Primer Congreso Nacional de Políticas Sociales

Asociación Argentina de Políticas Sociales y la Universidad Nacional de Quilmes

Quilmes, 30-31 de mayo de 2002

"La escasez de lo que sobra:

sobre la articulación entre políticas económicas y políticas sociales"

Javier Lindenboim.
Director del CEPED-FCE/UBA)
Claudia C. Danani.
Docente-investigadora FCS/UBA

Correos electrónicos: jlinden@econ.uba.ar

cdanani@arnet.com.ar
Título: "La escasez de lo que sobra: sobre la articulación entre políticas económicas y
políticas sociales"

Introducción

A la luz del evidente deterioro de las condiciones de vida y convivencia experimentado por la
sociedad argentina en los últimos años, buena parte del debate en el campo de la política social
se ha desarrollado alrededor de la elucidación de las compatibilidades e incompatibilidades,
condiciones de eficacia y viabilidad, etc., entre las políticas que orientaron las transformaciones
"económicas" e "institucionales", por un lado, y aquellas que las "acompañaron" en el plano de
lo social.

Desde la perspectiva propuesta por este Primer Congreso -que ha planteado en el centro de la
reflexión la noción de "articulación"- en este trabajo pretendemos someter a discusión una
afirmación que ha ocupado un importante lugar en el debate sobre las políticas sociales de las
últimas dos décadas.

El argumento refiere a la relación entre políticas económicas y políticas sociales, sosteniendo

que unas y otras se encuentran en una relación de contradicción, tal que las segundas, tanto se
convierten en una traba para el mejor desarrollo de las primeras (y en un obstáculo para la
consecución de sus objetivos, el principal de los cuales es el crecimiento económico), como
dejan de cumplir sus propósitos básicos de mejorar las condiciones de vida de la población. La
"articulación virtuosa", se deriva de tal afirmación, debe ir dirigida a una mejora de las políticas
sociales, al correcto reconocimiento de las compensaciones que estas están llamadas a
producir y a la -también apropiada- identificación de los destinatarios de las acciones. En
términos muy generales, en esta línea se inscriben las posturas que han dirigido las políticas de
"ajuste" y "reforma" estructural del neoliberalismo.

La tesis central del trabajo es que lo que ha caracterizado de manera predominante la relación
entre políticas sociales y políticas económicas en el neoliberalismo argentino en el último cuarto
de siglo no ha sido la desarticulación, sino, por el contrario, la unidad -contradictoria y en
tensión, por cierto-, en el marco de la agudización de la lucha por la apropiación de la riqueza
social. Proceso que algunos autores han caracterizado como de "despojo estatal"
(Pucciarelli:2001).

En virtud de su carácter general, el trabajo plantea, en la primera parte, la discusión en el plano

conceptual. Aquí sostenemos que la política social se erige en un momento central de la
construcción de las sociedades modernas (capitalistas), en tanto en ese campo se constituyen y
definen condiciones (materiales y no materiales, de manera mediata e inmediata) de
reproducción de la vida y de las relaciones sociales. En tal sentido, argumentamos, no
hay"desarticulación" entre políticas económicas y sociales, sino una relación contradictoria que
no es "entre ellas" ni deviene de ellas mismas en términos de exterioridad, sino que es
intrínseca y se plantea en el interior del modelo social del que hacen parte. Es en este sentido,
entonces, que no son contradictorias "entre sí" y que no hay supremacía de las unas sobre las
otras, sino un proceso de construcción complejo que especifica, en el campo de la política
social, una parte de la lucha social por la hegemonía.

A partir de esta primera explicitación del marco que orienta el trabajo, exponemos un análisis de
las transformaciones generadas en la última década en la Argentina en la orientación de las
políticas económicas y sociales. Nos detenemos en el sector salud y, especialmente, en el sub-
sector de las obras sociales, en vinculación con lo que -afirmamos- constituye una marca
indeleble de las "reformas" neoliberales: la reforma de la idea misma de trabajo y, en
consecuencia, de trabajador. En este sub-sector, los afiliados al sistema de obras sociales, todos
ellos trabajadores asalariados formales, empezaron a ser identificados como "privilegiados".

1
Privilegio múltiple, por tener un trabajo formal y por disponer de la alternativa de atención de una
obra social.

Ello ocurrió por la mediación de un proceso de transformación de la idea de trabajo y de derechos,

simultáneamente, modelado al calor de las profundas transformaciones operadas en el "mercado
de trabajo", y que analizamos de manera general. El derecho al trabajo formal, protegido, que
reconoce la desigualdad que existe en la relación asalariada, que pone límites a las pretensiones
del empleador, que regula la extensión y la intensidad del uso de la fuerza de trabajo (que pone
límites a la voracidad del capital), ya no se consideró un derecho sino un privilegio, resignificación
que definió los términos del debate y la intervención (es decir, de su constitución en "problema de
estado") sobre la desprotección y la precarización laborales, la subocupación, etc. En este marco,
el derecho a la salud -como otros derechos sociales- perdió su carácter de tal, reconfigurándose
como residuo de otra época en la que la intervención del Estado desalentaba la inversión e
imponía costos insoportables al capital.

El trabajo pretende aportar una perspectiva sobre esta temática que permita anclar la discusión
en una lógica más amplia que la planteada por documentos y fundamentos de las políticas en
marcha o de recomendaciones de organismos internacionales. Este aporte, asimismo, se sitúa
en un campo específico de políticas: el sector de la salud, en cuyo interior relaciones sociales,
configuraciones institucionales y dimensión económica (el así llamado "mercado de la salud")
proporcionan un escenario privilegiado para iluminar la relación entre políticas económicas y
políticas sociales.

1. LOS TÉRMINOS DE LA ARTICULACIÓN EN EL PLANO TEÓRICO

Comenzamos por definir a la "política económica" como el conjunto complejo de acciones

emprendidas desde el aparato del estado, y específicamente desde el nivel gubernamental,
destinado a enmarcar y orientar la acción del sector privado (eventualmente, también del sector
público) en relación con la actividad económica. En principio se supone que tal acción se orienta
a la consecución del crecimiento económico.

Decimos "en principio", en la medida en que no existe formulación de política económica que no
tenga explícitamente ese cometido. Sin embargo, como se sostiene más abajo, toda acción
estatal resulta del juego de fuerzas sociales y políticas dentro del cual se pone en evidencia el
sector hegemónico. Por otra parte, es indudable que en el capitalismo la acumulación de capital
es el eje ordenador, el que imprime su lógica al conjunto de la actividad económica (y al
conjunto de las relaciones sociales, aunque pocas veces sea percibido de este modo) y ello no
siempre ocurre por la vía del crecimiento económico tal como es definido tradicionalmente. Esto
es, el incremento de la riqueza generada socialmente, es decir, el aumento de su indicador
tradicional: el producto bruto interno (PBI) o su relativización en términos per cápita.

