LA IMPLANTACIÓN DE LA 'NUEVA GESTIÓN PUBLICA' EN EL 'VIEJO'

CONTINENTE: LA EXPERIENCIA ANGLOSAJONA COMO MODELO

II Congreso Español de Cª Política y de la Administración

Santiago de Compostela (18-19 abril 1996)

Área IV ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E INSTITUCIONES POLÍTICAS

Dir. Prof. Mariano Baena del Alcázar

GT3: Reestructuración del Estado y del Sector Público

Resp.: Prof. Manuel Arenilla

versión: 15/5/1996 -

Salvador Parrado Díez

UNIVERSIDAD CARLOS III de MADRID

Dpto. Humanidades, Sociología y Ciencia Política
Avda. Madrid 126
28903 Getafe (MADRID)
tel: 34 1 - 624 9657; fax: 34 1 - 624 9574; correo electrónico: spd@hum.uc3m.es

ref: 65-1996-aecpa-santiago-compostela
1. INTRODUCCIÓN1
1.1. La evolución del sector público en las últimas décadas
Mac Luhan ingresó en un gran hospital del sistema nacional de sanidad a mediados de los
años setenta desempeñando tareas administrativas. Después de unos años de iniciación y
de aprendizaje se le encargó dirigir el departamento de admisiones de pacientes y de
gestión de camas hospitalarias.
Al principio le preocupaba a Mac Luhan que la mayoría de los pacientes tardaran por
término medio más de seis meses en poder conseguir una cama para ser operado. Estas
inquietudes iniciales fueron remitiendo conforme Mac Luhan se adaptaba a la rutina
administrativa.
El trabajo cotidiano se desarrollaba inercialmente a través de montañas de expedientes
que se rellenaban de forma parsimoniosa con vetustas máquinas Olivetti. Los miembros
del departamento de admisiones tecleaban las distintas opciones en las solicitudes de
admisión poniendo especial cuidado en cumplir los requisitos legales para la aceptación
de enfermos en el quirófano.
Al final de la jornada, el personal de admisiones volvía a casa con la satisfacción de haber
cumplido con su deber. Los enfermos que se encontraban en lista de espera eran todavía
numerosos, pero su sueldo no se alteraría por la existencia de colas. Además, los
administradores siempre podían culpar a los profesionales, los médicos, de la lentitud con
la que se practicaban las intervenciones quirúrgicas. La confluencia de tres grupos
claramente delimitados en el entorno del hospital, los médicos, las enfermeras y los
administradores, ayudaba a descargar la responsabilidad en el colectivo ajeno.
La década de los años ochenta introdujo variaciones en la dinámica del hospital. El
gobierno había decidido arremeter contra una burocracia que no prestaba los servicios
como se esperaba que lo hiciera, que empleaba más de los recursos necesarios en sus
prestaciones y que cada vez era más costosa. El gobierno se había fijado en las
organizaciones del sector privado para que sirvieran como modelo de las organizaciones
públicas.
A partir de esos momentos, Mac Luhan aprendió el significado mágico de las tres 'Es':
economía, eficiencia y eficacia. Los cursillos de técnicas de gestión fueron impartidos a
todos los miembros de la plantilla de gestores del hospital. Las nuevas técnicas de gestión
fueron aplicadas por sistemas informáticos reemplazaron las viejas máquinas de escribir.
Se apreció una agilización en los trámites y el mismo personal era capaz de gestionar más
eficazmente el sistema de admisiones y la distribución de camas. Los médicos eran
reticentes a contemplar nuevas medidas que disminuyeran su autonomía, pero la técnica
propiciaba el tratamiento más rápido de los pacientes y una agilización también de las
intervenciones quirúrgicas. La reducción de los tiempos postoperatorios favorecía una
mejor gestión de la utilización de las camas. El cumplimiento de los requisitos legales no
se olvidaba, pero comenzaba a primar una mayor preocupación por alcanzar unos
objetivos determinados. Mac Luhan comenzó a dominar la Dirección Por Objetivos.

