Producto4 Informe de Resultados de La Evaluacion Alumbrado Publico PDF

Producto 4: Informe de
resultados de la evaluación
Evaluación de operaciones de la
Política de prestación de servicio de
alumbrado público
11 de julio de 2017
Tabla de contenido
1. Introducción y contexto general de la evaluación ......................................................................... 9
2. Evaluación de Operaciones........................................................................................................ 13
2.1. Descripción de la operación actual de la política de Alumbrado Público ................................. 13
2.1.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento ................................................... 14
2.1.2. Infraestructura del sistema de alumbrado público ........................................................... 27
2.1.3. Suministro de energía ..................................................................................................... 30
2.1.4. Gestión financiera de Alumbrado Público ....................................................................... 38
2.1.5. Vigilancia y control .......................................................................................................... 47
2.1.6. Gestión ambiental de los residuos de Alumbrado Público .............................................. 50
2.1.7. Conocimiento y aplicación de normas, regulaciones y otros procedimientos .................. 52
2.1.8. Funcionamiento en Zonas No Interconectadas ............................................................... 54
2.1.9. Indicadores del alumbrado público ................................................................................. 62
2.2. Análisis de cobertura y calidad de la prestación del servicio ................................................... 63
2.2.1. ¿El costo de operación refleja la calidad de servicio prestado? ¿Por qué? ..................... 63
2.2.2. Aproximación comparativa a la cobertura del servicio de alumbrado público .................. 66
2.3. Buenas y malas prácticas en la prestación del servicio ........................................................... 70
2.3.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento ................................................... 72
2.3.2. Suministro de energía ..................................................................................................... 81
2.3.3. Gestión financiera del AP ............................................................................................... 87
2.3.4. Vigilancia y control .......................................................................................................... 93
2.3.5. Gestión ambiental ........................................................................................................... 94
2.4. Experiencias internacionales en la prestación del servicio de alumbrado público ................... 95
2.4.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento................................................... 97
2.4.2. Infraestructura de Alumbrado Público ........................................................................... 103
2.4.3. Suministro de energía ................................................................................................... 107
2.4.4. Gestión financiera del Alumbrado Público .................................................................... 109
2.4.5. Vigilancia y control ........................................................................................................ 112
2.4.6. Gestión ambiental de los residuos de Alumbrado Público ............................................ 113
2.4.7. Aplicación en Colombia ................................................................................................ 115
3. Conclusiones ........................................................................................................................... 118
Informe de resultados de la evaluación Página 2 de 128

3.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento ......................................................... 119
3.2. Infraestructura del Alumbrado Público .................................................................................. 120
3.3. Suministro de energía ........................................................................................................... 120
3.4. Gestión financiera del alumbrado público.............................................................................. 121
3.4.1. Valoración Jurídica del impuesto de alumbrado público ............................................... 122
3.5. Vigilancia y control ................................................................................................................ 123
3.6. Gestión ambiental del alumbrado público.............................................................................. 124
4. Bibliografía ............................................................................................................................... 125
5. Anexos ..................................................................................................................................... 128
5.1. Anexo 1: Bases de datos cuantitativas .................................................................................. 128
5.2. Anexo 2: Bases de datos cualitativas .................................................................................... 128
5.3. Anexo 3 Reporte técnico del procesamiento de información ................................................. 128
5.4. Anexo 4: Materiales de respaldo de la operación estadística ................................................ 128
5.5. Anexo 5: Segunda entrega de la documentación de las bases de datos de la evaluación .... 128
5.6. Anexo 6: Indicadores de la prestación del servicio de alumbrado público ............................. 128

Índice de tablas
Tabla 1 - Información documental recopilada y procesada .................................................................. 11
Tabla 2 – Caracterización de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público ................ 20
Tabla 3 – Tamaño promedio de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público ............ 20
Tabla 4 – Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público (Número de citas promedio por
documento).......................................................................................................................................... 26
Tabla 5 – Cumplimiento del RETILAP (Número de concurrencias) ...................................................... 26
Tabla 6 – Aplicación del RETILAP (Número de citas promedio por documento) .................................. 27
Tabla 7 – Municipios cuya tarifa de energía excede la del mercado regulado ...................................... 37
Tabla 8 - Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público ............................................. 46
Tabla 9 - Barreras financieras .............................................................................................................. 47
Tabla 10 - Cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público ....................................... 49
Tabla 11 – Porcentaje de respuestas NS/NR en las entrevistas .......................................................... 53
Tabla 12 - Tabla de concurrencia y Coeficiente-C de respuestas NS/NR ............................................ 53
Tabla 13 - Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público en ZNI ................................ 60
Tabla 14 - Barreras financieras en ZNI ................................................................................................ 61
Tabla 15 - Cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público en ZNI ........................... 61
Tabla 16 - Porcentaje de respuestas NS/NR en las entrevistas ........................................................... 61
Tabla 17 – Resultados de análisis FTP ................................................................................................ 65
Tabla 18 – Regresión de aproximación de FTP ................................................................................... 65
Tabla 19 - Prácticas identificadas en el proceso de Inversión & AOM.................................................. 72
Tabla 20 - Variables a evaluar en el proceso de Inversión y AOM ....................................................... 72
Tabla 21 - Prácticas identificadas en el proceso de Suministro de Energía ......................................... 81
Tabla 22 - Variables a evaluar en el proceso de Suministro de Energía .............................................. 82
Tabla 23 - Prácticas identificadas en el proceso de Gestión financiera del AP .................................... 87
Tabla 24 - Variables a evaluar en el proceso de Gestión financiera del AP ......................................... 88
Tabla 25 - Prácticas identificadas en el proceso de Vigilancia y control ............................................... 93
Tabla 26 - Variables a evaluar en el proceso de Vigilancia y control .................................................... 93
Tabla 27 - Tabla de concurrencia y Coeficiente-C de cumplimiento por actividades ............................ 94
Tabla 28 - Prácticas identificadas en el proceso de Gestión ambiental ................................................ 94
Tabla 29 - Variables a evaluar en el proceso de Gestión ambiental ..................................................... 95

Tabla 30- Modelos para la prestación eficiente del servicio de alumbrado público ............................... 99
Tabla 31 - Clasificación cualitativa de municipios .............................................................................. 100
Tabla 32 - Mapa de asignación de modelos para cada grupo de municipios ..................................... 101
Tabla 33 - Valores máximos de DPEA, iluminancia mínima promedio y valor máximo de la relación de
uniformidad promedio para vialidades con pavimento tipo R1 ........................................................... 104
Tabla 34- Factor KALP (Perú) por sector ........................................................................................... 107
Tabla 35 - Recomendaciones del Banco Mundial sobre el COSIP ..................................................... 111
Tabla 36 – Deficiencias y plazo de solución (Perú) ............................................................................ 112
Índice de gráficas
Gráfica 1 - Clasificación de municipios encuestados............................................................................ 10
Gráfica 2 - Tipo de operación del servicio de Alumbrado Público ........................................................ 15
Gráfica 3 - Tipo de empresa que opera el alumbrado público .............................................................. 16
Gráfica 4 - Tipo de empresa que opera el servicio de alumbrado público (muestra presencial) ........... 16
Gráfica 5 - Tipo de proceso de contratación para las actividades de Inversión y AOM (muestra presencial)
............................................................................................................................................................ 17
Gráfica 6 - Tipo de relación contractual con el operador del servicio ................................................... 18
Gráfica 7 - Tipo de proceso de contratación para los contratos de apoyo a la prestación del servicio . 18
Gráfica 8 - Tipo de relación contractual con terceros que apoyan la prestación del servicio ................ 19
Gráfica 9 - Mecanismo de remuneración de inversiones...................................................................... 20
Gráfica 10 - Composición de inversiones de Alumbrado Público ......................................................... 22
Gráfica 11 - ¿Cómo mide el municipio la calidad del servicio? ............................................................. 23
Gráfica 12 – Compensaciones del operador del alumbrado público..................................................... 24
Gráfica 13 – Resultados experimento de lista ...................................................................................... 25
Gráfica 14 - Porcentaje de la infraestructura que es compartida por región y entorno de desarrollo .... 27
Gráfica 15 – Composición del parque luminarias por tecnología .......................................................... 28
Gráfica 16 – Composición del parque luminarias por tecnología, región y entorno de desarrollo ......... 29
Gráfica 17 - Propiedad de luminarias ................................................................................................... 29
Gráfica 18 - Gastos en mantenimiento e inversión según el FUT por ciudadano urbano (miles de pesos)
............................................................................................................................................................ 30
Gráfica 19 - Tipo de proceso de contratación del suministro de energía .............................................. 31

Gráfica 20 - Tipo de comercializador que suministra la energía ........................................................... 31
Gráfica 21 – Tipo de tarifa acordada en el contrato de suministro ....................................................... 32
Gráfica 22 - Histograma de tarifas cobradas a los municipios por Alumbrado Público ......................... 32
Gráfica 23 - Comparación de tarifas de energía para Alumbrado Público y tarifas al sector oficial ...... 33
Gráfica 24 – Comparación del estado actual de la cartera de suministro de energía eléctrica (solo
muestra presencial) ............................................................................................................................. 34
Gráfica 25 – Estado actual de la cartera de suministro de energía eléctrica por región ....................... 34
Gráfica 26 – Método de verificación del consumo de energía eléctrica. ............................................... 35
Gráfica 27 – Método de toma de inventario de luminarias ................................................................... 35
Gráfica 28 – Metodología de estimación del cobro por energía eléctrica ............................................. 36
Gráfica 29 – Gastos en suministro de energía eléctrica por habitante urbano según el FUT ............... 36
Gráfica 30 – Definición del Impuesto de Alumbrado Público ................................................................ 39
Gráfica 31 - Tipos de hecho generador ................................................................................................ 40
Gráfica 32 - Base gravable .................................................................................................................. 41
Gráfica 33 - Base gravable sujetos pasivos especiales........................................................................ 42
Gráfica 34 - Tipo de recaudador del impuesto ..................................................................................... 43
Gráfica 35 - Uso exclusivo del impuesto de alumbrado público ........................................................... 44
Gráfica 36 - Manejo del recaudo .......................................................................................................... 44
Gráfica 37 - Suficiencia del recaudo .................................................................................................... 45
Gráfica 38 - Presupuesto de gastos definitivo para AP / Recaudo del Impuesto de AP (%) ................. 45
Gráfica 39 – Canales de PQR.............................................................................................................. 47
Gráfica 40 – Número de municipios donde cada tipo de entidad vigila o supervisa la prestación del
servicio ................................................................................................................................................ 48
Gráfica 41 – Gestión ambiental ............................................................................................................ 51
Gráfica 42 - Tipo de operación del servicio de Alumbrado Público en ZNI ........................................... 55
Gráfica 43 - Relación contractual con el operador del servicio ............................................................. 56
Gráfica 44 – Pagos por infraestructura compartida y composición de tecnologías en ZNI ................... 56
Gráfica 45 – Contratación del suministro de energía y tarifas SIN vs ZNI ............................................ 57
Gráfica 46 – Estado de cartera de suministro de energía SIN vs ZNI .................................................. 58
Gráfica 47 – Impuesto de alumbrado público en ZNI ........................................................................... 58
Gráfica 48 – Destinación del impuesto y suficiencia del recurso de alumbrado público en ZNI ............ 59
Gráfica 49 - Presupuesto de gastos definitivo para AP / Recaudo del Impuesto de AP (%) ................. 59

Gráfica 50 – Elaboración de plan de manejo ambiental de los residuos de alumbrado público ............ 59
Gráfica 51 – Existencia de un canal PQR para alumbrado público en ZNI ........................................... 60
Gráfica 52 –Medida de luminarias por habitante urbano ...................................................................... 68
Gráfica 53 –Medidas de luminarias por área en la cabecera municipal ............................................... 68
Gráfica 54 –Medidas de luminarias por usuarios de energía eléctrica ................................................. 69

Abreviaciones
ANEEL: Agencia Nacional de Energía Eléctrica de Brasil
AP: Alumbrado Público
AOM: Administración, Operación y Mantenimiento
CREG: Comisión de Regulación de Energía y Gas
ESCO: Empresa de servicios energéticos energética (Energy Service Company)
ESP: Empresa de Servicios Públicos
FTP: Factor total de productividad
kWh: Kilovatio-hora
kW: Kilovatio
OR: Operador de Red
RAEE: Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos
SIN: Sistema Interconectado Nacional
SSPD: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
ZNI: Zonas No Interconectadas

1. Introducción y contexto general de la evaluación
En Colombia, la reglamentación sobre la operatividad del alumbrado público data de comienzos del siglo
XX, en donde mediante la Ley 97 de 1913 se da facultades al Concejo Municipal de Bogotá para crear
y cobrar el impuesto de alumbrado público y la Ley 84 de 1915 hace extensiva esta facultad para todos
los Concejos Municipales. Posteriormente, con el Decreto 2424 de 2006, se dieron lineamientos
generales para los esquemas de contratación, prestación del servicio y vigilancia y control bajo los
criterios de eficiencia económica, suficiencia financiera, simplicidad, transparencia e integralidad.
Según estudios realizados previamente (Afanador, 2009; Afanador, 2010; Quiñones y Cruz, 2010) se ha
identificado que existe heterogeneidad en la prestación del servicio de alumbrado público en los
municipios del país, en términos, operativos, técnicos, financieros, administrativos y ambientales.
Asimismo, en la actualidad no existe un sistema de información que permita verificar el cumplimiento de
los lineamientos de política de alumbrado público establecidos en la normatividad actual.
Considerando lo anterior, la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas -DSEPP- del

DNP, en coordinación con la Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible –DIES- del DNP y el
apoyo de la CREG, ha determinado necesario realizar un diagnóstico de la actual política en materia de
la prestación del servicio de alumbrado público a nivel nacional que permita establecer recomendaciones
orientadas a generar lineamientos de política que permitan la estandarización del mismo, teniendo en
cuenta las diferencias que pueden existir entre los municipios de diferentes categorías y entornos de
desarrollo.
En este sentido el Departamento Nacional de Planeación (DNP) contrató a Ernst & Young S.A.S,
mediante el Contrato No 574 de 2016, cuyo objeto es realizar una evaluación de operaciones de la actual
política en la prestación del servicio de alumbrado público, que permita caracterizar el estado actual del
mismo a nivel territorial, con el fin de generar recomendaciones y lineamientos de política pública en la
materia.
Con el fin de evaluar el funcionamiento de estos procesos, se realizó el levantamiento de información

primaria mediante instrumentos de captura presenciales y no presenciales. Para instrumentos
presenciales, se realizó una muestra teórica de 67 municipios, en donde se hicieron i) encuesta al
funcionario responsable del alumbrado público, ii) entrevista semi-estructurada al funcionario, iii)
encuesta al operador de la red de distribución del municipio, y iv) observaciones in-situ a la
infraestructura del alumbrado público. Para los instrumentos no presenciales, se contactaron a los 1035
municipios restantes, y se tuvo respuesta de 636.
Para efectos de análisis, en este estudio se agruparon los municipios de la muestra de acuerdo a dos
conceptos: entorno de desarrollo y región geográfica. La clasificación por entorno de desarrollo se realiza
a partir de la caracterización de los municipios realizada por el DNP, clasificándolos en entorno

temprano, intermedio y robusto1. En cuanto a las regiones, se clasifican los municipios de acuerdo a su
ubicación geográfica en las seis regiones definidas por el Sistema General de Regalías: Caribe, Centro
Oriente, Eje Cafetero, Pacífico, Llanos y Centro Sur. Tanto por región como por entorno de desarrollo,
se logró la respuesta de más de la mitad de municipios para cada categoría. La clasificación de estos
municipios es la siguiente:
Gráfica2 1 - Clasificación de municipios encuestados
Fuente: Elaboración propia
Principalmente, los resultados de la evaluación están basados en las respuestas de los municipios a
partir de los diferentes instrumentos de recolección de información, presenciales y no presenciales. Para
algunas variables, se presenta información con todos los municipios para los cuales se recogió
1
Para las categorías por entorno de desarrollo, Bogotá y San Andres se encuentran en la clasificación departamental y ambos, están en entorno
de desarrollo robusto, sin embargo, para los fines de esta evaluación, San Andrés fue categorizado como un municipio en entorno de desarrollo
intermedio dado que su desarrollo económico, institucional y funcionalidad urbana se asemeja al de otros municipios en este entorno.
2
Todas las visualizaciones en el presente informe se realizan con el programa Power BI. Esta herramienta se usa solo para visualizaciones. El
anáisis se elabora con otras herramientas como STATA 14 y Atlas.ti.

información (703 municipios, 636 de la muestra no presencial y 67 de la muestra presencial). Sin
embargo, hay variables que fueron levantadas únicamente en la encuesta presencial, y por lo tanto las
estadísticas se presentan sólo para esta muestra; en estos casos, se aclara dentro del texto o en nota
al pie de la respectiva gráfica.
Adicionalmente, este estudio parte de la información adicional entregada por los municipios visitados,
que se compone de información documental correspondiente a documentos soporte de los procesos del
alumbrado público de los 67 municipios visitados presencialmente. En el proceso de recolección de esta
información se encontró que existe una deficiencia en los municipios en cuanto al conocimiento sobre la
documentación requerida y la que tienen disponible.
En total fueron recopilados y procesados 453 documentos, los cuales se evidencian en la Tabla 1:
Tabla 1 - Información documental recopilada y procesada
Documento Procesados
Contrato AOM 28
Factura 63
Acuerdo municipal 57
Contrato facturación y recaudo 41
Contrato suministro 45
Formato de observaciones in-
67
situ
Plan de manejo ambiental 14
Base de datos PQRs 23
Informes inspecciones 19
Plan anual de AP 30
Grabación entrevista 66
Total 453
Los primeros seis documentos fueron procesados de manera estructurada, levantando variables
categóricas y variables continuas, y los restantes fueron tratados como información cualitativa, siendo
codificados en el software Atlas.ti.
El presente documento corresponde al Producto 4 del Anexo Técnico del contrato y contiene el informe
de la evaluación de operaciones de la política de alumbrado público y la segunda entrega de la
documentación de las bases de datos de la evaluación. El documento se divide en cinco capítulos. El
primer capítulo corresponde a esta introducción, el segundo corresponde a la evaluación de operaciones
que a su vez contiene la descripción de la operación, análisis de la cobertura y calidad de la prestación
del servicio, identificación y evaluación de prácticas en la prestación del servicio y análisis de

experiencias internacionales; el tercer capítulo contiene la conclusiones del informe y por último los
capítulos cuarto y quinto contienen la bibliografía y el listado de anexos, respectivamente.

2. Evaluación de Operaciones
2.1. Descripción de la operación actual de la política de Alumbrado Público
La operación de la política de alumbrado público se enmarca en cinco procesos, los cuales van a ser el
eje de esta evaluación y son los siguientes:
• Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento del servicio de Alumbrado Público.

• Gestión del suministro y pago de energía eléctrica.
• Gestión financiera del alumbrado público.
• Gestión ambiental.
• Esquemas de control, inspección y vigilancia.
Esta sección describe las características de estos procesos con el fin de dar respuesta a las siguientes
preguntas orientadoras de la evaluación3:
1. ¿Cómo operan los municipios para la prestación del servicio de alumbrado público?
2. ¿Cómo está definido el impuesto del alumbrado público en los municipios (hecho generador, base
gravable, tarifa, sujeto pasivo)? ¿Qué criterios se utilizan para definirlo?
3. ¿Cómo funciona la prestación del servicio en Zonas no Interconectadas y en Zonas Rurales?
4. ¿En qué difiere la operación de los municipios de acuerdo a su categoría municipal?
5. ¿Los municipios conocen y aplican la normativa y regulación vigente para la prestación del servicio?
¿En qué medida?
6. ¿Cómo los municipios garantizan una buena operación del alumbrado público?
10. ¿Cuál es la composición del parque de luminarias (sodio, mercurio led etc.)?
11. ¿Existe infraestructura compartida entre el sistema de alumbrado público y el sistema de distribución
de energía eléctrica u otros servicios? ¿Se paga arriendo por la infraestructura de terceros?
12. ¿Cómo se distribuye la propiedad de los activos de alumbrado público?
13. ¿Cómo se manejan los residuos de alumbrado público? ¿Este manejo es ambientalmente
sostenible?
3
Los datos recolectados para la evaluación se complementan con los datos del Panel Municpal CEDE de la Universidad de los Andes (Centro
de Estudios sobre Desarrollo Económico, 2017) para caracterizar los municipios estudiados.

2.1.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento
• Tipo de operación: directa o a través de un tercero
De acuerdo a lo establecido en el Decreto del MME 2424 de julio de 2016, el municipio o distrito es el
responsable de la prestación del servicio de alumbrado público. Sin embargo, puede prestar el servicio
directamente o indirectamente, a través de empresas de servicio públicos domiciliarios u otros
prestadores del servicio de alumbrado público. Para efectos del análisis a continuación, hemos
considerado como operación indirecta aquella donde los municipios contratan con un único tercero toda
la inversión, administración, operación y mantenimiento del servicio de alumbrado público del municipio.
La operación directa corresponde a los municipios que desarrollan las actividades de inversión,
administración, operación y mantenimiento del servicio de alumbrado público del municipio de manera
directa, sin embargo, pueden realizar contratos de actividades específicas para apoyar esta labor sin
desprenderse de su responsabilidad como prestador directo.
De los 703 municipios encuestados, el 57,3% (403 municipios) opera a través de un tercero y el restante
42,67% (300 municipios) opera directamente. En términos regionales, hay diferencias marcadas. La
región Caribe es en donde más se presenta la operación indirecta, ya que el 84,3% de los municipios
encuestados (incluidos tanto los municipios encuestados presencialmente como telefónicamente)
operan de esta manera. La región no solo tiene la proporción más alta de operación directa del país,
sino que además su proporción se desvía del promedio nacional. En contraste, en las regiones Centro
Sur y Llanos, la operación indirecta es el tipo de operación más frecuente con cerca del 60% de los
municipios encuestados.
De la misma manera, al realizar el análisis por entorno de desarrollo se encuentran diferencias. Mientras
que en los municipios en el entorno de desarrollo temprano la operación indirecta se da en el 51% de
las observaciones, en el entorno de desarrollo intermedio se da en el 58,53% y en el entorno de
desarrollo robusto se da en el 69,2% de las mismas. En consecuencia, a medida que el municipio se
encuentra en un entorno de desarrollo más avanzado, la operación indirecta es más usual (Ver Gráfica
2).
Las diferencias marcadas entre las diferentes regiones y los diferentes entornos de desarrollo indican
que la ubicación y el desarrollo de un municipio tienen una relación con la decisión de operar directa o
indirectamente.

Gráfica 2 - Tipo de operación del servicio de Alumbrado Público
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público
• Prestación del servicio a través de operadores de red o empresas privadas (cuando la operación
es indirecta)
De acuerdo con lo reportado por los funcionarios responsables de alumbrado público, de los 403
municipios que operan indirectamente, 261 municipios (64,8%) lo hacen a través del operador de red
incumbente4 (distribuidor de electricidad) (Ver gráfica 3).
4
El término "comercializador incumbente" se refiere al "comercializador que atiende el mayor número de usuarios subsidiados en un mercado
de comercialización" (Decreto 847 de 2001 de MinMinas).

Gráfica 3 - Tipo de empresa que opera el alumbrado público
Sin embargo, en la muestra de municipios visitados presencialmente, de acuerdo con lo informado por
los operadores de red solo en el 23,3% de los municipios el OR actúa como encargado de AOM e
inversión. Lo anterior evidencia una inconsistencia, entre lo reportado por los municipios y la información
recaudada en las encuestas dirigidas al OR (Ver grafica 4). Dado que los encuestados de los operadores
de red tienen un mejor entendimiento del sector de energía y de la definición de un operador de red, y
su respuesta se constató mediante los contratos de Inversión y AOM, en el resto del análisis de la
evaluación de operaciones utilizará la respuesta de los OR para identificar los municipios que operan el
alumbrado público a través de un operador de red.
Gráfica 4 - Tipo de empresa que opera el servicio de alumbrado público (muestra presencial)
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público y Operador de Red (muestra
presencial)
• Proceso de contratación y relación contractual con terceros
Los municipios que operan a través de un tercero, en el 66,7% de los casos realizan licitaciones públicas
para contratar las actividades de inversión y AOM. El 23,3% de los municipios respondieron que la
contratación de estas actividades se realizó por asignación directa al contratista y el 10% restante

respondió que esta asignación se realiza por otro tipo de proceso. La siguiente gráfica muestra este
resultado.
Gráfica 5 - Tipo de proceso de contratación para las actividades de Inversión y AOM (muestra presencial)
Relación de confianza / Asignación directa (7;23,3%)
Otro tipo de contratación (3;10%)

Licitación pública (20;66,7%)
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (muestra presencial)
Como resultado de este proceso de contratación, para el 49,38% de los municipios (199 municipios) que
operan a través de un tercero en la muestra presencial y telefónica, los convenios son la forma de
relación contractual más frecuente. El esquema de concesión es el segundo tipo de esquema más usual
con el 37,72% (152 municipios) de la muestra. Este porcentaje de participación es diferente al ver sólo
los municipios de la muestra presencial. En este caso, las concesiones representan 70% (21 municipios)
de los municipios, mientras los convenios representan el 20% (6 municipios), lo cual fue corroborado
con los Contratos de Inversión y AOM. Así mismo, la gran cantidad de concesiones es consistente con
la proporción de municipios que llevan a cabo una Licitación Pública, dados los requisitos del proceso
de contratación de una concesión. Si bien no es posible contrastar las respuestas de la muestra
telefónica, los porcentajes reportados por los municipios difieren de lo encontrado en estudios previos,
específicamente en el estudio de Eduardo Afanador (2009), por lo cual es posible que los municipios de
esta muestra no hayan respondido de acuerdo a la realidad de la operación5.
Como se evidencia en la Gráfica 6, de los 199 municipios que reportaron que operan a través de
convenios, 91 se encuentran en la región Centro Oriente, en donde este es el esquema más usual
(68,9% de los municipios que operan indirectamente en esta región). En contraste, en la región Caribe
se encuentran 65 de los 152 municipios que operan mediante concesiones (75,5% de los municipios
que operan indirectamente en esta región). Una vez más, el Caribe exhibe un comportamiento de
contratación distinto al promedio nacional. Es importante resaltar que los porcentajes dados para el tipo
de relación contractual excluyen los municipios que operan directamente.
5
Dado que, en el momento de realizar la encuesta presencial, el funcionario del municipio tenía que entregar el contrato de inversión y AOM,
podía verificar el tipo de contrato y dar una respuesta más acertada, a diferencia del municipio de la muestra telefónica quienes respondían de
acuerdo a su conocimiento de la operación del alumbrado público.

Gráfica 6 - Tipo de relación contractual con el operador del servicio
En cuanto a los municipios de la muestra presencial que operan directamente, si bien estos se encargan
de las actividades de inversión y AOM, pueden realizar contratos de actividades específicas para apoyar
esta labor. El proceso de contratación de los municipios que operan directamente difiere respecto a los
municipios que operan indirectamente. En la siguiente grafica se observan los diferentes tipos de
procesos de contratación reportados por los municipios, en este caso. Al igual que con los municipios
que operan indirectamente, la licitación pública es el proceso de contratación más común. Sin embargo,
se observa una distribución de tipos de contratación más amplia que en los municipios que operan
directamente. En términos de la relación contractual con los terceros que apoyan la prestación del
servicio en municipios que operan directamente, las modalidades contractuales reportadas son las que
se observan en la gráfica 8.
Gráfica 7 - Tipo de proceso de contratación para los contratos de apoyo a la prestación del servicio
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (Muestra presencial)

Gráfica 8 - Tipo de relación contractual con terceros que apoyan la prestación del servicio
Otro tipo de contrato

(35; 11,7%)
No se celebran contratos
(14; 6,7%) Contrato de obra
(96; 32%)
Contrato de prestación de
servicios (155; 51,7%)
• Caracterización de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público (público/privada,

tamaño, patrimonio, constitución de activos, ESP/ No ESP)
Se identificaron 25 empresas que operan el alumbrado público en los 32 municipios de la muestra

presencial que tienen un esquema de operación indirecta. De estas empresas, 13 (52%) son privadas,
3 son públicas (12%) y 9 (36%) son mixtas, y el 40% (10) son ESP.
Para evaluar el tamaño de estas empresas, dado que esta información no la pueden suministrar los
municipios ni los OR que no son los operadores del servicio, es necesario acceder a ella a través de
bases de datos externas. En consecuencia, se obtuvo información financiera de 18 de las empresas a
través de los reportes publicados en la base de datos de empresas en mercados emergentes EMIS.
Estas 18 empresas cubren 25 de los 30 de los municipios de la muestra teórica que operan a través de
un tercero. A partir de la información reportada para el último periodo disponible, se tomaron los valores
de los activos totales y el patrimonio. Es importante aclarar que la operación del alumbrado público difiere
en los municipios de la muestra, por lo tanto, para la prestación del servicio cada municipio requiere una
composición diferente de los activos, lo que implica que el promedio de los activos no necesariamente
es representativo de todas las empresas encargadas de la operación del alumbrado público.
A continuación, en las tablas 2 y 3, se ofrecen estadísticas agregadas de las 18 empresas6. En promedio,

los operadores del alumbrado público tienen aproximadamente COP$2.340 millones en activos totales
y de patrimonio un promedio de COP$1.271 millones. Sin embargo, las empresas de constitución mixta
tienen, en promedio, más activos y patrimonio en comparación con las demás empresas. Asimismo, las
empresas de servicios públicos ESP son más grandes en términos de activos y patrimonio que las que
no son ESP.
6
La unidad de observación para las estadísticas es la empresa, no el municipio, por lo tanto, una empresa que opera en dos municipios no se
cuenta dos veces.

Tabla 2 – Caracterización de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público
Privada 13
ESP 10
Pública 3
No ESP 15
Mixta 9
Tabla 3 – Tamaño promedio de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público
Activos totales Patrimonio Promedio

Promedio
Promedio Total $ 2.340.858.516 $ 1.271.095.971
Privada $ 64.764.514 $ 38.714.764
Pública $ 6.327.601 $ 5.235.463
Mixta $ 6.909.742.781 $ 3.745.423.901
ESP $ 5.437.437.831 $ 2.954.108.535
No ESP $ 18.424.030 $ 8.836.548
La escala de las operaciones de las empresas mixtas y ESP es mayor a la escala las empresas de otras
categorías. Al analizar estos datos, es importante tener en cuenta que los operadores de red conforman
gran parte de las empresas mixtas y ESP, así que los valores elevados para estas categorías se asocian
fuertemente con el gran tamaño de las empresas de los OR. También es importante resaltar que el
alumbrado público no es la actividad principal de las empresas OR, por lo tanto, una gran porción de los
valores de sus activos y patrimonio no están relacionada directamente con el alumbrado público.
• Remuneración de inversiones y de Administración, Operación y Mantenimiento
De acuerdo con las respuestas de los municipios que operan indirectamente, sólo el 21% remunera las
inversiones y los costos de administración, operación y mantenimiento de acuerdo con la Resolución
CREG 123 de 2011 (modificada por la Resolución CREG 114 de 2012) (Ver Gráfica 9).
Gráfica 9 - Mecanismo de remuneración de inversiones
A partir del análisis de contratos de Inversión y AOM, se encontró que 18 municipios tienen contratos
firmados antes de la expedición de la resolución en mención. De estos contratos, 2 aplican el mecanismo
regulatorio de remuneración de la resolución CREG 123 de 2011 (ambos corresponden a convenio con
un OR). Entre los contratos que se firmaron después de la expedición de la resolución, el 44% no incluyó

la metodología de remuneración definida en la resolución. Es posible que estos contratos resulten en
cobros de inversión y AOM que se desvíen de los costos estipulados en la resolución. Por otro lado, de
los municipios que realizaron los contratos antes del 2011, solo el 11% lo han actualizado conforme a la
resolución por una modificación al contrato o por una iniciativa aceptada por ambas partes.
De los 9 contratos firmados luego de la expedición de esta resolución, en 4 se evidencia que el

mecanismo de remuneración se establece de acuerdo a la Resolución CREG 123 de 2011 y en 5 se
evidencia otro mecanismo de remuneración como un canon de arrendamiento o la entrega de una
porción o la totalidad del recaudo del impuesto de alumbrado público.
Dentro de los mecanismos de remuneración encontrados en los contratos de inversión y AOM, el más
recurrente (42,3% de los contratos) es en donde el municipio le cede al operador los excedentes del
recaudo del impuesto de alumbrado público, previo de descontar los costos de la facturación y recaudo,
interventoría y suministro de energía7. El otro mecanismo identificado (34,6% de los contratos) es en
donde el municipio remunera al operador por la prestación de sus servicios sobre un flujo financiero
proyectado presentado en el proceso contractual correspondiente.
• Inversiones en el alumbrado público
En términos de la composición de inversiones realizadas en el sistema de alumbrado público, estas

están destinadas principalmente a la expansión y modernización. De acuerdo con lo reportado por los
municipios en la encuesta presencial, la expansión del sistema de alumbrado público corresponde al
46,7% y las inversiones en modernización del sistema corresponden al 41,2% del total de las inversiones
registradas (Ver Gráfica 10). Se resalta que los porcentajes en expansión son altos, considerando que
la modernización de la infraestructura en general es prioridad en la inversión del Alumbrado Público. Por
lo tanto, se hizo la revisión de los contratos de inversión y AOM y de los Planes de Alumbrado Público.
Al contrastar con los contratos de prestación de servicio de alumbrado público, se encuentra que 16
municipios tienen requisitos sobre la expansión del servicio, en su mayoría representado con un
crecimiento vegetativo del sistema (entre el 2% y 3% de crecimiento anual medido en número de
luminarias) o sobre el plan anual del servicio. Asimismo, revisando los planes anuales del servicio no se
encuentra sustento de la cifra de inversión en expansión previamente mencionada. Por lo tanto, no se
encontró soporte que explique el alto porcentaje de inversión en expansión que reportan los municipios.
Al comparar el comportamiento de esta variable entre regiones, no hay un patrón claro en la destinación
de los recursos de inversión. Por ejemplo, mientras que en la región del Eje Cafetero se destina un
porcentaje importante de los recursos de inversión a la expansión del sistema8, en los Llanos se dedica
únicamente 14,7% a este rubro (Ver Gráfica 10). En contraste, no se observan diferencias tan marcadas
al comparar por entorno de desarrollo. En los tres entornos de desarrollo, el porcentaje de recursos
destinados para la modernización del sistema es similar. De igual manera, los recursos destinados a
expansión y reposición entre los entornos tempranos e intermedios son relativamente similares. El
7
Aunque es importante destacar que no en todos los contratos se evidencia que el municipio descuenta estos costos, en particular los costos
de suministro de energía, los cuales son asumidos en ciertas oportunidades por el mismo operador del servicio de alumbrado público. Así
mismo, en estos contratos también existe flujos o esquemas financieros para determinar la viabilidad del proyecto.
8
Esta cifra que es reportada por los municipios

entorno de desarrollo robusto tiene un porcentaje de inversión en reposición cercano al 7% mientras que
en los entornos de desarrollo intermedio y temprano es mayor al 30%.
Gráfica 10 - Composición de inversiones de Alumbrado Público
• Manejo de indicadores de calidad y cumplimiento de normas de calidad ¿Cómo son las

compensaciones cuando hay incumplimientos en calidad por parte de operadores?
Para esta pregunta orientadora se utilizaron los datos suministrados por los 67 municipios de la muestra
presencial. Como se muestra en la Gráfica 11, el seguimiento a la calidad en la prestación de servicio
en la mayoría de municipios (68,6% del total) se realiza mediante el análisis de PQRs, y en 21 municipios
(31,3% del total) es el único mecanismo que se utiliza para esta actividad. Otros 21 municipios,
complementan el análisis de PQR con medición de indicadores de calidad como iluminancia, indicadores
de calidad de la red de distribución de energía, o indicadores de disponibilidad del servicio. Por otro lado,
15 municipios dependen de los indicadores de calidad del servicio que calcule el operador del servicio y
17 municipios no realizan este seguimiento. Los mecanismos de medición de calidad más comunes son
aquellos que se integran con otras actividades del municipio. Por ejemplo, el análisis de PQR se integra
con los canales de PQR que el municipio desarrolle para otros servicios públicos. Del mismo modo, los
indicadores de calidad del operador se integran con el proceso de contratación del operador.

