LECCIÓN 4: EL GOBIERNO

1. Posición y estructura del poder ejecutivo.

El título IV de la CE regula la estructura y funciones del gobierno. La consecuencia de la

calificación del Estado como Monarquía Parlamentaria, es que el rey quede separado de la
función gubernamental, atribuyéndose el poder ejecutivo al gobierno cuya formación depende
del parlamento. El art. 98.1 de la CE dispone: “El Gobierno se compone del presidente, de los
vicepresidentes, en su caso, de los ministros y de los demás miembros que establezca la ley”,
por tanto, hay miembros de presencia obligaba; el presidente y los ministros, y otros de
presencia posible; los vicepresidentes y demás miembros que establezca la ley.

La CE hace posible que el número de departamentos ministeriales y de vicepresidencias sea

establecido por normas de rango reglamentario. En efecto el art. 103.2 de la CE indica que los
órganos de la administración del estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la
ley. El precepto no exige que su creación deba hacerse por la ley, sino de acuerdo con ella. Ello
supone, que la norma legal queda limitada a la fijación de unas indicaciones básicas, pudiendo
la norma reglamentaria en respecto de tales indicaciones, determinar en cada momento
cuántos y cuáles deben ser los ministerios y vicepresidentes.

La ley del Gobierno 50/1997 dispone en su art. 2 que corresponde al presidente del gobierno,
crear modificas y suprimir por real decreto los departamentos ministeriales. Si es imperativo
que sea la ley la encargada de crear nuevos órganos de gobierno diferentes a los anteriores,
hasta el momento la ley no ha creado en virtud de esta facultad constitucional nuevos órganos
de gobierno. Efectivamente, los secretarios de estado no son órganos del gobierno, sino
órganos de colaboración y apoyo del gobierno, tal y como indica la ley del gobierno.

Debemos diferenciar entre: el gobierno como órgano pluripersonal y que identificamos con el
consejo de ministros, y, por otra parte, los diversos miembros de este, del gobierno. Pues unos
y otros poseen facultades y funciones propias. El consejo de ministros como órgano colegiado
del gobierno, se compone del presidente, los vicepresidentes y los ministros. Algunas de sus
funciones más relevantes son las siguientes: aprobar proyectos de ley, aprobar el proyecto de
ley de presupuestos generales del estado, aprobar decretos leyes y decretos legislativos,
acordar la negociación y la firma de tratados internacionales, declarar los estados de alarma y
excepción, proponer al congreso de los diputados la declaración del estado de sitio, etc. Totas
ellas se encuentran en el art. 5 de la Ley del Gobierno.

El gobierno de ministros puede por real decreto y a propuesta del presidente crear comisiones
delegadas del gobierno, que son órganos encargados de coordinar la actuación de varios
departamentos ministeriales. Pueden integrarse además de por cualquiera de los miembros
del gobierno, también por los secretarios de estado correspondiente al real decreto de
creación, disponen su composición concreta en cada caso. Por ejemplo, la comisión delegada
del gobierno para asuntos económicos se compone de: la ministro/a de economía, industria,
hacienda, fomento, educación, trabajo y también los secretarios de economía, de ajena digital,
de hacienda y de presupuestos. Existen en todo caso diversas comisiones delegadas del
gobierno como la de asuntos de inteligencia; interior, defensa y exteriores; asuntos
migratorios; política científica y tecnológica, etc.
El presidente tiene el siguiente estatus. No es un “primus inter pares”, sino que en el modelo
español el presidente ostenta por su origen y funciones una situación de clara preeminencia y
dirección respecto de los demás miembros del gobierno. En efecto, el presidente es el único
órgano que ostenta la confianza parlamentaria obtenida en el proceso de investidura. Además,
le encomienda la Constitución la dirección de la acción del gobierno y la coordinación de las
funciones de sus miembros.

Por si fuera poco, la Constitución le atribuye en exclusiva determinadas funciones de gran

relevancia:
 Elegir y cesas a los ministros
 Plantar la cuestión de confianza
 Proponer la disolución de las cortes generales
 Interponer recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional
 Proponer la convocatoria del referéndum art. 92 de la CE

Los ministros ejercen la dirección de un departamento, de la administración y desarrollan la

acción del gobierno en su ámbito, ejerciendo la potestad reglamentaria en la materia de este.
Cabe también, sin embargo, la existencia de ministros sin cartera, es decir, que no dirijan un
concreto departamento ministerial, sino que desempeñen determinadas funciones concretas y
por lo generas coyunturales.

Los vicepresidentes ejercen las funciones que les asignan el presidente. Pueden asumir
también la titularidad de un departamento ministerial, ostentando pues la condición de
ministro.

2. La formación del gobierno

El proceso de formación y ceso del gobierno gira siempre en torno a la figura del presidente.
Pues es él el único que recibe o pierde la confianza del parlamento. Hay dos vías de
nombramiento del presidente; la ordinaria art. 99 denominada investidura y la extraordinaria
art. 113; la moción de censura. Aquí veremos la ordinaria, dejando la extraordinaria para la
lección 5.

