BAULCORF, Pablo y CARDOZO, Nestor (2008) - Por Qu Comparar Pol Ticas P Blicas PDF

Pablo Bulcourf y Nelson D.
Cardozo 1
ISSN 1852-1517
POR QU COMPARAR POLTICAS PBLICAS?
Pablo A. Bulcourf y Nelson D. Cardozo

Documento de Trabajo # 3 - Octubre de 2008
Pablo A. Bulcourf
pablo_bulcourf@yahoo.com.ar
Docente e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad de
Buenos Aires.
Nelson D. Cardozo
nelson.cardozo@gmail.com
Docente de la Universidad de Buenos Aires e investigador de la Universidad Nacional
de Quilmes.
ISSN 1852-1517
2 Pablo Bulcourf y Nelson D. Cardozo
Resumen
El siguiente trabajo aborda el estudio de las polticas pblicas en perspectiva

comparada. Hace un pequeo recorrido tanto del surgimiento de las polticas pblicas
como campo disciplinario como del desarrollo de la poltica comparada en la segunda
posguerra. Tras explicitar metodolgicamente las preguntas que podran guiar este tipo
de trabajo, propone las variables cualitativas y cuantitativas que deben ser tenidas en
cuenta para el anlisis comparativo de las polticas pblicas.
Palabras Claves
Polticas Pblicas - Poltica Comparada - Estado - Mtodo Comparado
Abstract
The next paper addresses the study of public policy in comparative perspective. Makes a
short tour of both the emergence of public policy as a disciplinary field as the
development of comparative politics in the second postwar. After explaining the
methodological questions that might guide this type of work, proposes qualitative and
quantitative variables that must be taken into account for comparative analysis of public
policies.
Key Words
Public Policy - Comparative Politics - State - Comparative Method

Pablo Bulcourf y Nelson D. Cardozo 3
El poltico debe ser capaz de predecir lo

que va a pasar maana, el mes prximo y el aos que viene;
y de explicar despus por qu fue que no ocurri lo que l predijo
Winston Churchill
1. Introduccin
Para comenzar, vamos a mencionar que el enfoque comparado no es ninguna

novedad. En el estudio de los fenmenos polticos siempre se ha recurrido a la
estrategia comparada, aunque no fuera de manera sistemtica como se la conoce en la
actualidad. Es corriente asociar el estudio comparado al estudio de las instituciones,
sistemas de gobierno, sistemas electorales y procesos polticos. Desde Aristteles en
adelante, pasando por Maquiavelo, se asoci esta metodologa con los estudios
polticos, y especialmente al rea de la ciencia poltica que se consolid durante la
segunda posguerra con la comunidad politolgica norteamericana a la cabeza y su
posterior irradiacin a la Europa continental. La comparacin ha sido la principal fuente
de conocimientos y ratificacin de juicios y evaluaciones1.
As pues, podemos mencionar que durante el primer momento de los estudios
polticos o como menciona Bobbio ciencia poltica en sentido amplio los estudios
comparativos tienen un carcter normativo, que incluye las obras clsicas de Toms De
Aquino, el italiano Maquiavelo, Montesquieu hasta llegar a fines del siglo XIX con lo que
se llam institucionalismo clsico. En las primeras dcadas de nuestro siglo tambin
abundaron las obras comparativas de instituciones polticas y jurdicas2.
Hay dos procesos simultneos que nos interesan a los objetos de nuestro
trabajo: el surgimiento de la administracin pblica como campo disciplinar y el
desarrollo de la poltica comparada. Fue en la dcada del 50 con la segunda posguerra
que se produce la revolucin intelectual en estas dos reas3.
1
Como seala Gustado De Armas: El vnculo entre los intelectuales y el poder poltico constituye uno de
los asuntos ms longevos de la teora poltica, uno de los problemas que ms reflexiones y debates ha
logrado despertar entre los principales cultores de la disciplina. Desde la Repblica de Platn, donde se
consagra la utopa del estado gobernado por el filsofo-rey, pasando por el astuto consejero del Prncipe de
Maquiavelo, hasta el cientfico asptico de Weber o el intelectual orgnico de Gramsci, la ciencia poltica y
la teora han intentado dar cuanta de las formas que asume la relacin entre los productores de ideas y los
decisores. (De Armas 2000, 85)
2
Ya en 1896 Abbot Lawrence Lowell publica en los EE.UU. Governmets and Parties in Continental Europe
y James Bryce en 1921 Modern Democracies en el Reino Unido (Pinto 1997).
3
Esta revolucin dentro de la ciencia poltica intentara convertir a los estudios polticos en una verdadera
ciencia orientada por los logros y la precisin de las ciencias naturales. Se trat tanto de un profundo
cambio ontolgico en la bsqueda de una teora general de la poltica guiada por los estudios de David
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Entre los primeros que manifiestan su preocupacin por el nuevo enfoque se

