ENFOQUES URBANOS
Introduccin
La situacin actual
de la gestin urbana
y la agenda de las
ciudades en la
Argentina*
Eduardo Reese**
* El presente documento refleja un conjunto de anlisis
y reflexiones que parten fundamentalmente de la prc-
tica profesional. En este sentido recoge debates, traba-
jos y aportes compartidos con diferentes compaeros y
compaeras y, especialmente, con Andrea Catenazzi.
Asimismo es deudor de la colaboracin de Juan Duarte.
**Arquitecto / Urbanista. Docente del Instituto del
Conurbano de la Universidad Nacional de General
Sarmiento y del Instituto Lincoln de Polticas de Suelo.
Las transformaciones ocurridas en todos los
campos durante los ltimos 20 25 aos han
sido lo suficientemente importantes como
para cuestionar conceptual y metodolgica-
mente las ideas y la prctica de la gestin
territorial tanto en la Argentina como en
Amrica Latina. Los procesos que explican
estos cambios han sido ampliamente debati-
dos y estudiados. Muchos de ellos han tenido
sus races en las polticas implementadas
durante la dictadura desde mediados de los
aos 70 y se terminaron de verificar con
amplitud durante la dcada del 90.
A su vez, la crisis de 2001 promovi un
conjunto de redefiniciones en un amplio cam-
po de cuestiones como por ejemplo el papel
de las polticas pblicas y de los diferentes
niveles del Estado en los procesos de desa-
rrollo territorial.
La velocidad de los cambios y la profundidad
de los impactos en las dcadas recientes, los
nuevos escenarios abiertos a partir de la mo-
dificacin de las polticas macroeconmicas
desde 2002 y 2003, la instalacin en la agen-
da de fuertes disputas alrededor de la tierra
junto a la emergencia de un amplio abanico
de conflictos cuyo motor visible es la cues-
tin ambiental nos ha incentivado a aprove-
char la invitacin a escribir en este nmero de
Medio Ambiente y Urbanizacin con la fina-
lidad de abrir un espacio de reflexin y revi-
sin de la agenda de nuestras ciudades y,
conexo con esto, de las concepciones y las
prcticas del urbanismo en nuestro pas.
Emergen en la actualidad nuevas cuestiones
urbanas o, en realidad los viejos temas
asumen caractersticas y parmetros diferen-
tes?. Que transformaciones se estn verifi-
cando en nuestros territorios?. Cul es el
sentido y que roles cumplen las polticas
urbansticas en el escenario de cambio de la
4 Eduardo Reese
Argentina de los ltimos aos?.Cules son nerar un desarrollo territorialmente balan-
los enfoques y las herramientas adecuadas de
cara a estos escenarios y transformaciones?.
A partir de estas preguntas, este trabajo inten-
ta, primeramente y de manera muy breve,
analizar la evolucin de las ideas y de las
experiencias del urbanismo en la Argentina
en relacin a los procesos socio-polticos y
econmicos que le dieron marco. En una
segunda instancia se hace un anlisis, por
cierto incompleto, de las diferentes acciones
que en materia de planeamiento urbano los
distintos niveles del Estado estn llevando a
cabo. Por ltimo se plantean algunas cuestio-
nes que, a nuestro criterio, resultan claves en
la agenda de los prximos aos.
1. Las ideas y la prctica del
urbanismo en la Argentina1
El planeamiento urbano, entendido como dis-
ciplina tcnica, tiene sus primeras experien-
cias en la Argentina entre las dcadas de 1920
y 1940 2 y se consolida como actividad profe-
sional hacia mediados de siglo. A partir de
ese momento, la prctica de la planificacin
se centra fundamentalmente en la accin del
Estado y cumple la funcin de herramienta al
servicio del modelo econmico desarrollista
basado en la industrializacin.
En los sesenta, bajo la influencia del
desarrollismo Cepalino y el impulso externo
de la Alianza para el Progreso, se institucio-
naliz de manera generalizada la planifica-
cin en Amrica Latina. Dentro de ello, la
planificacin del desarrollo regional fue una
actividad significativa asociada a la indus-
trializacin sustitutiva de importaciones co-
mandada por el Estado. Su sentido -pocas
veces logrado- fue impulsar el desarrollo
industrial o el desarrollo rural integrado don-
de ste no se daba, complementando o com-
pensando las falencias del mercado para ge-
ceado. La estrategia de los polos de desarro-
llo, importada de Europa, se extendi como
paradigma que a lo largo de la dcada se hizo
presente en los documentos de planificacin
territorial y regional del continente (Coraggio,
J. L. 1997).
Los aos 60 estuvieron influidos por la idea
desarrollista de un crecimiento continuo e
ilimitado que se extendera sobre las siguien-
tes dcadas y cuyo resultado sera la elimina-
cin de la pobreza, la extensin del ocio, el
consumo sin fronteras, etc. Este consenso
sobre los escenarios del futuro, motiv prc-
ticas de planeamiento que se basaban en el
crecimiento autosostenido de los complejos
urbanos que justificaba una organizacin de
las actividades productivas orientadas al con-
sumo ilimitado de recursos naturales y mate-
rias primas y, sobre todo, con una base ener-
gtica barata. La crisis de los 70 dio por
tierra con estas premisas y con los planes de
desarrollo basados en objetivos detallada-
mente cuantificados en extensas matrices e
ndices macroeconmicos, en la construc-
cin de grandes obras pblicas y en la imple-
mentacin a travs de organizaciones centra-
lizadas de alta complejidad (Catenazzi y
Reese, 1998).
En ese marco, el problema central de la pla-
nificacin urbana era el control del rpido y
desordenado crecimiento que se verificaba
en las ciudades. As, el urbanismo asume las
ideas racionalistas vigentes con un sesgo fuer-
temente tecnocrtico y centrada en los instru-
mentos del Plan Regulador (que contena las
grandes lneas de desarrollo de la ciudad) y
del Cdigo Normativo, con un enfoque emi-
nentemente espacialista y de corte funcio-
nalista que, con matices y de manera aggior-
nada, perdura hasta la actualidad bajo el
supuesto o argumento que la actividad de
planificacin del territorio es una disciplina
fundamentalmente cientfica. Las reglamen-
La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina
taciones urbansticas se concentraron en dos
tipos de dispositivos operativos: las normas
de uso del suelo y las normas de tejido urba-
no. En general estos presentan, desde un
planteo de fuerte abstraccin, una rgida cla-
sificacin de las diferentes actividades a tra-
vs de la tcnica del zooning, la definicin derna') como dispositivo adecuado para des-
de indicadores y densidades de ocupacin y
la determinacin de un conjunto de patrones
para la subdivisin del suelo.
Odilia Surez (1992) al caracterizar la planifi-
cacin urbana en la Argentina, menciona el
liderazgo de la ciudad de Buenos Aires3 en la
elaboracin de planes urbanos y su resonancia
en otras ciudades del pas: ms de trescientos
planes urbanos fueron elaborados durante las
dcadas del 1950-1980, sin embargo, este
proceso bastante activo no fue orientado por
legislacin nacional especfica.
Estas ideas, que forman parte de la corriente
que llamaremos de manera simplificada como
planeamiento urbano tradicional, comien-
zan a sufrir un conjunto de fuertes crticas a
partir de fines de los 60 y principios de los
70 en primera instancia desde la sociologa
urbana, creada por esos aos en Francia, y
fundamentalmente desde un amplio conjunto
de intelectuales latinoamericanos pertenecien-
tes a diversas disciplinas y enrolados en la
corriente de la teora de la dependencia.
Estas crticas estaban centradas en el papel
que cumpla la planificacin estatal frente a
las condiciones socio - polticas de los proce-
sos de desarrollo de los pases latinoamerica-
nos y frente a las nuevas formas que asuma el
capitalismo en la regin. Estos debates que-
dan truncos en la Argentina a partir de 1976
y las polticas represivas de la dictadura cie-
rran cualquier espacio de reflexin crtica
hacia el urbanismo tecnocrtico y elitista de
esos aos.