Gráfica 11 - ¿Cómo mide el municipio la calidad del servicio?
Al realizar la revisión de los contratos de inversión y AOM, se observa que cerca del 63% de los
municipios no establece cláusulas contractuales con indicadores de calidad mínimos a cumplir. Dentro
de los indicadores de calidad establecidos contractualmente se encuentran indicadores sobre el
porcentaje de luminarias que deben permanecer encendidas en las horas establecidas para la prestación
del servicio. Sólo dos municipios establecen indicadores de calidad relacionados con el RETILAP.
Por otro lado, a nivel nacional sólo el 8% de los 346 municipios que operan con un tercero realizan
descuentos o reciben compensaciones por parte de los operadores del servicio de Alumbrado Público.
Esto es consecuencia de que los municipios en general no establecen cláusulas contractuales con los
indicadores a cumplir, sobre los cuales se realizan estas compensaciones. Estas compensaciones son
distintas a las compensaciones que se reciben por suministro de energía eléctrica dado que compensan
irregularidades en la prestación del servicio de alumbrado, no en la prestación del servicio de energía
eléctrica.
Las regiones en las que la mayor proporción de municipios reciben compensaciones en la prestación
del servicio son el Centro Oriente y el Centro Sur, con proporciones del 11,9% y del 10,3%,
respectivamente. La región con la menor proporción de municipios que reciben compensaciones es
Llanos, donde ningún municipio las recibe. En el entorno de desarrollo robusto, el 30,3% de los
municipios recibe compensaciones, lo que representa una mayor proporción de municipios que las de
los otros dos entornos. Sin embargo, incluso en el entorno robusto una minoría de municipios recibe
compensaciones. Por lo tanto, se considera que en Colombia solo una fracción de los municipios reciben
compensaciones por irregularidades en la prestación del servicio de alumbrado público (Ver Gráfica 12).

Gráfica 12 – Compensaciones del operador del alumbrado público
• Importancia de las relaciones de confianza (experimento de lista)
Como parte de la encuesta a los municipios, se llevó a cabo una pregunta diseñada para ejecutar un
experimento de lista9 que indique en qué porcentaje de los municipios las relaciones de confianza son
un factor importante al escoger el operador del servicio de alumbrado público. Se ofreció una lista de
cuatro afirmaciones neutrales al grupo de control y se ofreció la misma lista más la afirmación “Las
relaciones de confianza son un factor importante al escoger el operador del servicio de alumbrado
público” al grupo experimental. El objetivo de esta afirmación de relaciones de confianza es utilizarla
como una aproximación para medir qué tan prevalente son las relaciones de confianza en la contratación
y operación del alumbrado público.
Entre mayor diferencia haya entre el promedio de afirmaciones que escogió el grupo experimental y el
promedio que escogió el grupo de control, se espera que haya un mayor número de municipios donde
las relaciones de confianza sean importantes. A nivel nacional, el promedio del grupo experimental fue
2,05 y el del grupo de control fue 1,51. En la gráfica 13 se presentan las diferencias en promedio según
región y entorno de desarrollo. Se encuentra una ligera variación entre las diferencias de los grupos en
las distintas regiones del país. También se observa que el entorno de desarrollo robusto es el entorno
con la mayor diferencia en respuestas del grupo experimental y de control.
9
Se puede consultar el diseño del experimento de lista en el informe metodológico.

Gráfica 13 – Resultados experimento de lista
Se aplican pesos a los dos grupos y se acepta la suposición que el grupo experimental y el grupo de
control tienen la misma propensión a escoger las afirmaciones del experimento de lista. Como resultado,
cuando se comparan los promedios de los dos grupos, se encuentra que el 54,8% de los municipios
debieron haber escogido la opción “Las relaciones de confianza son un factor importante al escoger el
operador del servicio de alumbrado público”.
En conclusión, se encuentra que más de la mitad de municipios tienen en cuenta las relaciones de
confianza en el momento de realizar un proceso de contratación para la operación del alumbrado público.
El entorno de desarrollo donde se observa la mayor propensión a que sean importantes las relaciones
de confianza es el robusto. Las regiones donde esta propensión es más alta son los Llanos y el Pacífico.
• Análisis documental
o Barreras en la prestación del servicio de alumbrado público
El análisis cualitativo se realizó a partir de la recolección de la información documental en los 67

municipios de la muestra presencial. El procesamiento de esta información se realizó con el software de
análisis de información cualitativa ATLAS.ti. Con esta herramienta, los documentos que hacen parte del
análisis son asociados a grupos de documentos de acuerdo a sus características y sus contenidos son
asociados con códigos que corresponden con puntos clave del alumbrado público. Los resultados
obtenidos a partir de este análisis no son evidencias estadísticas, sino hallazgos a partir de la recolección
y el análisis de opiniones de los autores de los diferentes documentos. El software permite hacer análisis
de concurrencia, con el que se evalúa la relación entre los códigos y los grupos de documentos.
Adicionalmente, el software cuenta con una herramienta de filtros que permite ubicar con precisión las
citas que se asocian a ciertos códigos, con el objetivo de hacer énfasis en la información que se desee
abordar con mayor profundidad. Esta herramienta, se utilizó principalmente para profundizar los casos
en que se identificaron tendencias significativas en la prestación del servicio de alumbrado público.
Con este análisis, se evaluaron las posibles barreras que se pueden presentar en la operación del
servicio de alumbrado público en términos institucionales y de capital humano. Las barreras de capital

humano hacen referencia a limitaciones como la falta de personal o la deficiencia en personal idóneo en
alumbrado público. Las barreras institucionales, por su parte, son aquellas relacionadas a deficiencias
en la estructura institucional, como incumplimientos en la administración municipal y falta de apoyo
institucional para proveer un mejor servicio de alumbrado público.
En cuanto a esto, se encontró que los documentos de los municipios de los entornos intermedio y
temprano presentan mayores citas sobre barreras de capital humano en comparación con los municipios
robustos. Sin embargo, en los municipios con mayor desarrollo las barreras institucionales son las más
frecuentes. Asimismo, los municipios de la región Centro Sur son los que presentan mayor frecuencia
de barreras en la operación del alumbrado público, tanto institucionales como de capital humano. Una
barrera recurrente en las entrevistas que se llevaron a cabo con los funcionarios encargados del
alumbrado público fue la ausencia de mecanismos de capacitación y asesoría (Ver Tabla 4).
Tabla 4 – Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público (Número de citas promedio por documento)
Entorno de %Capital Humano, %Institucional,

Desarrollo Barreras Barreras
EEDD Temprano 0,32 0,37
EEDD Intermedio 0,45 0,28
EEDD Robusto 0,03 0,48
%Capital Humano, %Institucional,

Región
Barreras Barreras
Región Caribe 0,15 0,24
Región Centro Oriente 0,32 0,32
Región Centro Sur 0,63 0,75
Región Eje cafetero 0,47 0,67
Región Llanos 0,59 0,18
Región Pacífico 0,14 0,50
Fuente: Elaboración propia, Tablas de concurrencia Atlas.ti
o Aplicación del RETILAP
Por otra parte, en el análisis cualitativo de la información documental de los municipios de la muestra
presencial, se evaluó la aplicación del RETILAP teniendo en cuenta la información presentada en la
documentación sobre esta normatividad técnica. Se identificaron más instancias en las que se asoció el
RETILAP con incumplimientos y deficiencias (21 concurrencias) que en las que se relacionaron
cumplimientos (5 concurrencias). Se encontró, además, que en los documentos de los municipios del
entorno de desarrollo robusto es en los que más información se presenta sobre el RETILAP en
comparación a los otros entornos, siendo el temprano en el que menos se menciona este tema (Ver
Tablas 5 y 6). Un mayor número de ocurrencias del código “RETILAP” en el análisis cualitativo indica
que se hace un mayor seguimiento a la norma al llevar a cabo el servicio y al realizar actividades de
vigilancia y control (Ver Tablas 5 y 6).
Tabla 5 – Cumplimiento del RETILAP (Número de concurrencias)
%Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos

RETILAP 5 7 14

Tabla 6 – Aplicación del RETILAP (Número de citas promedio por documento)
Entorno de desarrollo RETILAP

EEDD Intermedio 0,21
EEDD Robusto 0,76
EEDD Temprano 0,079
2.1.2. Infraestructura del sistema de alumbrado público
• ¿Existe infraestructura compartida entre el sistema de alumbrado público y el sistema de

distribución de energía eléctrica u otros servicios? ¿Se paga arriendo por la infraestructura de
terceros?
Para los municipios analizados, el 100% tiene infraestructura compartida con el sistema de distribución
eléctrica, y del total de la infraestructura el 80,6% corresponde a infraestructura compartida. Este último
porcentaje no tiene una variación significativa a nivel de región. Como se evidencia en la Gráfica 14, el
entorno de desarrollo con el mayor porcentaje de infraestructura compartida es el temprano, con el
80,21%, y el entorno con el menor porcentaje es el robusto, con el 74,8%. Las diferencias en porcentajes
entre los municipios no son estadísticamente significativas.
Gráfica 14 - Porcentaje de la infraestructura que es compartida por región y entorno de desarrollo
De acuerdo con las respuestas de los municipios, el 12,8% tienen que pagar cargos por uso de la
infraestructura compartida. Sin embargo, al revisar los contratos de AOM e Inversión de estos
municipios, no se encuentran casos en los que se cobren estos cargos. De los contratos revisados, se
presentan tres (3) casos en los que se estipula que se realizan cargos de acceso y uso en el evento que
un tercero instale infraestructura exclusiva de alumbrado público. Al preguntar a los operadores de red
si tienen dentro de sus planes cobrar por el uso de la infraestructura compartida, 34,3% responden
afirmativamente. Dado que se encontró que más del 80% de la infraestructura de alumbrado público en
Colombia es compartida, estos cobros pueden significar en valores altos para los municipios.

• Composición del parque de las luminarias (sodio, mercurio, LED etc.)
Gráfica 15 – Composición del parque luminarias por tecnología
Otro tipo (3,6%)

Halogenuro Metálico (7,1%)
LED (3,7%)
Sodio (85,1%)
Al observar las agregaciones de los inventarios de luminarias de los municipios de la muestra teórica,
se evidencia que la tecnología que más utilizan los municipios, es la de Sodio con el 85,1% del total de
luminarias, seguida por la tecnología de Haluro Metálico (o halogenuro) con el 7,1% del total de
luminarias. La tecnología LED tiene una participación del 3,7% de las luminarias y las luminarias de
mercurio tienen una participación del 0,19% del total de los inventarios (Ver Gráfica 15).
Así mismo, según su región o estado de desarrollo, se observa que en todas las categorías más del 80%
de las luminarias son de tecnología sodio. En todas las regiones se observan luminarias LED, desde un
1,5% del inventario agregado en el Pacífico hasta un 6,9% del inventario agregado en los Llanos (Ver
Gráfica 16).
En los municipios con un entorno de desarrollo más avanzado, se observa una mayor proporción de
luminarias LED y Haluro Metálico en los inventarios agregados. Así mismo, en los municipios en entorno
de desarrollo robusto no se observaron luminarias de tecnología de mercurio, mientras que en los
municipios de entrono de desarrollo intermedio esta tecnología representa el 2,3% y en los municipios
de entorno de desarrollo temprano representan el 3,0% del inventario.

Gráfica 16 – Composición del parque luminarias por tecnología, región y entorno de desarrollo
Composición de luminarias – Por región Composición de luminarias – Por entorno de desarrollo

Halurógeno Fluorescente Halurógeno
Sodio Mercurio LED metálico Otro tipo Sin clasificación Sodio Mercurio LED Fluorescente Otro tipo Sin clasificación
metálico
En la gráfica 16 es importante tener en cuenta que los municipios en estado de desarrollo robusto tienen
un número mayor de luminarias y por lo tanto representan una mayor proporción de cada uno de los
grupos analizados. La adopción de tecnologías LED ha sido gradual y se observa que las ciudades
adoptan la tecnología para proyectos específicos, sin realizar una repotenciación general para todo el
municipio.
• Manejo de luminarias e infraestructura del sistema ¿Cómo se distribuye la propiedad de los

activos de alumbrado público?
Como se observa en la gráfica 17, en la mayoría de municipios analizados, según lo reportado en las
encuestas, las luminarias son de propiedad del municipio y en sólo 5,8% de los casos (41 municipios) la
administración local no es dueña de una parte del total de luminarias por lo cual las arrienda de un
tercero. Estos municipios están concentrados en la región Centro Oriente en donde se encuentran 24
de los 41 municipios mencionados. Se encuentra una proporción relativamente grande de luminarias
arrendadas en el eje cafetero, pero estas se encuentran en solo 4 municipios.
Gráfica 17 - Propiedad de luminarias

Con el objetivo de evaluar los gastos de los municipios en alumbrado público se utilizó la información
del Formulario Único Territorial en el que los municipios reportan los gastos anuales. Para este caso, se
tomó la información sobre los gastos en mantenimiento e inversión del alumbrado público en el año
2016. Cabe resaltar que los datos del FUT son susceptibles a variaciones en las prácticas contables
entre los diferentes municipios. Sin embargo, el FUT ofrece datos financieros para una un amplio
espectro de municipios y aporta una perspectiva para caracterizar el manejo financiero del alumbrado
público a nivel nacional. Se observa que los niveles de gasto en mantenimiento e inversión promedio
son distintos para el entorno de desarrollo temprano. Los entornos de desarrollo robusto e intermedio
tienen un nivel de gasto cerca de 50,000 pesos por habitante urbano. El entorno de desarrollo temprano
tiene el mayor nivel de gasto: 222,900 pesos por habitante urbano (Ver gráfico 18).
Gráfica 18 - Gastos en mantenimiento e inversión según el FUT por ciudadano urbano (miles de pesos)
Fuente: Elaboración propia, Formulario Único Territorial (FUT) y DANE
2.1.3. Suministro de energía
• Proceso de adquisición y pago de energía
Al comprar energía para el sistema de alumbrado público, los municipios pueden pagar la tarifa del
mercado regulado o pueden fijar una tarifa bajo el régimen de libre negociación. Cuando los municipios
de la muestra fijan una tarifa bajo el régimen de libre de negociación, en general no realizan procesos
de contratación competitivos para el suministro de energía. El 25,9% reportan que realizan una
negociación directa con el comercializador de energía de la zona, mientras que únicamente el 13,4%
realizan convocatoria pública. Sin embargo, de acuerdo con el Decreto 2424 de 2006 artículo 7: “Los
contratos para el suministro de energía eléctrica con destino al servicio de alumbrado público, deberán
cumplir con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas para el efecto. En
todo caso, en los contratos de suministro de energía, se deberá garantizar la libre concurrencia de los
oferentes en igualdad de condiciones.” Por lo tanto, para permitir dicha concurrencia en igualdad de
condiciones, es necesario que los municipios lleven a cabo una convocatoria pública en la contratación
de energía eléctrica para el alumbrado público, lo cual, de acuerdo a lo reportado, la mayoría de
municipios no está realizando. Adicionalmente, se tiene que el 98,3% de los municipios contratan el

suministro de energía con el comercializador incumbente (solamente 1 municipio de la muestra
presencial contrata su energía con otro comercializador) (Ver Gráficas 19 y 20).
Gráfica 19 - Tipo de proceso de contratación del suministro de energía
Gráfica 20 - Tipo de comercializador que suministra la energía
Fuente: Elaboración propia, contratos de suministro de energía – facturas de energía (muestra presencial)
Así mismo, al revisar los contratos de suministro se observa que el 15,9% de los municipios se acogen
al contrato de condiciones uniformes de los comercializadores de energía, y 40,9% se acogen a la tarifa
regulada. El 43,2% de los municipios tiene una tarifa diferente a la regulada, en donde el 31,8% tiene
una tarifa indexada a alguna variable (principalmente indexada al IPP) y el 11,4% tiene su precio en
función del precio del mercado mayorista de energía (o bolsa de energía) (Ver Gráfica 21). Sin embargo,
según la Resolución 097 de 2008 artículo 2, literal p y la Resolución CREG 123 capitulo 3 artículo 10, si
no existe un contrato con el comercializador, la energía del alumbrado público se debe suministrar
mediante una tarifa de alumbrado público, oficial, nivel de tensión 2.

Gráfica 21 – Tipo de tarifa acordada en el contrato de suministro
Fuente: Elaboración propia, contratos de suministro de energía (muestra presencial)
La tarifa promedio cobrada a los municipios de la muestra es de $434,3/kWh. A partir de la información

analizada de las facturas de energía del alumbrado público, en los 67 municipios visitados, se encontró
que los costos de prestación del servicio en ZNI son más altos, donde la tarifa promedio del suministro
de energía para el alumbrado público en estos municipios es de $604,2/kWh, mientras que los municipios
dentro del SIN tienen una tarifa promedio de $402,8/kWh (Ver Gráfica 22).
Gráfica 22 - Histograma de tarifas cobradas a los municipios por Alumbrado Público
Fuente: Elaboración propia, facturas de energía (muestra presencial)
Al comparar las tarifas de energía aplicadas, con el promedio de las tarifas para el sector oficial10
reportadas por los comercializadores de energía al Sistema Único de Información (SUI) de la SSPD, se
observa que las del alumbrado público son ligeramente menores, con excepción de la región Caribe y
Pacífico, en donde la taifa promedio del sector oficial es menor (Ver Gráfica 23). La mayoría de
municipios en ZNI se encuentran en la región de Pacífico, lo que puede explicar que, en esta zona
10
Para cada municipio se tomó la tarifa como el promedio de las tarifas para el sector oficial reportadas por los diferentes comercializadores de
energía en el mismo municipio.

geográfica, la tarifa promedio de la energía eléctrica que se está cobrando sea mayor a la tarifa promedio
del sector oficial, a diferencia de la mayoría de las otras regiones.
Gráfica 23 - Comparación de tarifas de energía para Alumbrado Público y tarifas al sector oficial
Fuente: Elaboración propia, facturas de energía (muestra presencial)
En cuanto al estado de cartera del suministro de energía, el 75,8% de los municipios reportan que se
encuentran al día con el comercializador de energía, el 19,9% reportan estar en mora y el 1,5% reportan
estar en cobro jurídico. Tomando sólo la muestra presencial y al comparar con las respuestas dadas por
los Operadores de Red, se evidencia una diferencia en las repuestas. Mientras que 45 municipios
reportan estar al día, los operadores de reportan que hay 48 municipios en este estado. Así mismo, 20
municipios reportan estar en mora, mientras que los operadores de red reportan que son solamente 15 11
(Ver Gráfica 24).
11
Los municipios deben contar con reservas presupuestales para cumplir con el pago de la energía, de acuerdo con el Decreto 2424 de 2006,
parágrafo del artículo 4.

Gráfica 24 – Comparación del estado actual de la cartera de suministro de energía eléctrica (solo muestra presencial)
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (izquierda), encuesta al operador de
red (derecha). Nota: el OR que responde NS/NR, corresponde al único municipio que no contrata la energía con el
comercializador incumbente.
Al desagregar la información por región, se observa que la proporción de municipios sin cartera vencida
de suministro de energía eléctrica varía del 57,5% al 85,7% (Ver Gráfica 25). La región con la menor
proporción de municipios con cartera al día y con la mayor proporción de municipios con cartera en mora
es la región Llanos. La región con la mayor proporción de municipios con cartera al día es la región Eje
Cafetero, donde también se encontró la menor proporción de municipios en mora.
Gráfica 25 – Estado actual de la cartera de suministro de energía eléctrica por región
• Método de cálculo de consumo de energía y medición de los sistemas de alumbrado público
A los municipios que hacen parte de la muestra teórica se les preguntó qué método se usa para verificar
el consumo de energía eléctrica del alumbrado público. Solo 13 de los 67 municipios (19,4%)

respondieron usar el registro de medidores en la infraestructura exclusiva de alumbrado público12. El
método más común es el aforo de luminarias instaladas para determinar el consumo de energía, 26
municipios toman el aforo con el inventario del comercializador, 22 con el inventario del municipio y 18
usan el inventario del operador del servicio de alumbrado público. 18 municipios (26,8%) no verifican el
consumo de energía eléctrica facturado por el comercializador (Ver Gráfica 26). Esto implica que la
mayoría de municipios no están realizando por su cuenta, un proceso de inventarios minucioso que
puedan utilizar como fuente para verificar el consumo de energía del alumbrado público.
Gráfica 26 – Método de verificación del consumo de energía eléctrica.
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (presencial)
Debido a que la forma más frecuente de verificar el consumo de energía es a través de los inventarios,
se analizaron los métodos de toma de inventario de luminarias. De acuerdo con lo reportado por los
municipios, los métodos principales fueron conteos periódicos (312), registros históricos (268) e informes
de terceros (207). 90 municipios reportaron tener sistemas de información que registren su inventario de
luminarias y 75 reportaron tener sistemas de información georreferenciados (Ver Gráfica 27).
Gráfica 27 – Método de toma de inventario de luminarias
12
De acuerdo a la Resolución CREG 123 de 2011, artículo 16, la medición se realiza sólo sobre la infraestructura exclusiva del AP.

Adicionalmente, se tiene que el 14% de los municipios, de la muestra presencial, usan una combinación
de mediciones y cálculo a partir de la carga instalada para estimar el cobro de la energía eléctrica (Ver
Gráfica 28). Sólo en 9 contratos de los municipios se encontró que se utiliza explícitamente la
metodología para determinar el consumo de energía eléctrica de acuerdo a los artículos 9 y 10 de la
Resolución CREG 123 de 2011 y del literal p) del artículo 2 de la Resolución CREG 097 de 2008.
Gráfica 28 – Metodología de estimación del cobro por energía eléctrica
Fuente: Elaboración propia, contratos de suministro de energía eléctrica
Para los gastos en suministro de energía, también se tuvo en cuenta la información del FUT, en la que
cada municipio reporta los valores que fueron pagados por este concepto a los diferentes
comercializadores de energía. Para obtener un valor por municipio, se promediaron los gastos por
suministro pagados a los diferentes comercializadores por municipio. Estos datos indican que el
promedio de gasto en suministro de energía por habitante urbano para alumbrado público es más alto
en el entorno de desarrollo robusto que en los otros entornos de desarrollo. Los municipios en entorno
de desarrollo robusto gastan 431.600 pesos por habitante urbano en energía para el alumbrado público
mientras los municipios entornos de desarrollo intermedio y temprano gastan 267.600 y 239.900 pesos
por habitante urbano, respectivamente (Ver Gráfica 29). Por lo tanto, entre más alto es el entorno de
desarrollo del municipio, mayor es el gasto en suministro de energía por habitante urbano.
Gráfica 29 – Gastos en suministro de energía eléctrica por habitante urbano según el FUT
Fuente: Elaboración propia, Formulario Único Territorial (FUT) y DANE

En la tabla 7 se compara la tarifa en la factura del suministro de energía con la tarifa del mercado
regulado para el sector oficial de cada municipio según el SUI de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios. La tarifa del mercado regulado fija un punto de comparación que se adapta a las
condiciones de cada municipio y se aproxima al precio al que podría acceder el alumbrado público. A
continuación, se presentan los resultados de la comparación.
Tabla 7 – Municipios cuya tarifa de energía excede la del mercado regulado
Porcentaje cuya tarifa

Tipo de municipio excede la del mercado Número de municipios
regulado
Entorno de desarrollo
Temprano 10,0% 10
Intermedio 5,6% 36
Robusto 40,0%0 5
Región
Caribe 27,3% 11
Centro oriente 7,6% 13
Centro Sur 0% 4
Eje Cafetero 14,3% 7
Llanos 0% 9
Pacífico 0% 7
Operación directa o indirecta
Directa 3,44% 29
A través de un tercero 18,18% 22
Operación a través de un operador de red

A través de un operador
14,3% 7
de red
No opera a través de un
9,1% 44
operador de red
Total 9,8% 51
Fuente: Elaboración propia, facturas de suministro de energía, SSPD
Se observa que a nivel nacional un 9,8% de los municipios pagan tarifas de suministro de energía
mayores a la tarifa del mercado regulado. La proporción de municipios en entorno de desarrollo robusto
cuyas tarifas de energía exceden al mercado regulado es mayor a la de los otros entornos (sin embargo,
es importante resaltar que solo se tienen datos para 5 municipios en estado de desarrollo robusto). El
entorno de desarrollo intermedio es el entorno con la menor proporción de municipios con tarifas que
excedan al mercado regulado. La región con la mayor proporción de tarifas con precios que exceden al
mercado es el Caribe con un 27,3% de los municipios y las regiones donde no hay diferencia son el
Centro Sur, Llanos y Pacífico con un 0%.

Una proporción mucho más grande de los municipios que operan a través de un tercero tienen tarifas
que exceden al mercado regulado, que los municipios que operan directamente. También se observa
que la proporción de municipios que operan el alumbrado público a través de un operador de red cuya
tarifa se excede, es mayor a la de los municipios que no operan a través de un operador de red (sin
embargo, es importante anotar que solo se tienen datos de 7 municipios que operan a través de
operadores de red).
2.1.4. Gestión financiera de Alumbrado Público
Para el análisis del proceso de gestión financiera del alumbrado público, además de la información
obtenida de las encuestas aplicadas a los municipios, se tomó la información de los acuerdos
municipales recibidos en el proceso de recolección de información documental. Se recolectaron y
analizaron 57 acuerdos municipales, uno por cada municipio, en el que se define el impuesto de
alumbrado público, lo que indica que no se encontró dispersión normativa. De estos documentos, 16
corresponden a acuerdos de municipios de entorno de desarrollo temprano, 36 intermedios y 5 de
municipios robustos. Adicionalmente, 8 son de municipios que son capital de departamento y los
restantes 49 de otros municipios.
De los documentos recibidos en los que se fija el impuesto de alumbrado público, algunos corresponden
al estatuto tributario o de rentas de los municipios, y otros son acuerdos exclusivos para el impuesto de
alumbrado público.
• Definición del impuesto de Alumbrado Público
El 71,8% de los municipios de la muestra crearon el impuesto de alumbrado público, mientras que el
restante 28,2% el Consejo Municipal no ha establecido este impuesto. Se observa que entre más
avanzado es el entorno de desarrollo, un mayor porcentaje de municipios optan por financiar el
alumbrado público mediante un impuesto (80,8%). Así mismo, las regiones donde hay un mayor
porcentaje de municipios que cobran impuesto de alumbrado público, son las regiones del Eje Cafetero
y Centro Sur (Ver Gráfica 30).
En términos de la legalidad tributaria de este impuesto es útil mencionar lo siguiente:
• La ley 97 de 1913 en su Artículo 1. Literal d. establece que el Congreso de la República le

adjudicó al Concejo del Municipio de Bogotá la facultad de “crear” el impuesto sobre el servicio
de alumbrado público.
• La Ley 84 de 1915, mediante su Artículo 1. Literal a. adjudicó esta competencia para todos los
municipios del país.
Visto lo anterior es útil mencionar que los Concejos Municipales para la expedición de los acuerdos
analizados sustentan su capacidad tributaria en estas normas. Esto implica que, formalmente, se cumple
con el principio de legalidad impositiva. Situación distinta se predica sobre la naturaleza administrativa
que tienen los Concejos y lo cuestionable que puede resultar que un órgano distinto al legislativo expida
impuestos.

De acuerdo a las respuestas de los encargados del alumbrado público en los municipios de la muestra
presencial, a quienes se les aplicó la entrevista, dentro de las razones por las cuales no se define un
impuesto de alumbrado público en los municipios, se encuentran la falta de asesoramiento en el tema y
factores sociales y económicos relacionados con el cobro de un servicio que es público.
Gráfica 30 – Definición del Impuesto de Alumbrado Público
A partir del análisis de los acuerdos municipales en los que se define el impuesto de alumbrado público
en cada municipio, se identificaron 5 tipos de hecho generador, que son los más frecuentes en estos
acuerdos:
• El goce directo o indirecto del servicio de alumbrado público
• Ser subscriptor del servicio de energía eléctrica en el municipio
• El goce directo del servicio de alumbrado público
• La prestación del servicio de alumbrado público de parte del municipio
• Presencia de la entidad en el municipio

El tipo de hecho generador que más se presenta es “El goce del servicio de alumbrado público”
encontrado en el 38,2% de los acuerdos. También se encontró que en el 25,5% de los casos el hecho
generador del impuesto de alumbrado público no se especifica (Ver Gráfica 31).
Sin embargo, en términos prácticos, se resalta que más que el disfrute del alumbrado público el hecho
generador que más se usa es la presencia del sujeto pasivo dentro de la jurisdicción municipal. Esta es
la estructuración a la cual se acude para gravar a aquellas empresas que disponen de activos alejados
o que nunca se benefician directamente del servicio, como, por ejemplo, redes subterráneas. En la
Reforma Tributaria (Ley 1819 de 2016, Artículo 349) se aporta una meridiana claridad a futuro cuando
dictamina que el hecho generador será “el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”,
lo cual, con una interpretación razonable, permite concluir que se elimina el concepto de la simple
presencia territorial como sustento para definir el sujeto pasivo, pues, claramente hay que demostrar un
beneficio. Igual situación se predica para evitar que se sobredimensione el impuesto cuando la reforma
en su Artículo 351 define que en su creación se debe seguir un criterio de referencia para estimar el
valor total a través de “los costos estimados de prestación en cada componente de servicio” y ordena
que ello se soportará en estudios técnicos.
Gráfica 31 - Tipos de hecho generador
Fuente: Elaboración propia, Acuerdos municipales (muestra presencial)
En cuanto a la definición del sujeto activo del impuesto de alumbrado público, en el 35,7% de los
acuerdos analizados no se especifica. En el otro 64,3% que sí lo define, en todos los casos se estableció
que el sujeto pasivo es el municipio. Por otra parte, en los acuerdos municipales se definen diferentes
tipos de sujetos pasivos teniendo en cuenta el sector o la actividad económica. Se identificaron que los
más comunes son: el sector residencial, el sector industrial, el sector comercial y el sector oficial.
Además de estos cuatro sujetos pasivos, se identificaron unos sujetos pasivos especiales que varían
dependiendo del acuerdo. Los que se definen con mayor frecuencia son los autogeneradores y quienes
operan infraestructura que pasa por la jurisdicción del municipio. Cabe resaltar, que para este tipo de
sujetos pasivos la obligación del pago del impuesto es la presencia territorial más que por el disfrute
mismo del alumbrado público. Teniendo en cuenta las clasificaciones especiales, se identificó que, en

promedio, en los acuerdos municipales se definen 6 clases de sujetos pasivos, encontrando un máximo
de 27 definidos en uno de los acuerdos13.
A partir del análisis de los documentos en los que se define el impuesto de alumbrado público, no se
encontraron cargas que en principio se puedan catalogar como arbitrarias de este impuesto. En ninguno
de los casos se identificó un solo sujeto pasivo al que se le confiriera toda la carga el impuesto.
Para cada uno de los sujetos pasivos definidos se establece una tarifa del impuesto y la base gravable
sobre la cual se aplica. Para el caso particular del sector residencial, en la mayoría de los acuerdos se
establecen tarifas para cada uno de los estratos del sector. Las bases gravables que se identificaron
para los diferentes sectores fueron:
• El valor del consumo de energía eléctrica (en COP$)
• El consumo de energía eléctrica (en kWh)
• Tasa fija
En primer lugar, para los cuatro sujetos pasivos más comunes (sector residencial, industrial, comercial
y oficial), la base gravable que se encuentra con mayor frecuencia es el valor del consumo de energía
eléctrica. En el sector residencial, además de la base gravable anterior, la segunda forma de cobro más
común es mediante una tasa fija mensual. En los sectores industrial y comercial, si bien el valor del
consumo de la energía y el cobro de una tasa fija siguen siendo las formas más comunes de cobro, la
cantidad consumida de energía tiene un porcentaje de participación mayor comparado con el sector
residencial (Ver Gráfica 32).
Gráfica 32 - Base gravable
Por otra parte, para los sujetos pasivos especiales se identificaron otras bases gravables que difieren de
las encontradas para los sujetos pasivos más comunes. Estas bases gravables son:
• Tasa fija
• Tensión de línea
• Capacidad instalada
13
Municipio de Zaragoza, Antioquia.

