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Gobierno Municipal

Guía para alcaldes, síndicos


y concejales
De prestadores de servicios
a agentes de desarrollo
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Guía del Gobierno Municipal
De prestadores de servicios
a agentes de desarrollo

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 3


4 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Guía del Gobierno Municipal
De prestadores de servicios
a agentes de desarrollo

Instancia Municipalista:
Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala (ANAM)

Asociación Nacional de Alcaldes y Autoridades Indígenas (AGAAI)

Asistencia técnica y redacción de la guía:

Fernando Espina

Asesor Legal Proyecto Gobernabilidad Local de USAID

Sección 1: Gobierno Municipal

Jorge Escoto

Director Proyecto Gobernabilidad Local de USAID

Sección 2: Ejes de Desarrollo

Primera edición

Guatemala, noviembre de 2011

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 5


Introducción
Ganar las elecciones municipales es una cosa. Gobernar es otra. Y la pregunta
más importante cuando se asume el poder es ¿y ahora, qué hacer? Durante muchos
años se ha hecho lo mismo: proveer servicios básicos, gestionar proyectos aislados y
promover la construcción de obras de infraestructura. Es una lógica que responde a
las demandas de los vecinos y a la práctica un tanto improvisada y empírica de ejercer
el gobierno municipal. El resultado de ese tipo de gestión es, en el mejor de los casos,
un aumento de los servicios básicos que apenas alcanza a cubrir las necesidades
derivadas del crecimiento poblacional y que muy pocas veces son sustentables
ambientalmente, sostenibles en lo financiero, equitativos en términos sociales y
territoriales y, menos aún, de la calidad que sería deseable.

En el fondo, es una visión que busca promover el desarrollo disminuyendo la “pobreza


de servicios”. No es un invento de los alcaldes. Está impregnado en el mismo Código
Municipal. Allí las competencias de los gobiernos municipales giran alrededor de la
prestación de los servicios básicos. La experiencia demuestra que proveer servicios es
importante, incluso indispensable, pero no suficiente.

El mismo Código Municipal también asigna a los gobiernos locales funciones y


responsabilidades más amplias, como garantizar el desarrollo económico local, el
ordenamiento territorial y la seguridad alimentaria y nutricional, entre otras. Y es hacia
allí donde deben encaminarse los esfuerzos modernizadores de la gestión municipal.

Durante casi un año, la Instancia Municipalista, conformada por la ANAM y la AGAAI,


lideró un proceso de consultas a las autoridades y funcionarios municipales, así como
a académicos, políticos y otros sectores de la sociedad civil, sobre la nueva visión
que debería asumirse para convertir a los gobiernos locales en verdaderos agentes de
desarrollo. La respuesta colectiva fue convergiendo en tres grandes ejes de desarrollo
municipal:

1. Seguridad alimentaria y nutricional.

2. Prevención de la violencia a nivel local.

3. Adaptación al cambio climático.

Como se verá en el transcurso de este documento, esa propuesta de ejes de


desarrollo para los gobiernos municipales se fundamenta en tres hechos principales:
a) son problemas que afectan a casi todos los municipios del país; b) tienen impactos
diferenciados a nivel territorial; y c) afectan la gobernabilidad local. Pero hay otro
argumento clave: en esos tres desafíos, los gobiernos locales pueden desempeñar
un rol fundamental, tanto por liderazgo y acción propia, como por la coordinación
interinstitucional que pueden facilitar.

Todo ese proceso de reflexión fue acompañado técnica y financieramente por el


Proyecto Gobernabilidad Local de la Agencia de Estados Unidos para la Cooperación
Internacional (USAID) y la cooperación española a través de la Fundación DEMUCA.

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En ese marco colaborativo de la cooperación externa, liderado por la Instancia
Municipalista, al Proyecto Gobernabilidad Local de USAID le tocó asumir la
responsabilidad de sistematizar las discusiones y los resultados de las consultas.

Para lograr una síntesis y un documento más útil, se decidió dividir los resultados
de las consultas en dos grandes secciones. La primera describe cómo funciona el
gobierno municipal, con el ánimo de que sirva de guía de referencia rápida para las
nuevas autoridades y funcionarios municipales. Incluso para quienes ya han ejercido
la función pública, dado que se incorporan las últimas reformas al Código Municipal
y las mejores prácticas que se han venido recopilando. En la segunda parte, que se
pretende sea el foco de innovación y modernización de la gestión municipal, se analizan
cada uno de los ejes de desarrollo y se hace una propuesta sintetizada de cómo
podrían abordarse a nivel municipal.

Dado que los temas abordados son numerosos y complejos, se ha optado por
usar un lenguaje simple, coloquial, que facilite la lectura para todos. Sin perder el
rigor conceptual, metodológico, estadístico y propositivo, el propósito es que este
documento sea comprensible, práctico y útil para orientar a quienes asuman el poder
municipal en enero de 2012.

Por encargo de la Instancia Municipalista, la redacción de este documento estuvo a


cargo del Proyecto Gobernabilidad Local de USAID. La primera parte fue redactada
por Fernando Espina, asesor legal; la segunda parte, relacionada con los ejes de
desarrollo, por Jorge Escoto, Director de dicho Proyecto. Ambos fueron acompañados
en todo momento por el equipo técnico de las asociaciones municipalistas. La ANAM
y la AGAAI reconocen y agradecen la calidad de esa asistencia técnica, así como el
financiamiento para hacer posible esta publicación, que será utilizada como documento
básico de capacitación en coordinación con la Fundación DEMUCA y entidades del
gobierno central.

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Agradecimientos

El contenido de este documento es un esfuerzo colectivo que reúne el conocimiento y


la experiencia de la mayoría de alcaldes que ejercieron su función en el período 2007-
2011, así como de funcionarios municipales, políticos, académicos y miembros de la
sociedad civil, que fueron consultados. También es producto del aporte de los equipos
técnicos de las dos asociaciones municipalistas y de las agencias de cooperación,
USAID y AECID (por medio de FUNDEMUCA), que los acompañaron durante todo el
proceso. A todos ellos, la Instancia Municipalista expresa su profundo agradecimiento.

En el documento también se ven reflejados muchos otros aportes técnicos, científicos


y metodológicos, de instituciones del sector público (como la PDH, el CONASAN,
la SESAN y la SEGEPLAN) y de la cooperación internacional como el PNUD, la UE y
USAID (sobre todo sus proyectos de educación, salud, nutrición, Título II Prevención del
Delito y Feed the Future). Sería imposible mencionarlos todos, pero, de igual manera, se
reconocen y agradecen.

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Tabla de contenido
Introducción 6

Agradecimientos 8

Acrónimos 11

El Gobierno Municipal 12

¿Cómo se relaciona el gobierno municipal con el gobierno central? 12

¿Cuáles son los elementos del municipio? 13

¿Qué es la autonomía municipal? 14

¿Quién ejerce el gobierno del municipio? 14

¿Cuáles son las atribuciones del Concejo Municipal? 16

¿Cómo funciona el Concejo Municipal? 17

¿Qué comisiones integran el Concejo Municipal? 18

La Administración Municipal 20

¿Qué es la municipalidad? 20

¿Qué papel juega el alcalde en la municipalidad? 22

¿Qué hace la Secretaría Municipal? 23

¿Qué hace la DAFIM? 24

¿Qué hace la DMP? 25

¿Qué hace la OMM? 27

¿Qué hace el JAM? 28

¿Qué hace el Auditor Interno? 29

¿Qué hace la UIP? 30

¿Qué otras oficinas o dependencias pueden haber en una municipalidad? 31

Las competencias del Municipio 32

¿Cuáles son las competencias del municipio? 32

La prestación de servicios municipales 33

¿Cómo se pueden prestar los servicios municipales? 34

¿Cuál es el servicio más importante? 34

La regulación municipal 35

El ordenamiento territorial 36

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Las Finanzas Municipales 38

¿Qué son las finanzas municipales? 38

¿Qué es el presupuesto municipal? 38

¿Cuáles son los ingresos del municipio? 39

Ingresos propios 39

Transferencias intergubernamentales 42

Endeudamiento municipal 44

¿Cuáles son los gastos del municipio? 46

Gastos de funcionamiento 46

Gastos de inversión 47

Servicios de la deuda 47

Las compras y contrataciones del municipio 49

¿Cómo hace el municipio sus compras y contrataciones? 49

Compra directa 49

Cotización 50

Licitación 50

¿Qué es fraccionamiento de obra o compra? 51

Uso de ONG para evitar la Ley de Contrataciones 52

Sanciones de la Ley de Contrataciones del Estado 53

Transparencia, rendición de cuentas y fiscalización 54

Sistemas electrónicos de transparencia 54

¿Qué es rendición de cuentas? 55

La fiscalización de las municipalidades 56

Auditoría social y acceso a la información 57

La gobernabilidad democrática y desarrollo integral 59

La participación ciudadana 59

El Sistema de Consejos de Desarrollo 60

El COMUDE 61

Los COCODE 63

El CODEDE y el financiamiento del Sistema de Consejos 63

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Acrónimos

ANAM Asociación Nacional de Municipalidades

AGAAI Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas

SCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia

INFOM Instituto de Fomento Municipal

INAP Instituto Nacional de Administración Pública

MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas

COMUDE Consejo Municipal de Desarrollo

COCODE Consejo Comunitario de Desarrollo

CODEDE Consejo Departamental de Desarrollo

DAFIM Dirección Financiera Integrada Municipal

DMP Dirección Municipal de Planificación

DMSP Dirección Municipal de Servicios Públicos

OMM Oficina Municipal de la Mujer

SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia

JAM Juzgado de Asuntos Municipales

IUSI Impuesto Único sobre Inmuebles

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

Sicoin-gl Sistema de contabilidad integrada de gobiernos municipales

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El Gobierno Municipal
¿Cómo se relaciona el gobierno municipal
con el gobierno central?

La organización del Estado de Guatemala está desarrollada en la Constitución Política


de la República. “Constitución” viene de “constituir” (establecer, organizar, fundar),
por eso siempre los juristas dicen que la Constitución es la ley máxima del país, pues
en ella se desarrollan todos los principios básicos de la organización del Estado, como
los derechos fundamentales de los ciudadanos, el sistema republicano (la división de
poderes: ejecutivo, legislativo y judicial), las funciones de cada organismo, la división
administrativa del país (departamentos y municipios) y el régimen municipal, entre
otros.

Según la Constitución, en Guatemala únicamente existen dos niveles de gobierno:

• Nacional o central

• Municipal o local
En Guatemala solo existen
El nacional o central es el que dirige el Presidente dos tipos de gobierno:
de la República; está compuesto por los ministerios, el central y el municipal.
secretarías y demás dependencias públicas que Ambos deben coordinar
dependen del Presidente. Además de cumplir lo sus políticas y acciones.
que dice la Constitución, su estructura se encuentra
regulada en la Ley del Organismo Ejecutivo.

El municipal o local es el que se ejerce en cada uno de los 333 municipios que hay
en Guatemala. Se encuentra regulado en la Constitución (artículos 253 a 261) y en el
Código Municipal, aunque también hay otras leyes complementarias, como la Ley de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la Ley General de Descentralización.

Debe entenderse que el gobierno municipal es parte del Estado. El hecho de ser
reconocido como un gobierno autónomo, de lo que se hablará más adelante, no
quiere decir que sea independiente y que no tenga que coordinar sus funciones con
el Gobierno Central. La Constitución dice que las municipalidades deben coordinar
sus políticas locales con las políticas nacionales o sectoriales del ministerio o ramo
correspondiente. También dice que ningún funcionario o autoridad es superior a la
ley; es decir, todas las personas, sin importar su calidad, están obligadas a respetar y
cumplir las leyes.

A cada uno de los niveles de gobierno, según su capacidad, se le atribuyen


legalmente funciones que debe cumplir en beneficio de los guatemaltecos; como
es de esperarse, el gobierno central tiene más funciones que el municipal y también
más recursos para cumplirlas. Sin embargo, es muy común que el gobierno central
no tenga la capacidad de cumplir sus funciones en todo el país. Siempre existe algún
lugar adonde no puede llegar y cuando esto sucede, son las municipalidades las que

12 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


se encargan de cumplir ese papel, construyendo escuelas y contratando maestros,
abriendo centros de salud y pagando médicos, construyendo y dando mantenimiento a
caminos y carreteras. Esto se conoce como subsidiariedad: un gobierno cumple las
obligaciones del otro, aún cuando no le correspondan y no tenga recursos para ello.

¿Cuáles son los elementos del municipio?

El municipio está conformado por la población, el


territorio y el gobierno municipal. Según el artículo 2 del Los elementos del
Código Municipal, el municipio es la unidad básica de municipio:
organización territorial del Estado y el espacio inmediato 1. La población
de participación ciudadana en los asuntos públicos. 2. El territorio y
3. El gobierno municipal
En otras palabras, el gobierno municipal es el más
cercano a la población y actúa ante los vecinos por
delegación del Estado, por lo que está sujeto, al igual que toda la administración
pública, a cumplir y respetar la Constitución y todas las leyes.

El elemento más importante del municipio es la población. Son los vecinos quienes
eligen a las autoridades municipales para que ejerzan el gobierno municipal y cumplan
las competencias municipales, dentro de las que destacan la prestación de servicios
básicos y el desarrollo del municipio a través de sus comunidades y centros poblados.

Muy pocas personas saben dónde vive el Presidente de la República, pero en el


municipio todos saben dónde viven el alcalde, los síndicos y los concejales. Esa
cercanía del gobierno municipal con la población permite que los vecinos participen en
la toma de decisiones y priorización de acciones para el desarrollo del municipio por
medio del COMUDE, del que se hablará más adelante, o de otras formas propias de
organización y participación comunitaria que existan en el municipio.

El territorio del municipio está definido en el decreto o acuerdo por medio del cual
se creó y suele ser muy bien conocido por los habitantes. Sin embargo, en más de
una ocasión ha habido conflicto porque dos municipios alegan que un territorio, aldea,
comunidad o caserío les pertenece. Este tipo de problemas se resuelven aplicando
lo que establece el artículo 24 del Código Municipal, es decir, debe informarse del
conflicto al Ministerio de Gobernación para que reúna las pruebas y dictámenes,
incluido el del Instituto Geográfico Nacional, y emita la opinión correspondiente, la que
debe ser elevada al Presidente para que resuelva por medio de un acuerdo gubernativo
o lo traslade al Congreso, como iniciativa de ley, para su conocimiento y resolución.

El gobierno municipal es ejercido por el Concejo Municipal y es el responsable de


atender las necesidades de la población, de cumplir los fines y competencias del
municipio, así como de velar por el territorio municipal. Más adelante se hablará
ampliamente sobre este elemento.

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¿Qué es la autonomía municipal?

La Constitución (art. 253) y el Código Municipal


La autonomía municipal
(art. 3) dicen que el municipio es autónomo y que
permite elegir a las
ninguna ley podrá violar la autonomía municipal. Sin
autoridades municipales,
embargo, debemos entender que la autonomía del
recaudar ingresos propios
municipio es para:
y cumplir los fines del
Elegir a sus propias autoridades, es decir, al Concejo municipio. No se puede
Municipal; dejar de cumplir una ley
alegando violación de la
Obtener y disponer de sus recursos, cobrar tasas,
arbitrios y contribuciones con base en el Código
autonomía municipal.
Municipal;

Atender los servicios públicos, el ordenamiento territorial y el cumplimiento de sus


fines propios.

La autonomía municipal da al Concejo Municipal la facultad de ejercer el gobierno


del municipio sin más limitaciones que el cumplimiento de todas las leyes existentes;
impide que las municipalidades reciban órdenes del ejecutivo, de diputados y de
funcionarios públicos.

Muchas veces se malinterpreta la autonomía municipal y se piensa que las


autoridades municipales no están obligadas a cumplir las leyes. Esto es un error grave
que puede implicar sanciones penales (cárcel o multa) para quienes lo hagan. Lo
correcto es cumplir todas las leyes y cuando se considera que una ley o norma viola
la autonomía municipal, debe iniciarse un proceso ante la Corte de Constitucionalidad
para que declare la inconstitucionalidad de esa ley y ya no afecte a las municipalidades;
será hasta ese momento que ya no se deberá cumplir.

Un ejemplo claro de cuándo aplica la autonomía municipal se dio cuando el


Ministerio de Gobernación emitió un acuerdo ministerial para decir que la regulación
del transporte pesado ya no le correspondía a las municipalidades. En este caso la
regulación está dada a través del Código Municipal (art. 68 c), por lo que un acuerdo
ministerial, que es de menor jerarquía, no puede limitar o eliminar una competencia
legalmente asignada a las municipalidades. No hubiera habido violación a la autonomía
municipal si se hubiera reformado el Código para eliminar la competencia y asignarla a
dicho ministerio, pues las municipalidades están sujetas a cumplir lo que la ley dice.

¿Quién ejerce el gobierno del municipio?

La Constitución (art. 254) y el Código Municipal (arts. 9 y 33) dicen que el gobierno del
municipio corresponde con exclusividad al Concejo Municipal, integrado por el alcalde,
los síndicos y los concejales. Ya quedó atrás aquella época en la que quien mandaba
era el alcalde; ahora el alcalde necesita del apoyo de su Concejo para la toma de

14 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


decisiones. Claro, eso no quiere decir que el alcalde
deje de ser el líder del Concejo y de la administración El Concejo Municipal es
municipal, pero ese liderazgo debe ejercerlo en forma la autoridad máxima del
democrática. municipio. Artículo 254 de
la Constitución.

Como líder del Concejo y jefe superior de la municipalidad, el alcalde tiene como
funciones principales (arts. 52 y 53 del Código Municipal):

n Representar legalmente a la municipalidad y al municipio;

n Presidir las reuniones del Concejo;

n Presidir el COMUDE;

n Representar al municipio en el CODEDE;

n Ser el jefe superior del personal de la municipalidad;

n Contratar, aplicar sanciones y despedir a los empleados municipales;

n Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios públicos y obras municipales;

n Las demás establecidas en el artículo 53 del Código Municipal.

Los síndicos y concejales, según el artículo 54 del Código Municipal, tienen como
actividades comunes:

n Participar obligatoriamente en las reuniones del Concejo,

n Participar activamente en las discusiones,

n Formar parte de las comisiones que se integren y

n Fiscalizar la actuación del alcalde como jefe de la municipalidad.

En cuanto a las funciones propias de cada uno, es decir, las que los diferencian, el
artículo citado establece que:

n Los concejales sustituyen, en su orden, al alcalde, en caso de ausencia


temporal o permanente. Si no está el alcalde, asume el concejal primero y así
sucesivamente.

n Los síndicos representan a la municipalidad ante los tribunales de justicia


y oficinas administrativas y por eso se les da el carácter de mandatarios
judiciales. Tradicionalmente se asigna al síndico el cumplimiento de los trámites
y procedimientos legales en los que participa la municipalidad. Como ejemplo
puede citarse la participación en los procesos de titulación supletoria.

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¿Cuáles son las atribuciones del Concejo
Municipal?

En el artículo 36 del Código Municipal se


encuentran todas las atribuciones del Concejo El Concejo municipal,
Municipal. En este apartado se presentan solo las entre otras atribuciones,
más importantes: aprueba los reglamentos, el
presupuesto, los préstamos,
1. La iniciativa, deliberación y decisión de los
las tasas y contrata a los
asuntos municipales. El Concejo es un lugar
funcionarios municipales.
para conversar sobre los todos los problemas
del municipio y decidir cómo se resolverán
desde el gobierno municipal.

2. Emitir las normas, reglamentos, acuerdos, ordenanzas y demás disposiciones


legales que regulen la prestación de servicios públicos municipales o los asuntos
que son competencia del municipio. Así como el Congreso emite leyes para todo
el país, el Concejo emite normas aplicables al territorio municipal.

3. Aprobar el presupuesto municipal y cualquier modificación que se le haga. El


presupuesto es uno de los instrumentos de planificación más importantes del
municipio; contiene los ingresos que espera recibir y cómo los pretende gastar. Se
elabora con el apoyo de la DAFIM y de la DMP.

4. La convocatoria a todos los sectores presentes en el municipio para la formulación


e institucionalización de políticas municipales y planes de desarrollo municipal,
identificando y priorizando las necesidades comunitarias y su propuesta de
solución. En una gestión democrática deben participar todos los sectores de la
sociedad y es el Concejo Municipal el encargado de convocarlos.

5. La creación o modificación de las dependencias de la municipalidad; es decir, si se


quiere crear la gerencia municipal, una empresa municipal, la policía municipal o
la PMT, el Concejo debe emitir un acuerdo de creación, así como emitir otro para
cerrarlas.

6. La contratación y remoción (despido) de los funcionarios municipales. Son


funcionarios municipales los siguientes: Secretario Municipal, Director de la DMP,
Director de la DAFIM, Responsable de la OMM, Auditor Interno, Juez de Asuntos
Municipales (JAM) y Gerente Municipal (art. 81).

7. La aprobación de las tasas por servicios y de las contribuciones por mejoras, así
como establecer el valor de la renta de los bienes municipales. Más adelante se
verá que los arbitrios sólo pueden ser creados por el Congreso de la República.

8. La venta, permuta y arrendamiento inscribible de bienes municipales, que requiere


del voto favorable de las dos terceras partes del total de miembros (art. 108).

9. La aprobación de acuerdos o convenios de cooperación con otras


municipalidades, entidades u organismos públicos o privados, nacionales e
internacionales; como ejemplos pueden citarse la creación de mancomunidades,

16 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


los convenios de cooperación con ministerios o los proyectos de cooperación
internacional.

10. La elaboración y el mantenimiento del catastro municipal. Si en la municipalidad


no se puede financiar un catastro, puede hacer un inventario de bienes u otras
formas más sencillas de tener un control sobre las propiedades que existen en el
municipio.

11. La contratación de préstamos, que requiere del voto favorable de las dos terceras
partes del total de miembros del Concejo (art. 113).

12. Establecer los mecanismos que aseguren a las organizaciones comunitarias la


oportunidad de comunicar y discutir con los órganos municipales los proyectos de
su interés (art. 132).

13. Aceptar la delegación de competencias del Organismo Ejecutivo, dentro del


proceso de descentralización del Estado.

¿Cómo funciona el Concejo Municipal?


Para cumplir con su obligación de gobernar el
municipio, el Concejo Municipal debe reunirse en El Concejo debe reunirse
forma ordinaria al menos una vez por semana y, en al menos una vez por
forma extraordinaria, puede reunirse las veces que semana, es presidido por
sea necesario. Las reuniones deben ser presididas el alcalde; participa el
por el alcalde, quien es el responsable de hacer las secretario municipal, con
convocatorias con la anticipación suficiente y de voz pero sin voto.
adjuntar la agenda a tratar (art. 38).

La práctica más común es que el Concejo se reúna una vez por semana y que el día
de reunión se establezca de una vez para todo el año, por ejemplo todos los lunes.
Otra práctica común es que las reuniones se realicen después de las cinco de la tarde;
esto permite que todos los miembros del Concejo que tienen un trabajo con horario de
oficina puedan asistir a las reuniones sin faltar a sus labores particulares.

En las reuniones de Concejo, todos los miembros titulares presentes tienen el mismo
rango y derechos, salvo en el caso de un empate en la toma de decisiones, en el que el
alcalde tiene derecho a voto doble (art. 40).

Todos los miembros del Concejo están obligados a asistir puntualmente y participar
en toda la reunión del Concejo. Todos los titulares y los suplentes que actúen como
titulares tienen voz y voto. Ninguno puede abstenerse de votar, salvo que tenga
interés personal en el asunto o que algún familiar suyo lo tenga. Si otro miembro sabe
que alguno tiene interés particular y no lo manifiesta, debe comunicarlo al Concejo
y éste deberá solicitarle que se abstenga de votar. No se pueden celebrar sesiones
sin la presencia de al menos un síndico, por lo que en ausencia de éstos, el Concejo
nombrará como síndico específico a un concejal (art. 39).

La inasistencia a las reuniones, sin una excusa, será sancionada por el Concejo

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 17


Municipal. La inasistencia a cinco (5) sesiones consecutivas, sin excusa, permitirá al
Concejo Municipal declarar vacante el cargo por inasistencia y debe comunicarlo al
Tribunal Supremo Electoral (TSE) para que haga el corrimiento de ley (art. 39).

Para que una decisión del Concejo sea válida, debe contar con el voto favorable de
la mayoría simple (mitad más uno) de los miembros que lo integran, salvo en aquellos
casos en los que el Código Municipal exige mayoría calificada (dos terceras partes del
total), como la contratación de préstamos o la convocatoria a un cabildo abierto (arts.
113 y 40, respectivamente).

El desarrollo de las sesiones del Concejo debe constar en un acta detallada que
redactará el Secretario Municipal, quien participa en las reuniones con voz pero sin
voto. El acta debe ser aprobada por los miembros del Concejo que participaron, dentro
de los 30 días siguientes, y es válida con la firma de quien presidió la reunión y del
secretario. El secretario, bajo su responsabilidad, debe archivar en forma cronológica
una copia certificada de cada acta.

Según el artículo 38 del Código Municipal, las reuniones de Concejo pueden ser:

n Públicas, cualquier persona puede participar en ellas. Es la regla general.

n Privadas, cuando el asunto a tratar afecte el orden público, el honor o el decoro


de la municipalidad o de cualquiera de sus integrantes.

n Cabildo abierto, cuando la importancia del asunto a tratar requiera de escuchar


la opinión de los vecinos. En ellas los vecinos tendrán voz pero no voto, deben
guardar la compostura, el decoro y la dignidad, o la reunión se puede suspender
sin responsabilidad del Concejo. Debe ser aprobada con el voto favorable de las
dos terceras partes del Concejo.

n Sesión permanente, cuando la importancia y urgencia del asunto requiera que


sea resuelto en forma inmediata o sea necesario concentrarse en un solo tema.
Pueden durar más de un día.

n Ceremoniales o solemnes, en ocasiones especiales: entrega de


reconocimientos, premios o diplomas a personas o entidades.

¿Qué comisiones integran el Concejo


Municipal?

Para cumplir con sus atribuciones, el Concejo


Municipal debe organizarse en su primera reunión Todo Concejo debe
anual en, al menos, las siguientes nueve comisiones tener como mínimo 9
(art. 36): comisiones, en las que
deben participar los
1. Educación, educación bilingüe intercultural,
síndicos y concejales.
cultura y deportes;

2. Salud y asistencia social;

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3. Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y vivienda;

4. Fomento económico, turismo, ambiente y recursos naturales;

5. Descentralización, fortalecimiento municipal y participación ciudadana;

6. Finanzas;

7. Probidad;

8. Derechos humanos y de la paz;

9. La familia, la mujer, la niñez, la juventud, el adulto mayor o cualquier otra forma de


proyección social.

Las comisiones deben conocer los asuntos relacionados con su especialidad y


emitir los dictámenes, informes u opiniones que el Concejo les solicite. Para su
funcionamiento deben contar al menos con un presidente, quien puede ser nombrado
por el Concejo o electo entre los miembros de la comisión. Las comisiones deben
realizar sus reuniones de tal forma que no interfieran con las del Concejo.

Además de las comisiones obligatorias, el Concejo puede crear las demás comisiones
que considere necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones.

Aunque lo ideal sería que se cumpla con organizar y hacer funcionar las comisiones,
en la realidad no es así, pues se considera que tanta reunión ocupa demasiado tiempo.
Una práctica común es encargar el tema de la comisión a un miembro del Concejo para
que el vele por que se cumplan las obligaciones municipales y mantenga informado al
Concejo de los avances y problemas que encuentra.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 19


La Administración Municipal

¿Qué es la municipalidad?
La Municipalidad es el brazo ejecutivo del Concejo
Municipal; es la que se encarga de cumplir todas las La municipalidad es la
decisiones que toma el Concejo. Si lo comparamos estructura administrativa
con el gobierno central, podríamos decir que el por medio de la cual
Concejo es como el Congreso y la Municipalidad el gobierno municipal
como la Presidencia con sus Ministerios y Secretarías. cumple sus atribuciones.
Según se vio antes, el Código Municipal establece
en sus artículos 52 y 53 que la máxima autoridad de la municipalidad es el alcalde;
recordemos que el Concejo es la máxima autoridad del municipio.

Para cumplir con sus funciones, la municipalidad cuenta con una serie de
dependencias y oficinas especializadas, siendo obligatorias las siguientes:

n Alcaldía o despacho del alcalde

n Secretaría Municipal

n Dirección de Administración Financiera Municipal (DAFIM)

n Dirección de Planificación Municipal (DMP)

n Oficina Municipal de la Mujer (OMM)

n Unidad de Auditoría Interna (UIA)

n Unidad de Información Pública (UIP)

Además de las unidades obligatorias, se recomienda que las municipalidades cuenten


con las siguientes:

n Juzgado de Asuntos Municipales (JAM)

n Dirección de Servicios Públicos Municipales (DSPM)

n Oficinal Municipal de Ordenamiento Territorial (OT)

n Oficina de Gestión de Riesgos (OGR)

n La Oficina de Desarrollo Económico Local (DEL)

n Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN)

n Policía Municipal (PM)

Las municipalidades más grandes han incluido la figura del gerente municipal, quien
se encarga de todos los aspectos administrativos del municipio, dejando la gestión
política al alcalde; también han solicitado al Ministerio de Gobernación el traslado de la
administración del tránsito en el municipio y han creado para ello la Unidad (empresa,
departamento o dirección) de Policía Municipal de Tránsito (PMT).

20 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


En las municipalidades más pequeñas es común que en una misma dependencia
o persona recaiga más de una función; por ejemplo, que la secretaría municipal sea
también la UIP, cuando lo ideal sería que exista una persona o unidad responsable de
cumplir dicha obligación.

A continuación se presentan dos estructuras municipales, una que tiene las unidades
básicas obligatorias y otra que incluye las unidades que la experiencia ha demostrado
que hacen que una municipalidad cumpla a cabalidad con sus obligaciones y mantenga
satisfechos a los vecinos. Claro está, la estructura de cada municipalidad dependerá
de sus necesidades y de su capacidad financiera.

Una buena práctica ha sido empezar por tener las oficinas básicas y en ellas incluir,
según el tema y la capacidad financiera, a un técnico encargado de atender los asuntos
de las oficinas propuestas en el organigrama óptimo1.

Organigrama mínimo de una municipalidad

Organigrama óptimo de una municipalidad

1. Ver ¿Qué hace la DMP? Página 20.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 21


¿Qué papel juega el alcalde en la
municipalidad?

Como se dijo antes, el alcalde es la máxima autoridad


de la municipalidad (recordemos que del municipio, lo es
El alcalde es la
máxima autoridad de
el Concejo Municipal) y por ende está encargado de velar
la municipalidad, jefe
por que la administración municipal funcione eficientemente
de todo el personal y
y cumpla todas las competencias encargadas al municipio. representante legal.
El alcalde es el jefe de todo el personal de la
municipalidad y el responsable de su contratación, salvo el caso de los funcionarios
municipales que son contratados por el Concejo (secretario municipal, director de
la DAFIM, de la DMP, coordinadora de la OMM, auditor interno, juez de asuntos
municipales, entre otros).

Debido a que el alcalde, como jefe de la administración municipal, es el único


miembro del Concejo que es a la vez un funcionario municipal, la ley (art. 258
de la Constitución y 48 del Código Municipal) le otorga el derecho de antejuicio
para garantizar que su trabajo en la municipalidad no se vea interrumpido por juicios
presentados en su contra por el ejercicio de sus funciones. El derecho de antejuicio no
aplica cuando el acalde es sorprendido cometiendo algún delito (delito flagrante).

El derecho de antejuicio no debe considerarse como un escudo que no permite que el


alcalde sea llevado a juicio por los actos ilícitos que cometa, pues únicamente es una
protección previa. Cualquier persona o institución que considere que el alcalde cometió
un delito puede presentar la denuncia penal en su contra. El antejuicio consiste en que
antes de que el alcalde sea juzgado por el delito denunciado, una Sala de la Corte de
Apelaciones decide si las pruebas que se presentan del delito son suficientes o no. Si
considera que son suficientes, autoriza al juzgado penal para que siga el proceso en
contra del alcalde; de lo contrario, termina el proceso.

Los alcaldes deben tener presente siempre en su actuar que son figuras políticas
y que, por tanto, sus adversarios políticos, la sociedad civil y las entidades públicas
encargadas de la fiscalización estarán pendientes de su actuar y de cualquier acción
que se pueda considerar contraria a la ley para iniciarle los procesos judiciales
correspondientes.

En muchas municipalidades ha dado resultados positivos que uno o dos miembros


del Concejo estén siempre presentes en la municipalidad para ayudar al alcalde en sus
funciones y respaldar su actuación.

22 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


¿Qué hace la Secretaría Municipal?

La Secretaría Municipal es una de las oficinas más


importantes de la Municipalidad, pues el secretario El secretario lo es tanto
municipal, además de ser el secretario del alcalde, del alcalde como del
es el secretario del Concejo y del COMUDE2, lo que
Concejo. Lleva el registro
de las actas de Concejo y
le permite tener conocimiento de los acuerdos y
certifica los documentos
compromisos que se asumen en cada uno de esos
oficiales.
espacios. El secretario municipal es considerado un
empleado de confianza.

El secretario debe ser contratado por el Concejo y solo éste lo puede despedir. Para
ocupar el cargo se requiere ser guatemalteco y estar en el goce de los derechos
políticos. Lo más recomendable es que el secretario sea un abogado o tenga estudios
de derecho, pues además de redactar las actas, puede asesorar al Concejo o al alcalde
sobre las implicaciones legales de sus decisiones y actuación (art. 84).

Dentro de las funciones del secretario destacan las siguientes (art. 84):

n Redactar las actas donde consta el desarrollo de las reuniones del Concejo
Municipal y autorizarlas junto con el alcalde, una vez aprobadas por el Concejo;

n Emitir las certificaciones de las actas y resoluciones del Concejo o del alcalde;

n Dirigir el trabajo de la Secretaría Municipal, bajo las órdenes del alcalde;

n Redactar la memoria anual de labores y presentarla ante el Concejo, así como


enviar ejemplares al Organismo Ejecutivo, al Congreso de la República, al
COMUDE y a los medios de comunicación a su alcance;

n Llevar un archivo ordenado de las certificaciones de las actas de cada sesión del
Concejo y del COMUDE;

n Recolectar, archivar y conservar todos los números del diario oficial.

n Ordenar, organizar y mantener el archivo de la municipalidad.

