EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN COLOMBIA

Por

Juan Pablo Sarmiento Erazo

En este escrito expondré cómo funciona la supremacía de la Constitución, por

qué hablamos de una norma superior respecto a las demás, cuál es su
importancia y, dentro de la estructura del Estado, qué órganos son responsables
de su cumplimiento. El tipo de constitución determina tanto su proceso de
reforma como su potencialidad de permanecer en el tiempo y ser desarrollada
por el Congreso de la República y los demás órganos del Estado. La explicación
tradicional distingue entre rígida y flexible. La primera exige procedimientos
complejos y solemnes para reformar la Carta Fundamental, tales como
Asamblea constituyente, referendo o plebiscito.

En todo caso, en las sesiones de estructura del Estado tenemos claro que el
Congreso tiene una función constituyente. En efecto, esto obedece a que las
constituciones deben adaptarse continuamente a situaciones o circunstancias
que se van presentando en la realidad del país. Así, para que el Congreso pueda
modificar nuestra Constitución se exige una mayor votación, aprobación en dos
períodos de sesiones, de acuerdo al artículo 375 de la Constitución, que
finalmente es llamado acto legislativo.

Por el contrario, la Constitución es flexible cuando puede ser modificada por

una ley ordinaria, o sin mayores formalidades. La Constitución consuetudinaria
no siempre hace parte de una flexible, puede haber constituciones escritas que
explícitamente que se reforman por un procedimiento ordinario y simple. El
caso que normalmente se cita es la Constitución de Inglaterra, que no excluye
documentos escritos como la Carta Magna de 1215, la Petición de Derechos de
1629 y la Ley de Derechos de 1688. Todas ellas son fundamentales para el
desenvolvimiento de las tareas del Estado y las garantías ciudadanas.

¿Por qué es importante la supremacía Constitucional?

En primer lugar, podemos afirmar que se garantizan los derechos

fundamentales en la medida en que la rigidez de la Constitución, como lo
vimos inmediatamente, obedece y hace imposible que por ley ordinaria se
modifiquen o se dejen sin vigencia normas que contengan derechos
fundamentales. Inclusive, en este punto, debemos resaltar que la Constitución
colombiana impone al referendo como único medio mediante el cual se puede
reformar la constitución en todo lo que se refiere a las reformas constitucionales
aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos fundamentales y
a sus garantías, así como a los procedimientos de participación popular.

En otras palabras, nuestra constitución es tan rígida en este punto, para

garantizar nuestros derechos constitucionales por supuesto, que obliga a que
cualquier modificación de éstos se lleve a cabo por medio de referendo,
mecanismo de participación democrática que es mucho más exigente que otros,
tal como lo vimos en la unidad atinente a este tema.

Hablamos de que existe una garantía a los derechos sociales, económicos y

culturales con la rigidez y el sistema de control constitucional en cuanto, es
claro, cuando éstos se encuentran regulados o enunciados en la Constitución, el
Congreso y los demás órganos políticos están obligados a desarrollarlos
cabalmente. Por lo señalado, tanto las normas discriminatorias, las que
contienen omisiones, los que privilegian a ciertos sectores o grupos
poblacionales, se ven obligados, por el órgano competente, sea la Corte
Constitucional o el Consejo de Estado, a desarrollarlos.

En tercer lugar, hablamos de estabilidad institucional en la medida en que las

instituciones, que hacen parte de la parte orgánica de la Constitución, tales
como el Banco de la República, las ramas del poder público, las funciones de los
magistrados de las Cortes, los Departamentos, los Municipios, el Congreso, la
Presidencia, entre otras, están determinadas, tanto en su composición, como en
varias de sus funciones primordiales. De esta manera, lo que llamamos el
“diseño institucional del Estado colombiano” permanece en la Carta
Fundamental, de forma que cualquier modificación requiere de la reforma
constitucional, que como ya mencionamos, es rígida y exige mayorías
especiales.