encuentra Harold Lasswell quien reclamaba la reorientacin de la ciencia poltica hacia
las polticas pblicas. En la dcada del 50, Lasswell y otros investigadores respondieron
con un conductismo de segunda generacin al que denominaron "ciencias de las
polticas pblicas" (policy sciences), poniendo un nfasis mayor sobre las cuestiones de
las polticas, intentando que en la atencin de los problemas y sus soluciones no se
perdiera el anlisis cientfico.
En este trabajo intentamos hacer un llamado a la importancia de integrar tanto
los aportes de la poltica comparada como rea dentro de la ciencia poltica con los
estudios de polticas pblicas, los que por otro lado son un espacio interdisciplinario que
estructura varias dimensiones4. Por otro lado las organizaciones como tales nos ofrecen
una oportunidad poco comn en materia de nuevas estrategias tericas y
metodolgicas dentro de un espectro de visiones diametralrmente opuestas. Nuestra
propuesta intenta integrar las visiones centradas en los actores con aquellas que lo
hacen en las estructuras, bajo lo que comnmente se denominan teoras de la
agencia social o de la estructuracin5. Los aportes de esta tradicin gestada a partir
de la crisis de los grandes paradigmas de las ciencias sociales hacia fines de la dcada
de los 60 y durante los aos subsiguientes no han sido incorporados fuertemente en los
estudios centrales de ciencia poltica y en la poltica comparada, creemos que su
capacidad analtica y reflexiva es sumamente importante y necesaria6.
Easton, David Apter, Karl Deustch, Robert Dahl y Gabriel Almond como tambin en los planos
epistemolgico y metodolgico orientados por las corrientes del neopositivismo lgico y del racionalismo
crtico. Esto permitir orientarse hacia la construccin de una teora emprica de la poltica y los enfoques
comparados sern los que permitirn este fundamento elaborando estrategias para la corroboracin de
hiptesis (Bulcourf y Vazquez 2004).
4
Nuestra concepcin de las ciencias sociales coincide con Anthony Giddens al sealar: El deseo de
establecer una ciencia natural de la sociedad poseedora de la misma especie de estructura lgica y que
persiga los mismos logros que las ciencias de la naturaleza probablemente subsista, en el mundo de habla
inglesa por lo menos, como el punto de vista dominante. Por supuesto, muchos de los que aceptan este
criterio han abandonado, por varias razones, la creencia de que las ciencias sociales podrn igualar en el
futuro cercano la precisin y el alcance explicativo de las naturales, aun de las menos avanzadas. Sin
embargo, es bastante comn cierto anhelo de que aparezca un ewton de las ciencias sociales, aun cuando
hoy probablemente son muchos ms los escpticos que quienes siguen acariciando esa esperanza.
Aquellos que todava se aferran a la esperanza de la llegada de un Newton no solamente aguardan un tren
que no arribar, sino que se equivocaron totalmente de estacin (Giddens 1987:15)
5
La produccin y reproduccin de la sociedad ha de ser considerada como una realizacin diestra por
parte de sus miembros, no como una mera serie mecnica de procesos. Sin embargo, destacar esto no
significa, decididamente, afirmar que los actores tengan plena conciencia de lo que estas destrezas son, o
de cmo se las arreglan para ejercerlas; ni que las formas de vida social se entiendan adecuadamente
como los resultados intencionales de una accin (). El dominio del obrar humano es limitado. Los
hombres producen la sociedad, pero lo hacen como actores histricamente situados, no bajo condiciones
de su propia eleccin (Giddens 1997: 192-193)
6
Marcelo Sain sostiene: Uno de los aspectos ms importante del obrar humano es el hecho de que est
siempre histricamente condicionado en tanto que los actores producen y reproducen la sociedad situados
Por otro lado no queremos dejar de lado el carcter eminentemente poltico de

todo conocimiento sobre los hombres, sus acciones y consecuencias; ms aun
tratndose de las ciencias sociales. En caso concreto de los estudios de polticas, su
constante utilizacin en la propia toma de decisiones e implementacin de las mismas
nos obliga a tener una mirada sumamente reflexiva y crtica sobre nuestra propia
prctica profesional. Cierta tica de la responsabilidad cae sobre todo aquel que
produce un conocimiento cuya aplicacin puede modificar la vida de sus pares y la
propia.
2. Las polticas pblicas entran en escena
En un estudio editado en 1951, Harold Lasswell, parte de la preocupacin de

cmo utilizar los recursos intelectuales con la "ms sabia economa". En esa direccin
sostiene que se ha desarrollado una mayor conciencia en el sentido de que el proceso
de la poltica requiere de estudios con derecho propio, fundamentalmente con la
esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones7.
La orientacin hacia las polticas (policy orientation) tiene un doble proceso, por
una parte se ocupa del "proceso de las polticas", es decir de la formacin y ejecucin
de las polticas utilizando los mtodos de las ciencias sociales y de la psicologa. Pero,
adems el "proceso de las polticas" se ocupa de las necesidades de inteligencia de
este proceso con el objetivo de mejorar el contenido concreto de la informacin y de la
interpretacin disponible para los creadores de la poltica; por consiguiente rebasa las
fronteras de las ciencias sociales y la psicologa.
Vale decir, que esta visin de Lasswell es una clara apuesta a generar un
conocimiento de corte prctico, que desde nuestra postura es cada vez ms necesario
en un campo espacio-temporal cuyas condiciones no son el resultado directo inmediato de ese obrar ni son
una consecuencia de su eleccin racional en el transcurrir de sus vidas. Las imposiciones sociales,
materiales e institucionales de toda sociedad o de los distintos sectores o sistemas de interaccin que la
componen, sumadas a la variedad de actividades que los actores pueden realizar con competencia,
condicionan en algn sentido el espectro de alternativas de actividades y de acciones sociales y polticas
posibles de ser desarrolladas, abriendo apenas un cierto conjunto de opciones accesibles al ejercicio del
obrar en una determinada circunstancia espacio-temporal (Sain 2007: 93).
7
A pesar de que gran parte de las interpretaciones sobre el desarrollo de la ciencia poltica en los EE.UU.
no hacen hincapi en la estrecha relacin entre la actividad universitaria y los requerimientos del propio
Estado y la sociedad; ya en la dcada de los aos 30 el mismo Lasswell desarrollaba enfoques de
comunicacin poltica y el estudio de las preferencias electorales. Con el advenimiento de las II Guerra
Mundial l y su equipo se abocaron en el Departamento de Estado al estudio de la propaganda y el discurso
poltico. Es con la instauracin definitiva de las polticas del denominado Estado de Bienestar y con la
necesidad de reconstruccin posterior a la Guerra que Laswell va a realizar este llamado hacia la
centralidad de las poltica pblicas y a la importancia que sta orientacin ofrece para mejorar la calidad de
vida de los ciudadanos (Almond 1999 Bulcourf y Vazquez 2004).
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en sociedad como las latinoamericanas en donde los contextos de crecientes problemas

