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Plan - Estrategico - Delas Contrataciones Publicas PDF
Plan - Estrategico - Delas Contrataciones Publicas PDF
PER
EconomayFinanzas lasContratacionesdel PresidenciaEjecutiva
Estado
PLANESTRATGICO
DECONTRATACIONESPBLICAS
DELESTADOPERUANO
UnSistemadeContratacionesPblicas
Eficiente,LibredeCorrupcinyPromotordelDesarrollo
ABRIL2009
Contenido
INTRODUCCIN
1. LAS CONTRATACIONES PBLICAS COMO SOPORTE DEL DESARROLLO Y DEL
BUENGOBIERNO.
1.1 Contrataciones,gobernabilidadyconfianzaciudadana
1.2 LosprimerospasosdelareformaenelPer
2. LECCIONESDELAEXPERIENCIAINTERNACIONAL
2.1 Delosprocesosalosresultados
2.2 PrincipiosEsenciales
2.3 rganoRector
3. COMPONENTESDELPLANESTRATGICO
3.1 CoordinacinyLiderazgo
3.2 PlanificacindeContratacionesyelProcesodePresupuesto
3.3 Estandarizacindeprocesosydedocumentos
3.4 TecnologasdelaInformacin
3.5 MejorarlacapacidaddecompradelGobierno
3.6 MayorCompetenciayPreciosReferenciales
3.7 ExperienciayAcreditacin
3.8 SeguimientoyEvaluacin.ControlEficiente
4. IMPLEMENTACIN
4.1 EstructurasInstitucionales
4.2 PrioridadesyCronogramadelaReforma
ANEXOI.ContratacionesElectrnicas
ANEXOII.EstrategiasdeLicitacionesElectrnicasparaPer
ANEXOIII.ConvenioMarco
ANEXO IV. Gestin de Servicios Privados Externos en las Actividades de
DesarrollodelsistemadecontratacionesPblicasElectrnicas.
Introduccin
Lamodernizacindelascontratacionespblicasenladireccinplanteadarequiere
una orientacin estratgica que sea gua de una reforma profunda de todo el
sistema.
EstedocumentocontieneelPlanEstratgicoparalaconstruccindeunsistemade
contrataciones pblicas eficiente, transparente, libre de corrupcin y promotor del
desarrollo.
Elanlisisdelasituacinfueelaboradoenlosmesesdemayo,junioyjuliode2008
utilizando la metodologa de evaluacin de sistemas nacionales de contrataciones
elaboradaporlospasesmsdesarrolladosdelmundoagrupadosenlaOECD1.Esa
evaluacin mostr algunas fortalezas que cabe aprovechar y grandes debilidades
quedebensercorregidas.
ElPlansebasaenlosprincipiosmedularesinternacionalmentereconocidosparalas
contratacionespblicas:eficiencia,transparenciaycontroldelriesgodecorrupcin,
competencia y uso ptimo de recursos para lograr el mayor valor por inversin
realizadaenfavordelacomunidad.
1
Ver CONSUCODE (2008): Evaluacin del Sistema Nacional de Contrataciones Pblicas
del Per con base en la metodologa de la OECD.
1
Estsustentadotambinenlaconviccindequeunbuensistemadecontrataciones
exigeprocedimientosydocumentosestandarizados,slidaplanificacinenfuncin
de la entrega oportuna de resultados, estrechos vnculos con la gestin
presupuestal, estmulos slidos a la competencia, mecanismos modernos de
operacin, personal conocedor de las caractersticas y tendencias del mercado,
estrategiasparautilizarlacapacidaddenegociacindelEstado,vigilanciaalacalidad
y eficiencia, informacin siempre actualizada para la toma de decisiones y la
rendicin de cuentas, y un potente sistema de control basado precisamente en la
informacinenlnea.Eso,porsupuesto,esmuchomsqueaplicarunmarcolegaly
regulatorio.
EstePlanEstratgicotomaencuentatambinlasbasesquehansidoconstruidasen
los aos recientes en materia de reformas legislativas y creacin de un nuevo
contexto institucional. Estos desarrollos son los primeros pasos de un proceso que
comienzaaabordarahoralosretosmsprofundos.
Elobjetivofinaleslograrqueelpresupuestopblicosetransformedelamanerams
rpida, en el menor tiempo posible y al menor costo, en bienes y servicios para la
comunidad, y que en el proceso sea gil, confiable, justo y todas sus decisiones y
resultadosestnalavistadelacomunidad.
ElpresentePlanEstratgicotieneobjetivosauno,tresycincoaos.Susresultados
permitirnqueelPeravancehaciatenerunodelossistemasdecontratacionesde
vanguardia en el mundo y que sea plenamente consistente con los objetivos de
crecimientoybienestardetodoslosperuanos.
2
1. Lascontratacionespblicascomosoportedeldesarrolloydelbuengobierno
LascontratacionespblicassonelprincipalinstrumentoquetieneelGobiernopara
el cumplimiento de sus objetivos y para ello requiere de un sistema de
contratacionesdelsectorpblico(queenadelantellamaremossimplementesistema
decontrataciones2)queconviertaeficientementeelpresupuestoaportadoportodos
losciudadanosenbienes,obrasyserviciosparalacomunidad.
Ennuestropas,lasadquisicionespblicasde2007sobrepasaronlos15milmillones
denuevossoles(US$5milmillones),queequivalena10%delProductoBrutoInterno
(PBI)yamsdel25%delpresupuestodelGobiernoparaelmismoao.
1.1. Contrataciones,gobernabilidadyconfianzaciudadana
Las comunidades que ms valoran a sus gobiernos son aquellas que estn
servidas por administraciones pblicas que logran atender con eficacia las
prioridadessociales,atravsdeprogramasconaltacapacidaddeejecucinque
beneficianaampliossectoresdelacomunidad.
Enestesentido,esnecesarioreconocerqueelsistemadecontratacioneshasido
ineficientealahoradeconvertirlospresupuestosenserviciosparalacomunidad.
Losprocesossehanvueltolentosytortuosos,laejecucinesmnimaalcomienzo
delciclofiscalyapresuradoalfinaldelmismo,conelagravantedequeunaparte
delpresupuestosequedasinejecutarynosiempreseobtienelamejorrelacin
preciocalidad.
LavisindelGobiernoesdisponerdeunsistemadecontratacionespblicasque
nosloproporcionealacomunidadbeneficiosdealtacalidad,sinoquetambin
garanticelaconfianzadelacomunidadconlaintegridadticaylaimparcialidad.
ElobjetivodelGobiernoesquenuestropastengaunsistemadecontrataciones
2
El concepto de contratacin se refiere al proceso de obtener (comprar, arrendar o pagar por la elaboracin o prestacin) un
bien, servicio u obra. Este proceso va desde la definicin de la necesidad de dicha contratacin hasta el momento final de su
uso o aprovechamiento y el vencimiento de las garantas que lo cubren. El concepto de contratacin est incluido en el de
contratacin y alude a la parte de ese proceso directamente relacionada con el contrato.
3
que est de acuerdo con estndares internacionales y sea reconocido como
transparente,eficienteyconfiable.
Serequiereunfortalecimientodelaadministracinpblicaquegaranticequelos
presupuestos de las Entidades sean ejecutados correctamente, de acuerdo con
proyectos y programas previamente aprobados, que estn ligados a los Planes
Estratgicos derivados de las polticas nacionales y locales, en funcin de las
prioridadespblicas.
1.2. LosprimerospasosdelareformadelascontratacionesenelPer
Sehandadoinicialmentepasosimportantes,incluyendolasreformassustanciales
a la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, la transformacin del
CONSUCODEenelOrganismoSupervisordelasContratacionesdelEstado(OSCE)
asignado al Ministerio de Economa y Finanzas, el fortalecimiento del Sistema
ElectrnicodeAdquisicionesyContratacionesdelEstado(SEACE)ylacreacinde
laCentraldeComprasPblicas(PerCompras).
Conestasmedidas,elGobiernopasaaconsolidarelprocesodereformamediante
este Plan Estratgico. La experiencia internacional muestra que las reformas
institucionalesylegislativassonsloelprincipiodeltrabajoarealizar.
Este Plan Estratgico traza una nueva fase para el desarrollo de la contratacin
pblicaenelPer,queredundarensignificativosbeneficioseconmicosparala
comunidad y en una administracin pblica en la que los ciudadanos puedan
tenerplenaconfianza.
2.Leccionesdelaexperienciainternacional
ElGobiernoconsideraqueenlareformadelascontratacionespblicashaymuchas
leccionesquehansidoaprendidasporotrospasescaracterizadosporelaltonivelde
suadministracinpblica.Esasleccionespuedenserinvaluablesparaconfigurarlas
nuevasorientacionesparaPer.
Losgobiernosalrededordelplanetaestnreconociendocadavezmslaimportancia
de las contrataciones pblicas en la provisin de servicios para la comunidad y la
generacin de beneficios econmicos. Por eso tienen un lugar importante en los
grandesacuerdoscomercialesyenlasalianzasregionales.
Lacomunidadinternacionalhaexaminadoyoptadopornumerosasiniciativaspara
fortalecereldesempeodelascontrataciones.Entreellassehanincluido:
2.1.Delosprocesosalosresultados
Hahabidotambinreformasenlosmtodosyprocesos.Elcumplimientodelos
objetivosfinalesdelpresupuestoahorainvolucralaidentificacinyseleccinde
solucionesptimascmo,porejemplo,escogerentrearrendamientoocompra,
establecerasociacionesentreelsectorpblicoyelprivado,lograracuerdossobre
niveles de servicio (Service Level Agreements), el apalancamiento de procesos
paraelconjuntodeunsector,laevaluacinyelmonitoreodedesempeo,etc.
Todos estos cambios relacionados con las contrataciones pblicas son cada vez
mscomplejas,ydemandanportantopersonalaltamenteespecializadocapazde
encontrarlasmejoressoluciones.Enlaexperienciainternacionalytambinenla
peruana la diferencia entre una buena o mala seleccin de las opciones de
contratacin puede significar una diferencia que en algunos casos puede
sobrepasarel500%enelcostobeneficiodelosresultadosparalacomunidad.
Asimismo,frentealanecesidaddeincrementarlaproductividadycapacidadde
respuestadelosgobiernosentodoelmundofrenteaestosdesafos,hasurgido
latendenciaenlagestinpblicadealejarsedelaregulacinyeldetalledelos
procesos,privilegiandolosresultadoseneldesempeoylagobernabilidad,como
seilustraenlaFigura1.
5
Figura1
TendenciaMundialengestindeAdquisicionesPblicas
Dicha tendencia est cambiando el modo como las contrataciones pblicas son
manejadasenlasmejoresadministracionespblicasdelmundo.Y,porello,ahora
losfuncionariosdecontratacionesdebenestarmuchomscalificadosyapoyados
porunslidosoportedesistemasdegestinytecnologa.Estatendenciahaciaun
mejordesempeoyresultadosexigequelatomadedecisionesseasienteenuna
gestin basada sobre todo en la informacin ms que en procesos detallistas y
controles.
As, es clara la razn por la cual las administraciones lderes en el mundo han
dejado de lado la visin de las contrataciones como actividades reguladoras y
excesivamente controlistas y han pasado a la visin de las contrataciones como
soporte eficiente y prctico del buen gobierno. Bajo esta orientacin, las
contrataciones pblicas son el sostn y la garanta para la creacin de polticas,
procesos y herramientas de gestin, as como para la aplicacin de mayor
experiencia y nuevas tecnologas que impulsan el buen desempeo
gubernamentalyelimpactoefectivoenlasociedad.
2.2.PrincipiosEsenciales
Enlospasesdemuybuenagobernabilidad,lasadquisicionespblicassedefinen
primero, y sobre todo, como un asunto de gerencia especializada, regido por
polticasusualmentediseadassobreunconjuntodeprincipiosquesonlabase
detodoelsistema.Esosprincipios(enordenalfabtico)son:
Competencia:procesosabiertosatodoslosposiblesparticipantes.
Eficacia:gestinporresultados.
Eficiencia:elmejorresultadoenplazosrazonablesparaelmayorbeneficiode
losciudadanos.
Igualdad:decisionesquenoperjudicannifavorecenanadie.
Integridad:eliminacindeposiblesconflictosdeintersdelosparticipantes
delsistema.
Mejor valor por la inversin: obtener la mejor alternativa posible con los
recursosdisponibles(ValueforMoney).
Rendicindecuentas:elgobiernoinforma,lacomunidadvigila.
Transparencia:todoalavistadetodosentodomomentoyentiemporeal,
sinperjuiciodelosderechosdereservadelosproveedores.
6
Estos principios en las contrataciones pblicas son generalmente considerados
como piezas claves del buen gobierno y son normalmente los objetivos de la
legislacinmisma.
2.3.rganoRector
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3.ComponentesdelPlanEstratgico
ElGobiernohadadounpasocoincidenteconlasmejoresprcticasinternacionales
en las contrataciones pblicas, reordenando la estructura institucional. Este
reordenamiento incluye la creacin del OSCE como ente encargado de ejecutarlas
polticas en materia de las contrataciones, proporcionando, por primera vez, un
mecanismo para avanzar hacia un sistema de contrataciones basado en principios,
en la estandarizacin de los procesos, la implementacin de los sistemas de
informacin, el fortalecimiento de la accin gubernamental en el campo de las
contrataciones y de su correcta planificacin, para darle el soporte adecuado a la
ejecucindelpresupuestoyallogrodelosgrandesobjetivospolticosenbiendela
sociedad. Sobre esta base se erige el Plan Estratgico para las Contrataciones
PblicasenPer.
