DERECHO MUNICIPAL y REGIONAL

Parte General.

Temas a Desarrollar

• Definiciones y concepto de Derecho Municipal

• Relaciones y Fuentes del Derecho Municipal

• Noción de Estado, Formas de Estado y Estructura del Estado

Peruano.

• Marco Normativo en el Perú sobre los Gobiernos Locales

Definición y concepto del Derecho Municipal

• Adriano G. Carmona Romay, ilustre municipalista cubano,

definió al Derecho municipal como "el conjunto de principios

legales y normas de jurisprudencia referentes a la

integración, organización y funcionamiento de los gobiernos

locales".

• Otro distinguido municipalista americano, el brasileño Ivés

de Oliveira, lo hizo como "el ordenamiento jurídico de la

administración pública del municipio, y atañe a las

respectivas relaciones en un radio de acción tan amplio que

tiene por límite las propias manifestaciones de la vida

municipal".

• Salvador Dana Montano, eminente jurista de la

Universidad del Litoral, Argentina, distingue entre

Derecho municipal "científico" y Derecho municipal

"positivo“.
• Define al primero como "una porción de la ciencia del

Derecho que estudia en general las relaciones jurídicas a que

da lugar el Municipio, como entidad política de existencia

necesaria“.

• Al segundo, como "una rama del derecho público interno“

que regula la gestión y administración edil

• Para nosotros, es la parte o rama del Derecho Público que

estudia lo relativo a la Institución Municipal o Gobierno

Local.io

• Se trata del enfoque de la ciencia jurídica destinado a

investigar el origen histórico, la naturaleza, definición,

elementos y fines de la institución municipal, así como su

inserción en el Estado, sus relaciones, competencia y demás

aspectos del gobierno, administración y finanzas de los

Gobiernos Locales.

• El derecho municipal es el derecho de la ciudad y de los

vecinos que viven en una jurisdicción.

• En síntesis, siguiendo con el concepto de la Doctrina y

Jurisprudencia Moderna podemos decir que el Derecho

Municipal es una rama científicamente autónoma del

derecho público Interno, con acción pública, que tiene por

objeto estudiar los problemas políticos, jurídicos y sociales

del urbanismo, y que guarda estrecha relación con el

derecho administrativo y el Derecho Constitucional.

 • En suma, se puede afirmar que el Derecho Municipal es al

derecho público lo que la familia y la propiedad son a las

instituciones de Derecho privado.

• . El derecho municipal es la piedra angular de todo el

Derecho Público. Los derechos políticos v las libertades

cívicas nacieron en las Comunas, vale decir, primero existió

el llamado Gobierno Comunal.

Por ello hoy en día, se reconoce la importancia teórica y práctica

del Derecho Municipal, que no sólo aconseja su estudio en

cátedras de las Facultades de Derecho, para la formación de

abogados, sino que es imprescindible la creación de organismos

dedicados al examen e investigación del Municipio y los servicios

públicos que presta, para fomentar la conciencia municipalista y

la participación ciudadana, perfeccionar las instituciones locales

y capacitar a funcionarios y empleados, intercambiando

antecedentes y experiencias con otros países.

II.- Noción de Estado, Formas de Estado y Estructura del Estado

Peruano.

1. Las formas de Estado

Existen diversas formas de Estado, todas ellas surgidas

históricamente, y que sin embargo han cristalizado, en cuanto a

su configuración definitiva, recién a mediados del siglo XX. Se

entiende por forma de Estado aquella que atiende a la

distribución del poder dentro de un territorio determinado; esto

es, cómo se ejerce el poder en referencia directa al territorio. Como

es sabido, el Estado moderno tiene tres elementos básicos:

territorio, población y poder. Tales elementos son indisolubles y

sin ellos no existe Estado.

• .Ahora bien, la forma de Estado precisa la manera cómo

encaja el ejercicio de ese Poder dentro de un territorio

determinado. Y así se consideran tres formas de Estado:

• En la actualidad: el Estado unitario, el Estado federal y el

Estado regional, según el Jurista peruano Domingo García

Belaúnde.

• Esta clasificación tripartita goza de mucho predicamento

en la actualidad, si bien algunos autores consideran que las

categorías deberían tan solo reducirse a dos, la unitaria y la

Federal, eliminando el Estado Regional.-

• El modelo federal nace en los Estados Unidos de América,

con motivo de su Declaración de Independencia, en 1776, y

más en concreto, con la aprobación y sanción de su

Constitución, en 1787. Las razones históricas del modelo

saltan a la vista.

