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3 Cinturones de Gobierno PDF
3 Cinturones de Gobierno PDF
RECTOR
P r o f. Lic. D a n i el Eduardo M A R T N E Z
VICE R E C T O R
Pr o f. D r. Vcto r Ren N I C O L E T T I
S E C R E T A R I O D E E X T E N S I N U N I V E R S I T ARIA
Lic. R o b e rt o L u i s AY U B
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S E C R E T A R IO DE P O S G R A D O
D r. M a r i o Enrique B U R K N
SECRE TARIO A D J U N T O DE CIENCIA Y T E C N O L O G A
Lic. J o r g e E L B A U M
SECRE TARIO INFORMTIC A Y C O M U N I C A C I O N E S
L ic. M a r c e l o P R EZ G U N T I N
P R O S E C R ET A R IA G E N E R A L
D r a . M a r a M e r c e d es G O N Z L E Z
PROSECRE TARIO ACADMICO
Lic. J u an P a b l o P I E I R O
P R O S E C R E T A R I O A D M I N I S T R AT I V O
Lic. A r m a n d o S E I S D E D O S
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I n g. Alexis V I L L A M AY O R
P R O S E C R E T A R I O L E G AL Y T C N I C O
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PRESIDENTE
Lic. L u i s G u i l l e r m o B A B I N O
VICEPRESIDENTE
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Lic. L u c i a n a I n s C A R P I N A C C I
RESPONSABL E EDITORIAL
Lic. M a r a E v a H A D I D A
LOS TRES CINTURONES
DEL GOBIERNO
Carlos Matus
F U N D A C I O N
De sar rol l o d e C i e nc i as
y M t odos d e Gobi e rno
FUNDACION ALTADIR
Universidad Nacional de La Matanza, 2007
Florencio Varel a 1903 ( B 1 7 5 4 J E C ) / San Justo / Pcia. B s . As.
Tel.: (54-11) 4480-8900
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D i s e o y d i a g r a m a c i n : Editorial U N L a M
Director editorial U N L a M : R o l a n d o Echave
ISBN:
Hecho el depsito que m a r c a l a ley 11.723
Prohibida su reproduccin total o parcial
D e r e c h os r e s e r v a d o s
ndice
P r l o g o ............................................................................................. 13
Introducci n ..................................................................................... 15
Este libro que tienen hoy entre sus manos es e l segundo que se publi-
ca en e l marc o del acuerdo entre la Fundacin Altadir, la Fundacin
Ciencias y Mtodos de Gobierno (CiGob) y la Universida d Naciona l de
La Matanza.
Teniendo en cuenta que Matus escribe esta obra a mediados de la
dcada de los noventa, se puede aprecia r la lucidez del autor en relacin
al foc o de atencin sobre lo que l llama el barbarismo tecnocrtico en
los intentos de modernizacin del aparato pblico.
Los Tres Cinturones del Gobie rno constituye un abordaje dife rente
sobre la necesidad de modernizacin del aparato pblic o y los criterios
sobre los cuales se debe realizar este abordaje.
Los libros de Carlos Matus se nutren por un lado, de las diferentes
disciplina s en las que e l autor incursion: las ciencias del lenguaje , la
historia, las matemticas , la fsica, las ciencia s polticas y por e l otro de la
profunda reflexin sobre el fracaso de los gobiernos y de los intentos de
reforma en Amrica Latina.
Apelando frecuentemente al humor y a las metfora s nos presenta sus
complejos desarrollos tericos.
Es justamente una metfora la que da ttulo al libro Los Tres Cinturo-
nes del Gobierno , los tres cinturones son los tres balances de gobierno
que conforman el balance global: e l poltico, e l econmico y e l de gestin
cotidiana. Matus nos alerta a trav s de una imagen ms que grfica para
los dirigentes : nunca aprete los tres cinturones a la vez!.
El olvido del balanc e poltic o expresa el barbarismo tecnocrtico. El
olvido del balanc e econmic o refleja el barbarismo demaggico. El dete-
rioro del balanc e de la gestin cotidiana implica el barbarismo gerencial.
