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Desarrollo Econdmico, vol. 33, 130 (julio-setiembre 1993)
N-
GUILLERMO
O'DONNELL**
Advertenciainicial
Debo advertiral lectorque las ideas de este articuloestan expresadasen forma
sucinta.Estoyen procesode redacci6nde unlibroen el que tratoestas y otrasideas, y
sus referentesempiricos,con mayorextensi6n.Decidipublicarel presentearticuloante
la gentil insistencia de varios colegas que me persuadieronde que, atn en su forma
actual, valdria la pena ofrecer estas ideas para el debate. Ellas abordan temas y
problemas que creo han sido soslayados, a un costo bastante alto, en los estudios
actuales sobre la democratizaci6n.Dadas las caracteristicasde este texto, he limitado
las citas bibliogrificas al maximo. Los argumentos que presento provienen de varias
corrientes bibliogrficas y de muchas y valiosas contribuciones,a las que hare justicia
en mi libro.
* Las ideas presentadasen esta obra son el resultadode los encuentrosy de los diversos intercambios
intelectuales que forman parte del proyecto "Transformaci6ndel Sistema Este-Sur", auspiciado por la MacArthur
Foundation. Deseo agradecer especialmente al director y coordinador intelectual de este proyecto, Adam Przeworski,
por sus numerosas y utilisimas criticas y sugerencias. Algunas de las ideas de este texto han sido incluidas y
mejoradas por Przeworski en un volumen de pr6xima edici6n (Sustainable Democracy) del cual 61 es el principal
responsable. Present6 una versi6n anterior de este texto en el encuentro sobre "Democracia, mercados y reformas
estructurales en Am6rica Latina",patrocinado por el North-South Center y el CEDES en Buenos Aires, en marzo de
1992, y en el encuentro sobre "Liberalizaci6necon6mica y consolidaci6n democrdtica", promovido por el Social
Science Research Council (SSRC) para el proyecto "Democratizaci6n y reforma econ6mica", que tuvo lugar en
Bologna-Forli en abril de 1992. Agradezco los muchos y Otilescomentarios que recibi en esos encuentros, entre elios
los de Carlos WilliamSmith, codirectores del proyecto mencionado en primer t6rmino. Quisiera expresar mi
Acuira y
mis sincero reconocimiento a Lawrence Whitehead, director del proyecto del SSRC, no s61o por sus 0tiles criticas y
sugerencias sino tambi6n por sus generosos esfuerzos para mejorar la redacci6n de este texto. Por cierto, no debe
culpbrsele a 61que no lo haya logrado totalmente. Tambi6n vaya mi agradecimiento a mis colegas del CEBRAPy de!
Kellog Institute por sus esclarecedores aportes.
** Director Acad6mico del Helen Kellogg Institutefor InternationalStudies. Profesor de Sistemas de Ciencia
Politica y Sociologia de la Universidad de Notre Dame. [ I 216 Hesburgh Center for International Studies / Notre
Dame / Indiana / USA 46556-5677/ B 219-631-6580 / Fax: 219-631-6717.]
164 O'DONNELL
GUIILLERMO
1 Adems de ser s61o un esbozo, este texto tiene una gran limitaci6n: no me ocupo directamente de los
factores internacionales y transnacionales, aunque a menudo estan implicitos en el debate.
2 El hecho de no ocuparme de factores internacionales y s6lo muy al pasar de factores hist6ricos implica que
no examinar6 en este trabajo un supuesto que a veces se insinia en la bibiografia, segin el cual lo "inico" que
hacen las nuevas democracias es atravesar etapas por las que las democracias institucionalizadas ya han
pasado.
