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HACIA LA COHERENCIA DE POLÍTICAS EN MATERIA DE RATIFICACIÓN DE CONVENIOS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Versión Final31ag10
HACIA LA COHERENCIA DE POLÍTICAS EN MATERIA DE RATIFICACIÓN DE CONVENIOS INTERNACIONALES DEL TRABAJO Versión Final31ag10
Índice:
1) Los compromisos Internacionales con la OIT y la necesidad de una mirada
superadora
2) Una primera etapa en que la coherencia no resultaba difícil
3) El efecto negativo sobre las ratificaciones de algunas cuestiones que afectan
la institucionalidad.
a) La ruptura de la continuidad democrática.
b) Uso de las facultades que otorga la Constitución al Poder Ejecutivo
aplicables a los CIT
____________________
1
hacerlo) tomar decisiones autoritarias al interior del país y está
comprometiéndose a no retroceder en los derechos que se le asignen a
trabajadores y empleadores, entendiendo que , entre ellos, es el Estado el único
en condiciones de mediar para mantener el equilibrio que los trabajadores por sí
mismos no pueden lograr. Y lo debe hacer a través de la ley debidamente
monitoreada en su control de cumplimiento por la inspección del trabajo en al
ámbito interno. Los derechos no existen si no se los puede ejercer, si no hay un
Estado que los asegure.
Cuando, y no creemos equivocarnos, la Cumbre de Copenhagen fijó los
objetivos del Milenio (año 2000) estableció, también, las bases para - lo que en
estos años se ha dado en llamar - “la coherencia de políticas” en el orden
internacional. Todo el sistema de Naciones Unidas debe propiciar el logro de
esos objetivos1 aunque algunas de sus agencias parezcan propiciar políticas que
los contradicen.
La crisis financiera, que devino económica y global, del 2008 hizo revisar los
planteos del Consenso de Washington. Pero las recetas del Banco Mundial y del
Fondo Monetario Internacional deberían modificarse no sólo en el discurso, y la
presencia en las discusiones de los organismos de derechos humanos de las
Naciones Unidas (obviamente, la OIT en primer término) debería ser
insoslayable. Tributo al mérito de quienes advirtieron la debacle y las razones
de esa debacle antes de que ocurriera y que muy pocos denunciaban en los foros
internacionales y en el marco de las políticas nacionales.
Por eso, si bien este trabajo aborda el tema normativo en la OIT, no podemos
dejar de advertir que las normas deben ser la base y el sostén de las políticas y
éstas volcarse en las normas internas para construir una trama permanente y
suficientemente cerrada que impida pasar los abusos del capitalismo a la
categoría de criterios indubitados. Para que nadie pueda ya hablar de “la mano
invisible del mercado” o del “fin del trabajo”, sin, al menos, un poco de
vergüenza
2
Esto también se refleja en nuestro ritmo de ratificaciones2. Se utilizó el sistema
de “leyes ómnibus” para reunir conjuntos de convenios internacionales del
trabajo que tenían en la mayoría de los supuestos, una sencilla recepción por la
normativa interna. Baste ver que con cuatro leyes se incorporaron cuarenta y
cuatro Convenios a la normativa interna, sin dejar de señalar que 29 de los
primeros Convenios Internacionales del Trabajo ocurrieron durante los dos
primeros períodos de Gobierno del Juan Domingo Perón.3
3) El efecto negativo sobre las ratificaciones de algunas cuestiones que afectan
la institucionalidad.
a. La ruptura de la continuidad democrática.
La OIT se sumó a los organismos de Derechos Humanos al momento de
proteger a los dirigentes sindicales y trabajadores que sufrieron prisión
clandestina y torturas por el sólo hecho de transmitir sus ideas o protestar por la
pérdida de las libertades públicas, especialmente respecto del terrorismo de
Estado utilizado como metodología represiva en el última dictadura militar.
El reclamo por la lista de personas eufemísticamente llamadas “a disposición del
Poder Ejecutivo” (debió decirse en prisión sin juicio o, lamentablemente,
desaparecidos) fue una constante durante todo ese período.
Debemos destacar lo que se advierte con la sola observación del listado de
Convenios Internacionales Ratificados, que sólo hay tres ratificados en ese
período, aprobados por respectivas “leyes”4 y relativos a temas que podrían
llamar no prioritarios.