Hacia principios de los aos 80 se reabre la
discusin y los juicios al planeamiento tra-
5
dicional pero con un cambio de sentido
poltico y amplindose, adems, a lo instru-
mental: se cuestiona al Plan como herramien-
ta vlida y se propugna el predominio de la
herramienta del proyecto (autnomo, sin vin-
culacin con los planes y de actitud 'postmo-
encadenar procesos de transformacin terri-
torial. Esta lnea de pensamiento y accin es
simultnea y funcional al auge creciente de
las ideas neoliberales en la Argentina y en
Amrica Latina, desde las cuales, y con el
apoyo de las entidades multilaterales de cr-
dito, se promueve la privatizacin de la ciu-
dad y la desregulacin de las normativas
urbanas. La retirada del Estado de las funcio-
nes de planificacin a partir de mediados de
los aos 70 y particularmente durante los
aos 90, ubica al mercado como principal
asignador de las prioridades, y pone en cues-
tin su rol en la defensa del bien comn y la
representacin de los sectores de escaso po-
der relativo en el conjunto social.
En los ltimos aos, la prctica urbanstica
argentina (tradicionalmente influida por la
cultura internacional) ha experimentado cam-
bios importantes y si bien parece exagerado
hablar de cambio de paradigmas es posible
consignar algunos aspectos:
Los procesos de transformacin urbana
experimentados en mayor o menor medi-
da por nuestras ciudades y la experiencia
acumulada han generado nuevas defini-
ciones de lo que es considerado proble-
ma urbano con una visin mas integral
del territorio.
Reaparece la herramienta del Plan, cues-
tionada entre los 80 y buena parte de los
90, pero, a partir de un eclecticismo
terico y metodolgico ms que notable
y, sobre todo, muy diferente al de las
dcadas pasadas. As la planificacin es
entendida como una plataforma de des-
pliegue de estrategias generales de desa-
6 Eduardo Reese
rrollo urbano que permiten la puesta en
marcha de proyectos de actuacin acom-
paados por una necesaria actualizacin
de los reglamentos urbansticos.
Reforzamiento, por lo menos discursiva-
mente, del papel del poder pblico recla-
mando para el Estado una funcin activa
y mediadora en pro de un mayor equili-
brio social y ambiental.
En forma sinttica, puede decirse que las
principales cuestiones del debate de la plani-
ficacin territorial en Argentina 4 durante los
ltimos 20 aos se pueden agrupar en siete
grandes ejes:
El rol del Estado en la planificacin y
gestin territorial.
La articulacin entre la planificacin, la
gestin y los enfoques de plan-proceso
en contraposicin al plan-libro 5 .
La disyuntiva entre lo sectorial y lo inte-
gral6 .
La consideracin de lo ambiental prime-
ramente a partir de la Conferencia Mun-
dial de Medio Ambiente celebrada en
Estocolmo en 1972 y especialmente en
los ltimos 15 aos priorizando la concu-
rrencia de la cuestin ambiental y la pro-
blemtica del desarrollo 7 .
El debate y los diferentes enfoques sobre
la participacin y la construccin de esce-
narios de planificacin -gestin multiac-
torales.
La emergencia de lo local y la cuestin de
la descentralizacin.
El papel de los instrumentos, especial-
mente en las dificultades de articulacin
entre plan, proyectos y normas.
La articulacin de ideas y el peso relativo
dado a las distintas cuestiones han generado
diversas prcticas de la planificacin que van
desde desestimarla como herramienta de cam-
bio hasta proponer la construccin de un
nuevo paradigma que la legitima y recrea.
2. Los instrumentos de poltica
territorial en la Argentina
2.1. Normas e instrumentos del mbito
nacional y provincial
Como se sabe la Argentina es una sociedad
organizada bajo la forma federal con tres
niveles de gobierno: uno global (nacional o
federal) y dos territoriales (provincial y mu-
nicipal). En el marco de esta organizacin
poltica la cuestin de la distribucin de com-
petencias en referencia a las polticas de
ordenamiento territorial entre la Nacin, las
Provincias y los Municipios ha sido por largo
tiempo fuente de controversias.
Con el fondo de este antiguo debate, la cues-
tin del ordenamiento territorial no ha forma-
do parte, histricamente, de las preocupacio-
nes y de la agenda de gobierno tanto a nivel
nacional como a nivel provincial.
Esto no quiere decir que tanto la Nacin
como las Provincias no dicten normas y eje-
cuten polticas y acciones que tengan muy
fuertes impactos sobre el desarrollo territo-
rial. Por el contrario, en especial durante los
ltimos aos, la fuerte inversin realizada,
en particular en obras pblicas, y las polti-
cas activas de reactivacin econmica han
modificado los escenarios territoriales y han
tenido, en las ciudades y regiones, importan-
tes efectos de reconfiguracin socio - espa-
cial.
De tal forma, la Repblica Argentina, se ha
caracterizado histricamente por no contar ni
con una poltica urbana explcita a nivel na-
cional ni con una ley de suelo y ordenamiento
territorial como sucede en otros pases lati-
noamericanos de rgimen federal como Bra-
sil y Mxico. Sin embargo cuenta con un
conjunto de instrumentos legales y normati-
vos que inciden y condicionan de manera
La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina
sectorial e indirecta, pero a veces importante,
la gestin provincial y local del territorio8 .
En esta lnea, son importantes resaltar aque-
llas normas, tanto del mbito nacional como
provincial, que tienen el denominador comn
de proteger y/o poner en valor mbitos consi-
derados de excepcionales caractersticas a
travs de figuras especiales como parque
nacional, reserva natural, reserva natural es-
tricta, monumento nacional, parque provin-
cial, reserva provincial, etc.
Al mismo tiempo, en los ltimos aos ha
habido una amplia difusin y adscripcin a
figuras jurdicas sancionadas por organismos
internacionales (como por ejemplo la
UNESCO) que declaran a ciertos territorios,
a propuesta de los distintos pases, como
Patrimonio de la Humanidad, Reservas de
Biosferas Sitio Ramsar9. La aplicacin de
estas figuras, en algunas oportunidades muy
asociadas al marketing turstico de las regio-
nes y municipios, generan muy importantes
restricciones y compromisos en las polticas
e instrumentos de ordenamiento territorial de
los municipios10.
Asimismo, desde el mbito del Gobierno
Nacional, actualmente se encuentra en desa-
rrollo el Plan Argentina 2016 - Poltica y
Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordena-
miento Territorial. Construyendo una Argen-
tina equilibrada, integrada, sustentable y so-
cialmente justa bajo la responsabilidad de la
Subsecretara de Planificacin Territorial de
la Inversin Pblica dependiente del Minis-
terio de Planificacin Federal, Inversin P-
blica y Servicios. Adicionalmente en abril de
2006, trece Secretaras y Subsecretaras del
Gobierno Nacional suscribieron una carta en
la que manifiestan su intencin de integrar y
gestionar en forma conjunta la Red Nacional
de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento
Territorial. Por ltimo se mencionan las
iniciativas de la Subsecretara de Desarrollo
7
Urbano y Vivienda11 que ha elaborado dife-
rentes documentos y cartillas cuyo objetivo
es el de proporcionar apoyo tcnico y orien-
tacin metodolgica a los Organismos Pro-
vinciales y Municipales encargados de la
planificacin urbana.
En el mbito provincial se confirma la muy
escasa atencin que ha tenido la temtica del
ordenamiento territorial y del manejo del
suelo en las agendas de gobierno. Las princi-
pales cuestiones a sealar en este aspecto son
las siguientes:
a. Slo la Provincia de Buenos Aires cuenta
con una ley integral de desarrollo urbano:
el Decreto - Ley 8.912, aprobado el 24 de
octubre de 1977, rige el ordenamiento del
territorio provincial y regula el uso, ocupa-
cin, subdivisin y equipamiento del sue-
lo. Esta es una norma que no est dirigida
esencial y directamente a regular la con-
ducta de los individuos sino que establece
condicionantes o estndares dirigidos a
regular la actuacin de los municipios. La
ley tiene una concepcin tecnocrtica del
urbanismo propia de la poca de su formu-
lacin. La lectura del articulado muestra
fundamentalmente un planteamiento del
deber ser de la ciudad y no del que se
puede hacer a partir de la ciudad real. En
este sentido, la ley pauta un tipo de
ciudad propia de los sectores medios y
altos de la sociedad desconociendo las
lgicas con la cual operan los sectores
populares en la produccin del espacio
urbano. Ejemplo de esto ltimo, es que la
ley contiene un captulo completo destina-
do a la regulacin urbanstica de los clubes
de campo (la ciudad formal) y ni siquiera
un artculo vinculado a la promocin de
polticas activas dirigidas a la produccin
de suelo y/o a la mejora del hbitat de los
sectores populares (la ciudad informal).
