Junio 2015

Año 1 Volumen 12

CRIMINOLOGÍA/
POLÍTICA CRIMINAL
 Actualidad
Área
Penal Criminología
Criminología / Política
/ Política Criminal Criminal
Contenido
José Domingo Pérez Gómez: ¿Mal desempeño del fiscal anticorrupción?
DOCTRINA PRÁCTICA 336
Un estudio a partir del Informe de la Defensoría del Pueblo N.° 168
Laura Zúñiga Rodríguez: Grupo criminal, codelincuencia y reincidencia: tres
Análisis conceptos próximos en la criminalidad organizada. Comentarios a la Sentencia
Jurisprudencial
354
del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal, Sección 1.ª), 271/2014, de 25 de marzo
(ROJ STS 1396/2014)
CONSULTA N.º 1: ¿Cuáles son los rasgos del modelo de seguridad ciudadana? 358
NOS PREGUNTAN Y
CONTESTAMOS CONSULTA N.º 2: ¿Cuáles son los ejes de evaluación de un sistema de enjui-
359
ciamiento penal en base a los postulados político criminales?

DOCTRINA PRÁCTICA
Doctrina práctica

¿Mal desempeño del fiscal anticorrupción?

Un estudio a partir del Informe de la Defensoría
del Pueblo N.° 168

José Domingo Pérez Gómez

Fiscal Provincial Titular Especializado en Delitos de Corrupción de Funcionarios de Lima

1. El planteamiento del problema

2. Gestión por resultados: un modelo de administración moderna
3. La política pública de lucha contra la corrupción
SUMARIO

4. El planeamiento estratégico institucional

5. El diagnóstico del Plan Estratégico Institucional del Ministerio Público
6. El subsistema anticorrupción debe ser un área estratégica
7. La evaluación del desempeño del fiscal anticorrupción: casos resueltos
8. Conclusiones
9. Bibliografía

* El presente artículo es una síntesis de la tesis Análisis y Mejora del Sistema de Evaluación del Desempeño
Fiscal de las Fiscalías Provinciales Especializadas en Delitos de Corrupción de Funcionarios de Lima presentada
para optar el grado académico de Magíster en Gestión Pública en la Universidad Esan.

336 Instituto Pacífico Volumen 12 • Junio 2015


1. El planteamiento del problema
La Defensoría del Pueblo, en el
marco del ámbito de sus funciones, entre
los años 2013 y 2014, decidió realizar
un estudio exploratorio de los archivos
fiscales en las fiscalías especializadas en
Delitos de Corrupción de Funcionarios
de cuatro distritos fiscales. El objeto de
estudio fueron los archivos de delitos de
peculado y colusión, por ser los de mayor
incidencia.
La Defensoría, en dicho estudio,
registró un considerable número de casos
archivados, incluso mayor a las previ-
siones hechas por el Ministerio Público.
En lo que va de la reforma al 2013, se
archivaron 4 de cada 10 denuncias en el
ámbito de las fiscalías anticorrupción en
el año 2011, según señala el Informe1.
De acuerdo con el Informe Defen-
sorial N.° 168, titulado “El archivo fiscal
de denuncias por peculado y colusión.
Estudio realizado en los distritos fiscales
de Lima, Áncash, Ayacucho y Junín.
Lima”, de los casos examinados se han
encontrado denuncias que fueron ar-
chivadas inadecuadamente. Se tratan de
archivos en los que se advierten un con-
junto de actos de investigación fiscal no
realizados o mal planteados, elementos
probatorios escasamente examinados,
interpretaciones jurídicas erróneas o
discordantes con precedentes jurispru-
denciales e, incluso, decisiones carentes
1 Defensoría del Pueblo, Informe Defensorial N.º 168:
El Archivo Fiscal de Denuncias por Peculado y
Colusión. Estudio realizado en distritos fiscales de
Lima, Ayacucho y Junín, Lima, 2014, p. 293.
Volumen 12 • Junio 2015
Doctrina práctica
RESUMEN
En el presente trabajo, el autor desarrolla
un análisis crítico del esquema institu-
cional del Ministerio Público, en espe-
cífico, de las fiscalías anticorrupción;
ello a partir del Informe Defensorial
N.° 168 que determinó la emisión de
archivos que bajo sus criterios fueron
inadecuados producto de investigacio-
nes ineficientes. Así, el autor expone la
denominada gestión por resultados que
a su criterio debe ser aplicada también
en el Ministerio Público a través de un
Planeamiento Estratégico que fije obje-
tivos, en razón a cada especialidad de la
función fiscal. Para el autor, esto resulta
importante en la lucha anticorrupción,
pero actualmente el Ministerio Público
solo se rige bajo una misión y objeti-
vos generales que no permitirían una
adecuada evaluación del desempeño
fiscal. Ante esta situación, se propone
el reconocimiento del subsistema anti-
corrupción como un área de resultados
claves en el Ministerio Público, ya que,
a criterio del autor, la falta de defini-
ción estratégica es una causa del mal
desempeño fiscal que no sería atribui-
ble a la persona, sino a una deficiencia
institucional.
CONTEXTO NORMATIVO
• Decreto Supremo N.° 004-2013-
PCM, “Aprueba la Política Nacional
de Modernización de la Gestión
Pública”.
PALABRAS CLAVE
Política pública / Planeamiento estra-
tégico institucional / Lucha contra la
corrupción
Actualidad Penal 337
 Actualidad

Penal Criminología / Política Criminal

de lógica o sin conexión manifiesta con de esos problemas, que el Ministerio
la documentación obtenida en el trámite Público privilegie el control cuantitativo:
de la investigación fiscal2. mayor número de casos resueltos, en des-
medro de la calidad de la investigación
¿SABÍA USTED QUE?
fiscal en el caso4.
En efecto, el Ministerio Público
El SGF se ha convertido en ese fac- cuenta con el Sistema de Gestión Fiscal
tor negativo para el desempeño fis- (SGF) como mecanismo de evaluación
cal. Se advierte que este mecanismo
de gestión distorsiona los fines del
del desempeño de los operadores fiscales,
persecutor penal y que su empleo se el cual considera erróneamente como
ha reducido a mostrar solo el nú- indicador de eficiencia el archivamiento
mero de casos resueltos. de los casos, porque se parte de la premisa
equivocada que ello –el archivamiento–
Según el Informe, los archivos ina- va a implicar un ahorro de recursos para
decuados generan un alto costo para el sistema penal. Esta forma peculiar de
el sistema, pues ocasionan el riesgo de “racionalización de recursos” no favorece
impunidad al impedir que determinados que se investiguen casos importantes o
casos sigan el trámite procesal regular que de relevancia en la persecución del delito.
pueden conducirlas a un juicio oral y a En síntesis, señala la Defensoría:
una condena para los responsables de ac-
“Esta búsqueda de eficiencia […] ha venido
tos de corrupción. Es decir, a más archivos acompañada de incentivos (o de desincen-
inadecuados o indebidos, menos denun- tivos) que fomentan, directa o indirecta-
cias que se investigan, menos sentencias, mente, el archivo de denuncias en forma
menos condenas y más impunidad3. temprana o indebida. La tasa de archivo de
denuncias investigadas bajo el Nuevo Códi-
Para la Defensoría, los archivos ina- go Procesal Penal (NCPP) es alta, no solo a
decuados tienen relación con problemas nivel general sino también en las Fiscalías
que se observaron en las Fiscalías y Anticorrupción. Y hay además señales claras
que impidieron que se desarrolle una
investigación eficiente. Para el presente 4 Actualmente, con la Resolución de la Fiscalía
de la Nación N.° 1423-2015-MP-FN, del
artículo, interesa conocer que el Infor- 22-04-15, que aprueba el “Reglamento de las
me N.° 168 identificó como una causa Fiscalías Especializadas en Delitos de Corrup-
ción de Funcionarios, Fiscalías Especializadas
contra la Criminalidad Organizada, y Fiscalías
2 Defensoría del Pueblo, Informe Defensorial Especializadas en Delitos de Lavado de Activos
N.º 168: El Archivo Fiscal de Denuncias por y Pérdida de Dominio”, se vuelve a incidir que
Peculado y Colusión. Estudio realizado en distritos el primer objetivo del trabajo fiscal es resolver
fiscales de Lima, Ayacucho y Junín, cit., p. 293. casos en menor tiempo:
3 Defensoría del Pueblo, Informe Defensorial N.º “Artículo 27. Control y seguimiento de casos.
168: El Archivo Fiscal de Denuncias por Peculado Para los efectos el control y seguimiento del
y Colusión. Estudio realizado en distritos fiscales trabajo fiscal, se tendrá en cuenta:
de Lima, Ayacucho y Junín, cit., p. 17. a) El cumplimiento de los plazos legales [...]”.