SEnotro texto (O'Donnell, 1992) las denomind "democracias delegativas", para oponerlas alas democracias
institucionalizadas (o su equiva!ente, democracias consolidadas o establecidas o representativas). AIusar el
termino
"delegativas" me refiero a una concepci6n y prctica del Poder Ejecutivo segin ia cual por medio del sufragio se le
ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMASCONCEPTUALES 165
delega el derecho de hacer todo lo que le parezca adecuado para el pais. Tambien demuestro que las democracias
delegativas son intrinsecamente hostiles a los patrones de representaci6n normales de las democracias estableci-
das, a la creaci6n y consolidaci6n de las instituciones politicas y, especialmente, a lo que yo denomino "rendici6n de
cuentas horizontal".Con esto me refiero al control diario de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por
parte de otros organismos piblicos que son razonablemente aut6nomos de aqu61. Adems, como veremos, el
componente liberal de estas democracias es muy debil. Algunos analistas tienden a confundir la democracia
delegativa con el populismo. Por supuesto, ambas comparten numerosas e importantes caracteristicas. Sin
embargo, por lo menos en Ambrica Latina, este Cltimrno dio lugar a una mayor organizaci6n y participaci6n politica
popular (aunque estuvo verticalmente controlada) y coexisti6 con periodos de expansi6n dindmica de la economia
interna. En cambio, es tipico de la democracia delegativa tratarde despolitizar a la poblaci6n, con excepci6n de los
breves periodos en los que exige su apoyo plebiscitario, y que en la actualidad coexisten con periodos de grave
crisis ecorn6mica. Mientras que mi estudio anteriorera, bbsicamente, un ejercicio de tipologia, este es un andlisis de
algunos procesos sociales que en apariencia estan estrechamente relacionados con el surgimiento y funcionamiento
de !as democracias delegativas.
166 GUILLERMO
O'DONNELL
estas relaciones se formalizanen un sistema legal surgido del estado y respaldado por
6l. El sistema legal es una dimensi6n constitutivadel estado y del orden que este
establece y garantizaen un cierto territorio.Este orden no es igualitarioni socialmente
imparcial.Tantoen el capitalismocomo en el socialismo burocritico, sustenta y contri-
buye a reproducirrelaciones de poder sistematicamenteasimetricas. Sin embargo se
tratade un orden, en el sentido que entranen juego moltiplesrelaciones sociales sobre
la base de normasy expectativas estables (aunque no necesariamente aprobadas). En
uno de esos momentos en que el lenguajecomin expresa las relaciones de poder en las
que se halla inserto,cuando las decisiones se toman en el centro politico(las "6rdenes
impartidas"),tales decisiones "impartenorden",en el sentido de que esas 6rdenes
generalmente son obedecidas. Esta conformidadreafirmay reproduce el orden social
existente. La conformidad preconsciente y habitualcon la autoridad politica puede
basarse, como sostenia Weber, en la tradici6n,el miedo al castigo, el clculo pragmati-
co, la habituaci6n,la legitimidady/o la efectividadde la ley. Laefectividadde la ley en un
territorioconsiste en innumerables comportamientoshabituales que por lo general
(conscientemente o no) son compatibles con 0loque prescribe la ley4.Esa efectividad se
basa en la expectativa, ampliamente compartiday sustentada en casos que obran
como modelo ejemplar, de que dicha ley, de ser necesario, sera impuesta por una
autoridadcentraldotada de los poderes pertinentes.Esta es la texturabasica del orden
establecido y garantizado por el estado nacional contemporineo. Podemos ver
que la ley (incluidos los patrones de habituacibn generados por la expectativa de
su regular aplicaci6n) es un elemento constitutivo del estado: es la "parte"del
estado que proporciona la textura subyacente del orden social existente en un
territoriodado.
Tantoen latradici6neuropeacomoen laanglosajonalaleyes, en ltimainstancia,
algo codificado que esta sujetoa las interpretaciones
del conocimientoprofesional.La
ley tiene sus expresionesorganizativaspropias,sumamenteritualizadase institu-
cionalizadas,en las democraciascontemporneas.Se suponeque el Congresoes el
lugarde debate, aprobaci6ny sanci6n de las principalesleyes del pais, y que el Poder
Judiciales el lugaren el que se zanjany resuelvenconflictosde intereses y, en definitiva,
se debate el sentido de la comunidad politica. Como ocurre con otros aspectos del
estado, el Congreso y el Poder Judicialson la encarnacidnorganizativaperceptible de
ese fen6meno mAsamplio que es la efectividad social de la ley.
