Definición o Concepto de Gasto Público

Génesis y contexto del gasto público
1.1 Estado, Gobierno, sociedad y administración pública.

Rediseño o reforma del Estado
L a naturaleza de una investigación concerniente al gasto público requiere,

desde un principio, de una exposición integral de su entorno jurídico, para
que se dispongan de referentes formales que permitan su fundamentación
y argumentación.
Se hace aún más preciso cuando, como es el caso, se analizan con las etapas
del proceso que debe franquear dicho gasto público, su impacto en la adminis-
tración pública y en los integrantes de la sociedad que recibirán los efectos del
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mismo, ya sea en su calidad de beneficiarios o de contribuyentes que financiarán

el origen de los recursos correspondientes.
En ese contexto, se considera conveniente para efectos referenciales, precisar
algunas categorías conceptuales relacionadas con el ámbito del gasto público, para
plantear al final, propuestas o alternativas que coadyuven en la consecución de los
objetivos y metas del Presupuesto de Egresos de la Federación, modificando las
bases legales que se contraponen con nuestra Carta Magna, previa confrontación
con las evidencias desarrolladas en su comportamiento, justipreciación y efectos.
Al respecto, es útil tener una perspectiva del federalismo en México para com-
prender su aspecto fiscal, y a su vez, de los ingresos como de los egresos, por ser
vertientes originales de los recursos de toda hacienda gubernamental, que hacen
realidad la conformación de las finanzas públicas.
Para hablar del federalismo es indispensable mencionar y describir, aunque
sea como en el caso, de manera mínima pero suficiente, al Estado, al gobierno, a
29
Mariani, Ochoa, René. El Gasto público y su normatividad: propuestas para su eficiencia, Plaza y Valdés, S.A. de C.V., 2012.
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EL GASTO PÚBLICO Y SU NORMATIVIDAD
la administración pública y a la sociedad, por ser quien padecerá o se beneficiará,

con las consecuencias de las decisiones instrumentadas en cumplimiento de las
políticas decididas.
Se procede al respecto, no sin antes insistir en la importancia que estos concep-
tos conllevan, por lo que existe un gran número de referencias elaboradas por espe-
cialistas que darían pie para justificar diversos estudios que rebasarían estos objeti-
vos específicos, razón para presentarlos en pequeña aunque adecuada proporción.
Estado
En relación al significado de Estado, se pueden encontrar diversas reflexiones y en-

foques según la orientación y disciplina que se considere, ya que del mismo se han
ocupado la Filosofía Política, el Derecho, la Ciencia Política y la Sociología Po-
lítica, cuando menos.1 Puede asegurarse que todas ellas coinciden en que sus ele-
mentos fundamentales o básicos, son: soberanía, población, territorio y gobierno.
La vida en sociedad, como bien lo afirma Comte-Sponville (2003) supone un
poder, unas leyes y reglas comunes; un número de individuos bajo ese poder que
acatan esas leyes o reglas en un territorio determinado.
De manera similar, Jorge Fernández Ruiz (2008) especifica cinco elementos
esenciales del Estado que se presentan a continuación, conjuntando las opiniones
de tratadistas en la materia:
a) Pueblo: es el elemento poblacional con idiosincrasia, raza tradiciones,
cultura, intereses y problemas propios, que hacen tener a sus integrantes
un sentimiento de pertenencia, de identidad, que instituye la nacionali-

dad, que implica un idioma, un pasado y un destino común; al igual que
costumbres, religión, recuerdos comunes y similar forma de vida, acorde
con lo expuesto por Bobbio, Matteucci y Pasquino(2008)
b) Territorio: con apoyo en Hans Kelsen, es el ámbito espacial del Esta-
do; lo conforman las partes integrantes de la Federación, la plataforma
continental y marítima, el espacio situado en sus límites geográficos, los
arrecifes y las aguas interiores.
c) Gobierno: es el " ...conjunto de órganos depositarios de las funciones del
poder público... " (Fernández Ruiz, J., 2008: 11); es la potestad de mando;
1
Doy mi mayor reconocimiento al Doctor Roberto Rives Sánchez por haberme asesorado en
la síntesis de varios de los criterios presentados en esta sección, complementados al consultar su
excelente obra La Administración Pública en su Bicentenario.
30
RENE MARIANI OCHOA
se caracteriza por su soberanía, que acorde con Bobbio, Mattcucci y Pas-

quino (2008) implica el poder supremo, exclusivo y estrechamente vin-
culado al dominio político que pretende ser una racionalización jurídica
que lo transforma en legítimo. Anaya Cadena (1997) menciona que la
soberanía es el carácter fundamental del Estado y que el gobierno consiste
en el aparato con el cual se ejerce tal poder. Luego del "... reconocimien-
to de las libertades - civiles, económicas y políticas- el Estado logra su
Soberanía, sobre el poder del Estado no puede ni debe haber grupo ni
corporación alguna... " (Rives Sánchez, R., 2009: 23)
d) Orden jurídico: "... el derecho, sin el cual el ente estatal no puede existir,
como tampoco puede existir el derecho sin el Estado... (es el) conjunto
sistematizado de normas generales, abstractas, impersonales, obligato-
rias y coercitivas... un orden jurídico en cuya cúspide figura la Consti-
tución, para normar tanto la convivencia social como la organización y
funcionamiento... de las funciones del poder del Estado... " (Fernández
Ruiz, J., 2008: 12). Es oportuno y adecuado adicionar que "...lospaíses
del mundo occidental... han organizado su forma de gobierno en torno a
los principios del Estado de Derecho, denominado así porque es el dere-
cho el elemento que sirve para organizar, limitar y legitimar el poder Po-
lítico, dividiendo y separando sus funciones en un sistema de atribuciones
y controles recíprocos... " (Rives Sánchez, R., 2009: 27)
e) Finalidad: representa su telos, propósito, objetivo y designio. "... reali-
zación de los valores individuales y sociales de la persona... " (Fernández
Ruiz, J., 2008: 13). Una relación permanente pero en renovación; invisi-
ble manifestación del cotidiano querer ser, del día a día permanentemente
cuestionado y sufragado.
Para abundar al respecto se podría recurrir a conceptos tradicionales cuyas di-
ferencias se encuentran en los enfoques que sobre la naturaleza y fines del Estado
realiza cada disciplina, es decir, según se trate fundamentalmente de la Ciencia Po-
lítica, la Filosofía, la Sociología, la Administración Pública o el Derecho, llegándo-
se a identificarlo con el orden jurídico, y a mayor precisión, con la Constitución.2
La historia empieza con las organizaciones políticas que se va dando paulatina-
mente el hombre; en la prehistoria, no existía el orden, sólo había barbarie. El Es-
tado conlleva y simboliza un sistema que de garantía a la convivencia social, en el
que la conducta recíproca de los individuos está ordenada o acorde con un catálogo
de valores, creencias o tradiciones, que caracterizan a una colectividad.
2
Veáse a Hans Kelsen, Georg Jellinek, León Duguit, Maurice Duverger y Ferdinand Lasalle.
31
Por lo mismo, se dice que el Estado ha atravesado por diversas formas y matices,
bases políticas o militares, circunstancias religiosas incluso, que lo han transformado.
En cualesquier caso, se significa por la obtención, ejercicio y conservación del poder.
El monopolio del uso legítimo de la fuerza, es otro atributo del Estado, acorde
con lo afirmado por Max Weber. También, el desarrollo de capacidades y apti-
tudes administrativas para una mejor dirección y adecuada organización de los
servicios públicos, porque eso lo legitima y ayuda a sustentar el poder. Debe bus-
carse el incremento en la seguridad, en la eficacia organizacional y en la justicia,
para consolidar la legalidad del soberano o gobernante.
Entre las potestades religiosa y civil, siempre existió gran relación, a grado
tal, que en una monarquía, el rey se atribuyó todas las facultades: legislativa, eje-
cutiva y judicial, declarando que el poder le venía de Dios y que el Estado es Él,
dándose una conjugación de poderes terrenales y celestiales.
En el siglo XVIII, inicia el Estado de derecho con las revoluciones norteame-
ricana y francesa, dando paso a la Constitución de los Estados Unidos de América
y a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Estamos ahora
ante una organización estatal en la que es el derecho el elemento que organiza,
controla y da legitimidad al poder, basándose en un sistema de pesos y contrape-
sos, sometiendo a gobernantes y gobernados.
Puesto que el gasto público es el núcleo del presente texto, interesa en particu-
lar un enfoque administrativista, por lo que se cita a Dwight Waldo, quien afirma
que no hay Estado sin administración pública, o sin un conjunto de instituciones
u organizaciones políticas, o sin estructuras burócratas.
El Estado es "... el cuerpo político caracterizado por ser una organización
dotada de la capacidad para ejercer y controlar el uso de la fuerza sobre un

pueblo determinado y en un territorio dado... el Estado se distingue de la socie-
dad, pues ésta es mucho más que sociedad política... es una realidad social...
de hombres asentados en un territorio, con una organización montada sobre un
núcleo de poder, unificada por una suprema unidad de decisión e informada por
una idea del derecho que se realiza en un sistema jurídico" (Baca, L., Bokser-
Liwerant, J., Castañeda, R, Cisneros, I., Pérez , G., 2004: 222)
Igualmente se afirma que el "... Estado es un fenómeno social dado en el tiempo
y en el espacio... una organización humana con vigencia temporal y espacial; se
trata de un fenómeno universal onmicomprensivo... nace y subsiste por una coin-
cidencia de voluntades de... parte de la población... (es) el sistema integrado por
un conjunto humano asentado permanentemente en una circunscripción territorial,
organizado mediante la coincidencia constantemente renovada de voluntades... su-
jeto a un orden jurídico y a un poder soberano... " (Fernández Ruiz, J., 2008:13-19)
32
RENE MARIANI OCHOA
También, que es "... un modo o porción de la sociedad; en el Estado quedan

potenciadas todas las vigencias sociales... La filosofía del Estado tiene por mi-
sión definir... (su) esencia... y determinar sus formas efectivas y posibles. Para
ello debe procurar... establecer una distinción entre lo que aparece casi siempre
confundido y mezclado —Estado, nación, pueblo, sociedad—y precisar la fun-
ción del Estado dentro de cada una de estas realidades y como reunión parcial
de todas ellas... " (Según Ortega y Gasset citado por Ferrater Mora, 2009: 1112).
La alianza, convenio o pacto referidos a la organización o estructura de asocia-
ciones o grupos humanos, que en la Ciencia Política, serían conjuntos o comuni-
dades políticas que aún estando asociadas no pierden su individualidad, se llama
Federación. El Estado es la comunidad superior,3 que a su vez está conformada
por otras menores que conservan su singularidad y libertad, por lo que se puede
considerar como un conjunto de estados. Sí tendrían una interrelación jurídica,
comercial, financiera y fiscal; de protección mutua, prosperidad y seguridad co-
mún, conservando su diversidad pero unidos en lo fundamental, aunque cediendo
parte de sus decisiones a un poder centralizado que sería el Estado Federal.
Precisamente en ello, se basa el argumento de Hamilton, Madison y Jay, al
concebir "... al federalismo no sólo como un proceso evolutivo, sino que previe-
ron su evidente unión con el Constitucionalismo... " (Instituto de Investigaciones
Legislativas del Senado de la República -IILSEN-, 2001: 5)
En el caso de nuestro país, con y en la Constitución, se conformó el Pacto
Federal,4 compuesto por entidades libres y soberanas que se unen para formar un
Estado nacional, coexistiendo con la estructura constitucional federal las organi-
zaciones constitucionales locales.
Al respecto, en la normatividad jurídica, "... una Constitución debe ofrecer los

