Región de América Latina y el Caribe

Edición de conferencia
Octubre de 2003
Se aceptan comentarios

Desigualdad en
América Latina
y el Caribe:
¿Ruptura con la historia?

DAVID DE FERRANTI
GUILLERMO E. PERRY
FRANCISCO H.G. FERREIRA
MICHAEL WALTON
DAVID COADY
WENDY CUNNINGHAM
LEONARDO GASPARINI
JOYCE JACOBSEN
YASUHIKO MATSUDA
JAMES ROBINSON
KENNETH SOKOLOFF
QUENTIN WODON
2
 3

Capítulo 1
Introducción y resumen

Desde que se dispone de datos sobre los niveles de vida, América Latina y el Caribe (en lo
sucesivo, “América Latina”) ha sido una de las regiones del mundo que presenta la mayor
desigualdad. Con la excepción de África al sur del Sahara, esto es válido con respecto a casi
todos los indicadores concebibles, desde los ingresos o gastos en consumo hasta las
mediciones de la influencia y la participación política y la mayor parte de los resultados de
salud y educación.

Aunque la décima parte más rica de la población de la región percibe el 48% del ingreso
total, la décima parte más pobre sólo recibe el 1,6%. En cambio, en los países
desarrollados, la décima parte superior recibe el 29,1% del ingreso total, en comparación
con el 2,5% de la décima parte inferior1. Los coeficientes de Gini indican algo similar:
aunque en América Latina promediaron 0,522 en los años noventa, durante el mismo
período el promedio de la OCDE, Europa oriental y Asia fue mucho más bajo: 0,342, 0,328
y 0,412, respectivamente2.

Esta tendencia supone que los segmentos más ricos de la población acumulan proporciones
muy altas del ingreso en relación con los más pobres. En Guatemala por ejemplo, la
relación entre el decilo superior y el decilo; inferior de la población fue de 58,6 en 2000.
En Panamá, ésta disminuyó de 71,6 en 1991 a 53,5 en 2000. Incluso la relación más baja de
10/1 de la región en 2000 –15,8 en Uruguay– también supera a la mayoría de las cifras de
Europa. (La comparación más cercana es una relación de 12,2 en Italia).

Estas enormes diferencias en los ingresos de los ciudadanos del mismo país suponen con
toda certidumbre, por ejemplo, un distinto correspondiente nivel de acceso a los bienes y
servicios que consumen las personas para satisfacer sus necesidades y deseos. Sin embargo,
las desigualdades se extienden mucho más allá del consumo privado. De acuerdo con la
terminología de Amartya Sen, existen diferencias profundas en la libertad o la capacidad de
los distintos individuos y grupos de elegir la vida que desean llevar, es decir, de hacer las
cosas que valoran. Los recursos privados y los sistemas de suministro público afectan tales
capacidades, mientras que los arreglos sociales y políticos afectan a la capacidad de
participar plenamente y con consecuencias significativas en la sociedad, influir en la toma
de decisiones o vivir sin sentir vergüenza.

1.1. Desigualdad en América Latina y el Caribe: ¿Como romper con la historia?

Con respecto a la educación, aun cuando la mayoría de los países de la región cuenta con
un sistema público, las disparidades en cuanto a los logros son igualmente sorprendentes.
En México, una persona promedio del quintil más pobre de la población logra 3,5 años de
escolaridad, en comparación con los 11,6 años de una persona promedio del quintil más
 4

rico. Además, estas cifras probablemente subestiman las verdaderas diferencias

educacionales debido a las marcadas desigualdades en la calidad de la educación. En
muchos países, el nivel de instrucción también difiere según el género, el origen étnico y el
grupo racial al que pertenece el individuo. Ahora bien, en la mayoría de los lugares y, con
el transcurso del tiempo, las diferencias entre hombres y mujeres se han venido acortando e
incluso se han revertido en el caso de los grupos más jóvenes, pero entre la gente mayor
aún existen serias disparidades. Por ejemplo, en Bolivia, el promedio de años de
escolaridad para las personas de 61 años o mayores es de 4,1 para los hombres y de 2,4 para
las mujeres3.

Los resultados del sector salud también varían en forma significativa junto con la
distribución del ingreso, lo que tiene efectos importantes en las oportunidades y la calidad
de vida. En Brasil, los niños nacidos en hogares del quintilo más pobre de la población
tienen tres veces más probabilidades de morir antes de llegar a los cinco años que los niños
nacidos en hogares correspondientes al quintilo más rico. En Bolivia, esta cifra es más de
cuatro veces mayor, puesto que los niños del quintilo inferior presentan tasas de mortalidad
antes de los cinco años de 146,5 por cada mil, o tan altas como el promedio del sur de Asia.

De hecho, no es una exageración afirmar que todos los aspectos de la vida se ven afectados
por una desigualdad generalizada. Una familia guatemalteca cuyos ingresos la sitúan en el
quintilo inferior de la distribución tiene tres hijos como promedio, mientras que su
contraparte del quintilo superior tiene 1,9 hijos. En el primer hogar, viven 4,5 personas en
cada habitación, en comparación con 1,6 personas en el segundo caso. El primer hogar
tiene 57% de probabilidades de estar conectado a la red de agua y 49% de tener acceso a
electricidad. Las probabilidades correspondientes para el segundo hogar son del 92% y del
93%, respectivamente.

En todo aquello que podamos imaginar, la vida de estas dos familias tiene muy poco en
común, hasta el mismo significado de ser ciudadano de un país. Un hogar guatemalteco
pobre, en el peor de los casos, ha experimentado violencia y represión, y en el mejor de los
casos, en las recientes décadas ha ejercido su ciudadanía con muy poca influencia y
prácticamente al margen del estado de derecho4. Las familias pobres de Guatemala son
predominantemente indígenas y han sufrido siglos de explotación y exclusión, con poca
influencia sobre la toma de decisiones a nivel local y nacional. El 20% más rico de la
población es más probable que sea blanco y que, al menos, haya disfrutado en cierta
medida del ejercicio normal de su ciudadanía. Aunque Guatemala se encuentra en el
extremo superior de la categoría de países con alta desigualdad de América Latina –con
instituciones sociales y políticas poco equitativas y débiles– la situación es bastante similar
en la mayor parte de la región. En efecto, es preocupante que incluso países claramente más
igualitarios de acuerdo con los estándares latinoamericanos (como Argentina, Uruguay y
Venezuela), demuestren en el último tiempo una creciente tendencia hacia el aumento de la
desigualdad, al menos respecto de los ingresos.

Este informe del Banco Mundial persigue tres objetivos. Primero, se establecerán los
hechos, en la medida que lo permitan los datos. Los autores se basan en una serie de
conjuntos de datos correspondientes a encuestas domiciliarias unitarias, para elaborar una
situación actualizada de la distribución del ingreso y de otros indicadores del nivel de vida
 5

en veinte países de América Latina. Además, se examinará el patrón de cambios de esta

situación para el 75% de estos países durante la década de los noventa. En esta tarea, los
autores examinaron los niveles y las tendencias de las distribuciones personales (de los
ingresos y otros indicadores), pero además las diferencias según los grupos, ya sea por raza,
etnia o género. Aparte de los ingresos privados, los autores consideran los bienes y los
servicios proporcionados por el sector público y los impuestos aplicados para financiar su
suministro.

Segundo, los autores investigan las causas de la extrema desigualdad que presenta América
Latina considerando sus raíces históricas y los procesos actuales que originan su repetición.
Esto nos lleva a las interrogantes sobre las fuentes sociales, culturales y políticas de la
desigualdad que han interactuado sistemáticamente con los mecanismos económicos.

Por último, el tercer objetivo es considerar algunas de las alternativas de las que disponen
las autoridades responsables de la región para romper con la prolongada historia de
desigualdades que ha caracterizado a los países estudiados. Junto con ello, los autores
recomiendan ciertas políticas públicas y orientaciones normativas que pueden ayudar en la
reforma de la economía y la sociedad con el fin de hacerlas más equitativas, sin perjudicar
la eficacia del desempeño.

Para prepararse para este recorrido, el resto de este capítulo se ha dividido en tres partes. La
primera plantea la interrogante “¿Desigualdad de qué?” y define el ámbito de interés y el
marco conceptual. La segunda sección considera la interrogante “¿por qué debemos
preocuparnos?” y, por último, la sección 3 proporciona un esquema y una síntesis del
informe completo.

1.2. Marco conceptual

Por lo general, el concepto de desigualdad alude a una medida de dispersión en una

distribución5. La mayor parte de los análisis económicos aborda el tema de la desigualdad
en la distribución de alguna medida de bienestar individual, utilizando por lo general el
ingreso familiar (o el gasto en consumo) per cápita como variable sustitutiva. Dado que
cada vez se reconoce más que el bienestar tiene múltiples dimensiones, las desigualdades se
analizan con respecto a otras variables, como educación, salud, seguridad y acceso a los
servicios6. Además, los autores no se preocupan exclusivamente del bienestar económico,
puesto que el poder o la influencia política dentro de una sociedad también están sujetos a
la desigualdad y esta falta de equidad en el protagonismo está fuertemente entrelazada con
la desigualdad económica. Uno de los temas considerados en este informe es que las
diferencias en cuanto a participación, influencia y poder dependen de las diferencias
económicas y que constituyen elementos clave para garantizar tanto la resistencia como la
adaptabilidad de tales diferencias.

También es posible analizar no sólo la distribución de los resultados (como los ingresos, los
indicadores de salud o la seguridad con respecto a la delincuencia), sino también la
distribución de los activos y las oportunidades, estas últimas determinantes fundamentales
de los resultados. En efecto, una posición desde hace tiempo mantenida entre los estudiosos
de las teorías sobre la justicia social es que la “equidad” y la “justicia” se definen más
 6

propiamente como tales, en términos de las oportunidades que de los resultados, puesto que
estos últimos también dependen de una amplia gama de características humanas variables,
tales como edad, género, talento, capacidad física, antecedentes sociales y preferencias.

Sen (1992) sostiene que es de gran importancia distinguir entre “logro” y “libertad de
lograr” al momento de evaluar la medida y el significado normativo de las desigualdades7.
Entre los logros , este autor pone de relieve el hacer y el ser (o las “funcionalidades”) que
son constitutivos del bienestar, más que los medios del bienestar, como los ingresos y los
recursos. Tales logros pueden variar desde funcionalidades bastante básicas, como “estar
bien alimentado, eludir la morbilidad evitable y la mortalidad prematura, etc., hasta logros
más complejos, como tener dignidad, ser capaz de participar en la vida comunitaria, entre
otros”. El “conjunto de capacidades” representa la gama de posibles funcionalidades que un
individuo puede lograr o la “libertad general de la cual disfruta una persona para buscar su
bienestar”.

Un tema central de este informe guarda relación con que las profundas diferencias de
capacidades entre los individuos y los grupos de América Latina radican en las
interacciones entre los activos económicos, las oportunidades económicas, las fuerzas
políticas y los procesos socioculturales. Un aspecto de esta línea de pensamiento se
relaciona con la evaluación moral de aquellas diferencias que se consideran justas. A veces
se sostiene que las diferencias en los resultados que podrían ser moralmente ofensivos o
“injustos en términos sociales”, si son causadas por disparidades en las oportunidades u
opciones de vida que estén más allá del control del individuo, podrían ser mucho menos
objetables si en su lugar se debieran a las opciones tomadas sobre el nivel de esfuerzo – por
ejemplo, estudiar o trabajar duro en vez de disfrutar de más tiempo libre– o a necesidades
diferentes8.

Podría ser útil establecer una distinción sobre la manera en que las sociedades juzgan los
resultados entre los pobres y el resto de la distribución. Quizá sea posible llegar a un
consenso general acerca de valorar fuertemente cualquier resultado que reduzca la cantidad
de personas que vive por debajo de un nivel de ingresos mínimo (por debajo de una línea de
pobreza de ingresos aceptada en términos sociales) y que garantice el acceso de todos, por
ejemplo, a servicios básicos de educación, salud y protección social (de una calidad
mínima). Los gobiernos del mundo ya han adoptado una sólida posición sobre estos temas
al comprometerse con los Objetivos de Desarrollo del Milenio a modo de pauta para sus
propias acciones y las acciones de las organizaciones internacionales. En muchos países de
la región se han llevado a cabo amplios procesos de consulta entre partidos políticos,
organizaciones no gubernamentales, el sector privado y otros actores sociales, que se han
comprometido a dar su total apoyo a estos objetivos.
Es probable que sea más difícil crear un consenso similar acerca de la evaluación de la
igualdad de los resultados en toda la distribución de los ingresos. Sin embargo, es posible
que sea más fácil, en su lugar, formar coaliciones amplias en favor del concepto de
igualdad de oportunidades, aun cuando tal concepto no tiene el mismo significado para
todos y es más difícil de aplicar (ver a continuación). En varios capítulos de este informe
(específicamente, en los Capítulos 4 y 7), destacamos la necesidad de crear coaliciones
eficaces que reúnan a los pobres, las clases medias y las elites ilustradas en torno a políticas
y programas que apunten a reducir la desigualdad, y, en especial, la pobreza. Puede que sea
 7

más fácil formar estas coaliciones si los objetivos se definen en términos de reducción de la
pobreza de ingresos (resultados), acceso mínimo a los servicios (resultados) y mayor
igualdad de oportunidades.

En este informe asumimos la posición de que las distribuciones de los resultados y las
oportunidades son importantes y proporcionamos información acerca de ambos, dejando
que el lector emita su propio juicio social. Además de la existencia de distintas posiciones
sobre la valoración, hay también una razón práctica para adoptar este enfoque. Aunque un
planteamiento basado en la libertad de lograr o en las capacidades tiene importantes
atractivos conceptuales y éticos, también presenta dificultades de medición considerables.
Se sostiene que el uso de un enfoque basado en la capacidad para evaluar la libertad de
lograr debe depender fuertemente de las medidas de los logros reales.

La dificultad de medición está ilustrada por la aplicación de un enfoque específico a la

interrogante de las oportunidades. Este ejemplo concuerda con Roemer (1998) en la
definición de oportunidades como el conjunto de circunstancias que afectan los resultados
de las personas, pero que no dependen de sus propios esfuerzos o decisiones, sino que en su
lugar, son determinadas por factores que están fuera de su control. Incluso esta definición
conceptual aparentemente simple resulta no obstante algo difícil de aplicar. El Recuadro 1.1
presenta los resultados de un estudio realizado en 1996 en Brasil, que constituye un intento
por identificar empíricamente la proporción de la desigualdad que se debe a las
oportunidades. El estudio destaca tanto las dificultades metodológicas como los posibles
conocimientos inherentes a la focalización en la desigualdad de oportunidades, que
representan una considerable proporción del alto nivel de desigualdad del ingreso de Brasil.

