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Burocracia Estatal y Politicas Publicas - Oszlak
Burocracia Estatal y Politicas Publicas - Oszlak
Oscar Oszlak
I. Introduccin
El tema del poder burocrtico ha sido tratado en la literatura desde varias perspectivas.
Rourke (1984), por ejemplo, considera que el poder de las burocracias deriva principalmente
de dos fuentes: (1) la habilidad para crear y satisfacer a grupos de votantes
(constituencies); y (2) las habilidades tcnicas que controlan y pueden aplicarse a resolver
complejas cuestiones de poltica pblica. Al mismo tiempo, la burocracia es percibida como
la nica institucin permanente del poder ejecutivo y por esa razn disfruta de un cierto
grado de autonoma (Cayer y Weschler, 1988). Segn sintetizan Ripley y Franklin (1982)
los burcratas no son neutrales en sus preferencias de polticas, ni son controlados
plenamente por fuerzas externas. Su autonoma les permite negociar exitosamente para
conseguir una porcin sustantiva de sus preferencias. Por lo tanto, las limitaciones de su
poder constituyen una cuestin central. Rourke (1984) argumenta que sus lmites no slo
surgen de las presiones competitivas externas, sino tambin de factores relacionados con la
forma en que las organizaciones operan y los burcratas se comportan dentro de su propio
hbitat (competencia entre burocracias; restricciones internalizadas; cdigos de tica;
procedimientos internos; evaluacin de desempeo; y representatividad).
Estos temas sern abordados desde una doble perspectiva, histrica y terica. En la
prxima seccin, se presentar a la burocracia pblica como un resultado de las polticas
pblicas. En este anlisis, se introducirn algunas reflexiones sobre el proceso de formacin
estatal, el cual tiene a la emergencia y el desarrollo de las organizaciones burocrticas como
uno de sus rasgos principales. En la seccin III, se presentar un marco para interpretar la
dinmica interna de la burocracia, a travs de la identificacin de una serie de variables y
dimensiones que pueden explicar diferentes niveles de eficiencia y efectividad de las
Artculo publicado en POSTData Revista de Reflexin y Anlisis Poltico). N 11, Abril, 2006 Buenos Aires.
1
mismas. Finalmente, la seccin IV reexaminar la vieja dicotoma poltica-administracin a la
luz de nuestra principal preocupacin: el involucramiento de la burocracia en la poltica y en
la implementacin de polticas pblicas. Unos breves comentarios finales resumirn los
aspectos principales tratados en el artculo.
Las burocracias pblicas son la contraparte concreta de la nocin ideal-abstracta del estado,
visto como la principal instancia para la articulacin de relaciones sociales, o como el tejido
conjuntivo que mantiene a la sociedad unida. La mayora de las burocracias modernas se
formaron como parte del proceso de construccin estatal que ocurri en Europa, Estados
Unidos y Amrica Latina principalmente durante el siglo XIX, con las excepciones de
Inglaterra y Francia, en cuyos casos este proceso ocurri con anterioridad. A su vez, la
formacin estatal puede ser entendida como un componente de un proceso ms amplio de
construccin social, en el cual, gradualmente, otros componentes tambin se fueron
constituyendo: la construccin de la nacin (entendida como sentimientos de pertenencia
compartidos y ampliamente difundidos dentro de un territorio); la ciudadana; un sistema de
relaciones de produccin; el mercado; la estructuracin de clases sociales; y la
consolidacin de un pacto de dominacin poltica.
Hasta cierto punto, el estado encarna la expresin material de esta compleja formacin
social. En su momento de plenitud, el estado exhibe un nmero de caractersticas que
pueden representarse como estatidad, esto es, el conjunto de atributos que constituyen a
un estado nacional. Siguiendo a Nettl (1968) y a Oszlak (1982), los atributos principales de
estatidad son: (1) la externalizacin del poder; (2) la institucionalizacin de la autoridad; (3)
la diferenciacin del control; 4 y (4) la capacidad de reforzar una identidad nacional. El primer
atributo implica la adquisicin del reconocimiento externo de la soberana por otros estados-
nacin. La mayora de los pases latinoamericanos, africanos y asiticos obtuvieron el
reconocimiento de los Estados Unidos y los pases de Europa occidental inmediatamente
despus de, o incluso durante, sus guerras de independencia, sin haber adquirido la
mayora de los otros atributos de estatidad. El segundo atributo denota el reclamo exitoso
del monopolio del uso de la coercin dentro de un territorio determinado, tal como sugiere la
definicin weberiana. 5 El tercer atributo posee una doble composicin: (a) obtener la
capacidad de extraer de forma regular recursos fiscales de la sociedad, tanto para
reproducir la burocracia misma como para desempear su rol en el establecimiento de la ley
y el orden, el progreso econmico y la equidad social; y (b) desarrollar un cuerpo
profesionalizado de empleados pblicos capaz de llevar a cabo las crecientes
responsabilidades que implica la tarea de gobernar. 6 Finalmente, el cuarto atributo requiere
de la produccin de smbolos por parte del aparato estatal que refuercen en el pueblo un
sentido de pertenencia, sentimientos de nacionalidad y creencia en un destino comn.
2
Un estado nacional puede emerger y desarrollarse en tanto y en cuanto, todava en su forma
embrionaria, comience a demostrar su capacidad de resolver conflictos sociales que
trasciendan las demandas parroquiales y se preocupen por: (1) la creacin misma de un
modo de produccin capitalista y (2) el bienestar de la gente incluida en dicha formacin
social. En su volumen sobre La formacin de los estados nacionales en Europa occidental,
Tilly (1975) seala que las actividades extractivas y represivas de los estados eran uno de
los sesgos originales en su libro, agregando que el sesgo era intencionado. La seleccin de
organizaciones de las fuerzas armadas, de tributacin, de vigilancia policial, de control del
abastecimiento de alimentos y de formacin de personal tcnico, hace hincapi en
actividades que resultaban difciles, costosas y frecuentemente indeseadas por grandes
sectores de la poblacin. Todas estas eran esenciales para la creacin de estados fuertes;
por lo que es probable que nos digan algo importante sobre las condiciones en las que
surgen estados fuertes o dbiles, centralizados o descentralizados y estables o inestables.
En algunos asuntos, la nueva divisin del trabajo implic una transferencia funcional
definitiva desde los estados subnacionales al estado nacional, como en el caso del
monopolio de la emisin de dinero, la creacin de fuerzas armadas, las relaciones
internacionales y dems. En otros temas, el estado y el mercado compartieron un rea
comn de servicios, como en los servicios educativos y de salud, o en el transporte.
Finalmente, la intervencin en otras reas crticas, tales como la construccin de
infraestructura o la negociacin del financiamiento internacional fue posible gracias a las
nuevas capacidades adquiridas por los estados nacionales durante su desarrollo. A lo largo
de este proceso, los estados nacionales y subnacionales, el mercado y las organizaciones
no gubernamentales de la sociedad redefinieron nuevos lmites y cambiaron los contenidos
de sus respectivas agendas.