medios de su propia preservación... requiere que... sea cumplida por las institu-
ciones del Estado... (las cuales tienen como responsabilidad)proveer lo necesario
para el gobierno limitado, por ejemplo, para la durabilidad de los derechos y po-
líticas, vía restricciones, sobre la discreción política futura... " (IILSEN, 2001: 6)
Se dice que en el federalismo "... se comparten soberanías con el objetivo de
conservar la unidad nacional. ..es la mejor fórmula para consolidar ...la diversidad
cultural, histórica, geográfica e incluso étnica de países tan grandes como México.
El federalismo es un remedio político para males políticos, es signo de debilidad
3
Así la denomina Althusius. Citado por Sobarzo en el Federalismo fiscal en México, del Insti-
tuto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República.
4
Concepto señalado a Matías Romero y Valentín Gómez Farías, con motivo del Congreso
Constituyente de 1824.
33
de las diferencias y de fortalezas de los intereses comunes. En suma, el federalismo

es la vía para descentralizar lo excesivamente centralizado... " (IILSEN, 2001: 8)
Los llamados atributos, propiedades o cualidades esenciales en cualquier Es-
tado, se identifican con la unidad del poder. Por sobre el poder y coordinación en
un Estado, no puede haber otra potestad ni autoridad; por ello es que el Estado
deviene en soberano, indivisible, inalienable, incompartible.
Por decisión democrática, sucede que quien esté al frente de la titularidad Eje-
cutiva, cambie periódicamente y pertenezca a uno u otro partido, pero el poder
no puede compartirse. De hacerse, se corre el riesgo de debilitarlo y convertir
al Estado en fallido. Sobre el Estado no debe haber ningún poderío eclesiástico,
militar ni económico.
La soberanía, es entonces, el atributo fundamental del sistema federal.
Para su ejercicio, sí se divide el Supremo Poder en: Legislativo, Judicial y
Ejecutivo (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 49).
Aquí mismo se observa una característica del régimen federal, puesto que al Po-
der Legislativo lo integran dos Cámaras: la de Diputados, conformada acorde con
los ciudadanos radicados en un territorio, haciendo que el número de representan-
tes varíe de una entidad a otra; y la Cámara de Senadores, donde cada una de las
32 entidades federativas tienen idéntica cantidad de legisladores, sin interesar su
dimensión ni población.
En cualquier Estado han existido dosfines primordiales e imprescindibles para
con la sociedad que lo integra: brindarle seguridad y justicia. A cambio, la pobla-
ción debe entregarle sus contribuciones (CPEUM, artículo 34) que se convertirán
en recursos para financiar el gasto público, sin el cual, no existiría el gobierno.
Simplemente con esta manifestación quedaría cubierta la razón de incluir esta

sección, pues se está relacionando al Estado con el gasto público y sus orígenes.
Se acepta que las atribuciones, facultades o potestades del Estado,5 se identifican
con sus acciones jurídicas, actos materiales, tareas administrativas u operaciones
económicas, que genéricamente pueden ser identificadas como actividades o me-
dios a los que recurre legítimamente el Estado para alcanzar determinados fines,
mismos que pueden ser tan variados como lo sean las acciones, los actos o las tareas.
Referirse a las atribuciones del Estado significa puntualizar el espacio, tipo y
extensión de las relaciones que en un momento o circunstancia, tengan el mismo
Estado y la Nación. Acorde a la época, régimen y lugar de que se trate - antigua,
5
Ver a Manuel García Pelayo, Gabino Fraga Magaña, Felipe Tena Ramírez, Jorge Carpizo
y Diego Valadés con sus obras sobre Estado contemporáneo, Derecho Administrativo y Derecho
Constitucional.
34
RENE MARIANI OCHOA
medieval o contemporánea; monarquía, fundamentalismo o democracia - las nece-

sidades individuales de la colectividad se atienden e intentan satisfacer, por y con
la acción conjunta del Estado y de los particulares, de manera que la ampliación de
la esfera personal se traduzca en una reducción del actuar de los otros y viceversa.
Por actividad del Estado se entiende "... el conjunto defines, atribuciones y
funciones que legalmente se asignan y reconocen en él en un momento histórico de-
terminado... lo que el Estado debe hacer. Las funciones son la forma que el Estado
adopta para ejercer sus atribuciones y cumplir sus fines... El Estado de derecho y
el principio de legalidad obligan al poder público a cumplir con exactitud el man-
dato que la ley le ordena, ni más ni menos; ni rebasarla ni contrariarla. La ley tiene
como principal característica el ser atributiva " (Anaya Cadena, V., 1997: 39).
En forma genérica, pueden enunciarse las siguientes facultades de un Estado:
a) Atribuciones para regular las actividades económicas, reservándose las
prioritarias y estratégicas, y evitando prácticas monopólicas.
b) Atribuciones para intervenir en aspectos sociales diversos, culturales, se-
guridad social y asistenciales, los cuales con la evolución comunitaria, fue-
ron incrementándose en la agenda de políticas públicas para ser atendidas
por el Estado, derivándose en Benefactor, Interventor o Estado Rector.6
c) Atribuciones para regular las actividades económicas de los particulares.
d) Atribuciones relacionadas con servicios públicos, y
e) Atribuciones varias relacionadas con otras ramas del derecho y que se
entrelazan con sus funciones que se comentan en seguida.
Las funciones del Estado, están estrechamente vinculadas al anterior concep-
to, esto es, a las atribuciones, a grado tal que se confunden e incluso se funden en
una sola noción. Son la tarea del Estado; lo que puede hacer o quizá, mejor dicho,
lo que debe hacer. Comprende el medio de realizarla y su forma de hacerla, su la-
bor, su ejercicio, su gestión, su trabajo y responsabilidad. Como antes se afirmó,
el Supremo Poder se divide para su ejercicio en funciones legislativas, ejecutivas
y judiciales. En razón del tema objeto de análisis, me ocupare de las dos primeras
más adelante, cuando se analice el proceso presupuestario del gasto público.
Para cerrar este apartado dedicado al Estado se comentan a continuación las
principales características de un régimen federal, como el caso de México.
Primordialmente se identifica por su división territorial; participación y con-
currencia en las decisiones del entorno federal, de los firmantes del Pacto; por
las atribuciones y obligaciones, derechos y competencias, entre los niveles de
6
Las fuentes consultadas pueden circunscribirse a Manuel García Pelayo, Gabino Fraga y Ornar
Guerrero.
35
gobierno, que se encuentran señalados por escrito en la Constitución y sólo con

reformas a la misma, pueden cambiarse; por las competencias que no sean exclu-
sivas o estén expresamente asignadas al nivel federal, podrán ser desarrolladas
por los integrantes del Acuerdo. En otras palabras, cada orden de gobierno con-
serva su autonomía, aunque los asuntos de interés común o nacional, se quedan
reservados para el nivel central.7
Sirvan como ejemplos de lo anterior, las relaciones exteriores; las fuerzas ar-
madas y la seguridad nacional; aspectos electorales; la política macroeconómica,
dentro de las que se cuentan la política económica, la monetaria y la fiscal, que
son materia federal. A nivel estatal, los asuntos estarían representados, en forma
enunciativa, por las comunicaciones locales; la procuración de justicia; la pla-
neación regional; elecciones locales; situaciones fiscales regionales específicas;
seguridad y tránsito estatal, así como la asistencia social. Para el municipal, esta-
rían los servicios de agua potable y actividades relacionadas; panteones, rastro y
mercados; predial y manejo de residuos entre otros, destacando la seguridad local.
Con la transformación o adecuación que el federalismo ha tenido con el tiem-
po, se han transferido a las entidades federativas atribuciones que en su origen
eran nacionales, primordialmente en las áreas educativas y de salud, lo cual gene-
ró el envío de recursos financieros etiquetados o condicionados al destino men-
cionado, pero al mismo tiempo, las responsabilidades implícitas.
Este tema se amplía al finalizar el presente apartado, para comentar la con-
veniencia de continuar con el federalismo actual, o en su caso, rediseñarlo con
la continuación de transferencias a las entidades federativas y sus municipios,
de actividades que hoy son centralizadas y que bien pueden llegar a ser respon-
sabilidades locales, partiendo del principio de que es ahí donde se conocen los
problemas y se sufren las consecuencias de su desatención oportuna y adecuada.
Al respecto, un aspecto sobresaliente se encuentra en el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, el cual tiene su origen, como se analiza luego, en el federa-
lismo que vive nuestro país, mismo que tiene su respaldo constitucional en varios
artículos, de los que resaltan los siguientes: 25, 26, 28, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 49
y 73 en sus fracciones VII, VIII, IX, X, XVII, XVIII, XXI, XXIII, XXIV, XXV,
XXVIIIY XXIX, analizados en el Capítulo III posterior.
Finalmente, cuando se ha logrado la unidad del poder en el Estado, se hace
necesario definir la forma de ejercer dicho poder, para lo cual, es imprescindible
organizar el gobierno. Pasemos ahora a comentar lo concerniente.
7
Véase el Federalismo fiscal en México, del Instituto de Investigaciones Legislativas del Se-
nado de la República.
36
RENE MARIANI OCHOA
Gobierno
Puede precisarse que las formas de Estado están estipuladas, en una primera for-
ma, por la posición recíproca en la cual se encuentran el gobierno, el pueblo y el
territorio. A diferencia de lo que sería un segundo enfoque, la forma de gobierno
estaría precisada por la posición que ocupan o tienen entre sí los órganos consti-
tucionales del Estado (Biscaretti di Ruffia, R, 1984)
Tratar las diferentes formas de gobierno nos desviaría de nuestros objetivos
centrales, por lo que al respecto, se recomienda la excelente obra de Bobbio8 para
abreviar y mencionar que en todas las épocas y lugares, el tema ha sido objeto de
controversias. La referencia quizá más antigua,9 relativa a la forma de gobierno
que adoptaría Persia, entre la isonomia, gobierno popular con igualdad de las
leyes o frente a ellas; la aristocracia y la monarquía.
El tipo de organización gubernamental o formas de gobierno, se "... refieren a la
dinámica de las relaciones entre poder ejecutivo y poder legislativo y en particular a
las modalidades de elección de los dos organismos, su título de legitimidad y el ba-
lance de sus prerrogativas... " (Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G. 2008: 670)
En la República de Platón se mencionan cinco formas de gobierno, a saber:
aristocracia, timocracia, oligarquía, democracia y tiranía. En complemento "...dis-
tinguidas las formas de gobierno buenas de las malas con base en el criterio de la
legalidad o de la ilegalidad, la democracia es considerada la menos buena de las
formas buenas y la menos mala de las formas malas... " (Ibídem: 442).
Con mayor actualidad, del gobierno se dice que es una "... Acción y efecto de
gobernar. Conjunto de personas con autoridad y poder para organizar los asun-
tos públicos de una colectividad nacional y velar por el cumplimiento de las leyes
de un país... en los sistemas... parlamentarios... sean republicanos o monárqui-
cos, se considera que el gobierno es el poder ejecutivo... por lo cual al primer mi-
nistro... se le denomina jefe de gobierno: mientras que en los países americanos
o de sistemas presidencialistas, el gobierno está integrado por los tres poderes
clásicos: legislativo, ejecutivo y judicial... El gobierno... consiste en el aparato
con el cual se ejerce el poder... (es) el conjunto de personas que ejercen el poder
político... institucionalizado... " (Anaya Cadena, V., 1997: 192- 194).
8
Norberto Bobbio y su obra La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento
político.
9
Atribuida a Herodoto en Los 9 libros de la Historia, cuando relata la discusión que sostienen
Otanes, Megabizo y Darío sobre la mejor forma de gobierno para el imperio persa.
37
El que un gobierno sea catalogado como bueno o malo, es una dicotomía que
siempre se ha presentado a lo largo de la historia política. Sea monárquico, re-
publicano, democrático, dictatorial, aristocrático, plutocrático o cualesquier otra
forma de gobierno, se debe valorar el bienestar o malestar social; la satisfacción
o desagrado en la atención de necesidades o demandas, es lo que determina el
apoyo o rechazo al gobierno en turno.
En la actualidad, las dos formas de gobierno que predominan son el parla-
mentarismo y el presidencial. Se diferencian por su centro de gravedad, según se
encuentre en el Poder Legislativo o en el Ejecutivo.
Para el primer caso, su funcionamiento y ejercicio del poder, se divide en el
Jefe de Estado- rey o reina - y el Jefe de Gobierno o Primer ministro, auxiliado
por los demás ministros. El Parlamento supervisa la administración pública y
puede solicitar la renuncia del Primer ministro o emitirle un voto de confianza o
de censura; a su vez, éste, podrá en su caso, disolver el Parlamento.
En el régimen presidencial existe preeminencia del Poder Ejecutivo sobre el
Legislativo, aunque intente matizarse la realidad con afirmaciones y declaracio-
nes virtuales. El Presidente de la República es electo directamente por la ciudada-
nía, reuniéndose en él las calidades de Jefe de Estado y de Gobierno, por lo que es
la máxima autoridad de la administración pública pudiendo designar y remover
a sus colaboradores.
El mencionar que el Presidente es designado por la ciudadanía al emitir sus
votos, requiere la presencia de una acción de democracia, que es el nombre de su
decisión para elegir a sus representantes.
La democracia, por ello, conlleva "... siempre un método o un conjunto de re-
glas, de procedimientos... para la constitución del gobierno y para la formación