En la actualidad la Ley se encuentra desac-
tualizada y fuertemente cuestionada por
8 Eduardo Reese
los municipios por el centralismo operati-
vo con el que fue diseada, la falta de
instrumentos de gestin acordes con los
procesos actuales y su falta de flexibilidad.
b. La Ciudad de Buenos Aires hace un fuerte
nfasis en su carta constitucional en la
cuestin de la planificacin del territo-
rio12 :
- El Artculo 19 crea un Consejo de Planea-
miento Estratgico, de carcter consultivo,
con iniciativa legislativa, presidido por el
Jefe de Gobierno e integrado por la institu-
ciones y organizaciones sociales represen-
tativas que tiene como finalidad la de pro-
poner peridicamente planes estratgicos
consensuados que ofrezcan fundamentos
para las polticas de Estado.
- El Artculo 29 determina que la Ciudad
debe definir un Plan Urbano Ambiental,
elaborado con participacin transdiscipli-
naria de las entidades acadmicas, profe-
sionales y comunitarias y que constituir la
ley marco a la que se ajustar el resto de la
normativa urbanstica y de las obras pbli-
cas.
c. A pesar de estos y otros importantes pre-
ceptos contenidos en la Constitucin de la
Ciudad, hasta la actualidad sus instrumen-
tos de gestin urbana no han sido modifica-
dos y/o actualizados en su esencia. El Plan
Urbano Ambiental13 elaborado entre los
aos 1997 y 2000 se encuentra cuestiona-
do por un amplio conjunto de instituciones
intermedias y todava no fue aprobado por
la Legislatura portea. De tal forma, el
antecedente ms reciente referido a linea-
mientos para la gestin urbana de la ciudad
de Buenos Aires (hoy todava vigente le-
galmente), data de 44 aos atrs: el Plan
Director realizado en 1962 por la Oficina
del Plan Regulador de Buenos Aires
(OPRBA)14 . A partir de sus criterios gene-
rales fue elaborado el Cdigo de Planea-
miento Urbano (CPU)15 de 1977 que fue
reformado en mltiples oportunidades y
cuenta con un texto ordenado a partir de la
sancin de la Ley 449 del ao 200016 .
d. Tradicionalmente, las polticas urbanas y
ambientales de la Ciudad de Buenos Aires
tuvieron una importante autonoma del resto
de la regin metropolitana y a pesar del
cambio de status jurdico de la ciudad en
1996 todava no se observan intentos de
articulacin que permitan definir polticas
consensuadas.
Asimismo, es importante destacar la coinci-
dencia en el tiempo de la aprobacin de las
dos herramientas de reglamentacin urbans-
tica que todava hoy estn vigentes y afectan
a la Regin Metropolitana de Buenos Aires:
el Decreto-Ley 8912/77 de Uso del Suelo y
Ordenamiento Territorial de la Provincia de
Buenos Aires y el Cdigo de Planeamiento
Urbano de la Ciudad de Buenos Aires. Am-
bos cuerpos legales fueron aprobados en 1977
y tuvieron en su momento una estrecha rela-
cin con las polticas ms generales de corte
autoritario y antipopular implementadas por
la ltima dictadura.
e. La Provincia de Jujuy cuenta con la Ley
2.903 de 1972 que legisla parcialmente
sobre el fraccionamiento y el uso del suelo.
Los especialistas locales consultados se-
alan que se encuentra en debate un nuevo
texto normativo provincial con un enfoque
ms actualizado e integral sobre el desa-
rrollo urbano.
f. En la Provincia de Mendoza la Cmara de
Diputados, por unanimidad, dio media san-
cin en el pasado mes de Abril del corrien-
te ao (2006) al proyecto de ley de Uso del
Suelo y Ordenamiento Territorial, por lo
que la norma ha vuelto al Senado en segun-
da revisin. En este caso es importante
hacer notar que, segn la informacin reca-
bada, si bien en el tratamiento en particular
La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina
se sugirieron modificaciones a algunos ar-
tculos, la mayora de ellos fueron consen-
suados por lo que el texto final cont con el
acuerdo de todos los bloques partidarios.
El Ministerio de Ambiente y Obras Pbli-
cas ser la autoridad de aplicacin en cuan-
to a la elaboracin de instrumentos de
planificacin a los cuales debern ajustar-
se los sujetos una aprobada esta ley y se
especifica que corresponder a los Muni-
cipios dictar las ordenanzas que regulen su
ordenamiento territorial y el uso del suelo
en su jurisdiccin.
g. En las dems provincias argentinas la le-
gislacin es fragmentaria, dispersa y des-
actualizada. En algunas de ellas, segn las
consultas realizadas, se sigue utilizando de
manera supletoria el Reglamento Nacional
de Mensuras aprobado por Decreto Nacio-
nal 10.028 del ao 1957, para legislar
sobre los fraccionamientos de suelo.
h. Como contracara de esta situacin, todas
las provincias cuentan con moderna legis-
lacin ambiental (incluyendo en algunos
casos sofisticadas reglamentaciones sobre
procedimientos de Evaluacin de Impacto
Ambiental) an cuando su aplicacin pare-
ce ser, hasta el momento, dificultosa y
fragmentaria.
2.2. Normas e instrumentos
del mbito local
El anlisis de las experiencias de planifica-
cin local / municipal en el pas muestra una
amplia diversidad y heterogeneidad de
situaciones y abordajes. Sin embargo, desde
el enfoque de los instrumentos y los procesos
de planificacin, es posible sistematizar las
iniciativas en curso o en elaboracin en cua-
tro grandes grupos:
a. El primer grupo de instrumentos est cons-
tituido por aquellas propuestas de planifi-
9
cacin - gestin, orientadas a promover
procesos de desarrollo de base local o
microregional. Estas iniciativas han toma-
do diversas denominaciones como Planes
Estratgicos de Desarrollo, Planes de De-
sarrollo Local, etc. Las caractersticas co-
munes de estos instrumentos son:
- un esfuerzo por entender los problemas
del territorio desde un enfoque integral /
interdisciplinario de los procesos;
- la configuracin de las propuestas a tra-
vs de un esquema que intenta articular un
conjunto de estrategias sociales, econmi-
cas, espaciales, ambientales, etc., acompa-
adas por un amplio nmero de proyectos
y acciones;
- un fuerte nfasis en la participacin, no
siempre lograda, de los agentes locales;
- un fuerte acento en la revalorizacin del
espacio local / microregional como el es-
pacio privilegiado para la gestin de las
polticas territoriales.
b. El segundo grupo est constituido por aque-
llas iniciativas de planificacin - gestin
que, haciendo un recorte de la complejidad
territorial, abordan centralmente la proble-
mtica de las cuestiones fsico - espaciales
- ambientales. Como en el caso anterior, es
posible encontrar diferentes denominacio-
nes para los instrumentos elaborados: Plan
Urbano, Plan Urbano - Ambiental, Plan de
Desarrollo Territorial, Plan de Ordena-
miento, etc. Las caractersticas comunes
de estos instrumentos son:
- la definicin de las caractersticas y los
escenarios de crecimiento de la ciudad;
- la definicin de estrategias y proyectos
de actuacin fsico - ambientales a diferen-
tes escalas;
- un creciente nfasis en las cuestiones de
prevencin / remediacin de conflictos am-
bientales;
- un intento por pasar de un urbanismo
reglamentarista, ms propio de dcadas
pasadas, a un urbanismo claramente opera-
10
cional an cuando se verifica una escasa
atencin a los instrumentos de gestin del
plan.
c. El tercer grupo, quizs el ms numeroso,
est constituido por un muy amplio abani-
co de instrumentos municipales de carc-
ter estrictamente normativo cuya funcin
principal es la de ser reguladores del uso,
ocupacin, subdivisin y equipamiento del
suelo y/o de diferentes aspectos de la pro-
blemtica ambiental. El panorama en este
grupo muestra una muy extensa variedad
de situaciones:
- desde el punto de vista de la tcnica
legislativa y de la gestin, se puede encon-
trar desde municipios con cdigos urbans-
ticos fuertemente estructurados y compen-
diados a la manera de un digesto hasta
municipios que trabajan con un muy am-
plio men de ordenanzas diferentes, en
algunos casos de manera catica, sobre
temticas especficas y sectoriales;
- desde el punto de vista de los contenidos,
existen ejemplos de municipios que cuen-
tan con cuerpos normativos completos que
abracan las cuestiones urbansticas, am-
bientales y de edificacin hasta municipios
que solo cuentan con escasas regulaciones
de edificacin y/o de subdivisin del sue-
lo;
- en general, las normas urbansticas se
encuentran en muchos casos fuertemente
desactualizadas y presentan un extenso n-
mero de modificatorias y excepciones.
d. El cuarto grupo est constituido por aque-
llas acciones directas sobre el territorio
que, de manera amplia, se pueden denomi-
nar grandes proyectos urbanos. En gene-
ral se trata de proyectos urbansticos lleva-
dos a cabo por los municipios a travs de
una vasta gama de opciones de financia-
miento y que involucran la rehabilitacin
de predios con infraestructuras obsoletas,
la renovacin urbana de barrios degrada-
Eduardo Reese
dos y/o de reas centrales y comerciales, la
relocalizacin o construccin de nuevos
equipamientos sociales / institucionales con
caractersticas de centralidad, etc.