Obviamente, sin una agenda, el estado y su burocracia- seran innecesarios. Implicara que
su rol es prescindible, que la sociedad puede resolver los problemas comunitarios por s
misma y puede auto-administrarse tal como imaginaron el anarquismo, el comunismo, 8 o
incluso, como sostuvieron algunas posiciones ultra-conservadoras partidarias de un estado
mnimo.
La frmula que simboliz el proceso de formacin estatal y que dio contenido esencial a la
agenda pblica se expres en el lema orden y progreso, que, por otro lado, seal la
necesidad de establecer (1) quines se convertiran en miembros legtimos (y quines
seran excluidos) del nuevo modo de organizacin capitalista que se gestaba; y (2) qu
reglas de juego deberan institucionalizarse para que las transacciones econmicas se
volvieran estables y previsibles, promoviendo de ese modo el desarrollo de las fuerzas
productivas a travs la articulacin de los factores clsicos de produccin (tierra, trabajo y
capital) y, por lo tanto, segn la visin de la poca, haran posible el progreso indefinido. 9
3
La atencin dirigida a las mltiples macro y micro manifestaciones de estas dos cuestiones
dio lugar a una agenda de polticas pblicas que comenz a expandirse al ritmo del mismo
avance de la sociedad y del estado. Hacia fines del siglo XIX y principios del XX, tanto en
Europa como en Amrica, las oportunidades desiguales proporcionadas por el capitalismo a
diferentes sectores sociales revelaron que el progreso econmico se obtena a expensas de
una creciente inequidad social. La llamada cuestin social y los conflictos en torno a ella a
nivel poltico completaron un tro destinado a ocupar un lugar permanente en la agenda
estatal.
FIGURA 1
DIVISION SOCIAL DEL TRABAJO
Si bien las fronteras que separan a los diferentes sectores se han corrido con el tiempo
mediante sucesivas expansiones y contracciones, hay poca controversia respecto a la
creciente expansin del territorio estatal, que slo parece haberse detenido recientemente,
dando lugar a nuevas formas de intervencin en las cuestiones sociales. En efecto, el
diverso rol histrico del estado, que adquiri a lo largo del tiempo diferentes encarnaciones
(v.g., como empresario, empleador, proveedor de subsidios, regulador), comenz a ser
cuestionado hace aproximadamente dos dcadas, dando lugar a un nuevo desplazamiento
4
de las lneas fronterizas que revel un mayor protagonismo de los otros tres sectores (el
mercado, las ONGs y las redes sociales informales), as como tambin una transferencia de
responsabilidades estatales del gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales (ver
las flechas en la Figura 1). La privatizacin, descentralizacin, desmonopolizacin,
desregulacin y tercerizacin aparecieron como las manifestaciones principales de este
proceso. Tomadas en su conjunto, estas polticas eran parte de las llamadas reformas
estatales de primera generacin basadas en el Consenso de Washington. 10
Volviendo a nuestra principal lnea argumental, cada cuestin incluida en la agenda estatal
crea una tensin que slo desaparece cuando es removida de la agenda, ya sea porque el
problema subyacente se ha resuelto o porque el tema se aplaza temporalmente para ser
abordado en el futuro. En cualquier caso, el estado debe tomar una posicin sobre el tema
antes de que cualquier cuestin pueda resolverse o postergarse para su futura resolucin.
Este tambin es el caso para otros actores polticos con valores o intereses en juego en un
tema dado (i.e. partidos polticos, organizaciones corporativas empresariales, sindicatos,
organizaciones internacionales, la opinin pblica, los medios, ONGs, y dems). Las
polticas pblicas son simplemente la secuencia de posiciones tomadas por las instituciones
gubernamentales y burocrticas (i.e. la Legislatura, la Presidencia, las agencias del gobierno
central, las empresas pblicas) que actan en nombre del estado, con relacin a las
cuestiones incluidas en la agenda pblica. Las opciones especficas adoptadas para
resolver estas cuestiones terminan generando una dinmica social caracterizada por
conflictos y confrontaciones entre actores con perspectivas diferentes y a menudo
contradictorias.
Los cursos de accin adoptados implican, al menos, dos cosas diferentes: (1) que las
soluciones a las cuestiones han sido identificadas, lo cual supone una relacin causa-efecto
entre la utilizacin de ciertos instrumentos y la obtencin de determinados resultados
esperados; y (2) que existe el compromiso de crear agencias o unidades gubernamentales
que pueden contribuir a resolver la cuestin o, en caso de que ya existan, de asignarles los
recursos necesarios para que puedan cumplir sus respectivas misiones. Por lo tanto, (1) la
incorporacin de asuntos o problemas sociales que el estado elige o por los cuales el estado
es forzado a responsabilizarse, y (2) las posiciones tomadas por los individuos o agencias
que asumen la representacin del estado, son los principales generadores de
organizaciones burocrticas, que son creadas y/o dotadas con recursos para manejar y
resolver tales cuestiones.
5
cuya jurisdiccin natural es de responsabilidad gubernamental; (b) promover los intereses de
sectores econmicos especficos tales como agricultores, trabajadores organizados, o
segmentos del empresariado privado; (c) regular las condiciones bajo las cuales pueden
llevarse a cabo las diferentes actividades privadas; (d) distribuir beneficios varios, tales
como ingresos, derechos y atencin mdica, de tal manera que los menos afortunados y
prsperos de la sociedad obtengan ms beneficios que los que obtendran ordinariamente
(cf. Oszlak y ODonnell, 1976; Meny y Thoenig, 1992; Aguilar Villanueva, 1996).
Sin embargo, las burocracias evolucionan: puede asignrseles nuevas funciones o quitarles
otras; sus estructuras pueden adquirir mayor diferenciacin y complejidad; pueden
exigrseles nuevos mecanismos de coordinacin; pueden ganar o perder recursos. Estas
dinmicas pueden interpretarse en trminos de procesos deliberados tendientes a adaptar
una combinacin dada de recursos a la consecucin de ciertos fines. 12
Por el momento, presentar un breve resumen de los argumentos discutidos hasta aqu:
2. A lo largo de este proceso, el estado adquiere una serie de atributos (estatidad), de los
cuales la formacin gradual de una maquinaria profesional (un servicio civil, una
burocracia pblica) adquiere especial inters para nuestro anlisis.
6
necesidad de sostener al aparato estatal, permitindole jugar su rol de gerenciador
pblico. Las agencias reguladoras de sectores privados u organizaciones pblicas,
pueden tener una relevancia clave en la agenda estatal de gobiernos intervencionistas, o
pueden ser completamente irrelevantes en aquellos ms liberales. De forma ms
general, la importancia relativa del bienestar, la educacin, la ciencia y tecnologa o la
seguridad domstica (como ejemplos de cuestiones que componen la agenda estatal)
puede estimarse por el tamao y la adjudicacin de recursos a las agencias a cargo de
resolver los temas correspondientes dentro del aparato burocrtico.
5. Por lo tanto, la burocracia estatal puede ser concebida como la cristalizacin institucional
de las polticas pblicas y la actividad estatal manifestada mediante agencias
burocrticas que, a lo largo del proceso de implementacin, acaban definiendo la
naturaleza del estado que materializan.