Según el tamaño y la capacidad financiera de la municipalidad, la secretaría suele


estar integrada por el secretario y los oficiales de secretaría necesarios. Los oficiales se
numeran según el rango que ocupan dentro de la municipalidad; es decir, primero el de
mayor rango y así sucesivamente.

Debido a que el secretario es quien tiene la memoria institucional de la municipalidad,


no es recomendable que las nuevas autoridades municipales lo cambien el mismo día
que toman posesión. Lo ideal sería que el secretario no cambiara con cada cambio de
gobierno.

2. Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Artículo48.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 23


¿Qué hace la DAFIM?

La DAFIM es la encargada de llevar todos aspectos


financieros de la municipalidad. Está a cargo de un La DAFIM es la que se
Director Financiero y puede tener el personal que la encarga de las finanzas
capacidad financiera de la municipalidad le permita del municipio, elabora el
y la carga de trabajo le demande. Se recomienda presupuesto, informa al
como mínimo tres personas: uno encargado del alcalde y al concejo de
presupuesto (el director), otro de la contabilidad y otro la ejecución, recauda los
de la tesorería. ingresos y hace los pagos
Hasta el año 2010, el Código Municipal incluía tanto
autorizados.
al Tesorero Municipal como al Director Financiero, lo
que creaba confusión sobre cuál de los dos funcionarios tenía mayor jerarquía. Para
eliminar esa confusión, por medio de las reformas del 2010, se eliminó al Tesorero
Municipal y se dejó únicamente al Director de la DAFIM. A partir de 2011 no puede
haber una sola municipalidad que no tenga su DAFIM o que tenga al tesorero como
máxima autoridad financiera.

El Director de la DAFIM es el asesor financiero del Concejo y del alcalde; es contratado


por el Concejo Municipal y solo éste podrá removerlo (art. 81). Al igual que el secretario
y el director de la Dirección Municipal de Planificación, es un empleado de confianza.

LA DAFIM fue estructurada aprovechando los avances tecnológicos del Sistema


Integrado de Administración Financiera (SIAF). Por ello es que, como mínimo, debe
tener las áreas de tesorería, presupuesto y contabilidad. En las municipalidades más
pequeñas, el área de presupuesto debe quedar a cargo del Director y puede poner
como responsables de tesorería y contabilidad a dos personas distintas.

El Código Municipal establece en su artículo 98 las competencias y funciones de la


DAFIM, siendo las más importantes las siguientes:

n Formular, en coordinación con la DMP, el proyecto de presupuesto municipal y


presentarlo al Concejo para su aprobación;

n Rendir cuentas al Concejo de los pagos que haya hecho por orden del alcalde y
que considere que no están basados en la ley (eso lo exime de responsabilidad por
los pagos);

n Programar el flujo de ingresos y egresos según las prioridades y la disponibilidad


de la municipalidad;

n Efectuar los pagos fundados en las asignaciones presupuestarias cuya legalidad


haya sido verificada;

n Llevar la contabilidad de la municipalidad, el registro de la ejecución


presupuestaria y preparar los informes correspondientes;

n Remitir mensualmente a la Contraloría General de Cuentas la certificación del acta


donde consta el corte de caja y el arqueo de valores municipales;

24 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


n Evaluar cada cuatro meses la ejecución presupuestaria y proponer las medidas
necesarias para garantizar la existencia de recursos para financiar las actividades
presupuestadas;

n Efectuar el cierre contable y liquidar anualmente el presupuesto municipal;

n Elaborar y mantener actualizado el registro de contribuyentes de los distintos


servicios y de los afectos al pago de arbitrios e impuestos;

n Recaudar las tasas (agua, recolección de basura, etc.), los arbitrios (boleto de
ornato, planes de arbitrios), los impuestos (IUSI), las rentas por alquiler de bienes
municipales y las contribuciones por mejoras;

n Mantener la coordinación con los entes rectores de los sistemas financieros


(Ministerio de Finanzas y la Contraloría General de Cuentas) y aplicar las normas y
procedimientos que emitan;

n Administrar la deuda municipal;

n Elaborar y presentar la información financiera que por ley le corresponde a la


administración municipal.

La administración financiera es una tarea muy compleja, por lo que las personas que
integran la DAFIM deben tener muchos conocimientos financieros, de presupuesto y
contabilidad. Lo ideal es que el Director sea un profesional de las ciencias económicas
(administrador de empresas, contador público y auditor, economista u otro afín) o que
por lo menos tenga estudios en una de esas carreras.

¿Qué hace la DMP?

La DMP, hasta el año 2010, se llamaba Oficina


Municipal de Planificación. Fue creada en el año
La DMP es el brazo técnico
2002 como la oficina encargada de planificar
de las municipalidades. Se
las actividades de la municipalidad, de producir encarga de lo relacionado
información precisa y de calidad para la formulación con proyectos productivos,
de las políticas públicas municipales, así como infraestructura y de la
de la elaboración de programas y proyectos de participación ciudadana.
desarrollo municipal. A la DMP suele llamársele “el
brazo técnico de las municipalidades”.

La autoridad máxima de la DMP es el Director, quien debe ser guatemalteco de


origen, ciudadano en el ejercicio de sus derechos políticos y profesionales (art. 95).
Aunque el Código Municipal permite que varias municipalidades contraten a un mismo
Director, lo mejor es que cada municipalidad cuente con uno propio, pues la carga de
trabajo suele ser muy fuerte. El Director debe ser contratado por el Concejo Municipal.

Al igual que la secretaría y la DAFIM, la DMP puede tener tantas personas como
unidades pueda financiar la municipalidad. Las municipalidades que no cuentan con
el financiamiento para crear las oficinas del organigrama óptimo arriba propuesto, han

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 25


incluido dentro de la DMP a los siguientes técnicos en:

n Organización comunitaria y participación ciudadana;

n Ordenamiento territorial;

n Gestión de Riesgos;

n Desarrollo Económico Local;

n Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Uno de los aspectos más importantes de la DMP es que el director suele ser el
responsable o encargado de ingresar en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
todos los proyectos que la municipalidad planifica hacer, los que deben estar basados
en los planes de desarrollo estratégico del municipio.

La DMP suele ser la encargada de cumplir con la Ley de Contrataciones del


Estado, particularmente con las obligaciones relacionadas con el sistema electrónico
GUATECOMPRAS, en donde se publican todas contrataciones y compras que haga la
municipalidad3.

Las funciones de la DMP están reguladas en el artículo 97 del Código Municipal,


siendo las más importantes las siguientes:

1. Elaborar los perfiles, estudios de preinversión y factibilidad de los proyectos para el


desarrollo del municipio, a partir de las necesidades sentidas y priorizadas;

2. Mantener actualizadas las estadísticas socioeconómicas del municipio, incluyendo


la información geográfica de ordenamiento territorial y de recursos naturales;

3. Mantener actualizado el registro de necesidades identificadas y priorizadas, así


como el de planes, programas y proyectos en sus fases de perfil, factibilidad,
negociación y ejecución;

4. Mantener un inventario permanente de la infraestructura social y productiva


con que cuenta cada centro poblado, así como de la cobertura de los servicios
públicos de los que gozan éstos;

5. Suministrar la información que le sea requerida por las autoridades municipales u


otros interesados, con base en los registros existentes;

6. Mantener actualizado el catastro municipal.

Tradicionalmente la DMP se ha enfocado en la formulación de proyectos de


infraestructura; sin embargo, en los últimos años se ha visto con muy buenos ojos
la formulación de proyectos de inversión social, como los dirigidos a promover el
desarrollo económico, la seguridad alimentaria y nutricional, la educación y a mejorar
las condiciones de vida de los vecinos.

3. En el apartado de Finanzas Municipales se profundiza en dichos temas.

26 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


¿Qué hace la OMM?

La OMM es la encargada de atender en forma


La OMM debe promover
especializada las necesidades de las mujeres, de
la organización de las
promover su organización para que participen en los
mujeres, así como su
espacios ciudadanos y de fortalecer las organizaciones
participación política,
de mujeres que existan en el municipio, de fortalecer
su liderazgo comunitario, participación económica,
económica y social en los
social y política. Debe coordinar sus actividades con
espacios municipales.
las demás oficinas técnicas de la Municipalidad.

Haber convertido en obligatoria la Oficina Municipal de la Mujer es uno de los grandes


logros de las reformas al Código Municipal, aprobadas en 2010. Hasta ese año, la
inclusión de la OMM en la estructura municipal dependía de la voluntad del Concejo;
ahora todas las municipalidades están obligadas a hacerlo. Todo lo relacionado con la
OMM fue agregado en los artículos 96Bis y 96Ter4.

La OMM debe tener como mínimo una responsable o coordinadora, quien debe ser
contratada por el Concejo Municipal y cumplir los siguientes requisitos: ser mujer,
guatemalteca, vivir en el municipio, hablar el o los idiomas locales y tener experiencia
en el trabajo con mujeres.

El Concejo Municipal debe velar por que en el presupuesto municipal se le asignen


fondos suficientes a la OMM para que pueda cumplir con sus funciones y sus objetivos
(proyectos). Según el artículo 36 del Código Municipal, el Concejo debe incluir en
el presupuesto al menos el 0.5% para inversión social. En algunos municipios se ha
utilizado dicho porcentaje para incluir algunos proyectos de mujeres, lo que les permite
cumplir dos obligaciones legales en un solo acto.

El artículo 96 Ter del Código Municipal establece las atribuciones de la OMM, entre las
que destacan:

1. Proponer al Concejo Municipal el presupuesto para su funcionamiento y el


cumplimiento de sus fines;

2. Organizar cursos de capacitación y formación para las mujeres del municipio con
el fin de fortalecer sus habilidades, capacidades y destrezas;

3. Brindar información, asesoría y orientación a las mujeres del municipio,


especialmente sobre sus derechos;

4. Apoyar el proceso de organización y formalización de los grupos de mujeres,


acompañándolos en la obtención de su personalidad jurídica;

5. Promover la organización social y participación comunitaria de las mujeres en los


distintos niveles del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural;

4. Los agregados Bis y Ter se usaron en este caso para incluir nuevos artículos en el Código Municipal sin alterar la numeración original.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 27


6. Coordinar con las dependencias responsables la gestión de cooperación técnica
y financiera con entes nacionales e internacionales para la implementación de
acciones y proyectos a favor de las mujeres del municipio;

7. Mantener y actualizar permanentemente un centro de documentación que


contenga material informativo, de capacitación y de investigación, así como leyes
generales y específicas, en especial las que se refieren a los derechos humanos de
las mujeres, participación ciudadana y auditoría social.

¿Qué hace el JAM?

El Juzgado de Asuntos Municipales (JAM) se encarga


de velar por el cumplimiento de las ordenanzas,
El JAM es el encargado
reglamentos y demás disposiciones del Concejo de velar por que en el
Municipal, así como de las leyes municipales (Código municipio se cumplan
Municipal, Ley del IUSI, Ley del Boleto de Ornato, las normas municipales;
entre otras). Por otro lado, el JAM suele apoyar a la además suele ser un buen
municipalidad en el incremento de la recaudación auxiliar en la recaudación.
de sus ingresos propios, pues puede apoyar a la
DAFIM en la recuperación de la cartera morosa de la
municipalidad (deudores de tasas por servicios, arbitrios o impuestos). No es necesario
que en un municipio exista un JAM y un JAM de Tránsito por aparte; el JAM puede
conocer los asuntos de tránsito (art. 161).

Aunque el JAM no es una dependencia obligatoria dentro de la estructura de las


municipalidades, la experiencia ha demostrado que contar con él hace más eficiente la
administración municipal.

Al igual que los demás funcionarios municipales, el Juez de Asuntos Municipales debe
ser contratado por el Concejo y debe ser abogado y notario5. En los municipios donde
no existe Juez de Asuntos Municipales, es el alcalde o un miembro del Concejo quien
ejerce dichas funciones (art. 163).

No es recomendable que el acalde o un miembro del Concejo actúe como juez, pues
son actores políticos y les puede resultar contraproducente exigir el cumplimiento de
normas o pago de tributos municipales; por eso, es mejor que sea un profesional del
derecho quien tenga a su cargo dicha función.

El Juez de Asuntos Municipales conoce, resuelve y ejecuta lo que considere sobre (art.
165):

1. Todos los asuntos que afecten las buenas costumbres, el ornato y la limpieza, el
medio ambiente, la salud y los servicios públicos municipales;

2. En las diligencias voluntarias de titulación supletoria, practica las pruebas


asignadas al alcalde y envía el expediente al Concejo para su conocimiento. Debe
velar por que en esas diligencias no se viole el derecho consuetudinario;
5. Hay una propuesta de reforma de ley para que los jueces de asuntos municipales puedan ser estudiantes de los últimos años de la
carrera de derecho.

28 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


3. Los casos en los que una obra nueva cause daño público o constituya un
peligro para los habitantes y el público, para lo que debe tomar las medidas
correspondientes;

4. Las faltas e infracciones a la ley y al reglamento de tránsito, cuando haya sido


descentralizada la competencia a la municipalidad;

5. Las infracciones a las leyes y reglamentos sanitarios que cometan los que
expendan alimentos o ejerzan el comercio en mercados municipales, rastros y
ferias municipales, así como las ventas en la vía pública;

6. Todos los asuntos que violen las leyes, ordenanzas, reglamentos o disposiciones
del gobierno municipal.

7. En todos los asuntos debe tomar y ejecutar las medidas que procedan (acuerdos
amistosos, sanciones, multas, etc.).

El procedimiento que se lleva ante el JAM debe ser sencillo y desprovisto de


formalismos. El Juez debe estar presente en todas las diligencias (audiencias,
visitas, recorridos e inspecciones) y él es el responsable de impulsarlo (art. 166). El
procedimiento puede iniciarse:

1. De oficio; es decir, por el mismo juez cuando la ley, ordenanza o reglamento lo


manden;

2. Por denuncia o queja verbal, de la que debe levantarse acta y tomar los datos del
denunciante;

3. Por denuncia o queja escrita, en la que debe identificarse al denunciante;

4. Por denuncias o reportes que, por razón de su cargo o empleo, obligadamente


deban presentar los empleados o funcionarios municipales.

¿Qué hace el Auditor Interno?

El auditor interno fiscaliza la ejecución presupuestaria


El auditor interno ayuda
de la municipalidad. Hace el mismo trabajo que la
al Concejo, al alcalde y a
Contraloría General de Cuentas: revisa los gastos de
la DAFIM a velar por que
la municipalidad, los ingresos y el presupuesto, entre se cumplan las normas
otras cosas; la diferencia es que lo hace para corregir financieras y legales para
los problemas internos y evitar que la Contraloría evitar sanciones de la
sancione a la municipalidad por no cumplir las normas Contraloría.
de ejecución presupuestaria.

El auditor debe ser contratado por el Concejo y ser guatemalteco, ciudadano en


ejercicio de sus derechos políticos, contador y auditor público, así como colegiado
activo. El Código Municipal faculta a las municipalidades para que entre varias
contraten a un mismo auditor. La Contraloría ha establecido que es aceptable que un

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 29


mismo auditor trabaje hasta para cuatro municipalidades, no más (art. 88). Lo ideal es
que el auditor trabaje a tiempo completo en una municipalidad para evitar que con su
asesoría directa se cometan errores, que luego deberá enmendar.

Todas las municipalidades tienen un auditor interno, pero no todas escuchan sus
consejos o atienden sus recomendaciones; incluso hay municipalidades donde se
les dice cómo quieren que haga sus informes o qué sí y qué no fiscalizar. Eso no es
correcto. En algunos casos se cree que el auditor está para encubrir los problemas
de ejecución presupuestaria, cuando su verdadera función es asesorar al Concejo, al
alcalde y a la DAFIM para que no se den esos problemas y si se dan, buscar salidas
legales para solucionarlos.

Los auditores suelen ser profesionales que conocen bien las normas financieras y
legales que deben de cumplirse en la administración de recursos públicos, por ello su
trabajo principal lo realizan en coordinación con la DAFIM.

¿Qué hace la UIP?

La Unidad de Información Pública (UIP) fue creada


La UIP es la encargada
por la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP),
de cumplir la Ley de
aprobada por el Congreso en el 2008 y vigente desde
Acceso a la Información
2009. La Ley tiene como objeto desarrollar el principio en cada municipalidad; no
de publicidad que establece la Constitución Política de tenerla conlleva sanciones
la República en su artículo 30, el cual regula que toda legales.
la información administrativa es pública y cualquier
persona puede tener acceso a ella.

La LAIP establece que toda la administración pública está obligada a cumplirla,


incluso las municipalidades (art. 6 numeral 18) y que todo sujeto obligado tiene que
designar a una persona o unidad encargada de cumplirla (art. 19). Por lo que en todas
las municipalidades debe existir un empleado, funcionario o unidad encargada de
cumplir dicha ley.

En la práctica, la mayoría de municipalidades designa a un empleado como


responsable de cumplir la LAIP; sin embargo, se sabe que en algunos municipios dicho
empleado siente que no cuenta con el respaldo de sus compañeros o del Concejo,
pues aún existe mucho miedo a dar la información que los vecinos piden.

Es importante que los nuevos Concejos conozcan la LAIP y que estén conscientes de
que si no la cumplen pueden incluso llegar a tener problemas legales o ir a la cárcel6.

6. En el apartado de rendición de cuentas se profundiza sobre los alcances de la LAIP.

30 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


¿Qué otras oficinas o dependencias pueden
haber en una municipalidad?

Vimos que el Concejo Municipal tiene la facultad de crear las oficinas o dependencias
que considere necesarias (art. 35 j), así como de contratar a los funcionarios que
considere necesarios para cumplir eficientemente sus funciones (art. 80).

Las dependencias adicionales que comúnmente se encuentran en las municipalidades


son los siguientes:

n Gerencia Municipal. Apoya al alcalde en la administración de la municipalidad.


El gerente es el jefe del personal.

n Dirección de Recursos Humanos. Es la encargada de todos los asuntos


relacionados con el personal de la municipalidad (contratación, derechos,
obligaciones, capacitación, despidos, etc.).

n Dirección de Servicios Públicos Municipales. Es la responsable de velar por


que todos los servicios públicos municipales funcionen en forma eficiente. En la
mayoría de municipalidades es parte de la DMP.

n Oficina de Ordenamiento Territorial. Es altamente recomendable que en


los municipios exista una unidad especializada en el ordenamiento territorial
encargada de elaborar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), que defina
qué actividades se pueden hacer en cada área del municipio y lleve un catastro
o registro ordenado de los inmuebles existentes. Es responsable de autorizar
las construcciones en el municipio y de velar por que se respeten el POT y el
Reglamento de Construcción.

n Oficina de Gestión de Riesgos. Los fenómenos naturales han demostrado la


vulnerabilidad de Guatemala ante el cambio climático y sus efectos. Como los
municipios son los que sufren las consecuencias, es recomendable contar con una
Oficina de Gestión de Riesgos (OGR). La OGR debe tener una estrecha vinculación
con la de Ordenamiento Territorial y debe encargarse de la conservación, el uso
sostenible de los recursos naturales y el manejo de cuencas. Debe de ser el
enlace directo con la CONRED para la atención de las emergencias por desastres
naturales o de cualquier otro tipo.

n Oficina de Desarrollo Económico Local. Una de las formas más efectivas de


mejorar las condiciones de vida de los vecinos es mejorando sus ingresos y esa es
una de las principales funciones de la Oficina de Desarrollo Económico Local (DEL).
Es la encargada de promover las alianzas público-privadas en el municipio para
incrementar la producción, el establecimiento de industrias manufactureras y otras
medidas establecidas en los Planes de Desarrollo Económico Local desarrollados
por ella.

n Oficina de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Es la responsable de levantar


las estadísticas de salud y desnutrición en el municipio, así como de cuáles
son las zonas más afectadas. Se encarga de formular proyectos de seguridad

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 31


alimentaria y nutricional para el municipio. Debe ser el enlace de la municipalidad
con la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) y de organizar las
comisiones de Seguridad Alimentaria y Nutricional en los Consejos de Desarrollo7
(art. 34 de la Ley de Seguridad Alimentaria).

n Dirección de Comunicación Social. Es la encargada de la comunicación de


la municipalidad con los vecinos; realiza campañas de sensibilización para el
cumplimiento de normas municipales y el pago de arbitrios.

n Policía Municipal (de tránsito). Suele encargarse de la asignación de espacios


en plazas públicas y mercados, de entregar notificaciones o requerimientos a
la población y de apoyar en la seguridad de la municipalidad. Cuando existe la
delegación de la competencia del tránsito, también se tiene la Policía Municipal
de Tránsito, la que se encarga de velar por que se cumplan la Ley de Tránsito y su
Reglamento en el municipio.

Las competencias del


Municipio

¿Cuáles son las competencias del


municipio?

Según el artículo 6 del Código Municipal, las


competencias de los municipios se pueden dividir Las competencias del
en propias y atribuidas. Las propias son aquellas municipio se pueden
que obligatoriamente debe cumplir el municipio y clasificar en:
las atribuidas, las que recibe por descentralización 1. Prestación de servicios
del Organismo Ejecutivo, para lo que deben 2. Regulación
firmarse los convenios correspondientes y 3. Ordenamiento territorial
respetarse la autonomía municipal.

En forma práctica, podemos agrupar las competencias del municipio en tres:

1. Prestación de servicios

2. Regulación

3. Ordenamiento territorial

7. Artículo 34 de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Decreto 32-2005 del Congreso de la República.

32 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


La prestación de servicios municipales

La prestación de servicios es la competencia a la que le suelen poner más atención


las autoridades municipales, pues los vecinos miden la calidad de la gestión municipal
según los servicios que reciben. El Código Municipal, en el artículo 68, indica que
obligatoriamente las municipalidades deben prestar los siguientes servicios:

1. Abastecimiento domiciliar de agua potable


debidamente clorada; Los vecinos suelen medir la
calidad de la municipalidad
2. Alcantarillado;
en función de los servicios
3. Alumbrado público; que reciben, por lo que
4. Mercados;
deben ser de buena calidad
y amplia cobertura.
5. Rastros;

6. Administración de cementerios, así como la autorización y el control de los


cementerios privados;

7. Limpieza y ornato;

8. Recolección, tratamiento y disposición final de desechos y residuos sólidos hasta


su disposición final;

9. Pavimentación de las vías públicas urbanas y su mantenimiento;

10. Autorización de megáfonos o equipos de sonido expuestos al público;

11. Administración de la biblioteca pública municipal;

12. Promoción y gestión de parques, jardines y lugares de recreación;

13. Gestión y administración de farmacias públicas;

14. Prestación del servicio de policía municipal;

15. Desarrollo de viveros forestales permanentes para reforestar cuencas de ríos,


lagos, reservas ecológicas y fuentes de agua;

16. Otras que le asignen el Código Municipal u otras leyes y las que le sean
trasladadas mediante el proceso de descentralización.

Para que la prestación de los servicios se haga en forma eficiente, es indispensable


que cada uno cuente con un reglamento aprobado por el Concejo y publicado en el
diario oficial. El reglamento sirve a la municipalidad para administrar la prestación del
servicio y poder exigir a los vecinos su complimiento, y a éstos, les sirve de respaldo
para exigir a la municipalidad la prestación eficiente del servicio, pues incluye los
procedimientos que pueden usar para ello.

Una buena práctica que han seguido muchas municipalidades es la creación de la


Dirección de Servicios Públicos Municipales, a la que delegan todo lo relacionado con la
prestación de servicios.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 33


Toda prestación de servicios implica fuertes inversiones para la municipalidad y por
ello es que todo servicio debe ser pagado por la población, a través de las tasas. Lo
ideal es que el costo total de prestar el servicio sea cubierto por los consumidores
o usuarios, pero en muchos municipios las condiciones de pobreza hacen que la
municipalidad asuma una parte de los costos.

Debe tenerse presente que los recursos de la municipalidad nunca son suficientes; así
que en la medida en que la población cumpla con asumir el costo o una buena parte de
éste, los servicios que la municipalidad prestará serán de mejor calidad. Lo recaudado
por la prestación de servicios solo puede usarse para cubrir los costos de los servicios
(artículo 72).

¿Cómo se pueden prestar los servicios municipales?


Las municipalidades tienen las siguientes cuatro
opciones para cumplir con su obligación de prestar La municipalidad puede
servicios (arts. 68,73 y 74): prestar los servicios en
forma directa, por medio de
1. Prestarlos ellas mismas, en forma directa
una empresa municipal, en
o por medio de una empresa municipal.
forma mancomunada o a
Lo más común es que sean las mismas
través de alguna concesión
municipalidades las que, en forma directa,
prestan los servicios. Las empresas
a entidades privadas.
municipales suelen usarse para prestar los
servicios de agua o energía eléctrica y tienen como objeto llevar una contabilidad
propia que les permita establecer con claridad cuánto se invierte por el servicio y
cuánto ingresa.

2. Por medio de una mancomunidad. Hasta la fecha no se ha dado ningún caso de


prestación de servicios por medio de una mancomunidad, aunque ya hay algunos
intentos de prestar en forma mancomunada la recolección de desechos sólidos.

3. En coordinación con otros municipios, bajo convenios. No se conoce ninguna


experiencia de este tipo.

4. Concesionarlos a una empresa o persona individual. No es una práctica común;


en algunas ocasiones se ha concesionado el cobro de los servicios, mas no la
prestación.

¿Cuál es el servicio más importante?


El abastecimiento de agua debidamente clorada para consumo doméstico, es,
definitivamente, el servicio más importante dentro de un municipio. Entre otros usos,
el agua para consumo doméstico que proporcionan las municipalidades, además de
beberse, se usa para cocinar, bañarse, lavar los alimentos y saneamiento básico. Se
considera como el servicio municipal más delicado, puesto que su carencia afecta
directamente la salud de los habitantes del municipio.

34 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Más adelante se profundizará en ello, pero hay
estudios que demuestran que el agua debidamente El abastecimiento de agua
clorada (potable, apta para consumo humano), es un clorada es el servicio más
factor fundamental en la reducción de las muertes importante, pues impacta
infantiles relacionadas con problemas estomacales directamente la salud
como la diarrea. Todos los Concejos Municipales de los habitantes del
deben invertir prioritariamente recursos y realizar municipio.
esfuerzos para que en sus municipios se provea agua
potable en calidad, cantidad y cobertura suficientes.

El Código de Salud reitera en sus artículos 79 al 91 la obligación municipal de prestar


el servicio de agua potable en sus municipios, de proteger las fuentes de agua, de
construir obras destinadas a la provisión y abastecimiento de agua y la obligación de
purificar el agua según los métodos establecidos por el Ministerio de Salud (art. 87).

La regulación municipal

Regulación se refiere a emitir reglamentos, acuerdos


y ordenanzas sobre las distintas actividades que se La regulación consiste
realizan en el municipio, así como a la forma en que en emitir reglamentos,
deben prestarse los servicios municipales. acuerdos y ordenanzas
para la administración de
Entre las actividades de regulación destacan las
los servicios municipales
siguientes:
y la convivencia pacífica
1. Regulación del transporte de pasajeros y de de los vecinos.
carga, así como de sus terminales locales;

2. Regulación del uso de bienes públicos municipales;

3. Regulación de los servicios públicos que presta la municipalidad.

La regulación de servicios implica decir qué se puede hacer, qué no se puede hacer,
cómo debe hacerse y quién es el responsable de velar por que el reglamento o norma
se cumpla.

La regulación es una competencia que debe cumplir directamente el Concejo


Municipal. Anteriormente se estableció que todos los reglamentos, acuerdos y
ordenanzas deben ser aprobados con mayoría simple (mitad más uno del total de
miembros del Concejo). Para que las normas emitidas por el Concejo sean válidas,
deben ser publicadas en el diario oficial (art. 42).

Cuando el Concejo emite un reglamento debe respetar el principio de jerarquía


normativa, que dice que la Constitución es la ley máxima de Guatemala; después vienen
las leyes constitucionales, como la Ley Electoral y de Partidos Políticos; luego las leyes
ordinarias, como el Código Municipal; luego los reglamentos, como los de los servicios
municipales; y por último, vienen las disposiciones administrativas, como las políticas
municipales, resoluciones de la DMP o normas complementarias a los reglamentos.
El principio de jerarquía normativa también indica que ninguna norma de rango inferior

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 35


puede contradecir a la superior, sino solamente desarrollarla. Por ejemplo, el Código
Municipal establece que la municipalidad debe prestar el servicio de agua, por lo que la
municipalidad puede emitir un reglamento para regular cómo se prestará dicho servicio.

Pirámide de jerarquía de las leyes, reglamentos y normas


en Guatemala

El ordenamiento territorial

Aunque el ordenamiento territorial es una


obligación que la Constitución (art. 253) asigna a las El ordenamiento territorial
municipalidades, no todos los gobiernos municipales
consiste en poner cada
actividad en el lugar más
le ponen la atención que la ley manda. A eso se debe
apropiado; por ejemplo,
que veamos muchos municipios desordenados, donde
las casas lejos de ríos y
están juntos el mercado, las escuelas y las casas de barrancos.
de habitación; en los que hay casas en las orillas de
los barrancos y ríos, que las hacen vulnerables a los
fenómenos climáticos. El ordenamiento territorial consiste en poner cada actividad en
un lugar apropiado: el comercio, la industria, la educación, la diversión y la vivienda.

El Código Municipal dedica un capítulo entero al ordenamiento territorial (Capítulo II


del Título VII, arts. 142 al 149). Además, los artículos 23 Ter, 35 b) y 142 obligan a las
municipalidades a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo
integral de sus municipios, los que deben ser aprobados con el voto favorable de las
dos terceras partes de los miembros que integran el Concejo Municipal (art. 144). En
las reformas de 2010 se reforzó la obligación municipal de atender el ordenamiento
territorial.

36 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Los planes de ordenamiento territorial se convierten en ley para el municipio, pues
las actividades se podrán realizar únicamente en el lugar que el plan autoriza; por
ejemplo, las actividades industriales estarán alejadas de las viviendas y los expendios
de bebidas, lejos de las escuelas.

Todo plan debe respetar los lugares sagrados o de importancia histórica o cultural,
como monumentos, áreas, plazas, edificios de valor histórico o cultural y sus áreas de
influencia (art. 143).

Otras regulaciones importantes del Código Municipal sobre ordenamiento territorial


pueden resumirse de la siguiente forma:

1. El Concejo Municipal está autorizado para dividir el municipio en las distintas


formas de ordenamiento territorial internas existentes, cumpliendo con lo
establecido en los artículos 22 al 25 del Código Municipal.

2. El Concejo es el encargado de emitir el dictamen favorable para la autorización


de establecimientos que por su naturaleza estén abiertos al público, sin el cual
ninguna autoridad podrá emitir la licencia respectiva (arts. 35 z y 68 j);

3. Toda lotificación, parcelamiento, urbanización u otras formas de desarrollo


urbano o rural, sin importar quién las realice, deberán contar con la aprobación y
autorización de la municipalidad en cuya circunscripción se localicen (arts. 142 y
147).

4. Las obras del Gobierno Central u otras dependencias públicas deben hacerse en
armonía con el plan de ordenamiento territorial y con el conocimiento del Concejo
(art. 145).

5. La edificación a orillas de carreteras necesita autorización escrita de la


municipalidad y deberá cumplir con las medidas mínimas establecidas en el
Código Municipal (art. 146).

6. Están prohibidos los expendios de bebidas alcohólicas o cantinas a una distancia


menor de cien (100) metros del centro de la carretera (art. 146).

Antes de autorizar la ejecución de una lotificación, los promotores deben garantizar


a la municipalidad, a través de una fianza, el cumplimiento total de las obligaciones
que conlleva el proyecto hasta su terminación. Si transcurrido el plazo previsto el
proyecto no se termina, la compañía afianzadora hará efectivo el valor de la fianza a la
municipalidad para que ésta concluya los trabajos pendientes (art. 148).

Ninguna lotificadora o urbanizadora podrá otorgar escrituras de promesa de venta o


compraventa antes de obtener la autorización municipal citada (art. 149).

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 37


Las Finanzas Municipales

¿Qué son las finanzas municipales?

Uno de los aspectos más importantes de un buen gobierno municipal es un buen


conocimiento de las finanzas municipales. Por finanzas municipales se entiende
la elaboración del presupuesto municipal y su ejecución, los ingresos que recibe
el municipio, los gastos que realiza, el uso de los sistemas financieros electrónicos
existentes (SIAF y Guatecompras) y el cumplimiento del marco legal aplicable.

¿Qué es el presupuesto municipal?

El presupuesto municipal es un instrumento


técnico que sirve al Concejo Municipal y a la El presupuesto es un
Municipalidad para planificar el dinero que recibirá instrumento de planificación
(ingresos) y los gastos que realizará (egresos). Las que permite al Concejo
municipalidades, como parte del sector púbico proyectar cuánto dinero
guatemalteco, están obligadas a elaborar en forma recibirá en un año y en qué
anual su presupuesto de ingresos y egresos. lo gastará.
El presupuesto es uno y en él deben figurar todos
los ingresos y gastos autorizados para el ejercicio fiscal, incluidos los ingresos de las
empresas municipales (art. 126).

El ejercicio fiscal inicia el uno de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada
año. Cuando una obra se va realizar durante más de un año, en el presupuesto del
primer año únicamente debe incluirse aquella parte que se considera que se ejecutará
durante ese año y el resto debe incluirse en el presupuesto del siguiente año (art. 125).

Como el presupuesto es una herramienta de planificación, en ningún caso los gastos


podrán ser mayores que los ingresos. No se puede presupuestar ninguna obra o
actividad que no tenga fondos o recursos para financiarla (art. 127). Para la elaboración
del presupuesto deben tomarse como base las estimaciones y resultados de los últimos
cinco años (art. 128).