Un punto singular en este anlisis lo constitu-
ye la falta de experiencias en el pas que
excedan el territorio municipal y aborden el
mbito supra local. Un ejemplo claro en este
sentido es la Cuenca Matanza - Riachuelo. La
Cuenca tiene un largo de 70 km, abarca 2.940
km2 de superficie entre el sur de la ciudad de
Buenos Aires y 13 municipios bonaerenses y
afecta a mas de tres millones y medio de
habitantes. La elaboracin de un plan de
desarrollo con estrategias para el conjunto
del territorio, que supere el abordaje sectorial
hidrulico-ingenieril, se encuentra impedida
histricamente, entre otras cosas, por la enor-
me superposicin no coordinada de jurisdic-
ciones e intereses de organismos nacionales,
provinciales y municipales. El caso del Ma-
tanza - Riachuelo es solo uno, aunque quizs
el mas grave por la escala de sus problemas,
de una gran cantidad de casos en el pas donde
se hace imperiosa la necesidad de crear mbi-
tos institucionales de gestin territorial inter-
jurisdiccional a partir de la celebracin de
convenios y acuerdos para posibilitar la pues-
ta en marcha de estrategias de desarrollo y
ordenamiento. Los anlisis parecen mostrar
que en nuestra cultura poltica, la puesta en
marcha de organismos de este tipo han sido
en general de difcil manejo y lento accionar.
Con referencia a la gestin local del ordena-
miento territorial, las principales conclusio-
nes generales que pueden sealarse en base a
los estudios y consultas realizadas, asumien-
do el riesgo que implica este tipo de genera-
lizaciones a nivel nacional en un pas fuerte-
mente heterogneo, son las siguientes:
En lneas generales, los planes y las nor-
mativas locales parecen cumplir un papel
de adecuacin pasiva de la poltica mu-
La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina
nicipal a los procesos territoriales ms
generales. En este sentido la planificacin
territorial tiene un enfoque de corte pura-
mente administrativo. Son escasos los
ejemplos donde se asume el proceso de
planificacin desde un enfoque de ges-
tin activa del territorio.
Las reas tcnicas de los municipios no
cuentan con anlisis o estudios del com-
portamiento del mercado inmobiliario en
sus distritos y las medidas que implemen-
tan suelen seguir su lgica en forma
acrtica.
Parece subsistir, en los organismos esta-
tales responsables de la planificacin y de
los proyectos urbanos, una serie de rigi-
deces en la elaboracin e implementacin
de nuevos instrumentos urbansticos:
- Por un lado, existe una fuerte tradicin
que reduce la poltica urbanstica sola-
mente a una accin de tipo regulatoria va
la aplicacin de cdigos u ordenanzas de
zonificacin / edificacin.
- Por otro, se detecta una total desarticu-
lacin entre herramientas urbansticas
(plan/proyectos), herramientas fiscales y
administrativas (simplificacin de trmi-
tes para ciertas iniciativas), herramientas
de corte tributario (cargas y desgravacio-
nes impositivas para favorecer o desalen-
tar actividades o procesos) y polticas
econmicas activas (por ejemplo lneas
de financiamiento bancario con subsidios
diferenciales en las tasas de inters para
actividades urbanas a promocionar).
Las normativas urbansticas analizadas
siguen con mayor o menor rigor las pautas
del planeamiento tradicional y de la
lgica del zooning como criterio bsico
de sus propuestas contribuyendo a segre-
gar las diversas zonas y usos urbanos y a
reducir los niveles de vitalidad y diversi-
dad urbana.
11
Los anlisis sobre la gestin local del urba-
nismo realizados ms arriba deben, contex-
tuarse en la situacin de debilidad en la que se
encuentran los gobiernos municipales y los
agentes locales en la mayora de nuestras
ciudades. Esta situacin se ha hecho paulati-
namente crtica en la medida que se ampli la
brecha entre la cada vez ms extensas compe-
tencias que se les asignan y las reales autono-
mas (poltica, econmica y financiera) y
capacidades con las que cuentan para llevar-
las a la prctica.
3. El debate de una nueva
agenda urbana
En los pargrafos anteriores hemos intentado
resumir muy brevemente la evolucin de las
ideas y de las prcticas urbansticas en nues-
tro pas, en particular durante los ltimos 20
/ 25 aos, y reflejar algunas de las cuestiones
que caracterizan la situacin actual de la
gestin territorial desde los diferentes niveles
de gobierno. En este marco, interesa ahora
sintetizar, asumiendo nuevamente el riesgo
de la generalizacin, los procesos y tenden-
cias verificables e intentar elaborar una agen-
da de temticas relevantes para nuestras ciu-
dades.
Las transformaciones territoriales ocurridas
en las ltimas dos dcadas han tenido una
fuerte repercusin territorial fundamental-
mente en la Regin Metropolitana de Buenos
Aires y en las principales ciudades del siste-
ma urbano argentino en la medida que el
sistema econmico se apoya principalmente
en stas y en las metrpolis para efectivizarse.
Sin embargo las ciudades intermedias no han
estado exceptuadas de estos cambios. Muy
por el contrario, este proceso dio lugar a
nuevas oportunidades y limitaciones con re-
lacin a su localizacin relativa 17 junto a las
crisis cclicas y a las transformaciones acele-
radas de su base econmica urbana.
12
Luego del perodo neoliberal en que las
ciudades y polticas estrecharon sus vnculos
con el mercado, la crisis y las movilizaciones
populares producidas a finales del ao 2001
modificaron los escenarios y con ello un
amplio conjunto de polticas. Esto plantea a
su vez una nueva agenda para las ciudades y
para la gestin pblica.
Los componentes ms generales que se pue-
den sealar de estos cambios son los siguien-
tes:
a. La modificacin de las variables ma-
croeconmicas junto a un variado grupo
de medidas complementarias, como el
estmulo al mercado interno, producen
desde 2003 una importante reactivacin
econmica y en particular el resurgimien-
to de un amplio conjunto de sectores
productivos.
b. El sostenido crecimiento tuvo como efec-
to una paulatina reduccin de los altos
niveles de pobreza y desempleo. Sin em-
bargo este efecto de derrame no modi-
fica una caracterstica estructural del
modelo: la desigualdad en la distribucin
tanto de las cargas de la crisis como de los
beneficios del crecimiento. Esta, entre
otras cuestiones, estn consolidando el
modelo de segregacin social y espacial
de nuestras ciudades que se comenz a
verificar especialmente desde finales de
los aos '80.
c. El Estado reasume un rol activo en diver-
sas polticas y en particular en la inversin
de la obra pblica.
As, y desde una mirada urbanstica, las ciu-
dades grandes y medias argentinas18 enfrentan
nuevos escenarios y nuevos desafos que se
entremezclan con los problemas heredados
tanto de la etapa de crecimiento acelerado del
Estado de Bienestar anterior como de la
fase de reestructuracin econmica y poltica
con sus dramticas consecuencias socio terri-
Eduardo Reese
toriales. La complejidad de la realidad urba-
na actual se apoya en la constatacin de
conflictos que se superponen y en algunos
casos se agravan y que identificamos simpli-
ficadamente en el siguiente cuadro. (ver pag.
siguiente)
En base a la sntesis anterior, proponemos a
continuacin poner a discusin algunas cues-
tiones que, a nuestro criterio, forman parte de
la agenda de debate y accin en nuestras
ciudades.
i. Tipos de crecimiento y de ocupacin
del suelo urbano
An cuando el crecimiento demogrfico de
las ciudades en la Argentina no parece man-
tenerse actualmente en las altas tasas que
mostraron hasta el tercer tercio del siglo pa-
sado, la cuestin del crecimiento residencial
seguir siendo un aspecto de principal pre-
ocupacin en los prximos aos19 .