de las decisiones políticas, más que una determinada ideología... es compati-
ble,... con doctrinas diferentes en contenido ideológico..." (Bobbio, N., Mat-
teucci, N. y Pasquino, G.2008: 449). Estos autores afirman que la democracia tal
vez no sea el mejor régimen, pero sí el sistema que asegura la mayor intervención
de todos en las disposiciones fundamentales, haciendo menores las divergencias
y disminuyendo los conflictos y las tensiones, pues se disponen de vías pacíficas
para superarlas.10
Es la democracia un régimen político procedente y conveniente para la sociedad
que, incluso filósofos y poetas, le han dedicado un espacio en sus respectivas áreas.
Se señala al respecto que "... no es cuestión que interese tan sólo a la rama política
10
Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G., hacen en la página 65 de su obra citada, la afirma-
ción señalada.
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RENE MARIANI OCHOA
de la filosofía, sino a la filosofía en sí misma... (puesto que fue) requisito histórico

para el origen de la filosofía y es condición permanente —indispensable, inexcu-
sable— de su pleno ejercicio... el filósofo habla y piensa desde la democracia...
la filosofía expresa el significado de la democracia. Comparten idéntico destino en
sus búsquedas y fracasos, en su autonomía y en su queja... " (Sabater, F., 2007: 69)
Octavio Paz afirmó: "Ante todo debe aceptarse que la democracia no es un
absoluto ni un proyecto sobre el futuro: es un método de convivencia civilizada.
No se propone cambiarnos ni llevarnos a ninguna parte; pide que cada uno sea
capaz de convivir con su vecino, que la minoría acepte la voluntad de la mayoría,
que la mayoría respete a la minoría y que todos preserven y defiendan los dere-
chos de los individuos. " (citado por Sabater, F., 2007: 84)
En lo tocante al gobierno, es más que pertinente citar: "No es el soberano...
sino un cuerpo intermediario, como decía Rousseau, encargado de la ejecución
de las leyes y del mantenimiento de la libertad... Es, por consiguiente, el poder
ejecutivo o mejor, su cúpula. No gobierna legítimamente sino a condición de obe-
decer. El gobierno recibe del soberano —escribe excelentemente Rousseau— las
órdenes que transmite al pueblo. En una democracia, eso significa que debe so-
meterse, de una u otra manera, al sufragio universal y al control del parlamento "
(Comte-Sponville, A., 2003: 246).
El federalismo en el caso nuestro, con sus características antes descritas, es la
forma de gobierno que ha imperado como Nación independiente, salvo algunos
lapsos relacionados con sueños imperiales - Iturbide y Santa Anna - o con se-
ñoríos o dictaduras disfrazadas de democracia o de legalidad aunque tal vez sin
legitimidad - Santa Anna mismo y Díaz, existiendo quienes mencionan a Juárez
también - por lo que se ha llegado a afirmar que han existido períodos de caudi-
llos y épocas de instituciones.
Dados los factores de poder existentes, el contenido literal de la Constitución lle-
gó a no coincidir con la realidad, lo que la hizo caer en el desprestigio o menosprecio,
afirmándose que era fácil y viable escribir constituciones, pero era muy difícil crear
los medios - léase leyes reglamentarias - para implementarla o instrumentarla.11
El liberalismo en México ha impactado al Acuerdo Federal desde un princi-
pio, habiéndose hecho evidente con la abolición de privilegios, supremacía de la
autoridad civil, separación de la iglesia y el Estado, entidades federativas sobera-
nas en su régimen interior, libertad de prensa, gobierno mayoritario, reforma eco-
nómica, ampliación de las libertades personales garantizando derechos humanos
fundamentales en la Constitución, primordialmente.
Lucas Alamán. Examen general de la administración, 1838 RAPINAP No 50, 1982.
39
La República mexicana es una federación en la que coexisten los 3 niveles

de gobierno: el federal, el estatal y el municipal. Este federalismo ha estado en
evolución constante, con inconvenientes y ventajas que se han revertido a favor o
en la delimitación de los órdenes de gobierno mencionados. En todo caso, se hace
conveniente revisar su procedencia, adecuación o reforma, en mínima y adecuada
forma, tal y como se menciona adelante.
Por ahora, refirámonos someramente a la sociedad como categoría conceptual
con sus implicaciones y acepciones.
Sociedad
La sociedad a la que sirve el Estado, por y para la que labora y ante la cual se legi-
tima y desenvuelve, debe ser su principal actividad y darle primordial atención.12
El Estado decide sus actividades y las define previamente en su agenda de
políticas de gobierno, mismas que serán los cursos de acción desarrollados por la
administración pública, siendo sus hechos, sus aciertos o desaciertos.
Sería absurdo y ocioso desconocer o pretender desvincular al Estado de la so-
ciedad, de sus políticas públicas o de su administración. Por lo mismo se afirma
que "... la administración pública esencialmente consiste en una capacidad del
Estado para producir... el impulso del desarrollo de la sociedad... es la actividad
que desarrolla la vida asociada a través del orden, la seguridad y la subsisten-
cia; es decir, auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que
produce civilidad... " (Guerrero, O., 1997: 4)
Esa convivencia se alcanza con "... la misma administración pública como ins-
tancia ejecutora de las políticas... " (Avalos Aguilar, R., 2010: 19) que en su mo-
mento haya definido el gobierno en turno y que decidió, segura o quizá, sólo pro-
bablemente, para la atención de las demandas y reclamos hechos por esa sociedad.
Woodrow Wilson se preguntaba en 1887 "¿Qué participación debe tener la
opinión pública en la dirección de la administración? La respuesta correcta pa-
rece ser que la opinión pública debe representar el papel de un crítico autoriza-
do... la administración... debe ser en todos los aspectos sensible para la opinión
pública... " (Waldo, D., 1967: 94-95)
12
La mejor aspiración del Estado debe consistir en servir a la sociedad por la cual existe. En este
propósito coinciden la mayoría de las tesis existentes, lo cual además de lógico, es congruente con la
democracia. Véase a C. J. Bonnin, W. Wilson, N. Bobbio, O. Guerrero y L.F. Aguilar V. entre otros.
40
RENE MARIANI OCHOA
No obstante, en la antigüedad, se le escamoteó información para hacer rea-

lidad esa opinión social, puesto que se consideraban los datos como materia re-
servada y exclusiva del Estado, sobretodo, si se trataba del gasto público y su
financiamiento. Correspondía la verdad a una minoría privilegiada que reservaba,
cual entorno sacramental, cual secretos de Estado, para conservar el poder.
Esas circunstancias de secrecía, que en palabras de Weber, abonaban la cultura
del secreto, empezaron a quedarse atrás, al dar a conocer las decisiones de sus
gobernantes a la sociedad, puesto que ella reclamaba ser a quien le repercutían
sus resultados.
Decía también Wilson que, el pueblo debe conocer lo que está haciendo el go-
bierno para juzgar las cosas tal y como son y no como se las dicen. En adición se
afirma y sostiene que, si los recursos invertidos para el gasto público tienen orígenes
públicos, sus alcances y consecuencias, deben de ser del mismo modo, públicos.
Ya desde el siglo XIX13 se estableció que la administración "... nació con
la asociación o comunidad... que la conservación de ésta es el principio de la
administración... (la cual) es el gobierno de la comunidad, que la acción so-
cial es su carácter, y su atribución, la ejecución de leyes de interés general... "
(Guerrero, O., 1997: 9)
En la actualidad, nuestra Carta Magna enfatiza lo concerniente a nuestros de-
rechos fundamentales y a los derechos sociales. Dentro de los primeros, según
Bobbio, Mateucci y Pasquino (2008), se identifican las libertades personal, po-
lítica y económica; en tanto los sociales, representan derechos de participación
en el poder político y en la distribución de la riqueza social producida. Poseemos
como integrantes de una sociedad civil, potestades para participar, opinar y elegir
a nuestros representantes, dentro de la esfera o espacio público en el que nos des-

envolvemos como ciudadanos, trabajadores o profesionales.
Ya no es como antaño en que la sociedad estaba desinformada por ausencia
de medios o estrategias de comunicación. Hoy los miembros de esa sociedad, tie-
nen participación ciudadana real y efectiva; generan una opinión pública que es
escuchada y debe ser atendida por las autoridades para que no sean desbordadas
o deslegitimadas.
Es así que la exigencia por una rendición de cuentas oportuna, por una trans-
parencia accesible y una evaluación sancionadora del proceso presupuestario del
gasto, se ha convertido en norma constitucional y legal que se examinan adelante
en los capítulos II al IV, resaltando desde ahora que aún esos referentes jurídicos
13
Con base en Carlos Juan Bonnin, en su famoso Compendio de los Principios de Administra-
ción Pública, FCE, 2006.
41
son insuficientes, pues no han servido para disminuir ineficiencias y corrupción