hacen precisa una intervencin estatal con una adecuada visin y conocimiento de los
problemas. Las cuestiones como la exclusin social, los niveles de pobreza, el acceso
de a la salud, a la educacin en amplios sectores de la poblacin no pueden estar
ajenos en la reflexin y en la bsqueda de conocimiento por parte de los cientficos
sociales. El compromiso en la resolucin de los problemas sociales debe ser una de las
funciones primordial de las ciencias sociales, que la debe diferenciar de otro tipo de
conocimiento con preocupaciones ms especulativas o normativas. Como sostiene
Lasswell el cientfico contemporneo de las polticas pblicas se ve a s mismo como
un integrador entre conocimiento y accin, por lo tanto, como un especialista en suscitar
y dar efecto a toda la racionalidad de la que los individuos y las colectividades son
capaces en cualquier momento. Es un mediador entre aquellos que se especializan en
reas especficas del conocimiento y aquellos que establecen los compromisos en la
vida pblica y privada () lugar indispensable del integrador, mediador y mensajero.
(Lasswell 1970:13). El compromiso de los especialistas en polticas pblicas, debe
superar visiones negativas que asocian los aportes al estudio, diseo, implementacin y
evaluacin de polticas pblicas con valoraciones negativas del rol de los estudiosos de
las policy sciences por considerarlas tecncrticas, reclamando un espacio ms terico
y filosfico para las ciencias sociales, alejado de la praxis y la intervencin en la poltica
pblica. La respuesta a ello, es que toda generacin de conocimiento es una toma de
posicin poltica, fuere de corte terico-filosfico o de carcter emprico. No puede haber
ciencia social eximida prescripcin normativa alguna. Hacer ciencia social es siempre
una toma de posicin. Esta es la postura de Lasswell.
El enfoque de las polticas pblicas se centraba en la planificacin como razn
de ser del estudio sistemtico en el hecho de realizar una buena programacin de las
polticas. No debemos escindir esta postura, que juzgada desde el desarrollo
contemporneo de los estudios de las polticas pblicas puede ser objetable desde
diversos puntos, del contexto sociopoltico e ideolgico. En esta lnea de
argumentacin, fue fundamental el rol que tuvo la planificacin como elemento central
por parte de los Estados nacionales en la segunda posguerra, en lo que se conoci
como el Estado Keynesiano de Bienestar (EKB). Esta nueva fase histrica del Estado
capitalista se corresponde con el nuevo ciclo de acumulacin capitalista a escala
mundial. Buena parte de la literatura econmica y poltica establece dos grandes ciclos
separados por el perodo de crisis. As la etapa de capitalismo de laissez-faire se
expresara en Estado Liberal, el perodo de crisis y recomposicin, con guerras

antiimperialistas y crisis mundiales estara en correspondencia con la etapa de crisis del
estado liberal e inicio de las experiencias intervencionistas, y la etapa de capitalismo
tardo o fordismo se ligara al Estado interventor benefactor keynesiano. (Thwaites Rey
1999: 4)
En un primer momento, la faceta keynesiana, consisti en el rol de Estado como
planificador de la actividad econmica y agente del crecimiento, a partir una respuesta a
las crisis del capitalismo clsico. Esto es lo que se conoce como las polticas
econmicas anticclicas. Vale decir que este rol del Estado, no tuvo una sistematizacin
terica hasta que John Maynard Keynes public en 1936 su Teora general de la
ocupacin, el inters y el dinero, el cual es probablemente el libro que ms influy en la
discusin econmica de los pases occidentales entre las dcadas del 30 y del 50. Sin
embargo, las primeras respuestas a la crisis que dio el gobierno norteamericano con el
New Deal de Roosvelt, carecieron de este marco terico que lleg aos despus. As
como en la Revolucin de 1848, pareci ser como menciona Hobsbawn una Primavera
de los Pueblos pero que fracas porque el Manifiesto Comunista no lleg a tiempo para
adoctrinar a los obreros, lo que ocurri con la respuesta a la Gran Depresin, fue todo lo
contrario: lleg la solucin (no revolucionaria) antes que su sistematizacin. As mismo,
este rol del Estado como planificador tambin ocurri en la periferia. Como seala Daz
(1988) la crisis del centro indujo a la experimentacin con polticas econmicas en la
Periferia; al igual que en el Centro, no todas las innovaciones eran atractivas.
Abundaron los ejemplos extranjeros audaces: el New Deal en los Estados Unidos, el
fascismo en Italia y ms tarde en Alemania y Espaa y el socialismo radical de Unin
Sovitica. Abundaban menos ejemplos de un mantenimiento afortunado de la antigua
ortodoxia. (Daz 1988: 67). As entonces, la versin keynesiana en los pases centrales,
o el modelo de sustitucin de importaciones en Amrica Latina, fue la cristalizacin de
este nuevo rol de Estado como planificador de la inversin y el ahorro.
A su vez, la faceta de Estado de Bienestar, en los pases centrales, y los
Estados Benefactores o populistas de la segunda posguerra, fueron los que se
centraron en las concesiones del capital hacia el trabajo que redundaron en mejoras de
las condiciones de vida de los ciudadanos de los pases capitalistas con la finalidad de
ampliar el margen de ciudadana. Vislumbrado en la Alemania de Bismarck con los
primeros sistemas previsionales, durante la segunda posguerra el enfrentamiento
ideolgico capitalismo-comunismo, oriente-occidente, hizo preciso que se diera un
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marco de legitimidad e igualdad social al sistema capitalista. Como menciona Isuani