El reconocimientoque la ley tiene una dimensi6n constitutivaen la formacibndel
estado ha sido obstaculizado por los enfoques que dominaron la ciencia politica
anglosajona desde la "revolucionconductista".Porotra parte, a pesar de las contribu-
ciones de autores como MaxWebery HermanHeller,los enfoques que prevalecieronen
Europa continentalfueronestrechamente legalistas: se basaron en analisis formalistas
de la ley escrita, prestando escasa atencidna sus aspectos sociolOgicosy politicos. De
una manera u otra, estas dos grandes tradicionesno consiguieronver al estado como
una realidad compleja formada por sus aspectos burocratico-organizativosy tambidn
por sus aspectos legales.
4Soy cauto en el uso del lenguaje porque no quiero detenerme aqui en los distintos matices y salvedades que
un tratamiento ms profundo del tema tendria que introducir. Para un buen anglisis de estos temras vease Cotterrell,
1984.
ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMASCONCEPTUALES 167
5 Muchos paises poscomunistas sufren el enorme problema adicional de que ni siquiera sus limites geo-
gr~ficos son incontestables y varios grupos 6tnicos y religiosos impiden la existencia de un minimo grado de lealtad
a los respectivos estados. En este sentido, mientras que algunos palses latinoamericanos est~n sufriendo procesos
de aguda erosi6n del estado nacional ya existente, varios paises poscomunistas enfrentan el problema acn mbs
grave de c6mo comenzar a construirun estado nacional en circunstancias sociales y econ6micas muy poco propicias.
168 GUILLERMOO'DONNELL
6 De hecho, la "penetraci6n estatal" fue una de las "crisis"conceptualizadas en la celebre serie de volimenes
de los aios sesenta sobre "Desarrollo politico" del Social Science Research Council (esp. Joseph La Palombara,
1971, pdgs. 205-232). Este mismo tema es primordialen Samuel Huntington, 1968. Pero mientras que estos trabajos
se ocupan del crecimiento de cualquier tipo de autoridad central, el mio se refiere a la efectividad del tipo de legalidad
que, segtn se supone, un Estado democrtico debe implantar.
Y PROBLEMAS
ESTADO,DEMOCRATIZACION CONCEPTUALES 169
dimensi6n pOblica,legal, sin la cual el estado nacional y el orden que este sustenta
desaparecen. Es probable que el errorde reificarel estado no resulte evidente cuando
se teorizasobre paises homogeneos, pero se pone de manifiestocuando la aniquilaci6n
de su dimension pOblicahace que algunas organizaciones estatales se vuelvan parte
de los circuitosde poder perversamenteprivatizados7.Algunos sectores dei nordeste y
el Amazonas en Brasil,el altiplanoen Peri y variasprovinciasdel centro y noroeste de la
Argentina son ejemplos de la evaporacion de la dimensi6n piblica del estado y, en
consecuencia, de su extrarfa"reificaci6n"al quedar integrado exclusivamente por
organizaciones que, en esas regiones, son parte de circuitos de poder privatizados,a
menudo sultanistas.
Aunque estas caracteristicasde AmericaLatinason conocidas, que yo sepa no se
han hecho esfuerzos sistem~ticos por relacionarlascon los tipos de democracia que
surgieron en Argentina,Brasil,Peru, en paises similaresde America Latinay en otras
partes del mundo. Imaginemos un mapa de cada pais donde las zonas color azul
seralan un alto grado de presencia dei estado, tanto en el aspecto funcional como
territorial(es decir, un conjuntode burocraciasrazonablementeeficaces y la existencia
de una legalidad efectiva), las verdes indican un alto grado de penetraci6n territorialy
una presencia mucho menor en terminosfuncionalesy las marronessignifican un nivel
muy bajo o nulo de ambas dimensiones. De esta manera,en el mapa de Noruega, por
ejemplo, prevaleceriael azul;en el de Estados Unidos se veria una combinaci6n de azul
y verde, con importantesmanchas marronesen el sur y en las grandes ciudades; en
Brasily PerUel color predominanteseria el marr6ny en la Argentinala extensi6n de este
color seria menor pero, si contaramoscon una serie temporalde mapas, podriamosver
que esas zonas marronesse han extendido Iltimamente8.
