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JOSÉ BRAKARZ
CON
MARGARITA GREENE
Y EDUARDO ROJAS
Washington, D.C.
2002
Producido por la Sección de Publicaciones del BID. Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y
no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID.
Brakarz, José.
Ciudades para todos : la experiencia reciente en programas de mejoramiento de barrios / por José Brakarz
con Margarita Greene y Eduardo Rojas.
307.14 B771--dc21
idb-books@iadb.org
www.iadb.org/pub
ISBN: 1-931003-17-3
PRESENTACION
y otros elementos destacados. Finalmente se hace El libro incluye siete estudios de caso de
hincapié en una serie de recomendaciones que proyectos financiados por el Banco Inter-
pueden contribuir a asegurar la sostenibilidad en americano de Desarrollo, con los que se espera
el largo plazo de los programas, así como en las contribuir a facilitar la labor de quienes estén
enseñanzas extraídas durante experiencias interesados o involucrados en el diseño de
LA INFORMALIDAD URBANA
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Página en blanco a propósito
la ciudad informal
educación. Para fines de la década de los años tos trabajadores informales, la gran mayoría
noventa, en muchos países la cobertura de los (66%) se ocupa en actividades de supervivencia
servicios de agua potable alcanzaba a más del (50% son trabajadores por cuenta propia de baja
90% de la población; se nota, sin embargo, un calificación y 16% realizan labores domésticas)
marcado sesgo urbano ya que los porcentajes de y sólo el 33% está ocupado por microempresas,
de la población urbana generado por la crisis gún el Banco Mundial (1997), en América Lati-
económica de los años ochenta. Según estima- na es la más alta del mundo1.
ciones de la Comisión Económica para América Estudios realizados en los diferentes paí-
Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL), ses considerados por Arriagada (2000) indican
un 30% de la población urbana latinoamerica- que la incidencia relativa de la pobreza en los
na vive en condiciones de pobreza y un 10% es centros urbanos de tamaño medio es superior a
indigente (CEPAL, 2001). la de las grandes ciudades. Esto se puede atri-
Arriagada (2000) señala que los hogares buir al mayor dinamismo demográfico reciente
pobres son generalmente extensos (incluyen va- de estas ciudades (principales receptoras de los
rias generaciones) y compuestos (incluyen flujos migratorios rurales) y a la mayor inciden-
miembros adicionales a los de la familia nuclear); cia de empleo informal en sus economías.
asimismo, entre ellos hay una mayor proporción
de hogares con jefatura femenina que en el pro-
medio de la población urbana. Más de la mitad Pobreza y espacio urbano
de los jefes de hogares pobres presenta niveles
educacionales muy inferiores a los diez años que Las políticas orientadas a resolver los problemas
se consideran necesarios para minimizar el ries- de los asentamientos informales –tema princi-
go de pobreza, en tanto que las perspectivas de pal de este trabajo– se enmarcan en esfuerzos
superación de la misma se ven severamente li- más generales por superar las condiciones de
mitadas por la desigualdad de ingresos que, se- pobreza en las ciudades. El diseño de estas polí-
1
En promedio en la región, el último quintil de ingresos de la población recibe
el 5% del ingreso nacional, en tanto que el quintil más alto concentra el 50%
(Banco Mundial, 1997).
8 CIUDADES PARA TODOS
ticas ha sido influenciado por la forma en que por no tomar en cuenta tanto las variaciones en
han evolucionado la visión, la conceptualización el costo de vida que se dan entre países, como la
y la medición del fenómeno general de la po- medición de los activos de los pobres y sus fuen-
breza. Fiori et al. (2000) identifican dos tenden- tes no monetarias de ingreso.
cias principales en la forma de conceptualizar el Otra modalidad más avanzada es la que
• En Brasil, la situación de informalidad asume magnitudes importantes en las ciudades más grandes y en las
regiones metropolitanas. En Rio de Janeiro y Belo Horizonte, la población que habita en favelas representa
entre el 22% y el 25%; en São Paulo, Salvador y Fortaleza, esta proporción varía entre 21% y 22%. Estas cifras
cado, o como resultado de la incapacidad del sec- ingresos, es el resultado de las particularidades del
tor formal para satisfacer la demanda de tierra y suelo urbano y de las características de los mer-
vivienda para un segmento considerable de la cados en que se comercializa.
población (Gilbert, 1998). El mercado informal El suelo se compra y se vende en un mer-
constituye una alternativa que provee soluciones cado altamente imperfecto que carece de trans-
de cobijo, aun cuando no siempre adecuadas, para parencia, opera con información incompleta,
el segmento inferior del mercado de vivienda. La presenta severas barreras de entrada, y se encuen-
escasez de oferta de soluciones habitacionales (trá- tra considerablemente regulado (por las limita-
tese de tierras con infraestructura o de viviendas) ciones al uso de la tierra). Es así como la forma-
a precios y en localizaciones compatibles con la ción de precios depende de factores externos a
capacidad de pago de los consumidores de bajos la decisión de los propietarios. Algunas veces
12 CIUDADES PARA TODOS
estos factores los perjudican –tal es el caso de las gular participa una gran diversidad de actores: des-
regulaciones restrictivas al uso del suelo– mien- de los ocupantes ilegales y los propietarios de la
tras que en otros los favorecen, como cuando se tierra, hasta urbanizadores clandestinos e incluso
realizan inversiones públicas que valorizan los agentes que trabajan en el mercado formal (véase
predios sin costo alguno para sus dueños. Sin el recuadro 1.2). Los precios son relativamente
embargo, en América Latina la escasez de suelo menores que en el mercado legal, dada la ausencia
disponible para usos urbanos es endémica, prin- de obras de urbanización formalmente requeridas,
cipalmente por la limitada inversión en infraes- la baja calidad y escaso acceso a la tierra, y funda-
tructura, lo cual genera una tendencia al aumen- mentalmente la falta de seguridad jurídica. Para los
to de precios del suelo urbano. sectores pobres, la ilegalidad de la operación in-
El suelo de uso residencial con títulos de mobiliaria, y a veces la dudosa propiedad de quien
propiedad saneados es en general costoso en la la vende, no representan un obstáculo mayor para
región, en parte por la escasez ya mencionada, y adquirir el bien. Encuestas realizadas entre ocupan-
en parte por los altos costos de dar cumplimiento tes ilegales indican que éstos valoran más que nada
a las estrictas normas urbanísticas que imponen la seguridad de no ser removidos de la tierra, inde-
altos estándares de dotación de infraestructura pendientemente de la forma como se pueda ga-
y servicios para legalizar las subdivisiones. Es así rantizar su propiedad sobre la misma.
como en la región florece el mercado informal
de suelos no regularizados que son comerciali-
zados entre la población más pobre y que exhi- Fallas regulatorias que
ben diferencias de precio excesivas en relación contribuyen a la informalidad
con los terrenos formales (véase el cuadro 1.4).
La producción informal de suelo urbani- Las políticas del Estado hacia el mercado urbano
zado se realiza en forma dispersa, a través de de tierras están definidas por el marco jurídico-
fraccionamientos de tierras ubicadas en la perife- institucional que regula el proceso de subdivisión
ria de la ciudad, o mediante la ocupación de tie- y ocupación de las mismas. Las regulaciones so-
rras vacantes en su interior. En este mercado irre- bre la subdivisión, uso del suelo y edificación apli-
CIUDADES DIVIDIDAS: LA INFORMALIDAD URBANA 13
Un ejemplo sobre la manera en que se procesan las transacciones informales es la práctica prevaleciente en Colombia
de los loteos “piratas”. El urbanizador hace una convocatoria para los futuros ocupantes de terrenos en forma indivi-
dual. La negociación incluye un documento (“la promesa de compraventa”) que establece las condiciones de pago por
cadas en América Latina desde mediados del si- fraccionamiento de tierras –que determinan el ta-
glo XX, han tenido un impacto significativo pero maño mínimo de los lotes, el ancho y calidad del
generalmente limitado a las zonas centrales de las pavimento de las vías públicas y las reservas para
ciudades y a las periferias que acogen los proyec- áreas públicas, al igual que las exigencias de in-
tos inmobiliarios formales. Hacia fines de la dé- fraestructura mínima como condición de apro-
cada de los años sesenta, las ciudades más impor- bación de las subdivisiones y las regulaciones en
tantes de América Latina ya poseían instrumen- cuanto a la construcción, ocupación máxima de
tos de planificación urbana (véase el recuadro 1.3). lotes y el uso de la tierra urbana–, son en general
Este proceso se expandió significativamente a par- estrictas e inflexibles. Los estándares muy eleva-
tir de las iniciativas de descentralización que co- dos implican costos de urbanización y se convier-
menzaron en la década de los años ochenta, me- ten en definitiva en barreras para la legalización
diante las cuales casi todos los países latinoame- de propiedades irregulares.