El Concejo debe aprobar el presupuesto anual a más tardar el 15 de diciembre de


cada año (art. 131) y puede modificarlo, para ampliarlo o reducirlo, las veces que sea
necesario; en ambos casos debe contar con el voto favorable de las dos terceras partes
del total de miembros del Concejo.

Las inversiones deben hacerse en la creación, mantenimiento y mejora de los


servicios municipales, así como en la realización de obras sanitarias y de urbanismo. No
pueden asignarse fondos ni disponerse de ellos para actividades que no se relacionen
con los fines del municipio (art. 130).

38 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


El artículo 131 del Código Municipal expresa:
“La municipalidad debe disponer y administrar El Concejo debe repartir, en
equitativamente su presupuesto anual entre las forma equitativa según la
comunidades rurales y urbanas, indígenas y no indígenas, población, el presupuesto
tomando en cuenta la densidad de población, las de inversión entre las
necesidades básicas insatisfechas, los indicadores de salud comunidades urbanas y
y educación, la situación ambiental y la disponibilidad de rurales que lo integran.
recursos financieros”.

En un sentido parecido, el artículo 132 dice que en la formulación del presupuesto


se pueden incluir los compromisos acordados en el Consejo Municipal de Desarrollo
(COMUDE), así como que el Concejo debe crear los mecanismos que permitan a
las organizaciones comunitarias comunicar y discutir con los órganos municipales e
informarles los criterios técnicos y limitaciones técnico-políticas que incidieron en la
inclusión o exclusión de sus proyectos.

A partir de la creación del SIAF, toda la elaboración del presupuesto, así como el
registro de su ejecución y liquidación, se maneja en forma electrónica por medio de
dicho sistema. El Ministerio de Finanzas (Minfin) brinda asesoría a las municipalidades
en la formulación de su presupuesto, ejecución y liquidación. Es importante que las
autoridades municipales participen en los talleres de planificación del presupuesto
que imparten el Minfin y otros entes, para que estén bien enteradas de los proceso de
formulación del presupuesto y puedan estar pendientes de su ejecución.

¿Cuáles son los ingresos del municipio?

Como el municipio es una institución pública, solamente puede tener aquellos


ingresos que la ley le permite, y esos ingresos se dividen en tres grandes fuentes:

1. Ingresos propios

2. Transferencias

3. Endeudamiento público

Ingresos propios
Los ingresos propios son aquellos que la Los ingresos propios
municipalidad recauda (cobra) directamente y pueden son los que cobra
provenir de las siguientes fuentes: directamente la
municipalidad y son:
1. Tasas minicipales
• Tasas
2. Arbitrios e impuestos • Arbitrios e impuestos
• Contribuciones por
3. Contribuciones por mejoras
mejoras
La importancia de los ingresos propios es que la
municipalidad puede disponer más libremente de ellos
que de las otras dos fuentes, pues su uso no está totalmente condicionado. Además,

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 39


mientras más ingresos propios recaude una municipalidad, más ingresos recibirá por
transferencias.

Las tasas municipales

Las tasas son las cantidades en dinero que cobra


la municipalidad por la prestación de un servicio Las tasas se cobran a
municipal, la realización de un acto administrativo o cambio de la prestación
el uso de un bien municipal. Las tasas se clasifican de un servicio municipal o
en: a) por servicios municipales; b) administrativas y de la extensión de alguna
c) por uso privativo. Como ejemplos pueden citarse, licencia municipal.
respectivamente: el canon de agua, la licencia de
autorización de establecimientos abiertos al público y
el piso de plaza o alquiler de locales municipales.

Las tasas por servicios y administrativas deben establecerse tomando en cuenta el


costo que tiene para la municipalidad su prestación; por ejemplo: si bombear, clorar
y llevar un metro cúbico de agua a una casa cuesta a la municipalidad Q.5.00, debe
cobrarse al menos dicha cantidad al vecino (art. 72 CM).

Los alquileres o tasas por uso privativo deben fijarse atendiendo al valor comercial del
local o inmueble y siempre debe ser superior al costo de mantenimiento del local.

Una muy mala práctica municipal ha sido subsidiar la prestación de los servicios, pues
eso ocasiona que los servicios prestados sean de mala calidad, al no tener los recursos
financieros para prestarlos en forma eficiente o mejorarlos.

El valor de las tasas debe estar fijado en el plan municipal de tasas o en el reglamento
que regula la prestación del servicio correspondiente, que debe ser aprobado por
el Concejo Municipal y publicado en el Diario Oficial para que tenga validez. De lo
contrario, su cobro es ilegal y se comete el delito de “exacciones ilegales” que sanciona el
cobro de tasas, arbitrios o impuestos que no estén en ley o en acuerdo municipal (art.
451 Código Penal).

Los arbitrios e impuestos municipales

Los arbitrios e impuestos tienen como


características comunes que ambos son
Los arbitrios e impuestos son
aprobados por el Congreso, a través de una ley, y
aprobados por el Congreso
no tienen una contraprestación (prestación de un
y la municipalidad no da un
servicio) por su cobro. La diferencia entre ellos es
servicio directo a cambio de
que los impuestos son creados para financiar al
su pago.
Gobierno Central y los arbitrios son creados a favor
de las municipalidades (arts. 11 y 12 del Código
Tributario).

Los arbitrios generalmente están contenidos en los llamados planes de arbitrios y


existe uno por cada municipio. Los planes de arbitrios suelen ser muy antiguos porque

40 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


los últimos aprobados son de 1995 y 96; hay hasta de 1940 o anteriores. Por eso se
dice que son obsoletos y que es necesario actualizarlos8.

Los impuestos y arbitrios nacionales que las municipalidades pueden cobrar son los
siguientes:

n Impuesto único sobre inmuebles (IUSI). Es un impuesto creado por el


decreto 15-98 del Congreso. Da la facultad al Ministerio de Finanzas para que
pueda delegar su recaudación a las municipalidades y que aquellas que lo
cobren se queden con el 100% de lo recaudado. Al 2010 lo recaudaban 280
municipalidades. Se cobra sobre el valor de las propiedades inmuebles que existan
en el municipio. Al menos 70% de lo recaudado debe destinarse a inversión
y el 30%, como máximo, para funcionamiento (art. 2). Es uno de los ingresos
propios más importantes para las municipalidades que lo cobran. Para aquellas
municipalidades donde no se cobra, es recomendable que empiecen a hacerlo.

n Boleto de ornato. Es un arbitrio creado por el decreto 121-96 del Congreso a


favor de todas las municipalidades del país, las que están obligadas a cobrarlo. Lo
pagan todas las personas entre 18 y 65 años de edad que habitan el municipio y
su tarifa va de Q.4.00 a Q.150.00, según los ingresos del vecino. La municipalidad
debe solicitar a las entidades públicas y privadas que tengan sede en el municipio
que exijan a sus empleados la compra del boleto de ornato. Es un arbitrio fácil de
recaudar y no tiene destino específico, por lo que puede usarse para cubrir gastos
de financiamiento.

n Arbitrio del cable. Fue creado por la Ley Reguladora del Uso y Captación
de Señales Vía Satélite y su Distribución por Cable, Decreto 41-92 del
Congreso. Dice que las empresas de cable deben pagar mensualmente a las
municipalidades de las cabeceras departamentales Q.2.00 por cada usuario y
Q.1.00 al resto de municipalidades. Las empresas de cable deben contar con
la autorización municipal para la instalación de postes y cableado. La ley no
establece un destino específico para lo recaudado. En muchos municipios no
se cobra, se recomienda hacer convenios de pago con las empresas de cable o
hacer cambios de deuda por espacios en el canal de cable local.

n Arbitrio de anuncios en vías urbanas y extraurbanas. Fue creado por la


Ley de Anuncios en Vías Urbanas, Extraurbanas y Similares, Decreto 34-2003 del
Congreso. Se paga por la colocación de anuncios en vías urbanas y extraurbanas,
salvo carreteras nacionales o departamentales. El valor se fija según el tamaño
del anuncio y va de Q.2.00 a Q.50.00 el metro cuadrado. Lo recaudado debe
invertirse para cumplir la ley que lo crea y para el ornato municipal. Es un arbitrio
principalmente para municipios urbanos o muy grandes, pero no quiere decir que
los municipios pequeños o medianos no lo puedan cobrar; sin embargo, para
hacerlo deben emitir su reglamento de anuncios.

8. ANAM y AGAAI están impulsando la aprobación de la Ley del Plan Nacional de Arbitrios, que unificará todos los arbitrios y actualizará las
tarifas.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 41


Contribuciones por mejoras

Las contribuciones por mejoras son aquellas Las contribuciones por


cantidades de dinero que pagan los vecinos por mejoras se cobran por la
la construcción de obras de infraestructura que realización de obras de
beneficien a los inmuebles de su propiedad. infraestructura municipal
Tienen dos ventajas importantes: 1) permiten a la que beneficien directamente
municipalidad realizar más obras al no tener que a bienes inmuebles o les den
pagar su valor total y 2) incrementan los ingresos más valor.
propios de las municipalidades, lo que les permite
obtener más ingresos por transferencias. Son uno
de los ingresos propios menos usados por las municipalidades a pesar de tener una
potencialidad enorme.

Para cobrar contribuciones por mejoras se recomienda que la municipalidad se ponga


de acuerdo con los vecinos de una colonia, caserío, zona o calle para realizar la obra
de infraestructura, como la pavimentación de una calle, la apertura de un camino o el
alcantarillado, por ejemplo.

Para el establecimiento de una contribución por mejoras, primero se debe


establecer el valor de la obra a realizar, los inmuebles que resultarán beneficiados y
sus propietarios. Con esa información, la municipalidad puede asumir el pago de un
porcentaje del valor de la obra y los vecinos asumirán el restante; dichos porcentajes
dependerán de la negociación de los vecinos con el municipio y de la capacidad
financiera de la municipalidad.

Las contribuciones por mejoras se establecen por medio de un reglamento que


aprueba el Concejo Municipal, en el que se establece el porcentaje que asumirá la
municipalidad y el que asumirán los vecinos, la forma como se harán los pagos y las
sanciones para los vecinos que no paguen (art. 102 CM).

Transferencias intergubernamentales

Para la mayoría de municipalidades, la


principal fuente de ingreso son las transferencias Las transferencias son los
intergubernamentales; es decir, el dinero que por recursos que por mandato
mandato de ley el Gobierno Central traslada a las de ley el gobierno central
municipalidades. Existen 2 grandes grupos de traslada mensualmente a las
transferencias: municipalidades.

n Constitucionales. Por mandato del


artículo 257 de la Constitución Política de la República debe trasladarse a las
municipalidades el 10% de los ingresos ordinarios presupuestados para el año.
Aunque no está del todo claro cómo el Ministerio de Finanzas calcula los ingresos
ordinarios, se entiende que los constituyen lo recaudado por impuestos menos
los destinos específicos de los impuestos. Al menos el 90% debe destinarse para
inversión en salud, educación e infraestructura y el resto, para funcionamiento.

42 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


n Impuestos compartidos. Son los que, por mandato de la ley que crea el
impuesto, una parte debe trasladarse a las municipalidades. Son los siguientes:

• IVA. Del Impuesto al Valor Agregado se traslada a las municipalidades el 1.5%


de lo recaudado. Debe destinarse hasta el 75% para inversión y el restante para
funcionamiento (art. 10 Ley del IVA, decreto 27-92).

• Petróleo. Del Impuesto a la Distribución de Petróleo Crudo y Combustibles


Derivados del Petróleo se traslada a las municipalidades diez centavos de
quetzal para la municipalidad de Guatemala y veinte centavos para todas las
municipalidades restantes, por la venta de gasolina superior y regular. Los
recursos deben destinarse a mantener y mejorar la infraestructura vial (art. 23 de
la Ley del IDPCCP, Decreto 38-92).

• Circulación de vehículos. Del Impuesto sobre Circulación de Vehículos


Terrestres, Marítimos y Aéreos se traslada, según el tipo de vehículo, el siguiente
porcentaje:

a. 50% de lo recaudado por vehículos terrestres de uso urbano y comercial y


debe ser destinado para mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o
ampliación de calles, puentes y bordillos de las cabeceras y demás poblados
de los municipios (art. 6 de la Ley del IdC, Decreto 70-94).

b. 20% de lo recaudado por vehículos terrestres de uso extraurbano, agrícola,


industrial y de construcción; tiene el mismo destino que el anterior (art. 7).

c. 20% de lo recaudado por vehículos marítimos; tendrá como destino exclusivo


mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o mejoramiento, construcción
y/o ampliación de las fuentes de agua potable y drenajes de las cabeceras y
demás poblados de los municipios (art. 8).

d. 30% de lo recaudado por vehículos aéreos, que deberá destinarse


exclusivamente al mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación
del sistema eléctrico de las cabeceras y demás poblados de los municipios
(art. 9).

Toda la distribución de las transferencias se hace bajo un sistema único regulado en el


Código Municipal y puede resumirse de la siguiente forma:

1. Las transferencias son mensuales y deben hacerse en los primeros 15 días de


cada mes (art. 118).

2. El monto que corresponde a cada municipalidad lo determina la Comisión del


Cálculo integrada por: SEGEPLAN, MinFin, ANAM, AGAAI y la Contraloría General
de Cuentas, con base en los siguientes criterios:

a. 30% según la población de cada municipio;

b. 35% en partes iguales para todas las municipalidades;

c. 25% según los ingresos propios de cada municipio; y

d. 10% según el número de aldeas y caseríos de cada municipio.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 43


3. La comisión hará el cálculo con la información de ingresos ya aprobada por
la contraloría; es decir, dos años atrás del que se recibe. La comisión no tiene
ninguna facultad para tomar decisiones; en otras palabras, no puede beneficiar
ni perjudicar a una municipalidad, salvo en el caso que se establezca que alteró
información (art. 119).

La información para el cálculo será proporcionada por:

a. TSE: el número de municipios existentes;

b. INE: la población total de cada municipio y el número de aldeas y caseríos;

c. MinFin: los ingresos propios de cada municipio, incluyendo los de las empresas
municipales, rendidos y liquidados ante la Contraloría; y

d. Contraloría: verifica que la información sea auténtica (art. 120).

4. A las municipalidades que durante dos años consecutivos no reporten ingresos al


SIAF, se les considerará como que no tienen ingresos propios y se les trasladará
cero (0) en ese criterio (art. 121).

5. La Comisión del Cálculo debe publicar en el Diario Oficial la información del monto
que corresponde a cada municipio, así como la información que se usó para hacer
el cálculo (art. 122).

Endeudamiento municipal
La última fuente de financiamiento de las
municipalidades es el endeudamiento y es la más El endeudamiento debe
complicada de usar. usarse únicamente para
financiar proyectos de
El mal uso que algunas municipalidades han dado al
desarrollo que superen
endeudamiento ha creado una percepción negativa
la capacidad de la
entre la población. Se dice que hay municipalidades
municipalidad y que sean
que están endeudadas por más de 20 años y que no
autofinanciables.
tienen posibilidad alguna de invertir durante cuatro o
cinco administraciones municipales, pues todos sus
recursos se van al pago de la deuda.

Lo ideal es que las municipalidades se endeuden únicamente para la construcción


de obras que superen la capacidad financiera de la municipalidad y que sean capaces
de autofinanciarse o que sean indispensables para el desarrollo del municipio. Las
municipalidades no deben endeudarse para construir mercados o centros comerciales.

En 2010 se hicieron algunos cambios al marco legal del endeudamiento municipal,


que buscaban ordenar el acceso al endeudamiento para que se use únicamente como
herramienta de desarrollo.

El Código Municipal establece en su artículo 110 que las municipalidades pueden


contratar préstamos para el cumplimiento de sus fines, siempre que cumplan con los
requisitos que el mismo Código establece, así como con el principio de capacidad de

44 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


pago, para no afectar las finanzas municipales y evitar que su endeudamiento afecte
las finanzas nacionales. Todo lo regulado en el Código sobre endeudamiento aplica
para las municipalidades, empresas municipales y demás figuras desconcentradas o
descentralizadas que dependan financieramente de las municipalidades (art. 111).

La capacidad de pago anual de una municipalidad se establece restando de los


ingresos ordinarios (propios y transferencias) los gastos de funcionamiento y servicio de
la deuda. Es decir, si una municipalidad recibe Q.3 millones de transferencias y Q.500
mil de ingresos propios y gasta en funcionamiento Q.1 millón y de servicio de la deuda
Q.500 mil, su capacidad de pago es de Q.2 millones (art. 112).

Los requisitos que debe cumplir una municipalidad para solicitar un préstamo son los
siguientes (art. 113):

1. El producto debe destinarse exclusivamente para financiar obras o servicios


municipales;

2. Debe aprobarse con el voto favorable de las dos terceras partes del total de
miembros del Concejo, previo conocimiento y discusión de las recomendaciones
de los estudios técnicos elaborados por la DMP, lo que debe constar en el acta de
aprobación;

3. Los préstamos internos únicamente podrán ser contratados con bancos del
sistema financiero nacional y los externos (internacionales) deben hacerse a través
del Minfin;

4. La tasa de interés en ningún caso puede ser mayor a la reportada por el Banco
de Guatemala; en otras palabras, de ninguna forma se le puede cobrar más a una
municipalidad que a una persona individual.

Aunque las municipalidades cuentan con el respaldo del Estado, ningún banco les
prestará dinero si no dan una garantía, y la garantía más común son las transferencias
que reciben las municipalidades, llamada “pignoración”. Según el Código Municipal
(art. 114), solamente pueden pignorar lo que esperan recibir en su periodo de gobierno
y que se utilizará para el pago de la deuda.

Algo que las autoridades municipales deben saber es que al momento de contratar un
préstamo, los bancos requieren a las municipalidades firmar un convenio con el Minfin
y el INFOM, cuando éste actúa como intermediario, para que cuando se deposite a
una municipalidad sus transferencias, se descuente en forma prioritaria la parte que
corresponde al banco o a los bancos, según la cantidad de préstamos que tenga la
municipalidad. Por eso es que las municipalidades más endeudadas reciben pocos
recursos para su funcionamiento y nada para inversión.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 45


¿Cuáles son los gastos del municipio?

A pesar de que existen varias clasificaciones


de los gastos que los municipios pueden
Debe tenerse presente que:
1. No se podrá realizar ningún
realizar, para facilitar su comprensión, a
gasto que no esté en el
continuación se agrupan en los tres rubros más
presupuesto y que no tenga
comunes: una fuente de financiamiento
1. Funcionamiento
(art. 126 CM);
2. Los gastos del municipio
2. Inversión nunca, nunca, podrán ser
mayores a los ingresos (art.
3. Deuda
127 CM);
3. No se pueden realizar
gastos ajenos a los fines del
municipio (art. 130 CM).

Gastos de funcionamiento

Los gastos de funcionamiento, también conocidos Los gastos de


como de operación, son aquellos que incluyen todo funcionamiento son los
lo relacionado con pagos de personal y dietas del destinados al pago de
Concejo, alquiler y mantenimiento de oficinas, compra salarios y dietas, así
de utensilios e insumos, vehículos, entre otros. como a la compra de
Debemos recordar que los gastos de funcionamiento
suministros y utensilios.
únicamente pueden ser cubiertos con los ingresos
propios (tasas y arbitrios) y la parte autorizada por las leyes para ello:

n Situado constitucional 10%

IVA 25%
n

n IUSI (artículo 2) 30%

El problema para el financiamiento de los gastos de funcionamiento radica en que


la mayoría de las municipalidades tienen unos ingresos propios muy bajos, entre
otras razones, por no cobrar el IUSI, por lo que dependen casi en su totalidad de las
transferencias; esto hace que los recursos para financiar el funcionamiento de una
municipalidad sean muy limitados.

No contar con suficientes recursos para su funcionamiento hace que las


municipalidades tengan estructuras administrativas débiles y personal poco calificado.
La mejor forma de superar dichas limitaciones es incrementar los ingresos propios por
medio del cobro del IUSI y de tasas actualizadas por la prestación de servicios.

46 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Gastos de inversión

Los gastos de inversión son aquellos que se


hacen para financiar la construcción de obras Los gastos de inversión
físicas (infraestructura) y proyectos de desarrollo, son los destinados a
preferentemente acordados en el COMUDE. financiar infraestructura
Los proyectos y las obras deben aparecer en el física, dándole prioridad a la
presupuesto aprobado y para eso deben haber sido infraestructura de desarrollo
planificados el año anterior al de su ejecución. sobre la de entretenimiento.
El Concejo Municipal debe velar por que los
proyectos u obras que se van a realizar lleven el
desarrollo a las comunidades, barrios o caseríos. Debe darse prioridad a las obras
de infraestructura de servicios (agua potable, alcantarillado, infraestructura vial, entre
otros), educación y salud, sobre la construcción de canchas deportivas, parques y
salones comunales, que pueden ser atendidos al haberse cubierto los anteriores.

Algunos de los impuestos que se trasladan a las municipalidades tienen destinos de


inversión específicos, por lo que se deben destinar esos recursos a los proyectos u
obras que les aplican. Para citar algunos ejemplos recordemos que:

n La transferencia del impuesto de petróleo debe usarse para mantenimiento y


mejoramiento de infraestructura vial;

n La de circulación de vehículos para:

a. mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación de calles, puentes y


bordillos, la parte correspondiente a vehículos terrestres;

b. mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o mejoramiento, construcción y/o


ampliación de las fuentes de agua potable y drenajes, la parte correspondiente a
vehículos marítimos;

c. mantenimiento, mejoramiento, construcción y/o ampliación del sistema eléctrico,


la parte correspondiente a vehículos aéreos.

Es importante aclarar que no todos los gastos de inversión tienen que efectuarse
forzosamente en obras de infraestructura; también existen proyectos de desarrollo
social que pueden ser financiados por la municipalidad. Como ejemplos pueden
mencionarse las clínicas médicas o los centros de salud municipales, la formación de
bandas o grupos culturales y artísticos municipales, entre otros.

Servicios de la deuda

Estos servicios únicamente aplican a aquellas municipalidades que tienen deuda


contratada o que la contraten durante su gestión. Debemos recordar que los
compromisos son institucionales; por eso habrá algunas municipalidades que estén
pagando deudas contraídas en administraciones anteriores y que puede terminar su
período sin que hayan terminado de pagarlas.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 47


Debido a las reformas hechas al Código
Municipal en 2010, se presume que ahora Los gastos de funcionamiento
no debería haber muchas administraciones únicamente aplican a las
municipales que hereden deuda reciente de sus municipalidades que tengan
antecesores. deuda y sirven para pagar
el capital adeudado y los
Los servicios de la deuda se dividen en dos:
intereses que generen.
1. Pago de capital, que hace referencia a
los aportes que hace la municipalidad para
reducir su deuda;

2. Pago de intereses, llamado servicio de la deuda, que suele ser lo que más se
paga durante los primeros años y que constituye la ganancia del banco y del
INFOM, cuando se hace con su intermediación.

Como se comentó antes, el pago de la deuda se descuenta directamente de las


transferencias que reciben las municipalidades, por lo que los bancos nunca se quedan
sin recibir su cuota, pero las municipalidades sí pueden llegar a quedarse sin recibir
transferencias de inversión, si se encuentran altamente endeudadas.

Otras deudas o pasivos de las municipalidades

Además de las deudas contraídas con el sistema bancario, las municipalidades suelen
tener otras deudas o pasivos que igualmente son responsabilidad de la municipalidad y
que suelen traer consecuencias negativas, entre ellas:

1. Cuotas pendientes con el IGSS, patronales y retenidas a los trabajadores;

2. Cuotas pendientes con el Plan de Prestaciones del Empleado Municipal;

3. Deudas con ferreterías y proveedores de insumos;

4. Cuotas pendientes de pago a ejecutores de obras municipales.

En los dos primeros casos, las consecuencias de no hacer los pagos correspondientes
afectan directamente a los trabajadores municipales, quienes no podrán hacer uso de
los beneficios que esos sistemas de previsión les otorgan.

Los otros dos casos afectan directamente a las municipalidades y pueden estar
sujetas a sanciones, incluso cárcel, para el Concejo o alcalde que se niegue a realizar
los pagos correspondientes legalmente. En años anteriores han habido casos de
Concejos o alcaldes que se han negado a hacer el pago a un constructor de una
obra por haber sido contratada por la administración anterior y estos constructores
les han iniciado procesos penales por el delito de “incumplimiento de pago9, lo que ha
ocasionado que pierdan la inmunidad e incluso hubo algunos que fueron a la cárcel.

En todos los casos relacionados con deuda o pasivos municipales, lo más importante
es contar con los respaldos documentales que demuestren la obligación de pago, para
evitar los pagos ilegales.
9. Artículo 448 del Código Penal.

48 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Las compras y contrataciones del
municipio

¿Cómo hace el municipio sus compras y


contrataciones?

El municipio, como ente de derecho público, sólo


puede hacer lo que la ley le permite, por lo que en las
Para todas sus compras
compras y contrataciones que realice, debe cumplir o contrataciones,
lo establecido en la Ley de Contrataciones del Estado las municipalidades
(LCE), Decreto 57-92, todavía mal llamada “Ley de deben cumplir la Ley
Compras y Contrataciones del Estado”. de Contrataciones del
Estado.
Según la Ley de Contrataciones del Estado, existen tres
procedimientos para hacer las compras y contrataciones:

1. Compra directa

2. Cotización

3. Licitación

Cuanto más cara sea la compra o la contratación, más son los requisitos que se piden
y más complicado es el proceso. Es una forma de garantizar que los recursos públicos
sean utilizados de forma eficiente y transparente.

En los procesos de compra o contratación de las municipalidades, el alcalde o


Concejo Municipal debe apoyarse en los directores de la DMP y la DAFIM, que son
quienes más experiencia tienen y suelen ser los responsables del uso de los sistemas
electrónicos SIAF y Guatecompras.

Compra directa

Está regulada en el artículo 43 de la LCE. Es


la que hace directamente la municipalidad a un La compra directa se
solo proveedor, en un solo acto y hasta por Q.90 hace a un solo proveedor,
mil. Es autorizada por el alcalde y se hace bajo su en un solo acto y hasta
responsabilidad. por Q.90 mil; está bajo
la responsabilidad del
Se emplea para la compra de suministros,
acalde.
materiales y utensilios de uso común en la
municipalidad; por ejemplo: computadoras,
escritorios, tinta de impresoras, máquinas pequeñas, papel, gasolina, etc.

Cuando la compra directa supere los Q.10 mil, la municipalidad debe publicar en
Guatecompras, como mínimo, la siguiente información:

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 49


1. Detalle del bien o servicio contratado

2. Nombre o razón social del proveedor adjudicado

3. Monto adjudicado

En algunos municipios se tiene la costumbre de que los miembros de la Comisión de


Finanzas del Concejo firman las facturas de compra como una forma de respaldo a la
transparencia de la adquisición.

Además de lo establecido en la Ley de Contrataciones del Estado, las municipalidades


deben cumplir las normas internas que el Concejo apruebe para las compras directas y
las circulares o normas que la Contraloría General de Cuentas emita.

Cotización

La cotización se da cuando una compra o


contratación supera, aunque sea por un centavo, La cotización se usa para
los Q.90 mil y no pasa de Q.900 mil (Art. 38). Es compras o contrataciones
un concurso público en el que se solicitan, a través mayores de Q.90 mil y que
de Guatecompras, ofertas firmes de proveedores no pasen de Q.900 mil. Es un
del bien o servicio, según unas condiciones o proceso público a cargo de
especificaciones establecidas en las bases de una junta de cotización.
cotización, que no pueden hacer referencia
a marcas, salvo que no haya otra forma de
identificarlas (art. 39).

En este proceso, el alcalde debe nombrar una junta de cotización, integrada por
tres empleados municipales (art. 15), que será la encargada de recibir las ofertas,
calificarlas y decidir cuál es la que más se apega a las bases de cotización y mejor
beneficia a la municipalidad; es decir, es la responsable de adjudicarla (art. 16).

Todo el procedimiento, desde las bases de cotización hasta la adjudicación, debe ser
publicado en Guatecompras. Así se garantiza la transparencia en la adquisición y se da
a los oferentes la oportunidad de impugnar o denunciar las anomalías que según ellos
se hayan cometido (art. 38 y 39 Bis).

La cotización comúnmente se utiliza para la compra de equipo por mayor, como


estufas mejoradas para una comunidad o bombas para fumigar; también se usa para
la construcción de obras de infraestructura medianas, como la construcción de aulas de
escuelas, balastrar, adoquinar o pavimentar una calle pequeña, por ejemplo.

Licitación

Es el más riguroso de los procesos de compra o contratación. Se utiliza cuando el


costo del bien, producto o servicio es superior a los 900 mil quetzales (art. 17) y, al igual
que la cotización, es un concurso público que debe ser anunciado en Guatecompras
para que cualquier oferente calificado pueda presentarse.

50 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


En la licitación, el Concejo Municipal es el
responsable de nombrar la junta de licitación, que La licitación es el más
debe integrarse con cinco empleados municipales riguroso de todos los
(art. 11), así como de aprobar lo actuado por dicha procesos. Se usa para
junta, incluyendo la adjudicación final. compras mayores a Q. 900
mil y es responsabilidad
La convocatoria a licitar debe hacerse en
del Concejo Municipal.
Guatecompras y debe publicarse una vez en el
Diario Oficial (art. 23). Al igual que en la cotización,
deben prepararse unas bases de licitación con las especificaciones de lo que se desea
comprar o contratar y todo el proceso de licitación debe publicarse en Guatecompras.

Las licitaciones suelen ser uno de los procesos que más llaman la atención de los
oferentes, pues el monto de la inversión es elevado y las ganancias también. Por ello
suelen presentarse varias ofertas y eso hace que los oferentes sigan cuidadosamente
el proceso. En caso de no estar conformes con el resultado, éstos pueden hacer
uso de las impugnaciones que contempla la ley, las que deberán ser resueltas por el
Concejo.

No es común que las municipalidades realicen varios procesos de licitación en un año,


pero en cualquier caso, deben poner mucha atención en el proceso y velar por que se
cumpla a cabalidad lo establecido en los artículos 17 al 37 de la Ley de Contrataciones
del Estado. En caso de dudas, pueden solicitar apoyo a la ANAM o la AGAAI, así como
al Ministerio de Finanzas Públicas y al INFOM.

Los procesos de licitación se usan para la construcción de infraestructura física mayor,


como puentes, asfalto o pavimentación de calles o construcción de pasos a desnivel,
por ejemplo.

¿Qué es el fraccionamiento de obra o


compra?

El fraccionamiento de una obra o compra está


prohibido por la ley y se da cuando ésta se divide en Hay fraccionamiento de
varias partes o fracciones para fijar a cada una un obra cuando para evadir
precio que no supere los 90 mil quetzales y con ello el uso de la cotización
evitar el uso obligatorio de un proceso de cotización o licitación, se divide
o licitación. la compra u obra en
fracciones que no pasen de
Un ejemplo de fraccionamiento de compra puede
Q. 90 mil cada una.
ser cuando la municipalidad necesita cambiar
todas sus computadoras y para evitar hacer uso
de la cotización o licitación divide la compra en varios lotes que no pasen de 90 mil
quetzales.

Otro ejemplo puede ser cuando se desea construir una escuela o un edificio municipal
y para evitar la cotización o licitación se divide la construcción en partes, como
fundición de cimientos, construcción de aulas, instalación de sistemas eléctricos o de
agua, pintura, etc.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 51


El fraccionamiento de obras es sancionado por la Contraloría General de Cuentas de
acuerdo con lo establecido por el artículo 81 de la Ley de Contrataciones de Estado:
“El funcionario o empleado público que fraccione en cualquier forma la negociación, con el objeto de
evadir la práctica de la cotización y licitación, será sancionado con una multa equivalente al dos punto
cinco por ciento (2.5%) del valor total de la negociación, se haya o no suscrito el contrato.”

Uso de ONG para evitar la Ley de Contrataciones

En los últimos años muchas municipalidades


y dependencias del Estado han optado por la El uso de ONG es
contratación de ONG para evitar la aplicación de la
una práctica poco
Ley de Contrataciones del Estado. El uso de ONG es
transparente que trata
de evitar el cumplimiento
visto como una práctica poco transparente y cara para
de la LCE por parte de la
la municipalidad, pues la contratación de la obra o la
municipalidad.
compra la hace la ONG a nombre de la municipalidad y
por ese servicio le cobra un porcentaje del valor total.

Otro problema común que se da en esta práctica es que la ONG contrate una
empresa que no cumpla con su obligación o que la ONG no tenga recursos para
terminar la obra. En dicho caso resulta siendo la municipalidad la que se tiene que
hacer cargo de la negociación con la empresa y la ONG, o en el peor de los casos,
pagar nuevamente por la finalización de la obra.

Para reducir el uso de este mecanismo, en 2009 se reformó la Ley de Contrataciones


del Estado y se estableció en el artículo 54 que:

n Las organizaciones no gubernamentales, asociaciones, fundaciones, patronatos,


cooperativas, comités, organismos regionales e internacionales, fideicomisos
y toda entidad privada o mixta, nacional o extranjera que reciba y/o administre
fondos públicos, deben publicar y gestionar en Guatecompras las compras,
contrataciones y adquisiciones que realicen, cuando superen el monto de la
compra directa establecido en esta Ley, publicando para el efecto, como mínimo,
la siguiente documentación: bases o términos de referencia, especificaciones
técnicas, criterios de evaluación, preguntas, respuestas, listado de oferentes,
actas de adjudicación y contratos. Asimismo, deben utilizar procedimientos de
adquisición competitivos y evaluar las ofertas con criterios imparciales y públicos.

n La Contraloría General de Cuentas debe fiscalizar la negociación y todos los


contratos que se suscriban en aplicación de este artículo, los cuales para su
validez y ejecución deben registrarse en el Registro de Contratos de la Contraloría.
Si en la fiscalización se detectaran anomalías, la Contraloría deberá denunciar a
los órganos respectivos, según la materia de que se trate, después de agotado el
procedimiento administrativo que corresponda.

52 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


n En los contratos y convenios que celebren las entidades reguladas en esta Ley,
que no provengan de procedimientos que determina la misma, se aplicarán las
normas del derecho común, debiéndose publicar y gestionar en Guatecompras la
negociación y el contrato respectivo.