En estas zonas hay elecciones, gobernadores y legisladores nacionales y provin-
ciales (en muchos casos sobrerrepresentados en las legislaturas nacionales). AOn
cuando pueden ser los partidos de esas provinciasmiembros nominales de partidos
nacionales, no son m~s que maquinaspersonalistasansiosamente dependientes de las
prebendas que puedan extraerde los organismos estatales, tanto nacionales como lo-
cales. Estos partidosy los gobiernos locales funcionansobre la base de fen6menos tales
como el personalismo,el familismo,el prebendismo,el clientelismo,y otros por el estilo.
Como saben los antrop6logos, este mundo se rige por un conjuntode reglas minucio-
sas, aunque no escritas; en el existen -en oposici6n alas sociedades "tradicionales"-
burocraciasestatales, algunasde ellas grandesy complejas,muymalpagas y politizadas.
Estos circuitos de poder en el centro de la politicanacional,
estan representados
comenzando por el Congreso, la institucionque supuestamente es la fuente de legali-
7 Un sintoma importante lo constituye el modo en que ha prosperado el narcotrafico en estas zonas, a menudo
aliado con autoridades locales y nacionales. Esta convergencia (que tambien se ha producido en otras actividades
delictivas) acentha adn mis la perversa privatizaci6n de estas regiones.
8 El grado de homogeneidad que sugiero no supone necesariamente que cada pais abarque individuos de
una misma nacionalidad (por ejemplo, el color predomrinanteen B~lgica es el azul). La desintegraci6n de imperios
supranacionales como la Uni6n Sovietica y Yugoslavia puede conducir o no, en las respectivas entidades nacionales
que estn surgiendo, a la creaci6n de paises que sean homog6neos en el sentido al que me refiero. Por ejemp\o, en
Rusia la erosi6n de la autoridad pu3blicay la desobediencia general a la legislaci6n supone que, aunque esta unidad
puede ser mis "nacional"en el sentido de contar con una poblaci6n mas homogenea que antes, en lo que respecta
alas dimensiones del estado que serialo estAdominada por el color marr6n. Para una vivida descripci6n de la rapida
y amplia "marronizaci6n"de Rusia, vease Reddaway, 1993, p~gs. 30-35.
ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMAS CONCEPTUALES 171
dad nacional. Por lo general, los intereses de los legisladores "marrones" son bastante
limitados:sostener el sistema de dominaci6nprivatizadaque los ha elegido y canalizar
hacia ese sistema la mayorcantidad posible de recursos estatales. Poreso, la tendencia
de sus votos es conservadora y oportunista:dependen para su exito del intercambiode
"favores"con el Ejecutivoy varias burocraciasestatales. Si el Poder Ejecutivoes debil,
esos representantes suelen obtener el controlde los organismos estatales que suminis-
trandichos recursos. Esto aumentala fragmentaci6ndel estado (y sus deficit):el marr6n
se extiende hasta la cispide del estado. Adems, tanto en el Congreso
como fuera de 61,esos individuos burocr.tica
sacan provecho de partidos que no slo tienen muy
bajo contenido ideol6gico (lo que per se no es necesariamente malo),sino que adoptan
posiciones absolutamenteoportunistasy carecen de disciplina.Unextremotransformismo
es la regla. Algunos andlisis recientes han las negativas consecuencias que
seralado
esto provoca en el funcionamientodel Congreso y en el surgimientode un sistema
partidariorazonablemente estable (esp. Mainwaring,1990), Io cual por cierto no es
demasiado propiciopara la institucionalizaci6nde la democracia. Tambidn,por razones
evidentes, estos politicosconvergen con la orientaci6ndelegativa y cesarista del Poder
Ejecutivo en su hostilidad a cualquier forma de responsabilizaci6n (accountability)
horizontal.Y ain cuando a veces tienen graves conflictos con el Ejecutivo,suelen ser
sus aliados contra el surgimientode sl61idasinstitucionesrepresentativas.