Cabe aquí hacer dos aclaraciones. La primera de ellas es que distintas "teorías económicas"
aportan, naturalmente, diferentes propuestas respecto de cómo alcanzar aquel "crecimiento
económico". El mismo puede derivar tanto de un fortalecimiento de la demanda 1 (en la teoría
Keynesiana) cuanto del incremento de la ganancia capitalista (en general, el main stream
neoclásico) 2. En términos por demás groseros, puede decirse que ambas opciones se orientan
a satisfacer, desde el punto de vista económico, necesidades sociales diferentes. No entramos
aquí en la discusión acerca del virtuosismo de favorecer el consumo presente (genéricamente,
el consumo) frente al consumo futuro (la inversión: incorporación de bienes de producción). En

1 La demanda está constituida, básicamente, por el consumo (privado o público) y la inversión. Los ingresos que satisfacen
ambos tipos de demanda son cualitativamente diferentes. Al consumo se dirigen principalmente los de origen salarial. Los
segundos, por definición, se nutren de la ganancia empresaria.
2 En Argentina, sólo un quinto de la renta nacional se aplica a la inversión, de manera que los cuatro quintos restantes se dirigen

al consumo.
2
este último sentido, debe notarse también que la reproducción ampliada de Marx presupone la
proporcionalidad entre el nivel de producción de los sectores I y II de la economía (bienes de
producción y consumo, respectivamente) y del modo de aplicación de la plusvalía transformada
en ganancia. En lo que aquí más interesa, sólo un excedente de plusvalor [no destinado al
consumo] puede ampliar la producción. Pero ello incrementa la denominada composición
orgánica del capital que, por un lado, implica concentración y centralización y simultáneamente,
por el otro, genera excedente relativo de fuerza de trabajo.

La segunda precisión es la siguiente: aún cuando acordáramos en que el conjunto de la

actividad económica está orientada a la acumulación, y que por lo tanto cabe a las políticas
económicas "…dirigir, regular o apenas facilitar el proceso de acumulación económica"
(Coraggio:1999), las formas histórico-sociales concretas en las que tal proceso se asienta y
produce, a la vez, deben ser elucidadas específicamente 3. Este ejercicio es parte de la
discusión que aquí proponemos y que iremos desarrollando más adelante.

Finalmente, se reconoce la existencia de ámbitos específicos de operación de la política

económica: el monetario, el fiscal, el cambiario, entre los más importantes. Por razones de
extensión y de organización de la exposición, no los consideramos aquí de manera particular.

Como fácilmente puede anticiparse, las acciones desde el ámbito público se orientan en general
en virtud del sector o clase social que logra predominar en su conformación y en su estructura.
Entendiendo, con Grassi, al estado capitalista moderno como "… una formación histórica
manifestada en una totalidad institucional única que, siendo expresión de relaciones sociales,
´existe en la forma de algo externo a ellas´ (Holloway:1993) […sus políticas…] no derivan tal
condición de una “voluntad estatal” autónoma,del mismo modo que no son la expresión directa
de las “decisiones” de sus funcionarios. En un Estado democrático, una política de Estado es la
dirección que se impone activamente en la acción estatal como expresión o en nombre de
intereses generales" (Grassi:2000). Por lo tanto, las orientaciones que tales políticas asumen
son medio y resultado, a la vez, de los procesos de construcción de la hegemonía, que se
especifican en ámbitos particulares, referidos a también específicas esferas de la vida social. En
el caso de las políticas económicas, pongamos por caso, la presencia de un representante de
algunos de los sectores concentrados de la actividad económica en el área denominada
“defensa de la competencia” expresa y actualiza, al mismo tiempo, el predominio de esos
grupos 4. Como dijimos, el análisis de las configuraciones concretas a que dan lugar y que
integran, simultáneamente, corresponde al plano de lo que podríamos denominar "modelo" o
"régimen social de acumulación", cuestión a la que nos referiremos más adelante.

Respecto de las políticas sociales, ya en otro lugar (Danani:1996) las definimos como parte de
las intervenciones sociales del Estado. En tanto intervenciones sociales, constituyen de manera
directa las condiciones de vida y de reproducción de la vida de distintos sectores y grupos
sociales. No se trata, por cierto, de las únicas políticas que tienen esta cualidad, que comparten
con las propias políticas económicas y con las políticas laborales, de las que sin embargo se
distinguen por las formas que asume ese acto de constitución: mientras las políticas
económicas y laborales intervienen en la distribución primaria del ingreso, las políticas sociales
lo hacen a través de lo que se denomina distribución secundaria, es decir, vía un circuito de
distribución del ingreso que no deriva directamente del proceso de producción, por la retribución
a los factores, sino por mecanismos de redistribución que se le superponen. En este aspecto
encontramos una distinción conceptualmente válida entre políticas económicas, políticas
laborales y políticas sociales, no para dicotomizarlas (Coraggio:1994 y 1999, entre otros), sino
como momento analítico necesario y lógicamente previo a la reconstrucción de la sociedad, del
Estado y de sus políticas como espacios históricamente unitarios.

3 Retomamos aquí la crítica que Grassi, Hintze, Neufeld y otros (1994) hacen a teorías y críticas reduccionistas al pensamiento
neoconservador.
4 Como puede advertirse fácilmente, el ejemplo no es casual, sino de completa actualidad para nuestro país.

3
No es esta la única distinción conceptual que nos parece necesario trazar. En la línea que aquí
planteamos, las políticas sociales históricamente han cumplido una función indirectamente
"reguladora de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo" (Cortés y Marshall:1993),
pues su potencial de mercantilización o desmercantilización de las necesidades y de la propia
fuerza de trabajo torna más dependientes o, por el contrario, tiende a autonomizar a los sujetos
de los respectivos "mercados" (de bienes y servicios y de "trabajo") (Esping-Andersen:1990;
Danani:1996). Es esta circunstancia, en consecuencia, la que fuerza la necesidad de distinguir
(siempre analíticamente) a las políticas sociales de las políticas laborales, que regulan
directamente (y no indirectamente) la relación capital-trabajo 5.

En esta conceptualización, la trascendencia que asignamos a las políticas sociales deviene del
hecho de que constituyen uno de los núcleos de los procesos de reproducción de las
sociedades capitalistas, dicho esto en sentido amplio -contribuyen a la construcción de "un
orden social como totalidad" (Lechner:1981)- y en sentido estricto -son escenario y vehículo de
las transformaciones de la forma mercancía de la fuerza de trabajo. En el primero de los
sentidos (amplio), toca a las políticas sociales enfrentar lo que desde Castel (1997) llamamos el
"enigma de la cohesión" de sociedades profundamente divididas y desiguales, y suturar
permanentemente sus "fracturas", entretejiendo y recreando instituciones, prácticas y relaciones
que preserven, no obstante, su "identidad estructural" (Giddens:1987). Se trata de la cuestión,
finalmente, de la integración social.

