ABSTRACT

RESUMEN

1. INTRODUCCIÓN 1

2. PROPIEDAD DEL SUELO 3

2.1 Legislación mexicana 3
2.2 Legislación internacional 8
3. USO DEL SUBSUELO. ASPECTOS TÉCNICOS 11
3.1 Ventajas 11
3.2 Usos del subsuelo 12
3.3 Aspectos ingenieriles, normativa técnica 13
4. PLANEACIÓN DEL USO DEL SUBSUELO 17
4.1 Algunos factores para la planeación 17
4.2 Organismo coordinador autónomo 18
4.3 Consulta pública 20
5. CONCLUSIONES 23

6. REFERENCIAS 25

7. RECONOCIMIENTO 27
ABSTRACT

The underground space of subsoil is discussed. This paper has been divided in three:
first, legal and administrative issues of ownership are studied in Mexico and abroad;
then the research is focussed on engineering aspects as well as technical regulations and
codes of practice, third, planning and mapping of subsoil space is treated. Finally,
conclusions and general suggestions are advanced.
RESUMEN

Se discute el uso del espacio del subsuelo. El trabajo se ha dividido en tres partes: la
primera habla de la propiedad del subsuelo y sus aspectos legales, tanto en México
como en el extranjero; la segunda se enfoca a los aspectos ingenieriles y de normativa
técnica, y la última trata los temas de planeación del uso del subsuelo, y la elaboración
de sus mapas. Además de conclusiones, se presentan algunas sugerencias.
1. INTRODUCCIÓN

En las ciudades, especialmente en las grandes urbes como la ciudad de México, es cada
vez más amplio el uso que se hace del espacio del subsuelo. Se emplea para colocar
infraestructura municipal (agua, electricidad, teléfono, gas, comunicaciones en general,
etc), de transporte (metro), el drenaje mayor, túneles para ferrocarril o carreteras,
estacionamientos, cimentaciones de edificios y anclas en excavaciones profundas. En
algunos lugares ya se ha saturado el espacio. Su uso se vuelve cada vez más conflictivo.
En la ciudad de México se han identificado 25 usuarios distintos. ¿Cuántos más habrá
potencialmente?

La información sobre las instalaciones colocadas en el subsuelo es difícil de conseguir,

a veces no hay ¿A quién acudir para conseguir la información? Hay confusión respecto
a normas y reglamentos de uso o estos son inexistentes. Tampoco hay claridad en
cuanto a la autoridad. ¿Es materia federal, estatal o municipal (o de las delegaciones, en
el caso del Distrito Federal)? No hay normas que indiquen si es compatible o no una
instalación con otras. La planeación del uso del subsuelo es inexistente, sin embargo,
permitiría un aprovechamiento integral y racional del mismo.

En este trabajo se hace una discusión del uso del espacio del subsuelo que, se ha
dividido en tres partes. En la primera, se habla de la propiedad del subsuelo y sus
aspectos legales, la segunda se enfoca a los aspectos ingenieriles y de normativa técnica
y, en la última, se trata el tema de la planeación de uso del subsuelo. Finalmente, se
presentan conclusiones y se hacen algunas sugerencias.

1
2
2. PROPIEDAD DEL SUBSUELO

2.1 Legislación mexicana

En México, el dueño de un terreno considera de manera implícita que puede hacer en

él cualquier tipo de excavación o instalación subterránea. Por ejemplo, los edificios
cimentados sobre cajones, pilas o pilotes utilizan el espacio del subsuelo sin mayor
limitación. También se construyen sótanos en excavaciones profundas para
aprovechar el espacio hacia abajo. Con frecuencia, por razones de estabilidad, durante
el proceso de excavación se hace uso de anclas que se proyectan del perímetro del
predio hacia afuera, ocupando el subsuelo de las vialidades públicas y terrenos
vecinos. En algunos pasos a desnivel subterráneos, las anclas se proyectan de la
vialidad hacia los terrenos. En el subsuelo se construyen cisternas, fosas sépticas,
pozos de absorción, depósitos, etc.

A veces se modifican los proyectos durante la excavación o construcción de la

cimentación, porque se encuentran estructuras enterradas, como fosas sépticas
(ocasionalmente del vecino), depósitos de combustibles y aceites, anclas o
infraestructura municipal. O bien, algún amigo o funcionario se acuerda de que
por debajo del terreno pasa algún colector profundo, tubería u otra obra y
recomienda preverlo en el diseño. Cuando se está muy cerca de alguna
instalación subterránea mayor del tipo del metro, pasos a desnivel, sifones,
acueductos, gasoductos, y otras similares, se tienen que tomar las previsiones
necesarias para no afectarlas.

Sin embargo, se conoce poco sobre las bases legales para hacer uso del espacio del
subsuelo. Lo anterior, conduce a la necesidad de investigar cuáles son los aspectos
legales y normativos del uso del subsuelo en nuestro país.

3
En el Art 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (ref 1),
párrafo 1, dice: “La propiedad de tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del
territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el
derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad
privada”. En el párrafo 4, además, establece que la Nación tiene el dominio directo de
las riquezas del subsuelo (y las enumera) y del espacio situado sobre el territorio
nacional (o sea, el espacio aéreo). En ninguna parte se habla explícitamente del espacio
del subsuelo.

El Art 750 del Código Civil Federal (ref 2), dice: “son bienes inmuebles: I. El suelo y
las construcciones adheridas a él... III. Todo lo que esté unido a un inmueble de manera
fija de modo que no pueda separarse sin deterioro del mismo inmueble o del objeto a él
adherido... IX. Manantiales, estanques, aljibes..., acueductos y cañerías de cualquier
especie...” De la fracción III se colige que una porción del subsuelo se acepta como
parte de la propiedad, por lo menos aquella que requiere la cimentación de las
estructuras a un lado y por debajo para su buen funcionamiento.