338 Instituto Pacífico Volumen 12 • Junio 2015

 Doctrina práctica
para preocuparse por su proporción y su- “archivadores”6, sino que es una conse-
poner que existe un porcentaje importante cuencia directa de la poca capacidad de
de casos que se archivan cuando en realidad
deberían formalizarse para continuar con
las autoridades del Ministerio Público,
la investigación y, en una etapa posterior, para gestionarse como una institución
y con más elementos de cargo, decidir si se moderna durante los largos años de la
acusa o se dicta sobreseimiento sobre ellos”5. reforma procesal penal.
El SGF es aplicado por la Fiscalía de
la Nación desde los inicios de la reforma 2. Gestión por resultados: un modelo
de administración moderna
procesal penal, pero actualmente repre-
senta un factor de distorsión de los va- En los últimos años, el Estado perua-
lores de la citada reforma penal, circuns- no ha adoptado la gestión por resultados
cribiendo la acción de los fiscales a casos para modernizar al aparato estatal. Este
irrelevantes, lo cual está provocando, en nuevo modelo de administración trae
unos casos, percepciones desalentadoras consigo como un factor de cambio la
de la labor fiscal en la sociedad y, en evaluación del desempeño a las que
otros, informes –como el evacuado por deben ser sometidas las instituciones
la Defensoría– que perjudican la carrera públicas. Entendida esta evaluación
del propio fiscal. como un proceso sistemático y de juicio
En buena cuenta, el SGF se ha de valor que consiste en obtener infor-
convertido en ese factor negativo para mación confiable sobre un proceso, un
el desempeño fiscal. Se advierte que este programa, un producto o una actividad
mecanismo de gestión distorsiona los fi- para dar respuesta a las interrogantes
nes del persecutor penal y que su empleo sobre cómo ha sido el desempeño, en
se ha reducido a mostrar solo el número qué medida y en qué condiciones se
de casos resueltos. Su aplicación y uti- cumplieron los objetivos inicialmente
lidad en las Fiscalías especializadas en establecidos.
Delitos de Corrupción de Funcionarios Actualmente, existe un marco nor-
no es la más óptima, dado que estas se mativo orientado a la modernización de
encuentran avocadas a un mayor número la gestión pública en el Estado. Por citar,
de investigaciones complejas. el Decreto Supremo N.° 004-2013-PCM
En el presente artículo, explicaremos que “Aprueba la Política Nacional de
que la problemática presentada en el In- Modernización de la Gestión Pública”,
forme Defensorial N.° 168 no solo es de publicado el 09 de enero de 2013, es la
exclusiva responsabilidad de los fiscales norma que define a la gestión pública
moderna como una gestión orientada
a resultados al servicio del ciudadano,
5 Defensoría del Pueblo, Informe Defensorial
N.º 168: El Archivo Fiscal de Denuncias por
Peculado y Colusión. Estudio realizado en distritos 6 Término acuñado para denostar a los fiscales
fiscales de Lima, Ayacucho y Junín, cit., p. 21. que archivan inadecuadamente casos.

Volumen 12 • Junio 2015 Actualidad Penal 339

 Actualidad

Penal Criminología / Política Criminal

en la que los funcionarios públicos ca- • Gestión por procesos. Organización
lificados y motivados se preocupan –en por procesos contenidos en las ca-
el marco de políticas públicas, según las denas de valor de cada entidad, que
competencias que correspondan– por aseguren que los bienes y servicios
entender las necesidades de los ciuda- públicos de su responsabilidad ge-
danos y organizan tanto los procesos de neren resultados e impactos positivos
producción o actividades como los de para el ciudadano.
soporte, con el fin de trasformar los in- • Servicio civil meritocrático. La
sumos en productos (seguridad jurídica, gestión de las personas en el sector
normas, regulaciones, bienes o servicios público debe ser integral.
públicos) que arrojen como resultado la • Seguimiento, evaluación y gestión
mayor satisfacción de los ciudadanos, del conocimiento. Proceso continuo
garantizando sus derechos y al menor de recolección y análisis de datos que
costo posible. tienen como objetivo el seguimiento
La referida norma señala que el mo- y monitoreo de los indicadores de in-
delo de gestión orientada a resultados se sumo, proceso y producto, así como
sustenta en seis componentes: la evaluación de los resultados e im-
• Planeamiento de Estado: Políti- pactos de las actividades, programas
cas de Estado y de Gobierno. Las y proyectos desarrollados por una
políticas públicas son diseños que entidad, con el propósito de mejorar
sustentan la acción pública. Basadas o garantizar la provisión de produc-
en políticas nacionales del Estado, tos o servicios a los ciudadanos.
establecen prioridades de Gobierno Atendiendo a lo mencionado, se
claras y pertinentes, tomando en explicarán los dos primeros componen-
cuenta también las demandas y ne- tes, la política pública y el planeamiento
cesidades de la población. estratégico, para luego analizarlos en la
• Planeamiento estratégico. El Plan gestión del Ministerio Público con el fin
Estratégico debe contener los obje- de comprender en qué ha fallado esta
tivos de la entidad, que se expresan institución.
como los resultados que esta espera
alcanzar en relación a la demanda 3. La política pública de lucha contra
ciudadana. la corrupción
• Presupuesto para resultados. Los La corrupción es un fenómeno que
presupuestos son asignados con afecta la gobernabilidad del país, la con-
orientación a resultados, es decir, fianza en las instituciones y los derechos
en función a los productos que los de las personas. Se trata de un fenómeno
ciudadanos esperan recibir para sa- que no es unitario, unidireccional, que
tisfacer sus demandas. no se concentra en un solo sector o insti-

340 Instituto Pacífico Volumen 12 • Junio 2015

 Doctrina práctica
tución; por el contrario, tiene diferentes si se comete un acto de corrupción, se
formas y aparece de manera diversa en vulneran derechos.
el escenario social, político y económi-
co7. Según Salinas “el fenómeno de la ¿SABÍA USTED QUE?
corrupción, en los tiempos actuales, se
ha convertido en un problema mundial A través de la política (pública)
de implicancias múltiples tanto para la criminal el Estado cuenta con los
mecanismos, instrumentos, estra-
economía de los países, las reglas de con- tegias y medidas para enfrentar la
vivencia social, los estilos de conducción criminalidad; en ese sentido, selec-
política y prácticas funcionales, como ciona qué conductas son delictivas,
para la moral de los pueblos”8. organiza cuáles son las agencias del
sistema penal (Policía, Ministerio
Sin embargo, los más graves perjui- Público y Poder Judicial) y cómo se
cios que ocasiona la corrupción no se ha- relacionan entre ellas, etc.
llan en su impacto en la economía, sino
en su repercusión sobre la vida cotidiana En ese orden de ideas, la justicia penal
en las personas y las restricciones que o criminal es la política pública con que
generan para el respeto, la protección y cuenta el Estado para reprimir los actos
la realización de sus derechos fundamen- de corrupción. A través de la política
tales9. En los foros académicos –como (pública) criminal el Estado cuenta con
el IV CAAI 2013– se plantea que existe los mecanismos, instrumentos, estrategias
una relación estrecha entre corrupción y medidas para enfrentar la criminalidad;
y violación de derechos humanos; es en ese sentido, selecciona qué conductas
decir, que a más respeto por los derechos son delictivas, organiza cuáles son las
humanos habrá menos corrupción10. agencias del sistema penal (Policía, Minis-
Se presenta una relación bidireccional: terio Público y Poder Judicial) y cómo se
relacionan entre ellas, etc. En palabras de
7 Comisión de Alto Nivel Anticorrupción, “Plan Binder: “es la política pública de adminis-
Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-
2016”, 2011, p. 89. Versión digital disponible
tración de la violencia estatal”11.
en <bit.ly/1ITbmvD>. La preocupación por la corrupción
8 Salinas Siccha, R., Delitos contra la Adminis- también ha obligado al Estado a adoptar
tración Pública, Grijley, Lima, 2009, p. 419.
instrumentos en los que declara su firme
9 Congreso, “Proyecto de Ley N.° 1131/2011-
CR Proyecto de ley que armoniza los delitos compromiso de afrontar la corrupción,
contra la administración pública del Código elevando ese compromiso al grado de
Penal con las Convenciones Internacionales de considerarlo como una Política de Es-
lucha contra la corrupción y que perfecciona su
tipificación”, 2011. Versión digital disponible en
<bit.ly/Mn8YVl>. 11 Binder, Alberto, “La Política criminal en el mar-
10 Contraloría General de la República, “IV CAAI co de las Políticas Públicas bases para el análisis
2013. Redes para la Prevención de la Corrup- político-criminal”, en Revista de Estudios de la
ción”, 2013. Versión digital disponible en <bit. justicia – N.º 12, 2010.Versión digital disponible
ly/1cwG5U1>. en <bit.ly/1BsrsMC>, p. 228.