Recuadro 1.1. Medición de la desigualdad de oportunidades en Brasil

La Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) es el principal instrumento de encuestas

domiciliarias de Brasil. En 1996, la consulta contemplaba un conjunto de preguntas
complementarias sobre los progenitores de los entrevistados mayores de 15 años, como su nivel de
instrucción final y su ocupación. Con estos datos, Bourguignon, Ferreira y Menéndez (2003)
intentaron descomponer la desigualdad total de ingresos en un componente basado en la
desigualdad en las oportunidades observadas y un valor residual.

Roemer’s (1998) define las oportunidades como el conjunto de circunstancias que se encuentra más
allá del control del individuo. La cuestión clave es definir que está más allá del control de un
individuo y qué no. Para sustentar esta determinación, Bourguignon, Ferreira y Menéndez (2003)
estiman una ecuación de ingresos de Mincer ampliada a través de una regresión de los ingresos
laborales de un individuo sobre diversas variables: una constante, raza, escolaridad de los
progenitores (media y diferencia entre padre y madre), la ocupación del padre, la región de
nacimiento, los años de escolaridad (lineal y cuadrada) y una variable ficticia si el individuo ha
emigrado en algún momento de su vida. Estas regresiones se estimaron por separado para hombres
y mujeres, y se aplicó el procedimiento de corrección de sesgo de selección de Heckman en la
última regresión. En ambos casos, la muestra incluyó sólo a trabajadores entre 26 y 60 años que
viven en áreas urbanas de Brasil.

Luego, los autores clasifican las últimas dos variables (educación y migración) como esfuerzos, con
el supuesto de que, al menos en parte, estaban bajo el propio control del individuo. Las variables
 8

restantes se trataron como circunstancias. Sin embargo, la educación y la migración también pueden
verse influidas por las circunstancias (por ejemplo, los padres afectan la educación de sus hijos).
Para representar esto en forma parcial, los autores realizan también una regresión de la educación y
la migración sobre el vector de las circunstancias y aplican un procedimiento de simulación de
Monte Carlo para el correspondiente sesgo de endogeneidad. En efecto, esto trata la educación y la
migración como elementos causados parcialmente por las circunstancias y por el esfuerzo. Por
último, obtienen un sistema como el que se indica a continuación:

ln wi = C iα + Ei β + u i
E i = C i δ + vi

En esta ecuación, w representa los ingresos, C es un vector de las variables de circunstancias

observadas, E es un vector de las variables de esfuerzo observadas y u y v son determinantes no
observadas que en principio podrían ser circunstancias o esfuerzos. El método utilizado para estimar
la desigualdad de las oportunidades observadas en esta configuración es simular la distribución de
los ingresos proyectados cuando se supone que todas y cada una de las variables de circunstancias
es igual a una constante (por ejemplo, un promedio c ) en ambas ecuaciones del sistema.
Claramente, la desigualdad resultante no se debe a ninguna variación en las circunstancias
observadas. En su lugar, debe ser causa del esfuerzo efectuado y de cualquier circunstancia no
observada, como el patrimonio familiar, que podría incluirse en u y v. La desigualdad de las
oportunidades observadas —representada por Θ— debe corresponder a la diferencia entre la
desigualdad del ingreso observada y la desigualdad simulada cuando las circunstancias son iguales
para todos:

Θ = I ( y ) − I (y C = c ).

Los autores ensayan diversas especificaciones y supuestos acerca de la naturaleza del término
residual v. Además, presentan resultados para rentas e ingresos familiares per cápita según
diferentes supuestos. La Figura 1.1 a continuación presenta los resultados de la especificación de
preferencia para los siete grupos más activos del mercado laboral de Brasil en 1996. La altura de la
barra es la desigualdad general de ingresos observada en los ingresos familiares per cápita, medidos
según el índice Theil-T. La parte inferior (azul) es la desigualdad residual después de igualar las
circunstancias observadas. La parte superior (roja), por lo tanto, corresponde a una estimación de
desigualdad de oportunidades observadas en Brasil en 1996.
 9

Figura 1.1 Estimación de la desigualdad de oportunidades como porcentaje de la

desigualdad total, 1996

0.9
0.803
0.805
0.8 0.779 0.767
0.750 0.753

0.7 0.684
0.294
0.28 0.278
0.363 0.261
0.6 0.294
0.229
Theil-T

0.5

0.4

0.3
0.511 0.489 0.499 0.489
0.44 0.459 0.455
0.2

0.1

0
b1936_40 b1941_45 b1946_50 b1951_55 b1956_60 b1961_65 b1966_70
Cohorts

Desigualdad residual Desigualdad de oportunidades observadas

Fuente: Bourguignon, Ferreira y Menéndez, 2003.

Aun cuando no se controla explícitamente una proporción importante de circunstancias (como el

patrimonio y los contactos familiares, los antecedentes culturales o la calidad de la escuela donde se
matricula a un niño o niña por primera vez), la desigualdad de oportunidades sigue siendo muy alta
en Brasil. Según esta medida, representa entre el 36% y el 45% de la desigualdad total para los
grupos mayores y entre el 33% y el 39% para los grupos más jóvenes. Existe una tendencia a la
disminución leve pero perceptible en la proporción de desigualdades que se explican por las
oportunidades, que parece estar estrechamente relacionada con una reducción en el grado de
transmisión intergeneracional de la desigualdad educacional.

De acuerdo con una perspectiva más general, los autores del informe advierten que las
oportunidades están bastante correlacionadas con el conjunto de activos a los que las
personas pueden recurrir, al igual que con el conjunto de mercados a los que pueden
acceder y las instituciones que les rodean. Por este motivo, el informe presenta información
sobre las distribuciones de activos individuales y el acceso a servicios y, mercados, y
además, analiza la operación de toda una serie de instituciones formales e informales que
probablemente tengan un cierto impacto sobre las oportunidades a las que acceden las
personas. Además, enumeramos las medidas de desigualdad correspondientes a una amplia
variedad de resultados y activos, como las distribuciones de los ingresos familiares per
cápita; los gastos en consumo familiar per cápita; los ingresos individuales; los salarios por
hora; las horas trabajadas; el acceso a diferentes servicios públicos; los años de escolaridad;
la posesión y el cultivo de la tierra, entre otras.
 10

Los autores no pretenden clasificar, por ejemplo, el nivel de instrucción como un activo ni
como un resultado, porque claramente es ambas cosas. La educación, al igual que la salud,
afecta a la productividad y las remuneraciones de los trabajadores y, por lo tanto, constituye
un activo de capital humano. Pero, como Sen (2000) y otros han sostenido de forma
convincente, la salud y la educación también tienen valor en sí mismas, como
funcionalidades, como determinantes de las capacidades a la vez. Esto tiene la misma
validez para el poder y la influencia: los derechos políticos son valiosos como tales, y de
este modo, se pueden considerar como resultados con valor intrínseco. Sin embargo, tienen
tanta importancia como las capacidades que influyen en el conjunto de oportunidades
disponibles para los actores.

La relación entre las oportunidades, los activos y los resultados también es causal.
Claramente, este informe no puede pretender un análisis exhaustivo de los determinantes de
la desigualdad. Después de todo, como se acaba de afirmar, incluso la desigualdad del
ingreso simple alude a la dispersión en la distribución de todos los ingresos. Esta
distribución se produce dentro del equilibrio general de las economías modernas complejas
en que las imperfecciones del mercado, la información incompleta, las interacciones
estratégicas y los procesos políticos ocurren en forma simultánea. Si miramos más allá de la
economía estática, las instituciones que intervienen en varios de estos procesos económicos
tienen raíces históricas de larga data y reflejan patrones culturales que con frecuencia están
profundamente entrelazados.

Por consiguiente, pretender realizar un análisis exhaustivo de las causas de la desigualdad

constituye una vía directa al fracaso. En su lugar, en la Figura 1.2. se presenta un esquema
general y muy simple de la interacción circular entre las distribuciones de activos y las
oportunidades, los ingresos y otros resultados, y el poder y la influencia en la sociedad. La
distribución (conjunta) de activos y oportunidades está representada en la parte superior.
Estos activos incluyen patrimonio físico y financiero, como tierras o acciones, y también
dotaciones de capital humano, como educación. Los individuos podrían heredar parte de
éstos, pero otros se producen durante la vida de una persona. La educación es de particular
interés, puesto que, para la mayoría de laa personas, es el principal activo productivo y se
adquiere principalmente en la primera etapa de la vida.

Luego, las personas deciden cómo usar sus activos en los mercados específicos en que
reciben remuneración. Los ahorros financieros generan intereses o dividendos en los
mercados de bonos o acciones; la tierra genera rentabilidad a través de rentas o utilidades y
el capital humano es remunerado en el mercado laboral. La combinación de ingresos
provenientes de la remuneración de activos en estos mercados diferentes constituye los
ingresos individuales. Los ingresos familiares primarios dependen de la forma en que las
personas se unen para formar hogares y en las decisiones relacionadas con el tamaño y la
composición de la familia. Por último, los ingresos secundarios también se ven afectados
por los impuestos y las transferencias, agrupados aquí bajo redistribución pública.
Naturalmente, esta es una forma bastante simplificada de ver la determinacion de los
ingresos familiares per cápita, pero resultará útil para nuestras pretensiones de comprender
en qué lugar –junto con la cadena de activos, mercados, hogares y gobiernos– los países
latinoamericanos generan una desigualdad mucho más alta que otras naciones9, proceso que
se examinará con mayor detalle en el Capítulo 6.
 11

________________________________________________________________________
Figura 1.2 Marco conceptual simple

Activos
y oportunidades

Mercados

Constitución de los
hogares

Instituciones de Redistribución pública

gobernabilidad

Poder Instituciones Resultados (e ingresos)

sociales y políticas
________________________________________________________________________

Estos procesos económicos no se llevan a cabo en forma aislada. En cada paso del
procedimiento, están mediados por instituciones sociales y políticas que según el
conocimiento generalizado, incluyen reglas y normas de comportamiento en sociedad, al
igual que de instituciones más específicas que regulan los mercados o afectan a los
gobiernos de modo formal o informal10. Dentro de esto, incluimos las disposiciones “macro
institucionales” de las sociedades y los procesos socioculturales que son producto de las
interacciones entre diferentes grupos de una sociedad, en especial, entre grupos dominantes
y subordinados. Como lo han destacado sociólogos como Charles Tilly y Pierre Bourdieu,
estos últimos son esencialmente relacionales, y se encuentran arraigados en forma profunda
con la organización de la producción económica y la estructura de poder. Las disposiciones
sociales y los procesos socioculturales son fuentes de importantes “desigualdades en el
protagonismo” de los distintos grupos o las diferencias en su capacidad de determinar e
influir en las condiciones en que viven11.

A su vez, las instituciones formales e informales no son inmutables ni indiferentes a los

procesos de la economía. Los ingresos y la riqueza –o el “poder económico– se encuentran
estrechamente vinculados con el poder político, la influencia y la participación, que aquí
están representados por el vínculo entre los ingresos y el poder y mediados por las
instituciones políticas y los procesos socioculturales. En la Figura 1.2, los procesos
económicos de la hipotenusa del triángulo y los procesos sociales y políticos de los demás
lados del triángulo resumen de manera sucinta las enorme tradición de la economía, las
ciencias sociales y la economía política en una forma en extremo reducida. Por lo tanto, en
los Capítulos 6 y 7 se vuelve nuevamente con mayor detalle a la figura y en el Capítulo 3 se
tratan los aspectos destacados de las diferencias basadas en los grupos (entre raza, etnia y
género).
 12

Además, el poder se puede utilizar para modelar la realidad económica de diferentes

maneras. A pesar de la magia de la mano invisible, los mercados en realidad nunca operan
en forma independiente de las instituciones reguladoras ni de la actividad deliberada de los
distintos grupos con más o menos poder político y de mercado; un tema que incluso Adam
Smith destacó en forma convincente12. En el nivel más básico, es necesaria la aplicación de
la ley y el orden para garantizar los derechos de propiedad de los que venden y también de
los que compran. En un nivel más sofisticado, ante la falta de instituciones reguladoras y
legales que garanticen los derechos de los acreedores, los inversionistas o los innovadores,
muchos mercados (en especial, algunos mercados financieros y “con uso intensivo de
conocimientos”) estarían incompletos o incluso no existirían.

Incluso desde el punto de vista más minimalista de los gobiernos (es decir, según la
tradición de Hobbes, Locke y Nozick), siempre ha habido espacio para la emergencia de un
estado de “vigilancia”. A medida que aumenta cada vez más la complejidad de los
productos básicos y de los mercados en los cuales se realizan las operaciones –por ejemplo,
al pasar de las manzanas en un mercado agrícola a un crédito empresarial o a derivados
financieros– también aumenta la necesidad de hacer cumplir los derechos de propiedad y de
corregir las fallas de información y otros tipos de defectos del mercado. Los reguladores
financieros, los fiscalizadores de las condiciones laborales y los investigadores
antimonopolio constituyen algunos ejemplos de las instituciones de gobernabilidad a través
de las cuales el sistema político instaura un marco para ordenar las actividades del mercado,
dando forma a los procesos económicos y sus resultados. En el Capítulo 8, se consideran
algunos de los mecanismos normativos disponibles para aumentar la equidad a través de los
mercados y otras instituciones.

Por otra parte, las políticas públicas también pueden afectar a la distribución de activos, ya
sea mediante la redistribución directa (reforma agraria o procesos de privatización),
mediante la tributación y los subsidios (la prestación directa de servicios de educación y de
salud) o mediante disposiciones que faciliten el acceso a la información, al crédito y a los
seguros. Los incentivos globales de la economía a los que se enfrentan los actores son
determinados también por las fuerzas políticas a través de mecanismos que varían desde el
diseño de impuestos y subsidios, hasta la aplicación de derechos de propiedad y de un
entorno general para las inversiones. A su vez, los incentivos económicos determinan
diferentes tasas de acumulación, que luego influyen en la forma en que evolucionan las
distribuciones de los activos. En el Capítulo 9, se tratan algunas alternativas en materia de
políticas públicas relacionadas con las distribuciones de los activos.