• Eran trece colonias unidas tan solo por conveniencia; cada

una de ellas se había formado en momentos distintos, sus

grupos fundacionales tuvieron diferentes móviles

económicos y políticos y, en algunos casos, serias diferencias

religiosas.

• El modelo más antiguo es el Estado unitario, pues es lo que

nace y se desarrolla naturalmente. Se concreta en el llamado

período de aparición del Estado moderno, que se configura a

fines del siglo XVII.

• . El caso típico y clásico de Estado unitario es el francés, que

ha persistido con tenacidad notable hasta nuestros días.

• . El Estado unitario, que es también otra constante

histórica, ya no es totalmente centralizado, ha ido

avanzando hacia grandes formas de desconcentración y

sobre todo, de descentralización.

• El modelo regional es algo distinto y, si se quiere,

relativamente nuevo. Surge en embrión en la Constitución

española de la Segunda República, en 1931, y se concreta en

la vigente Constitución italiana de 1947, que crea un Estado

unitario sobre la base de las regiones (que tienen

prerrogativas legislativas y otro tipo de competencias). En

España, con el retomo a la democracia, en 1978, se adoptó el

modelo llamado de las Autonomías.

• |Así la Constitución italiana de 1947, crea un Estado unitario

sobre la base de las Regiones (que tienen prerrogativas

legislativas y otro tipo de competencias).

• Sin embargo, existen sectores de la doctrina que no admiten

la existencia del tercer modelo, que sería el regional, sino
tan solo de una variante del Federalismo.

• El Federalismo es una descentralización llevada a sus

extremos y una descentralización política en sentido

estricto, pues cada una de las partes se da su Constitución, se

da sus leyes, tiene su Ejecutivo, Legislativo y sus Jueces.

• Por otro lado, el Estado unitario, que es también otra

constante histórica, ya no es totalmente centralizado. Más

 bien, ha ido avanzando hacia grandes formas de

desconcentración y sobre todo, de descentralización. Por

cierto, hay varias clases de descentralización

(administrativa, financiera, política, etc.1. cada una con sus

respectivas modalidades.

III.- Centralismo, descentralismo y desconcentración

• El centralismo, como su nombre lo indica, significa la

existencia de un único centro de poder; o sea, un ente

central del cual depende todo lo periférico y de donde parten
las directivas para el resto.

• Es el modelo clásico e histórico y puede decirse que ha sido el

modelo natural de desarrollo del Estado moderno; aún más:

es el que ha hecho posible el nacimiento de los Estados

actuales.

• El centralismo es en parte creación napoleónica; fue muy

necesario para lograr un Estado francés sólido, unido y

homogéneo, e inevitable para hacer posible la unidad

italiana y la unidad alemana, que permitieron la posterior

aparición y consolidación de los Estados italiano y alemán.

• Es claro que así ha sido y que el centralismo tiene sus

ventajas, sobre todo en el período formativo del Estado.

• El Descentralismo significa, fundamentalmente, crear otros

centros, aparte del ya existente, a los cuales se atribuyen

competencias determinadas.

• El poder central se despoja de parte de sus competencias y

las asigna a otros órganos, para que éstos de por sí decidan

 determinados asuntos en el mismo lugar de los hechos. Por

un lado se agiliza la administración y por otro se descarga

al poder central y se lo hace menos oneroso y más ágil en sus

decisiones.

• Finalmente, por desconcentración debemos entender el

desdoblamiento que de sí mismo hace el Poder Central, para
atender mejor las necesidades de la periferia.

• No se trata de la creación de órganos autónomos con

personalidad jurídica y que toman sus propias decisiones,
como en el caso de la Descentralización.

• Es el mismo centro que se extiende a otros confines para

facilitar mejor su propia administración. Así, es posible
crear sucursales, agencias o dependencias de una oficina
central para facilitar las cosas y agilizar su trámite, pero
sin que el Centro se desprenda de sus prerrogativas.

FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL

• 1. La Constitución nacional

• La primera fuente del derecho municipal es la Constitución

nacional, que establece la regulación atinente a los

Gobiernos Locales. En la nuestra, lo prescribe en el Art.

188(Descentralización), Art. 194 y 195 (Órganos y

Competencia de los Gobiernos Locales, que contienen las

normas supremas que avalan su existencia jurídica y legal.

