LA JURISDICCIÓN AGRARIA

Actualmente el ordenamiento jurídico venezolano incorporó a la jurisdicción especial

agraria, a los fines de resolver los conflictos presentados entre los particulares, así como la
posibilidad de confutar los actos administrativos de los órganos agrarios, a saber, Instituto
Nacional de Tierras, Corporación Venezolana Agraria e Instituto Nacional de Desarrollo Rural; es
por ello, que existen los tribunales de primera instancia agraria, los tribunales superiores agrarios
y la sala especial agraria de la sala de casación social del Tribunal Supremo de Justicia,
demostrando así, que existe tribunales especializados para lo agrario.

Estudiosos del Derecho Agrario, que influyen sus tesis en diferentes países, y que de acuerdo al
grado de evolución en cuanto a la justicia agraria, consideran a esta disciplina, dependiente del
derecho civil, otros la consideran autónoma, lo que ha creado cierta incertidumbre en cuanto a la
autonomía con relación a la jurisdicción.

El Estado moderno, el cual es democrático y social, de derecho y de justicia, ha obligado a

que las instituciones sean adaptadas con nuevas leyes para que los justiciables tengan acceso a la
justicia, y ser enjuiciados sus asuntos agrarios, por los jueces naturales; de esta manera surge la
denominada jurisdicción especial agraria.

A pesar de ello, esta formación de la jurisdicción agraria, no es producto de una copia de un

modelo de otro ordenamiento jurídico, toda vez, que es el resultado del proceso histórico que han
vivido los países, y en general, el derecho agrario occidental. A pesar de lo antes expuesto, y en
virtud de los diferentes criterios de grandes tratadistas que han puesto en duda la autonomía de
esta disciplina, es por ello, que nos trae la siguiente interrogante: ¿tendrá plena autonomía el
Derecho Agrario en cuanto a la jurisdicción?

1. Noción etimológica y antecedentes de la Jurisdicción.

Constituye una tarea difícil dar un concepto de jurisdicción valedero para todos los tiempos
y lugares, el primer inconveniente con el cual se encuentra el estudioso del derecho, es con la
relatividad del concepto, ya que cualquier noción de jurisdicción no será valedera para todos los
tiempos ni para todos los espacios geográficos, y solamente será comprensible y hasta aprensible,
refiriéndola al lugar y tiempo en que ha sido definida.

Se afirma que el vocablo jurisdicción deriva de la voz latina "iuris-dictio", lo cual significa
decir, dictar o pronunciar el derecho. Hoy, dentro de una concepción del estado de derecho o
puesta al estado totalitario, la jurisdicción no puede entenderse sino en relación con el "sistema
de la legalidad" y vinculado a la autonomía de su función. Las autoridades administrativas están
obligadas con frecuencia, en el ejercicio mismo de su actividad, a penetrar en la esfera jurídica de
los particulares, como en los casos de expropiación. Pero veamos como dicha autonomía impone,
dentro del propio principio francés de la separación de los poderes, la existencia de los tribunales
administrativos provistos de juristas independientes designados a perpetuidad como miembros
permanentes y unidos a los tribunales ordinarios en el poder jurisdiccional. Las funciones
estatales, conforme a una tradición muy antigua, se reduce por unanimidad de los autores, a tres
grandes clases de actividad: la legislación, la administración y la justicia.