Este Plan Estratgico del Gobierno requerir que la contratacin pblica est ms
orientada hacia las necesidades del desarrollo econmico y social del pas, las
tendencias del mercado y la participacin de la sociedad. Y el sistema de
contrataciones proveer las metodologas, la informacin y los controles que de
manera ms efectiva vinculen la ejecucin del presupuesto con los servicios a la
comunidad.
EstePlanEstratgicogarantizarquelosprocesosdeplanificacinasegurenquelas
contrataciones estn coordinadas y alineadas con los procesos presupuestales.
Creartambinunconjuntodemecanismosparalograrahorrosconlaobtencinde
mejores precios y reduccin de costos de gestin. De acuerdo con la experiencia
internacional, estos ahorros podrn ser del orden del 20% del monto total de las
comprasgubernamentales(cercade3milmillonesdenuevossolesporao)3.
ElPlanEstratgicopermitirtambinavanzarenlaimplantacindeprocedimientos
simplificados y comunes para todas las Entidades, apoyados en sistemas de
informacinydocumentacinestndar.Estecambiofortalecerlatransparenciayla
eficiencia, y racionalizar la gestin de proyectos y la prestacin de servicios a la
comunidad. Se establecer un sistema de seguimiento y evaluacin mucho ms
firme, que fortalecer la rendicin de cuentas, as como el buen desempeo de la
funcindecontrataciones.
El marco bsico mediante el cual este Plan Estratgico brindar los resultados
descritossepresentaenlaFigura2.
Al plantear este marco, el Gobierno ha identificado que el xito del Plan exige
disponer de slidos conocimientos especializados para la gestin del sistema, pues
unasolucinexclusivamenteregulatoriaesinsuficienteparaconstruirestavisinde
lascontratacionespblicas.
3
Los pases europeos y asiticos que han realizado procesos intensos de modernizacin de sus sistemas de adquisiciones
reportan ahorros en costos administrativos (costos de transaccin y de gestin) y en precios de contratacin que van desde
15% del valor total de las adquisiciones hasta 25%. En Amrica Latina, Brasil ha estimado ahorros por cerca del 30%.
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Unaleccinmuyimportantedelaexperienciainternacionalesquelaexperienciaen
contrataciones debe ir mucho ms all del conocimiento de la legislacin sobre
contratacin pblica. La leccin es que la administracin eficiente y eficaz de la
funcin de contratar requiere conocimiento y dominio de muchos temas, como
gestinderiesgo,optimizacindesoluciones,criteriosparaobtenerelmejorvalor
porlainversin,mercados,incentivos,planificacinyevaluacin.Estasnecesidades
no pueden ser suplidas slo con regulaciones y requieren experiencia y buena
gerencia.
EnestePlanEstratgico,lalegislacinyregulacinsonslouncomponentedentro
de muchos que se requieren para que las contrataciones pblicas respondan a las
necesidadesdelpasyseanefectivasyeficientes.
Figura2
VisinyreasdelPlanEstratgicodeAdquisicionesPblicasenelPer
Para implementar este Plan, han sido definidas ocho reas claves de reforma.
Mediante su adopcin y desarrollo, el Per podr tener un sistema de
contratacionesalaalturadelosmsavanzadosdelmundo.Noobstante,elretoser
permanente, pues la contratacin pblica siempre implicar un proceso de
mejoramientocontinuo.Acontinuacinseexaminanlasreaspropuestas.
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3.1.CoordinacinyLiderazgo
Como se mencion anteriormente, una de las lecciones de la experiencia
internacionalesqueenlospasesdondelossistemasdecontratacionesfuncionan
demaneraadecuadaexisteunenterectorqueseencargadedirigirlaspolticas,
desarrollar lineamientos operativos, hacer el seguimiento global del sistema,
recibir y tramitar reclamos, definir los marcos operacionales para las
contratacioneselectrnicasy,enalgunoscasos,coordinarlagestindecontratos
agregadosparatodoelsectorpblico.
ElPerhatenidounorganismocentraldeadquisiciones,elCONSUCODE,queha
estado especialmente concentrando en la supervisin de la normativa, pero en
los ltimos aos ha comenzado a enfocarse tambin en algunos aspectos
operacionales y de gestin. Reforzar este proceso de cambio es la razn por la
cual el Gobierno recientemente ha creado el OSCE que abordar las funciones
necesariasparacumplirconestePlanEstratgico.
Anivelinternacional,losentesrectoressehandedicadomsalaformulaciny
adopcin de polticas generales bsicas que a la aprobacin de regulaciones o
reglamentos. La experiencia muestra que las polticas generales cuentan con el
mismoniveldecumplimientoquelasregulaciones,conlaventajadequesonms
flexiblesylogranquelosfuncionariosseanresponsablesdeadherirseaprincipios
ynoapasosdeprocedimiento.ElGobiernorevisarlalegislacinparagarantizar
queelOSCEpuedadesarrollarestacapacidaddelamaneramsefectivaposible.
10
Paradesarrollaresteroldeliderazgocentral,elGobiernoharevisadotambinlas
experiencias de otros pases. Esta revisin se puede apreciar en la Tabla 1 que
ilustra la separacin de las funciones centralizadas y descentralizadas en esos
pases.
El Gobierno revisar las funciones del OSCE para garantizar que stas sean lo
suficientemente amplias para que pueda cumplirlas a cabalidad. El siguiente
cuadrocontieneloselementossobrelasfuncionesquedebetenerelOSCEcomo
entidad lder y coordinadora, y que han sido tomados de las funciones de
organismosequivalentesenotraspartesdelmundo.
Los requerimientos de las funciones incluidas en el cuadro proporcionarn una
guaparadesarrollarlanuevaestructuraorganizacionaldeelOSCE.
Las funciones de liderazgo y coordinacin no incluyen las de llevar a cabo
actividades de ejecucin en lugar de las Entidades. Las funciones implican
establecer la coordinacin y los sistemas necesarios para impulsar una
planificacindelpresupuestomsefectiva,comprascoordinadasyconcapacidad
de negociacin fortalecida por medio de convenios marco, documentacin
estndar y un marco tecnolgico nico para racionalizar y estandarizar los
procesos, emprender el seguimiento y la evaluacin de todo el sistema y
fortalecerlacompetenciaytransparencia.
Tabla1
EjemploComparadodeModalidadesdeDireccinCentral,ControlyGestin
enelcampodelasContratacionesPblicas
Pas PolticasEsenciales Control Gestin
Australia Valueformoney Polticasbsicascentrales Gestindecontratos
(Nacional) Competencia Auditoriayseguimiento descentralizadaydele
Rendicindecuentasy central gada
transparencia Legislacinyregulacin Desarrollodecontratos
Eficiencia,efectividad central descentralizado
tica Liderazgoyplanificacin Rendicindecuentas
DesarrollodelaIndustria central descentralizada
Plataformade
contratacioneselec
trnicascentral
Canad Mejorvalorportodala Polticasbsicascentrales Gestindecontratos
vida Auditoriayseguimiento descentralizada
Eficiencia central Algunoscontratos
Acceso,Imparcialidad Liderazgoyplanificacin centralizados
Competencia central Desarrollodecontratos
Transparencia Plataformade descentralizado
DesarrollodeIndustria contratacioneselec Rendicindecuentas
trnicascentral descentralizada
11
Hong Valueformoney Polticasbsicascentrales Gestinydesarrollode
Kong Sinceridad Auditoriayseguimiento contratoscentralizada
Competencia central
Liderazgoyplanificacin
central
Plataformadeadquisicio
neselectrnicascentral
Singapur Valueformoney Polticasbsicascentrales Gestinydesarrollode
Imparcialidad Auditoriayseguimiento contratosdelegados
Sinceridad central
Competitividad Liderazgoyplanificacin
central
Plataformadeadquisicio
neselectrnicascentral
Reino Valueformoney Polticasbsicascentrales Gestinydesarrollode
Unido Competencia Auditoriayseguimiento contratosdescen
Consistencia central tralizados
Eficiencia Liderazgoyplanificacin Algunoscontratos
Efectividad central centralizados
Plataformadeadquisicio Rendicin de cuentas
neselectrnicascentral descentralizada
EE.UU Bienesyserviciosms Polticasbsicascentrales Algunoscontratos
Agencias beneficiosos Auditoriayseguimiento centralizados
Federales) Competencia central Catlogoelectrnico
Desarrollodelaindustria Liderazgoyplanificacin centralizado
justoytransparente central Delegacinsustancial
Plataformade
contratacioneselec
trnicascentral
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Bases para el Liderazgo y la Coordinacin del OSCE
Trasestabaseinicialdeliderazgosesiguenvariasreasclaveparalarealizacin
de la reforma en el corto y mediano plazos. Todas ellas fortalecern
sustancialmentelascontratacionesylaadministracinpblicaenelPer.
3.2.LaPlanificacindeContratacionesyelProcesodePresupuesto
UnadelasmayoresprioridadesdelGobiernoenestareformaserasegurarquela
gestin de las adquisiciones y la administracin financiera estn ms
estrechamente relacionadas, de modo que garanticen una efectiva y oportuna
prestacin de servicios a la comunidad. Esto tambin requerir que los planes y
polticas del Gobierno Nacional y de los organismos sean ms rigurosos y
transparentemente interconectados con los programas y proyectos que
conviertenesosplanesypolticasenresultadosparalacomunidad.
LoselementosclavesdeestecomponentedelareformaseobservanenlaFigura
3.
13
Figura3
ProcesodePlanificacindeContratacionesyPresupuesto
Comopartedeestareforma,unrequisitoobligatorioenelprocesopresupuestal
anualentodoslosnivelesdelaAdministracinserquecadaentidadelaboreun
plandetalladodecontrataciones.Estosplanes sernelejedelanegociacinen
los procesos de elaboracin del presupuesto. Los fondos que finalmente sean
aprobadoscontracadarubroregularnlarendicindecuentasdelpresupuestoy
delosprogramas.Laasignacinderecursosdecadaaodebertenerencuenta
lascapacidadesinstitucionalesyeldesempeodemostradoenlaejecucindelos
planesanteriores.
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Lavinculacindelosplanesdeunaentidadyelgobiernonacionalrequerirnque
cadaentidadespecifique:
Objetivosdelaentidadeindicadoresdedesempeoparaesosobjetivos.
Individuosresponsablesparalamedicindeldesempeo.
Sistemasdeseguimientoyevaluacinefectivosparamonitoreareldesempeo.
Procesos de revisin para ajustar los planes y actividades de acuerdo con el
desempeo.
Ser otro requisito que los presupuestos estn identificados con los objetivos
especficosdelasentidadesyasuvezdeacuerdocontemsindividualesdecosto,
incluyendolosrubrosdelascontrataciones.Lascomparacionesportemyrubro
conelgastodelaoanteriorserntabuladasconexplicacionesdondesenotenlas
variacionessustanciales.Losinventariosdelaoanteriorylasdiferenciasentrelos
gastos reales y los presupuestados sern indicadores de desempeo claves.
Algunos de stos indicadores sern reportados directamente por el sistema de
contratacioneselectrnicas.
Duranteaos,cadaentidadhadefinidosuspropiasprcticasyprocedimientosde
contrataciones, utilizando instrumentos particulares y sus propias formas de
adquirir.Esteesunodelosobstculosmsimportantesenlamodernizacindelas
contratacionesytambinimponeunapesadacargasobrelosproveedores.
Laestandarizacindelosprocesosdecontratacionesqueseremprendidatendr
un significativo impacto en la transparencia, el seguimiento y evaluacin, la
capacidadadministrativa,lacompetenciaylaeficienciayefectividaddetodoslos
procesosdecontratacinydelaejecucindeloscontratos.
Convienesealarqueelconceptodeestndarimplicaundocumentoounproceso
que no puede ser cambiado, salvo en aspectos variables previamente definidos
(comolaidentificacindeunaentidadolacantidadporcontratar).Losestndares
sediferenciandelosmodelos,quesirvencomogruaoreferenciaperopuedenser
modificadosencualquieradesuspartes.
15
EntrelosvariosnivelesenloscualeselGobiernoestandarizarlascontrataciones,
seincluyeninicialmentelossiguientes:
Estndaresdebasesdelicitacin.
Estndaresdetrminosycondicionesdeloscontratos.
Estndaresdeplanillasyformasusadasparalaslicitaciones.
EstndaresdeProcesos.
Estndaresdecodificacinyclasificacionesdebienesyservicios.
Estndaresdevocabulariodecontrataciones.
Estndaresdeinformes(conposibilidadesdepersonalizacin).
Estndaresdeacreditacinparacontrataciones.
Cdigosdeconductacomunes.
Algunosdeestostemasnecesitanaportesdeespecialistas,perolosprincipiosson
clarosencadacasoypuedenserdesarrolladosfcilmente.
3.4.TecnologaseInformacin
Actualmente en el Per, los procesos de contrataciones pblicas son lentos e
ineficientesy no proveen informacin til sobre su desempeo, sus resultados y
su impacto. Por esta razn, el Gobierno est comprometido a continuar con la
introduccin de nueva tecnologa en este campo, mediante el avance y
fortalecimiento del sistema de contrataciones electrnicas (eadquisiciones) ya
iniciado.