Volumen 12 • Junio 2015 Actualidad Penal 341

 Actualidad
Penal Criminología / Política Criminal
tado. Así, contamos con los siguientes
documentos:
• Acuerdo Nacional. Es el conjunto
de políticas de Estado con el fin
de definir un rumbo para el desa-
rrollo sostenible del país y afirmar
su gobernabilidad democrática. La
26.a Política de Estado se refiere a la
erradicación de la corrupción, por
la que se declara que se desterrará
la impunidad, el abuso de poder,
la corrupción y el atropello de los
derechos y se promoverá una cultura
de respeto a la ley, de solidaridad y de
anticorrupción, que elimine las prác-
ticas violatorias del orden jurídico,
incluyendo el tráfico de influencias,
el nepotismo, el narcotráfico, el con-
trabando, la evasión tributaria y el
lavado de dinero; y se regulará la fun-
ción pública para evitar su ejercicio
en función de intereses particulares.
• Plan Nacional de Reforma Integral
de la Administración de Justicia.
Es un acuerdo político institucional
elaborado por la Comisión Especial
para la Reforma Integral de la Admi-
nistración de Justicia (Ceriajus), crea-
da por Ley N.° 28083 del 03 -10-03,
por la que propone la reforma del
sistema de administración de justicia
encarando el problema desde áreas
temáticas. Una de ellas es la creación
de un eje central de institucionalidad
de políticas anticorrupción.
• Plan Bicentenario: El Perú hacia el
2021. Es un plan de orientación de
largo plazo que contiene las políticas
nacionales de desarrollo que deberá
seguir el Perú en los próximos años.
342 Instituto Pacífico
Elaborado por el Centro Nacional
de Planeamiento Estratégico (en
adelante Ceplan) y aprobado por
Decreto Supremo N.° 054-2011-
PC del 22-06-11, propone como
un lineamiento de política la lucha
contra la corrupción en el país para
lograr el objetivo nacional de contar
con un Estado democrático y descen-
tralizado que funcione con eficacia,
eficiencia y articuladamente entre sus
diferentes sectores y los tres niveles
de Gobierno al servicio de la ciuda-
danía y el desarrollo, garantizando la
seguridad nacional.
• Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupción 2012-2016. La Comi-
sión de Alto Nivel Anticorrupción
(en adelante CAN) es un espacio
integrado por instituciones públicas
(como el Ministerio Público), priva-
das y la sociedad civil que tiene por
objeto articular esfuerzos, coordinar
acciones y proponer políticas de
mediano y largo plazo dirigidas a
prevenir y combatir la corrupción
en el país. La CAN fue creada me-
diante Decreto Supremo N.° 016-
2010-PCM y reconocida por Ley
N.° 29976 publicada el 04 -01-13.
¿SABÍA USTED QUE?
Las acciones estratégicas son las ac-
tividades ordenadas que contribu-
yen al logro de los objetivos estra-
tégicos y que involucran el uso de
recursos. Por último, las metas son
los valores proyectados de los indi-
cadores para hacer el seguimiento al
logro de los objetivos estratégicos.
Volumen 12 • Junio 2015
 Doctrina práctica
4. El Planeamiento Estratégico Insti- • Deben ser alcanzables.
tucional • Deben ser congruentes13.
El Plan Estratégico es el instrumento Para el CEPLAN, los objetivos
en el cual las instituciones señalan los estratégicos son las descripciones de los
objetivos y resultados que estas esperan propósitos a ser alcanzados, que son
alcanzar en relación a la demanda ciuda- medidos a través de indicadores y sus
dana. Para formular dicho plan, las insti- correspondientes metas, las cuales se
tuciones identifican fundamentalmente establecen de acuerdo con el periodo del
su misión, objetivos y la manera cómo plan estratégico.
esperan alcanzarlos. Los indicadores, por otra parte,
La misión institucional responde a lason enunciados que permiten medir el
interrogante: ¿cuál es nuestro negocio? y estado de cumplimiento de los objetivo,
es lo que debe hacer bien la organización facilitando su seguimiento. En tanto,
para tener éxito12. Para el Ceplan, la que las acciones estratégicas son las
misión de la institución define la razón actividades ordenadas que contribuyen
de ser de la entidad, considerando las al logro de los objetivos estratégicos y
competencias y funciones establecidas que involucran el uso de recursos. Por
en su ley de creación (2014). último, las metas son los valores pro-
Los objetivos representan los resul- yectados de los indicadores para hacer
tados que la organización espera alcanzar el seguimiento al logro de los objetivos
luego de implementar las estrategias estratégicos.
escogidas. Tienen las siguientes carac-
terísticas: 5. El diagnóstico del Plan Estratégico
Institucional del Ministerio Público
• Deben ser cuantitativos para poder
medirlos. El Estado define qué políticas públicas
son prioritarias tomando en cuenta las
• Deben ser medibles usando indica-
demandas y necesidades de la población, y
dores confiables.
las instituciones públicas son, precisamen-
• Deben ser realistas pudiéndose alcan- te, las llamadas por ley a conseguir que esas
zarlos. políticas se ejecuten o materialicen para
• Deben ser comprendidos. satisfacción del bien común; es decir, la
• Deben ser desafiantes para exigir el razón de ser de las instituciones se justifica
compromiso. en cumplir los objetivos que la ley le ha
• Deben ser jerarquizados, siendo el encomendado.
primero el más importante.

12 D’alessio Ipinza, F., El proceso estratégico. Un 13 D’alessio Ipinza, El proceso estratégico. Un

enfoque de gerencia, PUCP, Lima, 2008, p. 62. enfoque de gerencia, cit., p. 220.

Volumen 12 • Junio 2015 Actualidad Penal 343

 Actualidad
Penal Criminología / Política Criminal
IMPORTANTE
En los últimos años el Estado pe-
ruano ha adoptado la gestión por
resultados para modernizar al apa-
rato estatal. Este nuevo modelo de
administración trae consigo como
un factor de cambio la evaluación
del desempeño a las que deben ser
sometidas las instituciones públi-
cas.
El Ministerio Público, por tanto,
es la institución a la que el Estado le ha
confiado el monopolio de la persecución
del delito, no solo por mandato de la
Constitución, sino que se le ha instruido
ordenamientos para asegurar su organi-
zación (Ley Orgánica) y el procesamien-
to de los delitos (Código Procesal Penal),
con la finalidad de lograr la eficacia de
su política pública de sancionar los crí-
menes o delitos.
Luego del debacle institucional de
los años noventa, el Estado ha asumi-
do el compromiso de luchar contra la
corrupción y el Ministerio Público no
está exento a ello, pues como titular de
la acción penal está vinculado a la 26.a
Política de Estado (Acuerdo Nacional),
que se refiere a la erradicación de la co-
• Defender la legalidad y los intereses
rrupción, el abuso de poder, y el atropello
de los derechos.
• Prevenir y perseguir el delito.
Sin embargo, el Informe Defensorial
N.° 168, como se adelantó, cuestiona • Defender a la sociedad, al menor y a
seriamente que el Ministerio Público
esté cumpliendo con su labor, es decir, • Velar por la independencia de los
de perseguir la corrupción; ya que señala
que los fiscales de las Fiscalías Especia-
344 Instituto Pacífico
lizadas en Delitos de Corrupción están
generando impunidad al archivar inade-
cuadamente los casos de corrupción, por
múltiples factores; por citar: inadecuadas
investigaciones, falta de protocolos, mal
diseño del Sistema de Gestión Fiscal
(SGF), entre otros.
El presente artículo no pretende
contradecir las consecuencias señala-
das en el Informe de la Defensoría del
Pueblo, sino proponer como se señaló
en la parte introductoria, una causa que
explique ese mal desempeño. Por ello, el
interés fue analizar si, en efecto, tenemos
las directrices de los objetivos fijados por
la entidad (Fiscalía de la Nación) para
la subespecialidad anticorrupción, y si
estos están delimitados en metas para
ser medibles y dentro de esos límites los
fiscales pueden ser evaluados, ya que el
Informe en mención lo que hace es, en
buena cuenta, evaluar el desempeño de
los fiscales.
Del estudio del Plan Estratégico
Institucional del Ministerio Público
(PEI) 2014-2017, en la parte referida a
la Misión, se determina que el titular de
la entidad declara que “la razón de ser”
de la institución es la siguiente:
públicos tutelados por la ley.
la familia en juicio.
órganos jurisdiccionales y por la recta
y efectiva administración de justicia.
Volumen 12 • Junio 2015