En cierto modo, el regimenque resultade esta situaci6nes muy representativo.Es
coherente con la realidad de paises cuyos patrones de representaci6n politica los
vuelven a~n m~s heterogeneos. El problema es que esta representatividadimplica la
introyecci6n del autoritarismo-entendido como la negaci6n de Io pmblicoy de la
efectiva legalidad del estado democraticoy, por lo tanto,de la ciudadania- en el centro
mismo del poder politicode dichos paises9.
Nuestro mapa da lugar a algunas preguntas importantes,ninguna de las cuales
contestar6 totalmenteen este articulo. ,Quetipo de estado son los de paises en los que
predomina el marr6n? r6gimendemocratico puede establecerse en medio de tal
iQue
heterogeneidad? LHasta que punto se pueden extrapolara esos casos teorias del
estado y de la democracia que presuponen paises mucho mas homogeneos? En sus
aspectos mas generales, estas preguntas han sido basicas en los analisis comparativos
de las ciencias sociales. Sin embargo, hay que recordarlasy especificarlas, dado que el
sentimiento generalizado de una victoria universal del capitalismo, y quizas de la
democracia, ha hecho que caigan en el olvido.Quiza se este volviendoa los errores de
la decada del sesenta, cuando muchas teorias y comparaciones eran indiferenciadas,
cuando no etnocentricas:aplicaban paradigmas de supuesta validez universalque no
tenian en cuenta la variaci6nestructuradaobservable en el mundo no desarrollado. En
9 ObsBrvese los actuales problemas de Italia, la democracia institucionalizada m&s heterog6nea (con
excepci6n de la India, si es que puede considerarse que este pais, sumamente heterog6neo, pertenece a ese
grupo), pero que es bastante mBShomogenea que la de la mayoria de los paises a los que aqui me refiero. Estos
problemas estn estrechamente vinculados con las zonas marrones de Italiay con la introducci6n de representantes
legales e ilegales de dichas areas en el centro de poder nacional. Cualquiera sea nuestra opini6n sobre los gobiernos
republicanos de Estados Unidos, parece indiscutible que en la di'cada pasada las zonas marrones han experimen-
tado alli un crecimiento preocupante, en especial alrededor de las ciudades. Adembs, estos problemas tambibn
estan apareciendo en otros paises ricos, en relaci6n con una serie de transformaciones globales (particularmente
econ6micas). Sin embargo, en este texto deseo poner de relieve algunos factores, especificos de ciertos paises, que
acentran poderosamente estos problemas. Como siempre ocurre, las comparaciones son cuesti6n de grado.
172 GUILLERMO
O'DONNELL
1 La gran pobreza y el alto grado de desigualdad de la mayor parte de America Latina y el resto del Tercer
Mundo (sedimento de una larga historia, acentuado por la crisis y las politicas econ6micas actuaies) se diferencian
del proceso de rpida desigualacid6n de los paises poscomunistas. Cualquiera sea de estos dos procesos el que
resulte mas explosivo, el segundo aparece en democracias que, casi en el mismo momento de su nacimiento, sufren
una severa disminuci6n en la intensidad de su ciudadania.
12 Por politicas "neoliberales" entiendo las apoyadas por las instituciones crediticias internacionales y las
teortas neoclsicas actuales. Dichas potiticas han experimentado Iltimamente algunos cambios, impulsados, en
apariencia, por los variados resultados de su aplicaci6n. No obstante, ain persiste en su nicleo un prejuicio
antiestatista muy fuerte e indiscriminado. Para una critica de estas politicas, liase esp. Przeworski et. al., en prensa.
