LA PRAXIS DEL URBANISMO NEOLIBERAL EN HUMEDALES DE LA CUENCA

BAJA DEL RÍO LUJÁN

COMISIÓN 4: La ciudad, objeto de debate

Mgter. Patricia Andrea Pintos1

La expansión urbana desde los años noventa en la RMBA

En poco más de dos décadas, período relativamente breve que coincide con los
años de la globalización intensa, las grandes ciudades han devenido más que nunca
en los espacios vitales de la sociedad postmoderna. Han pasado a ser depositarias
de las más grandes transformaciones en las formas del hábitat y el habitar2 urbanos,
la expresión de nutridos cambios de continente y contenidos que redefinen los
vínculos entre los habitantes de la ciudad.
Como sucediera en otras grandes urbes latinoamericanas, la expansión de la Región
Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) fue particularmente dinámica en ese
período, con áreas centrales reconvertidas o adaptadas, ingentes inversiones en
infraestructuras y vialidades, y viejos polígonos industriales abandonados
transformados ahora en espacios para el consumo y el esparcimiento. Pero tal vez,
el cambio más importante en la moforlogía del aglomerado haya llegado de la mano
de la expansión del hábitat residencial, proceso que colaboró en el desplazamiento
de los confines urbanos hasta distancias en que la urbanización popular -en su
período de mayor apogeo y con toda su potencia- no había alcanzado.

En este proceso de transformaciones formales y funcionales fue central la

convergencia de un sustrato de cambios macroeconómicos y una drástica reforma
del Estado que fueron permeando en la modalidad de construcción de los territorios
metropolitanos a través de nuevas formas de articulación entre sociedad, Estado y
actores del mercado.
Claro que ello estuvo favorecido por la existencia de fuertes corrientes inversoras de
capitales locales y extranjeros dispuestos a invertir en los sectores más dinámicos, lo
que se produjo de una manera acompasada con el retroceso del papel regulador del
Estado, muy a tono con los designios de la modernización selectiva del proyecto
neoliberal.
La literatura académica abordó estas cuestiones desde la perspectiva de la
privatización del crecimiento metropolitano (Pírez, 2006), la mercantilización del
suelo urbano (Fernández Wagner y Varela, 2003), los cambios en la relación entre

1
Centro de Investigaciones Geográficas. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación.
Universidad Nacional de La Plata. Correo electrónico: patriciapintos@fahce.unlp.edu.ar
Este trabajo ha sido realizado en el marco de los siguientes proyectos:
- Urbanismo privado y gestión del suelo sobre humedales de la cuenca baja del Río Luján” Programa
de Incentivos a la Investigación (Código H598). Departamento de Geografía. FAHCE. Universidad
Nacional de La Plata. Período Enero de 2011 - Diciembre de 2014.
- “Gobernanza local, innovación y desarrollo urbano en entornos metropolitanos”. Referencia:
CSO2010-19002. Plan Nacional de I+D+i del Ministerio de Ciencia e Innovación de España. Consejo
Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y
Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Período 2011-2013.
2
Dicho en el sentido Lefebvriano que refiere a la forma de apropiación de un espacio.

1
economía y ciudad (Ciccolella y Mignaqui, 2009); con lo cuál se puso en foco las
asimetrías constitutivas de la nueva configuración metropolitana en la era del
capitalismo global.

La expansión residencial cobró impulso en los años noventa sobre la base del
modelo especulativo rentista articulado en la producción masiva de urbanizaciones
de tipo cerrado, formas ya reconocidas por el marco normativo provincial3 a través
de las figuras de countries y barrios cerrados, lo cual supuso –por su dinámica y
magnitud- una verdadera “revolución residencial” urbana (Fernández Wagner y
Varela, op. cit.). Mucho contribuyó a lo anterior la inversión en infraestructuras de
circulación rápida (sistemas de autopistas) facilitando que esta modalidad de
urbanización ocupara rápidamente los vacíos intersticiales urbanos más alejados de
las áreas centrales.
Contemporáneamente, los sectores empobrecidos por efecto del modelo económico
en curso fueron conformando un colectivo desanclado del mundo del trabajo y
acuciados de manera creciente por la penuria del suelo y la vivienda. La crisis del
espacio residencial para los sectores más desfavorecidos adquiere ya mayor
criticidad hacia finales de los años setenta, con las restricciones impuestas por el DL
8912/77 que impuso un freno a la producción de loteos sin servicios. Este es el
sustrato del fenómeno de las ocupaciones masivas y las micro-ocupaciones, como
formas de producción del hábitat desarrolladas por fuera de los marcos normativos.
Debido a estas dos tendencias, la de periferización de los sectores medio-altos y
altos y la de los sectores populares que habitan en loteos formales o irregulares en
el mismo territorio, se produjo la paradoja de una “competencia” por el suelo
disponible en la periferia entre ambos extremos del espectro social.
La eclosión en el mercado de las tipologías urbanas de tipo cerrado vino
acompañada de un ideario de factura publicitaria basado en la seguridad, la
“exclusividad masiva”4 y la “vuelta a la naturaleza” como bien corroboran la infinidad
de slogans y mensajes utilizados por las empresas responsables de su desarrollo y
comercialización. Para diversificar el mercado, estas empresas apelaron a cambios
que no modificaron en esencia los dos tipos básicos mencionados, rebautizados con
variadas denominaciones5 orientadas a la segmentación de productos para un
mercado ávido de opciones diferenciadoras.
La conformación de un mercado formal reducido a este único producto, ejerce una
clara influencia sobre la transformación del paisaje de la gran ciudad, que comienza
a exhibir muchas de las características de impronta global reconocibles en otras
grandes periferias urbanas6. La nueva periferia extendida conformada sobre el
sistema de autopistas de la RMBA7, ha ido articulando una sucesión casi indefinida y