Todo gobe rnante inicia su gestin con un determinado nivel de capi-
ta l poltico, un adecuado manejo del balanc e de gobierno le permitir
acrecenta r su capita l poltic o o ver como se pierde en una gestin gana-
da por la demagogia o la accin tecnocrtica . En definitiva un buen go-
bernante debe tener presente que su balanc e globa l del gobierno siempre
debe ser positivo.
Con otra metfora , esta vez deportiva, Matus define el propsito de su
libro: e l gobernante es como un ciclista, el aparato pblico es su bicicle -
ta, que debe ser de calidad y esta r apto para la carrera que enfrenta.
Habr otros corredores, que tambin querrn gana r. El entrenamiento
del gobe rnante su formacin y, la calida d de su bicicleta e l aparato
pblico le permitirn alcanza r la meta ganando la carrera : ve r realiza-
dos los resultados de su proyecto de gobierno.
Luego de los fracasos de los intentos de reforma y modernizacin del
aparato pblic o que se llevaron adelante en diferentes pases de Amrica
Latina y el Caribe, este libro se constituye en una lectura obligada para
los dirigente s que quieren revertir los problemas que enfrenta la regin.
Los invito a disfrutar y aprender de este libro que como aporte a las
ciencias y tcnicas de gobierno funciona como marco conceptual para los
desarrollos metodolgicos que a trav s de la fundaci n CiGob estamos
llevando a cabo y como gua para la capacitacin y la asistencia tcnica a
los organismos pblicos.
1. S on previsible s l os resultados de un g o b i e r n o ?
Lo que importa de un gobierno son sus resultados. Los resultados que
la gente ilusiona , a pesar de su frustracin reiterada con la poltic a y los
polticos . El gobierno empea su palabra cuando anuncia su proyecto de
gestin. Palabra que valida con su cumplimiento y e l pas evala por sus
resultados. Resultados es la palabra que encumbra o hunde un gobierno.
Pueden concomitar o distar con lo prometido, y lo prometido puede
contrariar los deseos mayoritarios de la poblacin. En Amrica Latina
sta e s una historia de desengaos y sueos tronchados. Nuestra demo-
cracia es dbil y marcada por una tradicin de promesas incumplidas. O
lo que es peor, a veces, con resultados que apuntan en direccin opuesta
a las metas. No se trata de metas fciles. No son logros que se alcanzan
por e l simple impacto inexorabl e de una relacin causa -efecto. El gobier-
no decide y hace W y el resultado puede no ser la meta B. El resultado no
es seguro como en la fsica o la qumic a determinista. En el juego social
no existe n tale s relacione s mecnicas, precisas y ciertas. No basta con
producir las accione s u operacione s que parecen necesarias para alcan-
zar los resultados. Es necesario que esas accione s venza n el roce, la iner-
cia, la oposicin y el rechaz o de otros; superen la adversidad de las c ir-
cunstancias; y tengan ms peso que la mala suerte, la incerteza, las varia-
bles fuera de control y las tendencias contrarias a l proyecto comprometi-
do. Los resultados deben alcanzarse en un medio resistente , generalmen-
te advers o y nebuloso. Gobernar para cambiar las cosas es navega r contra
la corriente. A pesar de todo, cualesquiera sean las dificultade s de clcu-
lo, el gobierno debe anunciar resultados y su gestin ser evaluada por
ellos. No ha y otra forma de liderar y gobe rnar. La poltica exige hacer
ofertas para sumar apoyos.
Los resultados que anuncia y persigue un gobierno dependen de apues-
tas contra la incertidumbre y las resistencias . Todo es nebuloso e impre-
cis o en e l juego social. Los gobiernos apuestan a resultados con funda-
mento en algn tipo de clculo tecnopoltico. El clculo sobre resultados y
18 C ARLOS M ATUS
1. D ror, Y e h e z k e l , E l p ro f e s i o n a l i s m o en el a r te d e g o b e r n a r, R e v i s t a N l, C L A D, 1 9 9 4 .
L o s tres cinturones del gobierno 23
P roblemas de salud
P roblemas
de la
Problemas d e d esarrollo urbano realid ad
Problemas econmicos
ste es un punto clave. Hay una crisis del estilo de hacer poltica y la causa
principal de esa cris is est en la formacin moral e intelectual de los
lderes polticos . Esta obra no intenta profundizar en la primera causa.