1. ¿Cuándo debe activarse? En los siguientes supuestos

1. Tas la celebración de elecciones generales, o elecciones solo al congreso

2. Tras la derrota en una cuestión de confianza
3. Tras la dimisión del presidente del gobierno
4. Tras el fallecimiento del presidente del gobierno

2. Fase Regia

El rey mantiene consultas con los representantes designados por los grupos políticos con
representación parlamentaria. Es decir, con los representantes de los partidos que hayan
conseguido al menos un escaño en el congreso. Tras las consultas, el rey emite propuesta
de candidato a la presidencia del gobierno sin que sea preciso que el elegido sea miembro
de las cortes generales, es decir, no hace falta ser diputado ni senador. Refrenda el
presidente de los diputados.
 3. Fase del Congreso de los Diputados

El candidato propuesto por el rey acude al congreso de los diputados, expone su programa
de gobierno y solicita la confianza de la cámara (discurso de investidura). Tras ello, se
realiza un debate con los representantes de cada uno de los grupos parlamentarios
(debate de investidura). A continuación, se somete la propuesta a votación; llamada
pública por llamamiento.

El candidato necesita mayoría absoluta para ser elegido en pleno, sino se logra 48 h,
después se celebra una nueva votación donde el candidato solo necesita mayoría simple.
Si tampoco se logra, se tramita nuevas propuestas del modo en que ya hemos visto. Si
ningún candidato tuviera éxito, el rey disolverá las cámaras y convocara nuevas elecciones
con refrendo del presidente del congreso, siempre y cuando hayan transcurrido dos meses
desde la primera votación infructuosa. En el supuesto de que el candidato propuesto si
alcance la mayoría precisa, el presidente del congreso lo comunicará al rey que deberá
nombrarlo formalmente como presidente del gobierno. Es elegido por el congreso, pero
es nombrado por el rey.

4. Formación del Gobierno

A partir de ahí el presidente elije a sus ministros y vicepresidentes, debiendo en todo caso
nombrarlos el rey.

¿Hasta cuándo dura si mandato? El cese se produce en caso de elecciones generales.

También en caso de celebración de elecciones al congreso, en caso de pérdida en plena
cuestión de confianza o la moción de censura, o por dimisión o fallecimiento. En todos
estos supuestos, el gobierno cesa en bloque, ya que los ministros han sido elegidos por el
presidente. El gobierno cesante continuara en sus funciones hasta la toma de posesión del
nuevo gobierno. Esto lo conocemos como el gobierno en funciones. Este gobierno en
funciones dice la ley del gobierno facilitará el normal desarrollo del proceso de formación
del nuevo gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho
ordinario de los asuntos públicos. En concreto el presidente del gobierno en funciones no
podrá:
 Proponer la disolución de las cámaras
 Plantear la cuestión de confianza
 Proponer la convocatoria de referéndum consultivo

El gobierno en funciones no podrá:

 Aprobar proyectos de ley
 Aprobar el Proyecto De Ley De Presupuestos Del Estado.

El gobierno en funciones art. 21 de la ley del gobierno.

EXAMEN FINAL FRECUENTE INVESTIDURA Y GOBIERNO EN FUNCIONES

3. Organización y estatuto de los miembros del gobierno

El gobierno es definido por la constitución como órgano pluripersonal, por lo que debe adoptar
sus decisiones por acuerdo de sus miembros; y no por resolución o voluntad de uno solo de
ellos. El presidente es quien decide. Ahora bien, resulta evidente que sus miembros no se
sitúan en posición de igualdad; al depender del presidente, el nombramiento y cese de los
ministros y vicepresidentes y al ser el único depositario de la confianza parlamentaria. Por
ello, es evidente, que el mayor peso lo ostenta la voluntad del presidente. En todo caso la
constitución atribuye al presidente del gobierno una labor de elección política, pero “sin
prejuicio de la competencia y responsabilidad directa de cada uno de los miembros del
gobierno” por lo que debe actuar a través de ellos y no circunvalando.

El gobierno se rige en su organización y funcionamiento por la ley del gobierno, por los reales
decretos del presidente sobre composición y organización del gobierno, así como por las
disposiciones organizativas internas emanadas del presidente del gobierno y del consejo de
ministros. Real decreto vigente 355/2018 del 6 de julio.

El presidente del gobierno convoca y preside las reuniones del consejo de ministros, fijando
además su orden del día. Las deliberaciones del consejo son, en todo caso, secretas. En caso
de: ausencia, vacante o enfermedad, las funciones del presidente son asumidas por el
vicepresidente por orden de prelación, y en defecto de ellos, por los ministros según el orden
de precedencia de los departamentos. En cuanto al estatuto de los miembros del gobierno,
conviene remarcas las siguientes consideraciones:

1. El art. 98 de la CE nos dice que los miembros del gobierno no podrán ejercer otras
funciones representativas que las propias del mandato parlamentario. Ni cualquier
otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil
alguna. Solo pueden ejercer aparte de miembro del gobierno, diputado o senador.