As, el desafo que se presenta es reinterpretar
este desafo no slo como un problema cuan-
titativo, que es el que ha dominado tradicio-
nalmente la preocupacin de nuestros planes
urbansticos (cuntas nuevas viviendas y equi-
pamientos hay que programar, cunto suelo
es necesario ocupar y con qu indicadores,
etc.), sino tambin como una cuestin de
calidad y de modo de organizacin urbana:
qu estructura territorial adoptar, qu tipo de
productos y de diseo de piezas urbanas son
las ms convenientes, qu modelo de perife-
ria se implementa, cul debe ser la relacin de
las nuevas urbanizaciones con el paisaje y la
naturaleza, etc.
El modelo de crecimiento de las ciudades
argentinas estuvo basado tradicionalmente
en el loteo popular20 a bajo precio y con
escasos niveles de cobertura de infraestructu-
ra. El loteo popular ha sido un elemento
central en la organizacin socio-espacial de
La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina
Problemas heredados del modelo Problemas heredados del
de crecimiento hasta mediados modelo de crecimiento hasta
de los 70
Tipos de crecimiento y ocupacin del suelo urbano
Alto crecimiento de la poblacin urbana
y expansin de la ciudad auto-construida
de baja densidad.
Dficit de servicios pblicos.
Diferenciacin socio espacial urbana.
Importantes reas ocupadas por
instalaciones industriales, ferroviarias,
militares, etc, actan de barreras
urbanas y deterioran los entornos.
Derecho a la ciudad y acceso de los sectores populares al suelo
Polticas de vivienda estatal
fragmentarias y discontnuas,
predominantemente a travs de grandes
conjuntos en periferias. Subordinacin a
las lgicas del mercado de suelo.
Informalidad reducida a los sectores de
pobreza estructural: consolidacin de
villas.
Mercados de suelo dbilmente
regulados y fuertes expectativas de
rentas especulativas.
Calidad urbana y conflictos ambientales
Urbanizacin con muy baja calidad
urbana y ambiental de los espacios
pblicos centrales y barriales.
Conflictos funcionales y ambientales
entre actividades urbanas. Falta de
competencias locales en materia de
control ambiental.
Coordinacin de la gestin estatal (entre jurisdicciones y entre entes reguladores) / Articulaciones
pblico privado / Mecanismos de participacin ciudadana
Debilidad y fragmentacin poltica e
institucional.
Dbil capacidad de gestin y de
participacin de la poblacin en la toma
de decisiones.
Posibles tendencias recientes
2002
Reduccin del crecimiento demogrfico
y expansin de periferias por grandes
emprendimientos: archipilagos
urbanos.
Privatizacin de los servicios. Los
incumplimientos contractuales de las
empresas privatizadas y los niveles
crecientes de desempleo y pobreza
urbana dificultan la ampliacin de la
oferta de nueva infraestructura bsica.
Fragmentacin en enclaves
residenciales, recreativos, comerciales,
etc.
Reciclado de grandes predios con
instalaciones obsoletas en reas
centrales y pericentrales de las
ciudades, generalmente vinculadas a
centros comerciales, torres de oficinas
y/o viviendas de categora.
Reforma del sector vivienda dentro de la
reforma del Estado. Mejora de la
eficiencia en el sistema de
financiamiento. Subordinacin a las
lgicas del mercado de suelo
profundizando la segmentacin de las
periferias.
Durante la dictadura: erradicacin de
villas y represin. Crecimiento de la
informalidad (ocupaciones de tierras y
viviendas) asociada al aumento del
desempleo, de la pobreza y de la
desigualdad social.
Mercados de suelo dbilmente
regulados y fuertes expectativas de
rentas especulativas.
Nuevos consumos y espacios pblicos
privatizados.
Nuevas exigencias y modernizacin de
normas en materia de calidad
ambiental. El aumento de conciencia
ambiental de las empresas y de la
poblacin en general presiona para
mejorar los instrumentos de regulacin
del desarrollo urbano.
Emergencia de diferentes formas de
articulacin pblico privadas.
Privatizacin de la ciudad.
Desconcentracin de
responsabilidades, mayores demandas
sociales, cambios socio-econmicos
con fuertes impactos territoriales.
13
Bajo crecimiento demogrfico y
periferizacin de la poblacin en un
proceso en el que conviven los dos
modelos de crecimiento anteriores.
Crisis del sistema de privatizacin de
servicios de saneamiento y tendencia a
la re-estatizacin. La persistencia de la
desigualdad limita el financiamiento de
ampliacin de redes bsicas de escala
barrial.
Acentuacin de la segregacin urbana
a partir de un nuevo tipo .
Cascos centrales tradicionales en
proceso de debilitamiento frente a la
competencia de las nuevas reas de
centralidad e inters.
Reactivacin de la construccin de
vivienda con fuerte incremento de la
inversin pblica. Subordinacin a las
lgicas del mercado de suelo
profundizando la segmentacin de las
periferias.
Alta informalidad a pesar de la
reduccin de los niveles de pobreza
como producto de la desigualdad
sostenida y de los altos precios de la
tierra.
Mercados de suelo dbilmente
regulados y fuertes expectativas de
rentas especulativas.
Deterioro de los centros tradicionales
por la emergencia de nuevas reas de
centralidad en grandes
emprendimientos.
Aumento de conflictos ambientales por
contaminacin (Cuenca Riachuelo,
Cuenca Reconquista, emprendimientos
mineros, etc,) y por sobre explotacin o
privatizacin de recursos (cordillera
andina, urbanizaciones atlnticas, etc.).
Reaparicin de empresas estatales.
Mayor protagonismo estatal en las
asociaciones pblico privadas.
Incremento de las movilizaciones
populares post crisis de 2001 por
demandas urbansticas. Revisin de
formas y metodologas de participacin
e involucramiento de la sociedad.
14
nuestras ciudades y se constituy as en el
mecanismo principal con el cual se expandie-
ron en forma extensiva las tramas urbanas
dando como resultado una muy baja ocupa-
cin del suelo con densidades en la periferia
que no superan en muchos casos los 20 - 30
hab/ha y por lo tanto incrementando de mane-
ra sustancial los costos de urbanizacin.
Adicionalmente, las nuevas formas de expan-
sin fragmentada de las ciudades y de urbaniza-
cin de espacios rurales y naturales que se
vienen desplegando con gran amplitud a lo
largo de los ltimos 20 aos responden a la
operacin de lgicas muy diferentes a aquellas.
El modelo ms denso de desarrollo urbano
con relacin a los costos de los equipamien-
tos y de la infraestructura apareci siempre en
el debate y en las expectativas de nuestras
polticas urbanas como una alternativa viable
frente a las dificultades y demandas del desa-
rrollo suburbano. Sin embargo el modelo
urbano denso tiene un conjunto de lmites
dados por diferentes cuestiones (proporcin
entre espacio libre o pblico y espacio lleno
o edificado, etc.) pero en particular por un
cambio en los patrones y demandas de loca-
lizacin residencial.
Asimismo, resulta fundamental incorporar a
nuestros planes de urbanismo una concep-
cin ms integrada de las funciones y activi-
dades que permita un desarrollo urbano ms
complejo, que no segrega las diversas zo-
nas urbanas a travs de la especializacin
funcional. La opcin de mezcla de funciones
y actividades debe ser no slo entendida
como superacin de la simplificacin del
urbanismo tradicional, sino que debe adems
responder a un criterio amplio de vitalidad y
diversidad urbana y a la reduccin de la
segregacin de los diferentes sectores socia-
les.