3
El régimen urbanístico en el que se enmarcan estos emprendimientos incluye al DL 8912/77 de
Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo; el Dec. 27/98 sobre Régimen urbanístico específico para
urbanizaciones cerradas y el Dec. 9404/86 que regula los procedimientos y los alcances de
urbanizaciones con perímetro cerrado (clubes de campo y barrios cerrados).
4
Cecilia Arizaga (2005).
5
La orientación excluyente hacia el segmento más dinámico y solvente del mercado y la
consolidación de una tipología urbana dominante vinculada a la producción de urbanizaciones de
perímetro cerrado ha promovido el desarrollo de variantes como los Barrios de chacras, countries
náuticos, condominios cerrados, ciudades-pueblo, etc.
6
Nos referimos a los modelos de urbanización cuya forma dominante es la residencial de perímetro
cerrado, los patrones de ocupación del suelo, las tipologías constructivas y la estética prevaleciente.
7
Particularmente en el norte del aglomerado.

2
espacialmente discontinua de emprendimientos cerrados, nada de complejidad, sólo
propuestas que se replican indiferenciadamente una y otra vez.

1. El urbanismo neoliberal en acción: urbanizaciones cerradas en la cuenca

baja del Río Luján

El avance de emprendimientos inmobiliarios sobre humedales de la cuenca baja del

río Luján ha sido objeto de legitimación discursiva por parte de las empresas del
sector, a partir de la utilización de mensajes reñidos con los hechos. Se suele
argumentar que estos emprendimientos contribuyen a la sostenibilidad ambiental,
basados en la supuesta recuperación de áreas degradadas, consideradas
marginales para la economía de la ciudad en sus condiciones naturales.
Explicaciones de este tipo y otras que aluden a las supuestas bondades ambientales
de las propuestas se valen de floridas expresiones como eco walking community8 o
ecociudad9, pero en realidad enmascaran un proceso sistemático de creación
destructiva de ambientes y recursos naturales.
Pero este tipo de procesos territoriales no pueden ser analizados aisladamente sino
puestos en contexto como parte de la corriente de reestructuración neoliberal
desplegada en décadas pasadas. Theodore, Peck y Brenner (2009) al referirse a las
interfaces institucionales, geográficas y sociales entre neoliberalismo y los procesos
de reestructuración urbana acuden al concepto de neoliberalismo realmente
existente con el que dan cuenta de una “…base analítica a partir de la cual explorar
la producción de tales proyectos [los de reestructuración neoliberal] al interior de
contextos nacionales, regionales y locales específicos, cuya especificidad está
determinada por el legado de marcos institucionales, políticas estatales, prácticas
regulatorias y conflictos políticos que han sido transmitidos a través del tiempo”
(Theodore, Peck y Brenner; 2009: 2).
Según estos autores aún en las regularidades y tendencias manifiestas en
fenómenos urbanos de naturaleza global es posible reconocer la impronta de
factores que asignan singularidad a los procesos locales, así como particularidades
en la velocidad de sus tiempos y en las formas en que se establecen los vínculos
entre el mercado y el sector público. El neoliberalismo señalan “…ha intensificado
drásticamente algunas formas coercitivas y disciplinarias de intervención estatal,
cuyo objetivo es imponer distintas versiones de la supremacía del mercado y, a partir
de allí, manejar las consecuencias y contradicciones de tales iniciativas de
mercantilización” (Theodore, Peck y Brenner; 2009: 3).

En la RMBA la praxis del urbanismo neoliberal puede reconocerse en los numerosos

procesos de destrucción creativa de la ciudad, que dan cuenta de modalidades de
articulación entre el mercado y las políticas públicas no formalizadas pero reales;
donde el Estado asume un rol abiertamente subsidiario, en franca contradicción con
los discursos que exaltan la salvaguarda del interés público, la búsqueda de la
equidad en el acceso a recursos y oportunidades, la sostenibilidad ambiental y el
resguardo de los valores patrimoniales locales.

8
“Otro negocio inmobiliario de Costantini, esta vez en Escobar” Diario Clarín. Suplemento iEco. 26 de
octubre de 2010.
9
“Costantini lanza un complejo similar a Nordelta en Escobar” Diario La Nación, Edición impresa,
Martes 26 de octubre de 2010.

3
En sintonía con esto, en los últimos veinte años los humedales y cuencas de ríos y
arroyos de la RMBA han sido los destinatarios principales de las inversiones en
emprendimientos de perímetro cerrado. El despliegue urbanizador en estos sitios ha
determinado una profunda afectación de ecosistemas estratégicos10, definidos así
por la función que cumplen en la sustentabilidad ambiental metropolitana.
La conformación de archipiélagos seudo urbanos y la simplificación de ecosistemas
complejos tienen como principales efectos la alteración del funcionamiento del
sistema pampa-delta-río y la retracción del área de humedales y de los servicios
ecológicos que prestan: suelo fértil, regulación hidrológica y refugio de biodiversidad.