Por último, los gobiernos inevitablemente afectan a la distribución de los ingresos

familiares disponibles debido a la necesidad que tienen de financiar sus propias
operaciones. Los impuestos sirven para recaudar ingresos que apoyen las funciones
reguladoras descritas más arriba, pero también se pueden usar para financiar diferentes
servicios y transferencias redistributivas, ya sea en especies (como la provisión de
educación o atención de salud gratuita) o en efectivo (como los seguros de desempleo o
diferentes subsidios en efectivo). En el Capítulo 10, se consideran algunas alternativas de
políticas públicas relacionadas con este ámbito.
 13

Cuando las políticas se analizan dentro de un contexto social, cultural y político

determinado que refleja cierta distribución de poder e influencia y las distribuciones
subyacentes de ingresos y riqueza, los autores admiten que el proceso de diseño de las
mismas no se da en un vacío. La utilidad de este aporte al debate en materia de políticas
públicas se verá realzada al reconocer que el contexto particular de una sociedad plantea
importantes restricciones respecto de qué se puede hacer, permitiendo además determinar
las preferencias acerca de los resultados deseados. Como indica la Figura 1.2, las políticas
que surgen de las instituciones sociales y políticas afectan tanto a las oportunidades
económicas disponibles para las personas como los procesos de mercado en los cuales éstas
participan.

Tal “causalidad circular” entre riqueza, ingresos y poder mediada a través de las
instituciones evoluciona a lo largo del tiempo y la historia. La posición de un país en un
punto determinado está fuertemente definida por la distribución inicial de los activos, al
igual que por la historia o la trayectoria de las instituciones que existen en la actualidad. En
el Capítulo 5 se analizan brevemente las raíces históricas de la desigualdad en América
Latina.

Aunque reconocer el peso de la historia y de las instituciones sociales y políticas existentes

es fundamental para evitar errores relacionados con las políticas públicas, el fatalismo
excesivo es incorrecto y contraproducente. En este sentido, el proponer políticas sin
comprender la historia ni el contexto específico en el que se producen genera con
frecuencia fracasos. Sin embargo, afirmar que no es necesario proponer políticas porque de
todas maneras surgirán de las instituciones históricamente predeterminadas es errado, por
cuanto no reconoce el importante papel que desempeña la acción social y política
deliberada en cuanto a configurar cambios normativos e institucionales y desemboca en el
fatalismo y la inercia.

Un tema que está en la esencia de este informe es que la causalidad circular que sostiene la
resistencia de la desigualdad se puede alterar tanto mediante fuerzas económicas como a
través del protagonismo de diferentes grupos sociales (ver, en particular, el Capítulo 7). Los
autores consideran que las autoridades responsables nacionales tienen la posibilidad de
romper con la larga trayectoria de la enorme desigualdad de América Latina a través del
impulso de políticas que mejoren la equidad en los ámbitos económico, social y político.
Además, creen que las probabilidades de éxito son más altas si los gestores de estas
políticas conocen en profundidad la trayectoria de las normas y las instituciones sociales y
políticas que configuran a las sociedades.

1.3. Las consecuencias del alto nivel de desigualdad

Antes de iniciar un volumen completo sobre desigualdad, convendría detenerse y plantear

la siguiente pregunta: “¿Por qué debemos preocuparnos?” La misión del Banco Mundial es
ayudar a los países a eliminar la pobreza. Sin embargo, la pobreza y la desigualdad, aunque
son temas relacionados, son diferentes. Por lo tanto, la pregunta de por qué el Banco
Mundial debe preocuparse es válida y las respuestas clave son tres:
 14

• A los pueblos y los gobiernos de los países clientes del Banco Mundial les disgusta
la desigualdad per se, tanto en los resultados como en las oportunidades.
• Para un nivel determinado de ingreso medio, en general la mayor desigualdad
significa mayor pobreza. Incluso peor, para una tasa de crecimiento determinada en
los ingresos medios, mayor desigualdad por lo general significa una tasa de
reducción de la pobreza más lenta.
• Los datos indican que, además de reducir la pobreza en forma más lenta por cada
punto porcentual de la tasa de crecimiento de la economía, el alto nivel de
desigualdad en cuanto a oportunidades y resultados reduce la propia tasa de
crecimiento. En el límite, la combinación de estos dos efectos podría suponer que
los países con altos niveles de desigualdad encuentran dificultades o incluso les es
imposible escapar de la pobreza absoluta13. También existen pruebas de que la
desigualdad está asociada a un gran predominio de conflictos y violencia y podría
impedir la capacidad de una economía de responder con eficacia a las
perturbaciones macroeconómicas.

A continuación se analizan cada uno de estos tres puntos.

La desigualdad se considera en sí negativa

Tanto en economía como en filosofía política, existe un supuesto en común de que el

incremento de una unidad en los ingresos de una persona pobre debería valorarse más que
el mismo incremento correspondiente a una persona más rica. Este punto de vista
normativo, inicialmente asociado a los pensadores utilitaristas, se remonta a Jeremy
Bentham, que lo atribuyó a la propiedad de que las utilidades aumentan con los ingresos o
el consumo, pero a una tasa decreciente. Esta propiedad de “utilidad marginal decreciente”
es consecuente con una preferencia por la equidad, pero no es su única fuente. Más allá de
esta consideración, también existe un consenso generalizado entre los economistas en torno
a las funciones del bienestar social que valoran más los aumentos de la utilidad (y por tanto,
de los ingresos) de los pobres que de los ricos.14 Otros pensadores, como John Rawls, han
deducido motivos para generar un rechazo (incluso mayor) a la desigualdad a partir de
diferentes fuentes filosóficas y éticas. Teniendo o no una motivación ética, el hecho es que
el rechazo a la desigualdad o de otro modo, la preferencia por la equidad ha sido una
posición predominante (aunque no consensual) en la filosofía política y las teorías sobre la
justicia social.

Los datos recientes indican que este punto de vista no se limita al exclusivo debate
intelectual. Las encuestas de opinión apoyan la posición de que la mayoría de los
latinoamericanos se encuentran insatisfechos con la desigualdad que existe en la región, lo
que coincide con lo que los economistas llaman funciones de bienestar social “cóncavas”.
Los resultados de una encuesta de opinión a nivel regional realizada en 2001 por
Latinobarómetro, un proyecto de opinión pública con sede en Chile, indican que en
promedio, el 89% de los latinoamericanos considera que la distribución de los ingresos de
su país es injusta o muy injusta. A excepción de Venezuela, en ningún país menos del 80%
de los entrevistados respondió afirmativamente en esas categorías. La Figura 1.3 indica los
resultados disponibles correspondientes a los 17 países.
 15

Niveles tan altos de desaprobación sobre la distribución del ingreso son causa de
preocupación, pues significan que la gran mayoría de la población cree que la forma en que
se distribuye el ingreso nacional no es justa. No sería sorprendente si esta convicción
también significara una falta más generalizada de sentido de pertenencia o de confianza en
todo el conjunto de instituciones responsables de la distribución del ingreso. Por cierto, los
datos de otras encuestas de opinión indican que el nivel de confianza hacia las instituciones
latinoamericanas es inusualmente bajo. El primer motivo por el cual el Banco Mundial debe
preocuparse por la desigualdad, por lo tanto, es bastante simple: los clientes del Banco sí se
preocupan. La desigualdad hace que la gente se sienta insatisfecha y reduce la fe en las
instituciones nacionales.

El alto nivel de desigualdad dificulta la labor de reducir la pobreza

El segundo motivo por el cual los gobiernos y las instituciones nacionales podrían mostrar
preocupación por la desigualdad es que la mayor desigualdad está asociada con altos
niveles de pobreza. Esto es válido en dos sentidos diferentes, aunque relacionados entre sí.

Figura 1.3: Percepciones sobre la justicia de la distribución del ingreso en América

Latina

Promedio
Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua
Panamá

Paraguay
Perú

Uruguay

Venezuela

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Muy justa Justa Injusta Muy injusta

* Fuente: Latinbarómetro (2001). Respuestas a la pregunta: "¿Piensa que la distribución de ingresos es…..?"

Primero, la pobreza aumentará si la línea de pobreza de una sociedad determinada se

encuentra bajo la media de la distribución del ingreso y la desigualdad crece en esa
distribución, de modo que (a) la media es invariable y (b) los ingresos por debajo de la línea
de pobreza se ven afectados por las transferencias. La Figura 1.4 ilustra este punto: Si la
sociedad se desplaza de la distribución A con menor desigualdad hacia la distribución B
con mayor desigualdad y ambas distribuciones tienen la misma media, la incidencia de la
pobreza aumentará desde el área C hasta el área C + D.
 16

Se podría sostener que el ejemplo anterior es en cierta forma artificial en el sentido de que
la dinámica distributiva nunca se lleva a cabo en forma tan organizada (con una
desigualdad que varía pero con ingresos que se mantienen constantes). En su lugar, el
argumento señala que se debe analizar la información histórica real sobre los cambios
distributivos para poder identificar el efecto de la desigualdad en los cambios de la pobreza.
Por cierto, esto es lo que hace Bourguignon (2002) con una muestra de 114 episodios para
50 países. En este amplio conjunto de cambios en la distribución del ingreso o del gasto en
el mundo en desarrollo, el estudio confirma las conclusiones anteriores respecto de que las
tasas de crecimiento económico más altas inequívocamente están asociadas con tasas de
reducción de la pobreza también más altas15. Sin embargo, el estudio también concluye que
este efecto del crecimiento sobre la pobreza (es decir, la elasticidad-crecimiento negativa de
la reducción de la pobreza) disminuye en términos absolutos a medida que la desigualdad
inicial aumenta.

Figura 1.4: Desigualdad y pobreza con una media constate

Distribución A

Distribución B

D
C
Z µ
 17

Dicho de otra forma, los países con mayor desigualdad convierten un punto porcentual de
crecimiento de los ingresos familiares medios en una reducción más pequeña en la
incidencia de la pobreza que los países con mayor igualdad. En cambio, para obtener una
reducción de 1% en la cantidad de personas que vive en condiciones de pobreza, los países
con mayor desigualdad deben crecer con mayor rapidez que los países con mayor igualdad.
Bourguignon (2002) establece analíticamente este efecto negativo de la desigualdad en la
tasa de reducción de la pobreza para el caso de las distribuciones lognormales, que son las
aproximaciones de forma funcional más comunes para las distribuciones de ingreso
Figura 1.5: Las elasticidades-crecimiento se hacen menos negativas con la desigualdad

8
Εi = -2,2 + 0,05Ginii +εi
6
valor p Gini: 0,09

2
Elasticidad ajustada

-2

-4

-6

-8
25 30 35 40 45 50 55 60 65

Coeficiente Gini
Nota: La elasticidad ajustada Ei es el valor residual de una regresión simple entre la elasticidad empírica y el ingreso medio inicial de la encuesta domiciliaria
Fuente: Bourguignon (2002), con muestra truncada en los valores de elasticidad empírica de -10, +10.

empíricas. Al mismo tiempo, también encuentra un fuerte apoyo empírico (según diferentes
especificaciones de modelos alternativos) para la relación negativa dentro de esta muestra.
Basándose en el mismo conjunto de datos, la Figura 1.5 a continuación ilustra el resultado
básico: después de controlar los niveles de ingreso iniciales, la elasticidad-crecimiento de la
reducción de la pobreza aumenta (es decir, se vuelve negativa, de modo que se necesita más
crecimiento para reducir la pobreza), a través del coeficiente Gini. El resultado es
estadísticamente significativo al nivel del 10%.

Bourguignon (2002) llega a la conclusión que “… la redistribución del ingreso desempeña

esencialmente dos papeles en la reducción de la pobreza. Una redistribución del ingreso
permanente reduce la pobreza en forma instantánea [mediante el efecto descrito en la
Figura 1.3]. Pero además, también contribuye a un aumento permanente de la elasticidad de
la reducción de la pobreza con respecto al crecimiento, y por consiguiente, a una
aceleración de la reducción de la pobreza para una tasa de crecimiento económico
determinada” (pág. 14, cursiva en el original).
 18

En un ejercicio similar, López (2003) corrobora la conclusión de que el valor absoluto de la

elasticidad-crecimiento de la reducción de la pobreza teórica (otra vez según un supuesto de
distribución lognormal) disminuye con la desigualdad y con la razón de la línea de pobreza
con respecto al ingreso medio. Estos resultados se indican en el primer panel del Cuadro
1.1 siguiente. El segundo panel del cuadro revela que la magnitud del efecto directo (es
decir, instantáneo) de la desigualdad en la pobreza también desciende con la desigualdad
inicial. En otras palabras, el efecto representado en la Figura 1.3 de una reducción de la
desigualdad sobre la pobreza es cóncavo.

Cuadro 1.1: Elasticidades teóricas de pobreza

Crecimiento
Gini
a
PL 0,3 0,4 0,5 0,6
0,33 -3,9 -2,1 -1,3 -0,8
0,50 -2,8 -1,6 -1,0 -0,7
0,67 -2,0 -1,2 -0,8 -0,5
1,00 -1,2 -0,8 -0,5 -0,4
Desigualdad
Gini
a
PL 0,3 0,4 0,5 0,6
0,33 5,2 3,3 2,4 2,0
0,50 2,5 1,7 1,3 1,2
0,67 1,2 0,9 0,8 0,8
1,00 0,2 0,2 0,3 0,4
a
Línea de pobreza como porcentaje del PIB per cápita
* Fuente: López (2003)

La desigualdad impide el propio proceso de desarrollo

El tercer y último motivo por el cual los profesionales del desarrollo deberían preocuparse
de la desigualdad es que existen pruebas de que ésta podría tener consecuencias negativas
para el proceso general de desarrollo, incluida una reducción de la tasa de crecimiento
económico. De hecho, probablemente influya en varias otras metas y procesos de
desarrollo, como la capacidad de resolver conflictos sin recurrir a la violencia y la
capacidad de manejar con eficacia perturbaciones totales. Por lo tanto, los efectos en el
crecimiento se deben considerar junto con otros aspectos contenidos en la categoría más
general de repercusiones de la desigualdad en el proceso de desarrollo.

