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Seguridad Ciudadana Con Rostro Humano - Diagnóstico y Propuestas para América Latina PDF
Seguridad Ciudadana Con Rostro Humano - Diagnóstico y Propuestas para América Latina PDF
de Desarrollo Humano
2013-2014
Seguridad Ciudadana
con rostro humano:
diagnstico y propuestas
para Amrica Latina
Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014
SEGURIDAD CIUDADANA CON ROSTRO HUMANO:
diagnstico y propuestas para Amrica Latina
Copyright 2013
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
1 UN Plaza, Nueva York, NY 10017, Estados Unidos
Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproduccin, transmisin o almacenamiento en un sistema
de recuperacin de cualquier parte de esta publicacin, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrnico,
mecnico, fotocopiado, grabado o de otro tipo, sin previa autorizacin.
ISBN 978-9962-688-22-8
Noviembre de 2013
PRODUCCIN EDITORIAL
Fernando Muoz
Concepto y diseo de cartula
Para ver una lista de errores u omisiones encontradas con posterioridad a la impresin, visite nuestro sitio web
Las opiniones expresadas en este Informe son de exclusiva responsabilidad del equipo coordinador y de los
consultores, y no compromete al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), como tampoco a
las dems entidades que auspiciaron su elaboracin.
Prlogo
Helen Clark
Secretaria General Adjunta de las Naciones Unidas y
Administradora del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD)
Entre 2000 y 2010 la tasa de homicidios de la regin creci 11%, mientras que en la
mayora de las regiones del mundo descendi o se estabiliz. En una dcada han
muerto ms de 1 milln de personas en Latinoamrica y el Caribe por causa de la
violencia criminal. Por otra parte, considerando los pases para los cuales se cuenta
con informacin, los robos se han casi triplicado en los ltimos 25 aos. Y, en un da
tpico, en Amrica Latina 460 personas sufren las consecuencias de la violencia sexual;
la mayora son mujeres. La violencia y el delito daan directamente el ncleo bsico
de derechos que estn en la base del desarrollo humano: la vida y la integridad fsica
y material de las personas.
No hay una frmula mgica y nica para resolver el problema, pero la inseguridad s
tiene remedio.
Amrica Latina cuenta con experiencias y lecciones aprendidas que son analizadas en
el informe. Dichas experiencias van desde la mejora de la actuacin policial a partir
de su divisin por cuadrantes y el trabajo cercano con las comunidades; pasando por
la recopilacin de informacin estadstica y la adopcin de nuevas tecnologas para
ubicar puntos neurlgicos del crimen y enfocar los esfuerzos de prevencin en las
reas de riesgo; hasta la creacin de unidades especializadas al interior de los sistemas
de justicia y seguridad para brindar atencin a grupos en situacin de vulnerabilidad
como jvenes y mujeres que han sido vctimas de la violencia.
Los avances en materia de seguridad ciudadana no resultan de una sola poltica aislada,
sino de un enfoque multisectorial y de una serie de polticas que incluyan medidas
de prevencin, reformas institucionales, inversin pblica suficiente, cambios en
la relacin entre Estado y comunidades, voluntad poltica amplia y sostenida, y la
adopcin de sistemas de informacin y de intervencin ms modernos y eficaces.
Es decir, ms que pensar en un modelo nico, los tomadores de decisin deben disear
una serie de polticas y reformas con objetivos claros y que atiendan necesidades en
el corto, mediano y largo plazos. Para ello,se recomienda que las fuerzas polticas y
sociales de cada pas definan un Acuerdo Nacional por la Seguridad Ciudadana,con
el propsito de alinear los esfuerzos pblicos y privados hacia la reduccin del delito
y la violencia como poltica de Estado. Entre otras recomendaciones, sugerimos la
creacin de un Foro Regional de Seguridad Ciudadana de Amrica Latina y el Caribe,
abierto a la participacin de los actores no estatales, con el fin de identificar retos
comunes, compartir experiencias exitosas e identificar mecanismos de cooperacin.
Este informe nos urge a actuar en los mbitos, local, nacional, regional y global para
construir una visin de seguridad ciudadana que prioriceel desarrollo humano. El
objetivo posible es lograr una seguridad ciudadana con rostro humano.
Heraldo Muoz
Subsecretario General de las Naciones Unidas y
Director Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Este informe analiza uno de los grandes retos contemporneos para el desarrollo humano
de los latinoamericanos: la inseguridad ciudadana. En los ltimos 12 aos, Amrica Latina
ha registrado mejoras en rubros como salud, educacin y esperanza de vida, lo cual se ha
traducido en un crecimiento anual promedio de0,94%enel ndice de Desarrollo Humano[i]
de la regin, uno de los ms altos a nivel mundial. Sin embargo, la desigualdad, la falta de
movilidad social y la inseguridad han puesto un freno al desarrollo humano de la regin.
El informe se nutre de los avances conceptuales y analticos presentados por otros informes del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en materia de seguridad ciudadana.
Destacan entre stos el Informe de Amrica Central Abrir espacios para la seguridad ciudadana
y el desarrollo humano 2009-2010 y el Informe del Caribe titulado Desarrollo Humano y el
cambio hacia una mejor seguridad ciudadana (2012).
La estructura del presente informe consta de tres secciones: diagnstico, respuestas y gua
para la accin.
El diagnstico
En el Mapa de la inseguridad (captulo 3), se hace una radiografa del delito y la violencia
regional a travs de tres indicadores: homicidios, robos y el temor; este ltimo, mediante
El captulo 6 La respuesta del Estado analiza las principales reformas a las instituciones
bsicas de la cadena de justicia: polica, jueces, ministerio pblico y crceles. Dedica una
seccin especial a los esfuerzos de prevencin y seala la necesidad de redoblar esfuerzos
de coordinacin intersectorial para hacer de la prevencin un componente integral de las
polticas de seguridad ciudadana. En cada apartado se destacan las lecciones y los nudos
crticos de las capacidades del Estado, con el fin de asegurar que la provisin pblica de la
seguridad ciudadana sea efectiva, legtima y respetuosa de los derechos humanos.
Finalmente, el captulo 10 Diez recomendaciones para una Amrica Latina segura presenta
los ejes estratgicos con recomendaciones puntuales para que los tomadores de decisin y
los ciudadanos latinoamericanos logren apuntalar la seguridad ciudadana. Incluye acciones
para atender y controlar las amenazas a la seguridad ciudadana, tanto en el corto plazo como
a travs de reformas y transformaciones que requieren esfuerzos sostenidos a lo largo del
tiempo. Presenta recomendaciones especficas para tres grupos cuya atencin especializada
es fundamental para la construccin incluyente de la seguridad ciudadana: jvenes, mujeres
y vctimas de la violencia y el delito.
Es importante destacar que el informe hace un esfuerzo sistemtico por sealar las
necesidades y las demandas especficas de los jvenes y de las mujeres en el mbito de la
seguridad ciudadana. Los jvenes, en particular los hombres jvenes en condiciones de
exclusin y baja movilidad social, se han convertido en el grupo ms afectado por los altos
niveles de violencia letal que caracterizan a la regin. Las mujeres por su parte, tanto nias
como adultas, enfrentan amenazas a su integridad fsica, emocional y material, que suelen ser
invisibilizadas y que demandan la accin urgente por parte del Estado para ser prevenidas y
sancionadas de manera efectiva.
[i] Este dato se calcul con base en el cambio promedio observado en los 18 pases del Informe, sin incluir los pases del Caribe.
Helen Clark
Secretaria General Adjunta de las Naciones Unidas y
Administradora del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD)
Rebeca Grynspan
Secretaria General Adjunta de las Naciones Unidas y
Administradora Asociada del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD)
Heraldo Muoz
Subsecretario General de las Naciones Unidas y
Director Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Consultores
Peer Reviewers
Claudio Beato (Brasil)
Jenny Pearce (Reino Unido)
Michael Shifter (Estados Unidos)
Equipo de estadstica
Agradecimientos
Se agradece las contribuciones de: Nathalie Alvarado, Cynthia J. Arnson, John Bayley, Hugo
Beteta, John de Ber, Pedro Cot , Lauri Garcia de Dueas, Henriette Geiger, Markus Gottsbacher,
Maria Isabel Gutierrez, Eduardo Lopez-Moreno, Beatriz Magaloni, Natalia Ordaz, Zulia Orozco,
Marta Pedrajas, Carlos Mario Perea, Victor Rico, Cristian Riego, Ernesto Rodriguez, Ana Mara
San Juan, Elkin Velsquez y Jos Antonio Zabalgoitia.
Delito callejero 75
Delincuencia organizada 76
La violencia y el delito ejercidos por y en contra de los jvenes 81
Violencia de gnero 82
Violencia ilegal por parte de actores estatales 85
Corrupcin 86
Recomendaciones 87
NOTAS 209
SEGURIDAD
1
CIUDADANA Y
DESARROLLO
HUMANO
Amrica Latina se encuentra en un momento clave para forjar un El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha
futuro en el que los ciudadanos puedan ampliar sus oportunida- tratado este tema desde hace ms de dos dcadas. Ha promo-
des y sus capacidades de manera plena. vido de manera pionera un entendimiento de la seguridad ciu-
dadana desde la perspectiva del desarrollo humano. En distintos
En los ltimos aos, la regin ha experimentado avances impor- informes nacionales, regionales y globales, ha efectuado un
tantes en sus niveles de crecimiento econmico, as como en sa- llamado a reflexionar y a actuar sobre los problemas crecientes
lud, educacin y reduccin de la pobreza (PNUD 2013). Asimis- de inseguridad y violencia a los que se enfrentan los pases de
mo, despus de aos de inestabilidad poltica y econmica, hoy Amrica Latina, y sobre el impacto que stos tienen en la calidad
los ciudadanos y las comunidades de la regin buscan fortalecer de vida y en el desarrollo de las personas2.
sus democracias para que sean ms justas, plurales e incluyentes
(PNUD-OEA 2010). Este captulo busca contribuir al marco analtico promovido por
el PNUD a partir de una visin regional que, ms all de las ca-
A pesar de estos avances, el desarrollo humano de la regin se ractersticas particulares de cada pas, logre sealar vulnerabili-
enfrenta a grandes desafos: Amrica Latina es la regin del dades comunes y espacios de oportunidad que permitan apren-
mundo con mayor desigualdad. Por ello, al ajustar su ndice de der y actuar de forma conjunta. Consta de cuatro apartados. El
desarrollo humano (IDH)1 segn el nivel de desigualdad, apare- primero describe el enfoque de desarrollo humano y presenta, a
ce el panorama real de una regin que no ha podido extender continuacin, un panorama general del desempeo de la regin
el goce de los derechos econmicos y sociales a grandes secto- en trminos de su desarrollo humano. El segundo define qu se
res de su poblacin. La desigualdad, la baja movilidad social y entender por seguridad ciudadana en el presente informe. El
la transmisin intergeneracional de la pobreza son obstculos tercero expone las dimensiones de la inseguridad y las principa-
importantes (PNUD 2010a), y queda an mucho por hacer en les amenazas a la seguridad ciudadana de los latinoamericanos.
materia de educacin, salud e igualdad de gnero (PNUD 2013, El cuarto y ltimo apartado plantea tres ideas centrales acerca
29-31, 64). Por otro lado, el alcance, la eficacia y la legitimidad de la seguridad ciudadana en Amrica Latina.
de los Estados latinoamericanos presentan dficits que es ne-
cesario superar para garantizar el ejercicio de una ciudadana
plena, activa y forjada en condiciones de igualdad. Desarrollo humano: una mirada a
Amrica Latina
En este contexto, el delito y la violencia constituyen obstculos
graves para el desarrollo humano pleno de Amrica Latina. Sus El concepto de desarrollo humano marc un hito en la manera
habitantes los sealan como problemas prioritarios en las en- como los pases y la comunidad internacional entienden y mi-
cuestas de opinin pblica y en sus constantes demandas a los den el desarrollo. Este concepto plantea la necesidad de recono-
poderes pblicos; los identifican como elementos que les afec- cer que la verdadera riqueza de las naciones son las personas, y
tan negativamente en su vida cotidiana, sus comunidades y sus que el objetivo del desarrollo debe ser la creacin de condicio-
instituciones. nes que permitan que las personas disfruten de una vida larga,
saludable y creativa (PNUD 1990, 10). El desarrollo humano
Este informe se centra en el anlisis de la seguridad ciudada- debe entenderse como el proceso de ampliacin de opciones, li-
na en Amrica Latina. Analiza sus dimensiones, sus impactos e bertades y capacidades de las personas con el fin de que puedan
identifica las respuestas que los pases latinoamericanos pueden gozar de salud y bienestar, y tener acceso a los conocimientos y
adoptar para hacerle frente al delito y a la violencia en aras de a los recursos necesarios para vivir una vida digna.
impulsar su desarrollo humano.
tenibilidad ambiental, la construccin de sociedades ms justas tos pronunciados debido a la fuerte transmisin intergeneracio-
e incluyentes, y la previsin y resolucin de conflictos. ste re- nal que la caracteriza y a la baja movilidad social que prevalece
quiere la vigencia de ciertos pilares fundamentales. A saber: en Amrica Latina (PNUD 2010a, 25). En trminos de igualdad
de gnero, a pesar de que ha habido mejoras notables en la par-
t&RVJEBEDPSSFTQPOEFBMBJEFBEFKVTUJDJBFOUSFIPNCSFTZ ticipacin de las mujeres en la vida poltica de los pases y en el
mujeres, grupos sociales, grupos tnicos, grupos genera- sector laboral, la regin contina teniendo rezagos importantes
cionales y entre las actuales y futuras generaciones. en el acceso a la educacin de nias y mujeres. Por ejemplo, el
t1SPEVDUJWJEBEFTMBQMFOBQBSUJDJQBDJOEFMBTQFSTPOBTFO porcentaje de mujeres con al menos educacin secundaria com-
el proceso de generacin de ingresos. pleta sigue siendo menor al 50% en 10 de los 18 pases ana-
t1BSUJDJQBDJOTFSFFSFBMBDBQBDJEBEEFMBTDPNVOJEBEFT lizados en este informe, incluidos algunos pases considerados
y grupos sociales para influir en las decisiones que afectan como de desarrollo humano alto (PNUD 2013, 157-158)4. Ms
sus vidas. an, la tasa de fecundidad adolescente es una de las ms altas
t4PTUFOJCJMJEBEDPOTJTUFFOMBMJCFSUBEEFQPEFSHBOBSTFMB del mundo, y sigue respondiendo a factores socioeconmicos y
vida de forma continua y acceder a una justa distribucin educativos: afecta ms a aquellas mujeres con menores niveles
de los bienes. de educacin y con menores ingresos (CEPAL 2011, 93-96).
Una mirada al desempeo de Amrica Latina en trminos de Adems de estos retos, la inseguridad ciudadana y sus distintas
los componentes del IDH y de otros indicadores asociados (des- expresiones constituyen un obstculo fundamental para el de-
igualdad y gnero, por ejemplo) arroja un panorama relativa- sarrollo humano de todos los pases de la regin. Sin duda, la
mente positivo de la regin. Todos los pases de la regin han proteccin de la vida, as como la integridad fsica y material de
experimentado una mejora sostenida en sus ndices de desa- las personas son requisitos fundamentales para que puedan am-
rrollo humano desde 1990, lo cual supone, a su vez, avances pliar sus capacidades y ejercer de manera efectiva sus libertades.
importantes en los componentes de desarrollo humano (PNUD
2013, 151): la regin registra niveles de IDH comparativamente En Amrica Latina, la violencia letal es alta en la mayora de los
altos,3 y sus componentes del IDH se encuentran ms cerca del pases, y tiene una tendencia al alza comparativamente mayor
nivel alto que del nivel medio de desarrollo humano (PNUD que la de otras regiones en el mundo (UNODC 2011). La tasa de
2013, 23). homicidios para 11 de los 18 pases analizados en este infor-
me es superior a los 10 homicidios por cada 100,000 habitan-
Adems, el IDH ajustado por desigualdad (IDH-D) muestra que tes,5 tasa considerada por la Organizacin Mundial de la Salud
Amrica Latina ha avanzado en la reduccin de la desigualdad (OMS) como un nivel de epidemia. Ms an, de acuerdo con la
de oportunidades de desarrollo, en particular en lo referente a la encuesta Latin American Public Opinion Project en conjunto con
educacin. Entre 1990 y 2010, la regin avanz en la reduccin PNUD (LAPOP-PNUD 2012), el porcentaje de latinoamericanos
de la desigualdad en materia educativa -matriculacin y aos que respondi s a la pregunta Ha sido usted vctima de al-
esperados de escolaridad-, y con ello contribuy a cerrar las bre- gn acto de delincuencia en los ltimos 12 meses? va de 6.9%
chas de oportunidades para el desarrollo humano (PNUD 2013, (Panam)6 a 28.1% (Ecuador). Al preguntar sobre el tipo de acto
29-30). En relacin con la desigualdad de gnero, Latinoamrica delincuencial especfico que sufri el encuestado, el delito de
tambin ha logrado avances importantes. Por ejemplo, el por- robo con arma arroja un rango que va del 8.1% (Chile) al 50.5%
centaje de mujeres con escaos en el parlamento es de 22.38% (Honduras). Es decir, que en un periodo de apenas un ao, en
en Amrica Latina, lo que coloca a la regin encima del prome- todos los pases, el porcentaje de latinoamericanos que seal
dio observado en otras regiones del mundo (PNUD 2013, 159). haber sido vctima de un delito que involucr el uso de violencia
es considerable (el promedio regional es de 30.35%).
Las encuestas de satisfaccin que miden la percepcin de las
personas sobre su propio desarrollo humano muestran que, en Por otro lado, la percepcin de la seguridad -que tiene un efecto
general, se percibe una Amrica Latina con un nivel de bienestar real en la manera como las personas se desarrollan y se relacio-
positivo. Por ejemplo, en relacin con el rubro de satisfaccin nan con su entorno- es muy baja en la regin. De acuerdo con
general con la vida valorado en una escala del 0 al 10, datos de la Encuesta Mundial Gallup, dada a conocer por el Infor-
la regin latinoamericana tiene un promedio de satisfaccin de me Global de Desarrollo Humano (2013, 177), slo un promedio
6.306, lo que la sita en el nivel de satisfaccin ms alto a nivel de 43.44% de los latinoamericanos respondieron que se sentan
mundial (PNUD 2013, 177). seguros al caminar solos de noche por la ciudad o el rea que
En las ltimas tres dcadas, la definicin tradicional de seguri- En comparacin con la diversidad de amenazas que contempla
dad ha experimentado cambios importantes: esta nocin giraba la seguridad humana, la seguridad ciudadana resulta un con-
en torno a la defensa de intereses neurlgicos de los Estados, cepto mucho ms acotado. De hecho, la seguridad ciudadana
como la soberana y la autonoma. No obstante, al menos tres puede entenderse como una modalidad especfica de la seguri-
aspectos de esta definicin se han cuestionado internacional- dad humana, relacionada con la seguridad personal y, ms espe-
mente: la idea de que seguridad equivale a la seguridad nacional cficamente, con amenazas como el delito y la violencia (PNUD
o a la seguridad del Estado ante posibles agresiones externas; la 2005, 35; PNUD 2010b, 31).
creencia de que las amenazas a la seguridad son principalmente
militares, y la visin de que tales amenazas tienen un carcter La seguridad ciudadana es una de las principales preocupacio-
objetivo que permite identificarlas, independientemente de las nes de los ciudadanos de Amrica Latina. El delito, la violencia
consideraciones polticas que las rodeen (Lipschutz 1995, 6). y el temor que stos generan son desafos que comparten todos
los pases de la regin, aunque con distintas intensidades. De
Estos cambios estn vinculados con las transformaciones que, ah que este informe centre su atencin en esta modalidad es-
en la prctica, han afectado la realidad de los pases, particular- pecfica de la seguridad humana, sin negar que una concepcin
mente a raz de los procesos asociados con la globalizacin: la amplia de la seguridad que integre aspectos como la salud,
frontera que divida lo interno de lo externo se ha desdibujado, la educacin y la seguridad alimentaria es la base de la segu-
lo que refleja la interrelacin que existe entre el mbito nacio- ridad ciudadana y del desarrollo humano.
nal y el internacional. Si bien algunas amenazas a la seguridad
pueden contenerse a nivel local, muchas dinmicas internas La seguridad ciudadana consiste en la proteccin de un ncleo
-como la debilidad institucional o la falta de gobernabilidad- bsico de derechos, incluidos el derecho a la vida, el respeto a la
pueden convertirse en amenazas regionales o incluso globales. integridad fsica y material de la persona, y su derecho a tener
Asimismo, amenazas de carcter transnacional o global -como una vida digna (Informe Caribe PNUD 2013, 7; Informe Centroa-
el trfico ilegal de armas, trata de personas y de drogas- pueden mrica PNUD 2010b, 31).
exacerbar las condiciones locales de inseguridad (Banco Mun-
dial 2011; UNODC 2012; Small Arms Survey 2013). Igual que en informes anteriores del PNUD,8 esta concepcin
est centrada en el bienestar de las personas y considera que la
La seguridad puede definirse desde mltiples perspectivas que provisin de seguridad ciudadana es un requisito indispensable
pueden agruparse de acuerdo con el nivel de anlisis que adop- para su desarrollo humano. Asimismo, subraya el papel central
tan (el individuo, la comunidad, el Estado, la regin y el mundo), que tiene la vigencia real y la tutela de una serie de derechos
las amenazas que subrayan (delito comn, delincuencia organi- humanos que son exigibles frente al Estado (PNUD 2010b, 38;
zada, guerras, hambre, pobreza) o incluso desde las respuestas PNUD 2013, 7). As, la falta de empleo, la pobreza, la inequidad
de poltica pblica que implcita o explcitamente privilegian o la carencia de libertades, por citar slo algunos ejemplos, son
(prevencin frente a represin, por ejemplo) (Baldwin 1997; obstculos directos para la convivencia y la seguridad ciudadana
Tickner y Mason 2003; Abello y Pearce 2007)7. (PNUD 2005, 32).
de convivencia democrticas que permitan proteger de manera consentimiento de su dueo (PNUD 2010b, 34). Por otro lado,
efectiva, sostenible y con apego a los derechos humanos la inte- no todos los actos violentos son tipificados como delitos. Por
gridad fsica y material de las personas. ejemplo, el ejercicio legtimo de la violencia por parte del Estado
no constituye un delito9.
En este sentido, la seguridad ciudadana no debe entenderse
exclusivamente como una simple reduccin de los ndices de Ms an, la violencia como categora de anlisis permite su-
delito y violencia. Debe ser el resultado de una poltica que se brayar claramente un conjunto de motivaciones que suelen ser
oriente hacia una estrategia integral, que incluya la mejora de excluidas cuando se piensa en la categora de delito. Mientras
la calidad de vida de la poblacin, la accin comunitaria para la que el delito se asocia comnmente a mviles de tipo econ-
prevencin del delito y la violencia, una justicia accesible, gil y mico, la violencia se reconoce como una conducta que puede
eficaz, una educacin que se base en valores de convivencia pa- estar motivada tanto por intereses polticos e institucionales
cfica, en el respeto a la ley, en la tolerancia y en la construccin como por diversas formas de exclusin y discriminacin social
de cohesin social. (Moser y Winton 2002). Por ejemplo, la violencia de gnero no
puede entenderse sin tomar en cuenta el conjunto de normas
y conductas sociales que conducen a esta forma de violencia y
Dimensiones de la inseguridad y que contribuyen a su invisibilizacin y normalizacin. En esta
principales amenazas misma lnea, la categora de violencia permite reconocer que la
inseguridad puede estar motivada por normas y conductas que
no pueden resolverse mediante la mera aplicacin de leyes ms
El delito y la violencia constituyen amenazas a la vida y a la in- severas, sino mediante la transformacin profunda de patrones
tegridad fsica y patrimonial de las personas. Sin embargo, de- sociales y culturales que promuevan una cultura de paz, convi-
ben entenderse como categoras analticas distintas, dado que vencia democrtica y equidad de gnero (Pearce 2006).
no todo delito es violento ni todo acto de violencia es tipificado
como delito en las leyes. La corrupcin y el fraude, por ejemplo,
La categora delito se refiere al conjunto de conductas cia (Bourdieu 2004, 339) o a la violencia estructural
clasificadas como ilegales o contrarias a la ley y a la nor- entendida como el resultado de una organizacin
ma jurdica vigente en un Estado y que, como tales, estn poltico-econmica de la sociedad que impone condi-
sujetas a castigo o sancin por parte de las autoridades ciones emocionales y fsicas adversas en las personas,
correspondientes (Tilly 2003, 19). desde altas tasas de mortalidad hasta pobreza y explo-
tacin laboral (Bourgois 2001, 8).
La categora violencia, por su parte, tiene distintas
acepciones. La definicin de la Organizacin Mundial En este informe, se entiende por violencia el uso delib-
de la Salud define violencia como el uso deliberado de erado e impuesto de la fuerza fsica por parte de una
la fuerza fsica o el poder, ya sea en grado de amenaza persona o grupo de personas en contra de otra u otras
o efectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo personas.
o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades
de causar lesiones, muerte, daos psicolgicos, trastor- No obstante, se reconoce que la violencia psicolgica y
nos del desarrollo o privaciones (OPS 2002, 5). emocional es una dimensin ineludible de la violencia
fsica, as como un impacto importante de la misma.
Otras definiciones sociolgicas van ms all de la di- Asimismo, vulnerabilidades de carcter estructural,
mensin fsica de la violencia y se refieren, por ejemplo, como la pobreza, la desigualdad econmica, el desem-
a la violencia simblica entendida como un tipo de pleo y la marginalidad, constituyen expresiones de la
dominacin o violencia que ha sido interiorizada por llamada violencia estructural que limitan de manera im-
la vctima a tal grado que no es percibida como violen- portante las opciones que tienen las personas.
- Delito callejero: se refiere a hurtos y robos de peque- - Corrupcin: en su sentido amplio, comprende la apro-
a cuanta que suelen ocurrir en lugares pblicos y que piacin indebida de los bienes pblicos, cuya provisin es
involucran, en algunos casos, amenazas de violencia, responsabilidad del Estado.
golpes o lesiones contra las vctimas. - Violencia ilegal por parte de actores estatales: incluye
- La violencia y el delito callejero ejercido en contra un amplio rango de actividades que van desde el abuso
y por los jvenes: los jvenes constituyen el grupo ms policial de los ciudadanos, acciones que constituyen claras
afectado por la criminalidad y la violencia, y a su vez, violaciones a los derechos humanos, hasta la participacin
son los responsables ms comunes de la violencia inten- directa de actores estatales en actividades vinculadas con
cional y de la comisin de delitos. la delincuencia organizada.
- Violencia de gnero: son todas las formas de violen- - Delincuencia organizada: es toda accin delictiva or-
cia contra una persona o un grupo de personas en razn ganizada y prolongada en el tiempo cuya capacidad de
de su gnero, que suelen expresarse de manera ms in- sustraer y proveer bienes y servicios implica la corrupcin,
tensa y predominante contra mujeres y nias. la coaccin y, en algunos casos, la violencia.
que tienen los miembros de estas comunidades de ser ame- des de desarrollo humano de las personas que la sufren. Un nio
nazados (Rodgers 2004; Caldeira 1996; Coy y Phler 2002). Sin que sufre violencia en el hogar tendr menos oportunidades de
importar si esta percepcin es proporcional o no a la dimensin expandir libremente sus capacidades de aprendizaje y disfrute.
objetiva de la inseguridad, lo cierto es que la dimensin subje- Asimismo, una mujer vctima de violencia por parte de su pare-
tiva tienen consecuencias muy reales en las dinmicas y normas ja o por parte de algn familiar ver gravemente afectadas sus
de convivencia social que se generan en la regin. opciones de desarrollo y su capacidad de decidir sobre lo que
quiere hacer y ser (Bott et al. 2012).
DETRS DEL
2
DELITO Y
LA VIOLENCIA
En la ltima dcada, Amrica Latina ha sido el escenario de dos escuela y la comunidad. El tercero, facilitadores del delito, se re-
grandes expansiones: la econmica y la delictiva. La regin, fiere al impacto que tienen el alcohol, las drogas y las armas de
en su conjunto, ha experimentado un crecimiento econmico fuego en el aumento del delito. El cuarto, los factores institucio-
notable, as como la reduccin en sus niveles de desigualdad, nales, alude a las disfuncionalidades del Estado.
pobreza y desempleo. Pese a ello, han aumentado el delito y la
violencia.
Factores socioeconmicos: el delito
Cules son algunos de los principales factores que han provo- aspiracional
cado que en la mayora de los pases de Amrica Latina se ob-
serven altas tasas de criminalidad? Por qu la intensidad de Amrica Latina ha tenido un crecimiento econmico agregado
la criminalidad en algunos pases, ciudades o subregiones es sostenido de 4.2% en promedio anual en los ltimos 10 aos.
superior a la de otras? Los niveles de pobreza han disminuido: 70 millones de per-
sonas salieron de ella (Ferreira et al. 2013). El desempleo ha
Para responder a estas preguntas, el presente captulo desarrolla descendido de manera sostenida desde 2002, y en 2012 tuvo el
cuatro argumentos: nivel ms bajo (6.4%), (OIT y CEPAL 2013). En virtud de estos
cambios, la prediccin de varias teoras criminolgicas (Merton
t-BTNFKPSBTFDPONJDBTEFMBSFHJOTPODPOEJDJPOFTOF- 1938; Cloward y Ohlin 1960; Agnew 1992) apuntara hacia una
cesarias, pero no suficientes, para contener el delito. Varia- disminucin de los indicadores del delito y la violencia en Am-
bles como la pobreza, la desigualdad y el desempleo no rica Latina, ya que han mejorado los factores socioeconmicos
explican por s mismas la intensidad y la dinmica del deli- asociados a ellos -crecimiento econmico, reduccin de la po-
to. La unin de estas variables, as como el aumento de las breza y del desempleo-. Sin embargo, ha ocurrido lo contrario:
expectativas de consumo combinadas con la falta de movi- los delitos y el homicidio han aumentado.
lidad social en contextos especficos, aumenta los factores
de riesgo e incentiva, sobre todo, el delito aspiracional. Este apartado sostiene que ni el crecimiento econmico ni la
t-BTUSBOTGPSNBDJPOFTFOMBDPNVOJEBEBSB[EFMDSFDJNJFO- reduccin de la pobreza y el desempleo permiten explicar el
to urbano acelerado y desordenado, as como los cambios aumento de la violencia. La inseguridad en la regin tiene una
en la estructura familiar y fallas en el sistema escolar, han explicacin multidimensional en la que inciden la precariedad
generado condiciones que inciden en la criminalidad. del empleo, la inequidad persistente y la insuficiente movilidad
t-PTGBDJMJUBEPSFTEFMEFMJUP
DPNPFMQPSUFEFBSNBTEFGVF- social. Distintas combinaciones de estos factores socioeconmi-
go, el consumo de alcohol y el trfico de drogas, sin ser sus cos en contextos especficos producen entornos de vulnerabili-
causales, lo han impulsado. dad que limitan las posibilidades legtimas de ascenso social.
t-BTDBQBDJEBEFTEFMPT&TUBEPTMBUJOPBNFSJDBOPTOPIBO En estos mbitos, y en el contexto de un crecimiento econmico
estado a la altura del desafo de la inseguridad: la corrup- fundado en el consumo surgen individuos o grupos dispuestos
cin y la impunidad, as como la falta de proporcionalidad a desafiar al orden legtimo y optan por la va delictiva como
en las sanciones, han mermado su efectividad y legitimi- forma de vida (Merton 1957). A esto le denominamos delito
dad. aspiracional.
Este captulo se divide en cuatro apartados. El primero anali- Avances en el desarrollo econmico
za los factores socioeconmicos, que se refieren a condiciones
En los ltimos aos, Amrica Latina ha alcanzado un crecimien-
como el crecimiento, la pobreza, la desigualdad y el desempleo.
to superior al de Estados Unidos y de las principales economas
El segundo, factores sociales, analiza el papel de la familia, la
europeas (CEPAL 2012, 9): en 2011, la tasa de crecimiento del
mejor define a la juventud, dado que la condicin juvenil siglas en ingls) denomina nios, constituido por las
se vive de maneras diversas, en funcin de la pertenencia personas menores de 18 aos. A su vez, se diferencia del
a diferentes categoras sociales, econmicas y culturales. utilizado por la Organizacin Panamericana de la Salud
Mientras un joven indgena en condiciones de pobreza (OPS), que considera adolescentes a quienes tienen
asume papeles adultos tempranamente antes de los 20 entre 10 y 19 aos.
aos, para un joven de clase urbana media o alta la
condicin juvenil es ms larga, pudiendo llegar hasta los En la regin latinoamericana hay una gran diversidad
30 aos. de rangos para delimitar la juventud12. Ello tiene im-
plicaciones prcticas para el anlisis de la relacin en-
La mayor parte de los especialistas coinciden en que la tre seguridad ciudadana y juventud. En este informe,
condicin juvenil se constituye en un espacio territorial se entiende, en general, el rango de 15 a 24 aos. En
y en un tiempo determinado, por lo que no puede esta- algunos casos, con fines estadsticos, se ampla el rango
blecerse un rango etario vlido para todos los jvenes. hasta los 29 aos, considerando que los cambios de-
Naciones Unidas, para fines estadsticos, considera mogrficos, sociales y culturales, en particular en zonas
jvenes a aquellas personas que tienen entre 15 y 24 urbanas, lo justifican. En otros, se recurre a informacin
aos. Este rango se superpone con el que el Fondo de proveniente de rganos oficiales nacionales e internac-
ionales que utilizan otros rangos de edades.
Fuente: CEPAL (2008); CEPAL y Organizacin Iberoamericana de la Juventud (OIJ, 2004); OIT (2004 y 2012).
Producto Interno Bruto (PIB) de la regin fue de 4.3%, y en rreira et al. 2013, 1); la inflacin se ha mantenido a la baja en la
2012, de 3.1%; asimismo, el nmero de latinoamericanos que mayora de los pases, y el desempleo ha disminuido de manera
se sumaron a la clase media fue de casi 50 millones -pas de sostenida desde 2002, con slo una interrupcin durante la crisis
103 millones de personas en 2003 a 152 millones en 2009- (Fe- de 2009 (CEPAL 2012; PNUD 2013).
guridad y, por el otro lado, distintos componentes del IDH jos, muestra que la relacin entre ambos fenmenos
en 176 pases que incluyen a todos los de Amrica Latina y s existe, pero toma formas muy diversas en cada
el Caribe entre los aos 2007 y 2011, se encuentra que una caso, e incluso puede transformarse de manera radi-
mayor tasa promedio de homicidios parece corresponderse cal a lo largo del tiempo para un mismo pas.
de manera muy dbil con un menor nivel de desarrollo18.
30
20
Tasa de homicidios (2011)
10
-10
-20
0 0,2 0,4 0,6 0,8
Incidencia de pobreza por ingresos (2010)
a
Tasa de homicidios totales por 100.000 habitantes y pobreza multidimensional ,
Figura 2.2B.
por municipio, Colombia, 2009 20
1500
1000
Tasa de homicidios (2009)
500
-500
A nivel municipal, las tasas ms altas de homicidio en Bra- La grfica de Colombia, que incorpora una medida
sil en general se encuentran entre los municipios de de pobreza multidimensional, muestra un patrn
menor pobreza por ingresos. Estos datos corresponden a la completamente contrario al de Brasil. En este caso,
poblacin con ingreso per cpita por debajo de la lnea de las tasas ms altas de homicidios corresponden a los
pobreza total del pas(figura 2.2A.). municipios de mayor pobreza multidimensional
medida que incluye indicadores de bienestar a nivel
local en materia de educacin, mercado laboral,
seguridad social y condiciones del hogar (figura
2.2B.).
40
Tasa de homicidios (2010)
30
20
10
0 20 40 60 80 100
Incidencia de Pobreza Multidimensional (2010)
Fuentes: Elaboracin propia con base en datos oficiales de las siguientes organizaciones: Centro Brasileiro de Estudios Latino-Americanos y FLACSO Brasil 2013; PNUD, Fundacao Joao Pinheiro, e IPEA 2013; Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
Subdireccin de Promocin Social y Calidad de Vida del Departamento Nacional de Planeacin de Colombia; Secretara de Gobernacin de los Estados Unidos Mexicanos y del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social; Banco Mundial.
a. Corresponde a la poblacin que enfrenta privacin en cinco de los siguientes indicadores: logro educativo, analfabetismo, asistencia escolar, rezago escolar, acceso a servicios para el cuidado de la primera infancia, trabajo infantil, desempleo de larga duracin,
empleo formal, aseguramiento en salud, acceso a servicios de salud dada una necesidad, acceso a fuente de agua mejorada, eliminacin de excretas, material de pisos, material de paredes exteriores y hacinamiento crtico. No se cuenta con informacin ms
reciente sobre pobreza multidimensional y se entiende que este indicador, al igual que la estructura de los municipios, no cambia significativamente en el tiempo. Para mayor detalle, consltese www.dnp.gob.co
b. Corresponde a la poblacin con ingreso per cpita por debajo de la lnea de bienestar y al menos una carencia social de las seis siguientes: rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios
bsicos en la vivienda, y acceso a la alimentacin. Para mayor detalle, consltese www.coneval.gob.mx
temprana edad (en promedio, antes de los 15 aos), pero tenan Este sector se caracteriza por estar expuesto a la informalidad
trabajos inestables y ganaban poco. Por lo tanto, es posible que laboral, al estancamiento educativo y a una escasa cobertura
para muchos de ellos el robo funcionara como un complemento social (Birdsall et al. 2013).
del ingreso proveniente de empleos precarios.
Dentro del proceso de movilidad social en la regin, el aumento
En suma, tomadas por separado y al menos a nivel nacional, la de la clase media se atribuye en un 74% al crecimiento econ-
pobreza, la desigualdad de ingreso y el desempleo no parecen mico, especialmente por su impacto en la creacin de empleo.
explicar satisfactoriamente los niveles de inseguridad en la re- El 26% de la movilidad restante se explica por la reduccin de
gin. Por el contrario, el crimen ha aumentado en un contexto la desigualdad (Banco Mundial 2013a). Si bien la mayor parte
regional de crecimiento dinmico y mejoras notables en indi- de las personas que lograron cambiar de clase mejorando sus
cadores sociales. Entender esta particularidad requiere aceptar ingresos no han retrocedido, el potencial de movilidad es res-
que la violencia y el crimen no tienen explicaciones simples. tringido. Se debe destacar que la denominada clase media lati-
Como sugiere la evidencia emprica del recuadro 2.2 y la obser- noamericana no corresponde a la clase media de las economas
vacin de datos puntuales de esta seccin, no hay una causa o un avanzadas en cuanto a niveles de educacin, seguridad laboral y
factor nico que parezca contar con suficiente fuerza explicativa, proteccin social (OCDE 2011).
y el nivel de anlisis nacional parece ser insuficiente. El anlisis
de diversos conjuntos de variables entre otras, las condicio- La movilidad intergeneracional tambin sigue siendo limitada.
nes sociales y econmicas bsicas permite identificar una El origen econmico y social de los padres y el entorno en el que
relacin con el crecimiento de la inseguridad, la cual, a su vez, nacen las personas contina determinando su futuro (Yon Kim,
se expresa con mayor intensidad en determinados espacios y 2013). Tal como destaca el Informe de Desarrollo Humano 2013,
poblaciones (Sen y Kliksberg 2007, 247). en Brasil, al menos una cuarta parte de la desigualdad en ingre-
sos est asociada con circunstancias familiares -como los logros
educativos de los padres, la raza, la etnia o el lugar de nacimien-
Delito aspiracional to-. Esta persistencia de los patrones de distribucin de ingresos
transgeneracional tambin se encuentra en pases como Chile y
Mxico (PNUD 2013).
Entre 2008 y 2010, 8 de los 10 pases del mundo con mayor n-
dice de desigualdad en el ingreso se encontraban en Amrica Aun con estas limitaciones, se observa que el proceso de movili-
Latina, donde una enorme proporcin del ingreso es captado por dad social en la regin ampli la demanda de bienes de consu-
una pequea fraccin de la poblacin: el 10% ms rico acumula mo, como productos elctricos y electrnicos, celulares, Internet
el 32% del ingreso, mientras que el 40% ms pobre solamente y automviles, entre otros (OCDE 2011; Franco et al., 2013). Su
concentra el 15% (CEPAL 2012, 20). adquisicin suele considerarse como la principal va de integra-
cin social, mientras que no poseerlos se interpreta como una
El crecimiento no ha beneficiado a todos por igual y ha dejado forma de exclusin. Justamente la capacidad de consumir se
rezagadas -y en condiciones de vulnerabilidad- a amplias capas convierte en un factor clave en la percepcin sobre la condicin
de la poblacin. De acuerdo con el Informe de Desarrollo Huma- social, especialmente en un entorno en el que amplios sectores
no (PNUD 2013, 38), Amrica Latina sufre una prdida media del de la poblacin carecen de los medios para satisfacer sus aspira-
25.7% en cuanto al IDH ajustado por la desigualdad, mientras ciones de consumo (Franco et al. 2013).
que la media mundial es del 23.3%. En la regin, en el compo-
nente de ingresos, la prdida debida a la desigualdad es mayor Finalmente, persisten en la regin problemas de calidad del em-
(38.5%), seguido de la educacin (23%) (PNUD 2013, 155). pleo. Segn la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Ca-
ribe (CEPAL), prevalece un ambiente de incertidumbre generado
Si bien las estimaciones disponibles indican que al menos el por la multiplicacin de empleos informales o precarios, que re-
40% de los hogares de la regin lograron ubicarse en una clase fuerza la situacin de riesgo de poblaciones de menores ingresos
socioeconmica superior entre 1995 y 2010, la mayora de las sin acceso a la seguridad social (CEPAL 2011a y 2012). Esto expli-
personas en situacin de pobreza que ascendieron no se inte- ca que el empleo no signifique superacin de la pobreza o de la
graron directamente a la clase media, sino que pasaron a formar condicin de vulnerabilidad. Por ejemplo, el 92% de los pobres
parte de un grupo situado entre la clase baja y la clase media. en situacin de indigencia y el 94% de los pobres no indigentes
A este segmento de poblacin lo denomina el Banco Mundial tienen empleo, pero ste no les ha permitido superar su situa-
Esto la hace un mecanismo de control social y un espacio de am- con la excepcin de Guatemala, en todos los pases de la regin
pliacin de oportunidades por excelencia. (CEPAL 2009).
Los cambios y las transformaciones de la estructura familiar, Desde luego, la relacin entre el crecimiento de los hogares
as como la persistencia de factores que ponen en tensin su monoparentales con jefatura femenina y el deterioro de la se-
funcionamiento, son elementos a considerar en el contexto de guridad en la regin no es sencilla ni tiene una relacin causal
inseguridad que vive la regin. Se pueden identificar tres cam- mecnica. Esta conexin debe abordarse desde una perspectiva
bios importantes en las familias latinoamericanas: el aumento integral que tome en cuenta las diferencias entre hogares mo-
de las familias monoparentales, la persistencia en las altas tasas noparentales de estratos altos y medios, donde la mujer tiene
de fecundidad adolescente y los procesos migratorios. independencia econmica y autonoma social, y los sectores
ms pobres, en los que la madre tiene que asumir con recursos
Los datos disponibles indican que, en los ltimos aos, ha escasos la responsabilidad del hogar (Cerruti y Binstock 2009).
aumentado significativamente el porcentaje de hogares mo-
noparentales encabezados por mujeres en Amrica Latina. El Los hogares biparentales tambin han experimentado cambios
porcentaje de nacimientos en hogares monoparentales de jefa- relevantes. Por ejemplo, se ha observado una disminucin im-
tura femenina se duplic en 30 aos, de 7.3% en 1970 a 15% en portante en el porcentaje de hogares en los que el padre o la
2000 (Castro et al. 2011). El perfil demogrfico de las madres madre no trabaja y poda, por tanto, ocuparse de la crianza de
solteras contina estando concentrado entre los sectores ms sus hijos: se ha pasado de 47% en 1990 a 34% en 2004. No se
jvenes, con menor nivel educativo y con menos recursos eco- dispone de informacin sobre quin ha asumido en estos ho-
nmicos (Castro et al. 2011, 52-3). Este fenmeno genera retos gares el cuidado de los hijos, por lo que queda abierta una in-
importantes para la crianza y el desarrollo de los hijos, particu- terrogante respecto de la crianza y la formacin de un elevado
larmente si se carece de apoyos a travs de programas sociales nmero de nios y nias (Briceo-Len 2013).
(Navarro 2009; Jelin 2005). Seala, adems, la existencia de un
problema serio de ausencia de la figura paterna en la regin que Segn algunos estudios -como el del Banco Mundial (2011a)-,
tiene consecuencias reales para las mujeres que deben enfrentar los nios que se sienten cercanos a sus familias tienen una pro-
solas la crianza de los hijos. babilidad 10% menor de adoptar un comportamiento riesgoso
como violencia, consumo de tabaco, abuso del alcohol y drogas,
En el caso de las zonas urbanas, el nmero de hogares mono- as como actividades sexuales de riesgo. Las encuestas realiza-
parentales con jefatura femenina tambin experiment un das en crceles revelan un problema significativo de fractura y
50
40
30
20
10
0
Rep. Dom.