1 Agradezco a Jaime Axel Ruiz sus comentarios tan acertados sobre una versión anterior del texto.
A pesar de la reducción de los costes que supusieron las nuevas técnicas gerenciales, el
gobierno conservador no estaba satisfecho con la evolución de las prestaciones sanitarias.
Se decidió dar un nuevo empuje a partir de los años noventa para que los hospitales
atendieran mejor a unos ciudadanos que se habían convertido en ‘clientes’. El sentido de
cliente iba a cobrar una fuerza inusitada en un doble ámbito. El Departamento de Sanidad
se erigía en un 'cliente' de los hospitales y pagaría los servicios, a través de los
presupuestos, de aquéllos que ofreciesen el servicio mejor. Las clínicas tenían que
procurar captar ‘clientes’ del resto de los hospitales públicos y privados para poder
conseguir así una mayor cuota de los presupuestos.
Los años noventa empezaron a ser tiempos muy duros para Mac Luhan y su equipo de
directivos. Se acabó la época placentera donde la única preocupación era el trámite de los
expedientes. El reto de su departamento y del hospital era competir con otros hospitales
para atraer pacientes, porque de ello dependía su supervivencia. A partir de esos
momentos, había que prestar atención a la voz del usuario del servicio.
Mac Luhan se encerró con su equipo de gestores, que había crecido considerablemente,
para diseñar los cuestionarios apropiados para sondear la opinión de los pacientes
respecto de las atenciones hospitalarias. Una generación de 'nuevos gestores públicos'
preocupados por prestar el servicio con eficiencia, compitiendo para conseguir recursos
escasos, e intentando satisfacer continuamente las necesidades de los usuarios había
surgido.
Los tres roles que Mac Luhan ha desarrollado en su vida profesional como administrador,
como gestor y como 'nuevo gestor público' ejemplifican cuál ha sido la evolución del
sector público de los países anglosajones y especialmente del Reino Unido. De la
preocupación por rellenar adecuadamente los expedientes y cumplir con los requisitos
derivados del procedimiento administrativo, se ha pasado a una nueva fase ‘gerencialista’
de los años ochenta en la que se ha inculcado la cultura de los resultados. Los gestores
públicos se caracterizan no sólo por cumplir con la ley sino también por conseguir las
metas propuestas para la organización como si se tratara de una empresa privada. La
tercera fase ha sido dominada por el modelo que algunos autores británicos han
denominado ‘Nueva Gestión Pública’, en adelante NGP (Hood 1991; Pollitt 1993, 1995a;
Farnham et al. 1996). En ella se introducen mecanismos de mercado en el sector público y
la calidad del servicio orienta continuamente su producción.
Un desarrollo similar se ha detectado en ciertas parcelas del sector público de los países
que integran la OCDE. El ritmo de la evolución es diferente en estos países y el paso de un
sistema administrativo tradicional a otro caracterizado por una ‘Nueva Gestión Pública’ es
desigual.

1.2. Los objetivos

Los objetivos de este texto se limitan a avanzar los grandes rasgos de la evolución desde
un modelo administrativo tradicional hacia el modelo de la NGP. Para ello, se ha
analizado la experiencia anglosajona, como pionera en la introducción de los elementos de
la NGP en el sector público. Por último, se han incorporado unos comentarios sobre la
introducción de algunos aspectos de la NGP en España.
El artículo se divide en cuatro apartados a partir de ahora. El primero describe de manera
sucinta los elementos esenciales del modelo administrativo clásico. El segundo se centra
en la reforma del sector público a partir de la introducción de las técnicas gerenciales del

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sector privado. El tercer apartado se refiere a la NGP y el apartado final trata la
implantación de la NGP en España.
La exposición de los cuatro apartados se va a tamizar a través de los factores
administrativos: el diseño organizativo, los recursos humanos, los recursos
presupuestarios, los procedimientos/resultados, la información/comunicación y los
ciudadanos como destinatarios de la actividad gubernamental.