Su objeto es la segunda: la baja capacidad de gobierno, cuyo orige n est
en la ignorancia sobre las ciencias y t cnicas de gobierno. El poltic o no
acepta la necesidad ni reconoc e la existencia de mtodos de gobierno.
Est satisfecho con su arte, su experiencia y sus conocimientos departa-
mentalizados. La poltica es una activida d democrtica, abierta a todos,
no es una profesin cerrada a los iniciados. Y as debe ser. Es como el
canto, la poesa y los deportes. En una democracia , cantar, hacer poemas
3. P E S: P l a n i f i c a c i n E s t r a t g i c a S i t u a c i o n a l
4. M a t u s , C a r l o s, E l L d er sin E s t a d o M a y o r, Fondo E d i t o r i al A l t a d i r, L a P a z, B o l i v i a , 1 9 9 7 .
5. Ellis, J o s e p h, J . , P a s s i o n a t e S a g e, Norton, N e w York, 1 9 9 4 .
L o s tres cinturones del gobierno 27
y practicar deportes es una activida d libre, abierta , pero slo destacan los
que hacen de esa activida d una profesin, a partir de sus condiciones
personales excepcionales . La profesin exige arte, estudio, experiencia y
buen soporte de ciencias . Cuando una pequea minora canta y crea
poemas con alta calidad, nadie nos obliga a sufrir la s consecuencia s de la
activida d no profesiona l de la mayora de aficionados. Simplemente ce -
rramos nuestros odos y nuestras puertas. En poltica, por e l contrario, la
actividad no profesional determina la calidad del estilo de hacer poltica y, ade-
ms, estamos obligados a vivir y sufrir sus efectos. Eso ocurre aun cuando
cerremos nuestros odos y nuestras puertas, aun cuando rechacemos ese
modo de practicar la poltica y no participemos. El poltic o profesiona l es
un aficionado. Es profesional por su actividad, no por su capita l cogni-
tivo. As se gesta la crisis de capacidad de gobierno. Vivimos una poca
de gobe rnantes impreparados para gobe rnar.
Esta crisis tiene tres vrtices: a ) el lder no sabe que no sabe , b) la
maquinaria organizativa que comanda es deplorable, pero no sabe cmo
reestructurarla, y c ) el proyecto de gobierno que ofrece es deficiente,
porque no sabe identificar y procesar problemas cuasiestructurados. Los
dos ltimos elementos son una simpl e consecuencia del primero: la ca-
pacidad personal de gobierno. Este tringulo constituye un crculo vicioso,
pues el primer componente asegura la autosatisfaccin, en vez de la lucha
contra la causa principal. Ese poltic o autosatisfecho, a veces ciego, sor-
do, superficia l y soberbio, se siente superior a los ciudadanos que repre-
senta y no percibe que es inferior a las capacidades que necesita. Es un
pragmtic o con arte y sensibilida d en la mic ropoltica, pero torpe y bur-
do en el anlisis de la macropoltica.
Esta limitacin intelectua l del liderazgo poltic o crea una brecha cre -
ciente entre la s capacidades de gobierno y la complejidad de los proble-
mas sociales. Es una complejidad que se acelera con la evolucin del
juego social. La poltica es una lucha tan dura y obsesiva , que sus lderes
principales, apasionados por los problemas del juego concreto, no cap-
tan que buena parte de dichos problemas se deben a su falta de profesio-
nalizacin.
El vocablo profesin, aplicado a la poltica y el gobierno, exige un
comentario. La palabra poltico profesional tiene, hasta hoy, un significado
algo menospreciativo. Apunta a alguie n que hizo de la poltica su activi-
dad exclusiva . Y, a travs del tiempo, adquiri todos los vicios de la
micropoltica tradicional. Es un poltic o a tiempo completo que subordi-
na todas sus otras actividades, incluidas las comerciales, a su accin po-
ltica. En esta propuesta terica propongo rescata r la palabra poltico pro-
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* E l cuadr o p u e de consultarse en la p g i n a 3 3 .
L o s tres cinturones del gobierno 29
6. M a t u s , C a r l o s, C h i m p a n c , M a c h i a v e l l i y G a n d h i , E s t r a t e g i as P o l t i c a s, F o n do E d i t o r i a l
A l t a d i r, C a r a c a s , 1 9 9 5 .