En el segundo sentido ("estricto"), las políticas sociales han apuntalado "…esta estructura
demasiado frágil del libre contrato de trabajo" (Castel:1997). Y lo han hecho porque han
generado (han producido) y han formado parte de las condiciones materiales y no materiales de
reproducción de la forma mercancía de la fuerza de trabajo. Si en los inicios del siglo XIX ello se
materializó en términos de la producción de la fuerza de trabajo como mercancía (o de la
determinación del trabajo como trabajo asalariado, en palabras de Marx, es decir, de la
constitución misma de esa relación), hacia fines de ese mismo siglo, y a lo largo del siglo XX,
las políticas sociales constituyeron ese proceso de manera "duradera", o en el largo plazo (en el
que Offe -1990- incluye la proletarización activa).

A nuestro juicio, esta cuestión constituye el núcleo de la cuestión social moderna, vale decir, la
cuestión social en las sociedades capitalistas; cuestión en la cual las políticas sociales
encuentran su origen y el contexto de explicación y desarrollo. La problemática de la integración
(o de la disolución de los lazos sociales) es, directa e indirectamente, la problemática de "la
emergencia y la puesta en escena (en términos que se definen en la lucha por la hegemonía
cultural 6) de aquella "falla estructural" (o, si se quiere, "tensión latente") de la modernidad
capitalista, entre el principio de libertad e igualdad de los individuos y la dependencia del
salario" (Grassi:2001). Se trata, en definitiva, de "la cuestión obrera" (Offe:1990).

En este marco, tiene sentido retornar, desde otra perspectiva, a la cuestión de las políticas
laborales.

Como dijimos anteriormente, la política laboral regula de manera directa la relación capital-
trabajo e incluye una serie de componentes relevantes, uno de los cuales es la política salarial.
Obviamente, se imbrica con la política económica en tanto alude a los mecanismos de
funcionamiento económico general (sea para apuntalar el predominio de la ganancia
empresaria, supuesta precondición del incremento de la inversión que, a su turno, se constituye
en requisito para la ampliación del nivel de actividad; sea para potenciar la capacidad

5 Ciertamente, las políticas laborales operan de manera directa sobre aquel vínculo, pero no es menos válido que la política
económica también lo hace. En economías como la de Argentina, en donde parte importante de la exportación se corresponde
con bienes de consumo cotidiano ("bienes salario"), la imposición o no de retenciones a las exportaciones termina dirimiendo a
favor de unos y otros los términos de la relación (mayor o menor salario real; menor o mayor tasa de ganancia).
6 Grüner (1991) recuerda que "…se puede leer en el propio Marx, por ejemplo, que el funcionamiento mismo de las relaciones de

producción capitalistas sería inimaginable sin el elemento `ìdeológico-cultural` del fetichismo de la mercancía, que interpela a los
sujetos constituyéndolos como sujetos de un mercado y no de un proceso productivo".
4
adquisitiva de los asalariados que, según otra perspectiva, dinamiza la demanda interna que da
origen al crecimiento económico). Tanto las pautas relativas al salario como las que se vinculan
con el tipo de relación capital-trabajo (especialmente lo relativo a la estabilidad o inestabilidad
del vínculo, restricciones o facilidades a su ruptura, la existencia o inexistencia de
compensaciones asociadas a tal disolución, entre otras) sólo pueden desgajarse de la política
económica (y, de hecho, de la política social) con propósitos analíticos, en tanto constituyen una
unidad histórica por definición.

Durante el período de predominio del denominado “acuerdo keynesiano” sus determinaciones

conducían al logro de cierto equilibrio que, simultáneamente, preservaba la obtención de
ganancias junto con la garantía de umbrales mínimos de retribución (directa e indirecta) del
trabajo asalariado. En el marco de lo que ha dado en llamarse el "posfordismo", un cambio en la
correlación de fuerzas entre trabajo y capital, sumada a transformaciones tecnológicas y
organizativas de la producción y a una nueva configuración política mundial (en parte, pero no
sólo, debida al derrumbe del bloque socialista), pusieron fin a aquella etapa, a partir de lo cual el
trabajo ha dejado de ser "…principalmente la categoría económica contradictoria pero
complementaria del desarrollo del capital, [con lo cual] el salario y la ganancia dejan de estar
asociados positivamente por la vía de la socialización de una creciente productividad"
(Coraggio:1999). Como parte de esta transformación fundamental, el eje de la política laboral
pasa por desmontar la mayor parte de los beneficios sociales adquiridos en la anterior etapa. Su
justificación se ubica en la "necesidad" de mejorar las condiciones de acumulación, condición
supuestamente necesaria para el logro de mayor competitividad, especialmente a escala
internacional.

Aunque tal vez redundante, vale la pena aquí hacer una aclaración: como puede observarse, no
asumimos una definición de política económica, ni de política social, ni de política laboral, que
asigne a las mismas, a priori, objetivos de impulso del crecimiento económico, ni de logro del
bienestar de la población, ni de protección de los trabajadores, respectivamente. El sentido,
objetivos y orientaciones no están inscriptos en su "naturaleza", sino en el modelo social, en
sentido amplio, que constituyen (aquella "dirección impuesta activamente en la acción estatal
como expresión o en nombre de intereses generales" que mencionamos anteriormente). En
consecuencia, deben ser evaluados e inferidos en cada caso, y serán conclusión de los análisis
específicos que se realicen.

En definitiva, entendemos que todas las políticas del estado -y entre ellas, claro está, las
políticas económicas y las políticas sociales- forman parte de lo que ya hemos denominado
régimen social de acumulación. Definimos al régimen social de acumulación como el conjunto
complejo de instituciones, regulaciones y prácticas que, en un determinado momento, inciden
en la acumulación de capital (Nun:1987;Gordon, Reich y otros:1986;Danani:1996). Es la
necesidad de reconstruir la totalidad de las condiciones sociales, políticas y económicas, sus
múltiples "compatibilidades" y contradicciones, sus aspectos estructurales y sus procesos -lo
que constituye, en definitiva, un "modelo"- aquello que nos hace recurrir a este concepto.