Desde esta mirada, la produccin de una
ciudad inclusiva, requiere tambin de una
Eduardo Reese
fuerte articulacin y niveles de correspon-
dencia entre las normas urbanas y otras deci-
siones polticas que tienen gran incidencia
sobre el crecimiento y la densificacin, como
las polticas de vivienda, las decisiones de
extensin de redes de infraestructura, las fa-
cilidades de acceso al suelo por parte de los
sectores populares, las polticas impositivas,
las decisiones de ordenamiento y regulacin
del transporte pblico, etc., que suelen estar
cruzadas por fuertes presiones de actores
pblicos y privados con capacidad de deci-
sin que trasciende el mbito local municipal
(los Institutos de Vivienda Provinciales, las
empresas constructoras, los agentes inmobi-
liarios, los partidos polticos en momentos
electorales, etc.). En trminos del anlisis de
la produccin de suelo urbano esto puede
resultar obvio. Sin embargo esta obviedad en
un gran nmero de nuestras ciudades suele
estar ausente y, por lo tanto, interpela a la
gestin urbanstica local sobre su capacidad
para establecer negociaciones y conducir las
acciones sectoriales que den como resultado
un territorio cohesionado.
ii. Derecho a la ciudad y acceso de los
sectores populares al suelo
Asociado a lo anterior, el crecimiento en
damero de nuestras ciudades respondi, his-
trica y casi exclusivamente, a los mecanis-
mos del mercado y al predominio de intereses
en gran medida especulativos. En el contexto
actual, los cambios generales ocurridos des-
de 2003, sealados ms arriba, estn teniendo
verificables impactos en la configuracin
socio territorial de nuestras ciudades:
a. La reactivacin de las actividades econ-
micas y la expansin de la demanda en
general operan como factores de causa -
efecto del crecimiento de la construccin21 y
del aumento de la demanda de suelo para
nuevos usos y actividades.
b. El conjunto de estos procesos ha generado
La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina
y transferido importantes rentas a los pro-
pietarios particulares del suelo producien-
do adicionalmente un alza significativa de
los precios, a tasas superiores que el creci-
miento de la economa22, en un contexto de
escasas y dispersas regulaciones.
c. Adicionalmente, las sociedades latinoame-
ricanas en general y la Argentina en parti-
cular tienen una antigua cultura rentista
devenida, entre otras causas, de la inestabi-
lidad de sus economas y de los numerosos
ciclos de expansin y retraccin. De tal
forma la propiedad inmueble, asociada a
dispositivos de promocin de una intensa
especulacin sobre el aumento de sus pre-
cios, ha sido histricamente el lugar de
refugio y proteccin de los ahorros empre-
sariales y familiares. Estos elementos han
conformado una extendida cultura no tan
solo permisiva con la especulacin rentista
y con la apropiacin privada de las plusva-
las que se generan socialmente, sino acep-
tada como fuente legitimada de actividad
econmica y de ganancias.
d. Por otro lado, las polticas pblicas han
contribuido en gran medida a la valoriza-
cin diferencial del suelo a travs de las
normativas de usos del suelo, de las obras
pblicas, de proyectos promovidos o me-
diante acciones de modificacin de la dis-
tribucin espacial de accesibilidad, gene-
rando mayores desigualdades socioespa-
ciales al interior de las ciudades.
e. La resultante directa del aumento de las
expectativas especulativas en los precios
de la tierra es la imposibilidad de crecientes
sectores de la poblacin de acceder al mer-
cado formal y, por lo tanto, del aumento de
la informalidad a pesar, como se dijo ms
arriba, de la drstica reduccin de los nive-
les de pobreza y de desempleo desde 2003.
En Amrica Latina las formas de funciona-
miento de los mercados de tierra producen
una ciudad econmicamente desigual, so-
cialmente excluyente, espacialmente segre-
15
gada y ambientalmente insostenible. Los al-
tos y a veces irracionales precios de la tierra
se explican no slo por la operacin de un
mercado estructuralmente imperfecto, sino
por la ausencia de efectivas formas de gestin
de la tierra urbana. Los mercados de tierra
son relaciones sociales y por eso es posible
incidir en ellos (Instituto Lincoln de Polti-
cas de Suelo, 2004).
De esta forma, un eje central del urbanismo
actual es el de la bsqueda de equidad en la
distribucin de los costos y beneficios del
proceso de urbanizacin y, por lo tanto, el
desafo de promover una ciudad mas integra-
da en el marco de una creciente presin sobre
el suelo como producto de la expansin de la
demanda de viviendas, equipamientos, nue-
vas actividades econmicas y servicios23.
En este punto se abre otro vasto espacio de
debate en la agenda: el de los mecanismos de
regulacin del mercado del suelo.
Para incidir en el funcionamiento de los mer-
cados de tierra urbana (formales e informa-
les), promover un uso sostenible y justo de
este recurso, reducir sus precios, producir
tierra equipada para los pobres y repartir ms
equitativamente las cargas y las ganancias; es
necesario:
- articular las polticas de desarrollo urbano
con las polticas de tributacin de la tierra;
- promover una nueva visin y legislacin
urbanstica en que se diferencie el derecho
de propiedad del derecho de edificacin y
se comprenda que las plusvalas generadas
no pertenecen exclusivamente a los pro-
pietarios de la tierra;
- crear mecanismos para la recuperacin y
distribucin de plusvalas que permitan
producir tierra urbana equipada para los
sectores sociales de menores ingresos y
compensar las desigualdades urbanas (Ins-
tituto Lincoln de Polticas de Suelo, 2004).
16
Hasta el momento las experiencias en la Ar-
gentina en este campo han sido escasas, pol-
ticamente tmidas y estn siempre amena-
zadas por las presiones de los grupos inmobi-
liarios amparados en una legislacin dbil y
obsoleta.
iii. Calidad urbana y conflictos
ambientales
La incorporacin de la variable ambiental a
los instrumentos de gestin de la ciudad
supone adoptar el concepto de desarrollo
sostenible como marco para el diseo e
implementacin de las polticas urbanas. El
desarrollo sostenible es uno de los mayores
desafos a los que se enfrentan las socieda-
des en todo el mundo pero la definicin
operativa de este concepto en nuestras re-
giones perifricas es todava ambigua y las
concepciones ms difundidas sobre las rela-
ciones entre ambiente, planificacin y ges-
tin urbana no logran superar una mirada
recursista (anlisis del recurso agua, aire y
suelo) ni inducir prcticas integrales con-
cretas. A pesar de estas limitaciones, los
planes de urbanismo estn paulatinamente
introduciendo las condiciones ambientales
y el respeto al entorno y al paisaje urbano en
las estrategias de desarrollo territorial. El
territorio formalizado en un paisaje urbano
y rural concreto, identificable de cada ciu-
dad y de su propia diversidad, empieza a ser,
cada vez ms, un elemento marco de la
planificacin urbanstica.
A partir de esto, nos interesa resaltar dos
cuestiones que son complementarias entre s.
En primer lugar, es ampliamente conocido el
crecimiento exponencial de las demandas de
la poblacin por un ambiente sano. Los
difundidos conflictos de los ltimos aos
(Esquel, Gualeguaych y Riachuelo por citar
solo algunos) son la cara visible de muchos
otros ms que de manera atomizada y menos
Eduardo Reese
conocida (la localizacin de feed-lots en va-
rios municipios, la proteccin de las sierras
en Tandil, la localizacin de hoteles y otros
servicios tursticos en Villa La Angostura y
en otras localidades patagnicas, etc.) inter-
pelan duramente el sentido de las polticas
territoriales adoptadas hasta la actualidad.
De esta forma, se han convertido en los emer-
gentes de un proceso de cuestionamiento
social a un modelo de desarrollo que combina
dramticamente un mercado promotor de la
ocupacin indiscriminada del territorio y unas
polticas pblicas dispersas y, en muchos
casos, cuanto menos negligentes.
Por otro lado, y como dijimos ms arriba de
manera complementaria con lo anterior, la
incorporacin de lo ambiental en la proble-
mtica urbana tiende muchas veces a consti-
tuirse en un ejercicio reduccionista de aa-
didura del paisaje natural en la definicin de
los espacios pblicos del estilo: hay que
incorporar ms plazas o ms rboles o ms
verde. No estamos cuestionando la necesi-
dad de ms plazas, ms rboles o ms verde
sino la confusin de lo ambiental con lo
natural como uno de los deslices ms co-
munes en los enfoques vigentes. El ambiente
urbano es esencialmente un ambiente cons-
truido y, en l, el urbanismo, como se sabe,
tiene un papel central. El ambiente del espa-
cio pblico debe ser entendido desde una
mirada integral que incorpore los componen-
tes culturales y muchas veces difusos, de las
identidades locales. La nocin de lugar, de
representacin simblica de lo construido, de
relectura de los lenguajes arquitectnicos, de
recuperacin de la historia o mejor de las
historias son los componentes fundamenta-
les del ambiente urbano que otorgan sentido
al proyecto de espacio pblico de nuestras
ciudades. De all, la importancia que tienen,
por ejemplo y entre otras, las numerosas
iniciativas de recuperacin de las reas cen-
trales que se pueden relevar actualmente en el
pas 24 .