Conservarunsistemadeadministracinsloescritoenelpapelsignificaraquela
informacindegestinestratgicayloscorrespondientesanlisisjamsestaran
fcilmente disponibles y que las opciones de reforma e introduccin de nuevos
mtodos de contrataciones seran muy reducidas. En el mundo actual, es
imposible que las contrataciones sean transparentes y eficientes sin apoyo
tecnolgico y uso inteligente de la informacin. No cabe duda de que el buen
gobiernosevesignificativamentefortalecidoporlapropagacindelatecnologa
informticayelusodelainformacin.
Sefortalecernlascontratacionesconmtodoselectrnicosentodoslosmbitos
delGobierno.Elplanparalaimplementacindecontratacioneselectrnicas(Ver
Anexo1)incluye:
16
Capacitacinparaproveedoresycompradores
PerfeccionamientodelaNormativa
Estandarizacindesistemas,procesosydocumentos
Acceso del pblico al sistema de contrataciones para garantizar la
transparencia.
Desarrollodelicitacioneselectrnicas
Unaplicativoespecficoparaconveniosmarco.
Desarrollodecontratacionesmenoreselectrnicas
Subastasinversaselectrnicas
Gerenciayadministracindecontratosconapoyoelectrnico.
Elprocesotendrdosgrandesfases4:
ElGobiernoserpropietariodesupropiosoftware,sinperjuiciodequecontratea
un prestador de servicios para administrarlo. A este prestador de servicios no le
ser permitido mantener o desarrollar ninguno de los sistemas internos, porque
stos sern contratados con diseadores especializados en ciertas reas, como
pginasWeb,catlogos,etc.Laremuneracinparaelprestadordeserviciosser
de acuerdo con el volumen de las operaciones y la cantidad de postores en
materiadelicitacionesyrdenesdecompra(veralrespectoelAnexo5).
18
La implementacin de las contrataciones electrnicas no interferir en la toma
dedicionesquelasentidadespblicasadoptensobrecontrataciones.Seconcebir
comounafacilidad
parafortalecerlacapacidaddegestindescentralizadayautnoma.
Este componente del Plan Estratgico tendr una duracin de tres aos,
incluyendounperodoinicialde12mesesparalaslicitacioneselectrnicas.
3.5.MejorcapacidaddecompradelGobierno
UnadelasprincipalescaractersticasdelSectorPblicoessupoderdecompra.Se
tratadeunpotencialquepuedeseraprovechadoodesaprovechado.Cuandose
creanmecanismosdeagregacinydireccionamientodelademandapblica,ese
gran volumen de adquisiciones se convierte en una capacidad enorme, pues
permite:
Obtenermejorespreciossinperjudicaralosproveedores,porquelacertezade
elevadosvolmenesestimuladisminucionesdepreciosunitarios.
Maximizar el valor obtenido por las inversiones, porque la agregacin de la
demanda facilita negociar niveles de calidad, oportunidad de entrega,
minimizacindeinventariosenelGobierno,condicionesdegaranta,etc.
Minimizar los costos de mantenimiento y compatibilizacin de los bienes y
serviciosyaobtenidos,porquelaseconomasdeescalaoperantambindurante
suvidatil.
Promover empresas grandes y pequeas, y equilibrar la distribucin de la
economa entre las diferentes regiones del pas mediante el direccionamiento
estratgicodelademandapblicaagregada.
Losciudadanosreclaman,conrazn,queelEstadolesbrindemejoresserviciosy
quelosobtengaapreciosquenoseansuperioresalospromediosdelmercado.El
Peraprovecharconprioridadlaspotencialidadesdelpodergubernamentalde
19
compraparaoptimizaryexpandirlosserviciosqueprestaalosciudadanosypara
fortalecer la economa. Atravesamos por una coyuntura en la cual es
indispensable expandir nuestras capacidades productivas de cara a los tratados
de libre comercio que el pas ha firmado. Las actividades econmicas dinmicas
estn concentradas en las principales capitales, mientras que el resto del pas
permanece sin motores de crecimiento significativos, que las compras pblicas
puedenpromover.
ConveniosMarco
5
En el Per se han hecho algunos experimentos iniciales de Convenios Marco, que no renen todas las caractersticas que se
analizan a continuacin ni han logrado todos los resultados esperados.
20
La segunda fase, de contratacin de los proveedores del Convenio Marco,
ordinariamente ser una licitacin (excepto en los casos de proveedor nico).
Mediante ella se escoger un grupo de bienes y servicios que renan las
caractersticas determinadas en la primera fase y sus respectivos proveedores,
quienesduranteelperododevigenciadelConvenioMarcosernlosquereciban
las rdenes de compra u rdenes de servicio de las Entidades participantes. La
preparacindelprocesodeseleccinestaracargodelOSCEyPerComprasysu
realizacinestaracargodeestesegundoorganismo.
LosConveniosMarcotendrndiversascaractersticasdependiendodelosobjetos
de contratacin y del mercado que los provee, de acuerdo con los parmetros
definidosenlostresmodelostpicosplanteadosenelAnexo3.
ConelusodeConveniosMarcolaplanificacindelascontratacionesylaejecucin
de las mismas en muchos rubros se facilitarn para todas las Entidades del pas.
ComopartedeestePlanEstratgicodelGobierno,laaplicacindelosConvenios
Marco ser ampliamente extendida en Per. El OSCE definir su uso y alcance y
vigilarsudesempeo.
SubastaInversa
Tambin se utilizar el mecanismo de Subasta Inversa. Como en el caso de los
ConveniosMarco,laSubastaInversasloesadecuadaparabienesdeusocomny
exclusivamente cuando existen mercados altamente competitivos. Las
experienciasrecientesdepasesqueutilizansubastasinversasmuestranquestas
tienenaltoriesgodecolusin.Poresosernecesarioqueantesderealizarlasse
adelantenestudiosdemercadoyquesedesarrolleunsistemadeseguimientode
suaplicacin.
Siguiendolasprcticasdebuengobiernoenelcampodelascontratacionesdelos
pases asiticos y europeos y las recomendaciones de UNCITRAL y de todos los
BancosMultilateralesdedesarrollo,lassubastasinversasseutilizarnslocuando
cumplanlossiguientesrequisitosquepermitenreducirsusriesgos:
Quesuobjetoseanbienesyservicioscomunesyestrictamentecomparables.
Quelacompetenciaserealiceexclusivamenteporprecios.
Que exista un entorno de competencia real con un elevado nmero de
proponentes y el proceso de Subasta Inversa se cancele automticamente en
casodequehayamenosde4postores.
21
Quelasubastaserealiceentiemporeal.
Que la subasta sea exclusivamente electrnica sin presencia fsica de los
participantes,evitandoenloposiblequeexistacontactoentreellos.
Quenohayanegociacinconelganadordespusderecibidalaltimaoferta.
Quenosepermitaelretirodeofertasdespusdecerradoelproceso.
3.6.MayorCompetenciayPreciosReferenciales
La competencia abierta por las adquisiciones pblicas debe ser fortalecida, bajo
los principios de Competencia (todos los procesos abiertos a todos los posibles
participantes)eIgualdad(decisionesquenoperjudicannifavorecenanadie).La
falta de competencia implica que la comunidad no siempre est recibiendo el
mejorvalorporlainversinrealizada.
ElGobiernoesconscientedequelacompetenciaporlascontratacionespblicas
en nuestro pas es dbil. Parte del problema ha sido el uso de los precios
referenciales para guiar los procesos de contratacin como una alternativa a un
procesocompetitivodelibremercado.
Elsistemadeprecioreferencialfuediseadoparaprevenirlosaumentosexcesivos
de precio de un periodo a otro, pero del modo como se ha usado ha tenido el
efecto de suprimir la competencia, promover para las contrataciones pblicas
precios que suelen estar por encima de los precios de mercado y, en muchos
casos, favorecer la colusin6. Una muestra tomada al azar de 87 expedientes de
licitacin en cinco de las entidades que tienen el mayor volumen de
contrataciones muestra un promedio de menos de tres propuestas por lote de
licitacin,loquesignificaquelacompetenciaesdemasiadodbilparagarantizar
elmejorprecio.
Esprioritarioevaluarelusodelprecioreferencial,comounpasoparafortalecerla
competencia.Selosutilizardetalmodoqueennadaperjudiquenlacompetencia
yseorientarnesfuerzoshaciasuabolicin.Ensulugar,sedepositarlaconfianza
enunprocesorigurosodegestindelaseleccindeproveedoresydesarrollode
loscontratos,estrictamentevigiladoconbaseeninformacincomparada.Eluso
delistasdeproveedoresinhabilitadosserreforzado.
6
Colusin: pacto ilcito entre proveedores para violar las reglas de juego de la competencia. .
22
3.7.ExperienciayAcreditacin
El Gobierno es consciente de que un requisito de esta reforma es contar con
especialistas que tengan elevados conocimientos y experiencia, para que el
sistema de contrataciones aborde las responsabilidades que hasta el momento
hemos descrito y, por tanto, sea un instrumento de transformacin efectiva del
presupuestodisponibleenbuenosresultadosparalacomunidad.
La forma tradicional de hacer contrataciones, basada en realizar ciertas
actividades prenormadas y poner especial atencin al proceso, est siendo
reemplazada por otra que otorga la mayor relevancia a lograr resultados,
respetando unos principios bsicos en cuanto al modo de hacerlo (incluyendo
mximatransparencia)ylasestructurasdegobernabilidad.
Enelpasado,lascontratacioneseranunatareasimple,yconexcepcindecierto
conocimiento legal, realizarla no requera de una experiencia especial. Por esta
razn,pormuchosaoslosoperadoresdelascontratacionesennuestropasno
eranreconocidoscomoespecialistas.Hoyenda,lacapacidaddelosfuncionarios
de contrataciones para desempearse con altos niveles de competencia e
integridad es una parte integral de una administracin efectiva. Un sistema que
busque mejores resultados y proporcione la flexibilidad necesaria para lograrlo,
exige mucho ms de sus funcionarios que uno que est basado en la simple
conformidadconlosprocesos.Losfuncionariosdeunsistemaorientadoalograr
resultados deben ser educados en los nuevos principios de adquisiciones, en las
polticas de desarrollo y bienestar y en las tcnicas que pueden aplicar en su
respectivoniveljerrquico.Estosfuncionariosrequieren,adems,sersensiblesa
los resultados institucionales, a los ambientes de negocios y a los entornos
comunitariosenqueoperan.
Estesistemadeacreditacinserbasadoencompetencias.Bajoestaorientacin,
nohabrunniconiveldeentrenamientoparalosespecialistasencontrataciones,
sinomsbienunaestrategiadeobtencindettulosendistintosniveles,comoes
comn a muchas otras profesiones. La mayora de los funcionarios requerirn
solamente un nivel bsico de acreditacin (N1) correspondiente a
responsabilidades igualmente bsicas, como por ejemplo solicitar cotizaciones,
gestionarrdenesdesuministroodetrabajoyadquirirartculosdeoficina.Para
contrataciones ms complejas y adquisiciones estratgicas o de alto riesgo se
necesitarnnivelesdecalificacinsucesivamentemsaltos(N2,N3).
23
Figura5
JerarquaporNivelesdeResponsabilidadyCompetenciasRequeridas
Tambin existir un sistema de acreditacin de las oficinas de contrataciones de
las Entidades. Para el efecto, el OSCE definir una gradacin de los tipos de
operaciones de contratacin que una oficina puede realizar, dependiendo de los
recursos de que disponga (tales como funcionarios acreditados y acceso a
tecnologas). Cada oficina de contrataciones decidir su propio nivel de
acreditacin, teniendo como referencia la tabla de requisitos. Los niveles de
acreditacin determinarn un umbral mximo para realizar procesos de
contrataciones.Parainvolucrarseenunacontratacinqueseasuperiorasunivel,
lasEntidadesdebernemplearexperienciaycapacidadesadicionales.
El modelo de acreditacin de oficinas de adquisiciones ser sostenido por un
sistemadeevaluacinexterna.Estaacreditacinsertransparentealpblicoypor
tantomasivamentedifundida.
3.8.SeguimientoyEvaluacin.ControlEficiente
ElGobiernoesconscientedequeparaquehayaunagestineficazyconrendicin
de cuentas en las contrataciones, es necesario que existan mecanismos de
seguimiento integralesy permanentes y de presentacin de informesque hagan
posiblelasevaluacionescomparativasdeunperododeanlisisaotro.
24
El nuevo sistema tecnolgico propiciar una capacidad de seguimiento y
evaluacin que permitir revisar gilmente los patrones de compra de las
organizaciones y de los funcionarios individuales, seguir el avance de los
ejercicios de contrataciones, rastrear el progreso en la administracin de
contratos, rastrear la historia y desempeo de los proveedores, revisar los
resultados de las evaluaciones de las licitaciones en trminos de costos y
funcionariosinvolucrados,revisarlapublicidaddelaslicitaciones,reconoceralos
licitantesquehansidopreaprobados,etctera,ascomohacerposiblesreportes
estndaryadhocdetodoslosaspectosdelascontrataciones,tantoporprocesos
individualescomoenagregacionesvariadas.