Pueden observarse similitudes bsicas entre estas definiciones, pero en trminos de sus
arreglos estructurales, la conceptualizacin de Max Weber sobre burocracia se mantiene
como una caracterizacin ms abstracta y convincente. Su tipo ideal se construye a partir de
un nmero de caractersticas bien conocidas: (1) los burcratas estn organizados en una
jerarqua claramente definida; (2) se encuentran obligados por los deberes impersonales de
sus cargos; (3) las agencias y puestos estn organizados en una cadena de mando; (4) sus
funciones estn claramente especificadas por escrito, creando as una especializacin de
tareas y una determinada esfera de competencia; y (5) el comportamiento burocrtico est
sujeto a control sistemtico. 14
7
que ser utilizado para examinar las dimensiones y variables ms significativas relacionadas
con nuestro objeto de estudio. 15
Consideremos con mayor detalle los elementos bsicos del modelo propuesto:
Productividad
No obstante, los servicios y la regulacin nunca han sido bien medidos tanto en ciencias
econmicas como en otras disciplinas. Por ejemplo, en muchos pases en desarrollo, la
escuela pblica provee a sus estudiantes pobres un almuerzo gratis adems de sus
programas educacionales rutinarios. Medida exclusivamente sobre la base de estos ltimos,
la eficiencia de estas escuelas seguramente ser menor que la de escuelas que no ofrecen
tales servicios. O, para presentar otro ejemplo, es difcil evaluar el desempeo de las
agencias reguladoras en trminos del grado de control que ejercen sobre el nivel de precios,
la seguridad de los servicios regulados, la sujecin de las empresas a planes de inversin
comprometidos, la calidad del servicio, la competitividad en el mercado y otros aspectos
relacionados a la actividad de las empresas que regulan. Sea como fuere, los esfuerzos ms
recientes para identificar indicadores de productividad burocrtica han progresado
notablemente. 19
Contexto
Nuestro modelo asume que la fisonoma del aparato estatal y sus niveles de desempeo
estn ntimamente relacionados con las caractersticas del contexto social y poltico que
8
enmarca su actividad. La informacin contextual se refiere concretamente a la existencia de
una agenda de polticas y a la naturaleza de la estructura social en la coyuntura histrica
bajo anlisis (Pfeffer, 1982; Allison, 1999; Snack, 2000; Provan y Brinton, 2001; Considine y
Lewis, 2003).
Recursos
Por ejemplo, hace varios aos el gobierno argentino era propietario de tres barcos que
realizaban tareas de investigacin ictcola. Estos barcos pasaban cerca de 200 das por ao
en alta mar. El gobierno chileno, en cambio, era propietario de dos naves que navegaban un
total de 300 das por ao. Obviamente, los barcos chilenos tenan un desempeo muy
superior al de los argentinos en trminos de cantidad total de investigacin realizada. Los
bajos niveles de desempeo en el caso argentino se deban a la falta de personal
profesional, el bajo nivel de mantenimiento de los barcos y las dificultades de proveer los
insumos materiales necesarios (combustible, instrumentos de investigacin especiales, etc.)
para realizar el trabajo. Por lo tanto, los barcos permanecan atracados e inactivos.
En consecuencia, hay dos formas en las que puede ocurrir una inconsistencia entre la
funcin de objetivos y la funcin de produccin. Primero, cuando los factores de produccin
(infraestructura, personal, gastos operativos) son inadecuados para la tarea en cuestin;
segundo, cuando la composicin de recursos humanos (i.e. la combinacin de personal
gerencial, profesional, tcnico y no especializado) no es la correcta. Muchos aos atrs
9
(Oszlak, 1972) propuse la expresin sndrome sobra-falta para referirme a esta existencia
simultnea de fuerza de trabajo supernumeraria (usualmente para ciertas tareas rutinarias) y
personal insuficiente para desarrollar otras funciones crticas, lo cual crea deformidad
burocrtica.
Normas
Las combinaciones de recursos no son fortuitas: responden a una serie de normas que
establecen principios para la accin y proveen instrumentos legtimos para asegurar que las
actividades que llevan a cabo las agencias burocrticas estn en lnea con esos criterios.
Bsicamente, este sistema opera a travs de tres mecanismos que siguen una secuencia
analtica (pero no temporal), ya que mantienen una cierta relacin jerrquica donde una
sucesin de normas cada vez ms concretas van traduciendo directivas inicialmente
abstractas y difusas. 22
Los otros dos mecanismos tienen un carcter ms instrumental. Uno de ellos sirve para
evaluar las diferentes estrategias de accin poltica y formular polticas y planes que a nivel
operacional, traduciran las amplias directrices y opciones, dando contenido al sistema
normativo. El planeamiento, los mtodos y procedimientos administrativos, y las polticas de
asignacin de recursos son algunos de los principales instrumentos de este tipo. El tercer y
ltimo mecanismo consiste en el sistema de sanciones, que establece el dominio para el
ejercicio de la autoridad y provee los medios para asegurar su aplicacin, regulando as las
relaciones superior-subordinados. Representa, por lo tanto, el instrumento que aplican
aquellos que poseen autoridad para asegurarse que las actividades se conducirn de
acuerdo a los objetivos y procedimientos predeterminados.
El marco normativo puede tambin contener a los patrones culturales en los que opera la
burocracia, que pueden prevalecer dentro de la sociedad en general o en agencias o
unidades especficas. Dada esta naturaleza dual de la cultura, la considero como una
restriccin contextual y la trato como tal en la seccin IV.
Estructuras
10
La diferenciacin estructural y la especificidad funcional pueden dar lugar a la duplicacin o
superposicin de unidades y funciones organizacionales. Bajo regmenes democrticos, en
los que el funcionamiento del sistema poltico es abierto y competitivo, la tendencia a la
duplicacin y la superposicin se exacerba, ya que los mecanismos de representacin
poltica tienen fuertes cimientos en la arena burocrtica.
La interdependencia puede ser (1) de tipo jerrquico, en cuyo caso los individuos reciben
rdenes de superiores y/o las dan a subordinados, constituyendo de tal manera una red de
relaciones de autoridad; (2) de tipo funcional, definida como la red de relaciones
normativas/tcnicas resultantes del intercambio de informacin o la aplicacin de
conocimiento a bienes materiales; o (3) de tipo presupuestario (o de intercambio de
recursos), en cuyo caso la interdependencia se basa sobre la asignacin competitiva entre
unidades de recursos materiales y financieros originados en una misma fuente.
11
Comportamiento
Entre las variables que integran esta dimensin analtica, se pueden mencionar las
siguientes: (1) el grado de identificacin o motivacin que se evidencia en el desempeo del
servicio civil (Perow, 1986; Cook, 1999); 25 (2) el nivel de conflicto existente en las relaciones
intra-burocrticas (Thompson, 1967; Lane 1999); (3) las orientaciones predominantes hacia
la autoridad, la accin o el tiempo (ODwyer, 2002); (4) la presencia de liderazgo legtimo en
la administracin pblica (Rourke, 1984; Lee, 2002); o (5) los niveles de moralidad y control
del desempeo (Romzecl y Dubnick, 1987; Hellman et. al., 2000; Roberts, 2002).