El mismo Código, en el Art 838, vuelve a señalar que no pertenecen al dueño del predio
los minerales o substancias mencionados en el Art 27, párrafo 4, de la Constitución. El
Art 839 dice: “En un predio no pueden hacerse excavaciones o construcciones que
hagan perder el sostén necesario al suelo de la propiedad vecina, a menos que se hagan
las obras de consolidación indispensables para evitar todo daño a este predio”.

El Código no menciona que se puedan hacer obras subterráneas que atraviesen a

profundidad de manera indistinta cualquier terreno. Se puede interpretar que sí, por el
Art 844: “Las servidumbres establecidas por utilidad pública o comunal para mantener
expedita la navegación de los ríos, la construcción o reparación de las vías públicas y
las demás obras comunales de esta clase, se fijarán por las leyes y reglamentos
especiales, y a falta de éstos, por las disposiciones de este Código”. Por extensión y
similitud, se infiere que la autoridad puede usar el espacio del subsuelo como una
servidumbre de utilidad pública para construir obras subterráneas comunales
atravesando el subsuelo de cualquier terreno, sin embargo, no está explícito.

En la revisión general de la legislación federal no se encontró otra ley, código o

reglamento que tratara explícitamente este asunto (no se revisó la jurisprudencia).

4
Para continuar la investigación, se revisó la legislación del Distrito Federal. El Código
Civil del Distrito Federal (ref 3) en los artículos que tratan este asunto, es igual al
Código Federal, por lo que son aplicables los mismos comentarios apuntados atrás.

La Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal (LDUDF) (ref 4) dice, en su Art 1,
que tiene por objeto: fracción I. Fijar las normas básicas para planear, programar y
regular el ordenamiento territorial y el desarrollo, mejoramiento, conservación y
crecimiento urbanos del DF. Añade, en la fracción II: “Determinar los usos, destinos y
reservas del suelo, su clasificación y zonificación”.

La LDUDF, en su Art 2, indica que la planeación del desarrollo urbano y el

ordenamiento territorial del DF tiene por objeto mejorar el nivel y la calidad de vida de
la población urbana y rural, a través de: Fracción VII. “Optimizar el ordenamiento
territorial y el aprovechamiento del suelo”; Fracción VIII. “Aprovechar de manera más
eficiente... la infraestructura, equipamiento y servicios procurando la optimización de
aquellos y de las estructuras físicas de la Ciudad; Fracción IX. “... la restauración de la
salubridad, de la atmósfera, del agua, del suelo y el subsuelo...”

La misma Ley en su Art 29 define el ordenamiento territorial: “...comprende el conjunto

de disposiciones que tienen por objeto establecer la relación entre la distribución de los
usos, destinos y reservas del suelo del DF, con los asentamientos humanos, las
actividades y derechos de sus habitantes, la zonificación y las normas de ordenación, así
como la reglamentación en materia de construcciones,...”. En el Art 34 desglosa la
materia que deberá regular el Reglamento de Construcciones para el DF.

De lo descrito hasta aquí, la LDUDF, no hace mención explícitamente del subsuelo

(excepto en el tema de salubridad). Sin embargo, al mencionar el ordenamiento del
territorio, la infraestructura, el equipamiento urbano y los servicios, de manera implícita
se incluyen el uso y todo aquello que ocupa el espacio del subsuelo, ya que una parte
muy importante de la infraestructura urbana (acueductos, drenaje mayor, metro, etc) y
de los servicios municipales (teléfono, agua, comunicaciones, gas, etc) es subterránea.
Se advierte que este asunto queda vago y, por tanto, sujeto a la interpretación de la
autoridad o del juez, tal y como ocurre en la práctica.

El término vía pública se emplea con frecuencia; en el Art 37, primer párrafo, de la
LDUDF se define como: “todo espacio de uso común que por disposición de la
5
administración pública del DF se encuentre destinado al libre tránsito, de conformidad
con las leyes y reglamentos en la materia. Así como todo inmueble que de hecho se
destine para ese fin. La vía pública está limitada por el plano virtual vertical sobre la traza
del alineamiento oficial o el lindero de dicha vía pública”. Obsérvese que el legislador
empleó el término plano virtual vertical y no simplemente la traza del alineamiento o del
lindero. Esto indica que se reconoce como parte integrante de la vía pública no solo la
superficie del suelo sino también el espacio aéreo y el subsuelo. Por exclusión, la
propiedad privada (o cualquier otro régimen) queda delimitada también por el mismo
plano virtual vertical, por tanto, incluye el espacio aéreo y el subsuelo. Nuevamente se
observa que hay vaguedad, ya que el mencionado plano no está acotado en la dirección
vertical, es decir, ni en altura (hacia arriba del suelo) ni en profundidad (hacia abajo).

El Art 37, párrafo 4, señala que “la vía pública y los demás bienes de uso común
destinados a un servicio público son bienes del dominio público del DF, regidos por las
disposiciones contenidas en la Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público
(LRPYSP)”(ref 5). En el párrafo 5 agrega: “En materia de vía pública serán aplicables en
lo conducente, las disposiciones de esta Ley y su reglamentación y del Reglamento de
Construcciones para el DF”. Adelante se analizan la LRPYSP y los reglamentos citados.

En el Art 39 de la LDUDF se indica quienes son las autoridades: “La Secretaría (de Desarrollo
Urbano del DF) en coordinación con la de Transportes y Vialidad (del DF) determinará: Fracción
III. Las limitaciones de uso de la vía pública. Fracción IV. Las especificaciones para modificar
definitiva o temporalmente la vía pública. Fracción V. La conveniencia y forma de penetración al
territorio del DF de vías de comunicación, o de oleoductos, gasoductos, acueductos, redes de
energía eléctrica y, en general, toda clase de redes de transportación y distribución”. Aquí de
nuevo se advierte la vaguedad, ya que no se especifica cómo deben coordinarse ambas
dependencias. El Art 89 señala que esta Ley determina, entre otras, las licencias de uso de suelo y
de construcción en todas sus modalidades e indica que en el reglamento de esta Ley se señalarán
los casos en que se requieran y las normas por cumplir. En el Art 92 se crea la figura de Director
Responsable de Obra, quien tiene funciones de supervisión y vigilancia de que se cumpla esta Ley
y la normativa que de ella se deriva, bajo la dirección de las dependencias competentes de la
administración pública (del DF). La complejidad y confusión aumenta, ya que también las
delegaciones del DF son autoridad en cuestiones de vía pública.