Per
Costa Rica
Venezuela
Nicaragua
Bolivia
Colombia
Argentina
Mxico
Paraguay
Chile
Honduras
Uruguay
Brasil
Ecuador
Panam
El Salvador
Guatemala
Las dificultades de los jvenes para permanecer en las escuelas Un estudio reciente muestra que en Mxico los jvenes con
se agravan, ya que no existen suficientes programas de recu- menor nivel educativo estn ms expuestos a ser vctimas de la
peracin que los ayuden a vencer las dificultades escolares. Los violencia: la tasa de homicidios de hombres de 18 a 40 aos sin
expertos alertan que, adems de problemas en la calidad edu- primaria es muy superior a la nacional, con 300 homicidios por
cativa, la escuela tambin ha mostrado ser poco flexible para at- cada 100,000 habitantes. En contraste, los varones de entre 26
ender a los estudiantes con problemas de aprendizaje, lo que los y 40 aos que lograron terminar estudios universitarios tuvieron
inclina a abandonar los estudios. UNICEF (2011) ha identificado una tasa de homicidios de 26 por cada 100,00 habitantes en
un vnculo entre el alto nmero de desercin escolar en el grupo 2011. En el caso de las mujeres, el nico grupo que tiene una
de edad que va de 12 a 14 aos y la inseguridad en los pases de tasa de homicidios superior al promedio nacional es el que se
Centroamrica. Esto refleja la baja capacidad del sistema educa- encuentra entre 18 y 25 aos sin primaria terminada (Merino
tivo en la regin para incentivar y dar oportunidades reales a los et al. 2013).
jvenes para continuar con sus estudios.
Guatemalaf 4 3.57
heterogeneidad entre los habitantes y la inestabilidad contribu- natural, tambin tuvieron incrementos en las tasas de homi-
yen al desorden de las comunidades y, por lo tanto, a la violen- cidio con la excepcin de Colombia y Paraguay.
cia. Segundo, la perspectiva del capital-cohesin social, la cual
postula que la confianza interpersonal y las relaciones sociales El problema no parece ser el tamao de la ciudad, sino la ca-
son determinantes para entender la criminalidad. pacidad institucional para incorporar a los sectores que se en-
cuentran en los barrios, colonias y villas en condiciones de mar-
Las caractersticas de los cambios en las urbes latinoamericanas, ginalidad. En un estudio realizado en 50 ciudades en el mundo,
en especial el crecimiento urbano, pueden ayudar a explicar el el Banco Mundial encontr que no hay pruebas que permitan
deterioro de la seguridad. Merecen especial consideracin los vincular el tamao de las ciudades y la violencia, pero s hay una
procesos activos de crecimiento urbano y su relacin con el de- fuerte relacin entre la tendencia de urbanizacin y las tasas de
terioro de la seguridad. Es posible identificar dos desafos prin- homicidio. El ritmo de urbanizacin de las ciudades es un factor
cipales: el crecimiento desordenado de las ciudades intermedias clave para tener en cuenta en la vulnerabilidad latinoamericana
y el ritmo acelerado de urbanizacin en algunos pases especial- con respecto a la violencia (Banco Mundial 2011a).
mente en Centroamrica.
70,8 68 3.155.691
Brasil 88 37.003 39,8
(2008) (2000) (2003)
37,3 695.968
Chile ND ND ND 8,1
(2005) (2005)
81,1 77
Colombia 78 14.063 ND 41,3
(2010) (2004)
57,3 52 148.000
Costa Rica 58 201 30,7
(2006) (2001) (2006)
68,7 62 117.000
Ecuador 91 1.752 33,3
(2008) (2004) (2006)
76,9 81 149.719
El Salvador 68 2.957 29,3
(2008) (2000) (2006)
84,0 73 235.514
Guatemala 84 5.403 40,7
(2010) (2000) (2006)
83,4 76 151.003
Honduras 83 4.063 50,4
(2010) (2005) (2006)
54,9 26 2.824.231
Mxico 53 8.627 24,9
(2010) (2000) (2006)
42,1 56 90.113
Nicaragua 42 338 31,8
(2009) (2007) (2006)
75,0 59 65.436
Panam 75 667 34,7
(2010) (2005) (2006)
56,1 66 361.093
Paraguay 62 467 27,1
(2009) (2000) (2004)
50,8 270.041
Per ND ND ND 17,0
(2009) (2005)
65,5 49 178.193
Rep. Dominicana 62 1.678 31,8
(2010) (2000) (2005)
46,5 39 450.000
Uruguay (2000) 79 107 10,1
(2004) (2010)
79,5
Venezuela ND ND ND ND 50,0
(2009)
Fuente: Elaboracin propia con base en OEA-Alertamrica (2012, 26 y 28) y LAPOP-PNUD (2012).
b. Mismos aos
c. Armas civiles legalmente registradas. Dato ms reciente. Fuente: UNODC y PNUD para Guatemala.
pregunta: Pensando en el ltimo acto delincuencial del cual usted fue vctima, de la lista que le voy a leer, qu tipo de acto delincuencial sufri?
ruptos en varios pases y, finalmente, el trfico que se produce disponible de ocho pases31 de la regin llega a un agregado
a partir de la fcil venta de armas en Estados Unidos (Szab et de 72,992 homicidios ocasionados por armas. El uso extendido
al. 2013). de las armas obedece tambin a su disponibilidad. La cuarta
columna del cuadro 2.10 presenta datos de armas legalmente
Ante este escenario, se han generado diversas iniciativas para re- registradas; no obstante, se estima que el nmero de armas no
stringir el porte de armas en el espacio pblico. Destaca el caso registradas excede al nmero de las registradas.
del programa adoptado en El Salvador con apoyo del PNUD, que
busc fortalecer el registro y control de armas de fuego en ma- Las encuestas de internos tambin dan testimonio de cmo las
nos de la poblacin, reducir la demanda a travs de campaas armas son un factor que potencia el delito. Un importante n-
de comunicacin, y restringir la portacin de armas de fuego, mero de los entrevistados dicen haber ido con un arma a come-
en particular en municipios con mayores niveles de violencia ter el delito, especialmente robos (vase cuadro 2.11). De ellos,
(Polica Nacional Civil). menos de la mitad dispar, y el resto la utiliz como instrumento
de disuasin. En casi todos los casos, los reclusos afirmaron que
La violencia letal producida por las armas de fuego en la regin haban tenido accesos a un arma antes de los 18 aos, y muchos
supera ampliamente el promedio mundial de 43% del total de dijeron que las haban recibido de la polica misma.
homicidios. Segn el Informe sobre Seguridad Ciudadana 2012
de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), en Amrica
Central el 78% de los homicidios se cometen con arma de fuego, Drogas
y en Amrica del Sur, el 83%. Siguiendo la tendencia mundial,
los pases con altas tasas de homicidios son aquellos que tienen El efecto de las drogas en la seguridad ciudadana impacta en
altos porcentajes de posesin de armas de fuego. Como puede tres direcciones: primero, la violencia y el crimen relacionados
observarse en el cuadro 2.10, Guatemala, Honduras, Colombia directamente con el consumo; segundo, aquella asociada al cul-
y Venezuela tienen porcentajes mayores al 75% (OEA Alertam- tivo, la produccin y la venta de droga (Goldstein 1985; MacCoun
rica 2012). Segn el estudio sobre el homicidio realizado por la et.al. 2003), y finalmente, la violencia vinculada a los efectos no
Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, esperados de las medidas represivas del Estado.
por sus siglas en ingls) en 2011, la probabilidad de ser asesina-
do por un arma de fuego en Amrica Latina es seis veces mayor Por su naturaleza ilcita, la produccin y el trfico de drogas
que por arma blanca (UNODC 2011). dinamizan la violencia y el crimen en la regin, pues proveen
recursos a las organizaciones criminales, profundizan la impuni-
Las primeras tres columnas del cuadro 2.10 muestran que el por- dad y la corrupcin, distorsionan la economa a travs del lavado
centaje de homicidios perpetrados con armas es muy alto. Sin de activos y generan impactos especficos para el desarrollo hu-
duda, el crecimiento de las tasas de homicidio desde los aos mano (Comisin Global sobre Poltica de Drogas 2011; Transform
1980 y 1990 coincide con el crecimiento de la circulacin de ar- Drug Policy Foundation 2012; OEA 2013). Los recursos de este
mas. En Latinoamrica, al menos 80,000 homicidios cada ao negocio ilegal no slo producen grandes rentas para quienes lo
son ocasionados por armas de fuego. En 2011, la informacin controlan, sino tambin incentivan el reclutamiento de jvenes,
El abuso en el consumo de drogas, es un asunto de salud pblica. Adems, el alcohol es un factor asociado a la violencia de gne-
Las personas con problemas de dependencia a estas sustancias ro. Encuestas realizadas en 12 pases de la regin muestran que
no deben ser criminalizadas. Por el contrario, deben ser aten- las mujeres vctimas de violencia por parte de su pareja perciben
didas adecuadamente a travs de polticas pblicas integrales, que estas agresiones se relacionaron con consumo de alcohol
que incluyan medidas de tratamiento, reduccin de daos e de 29% en Guatemala a 53% en Ecuador (Bott et al.
integracin social (Organizacin Panamericana de la Salud OPS 2012, 51-53). Esta asociacin entre abuso de alcohol y violencia,
2010; Comisin Global de Polticas de Drogas 2011; OEA 2013). sobre todo en el hogar, se ha encontrado en diferentes pases
como Rusia, Islandia y Reino Unido, donde ms de la mitad de la
violencia, violaciones y homicidios entre las parejas se relaciona-
ron con consumo de alcohol (OMS 2006).
INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 33
2
DETRS DEL DELITO Y LA VIOLENCIA
En resumen, la ingesta de alcohol se asocia a diversos tipos de los que un polica o funcionario pblico les pidi un soborno, as
violencia, sobre todo el delito comn y la violencia de gnero. como la percepcin de los ciudadanos sobre la legitimidad o la
Sin ser una causal estructural, la contencin en el abuso del al- justificacin del uso del soborno.
cohol puede ser una accin proactiva para reducir la violencia
efectiva. Con distinta intensidad, en todos los pases hubo ciudadanos
que respondieron afirmativamente a las preguntas del cuadro
2.13. En todos los casos, respondieron que han sido vctimas de
Vulnerabilidades institucionales prcticas de corrupcin ms frecuentemente por parte de la po-
lica y en menor proporcin por un empleado pblico. Dado que
Segn la teora criminolgica de la disuasin, una persona la polica es la institucin del Estado que sostiene la relacin ms
tiene menos incentivos para cometer un delito si sabe que las directa y frecuente con la ciudadana en materia de seguridad,
probabilidades de ser sancionada son altas (Paternoster 1989). es evidente que esta prctica tiene consecuencias negativas en
Adems, los ciudadanos tendrn ms incentivos para respetar la confianza ciudadana.
las leyes establecidas si consideran que su aplicacin es justa,
proporcional al delito y respetuosa de los derechos humanos y Los resultados de la encuesta LAPOP y los registros administra-
del Estado de Derecho. tivos recopilados por el PNUD reflejan una asociacin paralela
entre pases con tasas relativamente bajas de delitos y bajas
En este apartado se ofrece un breve panorama de los dficits tasas de corrupcin Chile, Uruguay, Costa Rica y Panam.
del Estado para proveer seguridad ciudadana, y se sealan tres En cambio, en los pases con alta violencia y delito, los sobornos
debilidades compartidas en la regin: corrupcin, impunidad y son relativamente altos Mxico, Guatemala, Honduras, Ve-
falta de proporcionalidad en el castigo. El anlisis de estas vul- nezuela y Colombia. Por supuesto hay excepciones, como El
nerabilidades se retomar detalladamente en el captulo 4 (tan- Salvador, con mucha violencia y baja corrupcin.
to la corrupcin como los abusos de autoridad) y en el captulo
6 (que muestra cmo las fallas institucionales de los Estados A la pregunta de si se justifica pagar un soborno, ms de un
impide que se garantice plenamente la seguridad ciudadana). 20% de los encuestados responde que s en Colombia y M-
xico, pases que comparten niveles altos de homicidios. En otros
pases con niveles de violencia ms graves como El Salvador
Corrupcin o Guatemala, dicho porcentaje no llega al 10% (vase cuadro
2.13).
Cuando un porcentaje alto de delitos y actos violentos contra la Todo castigo debe ser proporcional a la gravedad del delito.
ciudadana no son investigados, procesados y, en su caso, casti- Por lo general, los cdigos penales contemplan esta regla. Sin
gados, se crea una sensacin de vulnerabilidad. Aunque en nin- embargo, en la prctica, la proporcionalidad en la sancin deja
gn pas del mundo se resuelven todos los crmenes ni se castiga mucho que desear. Las crceles de la regin estn sobrepobla-
a todos los delincuentes, hay un umbral mnimo para que en la das, debido a un problema de desproporcionalidad de las penas
ciudadana no se cree una desconfianza generalizada, el temor o relativas a delitos menores. Un problema fundamental es que
incluso el rechazo hacia la ley. los policas, los fiscales y los jueces tienden a concentrarse en la
detencin y en la sancin de personas que son fciles de dete-
En general, cuanto ms grave es el delito, mayor debera ser la ner, en vez de hacerlo con criminales organizados que requieren
probabilidad de ser castigado. En los pases de la OCDE, la tasa de mayor labor de inteligencia y coordinacin interinstitucional
punicin en homicidio supera el 65%. Sin embargo, en Latinoa- (Azaola y Bergman 2002). En este sentido, la proporcionalidad
mrica hay un dficit importante en la materia. De acuerdo con del castigo se desvanece.
algunos estudios, hasta 2007, en Mxico slo uno de cada siete
homicidios era castigado (Zepeda 2013). En Brasil, se esclarece
menos de uno de cada cuatro homicidios (Beato 2012). Recomendaciones
Otro mtodo indirecto para conocer los niveles de impunidad en 1. Atender de manera integral los mltiples factores
un pas es la cifra oculta de delitos. La cifra oculta es la tasa de no socioeconmicos asociados al delito y a la violencia en
denuncia que se refleja en las encuestas de victimizacin. Aun- Amrica Latina.
que pocos pases la reportan, el Observatorio de la OEA aprecia La mitigacin de los factores subyacentes al delito y a la violen-
que en algunos pases la denuncia es muy baja: por ejemplo, en cia requiere polticas, programas y proyectos que atiendan sus
Mxico y en Costa Rica, menos de uno de cada cuatro delitos se vulnerabilidades. Lo anterior exige respuestas multisectoriales y
denuncian (vase cuadro 2.14). un esfuerzo coordinado de las instituciones del Estado, integran-
do a los ministerios de seguridad, economa, desarrollo social y
salud pblica, entre otros.
33
Tasa de denuncia a la polica (todos los delitos), Los programas de gobierno que promueven un desarrollo ms
Cuadro 2.14. pases seleccionados, varios aos equitativo y que estimulan la movilidad social son una de las
piezas claves para responder al desafo de la inseguridad, espe-
Pas Tasa de denuncia Ao de medicin
cialmente en un contexto de notables disparidades entre pases
a la polica y de gnero. La mayor cobertura de los servicios del Estado, as
Brasil 33 2002 como el compromiso social del sector empresarial, favorecen y
dinamizan un crecimiento ms igualitario.
Chile 35,7 2010
En la prctica, los gobiernos deberan utilizar programas espe-
Costa Rica 23,1 2010 cficos dirigidos hacia los factores de riesgo que se acumulan en
algunas localidades y que afectan a las personas y a sus comu-
El Salvador 9,8 2009 nidades. De igual manera, se requieren polticas de cobertura
universal para aumentar el acceso y la calidad de la educacin,
Mxico 22 2009
incrementar las oportunidades laborales, y mejorar sustantiva-
Fuente: OEA-Alertamrica, Observatorio de Seguridad Ciudadana. mente las condiciones de vida de las personas ms pobres.
3. Atender los factores de riesgo que afectan a las y los Adems, es urgente mejorar la educacin sexual y reproductiva
jvenes, y generarles entornos de oportunidades y pro- en la poblacin adolescente especialmente de los sectores
teccin. marginados, con el fin de reducir las tasas de fecundidad a
edades tempranas. Lo anterior puede lograrse garantizando el
Los programas de prevencin dirigidos a poblaciones jvenes acceso a informacin oportuna sobre los derechos sexuales y
en situacin de vulnerabilidad deben fomentar la ampliacin reproductivos de los jvenes.
de sus capacidades y oportunidades para alcanzar sus metas
a travs de medios lcitos. Este tipo de medidas pueden tener, Es fundamental fortalecer las redes de proteccin en las comu-
adems, efectos positivos en el fortalecimiento de lazos comu- nidades de alta migracin, especialmente en los casos en que el
nitarios y crear factores de proteccin frente a la participacin de ncleo familiar se ve afectado por la ausencia fsica de la madre
nios y jvenes en actos delictivos o su reclutamiento por parte o el padre. El trabajo coordinado de las asociaciones civiles que
de la delincuencia organizada. trabajan con migrantes y las redes de proteccin social del Esta-
do puede ayudar a disminuir la situacin de vulnerabilidad de
Debe ampliarse la cobertura de los estudios secundarios. Para esta poblacin.
ello, resultan prometedores los programas de apoyo a las fami-
lias, en particular, de escasos recursos y monoparentales. La for-
expansin de la oferta de los servicios bsicos, la presencia ins- Es preciso establecer medidas de control, vigilancia ciudadana y
titucional y su integracin al desarrollo de la ciudad. Una mejor rendicin de cuentas efectivas que permitan restablecer la legi-
comunicacin y accesibilidad, un mayor esfuerzo en la cobertura timidad de las instituciones estatales. Se requieren mecanismos
de los servicios bsicos, as como la construccin de espacios preventivos, de control y de investigacin que acten de forma
culturales y de recreacin aumentan la calidad de vida de estas efectiva frente a la corrupcin y el abuso de poder. Es necesario
comunidades y contribuyen a disminuir su condicin de margi- establecer procedimientos de supervisin interna, contralora
nalidad. ciudadana, mecanismos efectivos de denuncia y administracin
de penas frente a los actos de corrupcin y las violaciones a los
Tambin es necesario desarrollar polticas sociales y urbanas lo- derechos humanos.
cales para recuperar espacios pblicos en la ciudad y crear reas
comunes que faciliten la convivencia social. La planeacin urba- Ante la falta de proporcionalidad en el castigo, es necesario re-
na incluyente constituye una herramienta que puede contribuir visar los marcos penales para equilibrar la gravedad de los deli-
a disminuir las disparidades y evitar con ello la fragmentacin tos con las penas asociadas a los mismos. En este marco, debe
del tejido social, as como prevenir la violencia y el delito. dejarse de lado el uso de la mano dura, y darle prioridad a la
aplicacin de medidas y penas alternativas, as como a la rein-
sercin social.
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
CAPTULO
EL MAPA
3
DE LA
INSEGURIDAD
Amrica Latina es la nica regin del mundo donde los homici- Marco analtico y metodologa
dios se incrementaron entre 2000 y 2010 lo que representa ms
de un milln de personas vctimas de la violencia letal (UNODC Este informe sistematiza la informacin de mejor calidad dispo-
2012). Aunque esta tendencia al alza se ha estabilizado e incluso nible para los 18 pases analizados,34 de los ltimos 10 a 20 aos.
revertido en algunos pases los niveles de violencia letal en la Para analizar la evolucin de los delitos y los niveles de violencia
regin continan siendo altos en 11 de los 18 pases analizados, en la regin, es preciso distinguir entre dos variables analticas:
la tasa es mayor a los 10 homicidios por cada 100,000 habitan- la tendencia y la intensidad. La tendencia se refiere a la trayec-
tes nivel considerado como de epidemia para la IOMS. En todos toria, al alza o a la baja, que se observa a lo largo del tiempo.
los pases de la regin, incluso en los que las tasas de homicidio La intensidad se refiere a los niveles de violencia y delito que se
son relativamente bajas, el miedo a ser vctima de la violencia y presentan en un momento dado.
el delito, incluyendo robos, se ha convertido en un sentimiento
cotidiano (LAPOP-PNUD 2012). El uso de estas categoras analticas contribuye a comprender
la dimensin de la inseguridad, as como sus patrones de com-
El captulo analiza los datos disponibles sobre la dimensin ob- portamiento. Especialmente, permite explicar por qu, incluso
jetiva y subjetiva de la seguridad ciudadana. Con este fin, se uti- en pases con tasas relativamente bajas de delito, la sensacin
lizan registros administrativos de homicidio y robo, encuestas de de inseguridad y temor han aumentado. Los datos a travs del
victimizacin y percepcin, y encuestas realizadas en crceles. tiempo muestran que la inseguridad, tanto objetiva como sub-
jetiva, creci en la regin. Es decir, que desde una perspectiva
Cinco mensajes centrales se presentan en este captulo: histrica, la tendencia es al alza. Incluso en pases con baja in-
tensidad del delito, como es el caso de Chile o Uruguay, debido a
t Si bien la tasa de homicidios se ha estabilizado o incluso dis- una tendencia de crecimiento abrupto en el robo y otros delitos
minuido en algunos pases de la regin, revirtiendo tenden- desde comienzos del siglo XXI, la inseguridad se ha convertido
cias de las ltimas dos dcadas, los niveles de violencia letal en el tema de mayor preocupacin ciudadana (Dammert y Lu-
siguen siento preocupantes. necke 2007; Nez, Tocornal y Henrquez 2012).
t Las estadsticas disponibles indican que el robo es el delito
que afecta de manera ms frecuente a los latinoamericanos Los datos que se utilizan en este captulo provienen de tres fuen-
y que existe un marcado crecimiento en el nmero de robos tes principales: (a) los registros administrativos por pas de parte
que se cometen con violencia. de las autoridades competentes (las policas, la justicia penal y
t A pesar de las diferencias en la intensidad de la inseguridad los centros de estadstica), (b) encuestas de victimizacin y per-
objetiva entre pases, Amrica Latina tiene un desafo com- cepcin, principalmente la base de encuestas que LAPOP ha rea-
partido en cuanto a percepcin de la violencia: toda la regin lizado desde 2000 en todos los pases de la regin, as como una
padece altos ndices de temor. batera de preguntas especiales para este informe realizada en
t El homicidio se concentra de forma alarmante entre la po- conjunto entre LAPOP y el PNUD en 2012 (LAPOP-PNUD 2012)
blacin joven, en particular en los varones. y (c) encuestas inditas a reclusos en cinco pases de la regin
t Es preciso fortalecer los esfuerzos dirigidos a mejorar la reco- Argentina, Brasil, Chile, El Salvador, y Per, impulsadas
pilacin y la sistematizacin de datos confiables, homog- por el PNUD, adems de la que realiz en Mxico el Centro de
neos y verificables. Investigacin y Docencia Econmica (CIDE).
El captulo se desarrolla en cuatro secciones: marco analtico y Cabe destacar que elPNUD recolect informacin oficial de los
metodologa, mapa del homicidio, mapa de robos y percepcin gobiernos para los registros administrativos, sobre 12 categoras
de inseguridad. Finalmente, se concluye con un apartado de re- delictivas, a travs de las Oficinas dePas(vase anexo estads-
comendaciones. tico - metodolgico)35. Estas categoras son homicidios, femini-
INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 41
3
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
cidios, robos, robos de automviles, hurtos, lesiones, violaciones, la cifra oculta, es decir, los delitos que no se denuncian y que
extorsiones, secuestro, violencia intrafamiliar, accidentes de crean una brecha entre los registros administrativos y la vio-
trnsito y trata de personas. El anlisis del captulo se centra en lencia de la que es vctima el ciudadano. En todas partes del
aquellos delitos sobre los cuales existe informacin ms consist- mundo, seala el PNUD, la tasa de criminalidad registrada es
ente -robo y homicidio. Para conocer y analizar de manera apenas una fraccin de la tasa real de delincuencia; la diferencia
ptima los mapas de inseguridad en la regin, es indispensable entre una u otra tasa se conoce como criminalidad oscura o cifra
que los pases continen los esfuerzos por mejorar la gestin de oculta de la criminalidad (PNUD 2009, 63).
informacin.
Cualquier comparacin entre datos de distintos pases debe
El cuadro 3.1 muestra algunas de las ventajas y desventajas que tomar en cuenta que probablemente aqullos con mejores sis-
tiene el uso de los registros administrativos y de las encuestas de temas estadsticos documentan cifras ms altas de delitos, aun-
victimizacin como fuentes de informacin. que eso no signifique que, efectivamente, padezcan ms inse-
guridad. En muchas ocasiones, un mayor ndice de delito puede
Al comparar la violencia y el delito capturados desde los regis- desprenderse de una mejor capacidad de registro de datos, y no
tros administrativos con la victimizacin que reportan ejercicios necesariamente de ms delitos; o bien, de una mayor confianza
como LAPOP-PNUD 2012 podr visibilizarse, en cierta medida, en las instituciones y, por lo tanto, una mayor tasa de denuncia.
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
estadstica, y en otros, no. Por lo tanto, con estos datos no es mitiga cuando se compara la tendencia del delito especfico
recomendable comparar hurtos y robos entre pases. Incluso el en cada pas.
homicidio, en algunos casos, no se presta a comparaciones, ya t La mayora de los delitos cometidos no se denuncia a las au-
que ciertos pases reportan el homicidio doloso (intencional) y toridades. Paradjicamente, en lugares donde la autoridad
otros incluyen en sus informes el homicidio culposo (impericia es competente, puede haber ms denuncias que en lugares
o negligencia). donde la autoridad es menos eficiente (y as aparentar una
mayor tasa delictiva). Una autoridad eficiente produce may-
Para subsanar las deficiencias de informacin, as como los pro- or confianza en la poblacin para denunciar.
blemas para hacer comparaciones entre pases (comparaciones
transversales), este captulo compara cada pas consigo mismo El mayor reto que presenta la estadstica delictiva es la confia-
a lo largo de varios aos (mediciones longitudinales). Las medi- bilidad de los datos, pues en muchos pases no existe un control
ciones longitudinales ofrecen un mayor grado de confianza por de calidad de la informacin. Entre los problemas frecuentes
las siguientes razones: destacan: las oficinas centrales de estadsticas delictivas no au-
ditan peridicamente la informacin que reciben; las distintas
t La recoleccin de estadsticas en cada pas se realiza, gener- unidades administrativas tienen diferentes estndares en cada
almente, con un mismo mtodo a travs de los aos. En caso provincia y municipio para clasificar la informacin; hay mu-
de un error, ste es, por lo general, sistemtico. Esto implica cha opacidad en el manejo de la informacin, y existen fuertes
que, aunque exista un error en la medicin, ste no se repro- incentivos polticos para manipular datos sensibles. Estos pro-
duce en el clculo de la tendencia delictiva36. blemas explican que, en buena parte de los pases, se encuen-
t Cada pas tiene sus propias definiciones de los distintos deli- tren brechas de informacin o que existan datos que registran
tos y su propio sistema de recoleccin de datos, por lo que crecimientos y cadas abruptas de un ao al otro, situacin que
La gestin de informacin ha logrado avances importantes en los pases de la regin. A nivel nacional, se han establecido
observatorios especializados y desarrollado instituciones con un alto nivel tcnico. Tambin se ha incorporado el uso de
nuevas redes de informacin y tecnologas mviles de comunicacin.
A nivel regional, existen iniciativas importantes como el Observatorio de Seguridad Alertamrica de la OEA, el Sistema
Regional de Indicadores Estandarizados de Seguridad SES del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)-CISALVA y
las iniciativas de observatorios nacionales y locales de seguridad apoyados por el PNUD.
El Centro de Excelencia para Informacin Estadstica de Gobierno, Seguridad Pblica, Victimizacin y Justicia es una
iniciativa conjunta del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa de Mxico (INEGI) y de UNODC. El Centro fun-
ciona como un punto focal de conocimiento que ayuda a los pases a mejorar sus procesos de generacin, anlisis y divul-
gacin de informacin estadstica con base en las mejores prcticas internacionales. Sus esfuerzos se centran en tres reas:
encuestas de victimizacin, medicin del crimen organizado y delitos emergentes, y clasificacin internacional del delito.
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
puede deberse al cambio en la metodologa, a que se retrase la regin ha sido creciente y es superior a la media internac-
3 publicacin de la informacin, a que no se cuente con datos con- ional.
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
fiables en varios pases ms all del homicidio o, de manera me- t Entre el 2000 y el 2010, los homicidios han crecido en casi
nos comn, a cambios en el contexto de seguridad en cada pas. toda la regin. En algunos casos, en forma muy pronunciada,
y en otros, moderada pero sostenida.
No obstante lo anterior, existen esfuerzos recientes y promete- t En la mayora de los pases, la tasa se ha estabilizado en los
dores dirigidos a mejorar los sistemas de informacin existen- ltimos dos o tres aos, e incluso hay un pequeo grupo de
tes38 (vase recuadro 3.1). pases que muestra una moderada disminucin.
t El incremento del homicidio afecta particularmente a los
jvenes varones que habitan en grandes reas urbanas. Los
Homicidios: magnitud y homicidios contra las mujeres por razones de gnero estn
particularidades del desafo aumentado de forma preocupante.
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
El mapa 3.1 muestra que mientras la tasa de homicidio en la evidencia la falta de sistemas de informacin homogneos den-
mayora de las regiones del mundo es negativa (de 0% a -50%), tro de los pases que permitan tener cifras consistentes. Frente
en Amrica Latina presenta una intensidad y una velocidad de a este problema, por ejemplo, Repblica Dominicana instaur
cambio considerables, esto es, un 12% de aumento entre 2000 un Observatorio de Seguridad Ciudadana, el cual ha permitido
y 2010. homogeneizar las cifras generadas por las distintas fuentes.
La regin experimenta un reto comn pero diferenciado. A pesar El mapa 3.2 ilustra las diferencias en las intensidades de la vio-
de las tendencias compartidas en Amrica Latina en trminos de lencia entre los pases de la regin. En aos recientes, varios
homicidios, existen diferencias sustanciales entre los pases de pases de la regin presentan tendencias de estabilizacin o
la regin. Algunos pases del Cono Sur tienen tasas significativa- incluso de disminucin en sus tasas de homicidio. En Mxico,
mente menores a las de las naciones del norte de Centroamri- se observa cierta estabilizacin; en Panam y Costa Rica, hay
ca. Esta heterogeneidad se observa tambin dentro de los pa- disminucin, y en Repblica Dominicana, la tasa ha regresado
ses. Hay reas de un pas con una tasa de homicidio que supera al nivel del 2005 (registros administrativos oficiales recopilados
hasta 10 veces las de otras ciudades o regiones. Estas diferencias por el PNUD 2013).
se observan incluso al interior de las ciudades, barrios y calles.
La evolucin del homicidio permite dividir a los pases de la re-
Diferentes estudios sobre la violencia en la regin como gin en dos grupos con niveles altos, y bajos. En el primer grupo
el Informe sobre Seguridad Ciudadana en las Amricas (OEA estn Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hondu-
2012), las Estadsticas sobre Homicidio (UNODC 2012) y este ras, Mxico, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana y Vene-
zuela. Con base en el estndar de la OMS, este grupo presenta entre 2011 y 2012, al pasar de 10.3 a 8.8 (Poder Judicial, Depar-
un alto nivel de homicidio, con tasas medias superiores a los 10 tamento de Planificacin, Seccin de Estadstica 2012). An es
homicidios por cada 100,000 habitantes. En el segundo grupo, pronto para sealar que la regin ha logrado consolidar una ten-
con menor tasa de homicidio, estn Argentina, Bolivia, Chile, dencia hacia la baja, pero permite reconocer que el incremento
Costa Rica, Nicaragua, Per y Uruguay. en los homicidios puede ser revertido.
Las figuras 3.1A y 3.1B ilustran la evolucin de la tasa de ho- Las tasas de homicidios son promedios agregados de cada pas,
micidio de los pases de la regin durante los ltimos seis aos, por lo que no reflejan adecuadamente la distribucin espacial
agrupados por su nivel de incidencia. Dentro de los pases que de esos delitos. Por eso, se requiere analizar las diferencias
presentan las bajas ms notables en su tasa de homicidios, se al interior de los pases. Los mapas 3.3A, 3.3B y el cuadro 3.2
encuentran aquellos que pasaron por guerras civiles o severas muestran la tasa de homicidios desagregados a nivel estatal en
crisis de inseguridad. Colombia redujo su tasa de homicidios casi dos aos distintos para Mxico, Brasil y Chile39. En Mxico, el es-
a la mitad en 10 aos. Recientemente, las tasas de homicidio de tado de Chihuahua tiene una tasa de 194 homicidios por cada
Guatemala (desde 2009) y El Salvador (desde marzo de 2012) 100,000 habitantes, mientras que Yucatn, que es el estado ms
registran cadas sustanciales. seguro, tiene una tasa de 1.74. En Brasil, existen tambin con-
trastes dramticos: el estado de Alagoas tiene 74.5 homicidios
Panam y Costa Rica, luego de enfrentar picos de homicidios en por 100,000 habitantes, mientras que Santa Catarina, 11.7. Fi-
aos recientes, lograron revertir esta tendencia. Costa Rica ob- nalmente, el cuadro. 3.2 muestra que en Chile, a pesar de sus
serv una disminucin de la tasa de homicidio cercana al 15% bajas tasas entre 2000 y 2010, la regin de Antofagasta tiene
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
Tasas de denuncias por delito de
Cuadro 3.2. homicidios por 100.000 habitantes,
segn unidad territorial, Chile, 2010
Regin 2010
XV de Arica y Parinacota 0,5
I de Tarapac 2,2
II de Antofagasta 2,8
III de Atacama 0,4
IV de Coquimbo 0,8
V de Valparaso 1,2
VI del Libertador General Bernardo O'Higgins 0,9
VII del Maule 1,4
VIII del Biobo 1,3
IX de La Araucana 1,1
XIV de Los Ros 0,5
X de Los Lagos 0,7
XI de Aisn del General Carlos Ibez del Campo 1,9
XII Magallanes y de la Antrtica Chilena 1,3
Metropolitana de Santiago 1,5
Fuente: Ministerio del Interior y Seguridad Pblica. Subsecretara de Prevencin del Delito.
2.8 homicidios por 100,000 habitantes, mientras que la regin de Masaya (4.22) (Monografa de seguridad ciudadana 1998-
de Los Ros presenta 0.5, lo que representa una tasa 5.6 veces 2010, PNUD Nicaragua 2010).
menor.
En Panam, los homicidios estn desproporcionalmente concen-
Aun en pases territorialmente pequeos, se observan diferen- trados en la ciudad capital, con el 75% del total y una concentra-
cias notables en las tasas de homicidios entre municipios. En cin del 40% de la poblacin (Observatorio de Seguridad Ciudad
Honduras, las tasas de La Ceiba (181.5) y San Pedro Sula (166.4) de Panam 2012). En El Salvador, segn datos de 2008, los 30
se distinguen claramente de Yuscarn (30.2) y Nacaome (15.1) municipios ms violentos tenan tasas de homicidios cinco veces
(vase mapa 3. 4). Lo mismo sucede en Nicaragua, donde en la ms altas que los municipios menos violentos del pas (PNUD El
Regin Autnoma del Atlntico Sur, RAAS, (23.6) se distingue Salvador 2013).
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
Recuadro 3.2. Seguridad ciudadana en Hait
Hait cuenta con una de las tasas ms bajas de muertes un aumento de los crmenes relacionados con el trfico
violentas de la regin. Desde 2004, se registra una con- de drogas, as como los casos de violencia sexual y sex-
siderable mejora de las condiciones de seguridad. La ista (tanto en la capital como en el interior del pas).
presencia y el trabajo desempeado por la fuerza policial
de la Misin de Estabilizacin de las Naciones Unidas El alto grado de impunidad es otro de los desafos.
en Hait (MINUSTAH, por sus siglas en francs) y del Esto se ve reflejado en bajos niveles de confianza de
PNUD han contribuido a la reduccin de la violencia, la poblacin respecto de las instituciones del Estado,
as como a la reforma de la Polica Nacional de Hait y en particular sobre la PNH. En los ltimos aos, se
(PNH). ha dado un aumento en denuncias, en parte debido a
las mejoras en los mecanismos de registro. Esto est
En 2012, el Observatorio Nacional de la Violencia y la contribuyendo a que las autoridades del pas cuenten
Criminalidad registr 1,109 homicidios (incluyendo con una til herramienta para mejorar la provisin de
suicidios y accidentes de trnsito). Tambin se registr servicios de seguridad y justicia.
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
tudio para Belo Horizonte, Brasil, se muestra que nicamente en Brasil (51.6) tienen las cinco tasas de homicidio juvenil ms altas
6 de los 81 conglomerados con favelas se concentra la violencia del mundo. Ms an, 17 pases de la regin figuran entre los 27
(Beato 2012) (vase mapa 3.5). pases (de un total de 83 estudiados) con ms homicidio de este
grupo etario (Waiselfisz 2008, 20).
Violencia homicida: diferencias por
grupos etarios y gnero El nivel de violencia homicida que afecta a los jvenes latinoa-
mericanos se aprecia en la figura 3.2. De acuerdo con el proyecto
Global Burden of Injuries, alrededor del 35% de los homicidios
Quines son los autores de los homicidios? Quines son en Amrica Latina entre 1996 y 2009 tuvieron como vctimas a
las vctimas ms frecuentes? Existe un patrn? personas entre 10 y 25 aos de edad, la mayora de ellos hom-
bres40.
Los jvenes constituyen el grupo ms afectado por la crimina-
lidad y la violencia; a la vez, son los responsables ms comunes La tasa de homicidio juvenil es muy alta para varios pases de la
de la violencia intencional y la comisin de delitos. Igual que en regin. Con base en una fuente distinta obtenemos resultados
el resto del mundo, los jvenes en Amrica Latina presentan una similares. De acuerdo con los datos de la OEA (2012, 25), el 43%
tasa de homicidios superior al promedio de la poblacin. Sin em- de las vctimas de homicidio en Brasil tenan entre 15 y 24 aos
bargo, en la regin, esta diferencia es ms pronunciada (UNODC de edad. Segn datos de la Polica Nacional Civil (PNC) de El Sal-
2011). vador, los hombres de entre 18 y 30 aos son los ms victimiza-
dos. En 2012, la tasa de homicidio para este grupo super los 80
La tasa de homicidios de jvenes latinoamericanos es ms del por cada 100,000, lo cual casi duplica la tasa nacional (este dato
doble de la tasa para toda la poblacin alrededor de 70 por se calcul sobre nmero de homicidios reportados por la PNC y
100,000 jvenes (Comisin Interamericana de Derechos Hu- con datos de poblacin de la Direccin General de Estadsticas y
manos 2009). Segn un estudio elaborado en 2011 con base Censo de El Salvador).
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
delito y aumenta la vulnerabilidad de las mujeres. Las especifici-
dades del feminicidio varan de acuerdo con el espacio social en
el que ocurre. En el privado, el victimario suele ser algn conoci-
do de la vctima, incluida su pareja, expareja o algn familiar Es-
tos casos suelen denominarse feminicidios ntimos y aparecen
vinculados a casos de violencia intrafamiliar.
En Guatemala, la Polica Nacional report que en 2011 fueron Adems de estas formas de violencia letal, las mujeres se ven
asesinadas 631 mujeres (PNC 2012). Segn cifras de la Polica afectadas particular y desproporcionadamente por otras que
Nacional de El Salvador, entre 2003 y 2012, 4,018 mujeres fueron incluyen la violencia sexual, la violencia intrafamiliar y la violen-
asesinadas. Esto significa un promedio anual de 402 homicidios. cia por parte de la pareja. Conviene sealar que los datos sobre
feminicidios y de violencia de gnero en la regin todava son
El cuadro 3.5 muestra el nmero de feminicidios en cuatro pa- insuficientes y dificultan el anlisis necesario para un mejor di-
ses, segn el ltimo ao disponible en los registros adminis- seo de polticas pblicas.
Victimizacin y no denuncia de
Cuadro 3.7A. delitos sufridos en el ltimo ao,
Chile, 2011
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
El robo constituye un problema de inseguridad comn para la
mayora de los pases de la regin. Destacan tres hallazgos:
58
Mapa 3.6. Porcentaje de victimizacin por robo (2012) vs tasa de robo por 100.000 habitantes, Amrica Latina, ltimo ao disponible
Nota: ltimo ao disponible de tasa de robo por 100.000 habitantes: El Salvador y Chile: -2012; Brasil, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Repblica. Dominicana, Uruguay y Venezuela: -2011; Paraguay, Costa Rica: -2010; Bolivia: -2009;
Argentina: -2008.
Las encuestas de victimizacin permiten dimensionar la magni-
tud del robo y de otros delitos, ya que es posible estimar la cifra
3
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
oculta. El mapa 3.6 ilustra las diferencias entre el robo medido
por registros administrativos, en contraste con encuestas de vic-
timizacin. Destaca que las tasas de victimizacin por robo (los
porcentajes de la poblacin que dicen haber sufrido un robo en
cada pas) difieren notablemente de los registros administrati-
vos. Una de las razones que explican esta disparidad es la falta
de confianza en la capacidad de respuesta de las instituciones
en distintos pases, lo que puede incidir en los bajos niveles de
denuncia.
de ellos respondieron que haban cometido ms de 10 delitos mente, estadsticas para la ciudad de Guatemala indican que
(vase figura 3.4). A travs de la encuesta, podemos observar se robaron cerca de 30,000 celulares en 2011. El 65% de estos
que para Brasil el 26.8% y en Chile el 54% de los encuestados asaltos ocurri con arma de fuego48.
confes haber robado ms de 11 veces antes de su detencin
(Estudio comparativo de poblacin carcelaria, PNUD 2013). Durante los ltimos aos, el robo de automviles ha crecido en
varios pases. El robo de vehculos es el tpico caso cuyo fin no es
En resumen, las encuestas muestran que ms de la mitad de los el disfrute individual de un bien, sino que forma parte de una
detenidos por robo habran robado relativamente poco dinero o gran cadena delictiva-comercial, lo que sugiere la existencia de
productos de bajo valor, y menos de la mitad lo hacan en forma oferta y demanda de productos robados. En el cuadro 3.11 se
continua. Es decir, habra muchas personas involucradas en mu- usan tasas de robo de vehculo con respecto a su poblacin total,
chos robos de cantidades pequeas, lo que refuerza el hallazgo a falta de contar con el nmero total del parque vehicular por
de este informe a travs de las encuestas de victimizacin: el pas. Con base en la informacin del cuadro, podemos estimar
robo tiene una alta frecuencia en la regin. que en la regin se roban al menos 700,000 vehculos por ao. El
valor de este mercado de autos robados (considerando el precio
Las encuestas de victimizacin muestran que la gran mayora de por auto de US$3,000) asciende al menos a US$2,100 millones.
los robos suelen ser de bienes personales o de uso corriente46. Estos datos muestran un mercado en crecimiento.
Una de las encuestas ms completas de la regin, la Encuesta
Nacional de Victimizacin y Percepcin sobre Seguridad Pblica En general, los datos acerca de robo de vehculos son ms fide-
(ENVIPE), estima que en Mxico hubo ms de 12 millones dignos, ya que las vctimas tienen ms incentivos para denunciar
de robos en 2011, entre ellos, ms de 3 millones de robos de el siniestro, ya sea para poder tramitar el reembolso del seguro o
vehculos, ya sea parciales, totales o de objetos en ellos (INEGI para deslindarse de cualquier responsabilidad penal que pudie-
2012). En Per, un estudio de 2007 estim que al menos 13% de ra generarse por la utilizacin del vehculo para la comisin de
los celulares en el mercado eran de origen robado, y probable- otro delito. Con base en informacin que aportan las encuestas
mente seran muchos ms (Mujica 2007). En Bogot, el 85% de de victimizacin, aproximadamente uno de cada tres vehculos
las vctimas de la inseguridad fueron objeto de hurto. De estos robados no se denuncia a la autoridad porque es localizado rpi-
robos, la mitad consisti en despojo de celulares y el 45% de damente, y uno de cada cinco, porque no tiene seguro (Bergman
las vctimas de delito seal que sucedi con violencia47. Final- y Sarsfield 2009; INEGI 2012).