De nada vale que en su defensa y legitimación los desarrolladores inmobiliarios

apelen a la instalación de discursos eco friendly, apoyados en polémicos
argumentos como la “recuperación” de espacios con escaso valor para la ciudad por
su condición de bajos y humedales. La realidad muestra que las transformaciones
son de proporciones significativas y poco amigas del ambiente.

La relevancia ambiental de la cuenca baja del Río Luján11 ha sido reconocida por la
existencia de un conjunto de reservas naturales públicas y privadas12 sobre las que
se establece una intencionalidad de protección de los recursos ambientales y
paisajísticos. Estas reservas conforman junto con el valle de escurrimiento del Río
Luján y sus afluentes, territorios de gran fragilidad ambiental.

No obstante esto, la gran mayoría de las urbanizaciones cerradas que se asientan

en la cuenca baja plantean una drástica transformación del terreno natural a través
de terraplenamientos, rellenos, excavaciones y refulados en zonas constituidas por
bajos y humedales. La propuesta urbanística de estos emprendimientos reproduce
un patrón consistente en un conjunto de barrios cerrados con parcelas en su
mayoría frentistas a lagunas producidas artificialmente; aportantes del material de
préstamo para la consolidación de polders o terraplenes instersticiales que
conforman el área urbanizable.
Estos emprendimientos que caracterizamos como urbanizaciones cerradas
acuáticas o polderizadas (UCP) se localizan sobre humedales del valle del río Luján
y sus tributarios en cotas que por lo general se desarrollan por debajo de los 7,5
msnm. Para el año 2010 se contabilizaban 54 emprendimientos13 de este tipo que
ocupaban una superficie total de unas 7.300 has. (Figura 1).

10
Un Ecosistema estratégico se define por las características que esos espacios deben tener en
términos de asegurar el flujo sostenible de bienes y servicios ecológicos con los que proveen a las
ciudades. Se tienen en cuenta parámetros que contribuyan a la conservación de la biodiversidad, los
bienes y servicios ecológicos, y a la construcción de un paisaje cultural. (Luis Carlos Agudelo Patiño;
2002).
11
La cuenca baja tiene una superficie aproximada de 702 km2, aproximadamente un 20% de la
2
superficie total de la cuenca que es de unos 3.440 km . Los límites principales son la traza de la Ruta
8 por el oeste, y la costa del río Paraná de las Palmas por el este, en los municipios de Pilar, Escobar
y Tigre.
12
Reserva Natural del Pilar, Reserva Provincial de Usos Múltiples Río de Luján, Reserva privada Lalo
Mandojana, Reserva Privada El Talar de Belen, Reserva privada Club Náutico Escobar y Reserva
Nacional Otamendi
13
En el área de la cuenca baja del Río Luján los emprendimientos allí localizados son muchos más,
pero sólo hemos considerado aquellos que se ubican parcial o totalmente en predios por debajo de la
cota 7,5 msnm en razón de su criticidad de inundación.

4
Figura 1: Urbanizaciones cerradas polderizadas en la cuenca baja del R. Luján

1.1. Aspectos críticos en la gestión urbanística de las UCP

La gestión urbanística de las UCP es un claro ejemplo de la páctica del urbanismo

neoliberal por la vía de la más absoluta prescindencia de los procesos que
construyen el territorio.
El andamiaje técnico-legal establecido para la aprobación de estos emprendimientos
se basa en un amplio y completo marco regulatorio14, que implica el cumplimiento de
una serie de requisitos y condicionamientos, en primer término, de localización –es
decir, si el uso está “admitido”15 en la zonificación según usos del municipio, y luego,
la obtención de la “factibilidad” de los organismos competentes en cada tema16.

14
Los aspectos ambientales están tratados por: Ley 25.675/02 General del Ambiente Art. 2º, 4º, 11º.
(nacional) y Ley 11.723 De protección de Integral los Recursos Naturales y del Ambiente (provincial).
Los aspectos hídricos e hidráulicos son abordados: Ley 6253/61 De protección de los desagües
naturales, reglamentada por decreto 11368/61; Ley 6254 de Cota Mínima en cuanto a la urbanización
por debajo de la cota 3.75 metros IGM; Ley 12.257 de Código de Aguas en cuanto a la determinación
de restricciones al dominio; Resolución MIVSP 705/07 en cuanto a la evaluación de las Situaciones
Mínimas de Agua susceptibles de satisfacer Intereses Públicos (humedales, bañados, vaguadas,
etc.), según inciso 3 del art. 2340 del Código Civil) y Código Civil Art. 2639 y 2640: Camino de sirga
15
Que un uso esté “Admitido” no implica que esté “Permitido” y mucho menos “Aprobado”. Un uso
puede estar admitido en una zona pero para estar permitido debe cumplimentar todos los requistos y
condicionamientos que establece la normativa vigente.
16
La aptitud hidráulica por parte de la Autoridad del Agua, de la declaración de impacto ambiental por
parte del Organismo Provincial de Desarrollo Sustentable y la Factibilidad o Certificado de Aptitud
Urbanística, por parte de la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial -si se trata de
clubes de campo- y de la Subsecretaría de Asuntos Municipales si se trata de barrios cerrados.