La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina
iv. Coordinacin de la gestin estatal
(entre jurisdicciones y entre entes
reguladores)
Articulaciones publico - privada /
Mecanismos de participacin ciudadana
Ms arriba se ha hecho hincapi en la debili-
dad de los municipios a la hora de llevar a la
prctica diferentes polticas y proyectos ur-
banos. La difundida descentralizacin que se
implement en la Argentina desde mediados
de los 80, apoyada por las reformas constitu-
cionales provinciales y nacional y por las
entidades multilaterales de crdito, en la gran
mayora de los casos ha resultado ser pura-
mente formal. La autonoma municipal, en
la prctica, ha significado la desconcentra-
cin de funciones y responsabilidades sin
transferencias de capacidades ni recursos. La
ausencia de ingresos genuinos suficientes y
de capacidades de gestin genera, en los
municipios una fuerte dependencia poltica,
instrumental, econmica y financiera. En con-
secuencia, el ejercicio efectivo del poder a
nivel local, la toma de decisiones y la defini-
cin de prioridades, suelen estar sujetas a los
condicionamientos y a las modalidades de
accin de los gobiernos provinciales, de la
financiacin externa y/o de agentes privados
con capacidad de inversin que suelen re-
emplazar la accin del Estado.
Por otro lado, la planificacin territorial
tuvo, y lamentablemente en muchos casos
sigue manteniendo actualmente, una manera
tecnocrtica y centralista de operar. Los tc-
nicos de diferentes niveles toman decisiones
sobre el desarrollo con una lgica que podra-
mos llamar de arriba hacia abajo en la que
slo cuenta la mirada de la oferta y los recur-
sos son asignados siguiendo procedimientos
modelsticos. As, la prctica de la planifica-
cin ha sido marcadamente sectorialista y
poco integral y adolece de una gran ausencia
de capacidades efectivas de operatividad
(Catenazzi y Reese, 1998).
17
Subsiste, de este modo, en los organismos
estatales responsables de la planificacin y
de los proyectos urbanos, una serie de rigide-
ces en la elaboracin e implementacin de
nuevos instrumentos urbansticos:
Una fuerte tradicin que reduce la polti-
ca urbanstica solamente a una accin de
tipo regulatoria va la aplicacin de cdi-
gos u ordenanzas de zonificacin.
La desarticulacin entre herramientas ur-
bansticas (plan/proyectos), herramientas
fiscales y administrativas (simplificacin
de trmites para ciertas iniciativas), he-
rramientas de corte tributario (cargas y
desgravaciones impositivas para favore-
cer o desalentar actividades o procesos) y
polticas econmicas activas (financia-
miento bancario con subsidios diferen-
ciales en las tasas de inters).
A pesar de esto, en lo que se refiere a la
gestin y al control pblico de la ejecucin de
las decisiones y los proyectos, se verifica una
preocupacin por abandonar los sistemas r-
gidos de normas para sustituirlos por proce-
sos de concertacin y compromisos vincula-
dos a resultados o intervenciones concretas.
En suma, el debate actual est poniendo el
acento en la calidad y pertinencia de la formu-
lacin de reglas del juego y no en la precon-
figuracin normativa de los resultados. De
esta forma, se estn desarrollando instrumen-
tos para una accin territorial ms impulsora
y movilizadora y menos preocupada por pro-
hibir; una planificacin menos rgida y ms
eficaz, sin renunciar a la calidad de los resul-
tados, o, precisamente, como exigencia de
resultados.
La posibilidad de profundizar este debate
significa una oportunidad para repensar un
conjunto de metodologas alternativas que,
basadas en un replanteamiento de las relacio-
nes entre gobierno, territorio y comunidad,
permitan disear nuevos marcos y enfoques
18
de actuacin ms democrticos y participati-
vos y, por lo tanto, diferentes a los de la
planificacin tradicional.
4. Breve reflexin final
Las nuevas demandas surgidas de los rpidos
y profundos cambios que se estn producien-
do en la sociedad y en las ciudades argentinas
requieren de respuestas acordes a travs de
nuevas formas de intervencin urbanstica y
estrategias de gestin. Por lo tanto el sentido
que adquiere hoy la intervencin en el territo-
rio no es solamente normativo sino tambin
instrumental. La resolucin de los problemas
urbanos requiere de la definicin de recursos
e instrumentos de gestin que permitan pasar
a un urbanismo centrado en la cohesin social
y fuertemente operativo que requiere la defi-
nicin de nuevos instrumentos y recursos.
Se trata de un problema esencialmente polti-
co: que el territorio sea objeto de la poltica y
de liderar un rumbo de desarrollo que cambie
sustantivamente las tendencias.
Como dice Raquel Rolnik (1997):
Los principales problemas urbanos a en-
frentar, particularmente en Amrica Latina
remiten al alto grado de injusticia en la distri-
bucin de los costos y de los beneficios en las
ciudades. El enfrentamiento de esos proble-
mas exige un nuevo paradigma de planea-
miento urbano para sustituir el planeamiento
tecnocrtico basado en un modelo de ciudad
ideal. Este proyecto de ciudad del futuro
apostaba en la posibilidad de conduccin,
por parte del poder pblico, del proceso de
crecimiento y desarrollo urbano, realizada a
travs de grandes inversiones en transportes,
sistema viario, infraestructura y equipamien-
tos pblicos y de un control estricto de la
accin de los agentes privados dado por el
disciplinamiento del uso del suelo, sobretodo
Eduardo Reese
con la zonificacin funcional. Este modelo
tambin corresponda integralmente a una
concepcin del Estado como protagonista
nico en la definicin y conduccin de las
polticas pblicas, confiando en su poder de
inversin y control y descalificando el papel
y posicin de la ciudadana. Finalmente, bajo
esta concepcin, se operaba una separacin
total entre planeamiento y gestin e incluso
un conflicto entre estas dos dimensiones,
operando el planeamiento apenas en la esfera
tcnica y la gestin en la dimensin poltica.
En la prctica, muy poco de lo que se idealiz
de esa forma ha salido del papel y gran parte
de la ciudad real no tiene que ver con las
normas y estndares propuestos, lo que tradu-
ce la ineficacia de este paradigma para en-
frentar los retos de la ciudad. Un nuevo para-
digma que privilegia la ciudad real, aceptan-
do en ella la presencia permanente del con-
flicto y tomando la gestin cotidiana como
punto de partida se est desarrollando en
algunas ciudades latinoamericanas. Este nue-
vo paradigma parte del planteamiento de que
la ciudad se produce por una multiplicidad de
agentes que deben tener su accin concerta-
da, generando un pacto que corresponda al
inters pblico de la ciudad. Presupone una
revisin permanente para ajustes o adecua-
ciones, que mantenga un seguimiento de la
dinmica de la produccin y reproduccin de
la ciudad.
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cin de Buenos Aires, 2004.
Notas
1. Este pargrafo se basa en: Reese, E. (con la
colaboracin de Duarte, J.) Planificacin urbana
en la Argentina: conflictos y perspectivas - Mi-
19
nisterio de Economa y Produccin de la Nacin.
2. Los principales antecedentes son el Proyecto
Orgnico para la Urbanizacin de la Capital Fede-
ral de la Comisin de Esttica Edilicia en 1925 y
el Plan Regulador y de Extensin de la Municipa-
lidad de Rosario en 1935.
3. Para un anlisis de los Planes y Cdigos de la
Ciudad de Buenos Aires ver Surez, O. (1989) y
Novick, A. y Nuez T. (1995). En una apretada
sntesis puede mencionarse que la tendencia de
los planes llega a Buenos Aires a travs de la
Comisin de Esttica Edilicia a travs del Proyec-
to Orgnico para la Urbanizacin del Municipio:
el Plano Regulador y de Reforma de la Capital
Federal (1925). Posteriormente se pueden citar
los siguientes: el Plan Director para la Ciudad de
Buenos Aires y lineamientos generales para el
Area Metropolitana y su regin. (publicado en
1962), el Esquema Director del Ao 2000. Esque-
ma Director de la Organizacin del Espacio de la
Regin Metropolitana de Buenos Aires (publica-
do en 1970), el SIMEB (Sistema Metropolitano
Bonaerense) en 1979, el Concurso Veinte Ideas
para Buenos Aires (1986), el Proyecto 90 y el Plan
Urbano Ambiental (1997 2001).
4. En parte basado en un trabajo realizado por
Catenazzi, A., Kullock, D., Pierro, N. (2001)
sobre nuevas corrientes de pensamiento en plani-
ficacin urbana.