Comencemos con el crecimiento económico. Después de todo, como lo expresó Robert

Lucas en su famosa cita, “Una vez que se comienza a pensar en ello [crecimiento
económico], es difícil pensar en otra cosa”16. Mientras que durante las décadas de los
sesenta, setenta y ochenta, la mayor parte del pensamiento sobre crecimiento económico no
contemplaba los aspectos distributivos, en los últimos diez años o más, la distribución del
ingreso y de la riqueza ha regresado al primer plano de las inquietudes relacionadas con el
crecimiento (Atkinson 1997). Aunque hasta ahora no existe consenso sobre esta
 19

interrogante, probablemente sea razonable afirmar que el equilibrio de la opinión

académica en el campo de la economía se inclina hacia la posición de que los altos niveles
de desigualdad en los ingresos o en los activos se relacionan en términos causales con
menores tasas de crecimiento en los ingresos medios.

Esto podría suceder por dos motivos principales. En primer lugar, si los mercados de
crédito o seguros son imperfectos, es posible que la gente dependa de su patrimonio inicial
para tomar decisiones de inversión importantes. Si esto es efectivo, podría surgir una
situación en la cual los miembros más pobres de la sociedad son incapaces de invertir en
proyectos socialmente eficientes (es decir, rentables), mientras que los individuos más ricos
reciben rentabilidades más bajas sobre el dólar marginal de su patrimonio. Las
imperfecciones del mercado de crédito aluden precisamente a los motivos por los cuales la
intermediación podría fracasar, lo que impediría que los ricos prestaran a los pobres y que
ambos grupos se vieran favorecidos con rentabilidades más altas. Los economistas
denominan tal situación –en la cual ambas partes pueden mejorar su situación sin que
ninguna de ellas salga perdiendo – asignación ineficiente de Pareto.

¿Por qué fallarían los mercados de crédito en esta forma? En gran parte, porque los
proveedores de fondos no tienen toda la información que desearían acerca de los
prestatarios y porque no es posible exigir plenamente el cumplimiento de los contratos.
Dado que hacer cumplir los contratos de crédito podría resultar costoso, las tasas de interés
podrían ser más altas para los prestatarios que para los prestamistas. Esta diferencia podría
significar que los agentes más pobres se endeuden muy poco. Si algunos proyectos (como
la educación de un hijo) requieren inversiones de “pagos globales” mínimas, el resultado
podría una subinversión agregada y un equilibrio total ineficiente (Galor y Zeira 1993)

Las imperfecciones del mercado de crédito también podrían manifestarse con exigencias de
garantías. Si los montos de los préstamos aumentan con la garantía disponible para un
agente, nuevamente, los pobres quedarán en desventaja. Es posible que algunas personas no
puedan iniciar proyectos con rentabilidades sociales esperadas positivas, incluidas
inversiones en capital humano, tierra, vivienda y capital físico, lo que daría como resultado
la ineficiencia. Por cierto, si existen “demasiadas” personas en ese caso, podrían provocar
un descenso en los salarios, con otras repercusiones para la estabilidad a largo plazo de la
economía (Banerjee y Newman, 1993). Una tercera variante de la situación es que los
agentes que necesitan endeudarse más (es decir, los más pobres) enfrenten una “deuda
pendiente” tan significativa que tendrán muy pocos incentivos para trabajar en sus
proyectos. Los prestamistas racionan en exceso las grandes cargas de crédito porque es
posible que tengan un efecto de “riesgo subjetivo” en la oferta de esfuerzo (Aghion y
Bolton 1997). Argumentos similares explican la aparición del racionamiento en los seguros
y otros mercados financieros que expulsan a los pobres.

En resumen, los economistas han determinado diferentes formas en las cuales la

combinación de los mercados financieros imperfectos y las distribuciones poco equitativas
de la riqueza producen resultados que no son eficientes en el sentido óptimo. Las
especificaciones de los mercados financieros podrían variar, pero el punto esencial es que la
desigualdad genera asignaciones a través de las cuales los pobres no tienen los medios para
realizar proyectos, que, de lo contrario, tendrían altas rentabilidades sociales esperadas. Al
 20

mismo tiempo, con esto, los ricos reciben rentabilidades marginales más bajas sobre su
patrimonio. Además, la desigualdad del ingreso y de la riqueza, junto con la imperfección
de los mercados financieros, también limitarán la capacidad de los pobres de adquirir
activos, como capital humano, tierra y vivienda, lo que restringirá sus futuras oportunidades
y la posibilidad de normalizar el consumo ante perturbaciones importantes. Tales efectos
indirectos también reducirán el crecimiento y el bienestar global.

El segundo motivo conceptual por el cual la desigualdad podría originar menor crecimiento
incluye interrogantes de economía política. En sociedades con altos grados de
concentración del poder y la riqueza, las elites podrían disponer de mayor libertad para
elegir estrategias beneficiosas para ellas más que para los grupos de ingresos medios e
inferiores. Por lo general, la bibliografía económica ha ahondado en este tema afirmando
que los vínculos entre las fallas del mercado crediticio antes tratadas podrían solucionarse
mediante una acción pública eficaz. Por ejemplo, se pueden reducir en forma considerable
los costos privados de la educación (aunque sin eliminarse nunca) con una serie de medidas
gubernamentales, como la provisión de instrucción pública gratuita o la entrega de buenos
caminos o transporte público para llegar a las escuelas. Sin embargo, las sociedades
desiguales en las cuales el poder político se encuentra entrelazado con la riqueza tenderán,
más que a elegir políticas que reduzcan tales ineficiencias, a asignar los escasos recursos a
usos otros. Esto puede incluir el consumo privado de los ricos (a través de impuestos más
bajos) o el gasto público en programas alternativos que no llegan a los pobres (Bénabou
2000).

Un estudio, inspirado en una economía política de origen latinoamericano, caracteriza los

vínculos entre desigualdad en la riqueza, desigualdad del ingreso y desigualdad política de
la siguiente manera (Ferreira 2001). La desigualdad de la riqueza significa que algunos
niños asisten a mejores escuelas privadas, mientras que otros no tienen otra opción que
matricularse en escuelas públicas de calidad. Los que asisten a las escuelas públicas entran
en el mercado laboral con niveles más bajos de capital humano y, por lo tanto, reciben
ingresos inferiores. Si las decisiones acerca del gasto público reciben la influencia de los
ingresos, la desigualdad misma en los ingresos, proveniente de las acentuadas
desigualdades educacionales, origina a su vez resultados políticos en los cuales una minoría
más rica y con mayor instrucción bloquea las decisiones (en términos de votos) destinadas a
obtener mayor financiamiento para las escuelas públicas.

El autor demuestra que existen múltiples equilibrios en juego en este sistema, donde
sociedades con menor desigualdad inicial en términos de la riqueza terminan siendo más
igualitarias que las que presentan niveles iniciales más altos de desigualdad. Además, un
cambio en el régimen político que reduzca la influencia del ingreso en las decisiones
políticas (es decir, un proceso de democratización, como el analizado en el Capítulo 7)
podría originar un cambio en el equilibrio de este modelo. El resultado sería un cambio
desde un equilibrio con alto nivel de desigualdad y bienestar bajo a uno donde predomine
tanto la desigualdad como el bienestar.

Los mecanismos a través de los cuales actúan las elites y que no atienden los intereses de
toda la población podrían estar aún más extendidos de los que se captan en estos modelos
económicos. Una línea de pensamiento en la ciencia política y la literatura sociológica –
 21

pertinente para parte de este informe– es que las elites ayudan a formar y perpetuar
estructuras institucionales que se caracterizan por gobernabilidad, menor responsabilidad
pública y niveles más altos de corrupción. Estos marcos institucionales “débiles”, más que
ser sintomáticos de una evolución institucional inmadura, podrían ser funcionales para los
ricos (Heller y Mahoney, 2003). Y cuando las instituciones son débiles, los que más sufren
son los pobres, puesto que los ricos pueden utilizar el poder político y la influencia
financiera para favorecer sus propios intereses (Glaeser, Scheinkman y Schleifer 2002).
Estos procesos tendrían fuertes efectos adversos en el crecimiento general y en otros
aspectos del proceso de desarrollo.

¿Respaldan estos datos la hipótesis de que el alto nivel de desigualdad es malo para el
crecimiento y la eficiencia? En efecto, la mayoría de los estudios encuentra un coeficiente
negativo en la desigualdad inicial cuando se incluye este aspecto como una variable
explicativa en los modelos de crecimiento empíricos. Al hacer una regresión de la tasa de
crecimiento promedio entre 1960 y 1985 sobre los coeficientes de Gini para ingreso y tierra
alrededor de 1960, Alesina y Rodrik (1994) encuentran coeficientes estadísticamente
significativos para ambos. Persson y Tabellini (1994) aplican una medida de alternativa:
usar la proporción de ingresos correspondiente al quinto medio de la distribución del
ingreso como variable representativa para la equidad. El coeficiente para esa variable fue
estadísticamente significativo y positivo, lo que coincide con los resultados de Alesina y
Rodrik. Aunque Perotti (1996) utiliza un conjunto más amplio de países y prueba
especificaciones adicionales, los resultados siguen siendo significativos.

Más recientemente, este consenso en ciernes ha sido cuestionado por Forbes (2000), sobre
la base de un análisis de un nuevo conjunto de datos conocido como el conjunto de datos de
“alta calidad” de Deininger y Squire.17 Forbes observó una relación positiva entre la
desigualdad desfasada y el crecimiento. Sin embargo, existen varias razones por las cuales
estas conclusiones, aunque importantes, pertenecen a una posición minoritaria dentro del
campo de la economía. Primero, como la misma autora señala, este estudio difiere de los
demás al considerar el efecto de la desigualdad desfasada con la variación del tiempo, en
lugar de cierto nivel inicial fijo de desigualdad. Así, la interpretación tiene un efecto más a
corto plazo. Segundo, se han planteado interrogantes acerca del conjunto de datos y de la
técnica econométrica empleada (ver Aghion y otros 1999).

Por último, en otros estudios se han seguido encontrando coeficientes negativos

significativos para las medidas de desigualdad de riqueza y activos en regresiones de
crecimiento. Por ejemplo, Birdsall y Londoño (1997) utilizan un subconjunto del conjunto
de datos de Deninger-Squire y llegan a la conclusión de que las “Desigualdades iniciales en
la distribución de la tierra y el capital humano tienen un claro efecto negativo en el
crecimiento económico, y los efectos equivalen casi al doble para los pobres que para la
población en general (pág. 35). López (2003) aplica un método econométrico similar al de
Forbes y los datos de Deininger-Squire. Considerando la naturaleza simultánea de la
determinación de la dinámica de crecimiento y desigualdad, no encuentra signos de un
efecto del crecimiento en la desigualdad (coincidiendo con el trabajo de Ravallion y Chen
1997 y Dollar y Kraay 2002), sino pruebas estadísticamente significativas de que la
desigualdad inicial reduce el crecimiento.
 22

Además, al parecer los efectos nocivos de los altos niveles de desigualdad en el desarrollo
económico no se limitan a la eficiencia económica y al crecimiento, por muy importantes
que sean estos aspectos. Una visión más amplia de desarrollo incluye más que la
producción per cápita, por ejemplo, considerando la capacidad institucional de un país de
manejar las perturbaciones económicas y totales, como un cambio en las relaciones de
intercambio o en una tasa de interés extranjera clave. Rodrik (1999) sugiere que los países
que sufren de divisiones sociales más graves –ya sean de naturaleza étnica y racial o según
ingresos y clases– parecen no adaptarse a las grandes crisis tan bien como otras sociedades
más igualitarias y cohesionadas. El mecanismo implícito es que las instituciones encargadas
de distribuir la carga del ajuste funcionan en forma ineficiente en economías con
distribuciones más desiguales.

Para comprender el proceso de ajuste a la primera crisis del precio del petróleo de 1973,
Rodrik (1999) realiza una regresión de la diferencia entre la tasa de crecimiento per cápita
durante 1975–1989 y la misma tasa durante 1960–1975. El autor encuentra un coeficiente
negativo significativo en la variable ficticia para América Latina, lo que sugiere que la
región sufrió más con la crisis (en términos de crecimiento ex post) que los países
desarrollados (o incluso más que Asia oriental). Es interesante que este efecto desaparezca
(es decir, el coeficiente pasa a ser insignificante) sólo cuando se controlan tres aspectos
específicos: la desigualdad del ingreso en los años setenta; la desigualdad en las tierras y la
tasa de homicidios, que sirve como una variable sustitutiva para la prevalencia de la
violencia o la debil solución de los conflictos en una sociedad18.

Este resultado indica que el mal desempeño de la región para adaptarse a las serias crisis en
las relaciones de intercambio de los años setenta se debe en parte a la prevalencia del alto
nivel de desigualdad (por ejemplo, al compararlo con Asia oriental). Las instituciones no
fueron capaces de poner fin a la incidencia de los costos de los ajustes. Entretanto,
crecieron los déficit de cuenta fiscal y corriente, lo que abrió paso a las consiguientes crisis
de deuda de los años ochenta.

El vínculo entre alto nivel de desigualdad e instituciones débiles, que podría parecer tenue
en esta etapa y que se trata en gran medida en forma sucinta en Rodrik (1999), se examina
con mayor detalle en los Capítulos 5 y 7. En esos capítulos, surge el tema de que América
Latina, en diversas áreas, está tipificada por instituciones que son débiles y que se
caracterizan por estructuras de poder desigual. Estos dos aspectos tienden a originar niveles
subóptimos de desarrollo y a perpetuar ventajas desiguales en el desarrollo que sí se
produce.

Si regresamos por un momento al significado de la tasa variable de homicidios en las

especificaciones de Rodrik, es importante observar que el hecho de que ésta imite el efecto
de las variables de desigualdad omitidas en la regresión del crecimiento no es coincidencia.
Los datos provenientes de los países indican que el alto nivel de desigualdad está asociado
de manera significativa y positiva con el predominio de la violencia. Fajnzylber, Lederman
y Loayza (2000) hacen una regresión de las tasas de homicidio (según la base de datos de la
Organización Mundial de la Salud) sobre la desigualdad del ingreso (medida por el
coeficiente de Gini) y diversas variables de control, en un conjunto de datos de cerca de 40
países y 140 a 190 observaciones (dependiendo de la especificación). Los resultados
 23

indican que la desigualdad del ingreso siempre es positiva y muy significativa, y además,
que mantiene su uniformidad cuando se agregan como variables de control la desigualdad
educacional y la polarización del ingreso. El conflicto social y la violencia personal están
asociados a niveles más altos de desigualdad, en especial cuando las instituciones a cargo
de manejar los conflictos y el estado de derecho son débiles.

Por lo tanto, el balance de la información es que los altos niveles de desigualdad del ingreso
y de la riqueza observados en América Latina:

• Son considerados injustos por la gran mayoría de la población del continente.

