Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Luis Ainstein
______________________________
Segundo Premio (compartido)
1. Marco de referencia
En relación a lo primero cabe recordar que, antes de la mencionada Revolución, más allá de las
(escasas) cabeceras imperiales existentes en cada período y comarca, el grueso de los procesos de
configuración regional/urbana se concretaba de acuerdo a las pautas sugeridas y explicadas por von
Thünen (1826). Tales pautas significaban la concreción de redes regionales extensas y
prácticamente homogéneas constituidas por lugares urbanos regularmente distribuidos,
poblacionalmente marginales, de muy baja jerarquía y área de influencia sólo local, asociados de
manera interactiva e intensiva a ámbitos rurales territorialmente exiguos y productivamente
estratificados. Es decir, configuraciones regionales con áreas de influencia repetitivas y
extraordinariamente restringidas, en las que los niveles globales de urbanización no alcanzaban sino
magnitudes ínfimas. Por lo demás, lo que resultaba fundamental, tales circunstancias configuraban
contextos de polarización unívoca local, de las que resultaban excluidas las relaciones de escala
siquiera micro-regional.
1
Ver en relación a las implicancias urbanas de tales eventos: Ainstein 2012a:15-32.
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Este ha sido el contexto y las razones que explican la aparición de los grandes aglomerados de la
modernidad. Los mismos, aún en los casos de sus muy significativos tamaños poblacionales y de
los diversos roles funcionales que resultaron llamados a desplegar, preservaron en sus ámbitos de
mayores niveles de centralidad sus altos niveles históricos de compacidad física, con densidades
globales medias medio-altas. Por su parte, los masivos procesos de suburbanización que
atravesaron, aunque concretados según densidades medias medio-bajas, no llegaron en general a
poner en crisis los formatos de unicidad ciudadana en que operaban, en términos tanto simbólicos
como físicos y funcionales.
Resultaron cruciales a estos efectos sendos rasgos de comportamiento relativos a temáticas bien
diversas, aunque complementarias, a saber: por una parte, la operación de sistemas de movilidad
masiva de carácter público a través de medios guiados, centrados en los polígonos de más altos
niveles de centralidad de los aglomerados, operando en lógica centrípeta; por otra, la progresiva
integración jurisdiccional del universo de localidades de las periferias involucradas en las
expansiones urbanas, subsumidas en torno de aquélla relativa a la de la Ciudad Central originaria de
cada aglomeración, que encarnaba el carácter integrado que en conjunto constituían, y que, en el
caso de las de mayor entidad, se denominaron habitualmente como ciudades metropolitanas. Las
operaciones de planificación y gestión del período tendían en general a caracterizarse como siquiera
medianamente integradas en lo temático, globales en términos territoriales, de mediano y largo
plazo, y gestionadas proactivamente desde la órbita estatal, aunque como dudosamente
representativas en términos sociales. Aún el caso de la Aglomeración Los Ángeles -lo que al
presente puede considerarse como paradojal, dada la dinámica antinómica que la caracterizó
posteriormente- atravesó tal tipo de circunstancias iniciales cfr. Ainstein (2012b: 199-236).
En vena explicativa, resulta fundamental considerar que las circunstancias mencionadas han
configurado al menos parcialmente las condiciones aptas para tender a optimizar, o sub-optimizar
siquiera, el comportamiento de dos de los cuatro rasgos analíticos y valorativos habitualmente
utilizados en relación al campo regional/urbano, a saber: Eficacia, Eficiencia, Equidad y
Sustentabilidad. Aunque pueda dudarse de la validez de tal postulado, cabe considerar en sentido
confirmatorio la existencia de redes urbanas nacionales y regionales ajustadas más o menos
significativamente a ordenamientos de Rango/Tamaño -es decir, distribuciones estadísticas
“normales”-, a diferencia de concentraciones de carácter primático. En efecto, en contextos no
globalmente planificados en las escalas nacional y macro-regional, que han constituido las
circunstancias prevalentes del período histórico implicado, no existe otro factor explicativo de
carácter genérico que el de la vigencia de la oportuna articulación de economías de escala y de
aglomeración de carácter tanto local como global, incluidas muy enfáticamente en el período que
consideramos las vinculadas a movilidad física y a comunicación, dirigidas a concretar, a partir de
las experiencias y percepciones de los agentes económicos, resultados apropiados directamente
2
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
correlacionados con al menos dos de las categorías analíticas mencionadas -Eficacia y Eficiencia-,
relativizando la de Equidad, sistemáticamente insuficiente, así como la de Sustentabilidad, que
precisamente a lo largo de este período comenzó una progresiva degradación de escala exponencial,
al menos en relación a sus contenidos ambientales, así como en torno de la noción de “equilibrio
general”, concretados a través de los postulados críticos de orientación malthusiana.
Pero, más allá de los procesos territoriales y relacionales señalados, los actuales modos de
configuración y operación regional/urbana abarcan tanto la diversidad de aspectos temáticos, como,
consecuentemente, los de carácter espacial y temporal. Aunque al presente tales fenómenos se
manifiestan en la escala global, cabe distinguirlos sin embargo en al menos dos modalidades
cuantitativas diferenciales: por una parte, las vigentes en aquellas naciones y regiones en que
resultan abundantes tanto las infraestructuras de movilidad automotriz como el parque automotor de
transporte individual -de cuyas circunstancias los Estados Unidos de América constituyen el caso
paradigmático-; en tales circunstancias, las escalas físicas involucradas en el desarrollo
regional/urbano resultan de carácter absolutamente desmesurado, alcanzando escenarios de miles de
kilómetros de extensión areal; por otra parte, el de circunstancias con menores disponibilidades de
tales tipos de recursos, en las que las magnitudes territoriales involucradas resultan de escala más
modesta, aunque siempre significativa.
Aunque tales fenómenos se manifiestan de manera más generalizada en los contextos de las
Grandes Aglomeraciones -denominadas alternativamente como megalópolis, mega-ciudades o
regiones urbanas difusas, o, en lengua inglesa, y muy expresivamente, sprawling urbanization-,
ubicadas cuantitativamente de manera indiciaria a partir de cinco millones de habitantes, afectan
también a los aglomerados mayores de escala más restringida, lo que confirma que se trata de un
fenómeno estructural de carácter generalizado.
Tales transformaciones pueden resultar aludidas de manera sintética y global a través de la noción
de desintegración. La misma debe entenderse en términos de la afectación de cada uno de los
dominios que constituyen las realidades regional/urbanas, afectando tanto a economías “maduras”
como “emergentes”, y de manera aún más paradojal, a contextos manifiestamente capitalistas,
gestionados en el marco ideológico liberal, como también a otros supuestamente más inclusivos en
términos sociales.
3
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Resulta procedente un recorrido siquiera somero por las diversas temáticas implicadas cfr. Ainstein
et alii. (2012c: 33-76).