2. EL MODELO ADMINISTRATIVO TRADICIONAL

El modelo de administración que ha perdurado de forma homogénea durante gran parte
del siglo XX no ha variado fundamentalmente del descrito por Weber como el tipo ideal
de dominación racional/legal. El modelo burocrático weberiano muestra una
estructuración peculiar de los factores administrativos que lo diferencian de otros tipos de
dominación (carismático y tradicional). Además, la evolución posterior de la gestión
pública toma como base el modelo administrativo tradicional para modificarlo o para
sustituirlo según los casos.
La principal preocupación que se observa en el modelo administrativo tradicional es que
la ley no se conculque y que se garanticen los derechos de los ciudadanos ante la
Administración. La legitimidad de la actividad administrativa se identifica con la
legalidad. El cumplimiento correcto del procedimiento administrativo se antepone a la
consecución de objetivos.
El pensamiento burocrático pone de manifiesto dos principios básicos de la organización
administrativa tradicional: el modelo jerárquico de burocracia y el control de la esfera
política sobre la esfera administrativa. Por un lado, el sector público del modelo
tradicional se vertebra a partir de estructuras burocráticas rígidamente jerarquizadas. La
organización se estructura a partir de la dependencia de superiores y subordinados. Esta
relación jerárquica traduce la naturaleza ascendente y descendente del flujo de la
información y de la autoridad. En la práctica, un modelo informal de relaciones se
superpone al modelo formal jerárquico, pero, es el esquema formal el que prima en la
determinación de las responsabilidades y en la expresión de la autoridad.
El control político de la administración constituye el segundo elemento que caracteriza el
diseño organizativo del modelo administrativo tradicional. La división de la esfera política
y de la administrativa supone una distinción entre las tareas de dirección política y las de
simple ejecución. La delimitación de los dos ámbitos sirve los propósitos de evadir la
responsabilidad política (Hughes 1994: 35; Aberbach & Rockmann 1988: 606; 1988a: 1).
Algunos autores (Aberbach et al. 1981: 4-6; Peters: 19893 3-4) han criticado la existencia de
esta dicotomía propugnada por Wilson (1887: 209-210) manifestando que los roles de los
políticos del ejecutivo y de los altos funcionarios son muy parecidos. Los políticos no sólo
se dedican a la dirección política del Departamento sino que también intervienen
activamente en la gestión diaria de la organización, mientras que los altos funcionarios se
ven involucrados en numerosas ocasiones en la adopción de las decisiones más políticas.
Sin embargo, la división entre la administración y la política no puede despreciarse en la
determinación de las responsabilidades de uno y otro colectivo.
La apreciación de los roles que asumen los políticos y los funcionarios respecto a sus
tareas en el sector público nos conduce hacia los recursos humanos. Los efectivos
funcionariales son servidores permanentes, neutrales y anónimos. La permanencia se ha

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implantado como característica del sistema para que la administración de los asuntos
generales no dependa de las fluctuaciones y de los intereses de los políticos; la neutralidad
permite que los funcionarios desarrollen sus tareas bajo la autoridad de políticos de
distintos partidos; y el anonimato ha facilitado la elusión de responsabilidades por parte
de los funcionarios. La dicotomía política-administración beneficia también a los
funcionarios, que se amparan en la división de ambas esferas para eludir sus
responsabilidades. Estos han sido los logros del modelo administrativo tradicional frente a
unos recursos humanos dominados por la práctica del spoil system. Al mismo tiempo, estas
características muestran aspectos negativos del modelo tradicional.
La permanencia y el anonimato han ocasionado la perversión en la práctica de que los
funcionarios incompetentes puedan permanecer de por vida en el servicio. El argumento
fundamental de la permanencia se basa en que la incorporación al servicio público ha
requerido normalmente superar unas difíciles pruebas objetivas de acceso.
El reclutamiento se hace atendiendo a los principios de mérito y capacidad y el ascenso en
la escala jerárquica obedece en numerosas ocasiones al principio de la senioridad. La
posición en la escala jerárquica y el tiempo de servicio son los que normalmente
determinan las remuneraciones. El tipo de trabajo desempeñado, la cantidad de objetivos
alcanzados y la capacidad de trabajo de cada persona no se tienen en cuenta en la
determinación del nivel retributivo.
La falta de objetivos que orienten la actividad de los servidores públicos también afecta a
la gestión de los recursos presupuestarios. En la elaboración de los presupuestos se
atienden a las funciones estatales; no se consideran los programas globales que permitan
obtener resultados determinados. El mismo diseño organizativo segmentado en unidades
no propicia una visión más integrada de los presupuestos. Las asignaciones del ejercicio se
determinan a partir de un aumento de las partidas del año anterior. La práctica
incrementalista sustituye a una planificación orientada por los objetivos.
La política continuista y la organización jerárquica de las burocracias públicas fomentan el
desarrollo top-down de la información. La cadena de mando y el flujo de la información se
dirige fundamentalmente desde los estratos superiores hacia los inferiores y desde el
Estado hacia la sociedad. Los altos funcionarios conocen mejor cuáles son las demandas
de los ciudadanos y cómo quieren los servicios sin necesidad de preguntarles. En realidad,
lo único que importa es que los derechos de los ciudadanos no se vean lesionados. Los
ciudadanos pueden acudir al derecho administrativo si consideran que no han recibido un
trato de igualdad por parte de la administración o el servicio prestado no se ajusta a la ley.
Difícilmente podrá el ciudadano impugnar la acción estatal si el servicio se presta con
lentitud o con escasa calidad.
No existe un modelo bottom-up que eleve las inquietudes y las demandas de los
ciudadanos a los decisores superiores. El saber qué es lo mejor en cada momento obvia la
necesidad de preguntar a la población. La información y la comunicación se emplean casi
exclusivamente para dar ordenes o para percibir las situaciones de gravedad.
La escasa preocupación por los resultados contrasta con el esfuerzo de las burocracias
públicas del modelo tradicional por concentrarse en los procedimientos. El cumplimiento
de la ley, la fiscalización jurídica de las decisiones y la escasa preocupación de si la
Administración es eficaz caracterizan la actividad administrativa (Hughes 1994: 48;
Osborne & Gaebler 1992: 14).