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
El robo de vehculos puede estar condicionado por el incremen- derivar en heridas graves u homicidios (Blumstein 1995, 2000
to en el parque vehicular en algunos pases. Asimismo, el robo y 2003).
de vehculos puede ser un ejemplo de mercados de productos
robados. Mientras exista una demanda importante para cierto De acuerdo con la encuesta LAPOP-PNUD 2012, cerca del 80%
tipo de bienes, habr incentivos individuales o colectivos para de las personas en la regin que declaran haber sido vctimas de
atenderla (Clarke y Brown 2013). Esta misma lgica podra estar un delito en los ltimos 12 meses sufrieron algn tipo de robo,
operando en otros mercados, como celulares, electrodomsti- ya sea con o sin violencia. Como muestra el cuadro 3.12, en Chile
cos, equipos de cmputo e incluso indumentaria deportiva. To- y Uruguay la mayora de los robos se cometen sin violencia. Lo
dos los pases de la regin han sido testigos de este fenmeno: mismo se observa, aunque en menor medida, para pases como
donde ha crecido una demanda importante, se han desarrollado Costa Rica, Per y Bolivia. En ningn caso, el porcentaje acumu-
mercados de productos robados. lado de otros delitos excede el 35%, y Mxico es el pas donde la
explicacin de la victimizacin por el robo es ms baja.
El robo con violencia
Las encuestas a reclusos ratifican el uso extendido de armas y
Las estadsticas disponibles para algunos pases corroboran que, de violencia fsica en los robos49. Como muestra el cuadro 3.13A,
junto al incremento del robo, tambin existe un marcado creci- hay una importante disparidad en el porcentaje de reclusos que
miento en el ltimo ao en el uso de la violencia al cometerlo. La reportan haber portado armas de fuego en los robos. En Argen-
violencia o amenaza en los robos suele involucrar el uso de arma tina, el uso de armas de fuego en los robos es muy alto, prctica-
de fuego o arma blanca. En algunos casos, ya sea porque las vc- mente el 80%, mientras que en El Salvador y Chile es del 36%.
timas del robo se resisten o porque el victimario es inexperto o Llama la atencin tambin que la mitad de los robos reportados
incapaz de someter a la vctima por medio de la amenaza del por los internos en Argentina se efectuaron con violencia; 39%
arma, el atacante la dispara, por lo cual, algunos robos pueden en Mxico, 37% en Chile, 30% en Per y Brasil, y 12% en El Sal-
vador (vase cuadro 3.12A).
INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 61
3
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
Honduras muestra que el estrato socioeconmico ms alto es el les, aunque parece haber similitudes en el tipo de afectacin de
ms afectado por el robo con fuerza en la vivienda. Asimismo, se los distintos estratos sociales. Por ejemplo, en Honduras y en
observa una cifra muy alta del estrato socioeconmico ms alto Costa Rica, el robo con violencia es el delito que ms afecta al
como vctima de robo con violencia (vase cuadro 3.15C). estrato social alto.
Una de las conclusiones principales de estos cuadros es que los En relacin con la victimizacin por grupos de edad, se destaca
delitos no afectan homogneamente a todos los estratos socia- que en Chile son los jvenes (de 15 a 24 aos de edad), es decir,
los dos primeros tramos de edad mostrados por el cuadro 3.16A, etarios. El reconocimiento y el estudio de estas diferencias pue-
los que sufren mayores robos por sorpresa y robos con violencia. de ser una herramienta poderosa de anlisis y de formulacin
Adems, estos dos tramos de edad son los que sufren ms lesio- de poltica pblica. Por ello, es preciso que se realicen estudios
nes. En cuanto al robo de vehculos, el grupo ms afectado es el semejantes para ms pases de la regin, y as poder analizar las
de 40 a 49 aos de edad. razones y causas del impacto heterogneo e identificar patro-
nes, en caso de que existan.
Para Costa Rica, los grupos etarios que enfrentan ms robos con
sorpresa y con violencia son los jvenes de 15 a 24 aos. Resalta
que el grupo de edad entre 50 y 59 aos es el ms robado des- Subreporte de delitos
de el vehculo con ms del 50% de victimizacin (vase cuadro
3.15B).
Finalmente, el estudio BID-PNUD (2013) analiz el subreporte
En Honduras, el grupo de edad que sufre ms robos por sorpresa de delitos en Chile, Paraguay y Uruguay. El cuadro 3.17 muestra
es el de 40 a 49 aos, mientras que el grupo de 25 a 29 aos el porcentaje de delitos reportados respecto del total de delitos
enfrenta ms robos con violencia. Destaca que la victimizacin cometidos en estos pases. La informacin de este cuadro corro-
por robo del vehculo y robo desde el vehculo es muy baja en bora que el robo de automviles es el delito ms denunciado.
este pas (vase cuadro 3.16C). En el lado opuesto, los delitos que presentan menor denuncia
son el hurto, el robo desde el vehculo y el robo por sorpresa, en
El principal inters de estos cuadros es mostrar que no todos los el caso chileno; el vandalismo al vehculo, el robo de animales
delitos afectan por igual a todos los estratos sociales ni grupos y la tentativa de robo a la vivienda, en el caso paraguayo, y la
tentativa de robo a la vivienda y lesiones, en el caso uruguayo.
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
La baja denuncia de estos delitos podra deberse, por un lado, a El temor a ser vctima es un fenmeno social complejo que no
los bajos montos que representaran estas prdidas y, por otro, refleja necesariamente los niveles de victimizacin real que
a los altos costos de transaccin que implicara la denuncia, al afectan a los ciudadanos (Casas-Zamora 2012, 47; Dammert y
tratarse de trmites lentos y difciles, con bajas probabilidades Lagos 2012, 33-39). La percepcin de temor est relacionada
de xito, adems de la falta de confianza en las instituciones y con mltiples factores que incluyen la cobertura noticiosa del
su efectividad. Como ejemplo, en el caso chileno, el 83.3% de las delito, los relatos ciudadanos y la falta de confianza interperso-
razones para no denunciar fueron las siguientes: la prdida no nal y en las instituciones (vase recuadro 3.3).
fue lo suficientemente seria, la polica no podra haber hecho
nada, no tena testigos, el trmite demanda mucho tiempo, De acuerdo con la encuesta LAPOP-PNUD 2012, 3 de cada 10
la justicia (tribunales) no hubiera hecho nada y la polica no ciudadanos latinoamericanos afirman sentirse inseguros en su
hubiera hecho nada (MISP 2011). barrio, y 5 de cada 10 perciben que la seguridad en el pas se
ha deteriorado. Existen diferencias entre la percepcin de inse-
Se observa una similitud entre los tres pases en cuanto a las guridad y el porcentaje de personas que han sido vctimas del
razones del subreporte. Esta conclusin es relevante y debe to- delito. El cuadro 3.18 muestra en su ltima columna que siem-
marse en cuenta: es preciso fortalecer las instituciones de aten- pre es mayor la percepcin de inseguridad que la victimizacin
cin y persecucin del delito, para que el ciudadano sienta ms directa.
confianza para denunciar, y que sus denuncias sean resueltas,
puesto que esto sirve tambin para desincentivar la comisin de Honduras y Chile ilustran la diferencia entre inseguridad per-
los delitos. cibida y real. Honduras tiene la mayor tasa de homicidios del
mundo (86.5 por 100,000 habitantes), pero los niveles de per-
Percepcin de inseguridad cepcin estn en la media regional: 8 de cada 10 ciudadanos
se sienten seguros en sus barrios, y 6 de cada 10 percibe que la
Los latinoamericanos destacan a nivel mundial por el temor situacin de seguridad personal y de su familia no se ha dete-
generado por la inseguridad. La figura 3.5 muestra a los 26 pa- riorado (el 53% opina que est igual). En contraste, en Chile, el
ses donde ms del 50% de sus habitantes se sienten inseguros pas con menores tasas de homicidio de la regin (2 por 100,000
caminando solos por la noche. Segn la muestra de la encues- habitantes) y niveles bajos de victimizacin por robo, la percep-
tadora Gallup, 10 de los 18 pases analizados en este informe cin de inseguridad es mayor que en Honduras. Slo 7 de cada
(adems de Hait) estn entre los pases con mayor temor (vase 10 ciudadanos se sienten seguros en su barrio y, al igual que el
figura 3.5). pas centroamericano, 6 de cada 10 perciben que su seguridad
no se ha deteriorado (vase cuadro 3.18).
Los medios de comunicacin. La cobertura noticiosa acerca Los relatos ciudadanos. Se trata de aquellas narrativas o dis-
3
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
del delito, marcada por el uso de descripciones, imgenes y cursos transmitidos de boca en boca que parten de las expe-
relatos, inciden en las percepciones de inseguridad. Si bien lo riencias del miedo individual y terminan convirtindose en
expuesto en los medios generalmente se refiere a un hecho es- miedos colectivos. La incidencia que pueden tener estos re-
pecfico, plantea la probabilidad de ocurrencia para cualquiera latos se incrementa segn la cercana que pueda tener la his-
que se exponga a situaciones similares. La difusin meditica toria con la vida de quien la recibe. As, condiciones como el
de un hecho real puede llegar a generar alarmas que superen mismo gnero, situacin social, edad, ser vecino o familiar, o
a la misma realidad. Durante la tercera reunin del Consejo que ocurra en lugares donde se transita, aumenta los niveles de
Asesor del presente informe en Cancn, Mxico, el profe- temor de forma significativa.
sor de Harvard Jorge I. Domnguez explic que en Amrica
Latina es tanto el ruido meditico que producen el crimen y Los espacios desordenados. Lugares sucios, oscuros o aban-
la violencia, que pareciera que hay autoparlantes en las calles donados aumentan notablemente los niveles de temor. Este
anuncindolos. Las telenovelas que glorifican a los capos de la tipo de espacios incrementa las sensaciones de vulnerabilidad,
droga contribuyen a la distorsin. tanto de ser vctima como de disminucin de capacidad de
reaccin y escape en caso de serlo; esto impacta ms a mujeres
La caja de resonancia de la clase media. En la medida en que y a ancianos.
Amrica Latina ha crecido y que nuevos sectores se han incor-
porado a la clase media, stos tienden a verse ms afectados La desconfianza interpersonal y en las instituciones. Aunque
por los robos y con ms frecuencia son vctimas de secuestro no parecen generar efectos tan inmediatos de alarma como las
exprs y otros delitos patrimoniales. La repercusin mediti- fuentes anteriores, s ayudan a profundizar los sentimientos de
ca gana ms fuerza en comparacin con delitos cometidos en temor. La desconfianza se arraiga en los individuos que per-
zonas marginales. El fenmeno de secuestro y robos a personas ciben bajos niveles de efectividad en la reduccin del delito
de altos ingresos ampla este fenmeno, con casos emblemti- y bajo desempeo en instituciones encargadas de su manejo
cos de gran impacto social. polica, organismos judiciales o gobernantes locales. A la
vez, la desconfianza interpersonal, percibida como bajos nive-
les de efectividad comunitaria e integracin social, generan
sentimientos crecientes de amenaza e inseguridad.
Fuentes: Briceo (2007); Cisneros y Zubillaga (2001); Dammert (2010); Daz-Cayeros et al. (2011); PNUD (2005); Rincn y Rey (2009); Vilalta (2012).
La accesibilidad y difusin de los datos a travs de los distintos Es importante realizar un esfuerzo para que la informacin no
medios fsicos y virtuales permitir el monitoreo por parte de slo est disponible a nivel nacional y municipal, sino tambin
las instituciones gubernamentales, las organizaciones de la en jurisdicciones ms pequeas, como distritos censales, lo que
sociedad civil y la ciudadana independiente. As se contar con har posible focalizar de forma ms eficiente los recursos limi-
una plataforma propicia para la transparencia y la rendicin de tados de los gobiernos para responder al delito y la violencia,
cuentas. as como estudiar de manera ms detallada los factores sociales
y demogrficos que impulsan su crecimiento.
La georreferenciacin de las variables delictivas es una herra-
mienta central para la focalizacin de los recursos y la defini- 2. Fortalecer los sistemas de denuncia con procesos ms
cin de las estrategias por desarrollar. El uso de tecnologas expeditos y con mayor capacidad de respuesta local.
para generar mapas permite realizar anlisis que consideren los
factores situacionales y sociales asociados a la concentracin de Una de las claves para responder al desafo de la inseguridad
los problemas de inseguridad en ciertas reas. La experiencia es la denuncia por parte de los ciudadanos y su colaboracin
internacional demuestra que el uso de mapas digitales es una con las autoridades. Resulta central desarrollar mecanismos de
tcnica de gran valor para la planificacin de acciones de control denuncia confiables y efectivos, que garanticen seguridad a los
y puede convertirse en una herramienta para la prevencin de la testigos y ciudadanos afectados, con funcionarios capacitados
delincuencia y del temor asociado a ella. para evitar la revictimizacin de las personas. Esto es necesario
para mejorar la informacin disponible y fortalecer los procesos
judiciales.
En el centro de esta recomendacin est la recuperacin de la las tendencias de las denuncias, ya que su aumento no necesa-
confianza en las instituciones, lo cual requiere de una gestin riamente expresa un deterioro de la seguridad, sino que puede
profesional, transparente, respetuosa de los derechos humanos, ser el reflejo de una mayor y mejor cobertura institucional. As,
centrada en los ciudadanos y cercana a sus necesidades. Las es importante monitorear la cadena de justicia, con sistemas de
campaas preventivas son acciones que pueden contribuir a for- evaluacin para reducir la denominada cifra oculta y a resol-
talecer los sistemas de denuncia, pues informan a la ciudadana ver los nudos crticos que pueden surgir en las investigaciones
sobre sus derechos y los mecanismos de proteccin. Asimismo, judiciales. La capacidad de respuesta inmediata es clave para la
las lneas gratuitas con disponibilidad las 24 horas, la presencia resolucin de los delitos y la atencin de las vctimas.
local y cercana de las instituciones del Estado, los mecanismos
de proteccin al denunciante y su crculo cercano, la presencia Es necesario, adems, contar con mecanismos de denuncia es-
de funcionarios capacitados en la atencin de las vctimas, el pecializados para las poblaciones vulnerables y las vctimas de
uso de la tecnologa para informar sobre la ocurrencia de delitos delitos de especial gravedad, como el secuestro y la extorsin. La
(Internet y las redes sociales) y los mecanismos de seguimiento activacin de lneas abiertas para los casos de violencia intrafa-
de las denuncias son estrategias que contribuyen a mejorar la miliar con personal capacitado para la atencin de menores
capacidad de respuesta. Adems, la alianza con organizaciones de edad, de violencia de gnero, as como para delitos recu-
civiles que trabajan en la atencin de las vctimas constituye un rrentes que afecten a la ciudadana son herramientas clave para
valioso recurso para acercar a los ciudadanos a las autoridades. dar una atencin adecuada, y contar con mejor informacin y
Se recomienda, en este sentido, ser cuidadoso con el anlisis de con mecanismos de respuesta eficientes.
EL MAPA DE LA INSEGURIDAD
3. Darle prioridad a la disminucin de los homicidios, es- Para que la accin del Estado sea ms eficiente, es recomendable
pecialmente en pases y ciudades que tienen tasas ma- que se dirija a los delitos y actores que producen mayor afecta-
yores a 10 por 100,000 mil habitantes. cin, especialmente contra el derecho a la vida. La disuasin es
un elemento central de cualquier estrategia dirigida a disminuir
Disminuir los niveles de violencia letal es uno de los objetivos los homicidios, y se complementa con la aplicacin de justicia
principales de la seguridad ciudadana. La clave est en determi- para las organizaciones criminales que hacen uso de la violencia.
nar los patrones de la violencia homicida, las reas en las cuales Tambin es importante centrarse en los grupos ms expuestos a
se concentra, los grupos que la potencian y las dinmicas que la la violencia como los jvenes y aquellos que se encuen-
explican. El homicidio suele concentrarse en determinados te- tran en situacin de mayor vulnerabilidad frente a la violen-
rritorios que requieren intervenciones focalizadas con presencia ciaespecialmente las mujeres y los nios y las nias.
policial permanente, acompaada por el restablecimiento del
Estado de Derecho a travs de una atencin integral por parte
del Estado.
LAS GRANDES
4
AMENAZAS A
LA SEGURIDAD
CIUDADANA
La inseguridad ciudadana es un fenmeno complejo que incluye exhaustivamente cada amenaza, en este captulo se exponen
diferentes amenazas: aunque el anlisis de las tasas de robos y sus principales rasgos, dinmicas e impactos en la ciudadana.
homicidios ofrece un panorama til, an resulta insuficiente. Por
eso, para entender las amenazas a la seguridad ciudadana, es
necesario analizar el contexto en el que surgen y se desarrollan, Delito callejero
el perfil de las vctimas y de los victimarios, la manera cmo in-
teractan y sus impactos en la ciudadana.
Por delito callejero se entienden los actos motivados por afn de
El objetivo de este captulo es dar cuenta, desde un punto de lucro, como hurtos y robos de pequea cuanta, que suelen ocu-
vista cualitativo, de las seis amenazas a la seguridad que este rrir en lugares pblicos y pueden involucrar, en algunos casos,
informe ha identificado como las principales debido a su im- amenazas de violencia, golpes o lesiones contra las vctimas.
pacto en el desarrollo humano. Estas amenazas son (a) el de- Transcurren con mayor intensidad en entornos urbanos y gene-
lito callejero, (b) la delincuencia organizada, (c) la violencia y el ralmente no se denuncian.
delito ejercidos por y en contra de los jvenes, (d) la violencia
de gnero, (e) la corrupcin y (f) la violencia ilegal por parte de Aunque parezcan menores, estos delitos son los que atentan
actores estatales. con ms frecuencia contra la seguridad de los ciudadanos. Por
esta razn, cuando se habla de una ciudad segura o de un barrio
Este captulo presenta cuatro mensajes centrales: seguro, generalmente se alude a la poca ocurrencia de delitos
callejeros. Como puede observarse en la figura 4.1, en casi todos
t Si bien la delincuencia organizada es una amenaza que los pases de Amrica Latina, las personas identifican este tipo
afecta gravemente el desarrollo humano, la situacin de in- de delito como la principal amenaza a su seguridad. De manera
seguridad a la que se enfrenta la regin se deriva de un con- agregada, el 48% de los latinoamericanos identifica a la delin-
junto amplio de amenazas: no todo lo que ocurre en Amrica cuencia comn como su principal amenaza (LAPOP 2012).
Latina tiene como explicacin el narcotrfico.
t El entrecruce entre las distintas amenazas en el mbito local Aunque faltan estudios sistemticos en Amrica Latina, la evi-
es lo que permite entender los altos niveles que han alcan- dencia mundial y la experiencia de campo sugieren que el delito
zado el delito y la violencia en la regin. callejero se asocia, generalmente, con condiciones de margina-
t La escasa denuncia de violencias y delitos genera vacos y lidad61. Las encuestas de crceles muestran que la reincidencia
debilidades en la informacin disponible. ste es el caso del entre los reos acusados por robo es significativa. La literatura
secuestro y la extorsin, de la violencia hacia migrantes y apunta que, a medida que las infracciones sucesivas se quedan
la trata de personas, de la violencia sexual y domstica, as sin castigo, puede presentarse un crculo vicioso entre hechos
como de la corrupcin y la violencia ilegal por parte de ac- delictivos y marginalizacin cada vez ms intensa (Cloward y
tores estatales. Ohlin 1960; Mettifogo y Seplveda 2005).
t La interaccin de la delincuencia organizada con otras
amenazas est en la base de las espirales de violencia y del Destaca la poca informacin y la subsecuente escasez de anlisis
crecimiento exponencial del homicidio en algunos pases o sobre el delito callejero en la regin. Se sabe que afecta no slo
subregiones. a las clases medias y altas, sino tambin a los pobres, quienes
cuentan con menos recursos materiales para procurarse protec-
El captulo se desarrolla en seis apartados. En cada uno se ana- cin. Ante la gravedad y letalidad de otras amenazas a las que se
lizan una de las seis principales amenazas. Ms que describir enfrenta la regin como es el caso de la delincuencia organi-
80
70
60
50
Porcentaje
40
30
20
10
0
Per
Costa Rica
Venezuela
Nicaragua
Bolivia
Colombia
Argentina
Mxico
Paraguay
Chile
Honduras
Uruguay
Repblica
Dominicana
Brasil
Ecuador
Panam
El Salvador
Guatemala
Pandillas Delincuentes comunes
zada, las autoridades suelen concentrarse en violencias ma- La delincuencia organizada es una amenaza que genera gran te-
yores. Sin embargo, el delito callejero es justamente la amenaza mor en las poblaciones en las que se desarrolla (vase figura 4.1)
que ms afecta, de forma insistente y cotidiana, al ciudadano y que impacta negativamente a las personas y sus comunidades
promedio a travs del principal delito que se le asocia: el robo. a travs del uso de la violencia y de mecanismos de coercin
Dado que el anlisis de las tendencias regionales del robo en la basados en la intimidacin y la amenaza (Banco Mundial 2011;
regin se profundiz en el captulo 3, no se ahondar en l en OCDE-DAC 2012; Foro Econmico Mundial 2012).
este apartado.
Adems, la delincuencia organizada tiene un efecto multipli-
cador en la inseguridad, ya que potencia a las otras amenazas,
Delincuencia organizada aprovecha y profundiza las vulnerabilidades de las democracias
latinoamericanas e influye negativamente en las instituciones a
travs de la corrupcin y la impunidad (UNODC 2008; Miraglia,
La delincuencia organizada incluye toda accin delictiva orga- Ochoa y Briscoe 2012; Morris 2012).
nizada y prolongada en el tiempo, cuya capacidad de sustraer
y proveer bienes y servicios recae en el uso de la corrupcin, la Esta amenaza tiene repercusiones importantes en las espirales
coaccin y, en algunos casos, la violencia. Un amplio conjunto de de violencia homicida que han experimentado algunos pases
delitos se vinculan con la delincuencia organizada, tanto a nivel y subregiones de Amrica Latina. La presencia de estructuras
local como a nivel nacional y transnacional. Mientras algunos se criminales ms o menos organizadas dinamiza la violencia y el
concentran especialmente en el nivel local como las extor- delito como resultado de las disputas entre ellas o de su reaccin
siones o la venta de drogas en la calle, otros traspasan este frente al ataque de las instituciones de seguridad del Estado.
mbito y afectan el nivel nacional, con claras conexiones con la Esto es de particular relevancia para aquellos pases que tienen
dimensin transnacional ste es el caso de la trata de per- altos ndices de homicidios en la regin especialmente, Hon-
sonas y el trfico de drogas, personas o armas. Justamente duras, Guatemala, El Salvador, Colombia y Brasil o que han
desde la interaccin de estas estructuras locales y transna- tenido un ascenso significativo como es el caso de Mxico
cionales debe analizarse la difusin y la expansin de la de- (vase recuadro 4.1).
lincuencia organizada (UNODC 2012a; Hope 2011).
200
180 Alerta de violencia
160 mar-abr 2010
140
120
Ruptura del equilibrio Promedio
100
postalerta:
80 77
60
40
Promedio
20 prealerta:7
0
ene-07
abr-07
jul-07
oct-07
ene-08
abr-08
jul-08
oct-08
ene-09
abr-09
jul-09
oct-09
ene-10
abr-10
jul-10
oct-10
ene-11
abr-11
jul-11
oct-11
ene-12
abr-12
En Medelln, la espiral se produjo por la extradicin, en 2008, nales que operaban en Medelln. Su extradicin rompi el equi-
de 14 jefes paramilitares que se encontraban en la crcel. Uno librio de poder y provoc un ciclo de disputas y reacomodami-
de estos jefes estaba al mando del Bloque Cacique Nutibara, entos entre las estructuras criminales (Medina, Posso y Tamayo
que desde 2003 ejerca el control sobre las estructuras crimi- 2011; Llorente y Guarn 2013).
100 94,4
90 86,3
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
En todos los casos, las espirales de violencia tienen profundos Trata y trfico de personas
impactos para la seguridad de los ciudadanos: las tasas de ho-
micidio alcanzan niveles similares a los de pases que sufren de
confrontaciones blicas (Lessing 2012), lo que conlleva despla- A nivel regional, un delito especialmente grave, por su impacto
zamientos y situaciones de emergencia humanitaria. Esto mues- directo en la vida y libertad, es la trata de personas, definida por
tra que las polticas pblicas de seguridad que buscan enfrentar el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Per-
a la delincuencia organizada con mano dura, pueden tener como sonas como el traslado, la acogida o la recepcin de personas,
consecuencia un aumento de la violencia que buscan contener. recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de
coaccin, al rapto, al fraude, al engao, al abuso de poder o de
De las diversas actividades delictivas en las que participa la de- una situacin de vulnerabilidad o a la concesin o recepcin de
lincuencia organizada, a continuacin se analizan brevemente pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una per-
cuatro que tienen en comn bajos ndices de denuncia y un alto sona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotacin.
impacto en la integridad fsica de las personas: la trata y el trfi- Generalmente, la trata de personas se realiza con propsitos de
co de personas (en particular, mujeres, menores o migrantes), el prostitucin, turismo sexual y trabajo forzado, y representa una
secuestro y la extorsin. grave violacin de los derechos humanos.
las vctimas directas y sus familiares, por lo que pueden preferir encontramos que el 98.6% de las vctimas de extorsin telefni-
pagar el rescate o la cuota que exigen los grupos criminales. En ca y el 60% de los casos de secuestros en Mxico no denuncian
este marco, resulta difcil precisar la dimensin y la tendencia de estos hechos (CIDE 2012). En Colombia, no se presenta denuncia
los delitos de secuestro y la extorsin. La mayora de las oficinas en el 78.8% de los casos de extorsin (DANE 2012). En Venezue-
que generan estadsticas delictivas no producen informacin la, aproximadamente el 62% de las vctimas de secuestro no lo
al menos pblica en la materia. denuncian, y en el caso de extorsin, el 73.13% de las victimas
afirman no haberlo denunciado (Encuesta Nacional de Victimi-
En los registros administrativos de 14 pases de Amrica Lati- zacin y Percepcin de Seguridad Ciudadana).
na65 se encuentra que entre 2009 y 2011 se presentaron al
menos 18,423 casos de secuestro, lo cual equivale a casi 17 El cuadro 4.2 sobre encuestas a internos evidencia lo que este
secuestros al da (2013). En trminos comparativos, algunas es- informe sostiene: no hay estadsticas adecuadas sobre dos de los
timaciones indican que 5 de los 10 pases con ms secuestros delitos que ms afectan a la sociedad, el secuestro y la extorsin.
en el mundo estn en Amrica Latina (Ikv Pax Christi 2008, 6).
Los resultados de la encuesta LAPOP-PNUD (2012) arrojan, para
En Colombia, un estudio reciente que sistematiz la informacin la mayora de los pases, tasas de victimizacin de extorsin
sobre el secuestro en el periodo de 1970 a 2010 document superiores a los registros oficiales. Sin perder de vista las limi-
39,058 casos de personas que fueron vctimas de este delito66 taciones de esta encuesta, sus resultados permiten tener una
. Las redes criminales fueron presuntamente responsables del aproximacin general, aunque insuficiente, de los niveles de
27% de estos hechos en un porcentaje cercano al de las victimizacin: 8 de cada 1,000 ciudadanos afirman haber sido
Fuerzas Armadas de Colombia (FARC), responsables del 30% de vctimas de la extorsin en Amrica Latina; en pases como M-
los casos (Centro Nacional de Memoria Histrica 2013). En xico, El Salvador y Per, esta cifra supera los 20 por cada 1,000.
Mxico, segn el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, entre En algunos casos, la extorsin se ha convertido en un mecanis-
2005 y 2011, la tasa de secuestro pas de 0.3 por cada 100,000 mo de apropiacin que correspondera al Estado. Segn datos
habitantes a 1.2, al mismo tiempo que aument la violencia. del Consejo Nacional de la Pequea Empresa de El Salvador
(CONAPES 2013), el 70% de las empresas afiliadas a esta asocia-
Si bien los casos de secuestro que llega a captar la encuesta cin y el 80% de los comerciantes informales pagan extorsiones.
LAPOP-PNUD muestran cifras muy bajas, Venezuela, Mxico,
Ecuador y Argentina presentan la mayor victimizacin por este Es difcil estimar a cunto ascienden los montos que perciben
tipo de delito, muchos de los cuales suelen ser secuestros ex- los grupos criminales con este sistema ilegal de rentas pues
prs esto es, la retencin temporal de personas para hacer se realizan desde el anonimato y la denuncia es escasa, pero
robos rpidos67 . En estos casos, las vctimas, generalmente, sus repercusiones negativas son extensas. La Encuesta Nacional
se eligen al azar, y la privacin de su libertad puede durar un par de Victimizacin a Empresas (ENVE) estima que durante 2011 se
de horas mientras que se obtiene el rescate (Pas Libre 2011). En produjeron 4,324,529 delitos asociados a 1,389,000 unidades
algunos casos, cuando la vctima se resiste al secuestro, puede econmicas vctimas en Mxico, de los cuales, el 14.5% fueron
resultar gravemente herida o incluso asesinada. extorsiones. Esto sita a las extorsiones como el tercer delito
La expansin de este delito responde, en parte, a los cambios Las maras centroamericanas son el ejemplo ms visible, pero no
en la financiacin de las estructuras criminales que, en vista de el nico, de la relacin compleja entre juventud y violencia en
que el Estado persigue a determinadas economas ilegales Amrica Latina. En Mxico, donde la percepcin de la amena-
especialmente al narcotrfico, han optado por diversificar za que constituyen la delincuencia organizada y el narcotrfico
sus fuentes de ingresos. En este contexto, no slo las grandes alcanza niveles alarmantes (vase figura 4.1), algunos anlisis
empresas son sujetos de extorsin, sino tambin otros sectores estiman que hay por lo menos 30,000 menores que cooperan
sociales que se ven amenazados aun por montos menores (Fun- activamente con la delincuencia organizada en actividades que
dacin Ideas para la Paz et al. 2010). van desde la extorsin y el trfico de personas hasta la piratera
y el narcotrfico (Red por los Derechos de la Infancia en Mxico
2011, 35). En Colombia, la combinacin entre paramilitarismo,
La violencia y el delito ejercidos por y guerrilla, narcotrfico y delincuencia organizada ha intensifi-
en contra de los jvenes cado el reclutamiento, en algunos casos forzado, de jvenes y
nios por parte de las bandas criminales (Ortega-Jurado 2012,
21). En Brasil, las principales organizaciones criminales, como el
Los jvenes son el grupo ms afectado por el delito y la violencia, Primeiro Comando do Capital en So Paulo y el Comando Vermel-
y a su vez, son los responsables ms comunes. La relacin entre ho en Ro de Janeiro, utilizan a jvenes como mano de obra para
jvenes y violencias suele analizarse desde la denominada vio- el ejercicio de la violencia callejera (Carvalho y Soares 2013). En
lencia juvenil que seala a los jvenes nicamente en su papel Belice, el reclutamiento de jvenes por parte de grupos dedica-
de victimarios. Sin embargo, es necesario subrayar su condicin dos al narcotrfico regional se ha visto reforzado por la afluencia
de vctimas y evitar su criminalizacin y estigmatizacin. del lavado de dinero y la disponibilidad de armas (ONU Belice
CCA 2012, 23).
Las violencias y los delitos cometidos por jvenes suelen desa-
rrollarse en el contexto de dinmicas colectivas que incluyen Sin embargo, es importante destacar que no todas las pandi-
desde grupos transitorios y poco estructurados como las ba- llas son de carcter criminal ni mucho menos tienen entre sus
rras deportivas sudamericanas hasta pandillas criminales al- objetivos centrales el delito y la violencia. Diversos estudios se-
tamente jerarquizadas (Cruz 2010). En particular, estas ltimas alan que, en la mayor parte de los casos, las pandillas siguen
se consideran como un problema serio para la seguridad de las funcionando como espacios de socializacin entre pares y como
personas en la regin: las pandillas criminales representan, para mecanismos de autoproteccin entre jvenes, ms que como or-
muchos pases, la segunda amenaza ms grave percibida por los ganizaciones vinculadas al delito organizado (Wolf 2012; Rodr-
ciudadanos (vase figura 4.1). guez 2013; Rodrguez 2012). Adems, tanto el mando como el
control de estas organizaciones criminales suele estar en manos
La percepcin de inseguridad relacionada con las pandillas de adultos (Sols 2009, 83).
criminales se expresa de manera especialmente intensa en
Guatemala, El Salvador y Honduras, donde cobran forma las de- Las cifras presentadas en el captulo 3 indican que las principales
nominadas maras (LAPOP 2012). En Belice, existe evidencia de vctimas de los homicidios que se cometen en Amrica Latina
cin de justicia del Estado (incluidas las crceles, las policas y los futuro69. En relacin con la violencia escolar, existe la violencia
rganos del sistema de justicia), as como en otras que pueden al interior de la escuela y aquella que se presenta desde la escue-
considerarse privadas (como las familias) o mixtas (como las la hacia los jvenes. La primera incluye diversas formas de abuso
escuelas). y discriminacin entre los escolares, por ejemplo, las violencias
dirigidas hacia mujeres y personas lsbico, gay, bisexual y tran-
En el caso de la violencia que enfrentan los jvenes por parte sexual (LGBT) (Molina et al. 2007). La violencia de la escuela
de instituciones del Estado, destacan los problemas de la su- hacia los jvenes corresponde a los modelos de disciplina viola-
perpoblacin y el hacinamiento en las crceles. Este problema torios de los derechos humanos que, en muchos casos, terminan
afecta particularmente a la juventud, debido a la criminaliza- en la expulsin de los alumnos problemticos o en la desercin
cin temprana de este grupo y las preocupantes reducciones escolar (Furln 2012; King y Ortega 2012). La prevencin de
de la edad de su imputabilidad penal, que han derivado en la ambos tipos de violencia escolar es fundamental para superar
juvenilizacin de la poblacin carcelaria (WOLA y TNI 2010). los altos niveles de desercin escolar que limitan el desarrollo
Adems, la falta de centros penales con un enfoque de reinser- humano de los jvenes en la regin.
cin social no permite cumplir con los estndares de proteccin
a esta poblacin en situacin de vulnerabilidad, de acuerdo con Con base en lo anterior, es posible afirmar que el vnculo entre
los tratados regionales e internacionales de proteccin a nias, nios, jvenes y violencias en plural demanda polticas
nios y jvenes. pblicas integrales que atiendan los diversos espacios de vul-
nerabilidad para los jvenes, desde los hogares y las escuelas,
La estigmatizacin de algunos grupos de jvenes, en particular hasta el mbito pblico.
de estratos socio-econmicos bajos, se ha reflejado en otras for-
mas de violencia en su contra, como el abuso de poder por parte
de los policas: para un gran conjunto de jvenes, la polica es Violencia de gnero
ms una institucin de la cual hay que cuidarse, que una institu-
cin a la que se puede recurrir para sentirse protegido. La violencia de gnero es un tipo de agresin en contra de una
persona o grupo de personas por razn de su gnero, y se mani-
Finalmente, las polticas de mano dura que se han desarrollado fiesta de manera ms intensa y predominante en contra de las
para combatir el fenmeno de las pandillas, en particular ante mujeres y nias70. Incluye acciones de violencia fsica, psicol-
las maras en Centroamrica, han potenciado el escalamiento gica y sexual, basadas en relaciones desiguales de poder que
de la violencia desde y hacia los jvenes, a partir de respuestas persisten entre hombres y mujeres, as como en el conjunto de
reduccionistas a la problemtica de la violencia pandilleril (Tho- normas sociales y culturales en torno al gnero y a la identidad
mas Bruneau et al. 2011). La encuesta de internos en El Salvador sexual (IASC 2005).
muestra que un 37% de los internos perteneca a una pandilla
en el momento en el que fue detenido. Del 63% restante, un La violencia de gnero es una de las amenazas ms persisten-
10% se integr a las pandillas en la crcel (Estudio comparativo tes en Amrica Latina y, como tal, constituye un obstculo para
de poblacin carcelaria, PNUD, 2013). el desarrollo humano, la salud pblica y los derechos humanos
(Bott et al. 2012, XV). Esta amenaza se manifiesta tanto en el
En las familias, se presentan tambin mltiples tipos de violen-
mbito privado como en el espacio pblico. Puede ocurrir en la
cia que van desde normas de disciplina y castigo ejercidas por
familia, en la escuela y en el trabajo, o en la comunidad, el ba-
los padres, hasta formas de abuso y violencia sexual que afectan
rrio y en todos los espacios de interaccin entre actores estatales
centralmente a nias, adolescentes y mujeres jvenes. La vio-
y los ciudadanos. De acuerdo con los resultados de la encuesta
lencia domestica contra nias, nios y jvenes es particularmen-
LAPOP-PNUD 2012, casi un tercio de las mujeres ha sido victimi-
te grave porque produce limitaciones en su desarrollo humano,
zada en su propio hogar, mientras que dos tercios de ellas han
adems de que favorece su reproduccin intergeneracional (BID
sido vctimas fuera de su domicilio.
2005).
La violencia escolar representa una falla central en el papel del Algunas de sus principales expresiones son la violencia domsti-
sistema escolar como espacio de ampliacin de las capacidades ca, la violencia por parte de la pareja ntima, la violencia sexual
de nios y jvenes en la regin y en sus posibilidades de ampliar (incluido el abuso y el acoso sexuales dentro del mbito laboral),
tanto su calidad como cobertura. Cuando ocurre, la violencia
Es importante destacar que, en muchos casos, una baja tasa de Existen grandes retos en la regin en trminos de la calidad de
denuncia puede llegar a ocultar una baja confianza en las insti- los datos y los registros existentes acerca de la violencia de g-
tuciones para denunciar. A la vez, pases como Chile y Uruguay, nero en todas sus formas. Si bien existe informacin cuantitativa
Cambio porcentual
Pas Ao Tasa Ao Tasa circa 2005-circa 2011
Proporcin de
delito sexual por 7,9 7,9 22 10,9 14,1 7,5
pas
Tipo de relacin
Otro ND ND ND ND ND 1,7
Fuente: Estudio comparativo de poblacin carcelaria, PNUD (2013). Vase Anexo estadstico-metodolgico.
Nota: La notacin ND indica data no disponible.
en las instituciones del Estado, pues erosiona su legitimidad, re- La corrupcin, definida como la apropiacin indebida de los
produce la impunidad, mina la confianza en las instituciones de bienes pblicos, es una amenaza grave y extendida para la se-
seguridad y justicia, y compromete las bases de los regmenes guridad ciudadana de Amrica Latina. El Banco Mundial estima
democrticos (Cruz, 2010). que la corrupcin absorbe alrededor del 9% del PIB regional.
Adems del dao directo al bienestar de la poblacin en
Existen dos tipos de grupos que participan de la violencia ilegal particular de la ms vulnerable73 y al desarrollo econmico
por parte de actores estatales. Primero, los individuos o grupos de un pas (Elliot 1997, 247), los estudios demuestran que la
formales, es decir, los miembros de las instituciones guberna- corrupcin en las instituciones deslegitima el sistema poltico
mentales que forman parte de los aparatos de seguridad del (Burbano de Lara 2005; Serra, Lpez y Seligson 2004; Rowland
Estado militares, policas u otros miembros de los organis- 1998). La corrupcin corroe las sociedades y contribuye a una
mos de seguridad, as como los fiscales, jueces, legisladores y justificada falta de confianza y seguridad en la gestin de los
funcionarios pblicos. Segundo, los informales que, aunque no asuntos pblicos (Clark 2012).
tienen ninguna vinculacin formal con instituciones estatales y
nominalmente no forman parte de las estructuras del Estado, La corrupcin es un delito particularmente difcil de medir. De
cuentan con la direccin, el patrocinio y la proteccin de funcio- acuerdo con los resultados de la encuesta LAPOP-PNUD 2012,
narios estatales (Mazzei 2009; Schlichte 2009). En este caso, se slo una pequea minora opina que en sus pases la corrupcin
trata de paramilitares, defensas civiles, grupos de vigilantes y est nada o poco extendida: en 6 de los 18 pases considera-
escuadrones que son promovidos, respaldados o tolerados por dos en esta encuesta, ms del 50% de las personas afirma que la
las instituciones gubernamentales. corrupcin est muy generalizada74.
Las ejecuciones extrajudiciales por parte de policas y miembros No es posible entender esta amenaza sin considerar que mu-
de las fuerzas armadas son el fenmeno ms visible de este tipo chas personas la toleran y participan en ella (LAPOP 2010). Una
de violencia. La Comisin Interamericana de Derechos Humanos manera de apreciar la incidencia de la corrupcin en la vida co-
(CIDH), en el segundo informe sobre la situacin de las defenso- tidiana son las encuestas de victimizacin, que probablemente
ras y los defensores de los derechos humanos en las Amricas, se refieren, en su mayora, a la pequea corrupcin. Es decir,
afirma que los asesinatos, ejecuciones extrajudiciales y desapa- sobornos en los que participan los funcionarios pblicos y el
riciones forzadas han ido en aumento en la regin, en particular ciudadano comn. De acuerdo con la encuesta LAPOP (2010), el
en aquellos pases en donde se produjeron quiebres democr- 17.9% de las personas sufrieron este tipo de abusos durante los
ticos, persiste un conflicto armado, o hay un constante enfren- 12 meses anteriores a la encuesta, aunque la cifra vara notable-
tamiento con grupos del crimen organizado (CIDH 2012, 12). mente de pas a pas. Se observa que el porcentaje de personas
que considera que se justifica pagar un soborno ha disminuido
La participacin directa de actores estatales en actividades cri- del 23.61% en 2006 al 12.58% en 2010.
minales va ms all de su participacin en bandas y organiza-
ciones delictivas. Uno de los indicadores de la gravedad de este Adems de la pequea corrupcin, los casos de corrupcin en
problema es la percepcin de los ciudadanos de que la polica gran escala siguen presentes en la regin, a pesar de los enor-
participa en actividades delincuenciales. La encuesta LAPOP- mes esfuerzos realizados en la lucha contra la corrupcin en nu-
PNUD (2012) ofrece un panorama de la magnitud de esta ame- merosos pases. Habida cuenta de los incentivos econmicos y a
naza desde la perspectiva ciudadana: el 44% de las personas la debilidad de los controles, el abanico de oportunidades para
afirman que la polica est involucrada en el crimen. Estos datos la corrupcin es bastante amplio: en la licitacin de contratos
complementan los que diversos estudios nacionales han seala- pblicos, en el financiamiento ilegal de campaas electorales
do con preocupacin72. o, en ciertos contextos, incluso en la aprobacin de una legisla-
cin favorable a determinados intereses o sectores econmicos,
La violencia ilegal por parte de actores estatales acenta el entre otros. En estos casos, el Estado de Derecho no protege los
sentimiento de desproteccin y aumenta la percepcin de in- derechos del ciudadano como es su funcin, sino que fa-
seguridad de las personas. Cuando las personas encargadas de vorece intereses de ciertos grupos influyentes en lugar de los de
garantizar la seguridad a los ciudadanos se convierten en sus la mayora.
agresores, se deslegitima la obligacin fundamental del Estado:
proteger. Aunque slo podemos aproximarnos a la amplitud del fenmeno
mediante encuestas de percepcin, la informacin proveniente
LOS COSTOS
5
DE LA
INSEGURIDAD
La inseguridad tiene mltiples impactos negativos en el de- 3. La gobernabilidad democrtica, especficamente, las actitu-
sarrollo humano: afecta profundamente las capacidades y las des del ciudadano hacia el Estado de Derecho, su apego al
libertades de las personas, la manera como construyen la vida contrato social y su apoyo a la democracia.
en sociedad y su relacin con las instituciones del Estado. La
inseguridad genera importantes costos, desde el gasto pblico Adems de estas dimensiones, el captulo analiza los costos de la
de las instituciones y los gastos privados de los ciudadanos para inseguridad en Amrica Latina a travs de tres distintos estudios
procurarse seguridad, hasta los costos irreparables en la vida y desarrollados para el informe. El primero realizado en con-
en la integridad fsica de las personas. junto por el BID y el PNUD explora los costos de la violencia
en cinco pases de la regin; el segundo estima el costo en tr-
Los impactos de la inseguridad en el desarrollo humano no pue- minos de aos de vida, y el tercero explica cmo el gasto fiscal
den abordarse desde una perspectiva lineal de causa-efecto. Su afecta al PIB de cada pas.
anlisis requiere un enfoque que reconozca la heterogeneidad
de las causas y los efectos, as como las conexiones que existen Los principales mensajes que se desprenden de este captulo son
entre estos impactos. Las amenazas que afectan a los individuos los siguientes:
tienen consecuencias para la sociedad en su conjunto. Asimis- t En Amrica Latina, las y los ciudadanos han tenido que cam-
mo, lo que ocurre en los espacios colectivos comunidades e biar su cotidianidad para evitar ser vctimas del delito, lo que
instituciones tiene implicaciones para los ciudadanos. Ade- ha restringido de distinta manera sus libertades.
ms de afectar mltiples dimensiones, los impactos pueden t La inseguridad genera impactos colectivos: transforma y
ser interdimensionales; es decir, lo que sucede en un mbito cambia la manera como las personas construyen sus vnculos
especfico por ejemplo, en el hogar genera consecuencias sociales, deteriora el espacio pblico y acenta la desigual-
negativas en otros espacios por ejemplo, en la escuela o en el dad y la exclusin urbana.
espacio pblico. Los impactos de la inseguridad tienen, en- t La victimizacin y el temor al delito erosionan la confianza
tonces, un fuerte componente endgeno, con efectos negativos de las personas y estimulan, en algunos casos, el respaldo a
que se retroalimentan y se multiplican. medidas represivas que vulneran sus derechos democrticos.
t La inseguridad ciudadana tiene consecuencias significativas
Este captulo se propone identificar las principales consecuen- para la sociedad latinoamericana, con costos altos en trmi-
cias y los costos del crimen y la violencia en la regin, poniendo nos del PIB, del gasto pblico e incluso en la esperanza de
en el centro a las y los ciudadanos e identificando los impactos vida.
econmicos, sociales e institucionales de la inseguridad75. Para
ello, se propone un marco analtico basado en el enfoque eco- El captulo se desarrolla en seis apartados. El primero es una re-
lgico,76 con dos modificaciones principales: no se concentra en flexin sobre la importancia de prestar atencin a las vctimas de
las causas, sino en las consecuencias negativas de la violencia y la violencia y el crimen. Los siguientes tres abordan cada una de
el crimen, e identifica tres dimensiones que se vinculan con el las dimensiones de los impactos. El quinto presenta los costos de
desarrollo humano y con el concepto de ciudadana: la inseguridad. El captulo concluye con una serie de recomenda-
ciones de poltica pblica.