• Valor del consumo de energía eléctrica
• Capacidad instalada y tensión de línea
En el 14,6% de los casos que se define la infraestructura14 como un sujeto pasivo se establece una tasa
fija, siendo la más utilizada para este tipo de sujeto pasivo. Para el caso de los autogeneradores, la
principal base gravable definida en los acuerdos es la capacidad instalada (Ver Gráfica 33).
Gráfica 33 - Base gravable sujetos pasivos especiales
Para evaluar la progresividad del impuesto de alumbrado público, se definen criterios para los sujetos
pasivos residenciales y no residenciales. Para los sujetos pasivos residenciales, se define que el
impuesto es progresivo si el municipio cobra tarifas mayores a los estratos más altos, en razón a que se
espera que se cobre una mayor tarifa a los contribuyentes con mayor poder adquisitivo. Para los sujetos
pasivos no residenciales, se define que el impuesto es progresivo, si se cobra tarifas diferenciales de
acuerdo al tamaño de la empresa, ya sea una tarifa fija definida por rangos o una tarifa variable de
acuerdo al consumo de energía eléctrica.
Al aplicar esta definición en los sujetos pasivos residenciales, se encuentra que 35 de los 55 acuerdos
municipales analizados (63,6%) tienen un criterio de progresividad en la definición del impuesto. En
términos de los sujetos pasivos no residenciales, se encuentra que para el sector industrial 32 de los 46
municipios (69,5%) que definen una tarifa del impuesto para este sector, poseen una forma de cobro
que se ajusta con el criterio establecido de progresividad del impuesto. Para el sector comercial y oficial,
76,9% y 73,1% de los municipios respectivamente definen una tarifa que coincide con el criterio
establecido.
A nivel general, se identificaron dos extremos en cuanto a la estructura del impuesto. Por un lado, hay
un grupo de acuerdos que presentan estructuras tributarias muy prolíficas en las que se definen gran
cantidad de sujetos pasivos y contienen mucha información respecto al impuesto. Por otro lado, hay
unos contratos -suscritos a partir de la expedición de los acuerdos- en los que no se define el mínimo de
14
El análisis de se hizo sobre infraestructura en términos generales, que puede corresponder carreteras, líneas de transmisión eléctrica, torres
de telecomunicaciones, oleoducto y gasoductos, entre otros.

elementos que se esperarían encontrar como el hecho generador, el sujeto activo, el sujeto pasivo, el
esquema tarifario. En algunos casos, solo se establece una tarifa general, que puede ser ambigua ya
que no es claro a quien le aplica.
• Facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público
De acuerdo al análisis realizado a los contratos de facturación y recaudo de la muestra de municipios

presenciales, se encontró que en el 97,7% de los casos el encargado de la facturación y recaudo del
impuesto de alumbrado público es el comercializador incumbente (solo en un municipio el recaudador
no es este comercializador) (Ver gráfica 34). Adicionalmente, en 14 municipios de la muestra presencial,
el encargado de AOM tiene la capacidad de recaudar el impuesto a los sujetos pasivos especiales.
Gráfica 34 - Tipo de recaudador del impuesto
Fuente: Elaboración propia, contratos de facturación y recaudo (muestra presencial)
El esquema más utilizado es la definición de un valor fijo por factura que depende de la facturación y no
del recaudo. El 30,2% de municipios usa el valor fijo por factura, el 23,3% es un porcentaje del recaudo
del impuesto de alumbrado público, el resto de municipios utiliza otra metodología o en el contrato o
convenio de facturación y recaudo no hay información sobre el tipo de remuneración. En sólo 6 de los
43 contratos que entregaron los municipios se menciona explícitamente el seguimiento de la Resolución
CREG 122 de 201115
Como parte de la evaluación de operaciones, se analizaron los costos de facturación y recaudo; sin
embargo, actualmente los municipios no deben enfrentar estos costos como resultado de la reforma
tributaria de 201616.
15
Si bien en sólo 6 municipios se menciona explícitamente en el contrato el seguimiento de la Resolución CREG 122 de 2011, el resto de
municipios pueden estar por debajo de los costos máximos que define esta resolución.
16
De acuerdo a la Ley 1819 de 2016 (Reforma Tributaria) Parte XVI – Tributos territoriales, Capitulo IV – Impuesto de Alumbrado Público,
artículo 352: “El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse
mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes
recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio

• Destinación de los recursos recaudados por concepto del impuesto de alumbrado público
A la fecha es claro que el cobro del alumbrado público se hace por la configuración de un impuesto, lo
cual, en términos generales, implica que se pueden usar los recursos para sufragar actividades conexas
o no con el servicio de alumbrado. Según los acuerdos municipales, en el 59,4% de los casos se define
el uso exclusivo mientras que en el restante 43,6% no se especifica la destinación del recaudo (Ver
Gráfica 35). Sin embargo, lo que resulta particular es que se identifican casos para remunerar actividades
distintas del alumbrado público. Esto puede ser cuestionable a la luz de la racionalidad tributaria que
debe mediar para la expedición de los Acuerdos Municipales que crean el impuesto. Este aspecto se
verá acotado una vez se aplique la última reforma tributaria, la cual, ordena la realización de estudios
relativos a este aspecto.
Sin embargo, en las entrevistas realizadas en los municipios, los funcionarios respondieron en su
mayoría que el recaudo del impuesto es destinado a actividades exclusivas del alumbrado público como
los gastos de AOM, expansiones, modernización, pago de la interventoría, pago del consumo de energía
y pago a la fiduciaria. En algunos casos, cuando el encargado del recaudo es el comercializador de
energía, los recursos son exclusivos para el pago de del suministro y la remuneración por las actividades
de facturación y recaudo. Adicionalmente, algunos entrevistados expusieron que los recursos solo
alcanzan para los gastos de operación y mantenimiento, por lo que la inversión en expansión y
modernización es posible solo si hay excedentes.
Gráfica 35 - Uso exclusivo del impuesto de alumbrado público
Fuente: Elaboración propia, acuerdos municipales (muestra presencial)
Se encontró que el municipio no siempre está a cargo de la administración del recaudo del impuesto de
alumbrado público, únicamente el 23,8% de los municipios lo hace (Ver Gráfica 36). En la mayoría de
los casos el recaudador descuenta la remuneración de sus servicios previo al traslado al municipio.
Gráfica 36 - Manejo del recaudo
o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a
cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la
continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los
contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste.”

Fuente: Elaboración propia, contratos de facturación y recaudo (muestra presencial)
De acuerdo a la encuesta presencial de los municipios, 37 reportaron que los recursos del impuesto no
son suficientes para cubrir los costos del alumbrado público (Ver gráfica 37). De estos municipios, 20
aseguraron que la principal razón es que el recaudo no alcanza para pagar todos los costos involucrados
en la prestación del servicio. Según la información suministrada en esta misma encuesta, al relacionar
la sumatoria de la facturación y del recaudo de los municipios, se encuentra que el recaudo es
equivalente al 68,5% del valor facturado. Sin embargo, la sumatoria de los costos de suministro de
energía para el alumbrado público alcanzó un nivel ligeramente mayor al valor recaudado por este
servicio. Por lo tanto, la sumatoria del recaudo total de la muestra no fue suficiente para cubrir la
sumatoria de los costos de suministro de energía para el alumbrado público.
Gráfica 37 - Suficiencia del recaudo
A partir de la información del Formulario Único Territorial (FUT) se evaluó la relación entre el presupuesto
definido para alumbrado público y los ingresos del impuesto de alumbrado público, de acuerdo a la
región y al entorno de desarrollo de los municipios. Bajo todas las clasificaciones, los valores reportados
en el FUT del presupuesto de gastos definitivo para alumbrado público son superiores a lo reportado por
recaudo del impuesto. En cuanto al análisis por regiones, en el Caribe es donde la relación es mayor,
mientras que en el Pacífico es menor (Ver Gráfica 38).
Gráfica 38 - Presupuesto de gastos definitivo para AP / Recaudo del Impuesto de AP (%)

Fuente: Elaboración propia, FUT
Por otra parte, en el análisis cualitativo de la información documental se consideraron las barreras
financieras que se presentan en la operación del servicio de alumbrado público. En referencia a estas
barreras, en los documentos de los municipios de los entornos intermedio y temprano presentan, en
promedio, mayores instancias sobre barreras financieras que en los municipios con entorno robusto.
En el análisis de la información documental, a partir del uso de filtros que permiten identificar las citas
en que se aplicaron ciertos códigos, se encontró que estas barreras se refieren a dificultades por
insuficiencia de recursos en los municipios del entorno de desarrollo temprano, y en los entornos
intermedio y robusto. Además de estas dificultades, se presentan barreras financieras por deficiencias
en el manejo y administración de los recursos (Ver Tabla 8).
Tabla 8 - Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público
Entorno de %Capital Financiero,

Desarrollo Barreras
EEDD Temprano 0,37
EEDD Intermedio 0,68
EEDD Robusto 0,15
%Capital Financiero,
Región
Barreras
Región Caribe 0,15
Región Centro Oriente 0,48
Región Centro Sur 1,38
Región Eje cafetero 0,73
Región Llanos 0,68
Región Pacífico 0,50
Adicionalmente se definieron 3 códigos relacionados con las barreras financieras. El de deuda se aplicó
a los textos que hacen referencia a situaciones en que el municipio presenta deuda. Los costos elevados
se determinaron teniendo en cuenta las instancias en que el autor del documento expone (u opina en el
caso de las entrevistas) que se presentan costos elevados en alguna de las actividades del servicio de
alumbrado público. El código de insuficiencia de recursos, por su parte, se aplicó cuando en el
texto se expone que hay una insuficiencia de recursos que afecta la prestación del servicio de alumbrado
público. A partir del análisis de concurrencia se encontró que se presenta con mayor frecuencia deudas
en los municipios con entorno de desarrollo robusto. A su vez, se encontró con mayor frecuencia la

insuficiencia de recursos que la existencia de costos elevados. Únicamente, para los municipios robustos
se encontraron más instancias en las que se presentan costos elevados que insuficiencia de recursos
(Ver Tabla 9).
Tabla 9 - Barreras financieras
Costos Insuficiencia
Entorno de Desarrollo Deuda
elevados de recursos
EEDD Temprano 0,47 0,21 0,79
EEDD Intermedio 0,32 0,26 0,97
EEDD Robusto 0,70 0,48 0,06
Costos Insuficiencia
Región Deuda
elevados de recursos
Región Caribe 0,61 0,35 0,50
Región Centro Oriente 0,45 0,20 0,59
Región Centro Sur 0,00 0,38 1,50
Región Eje cafetero 0,33 0,40 1,07
Región Llanos 0,23 0,05 1,27
Región Pacífico 0,57 0,64 0,21
Cabe resaltar, que en las instancias en que las barreras financieras y la insuficiencia de recursos están
asociadas al impuesto de alumbrado público, se hace referencia a que los recursos de este impuesto no
se logran recaudar en su totalidad y no son suficientes para cubrir los costos presupuestados.
2.1.5. Vigilancia y control
• Canales de atención de PQR
En la gráfica 39 se puede observar que el 92% de los municipios entrevistados afirman que tienen algún
canal de PQRs para atender a sus usuarios y contribuyentes. Se observa que los canales PQR más
comunes que ofrece el municipio son la oficina del municipio y radicación de cartas al mismo. El correo
electrónico, la página web y la línea telefónica del municipio se emplean como canales PQR con una
frecuencia intermedia. Las redes sociales y aplicaciones móviles no se usan comúnmente como canales
PQR.
Gráfica 39 – Canales de PQR

El número de canales PQR que se utilizan a través del operador de AOM e inversión es menor al número
de canales que se utilizan a través del municipio. Los canales más y menos comunes de operador de
alumbrado público son similares a los de los canales del municipio. Sin embargo, el uso de líneas
telefónicas con relación a otros canales es más común para los operadores del alumbrado. Además, el
uso de la página web es menos común para el operador de red que para el municipio en los entornos
de desarrollo intermedio y temprano.
• Esquemas de vigilancia y control: interventorías a operadores, control a entes territoriales
Se evidencia que el mecanismo de vigilancia y control para el servicio de alumbrado público más común
es la supervisión directa de la alcaldía. Los siguientes dos mecanismos más comunes son la personería
municipal y la contraloría territorial. Se observa que el esquema de contrato en que se emplea una
interventoría más comúnmente es la concesión. Pocos municipios con otros esquemas de contrato
diferentes a una concesión emplean una interventoría. También se observa que, para todos los
esquemas de contrato, se emplea una interventoría con mayor frecuencia en los municipios de entorno
de desarrollo robusto que en el resto de municipios. Se encontró que el número de municipios con
interventor es menor al número de municipios que operan bajo esquemas indirectos, lo que significa que
no todos cuentan con una interventoría (Ver Gráfica 40).
Gráfica 40 – Número de municipios donde cada tipo de entidad vigila o supervisa la prestación del servicio
En el análisis cualitativo, se analizó el cumplimiento en el servicio de alumbrado público, para lo cual se

definieron tres códigos: Cumplimiento, Incumplimientos y Deficiencias. Se observa a partir de las tablas
de concurrencia (Ver Tabla 10), que los municipios independientemente del entorno de desarrollo
presentan más incumplimientos que cumplimientos. Adicionalmente, los municipios robustos son los que
tienen un mayor número de incumplimientos por documento, así como de deficiencias y cumplimientos.
De igual forma, se encontró que no hay diferencia entre las regiones, pues en todas se encontraron más
incumplimientos que cumplimientos por documento. Sin embargo, los municipios de la región Pacífico

son los que tienen, en promedio, más incumplimientos y deficiencias, seguidos de los de la región del
Eje Cafetero.
Dos de los informes de las interventorías que se recibieron, detallan el número de hallazgos de fallas en
la infraestructura. En ambos casos, se indica que la fuente que identifica el mayor número de fallas es
la interventoría. Esto indica que la vigilancia de la misma juega un rol importante en el mejoramiento de
la calidad del alumbrado público.
Tabla 10 - Cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público

Entorno de Desarrollo %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos
EEDD Temprano 0,71 0,50 2,42
EEDD Intermedio 1,01 1,38 2,90
EEDD Robusto 4,03 6,21 8,12
Región %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos

Región Caribe 1,26 2,70 4,00
Región Centro Oriente 2,36 1,39 3,00
Región Centro Sur 1,13 1,00 2,50
Región Eje cafetero 1,53 2,47 4,67
Región Llanos 0,73 2,00 3,45
Región Pacífico 2,07 4,14 7,43
• ¿Cómo los municipios garantizan una buena operación del alumbrado público?
Con el fin de responder esta pregunta orientadora, se utilizan los resultados del análisis de preguntas o
anteriores para describir los mecanismos que emplean los municipios para validar que se lleva a cabo
una buena operación del alumbrado público. Como se indica en la sección 2.1.1, la medida de calidad
más común entre los municipios encuestados es el cálculo de número de PQR presentadas en el
municipio (44 municipios). Esta medida depende de comunicaciones de los usuarios del servicio para
identificar fallas. La medida es pasiva en el sentido que requiere de la iniciativa del usuario para
identificar cada falla. La siguiente medida más común son las medidas de calidad del operador (15
municipios). Estas son medidas que se usan para evaluar la prestación del servicio del operador. Son
medidas activas en el sentido que se realizan periódicamente para buscar fallas que no se hayan
identificado. Sin embargo, 17 de los 67 municipios de la muestra teórica dicen no usar ninguna medida
de calidad.
De los 703 municipios entrevistados presencial y telefónicamente, el 92,2% tienen algún canal PQR. Los
canales más comunes son la radicación de cartas y la oficina del municipio. El correo electrónico, la
página web y la línea telefónica del municipio son menos comunes, aunque se presentan en más del
50% de los municipios. Los aplicativos móviles y las redes sociales son canales de PQR que usan pocos
municipios.

Cuando se les preguntó a los municipios qué entidades tienen la responsabilidad de supervisar el
alumbrado público, las respuestas más comunes fueron: el municipio directamente (642 municipios) y la
personería municipal (459 municipios). Solo 103 de los 703 municipios encuestados respondieron que
un interventor tiene la responsabilidad de supervisar la prestación del servicio.
Como se identificó en la Gráfica 40, los municipios se apoyan en una variedad de entidades para validar
la buena prestación del servicio, como la personería municipal, las contralorías territoriales e
interventores. Es importante resaltar que solo 103 de los 703 municipios encuestados telefónicamente
reportan contratar un interventor. En el análisis cualitativo se identificó que le interventoría es una fuente
clave de identificación activa de fallas para el alumbrado público en los municipios que presentaron
informes de interventoría, lo que indica que es deseable incrementar la adopción de interventorías para
validar la prestación del servicio en el país.
Se puede concluir que el mecanismo de validación de la buena operación del servicio más común en el
país es el uso de PQR. Se utiliza una variedad de canales para registrar PQR, pero los más comunes
son los presenciales y los que se envían por correo. Sin embargo, existen municipios donde no se utilizan
medidas de calidad o donde no se utiliza ningún canal PQR. Además, solo una minoría de municipios
utiliza un interventor para supervisar la prestación del servicio.
2.1.6. Gestión ambiental de los residuos de Alumbrado Público
• ¿Cómo se manejan los residuos de alumbrado público? ¿Este manejo es ambientalmente

sostenible?
Las siguientes gráficas muestran si el municipio tiene un plan de manejo de residuos del alumbrado
público y la forma en que se manejan estos residuos. El 55,1% de los municipios encuestados no tiene
definido un plan de manejo ambiental. La falta de un plan de manejo ambiental es más frecuente en los
municipios tempranos e intermedios, mientras que más de la mitad de los municipios robustos si lo tiene.
Las dos tipologías más comunes de manejo de residuos de infraestructura de alumbrado público son:
que el municipio o que la entidad encargada de la inversión y AOM gestione los residuos. Sólo 20
municipios de los 703 reportaron que el fabricante de bombillas se encarga de los residuos (Ver Gráfica
41). Por lo tanto, solo estos 20 municipios confirman su cumplimiento de la Resolución 1511 de 2010
del Ministerio de Ambiente, que establece es la responsabilidad del fabricante de bombillas gestionar los
residuos de sus productos ya sea directamente o a través de un Sistema de Recolección Selectiva y
Gestión Ambiental de Residuos de Bombillas, que el mismo fabricante haya establecido17.
17
Los municipios u operadores del servicio no necesitan ninguna relación contractual con el fabricante de bombillas para poder entregar los
residuos resultantes del alumbrado público.

Gráfica 41 – Gestión ambiental
En cuanto al análisis cualitativo, se procesaron 14 planes de gestión de residuos, de los cuales 11 son
realizados por el operador de alumbrado público, 1 es de un proveedor de luminarias y equipos para el
alumbrado público y 2 son realizados por los municipios. En estos planes se evaluó el contenido en dos
aspectos: 1) Diagnóstico de impacto ambiental y 2) Manejo y disposición de los residuos. En 7 de los 14
planes se hace un diagnóstico de los impactos ambientales de la operación del alumbrado público y
todos los procesos y actividades relacionados con este. En cuanto a la disposición y el manejo de los
residuos se especifican los procesos necesarios para retirar, transportar y/o almacenar los residuos
producto de la operación del sistema de alumbrado público.
En términos generales, a partir de las tablas de concurrencia se determinó que hay más instancias en
las que se asocia la gestión ambiental con incumplimientos (44 concurrencias) que aquellas en las que
se asocian cumplimientos (25 concurrencias).
Actividad %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos

*Manejo Ambiental 25 12 44
El decreto 4741 de 2005 del Ministerio de Ambiente regula en términos generales la gestión integral de
residuos peligrosos. Dentro del listado de residuos que se definen como peligrosos en el decreto, se
incluyen los “Montajes eléctricos y electrónicos de desecho o restos de éstos que contengan
componentes como acumuladores y otras baterías incluidas en la lista A, interruptores de mercurio,
vidrios de tubos de rayos catódicos y otros vidrios activados y capacitadores de PCB”. Dentro de esta
definición caen las bombillas y los balastros de las luminarias de alumbrado público. El decreto establece
lineamientos generales para la disposición final de todos los residuos peligrosos.
El decreto fija las siguientes responsabilidades para los municipios:

• Identificar y localizar áreas potenciales para la ubicación de infraestructura para el manejo de
residuos o desechos peligrosos en los Planes de Ordenamiento Territorial, Planes Básicos de
Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial según sea el caso.
• Apoyar programas de gestión integral de residuos o desechos peligrosos que establezcan los
generadores de residuos o desechos peligrosos, así como las autoridades ambientales.
• Apoyar la realización de campañas de sensibilización, divulgación, educación e investigación con
el fin de promover la gestión integral de los residuos o desechos peligrosos.
La realización de un plan de gestión ambiental o de manejo de residuos peligrosos involucra implementar

medidas para cumplir con las tres responsabilidades. Por lo tanto, se puede considerar que la realización
de dichos planes para el alumbrado público en el 37,8% de los municipios encuestados es un indicador
del cumplimiento de estas responsabilidades en el municipio.
La Resolución 1511 de 2010 del Ministerio de Ambiente establece que la responsabilidad de la

disposición final de los residuos de bombillas cae en los productores de dichas bombillas. La resolución
permite que los productores realicen la gestión de dichos residuos directamente, o al organizar Sistemas
de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Bombillas. Únicamente se identificaron
20 municipios que informan entregar sus residuos directamente al productor.
En la ley 1672 de 2013 se regula la gestión integral de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos
(RAEE). Esta ley cubre tanto las bombillas como los balastros de las luminarias de alumbrado público.
La ley determina que los productores son los responsables de la gestión de los RAEE y hace un llamado
para el diseño de una política pública para la gestión integral de este tipo de residuo. Sin embargo, hasta
la fecha de emisión del presente informe no se ha emitido la política que pide la ley.
Tanto la resolución 1511 como la ley 1672 prohíben la disposición de RAEE en rellenos sanitarios, sin
embargo,116 municipios informan entregar sus residuos a recolectores de basura. En consecuencia, no
se evidencia que la mayoría los municipios encuestados cumplan a cabalidad la normatividad que rige
la disposición de residuos de alumbrado público, por lo cual no se puede concluir que el manejo dado a
estos residuos sea ambientalmente sostenible.
2.1.7. Conocimiento y aplicación de normas, regulaciones y otros procedimientos
Esta sección busca identificar las áreas en las que los funcionarios de los municipios presentan
desconocimiento. Específicamente, la sección responde la siguiente pregunta orientadora:
• ¿Los municipios conocen y aplican la normativa y regulación vigente para la prestación del
servicio? ¿En qué medida?
Si bien el enfoque principal de la sección es el desconocimiento de normas, también se identificó

desconocimiento en otras áreas del alumbrado público. Para evaluar el desconocimiento de los
municipios sobre los temas relevantes para el alumbrado público, se aplicó el código “NS/NR” a las
respuestas de la entrevista con el funcionario en las que el entrevistado demostraba desconocimiento
del tema, es decir, no respondía o no sabía la respuesta. Se utilizó el código NS/NR únicamente en los
documentos de entrevista. La frecuencia del código NS/NR en las entrevistas se normalizó por el número

esperado de preguntas respondidas en la entrevista, encontrando que en promedio en el 10,4% de las
preguntas los funcionarios respondían NS/NR (ver Tabla 11).
Tabla 11 – Porcentaje de respuestas NS/NR en las entrevistas
Entorno de Desarrollo NS/NR

EEDD Temprano 38,10%
EEDD Intermedio 10,47%
EEDD Robusto 0,42%
Región NS/NR
Región Caribe 15,24%
Región Centro Oriente 9,29%
Región Centro Sur 8,57%
Región Eje cafetero 6,25%
Región Llanos 9,74%
Región Pacífico 10,20%
Además, se observa en las tablas de concurrencia que, en las entrevistas de los municipios con entorno
de desarrollo temprano, se presenta un mayor porcentaje de NS/NR de 38.10%, seguido de los
municipios intermedios y por último los robustos, con 10,47% y 0,42%, respectivamente. Por lo tanto,
entre menos desarrollo sea el entorno de un municipio, mayor es el desconocimiento. Del análisis por
regiones, se encontró que en las entrevistas de la región Caribe son las que tienen mayor porcentaje de
NS/NR y las de la región Eje Cafetero los que menos tienen.
Se evidencia que el tema en el que se presenta el mayor número de instancias de desconocimiento

codificadas con “NS/NR” es el tema de Normatividad y proceso jurídico, con 64 intersecciones y un
coeficiente-C18 de 0,21, seguido por los temas relacionados con el impuesto de Alumbrado Público, el
manejo ambiental, el suministro de energía y gestión financiera (Ver Tabla 12). Por lo tanto, no solo
existe un nivel alto de desconocimiento sino también se concentra este desconocimiento en la
normatividad y el proceso jurídico del alumbrado público.
Tabla 12 - Tabla de concurrencia y Coeficiente-C de respuestas NS/NR
Actividad NS/NR
*Facturación, recaudo y recurso financiero 9 (0,01)
*Manejo Ambiental 3 (0,00)
*Suministro de energía 9 (0,02)
Impuesto 48 (0,18)
Normatividad y proceso jurídico 64 (0,20)
Las preguntas de la entrevista que se codificaron con mayor frecuencia como “NS/NR” fueron “¿Qué
normas consulta para tomar decisiones frente a la prestación del servicio de alumbrado público?”,
“¿Conoce los cambios al impuesto de alumbrado público que se dan con la reforma tributaria de
18
Coeficiente similar a un coeficiente de correlación utilizado en ATLAS.ti para determinar la relación entre dos códigos

diciembre de 2016? ¿Qué opina?” y “¿Qué asesoría ha recibido para llevar a cabo la operación del
servicio de alumbrado público, la compra de energía eléctrica, la definición del impuesto o el manejo de
residuos del alumbrado durante la actual administración?”. Esto indica que existe una brecha de
conocimiento sobre las normas y los procedimientos del alumbrado público en algunos municipios.
Entre los municipios que sí dieron respuesta a la pregunta “¿Qué normas consulta para tomar decisiones
frente a la prestación del servicio de alumbrado público?”, las respuestas más comunes fueron el
RETILAP, el RETIE y el Decreto 2424 de 2006 de MinMinas. Algunos municipios mencionaron consultar
las Resoluciones de la CREG en general, pero muy pocos indicaron resoluciones específicas como la
123 y la 122 de 2011.
Es importante resaltar que hubo varios funcionarios que respondieron no conocer los cambios al
impuesto de alumbrado público que resultan de la reforma tributario de 2016. De acuerdo a la Ley 1819
de 2016 (Reforma Tributaria) Parte XVI – Tributos territoriales, Capitulo IV – Impuesto de Alumbrado
Público, artículo 353: “Los acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente ley mantendrán su
vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un
año.” Por lo tanto, los municipios deben conocer los cambios de la reforma para poder realizar las
modificaciones necesarias a sus acuerdos dentro del plazo establecido.
También se observó que en varios casos los entrevistados no tenían respuesta a las preguntas de la
entrevista porque entraron a su puesto recientemente como resultado de un cambio de administración.
Esto indica un problema de memoria institucional que frena el desarrollo de capacidades y habilidades
técnicas para el desarrollo del servicio de alumbrado público dentro de las alcaldías municipales.
Como se mencionó en las secciones anteriores, solo 21% de los contratos de AOM e Inversión y 20%
de los contratos de suministro que entregaron los municipios se utiliza explícitamente la metodología de
remuneración de la Resolución CREG 123 de 2011. Del mismo modo, en solo 9 de los 43 contratos de
facturación y recaudo que se entregaron se sigue explícitamente la metodología de la Resolución CREG
122 de 201119. En los municipios cuyos contratos no siguen estas resoluciones explícitamente, no se
puede evidenciar que se siga las resoluciones apropiadamente20.
Se puede concluir que en algunos municipios del país no existe un conocimiento amplio de las normas
y regulaciones del alumbrado público. El desconocimiento es más pronunciado en los municipios en un
entorno menos desarrollado. Además, en algunos de los contratos de AOM e Inversión, de Suministro
de energía y de Facturación y Recaudo que se analizaron, es posible que no se apliquen las
Resoluciones 122 y 123 de la CREG apropiadamente.
2.1.8. Funcionamiento en Zonas No Interconectadas
19
Como se indicó en la sección 2.1.4, la resolución fija un tope y que los costos contratados por los municipios pueden estar por debajo de ese
tope sin que sus contratos hagan referencia explícita a la resolución.
20
Sin embargo, es posible que haya habido anexos o modificaciones a los contratos que los municipios no hayan entregado y que establezcan
el seguimiento de las resoluciones.

• ¿Cómo funciona la prestación del servicio en Zonas no Interconectadas y en zonas rurales?
De los municipios en las ZNI la mayoría se encuentran en los entornos de desarrollo temprano e
intermedio. El 53,3% en entorno temprano y el 45,7% son de entorno intermedio. Además, el 44,6% de
estos municipios están ubicados en la Región del pacífico, siendo esta en la que más municipios no
interconectados hay, seguida por la región de los llanos con el 22,8% de estos municipios.
En la gráfica 42 se observa que, de acuerdo a la encuesta realizada a los municipios, el tipo de operación
en ZNI es similar al total de la muestra. De los 58 municipios en ZNI encuestados, 32 (55,2%) operan
indirectamente, mientras que 26 (44,8%) operan directamente.
Gráfica 42 - Tipo de operación del servicio de Alumbrado Público en ZNI
El proceso de contratación llevado a cabo para escoger el tercero encargado de las actividades de
Inversión y AOM, es similar al total de la muestra con el 62,5% de municipios que realizan licitación
pública, 25% lo asigna directamente y 12,5% lleva a cabo un proceso de contratación diferente. Se
observa que las prácticas de contratación de las zonas no interconectadas son similares al del sistema
interconectado. En ambos grupos se observa que alrededor de un 60% no realiza un proceso de
contratación, alrededor de un 13% hace una convocatoria pública y alrededor de un 25% hace una
negociación directa. A diferencia de la muestra total, los convenios representan el 53,1% de las
relaciones contractuales con los operadores del servicio (Ver Gráfica 43). Así mismo, los OR reportan
operar el servicio de alumbrado público en el 25% de los municipios encuestados presencialmente en
ZNI (2 municipios), mientras que el resto lo opera otro tipo de empresa.

Gráfica 43 - Relación contractual con el operador del servicio
En cuanto a la infraestructura de alumbrado público, el porcentaje de la infraestructura compartida es

del 85,7%, siendo cinco puntos porcentuales mayor al promedio de toda la muestra. Así mismo, el
porcentaje de municipios que reportan tener que pagar cargos por uso de la infraestructura compartida
es de 6,9%, siendo seis puntos porcentuales menor al porcentaje de los municipios presenciales. Sin
embargo, ninguno de los municipios que reportan tener que pagar dichos cargos entregó un contrato de
Inversión y AOM. Por lo tanto, no se puede validar que los cargos efectivamente se pactan
contractualmente (Ver Gráfica 44).
En términos de la composición tecnológica de las luminarias, el 96,9% de las luminarias son de sodio,
seguida por la tecnología LED con el 1,2% de las luminarias. La proporción de luminarias de sodio es
aún mayor a la que se observa a nivel nacional y la proporción de luminarias LED es aún menor a la
proporción a nivel nacional. Al desagregar los inventarios por municipio, se evidencia que las luminarias
LED no se encuentran concentradas en un solo municipio; solo 4 de los 11 municipios ZNI que
entregaron datos sobre sus inventarios de luminarias reportan no tener luminarias LED.
Gráfica 44 – Pagos por infraestructura compartida y composición de tecnologías en ZNI

En cuanto al suministro de energía, se observa que el 100% de los municipios de las ZNI entrevistados
adquieren energía para alumbrado público a través del prestador del servicio eléctrico, lo cual es
consistente teniendo en cuenta que las ZNI no son un mercado competitivo. Además, se evidencia que
la proporción de municipios que pagan tarifas del mercado regulado es mayor entre los municipios de
las ZNI que entre los municipios del SIN. El 75% de los contratos de municipios de las ZNI se cobran
tarifas del mercado regulado (Ver Gráfica 45).
Gráfica 45 – Contratación del suministro de energía y tarifas SIN vs ZNI
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del alumbrado público (izquierda), contratos de suministro de
energía eléctrica (derecha)
La proporción de municipios con cartera en mora por suministro de energía para el servicio de alumbrado
público es mayor entre los municipios de las ZNI que entre los municipios SIN. En ambas encuestas se
evidencia que el porcentaje de municipios en mora entre los municipios de las ZNI es el doble del mismo
porcentaje entre los municipios del SIN (Ver Gráfica 46).

Gráfica 46 – Estado de cartera de suministro de energía SIN vs ZNI
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del alumbrado público (izquierda), encuesta al operador
de red (derecha)
En la gráfica 47 se observa que una menor proporción de los municipios de las ZNI establece un
impuesto de alumbrado público en comparación con el resto de la muestra. El 55,17% de los municipios
de las ZNI entrevistados dicen tener un impuesto mientras que el 71,83% de la muestra general (es
decir, tanto municipios ZNI como SIN) dice tener impuesto.
Gráfica 47 – Impuesto de alumbrado público en ZNI
Se observa que el 45,45% de los funcionarios de los municipios de las ZNI dicen que los recursos
disponibles para pagar el servicio de alumbrado público (ya sea el recaudo del impuesto o alguna otra
fuente de financiación) son suficientes para cubrir los costos del alumbrado público. Esta proporción es
similar a la de la muestra general, que corresponde a un 44,78%.
Entre los municipios de las ZNI que tienen impuesto de alumbrado público, se evidencia que el 77,78%
de los municipios establece que los ingresos del impuesto se destinarán exclusivamente a actividades
relacionadas con la prestación del servicio de alumbrado público (Ver Gráfica 48).