5
En síntesis: las urbanizaciones acuáticas pueden ser aprobadas si el predio se
encuentra en zona apta para ese uso, y siempre y cuando se cumplimenten los
requisitos básicos de aptitud hidráulica, impacto ambiental, provisión de servicios y
equipamiento y las cesiones correspondientes a espacios verdes y de circulación,
acordes a la magnitud del proyecto en términos de densidad de población y
ocupación del suelo.

Ahora bien, en la gran mayoría de los emprendimientos localizados en el área de

estudio lo que se constata es el inicio de obras hidráulicas sin las aprobaciones de
los organismos correspondientes, o con permisos precarios sin que se haya agotado
el conjunto de instancias de estudio y aprobación propias de una factibilidad técnica.
Esto pone de manifiesto que tanto el conjunto de prácticas instituidas por los
desarrolladores por la vía del “hecho consumado” -tal vez con la expectativa de
ejercer una mayor presión en las instancias de evaluación técnica-, como la
comercialización de las parcelas con antelación a la obtención de los certificados,
sumado a la extrema labilidad y permeabilidad de los gobiernos municipales y
provincial para evaluar los proyectos y ejercer controles sobre las transformaciones
del territorio, conforman los puntos críticos del problema.

La existencia de vacíos e inconsistencias en los procedimientos de aprobación que

aplican los distintos organismos y jurisdicciones que intervienen, sobre la base de
una consideración fragmentaria y sectorial, suman otros elementos críticos a la
cuestión. Por caso, para la aprobación provincial en materia hidráulica pareciera
suficiente la sola realización de las obras de ingeniería requeridas para evitar el
anegamiento de las parcelas, prescindiendo por completo de consideraciones tales
como los impactos producidos por la transformación drástica de la geomorfología y
del sistema de escurrimiento, la vulneración que lo anterior produce sobre los
ecosistemas involucrados o la evaluación de los efectos acumulativos resultantes de
la sucesión de emprendimientos que ocupan vastas superficies y se encuentran
próximos entre sí.

El escenario que se configura entonces es el de una virtual anomia urbanística, no

tanto por la ausencia de instrumentos regulatorios, como por la prescindencia que
los distintos estamentos del Estado hacen de su rol regulador respecto de las
acciones de los particulares en el territorio.

2. Conflictos en humedales urbanos. Ejemplos en Argentina, Colombia y

EE.UU.

Presentamos aquí un ejemplo concreto de gestión de un emprendimiento urbano

cerrado en una de las islas del Delta a fin de observar el rol asumido por los
diferentes actores involucrados directa e indirectamente. Luego tomamos dos
ejemplos de gestión de humedales urbanos en Colombia y Estados Unidos a partir
con el propósito de considerar su valoración, la forma en que se aplican las normas,
la intervención de la justicia y el accionar de las ONGs. Considerando los tres
ejemplos esperamos poder extraer algunas reflexiones sobre la praxis urbana del
proyecto neoliberal.

6
2.1. Humedal Delta del Paraná (Tigre, Argentina)

Este ejemplo resulta valioso por tratarse de una referencia reciente –y tal vez única-
de gestión gubernamental del humedal ya que permite establecer una diferenciación
con respecto al modelo que caracterizamos antes como facilitador. Si bien la
iniciativa -que culmina en la inhibición del proyecto- no se origina en ámbitos
gubernamentales, termina siendo asumido muy activamente por ellos, y esto es lo
que lo hace interesante de observar.

Se trata de Colony Park17, un emprendimiento localizado en la primera sección de

islas del Delta de Tigre; definido por sus promotores como el «primer desarrollo de
vivienda permanente en una verdadera isla del Delta argentino». La propuesta es la
de una urbanización náutica cerrada de unas 300 has de superficie en la Isla de
Marzi con acceso exclusivo a través del canal Vinculación por transbordador.
Para consolidar el área urbanizable y “proteger” al emprendimiento de las habituales
crecidas debidas al régimen deltaico, el área fue objeto de intensas tareas de
dragado y refulado de materiales sedimentarios, cuyas consecuencias –ya
irreversibles- han sido la drástica modificación de la morfología insular y la completa
destrucción de la vegetación nativa. (Figura 2)
Prueba de lo anterior es que el arroyo Anguilas originalmente de cauce muy angosto
“…hoy es ancho y ya no serpea entre juncales: las máquinas lo han rectificado y
amplían su cauce, porque pretenden convertirlo en el canal interno de Colony
Park”18.