La autonomía de la función jurisdiccional se ofrece a los ciudadanos como la mejor garantía

de la observación de la ley, sustraída a las corrientes variables de la administración y de la política.
Impide la introducción de la administración de la justicia, como quiera que sus órganos son
independientes en otros términos: el juez obra aplicando la ley que corresponde, concretizándola
en cada caso, mientras el órgano de la administración obra de conformidad con la ley, o sea que la
considera en si misma. La administración la considera como la norma de su propia conducta;
porque para ella es una actividad primaria, porque el acto administrativo es primero y emana de
las autoridades administrativas en el ejercicio de sus funciones, mientras que la jurisdicción es una
actividad secundaria o coordinada. También la administración juzga, puesto que no se obra sino
sobre la base de un juicio, pero juzga de su propia actividad. La jurisdicción en cambio, juzga de la
actividad ajena de una voluntad de la ley que concierne a otro. En conclusión el criterio
verdaderamente diferencial, el que responde a la esencia de las cosas, está en la siguiente
consideración: la actividad jurisdiccional es siempre una actividad de sustitución y precisamente, la
sustitución por una actividad pública de una actividad de otro. La administración es una actividad
por sí misma, impuesta directa o indirectamente por la ley a los órganos públicos, por lo cual
puede concebirse perfectamente una jurisdicción sobre actos administrativos, Se dará ésta,
cuando haya una verdadera sustitución de los órganos del estado, por otro u otros órganos del
estado, de manera que los unos juzguen de la actividad debida por los otros, obrando en lugar de
ellos, o bien al afirmar la existencia o inexistencia de una voluntad de la ley. Es difícil de establecer
si hay o no sustitución, sobre todo si el órgano que actúa tiene naturaleza administrativa, por lo
que hay que investigar para establecer sobre bases ciertas la intención o voluntad de la ley. No
obstante, contará fundamentalmente la naturaleza de la cuestión de que se trate, pues si resalta
de los términos de la ley que se ha querido conceder una verdadera acción, a ésta debe
corresponder la existencia de una jurisdicción.

La jurisdicción es definida también como la función estatal destinada a la creación por el

juez de los condicionamientos lógicos imputativos concretos, necesarios para determinar la
significación jurídica de la conducta de los particulares, cada vez que entre ellos surjan conflictos
de intereses y a asegurar por la fuerza, si fuere necesario, la práctica ejecución de la norma creada
llamada sentencia.

También se puede definir a la jurisdicción como la potestad dimanante de la soberanía del

Estado ejercida por tribunales independientes y predeterminados por la ley de realizar el derecho
en el caso concreto, juzgando y ejecutando lo juzgado para satisfacer pretensiones y defensas.

Igualmente se define la función jurisdiccional agraria, como la actividad que el Estado

realiza a instancia de los particulares o de órganos del Estado, incluso de oficio para intervenir, o
intervienen, para procurar la efectividad de los intereses protegidos por el derecho y la justicia,
que han quedado insatisfechos por falta de actuación de la norma jurídica que los ampara.

Delimitación de la Jurisdicción Agraria.

 Jurisdicción Civil.

Usualmente la doctrina explica la extensión de la materia civil, llamada ordinaria, por

exclusión de otras disciplinas procesales especializadas. Ello conduce a establecer que todos los
asuntos calificados como competencia de la jurisdicción agraria, están excluidos de la materia civil.
De ahí el carácter residual de esta última, respecto de las ramas especializ A pesar de la
autonomía procesal alcanzada por el proceso agrario como principios e intitutos propios de la
materia, aún existe según algunos autores una gran dependencia con la normativa procesal civil,
pues en los casos no previstos en la ley de jurisdicción agraria, debe aplicarse el procedimiento
previsto en el Código de Procedimiento Civil, sin embargo, debe respetarse en todo momento los
principios del proceso agrar

Jurisdicción Laboral y Agraria. La jurisdicción agraria, excluye del conocimiento de los tribunales
agrarios los conflictos laborales, incluso aquellos originados en contrato de trabajo agrario. Ello
significa, que cualquier relación de trabajo agrario subordinado donde se genere un conflicto
laboral, o un riesgo de trabajo en el ejercicio de las labores agrarias, serán del conocimiento de los
tribunales laborales.

Jurisdicción de niños, niñas y adolescentes.