1. Las capacidades y las libertades del individuo, claves para
desarrollar su proyecto de vida. La victimizacin y el temor a la violencia y al crimen
2. El tejido social y el espacio pblico como mbitos de coope- Cada ao, millones de personas en Amrica Latina se ven afec-
racin que amplan las opciones y las oportunidades para tadas por la violencia y el delito, lo que las convierte en vcti-
mejorar la calidad de vida. mas directas de la inseguridad. Reconocer la situacin de estas
vctimas es el punto de partida para comprender los impactos
amenaza o despojo; pero las consecuencias del delito y la vio- tanto vctimas directas como indirectas de la situacin de inse-
lencia no slo afectan a las propias vctimas, sino tambin a las guridad en Amrica Latina. El impacto de la violencia contra las
personas que las rodean: las vctimas indirectas. mujeres es difcil de medir dada su invisibilidad, especialmente
en el caso de los actos de violencia y amenaza que suceden en
Varios estudios han demostrado que la prdida de una perso- el hogar (OMS 2009, 39). Sin embargo, la evidencia disponi-
na econmicamente activa en un hogar de medianos ingresos ble indica que los efectos negativos son diversos y profundos:
puede llevar a la familia a una situacin de pobreza (OCDE 2011, afectan su salud y bienestar, pueden dejar consecuencias fsicas
15). Ser vctima de un acto delictivo puede cambiar la vida de permanentes y afectaciones psicolgicas profundas, tan graves
una persona para siempre y afectar su crculo cercano de manera como los efectos fsicos. La violencia contra las mujeres, adems,
permanente. Saber cuntas personas han perdido a familiares a las limita en la interaccin con su entorno y restringe su partici-
causa de homicidios o desapariciones, e identificar quines son, pacin econmica y social (ONU 2006, 62). Las mujeres son las
es clave para atender a los sectores de la poblacin ms afecta- principales vctimas directas de la violencia intrafamiliar, la vio-
dos por la violencia. lencia sexual y la trata de personas. Esta violencia se agrava en
contextos de conflicto armado.
La escasa informacin disponible sobre las vctimas directas e
indirectas plantea limitaciones, no slo para dimensionar las re- A pesar de que las consecuencias varan de acuerdo con el nivel
percusiones de la violencia y el crimen, sino especialmente para de violencia, las repercusiones para los nios y los jvenes sue-
que el Estado ofrezca atencin oportuna a estas personas. Se- len ser perjudiciales y duraderas: La violencia puede provocar
gn Mxico Evala, un centro de anlisis y polticas pblicas, por una mayor susceptibilidad a sufrir problemas sociales, emocio-
cada homicidio en el pas puede haber tres vctimas indirectas nales y cognitivos durante toda la vida y a presentar compor-
(Mxico Evala 2012). tamientos perjudiciales para la salud (Pinheiro 2006, 12). La
exposicin temprana a la violencia puede causar perturbaciones
Recuadro 5.1. Crculos de acompaamiento en el sistema nervioso e inmunolgico,77 lo que plantea serias
psicosocial para mujeres vctimas de violencia limitaciones para el desarrollo humano de nios y jvenes en
sexual su etapa de formacin y maduracin. La exposicin crtica a la
violencia puede derivar en bajos rendimientos acadmicos, altas
En 2012, el Programa de Fortalecimiento a la Justicia tasas de desercin, ansiedad, agresin y problemas de autocon-
del Fondo de Justicia Transicional del PNUD instru- trol (UNICEF 2012, 42).
ment una estrategia de acompaamiento psicoso-
cial para vctimas de violencia sexual en el contexto En relacin con la violencia letal, los jvenes varones constitu-
del conflicto armado en Colombia. Liderada por la yen las principales vctimas y tambin los mayores victimarios.
Defensora del Pueblo, se implementaron programas Las pandillas, por ejemplo, se han constituido como espacios de
en Bogot, Pasto, Cali y Medelln, que consistan en interaccin que les ofrecen a los jvenes, e incluso a los nios,
crculos de acompaamiento y formacin desde una un sentido de identidad y de pertenencia a una colectividad, as
perspectiva psicosocial y de derechos. como acceso a recursos (UNICEF 2012, 44). Desde esta perspec-
tiva, la expansin de las pandillas constituye un impacto en s
Los crculos buscaron, principalmente, fortalecer la mismo, ya que una cantidad importante de jvenes que deciden
dimensin psicosocial de las mujeres vctimas de estos integrarlas traen consigo una pesada carga de violencia en su
delitos, de manera que tuvieran mejores condiciones crculo cercano (Reguillo 2008, 205-225).
emocionales y relacionales para superar los impactos
derivados del hecho violento. Adems, los crculos se Finalmente, adems de considerar los efectos de delitos con-
convirtieron en un espacio de reflexin sobre la di- cretos en las vctimas, tambin se deben tomar en cuenta las
mensin integral del proceso de acceso a la justicia, la consecuencias de la inseguridad subjetiva para el desarrollo
restitucin de derechos y su conexin con el mbito humano: es decir, el temor. Para las personas que lo sufren, el
emocional y relacional de las vctimas. Como una miedo es una experiencia real y, por tanto, debe tomarse en
buena prctica, la Defensora del Pueblo ampli la ex- cuenta, independientemente del anlisis sobre su racionalidad
periencia de los crculos a otras siete regiones del pas. y la correspondencia entre temores y delitos78. Algunos autores
sugieren incluso que las percepciones y las subjetividades expre-
Fuente: PNUD.
sadas como temor pueden llegar a tener el mismo impacto que
de cada tres ciudadanos ha restringido los lugares de recreacin. la inseguridad en el cambio de hbitos de las personas. El prime-
Esta proporcin aumenta al tomar en cuenta slo a las personas ro detalla cmo las personas han limitado sus lugares de com-
que han sido vctimas de un delito: uno de cada dos ha limita- pras y el segundo, las afectaciones a los lugares de recreacin.
do sus lugares de compras y cuatro de cada diez, sus lugares de
recreacin. Ms an, entre el 45% y el 65% de los encuestados, Tambin los empresarios y el sector privado han modificado sus
dependiendo del pas, dej de salir de noche. conductas debido a la violencia. Por ejemplo, en casos extremos,
los empresarios, especialmente los ms pequeos, pueden pasar
La evidencia de que la inseguridad produce limitaciones en las de la formalidad a la informalidad u ocultar sus ganancias para
personas coincide con los hallazgos de la literatura disponible atraer menos a los criminales. En pases donde la corrupcin y el
sobre los efectos del temor. Las personas que tienen miedo a la crimen han penetrado en las instituciones del Estado, los empre-
inseguridad son ms propensas a la depresin, realizan menos sarios temen que los delincuentes accedan a informacin confi-
actividad fsica y tienen una vida social ms restringida, lo cual dencial de sus empresas para efectos de extorsin. Al esconderse
deriva en afectaciones fsicas y mentales (Hale 1996; Bennett et en el sector informal, las empresas pueden gozar del anonima-
al. 2007).
no afectan por igual a los distintos barrios y comunas (Frhling y a que en la bsqueda de un lugar ms seguro, se exponen a nue-
Gallardo 2012, 150-151). vos riesgos y a menudo carecen de servicios urbanos, como agua
potable, salud, vivienda y educacin. Otro factor que aumenta
As, se crean bolsones de prosperidad en zonas altamente cus- la vulnerabilidad de estas personas es su invisibilidad, pues se
todiadas, cuyos privilegios continan siendo inalcanzables para desplazan por miedo o incluso persecucin directa, de manera
los sectores de bajos ingresos que se ven afectados por determi- que buscan pasar desapercibidas para evitar caer en manos de
nados delitos especialmente el homicidio (ONU-Habitat aquellos de quienes huyen. Estos flujos de desplazados internos
2012, 65). En el caso de Bogot, hay evidencia de que altos ni- pueden confundirse fcilmente con otros tipos de migracin
veles de concentracin de desventaja social y desorden social se interna o incluso, como en el caso de Mxico, con la transmigra-
relacionan con altos ndices de homicidio, mientras que la mayor cin centroamericana. Todo esto dificulta la atencin y diseo de
disponibilidad de servicios es un factor que apunta a bajas tasas esquemas de proteccin adecuados para la poblacin desplaza-
de homicidio (Escobar 2012). da (Rubio 2013).
El desplazamiento forzado de las personas es un impacto de la Amrica Latina ocupa el tercer lugar entre las regiones con ma-
inseguridad que ha sido poco evaluado, pero que tiene graves yor nmero de desplazados internos en el mundo, con aproxi-
implicaciones para el desarrollo humano de los latinoamerica- madamente 5.8 millones de vctimas despus de frica y
nos (Muggah 2012). Las personas internamente desplazadas se Oriente Medio (Internal Displacement Monitoring Centre
Recuadro 5.2. Impactos de la inseguridad y la violencia en el desarrollo urbano sostenible y la prosperidad urbana
La inseguridad genera impactos en el desarrollo urbano en ridad: se sabe que la inseguridad urbana se nutre del deterioro
diferentes niveles. El Informe Mundial del Estado de las y el mal diseo de los espacios pblicos, as como de los prob-
Ciudades (ONU-Habitat, 2012) revela que las ciudades de lemas de localizacin, de accesibilidad e incluso de la falta de
Amrica Latina son las ms afectadas por la inseguridad. iluminacin y de la mala calidad de la infraestructura urbana y
La encuesta de expertos realizada en 50 ciudades de pases de la planeacin. Pero en la otra direccin, la inseguridad afecta
de ingreso bajo y medio muestra que la inseguridad impacta el espacio pblico, y as, los espacios pblicos vacos o violentos
negativamente la dimensin Calidad de Vida del ndice de dificultan su apropiacin por parte de la comunidad. El resul-
Prosperidad de Ciudades desarrollado por ONU-Habitat tado es una afectacin negativa en la convivencia social: ste es
(2012). un efecto comn en las ciudades latinoamericanas.
Se han identificado los siguientes impactos de la inseguridad La inseguridad tiene un impacto en la vida de la ciudad que se
en las ciudades de Amrica Latina: expresa en nuevas actitudes: preferencia ms all de criterios
de comodidad y oferta de productos, por los centros com-
La cohesin social. Segn Antanas Mockus (alcalde de erciales cerrados en lugar del comercio tradicional; preferencia
Bogot en 1995-1998 y 2001-2003), la violencia, en sus por urbanizaciones y condominios cerrados en lugar de las reas
diferentes niveles, afecta la cohesin social, es decir, la red de con uso de suelo mixto y con diversidad social. El resultado es
relaciones familiares, profesionales, espirituales y vecinales la segregacin urbana que a la larga tambin incide en nuevas
que tejen una ciudad. Esto debilita los vnculos sociales y los prcticas de desarrollo inmobiliario y de produccin de ciudad.
valores urbanos compartidos. Cuando las sociedades estn
menos unidas y no disponen de referentes de control social La gobernanza urbana. La inseguridad suele venir acompaa-
o cultural, pueden ser ms vulnerables a la violencia y ms da de un incremento de la demanda de respuestas de polticas
propensas a incubar comportamientos violentos. pblicas efectivas por parte de la ciudadana y de la opinin
pblica. Si el gobierno local no est preparado para brindar
La forma y la estructura de la ciudad. La forma y la estructu- respuestas oportunas, la gestin poltica de la ciudad se ve afec-
ra de la ciudad y de sus espacios pblicos inciden en la insegu- tada, lo que mengua su legitimidad.
Las fronteras invisibles y la restriccin de la movilidad. Los la limpieza social que recae especialmente sobre los adictos,
territorios sometidos a la influencia de las agrupaciones crimi- la poblacin LGBT y los ladrones de poca monta, as como
nales estn delimitados por fronteras invisibles para quien no normas de disciplina interna de la organizacin. Este sistema de
vive all, pero son bien conocidas por los habitantes. Las pan- sanciones suele desarrollarse sin derecho a la defensa y en detri-
dillas y los grupos de la delincuencia organizada demarcan y mento de los derechos y las libertades de una parte importante
protegen sus zonas, que con frecuencia se vuelven infranque- de la poblacin.
ables para las propias autoridades. En este contexto, para los
ciudadanos, pasar estas fronteras constituye un riesgo que les El pago por proteccin. Se establece un sistema de impuestos
puede costar la vida, pues ingresan a un territorio rival. Asi- que se solicita para garantizar la proteccin de los habitantes. En
mismo, pueden recibir sanciones de grupos que restringen la realidad, es una forma velada de extorsin en la que se ofrece a la
movilidad como una forma de procurarse proteccin. poblacin que el grupo criminal no emprender acciones con-
tra las personas que paguen por su seguridad. Las extorsiones
Toques de queda y restriccin de horarios. Es comn que constituyen un ingreso fijo para las organizaciones criminales y
en estas zonas las facciones criminales declaren toques de generan una pesada carga no slo para los comercios y negocios,
queda que prohben la circulacin de las personas en la va sino tambin para habitantes que muchas veces viven con lo
pblica despus de determinada hora, generalmente cuando mnimo.
oscurece. sta es una forma de controlar la movilidad, de
evitar incursiones de grupos rivales y de mantener el control El reclutamiento de nios y nias. Expuestos a la influencia de
de la vida nocturna. De esta manera, las calles y las zonas co- las pandillas y las organizaciones criminales, el reclutamiento de
munes quedan despejadas para los criminales. menores es, en los hechos, forzado, pues no tienen la capacidad
de decidir y medir las consecuencias de sus acciones. A menudo,
Sanciones arbitrarias, en un esquema de justicia informal, los nios consideran a los integrantes de las facciones criminales
sin ninguna garanta de respeto a los derechos y las liberta- como un modelo a seguir: representan la figura de poder que
des. En estas reas de dominio criminal, emerge un poder pa- suple el vaco de autoridad y la orientacin desde la familia y la
ralelo que instala su propio sistema de reglas, el cual incluye la escuela. Las historias de los nios sicarios en Mxico, Colombia,
regulacin de los conflictos entre vecinos, sanciones por con- Brasil o en los pases del Tringulo Norte de Centroamrica son
ductas que se consideran perjudiciales para la comunidades, la muestra ms clara de los profundos impactos de la criminali-
dad en estas poblaciones.
Fuentes: Mendoza (2012); Hume (2008b); UNODC (2012); Garzn (2010); Adams (2012); Rodgers (2006); Leeds (2006); Martnez (2013).
Los procesos de cooptacin y reconfiguracin del Estado por respaldo de la ciudadana al Estado de Derecho, con la deman-
parte de actores ilegales y especficamente, en el campo da de respuestas rpidas y efectivas, y la aplicacin de medidas
de la seguridad ciudadana de la delincuencia organizada es rigurosas contra los delincuentes, aunque stas se traduzcan
una amenaza comn. Aunque se suele ligar la inseguridad con en restricciones de los derechos, el incremento de atribuciones
la ausencia de instituciones, hay evidencias de que en varios policiales y, en algunos casos, violaciones de derechos humanos
pases de Amrica Latina funcionarios pblicos y autoridades (Costa 2011, 7).
electas han desarrollado vnculos con los grupos criminales
(Arias 2006b; Bravo y Maldonado 2012; Garay y Salcedo-Albarn Los estudios disponibles en la regin coinciden en sealar que
2012). Cuando el Estado es capturado por organizaciones crimi- la victimizacin y el temor al delito tienen impacto en la legiti-
nales, su responsabilidad de proteger a la ciudadana y garan- midad del rgimen poltico. El apoyo a las instituciones polticas
tizar sus derechos se ve claramente mermada (Bailey y Godson por parte de las personas con baja percepcin del crimen es, al
2000; Casas Zamora 2012). menos, 3% superior, en comparacin a la de los individuos con
niveles altos de temor (Carreras 2009, 17). Hay evidencia, a par-
La evidencia indica que la victimizacin y el temor aumentan tir de las encuestas de LAPOP, de que los ciudadanos que viven
la tolerancia de los ciudadanos a la ruptura de la legalidad para en ambientes de inseguridad y que no tienen una evaluacin
enfrentar la inseguridad. La inseguridad pone bajo tensin el positiva acerca del desempeo de las instituciones tienden a
lencia letal en la expectativa de vida. A travs de la estimacin y gastos, separndolos en costos de anticipacin, de respuesta y
de los aos de vida ajustados por discapacidad (DALY, por sus de consecuencia.
siglas en ingls), es posible calcular la prdida promedio que re-
presenta, tanto en aos de vida como en el PIB, el alto nivel de A partir de la informacin disponible sobre amenazas comunes,
violencia homicida. se realiz una estimacin bsica de los costos del delito y la vio-
lencia en los cinco pases analizados. El cuadro 5.1 muestra los
Mtodo contable costos como porcentaje del PIB, divididos en las tres categoras.
El ltimo rengln presenta la suma de los tres anteriores, que re-
La estimacin contable de los costos estima el impacto en el fleja el costo total del crimen y la violencia como porcentaje del
gasto pblico, el gasto privado y las prdidas sufridas por las PIB. Destaca en los resultados que las proporciones de cada ru-
vctimas. bro para los diferentes pases no son homogneas. El costo como
consecuencia del delito aparece como el ms alto para cuatro
En el recuadro 5.4, se distingue entre tres tipos de costos. Prime- de los cinco pases. La excepcin es Uruguay, donde la respuesta
ro, los costos anticipados, que son aquellos en los que incurren ante el delito es su mayor costo.
tanto el Estado como los actores privados para reducir el riesgo
de victimizacin; esto incluye, por ejemplo, la contratacin de Este informe considera que un anlisis anlogo para toda la
seguridad privada y otros desembolsos preventivos. Segundo, regin sera relevante para entender las proporciones de estos
los costos que se producen como consecuencia del delito, por costos en el resto de los pases, lo cual podra redundar en una
ejemplo, los daos a la propiedad o la reparacin a vctimas. mayor eficiencia del gasto realizado en cada rubro.
Tercero, los costos en los que incurre el Estado para identificar,
perseguir y castigar a los responsables, as como los gastos suce-
sivos de reinsercin social. La identificacin de los distintos tipos Prdidas en esperanza de vida y PIB per
de costos puede ayudar a definir polticas pblicas ms efectivas cpita
para reducir la inseguridad.
El estudio BID-PNUD, citado en el captulo 3, analiz los costos En un estudio realizado para este informe por Centro de Recursos
del crimen y la violencia en cinco pases Chile, Costa Rica, para el Anlisis de Conflictos (CERAC), se calculan las probables
Honduras, Paraguay y Uruguay respecto de los delitos co- ganancias en el PIB y en la esperanza de vida de no haber ocu-
metidos contra las personas y su propiedad. Para ello, se ho- rrido un exceso de muertes por homicidio. El exceso de muertes
mologaron las definiciones segn la clasificacin internacional por homicidio corresponde a la diferencia entre los homicidios
Una frontera de produccin eficiente se construye a partir de En las figura 5.5 se muestran los pases de Amrica Latina en
aquellos pases que alcanzan la mayor cantidad de orden pbli- cuatro momentos del periodo estudiado, en sus posiciones rela-
co y seguridad ciudadana con un determinado nivel gasto pbli- tivas a la frontera eficiente de produccin de orden y seguridad
co. En consecuencia, se considera a un pas ineficiente cuando se ciudadana. Mientras ms alejado se encuentre un punto del ori-
encuentra lejos de la frontera de eficiencia; es decir, la situacin gen, es ms ineficiente en la produccin de orden y seguridad
de orden y seguridad ciudadana no responde a su nivel de gasto. ciudadana.
Figura 5.5
La seguridad de las vctimas y las medidas para prevenir su re- Desde las ciudades se pueden mitigar los impactos de la in-
victimizacin son prioritarias. Se requiere contar con trabajado- seguridad con polticas sociales y de planeacin urbana, que
a los ciudadanos; cualquier intervencin debe ofrecer servicios policial debe ser sostenida para evitar represalias de las orga-
mnimos bsicos de seguridad. Reafirmar la autoridad, con es- nizaciones criminales contra los pobladores, mediante mecanis-
tricto respeto de los derechos humanos, es una necesidad del mos de transicin hacia una polica de cercana, con un enfoque
primer orden. Resulta prioritario llevar la presencia policial a las comunitario. Desde el principio, es necesario trabajar con las
zonas marginales, con unidades formadas especialmente en la familias y los establecimientos educativos, con programas que
prevencin, el abordaje de problemas de convivencia social y el busquen influir en las interacciones sociales y fomentar el con-
trabajo con los jvenes. Tambin es preciso ampliar la cobertura trol y la sancin social de la violencia. Resulta clave reconocer
de los servicios pblicos e integrar las zonas desconectadas de la las dinmicas de poder local, las dependencias econmicas de la
ciudad. Se requiere establecer vas de acceso y disponibilidad de poblacin con las actividades ilegales, as como la acumulacin
transporte pblico. social de la violencia.
Las intervenciones dirigidas a la recuperacin de zonas aisladas, Es fundamental generar transformaciones sostenibles en la co-
y de espacios pblicos seguros y su ampliacin especialmen- munidad, a partir de sus propias capacidades y constituyndolas
te aquellos que se encuentran bajo la influencia de las facciones en parte integral de la solucin.
criminales, deben evitar el desplazamiento de los habitan-
tes; deben hacerlos parte de los procesos de planeacin y eje- 5. Combinar el trabajo en los diferentes niveles territo-
cucin, y ampliar as sus oportunidades. Se recomienda explorar riales, atendiendo las tres dimensiones vinculadas al de-
alternativas productivas, como el acceso a prstamos de bajo sarrollo humano: la individual, la social y la institucional.
inters, subvenciones para rehabilitacin de viviendas, acceso
a microcrditos, planes de bajo costo para el pago de deudas y Las intervenciones que se dirigen a mitigar los impactos de las
alianzas pblico-privadas para respaldar actividades producti- amenazas en el desarrollo humano deben tener en cuenta la in-
vas con los habitantes. teraccin entre el plano individual (lo que afecta a las personas),
el colectivo (lo que afecta a la comunidad) y el institucional (lo
que afecta a las instituciones del Estado). Se requiere la coor-
4. Reconstruir y fortalecer el tejido social en las zonas
dinacin entre el gobierno nacional y los rdenes locales. Los
afectadas por la delincuencia organizada.
procesos de diseo de la poltica, implementacin, evaluacin
y ajuste deben fluir en las dos direcciones de lo nacional a
La reconfiguracin positiva del tejido social requiere estrategias
lo local y viceversa. Esta articulacin es recomendable para
integrales que involucren a la comunidad, a los liderazgos loca-
no duplicar esfuerzos y hacer un uso ms eficiente de los recur-
les, a las organizaciones civiles, a la iglesia y tambin al sector
sos. En la medida de lo posible, se requiere descentralizar las
privado. Es necesario desarrollar un plan de restablecimiento de
respuestas aprovechando las capacidades locales. Finalmente,
la presencia estatal, generando vnculos de confianza, respon-
las alianzas entre ciudades para atender problemas comunes y
diendo de manera efectiva a las amenazas especialmente a
compartir experiencias suelen ser muy provechosas.
la influencia de la delincuencia organizada, dndole priori-
dad a la reduccin de la violencia y promoviendo mecanismos
Es necesario un dilogo constante entre las instituciones encar-
de resolucin pacfica de los conflictos. Lo anterior requiere la
gadas de la procuracin de justicia y aquellas vinculadas con la
formacin de equipos interdisciplinarios e interinstitucionales
prevencin, como los ministerios de Salud, Trabajo, Desarrollo
que operen de manera coordinada, con monitoreo y evaluacin
Social y Educacin. La formulacin de intervenciones en las cua-
constante de la medidas. Adems, es necesario destinar partidas
les cada institucin adquiera un compromiso de acuerdo con sus
presupuestales que permitan incrementar la inversin social y el
responsabilidades (con metas definidas, cronogramas de traba-
aumento de la infraestructura pblica en estas zonas.
jo, indicadores y mecanismos de evaluacin) genera una masa
Las instituciones del Estado deben transparentar las reformas a
crtica para la reduccin de los impactos de la inseguridad y, con
su conducta y procedimientos: actuar con determinacin contra
ello, la ampliacin de las condiciones para el desarrollo humano.
el trato abusivo y los casos de corrupcin oficial, restablecer la
seguridad en las calles, ofrecer respuestas prontas a la violencia
LA RESPUESTA
6
DEL ESTADO
El Estado es el nico actor que tiene la responsabilidad de asegu- Las capacidades del Estado: su
rar la provisin de la seguridad ciudadana como un bien pblico. organizacin y operacin
El objetivo de este captulo es analizar los nudos crticos de la
provisin de seguridad ciudadana en Amrica Latina, as como El presente informe entender el anlisis de las capacidades del
ofrecer recomendaciones para que los Estados de la regin pue- Estado a partir de tres dimensiones: institucionalidad, autono-
dan superarlos. ma estratgica y legitimidad86.
Este informe argumenta que el principal factor que explica los Institucionalidad. Los Estados con altos niveles de institucio-
alcances y los lmites de las reformas y polticas llevadas a cabo nalidad dependen del reclutamiento meritocrtico. Esta carac-
en Amrica Latina en materia de seguridad ciudadana son las terstica fomenta una cultura institucional positiva, esto es, un
capacidades institucionales de los Estados. Cuando estas capa- espritu corporativo que desalienta la corrupcin institucionali-
cidades se han debilitado o no estn suficientemente desarro- zada, fomenta la continuidad y el liderazgo basado en compe-
lladas, las polticas de seguridad ciudadana tienden a fracasar tencias y calificacin. Adems, las burocracias fuertes muestran
o a tener alcances limitados, inestables y reversibles. De igual un apego a reglas claras para la disciplina interna, la promocin
forma, cuando han logrado fortalecerse, es posible observar re- y la designacin87. El uso de procedimientos de administracin
sultados efectivos y sostenibles. pblica para la contratacin y despido de empleados permite
que las instituciones responsables de la seguridad ciudadana se
La presencia de instituciones fuertes debe ir acompaada de rijan por evaluaciones objetivas de desempeo y no por necesi-
una poltica de seguridad ciudadana que coloque al centro la dades o demandas polticas88.
integridad fsica y material de las personas, as como el respeto
a sus derechos humanos. As, el informe subraya que el xito de Autonoma estratgica. El desarrollo de una relacin estra-
una poltica de seguridad debe medirse no solamente por su im- tgica Estado-sociedad se basa en una relacin cercana con la
pacto en la reduccin de los niveles de delito y violencia, sino por ciudadana en la que el Estado se mantiene como una esfera en
su capacidad de garantizar los derechos y libertades de todos los la que deben definirse e instrumentarse polticas para el bien
ciudadanos y fortalecer los procesos de inclusin social. En este pblico89. Un Estado que no mantiene su autonoma frente a
sentido, tanto el desarrollo humano como el apego a los dere- sectores particulares de la sociedad corre el riesgo de ser cap-
chos humanos deben ser entendidos como un medio y como un turado por actores cuyos intereses no se alineen con el bien p-
fin de las polticas de seguridad ciudadana. blico o sean contrarios al mismo90. En cambio, un Estado que se
percibe como distante o ajeno al inters ciudadano puede consi-
El captulo est dividido en cinco apartados. El primero presenta derarse como ilegtimo. La autonoma estratgica consiste, as,
el concepto de capacidades del Estado, as como los puntos clave en un equilibrio entre la independencia y la colaboracin con la
para su organizacin y operacin en relacin con la seguridad sociedad. sta permite obtener informacin crucial por parte de
ciudadana. Los siguientes cuatro analizan las reas especficas la ciudadana para el diseo de polticas pblicas que se adecen
del Estado para la provisin de seguridad: policas, sistema de a sus necesidades y demandas (Arias y Ungar 2009).
justicia, crceles y polticas de prevencin. Se concluye con una
serie de recomendaciones para fortalecer las capacidades del Legitimidad. Puede definirse como una condicin en la que el
Estado y la provisin de seguridad ciudadana. Estado y sus polticas se perciben como preferibles a cualquier
otra opcin y, por lo tanto, son acatadas por la sociedad (Linz
1988, 65). Por ejemplo, en un entorno en el que los ciudadanos
consideran que el sistema de justicia criminal es legtimo, es ms
probable que dirijan sus conflictos al sistema formal de justicia
regin y fomentar la rendicin de cuentas. cido en Amrica Latina. Los recursos humanos y econmicos in-
t La construccin de lazos fuertes y duraderos entre las policas vertidos han sido limitados. Ms an, la subcultura institucional
y las comunidades o barrios en los que operan es una estrate- de la polica es escptica respecto del xito de estos programas
gia prometedora para enfrentar la violencia y para fortalecer para reducir el delito.
su legitimidad.
t La percepcin ciudadana de la polica como una institucin En algunos casos, se reconoce el componente comunitario des-
que carece de efectividad y que puede estar permeada por de la base misma de la institucin (WOLA 2009). En otros, se
intereses criminales afecta negativamente su legitimidad. han desarrollado planes de patrullaje comunitario que buscan
intervenir en zonas especficas con una mayor colaboracin con
la comunidad Chile y Colombia. En Colombia, una evalua-
La reforma policial cin experimental de los impactos ha mostrado que las tasas de
crimen han cado en 11% en las zonas donde se ha desarrollado
esta iniciativa (BID 2012). En el caso de Chile, los programas de
Los procesos de reforma policial se vinculan a los procesos de
carcter comunitario han estado acompaados por la creacin
democratizacin en el mundo, y Amrica Latina no es una ex-
del Sistema Tctico de Anlisis del Delito (STAD), el cual busca
cepcin (Pinc 2010). Por ejemplo, la creacin de nuevas insti-
responder ante manifestaciones especficas del delito; no obs-
tuciones policiales en diversos pases de Centroamrica tras los
tante, las evaluaciones son escasas.
conflictos civiles tuvo el objetivo de instaurar una fuerza civil
para realizar tareas de seguridad interna.
Los programas de polica comunitaria en Guatemala, Honduras
y El Salvador tienen retos compartidos: la falta de coherencia y
De acuerdo con Ungar (2011, 5), las reformas policiales deben
de visin de polica comunitaria al interior de la institucin, la
aspirar a (a) reorganizar los mandos policiales, incluyendo una
carencia de estndares y polticas concretas para adoptar esta
gestin descentralizada y la racionalizacin de la toma de deci-
visin y la renuencia por parte de algunos agentes de seguridad
siones; (b) establecer y reestructurar los mecanismos internos y
a abandonar las prcticas tradicionales (WOLA 2009).
externos de rendicin de cuentas; (c) profesionalizar la gestin
de policas y administrativos, y (d) incrementar la colaboracin
entre la polica y las comunidades. En la misma lnea, Bayley
La capacidad de Estado y los desafos
(2006, 8) establece que una polica democrtica debe ser res-
de la reforma policial
ponsable ante la ley y no ante el gobierno, tener a los derechos
humanos como un principio rector de la actuacin policial, pro-
veer a la sociedad la facultad de regular la actividad de la polica Algunos esfuerzos de reforma a la polica en la regin se han
y darle la mxima prioridad a las necesidades de seguridad de centrado en reestructurar los procesos de contratacin, admi-
los ciudadanos y las comunidades. nistracin y promocin del personal, as como en fomentar la
especializacin y la profesionalizacin de los funcionarios y de
Un importante paso para aumentar la profesionalizacin de la los actores estatales (Frhling 2003, 17-23). Estas reformas han
polica incluye el establecimiento de programas destinados a registrado ciertos avances en la capacitacin y formacin de las
mejorar y a aumentar la colaboracin entre la polica y las comu- policas (Johnson, Mendelson y Bliss 2012). Los derechos huma-
nidades a travs del modelo de polica comunitaria92. nos se han incorporado como un rea de especial relevancia en
muchos procesos formativos. Asimismo, se han mejorado los es-
La polica comunitaria implica un amplio cambio en la estruc- tndares mnimos de ingreso, lo que permite potenciar los pro-
tura organizacional, en el proceso de toma de decisiones y en la cesos educativos y de entrenamiento. Adems, se han incluido
cultura institucional de la polica en relacin con las comunida- los temas de seguridad ciudadana y polica comunitaria, entre
des (Frhling 2012, 78). Este cambio incluye la descentralizacin otros elementos de las estrategias policiales ms modernas. En
operativa en territorios ms pequeos y el acercamiento a la co- diversos pases, las instituciones han establecido convenios con
munidad para labores de diagnstico, colaboracin y fiscaliza- centros de investigacin y universidades que tienden a mejorar
cin de la labor policial por parte de los ciudadanos. El trabajo de la calidad de la formacin, tanto de las propias policas como del
la polica comunitaria puede, adems, fortalecer la articulacin profesorado encargado de su formacin.
entre actores estatales y no estatales alrededor de estrategias
integrales de intervencin que impulsen el desarrollo humano
de las comunidades.
114 INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014
Recuadro 6.1. Cambios y reformas en las policas de Amrica Latina: algunos ejemplos
6
En Repblica Dominicana, se lanz en 2013 un Plan de cionales, y (h) el manejo de las relaciones, la informacin y la
la disciplina ni el contenido adecuado para el desarrollo de las cian estos incidentes ante la polica en Amrica Latina y el Caribe
mltiples tareas que cumple el mando policial. Los procesos (Sexual Violence Research Initiative 2010, 9). La vergenza, el
de educacin permanente o de entrenamiento tienden a ser temor a represalias y la falta de conocimiento sobre sus derechos
espordicos, por lo que, en muchos, casos un mando superior inhiben la denuncia por parte de las vctimas, situacin que se
slo recibe uno o dos entrenamientos a lo largo de su carrera. agrava en zonas rurales, indgenas y en situacin de pobreza y
Adems, la carencia de financiamiento o de establecimiento de marginalidad. A esto se agrega el temor a ser revictimizadas a
prioridades temticas impide que se consoliden reas de for- causa de prcticas discriminatorias o concepciones machistas
macin estratgica para enfrentar los nuevos desafos, como la que minimizan esta forma de violencia. Lo anterior no hace ms
delincuencia organizada. que confirmar la necesidad de que las policas de la regin fo-
menten la perspectiva de gnero y la participacin de mujeres al
Por otro lado, la politizacin de la polica genera una relacin de interior de las mismas (Chinchilla y Rico 2006, 64).
dependencia entre el personal de la institucin, las lites pol-
ticas y los intereses privados (Frhling 2003, 20). Los esfuerzos En estos temas, hay algunos avances importantes en la regin.
por establecer controles democrticos sobre las burocracias po- En Centroamrica, se ha tratado de fomentar la participacin de
liciales pueden condicionarse a intereses polticos que llevan a mujeres al interior de las policas mediante campaas y proce-
menudo al nombramiento de jefes basado en personalismos y sos de reclutamiento diferenciados. La formacin de Comisaras
no en los mritos (Hinton 2006). Incluso cuando se establecen de la Mujer al interior de las policas ha permitido brindar una
nuevas instituciones estatales para investigar los abusos de la respuesta especializada al problema de la violencia de gnero,
polica, stas no logran concretarse debido a que la polica si- y en particular, a la violencia intrafamiliar y sexual. Algunas
gue siendo considerada como una fuente de patronazgo poltico experiencias exitosas se sitan en Nicaragua, Brasil y Argentina
(Ungar 2011, 72). (DAngelo, Molina y Jubb 2008, 12-15).
Otro factor que desafa la capacidad del Estado para reformar a El abuso de la fuerza es otro obstculo para la reforma policial.
la polica es la naturaleza de las relaciones entre el Estado y los Tiene el mismo efecto corrosivo que la corrupcin. Ms an,
diferentes segmentos de la sociedad en los pases de la regin. erradicarlo es tan complicado como acabar con la corrupcin. La
La figura 6.2, presenta la percepcin ciudadana respecto del polica puede privar temporalmente a las personas de su liber-
desempeo de la polica y de su posible participacin de la poli- tad, limitar el pleno goce de sus derechos y, en circunstancias ex-
ca en actividades delictivas con base en los resultados de la en- tremas, ejercer violencia y realizar acciones letales en contra de
cuesta LAPOP-PNUD 2012. Los pases que consideran que la po- los ciudadanos. Todas estas facultades, cuando estn basadas en
lica cumple mejor con su papel de proteger son Panam (63%), altos grados de discrecionalidad, pueden resultar en amenazas
Chile (59%) y Nicaragua (54%). Por el contrario, los pases que a la seguridad ciudadana. Las democracias en Amrica Latina no
ms consideran a la polica coludida con el crimen son Honduras han logrado del todo erradicar estas prcticas (Cruz 2010). El Es-
(63%), Guatemala (61%) y Bolivia (60%). A nivel regional, slo tudio comparativo de poblacin carcelaria realizado por el PNUD
un promedio del 36% de los encuestados considera que la po- (2013) en seis pases report que un porcentaje importante de
lica protege de la delincuencia, mientras que un promedio del los internos declar haber sufrido golpes y maltratos despus de
43% cree que la polica est involucrada en actividades delicti- su detencin por parte de la polica: 38% en Argentina, 41.2%
vas. Es decir, la percepcin de que la polica sigue participando en Mxico, 38.5% en Per, 25.5% en El Salvador, 42.6% en Brasil
en actos delictivos sigue siendo relativamente extendida. y 34.6% en Chile (vase anexo estadstico - metodolgico).
La percepcin de la participacin de la polica en actividades de- Varias evidencias indican que estos abusos suelen ser cometidos
lictivas o de colusin con los actores criminales merma su legiti- en contra de la poblacin juvenil perteneciente a los niveles so-
midad frente a los ciudadanos y hace que sta se perciba como cioeconmicos ms bajos o contra las minoras tnicas, lo que a
lejana o ajena a las necesidades de los ciudadanos. En el caso su vez conlleva un serio incremento de la conflictividad social
particular de los jvenes, algunas encuestas recientes han de- (Dammert 2010).
mostrado que las policas se encuentran entre las instituciones
menos valoradas y con menores mrgenes de confianza entre la Finalmente, uno de los retos del Estado latinoamericano para
poblacin joven de Amrica Latina (OIJ 2013). Lo anterior refle- la modernizacin policial es la naturaleza cambiante de la de-
ja que este segmento de la poblacin no identifica a la polica lincuencia organizada (Felbab-Brown 2012). sta reconfigura
como una institucin capaz de proveer proteccin y seguridad. fronteras territoriales, participa en el mercado, penetra en las
de la violencia, el entrenamiento de los militares privilegia que generar medidas cautelares alternativas a la prisin preven-
se combata y se venza al enemigo (Cruz y Santamara 2013, Isac- tiva. Los ndices de impunidad siguen siendo muy altos en
son 2013). algunos de los pases de la regin
t Para ciertos sectores de la poblacin, el acceso a la adminis-
Por eso, es necesario que los gobiernos contemplen una estra- tracin de justicia sigue siendo limitado por razones sociales,
tegia factible de repliegue gradual de los militares en tareas de econmicas, culturales e institucionales.
seguridad ciudadana, que permita sustituirlos por policas pro- t La construccin de vnculos estratgicos con los ciudadanos
fesionales civiles. y la sociedad civil organizada incrementa la probabilidad del
xito, la legitimidad y, por ende, la durabilidad de las refor-
El sistema de justicia mas al sistema judicial.
t
El sistema de justicia es un componente esencial para la con- La figura 6.3 muestra el nmero de jueces por pas por cada
solidacin del Estado de Derecho y para hacerle frente al delito 100,000 habitantes para algunos pases de la regin. Se obser-
de manera justa y eficiente. En este apartado, se desarrolla, en va una importante variacin: 4.28 en Mxico y ms de 16 por
primer lugar, una breve descripcin de los procesos de reforma cada 100,000 habitantes en Costa Rica y Paraguay. Igual que
judicial, y en segundo lugar, se analizan los retos a los que se han en el caso de las policas, es importante situar estos indicadores
enfrentado estas reformas. Destacan los siguientes hallazgos: cuantitativos en el entorno institucional de cada pas. Tener ms
jueces no necesariamente se traduce en un sistema de justicia
t A pesar de las reformas llevadas a cabo en las ltimas d- ms efectivo. Por ejemplo, Chile, pas considerado como un caso
cadas, la falta de confianza en el sistema de justicia sigue de xito en sus reformas judiciales, muestra una de las meno-
siendo un reto en la regin. res tasas de jueces por cada 100,000 habitantes. En suma, los
t La politizacin de los tribunales ha limitado la consolidacin indicadores cuantitativos deben relacionarse con caractersticas
del Estado de Derecho y el funcionamiento imparcial de la cualitativas de los contextos institucionales locales.
justicia, y ha contribuido a la corrupcin.
del matrimonio, 8 pases cuentan con leyes o reformas en sus asumi las responsabilidades de investigacin y cont con auto-
cdigos que tipifican el femicidio/feminicidio y 10 de ellos han noma constitucional. Dos aos despus, el proceso de reforma
aprobado legislaciones de segunda generacin que han logrado estableci nuevos organismos y reestructur otros, adems de
incorporar directamente el concepto de violencia contra las mu- reemplazar el sistema escrito por un nuevo sistema oral. Las re-
jeres (PNUD-ONU Mujeres 2013). formas se introdujeron a lo largo de cinco aos; comenzaron en
dos regiones del pas en 2000 y finalizaron en Santiago en 2005.