Figura 2. Cambios en la Isla de Marzi debidos al Proyecto Colony Park

Fuente: Foro Ambiental Capital, 2011

Las obras hidráulicas se iniciaron en el año 2008 sobre la base de un permiso

precario otorgado hacia el final de la gestión municipal anterior. Ese permiso -que
también debiera ser objeto de cuestionamiento por sus implicancias posteriores- no
eximía sin embargo de la obtención de todas las certificaciones obligatorias

17
El proyecto plantea una superficie de 60 has. de lagunas interiores para deportes de vela y remo,
una de red vial propia con acceso vehicular hasta cada lote a través de 3 transbordadores privados,
red subterránea de agua, cloacas, gas, dos escuelas, un supermercado, shopping, sala de primeros
auxilios, helipuerto, canchas de golf, 3 marinas para mas de 700 embarcaciones, canchas de
básquet, tenis, vóley, Club House, vestuarios, SUM con restaurante y spa de última generación.
18
Foro ambiental Capital (2010) Emprendimientos inmobiliarios en el bajo Delta. Disponible en:
http://www.foroambiental.org.ar/IMG/article_PDF/article_1165.pdf

7
definitivas; a pesar de lo cual el emprendimiento avanzó hasta la finalización de las
obras hidráulicas sin contar con los permisos habilitantes definitivos. Una vez más,
frente al relajamiento de las exigencias en el cumplimiento de las normas y la
labilidad de los controles públicos prevaleció la mecánica habitual de consumar
hechos. También una vez más, las organizaciones ambientalistas fueron las
encargadas de poner a la consideración pública lo que estaba sucediendo.

Hacia finales de 2010 la ONG ambientalista “Asociación Civil en Defensa de la

Calidad de Vida” (ADECAVI) obtuvo de la justicia una medida cautelar que ordenaba
la paralización del emprendimiento, y para la misma época, un grupo de antiguos
pobladores isleños desalojados por la empresa desarrolladora Colony Park S.A.
obtuvo una medida similar de la justicia federal. Frente a la instalación pública del
conflicto y su judicialización, el Municipio de Tigre que en sus inicios se había
mantenido prescindente, asumió el tema en forma activa.

A partir de las clausuras judiciales lo que siguió fue una sucesión de actuaciones
administrativas y un cambio de signo en la consideración política del conflicto,
consistente en un posicionamiento crítico sobre las implicancias de este modelo
urbanizador y sus connotaciones ambientales para el Delta. En la práctica, supuso
un freno a este tipo de emprendimientos y la instalación de un discurso fundado en
la protección del humedal deltaico por su condición de ecosistema estratégico y de
ser uno de los espacios de mayor calidad ambiental y paisajística del aglomerado.
En sintonía con esto, en el año 2010 el Municipio dispuso la formulación de un Plan
local de manejo del Delta19 cuyo primer producto fue la sanción de una norma
cautelar que impedía precautoriamente la habilitación de emprendimientos de este
tipo en la primera sección de islas hasta contar con un plan definitivo. Esta norma
fue aprobada por unanimidad en el HCD en mayo de 2011 y acompañada por una
exposición pública del intendente y sus funcionarios en clara oposición a Colony
Park y a cualquier otra alteración del régimen ambiental y del modelo de ocupación
tradicional del Delta.
En el mes de julio de 2011 el OPDS20 (autoridad provincial en materia ambiental)
convocó a una audiencia pública, en la que el propio municipio participó como uno
de los principales contradictores del emprendimiento. Un mes más tarde, la
gobernación avaló el acto administrativo por el que se deniega la declaración de
impacto ambiental a Colony Park y plantea la presentación de un plan de
recuperación ambiental del área.

La conflictividad y movilización de algunos sectores sociales frente al avance de

UCP en el humedal deltaico parece haber generado un nuevo posicionamiento del
estado que contrasta con la tendencia general verificada hasta el presente en el
sector continental donde la destrucción del humedal ha sido moneda corriente en los
últimos años.

19
El municipio convocó para esta actividad a la Fundación Metropolitana, para el diseño y aplicación
de los componentes participativos del plan y a la Universidad Tecnológica Nacional para los estudios
y propuestas técnicas. El componente participativo implicó la instalación de una receptoría física de
opiniones en la Municipalidad de Tigre y otra en el HCD, una receptoría virtual a través de un blog;
una encuesta a los habitantes isleños y una encuesta Delphi a un conjunto de actores calificados.
20
Órgano provincial para el desarrollo sostenible.

8
Humedal Jaboque (Bogotá, Colombia)

El interés por observar un proceso de gestión en un humedal urbano de Bogotá

procede de la valoración que en los últimos años se ha dado en Colombia al estudio
de la problemática del ambiente y la preminencia alcanzada por el ordenamiento
territorial a partir de la sanción de la Ley 388/97 de desarrollo territorial.
Los 13 humedales bogotanos21 que pertenecen a la cuenca del Río Bogotá son
ecosistemas de enorme significación en la configuración del territorio de la sabana y
el Distrito Capital. A pesar de ello, un estudio publicado por la Sociedad Geográfica
de Colombia (2002) da cuenta de la magnitud de su retracción en las últimas
décadas: de las cincuenta mil hectáreas que cubrían los humedales en la Sabana
hasta los años ’40, quedan apenas unas mil quinientas en la actualidad.

Los humedales más afectados por la presión urbana22 son los de Juan Amarillo o
Tibabuyes, La Conejera, Santa María del Lago y Jaboque. Este último, situado en la
localidad de Engativá (Bogotá D.C.) ocupa una superficie total de 80 hectáreas
(EAAB, 200023) en zonas topográficamente bajas, conformadas por una pequeña
cuenca bordeada por el río Juan Amarillo y el área donde se emplaza el Aeropuerto
El Dorado (Figura 3).