En aras de hacer un uso transparente de los recursos municipales, se recomienda


que se evite toda práctica de contratación de ONG con el objeto de evitar la
aplicación directa de la Ley de Contrataciones y que sean las municipalidades las que
directamente hagan los concursos de contratación.

¿Qué sanciones pueden aplicarse por no


cumplir la LCE?

La Ley de Contrataciones establece las siguientes


sanciones para las autoridades o funcionarios que no la
No cumplir la LCE
cumplan a cabalidad:
implica sanciones para
la municipalidad y para
a. Multa del 2% del monto de la negociación, los contratistas; las que
sin perjuicio de otras responsabilidades, para pueden ir del 2% al 100%
el funcionario o empleado que sin causa del valor del contrato o
justificada deje de cumplir, dentro de los plazos perjuicio.
correspondientes, con las obligaciones que le
asigna la ley y su reglamento (art. 82);

b. Multa del 5% del valor total de la negociación, sin perjuicio de otras


responsabilidades, a quien cometa cualquier infracción a la ley y su reglamento,
que no esté especificada en otros artículos (art. 83).

Por el incumplimiento de parte de los contratistas, la Ley de Contrataciones establece


las siguientes sanciones:

a. El adjudicatario que no suscribiere el contrato dentro del plazo que se le


señale, será suspendido por el plazo de un año, en el Registro de Precalificados
correspondiente, sin perjuicio de hacer efectiva la garantía de sostenimiento
de oferta. En caso de reincidencia se cancelará en forma definitiva la respectiva
inscripción (art. 84).

b. El retraso del contratista en la entrega de la obra o de los bienes y suministros


contratados, por causas imputables a él, se sancionará con el pago de una multa
por cada día de atraso, equivalente al cero punto cinco por millar (0.5 o/oo) del
valor total del contrato. Cuando éste comprenda la ejecución de más de una
obra, la sanción se calculará solamente sobre el valor de la obra en que se diere el
retraso (art. 85).

c. El contratista que, contraviniendo total o parcialmente el contrato, perjudicare al


Estado variando la calidad o cantidad del objeto del mismo, será sancionado con

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 53


una multa del cien por ciento (100%) del valor, que represente la parte afectada
de la negociación. A las empresas supervisoras y a los funcionarios o empleados
supervisores, así como a quienes reciban la obra, el bien o servicio en nombre del
Estado, en tales circunstancias, se les sancionará con una multa equivalente al dos
por millar (2 o/oo) del valor que represente la parte afectada de la negociación (art.
86).

Según el artículo 88 de la ley en mención, todas las sanciones a las autoridades y


funcionarios municipales serán impuestas por la Contraloría General de Cuentas.

La transparencia, la rendición
de cuentas y la fiscalización
La administración de los recursos públicos es siempre uno de los aspectos sobre los
que más interés pone la ciudadanía, la prensa, la Contraloría y los opositores políticos.
En este apartado se verá lo relacionado con:

1. Los sistemas electrónicos desarrollados para hacer más transparente el uso de los
recursos públicos;

2. Los distintos medios que tiene la municipalidad para rendir cuentas a la población
y otras entidades;

3. La fiscalización del quehacer municipal que realiza la Contraloría General de


Cuentas; y

4. La auditoría ciudadana.

¿Cuáles sistemas electrónicos de


transparencia existen?

Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). El SIAF ha pasado por


diversas modalidades o plataformas tecnológicas, desde el Siafito Muni hasta la más
actualizada Sicoin-GL y Servicios-GL. Hoy día toda la contabilidad y administración
financiera de la municipalidad se hace en este sistema y éste no permite hacer pagos
indebidos o para los que no haya fuente de financiamiento, entre otras cosas. Además,
en las reformas al Código Municipal se estableció que para las municipalidades que
no usen SIAF por dos años seguidos, se asumirá que no tuvieron ingresos propios.
Los encargados de velar por que se cumpla con todo lo establecido en el SIAF son el
Director Financiero Municipal y las personas que se encuentran a su cargo. El SIAF es

54 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


administrado por el Ministerio de Finanzas Públicas y éste tiene personal asignado a
cada región para que den acompañamiento y capacitación a las municipalidades en la
actualización del sistema o en la solución de los problemas que encuentren.

Sistema de Auditoría Gubernamental (SAG). Está ligado directamente al SIAF


y sirve para permitir que la Contraloría General de Cuentas fiscalice la contabilidad
municipal. La forma más fácil de identificarlo es por medio de los informes mensuales
que las municipalidades mandan a la Contraloría, llamados por los financieros el Pgrt03
o la data. Al igual que el SIAF, es operado por el personal de la DAFIM.

Guatecompras. Es el sistema usado para hacer las compras o la contratación


de servicios del sector público. Su uso obligatorio lo encontramos en la Ley de
Contrataciones del Estado (arts. 19Bis, 22, 23, 35, 36, 39, 39Bis, 43, 45, 54). En
Guatecompras se publican las ofertas de contratación de las municipalidades. En
las municipalidades, las personas responsables de velar por el cumplimiento de
Guatecompras son el Director de Planificación Municipal y el equipo de la DMP.

Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Es el sistema que contiene la


información de todas las obras de infraestructura física que se realizarán en el país con
el financiamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo. Está a cargo de SEGEPLAN.
Ninguna obra o proyecto puede ejecutarse si no se encuentra registrada en el SNIP; de
igual forma, no se pueden hacer pagos por avance físico de las obras si dichos avances
no están registrados en el SNIP. Dentro de la municipalidad es la DMP la responsable
del SNIP.

¿Qué es la rendición de cuentas?

Se entiende por rendición de cuentas el acto


voluntario de la municipalidad de informar a la Rendir cuentas es
población del municipio sobre la ejecución del informar voluntariamente
presupuesto de ingresos y egresos. Sin embargo, a la población sobre
también la ley contempla ciertas obligaciones legales los avances de obras
de la municipalidad de rendir cuentas, como las y la ejecución del
contenidas en el artículo 135 de Código Municipal: presupuesto.
n El Alcalde debe informar al Concejo sobre la
ejecución presupuestaria cada cuatro meses;

n El Concejo Municipal debe compartir con el COMUDE, cada cuatro meses, la


información sobre el estado de ingresos y egresos del presupuesto;

n La municipalidad, a través de los alcaldes comunitarios, debe poner a disposición


de las comunidades la información sobre el estado de ingresos y egresos del
presupuesto;

n La municipalidad debe usar los sistemas electrónicos existentes (SIAF y


Guatecompras) para poner a disposición de la Contraloría la información sobre la
ejecución presupuestaria y las transacciones presupuestarias;

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 55


n La municipalidad debe presentar al Congreso de la República la liquidación de su
presupuesto anual.

La municipalidad debe cumplir estas obligaciones legales, pues no hacerlo implica


recibir sanciones legales por parte de la Contraloría, las que pueden ir de Q.2,000 hasta
Q.80,000 y, según el caso, aplican al alcalde o a todo el Concejo Municipal.

Por otro lado, sin hacer de menos las sanciones legales, también existen las
sanciones morales que la población aplica a las autoridades municipales que son poco
transparentes con la información. La experiencia ha demostrado que aquellos Concejos
que periódicamente informan a la población sobre los avances y la ejecución del
presupuesto, suelen contar con mayor respaldo en la búsqueda de su reelección.

¿En qué consiste la fiscalización?

La fiscalización es el acto por medio del cual la


Contraloría General de Cuentas, en forma oficial, La fiscalización es la
revisa las cuentas y la ejecución presupuestaria revisión oficial que hace la
municipal para verificar que todo se encuentra Contraloría de las finanzas
basado en ley, tanto lo referente a ingresos como a municipales. Suele darse
gastos, así como la administración de los bienes e una vez al año.
intereses financieros del municipio. Además, vela por
la adecuada inversión de los fondos del municipio y
por que la municipalidad cumpla con las obligaciones establecidas en la Ley Orgánica
del Presupuesto, en el Código Municipal, en la Ley de Contrataciones del Estado, en
las resoluciones emitidas por la Contraloría y en otras normas aplicables a las finanzas
municipales (art. 136).

n Las auditorías (fiscalización) que realiza la Contraloría suelen clasificarse en (art.


137):

n Administrativas: que revisan el cumplimiento de las obligaciones que establece


el Código Municipal, como contar con la DAFIM, la OMM y otros;

n Financieras: relacionadas únicamente con el manejo de fondos;

n Integrales: cubren las dos anteriores.

n Lo común es que la Contraloría realice al menos una fiscalización al año en cada


municipalidad, aunque puede darse el caso que, por una denuncia, la contraloría
revise más de una vez en un año las cuentas de una municipalidad.

n La fiscalización de la Contraloría debe siempre estar basada en ley y solo puede


pedir a la municipalidad el cumplimiento de las obligaciones previamente
establecidas. Cualquier acto que la autoridad municipal considere una
anomalía de parte del contralor que haga la fiscalización, debe ser comunicado
inmediatamente al Contralor General de Cuentas.

56 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


¿Qué es la auditoría social?

La auditoría social consiste en la revisión que hacen


La auditoría social se da
los vecinos, en forma organizada o individual, de la cuando los vecinos revisan
ejecución presupuestaria municipal, a través de la las cuentas y la ejecución
consulta directa ante las autoridades municipales, presupuestaria municipal.
a través del COMUDE, o a través de la Unidad de La municipalidad está
Información Pública Municipal. obligada a rendir la
información que para el
El Código Municipal establece en su Artículo 139 efecto le soliciten.
(información para la Auditoría Social) que las oficinas,
registros, documentos y expedientes existentes en
la municipalidad son públicos y pueden ser examinados o consultados por cualquier
persona, quien puede obtener certificaciones y copias de la documentación consultada.
Por su parte el art. 62 del Código Municipal se expresa en un sentido muy parecido.

La experiencia ha demostrado que cuando una municipalidad voluntariamente rinde


cuentas, es muy raro que sea objeto de auditoría social, pues la población no tiene
dudas sobre cómo se están usando los recursos municipales.

¿Qué es el acceso a la información pública?

En 2008 el Congreso aprobó la Ley de Acceso a la


Información (LAIP), Decreto 57-2008, que establece Todos los guatemaltecos
la obligación de toda oficina o entidad del sector tienen el derecho de
público, incluidas las municipalidades, de brindar la acceder a la información
información que le pida cualquier persona. municipa; no hay
información reservada ni
A manera de resumen, puede decirse que las confidencial.
normas de dicha ley más importantes para las
municipalidades son:

1. Las municipalidades, los Consejos de Desarrollo y las ONG que manejen fondos
públicos están obligadas a cumplir la ley de acceso y, por ende, a rendir la
información que les sea solicitada (art. 6);

2. Las municipalidades deben presentar de oficio, a través de portales de internet


o murales en la municipalidad, la siguiente información básica: estructura
administrativa, personal, presupuesto, directorio, sueldos de los empleados, entre
otros; son 29 puntos en total (art. 10);

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 57


3. Las municipalidades están obligadas a crear su Unidad de Información Pública
(UIP), la que será responsable de atender a la población y garantizar que recibe la
información que le solicitan (art. 19);

4. En el ámbito municipal no puede existir información confidencial o reservada (art.


22 y 23), salvo los adeudos de los contribuyentes o el monto de sus pagos, lo que
se evita cuando la información se entrega con el código o número de usuario y no
con el nombre;

5. Se crea un procedimiento de solicitud de información por medio verbal, escrito


o electrónico y no podrá negarse, bajo ninguna circunstancia, la entrega de la
información (art.38);

6. La información debe entregarse en forma inmediata y en ningún caso en un


periodo mayor de diez días (art. 42);

7. Se designa al Procurador de los Derechos Humanos como la institución encargada


de velar por el cumplimiento de la Ley (art. 46);

8. Las municipalidades están obligadas a enviar un informe anual al Procurador de los


Derechos Humanos sobre las consultas realizadas el año anterior, las respuestas
dadas, el tiempo que tardaron en darlas, las solicitudes pendientes, entre otros
(art. 48);

9. Se crea el delito de “retención de información”, aplicable al funcionario, servidor


público o cualquier persona obligada a cumplir la ley, que en forma arbitraria
o injustificada, obstruya el acceso del solicitante a la información requerida.
Contempla una sanción de prisión de uno a tres años, con inhabilitación especial
por el doble de la pena impuesta y multa de diez mil a cincuenta mil quetzales.

Aunque la Ley de Acceso a la Información tiene ya más de tres años de vigencia, aún
no es muy común que las municipalidades reciban muchas solicitudes de información
de parte de los vecinos. Sin embargo, debe tenerse presente que no contar con la UIP
o negar la información puede implicar sanciones legales para el Concejo Municipal o el
alcalde.

Se recomienda a las autoridades municipales mantener la UIP, ubicarla en un lugar


visible y rendir la información que les sea solicitada, pues ya han existido casos de
alcaldes que han perdido el antejuicio por no cumplir con la ley en mención.

58 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


La gobernabilidad
democrática y desarrollo
integral

En 2002 se aprobó la trilogía de leyes para el desarrollo (Código Municipal, Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y Ley General de Descentralización), que planteó
una reforma integral al marco jurídico municipal e introdujo tres elementos clave para la
gobernabilidad democrática del país:

1. La participación ciudadana en la toma de decisiones;

2. El reconocimiento tanto de las formas de organización propia de las comunidades


indígenas como de las autoridades indígenas; y

3. La descentralización.

Sin restar importancia a los otros dos elementos, en este apartado se hará énfasis en
la importancia de la participación ciudadana en la gobernabilidad local.

¿En qué consiste la participación ciudadana?

La participación ciudadana consiste en que las


autoridades municipales atiendan, escuchen y tomen La participación ciudadana
en cuenta la opinión de los vecinos organizados en la
consiste en tomar en
cuenta la opinión de los
toma de decisiones.
vecinos en la toma de
Permitir la participación de la ciudadanía en la toma decisiones, a través de los
de decisiones pasó de ser una práctica democrática sistemas o mecanismos
de algunas autoridades municipales a una obligación
legales existentes.
legal, contenida tanto en el Código Municipal como en
la Ley de los Consejos.

Se estableció con anterioridad que el Código Municipal obliga al Concejo a tomar


en cuenta las necesidades planteadas por las comunidades en la formulación del
presupuesto municipal (art. 132), a poner a la disposición de los vecinos la información
presupuestaria (art. 135), así como a consultarles sobre las obras o proyectos
municipales trascendentes que les afecten (arts. 63 y 64), entre otros.

La experiencia ha demostrado a las autoridades municipales que permitir la


participación ciudadana tiene más beneficios que perjuicios. En los municipios en los
que se practica, el gobierno municipal suele contar con el respaldo de la población,

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 59


pues sienten tomadas en cuenta sus necesidades, se les informa periódicamente sobre
la ejecución presupuestaria y sobre los avances en la ejecución de obras, así como
sobre los proyectos que se están desarrollando o se tiene planeado desarrollar.

Algunos Concejos temen que, al permitir la participación ciudadana, su actuar será


cuestionado y que eso les puede ocasionar muchos problemas. La experiencia ha
demostrado todo lo contrario. Donde no hay participación ciudadana, los vecinos
cuestionan a las autoridades por no permitirla y están más pendientes de su actuar;
se crean especulaciones y no existe forma de aclararlas y pueden, incluso, llevar a la
población a solicitar al Concejo Municipal un cabildo abierto y no apoyar la reelección.

La mejor forma de practicar la participación ciudadana es por medio del Sistema de


Consejos de Desarrollo, creado por la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
(Decreto 11-2002), del que se hablará a continuación.

¿Qué es el Sistema de Consejos de


Desarrollo?

El Sistema de Consejos es el principal medio de


participación de la población en la gestión pública El Sistema de Consejos
para llevar a cabo el proceso democrático del
es el principal medio de
participación ciudadana.
desarrollo, tomando en cuenta los principios de
El COMUDE, el COCODE y
unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe
el CODEDE son parte del
de la nación guatemalteca (art. 1 Ley de los Sistema.
Consejos).

Se integra por cinco niveles (art. 4):

1. Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR);

2. Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural (COREDUR);

3. Consejo Departamental de Desarrollo Urbano y Rural (CODEDE);

4. Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural (COMUDE);

5. Consejo Comunitario de Desarrollo Urbano y Rural (COCODE).

El Sistema se puede presentar como una pirámide que funciona en dos vías. Por un
lado planifica el desarrollo nacional tomando en cuenta las prioridades establecidas por
las comunidades, pasando por los municipios, los departamentos, las regiones hasta
el país, y por el otro lado, informa de lo actuado por el gobierno central, hasta llegar al
nivel municipal.

60 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Según el artículo 3 de la Ley de los Consejos, el Sistema tiene como objetivo organizar
y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo,
planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional
pública y privada.

A pesar que todos los niveles de Sistema tienen una función importante, para las
autoridades municipales los niveles más importantes, en orden de preferencia son:

1. El COMUDE

2. Los COCODE

3. El CODEDE

La razón es que en éstos el gobierno municipal tiene participación directa.

¿Qué es el COMUDE?

El COMUDE es el nivel del Sistema de Consejos más


importante para las autoridades municipales porque El COMUDE es el nivel
al Concejo Municipal corresponde convocarlo y velar más importante para las
por su funcionamiento; además, lo preside el alcalde y autoridades municipales,
el Concejo está obligado a participar en él (art. 11). Se pues a ellas corresponde
integra por: velar por su correcto
funcionamiento.
1. El Concejo Municipal;

2. Hasta 20 representantes comunitarios, uno por


COCODE;

3. Los representantes de las entidades públicas presentes en el municipio;

4. Los representantes de las entidades civiles convocadas.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 61


Sus funciones pueden resumirse en (art. 12):

1. Apoyar el funcionamiento de los COCODE;

2. Promover la coordinación interinstitucional, tanto de entidades públicas como


privadas;

3. Priorizar las obras y proyectos que el municipio impulsará a través del Sistema de
Consejos y las que se financiarán con el presupuesto municipal;

4. Informar sobre el avance de los proyectos desarrollados con financiamiento del


Sistema de Consejos o de la municipalidad;

5. Informar sobre la ejecución presupuestaria municipal;

6. Informar y conocer los problemas y necesidades que afronta cada comunidad o


centro poblado representado en el COMUDE.

Según el Reglamento de la Ley de los Consejos:

n El COMUDE debe reunirse al menos una vez al mes (art. 16);

n El alcalde es el coordinador del COMUDE (art. 47);

n La organización, la convocatoria, la elaboración de la agenda, el registro de


comunidades y de participantes acreditados, así como los demás aspectos
logísticos del COMUDE, están a cargo de la DMP; normalmente hay uno o varios
técnicos de participación ciudadana que apoyan al director en esta función (art.
51);

n El secretario municipal es el secretario del COMUDE (art. 48);

El COMUDE ha demostrado ser un espacio muy beneficioso para el gobierno del


municipio porque en un solo lugar se encuentran reunidos los actores más importantes
del municipio, entre otros, los vecinos, las autoridades municipales, las instituciones
públicas, las ONG y las universidades.

Hay varios municipios en los que el gobierno municipal usa el COMUDE para decidir
las obras y proyectos que se financiarán con su presupuesto anual de inversión. Esta
práctica da altos niveles de gobernabilidad, pues los vecinos se sienten parte de la
toma de decisiones importantes para el desarrollo del municipio.

Otra práctica con buenos resultados es informar mensualmente sobre los avances y
obstáculos de la gestión municipal; ello permite a los vecinos saber por qué una obra
está parada o cuándo se iniciará.

Algo que debe cambiar en el desarrollo de las reuniones de COMUDE es que no hay
un espacio para que las comunidades expresen su situación, los avances en las obras
que supervisan, los problemas y necesidades que tienen, etc. Se recomienda incluir
dicho espacio en las reuniones de COMUDE.

62 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


¿Qué son los COCODE?

Los COCODE son la base del COMUDE, sin ellos


En el COCODE participan
no hay COMUDE. Los integran los habitantes de una
los miembros de la
comunidad, caserío, barrio o zona y puede haber
comunidad, quienes
tantos como centros poblados existan. Tienen un identifican problemas,
órgano de coordinación integrado por el alcalde proponen soluciones y
comunitario y hasta doce representantes electos por priorizan la inversión.
la asamblea general (art. 16 de la Ley).

En los municipios donde hay más de 20 COCODE, deben organizarse COCODE de


segundo nivel. Para ello deberá dividirse la representación ante el COMUDE en forma
equitativa, según la población representada (art. 15 de la Ley y 53 del Reglamento).

El COCODE tiene como objetivo que los miembros de cada comunidad se reúnan para
identificar los problemas y necesidades de su comunidad, así como para identificar,
priorizar y desarrollar planes, programas y proyectos que beneficien a su comunidad
(art. 52 del Reglamento).

Ya son muy pocos los municipios donde no funciona el COMUDE ni los COCODE;
pero para aquellos en los que no hay, corresponde a la DMP organizar los COCODE y
capacitar a las personas para que participen en ellos y en el COMUDE.

¿Cómo funciona el CODEDE y el


financiamiento de obras?

La importancia del CODEDE radica en que en


En el CODEDE se decide
él es donde se priorizan y definen las obras y
qué obras se financiarán
proyectos que se financiarán a través del Sistema
con los recursos del
de Consejos. Sistema de Consejos; por
La Ley del IVA establece que de lo recaudado ello los alcaldes deben
se destinará un punto porcentual (1%) para los
participar e incidir por
que se incluyan las obras
programas y proyectos de infraestructura de los
priorizadas en su COMUDE.
Consejos Departamentales de Desarrollo, siendo los
CODEDE los responsables de la administración de
los recursos (art. 10).

Es importante recordar que una de las funciones de los Consejos es la priorización


de obras y proyectos. Ésta inicia en los COCODE, se prioriza a nivel municipal en el
COMUDE y finalmente a nivel departamental en el CODEDE. Ello hace que no todas

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 63


las obras priorizadas en los niveles anteriores obtengan financiamiento, sino que
únicamente aquellas priorizadas en el CODEDE.

Los alcaldes, que son quienes participan en el CODEDE, deben cabildear para que
las obras de su municipio sean incluidas en la priorización. Normalmente se alcanzan
acuerdos de repartir en forma más o menos equitativa los recursos dentro de los
municipios; sin embargo, en algunos casos se ha denunciado alteración del listado
geográfico de obras, por parte del Congreso o de los gobernadores.

Los alcaldes deben hacer un frente común en el CODEDE para lograr que se incluyan
los proyectos priorizados por medio del Sistema de Consejos y no los proyectos
impulsados por los diputados o los gobernadores. Además, deben velar por que los
proyectos priorizados por las comunidades sean los que finalmente se financien.

64 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Leyes y reglamentos consultados
1. Código de Salud, Decreto 90-97. Congreso de la República. Guatemala. 1997.

2. Código Municipal, Decreto 12-2002. Congreso de la República. Guatemala. 2002.

3. Código Penal, Decreto 17-73. Congreso de la República. Guatemala. 1973.

4. Código Tributario, Decreto 6-91. Congreso de la República. Guatemala. 1991.

5. Constitución Política de la República de Guatemala. Asamblea Nacional Constituyente.


Guatemala. 1985.

6. Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto 57-2008. Congreso de la República.


Guatemala. 2008.

7. Ley de Anuncios en Vías Urbanas, Extraurbanas y Similares, Decreto 34-2003.


Congreso de la República. Guatemala. 2003.

8. Ley de Arbitrio de Ornato Municipal, Decreto 121-96. Congreso de la República.


Guatemala. 1996.

9. Ley de Contrataciones del Estado, Decreto 57-92. Congreso de la República.


Guatemala. 1992.

10. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002. Congreso de la
República. Guatemala. 2002.

11. Ley del Impuesto a la Distribución de Petróleo Crudo y Combustibles Derivados del
Petróleo, Decreto 38-92. Guatemala. 1992.

12. Ley del Impuesto al Valor Agregado, Decreto 27-92. Congreso de la República.
Guatemala. 1992.

13. Ley del Impuesto de Circulación de Vehículos, Decreto 70-94. Congreso de la


República. Guatemala. 1994.

14. Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, Decreto 15-98. Congreso de la República.
Guatemala. 1998.

15. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Decreto 32-2005.
Congreso de la República. Guatemala. 2005

16. Ley General de Descentralización, Decreto 14-2002. Congreso de la República.


Guatemala. 2002.

17. Ley Reguladora del Uso y Captación de Señales Vía Satélite y su Distribución por
Cable, Decreto 41-92. Congreso de la República. Guatemala. 1992.

18. Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado. Acuerdo Gubernativo 1056-92.


Presidencia de la República. Guatemala. 1992.

19. Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Acuerdo


Gubernativo 461-2002. Presidencia de la República. Guatemala. 2002.

20. Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.


Acuerdo Gubernativo 75-2006. Presidencia de la República. Guatemala. 2006.

21. Reglamento de la Ley General de Descentralización. Acuerdo Gubernativo 312-2002.


Presidencia de la República. Guatemala. 2002.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 65


66 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Contenido de la sección 2
Primer eje: Seguridad alimentaria y nutricional.....................................................75

1. Para entender el problema......................................................................................77

2. Causas de la desnutrición crónica..........................................................................81

Causa 1: El nivel educativo de las madres..............................................................81

Causa 2: La pobreza extrema y precariedad del empleo.......................................83

Causa 3: Agua potable, saneamiento ambiental y servicios de salud...................85

Causa 4: Factores climáticos y déficit de granos básicos......................................87

3. Guía básica sobre los planes municipales de SAN................................................88

3.1 ¿Cómo empezar?..............................................................................................88

3.2 Componentes básicos de un Plan SAN Municipal............................................90

4. ¿Cuál podría ser el rol de los gobiernos locales?....................................................96

Segundo eje: Prevención de la Violencia.................................................................99

1. La magnitud del problema......................................................................................99

2. Impacto territorial de la violencia...........................................................................101

2.1. Número de homicidios....................................................................................102

2.2. Tasa de homicidios.........................................................................................102

2.3. Tendencia de crecimiento anual.....................................................................104

3. El enfoque preventivo de la violencia....................................................................105

Tercer eje: Adaptación al cambio climático..........................................................110

1. El cambio climático llegó para quedarse..............................................................110

2. La estrategia más viable es la adaptación............................................................117

2.1 Plan de ordenamiento territorial......................................................................118

2.2 Plan de gestión de riesgos..............................................................................122

2.3 Manejo mancomunado de cuencas hidrográficas..........................................124

Anexos......................................................................................................................126

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 69


Gobiernos Locales:
De proveedores de servicios a
agentes de desarrollo

Según las encuestas internacionales, en Guatemala y América Latina los gobiernos


locales siguen siendo las instituciones más respetadas por los vecinos. Pero “algo”
sigue faltando para satisfacer las expectativas: mayor acceso a los servicios, quizás; un
uso más transparente y racional de los recursos, también; relaciones más democráticas
e incluyentes, ¿por qué no? y muchas otras cosas más. Pero, en realidad, la nota más
baja en el cumplimiento de las expectativas ciudadanas tiene que ver con la falta de
empleo e ingresos en los hogares. Esto es, con la pobreza y la desigualdad.

Miles de personas siguen sin comprender por qué razón la gestión municipal, por muy
buena que sea, no siempre se traduce en mejoras significativas en sus condiciones
de vida. A la sombra de grandes anuncios y numerosos discursos sobre inauguración
de obras y prestación de nuevos servicios a nivel local, se escudan cifras alarmantes
de hambre y desnutrición. El problema es que las obras y servicios no se comen, por
muy necesarias que sean. No debería ser difícil para todos comprender y admitir esa
situación.

Pero algo está cambiando. Cada día, las autoridades municipales empiezan a estar
más conscientes del rol facilitador y subsidiario que pueden y deben desempeñar,
para dejar de ser tradicionales proveedores de servicios y convertirse en innovadores agentes de
desarrollo. Ese es el desafío central que la Instancia Municipalista plantea en su Agenda
de Desarrollo Municipal, 2012-2016, que tiene dos grandes componentes:

Las áreas de intervención municipal para promover el desarrollo son casi ilimitadas,

70 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


pero la viabilidad, los recursos y el tiempo de gestión de los alcaldes, no lo son: hay
que priorizar. Y aunque esto puede hacerse de muchas formas, lo más sensato es
preguntarse ¿cuáles son las amenazas estratégicas a la gobernabilidad local y en
cuáles hay mayor margen de acción por parte de los gobiernos locales? La ANAM y la
AGAAI proponen tres:

1. La inseguridad alimentaria y nutricional

2. La violencia y pérdida de control territorial del Estado

3. El cambio climático

No son las únicas, por supuesto. Pero han sido consultadas y consensuadas durante
más de un año. Éstas cumplen tres condiciones básicas:

1. Son problemas que afectan, en mayor o menor medida, a todos los municipios
del país.

2. Esos problemas tienen impactos territoriales diferenciados y, por tanto, las


políticas a aplicar deben ser específicas para cada municipio o territorio.

3. Afectan en gran medida la gobernabilidad local.

Además, en todas esas amenazas, los gobiernos locales pueden desempeñar un rol
fundamental, ya sea como ejecutor directo de acciones locales o como facilitador de
esfuerzos interinstitucionales que converjan en el municipio.

Para fundamentar las prioridades sugeridas, a continuación se trata de responder tres


preguntas básicas:

1. ¿Por qué es importante y prioritario atender el problema?

2. ¿Qué estrategias y tipo de intervención son más viables?

3. ¿Cuál es el rol que pueden desempeñar los gobiernos locales?

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 71


Primer eje:
seguridad alimentaria
y nutricional
Guatemala tiene cuatro problemas de nutrición: a) desnutrición crónica, b) anemia,
c) sobrepeso y d) obesidad. La paradoja es que en los hogares pobres del país donde
viven niños con desnutrición y anemia, también hay madres con sobrepeso y obesidad.
No es sólo que falten los alimentos, es que a veces cuando los hay, se usan mal.

Por eso también se habla de malnutrición refiriéndose a las deficiencias (desnutrición y


anemia), excesos (sobrepeso y obesidad) y desequilibrios alimentarios, que se dan en una
misma familia.

La desnutrición puede ser de dos tipos:

• Aguda: niños y niñas con bajo peso en relación a


su estatura (talla). Población afectada en el 2009:
13.1%. Si se atiende, puede prevenirse y curarse,
pero los niños con desnutrición aguda tienen casi
10 veces más riesgo de morir cuando están en esa
condición. Requieren atención hospitalaria.

• Crónica: niños y niñas que tienen menos estatura


(talla) de la que deberían tener para su edad
(hasta cinco años). Son niños pequeños para su
edad. Población afectada en el 2009: 48.9%. La
desnutrición crónica puede prevenirse, pero no
curarse, si no se corrige antes de los dos años.
Requiere atención multidisciplinaria.

Dada su magnitud y complejidad, el problema principal es la desnutrición


crónica. Los niños y niñas sufren de desnutrición crónica porque en sus hogares no
hay seguridad alimentaria y nutricional (SAN).

72 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


La seguridad alimentaria y nutricional (SAN) se define como
disponibilidad, acceso, consumo y aprovechamiento biológico
de alimentos en cantidad y calidad suficientes y estables para todos los
miembros del hogar. Esos cuatro pilares de la SAN se explican así:

1. Disponibilidad: se refiere a la cantidad de granos básicos (déficit o


superávit), frutas, hortalizas y otros vegetales que tienen las familias
cada año. Se estima que una familia de seis miembros debería tener al
año, cuando menos, 32 quintales de maíz y 8 quintales de frijol para no
sufrir hambre. Los factores que pueden influir en esa disponibilidad de
alimentos son los rendimientos por manzana, las pérdidas poscosecha,
las importaciones, los fenómenos climáticos, la disponibilidad y el
precio de la tierra, el precio de los insumos (fertilizantes, crédito, mano
de obra y otros), la disponibilidad de riego y otras tecnologías agrícolas.
2. Acceso: se refiere a la capacidad de las familias para comprar o
recibir granos básicos y otros alimentos. La capacidad de compra
depende de los ingresos familiares (salarios, remesas familiares y
transferencias del gobierno) y de los precios de los alimentos. Puede
haber acceso directo vía programas asistenciales como las refacciones
escolares, las bolsas solidarias, los comedores públicos, los hogares
comunitarios y las donaciones de alimentos por trabajo.
3. Consumo: se refiere a los hábitos de las familias al consumir
alimentos: nutritivos, balanceados e inocuos (no comida “chatarra”).
Esos hábitos de consumo están influidos, principalmente, por el
nivel educativo de los padres, sobre todo de las madres. Reducir
el analfabetismo de las madres y mejorar su capacidad de toma de
decisiones dentro del hogar, contribuye de manera significativa a
cambiar el patrón alimenticio de las familias. También lo hace el énfasis
en la lactancia materna.
4. Aprovechamiento biológico: se refiere a las condiciones higiénicas
y de salud para aprovechar los nutrientes de los alimentos que se
consumen. La calidad del agua es el factor fundamental. También es
importante el manejo de otros contaminantes en el hogar (manejo de
excretas y basura, por ejemplo). La clave es reducir las enfermedades
diarreicas que limitan la posibilidad de los niños de aprovechar los
alimentos que consumen. La atención médica focalizada en los niños
durante sus primeros mil días de vida, es fundamental. El otro factor
que influye es el acceso a alimentos suplementarios y a micronutrientes
que provee el sistema de salud a las madres embarazadas y lactantes,
así como a los menores de cinco años.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 73


1. Para entender el problema

En Guatemala, casi la mitad (48.9%) de los niños y niñas menores de cinco años,
padecen de desnutrición crónica (retardo de talla respecto a su edad). Es la cuarta tasa
de desnutrición crónica más alta del mundo. En Guatemala, hoy día más de medio
millón de niños y niñas son desnutridos crónicos, sobre todo en Totonicapán (82.2%),
Sololá (72.3%), Quiché (72.2%) y Huehuetenango (69.5%). Las mujeres, los indígenas
y los habitantes del área rural, son los más afectados. San Juan Atitán y Santiago
Chimaltenango, ambos de Huehuetenango, son los municipios con la peor situación:
91.4% y 82.1% de niños desnutridos, respectivamente. En total, 127 municipios tienen
tasas de desnutrición crónica superiores al 50%, que no debería ser mayor de 2.5% si la
población estuviera sana y bien nutrida.