ricanos comenzaron a transferir a los municipios A esto se suma la compleja burocracia
las atribuciones de planificación y control del de- involucrada en los procesos de aprobación del
sarrollo urbano. Entre tales instrumentos figuran fraccionamiento de tierras, y de los permisos de
la elaboración y puesta en vigencia de normas de construcción o legalización de inmuebles por parte
subdivisión y uso del suelo. El hecho de que los de las municipalidades. Todo lo anterior implica
regímenes legales de casi todos los países confie- factores de costos adicionales y serios obstáculos
ran a los municipios una función clave en el ma- para la legalización, especialmente para inmuebles
nejo del suelo urbano, significa que entran a cum- de bajo valor. En suma, las regulaciones inade-
plir un papel crítico en la resolución de los pro- cuadas y los procedimientos burocráticos contri-
blemas de la informalidad urbana. buyen al alto grado de informalidad habitacional
Sin embargo, es evidente la falta de ade- observado en las ciudades latinoamericanas; es así
cuación de las normas municipales a las necesi- como su reforma o flexibilización eliminaría
dades de vivienda y servicios urbanos de la po- significativas barreras para que los pobres accedan
blación más pobre. Las regulaciones referentes al a soluciones habitacionales legales.
14 CIUDADES PARA TODOS
• Chile estableció normas de uso y subdivisión del suelo a partir de los años treinta. A mediados de la década de
los años cincuenta se legisló para eliminar las subdivisiones ilegales de tierras. En un intento por liberalizar esos
el riesgo de vivir
informalmente
así como los de índole social. En ambos los ca- de ocupación de las tierras, los asentamientos
sos, la situación de irregularidad tiene conse- informales tienden a concentrar una mayor can-
cuencias directas sobre la calidad de vida de la tidad de problemas sociales. Esto se refleja en
población y dificulta y encarece las soluciones indicadores sociales y de pobreza consistente-
para mejorarla. mente más elevados respecto al promedio de la
población urbana (véase el cuadro 1.5). Esta si-
tuación afecta en particular a las poblaciones más
Efectos sobre vulnerables (madres solteras, mujeres jefas de
las condiciones sociales hogar, discapacitados, jóvenes en riesgo, y espe-
cialmente a los niños y adolescentes) que no dis-
Por sus circunstancias de aislamiento de la ciu- ponen de los servicios de apoyo provistos por la
dad formal, marginalidad social e irregularidad ciudad formal.
CIUDADES DIVIDIDAS: LA INFORMALIDAD URBANA 17
de desalojo, generan una sensación de precarie- perdiciadas por parte de los países pobres en su
dad tan grave como la que producen la malas calidad de engranaje de sus economías, dado que
condiciones de vida físicas y sociales. Las perso- los títulos de propiedad y otras formas de “re-
nas que se hallan en esta situación se sienten presentación del capital” son la base de los mer-
marginalizadas de la sociedad y privadas de los cados de capitales en los países desarrollados.
manos realizada en Estambul en 1995. Allí se mejora de las condiciones físicas y sociales de
abogó por políticas integradas de mejoramien- estas áreas. Entre tanto las acciones preventivas
to de los asentamientos humanos, y por la in- incluyen reformas a los regímenes de regulación
corporación de enfoques que faciliten el funcio- del suelo para facilitar el acceso legal de los ho-
namiento de los mercados de vivienda. gares de menores ingresos a suelo urbanizado,
mediante la construcción pública de viviendas minente en las agendas políticas y en los pro-
terminadas– estuvo marcada por el descono- gramas gubernamentales de desarrollo urbano.
cimiento, por parte de las autoridades, de la Como resultado de la experiencia acumulada
existencia de los asentamientos irregulares, que con estos programas, se ha desarrollado un con-
en esa época eran fundamentalmente ocupa- senso en torno al hecho de que las estrategias
• En Lima, entre 1982-96, la municipalidad otorgó 134.000 títulos de propiedad que, sumados a los entregados
anteriormente, cubrían al 55% del total de personas que habitaban en barriadas en 1981. Luego, entre julio de
1996 y julio de 1997, se entregaron cerca de 170.000 títulos. Sin embargo, el 90% de los títulos entregados
zación dominial (o jurídica) implica la legaliza- como en el resto de la ciudad). En casi todos los
ción de las propiedades, reconociéndose el de- casos esta regularización requiere de excepciones
recho de ocupación por períodos específicos, y a las normas urbanísticas o de normas especiales
la venta o donación de tierras a sus ocupantes. para la situación particular. Esto porque la
Dependiendo del tipo de regularización, de los dimensión de las vías públicas o de los lotes
objetivos de los gobiernos y de las posibilidades ocupados usualmente es menor que la exigida
financieras, las soluciones van desde la entrega por las normas, porque no se dispone de la
gratuita de la tierra a los ocupantes hasta la venta infraestructura requerida, o porque se localizan
por valores próximos a los del mercado. en áreas no destinadas al uso residencial. Estas
La regularización dominial incorpora las excepciones se justifican por tratarse de situa-
propiedades irregulares al registro de tierras y a ciones de interés social y se aplican a barrios ya
los sistemas locales de recaudación de impuestos. consolidados. Frecuentemente, tales regula-
Estos programas generalmente no abordan los rizaciones están acompañadas de inversiones en
otros problemas que afectan a los asentamientos la mejora de vías públicas, infraestructura de
irregulares, aunque sí abren la posibilidad de una saneamiento y otras, de modo que la consoli-
solución progresiva al incorporar las tierras al dación de los barrios ocurra bajo condiciones
sector formal de la ciudad. urbanas mínimamente aceptables.
La regularización urbana se refiere al Los programas de regularización de do-
reconocimiento de loteos o de áreas ocupadas minio son más costosos cuando se necesita com-
irregularmente como zonas urbanas regulares prar o expropiar la tierra ocupada. En general,
(que pasan a recibir servicios y a pagar impuestos los programas más exitosos de regularización de
es posible cambiar
Parque Royal,
CIUDADES DIVIDIDAS: LA INFORMALIDAD URBANA
dominio han sido precedidos por la expedición • avanzando más allá de la regularización del
de normas especiales que otorgaron al poder pú- dominio de los lotes, promoviendo la plena
blico vías excepcionales para proceder la expro- incorporación de los asentamientos irregu-
piación, venta o entrega gratuita de tierras a los lares a la ciudad;
ocupantes (véase el recuadro 1.4). Sin estos po- • incorporando inversiones en el mejoramien-
DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS
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tos programas y su ejecución, parte del cual se Como componentes de estrategias de lu-
sintetiza en este trabajo. Las enseñanzas que aquí cha contra la pobreza, los PMB son intervencio-
se discuten surgen precisamente de la experien- nes dirigidas a un territorio específico con el fin
cia en el diseño y ejecución de programas finan- de reducir las desigualdades en infraestructura,
ciados por el Banco, los cuales se inician en Chile servicios y patrimonio que enfrentan los hoga-
es un factor que hace de los PMB instrumentos a los hogares de menores recursos. En este sentido
efectivos en la focalización del gasto público so- se ocupan de mejorar las condiciones de vivienda
cial en las poblaciones más carentes. En suma, de familias ya instaladas en las ciudades, aunque
estos programas constituyen una forma presenten déficits de infraestructura e inseguridad
operativa de enfrentar este aspecto del proble- en la tenencia. En el contexto de un sistema amplio
DE LOS PROGRAMAS PMB MVE PROMEBA PROAP PBV HBB SMB PROAP II
(1990-95) (1995) (1996) (1995) (1996) (1998) (1998) (2000)
INFRAESTRUCTURA
Agua potable
Soluciones de alcantarillado
Drenaje pluvial
Sistema vial
CIUDADES PARA TODOS
Alumbrado público
Energía eléctrica
SERVICIOS URBANOS
Recolección de basura
SOLUCIONES DE VIVIENDA
Módulos o casetas sanitarias
Mejoramiento de viviendas
Reasentamiento
SERVICIOS Y EQUIPAMIENTO SOCIAL
Locales y servicios comunitarios
Plazas públicas, canchas deportivas
Guarderías infantiles
Servicios para grupos vulnerables (*)
Puestos de salud
Generación de trabajo e ingresos
MEDIO AMBIENTE
Arborización y forestación
Recuperación y mitigación ambiental
REGULARIZACION DE PROPIEDADES
Ordenamiento uso del suelo
Regularización/titulación
DESARROLLO COMUNITARIO
Educación sanitaria y ambiental
Promoción de la organización comunitaria
(*) Servicios sociales diversos, cuya definición se hace a partir de las necesidades expresadas por la comunidad.