7. Monod, J a c q u e s, El a z ar y la n e c e s i d a d , E d i t o r i al Orbis, SA. , M a d r i d , 1 9 8 5 .
L o s tres cinturones del gobierno 31
8. R e i c h , R o b ert , L o c k ed in the C a b i n e t , K n o p f, N e w Yo r k , 1 9 9 7 .
L o s tres cinturones del gobierno 32
32 C ARLOS M ATUS
lid erazgo 1. egocentris mo o bjetiv ist a (una sla expl icacin v erd ad era)
2. det ermi nism o (cert eza cu alit at iv a y cu antit at iv a sobre el futuro
pericia co nocimient os 3. dep artamentali smo (cad a cien cia como un a es p ecialid ad v ert ical)
4. accioni sm o (no s e p roces an problem as, slo s e d eb at en solu cion es)
5. no rm ativis mo (el volunt arismo d el deb e s er, sin estrat eg ia)
ex p erien cia 6. inmedi ati smo (an lisis sin vis in d e largo p lazo)
1. agend a (as ign acin del uso del tiempo y fijacin del foco de at encin)
2. aseso r a tecnop olitica (anlis is formal del intercambio de prob lem as)
33
dis eo m acroorgan izat iv o dis eo d e la estru ctura d e un a org ani zacin
L o s tres cinturones del gobierno 34
ba la nc e B C bala nc e A
poltico. Los problemas blandos tienen asegurado el signo positivo del be-
neficio poltico por e l juicio de aceptabilidad; slo es necesario verificar
su eficacia. Pero su valor puede ser muy dudoso, pues generalmente res-
ponden a intereses muy inmediatos. Un buen proyecto de gobierno di-
fcilmente se logra slo con problemas blandos. Tampoco se logra slo
con problemas duros. Es una cuestin de dosis, para facilita r la digestin
poltica de las decisiones.
Por ltimo, es necesario considerar los problemas -carga de largo a l-
cance. Son aquellos que no se compensan con beneficios polticos du-
rante un perodo de gobierno, sino en varios. Son generalmente proble-
mas crticos de alto valor que difcilmente encuentran actor que los de-
clare. Slo e l gran estadista los asume.
Los costos se originan en los medios para enfrentarlos , y los beneficios
se crean por las metas alcanzadas. Pero, tambin las meta s negativas cons-
tituyen costos y los medios positivos pueden genera r beneficios.
Un balance globa l negativo para un gobierno puede originarse en el
balance A, de los problemas del proyecto de gobierno, o en el balance B-C,
de los problemas no enfrentados, excluidos del proyecto de gobierno, a
pesar del alto valor que tienen para la poblacin. En el balance A, el signo
negativo se produce por e l exces o de costo de los medios en relacin al
beneficio de los resultados. En el balance B-C, e l signo negativo se produ-
ce porque el gobernante no asume el costo de su enfrentamiento, e igno-
ra la acumulacin de sus marcadores negativos.
(A-C ) Proy ect o d e gob iern o, ex cluid o s los Deficient e s eleccin de prob lem as y
pro b lem as comu nes co n la s eleccin d el dominio de l o s problem as d e carg a
balance B de la p o b l acin
A Positiva (+)
Probl em a carga
blando
Negativa (-)
A Negativa (-)
Probl em a carga
duro
E Negati va (-)
Ejemplo 1: Contradiccin
Juicio de aceptabilidad o rechazo: Una central de trabajadores re-
chaza e l Pla n Antiinflacionario A, porque estima que congela los salarios
nominales y reduce los salarios reales.
Juicio de eficacia: La inflacin disminuye y produce un aumento de
los salarios reales, sin que aumenten los salarios nominales. En este caso,
el juicio de eficacia ex post contradice, y domina el juicio inicial de rechazo.
Ejemplo 2: Concordancia
Juicio de aceptabilidad o rechazo: Acepto la propuesta de privatizar
los servicios de transporte urbano, porque cre o que sern ms eficientes
en manos privadas.
Juicio de eficacia: los servicios de transporte en manos privadas resul-
tan eficientes , eficaces y con costos razonables . En este caso e l juicio de
eficacia confirma e l juicio de aceptabilidad.
Vect or de Peso de l
MUCHO POCO
Gobernant e (VP)
Vect or del Proyecto de
Gest in (VR P G ) POCO MUCHO