• 2. Las leyes que se dicten como consecuencia de la

Constitución.
 • Las leyes orgánicas municipales, que desarrollan las bases y

principios contenidos en las normas constitucionales. Estas

leyes, en los países unitarios, son elaboradas y dictadas por

el Poder Legislativo. En el Perú, está vigente la Ley

Orgánica de Municipalidades Nº 27972, promulgada el 27-

Mayo-2003.

• 3.- Las Ordenanzas, Acuerdos , Decretos y Resoluciones

municipales.

. Se trata, con más adelante se analizará en el desarrollo del

curso, del ejercicio de funciones legislativas por parte de los

Gobiernos Locales. Las normas de mayor jerarquía, en este sentido,

son las Ordenanzas son verdaderas leyes locales, por sus

caracteres de generalidad.

III.- EL ESTADO PERUANO y EL MARCO NORMATIVO

CONSTITUCIONAL

Ahora bien, antes de entrar en el tema submateria, cabe recordar

el concepto de Estado, señalando que Estado "es la nación

jurídicamente y políticamente organizada". En tal sentido

podemos afirmar que existe una correspondencia entre el Estado

y la Sociedad, manteniendo para ello, una interrelación e

interdependencia inseparable entre ambos componentes. A esto se

llega cuando las personas que viven en un lugar, después muchos

años en sus interrelaciones dentro de la sociedad creen necesario

organizarse en base a un cuerpo jurídico de leyes, por el cual

deciden y eligen a sus gobernantes, se desarrollan luchando por la

prosperidad personal y comunal, y trabajan por el progreso y

desarrollo del territorio que ocupan.

III.- CARACTERÍSTICAS DEL ESTADO PERUANO EN LA

CONSTITUCIÓN POLÍTICA

• El Perú es un país democrático, soberano, independiente,

indivisible , que no depende políticamente de ningún Estado

externo, y su Gobierno es UNITARIO, REPRESENTATIVO,

INDEPENDIENTE, SOBERANO Y DESCENTRALIZADO,

cuya existencia jurídica y política se encuentra amparada

especialmente en lo prescrito por el Artículo 43 de la

Constitución Política del Estado vigente.

En efecto, el Art. 43 de la Carta Magna Peruana de 1993 dice que

el Estado Peruano es:

-Una República Democrática, ya que en ella se ejerce un gobierno

representativo, elegido por el pueblo mediante sufragio universal.

-Social, porque es una democracia que debe beneficiar a toda la

SOCIEDAD y no solo algunos individuos.

• Asimismo, plantea una Administración Descentralizada,

porque paralelamente al Gobierno Central existen los

Gobiernos Locales y Regionales responsables de sus

respectivas jurisdicciones, tal como lo establece el Art. 189º

de la Constitución Política en vigencia.

• El Estado aparece como la institución más elevada del orden

social de la trilogía evolutiva de: Familia-Sociedad-Estado.

• Así, se concluye que el Estado peruano es la Nación que

política y jurídicamente ocupa y se ha organizado sobre el

territorio nacional y sobre el cual ejerce soberanía.

 • EL MUNICIPIO o GOBIERNO LOCAL EN LA LEY N° 27972.

Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen

personería jurídica y son regulados por el derecho público. En el

Perú conforme a la nueva Ley Orgánica de Municipalidades-Ley

27972, el Municipio se conceptualiza y redefine como Gobierno

Local, señalando puntualmente que son:

• "Entidades básicas de la organización territorial del Estado y

canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos
públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía

los intereses propios de las correspondientes colectividades;

siendo elementos esenciales del gobierno local, el territorio,
la población y la organización".

• En tal sentido y dando forma a la definición el Municipio, es

una subdivisión territorial del Perú, el mismo que ha sido creado
por el Estado, con la finalidad de que los funcionarios y

servidores públicos que manejan el aparato estatal, se

encuentren más cerca a la población, brindando los servicios

municipales públicos.

• De igual modo, es una forma de Organización Política del

Estado, donde de un lado se dispersa y subdivide en regiones, las

mismas que conformaban los departamentos, que al dividirse dan
origen a las Municipalidades Provinciales, y éstas a su vez a las
Municipalidades Distritales, pero siempre manteniendo la
estructura de que el Estado Peruano tiene un Gobierno Nacional
unitario, siendo un estado único, descentralizado,

independiente y soberano.
 • Entiéndase como entidad básica del Estado al Municipio, en

tanto es el núcleo principal de la organización del Estado, es el

inicio y el principio, es la base donde se cimienta la

Administración Pública nacional. Es en consecuencia, su

delimitación territorial, parte del territorio Peruano, cuyo

ámbito geográfico abarca población, siendo en consecuencia

base geopolítica de la Nación, donde por su naturaleza jurídica

se configuran organización, población, territorio y gobierno

local.