Siglas:
PMB: Programas de Mejoramiento de Barrios, Chile.
MVE: Programa Mejoramiento de Vivienda y Entorno - Red de Protección Social, Colombia.
PROAP I y II: Programa de Regularización de Asentamientos Populares “Favela-Bairro”, etapas I y II. Rio de Janeiro, Brasil.
PROMEBA: Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios, Argentina.
PBV: Programa “Baixada Viva/Nueva Baixada”, gobierno estadual, Brasil.
gramas financiados por el Banco en Chile, Co- los efectos de la pobreza, democratizar el acceso a
lombia, Argentina, Brasil y Bolivia. servicios básicos, y contribuir a disminuir los
Así pues, los PMB que inicialmente se cen- problemas de la marginalidad urbana. En la
traban en la solución de cuestiones como el sa- medida en que busca desarrollar procesos
neamiento básico y la tenencia de la tierra (como innovadores y participativos involu-crando tanto
implementando
la infraestructura urbana
bleciendo tanto una calidad de urbanización mí- cordones y canaletas de drenaje hasta veredas, es-
nima como parámetros de costo similares para calas y pavimentación de calzadas); e) electrifi-
todos los barrios beneficiados por el programa. cación (usualmente implica la regularización de
Usualmente este paquete incluye: a) sistemas de tomas clandestinas); f) alumbrado público;
abastecimiento de agua potable; b) sistema de g) áreas verdes de esparcimiento y deportes. De-
disposición de aguas servidas (desde la provisión pendiendo de las necesidades se agregarán otras
de soluciones individuales, hasta la construcción obras de infraestructura, en particular aquéllas
de redes de alcantarillado y su conexión a los sis- destinadas a mitigar los riesgos ambientales a que
temas de tratamiento de aguas servidas, según las están expuestos los asentamientos.
condiciones del barrio); c) desagüe pluvial (desde Algunos proyectos requieren de inversio-
sistemas superficiales hasta redes regulares); nes complementarias que hacen posible la cons-
d) obras de vialidad (desde la construcción de trucción de infraestructuras en el barrio, pero que
34 CIUDADES PARA TODOS
En Rio de Janeiro, los servicios urbanos prestados en las favelas han sido adaptados a sus condiciones especiales
de topografía y acceso. La recolección de basura se hace con minicontenedores plásticos que son fácilmente
transportados de locales próximos a las residencias a centros de concentración en lugares estratégicos de las
se ejecutan fuera de éste y benefician también a neficiario. Estos límites se determinan con base
las áreas circunvecinas. Ejemplos de estas inver- en estudios de costo-beneficio y en las restriccio-
siones son los colectores de aguas servidas; las es- nes presupuestales de los programas. A la luz de
taciones de bombeo y las de tratamiento, que per- la experiencia del BID, la contribución de la co-
miten evacuar las aguas servidas del barrio y sec- munidad ha sido importante para definir la ubi-
tores aledaños; ampliaciones de las plantas de tra- cación de equipamientos comunitarios y áreas de
tamiento, tanques de almacenamiento y redes esparcimiento, así como la dimensión y trazado
troncales de distribución de agua potable que de vías públicas, lo cuales definen ajustes en los
mejoran el abastecimiento del asentamiento y límites de las propiedades y parten de las necesi-
otros sectores; vías de acceso a los barrios que dades de reasentamiento.
habilitan la urbanización de las áreas intermedias;
equipamientos de salud con capacidad para ser-
vir a poblaciones mayores. El mantenimiento de Servicios urbanos
las inversiones en agua potable y evacuación de
aguas servidas es responsabilidad de la empresa El servicio urbano más crítico es sin duda la re-
de servicios públicos correspondiente. Con el fin colección de desechos sólidos, un problema re-
de asegurar el mantenimiento oportuno y ade- currente en los asentamientos informales. Los
cuado de las obras, es necesario firmar convenios PMB generalmente financian la construcción de
con estas empresas especificando tanto las con- obras para que esta recolección sea posible, como
diciones de traspaso de la infraestructura finan- por ejemplo áreas y recipientes de acumulación
ciada por los programas como las responsabili- de basura, de donde se recogerá periódicamente.
dades de operación y mantenimiento que aque- Con frecuencia los sistemas de recolección tienen
llas habrán de asumir. que ser adaptados a las condiciones especiales de
La combinación específica de componen- acceso de los asentamientos. (véase el recuadro
tes de infraestructura se define generalmente con 2.1). Además, la implantación de una recolección
participación de la comunidad, enmarcándola regular tiene que estar acompañada de un traba-
siempre dentro de límites de costo por hogar be- jo de educación ambiental realizado con la activa
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS: CONCEPTO Y EJECUCION 35
limpieza pública
uso adecuado de los servicios de agua potable y vías públicas o en el aprovechamiento de los lo-
disposición sanitaria de aguas servidas. Se trata tes y los terrenos de los asentamientos para al-
de construcciones de entre 10 y 20 m2 que con- bergar las viviendas existentes.
tienen un baño con sus artefactos sanitarios, y En el caso de Chile, por ejemplo, se ha
conexión para aparatos de cocina. Otros esfuer- observado que, en la medida en que el PMB
2
El Banco Interamericano de Desarrollo tiene una política y guías operativas
específicas que orientan sus actuaciones en los casos en que surge la necesi-
dad de relocalizar familias. Documento IND96-101 de diciembre de 1996.
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS: CONCEPTO Y EJECUCION 39
muchas veces se requiere realizar obras de pre- varía según la situación específica de cada ba-
vención y mitigación ambiental. Entre ellas fi- rrio. Normalmente incluye alguna de las siguien-
guran la estabilización y forestación de laderas tes etapas, o todas, según el caso: a) estudio de
para prevenir deslizamientos de tierra, la cons- los títulos de propiedad; b) adquisición de la
trucción de defensas fluviales para prevenir propiedad si ésta no pertenece al municipio o a
Objetivos Medidas
Aumento en la oferta - Revisión de Planes de Ordenamiento Territorial
de tierras urbanizables Municipales
suelo en los barrios debe complementarse con largo tiempo. Es necesario remover las restric-
políticas e intervenciones encaminadas a prevenir ciones que impiden tanto a los mercados finan-
en forma efectiva la proliferación de asentamientos cieros como a las institucionales públicas de vi-
informales. Existe siempre el riesgo potencial de vienda suministrar en forma eficiente el finan-
que la solución de los problemas de estos ciamiento que requieren los hogares para adqui-
asentamientos estimule la ocupación de tierras y rir o mejorar sus moradas.
el desarrollo de loteos ilegales en otras partes de la Es así como se requiere diseñar y ejecutar
ciudad (véase el recuadro 3.4). Esto por cuanto la medidas para activar los distintos submercados
solución oficial a déficits de infraestructura y de vivienda, incluyendo el de alquiler, con el fin
servicios, así como la expedición de títulos de de incentivar la oferta de nuevas viviendas para
propiedad, pueden animar a otras comunidades la población de bajos ingresos. Una de las condi-
a considerar la ocupación de tierra y los loteos ciones necesarias para lograr un sector vivienda
ilegales como una estrategia de solución a sus como el descrito es la operación fluida de los
problemas de vivienda. mercados de tierras de modo que provean el sue-
Las acciones dirigidas a prevenir la crea- lo requerido por las distintas actividades urbanas
ción de asentamientos irregulares pueden ser a precios razonables.
muy variadas e involucrar a muchos actores ins- Una de las restricciones a la oferta de te-
titucionales. La medida preventiva por excelen- rrenos a precios accesibles para los hogares po-
cia es que exista un sector vivienda efectivo que bres es la escasez de tierras legalmente urbani-
ofrezca soluciones habitacionales al alcance de zables, ya sea por la ausencia de infraestructura
los hogares en todos los niveles de ingreso. La de saneamiento y vialidad o por la existencia de
reforma del sector vivienda para lograr estos regulaciones sobre su uso y ocupación que
objetivos es un proceso complejo que requiere restringen excesivamente o encarecen la oferta
acciones en muchos frentes y generalmente toma de terrenos debidamente legalizados. Por esta
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS: CONCEPTO Y EJECUCION 41
Uno de los componentes más innovadores del Programa Habitar Brasil es la preparación de Planes Estratégicos
Municipales de Asentamientos Su bnormales (PEMAS). Los PEMAS son el instrumento utilizado por el programa
para inducir a los municipios a preocuparse por los aspectos de política urbana relacionados con el problema de
razón, las medidas de prevención para los de leyes del uso del suelo, límites de zonas
asentamientos informales incluyen, por un lado, urbanas y mayor financiamiento a la vivien-
las inversiones en infraestructura pública que da popular).