(1991), el Estado de Bienestar consiste en un conjunto de instituciones pblicas
supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la fuerza de trabajo o de la
poblacin en su conjunto y a reducir las diferencias sociales ocasionadas por el
funcionamiento del mercado. Ellas operan en el terreno de la distribucin del ingreso
mediante transferencias monetarias (pensiones, prestaciones por desempleo o
asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a los productos de consumo bsicos),
previsin de bienes (programas de complementacin alimentaria) y prestacin de
servicios (educacin y salud). El establecimiento de regulacin protectora de las
condiciones de trabajo (higiene en fbricas), del medio ambiente o de la calidad de
bienes y servicios, es finalmente otro instrumento. (Isuani 1991: 11).
El EKB, por consiguiente, requiri una creciente intervencin del Estado, que a
su vez precis incrementar su capacidad de respuesta a las demandas que estimulaba.
El crecimiento de las policy sciences fue fundamental para el desarrollo de este nuevo
tipo de Estado, ya que todo lo mencionado ms arriba, tanto en la arista de intervencin
macroeconmica y estado empresario, y en las nuevas funciones como garante del
bienestar, requiri la planificacin de polticas pblicas y burocracias capaces de
implementarlas. Los ejemplos empricos de lo mencionado fue la faranica empresa de
reconstruccin europea que encar el Plan Marshall, y en Amrica Latina, los
proyectos industrialistas de Vargas y Pern (y ms tarde el desarrollismo de Kubitschek
de Oliveira y Frondizi) que representaron una ampliacin de las fronteras de la poltica
pblica como elemento transformador de la sociedad, asentada en el pilar de la
organizacin centralizada por parte del Estado.
3. La poltica comparada y su mtodo
Paralelamente, fue en la dcada de los cincuenta cuando se produjo una

verdadera revolucin intelectual en el campo de la Poltica Comparada. A ella vamos a
referirnos con mayor detalle porque all se origina lo que hoy entendemos por enfoque
comparativista.
Desde la aparicin de los trabajos de Robert Dahl, Samuel Huntington, David
Apter, Almond y Powell (1978) sobre la materia, el enfoque de poltica comparada
puede ser considerado bajo dos aspectos complementarios: como campo y como
mtodo. En alguna medida, se trata de responder a dos preguntas clsicas: qu cosa
comparar? y cmo comparar? El enfoque comparado como campo es el conjunto de

las observaciones y estudios realizados por los politlogos sobre fenmenos similares
en muchos pases (o por extensin, en diferentes regiones de un mismo pas). Abarca
desde la simple compilacin de "inventarios paralelos" de datos relativos a dos o ms
pases, hasta el establecimiento de mbitos de validez de las generalizaciones referidas
a conjuntos de fenmenos polticos, sobre la base de efectuar comparaciones entre
pases o entre regiones de los mismos con diferencias de rgimen poltico.
El enfoque comparativo como mtodo significa la utilizacin de un mtodo de
control -la comparacin- en la corroboracin emprica de las hiptesis, generalizaciones
o teoras. Se trata, en definitiva, de un procedimiento de confrontacin emprica de los
conceptos. La comparacin como mtodo es, pues, un aporte a la controlabilidad
emprica de los fenmenos polticos. En ciencias sociales hay cuatro procedimientos
bsicos de control: experimental, estadstico, comparativo e histrico. El mtodo
comparativo es el procedimiento al que la Ciencia Poltica puede ms fcilmente
recurrir. La experimentacin sera lo ideal pero no es casi nunca posible, y no slo por
motivos ticos: solo podra darse en muy pocos casos, en los que las variables resulten
manipulables y las condiciones generales estn bajo control. En el caso de las polticas
pblicas es muy difcil realizar experimentos, adems de por dems costoso. Una
variante del mtodo experimental que se utiliza frecuentemente es la prueba piloto, en
donde se implementa virtualmente o en formal real- una determinada poltica pblica.
La manera virtual de implementacin de polticas pblicas son simulaciones de una
determinada situacin controlando las variables. El caso concreto en donde se aplic
esto fue La Prueba Piloto Voto Electrnico 2005, en donde se hizo que votantes reales
experimentasen cuatro dispositivos de votacin electrnica en la Ciudad de Buenos
Aires, y a partir de all se extrajeron las conclusiones. El otro modo de experimentacin
en polticas pblicas son los programas piloto que son la implementacin de una
poltica pblica en un mbito o sobre una poblacin ms acotados que la que resultara
del proceso de implementacin. Los problemas que atraviesan este tipo de estudios son
las consideraciones ticas, allende que dejan muchas variables de lado, como ser la
heterogeneidad de la clientela, el problema de la escala, los factores polticos a la hora
de la toma de decisiones, etc.
El procedimiento estadstico tambin es poco aplicable, por la frecuente falta de
cuantificacin de las variables y la escasez de casos analizables. En polticas pblicas
es muy difcil llegar a cuantificar determinadas variables. Sin embargo estas lneas de
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investigacin han dado lugar a ciertos avances, pero siempre chocan con la
problemtica que acarrean un costossimo relevamiento, siempre incompleto, y en caso
de basarnos en fuentes secundarias la diferencia e incongruencias entre sistemas de
cuentas nacionales, estadsticas y dems, dificultan mucho la comparacin, sobre todo
entre Estados nacionales. Por lo dicho, este mtodo solamente sera fructfero bajo
mediciones estadsticas unificadas que usualmente se dan dentro de un pas, con lo
cual sera fecundo a la hora de comparar polticas pblicas a nivel subnacional, pero al
encarar una indagacin entre estados, la cuestin se complejiza en demasa. A esto se
suma que realizar un verdadero estudio estadstico implicara relevar un gran nmero de
casos, muchas veces correspondientes a realidades socio-demogrficas, polticas y
econmicas muy dispares, en donde intervienen mltiples variables, con lo cual lo
extrapolable de las conclusiones debe resguardar siempre la tcnica de sistemas
similares o sistemas diferentes.
El mtodo histrico, finalmente, es congruente con la investigacin en poltica
pblica en su momento "nomottico" o de generalizacin, pero no lo es en su momento
"ideogrfico" o de restauracin de la individualidad del hecho. El procedimiento
comparativo queda, pues, como el ms adecuado, en la mayora de los casos, para la
ciencia poltica.
En ciencia poltica cuando hablamos de mtodo comparado, se entiende que
estamos ante un problema que no se puede resolver por la va estadstica (Sartori
1984: 262). Como se dijo anteriormente, la produccin del conocimiento cientfico
siempre implica una indagacin, o en un estado ms avanzado del sometimiento de
relaciones causales entre variables a la realidad concreta. Este momento, es en donde
el mtodo comparado realiza el puente entre los conceptos y la realidad concreta. Se
trata, en definitiva, de un procedimiento de confrontacin emprica de los conceptos.
Como sostiene Borsotti (2007) en una investigacin lo central es el problema de
conocimiento que se plantea y la aplicacin o bsqueda de procedimientos que
conduzcan a da una respuesta verosmil demostrable intersubjetivamente. (Borsotti
2007: 27). Esta intersubjetividad, en el conocimiento cientfico se logra a travs del
mtodo. Todo conocimiento cientfico asienta su validez en la comprobabilidad
intersubjetiva de las aseveraciones a las que lleg tras el recorrido de constrastacin
emprica. El carcter pblico y la correcta explicitacin de las herramientas
metodolgicas son el pilar en el cual se asienta esta legitimidad del conocimiento que le
asigna la comunidad. El uso de estrategias que aseguren que si otros individuos
recorriesen el mismo camino, aplicando los mismos pasos en el proceso de