Por su parte la LRPYSP (ref 5), en su Art 20 fracciones I y III, señala que son bienes de
uso común del DF (por tanto, bienes del dominio público, Art 17), entre otros, las vías
6
de comunicación que no sean federales o particulares, las plazas, calles, avenidas,
viaductos, paseos, jardines y parques públicos. En su Art 75 dice que a la Administración
del DF corresponde la prestación de los servicios públicos, la rectoría sobre los bienes del
dominio público y la definición de la participación de los particulares mediante concesión
temporal que se otorgue al efecto. De aquí se desprende que la autoridad es el Jefe del
gobierno del DF para el uso o la concesión de la vía pública, quien se puede auxiliar de las
dependencias que conforman a la administración del DF. En el Art 76 se define a la
concesión como: “el acto administrativo en virtud del cual la Administración (del DF)
confiere a una persona física o moral el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del
dominio público del DF, o en su caso, la prestación de un servicio público...”. Finalmente,
los Arts 77 a 104 tratan la manera en que son otorgadas las concesiones por el Jefe de
Gobierno, con el auxilio de las dependencias de la Administración del DF.

El Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del DF (RLDUDF) (ref 6), en su Art 2,

señala que el Reglamento de Construcciones para el DF (RCDF) es de aplicación
supletoria (es decir, en aquello que no incluya el RLDUDF hay que consultar el RCDF).
El RLDUDF cubre lo relativo a los programas general, delegacionales y parciales de
desarrollo urbano de la ciudad, así como el ordenamiento territorial que incluye la
zonificación del suelo y estudios de impacto urbano. También trata sobre certificaciones y
licencias de uso de suelo, entre otras.

El Reglamento de Construcciones del DF (ref 7), que actualmente (septiembre 2002) se

encuentra en revisión, repite varios de los artículos y conceptos de la LDUDF descritos atrás.
Al referirse a la vía pública, en su Art 6 dice: “...Es característica propia de la vía pública
servir para la aireación... o para alojar cualquier instalación de una obra pública o de un
servicio público”.

El Art 10 del RCDF señala la obligación de dependencias, entidades públicas y

personas privadas de presentar, para que sea aprobada por el gobierno del DF, la
programación anual de las actividades de planeación, diseño, construcción, operación y
mantenimiento de estructuras que tengan algún efecto en la vía pública. A su vez, el Art
11, dice que se requiere autorización del DF para realizar obras, modificaciones o
reparaciones en la vía pública, así como para la construcción de instalaciones
subterráneas o aéreas en dicha vía. También advierte que los permisos o concesiones
serán siempre temporales y revocables; esto deja una puerta abierta a la discrecionalidad
del funcionario en turno y es motivo de incertidumbre para los usuarios.
7
En resumen, de la revisión de las leyes y reglamentos citados se desprende que el
legislador cuando los redactó no detectó la necesidad de incluir y normar explícitamente
el espacio del subsuelo. La legislación citada más importante vigente fue elaborada
entre 1917 y 1930. En esa época las obras subterráneas eran casi inexistentes en el país
y la infraestructura urbana era reducida, así que la competencia por el subsuelo era muy
baja. También se ve que el marco jurídico mexicano actual acepta implícitamente que el
propietario de un terreno posee también una parte del subsuelo hasta una profundidad
razonable. En el DF, se puede interpretar que la vía pública incluye los espacios aéreo y
del subsuelo sin determinarlos con precisión. Hay un vacío legal en cuanto a la
posibilidad de hacer obras subterráneas fuera de la vía pública, atravesando por el
subsuelo terrenos privados o de cualquier otro régimen de propiedad. Este tema es de la
mayor importancia, ya que el uso actual del espacio del subsuelo afecta el uso futuro e
incluso puede cancelar la posibilidad de hacer una cimentación profunda para un
edificio, o que una cimentación obligue al cambio de trazo de una obra subterránea que
no pueda atravesarla o que la obra subterránea ponga en riesgo o dañe a las
construcciones.

Finalmente, se puede decir que en lo relativo al uso del espacio del subsuelo hay vacíos
y vaguedad en la normativa y, por tanto, discrecionalidad en la aplicación del marco
jurídico vigente.

Por otra parte, en el DF la autoridad en materia de obras subterráneas en la vía pública es el

Gobierno del DF. Quien se auxilia principalmente, de las Secretarías de Desarrollo Urbano
y de Obras Públicas. Sin embargo, las licencias de construcción se otorgan en las
delegaciones políticas, por lo que también son autoridad. Esto genera una confusión enorme
y los trámites para poder hacer estas obras son tortuosos y requieren de mucho tiempo. Para
aumentar la complejidad, se debe advertir que cuando un prestador de servicios urbanos
goza (por el tipo de servicio, gas, teléfono, comunicaciones, etc) de una concesión federal,
la autoridad federal correspondiente también tiene ingerencia en el asunto.

2.2 Legislación internacional

Al hablar de terrenos se puede interpretar que el subsuelo debajo de ellos está comprendido
en la propiedad. Este asunto no es reciente. Desde la época de los romanos se estableció en
su Ley que: cujus est solum ejus est usque ad coelum et ad infernos, lo cual literalmente se
traduce como: el propietario del terreno posee desde el cielo hasta el infierno.

8
En un estudio realizado por la Asociación Internacional de Túneles en 1990 (ref 8), se
obtuvo como resultado que internacionalmente se distinguen cuatro modalidades de
propiedad del subsuelo: 1) No hay propiedad privada de la tierra, 2) La propiedad del
terreno incluye hasta una profundidad limitada (por ejemplo, en Finlandia 6 m), 3) La
propiedad del terreno incluye hasta una profundidad de interés razonable (en la práctica,
es el caso de México), 4) La propiedad del terreno abarca hasta el centro de la tierra
(como es el caso en Turquía).