Sin embargo, en la prctica, la falta de un programa estratgico
de carcter integral y multisectorial impide que los sistemas de Esta reforma goz de un amplio apoyo poltico en el que la jus-
justicia sancionen de manera efectiva la violencia de gnero. De ticia penal se coloc como parte de la democratizacin del pas
acuerdo con la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, tras un largo periodo de gobierno autoritario; por otro lado, se
existe un patrn de impunidad sistemtica en trminos del pro- establecieron vnculos estratgicos con lderes y organizaciones
cesamiento judicial de los casos de violencia contra las mujeres de la academia, de los derechos humanos y de la sociedad ci-
(CIDH 2007). Este patrn profundiza los de por s bajos niveles vil organizada En suma, la reforma chilena mostr capacidad
de denuncia y utilizacin del sistema de justicia por parte de las gubernamental y una slida colaboracin pblico-privada. No
mujeres vctimas de la violencia, en menoscabo de sus derechos obstante lo anterior, Chile comparte an algunos de los proble-
humanos. En este escenario, los pases han reconocido la nece- mas de puesta en marcha que otros pases han enfrentado; por
sidad de adoptar un plan nacional que permita abordar coor- ejemplo, la limitacin de los recursos asignados a los fiscales son
dinada e integralmente la violencia contra las mujeres, desde limitados e inadecuados a su sobrecarga de trabajo.
la prevencin hasta todos los mbitos de la cadena de justicia
(vase recuadro 6.3). Las crceles
Otros esfuerzos incluyen, por ejemplo, la transversalizacin del La aplicacin de sanciones proporcionales, efectivas y dirigidas a
enfoque de gnero dentro de las instituciones del sistema de la rehabilitacin de quienes transgreden la ley es un paso indis-
justicia. En Argentina, con el apoyo del PNUD y ONU Mujeres, pensable para fortalecer la capacidad del Estado en materia de
se logr instalar en 2009 una Oficina de Atencin a Vctimas de seguridad ciudadana. En Amrica Latina, el sistema penitencia-
Violencia Domstica al interior de la Corte Suprema de Justicia rio est en crisis en prcticamente todos los pases de la regin,
de la Nacin. Esta Oficina ha logrado atender cientos de casos, con distintas intensidades. Destacan los siguientes factores:
en su mayora vctimas mujeres violentadas , generalmente, por
parte de sus parejas o exparejas. Con este mismo apoyo, se logr t Las crceles, al constituir el ltimo eslabn en la cadena del
visibilizar y fortalecer institucionalmente a la Oficina de la Mujer sistema de justicia criminal, se ven afectadas por las defi-
de la Corte Suprema de Justicia97 (PNUD Argentina). ciencias institucionales de las policas y los tribunales.
t La sobrepoblacin y el abuso de la prisin preventiva son los
Uno de los retos ms importantes del sistema de justicia es la sntomas ms claros de la crisis por la que atraviesa el siste-
politizacin de los tribunales. Las redes de clientelismo y patro- ma de justicia y carcelario en la regin.
nazgo conectan a los tribunales y a su personal con los polticos y t Las mujeres estn en una situacin de doble desventaja y
con la maquinaria de los partidos. Adems, los nombramientos vulnerabilidad, debido a las amenazas especficas a su inte-
suelen basarse en la afiliacin y la lealtad polticas, y no en las gridad fsica, material y emocional en las prisiones.
cualificaciones y la formacin (Domingo 1999, 160; Riego 2002, t La funcin rehabilitadora de los sistemas penitenciarios no
45). Esta politizacin corrompe la administracin de justicia, ha sido una prioridad y, por el contrario, las crceles han
conlleva a que el sistema responda a intereses privados y que no emergido como un espacio que ha potenciado la violencia,
logre procesar de manera eficiente los casos y erosiona an ms los abusos a los derechos humanos, las redes criminales y la
la legitimidad de los tribunales.. Adems, obstaculiza la capaci- reincidencia delictiva.
dad de investigar y procesar acusaciones de corrupcin contra t La percepcin de la ciudadana del encarcelamiento como
los funcionarios del Estado (Rivas 2001, 26-27). solucin a los problemas de seguridad ha obstaculizado el
avance de reformas para reducir la poblacin carcelaria,
La experiencia de Chile permite ilustrar el efecto positivo que adoptar medidas alternativas y fomentar la reinsercin
puede tener la construccin de capacidades institucionales a social.
travs de las reformas. La reforma chilena, a menudo elogiada t
tenciario de la regin. Hay, a todas luces, una discrepancia entre permite ofrecer un panorama general sobre las condiciones en
la capacidad y el nmero de presos recluidos. El Comit Europeo las que viven las personas en reclusin. En rubros como servicios
para los Problemas Criminales (1999) considera que las crceles de salud ofrecidos dentro del penal, la proporcin de internos
con una densidad superior al 120% tienen problemas graves de que declar haber recibido atencin mdica es superior al 40%
sobrepoblacin. Como muestra la figura 6.6, muchos pases lati- en todos los pases y llega hasta el 80%99. En general, la mayor
noamericanos superan ese nivel. El Salvador presenta la sobre- parte de los internos (ms del 60% en todos los casos) declar
poblacin ms grave (298%). recibir apoyo por parte de su familia, en especial en cuanto a
provisin de ropa y alimentos. El porcentaje que trabaja y es-
La sobrepoblacin carcelaria y la prisin preventiva prolongada tudia dentro del penal es mayor al 35% en Argentina, Mxico,
son sntomas de deficiencias ms extensas en las capacidades del El Salvador y Chile100. En Brasil, este porcentaje es mucho me-
Estado que corresponden a otras instituciones, como la polica y nor (9.6%), mientras que el porcentaje de la poblacin que no
el poder judicial. trabaja ni estudia alcanza un 39.7% (vase anexo estadstico
-metodolgico).
Con estos niveles de sobrepoblacin, las crceles en la regin es-
tn funcionando permanentemente al lmite. Las huelgas, mo- Sin embargo, en cuanto a la condiciones de seguridad de los in-
tines e incendios se han convertido en un factor de riesgo para ternos en los penales, el estudio arroja resultados preocupantes.
la estabilidad operativa del sistema y para la seguridad de los Con la excepcin de El Salvador, en todos los pases donde se
guardias, de los internos y de quienes circulen en los recintos, realizaron encuestas, el porcentaje de internos que dice sentir-
como las visitas. Adems, tanto el hacinamiento como la falta de se menos seguros al interior del penal que donde vivan antes
control en las crceles ha permitido que en su interior crezcan y supera el 60%. Lo anterior puede atribuirse a los niveles de vio-
se fortalezcan redes criminales desde las cuales se planean ex- lencia que se viven al interior de los penales. El porcentaje que
torsiones, secuestros y otros actos violentos (Santamara 2013). report haber sido golpeado por el personal penitenciario supe-
El Estudio comparativo de poblacin carcelaria, PNUD (2013) ra el 60% en El Salvador, Chile y Argentina. La violencia por parte
124 INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014
6
En el caso de los adolescentes y jvenes, la falta de centros pe- La capacidad de Estado y la reforma
nales especiales que cuenten con un enfoque de rehabilitacin penitenciaria
y reinsercin a la sociedad contribuye a criminalizar de manera
temprana de los jvenes y a limitar sus oportunidades reales de
desarrollo (Zilberg 2007). El estudio comparativo de poblacin El Estado est en el centro de la solucin al problema carcelario,
carcelario del PNUD arroj un porcentaje preocupante de inter- pues es el principal responsable de sancionar, de disear y finan-
nos que haban estado recluidos en institutos de menores, par- ciar los programas de rehabilitacin y reinsercin pospeniten-
ticularmente, en el caso de Brasil (18.6%), Argentina (19.4%) ciaria. Si bien se han gestado iniciativas y programas vinculados
y Chile (40%). En Mxico, Per y el Salvador, los porcentajes con el sector privado, su impacto es an menor y su repercusin,
reportados fueron menores (9%, 6.9% y 11.9%, respectiva- limitada.
mente).
Para avanzar hacia un sistema carcelario ms eficaz y justo, es
Si bien las condiciones generales dentro de las crceles de la preciso reconocer que las funciones de investigacin, persecu-
regin tienden a ser difciles para todos los reclusos, las muje- cin penal, sancin y reinsercin son, esencialmente, diferentes.
res se enfrentan a dificultades adicionales. Entre stas destacan Por lo tanto, es importante que exista una clara separacin orga-
instituciones carcelarias que, con frecuencia, no estn prepa- nizativa entre el sistema penitenciario y el policial (Coyle 2002;
radas para atender necesidades mdicas especficas; vulnera- OCDE-DAC 2008). Sin embargo, esta necesidad no se traduce
bilidad al abuso sexual por parte del personal penitenciario; automticamente en modelos de gestin gubernamental efica-
encarcelamiento en prisiones masculinas para estar cerca de la ces. En algunos pases de la regin, el sistema penitenciario est
familia o en crceles de mujeres ubicadas lejos de sus familia- subordinado a un ministerio. En otros, es un sistema nacional
res, incluidos los hijos (UNODC 2008, 7-22). independiente, con sujecin administrativa de alguna autoridad
del gobierno central, estatal o regional. En varios pases, la ad-
El cuadro 6.5 permite ilustrar, con base en el Estudio compara- ministracin penitenciaria descansa en el Ministerio del Interior,
tivo de poblacin carcelaria PNUD (2013), cul es la situacin del que tambin dependen los servicios policiales. Esto se justifi-
de las mujeres internas en relacin con sus hijos. De acuerdo ca en los pases pequeos, donde los recursos humanos y finan-
con este estudio la gran mayora de las internas son madres de cieros no son suficientes para separar las funciones judiciales de
familia, y un porcentaje significativo de ellas report tener tres las de seguridad.
o ms hijos. Sin embargo, muy pocas tienen hijos viviendo con
ellas en las crceles. Lo anterior da cuenta de una situacin de En Amrica Latina, hay experiencias prometedoras. Entre las
fractura familiar profunda que impacta tanto a las mujeres in- ms relevantes est la de Repblica Dominicana (vase recua-
ternas como a sus familias. dro 6.4). La reforma incluy la contratacin de personal civil aje-
no a la polica y a las fuerzas armadas, as como la introduccin
de programas educativos obligatorios al interior de la prisin.
Adems, esta reforma ha permitido brindar apoyo a los reclusos
para buscar trabajo al ser puestos en libertad y adoptar medidas
concretas frente al problema de la sobrepoblacin101.
En Chile, la puesta en marcha del sistema de crceles concesio- Entre estos ltimos destaca la creacin de la red de orquestas
nadas (que entrega a entidades privadas la construccin y la ad- sinfnicas penitenciarias, conformada hasta el momento por
ministracin de servicios, excepto la seguridad) ha aumentado siete ncleos.
la capacidad del sistema; asimismo, un nuevo sistema procesal
penal ha disminuido la cantidad de reclusos sin condena (Liber-
tad y Desarrollo 2012). La cadena de justicia en Amrica Latina
En Mxico, los delitos no reportados o que no derivaron en En El Salvador, segn datos de la Fiscala General de la Rep-
averiguacin previa representaron el 91.1% del total en 2011 blica, de inicios de 2008 a julio de 2010 se presentaron 8,108
(INEGI 2012). Algunas estimaciones indican que 1 de cada denuncias por delitos contra la libertad sexual. De este nmero
100 crmenes resulta en sentencia (Shirk 2012). En Colombia, de denuncias recibidas, el 43% se judicializaron; de los casos
segn datos de la Fiscala, 5.9% de los casos que ingresan al judicializados, un 30% terminaron en sobreseimientos provi-
sistema acusatorios finalizan con sentencia condenatoria, y en sionales o definitivos. De los casos que llegaron a audiencia de
el caso de delitos de gravedad, como el homicidio, la cifra puede sentencia, el 7.7% terminaron en sentencias absolutorias y slo
descender hasta el 3% (Comisin Asesora de Poltica Criminal un porcentaje del 5.9% obtuvieron una sentencia condenatoria
2012). En Brasil, se calcula que se esclarece menos de uno de para el agresor (Instituto Salvadoreo para el Desarrollo de la
cada cuatro homicidios (Beato 2012). Mujer 2010, 32).
En el caso de Belice, la tasa de condenas por casos de homicidio La efectividad del sistema de justicia vara de acuerdo con la
se encuentra por debajo del 10%, con claras seales de debi- gravedad y complejidad de los delitos. La cadena de justicia,
lidad. Entre los problemas del sistema judicial se encuentran generalmente, muestra mayores tasas de imputacin para los
una baja asignacin de recursos para operaciones judiciales, la delitos que demandan menores esfuerzos de investigacin. Los
falta de un sistema formal de evaluacin de eficacia judicial, la policas, fiscales y jueces tienden a concentrarse en la detencin
baja legitimidad en sus acciones, la ausencia de mecanismos de y sancin de personas que son fciles de detener, en vez de ha-
resolucin alternativa de conflictos y disputas, la baja comu- cerlo con criminales organizados que requieren mayor labor de
nicacin con la polica y una tensin permanente con jueces y inteligencia y coordinacin interinstitucional (Bergman 2002).
magistrados que requieren tiempos extremadamente largos Este es el caso de los delitos caracterizados por la flagrancia,
para llevar a cabo los juicios102. Entre tanto, los altos niveles de como el hurto, el porte de armas o los delitos relacionados con
impunidad se atribuyen a una mala investigacin criminal y estupefacientes. En el caso de los homicidios o las violaciones,
una dbil preparacin de los casos103. las imputaciones son ms difciles y, por lo tanto, ms bajas (La
El 14 de febrero de 2011, el gobierno de Costa Rica present mecanismos de financiamiento permanente de la seguridad ciu-
la Poltica Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y dadana; poner en marcha un Plan de Prevencin de la violencia
Promocin de la Paz Social (Polsepaz), una herramienta y promocin de la paz social; fortalecer a la polica y al sistema
programtica de articulacin del quehacer estatal con un penitenciario, y reforzar la lucha contra la delincuencia organi-
enfoque multisectorial, con un horizonte al ao 2021. Para zada. En materia de prevencin de la violencia, esta poltica se
la elaboracin de esta poltica, se cont con el apoyo del despliega en diez zonas de alto riesgo, y lleva a cabo programas
PNUD en el proceso de consulta, en el que participaron de prevencin en 20 cantones. Sus actividades estn dirigidas,
ms de 5,000 actores, entre instituciones y personas (Alfaro principalmente, a la poblacin joven (Frhling 2012, 25).
2013). La consulta constituy la base conceptual y estra-
tgica del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Como resultado de la aplicacin de Polsepaz, la tasa de homi-
cidio disminuy de 12.4 en 2010 a 8.8 en 2012105. Otros delitos
Polsepaz concibe el problema de la inseguridad como un muestran importantes disminuciones o estabilidad. En materia
asunto de convivencia y desarrollo humano, que requiere de percepcin, el porcentaje de personas que consideran a la in-
una respuesta integral a las vulnerabilidades sociales y seguridad el mayor problema del pas, pas de un 49% en julio
econmicas. Polsepaz se propuso como objetivos establecer de 2011, a 18% en marzo de 2013106.
Fuentes: Frhling (2012); Alfaro (2013); informacin recopilada por el PNUD (2013).
En segundo lugar, ha habido un esfuerzo sostenido de la coo- na en comunicacin, movilidad y fortalecimiento de la cultura
peracin internacional por poner en prctica o apoyar este tipo ciudadana (Mockus, Murran y Villa 2012; Costa 2007). Si bien
de intervenciones en la regin. En el caso del BID, sus operacio- es cierto que el impacto de esta experiencia no se interpreta
nes se han centrado en apoyar acciones de prevencin social del unnimemente del mismo modo (Casas y Gonzlez 2005), sin
delito, en programas dirigidos a la prevencin situacional, en duda contribuy a situar a los programas preventivos como un
actividades preventivas realizadas por la polica o el poder ju- componente de las polticas regionales.
dicial y en programas de reinsercin y rehabilitacin dirigidos a
quienes salen de las prisiones (Abizanda et al. 2012). El PNUD ha La gran diversidad de programas y proyectos que hoy se apli-
apoyado a Costa Rica y a Honduras en el diseo de polticas de can en Amrica Latina se muestran en el cuadro 6.7; en ste se
seguridad ciudadana que incorporen componentes eficaces de precisan las reas prioritarias de estas intervenciones, los obje-
prevencin (vase recuadro 6.5). Asimismo, el Banco Mundial, la tivos que buscan y algunos de los ejemplos que se destacan en
Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) y la Unin la regin.
Europea han prestado importante apoyo tcnico y financiero
para la introduccin de programas preventivos. A pesar de que estas experiencias son prometedoras, el anlisis
del diseo de algunos de estos programas demuestra que sus
Los proyectos preventivos constituyen, muchas veces, un com- objetivos son mltiples y estn poco dirigidos, que su diseo no
plemento eficaz de las acciones de la polica y de la justicia penal, se basa en teoras especficas de la violencia y que las activida-
y no las reemplazan. As ocurre, por ejemplo, con las intervencio- des que realizan no son las aconsejables para lograr los objeti-
nes en reas urbanas de alta peligrosidad, como Barrio Seguro vos planteados (Frhling 2012). Ms an, a pesar de que en la
en Chile, o iniciativas similares en Repblica Dominicana, que mayora de los casos los ejecutores de los proyectos monitorean
combinan acciones policiales con acciones preventivas (Frhling su puesta en marcha, son escasos los que se han evaluado de
y Gallardo 2012). Esto tambin permite mejorar la percepcin de manera rigurosa. Aun as, muchos de ellos han alcanzado resul-
la poblacin respecto del Estado. tados significativos e incluso se han difundido a otros pases.
El caso de Bogot es uno de los ms relevantes y con mayor im- En Brasil, Chile y Colombia se han instrumentado programas de
pacto. Entre 1993 y 2009, se redujeron los homicidios desde una prevencin de conductas de riesgo de nios y nias en los que,
tasa de 80 homicidios por cada 100,000 habitantes a 23. La pol- por ejemplo, se ampla la oferta de actividades extracurriculares
tica de seguridad preventiva en Bogot combin la recuperacin al trmino de las clases. Un ejemplo en Brasil es el programa de
de espacios crticos, con iniciativas de desarme y de limitacin escuelas abiertas Abrindo Espaos, lanzado por la UNESCO en
del horario de venta de alcohol y apoyo a la Polica Metropolita- 2001 y adoptado por el Ministerio de Educacin. El programa
na. Las evaluaciones han mostrado un efecto benfico respecto de urbanismo social promueve la idea de que cualquier inter-
de los niveles de violencia registrados en las escuelas y sus vencin territorial debe basarse en un proceso de gestin social
alrededores (Waiselfisz y Maciel 2003). En So Paulo, el progra- integrada. Los elementos que han sustentado la intervencin
ma de escuelas abiertas, conocido localmente como la Escuela urbana se muestran en el recuadro 6.6.
de Familia, se implement en 5,306 escuelas entre 2003 y 2006,
y en este periodo, los actos delictivos se redujeron en un 45% Un requisito para que un programa de prevencin sea efectivo es
(Banco Mundial 2011). que se dirija a grupos o lugares que acumulan factores de riesgo
o niveles delictivos significativos. Un ejemplo de focalizacin es
Otros programas y proyectos especficos se han dirigido a mejo- el Programa de Seguridad Integrada para Nios, Nias y Ado-
rar las condiciones de seguridad de reas urbanas determinadas. lescentes las 24 horas, de Chile. En principio, se intentaba que
Es el caso de las intervenciones en reas donde predominan des- existiera un intercambio de informacin oportuno y eficiente
ventajas sociales, que son expresin de los procesos de urbaniza- entre carabineros y los municipios. Esto llev a los municipios
cin con altos grados de segregacin social. En estos territorios, a desarrollar una metodologa de intervencin psicosocial para
es frecuente que se concentre la violencia interpersonal, la pre- atender la situacin de todos los menores de 18 aos que haban
sencia de redes delictivas, el escaso apego por el cumplimiento ingresado en los registros de una unidad policial (ONU-Habitat y
de normas legales y la baja consideracin por la polica (Frhling Universidad Alberto Hurtado de Chile 2010).
y Gallardo 2012; Escobar 2012; Sampson 1985; Bursik 1988;
Manzano 2009). Las intervenciones buscan mejorar las con- En 2010, el programa se denomin Vida Nueva y fue resultado
diciones de vida en las comunidades y aumentar la capacidad del trabajo conjunto entre la Subsecretara de Carabineros, la
de las personas para responder positivamente a los problemas Direccin de Proteccin a la Familia de Carabineros-Diprofam
de delincuencia y violencia (ONU-Habitat 2011). Algunas de las y el Servicio Nacional de Menores. En su diseo original, con-
intervenciones en estas reas requieren una fuerte presencia templaba una experiencia piloto de tres aos de duracin, y
policial para erradicar a las bandas delictivas, que muchas veces buscaba articular una red de atencin pblica y privada en torno
reemplazan a las autoridades legtimas y forjan lazos de colabo- a los problemas de los nios y nias violados en sus derechos
racin y complicidad con lderes locales y grupos comunitarios. o infractores de ley. A partir de enero de 2012, se agreg una
mayor orientacin sociodelictiva en los diagnsticos que se
realizaron a los nios y nias identificados como transgresores,
Recuadro 6.6. Principios de urbanismo social para determinar el riesgo sociodelictivo al que estn expuestos.
aplicados en Medelln Para su tratamiento, se les incorpor a la Terapia Multisistmica
(Monreal, Neira y Olavarra 2012; Frhling 2011). La evaluacin
indica que quienes logran un egreso exitoso de algunos de los
r"DDJO B USBWT EF QSPZFDUPT VSCBOPT JOUFHSBEPT
programas de atencin tienen un 61% de menor reingreso a una
realizados en reas con alto nivel de exclusin social. unidad policial, respecto de quienes presentan otra forma de
r&OUSFHB EF BNQMJB PGFSUB DVMUVSBM Z FEVDBUJWB FO egreso (Monreal, Neira y Olavarra 2012, 33).
reas excluidas.
r/VFWBTWJWJFOEBTTPDJBMFTZQSPHSBNBTEFNFKPSBN-
iento de viviendas para sectores ms vulnerables. Se La capacidad del Estado y la prevencin
incluyen alternativas de reubicacin de familias en del delito
zonas de riesgo.
r3FDVQFSBDJO EF FTQBDJPT QCMJDPT DPNP WBMPS
fundamental, mediante programas intensivos que El reconocimiento del papel de los programas preventivos en
incluyen bulevares, parques lineales y calles em- la reduccin de la violencia ha ampliado el repertorio de res-
blemticas que vuelvan a conectar esas reas con la puestas para hacerle frente a la violencia en Amrica Latina.
ciudad. La informacin existente demuestra que el nmero y el tipo de
r4FHVSJEBE Z DPOWJWFODJB EF MPT DJVEBEBOPT JODPS- proyectos de intervencin preventiva han aumentado, y que tie-
porados desde las primeras etapas de planificacin nen aspectos de gestin positivos. Sin embargo, la debilidad en
y diseo de programas urbanos integrados. la capacidad estatal constituye un fuerte freno a su efectividad.
Fuente: ONU- Habitat (2011). Una poltica de seguridad integral requiere la coordinacin entre
distintos niveles de gobierno. Desde el punto de vista institucio-
132 INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014
nal, la realizacin de este tipo de programas se ha apoyado en los gobiernos locales por mandato de la ley, con asesora de la
un creciente protagonismo de los gobiernos locales en la pre- Consejera (Alta Consejera Presidencial para la Convivencia y
6
vencin del delito. Ello constituye una constante en la regin,
gobiernos de la regin para realizar evaluaciones de impacto es tores representativos de la sociedad puede contribuir a restaurar
escasa. y a fortalecer la confianza en las instituciones, as como brindar
informacin valiosa sobre las prioridades de las comunidades.
Un reciente estudio sobre programas de violencia juvenil en la
regin encontr que slo 11 evaluaciones de impacto realizadas 2. Modernizar la polica, acercndola a la ciudadana.
y publicadas sobre proyectos en Amrica Latina o El Caribe cum-
plan con los requisitos de rigor (Moestue, Moestue y Muggah Los Estados deben implementar las iniciativas de reforma poli-
2013). Otros siete estudios estn en proceso de realizarse en cial a travs de planes con distintas etapas y asentando objetivos
Amrica Central o no se han completado an. Por ahora, los es- claros con indicadores que permitan evaluaciones de corto, me-
tudios disponibles se concentran en proyectos realizados en Bra- diano y largo plazos.
sil, Chile, Colombia y Jamaica. Ninguno de los estudios encon-
trados fue solicitado por un gobierno: la mayora de ellos fueron Los modelos de polica de proximidad o de polica comunitaria
comisionados o publicados por un organismo internacional. deben desarrollarse en el marco de la funcin preventiva, con
incentivos y sistemas de monitoreo y evaluacin que permitan
En resumen, se ha iniciado un camino promisorio, pero per- superar la renuencia al cambio por parte de algunos actores es-
sisten importantes dificultades que deben solucionarse. Entre tatales.
stas destacan el limitado conocimiento que existe en crculos
polticos y gubernamentales sobre los posibles impactos de los Es necesario crear las condiciones materiales e institucionales
programas; la preferencia mayoritaria por soluciones punitivas necesarias para que la polica funcione como una institucin
para enfrentar el delito, lo que afecta la voluntad poltica para profesional, altamente valorada y respetada, que ofrezca a sus
emprender programas preventivos, y la expectativa generaliza- empleados una carrera de vida.
da de que slo la accin policial puede alcanzar resultados en el
corto plazo. Es importante democratizar los procesos de reclutamiento y
trabajar sistemticamente en la incorporacin de un mayor por-
centaje de mujeres e indgenas en todas las reas de la polica.
Recomendaciones La creacin de unidades especializadas para atender a grupos en
situaciones de vulnerabilidad, como jvenes, mujeres e indge-
1. Fortalecer las capacidades del Estado, colocando al nas, es fundamental.
centro la proteccin de la integridad fsica y material La participacin de los militares en labores de seguridad ciuda-
de las personas, as como el respeto a los derechos dana debe darse solamente en circunstancias excepcionales, con
humanos. un marco de absoluto respeto a la legalidad y estricta supervi-
sin civil. Debe estar acompaada de un plan de repliegue fac-
Resulta imperativo que los tomadores de decisin transformen tible y estar sujeta a una estricta supervisin civil que permita
los parmetros a partir de los cuales se mide el xito de una po- garantizar el respeto a los derechos humanos y la rendicin de
ltica de seguridad. Este xito no puede medirse solamente por cuentas.
la reduccin de los niveles de delito, sino por la capacidad de
hacerlo sin aumentar los niveles de violencia existentes y dentro 3. Fortalecer el sistema de justicia, reduciendo la impu-
de un marco que garantice los derechos humanos de todos los nidad.
ciudadanos, incluidos aquellos que infringen la ley.
Las reformas al sistema de seguridad deben darse de manera
Es clave que la seguridad ciudadana se construya como una balanceada con las reformas al sistema de justicia, con el fin de
poltica de Estado, que trascienda los periodos de gobierno. El evitar nudos crticos y la saturacin de ciertos eslabones en la
nombramiento de un gabinete profesional, con la formacin y cadena de justicia. En la articulacin de la polica y el ministerio
las capacidades necesarias para la gestin en el campo de la se- pblico est una de las claves principales para disminuir radical-
guridad, puede contribuir a lograr la continuidad de las polticas mente la impunidad.
de seguridad.
Las reformas judiciales deben impulsarse mediante un dilogo
Es necesario que las instituciones del Estado democraticen la cercano y consistente entre el Estado y los diversos segmentos
seguridad ciudadana, mediante la inclusin de los actores no es- de la sociedad civil, desde las asociaciones que representan a la
Es imperante garantizar la aplicacin efectiva de las leyes vigen- Es importante contar con recursos financieros y humanos sufi-
tes para prevenir y sancionar la violencia en contra de las muje- cientes para llevar a la prctica acciones preventivas de manera
res en la regin, incluidas las leyes contra la violencia intrafami- sustentable. Los programas que demuestren efectividad deben
liar y las leyes referentes al feminicidio. La transversalizacin del poder escalar en su cobertura una vez que los programas piloto
enfoque de gnero dentro de todas las instancias del sistema de hayan demostrado su efectividad.
justicia debe asumirse como un componente medular del forta-
lecimiento del sistema. Se deben dar prioritariamente recursos para las especialidades
profesionales que se requieren para la ejecucin correcta de pro-
Asimismo, es necesario llevar a cabo un debate abierto y una gramas preventivos en el campo de las intervenciones psicoso-
revisin profunda e informada de los actuales marcos penales ciales, del tratamiento de adicciones y de la atencin a personas
y de la proporcionalidad en el abordaje de los diferentes delitos que salen del sistema penitenciario.
de acuerdo con su gravedad, para garantizar una administracin
de justicia ms equitativa y fortalecer su legitimidad de cara a Resulta relevante producir evidencia a partir de los programas
la sociedad. de prevencin que se ejecutan en la regin y difundirla a los cr-
culos ms amplios de la poblacin. Para ello, debe fomentarse la
4. Transformar el sistema penitenciario. colaboracin con universidades y centros de investigacin que
tienen conocimiento experto en materia de diseo de indicado-
Es preciso abandonar la idea de la crcel y el aumento de penas res, anlisis estadstico y evaluacin de programas.
como la alternativa para los problemas de seguridad de la re-
gin. La crcel debe considerarse como un ltimo recurso, y en
ningn caso debe concebirse como un eje central de una poltica
de seguridad ciudadana.
LAS
7
RESPUESTAS DE
LOS ACTORES
NO ESTATALES
A pesar de que la seguridad ciudadana es responsabilidad prin- Las respuestas disfuncionales son mecanismos que, en la prc-
cipalmente del Estado, el concurso de la ciudadana es indispen- tica, desafan al Estado en su monopolio del uso de la violencia
sable para garantizarla de forma efectiva en un marco demo- legtima, y con ello contribuyen a la reproduccin de la violencia.
crtico e incluyente. En este captulo, se analizan las respuestas
adoptadas por actores no estatales (ANE) como la sociedad Por su parte, las respuestas que se sitan en una zona gris, si es-
civil, sector privado, academia y medios de comunicacin tn bien reguladas, tienen la capacidad de contribuir a mejorar
ante la inseguridad. la seguridad ciudadana, pero si no se manejan adecuadamente,
pueden favorecer la reproduccin de la violencia.
Este informe identifica tres tipos de respuestas adoptadas por
los ANE que impactan directamente en la seguridad ciudadana: Finalmente, se incluyen los impactos de las respuestas de los
las respuestas funcionales, las respuestas disfuncionales y las medios de comunicacin para fortalecer o no las respues-
respuestas de la zona gris (vase figura 7.1). tas funcionales, y con ello, la construccin de seguridad.
Las respuestas funcionales se refieren a las acciones que com- Los argumentos centrales de este captulo son los siguientes:
plementan o fortalecen la seguridad ciudadana democrtica,
legtima y apegada a los derechos humanos que debe proveer t Las y los ciudadanos son los nicos actores son los nicos
el Estado, mediante la colaboracin con los actores estatales o a actores que pueden exigir, complementar y dialogar con el
travs de mecanismos de contrapeso, como la incidencia. Estado para que ofrezca una autntica seguridad ciudadana.
No obstante, no deben reemplazar al Estado en su funcin de
proveer seguridad.
Figura 7.1. Categoras de las respuestas de los actores no estatales ( ANE) ante la inseguridad
Respuestas de
los ANE ante la
inseguridad
Transmisin de Auditoria
Prevencin recursos y Movimientos ciudadana e Guardias privados Limpieza social
conocimientos sociales incidencia
experiencias pueden ser ejemplos de buenas prcticas no La prevencin de la violencia y el delito es el mbito de actua-
slo para otros ANE, sino tambin para el Estado. cin y la contribucin ms visible de los ANE en materia de segu-
t Tanto la colaboracin de los ANE con las instituciones del Es- ridad. En materia de prevencin, las campaas informativas han
tado, como la contralora ciudadana sobre estas instancias, desempeado un papel fundamental para advertir a la ciudada-
resultan fundamentales para lograr instaurar polticas de se- na sobre las consecuencias negativas de ciertas prcticas, para
guridad ciudadana efectivas y legtimas en las democracias difundir informacin sobre algunos tipos de violencia que sue-
de la regin. len pasar desapercibidas y apelar al sentido de responsabilidad
t Los gobiernos tienen el reto central de frenar la aparicin de de las y los ciudadanos. El rasgo principal de estas campaas de
respuestas disfuncionales y asegurarse de que las que se en- prevencin es que se dirigen al pblico en general, y su intencin
cuentran en la zona gris estn reguladas. es tener un impacto sobre la opinin pblica; por eso, general-
t Los medios de comunicacin tienen una responsabilidad mente operan a travs de los medios masivos de comunicacin,
medular en la democracia y en la seguridad ciudadana. Por y muchas veces con su apoyo110.
ello, requieren un manejo adecuado de la informacin y una
proteccin efectiva por parte del Estado para contribuir a la Algunas campaas informativas de prevencin se han dirigido a
seguridad. reducir los disparadores del delito, como el consumo de alcohol,
drogas y armas; a combatir los prejuicios o cambiar las percep-
El captulo est dividido en cinco apartados. Los primeros tres ciones sobre determinados temas relacionados con la inseguri-
analizan las posibles respuestas a la inseguridad por parte de los dad, y a hacer visible y prevenir la violencia contra las mujeres u
actores no estatales: funcionales, disfuncionales y la zona gris. otras poblaciones vulnerables.
El cuarto apartado estudia las respuestas de los medios de co- Recientemente, ha aumentado la utilizacin de medios alterna-
municacin en materia de seguridad ciudadana y sus retos para tivos de comunicacin para estos mismos fines, como los blogs
contribuir positivamente en la seguridad. En la ltima parte se y las redes sociales. Las nuevas tecnologas de la informacin
ofrece una serie de recomendaciones. y la comunicacin son fundamentales en la forma como se co-
munican los jvenes; adems, se han convertido en armas de
colaboracin en masa que desafan la jerarqua de los medios
Respuestas funcionales para la de comunicacin tradicionales (Tapscott y Williams 2008). Tanto
construccin de seguridad las organizaciones de la sociedad civil (OSC) como las empresas
que realizan campaas de prevencin de la violencia se valen de
estos nuevos medios. Por ejemplo, mediante YouTube se han ge-
Las respuestas funcionales complementan la provisin de segu- nerado cadenas virales con campaas como Alza la voz contra
ridad ciudadana que ofrece el Estado o inciden en ella a partir la violencia hacia las mujeres, de la Fundacin Avn, en Mxico,
de la participacin y la contralora ciudadana. Dados los desafos o en contra de la violencia derivada de la llamada guerra contra
que enfrentan las instituciones del Estado en Amrica Latina, las drogas por parte de redes de OSC a nivel internacional.
este tipo de iniciativas son fundamentales para fortalecerlas y
garantizar la seguridad ciudadana. En este apartado, se analiza- En Amrica Latina, no han faltado campaas de alta calidad. Por
rn primero las respuestas de complemento y, posteriormente, ejemplo, en Argentina, la campaa Desarmar la violencia do-
las de incidencia ciudadana, subrayando sus logros y beneficios, mstica busc que las autoridades prohibieran que las personas
as como sus limitaciones y retos pendientes. con historial de abuso domstico adquirieran armas;111 en Chile,
se lanz una campaa para crear una Comisin Nacional que
controlara el comercio de armas112. Destacan tambin los casos
Respuestas que complementan las de Lei de drogas: preciso mudar, en Brasil, y 15 ideas por una
polticas de Estado nueva ley de drogas, en Argentina, que abogan por la despena-
lizacin del consumo de estupefacientes. Desafortunadamente,
Dos grandes grupos de respuestas ciudadanas complementan la no existen mediciones que permitan cuantificar la efectividad y
accin del Estado: las que trabajan en la prevencin de la violen- el impacto de estas campaas.
cia y el delito, y las que contribuyen mediante la generacin de
informacin y conocimientos. En el caso colombiano, desde 2011, se ech a andar un proyecto
de nuevas masculinidades y nuevas feminidades en seis muni-
Diversas evaluaciones (Baires, Bermejo y Montalvn 2010; Bu- Otro ejemplo es el Grupo Ceiba, en Guatemala, que mediante
vinic y Morrison 2002) sugieren que la prevencin comunitaria el programa Empresa Educativa capacita a jvenes en situacin
funciona de manera ms eficaz cuando existe una mayor co- de vulnerabilidad en habilidades tecnolgicas, empresariales e
hesin social en el barrio o la comunidad, y si la agencia eje- ingls tcnico, para facilitar su insercin laboral o el desarrollo
cutora merece la confianza del grupo, cuando el apoyo externo de empleos propios. Las evaluaciones a este programa sealan
es decidido, el trabajo es altamente profesional y los esfuerzos que sus participantes han alcanzado un 50% de insercin socio-
se mantienen a lo largo del tiempo. Por ejemplo, la Fundacin laboral, 10% superior a la media en Amrica Latina116 (Coalicin
Construir (Bolivia) est orientada a la prevencin de la violencia Centroamericana para la Prevencin de la Violencia Juvenil,
intrafamiliar contra las mujeres y los nios, a partir del empode- CCPVJ 2009, 43-50).
ramiento de las mujeres, la participacin de la sociedad civil y la
formacin de operadores pblicos. Esta OSC ha logrado mante- En Honduras destaca el caso de la Asociacin Civil JHA JA (Jve-
ner la continuidad de sus iniciativas de prevencin a partir del nes Hondureos Adelante, Juntos Avancemos) que promueve,
trabajo colaborativo con las comunidades y el gobierno, lo que impulsa y propone alternativas y oportunidades para la niez
ha permitido que los residentes se apropien del proyecto y le y juventud, particularmente en el mbito de grupos pandille-
den seguimiento. Gracias a su clara metodologa de trabajo, se ros. Esta asociacin ha generado diversos programas para el
transfirieron las buenas prcticas a los gobiernos municipales de fortalecimiento de las capacidades y autoestima de los jvenes
las zonas en las que se instrument el programa, con apoyo del participantes, que han contribuido a disminuir los niveles de
Centro de Informacin y Desarrollo de la Mujer (CIDEM). Esto ha violencia, adiccin y prevencin de los factores de riesgo a nivel
permitido aumentar la posibilidad de replicar, dar continuidad nacional. En este marco, se han logrado importantes impactos
y producir impacto de la iniciativa, adems de fortalecer las ca- en trminos de reinsercin social de jvenes hondureos en
pacidades del Estado y de la sociedad civil para la provisin de riesgo (foto 7.1).
seguridad (Banco de buenas prcticas en prevencin del delito
en Amrica Latina y el Caribe). Otra de las vas utilizadas por organizaciones civiles juveniles
ha sido la msica popular. Es el caso de la Agrupacin Afro
Otra forma de prevencin es la atencin individualizada de Reggae de Brasil, que busca promover la inclusin y la justicia
personas en riesgo, dirigida a las personas proclives a incurrir social, utilizando el arte, la cultura afro-brasilea y la educa-
en actos delictivos o violentos individuos con problemas de cin como herramientas para la creacin de puentes entre los
adiccin a drogas o alcohol, nios o jvenes en conflicto con la diferentes grupos sociales y para fortalecer el ejercicio de la
Las empresas tambin tienen una participacin ms directa en Incidencia y auditora ciudadana
la construccin de programas pblicos de seguridad. En el caso
de Cali, Colombia, durante los aos 1990, algunas empresas lo-
cales colaboraron ampliamente con el gobierno nacional y con Para responder al desafo de la violencia y el delito, los gobiernos
agentes de seguridad en el diseo de las polticas de seguridad requieren establecer una poltica de Estado en materia de segu-
local (Moncada 2013b). En aquel momento, el gobierno munici- ridad. En el contexto democrtico, esto demanda una participa-
pal de Cali afrontaba graves desafos institucionales y financie- cin activa por parte de la ciudadana para la definicin de esta
ros derivados, en gran parte, de la penetracin del crtel de Cali poltica, as como para auditar su implementacin (WOLA 2006;
en los gobiernos locales, en la economa y en la sociedad. Como Tapia lvarez et al. 2010, 8).
del Estado pueden dividirse en dos categoras: movilizaciones y cia, en particular la sexual e intrafamiliar, en contra de las muje-
cabildeo. res. Los movimientos de mujeres tienden a adoptar un enfoque
integral o referido no slo a la violencia directa a la que se en-
Movilizaciones y movimientos sociales frentan las mujeres por su condicin de gnero, sino tambin a
la violencia estructural que las excluye y las limita en el trabajo,
Ante la situacin creciente de inseguridad, en la regin suelen
as como a la violencia simblica que normaliza la violencia de
generarse acciones con distintos grados de organizacin y
gnero.
duracin para exigir a las autoridades que atiendan a situa-
ciones de inseguridad crtica.
Ante el feminicidio, los movimientos han propuesto reformas o
medidas puntuales e inmediatas. Por ejemplo, el Movimiento
Las movilizaciones sociales son por definicin voltiles y
Social Mexiquense y la organizacin Nuestras Hijas de Regreso
carecen de una institucionalizacin con objetivos o medios cla-
a Casa, en el Estado de Mxico y Ciudad Jurez, en Mxico;132
ros que les permitan una mayor continuidad. Por lo general, la
las organizaciones de mujeres en Per que, en 2011, lograron
movilizacin viene despus de hechos de violencia o de crimi-
la tipificacin de este delito; o las organizaciones de mujeres en
nalidad que se convierten en smbolo de un malestar o de un
Guatemala, que lograron la sancin de una ley especial contra
problema repetido. En Honduras, el asesinato a manos de poli-
este crimen (ACSUR 2008). En el Salvador, a partir de una mar-
cas del hijo de la rectora de la Universidad Nacional Autnoma
cha multitudinaria de mujeres ante la Asamblea Nacional en
en octubre de 2011 desencaden una ola de protestas ciuda-
2010, se logr la aprobacin por una amplia mayora de la Ley
danas127. En Chile, la indignacin causada por la muerte brutal
Especial Integral para una Vida Libre de Violencia contra las Mu-
del joven Daniel Zamudio en marzo de 2012 llev al gobierno a
jeres133. Asimismo, existen redes de mujeres que buscan articu-
promulgar una severa ley contra la discriminacin y convirti al
lar esfuerzos de varias organizaciones e instituciones, incluso de
joven Zamudio en smbolo contra la violencia homofbica en su
varios pases de la regin, en torno a agendas especficas.
pas y en la regin128. El secuestro de un nio colombiano origin
en 2009 la marcha un milln de voces contra las Fuerzas Ar-
En materia de violencia de gnero, destacan tambin los movi-
madas de Colombia (FARC). En Mxico, el secuestro de un joven
mientos de las personas LGBT; por ejemplo, el Movimiento de
empresario gener que su madre creara la asociacin civil Alto al
Integracin y Liberacin Homosexual (MOVILH), de Chile, y el
Secuestro129. En Repblica Dominicana, el homicidio de la joven
Grupo Estratgico por los Derechos Humanos de la Diversidad
Vanessa Ramrez Fallas en 2006 llev a sus familiares a crear una
Sexual, de Nicaragua (GEDDS). Estos movimientos luchan por
fundacin para promover entre los jvenes una cultura de paz.
hacer visibles los derechos de estas comunidades, as como de
Entre 2008 y 2010, se produjeron diversas marchas por la Paz y
los riesgos y las formas de violencia a los que se enfrentan por
la No Violencia en varios pases de la regin130. A menudo, las
razn de su identidad sexual.
movilizaciones expresan el cansancio y la indignacin frente a la
violencia, y repudian a los actores criminales o al propio Estado,
En la regin han proliferado tambin los movimientos de vc-
ya sea por la corrupcin o por la pasividad de las autoridades
timas o familiares de vctimas. Algunos surgieron durante las
ante la inseguridad.
transiciones hacia la democracia, a raz de las desapariciones
perpetradas por gobiernos militares en el Cono Sur y en Centro-
Por otro lado, los movimientos sociales que defienden los dere-
amrica. En casi todos los pases, estas organizaciones siguen
chos o aspiraciones de un determinado grupo de la poblacin
denunciando, con mayor o menor fuerza, asesinatos, violacio-
suelen ser ms duraderos e institucionalizados que las moviliza-
nes, desapariciones, impunidad o lentitud gubernamental para
ciones ciudadanas. A diferencia de estas ltimas, los movimien-
aclarar y sancionar delitos que, de algn modo, se atribuyen a
tos sociales suelen agrupar a personas organizadas de acuerdo
policas o a otros actores estatales. En el caso de Argentina, por
con una identidad cohesionada e intereses en comn, y tratan
ejemplo, se organizan protestas dirigidas a los gobernadores,
de demostrar de manera sostenida y constante la validez de sus
demandas o seguimiento de causas judiciales que a veces logran
demandas (Tarrow y Tilly 2009, 442). En otras palabras, aunque
la sancin del culpable (Pereyra 2012).
puede consistir en una serie de movilizaciones ciudadanas, un
movimiento social es un fenmeno ms duradero y no se limita
En aos recientes, han surgido diversos movimientos de vcti-
a la calle, sino que tambin presiona al Estado por otros medios
mas de las crecientes espirales de violencia vinculadas con la de-
(Tarrow 1997, 19).
lincuencia organizada, las guerrillas o paramilitares en la regin,
as como con las estrategias de mano dura por parte de algunos
Linchamientos
Limpieza social
A esta pregunta general, la encuesta LAPOP aadi tres situa- violador,ono aprobara que lo mate pero lo entendera,ono lo
ciones hipotticas. Primera situacin: Si hay una persona que aprobara ni lo entendera?. En este caso, el 36% de los latinoa-
mantiene asustada a su comunidad y alguien lo mata, usted mericanos aprueban la venganza (vase cuadro 7.3).
aprobara que maten a esa persona que mantiene asustada a
la comunidad, o no aprobara que lo maten pero lo entende- Tercera pregunta: Si un grupo de personas comienza a hacer
ra,ono lo aprobara ni lo entendera?. Uno de cada cinco en- limpiezas sociales, es decir, matar gente que algunos consideran
cuestados aprobara esta muerte (vase cuadro 7.2) y ms del indeseables, usted aprobara que maten a gente considerada
70% al menos lo entendera. indeseable,ono aprobara que la maten pero lo entendera,ono
lo aprobara ni lo entendera?. Aqu, la aprobacin desciende a
Segunda pregunta: Suponga que una persona mata a alguien 13.8%, pero un 30.1% adicional lo entendera (vase cuadro
que le ha violado a un/a hija/o. Usted aprobara que mate al 7.4).
evitar abusos de parte de los vecinos o de los actores estatales armada la asumen directamente los ciudadanos.