construccin del conocimiento emprico, debera dar los mismos resultados a los que
lleg ese investigador que nos est comunicando sus hallazgos.
Refirindonos a las polticas pblicas comparadas, lo importante es que hay
varias dimensiones de estudio para abordar el estudio de las polticas comparadas.
Estas dimensiones se relacionan con el proceso o ciclo de las polticas pblicas. Desde
una perspectiva sistmica, las polticas pblicas atraviesan una dimensin temporal que
permite ver al estado en movimiento.
A la pregunta de por qu comparar, la respuesta es que es el menos
satisfactorio de los mtodos de control accesibles, entendmonos, para la ciencia
poltica, y sobre todo para el politlogo impregnado de problemas de microanlisis
(Sartori 1981: 267). Adems, el estudio de las polticas pblicas desde este enfoque
ejercita el anlisis de polticas y procesos de gestin utilizando la comparacin como
mtodo de control de resultados; se fortalece la capacidad analtica para evaluar
experiencias de polticas en varios niveles geogrficos: regional, nacional y subnacional,
e incluso entre periodos histricos. Por ltimo se incorporan elementos histricos,
polticos, econmicos y sociales para comprender los diferentes tipos de evolucin de
las polticas pblicas, as como los rasgos que en distintos contextos presentan los
cambios en el rol de las organizaciones y del servidor pblico.
Las polticas pblicas comparadas, para Grau (2002) son un campo de estudio
que va ms all de la observacin de similitudes y diferencias entre polticas sino que el
anlisis comparado de las polticas publicas puede entenderse como una perspectiva de
anlisis propia que pretende explicar tales similitudes y diferencias observadas; es decir
pretende buscar variables explicativas que den cuentas de las diferencias entre polticas
pblicas similares. (Grau 2002: 3). Segn esta lnea, el nico tipo de investigacin es
la explicativa basada en la comparacin como estrategia de corroboracin de la
hiptesis. En la comparacin como mtodo, se buscan explicaciones causales a los
fenmenos poltico-sociales, partiendo de hiptesis previas que se sealan diferentes
variables consideradas relevantes para estudiar el fenmeno en cuestin para intentar
explicar las diferencias y similitudes a partir del uso de tcnicas estadsticas
(cuantitativas) y tcnicas cualitativas (anlisis del terrero a partir de estudios de casos).
Segn Parsons (2008) las polticas pblicas comparadas son un mtodo de estudio de
las polticas pblicas mediante la adopcin de un enfoque comparativo del proceso de
las polticas pblicas, as como de sus resultados e impacto. (Parsons 2008: 74).
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4. Qu comparar?
En mbito de la poltica comparada el primer escollo que se nos presenta es el

problema de querer "comparar lo incomparable", consciente o inconscientemente.
Urbani enumera algunas pautas de procedimiento para allanar esos inconvenientes:
- comenzar con una buena clasificacin, para asegurar el orden y la
homogeneidad de los fenmenos; -usar conceptos "capaces de viajar" (aplicables en
distintos pases) y a la vez buenos colectores de hechos. Bajo este anlisis, lo central es
la definicin de los conceptos y lograr un equilibrio entre intensin cantidad de
atributos- y extensin,-cantidad de casos que se ajustan a la clasificacin extensional- a
la hora de iniciar la investigacin. Se trata de lograr un buen equilibrio entre
requerimientos opuestos: generalidad y relevancia emprica. Lo dicho, consiste en evitar
conceptos tan amplios que sean inespecficos, o tan especficos que impidan comparar
pases diferentes; -tomar muy en cuenta la incidencia de los contextos socio-polticos de
los pases sobre los fenmenos comparados;
- usar del modo ms racional y productivo todas las tcnicas de investigacin
conocidas.
Las perspectivas de aplicacin de la poltica comparada al estudio de las
polticas pblicas son muy prometedoras: este enfoque que aumenta el grado de validez
de los conocimientos y proporciona nuevas hiptesis. As mismo, estimula la capacidad
de aprender de los dems y aminora los peligros de implementar a ciegas. Todos los
campos especializados de la ciencia poltica son plausibles de ser abordados con el
mtodo comparado, y la poltica pblica comparada se nos presenta como una
subrrama de la poltica comparada y de las policies sciences. Es posible una doble
entrada: por un lado el estudio de procesos de polticas pblicas en diferentes casos
(nacionales, regionales o subnacionales) o la comparacin de polticas sectoriales de
forma diacrnica.
Por supuesto, es un enfoque que no est exento de objeciones, que van desde
la inmadurez metodolgica, que no puede negarse pero que slo se puede superar por
medio de la aplicacin, hasta el consabido argumento de que toda comparacin es vana
porque los fenmenos son irrepetibles. A esto puede contestarse que la "unicidad" de
un fenmeno slo puede comprobarse de manera seria por comparacin, y que sta,
las ms de las veces, revela la existencia en el fenmeno de aspectos irreductiblemente
propios (que efectivamente no son comparables) y de aspectos comunes, respecto de
los cuales la comparacin hace posible un mejor conocimiento y ubicacin en relacin