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Por tanto, el objetivo de los servicios públicos no es realmente el ciudadano. El
destinatario por excelencia de la actividad administrativa no se convierte en el motor de la
maquinaria estatal. A pesar de que pueda existir una mayor o menor cultura del servicio
público, el objetivo principal de los actores administrativos suele ser el refuerzo de su
identidad de grupo y la mejora de su situación en el entorno organizativo. Los
ciudadanos, por otra parte, no presionan por una prestación más eficiente y más eficaz de
los servicios. Otros elementos críticos de este modelo administrativo pueden verse en
Hughes (1994).
Las reformas del modelo tradicional se han orientado hacia dos direcciones diferentes: la
introducción de fórmulas gerenciales, ‘gerencialismo’ (del inglés managerialism), y la
adopción de los mecanismos del mercado en el sector público, ‘Nueva Gestión Pública’
(NGP) (del inglés New Public Management (NPM). En el siguiente apartado se ilustrará las
diferencias principales entre el ‘gerencialismo’ y el modelo tradicional.

3. LA INTRODUCCIÓN DE FÓRMULAS GERENCIALES EN EL

SECTOR PÚBLICO
La obtención de los resultados frente a la preocupación por los procedimientos es lo que
diferencia principalmente al 'gerencialismo' del modelo administrativo tradicional. La
orientación hacia los objetivos altera en buena medida las características de los factores
administrativos.
Dos puntos básicos de partida han constituido los fundamentos de la introducción del
'gerencialismo' y de la NGP en el sector público de Gran Bretaña y de Estados Unidos. El
primero de ellos proviene de la teoría de la elección pública mientras que el segundo ha
sido propuesto por los economistas del mercado.
Las dos críticas principales que la teoría de la elección pública realiza al modelo
burocrático tradicional son: 1) que la burocracia gubernamental restringe la libertad del
individuo; 2) que el poder burocrático tiene que ser reducido en favor de la elección.
Por otro lado, los economistas del mercado pensaban que el modelo burocrático
tradicional no ofrecía los incentivos y las recompensas precisas para mejorar el
rendimiento de la organización, y por tanto, los servicios públicos eran menos eficientes
que si actuaran inmersos en los procesos del mercado (Hughes 1994: 51-52).
El ‘gerencialismo’ se basa en una nueva concepción del servicio público en la que la
responsabilidad del gestor se eleva como el rasgo principal (Farnham & Horton 1993: 47).
El gestor decide cómo gastar sin preguntar continuamente al departamento financiero,
extiende nuevos contratos y distribuye libremente la carga de trabajo sin consultar al
departamento de recursos humanos. Al gestor se le asigna unos recursos de la
organización que el maneja flexiblemente para la obtención de objetivos.
El aumento de la responsabilidad de los gestores implica una reorganización de los
departamentos ministeriales. Las unidades internas deben constituirse en cost-centres. Esta
idea no es ajena al sistema administrativo español ya que la filosofía de los módulos de la
modernización administrativa de los años ochenta iba encaminada a alcanzar los mismos
resultados.
La constitución de módulos dotados de cierta autonomía afecta la gestión de los recursos
humanos. Los gestores pueden ofrecer recompensas salariales para premiar a aquéllos que