Asumimos así, por cierto, una perspectiva que recupera la idea de totalidad, largamente
cuestionada por los debates posmodernistas. No se trata, sin embargo, de afirmar a priori que
"siendo el eje articulador la acumulación (y la relación fundamental, la relación capital-trabajo),
el conjunto del orden social se encaminará a aquel objetivo y a sustentar esta relación". Como
bien señala Nun (1987), ello significaría utilizar el concepto como "una premisa que contenga
sus propias conclusiones", y en ese caso no hay lugar para la investigación, ni para otra acción
política que no sea la revolucionaria. Por el contrario, de lo que se trata es de reconstruir en el
pensamiento una unidad real (y por lo tanto, contradictoria), que incluye momentos y
dimensiones particulares. Si los "momentos" (instituciones, regulaciones, prácticas) y
"dimensiones" de la vida social (política, económica, socio-cultural) otorgan especificidad al
modelo de organización como totalidad, este cobra sentido, precisamente, en la especificación
de las condiciones y formas particulares de articulación real que tornan efectiva la virtualidad de
la acumulación.

5
A nuestro juicio, este es el punto de vista desde el cual debe analizarse la articulación entre
políticas económicas y políticas sociales: las contradicciones y compatibilidades no deben
buscarse entre políticas, sino en el interior de las formas generales de organización de la vida
social predominantes en un determinado período, y que constituyen un "modelo". Es en esa
configuración en la que se desarrollan las contradicciones y conflictos ("reales") y en el marco
de la cual las políticas adquieren significado, y generan y actualizan sus propias condiciones de
posibilidad y de eficacia 7.

Es en este marco, finalmente, en el que situamos la discusión que planteamos al inicio.

2. LOS TÉRMINOS DE LA ARTICULACIÓN EN EL PLANO HISTÓRICO: LA

TRANSFORMACIÓN NEOLIBERAL

Como decimos en la introducción, nos proponemos someter a discusión dos afirmaciones de

circulación corriente en los debates sobre políticas sociales en las últimas dos décadas. La
primera de ellas parte de afirmar una situación de contradicción entre políticas económicas y
sociales, o de separación entre ambas, lo que acarrea el problema de que las políticas sociales
se convierten en una traba para el crecimiento económico. La segunda de las afirmaciones
postula que a lo largo de los últimos años las políticas sociales (y la "cuestión social") han
ocupado un lugar secundario en la agenda de gobierno, y que en ese punto han de buscarse
las razones de la ineficiencia que han evidenciado para resolver los problemas que enfrentan
(pobreza, marginalidad, etc.). Como es lógico al plantear la cuestión desde el punto de vista de
las políticas, los énfasis en los diagnósticos derivan en recomendaciones de naturaleza
diferente (aunque no necesariamente opuesta).

Bajo el muy neoclásico principio de "primero crecer (económicamente), después distribuir

(objetivo social)", la primera de las posiciones plantea la conocida proposición de que el
crecimiento económico acarreará necesariamente mayor bienestar a las sociedades. Aunque a
lo largo de los últimos 20 años el pensamiento neoliberal ha transitado una serie de revisiones y
autocorrecciones 8, un núcleo permanece intocable: es necesario recrear las condiciones y
posibilidades de una acumulación a escala, que fueron amenazadas (sino destruidas) por el
intervencionismo del Estado de Bienestar. El capital debe encontrar condiciones favorables para
la inversión, ser liberado de trabas y amenazas, porque sólo con su concurso podrán
restaurarse los circuitos virtuosos (del crecimiento).

¿Cuáles son las trabas y amenazas que deben ser removidas? Entre las primeras, las que en el
modelo anterior imponían (ciertos) costos al capital derivados de los así llamados "pactos
corporativos" (en buen romance: los costos laborales) y de las imposiciones a las ganancias,
que limitaban los beneficios. Respecto de las "amenazas", las posibilidades de presión y
ámbitos de negociación con los sectores del trabajo y movimientos sociales variopintos son
vistas como un desafío a "todos los sistemas de autoridad" (paradigmáticamente caracterizada
por el ya emblemático Informe de la Trilateral como "sobrecarga de demandas"). Es necesario,
en consecuencia, eliminar aquellas trabas (reducir los costos laborales directos e indirectos) y
disciplinar la protesta; en caso contrario, desaparecen los atractivos para las inversiones, en
condiciones de "retirarse" o poco proclives a radicarse (o ambas cosas) allí, donde no se les
ofrezcan suficientes garantías.

7 Al tomar como ejemplo la dictadura de Pinochet en Chile, Schvarzer (1986) esboza un interesante debate con Ferrer al
respecto. Ver también: de la Garza (1998).
8 Una excelente exposición y síntesis de ese desarrollo puede verse en Ezcurra (1998)

6
Queda claro que la distribución del ingreso es un aspecto no menor. Según la teoría neoclásica
predominante (que se expresa también en los esquemas de registro de las Cuentas Nacionales)
la distribución primaria de la riqueza es el resultado de la actividad económica, esto es "los
factores participantes en la creación de riqueza son retribuidos en virtud de tal inserción". Una
de las críticas habituales a esta teoría cuestiona que no toma en consideración las dotaciones
iniciales de los agentes económicos, crítica completamente pertinente, junto al hecho de que
"las llamadas relaciones de distribución son ellas mismas relaciones de producción"
(Marx:1987), y por lo tanto no hay una distribución por fuera, sino en el centro mismo de los
procesos de producción. Pero, en términos de nuestra preocupación (las políticas económicas y
las políticas sociales), a ello debe agregarse que las opciones de política predeterminan el
modo y las proporciones en que se verifica tal distribución.9 .

A nuestro juicio, entonces, no hay tal "separación entre política económica y política social".
Cuando se plantea la separación, o las trabas que las políticas sociales presentan al modelo de
crecimiento propuesto, está hablándose de la disputa entre dos modos de concebir las formas
de organizar la sociedad (la organización económica, política y social, la distribución de sus
frutos, los lugares reconocidos a sus miembros). En el modelo de organización que
genéricamente reconocemos como "neoliberal", sostenido en una teoría económica basada en
"una ciencia normativa de la acción económica cargada de presupuestos que no se ponen en
duda" (de la Garza:1998), las políticas sociales no expresan derechos, sino que identifican y
satisfacen necesidades elementales; no están dirigidas (ni material, ni discursivamente) a aliviar
desigualdades, ni corrigen fallas estructurales ni de largo plazo del funcionamiento de la
sociedad (presentada como mercado), sino que compensan coyunturalmente fallas individuales
de aquéllos que, disponiendo de su capacidad de trabajar como principal activo, carecen de
disposiciones, medios y habilidades que les permitan desempeñarse exitosamente. Se
proponen, por lo tanto, políticas económicas que generen una matriz de base amplia, intensiva
en trabajo, que incremente las oportunidades económicas de los pobres (Banco Mundial:1987),
mientras las políticas sociales atienden necesidades inmediatas, lo suficientemente modestas y
transitorias como para que la "ética del trabajo" no se vea amenazada y que los individuos
asuman que "trabajar es lo primero" (Handler:1987 y 2000;Grassi:2001).