Gráfica 48 – Destinación del impuesto y suficiencia del recurso de alumbrado público en ZNI
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público (izquierda), acuerdos municipales
(derecha)
En cuanto a la relación entre el presupuesto de gastos para alumbrado público y el recaudo del impuesto,
se encontró que su valor en las zonas no interconectadas es mayor que en los municipios del sistema
interconectado (Ver Gráfica 49).
Gráfica 49 - Presupuesto de gastos definitivo para AP / Recaudo del Impuesto de AP (%)
Fuente: Elaboración propia, FUT
La proporción de la muestra de municipios de las ZNI que elaboran un plan de manejo ambiental es muy
similar a la de la muestra general. El 37,9% de los municipios de las ZNI elaboran dicho plan de manejo
ambiental mientras el 37,9% de los municipios de la muestra general lo elaboran (Ver Gráfica 50).
Gráfica 50 – Elaboración de plan de manejo ambiental de los residuos de alumbrado público

También se observan proporciones similares de municipios de las ZNI y del SIN que tienen un canal
PQR para alumbrado público. El 87,93% de los municipios de las ZNI y el 92,18% (Ver Gráfica 51) de
los municipios de la muestra general tienen dichos canales.
Gráfica 51 – Existencia de un canal PQR para alumbrado público en ZNI
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado
Por otra parte, en cuanto al análisis cualitativo respecto al funcionamiento en las zonas no
interconectadas, se encontró que las barreras financieras son las que se presentan con mayor frecuencia
en la prestación del servicio de alumbrado público (Ver Tabla 13). Este mismo comportamiento se
presenta en el Sistema Interconectado Nacional.
Tabla 13 - Barreras para la prestación del servicio de alumbrado público en ZNI
%Capital
Estado de %Capital Humano,
Financiero, %Incumplimientos
Conexión Barreras
Barreras
SIN 0,50 0,32 0,37
ZNI 0,39 0,35 0,26

Con respecto al manejo financiero y las barreras que se presentan, la insuficiencia de recursos es más
frecuente en los documentos de los municipios de las ZNI que en los del SIN. Sin embargo, en los
documentos de los municipios del SIN se encuentran, en promedio, más instancias sobre deuda y costos
elevados que en los de los municipios las ZNI (Ver Tabla 14).
Tabla 14 - Barreras financieras en ZNI
Estado de Conexión Deuda Costos elevados Insuficiencia de recursos

SIN 0,48 0,33 0,72
ZNI 0,26 0,09 0,74
Fuente: Tablas de concurrencia Atlas. Ti
Como se muestra en la tabla 15, en los municipios de la Zonas No Interconectada hay más
incumplimientos y deficiencias por documentos, que los que se encontraron en los municipios del
Sistema Interconectado Nacional. Además, los cumplimientos son, en promedio, más frecuentes en los
municipios del SIN que en las ZNI.
Tabla 15 - Cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público en ZNI
Estado de Conexión %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos Total

SIN 1,69 2,25 3,75 6
ZNI 1,13 2,13 4,91 7,04
En los municipios de la Zona No Interconectadas los funcionarios demostraron un mayor

desconocimiento respecto al alumbrado público, con un 11,04% de respuestas de NS/NR, frente a un
10,26% en las entrevistas de los municipios del SIN (Ver Tabla 16). Los temas en los que los municipios
presentan desconocimiento son los mismos que se observaron a nivel nacional: el impuesto de
alumbrado público y la normatividad y proceso jurídico.
Tabla 16 - Porcentaje de respuestas NS/NR en las entrevistas
Estado de Conexión NS/NR

SIN 10,26%
ZNI 11,04%
Para describir cómo funciona el alumbrado público en las zonas rurales del país, se visitó una vereda21
de cada municipio de la muestra teórica. Durante la visita, se identificó si la vereda cuenta con
alumbrado. En las veredas con alumbrado también se identificó el tipo de tecnología de las luminarias.
De las 41 veredas observadas, el 66,1% cuenta con alumbrado. De las 41 veredas con alumbrado, 38
21
Solo se realizaron estas visitas en los municipios en los que había una vereda disponible. Dado que varias veredas se encuentran en zonas
apartadas de la cabecera municipal, si la alcaldía certifica que la vereda no cuenta con alumbrado público, se registra el dato que no se tiene
alumbrado público. En estos casos, el sesgo de deseabilidad social del municipio no es problemático dado que se está reportando información
que no es socialmente deseable.

tienen luminarias de sodio, 1 tiene luminarias de mercurio y 2 tienen luminarias LED. Dado el tamaño
reducido de la muestra y las dificultades de escoger una muestra aleatoria de veredas, estos datos se
deben tomar solamente como una aproximación del funcionamiento del alumbrado en las áreas rurales.
Sin embargo, los datos indican que la cobertura del alumbrado público es menor en áreas rurales que
en las urbanas.
También se identificaron descripciones de la prestación del servicio a partir del análisis documental del
municipio. En solo 2 de los 27 contratos de Inversión y AOM que se analizaron se identificó que se exige
la expansión del sistema de alumbrado específicamente en áreas rurales. Esto indica que escasamente
se toman medias contractuales para llevar a cabo la expansión del servicio a áreas rurales22.
En las entrevistas con los funcionarios encargados del alumbrado público, se identificó que varios
funcionarios han identificado quejas de los ciudadanos en áreas rurales que deben pagar el impuesto
de alumbrado público, pero no cuentan con el servicio en sus comunidades. Esto lo corroboran los
acuerdos municipales de los impuestos de alumbrado público que se analizaron; las bases gravables y
los sujetos pasivos residenciales consistentemente se definen de tal manera que incluyen a los
residentes de zonas rurales si estos tienen acceso al servicio de energía eléctrica. Sin embargo, en
algunos municipios se define una tarifa específica y menor para los usuarios de zonas rurales o de zonas
sin cobertura del servicio.
En conclusión, las áreas rurales del país tienen una menor cobertura del servicio de alumbrado público
y se observa que es menos común que se establezcan obligaciones contractuales de expansión en estas
áreas. Además, en algunos municipios se cobra el impuesto en áreas rurales sin alumbrado público. En
estas áreas se puede cobrar a los residentes porque se benefician del servicio de alumbrado público
que se presta en otras áreas (como la cabecera municipal) del municipio.
2.1.9. Indicadores del alumbrado público
En el Informe Metodológico se establecieron criterios para crear indicadores de la prestación del servicio
de alumbrado público. Estos indicadores permiten comparar los municipios en las siguientes
dimensiones de la prestación del servicio:
• Suministro de energía eléctrica

• Calidad de iluminación
• Cobertura del servicio
• Administración, Operación y Mantenimiento (AOM)
• Modernización, Reposición y Expansión
• Mecanismo de recaudo del impuesto
Estos indicadores son medidas ordinales, no cardinales. Esto quiere decir que los indicadores miden el
desempeño del municipio en comparación con otros municipios, pero no miden el valor de la magnitud
22
Los acuerdos municipales de algunos municipios indican que los excedentes del impuesto se destinarán a la expansión del servicio. Es
posible que este tipo de expansión se lleve a cabo en los otros 25 municipios, pero no es posible identificar si se hace o no con los documentos
que suministraron los municipios.

del desempeño en sí. Por ejemplo, si el municipio A tiene un indicador de 0,2 en calidad y el municipio
B tiene un indicador de 0,4, no quiere decir que la calidad del municipio B sea dos veces mayor a la del
municipio A, solo quiere decir que el municipio B tiene una calidad mayor.
El presente informe solo puede presentar medidas estadísticas agregadas, por lo tanto, no es posible
detallar los indicadores de cada municipio. Además, no es apropiado tomar agregaciones estadísticas
como promedios y desviaciones estándar de medidas ordinales porque la magnitud de la diferencia entre
dos observaciones no tiene un significado específico23.
2.2. Análisis de cobertura y calidad de la prestación del servicio

A continuación, se presentarán los resultados en términos de cobertura y calidad de la prestación del
servicio de alumbrado público. Específicamente, esta sección tiene por objetivo responder a las
siguientes preguntas orientadoras:
7. ¿El costo de operación refleja la calidad de servicio prestado? ¿Por qué?24
9. ¿Cuál es la cobertura a nivel municipal del servicio de alumbrado público?
Estas variables se analizan por aparte, debido a que son los principales resultados de la política de
alumbrado público.
2.2.1. ¿El costo de operación refleja la calidad de servicio prestado? ¿Por qué?
Se realizó un análisis de la relación entre la calidad del servicio de alumbrado público y los costos de
prestación del servicio mediante un análisis de factores de productividad donde los gastos de cada
municipio son insumos y donde la iluminancia producida es la variable resultado. Los datos utilizados en
este análisis corresponden a los 67 municipios de la muestra presencial25. El análisis utiliza la siguiente
variación de la función de producción Cobb-Douglas:
𝛽 𝛽 𝛽 𝛽4
𝑌𝑖 = 𝐴𝑖 ∗ 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝐼&𝐴𝑂𝑀𝑖 1 ∗ 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑆𝑢𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑜𝑖 2 ∗ 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑅𝑒𝑐𝑎𝑢𝑑𝑜𝑖 3 ∗ 𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝐼𝑛𝑡𝑒𝑟𝑣𝑒𝑛𝑡𝑜𝑟𝑖
Donde:
• i: Municipio i
• Y: Producción lumínica medida en luxes-luminaria
• A: Factor total de productividad
23
Se pueden consultar los resultados de los indicadores a nivel de municipio en el Anexo 6. Este anexo solo estará disponible para el DNP, el
gestor de la información levantada durante la evaluación de operaciones.
24
La pregunta orientadora 7 contiene tres preguntas: ¿El costo de operación refleja la calidad de servicio prestado? ¿Por qué? ¿El recaudo por
concepto de alumbrado público se está utilizando exclusivamente para la prestación del servicio? La tercera pregunta sobre el uso exclusivo
del recaudo se responde en la sección 3.1.4 en el punto “Destinación de los recursos recaudados por concepto del impuesto de alumbrado
público”.
25
No es posible utilizar los datos de otros municipios porque solo se tienen datos de iluminancia y de gastos detallados para la muestra teórica.

• CostoI&AOM: Gastos del municipio en AOM para el alumbrado público más el promedio anual
de los gastos en inversión durante los últimos cinco años
• CostoSuministro: Gastos del municipio en suministro de energía eléctrica para el alumbrado
público
• CostoRecaudo: Gastos del municipio en facturación y recaudo para el alumbrado público
• CostoInterventor: Gastos del municipio en interventoría para el alumbrado público
• 𝛽𝑛 : Elasticidad producto del insumo n
Cada municipio se toma como una unidad productiva. Su producción se mide en luxes-luminaria, es
decir la iluminancia promedio observada multiplicada por el número de luminarias en el inventario del
municipio. Esta es una medida de aproximación de la magnitud y calidad del servicio de iluminación que
se ofrece a cada municipio. La variable no es una medida técnica, su propósito es aproximar la magnitud
del nivel de calidad de alumbrado al nivel del municipio. La iluminancia de cada municipio se toma a
partir de las observaciones in situ que se realizaron en los municipios de la muestra teórica. Se tomaron
3 medidas de nueve puntos en cada uno de los 67 municipios, para un total de 201 medidas a nivel
nacional. Estas tres medidas solo ofrecen una aproximación de la calidad del municipio, dado que solo
tres medidas no pueden representar la plenitud de un municipio.
Los factores de producción (insumos) de la función son los gastos de cada municipio en cada uno de los
procesos de prestación de alumbrado público. El factor total de productividad (FTP) corresponde a la
producción que no se puede atribuir a ninguno de los otros insumos. Un valor alto de FTP indica que
factores por fuera de los gastos brutos en alumbrado público contribuyen significativamente a una mejor
prestación del servicio. Un municipio con un mayor factor total de productividad puede tener mayores
eficiencias en sus procesos, más experiencia o acceso a mejores tecnologías.
Para calcular el FTP de cada municipio, se ejecuta una regresión de la función Cobb-Douglas
linearizada26 donde el flujo lumínico es la variable dependiente y los costos de los procesos son las
variables independientes. Una vez se ejecuta la regresión, se determina que el FTP es igual al error
residual de cada municipio. Esto quiere decir que la producción que no se puede atribuir a los otros
insumos es igual al factor total de productividad.
Es importante aclarar que la regresión para el cálculo de FTP no busca establecer vínculos de
causalidad. La regresión es una herramienta para tomar medidas a partir de un modelo y por lo tanto no
busca establecer relaciones de causa y efecto. Además, dado el tamaño reducido de la muestra teórica
y el hecho que la iluminancia promedio se toma a partir de tres medidas in situ, los resultados de este
análisis son solo una aproximación que busca caracterizar y resaltar patrones generales a nivel nacional.
26
Para linearizar la función, se toma el logaritmo natural de ambos lados para llegar a la siguiente fórmula: ln( 𝑌𝑖 ) =
𝛽1 ln(𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝐴𝑂𝑀𝑖 ) + 𝛽2 ln(𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑆𝑢𝑚𝑖𝑛𝑖𝑠𝑡𝑟𝑜𝑖 ) + 𝛽3 ln(𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝑅𝑒𝑐𝑎𝑢𝑑𝑜𝑖 ) + 𝛽4 ln(𝐶𝑜𝑠𝑡𝑜𝐼𝑛𝑡𝑒𝑟𝑣𝑒𝑛𝑡𝑜𝑟𝑖 ) + ln(𝐴𝑖 )[𝑒𝑟𝑟𝑜𝑟 𝑟𝑒𝑠𝑖𝑑𝑢𝑎𝑙].

A continuación, se reportan los resultados generales del análisis de costos y calidad27. Se pueden
consultar los resultados completos de la regresión en el anexo 4.
Tabla 17 – Resultados de análisis FTP
Grupo Factor total de productividad Desviación estándar

[ln(FTP28)]
Entorno de desarrollo
Temprano 4.82 1.24

Intermedio 5.78 1.47
Robusto 8.95 1.64
Región
Caribe 5.38 2.18
Centro Oriente 5.49 1.60
Centro Sur 5.42 0.51
Eje Cafetero 6.68 2.13
Llanos 6.36 1.83
Pacífico 6.52 1.86
Promedio nacional 5.87 1.83
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del alumbrado público
En promedio, los municipios en entornos más desarrollados tienen mayores valores de FTP. La
desviación estándar del FTP es similar entre los distintos entornos. Se observan valores similares para
todas las regiones, pero la región Centro Sur tiene el menor valor y la región del Eje Cafetero tiene el
mayor. Se observan diferencias en las varianzas de las distintas regiones.
Los grupos de municipios con mayores valores de FTP ofrecen una mayor producción de calidad frente
a lo que se esperaría dados sus gastos en alumbrado público. Del mismo modo, los municipios con
menores valores ofrecen una inferior producción de calidad dados sus gastos en alumbrado.
La regresión para la aproximación de FTP tuvo los siguientes resultados:
Tabla 18 – Regresión de aproximación de FTP
Variable Coeficiente
0.0200
ln(costos I&AOM) (0.0413)
0.127**
ln(costos de suministro)
(0.0495)
27
Se reportan valores en términos del logaritmo natural del FTP para mantener consistencia con los resultados de la regresión
28
El valor del FTP es igual al valor de A en la ecuación del modelo.

0.105***
ln(costos de interventoría)
(0.0341)
ln(costos de facturación y 0.0214
recaudo) (0.0318)
5.866***
Constante
(0.994)
Errores estándar en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del alumbrado público
Los coeficientes corresponden a la elasticidad de producción de cada variable. Que un coeficiente

estadísticamente significativo tenga un valor más alto, no necesariamente quiere decir que un proceso
sea más importante para la calidad del alumbrado público. Lo que quiere decir es que cada peso
adicional que se gaste en ese proceso se asocia con un mayor valor de calidad para un municipio. Sin
embargo, no es intuitivo que la variable de costos de inversión y AOM no tenga un coeficiente
estadísticamente significativo. Es posible que el valor haya perdido significancia porque no todos sus
costos tienen un impacto directo en la calidad. Por ejemplo, los costos de inversión en modernización y
reposición afectan la calidad, pero los costos de expansión no necesariamente mejoran el nivel de
calidad en el municipio. Similarmente, los costos de mantenimiento aportan a la calidad del alumbrado,
pero los gastos en administración y operación no lo hacen. Existe un ruido estadístico en la medida que
pudo haber deteriorado la significancia de su coeficiente.
Los dos factores de producción con las elasticidades significativas son los costos de suministro y los
costos de interventoría. Es de esperar que los gastos en suministro tengan una relación cercana con la
variable de resultado porque el consumo de energía es proporcional al número de luminarias en el
municipio. En cambio, el alto valor del coeficiente de los gastos de interventoría sugiere que cada peso
que se gasta en este concepto se asocia con una calidad del servicio significativamente mayor.29
En conclusión, la relación entre la calidad y el costo del alumbrado público varía entre los municipios
colombianos. Los municipios en los entornos más desarrollados reciben una mayor calidad dados sus
costos en comparación con los municipios en entornos menos desarrollados. La relación entre calidad y
costo también varía según la región del municipio. Los dos tipos de costos que tienen la relación más
significativa con la calidad, son el suministro de energía y la interventoría. Por lo tanto, en términos
generales, cada peso gastado en una de estas dos áreas se asocia con un nivel significativamente más
alto de calidad.
2.2.2. Aproximación comparativa a la cobertura del servicio de alumbrado público
29
Se llevó a cabo un segundo modelo que ejerce controles para los distintos entornos de desarrollo. El modelo general es el mismo, pero en
vez de calcular coeficientes utilizando todos los municipios de la muestra presencial, se calcula un grupo de coeficientes separados para cada
entorno. Esto quiere decir que el modelo permite que, por ejemplo, un peso gastado en AOM en el entorno de desarrollo robusto se asocie con
una variación en la calidad del servicio distinta a la del entorno intermedio. Sin embargo, dado el tamaño de la muestra teórica, los resultados
del segundo modelo arrojan resultados no significativos y con valores irrazonables. Algunos de los coeficientes la regresión de aproximación a
FTP, tienen valores negativos y ninguno de ellos tiene un valor de confiabilidad por encima de del 90%. Por lo tanto, no se considera este
modelo en el análisis.

Para medir la cobertura del alumbrado público, no existe en la normatividad un indicador que indique
como hacerlo. En este informe se proponen dos indicadores con el fin de aproximar la cobertura de los
municipios, bajo un análisis comparativo entre los mismos municipios. En otras palabras, al no contar
con una medida establecida de cobertura, se definen algunas que permitan hacer comparaciones entre
municipios. Cada medida de aproximación a la cobertura tiene sus ventajas y sus desventajas, así que
se deben considerar las tres medidas en conjunto.
La primera medida de aproximación a la cobertura es el número de luminarias por habitante urbano.

Esta medida permite dimensionar qué tantas luminarias se han instalado en el municipio en relación con
el número de beneficiarios en el área urbana. El beneficio de esta medida es que solo cuenta el número
de habitantes urbanos, así que es posible segregar la cobertura en áreas urbanas y los municipios con
un gran número de habitantes rurales no reciben niveles de cobertura más bajos. Sin embargo, la medida
es susceptible a variar significativamente de acuerdo con la densidad poblacional de un municipio, así
que un municipio con alta densidad poblacional puede tener un menor número de luminarias por
habitante urbano y aun así cubrir a sus usuarios con el mismo nivel de efectividad.
La medida promedio entre los municipios es de 0,169 luminarias por habitante urbano o 169 luminarias
por cada 1000 habitantes urbanos. La suma de todas las luminarias dividido por todos los habitantes
urbanos de los municipios para los que se tienen datos30, es 82 luminarias por cada 1000 habitantes
urbanos. La diferencia entre las dos medidas refleja que existe una desigualdad en la medida entre los
municipios. Pocos municipios tienen medidas mayores al promedio del resto del país.
En la gráfica 52 se observa que el entorno de desarrollo con el mayor valor promedio para la medida es
el entorno robusto, con 178 luminarias por cada 1000 habitantes urbanos. El entorno de desarrollo con
el menor valor promedio es el entorno temprano, con 150 luminarias por cada 1000 habitantes urbanos.
La región con la mayor medida es Llanos, con 270 luminarias por cada 1000 habitantes urbanos y la
región con la menor medida es el Caribe, con 88 luminarias por cada 1000 habitantes urbanos.
30
El promedio de todos los municipios y la medida a nivel nacional son valores diferentes. A manera de ejemplo, en un país con municipios con
𝑎+𝑏+𝑐 𝑎 𝑏 𝑐 1
números de luminarias a, b y c y números de habitantes urbanos d, e y f: ≠ ( + + ) ∗ . Se observa una mayor diferencia entre la
𝑑+𝑒+𝑓 𝑑 𝑒 𝑓 3
medida a nivel nacional y la medida promedio a medida que la distribución de municipios se vuelve menos uniforme.

Gráfica 52 –Medida de luminarias por habitante urbano
Fuente: Elaboración propia, Encuesta con el funcionario encargado del alumbrado público y DANE
La segunda medida de aproximación a la cobertura es el número de luminarias por área de la cabecera

municipal. Esta medida es menos susceptible a la variación en la densidad poblacional entre los
municipios. Sin embargo, es más susceptible a la variación en diseños lumínicos y a la proporción de
áreas privadas a áreas públicas.
La medida promedio entre los municipios para los que se tienen datos es de 1032 luminarias por km2.
La medida a nivel nacional es de 905 luminarias por km2. Se toma esta medida al sumar las luminarias
de todos los municipios y al dividir entre la suma de las áreas de todos los municipios.
Como se evidencia en la Gráfica 53, el entorno de desarrollo robusto tiene un promedio mucho mayor al
de los otros dos entornos: su promedio es de 1567 luminarias por km2 mientras que los de los entornos
intermedio y temprano son de 952 y de 1072 respectivamente. La región con la media más alta es los
Llanos con un promedio de 1604 luminarias por km2 y la región con el menor valor es el Caribe con un
promedio de 681 luminarias por km2.
Gráfica 53 –Medidas de luminarias por área en la cabecera municipal

Fuente: Elaboración propia, Encuesta con el funcionario encargado del alumbrado público y DANE
La tercera medida es el número de luminarias por usuarios de energía eléctrica. Esta medida tiene
ventajas y debilidades similares a las de luminarias por población urbana. Sin embargo, al usar el número
de usuarios de energía eléctrica se excluyen hogares que no sean usuarios y se utiliza el nivel de
observación de usuario de energía.
El promedio entre los municipios de la muestra es 220 luminarias por cada 1000 usuarios. La medida a
nivel nacional es 236 luminarias por cada 1000 usuarios. En la Gráfica 54, se observa que el entorno
con la mayor medida es el robusto, con 400 luminarias por cada 1000 usuarios. También se encuentra
que la región con la mayor medida es los Llanos y con la menor medida es el eje cafetero. Sus valores
son 634 y 165 luminarias por cada 1000 usuarios, respectivamente.
Gráfica 54 –Medidas de luminarias por usuarios de energía eléctrica
Fuente: Elaboración propia, Encuesta con el funcionario encargado del alumbrado público y SSPD

Las tres medidas indican que, en promedio, los municipios en el entorno de desarrollo robusto tienen
mayores niveles de cobertura. La medida de luminarias por habitante urbano tiene valores gradualmente
más altos para el entorno de desarrollo robusto y la medida de luminarias por área de la cabecera
municipal tiene valores significativamente más altos. Ambas medidas presentan variaciones en sus
promedios según la región del municipio. Además, en las medidas por área de la cabecera y por
población urbana, el promedio entre los municipios es mayor a la medida a nivel nacional, lo que indica
una desigualdad en la distribución de las medidas en el país.
2.3. Buenas y malas prácticas en la prestación del servicio

A partir del análisis realizado sobre la operación del alumbrado público, se llevó a cabo un inventario de
prácticas usadas en los municipios para la provisión del servicio. Estas prácticas están clasificadas en
los procesos de Inversión y AOM del servicio de Alumbrado Público, Suministro de Energía, Gestión
Financiera, y Vigilancia y Control. Esta sección tiene por objetivo evaluar este inventario de prácticas
con el fin de responder a la pregunta orientadora:
8. ¿Qué buenas y malas prácticas se pueden identificar en la prestación del servicio de alumbrado
público en términos técnicos, financieros, administrativos y ambientales? ¿Cuáles han sido los efectos
positivos y negativos que han generado a partir de ellas?
Para evaluar las prácticas, se identificó para cada proceso las variables de resultado que pueden tener
correlación con el proceso a evaluar. Con el fin de determinar si dichas prácticas tienen una relación
estadísticamente significativa con la variable de resultado asociada, se llevaron a cabo pruebas-t y
pruebas ANOVA. Estas pruebas permiten establecer si es estadísticamente significativa la diferencia de
medias entre el grupo de municipios que apliquen una práctica y el grupo de los que no la apliquen. Las
pruebas toman en cuenta las varianzas de los dos grupos para establecer la significancia de la diferencia
de sus promedios. La única diferencia entre las pruebas ANOVA y las pruebas-t es que la prueba-t mide
las diferencias entre dos grupos mientras que la prueba ANOVA puede medir las diferencias entre varios
grupos31. Para las pruebas que mostraban resultados relevantes se aplica la prueba Kolmogorov –
Smirnov, que permite evaluar las diferencias no solo en la media, sino a lo largo de la distribución
estadística. Por último, se evaluaron las prácticas más importantes mediante regresiones lineales, no
obstante, dado el número de la muestra estadística y la varianza de las variables, no fue posible
encontrar resultados relevantes mediante este análisis, por lo cual no se incluye.
En total se llevaron a cabo 468 pruebas para identificar las que muestren resultados estadísticamente
significativos. A continuación, se discuten las prácticas que se asocian con diferencias significativas en
variables resultado de la prestación del servicio de alumbrado público. Cabe resaltar que los siguientes
resultados no implican causación sino correlación entre las prácticas y las variables resultado. Lo
anterior, porque no se tienen suficientes observaciones en la muestra teórica, de donde se sacan la
mayoría de los datos usados en el análisis, para poder establecer una relación de causación.
31
La prueba ANOVA puede medir la diferencia entre cualquier número de grupos. De hecho, la prueba-t es un caso especial de la prueba
ANOVA donde hay solo dos grupos.

Varias medidas de resultado varían de acuerdo a la escala de operaciones de los municipios. El valor
total de los gastos en cualquier proceso, por ejemplo, debe crecer a medida que un municipio tiene
mayor área urbana (donde normalmente se presta el servicio de alumbrado público) y un mayor número
de luminarias. Para permitir que los valores de resultado sean comparables entre municipios, ciertas
medidas se dividen entre el número de luminarias, la población o el área del municipio para normalizar
los valores de los resultados.
Algunas variables de resultado utilizan datos derivados del Formulario Único Territorial (FUT) para
capturar datos financieros para municipios más allá de la muestra teórica. Es importante resaltar que
estos datos pueden contener inconsistencias si los municipios utilizan prácticas contables divergentes.
Por ejemplo, es posible que algunos municipios ingresen los gastos de interventoría como parte de las
cuentas de “pagos mantenimiento y expansión” y otros no lo hagan. Por lo tanto, es importante tomar
los resultados del FUT con cierta reserva.
El tamaño de la muestra teórica es de 67 observaciones y algunas de las variables utilizadas solo tienen
información para una fracción de la misma32. Al tener un número reducido de observaciones, la varianza
de los promedios tiende a ser mayor de lo que sería con una mayor muestra y la significatividad de las
estadísticas es menor. Por lo tanto, en este análisis se considerará que la diferencia de promedios entre
dos grupos es significativa a partir de un nivel de confianza del 90%. Así mismo, se consideran
significativas las diferencias de medias bajo una prueba de tanto una como dos colas de la distribución,
porque la magnitud de la diferencia de promedios es de interés para el análisis33. En el anexo 4 se
indican las diferencias que solo son significativas con una prueba de una cola y cuales son significativas
en ambas colas de la distribución. A continuación, se presentan los resultados de las pruebas-t y ANOVA
según este criterio. Los resultados completos de las pruebas-t se encuentran en el Anexo 4 con los
valores de los promedios, rangos de confiabilidad, valores-p, entre otros.
Es importante aclarar que el número de observaciones utilizadas en las pruebas-t varían para cada
prueba. El número de observaciones se determina a partir de la disponibilidad de las variables utilizadas
en las pruebas. Es posible consultar el número de observaciones de cada prueba en el anexo 4.
También se debe resaltar que cada prueba compara el grupo de municipios que ejecutan una práctica
contra el grupo de municipios que no la ejecuta. Las pruebas no comparan una práctica con la otra. Por
lo tanto, si se encuentra que una variable resultado es más alta entre los municipios que ejecutan la
práctica A, esto quiere decir que los municipios que ejecutan A en promedio tienen mayores valores que
los que no ejecutan A. No quiere decir que los que ejecutan A tienen en promedio valores mayores que
los que ejecutan B.
32
Esto sucede cuando se utilizan variables que se extrajeron de la tipificación de los documentos entregados. Si no se recibió el documento
correspondiente a algún municipio, no se tiene información de la tipificación para ese municipio.
33
La interpretación estándar de las pruebas t se hace donde la hipótesis alternativa establece que la medias son diferentes (prueba de dos
colas), a diferencia de las pruebas en donde la hipótesis alternativa es que la media de un grupo es mayor (o menor) que la otra (prueba de
una cola).

Otra aclaración necesaria, es que los resultados de las pruebas-t indican si un grupo tiene valores
estadísticamente mayores que los de otro grupo. Las pruebas no indican si la magnitud de los valores
de algún grupo es alta o baja, solo ofrecen un análisis comparativo.
El análisis cuantitativo de buenas y malas prácticas se complementó con los hallazgos del análisis
cualitativo realizado en Atlas.ti. Se tomaron las prácticas asociadas con las diferencias más significativas
en las variables resultado y se buscó información asociada del análisis de documentos. Se aplicaron
filtros34 en el programa para identificar instancias en las que se mencione la aplicación de cada práctica.
También se elaboraron tablas de concurrencia para analizar tendencias en los contenidos de los
documentos asociados con las prácticas y consultar los valores-C35 asociados con los grupos que
aplican dichas prácticas.
Las prácticas identificadas dentro del proceso de Inversión, Operación y Mantenimiento a evaluar son
las siguientes:
Tabla 19 - Prácticas identificadas en el proceso de Inversión & AOM
Práctica
Operación indirecta
Seleccionar al OR como operador del servicio de
alumbrado público
Proceso de Licitación Pública como método de
selección del operador
Tener un contrato de concesión o un convenio para la
prestación del servicio
Definir un Plan para la prestación del servicio
Prorrogación del contrato de Inversión y AOM
Remuneración mediante la metodología de la Res.
CREG 123 de 2011
Definición de indicadores de calidad y cobertura
contractualmente
Tener un interventor
Gestión de activos
Se describe cada práctica en las siguientes secciones. Como se mencionó anteriormente, cada una de
estas prácticas se va a evaluar bajo ciertas variables de resultado, las cuales se listan a continuación:
Tabla 20 - Variables a evaluar en el proceso de Inversión y AOM
Resultados relacionados al
Indicadores
proceso
Inversión en el sistema de Costos inversión (a partir de encuesta y FUT) /
Alumbrado Público Población urbana
34
La unidad hermenéutica de Atlas.ti contiene un memo que detalla los filtros que se aplicaron en el análisis.
35
Medida que indica el nivel de significancia de las diferencias entre grupos en una tabla de concurrencia

Costos inversión (a partir de encuesta y FUT) /
Luminaria
Luminarias / Población urbana
Cobertura del servicio
Luminarias / Área urbana
Iluminancia promedio observada en los municipios
Luminarias apagadas de noche / Luminarias
observadas
Calidad Insatisfacción del municipio por estado y cobertura de
la infraestructura
Insatisfacción del municipio por atención a fallas
Insatisfacción del municipio por precio
Costos de operación del Costos de AOM / Población Urbana
servicio Costos de AOM / Luminarias
Potencia promedio de luminarias (Potencia total /
Eficiencia Energética Número total de luminarias)
Energía consumida / Luminaria
• La medida de inversión en el sistema de alumbrado público corresponde a la inversión total

durante los últimos cinco años que reportan los municipios en la encuesta dividido entre la
población urbana del municipio según el DANE. También se usa la medida de gastos en
mantenimiento e inversión en alumbrado público del Formulario Único Territorial (FUT).
• Las variables de cobertura del servicio se miden usando el número de luminarias instaladas que
reporta el municipio en la encuesta junto con las medidas de población urbana y área del DANE.
• En cuanto a las medidas de calidad, la iluminancia promedio y las luminarias apagadas de noche
sobre luminarias observadas se obtienen de las observaciones in situ que se realizaron en los
municipios de la muestra teórica. En cada municipio se realizaron tres medidas de nueve puntos,
para un total de 201 medidas a nivel nacional. Las medidas de insatisfacción por estado y
cobertura de infraestructura, por atención a fallas y por precio son variables dicótomas que
describen si el funcionario encuestado dijo que la alcaldía estaba insatisfecha con cada aspecto
de la prestación del alumbrado.
• Se miden los costos de operación del servicio a partir de los costos de AOM reportados en la
encuesta contra la población urbana del DANE y el número de luminarias reportadas en la
encuesta.
• Se mide la eficiencia energética a partir de la potencia instalada dividida entre el número de
luminarias reportadas en la encuesta. También se mide la eficiencia a partir de la energía
consumida por luminaria según la encuesta. Aunque la potencia y la energía tengan una relación
directa36, se evalúan los dos indicadores, ya que se pueden presentar diferencias en los
resultados de las pruebas estadísticas por factores como ineficiencias en el equipo del alumbrado
público o por diferencias en los inventarios del OR y el municipio.
• Operación indirecta
36
El consumo de energía es la integral de la capacidad instalada sobre el tiempo bajo la suposición que no hay irregularidades.