En general, la propiedad del terreno no da necesariamente el derecho de usar como se

quiera la superficie o el espacio del subsuelo. El derecho a usar el subsuelo es a menudo
restringido o por programas de uso del suelo o por la aplicación práctica de la Ley. La
propiedad de la tierra tampoco da necesariamente el derecho de oponerse a que otros
hagan uso del subsuelo.

Ese mismo estudio muestra que el marco legal relacionado con la propiedad del
subsuelo en muchos países es confuso o casi inexistente.

En un estudio más reciente de la Asociación Internacional de Túneles realizado en 2000

(ref 9) se hace un breve resumen de las condiciones legales relativas al uso del subsuelo
prevalecientes en varios países. En Italia, la propiedad del terreno se establece desde el
subsuelo hasta la superficie y el dueño puede usar el subsuelo como le plazca, siempre y
cuando no dañe a sus vecinos. En Turquía la propiedad comienza en el centro de la
Tierra; así para construir túneles deben expropiar el terreno por donde pasan. En Suecia
la propiedad también empieza en el centro de la Tierra. En la República Checa, el marco
jurídico señala como intocable la propiedad del terreno, es decir, que nadie puede de
ningún modo dañar o limitar los derechos del propietario para usar su terreno. Los
checos protegen la propiedad privada desde el punto de vista técnico, es decir, contra
ruido, vibraciones, asentamientos, daños en la superficie y contaminación. Por todo ello,
actualmente se enfrentan a la necesidad de formular explícitamente los derechos de los
propietarios, las restricciones y los procedimientos para obtener el derecho de paso en lo
que se refiere a obras subterráneas.

Un caso muy interesante es el de Japón (ref 10). En este país el uso de la tierra y la
propiedad de la misma están íntimamente ligados. Por esta razón, llevar a cabo obras
subterráneas atravesando el espacio del subsuelo de propiedades privadas es casi

9
imposible y cuando se logra es carísimo. Lo anterior explica el hecho de que la inmensa
mayoría de la infraestructura subterránea en Japón siga la traza de la vía pública o sólo
atraviese terrenos públicos. Por ello, a partir de 1995, se estableció un Comité Especial
(como parte de la oficina del Primer Ministro) con el objetivo de establecer nuevas
formulas administrativas y legales para hacer uso del espacio del subsuelo profundo. Uno
de los asuntos más discutidos ha sido el abolir la propiedad privada del terreno a partir de
una determinada profundidad, alrededor de 50 m. El subsuelo profundo se inicia a partir
de esta profundidad. Proponen que su propiedad sea pública para poder facilitar la
construcción de la nueva infraestructura subterránea. Está por aprobarse una ley relativa al
uso del subsuelo profundo.

Internacionalmente, también se pudo determinar que hay propuestas para definir los
terrenos como tridimensionales; es decir, la superficie más una cierta profundidad. Ésta se
establece en función de las características geológicas del sitio y del uso potencial
razonable; por ejemplo, para la construcción de cimentaciones profundas, sótanos, aljibes,
fosas sépticas, estacionamientos subterráneos, etc.

Varios países proponen que, así como se establecen zonificaciones del suelo en la
superficie, de manera similar se haga espacialmente en el subsuelo (es decir, en tres
dimensiones, los planos horizontal y vertical) para alojar obras de distintos tipos; además,
que haya liga entre la zonificación en la superficie y la del subsuelo.

En algunos países, en función del tipo de obra subterránea, se define la autoridad

competente. Por ejemplo, en obras viales subterráneas del tipo metro o cruces de
carreteras en zonas urbanas, la autoridad en cuanto al proyecto es la equivalente a la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y en cuanto a la trayectoria de la obra es el
gobierno municipal. Para la infraestructura municipal, el gobierno local es la autoridad y
otorga los permisos o licencias correspondientes; así mismo ocurre para el caso de
excavaciones profundas y obras subterráneas de tipo comercial.

10
3. USO DEL SUBSUELO. ASPECTOS TÉCNICOS

3.1 Ventajas

El empleo del espacio del subsuelo tiene ventajas de por lo menos cuatro tipos: económicas,
funcionales, sociales y ambientales.

Algunas ventajas económicas son: a) permite tener una estructura urbana más compacta,
con el consecuente ahorro en inversión, operación y mantenimiento; b) es posible reservar
el terreno superficial para actividades primarias como recreación, trabajo y vivienda, de
usos secundarios como es el tránsito de vehículos, estacionamientos, etc, lo cual mantiene o
incrementa el valor de la propiedad superficial.

Las ventajas funcionales de utilizar el subsuelo son, entre otras: a) permitir un tráfico más
fluido al no haber intersecciones de calles, b) incrementar la seguridad en la transportación
(menos accidentes a peatones y usuarios), c) abrir nuevas vialidades o espacios para
estacionamiento sin tener que expropiar predios. Una desventaja es la conexión de la red de
tráfico subterráneo con la superficie, que en ocasiones es todo un reto técnico.

Desde el punto de vista social, el uso del espacio del subsuelo permite mejorar la calidad de
vida en las zonas urbanas. Se disminuyen los tiempos de desplazamiento por transporte
tanto público como privado. También, se pueden aumentar las zonas de esparcimiento
comunitario en la superficie.