Por una parte, aunque han venido disminuyendo de manera generalizada y progresiva las tasas de
natalidad -aunque según órdenes bien diversos entre contextos de mayores y menores niveles
relativos de desarrollo, así como de encuadramientos fundamentalistas de carácter confesional, con
incidencias todavía alarmantes en el caso de los dos últimos nombrados-, resultan minoritarios los
casos en que no tengan vigencia saldos poblacionales crecientes. Tales circunstancias, asociadas a
la generalizada expulsión de población rural, originada en la concentración de la propiedad de suelo
y, sobre todo, del pasaje de agriculturas de subsistencia a las de monocultivos con masiva
incorporación tecnológica, resulta en la migración forzada de la población “excedentaria” a las
periferias informales de las localidades urbanas. En tales contextos, las Grandes Aglomeraciones
constituyen los destinos migratorios prevalentes, que convocan también, por lo demás, a sectores
poblacionales urbanos de aglomerados menos jerárquicos. Estas circunstancias explican, siquiera
parcialmente, las condiciones demográficas en que se concretan los sectores sociales cuya inclusión
urbana resulta meramente nominal.
Desde el punto de vista cultural debe señalarse la incidencia de dos fenómenos urbanos
fundamentales: por una parte, la casi universalización del acceso a sistemas de comunicación
interpersonal no-presencial, “desterritorializados” y en tiempo real, a través de la telefonía celular;
por otra, el acceso masivo a la red de redes, asimismo percibido como desterritorializado, e
involucrando ambigüedades temporales generalizadas. Tales fenómenos han derivado en la absoluta
pérdida de significación de las vitales experiencias de contextualización espacio/temporal,
otorgándoles a esas dos categorías referenciales fundamentales carácter meramente incidental, a
diferencia de sustantivo, y desjerarquizando sus condiciones de valorización social. Así, la
percepción ajustada de las circunstancias locacionales y temporales que involucran a cada sujeto
han devenido abstractas, más allá de sus vivencias vitales restringidas relativas a su cotidianeidad.
4
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
En tal contexto, la creciente magnitud territorial y temporal de los viajes aparece naturalizada,
necesaria, inconsecuente, y sin opciones.
Resulta en general ilusoria la internalización estatal de las plusvalías originadas en las dinámicas
regional/urbanas, que no suelen siquiera ser mencionadas en los discursos atinentes.
Desde el punto de vista físico las circunstancias en curso se caracterizan a través de un conjunto de
rasgos diversos, aunque consistentes, a saber: por una parte, y de manera ostensible, mediante las
mencionadas discontinuidades territoriales. Como ha sido señalado, en el caso de los tejidos
residenciales, fundamentalmente, tal estrategia encuentra sustento en sendos cometidos, uno de
carácter social -segregar a los diversos sectores comunitarios, homogeneizando sus respectivas
áreas de residencia, y profundizando los niveles de diferenciación global de las mismas-, el otro de
carácter económico -maximizar la renta inmobiliaria-, urbanizando polígonos marginales de suelo,
cuyo precio no resulte determinado a través de la réplica de los de algún entorno urbano
preexistente, apropiándose así de la plusvalía asociada a las “rentas de segregación” de los estadíos
iniciales de los procesos de urbanización. Ambas estrategias, ajustadas a las particularidades de
cada una de las demás actividades urbanas, resultan también de aplicación a las mismas. Se
reconocen como ostensibles, en ese sentido, tanto la profusa desconcentración territorial del sector
de oficinas, como la de carácter homólogo que involucra a los sectores industriales y logísticos. En
todos los casos resultan significativos sendos factores de localización: por una parte, la
gentrificación selectiva de los nuevos entornos, equivalente a la de la residencia, y por otra, su
accesibilidad a través del automóvil privado para funcionarios y visitantes. En relación a las
actividades terciarias dirigidas al consumo final, que atraviesan una expansión parasitaria
ostensible, replicando innecesariamente sus polígonos de actuación, conservan y expanden en
general sus centralidades seculares. Por lo demás, también, tales tipos de actividades, con énfasis en
las de servicios, resultan sujetas a procesos de descentralización desconcentrada de aquéllas menos
sensibles a las economías de aglomeración, lo que deriva en una generalizada hibridación de los
tejidos residenciales de menores niveles jerárquicos en los que las mismas encuentran despliegue
prevalente.
5
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Por lo demás, no solamente el transporte de personas resulta concentrado en torno del modo
automotor, sino también el de cargas. En tales circunstancias, los procesos de desconcentración
territorial de las actividades terciarias inducen una universalización del transporte en torno de toda
clase de polígonos de uso del suelo que atenta contra las cualidades funcionales y ambientales de
los mismos.
En el marco de los contextos temáticos señalados, las condiciones ambientales regionales y urbanas
resultan igualmente problemáticas. Desde el punto de vista de lo primero, deben considerarse muy
significativos, por una parte, los riesgos e impactos originados en la generalización de las
explotaciones mineras, que en casos límite significan la esterilización de muy largo plazo de
amplias comarcas regionales, así como, por otra, la creciente expansión de las fronteras
agropecuarias, que suele involucrar procesos intensivos de deforestación, así como la dislocación de
los sistemas hídricos regionales y la perturbación de los suelos. En similar sentido operan la
generalización de los monocultivos, así como la creciente utilización de artificios productivos que
resultan asociados con la antropización de gran escala de los ambientes regionales, y aún de los
globales, en sus dimensiones bióticas y no-bióticas, constituyéndose en componentes altamente
significativos del Cambio Climático Global que se encuentra en curso.
Desde el punto de vista urbano, la señalada disminución de las densidades medias, las
discontinuidades edilicias y sus escalas más restringidas, así como la multiplicación parasitaria del
transporte automotor, devenido dominante, constituyen los factores explicativos principales de la
6
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
muy significativa participación de este sector en las perturbaciones del medio aire que se encuentran
en curso sostenido de crecimiento. Las mismas, como resulta sabido, se concretan a partir de la
combustión de recursos fósiles, constituidos en generadores de ciclos locales de “inversión
térmica”, así como, de manera generalizada, de Gases de Efecto Invernadero que devienen en
procesos de Calentamiento Global. Los sectores de la edilicia y el transporte explican en general
alrededor de las dos terceras partes de la perturbación ambiental aérea urbana total, de lo que puede
inferirse la muy alta trascendencia local y global que significan las condiciones de configuración y
operación de los rasgos mencionados. Los componentes ambientales de suelo y agua, tanto
superficiales como subterráneas, no resultan menos perturbados, particularmente, de manera directa,
por parte de los sectores sociales que habitan urbanizaciones informales, dadas sus carencias
infraestructurales, y de manera indirecta, y en la escala global, por parte del total del sub-sector
urbano, que de manera prevalente dispone de toda clase de efluentes sin tratamiento apropiado.
Tales impactos, por otra parte, operan en escalas macro-regionales y modalidades sistémicas de
perturbación y riesgo.
Por fin, las condiciones de desempeño de las dimensiones política, institucional y administrativa
regional/urbanas resultan significativas en términos de su incidencia altamente jerárquica sobre la
configuración y operación de tales entidades, y particularmente, en el caso de las urbanas -ya que no
siempre es ese el caso-, de aquellas de carácter plurijurisdiccional.