• Disminuyen el ritmo de la reducción de la pobreza en la región al disminuir la
elasticidad-crecimiento de este proceso.
• Desaceleran el crecimiento económico y el desarrollo.
• Es posible que dificulten la capacidad de la región de manejar la volatilidad
económica y empeoren la calidad de sus respuestas macroeconómicas ante las crisis,
que desafortunadamente, siguen siendo demasiado frecuentes.
• Hacen que los crímenes violentos sean más generalizados.

Estos son los principales motivos por los cuales es importante comprender mejor la
desigualdad. La mayoría de las personas y los gobiernos de la región considera los niveles
latinoamericanos de desigualdad demasiado altos y desearían reducirlos, tanto en términos
de resultados como de oportunidades. Además, es probable que tal reducción permita a las
autoridades responsables ser más eficaces para luchar contra la pobreza y promover el
desarrollo económico de manera más generalizada.

1.4. Visión general del informe

El resto del informe se divide en tres partes, una para cada objetivo antes resumido. La
Parte I establece los hechos básicos acerca de la desigualdad en América Latina, en la
medida en que lo permitan los datos disponibles. Como se indicó antes, esta sección se basa
en 52 conjuntos de datos a nivel de hogar correspondientes a 20 países, recopilados entre
1989 y 2001. Para elaborar estos conjuntos de datos, las oficinas estadísticas y de censo
nacionales entrevistaron a más de 3,6 millones de individuos. Las preguntas se
concentraron en características demográficas, nivel educacional y de salud, ocupaciones e
ingresos, sistemas familiares y de vida, acceso a servicios públicos y, en muchos casos,
propiedades. Además de esta fuente primaria de datos, el equipo de investigación del
informe ha recurrido a un extenso estudio de la bibliografía económica, sociológica y de
ciencias políticas sobre la desigualdad en América Latina.

Aunque el informe utiliza los mejores datos disponibles sobre desigualdad en la región, y lo
hace con bastante cuidado, es importante destacar los problemas permanentes que surgen
en relación con los datos. A pesar de que las oficinas estadísticas nacionales cuentan con
sólidas tradiciones de profesionalismo, las encuestas domiciliarias de la región muestran
ciertas debilidades específicas. Por ejemplo, la mayoría de las encuestas plantea preguntas
acerca de los actuales ingresos en lugar de abordar el tema del gasto. La información sobre
los ingresos es un indicador menos fiable del bienestar significativo que el gasto, debido a
 24

su volatilidad intrínseca y a la mayor probabilidad de problemas de medición. Además, son

bien conocidos los problemas relativos a la insuficiencia de la información, en especial en
el caso de los ingresos de capital, y en términos más generales, la imposibilidad de captar a
los hogares más ricos en las encuestas. Teóricamente, los datos de las encuestas podrían
estar sesgados hacia una insuficiencia o una exageración de las desigualdades significativas
a largo plazo. Estos problemas relacionados con los datos constituyen una importante área
para el trabajo que se debe emprender en el futuro, puesto que contar con datos exactos es
crítico para efectos del análisis técnico y el debate público (y de particular importancia para
muchos países caribeños). A pesar de estas advertencias, los autores consideran que existe
un nivel de comparabilidad, tanto en el tiempo como entre países, suficiente para sacar
conclusiones sobre el patrón y las tendencias de la desigualdad.

En el Capítulo 2 se intenta resumir la información que surge de las diferentes fuentes de

datos, concentrándose en el tamaño o las distribuciones de la frecuencia. En otras palabras,
se presenta información acerca de las distribuciones de diversas variables –como los
ingresos familiares per cápita, los salarios por hora, las horas trabajadas, el acceso a agua
por tubería y las tasas de victimización– entre individuos u hogares, que a su vez, se
clasificaron desde los más pobres hasta los más ricos, sin considerar otras características
personales, como género, raza o afiliación política.

A partir de los datos, surgen dos importantes resultados. Primero, la desigualdad del
ingreso (es decir, en el consumo de bienes privados) es alta en América Latina según los
estándares internacionales, y en promedio ha aumentado aun más durante las tres últimas
décadas. Sin embargo, durante los años noventa, el ritmo de este aumento disminuyó
levemente y fue menor que los aumentos en las economías de transición (aunque aún es
más alto que las tasas encontradas en las economías asiáticas y de la OCDE). Durante este
período, surgió en América Latina una tendencia hacia la convergencia de la desigualdad,
en que las tasas de desigualdad disminuyeron en la economía con mayor desigualdad
(Brasil) y aumentaron en algunas de las economías que originalmente presentaban bajos
niveles de desigualdad, como Uruguay, Venezuela, y con mayor notoriedad, Argentina.

La segunda tendencia corresponde al acentuado mejoramiento en el acceso a los servicios

públicos (como electricidad, teléfonos y agua), al igual que en algunos indicadores no
monetarios clave de bienestar y capacidades (como la media de los años de escolaridad,
tasas de alfabetismo, esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil). Estos progresos
apoyan la opinión de aquellos que han sostenido que los años noventa (y, en cierta medida,
incluso los años ochenta) no fueron décadas perdidas en todo sentido: muchos indicadores
de bienestar no monetarios siguen mejorando a través de la región. Por otra parte, en
muchos casos es posible sostener que los mejoramientos en realidad fueron un producto
directo de las iniciativas públicas, tanto en el caso del suministro directo por parte del
Estado como también en el correcto diseño de los procesos de privatización19.

A pesar de lo informativo que pueda ser el enfoque “anónimo” implícito en el análisis de

las distribuciones de la frecuencia en los individuos, la pobreza y la desigualdad en
América Latina tienen importantes características “nativa americana”. En particular, las
desigualdades raciales y étnicas tienen profundas raíces históricas que se remontan a los
períodos coloniales, cuando la demanda de mano de obra de los colonizadores europeos se
 25

satisfacía mediante la opresión de la poblacion o la importación en gran escala de esclavos

africanos20. Además, las culturas de los diversos grupos que conformaron América Latina
estaban históricamente asociadas a significativas diferencias de género. El Capítulo 3
intenta abordar estas desigualdades relacionadas con los grupos (con respecto a raza, etnia y
género) a través de una evaluación de la bibliografía disponible y se concentra en casos
específicos en que raza (en Brasil y Guyana) o etnia (en Bolivia y Guatemala) se han
convertido en factores sobresalientes para poder investigar la compleja estructura de
desigualdades de etnia y género.

Los autores concluyen que las diferencias en raza y origen étnico aún son importantes para
determinar las diferencias en el bienestar y las capacidades, a pesar de siglos de mezcla
parcial de los grupos. En la mayoría de las sociedades para las cuales contamos con
información (en que Guyana es una excepción interesante), los pueblos de origen africano e
indígena se encuentran en considerable desventaja con respecto a los blancos. Esta
tendencia se interpreta como el resultado de prácticas de explotación y exclusión históricas
que siguen en pie en el presente, no obstante la eliminación de las fuentes legales de
exclusión. Los datos sobre las tendencias son dispersos, pero es incierto que se hayan
producido avances relativos significativos en el pasado reciente.

Con respecto al género, la situación es bastante distinta: las diferencias de género en cuanto
a educación e ingresos, son, para la mayoría de los países menores que las encontradas
entre los grupos raciales y étnicos y, además, se han observado importantes avances en la
última década. Por ejemplo, en algunos casos, con respecto a la escolaridad y al riesgo de
violencia, ahora existe más inquietud en torno a las desventajas asociadas con el hecho de
ser hombre.

Aunque las diferencias entre los grupos siguen siendo importantes (a excepción de
Guyana), también observamos que la mayor parte de la desigualdad observable entre los
individuos en cuanto a ingresos y educación se produce dentro de los grupos definidos por
raza/etnia y género. Esto señala la importancia de otros factores (incluida la clase, la
ubicación y las características individuales) para explicar las diferencias dentro de tales
grupos desfavorecidos y las desigualdad entre los blancos. Por otra parte, las desigualdades
entre grupos de blancos y no blancos en particular son considerables en relación con otros
países con problemas raciales importantes (como Estados Unidos). El origen étnico y la
raza desempeñaron un papel clave en los orígenes de la desigualdad latinoamericana y
siguen siendo importantes en la actualidad.

El Capítulo 3 también intenta distinguir los mecanismos a través de los cuales se

reproducen las formas de desigualdad racial, étnica y de género, con un enfoque especial en
el nexo ingreso-educación. Incluso dentro de este enfoque relativamente limitado, se han
identificado tres procesos distintos, cada uno de lo cuales es importante en sí mismo.
Primero, persiste cierta desigualdad a través de la transmisión intergeneracional de la
educación: los niños de padres con mayor instrucción tienden también a ser más instruidos,
mientras que en promedio, los padres (y abuelos, etc.) blancos tienen mayor instrucción que
sus contrapartes no blancos. Segundo, aun después de controlar la educación de los padres,
al parecer los no blancos permanecen menos tiempo en la escuela, obtienen peores
calificaciones, y encuentran peores empleos que sus contrapartes de raza blanca.
 26

Por último, incluso al controlar el nivel de rendimiento educacional y el empleo, los no

blancos reciben menos remuneraciones por trabajos comparables con los correspondientes a
los blancos. (Existen varias razones econométricas por las cuales no se puede afirmar que
esto se deba a una discriminación activa en el mercado laboral, pero dados los datos
existentes, tampoco se puede eliminar esa afirmación). Esta tendencia coincide con el
pensamiento sociológico que sostiene que las desigualdades basadas en los grupos persisten
a través de las prácticas y las estructuras entre los grupos dominantes y subordinados. Tales
prácticas se resisten a los cambios formales o legales que se crearon para reducir las fuentes
explícitas de desigualdad.

El bienestar no depende sólo de los ingresos y la propiedad de bienes privados. El acceso a

los bienes y servicios públicos y provistos a través del sector público también es de suma
importancia y se debe financiar a través de la tributación u otras fuentes de ingresos. El
Capítulo 4 aborda esta interrogante. Es evidente que los países son bastante variados en
cuanto a la extensión total y el carácter distributivo de la participación del gobierno en la
economía. En la mayoría de los países latinoamericanos, las actividades de cobro de
impuestos son relativamente limitadas, lo que a su vez debilita la capacidad de los
gobiernos de utilizar el gasto público como instrumento redistributivo. Este patrón se puede
interpretar como una forma de contrato social implícito en el cual la elite y la clase media
prefieren pagar impuestos bajos y vivir con menos gasto público en su sociedad. (Como
parte de esta ecuación, muchas elites prefieren los servicios privados en lugar de los
públicos en muchas áreas, desde la educación hasta la seguridad privada).

Algunos países, en especial, Uruguay y, en menor proporción, Chile y Costa Rica, tienen
impuestos moderadamente y un suministro público significativo y en cierta medida
redistributivo. Brasil se destaca como un caso en el cual existe tanto una actividad de cobro
de impuestos relativamente alta y un suministro público muy desigual. Con respecto a la
interrogante sobre quién paga los impuestos, el análisis de incidencia está plagado de
problemas metodológicos y es poco lo que se puede afirmar con certeza. Un supuesto
práctico razonable es que la mayor parte de los regímenes tributarios son proporcionales o
levemente progresivos o regresivos, lo que significa que los pobres, la clase media y los
ricos pagan en impuestos casi la misma proporción de sus ingresos.

Esto hace que el lado del gasto de la ecuación sea mucho más importante. Los datos
confirman, como se desprendería de los análisis históricos y políticos, que el acceso a la
mayoría de los servicios llega a los ricos antes que a los pobres. La incidencia promedio de
varios servicios, como el saneamiento y los teléfonos, se mantiene regresiva en la mayor
parte de los países de la región. Sin embargo, el aspecto positivo es que, durante los años
noventa, la expansión del acceso a la mayor parte de los servicios prestados a nivel público,
en general, pero no siempre, era progresivo. En gran medida, esto se debe simplemente a
que, dado que los ricos ya tenían acceso, no quedaba otro lugar para proporcionar servicios
sino a los pobres. Sin embargo, en muchos casos, este cambio también fue el resultado de la
acción pública deliberada, bien intencionada y eficaz. Es necesario no olvidar que siempre
es posible no expandir los servicios públicos, de modo que incluso una expansión
progresiva limitada es un acontecimiento bien recibido.
 27

No obstante, los problemas persisten. Por ejemplo, en educación, aunque la matrícula

primaria ha estado creciendo con mayor rapidez entre los pobres que entre los ricos en casi
todos los países, no existe un patrón claro para la matrícula secundaria y, en la mayoría de
los países, la evolución de las matrículas terciarias fue en realidad desequilibrante, puesto
que se produjo un crecimiento más rápido entre los hijos de los hogares más ricos. Puesto
que la rentabilidad económica para la educación terciaria es alta y se encuentra en aumento
(mientras que la rentabilidad de los niveles primario y secundario es inferior y, a veces,
descendente), se necesita una acción pública más enérgica para solucionar esta situación.
Este fenómeno parece ser válido en cualquier servicio para el cual la tasa de acceso inicial
sea baja. En sectores de infraestructura con baja cobertura, como el de las
telecomunicaciones de la mayor parte de la región, y la electricidad en los países pobres, en
general, las expansiones han favorecido primero a los más ricos. Cuando los grupos ricos y
de ingresos medios ya se encuentran cubiertos, las expansiones han tendido a ser
progresivas. Buenos ejemplos de esto lo constituyen el agua y el saneamiento y la
electricidad en los países de ingresos medios.

Aunque el ritmo general del desplazamiento de la cobertura de los servicios va desde los
grupos más ricos a los más pobres, América Latina tiene una experiencia importante en el
uso de mecanismos de provisión de servicios focalizados. Algunos programas han tenido
bastante éxito en la focalización de los pobres, pero en general se mantienen reducidos. Al
parecer existe una disyuntiva entre la focalización eficaz y el grado de cobertura de los
programas, incluso entre los pobres. En parte, dicha disyuntiva se podría deber a
dificultades administrativas, pero también es probable que sea el resultado de las
interacciones con las instituciones políticas y económicas. Como se indica en el Capítulo 7,
existe la necesidad de contar con condiciones de apoyo generalizado para las políticas
progresivas. Por ello, es probable que los programas focalizados deban vincularse o
“empacarse” en conjunto con programas de acceso universal que también beneficien a la
clase media. Por ejemplo, el valor de vincular el progreso de la cobertura básica de la
educación y la salud a transferencias en efectivo para los pobres, con la condición de que
éstos mantengan a sus hijos en la escuela y que asistan a los servicios, de salud es
indiscutible, tanto desde el punto de vista de la eficacia (puesto que de otro modo los
pobres no solicitarían estos servicios debido a los altos costos de oportunidad) como del de
la sostenibilidad política.