(Skogan 2006). En ausencia de estas condiciones comproba-
das por mltiples estudios en los pases donde la polica comu- Como indica la figura 7.2, en la regin existen 3,811,302 vigilan-
nitaria se ha tomado en serio, los comits vecinales no pasan tes privados y 2,616,753 agentes de polica. La hipertrofia ms
de ser un gesto de relaciones pblicas o, peor, corren el riesgo de grave se registra en Guatemala, donde existen 19,900 policas
convertirse en una amenaza para la seguridad ciudadana (Mas- para velar por sus 12.7 millones de habitantes y 120,000 guar-
trofski 2006; Frhling 2007 y 2013). dias privados que protegen a quienes los contratan. Le sigue
Honduras, con 12,301 policas y 60,000 guardias privados, con
una proporcin 4.9 a 1. En Nicaragua, por cada polica hay 2.1
Seguridad privada: guardias privadas y vigilantes privados. Fuera de Centroamrica, Colombia conta-
porte de armas ba con 119,000 agentes de polica frente a 119,146 vigilantes
privados (2005-2007), y Argentina con 120,000 y 150,000, res-
pectivamente (2007). Es importante destacar casos como el de
Debido a la creciente percepcin de inseguridad, a la expansin
Bolivia, donde apenas se registran 500 agentes de seguridad
de las clases medias y al adelgazamiento del Estado, la con-
privada y 19,365 policas. Esto, a pesar de que algunos estudios
tratacin de vigilantes privados ha venido creciendo en Amrica
etnogrficos han registrado tambin en este pas un aumento
Latina a una tasa estimada del 10% anual (Ungar 2007, 20).
considerable en los mecanismos de seguridad privada (Golds-
Esto, en muchos casos, ha implicado un desbalance entre el ta-
tein 2005).
mao relativo de la seguridad pblica y la seguridad privada. A
pesar del elevado subregistro que existe, en Amrica Latina el
Los agentes de seguridad privada de Amrica Latina son los ms
desbalance entre agentes de polica y guardias particulares es,
armados del mundo, con una tasa de posesin de armas por em-
en general, mucho mayor que en los pases desarrollados (Mota
pleado 10 veces mayor que la de Europa Occidental. La situacin
2010). Incluso en ciertos casos podra hablarse de una hiper-
vara mucho de un pas a otro y, en general, parece ser menor
trofia de la seguridad privada, en particular en aquellos pases
donde hay mayor confianza en los servicios de seguridad del
Estado (Small Arms Survey 2011).
1.000
900
Tasa por 100.000 habitantes
800
700
600
500
400 Policas
300
Guardias Privados
200
100
0
Argentina
Mxico
Paraguay
Brasil*
Chile*
Colombia*
Bolivia*
Ecuador
El Salvador*
Guatemala*
Honduras**
Nicaragua**
Panam
Per
Uruguay*
Venezuela*
Costa Rica*
Repblica Dominicana*
los procesos, as como para la creacin de alianzas entre nuevos se vincula con la descontextualizacin de los hechos delictivos:
actores (Godnick 2007, 17). en busca de llamar la atencin del espectador para poder ven-
derse (PNUD 2009), los medios se centran en hechos concretos y
olvidan el contexto.
Las respuestas de los medios: un papel
clave para la seguridad En segundo lugar, algunos medios, deseosos de audiencia,
tienden a incurrir en el sensacionalismo y, como seala Vargas
Llosa, la frontera que tradicionalmente separaba al periodismo
El aforismo de que la prensa debe ser libre, pero responsable serio del escandaloso y amarillo ha ido perdiendo nitidez (Var-
resume bien el ideal de los medios de comunicacin en el marco gas Llosa 2009). La lucha competitiva por la audiencia tiende
de una democracia. La libertad implica la seguridad para reali- a sustituir las prioridades: lo nuevo pasa por encima de lo im-
zar su labor, seguridad que debe ser garantizada por el Estado. portante, lo que divierte por encima de lo pedaggico o lo que
La responsabilidad, por su parte, se refiere a su papel central genera recursos sobre las informaciones que no reportan tantos
para garantizar el derecho de la ciudadana a estar informada y ingresos (Gir 2006).
nutrir el debate pblico (PNUD Paraguay 2009, 18; Scherman y
Etchegaray 2012, 573). En efecto, la informacin es un derecho El sensacionalismo, aplicado a las informaciones sobre la in-
ciudadano, y la buena informacin es un requisito para tomar seguridad, conlleva el aumento de la percepcin del temor, la
buenas decisiones pblicas. distorsin o magnificacin de la realidad al agrandarse la brecha
entre percepcin de inseguridad y hechos que ocurren, as como
La libertad periodstica implica que las personas que laboran en el deterioro en la confianza en las instituciones o la estigmatiza-
los medios no sean coartadas por el uso de violencia o amena- cin de personas y grupos en situacin de vulnerabilidad, como
zas, ni sujetos a censura por parte de actores criminales o del los jvenes, a quienes se criminaliza y se les atribuyen compor-
Estado. En el contexto actual de aumento de la violencia en tamientos criminales (PNUD 2009, 313). Esta estigmatizacin
diversos pases, ciudades y subregiones de Amrica Latina, los corresponde a una violencia simblica que puede influir en la
ataques y la censura contra los periodistas han adquirido niveles normalizacin de respuestas disfuncionales como la limpie-
alarmantes, por lo que el derecho a la libre expresin se ve fuer- za social en contra de estos grupos.
temente limitado, y diversos medios de comunicacin han op-
tado incluso por la autocensura. Este grave hecho limita la labor Algunas investigaciones recientes revelan que existe una asocia-
de los organismos que tienen la misin de informar de manera cin importante entre la preocupacin expresada acerca de los
clara y objetiva. niveles de crimen en el propio vecindario y los niveles de con-
sumo de medios (Maldonado 2012, 1). Esto es particularmente
En este apartado, nos centraremos en las respuestas que han preocupante cuando algunos medios de comunicacin sealan
tenido los medios de comunicacin respecto de su cobertura como presuntos culpables a individuos a los que no se les ha se-
de la inseguridad y analizaremos cul ha sido su impacto en las guido juicio, lo cual viola el principio de presuncin de inocencia.
respuestas de otros ANE. O por otra parte, muestran imgenes, audios o videos de vcti-
mas de la violencia, a pesar del riesgo que puede representar
para ellos141.
Los retos para la construccin de
seguridad desde los medios En tercer lugar, la eleccin editorial de cubrir ciertos hechos
delictivos y no otros suele destacar los sucesos violentos ms
visibles, como los homicidios. Esto puede contribuir a que per-
El ejercer un periodismo funcional para la seguridad ciudadana,
manezcan invisibles otro tipo de amenazas a la seguridad como,
requiere del profesionalismo meditico, que ejerza la libertad de
por ejemplo, la violencia contra la mujer. Como destaca este in-
expresin de forma responsable, en aras de garantizar tanto el
forme, la violencia sexual y de gnero es un fenmeno bastante
derecho a la informacin como a la seguridad. Sin embargo, en
extendido en la regin. Sin embargo, los medios de comunica-
la actualidad, los medios enfrentan diversos retos para lograr
cin no suelen otorgarle a este delito igual importancia que a
este tipo de cobertura informativa.
otros. En general, este tipo de violencia silenciada cotidiana-
mente slo aparece para engrosar las estadsticas criminales.
para la construccin de la seguridad ciudadana. Por ejemplo, en que impliquen avances en la seguridad, la gobernabilidad y el
materia de las respuestas de contrapeso frente al Estado, como desarrollo humano. Asimismo, es necesario construir slidos
el monitoreo y la contralora ciudadana, algunos medios han puentes mediante el dilogo entre el gobierno, el sector priva-
presentado avances a partir de plataformas de gestin de co- do, la sociedad civil y la academia, para el diseo, monitoreo y
nocimiento y monitoreo. Cabe destacar el Proyecto Presuncin evaluacin de las polticas pblicas de seguridad, as como para
de Inocencia en Mxico, creado en 2004146. Este proyecto busca la planeacin e implementacin de las reformas a instituciones
promover la presuncin de inocencia por medio del uso racional del Estado y su auditora continua.
de las medidas cautelares en el nuevo sistema de justicia penal
y, en particular, de la prisin preventiva, de acuerdo con loses- 2. Profesionalizar a las organizaciones de sociedad civil
tndares internacionales del debido procesoy el Estado de Dere- para ampliar su incidencia en la prevencin de la violen-
cho. El programa surgi a raz del nuevo proceso de instauracin cia y en la contralora ciudadana de los gobiernos.
del modelo acusatorio en Mxico y en el entendido de que los
periodistas son actores determinantes para el xito o fracaso de El xito de los programas de prevencin est ntimamente re-
su implementacin, y deben por eso desempear una funcin lacionado con el fortalecimiento de las capacidades tcnicas de
fiscalizadora, convirtindose en agentes de cambio social por estas organizaciones civiles y su institucionalizacin. En materia
una sociedad justa147. de generacin de informacin y anlisis, el valor de los estudios
realizados por los ANE depende fundamentalmente de su meto-
El PNUD ha trabajado para facilitar la construccin de seguridad dologa y de su carcter peridico, para poder considerar en el
ciudadana desde los medios de comunicacin. Se han realizado tiempo los cambios en los indicadores. Esta continuidad requie-
diversos foros y encuentros con periodistas latinoamericanos re la profesionalizacin de las entidades encuestadoras y contar
(PNUD 2009) y la conformacin de una red de comunicadores con altos estndares de calidad.
en colaboracin con la Fundacin Nuevo Periodismo. Particular-
mente importante ha sido el esfuerzo realizado en Centroam- Por otra parte, es preciso que los integrantes de las organiza-
rica, tanto en el marco de la Feria de Conocimiento Compromiso ciones sociales cuenten con capacitacin para desarrollar meto-
Centroamrica, como en colaboracin con medios de la regin, dologas claras, procesos sistematizados y resultados evaluados.
como El Faro, y el desarrollo de programas acadmicos concre- Esto es fundamental para conocer los efectos de estas iniciativas
tos. Junto con la Universidad de Panam y el Consejo Nacional y para la transferencia de buenas prcticas a otras organizacio-
de Periodismo, se llev a cabo en 2012 el primer Diplomado de nes, e incluso a los gobiernos. La replicabilidad de las experien-
Periodismo y Seguridad Ciudadana con el objetivo de incremen- cias permitira darles mayor continuidad e impacto a las iniciati-
tar los conocimientos y las herramientas de anlisis que permi- vas de prevencin de la violencia y contralora ciudadana.
tan a los profesionales de la comunicacin mejorar su desempe-
o en el ejercicio de su labor. La auditora ciudadana a las autoridades resulta indispensable
para prevenir y solucionar los problemas de corrupcin e impu-
nidad que erosionan la legitimidad de las instituciones demo-
Recomendaciones crticas. Por tanto, es un deber estratgico fortalecer e impulsar
el desarrollo de iniciativas de auditora ciudadana a las institu-
1. Asegurar una adecuada coordinacin entre el Estado y ciones del Estado, en particular en materia de seguridad y jus-
las organizaciones de la sociedad civil. ticia. El Estado requiere impulsar los observatorios ciudadanos
sobre temas de inseguridad a nivel local, nacional y regional,
El xito de las estrategias de seguridad ciudadana del Estado para complementar la informacin generada por las autorida-
requiere la coordinacin de sus instituciones con los ANE. Para des y permitir un anlisis ms objetivo que oriente y evale las
garantizar de forma legtima la seguridad, el Estado debe con- polticas de seguridad.
tribuir al fortalecimiento de la democracia, abriendo espacios
que garanticen el derecho a la libertad de expresin de la ciuda- Adems, la transparencia y la rendicin de cuentas de los pro-
dana. Para ello, es importante generar y difundir informacin pios ANE es imprescindible para garantizar su legitimidad. Por
clara y accesible sobre la situacin de la violencia y el delito, ejemplo, en las transmisiones de recursos de los ANE hacia la
de las instituciones de seguridad y justicia, y de las polticas autoridad, los mecanismos de transparencia son centrales para
pblicas que llevan a cabo, con el fin de incentivar un debate que estos apoyos se traduzcan en un verdadero fortalecimiento
informado y una participacin ms efectiva y funcional de los institucional y no se diluyan en las redes de corrupcin dentro
diferentes actores para la seguridad ciudadana. de las burocracias.
154 INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014
3. Impulsar el fortalecimiento de las comunidades y la 5. Garantizar la seguridad de los periodistas y coadyuvar
cultura de paz. a la construccin de seguridad desde los medios de co-
7
COOPERACIN INTERNACIONAL
CAPTULO
COOPERACIN
8
INTERNACIONAL
INXILIO: El sendero de lgrimas, lvaro Restrepo (obra), Olga Paulhiac (fotografa), 2010
En los ltimos aos, se han multiplicado los esfuerzos para im- racin entre Amrica Latina y los organismos internacionales.
pulsar la cooperacin internacional en materia de seguridad en Finalmente, se presenta una serie de recomendaciones en este
Amrica Latina: han proliferado los programas de prevencin, mbito.
as como una voluntad sin precedentes para impulsar agendas
comunes entre cooperantes y receptores, y para fortalecer los
mecanismos de cooperacin existentes. A pesar de los avan- Cooperacin internacional: una
ces, el escenario de la cooperacin internacional en materia de constelacin entrecruzada
seguridad en la regin an no est a la altura de los desafos
existentes.
La prctica actual de la cooperacin internacional puede conce-
La inseguridad real y percibida a la que se enfrenta Amrica Lati- birse como una constelacin entrecruzada de diferentes moda-
na demanda una cooperacin internacional eficiente y compro- lidades de cooperacin, con actores, objetivos e instrumentos
metida con la construccin conjunta de la seguridad ciudadana diferenciados. Las modalidades de la cooperacin en seguridad
para mitigar los impactos negativos en el desarrollo humano, as hacen referencia a los actores que las llevan a cabo (entre Esta-
como en el entorno social e institucional. Este informe destaca dos, multilateral o descentralizada148), los niveles de desarrollo
cuatro mensajes en torno a la cooperacin internacional en ma- de los cooperantes (Norte-Sur o Sur-Sur)149 y los mecanismos
teria de seguridad ciudadana latinoamericana: que utilizan para su interaccin (bilateral150 o triangular151).
t Se requiere intensificar los esfuerzos por alinear los objetivos La constelacin de estrategias favorece la confluencia y la com-
de los donantes y de los receptores en las distintas iniciativas plementacin para la cooperacin internacional en materia de
de cooperacin. seguridad, pero tambin tiene un enorme potencial de duplica-
t Es preciso consolidar esquemas innovadores de cooperacin cin, de tensin e incluso de contradiccin. El cuadro 8.1 ilustra
bilateral y multilateral que fortalezcan las capacidades loca- la complejidad de las respuestas de la cooperacin tradicional y
les, no slo en el mbito gubernamental, sino tambin con no tradicional, y, sin ser exhaustivo, expone las diferentes mo-
actores no estatales. dalidades de cooperacin, sus enfoques y sus mecanismos prio-
t Urge redoblar esfuerzos para mejorar los mecanismos de ritarios de ejecucin (asesoras, intercambios de informacin,
evaluacin, pues esto redundar en una mayor confianza transferencia de recursos, entre otros).
para los donantes y mejorar la eficacia en los proyectos en
el nivel local. El anlisis de la cooperacin en la regin como una constelacin
t Se debe apuntalar el nuevo papel de Amrica Latina como entrecruzada permite hacer tres sealamientos:
protagonista de la cooperacin en seguridad, a travs de una
agenda comn de seguridad basada en una arquitectura re- 1. Entre los actores que participan en la cooperacin internacio-
gional fortalecida. nal en la regin, no existe una definicin nica ni una aproxima-
cin comn hacia la seguridad. Sin embargo, es posible afirmar
Este captulo se desarrolla en tres apartados. Primero, se expone que la cooperacin en seguridad ha comenzado a distanciarse
el concepto de constelacin entrecruzada, como la expresin aunque sin abandonarlas del todo de las visiones tradi-
de las distintas modalidades de cooperacin en seguridad que cionales de seguridad nacional, que se orientaban de forma casi
coexisten en la regin. Segundo, se analizan tres reas de coo- exclusiva al combate de amenazas transnacionales. Esta nueva
peracin especficas y relevantes: la cooperacin subregional, la perspectiva incorpora cada vez con mayor frecuencia aspectos
cooperacin de Amrica Latina con Estados Unidos, y la coope- relacionados con el desarrollo humano y con el fortalecimiento
institucional.
Multilateral Banco Mundial - Robo de vehculos - Fortalecimiento institucional - Trabajo analtico, monitoreo y evaluacin
(organismos BID - lavado de dinero - Prevencin (social y situacional, de proyectos
nancieros, de CEPAL - Violencia de genero consumo de drogas) - Investigacin
desarrollo y Interpol - corrupcin - Desarrollo humano - Asesoras y asistencia tcnica
especializados) OACNUDH - Trata de personas - Polticas de rehabilitacin - Prstamos
ONU-Habitat - Delincuencia - Apoyo a sectores vulnerables - Espacios de dilogo
ONU Mujeres organizada - Intercambio de informacin
PNUD - Cooperacin tcnica
UNICEF - Operaciones conjuntas
UNODC
a. La informacin no es exhaustiva y slo pretende ejemplificar las dinmicas de la cooperacin en seguridad en Amrica Latina.
b. Todas las modalidades pueden llevarse a cabo con/entre Estados o de forma descentralizada (actores subnacionales).
c. Este pas tambin realiza iniciativas de cooperacin triangular con Estados Unidos.
Las condenas judiciales por el delito de lavado de activos Pese a la evolucin y al perfeccionamiento de los mecan-
8
COOPERACIN INTERNACIONAL
son notoriamente bajas en Amrica Latina (Evaluaciones ismos de coordinacin, cooperacin y regulacin para el
Mutuas de Gafisud y Gafic, informes MEM-OEA e In- lavado de activos, su contribucin en la reduccin del cri-
formes de INL-EE.UU.). Las dinmicas de las condenas men y la violencia no es clara. Desde la teora criminolgi-
de lavado de activos muestran una debilidad central en las ca y desde las polticas pblicas, hay intentos incipientes
polticas antidrogas en la regin: el nfasis de las investiga- por analizar la relacin entre el control del lavado de ac-
ciones criminales est en otros eslabones de la cadena la tivos y las variaciones en la criminalidad (Walker y Ungar
produccin, el trfico y la venta. Las acciones judiciales 2009; Harvey 2005; Levi y Gilmore 2003; Morgan 2003;
frente a los circuitos econmicos del trfico son mnimas y Johnson y Lim 2002).
en proporcin muy menor.
Se pueden inferir tres conclusiones sobre la cooperacin
Comparativo de capturas trfico de drogas y
contra el lavado de activos en la regin :
condenas por lavado de activos
Arrestos por trfico Condenas por r Las mediciones del impacto de las polticas antilavado
de drogas a lavado de activos b de activos estn en una etapa inicial y an no logran di-
mensionar el problema (Walker y Unger 2009).
Argentina 6.962 1 r La insistencia en establecer objetivos polticos difusos
como acabar con el lavado de activos o adoptar me-
Chile 14.717 3
didas de control dificulta la evaluacin sistemtica y
Ecuador 902 2 objetiva basada en evidencias (Walker y Unger 2009).
r A pesar de los avances en materia de normatividad, las
El Salvador 1.036 8 capacidades de los gobiernos nacionales y locales son
Per 4.529 4 limitadas para el combate efectivo del lavado de activos,
lo cual no permite un efecto de disuasin frente a las
Uruguay 1.024 1 finanzas de la delincuencia organizada. Como seala
Morgan (2003), los pases de la regin no han logrado
Fuente:
a. UNODC, promedios anuales 2006 al 2011. apropiarse del modelo estndar internacional, pues se
b. Gafic y Gafisud, promedios anuales ltimos aos disponibles. Para El Salvador, se utiliz Corte Suprema de Justicia direccin trata de procesos exgenos que no desarrollan una
de planificacin institucional unidad de informacin y estadstica (2013).
institucionalidad local suficiente para ser efectivos.
2. Las transformaciones en la aproximacin a la seguridad estn embargo, estas formas innovadoras de cooperacin debern
teniendo impacto tanto en las estrategias como en los mecanis- mejorar su efectividad para lograr un impacto sostenible en la
mos de la cooperacin. Por ejemplo, los mecanismos convencio- seguridad regional.
nales, basados en la necesidad de controlar el delito, han dado
lugar a estrategias integrales que consideran los problemas de
inseguridad como fenmenos complejos y multidimensionales Cooperacin subregional: el ascenso de
(Arriagada y Godoy 2000). Esto ha permitido el avance de las Amrica Latina
polticas preventivas que complementan las medidas de control,
y ha favorecido el fortalecimiento de los gobiernos locales. La cooperacin Sur-Sur est adquiriendo un papel creciente
en el concierto latinoamericano. Esta interaccin horizontal en
3. A pesar de que la cooperacin bilateral para combatir el narco- la que participan activamente las contrapartes ofrece ventajas
trfico sigue siendo la modalidad que recibe los mayores fondos, sobre la cooperacin bilateral y multilateral de tipo tradicional.
la cooperacin descentralizada y la cooperacin triangular han Por ejemplo, permite aprovechar el intercambio de experiencias
abierto nuevas vas de colaboracin. Estos novedosos esquemas para la construccin conjunta de capacidades, por tratarse de
permiten abordar la diversidad de las expresiones locales de la una relacin entre pases con vivencias y problemas similares.
inseguridad y aprovechar las ventajas de la cooperacin entre Por ello, se propicia la empata, la confianza y la solidaridad
pases latinoamericanos, con lo que se abren mejores oportu- entre las partes, lo que puede impulsar la cooperacin en se-
nidades para que las partes asuman visiones compartidas. Sin guridad.
Los carabineros chilenos son una institucin con una experiencia Participaron funcionarios de la Jefatura y de distintas especiali-
consolidada de cooperacin a travs sus planteles educativos dades, y se reunieron insumos del Grupo de Sistematizacin del
y de divulgacin de sus experiencias y buenas prcticas. En el Modelo Polica Comunitaria Proactiva.
marco de la poltica de cooperacin internacional, Chile cuen-
ta con un Programa de Cooperacin Internacional de Policas El caso de Colombia, aunque ms reciente,156 ha tenido una pro-
Uniformadas (CECIPU) que ofrece capacitacin a policas en 25 yeccin ascendente como resultado de su xito en el combate a
pases. Asimismo, los carabineros han asesorado a Guatemala y la delincuencia organizada y en la disminucin de ciertos indica-
Honduras en la elaboracin de estrategias basadas en el enfoque dores de violencia. La cooperacin colombiana vincula, de forma
de planes cuadrantes (Emol 2007; Vsquez 2012). original, cuatro elementos: cooperacin tradicional, nuevos es-
quemas de fortalecimiento institucional y consolidacin estatal,
Desde 2001, Brasil ha desarrollado una iniciativa de defensa y utilizacin de cooperacin Sur-Sur y esfuerzos triangulares con
seguridad fronteriza conocida como Plan Agatha. El objetivo Estados Unidos. Este novedoso enfoque ha permitido la expor-
de este programa de cooperacin es combatir la delincuencia, tacin del modelo colombiano.
el trfico de drogas, la minera ilegal y el contrabando en las
zonas de frontera (Kane 2012; Infodenfensa 2011). En 2003, Segn cifras del Ministerio de Defensa, entre 2009 y 2012, la
Brasil lanz la Estrategia Nacional de Combate al Lavado de Di- Polica Nacional de Colombia (PNC) imparti cursos a 14,427
nero (ENCCLA) con el objetivo de mejorar la coordinacin de los funcionarios de 40 nacionalidades distintas, dentro y fuera del
actores gubernamentales que participan en las diferentes fases pas. La mayor parte del entrenamiento (cerca del 50%) se de-
de prevencin y control de los crmenes de lavado de dinero152. sarroll en Mxico, en el marco de un acuerdo bilateral vigente
Esta rea de cooperacin resulta novedosa y relevante, dadas las entre 2009 y 2010. La tendencia actual es a afianzar el programa
dificultades a las que se enfrenta la regin para consolidar una de cooperacin en Centroamrica,157 donde la PNC participa cre-
institucionalidad en el combate del lavado de activos (vase re- cientemente en capacitaciones, asesora y asistencia a las fuer-
cuadro 8.1). zas policiales de la subregin. En general, su labor ha girado en
torno a la profesionalizacin de la polica y al fortalecimiento de
Algunos de los xitos de la Estrategia inspiraron esfuerzos de la justicia.
cooperacin tcnica con otros pases de Amrica Latina. Por
ejemplo, el fortalecimiento de las capacidades institucionales a La relativa juventud de los programas de cooperacin Sur-Sur en
travs del Programa Nacional de Capacitacin y Entrenamiento Amrica Latina y an ms, de los programas de cooperacin
para el Combate a la Corrupcin y el Lavado de Dinero ha capa- triangular con Estados Unidos, as como la falta de evaluacio-
citado, desde 2004, a funcionarios de Per, Paraguay, Bolivia y nes sistemticas, no permiten emitir juicios definitivos acerca de
Colombia. Igualmente, se impuls la transferencia del modelo su efectividad. A pesar de ello, un nmero creciente de pases ve
brasileo de los Laboratorios de Tecnologa contra el Lavado de en la cooperacin subregional una ventana de oportunidad para
Dinero (LAB-LD) a Bolivia153. atender sus problemas internos de seguridad ciudadana.
COOPERACIN INTERNACIONAL
dad en Sudamrica ha experimentado un proceso importante de
maduracin. La subregin cuenta con mecanismos importantes Uno de los resultados ms positivos de este proceso fue la con-
de construccin de confianza y ha transitado hacia la consolida- formacin del Grupo de Amigos de Centroamrica, que rene a
cin de una zona sin guerra (Mares 2001). No obstante, an no los principales donantes bilaterales y multilaterales en la regin.
se avanza hacia la consolidacin en Sudamrica de una comu- El Grupo est integrado por 16 pases del hemisferio occidental,
nidad de seguridad basada en identidades, valores y objetivos Europa y Asia Estados Unidos, Canad, Chile, Mxico, Colom-
compartidos. bia, Espaa, Alemania, Italia, Finlandia, Reino Unido, Georgia,
Israel, Corea, Japn, Australia y Noruega, la Unin Europea y
A pesar de ser el Mercosur uno de los esquemas de integracin varias instituciones multilaterales BID, el Banco Mundial, el
con mayor grado de institucionalizacin en la regin, la coope- PNUD, la UNODC, la OIM, la OEA, el Banco Centroamericano de
racin en seguridad es menos dinmica que en reas como el Integracin Econmica y la Secretara General Iberoamericana.
comercio. Por su parte, Unasur considera a la seguridad como un
elemento transversal158. Si bien se ha logrado una metodologa La conformacin del Grupo de Amigos representa un esfuerzo
comn para la informacin que se comparte en la regin, no to- por vigorizar la coordinacin de la cooperacin a nivel subregio-
dos los pases presentan la misma transparencia en sus gastos. nal en torno a un tema de preocupacin mutua. Este mecanismo
A pesar de ello, existen mecanismos, como el Registro Sudame- brinda una oportunidad para establecer una colaboracin y una
ricano de Gastos en Defensa, que favorecen el surgimiento de alineacin estratgica de la ayuda externa y de las iniciativas
un nuevo sentido de comunidad159. Respecto a eso ltimo, la locales, nacionales y subregionales. La variedad de actores que
creacin del Consejo de Seguridad Suramericana en diciembre participan en el campo de la seguridad ciudadana en Centroa-
del 2008, instancia de consulta y coordinacin en materia de mrica hace necesario un esfuerzo a nivel nacional, regional y
defensa, es un avance positivo. global para coordinar acciones y evitar duplicidades innecesarias
sobre el financiamiento de proyectos (e incluso posibles contra-
Un esfuerzo que muestra importantes lecciones aprendidas es dicciones entre las intervenciones)162.
el caso del Sistema de Integracin Centroamericana (SICA). En
2007, ante el agravamiento de la situacin de inseguridad en El PNUD ha acompaado a la Secretara General del SICA des-
la subregin, los Jefes de Estado realizaron un primer esfuerzo de 2009 a travs del Proyecto de Seguridad en Centroamrica
por construir una poltica de seguridad centroamericana, como SICAPNUD-Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
un reconocimiento de la necesidad de compartir una visin para para el Desarrollo (AECID), y se ha centrado en el fortalecimiento
hacerle frente a la creciente violencia, a la delincuencia organi- institucional de la Secretara General de SICA (SG-SICA) y de la
zada y al narcotrfico. As surgi la Estrategia de Seguridad de institucionalidad regional para atender asuntos de prevencin
Centroamrica, un instrumento para armonizar los diversos es- de la violencia. Un momento decisivo de esta cooperacin tuvo
fuerzos nacionales en materia de seguridad, facilitar la coordina- lugar durante la Conferencia Internacional de Apoyo a la Estrate-
cin y el intercambio de informacin y experiencias, e identificar gia de Seguridad de Centroamrica (ESCA), realizada en Guate-
y gestionar los recursos necesarios para su instrumentacin160. mala en 2011, y en la organizacin de la Feria del Conocimiento:
Compromiso Centroamrica, realizada en Panam, tambin en
Los gobiernos centroamericanos decidieron revisar la estrategia. 2010. Ambas iniciativas han permitido la incorporacin de un
Se inici as un proceso que cont con el apoyo tcnico de orga- enfoque transversal de gnero como prioridad de la nueva es-
nismos multilaterales, tanto regionales como globales. Con los trategia. Asimismo, el PNUD ha elaborado, en colaboracin con
principios de responsabilidad compartida, complementariedad la SG-SICA, la Estrategia de Monitoreo y Evaluacin de la ESCA,
y aprovechamiento de sinergias, se reforz el inters y el com- y ha desarrollado una batera de indicadores de impacto sobre
promiso de la comunidad donante de mejorar la coordinacin y temas de inseguridad ciudadana y violencia.
acordar una poltica comn para hacer frente a la inseguridad y
a la violencia. A pesar de estos avances, an existen obstculos que impiden el
desarrollo eficaz de la estrategia y, por consiguiente, entorpecen
El proceso de formulacin de la estrategia signific un paso po- la emergencia de una visin unificada que permita consolidar la
sitivo no slo en los esfuerzos por construir una agenda comn cooperacin subregional.
de seguridad ciudadana, emanada y avalada por los gobiernos
centroamericanos, sino tambin por alcanzar una visin com- Por otra parte, el diseo de acciones nacionales en varios pases
partida sobre la magnitud del problema, la transnacionalizacin de la subregin carentes de coordinacin y, por lo tanto, al
tadas nacionalmente y la estrategia subregional. El alcance de aportan los mltiples cooperantes, as como la interlocucin en-
los esfuerzos tambin se ve afectado por las diferencias de capa- tre ellos, no han sido suficientes. La creacin del Grupo de Ami-
cidad y recursos entre el andamiaje institucional de los pases de gos para coordinar la posicin y la respuesta de donantes a SICA
Centroamrica. Estas diferencias afectan la ejecucin de ciertas representa un avance para la alineacin de la cooperacin, pero
acciones conjuntas y el intercambio de informacin. Un ejemplo an es necesario generar mecanismos para dotar al grupo de
es el caso de la estrategia frente a las drogas a nivel regional: sustentabilidad y, si fuera necesario, incluso para su ampliacin.
a pesar de los acuerdos en SICA, cada pas sigue instrumentado
sus propias iniciativas de forma independiente, a nivel regional Cooperacin y dilogo subregional: el debate sobre la
e internacional. La asimetra institucional entre pases tambin poltica de drogas
pone en riesgo la armonizacin de las iniciativas colectivas.
Hay un debate abierto e intenso sobre la poltica de drogas en
Asimismo, los procesos generados por la ESCA han adolecido de Amrica Latina. Grupos de acadmicos, organizaciones de la so-
mecanismos sistemticos y accesibles de participacin para la ciedad y exjefes de Estado comenzaron a expresar una postura
sociedad civil. El Comit Consultivo de SICA (CC SICA), brazo de crtica frente al enfoque predominante en la regin: la represin
sociedad civil de ese organismo, es una excepcin que representa de todos los eslabones de la cadena, incluidos los consumidores,
un potencial importante para institucionalizar la participacin vistos como un problema cuya respuesta deba ser la justicia pe-
ciudadana. nal. El nmero de personas condenadas por posesin o trfico de
drogas en el hemisferio ha ido en aumento en los ltimos aos,
Recuadro 8.2. Principales conclusiones del informe El problema de las drogas en las Amricas de la OEA
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de las drogas en las Amricas) seala que cerca del 70% de las mendaciones, sino que propone un conjunto de escenarios para
mujeres en prisin fueron acusadas por microtrfico no violento guiar la discusin sobre el rumbo que los pases decidirn tomar.
(OEA 2013, 62). Las encuestas en crceles en seis pases de la re- El futuro del debate sobre la poltica de drogas en Amrica Lati-
gin realizadas para este informe tambin muestran que, espe- na depende, en buena medida, del cambio del tono de la discu-
cialmente en Argentina, Brasil y Chile, el nmero de mujeres en sin sobre la poltica de drogas en Estados Unidos,163 as como de
prisin por trfico de drogas es muy alto. El nuevo debate busca la multiplicacin de iniciativas creativas para evaluar y proponer
atender de mejor manera las espirales de violencia en la regin ajustes a la poltica de drogas en los mbitos local, estatal y na-
relacionadas con la amenaza de la delincuencia organizada y el cional, desde un enfoque de salud pblica.
narcotrfico, as como los impactos de la poltica de drogas.
No obstante, la apertura del debate no ha implicado la des-
En el marco de la Cumbre de las Amricas realizada en Cartagena aparicin de desacuerdos entre los pases de la regin. Algunos
en 2012, los mandatarios de la regin acordaron abrir el deba- siguen apoyando la prohibicin de todos los componentes de
te, algo que no haba sucedido desde la Convencin nica sobre la cadena desde la produccin hasta el consumo de las drogas,
Estupefacientes de 1961. La OEA recibi el mandato de producir mientras que otros se acercan a la despenalizacin del consumo
un informe especial que sirviera como marco referencial para el y el control de los mercados de drogas ilcitas. En trminos de las
tratamiento de este problema y la definicin de futuras polticas. intervenciones dirigidas a la seguridad, las posturas van desde
Bajo este mandato, la OEA entreg el informe al Presidente de la represin de las economas ilegales como prioridad con
Colombia, Juan Manuel Santos, sobre el Problema de las Drogas enfoque punitivo hasta la reduccin de la violencia como
en mayo de 2013. ste contiene un anlisis crtico de la poltica objetivo central a partir de un enfoque disuasivo (Youngers
Aunque no se ha demostrado una relacin causal directa r Se calcula que entre 2010 y 2012, la cantidad de armas
entre armas y criminalidad, se aduce una correlacin posi- compradas en Estados Unidos y traficadas a Mxico
tiva entre la violencia letal y la disponibilidad de armas de oscil entre 106,700 y 426,729, con un valor de entre
fuego. La mayora de los pases de Amrica Latina excep- US$53.7 y US$214.6 millones.
to Argentina, Chile y Uruguay exhiben tasas de homi- r Del total de armas que pasan la frontera, se calcula que
cidios cometidos con armas de fuego superiores a la media slo el 15% son incautadas; la autoridad estadoun-
global: 70% frente a 42% (Small Arms Survey 2012, 2). idense slo incauta el 2% (McDougal et al. 2013).
Los mayores exportadores de armas pequeas y ligeras a la Tambin se ha expandido el denominado mercado gris,
regin (en millones de dlares) son Estados Unidos (821), cuya distribucin de armas se realiza a travs de canales le-
Alemania (495), Italia (473), Brasil (326), Suiza (215), Is- gales, pero se destina a actores ilegales (Fleitas 2009, 5).
rael (183), Austria (167), Rusia (157), Corea del Sur (138),
Suecia (132), Blgica (128) y Espaa (117). A su vez, los Amrica Latina ha promovido acuerdos y ha participado
principales importadores latinoamericanos son (en mil- en instituciones globales, regionales, subregionales y bi-
lones de dlares) Colombia (91), Mxico (56), Per (36), laterales para hacerle frente al contrabando de armas. Pese
Brasil (27), Argentina (20) y Chile (11) (Small Arms Sur- a la proliferacin de acuerdos y otras iniciativas de coop-
vey 2013, anexo estadstico - metodolgico 8.1 y 8.2). eracin, persisten obstculos para su aplicacin efectiva
( Jaeger 2012). Sin embargo, no deben perderse de vista los
La mayor cantidad de armas de contrabando proviene de resultados positivos que han generado las polticas pblicas
Estados Unidos y, en menor medida, de Europa. nacionales y locales para el desarme, entre las que destacan
r En 2012, el Departamento de Justicia estim que un Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Mxico (Small Arms
70% de las armas utilizadas en Mxico provenan de Survey 2012).
Estados Unidos.
Fuentes: Jaeger (2012); McDougal et al. (2013); Small Arms Survey (2012 y 2013); Fleitas (2009).
Fuentes: Fundacin Ideas para la Paz-FIP (2010; 2011); Prez Kasparia (2007); Procuradura General de la Repblica (2012);
Secretara de Seguridad Pblica, Secretara de Relaciones Exteriores y Procuradura General de la Repblica (2009); Zuleta
(2010); Observatorio de Drogas de la Polica Nacional.
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millones. Durante los ltimos 13 aos, los principales pases be- El impacto de los tres paquetes de asistencia sigue midindose
neficiarios de esta cooperacin fueron Bolivia, Colombia, Ecua- con indicadores cuantitativos.
dor, Mxico y Per, adems de Centroamrica y el Caribe a travs
de proyectos regionales164.
Nuevas reas de cooperacin con
Desde mediados de los aos ochenta, cuando las drogas ilcitas Estados Unidos
fueron declaradas una amenaza para la seguridad nacional de
Estados Unidos, el narcotrfico ha ocupado el lugar central en la
cooperacin de seguridad entre Washington y Amrica Latina. El A pesar de que durante el gobierno del presidente Barack Oba-
uso de canales bilaterales, as como de estrategias de diplomacia ma la cooperacin hacia la regin se ha reducido en buena
coercitiva (como el antiguo mecanismo de la certificacin y su medida por la crisis presupuestal, han proliferado programas
consecuente aprobacin o denegacin de ayuda econmica o para realizar reformas judiciales, buscar formas alternativas de
militar), impuls la adopcin de polticas afines al enfoque es- desarrollo e impulsar la generacin de oportunidades econmi-
tadounidense en toda la regin165. cas para los grupos poblacionales de riesgo, especialmente los
jvenes. Los programas con ese tipo de iniciativas son el Control
En la actualidad, las prcticas de cooperacin de Estados Uni- Internacional de Narcticos y Aplicacin de la Ley (INCLE, por sus
dos se han diversificado y se han expandido hacia las reas de siglas en ingls) y el Fondo de Apoyo Econmico (Haugaard et
prevencin y de fortalecimiento de las capacidades locales. No al. 2010).
obstante, la mayor parte de la asistencia en seguridad de Es-
tados Unidos a Amrica Latina contina siendo para enfrentar Durante la ltima fase del Plan Colombia, an con un 60%171 de
problemas internos que se perciben, directa o indirectamente, los recursos en los mbitos convencionales de la seguridad, se
como amenazas a la seguridad estadounidense: trfico en gene- han empezado a desarrollar diversos programas para poblacio-
ral, delincuencia organizada y terrorismo-insurgencia. nes vulnerables y jvenes en riesgo, as como para la reforma
judicial y el desarrollo alternativo. Por su parte, en el periodo de
2009 a 2012, la Iniciativa Mrida se reorient parcialmente hacia
Cooperacin tradicional
temas no convencionales, como el fortalecimiento de institucio-
nes de justicia y la prevencin de la violencia juvenil.
La cooperacin en seguridad de Estados Unidos hacia Amrica
Latina se concentra en tres programas: el Plan Colombia, la Ini- La cooperacin de Estados Unidos con Centroamrica a partir
ciativa Mrida y la Iniciativa Regional de Seguridad para Centro- de CARSI mantiene desde su origen objetivos centrados en una
amrica (CARSI, por sus siglas en ingls). visin ms amplia de la seguridad, y ha incorporado de forma
creciente un componente preventivo y descentralizado (US
El Plan Colombia, entre 2000 y 2013, represent US$6,600 millo- Department of State 2012). Con la coordinacin de la USAID,
nes en asistencia estadounidense, equivalentes al 45% de toda han surgido proyectos para brindar oportunidades educativas,
la ayuda militar y policial para Amrica Latina166. La cooperacin recreacionales y vocacionales, y as hacerle frente a la violencia
en seguridad de Estados Unidos con Mxico implica menos de la juvenil con un fuerte componente comunitario y de liderazgo
tercera parte del financiamiento otorgado a Colombia: US$2,100 municipal (CARSI 2012)172. Se ha consolidado el Programa de
millones en ayuda militar y policial entre 2000 y 2013167. Por otro Alianzas Municipales para la Prevencin de la Violencia en Am-
lado, los montos de la ayuda a Mxico se incrementaron sustan- rica Central (AMUPREV),173 a travs de la asociacin entre ciu-
cialmente a partir de 2008, con la aprobacin de un plan bilate- dades estadounidenses y centroamericanas (AMUPREV 2012)174.
ral de cooperacin: la Iniciativa Mrida168. Finalmente, en el Ist- Otro ejemplo de cooperacin descentralizada para la prevencin
mo Centroamericano, Estados Unidos es el principal cooperante. es el financiamiento de la USAID a las autoridades de Los nge-
Desde 2008, ha comprometido cerca de US$769.7 millones, la les para generar el intercambio de experiencias en la atencin a
mayor parte destinada a El Salvador, Guatemala y Honduras, las pandillas juveniles entre esa ciudad y los pases del Tringulo
principalmente a travs de CARSI (WOLA-BID). Norte175.
Estos tres paquetes de asistencia estadounidense difieren por En suma, la prevencin de la violencia y el delito, as como el
sus dimensiones, sus objetivos y sus estrategias,169 pero de ellos fortalecimiento de las capacidades locales, han adquirido rele-
se deprenden algunas lecciones en cuanto a la evaluacin de los vancia dentro de la agenda de cooperacin de Estados Unidos.
entre Estados Unidos y Amrica Latina. An hace falta mejorar con el gobierno de Guatemala en diciembre del 2006, es otro
la coordinacin entre las agencias encargadas de los componen- caso ejemplar. Esta organizacin funciona con recursos financie-
tes blandos de la asistencia estadounidense, especialmente ros aportados por la comunidad internacional (CICIG 2012) y tie-
la USAID, y las responsables de los aspectos duros, como el ne como objetivo contribuir a la desarticulacin de los cuerpos
Pentgono. El mayor desafo siguen siendo las partidas presu- ilegales y aparatos clandestinos de seguridad (CIACS). Para el lo-
puestales, pues 88% del total de la cooperacin en seguridad de gro de estos objetivos la Comisin ha concentrado su atencin en
Estados Unidos hacia Amrica Latina contina centrada en las tres grandes mbitos: (a) determinar la existencia de CIACS, su
amenazas tradicionales176. estructura, sus formas de operar, sus fuentes de financiamiento
y su posible vinculacin con entidades o actores estatales y otros
sectores que atenten contra los derechos civiles y polticos en
Organismos internacionales: fortalecer Guatemala; (b) colaborar con el Estado en la desarticulacin de
lo local, alinearse en lo global los CIACS y promover la investigacin, la persecucin penal y la
sancin de los delitos cometidos por sus integrantes, y (c) reco-
En la ltima dcada, se han multiplicado las iniciativas de coo- mendar al Estado la adopcin de polticas pblicas para erradi-
peracin impulsadas por organismos internacionales para hacer car los CIACS y prevenir su reaparicin, lo que incluye reformas
frente a los problemas de inseguridad en la regin. A conti- jurdicas e institucionales.
nuacin, se presentan algunas iniciativas representativas de
organismos internacionales177 para destacar la relevancia de la La CICIG se ha considerado como un modelo de cooperacin en
cooperacin para el fortalecimiento de los gobiernos locales, la justicia penal, con un doble enfoque de apoyo a la investigacin
prevencin de la inseguridad y la necesidad de la coordinacin criminal y a la persecucin penal y de promocin de herramien-
interinstitucional en todas las reas de la seguridad ciudadana. tas de reforma legal e institucional, que podra replicarse en
otros pases (Hudson y Taylor 2010).
La cooperacin para fortalecer la Por otra parte, la Organizacin de las Naciones Unidas ha avan-
gobernanza local zado en el desarrollo de iniciativas de cooperacin descentraliza-
da que buscan fortalecer las capacidades locales para garantizar
la seguridad de la ciudadana latinoamericana. Un ejemplo es el
La cooperacin de organismos internacionales con Amrica Lati-
caso de ONU-Habitat (2011 y 2012), rgano que instrument el
na ha logrado avances considerables en materia de cooperacin
programa Ciudades ms Seguras desde 1995, para atender los
descentralizada. Este tipo de cooperacin se ha dirigido, prin-
problemas de crimen y violencia que han proliferado en algu-
cipalmente, al fortalecimiento de las capacidades de gobiernos
nas las urbes. ONU-Habitat ofrece asistencia tcnica directa a los
locales y a la apropiacin ciudadana de los programas.
gobiernos subnacionales y coopera con los gobiernos nacionales
para que faciliten la llegada de la ayuda a las localidades.
La cooperacin descentralizada representa un gran potencial,
toda vez que las amenazas a la seguridad ciudadana tienen una
En Amrica Latina, destacan los resultados de la cooperacin en-
expresin geogrfica especfica en lo local. Las estrategias dise-
tre ONU-Habitat y el gobierno de Chile que, a travs de Comuna
adas a nivel subnacional tienden a ser ms efectivas para dar
Segura-Compromiso 100, promueve la organizacin de consejos
soluciones a problemas puntuales (Dammert 2007) y suelen te-
comunales de seguridad ciudadana en las zonas urbanas con
ner mayor acompaamiento de la ciudadana. Tal cercana forta-
mayores problemas de delincuencia (ONU-Habitat 2007)180. En
lece la legitimidad y la continuidad de las polticas de seguridad.