12
FIGURA 2
DINMICA DE LA BUROCRACIA
13
La mayora de la investigacin acadmica sobre la sociologa de la burocracia pblica se
origina en contextos nacionales donde la sucesin regular de gobiernos mediante
elecciones, la representacin legtima de la sociedad a travs de mediaciones
institucionalizadas, el estilo incremental de toma de decisiones, o la presencia generalizada
de la negociacin y el compromiso, constituyen supuestos ms que variables- del proceso
poltico. Estas tradiciones son tan persistentes que la especulacin sobre otros posibles
escenarios no puede verse reflejada en (y, por tanto, estimulada por) circunstancias locales.
Cada nuevo rgimen intenta alterar no slo las relaciones de poder dentro de la sociedad
civil, en lnea con su concepcin poltica y la necesidad de fortalecer sus bases sociales de
apoyo, sino tambin la estructura de poder dentro del mismo aparato estatal. Para hacer
viable un proyecto poltico, se requiere actuar sobre como tambin mediante- una
estructura burocrtica preexistente. Aumentar la congruencia entre el proyecto poltico y la
organizacin pblica, puede llevar a cambios jurisdiccionales, jerrquicos y de
competencias, afectando intereses establecidos y modificando arreglos de poder y patrones
culturales fuertemente enraizados en la burocracia estatal. Es previsible que se generen
resistencias y que el comportamiento tienda a afectar las decisiones o acciones adoptadas,
o al menos, a atenuar algunas de sus consecuencias.
14
consecucin de sus objetivos formales se vuelvan compatibles con aquellos requerimientos
derivados de la necesidad de satisfacer otros objetivos e intereses (v.g., clientelsticos,
institucionales). 27
Como regla general, cada unidad burocrtica posee un cierto volumen de recursos de poder,
que puede componerse de coercin, informacin, legitimidad, y bienes econmicos. El
acceso al uso de mecanismos ideolgicos se considera, usualmente, otro recurso de poder.
La coercin puede o no ser aplicada de forma legtima, dependiendo de la naturaleza del
gobierno en el poder y el grado en que ste se basa en el consenso social. La informacin
es otra importante fuente de poder, y es la base de la actividad burocrtica a nivel funcional.
La interaccin dentro de la burocracia conlleva un intercambio permanente de informacin o
la aplicacin de conocimiento (una forma elaborada de informacin) a los bienes materiales.
Los bienes econmicos son, principalmente, los recursos materiales que reciben las
unidades burocrticas a travs del presupuesto para la contratacin de personal, la inversin
en infraestructura y la atencin de los gastos operativos y mantenimiento necesarios.
Finalmente, la legitimidad es una fuente de poder que puede derivarse de una o un conjunto
de variables: autoridad, estatus, liderazgo, consenso y capacidad para manipular
instrumentos simblicos e ideolgicos. La legitimidad de la burocracia es un recurso
importante para justificar su pretensin de continuar obteniendo recursos y apoyos que
aseguren su existencia.
Desde una perspectiva diferente, Peters (1999) observa que la burocracia dispone de otros
recursos importantes: (1) su gran agilidad, en comparacin con la Legislatura, para poder
actuar rpidamente en distintas cuestiones, ya que no est obligada a seguir las estrictas
15
reglas procedimentales en torno al debate y la decisin que caracterizan a la arena
legislativa; 30 (2) su capacidad para movilizar apoyos polticos con el fin de obtener mayores
asignaciones presupuestarias; y (3) el hecho de que sus organizaciones y agencias poseen
un grado relativamente alto de autonoma. Sin embargo, a mi entender (1) estos no son
recursos de poder, sino ms bien resultados que se derivan de los recursos discutidos
previamente, y (2) estos resultados pueden o no conseguirse, dependiendo principalmente
de la naturaleza del sistema poltico considerado. Por ejemplo, bajo regmenes autoritarios y
patrimonialistas, o incluso en democracias dbiles, las decisiones pueden encontrarse
altamente centralizadas en el ejecutivo, mientras que la legislatura y la burocracia pueden
jugar roles meramente formales o insignificantes.
16
administrativa caen en la categora de actividades de apoyo organizacional, a la que me
referir como tecnologa de gestin.
17
de Administracin Pblica pueden sobrevivir como curiosas islas de modernizacin
encastradas en una maquinaria burocrtica cuya cultura dominante es eminentemente
adscriptiva y particularista.
A finales de los aos cincuenta, Dill (1958) distingui cuatro grupos contextuales
potencialmente relevantes para definir y lograr objetivos organizacionales en empresas del
sector privado: (1) los clientes (tanto distribuidores como usuarios); (2) los proveedores de
materiales, trabajo, capital, equipo y espacio de trabajo; (3) los competidores por mercados
y recursos; y (4) los grupos regulatorios, incluyendo a las agencias gubernamentales,
sindicatos y asociaciones empresariales.
Hay dos dimensiones contextuales que aparecen como particularmente relevantes para el
caso de las unidades burocrticas eslabonadas por procesos de implementacin de
polticas: el carcter especfico de las clientelas burocrticas y la naturaleza del rgimen
poltico. El primero es importante a la luz de las demandas, apoyos y legitimidad que pueden
proveer a las diversas agencias segn su desempeo. A su vez, diferentes regmenes
polticos tambin pueden implicar marcos normativos y estilos gerenciales diferentes, con
altas probabilidades de que ciertas reas de poltica y por tanto, ciertas agencias- sean
favorecidas a expensas de otras. Observemos ms detenidamente la forma en que estos
parmetros limitan la dinmica interna de las agencias estatales, impactando as en su
productividad.
Cada agencia estatal compite por ganar posiciones dentro de un espacio de polticas; en
este proceso define su territorio o mbito funcional. Una sensibilidad territorial muy
18
aguda usualmente afecta el comportamiento burocrtico y el nivel de conflicto entre las
agencias. Como resultado de esta pugna entre agencias por la construccin y el
mantenimiento de mbitos funcionales, la fisonoma del sector pblico se transforma
permanentemente mediante expansiones y contracciones fronterizas. Como fuente de
legitimidad y poder de las agencias, los clientes juegan un rol fundamental en la definicin
de los trminos y resultados de esta pugna. La efectividad de su rol depender, entre otras
cosas, de diversas circunstancias: su origen social, su nmero, su capacidad de articular
intereses, su proximidad y control de las agencias burocrticas y su relevancia en trminos
de los patrones de acumulacin de capital y dominacin poltica prevalecientes. En este
sentido, la clientela puede valerse de recursos de poder similares a los discutidos
previamente en esta seccin.
Una agencia pblica puede ocupar simultneamente diferentes espacios de poltica pblica.
Estas diversas ubicaciones podran facilitar el posicionamiento de la organizacin dentro de
un mapa funcional o de poltica pblica. La jerarqua define el nivel de autoridad y
responsabilidad, introduciendo una dimensin vertical en el espacio de polticas. Bajo
condiciones normales, un elevado nivel jerrquico implica una territorialidad funcional ms
grande; pero, al mismo tiempo, implica que los intereses que ligan a la organizacin con su
clientela se tornan ms difusos. En el espacio de poltica pblica, un ministerio de agricultura
ocupa un territorio ms grande que una agencia de extensin rural. Pero la clientela del
primero est constituida por organizaciones corporativas de segundo o tercer nivel cuyos
intereses seguramente son ms agregados y difusos que aquellos reivindicados por los
productores rurales, quienes tratan con la agencia de extensin de nuestro ejemplo.