Se trata, por lo tanto, de un diseño de políticas económicas y políticas sociales perfectamente

coherente. Que sean eficaces en la consecución de los objetivos declarados (y esto se refiere a
los objetivos declarados de las políticas sociales: mejorar la situación delos sectores sociales
perjudicados por los procesos de "modernización"), es una conclusión de otro orden de análisis.
Los resultados no pueden ser más esperables, si, como dijo Bourdieu (2000) en uno de sus
últimos escritos, la inseguridad social se ha tornado principio positivo de una organización
colectiva que la instaló como recurso y condición para la producción de agentes económicos
más eficaces, productivos y útiles

Esto es, precisamente, lo que afirmamos respecto de las políticas sociales del neoliberalismo:
no son eficaces para erradicar la pobreza ni para mejorar el nivel de vida de mayorías de la
población, ni lo serán nunca, porque explícitamente refuerzan los mecanismos de un orden
social cuyo principio diferencia e integra en un registro de desigualdad desconocido para la
modernidad; un orden social que excluye a mayor velocidad que el ritmo con que los programas
podrían "compensar" (Vilas:1995). Una desigualdad límite, probablemente no en sus contenidos
materiales, sino en la conciencia de que hay algo en ella ya imposible de suturar, a excepción
que se violenten los límites del propio orden social (Danani:2001
-

TRABAJO Y SALUD (NO) SON UN DERECHO.

3.1 Características y discusiones generales acerca de los sistemas de seguro social

9Vale la pena tomar nota de la fundamentación teórica que, en el marco de una propuesta concreta de política, se recoge en los
documentos del Congreso de Trabajadores Argentinos (ver Lozano:2002).
7
En este apartado analizamos parte de la experiencia argentina durante la última década (1991-
2001), en lo que hace a un área prioritaria de las políticas sociales -la del sector salud.

Dentro del conjunto del sector salud, nos detenemos especialmente en el sub-sector de las
obras sociales, ya que en él se expresa más directamente que en ningún otro lo que -
afirmamos- constituye una marca indeleble de las "reformas" neoliberales: la transformación de
la idea misma de trabajo y, en consecuencia, de trabajador. Organizadas bajo la forma de una
(peculiar) forma de seguro, las obras sociales revisten esta característica porque -vale la pena
recordarlo- en la constitución social y política de la noción de "derecho a la salud" en la
Argentina predominó la concepción que interponía la mediación de la categoría de trabajador,
por lo cual sus beneficiarios son trabajadores asalariados formales (y sus dependientes) 10. En
este sentido, la extensión del empleo formal y el peso que las organizaciones sindicales
tuvieron en la vida política y social de nuestro país desde mediados de los ´40, hicieron del
"derecho a la salud" una componente central de los "derechos del trabajo", a la vez que la
condición de trabajador asalariado extendió y materializó aquel derecho a la salud, cuya
existencia sólo puede afirmarse en el efectivo acceso a los bienes y servicios que le son
propios.
Se trata, a la vez, de un sector en el que -en los diagnósticos- es frecuente el señalamiento de
la necesidad de "articulación" y "coordinación" con otros, y en el que las propuestas de
"reforma" tienden a profundizar esa búsqueda. No obstante, la especificidad del modelo
argentino, tanto en sus orígenes y desarrollo como en los proyectos reformistas discutidos,
corregidos e implementados una y otra vez, obligan a poner a consideración los contenidos
concretos que esos conceptos asumen. Como se verá, la velocidad y violencia de la crisis
institucional, política y económica de la segunda mitad del año 2001 y de los primeros meses
del año 2002, hacen que por momentos debamos forzar la escritura respecto de
acontecimientos que se desarrollan en los días mismos de redacción de esta versión
final.Aquella vinculación intrínseca entre la condición de trabajador y el acceso a ciertos bienes y
servicios no ha sido así sólo en nuestro país, y en este sentido las obras sociales no constituyen
una novedad en la experiencia comparada. Interesa señalar aquí que desde sus orígenes (en el
año 1883 se crea en Alemania el ya paradigmático seguro bismarckiano), el argumento central que
dio sustento a este esquema de protección se desarrolló alrededor de un doble concepto de
solidaridad de clase: en primer lugar (enfatizado por la experiencia alemana original), entre clases,
por la participación de los empleadores en el financiamiento; en segundo lugar, intraclase, por el
hecho de que el aporte individual otorgaba la cobertura con independencia de su monto, y por lo
tanto generaba una redistribución entre trabajadores de distintos segmentos de ingresos. De esta
manera, el seguro social acompañó, materializando en un campo específico, el establecimiento y
extensión de un concepto de solidaridad fundada en el trabajo como actividad cimentadora de la
sociedad (Crespo:1998) 11.

Sin embargo, en el curso de su desarrollo el modelo de seguro social ha sido objeto de numerosas
discusiones respecto de las trasferencias que operan y, por lo tanto, del cumplimiento de sus
objetivos. Uno de los argumentos apunta a su regresividad desde la perspectiva de la distribución
del ingreso, porque no quedan dudas acerca de que las contribuciones patronales son calculadas
como "costo" y, como tales, trasladadas a los precios. De ello se concluye que es la sociedad en
su conjunto la que financia porciones significativas de los costos, con lo cual sectores no
asalariados, que por esta condición no reciben los beneficios, se tornan financiadores netos del
sistema (Diéguez, Llach, Petrecolla y otros:1990). Lo interesante de la cuestión es que la idea de
regresividad se construye alrededor del "privilegio" que esta situación acarrea a los asalariados
cubiertos y no, de que lo que se licual, vía precios, son las contribuciones patronales (aún más, vía

10 Decimos que predominó esta concepción, debido a la importante presencia de posiciones y propuestas universalistas,

clásicamente representadas por el Ministro Carrillo en la década del ´40. De hecho, su influencia sentó las bases de un
importante sector público, de altísimas calidad y cobertura, cuya declinación comienza a hacerse evidente recién hacia fines de
la década del ´70, básicamente por la falta de dinamismo inducida por 20 años de desinversión y diferentes ciclos de "reformas".
11
Sobre el concepto de trabajo como actividad abstracta y universalizante y en ese sentido, propia de la modernidad, ver el
trabajo de Crespo citado en la bibliografía (1998).
8
su propio consumo, los asalariados pagan parte de esas contribuciones, aumentando la proporción
de financiamiento propio 12). Siendo esto así, es más correcto afirmar que la regresividad radica en
la no efectivización de la contribución patronal, sector al que, sin costo, alcanzan las
"externalidades positivas" de estas prestaciones.

Al analizar las transformaciones de la última década volveremos tanto sobre los aspectos político-
culturales de esta discusión (los trabajadores asalariados formales como "privilegiados"), cuanto
sobre las cuestiones específicas de financiamiento. Unas y otras se actualizan en este momento.