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obtengan resultados, como uno de los instrumentos importados del sector privado
(Farnham & Horton 1993: 47). Otras herramientas de la empresa privada se han
introducido y fomentado gracias a los programas de formación. Por último, como señalan
Farnham & Horton, del dominio de los especialistas y de los profesionales del servicio se
ha pasado a la primacía de los generalistas, que son las personas capaces de movilizar
recursos (1993: 49).
La nueva filosofía modular o de ‘cost-centres’ implica una descentralización en la gestión
del gasto presupuestario; al mismo tiempo, se ha aumentado el control del gasto por parte
de los departamentos financieros (Tonge 1993: 78 y ss).
El objetivo principal de la organización es la obtención de resultados y no la preocupación
por los procedimientos (Lane 1995: 196). La consecución de los resultados, no obstante,
siempre se subordinan a que los recursos públicos se gestionen eficientemente y no
ocasionen un aumento del gasto público en ningún caso.
La meta principal de las Administraciones Públicas no se ciñe ya al cumplimiento de la
ley, aunque la actividad administrativa nunca debe incurrir en la ilegalidad. Los gestores
deben introducir mayor rapidez en la prestación del servicio, tienen que mejorarlo. La
mejora nunca es consultada a los usuarios del servicio. Los mismos gestores definen en
qué términos debe prestarse el servicio, que se denomina calidad interna del servicio. La
mejora de la calidad interna supone que los propios gestores se encargarán de determinar
cómo se puede mejorar el servicio y se destina a la modificación de los procedimientos
internos de la organización (Pollitt & Bouckaert 1995). Los ciudadanos constituyen en la
mayoría de los casos los beneficiarios indirectos de las reformas y las mejoras en las
prestaciones.
Por lo tanto, lo que se considera ‘gestión pública’ o ‘gerencialismo’ se encuentra orientado
hacia los resultados por contraposición al modelo tradicional de administración pública,
que se preocupaba más por los procedimientos. Las consecuencias de orientaciones tan
distintas se reflejan en el resto de los factores administrativos: el diseño organizativo, los
recursos presupuestarios, los recursos humanos y la circulación de la información en el
seno de la organización. No obstante, no se puede considerar que la aparición de una
forma distinta de administrar los asuntos públicos implique una sustitución de los
métodos antiguos por los nuevos. Las técnicas del sector privado tienen aún que convivir
con ciertos modos de las burocracias tradicionales. El sistema de administración
tradicional y el ‘gerencialismo’ tienen que existir con las virtudes y las irracionalidades de
su contrario. Los aspectos contradictorios del ‘gerencialismo’ pueden leerse en Pollitt
(1993).
Algunos países de la OCDE han optado por hacer una reforma administrativa en la que
predomina la introducción de técnicas gerenciales orientadas hacia la obtención de
resultados. Estos son los pasos dados por Francia, por ejemplo, y en el mismo sentido
habría que entender el proyecto frustrado de modernización administrativa de nuestro
país. En otros países, como Estados Unidos, Gran Bretaña y Australia, la reforma
administrativa ha sido más radical y no se ha quedado en la mera adopción de las técnicas
gerenciales. Se ha optado por la introducción de mecanismos de mercado en el sector
público.

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4. LA ‘NUEVA GESTIÓN PÚBLICA’ (NGP): EL SECTOR PÚBLICO
COMO MERCADO
La NGP supone un mayor acercamiento a la filosofía y la metodología de las empresas del
sector privado que están orientadas principalmente por los deseos del cliente. Por muchos
esfuerzos que se hayan destinado a mejorar la calidad de un servicio, si la opinión del
cliente sobre el servicio no es recogida, es muy posible que su desacuerdo se manifieste
marchándose a la competencia. La actuación de las organizaciones del sector privado se
está dirigiendo hacia la calidad externa del producto o servicio entendida como la
satisfacción del cliente con el mismo. El ciudadano se transforma en cliente del servicio
público.
La búsqueda, la captación y el mantenimiento del ‘cliente’ traen consigo la implantación
de dos aspectos independientes en principio: el aumento de la competencia y la búsqueda
de la calidad de los servicios públicos según lo entiendan los ciudadanos. Esta doble
orientación conforma la NGP (Pollitt 1993, 1995; Hood 1991, 1995; Rhodes 1995). En
Estados Unidos, los principios de la NGP se engloban bajo la etiqueta de “reinvención del
gobierno” o “el gobierno empresario” (Osborne & Gaebler 1992).
Las iniciativas de la NGP afectan centralmente a los factores administrativos. El diseño
organizativo sufre una importante transformación como consecuencia de dividir las
funciones de muchas de las organizaciones del sector público, como es el caso de las
corporaciones locales inglesas o de las autoridades sanitarias de ese país, entre dos
unidades distintas: la que provee el servicio, es decir, la que está autorizada a prestarlo, y
la que efectivamente lo produce (Lane 1995: 197; Pollitt 1995). La diferenciación entre
ambas unidades es necesaria para capacitar a la organización administrativa que va a
competir con otras organizaciones (privadas o públicas) en la prestación del servicio. Ello
permite, en definitiva, la introducción de mecanismos de mercado en el servicio público.
Esta división puede encontrarse en el sistema de salud británico. Las unidades
diferenciadas del Departamento “compran” los servicios a aquellos hospitales que mejor
lo produzcan. Los Direct Labour Organisations (DLOs) y los Direct Service Organisations
(DSOs) de las corporaciones locales tienen que competir con las empresas del sector
privado para conseguir las contratas de la recogida de basuras, la limpieza y el
mantenimiento de las calles entre otros servicios.
Esta nueva dinámica de competencia en las Administraciones Públicas ha propiciado un
cambio en las relaciones contractuales de los servidores públicos. Los departamentos de
recursos humanos deben acostumbrarse a practicar más contratos temporales; la
permanencia en el puesto de trabajo es cada vez menor. Muchas veces no existe un
departamento de recursos humanos que canalice las contrataciones sino que los mismos
gestores se encargan de reclutar al personal que precisan para acometer sus tareas
cotidianas. La flexibilización del puesto de trabajo es alta y la evaluación del rendimiento
de los directivos es un factor que sirve para determinar su complemento de productividad
y otras condiciones relacionadas con las labores desempeñadas (Pollitt 1995a).
El otro motor del cambio que ha influido notablemente la marcha de los servicios públicos
en casi todos los países de la OCDE, especialmente a partir de principios de los años
noventa, es la búsqueda de la calidad. En realidad, la introducción de los mecanismos de
mercado se hace en aras de la mejora de la calidad, aunque, se pretenda realmente una
reducción del gasto público. Los procedimientos y los resultados de la gestión siguen