Por último, el patrón histórico del gasto social no ha sido el óptimo en relación con el ciclo
económico. De hecho, el gasto social por cada persona pobre es bastante procíclico en casi
todos los países de América Latina, lo que significa que los recursos son escasos justo
cuando más se necesitan. Este no es un patrón exclusivo de esta región, y es fácil
comprender los procesos políticos que pueden llevar a este resultado; sin embargo, lo
concreto es que es inferior al óptimo en términos intertemporales y que debe cambiarse.

Basándose en los fundamentos objetivos establecidos en los tres capítulos anteriores, la

Parte II aborda las causas y determinantes del alto nivel de desigualdad persistente en
América Latina. El Capítulo 5 asume una visión a largo plazo de las raíces históricas de
esta desigualdad, cuyo argumento central es que no se pueden comprender los orígenes del
problema sin hacer referencia al primer período de colonización de los siglos XVI y XVII y
 28

la evolución subsiguiente de las interacciones entre los factores económicos, políticos y

socioculturales.

Durante la época de la colonización, la dotación de los factores de la mayor parte de

América Latina permitía la producción de bienes de gran valor en los mercados
internacionales: oro y plata en los países ricos en minerales de los Andes y en Nueva
España y azúcar y otros cultivos tropicales en Brasil y otras colonias con abundantes
tierras. Las tecnologías predominantes para la extracción de minerales y la agricultura de
plantaciones tenían una gran intensidad de mano de obra. Puesto que las tasas de
mortalidad entre los colonizadores europeos de estas tierras conquistadas eran altas, sin
embargo, no se aproximaban grandes flujos de inmigrantes libres. La escasez de mano de
obra asignaba un alto valor a la subyugación y explotación de los trabajadores nativos
cuando estaban disponibles o a la importación de esclavos africanos. Algunos países
latinoamericanos fueron excepciones a estas tendencias, como Argentina, Costa Rica y
Uruguay. En general, la divisiones sociales eran menores en el período colonial en países y,
por cierto, los procesos de desarrollo han sido mucho más igualitarios durante gran parte de
su historia. (Argentina experimentó un aumento acentuado en la desigualdad en las últimas
dos décadas, pero Costa Rica y Uruguay se mantuvieron relativamente constantes según los
estándares latinoamericanos).

En la actualidad, se considera que conforme a las raíces de la desigualdad en América

Latina yacen en el duro contraste inicial entre un pequeño grupo de dignatarios europeos
que tenían poder sobre vastas extensiones de tierras y enormes recursos, y una población
consistente en trabajadores empobrecidos y subyugados o esclavizados. El hecho de que la
desigualdad persistiera en el tiempo –y permaneciera luego de la independencia de los
poderes europeos y a la abolición de la esclavitud (al igual que otras formas de trabajo
forzado)– tiene más relación con el protagonismo político de las elites y el gran poder de
recuperación de las instituciones jerárquicas y no igualitarias sociales, culturales y políticas,
que han evolucionado y se han adaptado según las necesidades de cada época.

Considerando los aspectos económicos de experiencias más recientes en la región, el

Capítulo 6 observa que no hay una causa única para explicar la “desigualdad excesiva” de
los países latinoamericanos en relación con el resto del mundo. En su lugar, esta situación
parece haberse originado en la poderosa interacción entre las distribuciones desiguales del
capital humano (como educación formal) y los mercados laborales, en los cuales las
rentabilidades sobre el capital humano son inusualmente altas. Aunque esta combinación de
factores constituye una explicación suficiente, el exceso de desigualdad también se basa en
las tendencias sociales, como la mayor propensión de los latinoamericanos a casarse con
personas con antecedentes educacionales y, tal vez incluso ingresos, similares. Otro factor
que contribuye es la acción del gobierno: en promedio, los estados latinoamericanos cobran
menos impuestos que la mayoría; gastan menos que el promedio internacional en elementos
con incidencia progresiva, como la educación privada y los sistemas de pensiones y otras
transferencias tienden a ser más regresivos que en otras regiones.

El Capítulo 7 considera algunos de los mecanismos políticos y socioculturales a través de

los cuales tantos estados de la región parecen estar controlados por elites y, con frecuencia
no satisfacen las necesidades de los pobres ni de otros grupos subordinados. En efecto, éste
 29

es un prisma diferente para observar los factores económicos explorados en el Capítulo 6, y

concuerda con el patrón circular de causalidad entre los procesos económicos, políticos y
socioculturales que se esbozan en la Figura 1.1. Aunque existe una diversidad considerable
en los factores, esencialmente hay dos tipos de explicaciones para los motivos por los
cuales los principales cambios experimentados en las últimas décadas no han originado
condiciones más equitativas en términos de influencia o resultados.

Primero, los “factores macroinstitucionales” aluden a las formas en que los grupos
subordinados se han incorporado a las políticas locales y nacionales, con un predominio
relativo de formas verticales de relación política a través de estructuras personales,
clientelistas y corporativistas. Esta tendencia contrasta en forma acentuada con las alianzas
más horizontales encontradas entre los grupos subordinados formados en Europa durante
períodos comparables y, en general, ha perpetuado la influencia predominante de los grupos
de elite a nivel nacional y local. Segundo, los procesos socioculturales (establecidos por
una larga trayectoria de interacciones entre los grupos) tienden a dar como resultado
prácticas, disposiciones y actitudes por parte de los grupos dominantes y subordinados que
generan lo que el antropólogo Arjun Appadurai (próxima publicación) ha caracterizado
como “términos de reconocimiento” dispares que complementan las desigualdades en las
estructuras económicas y políticas. Este patrón está ilustrado por los altos niveles de
emparejamientos ordenados (es decir, no aleatorios) que se mencionan en el capítulo 6 y la
persistencia de importantes déficit entre los grupos africanos e indígenas, incluso después
que se han eliminado las exclusiones legales, como se expone en el Capítulo 3.

El Capítulo 7 también considera casos de cambio institucional para explorar la interrogante

sobre qué se puede hacer para remediar la desigualdad. Un ejemplo lo constituye Chile en
la etapa posterior a la democratización, con la creación de una alianza más incluyente de
actores sociales que ha establecido una base importante para la búsqueda de una vía más
equitativa. Durante la década de los noventa, esto tuvo poca influencia sobre los altos
niveles de desigualdad del ingreso –lo que es un reflejo del poder implícito de las fuerzas
económicas que determinan el ingreso– pero sí un efecto considerable en la equidad del
gasto público. Por cierto, un análisis que contempla un concepto más amplio de bienestar,
incluidos los ingresos privados y un valor estimado de gasto público, observa un descenso
en los niveles de desigualdad total durante este período (Bravo, Contreras y Millan, 2002).

También es prometedor el número de casos de cambios locales a nivel subnacional, por

ejemplo, en Porto Alegre, Brasil o en Bogotá y Pasto, Colombia. Cuando las prácticas se
constituyen en los llamados círculos virtuosos, la gobernabilidad mejora y se hace más
abierta, aumenta la transparencia, se producen cambios en la cultura de ciudadanía, los
grupos subordinados se movilizan con mayor eficacia y, en algunos casos, las asociaciones
de empresas locales participan con mayor ahínco. Sin embargo, si no van apoyados por un
entorno central o federal habilitador los procesos locales seguirán teniendo importancia
limitada, pero, en general, estas nuevas tendencias han reducido las desigualdades en
cuanto a influencia y participación que habitualmente caracterizaban la política y las
sociedades de América Latina.

La Parte III del informe y sobre la base del análisis de los Capítulos 4 a 7, aborda algunas
de las alternativas en materia de políticas públicas disponibles para los gobiernos (y, en
 30

algunos casos, para los agentes de la sociedad civil) de la región que se pueden aplicar con
el fin de reducir la desigualdad y sus consecuencias negativas. Este enfoque se incluye en el
esquema de la Figura 1.1 que antecede. Aunque ahora el enfoque se encuentra en los
dominios específicos de las condiciones económicas y las políticas públicas, este análisis se
complementa con el correspondiente a los procesos políticos y socioculturales del Capítulo
7. Aunque ahí parece no haber una compensación significativa entre crecimiento agregado
y desigualdad –menor desigualdad en realidad podría originar mayor crecimiento– puede
haber importantes compensaciones con respecto a políticas específicas, aspecto que este
informe pretende dilucidar.

En el Capítulo 8, se estudian los mercados y las instituciones. Puesto que se trata de un

tema muy amplio, el estudio se centra sólo en las consecuencias distributivas de tres
importantes aspectos de recientes políticas o reformas normativas: las reformas
estructurales de los años noventa (es decir, liberalización comercial y financiera, la apertura
de las cuentas de capital, la reforma tributaria y la privatización); instituciones del mercado
laboral y el manejo de las crisis macroeconómicas, con un enfoque particular en la solución
de las crisis bancarias. Un estudio de la bibliografía y una comparación de los resultados
indican que no existe ningún patrón general asociado con el efecto de las reformas
estructurales en la desigualdad. El balance de la evaluación probablemente sea que las
reformas basadas en el mercado se han asociado a una mayor desigualdad del ingreso, pero
los efectos no son importantes y, con frecuencia, no son sólidos en términos estadísticos. La
situación general es que la desigualdad ha sido especialmente resistente a una variedad de
experimentos normativos, desde la industrialización para sustituir a las importaciones hasta
experimentos populistas y reformas orientadas al mercado.

Es posible emitir más observaciones cuando se analiza en particular cada forma. Parece
claro que cada vez que las reformas fiscales han originado una estabilización de precios, el
resultado ha sido una reducción en la desigualdad. Desde el punto de vista de la
distribución, la privatización en general tiene efectos de acceso positivos por cuanto
extiende la cobertura del servicio a la gente más pobre; sin embargo, esto a veces se ha
visto contrarrestado por los efectos negativos de los precios21. La liberalización del
comercio, además de la distribución desigual de la educación, se asoció con un aumento en
la disparidad de los salarios, puesto que originó una adopción más rápida de nuevas
técnicas y procesos de producción con gran intensidad de mano de obra calificada. Sin
embargo, mientras el sistema educacional responde al aumento de la demanda de
educación, la desigualdad de los salarios parece estar estabilizándose, como lo ilustran los
casos de Chile y México, dos de las economías internacionales más integradas de la región.

El Capítulo 8 también indica que el mercado laboral y las instituciones relativas a la

seguridad social de América Latina (como los sindicatos, las normas de salario mínimo y
los beneficios del empleo) protegen los intereses de los trabajadores del sector formal a
expensas de los trabajadores informales y de los desempleados. A diferencia de
instituciones similares en los países de la OCDE, no obstante, los trabajadores del sector
formal rara vez constituyen la mayoría entre la clase trabajadora. En casi todos los países,
la inmensa mayoría de los trabajadores pobres se desempeña en el sector informal (o por
cuenta propia), donde no reciben los beneficios formales ni están protegidos por las normas
de salario mínimo ni por los sindicatos. Además, los trabajadores organizados a veces
 31

practican a veces con eficacia una forma de “acumulación de oportunidades” o protección

de sus privilegios, lo que puede limitar el alcance de reformas más equitativas. Entre los
ejemplos, las iniciativas encaminadas a proteger las pensiones del sector público favorecido
en Brasil y la resistencia de algunos sindicatos de maestros a reformas para mejorar la
calidad de la educación básica, lo que podría beneficiar a todos los niños.

La formulación de reformas de políticas e instituciones del mercado laboral constituye un

proceso complejo que va más allá del alcance de este informe. Más bien, sólo presentamos
la idea general de la conveniencia de tener un marco laboral y de seguridad social más
integral y menos distorsionador. Por una parte, tal marco debería intentar extender los
derechos básicos y la protección laboral a todos los trabajadores, mientras que, por otra
parte, aumenta la flexibilidad laboral, en especial, en áreas donde hay grupos con
privilegios significativos y afianzados. Este enfoque concuerda con el papel activo que
deben cumplir los sindicatos en entornos competitivos, como lo ilustra un reciente estudio
de casos de una organización sindical entre trabajadores rurales del sector de frutas y
hortalizas del noreste de Brasil.

Una de las conclusiones más sorprendentes del Capítulo 8 se refiere a la magnitud y el

carácter regresivo de los costos fiscales implícitos en los mecanismos de resolución de
conflictos que se han adoptado para lidiar con tantas crisis bancarias recientes producidas
en América Latina. Durante los años ochenta y noventa, las transferencias públicas a
grandes depositantes y accionistas bancarios, aplicadas como mecanismos de solución de
crisis (es decir, rescates), se encontraban dentro del margen del 13% al 55% del PIB. Estas
transferencias eran financiadas por una combinación de aumento de impuestos y reducción
de beneficios y servicios públicos. Dado que la incidencia de los sistemas tributarios
globales en general es proporcional (o tal vez levemente progresiva) y era común que la
incidencia marginal de la expansión de servicios en los años noventa fuera progresiva, estas
transferencias son en gran medida regresivas. Es poco probable que tales transferencias
regresivas importantes a grandes deudores y depositantes – y ocasionalmente a accionistas
– en realidad fueran necesarias para evitar el colapso de los sistemas bancarios.

Por consiguiente, los autores defienden la adopción de regulaciones bancarias y

prudenciales más fuertes (incluidas las disposiciones y normas generales anticíclicas con
respecto a los descalces cambiarios de los deudores), junto con una mejor supervisión, al
igual que una institucionalidad más eficaz y equitativa para la solución de crisis bancarias,
con el fin de limitar la ocurrencia de tales crisis en el futuro, los consiguientes costos
fiscales y el uso regresivo de los fondos públicos.

Las economías latinoamericanas se han mantenido excesivamente vulnerables a los

cambios en los flujos de capital, debido a una combinación de niveles de deuda pública de
moderado a alto, excesiva resistencia a la deuda externa vinculada al dólar, razones bajas
entre las exportaciones y los impuestos, regulación y supervisión prudencial débil y
políticas fiscales procíclicas. La deducción es que el mejor camino para la política
macroeconómica de la región, desde el punto de vista de la reducción de la pobreza y la
desigualdad, sea aumentar el ahorro del sector público y adoptar prácticas reguladoras y
supervisoras prudentes en exceso en el sistema financiero durante los buenos tiempos
económicos, aumentando al mismo tiempo el nivel de apertura a las economías,
 32

desarrollando los mercados de capital interno a largo plazo, mejorando la administración de

la deuda y aumentando los coeficientes tributarios. Dado que los últimos objetivos tardarán
un tiempo en alcanzarse, los autores recomiendan la generación de excedentes sectoriales
públicos ajustados cíclicamente durante un período, para países con altas cargas de deuda,
de modo de reducir la vulnerabilidad ante las perturbaciones y la probabilidad de crisis.