3.2 Mercado de trabajo y modalidades de seguro en los ´90: el caso argentino

El mercado laboral, es decir, la institución que formaliza el "intercambio de fuerza de trabajo por
un salario", condensa tanto la capacidad de una economía por generar bienes y servicios para
la sociedad –o para partes de ella- cuanto la manera en que esa sociedad acepta repartir los
frutos de esa capacidad creadora. Y, como hemos dicho, las opciones de política económica
tienden a modificar o a consolidar esa forma de reparto.

En consonancia con la estrategia conocida como del "Consenso de Washington", en los años
noventa en Argentina se instrumentó un conjunto de medidas de política cuyo análisis ha sido
realizado con amplitud en la literatura. Un rápido repaso sugiere que el anclaje del tipo de
cambio a través de una paridad fija con la divisa norteamericana, se constituyó en el
mecanismo exitoso para el logro de la estabilización monetaria. Con tal estabilización, luego de
un largo período de estancamiento productivo, se produjo un (breve) lapso de crecimiento
económico que, a poco andar, evidenció sus debilidades básicas. La dependencia respecto del
flujo de capitales externos terminó por mostrar la fragilidad de la estrategia, que abrió de par en
par nuestras fronteras para los bienes y los capitales del exterior. La sacudida mexicana de
fines de 1994, las crisis del sudeste asiático (1997) y de Rusia (1998), la devaluación brasileña
(1999) no afectaron a todas las economías como lo hicieron en nuestro país.

De cualquier manera, el ritmo de crecimiento de la economía hasta 1994 significó tanto un

aprovechamiento de la capacidad productiva instalada como una contención en el
desaprovechamiento de la mano de obra. Pero esa etapa comenzó a diluirse en material laboral
ya antes de la “crisis del Tequila”. En efecto, ya en 1994 cae el empleo total y no lo hizo antes
en virtud del violento aumento del subempleo (que en 1993 había subido un 18%), con lo cual
se iba perfilando el doble carácter de la política económica. Al tiempo que en el primer
quinquenio el producto aumentó más del 30%, el empleo apenas se incrementó en un 5%. Pero
ese pequeño aumento de la ocupación era menor que el crecimiento de la población. Lo cual,
sumado a un alza, aún leve, de la tasa de participación económica, produjo un violento
aumento del desempleo. A nivel nacional, ello se hizo evidente a comienzos de 1995. Por
entonces, además de las restricciones del financiamiento externo, se habría llegado a un punto
de “saturación” de la transformación de la función de producción, atemperándose la sustitución
de trabajo por capital, fenómeno característico de los tempranos noventas. Se profundiza,
entonces, la presión por modificar las condiciones de operación del mercado de trabajo.

En efecto, al analizar las políticas económicas llevadas adelante durante la última década, en
otro lugar hemos señalado que, en el marco de un patrón de crecimiento insostenible en el largo
plazo, y dados la rigidez de las variables nominales establecidas y el mayor peso relativo
adquirido por el capital, la competitividad de la economía "…se buscó a través de una mayor
flexibilidad de la fuerza de trabajo. (Esta flexibilidad se generó por medio) de la mayor
flexibilidad formal, sumada a la flexibilización no formal que se dio de hecho en el mercado de
trabajo" (Lindenboim y Salvia:2001). Proceso, agregamos ahora, constituido en politica de

12Musgrove (1983) subraya las dificultades para realizar cálculos confiables (principalmente, aunque no sólo, respecto de esta
cuestión específica). En nuestro país la situación es aún de mayor precariedad desde el punto de vista de la información, por lo
que la aproximación rigurosa que se torna cita obligada es el conocido trabajo de Marshall (1988), válido sólo hasta la primera
mitad de la década de 1980.
9
Estado, en la medida en que expresa en el nivel de las micro-relaciones laborales los procesos
de "reestructuración de la fuerza de trabajo" (O´Connor:1989) propios del "modelo", a la vez que
materializa una transferencia del riesgo empresario a los trabajadores, contracara y
complemento de la inseguridad social a la que aludimos antes.

La informalidad 13 fue inducida por la política económica, que contuvo la demanda de fuerza
laboral, como así también por un conjunto de regulaciones directamente laborales: las
"modalidades de contratación promovidas" (eufemismo por de institucionalización o legalización
de la precariedad y desprotección laboral) en todos los casos se basaron en fuertes
reducciones de las contribuciones patronales (del 50 al 100 %, según su objeto y/o población
trabajadora) destinadas al Sistema Nacional de Jubilaciones y Pensiones, a asignaciones
familiares y al Instituto Nacional de Jubilados y Pensionados.

El aumento del desempleo, la creciente proporción de subocupados, el doble fenómeno de

aumento de la participación de asalariados dentro de la masa de ocupados, junto con la
disminución relativa de su protección, configuran un balance de la década que trasciende
fuertemente las fronteras del “mercado de trabajo”. En efecto, esta conjunción de
comportamientos potenciada por la intensidad de los fenómenos involucrados, constituye una
poderosa herramienta “disciplinadora”.
Desde otra perspectiva, para el sistema previsional (componente estatal: sistema de reparto y
PBU) se han realizado cálculos sobre el costo fiscal que estas medidas tuvieron.

En uno de ellos (Rofman:1999) se estimó que las normas legales establecidas a partir de
mediados de los noventa, habrían permitido realizar una fabulosa transferencia de ingresos al
sector empresario incluyendo a las grandes empresas públicas que fueron transferidas a
capitales privados 14. En el estudio se determina que los empleadores dejaron de aportar al
Sistema de Previsión diez mil millones de pesos (entonces iguales a otros tantos dólares) en
seis años (1994-1999), unos dos mil millones de “ahorro” empresario por aportes no efectuados
para el sistema de Obras Sociales y otros nueve mil millones para otros rubros (PAMI,
asignaciones familiares, etc.). En total se superaban los 20.000 millones de pesos/dólares.
Pero, además, las proyecciones de Rofman indicaban que sólo en el año 2000 se verificaría
una transferencia del orden de los 8.000 millones de pesos, de los que el 70% correspondían al
sistema previsional, 5% para las obras sociales y el 25% para el resto. Más adelante nos
referimos especialmente al sector de obras sociales.

Nótese, que en el año 2000 el déficit del sector público fue del mismo orden de magnitud o bien
que el pago de intereses de la deuda externa presentó valores similares. Todo esto indica que,
como consecuencia de medidas de política económica se configuró un perverso mecanismo por
el cual se terminó de constituir un escenario de crisis cercano al colapso, tanto del sistema de
previsión como del de protección de la salud.