Al comparar los municipios que operan de manera indirecta contra los municipios que operan de manera
directa, se encuentran los siguientes resultados.
En términos de los montos de inversión total por habitante urbano, inversión en modernización e
inversión en expansión reportados por los municipios, no hay una diferencia significativa entre los grupos
evaluados. Así mismo, al revisar los montos reportados bajo el concepto de mantenimiento y expansión
del servicio de alumbrado público en el FUT, tampoco se encuentran diferencias significativas en los
montos de este concepto. Al evaluar los montos de inversión por luminaria, los municipios que operan
indirectamente no presentan una diferencia estadísticamente significativa a un nivel de confianza del
90%. Para ambos indicadores, al aplicar la prueba Kolmogorov – Smirnov, se concluye que no hay
diferencias entre las distribuciones de ambos grupos.
Al evaluar dentro de cada entorno de desarrollo, se encuentra que en promedio los municipios en entorno
intermedio que operan indirectamente tienen mayor monto de inversión por luminaria y en los entornos
temprano e intermedio también reportan mayores montos de inversión en modernización. Para los
indicadores definidos para medir la calidad del servicio, no se encuentran diferencias ni en la iluminancia
promedio, ni en el porcentaje de luminarias apagadas de noche. Al analizar los diferentes entornos de
desarrollo, en promedio, la iluminancia observada en los municipios que operan indirectamente es menor
en el entorno temprano. Así mismo, se encontraron en promedio un menor porcentaje de luminarias
apagadas en el entorno de desarrollo intermedio.
En cuanto a los costos de operación del servicio, los municipios que operan indirectamente tienen
mayores costos de AOM por luminaria (en promedio y a lo largo de la distribución), frente a los que
operan directamente. Lo mismo sucede en los entornos de desarrollo temprano e intermedio, mas no en
el entorno de desarrollo robusto.
No hay diferencias significativas en la energía consumida por luminaria, tanto en términos generales
como por entorno de desarrollo. Para la potencia promedio por luminaria, no hay diferencias en la
muestra teórica, y al segmentar por entorno de desarrollo, en el temprano, los municipios que operan
indirectamente tienen una potencia por habitante promedio mayor.
En el análisis cualitativo se evaluó el cumplimiento en la prestación del servicio de alumbrado público y

el manejo financiero de acuerdo al esquema de operación. Al analizar los documentos suministrados por
los municipios, se aplicó el código “incumplimiento” cuando el autor de un documento identifica el
incumplimiento de alguna norma o contrato. Del mismo modo, solo se aplicó el código “cumplimiento”
cuando el autor identifica un cumplimiento. Se aplicó el código “deficiencia” cuando el autor identifica
una circunstancia que deteriora la prestación del servicio sin cometer un incumplimiento normativo o
contractual. A partir de este análisis se encontraron, en promedio, más instancias referentes a
deficiencias e incumplimientos en los municipios que operan indirectamente el alumbrado público.
También se presentan en promedio más cumplimientos en los municipios que operan a través de un
tercero.
En términos de las barreras institucionales y de capital humano en la operación del alumbrado público,
explicadas anteriormente, en los municipios que operan directamente se presentan, en promedio, más
barreras de capital humano debido a la insuficiencia de personal capacitado y la falta de asesoría y

capacitaciones en los municipios en temas asociados al servicio de alumbrado público. En contraste, los
municipios que operan indirectamente tienen una mayor frecuencia de barreras institucionales. Al
evaluar qué barreras de este tipo se exponen en los documentos de estos municipios, se encontró que
estas están relacionadas a los incumplimientos de los operadores del alumbrado público a los términos
pactado en los contratos, como por ejemplo retrasos en la entrega de información sobre la operación del
sistema o ineficiencias en el manejo de las PQRs. También se presentan barreras en la estructura
institucional del municipio, al no definir mecanismos de vigilancia y seguimiento a las diferentes
actividades contractuales del operador del alumbrado público.
En referencia al manejo financiero en la operación de alumbrado público, los municipios que operan
indirectamente tienen en promedio más instancias en las que se presenta el código de costos elevados.
Lo anterior puede explicar que en estos mismos municipios las instancias relacionadas con deuda son
más frecuentes que en los municipios que operan directamente. Sin embargo, los municipios que operan
directamente presentan, en promedio, más instancias de insuficiencia de recursos, así como de barreras
financieras. En la información documental, se encontró que los costos elevados en AOM en los
municipios que operan indirectamente, se presentan debido a los altos costos del mantenimiento, de
acuerdo con informes de la Contraloría General de la República.
De acuerdo al análisis cualitativo de las entrevistas realizadas a los encargados del alumbrado público,
se encontró que en los municipios que operan directamente, se tiene en promedio un 9% de respuestas
NS/NR, mientras que en los municipios que operan indirectamente, en promedio, en el 13% de la
entrevista, los entrevistados demostraron desconocimiento. De esto se puede considerar que los
funcionarios tienen menos conocimiento sobre el funcionamiento del alumbrado público cuando el
municipio opera a través de un tercero.
Lo anterior muestra indicios que la operación indirecta es neutral en el entorno de desarrollo robusto y
tiene mayor cobertura en área poblada y mayores costos de AOM frente a la operación directa. No
obstante, es necesario tener en cuenta que menores costos de AOM, pueden estar asociados al alcance
de las actividades que cubre el componente de mantenimiento (puede darse el caso que los municipios
que prestan el servicio directamente, solo realizan mantenimiento correctivo). Sin embargo, para el caso
de la operación indirecta de acuerdo a la Resolución CREG 123 de 2011, está definido el alcance de las
actividades que comprenden la prestación del servicio de alumbrado público, en el documento CREG-
102 de 2011. Particularmente, se especifica el alcance de las actividades de inversión, administración,
operación y mantenimiento, dentro de las que se incluye la revisión y reparación periódica como parte
de este último componente.
En el entorno de desarrollo intermedio hay resultados de mayor modernización, costos mayores de

prestación del servicio, pero mayor cobertura y calidad medidos en luminarias apagadas. En el entorno
de desarrollo temprano también hay mayor inversión en modernización, costos de AOM, pero menor
iluminancia. En términos de eficiencia energética, no es posible determinar un patrón seguido por los
municipios.
En el análisis cuantitativo, se encontraron pocas diferencias significativas entre los dos grupos. Sin
embargo, tanto el análisis cuantitativo como cualitativo se encontró que los costos de AOM son más
elevados para los municipios que operan indirectamente. Sin embargo, los municipios que operan

directamente presentan barreras financieras con mayor frecuencia en el análisis cualitativo. Por lo tanto,
se considera que es importante que los municipios entiendan sus propias circunstancias financieras y
contemplen una variedad de opciones de operación (tanto directa como indirecta) cuando decidan cómo
operar el servicio.
Lo operación directa o indirecta del alumbrado público no se puede clasificar como una buena o mala
práctica a nivel general para el país. Existen varios factores que determinan si operar directa o
indirectamente tendrá el mejor resultado para el municipio. Por ejemplo: la capacidad financiera del
municipio para invertir en proyectos de largo plazo, la disponibilidad de operadores de alumbrado y el
conocimiento institucional que ha acumulado el municipio sobre la prestación del servicio.
• Seleccionar al OR como operador del servicio de alumbrado público
El grupo de municipios incluidos en la muestra total que reportaron que desarrollan las actividades de
Inversión y AOM a través de un tercero, se divide a su vez en el grupo que opera a través del Operador
de Red (OR) y el grupo que no. Al comparar estos dos subgrupos se encuentran los siguientes
resultados. Es importante resaltar que se comparan los municipios que operan a través de un OR con
los que no lo hacen y no se compara los municipios que operan a través de un OR con alguna otra
práctica específica.
En promedio los municipios que tienen al OR como operador del servicio de alumbrado público, tienen
montos de inversión total por habitante menor que los municipios que lo hacen a través de otro tipo de
operador. Por otro lado, en promedio estos municipios tienen una mayor inversión en expansión del
sistema de alumbrado público.
Lo último se ve reflejado en los indicadores de cobertura del sistema. Tanto los indicadores de luminarias
entre población urbana y luminarias entre área de la cabecera municipal en promedio son mayores en
los municipios que seleccionan al OR como operador del servicio.
En cuanto a los indicadores de calidad del sistema, los municipios en donde el tercero que opera es un
OR en promedio tienen una iluminancia mayor. No se observaron diferencias significativas en las
luminarias apagadas de noche ni en la satisfacción de los municipios con los operadores.
No se encuentran diferencias significativas en los costos relativos de la prestación del servicio, ni en el

consumo de energía eléctrica por luminaria. La potencia promedio por luminaria es mayor en los
municipios que operan mediante OR.
Al igual que la operación directa o indirecta, evaluar esta práctica depende de las características del
municipio y no se puede concluir sobre la generalidad de los mismos. Se puede decir que esta práctica
presenta resultados en términos de cobertura, pues en los municipios que opera el OR se encontraron
mejores indicadores de luminarias por habitante urbano y de luminarias entre área de cabecera
municipal. Adicionalmente, en términos de calidad, también presenta un resultado deseado frente a la
iluminancia. Sin embargo, la inversión total reportada por los municipios es menor en este grupo de la
muestra, aunque la inversión en expansión es mayor. Es decir, de acuerdo a los datos reportados por
los municipios, esta práctica podría ser considerada como buena, si los objetivos del municipio priorizan
la expansión a la modernización del sistema.

• Licitación Pública
Se separan los municipios entre aquellos que llevan a cabo un proceso de licitación pública para
contratar a su operador de alumbrado público con los que no llevan a cabo este proceso. De los
municipios que operan indirectamente, los que realizan la selección del operador del alumbrado público
mediante una licitación pública, presentan mayores montos de inversión en el sistema de alumbrado
público en ambas medidas definidas. Sin embargo, bajo las medidas de cobertura de
luminarias/población urbana y luminarias/área de la cabecera municipal, los municipios que no aplican
esta práctica tienen un indicador mayor. Por otro lado, la iluminancia observada es en promedio mayor
en los municipios que aplican esta práctica. De cara a los costos de operación del servicio, los municipios
que aplican la práctica tienen en promedio menores costos por luminaria. Así mismo, estos municipios
tienen en promedio menores costos por luminaria y no se encuentran diferencias significativas en el
consumo energético.
Si bien no se puede concluir sobre la cobertura al aplicar esta práctica, se puede ver que en promedio
hay mayores montos de inversión, mayor iluminancia y menores costos de AOM relativos en los
municipios de la muestra.
De acuerdo a los resultados encontrados, la práctica de realizar un proceso de licitación pública para la
contratación del operador del alumbrado público, tiene implicaciones diferentes en términos de inversión,
cobertura, calidad y costos. Se puede considerar buena práctica si los municipios tienen como prioridad
temas de inversión o calidad, sobre cobertura. Esto, debido a que las medidas de luminarias/población34
urbana y luminarias/área de la cabecera municipal, son mayores en los municipios que no aplican esta
práctica.
• Tener un contrato de concesión o un convenio para la operación del servicio
Se comparan las dos formas contractuales más comunes dentro de los municipios que operan
indirectamente: un grupo corresponde a los municipios que operan a través de una concesión y el otro
a los que operan a través de un convenio. Se toman solo los municipios de la muestra presencial, ya
que como se mencionó en la sección descriptiva de este documento, al comparar la información
reportada por los municipios con la información proveniente de los contratos analizados y los estudios
previos, la muestra presencial se ajusta más a la realidad operativa, mientras que la muestra no
presencial puede estar sobreestimando el porcentaje de convenios37.
En términos de los costos de inversión no se encuentran diferencias significativas en los montos de

inversión reportados en la encuesta realizada. En el concepto de mantenimiento y expansión reportado
en el FUT por los municipios, tampoco se encontraron diferencias significativas. Sin embargo, en
términos de cobertura, al medir el número de luminarias por habitante urbano y el número de luminarias
37
Para validar que la información suministrada por los municipios sea congruente y acertada, se gestionó la información con matrices de
consistencia y otros controles de calidad que demuestran la coherencia de las respuestas de los municipios.

sobre el área de la cabecera municipal, los municipios que tienen convenios tienen en promedio un
indicador mayor que los que tienen concesiones.
Por otro lado, en términos de calidad, se encontró que los municipios que tienen una concesión, en
promedio están más insatisfechos con el tiempo de atención a fallas, frente a los que tienen convenio.
En términos de los indicadores para medir costos de prestación del servicio y eficiencia energética, no
se encuentran diferencias significativas.
La firma de contratos de concesión o de convenios para la contratación de la operación del servicio de

alumbrado público, no puede clasificarse como una buena o mala práctica, ya que se encontró que esto
no determina el desempeño de la operación del alumbrado público. Es importante, que los municipios
firmen contratos de concesión o convenios, teniendo en cuenta las responsabilidades y condiciones
contractuales que implica cada uno de estos tipos de relación contractual.
• Definir un plan para la prestación del servicio de acuerdo con el decreto 2424 del 2006
Los municipios que definen un plan para la prestación del servicio bajo la medida de cobertura de
luminaria por área municipal, tienen una diferencia positiva y significativa a un nivel de confianza mayor
al 95%, lo que se mantiene a lo largo de la distribución. En la medida de luminarias por habitante urbano,
la diferencia es negativa, sin embargo, los municipios que tienen un plan para la prestación del servicio
tienen en promedio una mayor población y densidad poblacional. En la medida de luminarias por área
de la cabecera municipal, se encuentra que la cobertura es mayor a lo largo de la distribución entre los
municipios que sí han elaborado un plan de prestación del servicio. Esta diferencia permanece cuando
se observan solo los municipios en estado de desarrollo intermedio, pero no lo hace con los municipios
en estado de desarrollo temprano38.
En términos de la calidad de la prestación del servicio, bajo ambas métricas los municipios que poseen
un plan para la prestación del servicio tienen mejores indicadores de calidad (mayor iluminancia y menor
porcentaje de luminarias apagadas). Estos resultados al ser evaluados por entorno de desarrollo, sólo
se mantienen en el entorno de desarrollo intermedio. En el entorno desarrollo temprano, si bien la
diferencia de promedios tiene la misma dirección, estas no son significativas estadísticamente. Por otro
lado, en el entorno de desarrollo robusto todos los municipios tienen plan, por lo cual no se puede realizar
una comparación. Frente a los indicadores de costos de prestación del servicio y de eficiencia energética,
no se encontraron resultados estadísticamente significativos.
La definición de un plan para la prestación del servicio de alumbrado público alineado con el decreto
2424 de 2006, se considera una buena práctica, ya que, tanto en indicadores de cobertura como en
indicadores de calidad, se encontraron mejores resultados para los municipios que definen un plan de
alumbrado público que para aquellos que no.
• Prorrogación del contrato de Inversión y AOM
38
No se puede hacer una prueba con solo los municipios en estado de desarrollo robusto porque todos los municipios de esta categoría tienen
un plan de prestación del servicio y por lo tanto no es posible separarlos en dos grupos para la prueba-t.

Esta práctica se refiere a si el municipio ha prorrogado su contrato de Inversión y AOM con el operador
del servicio. Los municipios que han prorrogado su contrato, presentan una diferencia positiva
significativa en la inversión total en el alumbrado público. Los municipios cuyo contrato de Inversión y
AOM es prorrogable también tienen una menor medida de cobertura en términos de luminarias sobre
área de la cabecera municipal. Además, una mayor proporción de estos municipios que reportan estar
insatisfechos con el operador del servicio por el estado y cobertura de la infraestructura. No se presentan
diferencias significativas en términos de los indicadores definidos para los costos de prestación del
servicio y eficiencia energética. Dado que no se presentan diferencias significativas, esta práctica no se
considera ni buena ni mala.
• Remuneración mediante la metodología de la Res. CREG 123 de 2011
La aplicación de la metodología de remuneración aplicada en la Resolución CREG 123 de 2011, se

observó tanto en los contratos de inversión y AOM (medición por contratos), como en lo reportado por
los municipios en la encuesta realizada al funcionario encargado del alumbrado público (medición por
encuesta).
De acuerdo a las pruebas realizadas, bajo las dos medidas de aplicación de la Resolución CREG 123
de 2011, no hay una diferencia significativa en los montos de inversión tanto los reportados en la
encuesta como los del FUT. Frente a esta última variable, en el entorno de desarrollo temprano, los
municipios que aplican la Resolución CREG 123 presentan menor valor en este concepto.
En términos de la cobertura del sistema, los municipios que aplican la práctica medidos por la encuesta
en promedio muestran un indicador mayor en Luminarias/Población urbana. No se observan diferencias
significativas en términos de luminarias sobre área de la cabecera municipal.
En cuanto a calidad de la prestación del servicio, los municipios medidos por la encuesta, muestran una
iluminancia mayor a un nivel de confianza del 90%. No se encontraron diferencias significativas en el
indicador del porcentaje de luminarias apagadas de noche en la información suministrada por los
municipios ni en la tipificación de los contratos. En los municipios medidos por la encuesta no hay una
diferencia significativa en estos indicadores. Por otro lado, a partir de la información suministrada por los
municipios en las encuestas, se encontró con menor frecuencia insatisfacción con el operador del
servicio por precio cobrado al municipio con un nivel de confianza del 90%. En términos de los costos
del servicio, no se encuentra una diferencia significativa en los costos de AOM por luminaria y sobre
población urbana.
• Definición de indicadores de calidad y cobertura en el contrato
Esta práctica se refiere a si en el contrato de inversión y AOM se observaron indicadores de calidad o

cobertura definidos sobre los cuales se va a medir el desempeño del contratista. Al realizar pruebas de
diferencias de promedios, se encuentra que no hay diferencias estadísticamente relevantes ni en las
medidas de calidad ni en las de cobertura.
Así mismo, se encuentra que en promedio los costos de AOM normalizados por la población urbana son
menores. Si bien, bajo el indicador de costos de AOM por luminaria la diferencia tiene el mismo sentido,

la diferencia no es significativa. Por otro lado, el consumo energético por luminaria, en promedio es
mayor en los municipios que aplican la práctica. Dado que no se presentan diferencias significativas,
esta práctica no se considera ni buena ni mala.
• Tener un interventor
Al comparar los municipios que reportan tener un interventor con los que no, sin importar el tipo de
operación, se obtienen los siguientes resultados.
Los municipios de la muestra, que reportan tener interventor exponen en promedio mayores montos
tanto de inversión por luminaria como de inversión por población urbana, y una inversión mayor en
modernización y en expansión del sistema. Además, en el caso de los indicadores de calidad, los
municipios que tienen interventor tienen en promedio mayor iluminancia.
En cuanto a la cobertura del servicio, los municipios que realizan una interventoría tienen una menor
medida de cobertura en términos de luminarias sobre área de la cabecera municipal. Sin embargo, esta
diferencia solo permanece robusta para los municipios en estado de desarrollo intermedio. La diferencia
no es significativa cuando se analizan los otros dos entornos por separado. Existe también una diferencia
negativa en el caso de las luminarias/población urbana, sin embargo, los municipios que tienen
interventor tienen mayor población y densidad poblacional, por lo cual este indicador no es adecuado
para esta práctica. En el caso de los indicadores de costos de prestación del servicio y de eficiencia
energética, no se encontraron diferencias significativas entre los grupos.
De la información documental recibida, se analizaron 15 informes de interventoría, que fueron

procesados y codificados. En promedio, en los informes de los municipios del entorno robusto se
codificaron 65,8 citas39, en los intermedios 42,2 y en los tempranos 37,7. El número de citas promedio
por documento se toma como un indicador de la calidad de los documentos entregados por la
interventoría, ya que estas contienen información sobre los diferentes procesos, actividades y temas del
alumbrado público relevantes para esta evaluación. Por lo tanto, entre más citas se encuentren se
considera que más información relevante contiene el informe. Lo anterior muestra indicios que tener un
interventor se relaciona con resultados deseados en términos de inversión, cobertura y calidad. Además,
como se menciona en la sección 2.1.5, se observa que en los municipios en los que la información está
disponible, la interventoría es la mayor fuente de hallazgos de fallas en la infraestructura.
Se considera que tener una interventoría es una buena práctica para la prestación del servicio dado que
tener una interventoría se asocia con mayores niveles de calidad e inversión. Además, la interventoría
permite un mejor seguimiento de las fallas que presente cualquier ente externo en la prestación del
servicio.
• Gestionar los activos de alumbrado público a través de un sistema de información o de

conteos periódicos
39
Son las porciones de texto que se codifica con alguno de los códigos creados para analizar la información documental, y que se considera
que contiene información relevante para la evaluación.

Se considera que un municipio realiza gestión de activos si tiene un sistema de información de la
infraestructura de alumbrado público o si se realizan conteos periódicos de la infraestructura. Para
efectos de esta práctica, solo se consideran los conteos y sistemas de información que gestione el
municipio directamente; no se cuentan los que gestione el operador de red, el prestador del servicio de
alumbrado o el interventor.
En los municipios que informan realizar gestión de activos, se observa una iluminancia promedio mayor
y una potencia instalada por luminaria mayor. Además, estos municipios tienen menores tasas de
insatisfacción por estado de la infraestructura, por tiempo de atención a fallas y por precio del servicio
de alumbrado.
No se encuentran diferencias significativas según la gestión de activos para las siguientes variables de
resultado: costos de inversión por habitante urbano, gastos de mantenimiento e inversión por habitante
urbano según el FUT, porcentaje de luminarias apagadas de noche, luminarias por habitante urbano,
luminarias por área urbana y consumo de energía por luminaria.
Se encuentra que realizar gestión de activos es una buena práctica en la prestación del servicio dado
que se observa una menor tasa de insatisfacción de infraestructura y mayores niveles de calidad. La
manera en que el municipio realice la gestión depende de sus circunstancias individuales. Si existen los
recursos, el municipio puede operar un sistema de información directamente. Sin embargo, en los
municipios donde los recursos sean más escasos, se pueden utilizar conteos periódicos o el sistema de
información de un tercero con medidas de control.
• Diferencias entre entornos de desarrollo
Como se dijo en la sección 3.2.2 existen diferencias significativas en términos de los indicadores
definidos de cobertura. En especial estas diferencias son significativas en el indicador de luminarias por
área urbana. Los municipios en estado de desarrollo robusto tienen un valor significativamente mayor
de la medida que los otros dos entornos. Así mismo, existen diferencias en la calidad del servicio
prestado en el indicador de iluminancia, en donde entre más avanzado sea el entorno de desarrollo, la
iluminancia es mayor.
En cuanto a la satisfacción de los municipios con el estado de la infraestructura, tiempo de atención a

fallas y precio cobrado por la operación, a medida que el entorno de desarrollo es más avanzado, los
municipios reportan menor insatisfacción en las perspectivas previamente mencionadas. Para el resto
de indicadores definidos, no se determinaron diferencias significativas en términos del entorno de
desarrollo.
Dentro del proceso de suministro de energía se identificaron las siguientes prácticas a evaluar:
Tabla 21 - Prácticas identificadas en el proceso de Suministro de Energía
Práctica
Operar indirecta el servicio de alumbrado público

El operador de red es el encargado de prestar el
servicio de alumbrado público
El contrato de suministro de energía es prorrogable
Proceso de contratación a través de convocatoria
pública
La tarifa de energía del alumbrado público corresponde
al Mercado regulado
Método de determinación del consumo y aplicación de
la resolución CREG 123
Gestionar los activos de alumbrado público a través de
un sistema de información o de conteos periódicos
Contar con medidores para conocer el consumo de
energía eléctrica en el Alumbrado Público
El interventor es el responsable de supervisar el
contrato de suministro
Tener un interventor general
Estas prácticas se evaluaron bajo las siguientes variables de resultado:
Tabla 22 - Variables a evaluar en el proceso de Suministro de Energía
Indicadores
proceso
Precio Tarifa kWh en factura
Costos totales por suministro de electricidad /
Luminaria
Presupuesto para el suministro de energía (FUT) /
Gastos
Luminaria
El funcionario considera que lo facturado corresponde
al consumo
Compensaciones por interrupciones en el suministro de
Compensaciones
energía
Energía consumida en alumbrado público / Luminaria
Energía consumida en alumbrado público / Población
Eficiencia Energética
urbana
Potencia instalada en alumbrado público / Luminaria
El precio del suministro de energía se toma a partir de la tarifa por kWh en la factura que entregó cada
municipio. Los gastos en suministro se miden a partir del presupuesto definitivo para el suministro de
energía en el FUT de cada municipio dividido entre el número de luminarias que reporta el municipio en
la encuesta. También se miden los gastos a partir de una variable dicótoma que describe si el funcionario
encuestado informa si los gastos de suministro facturados corresponden con el consumo real del
alumbrado público. Las compensaciones por suministro se miden con una variable dicótoma que
describe si el municipio ha recibido compensaciones por suministro al alumbrado público según la
encuesta con el municipio. Estas compensaciones corresponden a las que se regulan en la Resolución
CREG 097 del 2008 para compensar incumplimientos en la prestación del servicio de energía eléctrica.
• Operar indirectamente el servicio de alumbrado público

Si bien esta es una práctica que posee mayor relación con el proceso de Inversión y AOM, se estudia
también en el proceso de suministro de energía, para determinar las relaciones que tenga con las
variables resultado de este proceso.
En cuanto a los indicadores definidos para los gastos, se encuentra que los gastos de suministro por
luminaria reportados en el FUT son mayores para los municipios que operan indirectamente. Este
resultado se da particularmente en los entornos de desarrollo temprano e intermedio, mas no en el
robusto. Para los gastos de suministro reportados en la encuesta por luminaria, no se encuentran
diferencias significativas.
Sin embargo, un porcentaje significativamente mayor de funcionarios en municipios que operan a través
de un tercero respondió que consideran que el cobro por suministro de energía corresponde con el
consumo real del municipio.
También se encuentra que el promedio de consumo de energía eléctrica por habitante urbano de los
municipios que operan directamente es más alto que el de los municipios que operan a través de un
tercero. Sin embargo, no se observan diferencias en el consumo de energía eléctrica por luminaria.
Adicionalmente, no se evidencian diferencias de promedios significativas según la operación directa o
indirecta del alumbrado público en la recepción de compensaciones por fallas en el suministro de
energía.
En el análisis cualitativo, se encontró que de acuerdo con los informes de la Contraloría General de la
República las instancias en las que se presentan costos elevados por suministro en los municipios que
operan indirectamente, se deben a que los distribuidores de electricidad aplican ajustes a las tarifas más
altos de lo pactado o porque no se realiza un proceso minucioso de actualización de inventario,
generándose cobros por equipos no instalados. Cabe resaltar, que los informes de la Contraloría General
de la República son documento elaborados entre el 2005 y el 2012, ya que desde el año 2013 no es de
su competencia hacerle seguimiento a la operación del alumbrado público.
En referencia al proceso de suministro de energía, operar indirectamente el servicio del alumbrado

público, aunque implica menores tarifas de energía eléctrica y menor consumo energético, se
evidenciaron mayores gastos de suministro por luminaria. No obstante, estos resultados varían
dependiendo del entorno de desarrollo, por lo tanto, el esquema de operación no puede ser definido
como una buena o mala práctica para el proceso de suministro de energía al igual que para el proceso
de inversión y AOM, porque depende de factores como la capacidad financiera y la estructura
institucional.
• El operador de red del municipio es el encargado de prestar el servicio de alumbrado

público.
Cuando un municipio presta el servicio de alumbrado a través de un operador de red, la tarifa de energía
promedio es significativamente más alta y la potencia instalada por luminaria también lo es. Además,
una mayor proporción de los municipios que prestan el alumbrado público a través de un operador de
red reciben compensaciones por irregularidades en el suministro.

No se encuentran diferencias significativas para los municipios que operan a través de un operador de
red para las siguientes variables de resultado: gastos en suministro por número de luminarias según el
FUT y consumo de energía eléctrica por luminaria.
Al igual que la práctica de operar indirectamente, la contratación de la operación del alumbrado con el
operador de red no determina condiciones que puedan catalogarse como buenas o malas para el
proceso del suministro de energía, ya que, a pesar de encontrar que una mayor proporción de municipios
que aplican esta práctica reciben compensaciones por fallas en el suministro, se cobran mayores tarifas
de energía.
• El contrato de suministro de energía es prorrogable
Para ninguna de las variables de resultado se encontró una diferencia significativa entre los municipios
cuyo contrato de suministro de energía sea prorrogable y aquellos cuyo contrato no lo sea.
Específicamente, no se evidencian diferencias de promedios significativas para las siguientes medidas
de resultados: tarifa en la factura de suministro de energía de alumbrado público, consumo energético
por luminaria, consumo por habitante urbano, potencia instalada por luminaria, recepción de
compensaciones y percepción de correspondencia entre el costo y el consumo de la energía eléctrica.
Por lo cual no se puede concluir sobre si es buena o mala práctica.
No fue posible realizar la prueba t de costos de suministro por luminaria según el FUT porque no existen
suficientes observaciones con contratos prorrogables que tengan registros en el FUT.
• Proceso de contratación a través de convocatoria pública
Solo se encontró una diferencia significativa en las variables de resultado para la práctica de “seguir un
proceso de convocatoria pública”. En particular, los funcionarios de los municipios que llevan a cabo un
proceso de convocatoria pública para contratar el suministro de energía responden con mayor frecuencia
que consideran que el costo de energía corresponde al consumo.
No se observan diferencias significativas entre los municipios que llevan a cabo y no llevan a cabo
convocatorias públicas para el suministro para las siguientes variables resultado: tarifa en la factura,
gastos en suministro por luminaria según el FUT, consumo energético por luminaria, consumo energético
por habitante urbano, potencia instalada por luminaria ni recepción de compensaciones.
Si bien el tener una convocatoria pública no se asocia con una menor tarifa, sí se asocia con una mejor
percepción de la correspondencia entre los costos cobrados por suministro y el consumo de energía. Se
considera una buena práctica, dado que permite que los municipios actúen activamente el proceso de
suministro de energía.
• La tarifa de energía del alumbrado público corresponde al Mercado regulado
Los municipios que compran energía para alumbrado a tarifas diferentes a la regulada, tienen un menor
consumo por luminaria. No se encontró una diferencia significativa para los municipios con tarifas
diferentes a la regulada para las siguientes variables de resultado: tarifa en la factura, gastos de

suministro por luminaria, potencia instalada por luminaria, energía consumida por vatio instalado,
recepción de compensaciones y percepción de correspondencia entre costo y consumo de energía.
Se resalta que no se encontró una diferencia estadísticamente significativa entre las tarifas en las
facturas que reciben los municipios que participan y no participan en el mercado regulado, tanto en el
promedio como en la distribución. Se encontró una diferencia de promedios de 52.5 pesos, sin embargo,
las varianzas de los grupos comparados son demasiado altas para que la diferencia sea significativa.
En consecuencia, no se puede concluir si es una buena o mala práctica.
• Método de determinación del consumo y aplicación de la resolución CREG 123
Se analizaron los contratos de suministro de energía según las siguientes categorías de método de
cálculo del consumo de energía: cálculo a partir de la Resolución CREG 123 de 2011, Contrato de
condiciones uniformes, medición y cálculo a partir de la carga instalada y otro método. Se llevó a cabo
una prueba ANOVA con cada variable de resultado para determinar si existen diferencias significativas
entre todas las tipologías. También se hizo una prueba t para comparar los promedios de las variables
de resultado según el seguimiento o no seguimiento de la resolución CREG 123.
No se encontraron diferencias significativas en las tarifas de energía eléctrica identificadas en las

facturas. La prueba t para la aplicación de la resolución CREG 123 tampoco produce resultados
significativos. Además, no se encontraron diferencias significativas entre las tipologías de determinación
del consumo en las pruebas ANOVA de las siguientes variables de resultado: gastos de suministro por
luminaria según el FUT, consumo energético por luminaria, consumo energético por habitante, potencia
instalada por luminaria, consumo energético por vatio instalado, recepción de compensaciones y
percepción de correspondencia entre costo y consumo.
No se encontró una diferencia significativa entre los municipios que siguen o no siguen la metodología
de la resolución CREG 123 para el cálculo del consumo de energía para las siguientes variables de
resultado: tarifa en la factura, gastos de suministro por luminaria según el FUT, consumo energético por
luminaria, consumo energético por habitante, potencia instalada por luminaria, consumo energético por
vatio instalado, recepción de compensaciones y percepción de correspondencia entre costo y consumo.
Tampoco se puede concluir respecto a la aplicación de la Resolución CREG 123, ya que no se
encontraron diferencias significativas entre los municipios que la aplican y los que no.
• Gestionar los activos de alumbrado público a través de un sistema de información o de

conteos periódicos
Se considera que un municipio realiza gestión de activos si informa que tiene un sistema de información
de la infraestructura de alumbrado público o si se realizan conteos periódicos de la infraestructura. Para
efectos de esta práctica, solo se consideran los conteos y sistemas de información que gestione el
municipio directamente; no se incluyen los que gestione el operador de red, el prestador del servicio de
alumbrado o el interventor. Se encontró que los municipios que gestionan sus activos reportan en
promedio menores costos de suministro de energía (de acuerdo a los valores reportados en la encuesta).
Así mismo, el consumo de energía por población urbana y por luminaria es menor en los municipios que
realizan esta práctica, al tiempo que tienen una potencia instalada por luminaria mayor.