Debe señalarse como primer factor distorsivo cuya vigencia resulta prevalente el relativo a la
inequidad en las condiciones de representación política global de las poblaciones de las Grandes
Aglomeraciones. Ello porque, ante la casi generalizada inexistencia de administraciones de las
mismas de homólogo carácter global, las condiciones de representación política de sus ciudadanos
resultan segmentadas en la multiplicidad de jurisdicciones que constituyen a las mismas, signadas
habitualmente por encuadramientos partidarios diversos –que, como consecuencia, adquieren un
carácter global difuso-, de lo que derivan, entre tantas otras asimetrías, las relativas a sus
condiciones de participación en los regímenes de redistribución de las rentas nacionales y
provinciales (o de las configuraciones administrativas alternativas de carácter meso que en cada
caso resulten de aplicación). Pero además, en el contexto de creciente segregación socioterritorial
de las aglomeraciones, que hemos señalado, y al carácter cuasi-homogéneo en términos
socioeconómicos resultante de cada una de las diversas jurisdicciones que las constituyen, la suerte
de las mismas en términos presupuestarios resulta librada en cada caso a sus propios recursos, ajena
a la posibilidad de operar compensaciones intra-aglomeración dirigidas a disminuir el impacto de
las fuertes diferencias vigentes entre las mismas.
Resultan fácilmente comprensibles las razones que impulsan a los administradores públicos de las
periferias suburbanas y periurbanas a promover su propia urbanización, así como a preservar su
autonomía administrativa: por una parte, el acceso al goce local de los efectos de multiplicación
económica asociados a los procesos de urbanización -lo que explica su característica asociación con
los promotores inmobiliarios, quienes, de manera prevalente, habrán de apropiarse, al menos
inicialmente, de los excedentes inmobiliarios así generados-; por otra parte, también, a partir del
7
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
De entre las acciones de planificación y gestión mencionadas debe señalarse una menos
habitualmente considerada, al menos en los contextos institucionales encuadrados en orientaciones
neoliberales, consistente en la redistribución en la escala global de los recursos, costos y beneficios
originados en la dinámica integrada de la Aglomeración.
Como ha sido sugerido en el desarrollo analítico de los tres acápites que anteceden, referidos a otros
tantos estadíos históricos relativos a las condiciones pluridimensionales características de los modos
de configuración regional/urbana, resulta ostensible el progresivo incremento en sus respectivos
niveles de complejidad, así como también la transformación de los factores explicativos
fundamentales vigentes en relación a cada uno de los mismos.
Así, puede postularse que en los dos primeros casos -thüneano y christalleriano-, los factores
fundamentales asociados a la consecución de eficacia y eficiencia -por excelencia, aquéllos de
carácter técnico y económico, como son los relativos a la maximización de los sistemas de
economías de escala y de aglomeración-, en el marco de acciones estatales de planificación y
gestión urbanas en general someras del primer período, y las francamente autocráticas y
fuertemente proactivas del segundo -paradigma haussmaniano, por ejemplo-, derivaron en
configuraciones que, de manera progresiva, no sólo incrementaron notoriamente sus tamaños y
niveles de diversidad y complejidad relativas, sino que consiguieron mejores logros en torno de las
dos categorías analítico/valorativas mencionadas. Por su parte, sin margen de duda, también, los
niveles de equidad que caracterizaron a los dos períodos mencionados, aunque progresivamente
crecientes, distaron de alcanzar valores siquiera medianamente aceptables. En tales contextos, sin
embargo, las condiciones de compacidad urbana y la instrumentación de sistemas masivos de
conectividad a través del transporte y, oportunamente, las comunicaciones, resultaron cruciales con
vistas a la transferencia cuasi generalizada de rentas indirectas -es decir, de carácter no salarial- a
buena parte de la población, que tendieron a paliar las significativas asimetrías globales de ingresos
que las afectaban, constituyendo a los sectores sociales bajos en “incluidos diferenciales”. En
relación a la progresiva transformación de las condiciones de polarización regional de cada uno de
los (dos) períodos mencionados, por su parte, el pasaje de condiciones unívocas y restringidas
relativas a entornos de escala local, dio paso a configuraciones multicéntricas y escalas
subregionales de dependencia, que, por su parte, pueden valorarse como instrumentales hacia una
8
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Por su parte, el período globalizado, que nos convoca además a nivel propositivo, significa rupturas
muy significativas, que sustentan las tendencias generalizadas de desintegración estructural
regional/urbanas que hemos postulado. Así, la profundización de la segregación socioterritorial
resulta tributaria de la homóloga profundización de la estratificación socioeconómica; la
generalizada privatización de la movilidad física individual se constituye en factor de
realimentación positiva biunívoca respecto de las discontinuidades territoriales; tales
discontinuidades se constituyen en pilares de la revalorización del sector inmobiliario, a partir de la
internalización privada de los inmensos excedentes iniciales originados en las “rentas de
segregación” social; las disminuciones en las densidades urbanas, asociadas a la generalización de
la motorización privada, se constituyen en factores centrales en los desequilibrios ambientales de
escala planetaria; la globalización de los procesos de producción y consumo relativiza la
funcionalidad, y sobre todo la valoración, de los recursos regionales de cada localidad; la
globalización, por una parte, y los recursos de comunicación interpersonal “deslocalizada” y en
tiempo real des-significan las percepciones y valoraciones espacio/temporales, que realimentan las
vocaciones de difusión urbana. Por su parte, las crecientes multiplicidades de carácter jurisdiccional
resultan alimentadas tanto por intereses políticos y económicos de carácter local como, en medida
aún mayor, por las usinas de poder político y económico regionales y globales, con vistas a
controlar nuevos roles funcionales emergentes así como internalizar los nuevos tipos de excedentes
económicos y de sus homólogos de naturaleza política.
2. Hipótesis y Objetivos
2.1. Hipótesis
2. Tales riesgos de colapsos operan a escalas tanto locales como globales y están sujetos a
9
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
condiciones de mutua realimentación positiva, tanto en términos temáticos -lo social y lo ambiental-
, como escalares;
3. El marco temporal en que operan los mencionados riesgos de colapsos resulta incierto,
aunque pueden presumirse asociaciones globales de circunstancias que tiendan a acelerarlos, en
lógica Caótica, como por ejemplo, en relación a aquellos de carácter social, a través de su
“viralización” por las redes sociales, así como en relación a aquellos de carácter ambiental, a partir
de los impactos del Cambio Climático Global;
6. Las Grandes Aglomeraciones urbanas poseen los mayores niveles problemáticos al interior
de las redes del mencionado carácter. Ello está asociado con sus muy altos volúmenes de población,
con las consiguientes masividades asociadas con sus mutuas interacciones, con el gigantismo de sus
parques materiales, con la multiplicidad de sus administraciones estatales, así como porque suelen
constituir las mayores concentraciones de pobreza. Sin embargo, poseen también muy altos
potenciales para optimizar sus comportamientos, a condición de ser apropiadamente gestionadas,
generando ingentes aportes sociales y ambientales, tanto locales como globales;
8. Aunque las Grandes Aglomeraciones poseen identidades diferenciales frente al resto del
campo urbano, ciertas similitudes estructurales con las aglomeraciones intermedias mayores
permiten homologar en relación a las mismas los criterios principales relativos a las políticas de
planificación y gestión aplicables en aquéllas.