A partir de ello, las propuestas oficiales y del establishment han sido las de hacer pagar esta
crisis a los propios beneficiarios. Así, se rebajaron las jubilaciones y se procuró (aún se intenta)
modificar en un sentido regresivo el sistema mixto vigente a través de la eliminación o
modificación de los distintos componentes de las prestaciones (PBU, prestación básica
universal; PP, prestación por permanencia).15 Como se verá inmediatamente una situación
similar se presenta en materia de la salud de los trabajadores.

13 En el trabajo de Lindenboim y Salvia se muestra que las nociones de informalidad, precariedad y subocupación se superponen
pero no son equivalentes. Con el propósito de no extender el desarrollo no entramos aquí en tal distinción necesaria.
14 Es sabido que este beneficio, según los contratos de venta o concesión, debió haber sido transferido a las tarifas,

disminuyéndolas. Sin embargo, ello no ocurrió, lo que agrega evidencias acerca del peculiar capitalismo argentino.
15 Hasta aquí no hemos mencionado la implicancia que en el sistema tiene la evasión no encarada seriamente (y, menos aún,

resuelta). Al respecto hace poco más de un año decíamos: “Tanto la evasión como la disminución de aportes patronales
contribuyen a engrosar tal “déficit” previsional. Por ello es llamativo que en el decreto presidencial mencionado nada se dice -ni
se propone- para reducir la cuantía de la evasión previsional que es enorme según todos los analistas y que cubriría con creces
las nuevas prestaciones que se establecen en el decreto. Menos aún sobre las reducciones de aportes que impulsó el ex
10
Hay difetencias para el caso de las Obras Sociales, tanto en términos de las modificaciones
que se han introducido en su financiamiento, cuanto de los cálculos disponibles, bastante
menos frecuentes. La siguiente es una presentación esquemática de las fuentes de
financiamiento del Sistema de Obras Sociales:

Aportes de los trabajadores: 3 % sobre nómina salarial, que se compone de un 2,7% para
la Obra Social de pertenencia y de un 0,3% con destino al Fondo Solidario de Redistribución.
Contribuciones de los empleadores: 5 % sobre nómina salarial, objeto del mismo
desdoblamiento señalado para aportes.
Coseguros: o pagos en general que realizan los beneficiarios por la utilización de ciertas
prestaciones.
Aportes voluntarios: de beneficiarios no obligatorios que se asocian a obras sociales.
Aportes complementarios: de beneficiarios que optan por planes "superadores del Plan
Médico Obligatorio" (SSS:1999), por los que deben abonar montos diferenciales.
Venta de servicios: sólo para los casos de entidades que, por poseer infraestructura
propia, cualquiera sea su naturaleza, pueden realizar convenios de locación de servicios.

La primera cuestión a señalar es que, con el mismo y conocido argumento de "…establecer las
bases para un crecimiento sostenido de la actividad económica, la productividad y los niveles de
ocupación (y advirtiendo que) la presión tributaria sobre la nómina salarial resulta elevada,
siendo menester implementar medidas conducentes a la reducción gradual de dichos costos,
sin afectar el equilibrio fiscal ni el financiamiento eficiente de todos los subsistemas de la
Seguridad Social" los decretos 292 y 492/95 redujeron la alícuota de la contribución patronal del
6 al 5 % sobre nómina salarial. Un trabajo reciente (Ventura:2000) precisa en $ 1.967.- millones
la reducción de ingresos al sistema que, hasta agosto del año 2000, se habría producido por la
aplicación de esa reducción (el decreto 292/95 comenzó a regir en setiembre de 1995).

A la vez, en el mismo trabajo se hace una estimación de otras dos fuentes de desfinanciamiento
del sistema de obras sociales. El primero de ellos es lo que la autora denomina "morosidad",
definida como la omisión de pagos por aportes, según la nómina de trabajadores informada por
los empleadores en las Declaraciones Juradas a la AFIP y el número de dependientes por los
cuales se integraron efectivamente aportes. Además de un conjunto de dificultades de
funcionamiento, esta morosidad parecería haber sido facilitada por la responsabilidad
centralizada que sobre la recaudación se asignó a la AFIP desde 1995 (año de creación del
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones) y, en particular, por el hecho de que desde
entonces es el Estado el que otorga facilidades de pago, que en ocasiones llegan a los 120
meses.

El total de la pérdida de ingresos por ambos motivos alcanza los $ 5.214 millones de pesos,
discriminados de la siguiente manera:

ministro Cavallo. En otras palabras, de lo que se trata es –nuevamente- de promover la disputa entre los que menos tienen
dejando intactas las ventajas otorgadas a los empresarios. Tales ventajas fueron establecidas, se dijo en su momento, con el
propósito de mejorar la competitividad de la economía argentina y el empleo. Ninguno de tales cometidos ha sido alcanzado. Sin
embargo, no se plantea siquiera la posibilidad de revisión de tal cuantiosa transferencia de los jubilados –o de la sociedad en su
conjunto- al sector del capital.” (Lindenboim: 2001)

11
 Cuadro Nº 1
Pérdida de ingresos al Sistema de Obras Sociales
Nacionales por reducción de aportes patronales y morosidad
1995-2000
(en millones de pesos)

Período Pagos omitidos Reducción de aportes

(morosidad) patronales *
Setiembre/diciembre 1995 197,30 119,80
1996 587,50 356,70
1997 634,10 385
1998 679,20 410,90
1999 688,70 416,60
Enero/agosto 2000 460,50 277,70
TOTALES PARCIALES 3.247,30 1.966,80
TOTAL 5.214,10

* Desde 1997 incluye transferencias al ANSES para atención de jubilados (decreto 197/97)

Fuente: Ventura (2000), en base a datos de ANSES y Afip.

A fin de tener una idea del peso que estos ingresos tendrían para el sistema de obras sociales,
puede señalarse que los montos más bajo y más alto (reducción de aportes en 1996 y
morosidad en 1999, respectivamente) representan entre el 12 y el 24 % de la recaudación anual
total por aportes y contribuciones, o que cada rubro separadamente, en cualquiera de los años,
habría permitido sustentar con holgura un seguro de enfermedades de baja prevalencia y alto
costo (Tobar -2001- lo calcula en $ 240 a 280 millones anuales).

Hasta aquí nos detuvimos en los aspectos que tienen que ver con el funcionamiento (en
términos de desfinanciamiento) del sistema de obras sociales en tanto "arreglo político-
institucional". Sin embargo, y tal como lo exponemos en el título y el desarrollo de este punto,
nos interesa inscribir este proceso en un marco más amplio, referido a las transformaciones en
la idea de trabajo y de derechos, simultáneamente.

En virtud de las características que presentan los sistemas de seguro, la condición de

trabajador asalariado formal opera como reguladora del acceso a los servicios de salud. En
consecuencia, los procesos de precarización/informalización del empleo que describimos
anteriormente tienen efecto directo sobre el ejercicio -formal y real- de estos derechos, tanto en
términos individuales (inclusión/exclusión, reconocimiento/desconocimiento) como
institucionales.