En la actualidad existen tribunales especializados al conocimiento y solución de conflictos en esta

materia. Los tribunales agrarios son incompetentes para conocer de estos tipos de conflictos. La
legislación que regula esta rama del derecho, es producto de convenios, pactos y tratados
internacionales suscritos por la república y recientemente, la Sala Plena del Tribunal Supremo de
Justicia ha establecido que, los asuntos de tipo patrimonial en que aparezcan como demandantes
o demandados "niños, niñas o adolescentes", deben ser conocidos por tribunales de niños, niñas y
adolescentes.

Jurisdicción Contencioso administrativo e indígena.

Con respecto a la jurisdicción contencioso administrativo agraria; si conoce la jurisdicción

agraria como infra se explicará, ya que la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, le da competencia a
los tribunales superiores agrarios para conocer la nulidad de actos administrativos de los entes
agrarios como tribunales de primera instancia y a la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia como Tribunal de Alzada con un procedimiento específico
en dicha ley hasta la creación de la ley que tramite todos los procedimientos contenciosos
administrativos por mandato constitucional y legal.
En relación a la jurisdicción indígena por mandato del artículo 260 de la Carta fundamental, es
autónoma e independiente de la jurisdicción agraria e incluso por imperio del artículo 26 de la ley
Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas las tierras que se encuentren dentro de los hábitat
y territorios indígenas demarcados no pueden ser tratadas como tierras ociosas o de otra índole a
los fines de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y en caso de existir conflictos judiciales
posesorios en tierras y hábitat en proceso de demarcación, el proceso se paraliza hasta que exista
una decisión definitiva de dicho proceso de demarcación llevado por la Comisión Nacional de
Demarcación, cuyo acto definitivo es el título de propiedad colectiva otorgado por la Procuraduría
General de la República, y cuya decisión del tribunal debe ser adaptada a lo expresado en dicho
título por mandato de la ley indígena nombrada up supra, por lo que existe una absoluta
delimitación entre lo agrario y lo indígena a los fines de la jurisdicción.

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA.

La competencia es la medida de la jurisdicción, viene dada por tres elementos

fundamentales que son el territorio, la materia y la cuantía que tradicionalmente lo establece la
doctrina clásica civilista; sin embargo la jurisdicción es una sola y emana directamente de nuestra
Constitución Política, cuando establece que la atribución de hacer justicia emana de los ciudadano
y ciudadanas y se imparte en nombre de la República como así lo establece el artículo 253 de la
Carta fundamental de acuerdo a las ramas del derecho.

Los Tribunales agrarios están revestidos de la potestad jurisdiccional, es decir, tienen el

poder-deber de decidir asuntos en el ramo agrario. Son órganos instituidos por el Estado a través
de la Ley respectiva para la llamada administración de justicia y la solución de conflictos entre
particulares, o entre éstos y los órganos del Estado o sus instituciones.

“La Jurisdicción Especial Agraria”

El Contencioso Administrativo Agrario

El artículo 162 de la LTDA crea la jurisdicción especial agraria, que la integran LA Sala de Casación
Social del TribunalSupremo de Justicia y los demás tribunales señalados en el Decreto Ley. En lo
que atañe a la competencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, por
mandato de la ley, se creauna Sala Especial Agraria, la cual en razón de su especialidad, conocerá
no solo de los recursos de casación, sino también de los asuntos contenciosos administrativos que
surjan con motivo de laaplicación de la Ley.

Organización Judicial: Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales
señalados en la Ley.

* Integración de la Sala Especial Agraria

Conforme alo establecido en el articulo 185 de la LTDA, la Sala de Especial Agraria estará integrada
por dos Magistrados de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia y un conjuez de
la citadaSala, que fungirá como ponente permanente para el conocimiento y decisión de las causa.

Ese conjuez será designada por los miembros de la Sala de Casación Social, y deberá reunir, de
conformidad conel articulo 185 de la LTDA, los mismos requisitos exigidos a los magistrados del
Tribunal Supremo de Justicia, en la Constitución y LOTSJ

a.