(Aunque estoy de acuerdo con dicha critica y soy uno de los coautores del libro, creo eticamente correcto agregar
que no participe en esa parte del volumen.) V6ase tamnbin Przeworski, 1992.
ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMASCONCEPTUALES 175
3. Acercade ciertascrisisecon6micas
En esta seccidn me referirea una clase particularde crisisecon6mica:la que
sufrieronpaises comoArgentina,Brasily Peri al entraren un patr6nde inflaci6naltay
recurrente13acentuadapor reiteradosy fallidosintentosde controlarla y emprender
"reformasestructurales"
recomendadaspor los acreedoresinternacionales. Se trata,
porfortuna,de unconjuntoreducidode paises, si bienvariasnacionesposcomunistas
y africanas han caido o estan a punto de caer en esta situaci6n. Puede afirmarseque,
cuanto mas duraderay profundaes la crisis, y cuanto menor es la confianza en que el
gobierno podra resolverla, mas razonable se vuelve que cada agente actOe: 1) en
13 Me refiero a periodos de cinco o mas en los que la inflaci6n mensual super6 el 5 %, con picos de tres
arios
digitos.
ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMAS CONCEPTUALES 177
imprescindibles para el exito de sus politicas. Este es otro factor que acorta los
horizontestemporales y empeora las expectativas que dinamizanel dilemadel prisionero.
En estas condiciones, la sociedad se ofrece a si misma una fea imagen. Miles de
expresiones ponen de manifiesto el profundo malestar consecuente. Los casos de
oportunismo generalizado, codicia, falta de solidaridady corrupci6n no son un buen
espejo en el cual mirarse.Adem~s, muchas de estas acciones suponen desconsidera-
ci6n por las leyes. Cuando es obvio que muchos violan la ley sin que implique costo
alguno, la lecci6n que se extrae erosiona aCn mas la predecibilidadde las relaciones
sociales; la ilegalidady el oportunismogeneralizados aumentantoda clase de costos de
transacci6n y la texturizacidnde la sociedad por el estado-en-tanto-leyse debilita con
cada vuelta de la espiral.
Abundan amargas denuncias y exhortaciones desesperadas para superar la
"crisismoral".Los medios de prensa y las conversaciones cotidianas reclaman "restau-
rarla unidad nacional",buscar la panacea de los pactos socioecon6micos (que en las
condiciones vigentes ningin actor racional concertaria de buena fe), "moralizar"las
empresas y la administraci6np(blica, etcetera. Aunque las criticas moralistas y las
exhortaciones piadosas son valiosas como indicadores de que atn sobreviven valores
bsicos de ia moralpiblica, ellas no tienen en cuenta que la acci6n social atrapada
en un colosal dilema del prisionero'4.Ms a~n, dichos pronunciamientos est,
pueden con-
vertirse en una condena global de una situacidn que incluye una democracia cuyo
funcionamientoes tan deficiente.
La airada atomizaci6nde la sociedad es la otra cara de moneda de la crisis del
estado, no s6lo como conjuntode burocraciassino tambidn,y acn como fuente de
mas,
legalidad y de predecibilidadsocial. Ademas, la crisis Ilevaa la decreciente credibilidad
del estado como agente autorizadode los intereses nacionales. Mas bien se Iove cada
vez m~s como un gravoso aparato que se deja saquear por los poderosos. La
desintegracibn del aparato estatal y la creciente ineficacia del estado-en-tanto-ley
impiden la implementaci6nde politicasminimamentecomplejas. No resultafcil decidir
a qu6 sectores del aparato estatal debe darse prioridadpara aumentarsu eficacia, o
implementaruna politicaindustrial,o decidirel grado y el orden de la aperturacomercial
y financierade la economia, o acordarpoliticassalarialesy laborales, etcetera. Sin esta
"reestructuraci6n", ni las politicas neoliberales actuales ni politicas alternativaspueden
tener exito.