2.2. Objetivos
10
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Observación 1: debe señalarse que, por razones obvias, no habremos de hacer aquí mención
alguna de temáticas que involucren incumbencias administrativas pertenecientes de manera
indudable a la órbita de actuación exclusiva de los gobiernos federales, que resultan de aplicación
en la mencionada escala, y que por tanto poseen fuertes e innegables incidencias también -y
principalmente- sobre los escenarios regional/urbanos, y particularmente de las Grandes
Aglomeraciones, como los relativos a las cuestiones macroeconómicas, las relaciones laborales y
salariales, y las regulaciones de precios, entre otras. Pero también que, por considerarlas de
interés público general, habremos de incluir señalamientos de Políticas regional/urbanas que,
desde nuestra visión, habrían de poder originarse únicamente -o, en casos, de manera
complementaria- a nivel de prescripciones de carácter imperativo de los gobiernos federales, aún
ante la eventual oposición de los de carácter regional, como por ejemplo las relativas a la mutua
articulación con sus homólogos, con vistas a asegurar una mejor administración global. En su
caso, de manera homóloga, y por similares razones, de iniciativas de la órbita regional (escalas
gubernamentales macro y/o meso) en relación a los gobiernos locales. En ese sentido debe
señalarse que resultan generalizadas en diversos formatos constitucionales y legislaciones
nacionales y regionales las atribuciones de incumbencias a la órbita federal, así como, en su caso,
a las regionales, cuando resultan involucradas cuestiones relativas a la promoción del bienestar
general en contextos plurijurisdiccionales.
Observación 3: a partir de nuestra afiliación al paradigma sistémico, cada una de las alusiones
temáticas de las Políticas sugeridas menciona su atinencia prioritaria en relación a alguna de las
mismas. Pero también, a la finalización del enunciado de cada Política singular, se mencionan
eventualmente otros dominios principales que pudiesen resultar implicados en las mismas.
a.) la difusión sistemática de información relativa a la órbita pública -no solamente estatal-, de
carácter comunitario, cultural, político y administrativo. Los canales de comunicación establecidos
11
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
deberán adoptar un carácter pluridireccional; es decir que, más allá de las comunicaciones de
iniciativa gubernamental, deberá concretarse la posibilidad de constituirse en soportes de
comunicación personalizada y comunitaria hacia diversos niveles y ramas de la administración
pública, así como con instituciones o conglomerados homólogos a los que originan las
comunicaciones: colectivos sociales, colectivos temáticos, colectivos territoriales, etc. Los canales
de comunicación habrán de poseer un carácter dual: por una parte, habrán de poder concretarse a
través de vías de comunicación no-presenciales privadas (telefonía) y comunitarias (redes sociales y
otros sitios de la web); por otra, en ámbitos públicos específicos disponibles en áreas centrales y
nodos mayores de transporte. El sistema de comunicación habrá de resultar operativo las 24 horas
de los 365 días del año. Los instrumentos de comunicación involucrados habrán de resultar
totalmente desprovistos de identificaciones o alusiones político-partidarias. En cambio, deberán
hacerse explícitas las coordenadas institucionales o comunitarias implicadas, enunciando a través de
material cartográfico, además que literal, las identidades local/es y/o sub-regional/es, y o regional,
involucradas;
b.) la realización de eventos de carácter temático diverso -políticos, culturales, educativos, lúdicos,
deportivos, etc.-, dirigidos a sectores comunitarios genéricos o específicos -sub-grupos etarios,
étnicos, político-partidarios, territoriales, etc.-, cuya programación resulte coordinada en las escalas
regional y/o sub-regionales y/o locales con vistas a reiterar los eventos que resulten convenientes,
así como evitar superposiciones horarias, y cuya accesibilidad social, cultural y física resulte
garantizada. No primarán en los criterios de programación exclusiones o prioridades sectarias de
ningún carácter.
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; mediano y corto plazos
12
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
13
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Frente a tales circunstancias, que, por lo demás, como ha sido señalado, resultan lejos de
inconsecuentes en términos estructurales regional/urbanos en relación a aspectos sociales,
económicos, físicos, funcionales y ambientales a partir de las altas ineficacias e inequidades de
carácter global que significan, postulamos la necesidad de inducir a la concientización generalizada
de la trascendencia de los (dos) tipos de contextualización señalados. A tales efectos, los
instrumentos que pueden considerarse conducentes resultan variados, a saber: a.) la difusión profusa
en espacios públicos de escalas diversas, así como en instrumentos de comunicación interpersonal,
de referencias temporales: la fecha y hora locales, frente a las de otros contextos, por ejemplo las
del meridiano de longitud 0º, las de las antípodas terrestres, etc.; en sentido similar, de referencias
espaciales, a través de cartografías culturalmente accesibles -la localización local, frente a las de
carácter meso y macro de las aglomeraciones de referencia, así como las condiciones climáticas
vigentes en la diversidad de lugares mencionada-; b.) las distancias físicas existentes entre los
diversos sectores territoriales de cada aglomeración, así como los tiempos y costos que resultan
menester desplegar para vincularlos entre sí a través de diversos medios de movilidad pública y
privada; c.) las referencias relativas a las historias natural y social de cada localización urbana,
incluyendo los tiempos anteriores a los de urbanización, e incluso los de carácter geológico. Más
allá de la disponibilidad de los elementos mencionados en las diversas escalas del espacio público y
de los instrumentos de comunicación social de cada aglomeración, los mencionados contenidos
habrán de integrar los currículos de cada uno de los niveles educativos.
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
14
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Aglomeración como destinatarios principales de determinados contenidos, así como también a los
involucramientos individuales y comunitarios, activos y pasivos, relativos a tales eventos. Habrán
de homologarse, en ese sentido, las producciones de carácter tanto popular como elitista. Con vistas
a promover la articulación entre sectores sociales diversos, así como la de carácter etario entre
adultos y niños, habrán de utilizarse, más allá de los equipamientos específicos con tal destino -
como los señalados en el acápite 3.1. /1.-, las sedes de las diversas jerarquías del sistema educativo,
lo que, además de mejorar la accesibilidad poblacional a las mismas, puede operar en el sentido de
promover la articulación entre sectores sociales diversos.