Queda claro que si el individuo no es un trabajador asalariado formal queda fuera de la

cobertura del seguro social de salud. Pero, además, la situación económico-financiera de las
obras sociales (y, por lo tanto, su capacidad prestadora) depende, en sus ingresos, de dos
variables: a) la extensión del empleo asalariado formal, que define su masa de cotizantes, y b)
del salario medio. Por el lado de los egresos, el costo de las prestaciones, la extensión de la
cobertura y los gastos administrativos y de las estructuras de gerenciamiento son las variables
definitorias 16. Es cierto que a menor número de afiliados baja el gasto total, pero esta función
tiene un límite, ya que en salud -y en la modalidad de seguro especialmente- la escala que se
alcanza tiene una importancia fundamental.

16Que no nos ocupemos de este aspecto en el trabajo no significa, en modo alguno, que no consideremos problemática la
cuestión, ni desde el punto de vista de los costos mismos, ni de su administración y conducción.
12
En este sentido, el crecimiento de la precariedad como uno de los aspectos salientes del
mercado de trabajo argentino en los ´90 es pernicioso para el Sistema de Obras Sociales. En el
trabajo de Ventura que ya hemos citado (2000), se estima la evasión al sistema (por trabajo en
negro)17. Según la autora, el cálculo está hecho sobre una base relativamente conservadora de
20 % del total de dependientes declarados. Para el período setiembre/95 a Agosto/2000, la
evasión habría llegado a $ 4.189,80 millones, con montos anuales que en todos los casos
superan los $ 700.- millones. Este monto, sumado a los ingresos no percibidos por morosidad y
reducción de aportes patronales detallados en cuadro Nº 1, totaliza más de $ 9.400.- millones
en ese período18.

En este contexto, el conjunto de estas políticas (económicas, sociales, laborales, lo que hemos
llamado "el modelo de intervención y de organización de la sociedad") deterioran las
condiciones de vida de los individuos y los grupos familiares. Por un lado, datos relativamente
recientes (aunque previos a la crisis global desatada en diciembre de 2001), indicaban que 2
millones de personas que en 1991 tenían cobertura de alguna obra social, la han perdido (algo
más de 16 millones contra más de 18 millones - Consultor de Salud Nº 281:2001). Pero el
deterioro se produce no sólo por estar desocupados o trabajar en condiciones de precariedad y
por ello carecer de obra social. Sucede que las entidades, en situación de déficit crónico en una
alta proporción, vienen enfrentando las crisis recurrentes, bien mediante una redefinición (de
hecho o formal) "hacia abajo" de las prestaciones, o bien mediante el traslado, a su vez, de la
mora o la directa cesación de pagos a los prestadores. Esto ha llevado a una situación de
colapso a importantes sectores de estos últimos, en especial a los más pequeños y de
contratación directa (no intermediarios).

Es así como el reconocimiento e institucionalización del "derecho a la salud" no significan, en

absoluto, su ejercicio efectivo. ¿Qué significa la cobertura de PAMI para un jubilado o
pensionado, con suspensión y corte de servicios? ¿Qué significa la cobertura de medicamentos
de una obra social, cuando las farmacias no venden a los beneficiarios? ¿Qué representa el
Plan Médico Obligatorio (original, o el reducido por el decreto de la Emergencia Sanitaria de
este año), cuando los afiliados deben esperar meses para una prestación quirúrgica, o aún para
una consulta, por topes mensuales?

Parte del impacto, finalmente, se traslada al sector público y sus hospitales. Según los datos de
la publicación citada anteriormente (Consultor de Salud Nº 281), entre los años 1998 y 2001 ha
habido un aumento de las consultas hospitalarias del orden del 31 % (76 millones de consulta
contra 100 millones, respectivamente). Un sector que mayoritariamente se encuentra en
jurisdicción provincial o municipal (SIEMPRO:2001;González García y Tobar:1999), con
problemas de financiamiento cercanos a condiciones de terminalidad.

Reflexiones finales (¿o iniciales?)

Políticas laborales que inducen la precarización y la desprotección; políticas económicas que

configuran fabulosos mecanismos de transferencias de ingresos desde los sectores del trabajo
(en sentido amplio, de quienes "sólo pueden vivir de la venta de su fuerza de trabajo") a los más
concentrados de la economía; políticas sociales que desmienten los principios protectores y
garantistas con los que el sentido común las denota. Todos estos elementos, rasgos
constitutivos del nuevo régimen social de acumulación, si bien no son los únicos, no pueden
obviarse en diagnóstico alguno sobre la situación argentina.

17 El total del 8 % correspondiente a contribuciones patronales y aportes del trabajador, respectivamente).

18 Fuente: Ventura (2000), Cuadro 2.
13
A nuestro juicio, todo esto configura aquella situación que Pucciarelli (2001) denomina
"despojo", esto es, una situación de "…exacción de bienes ya obtenidos y la eliminación de
conquistas sociales ya consagradas, considerados una parte del sistema de pertenencias de los
sectores sociales expropiados, los "despojados". Una situación que se construye -agrega- por
procesos que no son "predominantemente económicos [sino] fundamentalmente político-
estatales".

En este trabajo hemos argumentado, precisamente, en esta línea, intentando aportar un

elemento adicional: en el marco de un modelo social profundamente regresivo, para cuyo
análisis toda categoría "convencional" resulta insuficiente, no puede esperarse compensación
alguna entre políticas económicas y políticas sociales. Por el contrario, ambas desandan al
unísono, y en campos específicos, los espacios político-económicos en los que se había
expresado la incorporación -parcial y fragmentaria, por cierto, pero incorporación al fin- de los
intereses de los sectores subordinados.

Vaya un último ejemplo en esta línea: hasta tres décadas atrás, la declaración de la
"emergencia sanitaria" habría resultado en acciones estatales destinadas a aumentar la
atención, incluyendo las partidas extraordinarias que ello podría acarrear. Reconociendo la
validez de las razones de la "emergencia sanitaria" declarada en los primeros meses del año en
curso, debemos admitir que el hecho de que la misma derive en una suspensión parcial del plan
médico obligatorio indica un camino regresivo. Más aún, cuando pese a los constatables
esfuerzos realizados, simultáneamente han fracasado los intentos de poner mínimos límites a
un sector como el de los laboratorios medicinales.

Finalmente, hemos intentado argumentar aquí que, aún en esa validez -tomada sólo como
ejemplo sectorial- las emergencias sobre las que se opera no son producto de "la fuerza de las
cosas", sino de opciones -previas y actuales- que se adoptan tanto en el ámbito de las políticas
económicas como de las sociales. La evidencia indica que unas y otras sólo han venido a
contribuir a la consolidación de una desigualdad cuya magnitud no admite sorpresas.

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