Las ventajas de tipo ambiental son diversas. Las obras subterráneas ayudan a mantener el
paisaje natural y no afectan las condiciones naturales superficiales de la zona. Adicionalmente,
reducen la contaminación por ruido del tráfico y la visual. Impiden afear el entorno al ocultar

11
instalaciones como subestaciones eléctricas, cables y postes, etc. El transporte público
subterráneo requiere unidades con la más alta tecnología (tipo metro), lo cual redunda en una
menor contaminación por emisiones de gases y un menor gasto energético por pasajero.
Además, auxilia en la preservación de los valores culturales de las ciudades, ya que no alteran
la fisonomía del paisaje de la ciudad (centros históricos, sitios arqueológicos, etc). Una
desventaja es que la construcción subterránea puede abatir el nivel freático y provocar
asentamientos de corto o largo plazo en estructuras vecinas. Además, el trabajo bajo tierra, sin
ventanas, produce en el empleado menos satisfacción que en la superficie.

Debe decirse que el uso del espacio del subsuelo incrementa los costos de construcción.
Hay que aclarar, sin embargo, que al comparar alternativas entre obras subterráneas y
superficiales, al costo de las primeras deberá restarse el beneficio, en términos de dinero,
que aportan las ventajas tanto económicas como sociales y ambientales de dichas obras,
como se verá adelante.

3.2 Usos del subsuelo

El espacio del subsuelo puede emplearse para: 1) infraestructura municipal, 2) transporte y

vialidades, 3) recintos comerciales, 4) infraestructura mayor y, 5) otros usos.

La infraestructura municipal comprende principalmente las redes de abastecimiento de agua,

electricidad, teléfono, gas, comunicaciones en general, y red de drenaje urbano. Esta
infraestructura, en prácticamente todos los casos, puede alojarse en el subsuelo de las vías
públicas.

El empleo del subsuelo para transporte y vialidades es cada vez más frecuente en las ciudades.
Así se construyen metro, calles, carreteras, trenes metropolitanos, pasos a desnivel
subterráneos y túneles. En ocasiones, son obras mixtas, una parte subterránea y otra superficial.

También se pueden construir bajo tierra, con ventaja, centros comerciales,

estacionamientos, museos, salas de arte, etc. Así mismo es posible construir
infraestructura mayor, como: plantas de tratamiento de agua, de basura, termoeléctricas,
subestaciones eléctricas, centrales telefónicas y drenaje mayor. Otras estructuras que se
alojan en el subsuelo son bodegas (de usos múltiples), poliductos para transporte de
energéticos, etc.

12
3.3 Aspectos ingenieriles, normativa técnica

En el cap 2 se mencionaron algunos de los aspectos legales del uso del espacio del subsuelo.
Se advirtió la necesidad de definir la propiedad del subsuelo sin ambigüedades. Esto
permitiría precisar si es posible o no atravesar a profundidad terrenos distintos de los públicos
y, en su caso, qué tipo de obras comunitarias podrían hacerse. Sin embargo, para resolver este
aspecto hay que tomar muy en cuenta factores técnicos específicos de cada ciudad. Así la
geología y la estratigrafía locales juegan un papel preponderante para determinar cuál sería la
profundidad razonable, más allá de la cual, el subsuelo se podría considerar como un bien
público. Esto sin impedir la construcción de obras, sótanos y cimentaciones profundas en
terrenos privados (en general, no públicos). En las vías públicas se pueden seguir
construyendo obras subterráneas utilizando todo el subsuelo.

En cualquier caso, hay que desarrollar la normativa técnica adecuada que permita un empleo
seguro del subsuelo y minimice la posibilidad de interacciones negativas entre los diferentes
usos. Para ello, las normas técnicas deben incluir los aspectos de diseño, construcción,
operación y mantenimiento.

En el DF, el Reglamento de Construcciones, en su Art 19, señala que: “Las instalaciones

subterráneas para los servicios públicos de teléfonos, alumbrado..., deberán canalizarse a lo
largo de aceras o camellones. Cuando se localicen en aceras deberán distar por lo menos
50 cm del alineamiento oficial”. En el párrafo 3, añade: “El gobierno del DF fijará en cada
caso, las profundidades mínima y máxima a la que deberá alojarse cada instalación y su
localización en relación con las demás instalaciones”.

Este artículo hace una regulación vaga de tipo geométrico, muy general. Además, la autoridad
se hace responsable de fijar las profundidades y localización con respecto a las otras
instalaciones. El Reglamento no indica qué criterios o cuál es el método o norma técnica que
se empleará para ello. Por tanto, el usuario queda desprotegido porque depende del servidor
público en turno. Por otro lado, es injusto para el servidor público que no cuenta con un
procedimiento objetivo para ejercer el acto de autoridad.

En otros países existen regulaciones para infraestructura urbana de tipo geométrico como la de
la fig 3.1. Ahí, se reservan profundidades mínimas y máximas para diferentes usos, así como
zonas a partir del alineamiento para cada usuario se incluye la colocación de postes y árboles.

13
 Vía pública Nivel banqueta o superficie
Alineamiento de rodamiento
0 1 2 3 4 5

0.0
Energía Comunicaciones Postes y Comunicaciones Drenaje pluvial
Gas Agua
eléctrica (teléfono, etc) árboles conductores primarios y sanitario
0.45

0.75

0.50 0.80 0.50 0.60 0.60

(Tuberías o conductos no mayores de 30 cm O) Acotaciones, en m

Uso del espacio del subsuelo para servicios públicos urbanos

Fig 3.1 Norma de tipo geométrico para colocar infraestructura urbana subterránea

Muros de contención Vía pública o

terreno vecino Anclas
Anclas

Estabilización de laderas naturales o cortes

Vía pública o terrenovecino

Vía pública o terreno vecino

Anclas Excavación profunda

Túnel
Anclas

Fig 3.2 Uso de anclas en excavaciones, obras subterráneas y elementos de soporte

14
 Propiedad privada Vía pública
Avenida Parques

Alineamiento
Nivel
de
suelo Edificios Edificios
Servicios municipales

Centro comercial
estacionamientos

Metro Calles Infraestructura

mayor*
Drenaje
-5 ∼ 10 m

Calles
Metro Drenaje

Pilas Pilas
o o
pilotes pilotes
-50 m
*Subestaciones de potencia, plantas de bombeo
plantas de generación de electricidad

Fig 3.3 Zonificación para usos del suelo

También se están elaborando normas para la construcción de anclas en el subsuelo,

fig 3.2. En la Unión Europea (ref 12), está en fase de aprobación una norma que exige
al que pretende usar anclas, recabar información de las estructuras subterráneas
adyacentes y aquellas que en el futuro se podrían construir tales como: excavaciones,
infraestructura urbana, túneles y los detalles relativos al nivel freático. Todo ello para
determinar la posibilidad de emplear o no tales elementos de soporte.