5. Se refiere a los planes no implementados (y que
engrosaron las bibliotecas) y por lo tanto a un
tipo de planificacin, que hemos denominado
tradicional, que tiene un fuerte desapego o
descompromiso por los instrumentos y procedi-
mientos de la gestin poltico-tcnica del territo-
rio.
6. Nos referimos al debate entre planificacin por
sectores (econmica, social, urbanstica, etc.) y
planificacin integral (global y holstica) que se
basa en la totalidad analtica para interpretar a la
sociedad; caracterstica que no permite la intro-
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duccin de cambios deliberados en aspectos espe-
cficos de ella sin que afecten o sean afectados por
las tendencias en las dems partes.
7. En ese proceso puede reconocerse el pasaje
desde una caracterizacin unidimensional de la
cuestin, preocupada fundamentalmente por la
preservacin de los recursos naturales, a una
caracterizacin mutidimension al interactuante y
compleja que alcanza su mxima expresin en los
trminos de la sustentabilidad ambiental, social,
cultural, poltica y tica. Tambin puede recono-
cerse un pasaje desde una consideracin sincrni-
ca y asptica de la problemtica ambiental, a una
consideracin diacrnica en la cual, la aparicin
de actores sociales con distintos roles, funciones
y responsabilidades, personaliza y politiza dicha
consideracin.
8. Entre ellas y de manera muy resumida se
destacan: ley 12.665 de la Comisin Nacional de
Museos, Monumentos y Lugares Histricos, le-
yes 13.512 y 19.724 de Propiedad Horizontal y de
Prehorizontalidad, ley 22.351 de Parques Nacio-
nales, ley 24.374 de Regularizacin dominial, ley
24.464 de Creacin del Sistema Nacional de la
Vivienda, ley 25.675 de Poltica Ambiental Na-
cional, ley 25.997 de Poltica Nacional de Turis-
mo, etc.
9. Argentina cuenta con 34 sectores declarados
bajo las distintas figuras del mbito nacional
(parque nacional, reserva natural estricta, etc.) y
una cantidad importante de reservas y parques
provinciales. A esto deben sumarse 8 zonas decla-
radas Patrimonio de la Humanidad y 13 sitios
Ramsar.
10. En este caso se pueden citar las iniciativas de
ordenamiento territorial de Puerto Pirmides y
Puerto Madryn en relacin a la declaracin de
Patrimonio de la Humanidad de la Pennsula de
Valds. Asimismo es interesante seguir atenta-
mente los conflictos que parecen presentar las
iniciativas de planificacin del desarrollo local de
los pueblos localizados dentro del rea protegida
Eduardo Reese
con la misma figura en la Quebrada de Humahuaca
y, en un futuro cercano, con el proyecto de
reactivacin del corredor ferroviario San Salva-
dor de Jujuy La Quiaca.
11. Es de destacar que la Subsecretara de Desa-
rrollo Urbano y Vivienda (organismo que tiene
histricamente como funciones dictar los grandes
lineamientos de poltica del sistema urbano na-
cional) tiene actualmente bajo su dependencia la
mayora de los Programas que el Gobierno Nacio-
nal desarrolla en el mbito de la vivienda y la
infraestructura social. La accin de estos progra-
mas, implementados por los diferentes Institutos
de Vivienda provinciales, tienen extraordinarios
impactos (positivos y negativos) en el desarrollo
urbanstico de las ciudades en la Argentina. Algu-
nos de ellos son: FONAVI - Fondo Nacional de la
Vivienda, Programa Federal de Construccin de
Viviendas, Programa Federal de Mejoramiento
de Vivienda -MEJOR VIVIR, Programa Federal
de Emergencia Habitacional, Programa Federal
de Solidaridad Habitacional, PROMEBA - Pro-
grama de Mejoramiento de Barrios, Programa de
Mejoramiento Habitacional y de Infraestructura
Bsica, PROPASA - Programa de Provisin de
Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Bsi-
co, Programa para la Recuperacin de Zonas
Afectadas por las Inundaciones, Programa Rosa-
rio Hbitat, etc.
12. Adicionalmente, es importante remarcar que
la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Bue-
nos Aires, incorpor como destacada novedad el
principio de la participacin ciudadana. Desde su
mismo comienzo, el Artculo 1 menciona que la
Ciudad ...organiza sus instituciones como de-
mocracia participativa.... Esta figura de la parti-
cipacin se repetir luego, a lo largo de todo su
texto, ms de una veintena de veces y en signifi-
cativas aplicaciones.
13. La Ley 71, sancionada el 3 de septiembre de
1998 cre el Consejo para la elaboracin del Plan
y defini los ejes y objetivos urbano ambientales
generales del mismo.
La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina
14. El Plan Director realiz un anlisis detallado de
todas las funciones urbanas y de los usos del suelo en
el mbito de la Capital Federal. Basndose en el
respeto de la estructura urbana tendencial, definida
a partir del relevamiento de las situaciones preexis-
tentes, se fij una estructura urbana general. Los
supuestos que subyacieron consideraban a la proble-
mtica urbana casi exclusivamente desde la dimen-
sin fsico-territorial y con criterios determinsticos,
utilizando indicadores urbanos de un alto nivel de
abstraccin (densidad neta, FOS, FOT, etc.).
15. El antecedente inmediato al CPU en la Ciudad
de Buenos Aires, es el Cdigo de Edificacin
aprobado en 1944 y que rigi hasta 1977. Gran
parte de la actual morfologa de la ciudad central
fue reglamentada por sus normas. El Cdigo era
extraordinariamente permisivo y, en la prctica,
dej librado al juego del mercado tanto los usos
como el grado de ocupacin del suelo. Esto se
tradujo en la saturacin de reas con efectos
ambientales indeseables (como gran parte de la
zona norte de la ciudad) y el abandono y degrada-
cin de otras (como la zona sur).
16. Desde su aprobacin, el CPU de 1977 sufri
una incalculable cantidad de modificaciones de
todo tipo que intentaban corregir las rigideces de
la norma original y dar cuenta de situaciones
particulares. La ms importante de ellas fue la
introducida en 1989 que de cualquier forma no
tena la finalidad de modificar sustantivamente
los parmetros ms importantes que regulan la
ciudad. A esto se agreg una importante cantidad
de excepciones (hasta 1995) producto de la pre-
sin de grupos empresarios vinculados al nego-
cio inmobiliario y ligadas a situaciones de com-
probada corrupcin. En ese estado de situacin,
el CPU de 1977 era una norma de difcil lectura
e interpretacin. Por otro lado la poltica urbana
de la ciudad sufri los vaivenes de los diferentes
enfoques que le impusieron las sucesivas admi-
nistraciones. Todo esto se tradujo en una
sumatoria de iniciativas incoherentes y disper-
sas, que se manifestaron con particular crudeza
sobre el espacio pblico y que han dado por
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resultado un sensible retroceso en la calidad de
vida urbana.
17. Nos referimos a los impactos que las ciudades
medias han tenido en los ltimos aos de acuerdo
a la mayor o menor excentricidad territorial con
relacin a los ejes territoriales ms dinmicos.
18. Segn los datos del ltimo censo nacional en
las ciudades mayores a 20.000 habitantes viven el
85% de la poblacin argentina.
19. Tngase en cuenta, como es sabido, que du-
rante todo ciclo expansivo de la economa (como
el actual) el mercado inmobiliario crece a tasas
ms altas que la del Producto Bruto.
20. Se entiende por loteo popular al fracciona-
miento, urbanizacin mnima y venta en mensua-
lidades, promovido por agentes privados, de par-
celas de tierra destinadas a la vivienda de los
sectores de bajos ingresos.
21. Segn un reciente documento de la UADE, el
sector de la construccin duplic el crecimiento
de la economa en su conjunto, con un 21,2% en
la primera mitad del ao 2006 frente a igual
perodo de 2005.
22. Por ejemplo y segn las estimaciones de los
operadores privados el crecimiento de los precios
del suelo en Rosario en los ltimos 40 meses se
ubica entre el 75 y el 80%.
23. En este punto se destacan las acciones y los
espacios de discusin abiertos por las diferentes
organizaciones de base en varias provincias ar-
gentinas. Vase de manera especial la Declara-
cin Nacional por la Reforma Urbana (2005).
24. Las principales ciudades como Buenos Aires,
Rosario y Crdoba tienen actualmente en marcha
diferentes estrategias y proyectos de mejoramien-
to de sus cascos centrales. En el Gran Buenos
Aires se pueden citar tambin las experiencias de
Morn y San Fernando adems de muchas otras
ciudades intermedias.