• En consecuencia, se concluye que los Municipios o Gobiernos

Locales tienen personería jurídica y son promotores del

desarrollo local de su jurisdicción.

• Por tanto, todo Gobierno Local deberá ser administrado

como una organización, donde participan los alcaldes y

regidores, los funcionarios y los servidores públicos, con

fines, OBJETIVOS y metas.

En tal sentido, el Municipio requiere de una Administración Pública

eficiente, a través de un proceso gerencial, donde los actores de la

conducción municipal, cuenten con conocimientos técnicos y

profesionales, en todos los temas de la administración pública,

pero si los suficientes para manipular y sostener a los municipios

con las herramientas que otorga los conocimientos de

administración de empresas y de recursos humanos, Derecho,

economía, contabilidad, entre otros.

• En este mismo orden de ideas, debemos mencionar que el

Municipio, denominado en nuestra legislación gobierno

local, es la entidad más cercana al individuo, al ciudadano

 común, por lo que resulta indispensable que éstos deban

conocer sus problemas, y planear soluciones que permitan

encaminar las acciones del Gobierno Local para satisfacer

las necesidades de la comunidad.

• De este modo, para que se desarrolle la comunidad, se debe

propiciar las condiciones para la transformación de la vida

de los ciudadanos de la manera más rápida, dentro de una

eficiente planeación y programación para el logro de los

objetivos deseados para el bienestar general.

• Entiéndase, por Gobierno Local, al conjunto de órganos e

individuos encargados del ejercicio del poder público, que están

por encima de los demás, y ocupan el vértice dentro de la

estructura jerárquica total.

Finalmente, debemos señalar con énfasis, que las Autoridades y

trabajadores de los Gobiernos Locales nunca deben olvidar que

están al SERVICIO de la población, porque son en fin los que

pagan los sueldos y dietas al Alcalde, Regidores y trabajadores

municipales a través de los impuestos, tasas y tributos que se

abonan para tal finalidad.

• . La Administración Pública y Las Municipalidades:

• Naturaleza y finalidad.- Clases de Municipalidades.

• .Competencia y Ámbito Jurisdiccional: Características.

• .Sistemas para determinar la Competencia Municipal.

. Relaciones entre Municipio-Estado y Niveles de Gobierno

II.- La Administración Pública y las Municipalidades

 • En principio, todo individuo o grupo colectivo tiene derecho

a participar en las gestiones admiministrativas a cargo de

alguna entidad pública, sea del Gobierno Central, Regional o

Local, u Organismos Públicos autónomos, vale decir, en todas

las entidades de la Administración Pública.

• Se entiende por Entidad o Entidades de la Administración

Pública, el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder

Judicial, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales,

Organismos a los que la Constitución y Leyes les confiere

autonomía, organismos, proyectos y programas del

Estado(Art. I del T.P. de la Ley 27444).

• En consecuencia, resulta evidentemente que las

Municipalidades forman parte de la Administración

Pública, dentro del Principio de Legalidad y de la

competencia, entendida como un conjunto de facultades,

atribuciones, servicios, funciones y gestiones establecidas en

la Ley y en la Constitución.

Concepto, naturaleza y finalidades de las Municipalidades

• Las Municipalidades son los órganos de Gobierno Local que

emanan de la voluntad popular.

• Son personas jurídicas de Derecho Público con autonomía

económica y administrativa en los asuntos de su

competencia, sin embargo, les son aplicables las Leyes y

disposiciones generales.

• Las Municipalidades representan al vecindario, y tienen por

finalidad promover la adecuada prestación de los servicios

 públicos y el desarrollo integral y armónico de las

circunscripciones de su jurisdicción) -Art. IV de la Ley 27972

y 3° de la ant. Ley 23853.

• Son entidades básicas de la Organización Territorial del

Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los

asuntos públicos.

• Los Gobiernos Locales gozan de autonomía política,

económica y administrativa en los asuntos de su

competencia.

• La autonomía que la Constitución establece para las

Municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de

gobierno, administrativos y de gestión, con sujeción al

ordenamiento jurídico. (Art.-T.P. de la Ley 27972 –L.O. de M.