Un visión general típica del uso del espacio subterráneo urbano se proporciona en la
fig 3.3 (ref 10). En ella, se observa que se definen profundidades en función del tipo de
suelo y roca encontrados, y la posibilidad de cimentar edificios y otras estructuras.

El Art 37 del RCDF indica que: ”El gobierno del DF determinará las zonas de
protección a lo largo de los servicios subterráneos tales como: viaductos, pasos a
desnivel inferior e instalaciones similares, dentro de cuyos límites solamente podrán
realizarse excavaciones, cimentaciones, demoliciones y otras obras, previa autorización
especial del DF”. Nuevamente no están definidos los criterios para hacer tal
zonificación ni tampoco los elementos que se tomarán en cuenta para dar o negar la
autorización.
15
En el Reglamento de Construcciones del DF (ref 7), Art 56, párrafo VI, se mencionan
unas normas técnicas complementarias relacionadas con instalaciones subterráneas; sin
embargo, no han sido publicadas. Se propone elaborar un reglamento de uso del espacio
urbano del subsuelo y unas normas técnicas complementarias. El nuevo reglamento y
las normas técnicas deberán incluir no solo consideraciones geométricas; hay que añadir
otros factores como compatibilidad de usos, cruces de instalaciones, métodos
constructivos, acceso para mantenimiento, reparaciones y emergencias, riesgo sísmico,
asentamientos, efectos ambientales e integridad de la obra. Así mismo incluir la
interacción con cimentaciones de obras y anclajes.

En relación con las licencias de construcción para infraestructura urbana subterránea, se

propone que la autoridad sea únicamente la Secretaría de Desarrollo Urbano del
gobierno del DF, con el visto bueno de la Secretaría de Obras y las Delegaciones
correspondientes, e igualmente en el caso de excavaciones profundas para edificios y
construcciones subterráneas.

De manera similar, en otras ciudades del país se podrían adoptar las sugerencias hechas
en los párrafos anteriores. A nivel federal se podría proponer una ley que regulara el uso
del espacio del subsuelo, lo que daría un marco general nacional. Además, se precisaría
la propiedad del subsuelo.

16
4. PLANEACIÓN DEL USO DEL SUBSUELO

4.1 Algunos factores para la planeación

La planeación del uso del subsuelo urbano permite: 1) proteger más

adecuadamente el ambiente y los terrenos históricos, 2) promover un desarrollo
más armónico de las ciudades al incluir el uso del subsuelo en su ordenamiento
territorial, 3) promover el desarrollo de métodos para el mapeo de las estructuras
existentes, 4) promover la zonificación del subsuelo espacialmente y en
profundidad en función de la geología local y de las condiciones geotécnicas, 5)
recolectar y, en su caso, elaborar los planos de localización de las diferentes
obras subterráneas y permitir su consulta pública, 6) coordinar a los usuarios y,
7) proponer (o modificar) leyes y reglamentos que contemplen al espacio del
subsuelo como un recurso valioso para las ciudades y que normen su empleo.

En este punto es necesario expresar que el uso del espacio del subsuelo es un
medio y no un fin. Es decir, no se trata de llevar la vida cotidiana de la ciudad al
espacio subterráneo. Es un recurso que en conjunto con el superficial nos permite
resolver armónicamente el suministro de bienes y servicios, transporte,
vialidades e infraestructura mayor de los centros urbanos. Por tanto, debe formar
parte del ordenamiento territorial de las ciudades.

Las ciudades requieren elaborar su propio plan estratégico para el uso del espacio
del subsuelo, que incluya reunir y diseminar información geotécnica, localización
de infraestructura subterránea, espacios congestionados y disponibles, además de
una zonificación espacial (en las tres dimensiones) para usos del subsuelo.
Actualmente, los sistemas de información geográfica pueden ser usados con
ventaja para este fin.

17
A manera de ejemplo, se propone que en la Ley de Desarrollo Urbano del DF, en su parte
de los programas de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial, se incluya el espacio
del subsuelo como una alternativa adicional y complementaria al uso del suelo superficial.

Dentro de la planeación, los costos son factores esenciales en la toma de decisiones.

Como ya se mencionó, el costo de la construcción subterránea es mayor que el de la
construcción en superficie, en el plazo inmediato. Sin embargo, la comparación entre
alternativas no debe ser hecha cuantificando directamente solo los costos inmediatos de
los proyectos. A la alternativa subterránea se deben restar, en términos monetarios, los
beneficios ambientales, sociales y funcionales que acarrea el uso del subsuelo, a mediano
plazo. Por ejemplo, disminuir los tiempos perdidos por traslados se transforma en horas-
hombre ahorradas que se pueden valuar económicamente. La disminución de gases
contaminantes a la atmósfera al usar un transporte como el metro, es también un beneficio
que puede expresarse en términos económicos, así como el ahorro en energéticos. La
preservación de los sitios históricos y el paisaje de una ciudad la hacen más agradable y
atrae más turismo, o impide que lo pierda, lo cual se puede valuar. Esto último queda muy
bien ilustrado por los centros históricos de ciudades como Guanajuato, Querétaro,
Morelia, Puebla y otras, en las cuales las instalaciones aéreas de teléfonos, electricidad,
etc, y algunos estacionamientos públicos se cambiaron por instalaciones subterráneas. Lo
mismo puede decirse del metro de la ciudad de México que pasa por el subsuelo en
muchas zonas históricas (a un lado de Catedral y el Palacio Nacional, por mencionar un
caso) y en otras que protege el paisaje urbano (zona de Paseo de la Reforma en
Chapultepec).