El juez contencioso-administrati

vo como juez constitucional

En efecto, puede decirse que en el

ordenamiento co

nstitucional ve-

nezolano no existe elem

ento alguno que permita establecer una dicotomía

absoluta entre una "jurisdicción cons

titucional" y una "jurisdicción con-

tencioso-administrativa" en el sentid

o de que la primer

a —que está atri-

buida a la Sala Constitucional del Tr

ibunal Supremo de Justicia— tendría

el monopolio de juzgar la constitucion

alidad de los actos estatales, inclu-

yendo los actos administra

tivos, y que la segunda —que estaría atribuida

a las Salas Político Administrativa y

Electoral del propio Tribunal Supre-

mo y a otros Tribunales— estaría confinada a conocer de solas cuestiones

de legalidad. Y ello por

dos razones fundamentales.

En primer lugar, porque en el or

denamiento constitucional venezo-

lano no existe un sistema excluyente

de control concentrado de la consti-

tucionalidad conforme al cual un solo

órgano estatal sería el competente

para juzgar la constitucionalidad de lo

s actos estatales. Cierto que la Sala

Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia tiene la competencia ex-

clusiva para declarar la nulidad

por inconstitucional, con efectos

erga om-

nes

de las leyes y demás actos estatales

de rango legal o dictados en ejecu-

ción directa e inmediata de la Constitu

ción (Art. 334 de

la Constitución),

pero ello no excluye el

que coexista un control di

fuso de constitucionali-

dad de las leyes, conforme al cual y en

los términos del artículo 334 de la

Constitución y del 20 del

Código de Procedimiento Civil, todos los jueces

de cualquier nivel tienen el poder-de

ber de no aplicar

a los casos genera-

les que deban decidir, las leyes que

estimen inconstitucionales, aplicando

preferentemente la Constitución. Adem

ás, conforme a la Ley Orgánica de

Amparo sobre Derechos y Garantías Co

nstitucionales (Art. 3), procede el

ejercicio de la acción de amparo cont

ra leyes, ante los jueces de Primera

Instancia, en cuyo caso éstos decide

n la inaplicación de la norma respec-

tiva respecto del accionante. Asimismo

, en general, la acción de amparo

para la protección de los derechos y

garantías constitucionales, se ejerce

ante los Tribunales de Primera Instan

cia con competencia afín al derecho

lesionado, e incluso, en caso de no ex

istir tales tribunales

en la localidad,

la acción de amparo se puede intent

ar ante cualquier Tribunal que allí

exista (Art. 7).

23

Por tanto, la "justicia constitucion

al" en Venezuela no está atribuida

en exclusividad, como en otros país

es, como Panamá o Costa Rica, a una

Sala Constitucional o al

sólo Tribunal Supremo de

Justicia, sino que se

imparte por todos los trib

unales del país. Y el mo

nopolio que sí existe a

favor de la Sala Constitucional del Tr

ibunal Supremo de Justicia para de-

clarar en forma concentrada la inconstitucionalidad de las leyes y demás

actos de rango legal o de ejecución di

recta e inmediata de

la Constitución,

se ha previsto sólo en

forma limitada, pues se re

fiere a las le

yes (naciona-

les, estadales y municipales), y a los

actos estatales de rango legal o de

ejecución directa e inmediata de la Cons

titución. Por tanto, si bien en Ve-

nezuela se puede afirmar que conforme

a la Constitución (Art. 336), existe

una Jurisdicción constitucional concen

trada en la Sala Constitucional del

Tribunal Supremo de Justic

ia, ello se refiere sólo

al control de determina-

dos actos estatales: la distinción por

tanto, está marcada por el objeto de

control y no por los

motivos de control.
Por ello, los órganos de la jurisd

icción contencioso-administrativa

(aún los distintos al Tribunal Suprema)

son jueces constitucionales de los

actos administrativos cuando controlan

la sumisión de éstos al derecho. Y

ello además con basamento constituci

onal: no se podría constitucional-

mente confinar a los órganos de la ju

risdicción contenci

oso- administrati-va (distintos al Tribunal Supremo deJusticia) a conocer de la nulidad delos actos
administrativos por solos motivos de "ilegalidad", pues ello seríacontrario a lo dispuesto en el artículo
259 de la Constitución, que les atri-buye poder para declarar dicha nulidad

"por contrariedad al derecho"', lo que implica inconstitucionalidad e ilegalidad.