Algunos recordarán o conocerán que la Constitución de 1991 en Colombia fue

un pacto de paz. Se le llamó así porque en la década de 1980, luego del auge del
narcotráfico, los atentados terroristas y el fortalecimiento de los grupos
subversivos con ocasión a los recursos captados por el negocio ilícito de las
drogas, obligaron a que algunos grupos violentos y el gobierno realizaran
diálogos de paz. En esta década, el grupo más sobresaliente era el M-19, el EPL,
el ELN y las FARC. Empero, el diálogo se centró en los dos primeros. Fruto de
ese diálogo se decidió convocar a una asamblea constituyente para que se
desarrollara y se extendiera una Constitución que reuniera a todos los grupos
armados, los grupos sociales, los políticos y las universidades, y así procurar
una transformación social para garantizar así la paz. No obstante, su objetivo no
se logró, pero en buena medida, sí ha logrado transformaciones que impactan
nuestras vidas, aún sin que lo sepamos, tal como la acción de tutela, la
protección a los derechos fundamentales y la restricción a la declaración de los
estados de sitio.

De nuevo, quiero ser enfático en que el legislador desarrolla, pero no modifica

la Constitución. Como veremos a continuación, lo que podríamos llamar nivel
jerárquico, posiciona a la Constitución no sólo como una norma superior a las
demás, sino como un programa que obliga a todas las ramas del poder a
desarrollar lo que la Constitución contiene.
Finalmente, podemos decir que la Constitución controla la influencia y los
movimientos políticos del Congreso. Como ocurre en todas las democracias, los
grupos de poder, algunos grupos económicos, y en lamentables casos, algunos
ilícitos, logran financiar campañas y posicionar a algunos congresistas para que
desarrollen leyes o políticas ajenas al bienestar general. Sin embargo, esto logra
controlarse en la medida en que existen normas y políticas claras que deben
ampliar su alcance y darle movimiento a los derechos inmersos en la
Constitución, las cuales no fueron restringidas por esos alcances políticos de las
mayorías parlamentarias.

Supuesto fundamental de la supremacía constitucional

Podemos observar ahora la relación jerárquica de las normas que existen en el

ordenamiento jurídico colombiano. Existen miles de normas que se agrupan o
se ubican en alguno de los niveles que observamos, pero que directa o
indirectamente son dependientes de la Constitución. Veamos un ejemplo para
explicar esto. El Presidente de la República, por disposición de una ley marco,
es decir, un tipo especial de ley que da lineamientos generales sobre ciertos
temas, delega en el Ministerio de Comercio Exterior, los aranceles relativos a los
automóviles que ingresan de Venezuela. Si observamos, la ley autoriza al
Gobierno a intervenir en las relaciones comerciales internacionales, y a su vez,
es autorizada por la Constitución misma que impone su superioridad sobre las
demás normas.

Corte
Constitucional Constitución Política

Congreso-Leyes

Consejo de
Estado Gobierno - Decretos

Gobierno - Reglamentos

Con lo expuesto quiero sostener que la supremacía de la Constitución implica

su superioridad, lo que supone que frente a ella, las demás normas deben
someterse o perder valor jurídico. En otras palabras, la Constitución es origen
de toda la actividad del Estado, de manera que cualquier manifestación
normativa o de reglamentación, está supeditada a ella. Su superioridad la deja
en el “primer plano dentro de la jerarquía de normas”, como lo explica Jaime
Vidal Perdomo, de forma que todo el ordenamiento jurídico emana de ella.

En este sentido, podemos hablar de una “constitucionalidad descendiente”

cuando los mandatos de la Constitución se van concretando, la supremacía se
sigue concretando en la medida en que va descendiendo lo que podríamos
llamar “escala normativa”. Con esto tenemos entonces una aplicación directa de
Constitución en cuanto sus valores están inmersos en las demás normas y éstas
no pueden ser contrarias a la norma que le da validez y fundamento.

Como podemos observar, en la pirámide encontramos a la Corte Constitucional

y a Consejo de Estado por fuera de esta configuración. Y es claro en cuanto
éstos son órganos judiciales, tal como lo observamos en la exposición de
órganos del Estado, y en segundo lugar, porque se trate de órganos encargados
de desarrollar el control a la constitucionalidad de las normas. En otras
palabras, tanto la Corte como el Consejo se encargan de quitarle validez a las
leyes, decretos y reglamentos que sean contradictorios con el contenido de la
Constitución.

Distintas manifestaciones del control constitucional en Colombia

Veamos ahora el control constitucional y sus distintas manifestaciones.