Son, y esto se refiere por lo manifestado a los autores por testigos presenciales
de la intencionalidad de aquel momento, una moneda de cambio al momento de
recibir a la Misión de Contactos Directos 5 que visitó el país por aquella época.
b. Uso de las facultades que otorga la Constitución al Poder Ejecutivo
aplicables a los CIT
También recurriendo al listado de Ratificaciones de la República Argentina se
observan algunas particularidades que responden a una demora entre la Sanción de la
ley aprobatoria del Convenio y el Registro de la Ratificación por la OIT.
En el supuesto de la ratificación del Convenio sobre Fomento de la Negociación
Colectiva la demora ocurrió porque la norma introducía una condición para la fecha de
eficacia del convenio sujetándola al momento en que se dictara la ley de Negociación
Colectiva en el Sector Público. La OIT entendió que esta condición implicaba una
“reserva”
Ella puede ser válida en los Tratados Internacionales Tradicionales porque el Poder
Ejecutivo está, en ella, habilitado a suscribir el instrumento de ratificación limitando el
alcance del Convenio.
2
Ver listado de convenios con sus leyes aprobatorias y la fecha del registro de la Ratificación por la OIT
en el Anexo
3
Quienes hemos conocido al Dr. Eduardo Stafforini sabemos que en esa puesta al día en el ámbito
internacional tuvo mucho mérito.
4
Recordemos que en aquel momento el Poder Legislativo estaba disuelto y funcionaba la Comisión de
Asesoramiento Legislativo que proponía los proyectos de Ley que luego suscribía la Junta Militar de
turno. En este sentido la OIT nunca desconoció las leyes irregularmente adoptadas por Gobiernos que
accedieron al poder en forma ilegítima mientras hubieran sido reconocidos por la comunidad
internacional.
5
Mecanismo de control informal que consiste en la visita de un representante del Director General
cuando un país de reiterados incumplimientos solicita o acepta que se evalúe la situación “in situ”. En el
caso la comisión fue solicitada por el Delegado Argentino para evitar una sanción por las violaciones a los
derechos humanos.
3
Pero en atención al sistema de adopción de los Convenios Internacionales del Trabajo,
en los que la autoridad que los adopta es una representación tripartita del Estado
Argentino, una reserva formulada por el Poder Ejecutivo violentaría la voluntad
tripartita expresada al momento de la adopción del Convenio por la Conferencia
Internacional del Trabajo.
En esta inteligencia, la OIT sólo procedió a registrar la ratificación del Convenio
aludido cuando el Congreso sancionó la ley 24.185 y, para el caso, le quitó
condicionamientos a la aplicación del Convenio.
La otra demora fue, como se dice en el Anexo, una comprensión, a nuestro criterio
errónea por parte de la Oficina Jurídica de la OIT, de que la manifestación en protección
de nuestra soberanía sobre las islas Malvinas al momento de la ratificación del
Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (C. 135), podía ser
entendida como reserva. Afortunadamente la cuestión se zanjó en forma favorable para
nuestro país.
Pero hay algunos casos en que el Poder Ejecutivo, con intencionalidad y justificando su
acción en la necesidad de ajustar la normativa interna al compromiso internacional que
se asume con la ratificación del Convenio, demora la comunicación a la OIT, auto
otorgándose un plazo mayor que el previsto en la Constitución de la OIT6 para ajustarse
a los compromisos asumidos.
Esta conducta no está regulada en la Constitución, ya que no existen previsiones
especiales distintas al proceso de sanción y promulgación de leyes aplicables a la
aprobación de un Convenio Internacional del Trabajo. Sin embargo, a criterio de Néstor
Sagues, es una práctica del derecho consuetudinario constitucional.
En los últimos años se ha logrado mejorar ese listado con cuatro leyes
aprobatorias.
Se trata de los Convenios sobre representantes de los trabajadores, 1971; la
Administración del Trabajo, 1978; trabajo a domicilio, 1996, todos con leyes
aprobatorias que datan de noviembre de 2003 y el relativo a la seguridad y la salud en la
agricultura, 2001, con ley aprobatoria de junio de 2003.