Por tanto, dicha misión fija los pro-
pósitos del Ministerio Público y debería
ser capaz de responder a la pregunta
¿para qué existe? El Ministerio Público
existe –principalmente– para perseguir
el delito14.
Pero, no debemos olvidar que
también se encarga de temas de familia
(infracciones de menores, violencia fami-
liar, etc.) como de civil (impugnaciones
administrativas, previsiones sociales,
etc.), entre otros asuntos, que en buena
cuenta no tienen conexión con el asunto
de castigar un delito15. En otras palabras,
se trata de una institución que a diferen-
cia de los Ministerios Públicos o Fiscalías
Generales de los otros países (Colombia,
Chile y República Dominicana), no
solamente se encarga de una labor (el
14 Para Mosquera, el Ministerio Público es la
fiscalía u órgano acusador del Estado, como
representante de la sociedad, monopoliza el
ejercicio de la acción penal, exige la actuación
de la pretensión punitiva y resarcimiento en el
proceso penal, no persigue ningún interés ajeno
sino que realiza llanamente la voluntad de la ley
(Mosquera Moreno, L., “Práctica del Proceso
Penal Acusatorio con la intervención amplia del
Ministerio Público”, Librería Jurídica Sánchez R.
Ltda, Medellín, 2006, p. 50).
15 Para Angulo Arana, el Ministerio Público
constituye una magistratura estatal autónoma
instituida para cumplir la misión de la defensa
de la legalidad y la promoción del interés público
y social, ejerciendo para ellos diversas funciones
procesales y supraprocesales, bajo la orientación
del interés en la consecución de una justicia
efectiva y por medio de las potestades que para
ello le otorgan las leyes a sus órganos. Angulo
Arana, P., La función fiscal estudio comparado y
aplicación al caso peruano. El Fiscal en el Nuevo
Proceso Penal, Jurista Editores, Lima, 2007.
Volumen 12 • Junio 2015
Doctrina práctica
delito), sino de otras por imperio de la
Constitución.
La misión del Ministerio Públi-
co no hace referencia –en estricto– a
la lucha contra la corrupción, sino a
prevenir y perseguir el delito. Pero, es
necesario observar que el subsistema
anticorrupción no se avoca al conoci-
miento (investigación y juzgamiento) de
todos delitos, solamente a los conocidos
como “delitos contra la Administración
Pública” y, de ellos, no a todos. ¿Por qué?
Porque el Estado asume una atención
distinta sobre los delitos de corrupción,
en comparación de otros delitos menores
(o comunes), debido a que es una pre-
ocupación latente de la ciudadanía que
lo ha llevado a múltiples declaraciones y
compromisos de combatir ese flagelo en
todas sus instancias.
Consecuentemente, los objetivos
del Ministerio Público deberían estar
acorde a todos los propósitos que esta
institución tiene para con la sociedad,
y no a descuidar sus esfuerzos (presu-
puesto, personal, infraestructura, etc.)
en actividades o programas que la ley le
encomienda a otras instituciones16.
16 Sorprende constatar en el PEI 2014-2017
que la Escuela del Ministerio Público esté
considerada como un objetivo estratégico
del Ministerio Público o se declare que la
persecución estratégica del delito se logra a
través de programas como justicia juvenil
restaurativa. La voluntad del constituyente
es que sea la Academia de la Magistratura la
encargada de la formación y capacitación de
fiscales en todos sus niveles (artículo 151 de la
Constitución) o el Poder Ejecutivo a través de
sus Ministerios el legitimado para ejecutar las
Actualidad Penal 345
 Actualidad

Penal Criminología / Política Criminal

No obstante, del análisis del Plan Objetivo
Indicador Fórmula Responsable
Estratégico Institucional del Ministerio específico
2 Mejorar Porcentaje (N.° de casos
Público del 2014-2017 (en la Tabla 5), no la acce- d e c a s o s resueltos / N.° Fiscalías Su-
se advierte un ofrecimiento claro, preciso sibilidad resueltos casos ingresa- premas y
y sin ambigüedades de su objetivo como al ciuda- dos) x 100 Presidencia
dano Porcentaje (N.° de casos de los distritos
institución de perseguir la corrupción.
d e c a s o s resueltos con fiscales
resueltos aplicación del
Tabla 5: Objetivos específicos del Plan Estratégico
mediante principio de
Institucional
salidas al- oportunidad
Objetivo ternativas + acuerdos
Indicador Fórmula Responsable
específico reparatorios
1 Fortalecer Porcentaje ( N . ° d e Presidencia de + terminación
la calidad de quejas quejas in- los distritos fis- anticipada /
del servicio infunda- fundadas cales N.° de casos
fiscal das / Total de ingresados) x
quejas) x 100
100
Porcentaje (N.° de
de acusa- acusacio - Acciones estratégicas
ciones fis- nes fiscales 1. Creación de protocolos de intervención rápida en
cales con con senten- etapa preliminar por tipo de delito para actuación
sentencias cias conde- policial y fiscal
condena- natorias 2. Mejoramiento de los manuales o guías de proce-
torias por / Total de dimientos del nuevo Código Procesal Penal
e l Po d e r acusacio -
3. Capacitación intensiva en temas de litigación oral
Judicial – nes fisca-
y técnicas de interrogatorio
NCPPP les) x 100
4. Capacitación a fiscales sobre la importancia de las
salidas alternativas
Acciones estrategicas
5. Difusión de los beneficios en la población de las
1. Uniformizar criterios de interpretación y actuación
salidas alternativas
de casos recurrentes.
2. Capacitación permanente de fiscales.
3. Fortalecer el control del fiscal sobre las investiga- Objetivo
ciones realizadas por la policía. Indicador Fórmula Responsable
específico
4. Fortalecer la investigación y los elementos probato-
3 Incrementar Productivi- N.° de ca- Presidencia de
rios para poder justificar una acusación fundamen-
la producti- dad fiscal sos resuel- los distritos
tada.
vidad fiscal tos / N.° fiscales
5. Promover reuniones de coordinación entre fiscales
fiscales
superiores y fiscales provinciales.
6. Elaborar directivas de aplicación de la Ley Material
y Procesal.
Acciones estratégicas
1. Capacitar a los presidentes y al personal titular en
Políticas Públicas de Educación y/o Asistencia gestión del despacho fiscal y gestión de la carga
Social a los jóvenes en riesgo. Estos desaciertos procesal.
político-institucionales del Ministerio Público 2. Capacitar en trabajo grupal.
ocasionan que el presupuesto no se destine 3. Mejorar el clima laboral.
adecuadamente a la labor de investigación 4. Supervisar permanente los despachos fiscales.
del delito y provoquen en algunos casos que 5. Mejorar las condiciones de infraestructura y equi-
las fiscalías terminen mendingando apoyo de pamiento de las fiscalías.
personal (asistentes, peritos, etc.) o logístico
Fuente: Ministerio Público-Fiscalía de la Nación, 2014
(vehículos, equipos de oficina, etc.).