4.2 Organismo coordinador autónomo

En muchas ocasiones, obras como pasos a desnivel, vialidades, metro, sufren retrasos
considerables porque durante la construcción se encuentran instalaciones subterráneas no
previstas y se tienen que hacer trabajos adicionales con el consecuente incremento en los
costos. Las entidades federales, estatales y municipales y las empresas que tienen
estructuras subterráneas no se coordinan adecuadamente para hacer sus trabajos ni
compartir información. Es muy difícil conseguirla, tanto en las entidades públicas como
en las privadas. En ellas no hay una oficina encargada específicamente de ello y en
muchos casos el personal que atiende no tiene autorización para proporcionarla ni
presupuesto para hacer copias de planos.

18
Por falta de coordinación, es frecuente que una calle sea repavimentada, al mes
siguiente se hagan zanjas para sustituir una tubería de agua potable y se hagan las
conexiones domiciliarias; dos meses después se abran otras zanjas para alojar conductos
para fibra óptica o tubería para gas. Todo ello provoca costos adicionales, molestias a
los vecinos, entorpece el tránsito, es causa de accidentes e incrementa la contaminación.

También se pueden encontrar instalaciones municipales en las vialidades prácticamente

a flor de tierra u otra profundidad, debajo de las banquetas o del arroyo de circulación.
Cruzándose por encima o por abajo. Las entidades públicas o empresas privadas o no
cuentan con un manual de procedimientos o no lo siguen. Los usuarios del subsuelo en
su conjunto carecen de un manual de prácticas de planeación, construcción, diseño,
compatibilidades, operación, mantenimiento, atención de emergencias e intercambio de
información y atención al público.

Por otra parte, en México los servicios públicos de telefonía, comunicaciones en

general, distribución de gas y otros los prestan compañías a las que el gobierno federal
les concede una concesión (federal) para la prestación de dichos servicios. En los casos
de distribución de energía eléctrica solo dos empresas paraestatales, que dependen del
gobierno federal, pueden hacerlo (Compañía de Luz y la Comisión Federal de
Electricidad). El transporte y distribución de combustibles lo hace la paraestatal
PEMEX o la Secretaría de Energía otorga una concesión federal a personas físicas o
morales (o franquicia, en el caso de las gasolineras) para que lo lleven a cabo. La
distribución de agua (el drenaje y saneamiento), recolección y disposición de basura y
otros, dependen de los municipios, los cuales pueden otorgar concesiones a personas
físicas o morales para satisfacer estos servicios o prestarlos directamente.

Esto tiene implicaciones de muchos tipos para una regulación adecuada del uso del
espacio del subsuelo en el DF o en cualquier otra ciudad o municipio del país.

Los usuarios del subsuelo son muy heterogéneos. Pueden ser dependencias federales,
estatales, municipales, personas físicas o morales que gocen de una concesión que
puede ser federal o municipal. Las concesiones federales se otorgan a nivel regional o
pueden abarcar todo el país, mientras que las concesiones municipales son locales. Las
dependencias o concesionarios federales ejercen presiones (a veces imaginarias) a las
autoridades municipales para que les otorguen, sin más, los permisos o concesiones de

19
uso de la vía pública para colocar sus instalaciones subterráneas, a sabiendas que solo
ellos proporcionan el servicio. En otras ocasiones la presión es en sentido contrario, los
municipios buscan prebendas de las dependencias o concesionarios federales, lo cual
encarece la prestación del servicio. Es más frecuente de lo deseable que no haya
acuerdo sobre la normativa por emplear, ni siquiera sobre las normas o procedimientos
de carácter puramente técnico.

Lo anterior indica que es indispensable crear un organismo coordinador autónomo con

personal de tiempo completo patrocinado por todos los usuarios.

Este organismo autónomo tendría como funciones coordinar a las distintas instancias
para agilizar la obtención de permisos, promover la atención de emergencias por los
usuarios del subsuelo responsables, proporcionar información de las instalaciones
subterráneas, planos de localización, leyes, reglamentos y normativa técnica en la
materia. Además de promover la elaboración de esta última, y poner en contacto a
usuarios y autoridades, y a éstos con los interesados.

En otros países, por ejemplo, Australia (ref 11), se han establecido recientemente
comités coordinadores de usuarios del subsuelo. Así mismo, ya se ha mencionado que
internacionalmente este asunto es de la mayor relevancia.

4.3 Consulta pública

Cuando se desean hacer instalaciones subterráneas de todos tipos en las ciudades, es

cada vez más frecuente que los vecinos expresen su opinión e incluso su rechazo, y
exijan indemnización por las posibles molestias o daños que les pueden causar durante
la construcción y operación de dichas instalaciones. Esto ocurre principalmente porque
no se le informa al público de manera adecuada, simple, amplia y fundada de las
bondades de los proyectos, por medio de audiencias públicas en las que participen
promotores, autoridades y vecinos. Se hace a medias cuando los ánimos ya están
polarizados.

Sin duda, cualquier construcción, subterránea o superficial, en una ciudad provoca

inconvenientes. Además, se tienen experiencias negativas (algunas imaginarias) en
cuanto a posibles daños causados por las obras y la reparación de los mismos. Por ello,

20
es importante informar adecuadamente y con tiempo suficiente, a los vecinos y a la
ciudadanía en general, de los beneficios que la obra proporciona. Asimismo, explicar
claramente el proyecto, ¿cómo se planeó?, las alternativas, ¿por qué se eligió?, los
riesgos a las propiedades vecinas y las medidas de prevención y mitigación. Como
resultado de estas reuniones, se obtiene la anuencia de los vecinos y con frecuencia se
hacen modificaciones benéficas para el proyecto, o se determinan alternativas mejores.
O bien se rechaza el proyecto y se adopta otra solución, aunque no sea, necesariamente,
la óptima ni en términos técnicos ni económicos. Sin embargo, se llega a lo óptimo en
términos de comunidad.