Medelln, Colombia, se ha desarrollado un modelo de interven-
En el caso de la cooperacin con la Unin Europea, destaca el
cin urbana integral: se sistematizaron buenas prcticas aplica-
Programa URB-AL, en el que se han diseado proyectos para
bles a las distintas reas de la seguridad ciudadana y se cons-
fomentar la seguridad ciudadana a nivel local178. Entre 2009 y
tituy una gua de colaboracin con gobiernos locales (Assiago
2013, se elabor un proyecto sobre polticas locales de preven-
2012; Laboratorio Medelln 2011).
cin de la violencia en reas urbanas marginales, que promueve
acciones de prevencin contra la violencia, el fortalecimiento
Desde el PNUD tambin se impulsan iniciativas locales y muni-
institucional y la promocin de la incidencia de la sociedad ci-
cipales, mediante programas integrales de seguridad ciudadana
vil. Los programas se han desarrollado en Pernambuco, Brasil,
y convivencia. Por ejemplo, en el caso de Honduras, el apoyo del
en la regin de Loreto, Per, y en la intendencia de Paysand,
PNUD ha sido decisivo para la adopcin local de la poltica inte-
Uruguay179.
168 INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014
gral nacional de seguridad ciudadana (2012-2022). Esta inicia- A pesar de los avances en la cooperacin descentralizada con
tiva opera a travs de programas denominados Municipios ms ciudades de Amrica Latina por parte de estos organismos, an
8
COOPERACIN INTERNACIONAL
seguros, desarrollando planes de seguridad para consolidar hace falta generalizar este tipo de programas y avanzar cuanti-
estrategias y mediante acciones intersectoriales para la preven- tativa y cualitativamente en la solucin de los problemas de se-
cin y control del crimen, y mejora de la convivencia. Tambin se guridad ciudadana en la regin: ni todas las ciudades latinoame-
promueven mecanismos alternativos de resolucin de conflictos ricanas se han beneficiado de la cooperacin descentralizada, ni
para el establecimiento de unidades de mediacin y conciliacin todas han participado en la misma medida en esos proyectos. En
en la justicia dentro de los municipios. general, slo las ciudades que cuentan con una base mnima de
condiciones econmicas, institucionales y organizativas logran
En El Salvador, el PNUD ha contribuido a fortalecer las capacida- aprovechar cabalmente las oportunidades que brinda este tipo
des institucionales pblicas y de organizaciones de la sociedad de cooperacin (Chiodi y Lossio 2008).
civil en materia de violencia de gnero. Asimismo, desde 2012,
y en coordinacin con el Fondo de Poblacin de las Naciones La cooperacin para la prevencin de la inseguridad
Unidas (UNFPA), se ha acompaado al gobierno en el estableci-
miento de una mesa interinstitucional para el proceso de diseo Los organismos internacionales estn desarrollando diversos
y validacin del sistema de indicadores de violencia contra las esquemas de cooperacin dirigidos a la prevencin de la violen-
mujeres, que en 2013 se aloj en la Direccin General de Esta- cia y el delito. Estos esfuerzos tienen una perspectiva integral
dsticas y Censos (DIGESTYC). que busca no slo reducir los factores de riesgo, sino tambin
contribuir a la construccin de un tejido social y de entornos pa-
En Colombia, el PNUD ha apoyado al gobierno para consolidar el cficos, que amplen las oportunidades de desarrollo humano en
Estado de Derecho en dos reas: el fortalecimiento del sistema Amrica Latina.
de justicia y la promocin de la convivencia. En ese sentido, se
ha impulsado la reparacin de daos a las vctimas y la reconci- Dos de las seis lneas de accin del BID se refieren a la preven-
liacin nacional. En el mbito local, se han reforzado las institu- cin de la inseguridad181. En materia de prevencin social, se han
ciones de justicia y se ha facilitado el acceso a la justicia a las vc- formulado al menos 55 proyectos regionales y nacionales que
timas del conflicto y a la poblacin vulnerable. A nivel nacional, abordan temas como violencia juvenil (Argentina, Mxico y Ni-
se trabaja en la mejora de la capacidad de instituciones clave, caragua), delincuencia organizada (Costa Rica y Colombia), con-
como el Defensor del Pueblo, la Comisin Nacional para Perso- sumo de drogas y violencia de gnero (Ecuador, El Salvador, Hait
nas Desaparecidas, el Instituto de Medicina Legal, la oficina del y Trinidad y Tobago). De los 55 programas, el mayor nmero (13)
Procurador General y de la Fiscala. se ejecuta a nivel regional, seguido por Jamaica (6) y Nicaragua
(4). La cooperacin del BID tambin contempla la prevencin
En Belice, el PNUD tiene entre sus prioridades mejorar las capa- situacional182 a travs de instrumentos como asistencia tcnica
cidades de los jvenes mediante su insercin laboral y la promo- y prstamos de inversin en pases como Mxico y Brasil. Espe-
cin de la cohesin social en las zonas urbanas, en particular en cficamente, la ciudad de Ro de Janeiro, con Urbaniz, y Ciudad
la ciudad de Belice. Localmente, se busca fortalecer la capacidad Jurez, con el proyecto apoyo a la planificacin, diseo y gestin
tcnica de la polica que trabaja directamente con jvenes, as urbana, se han beneficiado con estas iniciativas de cooperacin.
como incrementar la capacidad de respuesta institucional para
defender los derechos de los jvenes en conflicto con la ley, in- El Banco Mundial tambin aborda el problema de la inseguridad
cluida su rehabilitacin en prisin preventiva. Otro proyecto del ciudadana desde una perspectiva centrada en la prevencin de
PNUD consiste en facilitar el acceso a los servicios de justicia de la violencia interpersonal (Banco Mundial 2011; Willman y Ma-
personas marginadas, especialmente mujeres y jvenes. kisaka 2010). El Banco Mundial lleva a cabo diferentes esfuerzos
para formular proyectos de prevencin de crimen y violencia que
En Brasil, El Salvador, Uruguay, Guatemala y Panam, el PNUD involucren a diversos sectores, como salud, proteccin social y
realiza programas similares para fortalecer el acceso a la justicia desarrollo urbano, entre otros. Destacan los proyectos de coo-
de personas en pobreza. peracin descentralizada, como Barrio-Ciudad de Honduras, Ja-
maica Inner City Basic Services for the Poor Project y el Programa
La apuesta de los organismos multilaterales e internacionales de Reforma Judicial en Guatemala. Adems, el Banco Mundial
al intervenir desde la municipalidad, como punto prioritario de desarrolla proyectos de cooperacin a travs del Conservation
incidencia, es prometedora. Al nivel local, dada la diversidad del Strategy Fund (CSF), un fondo que ofrece pequeos prstamos
delito, es ms factible identificar los problemas, proponer solu- a organizaciones civiles con iniciativas dirigidas a la prevencin
ciones y realizar un seguimiento a las polticas de seguridad. de la violencia183.
rado explcitamente dentro de los Objetivos de Desarrollo sin miedo. El programa se ha orientado a mejorar el ndice
del Milenio (ODM), se han financiado diversos proyec- de seguridad en nueve de los cantones ms inseguros, para
tos en la regin relacionados con la construccin de paz, transformarlos en comunidades sin miedo, gracias a la dis-
reconociendo que la paz es un requisito fundamental para minucin simultnea de la violencia y el temor. Se han for-
alcanzar los ODM. Un 15% del presupuesto de esta rea jado redes para la convivencia pacfica, capaces de impulsar
programtica se dirige hacia intervenciones de gnero y a acciones de prevencin de la violencia y promover la pacifi-
los proyectos puestos en marcha por varias agencias de las cacin; en estas redes se han articulado tres instituciones
Naciones Unidas y contrapartes nacionales y locales, gu- estatales los ministerios de Justicia, Seguridad y Edu-
bernamentales y de la sociedad civil. En Amrica Latina se cacin, a los que se han sumado los gobiernos locales, or-
apoyan proyectos en 10 pases, con una inversin total de ganizaciones sociales y sector privado. Se han destacado los
US$54 millones. siguientes resultados de este programa: (a) la elaboracin
del Plan Nacional de Prevencin de la Violencia, Pro-
Bolivia: Prevencin integral y transformacin construc- mocin de la Paz y de la Seguridad Ciudadana; (b) la for-
tiva de conflictos sociales. El Programa ha promovido un macin y sensibilizacin de docentes y de 124 funcionarios
proceso de prevencin integral y transformacin construc- de los nueve cantones en temas de promocin de cultura de
tiva de conflictos sociales a travs de un cambio de valores y paz, y (c) la apertura de Casas de Justicia en Santa Cruz, San
comportamientos en diversos estratos sociales, as como en Jos, Desamparados y Heredia.
estructuras estatales y de la sociedad civil187. Los conflictos
se han abordado desde dos dimensiones: como potenciales El Salvador: Reduccin de la violencia y construccin de
factores de cambio social y como eventos que pueden des- capital social: una nueva transicin en El Salvador. Esta
encadenar efectos negativos para el logro de los ODM. En- iniciativa ha buscado fortalecer las capacidades del Estado
tre los resultados del programa destacan el apoyo a iniciati- para la prevencin y reduccin de la violencia armada, as
vas relacionadas con igualdad de gnero, la lucha contra el como para la construccin de consensos en las institu-
racismo y la discriminacin, la bsqueda de transparencia ciones nacionales y locales del rea metropolitana de San
en el manejo de los recursos pblicos y la promocin de los Salvador. Se ha promovido la puesta en marcha de planes
derechos humanos. Asimismo, se ha apoyado en el diseo de prevencin de la violencia y seguridad ciudadana, con
del plan estratgico y en la identificacin de los posibles fo- la participacin principal de jvenes y mujeres, recuper-
cos de conflicto a travs de un mapa de conflictividad. ando los espacios pblicos como lugares de coexistencia y
aumentando las capacidades de desarrollo de la juventud.
Brasil: Seguridad con ciudadana: prevencin de vio- Entre los principales resultados se encuentra la aprobacin
lencia y fortalecimiento de la ciudadana en las comu- de un plan estratgico para la poltica nacional de seguridad
nidades brasileas. La meta del programa ha sido preve- y convivencia, la aprobacin de la veda de armas en espa-
nir la violencia y promover la ciudadana, subrayando la cios pblicos en San Salvador y en otros 26 municipios, as
importancia de adoptar una estrategia multidisciplinaria como la imparticin de cursos mviles para los jvenes.
para evitar la violencia, dado su carcter multicausal. Este
programa ha fortalecido el trabajo conjunto de los organ-
ismos de la ONU, instituciones gubernamentales y organi-
zaciones de la sociedad civil. Entre los resultados tangibles
destacan el establecimiento de tres comits de gobernanza
locales y la instrumentacin del seminario sobre seguridad
ciudadana y coexistencia.
El Sistema de Naciones Unidas en Panam, a travs del programa coordinar, planear y poner en marcha acciones que contribuyan
conjunto Alianza por una Vida sin Violencia contra las Mujeres en a la prevencin y atencin de la violencia domstica y sexual, as
el apoyo de dos redes locales, el Corregimiento de Arraijn y en como para el fortalecimiento de los mecanismos gubernamen-
Canto del Llano. Las redes son una estrategia de articulacin para tales, no gubernamentales y comunitarios.
COOPERACIN INTERNACIONAL
documento denominado Ciudades Seguras: Lineamientos para ciudadana
el Plan Municipal de Prevencin de la Violencia contra las Mu-
jeres dirigido a personas e instancias de accin local que estn Ciertamente, la diversidad del apoyo multilateral a Amrica
comprometidas o interesadas en contribuir a la prevencin de la Latina es una valiosa contribucin a la regin. Sin embargo, un
violencia contra las mujeres184. aspecto central para que la cooperacin multilateral sea efectiva
es la alineacin de los esfuerzos de los diferentes organismos
Desde 2011, ONU Mujeres y el PNUD apoyan la campaa Lazo internacionales en materia de seguridad ciudadana para evitar
Blanco en Argentina y Uruguay. El Lazo Blanco es un smbolo de duplicaciones e incluso contradicciones.
paz que representa un esfuerzo por cambiar los patrones cultu-
rales, fomentar una cultura pacfica y mantener roles de gnero El mapeo de los programas de cooperacin de 20 organizaciones
equitativos que eliminen la violencia contra las mujeres185. Es regionales realizado por el PNUD refleja la riqueza de la colabo-
una iniciativa pionera en cuanto a la participacin de hombres, racin con Amrica Latina, pero destaca tambin la fragmenta-
jvenes y nios en acciones de formacin, sensibilizacin y cin y la falta de coordinacin. Las organizaciones multilaterales
prevencin de la violencia hacia las mujeres. En este marco, se requieren mayor claridad en sus objetivos, en sus nichos de ac-
brinda apoyo para implementar la campaa Lazo Blanco y pro- cin y en los valores agregados respecto del resto de los actores
mover acciones de prevencin y sensibilizacin en zonas cada internacionales (PNUD 2011, 52-53).
vez mayores del pas.
Como reconoce el Comit de Ayuda al Desarrollo, se requieren
En los ltimos aos, se han puesto en marcha varios programas respuestas internacionales coordinadas, coherentes e integra-
centrados en la prevencin de conflictos y consolidacin de la das entre los gobiernos, organizaciones intergubernamentales
paz, con el impulso de Naciones Unidas y financiados con los y las ONG (Mesa 2008, 106). En el marco de la seguridad ciuda-
recursos del Fondo Espaol para el logro de los Objetivos de dana, los mecanismos de coordinacin multilateral deben for-
Desarrollo del Milenio (FODM). stos se han instrumentado en talecerse para garantizar una mejor gobernanza en los distintos
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guate- niveles: local, nacional y supranacional.
mala, Hait, Mxico y Panam, atendiendo a las divergencias y
especificidades locales (vase recuadro 8.6). Las evaluaciones En materia de seguridad, destaca la campaa NETE para poner
intermedias en todos los casos y finales en aquellos que ya fin a la violencia contra las mujeres. Lanzada por el Secretario
han cerrado su ciclo186 muestran resultados alentadores, General de las Naciones Unidas en 2008 e instrumentada por
tanto en relacin con la pertinencia de los enfoques estratgicos ONU Mujeres, NETE se propuso crear conciencia pblica y au-
utilizados como en relacin con los impactos en las comunida- mentar la voluntad poltica para prevenir y responder a todas las
des y las poblaciones jvenes participantes. formas de violencia contra las mujeres y las nias en el mundo.
A pesar del valor evidente de los programas de prevencin que En Amrica Latina y el Caribe, la campaa se inici en noviembre
apoyan o llevan a cabo organismos multilaterales en Amrica de 2009; desde sus inicios, por lo menos 15 organizaciones del
Latina, resulta fundamental mejorar los mecanismos de segui- Sistema de las Naciones Unidas, adems del PNUD ACNUR,
miento y evaluacin de su impacto. Igualmente, es indispen- CEPAL, ILANUD, OACNUDH, ONU Mujeres, UNICEF, ONUSIDA,
sable coordinar estos programas con las polticas de fortaleci- OPS-OMS, UNESCO, UNODC, OIT as como la OIM y la CIM-
miento de las instituciones, as como con mecanismos efectivos OEA, entre otras, han impulsado acciones en todos los pases de
de participacin ciudadana. Lo anterior, con el objetivo de ga- la regin y con todos los sectores, gubernamentales y no guber-
rantizar la apropiacin de estos esfuerzos de prevencin de la namentales, que buscan hacer frente a esta forma de violencia.
violencia y el delito por parte de los gobiernos y comunidades
locales, as como aumentar su legitimidad, su efectividad y su La campaa NETE ha desarrollado una estrategia de acceso a la
continuidad. justicia para todas las mujeres de la regin, dando lineamientos
concretos de trabajo en materia jurdica, fomentando la crea-
cin de la Red Centroamericana y del Caribe de Fiscalas contra
la Violencia basada en Gnero. Tambin se han abierto espacios
de reflexin en temas tan actuales como las nuevas expresiones
de violencia contra las mujeres que se estn produciendo en el
marco del narcotrfico y la delincuencia organizada. De mane-
acceso a la justicia para las mujeres, NETE se ha preocupado trfico o las polticas de migracin y deportacin pueden hacer
por promover el cambio cultural y trabajar desde la prevencin que una amenaza migre de un pas a otro o que expanda sus
de la violencia. redes transnacionales.
Esta campaa muestra que existe un gran potencial en el tra- Existen mltiples mecanismos de dilogo y cooperacin a nivel
bajo coordinado y conjunto de los rganos, programas y fondos regional, cuyo funcionamiento no ha estado a la altura de los de-
multilaterales para multiplicar recursos humanos y financieros, safos. Es necesario analizar cules han sido las fallas u obstcu-
movilizar actores nacionales y regionales de manera simult- los para que estos mecanismos funcionen, y trabajar de manera
nea, transferir experiencias y conocimiento en el marco de la conjunta en su optimizacin o renovacin.
cooperacin Sur-Sur. Esto resulta fundamental para lograr una
mirada regional y global sobre temas centrales para el avance Para esto, puede ser til la creacin de un Foro Regional de Segu-
de la seguridad ciudadana, el desarrollo humano y los derechos ridad Ciudadana de Amrica Latina, en el cual puedan dialogar
humanos. los principales actores, pblicos y no estatales, y tomadores de
decisin acerca de los retos y las lecciones de poltica pblica
La construccin de los ODM es un esfuerzo colectivo y mundial aprendidas en materia de seguridad, tomando como ejemplo el
por ordenar los trminos del debate sobre el desarrollo. En los Foro de Seguridad Pblica en Brasil.
ODM actuales, el tema de la seguridad est ausente, debido en
parte a la dificultad para construir consensos: la seguridad se 2. Fortalecer los mecanismos de coordinacin entre los
sigue considerando un elemento central de la autonoma y la distintos actores de la cooperacin internacional y ali-
soberana de los Estados. Sin embargo, la seguridad y el desarro- near las modalidades de cooperacin con los objetivos,
llo humano son dos temas indisociables, como est apareciendo las necesidades y las capacidades de los pases receptores.
en las consultas iniciales para fijar la Agenda de Desarrollo Post-
2015. Por tanto, el objetivo de ampliar la seguridad ciudadana Es necesario fortalecer la coordinacin entre los organismos
sera una lnea estratgica indispensable para fortalecer el desa- mundiales, regionales y subregionales. Igualmente, se requiere
rrollo humano de la regin. alinear la cooperacin con los objetivos, estrategias y capacida-
des de los receptores.
Para fortalecer la seguridad de la regin en su conjunto y evitar 3. Fomentar las capacidades institucionales y la apro-
el llamado efecto globo el trasplante de un problema de piacin local de las polticas de seguridad ciudadana me-
seguridad de un pas donde se ha incrementado el control del diante esquemas como la cooperacin descentralizada.
crimen a otro donde ese control es menor, es necesario que
existan polticas comunes y coordinadas. Los pases de Amrica Para que la cooperacin no genere dinmicas de dependencia
Latina deben reconocer que las polticas que adopten a nivel y para que los pases puedan asumir su responsabilidad en la
nacional para contrarrestar las amenazas a la seguridad, en par- provisin de seguridad ciudadana, es necesario que se incluya
ticular aquellas que tienen una dimensin transnacional, como como un objetivo y como un criterio de xito la construccin de
la delincuencia organizada, pueden generar efectos negativos las capacidades institucionales de los pases receptores. Muchos
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de manera adecuada por el pas receptor, lo que debilita su sos- teria de prevencin como para el combate de amenazas
tenibilidad y efectividad. transnacionales, con un enfoque de fortalecimiento
institucional, desarrollo humano y no reproduccin de la
El trabajo de organizaciones como CISALVA para mejorar violencia.
la gestin de informacin y crear indicadores comparables a ni-
vel regional constituye una prctica que permite una toma de Resulta necesario contar con mejores resultados concretos de la
decisiones basada en informacin fidedigna y la medicin ms cooperacin internacional. Desde inicios del siglo XXI, y con ms
confiable de los resultados de una poltica de seguridad. intensidad despus de la crisis financiera de 2008, los gobier-
nos y las entidades multilaterales se han planteado el reto de
De forma similar, la cooperacin descentralizada brinda opor- mejorar los instrumentos de evaluacin de la cooperacin inter-
tunidades interesantes de interaccin horizontal que permiten nacional, con el fin de aumentar su efectividad. Aunque estas
el intercambio fluido y eficaz de buenas prcticas entre actores consideraciones se originaron principalmente en la Declaracin
subnacionales. Al identificar las manifestaciones principales de de Pars (2005) y en el Programa de Accin de Accra (2008), pro-
la inseguridad ciudadana, esta modalidad de cooperacin ha movidas por el Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de
demostrado ser ms eficiente a la hora de atender problemas la OCDE, tambin se han hecho extensivas al campo de la segu-
puntuales, y facilita la participacin y la apropiacin de los pro- ridad188.
gramas por parte de la comunidad local.
Se requiere desarrollar una cultura de la evaluacin de proyectos
e iniciativas de cooperacin internacional en materia de segu-
ridad ciudadana, para fortalecer, y en su caso replicar, los mo-
delos ms exitosos. La mejor manera de optimizar los esfuerzos
es darles continuidad y establecer indicadores de xito, transpa-
rentes y comparables.
Estudiantes de El Colegio del Cuerpo, lvaro Restrepo (obra), Olga Paulhiac (fotografa), 2008
Los retos planteados por la inseguridad ciudadana s tienen so- poltica de seguridad ciudadana centrada en la persona y
lucin, y Amrica Latina cuenta con experiencias valiosas que en la proteccin de su integridad fsica y material. Ninguno
vale la pena entender y destacar. No obstante, no existe una sola de los casos analizados privilegia un enfoque represivo o de
respuesta infalible a los problemas de seguridad ciudadana. mano dura: por el contrario, privilegian la construccin de
capacidades institucionales, la prevencin, el dilogo y la
El objetivo de este captulo es analizar las lecciones que ofrecen restitucin de la confianza y del tejido social.
algunas de las respuestas e intervenciones llevadas a cabo en t Contexto de alta violencia. Se trata de intervenciones que
Amrica Latina para prevenir y mitigar el impacto de la violencia responden a un contexto de alta violencia y concentracin
y el delito en el bienestar de las personas y sus comunidades. del delito. Este informe ha insistido en que la inseguridad es
un problema compartido por todos los pases de la regin,
El captulo se divide en tres apartados. El primero introduce, de aunque de manera diferenciada. Este captulo abordar so-
manera general, cules son los tipos de respuestas que la lite- lamente aquellas intervenciones que responden a escenarios
ratura especializada y la evidencia emprica sealan como las en los que la violencia y el delito alcanzaron niveles crticos.
ms adecuadas para hacer frente a las distintas amenazas a la
seguridad ciudadana. Amenazas como la corrupcin y la violen- Adems de estos criterios, se busc cierto balance geogrfico
cia ilegal por parte de actores estatales se abordan de manera en trminos de las distintas subregiones de Amrica Latina y
conjunta, pues, a pesar de que producen diferentes formas de temtico en relacin con las seis principales amenazas que
abuso, demandan respuestas similares por parte del Estado. aborda este informe. Los casos son Fica Vivo (Brasil), Plan Cua-
drante (Colombia), Barrio Seguro (Repblica Dominicana), tre-
El segundo discute algunas de las consecuencias y los efectos gua entre pandillas (El Salvador) y Todos Somos Jurez (Mxico).
negativos que ha tenido el uso de las polticas de mano dura en Es importante sealar que el captulo no pretende ofrecer una
la regin y seala algunos de los retos que han impedido, hasta lista exhaustiva de las intervenciones que se han ensayado en
el momento, contener la adopcin de estas respuestas en Am- la regin, por lo que, inevitablemente, se han excluido muchos
rica Latina. casos que aportan tambin lecciones importantes189.
El tercero analiza cinco casos concretos de intervenciones que Los principales mensajes del captulo son los siguientes:
han arrojado resultados positivos y que resultan relevantes para
ilustrar las oportunidades y los desafos que las polticas de se- t La evidencia emprica demuestra que las intervenciones que
guridad de los Estados latinoamericanos pueden enfrentar. Se funcionan estn precedidas por una serie de reformas y cam-
concluye con una serie de recomendaciones basadas en el an- bios importantes en las capacidades del Estado que derivan,
lisis de estos casos. eventualmente, en un programa o en una poltica exitosa.
t La sostenibilidad de estas intervenciones depende de la
Los cinco casos fueron seleccionados con base en tres criterios: construccin de alianzas estratgicas entre el Estado, los ac-
tores no estatales y la cooperacin internacional.
t Relevancia regional. Todos los casos analizados han sido t La participacin activa de las comunidades es fundamental
objeto de anlisis y debate a nivel regional, y aunque no to- para que una intervencin cuente con la legitimidad, la in-
dos se han evaluado con el mismo rigor, sus logros, en tr- formacin y los recursos necesarios. Las comunidades deben
minos de disminucin de la violencia letal o del delito, los apropiarse de las iniciativas y de los programas con el fin de
han colocado al centro de las discusiones sobre seguridad potenciar sus alcances, de acuerdo con normas compartidas
ciudadana en la regin. y reconocidas por la localidad.
t Enfoque. Se eligieron casos que sean compatibles con una t Para que una poltica sea efectiva y sostenible, debe estar
t Las intervenciones ms eficaces son las que se adecan a las abuso de alcohol.
circunstancias locales y que responden a problemas de segu-
ridad ciudadana, identificados y definidos en conjunto con Donde existe una organizacin criminal moderada, como las
las comunidades afectadas. pandillas juveniles, se vuelve necesario fortalecer los vnculos
entre la sociedad y las autoridades locales para prevenir y con-
trolar el delito. El trabajo de las policas comunitarias o de proxi-
Las respuestas frente a las amenazas a midad con las localidades, por ejemplo, es fundamental para
la seguridad ciudadana realizar intervenciones focalizadas y de atencin a poblaciones
en riesgo. Los programas educativos, la transferencia de recursos
o capacitacin tcnica, y la promocin de actividades recreativas
Uno de los primeros pasos para construir una poltica de segu- en barrios o en comunidades pueden ayudar a fortalecer la co-
ridad ciudadana efectiva es entender cmo se articulan y se nexin entre estos grupos vulnerables y el resto de las comuni-
manifiestan las amenazas a la seguridad en un contexto deter- dades, as como a disminuir los factores de riesgo asociados con
minado. Como ha planteado este informe, cada pas, ciudad y la violencia juvenil.
municipio tiene una combinacin distinta de amenazas, algunas
de las cuales se entrecruzan en lo local. De ah que las respues- La presencia de organizaciones criminales altamente organiza-
tas ms eficaces frente a la inseguridad dependan menos de das demanda respuestas especficas. La creciente presencia de
una sola poltica aislada y ms de una combinacin correcta de redes de narcotrfico o de grupos criminales dedicados a la ex-
polticas que se deriven de un diagnstico acertado sobre la torsin o al secuestro, por ejemplo, requiere una mayor inversin
realidad local. en investigacin, trabajo de inteligencia y colaboracin entre las
distintas dependencias de seguridad. Cuando la presencia de
De acuerdo con las teoras criminolgicas, los lugares donde el la delincuencia organizada llega a permear profundamente la
delito se manifiesta de manera desorganizada y oportunista re- dinmica de las comunidades, se requiere que los Estados rees-
quieren un conjunto de medidas estndares como el desarro- tablezcan el control territorial, fortaleciendo la institucionalidad
llo de informacin georreferencial y el despliegue de patrullas local, incluido el aparato de seguridad pblica.
en puntos estratgicos para inhibir el delito (Felson y Clarke
1998). Otras respuestas pueden incluir mejorar la iluminacin Por otra parte, cuando las organizaciones criminales logran per-
de las calles, reestructurar los espacios pblicos, promover ma- mear la labor de las instituciones del Estado mediante coop-
Amenazas
Nivel de organizacin
Menor Mayor
Delito callejero Violencia y crimen ejercidos en contra Delincuencia organizada
y por los jvenes
Violencia de gnero
Respuestas: mejor recoleccin de datos; Respuestas: mayor colaboracin y cercana entre Respuestas: fortalecimiento de la
optimizacin de la presencia policial y prevencin polica y comunidades; programas que fortalezcan el capacidad de investigacin sobre todos los
de los factores de riesgo que propician la comisin tejido social y la prevencin dirigida a grupos en puntos de la cadena delictiva; en situaciones
de delitos como abuso de alcohol, espacios riesgo. crticas, recuperacin de territorios
pblicos poco iluminados o abandonados. mediante la presencia estatal.
Respuestas (hacia la violencia de gnero): mejorar la calidad y la gestin de informacin; fomentar una respuesta estatal integral desde el sector
as, con especial nfasis en
transformar las masculinidades y los patrones socioculturales discriminatorios.
Menor Mayor
Respuestas: mejora en la recopilacin de Respuestas: mayor control sobre los Respuestas: reforma drstica de las
datos y transparencia; mejora de las mandos medios y superiores; mejora de los estructuras existentes; promocin de
investigaciones internas; creacin de mecanismos de contralora interna y externa; mecanismos para remover y renovar mandos;
mecanismos expeditos de denuncia promocin de la capacidad de investigacin e formacin de alianzas internacionales en
ciudadana. inteligencia. materia de inteligencia.
Corrupcin y violencia ilegal por parte Para controlar a estas organizaciones, es necesario fortalecer
de actores estatales la capacidad de investigacin de las fuerzas policiales locales y
desarrollar una mayor coordinacin regional para identificar las
transacciones ilcitas transnacionales. Un elemento clave en este
Tanto la corrupcin como la violencia ilegal por parte de actores proceso es la adopcin y aplicacin de leyes que permitan inves-
estatales tienen efectos nocivos sobre la seguridad ciudadana: tigar y enjuiciar de manera ms efectiva a estas organizaciones.
ambas socavan la colaboracin que puede darse entre las insti- Tambin se requiere mejorar los mecanismos de intercambio de
tuciones de seguridad y las comunidades, y debilitan las estra- informacin de inteligencia y la cooperacin entre las fuerzas
tegias de control y aplicacin de la ley, impulsadas por el Estado policiales de distintos pases197.
A escala local, es importante reconocer las vulnerabilidades de
INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 181
los barrios y reas en los que operan estas organizaciones. La convivencia democrtica y en el respeto a los derechos huma-
9 falta de servicios pblicos bsicos en ciertas reas, en particu- nos, que estn en la base del desarrollo humano.
INTERVENCIONES: LAS LECCIONES APRENDIDAS
Venezuela
Uruguay
Repblica Dominicana
Per
Paraguay
Panam
Nicaragua
Mxico Muy de acuerdo
Honduras Algo de acuerdo
Guatemala Algo en desacuerdo
El Salvador
Ecuador Muy en desacuerdo
Costa Rica
Colombia
Chile
Brasil
Bolivia
Argentina
0 25 50 75 100
Fuente: LAPOP-PNUD (2012). Nota: La pregunta para esta figura es: La mejor manera de luchar contra el crimen es ser ms duro con los delincuentes.
En ocaciones pueden actuar al margen de la ley Deben respetar las leyes siempre
Fuente: LAPOP-PNUD (2012). Nota: La pregunta para esta figura es: Para poder capturar delincuentes, cree usted que las autoridades
siempre deben respetar las leyes o en ocasiones pueden cruzar la lnea?
detener a los criminales. Es decir, cerca de una de cada tres per- pa el nmero de muertes de civiles que se han presentado a raz
sonas apoya la violacin del Estado de Derecho como parte de la de los enfrentamientos entre los cuerpos de seguridad y los
respuesta a la delincuencia. supuestos criminales: stas constituyen graves violaciones a los
derechos humanos y al debido proceso (Cano 2010).
Esta evidencia permite explicar por qu la adopcin de estas
medidas se ha percibido, en ciertos momentos, como preferible El sistema de Gratificao por Pecnia en Ro de Janeiro no se
a la implementacin de cambios institucionales y sociales dura- tradujo en una disminucin de los niveles de violencia y delito.
deros. Demuestra, adems, que es necesario cambiar drstica- De hecho, su aplicacin coincidi con la tasa de homicidios ms
mente la opinin pblica y la percepcin que se tiene de estas alta en el estado. De manera similar, en So Paulo, los mayores
polticas en la regin, haciendo ms visibles sus consecuencias ndices de delito de las dcadas de los ochenta y noventa tam-
negativas y la inefectividad de sus resultados. bin coincidieron con niveles considerablemente altos de abu-
so policial. En contraste con estas polticas y sus resultados, la
Varios pases de la regin han adoptado polticas de esta natu- reciente disminucin en los niveles de homicidios en Ro se ha
raleza. En Brasil, particularmente en Ro de Janeiro, se aplicaron atribuido al desarrollo de polticas basadas en el uso de informa-
medidas represivas para hacer frente a las crecientes tasas de cin georreferenciada, la expansin de la capacidad carcelaria y
criminalidad en la ciudad. La ms notoria de estas estrategias se la implementacin de programas dirigidos a comunidades es-
adopt a mediados de los aos noventa. Conocida oficialmente pecficas, como las UPP. De acuerdo con una evaluacin recien-
como Gratificao por Pecnia (Oliveira y Machado 2012), esta te, el proceso de pacificacin impulsado por este programa ha
estrategia promovi el uso de pagos e incentivos econmicos permitido salvar, aproximadamente, 60 vidas por cada 100, 000
para aquellos policas que demostraran una actitud ms dura habitantes (Cano 2012).
o valiente frente a los criminales durante las operaciones de
seguridad. La estrategia tuvo como consecuencia el aumento en Durante los primeros aos de la dcada de 2000, Honduras, El
la violencia por parte de la polica, adems del aumento en los Salvador y Guatemala adoptaron polticas de mano dura para re-
niveles de delito (Hinton 2006; Torres 2007). El uso de la violen- vertir el avance de las maras, identificadas como las principales
cia excesiva en operaciones de seguridad ha sido documentado responsables del deterioro de la seguridad y del aumento de la
en otros 18 estados de Brasil; la mayor parte son atribuidos a la criminalidad en estos pases. Estas polticas fueron dadas a co-
llamada polica militar (Ahnen 2007, 153). En particular, preocu- nocer con distintos nombres. En Guatemala, se llam Plan Esco-
INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 183
ba; en Honduras, Libertad Azul y en El Salvador, Plan Mano Dura considerado como una intervencin exitosa.
9 y despus, Sper Mano Dura. Aunque en cada pas se tradujeron
INTERVENCIONES: LAS LECCIONES APRENDIDAS
en medidas y leyes distintas, estas polticas compartieron un en- La llamada guerra contra el crimen organizado en Mxico no
foque centrado, en el encarcelamiento de los miembros de las logr disminuir los niveles de violencia y delito en el pas. Por el
pandillas, el aumento de la presencia y el poder policial en cier- contrario, de acuerdo con datos oficiales, la tasa de homicidios
tas zonas y barrios, as como la criminalizacin de las actividades pas de 8 por cada 100,000 habitantes a una tasa de 24 en el
vinculadas con estos grupos (Ungar 2009; Huhn, Oettler y Peetz periodo de 2007 a 2011200. Adems, hubo un aumento signifi-
2006, 13-14). Adems, fomentaron el uso de estrategias de corte cativo en la visibilidad y la brutalidad de la violencia asociada al
militar dentro de las policas. Lo anterior puso en entredicho el enfrentamiento entre estas estructuras criminales, lo que incre-
carcter civil, basado en la proteccin de derechos, impulsado ment la percepcin de inseguridad en Mxico (Reguillo 2012).
por las reformas institucionales en estos pases (Cruz 2012). Estos En cuanto al comportamiento del delito, tanto los secuestros
operativos policiales privilegiaron el encarcelamiento de todos como las extorsiones se convirtieron en una parte central del
aquellos sospechosos de formar parte de las pandillas, y con ello escenario de inseguridad en el pas, como consecuencia de la
se viol, en muchos casos, el debido proceso y se contribuy a la diversificacin delictiva de estos grupos durante este periodo
saturacin de los sistemas carcelarios de estos pases. (PGR 2008). En suma, las polticas adoptadas en Mxico, aun-
que basadas en el inters de fortalecer la seguridad del pas,
En trminos de los niveles de violencia y delito, las polticas de no lograron detener los avances de la delincuencia organizada
mano dura adoptadas por estos pases arrojaron resultados ne- y, por el contrario, coincidieron con una severa agudizacin de
gativos. La violencia letal se mantuvo en niveles altos y se inten- la violencia. Recientemente, la poltica de seguridad del pas ha
sific en los tres pases, particularmente durante el periodo de puesto mayor nfasis en la prevencin, lo que indica que se es-
2005 a 2010 (UNODC 2011). Los delitos vinculados a las maras tn poniendo en prctica las lecciones aprendidas.
tambin aumentaron y se diversificaron, incluyendo de manera
creciente secuestros y extorsiones, as como la participacin de
algunos de sus miembros en actividades vinculadas a la delin- Intervenciones: lecciones, desafos y
cuencia organizada (Cruz 2012). Asimismo, el encarcelamiento replicabilidad
masivo de las maras facilit la articulacin de redes delictivas en
el interior de los centros penales, y la formacin de estructuras
ms jerrquicas y mejor organizadas (Santamara 2013). Es decir, No hay soluciones sencillas para responder a los problemas de
el encarcelamiento se convirti, paradjicamente, en una plata- inseguridad que enfrentan los pases de Amrica Latina. Sin
forma para que estos grupos ganaran mayor fuerza. embargo, cada vez hay ms ejemplos de polticas pblicas bien
desarrolladas e intervenciones exitosas, gestionadas de mane-
A raz del reconocimiento de las consecuencias negativas de es- ra profesional y respaldadas sistemticamente. En el centro de
tas polticas, en los tres pases se han adoptado medidas alterna- varias de estas intervenciones ha estado el desarrollo de datos
tivas que han permitido trabajar ms en las reas de prevencin y anlisis confiables y precisos, la adecuacin de las respuestas
y reinsercin. El caso ms emblemtico, por sus resultados y su a los problemas sociales, econmicos y polticos especficos que
visin, es la tregua entre las maras, en El Salvador. enfrenta cada contexto, as como la participacin sostenida y
decidida de funcionarios junto con la sociedad civil.
Otro caso que permite ilustrar las consecuencias negativas que
pueden tener las polticas de mano dura lo presenta Mxico, pas En este apartado, se presentan los antecedentes, las principales
en el que se emprendi una lucha frontal en contra de la delin- caractersticas y las lecciones aprendidas de cinco intervenciones
cuencia organizada para responder a la violencia creciente vin- que resultan relevantes a nivel regional: Fica Vivo (Brasil), Plan
culada a estas estructuras criminales y al trfico de drogas. Las Cuadrante (Colombia), Barrio Seguro (Repblica Dominicana),
medidas puestas en marcha de manera ms sistemtica a partir tregua entre pandillas (El Salvador) y Todos Somos Jurez (M-
del 2007 incluyeron operativos de seguridad de carcter militar, xico).
la incautacin de drogas y de armas ilcitas, y el encarcelamiento
de los lderes de las principales organizaciones criminales (Be- Fica Vivo, Brasil
ntez 2009). La poltica de seguridad incluy tambin medidas
para fortalecer a las instituciones de seguridad y justicia, as A fines de los aos noventa, la ciudad de Belo Horizonte, en Mi-
como el diseo de programas de prevencin; no obstante, estas nas Gerais, sufri un alto y repentino aumento en sus niveles de
medidas contaron con un apoyo financiero mucho menor (Meyer delito y violencia letal, como resultado de la rpida penetracin
2011). Un caso excepcional fue el programa Todos Somos Jurez, del trfico de cocana y el creciente consumo de crack. En res-
ciales con los lderes locales y otros miembros del equipo local en materia de seguridad ciudadana. Fundamentalmente, mo-
de intervencin, que inclua fiscales, polica de investigacin, del el debate y la prctica en Brasil sobre el manejo de la in-
funcionarios de las escuelas pblicas locales y trabajadores de formacin y la intervencin en las comunidades. Incluso las ms
servicios infantiles. La creacin de estos programas no elimin recientes UPP en Ro de Janeiro reflejan lecciones aprendidas de
al instante los problemas subyacentes dentro de la Polica Mi- Fica Vivo. Entre las innovaciones generadas por Fica Vivo, desta-
litar de Minas Gerais. Si bien los cambios doctrinales y algunas ca el uso de tecnologas y conocimiento para obtener resultados
iniciativas de desarrollo institucional estaban en marcha, los po- positivos. En particular, sobresale el uso de mapas georreferen-
licas asignados a los programas seguan teniendo una cultura ciados de Belo Horizonte, centrados en puntos calientes (hot
institucional tradicional, ms centrada en el combate al delito spots), pero tambin en la ubicacin de sectores y servicios
que en la proteccin de los ciudadanos. Entre otras fallas, hubo clave. Estos mapas permitieron que funcionarios y acadmicos
casos de violencia policial contra la poblacin. La informacin desarrollaran un sistema integral de georreferenciacin de la
recogida por Fica Vivo y por miembros de la comunidad permiti delincuencia. Esto, por su parte, facilit la introduccin de esta-
la identificacin y el retiro o transferencia de algunos agentes de ciones de polica a nivel micro en las zonas de alta criminalidad,
la polica, lo que contribuy a mejorar el comportamiento y el un programa de actuacin policial orientada a la comunidad en
funcionamiento de la polica. toda la ciudad basado en foros vecinales, inversiones sociales y
programas contra la violencia escolar. Un punto esencial es que
De 2005 en adelante, la ampliacin de Fica Vivo a todo el estado el programa ha ido evolucionando con el tiempo y ha introduci-
de Minas Gerais gener efectos positivos, pero tambin impor- do innovaciones con base en las lecciones aprendidas.
tantes retos. Una de las claves para el xito de los programas pi-
loto Fica Vivo en Belo Horizonte fue la fuerte relacin de trabajo Como un programa dirigido principalmente al control de la vio-
entre el gobernador del estado y el alcalde de la capital. Si bien lencia letal, Fica Vivo no estuvo diseado para atender amenazas
el gobierno estatal controla la mayor parte de las fuerzas de se- especficas como la violencia sexual e intrafamiliar. Sin embargo,
guridad locales, el gobierno de la ciudad tiene un papel clave en tanto el contenido como la dinmica de trabajo impulsados por
el mantenimiento de los servicios pblicos, como las calles, el el programa permitieron atender casos vinculados con violencia
alumbrado y las escuelas pblicas. Debido a la slida colabora- de gnero. El programa funciona a travs de Ncleos de Preven-
cin que exista en ese momento, el gobierno de la ciudad tra- cin a la Criminalidad, que trabajan de cerca con las comunida-
baj activamente en el desarrollo de la base para el mapeo de la des e impulsan talleres y encuentros liderados por trabajadores
delincuencia que ayudara a impulsar el programa Fica Vivo. Sin sociales y psiclogos. Estos talleres han servido tambin para
embargo, el gobierno estatal no logr construir relaciones igual- informar a la comunidad sobre los servicios pblicos disponibles
mente positivas con otros lderes municipales fuera de la capital. para prevenir y atender distintas formas de violencia (Instituto
Como resultado, los nuevos programas Fica Vivo se enfrentaron a Elo 2011). Los Ncleos incluyen un programa de prevencin de
problemas vinculados con la falta de cooperacin y compromiso conflicto que aborda temas de conflicto y violencia intrafamiliar.
poltico, la calidad del personal asignado y dficits en el monito- Uno de los mdulos, conocido como Conviver Mulher (Convivir
reo de los programas. Mujer), est explcitamente dirigido a aminorar el impacto de
aquellos conflictos que afectan directamente la seguridad y el
La intervencin Fica Vivo dio lugar a innovaciones importantes bienestar de las mujeres202.
El programa Fica Vivo surgi a partir de cambios institucionales
186 INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014
importantes dentro de la polica de Minas Gerais, as como de las Pereira y Ccuta. El objetivo del Plan, basado en experiencias
mejoras generales en la recopilacin de datos. El programa in- inspiradas en el modelo de polica comunitaria, es mejorar la
9
Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria El programa tambin permiti crear relaciones ms cercanas
por Cuadrantes, Colombia entre la polica del PNVCC y otras unidades dentro de la Polica
Nacional. El PNVCC apoya los programas de descentralizacin de
la capacidad de investigacin de la Polica Judicial y los servicios
Los niveles de homicidio en Colombia han disminuido de mane-
de inteligencia. La Polica Judicial, en particular, se incorpor al
ra significativa en los ltimos aos, en especial, desde hace una
plan para que las unidades de investigacin pudieran respon-
dcada. Detrs de esta disminucin, hay una serie de transfor-
der de manera eficaz y en coordinacin con la polica del PNVCC
maciones institucionales y programas adoptados, tanto a nivel
(2010, 74), y as utilizar la informacin de los cuadrantes para
nacional como municipal. La Polica Nacional, en particular, fue
reunir pruebas y resolver delitos en reas especficas.
objeto de un proceso intenso de reformas que gener cambios
profundos en su actuacin, cdigos, uso de datos y en la manera
Las rutinas de patrullaje estn diseadas con base en las necesi-
como interacta con la poblacin (Borrero 2012; Beato 2009,
dades de cada cuadrante. stas cuentan con informacin acerca
1114; IGAC 2004, 4).
de la hora y el lugar de los delitos que se han producido en la
zona durante la ltima semana, para que el patrullaje sea ms
Antecedentes y funcionamiento
eficaz y facilite la prevencin de nuevos delitos (PNVCC 2010,
43-44). Se espera que los miembros del equipo trabajen con los
En julio de 2010, la Polica Nacional de Colombia anunci el
comandantes de su estacin y subestacin para mantener una
lanzamiento del Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por
serie de objetivos de corto, mediano y largo plazo.