En Guatemala, la desnutrición crónica ha


disminuido solo medio punto porcentual cada año,
durante los últimos años. Una de las razones de
esa disminución, según la PDH, fue el aumento de
las migraciones y remesas internacionales debido
a la crisis del café en 2000. Al ritmo actual, se
necesitarían más de cien años para eliminar
el problema.

El hambre, la desnutrición crónica y la mortalidad infantil, son las expresiones más


dolorosas de la incapacidad de la sociedad, no solo del Estado, para proteger a
miles de niños y niñas inocentes y vulnerables. No atenderlos es condenarlos en
forma permanente al subdesarrollo humano. Comprender esto es fundamental:
la desnutrición crónica no es una condición que se supera y ya; si no se corrige en los
primeros dos años, ya no se cura; y las consecuencias de por vida son terribles.

74 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


FUENTE: Hernán L. Delgado. Bases para el mejoramiento de la situación de desnutrición crónica en Guatemala. USAID. Proyecto de
Mejoramiento de la Atención en Salud. Octubre de 2010.

Los niños con desnutrición crónica están condenados de por vida a tener baja
estatura, pero ese es el menor de los problemas. Sus defensas siempre serán bajas
y se enfermarán con frecuencia toda su vida; crecen con problemas de personalidad,
conducta y aprendizaje, que les provoca bajo rendimiento en la escuela. Por eso la
abandonan (deserción) o repiten grados varias veces (repitencia). Hay que entenderlo
y terminar con el prejuicio de que pierden los grados porque son haraganes. Con
capacidades y productividad disminuidas, las oportunidades de desarrollo humano
siempre serán más limitadas. Esa carga del subdesarrollo será heredada, casi con
seguridad, a sus descendientes y de éstos a los suyos, en un interminable círculo
perverso.

Según el Banco Mundial, la desnutrición


crónica reduce hasta 11 puntos el coeficiente
intelectual que sirve para medir la inteligencia
de las personas. También disminuye en 1% la
productividad individual.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 75


Es cierto: la desnutrición tiene que ver con la pobreza, que afecta al 51% de los
guatemaltecos y al 15.2% que vive en la extrema pobreza, pero también tiene que ver
con algo más. Según el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONASAN), los
factores que más influyen en la desnutrición crónica, en orden de importancia, son:

Indicadores o % de
Pilares de la SAN
determinantes correlación
I. Consumo 1. Analfabetismo de mujeres 59
2. Pobreza extrema 46
II. Acceso
3. Precariedad ocupacional 35
4. Amenaza de heladas 23
5. Amenaza de inundaciones 8
III. Disponibilidad
6. Amenaza de sequías 5
7. Déficit de granos básicos 3
8. Agua y saneamiento
IV. Aprovechamiento biológico 8
ambiental

NOTA: Las correlaciones no deben sumarse para completar un 100%, porque son independientes entre sí.
FUENTE: Elaboración propia con base en CONASAN. Priorización de municipios para la focalización de las intervenciones en seguridad alimentaria y
nutricional. Julio de 2011.

En forma resumida, la inseguridad alimentaria, las amenazas ambientales y la baja


capacidad de respuesta del Estado son los elementos que más contribuyen a la
vulnerabilidad alimentaria y nutricional de los guatemaltecos.

Otros estudios recientes de USAID y del PNUD coinciden con esos factores
determinantes de la desnutrición, aunque con porcentajes de correlación ligeramente
distintos.1 También identifica otros factores asociados a la desnutrición crónica que
conviene tener presentes pero, por la naturaleza ilustrativa de este documento, no se
discuten en forma separada sino se incluyen dentro de los grupos de causas que se
abordan en los incisos siguientes con mayor profundidad.

1. Hernán L. Delgado. Bases para el mejoramiento de la situación de desnutrición crónica en Guatemala. USAID. Proyecto de Mejoramiento de la
Atención en Salud. Octubre de 2010. M. Palmieri y H. Delgado. Análisis situacional de la malnutrición en Guatemala: sus causas y abordaje. Cuaderno
de Desarrollo Humano. PNUD, Guatemala, octubre de 2011.

76 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Instrumentos legales y de política sobre SAN

Estrategia Nacional
Constitución Política:
para la Reducción Planes de desarrollo
Derecho a la salud
de la Desnutrición económico local
y nutrición
Crónica (ENRDC)

Priorización de
Ley de Sistema de municipios para
Seguridad Alimentaria Planes municipales
la focalización de
y Nutricional, SINASAN intervenciones en de ordenamiento
(Dto. 32-2005) seguridad alimentaria y territorial
nutricional (2011)

Política de Seguridad Planes municipales de


Planes municipales
Alimentaria y Seguridad Alimentaria
de gestión de riesgos
Nutricional (2005) y Nutricional

Institucionalidad de la SAN

Consejo Nacional de Grupo Mesa Municipal


Seguridad Alimentaria Interinstitucional de de Seguridad
y Nutricional Apoyo (GIA) Alimentaria y
Nutricional

Secretaría de Consejos Municipales


Seguridad Alimentaria y Comunitarios de Oficina Municipal de
y Nutricional (SESAN) Desarrollo (COMUDE y la Mujer (OMM)
COCODE)

Instancia Nacional de Comisión Municipal de


Participación Social Seguridad Alimentaria
(INCOPAS) y Nutricional

FUENTE: Elaboración Proyecto Gobernabilidad Local de USAID.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 77


2. Causas de la desnutrición crónica
En sentido estricto, no puede decirse que el analfabetismo de las madres, la
pobreza extrema, la precariedad del empleo, los factores climáticos, la falta de agua y
saneamiento, así como el déficit de granos básicos, sean las causas de la desnutrición
crónica, pero sí que son factores que la determinan en alguna medida. Esos factores
determinantes (o causas solo para simplificar el lenguaje) se analizan a continuación.

Causa 1. El nivel educativo de las madres.

El nivel educativo de las madres afecta el cuidado de los niños pequeños. Los
estudios más recientes concluyen que la desnutrición crónica tiene una muy alta
relación con el analfabetismo de las madres, incluso más que con la pobreza del
hogar, como usualmente se cree. Con un 44% de analfabetismo de mujeres a nivel
nacional (65% en el caso de las mujeres rurales e indígenas), es más probable que se
reproduzcan las malas prácticas higiénicas y de nutrición, así como que el consumo
de alimentos suficientes y nutritivos sea inadecuado; y más aún cuando las madres no
pueden generar ingresos propios, ni tomar decisiones económicas dentro del hogar, lo
cual contribuye a la subordinación de género.

Desnutrición crónica según nivel educativo de la madre, 2009

FUENTE: Elaboración propia con base en CONASAN. Priorización de municipios para la focalización de las intervenciones en seguridad alimentaria y
nutricional. Julio de 2011.

La falta de educación, información y capacitación de las madres influye en que gasten


sus pocos ingresos en dar a sus desnutridos hijos alimentos no nutritivos. Los datos
disponibles sugieren que esas madres tienen menor capacidad para comprender y
asimilar los mensajes de las campañas de sensibilización y los conocimientos de los
talleres de capacitación, orientados a cambiar los hábitos alimenticios y nutricionales en
los hogares.

78 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Según el PNUD (2011), Guatemala vive una transición
alimentaria. Los nuevos patrones alimentarios incluyen
más comidas fuera del hogar (que representan hasta
el 10% del gasto familiar), aumento en el consumo de
las llamadas “comida chatarra” (gaseosas, “snacks” y
otros alimentos procesados), disminución del consumo
de lácteos semidescremados y aumento del consumo
de carnes, pero con alto contenido de grasa. También
se observa menor actividad física. El resultado son
los incrementos en el sobrepeso y la obesidad, que
provocan enfermedades crónicas. El gasto en bebidas
alcohólicas en los hogares representa hasta el 10% del
gasto familiar, incluso en familias en extrema pobreza.

En sentido más amplio, las estadísticas muestran que en los hogares con padres más
educados, los hijos tienen mejor salud y educación...y son menos pobres. La buena
noticia es que a nivel nacional las tasas de cobertura educativa en todos los niveles (y
también por sexos) han aumentado en los últimos veinte años. Pero la calidad de la
educación, no.

De hecho, las tasas de deserción y repitencia siguen siendo muy elevadas, sobre todo
en el ciclo diversificado. El abandono de la escuela es el doble en las mujeres que en
los hombres, sobre todo en el área rural. La repitencia de grados en el área rural es
el triple que en la urbana. ¿Hasta dónde ese abandono del sistema educativo es una
decisión de los jóvenes o una falla del sistema? ¿Y por qué tantos niños y niñas repiten
los grados en todos los niveles? Aunque hay muchas causas, la desnutrición influye
mucho porque reduce la capacidad de aprendizaje (repitencia) y desestimula a los
niños y niñas a continuar estudiando (deserción). Si se mantienen esas tendencias, las
oportunidades seguirán concentrándose en los hombres y en los pobladores del área
urbana.

Con un sistema educativo así, los costos por alumno son muy elevados y quienes
continúan estudiando y se gradúan con tan mala educación, tienden a tener baja
productividad y a beneficiarse poco con empleo y salarios apropiados. Así, el
desencanto con la educación determina la búsqueda de otras salidas, que deterioran el
compromiso de la juventud con la sociedad. Ese desencuentro se hereda a los hijos y
fortalece la transmisión intergeneracional de la pobreza y la exclusión.

Las autoridades locales deben comprender que mantener


altos niveles de desnutrición crónica equivale a sembrar
todos los días granos de ingobernabilidad, que tarde o
temprano, terminarán cosechándose a nivel local.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 79


Por tanto, focalizar esfuerzos en capacitar y educar a las madres (o cuando menos
alfabetizarlas) es fundamental. Esto puede tener efectos en el corto plazo en reducir
la desnutrición. Ese podría ser un eje de trabajo para que las Oficinas Municipales
de la Mujer (OMM) asuman las funciones más sustantivas que ahora establecen las
reformas al Código Municipal. Ya hay varios municipios “libres de analfabetismo” y en
todos los casos, esos logros han sido liderados por el gobierno municipal. También
es primordial organizar campañas municipales de capacitación y comunicación para
promover el cambio de comportamientos en nutrición e higiene en los hogares rurales,
principalmente.

Causa 2. Pobreza extrema y precariedad del empleo.

La pobreza extrema y los empleos inestables (temporales e informales) con bajos


salarios, son los factores que más limitan el acceso a los alimentos, porque los
hogares no tienen ingresos suficientes para comprarlos.

Según el IV Informe SAN de la PDH, en noviembre de 2010


se había ampliado la brecha entre el salario mínimo (Q1,930
al mes) y el costo de la canasta de alimentos (Q2,138). En
2006, el 70% de los trabajadores indígenas ganaban menos
que el salario mínimo, el 93% no tenía seguro social y el 27%
trabajaba sin recibir salario alguno. La PDH sostiene que es
difícil que esa situación haya cambiado a la fecha.

El 80% de los niños desnutridos son pobres, sobre todo indígenas y viven en el área
rural En desnutrición no hay diferencia significativa entre hombres y mujeres.

El problema básico es que la economía guatemalteca ha crecido en los últimos


veinticinco años, pero no todas las personas ni todos los municipios, se han beneficiado
por igual. El beneficio de ese crecimiento económico es escaso y mal distribuido. La
razón es simple: el modelo económico del país tiene fallas de crecimiento y, sobre todo,
distributivas:

a. Las inversiones privadas y zonas económicas se concentran en pocos territorios,


donde hay mejores condiciones para invertir y exportar. Allí están los mejores
empleos y oportunidades productivas; pero no la mayoría de población, ni la más
necesitada. Así, la distribución primaria de la riqueza y del ingreso no funciona como
debiera y las personas no tienen ingresos suficientes para comprar sus alimentos.

Las personas no tienen acceso equitativo a las oportunidades, por la falta de


educación, salud, tierra, crédito, tecnologías y otros activos. Sin esos activos
productivos personales y del hogar, se ocupan en actividades que ofrecen ingresos
bajos e inestables, insuficientes para alimentarlos y menos aún para invertirlos
o ahorrarlos. La dificultad de acceso a la tierra es un indicador ilustrativo. Entre
1979 y 2000, los campesinos sin tierra aumentaron de 23% a 29% y el minifundio

80 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


aumentó del 40% al 45%. Hay más hogares sin tierra y las parcelas que ahora tienen
son más pequeñas.

“El riesgo de tener niños desnutridos es 3.2 veces


mayor en familias que tienen menos de dos
manzanas de tierra, en comparación con los que
tienen acceso a más de cinco manzanas de tierra”.

b. La redistribución secundaria de la riqueza y del ingreso, que se realiza a través del


gasto del Estado, se hace con políticas centralistas (se deciden y ejecutan desde la
capital), sectoriales (de cada Ministerio) y discontinuas (no pasan de un gobierno a
otro), sin focalización geográfica, que no logran difundir las oportunidades en forma
apropiada, en especial para los grupos más vulnerables; y esa situación nacional, se
repite a nivel local.

Eso explica por qué aunque la economía crece, la pobreza no disminuye en igual
proporción. Según el PNUD, para que la situación mejore, se necesitaría aumentar cada
año un 7% el ingreso real de los guatemaltecos y bajar 10% la desigualdad.2 Esas cifras
están muy por encima de lo que hasta ahora se ha logrado.

Los programas de ayuda alimentaria reducen el hambre en el corto plazo, pero no


la desnutrición. No están diseñados para eso: son temporales y para emergencias.
Es inapropiado entonces cuestionarlos por no eliminar la inseguridad alimentaria
y nutricional. Por otra parte, los proyectos productivos aislados, tampoco son la
solución; ayudan, eso sí, a aumentar la disponibilidad de alimentos para un grupo
reducido de hogares, pero son insuficientes y casi siempre insostenibles para atender a
comunidades enteras y para erradicar la desnutrición.

En las experiencias más exitosas, la clave ha sido que las municipalidades asuman
el enfoque de desarrollo económico local (planes DEL), como el eje central de sus
planes de desarrollo municipal. Esos planes DEL identifican dos tipos de estrategias,
productiva y competitiva, orientadas a cambiar en forma sostenida y sostenible la
base productiva de los territorios. En general, esa nueva base productiva incluye
nuevos “motores” económicos capaces de hacer crecer la economía local y de mejorar
la distribución de los beneficios de ese crecimiento económico. Mayor producción,
empleo e ingresos locales, ayudarán a las familias a tener más disponibilidad y acceso
a alimentos suficientes, estables y de calidad.

En este sentido, los gobiernos locales pueden y deben desempeñar un rol


fundamental. Un ejemplo son los cuatro municipios de la región Chortí. El plan DEL
mancomunado, con apenas tres años de ejecución, ha tenido un impacto significativo.
Allí, los Concejos Municipales, junto a líderes comunitarios y empresarios locales,
construyeron una alianza público-privada para diseñar el plan y lo están ejecutando con
una visión de largo plazo.

2. SESAN. Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Occidente (PLANOC). Documento de trabajo. Junio de 2011.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 81


Causa 3. Agua potable, saneamiento ambiental y servicios de salud.
La falta de agua potable y de saneamiento ambiental en los hogares reduce la
capacidad de las personas para aprovechar los alimentos. Cuando los hogares no
tienen agua potable, drenajes, alcantarillados y manejo apropiado de los desechos
sólidos, hay mayores riesgos de contraer 30 enfermedades que provocan diarrea. Ese
tipo de enfermedades hace que cualquier alimento consumido no pueda ser digerido y
que tampoco puedan aprovecharse sus nutrientes. Así, los niños y niñas se alimentan,
pero no se nutren. Y si están desnutridos, perderán los pocos nutrientes que tenían,
agravando su salud.

Se estima que en 2007 hubo más de un millón de personas


que sufrieron “enfermedades hídricas”. También se estima
que el 10% de las muertes podrían estar asociadas a ese tipo
de enfermedades. El síndrome diarreico agudo es la segunda
causa de morbilidad y de mortalidad infantil en el 2007.

FUENTE: CEPAL. Servicios de agua potable y saneamiento en Guatemala.

A estas alturas, está claro que la desnutrición no es solo un problema de salud y


nutrición; sus causas son múltiples y, por tanto, las estrategias de atención también
deben serlo. Sin embargo, es cierto que las debilidades del sector salud contribuyen
a las altas tasas de desnutrición y mortalidad. No estamos sólo frente a un problema
de infraestructura, médicos, medicinas y equipos, sino también de falta de pertinencia
cultural en algunos de los servicios que se prestan, como la discusión perdurable
sobre el rol de las comadronas y el parto en los hogares, que prevalece en muchas
comunidades indígenas del país.

En Guatemala, la mortalidad materna e infantil son muy elevadas, aunque están


disminuyendo. El 70% de las madres que mueren en el proceso de embarazo y parto,
son indígenas; el 85% de ellas eran madres analfabetas o con educación primaria;
muchas de ellas adolescentes apenas.

Una de las razones es que en Guatemala las mujeres todavía tienen más hijos que las
mujeres de los otros países de habla hispana del hemisferio. El uso de anticonceptivos
en las mujeres indígenas es del 18%. Existe un déficit claro en el acceso a la salud
reproductiva, pero el asunto no es tener menos hijos, cuya decisión compete solo
a las familias, sino tenerlos con más años de espaciamiento entre uno y otro. Lo
recomendable es tener los hijos con un mínimo de tres años de intervalo. En el 62% de
los nacimientos del área rural no se cumple esa condición.

Las madres con embarazos frecuentes no tienen la capacidad física para nutrir a sus
hijos durante el embarazo, ya que ellas mismas estarán anémicas, desnutridas y con
riesgo de enfermedad y muerte. Y muchas veces, tampoco pueden alimentar a sus
hijos con leche materna en sus primeros meses de edad. Lo mejor es que las madres

82 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


alimenten a sus hijos solo con leche materna en sus primeros seis meses de edad
y continúen haciéndolo, junto a otros alimentos, durante los dos primeros años. Sin
embargo, la lactancia materna en mujeres indígenas dura, en promedio, cinco meses.
En esas circunstancias, el resultado casi inevitable es niños con bajo peso al nacer, que
llegan rápido a la desnutrición crónica.

Por eso es tan importante asumir el llamado “Plan de los 1,000 Días”, que promueve
la atención focalizada a las madres y niños desde el embarazo hasta que cumplan los
primeros dos años de edad (mil días). Es una política simple que, asumida por todos,
evitaría miles de muertes de madres y de niños al nacer, o que viven muy poco porque
tienen bajo peso al nacer.

Por supuesto, la fragilidad con que nacen y las condiciones adversas en que viven,
hace que miles de niños mueran cada año, con el silencio cómplice y la mirada, acaso
indiferente, de nuestra sociedad. De cada mil niños nacidos vivos, 18 mueren antes de
los 28 días; 34 fallecen antes del año y 41 mueren antes de cumplir cinco años de edad.
Esas tasas han venido disminuyendo, pero aún son de las más altas en América Latina
y el Caribe. En orden de importancia, las causas de muerte infantil son: enfermedades
diarreicas, infecciones respiratorias y causas neonatales, asociadas con la desnutrición,
como la anemia por deficiencia de hierro que afecta al 20% de las mujeres en edad fértil
y al 40% de los preescolares. Lo terrible es que son enfermedades y circunstancias que
se pueden prevenir.

Para lograrlo, hace falta trabajar con el gobierno local para mejorar la disponibilidad
de agua potable (no solo cobertura, sino calidad), incrementar el saneamiento básico,
aumentar el nivel educativo de las madres (alfabetización al menos) y cambiar las
malas prácticas higiénicas y de nutrición en los hogares, por medio de campañas de
comunicación y de capacitación. No es mucho, pero no lo hacemos. ¿Por qué?

La OPS (2009) afirma que “hasta el 50% de las enfermedades asociadas


a la mala nutrición puede atribuirse al ambiente, y en particular, a la mala
calidad del agua, el saneamiento y la higiene”.

Otro problema crítico es la falta de acceso a la salud reproductiva. En el 2011,


Guatemala tiene 14.7 millones de habitantes. Su población crece al 2.5% anual en
promedio, pero en el área rural ese crecimiento es mayor. Es cierto que ahora las
mujeres tienen menos hijos en Guatemala, pero todavía más que en Latinoamérica.
Entre 1987 y 2008, el número de hijos por mujer bajó de 5.6 a 3.6. Sin embargo, las
mujeres indígenas, rurales, menos educadas y más pobres, siguen teniendo más hijos
que el promedio. El problema es que, en promedio, las madres rurales tienen un control
prenatal inadecuado que se traduce en niños con bajo peso al nacer y, luego, alrededor
de los tres meses de edad, con problemas de desnutrición crónica.

Pero más que el tamaño de los hogares (que ya se está reduciendo), el problema
es el poco espaciamiento entre cada embarazo. Hay que agregar otro factor crítico:
pocas personas generan ingresos, y muy bajos, para mantener esos hogares (tasa de

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 83


dependencia). Esa dependencia es alta porque la población en Guatemala es muy
joven (además de poco calificada) y la población de tercera edad está empezando a
aumentar como en otros países (transición demográfica).

Por tanto, hay que incrementar los ingresos de quienes ya trabajan en el hogar,
como se busca en muchos proyectos, pero no basta. También hay generar empleo
u oportunidades productivas a otros miembros de ese mismo hogar, para diversificar
y ampliar las fuentes de ingreso familiar. Por esa razón es tan importante mejorar
las capacidades y oportunidades productivas y laborales de las mujeres, así como
desestimular el uso de mano de obra familiar no remunerada, sobre todo de niños,
como casi siempre sucede. La incorporación temprana de niños y niñas a actividades
productivas no remuneradas les deja sin educación, sin salud, sin autoestima, sin
oportunidades y sin futuro. Es una receta segura para multiplicar la pobreza y la
exclusión.

Causa 4. Factores climáticos y déficit de granos básicos.


Un resultado inesperado del estudio reciente del CONASAN es que el déficit de granos
básicos explica muy poco (correlación del 3%) el problema de la desnutrición crónica.
Esto se debe a que el déficit de producción se ha cubierto con aumentos significativos
de las importaciones de granos básicos a partir de 1987, sobre todo de maíz y arroz.3

Si bien esas importaciones aumentaron la disponibilidad y, probablemente,


estabilizaron los precios internos de los granos básicos, en algunos casos se sostiene
que se ha logrado a costa de aumentar la dependencia alimentaria y de reducir la
capacidad de producción para autoconsumo de los hogares pobres.

De hecho, la inseguridad alimentaria y nutricional depende más de las heladas,


las inundaciones y las sequías, en ese orden, que del déficit de granos básicos. La
amenaza consiste en que esa relación entre la desnutrición crónica y los cambios
climáticos es muy alta y cada vez es menos coyuntural. Los fenómenos climáticos
ocurren cada vez más y muy concentrados en los municipios más pobres, con alta
vulnerabilidad ambiental.

Algunos expertos predicen que el cambio climático es irreversible.


Durante las próximas décadas, Guatemala se convertirá en un país
más seco, con alteraciones fuertes en sus estaciones: cambio de
temperaturas, lluvias menos predecibles, tormentas intensas más
frecuentes, desplazamiento de zonas agroecológicas y alternancia de
un año a otro de fenómenos extremos como sequías e inundaciones,
como de hecho ya está ocurriendo. Esto provocará el desplazamiento
de poblaciones como “refugiados climáticos” hacia las ciudades,
ampliando los focos de hambre incluso fuera del conocido “corredor
seco” del país.

3. M. Palmieri y H. Delgado (2011, p. 15).

84 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Las sequías suelen tener mucha cobertura mediática (incluso se ha hablado del
“corredor seco” del país), pero en realidad las heladas afectan más, porque la
producción de granos básicos se concentra en las tierras altas del occidente del país,
donde hay más población y se registran las más altas tasas de desnutrición.

Calendario estacional de eventos que influyen


en la situación alimentaria en Guatemala

FUENTE: IV Informe del Procurador de los Derechos Humanos en seguimiento a la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, 2011.

Eso significa que ninguna política o plan local o nacional para reducir la desnutrición,
tiene posibilidades de éxito si no incluyen acciones de adaptación al cambio climático.
Este tema se aborda por separado en este documento, ya es uno de los tres ejes de
desarrollo priorizados por la Instancia Municipalista.

3. Guía básica sobre los planes


municipales de SAN

3.1 ¿Cómo empezar?

Al asumir sus funciones, los Concejos Municipales tienen la enorme oportunidad de


replantear su visión de desarrollo del municipio y sus prioridades de inversión. Esa es su
primera y más importante tarea al asumir el cargo. Pero no siempre se tiene claro qué
hacer. La tentación común es seguir construyendo obras y prestando servicios. Eso ya
no es suficiente.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 85


La propuesta de la Instancia Municipalista es que las municipalidades asuman como
objetivo principal luchar contra la desnutrición crónica, que ese sea el eje fundamental
de su agenda de trabajo. Además, que la estrategia para lograrlo sea el diseño
participativo y la ejecución coordinada de un Plan Municipal de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (Plan SAN Municipal).

Para asumir con éxito ese reto, cada alcalde debe asumir un rol de promotor activo,
iniciando el proceso con las siguientes actividades:

1. Pida a los responsables de la OMP y de la OMM que preparen la información


disponible sobre desnutrición crónica en el municipio (consulte a las delegaciones
de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, SESAN). También
información sobre el gasto municipal en temas de SAN (agua, saneamiento, salud,
educación, producción y otros). Estimule el liderazgo de la OMM en este tema
desde el principio.

2. Convoque al Concejo Municipal y explíqueles el tema. Obtenga un acuerdo


específico, con punto de acta, que incluya fondos para apoyar la fase de diseño del
plan, de ser necesario. Busque que el Concejo nombre a sus representantes ante
la Comisión Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COMUSAN).

3. Haga una presentación del tema ante el COMUDE. Obtenga un acuerdo con
punto de acta que apoye el tema y que incluya la creación o el nombramiento de
representantes ante la COMUSAN.

4. Hable con los funcionarios del gobierno central y de la cooperación internacional


con presencia en el municipio. Busque que estén presentes los representantes
de la SESAN, el MAGA, el MINEDUC, el MSPAS, así como las ONG que trabajan
el tema de la desnutrición. Promueva acuerdos de coordinación interinstitucional,
así como de asistencia técnica y financiera. Formalice la alianza entre todos los
actores relacionados.

5. Pida a los directores de la OMP y OMM que organicen los talleres de capacitación
de autoridades y funcionarios municipales, así como de representantes ante el
COMUDE y la COMUSAN. Asegúrese de participar y de que estén presentes los
miembros del Concejo. Es fundamental que las autoridades lideren el proceso.

6. Promueva que el COMUDE y la COMUSAN aprueben el cronograma de


actividades para diseñar el Plan SAN Municipal. Defina con claridad los roles y
responsabilidades.

7. Anuncie a la población el inicio del proceso y el compromiso de su administración


en la lucha contra la desnutrición crónica. Convoque a todos a unirse y participar.

Esa fase preparatoria es clave. Sin información, capacitación y acuerdos firmes, no


habrá compromisos sostenibles.

86 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


3.2 Componentes básicos de un Plan SAN Municipal

Como se ha descrito en los incisos anteriores, hay múltiples factores que influyen en la
desnutrición crónica. Por tanto, un plan para combatirla debe abordar muchos temas.
No hay recetas; todo depende de la situación específica de cada municipio.

Sin embargo, como lo que se quiere lograr es mejorar la seguridad alimentaria y


nutricional (SAN), hay dos formas de discutir y organizar las acciones e inversiones a
realizar:

1. Según los cuatro pilares de la definición de SAN: disponibilidad, acceso, consumo


y aprovechamiento biológico de los alimentos.

2. Según las principales causas o determinantes de la desnutrición crónica que se


analizaron en los incisos anteriores.

Pueden usarse ambas formas; no tienen por qué ser excluyentes, pero quizás la
segunda forma sea más comprensible para las comunidades. Luego habrá que
agruparlas en los pilares de la SAN. Lo que sí es importante, es evitar los enfoques
sectoriales (de salud, de educación, agrícolas u otros) y aislados.

Lo primero que hay que entender es que el éxito de un Plan Municipal SAN dependerá
de que se logre romper la transmisión de la desnutrición de padres a hijos, a nietos y
así sucesivamente. Por ello, hay que diseñar acciones para atender a cuatro grupos
poblacionales específicos: a) mujeres embarazadas; b) madres en período de lactancia;
c) niños y niñas menores de dos años; y d) niños y niñas entre tres y cinco años. Eso
implica adoptar un enfoque preventivo, porque lo que se busca es evitar que los niños
estén desnutridos desde el embarazo mismo o que se pueda corregir esa situación
antes de los dos años de edad, para que la desnutrición crónica no tenga efectos
irreversibles.

La primera medida que debe tomarse es hacer un estudio de línea de base, que mida
la situación alimentaria y nutricional del municipio. Entre 2009-2011 se hicieron varios
estudios a nivel municipal. Se sugiere solicitarlos a la SESAN.

Cada plan será distinto, pero tomando en cuenta las causas identificadas en los
incisos anteriores y los aportes de varias estrategias oficiales y de organismos de
cooperación, los ejes y actividades básicas que se podrían considerar en un Plan
Municipal SAN son:

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 87


88 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo
Plan Municipal de Seguridad
Alimentaria y Nutricional

Guía de contenidos básicos

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 89


Plan Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional

Causa 1:
El factor más determinante de la desnutrición crónica es el analfabetismo de las madres.
Las madres sin educación ni información y suelen tener hábitos higiénicos y alimenticios
inapropiados, que transmiten a sus hijos e intensifican su desnutrición.

1. Municipios libres de analfabetismo


2. Lactancia materna
Líneas
3. Agua segura y saneamiento básico
clave de
4. Espaciamiento entre embarazos
acción:
5. Rol protagónico de las OMM en el diseño, ejecución y monitoreo del
Plan Municipal de SAN

Objetivos 1. Modificar el patrón alimenticio y nutricional de los hogares.


específicos: 2. Reducir la incidencia de las enfermedades diarreicas.

Actividades:
1. Mejorar el nivel educativo de los padres. Focalizar esfuerzos en madres y
mujeres en edad fértil.
• Campaña de alfabetización a nivel municipal.
• Campañas para promover la no deserción de las mujeres del sistema educativo.
• Campañas para disminuir la repitencia escolar y mejorar la calidad de la educación.
• Apoyar la implementación del modelo de Educación Inicial y Preprimaria que el
Ministerio de Educación tiene programado implementar en 2012.
• Observar que los maestros desarrollen adecuadamente los contenidos de salud y
nutrición en los establecimientos de primaria y básicos del municipio.

2. Incentivar el cambio del patrón alimenticio.


• Impulsar un patrón alimenticio más sano en los hogares, que incluya fuentes nuevas y
más balanceadas de nutrientes, así como la preparación higiénica de alimentos.
• Fomentar la lactancia materna exclusiva en los primeros seis meses y continuada
hasta los dos años de edad.
• Proveer alimentos complementarios a los niños entre 6 y 23 meses de edad.
• Aporte de micronutrientes a niños entre los 6 y 59 meses (vitamina A, hierro y yodo) y
madres embarazadas (hierro y ácido fólico).
• Apoyar la fortificación de alimentos de consumo universal (sal, azúcar y harinas).
• Incentivar el registro, control y capacitación para la preparación higiénica de alimentos
en ventas callejeras y otros establecimientos.

3. Estimular la mejora en los hábitos higiénicos y el acceso a los servicios.


• Mejorar el acceso a agua segura.
• Aumentar el manejo adecuado de las excretas, las aguas servidas y los desechos
sólidos.
• Promover campañas de control de las fuentes de contaminación en los hogares.
• Educar sobre la importancia de lavarse las manos.
• Mejorar el acceso a la salud reproductiva. Enfatizar la importancia del espaciamiento
entre embarazos.
• Talleres de capacitación para mejorar el cuidado de los niños en su crecimiento y
desarrollo, a ambos padres.
4. Apoyo a la participación activa de las mujeres.
• Centros de cuidado y estimulación temprana de los niños de las madres que trabajan
fuera del hogar.
• Talleres de capacitación para mejorar la capacidad de toma de decisiones de la mujer
dentro del hogar.
• Favorecer la participación de las mujeres en los Consejos de Desarrollo y en redes de
protección social.

90 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Causa 2:
La debilidad de las economías locales, la pobreza extrema y los empleos inestables con bajos
salarios, limitan la disponibilidad y el acceso a los alimentos. El 80% de los niños desnutridos
son pobres, sobre todo indígenas que viven en el área rural.