favorezca la expansión de áreas aptas para la ur- • Adecuar los estándares y simplificar los pro-
banización, y por otro, la revisión de la legisla- cedimientos de desarrollo de tierra (reducir
ción nacional y local relativa al uso y subdivi- exigencias para la aprobación de fracciona-
sión de la tierra urbana, en aras de permitir la miento de terrenos, disminuir los trámites
reducción de los estándares de fraccionamiento de aprobación de loteos y facilitar la legali-
de tierra y la dotación progresiva de infraestruc- zación de tierras loteadas irregularmente).
tura y servicios urbanos en las subdivisiones para • Bajar los costos de construcción (reduciendo
fines residenciales. exigencias para construcciones e incentivando
Así, y como se mencionó en el capítulo la competencia entre urbanizadores).
anterior, la visión del problema de la urbaniza-
ción informal como un desequilibrio entre oferta En la mayoría de los PMB recientes se
y demanda de tierra y vivienda para la pobla- han incluido medidas destinadas a enfrentar el
ción de bajos ingresos apunta a buscar medidas problema de la proliferación de asentamientos
que logren bajar el umbral de entrada al merca- informales, entre las cuales figuran acciones de
do formal de estos bienes. Las metas y medidas flexibilización normativa e inversiones estraté-
comúnmente adoptadas con estos propósitos gicas orientadas a aumentar la oferta de solu-
son las siguientes: ciones habitacionales para los hogares de bajos
ingresos (véase el cuadro 2.2).
• Aumentar la disponibilidad y reducir los En la mayoría de los países, son los go-
costos del suelo urbano y de la vivienda (in- biernos municipales los que tienen competen-
versión en infraestructura troncal y revisión cia y disponen de instrumentos normativos para
42 CIUDADES PARA TODOS
lograr la mayoría de estos objetivos. Por lo tan- La evaluación de los programas busca
to, el enfoque integral requiere que se establezca determinar la relación costo-beneficio que se está
una estrategia de desarrollo urbano y social logrando en el terreno, el impacto social y la sos-
arraigada en el nivel local, con un horizonte de tenibilidad de las acciones desarrolladas en los
largo plazo que incluya la revisión de instrumen- programas. Para estos efectos se usan los méto-
Seguimiento y evaluación
¿Dónde se hacen las inversiones? nivel de gobierno que financia los programas,
como sigue.
El objetivo final de un PMB es solucionar comple-
tamente los problemas de los asentamientos infor- Asignación de recursos entre regiones o municipios.
males de una determinada jurisdicción territorial. Como se indicó anteriormente, la distribución de
La fórmula adoptada por el Programa de Mejoramiento de Barrios de Bolivia para la asignación de fondos entre
los nueve departamentos del país, esencialmente pondera la población más carente de cada departamento
(población con NBI) por la población del país con NBI y compara esta proporción con el porcentaje de la
Donde CDi: fondos asignados al departmento i ; PNBI i: población del departmento con NBI ; PNBI t: pobla-
ción total del país con NBI ; PDi: población total del departamento; y NBI : necesidades básicas insatisfechas.
Nota: para más detalles, véase el estudio de caso de Bolivia, página 122.
que se valora es el esfuerzo local. Este esfuer- necesidad o pobreza refleja la situación social de
zo puede expresarse en recursos de contra- las familias en cada asentamiento. Los mejores
partida al proyecto aportados por la comu- indicadores son los de mayor cobertura
nidad o por el gobierno. En estos concursos poblacional que permiten detectar con mayor
es importante establecer previamente los precisión a los grupos de bajos ingresos, como
criterios mínimos de elegibilidad (como por ejemplo los obtenidos de los censos o en-
niveles de ingreso mínimo, déficits de infra- cuestas de hogar. Entre los indicadores más
estructura, etc.) sobre la base de los cuales representativos, usados como aproximaciones de
se elaboran los perfiles de los proyectos que pobreza, se cuentan el porcentaje de madres jefas
van a competir. Asimismo es esencial de hogar y la proporción de viviendas precarias
efectuar una buena divulgación del progra- o con altos índices de hacinamiento. El nivel de
ma y asegurar la transparencia del proceso ingreso promedio de los hogares, o los indica–
de selección, con el fin de igualar las opor- dores de necesidades básicas insatisfechas –que
tunidades de acceso para los programas de serían datos más objetivos para reflejar situacio-
todos los participantes. nes pobreza– son útiles pero difícilmente están
disponibles con suficiente desagregación territo-
Asignación en el nivel local - Jerarquía de barrios. rial como para obtener datos confiables por ba-
Frente a una demanda por recursos escasos rrios. El criterio de eficiencia en función de los
dentro de una misma ciudad, es necesario costos corresponde al número de familias bene-
establecer criterios técnicos y un proceso trans- ficiadas por unidad de inversión. En este caso, el
parente para priorizar los barrios que van a criterio de asignación de recursos da prioridad a
recibir las inversiones. Los criterios más usados los asentamientos donde el costo de invasión por
son los que establecen una relación entre las ne- hogar es más bajo para maximizar así el número
cesidades (pobreza relativa) y la eficiencia de la de hogares beneficiados. Para aplicar este crite-
inversión en función de los costos. El criterio de rio, es necesario que los promotores de los pro-
46 CIUDADES PARA TODOS
• El modelo de gestión de la Red de Solidaridad Social de Colombia utiliza dos tipos de focalización: geográfica
y poblacional. La focalización geográfica asigna topes presupuestarios en los niveles departamental y munici-
pal con base en la población en situación de miseria (de acuerdo con el NBI) y la población vulnerable (edad,
yectos realicen estimaciones confiables sobre los Cómo seleccionar los barrios
recursos de inversión requeridos para ejecutar el a ser urbanizados
paquete mínimo de obras y servicios contempla-
dos en el programa en barrios específicos y de- La asignación de recursos entre jurisdicciones y
terminar mediante encuestas el número de la jerarquización de barrios son solo una parte
familias a beneficiar. de la tarea de determinación de los barrios a
incluirse en un programa.
Los criterios de pobreza y eficiencia en fun- La selección de los asentamientos a
ción de los costos operan de forma combinada y urbanizar entre los cuantiosos barrios potencial-
permiten diseñar un sistema de puntaje que facili- mente elegibles, y en apariencia igualmente
te la definición de prioridades. Los valores deben carentes de apoyo involucra la aplicación de
ser computados para todos los asentamientos ele- criterios de focalización social y ambiental y
gibles y así determinar la posición que cada uno otros que sean claramente comprendidos por
tiene en la jerarquía de prioridades. Existe una re- todos los interesados. En la formulación de estos
lación inversa entre estos factores por cuanto, usual- criterios es importante considerar, inicialmente,
mente, a mayor el índice de pobreza mayor es el que no todos los barrios informales son factibles
costo de inversión por familia requerido para el de urbanizar. Existen situaciones en que no es
mejoramiento de barrios. Esto se explica por las viable la radicación de asentamientos en los
peores condiciones de ubicación de los asenta- terrenos en que se desarrollaron, sea por razones
mientos más pobres, los cuales exigen inversiones ambientales, económicas, legales o de otro tipo.
mayores que los asentamientos más antiguos o en Es importante tener en cuenta que los programas
condiciones relativamente mejores. tienen objetivos específicos, sea en relación con
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS: CONCEPTO Y EJECUCION 47
la lucha contra la pobreza, el desarrollo urbano, Factores ambientales. Los criterios de elegibilidad
la reducción de la violencia u otros aspectos, y ambiental cumplen varias funciones. Primero,
que estos propósitos van a incidir en el peso que aseguran que las inversiones realizadas no afecten
se dé a los criterios de selección adoptados. negativamente el medio ambiente (por ejemplo
Para tratar de forma sistemática este incrementando las descargas de aguas servidas no
es posible recuperar
áreas degradadas
incompletos y por lo tanto informales. Estas en áreas muy aisladas o inadecuadas incrementa
situaciones son solucionables a través de las los costos de inversión y de mantenimiento de
acciones de regularización que se desarrollan los servicios públicos.
con financiamiento del programa. De cualquier
modo se requiere la aprobación, por parte de
3
Estos costos por familia no deben incluir los de las obras realizadas por fuera
de los asentamientos (necesarias para conectarlos a las redes de servicios exis-
tentes o vías de transporte) que son consideradas “complementarias”. Estas
obras deben ser presupuestadas por separado, ya que benefician también a
las poblaciones aledañas.