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
15
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
16
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
denominados como “bancos de suelo”-, dirigidos tanto a las demandas estatales de equipamiento
administrativo como a la producción de infraestructuras y servicios de carácter comunitario. Pero,
además, y en escalas muy significativas y crecientes, tales recursos resultan centrales en relación a
la concreción de hábitat social. A falta de tales recursos, el Estado debe concretar instancias
expropiatorias frente al sector privado, lo que suele requerir largos y onerosos procesos judiciales, o
acudir a los mercados inmobiliarios, resultando expuesto a la aceptación forzada de transacciones a
precios excesivos. Frente a tales tipos de circunstancias, la disponibilidad de suelo de propiedad
estatal resulta un factor de gran trascendencia. A tales efectos, más allá de participar en los
mercados inmobiliarios, casi siempre inviable por restricciones presupuestarias, resulta de interés la
posibilidad de que los diversos niveles estatales se constituyan en beneficiarios de contratos de
derecho de superficie. Tal figura jurídica consiste en que las transacciones de compra-venta
inmobiliaria, en lugar de otorgar titularidades a perpetuidad a favor de los adquirentes, fijen un
límite temporal -que en las legislaciones seculares del norte de Europa solía ser de 99 años, pero
que podrían reducirse muy significativamente en el marco de las incrementadas dinámicas
regional/urbanas del presente- tal que, al vencimiento del plazo establecido, la titularidad
inmobiliaria vuelva al dominio del vendedor o al de sus derechohabientes. Lo que aquí sugerimos es
que sean las administraciones estatales las que resulten constituidas en beneficiarias de tales
derechos “recuperados” de propiedad a través de la oportuna negociación con los vendedores y
compradores, seguramente a través del otorgamiento de beneficios fiscales de contraparte. Aunque,
obviamente, se trata de procesos onerosos y de largo plazo, serían un modo de constituir patrimonio
inmobiliario estatal que, una vez que resulta operativo y relativamente generalizado, puede
constituirse en una corriente sostenida y realimentada de disponibilidad inmobiliaria.
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
17
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
manera selectiva a las Intermedias Mayores, y aún a las menores, y resultan innegablemente
disfuncionales en todos los casos en términos de Eficacia, Eficiencia, Equidad y Sustentabilidad de
carácter integrado y global de las mismas. Por otra parte, debe señalarse que la escala física de las
mencionadas discontinuidades tiende a incrementarse, tanto en el tiempo, a expensas de la creciente
movilidad automotriz privada -entre otros factores de segregación-, como en relación al nivel de
alejamiento de los ámbitos urbanos consolidados, realimentándose en términos de réplicas
crecientemente amplificadas. No resulta creíble que algún conjunto de políticas sectoriales
específicas dirigidas a controlar ese tipo de fenómeno -como, por ejemplo, podrían ser las de la
promoción (voluntarística) de la disminución de los niveles de segregación socioterritorial, o las de
apropiación estatal de las plusvalías generadas en el desarrollo regional/urbano- puedan resultar
conducentes en términos de la atenuación o eliminación del problema mencionado. Consideramos,
en cambio, que el instrumento que por excelencia puede lograr la consecución del objetivo de
restricción de las expansiones territoriales desmedidas es el establecimiento de una frontera
territorial, tal que, más allá de la misma, no resulte factible emprendimiento urbano alguno de
cualquier carácter dentro del área de influencia directa de las aglomeraciones afectadas. En una
multiplicidad de sistemas sofisticados de regulación del desarrollo regional/urbano resultan
habituales, ya sea la implementación de similares fronteras -como a través de green belts-, o la
utilización de criterios de zonificación tales que los polígonos de carácter más externo resultan
habilitados exclusivamente para constituirse en escenarios de actividades de carácter rural. De tal
manera se constituyen, a nivel implícito, o indirecto, en instrumentos equivalentes al que, a nivel
explícito y directo hemos enunciado. El nivel administrativo que habrá de resultar constituido en
responsable de la elaboración e implementación de la política mencionada es el de los gobiernos
regionales. Sin embargo, ante reticencias de los mismos -que resultan previsibles por amiguismos
políticos o presiones corporativas de los sectores inmobiliarios-, puede demostrarse necesaria la
intervención de los gobiernos federales, con vistas a la promoción del bienestar general. El criterio
de localización de tal frontera es el consistente en incluir al interior de los (nuevos) límites de
urbanización a todos aquellos sectores, continuos o discontinuos, vinculados funcionalmente, o sea,
polarizados, en torno de, la Ciudad Central originaria de cada Aglomeración implicada. Por su
parte, el criterio de dimensionamiento a utilizar habrá de tender a prever espacio suficiente para
alojar prospectivamente los requerimientos territoriales de las aglomeraciones en un escenario de
referencia del orden de 20 años. Deberán considerarse a estos efectos las prescripciones de política
relativas a densidades medias globales urbanas (ver infra), que habrán en general de incentivarse,
con vistas a incrementar los niveles globales de eficiencia. En función de las dinámicas reales que
vayan a afectar oportunamente a cada aglomeración en el tiempo puede demostrarse conveniente
restringir los territorios potencialmente urbanizables, o, en cambio, expandirlos.
Criterios similares a los enunciados habrán de aplicarse -tanto a fines correctivos como preventivos-
también a aglomeraciones medias y menores.
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
2. Políticas de estructuración interna de las aglomeraciones urbanas. A partir de los muy altos
niveles de complejidad estructural -y por tanto, también, territorial- que poseen las Grandes
Aglomeraciones resulta necesario adoptar una serie de lineamientos relativos a sus condiciones
sostenibles de estructuración interna. A tales efectos, y en función de la intangibilidad de ciertos
18
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
recursos -como los de carácter patrimonial-, o a la relativa rigidez formal de algunos equipamientos
-como por ejemplo los relativos a los trazados ferroviarios y viales-, o de prevenciones o
restricciones relativas al riesgo global que pueda afectar a determinadas aglomeraciones, sugerimos
el siguiente listado de prioridades temáticas relativas, ya sea de determinaciones o de
intangibilidades territoriales a establecer en los procesos de planificación y gestión: a.) los recursos
naturales (como los de carácter biótico, topográfico, altimétrico, climático, hídrico, escénico, etc.);
b.) las implicancias territoriales de los riesgos de carácter natural y antrópico; c.) los recursos
patrimoniales (como los de carácter histórico, artístico, intangible, etc.); d.) los grandes sistemas de
infraestructura (como los relativos a transporte, comunicaciones, energía, saneamiento, etc.); e.) los
equipamientos urbanos en salud, educación, cultura, esparcimiento, etc.; f.) los lugares centrales de
jerarquía diversa; g.) los stocks edilicios relativos al universo remanente de actividades.
Determinadas, entonces, las prioridades, afectaciones o restricciones territoriales originadas en las
temáticas mencionadas, habrán de establecerse las condiciones de uso del suelo remanentes. A tales
efectos, habrán de promoverse tejidos urbanos de carácter mixto constituidos por actividades
mutuamente compatibles y/o complementarias, de escala territorial restringida, que, en función de
sus jerarquías relativas, privilegien sus respectivas condiciones de localización en relación a los
potenciales de conectividad global disponibles a través de medios de movilidad de carácter público
y masivo.
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
19
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Entornos de validez escalar y temporal: sub-regional y local; largo, mediano y corto plazos
4. Políticas relativas a las intensidades de uso, ocupación y de propiedad del suelo. Uno de los
objetivos asociados al de la restricción de las condiciones de difusión urbana consiste en incentivar,
de manera complementaria a la misma, los niveles de compacidad global de ese tipo de escenarios.