Contencioso Agrario
Se presentan los procedimientos administrativos agrarios contenidos en la Ley de Tierras y
Desarrollo Agrario, como garantía del derecho de propiedad y tenencia de la tierra de los particulares
frente a las potestades de la Administración Pública agraria en Venezuela, fundamentalmente ante el
INTI. En tal sentido se analizan los procedimientos de: declaratoria de finca ociosa o inculta,
certificaciones de fincas productivas y mejorables, adjudicación y rescate de tierras con auxilio del
criterio expuesto por la doctrina nacional y por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala
Constitucional. La investigación es de carácter documental atendiendo a la doctrina, la legislación y
la jurisprudencia, mientras que el método empleado es el analítico. Se concluye que la garantía de
los derechos de los propietarios, ocupantes, poseedores agrarios e interesados depende del
correcto manejo de los procedimientos, del cumplimiento de los requisitos mínimos de notificación,
del respeto a los límites al ejercicio del poder discrecional, y en general del conocimiento del derecho
agrario. Se recomienda una mayor difusión y divulgación del contenido de la Ley tanto para los
propietarios, ocupantes poseedores agrarios e interesados como para el los funcionarios del INTI,
especialmente los que laboran en las Oficinas Regionales de Tierras.
Palabras clave: Procedimientos administrativos agrarios, tierras, certificación de fincas, adjudicación,
rescate

1. El derecho al debido procedimiento administrativo

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), consagra el denominado derecho

de petición en su artículo 51 al reconocer a toda persona el derecho de representar o dirigir
peticiones ante cualquier autoridad y a obtener oportuna y adecuada respuesta.

En el mismo texto constitucional se establece el principio al debido proceso en todas las actuaciones
administrativas (CRBV, artículo 49), principio que va a permitir instrumentar el referido derecho de
petición. De tal forma, que toda petición presentada ante la Administración Pública debe transcurrir
necesariamente por un procedimiento, el cual se configura como un medio idóneo para concretar el
derecho de petición y lograr que la Administración sea eficaz, transparente, imparcial y actúe con
apego al derecho, pues permite despersonalizar la relación Administración-ciudadano o
administrado, haciendo desaparecer los vínculos personales.

Así las cosas, el procedimiento administrativo se erige como una de las garantías de los derechos de
los particulares cuando se vinculan con la Administración Pública en una relación en la cual ésta
última actúa en ejercicio de potestades y no de derechos, en definitiva en una relación en función del
interés público.

2. Presupuestos procedimentales: relación jurídico-procedimental

La existencia de la relaciones jurídico-administrativas sólo se conciben dentro del Estado de

Derecho que nos rige, en el cual, se produce, el sometimiento de la Administración Pública al
Derecho, y, el reconocimiento de una situación jurídica de los administrados, frente a la
Administración Pública, que aquellos pueden sostener y hacer valer jurídicamente (Araujo Juárez,
1998).

En la relación jurídico-administrativa la Administración Pública y el particular resultan vinculados, y a

la obligación de una de las partes corresponde un derecho o una potestad de la otra parte. Así las
cosas, la ecuación relacional se establece entre posiciones de poder y posiciones de deber, la
primera posición activa de poder, influye en la posición pasiva o de deber, la cual aparece así
influida por la otra (Araujo Juárez, 1998).