Paraque estas politicasno s6lo se decidan sino.que ademas sean implementadas,
deben cumplirse tres condiciones: 1) Tanto los agentes privados como los estatales
deben tener como horizontetemporalsignificativoel mediano plazo, por Io menos. Sin
embargo, en las condiciones que describo esto es muy poco probable. incluso los altos
funcionarios gubernamentales suelen tener el corto plazo como el Cnico horizonte
relevante, en parte porque su tiempo es absorbido por intentosde apagar ios incendios
que aparecen en todos lados, en parteporque la estabilidadde sus propios cargos esta
constantemente amenazada. 2) Si se pretende que la estabilizacibny, en especial, las
politicas econ6micas estructurales,sean algo m~s que un burdo reflejode los intereses
14Aunqueno puedo extendermesobre este punto,debo sermalar que en la situaci6nque describo no estAin
dadas ninguna de las condiciones que la literaturaha identificadocomo conducentes a atcanzar soluciones
cooperativasparael dilemadel prisionero.
180 GUILLERMOO'DONNELL
15 No deberian olvidarse los efectos a largo plazo de la crisis y de la indiscriminada ideologia antiestatista
mas
que subyace en las politicas econ6micas actuales sobre ciertos factores decisivos para mantener el crecimiento
econ6mico. Me refiero en particulara las politicas educativas, sanitarias, cientificas y tecnol6gicas, y a la moderniza-
ci6n de la infraestructura fisica. Estas &reas han sido sumamente descuidadas, a pesar de gran cantidad de quejas
y advertencias. Pero para Ilevara cabo estas politicas es necesario contar con un aparato estatal razonablemente Agil
y eficaz
ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMASCONCEPTUALES 181
Llegados a este punto,se impone una pregunta: ,existe alguna manerade salirde
estas espirales descendentes? O, mds precisamente, ,en qub momento y en que
condiciones puede encontrarse esa salida? Debemos recordarque se tratade paises
(Argentina,Brasily Peri) que tuvieronla desgracia de haber sufridoun patronrecurrente
de alta inflaci6n,reforzadopor periodos de hiperinflaci6no muy cercanos a ella (segOn
definiciones, que no discuto aqui) y que soportaronvarios programas de estabilizaci6n
fallidos.
Chile es un pais que sufri6estas dificultadespero que parece haber encontrado
una salida. Las politicasdel gobierno de Pinochet,implementadascon una eficacia que
Lenin habria admirado, destruyeronla mayor parte de lo que quedaba (despues del
gobierno de Allende)de la burguesiacentradaen la sustituci6nde importacionesy en el
mercado interno;esta se sinti6 demasiado agradecida por haber sido rescatada en
cuanto clase como para organizaruna oposici6n concertada. Porsupuesto, el gobierno
de Pinochet tambien reprimi6brutalmentea las organizaciones sindicales y a los
partidos politicos que podrian haber presentado una oposici6n eficaz. En el desierto
social resultante, el costo social fue altisimoy, aunque con cambios y accidentes, se
implement6en su mayorparte el programaneoliberal.Elgobierno democratico de este
pais enfrenta ahora el problema, serio pero menos grave que antes, de mantener una
inflacion baja, tasas de crecimiento econ6mico razonables y un clima internacional
favorable.Tambien debe plantearse c6mo aliviarlas desigualdades acentuadas por el
anteriorregimen autoritario.Pero el hecho es que las consecuencias distributivasde las
politicas ambiguas y menos duras de paises como Brasil,Argentinay PerOno han sido
mejores que las del gobierno de Pinochet.Ademds, los recursos de que ahora dispone
el gobierno chileno para aliviarla desigualdad son relativamentemayores que en
El hecho que hace algOntiempo Chile estuvo atrapado -pero ya no Io estos.
en las
est,-
espirales que describi aqui (y aunque 6sta no es la inica raz6n, hay otras mas hist6ricas
que no puedo desarrollaren este trabajo)significa que su estado esta en mejores
condiciones que el de los paises mencionados para hacer frente a los problemas de
desigualdad que hered6.