EJECUCION DE LOS PROGRAMAS
4
La discusión se restringe a programas ejecutados por entidades del sector público,
ya que se tiene poca experiencia en programas de gran escala ejecutados
íntegramente por organizaciones de la sociedad civil. Aunque esta perspectiva no
deba ser excluida, por los ahorros potenciales en la contratación de obras y
movilización de recursos comunitarios, la incorporación de las OSC es más común
como ejecutoras de componentes específicos, especialmente en el área social.
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS: CONCEPTO Y EJECUCION 53
Programas nacionales. Los programas financia- ser integrada al nivel de cada asentamiento. Esta
dos en el ámbito nacional necesitan de una capacidad de coordinación activa debe ser un
entidad responsable por su gestión global, in- atributo de gestión de los organismos nacionales
cluyendo la asignación de recursos entre muni- encargados de los programas.
cipios y la supervisión técnica, aunque no ne-
Los Puestos de Orientación Urbanística y Social (POUSO) son una innovación introducida por la municipalidad
de Rio de Janeiro en el ámbito del Programa Favela-Bairro. Se trata de puestos municipales establecidos en las
beneficios. Esto se logra mediante la realización siones tomadas con base en estudios técnicos que
de algunos proyectos representativos de las situa- se benefician de los resultados de la preparación
ciones urbanas, topográficas y sociales que será de la muestra de proyectos. Este proceso prepa-
necesario abordar. Para determinar esta muestra ratorio ofrece también una oportunidad para
representativa se requiere un diagnóstico global diseñar los mecanismos institucionales requeri-
de la problemática de los asentamientos informa- dos y capacitar a las entidades ejecutoras para
les que se pretende enfrentar, con el fin de esta- las distintas tareas de gestión comprendidas en
blecer una tipología que especifique el número los proyectos.
de residentes, su distribución geográfica y sus ca-
racterísticas socioeconómicas más relevantes. Los Estrategias de gestión
proyectos de la muestra deben ser desarrollados Entre las distintas alternativas adoptadas para or-
en forma pormenorizada con el propósito de ob- ganizar a las entidades ejecutoras de los PMB
tener datos confiables sobre el tipo de inversio- han surgido dos principios de gestión que han
nes necesarias y sus costos. probado ser claves para abordar el desafío de la
Es en esta fase preliminar de formula- realización simultánea de varios proyectos, así
ción de los programas cuando se definen los cri- como para la adecuada coordinación de sus múl-
terios que determinan qué proyectos vale la pena tiples componentes.
financiar, los costos promedios de las inversio-
nes y otros criterios de orden técnico, económi- Gerencia por proyectos. La experiencia de los
co, legal, ambiental e institucional. La determi- programas financiados por el BID muestra la
nación de criterios de selección de barrios y de conveniencia de organizar la ejecución de los
distribución de los recursos, así como la defini- programas por proyectos, diseñando el sistema
ción de pautas de elegibilidad, deben ser deci- de seguimiento de modo que permita el acom-
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS: CONCEPTO Y EJECUCION 59
Una estrategia eficaz para la coordinación de los componentes sociales, y entre éstos y las inversiones físicas, ha
sido la adoptada en el Programa Favela-Bairro a través de los Planes de Acción Social Integrada (PASI). Los PASI
surgieron de la necesidad de articular la actividades de tres secretarías distintas, dos de las cuales pertenecen al
comunitarias para que puedan participar en el presenta el programa ante las comunidades
proceso de elaboración y discusión de los planes beneficiarias. Allí se explica la propuesta de trabajo
de urbanización integrada de cada barrio. Como y el sentido general del programa, y se reciben los
se planteó más arriba, estos planes incluyen el pro- primeros aportes de la comunidad. Se trata de un
yecto de intervención urbana para el barrio (di- proceso complementario a la caracterización
seño de sistemas viales y redes de servicios, ubi- social y económica de la población local, y a la
cación de áreas verdes, etc.) y la definición de los caracterización ambiental del área que, como se
servicios sociales y comunitarios a suministrar. vio anteriormente, es el primer paso técnico para
La incorporación temprana de la opinión de la la identificación y dimensionamiento de las
comunidad en el proceso de elaboración de estos necesidades de inversión física, además de que
planes permite ajustar el diseño de los proyectos facilita la elaboración de las encuestas y estudios
a las necesidades y prioridades de los beneficia- sociales necesarios para detectar las carencias de
rios. Dado que la elaboración de estos planes se la población.
contrata usualmente con firmas de arquitectura
e/o ingeniería, es necesario asegurar que los equi- • Discusión de propuestas. Durante el desarro-
pos técnicos cuenten con expertos en trabajo so- llo de los planes, es usual realizar talleres con
cial y comunitario, además de los profesionales la comunidad para discutir temas relaciona-
de ingeniería y arquitectura. La participación se dos con las inversiones en infraestructura,
da en las tres etapas básicas de este proceso, a sa- la solución de los problemas ambientales y
ber, la caracterización y movilización de la comu- las opciones para los servicios sociales. Las
nidad, la discusión de propuestas y su ejecución. informaciones recogidas en estos talleres
sirven de insumo para elaborar las pro-
Caracterización y movilización de la comunidad. puestas de intervención urbana. Estas
El proceso de movilización generalmente se inicia propuestas son presentadas y discutidas con
con la realización de asambleas en las que se la comunidad. Es conveniente conseguir su
PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS: CONCEPTO Y EJECUCION 61
aprobación de la versión final del plan, en reuniones con grupos organizados por calles
el cual se especifican todas las intervencio- o zonas, o por temas (aseo urbano, por
nes a ser ejecutadas en el barrio. ejemplo) para tratarlos en forma particular.
• Ejecución. Una vez iniciadas las obras y a lo En tales reuniones se evalúan las dificulta-
largo de su realización, es necesario hacer des de ejecución y se planifican los ajustes
reuniones periódicas de seguimiento e in- necesarios; éstos frecuentemente involucran
formación con la comunidad. El canal de pequeñas modificaciones de diseño de
comunicación puede operar a través de sus proyecto o la solución de algunos reclamos
representantes elegidos, y también mediante de la población.
62 CIUDADES PARA TODOS
rando las variaciones regionales, situaciones (formales o informales) que hayan ocurrido
topográficas y otras peculiaridades. Este en los asentamientos antes de los proyectos,
trabajo se hace generalmente con base en los para posteriormente compararlos con el
proyectos piloto usados para el diseño de los precio de propiedades en áreas vecinas o con
programas y sus conclusiones se aplican a condiciones comparables que dispongan de
curvas de disposición a pagar por las inver- o no poseer un determinado atributo. Para
siones en valores monetarios. Esta forma de ello se compara el precio de propiedades
estimar los beneficios es metodológicamente esencialmente similares en calidad y
compleja y requiere tanto experiencia en el localización pero que difieren en uno de los
diseño y aplicación de encuestas como atributos (por ejemplo, una cuenta con al-
capacidad de usar sofisticadas herramientas cantarillado y la otra no, o una exhibe una
de análisis econométrico. Existe una amplia tenencia saneada y títulos de propiedad
literatura sobre el particular en la que se perfectos y la otra no). La diferencia de precio
discuten los pros y los contras de esta meto- entre las propiedades mediría la valoración
dología, la cual ha sido ampliamente del inmueble por el atributo específico que
utilizada en el análisis de problemas se está considerando. Este valor monetario
ambientales. se toma como una medida proxi de los
• Estudio de precios edónicos. Otra metodolo- beneficios que genera invertir en agregar ese
gía para estimar los beneficios que generan atributo a la propiedad beneficiaria.
los componentes individuales de los PMB • Análisis de costo-eficiencia. Existen inversio-
consiste en calcular la diferencia de precio nes para las cuales hay un amplio consenso
de las propiedades como resultado de poseer en cuanto a su necesidad y la voluntad
66 CIUDADES PARA TODOS
política expresa de realizarlas. Tal es el caso, El cálculo de los costos de eficiencia que
por ejemplo, de la construcción de guarde- se utiliza en un PMB se hace generalmente con
rías infantiles, dotación de agua potable y base en el análisis de una muestra de proyectos
eliminación sanitaria de aguas servidas. En para los cuales se ha determinado el costo de
estos casos, el análisis económico busca ante dotación de la infraestructura y servicios en cues-
IMPACTOS, SOSTENIBILIDAD
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Página en blanco a propósito
En 1992 se llevó a cabo una evaluación ex post de la primera etapa del Programa de Mejoramiento de Barrios
de Chile, que corresponde a lo realizado con apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo a través
Impactos urbanos Las áreas donde están ubicados los barrios mar-
ginales usualmente ofrecen los mayores proble-
Integración urbana mas logísticos, económicos y técnicos para la
El impacto urbano más significativo que pro- extensión de los servicios públicos. Así, las em-
ducen los PMB es la integración de los presas del ramo no tienen incentivos para am-
6
Esto implica un riesgo relativamente menor de desvío de los propósitos de los
proyectos. La experiencia ha demostrado que, en el corto plazo, no ha habido
grandes movimientos de gentrificación (proceso mediante el cual la gente con
recursos repara y se apropia de barrios urbanos en malas condiciones, forzan-
do así la salida de sus habitantes pobres) en los proyectos terminados. Lo que
sí se ha verificado es una fuerte actividad de inversión de los vecinos en la
mejora de sus viviendas.