Figura 3. Humedal Jaboque y trama urbana de Engativá

Fuente: Municipio de Engativá y Google Earth

Aproximadamente desde los años ’50 se fueron asentando en torno al humedal dos
tipos de desarrollos urbanos; por un lado, los barrios de urbanización formal (Villas
de Granada y la Perla) y por otro, el emergente de los asentamientos irregulares
bajo la modalidad de autoconstrucción (San José Obrero o Villa Teresita). Junto al
avance continuo de las ocupaciones durante los años ’80, la superficie del humedal
se retrajo de manera alarmante, con el agravante de la degradación por los

21
Torca y Guaymaral, La Conejera, Córdoba y Niza, Juan Amarillo o Tibabuyes, Santa María del
Lago, Jaboque, Burro, La Vaca, Tibanica, Capellanía o Cofradía, Meandro de Say y Techo.
22
Los principales impactos de la urbanización incluyen la invasión de espacio público y las
violaciones al régimen urbanístico, los vertidos de aguas residuales, escombros y basura, pastoreo de
animales y el manejo inadecuado de residuos sólidos.
23
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

9
continuos vertidos de aguas servidas provenientes de los barrios e industrias
asentados en sus bordes. Las ciclorutas y el cemento de las construcciones aislaron
al humedal de los ríos y quebradas con los que naturalmente se vinculaba, por lo
cual actualmente se alimenta sólo a través de canales de agua de lluvia.
Como es propio imaginar, la inadecuación del humedal para el asentamiento
residencial ha tenido claros efectos sobre la calidad de vida de los habitantes. En
referencia a uno de los barrios más comprometidos así lo manifiestan Indárraga y
Vélez “…Sobresale, por la preocupación que genera, el barrio “Villa Gladys” de
Engativá que se encuentra topográficamente más bajo que la mayoría de los
asentamientos localizados en el sector más sur oriental del humedal, por lo que
requirió por parte de EAAB (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá) la
construcción y puesta en marcha de una estación de bombeo que debe mantener un
nivel para evitar problemas de reflujo e inundación del barrio; las obras de
infraestructura (vías, alcantarillado y redes de servicios públicos) construidas bajo”
(Idárraga y Vélez; 2010: 4).
En el año 2004, la comunidad de Engativá Pueblo solicitó al personero24 de la ciudad
el arreglo de una calle que conecta a un conjunto de barrios a través del humedal
Jaboque; en 2010 el Consejo de Estado hizo lugar a la Acción Popular interpuesta
por el Personero contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
(EAAB), el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) y la Alcaldía Local invocando la
protección de un conjunto de “derechos difusos” como los derechos e intereses
colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la defensa de
los bienes de uso público.
El fallo estableció el cierre de la vía en cuestión (Calle 62 desde la carrera 114 hasta
el Río Bogotá) a los efectos de su reconstrucción y la inclusión de una cicloruta.
El IDU y la Alcaldía intentaron deslindar responsabilidades atribuyéndoselas
mutuamente, mientras que la EAAB negó tener competencias sobre la calle e
introdujo como nuevo elemento que la misma atravesaba el Humedal Jaboque. El
tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró la existencia de un conflicto de
intereses entre el derecho de protección del medio ambiente y la seguridad de
quienes utilizan habitualmente la vía, aunque decidió que primaba la protección del
humedal por tratarse de un bien público, razón por la cual ordenó el cierre definitivo
de la calle.
El IDU apeló el fallo ante el Consejo de Estado procurando se le habilitara para
proceder al arreglo de la vía y la construcción de la cicloruta, pero este ratificó la
sentencia e impuso un plazo de seis meses para su cumplimiento. La ratificación
establecía las responsabilidades del IDU en la rehabilitación ecosistémica del área, a
la vez que le ordenaba desafectar el uso de la vía “de manera progresiva hasta
lograr el cierre definitivo, de modo que se garantice que zonas como la del citado
humedal sean utilizadas para los fines prescritos en las normas ambientales, como
las de recreación pasiva y educación ambiental”25.
En definitiva, el fallo privilegió el cumplimiento de las normas de protección
ambiental entendiendo que el uso urbano no estaba encuadrado entre los permitidos
en la zona, así como cualquier otra actividad diferente a la recreación pasiva y la

24
En Colombia la figura del Personero o Síndico Procurador cumple la función de vocero de los
ciudadanos e investigador de la conducta de los funcionarios públicos, y entre sus principales
misiones está la de defender los derechos e intereses colectivos, adelantando las acciones populares
que para su protección sean necesarias.
25
Citado del fallo por Idárraga y Velez (Op. Cit.).

10
educación ambiental. Sin bien podría valorarse muy positivamente el fallo por
propender al cumplimiento de normas que benefician al conjunto, cierto es que
genera nuevos conflictos para miles de familias que virtualmente quedan aisladas
por el cierre de esta vía.
Paradójicamente mientras esto sucede, a través del Plan de Ordenamiento
Territorial Distrital se habilita al Macroproyecto de Desarrollo Urbano Regional del
Aeropuerto El Dorado (MURA) que compromete al humedal Jaboque. Ya se habla
acerca de sus efectos negativos para los habitantes de los barrios aledaños, entre
otros por la afectación de los mismos derechos invocados por la decisión del
Consejo de Estado para la protección del humedal.