Como se advierte se superan dos “deudas” que ya estaban superadas, de alguna
manera, por nuestra normativa interna : En el orden interno, ratificados ya todos los
Convenios sobre negociación colectiva y existiendo práctica de negociación colectiva y
formas de participación en el sector público, el primero de los Convenios mencionados
completa el tema con un instrumento del orden internacional; mientras que el convenio
6
La Constitución de la OIT otorga al país que ratifica un Convenio Internacional del Trabajo un año a
partir del registro de la ratificación para adecuar la normativa interna al Convenio internacional.
4
sobre los representantes de los trabajadores es recibido por la legislación y la
jurisprudencia con amplitud y niveles de protección suficientes.
Los otros dos convenios ratificados son de adopción más reciente por la
Organización y se vinculan a la decisión de llevar mayor seguridad jurídica y avances a
dos actividades que sufren situaciones de explotación y bajo nivel de protección.
Viene a completar esta mirada hacia una mayor coherencia en la ratificación de
Convenios Internacionales del Trabajo, el Convenio sobre la Norma Mínima de la
Seguridad Social, 1952 que al momento del cierre de este artículo está en trámite de
aprobación en el Congreso Nacional.
Puede resultar llamativo que un convenio tan antiguo sea ratificado aquí y ahora
pero no faltan las razones para hacerlo.
En principio, este es un instrumento único en la materia que, cuando se
empezaba a gozar del welfare state en la Europa de post guerra, logró aunar el consenso
necesario para ser adoptado. Nunca más se adoptó un instrumento que lo revisara en
más, aunque algunos de los subsistemas prestacionales contenidos, pudieron tener sus
normas específicas.
En un mundo que vuelve su mirada hacia políticas de ajuste, hay que utilizar
todos los instrumentos que sirvan de freno a esas regresiones. Precisamente los
beneficios de la Seguridad Social están siendo el eje de las políticas de reducción del
gasto público cuando los fenómenos propios de la crisis global, desempleo, recorte de
ingresos, deberían estar sostenidos por la Seguridad Social.
El Convenio sobre Seguridad Social, (Norma Mínima) tiene una fuerza
preclusiva, irregresiva, insustituible en los tiempos que corren. Implica un compromiso
para el Estado que no debe abandonar la gestión pública de las prestaciones de la
Seguridad Social y que en nada limita los mejores beneficios que reciba toda o parte de
la población.
5
Sin estos resultados y otros que, por supuesto, corresponde obtener, las normas
serian letra muerta y no traerían como consecuencia ningún cambio en el bienestar de la
población.
6
ANEXO
7
C19 Convenio sobre la igualdad de trato 13.560 del 14:03:50 ratificado
(accidentes del trabajo), 1925 27/9/49
C21 Convenio sobre la inspección de los 13.560 del 14:03:50 ratificado
emigrantes, 1926 27/9/49
C22 Convenio sobre el contrato de 13.560 del 14:03:50 ratificado
enrolamiento de la gente de mar, 1926 27/9/49
C23 Convenio sobre la repatriación de la 13.560 del 14:03:50 ratificado
gente de mar, 1926 27/9/49
C26 Convenio sobre los métodos para la 13.560 del 14:03:50 ratificado
fijación de salarios mínimos, 1928 27/9/49
C27 Convenio sobre la indicación del peso 13.560 del 14:03:50 ratificado
en los fardos transportados por barco, 1929 27/9/49
C29 Convenio sobre el trabajo forzoso, 13.560 del 14:03:50 ratificado
1930 27/9/49
C30 Convenio sobre las horas de trabajo 13.560 del 14:03:50 ratificado
(comercio y oficinas), 1930 27/9/49
C32 Convenio sobre la protección de los 13.560 del 14:03:50 ratificado
cargadores de muelle contra los accidentes 27/9/49
(revisado), 1932
C33 Convenio sobre la edad mínima 13.560 del 14:03:50 Denunciado el
(trabajos no industriales), 1932 27/9/49 11:11:1996 (conv.
Edad mínima,
n.138)
C34 Convenio sobre las agencias 13.560 del 14:03:50 Denunciado por la
retribuidas de colocación, 1933 27/9/49 ratificación del C.
sobre las agencias
retribuidas de
colocación
(revisado), 1949.