19
Estos ejemplos sugieren que, adems de la distribucin del espacio de polticas (o sea, la
divisin de trabajo dentro del aparato estatal) y la estructura jerrquica, que crea otra forma
de articulacin e interdependencia burocrtica, puede imaginarse una estratificacin invisible
relacionada directamente con el rol que juegan las clientelas de las agencias estatales y el
tipo de rgimen en el poder. Por ejemplo, un estudio realizado en Guatemala (Martnez
Nogueira, 1978) estableci una tipologa de agencias burocrticas basadas en las relaciones
entre la naturaleza de las demandas realizadas por sus clientelas y el nivel de informacin y
capacidad demostrado por las agencias para procesar informacin. El grado de
especificidad y articulacin de demandas emergi como variable crtica para diferenciar tres
tipos de organizaciones estatales. Primero, aquellas que atendan demandas relacionadas
con reas o actividades consideradas dinmicas dentro del modelo de desarrollo, dada su
capacidad de generar excedentes, sus vnculos con mercados externos y la productividad
resultante de las tecnologas empleadas. 34 Segundo, aquellas unidades que enfrentaban
clientelas escasamente organizadas, o aquellas relacionadas con sectores o ramas ms
tradicionales, dbilmente vinculadas con mercados externos. 35 Tercero, agencias con
clientelas similarmente dispersas y desorganizadas como las del segundo tipo, que
enfrentaban demandas igualmente difusas, pero cuyos requerimientos en trminos de
habilidades y tecnologas eran escasos. 36 A un nivel de abstraccin distinto, esta
estratificacin del sector pblico replica, de alguna manera, la propia estructura social del
pas y sus patrones de poder prevalecientes. Tambin sugiere la existencia de una estrecha
correspondencia entre demandas sociales y productividad burocrtica. 37
Con respecto a los contenidos de las polticas pblicas, Lowi (1972) ha distinguido cuatro
tipos de polticas (i.e. distributivas, redistributivas, regulatorias y constituyentes) cuya
adopcin o nfasis relativo vara directamente con el rgimen poltico. Por ejemplo, por
definicin, los regmenes populistas darn prioridad a programas de desarrollo rural,
viviendas de bajo costo, salud pblica y educacin masiva. En general, este tipo de polticas
redistributivas tienden a fortalecer la posicin de las agencias estatales encargadas de su
ejecucin y la de aquellos sectores sociales beneficiados por los programas. Bajo estos
regmenes, los sectores populares normalmente disfrutan de una mayor capacidad de
organizacin y articulacin de intereses. Las fallas de la burocracia estatal con respecto a
programas de bienestar pueden compensarse en parte por organizaciones voluntarias,
sindicatos, agencias paraestatales y redes sociales solidarias, esto es, por instituciones que,
bajo condiciones normales, juegan un rol significativo como mecanismos de articulacin
social. La situacin se invierte bajo la mayora de los regmenes autoritarios antipopulares,
en los que las polticas regulatorias y los intentos de regenerar ciertos patrones antiguos
de relaciones sociales tornan relevantes a las agencias estatales a cargo de la represin y el
control de las actividades sociales.
20
Sin embargo, ms all de las diferencias en el sector de poltica sustantiva en consideracin
(i.e. defensa, educacin, energa) es probable que las orientaciones e inclinaciones de los
regmenes en trminos de reformar las unidades de apoyo y las actividades de la
burocracia pblica tambin difieran. Los cambios en las estructuras de autoridad, la
redefinicin de fronteras de los dominios funcionales, o la reasignacin de recursos son
medidas tpicas diseadas para reforzar o transformar prcticas fuertemente enraizadas.
Los programas de achicamiento estatal, descentralizacin, reforma presupuestaria; o los
cambios en los organigramas de las organizaciones ministeriales; o las modificaciones en
las reglas procedimentales, deben observarse como tentativas conscientes del gobierno
para controlar su burocracia.
Los regmenes autoritarios modernizadores exhiben una fuerte tendencia a usar tcnicas
administrativas altamente sofisticadas. Lo opuesto es cierto para el caso de regmenes
autoritarios tradicionales (o neo-patrimoniales), en los que la cultura dominante es
principalmente prebendalista. En suma, el rgimen poltico y la maquinaria burocrtica
pueden presentar diversos grados de compatibilidad en sus orientaciones culturales y
tecnolgicas y en sus prcticas; pero en la mayora de los casos el primero procurar
imponer cambios sobre la segunda, en lnea con sus valores y preferencias. Por ello, en
situaciones revolucionarias como ha sido el caso de Nicaragua o Cuba, donde los
regmenes patrimonialistas de Somoza y Batista fueron sucedidos por regmenes
manifiestamente socialistas- la transformacin del sector pblico ha involucrado tanto
acciones en el nivel poltico (i.e. orientaciones y beneficiarios de polticas estatales) como en
los niveles cultural y tecnolgico.
Para poder contrarrestar las iniciativas del rgimen, las agencias gubernamentales pueden
apelar a varios mecanismos y prcticas ms o menos institucionalizados. En las agencias
ms antiguas, existe una suerte de ideologa ministerial o departamental respecto a cmo
deben tratarse ciertas cuestiones. En aquellas ms especializadas, la gestin de informacin
tcnica a menudo constituye un recurso poderoso. El apoyo de clientelas relevantes, el
establecimiento de relaciones informales o la existencia de normas que reduzcan el alcance
de las atribuciones del rgimen (v.g., capacidad para remover personal, derecho a huelga de
los empleados pblicos), operan como recursos adicionales a disposicin de las agencias.
Teniendo en cuenta esta compleja interaccin, la relacin entre rgimen y burocracia debe
especificarse en trminos de contextos nacionales y circunstancias histricas diferentes.
Hemos argumentado que existe una relacin causal entre rgimen poltico y organizacin
burocrtica. O, de forma ms especfica, la naturaleza del rgimen poltico afecta de forma
diferente a las diversas formas de interdependencia burocrtica (o dinmica intra-
burocrtica). Las transformaciones que experimenta el sector pblico a medida que un
nuevo rgimen llega al poder pueden explicarse en parte por el tipo de interacciones que
ocurren una vez que quienes estn en el poder intentan compatibilizar la maquinaria estatal
con sus intenciones polticas.