que dejan a la sociedad la sensación desagradable de impunidad frente a los des-
víos y excesos de errores conocidos en diversos medios publicitarios.
Para contextualizar esas normas legales que se analizan en el transcurso de
esta investigación, y puesto que representan el génesis de las funciones de la
transparencia y de los derechos a la información pública que debe generar y pro-
porcionar la administración pública, se hace conveniente entrelazar los conceptos
de sociedad civil, opinión pública, participación ciudadana, espacio o esfera pú-
blica, Estado y sociedad, que derivan en góbernanza y gobernabilidad, así como
en su caso, en el rediseño del Estado.
En primer lugar, se dice que la sociedad es en "... el sentido general y funda-
mental: 1) el campo de las relaciones intersubjetivas, o sea de las relaciones hu-
manas de comunicación... 2) la totalidad de los individuos entre los cuales existen
estas relaciones; 3) un grupo de individuos entre los cuales existen tales relacio-
nes en forma condicionada de unay otra manera... " (Abbagnano, N., 1974: 1060)
La categoría de civil compete "... ala dudado al ciudadano, y no ala natura-
leza o al Estado. Por eso se habla del estado civil (por oposición al estado de na-
turaleza) o de la sociedad civil (por oposición al Estado, a la administración o a los
cargos electos)... " (Comte-Sponville, A., 2003: 105). Es así que sociedad civil es
una expresión que ha tenido en el tiempo diferentes y encontradas connotaciones.
"... en su acepción originaria, desarrollada en el ámbito... de la doctrina iusnatu-
ralista... se contrapone a sociedad natural... y es sinónimo de sociedad política...
y por lo tanto de estado... " (Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G., 2008: 1519)
No obstante, los mismos autores destacan que la sociedad civil "... posee al-
gunas características del estado pero no es aún el estado, Hegel la llama estado
externo o estado del intelecto... (le falta)para ser estado el carácter de la orga-
nicidad... (o totalidad orgánica) la sociedad civil es el ámbito de las relaciones de
poder de hecho y que el estado es la sede de las relaciones de poder legítimo...
(ambos) no son dos entes sin relaciones entre sí sino que entre uno y otro existe
una interrelación permanente... la supervivencia de un estado debe ser buscada
ante todo en la sociedad civil donde se pueden formar nuevas fuentes de legitima-
ción y por lo tanto nuevas áreas de consenso... " (Ibídem: 1520- 1524).
Una sociedad civil organizada, emite criterios, juicios o tesis, que pueden cali-
ficarse como opinión pública, la que no es privada ni individual sino producto de
un debate popular o abierto, que puede modificarse con el tiempo y las circuns-
tancias; implica juicios de valor y pertenece al ámbito político, pero no implica
una verdad política; tal vez ni siquiera sea verdad, sino una apreciación quizá
racional y crítica.
42
RENE MARIANI OCHOA
La opinión pública "... se ve llevada así a combatir el concepto de secretos

de estado, la defensa de los arcana imperii, la censura, para lograr el máximo de
publicidad de los actos de gobierno... " (Ibíd.: 1076). Locke hablaba de una ley
de la opinión o reputación como norma para determinar si una acción era o no
virtuosa, según "... el poder de juzgar la virtud y el vicio, el bien y el mal... la
ley de la opinión se coloca junto a la ley divina y a la ley civil, y su sanción es la
reprobación y el elogio... " (Ibíd.: 1076)
Los mismos autores afirman que "... en el estado contemporáneo se produce
la falta de distinción entre el estado y la sociedad civil, dado que uno está com-
penetrado en el otro, por lo cual se forma una clase dirigente que, interesada
en el dominio, puede... manipular la opinión pública... (lo que) puede reme-
diarse creando espacios institucionales que permitan hacer efectiva la libertad
de palabra, de asociación y de prensa a través de una real participación de los
ciudadanos... la opinión pública puede afirmarse allá donde haya libertad de
pensamiento y de expresión, una pluralidad y un pluralismo de órganos de infor-
mación autónomos, o sea no controlados porlos políticos... "(Ibíd.: 1078- 1079).
Se reafirma que el "... crecimiento... de los medios de comunicación y el
proceso de globalización hicieron ver... de qué modo venían cambiando... el
espacio público y el ejercicio de la ciudadanía... " (Baca, L., Bokser-Liwerant,
J., Castañeda, R, Cisneros, I., Pérez, G., 2004: 483).
"... En la actualidad, la noción de participación es tratada sobre todo desde
el punto de vista de las ciencias sociales, políticas y económicas, hablándose de
participación social, política o económica de individuos en grupos, y de grupos
en otros grupos... " (Ferrater Mora, J., 2009: 270).
Puede llamársele en distintas formas, pero la participación ciudadana, clara

y evidentemente, juega hoy un papel social fundamental. Por ello, un ciudadano
es aquel que participa del poder soberano, puesto que de otro modo sólo sería
subdito y se encontraría sometido; caso contrario, sería el rey (Comte-Sponvi-
lle, A., 2003).
Ese individuo posee un conjunto de derechos y correlativos deberes que lo
llevan, junto a sus conciudadanos, a participar en un "... proceso por el cual los
sujetos, a título individual o colectivo, desarrollan una acción tendiente a vincu-
lar una expectativa o una opinión con los ámbitos p^úblico o político... (si) la
acción se orienta al espacio público, la participación adquiere modalidades de
movimiento social o de organización de interés; mientras que si la orientación se
refiere al espacio político, puede adquirir el carácter de militancia en un partido
o de participación en los procesos electorales a través del ejercicio del derecho a
votar y ser votado... (también la) búsqueda y exploración de los mecanismos de
43
inclusión de los individuos, en tanto miembros de una comunidad política dada,

en la gestión, el control y la toma de decisiones que generan esquemas vinculan-
tes... reivindicar la participación de los individuos en la cosa pública... " (Baca,
L., Bokser-Liwerant, J., Castañeda, R, Cisneros, I., Pérez, G., 2004: 509).
Estamos asistiendo al "... surgimiento de una sociedad más plural y parti-
cipativa que ya no cabe en una sola formación partidaria... el Estado mexicano
ha iniciado una reforma de sus bases y pilares constitutivos con el objeto de
adecuarse a los nuevos tiempos políticos. A pesar de su lentitud, ambigüedad e
incierto destino, la reforma del Estado... (es) un proceso ineludible... las bases
de legitimidad y consenso del viejo Estado resultan obsoletas e ineficientes para
el conjunto del sistema político... Entre los temas de la agenda de la reforma
democrática del Estado destacan...: equilibrio de poderes entre ejecutivo, le-
gislativo y judicial, federalismo y municipalismo, mecanismos de democracia
semidirecta: referéndum, plebiscito e iniciativa popular, autonomía indígena,
etc.... destaca el nuevo protagonismo de la sociedad civil... ha aparecido un
sinnúmero de movimientos e iniciativas autónomas de los ciudadanos que han
dado un nuevo sentido al espacio público... ha permitido sentar las bases de una
nueva relación entre el Estado y la sociedad sustentada en la complementación
y especificidad de competencias de cada una... la política ha adquirido nuevas
dimensiones. Quedan todavía por definir las atribuciones y dimensiones del futu-
ro Estado mexicano... el consenso es la necesidad de desestatizar lo público, no
para subordinarlo al ámbito privado del mercado, sino para recuperarlo como
el espacio social por excelencia donde... confluyen las acciones, iniciativas y
experiencias diversas de la sociedad civil... " (Ibídem: 226-227).
Para sobrevivir, debemos renovarnos, redisefiarnos, reinventarnos. Por ello, se

habla de un nuevo paradigma que "... tendrá que dirigirse hacia la operación de un
programa diferente, dinámico y concentrado en temas prioritarios para lograr las
grandes metas nacionales. En él se deben poner... mecanismos de participación
ciudadana o comunitaria en la gestión pública... mejorar los procesos de elabora-
ción de las políticas públicas... la administración pública no sólo ejecuta recursos,
sino que administra políticas, que son más importantes en el funcionamiento mis-
mo de la organización. El papel principal de la administración es... estar vincula-
do con la gestión de políticas públicas... " (Ávalos Aguilar, R., 2010: 22).
La responsabilidad como administradores públicos es coadyuvar en la nueva
delincación del Estado, en las renovadas políticas públicas que tutelen las acti-
vidades gubernamentales; estas expectativas, sin embargo, rebasan el contenido
de esta investigación, por lo que sólo se apuntarán algunas ideas que se dejarán a
manera de asignatura pendiente.
44
RENE MARIANI OCHOA
Previamente, se mencionan en seguida algunas consideraciones anexas a la admi-

nistración pública por ser en su contexto donde se efectúa y realiza el gasto público.
Administración pública
Pasamos ahora a comentar adicionales aspectos de la administración pública, por
ser en ella o por conducto de ella, como se hacen presentes las acciones de go-
bierno; se ha dicho incluso, que es el gobierno en acción y su parte mayormente
visible, siendo tan vetusta como el gobierno mismo.14
Se dice que "... el campo de la administración pública es el campo de estudio
del poder... en lo que el poder se conforma como acción gubernamental, dominio
político y dirección... es una relación que vincula al Estado con la sociedad... "
(Ávalos Aguilar, R., 2010: 13-14)
Existen muchos tratadistas al respecto, pero quien fue tal vez uno de los pri-
meros en escribir y trascender al respecto en su desempeño profesional, sea el ya
mencionado Woodrow Wilson, quien manifestó que "... el reino de la política es
el reino apropiado para el ejercicio de la democracia. Y la política debe ejercer
una superintendencia general sobre la administración. Pero la administración
como tal debe estar libre de la intromisión oficiosa de la política... consistente en
las actividades de los partidos políticos... " (Waldo, D., 1967: 83- 84).
Visionariamente Wilson señala que el "... objeto del estudio de la adminis-
tración es descubrir... en primer lugar, lo que puede hacer el gobierno debida y
acertadamente y, en segundo, cómo ha de hacer lo debido con la mayor eficacia
posible y con el menor gasto posible... " (Ibídem: 85) Por supuesto que sería de-
seable que fuese realidad lo expresado hacia finales del siglo XIX, pues el lapso
de 125 años transcurridos, ya es más que suficiente.
Wilson afirma que las funciones del gobierno habían sido fáciles y sencillas,
tal y como lo era la existencia misma "... no existía un sistema complejo de
ingreso y de deuda pública... las poblaciones eran de números manejables, la
propiedad era cosa sencilla... " (Ibíd.: 86) y al referirse a las proporciones en
que habían crecido las cosas y situaciones, adujo con sobrada razón que la admi-
nistración había de ajustarse a normas de política probadas y sistematizadas que
evitaran la improvisación y atendieran al mandato de las mayorías y a los deseos
de una nación. Para referirse a la administración, le llama "... una ciencia tan
manifiestamente susceptible de ser útil a todos los gobiernos... " (Ibíd.: 87)
14
Woodrow Wilson en su famoso ensayo Estudio de la administración, de 1887.
45
La administración pública es consustancial a la forma de gobierno, está in-