C41 Convenio (revisado) sobre el trabajo 13.560 del 14:03:50 ratificado (si bien
nocturno (mujeres), 1934 27/9/49 fue “denunciado”
por la Ley 24.013
no se registra la
denuncia en la OIT)
C42 Convenio sobre las enfermedades 13.560 del 14:03:50 ratificado
profesionales (revisado), 1934 27/9/49
C45 Convenio sobre el trabajo subterráneo 13.560 del 14:03:50 ratificado
(mujeres), 1935 27/9/49
C50 Convenio sobre el reclutamiento de 13.560 del 14:03:50 ratificado
trabajadores indígenas, 1936 27/9/49
C52 Convenio sobre las vacaciones 13.560 del 14:03:50 ratificado
pagadas, 1936 27/9/49
C80 Convenio sobre la revisión de los 13.559 del 14:03:50 ratificado
artículos finales, 1946 27/9/49
C20 Convenio sobre el trabajo nocturno 14.329 del 17:02:55 Denunciado
(panaderías), 1925 14/9/54 el 11/03/81
C35 Convenio sobre el seguro de vejez 14.329 17:02:55 ratificado
(industria, etc.), 1933 del
24/9/54
8
C36 Convenio sobre el seguro de vejez 14.329 17:02:55 ratificado
(agricultura), 1933 del
24/9/54
C53 Convenio sobre los certificados de 14.329 17:02:55 ratificado
capacidad de los oficiales, 1936 del
24/9/54
C58 Convenio (revisado) sobre la edad 14.329 17:02:55 ratificado
mínima (trabajo marítimo), 1936 del
24/9/54
C71 Convenio sobre las pensiones de la 14.329 17:02:55 ratificado
gente de mar, 1946 del
24/9/54
C73 Convenio sobre el examen médico de 14.329 17:02:55 ratificado
la gente de mar, 1946 del
24/9/54
C77 Convenio sobre el examen médico de 14.329 17:02:55 ratificado
los menores (industria), 1946 del
24/9/54
C78 Convenio sobre el examen médico de 14.329 17:02:55 ratificado
los menores (trabajos no industriales), 1946 del
24/9/54
C79 Convenio sobre el trabajo nocturno de 14.329 17:02:55 ratificado
los menores (trabajos no industriales), 1946 del
24/9/54
C81 Convenio sobre la inspección del 14.329 17:02:55 ratificado
trabajo, 1947 del
24/9/54
C18 Convenio sobre las enfermedades Decreto- Ley 24:09:56 ratificado
profesionales, 1925 11560 del
2/7/56
C31 Convenio sobre las horas de trabajo Decreto 24:09:56 Ratificado
(minas de carbón), 1931 Ley 11.560 del (convenio retirado)
2/7/56
C88 Convenio sobre el servicio del empleo, Decreto Ley 24:09:56 ratificado
1948 11.594 del
2/7/56
C90 Convenio (revisado) sobre el trabajo Decreto Ley 24:09:56 ratificado
nocturno de los menores (industria), 1948 11.594 del
2/7/56
C95 Convenio sobre la protección del Decreto Ley 24:09:56 ratificado
salario, 1949 11.594 del
2/7/56
C98 Convenio sobre el derecho de Decreto Ley 24:09:56 ratificado
sindicación y de negociación colectiva, 11.594 del
1949 2/7/56
C100 Convenio sobre igualdad de Decreto Ley 24:09:56 ratificado
remuneración, 1951 11.595 del
2/7/56
9
C.28 Protección de los cargadores de Decreto En el listado de la
muelles contra accidentes, 1929 Ley 11.560 del OIT no aparece el
2/7/56 registro de la
ratificación
C68 Convenio sobre la alimentación y el Decreto 24:09:56 ratificado
servicio de fonda (tripulación de buques), Ley 11.560 del
1946 2/7/56
C87 Convenio sobre la libertad sindical y la Ley 14.932 18:01:60 ratificado
protección del derecho de sindicación, 1948 del 11/11/59
C105 Convenio sobre la abolición del 18:01:60 ratificado
trabajo forzoso, 1957 Ley 14.932
del 11/11/59
C107 Convenio sobre poblaciones Ley 14.932 18:01:60 denunciado por
indígenas y tribales, 1957 del 11/11/59 ratificación del
Convenio sobre la
materia, 1989, el
03:07:2000
C111 Convenio sobre la discriminación Ley 17.677 18:06:68 ratificado
(empleo y ocupación), 1958 del
8/3/68
C142 Convenio sobre desarrollo de los 21.662 del 15:06:78 ratificado