En tal sentido, resultan directamente implicadas las intensidades de uso del suelo. Cabe señalar que
resulta habitual que, frente a intensidades edilicias históricas significativamente altas en los ámbitos
de mayores niveles de centralidad urbana, que tienden a replicarse al presente, las extensiones
suburbanas y, sobre todo, las periurbanas, de manera creciente en el mencionado orden, suelen
concretarse según intensidades edilicias ostensiblemente bajas, desajustadas de niveles compatibles
con el carácter de urbanidad que resulta imperativo en contextualizaciones de tal carácter.
En relación a las intensidades de ocupación del suelo habrá de optarse, de maneras ya sean
absolutas o, seguramente, relativas, por la promoción de tejidos continuos (“construcción entre
medianeras”) -prevalentes en términos históricos-, discontinuos (“construcciones de perímetro
libre”), de carácter más reciente, o mixtos (“edificaciones de perímetro libre con basamento”). En el
caso de los primeros, las intensidades de ocupación del suelo suelen resultar las mayores, en el
segundo, menores, y en el tercero, intermedias. Más allá de las valoraciones subjetivas -que suelen
intervenir de manera ostensible en relación a esta cuestión, ya que resulta en la configuración de
escenarios urbanos de carácter morfológico muy diverso-, suelen existir contextos históricos y
climáticos que inciden, además, de manera manifiesta en relación al tema, y que deberían
considerarse en cada caso particular. En relación a las condiciones de propiedad inmobiliaria debe
considerarse de interés la posibilidad de promover la figura del “derecho de superficie”, que
consiste en el encuadramiento de la misma en limitaciones temporarias de validez.
Tal instrumento jurídico está orientado a acotar en el tiempo las relaciones de propiedad, desde su
condición prevalente, “a perpetuidad”, a la de plazos que han sido establecidos de manera
consuetudinaria en el orden de 99 años. Debería incitarse a los diversos niveles gubernamentales a
pronunciarse en torno de las condiciones de titularidad prospectiva de las propiedades involucradas,
ya sea de carácter estatal o privado. Tal regulación se encuentra orientada a proveer, en su caso, al
20
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
sector estatal de recursos inmobiliarios de los que habitualmente carece, que vendrían a facilitar la
implementación de políticas de carácter territorial. Aún en el caso de que no sea algún nivel del
Estado el que resulte titular prospectivo de tales derechos de propiedad, la asignación de los mismos
a algún beneficiario alternativo suele resultar propicia con vistas a dinamizar las condiciones de
regulación de uso del suelo y/o a la movilización de recursos inmobiliarios. Una ventaja adicional
relativa a la aplicación del mencionado instrumento es la de contribuir a la progresiva baja de las
valuaciones venales de los inmuebles implicados, con lo que se constituye en una iniciativa de
(deseable) carácter deflacionario.
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
1. Políticas relativas a la configuración de las redes, los nodos circulatorios y los grandes
equipamientos regionales. Las Grandes Aglomeraciones, así como las Intermedias Mayores y sus
ámbitos de influencia regional suelen resultar constituidas en sedes locacionales de grandes
equipamientos relativos a la movilidad de personas y bienes -como puertos, aeropuertos y
terminales de transporte ferroviario y automotor-, así como de las comunicaciones -como centrales
de telefonía, radio, TV e Internet-. Tales equipamientos han constituido siempre en sus respectivos
tiempos de vigencia, y constituyen ahora de manera amplificada, instrumentos fundamentales de
articulación global de naciones y regiones. Más allá de las especificidades funcionales de cada uno
de los mismos, resultan de manera genérica altamente significativos en términos sociales y
económicos, así como también físicos, funcionales y ambientales. Como consecuencia, su
apropiada localización resulta altamente significativa. El criterio general que habrá de guiar tales
decisiones es el de satisfacer simultáneamente sendos criterios, a saber: a.) acercarlos tanto a los
lindes de urbanización como resulte factible, en función de las limitaciones que las externalidades
funcionales y ambientales de cada uno de los mismos genera; b.) constituir generosas reservas de
suelo en el entorno de cada uno de los mismos, con vistas a permitir su expansión y
complementación prospectivas; c.) asegurar la falta de interferencia físico/ funcional/ambiental al
desarrollo urbano prospectivo de largo plazo; d.) considerar los cambios científico/tecnológicos de
mediano plazo que inciden sobre las configuraciones operativas, físicas y funcionales de tal tipo de
equipamientos. Más allá de estas consideraciones, habrá de tenerse presente que diversos
subconjuntos de los mismos tienen características mutuamente complementarias, y que, por tanto,
su localización asociada significa la generación de muy significativas economías de aglomeración,
con lo que, en su caso, mutuamente asociadas, habrían de ser consideradas como potenciales
complejos plurifuncionales extensos y complejos de servicios diversos que ameritan ser
promovidos. Por lo demás, y por similares circunstancias, suele resultar favorable la localización
contigua a los mismos de dos tipos de actividades altamente sensibles en términos urbanos, a saber:
las industriales, por una parte, y las logísticas, por otra Sheffi (2014). En función de las
circunstancias mencionadas, resultan cruciales las condiciones de diseño de los trazados ferroviarios
principales, así como las de los troncales de circulación vial, en cuanto tengan que ver con el
transporte de cargas, dirigidos por excelencia, en términos regionales, a atender las demandas de los
mencionados complejos. Cabe señalar en ese sentido que, de manera absoluta, habrá de tenderse a
excluir a tales componentes principales de los tejidos urbanos, para, en cambio, circunscribir a los
mismos.
21
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Debe señalase en ese sentido que habrán de promoverse particularmente las nuevas tecnologías
disponibles en relación a sistemas apoyados -no subterráneos, que resultan de costos prohibitivos, y
deben limitarse a situaciones extraordinarias que las justifiquen y posibiliten-; b.) tales ofertas de
transporte habrán de resultar apropiadas en términos tarifarios -a través del eventual goce de
subsidios estatales, centrados en la demanda, y no en la oferta, con vistas a resultar socialmente
selectivas y equitativas, así como restrictivas, en general, en relación a las distancias recorridas, con
vistas a evitar los estímulos a la localización periférica de actividades-; en tanto, establecerán
regímenes que premien la sistematicidad de la demanda, resulten confiables en términos de
seguridad y cumplimentación horaria, y abarcativas en relación a los orígenes y destinos atendidos,
así como a su cobertura horaria; c.) habrán de configurarse condiciones de apropiada
complementariedad entre modos, concretadas no solamente a través de las ofertas congruentes, y no
reiterativas, de servicios de modos diversos con recorridos similares, sino también a través de
tarifas unificadas en función de la direccionalidad de los rumbos y sus horarios de concreción; d.) a
los efectos de concretar las ofertas, serán promovidas las condiciones de coincidencia locacional
entre los niveles de centralidad urbana y los de conectividad a través de medios de transporte
público, superponiendo espacialmente de ese modo a los mayores demandantes de servicios de
movilidad con los de la oferta de tal tipo de servicios; e.) la oferta de espacios privilegiados para la
circulación, así como la guarda, de bicicletas no motorizadas, así como para los peatones; f.) de
manera marginal, se premiará la circulación con ocupación completa de los vehículos privados. Por
su parte, mencionamos entre las políticas de carácter represivo las siguientes: a.) la imposición de
cargas fiscales significativamente altas a la radicación de vehículos privados, calificadas de manera
directa en función de su tamaño, potencia, capacidad de perturbación y precio; b.) el requerimiento
de plazas de estacionamiento parcelario para los vehículos privados; c.) la imposición de tasas
incrementales por la utilización de vehículos privados, penalizando de manera diferencial la
22
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
circulación vehicular al interior de los polígonos de mayores niveles relativos de centralidad, los
escenarios de mayor congestión vehicular, los horarios pico de la demanda, y la circulación sin
agotar la capacidad de transporte de los vehículos; d.) el apropiado nivel de mantenimiento de los
vehículos; e.) la restricción selectiva de circulación vehicular privada durante determinados días de
la semana.