21
En la consideracin de los regmenes polticos, cabe plantear dos preguntas: (1) Cules
son los criterios para categorizar a los regmenes como variables? y (2) qu proporcin de
la variacin en la dinmica intra-burocrtica puede ser atribuida a esta variable? Para
contestar la primera pregunta, la literatura ofrece una gran variedad de rtulos para nombrar
a los diferentes regmenes (i.e. liberal, autoritario, patrimonialista, socialista, teocrtico), pero
an no se ha alcanzado consenso acerca de una clasificacin comn. A veces se utilizan
diferentes categoras para referirse a casos similares (i.e. fascismo, corporatismo,
autoritarismo-burocrtico, totalitarismo). Ms an, existen problemas en la construccin de
tipologas que cubran razonablemente el universo de regmenes polticos. Finalmente,
ninguna categora es capaz de aprehender el carcter esencialmente dinmico y cambiante
de cualquier rgimen; esto ha llevado a menudo a calificaciones que intentan dar cuenta de
las fases o momentos de un rgimen: i.e. instauracin, tensiones, transformacin,
transiciones, salida. 38
Para concluir esta seccin, pueden agregarse algunos comentarios finales. En primer lugar,
un anlisis ms profundo de las restricciones mencionadas nos permite afirmar que las
tecnolgicas y culturales parecen estar ms fuertemente vinculadas con el desempeo y la
productividad burocrtica, mientras que las restricciones clientelsticas y polticas tienen
como preocupacin compartida el tema del poder. Claramente, la tecnologa y la cultura
afectan directamente la forma en que se organiza la funcin de produccin burocrtica una
cuestin central para intentar identificar las razones de su bajo desempeo. A su vez, la
preocupacin por el poder es inherente a su relacin con las clientelas (donde la captura
burocrtica parece ser el principal resultado) y a las interacciones con el rgimen poltico,
donde los problemas de orientaciones de polticas y estilos de gestin son de crucial
importancia. Sugeriramos tomar esta hiptesis, y las observaciones que siguen, como
futuros temas de la agenda de investigacin.
22
Un tercer aspecto que cabe destacar es la creciente homogeneidad de pases con contextos
histricos y sociopolticos diferentes, como resultado de la amplia difusin de modelos y
frmulas para el fortalecimiento institucional del sector pblico promovida por organizaciones
financieras multilaterales y agencias de cooperacin bilateral.
La seccin III present un modelo que intent explicar la dinmica interna de la burocracia
en trminos de las principales dimensiones analticas y variables intervinientes en el proceso
de asignacin de recursos, en particular las restricciones planteadas por el marco normativo
de la burocracia, sus arreglos estructurales y sus patrones de comportamiento. Se
consideraron tambin, de forma bastante general, algunas variables contextuales relevantes
y la forma en que stas impactan en la dinmica interna de la burocracia. El propsito
principal de este modelo fue elaborar proposiciones tentativas sobre la forma en que las
interacciones entre estas variables acaban afectando la productividad (v.g., eficiencia o
efectividad) de la burocracia. Una de las conclusiones principales de esta seccin ha sido
que la productividad se encuentra fuertemente expuesta a incongruencias entre la
racionalidad tcnica y la racionalidad poltica en la organizacin de la actividad burocrtica,
lo cual conduce a diversas manifestaciones de buropatologa.
23
y otros actores polticos pareci proveer algunas pistas con respecto a cmo cada fuente de
poder puede afectar la implementacin de las polticas pblicas. Con este propsito, se
sugiri que la actividad y el desempeo burocrticos pueden ser afectados de forma distinta
por las restricciones tecnolgicas, culturales, clientelsticas y del rgimen en el poder, cada
uno de los cuales fue posteriormente explorado en forma detallada.
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1
La productividad y el poder son las variables utilizadas con ms frecuencia en la literatura (Jacob, 1966;
Ilchman y Uphoff, 1969; Ilchman, 1984; La Porte, 1971; Rourke, 1984; Shafritz y Russell, 1996). Garvey (1995)
se ha referido a estas dos variables como un dilema de administracin democrtica, al sugerir que la accin
administrativa de cualquier sistema poltico, y en especial en una democracia, debe concretar dos objetivos
simultneamente. Es necesario construir y mantener la capacidad administrativa, y es igualmente necesario
controlarla para poder asegurar la obediencia de la burocracia pblica a una autoridad superior. El autor
probablemente estara de acuerdo con que la construccin de capacidad administrativa est relacionada con el
incremento de la productividad, mientras que el control por parte de una autoridad superior y la deferencia de la
burocracia hacia la misma supone, fundamentalmente, una relacin de poder. De forma similar, Przeworski
(2002) sugiere que uno no puede eliminar la poltica de la administracin pblica: este es un proyecto con ecos
autoritarios. Uno no puede controlar sus formas y moderar su magnitud. En otro estudio reciente, se sostiene
que independientemente del tipo de reforma(s) implementada(s) o intentada(s), e independientemente del
contexto poltico, econmico y social, la reforma del servicio civil en general ha apuntado a mejorar su
desempeo en la provisin de bienes y servicios pblicos y la legitimidad de la accin gubernamental. De nuevo,
el desempeo es otra etiqueta utilizada para referirse a la productividad, mientras que la legitimidad puede ser
considerada como una de las manifestaciones del poder (ver, por ejemplo, Cleaves, 1974; Ilchman y La Porte,
1970; Wilson, 1989; Rama, 1997; Coplin, et. al. 2002).
2
A diferencia del estado que es visto como una instancia ideal-abstracta de articulacin social.
27
3
En este sentido, la burocracia no es sinnimo de estado: es simplemente su expresin material. La nocin de
estado tambin incluye el reconocimiento externo por otros estados, un orden legal, el monopolio de la
coercin, la capacidad de cobrar impuestos, la capacidad de crear smbolos de nacionalidad; todos atributos que
claramente exceden el concepto de un aparato institucional. El tema ser discutido extensamente ms abajo, al
considerar la formacin de los estados nacionales.
4
La diferenciacin del control es un correlato de la centralizacin del poder. Para ser efectivo, el poder estatal
debe depender, a nivel central, de varias formas de presencia dentro de un territorio nacional dado. Por ejemplo,
el establecimiento de cuerpos de ejrcito con una lgica territorial fue un mecanismo novedoso que los estados
nacionales utilizaron como forma de despliegue militar para controlar rebeliones contra de su autoridad,
conquistar tierras en manos de los indios o desarrollar guerras contra poderes externos. De forma similar, la
construccin de infraestructura fsica y la creacin de un sistema educativo administrado centralmente dentro del
territorio constituyeron otras manifestaciones de la presencia estatal nacional dentro de las fronteras de la
Nacin.
5
Existen ejemplos recientes de pases que han perdido, al menos en parte, este atributo. La antigua Yugoslavia
desapareci como federacin estatal, producto de una sangrienta guerra civil. Colombia est fuertemente
involucrada en el combate contra narcos y fuerzas paramilitares que controlan parte del territorio nacional. La
guerra civil americana en el siglo 19 es un ejemplo de un estado nacional donde la pretensin de monopolizar la
coercin fue ampliamente cuestionada.
6
Ningn estado nacional puede sobrevivir sin la capacidad de asegurarse una fuente constante de ingresos
mediante la tributacin. Los cobradores de impuestos han sido el primer cuerpo burocrtico de los nuevos
estados. A su vez, la creacin de un servicio civil ms extenso y profesionalizado indic el comienzo de las
modernas burocracias estatales (Raadschelders y Rutgers, 1996).