con otros fenmenos similares.
Finalmente, no podemos dejar de eludir una de las primeras cuestiones
metodolgicas con respecto a la delimitacin del objeto de estudio en el marco de las
polticas pblicas comparadas. Segn Borsotti (2007) el proceso de construccin de un
objeto implica el derrotero trazado desde lo que se conoce como una situacin
problemtica, a un correcto planteo en trminos tericos de la pregunta de
investigacin. Una situacin problemtica es un estado de cosas que desde las
concepciones normativas y la axiologa del investigador es no deseable, y por ello es
objeto de indagacin, con la finalidad de aportar conocimiento de base emprica
tendiente a explicarlo. En el proceso de construccin de un objeto de estudio se recurre
a un criterio de seleccin, se tienen en cuenta ciertas perspectivas tericas, supuestos,
elementos y se desechan otros (Borsotti 2007: 48).
El primer paso es determinar la propiedad a estudiar, es decir, el qu de la
pregunta de investigacin. Como sostiene Muller (2006) en la construccin del objeto
sobre las polticas pblicas hay tres grandes ncleos de preguntas que orientan las
preguntas de investigacin. Segn este autor hay un primer objeto que se relaciona con
la gnesis de las polticas pblicas, es decir cmo nacen y se transforman las polticas
pblicas? En este tipo de campo de investigacin tiene un rol primordial la ciencia
poltica. Un ejemplo de un estudio de este tipo es el clsico trabajo de Alonso (1998)
sobre la reforma previsional del ao 1994, el cual investiga las sucesivas tomas de
posicin de los actores movilizados en torno a la cuestin, y como ello determin un tipo
de sistema previsional.
El segundo tipo de pregunta que definen al objeto de estudio de la burocracia y
la administracin pblica intentando ver como funciona el aparato estatal hacia el
interior, lo que este autor denomina la caja negra de la poltica pblica. Este tipo de
estudios se asienta en la teora de la burocracia, la sociologa de las organizaciones y el
derecho administrativo, y se focaliza en saber cmo en funcin de cules estrategias
van a posicionarse los actores administrativos (direcciones, ministerios, cuerpos de
funcionarios pblicos) implicados en la elaboracin y puesta en marcha de la poltica
pblica (Muller 2006: 126). En esta lnea de investigacin la excelente obra de Yates
(1985) Anlisis de la burocracia, encar un estudio sistemtico de la administracin
pblica norteamericana, focalizndose en la eficiencia, la democracia, la poltica, las
acciones de los dirigentes y la propia accin de los burcratas y sus efectos.
ISSN 1852-1517
El tercer tipo de estudio, indaga acerca de los impactos de las polticas pblicas
en la sociedad, preguntndose en qu medida la implementacin de una determinada
pblica a modificado el tejido social que buscaba afectar. Los impactos, las
investigaciones evaluativos han tenido su campo ms fecundo en la economa y el
trabajo social, porque cuentan con herramientas metodlogicas ms slidas para
sistematizar los impactos de una intervencin estatal en una determinada poblacin. El
trabajo de los efectos de la poltica inclusin previsional realizado por DElia (2008) se
centra en la mejora que produjo en la distribucin del ingreso en los adultos mayores las
transferencias producto de la moratoria previsional en la Argentina, a partir del estudio
de esas dos variables con una estrategia cuantitativa.
Hay dos dimensiones para comparar los impactos de los procesos de
implementacin de las polticas pblicas. Ver qu actores de movilizan en torno a los
efectos que produjo una poltica pblicas, por un lado; y por el otro, ver se la
implementacin de la poltica pblica resolvi la cuestin para la cual fue formulada.
Desde el primer enfoque, en una perspectiva sistmica implica una
retroalimentacin del ciclo de las polticas pblicas. Son siempre el punto de partida
para el proceso de formulacin de nuevas polticas pblicas o de reformulacin de una
poltica pblica existente. En esta lnea de investigacin, el estudio comparado de
Oszlak (1991) de cuatro polticas pblicas muestra como repercuten las polticas
pblicas y determinan movilizaciones y tomas de posicin de los actores involucrados.
As mismo, la evaluacin de una poltica pblica puede verse a la luz de factores de
desempeo que se consideran crticos para cumplir con su "misin", en los trminos de
la "visin" que se haya adoptado para lograr tal misin, en clave de sociologa de las
organizaciones.Consiste en la utilizacin de mtodos de investigacin de las ciencias
sociales y de las normas de auditora gubernamental, para verificar y evaluar los
resultados y costos de las polticas pblicas. Adems, sus recursos fundamentales son
la medicin de los resultados de las polticas pblicas comparadas contra las
declaraciones implcitas o explcitas de los objetivos de las polticas pblicas y de los
medios para su implementacin; as como el anlisis de los procesos operacionales
para evaluar qu tan bien estn operando los programas pblicos. En una metodologa
comparada implica contrastar los indicadores de gestin de una organizacin de
diferentes organismos o del mismo organismo en diferentes momentos. En esta parte
del ciclo de las polticas pblicas, dado que se han puesto en marcha recursos, y han
sido generado productos a travs de ciertos insumos, es posible cuantificar dichos