Esto podría parecer sorprendente para quienes por bastante tiempo han comparado la
gobernabilidad en favor de los pobres con los déficit presupuestarios. En efecto, se debe
observar que los datos son consecuentes con la necesidad de proporciones considerables de
acción pública – y gasto público – para reducir la pobreza, la desigualdad y diversas fuentes
de ineficiencia en América Latina. Sin embargo, el financiamiento de estos gastos no se
debe generar con mayores déficit fiscales, que aumentan la probabilidad de inflación y
crisis de la balanza de pagos y de la banca, las cuales son resoluciones enormemente
regresivas. En su lugar, el financiamiento debe provenir de otras fuentes posibles,
específicamente:

• Una redirección del gasto existente, parte del cual es casi seguro un derroche y gran
parte del mismo es regresivo.
• Aumento de los impuestos, en los casos de los países con bajos niveles de esfuerzos
tributarios.

Las políticas fiscales próciclicas son especialmente perjudiciales para los pobres, puesto
que reducen el gasto social por persona pobre cuando más lo necesitan. Establecer normas e
instituciones que permitan la operación de políticas fiscales anticíclicas, mitigando los
problemas de economía política y de asimetría de la información que yacen tras las
políticas fiscales procíclicas, será de suma importancia para los fines de reducción de la
desigualdad y la pobreza. También serán importantes para la reducción de la probabilidad
de crisis, puesto que los sesgos procíclicos originan con frecuencia sesgos de déficit y
posiciones fiscales insostenibles.

Por último, dado que nunca se evitarán por completo las crisis, es clave establecer
mecanismos de resolución de crisis ex ante eficientes y equitativos, en especial, con
respecto a la posible crisis financiera, a fin de evitar las transferencias derrochadoras y muy
regresivas que han caracterizado la administración de la mayor parte de las crisis bancarias
en el pasado.

El buen funcionamiento de los mercados y las instituciones integradas es vital para

proporcionar a los pobres las oportunidades que necesitan y, por consiguiente, reducir la
desigualdad. Sin embargo, los mercados recompensan los activos; por lo tanto, el Capítulo
9 considera las políticas que podrían reducir la desigualdad de activos fortaleciendo la base
de activos de los pobres. Una vez más, este tema es demasiado amplio y se deben tomar
decisiones sobre los aspectos que se tratarán. Este capítulo se centra en la educación, la
tierra y el acceso a los servicios de infraestructura.

La educación es el activo productivo más importante que alguna vez conocerá la mayoría
de la gente. Aparte de su efecto económico, la educación también está íntimamente ligada a
desigualdades socioculturales. Una educación más igualitaria posiblemente tenga múltiples
 33

influencias en resultados y prácticas más igualitarios. Además, tiene dos grandes ventajas.
Primero, se puede mejorar su distribución sin la necesidad de redistribuirla quitándosela a
otra persona. Segundo, las mejoras en su distribución (que están ligadas estrechamente a los
aumentos en los niveles de educación media general) son buenas para la eficiencia y el
crecimiento. Por lo tanto, parece evidente que un impulso para una mayor escolaridad de
mejor calidad debería ser una recomendación de política clave para reducir la pobreza y la
desigualdad.

Aunque ahora este enfoque es aceptado ampliamente por los gobiernos, su aplicación no
siempre ha sido fácil. En particular, la “masificación” de la educación parece estar asociada
con nuevas formas de desigualdad, en especial, las relacionadas con una alta variedad en la
calidad (al igual que una calidad promedio baja) y la práctica permanente de las elites de
salir de los sistemas públicos. A pesar de la experimentación generalizada, aún debe
encontrarse la fórmula mágica para aumentar la calidad de la instrucción. Por otra parte,
existe información que apunta a la falta de consenso respecto de la educación superior en
algunas zonas de la región. Por ejemplo, en el noreste de Brasil, las elites empresariales
están a favor de limitar la educación a la escolaridad básica con el fin de apoyar una vía de
salarios más bajos hacia la integración a la economía global (Tendler 2002). No está claro
en qué medida se ha generalizado este fenómeno, pero podría ser importante en las zonas
relativamente subdesarrolladas de la región.

Las lentas y desequilibradas transiciones educacionales en América Latina y el Caribe han

sido especialmente perjudiciales para el crecimiento y la desigualdad, dada la naturaleza del
cambio tecnológico que se inclina hacia las habilidades. Por otra parte, los recientes
aumentos significativos en la demanda de educación también presentan una oportunidad de
recuperación más rápida y equitativa de los sistemas educacionales de América Latina y el
Caribe.

Considerando este marco, los autores sugieren que los países:

• Instituyan un impulso cívico que incorpore al público y al sector empresarial, para

lograr un salto significativo en cuanto a equiparar la cobertura y la calidad a través
del sistema escolar público en los niveles primario y secundario. Aunque no existe
ningún plan maestro específico institucional para esta estrategia, es probable que
las acciones exitosas incluyan mecanismos para aumentar la responsabilidad de los
maestros y las escuelas. Esto podría ser en forma de incentivos por resultados
(como en los concursos y comprobantes de Chile), fondos especiales para
complementar el presupuesto escolar (como en el programa FUNDEF de Brasil) o
una mayor participación por parte de las comunidades locales (como en el enfoque
EDUCO de El Salvador). Estos experimentos deberán complementarse con una
evaluación permanente sobre cuáles enfoques ejercen el mayor efecto en el
aprendizaje de los estudiantes, con el fin de garantizar un uso eficiente del gasto en
educación.

• Combinen medidas por el lado de la oferta con incentivos por el lado de la

demanda para motivar a los niños para que permanezcan en la escuela, como en
Oportunidades (anteriormente Progresa) de México y Bolsa Escola de Brasil.
 34

Dichas medidas también pueden contribuir a ampliar los sistemas de protección

para los grupos más pobres (ver más adelante).

• Ayuden a superar las restricciones de crédito y de información que limitan las

posibilidades de que los niños de familias pobres obtengan las altas rentabilidades
privadas de la educación terciaria. La expansión considerable de los sistemas de
crédito educacional, las becas focalizadas para estudiantes de familias pobres, los
exámenes estatales, los programas de certificación y los observatorios laborales
facilitarían enormemente la expansión que requiere la educación terciaria. En este
marco, la recuperación de costos más alta en las universidades públicas, junto con
el apoyo presupuestario basado en el desempeño, constituirían un importante
complemento de tales políticas. Además, existe una presunción razonable para que
se consideren programas de discriminación positiva, en especial para los grupos
tradicionalmente excluidos o subordinados, como las personas de ascendencia
africana de Brasil. Sin embargo, esto puede originar costos de reacciones adversas
y estigmatización, se modo que se deben analizar, diseñar y supervisar con cautela.

• Inviertan en planes de estudio que sean adecuados y en maestros que estén

preparados para lidiar con la educación multicultural, multirracial y multiétnica y
proporcionar educación bilingüe en áreas con presencia importante de pueblos
indígenas.

Al mismo tiempo, aun cuando los autores aceptan incondicionalmente tales propuestas de
educación, la expansión y el mejoramiento de la instrucción no se debe considerar como
una panacea distributiva. Existen tres motivos para esto:

• Aprovechar los efectos de la educación tarda tiempo, puesto que los niños que se
benefician con más años de escolaridad o con mejores maestros y bibliotecas
ingresarán al mercado laboral dentro de varios años a partir de este momento.
Además, una vez que los estudiantes entran en el mercado laboral, se verán
sumergidos en un mar de gente mayor que fue formada antes de las reformas. En
otras palabras, para efectuar un cambio sustancial en la composición de la fuerza
laboral, las reformas educacionales deben afectar a varios grupos y debe transcurrir
cierto tiempo para que estos grupos reemplacen en forma gradual a los grupos
mayores en el mercado laboral.

• La rentabilidad de la educación es “convexa” en cuanto a que los niveles más altos

de escolaridad producen rentabilidades más altas, en especial, con respecto a la
educación terciaria. Esto significa que, a medida que los años de escolaridad se
desplazan gradualmente hacia la derecha de la curva de distribución, la desigualdad
del ingreso podría aumentar antes de descender, aun cuando la desigualdad
educacional podría estar disminuyendo por completo. Además, la expansión de la
cobertura de la educación secundaria y terciaria con toda probabilidad será
regresiva por algún tiempo en los países con tasas de acceso bajas.
 35

• Parte del efecto esperado de una educación mayor y mejor sobre la distribución de
los ingresos surge de la reducción esperada en la rentabilidad producida por los
niveles más altos de escolaridad (a medida que aumenta la oferta) y de un aumento
en la rentabilidad de la mano de obra menos calificada (a medida que disminuye la
oferta de esos trabajadores). Sin embargo, en la actualidad existen pruebas
considerables de que en todo el mundo, el cambio técnico durante las últimas
décadas se ha inclinado hacia las capacidades, de modo que hay otras fuerzas que
también afectan a la estructura de la rentabilidad de la escolaridad, como resultado,
cualquier “desconvexificación” podría ser más lenta de lo esperado.

El Capítulo 9 también considera otros dos activos clave: la tierra agrícola en las áreas
rurales y la vivienda en las áreas urbanas. Este reflexiona sobre la experiencia de las
reformas agrarias incompletas de América Latina durante el siglo XX y hace algunas
sugerencias con respecto a las políticas alternativas o complementarias que se podrían
adoptar en el futuro. Una conclusión interesante que surge en forma simultánea de los
análisis de las viviendas urbanas y las tierras rurales es que se puede mejorar el bienestar
con la aparición de mercados más eficaces de alquiler y crédito, y que a su vez dependan
de una mejor protección judicial en cuanto a los derechos de propiedad de los
terratenientes y los acreedores. En ambos casos, cabe señalar otra vez que hay un enorme
campo de aplicación para la tributación progresiva de la propiedad –que en efecto se trata
de tributación del alquiler de tierras y, por consiguiente, tiene cualidades de eficiencia e
igualdad muy convenientes.

Por último, en el sector de la infraestructura abarca a un importante conjunto de activos

tanto para la distribución actual del bienestar como para los procesos de crecimiento.
Abordar las desigualdades comprende una combinación razonable de suministro público y
privatización, esta última dentro del marco de una regulación sólida. Los temas relativos a
la privatización tienen una pesada carga política, por ejemplo, en el torpe intento por
privatizar el servicio de agua de Cochabamba, Bolivia, o las privatizaciones propuestas
para el agua en Perú. Este informe propone un enfoque que reconozca la interacción entre
el diseño de las políticas y el marco institucional. En muchas áreas, es probable que siga
predominando el suministro público, por ejemplo, en el suministro de agua rural. Aquí los
problemas son análogos a los desafíos de hacer cualquier servicio público sensible a las
necesidades de todos los ciudadanos. En otras, existen argumentos posibles para la
privatización, específicamente por motivos de equidad. Muchos servicios públicos han
formado parte de estructuras clientelistas y han resultado ser poco equitativos e
ineficientes. La privatización tiene la posibilidad de vencer esto, pero sólo tendrá éxito si el
diseño es adecuado. La información sobre anteriores privatizaciones de los servicios
públicos indica que la mayoría suele mejorar el acceso y la calidad y que los efectos en los
precios varían según el caso. Por otra parte y si la regulación no es adecuada, existe el
riesgo de que sean los conglomerados quienes se lleven los grandes beneficios.

Un análisis sobre impuestos constituye un enlace con el Capítulo 10, en el cual se tratan las
políticas que directamente en los flujos de ingresos, en lugar de los activos e instituciones.
Existen tres motivos básicos por los cuales los gobiernos aún necesitan preocuparse de los
flujos de ingresos si han logrado mejorar sus mercados e instituciones y hacer más
equitativa la distribución de la educación y otros activos. Primero, los gobiernos
 36

proporcionan (y en la mayoría de los casos deberían hacerlo) varios servicios, desde el

mantenimiento de la ley y el orden hasta los servicios de alcantarillado, salud y educación.
Algunos de estos servicios podrían ser financiados en parte a través de las tarifas al
usuario, pero es probable que la mayoría de los ingresos necesarios provengan de los
impuestos que se cobran principalmente sobre el ingreso o los flujos de gastos.

Segundo, la volatilidad agregada e idiosincrásica es alta en la mayor parte de las

economías latinoamericanas, ya sea debido a la vulnerabilidad macroeconómica ante las
perturbaciones o a las altas tasas de rotación del mercado laboral. Puesto que en general se
considera que la gente es aversa al riesgo (o en términos más precisos, aversa a las
fluctuaciones intertemporales en el consumo), esta volatilidad es indeseable en sí. Aunque
los individuos y los hogares se autoprotegen y se autoaseguran, y existen mercados de
seguros en funcionamiento para algunos tipos de riesgo, en general se piensa que en
presencia de fallas del mercado de seguros relacionadas con otros riesgos (como
desempleo, edad madura, o fluctuaciones en la demanda de las pequeñas empresas), el
grado de combinación del riesgo sólo disponible a través de un autoseguro o seguro
comunitario informal podría ser subóptimo.

Este problema proporciona un fundamento para algunos sistemas de seguro público, por
ejemplo, el seguro de desempleo, las pensiones básicas financiadas por el sector público
dentro del sistema general de pensiones o algunas redes de protección condicionadas al
nivel de vida. Estas consideraciones se destacan especialmente en los países
latinoamericanos que tienen lo que se podría describir como “estados de bienestar
truncado”. Algunos tipos de seguro público son productos de las formas parciales y
verticales de incorporación del segmento formal de las clases trabajadoras del siglo XX y
por lo general, combinan los peores aspectos de los estados de bienestar de Europa y
Estados Unidos; es decir: cobertura incompleta, exclusión de la mayoría de los pobres e
incentivos adversos (por ejemplo, en relación con el crecimiento y la flexibilidad del
empleo). Con una protección social débil fuera del sistema formal, existen fuertes
incentivos para que los involucrados luchen por mantener su posición (relativamente)
protegida dentro de esos estados de bienestar “truncado”.