2.2. Humedal de Ballona (Los Ángeles-California, EE.UU)

La caracterización que hace Parlow (2008) sobre el funcionamiento del sistema

urbanístico norteamericano permite establecer cierto paralelismo con el aplicado en
Argentina. La matriz común en ambos casos es la utilización del Zoning como
método urbanístico que permite establecer el conjunto de regulaciones de los usos
del suelo en la ciudad. Parlow hace una crítica velada a sus rigideces formales,
argumentando que la práctica urbanística finalmente funciona por la vía de la
excepción, a través de la concesión de “permisos de uso especial”, es decir de
formas discrecionales de aprobación que pasan a convertirse en la norma. Bajo
estas condiciones, en la aprobación de nuevos desarrollos las administraciones
locales están facultadas para exigir ciertas exacciones26 a los desarrolladores como
el pago de cuotas de impacto, y/o el establecimiento de limitaciones al uso de las
propiedades.
Pero en los últimos años comienza a verificarse el avance de una cultura urbanística
crítica a ese modelo –que en otro plano alcanza también al urban sprawl como forma
de producción extensiva de ciudad- donde se observa con beneplácito el planteo de
propuestas ambientalmente sustentables27. Cada vez con más frecuencia algunas
asociaciones y ONGs están transformándose en férreas impulsoras de estas ideas,
llegando a torcer algunos acuerdos establecidos entre desarrolladores y gobiernos
locales.
Un claro ejemplo de lo anterior puede verse en el conflicto desatado por el Proyecto
“Playa Vista” en los humedales de Ballona al oeste de Los Ángeles (Figura 5).
Los inicios de ese proyecto se remontan al año 1978 cuando la Corporación Summa
inició los planes para el desarrollo de un proyecto urbanístico28 sobre un área de 440
has. asentadas en el humedal de Ballona, lo que de haberse concretado hubiera
constituido el mayor proyecto de relleno urbano llevado a cabo hasta entonces en
ese país.

26
Señala Parlow "las exacciones son los requerimientos que las administraciones municipales
establecen a los propietarios como condiciones para la emisión de los derechos que permiten la
mayor intensificación en el uso de los bienes inmuebles" (traducción propia del original en ingés).
Estos requerimientos pueden implicar el pago de tributos especiales o bien la satisfacción de obras
de mitigación requeridas por las administraciones locales.
27
A este respecto ganan terreno las propuestas del ecourbanismo y el new urbanism.
28
El proyecto original contemplaba 5800 unidades residenciales, 594.360 m2 para oficinas y uso
industrial ligero, 624.840 m2 para uso mixto comercial regional, incluidos los centros de compras
masivas, 182.880 m2 de tiendas, y un hotel de 600 habitaciones.

11
Figura 5. Proyec
cto Playa V
Vista en lo
os humedales de Ba
allona

Fuente
e: 2011 Ame
erican Realty Advisors

En un principio la Corporración sosslayó la existencia

e del humeedal e ignoró los
os de las organizaci
planteo o ones ambbientalistass y de otro
os grupos de la com
munidad
preocupados porr el tema, d
dando conttinuidad a sus planess hasta qu
ue en 1984
4 recibió
la aprobación gub
bernamenttal para su ejecuciónn.

Hacia ffinales de ese año, una

u ONG llamada
l “A
Amigos de los Humedales de Ballona”
B
presentó una demanda arg gumentand do la viola ación de laa Ley Costtera de Ca alifornia
por no garantizarr una superficie suficiiente para la preservvación del humedal;
h a la que
se summaron otras s demanda as en el mismo sentid do.
La esccalada del conflicto y la actitud intransig gente de los desarro olladores hicieron
h
pensarr en una paralización
p n definitiva
a del proyyecto, pero o en el añoo 1989, luuego de
varios años de littigios no reesueltos, la Corpora ación Summ ma vendió ó Playa Vissta a un
importaante desarrrollador ded bienes raíces de California a (Maguiree Thomas)), quien
adoptó un enfoqu ue bien differente al convocar
c a diálogo a los grupo
al os ecologisstas y a
otros ssectores ded la comunidad mo ovilizados.. Esto derrivó en el apoyo de e estos
grupos a la iniciativa a cammbio de una a drástica reducción
r e proyecto
del área de o y de la
afectacción de una a superficie mayor a la conservvación del humedal, lo que imp plicó un
cambioo de perfil, más próximo al ecou urbanismo que al urb ban sprawll.
Aunque e en 1990 0, el mun nicipio de Los Ánge eles aprob bó por unanimidad el plan
revisad
do para el desarrollo
d de Playa Vista,
V el tema distaba a de estar resuelto.
En 199 94 la ONG G “Amigoss de los Humedales
H de Ballon
na” abandonó su de emanda
contra la ciudad de Los Án ngeles y el Estado de California, cuando o el propiettario de
Playa Vista
V se comprome
c tió a desttinar 12,5 millones dólares
d paara restaurar una
laguna de agua salada existente en e la propiedad y abandonar
a esta de
la propue
era que en
carrete n el proye ecto atravvesaba el humedal. Sin emb bargo, otroo grupo
ambienntalista llam
mado “Red d de Acció ón de los Humedale es”, presenntó una deemanda
29
alegand do que el Cuerpo de e Ingeniero os del Ejérrcito había realizad do una eva aluación