76 CIUDADES PARA TODOS
En Rio de Janeiro, en 1998 la Secretaría Municipal del Trabajo coordinó la realización de una encuesta en ocho
comunidades que habían sido beneficiadas por el Programa Favela-Bairro. Los resultados de ese trabajo mostraron
la existencia de casi 400 pequeños establecimientos en estas favelas, los cuales ocupan a cerca de 700 personas.
y tarifas de servicios públicos. En consecuencia, ramiento de barrios. Este análisis permite iden-
se produce un aumento en la recaudación de tificar aquellos hogares que por sus condiciones
ingresos municipales y en las entradas de las de ingresos se encuentran temporalmente
empresas de servicios públicos. Esto repercute impedidos para pagar totalmente estos cargos, y
positivamente en las finanzas municipales y ayu- que se beneficiarían con subsidios temporales
da a recuperar el costo de inversión de los pro- hasta que salgan de esta situación. Tales
yectos, así como el de mantenimiento de los ser- subvenciones deben ser programadas en los pre-
vicios públicos. Sin embargo, frecuentemente los supuestos municipales o de las agencias de asis-
barrios pobres disfrutan de exenciones impo- tencia social de tal modo que, una vez conclui-
sitivas, dada su anterior situación de margina- dos los proyectos, se asegure la disponibilidad
lidad y pobreza. La evaluación de la capacidad de recursos para el mantenimiento de los servi-
de pago de impuestos y tarifas de la población cios en la localidad sin obligar a los hogares más
beneficiada es un elemento importante del pobres a que hagan pagos que no están en capa-
análisis de viabilidad de los proyectos de mejo- cidad de asumir.
SOSTENIBILIDAD DE LOS PROGRAMAS
DE MEJORAMIENTO DE BARRIOS
Con el avance de la privatización en los sectores de servicios locales, un aspecto cada vez más relevante en los
PMB lo constituyen las condiciones para la transferencia de las redes de servicio de agua, alcantarillado y otras
financiadas por tales programas, a manos de operadores privados. Es importante considerar que los barrios
municipalidad, de modo que aquéllos lizados por la comunidad organizada han resul-
comiencen a colaborar en la conservación de tado efectivos y sostenibles. Asimismo, la movi-
los servicios y a exigir atención de la autori- lización continua de la comunidad contribuye a
dad local cuando éstos se deterioran. mantener el apoyo político que requiere la asig-
• Considerar sistemas alternativos de operación nación anual de presupuesto para los servicios
ciales en los PMB por parte de ONG u OC dos propios ha sido reducir gradualmente el
implica siempre un riesgo en términos de su apoyo del gobierno a estas entidades, dándoles
financiamiento de largo plazo. Los organismos tiempo y apoyo para encontrar fuentes alterna-
que patrocinan los proyectos deben asegurar tivas de financiamiento. Es frecuente incluir en
el financiamiento para la consolidación y los PMB actividades de capacitación de las ONG
7
Un ejemplo de esto es el Fondo del Niño y Adolescente, establecido por la
municipalidad de Rio de Janeiro para recibir donaciones de personas y empre-
sas destinadas a las actividades desarrolladas por ONG en favor de aquellos
grupos. Tales donaciones son deducibles del impuesto a la renta.
IMPACTOS, SOSTENIBILIDAD Y ENSEÑANZAS 81
Una preocupación frecuente en torno a los PMB es que las iniciativas para consolidar asentamientos informales
sean interpretadas como un incentivo a nuevas invasiones de terrenos. Indudablemente este es un peligro que
riencias relevantes y dándoles estabilidad frente por familia), y con resultados equivalentes
a cambios de administración en los gobiernos. en materia de calidad del hábitat.
Dos de las estrategias más efectivas para • Enfatizar la promoción o mercadeo social de
garantizar la sostenibilidad a los PMB son: los proyectos, con el fin de asegurar el apoyo
de la opinión pública local para las inversio-
• Incorporar el mejoramiento de barrios a las nes requeridas. Su aprobación de los esfuer-
políticas de vivienda nacional o municipal, zos de inversión en los proyectos dirigidos a
de modo que no se tome como un conjunto las poblaciones más pobres es, en última ins-
de acciones de emergencia, sino más bien tancia, el factor que más influirá en la conti-
como parte de una estrategia de política nuidad y ampliación de tal política. Esta es
pública más permanente. La experiencia una de las formas más seguras de garantizar
demuestra que el mayor problema respecto los recursos necesarios para un esfuerzo con-
a la vivienda no es su carencia sino su calidad, tinuado y de largo plazo de atención a los
así como la falta de infraestructura en los barrios marginales.
sitios donde la mayor parte de la población
pobre ya reside. Una vez que se los dota de
infraestructura y se regularizan las propie- Políticas complementarias
dades, los pobladores responden invirtiendo
sus ahorros en el mejoramiento de sus Una condición esencial para resolver el proble-
lugares de habitación. Si las políticas de vi- ma de los asentamientos informales es evitar su
vienda incorporaran subsidios a la infraes- proliferación. Como ya se vio, la informalidad
tructura colectiva de los barrios pobres, sería urbana es el resultado de fallas del mercado in-
posible incrementar significativamente el mobiliario que no provee viviendas a precios
número de beneficiarios con la misma accesibles a los hogares de más bajos ingresos, y
inversión que se hace subvencionando la de fallas de las políticas públicas de vivienda que
propia vivienda (un subsidio más elevado no tienen la capacidad de corregir o compensar
82 CIUDADES PARA TODOS
las primeras. En estas circunstancias, los hoga- calización y el uso del suelo, con los siguientes
res resuelven su problema habitacional invadien- fines: a) desincentivar la retención especulativa
do suelos públicos o comprando terrenos en del suelo urbanizado (con instrumentos tribu-
subdivisiones ilegales. Como se señaló más arri- tarios e incentivos a la urbanización de tierras
ba, intentar resolver los problemas de estos asen- en áreas estratégicas); b) promover el reciclaje e
tar el financiamiento de viviendas nuevas con gresiva. Tomadas en su conjunto, estas estrate-
uno para viviendas de desarrollo progresivo que gias de financiamiento y subsidio a la vivienda y
se ajusten a la capacidad de pago y ahorro de los a la infraestructura urbana –incluyendo los
hogares más pobres. Para ello se puede facilitar PMB– ofrecen la mejor respuesta a los desafíos
la producción de suelo urbanizado de bajo cos- de la escasez de soluciones habitacionales en las
económica de los programas ha indicado que éstos meten la ejecución de los programas. Una de las
constituyen una alternativa eficiente de utilización enseñanzas derivadas de la experiencia en el
de los recursos públicos, y que los bienes públicos diseño de los programas es que las mayores
que financian son efectivamente utilizados por los dificultades ocurren cuando existen diferencias
grupos más pobres de la sociedad. En consecuencia, políticas muy acentuadas entre el gobierno central
por estos servicios que cubran sus costos económico y para la realización integral de los
operacionales debe ser una directriz básica para propósitos ciudadanos de las intervenciones de
asegurar su funcionamiento y mantenimiento mejoramiento barrial, es importante asegurar el
adecuado. financiamiento adecuado y el compromiso de
las autoridades con este componente clave.