Por una parte, la Administración se presenta en estas relaciones armada con sus potestades
generales: reglamentaria, impositiva, expropiatoria, policial, sancionatoria, entre otras, que la Ley le
atribuye por su condición de tal; y por la otra, el particular mantiene, en estas situaciones de
aparente sujeción general, posiciones activas capaces de imponerse a la Administración, de modo
que en realidad la situación no puede describirse sino en un entramado de posiciones activas y
pasivas para las dos partes (García de Enterría y Fernández, 1998).

En tal sentido el procedimiento administrativo en la practica traduce una relación jurídica entre la
Administración Pública y el administrado de naturaleza procedimental, por tanto no se reduce a ser
una mera ordenación técnica de la actividad de una pluralidad de sujetos (y de órganos), sino una
relación jurídico-procedimental que se traba entre la Administración Pública que tiene la condición de
parte y donde se coordinan las distintas intervenciones en torno a un vínculo dinámico y evolutivo,
desarrollado en derechos, obligaciones y cargas, que se mantienen a través de las distintas fases o
momentos cronológicos de dicho procedimiento hasta culminar con la decisión final.

En los procedimientos en sede administrativa establecidos en la LTDA se establece un vínculo

sujeto a la regulación del Derecho Agrario y el Derecho Administrativo formal, lo que presenta una
relación jurídico-administrativa agraria, en la cual la Administración, representada por entes de la
Administración Pública agraria venezolana, en la cual destaca por sus atribuciones el INTI (INTI), se
encuentra en una situación de poder, por tanto puede: actuar, oponerse o exigir de los particulares
una acción, una abstención o el soportar una acción. La Administración Pública agraria se haya en
ejercicio de potestades, por tanto en una relación en función del interés público.

Esas potestades, como lo ha señalado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en
sentencia del 22 de marzo del 2004, Caso: Sociedad Civil Agropecuaria Guanaca, ubican en una
posición exorbitante “…a la Administración respecto de la situación jurídica de los particulares
imposibilitados de hacerse justicia por propia mano… ” por lo cual se requiere “…con mayor razón, un
efectivo respeto a las garantías y derechos de los particulares afectados por la aplicación del mismo,
esto es, de todas las personas cuya situación va a ser modificada, innovada, por la Administración
en ejercicio de sus competencias y potestades atribuidas por el ordenamiento”.
La doctrina ha señalado distintas clasificaciones de los elementos de la relación jurídica en general,
pero en cuanto a los elementos de la relación jurídico-procedimental Araujo Juárez (1998) y Leal
Wilhem (2001) coinciden al señalar que dichos elementos son: los sujetos, el objeto, el contenido, y
origen.

2.1. Sujetos

El sujeto activo es el titular del interés protegido y de las facultades que esa protección importa; y el
pasivo, es el titular de los derechos que acompañan a esas facultades (Araujo Juárez, 1998).

En el procedimiento administrativo agrario como en toda relación jurídica existen sujetos cuyo
número depende de la fisonomía del procedimiento. En un procedimiento de fisonomía lineal los
únicos sujetos son: la Administración Pública, como juez y parte, actuando de manera unilateral, y el
particular. En un procedimiento de fisonomía triangular existen dos o mas administrados enfrentados
entre sí y la Administración Pública asume un papel arbitral.

Conforme a la LTDA la mayor parte de las relaciones jurídico-procedí mentales posibles son de
fisonomía lineal. Por consiguiente, la Administración Pública término necesario de la relación
administrativa agraria de naturaleza procedimental, se encuentra representada por un ente de
naturaleza institucional en función administrativa, dichos entes pueden ser: el INTI, el INDER o la
CVA.