346 Instituto Pacífico Volumen 12 • Junio 2015


IMPORTANTE
El Plan Estratégico es el instrumen-
to en el cual las instituciones seña-
lan los objetivos y resultados que
estas esperan alcanzar en relación
a la demanda ciudadana. Para for-
mular dicho plan, las instituciones
identifican fundamentalmente su
misión, objetivos y la manera cómo
esperan alcanzarlos.
Señalar que en el año 2013 la co-
rrupción seguía siendo un problema
para la sociedad y el descrédito de las
instituciones del sector justicia se debía
a la incapacidad para afrontar dicho pro-
blema, está demás tocarlo en este punto;
pero, es necesario recordar que cuando
se formuló el citado Plan Estratégico
Institucional, en ese año, el contexto
social era ese; y, ya que se toca el tema de
la formulación del Plan, desde el punto
de vista metodológico, los conceptos
para elaborarlo a nivel institucional, en
ese año, también, eran ampliamente
difundidos por la Ceplan y el Ministerio
de Economía y Finanzas.
En cambio, su antecesor, el del
2010-2013, sí fija una política insti-
tucional contra la corrupción, pero al
momento de desarrollarla el Plan Estraté-
gico cae en la ambigüedad de solamente
ofrecer a la sociedad un servicio fiscal
ético, transparente y de calidad (objetivo
estratégico).
Por lo que el actual objetivo estraté-
gico de la entidad: “lograr la excelencia
del servicio fiscal”, está expresado de
manera general sin indicar ninguna espe-
Volumen 12 • Junio 2015
Doctrina práctica
cialidad en particular. Precisamente, este
es el punto identificado como el proble-
ma para la evaluación del desempeño de
los fiscales anticorrupción; dado que el
Ministerio Público cuenta con fiscalías o
áreas de distintas especialidades (penal,
civil, familia, entre otras) e incluso en el
área penal cuenta con subespecialidades
(prevención del delito, anticorrupción,
antidrogas, medio ambiente, crimen
organizado, lavado de activos, etc.), las
cuales pueden compartir el mismo ideal
o propósito abstracto, pero las activida-
des que desarrollan cada una de las fisca-
lías pueden llegar a ser tan distintas, por
ejemplo, entre una fiscalía penal y una
civil, que no son ni siquiera comparables,
o entre una penal y una especializada.
Entonces, ¿cómo lograr la exce-
lencia de servicio fiscal? ¿Cómo evaluar
por igual al fiscal que conoce un delito
simple con aquel fiscal especializado que
conoce un delito complejo o de mayor
envergadura?
6. El subsistema anticorrupción debe
ser un área estratégica
Si los indicadores son definidos
como enunciados que permiten medir
el estado de cumplimiento de los ob-
jetivos, facilitando su seguimiento o,
simplemente, son un dato, una señal o
un rastro; entonces, cómo es posible que
los planes estratégicos institucionales del
Ministerio Público se hayan limitado a
medir el trabajo fiscal con los mismos
indicadores con los que se mide al fiscal
que conoce una concertación colusoria
de una obra de millones de soles (fiscal
Actualidad Penal 347
 Actualidad
Penal Criminología / Política Criminal
anticorrupción) con los que se mide al
fiscal que conoce el hurto de un celular
de mil soles (fiscal penal).
Es más, cómo es posible que existan
las mismas metas para evaluar el desem-
peño de los fiscales sin distinción de su
función; por ejemplo: el indicador “a
mayor número de casos resueltos mayor
rendimiento del fiscal”. Para el fiscal
anticorrupción ese mayor número de
casos no puede significar archivar más
casos en menor tiempo, como sí lo
puede significar para el fiscal penal; ya
que este último tiene un mayor número
de casos ingresados en comparación con
el fiscal anticorrupción, por tanto su
labor será reducir ese número o carga,
con investigaciones de temas sencillos
o poco complejos. En cambio, el fiscal
anticorrupción siempre será objeto de
cuestionamiento si archiva casos, sin
una profunda investigación, por la sen-
sible percepción de que hay impunidad
frente a la corrupción17, dado que sus
investigaciones demandarán mayor
tiempo y recursos por la complejidad
de la materia, y que su archivo no sea
objeto de crítica.
La información del Plan Estratégico
del Ministerio Público no es suficiente
para identificar qué indicadores medirán
adecuadamente el desempeño del fiscal 18 González Quintana, María José y Encarna-
o la entidad qué acciones estratégicas
realizará para lograr que los fiscales sean
excelentes; por lo que es vital que se
establezca cómo se logra que los fiscales
anticorrupción erradiquen la corrupción.
17 Como es el Informe de la Defensoría del Pueblo.
348 Instituto Pacífico
Al respecto, Gonzáles y Cañadas
señalan lo siguiente:
“[...] es necesario que en la organización no
lucrativa existan unos objetivos operativos
preestablecidos por cada programa, acti-
vidad o servicio que se lleve a cabo y que
éstos estén bien definidos y, en la medida
de lo posible, cuantificados adecuadamente
dentro del presupuesto, dado que en caso
contrario será difícil saber si se ha actuado
con eficacia. Por tal motivo, es necesario que
previamente haya habido una apropiada
planificación donde aparezcan claramente
establecidos y cuantificados los objetivos, así
como una explicación de la forma en la que
éstos se pretenden alcanzar, dado que para
llevar a cabo posteriormente la evaluación
de la eficacia será preciso analizar de qué
manera los outputs producidos en forma
de bienes y servicios consiguen los efectos
previstos. Cualquier objetivo establecido
de forma genérica o abstracta, es decir,
no cuantificada impedirá la medición de
la eficacia. De esta forma, con carácter
previo se deberá dar información sobre la
situación de partida y, en función de ella,
fijar unos objetivos por escrito claros y
concretos, como por ejemplo, número de
usuarios que se pretende asistir, déficit que
se intenta corregir, nivel de subvenciones o
donaciones a obtener, etc.”18.
Una alternativa al problema, es reco-
nocer al subsistema anticorrupción como
un área de resultados clave (ARC) en el
Ministerio Público19. La literatura señala
ción Cañadas Molina, “Los indicadores de
gestión y el cuadro de mando en las entidades
no lucrativas”, en Revista de Economía Pública,
Social y Cooperativa, Málaga, 2008, p. 237.
19 Un adelanto es la dación de la Resolución de la
Fiscalía de la Nación N.° 1423-2015-MP-FN,
del 22-04-15, “Reglamento de las Fiscalías
Especializadas en Delitos de Corrupción de
Funcionarios, Fiscalías Especializadas contra
Volumen 12 • Junio 2015
 Doctrina práctica
que una ARC es un área de la actividad a la corrupción, mucho mejor, con ob-
de la organización en la que el negocio jetivos que ayuden a reducir la negativa
debe destacar (ser excelente) para satisfa- percepción y la atención de las demás
cer las necesidades de los usuarios20. En áreas de la entidad a coadyuvar en ese
la actualidad, urge darle la atención a los propósito.
mecanismos con los que cuenta el Minis- Un ejemplo es el caso de la Repú-
terio Público para afrontar el problema blica Dominicana, el Ministerio Público
de la corrupción y, uno de ellos, sería que de ese país estableció como su objetivo
su titular se proponga liderar la lucha21. fortalecer la respuesta ante los delitos de
corrupción con acciones estratégicas; por
IMPORTANTE citar, protección efectiva a denunciantes
Los objetivos del Ministerio Públi- y testigos, aumento de la coordinación
co deberían estar acorde a todos los y las sinergias entre las unidades fiscales
propósitos que esta institución tie- especializadas para combatir el crimen
ne para con la sociedad, y no a des- más eficaz y eficiente, incremento de la
cuidar sus esfuerzos (presupuesto, autonomía y eficacia en la investigación
personal, infraestructura, etc.) en del delito especializado, entre otros; y
actividades o programas que la ley
le encomienda a otras instituciones. estableció como indicadores medir no
solo el número de casos ganados sino,
Asimismo, la literatura señala que también, el número de directivas para
las ARC solo tienen uno o dos objetivos mejorar las investigación criminal, el
estratégicos, puesto que es importante número de coordinaciones interinstitu-
limitar las medidas de las ARC y los cionales, entre otros.
objetivos a unos pocos críticos, para Lamentablemente, en el Ministerio
enfocarse en las áreas realmente impor- Público peruano, los indicadores del
tantes y evitar la tendencia de muchos objetivo específico “fortalecer la calidad
objetivos detallados. En ese orden, puede del servicio fiscal” se miden a través
retomarse la razón de ser del Ministerio de porcentajes de quejas infundadas y
Público que es perseguir el delito, y si es porcentaje de acusaciones fiscales con
sentencias condenatorias, es decir, da
la Criminalidad Organizada, y Fiscalías Es- igual la condena del delito simple o del
pecializadas en Delitos de Lavado de Activos delito de corrupción (más complejo y
y Pérdida de Dominio”, que reconoce a estas
especialidades como estratégicas en la labor del difícil de probar), lo medible, enton-
Ministerio Público. ces, siempre será cuantitativamente –el
20 D’alessio Ipinza, El Proceso estratégico. Un número–, sin importar su calidad o la
enfoque de gerencia, cit., p. 221. eficacia penal.
21 Un buen ejemplo de ello es el hecho de haber
asumido la Presidencia de la Comisión de Alto Las entidades que coadyuvan a
Nivel Anticorrupción (CAN) el señor Pablo la labor del Ministerio Público en el
Sánchez Velarde, fiscal de la Nación.