7
Este proceso de expropiacin fue observado originalmente por Marx en su Critica a la filosofa hegeliana del
estado. Para ms informacin sobre el proceso de formacin estatal, ver Tilly (1975); Skocpol (1979); y Oszlak
(1982).
8
Lenin (1971), en una famosa afirmacin, sostuvo que el estado se extinguira en la transicin del socialismo al
comunismo.
9
En la campaa presidencial norteamericana de 1968, Richard Nixon segua refirindose a esta formula en sus
trminos originales, al indicar que Algunas personas dicen que el progreso viene antes que el orden. Algunas
dicen que el orden viene antes que el progreso. Ambas posiciones estn equivocadas. El punto es que en una
sociedad libre, el orden y el progreso deben ir de la mano.
10
Este movimiento de reforma lo desarroll el presidente Reagan y la primera ministro Thatcher, cuyos gobiernos
realizaron fuertes ajustes estructurales y cambios en la administracin, fundamentalmente para paliar sus crisis
fiscales. Ms tarde, en 1989, el Consenso de Washington aprob una propuesta (formulada por John Williamson)
con 10 puntos para la reestructuracin de los estados latinoamericanos, que inclua: 1) la disciplina fiscal; 2) el
reordenamiento de las prioridades de gasto; 3) la reforma tributaria; 4) la liberalizacin de las tasas de inters; 5)
una tasa cambiaria competitiva; 6) la liberalizacin del comercio internacional; 7) la liberalizacin de la inversin
externa directa en cada pas; 8) la privatizacin; 9) la desregulacin; y 10) la extensin de derechos de propiedad
al sector informal. A pesar de sus objetivos (v.g., introducir estas reformas en los pases latinoamericanos), esta
filosofa de la reforma estatal tambin se aplic en muchos otros pases desarrollados y subdesarrollados.
11
En su libro El fin del Estado-Nacin, Ohmae (1995) ha propuesto provocativamente que el estado-nacin est
siendo eclipsado por un estado regional (supra-nacional), puesto que el primero no es capaz de generar
actividad econmica real, habiendo perdido su capacidad de funcionar como un participante crtico en un mundo
globalizado. Las contradictorias fuerzas de integracin regional y descentralizacin son, para muchos
observadores, una clara tendencia en este sentido.
12
Downs (1967) consideraba que las causas ms importantes del crecimiento y declive de las burocracias estn
enraizadas en los factores exgenos de su contexto. El proceso de desarrollo de las sociedades hace que ciertas
funciones sociales crezcan y que otras declinen en importancia (); la interaccin entre desarrollo interno y
externo tiende a crear ciertos efectos acumulativos de crecimiento y declinacin.
13
Lane (1999) enfatiza la inexistencia de una nica organizacin. En realidad, existen muchas agencias
administrativas ms que una burocracia gubernamental nica, y estas organizaciones encuentran dificultosa la
coordinacin de actividades y a veces incluso compiten entre ellas. En cambio, Cayer y Weschler (1988) indican
que las burocracias son organizaciones dinmicas que permean nuestro sistema gubernamental. Si bien tienen
caractersticas que facilitan su capacidad de cumplir con los propsitos del gobierno, tambin poseen
caractersticas que inhiben su efectividad y especialmente su disposicin a servir a los lderes elegidos y al
pblico en general.
14
Podemos observar una tensin caracterstica entre la referencia y el significado del concepto de burocracia.
Por un lado, si se considera obvio que burocracia se refiere a las entidades organizacionales existentes en el
sector pblico, entonces se explica que casi no exista una teora que distinga satisfactoriamente las
caractersticas definitorias de tales entidades. Por otro, si partimos de un concepto especifico de burocracia,
entonces debemos intentar especificar cual es su rango de aplicacin. Podra darse el caso en que las diversas
propiedades no son de aplicacin general a las burocracias existentes (Lane, 1999).
15
Este modelo ha sido desarrollado originalmente en mi tesis doctoral no publicada (Burocracia y Contexto :
sobre la productividad burocrtica en Uruguay, University of California, Berkeley, 1974). Ver, tambin, Oszlak,
1972.
28
16
El autor sostiene que a veces esto puede implicar el incremento de la eficiencia, eficacia o imparcialidad en las
misiones definidas en un momento dado, mientras que otras puede implicar la introduccin de nuevos programas
que respondan a las nuevas aspiraciones polticas o a la redefinicin de la misin organizacional.
17
Ciertamente, esta es solamente una forma posible de concebir juntas la eficiencia y la efectividad, bajo la
etiqueta comn de productividad.
18
En este sentido, Allison (1999), siguiendo a Dunlop, afirma que hay muy poco consenso sobre los estndares
y la medicin del desempeo del gestor gubernamental. A su vez, Beetham (1993) indica que el producto del
gobierno no es especfico y fcilmente mensurable y concluye que las decisiones sobre como se debe definir o
medir la efectividad son en s mismas juicios cualitativos o polticos.
19
Comprese las conclusiones alcanzadas en Oszlak (1973) y los otros artculos en la misma revista, con las
contenidas en contribuciones ms recientes (Ruffner, 2002; Heinrich, 2002; Helgason, 1997).
20
La nocin de funcin de produccin y su aplicacin en este texto, ha sido adoptada de la economa clsica,
donde la tierra, el trabajo y el capital son considerados los factores de produccin bsicos. Hoy, la tierra puede
ser equiparada con la infraestructura; el trabajo con los recursos humanos; y el capital con los bienes y servicios
no personales requeridos para el mantenimiento y el funcionamiento.
21
Tanto a nivel del aparato estatal global como a nivel de las agencias burocrticas especficas existe una
recurrente falta de consenso en torno a los objetivos de la burocracia y las combinaciones de recursos que
deben ser utilizadas para alcanzarlos. Las causas de esto son mltiples: marcos normativos incongruentes;
agencias carentes de una misin; prcticas y procedimientos obsoletos e innecesariamente complejos; falta de
coordinacin; sistemas de planeamiento y control dbiles; asignacin desequilibrada de recursos humanos;
personal desmoralizado, con pocos incentivos y baja autoestima. Estas situaciones son ms frecuentes en
pases con alta inestabilidad poltica y consecuente naturaleza antagnica de los proyectos polticos de los
diversos gobiernos o regmenes. Esta contradiccin se debe, en gran parte, a una violacin persistente, invisible
y, tal vez, involuntaria, de una regla de oro de la gestin pblica: la funcin de objetivos y la funcin de
produccin deben ser congruentes.
22
La forma en que estas reglas se complementan y permiten a los individuos concretar su potencial productivo
es una cuestin de importancia en la gestin de recursos en particular, y de la administracin pblica en general
(Evans, 1997).
23
Una forma posible de articular las relaciones inter-organizacionales es a travs del sometimiento de las
unidades involucradas a cierta forma de compulsin basada sobre principios impersonales, liderazgo
carismtico o amenaza de coercin- de forma de guiar sus acciones en la direccin de los objetivos buscados.
Esta es la esencia de la autoridad, o sea, la capacidad formal de decidir y conseguir que otro ejecute acciones
con el propsito de llegar a determinados fines.