mersa en el aparato de poder del Estado haciéndose visible en las dependencias,
entidades y organismos al establecer contacto directo con la sociedad a fin de
atender sus solicitudes o aspiraciones. Es así que se convierte en el rostro externo
del poder. El policía, el maestro, el médico, el oficinista, el agente ministerial, el
aduanal, el de ventanilla, son el contacto inmediato entre ella y los demandantes.
Se conjunta la administración pública con los tres pilares antes mencionados:
los fines del Estado, sus atribuciones y las contribuciones cubiertas por quie-
nes sean sujetos fiscales obligados; y con las funciones de seguridad, justicia y
hacienda, que se crearon como órganos administrativos especializados que, con
el desarrollo histórico y evolución del Estado se ampliaron a comunicaciones,
economía, agricultura, energía, recursos naturales; añadiéndose la seguridad y
asistencia social, conformando los orígenes del aparato administrativo actual.
En México la administración pública ha tenido transformaciones varias15 que
han ido acordes, obvio es, a la época o circunstancia nacional. En un principio,
se enfrentó al hecho de que "... la construcción de un Estado... es un proceso
histórico muy complejo que no se resuelve haciendo leyes, sino construyendo
instituciones eficaces y legítimas. Con la Independencia se colapso el Estado
colonial... basado en complejas estructuras de poder y en el reparto de privile-
gios... (mismo que)... no pudo ser sustituido por una nueva estructura... nunca
pudieron reconstruir las finanzas públicas ni restablecer el orden en todo el te-
rritorio... el Estado mexicano nació quebrado, pero sus fundadores no lo sabían.
Uno de los primeros actos de gobierno de Iturbide fue una reducción radical
de los impuestos... muy pronto no alcanzaron los recursos: Para enfrentar este
primer déficit de la nueva nación, a Iturbide se le hizo fácil imponer préstamos

forzados y confiscar bienes, lo que le trajo el repudio... y contribuyó... a la caída
del emperador... " (Elizondo Mayer-Serra, C, 2011: 91- 92).
Por su relación con el gasto público, materia fundamental de este libro, es
de destacarse que con el primer Presidente de la vida independiente de México,
Guadalupe Victoria, se expidió el Decreto del 4 de octubre de 1824 con la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dándose en sus artículos 4, 5
y 6, la forma de gobierno de la Nación, como una República federal; las partes
que integraban la Federación y la división del Supremo Poder de la Federación
para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Como resultado constitucio-
nal, el 16 de noviembre del mismo año, el Congreso decretó la Ley para el Arreglo
15
Al respecto, puede consultarse la excelente y completa investigación La administración pú-
blica de México en su bicentenario, del Dr. Roberto Rives Sánchez.
46
RENE MARIANI OCHOA
de la Administración de la Hacienda Pública, creándose la Contaduría Mayor de

Hacienda facultada para examinar las cuentas de ingresos y gastos con sus corre-
lativos presupuestos.16
Sin ser su primer antecedente, puesto que antes existieron Tribunales de Cuen-
tas, sí puede considerarse como el origen de las revisiones a los recursos públicos
con apego constitucional y a cargo de la Cámara de Diputados, lo cual servirá
como referencia al analizar las fases actuales del proceso presupuestario.
Los requerimientos sociales hicieron que la administración pública evolu-
cionara en su estructura orgánica, y con ella, las dependencias y entidades que la
conformaban, encontrando departamentos, secretarías, escuelas, comisiones, ins-
titutos, juntas, oficinas y agencias, hasta llegar a la etapa de la Revolución con sus
antecedentes caudillistas y sus consecuencias sociales, que provocaron cambios
sustanciales en la organización administrativa gubernamental, fundamentados en
la Constitución de 1917.
El Estado interviene con mayor vigor en materia educativa; se dan cambios
significativos en materia de propiedad; elecciones con voto directo de la ciudada-
nía y la incipiente pero consecuente formación de partidos políticos.
Para los efectos del gasto público, su financiamiento y supervisión, se destacan
las labores de reorganización en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha-
cia el segundo semestre de 1927. No había uniformidad en procedimientos y sí
duplicidad de funciones, deficiencias en controles y otros desordenes, por lo que
el Congreso ordenó en octubre de ese año, la reestructura hacendaría que "... vino
a significar una de las más amplias e importantes reorganizaciones dentro de la
Administración Pública de México... " (Rives Sánchez, R., 2009: 239)
Se continuó con la creación de instituciones fundamentales para el orden

económico y financiero, tales como el Banco de México (1925), Nacional Fi-
nanciera (1934), Comisión Federal de Electricidad (1937), Banco Nacional de
Comercio Exterior (1937) y Petróleos Mexicanos (1938). En adición, "... el sec-
tor paraestatal o de empresas públicas se desarrolla con mayor rapidez debido
a la acción decidida y directa del Estado para controlar sectores económicos
y para fomentar, estimular y complementar otros sectores clave de la econo-
mía..." (Ibídem: 271- 27r2)17
16
Véanse: Acervo jurídico de la Rendición de Cuentas y Fiscalización Superior en México, y,
1824-2004, 180 años de rendición de cuentas y fiscalización en México, de la Auditoría Superior
de la Federación.
17
Para ver el crecimiento del sector paraestatal, consúltese a Hilario Barcelata Chávez.
g
47
A todas estas, siguió la creación de otras instituciones trascendentes en la vida

laboral primero, y en el ámbito social luego, como lo representó el Instituto Mexi-
cano del Seguro Social.
Por supuesto que la " ...importancia y efectos del gasto público eran cada vez
más evidentes,... las inversiones del sector público aumentaban de volumen, pero
no así su control y coherencia interna, razón que llevo a crear la Comisión de In-
versiones en 1948, adscribiéndola a la SHCP... (con atribuciones dé)planear el
gasto público, así como las inversiones federales; seleccionar y jerarquizar pro-
yectos; supervisar el funcionamiento del aparato administrativo... " (Ibíd.: 286)
En los años siguientes se dieron varias transformaciones legales que impac-
taron la organización de la administración pública. Se destacan ahora, las corres-
pondientes a las Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno
Federal 1971-197618; la del Programa de Reforma Administrativa que derivó en
la expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal el 29
de diciembre de 1976, que la dividió en dos sectores: el Central, con las depen-
dencias o secretarías de Estado, y el Paraestatal, con las entidades, o sean los
organismos descentralizados, las empresas con participación estatal y los fidei-
comisos. Se restó atribuciones a la SHCP creando la Secretaría de Programación
y Presupuesto.
Con base en el "... Acuerdo de fecha 29 de agosto de 1979 se creó, con carác-
ter permanente, la Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento para el
despacho de los asuntos relativos al gasto público y su financiamiento, estudian-
do la congruencia de las finanzas públicas con los objetivos nacionales, evitar
desviaciones del gasto... " (Ibíd.: 327)
En atención al tema fundamental de esta investigación, se resaltó el párrafo

previo y lo correspondiente a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Públi-
co, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976,
abrogando la vieja Ley Orgánica del Presupuesto que estaba en aplicación desde
1935. Estos son los antecedentes de la actual Ley Federal de Presupuesto y Res-
ponsabilidad Hacendaría (LFPRH) y la de Coordinación Fiscal (LCF), que serán
motivo de amplios comentarios en el próximo Capítulo IV. La segunda de ellas
servirá para analizar aquí mismo, lo relativo al Sistema Nacional de Coordina-
ción Fiscal que, acorde al Pacto Federal que nos rige, brinda las pautas fiscales
de colaboración y participación entre la Federación y las entidades federativas.
18
Puede examinarse La Reforma administrativa de México, de Alejandro Carrillo Castro.
48
RENE MARIANI OCHOA
Rediseño o reforma del Estado

Para terminar este apartado y poder interconectar los aspectos desarrollados, se
hace conveniente plantear la conveniencia potencial de adecuar o reformar el
Estado y por ende, el Pacto Federal que nos significa.
Ya se han plasmado opiniones del porqué de la innovación, pero por ser una
cuestión más que seria y trascendente, se muestran ahora otras consideraciones
antes de plantear en qué consistirían las alternativas de cambio propuestas.
Se afirma que con independencia de "... las cuestiones teóricas que involu-
cren las diversas concepciones acerca del Estado ...la realidad nos dice que si el
hombre ha creado instituciones estatales ha sido para obtener un fin: solucionar
sus problemas fundamentales de desarrollo y progreso. La crisis del Federalis-
mo centralizador manifiesta y precisa sus límites e impone hoy en día a la clase
dirigente la obligación de formular un nuevo pacto federal (o al menos su recons-
trucción) en el cual la dimensión política vuelva a ser significativa... " (Martínez
Martínez, Pedro)19
Bien vale la pena reflexionar sobre el tema para vigorizar el desarrollo demo-
crático nacional, el económico y la descentralización fiscal-financiera, cuando
menos. Pero hacerlo con un previo y riguroso análisis del pasado para explicarnos
el presente y no incidir en políticas o cursos de acción, que han provocado erro-
res y lesiones a la sociedad y han erosionado la credibilidad en la administración
pública, aseverando que "... se observa que las instituciones creadas en el siglo
XX cada vez cuestan más pero resultan ineficaces e insuficientes, por lo que es-
timo necesario llevar a cabo una reorganización... del aparato gubernamental
y sus políticas, para atender las demandas de la nación... " (Rives Sánchez, R.,
2009: 22). Se deben reorganizar las ideas a la luz de las necesidades y realidades
actuales y las esperadas.20
Pero una reforma no es cosa sencilla o fácil, puesto que implica "... hacer re-
ferencia a un conjunto de adecuaciones, modificaciones, simplificaciones, supre-
siones y otros cambios que conducen a una readaptación... supera la de una-
adopción de medidas correctivas... la reforma... adquiere inmensas proporciones
cuando se aplica a una organización de por sí compleja como el Estado... una
reforma significa también reconsiderar, revitalizar, reorganizar, redistribuir y re-
19
La cita se tomó de Internet al consultar aspectos relacionados, encontrándose este recomen-
dable artículo de Pedro Martínez Martínez, Federalismo y Gobierno Local, que no refiere mayor
información ni número de página.
20
Como es sustentado por Marcello Carmagnani en su artículo Federalismos Latinoamericanos.
49
ordenar... (no siempre persigue) una transformación radical... la reforma es un

esfuerzo de adaptación evolutiva... debe ir más allá de la simple adopción de me-
didas correctivas... en una revitalización de... sus funciones de reorganización,
redistribución, y reordenamiento tanto del orden estatal como de sus relaciones
con lo social... " (Ávalos Aguilar, R., 2010: 19)
Son varios los argumentos y planteamientos referentes a las propuestas de
rediseño del Estado,21 que superan por su importancia intrínseca la razón de las
presentes premisas que atienden a fijar un contexto del sistema fiscal que im-
pera en nuestro federalismo político. Por lo mismo, a continuación se enuncian
las mociones que se consideran más congruentes en la realidad actual, con las
demandas sociales y con las solicitudes manifestadas por los titulares del Poder
Ejecutivo a nivel local:
a) Puesto que la sociedad es cada vez más plural, debe promoverse una ciu-
dadanía participativa no sólo en lo político, sino también, en la función
administrativa, de manera que los servidores públicos estén vigilados y
cumplan con sus deberes. Podría llamársele fiscalización o contraloría
social, observatorio ciudadano, testigos sociales, con funciones preven-
tivas y de demanda por la eficiencia y eficacia en la planeación, gestión y
control de recursos hacendarios.
b) Establecer en el marco legal las bases de un equilibrio entre Poderes, que
sirva de contrapeso y no de obstáculo para la instrumentación de mejores
normas y políticas. Al mismo tiempo, establecer las bases imparciales y
objetivas de revisión oportuna del gasto y su evaluación correspondiente,
de parte del Congreso, con apoyo en una entidad fiscalizadora que posea
autonomía constitucional integral en lo funcional, presupuestal, y organi-