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Entornos de validez escalar y temporal: sub-regional y local; largo, mediano y corto plazos
23
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
simple de constatar -como por ejemplo los relativos a la capacidad portante de los suelos-, otros no
menos trascendentes, como los relativos a la sismicidad y estabilidad de suelos, las dinámicas
hídricas y del clima, entre tantos otros, resultan de detección significativamente más compleja.
Frente a estas circunstancias, y a la extraordinaria trascendencia de largo plazo que las mismas
significan, resulta imperativa la recomendación de efectuar consultas en profundidad a especialistas
en los campos de las Ciencias del Suelo, del Mar, de los Recursos Hídricos y de la Atmósfera, en
instancias bien anticipadas a las previstas para el efectivo desarrollo regional/urbano.
Entornos de validez escalar y temporal: global, regional, sub-regional y local; largo, mediano y
corto plazos
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
24
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
25
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
26
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Desde el punto de vista de las incumbencias institucionales que estarán llamadas a desplegar estos
gobiernos o entidades coordinadoras de carácter y jerarquía regionales, debe señalarse que deberían
constituirse en titulares primarios de todas aquellas funciones que, de manera activa o pasiva,
resultan trascendentes en el orden agregado de la aglomeración. Múltiples y variados resultan en
este sentido los ejemplos posibles; mencionamos aquí sólo a título referencial los relativos a la
representación institucional del aglomerado regional ante las instancias gubernativas federales; las
acciones -u omisiones- necesarias a desplegar en relación a la gestión del riesgo global (de las
aglomeraciones) en sus diversas manifestaciones; la delimitación externa de las aglomeraciones; la
gestión de grandes recursos naturales, como las cuencas hídricas de ese carácter, así como también
los de carácter patrimonial; de consuno con los gobiernos federales, la concreción y gestión de
grandes equipamientos y servicios regionales -puertos, aeropuertos, redes ferroviarias, redes viales
jerárquicas, centrales energéticas y de comunicaciones, redes de servicios de infraestructura-; la
concreción y gestión de unidades de servicios de la más alta jerarquía en relación a salud,
educación, cultura y esparcimiento; la gestión de los sectores de vivienda, transporte, tránsito, y
gestión de la disposición final de los residuos sólidos y líquidos; la gestión de la participación
comunitaria en la mencionada escala.
Por su parte, también, las actividades de coordinación de las iniciativas de las administraciones sub-
regionales inscriptas en su órbita de actuación, así como la supervisión de sus respectivos
desempeños. Cabe consignar que el criterio general que habrá de determinar las incumbencias
relativas de los gobiernos regionales frente a los de carácter sub-regional -así como, oportunamente
las de los mismos frente a los gobiernos locales- es el de subsidiariedad -es decir, no resolver
temáticas que puedan optimizarse en niveles institucionales inferiores en aquéllos de carácter
superior-, no sin señalar enfáticamente que tales circunstancias no deberían constituirse en óbice
27
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
para que las instancias de menor jerarquía relativa operen según condiciones de autonomía
absoluta, sino de aquellas de carácter relativo. Tales circunstancias son las que habrán de otorgar
gobernabilidad a la gestión global de las aglomeraciones;
Estas administraciones, de carácter plural, colindantes -que en conjunto, por tanto, agotan
el territorio de la jurisdicción regional en la que se inscriben- habrán de responder a
cometidos bien diversos: la representación del total de su población -es decir, la del
conjunto de gobiernos locales inscriptos en su jurisdicción- en relación a los eventos y
requerimientos administrativos de escala regional; la gestión de los riesgos locales en sus
diversas manifestaciones; la gestión de recursos de jerarquía media de carácter patrimonial
-históricos, culturales, etc.-, y naturales, como las cuencas hídricas de tal escala; las
unidades de servicios de jerarquías intermedias, por ejemplo en relación a salud,
educación, cultura y esparcimiento; la gestión de los sectores de vivienda, transporte,
tránsito, así como la recolección y gestión de residuos sólidos y líquidos. Por su parte,
también, las actividades de coordinación de las iniciativas de las administraciones locales
inscriptas en su órbita de actuación, así como la supervisión de sus respectivos
desempeños; la gestión de la participación comunitaria en la mencionada escala;
c.) el de carácter micro, al que denominamos local. Constituyen el universo más extenso entre
los tres tipos/niveles institucionales considerados. El criterio general que habrá de
determinar las pautas de delimitación territorial de las jurisdicciones que consideramos
resulta referido por excelencia a la promoción de las potencialidades de la convivencia
cercana y sostenida de grupos poblacionales diversos. A tales efectos deberá intentarse
evitar que las delimitaciones adoptadas resulten en jurisdicciones homogéneas desde el
punto de vista socioeconómico, sociocultural y/o étnico, con vistas a maximizar las
potencialidades asociadas a la mutua articulación ente tales sectores. Eligen sus
representantes políticos en instancias eleccionarias en las que cada una de las mismas
28
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
opera como distrito electoral único, de carácter directo o indirecto,y en que, de manera
simultánea, se eligen representaciones políticas en la escala regional, por una parte, y sub-
regional, por otra. Estas administraciones, colindantes, de carácter plural -que en conjunto
agotan el territorio de la jurisdicción sub-regional en la que se inscriben- habrán de
responder a cometidos bien diversos: la representación de su población en relación a los
eventos y requerimientos administrativos de escala sub-regional; la gestión de los riesgos
locales en sus diversas manifestaciones; la gestión de recursos patrimoniales y naturales de
jerarquía local, como los hitos históricos y los recursos paisajísticos de tal escala,
respectivamente; las unidades de servicios de jerarquías menores, por ejemplo en relación
a salud, educación, cultura y esparcimiento; la gestión de los sectores de vivienda,
transporte, tránsito, así como la recolección de residuos sólidos y el encauzamiento de los
líquidos residuales; la gestión de la participación comunitaria en la mencionada escala.