resultados de manera ms concreta que en las etapas anteriores
La auditora de desempeo es una evaluacin de la eficacia la poltica pblica,
midindola por resultados con indicadores estratgicos y de impacto; de la eficiencia,
midindola por la fidelidad de la operacin al diseo del programa, con indicadores de
gestin y comparndolos con las mejores prcticas gubernamentales; de economa,
midindola por el costo de la poltica pblica contra los resultados. Adems, la auditora
de desempeo comprueba el impacto de las polticas pblicas sobre la poblacin
objetivo a travs de indicadores de calidad, por lo que valora el grado de satisfaccin
ciudadana por la implementacin de aqullas. Finalmente, analiza el comportamiento de
los actores, tanto de las instituciones encargadas de poner en prctica la poltica pblica
como de los operadores. La auditora de desempeo es una evaluacin de la eficacia
del una organizacin pblica, midindola por resultados con indicadores estratgicos y
de impacto; de la eficiencia, midindola por la fidelidad de la operacin al diseo del
programa, con indicadores de gestin y comparndolos con las mejores prcticas
gubernamentales; de economa, midindola por el costo de la poltica pblica contra los
resultados.
Finalmente, analiza el comportamiento de los actores, tanto de las instituciones
encargadas de poner en prctica la poltica pblica como de los operadores. Los efectos
de la accin gubernamental, aun cuando sea bien diseada y efectivamente
implementada, pueden no coincidir con las expectativas de los interesados. Por lo tanto,
las polticas pblicas deben tener una clara orientacin hacia el cliente-ciudadano, lo
que implica tomar en cuenta sus puntos de vista a travs de la consulta.
El enfoque orientado a resultados trata principalmente de cuestiones como cul
es el desempeo obtenido o qu resultados se han logrado? o se han cumplido los
requisitos o los objetivos? En este enfoque se estudia el desempeo (referente a la
economa, la eficiencia y la eficacia) y se relacionan los hallazgos detectados con las
normas establecidas (metas, objetivos, reglamentaciones, etc.) o los criterios de
auditora (normas pertinentes, razonables y alcanzables que se emplean para
determinar si un programa cumple o supera las expectativas). Un estudio comparativo
bajo esta El enfoque orientado a problemas, en cambio, se trata primordialmente de la
verificacin y el anlisis de problemas, por lo general sin hacer referencia a criterios de
auditora definidos con anterioridad. En este enfoque, las deficiencias y los problemas -o
como mnimo, los indicios de problemas- son el punto de arranque de una auditora, no
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la conclusin. Una de las tareas principales de la auditora consiste en verificar la

existencia de los problemas sealados y analizar sus causas desde distintas
perspectivas (problemas relacionados con la economa, la eficiencia y la eficacia en
empresas o programas del sector pblico). Trata interrogantes de este tipo: los
problemas constatados existen realmente y, en tal caso, cmo pueden entenderse y
cul es su causa?. Se formulan y se comprueban hiptesis sobre las causas y las
consecuencias.
En el siguiente diagrama se sistematiza las posturas anteriormente

mencionadas:
Diagrama 1: Aproximaciones al estudio de las polticas pblicas
Investigaciones sobre la gnesis de las Investigaciones sobre los impactos de

polticas pblicas las polticas pblicas
v.i. 1 v.d. 1
v.i. 2 v.d v.i v.d. 2
v.i. 3 v.d. 3
v.i. 4 v.d. 4
Fuente: Oszlak, Oscar (2008)
En el siguiente cuadro aparecen sistematizados la primera y tercera postura

sobre los estudios de las polticas pblicas. En el primer caso se ven los actores
intervinientes en el proceso de formulacin e implementacin que son considerados
como la variable independiente, y la poltica pblica es considerada la variable
dependiente. Por el contrario, los mencionados estudios sobre los impactos se remiten a
ver los efectos en los afectados por una poltica pblica como una variable dependiente
y la poltica pblica es vista como la variable independiente. Los estudio de la caja
negra de las polticas pblicas pueden entroncarse tanto en una dimensin como otra.
Si se consideran que las sucesivas tomas de posicin del aparato burocrtico result en
una modificacin de la poltica pblica como fue diseada en el proceso poltico, podra
pensarse dentro de la primera lgica. Por el contrario, si se analiza como la
implementacin a travs de las agencias burocrticas de una determinada pblica
gener determinados efectos, ms all de cmo fue planificada, se entroncara dentro
del diagrama de la derecha.
Los objetivos de una investigacin son el tipo de conocimiento que se va a
producir, la pregunta que guiar nuestra investigacin a la vez que determinar qu
propiedad de una temtica queremos indagar, los objetivos delimitan la clase de
conocimiento que se quiere generar. Dentro de marco de las polticas pblicas
comparadas los objetivos siempre se relacionarn con un aspecto del fenmeno
estudiado que tendrn que ver con ver similitudes y diferencias de procesos similares en
varios casos, o el mismo proceso en un caso mirando diferentes momentos histricos.
Pero lo cierto es que desde el momento que se selecciona un problema pasamos hacia
una pregunta de investigacin o una hiptesis que implica indefectiblemente examinar
sobre las propiedades del fenmeno indagado, en ms de un caso. Vale mencionar,
que como se dijo previamente, nuestra unidad de anlisis sern procesos relacionados
con polticas pblicas, que pueden tomar una forma sincrnica o una forma diacrnica.
Dentro del primer grupo de preguntas de investigacin podemos formular
preguntas tales como: cmo fueron los procesos de reforma del Estado en los pases
del Cono Sur a comienzos de los aos 90?, Qu consecuencias trajo aparejada la
implementacin de la Ley Federal de Educacin argentina en las burocracias escolares
de las diferentes subunidades?, o Cmo fue el proceso apertura comercial fronteras
adentro en la Unin Europea y el MERCOSUR durante los primeros 10 aos de
conformado el bloque? En este punto, comparamos procesos que suceden en el mismo
tiempo en casos diferentes (que pueden ser nacionales, subnacionales, e incluso
regionales) para ver las diferencias y similitudes de los procesos estudiados en los
diferentes casos de anlisis. La delimitacin de las unidades de anlisis se hace
siempre en torno a los casos que queremos observar. As en el primer ejemplo, las
unidades de anlisis son los pases del Cono Sur, en el segundo son las provincias y la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en el tercer caso las unidades de anlisis son los
bloques regionales de la Unin Europea y el MERCOSUR.
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Otra manera de encarar el estudio, es tomar una poltica pblica o como se