zacional, no circunscrita a situaciones o circunstancias partidistas o elec-
torales. Además, que integre expedientes y pueda consignar directamente,
para que los jueces sancionen o absuelvan.
c) Una reforma electoral para ampliar la democracia participativa y que los
ciudadanos puedan ser candidatos sin tener que contar con el apoyo for-
zoso de una agrupación política, lo que implicaría cambiar el sistema
de partidos a los que debe exigírseles una rendición de cuentas integral
puesto que reciben recursos públicos cuantiosos para su financiamiento.
d) En extensión de lo anterior, considerando que el ciudadano sea más sujeto
que objeto social, se amplíen las estructuras y dimensiones políticas de la
21
Consúltense las recomendables ponencias formuladas por destacados especialistas, con mo-
tivo de la Convocatoria al Foro Senatorial sobre Federalismo.
50
RENE MARIANI OCHOA
democracia, incorporando el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popu-

lar y el refrendo de mandato.
e) Debe revitalizarse la institución municipal y con ella, la de las entidades
federativas, acorde con nuestra actual realidad. Es ahí donde se conoce
plenamente, donde se viven y se lamentan las diferencias y no a kilomé-
trica distancia. El poder central casi ilimitado, debe reducirse y difundir-
se o repartirse en la estructura social; quitarle la tentación de intervenir
en las economías locales. Las entidades federativas y sus municipios o
delegaciones territoriales, reclaman libertad política para forjarse como
unidades ciudadanas y entes autónomos para gobernarse y administrarse.
El federalismo renovado puede y debe pensarse como autogobierno, con
mayoría de edad para tener y enfrentar las responsabilidades inherentes.
Apliquemos el principio de subsidiariedad,22 mediante el cual un ente su-
perior (léase Federación) no debe hacer lo que puede efectuar el inferior
(estados y sus municipios)
f) La renovación del federalismo y por ende del Estado, conlleva una mejor,
equitativa y objetiva distribución de recursos entre los tres niveles de go-
bierno, a la par de una administración pública eficiente, eficaz y honrada,
para controlarlos y rendir cuentas de su gestión. Sería adecuada una refor-
ma fiscal para que dispusieran de mayores atribuciones impositivas, sin
poner en riesgo el financiamiento de la política social federal.
g) Es indispensable que se vigorice y actualice al Poder Judicial, para que
sea el eficaz vigilante del acatamiento puntual y exacto del marco cons-
titucional y legal en los tres niveles de gobierno; que sus representantes
promuevan la justicia y no la evasión de responsabilidades por interpre-

taciones subjetivas o de plano, en favor del infractor. Sería prudente que
para su fortalecimiento, se destinara un porcentaje fijo del Presupuesto de
Egresos de la Federación que le evitara negociaciones periódicas y le die-
ra autonomía; por supuesto que la contraparte, sería exigirle una integral
y transparente rendición de cuentas.
Al hablar de descentralización debe entenderse que implica la "... transfe-
rencia del poder de decisión y ejecución de políticas públicas del gobierno cen-
tral a las entidades federativas y municipios, pero también a la sociedad que ahí
habita... es indispensable considerar tres aspectos para que la descentraliza-
ción pueda llevarse a cabo: la transferencia de competencias administrativas;
22
Acorde con Díaz Pérez-Duarte, A. en Regenerar el sentido del Federalismo, la revista Artícu-
lo 115 del Centro de Servicios Municipales.
51
los recursos para poder asumir las diversas competencias y la capacidad política
para tomar decisiones acerca de cómo administrar las funciones y los recursos
descentralizados... " (Martínez Martínez, Pedro)23
h) En adición al marco legal de la administración pública, es de recomen-
darse que todas las instancias que obtengan financiamientos con recursos
cuyo origen sea público, tengan la obligación de efectuar una integral,
oportuna y transparente rendición de cuentas, sin interesar su status uni-
versitario, laboral, sindical o político. Esta intención ya es materia que
parcialmente considera la Constitución y la Ley de Fiscalización y Rendi-
ción de Cuentas de la Federación.
i) La SHCP posee atribuciones y facultades legales que la hacen sobresalir
de entre las demás dependencias y entidades que señala la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal, no obstante que su rango debería
de ser el mismo. En lo tocante a las fases en que el gasto público se ve
inmerso dentro del proceso presupuestario, las funciones de la SHCP se
convierten en centralistas y hace acto de presencia y autoridad en todas,
representando un riesgo innecesario.
La renovación del federalismo y en consecuencia del Estado, conlleva una
nueva distribución de recursos entre los niveles de gobierno, por lo que se hace
indispensable conocer su situación actual, lo que se hace a continuación.
1.2 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

La política económica y las finanzas públicas
El SNCF tiene su origen en el federalismo que se vive en nuestro país, teniendo su

respaldo en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la que pue-
den destacarse al respecto, los artículos siguientes: 25,26,28,39,40,41,42,43,44,
49 y 73 en sus fracciones VII, VIII, IX, X, XVII, XVIII, XXI, XXIII, XXIV, XXV,
XXVIIIY XXIX, mismos que son analizados posteriormente en el Capítulo III.
La definición del federalismo que Tocqueville hizo, bien puede aplicarse al
ámbito fiscal: "... el sistema federal tiene como fin unir las ventajas que los pue-
blos sacan de la grandeza y de la pequenez de su territorio... " (IILSEN: 19) que
confirma la atención que debe darse a las características de las partes integrantes.
23
Se reitera que la cita se tomó de Internet al consultar aspectos relacionados, encontrándose
este recomendable artículo de Pedro Martínez Martínez, Federalismo y Gobierno Local, pero que
no refiere mayor información ni número de página.
„„, 52
RENE MARIANI OCHOA
El Pacto imperante en México contempla junto a sus aspectos políticos y eco-

nómicos, el apartado o capítulo fundamental concerniente al federalismo fiscal
y sus implicaciones para las finanzas públicas centrales, estatales y municipa-
les. Al respecto, deben atenderse con la legitimidad, la imparcialidad y justicia
redistributiva de los ingresos hacendarios, las capacidades tributarias y la pre-
vención de la doble carga impositiva, armonizando niveles y tasas así como la
eficiencia recaudatoria y costos implícitos; pero en particular, las necesidades
poblacionales específicas.
Al respecto "...existen dos principales problemas en lo que a Federalismo
Fiscal se refiere: la concurrencia de la Federación, los Estados y los Municipios
en materia impositiva, y la exclusividad de la Federación para gravar ciertas
materias... "24 (IILSEN: 22)
Procedamos a conocer el SNCF, sus antecedentes e importancia en el Pacto
Federal, sus impactos en las finanzas públicas y su interrelación con la organiza-
ción política y la administración pública en general. Se tratará el entorno y rubros
básicos que el gasto público requiere para su procedimiento económico, jurídico
y administrativo, ubicando la política económica y el proceso presupuestario.
Un gobierno que se precie responsable, tiene la obligación de proyectar y
apreciar los efectos que en la ciudadanía puede tener una decisión suya. Equivo-
carse en la adopción de una política, en especial por sus efectos, implica la pos-
tergación no sólo en la atención de los rezagos de la sociedad, sino el incremento
en sus problemas colaterales. Ello es aplicable de manera plena a la política eco-
nómica que se aprueba y que regirá al menos, para un ejercicio fiscal.
Lamentablemente, la historia hacendaría del país es rica en ejemplos de deci-
siones en la materia adoptadas a la ligera.

Para diseñar la política respectiva se deberá tener presente que la Economía,
así con mayúsculas "... es la ciencia que estudia las leyes que rigen la produc-
ción, la distribución, la circulación y el consumo de los bienes y servicios que
satisfacen necesidades humanas... se encarga de la observación y el estudio del
comportamiento económico, así como sus efectos en la sociedad, los grupos, las
instituciones y los individuos... (le) es importante el estudio de hechos y fenóme-
nos que ocurren... en la sociedad, tratando de eliminar... (toda) subjetividad...
en la selección de datos e instrumentos de análisis... el Estado de una economía
mixta utiliza su política fiscal para modificar la distribución del ingreso y ofrecer
servicios a la población... " (Zorrilla, S., Méndez, J., 2010: 82 a 95)
24
Ernesto Flores Zavala formuló una tesis magistral al respecto.
53
Puede aplicársele a la perfección, una cita de Fernando Henrique Cardoso: " ...La
democracia tiene un método propio para la definición de políticas públicas. Las de-
cisiones resultan de una adaptación negociada de intereses, de acuerdo con normas
transparentes definidas en el espacio público... Las políticas no reflejan la supuesta
omnisciencia de tecnócratas esclarecidos, sino que representan la depuración de in-
tereses legítimos, un concierto de voluntades, entre ellas la del propio gobierno... "
(Informe 2006, Banco Interamericano de Desarrollo: 1)
La política económica y las finanzas públicas

Un gobierno democrático, surgido de la voluntad ciudadana, debe atender las
demandas y reclamos sociales en respuesta al apoyo que recibió. Al patrocinio
brindado al candidato, le corresponde en teoría, una obligación de atenuar, con
políticas públicas adecuadas, los requerimientos y peticiones más urgentes. Sin
embargo, con certeza que enfrentará un panorama de escasez o insuficiencia de
recursos que lo obligará a diseñar planes con sus premisas y acciones correlati-
vas que aún optimizándolos, dejará insatisfechos a unos, descontentos a otros y
agraviados a los demás. Por supuesto que habrá quienes se entusiasmen por sus
decisiones; los beneficiados, pero serán quizá, los menos.
La limitación de recursos hacendarios, con intensidad diferente, será el futuro
inevitable de un gobernante. Se enfrentará a la coyuntura inmediata de definir qué
hacer frente al sinnúmero de reclamos recogidos durante su campaña electoral y
conocerá que, para su resolución, serán exiguos los fondos disponibles, teniendo
que elegir entre lo urgente y lo importante.