Competencia y Ámbito Jurisdiccional: Características.

• La estructura, organización y funciones específicas de los

Gobiernos Locales se cimientan en una visión de Estado

democrático, Unitario, Descentralizado y Desconcentrado,

con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del

país(Art. V-Ley 27092)

• El Gobierno más cercano es el más idóneo para ejercer la

competencia o función.

• La Ley(N° 27972) establece normas sobre la creación,

autonomía, competencias, clasificación y régimen económico

de las Municipalidades, sobre la relación entre ellas y con las

demás organizaciones del Estado.

 • Asimismo establece los mecanismos de participación y

regímenes especiales.

• Las Municipalidades se clasifican, en función de su

jurisdicción y régimen especial, en las siguientes

• La Municipalidad Provincial sobre el territorio de la

respectiva Provincia y el Distrito del Cercado.

• La Municipalidad Distrital sobre el territorio del Distrito.

• La Municipalidad de Centro Poblado, cuya jurisdicción la

determina el C. Provincial.

• Están sujetas a régimen especial las siguientes:

• La Municipalidad de Lima Metropolitana, cuya jurisdicción

la establece la Ley(Art. 151 y ss. 27972.)

• Las Fronterizas, las que funcionan en las Capitales de

Provincia y distritos ubicados en zona de Frontera.

• La competencia no puede ser ejercida más allá del ámbito de

su jurisdicción municipal territorial.

• . La competencia Municipal es un complemento de la

Autonomía municipal, entendida como la facultad de dictar

sus propias normas(Ordenanzas, Acuerdos, etc.), organizar

su propia administración, gestionar sus recursos, aprobar y

administrar su presupuesto, y administrarlos con eficiencia

Características de la Competencia Municipal,

• A.- SUFICIENCIA FINANCIERA: La autonomía tiene que

ir acompañada de los recursos económicos necesarios para el

 ejercicio de sus competencias y para que éstas puedan ser

asumidas con responsabilidad.

• La autonomía municipal debe ir acompañada de una

autonomía económica.

• B.- AUTOORGANIZACION: La autonomía conlleva el poder

y la capacidad de autoorganizarse para desarrollar una

estructura organizativa y funcional que EMITA NORMAS

Y REGULACIONES ADECUADAS para la ejecución de las

competencias encomendadas, así como para una mejor

prestación de servicios públicos.

• Los Municipios, dentro del ámbito de la Ley, tienen plena

libertad para ejercer su iniciativa en toda materia que no

esté excluida de su competencia o atribuida a otra

Autoridad.

• En este caso, se aplica el Principio de Subsidiaridad, que

señala que el ejercicio de las competencias corresponde al

más cercano.

Sistemas para determinar la competencia Municipal

• De acuerdo con el Jurista peruano, Víctor Godos Rázuri,

conforme a la doctrina, ha elaborado tres sistemas:

• 1.- SISTEMA DE LISTADO DE COMPETENCIAS :

Denominado también, Enumeración Casuística, o poderes y

atribuciones asignadas por Ley, con lo que se obtiene

seguridad jurídica.
 • 2.- SISTEMA DE LA COMPETENCIA GENERICA: Establece

una

DELIMITACION de las competencias municipales a través de

Principios Generales respecto de los Poderes y Atribuciones de los

Municipios, sin enumerarlas (Competencia natural-Libertad)

. Esto permite hacer todo lo que contribuya al bienestar de la

colectividad.

• SISTEMA DUAL O MIXTO: Trata de conciliar los dos

sistemas anteriores.

• Es un sistema ECLECTICO, por una parte contiene los

asuntos, funciones y materias fijadas por Ley, y por otra

parte, establece fórmulas generales en cuanto a las

potestades y funciones que emanan de la esencia misma de

un Gobierno Local, a todo asunto de interés local o

municipal.

Relaciones Municipio-Estado y Niveles de Gobierno

• Todo Municipio se encuentra bajo la influencia y primacía

del Estado, ejerciendo su competencia y autonomía, sin

embargo, debe haber una armonía entre Municipio y

Estado.

• En tal sentido, debe existir buenas relaciones entre el

Municipio y los demás Niveles de Gobierno.

• La cooperación se sustenta en la solidaridad para lograr un

fin común, tal como se da, por ejemplo, en la asistencia y

 ayuda financiera, para lograr una adecuada prestación de

servicios.

• Esto se tiene que extender con los demás Organismos

Públicos y Privados en procura del bienestar de la

colectividad.