La aplicacin de esta tecnologa dar soporte a una capacidad de seguimiento y
evaluacin que producir todo lo antes descrito, de tal modo que a muy bajo
costo los administradores de las contrataciones podrn estar totalmente
informadosdecadaunoydetodoslosprocesosasucargo.Tambinestenivelde
capacidad operativa har posible una transparencia razonable para la
administracin,laauditora,losnegociosylasociedadcivil.
La gestin del control por parte de los organismos constitucionalmente
responsablestendrtrescaractersticasbsicas:estarbasadoenlainformacin
electrnica que producen los procesos de contratacin, incluir sistemas
inteligentesytendrunenfoquederiesgo:
Basarse en la informacin electrnica permitir que el control se realice en
tiemporealyencualquiermomentodelprocesodecontratacin.
La concepcin de control inteligente implicar que su nfasis estar en
aprovecharlainformacinelectrnicaenlneaparahacertodotipodeanlisis,
incluyendoestudioscomparativosdeprocesosyresultados,anlisisenseries
detiempo,pruebasdeeficienciayotrasprcticasusualesenlosmecanismos
decontroldelospasesavanzados.
El enfoque de riesgo conducir al control inteligente para identificar las
situacionesquepresentanmayorriesgodeineficienciaodecorrupcinycrear
losmecanismospreventivosycorrectivosqueseannecesarios.
Estanuevavisindelosmecanismosdecontrolestotalmentecompatibleconlos
enfoquesmodernosqueestaplicandolaContraloraGeneraldelaRepblica.
La capacidad de seguimiento y evaluacin estar en posibilidad de facilitar
evaluaciones de desempeo con base en estndares internacionales, como la
provista por la Comisin de Apoyo al Desarrollo de la Organizacin para la
Cooperacin Econmica y el Desarrollo (DAC/OECD). Igualmente, el sistema de
seguimientoyevaluacinpermitirelrastreodedesempeosegncronogramasy
en cualquier nivel, como es requerido por una buena gerencia y por la
transparencia. Esto se implementar en la medida en que las contrataciones
electrnicas entren en operacin. Mientras esto ocurre, los sistemas de
informacin existentes sern fortalecidos con el uso de los mencionados
estndares de comparacin internacionales. El OSCE ser responsable de
implementarestasreformasyestablecerlosestndaresdereporte.
25
4. Implementacin
4.1.EstructurasInstitucionales
Muchas de estas iniciativas como los convenios marco, la documentacin
estndar y el sistema nico de contrataciones electrnicas requieren de un
liderazgoeficazdesdeelcentrodelgobiernoyesteeselroldelOSCE.
Tales conflictos deben ser motivo de anlisis por el OSCE, las entidades
involucradas y las autoridades de Gobierno, para promover los ajustes que sean
necesariosypoderadelantarunapolticadecambioycoordinacin.
26
Convieneademsdistinguirtresrolesquedebenserclaramentedelimitados:elde
OSCE,eldePerComprasyeldelasoficinasdecontratacionesdelasEntidades.
ElOSCEtieneexclusivamentefuncionesdeliderazgo,supervisinycoordinacin,
formulacin de polticas y creacin de regulaciones, sin ninguna intervencin
alguna en los procesos de contrataciones. Per Compras, en cambio, tiene
funcionesdeejecucin,relacionadasconlarealizacindelosconveniosmarcoy
con las adquisiciones que le sean libremente solicitadas por terceras entidades
(porquenotienenelniveldeacreditacinnecesarioparahacerlasoporcualquier
otraraznrelacionadaconlaeficienciaesperada).VerFigura7.
27
Figura7
Per:EstructuraInstitucionalBsicaparaAdquisicionesPblicas
Coordinacin y Liderazgo
OSCE
Regulacin y polticas
Regulacin y polticas
Estrategias
Estrategiasnacionales
nacionalesdedeadquisiciones
adquisiciones
Sistema
Sistemaunificado
unificadodedeadquisiciones
adquisicioneselectrnicas
electrnicas
Estandarizacin de procesos y documentos
Estandarizacin de procesos y documentos
Procesos de planificacin de adquisiciones
Procesos de planificacin de adquisiciones
Construccin
Construccindedeconsensos
consensospblico-privado
pblico-privado
Capacitacin
Capacitaciny yacreditacin
acreditacin
Seguimiento
Seguimiento y evaluacin, Indicadoresclave
y evaluacin, Indicadores clave
dededesempeo,
desempeo,marco
marcodederendicin
rendicindedecuentas
cuentas
Esclaraladelimitacinqueconfiereaunaentidadfuncionesdedireccin,aotras
las funciones operativas corrientes y a otras funciones operativas especiales (los
conveniosmarco)odelegadasporlosentesoperativosordinarios.Deestemodo,
nohabrconflictosdefunciones,jurisdiccinointers.
4.2.PrioridadesyCronogramadelaReforma
28
Tabla2
PrioridadesyCronogramadelaReforma
Iniciativas Importancia A1Ao A3Aos A5Aos
ReformasEstratgicas
Todas Refinamientode (i.) Obtenerlainclusin (i.) Renovarlos (i.) Renovarlos
detallesdela dereformas procesos procesos
Prioridad*** Planificacin estratgicasde anualmente anualmente
Estratgica adquisicionesenlas (ii.) Crearunconsejo (v.) Informarala
prioridadesdela asesorconsultivo prensasobre
Construccinde polticanacional permanentede losprogresos
consenso (estrategiadeco proveedores. logradosylos
municaciones (iii.) Informarala retosfuturos.
Abordajedela focalizada) prensasobrelos
urgenciadel (ii.) Diseminar progresos
cambio ampliamentela logradosylos
visinestratgicay desarrollos
Construccinde losobjetivos futuros.
respaldo(poltico, estratgicos (iv.) Realizarun
delderes,dela (estrategiade encuestasobre
comunidad) comunicacin laspercepciones
masiva) delosciudada
(iii.) Calcularelahorroy nosacercadela
otrosbeneficiosy modernizacin
difundirlosporla delas
prensa adquisiciones
(iv.) Convocaratodoel
personaldela
organizacinpor
mediodetalleresy
construirapoyoy
consensoconun
facilitador
(v.) Identificar
responsables
(vi.) Establecerobjetivos
semanalescon
personasquelos
reporten
Planificacin Establecimiento (i.) Contratarauna (i.) Desarrollar
de deunmanejo personaparael seguimientoy
Adquisiciones presupuestal desarrollodeeste evaluaciny
efectivo paso,asignarle mecanismosde
Prioridad*** responsabilidadesy retroalimentaci
Fortalecimiento uncronograma nparael
29
delaPlanificacin (ii.) Fortalecerlos presupuesto,
Estratgica vnculosconel basadosenel
Ministeriode anlisisde
Fortalecimiento EconomayFinanzas adquisiciones
delagerenciade (iii.) Desarrollarplantillas planeadasvs.
programasy paralaplanificacin porinerciaopor
proyectos deadquisicionesy iniciativas
paraelmonitoreo espontneas.
Creacindebases porproyectosypro (ii.) Hacer
paralagerencia gramasen evaluaciones,
dedesempeoy asociacinconel establecer
rendicinde MEF rankingsde
cuentas (iv.) Adoptarunsistema calidadypreci
decodificacinque sindelos
sepuedeseracomo planesde
dadoalpresupuesto adquisicionesde
yaplicadoae lasentidadesy
catlogos. consolidarlos
(v.) Especificar procesos.
indicadoresclavede (iii.) Implementarel
desempeo. sistemade
(vi.) Iniciarla clasificaciny
capacitacin. codificacin.
vii.) Definirelmandato (iv.) Consolidarlos
paraelsiguiente vnculosentre
ciclopresupuestal. Adquisiciones,
viii.) Establecerla Presupuesto,
planificacinde Tesoreray
adquisicionesantes Control.
delaaplicacina
fondosdel
presupuesto.
(ix.) Desarrollarun
rankingdecalidady
eficienciadelas
adquisicionesenlas
entidadespblicas.
Acreditaciny Creacinde (i.) Desarrollarlos (i.) Implementarun
Capacitacin fundamentospara perfilesde esquemade
laadministracin calificacindelas acreditacinde
Prioridad*** deadquisiciones unidadesde organismosde
ylaproductividad adquisiciones adquisiciones.
(ii.) Iniciareldesarrollo (ii.) Consolidar
deunplande programasde
calificacinen entrenamientoy
adquisicionespara esquemasde
compradoresy calificacincon
30
proveedores,en capacitacincon
asociacinconuna umbralesde
institucineducativa capacidad
(nfasisen (iii.)
operacionesde
contratacinyusode
informacin).
Especificarlosniveles
decalificacinpara
losdirectoresdead
quisicionesyel
personal.
Convenios Apalancamientoa (i.) Revisarlacapacidad (i.) Lograracceso (i.) Tenercomo
Marco escalapara ylossistemasparael nacionala metael50%
obtenerprecios desarrollo,manejoy Convenios delvalordelas
Prioridad** msbajos monitoreode Marco adquisiciones
ConveniosMarco. (desarrollode menoresva
Agilizacinde (ii.) Comenzara facilidadese Convenios
procesosde desarrollar incentivos Marco
compra,reduc ConveniosMarco adecuadospara (ii.) Convenios
cindetiemposy adicionalesparadar lasrdenesde Marco
supresindel cuentadel20%delas comprams disponiblesen
almacenamiento adquisiciones remotas) Internetpara
menores(incluyendo (ii.) Revisarplanes rdenesde
Garantadeun medicinas) deadquisiciones compraypa
usomsefectivo (iii.) Supervisarlos delasEntidades. gos.
delacapacidadde ConveniosMarcoen (iii.) Tenercomo
contratacin lasentidades metael35%de
mayores lascompras
menoresen
Convenios
Marcoystos
estndispo
niblesen
Internet.
Licitaciones Mejoramientode (i.) Identificarynombrar (i.) Cargaydescarga Licitacionestotal
Electrnicas lacompetencia aunresponsabledel paralicitaciones menteenLnea
desarrollorecursos yrdenesde incluyendo
Agilizacinde humanosene compra Sistemade
Prioridad*** procesos adquisiciones totalmente Informacinpara
(ii.) Ponerenmarchaun puestasen laGerenciade
Lograrunmanejo plande Internet. Proyectos,
integraldela implementacinde (ii.) Desarrollolos informesyaudi
informacin,los eadquisiciones. informes tora.
indicadoresclave (iii.) Desarrollarsistemas totalmentees
dedesempeoy estandarizadosy tandarizadosy
elseguimientoy procesosenlas porInternetdel
31
laevaluacin entidades,revisarlos Sistemade
reglamentosydesa Informacinde
rrollarunaestrategia GerenciadePro
deproveedores. yectos,con
capacidadde
consultapara
informes
personalizados.
Adquisiciones (iv.) Lanzarunplande (i.) Desarrollarla Adquisiciones
Menores comunicacionespara estrategiayplan menoresenlnea
Electrnicas involucraralos deim incluyendo
empresarios. plementacin Sistemade
Prioridad** para Informacinpara
Adquisiciones laGerenciade
Menores Proyectos,infor
Electrnicas. mesyauditora.
(ii.) Desarrollary
lanzarlos
primerosmdu
losde
adquisiciones
menores
electrnicas
Indicadores Manejofacilitado (i.) Definirlos (i.) Definicin,usoy
Clavede basadoenel indicadoresclavede controldemetas
Desempeo; desempeo desempeoestndar mediblesenla
Seguimientoy ycrearlaobligacin gerenciadelas
Evaluacin Fortalecimientola derecolectarlain adquisiciones
rendicinde formacinesencial. (eficiencia,
Prioridad** cuentas (ii.) CrearunaUnidadde efectividadeim
Inteligenciade pacto).
Identificacinde Mercado
nuevas (iii.) Creacinuncontrol
oportunidadesy deoperaciones
arreglosobsoletos invisiblee
inteligente
(iv.) Producirydifundir
estadsticaspblicas
sobreeldesempeo
delasadquisiciones.
(v.) Facilitaralos
ciudadanosla
consultayanlisisso
breadquisiciones
32
33
PrincipalesresultadosdelPlanEstratgico
(Tresprimerosaos)
Ao 2009 2010 2011
Semestre 1 2 1 2 1 2
Planificacinde Manualde Vnculosentre Mecanismodeevaluacindelacalidadde Retroalimentacindelpresupuesto
Contrataciones planificacinde adquisicionesy laplanificacin. basadaenanlisisdeadquisiciones.
contrataciones. presupuestoope Rankingdecalidadyeficienciadelas Vnculosentreadquisiciones,
Sistemasyplanillas rando. contratacionesdelasEntidades presupuesto,TesorerayControl
deplanificacin Instruccionesy
asesorapara
prximociclo
presupuestal
Estndares Estndaresde Estndaresde Establecimientode Estndaresde
documentosde documentosy rankingsdecalidad. documentosy
Licitacin(bases, procesospara Estndaresde procesosparaad
propuestas, todaslas informes. quisiciones
calificaciny licitaciones menores
contratos)enlas (tendering).
reasmsusuales. Cdigodeconducta
Catlogoadoptado. delpersonalde
contrataciones
Tecnologas de Prototipolicita Licitaciones rdenesdecompra 100%de Sistemadegerencia Plande
informacin cioneselectrnicas electrnicas enInternet licitacionesen electrnicade implementacinde
operando Internet proyectos, adquisiciones
100%derdenes incluyendo menores
decompraen informesy electrnicas(e
Internet auditora purchasing)
34
Primerosmdulos
operando
Mejor capacidad de Evaluacinydelos NuevosConvenios DiseodenuevosConveniosMarco. ConveniosMarco
compra ConveniosMarco Marcodiseadosy Agrupacindeentidades. dancuentadel35%
vigentes enprocesode Evaluacindeexperiencias deadquisiciones
Unidadde firma. menores.