1. Planes de desarrollo económico local con alianzas público-privadas


2. Protección social efectiva
Líneas
3. Extensión agrícola
clave de
4. Desconcentración de la actividad económica
acción:
5. Gremialidad y empresarialidad de los agentes económicos locales
6. Empleo y oportunidades productivas para mujeres y jóvenes

1. Aumentar la disponibilidad y el acceso a alimentos sanos y nutritivos.


Objetivos
2. Cambiar la base productiva de los municipios.
específicos:
3. Mejorar la competitividad territorial para atraer nuevas inversiones.
Actividades:
1. Promover el diseño y la ejecución de planes de desarrollo económico local (planes
DEL):
• Organizar una alianza público-privada a nivel local.
• Hacer un diagnóstico de la estructura productiva del municipio, sobre todo de su
capacidad para producir alimentos.
• Identificar nuevos “motores” económicos (incluso no agrícolas) para generar más y
mejores empleos en el municipio. Hacer el portafolio de inversiones privadas necesarias
para ejecutar los proyectos productivos que fortalezcan esos “motores” económicos.
• Hacer un diagnóstico de los factores de competitividad que influyen en la capacidad del
municipio para atraer más inversiones productivas. Hacer el portafolio de inversiones
públicas necesarias para mejorar la competitividad territorial.
• Gestionar asistencia técnica a los pequeños productores para mejorar los rendimientos
en las cosechas de granos básicos y la reducción de pérdidas poscosecha (silos y centros
de acopio).
• Promover el uso de semillas mejoradas desarrolladas por los centros nacionales de
investigación.
• Identificar los productos locales (agrícolas y pecuarios) donde se pueden promover
cadenas productivas y mayor procesamiento local.
• Impulsar la horticultura y los huertos familiares para consumo familiar.
• Proyectos productivos con apoyo técnico y microfinanciero focalizado en grupos de
mujeres.
2. Robustecer, focalizar, transparentar y hacer más eficaces los programas de
protección social.
• Programas de alimentación escolar con productos fortificados.
• Colaborar con los programas de alimentación complementaria (harinas compuestas
como Incaparina o Vitacereal), además de alimentos fortificados (sal y azúcar).
• Revisar los programas de transferencias monetarias condicionadas que incrementen
el ingreso familiar y promuevan la formación de capital humano (salud, nutrición y
educación).
• Apoyar las pensiones a las personas de la tercera edad, para atenuar la tasa de
dependencia económica en los hogares.
• Apoyar la entrega temporal de alimentos a grupos vulnerables en condiciones de
emergencia alimentaria (pérdida de cosechas por fenómenos climáticos).
• Promover, dentro de los programas internacionales de asistencia alimentaria, la compra
local de granos básicos.
3. Apoyar los esfuerzos para restablecer los programas de extensión agrícola y
apoyo a pequeños productores.
• Apoyar los programas de dotación de insumos agrícolas básicos.
• Fomentar sistemas de control y monitoreo del uso de insumos agrícolas, para velar por
la inocuidad de los alimentos.
• Fortalecer la organización y la empresarialidad de los agentes económicos locales.
• Explorar experiencias exitosas de seguros agrícolas para pequeños productores.
• Establecer un sistema de capacitación y monitoreo para que el aumento de oportunidades
productivas y de ingresos se traduzcan en mejor alimentación y nutrición de las familias.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 91


Causa 3:
La falta de agua potable, de saneamiento ambiental y las deficiencias en el sistema de salud,
sobre todo en el área rural, reducen la capacidad de las personas para aprovechar los alimentos,
aún cuando estos estuvieren disponibles.
1. Campaña municipal de cloración
2. Plan de los 1,000 días
Líneas 3. Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH)
clave de 4. Unidades municipales de agua y saneamiento
acción: 5. Planes mancomunados de manejo de los desechos sólidos
6. Gasto social municipal
7. Vigilancia centinela, salas situacionales y observatorios locales SAN

1. Universalizar la cloración del agua domiciliar para reducir las


Objetivos enfermedades diarreicas.
específicos: 2. Reducir los factores de riesgo de desnutrición aguda y severa durante la
gestación y los primeros años de vida.

Actividades:
1. Adoptar el enfoque de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) para actuar
en todo el ciclo del agua (producción, distribución, consumo y sostenibilidad).
• Promover la campaña municipal para la cloración del agua como estrategia fundamental
para prevenir la desnutrición crónica.
• Aumentar el monto y la calidad del gasto social de las municipalidades: agua potable,
saneamiento, salud, educación y otros.
• Diseñar y promover un plan maestro de riego a nivel municipal para el uso racional del
recurso agua.
• Revisar y asegurar la asignación presupuestaria para cubrir los gastos de cloración del
agua.
• Revisar y focalizar los subsidios al agua.
• Fortalecer las unidades municipales de prestación de servicios básicos.
• Hacer campaña de comunicación para mejorar la aceptación comunitaria sobre la cloración
del agua domiciliar.
• Capacitar al personal técnico de las municipalidades (incluyendo fontaneros) y a los comités
de agua.
• Capacitar en los hogares sobre el uso racional del agua y su aprovechamiento en los hábitos
de higiene.
• Promover planes mancomunados (no solo municipales) para el manejo de los desechos
sólidos.
2. Promover alianzas interinstitucionales para adoptar un enfoque integrado de
servicios de salud y nutrición en el municipio.
• Focalizar esfuerzos en el Plan de los 1,000 Días (atención focalizada durante el embarazo y
los primeros dos años de vida del niño).
• Fortalecer los programas de apoyo a la lactancia materna exclusiva en los primeros seis
meses de edad, complementada con otros nutrientes en los primeros dos años de vida.
• Incentivar las consultas prenatales y el parto limpio y seguro.
• Apoyar la dotación de micronutrientes a mujeres embarazadas, lactantes y niños (hierro,
ácido fólico, vitamina A y cinc).
• Apoyar las campañas de vacunación en las comunidades.
• Gestionar la dotación de alimentos suplementarios, como el Vitacereal y otros similares,
para niños y niñas a partir de los seis meses, así como para mujeres gestantes y en período
de lactancia.
• Identificar y referir para atención médica los casos de desnutrición aguda.
• Apoyar el monitoreo de fortificación de alimentos (azúcar y sal, entre otros).
• Apoyar el acceso de las mujeres rurales e indígenas a la salud reproductiva, promoviendo
en particular el espaciamiento de los embarazos y la atención pre y posnatal.
• Tramitar programas para prevenir y tratar otros problemas nutricionales: anemia, obesidad
y sobrepeso, en las madres y los niños escolares.
• Participar en los sistemas de monitoreo y alerta sobre la desnutrición crónica y aguda en el
municipio.
• Fortalecer los sistemas de vigilancia centinela, salas situacionales y observatorios nacionales
y locales de la seguridad alimentaria y nutricional.

92 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Causa 4:
Los factores climáticos, sobre todo las heladas e inundaciones, representan una amenaza muy
seria para la disponibilidad de granos básicos.
1. Plan de ordenamiento territorial
Líneas
2. Plan de gestión de riesgos
básicas de
3. Gestión mancomunada de las cuencas hidrográficas
acción:
4. Fortalecimiento y uso del laboratorio SIG del MAGA
1. Disminuir la vulnerabilidad ambiental de los municipios.
Objetivos
2. Reducir el riesgo de déficit temporal de granos básicos por factores
específicos:
climáticos.

Actividades:
1. Adoptar el enfoque preventivo de adaptación local al cambio climático.
• Obtener información sobre el mapa de riesgos ambientales a nivel municipal y
subregional.
• Gestionar asistencia técnica para analizar la situación de las cuencas hidrográficas
que influyen en el municipio.
• Ejecutar campañas para informar y capacitar sobre las implicaciones del cambio
climático a nivel local.
• Fomentar la protección y descontaminación de las fuentes de agua.
2. Promover la conservación de suelos y las mejores prácticas agroforestales.
• Estimular la conservación de los bosques comunales y municipales.
• Promover y gestionar el pago por servicios ambientales.
• Impulsar en las comunidades la explotación racional de los bosques por medio del uso
de los incentivos forestales.
• Identificar y promover las mejores experiencias sobre cultivos hortícolas en asociación
con bosques o árboles frutales.
• Capacitar a las comunidades sobre los seguros agrícolas y las medidas de mitigación
de riesgos.

Resumen del enfoque integrado de atención en salud y nutrición

Grupo Objetivo Intervención


1. Adolescentes Educación sexual y reproductiva, micronutrientes, promoción de
(10 a 14 años) servicios
2. Mujeres en edad Micronutrientes, vacunación, planificación familiar, promoción
fértil (15 a 49 años) de servicios
Control prenatal, micronutrientes, vacunación, alimentación
3. Embarazadas
complementaria, planificación familiar, promoción de servicios
4. Parturientas Atención del parto, planificación familiar, promoción de servicios
Control del puerperio, micronutrientes, vacunación, alimentación
5. Puérperas
complementaria, planificación familiar, promoción de servicios
Cuidados rutinarios del recién nacido, madres canguro, HBB,
6. Recién nacidos
promoción de servicios
Crecimiento y desarrollo, lactancia materna, alimentación
7. Niños de 6 a 23
complementaria, micronutrientes, vacunación, manejo de
meses
casos, promoción de servicios

8. Niños de 24 a 59 Crecimiento y desarrollo, desparasitación, micronutrientes,


meses vacunación, manejo de casos, promoción de servicios

FUENTE: Propuesta de plan de trabajo integrado de los proyectos de salud, educación y nutrición, bajo el marco de la iniciativa Feed the
Future y Global Health Initiative de USAID. Guatemala, Julio de 2011 (borrador).

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 93


4. ¿Cuál podría ser el rol de los
gobiernos locales?
Hasta ahora, muy pocas municipalidades han diseñado y están implementando
políticas o planes municipales de seguridad alimentaria y nutricional. Hay varias
causas probables. Los gobiernos municipales no están conscientes de la magnitud del
problema, ni de la necesidad de promover la seguridad alimentaria y nutricional con
un enfoque más local. Quizás porque las competencias del gobierno local asignadas
en el Código Municipal no incluyen en forma específica la lucha contra la desnutrición.
Tal vez porque prevalece la idea de que es un problema sectorial de salud o porque
se piensa que la asistencia alimentaria del gobierno central y otras entidades, es
suficiente.

Siguiendo esa lógica, no siempre se tiene clara la potencialidad de los gobiernos


locales para luchar contra la desnutrición. En el Índice de Vulnerabilidad Alimentaria y
Nutricional (IVISAN) que elaboró el CONASAN para medir la capacidad de respuesta del
Estado, no se incluye a las municipalidades.

Por esas circunstancias, no es extraño que no se aprovechen al máximo los espacios


de coordinación interinstitucional a nivel local, en particular los Consejos Comunitarios
de Desarrollo (COCODE), los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDE) y las
Comisiones SAN.

Sin embargo, los gobiernos locales son parte esencial de la capacidad de respuesta
del Estado para enfrentar la desnutrición. Su participación es indispensable por varias
razones:

1. Los gobiernos locales pueden aportar mucho para reducir la desnutrición crónica.
En 2009, las municipalidades gastaron Q914 millones en agua y saneamiento; 33%
más que en 2008. El 79% de esos Q914 millones fueron para inversión y el 21% para
funcionamiento, que incluyen la compra de insumos para clorar el agua.

Pero no en todos lados es igual. En Quiché, del total de gastos en agua y


saneamiento, sólo el 1% fue para funcionamiento. Parece bueno, pero no lo es, porque
eso significa que se sacrificó la calidad del servicio, incluyendo la cloración. Y la
cloración es tan importante como la disponibilidad del agua.

En alguna ocasión, una lideresa del oriente del país dijo:


“Invertir mucho en llevar agua entubada a los hogares y luego no
echarle cloro, es igual a pagar por llevar enfermedades a domicilio”.

94 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Esos Q914 millones gastados en agua y saneamiento representan el 13% del gasto
total de todas las municipalidades del país. Los departamentos del occidente del país
tienen un gasto muy similar a ese promedio nacional, pero destacan Totonicapán,
que pasó del 9% al 19% de 2008 a 2009, y Huehuetenango, que pasó del 12% al
17% en el mismo período, aunque en ese último departamento hay dos municipios
que no asignaron nada para agua y saneamiento (San Juan Ixcoy y San Rafael La
Independencia).

Otra área crítica donde se puede hacer mucho es en aquellos municipios donde el
agua domiciliar la proveen los Comités de Agua en el área rural, precisamente donde
se concentra la desnutrición crónica. Aprovechando la confianza de las comunidades
en sus autoridades municipales, se puede avanzar más y mucho más rápido para
convencer a las comunidades de aceptar la cloración y el uso racional del agua.

Un paso más allá podría ser la adopción del enfoque integrado de los recursos hídricos
(GIRH), para que varios municipios, en forma mancomunada, trabajen en la protección
y descontaminación de las fuentes de agua de uso común. Nada de eso puede lograrse
sin la participación activa de los gobiernos locales.

2. Las municipalidades también asignan recursos significativos para salud y educación.


En 2010, un total de 203 municipalidades reportaron gastos en educación y 82
municipalidades efectuaron gastos en rubros de salud.4

En algunos casos, las municipalidades promueven la construcción de edificios


escolares, otorgan becas y pagan maestros, por ejemplo; en otros, crean y operan
clínicas médicas municipales, que proveen servicios y medicinas a personas muy
pobres. También hay municipalidades que gestionan o incluso proveen alimentos en
épocas de hambre estacional.

La contribución de ese tipo de iniciativas municipales aumentará si en el futuro se


logra la descentralización efectiva de los servicios públicos hacia las municipalidades.

3. Las municipalidades tienen la función de planificar y promover el desarrollo de


su municipio. Esto lo logran a través de planes de desarrollo y políticas públicas
municipales. Es importante lograr que los gobiernos municipales asuman el enfoque
integrado de SAN como parte de su gestión y sus prioridades.

La participación de las municipalidades brindaría sostenibilidad política y recursos


financieros para implementar el enfoque integrado de la SAN. Una política municipal
de SAN debería verse reflejada en el presupuesto municipal, pudiéndose monitorear el
gasto en estos rubros a través de los sistemas informáticos municipales (SIAF, SICOIN-
GL y Servicios GL).

En casos muy contados, se han diseñado e implementado planes de desarrollo


económico local (planes DEL), como estrategia municipal o mancomunada para

4. No se puede establecer el monto del gasto municipal en esos rubros, porque las cifras disponibles son inconsistentes.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 95


cambiar la base productiva y local, para asegurar mayor producción de alimentos
e ingresos para los hogares pobres. El enfoque de desarrollo económico local
incluye dos grandes estrategias: una, productiva; otra, de competitividad territorial.
La educación, la salud y el acceso a infraestructura y otros servicios básicos, son
indispensables para llevar a cabo ambas estrategias. La experiencia ha demostrado
que las municipalidades y mancomunidades que asumen ese enfoque tienden a
comprometerse más con la mejora de los factores de competitividad que incluyen los
servicios de educación, salud y nutrición, para tener una población más preparada para
aprovechar las oportunidades del mercado y mejorar sus condiciones de vida.

4. La coordinación interinstitucional con entidades del Estado, con las comunidades y con
la cooperación internacional, puede resultar más efectiva con el liderazgo del gobierno
municipal.

Es una oportunidad extraordinaria para lograr que las Oficinas Municipales de la Mujer
(OMM) asuman el rol más sustantivo que ahora les asigna el Código Municipal recién
reformado. En el análisis previo sobre las causas de la desnutrición, queda demostrado
el papel fundamental que desempeñan las mujeres en la lucha contra el hambre y la
desnutrición. Con la debida capacitación y fortalecimiento financiero e institucional, las
OMM podrían ser el eje articulador de los esfuerzos integrados de un Plan Municipal de
SAN. También se debería trabajar de cerca con las comisiones específicas del Concejo
Municipal, del COMUDE y de la SESAN, relacionadas con la SAN.

La participación de los COMUDE y COCODE dará sostenibilidad social a esa


prioridad. El involucramiento de esas instancias de participación ayudaría a promover
la rendición de cuentas del Concejo Municipal y la auditoría social por parte de las
comunidades, sobre la evolución de los compromisos asumidos dentro de una
estrategia municipal para enfrentar el hambre y la desnutrición. Aprovechar el Sistema
de Consejos de Desarrollo resulta vital para establecer una relación más cercana con
las comunidades y lograr la réplica de las acciones concertadas; y allí, la confianza de
las comunidades en su autoridad municipal puede hacer la diferencia.

96 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Segundo eje:
prevención de la violencia

1. La magnitud del problema

Guatemala enfrenta hoy día un enorme desafío: garantizar la vida de sus ciudadanos
y recuperar el control de los territorios que se ha perdido en manos de grupos delictivos
de gran poder y accionar violento. Desde que se reinició la democracia en 1985, el
número de homicidios ha crecido en forma casi constante y no se redujo después de la
firma de la paz en 1996. Cada año se cometen aproximadamente seis mil homicidios
en el país; el doble de violencia que cuando aún estaba vigente el conflicto armado
interno.

Guatemala: número anual de homicidios, 1986-2010

República de Guatemala, homicidios anuales según INE (1986-2007)


y PNC (1995-2010)
7000
6498
6292
5885 5960
6000 5781

5338

5000
4507 4515
4381 4300
4237
3998
4000
3619 3631
3428
3260 3310 3230 3308
3001 2904
3000 3310 2794
2655
2304
2166 2167
2041 1970 2002
1891 1968
2000
1572 1636 1663 1691 1690 1693

1000

0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 3003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Elaborado por Carlos A. Mendoza (6 oct 11)


INE PNC

FUENTE: CABI, 2011.

Eso significa que, en promedio, cada día hay 18 homicidios en el país. Hace apenas
una década, el número de homicidios diarios era menos de la mitad. El aumento más
significativo ocurrió a mediados del gobierno de Oscar Berger, aunque logró estabilizar
la situación al final de su período. Hasta ahora, ninguno de los tres últimos gobiernos
ha logrado reducir la tasa diaria de homicidios a un nivel inferior a como la encontró al
inicio de su gestión.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 97


Guatemala: número de homicidios diarios, 2000-2010

20
18
18 17
16 16
16 15

14 12
12
12
10

10 9
8

8
Gobierno Gobierno Gobierno
de Portillo de Berger de Colom
6
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.

Es cierto que el número de homicidios pudo haber crecido como reflejo del aumento
la población, pero aún si se usa la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes,
que es el indicador principal que se utiliza en todo el mundo para medir la violencia, la
situación para Guatemala sigue siendo crítica. La tasa de 41.5 homicidios por cada cien
mil habitantes de 2010 sigue siendo una de las más altas del continente americano.
Sin embargo, se redujo ese año y se espera que también lo haga el año siguiente.

Guatemala: tasa de homicidios por cada cien mil habitantes, 2000-2010

50.0
46.4
45.2
44.1
45.0
42.0
43.3
40.0
36.7 45.1
36.4
35.0

30.8
30.0
28.1
25.0
25.9 Gobierno Gobierno Gobierno
de Portillo de Berger de Colom
20.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC (homicidios) y del INE (población).

98 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


2. Impacto territorial de la violencia
Contrario a lo que comúnmente se cree, los estudios recientes de la consultora
privada CABI muestran que en la actualidad las tasas de homicidios más altas se
presentan en las áreas urbanas de los municipios, donde hay alta proporción de
población ladina, donde vive la población menos pobre y donde hay, curiosamente,
mayor presencia del Estado.

Una tendencia alarmante es que los homicidios están afectando cada vez
más a las mujeres. En 2001, el 9% de las personas fallecidas por homicidio eran
mujeres; en 2010, este porcentaje había aumentado a 12%. En el período 2001-2010, el
número de homicidios a hombres creció un 80% en forma acumulada; pero en el caso
de las mujeres se incrementó 294%.

Guatemala: Número de homicidios según sexo de la víctima, 2001-2010

Año Hombres Mujeres Total homicidios % Mujeres


2001 2,927 303 3,230 9%
2002 3,313 317 3,630 9%
2003 3,849 387 4,236 9%
2004 4,010 497 4,507 11%
2005 4,820 518 5,338 10%
2006 5,282 603 5,885 10%
2007 5,191 590 5,781 10%
2008 5,605 687 6,292 11%
2009 5,778 720 6,498 11%
2010 5,265 695 5,960 12%

FUENTE: Elaboración propia con cifras de CABI.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 99


Para tener una idea de cómo la violencia está cambiando el mapa del país, se pueden
utilizar tres indicadores:

1. Número de homicidios.

En los departamentos de Guatemala (centro), Escuintla (sur), Petén (norte), Chiquimula


e Izabal (nororiente) es donde se cometieron más homicidios en 2010.

Guatemala: Número de homicidios por departamento, 2010

2,423
2,500

2,000

1,500

1,000
534
500 366
282 258 233 255
186 180 177 166 166 165 150
95 70 68 65 56 48
27 20
0
Guatemala
Escuintla

Santa Rosa
Petén
Chiquimula
Izabal
Jutiapa

Alta Verapaz
Quetzaltenango
Huehuetenango
Zacapa
Suchitepéquez
San Marcos
Jalapa
Chimaltenango
Sacatepéquez
Quiché
Retalhuleu
El Progreso
Baja Verapaz
Sololá
Totonicapán
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.

Sin embargo, como se ha dicho, la cantidad de homicidios puede deberse al


tamaño de la población. Por esa razón, se deben tomar en cuenta otros dos
indicadores para establecer cuáles son los departamentos más violentos:

2. Tasa de homicidios.

Este indicador se refiere al número de homicidios tomando en cuenta el tamaño de


la población de cada departamento. Este es el verdadero indicador para medir la
violencia homicida. En ese caso, los departamentos más violentos son:

Guatemala: tasa anual de homicidios por departamento, 2010


(Número de homicidios por cada cien mil habitantes)
Totonicapán 4.3
Sololá 6.4
Quiché 8.3
Huehuetenango 15.9
Chimaltenango 15.9
San Marcos 16.6
Alta Verapaz 17.2
Baja Verapaz 18.2
Retalhuleu 21.9
Sacatepéquez 22.6
Quetzaltenango 23.3
Suchitepéquez 32.9
El Progreso 36.0
Jalapa 48.4
Jutiapa 54.4
Petén 59.5
Izabal 64.0
Santa Rosa 66.1
Zacapa 76.0
Chiquimula 77.7
Escuintla 77.9
Guatemala 78.1
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0
FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC (homicidios) e INE (población).

100 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Como suele ocurrir en la mayoría de países, la violencia se concentra en los lugares
más poblados: los departamentos de Guatemala y Escuintla, en el caso de Guatemala.
Desde hace muchos años, Escuintla había sido el departamento más violento del país,
pero a partir de 2006, el departamento de Guatemala pasó a ocupar el primer lugar y
lo ha mantenido desde entonces. El deterioro del departamento de Guatemala ha sido
alarmante: en el 2000, la tasa de homicidios del departamento de Guatemala era casi
la mitad de la de Escuintla. La ciudad de Guatemala, Mixco y Villa Nueva “aportan” el
75% de los homicidios del departamento.

Es significativo que, después de Guatemala y Escuintla, los departamentos con las


tasas más altas de homicidios estén concentrados en el oriente y nororiente
del país: Chiquimula, Zacapa, Santa Rosa, Izabal, Petén, Jutiapa, Jalapa y El Progreso,
en ese orden. Los tres municipios más violentos en cada uno de esos departamentos
son:

Tasa homicidios Tasa homicidios


   
2010 2010
 
CHIQUIMULA 77.7   PETÉN 59.6
Chiquimula 103.3   La Libertad 61.0
Esquipulas 94.0   Flores 105.8
Jocotán 51.9   San Benito 101.0
ZACAPA 76.0   JUTIAPA 54.4
Zacapa 114.7   Jutiapa 37.4
Gualán 85.1   Moyuta 92.6
Estanzuela 116.7   Asunción Mita 83.5
SANTA ROSA 66.1   JALAPA 48.4
Chiquimulilla 100.7   Jalapa 49.7
Cuilapa 71.8   San Pedro Pinula 47.7
Barberena 59.0   Monjas 79.3
IZABAL 64.0   EL PROGRESO 36.0
Puerto Barrios 126.5   Sanarate 40.4
Morales 56.4   Guastatoya 46.0
San Agustín
Los Amates 77.0   25.8
Acasaguastlán

Casi la mitad de esos 24 municipios tienen tasas de homicidios que duplican


el promedio nacional (41.5) y superan ampliamente sus respectivos promedios
departamentales. El mayor problema se da en los municipios medianos o grandes
(más de 50 mil habitantes), excepto Estanzuela, que es muy pequeño, pero tiene una
tasa muy alta.

Por el contrario, los municipios del Altiplano con grandes poblaciones indígenas y muy
rurales, como Totonicapán, Sololá, Quiché, Huehuetenango y Chimaltenango; son los
departamentos menos violentos.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 101


3. Tendencia de crecimiento anual.

A pesar de lo anterior, el número de homicidios está aumentando en forma


más acelerada en el norte (Verapaces) y en el altiplano del país (Quetzaltenango,
Huehuetenango y Chimaltenango).

Guatemala: Porcentaje de aumento del número de homicidios


entre 2000-2010, por departamento

Jutiapa 99%
Totonicapán 125%
El Progreso 130%
Santa Rosa 145%
Sololá 150%
San Marcos 153%
Quiché 158%
Escuintla 165%
Petén 166%
Sacatepéquez 171%
Izabal 179%
Jalapa 185%
Zacapa 210%
Chiquimula 227%
Guatemala 253%
Suchitepéquez 256%
Retalhuleu 260%
Chimaltenango 271%
Huehuetenango 290%
Baja Verapaz 300%
Alta Verapaz 310%
Quetzaltenango 333%
0% 50% 100% 150% 200% 250% 300% 350%

FUENTE: Elaboración propia con base en cifras de la PNC.

Es probable que ese incremento en los índices de violencia se deba a la incorporación


creciente de esos departamentos dentro de los corredores del narcotráfico y otros
fenómenos delictivos.

Guatemala: rutas del narcotráfico, 2011

FUENTE: Steven Dudley. Los Zetas en Guatemala. In Sight, Septiembre de 2011.

102 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Sea cual sea la causa, el hecho es que la situación está empezando a deteriorarse
aún en los departamentos más tranquilos. La sombra de la violencia se está
extendiendo sin parar, hasta llegar a convertirse en una amenaza estratégica a la
gobernabilidad local.

3. El enfoque preventivo de la violencia


Las municipalidades tienen capacidades limitadas para enfrentar por sí solas el
fenómeno de la violencia: a) no es su rol principal ni tienen la capacidad institucional
para hacerlo; b) sus competencias legales restringen su ámbito de acción para
enfrentar directamente los hechos delictivos (los policías municipales no pueden portar
armas, por ejemplo); c) hay otros órganos del Estado directamente responsables y
mejor capacitados; y d) la violencia responde a múltiples causas que rebasan el ámbito
de acción del gobierno municipal.

Sin embargo, la mayor potencialidad de los gobiernos locales para reducir la violencia
está en la prevención. La experiencia muestra que las autoridades municipales sí
pueden tener éxito cuando asumen el reto de diseñar y ejecutar planes comunitarios
de prevención de la violencia. Esos planes no tienen que ser muy complejos, sino más
bien focalizados en cuatro ejes fundamentales:

1. Policía comunitaria 2. Comisiones Municipa-


(cooperación y confianza) les de prevención de
violencia (rol consultivo)

Énfasis en poblaciones en riesgo


(mujeres, jóvenes y niños)

3. Espacios públicos para 4. Educación,


el uso sano y seguro del capacitación vocacional
tiempo libre e inserción laboral

1. La policía comunitaria no implica que las municipalidades deban crear


cuerpos policíacos propios. Se trata más bien de coordinar acciones para que los
miembros de la Policía Nacional Civil (PNC) tengan relaciones más cercanas con
las comunidades. Basado en el conocimiento que las personas tienen sobre lo
que sucede en sus propias comunidades, un policía comunitario estará en mejor
posición de identificar síntomas o tendencias delictivas y anticiparse a la comisión
de delitos.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 103


Las relaciones de cooperación y confianza entre policías y vecinos es uno de
los fundamentos más sólidos de la prevención. Sin embargo, es preciso poder
aprender una lección: no debe estimularse, bajo ninguna circunstancia, el patrullaje
ciudadano. La experiencia demuestra que esas acciones suelen dar algunos
resultados de muy corto plazo, pero la medicina termina siendo peor que la
enfermedad. Tarde o temprano esos mecanismos se salen de control y se
convierten en feudos de poder informal que retan incluso al gobierno local.

2. Las Comisiones Municipales de Prevención de la Violencia son la mejor


forma de canalizar el deseo de cooperación de los vecinos. En particular, si
esas comisiones se mantienen dentro de la institucionalidad de los Consejos de
Desarrollo y se someten a procedimientos de debate, propuesta y seguimiento de
los COCODE y COMUDE. Se crean por acuerdo específico del Concejo Municipal,
para darles legitimidad y capacidad de gestión. El rol de esas comisiones suele
ser propositivo y consultivo, pero también de coordinación con las instancias
responsables de la seguridad a nivel del gobierno central. Mejor aún, si están
presididas por un líder o una lideresa comunitaria y no por una autoridad municipal.

No son instancias de inteligencia civil, ni autoridades con poder represivo o de


castigo. Casi siempre funcionan en coordinación con el Viceministerio de Apoyo
Comunitario del Ministerio de Gobernación, encargado de fortalecer la capacidad
técnica y administrativa de dichas comisiones.

En algunos casos, las Comisiones Municipales de Prevención de la Violencia son


complementadas con las Juntas Locales de Seguridad Ciudadana. Esas
Juntas tienen jurisdicción solo en sus comunidades y no en todo el municipio,
como las Comisiones. Casi siempre surgen instancias de los COCODE, para dar
seguimiento a las políticas, programas y proyectos que apruebe la Comisión de
Prevención de la Violencia a nivel de todo el municipio.

En otras experiencias, también se han conformado los Observatorios de la


Violencia Juvenil y de Género. Son grupos de vecinos, integrados por jóvenes
y mujeres, encargados de observar la evolución de la violencia que afecte
específicamente a niños, jóvenes y mujeres. Su propósito es actuar como un
sistema de alerta temprana para identificar factores de riesgo, pero también
suelen proponer acciones específicas para atender a esos grupos vulnerables.

El impacto diferenciado de la violencia homicida, que ya se ha destacado en


incisos anteriores, hace indispensable que las políticas de prevención sean
específicas para cada territorio. Esa especificidad sólo puede lograrse con el
apoyo de ciudadanos dispuestos a participar en la prevención de la criminalidad y
a respaldar el accionar de los cuerpos policiales. En un sentido más amplio, esas
comisiones fortalecen los mecanismos locales de participación y el capital social,
así como la cultura ciudadana de prevención, que suelen ser elementos básicos
para la gobernabilidad local.

104 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Programas de prevención de la violencia a nivel local

1. Grupo de amigos del vecindario.


2. Mi vida sin alcohol, drogas y armas.
3. Estudiantes y jóvenes contra la violencia.
4. Programa de mediación de conflictos.
5. Por una vida libre de violencia.
6. Espacios públicos sanos y seguros.
7. Cero indigentes.
8. Programa de formación de valores en las escuelas y
comunidades.
9. Regulación y control de bares y cantinas.
10. Programas de apoyo a los adultos de la tercera edad.
FUENTE: Adaptación de la Política Municipal de Seguridad Democrática de Santa Lucía Cotzumalguapa.

3. En los dos ejes anteriores, el rol principal lo asume la ciudadanía, pero el rescate
de los espacios públicos, es función principal del gobierno municipal. Una
de las estrategias más exitosas para recuperar la confianza es invertir en las
instalaciones públicas de convivencia ciudadana: parques, calles peatonales,
salones, canchas polideportivas y otros. No siempre se necesita desarrollar
nuevas obras de infraestructura. A veces es suficiente con mejorar la iluminación,
pintar con colores más claros, construir paradas de buses mejor ubicadas y
otras medidas similares. Pero los espacios en sí mismos no bastan. El apoyo
a actividades deportivas, recreativas, artísticas y culturales, son un atractivo
extraordinario para todos.

Ahora bien, para saber qué se necesita realmente, la mejor receta es preguntarle a
la gente. No solo porque tienen la mejor información; también porque el propósito
es reducir, en un primer momento, su percepción de inseguridad, y luego, la
violencia misma. La razón para enfatizar la recuperación de los espacios públicos
es muy simple: la concurrencia de muchas personas en espacios sanos y seguros
empieza por dar una sensación de seguridad, que luego pasa a confianza, al
intercambio de información y, finalmente, a la cooperación.

Es importante que esos espacios públicos sean rediseñados pensando en


atraer, principalmente pero no en forma exclusiva, a los grupos más vulnerables:
mujeres, jóvenes y niños. Además, que esas inversiones no se concentren solo
en las áreas urbanas, sino también en las comunidades con mayores índices de
criminalidad. El resultado puede ser poco visible en el corto plazo, pero poco a
poco se irá mejorando la autoestima, el sentido de pertenencia y de protección
mutua; se mejorará el uso productivo del tiempo libre, se mejorará la educación en
valores, se reducirá la práctica de consumo de alcohol y tabaco, se reducirán las
oportunidades de contacto directo con delincuentes y, finalmente, se reducirán las
conductas agresivas y delictivas.

4. El otro eje de intervención del gobierno municipal es la educación, formación


vocacional e inserción laboral. Aquí el papel de la municipalidad es ser
promotor y facilitador. Más que invertir recursos municipales escasos, el éxito

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 105


depende de la capacidad de gestión para lograr que los jóvenes, sobre todo, se
incorporen o mantengan en el ciclo formal de educación o bien que participen en
cursos de formación vocacional.

Hay experiencias exitosas, como la de la Mancomunidad Copán Chortí. Con


apoyo de USAID, allí se gestionó la construcción y el equipamiento de un Instituto
Tecnológico, lo cual también ha ocurrido en otros lados. Lo que hace particular
esa experiencia es que en la mañana se enfocaron en atender a los jóvenes que
se han mantenido dentro del sistema formal de educación (carreras técnicas
avaladas por el MINEDUC), pero en la tarde, en las mismas instalaciones, se
atiende a jóvenes que han abandonado la educación formal, que son los que
tienen más riesgos de ser víctimas de la delincuencia o de ser atraídos por grupos
delincuenciales. Allí es donde se enfatiza la prevención, porque ésta busca evitar
que surjan conductas o condiciones que favorezcan la delincuencia y la violencia
en grupos de alto riesgo.

Sin embargo, hay otra lección que aprender: de poco sirve crear capacidades
(educación y formación vocacional), si no se construyen, en forma simultánea, las
oportunidades (inserción laboral). Eso no significa caer en la tentación de convertir
a la municipalidad en oficina de empleos, sino de apoyar el diseño y la ejecución
de planes de desarrollo económico local que cambien la base productiva del
municipio, como estrategia sostenible para generar más empleos y oportunidades
económicas. La experiencia de la Mancomunidad Copán Chortí (y de otras en el
occidente del país) también tiene algo que decir en ese sentido.

Hay que tener presente que la escuela es un ámbito de socialización por


excelencia. La formación de valores, las campañas para evitar el consumo
de drogas, tabaco y alcohol, así como la portación de armas, los mecanismos
de resolución pacífica de conflictos, las campañas en contra de la violencia
intrafamiliar y contra las mujeres, así como las charlas para explicar el rol
preventivo de la criminalidad que pueden desempeñar las comunidades, entre
otras muchas actividades, suelen contribuir a la cultura de paz.