21
22
5. CONCLUSIONES

1. De la revisión de las leyes y reglamentos consultados se desprende que el legislador,

cuando los redactó, no detectó la necesidad de incluir y normar explícitamente el espacio
del subsuelo. La legislación citada más importante vigente fue elaborada entre 1917 y
1930. En esa época las obras subterráneas eran casi inexistentes en el país y la
infraestructura urbana era reducida; así que la competencia por el subsuelo era muy baja.
También se ve que el marco jurídico mexicano actual acepta implícitamente que el
propietario de un terreno posee también una parte del subsuelo hasta una profundidad
razonable. En el DF se puede interpretar que la vía pública incluye los espacios aéreo y
del subsuelo sin determinarlos con precisión. Hay un vacío legal en cuanto a la
posibilidad de hacer obras subterráneas fuera de la vía pública, atravesando por el
subsuelo terrenos privados o de cualquier otro régimen de propiedad. Finalmente, se
puede decir que hay vacíos y vaguedad en la normativa y, por tanto, discrecionalidad en
la aplicación del marco jurídico vigente.

2. Por lo anterior, se propone que se elabore una ley federal que regule el uso del espacio
del subsuelo, lo que daría un marco general nacional. Además, en ella se precisaría la
propiedad del subsuelo.

3. También se propone hacer una revisión, o en su caso elaboración, de reglamentos, para

que se facilite emplear el espacio del subsuelo sin ambigüedades. Además, que dicho
espacio se incluya como un recurso adicional para fines del ordenamiento territorial de
las ciudades.

4. Hay que desarrollar, con el concurso de los usuarios, la normativa técnica adecuada
para el empleo seguro del subsuelo y minimizar la posibilidad de interacciones

23
 negativas entre diferentes usos. Para ello, las normas técnicas deben incluir los
aspectos de diseño, construcción, operación y mantenimiento.

5. Para el Distrito Federal, se propone elaborar un reglamento de uso del espacio urbano
del subsuelo y unas normas técnicas complementarias. El nuevo reglamento y las
normas técnicas deberán incluir no solo consideraciones geométricas; hay que añadir
otros factores como compatibilidad de usos, cruces de instalaciones, métodos
constructivos, acceso para mantenimiento, reparaciones y emergencias, riesgo
sísmico, asentamientos, efectos ambientales e integridad de la obra. Así mismo
incluir la interacción con cimentaciones de obras y anclajes.

6. En el Distrito Federal, en relación con las licencias de construcción para

infraestructura urbana subterránea, se propone que la autoridad sea únicamente la
Secretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno del DF, con el visto bueno de la
Secretaría de Obras y las Delegaciones correspondientes; igualmente en el caso de
excavaciones profundas para edificios y construcciones subterráneas.

7. En general, para todo el país se recomienda que las ciudades elaboren su propio
reglamento de uso del espacio urbano del subsuelo y normas técnicas
complementarias, con las mismas consideraciones apuntadas en el párrafo 6.

8. Las ciudades requieren, además, elaborar su propio plan estratégico para el uso del
espacio del subsuelo, que incluya recolectar y diseminar información geotécnica,
localizar infraestructura subterránea, espacios congestionados y disponibles, además
de una zonificación espacial (en las tres dimensiones) para usos del subsuelo. Los
sistemas de información geográfica pueden ser muy útiles para ello.

9. En ciudades como México, Monterrey, Guadalajara y otras, es necesario crear un

organismo autónomo, coordinador de las distintas instancias, que agilice la obtención
de permisos, promueva la atención de emergencias por los usuarios del subsuelo
responsables, proporcione información de las instalaciones subterráneas, planos de
localización, leyes, reglamentos y normativa técnica en la materia, y ponga en
contacto a los usuarios con las autoridades y a estas con los interesados.

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6. REFERENCIAS

1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicación especial de la

Secretaría de Gobernación, 5 de febrero, 1917. Texto con reformas vigente al 23 de
septiembre, 2002

2. Código Civil Federal, Diario Oficial de la Federación, 26 de mayo, 14 de julio, 3 y 31 de

agosto de 1928, entró en vigencia el 1 de octubre, 1932. Texto consultado con reformas,
vigente el 23 de septiembre, 2002

3. Código Civil para el Distrito Federal, Diario Oficial de la Federación, 26 de mayo, 1928,
texto consultado con reformas, vigente el 23 de septiembre, 2002

4. Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, Diario Oficial de la Federación, 7 de

febrero, 1996. Texto consultado con reformas, vigente el 23 de septiembre, 2002

5. Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público, Diario Oficial de la Federación, 23
de diciembre, 1996, texto consultado con reformas, vigente el 23 de septiembre, 2002

6. Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, texto vigente el 23 de

septiembre de 2002

7. Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de

la Federación el 4 de julio de 1987, texto consultado vigente el 23 de septiembre de 2002

8. International Tunnelling Association (ITA), Working Group No 4 (1990), Legal and

administrative issues in underground space use: a preliminary survey of member nations
of the ITA, Tunnelling and Underground Space Technology, 6 (2)

25
9. International Tunnelling Association (ITA), Working Group No 4 (2000), Planning and
mapping of underground space-an overview, Tunnelling and Underground Space
Technology, 15 (3)

10. Japan Tunnelling Association (JTA), H Takasaki, H Chikahisa, Y Yuasa (2000),

Planning and mapping of subsurface space in Japan, Tunnelling and Underground
Space Technology, 15 (3)

11. Utility Providers Services Committee (2000), Utility Providers Code of Practice for
Western Australia, Utility Providers Services Committee

12. European Standard for the construction of special geotechnical works involving soil
nailing, Ad hoc Committee, propuesta de norma en revisión, texto consultado en
septiembre, 2002

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7. RECONOCIMIENTO

Los ingenieros Edgar Méndez y Javier Rosas ayudaron amablemente al autor en la

relaboración de las figuras.

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