ConveniosMarco ConveniosMarco Todaslasentidades
operando dancuentadel20% pblicasparticipan
deadquisiciones
menores
Competencia Estudiossobreuso Manualparala Reevaluacinlegalyadministrativodel
delprecio formacinyusodel usodelprecioreferencial.
referencial precioreferencial
porobjetos
Definicinde Plandecalificacin Definicinde Tresinstituciones Todaslasunidades Tresinstituciones
Experiencia y nivelesde enadquisiciones nivelesdelas universitarias decompra universitarias
Acreditacin experienciapara paracompradoresy unidadesde ofreciendonivel acreditadas ofreciendonivel
adquisicionesylos vendedores. adquisicionesydel bsicoyunanivel intermedioyuna
mecanismospara Unainstitucin sistemade intermedio. nivelsuperior
obtenerlos. universitaria acreditacin.
ofreciendonivel
bsico
Seguimiento/Control Adopcindel Unidadde Controlinvisible Metasdeeficiencia,
sistemade inteligenciade operando. efectividade
indicadoresclavey mercadocreaday Estadsticas impactodead
construccindela operando. pblicassobre quisiciones.
lneadebase. desempeode
adquisiciones.
35
36
Anexo1ContratacionesElectrnicas
Elsistemacompletoincluirlossiguientesmdulos:
Informacinelectrnica
Manejodeproveedores
Insercinenelpresupuestoymanejodelaplanificacin
Licitacinelectrnica
Contratacionesmenoreselectrnicas
Subastaselectrnicas
Administracindecontratos
Administracindecatlogos
Creacindedemanda
Manejoderdenes
Manejodecompradores
Reglasparaloscompradores
Pagoselectrnicos
Manejodesistemasdelainformacin
Seguridad
37
TablaA1
FasesdeImplementacindeContratacionesGubernamentalesPblicas
Fase1 Serviciodeinformacin
Avisosdelicitacin
Descargadedocumentosestandarizados
PublicacindeResultados
ELicitaciones
Cargadepropuestas
ProcesamientodepropuestasCalificacin
delicitaciones
Seguridades
Desarrollo ConveniosMarcoElectrnicos
Concurrente
Fase2 Comprasporcatlogo
TransaccionesenLnea
Flujosdetrabajoenlnea EComprasmenores
ESubastaInversa
Cotizacionesenlnea EAdministracindeContratos
Subastasinversas EDesarrollodeContratos
Desarrollo AdministracindeContratos
Concurrente DesarrollodeContratos
Esteordendeimplementacinporfasesdelascontratacionespblicaselectrnicas
es consistente con las experiencias de muchos pases con diferentes enfoques y
modelos,yeselenfoquerecomendadoporelBancoMundial,elBancoAsiticode
DesarrolloyelBancoInteramericanodelDesarrollo
Esteesunprocesodediseoptimoyaque:
Facilitaloscambiosinstitucionalesylamodernizacindelservicio;y
Empiezaporlasfuncionesmssimplesparallegaralasmscomplejasporun
caminodedesarrollocontrolado.
Afrontadesdeunprincipiolaspartesmsgrandesdelgasto
Deestemodoselograrunaintroduccindelascontratacionespblicaselectrnicas
msrpida,menoscostosaeinstitucionalmentemsslida.
38
requeridos son sustanciales, particularmente con relacin a la agilizacin y
estandarizacindeprocedimientosyalestmuloalasempresasparaquehaganuso
delainformacin.
39
Anexo2EstrategiadeLicitacionesElectrnicasparaPer
Conceptosiniciales
LossistemasdeLicitacin(tendering)puedenserelectrnicos,enpapelomixtos.Los
pases desarrollados estn estableciendo procesos de Licitaciones (tendering)
exclusivamente electrnicos por razones de transparencia, promocin de la
competencia, reduccin de gastos administrativos y solidez del control. En los
procesosmixtossepresentaunabarreraentrelainformacindigitalentregadapor
los proponentes que utilizan las facilidades electrnicas y la informacin en papel,
quedificultalaestrictacomparacin.Laconversinenelectrnicadelainformacin
suministrada en papel por los proponentes tiene riesgos de error, corrupcin e
incomparabilidad.PorestasrazonesyteniendoencuentalacoberturadelInternet
enPer,esrecomendablelaadopcindeLicitacionesElectrnicas(etendering).
Descripcinbsica
Elsistemadelicitacioneselectrnicas(etendering)tienecincoelementosbsicos7:
elajusteymodernizacindetodoslossistemastradicionalesdetendering.
lapublicacindetodalainformacinrelevantealalicitacinenunasolapgina
deInternet,
lacreacindecapacidadtransaccionalpararecibirpropuestaseinteractuarpor
vaelectrnica,
facilidadesparalavigilanciadelpblico,
capacidad de utilizar la informacin obtenida por el sistema para mejorar el
conocimientosobreelmercado.
7
Este anexo se basa en los anlisis realizados por los Bancos Multilaterales (Banco Africano de Desarrollo, Banco Asitico de
Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y Fondo Nrdico de Desarrollo) y publicados en The
Multilateral Development Banks e-GP Website, www.mdg-egp.org.
40
Estoselementosseorientanalograrlostresobjetivoscentralesdelasadquisiciones
gubernamentaleselectrnicas:gobernabilidad,eficienciayavancesdeldesarrollo
balanceadoyelcrecimientoeconmico.
Capacidadesfuncionalesdelsistemadelicitacioneselectrnicas(etendering)
Lascapacidadesfuncionalesbsicasqueconstituyenunserviciodelicitaciones
electrnicas(etendering)sonlassiguientes:
Registros
Registrodeproveedoreselectrnico.
InscripcinenelsitioWebparatodoslosefectosdeinformacin(recepcinde
avisospersonalizados,subidadepropuestas,recepcindeenmiendas,consultas
delacuentapropia)
Estndares
Estndaresdeprocesoincluidosenelsistemaparasurealizacinpasoapaso
Catlogonicodebienes,obrasyservicios
Formaselectrnicasestandarizadasparalosplanesdecontratacin
Formaselectrnicasestandarizadasparadocumentosdelicitacin
Formaselectrnicasestandarizadasparalapresentacindepropuestas
Formaselectrnicasestandarizadasparalacalificacindepropuestas
Formaselectrnicasestandarizadasparalasactasdeapertura
Formaselectrnicasestandarizadasdecontratos
Vinculacinconelpresupuesto
Publicacinybsqueda
Publicacindeplanesdecontratacin
Aviso con anticipacin de las licitaciones que estn siendo preparadas en las
entidadespblicas.
Alerta personalizada por correo electrnico a los proveedores sobre nuevas
licitacionesyenmiendas.
Alerta personalizada por correo electrnico y SMS sobre enmiendas, incluyendo
reciboderecepcin.
Facilidadesdebsquedainteligenteporsector,tipodeproceso,localidad,tipode
negocio,montosyotrasvariables.
Informacinsobreprocesosadjudicados
41
Descargas
Descargasdedocumentosdelicitacinestandarizadosydedibujostcnicos.
Descargadeenmiendasyaclaraciones
Cargayalmacenamiento
Cargadepropuestasydibujostcnicosenplantillasestandarizadas.
Almacenamientoelectrnicodesusofertasporpartedelosproveedores.
Posibilidaddequelosproveedoresmodifiquenlasofertasalmacenadas
Posibilidadparalosproveedoresdeseguimientoenlneadesusofertas.
Calificacindepropuestas
Contratoypostcontrato
Unprimeracercamientoalmanejodecontratos(indicadoresbsicos).
Una herramienta parala produccin y uso de informacin inteligente sobre los
mercadosysobreelcomportamientodeproveedoresycompradores.
Archivos
Seguridadyauditora
Seguridadessobrelaidentidaddelosproponentes
Capacidad de auditar las huellas de los procesos y los reportes de acceso, as
comotodalainformacindegestindelproceso.
Rendicindecuentasyusointeligentedeinformacin
Reportesestandarizadosconindicadoresdeeficienciayresultado
Facilidadesdebsquedapersonalizada
Produccindeinformacinparalosanalistasdesituacionesdemercado
Trazabilidad sobre el comportamiento de los participantes (compradores,
proveedores,centrosdepago,etc.)
42
Criteriosatenerencuenta
Comprensindelproceso
Progresividadymapaderuta
Marcolegal
Dadoquelosprocedimientosdelicitacinelectrnicasonparecidosalosdelas
licitaciones tradicionales, se espera que las leyes y estndares vigentes seas
aplicables.Enalgunoscasospuedesernecesarioimplementarunanuevaforma
progresistadeinterpretarlaley.
Lasoperacionesycaractersticasdelserviciodelicitacinelectrnicadebenser
consistentesconlosrequisitosdelBancoMundialyelBancoInteramericanode
Desarrollo. Estos Bancos tienen algunos estndares mnimos y condiciones que
deben garantizadas para que los sistemas de contrataciones gubernamentales
electrnicas puedan ser aplicados a los emprstitos, donaciones y crditos que
ellosproveen.Talesestndaresycaractersticasestndiseadosparagarantizar
quelospatronesbsicosdebuengobiernoseapliquenadichosrecursos.Estos
elementos constituyen un estndar sobre las funciones y caractersticas del
sistemadelicitacinelectrnicaaserdesarrollado.
43
Principiodepublicidadytransparencia
Conectividad
Pertienesuficienteconectividadentodoelpascomoparaquelosprocesosde
tenderingseanexclusivamenteelectrnicos.Unproveedorquenotengaacceso
alInternetnoestcalificadoparalicitacioneselectrnicas(etendering).
Estcomprobadoquelaprovisin deinformacinenunsitionicodeInternet
sobrelosprocesosdelicitacingenerardinmicasdeinvolucramientoeneluso
deestesitiodeInternetporpartedelasEntidadesPblicasylosproveedores.
Pilotos
Fasesposteriores
Descripcindelasprincipalescapacidadesoperativasdelsistema
AccesoalSistema
El acceso al sistema ser abierto, igualitario y sin restricciones para todos los
posibleslicitantes,consultoresypblicoengeneral.
Para aquellos que deseen enviar informacin o recibir en lnea alertas,
notificacindeenmiendasoaclaraciones,deberestablecerseunaaplicacinde
registroenInternet.Esteregistrosergratuito.
Seaplicarelprincipioderegistroeidentificacinnica(singlesignon).Unnico
registrodeberpermitiraloslicitantesyconsultoreselusomltipleenelmismo
44
sistema electrnico de los diferentes proyectos de las distintas reas del
gobierno.
El sistema contrataciones gubernamentales electrnicas deber ser
interoperable a travs de estndares abiertos con productos tecnolgicos de
Informacin y comunicaciones de uso comn. El sistema deber tener estar
totalmente basado en Internet (Internet based approach), accesible a los
usuarios por medio de los navegadores fcilmente disponibles y generalmente
utilizados.
Losdocumentosadescargardebernserlegiblesatravsdeestndaresabiertos
conunaampliavariedaddesoftwaredeoficinacomnmenteutilizado.Sialgn
software especializado fuese necesario, este deber ser descargable (ej.
software para leer documentos en formato PDF) sin ningn costo y compatible
con los sistemas y el software de oficina comnmente utilizados. De la misma
manera, los requisitos para entrega de propuestas electrnicas, cuando estos
sean posibilitados, debern basarse exclusivamente en interfases de estndar
abiertoconsoftwaredeoficinacomnmenteusado.Sinofuereas,elsoftware
de entrega de propuestas deber estar disponible en lnea, provisto por el
sistemadelaAutoridadContratantequelorequiera.
Losdocumentosoriginalesdebernsersiempreelectrnicos.
Elprincipiodenodiscriminacinentreinformacinytransaccioneselectrnicasy
lasbasadasenpapeldeberversereflejadoenelsistema,entantoencuantosea
prctico.
El sistema deber operar en una aplicacin comercial que garantice su
confiabilidad, seguridad y garanta de oportunidad para operaciones que son
sensiblesaltiempoenqueseejecutanycierran.
Registrodeproveedores
Autenticacin
Muchospasesnoutilizanrequisitosdefirmadigitalycertificacindigital,pues
les bastan procesos de identificacin electrnica. Independientemente de la
opcin que se tome en Per, debern aplicarse los criterios que se sintetizan
enseguida.
El proceso de certificacin deber certificar a los licitantes por un periodo de
tiempo razonable (al menos un ao) y no se exigir a los licitantes una
certificacinparacadaprocesodelicitacin.
45
El proceso de certificacin deber mantenerse abierto permanentemente para
que los licitantes puedan enviar peticiones de certificacin en cualquier
momento y as permitir que se registren con antelacin a futuros procesos de
seleccin.
Elprocesodecertificacindeberpermitirquelosproponentesinternacionales
tomen las acciones necesarias para la certificacin en sus propios pases, sin la
necesidaddeviajar.