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jugando un papel considerable en el servicio, pero ahora el objetivo es mejorar su calidad
(Pollitt 1993: 177 y ss). No obstante, la calidad no es un concepto de definición unívoca y
no siempre suscita el consenso respecto a lo que puede ser calidad.
En muchos casos, se pretende hacer pasar por calidad a la agilización y a la mejora de los
procedimientos internos de la organización, que suelen beneficiar indirectamente al
usuario del servicio, pero no necesariamente. Este es un tipo de calidad diseñado
internamente por los gestores del servicio y conforme a sus intereses (Pollitt et al. 1994). La
calidad que interesa en el sector público es aquélla definida por los ciudadanos y que
repercute directamente en una mejora de la satisfacción del usuario con el servicio. Sólo la
calidad externa puede justificar la esencia de la actividad gubernamental (Trosa &
Williams 1995).
Esta preocupación por la calidad se ha plasmado en muchos países mediante la
implantación de las cartas de los ciudadanos (Carta de los Ciudadanos en el Reino Unido
1991; Carta del Usuario de los Servicios Públicos de Bélgica 1992; Iniciativa de Niveles del
Servicio de Canadá 1992; Carta de los Servicios Públicos en Francia 1992; Carta de Calidad
de los Servicios Públicos de Portugal 1992) donde se obliga a las autoridades públicas a
establecer los estándares del servicio que van a cumplir. El establecimiento de estos
estándares y la utilización de los indicadores para determinar en qué medida el
rendimiento de los servicios se acerca a los objetivos impuestos son, en teoría, unos
instrumentos de continua ‘negociación’ con los ciudadanos.
El centro de atención del servicio, por tanto, es el ciudadano, no sólo como portador de
derechos y deberes que el sistema le confiere sino como usuario y demandante de unas
necesidades, con conciencia plena para saber exactamente el tipo de servicio que le
gustaría recibir. Los funcionarios, los directivos del sector público, los políticos no saben
qué quieren los ciudadanos/usuarios a menos que les pregunten. En un sistema
administrativo donde surgen elementos característicos de la NGP, los ciudadanos pueden
elegir entre diversos proveedores y también pueden participar en la definición de la
calidad del servicio que reciben.
La coexistencia de elementos tradicionales y de factores nuevos suele ser una constante de
los países del ‘viejo’ continente cuya cultura juridicista se resiste a los cambios. En estos
países, los intentos globales de modernización administrativa nunca han podido alcanzar
el grado de desarrollo logrado en los países anglosajones; sin embargo, sí han existido
experiencias concretas de servicios que se han orientado hacia la calidad, sin que se haya
apostado decididamente por la introducción de mecanismos de mercado en el sector
público. El sistema político-administrativo español también ha experimentado una
evolución similar en la que los movimientos globales de reforma han fracasado, pero
algunas experiencias individuales han triunfado. Estas dos tendencias de signo contrario
han ocasionado la cohabitación de los elementos del modelo administrativo tradicional
con los de la NGP.