29
La coonservación de
d los hume edales en loss EE.UU. esstá regulada por la “Ley de Agua Limpia” de
1972. Su artículo 404 faculta a la Secretaría del Ejérccito a “emitiir permisos para
p la descarga de
material de dragado y de terraplé
én en las agu
uas navegab
bles en sitios
s especificad
dos después de haber
dado avviso y brinda
ado la oporrtunidad de audiencias públicas”. Estos
E permissos conocidos como
“permiso
os 404” o permisos de hu umedales” son tramitado
os ante el Cu uerpo de Ing
genieros Milittares son

12
inadecuada del proyecto. Thomas vendió su participación en Playa Vista a un grupo
de inversores liderados por Morgan Stanley y Goldman Sachs, quienes
constituyeron una nueva entidad llamada Playa Capital Company que dio inicio
finalmente a las obras.

En mayo de 2002, Playa Vista recibió a los primeros residentes y en 2004 el

Ayuntamiento de Los Ángeles aprobó la segunda fase, aunque luego algunos grupos
ecologistas presentaron una demanda alegando deficiencias en los informes de
impacto ambiental. En junio de 2011, un juez del Supremo Tribunal de Justicia de
Los Ángeles negó la apelación, habilitando la ejecución de la segunda fase.
A estas alturas, habiendo transcurrido casi tres décadas desde la presentación del
proyecto original y como resultado del conflicto planteado entre desarrolladores,
funcionarios del gobierno y ONGs30, la superficie original prevista para el desarrollo
urbanístico (440 has originales) se redujo a un tercio. En este resultado fue
determinante la adquisición de unas 192 has. para su conservación como humedal
por parte del Estado de California, pero también es cierto que fue el conflicto el que
motorizó la compra.

Reflexiones finales

En este trabajo hemos utilizado con insistencia el concepto de urbanismo neoliberal

para dar cuenta de nuevas formas de articulación entre Estado-Mercado en la
gestión de las decisiones territoriales, algunas de las cuales –como hemos visto-
impactan de manera irreversible ejerciendo una transformación permanente sobre
ámbitos particularmente sensibles como los humedales, aunque también sobre otros
aspectos como la fragmentación y segregación socio-espacial y la transformación de
activos paisajísticos de valor inestimable, no tratados aquí.

Los ejemplos utilizados para ilustrar nuestra reflexión acerca de las formas en que
opera el urbanismo neoliberal son elocuentes. En los casos de las urbanizaciones
Colony Park y Playa Vista los gobiernos han actuado subsidiariamente a la pulsión
urbanizadora y su silencio recuerda al dogma fisiocrático del laissez faire, laissez
passer donde las fuerzas del mercado pueden fluir sin que la intervención del Estado
las condicione.
En ambos casos es la toma de estado público del conflicto y la intervención activa de
las comunidades organizadas las que lograron torcer el rumbo, pero esto no siempre
es así, podría decirse que se trata de casos “exitosos” en el sentido de que pudieron
modificar en parte un proceso de destrucción creativa ya iniciado.
Colony Park no podrá hacerse finalmente ¿pero es posible reestablecer las
condiciones originales del humedal? ¿Es posible restituirle sus formas y funciones a
cauces de arroyos ensanchados y canalizados, a islas terraplenadas, a vegetación
nativa arrasada?

piezas clave en la protección de los humedales a través de medios basados en el mercado. (J,
Salzman y J. B. Ruhl, 2006).
30
Dos tercios de la superficie total deben ser preservados como espacio abierto, incluyendo un
pantano del agua salada de 77 hectáreas, la restauración de un pantano de agua dulce, un corredor
ripariano de 21 hectáreas y casi 41 hectáreas de hábitat nativo. Originalmente se había planificado
que incluyera unas 13.000 unidades residenciales, en cambio hoy contempla un total de 5.800
unidades de vivienda diseñadas para cumplir con estándares de sustentabilidad ambiental.

13
Por su parte, el proyecto urbanístico de Playa Vista logró ser reducido a un tercio de
lo planteado en un comienzo, pero finalmente va a realizarse teniendo como marco
el humedal que lo precedía.
En el humedal Jaboque los residentes son en su mayoría desplazados. La acción de
la justicia en su invocación de los derechos e intereses colectivos vinculados al
ambiente acabó perjudicando a los más pobres, a los que no necesariamente
eligieron vivir allí. Idárraga y Vélez refieren a esto como un acto de injusticia
ambiental, pues mientras se niega la habilitación de la vía que existió por décadas
garantizando la movilidad de los habitantes de la zona, en las inmediaciones se
construye una gran infraestructura aeroportuaria.
En definitiva de lo que se trata no es del humedal, sino de una praxis que ha
desplazado al Estado desde su rol de articulador complejo -entre actores con
necesidades e intereses diferentes- hacia otro de tipo biunívoco Estado-Mercado.

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15