No se encontraron diferencias significativas para la variable de tarifas, compensaciones por fallas en el
suministro de energía, y percepción de cobro de acuerdo al consumo.
Gestionar los activos de alumbrado público a través de un sistema de información o de conteos

periódicos, se considera una buena práctica en términos técnicos y operativos, en la medida en que se
observó que los municipios que tienen estos sistemas, tienen menores costos y consumo de energía.
• Contar con medidores para conocer el consumo de energía eléctrica en el Alumbrado

Público
Los gastos promedio de suministro por luminaria según el FUT son significativamente más altos para los
municipios que llevan a cabo algún tipo de medición de energía que para los que no lo hacen. No se
encuentra una diferencia en el porcentaje de funcionarios que percibe una correspondencia entre costo
y consumo.
No se encontró una diferencia significativa entre los municipios que hacen o no hacen mediciones de
energía para las siguientes variables de resultado: Tarifa en factura, consumo energético por luminaria,
consumo por población urbana, potencia instalada por luminaria, energía consumida entre potencia y
compensaciones.
Contar con medidores para el consumo de la energía eléctrica en el alumbrado público genera mayor
confianza en los funcionarios de los municipios, respecto a la correspondencia entre costos y consumo.
Por lo tanto, aunque los municipios con estos sistemas reporten mayores tarifas, puede considerarse
una buena práctica, ya que se paga con una mayor certeza el valor adecuado por el servicio de
suministro de energía.
• El interventor es el responsable de supervisar el contrato de suministro
Los municipios cuyo contrato de suministro de energía designa al interventor como supervisor tienen en
promedio y a lo largo de la distribución una menor tarifa en comparación con los municipios que no lo
tienen. Los municipios que designan un interventor específicamente para el suministro de energía,
también tienen en promedio una mayor potencia instalada por luminaria.
No se encontró una diferencia significativa para los municipios que informan designar un interventor
específicamente para el suministro en las siguientes variables de resultado: gastos en suministro por
luminaria según el FUT, luminarias por habitante urbano, consumo energético por vatio instalado,
recepción de compensaciones y percepción de correspondencia entre costos y consumo.
• Interventor general
La práctica de “Interventor general” corresponde a los municipios que informan que contratan algún
interventor para supervisar la prestación del servicio de alumbrado público, sin importar si el interventor
tiene o no la responsabilidad específica de supervisar el suministro.
Los municipios que designan a un interventor general para el alumbrado público, tienen un mayor nivel
de gastos en suministro por luminaria según el FUT y un menor consumo de energía eléctrica por

población urbana. Además, en los municipios que designan a un interventor general, una mayor
proporción de funcionarios considera que los costos del suministro corresponden al consumo y una
mayor proporción de municipios recibe compensaciones por irregularidades en el suministro.
No se observa una diferencia significativa para los municipios que designen a un interventor general
para las siguientes variables de resultado: tarifa en factura, consumo energético por luminaria, potencia
instalada por luminaria, consumo de energía por vatio instalado.
Para el suministro de energía, al igual que para el proceso de inversión y AOM, tener un interventor está
asociado a resultados deseados. Para este caso, del suministro, en términos de consumo de energía
eléctrica por habitante urbano, confianza sobre la correspondencia de costos y mayor probabilidad de
recibir compensaciones por irregularidades en el suministro.
• Diferencias entre entorno de desarrollo
Hay diferencias significativas entre los entornos de desarrollo en los gastos en suministro por luminaria
según el FUT. Se encuentra que los gastos por luminaria del entorno robusto son significativamente más
altos que los de los entornos intermedio y temprano. Sin embargo, no se encuentra una diferencia
significativa al comparar el entorno intermedio con el temprano.
También existen diferencias significativas entre los entornos de desarrollo para la proporción de
municipios que reciben compensaciones por irregularidades en el suministro, mientras que en el entorno
de desarrollo robusto el 26,5% de los municipios recibe alguna compensación, en los entornos de
desarrollo intermedio y temprano, únicamente el 8,6% y el 5,6% lo hacen, respectivamente. Al igual que
con los gastos en suministro por luminaria, se encuentra que los gastos por luminaria del entorno robusto
son significativamente más altos que los de los entornos intermedio y temprano. Sin embargo, no se
encuentra una diferencia significativa al comparar el entorno intermedio con el temprano.
Las pruebas ANOVA no encuentran diferencias significativas entre los entornos de desarrollo para las
siguientes variables de resultado: tarifa en la factura, consumo energético por luminaria, consumo por
población urbana, potencia instalada por luminaria, consumo energético por vatio instalado y percepción
de correspondencia entre gastos y consumo de energía.
2.3.3. Gestión financiera del AP
Para la gestión financiera se identificaron las siguientes prácticas a evaluar:
Tabla 23 - Prácticas identificadas en el proceso de Gestión financiera del AP
Práctica
Definir un impuesto de alumbrado público
Esquema tarifario para sujetos pasivos residencial
Definición de sujetos pasivos especiales
Un agente recaudador se encarga del recaudo del
impuesto de AP de los sujetos pasivos no residenciales

Uso exclusivo de operador de red incumbente como
mecanismo de recaudo para sujetos pasivos no
residenciales
El municipio se encarga de la administración del
recaudo
Remuneración mediante la metodología de la Res.
CREG 122 de 2011
Definición del uso exclusivo del impuesto
Fuente de recursos cuando no hay impuesto
Gestión de cartera para los sujetos pasivos con retraso
en los pagos
Uso de mecanismos para evitar la evasión fiscal
Fiducia para la administración del recaudo
Estas prácticas se evaluaron bajo las siguientes variables de resultado:
Tabla 24 - Variables a evaluar en el proceso de Gestión financiera del AP
Indicadores
proceso
Valor de la deuda actual del municipio por conceptos de AOM,
Deuda Suministro de Energía, Recaudo e Interventoría / Gastos totales en
AOM, Suministro de Energía, Recaudo e Interventoría
Recaudo Valor total recaudado / Valor total facturado
Gastos de AOM y Suministro / Luminaria
Gastos de AOM y Suministro / Población urbana

Gastos
Presupuesto total de gastos (FUT) / Luminaria
Presupuesto total de gastos (FUT) / Población urbana
Suficiencia de recursos
Valor total facturado / Gastos totales en AOM, Suministro de Energía,
Suficiencia financiera Recaudo e Interventoría
Valor total recaudado / Gastos totales en AOM, Suministro de Energía,
Recaudo e Interventoría
La deuda de cada municipio se mide a partir de los valores de la encuesta, para la deuda en cada
proceso del alumbrado público, divididos entre sus gastos totales en todos los procesos de alumbrado
público. De manera similar, se mide la eficacia del recaudo al dividir el valor recaudado entre el valor
facturado. Se midieron los niveles de gastos al tomar los gastos totales de suministro, mantenimiento e
inversión reportados en el FUT y los gastos de AOM y suministro reportados en la encuesta, y dividirlos
entre el número de luminarias y entre la población urbana. Se mide la suficiencia financiera de cada
municipio con tres variables de resultado. La primera es una variable dicótoma que describe la respuesta
del funcionario público cuando en la encuesta se le preguntó si los recursos disponibles para el

alumbrado público40 son suficientes para cubrir los gastos. También se mide la suficiencia de recursos
al dividir el valor facturado y recaudado entre los gastos totales de prestación del servicio.
• Definir un impuesto de alumbrado público
De acuerdo a las pruebas de diferencia de medias realizadas para evaluar la práctica de tener un
impuesto de alumbrado público, se encontró que no hay una diferencia significativa en el promedio ni en
la distribución del porcentaje de deuda de los municipios.
En cuanto a los gastos a los que se enfrenta el municipio, se evaluaron los gastos totales de alumbrado
por luminaria y por población urbana, tomados tanto de la encuesta realizada como del presupuesto total
de gastos definitivos del FUT, que incluye los gastos de AOM y suministro. Se evidencia que, en
promedio, los gastos reportados en el FUT tanto por luminaria como por población, son
significativamente mayores en los municipios que no tienen impuesto que en los que sí tienen impuesto,
pero este resultado no se mantiene a lo largo de la distribución. Para los valores reportados en la
encuesta, no se encontraron diferencias significativas.
En términos de la suficiencia de recursos, existe una diferencia significativa entre los municipios que
cobran impuesto de alumbrado público y los que no, de acuerdo a la respuesta de los municipios en las
encuestas. Los municipios con impuesto de alumbrado tienen con mayor frecuencia insuficiencia de
recursos, en comparación a los que no han definido este impuesto (en promedio y a lo largo de la
distribución). Esto también se hizo evidente en el análisis cualitativo, en el que se encontró que el código
de insuficiencia de recursos se presentaba, en promedio, más veces en los municipios con impuesto
que en aquellos que no lo tienen definido.
Por otra parte, en este mismo análisis cualitativo, se clasificaron los documentos de los municipios de
acuerdo a la definición del impuesto de alumbrado público. A partir de esta categorización, se encontró
que los municipios que no tienen impuesto presentan más barreras en la operación del alumbrado
público, tanto de capital financiero como institucionales y de capital humano.
Sin embargo, los municipios con impuesto tienen, en promedio, más instancias de aplicación del código
“incumplimientos” en el análisis cualitativo mientras que los municipios con impuestos tienen más
instancias de aplicación del código “cumplimiento”. Como se explicó en la sección anterior, el código
“incumplimiento” se aplicó solo cuando el autor de un documento identifica el incumplimiento de alguna
norma o contrato. Del mismo modo, solo se aplicó el código “cumplimiento” cuando el autor identifica un
cumplimiento. La diferencia entre los promedios de los municipios con y sin impuesto se asocia con el
hecho que en los municipios que tienen definido el impuesto de alumbrado público se exponen
incumplimientos relacionados tanto con la definición del impuesto como en la gestión financiera del
mismo.
En conclusión, definir un impuesto de alumbrado público puede tener relaciones entre ciertos resultados
dependiendo del contexto del municipio. Como se explicó en la parte descriptiva, la razón con mayor
40
Estos recursos pueden corresponder al impuesto de alumbrado público o a los recursos que designe un municipio que no tenga impuesto.

concurrencia por la cual los municipios no definen un impuesto, es que por el contexto socioeconómico
del municipio no es viable hacerlo. Por otro lado, otros municipios como Bogotá no necesitan el impuesto
dada su capacidad financiera para prestar el servicio.
Teniendo en cuenta lo anterior, definir el impuesto de alumbrado público es una buena práctica ya que
puede derivar en menores barreras financieras, institucionales y de capital humano , sin embargo, esto
sólo aplica para los municipios que tengan las condiciones socioeconómicas para definirlo y que no
tengan la capacidad financiera para realizar las inversiones de su presupuesto general.
• Esquema tarifario para sujetos pasivos residenciales
Se identificaron varios tipos de esquemas tarifarios para los sujetos pasivos residenciales, los cuales
son: tarifa fija, tarifa variable, tarifa variable con topes, o la combinación de varios esquemas, los cuales
se comparan entre sí. Se realizaron pruebas ANOVA para determinar si existen diferencias en los
indicadores evaluados entre los diferentes esquemas tarifarios para los sujetos pasivos residenciales.
Se encontró que existen diferencias estadísticamente significativas en el porcentaje de deuda del

municipio entre los esquemas tarifarios. El porcentaje de deuda bajo un esquema tarifario variable con
topes es significativamente mayor que para los esquemas de tarifa fija y de tarifa variable. De esta forma,
los municipios que aplican tarifas variables con tope a los usuarios pasivos residenciales, tienen en
promedio, el mayor porcentaje de deuda en comparación a los demás esquemas tarifarios.
En contraste, con las pruebas ANOVA se encontró que no hay una diferencia significativa entre los
diferentes esquemas de cobro del impuesto de alumbrado público para el sector residencial en cuanto
a los indicadores de valor total recaudado / valor total facturado, la suficiencia del impuesto facturado, la
suficiencia del recaudo, los gastos totales de alumbrado por luminaria y los gastos totales de alumbrado
por habitante urbano. En consecuencia, no hay un esquema tarifario que pueda considerarse como
buena práctica.
• Definición de sujetos pasivos especiales
La definición de esta práctica, es si los municipios definen 4 o más sujetos especiales41. Se encontró
que no hay diferencias significativas en el porcentaje de deuda, de recaudo, de suficiencia del impuesto
facturado, de la suficiencia del impuesto recaudado, de los gastos totales de alumbrado por luminaria y
de los gastos totales de alumbrado por habitante urbano. Por lo tanto, no se puede concluir si dicha
práctica es buena o mala.
• Un agente recaudador se encarga del recaudo del impuesto de AP de los sujetos pasivos
no residenciales
Se evalúa la práctica si el municipio define un agente recaudador especial para los sujetos pasivos no
residenciales. En cuanto al indicador de recaudo, si se tiene un agente recaudador para sujetos pasivos
41
Se define 4, debido a que los municipios definen 4 sujetos pasivos comunes (Residencial, Industrial, Comercial y Oficial). Los sujetos pasivos
especiales corresponden a aquellos adicionales a estos 4 que defina el municipio

no residenciales, el promedio del porcentaje de recaudo es más alto que en los casos en donde esto no
ocurre.
Por otro lado, no se encuentra una diferencia significativa en la suficiencia del monto facturado en los
municipios que aplican esta práctica. Además, no se encuentran diferencias significativas en la
suficiencia del monto recaudado. Tampoco hay diferencias significativas en los gastos totales de
alumbrado por luminaria y los gastos totales de alumbrado por habitante urbano. Por lo tanto, se
concluye que realizar dicha práctica, resulta en un recaudo más efectivo, en consecuencia, se considera
como buena práctica.
• El municipio se encarga de la administración del recaudo
Esta práctica, se define si en el contrato de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público,
se establece que la totalidad del recaudo pasa a manos del municipio42. El caso contrario es en donde
el recaudador se paga a si mismo por los servicios y le gira el restante al municipio.
De acuerdo a las pruebas realizadas, no se encontró diferencia significativa entre los municipios en
donde el municipio es el encargado de la administración del recaudo del impuesto de alumbrado púbico
en términos de gastos totales por habitante urbano promedio, en comparación con los municipios que
no administran directamente el recaudo. Es decir, se gastan más pesos por habitante urbano en los
municipios en los que la administración se encarga del recaudo. Sin embargo, no hay diferencias
significativas para en los gastos totales por luminaria ni para el resto de indicadores evaluados. Teniendo
en cuenta la significancia de las pruebas, no se puede concluir si realizar esta práctica es bueno o malo.
• Definición del uso exclusivo del impuesto
En relación a los indicadores de gastos, existe una diferencia significativa en los gastos totales por
luminaria, encontrando que los municipios que definen el uso exclusivo del impuesto de alumbrado
público tienen un indicador de Presupuesto total de gastos / Luminaria, en promedio, más alto que los
que no lo tienen definido. Sin embargo, no existe diferencia significativa para el indicador Presupuesto
total de gastos / Población urbana. En los indicadores de deuda, recaudo y suficiencia financiera no se
evidencian diferencias significativas en los municipios teniendo en cuenta si definen o no el uso exclusivo
del impuesto de alumbrado público. Dado que no hay resultados significativos sobre los porcentajes de
deuda, suficiencia financiera, no se puede concluir si realizar esta práctica es buena o mala práctica.
• Fuente de recursos cuando no hay impuesto
Se realizaron pruebas ANOVA para determinar si existen diferencias significativas entre las fuentes de
recursos en los municipios en los que nos hay un impuesto de alumbrado público definido. Tomando
únicamente estos municipios, se encontró que no existe diferencia significativa en el porcentaje de deuda
de los municipios de las diferentes fuentes de financiación.
42
Incluye si el municipio definió una fiducia para el manejo del recaudo.

En cuanto a los indicadores de gastos, existen diferencias en el promedio de los gastos totales por
luminarias entre las distintas fuentes de financiamiento, encontrando que en promedio los municipios
que utilizan otros recursos diferentes al presupuesto del municipio y a los impuestos de Predial y de ICA,
tienen mayores gastos por luminaria. Dentro de los otros recursos que los municipios reportaron utilizar
para los gastos de alumbrado público se encuentran los recursos del Sistema General de
Participaciones, los recursos de otros impuestos municipales y los pagos por parte de la gobernación o
el Estado. De igual forma, estos municipios en promedio presentan mayores gastos totales por habitante
urbano. Dentro de estas fuentes de recursos se encuentra el Sistema General De Participaciones, la
financiación por parte de la gobernación o el uso de otros impuestos.
• Gestión de cartera para los sujetos pasivos con retraso en los pagos
En cuanto a los indicadores de deuda, no se encuentran diferencias significativas. Así mismo ocurre
para los indicadores de recaudo y suficiencia. En referencia a los indicadores de gasto, se encontró que
los municipios que realizan gestión de cartera a los sujetos pasivos tienen tanto gastos totales por
luminaria como gastos totales por habitante urbano significativamente mayores que los municipios que
no realizan gestión de cartera. Dado que no hay resultados significativos sobre los porcentajes de deuda,
suficiencia financiera, no se puede concluir si esta práctica es buena o mala.
• Uso de mecanismos para evitar la evasión fiscal
Del indicador de deuda se observa, que en los municipios que implementan mecanismos para evitar la
evasión fiscal hay un porcentaje de deuda menor, encontrándose una diferencia significativa a un nivel
de confianza del 95%, con respecto a los que no utilizan este tipo de mecanismos.
En referencia al recaudo, también se evidencia una diferencia significativa entre los dos grupos,
observando que los que usan mecanismos para prevenir la evasión fiscal tienen en promedio un mayor
porcentaje de recaudo. En cuanto a los indicadores de suficiencia, no se encontraron diferencias
significativas.
De los gastos, aunque no hay diferencia significativa en los gastos totales por habitante urbano, los
gastos totales por luminaria son significativamente mayores en los municipios donde se utilizan
mecanismos para evitar la evasión fiscal a un nivel de confianza del 90%. Se considera que el uso de
mecanismos para evitar la evasión fiscal, es una buena práctica, debido a los resultados de menor deuda
y mayor recaudo.
• Fiducia para la administración del recaudo
En términos del indicador de deuda, este es significativamente mayor en los municipios que utilizan una
fiducia para la administración del recaudo del impuesto de alumbrado público. También se evidencia que
los municipios con fiducia tienen en promedio un mayor nivel de gastos por habitante urbano. En cuanto
al porcentaje de recaudo no se evidencian diferencias estadísticamente significativas entre los
municipios que tienen fiducia y los que no.
De igual forma se encontraron diferencias en los indicadores de suficiencia financiera, encontrando que
tanto la facturación como el recaudo tienen mayor suficiencia en los municipios con fiducia. Cabe resaltar

que la prueba t no controla variables externas como la magnitud del recaudo del impuesto, así que es
posible que esto se deba a que los municipios que tienen una fiducia sean los que manejan mayores
cantidades de recursos por impuesto de alumbrado público.
De acuerdo a estos resultados, no puede ser definido como una buena o mala práctica para el proceso
de gestión financiera. El uso de una fiducia, además depende de factores como la capacidad financiera
y la estructura institucional que tenga definido el municipio, por lo cual el uso de esta dependerá de cada
caso particular.
• Diferencias entre entorno de desarrollo
Para evaluar la existencia de diferencias significativas entre los entornos de desarrollo se llevaron a cabo
pruebas ANOVA para cada indicador. No se encontraron diferencias significativas entre los entornos de
desarrollo en cuanto al porcentaje de deuda y al porcentaje de recaudo. De igual forma ocurre con los
indicadores de suficiencia financiera, para los que tampoco se evidencian diferencias significativas.
Con respecto a los indicadores de gastos, mientras que para los gastos por luminaria no se encontraron
diferencias significativas, para los gastos por habitante urbano sí. En los municipios robustos, aunque
tienen mayor población urbana en comparación a los otros entornos, es de esperarse que también tenga
mayores gastos y presupuestos, por lo tanto, se evidencia que el indicador Presupuesto total de gastos
/ Población urbana es, en promedio, significativamente mayor en estos municipios.
Para vigilancia y control se identificaron las siguientes prácticas a evaluar:
Tabla 25 - Prácticas identificadas en el proceso de Vigilancia y control
Práctica
El municipio cuenta con interventoría para la vigilancia
de la prestación del servicio de alumbrado público
Como se mencionó anteriormente, estas prácticas se van a evaluar bajo ciertas variables de resultado:
Tabla 26 - Variables a evaluar en el proceso de Vigilancia y control
Indicadores
proceso
Deuda total por procesos de alumbrado público / gastos
Deuda totales por procesos de alumbrado público según la
encuesta
• Interventoría
Se encontró que existe una diferencia en el porcentaje de deuda dependiendo si se contrata un

interventor para el alumbrado público o no. Los municipios que tienen interventor presentan, en promedio

una mayor proporción de deuda sobre los gastos totales. No obstante, esta relación no se mantiene a lo
largo de la distribución.
En las secciones 2.3.1 del proceso de Inversión y AOM, 2.3.2 del proceso de Suministro de energía y
2.3.5 sobre la Gestión ambiental, se evaluó la práctica de contratar un interventor, a partir de otras
variables e indicadores, y se concluyó sobre los efectos de esta práctica en cada proceso. Dentro de
estas prácticas se tuvieron en cuenta: Tener un interventor para evaluar indicadores de AOM, la
contratación de un interventor específico para el suministro de energía y un interventor general para
evaluar los indicadores del proceso de suministro y contar con interventoría para evaluar los indicadores
de gestión ambiental. Como conclusión, contratar un interventor para la supervisión de las actividades
de la operación del alumbrado público es una buena práctica ya que se evidenció que los municipios
que la aplican, presentan mejores niveles de calidad, inversión, consumo y costos de energía.
Por otra parte, en el análisis cualitativo se evaluó el cumplimiento en la prestación del servicio de
alumbrado público a partir de una tabla de concurrencia de los códigos “cumplimiento”, “incumplimiento”
y “deficiencia”, El código “incumplimiento” se aplicó solo cuando el autor de un documento identifica el
incumplimiento de alguna norma o contrato. Del mismo modo, solo se aplicó el código “cumplimiento”
cuando el autor identifica un cumplimiento. El código “deficiencia” se aplicó cuando el autor del
documento identifica una circunstancia que deteriora la prestación del servicio que no representa un
incumplimiento contractual o normativo. A partir de ello, se encontró que las actividades principales en
la prestación del servicio de alumbrado público, en la que mayores incumplimientos y deficiencias se
presentan, son en el proceso de vigilancia y control, con coeficientes-C de 0,79 y 0,9, respectivamente.
Después de la vigilancia y control, los incumplimientos se deben en segundo lugar por la normatividad y
proceso jurídico, con una concurrencia de 102 y un coeficiente-C de 0,13. Así mismo, el mayor
coeficiente-C encontrado para el cumplimiento es de vigilancia y control, de 0,35 (Ver Tabla 27).
Tabla 27 - Tabla de concurrencia y Coeficiente-C de cumplimiento por actividades
Actividad %Cumplimiento %Deficiencias %Incumplimientos

*AOM 39 (0,05) 39 (0,04) 57 (0,05)
*Expansión 14 (0,02) 19 (0,03) 36 (0,04)
*Facturación, recaudo y recurso 28 (0,04) 67 (0,09) 110 (0,12)
financiero
*Manejo Ambiental 25 (0,05) 12 (0,02) 44 (0,05)
*Modernización y repotenciación 17 (0,03) 13 (0,02) 19 (0,02)
*Suministro de energía 29 (0,05) 36 (0,06) 56 (0,06)
*Vigilancia y control 176 (0,35) 364 (0,90) 447 (0,77)
Normatividad y proceso jurídico 11 (0,02) 25 (0,04) 102 (0,13)
RETILAP 5 (0,01) 7 (0,01) 14 (0,02)
Contabilidad 4 (0,01) 64 (0,18) 30 (0,04)
Planeación 8 (0,02) 27 (0,05) 64 (0,09)
Proceso administrativo 1 (0,00) 37 (0,10) 21 (0,03)
2.3.5. Gestión ambiental
Para la gestión ambiental se identificaron las siguientes prácticas a evaluar:
Tabla 28 - Prácticas identificadas en el proceso de Gestión ambiental

Práctica
Operación indirecta
Tener un interventor
Como se mencionó anteriormente, estas prácticas se van a evaluar bajo ciertas variables de resultado
Tabla 29 - Variables a evaluar en el proceso de Gestión ambiental
Indicadores
proceso
Manejo ambiental Tiene plan de gestión ambiental
• Tipo de operación
Para evaluar el proceso de gestión ambiental se estableció como indicador la existencia de un plan de
manejo ambientan en los municipios. Se llevó a cabo una prueba t para determinar si existen diferencias
dependiendo del esquema de operación del alumbrado público, encontrando que no hay una diferencia
estadísticamente significativa en la definición de un plan de manejo ambiental si la operación es directa
o indirecta. Por lo tanto, no se concluye sobre esta práctica.
• Interventor
Por otra parte, se evaluó si hay diferencias en cuanto a la definición de un plan de gestión ambiental con
la contratación de un interventor que vigile el alumbrado público, encontrando que los municipios en los
que se realizan interventorías se define con mayor frecuencia un plan de manejo ambiental. Esto sugiere
que las actividades de vigilancia y control asociadas con la interventoría se asocian con una mayor
propensión a planear el manejo adecuado de los residuos del alumbrado.
• Entorno de desarrollo
Existen diferencias en términos de la definición de un plan de gestión ambiental entre los entornos de
desarrollo, siendo el entorno robusto en el que se establece con mayor frecuencia un plan de manejo
ambiental (53,8% de los municipios), seguido del entorno intermedio (42,1%) y por último el entorno
temprano (33,1%). Sin embargo, solo se observa una diferencia estadísticamente significativa entre el
entorno robusto y temprano.
2.4. Experiencias internacionales en la prestación del servicio de

alumbrado público
Con el fin de identificar prácticas líderes que puedan ser aplicables a Colombia, se revisan casos
internacionales sobre la operación del servicio de Alumbrado Público, en cada uno de los procesos
definidos en este estudio (Inversión y AOM – Infraestructura de Alumbrado Público, Suministro de
Energía, Gestión Financiera, Vigilancia y Control y Gestión Ambiental). Estas prácticas son de diferente

tipo, como por ejemplo la contratación y la planeación, que pueden servir como referentes para la
prestación del servicio en Colombia.
Para tener información sobre experiencias en la prestación del servicio en diferentes contextos, se
tomaron referencias de países de Europa, Latinoamérica y Norteamérica. Para cada uno de los
procesos, se destacan las prácticas que ciertos países aplican y han sido reconocidas como prácticas
líderes en su contexto.
Del análisis realizado, se puede deducir que en general en los países desarrollados (Norteamérica y
Europa), los esquemas son diseñados con un enfoque tendiente a sistemas modernos y eficientes (bajo
costo de operación y mantenimiento) con buena cobertura y recuperación de la inversión vía impuestos.
Por ejemplo, estos esquemas incluyen la modernización de todo el parque de luminarias por tecnología
LED. En los países en vías de desarrollo, al tener mayores restricciones presupuestales, los esquemas
pretenden balancear la cobertura y calidad, con los costos de inversión y operación del sistema.
Para los países latinoamericanos, se referenciaron prácticas de México, Perú y Brasil. Se hace un
énfasis en el caso mexicano, ya que el diseño de un Plan Nacional para el Alumbrado Público en
eficiencia energética y la definición de un marco normativo concerniente a temas técnicos y legales en
el sector, hacen de México un referente en la prestación del servicio de alumbrado público. De acuerdo
al Balance 2010-2016 del Proyecto Nacional de Eficiencia Energética en Alumbrado Público Municipal
(Conuee, 2016), el proyecto ha cumplido su objetivo con una participación de 399 solicitudes de
proyectos, brindando soporte y atención a 950 municipios, en 25 estados, generando un ahorro de
energía eléctrica de 77,8 millones kW/h al año, a través de la sustitución de la infraestructura de
alumbrado público por tecnologías eficientes. El caso de Perú se considera relevante dado que la
regulación de este país determina que el servicio del alumbrado público es responsabilidad de las
empresas distribuidoras de energía, lo que constituye una diferencia fundamental en comparación con
el caso colombiano. Por su parte, Brasil se considera relevante teniendo en cuenta la definición de un
tributo destinado al servicio de alumbrado público el cual es definido como una contribución, y que al
igual que en Colombia, los municipios son libres de decidir las tasas de contribución y las bases
gravables.
Para los países europeos, se referenciaron prácticas generales de la Unión Europea y Reino Unido. Se
hace énfasis en el caso del Reino Unido ya que existen diversos regímenes y modelos para la prestación
del servicio de alumbrado público cómo existe en Colombia. Adicionalmente, cuenta con un marco
definido a nivel de alumbrado público que incluye normatividad técnica y legal, contratos modelo y un kit
de herramientas y documentación que las autoridades locales pueden utilizar para garantizar el
cumplimiento normativo y llevar a cabo procesos de contratación y operación eficientes.
Para Norteamérica se referencian las ciudades de Los Ángeles (California) y Nueva York (Nueva York).
La ciudad de Los Ángeles se caracteriza por haber realizado el proyecto de modernización más grande
que se ha realizado en el mundo. Con una duración estimada de 5 años, 140.000 luminarias de sodio
fueron sustituidas por luces de tecnología LED, generando ahorros significativos en el consumo de
energía (ESMAP, 2011). Así mismo, la ciudad de Nueva York se ha posicionado también como uno de
los líderes en usar iluminación urbana sostenible realizando el cambio a tecnologías LED.

2.4.1.1. Latinoamérica
Igual que en Colombia, la normatividad de México establece que el servicio de alumbrado público es un
servicio público a cargo de las autoridades municipales, y debe ser prestada garantizando eficiencia y
cobertura en las diferentes calles y avenidas de los municipios. Ante la identificación de instalaciones de
alumbrado público anticuadas e ineficientes y como parte de la iniciativa nacional del uso sustentable de
la energía, diferentes entidades de sector energético suscribieron un convenio para la ejecución del
Proyecto Nacional de Eficiencia Energética en el Alumbrado Público Municipal. El convenio suscrito en
el 2010 por la Secretaria de Energía (Sener), la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía
(Conuee), la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
(Banobras), tiene como principal objetivo promover la eficiencia energética a partir de la sustitución de
sistemas ineficientes de alumbrado público (Conuee, 2010).
Como parte del Proyecto Nacional los municipios han buscado diferentes alternativas de contratación
para la operación y financiamiento de los proyectos de sustitución de luminarias. Algunos han optado
por el financiamiento ofrecido por Banobras y la operación directa, mientras que otros han firmado
contratos con terceros (Asociaciones Público-Privadas APP). De acuerdo al reporte de la agencia
calificadora de valores en México Fitch Ratings (FitchRatings, 2014), los ayuntamientos han realizado
contratos de arrendamiento, considerados APP, con plazos desde 5 hasta 30 años para el desarrollo de
estos proyectos. De acuerdo al reporte, los contratos con plazos superiores a 5 años pueden resultar
inadecuados debido al riesgo asociado a los cambios tecnológicos, que aumentan la probabilidad de
que las instalaciones se vuelvan obsoletas y su precio se reduzca significativamente. Además, se expone
que bajo esta modalidad de contratación el municipio pierde control sobre la calidad de los activos,
porque hay incentivos por parte del contratista de reducir costos. De acuerdo al mismo reporte, para que
una APP sea eficiente, debe existir un marco institucional y normativo que defina las mejores prácticas
y regule el sector, pues en los contratos evaluados para el reporte se establecen términos y condiciones
desfavorables para los municipios que implican el pago de costos elevados.
Por su parte, la ciudad de Guadalajara participó en el Proyecto Nacional de Eficiencia Energética en el

Alumbrado Público Municipal desde el 2013, a través de la contratación por 10 años de una compañía
instaladora de luminarias para la sustitución de la infraestructura de alumbrado público a luminarias de
tecnología LED. El municipio como encargado del alumbrado público, se hizo responsable de las
actividades de mantenimiento, reposición y administración de la infraestructura (ESMAP, 2016).
Como parte del Proyecto Nacional, la Conuee ofrece apoyo en el proceso de contratación, a los
municipios que lo soliciten, con el objetivo de garantizar el cumplimiento de la normatividad y asegurar
la calidad y el desempeño del servicio. En el caso de Guadalajara, la Conuee participó en el proceso de
contratación, que se llevó a cabo mediante una licitación pública, a partir del cual se contrató la mejor
propuesta entre más de 200 proveedores (ESMAP, 2016). Además de este apoyo, la Conuee lleva a
cabo un análisis técnico de los proyectos propuestos en términos de tecnología y niveles de iluminación,
para asegurar que el ahorro de energía esperado sea el presentado en la propuesta.

Como resultado de la implementación del Proyecto Nacional, se sustituyó el 50% de la infraestructura,
correspondiente a cerca de 400.000 luminarias de vapor de sodio a LED, con una inversión estimada de
MEX$165.880.186 (aproximadamente USD$8.663.631). Se estima que en el municipio de Guadalajara
se generó un ahorro anual de MEX$50.395.933 (alrededor de USD$2.649.948) equivalentes a
16.453.129 kW/h en consumo, recibiendo apoyo del Fotease43 (Fondo para la Transición Energética y
el Aprovechamiento Sustentable de la Energía) por MEX$10.000.000 (alrededor de USD$ 525.825,84)
(ESMAP, 2016). De acuerdo al informe del Energy Sector Management Assistance Program44, a partir
del modelo diseñado para la implementación del Proyecto Nacional en la ciudad de Guadalajara se
identificaron ciertos aspectos que las ciudades deben tener en cuenta para la ejecución de proyectos
similares (ESMAP, 2016). Estos aspectos son:
• Los ahorros potenciales de energía que se puedan generar son importantes para la reducción de
los costos.
• La conformidad entre las regulaciones nacionales y locales, así como un marco institucional bien
definido son claves para el desarrollo satisfactorio de este tipo de proyectos y para minimizar el
riesgo de que enfrentan los municipios.
• La calidad y la garantía de los productos y del servicio contratado debe ser la mejor para
garantizar la eficacia del proyecto.
• Las garantías son importantes para incentivar la inversión privada y las iniciativas de ejecución
de proyectos.
A diferencia de México y Colombia, en Perú la prestación del servicio de alumbrado público es

responsabilidad de los concesionarios distribuidores de energía como lo define la Ley de Concesiones
Eléctricas (Decreto LEY No. 25844, 1992), publicada en 1992 y modificada en varios decretos, y en la
que se regula lo referente a las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización
de la energía eléctrica. Las actividades de transmisión y distribución de energía, de acuerdo a esta ley,
requieren de una concesión definitiva que las otorga el Ministerio de Energía y Minas mediante
Resolución Suprema. Por lo tanto, el alumbrado público es operado por el distribuidor de electricidad a
través de la misma concesión para el suministro de energía eléctrica. Los proyectos de expansión en
zonas no iluminadas, así como el mantenimiento de las instalaciones del alumbrado público son
responsabilidad de los concesionarios. Sin embargo, en el caso de proyectos de instalación de
luminarias de tecnologías más avanzadas que las especificadas por la concesión, el municipio se
43
Es un fondo de administración pública que tiene como objetivo llevar a cabo acciones para contribuir al cumplimiento del
proyecto nacional para la transición energética y el aprovechamiento sustentable de la energía. El Comité Técnico que integra
el Fondo está conformado por representantes de Secretaría de Energía (SENER), Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Comisión Federal de Electricidad (CFE), Instituto Mexicano del Petróleo (IMP),
Instituto de Electricidad y Energías Limpias (INEEL), Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) y de la Comisión
Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE)
44
Es un programa de asistencia técnica del Banco Mundial, que ofrece servicios de asesoramiento a países de ingresos bajos
y medios para aumentar su capacidad institucional y lograr soluciones energéticas ambientalmente sostenibles, para la
reducción de la pobreza y fomentar el crecimiento económico.

encarga del financiamiento de la instalación, así como de los costos de energía, operación y
mantenimiento.
En Brasil la diversidad de municipios, que tienen diferentes necesidades y condiciones de ingresos, hace
que se presenten varias modalidades en la operación del alumbrado público. El Banco Mundial, realizó
el Forum on Business Models For Energy Efficient Street Lighting en este país, en el que se definieron
ocho modelos con los que se puede realizar la operación y el desarrollo de proyectos de inversión, de
acuerdo a los esquemas que identificaron que utilizan los municipios para el alumbrado público (World
Bank Group, 2016). Estos modelos son alternativas de contratación y de financiamiento para las
actividades de inversión y AOM del alumbrado público (Ver Tabla 30).
Tabla 30- Modelos para la prestación eficiente del servicio de alumbrado público
Modelo Descripción Ventajas Desventajas
Contratación de un concesionario a
quien el municipio otorga una amplia
gama de responsabilidades a través Los costos de
1. APP Municipal
de una concesión administrativa, El municipio transfiere el transacción de la
(Operación
para la modificación de los activos riesgo al sector privado. contratación pueden ser
indirecta)
de alumbrado público y la prestación altos.
de un servicio de iluminación
eficiente.
Varios municipios de un estado - Amplía la viabilidad de
2. Consorcio
conforman consorcios que se una APP a varios
municipal con El manejo de un
encargan de la operación del municipios.
APP consorcio implica altos
alumbrado público. El concesionario - Diversificación del
(Operación costos de transacción.
ofrece los mismos servicios como se riesgo político y
indirecta)
describe en la anterior modelo. financiero.
- Los límites de
endeudamiento limitan a
3.Financiamiento
Operación directa a través del muchos municipios.
municipal Proceso de contratación
financiamiento por medio de - El sector público asume
(Operación menos complejo
préstamos. la mayor parte de la
directa)
responsabilidad del
desempeño del sistema
- Requiere de un cambio
- Menores costos de
4. Programas regulatorio de la Agencia
financiamiento.
con ESP para el Contratos con las empresas de Nacional de Energía
- Diversificación del
desarrollo de servicios públicos de energía, que Eléctrica (ANEEL) en un
riesgo.
proyectos de aprovechan los recursos derivados entorno donde la
- Oportunidad para los
inversión del pago de los consumidores para tendencia es a reducir la
municipios con
(Operación financiar el alumbrado público. participación de la
insuficiencia de
directa) compañía de electricidad
recursos.
en el sector.