Es de esta forma que cualquier gobierno en funciones, se enfrenta a la necesi-
dad de definir su política económica, que requiere de instrumentos que soporten
y revelen su agenda sociopolítica (Guerrero Amparan, J. R, CIDE)
La política económica es la manifestación primordial del Estado para argu-
mentar sus políticas fiscal, monetaria, cambiaría, social y asistencial, siendo
componentes de la primera de ellas el gasto público y la gestión tributaria, como
se corrobora con el análisis del presupuesto de egresos y su correspondiente ley
de ingresos.
"... El ámbito propio del análisis y evaluación del Presupuesto de Egre-
sos... es la Política Económica. Esta puede ser definida... como las acciones
que el gobierno emprende para incluir o conducir la economía hacia determi-
nados objetivos y metas; decisión que estará en correspondencia con el grado
de intervención que el Estado asuma realizar sobre la economía. Para lograr
54
RENE MARIANI OCHOA
tales propósitos el Estado emplea los componentes e instrumentos de la política

económica..." (Centro de Estudios de la Finanzas Públicas de la Cámara de
Diputados, 2007: 6)
Una parte primaria de la política económica, se representa y significa en for-
ma inmediata, no sólo en las relaciones políticas entre la Federación y sus partes
integrantes, esto es, las entidades federativas y sus municipios o delegaciones
territoriales, sino en la redistribución de recursos públicos, la cual "... es un
proceso... complejo de analizar, ya que la distribución interregional... tiene ra-
zón de ser solamente cuando la distribución interpersonal es desigual... (misma
que) depende de factores bastante más complejos que la distribución de recursos
públicos... " (Sobarzo Fimbres, Horacio)25
Como referencia histórica del SNCF, para efectos de ubicarlo en su actualidad,
pueden citarse las alcabalas, que eran una especie de impuestos que los estados
cobraban en sus respectivos territorios y que desaparecieron con los acuerdos de
la Primera Convención Fiscal que se celebró en 1925.26 La Segunda fue en 1933
que derivó en varias reformas constitucionales en la materia. En 1947 se llevó
a cabo la Tercera Convención Fiscal, fijándose las bases de las participaciones
federales a los estados.
El actual sistema de coordinación fiscal tuvo su inicio en 1948, pero ha tenido
trascendentes modificaciones desde entonces a la fecha,27 habiéndose incorpora-
do un elemento de equidad en la distribución, al incorporar el factor poblacional.
En la década de los ochenta, se instrumentó el convenio de adhesión al mismo,
donde los estados aceptaban limitar su capacidad recaudadora y la federación
aplicaría el principio de resarcimiento para que ninguno terminara con menores
recursos de los que ya recibían. Se crearon tres fondos, "... el primero de ellos
denominado Fondo General de Participaciones (FGP), se integraba con los prin-
cipales impuestos que a su vez constituían la Recaudación Federal Participable
(RFP), mientras que por su parte los Fondos Financiero Conplementario (FFC)
y el Fondo de Fomento Municipal (FFM) mantendrían el característico rasgo
resarcitorio del nuevo esquema de coordinación... " (IILSEN: 32)
25
El artículo de Horacio Sobarzo Fimbres, Federalismo fiscal en México, fue consultado en
Internet en el sitio del Centro de Estudios Económicos de El Colegio de México, de donde es
investigador.
26
Pueden verse notas al respecto en El Federalismo Fiscal en México del IILSEN.
27
El IILSEN manifiesta 4 periodos en el proceso de cambio del SNCF: antes a 1980; 1980-
1987; 1988-1989 y 1990 en adelante.
55
La RFP, que se tratará ampliamente, es la base de redistribución a las entida-

des federativas y sus municipios. Es un referente fundamental, puesto que el FGP
representaba casi el 17% de ella en 1980, mismo que se fue aumentando hasta
llegar al 20 % en 1995, porcentaje que se mantiene actualmente. Las fórmulas
para la distribución de ese 20% del FGP se fueron modificando para reconocer
el esfuerzo recaudatorio de cada estado o su capacidad para generarse ingresos
(45.17%)28, así como la población asentada en cada uno (45.17%), dejando el
restante porcentaje para repartirse en proporción inversa a las transferencias para
cada habitante que haya resultado en los criterios previos. Los municipios deben
recibir al menos el 20% de los ingresos estatales, lo cual dependerá de los crite-
rios establecidos en cada entidad, puesto que al ser recibidas sus participaciones
las registra como ingresos propios, teniendo en consecuencia, la posibilidad de
asignarlos con sus propias fórmulas y de acuerdo con las legislaturas locales.
El 80 % faltante para conjuntar el 100 % de la RFP, queda a disposición del ni-
vel central. El FFC tuvo una existencia efímera pues en 1989 se integró al FGP. El
FFM tuvo relación inicial con los derechos adicionales sobre hidrocarburos y las
exportaciones de petróleo y gas natural, teniendo hoy relación plena con la RFP.
Estas participaciones a estados y municipios "... hasta 1997... se concentra-
ron en el ramo 2'<5... a partir de 1998... se programaron en los ramos 28 y 33, los
cuales condicionaron la aplicación de tales recursos a los... rubros: educación
básica y normal; salud; infraestructura social; fortalecimiento municipal; edu-
cación tecnológica y de adultos y... seguridad pública... " (IILSEN: 38) Estas
transferencias han tenido incrementos sustanciales en los últimos 14 años, que
pueden corroborarse al analizar las cifras y gráficas mostradas al respecto de la
RFP al finalizar este apartado, y con las que se presentan para conocer la evolu-
ción del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) con sus participaciones
y aportaciones federales, en el siguiente capítulo II.
Sin embargo, debe resaltarse que este tipo de recursos se envían etiquetados
para ser aplicados a determinados rubros, como los descritos arriba, lo que reduce
o de plano anula cualquier otro uso o disposición local. También que estos gastos
eran previamente ejercidos a nivel federal, y ahora, son enviados para ser aplica-
dos a nivel local. Pudieran ser llamadas transferencias condicionadas.
El marco legal del SNCF se contempla en nuestra Constitución Política y en la
Ley de Coordinación Fiscal (LCF), mismas que se analizan exhaustivamente en
forma posterior, por lo que ahora se destaca sólo lo indispensable.
28
Con base en los impuestos federales sobre tenencia de vehículos, ISAN y especial sobre pro-
ducción y servicios. El primero mencionado desaparece de la esfera federal en 2012.
56
RENE MAMANI OCHOA
El SNCF significa y se explica cómo un Acuerdo Fiscal entre la federación

y las entidades federativas, para compartir los productos y resultados fiscales de
la política económica aprobada, puesto que "... delegaron su capacidad recau-
datoria al gobierno federal, a cambio de recibir participaciones federales... "
(Horacio Sobarzo Fimbres)
El SNCF tiene su origen en 1980, como quedó dicho, y está formalizado en la
LCF involucrando a los 31 estados con sus 2440 municipios y al Distrito Federal
con sus 16 delegaciones territoriales.29 De la LCF se destaca ahora su artículo inicial,
por contemplar el objeto de la coordinación del SNCF así como "... establecer la
participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales;
distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración adminis-
trativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia
de coordinación fiscal y dar las bases de su... funcionamiento... " (LCF, artículo 1)
He aquí el origen de las finanzas públicas y sin exagerar en la trascendencia de
la LCF, de la política económica propuesta por el Ejecutivo, para que discutida y
decidida por el Legislativo, se haga manifiesta en el PEF, donde se autoriza el gas-
to público federal del período fiscal siguiente que se ejercerá en el territorio nacio-
nal y que por su impacto en la economía local, afectará significativamente a toda
la sociedad. Continúa mencionando la LCF que la "... la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público celebrará convenio con las Entidades que soliciten adherirse
al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta Ley. Dichas En-
tidades participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos
que señale esta Ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se
establecen... ". (LCF, artículo l).Esos fondos son los que se han ya mencionado.
El SNCF, como se dijo, posibilita la presencia de transferencias federales bajo

la denominación de participaciones, que les permite a sus receptores hacer frente
a las necesidades de gasto y a poner en marcha sus respectivas políticas públicas
locales. Adicionalmente y gracias al fortalecimiento del federalismo y al avance
democrático registrado en el país, desde 1998 son una realidad las aportaciones
que periódicamente también les son remitidas a los estados y a sus municipios. La
suma de ambos conceptos les representa un porcentaje definitivo y contundente
en sus respectivas finanzas públicas.30
29
Se señalan 2440 municipios por ser el número que especifica el INEGI, lo que acorde con
el artículo 26 constitucional, se considera oficial y de uso obligatorio. Las demás fuentes consul-
tadas: SEGOB INAFED estipula 2445; FENAMM indica 2440; WIKIPEDIA advierte de 2441 y
AMMAC no lo informa.
30
Se corrobora con el Informe sobre Desarrollo Humano, México 2011, del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo. También en las gráficas y tablas preparadas al efecto conteni-
das en este capítulo y en el siguiente.
57
Tanto las participaciones como las aportaciones serán tratadas con amplitud en
forma posterior; por ahora, sólo se dice que están consideradas en el PEF, el cual
ha sido, ancestralmente, la base toral de las finanzas públicas y que "... plasma
los postulados, metas y prioridades de un sistema administrativo, en un período
determinado, y los expresa en cifras y montos, tanto de los objetivos buscados
como de los recursos financieros necesarios para lograrlos. Al ser una estimación
de los resultados previstos por planes y políticas, el presupuesto se convierte en el
instrumento de política económica que mejor revela a la agenda sociopolítica del
gobierno... " (Guerrero Amparan, J. R, CIDE: 95).
El crecimiento en los últimos años en las participaciones y aportaciones fe-
derales previstas en el SNCF en beneficio de las 32 entidades federativas y en
su caso, de sus municipios, es innegable; sin embargo, las solicitudes y requeri-
mientos sociales no se han disminuido, lo cual representa en sí un tema más que
interesante para su estudio y análisis, pues cifras oficiales recientes del INEGI y
del CONEVAL, suministran resultados insatisfactorios, que se constatan o con-
firman con las estadísticas del Informe sobre Desarrollo Humano, México, 2011
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Al efecto, puesto que dichos resultados pueden deberse a la exigua eficiencia
y eficacia en la aplicación de los recursos hacendarios y que nuestra Carta Magna
señala como características que corresponderán al gasto público federal, y en
consecuencia, a las finanzas y políticas públicas, se han establecido en el PEF in-
dicadores para la evaluación del desempeño, que se deberán utilizar en la última
de las fases del proceso presupuestario.
Para adherirse al SNCF debieron cumplirse una serie de requisitos que ahora
son descritos en la LCF entre sus artículos 10 al 12, reconociéndose la colabora-

ción en funciones pactadas con la SHCP, como el Registro Federal de Contribu-
yentes, recaudación, fiscalización y administración, que serán ejercidas por las
autoridades locales respectivas en base al Convenio de Colaboración Administra-
tiva en Materia Fiscal, que complementa al de Adhesión al SNCF.
La misma LCF establece que en materia de coordinación, existirán organis-
mos que participarán "... en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a través de... La Reunión Nacional de
Funcionarios Fiscales... La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales...
El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas... La Junta
de Coordinación Fiscal... " (LCF, artículo 16) con las facultades, funciones e
integración que se establecen entre los numerales 16 al 24, de las que ahora se
considera oportuno destacar:
58
RENE MARIANI OCHOA
• La Reunión Nacional, que estará integrada por el titular de la SHCP y por

los secretarios estatales de administración, finanzas o sus equivalentes. En-
tre sus facultades resaltan las relativas a la fijación de normas de actuación
y funcionamiento de la Comisión, el Instituto y la Junta, que adelante se
explican, así como lo correspondiente al mismo SNCF y su optimización.
• La Comisión estará integrada por la SHCP y por las entidades federativas
siguientes:
GRUPO UNO: Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa.
GRUPO DOS: Chihuahua, Coahuila, Durango y Zacatecas.
GRUPO TRES: Hidalgo, Nuevo León, Tamaulipas y Tlaxcala.
GRUPO CUATRO: Aguascalientes, Colima, Jalisco y Nayarit.
GRUPO CINCO: Guanajuato, Michoacán, Querétaro y San Luis Potosí.
GRUPO SEIS: Distrito Federal, Guerrero, México y Morelos.
GRUPO SIETE: Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz.
GRUPO OCHO: Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán.
• De las atribuciones de la Comisión descuellan la de vigilancia, examen
e inspección, de la distribución de los fondos establecidos en la LCF, su
cálculo y liquidación de participaciones municipales.
El Instituto o INDETEC ostenta las funciones y características de ser un
organismo público, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que
efectúa estudios sobre el SNCF, de legislación tributaria, que puede actuar
como consultor técnico hacendario y como capacitador de funcionarios
públicos fiscales.
• La Junta se compone por los representantes o apoderados de la SHCP y de
las secretarías estatales de administración y finanzas o equivalentes.
Recaudación Federal Participable (RFP)