2. La constitución establece un fuero especial para ello en la materia penal art. 102 de la
CE establece que: el Tribunal Supremo será el encargado de determinar su
responsabilidad criminal o penal. Además, la acusación por traición o cualquier otro
delito contra la seguridad del estado solo podrá plantarse por ¼ parte de los miembros
del congreso, necesitando además la aprobación del congreso por mayoría absoluta.

3. Deben los miembros de gobierno guardar secreto; no solo de las deliberaciones del
consejo de ministros; sino sobre todas las materias declaradas clasificadas a las que
tengan acceso en el ejercicio de sus funciones. Se extiende también a los
procedimientos judiciales.

4. Funciones del gobierno.

El art 97 de la CE dispone que el gobierno dirige la política interior y exterior, la administración
civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la constitución y las leyes.

1º Dirección de la política interior

Supone una capacidad de iniciativa del gobierno frente al reto de poderes del Estado,
orientado y condicionando su acción.
En relación con el poder legislativo, el gobierno ostenta iniciativa legislativa, gozando sus
proyectos de ley de preferencia en su tramitación. Además, puede aprobar decretos leyes en
caso de extraordinaria y urgente necesidad. También tiene el monopolio de la iniciativa
legislativa en los Presupuestos Generales del Estado, y por último puede disolver las cámaras y
convocar elecciones.

En relación con otros poderes, puede dirigir al electorado proponiendo la convocatoria de

referéndum consultivo. Además, propone el nombramiento de dos miembros del Tribunal
Constitucional, así como del fiscal general del Estado. También puede adoptar, con la
autorización del senado, medidas para obligar a una comunidad autónoma al cumplimiento
forzoso de sus obligaciones. Por último, tiene también la iniciativa en la declaración de los
estados excepcionales.

2º Dirección de la política exterior

Esta labor se desempeña a través de la representación del estado ante los diferentes países y
la organización desde la Comunidad Internacional, y a través del control de la administración
exterior. Asimismo, supone el liderazgo del proceso de conclusión de tratados internacionales.
El gobierno ostenta la iniciativa de este proceso, así como las funciones de negociación y
conclusión del acuerdo. Ahora bien, en determinados supuestos las Cortes Generales deben
autorizar tal conclusión.

 Tratados por los que se atribuyen a una organización internacional el ejercicio de

competencias derivadas de la CE. Estos requieren autorización por Ley Orgánica. Art.
93 de la CE.
 Tratados de carácter político militar o que afecten a la entidad territorial de estado o a
los derechos del título I y también aquellos que implique obligaciones para la hacienda
pública o que supongan la modificación o derogación de alguna ley. Todos estos
requieren autorización de las Cortes Generales. Art. 94 de la CE.
 Tratados que contengan estipulaciones contrarias a la Constitución. Estos requieren la
previa revisión de la Constitución. Art 95 de la CE.

- Dirección de defensa del estado. Esta función se ejerce tanto frente a enemigos internos
del orden constitucional, como externos. Implica no solamente la dirección de la política
militar, sino también el desempeño de otras actuaciones como la conclusión de alianzas
exteriores, la previsión de recursos, la gestión de inteligencia, etc.

Aunque el gobierno dirige la política de defensa, ha de hacerlo respetando las facultades que
al respecto asume las cortes generales según nuestra legislación. Así, por ejemplo, la
autorización para la participación de las fuerzas armadas que, en misiones en territorio
extranjero, o el debate sobre las líneas generales de defensa corresponden a las Cortes
Generales (art 4 de la LO de defensa nacional 5/2005).

Además, y por imperativo constitucional las Cortes Generales deben autorizar la declaración
de guerra y los acuerdos de paz (art 63.3 de la CE)

- Dirección de la administración civil y militar. El ejercicio gubernamental de esta dirección

resulta evidente pues sin la colaboración del aparato administrativo del estado, el
gobierno no podría desempeñar el resto de sus funciones. La conexión entre el gobierno
como órgano colegiado político y la administración se lleva a cabo mediante la figura del
 ministro que dirige su correspondiente departamento ministerial. Esta dirección supone
una tarea de fijación de objetivos, de establecimiento de un orden de prioridades en la
acción administrativa, así como la previsión y distribución de recursos para logar las metas
fijadas.

- Función ejecutiva y la potestad reglamentaria. La función clásica del gobierno es la de

ejecutar, de ahí el nombre de poder ejecutivo. Y consiste en la aplicación de las diversas
disposiciones legislativas aprobadas por el parlamento. Lo que abarca un abanico muy
amplio de posibles actuaciones. Así, por ejemplo, labres de inspección prestación de
servicios, imposición de sanciones, expedición de nombramiento, autorizaciones de
diversa índole, etc. En cuanto a la potestad reglamentaria, hablamos de la capacidad de
dictar normas de rango inferior a las leyes, generalmente en desarrollo o aplicación de
estas. Aunque también son posibles los reglamentos independientes que regulan
cuestiones no previstas en la ley. Los reglamentos que apruebe el gobierno, que además
no podrán regular materias que estén sujetas a reservas de ley, se ajustan a la siguiente
jerarquía.

1º Disposiciones aprobadas por Real Decreto de los presidentes o de los ministros.

2º Disposiciones aprobadas por orden ministerial.