El proceso de certificacin deber aceptar una firma electrnica o una
certificacin o firma digital expedida por las autoridades de certificacin en el
pas en el que se encuentre el licitante, o el proceso deber aceptar la
presentacin de documentos electrnicos o en papel que certifiquen la
autenticidad del representante del proponente, aceptando que tal
documentacinpuedaserobtenidapormediodelosprocedimientoscomunes
enelpasdelproponente(porejemplo,nodeberserexigidaunanotarizacin
enconsuladooembajada).
- Elprocesodecertificacinnorequeriraloslicitantesconorigenfueradelpas
quepresenteninformacinadicional.
El examen y consulta aceptar la prctica de algunos pases en donde los
licitantes no necesitan ser preinscritos. En su caso, la acreditacin debe ser
agenciada slo por el proponente ganador, a quin se le dar una cantidad de
tiempo razonable para este propsito (estipulada de antemano en los
documentos de licitacin). En el evento de incumplimiento, se aplicar una
penalidadyelcontratoseadjudicaralsegundolicitanteenlalista.
Estandares
46
Lasformasparaplanesdecontratacinpodrndiferenciarseendosotres
alternativasportamaodeentidad.
Las formas para documentos de licitacin, presentacin y calificacin de
propuestas, actas de apertura y contratos podrn diferenciarse segn
tiposdeobrapblica,tiposdeserviciosyalgunascategorasdebienes.
El diseo de todos los estndares enumerados arriba exigir un proceso de
concertacin.Unavezdiseados,exigirntambinqueunaautoridadestablezca
laobligatoriedaddesuutilizacin.Laobligatoriedadpodrgarantizarsemediante
su colocacin en lnea como patrn obligatorio para actuar. Su proceso de
implantacin exigir intensas actividades de capacitacin a los operadores del
sectorpblicoyelprivado,ascomounaestrategiadeexplicacinalpblico.
Para efectos de catlogo de bienes y servicios, es recomendable lacodificacin
de UNSPSC (ver documentos relativos a esta seleccin elaborados por el grupo
de armonizacin en eGP de los 7 bancos multilaterales de desarrollo). Esta
codificacin tiene una versin oficial en espaol. El OSCE podr ajustar los
nombres de los bienes y servicios a los trminos usualmente utilizados en el
Per,sinvariarsusentidonicdigonumrico.Podrpublicarseunacodificacin
bsicaparaelPerqueexcluyalosbienesyserviciosquenosonadquiridospor
el sector pblico nacional. Cualquier adicin a la codificacin deber ser
aprobadaporUNSPSCparaconservarelestndarmundial.
Losproveedoresymuchasentidadescontratantesdebernestablecerunquinto
niveldeclasificacinpornecesidadesdelgiropropiodesusactividades.ElOSCE
apoyarycoordinaresteproceso.Noobstante,losinformesdelsistemacentral
llegarnslohastael4niveldeclasificacin.
Algunosbienesyserviciosexigirnladefinicindeunapolticadeloquecompra
el Estado, para propiciar su estandarizacin y evitar una proliferacin de
alternativas que limite la competencia. Este aspecto requiere un grupo de
trabajoespecial.
Algunos bienes que son sujetos de cambio tecnolgico acelerado o pueden
requerirciertauniformidaddemarcacomoautomvilesyrecursosinformticos,
exigirn una poltica especial que defina los modos ms convenientes de
contratacin, y estos debern plasmarse en los estndares de proceso y de
documentacincorrespondientes.
Algunos procesos especiales relacionados con macroproyectos tienen
caractersticas especiales que justifican la aplicacin parcial de los estndares
generales.
Vinculacinconelpresupuesto
47
Publicidad
Todas las licitaciones sern publicadas en un sitio Web central y nico que sea
confiableypermitaaccesolibreysinrestricciones.
Siseoptaraporutilizaralgunosdocumentosenpapel,nopodrhaberdiferencia
material entre los documentos en papel y aquellos publicados en Internet. Los
documentosenpapelserncopiasdelosoriginaleselectrnicos.
La apertura de una licitacin ser medida a partir de la fecha de publicacin
electrnica en el sitio Web. Un reporte seguro de esta operacin y todas las
entradasdedatosdeberestardisponiblepararequerimientosdeauditora.
Los anuncios de convocatoria y la divulgacin de resultados no estarn
restringidos,exceptoencircunstanciasespecialesdeseguridadnacional.
Lasalertaspersonalizadaspodrnserprogramadasavoluntadporquienesestn
inscritosenelsitioWeb.Nosernecesarioserproveedorparaprogramaralertas
personalizadas.
Lasfacilidadesdebsquedapodrnincluirtantocrucesdevariablesenlasbases
dedatoscomobsquedastemticasenlosregistrosdelsistema.
DocumentosdeLicitacin
PresentacindeOfertasoPropuestas
48
Deber haber procedimientos seguros para asegurar que las configuraciones
estn de acuerdo con las regulaciones y estndares internacionales de zona
horaria. Un reporte seguro de estos procesos deber estar disponible para
cualquierrequerimientodeauditora.
Los licitantes o consultores debern estar habilitados para presentar
modificaciones a sus ofertas o propuestas, o retirar ofertas o propuestas
previamente presentadas electrnicamente hasta el tiempo lmite para
presentar propuestas pero no despus de ste. Un recibode modificaciones o
unavisoderetiroincluyendolahorayfechadeberseremitidoinmediatamente
ydeberserenviadotambinporvaelectrnica.
El sistema deber aceptar solamente aquellas ofertas o propuestas en formato
electrnico que sean presentadas o modificadas dentro del tiempo lmite de
presentacin de ofertas. Un recibo de presentacin electrnica de propuesta
incluyendo la hora y fecha deber ser emitido inmediatamente y deber ser
enviadotambinelectrnicamente.
Lahorayfechalmitespararecibirofertasopropuestasdebernserlasmismas
tantoparalasqueseanpresentadaselectrnicamentecomoenpapel.
Correspondencia,EnmiendasyAclaraciones
Todaslasaclaracionesyenmiendasalosdocumentosdelicitacin,ascomolas
actasdereunionesanterioresalconcurso,sernpublicadassimultneamenteen
unapginadeseguimientodelalicitacin,ubicadaenelsitioWebdeanuncios.
Los licitantes que ya hayan expresado un inters debern ser informados
directamenteporelsistemadecualquierenmienda.
Lasenmiendasylacorrespondenciadecualquierfuncionariosernrastreadasy
grabadas por el sistema para efectos de auditora. Los sistemas debern
garantizarqueslosepuedanhacercambiosautorizados.
En el caso de enmiendas al Documento de Licitacin o Solicitud de Propuestas
porlaAutoridadContratante,elsistemanosustituirelDocumentodeLicitacin
o Solicitud de Propuesta por uno nuevo, sino que mostrar la enmienda por
medio de un documento adicional que deber seguir la misma lnea de
mecanismos de distribucin que se utiliz para el Documento de licitacin o
SolicituddePropuesta.
Elsistemadeberrastrearlarecepcinporpartedeloslicitantesoconsultores
cuandodistribuyalasenmiendasyaclaracionesprelicitacinenInternet.
Lasopcionesdechatyconferencianofuncionarndespusdelafechalmitede
cierreparaenvodeofertas.
AperturaPblicadePropuestas
49
ofrecidoseinformacinpertinente)debersersimultneamentepublicadaenel
sitio Web. El registro de la apertura de ofertas deber ser hecho en una copia
impresa y firmado por las personas autorizadas para realizar la apertura. Las
Autoridades de Contratacin debern hacer libremente disponible el acta de la
aperturadeofertasopropuestasenunsitioWebquepermitasudescarga
Lasofertasopropuestasenformatoelectrnicodebernestarprotegidasdeser
vistas por personas no autorizadas hasta el momento en que se publique la
adjudicacindelcontrato.
LasautoridadescontratantesdeberngarantizarqueenelcasodeSolicitudesde
Propuesta, las propuestas financieras en formato electrnico slo sean
accesibles y abiertas despus de que hayan sido evaluadas las propuestas
tcnicas.
Evaluacindepropuestasyadjudicacindecontratos
Elsistemapodrausarprocesosautomatizadosdeevaluacinpreaprobados,en
tanto que esta forma de evaluacin est alineada con los criterios establecidos
enlosdocumentosdelicitacin,seaconsistenteconlosprincipiosdeeconoma,
eficiencia, igualdad de oportunidades y transparencia, y resulte en
adjudicacionesdecontratosallicitanteoconsultorevaluadocomoelmsbajo.
Las adjudicaciones de contratos debern ser publicadas en lnea de manera
consistenteconlosanunciosdelicitacin.
El sistema deber mostrar todas las ofertas que hayan sido presentadas, junto
conlaidentificacindeaquellasquefueronescogidasylasqueno.
Manejodelaseguridaddelainformacin
50
procedimiento, transmisin, recibo, transaccin en trminos de contenido,
individuos responsables de la ejecucin de las autorizaciones, y hora y fecha.
Estos registros debern ser conservados durante por lo menos cinco aos
despus del cierre del contrato y estar disponibles para requerimientos de
auditora.
Pagoyformalidades
Inteligencia
Elsistemadelicitacinelectrnicaproducirinformacinacercadelosmercados
yquienesestninvolucrados,quesertilentrminosderendicindecuentas,
para un mejor conocimiento de los comportamientos y para propsitos de
auditoria.
Estas especificaciones son consistentes con las que el Banco Mundial y el Banco
InteramericanodeDesarrolloutilizanensusproyectos.
Gestindelproceso
Eldesarrollodelicitacioneselectrnicas(etendering)requiereenesencia:
Uncoordinadorgeneraldetodoelproceso.
Un responsable del ajuste de los procesos tradicionales, y en particular del
desarrollodeestndares.Este,asuvez,requierevariosequiposdetrabajo
Un responsable de orientar los desarrollos de capacidades informticas
(desarrollostecnolgicos).
51
Unresponsabledeidentificarindicadoresdedesempeoyproveerlasfacilidades
para su utilizacin (su trabajo puede iniciar cuando ya existan los estndares
bsicosdeproceso).
Unresponsabledelaestrategiadeconcertacin,divulgacinmasivayfocalizada
ycapacitacin.
52
Anexo3ConveniosMarco
LosConveniosMarcosoncadavezmsunaparteesencialdelacajadeherramientas
delascontrataciones.Poresarazn,estnteniendounarelevanciacrecienteenlos
mecanismos de contrataciones de muchos pases, particularmente los ms
avanzadosdeAsia,EuropayNorteAmrica.
LosConveniosMarcoestnteniendounimpactorelevantesobrelagobernabilidad
general y presentan ventajas de eficiencia imposibles de lograr sin ellos. Tambin
facilitanlaplaneacinygestindelascontratacionesporqueunavezestablecidos
el tiempo de contratacin es mnimo, los procesos son significativamente
simplificadosyloscostospuedenserconocidosampliamenteyconantelacin.
VentajasdelosConveniosMarco
Entrelasventajasdelosconveniosmarco,seincluyenlassiguientes:
Menoresprecios:
Agregacindelademandayrendimientosaescala,y
Mayores volmenes y mayor certeza para los proveedores, lo cual permite
mejorarsuplanificacindeinventarios.
Reduccinenloscostosdeproceso:
Unsoloprocesodeseleccingeneravariasrdenesdecompradediferentes
entidadesBajoscostosdemanejodecontratos.
Reduccindeltiempodecontratacin:
Los convenios marco facilitan realizar contrataciones desde el primer da de
unciclopresupuestal.
Losconveniosmarcopuedeneliminarlamayorpartedeltiempogastadoen
licitacionesgraciasalascomprasmltiples.
Fortalecimientodelbuengobierno:
Los elementos de centralizacin implcitos en los convenios marco permiten
establecer controles y supervisin de Gobierno considerablemente ms
fuertes,yunareduccindeladiscrecionalidadydelosriesgosdecorrupcin.
Laestandarizacindelprocesoimplcitaenlosconveniosmarcofortalecerel
potencialparaaplicacionestecnolgicas,conmuchosbeneficiosentrminos
desupervisin,manejodeinformacinyeficiencia.
Descentralizacineficiente:
53
UnConvenioMarcosenegociacentralmenteperopermiteaccesosimple,fcil
einmediatoatodaslasentidadesdetodoelpas.
Losconveniosmarcopuedenpreverclusulasdefortalecimientodelaoferta
productivaydeserviciosalolargodelterritorionacional.
Posibilidad de usarse para promover el desarrollo regional, mediante
estmulos a la inversin productiva y comercial en reas de bajo desarrollo
relativo.
Las Entidades mantienen la decisin de qu compran, en qu cantidad y
cundo,peroseevitaneldesgasteadministrativoylosriesgosdecorrupcin
delascontratacionestradicionales.
ElConceptodeConveniosMarcoenlaExperienciaInternacional
ElconceptodeConvenioMarconoestdefinidoconprecisin,perorepresentauna
clase de modelo de contratacin. Por ejemplo un Convenio Marco en Australia
usualmente se refiere a un acuerdo de oferta fija, y algunas veces a un acuerdo o
contrato panel (aquel que garantiza la disponibilidad de varios proveedores). La
terminologausualmenteutilizatrminoscomoacuerdosmarco,conveniosmarcoo
contratosmarcootambincontratosdeusocomn.Ademssonyadeusocomn
otrasdenominacionesansinequivalentesenespaol,comoratecontracts,parallel
ratecontracts,panelcontracts,drawdowncontracts,multiuselistsystandingoffer
arrangements.