5. LA ‘NUEVA GESTIÓN PÚBLICA’ Y EL ‘VIEJO’ MODELO

ADMINISTRATIVO: EL CASO ESPAÑOL
La reforma administrativa de los últimos años en España se ha basado fundamentalmente
en la introducción de mecanismos ‘gerenciales’ en las organizaciones públicas. En este
apartado se ofrecerán algunas consideraciones que muestren los elementos de la NGP

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referidos a la calidad externa, la satisfacción de los ciudadanos con el servicio, ya que no
existe todavía suficiente experiencia de competencia por la prestación del servicio entre las
organizaciones públicas y las privadas.
El programa de modernización de las Administraciones Públicas de mediados de los años
ochenta ha fracasado. A pesar de ello, se han detectado experiencias singulares y exitosas
de los servicios públicos que manifiestan la mejora sustancial de los servicios públicos
españoles a pesar del intento fallido de reforma global (Bañón 1992).
Así deben entenderse los cambios que han operado en la Seguridad Social (González-
Posada 1994, Parrado y Ruiz 1996); en la Dirección General de Tráfico (Villoria 1996) o en
el servicio de correos, por mencionar algunos de ellos.
Es cierto que la división del sector público en su rol de productor y proveedor del servicio
no se ha dado en España como en Gran Bretaña. No obstante, no habría que despreciar
algunas de las experiencias que han surgido en el ámbito autonómico en este sentido. El
sistema educativo y el sistema sanitario no han sido privatizados en la Comunidad
Valenciana, sin embargo, la actuación de los poderes públicos se encamina hacia la
introducción de prácticas que tienen más que ver con el sector privado que con el público
(experiencias piloto en hospitales y sistema de “bonos” en la enseñanza secundaria).
La búsqueda de la calidad es el único elemento de la NGP que puede considerarse ha
tenido una implantación global en las Administraciones Públicas españolas. El MAP ha
intentado promocionar la calidad del servicio público español siguiendo de cerca otros
proyectos del entorno a través del programa PUMA de la OCDE. En 1992, el MAP
implantó el Observatorio para la Calidad de los Servicios Públicos (OCSP) que tenía por
objetivo medir el rendimiento de los servicios que voluntariamente quisieran someterse al
Observatorio. La metodología del OCSP permite examinar la evolución de los indicadores
elegidos para cada servicio y ayuda también a ofrecer una comparación aproximativa
entre el rendimiento de distintos servicios (Ruiz 1996; MAP 1995).
El OCSP es una idea piloto interesante pero de carácter transitorio. El interés de este
instrumento controlado desde la Inspección General de Servicios del MAP para comparar
la calidad temporal y funcional de los servicios de la Administración General estriba en el
hecho de constituir un paso de transición hacia la elaboración de unas Cartas de Servicios
en las que se obligara a todos los organismos públicos a manifestar a los ciudadanos qué
tipo de servicios prestan y qué estándares piensan alcanzar. El frustrado Real Decreto de
Cartas de Servicios dotaría de validez legal al OCSP y evitaría su carácter frágil y
provisional.
La inexistencia de una norma que refuerce el OCSP hace tambalear su existencia. Las
organizaciones que actualmente se encuentran en el Observatorio y que han alcanzado un
nivel de prestación de servicios más que aceptable, como es el caso de la Seguridad Social,
no obtienen muchas ventajas del Observatorio. Una política inadecuada del tratamiento
de la información que suministra el OCSP puede perjudicar notablemente la imagen de
los servicios implicados. Por ejemplo, la imagen de la Seguridad Social resultó deteriorada
como consecuencia de la presentación de los resultados del último informe del OCSP a los
medios de comunicación.
La Seguridad Social ha demostrado una estrategia consistente en las iniciativas de mejora
de la prestación del servicio (González-Posada 1994), aunque el organismo esté
experimentando en la actualidad sólo una innovación incrementalista con respecto a las