Aseveramos que se trata de la aplicación inmediata de la Constitución debido a
que el carácter vinculante de ésta, distinto a la ilusión de una Constitución
como un simple programa o enunciación de principios, nos permite a todos
exigir los derechos que contiene y hacerla operar conjuntamente. En este
sentido, podemos enunciar en primer lugar la Acción de tutela, que permite que
cualquier ciudadano, en condiciones de vulnerabilidad, es decir, sin posibilidad
de defenderse de ninguna manera y ante la improbabilidad de poder iniciar
otra acción judicial, pueda lograr que el juez imponga al que está violando el
derecho fundamental, una medida para detener su conducta. Los remito al
módulo de acciones judiciales para mirar todas sus particularidades, y
profundizar este tema.

La segunda acción o más bien, excepción, se refiere a la obligación que tienen

todos los jueces del país de abstenerse de aplicar una norma que resulte
contraria a la Constitución. En otras palabras, evitar que se cause un perjuicio a
la persona a la que afectaría esa decisión, norma o ley. Esto no quiere decir que
ese juez le quite eficacia jurídica a la norma, pero en efecto, evita que en ese caso
concreto se le de aplicación. Esto quiere decir que sólo en ese caso concreto se
puede causar un perjuicio preciso y constitucionalmente inaceptable. La ley o
decreto no queda afectada en su valor, pero no se aplica en el caso debatido por
cuanto el juez encuentra que ésta riñe con la Constitución.

La tercera y cuarta son las más famosas expresiones de las acciones que sí le
quitan validez a las normas que sean contrarias a la Constitución. Su única
diferencia es el órgano que lo conoce y las normas sobre las cuales recaen. La
acción de nulidad por inconstitucionalidad se refiere al control ejercido por el
Consejo de Estado sobre los decretos ordinarios y los reglamentos emitidos por
los distintos niveles de la rama ejecutiva, es decir, la presidencia, los
ministerios, las superintendencias, etc. Por su parte, la acción pública de
inconstitucionalidad es decidida por la Corte Constitucional y se refiere a todas
las leyes emitidas por el Congreso de la República y los Decretos
extraordinarios, estos últimos son aquellos emitidos por el Presidente de la
República en casos en los que se declara un estado de excepción, como por
ejemplo, guerra exterior, y algunos que el Congreso delega en el Presidente, que
en realidad son muy escasos.

Estas últimas suelen ser objeto de controversias, como veremos en la siguiente

diapositiva, porque el legislador es un órgano de representación popular,
mientras que la Corte es un órgano judicial, y en segundo lugar, porque en
algunas ocasiones se toman decisiones que pueden alterar la disponibilidad
presupuestal del gobierno para cubrir ciertos gastos de funcionamiento o de
ampliación de cobertura, tal como es el caso de la inconstitucionalidad de
algunas normas del presupuesto que no cubran a todas las personas que la
Corte Constitucional considere que deben incluir.

¿Por qué existe tanto rechazo de algunos políticos y otras ramas del poder
público a la Corte Constitucional?

Esta pregunta puede ser respondida desde varios puntos de vista. Debemos
decir que en todo caso el Control de constitucionalidad en todos los países es
controvertido. Algunos consideran, en lo que se propone como problemas de
representatividad, que la única fuente de derecho es la Ley y el Legislador es el
creador de cualquier disposición legislativa. Sin embargo, el Control de
Constitucionalidad puede traer algunos resultados que no son deseados por el
ejecutivo o el legislativa y que no son aceptados por algunos políticos, como por
ejemplo, la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley que disponía
algunos beneficios tributarios a determinados gremios o que beneficiaba
fiscalmente (relativo a impuestos o rentas) al Gobierno.

Hemos oído con frecuencia expresiones como “la Corte Constitucional está
legislando”. Sin embargo, la expresión no es muy acertada, pues no concibe
adecuadamente la función de todo Tribunal Constitucional. En palabras de
Aragón Reyes, la Corte se encarga de un control jurídico ejercido por un órgano
que no es limitador, sino verificador de limitaciones preestablecidas, órgano
que no manda sino que frena, que se encuentra ajeno a la relación de
subordinación respecto de los órganos controlados.

En otras palabras, la Corte Constitucional no es en sí mismo quien ordena o

quien establece un límite al legislador o al ejecutivo. Simplemente verifica que
la Constitución, que sí trae unos límites y unos procedimientos a seguir, sea
cumplida a cabalidad.

Lo anterior, también enmarcado dentro de la misión del Tribunal de garantizar

la observancia de la Constitución por parte de los demás órganos estatales, pero
bajo los límites expresados en la propia Constitución, razón por la cual los
Jueces constitucionales no pueden transgredir el principio de separación de
poderes y por ende suplantar al legislador positivo.