24
Podra objetarse que los valores personales tambin juegan un rol fundamental en determinar el
comportamiento, pero nuestra preocupacin aqu es el comportamiento modal de los empleados pblicos. Por
tanto, desde esta perspectiva, tienden a convertirse en valores socialmente compartidos, que a su vez crea
restricciones al sistema normativo burocrtico.
25
Este tema ha dado origen a varias tipologas de identificaciones y actitudes de los empleados. Por ejemplo,
Presthus (1962) seala tres patrones de adaptacin que parecen tener lugar en una organizacin: a) upward-
mobiles, aquellos cuyos valores y comportamientos incluyen la capacidad de identificarse fuertemente con la
organizacin, permitiendo una buena integracin de recompensas personales con fines organizacionales; b)
indiferentes, quienes tienden a rechazar el intercambio organizacional que promete autoridad, estatus, prestigio e
ingresos a cambio de lealtad, esfuerzo e identificacin; y c) ambivalentes, personas creativas y ansiosas cuyos
valores entran en conflicto con los reclamos burocrticos de lealtad y adaptabilidad. A su vez, Ripley y Franklin
(1982) reconocen cuatro tipo de burcratas en el proceso de implementacin: a) de carrera, empleados que
identifican sus carreras y recompensas con la agencia que los emplea, y cuyo objetivo principal es mantener la
posicin de la agencia y su propia posicin dentro de la misma; b) polticos, que esperan continuar su carrera
ms all del mbito de la agencia y que tienen como objetivo mantener buenas relaciones con fuentes externas a
la agencia; c) profesionales, grupo que obtiene gran satisfaccin del reconocimiento de otros profesionales; y d)
misionarios, motivados principalmente por su lealtad a una poltica especfica o un movimiento social que sugiere
que cierta configuracin de polticas pblicas es deseable.
26
Este tipo de anlisis es semejante al realizado por Philip Selznick sobre la TVA, en el que el foco se centra
sobre las condiciones estructurales que influyen sobre el comportamiento en organizaciones formales, con un
especial nfasis en las restricciones (Selznick, 1949).
27
Sobre el tema de los intereses simultneos y conflictivos perseguidos por las instituciones burocrticas y el
verdadero rol que juega el estado, ver Oszlak (1977).
28
La CAG emergi a finales de la dcada de 1950 como un nuevo abordaje para el estudio de la administracin
pblica, con el objetivo de explicar el rol y desempeo de la burocracia en pases subdesarrollados. Inicialmente,
fue apoyada por la Fundacin Ford y las Naciones Unidas. El grupo realiz investigaciones en muchos pases,
en particular en Asia. Este nuevo abordaje cobr importancia en los sesenta y mantuvo su impulso hasta
principios de los setenta.
29
Ver, por ejemplo, La Palombara (1963), Riggs (1964) y (1971).
30
La existencia de una fluida red de contactos formales e informales que mantienen los servicios de
administracin pblica tanto hacia fuera como con los ms altos niveles de toma de decisiones es interpretada
por Subirats (1994) como un recurso importante para ejercer influencia sobre actores polticos relevantes.
29
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De hecho, estos dos tipos de tecnologas se vinculan con las frecuentemente conocidas como funciones
organizacionales sustantivas vs. funciones organizacionales de apoyo, o como produccin externa vs.
produccin interna.
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Estos temas son centrales en la bibliografa ms reciente sobre sociologa de las organizaciones. Por ejemplo,
el isomorfismo entre organizaciones ha sido discutido por Powell y Di Maggio (1991).
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Los burcratas alemanes y franceses, por ejemplo, tienen estatus, privilegios e ingresos altos; en Estados
Unidos, los burcratas tienen bajo estatus, ingreso moderado y pocos privilegios.
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Las agencias estatales relacionadas con estos sectores revelaron una gran adaptabilidad de sus estructuras
internas, modos de operacin y recursos, a los requerimientos de circunstancias cambiantes. Su personal estaba
compuesto por miembros jvenes y dinmicos, que alternaban frecuentemente entre el sector pblico y el
privado. El valor crtico y el carcter estratgico de sus intervenciones les aseguraba el apoyo de sus clientelas.
Estas instituciones incluan, entre otras, aquellas encargadas de la formulacin e implementacin de polticas
econmicas, la regulacin del comportamiento econmico y las actividades financieras. Tambin incluan ciertas
agencias que satisfacan demandas del sector pblico mismo, tales como los rganos de planeamiento, o las
agencias de desarrollo regional o local.
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Sus funciones beneficiaron a la comunidad en general (i.e. programas educativos o sanitarios, infraestructura
sin economas externas para actividades dinmicas). Estas organizaciones reflejaron de alguna manera el atraso
tecnolgico y el carcter esttico e improductivo de los sectores sociales y econmicos que servan. A pesar de
que el conocimiento requerido para la concrecin de sus funciones era alto, su capacidad de procesar
informacin era extremadamente baja. Las demandas de la sociedad no promovieron innovaciones
organizacionales, y la tecnologa disponible e instalada ejerca una fuerte inercia. Entre otras, las instituciones en
esta categora incluan aquellas en las reas de educacin, bienestar social, relaciones internacionales, y ciertos
servicios pblicos tales como telfonos y gas.
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Todas las organizaciones de este tipo empleaban mucho personal a nivel operativo, poniendo en evidencia
una diferenciacin interna muy dbil o completamente inexistente- en trminos de formulacin de polticas,
planeamiento y programacin de actividades. Muchas instituciones solan terciarizar la elaboracin de proyectos
o la ejecucin de obras pblicas, pero exhiban una capacidad reducida de anlisis y fiscalizacin de los recursos
tcnicos provistos por los contratistas. Asimismo, enfrentaban altas tasas de recambio de su personal calificado,
que era atrado por el mayor prestigio y dinamismo de otras organizaciones pblicas o privadas. Muy a menudo,
estas unidades eran utilizadas como instrumentos de clientelismo poltico. Esta categora inclua a unidades de la
Presidencia, Agricultura, Obras Pblicas, Comunicaciones, Puertos y algunas agencias que operaban en zonas
rurales.
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Las explicaciones casusticas a menudo excluyen esta amplia proposicin. Para ilustrar el argumento,
considrese el rea de mantenimiento vial, un ejemplo favorito para el Banco Mundial. En general, los proyectos
de mejoramiento de rutas dirigidos por el Banco no han tenido gran xito. Como en los casos anteriormente
examinados, la demanda por este tipo de servicio es escasa y desarticulada. La mayora de los beneficios son
absorbidos por conductores de vehculos e, indirectamente, por la poblacin que vive en el rea de influencia de
la ruta. Las demandas, por lo tanto, no llegan fcilmente a quienes estn encargados del mantenimiento. La
presin comunitaria es baja, en particular porque la percepcin del deterioro vial es gradual y casi imperceptible.
Hay, en cambio, ms incentivos para asignar los recursos escasos disponibles a la construccin de autopistas,
donde los beneficios son inmediatos, tangibles y, por lo tanto, producen la adhesin de gobiernos y clientelas por
igual.
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Sobre los problemas y limitaciones para la construccin de conceptos en las ciencias sociales, ver Oszlak
(2001).
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