Volumen 12 • Junio 2015 Actualidad Penal 349

 Actualidad
Penal Criminología / Política Criminal
tema de la corrupción (Contraloría22,
Ministerio de Justicia23, Policía24), de
alguna manera han establecido en sus
planes estratégicos una referencia de
las acciones que ejecutarán contra la
corrupción. Ejemplo de lo señalado,
es la Contraloría General de la Repú-
blica que, como Sistema Nacional de
Control, está encargado del control
gubernamental, pero que en su Plan
Estratégico Institucional 2012-2014,
ha fijado como propósito institucional
luchar contra la corrupción.
22 De acuerdo con su Plan Estratégico Institucional
2012-2014, aprobado por Resolución de N.° objetivamente de él. ¿Se le puede pedir
039-2012-CG del 23-01-12, la Misión de la casos archivados o condenas tan igual
Contraloría es promover el desarrollo de una como el fiscal que conoce el hurto de
gestión eficaz y moderna de los recursos públi-
cos. Fijando como objetivo estratégico el definir,
diseñar e implementar el Nuevo Enfoque de
Control y de Lucha contra la Corrupción.
23 De acuerdo con el Plan Estratégico Institucional
del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
2013-2017, aprobado por Resolución Ministe-
rial N.° 069-2013-JUS, el Consejo de Defensa
Jurídica del Estado es responsable de la defensa
jurídica del Estado, con especial énfasis en la
lucha frontal contra la corrupción como objetivo
estratégico.
24 La Dirección contra la Corrupción establece
como Plan Estratégico Institucional años 2012-
2016 el mismo objetivo estratégico general de
la Policía: “Garantizar la seguridad y el orden
interno, con eficiencia y capacidad preventiva,
buscando el acercamiento a la comunidad y
respetando los derechos civiles y políticos”. En
su Plan Estratégico Operativo señala como la
actividad N.° 01: Investigar delitos contra la
Administración Pública en sus diversas moda-
lidades, Lavado de Activos que provengan de la
corrupción y otros delitos conexos, cometidos
por funcionarios públicos y particulares en
agravio del Estado, en estrecha coordinación
con el Ministerio Público.
350 Instituto Pacífico
Sin embargo, no es comparable
con el Ministerio Público, porque como
órgano constitucionalmente autónomo a
este último le corresponde la titularidad
de la acción penal y es responsable de
conducir el proceso de investigación y
encausamiento al juzgamiento de los
delitos de corrupción.
7. La evaluación del desempeño del
fiscal anticorrupción: casos resueltos
Por todo lo expuesto, no es posible
exigirle al fiscal anticorrupción el cum-
plimiento de metas, cuando su propia
institución no ha establecido qué busca
un celular?
Es por ello que el Informe de la De-
fensoría del Pueblo recoge lo que el fiscal
anticorrupción ha estado efectuando en
estos últimos años: “archivar casos por-
que es un indicador de su desempeño”25.
A más casos archivados, más casos resuel-
tos y mayor desempeño fiscal.
En buena cuenta, el actual sistema
de evaluación del desempeño de las
fiscalías especializadas en delitos de co-
rrupción de funcionarios ha generado un
incentivo perverso para que los casos de
investigación sean finalizados en miras
de no tener una calificación negativa y
de que el rendimiento esté en función de
“quien hace más” a expensas de la calidad
25 Porque la Fiscalía Superior Coordinadora o el
Órgano Desconcentrado de Control Interno así
se lo requerían.
Volumen 12 • Junio 2015
 Doctrina práctica
de la investigación. Pregunta: ¿quién es el corrupción, sino, de manera general,
culpable: el fiscal o su institución? “lograr la excelencia del servicio fis-
cal”; y, este es el punto identificado
SALINAS SICCHA dice:
en el artículo como el problema para
la evaluación del desempeño de los
fiscales anticorrupción; ya que el Mi-
“El fenómeno de la nisterio Público cuenta con fiscalías o
corrupción, en los
tiempos actuales, se áreas de distintas especialidades; por
ha convertido en un tanto, no es posible medir el estado
problema mundial del cumplimiento de los objetivos o
de implicanciasmúl- evaluar el desempeño de los fiscales
tiples tanto para la anticorrupción con indicadores que
economía de los países, las reglas de
convivencia social, los estilos de con- no son los adecuados a su especiali-
ducción política y prácticas funciona- dad.
les, como para la moral de los pue- • Esta ausencia de definiciones estraté-
blos”. gicas en la lucha contra la corrupción
en el Ministerio Público es una causa
No es posible evaluar si antes no objetiva que justifica el –mal– desem-
se ha establecido “qué se quiere” de las peño fiscal señalado en el Informe
fiscalías especializadas anticorrupción, Defensorial N.° 168.
cuáles son sus objetivos para medir no • Para lograr un adecuado sistema de
solo cuantitativamente el desempeño de evaluación del desempeño de las
los fiscales, sino cualitativamente. fiscalías especializadas en delitos de
En consecuencia, es injusto que la corrupción de funcionarios, previa-
Defensoría del Pueblo evalúe si es bueno mente, el titular del Ministerio Pú-
o malo el desempeño del fiscal bajo 26
blico debe definir los objetivos en el
parámetros ajenos a los previamente es- Plan Estratégico Institucional para el
tablecidos en los Planes Estratégicos del subsistema anticorrupción y, de allí,
Ministerio Público de los últimos años. establecer indicadores idóneos para
la labor del fiscal anticorrupción.
8. Conclusiones
9. Bibliografía
• El Plan Estratégico Institucional del
Ministerio Público 2014-2017 no Angulo Arana, P., La función fiscal estudio com-
parado y aplicación al caso peruano. El fiscal
hace referencia estricta a un objeti- en el Nuevo Proceso Penal, Jurista Editores,
vo institucional de luchar contra la Lima, 2007.
Binder, Alberto, “La Política criminal en el
marco de las Políticas Públicas bases para
26 Actualmente algunos fiscales anticorrupción el análisis político-criminal”, en Revista de
están siendo procesados disciplinariamente a Estudios de la justicia – N.º 12, 2010.Versión
consecuencia del Informe Defensoría N.° 168. digital disponible en <bit.ly/1BsrsMC>.