Cuadrantes (PNVCC) en las ocho ciudades ms grandes del pas:
Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga,
Dentro de los cambios promovidos por la llamada Poltica de
INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 187
9 Figura 9.5. Pirmide de responsabilidades bajo el Plan Cuadrante
INTERVENCIONES: LAS LECCIONES APRENDIDAS
Seguridad Democrtica del expresidente lvaro Uribe (2002- slidas, que generaron estadsticas de los delitos comparativas y
2010), se introdujo el concepto de corresponsabilidad que confiables. Los investigadores analizaron el efecto del programa
subraya la importancia de la colaboracin entre la polica y las sobre cuatro delitos: homicidios, robo a casa habitacin, robo de
autoridades locales, as como con otros organismos de justicia vehculos y rias.
penal, para hacer frente a los problemas de seguridad. El PNVCC
(2010, 16) busca justamente construir prcticas de corresponsa- El anlisis de los datos de las ciudades estudiadas mostr que las
bilidad con los actores locales clave. estaciones de polica con cuadros totalmente entrenados para
operar en el modelo PNVCC fueron ms eficaces en el control
Actualmente, el PNVCC se ha propuesto atender y prevenir la de la delincuencia que la polica no entrenada que operaba en
violencia sexual e intrafamiliar. Con este fin, se ha incrementado estaciones similares. En general, se encontr que la aplicacin
la colaboracin entre la Polica Nacional y las organizaciones que de la PNVCC tenda a reducir el nmero de homicidios, robos y
atienden casos de violencia sexual e intrafamiliar, como la De- hurtos de vehculos: los tres indicadores ms fiables de la acti-
fensora de la Familia, la Consultora Mdico Forense, la Defen- vidad delictiva.
sora del Pueblo, la Fiscala General de la Nacin y los Centros de
Atencin a Vctimas de Violencia y Delitos. Asimismo, el PNVCC De acuerdo con la evaluacin de la FIP, el PNVCC logr detener el
ha estrechado sus vnculos con la polica de investigacin a tra- incremento en el delito e incluso disminuir la ocurrencia de al-
vs del Plan Nacional de Investigacin Criminal por Cuadrantes gunos delitos en las localidades en las que se llev a cabo, entre
(PNIPC). Con ello, se ha buscado crear modos de interaccin ms enero de 2007 hasta junio de 2012. Esta evaluacin le atribuye al
gil entre las reas de investigacin y prevencin de la polica, PNVCC el 18% de la cada en los homicidios en las ocho ciudades
lo que ha mejorado el tratamiento y la resolucin de casos re- indicadas. Al comparar las unidades entrenadas y no entrenadas
lacionados con el trfico de personas, la explotacin sexual y la en el PNVCC, los ndices de homicidios fueron 16% ms bajos en
violencia sexual (PNVCC 2010, 61-70). los centros capacitados en PNVCC. Esto significara que de cada
10 homicidios que dejaron de cometerse, casi dos son el resul-
Resultados tado de la nueva estrategia del servicio de vigilancia. Asimismo,
el plan contribuy con el 11% de la disminucin de las lesiones
La polica, en colaboracin con la Fundacin Ideas para la Paz personales y el 22% de la cada en el hurto a vehculos (FIP
(FIP), ha evaluado los resultados del PNVCC. Se compararon las 2012). Los ndices de robo fueron 9% ms bajos y los de robo de
estaciones de polica en las que el programa PNVCC estaba en vehculos se redujeron un 22%. Hay un efecto particularmente
pleno funcionamiento con estaciones en las que el PNVCC no importante de estos programas en la mayora de las reas con
estaba operando. Lo anterior se realiz a partir de metodologas ndices de criminalidad ms altos. En otras palabras, los alcances
100 3
80 2
60
Tasa
40
20 4
0
Enero
Enero
Enero
Marzo
Mayo
Marzo
Mayo
Enero
Marzo
Mayo
Enero
Julio
Noviembre
Marzo
Mayo
Septiembre
Julio
Septiembre
Noviembre
Julio
Septiembre
Noviembre
Julio
Septiembre
Noviembre
Marzo
Fuente: Elaboracin propia con base en cifras de la Polica Nacional Civil y Estimaciones y Proyecciones de Poblacin de DIGESTYC.
rechazo de la poblacin a la tregua y obtener donaciones que los homicidios ha provocado el surgimiento de nuevos procesos
contribuyan a financiar proyectos para mejorar las condiciones de amenaza e intimidacin por parte de las pandillas que son
en que vive la poblacin carcelaria. Por ltimo, la Asociacin de menos visibles, como las desapariciones o la institucionalizacin
Ex Internos Penitenciarios de El Salvador (AEIPES) apoy desde el y normalizacin del dominio criminal de las maras sobre ciertas
inicio el proceso de la tregua. reas (Cruz 2013; Villalobos 2013).
450
300
150
Jul 2010 Ene 2011 Jul 2011 Ene 2012 Jul 2012 Ene 2013
reduccin aproximada del 89% entre octubre de 2010 y octubre para prevenir la violencia en el entorno escolar, no se comple-
de 2012, al igual que el robo de automviles y otras formas taron210.
de victimizacin. Los analistas atribuyen dicha reduccin en los
ndices de homicidio al arresto de los lderes de algunas de las De hecho, hay evidencia de que no todas las intervenciones
organizaciones criminales ms violentas, as como al estableci- prometidas produjeron los resultados deseados. Esto se debe
miento de policas comunitarias eficaces y a un mayor gasto en a que la inversin en medidas preventivas como la salud, la
asistencia social dirigida (ICG 2013). Para finales de 2012, algu- educacin y el bienestar social a menudo requiere plazos ms
nos de los habitantes que haban emigrado de la ciudad estaban largos para que se noten sus efectos. Algunos crticos llegaron a
volviendo a sus hogares (Insight Crime 2013). sugerir que Todos Somos Jurez hizo promesas excesivas y gene-
r expectativas poco realistas. Del mismo modo, se han criticado
Desafos y replicabilidad las enrgicas pacificaciones violentas (Corcoran 2013) que en
algunos casos incluyeron arrestos sensacionalistas por cargos
Algunas crticas sealan que el programa se realiz de manera menores (como en el caso de los lugareos que no llevaran una
unilateral, sin la integracin de las necesidades de la poblacin identificacin adecuada) y las acusaciones de violaciones a los
y de los gobiernos locales; que los proyectos clave no se cum- derechos humanos (Turati 2012).
plieron, entre ellos, los dirigidos a la recuperacin econmica;
que los fondos no se gastaron de manera adecuada ni de forma Finalmente, cabra pensar si un programa como ste es replica-
transparente, y que la naturaleza acelerada de un programa ble en otros contextos, incluso en otras ciudades y municipios
complejo y ambicioso podra socavar las perspectivas en el largo de Mxico. El principal obstculo para su replicabilidad es la
plazo (Milenio 2011; Negroponte 2012). En cuanto a algunas cantidad de recursos que requiere su implementacin. Debido
promesas concretas, se ha sealado que hubo acciones incon- a que es un programa que busca responder a las amenazas a
clusas, puesto que en 2012, el rubro de apoyo para el programa partir de medidas de corto, mediano y largo plazo, una interven-
se elimin del presupuesto federal (Figueroa 2012). Por ejem- cin como Todos Somos Jurez demanda recursos financieros
plo, las metas de capacitacin laboral a jvenes sin empleo y el considerables. No obstante, en escenarios de altos niveles de cri-
programa de Escuela Segura, que inclua conferencias y talleres minalidad organizada y niveles de violencia letal crnicos, una
DIEZ
10
RECOMENDACIONES
PARA UNA AMRICA
LATINA SEGURA
No existe una bala de plata para hacer frente a los retos de la 4. Disminuir la impunidad mediante el fortalecimiento de las
seguridad ciudadana en Amrica Latina. Como ha demostrado instituciones de seguridad y justicia, con respeto a los derechos
este informe, las amenazas a la seguridad estn asociadas a humanos.
mltiples factores que tienen que ver con las condiciones so-
cioeconmicas, las deficiencias institucionales y la presencia de 5. Potenciar la participacin activa de la sociedad, especial-
facilitadores del delito. mente de las comunidades locales, en la construccin de la
seguridad ciudadana.
Es imprescindible reconocer el fracaso de las polticas de mano
dura que han sido adoptadas en la regin y dejarlas de lado. El 6. Incrementar las oportunidades reales de desarrollo humano
informe da cuenta de importantes lecciones aprendidas para para los jvenes.
mejorar la seguridad de los ciudadanos en un marco democrti-
co y con estricto apego a los derechos humanos. 7. Atender y prevenir de modo integral la violencia de gnero
en el espacio domstico-privado y en el mbito pblico.
El presente documento pone a la disposicin de los tomadores
de decisin y de la ciudadana latinoamericana un declogo de 8. Salvaguardar activamente los derechos de las vctimas.
recomendaciones. Incluye acciones para atender y controlar las
amenazas a la seguridad ciudadana que deben ser instrumenta- 9. Regular y reducir los disparadores del delito, como alcohol,
das en el corto plazo. Tambin da cuenta de respuestas de am- drogas y armas, desde una perspectiva integral y de salud p-
plio aliento, como las reformas a las instituciones de seguridad blica.
y procuracin de justicia, y la alineacin de esfuerzos entre los
niveles local, nacional e internacional. 10. Fortalecer los mecanismos de coordinacin y evaluacin de
la cooperacin internacional.
Este captulo presenta recomendaciones especficas para tres
grupos que el informe identific como crticos para avanzar en
una construccin incluyente de la seguridad ciudadana: jvenes,
mujeres y vctimas de la violencia y el delito. Finalmente se pre- 1. Alinear los esfuerzos nacionales
sentan recomendaciones para potenciar la participacin de la para reducir el delito y la violencia, con
ciudadana y de la comunidad internacional. base en las experiencias y lecciones
aprendidas
Las recomendaciones, basadas en las lecciones aprendidas en la
regin, son las siguientes:
Lneas de accin
1. Alinear los esfuerzos nacionales para reducir el delito y la
violencia, con base en las experiencias y lecciones aprendidas. Aprovechar cabalmente las iniciativas gubernamentales y no
gubernamentales a nivel local, estatal y nacional que buscan
2. Generar polticas pblicas orientadas a proteger a las perso- contribuir a la seguridad. Evitar la duplicidad y contraposicin de
nas ms afectadas por la violencia y el delito. esfuerzos en torno a la seguridad ciudadana, a partir del dilogo
y la alineacin de estrategias con objetivos comunes.
3. Prevenir el delito y la violencia, impulsando un crecimiento
incluyente, equitativo y con calidad.
1.1 Establecer en cada pas un Acuerdo Nacional por la Seguri- en ejecucin, que faciliten su conocimiento para su aprove-
dad Ciudadana como poltica de Estado, apoyado en consensos chamiento en iniciativas a realizar en otros municipios.
nacionales y con la participacin de la sociedad civil.
1.3 Establecer mecanismos para coordinar las acciones de los
t $POWPDBSBUPEPTMPTDPNQPOFOUFTEFMHPCJFSOP
BTDPNPB partidos polticos y las instituciones en todos los sectores del
representantes de la sociedad civil, para definir de manera gobierno.
conjunta un Acuerdo Nacional por la Seguridad Ciudadana
para una estrategia de seguridad ciudadana, con indicadores t %PUBSBMBJOTUJUVDJOSFDUPSBFONBUFSJBEFTFHVSJEBEDJV
y mecanismos de seguimiento. dadana de atribuciones para coordinar las acciones de las
t %FOJSMPTQBQFMFT
MBTSFTQPOTBCJMJEBEFTZMPTQBTPTBTFHVJS instituciones que, desde su mbito especfico, realizan pro-
en torno a este Acuerdo Nacional, para alinear los esfuerzos gramas relacionados con la seguridad de las personas.
pblicos y privados hacia objetivos comunes. t 1POFS FO GVODJPOBNJFOUP NFDBOJTNPT BEFDVBEPT EF HFT-
t )BDFSWJBCMFFM"DVFSEP/BDJPOBM
NFEJBOUFVOTMJEPTVT- tin intergubernamental, que permitan la accin coordinada
tento poltico y financiero. entre los distintos rdenes de gobierno: central, regional o
t /PNCSBSBVOBJOTUJUVDJOEPUBEBEFMBDBQBDJEBEQPMUJDB
estatal y local.
financiera y tcnica para coordinar dicho esfuerzo. t $MBSJDBSFMNCJUPEFBDDJOZMBTSFTQPOTBCJMJEBEFTEFMPT
t "TFHVSBSTFEFRVFFYJTUBJOGPSNBDJOTJTUFNUJDBZBDDFTJCMF gobiernos estatales y municipales en el campo de la seguri-
respecto de las acciones que llevan a cabo los distintos mi- dad, y fortalecer el papel que puedan desempear los muni-
nisterios y organismos a cargo de las tareas de seguridad. cipios, mejorando las capacidades de gestin.
t )BDFSQCMJDPTZUSBOTQBSFOUFTMPTSFTVMUBEPTEFMBFKFDVDJO
del Acuerdo Nacional de manera peridica, y contar desde
el comienzo con una metodologa de seguimiento y de
evaluacin independiente de su impacto. 2. Generar polticas pblicas orientadas
a proteger a las personas ms afectadas
1.2. Profesionalizar la gestin en seguridad ciudadana, crean- por la violencia y el delito
do capacidad profesional, especialmente para quienes asumen
tareas de direccin y ejecucin de polticas en el mbito del go-
bierno central y de los gobiernos locales. Lneas de accin
servicios pblicos por parte de los residentes en barrios en 4.1 Reformar a la polica para garantizar que su accin sea efec-
los que se acumulan problemas sociales. tiva, respetuosa de la ley y cercana a las comunidades.
t $PNQMFNFOUBSMBQSFTFODJBQPMJDJBMFOCBSSJPTDPOBMUBQSF- t .FKPSBSTVTUBOUJWBNFOUFMPTQSPDFTPTEFTFMFDDJOZSFDMVUB-
sencia delictiva con la ejecucin de programas sociales y miento policial.
mejorar la conectividad de los habitantes de esas reas con t 'PNFOUBSMBQSPGFTJPOBMJ[BDJOBUSBWTEFBDBEFNJBTEFQP-
el resto de la ciudad. lica que cuenten con un currculo coherente con el enfoque
de seguridad ciudadana, incentivando la actualizacin con-
3.2 Desarrollar programas y campaas pblicas y privadas para tinua.
fortalecer una cultura de paz en la regin. t %JHOJDBSMBGVODJOQPMJDJBM
FTUBCMFDJFOEPVOBDBSSFSBQSP-
fesional que contemple remuneraciones dignas, estmulos
t 'PNFOUBSBUPEPTMPTOJWFMFTFMEFTBSSPMMPEFVOBDVMUVSBEF salariales y movilidad meritocrtica.
paz, sustentada en la resolucin pacfica de conflictos, en el t *NQVMTBS MB QSFTFODJB DPOUJOVB Z DPOTUSVDUJWB Z FM BDFSDB-
fortalecimiento de los espacios de convivencia y en la conso- miento de la polica a la comunidad, a travs del estableci-
lidacin de prcticas solidarias y de redes de apoyo. miento de relaciones de colaboracin con la ciudadana.
t -MFWBSBDBCPQSPHSBNBTEFQSFWFODJOEFMBWJPMFODJBFT-
colar e intrafamiliar que se dirijan a promover la resolucin 4.2 Desarrollar capacidades para un uso efectivo de los sistemas
pacfica de conflictos. de informacin para la investigacin delictiva, el diseo y la eva-
t %JTFBSQSPHSBNBTRVFBMJFOUFOMBDPIFTJOTPDJBMZMBEJT- luacin de las iniciativas de seguridad.
posicin a intervenir en la resolucin pacfica de problemas
compartidos por las comunidades, as como el pleno respeto t *OTUSVNFOUBSNFKPSFTQSDUJDBTJOUFSOBDJPOBMFTQBSBBQSPWF-
a los derechos humanos. char la tecnologa capaz de georreferenciar las denuncias y,
t 'BDJMJUBSNFDBOJTNPTEFSFTPMVDJOBMUFSOBUJWBEFEJTQVUBT a partir de ello, direccionar estratgicamente las acciones de
en las comunidades. seguridad.
t .FKPSBSMBDBMJEBEEFMBJOWFTUJHBDJODSJNJOBM
NFEJBOUFVOB
3.3. Impulsar iniciativas de prevencin situacional del delito que formacin permanente y de calidad de cuadros.
permitan disuadirlo y reducir la sensacin de inseguridad. t 0SJFOUBSMBBDDJOEFMNJOJTUFSJPQCMJDPDPOCBTFFOJOGPS-
macin de calidad en los lugares que sufren los delitos ms
t &KFDVUBSNFEJEBTEJSJHJEBTBQSPUFHFSBMBTQFSTPOBTZBTVT graves y en personas o grupos que cometen delitos violen-
bienes, mediante intervenciones urbansticas y ambientales tos.
que permitan generar entornos seguros y que reduzcan las
oportunidades para la comisin de delitos. 4.3 Disear una nueva poltica penitenciaria con nfasis en la
reinsercin social, complementada por la utilizacin de medidas
alternativas.
4. Disminuir la impunidad mediante el
fortalecimiento de las instituciones de t %FTUJOBSVOQSFTVQVFTUPBEFDVBEPZDBQBDJUBSBMPTGVODJP-
seguridad y justicia, con respeto a los narios pblicos para avanzar hacia condiciones carcelarias
derechos humanos que cumplan con estndares internacionales.
t "TFHVSBSVOBSFNVOFSBDJOTVDJFOUFZVOBQPMUJDBEFJO-
centivos y de posibilidades de desarrollo profesional para el
Lneas de accin personal penitenciario.
t %JTFBSFJNQMFNFOUBSVOBQPMUJDBEFSFJOTFSDJOTPDJBMDPO
Procurar el xito sostenible de las polticas de seguridad me- instituciones especializadas en el diseo y cumplimiento de
diante el balance entre el control y la prevencin del delito y de estos procesos.
la violencia, elevando la efectividad y asegurando la rendicin t &TUBCMFDFSBMJBO[BTQCMJDPQSJWBEBTRVFQPUFODJFOMBPGFSUB
de cuentas y el respeto de los derechos humanos por parte de laboral y formativa al interior de los recintos penales y que
las instituciones de seguridad y justicia. faciliten los procesos de reinsercin.
t 6UJMJ[BSSFTUSJDUJWBNFOUFMBQSJTJOQSFWFOUJWBDPNPNFEJEB
cautelar y disear medidas alternativas que permitan, en lo
posible, cumplir penas fuera de la crcel, con la debida regu-
t *ODPSQPSBSDSJUFSJPTZQSPUPDPMPTFOMPTSFHMBNFOUPTJOUFSOPT t "SUJDVMBSMBBDDJOEFM&TUBEPDPOMBDJVEBEBOBQBSBEJTFBS
y en el currculo de formacin de las fuerzas policiales, con el intervenciones integrales a partir de instancias permanentes
fin de regular el uso de la fuerza de acuerdo con los estnda- y transparentes de participacin que permitan la consulta, el
res internacionales de proteccin de los derechos humanos. dilogo y la retroalimentacin en polticas de seguridad.
t &TUBCMFDFS NFDBOJTNPT EF TVQFSWJTJO JOUFSOB Z TBODJO t "CSJSDBOBMFTEFQBSUJDJQBDJODPNVOJUBSJBFOMBFMBCPSBDJO
efectiva, particularmente en las fuerzas policiales. de diagnsticos locales sobre conflictividad y problemas de
t $BQBDJUBSZTFOTJCJMJ[BSBMPTGVODJPOBSJPTQCMJDPTEFUPEBT convivencia, que sirvan como base para el diseo de solucio-
las instituciones de seguridad y justicia en materia de dere- nes.
chos humanos. t "TFHVSBSMBQBSUJDJQBDJOEFSFQSFTFOUBOUFTEFPSHBOJ[BDJP-
t 'PSUBMFDFS
FODPMBCPSBDJODPOMBTPSHBOJ[BDJPOFTEFMBTP- nes que defienden los derechos de grupos en situacin de
ciedad civil, los mecanismos de contralora ciudadana, de- vulnerabilidad (jvenes, mujeres, minoras sexuales y
nuncia y seguimiento de violaciones a los derechos humanos tnicas).
por parte de actores estatales.
5.2 Fortalecer los mecanismos de monitoreo, evaluacin y con-
4.5 Establecer una adecuada supervisin interna respecto al tralora ciudadana.
abuso de autoridad.
t 5FOEFSQVFOUFTFTUBCMFTZFGFDUJWPTEFEJMPHPFOUSFFMHP-
t $POUBSDPOVOTJTUFNBEFJOGPSNBDJOFDJFOUFZUSBOTQBSFO- bierno, el sector privado, la sociedad civil y la academia para
te que permita determinar dnde se encuentran asignados el monitoreo y la evaluacin de las polticas pblicas de se-
los policas y sus jefes inmediatos, as como las actividades guridad.
que realizan. t *OUSPEVDJSJODFOUJWPTQBSBRVFMBTVOJWFSTJEBEFTZDFOUSPTEF
t %PUBSBMBTVOJEBEFTEFBTVOUPTJOUFSOPTEFTVDJFOUFTSF- investigacin realicen evaluaciones independientes y con
cursos para que puedan realizar investigaciones exhaustivas. pleno acceso a los datos de las intervenciones del Estado.
t "TFHVSBS WJTJUBT QFSJEJDBT B MBT VOJEBEFT Z FTUBDJPOFT EF t %FTBSSPMMBSFTRVFNBTQBSUJDJQBUJWPTQBSBFMEJTFP
NPOJUP-
polica por parte de los inspectores de asuntos internos. reo y evaluacin de los programas de cooperacin interna-
t $SFBSVOJEBEFTFTQFDJBMFTQBSBMBJOWFTUJHBDJOEFDBTPTHSB- cional descentralizada, en particular en materia de preven-
ves de corrupcin por parte de funcionarios pblicos. cin de la violencia y el delito.
colectiva en reas fuertemente afectadas por la violencia. inserten en el campo laboral, especialmente en contextos
urbanos de pobreza persistente, y atendiendo las necesida-
5.4 Incentivar la colaboracin con el sector privado. des de los jvenes que no estudian ni trabajan.
t %FTQMFHBSQSPHSBNBTTPDJBMFTZFTUSBUFHJBTEFBDDJODPNCJ-
t 'BDJMJUBSMBDPMBCPSBDJOEFMTFDUPSQSJWBEPFOQSPHSBNBTEF nada del gobierno central, los gobiernos locales, la ciudada-
seguridad ciudadana, asegurando la transparencia y garan- na y el sector privado, que alejen y blinden a los jvenes de
tizando la imparcialidad de la fuerza pblica. la influencia de las estructuras criminales.
t $POGPSNBS HSVQPT DPMFHJBEPT SFTQPOTBCMFT EF BDPSEBS BD- t *OTUSVNFOUBS BDDJPOFT EF EFUFDDJO PQPSUVOB EF WJPMFODJB
ciones complementarias entre la seguridad pblica y las en el entorno escolar, as como acciones para revertirla y me-
empresas de seguridad privadas, las cuales debern ser ade- jorar la interaccin en la escuela.
cuadamente reguladas, para prevenir el delito o identificar
perpetradores en sitios como centros comerciales, bancos y 6.2 Ampliar los espacios y las capacidades de participacin de
oficinas comerciales. los jvenes en la construccin de seguridad, y evitar su
t 'PNFOUBSFOMBTDQVMBTZPSHBOJ[BDJPOFTFNQSFTBSJBMFTVO estigmatizacin.
enfoque preventivo y de seguridad ciudadana.
t &TUBCMFDFS FTQBDJPT BDDFTJCMFT QBSB MB QBSUJDJQBDJO EF MPT
jvenes en las polticas de prevencin de la delincuencia.
t $PBEZVWBSBMEFTBSSPMMPEFFYQSFTJPOFTDVMUVSBMFTZEFBDUJWJ-
6. Incrementar las oportunidades reales dades recreativas y deportivas entre los jvenes.
de desarrollo humano para los jvenes t 1SPQJDJBSFOMPTNFEJPTEFDPNVOJDBDJOVOFOGPRVFBNQMJP
de cobertura de los temas de la juventud que visibilicen su
papel como agentes de desarrollo, que contextualicen los ca-
Lneas de accin sos de violencia y delito juvenil, y eviten la estigmatizacin.
hombres, y que promuevan masculinidades alternativas no vente, y cuando los efectos del delito sean graves daos para
violentas. su salud fsica o mental.
t $SFBSBMJBO[BTDPOMPTNPWJNJFOUPTEFNVKFSFTZDPOMBTPS-
ganizaciones de la sociedad civil especializadas en temas de 8.2 Construir modelos de atencin especiales para casos de ex-
gnero, para asegurar la mayor cobertura de los programas trema violencia y para grupos que se encuentran en situacin de
de prevencin al interior de las comunidades. vulnerabilidad, previniendo su revictimizacin.
7.4 Garantizar la seguridad y los derechos de las personas lsbi- t $BQBDJUBS Z QSPGFTJPOBMJ[BS B MPT GVODJPOBSJPT QCMJDPT RVF
co, gay, bisexual y transexual (LGBT). entran en contacto directo con las vctimas y sus familias,
definiendo protocolos de atencin, cursos de accin y
t %FTBSSPMMBSMBMFHJTMBDJOQFSUJOFOUFZQPMUJDBTQCMJDBTRVF responsabilidades.
garanticen de forma efectiva el respeto de los derechos, li- t 7FMBSQPSMBBUFODJOFTQFDDBEFEFMJUPTDPNPMPTGFNJOJ-
bertades y seguridad de las personas LGBT. cidios, las violaciones, la trata de personas, el trfico de mi-
t "UFOEFS MBT TJUVBDJPOFT EF WVMOFSBCJMJEBE FTQFDDBT RVF grantes y la violencia intrafamiliar.
enfrentan las personas LGBT, con un nfasis en la prevencin t &KFDVUBSQSPHSBNBTEFQSPUFDDJOEJSJHJEPTBMBTWDUJNBTEF
y sancin efectiva de las acciones de discriminacin, estig- secuestro y extorsin y a sus familiares, que faciliten la de-
matizacin y violencia en su contra. nuncia de esos delitos.
9.1 Reducir la disponibilidad, venta, porte y uso de armas de 9.4 Reforzar los mecanismos de regulacin de consumo proble-
fuego a nivel local y nacional. mtico de alcohol.
t .FKPSBSFMTJTUFNBEFDPOUSPMEFMBWFOUBPFYQPSUBDJOEF
armas, tanto legal como ilegal, sobre todo desde Estados Coordinar las iniciativas de los diferentes actores internaciona-
Unidos hacia Amrica Latina. les y consolidar la arquitectura institucional para garantizar una
t 'PSUBMFDFSMBDPPQFSBDJOFOUSFMPT&TUBEPTZIBDFSFTGVFS[PT cooperacin internacional con impactos positivos y estables en
conjuntos para interrumpir el flujo ilcito de armas entre las la seguridad. Para garantizar el xito de las iniciativas interna-
fronteras y para impedir que las organizaciones criminales cionales, se requiere invertir en el fortalecimiento de las capaci-
tengan acceso a armamentos poderosos. dades de los pases receptores y establecer indicadores de xito
t 4VTDSJCJSZSBUJDBSFM5SBUBEP*OUFSOBDJPOBMTPCSFFMDPNFSDJP con un enfoque de seguridad ciudadana y derechos humanos.
de armas de la ONU.
t %BSMF QSJPSJEBE B MB SFTQVFTUB EF TBMVE QCMJDB BOUF FM 10.1 Impulsar la cooperacin Sur-Sur entre las instituciones de
consumo de drogas, mediante programas de prevencin, seguridad y justicia.
tratamiento, reduccin del dao y rehabilitacin de consu-
midores. t *OTUSVNFOUBSQSPHSBNBTEFDPPQFSBDJO4VS4VSQBSBFMGPS-
talecimiento de las instituciones nacionales de seguridad y
justicia.
INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 207
t "QPSUBS OBODJBNJFOUP Z NFDBOJTNPT UFDOPMHJDBNFOUF t $SFBSVO'PSP3FHJPOBMEF4FHVSJEBE$JVEBEBOBEF"NSJDB
10 innovadores a actores gubernamentales y no gubernamen- Latina y el Caribe, abierto a la participacin de los actores no
DIEZ RECOMENDACIONES PARA UNA AMRICA LATINA SEGURA
tales, para compartir informacin sobre prcticas exitosas en estatales, con el fin de identificar retos comunes, compartir
materia de prevencin, operaciones policiales, trabajo con- experiencias exitosas e identificar mecanismos de coopera-
junto entre fiscales y policas. cin.
t 5SBCBKBS
TPCSFMBCBTFEFMJOUFSDBNCJPEFFYQFSJFODJBT
FO t -PHSBS VOB NFKPS BSUJDVMBDJO EF MB BHFOEB EF TFHVSJEBE
mejorar la comparabilidad de los datos sobre seguridad a ciudadana con la agenda para el desarrollo, a partir de la
nivel regional y fortalecer los sistemas de transmisin de definicin de objetivos compartidos y de estrategias y metas
informacin entre gobiernos locales de la regin. complementarias, por ejemplo, dentro de la Agenda de De-
sarrollo Post-2015.
10.2 Apuntalar las estrategias de cooperacin para el fortaleci- t 5PNBS FO DVFOUB MPT JNQBDUPT EFM MMBNBEPiFGFDUP HMPCPw
miento de las capacidades institucionales a nivel local. para prevenir las externalidades que puedan generar las po-
lticas de seguridad de un pas o ciudad en otros de la regin.
t *ODFOUJWBSFMJOUFSDBNCJPEFFYQFSJFODJBT
MBUSBOTGFSFODJBEF t (FOFSBS Z GPSUBMFDFS NFDBOJTNPT SFHJPOBMFT QBSB FM JOUFS-
capacidades y el conocimiento prctico respecto de buenas cambio de informacin e inteligencia entre pases.
prcticas organizativas y de gestin en materia de seguri- t 'PNFOUBSMBDPPSEJOBDJOFGFDUJWBEFMBTPQFSBDJPOFTQPMJ-
dad. ciales en la regin, con especial nfasis en la desarticulacin
t *OWFSUJSFOFMGPSUBMFDJNJFOUPEFMBDBQBDJEBEUDOJDBZQPM- de las redes criminales transnacionales y sus redes de apoyo
tica que les permita a los gobiernos locales determinar sus a nivel local.
prioridades en materia de cooperacin internacional en se-
guridad, as como adaptar los diversos proyectos, programas
e intervenciones a los contextos nacionales. 10.4 Evaluar el impacto de la cooperacin internacional con base
t %JSJHJSEFNBOFSBQSJPSJUBSJBMPTFTGVFS[PTEFMBDPPQFSBDJO en criterios de reduccin de la violencia y fortalecimiento de las
internacional hacia los pases, jurisdicciones subnacionales y capacidades locales.
municipios con menores recursos y mayor debilidad institu-
cional. t %FTBSSPMMBSNFDBOJTNPTEFFWBMVBDJOEFJNQBDUPEFMBTFT-
t &TUBCMFDFSDPNPSFRVJTJUPQBSBMBDPODFTJOEFQSTUBNPTZ trategias de seguridad ciudadana que promueven los actores
donaciones en el mbito de la cooperacin internacional la internacionales a nivel local.
inclusin de una evaluacin de procesos e impacto del pro- t 1POFS FO NBSDIB QSPHSBNBT EF NPOJUPSFP RVF QFSNJUBO
yecto respectivo. medir los alcances de los programas impulsados a nivel lo-
cal, en aras de establecer el nivel de replicabilidad de cada
10.3 Trabajar en la construccin de una visin regional y global iniciativa.
para la seguridad ciudadana con un enfoque de desarrollo hu-
mano.
CAPTULO 1. SEGURIDAD CIUDADANA vctima de un delito, mientras que en 2009 9. Existen otras formas de violencia que, en
Y DESARROLLO HUMANO se haba registrado un 6.5%. Por su parte, algunos contextos, carecen tambin de una
los resultados de la Segunda Encuesta de tipificacin delictiva especfica, como es
1. El IDH registra los avances logrados en tres el caso de la violencia sexual y la violacin
Victimizacin 2012-2013 reflejaron en 16%
dimensiones: esperanza de vida al nacer, dentro del matrimonio o unin de hecho
de victimizacin, es decir una proporcin
aos de educacin e ingreso nacional bruto (MESECVI 2012, 97-99). No obstante, de
de al menos dos vctimas de delitos u
per cpita. acuerdo con la normativa internacional,
otras expresiones violentas por cada 10
2. El Informe de Desarrollo Humano de estas formas de violencia constituyen un
habitantes (Reporte de Victimizacin y
1994 fue el que introdujo el concepto delito y por tanto los Estados tienen la
Percepcin de Panam IPSOS-Observatorio
de seguridad desde el paradigma del obligacin de reconocerlas como tales.
de Seguridad Ciudadana CCIAP).
desarrollo humano. En Amrica Latina, el 10. El Informe de Desarrollo Humano de Costa
7. Conceptos tales como seguridad pblica,
Informe para Centroamrica (2009-2010) Rica (2005, 48) define la dimensin objetiva
seguridad democrtica, seguridad interna,
y el Informe del Caribe (2012) son los ms como el conjunto de hechos de violencia
seguridad nacional, seguridad humana,
recientes (Repblica Dominicana no form y despojo que afectan a las personas,
seguridad regional, seguridad global y
parte de stos, por lo que sus hallazgos no mientras que vincula la dimensin subjetiva
seguridad ciudadana, por mencionar slo
se aplican para dicho pas). Antes de stos, con la percepcin de inseguridad y con la
algunos, se refieren a la diversidad de
destacan los informes nacionales de Costa probabilidad atribuida [por una persona]
perspectivas desde las que se analiza la
Rica (2005) y Colombia (2003) y otros que, a la ocurrencia de hechos de violencia
seguridad (CIDH 2009, 6-10; Arriagada
sin tratar necesariamente la seguridad y despojo. Asimismo, se seala que la
y Godoy 2000, 112). Estos conceptos no
ciudadana como tema nico, constituyen percepcin de inseguridad puede derivar
son necesariamente excluyentes y sus
aportes importantes: Venezuela (1997, en sentimientos de temor, vulnerabilidad
definiciones no son estticas. El concepto
2001), Uruguay (1999), Guatemala (1998), y desconfianza tanto hacia otras personas
mismo de seguridad ciudadana puede
Colombia (1999) y Chile (1998). Para un como hacia las instituciones (53). El
remitir a definiciones distintas empleadas
listado no exhaustivo de los informes Informe Regional de Desarrollo Humano
por organismos internacionales o por
del PNUD vinculados con el tema de la del PNUD para Amrica Central (2010, 28)
actores a nivel local (acadmicos, tomadores
seguridad ciudadana en el mundo hasta seala que la (in)seguridad subjetiva se
de decisin, sociedad civil, medios de
2005, consltese el Informe Costa Rica refiere a la estimacin que cada quien
comunicacin) (Moser y Winton 2002, 38;
(2005, 34). hace sobre el grado de riesgo al que est
BID 2012; CIDH 2009, 9).
3. Amrica Latina tiene un IDH de 0.741, slo expuesta y advierte que sta difiere de los
8. El concepto de seguridad ciudadana
unos puntos detrs de la regin de Europa niveles de (in)seguridad objetiva o los
est asociado con la seguridad contra de
y Asia Central (con 0.771) y muy por encima niveles de violencia y delito reales que
amenazas de delito o violencia y es utilizado
de otras regiones en desarrollo como Asia estn presentes en una sociedad. De modo
para referirse a la seguridad ms importante
Oriental y el Pacfico (0.683), Estados rabes similar, el marco conceptual sobre seguridad
que es la de los individuos y los grupos
(0.652), Asia Meridional (0.558) y frica ciudadana propuesto por el BID (2012, 4)
sociales. (Informe de Desarrollo Humano
Subsahariana (0.475). seala que la violencia, el delito y el miedo
del Caribe 2012: 8). Seguridad ciudadana
4. stos son Per, Ecuador, Colombia al delito son tres dimensiones distintas de la
es la proteccin de ciertas opciones u
(desarrollo humano alto); Repblica seguridad. Respecto al miedo, el documento
oportunidades de todas las personas su
Dominicana, El Salvador, Bolivia, Paraguay, seala que aunque el impacto del miedo
vida, su integridad, su patrimonio contra
Honduras, Nicaragua, Guatemala (desarrollo no puede ser comparado con el dao que
un tipo especfico de riesgo (el delito) que
humano medio) (PNUD 2013, 157-158). causa la violencia, incluidos los delitos
altera en forma sbita y dolorosa la vida
5. De acuerdo con datos de UNODC (2011) los violentos,el miedo afecta negativamente
cotidiana de las vctimas. (Informe sobre
pases con menos de 10 homicidios por cada a individuos y comunidades y aumenta la
Desarrollo Humano para Amrica Central
100,000 habitantes son Argentina, Bolivia, percepcin de inseguridad en las personas.
2009-2010: 31). Por seguridad ciudadana
Chile, Costa Rica, Nicaragua, Per, Uruguay. 11. La idea de que la seguridad ciudadana
entenderemos, pues, la condicin personal,
6. En Panam, se ha presentado un aumento constituye un bien pblico se ha utilizado
objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de
sostenido en los niveles de victimizacin por diversos autores y es especialmente
violencia o despojo intencional por parte
en los ltimos cuatro aos. Para 2010, relevante para este informe. Vase Loader
de otros. (Informe Nacional de Desarrollo
se registr un 10.2% de victimizacin, y Walker (2006, 165-195) y Abello y Pearce
Humano para Costa Rica, 2005, 35)
es decir, uno de cada 10 panameos fue (2007).
INFORME REGIONAL DE DESARROLLO HUMANO 2013-2014 209
CAPTULO 2. DETRS DEL DELITO Y LA a uno mayor desigualdad. Un Gini de 1 de la relacin es de -0.24, significativo a un
VIOLENCIA significara que todo el ingreso estara nivel de confianza del 95%.
concentrado en el decil ms rico. 22. Estos ejercicios correspondientes a Mxico
16. La desigualdad, entendida como la fueron llevados a cabo con datos de ingreso
12. Menores de 25 aos en Honduras; entre los 7 de los mapas de pobreza elaborados
distribucin desigual de recursos
y 18 aos en El Salvador; entre los 12 y 29 en mediante la colaboracin entre el Banco
econmicos en la sociedad, es un argumento
Mxico; entre los 15 y 24 en Brasil, Bolivia, Mundial y el Consejo Nacional de Evaluacin
que se ha intentado utilizar para explicar el
Ecuador, Per y Repblica Dominicana y de la Poltica de Desarrollo Social de dicho
delito (Hagan y Peterson 1995; Braithwaite
entre los 15 y 25 en Guatemala. (CEPAL pas.
1979; Fajnzylber et al. 2002). En tal enfoque,
y Organizacin Iberoamericana de la 23. Este argumento se basa fundamentalmente
la privacin relativa de ciertas personas
Juventud 2004). Algunas leyes nacionales de en las teoras del control (Hirschi y
respecto a la posibilidad de adquirir los
juventud -como las de Costa Rica y Repblica Gottfredson 1990) aunque tambin las
bienes deseados explica la comisin de los
Dominicana- consideran jvenes a quienes comparten algunas teoras culturalistas
delitos.
tienen menos de 35 aos. Paralelamente, (Sutherland 1947) y de la desorganizacin
17. Hay cuestionamientos metodolgicos acerca
otras leyes nacionales -como la de Nicaragua, social (Sampson y Laub 1995). Para estas
de la validez de la medicin, ya que los NINis
entre otras- slo incluyen en la categora teoras, lo que disuade a una persona
no estaran reflejando contundentemente
jvenes a mayores de 18 aos. (especialmente los jvenes) a cometer
la incapacidad de encontrar empleo de
13. Algunas primeras teoras de la criminologa delitos y otras conductas antisociales o
jvenes que no estudian, sino solo una
enfocan la pobreza y la marginacin peligrosas es el autocontrol individual.
proporcin de los mismos (vase Martnez
como factores asociados a las actividades Este se expresa en la capacidad que tiene
Restrepo http://www.revistahumanum.
delictivas (Tarde 1907; Merton 1938; Shaw un sujeto para evaluar los riesgos que
org/blog/jovenes-desempleados-o-ninis-
y McKay 1942). Estas teoras argumentan produce una conducta ilcita y posponer la
que-son-ninis/).
que, dado que los delitos patrimoniales son gratificacin inmediata que produce ese
18. Ejercicio realizado con informacin sobre
un mecanismo ilegal para obtener rentas acto (por ejemplo usufructuar de un bien
homicidios de UNODC (2012) e informacin
rpidas, algunos individuos con aspiraciones robado).
sobre IDH del Informe sobre Desarrollo
de consumo que crecen en mbitos de 24. Este enfoque se ha trabajado
Humano del PNUD 2013.
pobreza y marginalidad son ms proclives particularmente en Estados Unidos. Vase
19. Elaboracin con base en datos del Centro
a incursionar en este tipo de delitos. Sin Commanor y Phillips (2002); Antecol y
Brasileiro de Estudios Latino-Americanos y
embargo, la evidencia de estudios basados Bedard (2007).
FLACSO Brasil (Mapa da Violencia 2013), y
en Estados Unidos acerca de la relacin entre 25. Este es el caso de Colombia (32), Guatemala
del PNUD, Fundacao Joao Pinheiro, e IPEA
la pobreza y el delito ha sido dbil (Tittle y (38), El Salvador (41.2) y Venezuela (50).
(Atlas do Desenvolvimento Humano no
Meier 1991), y para Amrica Latina, hay un 26. Vase http://www.eclac.cl/publicaciones/
Brasil 2013. El coeficiente de la relacin es
vaco de estudios empricos y comparativos. xml/7/45607/LCG2513b_1.pdf
de 2.4, significativo a un nivel de confianza
14. Estos programas tienen un doble objetivo. 27. El clima escolar indica el grado en el cual
del 95%.
En primer lugar, pretenden reducir la el estudiante se siente acogido en su
20. Elaboracin con base en datos del Instituto
pobreza actual por medio del pago de escuela y en el aula de clase. Este indicador
Nacional de Medicina Legal y Ciencias
subsidios en efectivo. En segundo lugar, propuesto por la UNESCO se basa en
Forenses, y de la Subdireccin de Promocin
se centran en el desarrollo del capital los sentimientos y estados de nimo que
Social y Calidad de Vida del Departamento
humano de los nios pobres mediante pagos despiertan diferentes situaciones del
Nacional de Planeacin de Colombia (ndice
condicionados al cumplimiento de una serie contexto educativo relacionados con sus
de pobreza multidimensional municipal.
de corresponsabilidades vinculadas con la compaeros y docentes. Adems, tiene en
El coeficiente de la relacin es de 964.5,
salud y la educacin. Las transferencias se cuenta aspectos relacionados con el agrado
significativo a un nivel de confianza del
entregan por lo general a las madres bajo el y la tranquilidad que siente el estudiante
95%.
supuesto de que las mujeres emplean ms cuando se encuentra en la escuela, el grado
21. Elaboracin con base en datos de la
dinero en bienes y servicios que benefician de pertenencia a la institucin y la relacin
Secretara de Gobernacin de los Estados
a los nios: alimentacin, educacin y salud con sus compaeros (UNESCO 2009).
Unidos Mexicanos (estadsticas de incidencia
(BID 2012) 28. Las encuestas de victimizacin permiten
delictiva del Secretariado Ejecutivo del
15. El coeficiente de Gini es un nmero entre 0 y dimensionar la magnitud del robo y de otros
Sistema Nacional de Seguridad Pblica),
1 que indica la desigualdad en la distribucin delitos, ya que se puede estimar la llamada
y del Consejo Nacional de Evaluacin de la
del ingreso; mientras ms cercano a cero cifra oculta, es decir, aquellos delitos que
Poltica de Desarrollo Social (medicin de la
menor desigualdad y entre ms cercano no se denuncian. Por ejemplo, en Chile,
pobreza 2010 por municipio. El coeficiente
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