Otrocaso podria ser M6xico.Sin embargo, la inflaci6ny sus miltiples trastornos
sociales nunca fueron allitan importantescomo en Argentina,Brasily Peri (ni como Io
son hoy en la mayorparte de la ex Uni6n El PRIofreci6 un instrumento
Sovietica). mas
eficaz que en estos ltimos paises para la implementaci6nde politicas neoliberales.
Ademas, por ser un pais limitrofecon Estados Unidos, los intereses geopoliticos de este
estan ayudando en la marcha-todavia penosa e incierta,pero comparativamentems
sencilla- hacia la concreci6n de los objetivosa largo plazo de esas politicas. Otrocaso
es Bolivia,donde la implementaci6nde medidas que lograrondominar la inflaci6ny
liberalizaronel comercio y las finanzas estuvo acompartada por una brutalrepresi6n,
escasamente compatible con la democracia. Un candidato mas reciente a integraresta
lista es la Argentina.Si nos concentramos en los casos de Americadel Sur, tienen
en comin Chile, Bolivia y Argentina?Sencillamente que en estos paises, ,que bajo un
regimen autoritarioen el primercaso y gobiernos elegidos democraticamenteen los dos
Cltimos,la crisis toc6 fondo. ,Cul es ese fondo? Es la convergencia de Io siguiente: 1)
un estado que como principiolegal de orden tiene escasa influenciasobre la conducta
de la mayoriade los actores, como burocraciaIlegaa limitesextremosde desintegraci6n
e ineficacia,yen un momentodeterminadoes incapaz de respaldarla moneda nacional;
182 GUILLERMOO'DONNELL
16 Me he
ocupado de las aparentes "paradojas del exito" de Brasil en O'Donnell, 1991.
Y PROBLEMAS
ESTADO,DEMOCRATIZACION CONCEPTUALES 183
REFERENCIASBIBLIOGRAFICAS
RESUMEN
Este articulo argumenta que, para entender los paises recientemente democratizados. Desde
adecuadamente diversos procesos de democrati- esta perspectiva, variosfendmenos que no han sido
zacidn, las concepciones corrientes sobre el es- teorizados (excepto como desviaciones de un pa-
tado deben ser revisadas, especialmente en lo trdnpresuntamentemodal de democratizacidn) son
que se refieren a su dimensidn legal. Sobre esta discutidos. Conceptos tales como democracia
base, el articulo discute varios contrastes obser- delegativa, ciudadania de baja intensidady un esta-
vables entre democracias representativasy conso- do que combina fuertes elementos y
lidadas y las formas ticas (es decir, democraticos
autoritarios,son introducidos en funcidn de dicha
democr,
polirquicas) que est.n emergiendo en muchos de discusi6n.
SUMMARY
The article argues that for proper under- East and South. From this perspective, various
standing of many processes of democratization, phenomena not presently theorized (except as
current conceptions of the state must be revised, deviations from a presumed modal pattern of de-
especially with reference to its legal dimension. mocratization) are discussed. Concepts such as
On this basis several contrasts are draw between delegative democracy, low intensity citizenship,
representative, consolidated democracies and the and a state that combines strong democratic and
democratic (i.e., polyarchical) forms that are authoritarian features are introduced for the
emerging in most newly democratized countries, purpose of that discussion.
REGISTROBIBLIOGRAFICO
O'DONNELL, Guillermo
y algunosproblemasconceptuales.Unaperspectivalatinoamerica-
"Acercadel estado, la democratizaci6n
na con referenciasa paises poscomunistas".DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS
SOCIALES (BuenosAires),vol. 33, 130,julio-setiembre1993 (pp. 163-184).
N-
Descriptores: <Ciencia politica> <Teoria politica> <Estado> <Democracia> <Democratizaci6n>
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