Y hay muchas medidas más, pero la clave es focalizar, sobre todo en aquellos
aspectos en los que el gobierno municipal sí tiene un aporte significativo que ofrecer.
Ahora bien, la construcción de una cultura de paz y la convivencia armónica, no
se logran de inmediato. Los factores de riesgo son muchos y muy variados. Por
eso mismo, es fundamental que los planes locales de prevención de la violencia
sean realistas, tanto en término de los resultados previstos, como de los recursos
disponibles. De hecho, a veces puede ser recomendable empezar solo en aquellas
comunidades más afectadas, para tener un número manejable de problemas a atender.
También deben identificarse y transmitirse algunas victorias rápidas, para ganar la
credibilidad de la población.

Sin embargo, ninguna medida o resultado es justificable si no se respetan el estado de


derecho y los derechos humanos de la población. Ese es el principio fundamental de
cualquier política local de seguridad democrática.

106 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


La Policía Municipal de Tránsito:
competencia de seguridad y portación de armas

¿Puede la PMT ejercer la función de seguridad ciudadana o usar armas?


La Policía Municipal de Tránsito (PMT) se crea por la Ley de Tránsito (Decreto 132-96).
Su funcionamiento, competencias y facultades están limitadas a lo que establece dicha
ley. La Ley de Tránsito regula el tránsito vehicular (art. 1) y establece que corresponde al
Ministerio de Gobernación el ejercicio de la autoridad de tránsito.

Sin embargo, los artículos 8 y 9 dicen que el Ministerio de Gobernación podrá trasladar la
competencia de administración del tránsito a las municipalidades para que la ejerza en su
jurisdicción. La administración del tránsito (artículo 5) incluye:
a) Planificar, dirigir, administrar y controlar el tránsito en todo el territorio nacional;
b) Elaborar el reglamento para la aplicación de la presente ley;
c) Organizar y dirigir la Policía Nacional de Tránsito y controlar el funcionamiento de otras
entidades, públicas o privadas, autorizadas para cumplir actividades de tránsito;
d) Emitir, renovar, suspender, cancelar y reponer licencias de conducir;
e) Organizar, llevar y actualizar el registro de conductores;
f) Organizar, llevar y actualizar el registro de vehículos;
g) Diseñar, colocar, habilitar y mantener las señales de tránsito y los semáforos;
h) Recaudar los ingresos provenientes de la aplicación de esta ley y disponer de ellos
conforme a la misma;
i) Aplicar las sanciones previstas en esta ley;
j) Diseñar, dirigir y coordinar el plan y sistema nacional de educación vial; y
k) Todas las funciones otorgadas por la ley y las que le asigne el Ministerio de Gobernación
en materia de tránsito.

Ninguna de las actividades está relacionada con la seguridad ciudadana o la portación de


armas. Por tanto, la Policía Municipal de Tránsito no puede ejercer la función de seguridad
dentro de su jurisdicción, ni portar armas para el cumplimiento de sus funciones.

¿Qué entidad es responsable de la seguridad ciudadana?


La Ley de la Policía Nacional Civil establece:

a) La seguridad pública es un servicio esencial de competencia exclusiva del Estado y para ese
fin se crea la “Policía Nacional Civil” (art. 1).
b) La Policía Nacional Civil es una institución profesional armada, ajena a toda actividad
política… (art. 2).

La PNC es la única entidad autorizada para ejercer la competencia de seguridad pública


y es legalmente una institución armada. La PMT, por el contrario, solo tiene funciones
administrativas.

¿Pueden las municipalidades ejercer la competencia de seguridad ciudadana?


La Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002) establece que las municipalidades
podrán ejercer por delegación del organismo ejecutivo algunas competencias, dentro de
las que se priorizan (art. 7) las de:
1. Educación
2. Salud y asistencia social
3. Seguridad ciudadana
4. Ambiente y recursos naturales
5. Agricultura
6. Comunicaciones, infraestructura y vivienda
7. Economía
8. Cultura, recreación y deporte.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 107


Para que una municipalidad pueda recibir la competencia de seguridad ciudadana,
por ejemplo, es necesario llenar los requisitos y gestionar la descentralización de la
competencia vía la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP).
Es decir, se necesita un acuerdo específico para asumir la competencia de seguridad ciudadana.
La competencia no puede asumirse por acuerdo del Concejo Municipal y de ninguna otra
autoridad a ese nivel.

La Ley de Descentralización fue aprobada en 2002. En los siguientes tres años, al


menos cinco municipalidades solicitaron asumir las competencias de educación y
salud. Todas las solicitudes fueron rechazadas por la SCEP, argumentando que se puede
trasladar la competencia pero no recursos financieros. Según la SCEP el traslado
de recursos adicionales a las municipalidades está prohibido por el artículo 257 de la
Constitución Política de la República.

¿Qué cuerpos de seguridad están autorizados para usar armas?


Según la Ley de Armas y Municiones (Decreto 15-2009) solo el Ejército de Guatemala y
la Policía Nacional Civil pueden tener armas y municiones propias. Dice que las fuerzas de
seguridad del Estado, cuya misión sea la seguridad ciudadana y el orden público pueden usar
las armas contempladas por dicha ley (art. 3).

Dado que las PMT no son encargadas de la seguridad ciudadana, ni del orden
público, no pueden usar arma.

Tercer eje:
adaptación al cambio
climático

1. El cambio climático llegó para


quedarse
El cambio climático ya no es una posibilidad; es un hecho. Llegó al país, a cada
municipio, a cada comunidad… y piensa quedarse. Tocó fuerte la puerta con el
Mitch en 1998. Se presentó de nuevo con todo derroche con las tormentas Stan
(2005) y Ágatha (2010). Fue muy ruidoso y más variado con la erupción volcánica
del Pacaya (2010). Nos recuerda su presencia amenazadora con fenómenos menos
espectaculares, pero igualmente destructivos: sequías, heladas, sismos, inundaciones,
deslaves y otros más.

108 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


¿Qué es cambio climático?
Son variaciones del clima a nivel mundial, provocados por el incremento de una capa
casi invisible al ojo humano de una sustancia química llamada dióxido de carbono
(CO2) y otros derivados de dicha sustancia.

¿Cómo afecta la capa de CO2?

La forma esférica del planeta tierra permite que los rayos del sol entren en la tierra.
Los rayos del sol tienen una temperatura elevada que permite que la vida sea posible
en nuestro planeta. Pero esos rayos rebotan y se liberan otra vez al espacio junto a
otras energías calóricas que se generan desde la tierra misma.

Esa es la actividad normal que mantiene la temperatura del planeta. Sin embargo,
la capa de CO2 que se está produciendo alrededor del planeta permite que los rayos
solares ingresen pero no que regresen al espacio. El resultado es el aumento de
la temperatura del planeta y la pérdida del equilibrio ambiental. A este efecto se le
conoce como calentamiento global o “efecto invernadero” porque la temperatura
del sol queda “atrapada” bajo el manto de CO2 , así como queda atrapada bajo el
plástico de los invernaderos agrícolas.

¿Cómo se genera el CO2?

Todas las actividades que realizamos los seres humanos generan la capa de CO2,
pero sobre todo el humo de cualquier cosa que se quema. Todas las fábricas que
producen algún producto generan CO2. Los vehículos de todo tamaño provocan
monóxido de carbono (CO), que es un derivado que también contribuye a la capa de
CO2. Todas las actividades de quema de petróleo generan ese compuesto químico.
Todo ello ocurre con mayor intensidad en los países desarrollados, pero en países
pobres como Guatemala también contribuye la quema de leña y el uso de vehículos
en mal estado, como los buses del transporte público.

¿Cómo se relacionada la capa de CO2 con el cambio climático?

El efecto invernadero aumenta la temperatura en todo el planeta y cambia el ciclo


del agua. Por eso ocurren todos los desórdenes en las lluvias que actualmente
afectan al país.

Como el agua es vital para todos seres vivos, su escasez provoca que plantas,
árboles y todo tipo de animales mueran, o a veces, que logren adaptarse a las
nuevas condiciones de esa variabilidad climática. Sin embargo, el problema es que
no existe una constancia en el patrón climático que permita a todos los seres vivos
adaptarse a las nuevas condiciones. Casi todos los años son diferentes, provocando
alteraciones en la floración de las plantas, en la reproducción de los animales, así
como muertes y pérdidas materiales de los medios de vida de los seres humanos.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 109


¿Qué acciones contribuyen a la reducción de la capa de CO2?

El aliado primordial del ser humano para reducir el CO2 son las plantas, los árboles
y, en su conjunto, los bosques. La razón es simple: son los únicos seres vivos
que necesitan el CO2 para crecer y reproducirse. Las plantas y árboles no solo
consumen y reducen el CO2 y contribuyen a disminuir el daño ambiental; al hacerlo,
producen oxigeno que es vital para la vida en el planeta. Si se cortan las plantas y
los árboles, se vuelve a “liberar” el CO2 que estos seres vivos han consumido y tenían
almacenados en sus tallos, hojas y raíces.

Sembrar árboles es la mejor medida, pero se debe hacer en gran escala para lograr
suficientes masas boscosas que sean capaces de consumir mucho CO2 y “mitigar”
todo lo que produce el planeta.

¿Basta con sembrar más árboles?

Aunque es una buena manera, los árboles no son capaces de reducir todas las
emisiones de CO2. Es necesario cambiar los hábitos de consumo del ser humano:
utilizar fuentes de energía limpia y ordenar el territorio para evitar que la población se
encuentre vulnerable ante las variaciones climáticas.

El exceso de basura, en sí mismo, o no darle ningún tratamiento, no genera CO2,


pero sí produce otros químicos que se pueden adherir a la capa de CO2 o quedar en
el ambiente, dañando la salud de los seres humanos. Separar la basura y el reciclaje
son buenas prácticas de higiene urbana y del hogar, pero una medida fundamental
es no tirar la basura a los ríos.

Las prácticas de conservación de suelos y el uso mínimo de productos químicos en


la agricultura ayudan a evitar erosión y contaminación de los suelos, con lo que se
minimiza el riesgo ambiental.

Adaptación propia basada en el texto preparado por Rainforest Alliance. Guatemala, octubre de 2011.

Pero la historia no empezó en 1998. Los fenómenos naturales han existido siempre.

Guatemala: fenómenos naturales acumulados en 1530-1999

6,000 5,480

5,000
4,000
3,000
2,000 1,437 1,089
724 534 292
1,000 243 164 112 110 43
0
as

os
es
os

s
s

as
es
s

os
ve
ne

be
le

ad

on

nt
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ad
ot

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un
u

C
Te

bo
In

H
es

FUENTE UNEPAR -UNICEF, 2001


D

110 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


En los registros históricos ni siquiera aparecían las sequías. El número de deslaves,
hundimientos y derrumbes, por ejemplo, acumulados durante casi 482 años, son
insignificantes si se comparan con lo que ahora ocurre en un solo invierno copioso.
Para muestra un botón: la depresión tropical de octubre de 2011. Sucedió justo
cuando los alcaldes del país se reunían en la ciudad de Guatemala para tener su primer
Encuentro Nacional de Autoridades Electas, convocado por la Instancia Municipalista
(ANAM y AGAAI). Un evento natural, como queriendo decir que no deberían olvidarse de
incluir el tema en la visión de desarrollo de los gobiernos locales.

Acumulación de eventos

Sequía
Mitch Sequía Stan Tormenta 16 La Unión Pacaya
1998 2001 2005 2008 2009 Ágatha
2010

3 años 4 años 3 años 2 años 9 meses


• Crisis alimentaria • Crisis económica mundial
• Crisis política • Crisis fiscal de Guatemala
• Crisis energética

FUENTE: SEGEPLAN. “Después de Ágatha y Pacaya, juntos hacia un plan de recuperación y reconstrucción, con transformación”; 2 de julio de 2010.

Lo que sí cambió desde 1998 es que los fenómenos naturales son ahora más
frecuentes, más destructivos y sus efectos negativos se juntan en el tiempo y en el
territorio, sin dar tiempo a la recuperación.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 111


Vulnerabilidad territorial

Área afectada
por DT16

La reincidencia de municipios afectados


por Mitch, Stan, DT16 y Agatha muestran la
vulnerabilidad del territorio.
Área afectada
por Ágatha

Área afectada por


Huracán Mitch

Datos comparados del impacto del Huracán Mitch,


Tormenta Stan y Tormenta 16
Área afectada por
Tormenta Stan

FUENTE: SEGEPLAN. “Después de Ágatha y Pacaya, juntos hacia un plan de recuperación y reconstrucción, con transformación”; 2 de julio
de 2010.

Pero no son desastres “naturales”: lo que convierte a un fenómeno natural en


un desastre, es la intervención humana equivocada. Es decir, cómo se usan y se
transforman los territorios, sin racionalidad y sin sostenibilidad ambiental.

Entonces, para empezar, convengamos en una cosa: el cambio climático ya no se


puede evitar, pero sí se puede adaptar. La clave es lograr que las comunidades, los
municipios, el país en su conjunto, adopten medidas de adaptación al cambio climático.
Esto es, que se enfoquen en reducir sus vulnerabilidades y sus amenazas, sobre todo a
nivel municipal, porque los fenómenos naturales asumen formas distintas y se traducen
en problemas específicos a nivel local.

112 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Mapa de amenaza por sequía

Elaborado por Laboratorio de Información Geográfica UPGGR, Guatemala, 17/08/2004

Guatemala tenía dos zonas secas reconocidas: la costa sur y los municipios del
oriente. Ahora el “corredor seco” se está ampliando desde el oriente hacia el occidente
del país, donde ocurre el mayor número de heladas e inundaciones que afectan la
cosecha de granos básicos. Sequías, heladas e inundaciones: un coctel catastrófico
para los municipios del altiplano que tienen las tasas más altas de desnutrición crónica
del país.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 113


Y es que ahora en las tierras
del altiplano también pasa algo
especial: las inundaciones ya no
solo afectan las tierras bajas de
la costa sur. De hecho, según los
últimos estudios del CONASAN
citados en el primer eje de este
informe, las heladas y las tormentas
tienen un alcance geográfico
mucho mayor que las sequías,
y explican en mayor medida la
desnutrición crónica.

La tormenta Stan de 2005 afectó


la zona costera pero también
la parte media de la cadena
montañosa que divide al país en
dos. Llegó incluso a poblados más
allá de los 1200 metros sobre el
nivel del mar. Vivir en lo alto ya no es la solución y la causa es la deforestación de la
parte alta de las cuencas, que aumenta sin cesar año con año.

Es unteresante que el exceso de lluvia y la sequía bailan en pareja. Se turnan cada


año o dos, incluso en las mismas zonas, volviendo el clima impredecible y multiplicando
los problemas. Los daños de las inundaciones en los ecosistemas tardan varios años en
recuperarse y los de la sequía, también.

Exceso de lluvia, agosto de 2008 Déficit de lluvia, agosto de 2008


(188%) (-13%)
57 a 100 -85 a -50
100 a 150 -50 a -25
150 a 200 -25 a 0
200 a 216 o a 25
25 a 50
50 a 100
100 a 121

Anomalía Agosto 2008 Anomalía Agosto 2008

114 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


La lista de problemas ambientales es larga, casi interminable. Pero quizás los
ejemplos anteriores basten para entender la gravedad de la situación y para enfatizar
que los impactos de los desastres no son solo en vidas humanas, cosechas e
infraestructura, en el corto plazo. Son más variados y más perdurables.

Impactos potenciales del cambio climático

Impactos en la salud
Cambios climáticos • Mortalidad relacionada con el clima
• Enfermedades infecciosas
• Calidad del aire y enfermedades respiratorias

Impactos en la agricultura
Temperatura • Producción agrícola
• Demandas de irrigación

Impactos en los bosques


• Cambios en la composición
• Cambios en el rango geográfico
Precipitación
• Salud del bosque y productividad

Impactos en el recurso agua


• Cambios en la distribución
Aumento del • Calidad de agua
nivel del mar • Aumento de la competencia por el agua

Impactos en las áreas costeras


• Erosión de las playas
• Inundación de límites costeros
• Costos para proteger a comunidades costeras

Impactos en las especies y áreas naturales


• Cambio en las zonas ecológicas
• Pérdida de hábitats y especies

FUENTE: Informe de cambio climático del MARN, 2005.

Con esas tendencias, los expertos coinciden en que durante las próximas décadas
Guatemala podría convertirse en un país más seco, con alteraciones fuertes en sus
estaciones de invierno y verano:

1. Cambio de temperaturas

2. Lluvias menos predecibles

3. Tormentas intensas y más frecuentes

4. Alternancia de sequías e inundaciones de un año a otro.

Así que el cambio climático llegó para quedarse… y los resultados podrían ser muy
graves:

1. Desplazamiento de las zonas agrícolas actuales hacia las reservas forestales y a


otros municipios, provocando graves desequilibrios ecológicos y posibles conflictos
sociales.

2. Surgimiento de grandes grupos de “refugiados climáticos”, que cambiarían el mapa


socioeconómico del país y las demandas de servicios municipales.

3. Ampliación del corredor del hambre y la desnutrición crónica, condenando a más


de la mitad de la población al subdesarrollo humano de por vida.

4. Pérdida de la gobernabilidad local y de la legitimidad de los gobiernos municipales.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 115


Los “refugiados climáticos” en el mundo

Cerca de 25 millones de personas al año se desplazaron en el mundo


por motivos ambientales desde 2008, según un informe del gobierno
de Inglaterra. La ONU, por su parte, estima que otros 740 millones
emigraron a diferentes regiones dentro de sus propios países en
2009. Un promedio de 25 millones de personas fueron desplazadas
cada año por eventos relacionados con el clima a partir de 2008.
Es probable que esta cifra aumente a medida que los fenómenos
climáticos se vuelvan más extremos.

Varios estudios recientes indican que el cambio climático podría


incrementar la probabilidad de conflictos al aumentar la competencia
por recursos escasos y vitales como agua y alimentos.

Incluso, algunos expertos señalan que los daños y las migraciones


por causas climáticas representan una amenaza “inmediata,
creciente y grave” para la seguridad y la salud mundial. En años
recientes, historiadores y climatólogos han vinculado la caída
de civilizaciones pasadas, como la Maya, con fenómenos como
sequías extremas. Por esa razón, se afirma que la “estabilidad de las
sociedades modernas está vinculada al clima mundial”.

FUENTE: Adaptación propia con base en reportajes de la BBC de Londres, octubre de 2011.

2. La estrategia más viable es la adaptación


La adaptación al cambio climático implica trabajar en forma simultánea para restaurar
la calidad ambiental, reducir las vulnerabilidades, las enfermedades y también la
inseguridad alimentaria y nutricional. Va mucho más allá de las capacidades de los
gobiernos locales. Sin embargo, sin éstos, ninguna estrategia es viable, sobre todo
porque la “canasta de riesgos” es muy amplia y las crisis provocadas por fenómenos
climáticos son cada vez más complejas, además de tener impactos diferenciados a
nivel territorial.

Una primera reacción podría ser que los gobiernos locales participen más
decididamente en los sistemas de alerta temprana, que en el país están bastante
desarrollados, dirigidos por la CONRED. Es necesario, pero insuficiente. Los gobiernos
locales deben ser parte integral de la capacidad de respuesta del Estado para enfrentar
la problemática ambiental, porque son parte del mismo y porque tienen mucho que
aportar.

116 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Sin embargo, desde una perspectiva más local y tomando en cuenta sus propias
limitaciones y competencias legales, el mayor aporte de los gobiernos locales para
adaptarse al cambio climático podría focalizarse en tres componentes principales:

2.
Plan de
1. Gestión de
Plan de Riesgos
Ordenamiento
Territorial

3.
Manejo
Mancomunado
de las Cuencas
Hidrográficas

2.1 Plan de ordenamiento territorial

Como ya se ha dicho, los fenómenos naturales se convierten en desastres porque


el ser humano ocupa y usa mal los territorios: aumenta los riesgos y los vuelve más
vulnerables. Para revertir esa situación, hay que ordenar la forma actual en que se
usan y transforman los territorios a nivel municipal. Es necesario formular Planes de
Ordenamiento Territorial (POT). Ese puede ser uno de los aportes más significativos de
los gobiernos municipales para la adaptación al cambio climático. No es casual que
el propio Código Municipal establezca que el ordenamiento territorial y el desarrollo
integral del municipio, sean una competencia propia y obligatoria de los gobiernos
municipales (artículo 142 del Código Municipal y 253-262 constitucionales).

Para que ese aporte sea efectivo, hay que empezar por entender el rol y la naturaleza
de los POT municipales. ¿Compite con los otros planes municipales y sectoriales? El
esquema siguiente puede ayudar a entender cómo el conjunto de planes articulados y
congruentes entre sí, deberían constituir y hacer funcionar un Sistema de Planificación
Municipal:

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 117


Planes Rectores Planes Sectoriales

Plan de desarrollo económico local

Plan de Plan de seguridad alimentaria y nutricional


¿Qué Desarrollo Plan municipal de prevención de la violencia
hacer? Municipal
(PDM) Plan de gestión de riesgos

Otros planes sectoriales a nivel local

Plan de Programa Plan Operativo


Ordenamiento de Inversión Anual (POA) y
Territorial Multianual Presupuesto
(POT) (PIMA) Anual

¿Dónde hacerlo? ¿Cuánto cuesta? ¿Cómo empezar?

FUENTE: Propuesta Proyecto Gobernabilidad Local de USAID.

El PDM refleja la visión de desarrollo que tienen los vecinos. El POT ubica en el
territorio esa visión de desarrollo. Y el PIMA prevé los recursos para ejecutar los planes
a mediano y largo plazo. El POA expresa cómo ejecutar los PDM y los POT año con
año, así como el presupuesto ejecuta año con año el PIMA. Mucho del desencanto
con la planificación a nivel municipal se debe a que no siempre se entiende esa lógica,
secuencia y complementariedad. Sólo se hacen planes aislados, incongruentes entre
sí, que no constituyen un sistema de planificación. El resultado son muchos papeles y
poca acción.

El ordenamiento territorial es posible porque el territorio no es solo un espacio físico


o geográfico donde habitan seres vivos; es también una construcción social, porque
el ser humano lo transforma todos los días, para bien o para mal. En ese sentido, un
POT ayuda a entender qué uso se le va a dar a cada espacio del municipio, cuánto de
ese espacio se va a utilizar para cada actividad y cómo se va a lograr la sostenibilidad
ambiental de esos usos. Y de allí que el ordenamiento territorial es, a su vez, un plan de
gestión de riesgos, porque ayuda a reducir las vulnerabilidades socioambientales. En
síntesis, apoya los esfuerzos de desarrollo del PDM, pero agrega la visión de equilibrio
territorial y la sostenibilidad ambiental.

En algunos casos se plantea que la competencia municipal para el ordenamiento


territorial se reduce a normar el desarrollo urbano. Quizás por ello la Política de
Ordenamiento Territorial de la SEGEPLAN plantea que ordenar el territorio es una función
del gobierno central y ordenar el desarrollo urbano es una función del gobierno municipal.

118 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


Desde esa perspectiva, las municipalidades solo tienen un rol normativo y regulador
del uso del suelo y de la ocupación del territorio a nivel local. Ambos niveles de
planificación del ordenamiento territorial se vinculan a través del Sistema de Consejos
de Desarrollo.

El artículo 143 del Código Municipal no especifica el “tipo” de ordenamiento territorial


que compete a las municipalidades. Pero quizás el argumento se desprenda de la
norma que establece que “las lotificaciones, parcelamientos, urbanizaciones y cualquier
otra forma de desarrollo urbano o rural que pretenda realizar o realice el Estado o
sus entidades o instituciones autónomas y descentralizadas, personas individuales o
jurídicas que sean calificadas para ello, deben contar con la aprobación y autorización
de la Municipalidad correspondiente” (artículo 35 del Código Municipal). También podría
deberse a que buena parte de los problemas ambientales, como la contaminación, se
generan en las ciudades.

Un Plan de Ordenamiento Territorial a nivel municipal tiene carácter


de instrumento legal y obligatorio. Por ello, debe ser aprobado por
acuerdo específico y con el voto favorable de las dos terceras
partes del Concejo Municipal. Por ser norma de observancia
general y obligatoria para todos los habitantes del municipio, tiene
que ser publicada en el Diario Oficial.

Sea cual sea el alcance que se quiera asumir, lo cierto es que un POT municipal no
puede dejar de considerar al menos tres temas principales, si ha de ser útil para la
adaptación al cambio climático:

1. Las tendencias de crecimiento de los centros poblados.

2. La vocación del suelo municipal (urbano y rural).

3. Las medidas específicas de protección o rehabilitación de las zonas de riesgo para


la vida humana.

Uno de los desafíos más importantes para la gestión municipal es anticiparse a


las dinámicas del crecimiento poblacional y, por tanto, de las ciudades o lugares
poblados del municipio. Un crecimiento poblacional alto y desordenado implicará mayor
demanda de servicios básicos e inversiones más costosas para proveer servicios
públicos a centros poblados dispersos y muy rurales. Pero también, el riesgo de que
nuevos grupos poblacionales se pasen a vivir a lugares de alto riesgo y aumenten su
vulnerabilidad frente a los fenómenos climáticos.

Por eso, una de las medidas típicas de un POT es diseñar una red de ciudades
secundarias que aglutinen población, servicios y oportunidades económicas, en lugares
sanos y seguros, que preserven además el patrimonio cultural y los lugares sagrados
de los pobladores. Un buen POT también está orientado a ayudar a proveer soluciones
habitacionales más accesibles para los pobres, a través de regulaciones e incentivos
para los urbanizadores.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 119


Para ejercer esa función, la autoridad municipal tiene la facultad
de regular las construcciones en su jurisdicción. El instrumento
principal son las licencias de construcción. Las lotificaciones,
parcelamientos, urbanizaciones y cualquier otra forma de desarrollo
urbano o rural en el municipio, deben contar con la aprobación y
autorización de la municipalidad correspondiente. Ésta, a su vez,
debe garantizar que tengan los servicios básicos que establece la
ley. El problema es que las licencias municipales de construcción
fueron eliminadas con las reformas recientes al Código Municipal,
vigentes desde julio de 2010. Por esa razón, la Instancia Municipalista
ha incluido restituir esta facultad en su propuesta de una segunda
generación de reformas al Código Municipal.

De igual manera, un POT municipal debe reflejar el uso actual y deseable del suelo
urbano y rural. En especial, la asignación de áreas propicias para la actividad agrícola,
industrial, residencial, protegidas, de riesgo y otras similares, así como normar bajo qué
condiciones, requisitos y procedimientos, se puede o no hacer uso de ellas. Un mapa
actualizado de uso actual y potencial del suelo puede contribuir en mucho a prevenir
conflictos de jurisdicción entre comunidades, incluso entre municipios. También a
establecer directrices para normalizar los terrenos de viviendas en situación irregular,
además de favorecer la identificación, recuperación y mejora de los espacios públicos
que ayuden a la convivencia ciudadana y a la prevención de la violencia.

Sin embargo, hay que tenerlo claro: no se trata solo de “asignar” usos específicos
al suelo de acuerdo a su vocación. Se trata, más bien, de aprovechar la oportunidad
para identificar de qué manera se puede equipar esos territorios con mayores servicios
e infraestructura, que mejoren la competitividad y la equidad territorial. También se
busca usar las normativas de ordenamiento territorial para estimular la especialización
económica y reconversión productiva que estarán propuestas en el plan de desarrollo
económico local. Son objetivos de desarrollo, no solo de regulación, los que deben
prevalecer. Es decir, un POT establece cómo gestionar y administrar las intervenciones
públicas y cómo orientar las intervenciones privadas en el territorio.

“Un buen plan de ordenamiento territorial es aquel que potencia


aquellos procesos positivos que el mercado lleva a cabo operando
en el territorio, pero también aquel que contribuye a evitar o mitigar
los impactos negativos que el mercado sin regulación ocasiona”.

El uso de catastros multifinalitarios (no solo para el cobro del IUSI) y de sistemas de
información geográfica (SIG), suelen ser herramientas muy eficaces para apoyar la
gestión eficaz del territorio, así como para dar certeza jurídica a la propiedad, tenencia
y uso de la tierra. El catastro, incluso, puede ayudar a recuperar ingresos propios
municipales que sean producto de la plusvalía del suelo que se haya generado por las

120 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


mejoras que introducen los gobiernos locales, así como ocurre con las contribuciones
por mejoras que sirven para cubrir parte de las inversiones en infraestructura a nivel
local.

2.2 Plan de gestión de riesgos

El papel clave del POT para mitigar los efectos del cambio climático es identificar
las medidas de protección para identificar, proteger y rehabilitar la calidad ambiental
en las zonas de riesgo del municipio, al mismo tiempo que prohibir o normar muy
rigurosamente las posibilidades de uso por parte de la población.

Un plan de gestión de riesgos puede y debe tener “vida propia”. Empieza con un
mapa actualizado de riesgos, no solo actuales, sino también potenciales, que no sea
resultado solo del uso de herramientas informáticas, sino de consultas ciudadanas.
Esto, porque los mapas no son el producto final, sino instrumentos para ayudar en la
toma de decisiones sobre el territorio y sus zonas de riesgo.

Los factores de riesgo más frecuentes son inundaciones, erupciones volcánicas,


deslizamientos, deslaves, sequías, heladas, hundimientos, vientos fuertes y huracanes,
incluso. Es importante involucrar a los vecinos en la identificación de las causas
de cada una de esas amenazas, como la deforestación, la erosión del suelo, el
agotamiento de las fuentes de agua, el manejo inadecuado de aguas servidas, los
asentamientos humanos en zonas de riesgo, la contaminación por agroquímicos y
desechos sólidos, los incendios por mal manejo de prácticas agrícolas, la calidad de las
construcciones de bienes públicos y privados y muchas otras. Con esa información, se
pueden establecer las zonas de riesgo y las medidas preventivas, de protección o de
rehabilitación, que habrán de tomarse a nivel municipal o mancomunado.

La gestión de riesgos a nivel municipal no debe limitarse a prepararse para las


emergencias o la reconstrucción posterior a desastres. Eso es importante, pero
hay mucho más que hacer. Un plan municipal de gestión de riesgos debe ser una
estrategia integral para reducir las vulnerabilidades; es decir, la posibilidad de que la
población, sus bienes e infraestructura, así como sus ecosistemas naturales, sufran un
desastre provocado por factores climáticos.

Dados los múltiples factores que influyen en esas vulnerabilidades, debe quedar claro
que el cambio climático no es solo un problema ambiental. Es un producto del modelo
de desarrollo del mundo, no solo del país. Así que además de lo ambiental, abarca
muchas otras dimensiones sociales, económicas, culturales, políticas e institucionales,
y es necesario actuar en todos esos ámbitos.

A manera de ejemplo, a nivel municipal algunas de las acciones que pueden


gestionarse o apoyarse en forma directa son:

1. El manejo integrado y mancomunado de los recursos hídricos con el enfoque


GIRH, a nivel de cuencas y microcuencas hidrográficas.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 121


2. Campañas municipales para desincentivar el desperdicio del agua y para apoyar la
cloración.

3. Prohibir las urbanizaciones en zonas de recarga hídrica, dentro del POT municipal.

4. Tratamiento municipal de las aguas residuales y control de las descargas en los


alcantarillados.

5. Proyectos de cosecha de agua de lluvia, vía pequeños embalses o minipresas, para


proveer agua de riego en época de sequía.

6. Protección de las fuentes de agua.

7. La reforestación y manejo racional de los bosques, incluyendo la promoción del uso


de los incentivos forestales y la creación de empresas forestales comunitarias.

8. La gestión de asistencia técnica por medio de extensionistas agrícolas para


promover o renovar las prácticas de agroforestería, de cultivo de especies
resistentes a los fenómenos climáticos y las prácticas de conservación de suelos.

9. La construcción de obras viales, la concentración de asentamientos urbanos y la


creación de sistemas de transporte público, que reduzcan el uso y los tiempos de
movilización de vehículos y, por tanto, la emisión de dióxido de carbono.

10. La promoción de estufas ahorradoras y otras herramientas que disminuyan el uso


de leña para cocinar, que se consume en el 86% de los hogares rurales.

11. El manejo mancomunado de los desechos sólidos para reducir costos y lograr
impactos mayores.

12. Promoción de invernaderos de pequeña escala para la producción de hortalizas.

13. Las campañas de promoción del espaciamiento de embarazos para reducir las
presiones poblacionales y las demandas de servicios básicos municipales.

14. El uso permanente de los sistemas de información para alerta temprana de la


CONRED, del MAGA y otras entidades.

15. Crear o fortalecer las unidades municipales de gestión de riesgos y adaptación al


cambio climático, con sistemas de información geográfica.

Para avanzar hacia una agricultura sostenible, la FAO ha propuesto


el modelo de Milpa del Siglo XXI. Se sugiere usar dos tecnologías
de comprobada efectividad: la agroforestería y la siembra de frijoles
de cobertura, según sea la zona agroecológica. Entre los sistemas
agroforestales, se propone enfocar en la promoción del sistema
KuxurRum, una variante del sistema agroforestal investigado por la
FAO bajo el nombre Quesungual. Esto implica modificar la roza
y quema como práctica agrícola, maximizando los servicios de los
árboles dispersos en los campos para mantener los rendimientos, a
pesar de lluvias o sequías.

122 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


2.3 Manejo mancomunado de cuencas
hidrográficas

Aquí el asunto empieza a complicarse, porque muchas de las amenazas y


vulnerabilidades ambientales se generan en otros municipios, incluso en lugares muy
lejanos. Se necesita, por tanto, un enfoque de país, o cuando menos, mancomunado.
Una gran oportunidad para la buena gestión municipal es adoptar el enfoque de Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH).

Es común que, debido a la presión y demanda de las comunidades, las autoridades


municipales se preocupen por llevar agua a los hogares y nada más. Es un enfoque
limitado ampliar la cobertura, pero no la calidad del agua. Suele ser más intenso
cuando el agua en el área rural la manejan los comités de agua, sin regulaciones ni
estándares de servicio. No es un problema de aplicación de normas consuetudinarias,
sino de falta de información y concientización.