En atención a que la RFP es un concepto fundamental en el SNCF y por ende, en
el Pacto Federal, se le dedican a continuación, estas consideraciones, comentarios
y observaciones para conocer mejor sus reglas y componentes.
Desde que se decidió su instrumentación en el año 1980, como se ha dicho antes y
como se demuestra en la tabla y gráfica que se muestran al concluir este apartado, ha
significado la más importante fuente de financiamiento de los sistemas hacendarios
locales. Se integra la RFP considerando todos los impuestos y derechos por la extrac-
ción de petróleo y de minería, en la manera que dicta el artículo 2 de la LCF, hacien-
do las disminuciones que ahí se señalan, integrándose la que pudiera denominarse,
59
Recaudación Federal Participable Neta (RFPN), misma que significará el punto de

partida para la distribución de recursos que se muestran en los ramos 28 y 33, res-
pectivamente llamados, participaciones federales y aportaciones federales.
Con la mencionada RFPN, se calculan "... las participaciones provisionales
del mes... cada cuatrimestre se realiza un ajuste... considerando los 4 últimos
meses... una vez que se tiene... la recaudación de ese periodo se hace el ajuste
definitivo. Posteriormente... publicada la información de la Cuenta de la Hacien-
da Pública Federal, se realiza el ajuste anual definitivo... " (Centro de Estudios
de las Finanzas Públicas, CEFP/034/2006: 3). Los anteriores ajustes obedecen a
circunstancias relacionadas con la política fiscal adoptada y con la evolución de
la economía y los mercados, en particular, el petrolero.
El FGP se ve adicionado con otros conceptos como lo son los derechos; los
pequeños contribuyentes; un remanente de lo que hasta 1989 se llamaba bases
especiales de tributación; lo correspondiente a producción y servicios, así como
otras participaciones como las derivadas de bosques y terrenos considerados
como nacionales. Algo similar acontece con el comercio exterior realizado en los
territorios de los municipios que posean litoral o frontera.31
Se corrobora que el FGP se integra con el 20 % de la RFP y que se prorratea en
las tres partes ya mencionadas: el 45.17 % para reconocer el esfuerzo recaudatorio
sobre los impuestos federales relacionados con automóviles o vehículos y sobre
producción y servicios; otro porcentaje idéntico, con base en la población estatal y
el 9.66 % restante, en una proporción per cápita inversa a los resultados anteriores.
Como se dijo previamente, al igual que en el caso de la federación que se reserva
el 80 % restante, los estados, quizá con alguna excepción temporal, destinan un 20
% de los recursos que le fueron transferidos para hacer lo propio con sus municipios.
El ramo 33, aportaciones federales, comprende tres fondos que, para efectos
de su cálculo, deben referirse a la RFP, siendo el Fondo de Aportaciones Múlti-
ples (FAM), el de Infraestructura Social (FAIS) y el de Fortalecimiento Munici-
pal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FAFM o FORTAMUN). A ellos
se retornará al analizar más adelante el contenido específico de la LCF, por lo que
ahora sólo se menciona que respectivamente, les corresponde 0.184 %; el 2.5 %
y el 2.5623 % de la RFP.
Para efectos de conocer el comportamiento histórico de la RFP entre los años
1998 al 2011, se presentan en seguida los montos que para cada año se asignaron
a dicha recaudación, concluyéndose que ha sido muy importante su crecimiento,
ya que representó el 446 %, siendo el neto obviamente del 346%.
31
Un mayor detalle de estas adiciones al FGP puede observarse en la referida CEFP/034/2006.
60
RENE MARIANI OCHOA
Tabla 1
Recaudación Federal Participable
(Cifras en millones de pesos32)
1998-2012
Año Importe
1998 443,440.30
1999 558,794.40
2000 705,520.60
2001 768,632.30
2002 788,030.00
. 2003 893,307.00
2004 940,465.50
2005 1,065,564.80
2006 1,139,400.40
2007 1,275,503.00
2008 1,531,883.70
2009 1,595,227.90
2010 1,655,461.70
2011 1,858,410.10
2012 1,979,970.40 446 %
Para los ejercicios fiscales de los años 2000 al 2011, se consultaron los Diarios
Oficiales de la Federación en que fueron publicadas las respectivas Leyes de In-

gresos, pudiendo encontrar en el artículo inicial de cada una, lo correspondiente
a la RFP. No fue posible utilizar similar procedimiento para el periodo 1998 a
2002 dada la ausencia de datos, recurriendo a las cifras publicadas por el Centro
de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. Se incluyó el
monto de 2012 para obtener el porcentaje integral de crecimiento por los 14 años.
32
Nota: de 1998 a 2002 la información se consultó en CEFP / 034 / 2006 del Centro de Estudios
de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. Del 2003 al 2011 se consultaron las Leyes de
Ingresos respectivas en los Diarios Oficiales correspondientes.
61
RENE MARIANI OCHOA
1.3 Los ingresos, sustento del gasto público

La política económica posee como componentes primordiales para lograr sus fines,
a la política fiscal y a la monetaria, las que su vez, tienen sus específicos elementos
e instrumentos para la consecución de sus objetivos. En la fiscal, se consideran a
las políticas de ingresos con sus montos tributarios y los que son de otra índole;
así como a la de gasto, con su específico gasto público, más las transferencias y
los subsidios. En la monetaria, se combinan la política financiera y la cambiaría; la
primera considera junto con la oferta monetaria las tasas de interés; en la segunda,
coexistirán las operaciones de divisas y su correspondiente tipo de cambio.33
En adición, por sus efectos en el gasto, se resalta que la política monetaria
es el "... conjunto de instrumentos aplicados por... la banca central, para con-
trolar la moneda y el crédito... mantener la estabilidad económica... y evitar
una balanza de pagos adversa... mediante... los tipos de interés... movimientos
internacionales de capital... condiciones de los créditos para las compras apla-
zo... préstamo de los bancos y otras instituciones financieras, y... emisiones de
capital..." (IILSEN: 119)
El gasto público con sus correspondientes egresos, son materia primordial de
este texto, razón por la que se les otorga trato especial y estipulado en toda ella. En
cambio los ingresos, es aquí la única ocasión en que se analizan, y ello, por ser gé-
nesis, origen o inicio de los recursos públicos que servirán para financiar el gasto.
Antes es conveniente adicionar que la política fiscal es determinante para las
condiciones económicas puesto que coadyuva a la generación de empleos y al
incremento de la producción; con ella, se atenúan distorsiones o deformaciones
en el mercado; se intenta controlar el proceso inflacionario al estabilizar los pre-

cios y, por supuesto, es un elemento que apoya la redistribución del ingreso para
enfrentar desigualdades sociales.
"... La política fiscal da lugar al campo de las Finanzas Públicas... (las cua-
les involucran) el estudio de las funciones de planeación, programación, presu-
puesto y evaluación del financiamiento público, así como el registro estadístico
de... (los) ingresos... sus fuentes, su administración y aplicación... (acorde con)
los objetivos de la política económica... comprende... el análisis de los impactos
políticos y sociales de los ingresos y gastos públicos en la federación, los estados
y municipios... " (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2007: 8)
33
Para una mejor referencia, ver el Manual de Presupuesto de Egresos de la Federación, de
2007, del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), de donde se adopta la síntesis
expuesta.
63

Definición o Concepto de Gasto Público

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Génesis y contexto del gasto público

1.1 Estado, Gobierno, sociedad y administración pública.

L a naturaleza de una investigación concerniente al gasto público requiere,

mismo, ya sea en su calidad de beneficiarios o de contribuyentes que financiarán

la administración pública y a la sociedad, por ser quien padecerá o se beneficiará,

En relación al significado de Estado, se pueden encontrar diversas reflexiones y en-

un sentimiento de pertenencia, de identidad, que instituye la nacionali-

se caracteriza por su soberanía, que acorde con Bobbio, Mattcucci y Pas-

dotada de la capacidad para ejercer y controlar el uso de la fuerza sobre un

También, que es "... un modo o porción de la sociedad; en el Estado quedan

Al respecto, en la normatividad jurídica, "... una Constitución debe ofrecer los

de las diferencias y de fortalezas de los intereses comunes. En suma, el federalismo

Simplemente con esta manifestación quedaría cubierta la razón de incluir esta

medieval o contemporánea; monarquía, fundamentalismo o democracia - las nece-

gobierno, que se encuentran señalados por escrito en la Constitución y sólo con

glas, de procedimientos... para la constitución del gobierno y para la formación

de la filosofía, sino a la filosofía en sí misma... (puesto que fue) requisito histórico

Lucas Alamán. Examen general de la administración, 1838 RAPINAP No 50, 1982.

La República mexicana es una federación en la que coexisten los 3 niveles

No obstante, en la antigüedad, se le escamoteó información para hacer rea-

a nuestros representantes, dentro de la esfera o espacio público en el que nos des-

son insuficientes, pues no han servido para disminuir ineficiencias y corrupción

La opinión pública "... se ve llevada así a combatir el concepto de secretos

Puede llamársele en distintas formas, pero la participación ciudadana, clara

inclusión de los individuos, en tanto miembros de una comunidad política dada,

Para sobrevivir, debemos renovarnos, redisefiarnos, reinventarnos. Por ello, se

Previamente, se mencionan en seguida algunas consideraciones anexas a la admi-

La administración pública es consustancial a la forma de gobierno, está in-

primer déficit de la nueva nación, a Iturbide se le hizo fácil imponer préstamos

de la Administración de la Hacienda Pública, creándose la Contaduría Mayor de

Se continuó con la creación de instituciones fundamentales para el orden

A todas estas, siguió la creación de otras instituciones trascendentes en la vida

En atención al tema fundamental de esta investigación, se resaltó el párrafo

Rediseño o reforma del Estado

ordenar... (no siempre persigue) una transformación radical... la reforma es un

autonomía constitucional integral en lo funcional, presupuestal, y organi-

democracia, incorporando el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popu-

promuevan la justicia y no la evasión de responsabilidades por interpre-

1.2 El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

El SNCF tiene su origen en el federalismo que se vive en nuestro país, teniendo su

El Pacto imperante en México contempla junto a sus aspectos políticos y eco-

siones en la materia adoptadas a la ligera.

La política económica y las finanzas públicas

que elegir entre lo urgente y lo importante.

tales propósitos el Estado emplea los componentes e instrumentos de la política

La RFP, que se tratará ampliamente, es la base de redistribución a las entida-

El SNCF significa y se explica cómo un Acuerdo Fiscal entre la federación

El SNCF, como se dijo, posibilita la presencia de transferencias federales bajo

son descritos en la LCF entre sus artículos 10 al 12, reconociéndose la colabora-

• La Reunión Nacional, que estará integrada por el titular de la SHCP y por

las secretarías estatales de administración y finanzas o equivalentes.

Recaudación Federal Participable (RFP)

Recaudación Federal Participable Neta (RFPN), misma que significará el punto de

Oficiales de la Federación en que fueron publicadas las respectivas Leyes de In-

1.3 Los ingresos, sustento del gasto público

en el mercado; se intenta controlar el proceso inflacionario al estabilizar los pre-

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