Anlogamente,elalcanceyelambienteoperacionaldelosConveniosMarcovaran
enormementeentrepases:loqueesrealistaymundanoenunpascomoelReino
Unido,puedesertotalmenteinverosmilenotraspartes.
Entrelasdefinicionesdisponiblesseencuentranlassiguientes:
54
Quantity IDIQ (Suministro IndefinidoCantidad Indefinida); Multiple Award
SchedulesMAS(programasdeadjudicacinmltiple)queimplicanmltiples
contratos en suspenso sometidos a competencia ulterior en torno a tareas u
rdenesdeservicio.
Comisin de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional
(UNCITRAL).Conveniosmarco:Unatransaccinparaasegurarelsuministrodeun
productooservicioporunperiododetiempo(conveniodecompraperidicao
recurrente, convenio de demanda peridica, instrumento de suministro
peridico).
Tipologa
Frentealadispersindescrita,resultadegranayudaladescripcindeadquisiciones
del Grupo de Trabajo en Adquisiciones de UNCITRAL, y la directiva de la Unin
Europeade2004sobregobernabilidaddeadquisicionesconocidacomoladirectiva
clsica,quedescribitresmodelosdeConvenioMarco,quesonlossiguientes:
Elprimero,avecesllamadoModelo1,apelaporunConvenioMarcoenque
generalmentetodoslostrminosycondicionesesencialesdeadjudicacinfijan
laduracinyaseguranlascantidadesmnimasymximasyelprecio.Bajoeste
modelo, sucesivos contratos son adjudicados en el periodo cubierto por el
acuerdo maestro sin que pueda existir otra competencia, pues el acuerdo es
cerrado a nuevos proveedores o compradores durante su existencia. La etapa
competitivasucededurantelafasedelicitacininicial.
ElsegundotipodeConvenioMarco,quebajoladirectivaclsicaeselModelo
2,encontrasteconelanterior,contemplaunasegundarondadecompetencia
antes de adjudicar un contrato bajo el acuerdo maestro cerrado. No todos los
trminosnecesitanserdefinidosporelacuerdomaestro,ydebehabermltiples
proveedores(almenostres).
TambinexisteunModelo3,enelcualelConvenioMarcopermaneceabierto
durante su existencia a nuevos proveedores y una segunda ronda de
competencia tiene lugar antes de la adjudicacin del contrato. No habr
obligacionesnienproveedoresniencompradores.
Paralosmodelos2y3elescenariocompetitivoocurredurantelavidadelconvenio.
Estosconveniospuedendarseparacualquierreadelascontrataciones:objetosde
uso comn, servicios o trabajos. Los Convenios Marco son tambin utilizados para
contratar servicios personales. Los requerimientos o necesidades de gobierno que
sern cubiertos por el Convenio Marco deben ser claramente establecidos en el
acuerdomaestro.
55
Los acuerdos de Modelo 1 son preferibles cuando se trata de asegurar entregas
urgentes.Eselcaso,porejemplo,delasprovisionesdeemergenciaepidemiolgica,
que estn asociadas a casos en los que asegurar respuestas inmediatas es
indispensable y el proveedor tiene que asumir la responsabilidad de manejar los
inventarios de la manera ms adecuada. En este escenario, el contrato debe
estipularunaescaladeurgenciadondelossuministrosmdicosdebensersuplidos
en menos de una hora, un da o una semana, dependiendo de las necesidades del
organismoreceptor.Estetipodecontratostambinpuedeserpreferibleparaciertas
obrascivilesoparaactividadescomplejasdetecnologadelainformacin.Enesos
casos, tras un proceso de seleccin competitivo, puede ser razonable optar por la
disponibilidad de un solo contratista (Convenio Marco de contratista nico). El
Modelo 1 tambin puede ser preferible donde un contratista nico dispone de
grandeseconomasdeescala.LoscontratosdeModelo1deberanserrelativamente
cortos (un ao ms una prrroga opcional por otro ao) por su potencial de ser
anticompetitivos. Tambin donde slo haya un proveedor viable, el Modelo 1 de
contratistanicoserfrecuentementeelmtodopreferidodeConvenioMarco.
Exceptocasosespecialescomolosexpuestosarriba,losModelos2o3deConvenio
Marcodebenserlospredominantementeescogidos,teniendoencuentaelvalorque
generapromoverlacompetencia.ConelConvenioMarcovigenteydisponiendoen
l de 3 o ms proveedores habilitados, el proveedor puede ser escogido
manualmente bajo criterio de mnimo tres cotizaciones, o puede ser escogido
automticamentesisecuentaconmedioselectrnicos.ParaelModelo3,lavidadel
ConvenioMarcopuedeserindefinida,dependiendodelproducto.
Un criterio esencial que debe tenerse en cuenta para los Convenios Marco es si
existe un escenario de contratistas mltiples o uno de contratista nico, y
determinarculeselmtodoparaasegurarquelaspresionescompetitivassehagan
efectivas.
ConvenioMarcodeContratistanico
56
alonecontracts)conlanicadiferenciadequemsdeunaEntidadpuedeusarlosy
quelasrdenesdecomprapuedenserdistribuidasatravsdeltiempo(enalgunos
casos estableciendo una estrategia de justoatiempo en lugar de una contratacin
de entrega nica) evitndole a la Entidad compradora tener que planear con
exactitudlosvolmenesquerequiereyelmomentoenquelosnecesitaytenerque
correrconloscostosdebodegaydeadministracindeinventarios.
Tabla1
CaractersticasdelosModelosdeConveniosMarco
Segnunalistadefactoresdecomparacin
Factor Modelo1 Modelo2 Modelo3 ContractosSimples
Competencia Enmomentode Enelmomentode Enelmomentode Enelmomentode
formacindel generarrdenesde generarrdenesde formacindel
acuerdomaestro. compraconlos compracontodos contrato
miembros losmiembrosdela
originales industria
Nmerode Usualmenteuno Mltiplelimitado Mltipleilimitado Uno
Proveedores porconjuntode
especificaciones
Nmerode Cualquieradefinido Puedeser Puedeserilimitado Cualquieradefinido
compradores enlaformacindel ilimitado enlaformacindel
Convenio contrato
Porunvalor
totaldadode
adquisiciones:
Beneficios Maximizados Significativos Mnimos Maximizados
potenciales
poragregacin
Ahorroen Maximizado Maximizado Maximizado No
manejode
inventarios
Eficienciaenel Maximizada Significativa Significativa No
procesopara
nmerosiguales
derdenesde
compra
Precio Selogramejor Selogramejor Selogramejor Selogramejor
preciodondelos preciodondelas preciodondelas preciodondelos
rendimientosa escalassonmenos escalassonmenos rendimientosa
escalapredominan importantes,y/o importantes,y/o escalapredominan
yloscostosdela loscostosdela loscostosdela yloscostosdela
industriason industriason industriason industriason
estables inestables. inestables. estables
Costode Costosasociadosa Costosasociadosa Costosasociadosa Costos
administraciny repeticinde repeticindela repeticindela bsicamenteen
monitoreo rdenesdecompra seleccin, seleccin, bodegaje,control
57
yseguimiento repeticinde repeticinde deinventariosy
rdenesdecompra rdenesdecompra distribucin
yseguimiento yseguimiento
Distribucin Elproveedor Puedenactuar Puedenactuar ElGobierno
necesitatener proveedorescon proveedorescon requierehacerla
capacidadde ventajasdenicho ventajasdenicho distribucin
distribucin y/olocalizacin y/olocalizacin competitivaen
competitivaen todaslas
todaslas jurisdicciones
jurisdicciones
involucradas
Innovacinde Hayriesgosde Capacidadde Capacidadde Hayriesgosde
productos estancamientoy preservarla preservarla estancamientoy
obsolescencia. innovacinyla innovacinyla obsolescencia.
flexibilidad flexibilidad
Gobernabilidad Riesgosenetapa Riesgosenetapa Riesgosenetapa Riesgosenetapa
inicialdeseleccin derdenesde derdenesde inicialdeseleccin
compra.Riesgode compra.Menor
colusin riesgodecolusin
Estructurade Favoreceal Completao Competencia Favoreceal
Industria proveedor limitada Abierta proveedor
dominante,excluye competencia dominante,excluye
nuevos nuevos
participantes participantes
UnConvenioMarcodecontratistanicodeberespetarelprincipiodecompetencia.
Como en un contrato convencional, la fase competitiva se da en el proceso de
seleccininicial.
LosConveniosMarcodecontratistanico,usualmenteaunquenosiempre,debern
tenerespecificacionesbiendefinidassobreloquehayqueentregaryaquprecio.
Para bienes sencillos o servicios, son esenciales las especificaciones bien definidas,
incluyendoelprecio.Laespecificacindelpreciopuededarseutilizandounafrmula
que incluya, por ejemplo, un precio base con ajustes acordes a las variaciones del
ndicedepreciosalconsumidorolatasadecambio.Uncontratistaparacombustible
puede definir un precio local referenciado con un precio internacional de
combustible y ajustado segn las fluctuaciones monetarias. Para productos
farmacuticos,lospreciosyespecificacionessuelenserfijadosporperodosanuales
cuandosonconcertadosconunproveedornico.
HayvariasconsideracionesatenerencuentasegnelobjetodecadaConvenioylas
caractersticasdelaofertaylademanda.LosConveniosMarcodecontratistanico
puedengenerarventajasporencimadeloscontratostradicionalesporquepueden
absorber y agregar a varios pequeos contratos individuales. Debe tenerse en
cuenta,sinembargo,queenestoscasos,unacuerdodecontratistaindividualpuede
58
reducirlacompetenciaenfavordelproveedormsgrande.UnConvenioMarcode
contratistanicodeberaenprincipiosercapazdeofrecerpreciosmsbajosqueun
Convenio Marco de mltiples contratistas, si es capaz de tomar ventaja de los
rendimientos crecientes a escala en manufactura y bodegaje. Los rendimientos
crecientesaescalapuedennoseraccesiblesmsalldeciertosvolmenes.
Las ventajas de precios de los convenios marco de contratista nico pueden ser
mucho menores en mercados en los cuales hay presiones de precios hacia la baja,
pues estas ventajas slo llegan a los compradores a travs de la competencia
abierta.LamayorpreocupacinconlosConveniosMarcodecontratistanicotiene
quesersiempresupotencialdeconducirhaciaunescenariodemonopolio.
ConvenioMarcodeMltiplesContratistas
LosConveniosMarcodeMltiplesContratistas(Modelos2y3)nosonporsimismos
contratos completos, porque ni los precios ni las cantidades son necesariamente
definidos. Usualmente se requieren sucesivos procesos de competencia entre los
participantes durante la ejecucin del Convenio, y las presiones competitivas se
mantienendurantetodasuvida.
EldiseodeunConvenioMarcodeMltiplesContratistasrequiereunsignificativoy
alto nivel de experiencia, un buen entendimiento de los sectores de la industria
involucradosytambindelascaractersticasdelosorganismoscompradores.
EstambinelcasodelProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo(PNUD)
para manejar los productos farmacuticos de los programas del Fondo Global
relacionadosconelVIH/SIDA,laMalariaylaTuberculosis.Paraello,elPNUDutiliza
acuerdosdelargoplazoquesonConveniosMarco,enloscualesseincluyeunamplio
rangodeproveedoresfarmacuticosconpreciosvariablesyavecesacreditaciones
variablesdecalidad.Estoscontratossonaplicadosenmsdeveintepasesmuchos
de ellos con una dbil gestin de las contrataciones pero permiten una fortaleza
basadaenelmonitoreoyverificacinrealizadosporelPNUD.
EldiseodeConveniosMarcotambindebeconsiderarunconjuntodecondiciones
parafacilitaryagilizarsuadministracinysupervisin.Asporejemplo,unConvenio
Marco para tiquetes de aerolnea que especific que la Entidad o el Gobierno
recibiranlamejortarifadeldadebedefinirelcriteriodereferenciasobreloque
debeentenderseporMejorTarifa(queenprincipioesaltamenteambigua),ycrear
59
los mtodos por los cuales se verificar que lo acordado se est logrando en la
realidad. En las circunstancias en las cuales los Convenios Marco de nico
Contratista o de Mltiples Contratistas son utilizados por numerosos compradores
dispersos como en el caso de los Servicios de Salud de la India, el tema de la
gerenciaymonitoreodelConvenioMarcoesesencial.
Diseo
LasestructurasdelosConveniosMarcoamenudorequierenseradecuadasacada
caso especfico, por lo que no existe un solo modelo estndar. En cambio, existen
principios estndar claramente identificables, como la necesidad de mantener la
competencia durante el diseo y el manejo de esos convenios. Los diferentes
modelosquehemospresentadorepresentanvariacionesalrededordeunejecomn.
Estas variaciones (usualmente pequeas) son resultantes de diferencias en la
estructura particular de la industria o de la operacin de los proveedores, o se
originanenlascondicionesparticularesylaconfiguracindeloscompradores.