-Menor cobertura en
- Ofrece una opción de
comparación con el
financiación para los
Contratos con empresas de modelo anterior.
5. ESCOs45 o municipios más
servicios energéticos que asegurar - Costos más elevados
Empresa de pequeños, sin
la financiación en el mercado y las para los municipios que
servicios necesidad de un nivel de
inversiones necesarias para la ya que las ESCOs
energéticos participación del
modernización de los municipios; la perciben mayor riesgo
(Operación regulador o cambios
operación y mantenimiento sería la de crédito que las
directa) políticos como el modelo
responsabilidad del municipio. empresas de servicios
anterior.
públicos.
6. Central Establecimiento de un consorcio - Menores costos de - Financiación propia,

Procurement municipal para centralizar compras transacción. que puede resultar difícil
Agent de nuevas tecnologías y - Economías de escala en municipios con
(Operación beneficiarse de economías de en la compra de insuficiencia de
directa) escala por el costo de los equipos. equipos. recursos.
- Los municipios asumen
- Menores costos de
Los municipios operan todo el riesgo.
7.Financiamiento transacción.
directamente, a partir de sus - Los municipios
propio - Adecuado para
ingresos excedentes financian pequeños pueden tener
(Operación municipios que no tienen
inversiones de modernización y dificultades en la
directa) alternativas de apoyo
expansión. definición de un COSIP
financiero.
adecuado y suficiente.
Solución provisional que consiste en - La implementación de
- Oportunidad para los
instalar luminarias de vapor de equipos reutilizados
municipios de mejorar la
8. Transferencia sodio, restantes después de la puede tener una
eficiencia energética y el
de luminarias sustitución a LED en una ciudad, en operación compleja.
servicio a menores
otros municipios sin perspectivas de - Vida útil de los equipos
costos.
modernización. más corta.
Fuente: Business Models for Energy Efficient Public Street Lighting (World Bank Group, 2016)
Los municipios deben identificar sus necesidades y sus capacidades de financiación para optar por el
modelo que les represente una mejor alternativa para garantizar la eficiencia en la prestación del servicio
de alumbrado público. Sin embargo, el Banco Mundial planteó una clasificación cualitativa de los
municipios de acuerdo a diferentes factores y para cada grupo recomienda uno o varios modelos de
operación (Ver Tabla 31). A partir de esta clasificación, el Banco Mundial propone un esquema o modelo
de operación que debe adoptar un municipio de acuerdo a sus características (Ver Tabla 32). Esta
clasificación, tuvo en cuenta, en un principio, características de los municipios como el tamaño y el
desarrollo, y luego de agruparlos por estos atributos, se realizó una clasificación cualitativa de acuerdo
a dos características: tamaño del parque de luminarias del alumbrado público y capacidad de la gestión
fiscal, teniendo en cuenta la administración de la contribución para el alumbrado público (World Bank,
2016).
Tabla 31 - Clasificación cualitativa de municipios
45
Por sus siglas en ingéls Energy Service Companies

Puntos de Manejo del
Grupo
iluminación impuesto
A ++++ +++
B ++++ +++
C +++ +++
D ++ +++
E + ++
F + +
Tabla 32 - Mapa de asignación de modelos para cada grupo de municipios
2.
4. 6. Central 8.
1. APP Consorcio 3.Financiamiento 7.Financiamiento
Programas 5. ESCOs Procurement Transferencia
Municipal municipal municipal propio
con ESP Agent de luminarias
con APP
A
Modelos sugeridos Modelos posibles
De acuerdo al estudio realizado por el Banco Mundial, las concesiones a través de contratos APP son
recomendables en los municipios con un parque de luminarias más grande y con un mejor manejo fiscal.
Mientras que los modelos de operación directa son mejores en los municipios más pequeños. Como
medida para mitigar las barreras financieras de los contratos APP que implican altos costos de
transacción, se propone la estandarización de los contratos y la definición de un marco legal para el
establecimiento de consorcios y concesiones para el alumbrado público. Así mismo, se propone la
creación de programas a nivel nacional para la asistencia técnica y la creación de herramienta de apoyo
para la identificación del mejor modelo de operación del alumbrado público.
2.4.1.2. Europa
Para el Reino Unido, en la guía para el alumbrado público, el Street Lighting Toolkit diseñado por Scottish
Futures Trusts46, y que se extiende a todo el territorio, se exponen los diferentes tipos de contratación
que las ciudades pueden efectuar para garantizar la operación eficiente del sistema de alumbrado
público, y las formas de financiamiento disponibles para garantizar el servicio (Scottish Futures Trust,
2013). De acuerdo a lo presentado, la operación directa del alumbrado público es recomendada en los
casos en que se cuente con la suficiente experticia para operar el sistema, realizar los mantenimientos
necesarios y ejecutar proyectos de sustitución de luminarias. Además, si se decide operar bajo este
46
Una compañía establecida por el Gobierno escocés, que tiene como objetivo incentivar y realizar inversiones en infraestructura pública.

esquema es recomendable tener una estructura financiera sólida, ya que el riesgo operativo recae sobre
la ciudad. Por otra parte, el esquema de operación indirecta es recomendable en ciudades donde existe
la necesidad o el deseo de entregar la operación del alumbrado público, ya sea por barreras de capital
humano o financieras. Al entregar la operación del sistema, la autoridad local de la ciudad debe asegurar
que el tercero está en capacidad de administrar el sistema de forma eficiente, identificar oportunidades
de ahorro operacional y tener el conocimiento técnico necesario. Este esquema puede presentarse de
tres formas: i) Energy Performance Contracting o Contratación por rendimiento energético, ii) a través
de una alianza o consorcio con un privado o iii) a partir de Asociaciones Público-Privadas (Scottish
Futures Trust, 2013).
En el caso de la contratación PFI (Private Financing Initiative) o APP (Asociación Público Privada), en el
Reino Unido es una de las modalidades contractuales más frecuentes, a partir de cual se realizan
contratos de largo plazo, con duraciones de 20 a 35 años, en los que los activos son entregados a un
privado quien se encarga del financiamiento para el mejoramiento y el mantenimiento de estos. De
acuerdo al informe del ESMAP (2016) las APP representan una oportunidad para las ciudades con
insuficiencia de recursos, al permitirles tener acceso a apoyo técnico y financiero por parte del sector
privado y del sector público. Este es el caso de la ciudad de Birmingham, en donde se realizó una
Asociación Público-Privada para un proyecto de mejoramiento de la infraestructura de la ciudad, en el
que se incluía no solo el alumbrado público, también el mantenimiento de calles, avenidas y puentes.
Según el informe, al realizar la contratación para estos diferentes servicios, los costos contractuales se
disminuyen beneficiando financieramente a los consejos de las ciudades. Por un valor de USD$4,2
billones, el consejo de Birmingham firmó un contrato en el 2010 por un periodo de 25 años, en el que se
destinaban USD$117 millones para el alumbrado público. Durante los primeros 5 años del proyecto se
sustituyeron 57.404 de las 97.000 luminarias de la ciudad por tecnología LED de 10 a 52 watts, y durante
los 20 años restantes del contrato se espera reemplazar 40.000 luminarias adicionales
aproximadamente. Además de los cambios en el alumbrado público, como parte del contrato se hicieron
mejoras en la infraestructura vial, a partir de inversión en túneles, puentes y señales de tránsito (ESMAP,
2016).
La contratación a partir de Energy Performance Contracting consiste en que el municipio celebra un

contrato con un socio del sector privado, que asume la responsabilidad de la financiación, operación y
mantenimiento del alumbrado público durante un período definido de tiempo. El operador debe
garantizar un nivel de ahorro de energía a partir de la inversión en activos de alumbrado público, ahorros
que son compartidos sobre una base previamente acordada. El contratista privado enfrentará los riesgos
de mantenimiento y el riesgo de consumo de energía. Este modelo es adecuado para municipios que
requieren financiación externa e identifican en el sector privado la oportunidad de obtener los recursos.
2.4.1.3. Norteamérica
El alumbrado público en Los Ángeles es operado directamente por la administración local. Para la
operación del servicio, la ciudad ha implementado una oficina dedicada exclusivamente a esta labor,
llamada la Oficina de Alumbrado Público (Bureau of Street Lighting) del Departamento de Obras Públicas
de Los Ángeles. Esta dependencia del municipio es responsable de la operación, mantenimiento y
reposición del sistema de alumbrado público de la ciudad, así como de las instalaciones de nuevas
tecnologías y del desarrollo de proyectos se expansión y de sustitución de las unidades del sistema de

alumbrado público. Para esto, el Departamento de Obras Públicas contrata contratistas privados y
empleados directos a partir de contratos o convenios. Este es el caso del programa de reposición de
luminarias iniciado en el 2009, el cual tenía como objetivo modernizar el parque de luminarias de la
ciudad a partir de tecnología LED y para el cual fue necesaria la contratación de personal calificado por
un monto aproximado de USD$7,4 millones (Bureau of Street Lighting , 2013).
Al igual que en Los Ángeles, en la ciudad de Nueva York, el alumbrado público es operado directamente
por la administración local. Para esto, da la responsabilidad de la operación al Departamento de
Transporte (DOT) (New York City Department of Transportation, 2017), que se encarga del
mantenimiento y de la operación de aproximadamente 250.000 luminarias.
2.4.2. Infraestructura de Alumbrado Público
En términos generales, la modernización a luminarias tipo de LED es considerada una buena práctica a
aplicar por las ciudades, ya que esta tecnología tiene un consumo menor del 40% al 60% en
comparación a otras tecnologías (ESMAP, 2016). Adicionalmente, a pesar de las altas inversiones que
implica un proyecto de modernización de luminarias LED, los costos de mantenimiento de este tipo de
tecnología son menores debido a que la vida útil de esta es más prolongada que la de otras tecnologías.
Es por esto que diferentes ciudades alrededor del mundo han desarrollado proyectos de modernización
a partir de la sustitución de luminarias de tecnologías como Sodio de alta presión o mercurio por
tecnología LED.
La instalación de tecnología LED, además de los ahorros ya mencionados, ofrece a las ciudades una
solución de iluminación basada la integración de tecnologías de redes inteligentes y la integración con
otros servicios dentro del marco de iniciativas de ciudades inteligentes o smart cities. Por lo tanto, la
construcción de redes de iluminación LED ofrece a las ciudades la posibilidad de aprovechar la
infraestructura de redes y facilita la integración de ciudades inteligentes, no solo para realizar mediciones
del consumo de energía, sino también para otras aplicaciones tales como sistemas de gestión de tráfico,
semáforos y parquímetros inteligentes, entre otras.
Además del Proyecto Nacional para el Alumbrado Público que se diseñó en México, el sector cuenta
con un marco legal en el que se definen las disposiciones técnicas de las luminarias LED (NOM-031-
ENER-2012, 2012) y las condiciones de eficiencia energética para el sistema de alumbrado público
(NOM-013-ENER-2013, 2013). En primer lugar, en la NOM-031-ENER-2012 se establecen condiciones
y obligaciones técnicas de las luminarias de tecnología LED. Por lo tanto, con el objetivo de garantizar
un sistema de alumbrado público que cumpla con la normatividad, la Conuee publica mensualmente un
listado de luminarias LED que están certificadas de acuerdo a esta norma, para que los municipios se
aseguren de adquirir luminarias certificadas. En segundo lugar, en la NOM-013-ENER-2013 se
establecen los valores mínimos de iluminancia, luminancia y relación de uniformidad, y los valores
máximos de densidad de potencia eléctrica para alumbrado (DPEA)47 según el tipo de vía (Ver Tabla
47 DPA=Carga total conectada para alumbrado/Área total iluminada

33). Esto quiere decir que la norma impone una eficiencia energética mínima para los equipos a
instalarse, pues debe lograrse un mínimo de iluminación con un máximo de potencia para una superficie
definida.
Tabla 33 - Valores máximos de DPEA, iluminancia mínima promedio y valor máximo de la relación de uniformidad
promedio para vialidades con pavimento tipo R1
Fuente: (NOM-013-ENER-2013, 2013)
En la normatividad técnica peruana, también se definen niveles mínimos de luminancia e iluminancia.

Sin embargo, como iniciativa para la eficiencia, se establecen también unos niveles máximos de estos
dos indicadores de eficiencia. La clasificación de las vías se define de acuerdo a la función (tipo de
acceso), a las características del tránsito y a el tipo de superficie de la vía (concreto, asfalto, tierra)
(Ministerio de Energía y Minas Dirección General de Electricidad, 2002).
En referencia a la propiedad de los activos, la regulación brasilera estableció en el 2010 que la

infraestructura del alumbrado público debía ser trasladada en su totalidad a los municipios. En la década
de los 90 muchos municipios transfirieron la propiedad de los activos a los concesionarios que operaban
el sistema de alumbrado público debido a la falta de recursos humanos, técnicos y financieros. Sin
embargo, la ANEEL (Agencia Nacional de Energía Eléctrica) identificó que el alumbrado público favorece
a una variedad de factores de interés público, como mejorar la imagen de una ciudad, el turismo, el
comercio, el ocio nocturno, mejorando la seguridad pública y el tráfico, siendo incluso un indicador de
desarrollo. Por lo tanto, estableció que la responsabilidad y propiedad de los sistemas de iluminación
pública debía ser devuelta a los municipios (Companhia Paranaense de Energia, 2012).
2.4.2.2. Europa
La Unión Europea definió una norma para la prestación del servicio de alumbrado público en la que se
establecen directrices técnicas para brindar un servicio adecuado. Dentro de estos lineamientos, se
encuentran unos criterios de selección de clase de iluminación con los que se determina la iluminación
requerida en cada tipo de vía, teniendo en cuenta el tipo de usuarios, la velocidad de circulación
promedio, la disposición de la vía y las condiciones ambientales. A partir de esta identificación de las
necesidades de iluminación, se definen los niveles de luminancia y de iluminancia promedio óptimos

para cada tipo de vía. Además, se definen indicadores de desempeño para medir la luminancia y la
iluminancia, para evaluar el rendimiento de las luminarias, y los métodos para calcular estos indicadores.
En cuanto a la operación y mantenimiento técnico de la infraestructura del alumbrado público en el Reino

Unido, de acuerdo al UK Roads Liaison Group48, como buena práctica, cada autoridad local debe definir
un marco administrativo, estratégico y normativo de la gestión de los activos basándose en la normativa
nacional. De esta misma forma, se debe diseñar un plan de operación e inversión de largo plazo para el
mantenimiento, expansión y modernización del sistema, realizando las actualizaciones necesarias de
acuerdo a avances tecnológicos (European Comission - DG-Environment, 2011).
Así mismo, en cuanto a prácticas del mantenimiento, este debe ser tanto preventivo como reactivo de
luminarias y postes, y debe planearse y realizarse teniendo en cuenta el tipo de material de la estructura.
Por ejemplo, los postes metálicos deben someterse a procesos de galvanización y cubrimientos
adicionales, con una frecuencia determinada por factores como las condiciones climáticas y el tiempo
en uso del poste. Para esto, y para vigilar el desempeño del sistema se tienen que realizar
actualizaciones de inventario detalladas (UK Roads Liaison Group, 2016). En el marco del Reino Unido
también se incluye una recomendación sobre el mantenimiento de los monumentos de tal forma que se
garanticen las buenas condiciones de estas estructuras patrimoniales (UK Roads Liaison Group, 2016).
La ciudad de los Ángeles cuenta con el segundo parque de luminarias más grande de Estados Unidos,
con más de 209.000 luminarias de más de 400 estilos y diseños diferentes (ESMAP, 2011). En Los
Ángeles, el sistema de alumbrado público se diseña y se construye de acuerdo a los estándares
establecidos a nivel nacional por El instituto Nacional Estadounidense de Estándares (The American
National Standards Institute), adoptados a las necesidades de la ciudad en una guía elaborada por la
Oficina de Alumbrado Público. Dentro de las mejores prácticas identificadas en el manejo de la
infraestructura de alumbrado público en la ciudad, se encuentra la definición de unos estándares para el
diseño eléctrico, operativo y estético del sistema de alumbrado público. Además, para la ejecución del
proyecto de modernización y de acuerdo a la tendencia de sustitución de luminarias de sodio por
luminarias LED, se diseñó toda una reglamentación entorno a la operación de este tipo de tecnología. A
partir de la ejecución de pruebas piloto de instalación de luminarias LED se plantearon unos
requerimientos mínimos para la elaboración de una evaluación a los equipos antes de la instalación.
Dentro de estas especificaciones se establece que las nuevas luminarias deben, como mínimo, generar
un ahorro en el 70% del consumo de energía en comparación a las que se encuentren operando para
que puedan ser aprobadas. De esta forma, garantizan que la inversión en nuevas luminarias les genere
un ahorro energético y por lo tanto económico.
Entre 2009 y 2013, 140.000 luminarias fueron sustituidas por luces de tecnología LED en Los Ángeles,
generando un ahorro de energía de 68.000 MWh/año como resultado de la disminución del 60% en el
consumo. Esta reducción, implicó ahorro económico de USD$7,5 Millones por año (ESMAP, 2011). El
proyecto se desarrolló como resultado de la colaboración entre el operador del alumbrado público en la
48
Es un grupo de organizaciones gubernamentales, nacionales y locales del Reino Unido, que se encarga de manejar y dar asesoramiento en
asuntos operativos y técnicos de la infraestructura vial, a lo largo de todo el país.

ciudad (LA Bureau of Street Lighting), la alcaldía de Los Ángeles, el Departamento de Agua y Energía y
el Programa Clinton Climate Initiative (CCI) Cities Program. El programa de modernización, se centró en
la sustitución de las luminarias de sodio de alta presión en calles residenciales y que ofrecían una
eficiencia óptica deficiente.
Además de los beneficios económicos como resultado de la disminución en los costos por el consumo
de energía, la percepción óptica generada por la luz LED favoreció la visibilidad en las vías de la ciudad.
Adicionalmente, se presentó una reducción en la emisión de dióxido de carbono de 40.500 toneladas al
año, de acuerdo al reporte de la Oficina de Alumbrado Público.
Ilustración 1 – Comparación de alumbrado de Sodio y LED en Los Ángeles
Fuente: Bureau of Street Lighting City of Los Angeles
Como parte del proyecto mencionado, se instaló un sistema de monitoreo remoto que permite tener un
control sobre el desempeño del sistema obteniendo información sobre la operación y el consumo de
energía del alumbrado público. La instalación de sistemas de información de tecnologías avanzadas,
como los medidores inteligentes, es una tendencia que se está desarrollando en el alumbrado público.
En Estados Unidos se han realizado pruebas piloto y proyectos en los que estos medidores son
instalados en la infraestructura de alumbrado público como parte de la creación de Ciudades Inteligentes.
En Chicago, se realizó una prueba piloto en la que se instalaron 800 luminarias con tecnología
inteligente, y se estimó una reducción de costos de operación, mantenimiento y energía de un 65%
(SilverSoring Networks ). Como parte de la constitución de la ciudad inteligente en Los Ángeles, además
de los medidores inteligentes, se han instalado estaciones de carga para vehículos eléctricos en la
infraestructura de alumbrado público, así como la inclusión de energía solar para la prestación de este
servicio. Además, se está aprovechando esta infraestructura para la instalación de redes telefónicas 4G
que proveen cobertura de banda ancha inalámbrica a empresas, visitantes y ciudadanos al integrar
tecnología inteligente en los postes del alumbrado público.
La ciudad de Nueva York cuenta con un reglamento técnico para el alumbrado público (New York City
Department of Transportation, 2015), en el que se especifica para cada tipo de alumbrado las
características requeridas de los postes y de las luminarias y la aplicación de cada uno de estos tipos

de iluminación en las diferentes vías de la ciudad. El operador del alumbrado público en Nueva York, al
ser el encargado de toda la infraestructura para la movilidad en la ciudad, cuenta con un Plan Estratégico
en el que integra las diferentes estructuras como puentes, las vías peatonales, las señales de tránsito y
el alumbrado público, alrededor de una estrategia verde, segura, inteligente y equitativa (New York City
Department of Transportation, 2016).
En Nueva York el 100% de la infraestructura de alumbrado público es propiedad de la ciudad; sin

embargo, en el Estado de Nueva York, excluyendo a la ciudad de Nueva York, el 74% de la
infraestructura es propiedad de las empresas de servicios públicos (New York State Energy Research
and Development Authority, 2015). Se identificó, que cuando la infraestructura es propiedad de las
empresas de servicios públicos, el servicio se proporciona a través de un acuerdo de arrendamiento
financiero en el que la empresa conserva la propiedad de la infraestructura y es responsable del
mantenimiento, y el municipio paga un cargo fijo mensual por este servicio. En este caso, cuando las
ciudades quieren sustituir las luminarias y acceder a nuevas tecnologías, se ven limitadas a las
decisiones que tomen los propietarios de la infraestructura. En contraste, cuando la ciudad es dueña de
la infraestructura pueden implementar proyectos de modernización en el momento que lo decidan. Este
es el caso de Nueva York, que al igual que Los Ángeles ha ido remplazando el parque de luminarias por
tecnología LED. Como resultado de los beneficios, que han identificado diferentes ciudades en el estado
de Nueva York, de poseer la propiedad de la infraestructura del alumbrado público, algunas han ido
comprándosela a las empresas de servicios públicos.
El suministro de energía para el alumbrado público en Perú es realizado por los distribuidores de energía
que son también los operadores del alumbrado público. Como se mencionó anteriormente, el suministro
de energía de acuerdo a la ley, requiere de un contrato de concesión definitiva autorizada por el
Ministerio de Energía y Minas mediante Resolución Suprema. El cálculo de la energía del alumbrado
público no tiene medición de acuerdo a la norma técnica peruana del alumbrado público. En esta, se
define la metodología de cálculo del consumo de energía del alumbrado público como:
𝐶𝑀𝐴𝑃 = 𝐾𝐴𝐿𝑃 ∗ 𝑁𝑈
Donde CMAP es el consumo mensual de alumbrado público en KW/h, KALP es Factor de AP en

KW/h/usuario-mes y NU es Número de usuarios (Ver Tabla 34).
Tabla 34- Factor KALP (Perú) por sector
Sector Típico – Factor

Segmento KALP
3 - Segmento A 8,7
3 – Segmento B 7,1
4 4,6

Fuente: Norma Técnica DGE “Alumbrado De Vías Públicas En Zonas De Concesión De Distribución” (Ministerio de Energía y
Minas Dirección General de Electricidad, 2002)
Los Factores KALP son determinados por el OSINERGMIN (Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería) para efectos del cálculo del porcentaje de facturación de alumbrado público con
respecto a la facturación total en los Sectores Típicos 3 y 4. El Sector Típico 3 – Segmento A corresponde
a aquellos sistemas eléctricos con un consumo promedio mensual por usuario a nivel de baja tensión
(sin considerar el consumo de AP), igual o mayor a 40 KW/h, o un número de usuarios igual o mayor a
5000. El Sector Típico 3 – Segmento B corresponde a aquellos sistemas eléctricos no comprendidos en
el Sector Típico 3 – Segmento A. La norma técnica no es clara respecto a la tarifa de la energía que se
cobra, sin embargo, se establece como responsabilidad del concesionario reclasificar las vías y zonas
especiales que tienen bajo su responsabilidad, dos años antes de cada fijación de tarifas de distribución
eléctrica.
2.4.3.2. Europa
En el Reino Unido el suministro de energía para el alumbrado público puede ser realizado por los
operadores de la red de distribución locales (incumbentes) o independientes (otros). De acuerdo al
informe del Roads Liaison Group (2004)49, los contratos de suministro de energía celebrados con el
operador de red deben contener por lo menos los siguientes 9 puntos:
1. Escala de tiempo de la prestación del servicio.

2. Escala de tiempo para atender emergencias.
3. Escala de tiempo para reparar las fallas de conexión.
4. Especificaciones de la infraestructura de distribución.
5. Procedimientos de trabajo.
6. Procedimientos para el acceso a la infraestructura.
7. Procedimientos de vigilancia y control para monitorear el desempeño del operador de red.
8. Mecanismos de acuerdo de precios.
9. Sanciones por incumplimientos.
Según este reporte de buenas prácticas, un contrato es una mejor alternativa para la contratación de la
energía para el alumbrado público, ya que de acuerdo a la naturaleza de este tipo de contratación las
especificaciones se convierten en una obligación legal y no solo en un objetivo, como en el convenio.
En la guía publicada por el UK Lighting Board para el suministro de energía para el alumbrado público,
se establecen condiciones para sistemas con medición y sistemas sin medición. Para los sistemas sin
medición, se utiliza el inventario de luminarias y la carga disponible, y se deben hacer actualizaciones
periódicas del inventario para asegurar que se facture el consumo de energía correcto. La metodología
de medición depende de las instalaciones que tenga el distribuidor encargado del suministro de energía.
En el caso de no tener medición, en la guía se define un procedimiento para pasarse a un sistema de
medición a partir del cual el suministro de energía se facture a partir de medidores. Esto involucra la
49
Un estudio del UK Lighting Board, un programa Roads Liaison Group del Reino Unido dedicado exclusivamente al alumbrado público.

contratación de empresas que se dedican exclusivamente a la instalación y monitoreo de medidores y
la realización de un acuerdo con el operador de red en el que se establece la medición del suministro de
energía.
2.4.4. Gestión financiera del Alumbrado Público
En México, el Derecho de Alumbrado Público (DAP) es un pago que se cobra en la factura eléctrica de
los hogares, comercios e industrias, que tiene como base gravable el consumo de energía eléctrica. La
Comisión Federal de Electricidad (CFE) se encarga de hacer el recaudo de este derecho, que según lo
establecido en el Manual Operativo del Plan Nacional debe ser utilizado para el pago de las
amortizaciones del plan de financiamiento de los proyectos. La CFE emite los estados de cuenta
correspondientes al consumo de energía por alumbrado público, la recaudación del DAP y los cargos
por amortizaciones del financiamiento, realizando el pago de las cuotas de amortización antes que el
consumo de energía.
En México, la insuficiencia de recursos había impedido la ejecución de proyectos de modernización de

luminarias en varias ciudades, como por ejemplo en la ciudad de Guadalajara, por lo que el Plan Nacional
representó una oportunidad para el desarrollo de inversiones gracias a las facilidades financieras
definidas bajo el marco del proyecto. Como incentivo para el desarrollo del Proyecto Nacional, Banobras
ofrece la posibilidad al municipio de recuperar el financiamiento, a partir de una ayuda por parte del
Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía (Fotease). El
monto de la ayuda corresponde al máximo entre 10 millones de pesos mexicanos (alrededor de
USD$525.825,84) y el 15% del costo total del proyecto, que se valora de acuerdo al ahorro económico
generado por la disminución en el consumo de electricidad como resultado de la sustitución de luminarias
(ESMAP, 2016). De esta forma, el desarrollo de proyectos de modernización además de tener
motivaciones sociales y ambientales, se crea una motivación financiera.
Por otra parte, en Perú, si bien el alumbrado público es administrado y operado por las empresas
concesionarias, los costos de administración, operación y mantenimiento, son trasladados y distribuidos
entre los usuarios finales en la facturación de la energía. Los costos que se le remuneran al
concecionario corresponden a costos eficientes de un sistema económicamente adaptado. En la ley se
establece que la facturación realizada por la concesión, de la prestación del servicio de alumbrado
público, no debe exceder el 5% del monto facturado total a todos los usuarios. Por consiguiente, con el
fin de distribuir los montos que deben pagar los usuarios por el servicio, se establecieron unos factores
de proporción de acuerdo a un estimado del consumo promedio mensual de energía eléctrica, ya que el
pago del impuesto es un sistema prepago. De esta forma, los usuarios son quienes pagan la prestación
del servicio de alumbrado público y no los municipios. El Ministerio de Energía y Minas de Perú está en
capacidad de modificar la escala de los factores de proporción a través de un informe del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).
En Ecuador, al igual que en Perú, la institución pública encargada de regular y supervisar el sector
energético es la Agencia de Regulación y Control de Electricidad (Arconel) adscrita al Ministerio de
Electricidad y Energía Renovable, la cual se encarga de establecer la regulación tarifaria del servicio de
alumbrado público (Afanador, 2010).

En Chile, aunque no existe un impuesto de alumbrado público, cada comunidad puede de forma
voluntaria pagar un tributo con el objetivo de acceder al servicio de alumbrado púbico. Las comunidades
que carecen del servicio, pueden acordar con las autoridades municipales o con las empresas de
servicios públicos realizar un pago temporal para la instalación de postes y de cableado. Al ser el servicio
un deber del estado, este no es cobrado a los ciudadanos (Buitrago Díaz, 2016)
Por su parte, en Brasil está definida la Contribuição para o Custeio do Serviço de iluminação Pública
(COSIP) que es un tributo que grava el consumo mensual de los residentes de las ciudades. La
contribución puede variar dependiendo de la ciudad, pero debe atender la política federal existente en
el país. El COSIP, al igual que los tributos por alumbrado público en México y Perú, se cobra de forma
mensual en el recibo de energía eléctrica. Por ejemplo, en el caso de Rio de Janeiro se definió el
siguiente sujeto pasivo y base gravables:
• Sujeto pasivo: es toda persona que posea el servicio de energía eléctrica, afiliada a una
concesionaria del servicio público de energía eléctrica en una jurisdicción municipal.
• Base gravable y tarifa: el valor de la contribución de determina de forma mensual, para así
costear el servicio de alumbrado público, y será aquel determinado sobre el consumo de energía
eléctrica fijado por la empresa concesionaria de distribución de energía eléctrica conforme con
la siguiente tabla (la tabla incluye las tarifas de la contribución de acurdo al nivel de consumo de
energía en KW/h al mes) (Buitrago Díaz, 2016).
El Banco Mundial en su estudio Lighting Brazilian Cities (2016) propone las recomendaciones en la Tabla
35 en cuanto a la definición y aplicación de COSIP como recurso para financiar el Alumbrado Público.