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Resulta necesario señalar que tales pautas de actuación de la órbita estatal han de concebirse como
las opciones de mayores niveles de nitidez, consecuencia y equilibrio frente a las de los mercados -
que en cuanto inciden sobre las configuraciones regional/urbanas significan, no sólo impactos de
corto, sino de los más extendidos plazos-, y que no solamente resultan de crecientes vocaciones y
capacidades de intervención, así como de comprensibles intereses sectoriales, particularmente en su
dimensión social, sino de inquietantes niveles de disfuncionalidad integrada y global.
La red institucional aludida en el parágrafo que antecede -Política 3.7./1.- resulta orientada,
precisamente, a la potencial factibilidad de consecución de los dos tipos de cometidos señalados
supra.
Las actividades de planificación que consideramos oportunas consisten en las que resultan
características de tales procesos, a saber: caracterización de los procesos regional/urbanos en curso,
no sólo locales sino globales; detección de las falencias y/o contradicciones de tales procesos;
identificación de los objetivos, estrategias y políticas alternativas de desarrollo a adoptar; desarrollo
de alternativas de intervención; selección de alternativas; desarrollo del plan a adoptar. Las
actividades de gestión que habrán de desplegarse en relación al mencionado proceso de
planificación habrán de referirse tanto al desarrollo de las etapas mencionadas como,
oportunamente, a las instancias de implementación de sus resultados.
29
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
b. accesibilidad informativa. Debiera promoverse desde la gestión pública que todos los
aspectos implicados en la planificación y gestión regional/urbana resulten accesibles a los diversos
sectores comunitarios involucrados. A tales efectos deberían quedar habilitadas las vías de
comunicación sugeridas en las políticas mencionadas en el punto 3.1./2. “Promoción de los
procesos participativos en las diversas escalas de planificación y gestión públicas relativas al
dominio temático Social” (v.supra).
30
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
mencionadas opciones posee roles específicos y ventajas diferenciales sustantivas que ameritarían
la consideración de su accionar en términos mutuamente complementarios.
A favor de la primera de las mismas resulta necesario señalar que sus rasgos diferenciales
favorables tienden a consistir de visiones de carácter global y largo plazo, en tanto que los de las
segundas, por el contrario, tienden a focalizarse en aspectos locales, y/o temáticamente acotados,
y/o plazos restringidos. Ello resulta siquiera parcialmente comprensible a partir de las incumbencias
específicas que hemos sugerido como características de cada una de las (tres) escalas
administrativas según las cuales resulta conveniente estructurar institucionalmente a las Grandes
Aglomeraciones, o, en su caso, las dos extremas de las mismas para gestionar las aglomeraciones
intermedias mayores. Y, tal como las mencionadas incumbencias debieran resultar estructuradas en
términos mutuamente complementarios -como no podría ser de otro modo, con vistas a asegurar la
factibilidad, apropiada articulación y complementariedad entre las mismas-, los procesos dirigidos a
dar cuenta del conjunto de los roles implicados, ameritan homólogas condiciones integradas de
abordaje.
Por otra parte, debe mencionarse que cabe considerar que la opción “abajo/arriba” que termina de
comentarse, aludida, como se dijo, como “popular”, justificaría tal alusión a partir de la creencia de
que uno de los cometidos más valiosos de los procesos planificados consiste en el logro de
optimizaciones de escala restringida, a diferencia de agregada. Sostenemos, por el contrario, que,
de manera generalizada, las optimizaciones de carácter restringido suelen serlo a expensas de otras
optimizaciones, ya que, de manera prevalente, las condiciones globales de optimización no resultan
del agregado de optimizaciones sectoriales o parciales, sino de configuraciones de un carácter bien
distinto, ajustados a lógicas gestálticas. Y que no debiera quedar margen de duda acerca de que, en
términos democráticos, y ante la carencia de recursos, como resulta habitual, deben importar más
los logros globales que los parciales.
31
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
Entornos de validez escalar y temporal: regional, sub-regional y local; largo, mediano y corto
plazos
Bibliografía
Ainstein, Luis et alii. (2005) “Estructuración Institucional para la Planificación y Gestión Integradas
del Aglomerado Urbano de Buenos Aires”, http://www.isuba.com.ar/wordpress/?p=346, 20-
05-2015
Ainstein, Luis (2012a) “Una aproximación sistémica a los procesos de difusión urbana:
manifestaciones de la difusión, factores subyacentes, consecuencias emergentes y políticas
públicas requeridas” en Ainstein, L. (coordinador) Estructuración urbana, Institucionalidad y
Sustentabilidad de Ciudades Metropolitanas y Regiones Difusas. Miradas comparadas sobre
Buenos Aires, Londres, Los Ángeles, París, Tokio y Toronto. Buenos Aires: EUDEBA.
Ainstein, Luis (2012b) “LOS ÁNGELES. La región urbana paradigmática” en Ainstein, L.
(coordinador) Estructuración urbana, Institucionalidad y Sustentabilidad de Ciudades
Metropolitanas y Regiones Difusas. Miradas comparadas sobre Buenos Aires, Londres, Los
Ángeles, París, Tokio y Toronto. Buenos Aires: EUDEBA.
Ainstein, Luis et alii. (2012c) “Una modelización comparada de grandes aglomerados compactos y
grandes aglomeraciones difusas” en Ainstein, L. (coordinador) Estructuración urbana,
Institucionalidad y Sustentabilidad de Ciudades Metropolitanas y Regiones Difusas. Miradas
comparadas sobre Buenos Aires, Londres, Los Ángeles, París, Tokio y Toronto. Buenos
Aires: EUDEBA.´
Ainstein, Luis (2012d) “TORONTO. Organización institucional, planificación y gestión del
aglomerado. Una perspectiva histórica” en Ainstein, L. (coordinador) Estructuración urbana,
Institucionalidad y Sustentabilidad de Ciudades Metropolitanas y Regiones Difusas. Miradas
comparadas sobre Buenos Aires, Londres, Los Ángeles, París, Tokio y Toronto. Buenos
Aires: EUDEBA.
Ainstein, Luis (2012e) “TOKIO. La aglomeración mundo” en Ainstein, L. (coordinador)
Estructuración urbana, Institucionalidad y Sustentabilidad de Ciudades Metropolitanas y
Regiones Difusas. Miradas comparadas sobre Buenos Aires, Londres, Los Ángeles, París,
Tokio y Toronto. Buenos Aires: EUDEBA.
Christaller, Walter (1935) Die zentrallen Orte im Süddeutschland. Jena: G.Fischer [Traducción al
inglés: Central Places in Southern Germany. New Jersey: Prentice Hall, Inc. (1966)].
Garreau, Joel (1991) Edge City. Life in the new frontier. New York: Anchor Books.
Gottmann, Jean (1964) Megalopolis: The Urbanized Northeastern Seabord of the United States.
New York: Twentieth Century Fund.
Habermas, Jürgen (2008) El derecho internacional en la transición hacia un escenario posnacional.
Buenos Aires / Barcelona: Katz / CCCB.
Sheffi, Yossi (2014) Clústeres logísticos. Brindando valor e impulsando el crecimiento. Buenos
32
XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública
"Aspectos estratégicos de la gestión pública para el crecimiento sostenible de las ciudades"
Caracas, 2015
33