El INTI conforme a la ley es el encargado de la redistribución de las tierras y la regularización de la

posesión de las mismas, y por tanto competente para: adoptar todas las medidas pertinentes para la
transformación de las tierras ubicadas dentro de las poligonales rurales en unidades económicas
productivas; otorgar, renovar y revocar los certificados de finca productiva, finca mejorable o fincas
ociosas; conocer, decidir y revocar la procedencia de la adjudicación provisional de las tierras,
otorgar los títulos de adjudicación permanente; iniciar y decidir los procesos de rescate de la tierras
de su propiedad que se encuentren ocupadas irregularmente y ordenar la apertura del procedimiento
de expropiación y solicitar la expropiación forzosa ante el respectivo tribunal. El ejercicio de las
competencias indicadas requiere de la existencia de un procedimiento, y por tanto determinan la
existencia de una relación jurídico-procedimental; en la cual el INTI es parte necesaria.
El otro sujeto, el administrado, puede ser cualquier persona natural o jurídica propietaria, ocupante o
poseedora de tierras con vocación agraria, o, trabajadores rurales donde se comprenden todos
aquellos que hayan optado por el trabajo rural y especialmente la producción agraria como oficio u
ocupación principal4.

2.2. Objeto

Para Araujo Juárez (1998:206), el objeto “… está constituido por el interés que garantiza y regula al
relación”. Conforme a Leal Wilhem (2001:53), “el objeto de la relación administrativa son siempre
conductas humanas. Nunca son el objeto de la relación las cosas o bienes, pues una relación
jurídica solo puede plantearse entre seres humanos. Esa conducta es la del particular, ya sea como
obligado... O la de la persona cuya conducta se imputa no a ella sino a la administración pública, al
ente público”.

En la relación administrativa agraria global el objeto se encuentra conformado por la obligación tanto
de la Administración como del administrado de darle efectivo cumplimiento de la función social a la
cual están sujetas todas las tierras con vocación agraria, es decir, la productividad agraria, dicha
productividad de acuerdo a la exposición de motivos de la ley “…viene a ser un concepto jurídico
indeterminado que funge como patrón de medición de la adecuación que exista entre la tierra objeto
de propiedad y su función social” (DFLDTA, 2001: Exposición de motivos)

2.2. Contenido de la relación

El contenido son los derechos subjetivos, facultades, potestades, intereses; y, las obligaciones,
deberes, cargas que corresponden a los sujetos de la relación. “Es el conjunto de facultades que la
relación jurídica garantiza al sujeto activo, y de deberes que impone al sujeto pasivo una situación de
sujeción, la cual a su vez puede tener dos aspectos: la facultad de actuar que comprende el derecho
subjetivo como el interés legítimo; la facultad de inhibirse que se designa con el nombre de carga”
(Araujo Juárez, 1998:206).

Así las cosas, forman parte del contenido de las relaciones administrativa agrarias, por una parte, la
potestad expropiatoria, la potestad impositiva, la potestad reglamentaria, en fin las potestades
públicas, y todo el conjunto de atribuciones en cabeza de los entes agrarios, especialmente del INTI,
que cumplen una función de interés general; y, por la otra, el derecho de propiedad y sus garantías,
el derecho al debido proceso, el derecho a la defensa, el derecho de petición y oportuna respuesta,
el derecho a la tutela judicial efectiva y todos aquellos que se ellos se derivan.

2.3. Origen de la relación

El origen de una relación administrativa puede encontrarse en la ley; en actividades formales de la

administración pública, actos administrativos y contratos administrativos; o en actividades materiales
de la administración tales como los que se derivan de la ejecución de actos.

El origen de la relación administrativa agraria, gira alrededor de la productividad agraria, y encuentra

su origen en de manera indirecta en la Constitución y de forma directa en la LTDA. En cuanto a las
relaciones jurídico procedí mentales concretas, algunas encuentran su origen en la LTDA, por
ejemplo, las certificaciones de fincas productivas o mejorables las cuales deben ser solicitadas por
los propietarios de las tierras privadas conforme a lo dispuesto en los artículos 41 y 49
respectivamente.; y otras en actos administrativos, por ejemplo, la resolución que debe dictar el
Directorio del INTI para llevar a efecto la expropiación.