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etapas iniciales (Parrado 1996). La evolución de los indicadores con los que se miden el
rendimiento de la Seguridad Social ha experimentado una mejora insignificante si se
compara con las mejoras ofrecidas por otros servicios como Telefónica (MAP 1995),
aunque los datos no sean realmente comparables. La interpretación posterior de los
medios de comunicación de que la Seguridad Social ha empeorado su gestión no se
adapta a la realidad. La diferencia es que el nivel de calidad alcanzado previamente por la
Seguridad Social era muy alto y, por tanto, los objetivos marcados para 1995 suponían una
modificación nimia respecto al año anterior.
La reacción de las agencias que han salido perjudicadas en la comparación ha sido
comprensiblemente contraria al OCSP, ya que esta experiencia de medición les hace
perder el prestigio que han adquirido. El mensaje último de la crisis abierta en el OCSP
refleja la disonancia entre unas agencias que modernizan continuamente la gestión del
servicio y unas instancias centrales que se aferran aún a los principios del modelo
administrativo tradicional.
Si departamentos centrales, como podría ser el caso del MAP y del Ministerio de
Economía y Hacienda, no son capaces de modernizar su funcionamiento al mismo tiempo
que lo hacen otros servicios que tienen que atender continuamente la presión de los
ciudadanos, es muy posible que las experiencias nuevas se reconduzcan hacia los
planteamientos tradicionales.
Este peligro podría empañar los resultados conseguidos hasta ahora por la Seguridad
Social. El ejemplo de buena gestión que la Seguridad Social ha ofrecido no ha sido el fruto
de un cambio de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPTs), ni la de una utilización
intensiva de los incentivos económicos para ilusionar a sus funcionarios. Además, la
Seguridad Social no ha precisado de ninguna nueva ley a partir de 1978 para dotarse de
mayor autonomía de actuación. El marco legal existente y una cultura funcionarial
volcada hacia el servicio público han propiciado una auténtica revolución de las
prestaciones (Parrado y Ruiz 1996).
Otros servicios han precisado de una ley nueva para actuar con mayor flexibilidad, como
es el caso de la Agencia Tributaria; los cambios de las RPTs se han destinado
fundamentalmente a mantener los intereses corporativos y no da la impresión que el
servicio haya mejorado paralelamente al cambio de estatus. Esta línea de actuación de la
Agencia Tributaria no es ajena a otros organismos.
En este clima de estancamiento de la reforma en las instancias centrales y de lucha por los
intereses, los organismos como el de la Seguridad Social pueden optar por favorecer los
intereses de sus recursos humanos, antes de que los cuerpos del resto de las entidades se
lleven la mayor parte del pastel. Es sintomático, por ejemplo, que los Técnicos de la
Seguridad Social hayan optado por formar la Asociación del cuerpo hace dos años para
defender sus intereses, mientras que las asociaciones de otros cuerpos llevan funcionando
varios años.
La convivencia de elementos de sistemas diferentes es inevitable, ya que difícilmente
puede operar la sustitución completa de una forma de administrar por otra. Sin embargo,
la coexistencia de principios administrativos tradicionales con elementos más modernos
del ‘gerencialismo’ o de la NGP puede hacer peligrar los elementos de innovación. Es
fundamental que las unidades impulsoras del cambio también se modernicen. Sólo una
marcha acompasada podría garantizar un éxito a largo plazo del servicio público.

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6. CONCLUSIONES
Desde principios de los años ochenta se ha presenciado un movimiento reformador en el
sector público de los países de la OCDE. En el ‘viejo’ continente, ha primado la
introducción de fórmulas gerenciales en la gestión pública. Las nuevas técnicas deben
convivir con elementos del modelo administrativo tradicional, pero realmente no
constituyen una revolución en la forma de gestionar. En los países anglosajones, por el
contrario, se ha desarrollado una estrategia en dos tiempos. En una primera fase se han
introducido técnicas gerenciales del sector privado, mientras que la segunda fase se ha
orientado más hacia la implantación de los mecanismos de mercado.
La NGP es una forma de entender la gestión de los asuntos públicos que da preeminencia
al ciudadano como ‘cliente’ de los servicios. El usuario/ciudadano escoge el servicio del
mercado público donde diferentes organizaciones (públicas y privadas) se encargan de
producir el servicio. En este contexto, la voz del ‘cliente’ es de especial relevancia. Esta
nueva forma de gestionar sigue conviviendo aún con los elementos del modelo
administrativo tradicional y con el gerencialismo, sin embargo, sus presupuestos suponen
un desafío a las burocracias tradicionales. La competitividad en el sector público y la
captación de ciudadanos/’clientes’ suponen una forma totalmente distinta de concebir los
factores administrativos (diseño organizativo, recursos humanos, recursos
presupuestarios, flujo de la comunicación, los procedimientos).
La creación de mercados en el seno del sector público no ha cuajado en los países del
Continente. El aspecto de la NGP que ha calado de una forma más incisiva en estos
sistemas, como es el caso español, es el de la búsqueda de la calidad del servicio público,
entendida ésta como la satisfacción de los ciudadanos con las prestaciones del servicio que
reciben. La búsqueda de la calidad por parte de las agencias prestadoras de servicios
puede causar una disonancia en el desarrollo homogéneo del conjunto de las
Administraciones Públicas si las instancias centrales no reforman su gestión en la misma
línea y persisten en emplear un modelo tradicional. En el modelo británico los elementos
de la NGP se han extendido no sólo a las instancias centrales sino también a las agencias
prestadoras de servicios. No parece que esta situación se pueda repetir con facilidad en el
sistema político-administrativo español. En nuestro sistema, los elementos de diferentes
modelos conviven al mismo tiempo. Si los logros alcanzados no se afianzan con un
desarrollo más paralelo, algunos resultados positivos alcanzados pueden entrar en
recesión.

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