ElestablecimientodelConvenioMarcomaestroinvolucraunprocesodelicitacin
parecida a cualquier licitacin, que necesita ser totalmente transparente, con
documentacin de buena calidad y debido proceso, y con todos los atributos
mencionados anteriormente. Esto es especialmente importante para evitar la
sospecha que surge a veces de que los Convenios Marco son desarrollados para
reducir la competencia. Estos requisitos son particularmente significativos para los
ConveniosMarcodeModelo1,quepotencialmentepuedenconduciralaaparicin
deunmonopoliosinosetomanlasmedidasnecesarias.
Enestaperspectiva,laOficinadeComerciodelGobiernodelReinoUnidoplantealo
siguiente: La estrategia de adquisiciones y las decisiones de contratacin
relacionadasconbuscarabastecimientoagregadodebernsertomadasconbaseen
un anlisis caso por caso. Las ventajas y desventajas de cada opcin deberan ser
evaluadas a la luz del requerimiento individual, la capacidad y la aptitud de las(s)
organizacin(es)decompradoresgubernamentalesinteresada(s),laagendageneral
delGobiernoylascaractersticasdelmercadodisponible.Esimportanteporejemplo,
asegurarqueunmercadodeabastecimientocompetitivoseasalvaguardadoparael
60
futuro. Los Convenios Marco no son necesariamente siempre preferidos sobre los
contratossimples.
Losdiferentesmodelosseaplicandependiendode:
Sitodoslostrminosestndefinidosenelconvenioprincipal.
Sielconveniodebeserabiertoocerradoycuandoesapropiadoseleccionarun
ConvenioMarcoconsolounaoconmltiplesempresas.
La estructura competitiva de la industria, incluyendo capacidades de
abastecimientoregionalesyenciertosplazos.
Si las cantidades a ser compradas durante la vida del convenio pueden ser
definidasdentrodemrgenesdeerrorrazonables.
LascapacidadesdecontratacindentrodelaEntidadqueestableceelconvenio.
Las reglas que deben ser adoptadas para emitir una orden de compra bajo
ConveniosMarcoconmsdeunparticipanteconosincompetencia.
Espacio de tiempo en el cual el acuerdo debe subsistir y extensiones para las
cualespuedeaplicar.
Los mecanismos de seguimiento que aplicarn para proteger los roles y la
gobernabilidaddelacuerdo.
Si el diseo del acuerdo se relaciona de manera apropiada con las polticas de
desarrollodelaindustriaydelaeconomadelasregiones.
AsuntosInstitucionales
Deformaconsistentesehaencontradoqueeldesarrolloefectivoylaadministracin
delosConveniosMarcorequierendeunaautoridadcentralcompetente.Estaopcin
es preferible a una fragmentacin de experiencias precarias distribuidas en varias
unidadescompradoras.Estaautoridadcentraltambinrequiereaveceselpoderde
ordenar el acatamiento del contrato. Cuando el contrato cruza lmites
jurisdiccionalespuedequeexistaconformidadrecprocadeacuerdoconlasnormas
vigentesenelrespectivoestado.
Algunas veces puede haber una entidad de gran liderazgo o una cabeza de sector,
como el Ministerio de Educacin o el Ministerio de Salud, que pueda desarrollar
ConveniosMarcoparaescuelasycolegiosuhospitalesensurespectivosector.Debe
tenerseencuenta,sinembargo,queenmuchospases(comolamayoradelosque
estnenvadedesarrollo)lacabezadesectornotienelaexperiencianecesariapara
8
Es cierto que ciertos Convenios Marco pueden no entregar los mejores precios, a cambio de otros beneficios, como fue
discutido en la seccin de Anlisis.
61
abordar estos acuerdos, y la autoridad central de contrataciones (si existe) debe
aliarse con los funcionarios de esas entidades para desarrollar y manejar los
respectivosConveniosMarco.
Estacentralizacintambinsimplificaenormementeelseguimientoylaevaluacin,
ypuedefortalecerlosprocesosdegobernabilidadalrededordeestosacuerdos,con
tal de que toda la interaccin entre compradores y proveedores sea canalizada a
travs de la Entidad central, o mediante medios electrnicos que puedan ser
administrados y monitoreados por la Entidad central. Adicionalmente, cuando las
rdenes de compra son canalizadas a travs de una oficina central pueden ser
inmediatamente ligadas al sistema de informacin financiera, para facilitar y
normalizarlasoperacionesdegestinpresupuestalypagosoportunos.
AsuntosLegales
LaliteraturaEuropeareconocequelosConveniosMarco(yloscontratosIDIQ)son
simplemente una forma avanzada de la vieja prctica de contar con listas de
proveedores.
Bajolaleydemuchospases,uncontratoseconformacuandotodosloselementos
estndeterminados,porejemplo:oferta,aceptacin,consideracioneseintencinde
crearrelacioneslegales.
Los Convenios Marco no necesitan ser vistos en s mismos como contratos (de ah
queenocasionesseapreferibleelconceptodeConvenioMarcoaldeContrato
Marco).Puedensersimplementedelineadosenlaformadeunaofertadisponible9
junto con las obligaciones de las partes (que pueden cambiar) relativas a si estn
comprometidasasuministraronoyacomprarono.Estadeberaserlamodalidad
preferida, con los Convenios Marco moldeando un escenario de facilidades que
finalizanconloscontratos(usualmentemuchos)asociadosalasrdenesdecompra
emitidasdurantelavidadelconvenio.Elcumplimientodecadacomprarepresentala
conclusindeuncontratoquecomenzcuandoelConvenioMarcofueanunciado.
Demaneraconsistenteconlafaltadeestandarizacinenlostrminosquedefinen
los Convenios Marco, ha habido tambin una falta de claridad sobre cuando un
ConvenioMarcoesefectivamenteuncontrato. DentrodelModelo1deConvenios
Marco de la Unin Europea, los contratos son otorgados bajo un Convenio Marco
maestroyeseacuerdomaestropuedeconstituirelcontrato.BajoelModelo2hay
unasegundarondadecompetenciaantesdequeloscontratosseanotorgadosyel
momento en que el contrato es formado vara de acuerdo con las definiciones del
convenio maestro. En Australia no hay necesariamente algn acuerdo, pero en
cambio los proveedores hacen ofertas en firme que permanecen abiertas y son
consistentes con el Convenio Marco original publicado, pero estas ofertas no son
9
En Australia, por ejemplo, los rate contracts son llamados convenios de oferta disponible.
62
necesariamente aceptadas hasta que la orden de compra sea hecha, y sin esta
aceptacinelcontratonoexistira.
En el caso de algunos rate contracts en el Sur de Asia, estos parecen ser tratados
comocontratos(setratadetasasnegociadasmsqueofertasenfirme).Elproceso
competitivo es utilizado para establecer un precio de referencia y refinar las
especificacionesqueluegosonaplicadasatodoslosproveedores.
Anlisis
Elprincipalpropsitosubyacentealusodelalicitacinenlascontratacionespblicas
est relacionado con los principios inviolables de mantener la competencia y
transparencia en el proceso de seleccin de proveedores. Estos propsitos pueden
llevar a situaciones en las cuales la eficiencia de corto plazo debe ceder a la
necesidaddemantenerlacompetenciaytransparencia.Entremayorseaelnmero
de ofertas compitiendo en una licitacin, ms elevados sern los costos de
transaccin y el tiempo destinado a la preparacin y evaluacin de ofertas,
reduciendoporellolaeficienciaencostosytiempodelprocesodecontrataciones.
La tecnologa de informacin permite reducir sustancialmente y an eliminar esta
contradiccin entre competenciatransparencia y eficiencia. De hecho, existen
modosdecontratacininnovadoresquepermitenbalancearlosrequerimientosde
latransparenciayeficienciay,conunbuendiseo,sindebilitarlacompetencia.
Lasconsideracionesclavesparadecidirelmtododecontratacinincluyen:
Reduccinenelnmerodeprocesoscompetitivos.
Reduccineneltiemporequeridoparalaeleccindeunproveedor.
Agrupacindedemandasenunaentidadyentrevariasentidades.
Estabilidaddecontratosalargoplazo
Aprovechamiento de los beneficios de variaciones favorables de precios en el
mercado
Garantadequenoafectalacompetenciaactivaentreproveedores.
Unconjuntodecriteriosobjetivospuedederivarsedelasconsideracionesanteriores
para determinar el modo de contratacin que debe ser elegido. Adems de los
modostradicionalesdecontratacin,existennuevosmtodosquesonposiblescon
las contrataciones electrnicas y que pueden ser explorados para obtener mejores
63
resultadoseneldesarrollodelosprincipiosycriteriosrectoresdelascontrataciones
pblicas y, en particular, para evitar conflictos entre transparenciacompetencia y
eficiencia.
AsuntosOperacionales
10
Yukins, Christopher R.: Public Contract Law Journal Vol. 37, No. 3 Spring 2008,
64
exclusivo o no, duracin del convenio y posibilidades de prrroga, descripcin
sobre cmo funcionar y listado sobre las entidades o municipios y
departamentosqueestarninvolucradascomousuarios.
LosConveniosMarcosonusualmenteestablecidosmedianteunprocesosimple
decontratacin.ParalosModelos1y2nohayoportunidadposteriorparaque
otros proveedores se unan. Todos tienen tambin un periodo de operacin
establecido. Es una buena prctica incluir una fecha clara de vencimiento de
cualquierofertaenfirme.
Los usuarios del Convenio Marco deben estar al tanto sobre el mbito de los
bienes y servicios disponibles a travs de ese Convenio Marco. Un Convenio
Marco no puede ser usado para ordenar bienes o servicios que no fueron
especificados en la documentacin que sirvi para convocarlo, aunque un
proveedorseacapazdesuministrarlos.Porejemplo,unConvenioMarco
establecido para proveer nicamente servicios de impresin no puede ser
utilizadoparaobtenerserviciosdepublicacin,aunquealgunosparticipantesen
elConvenioMarcoseaneditores.
Cuando se efecten adquisiciones menores por medio de Convenios Marco, el
objetivodebeserlograrelmayorvalorporlainversinrealizada.
LosrolesdelgerentedeunConvenioMarcopuedenincluir:
Elaborar las bases del Convenio a partir de un slido conocimiento del
mercado
Administrar el acuerdo y promover la participacin de las Entidades
comprometidas.
EjercerlasopcionesdeextensindelConvenioMarco
Documentar todo el proceso y garantizar que se produzca informacin til
paramejorarelconocimientodelosmercadosylaposicindelsectorpblico
enl.
AdministrarloscambiosdeafiliacinalConvenioMarco.
OrientarelseguimientoylaevaluacindeConvenio.
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Anexo4GestindeServiciosPrivadosExternosenlasActividadesdeDesarrollodel
sistemadeContratacionesPblicasElectrnicas
Variasexperienciasrecientesennuestropasnosmuestranquelosserviciosexternos
contratados(internacionalmentellamadosoutsourcing),sonunmecanismotilpara
proveer servicios al gobierno y los ciudadanos. Pero tambin existen riesgos que
exigenmedidasadecuadasparaprevenirlos.
Enelcasodelascontratacionespblicas,elusodeserviciosexternoscontratadoses
un asunto estratgico, pues pueden contribuir a lograr cambios sustanciales en
materiadeeficienciaycalidadderesultados.Peroesnecesariominimizarelriesgode
quesecreeuncontrolprivadodeciertasoperacionesestratgicasdelGobierno.
El riesgo principal radica en que los servicios externos se apropien del sistema de
serviciosgubernamentalescorrespondientes.Estaapropiacinpuededarseporqueel
sistema es de su propiedad, de modo que tienen total control sobre l, porque el
sistema es cerrado y cualquier operacin de un tercero requiere su aprobacin
cedindoles el control, o porque el sistema es slo conocido por el proveedor, de
modoqueldecideelmomentoyalcancedesuscambiosysusostenibilidad.
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apreciarqueningnagenteexternotieneunmonopolioestratgicoocontrolsobre
algunafuncindelGobierno.
Figura6
ContratodeNiveldeServicioconproveedoresexternosparaeAdquisiciones
Sistemas
Sistemas Proveedor
Proveedordedeservicios
de
deSoftware
Software servicios Proveedor de Servicios
independiente
independiente
- Acuerdo de Nivel
Acuerdo de Nivel (no un desarrollador)
de
depropiedad
propiedad de Servicio-Mesa de Ayuda
de Servicio Mesa de Ayuda
del
delGobierno
Gobierno
Sub-contratistas independientes
Desarrollador
Desarrollador Desarrollador Desarrollador Especialista en
Desarrollador Desarrollador Especialista en Etctera
dedecatlogo
catlogo de Portal de Pagos Seguridad Etctera
de Portal de Pagos Seguridad
Esta decisin de responsabilidades distribuidas para la minimizacin del riesgo de
apropiacindeunserviciopblicoimplicaqueelGobiernono optarporcontratar
unaaplicacinintegralocompletaconunagenteexternonico,comoporejemploel
aplicativo de licitaciones electrnicas (etendering), el aplicativo de contrataciones
menores electrnicas (epurchasing) o el aplicativo de gerencia de contratos. El
Gobierno considera que esto implicara riesgos que no puede correr porque son
demasiado elevados y su impacto sobre la gobernabilidad es muy grande. La
confianza en los agentes privados ms dinmicos puede llegar a ser no prctica en
ciertoscontextosoperativos.
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