Tabla 35 - Recomendaciones del Banco Mundial sobre el COSIP
• Debe estar indexado al precio de la energía o a costos relacionados a

actividades de AOM, de tal forma que el aumento en los costos de AOM
Mecanismo de no sea un riesgo para el municipio.
indexación • Si el COSIP está indexado al consumo de energía eléctrica, el
presupuesto para alumbrado público será vulnerable a los cambios en el
precio de la energía.
• Los municipios deben establecer normativas locales de un mecanismo

de reajuste claro y automático para todos los rangos de consumo. Esto
Mecanismo de ajuste puede mitigar parcialmente los riesgos de interferencia política sobre el
recaudo del COSIP
• Destinar los recursos del COSIP a una fiducia reduce la percepción del
riesgo de crédito.
Manejo de los recursos • Por lo tanto, se recomienda a los municipios incluir en la definición legal
del COSIP la intención de desarollar proyectos de inversión con este
recurso.
• Debido al debate sobre el uso de los recursos del COSIP exclusivamente

para los gastos de AOM o si se pueden utilizar para proyectos de
Destinación del COSIP inversión, en la definición legal del tributo se debe exponer la destinación
de los recursos.
• Es importante para los municipios y las comercializadoras de energía

establecer convenios en los que se defina claramente el mecanismo de
Recaudo del COSIP recaudo del COSIP. Los municipios deben implementar mecanismos de
vigilancia y control de este proceso de recaudación.
Las políticas para la financiación de proyectos del sistema de alumbrado público en Los Ángeles
consisten en generar un beneficio a los propietarios para que estos paguen un costo único de instalación
y los costos de operación anual y de mantenimiento. El cobro de la energía, el mantenimiento y la
operación anual se realiza en la facturación de los impuestos sobre la propiedad, que deben ser pagados
anualmente por los propietarios. Algunos proyectos, reciben financiación externa para cubrir los costos
de financiación, de tal forma que los dueños de las propiedades que se benefician son responsables
únicamente de los costos anuales de operación y mantenimiento.
Por ejemplo, el proyecto de modernización, que inició en el año 2009, fue financiado a partir de diferentes
fuentes debido a su tamaño. La Oficina de Alumbrado Público de Los Ángeles destinó recursos del fondo
para el mantenimiento, compuesto por los pagos de los ciudadanos para financiar parte del proyecto.
También, recibieron apoyo económico por parte de la ciudad, que a través del fondo financiero City Utility
(LADWP) otorgaron un crédito para la financiación del proyecto. Adicionalmente, recibieron un préstamo

por parte del Departamento de Agua y Energía con base en el ahorro de energía estimado que se
generaría a partir de la sustitución de las luminarias. Así mismo, parte de los fondos con los cuales se
financió el programa, provinieron de fondos federales destinados a través de la Ley de Reinversión y
Recuperación de Estados Unidos (American Recovery and Reinvestment Act) de 2009 (Clinton Climate
Initiative, 2011).
2.4.5.1. Latinoamérica y Europa
La vigilancia y control de los proyectos que se realicen bajo el marco del Proyecto Nacional mexicano,
para efectos de monitoreo y evaluación, la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía
(Conuee), la Comisión Federal de Electricidad (CFE), y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
(Banobras) podrán solicitar al municipio información durante y después del desarrollo del proyecto.
El Proyecto Nacional tiene dentro de su plan de ejecución un programa de cursos, capacitaciones y

talleres para los municipios, por parte de las entidades del gobierno en temas de contratación,
normatividad aplicable, tecnologías de iluminación, uso de herramientas electrónicas, entre otros, con el
objetivo de fortalecer la capacidad técnica de los funcionarios municipales para identificar y aprovechar
oportunidades de ahorro, uso eficiente de energía y de energías renovables (Conuee, 2010). Igualmente,
en el Reino Unido los entrenamientos y capacitaciones se consideran una buena práctica, ya que
permiten mantener un nivel de conocimiento adecuado de los involucrados en la operación del
alumbrado público.
Como mecanismo de vigilancia y control, se propone la realización periódica de inspecciones sobre la

condición de la infraestructura y de la prestación del servicio de alumbrado público, con el fin de
identificar las necesidades que se estén presentando y solucionar las deficiencias en el menor tiempo
posible. Dentro de estas revisiones se incluye la evaluación de posibles efectos del cambio climático
sobre el alumbrado público, para encontrar soluciones que mitiguen los posibles daños en el sistema.
En Perú, al ser el servicio de alumbrado público obligación de las empresas distribuidoras de energía,
los municipios son los encargados de realizar las actividades de supervisión y de monitoreo al sistema
de alumbrado público. Como buena práctica, se definió un procedimiento de supervisión de la
operatividad del servicio de alumbrado público a nivel nacional, en el cual el OSINERGMIN, define y
clasifica las deficiencias que afectan la operatividad del alumbrado público y fija plazos para que los
concesionarios las resuelvan. Además, se define el procedimiento de denuncias, que los concesionarios
deben tener registradas en una base de datos. La OSINERGMIN, se encarga además de realizar dos
supervisiones al sistema de alumbrado público de los municipios dos veces al año, en las que verifican
la operatividad de las luminarias y el inventario existente, se realiza la revisión del registro histórico de
deficiencias y se obtiene un indicador de tolerancia que es el porcentaje luminarias deficientes respecto
al total de luminarias inspeccionadas (Ver Tabla 36). La tolerancia, no debe exceder en zonas urbanas
1,5% y en zonas rurales 2% (Osinergmin, 2007).
Tabla 36 – Deficiencias y plazo de solución (Perú)

Deficiencia Zona Urbana Zona Urbano-Rural o Rural
Lámpara inoperativa 3 días hábiles 10 días calendario
Pastoral roto o mal 3 días hábiles 7 días hábiles

orientado
Falta de Unidad de 7 días hábiles 14 días hábiles
Alumbrado Público
Interferencia de árbol 45 días hábiles 45 días hábiles
Difusor inoperativo 7 días hábiles 14 días hábiles
Fuente: Procedimiento de Supervisión de la Operatividad del Servicio de Alumbrado Público (Osinergmin, 2007)
Como medidas para la vigilancia y control del alumbrado público en la ciudad de Los Ángeles, los
ciudadanos tienen líneas de atención, a través de las cuales pueden comunicar las fallas o deficiencias
del servicio. Adicionalmente, pueden hacer solicitudes de instalaciones nuevas de unidades de
alumbrado público y de sustitución de tecnología. El Departamento de Obras Públicas, a través de la
oficina de Alumbrado Público de Los Ángeles presenta informes anuales sobre el balance de los
resultados de los proyectos que se desarrollen.
2.4.6. Gestión ambiental de los residuos de Alumbrado Público
En Argentina la disposición de final de residuos del alumbrado público está definida bajo un instructivo
del Programa Nacional de Uso Racional y eficiente de la Energía50, realizando especial énfasis en las
luminarias de mercurio, con las que se debe tener especial precaución debido a las características de
fragilidad, contenido y forma de los elementos. Para esto, se realizan las siguientes recomendaciones:
• El uso elementos de protección personal como: respirador con cartucho especial para vapores
de mercurio, guantes de caucho o nitrilo y gafas de seguridad.
• Se debe informar al personal el riesgo del trabajo con mercurio, con anterioridad a la
manipulación de las lámparas de vapor de mercurio
• Trabajar en lugares con buena aireación y ventilación.
• No ingerir alimentos y/o bebidas y/o fumar ni almacenar alimentos en el lugar de trabajo.
• Almacenar, etiquetar y guardar los recipientes herméticamente cerrados. Mantenerlos en un
lugar ventilado y con llave de tal manera que solo personas autorizadas tengan acceso a ellos.
Las luminarias de este tipo deben ser almacenadas en lugares destinados específicamente para este
tipo de residuo y la organización en la bodega debe realizarse de acuerdo a la potencia de la lámpara.
En el caso de haber derrames de mercurio se debe realizar un procedimiento de recolección a partir de
50
Programa de la Secretaría de Energía y el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios

productos que amalgaman el mercurio derramado. Por otra parte, para el transporte se exige que los
residuos se encuentren empacados en cajas o recipientes que permitan prevenir ruptura. En cada
provincia del país se define un transportista de residuos peligrosos y un operador de residuos peligros
(Programa Nacional de uso racional y eficiente de la energía).
2.4.6.2. Europa
La Contratación Pública Ecológica es un instrumento definido por la Unión Europea de carácter

voluntario, en la que se exponen los requerimientos técnicos del alumbrado público para garantizar una
operación ecológica. En este existen obligaciones ambientales en la prestación del servicio de
alumbrado público, en temas de ahorro energético, uso de materiales con bajo impacto ambiental y
disposición de residuos (European Comission - DG-Environment, 2011). Las diferentes unidades que
componen el alumbrado público deben ser desmontadas, manejadas y recicladas al final de su vida útil,
con el cuidado requerido para evitar daños ambientales. De acuerdo al informe, las luminarias de
mercurio deben ser manejadas con especial cuidado, el mercurio es recuperado de las luminarias en
plantas especializadas. Además de mercurio, las luminarias contienen otras sustancias y es importante
el manejo que se les dé al final de su vida. Las luminarias retiradas son enviadas a instalaciones con la
tecnología necesaria para la disposición de los residuos.
Respecto a la disposición de los residuos del alumbrado público la Agencia para la Protección Ambiental
de Estados Unidos (EPA) diseñó unos lineamientos para el manejo de estos residuos a través del
programa para la eficiencia energética Green Lights. El procedimiento de disposición de los residuos
planteado se basa en el tipo de luminaria y de las sustancias que las componen, especialmente en la
identificación de policlorobifenilios (PCBs) en los balastos. El procedimiento regular consiste primero en
identificar si la luminaria retirada contiene este tipo de sustancia para proceder a su manejo, que puede
ser un proceso de incineración o de disposición en vertederos de residuos peligrosos (Ver ilustración 2).
En el instructivo diseñado para la aplicación a nivel nacional, se deja a disposición de cada estado la
regulación de los desechos diferentes a los PCBs (Environmental Protection Agency: Green Lights
Program, 1998).

Ilustración 2 - Procedimiento de disposición de residuos con PCBs
Fuente: Lighting Waste Disposal (Environmental Protection Agency: Green Lights Program, 1998)
Por ejemplo, en el estado de Texas se definió un procedimiento especial para las luminarias de mercurio,
que son consideradas residuos universales, que pueden tener dos destinos: un vertedero de desechos
peligros o un procedimiento de reciclaje. El procedimiento de reciclaje consiste en la separación de las
sustancias tóxicas del resto del equipo para reutilizar materiales como el vidrio y el aluminio. Además
del procedimiento técnico de los residuos, existe una reglamentación que las ciudades del estado deben
seguir. Para el transporte de residuos universales no es necesario tener registros especiales con la EPA.
Sin embargo, en otros estados donde las luminarias y los demás residuos del alumbrado público no son
considerados residuos universales, es necesario contar con un manifiesto para el transporte de residuos
peligrosos (Texas Comission on Encironmental Quality: Waste Permits Division, 2016).
2.4.7. Aplicación en Colombia
A partir del análisis de las experiencias internacionales en alumbrado público, se identificaron algunas
prácticas, en los diferentes procesos, que pueden ser aplicadas en Colombia dada la operación actual
de la política de alumbrado público.
En primer lugar, en cuanto al esquema de operación y las actividades de inversión, administración,

operación y mantenimiento del alumbrado público, no se puede definir un solo modelo que determine
como deben operar los municipios, ya que, dadas las características técnicas y la capacidad financiera
de estos, las necesidades varían. Sin embargo, como lo hizo el Banco Mundial en Brasil y como está
definido en el Reino Unido, se pueden clasificar los municipios de acuerdo a ciertas características y
determinar, de acuerdo a esta clasificación, el modelo de operación más adecuado para cada municipio.
De igual forma, en el Reino Unido se han diseñado guías y contratos modelo que facilitan el proceso de
contratación de los diferentes servicios para el adecuado funcionamiento del alumbrado público, lo cual

puede garantizar el cumplimiento de la normatividad en estos procesos y además disminuir costos de
transacción. Otra práctica identificada, es la definición de un departamento u oficina municipal que se
encargue específicamente de todas las actividades entorno al alumbrado público, que garanticen el
funcionamiento y la calidad del servicio.
En cuanto a la infraestructura del alumbrado público, el desarrollo de proyectos o programas nacionales

que incentiven la inversión en el sistema de alumbrado público, como el Proyecto Nacional de Eficiencia
Energética en el Alumbrado Público Municipal ejecutado en México, pueden generar beneficios locales
en los diferentes municipios y favorecer a nivel nacional la gestión del consumo de energía. La
modernización a tecnología LED, ha resultado en reducciones en el consumo de energía del alumbrado
público, por lo que el incentivo a instalar este tipo de luminarias es una buena práctica que han
implementado ciudades como Los Ángeles y Nueva York. Para garantizar el adecuado funcionamiento
del sistema de alumbrado público y una buena calidad del servicio, en los países y ciudades analizadas,
se han definido normas y reglamentos técnicos que tienen en cuenta aspectos como la tecnología
utilizada, las características de los postes y la disposición vial, para definir estándares de calidad y
eficiencia energética. La definición de estándares de eficiencia es una buena práctica que puede ser
aplicada, con el objetivo de cumplir con niveles de calidad de iluminación adecuados sin generar excesos
en la potencia utilizada.
Por otro lado, la contratación del suministro de energía para el alumbrado público en el Reino Unido está
enmarcada en una guía nacional, en la que se definen requisitos mínimos de un contrato. Al igual que
para las actividades de inversión y AOM, la estandarización de contratos para la contratación del
suministro de energía eléctrica es una buena práctica.
En referencia a la gestión financiera en alumbrado público, se encontró que en varios países

latinoamericanos se cobran tributos por la prestación de este servicio. En Perú, México y Brasil estos
cobros se realizan en la factura de energía eléctrica. En Brasil, al igual que en Colombia, los municipios
son discrecionales respecto a la definición de la contribución para el alumbrado público, y cada consejo
municipal puede establecer las tarifas y condiciones de cobro. Al funcionar de forma similar, las
recomendaciones del Banco Mundial sobre la definición de la contribución para el alumbrado público en
Brasil, pueden ser tenidas en cuenta para definir el impuesto en los municipios de Colombia. Dentro de
estas recomendaciones se encuentra aplicar las siguientes prácticas:
• Indexar las tarifas del impuesto de alumbrado público a una variable relacionada con costos de
AOM.
• Definir un mecanismo de ajuste claro y automático para las tarifas del impuesto.
• Definir la destinación del impuesto.
• Incluir en la destinación la intención de utilizar los recursos en proyectos de inversión.
• Establecer convenios con los comercializadores de energía para la facturación y recaudo del
impuesto.
De los esquemas de vigilancia y control utilizados en otros países, también se identificaron buenas
prácticas que pueden ser aplicadas en Colombia. En primer lugar, en México, instituciones públicas
como la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (Conuee), la Comisión Federal de
Electricidad (CFE) y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) hacen seguimiento a

los proyectos de inversión del alumbrado público, permitiendo a estas entidades mantenerse informadas
sobre el funcionamiento del sistema y el cumplimiento que se le esté dando a la normatividad definida.
Por otro lado, como buena práctica se identificó que, en Perú, se definió un procedimiento de supervisión
de la operatividad del servicio de alumbrado público, en el cual se definen y clasifican las deficiencias
que afectan su operación y fija plazos para que sean resueltas. De igual forma, el acompañamiento tanto
en los procesos de contratación como a lo largo de la operación del alumbrado público, a partir de
capacitaciones y talleres técnicos, puede ser implementado en Colombia, ya que hay diferentes
entidades a nivel nacional que intervienen en el sector y cuyo interés es promover la adecuada
prestación del servicio.
Por último, se encontró que países como Argentina y Estados Unidos, así como la Unión Europea, han
definido programas o reglamentos para la gestión de los residuos del alumbrado público. Por lo tanto, el
diseño de una política pública para la gestión integral de este tipo de residuos puede considerarse una
buena práctica a implementar, en la medida en que los municipios puedan establecer procedimientos
estandarizados para su manejo.

3. Conclusiones
En términos generales se concluye que la forma como operan los procesos de alumbrado público difieren
de gran manera entre los municipios del país. En este sentido, no hay una manera genérica de
caracterizar a los municipios, dado que existen combinaciones singulares de la forma en que estos
prestan el servicio de alumbrado público desde los puntos de vista contractual, administrativo, técnico y
operativo. A su vez, estas diferencias encontradas responden en parte a las distintas condiciones
financieras, institucionales y socioeconómicas de los municipios.
Teniendo en cuenta dichas diferencias se concluye que, salvo excepciones puntuales, no hay prácticas
buenas o malas que apliquen a la totalidad de los municipios. En términos generales, se encontró que
las prácticas identificadas no tienen relación con la totalidad de los resultados esperados, o tienen
relación al evaluarlas bajo ciertos contextos como lo es el entorno de desarrollo. En consecuencia, al
momento de evaluar la aplicación de una práctica, es necesario revisar el contexto y objetivos del
municipio para poder determinar si esta tendrá los resultados esperados.
Al igual que las prácticas de prestación del servicio de alumbrado público, se encontró que los principales
resultados de la política (cobertura y calidad del servicio) difieren de acuerdo al entorno de desarrollo de
los municipios y dentro de las regiones del país. Los municipios en entornos más desarrollados reciben
una mayor calidad dados sus costos, en comparación con los municipios en entornos menos
desarrollados. La relación entre calidad y costo también varía según la región en la que se encuentre
ubicado el municipio. Los dos tipos de costos que tienen la relación más significativa con la calidad son
el suministro de energía y la interventoría. De igual manera, a medida que el entorno de desarrollo es
más avanzado, la cobertura del servicio es relativamente más alta. El promedio de los indicadores de
cobertura entre los municipios es mucho mayor a la medida a nivel nacional, lo que indica una
desigualdad en la distribución de las medidas en el país51.
Por otra parte, también se concluye que los municipios no tienen un conocimiento extensivo de la
operación de los procesos de alumbrado público. Esto pudo ser constatado al contrastar las respuestas
dadas por estos con información documental entregados por ellos mismos, en donde se encontraron
diferencias entre las respuestas del municipio y lo encontrado en los documentos. De la misma manera,
en las entrevistas realizadas a los municipios, se encontró una concurrencia relevante de respuestas en
donde el funcionario no tiene conocimiento sobre el tema que se estaba preguntando. Por otro lado, se
puede concluir que en algunos municipios del país no existe un conocimiento amplio de las normas y
regulaciones del alumbrado público y es posible que no se esté dando aplicación a la normatividad
aplicable. El desconocimiento es más pronunciado en los municipios en un entorno menos desarrollado.
A continuación, se presentan los principales hallazgos en cada uno de los procesos analizados.
51
El promedio de todos los municipios y la medida a nivel nacional son valores diferentes. A manera de ejemplo, en un país con municipios con
𝑎+𝑏+𝑐 𝑎 𝑏 𝑐 1
números de luminarias a, b y c y números de habitantes urbanos d, e y f: ≠ ( + + ) ∗ .. Se observa una mayor diferencia entre la
𝑑+𝑒+𝑓 𝑑 𝑒 𝑓 3
medida a nivel nacional y la medida promedio a medida que la distribución de municipios se vuelve menos uniforme.

3.1. Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento
Con respecto al proceso de Inversión & AOM del alumbrado público, se concluye que la mayoría de
municipios opera indirectamente. De los 703 municipios encuestados, el 57,3% (403 municipios) opera
a través de un tercero y el restante 42,67% (300 municipios) opera directamente. Se observó, que a
medida que el municipio se encuentra en un entorno de desarrollo más avanzado, la operación indirecta
es más usual.
Al evaluar la práctica de operar indirectamente, se concluye que no puede caracterizarse como una
buena o mala práctica, y que sus resultados tienen que ser vistos dependiendo de las condiciones
particulares del municipio y los objetivos que tenga al momento de determinar si opera directa o
indirectamente. Lo anterior debido a que se encuentra que la práctica tiene una relación neutral con el
desempeño de inversión y AOM del alumbrado del municipio en el entorno de desarrollo robusto, pero
se encuentra mayor inversión en los entornos de desarrollo temprano e intermedio. No obstante, se
encuentran mayores costos de AOM. Adicionalmente se encontró que los municipios que operan
directamente tienen tarifas de suministro de energía más altas, tienen un mayor consumo energético por
habitante y sus funcionarios son más propensos a considerar que el cobro de energía no coincide con
el consumo real. Esto puede explicarse debido a que los municipios que operan directamente no están
obligados a tener interventoría y dicha práctica tiene una relación con un menor consumo de energía del
municipio debido a su gestión de verificación.
De las empresas que operan el alumbrado público, el 52% son empresas privadas, 12% son empresas
públicas y 36% son empresas mixtas. En el 23,3% de los municipios son Empresas de Servicios
Públicos, las cuales corresponden con los operadores de red (distribuidores de electricidad) del
municipio. Se evalúa específicamente la práctica de operar a través del operador de red del municipio,
en donde se concluyó que tampoco puede ser considerada como una buena o mala práctica general. Lo
anterior, debido a que esto se asocia con menores niveles de inversión total, pero con mayores niveles
de inversión específicamente en expansión. También se asocia con una tarifa de energía más alta, con
una mayor potencia instalada por luminaria y con una mayor propensión a recibir compensaciones por
irregularidades en el suministro.
En cuanto a los procesos de contratación, se encuentra que hay diferencias entre los municipios. Los
municipios que operan a través de un tercero, en el 66,7% de los casos realizan licitaciones públicas
para contratar las actividades de inversión y AOM. Llevar a cabo un proceso de licitación pública para
seleccionar al operador del servicio de alumbrado público, se considera como una buena práctica, debido
a que se asocia con mayores niveles de inversión y mayores niveles de iluminancia y menores costos
por luminaria.
Las relaciones contractuales resultantes de dichos procesos de contratación, resultan en que las
concesiones representan 70% de los municipios, mientras los convenios representan el 20% y el 10%
de los municipios tienen esquemas diferentes. La firma de contratos de concesión o de convenios para
la contratación de la operación del servicio de alumbrado público, no puede clasificarse como una buena
o mala práctica, ya que se encuentra que esto no determina el desempeño de la operación del alumbrado
público.

Por lado, se concluye que los municipios no establecen mecanismos de control al cumplimiento del
contrato. Al realizar la revisión de los contratos de inversión y AOM, se observa que cerca del 63% de
los municipios no establece cláusulas contractuales con indicadores de calidad mínimos a cumplir. Esto
ha conllevado a que sólo el 8% de los municipios realizan descuentos o reciben compensaciones por
parte de los operadores del servicio de Alumbrado Público. Si bien no se encuentra relación en términos
de calidad y cobertura con esta práctica, es importante que los municipios tengan estas definiciones que
le permitan realizar control y seguimiento al cumplimiento del operador del servicio.
Por otra parte, se concluye que la definición de un plan para la prestación del servicio de alumbrado
público alineado con el decreto 2424 de 2006, se considera una buena práctica, ya que, tanto en
indicadores de cobertura como en indicadores de calidad, se encontraron mejores resultados para los
municipios que definen un plan de alumbrado público que para aquellos que no.
Del análisis de experiencias internacionales, se observa que los países analizados no tienen un solo
modelo que determine como deben operar los municipios, ya que, dadas las características técnicas y
la capacidad financiera de estos, las necesidades varían. Sin embargo, existen lineamientos y guías
para que los municipios tomen sus decisiones a partir de clasificaciones de acuerdo a sus
particularidades y objetivos. De igual forma, se han diseñado contratos modelo que facilitan el proceso
de contratación de los diferentes servicios para el adecuado funcionamiento del alumbrado público, lo
cual puede garantizar el cumplimiento de la normatividad en estos procesos y además disminuir costos
de transacción. Otra práctica identificada, es la definición de un departamento u oficina municipal que se
encargue específicamente de todas las actividades entorno al alumbrado público, que garanticen el
funcionamiento y la calidad del servicio.
3.2. Infraestructura del Alumbrado Público

Con respecto a la infraestructura de alumbrado público, se concluye que los municipios dependen en
gran manera de la infraestructura de distribución de energía eléctrica. Lo anterior debido a que el 100%
tiene infraestructura compartida con el sistema de distribución eléctrica, y del total de la infraestructura
el 80,6% corresponde a infraestructura compartida. Así mismo, en la mayoría de municipios, las
luminarias son de propiedad del municipio y en sólo 5,8% de los casos (41 municipios) la administración
local arrienda las luminarias. Estos municipios están concentrados en la región Centro Oriente en donde
se encuentran 24 de los 41 municipios mencionados.
Por otro lado, los sistemas de alumbrado público son mayoritariamente basadas en la tecnología de
Sodio con el 85,1% del total de luminarias. Tecnologías más modernas, como la tecnología LED tiene
una participación menor con el 3,7% de las luminarias. En los municipios en entorno de desarrollo
robusto no se observaron luminarias de tecnología de mercurio, mientras que en los municipios de
entorno de desarrollo intermedio esta tecnología representa el 2,3% y en los municipios de entorno de
desarrollo temprano representan el 3,0% del inventario.
3.3. Suministro de energía

La contratación y negociación del suministro de energía es clave para la buena operación del alumbrado
público y para garantizar la prestación del servicio, ya que los costos de esta actividad representan entre

el 45% y el 53% de los costos totales del alumbrado público. Por lo tanto, en términos generales, para
cualquier municipio independientemente de si la operación es directa o indirecta, la gestión del suministro
para el alumbrado público debe ser una prioridad, ya que una mala gestión puede inviabilizar la
prestación del servicio.
A pesar de lo descrito anteriormente, no se evidencia que la mayoría de municipios realicen una gestión
proactiva del proceso de suministro de energía. Algunos municipios de la muestra no realizan procesos
de contratación competitivos para el suministro de energía. El 60,7% de los municipios no realiza ningún
proceso de contratación y 26,9% realizan una negociación directa con el comercializador de energía de
la zona. Así mismo, al revisar los contratos de suministro se observa que el 15,9% de los municipios se
acogen al contrato de condiciones uniformes de los comercializadores de energía, y 40,9% se acogen a
la tarifa regulada. El 43,2% de los municipios realizan una negociación sobre la tarifa, en donde el 31,8%
tiene una tarifa indexada a alguna variable (principalmente indexada al IPP) y el 11,4% tiene su precio
en función del precio de bolsa de energía.
Por otro lado, solo 19,4% respondieron usar el registro de medidores. El método más común es el aforo
del consumo de energía, en donde el 38,8% de los municipios toman el aforo con el inventario del
comercializador, 32,8% con el del municipio y 26,8% usan el cálculo del operador del servicio de
alumbrado público. El 26,8% de los municipios no verifican el consumo de energía eléctrica. También
solo 12,8% municipios reportaron tener sistemas de información que registren su inventario de luminarias
y solo el 10,6% reportaron tener sistemas de información que sean georreferenciados. La gestión de los
activos mediante un sistema de información o conteos periódicos, se considera como una buena
práctica, debido a que se observó que los municipios que tienen estos sistemas, tienen menores costos
y consumo de energía.
En cuanto al estado de cartera del suministro de energía, el 75,8% de los municipios reportan que se
encuentran al día con el comercializador de energía, el 19,9% reportan estar en mora y el 1,5% reportan
estar en cobro jurídico. La proporción de municipios con cartera en mora por suministro de energía a
alumbrado público es mayor entre los municipios de las ZNI que entre los municipios del SIN.
3.4. Gestión financiera del alumbrado público

El 71,8% de los municipios tienen definido el impuesto de alumbrado público, mientras que el restante
28,2% el Consejo Municipal no ha establecido este impuesto. Al evaluar esta práctica, se concluye que
definir el impuesto de alumbrado público es una buena práctica ya que puede derivar en mayores
inversiones en el sistema, sin embargo, esto sólo aplica para los municipios que tengan las condiciones
socioeconómicas para definirlo y que no tengan la capacidad financiera para realizar las inversiones de
su presupuesto general.
En el 97,7% de los casos el encargado de la facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público
es el comercializador incumbente (solo en un municipio el recaudador no es este comercializador).
Adicionalmente, en 14 municipios de la muestra presencial, el encargado de AOM tiene la capacidad de
recaudar el impuesto a los sujetos pasivos especiales.

El municipio no siempre está a cargo de la administración del recaudo del impuesto de alumbrado
público. Únicamente el 23,8% de los municipios lo hace y en la mayoría de los casos el recaudador
descuenta del monto recaudado la remuneración de sus servicios.
En general, el recaudo del impuesto de alumbrado público no es suficiente. El 55,2% de los municipios
reportaron que los recursos del impuesto no son suficientes para cubrir los costos del alumbrado público.
Teniendo en cuenta la sumatoria del recaudo total de la muestra, esta no fue suficiente para cubrir la
sumatoria de los costos de suministro de energía para el alumbrado público. La tasa de suficiencia en
las zonas no interconectadas es menor que en los municipios del sistema interconectado. Así mismo, al
ver los datos reportados en FUT, se encuentra que los costos de prestación del servicio son mayores a
los ingresos reportados de alumbrado público. De igual manera, se encontró que las barreras financieras
se refieren a dificultades en la gestión económica del servicio por insuficiencia de recursos en los
municipios del entorno de desarrollo temprano, y en los entornos intermedio y robusto además de estas
dificultades, también se presentan barreras financieras por deficiencias en el manejo y administración
de los recursos.
3.4.1. Valoración Jurídica del impuesto de alumbrado público
Para realizar una valoración del impuesto de alumbrado público y de los Acuerdos Municipales, desde
el punto de vista jurídico, se agrupan las conclusiones a partir de criterios y principios de administración
municipal y principios tributarios, así:
• Principio de Legalidad Tributaria.
Los Concejos Municipales para la expedición de los acuerdos analizados sustentan su capacidad
tributaria en la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915. Esto implica que, formalmente, se cumple con el
principio de legalidad impositiva. Situación distinta se predica sobre la naturaleza administrativa que
tienen los Concejos y lo cuestionable que puede resultar que un órgano distinto al legislativo expida
impuestos.
• Principio de progresividad
Es válido concluir que se observa que el impuesto dispone de cargas mayores para quienes, a juicio,
del municipio tiene mayor capacidad de pago. Cuestión distinta es que los sujetos pasivos que más
contribuyen puedan terminar sufragando un valor que exceda su capacidad. Esto, permite inferir que no
se observa que el impuesto sea regresivo.
• Configuración del impuesto
En términos generales los municipios crean los impuestos considerando la estructura de los elementos
básicos de un impuesto. Existe un sujeto activo, un sujeto pasivo, un hecho generador y una tarifa. Como
se observa en el documento, en algunos casos, se presenta una proliferación de sujetos pasivos, lo cual
resulta exótico, pues quienes deberían sufragar el impuesto se pueden clasificar en usuarios
residenciales y no residenciales. Con respecto a lo anterior, se identificó que el promedio de número de
clases de sujetos pasivos en los acuerdos es de 6, encontrando un máximo de 27 definidos en uno de
ellos.

• Hecho Generador del impuesto
Se resalta este componente tributario para indicar que más que el disfrute del alumbrado público el
hecho generador que más se usa es la presencia del sujeto pasivo dentro de la jurisdicción municipal.
Este punto es interesante para concluir que esta es la estructuración a la cual se acude para gravar a
aquellas empresas que disponen de activos alejados o que nunca se benefician directamente del
servicio, como, por ejemplo, redes subterráneas.
• Destinación de los recursos
De acuerdo a la información extraída de los acuerdos municipales, en el 54,4% de los casos se define
el uso exclusivo mientras que en el restante 43,6% no es clara la destinación del recaudo. Sin embargo,
lo que resulta particular es que en algunos casos se identifican casos para remunerar actividades
distintas del alumbrado público. Esto puede ser cuestionable a la luz de la racionalidad tributaria que
debe mediar para la expedición de los Acuerdos Municipales que crean el impuesto. Este aspecto se ve
acotado una vez se aplique última reforma tributaria, la cual, ordena la realización de estudios como se
indica en el numeral anterior. Un punto que amerita un análisis, que sobra advertir, escapa al presente
estudio, es si es jurídicamente aceptable que si no hay discusión en que el servicio de alumbrado público
se pueda recaudar con un impuesto se limite en la reforma tributaria el uso de esos recursos
exclusivamente para las actividades descritas en la norma, pues, es de la esencia tributaria que un
impuesto no tiene destinación específica.
• Estructuración del impuesto
Dentro del levantamiento de la información preliminar que se realizó, uno de los comentarios recibidos
se relaciona con que se crean, en algunos casos, impuestos de manera irregular. Es relevante indicar
que el estudio contratado por el DNP no tiene como objetivo realizar un análisis de legalidad sobre los
Acuerdos Municipales. No obstante lo anterior, se pueden emitir los siguientes comentarios sobre el
particular: i) como se indicó, no se encontraron casos en los cuales se invoque un sustento distinto a las
normas que habilitan a los municipios para crear el impuesto, luego, se puede concluir que no hay casos
de violación del principio de legalidad; ii) la estructura de los elementos tributarios se encuentra en la
mayoría de los casos; iii) es posible mejorar la técnica tributaria para generar un impuesto más acorde
con las disposiciones de la reforma tributaria y las sentencias del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional. Este último punto amerita un estudio más profundo en el cual se consideren los
instrumentos que se pueden usar, tales como: una reglamentación de la norma, incluir directrices de
política pública en el Plan Nacional de Desarrollo o emitir directrices dictadas por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público- Dirección de Apoyo Fiscal.
3.5. Vigilancia y control

En general, los principales instrumentos que tienen los municipios para realizar vigilancia y control es
mediante la recepción de PQRs y la supervisión directa de la alcaldía. El 92% de los municipios
encuestados afirman que tienen algún canal de PQRs para atender a sus usuarios y contribuyentes. Por
otro lado, sólo en el 25,5% de los municipios que operan indirectamente hay supervisión de un
interventor. Al evaluar la práctica de tener un interventor se concluye que esta es una buena práctica,

dado que se asocia con mayores niveles de inversión, una mayor cobertura y una mayor iluminancia. En
cuanto al suministro de energía, se observó que los municipios que cuentan con una interventoría tienen
una mayor proporción de funcionarios que consideran que el cobro de energía corresponde con el
consumo real. También se encontró que los municipios en entornos de desarrollo mayores tienen
informes de interventoría de mayor calidad.
3.6. Gestión ambiental del alumbrado público

En general, no se evidencia que los municipios den un manejo de residuos de acuerdo a la normatividad
vigente. El 55,1% de los municipios encuestados no tiene definido un plan de manejo ambiental. La falta
de un plan de manejo ambiental es más frecuente en los municipios de entorno de desarrollo temprano
e intermedio, mientras que más de la mitad de los municipios robustos si lo tiene. La realización de un
plan de gestión ambiental o de manejo de residuos peligrosos involucra implementar medidas para
cumplir con las responsabilidades dispuestas por el Ministerio de Ambiente en el Decreto 4741 de 2005.
Por lo tanto, se puede considerar que la realización de dichos planes para el alumbrado público en el
37,8% de los municipios encuestados es un indicador del cumplimiento de estas responsabilidades en
el municipio.
Así mismo, la Resolución 1511 de 2010 del Ministerio de Ambiente establece que la responsabilidad de
la disposición final de los residuos de bombillas cae en los productores de dichas bombillas. La
resolución permite que los productores realicen la gestión de dichos residuos directamente o al organizar
Sistemas de Recolección Selectiva y Gestión Ambiental de Residuos de Bombillas. Únicamente se
identificaron 20 municipios que informan que entregan sus residuos directamente al productor.

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Transporte, M. d. (2006). Sistema Eléctronico de Contratación Pública. Recuperado el 09 de 11 de 2015,

de https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=06-1-6169
UK Lighting Board. (2010). Street Lighting Energy: The lighting . London.
UK Roads Liaison Group. (2016). Well-Managed Highway Infrastructure: A Code of Practice. London .
UK Roads Liaison Group, UK Lighting Board. (2004). Well-lit Highways: Code of Practice for Highway
Lighting Management. London.
World Bank Group. (2016). Lighting Brazilian Cities: Business Models for Energy Efficient Public Street
Lighting . Forum on Business Models for Energy Efficient Street Lighting . Sao Paulo.

5. Anexos
5.1. Anexo 1: Bases de datos cuantitativas
5.2. Anexo 2: Bases de datos cualitativas
5.3. Anexo 3 Reporte técnico del procesamiento de información
5.4. Anexo 4: Materiales de respaldo de la operación estadística
5.5. Anexo 5: Segunda entrega de la documentación de las bases de datos

de la evaluación
5.6. Anexo 6: Indicadores de la prestación del servicio de alumbrado

público

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AP: Alumbrado Público

AOM: Administración, Operación y Mantenimiento

CREG: Comisión de Regulación de Energía y Gas

ESCO: Empresa de servicios energéticos energética (Energy Service Company)

ESP: Empresa de Servicios Públicos

FTP: Factor total de productividad

OR: Operador de Red

RAEE: Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

SIN: Sistema Interconectado Nacional

SSPD: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

ZNI: Zonas No Interconectadas

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Considerando lo anterior, la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas -DSEPP- del

Con el fin de evaluar el funcionamiento de estos procesos, se realizó el levantamiento de información

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Gráfica2 1 - Clasificación de municipios encuestados

Fuente: Elaboración propia

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Tabla 1 - Información documental recopilada y procesada

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• Inversión, Administración, Operación y Mantenimiento del servicio de Alumbrado Público.

3. ¿Cómo funciona la prestación del servicio en Zonas no Interconectadas y en Zonas Rurales?

4. ¿En qué difiere la operación de los municipios de acuerdo a su categoría municipal?

12. ¿Cómo se distribuye la propiedad de los activos de alumbrado público?

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• Tipo de operación: directa o a través de un tercero

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Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público

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Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público

• Proceso de contratación y relación contractual con terceros

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Relación de confianza / Asignación directa (7;23,3%)

Otro tipo de contratación (3;10%)

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Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público

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Otro tipo de contrato

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público

• Caracterización de las empresas prestadoras del servicio de alumbrado público (público/privada,

Se identificaron 25 empresas que operan el alumbrado público en los 32 municipios de la muestra

A continuación, en las tablas 2 y 3, se ofrecen estadísticas agregadas de las 18 empresas6. En promedio,

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Activos totales Patrimonio Promedio

• Remuneración de inversiones y de Administración, Operación y Mantenimiento

Gráfica 9 - Mecanismo de remuneración de inversiones

Fuente: Elaboración propia, encuesta al funcionario encargado del Alumbrado Público

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De los 9 contratos firmados luego de la expedición de esta resolución, en 4 se evidencia que el

• Inversiones en el alumbrado público

En términos de la composición de inversiones realizadas en el sistema de alumbrado público, estas

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Gráfica 10 - Composición de inversiones de Alumbrado Público

• Manejo de indicadores de calidad y cumplimiento de normas de calidad ¿Cómo son las

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