La falta de cloración del agua equivale a pagar por “llevar enfermedades a


domicilio”, porque el agua no clorada puede ser fuente de contagio de 30
enfermedades diarreicas, que terminan aumentando la desnutrición,
la morbilidad y la mortalidad infantil, entre otros problemas.

El enfoque GIRH, por el contrario, implica considerar todo el ciclo del agua:
producción, distribución, calidad, manejo adecuado del agua residual y sostenibilidad
financiera del servicio. También la descontaminación del agua por desechos sólidos.
Para que ello sea posible, se debe trabajar a nivel de toda la cuenca hidrográfica con
acciones específicas a nivel de microcuencas. Es un esfuerzo que rebasa por mucho
las capacidades y la jurisdicción de un solo municipio. Lo deseable es trabajar en
forma mancomunada, uniendo las voluntades, los recursos y las capacidades de las
comunidades y de los gobiernos locales de varios municipios.

El tema del agua también tiene que ver con el uso para actividades productivas.
Según la SEGEPLAN, la capacidad de los embalses solo permite aprovechar del 1.5%
del agua disponible. Es preciso implementar políticas de cosecha y almacenamiento
del agua de lluvia para usarla en época seca para consumo humano y usos productivos.
Los embalses no solo sirven para generar energía eléctrica. Pueden ser multiusos,
como abastecer los sistemas locales de riego o incluso para controlar las crecidas de
los ríos en épocas demasiado lluviosas.

En realidad, el tema del agua requiere también acciones más complicadas a nivel
nacional, si es que alguna vez se aspira a garantizar la gobernabilidad democrática del
agua.

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 123


Hace falta de una Ley de Aguas

Numerosos intentos se han hecho para aprobar una Ley de Aguas.


Todos han fracasado hasta ahora. El problema básico radica en
la contradicción que existe respecto al dominio del agua, entre
varias normativas legales (la Constitución, el Decreto Ley 1932 y
el Código Civil). Por un lado, se declara que las aguas son bienes
del dominio público; por otro, se indica que las aguas subterráneas
son de quien las extrae, al igual que las superficiales que
atraviesan terrenos particulares. Esto último ha sido aprovechado
para desviar el cauce de ríos para uso privado. La creación del
Gabinete de Agua fue un paso importante, pero aún insuficiente.

124 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


ANEXOS

Inseguridad alimentaria,
violencia homicida y
vulnerabilidad ambiental,
a nivel municipal, 2010

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 125


2010
Tasa de
No. Municipio Homicidios Índice de
Proyección Número de Índice de Índice de Índice de
por cada Desnutrición
de Población Homicidios Heladas Inundaciones Sequías
100,000 Crónica
habitantes
REPÚBLICA 14,361,667 5,960 41.5 42.0

Guatemala 3,103,685 2,423 78.1 27.8


1 Guatemala 988,150 1253 126.8 18.7 0.000 0.440 0.703
2 Santa Catarina Pinula 85,290 45 52.8 23.1 0.025 0.000 0.689
3 San José Pinula 67,730 56 82.7 26.8 0.105 0.000 0.525
4 San José del Golfo 5,721 6 104.9 16.0 0.000 0.000 0.900
5 Palencia 58,046 24 41.3 33.0 0.035 0.000 0.750
6 Chinuautla 121,306 48 39.6 26.2 0.000 0.314 0.700
7 San Pedro Ayampuc 67,728 33 48.7 27.0 0.000 0.000 0.821
8 Mixco 474,421 294 62.0 20.8 0.020 0.314 0.700
9 San Pedro 40,059 5 12.5 38.8 0.114 0.000 0.700
Sacatepéquez
10 San Juan 208,035 62 29.8 48.6 0.013 0.289 0.700
Sacatepéquez
11 San Raimundo 28,756 4 13.9 36.3 0.001 0.000 0.716
12 Chuarrancho 12,462 5 40.1 35.2 0.000 0.000 0.874
13 Fraijanes 42,607 15 35.2 30.7 0.010 0.000 0.697
14 Amatitlán 105,738 93 88.0 26.8 0.021 0.000 0.817
15 Villa Nueva 501,395 277 55.2 20.5 0.009 0.803 0.790
16 Villa Canales 139,449 116 83.2 26.0 0.003 0.516 0.698
17 Petapa 156,790 87 55.5 17.4 0.000 0.000 0.735
El Progreso 155,596 56 36.0 22.3
18 Guastatoya 21,724 10 46.0 10.1 0.000 0.000 0.900
19 Morazán 11,751 4 34.0 23.3 0.049 0.366 0.805
20 San Agustín 38,755 10 25.8 38.3 0.130 0.314 0.738
Acasaguastlán
21 San Cristóbal 6,807 6 88.1 19.7 0.075 0.000 0.858
Acasaguastlán
22 El Jícaro 10,813 3 27.7 17.9 0.000 0.000 0.900
23 Sansare 11,482 0 0.0 24.1 0.000 0.000 0.900
24 Sanarate 37,115 15 40.4 18.7 0.000 0.000 0.900
25 San Antonio la Paz 17,148 8 46.7 26.6 0.001 0.000 0.900
Sacatepéquez 310,037 70 22.6 34.9
26 Antigua Guatemala 44,786 18 40.2 28.6 0.098 0.289 0.819
27 Jocotenango 20,357 2 9.8 20.1 0.034 0.000 0.900
28 Pastores 14,481 2 13.8 39.5 0.041 0.314 0.882
29 Sumpango 35,938 9 25.0 47.9 0.056 0.314 0.730
30 Santo Domingo 9,915 0 0.0 41.1 0.060 0.000 0.700
Xenacoj
31 Santiago 28,167 10 35.5 49.0 0.141 0.000 0.701
Sacatepéquez
32 San Bartolomé 7,996 0 0.0 19.2 0.278 0.000 0.722

126 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


33 San Lucas 23,997 12 50.0 34.8 0.116 0.000 0.700
Sacatepéquez
34 Santa Lucía Milpas 14,138 4 28.3 34.0 0.053 0.000 0.700
Altas
35 Magdalena Milpas 10,436 0 0.0 44.8 0.177 0.000 0.700
Altas
36 Santa María de Jesús 16,308 0 0.0 56.7 0.195 0.000 0.700
37 Ciudad Vieja 34,147 1 2.9 27.9 0.109 0.000 0.754
38 San Miguel Dueñas 10,905 2 18.3 31.5 0.228 0.000 0.701
39 Alotenango 25,107 10 39.8 39.6 0.163 0.000 0.537
40 San Antonio Aguas 9,965 0 0.0 22.2 0.017 0.000 0.900
Calientes
41 Santa Catarina 3,393 0 0.0 20.8 0.059 0.000 0.817
Barahona
Chimaltenango 595,769 95 15.9 53.8
42 Chimaltenango 114,440 53 46.3 41.4 0.021 0.000 0.700
43 San José Poaquil 23,639 1 4.2 60.9 0.061 0.000 0.733
44 San Martín 72,982 5 6.9 46.9 0.026 0.314 0.767
Jilotepeque
45 Comalapa 42,226 0 0.0 65.1 0.200 0.000 0.727
46 Santa Apolonia 15,527 1 6.4 73.4 0.430 0.000 0.700
47 Tecpán Guatemala 81,091 3 3.7 69.2 0.399 0.000 0.700
48 Patzún 51,406 0 0.0 61.7 0.248 0.000 0.670
49 Pochuta 11,170 2 17.9 45.0 0.015 0.000 0.385
50 Patzicía 32,181 0 0.0 55.1 0.182 0.000 0.700
51 Santa Cruz Balanyá 7,740 0 0.0 68.9 0.158 0.000 0.700
52 Acatenango 21,814 3 13.8 59.5 0.105 0.000 0.616
53 Yepocapa 30,521 1 3.3 42.7 0.069 0.000 0.341
54 San Andrés Itzapa 30,430 10 32.9 49.0 0.235 0.000 0.739
55 Parramos 14,572 5 34.3 44.2 0.146 0.000 0.882
56 Zaragoza 23,960 3 12.5 42.3 0.096 0.000 0.700
57 El Tejar 22,068 8 36.3 35.1 0.021 0.000 0.700
Escuintla 685,830 534 77.9 25.8
58 Escuintla 147,617 149 100.9 24.0 0.010 0.715 0.425
59 Santa Lucía 121,651 55 45.2 31.3 0.000 0.000 0.360
Cotzumalguapa
60 La Democracia 24,226 10 41.3 25.0 0.000 0.000 0.555
61 Siquinalá 21,567 9 41.7 36.3 0.011 0.314 0.309
62 Masagua 42,745 33 77.2 22.5 0.000 0.892 0.579
63 Tiquisate 55,469 38 68.5 24.2 0.000 0.314 0.713
64 LA Gomera 58,273 41 70.4 25.3 0.000 1.000 0.746
65 Guanagazapa 16,591 13 78.4 30.6 0.000 0.000 0.526
66 San José 50,250 73 145.3 16.8 0.000 0.852 0.711
67 Iztapa 11,695 4 34.2 17.9 0.000 0.992 0.719
68 Palín 56,519 28 49.5 31.1 0.021 0.322 0.547
69 San Vicente Pacaya 16,314 4 24.5 30.3 0.007 0.000 0.586
70 Nueva Concepción 62,912 77 122.4 20.3 0.000 0.998 0.751

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 127


2010
Tasa de
No. Municipio Homicidios Índice de
Proyección Número de Índice de Índice de Índice de
por cada Desnutrición
de Población Homicidios Heladas Inundaciones Sequías
100,000 Crónica
habitantes
Santa Rosa 340,381 225 66.1 29.0
71 Cuilapa 38,979 28 71.8 36.1 0.000 0.314 0.680
72 Barberena 44,047 26 59.0 29.9 0.000 0.322 0.664
73 Santa Rosa de Lima 17,260 16 92.7 25.5 0.002 0.000 0.662
74 Casillas 23,089 7 30.3 22.5 0.009 0.000 0.685
75 San Rafael Las Flores 12,137 5 41.2 29.6 0.010 0.000 0.605
76 Oratorio 23,058 8 34.7 25.2 0.000 0.000 0.680
77 San Juan Tecuaco 9,354 5 53.5 39.4 0.000 0.000 0.500
78 Chiquimulilla 46,674 47 100.7 22.1 0.000 0.582 0.733
79 Taxisco 22,948 15 65.4 20.8 0.000 0.909 0.690
80 Santa María Ixhuatán 20,547 13 63.3 37.7 0.000 0.000 0.540
81 Guazacapán 14,774 15 101.5 31.0 0.000 0.000 0.734
82 Santa Cruz Naranjo 12,930 4 30.9 26.0 0.000 0.000 0.709
83 Pueblo Nuevo Viñas 23,537 19 80.7 30.5 0.001 0.000 0.547
84 Nueva Santa Rosa 31,044 17 54.8 30.0 0.001 0.000 0.690
Sololá 424,068 27 6.4 57.9
85 Sololá 107,646 12 11.1 68.2 0.596 0.000 0.700
86 San José Chacayá 4,172 0 0.0 63.3 0.466 0.000 0.700
87 Santa María Visitación 2,476 0 0.0 31.3 0.106 0.000 0.621
88 Santa Lucía Utatlán 23,260 0 0.0 56.0 0.603 0.000 0.700
89 Nahualá 64,000 2 3.1 74.5 0.607 0.000 0.539
90 Santa Catarina 48,828 4 8.2 75.5 0.218 0.000 0.455
Ixtahuacán
91 Santa Clara La 9,342 0 0.0 59.5 0.225 0.000 0.700
Laguna
92 Concepción 6,244 1 16.0 73.0 0.131 0.000 0.700
93 San Andrés 12,443 2 16.1 59.1 0.220 0.000 0.700
Semetabaj
94 Panajachel 16,206 0 0.0 30.3 0.018 0.000 0.700
95 Santa Catarina 5,091 1 19.6 52.8 0.027 0.000 0.700
Palopó
96 San Antonio Palopó 12,830 1 7.8 59.6 0.061 0.000 0.700
97 San Lucas Tolimán 28,662 4 14.0 54.3 0.093 0.000 0.606
98 Santa Cruz La Laguna 6,713 0 0.0 72.0 0.144 0.000 0.700
99 San Pablo La Laguna 7,165 0 0.0 67.8 0.111 0.000 0.700
100 San Marcos La 3,891 0 0.0 59.4 0.094 0.000 0.700
Laguna
101 San Juan La Laguna 10,552 0 0.0 64.8 0.119 0.000 0.644
102 San Pedro La Laguna 10,984 0 0.0 29.7 0.211 0.000 0.642
103 Santiago Atitlán 43,561 0 0.0 49.5 0.143 0.000 0.530
Totonicapán 461,838 20 4.3 68.4
104 Totonicapán 127,190 8 6.3 65.2 0.857 0.000 0.728

128 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


105 San Cristóbal 36,675 1 2.7 62.5 0.740 0.000 0.900
Totonicapán
106 San Francisco El Alto 61,656 3 4.9 66.9 0.876 0.000 0.743
107 San Andrés Xecul 32,663 0 0.0 68.9 0.869 0.000 0.900
108 Momostenango 120,742 4 3.3 74.1 0.386 0.000 0.766
109 Santa María 46,003 4 8.7 75.5 0.344 0.000 0.732
Chiquimula
110 Santa Lucía La 20,519 0 0.0 67.8 0.020 0.000 0.840
Reforma
111 San Bartolo 16,389 0 0.0 66.6 0.155 0.000 0.847
Quetzaltenango 771,674 180 23.3 50.1
112 Quetzaltenango 147,968 31 21.0 36.4 0.675 0.314 0.701
113 Salcajá 17,883 1 5.6 29.4 0.500 0.000 0.900
114 Olintepeque 31,591 2 6.3 49.2 0.717 0.000 0.900
115 San Carlos Sija 34,246 0 0.0 41.7 0.670 0.000 0.722
116 Sibilia 7,986 0 0.0 45.6 0.984 0.000 0.700
117 Cabricán 24,474 0 0.0 69.8 0.642 0.000 0.700
118 Cajolá 10,114 0 0.0 67.8 0.886 0.000 0.798
119 San Miguel Siguilá 9,143 0 0.0 63.7 0.691 0.000 0.899
120 San Juan Ostuncalco 50,393 3 6.0 60.2 0.618 0.000 0.688
121 San Mateo 9,145 4 43.7 41.0 0.858 0.000 0.700
122 Concepción 17,774 1 5.6 62.6 0.954 0.000 0.700
Chiquirichapa
123 San Martín 25,213 2 7.9 64.6 0.396 0.000 0.554
Sacatepéquez
124 Almolonga 17,186 0 0.0 57.5 0.533 0.000 0.700
125 Cantel 40,267 1 2.5 47.9 0.678 0.000 0.796
126 Huitán 13,633 0 0.0 73.9 0.907 0.000 0.700
127 Zuníl 12,499 1 8.0 50.6 0.404 0.000 0.562
128 Colomba 40,254 16 39.7 42.3 0.003 0.000 0.277
129 San Francisco La 7,586 0 0.0 53.3 0.986 0.000 0.900
Unión
130 El Palmar 27,756 2 7.2 42.6 0.037 0.000 0.169
131 Coatepeque 124,373 94 75.6 31.2 0.000 0.000 0.523
132 Génova 38,867 12 30.9 45.0 0.000 0.440 0.584
133 Flores Costa Cuca 26,078 5 19.2 32.5 0.000 0.000 0.361
134 La Esperanza 24,512 3 12.2 31.7 0.548 0.000 0.830
135 Palestina de los Altos 12,721 2 15.7 61.5 0.963 0.000 0.700
Suchitepéquez 504,267 166 32.9 41.5
136 Mazatenango 88,333 62 70.2 33.6 0.000 0.000 0.703
137 Cuyotenango 50,853 38 74.7 35.2 0.000 0.322 0.690
138 San Francisco 18,814 6 31.9 44.1 0.011 0.000 0.097 7,59
Zapotitlán
139 San Bernardino 17,238 4 23.2 49.2 0.000 0.322 0.436
140 San José El Idolo 8,966 1 11.2 39.1 0.000 0.314 0.563
141 Santo Domingo 35,303 10 28.3 36.5 0.000 0.440 0.682
Suchitepéquez
142 San Lorenzo 11,869 1 8.4 42.0 0.000 0.000 0.759

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 129


2010
Tasa de
No. Municipio Homicidios Índice de
Proyección Número de Índice de Índice de Índice de
por cada Desnutrición
de Población Homicidios Heladas Inundaciones Sequías
100,000 Crónica
habitantes
143 Samayac 20,908 4 19.1 36.2 0.000 0.000 0.170
144 San Pablo Jocopilas 19,275 2 10.4 48.6 0.000 0.000 0.126
145 San Antonio 47,846 3 6.3 52.8 0.000 0.000 0.299
Suchitepéquez
146 San Miguel Panán 8,244 2 24.3 54.8 0.000 0.000 0.131
147 San Gabriel 5,539 0 0.0 37.4 0.000 0.000 0.280
148 Chicacao 49,961 10 20.0 46.8 0.001 0.000 0.183
149 Patulul 39,314 12 30.5 40.9 0.003 0.403 0.256
150 Santa Bárbara 22,749 2 8.8 48.2 0.009 0.000 0.324
151 San Juan Bautista 9,338 1 10.7 31.1 0.000 0.000 0.248
152 Santo Tomás la Unión 11,668 1 8.6 43.0 0.000 0.000 0.100
153 Zunilito 7,223 0 0.0 34.4 0.000 0.000 0.053
154 Pueblo Nuevo 10,750 1 9.3 33.9 0.013 0.000 0.112
155 Río Bravo 20,073 6 29.9 41.6 0.000 0.000 0.402
Retalhuleu 297,385 65 21.9 36.9
156 Retalhuleu 83,452 23 27.6 28.1 0.000 0.863 0.721
157 San Sebastián 27,139 2 7.4 33.6 0.000 0.322 0.214
158 Santa Cruz Muluá 12,731 3 23.6 41.6 0.000 0.348 0.477
159 San Martín Zapotitlán 10,839 2 18.5 35.1 0.000 0.000 0.101
160 San Felipe 23,609 3 12.7 40.6 0.000 0.000 0.108
161 San Andrés Villa Seca 37,466 13 34.7 41.8 0.000 0.000 0.542
162 Champerico 33,391 13 38.9 28.6 0.000 0.322 0.821
163 Nuevo San Carlos 31,006 1 3.2 40.2 0.000 0.000 0.174
164 El Asintal 37,751 5 13.2 42.3 0.000 0.000 0.430
San Marcos 995,742 165 16.6 51.9
165 San Marcos 48,919 14 28.6 33.7 0.716 0.000 0.527
166 San Pedro 67,075 12 17.9 46.3 0.601 0.000 0.700
Sacatepéquez
167 San Antonio 19,103 0 0.0 55.6 0.804 0.000 0.700
Sacatepéquez
168 Comitancillo 59,359 1 1.7 77.7 0.637 0.000 0.700
169 San Miguel 35,276 1 2.8 61.5 0.343 0.000 0.700
Ixtahuacán
170 Concepción Tutuapa 57,060 0 0.0 80.9 0.682 0.000 0.691
171 Tacaná 74,241 3 4.0 63.2 0.572 0.000 0.667
172 Sibinal 15,706 0 0.0 69.2 0.622 0.000 0.373
173 Tajumulco 53,791 4 7.4 69.7 0.317 0.000 0.253
174 Tejutla 32,123 1 3.1 52.6 0.855 0.000 0.664
175 San Rafael Pie de La 15,207 0 0.0 38.4 0.000 0.000 0.061
Cuesta
176 Nuevo Progreso 34,742 5 14.4 51.0 0.074 0.000 0.174
177 El Tumbador 40,517 4 9.9 49.1 0.014 0.000 0.138

130 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


178 El Rodeo 16,454 0 0.0 42.9 0.000 0.000 0.079
179 Malacatán 98,320 40 40.7 51.0 0.000 0.554 0.280
180 Catarina 32,757 7 21.4 38.2 0.000 0.322 0.297
181 Ayutla 35,977 24 66.7 27.5 0.000 0.403 0.684
182 Ocós 40,445 22 54.4 27.0 0.000 0.950 0.870
183 San Pablo 49,694 5 10.1 50.0 0.124 0.000 0.183
184 El Quetzal 22,627 6 26.5 49.9 0.004 0.000 0.169
185 La Reforma 15,314 0 0.0 54.1 0.140 0.000 0.231
186 Pajapita 22,807 12 52.6 38.1 0.000 0.322 0.425
187 Ixchiguán 27,171 2 7.4 66.2 0.920 0.000 0.461
188 San José Ojetenam 19,192 0 0.0 60.9 0.893 0.000 0.630
189 San Cristóbal Cucho 16,158 0 0.0 46.2 0.182 0.000 0.654
190 Sipacapa 17,554 2 11.4 61.6 0.267 0.000 0.700
191 Esquipulas Palo 11,143 0 0.0 46.7 0.463 0.000 0.479
Gordo
192 Río Blanco 5,468 0 0.0 43.4 0.654 0.000 0.700
193 San Lorenzo 11,539 0 0.0 52.1 0.938 0.000 0.700
Huehuetenango 1,114,389 177 15.9 64.6
194 Huehuetenango 105,849 65 61.4 30.1 0.070 0.000 0.809
195 Chiantla 104,850 7 6.7 56.9 0.771 0.000 0.440
196 Malacatancito 20,145 4 19.9 39.9 0.077 0.314 0.804
197 Cuilco 57,067 4 7.0 52.4 0.373 0.000 0.700
198 Nentón 41,614 1 2.4 60.2 0.085 0.322 0.625
199 San Pedro Necta 32,430 4 12.3 66.5 0.120 0.000 0.700
200 Jacaltenango 42,853 4 9.3 53.6 0.016 0.000 0.700
201 Soloma 47,686 2 4.2 60.2 0.657 0.000 0.239
202 San Idelfonso 41,233 3 7.3 64.1 0.126 0.000 0.700
Ixtahuacán
203 Santa Bárbara 16,980 0 0.0 69.2 0.140 0.000 0.700
204 La Libertad 36,528 8 21.9 54.4 0.158 0.000 0.700
205 La Democracia 43,185 41 94.9 47.9 0.011 0.000 0.699
206 San Miguel Acatán 24,939 3 12.0 80.6 0.159 0.000 0.672
207 San Rafael la 11,824 0 0.0 79.2 0.782 0.000 0.493
Independencia
208 Todos Santos 33,619 2 5.9 67.4 0.821 0.000 0.633
Cuchumatán
209 San Juan Atitán 15,221 0 0.0 91.4 0.781 0.000 0.700
210 Santa Eulalia 43,711 1 2.3 74.4 0.196 0.000 0.033
211 San Mateo Ixtatán 38,049 0 0.0 79.7 0.380 0.000 0.256
212 Colotenango 25,904 1 3.9 73.8 0.188 0.000 0.700
213 San Sebastián 27,792 2 7.2 72.2 0.649 0.000 0.700
Huehuetenango
214 Tectitán 8,019 0 0.0 71.8 0.109 0.000 0.700
215 Concepción 18,708 1 5.3 70.4 0.371 0.000 0.694
216 San Juan Ixcoy 25,847 0 0.0 71.3 0.467 0.305 0.215
217 San Antonio Huista 17,149 5 29.2 44.1 0.002 0.000 0.700

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 131


2010
Tasa de
No. Municipio Homicidios Índice de
Proyección Número de Índice de Índice de Índice de
por cada Desnutrición
de Población Homicidios Heladas Inundaciones Sequías
100,000 Crónica
habitantes
218 San Sebastián 23,462 2 8.5 67.5 0.380 0.000 0.400
Coatán
219 Santa Cruz Barillas 127,168 14 11.0 73.2 0.008 0.305 0.114
220 Aguacatán 51,687 2 3.9 63.7 0.428 0.000 0.752
221 San Rafael Petzal 8,190 0 0.0 72.5 0.264 0.000 0.700
222 San Gaspar Ixchil 6,779 0 0.0 74.7 0.011 0.000 0.700
223 Santiago 7,011 1 14.3 82.1 0.230 0.000 0.700
Chimaltenango
224 Santa Ana Huista 8,890 0 0.0 35.7 0.000 0.000 0.699
225 Unión Cantinil N/D 0 0.0 66.5 0.120 0.000 0.700
Quiché 921,390 68 7.4 61.9
226 Santa Cruz del 94,702 10 10.6 59.9 0.227 0.322 0.704
Quiché
227 Chiché 26,135 1 3.8 66.6 0.079 0.000 0.700
228 Chinique 10,309 0 0.0 56.8 0.202 0.000 0.700
229 Zacualpa 41,337 1 2.4 57.4 0.083 0.000 0.838
230 Chajul 48,864 4 8.2 76.7 0.058 0.000 0.031
231 Chichicastenango 141,113 6 4.3 72.4 0.346 0.000 0.700
232 Patzité 5,753 1 17.4 74.7 0.243 0.000 0.700
233 San Antonio 20,326 0 0.0 63.0 0.078 0.000 0.838
Ilotenango
234 San Pedro Jocopilas 27,711 0 0.0 63.6 0.088 0.000 0.840
235 Cunén 34,389 2 5.8 72.1 0.423 0.000 0.610
236 San Juan Cotzal 26,469 2 7.6 74.5 0.151 0.314 0.265
237 Joyabaj 74,150 1 1.3 55.7 0.030 0.000 0.783
238 Nebaj 79,036 3 3.8 78.3 0.262 0.000 0.225
239 San Andrés Sajcabajá 24,449 2 8.2 50.3 0.024 0.000 0.848
240 Uspantán 61,946 2 3.2 65.4 0.048 0.000 0.357
241 Sacapulas 45,229 4 8.8 64.7 0.020 0.000 0.867
242 San Bartolomé 13,996 1 7.1 67.0 0.010 0.000 0.900
Jocotenango
243 Canillá 11,824 2 16.9 39.6 0.001 0.000 0.900
244 Chicamán 34,133 2 5.9 66.9 0.029 0.000 0.563
245 Ixcán 91,210 23 25.2 48.2 0.000 0.000 0.383
246 Pachalum 8,307 1 12.0 26.5 0.000 0.000 0.700
Baja Verapaz 264,019 48 18.2 41.2
247 Salamá 54,399 15 27.6 37.9 0.016 0.000 0.771
248 San Miguel Chicaj 27,122 8 29.5 41.8 0.006 0.000 0.842
249 Rabinal 35,124 12 34.2 46.2 0.005 0.000 0.886
250 Cubulco 58,248 2 3.4 47.5 0.033 0.000 0.847
251 Granados 11,253 0 0.0 29.0 0.040 0.000 0.742
252 El Chol 9,004 1 11.1 26.3 0.010 0.000 0.878

132 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


253 San Jerónimo 21,653 4 18.5 37.7 0.014 0.000 0.724
254 Purulhá 47,215 6 12.7 62.9 0.010 0.297 0.456
Alta Verapaz 1,078,942 186 17.2 54.7
255 Cobán 215,796 81 37.5 43.2 0.002 0.497 0.292
256 Santa Cruz Verapaz 33,138 7 21.1 57.6 0.009 0.000 0.651
257 San Cristóbal Verapaz 57,657 16 27.8 63.8 0.012 0.322 0.630
258 Tactic 33,255 3 9.0 61.9 0.036 0.000 0.590
259 Tamahú 18,650 0 0.0 70.4 0.076 0.289 0.416
260 Tucurú 39,055 4 10.2 58.4 0.003 0.421 0.235
261 Panzós 56,999 5 8.8 52.1 0.027 0.873 0.486
262 Senahú 65,123 2 3.1 60.1 0.009 0.000 0.211
263 San Pedro Carchá 207,755 20 9.6 49.3 0.005 0.000 0.213
264 San Juan Chamelco 54,423 9 16.5 58.5 0.095 0.314 0.315
265 Lanquín 23,128 4 17.3 60.5 0.000 0.000 0.377
266 Cahabon 56,891 4 7.0 51.1 0.000 0.000 0.468
267 Chisec 95,279 8 8.4 45.8 0.000 0.297 0.479
268 Chahal 24,493 7 28.6 55.1 0.000 0.322 0.500
269 Fray Bartolomé de las 60,777 7 11.5 44.3 0.000 0.305 0.500
Casas
270 La Tinta 36,519 5 13.7 52.1 0.027 0.873 0.486
271 Raxruhá N/D 4 0.0 45.8 0.000 0.297 0.479
Petén 613,693 366 59.6 32.0
272 Flores 53,867 57 105.8 23.6 0.000 0.000 0.700
273 San José 5,250 4 76.2 36.8 0.000 0.000 0.700
274 San Benito 54,431 55 101.0 21.2 0.000 0.000 0.701
275 San Andrés 38,985 29 74.4 34.1 0.000 0.000 0.700
276 La Libertad 109,908 67 61.0 32.6 0.000 0.000 0.692
277 San Francisco 15,738 10 63.5 27.1 0.000 0.000 0.700
278 Santa Ana 29,264 7 23.9 29.5 0.000 0.000 0.700
279 Dolores 47,204 18 38.1 34.8 0.000 0.000 0.681
280 San Luis 72,792 24 33.0 46.4 0.000 0.297 0.586
281 Sayaxché 104,522 41 39.2 37.6 0.000 0.305 0.610
282 Melchor de Mencos 21,588 33 152.9 23.4 0.000 0.322 0.700
283 Poptún 60,142 21 34.9 36.4 0.000 0.000 0.654
Izabal 403,256 258 64.0 33.6
284 Puerto Barrios 100,370 127 126.5 21.3 0.000 0.892 0.527
285 Livingston 61,580 13 21.1 42.2 0.000 0.664 0.451
286 El Estor 69,150 8 11.6 43.0 0.002 0.331 0.479
287 Morales 109,847 62 56.4 27.6 0.000 0.972 0.681
288 Los Amates 62,307 48 77.0 34.1 0.000 0.829 0.636
Zacapa 218,510 166 76.0 28.6
289 Zacapa 67,128 77 114.7 29.2 0.000 0.715 0.875
290 Estanzuela 11,140 13 116.7 13.1 0.000 0.000 0.900
291 Río Hondo 17,764 10 56.3 15.4 0.048 0.348 0.778
292 Gualán 39,964 34 85.1 25.7 0.000 0.348 0.710

GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo 133


2010
Tasa de
No. Municipio Homicidios Índice de
Proyección Número de Índice de Índice de Índice de
por cada Desnutrición
de Población Homicidios Heladas Inundaciones Sequías
100,000 Crónica
habitantes
293 Teculután 16,673 8 48.0 22.6 0.089 0.305 0.788
294 Usumatlán 10,636 7 65.8 18.7 0.013 0.314 0.900
295 Cabañas 11,117 1 9.0 25.6 0.000 0.000 0.900
296 San Diego 5,854 0 0.0 34.6 0.000 0.314 0.900
297 La Unión 28,651 12 41.9 59.5 0.000 0.478 0.700
298 Huité 9,582 4 41.7 42.0 0.000 0.000 0.900
Chiquimula 362,826 282 77.7 43.5
299 Chiquimula 91,951 95 103.3 47.4 0.000 0.535 0.900
300 San José La Arada 8,081 3 37.1 21.6 0.000 0.000 0.900
301 San Juan Ermita 13,108 3 22.9 59.8 0.000 0.000 0.900
302 Jocotán 53,960 28 51.9 72.8 0.000 0.000 0.774
303 Camotán 48,440 25 51.6 63.5 0.000 0.000 0.700
304 Olopa 22,993 23 100.0 72.3 0.000 0.322 0.717
305 Esquipulas 53,201 50 94.0 33.6 0.002 0.000 0.694
306 Concepción las Minas 12,853 7 54.5 17.7 0.007 0.000 0.700
307 Quezaltepeque 26,382 25 94.8 30.7 0.001 0.000 0.776
308 San Jacinto 12,005 5 41.6 37.5 0.000 0.000 0.900
309 Ipala 19,851 18 90.7 21.2 0.000 0.000 0.886
Jalapa 309,908 150 48.4 39.7
310 Jalapa 138,740 69 49.7 52.2 0.045 0.322 0.765
311 San Pedro Pinula 56,629 27 47.7 57.5 0.003 0.000 0.842
312 San Luis Jilotepeque 24,373 11 45.1 33.5 0.000 0.000 0.900
313 San Manuel 8,395 2 23.8 22.1 0.000 0.000 0.896
Chaparrón
314 San Carlos Alzatate 16,798 8 47.6 54.3 0.088 0.000 0.700
315 Monjas 23,961 19 79.3 23.0 0.000 0.322 0.755
316 Mataquescuintla 41,011 14 34.1 35.2 0.091 0.610 0.626
Jutiapa 428,462 233 54.4 24.3
317 Jutiapa 131,314 49 37.3 33.7 0.003 0.305 0.700
318 El Progreso 18,453 8 43.4 15.6 0.000 0.000 0.700
319 Santa Catarina Mita 23,892 11 46.0 17.2 0.001 0.000 0.730
320 Agua Blanca 14,415 3 20.8 18.7 0.000 0.000 0.846
321 Asunción Mita 40,702 34 83.5 13.2 0.000 0.314 0.827
322 Yupiltepeque 14,933 8 53.6 30.7 0.000 0.000 0.700
323 Atescatempa 15,278 11 72.0 26.4 0.000 0.000 0.701
324 Jeréz 5,188 3 57.8 21.0 0.000 0.000 0.698
325 El Adelanto 5,475 2 36.5 23.3 0.000 0.000 0.700
326 Zapotitlán 9,589 5 52.1 21.0 0.000 0.000 0.700
327 Comapa 26,530 17 64.1 45.8 0.000 0.000 0.700
328 Jalpatagua 24,581 12 48.8 26.9 0.000 0.000 0.700
329 Conguaco 18,490 8 43.3 40.8 0.000 0.000 0.699

134 GUÍA DEL GOBIERNO MUNICIPAL: De prestadores de servicios a agentes de desarrollo


330 Moyuta 37,790 35 92.6 26.5 0.000 0.305 0.710
331 Pasaco 8,995 3 33.4 15.5 0.000 0.000 0.707
332 Acatempa 13,024 19 145.9 22.0 0.000 0.000 0.700
333 Quezada 19,811 5 25.2 15.3 0.000 0.305 0.700

N/D: No disponible

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