recursos humanos, 1975 10/10/77
C139 Convenio sobre el cáncer profesional, 21.663 del 15:06:78 ratificado
1974 10/10/77
C115 Convenio sobre la protección contra 21.664 del 15:06:78 ratificado
las radiaciones, 1960 10/10/77
C124 Convenio sobre el examen médico de 22.535 del 20:06:85 ratificado
los menores (trabajo subterráneo), 1965 8/2/82
C129 Convenio sobre la inspección del 22.609 del 20:06:85 ratificado
trabajo (agricultura), 1969 18/6/82
C151 Convenio sobre las relaciones de 23.328 del 21:01:87 ratificado
trabajo en la administración pública, 1978 8/9/86
C144 Convenio sobre la consulta tripartita 23.460 del 13:04:87 ratificado
(normas internacionales del trabajo), 1976 21/4/87
n (*)
C159 Convenio sobre la readaptación 23.462 del 13:04:87 ratificado
profesional y el empleo (personas 23/6/87
inválidas), 1983 (*)
C156 Convenio sobre los trabajadores con 23.451 del 17:03:88 ratificado
responsabilidades familiares, 1981 (*) 14/4/87
C154 Convenio sobre la negociación 23.544 del 29:01:93 ratificado (la OIT
colectiva, 1981 15/1/88 no registró la
ratificación hasta
que se sancionó la
Ley de Negociación
Colectiva en el
sector público)
C96 Convenio sobre las agencias 24.642 del 19:09:96 Ratificado
retribuidas de colocación (revisado), 1949 1/7/96 Se optó por la parte
III del CIT
10
C138 Convenio sobre la edad mínima, 1973 24.650 del 1/ 11:11:96 Ratificado.
7/96 Declaración
adicional conf. art.
2do, inc. 4 del CIT
C169 Convenio sobre pueblos indígenas y 24.071del 03:07:00 ratificado
tribales, 1989 20/4/92
C.182 Convenio sobre las peores formas de 25.255 del 05:2:2001 ratificado
trabajo infantil, 1999 20/7/2000
C.150 Convenio sobre la Administración 25.802 del 20:02:2004 ratificado
del Trabajo,1978 28/11/2003
C184 Convenio sobre la seguridad y la 25.739 del 26:06:2006 ratificado
salud en la agricultura, 2001 23/6/2003
C. 177 Convenio sobre trabajo a domicilio, 25.800 del 31:07:2006 Ratificado
1996 28/11/2003
C. 135 Convenio sobre los representantes 25.801 del 23:11:2006 Ratificado
de los trabajadores, 1971 28/11/2003
(*) Las leyes aprobatorias en derecho interno de estos Convenios aparecen dictadas
el 29/10/96 pero recién publicadas en el Boletín Oficial el 21/4/87 (C.144) el 14/4/87
(C.156) y el 23/6/87 (C. 159) . En razón de la publicación tardía es que el registro de
la ratificación en los casos de los C. 144 y 159 resulta anterior a la publicación. En el
caso del C.156 el Poder Ejecutivo demoró la comunicación de la aprobación de la
norma en una expresión del derecho consuetudinario constitucional que obedece a
las dificultades que presenta, aún hoy, el Convenio para su efectivo y adecuado
cumplimiento. Sin embargo la demora en el Registro de la Ratificación del Convenio
sobre los representantes de los trabajadores, 1971 obedeció a que al momento de
la solicitud de Registro de la Ratificación, la Argentina rechazó la manifestación
hecha por el Reino Unido al ratificar el mismo convenio en el que aludía a la
ratificación del convenio con relación a los territorios de las “Faukland Islands”. En
principio el órgano de asesoramiento jurídico de la OIT entendió que podría tratarse
de la formulación de una Reserva, cuestión vedada al país que ratifica para el caso
específico de los Convenios Internacionales (ver comentario ut supra, punto 3 b de
“Hacia la coherencia de políticas……) pero finalmente decidió aceptar la ratificación
tal como había sido formulada, en ejercicio, ni más ni menos, que de un acto de
resguardo de nuestra soberanía sobre las Islas Malvinas
11