Un buen ejemplo de una respuesta positiva de la opinión pública a una experiencia exitosa es el caso de Rio de
Janeiro. A principios de la década de los años noventa, la municipalidad decidió cambiar el enfoque utilizado
para enfrentar el enorme problema de las favelas, pasando de ignorarlas o removerlas, a consolidarlas y dotarlas
integradas (véase el recuadro 3.5). La promoción Bairro), de Chile y otros países que han sido
y divulgación de experiencias exitosas confiere ampliamente divulgados han servido de mode-
credibilidad a este tipo de iniciativas y presenta lo para muchos otros programas tanto en esos
una perspectiva concreta de las posibilidades y mismos países como fuera de ellos. La visión de
de los impactos de los programas. Las buenas un barrio urbanizado es impactante y, por enci-
ESTUDIOS DE CASO
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Página en blanco a propósito
complejo deportivo
en los barrios del Programa
casas construidas
a partir de núcleos sanitarios
nores ingresos A través de los cuatro PMB se pletos de urbanización integrada. La consolida-
construyeron 149.632 soluciones básicas y lotes ción de esta estrategia es un reconocimiento a sus
urbanizados, lo que corresponde a una pobla- méritos, esto es, a propiciar soluciones de vivienda
ción beneficiada de aproximadamente 600.000 a costos relativamente bajos, así como movilizar
familias. Estas familias estaban entre las de más el ahorro familiar y la autoayuda como comple-
tos de hábitat, ingreso y promoción social– una de en el modelo de gestión de la RSS, que busca
las características del MVE es que constituye un coordinar e integrar varias instituciones y niveles de
componente de la estrategia integral de superación gobierno alrededor de proyectos con alta participa-
de la pobreza. ción comunitaria. En la operación de la Red se
Otro aspecto interesante es que el subsi- respeta el papel de cada una de las entidades
8
División administrativa del territorio colombiano.
ANEXO: ESTUDIOS DE CASO 103
Etapa Responsable
Identificación • La Red presenta la propuesta de recursos y cobertura al Consejo Superior de Desarrollo
Programación • El Comité Operativo del programa en el nivel municipal elabora el cronograma de activi
dades, el flujo de fondos a invertir, la agencia oferente que lo propondrá ante el INURBE,
los responsables de la ejecución, la asistencia técnica y las instancias de coordinación y
supervisión.
Ejecución • Construcción de la obra física que cuenta con la participación del sector privado y la
asesoría y seguimiento del INURBE.
Puesta en marcha • Bajo la responsabilidad de la comunidad y las agencias públicas y privadas involucradas.
favela-bairro
llega a Serrinha
unas 400 mil personas. Ello indica que casi el con un concurso de proyectos urbanísticos (sus-
25% de la población urbana de Rio de Janeiro tituido posteriormente por una licitación) para
vivía en favelas o en loteos irregulares en el la favela, el cual era ampliamente discutido con
momento en que comenzó el PROAP. La escala la comunidad. A partir de este proceso se deci-
del problema y la cantidad de intentos fracasa- dían los proyectos de infraestructura (abasteci-
Favelas
• Porcentaje de domicilios que carecen de alcantarillado y agua potable (indicador de eficiencia en fun-
Loteos irregulares
• Participación de la comunidad en el Núcleo de Regularización de Loteos de la Municipalidad.
• Número de familias a ser beneficiadas.
• Porcentaje de ocupación de los lotes.
• Costo global estimado de las obras.
• Antigüedad del loteo.
• Los costos unitarios no deben superar los US$4.500 como máximo y US$3.500 como promedio por
domicilio, en el caso de las favelas, ni US$3.500 como máximo y US$2.000 como promedio, por familia,
en los loteos irregulares.
• La situación de propiedad de la tierra en el sitio donde se realizarán obras deberá estar debidamente
solucionada antes del inicio de cada proyecto.
Reasentamientos
• En el caso de nuevas residencias, éstas deben tener un buen patrón de construcción y un área mínima de
36 m2; se puede ofrecer a los pobladores una compensación financiera por las viviendas afectadas o una
vivienda adquirida en el propio asentamiento. En el caso de los arrendatarios, la compensación será
equivalente a tres meses de arriendo y apoyo para buscar una nueva residencia; en el caso de los
propietarios, tal compensación será equivalente al valor de los inmuebles.
En el cuadro A.3 se resumen los criterios nión pública en su favor pues constituye un
técnicos que deben cumplir los proyectos. ejemplo de un esfuerzo emprendido en función
de la prioridad que la sociedad claramente le
Evolución en las etapas I y II asignaba. También ilustra la posibilidad de que
La primera etapa del Programa Favela Bairro se estos programas ganen escala, pasando de ser
nos), han sido factores importantes en hacer po- El programa incluye los componentes tra-
sible la realización de las obras en condiciones dicionales de urbanización (vialidad, saneamien-
difíciles y en la aceptación de los proyectos como to, drenajes, etc.), y otros específicamente desti-
propios de la comunidad, que se interesa en man- nados a mejorar las condiciones de salud (hospi-
tenerlos y preservarlos. tales regionales y puestos de salud en los barrios,
social con respecto a la calidad de los servicios. que exhibían las siguientes condiciones:
Entre los que más interés despertaron en la co- Por parte del municipio:
munidad, y por lo tanto los que más se benefi-
ciaron de la supervisión por parte de aquélla, fi- • El establecimiento de unidades de gestión
guran el aseo urbano, el mantenimiento vial y descentralizada específicas para cada uno de
los servicios de salud. los barrios a ser atendidos por el programa.
Estas unidades deben tener su propio admi-
Convenio Estado-municipios nistrador, personal y equipo, y la autoridad
Las relaciones entre el Gobierno del estado y los necesaria sobre los servicios que se presten
municipios en el ámbito del programa, y en par- en sus jurisdicciones.
ticular lo atinente a las condiciones de la trans- • La asignación, en los presupuestos anuales
ferencia (gratuita) de las obras y las obligacio- de las municipalidades, de fondos para
nes de mantenimiento, así como los aspectos de mantener los servicios urbanos y sociales
gestión de barrio, se enmarcaron en convenios mejorados o introducidos por el programa.
112 CIUDADES PARA TODOS
• La revisión de los valores de las propiedades pitales regionales y los centros de atención a
en las áreas beneficiadas, una vez terminados la ciudadanía).
los proyectos, para poner al día el catastro • Garantizar el financiamiento y la asistencia
municipal de tal modo que se produzca una técnica para la implantación parcial de los
base actualizada para el cálculo de impues- subprogramas de recolección de desechos
tos. Los ingresos así originados serán utiliza- sólidos, guarderías infantiles y servicios de
dos para financiar los servicios municipales atención de salud.
en los mismos barrios en que se recauden.
Selección de barrios y criterios
Por parte del gobierno del estado: de análisis de proyectos
La selección de los barrios del PBV se hizo esen-
• Asegurar los recursos de inversión del pro- cialmente en función de su déficit de infraestruc-
grama y su transferencia, sin reembolso, a tura sanitaria y de su localización con respecto a
9
los municipios (el Estado contrata directa- la cuenca hidrográfica de la región . Otras va-
mente las obras de infraestructura, los hos- riables utilizadas fueron la densidad poblacional
9
En complemento y/o como secuencia a las intervenciones de macrosaneamiento en
curso, en el ámbito del Programa de Descontaminación de la Bahía de Guanabara.
ANEXO: ESTUDIOS DE CASO 113
2
mínima (superior a 8.000 habitantes por km ) y previamente los barrios a beneficiar (una varia-
el ingreso promedio de los jefes de familia (infe- ble que siempre está sujeta a tensiones políticas),
rior a tres salarios mínimos). Como resultado y que cuenta con un financiamiento estable.
de esta selección se identificaron y jerarquizaron Una de las principales conclusiones de
14 barrios, con poblaciones que oscilaban entre este caso es que ejemplifica una situación en que
ma cuente con un crédito externo ha contribui- El programa Habitar Brasil BID (HBB) es una
do a atenuar estos problemas dado que existen iniciativa a nivel del gobierno brasileño para
reglas claras de ejecución (determinadas en su mejorar la calidad de vida de la población que
Reglamento Operativo), que se han definido vive en barrios subnormales localizados en las
114 CIUDADES PARA TODOS
período de dos años. Los fondos no asignados que- ticipación de firmas consultoras especializadas
dan a disposición de los municipios que hayan para apoyar a los municipios en la preparación y
cumplido su programación, a manera de incentivo supervisión de los proyectos y del PEMAS.