Volumen 12 • Junio 2015 Actualidad Penal 351

 Actualidad
Penal Criminología / Política Criminal
Contraloría General de la República, “IV
CAAI 2013. Redes para la Prevención de la
Corrupción”, 2013. Versión digital dispo-
nible en: <bit.ly/1cwG5U1>.
CONCLUSIÓN MÁS IMPORTANTE
Para lograr un adecuado sistema de
evaluación del desempeño de las fis-
calías especializadas en delitos de
corrupción de funcionarios, previa-
mente, el titular del Ministerio Pú-
blico debe definir los objetivos en el
Plan Estratégico Institucional para el
subsistema anticorrupción y, de allí,
establecer indicadores idóneos para la
labor del fiscal anticorrupción.
Comisión de Alto Nivel Anticorrupción,
“Plan Nacional de Lucha contra la Corrup-
ción 2012-2016”, 2011. Versión digital
disponible en <bit.ly/1ITbmvD>.
Congreso, “Proyecto de Ley N.° 1131/2011-
CR Proyecto de ley que armoniza los
352 Instituto Pacífico
delitos contra la Administración Pública
del Código Penal con las Convenciones
Internacionales de lucha contra la corrup-
ción y que perfecciona su tipificación”,
2011. Versión digital disponible en <bit.
ly/Mn8YVl>.
D’alessio Ipinza, F., El Proceso estratégico. Un
enfoque de gerencia, PUCP, Lima, 2008.
Defensoría del Pueblo, Informe Defensorial
N.º 168: El Archivo Fiscal de Denuncias por
Peculado y Colusión. Estudio realizado en
distritos fiscales de Lima, Ayacucho y Junín,
Lima, 2014.
González Quintana, María José y Encarna-
ción Cañadas Molina, “Los indicadores
de gestión y el cuadro de mando en las
entidades no lucrativas”, en Revista de
Economía Pública, Social y Cooperativa,
Málaga, 2008.
Mosquera Moreno, L., Práctica del Proceso
Penal Acusatorio con la intervención amplia
del Ministerio Público, Librería Jurídica
Sánchez R. Ltda, Medellín, 2006.
Salinas Siccha, R., Delitos contra la Adminis-
tración Pública, Grijley, Lima, 2009.
Volumen 12 • Junio 2015
 Actualidad

Penal Criminología / Política Criminal

ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL
Análisis jurisprudencial

Grupo criminal, codelincuencia y reincidencia:

tres conceptos próximos en la criminalidad
organizada
Comentarios a la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Penal,
Sección 1.ª), 271/2014, de 25 de marzo (ROJ STS 1396/2014)

Laura Zúñiga Rodríguez

Profesora Titular de la Universidad de Salamanca

En la sentencia que comentamos, el a obtener y compartir el correspondiente

Tribunal casa parcialmente la sentencia
y absuelve a los acusados Agustín, Carla
y Domingo del delito de grupo crimi-
nal por el que se les había condenado
y aprecia una mera codelincuencia. La
sentencia nos permite adentrarnos en
los difíciles límites del delito de grupo
criminal con la coautoría y también ve-
rificar la significancia de la aplicación de
la agravante de reincidencia en el mundo
de la criminalidad organizada, es decir,
de las organizaciones criminales, en este
caso dedicadas al tráfico ilícito de drogas.
Según los hechos probados, Agustín
y Domingo junto con Carla, hermana
de este último y pareja del primero, se
concertaron para adquirir una impor-
tante cantidad de cocaína a terceros
no identificados, en el extranjero, para
proceder a su distribución y venta por el
territorio español, dispuestos todos ellos
provecho económico. De acuerdo con el
seguimiento por las fuerzas policiales se
pudo comprobar que el día 8 de junio
de 2011 Domingo se dirigió al domicilio
de Agustín y Carla, portando un paquete
con 2 kg de sustancia estupefaciente.
Posteriormente Carla subió al vehículo
de Imanol a quien le entregó dos bolsas
con la cocaína: la primera con un peso
neto de 993,300 gr de una riqueza del
69% y la segunda con un peso de 994,900
gr con una riqueza del 65%. Se estima que
la venta al por mayor de la sustancia inter-
venida supondría un importe de 68.721,
71 euros. Además se les intervino en la
vivienda una serie de efectos destinados al
tráfico con terceros, como son los siguien-
tes: 6 bolsitas con cierre hermético con
droga, dos balanzas, papelinas con droga,
dinero en efectivo, 9,190 gr de fenacetina
y cafeína, y 215,1 gr de fenacetina.

354 Instituto Pacífico Volumen 12 • Junio 2015

 Análisis jurisprudencial
La Audiencia condenó a Domingo,
Agustín, Carla e Imanol por un delito
contra la salud pública de los arts. 368,
párrafo primero, art. 369.1.5 (cantidad
de notoria importancia), con la agravante
de reincidencia del art. 22.8 CP en rela-
ción a los dos primeros y sin circunstan-
cias modificativas de la responsabilidad
criminal a los dos primeros a penas de 7
años, 6 meses y 2 días de prisión, y a los
dos últimos a penas de 6 años y 1 día y a
todos a pagar una multa de 181.098,20
euros. Además, se les condenó a Do-
mingo, Agustín y Carla por un delito
de integración en grupo criminal del
art. 570 ter b a la pena de prisión de 6
meses a cada uno, absolviendo a Imanol
de este delito. Asimismo, se acordó el
comiso de la droga, el dinero metálico,
los instrumentos, las sustancias de corte
y demás efectos del delito incautados,
conforme los arts. 127 y 374 CP.
Ambas sentencias descartan la ca-
lificación de los hechos dentro del tipo
penal de organización criminal, por
carecer la agrupación de los requisitos
de estabilidad y distribución de tareas
que caracteriza a este delito del art. 570
bis CP. Se destaca que los tres imputados
Domingo, Agustín y Carla se concerta-
ron para adquirir una importante canti-
dad de cocaína a terceros desconocidos,
para proceder a su distribución y venta
por el territorio español, “sin que conste
la existencia de una trama jerarquizada
con disciplina interna y transmisión de
órdenes”. En realidad es un grupo fami-
liar, conformado por tres personas, que
tenían por finalidad la compra y venta
Volumen 12 • Junio 2015
RESUMEN
En el presente artículo, la autora analiza
de manera crítica la aplicación por parte
del Tribunal Supremo español de los con-
ceptos de codelincuencia y grupo crimi-
nal, en tanto el primero hace referencia a
la realización del hecho delictivo por una
pluralidad de autores; mientras que en el
segundo se produce un concurso real de
delito que determina su mayor gravedad
respecto de la delincuencia común. Es,
por ello, que discrepa con la jurispru-
dencia analizada (ROJ STS 1396/2014),
porque considera que de una apreciación
general se trataba de un grupo criminal
y no un caso de coautoría. Finalmente
en referencia a la reincidencia como
agravante considera que podría afectarse
el ne bis in ídem cuando es aplicada en
casos de delitos de organización.
PALABRAS CLAVE
Grupo criminal / Codelincuencia /
Reincidencia
de cocaína en importantes cantidades.
El Tribunal Supremo se ha pronunciado
con anterioridad por la calificación de
grupo criminal cuando se trata de cla-
nes familiares dedicados a la comisión
de delitos. Así lo hace la Sentencia del
Tribunal Supremo (Sala de lo Penal,
Sección 1.ª) 577/2014 de 12 de julio
(ROJ STS 3078/2014), ya que dadas las
características de estas relaciones encajan
mejor en el concepto de grupo criminal.
También lo hace la Circular 2/2011 de la
Fiscalía General del Estado, consideran-
do al grupo criminal como “agrupaciones
Actualidad Penal 355
 Actualidad
Penal Criminología / Política Criminal
criminales que desarrollan una forma
de delincuencia en grupo sin vocación
de permanencia ni estructura estable,
que es útil para la comisión reiterada de
cualquier modalidad delictiva”.
JURISPRUDENCIA ANTERIOR
RELEVANTE
“Solo consta una operación de dis-
tribución de una bolsa de cocaína.
No se ha llegado a probar que los
tres acusados a los que se le atribu-
ye la integración en grupo criminal
llegaran a realizar conjuntamente
otras acciones delictivas ajenas a
la descrita que permitan aplicar el
tipo de grupo criminal previsto en
el art. 570 ter b CP, por lo que nos
hallamos ante un supuesto de mera
codelincuencia en la modalidad de
coautoría”.
[Sentencia del Tribunal Supremo es-
pañol (Sala de lo Penal, Sección 1.ª),
271/2014, de 25 de marzo (ROJ
STS 1396/2014)].
El meollo de la discusión se tras-
lada a la calificación de los hechos
como grupo criminal o entender una
mera codelincuencia. En el primer
caso, se produciría un concurso real
de delitos, mientras que en el segundo
simplemente una calificación jurídica de
realización del mismo delito por varios
autores sin efectos en la penología co-
rrespondiente. Por tanto, en el primer
caso, estamos ante un reconocimiento
de delitos de mayor gravedad, de un plus
respecto a la delincuencia común; y, en
el segundo no, sería simplemente una
forma de comisión.
356 Instituto Pacífico
El Tribunal Supremo estima que
“solo consta una operación de distribu-
ción de una bolsa de cocaína. No se ha
llegado a probar que los tres acusados a
los que se le atribuye la integración en
grupo criminal llegaran a realizar conjun-
tamente otras acciones delictivas ajenas
a la descrita que permitan aplicar el tipo
de grupo criminal previsto en el art. 570
ter b CP, por lo que nos hallamos ante
un supuesto de mera codelincuencia en
la modalidad de coautoría”.
La verdad es que resulta llamativa
esta interpretación tan benigna de los
hechos, pues no parece tener en cuenta
que se encontraron varias bolsas de co-
caína listas para ser distribuidas, balanzas
que demuestran la vocación de vender
droga del grupo, insumos para adulterar
la cocaína como fenacetina y cafeína y
conseguir mayor rentabilidad en la venta
por paquetes, una cantidad importante
de dinero en efectivo pese a que “ambos
esposos carecían de ingresos justificados
que pudieran explicar la procedencia lí-
cita”, coches, etc. Todo ello revela la exis-
tencia de cierta estructura con vocación
de continuidad para seguir realizando la
distribución y venta de cocaína, lo cual
denota al menos la configuración de un
grupo criminal. El hecho de que solo
quede comprobado, esto es visualizado,
un supuesto de tráfico de drogas que fue
el que motivó la detención, no impide
comprender los hechos en la complejidad
del delito de tráfico de drogas, es decir,
como parte de un todo más elaborado,
pues se trata de un proceso, que en este
caso muestra una estructura idónea para
Volumen 12 • Junio 2015
 Análisis jurisprudencial
seguir traficando con cocaína. Al menos, no grupo criminal porque “solo consta
la tentativa de tráfico de drogas denotadael concierto de las tres personas para
con la cantidad de droga hallada en el realizar esta operación de distribución
domicilio (hay que resaltar que en total de la sustancia estupefaciente”. Quienes
se trata de kilo y medio de cocaína), realizan de manera continuada o reite-
distribuida en paquetes, es un desvalor rada el tráfico de drogas conforman un
que no queda reflejado en la calificación grupo criminal y no puede calificarse de
de coautoría por un solo pase de drogas. mera codelincuencia. Así lo establece la
La comprensión de los hechos Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de
como coautoría no es más que una lo Penal, Sección 1.ª) 576/2014 de 18 de
muestra más de la incapacidad de la julio (ROJ STS 3078/2014).
jurisprudencia de entender los delitos
Mención especial merece la aplica-
del fenómeno de criminalidad organi-
ción de la agravante de reincidencia del
zada, como propios de organizaciones
art. 22.8 CP a Domingo y Agustín. Ha
criminales más o menos estructuradas
de considerarse que esta agravación ha
con vocación de realizar delitos. Llama
la atención que en los fundamentos la sido concebida para los sujetos que se
misma sentencia, respecto a la valoración reiteran en su comportamiento delictivo,
de la prueba, considera que ha de hacerse desde la comprensión de un derecho pe-
“una apreciación global o de conjunto nal fundamentado en la responsabilidad
del cuadro indiciario […] la fuerza de la individual. Cuando se tipifican delitos de
prueba indiciaria procede precisamente organización (los italianos denominan
de la interrelación y combinación de delitos asociativos), esta agravante podría
los diferentes indicios, que convergen resultar redundante, esto es vulneraría
y se refuerzan mutuamente cuando el non bis in idem. En el futuro, habría
todos ellos señalan racionalmente en que reajustar la legislación de manera de
una misma dirección” y, seguidamente, no agravar la conducta por diversas vías
determine la calificación de coautoría y confluyentes.