Tercero, la aversión a la desigualdad (o pobreza) como una preferencia social puede ser en
sí un motivo para entregar transferencias en efectivo a los miembros más pobres de la
sociedad. Aun cuando se hubieran logrado aplicar todas reformas institucionales
recomendadas y las distribuciones de activos hubieran llegado a ser más igualitarias, ante
la presencia del riesgo y la incertidumbre todavía existirían personas que incluso
temporalmente sufrirían períodos de dificultades que la sociedad considera inaceptables.
Desde luego, la probabilidad de que esto suceda es mucho mayor en una situación, como la
actual en América Latina, donde las desigualdades de activos son muy altas y las
instituciones no son integrales. Por lo tanto, el desafío que enfrentan las autoridades
responsables es diseñar transferencias que asistan a aquellos que se encuentran en el
extremo inferior de la distribución del ingreso, sin retenerlos ahí con disuasivos para
trabajar o invertir.

Los autores consideran que un sistema tributario saludable es un ingrediente vital para un
estado eficaz y no pretenden cuestionar un amplio volumen de textos acerca del
 37

financiamiento público en los países en desarrollo. En el caso en que aún no lo hayan

hecho, los latinoamericanos deberían modificar sus sistemas tributarios indirectos hacia la
aplicación de impuestos al valor agregado (IVA). Un nuevo sistema de IVA debería tener
una estructura simple de tasa, posiblemente, consistente en exenciones de algunos
productos (en especial alimentos), una tasa básica para la mayor parte de otros productos y
una tasa más alta para artículos de lujo. Se podrían imponer impuestos al consumo sobre
los bienes que suponen altas externalidades negativas, como el tabaco, el alcohol y los
vehículos motorizados. Sin embargo, algunos impuestos al consumo (como los aplicados
al kerosén y al tabaco) en general son bastante regresivos, lo que hace necesario equilibrar
la equidad con otros objetivos.

También desempeñan un importante papel los impuestos sobre la renta personal, cuyas
recaudaciones son muy bajas en la mayor parte de los países latinoamericanos, en
comparación con otras regiones. Las estructuras de los impuestos sobre la renta no
necesitan tener muchas tasas para ser progresivas. La reciente historia de las reformas
tributarias de América Latina es bastante coherente con el consenso general sobre
simplificación. Los esfuerzos por cobrar un poco más de impuestos a los ricos se deben
concentrar en gran medida en mejorar la aplicación y en eliminar los resquicios para
reducir la evasión tributaria. Esto es especialmente válido con respecto a los impuestos a la
propiedad, que existen en varios países, pero en general casi no recaudan ingresos. Los
esfuerzos de las reformas no se deben concentrar en elevar las tasas de estos impuestos,
sino en eliminar las exenciones y en idear mecanismos de divulgación para mejorar el
cobro y la aplicación. Uno de los ejemplos es la propuesta para combinar la información
recopilada sobre los impuestos a la tierra y a las ventas en Brasil.

En el aspecto de las transferencias, el desafío general es adoptar sistemas más integrales y

justos de protección social. Los autores contemplan que varias transferencias relacionadas
con el empleo (como los sistema de seguro de desempleo que existen en algunos países de
la región) seguirán desempeñando un papel en el futuro. También es probable que
adquieran mayor importancia la pensiones de vejez para los pobres, como lo indica el
sistema de pensiones para agricultores aplicado con bastante éxito en Brasil.

Sin embargo, este informe se concentra en las llamadas “transferencias inteligentes”, que
están dirigidas a ciertos grupos sobre la base de la necesidad y que sólo se entregan cuando
los beneficiarios han seguido un conjunto de acciones condicionadas, con el fin de
aumentar más que reducir los incentivos para invertir en capital humano. El Capítulo 10
considera los datos sobre el desempeño de estas transferencias, como el programa
Oportunidades de México (conocido anteriormente como Progresa), Bolsa Escola de Brasil
y la Red de Protección Social de Nicaragua. Por último, el informe considera la
formulación de otros posibles enfoques para mejorar la gestión de riesgos de las
transferencias en efectivo condicionadas, las que entonces posiblemente podrían pasar a
formar una parte eficaz de un sistema de protección social integral y equitativo. Como se
mencionó antes, unir las transferencias en efectivo condicionadas a los pobres con la
expansión general de los servicios de educación básica y salud tiene un sentido indiscutible
desde el punto de vista de la eficacia (puesto que de otro modo los pobres no solicitarían
estos servicios debido a los altos costos de oportunidad) como el de la sostenibilidad
política de los programas focalizados.
 38

****************************

Para concluir este capítulo introductorio, resumimos los principales mensajes del informe.

Primero, los altos niveles de desigualdad tienen importancia para el desarrollo. Tienen
importancia por tres motivos: porque, por razones éticas, a las personas les disgustan;
porque disminuyen el ritmo de la reducción de la pobreza, con efectos muy importantes a
largo plazo y porque la desigualdad puede tener efectos perniciosos sobre el proceso de
desarrollo general, en especial, cuando interactúa con instituciones débiles. Por cierto, la
historia de América Latina consiste en interacciones mutuas entre el alto nivel de
desigualdad y la debilidad institucional.

Segundo, América Latina tiene y por mucho tiempo ha tenido enormes desigualdades
en muchos aspectos. Estas desigualdades se relacionan con los ingresos, el acceso a los
servicios, la influencia y la participación, los activos y las oportunidades. En conjunto, se
han logrado avances en cuanto a la desigualdad en el acceso a los servicios, pero
generalmente no tanto con respecto a la desigualdad del ingreso. Aunque la desigualdad
afecta a todos los grupos, factores como el género y, en particular, la raza y el origen étnico
han tenido una enorme importancia durante mucho tiempo y la siguen teniendo en lo que
respecta a las oportunidades y al bienestar en América Latina. La vida de las familias ricas
y pobres en cualquier país latinoamericano tiene muy poco en común en cualquier aspecto
imaginable. El mismo concepto de ciudadanía de un país, casi con seguridad es
considerablemente diferente para las familias pobres y las ricas.

Tercero, a pesar de los poderosos mecanismos económicos, políticos y sociales para la

reproducción de la desigualdad, existen posibilidades de acción a través del ejercicio de la
influencia política de los gobiernos y de los grupos de la sociedad. Existen políticas que los
gobiernos pueden seguir y que ayudarán a reducir las desigualdades, sin ningún costo de
eficiencia o a un costo muy reducido. Los liderazgos fuertes y las coaliciones amplias
podrían lograr reformas en frentes suficientes como para permitir romper con la larga
historia de desigualdad en América Latina y el Caribe.

Las áreas de posibles acciones tienen cuatro encabezados básicos.

• Instituciones políticas y sociales más abiertas. Puesto que muchas desigualdades

se originan en la desigualdad del protagonismo, la participación y el poder, las
‘buenas’ políticas deben estar integradas en las instituciones políticas y sociales, las
cuales son abiertas, democráticas, transparentes y participativas, en los niveles
central y local. Es probable que esto suponga realizar esfuerzos concertados para
integrar y reconocer a los grupos históricamente subordinados, en especial los
descendientes de africanos e indígenas. En esta esfera, la acción se complementa
con un cambio eficaz en todas las áreas de la economía.

• Instituciones y políticas económicas más equitativas. En el terreno

macroeconómico, una consideración sobre la distribución origina una ventaja aún
 39

mayor sobre la administración macroeconómica, puesto que las crisis tienden a ser
regresivas. Esto requiere crear instituciones y normas para lograr prudencia fiscal y
financiera en los buenos tiempos –permitiendo así aplicar políticas anticíclicas en
los malos tiempos– además de mecanismos de solución más transparentes y
equitativos cuando se produzcan las crisis. En el ámbito de las instituciones
microeconómicas, los mercados más profundos pueden ser adecuados para la
desigualdad. En particular, esto se podría concentrar en reducir de la relación costo-
beneficio de la formalización y en equilibrar el apoyo a los derechos de los
trabajadores con evitar el alto nivel de rigidez de los mercados laborales. Además,
mejorar las bases institucionales y legales (como los derechos de propiedad de los
pequeños accionistas y acreedores, un buen manejo de las empresas y una
regulación y supervisión prudencial eficiente) que permitirían la creación de
mercados financieros profundos y sólidos, y aumentar así el acceso de los pobres a
las inversiones financieras productivas y la adquisición de capital humano, tierras,
vivienda y otros activos.

• Ampliación de la propiedad. Aumentar el acceso a los servicios públicos, en

especial en educación, salud e infraestructura y combinar la política de tierras con
diversos servicios rurales es fundamental para cambiar la estructura de las
oportunidades a largo plazo. Esto, junto con la gestión de riesgos y las
transferencias, requerirá esfuerzos concertados para aumentar la recaudación
tributaria en países con impuestos bajos. Es posible que al menos esto sea
moderadamente progresivo, con un mayor énfasis en el IVA en relación con los
impuestos indirectos, un mayor cobro de impuesto sobre la renta personal y un
enfoque especial en los impuestos de la propiedad.

• Reforma del estado de bienestar truncado y elitista, de modo que tanto la gestión
de riesgos como las transferencias redistributivas (protección social y asistencia
social) se extiendan en forma generalizada a toda la sociedad. Esto supondrá
enfrentar los intereses creados y extender programas que lleguen a los pobres. Un
área particularmente prometedora para eliminar las brechas del actual sistema son
las transferencias a los miembros más pobres de la sociedad, incluida la condición
de su participación en los programas de inversión en capital humano y social. Si
tales transferencias en efectivo se encuentran bien diseñadas e integradas con la
expansión de servicios básicos, podrían proporcionar la base para una verdadera
protección social progresiva y un sistema de gestión de riesgos en América Latina.

1
Promedios no ponderados para la distribución del ingreso per cápita familiar en 1992. Las estimaciones se
basaron en Bourguignon y Morrison 2002. Véase al cuadro A.17 del Apéndice Estadístico.
2
El coeficiente de Gini es una medida estándar de la desigualdad en una distribución. Fluctúa entre 0 y 1, y
aumenta con la desigualdad. Un valor de cero corresponde a una igualdad perfecta y un valor de uno
corresponde a una distribución en la cual una sola unidad recibe todos los ingresos y las demás unidades no
reciben nada.
3
Estas cifras corresponden a la encuesta nacional de 1999. Véase el cuadro A.25 en el Apéndice Estadístico.
 40

4
Ver O’Donnell 1999 para obtener un análisis sobre ciudadanía de poca influencia y Méndez y otros 1999
para conocer la desigualdad en el radio de acción del estado de derecho en gran parte de América Latina. El
cambio simbólico más reciente e importante en Guatemala fue la suscripción de los acuerdos de paz de 1996.
Sin embargo, aún se mantienen importantes debilidades institucionales y patrones de exclusión social; ver
Banco Mundial 2002.
5
La mayor parte de las medidas que se utilizan con frecuencia en la bibliografía sobre economía evalúan la
dispersión de manera consecuente con ciertos atributos convenientes, conocidos como axiomas de medición
de la desigualdad. Para obtener un análisis sobre los temas de medición, ver Cowell 1995 ó 2000.
6
Este informe no se centra en un análisis de bienestar multivariado completo. Para obtener más información
sobre este tema, ver Bourguignon y Chakravarty 2003.
7
La citas de esta párrafo corresponden a las págs. 4-5 y la pág. 150.
8
La bibliografía sobre las teorías de justicia social es amplia. Ver Sen 2000 para obtener un estudio reciente.
9
Al intentar presentar interacciones complejas en un diagrama tan simple, evidentemente, omitimos varias
importantes direcciones de causalidad y ciclos de retroinformación. Los resultados de mercado y los
mecanismos de redistribución pública, por ejemplo, afectan a las distribuciones de activos y los conjuntos de
oportunidades que enfrentan los agentes, así como sus ingresos y resultados.
10
Ver North (1990) para obtener un tratamiento clásico de las instituciones como normas y “reglas del
juego”.
11
Ver Heller y Mahoney 2003 para obtener un estudio, Tilly 1999 y Bourdieu 1990 para obtener ejemplos
clave, y Rao y Walton (próxima publicación) para obtener un análisis de “desigualdad en el protagonismo”
desde un punto de vista cultural. Una línea relacionada de la bibliografía económica sobre medición de la
desigualdad se refiere al desarrollo de la teoría y la medición de la polarización. Esto comienza con el
entendimiento conceptual de que la evaluación que hacen los individuos de la preponderancia de las
desigualdades está ligado a las diferencias entre los grupos con los cuales se identifican y los grupos de los
cuales se sienten alejados. Ver Esteban y Ray 1994.
12
Ver Rothschild 2001 para obtener una relación completa sobre cómo Adam Smith y otros pensadores de la
Ilustración se preocuparon bastante por el abuso de la desigualdad de influencia y el papel del protagonismo
deliberado de diferentes grupos en la conformación de los resultados económicos y sociales.
13
Expresado en lenguaje técnico, se refiere a la “concavidad” de las funciones de asistencia social.
Ver Ravallion (1997).
14
En la jerga técnica, acerca de la “concavidad” de las funciones de bienestar social.
15
Ravallion y Chen (1997) establecieron ese resultado para los mismos datos.
16
Lucas (1988), pág. 5.
17
Forbes también utiliza una técnica econométrica diferente, aplicando el Método Generalizado de Momentos
(GMM) de Arellano y Bond (1991)
18
Desde luego, existen otros factores que intervienen en los efectos de las perturbaciones en los países, como
el grado general de apertura, que tiende a asociarse a los efectos a largo plazo menores de las perturbaciones
externas adversas.
19
Uno de los ejemplos mejor documentados comprende el importante efecto que ha tenido la privatización de
las compañías de agua en la reducción de la mortalidad infantil en Argentina, con efectos muy superiores en
los municipios más pobres (Galiani, Gertler y Schargrodsky 2002). Es importante reconocer estos logros, aun
cuando las tasas de desigualdad agregada para los ingresos siguen en aumento en algunos países.
20
El significado de raza y origen étnico se superpone de manera considerable: ambos son una creación social,
y, en los casos aquí examinados, guardan relación con el nivel subordinado de América Latina. Aplicamos la
práctica común de recurrir a “raza” para referirnos a los que se identifican a sí mismos o a quienes la sociedad
identifica como afrolatinos y “etnia” o “origen étnico” para referirnos a los grupos indígenas. El significado
de género también es una construcción social, pero aquí la categoría alude a grupos con diferencias biológicas
de sexo.
21
Esto se trata con mayor detalle en el Capítulo 9.