frente a la posibilidad de una segunda operación. Los municipios deben presentar todavía
Los municipios elegibles deben integrar una Propuesta de Acciones de Desarrollo
Fase I Fase II
Legales Barrios localizados en terrenos públicos o Situación regular de tenencia de la
adquiridos por los habitantes en procesos tierra o garantía de que se pueda
que además podrían ser muy eficientes en el uso permitido la difusión nacional de un modelo de
de los recursos. Esta incapacidad de atender a acción en mejoramiento de barrios que de otra
todos es el gran problema de los programas na- forma no sería tan conocido. Asimismo ha in-
cionales. Lo cual significa que tales iniciativas troducido una variable importante en la relación
deben tener una continuidad en el tiempo y que federal-local en cuestiones urbanas: mediante los
Fase I Fase II
Ambientales • El barrio no está afectado por una alta • Ficha de datos ambientales y plan
vulnerabilidad a procesos naturales o de manejo ambiental aprobados.
situaciones antrópicas y no compromete • Evidencia de que los estudios
áreas de valor ecológico. ambientales se pusieron a disposición
del público.
y utilización de las obras físicas se aprovecha para domicilios (un núcleo sanitario que consiste en
promover la organización de la comunidad, su un baño completo y conexiones para cocina) para
participación en acciones colectivas y su garantizar que se utilicen las obras de infraestruc-
integración con la acción del gobierno local. tura pública. Asimismo se suministra asistencia
El PROMEBA tiene dos componentes técnica para la formulación del Proyecto Ejecutivo
principales: uno de acompañamiento social Integral, el acompañamiento social y ambiental,
mediante el cual se financian actividades de y la supervisión de las obras.
promoción de las organizaciones comunitarias, El financiamiento del programa incluye
de capacitación para el liderazgo y de seguimiento recursos del Gobierno federal, provenientes del
de las actividades comunitarias; y un segundo préstamo BID. Estos cubren el 70% del costo de
componente de inversiones a través del cual se cada proyecto y se traspasan a las provincias como
financia la infraestructura barrial completa y las transferencias no reembolsables. El 30% restante
acciones de regularización de dominio. Cuando constituye un crédito del Gobierno federal a las
es necesario se incluyen obras dentro de los provincias, financiado en las mismas condiciones
ANEXO: ESTUDIOS DE CASO 121
del préstamo BID. Uno de los problemas que ha Los proyectos se identifican en el nivel de
tenido el programa ha sido precisamente el provincia, en consulta con las municipalidades y
procedimiento a seguir en la obtención de estos con las comunidades beneficiadas. Esto ocurre en
préstamos, que requieren aprobación de la dos fases. La Fase I (de identificación) se centra
Legislatura provincial. Esto ha retrasado en asegurar que los proyectos beneficien a familias
promoviendo la equidad horizontal entre las pro- más directamente en la ejecución de los proyec-
vincias, una vez que las transferencias se hicieran tos, y en particular en las actividades de desa-
en función de indicadores de necesidad. rrollo comunitario.
Vencidos los obstáculos iniciales, la Desde su concepción, el efecto deseado del
ejecución del programa adquirió un ritmo más programa ha sido el de difundir el modelo de
de hipotecas.
• Creación del Programa Nacional de Subsi- Donde:
CDi = factor para determinar el cupo del departamento i
dio a la Vivienda (PNSV), que apoya a los
PNBi = población del departamento i con NBI
segmentos de menores ingresos mediante el
PNBIt = población total del país con NBI
otorgamiento de subsidios directos indivi- PDI =población total del departamento i.
duales que complementan créditos banca-
rios para la adquisición de vivienda. La fórmula anterior permite asegurar
Asimismo se crea, dentro del PNSV, el Sub- mayores oportunidades para que las regiones
programa de Mejoramiento de Barrios, que con mayor índice de necesidades básicas insa-
financia subsidios colectivos a grupos de tisfechas (NBI) utilicen los recursos, ya que
familias para cubrir los costos de la infraes- prioriza tanto los departamentos que tienen un
tructura barrial. número elevado de población con NBI, como a
los que tienen un alto porcentaje de población
Con el fin de mantener su carácter inte- en esa situación. Además, con el objeto de ase-
gral y asegurar una buena focalización, el SMB sólo gurar una distribución equitativa de los recur-
interviene con proyectos que incluyan al menos los sos del SMB, se estipula que las ciudades de La
siguientes cuatro elementos: alcantarillado Paz, Cochabamba y Santa Cruz en su conjunto
sanitario, módulos sanitarios, regularización del no podrán acceder a más del 40% de los recur-
derecho de propiedad y desarrollo comunitario. sos de inversión.
Financia además el apoyo técnico y financiero de Los criterios de elegibilidad de los pro-
los municipios participantes en legislación yectos integrales de mejoramiento de barrios se
urbanística (planes de desarrollo o regulador aplican en dos etapas: durante la preselección
urbano, ordenanzas de construcción, de uso del de barrios con base en perfiles de identificación
suelo, de loteos) y la capacitación de las Unidades de proyectos, y durante la aprobación de pro-
Ejecutoras Municipales (UEM) en la promoción, yectos técnicos con base en el diseño final.
elaboración de perfiles, estudios de preinversión y El Programa PROVIVIENDA está bajo la
seguimiento a la ejecución de los proyectos. responsabilidad del Ministerio de Vivienda y Ser-
vicios Básicos (MVSB) y la ejecución del Sub-
Asignación de recursos y criterios programa corresponde al Fondo Nacional de De-
de elegibilidad de los proyectos sarrollo Regional, a través de la Unidad del Sub-
Se estima que los recursos disponibles (US$41 programa Mejoramiento de Barrios. La ejecución
millones) permiten otorgar aproximadamente del SMB se resume en las siguientes etapas:
ANEXO: ESTUDIOS DE CASO 125
Sociales y urbanos
Técnico-económicos
En ciudades de más de 8.000 habitantes. Tamaño mínimo del barrio:100 lotes. Factibilidad de conexión a
las redes de agua potable, alcantarillado, y energía eléctrica o posibilidad de solución. Costo máximo por
proyecto: US$1.600.000. Costo total por solución máximo: US$2.800 (en casos excepcionales el costo
puede llegar hasta +50%). Acceso vial o factibilidad de desarrollar acceso vehicular hacia la ciudad.
Ambientales
Que no se encuentre en zonas críticas de riesgos naturales o que su mitigación se incluya en el proyecto.
Que no se ubique en zonas de uso incompatibles (área arqueológica, reserva cultural, etc.).
Legales
Que no se encuentre en áreas de propiedad en litigio o de dominio público, o que exista la posibilidad de
regularizar la tenencia antes de realizar el proyecto. Que el barrio sea reconocido por el gobierno muni-
cipal como parte del trazado o plan maestro urbano (o en trámite). Que cuente con una organización
comunitaria legalmente establecida (o en trámite). Que el concejo municipal dé prioridad y el municipio
garantice los fondos de contrapartida para la ejecución del proyecto.
• Promoción y difusión del SMB: Se promue- • Concurso de proyectos: Los concursos en que
ve y divulga el SMB entre los gobiernos mu- los municipios presentan sus perfiles de pro-
nicipales elegibles. El FNDR prepara los yecto se realizan semestralmente. La selección
documentos que orientan la formulación, se hace en función de la contrapartida pre-
ejecución y seguimiento de proyectos y con- sentada, la calidad de los proyectos y la dis-
voca a la presentación de solicitudes de fi- ponibilidad de fondos por departamento.
nanciamiento con base en el perfil de • Elaboración de anteproyecto y diseño final:
proyecto. Una vez seleccionados los perfiles se autori-
• Elaboración de perfiles de proyecto: El mu- za el financiamiento para los diseños finales
nicipio promociona el SMB entre las orga- de ingeniería, contratados por los munici-
nizaciones comunitarias de barrios y se pios con la asesoría del FNDR.
realizan actividades de apoyo en ese ámbito. • Ejecución de proyectos: El FNDR somete los
Las municipalidades elaboran los perfiles, los diseños a un análisis técnico. Una vez
cuales deben ser priorizados por el consejo aprobados, el municipio licita las obras, o
municipal. contrata los servicios de consultoría
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requeridos por el proyecto, con la asistencia ción, habiendo llegado a 87 barrios en los distintos
del FDNR. Los pagos son efectuados departamentos de Bolivia. A diferencia de algunos
directamente por el FNDR a los contratistas. programas nacionales que tuvieron problemas de
• Operación y mantenimiento: El manteni- ejecución debido al exceso de pasos y requeri-
miento de las obras de uso público no sujetas mientos institucionales, el SMB ha logrado
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Proyecto Ecu / 97/028.
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