3. Procedimientos administrativos agrarios

Antes de abordar el desarrollo de los procedimientos administrativos en la ley de tierras resulta

necesario precisar el concepto de procedimiento administrativo, el cual se presenta como una
ordenada sucesión de actos a través de los cuales se forma la voluntad de la administración,
voluntad que se emite a través de un acto administrativo o bien se vuelve sobre un acto anterior para
su corrección (Araujo Juárez, 1998; Brewer Carias, 2002; Leal Wilhem, 2001).

Así, el procedimiento administrativo está constituido por una serie de actos intermedios de índole
peculiar llamados actos procedí mentales cumplidos por los administrados o por la propia
Administración Pública, con la finalidad de preparar el acto terminal, que es la decisión. Siendo un “…
instrumento formal para conseguir una decisión… ” (Araujo Juárez, 1998:243), o “…un proceso… ” (Leal
Wilhem, 2001:119), se comprende que se encuentre dividido en una serie de fases las cuales en
principio pueden ser divididas en: iniciación, sustanciación, terminación y eventualmente, de
integración o ejecución.
3.1. Declaratoria de finca ociosa o inculta

Conforme al artículo 119 numerales 2 y 3 de la LTDA es competencia del INTI determinar el carácter
de fincas ociosas o incultas y otorgar respectivo certificado. El ejercicio de las atribuciones del ente,
la ley lo distribuye entre sus órganos, específicamente, las Oficinas Regionales de Tierras,
encargadas de sustanciar los procedimientos de declaratoria de tierras ociosas o incultas, y el
Directorio del INTI, al cual las Oficinas Regionales deben remitir las actuaciones para que declare las
tierras como ociosas o incultas. El procedimiento de declaratoria de finca ociosa o inculta es un
procedimiento constitutivo del tipo sancionatorio, pues sus resultas pueden incidir negativamente en
el ámbito jurídico de los propietarios de las tierras.

3.1.1. Iniciación

Se inicia de oficio con una decisión de la autoridad competente, la cual debe expresar el objeto del
procedimiento administrativo. Ésta constituye un acto de trámite, y como tal, en principio, no será
susceptible de impugnación autónoma, no requiere ser motivada5, aunque resulta lógico que se
haga referencia a las circunstancias determinantes del mismo. El procedimiento de declaratoria se
incoará por las causas siguientes:

a. Por decisión del órgano competente, por iniciativa propia. Conforme el artículo 36 las Oficinas
Regionales de Tierras tiene la potestad de acordar la apertura de la averiguación de oficio cuando
exista presunción de que determinadas tierras se encuentran ociosas o incultas en cuyo caso la
Oficina ordenará la elaboración de un informe técnico

b. Por decisión del órgano competente como consecuencia de una denuncia. En este sentido el
artículo 35 de la LTDA establece la posibilidad de que cualquier ciudadano presente denuncia
motivada ante la Oficina Regional de Tierras, cuando tenga conocimiento sobre la existencia de
tierras o incultas. La Oficina Regional considerando la fundamentación de la denuncia, dentro de los
tres (3) días hábiles siguientes a la recepción de la denuncia, decidirá sobre la apertura de una
averiguación y ordenará la elaboración de un informe técnico. La denuncia referida es de naturaleza
facultativa, el administrado formula la denuncia voluntariamente lo cual configura “… el ejercicio
privado de funciones públicas” (Araujo Juárez, 1998:275); y, no obliga a la Administración Pública
Agraria a actuar, sino que en vista de los hechos denunciados, la Administración decide sobre la
tramitación del procedimiento administrativo que de llegar a incoarse, habrá de considerarse iniciado
de oficio, en virtud de la decisión adoptada en tal sentido por la Administración.

Por otra parte, la LTDA faculta a las Oficinas a realizar “averiguaciones” sobre las tierras propiedad
de particulares, estas averiguaciones configuran un “su