Volumen 12 • Junio 2015 Actualidad Penal 357

 Actualidad

Penal Criminología / Política Criminal

NOS PREGUNTAN Y CONTESTAMOS

Nos preguntan y contestamos

Contenido
CONSULTA N.º 1 ¿Cuáles son los rasgos del modelo de seguridad ciudadana?

CONSULTA N.º 2
¿Cuáles son los ejes de evaluación de un sistema de enjuiciamiento penal en base a los
postulados político criminales?

CONSULTA N.º 1
¿Cuáles son los rasgos del modelo de seguridad ciudadana?

La tendencia actual frente al aumen- c) Exacerbación y sustantividad de los

to de la criminalidad desde los delitos
tradicionales violentos y los de crimina-
lidad organizada, han conllevado que en
nuestro país se acentúe el sentimiento de
inseguridad, por lo que la tendencia cri-
minológica es hacia el paradigma basado
en la seguridad ciudadana que de acuer-
do a Antonio García-Pablos de Molina
sus rasgos esenciales son los siguientes1:
a) Protagonismo de la delincuencia
convencional y correlativo trato de
favor de la criminalidad de los po-
derosos.
b) Prevalencia del sentimiento colectivo
de inseguridad ciudadana y de miedo
al delito.
1 García-Pablos de Molina, Antonio, Cri-
minología. Fundamentos y principios para el
estudio científico del delito, la prevención de la
criminalidad y el tratamiento del delincuente,
Fondo editorial del INECPP, Lima, 2008,
pp. 679-686.
intereses de las víctimas.
d) Populismo y politización partidista.
e) Endurecimiento del rigor penal y
revalorización del componente aflic-
tivo del castigo.
f) Confianza sin límites en los órganos
estatales del ius puniendi y despreo-
cupación por el sistema de garantías
que controle este.
g) Implicación directa de la sociedad en
la lucha contra la delincuencia.
h) Un nuevo enfoque criminológico del
problema delincuencia.
Estas características se viene presen-
tando en el Perú, una manifestación de
ello es la solicitud de intervención de
las fuerzas armadas en los distritos a fin
de que realicen patrullajes de manera
coordinada con la policía, esta medida
acompañada por el establecimiento de
un toque de queda en un rango entre las
3 a. m-5 a. m.

358 Instituto Pacífico Volumen 12 • Junio 2015

 Análisis jurisprudencial

CONSULTA N.º 2
¿Cuáles son los ejes de evaluación de un sistema de enjuiciamiento
penal sobre la base de los postulados político-criminales?

Un sistema procesal penal debe estar tuoso de las garantías fundamentales,

orientado a partir de lograr una eficaz
persecución y sanción de los delitos, pero
siempre en clave fundamental, esto es,
respetando los derechos y garantías de
los imputados; por ello, se afirma que
dentro del proceso penal se sumergen
la visión político-criminal que asumen
los legisladores, así Borja Jiménez señala
tres aspectos que deben ser tomados en
cuenta1:
a) La relación entre proceso acusatorio,
proceso inquisitivo e ideología
b) Las consecuencias político-crimi- ser racional sin recargar a los fiscales que
nales de la opción por un modelo investigan.
regido, bien por el principio de
oportunidad, o bien por el principio
de legalidad.
c) Las ventajas y los inconvenientes
de la instauración del jurado en el ción escrita de las resoluciones judiciales,
sistema penal.
En mérito a estas consideraciones,
primero las reformas procesales han
tenido como eje dejar atrás los procesos
de tendencia autoritaria por uno respe-
1 Borja Jiménez, Emiliano, Curso de política crimi- para algunos delitos de relevancia penal
nal, Tirant lo Blanch, Valencia, 2003, p. 97.
pero la teoría procesal como conjunto de
postulados que han evolucionado de los
sistema procesales históricos se comple-
mentan bajo una orientación reformada
sin perder el horizonte de eficacia que se
exige del proceso como instrumento de
aplicación normativa y a la vez límite del
ius puniendi.
Por otra parte, el principio de opor-
tunidad debe ser considerado para la
criminalidad de bagatela, puesto que el
sistema de persecución penal tiene que
Finalmente, la instauración del ju-
rado puede poner el riesgo el esquema
constitucional de exigencia de motiva-
aun cuando se busque la participación
de la ciudadanía, por lo que es necesa-
rio la presencia de un juez técnico que
permita orientar los puntos decisivos
frente a la culpabilidad del acusado, pero
esta posibilidad debería ser tomada solo
media.

Volumen 12 • Junio 2015 Actualidad Penal 359