atendi una determinada cuestin en sucesivos perodos de tiempo. Una pregunta que
puede ilustrar es lo dicho sera Qu ncleo de cuestiones se plasm en la estructura
ministerial nacional durante el primer peronismo, y qu diferencias hay con respecto a la
del tercer gobierno de Pern? Aqu la lgica que opera es la siguiente: se busca
comparar el qu (las propiedades que queremos estudiar), el cual en este caso ser la
estructura ministerial nacional. Las unidades de anlisis (el quin del problema, es decir
los casos) son los dos gobiernos de Pern. Este tipo de comparacin de la evolucin de
una poltica pblica a travs del tiempo es lo que se llama en poltica comparada una
comparacin diacrnica. En el marco de la investigacin en poltica pblica comparada
atiende a preguntas sobre las coyunturas histricas crticas que atraves el problema,
porque remite a procesos sociales y polticos que indudablemente trazan un derrotero
en el tiempo y sucesivas tomas de posicin del Estado y maneras particulares de
atender una cuestin. Cmo se plante la cuestin en varios momentos histricos?
De qu manera de intento resolver en tal momento y en otro una cuestin socialmente
problematizada? Son algunas de las preguntas que las comparaciones este tipo nos
ofrecen para tratar de observar los diferentes ciclos de las polticas.
El qu comparar responde al proceso de constitucin de la propiedad que
interesa para nuestro estudio a la vez que exige la delimitacin de las unidades de
anlisis, siendo para la metodologa comparada central e inescindible ambas
cuestiones. Parsons sostiene que el enfoque comparativo tienen a emplear tres
mtodos: estudios de caso de un tema de polticas pblicas en un pas, anlisis
estadsticos de diversos estudios de casos y pases o una comparacin ms concreta
de un tema o sector de polticas pblicas entre un selecto nmero de pases
comparables (Parsons 2008: 75). El nivel conceptual no est indicando, como se dijo
previamente, sino que es una eleccin de un nivel dentro de la escala de abstraccin. El
investigador siempre, a la luz de la teora deber elegir en qu nivel de abstraccin se
mover para elaborar sus conceptos. Para graficar lo dicho anteriormente, podemos
encontrar teoras de alto nivel de abstraccin que incluyen un gran nmero de casos. El
uso de un gran nmero de casos se corresponde a lo que la tradicin de investigacin
comparada denomina estudio de variables. Este tipo de estudios se dedica a estudiar
un gran nmero de casos y se centra en pocas variables, con la finalidad de explicar
macrocausalidades. Dado el gran nmero de casos que se tratan en este tipo de
estudios, la manera que ms se asimila con este tipo de estrategia es la de decodificar
el la realidad en variables, realizando un tratamiento de datos cualitativos con el fin de

comprender generalidades, con una pretensin de establecer algn tipo de relacin
probabilstica. Un ejemplo de este tipo de estudio puede ser una investigacin acerca de
cmo cada tipo de sistema previsional de capitalizacin incide en la tasa de cobertura.
Tomando los casos de sistemas sustitutivos, paralelos y mixtos, cruzado con la
evolucin de la tasa de cobertura con la implementacin de cada tipo de sistema de
capitalizacin de puede establecer una relacin entre dos variables. Este estudio toma
dos propiedades (tipo de sistema previsional y tasa de cobertura) y trata de establecer
como un determinado sistema de capitalizacin resulta en una determinada tasa de
cobertura. Este tipo de anlisis se presenta muy til para medir los impactos de las
polticas pblicas. Ejemplos similares de relaciones causales pueden buscarse cruzando
la incidencia del nivel de educacin en la edad de la maternidad de las mujeres; la
relacin de la cantidad de escuelas por habitantes con la tasa de analfabetismo, etc.,
pero la principal dificultad que presenta, como se ha sostenido previamente es que se
maneja en un nivel de abstraccin muy alto y las conclusiones pueden tener un grado
de generalizacin tan alto que poco prediquen sobre los aspectos de los fenmenos
estudiados, a la vez que el tratamiento cuantitativo de datos requiere cierto de tipo de
variables que puedan ser cuantificadas y la posibilidad de generar esos datos.
Si el objetivo de nuestro trabajo es indagar con mayor profundidad en las
caractersticas de una poltica pblica de manera comparada, intentando caracterizar
una poltica pblica a partir de su comparacin, lo ms apropiado es utilizar la lgica del
estudio de casos, que opera de manera inversa. Bsicamente, se toman un nmero
reducido de casos y se multiplican las variables. Las estrategias metodolgicas
utilizadas en este tipo de estudio son fundamentalmente cualitativas. Lo central de este
tipo de investigacin es que no se establece una hiptesis explicativa a partir de dos
variables, como vimos anteriormente, sino que por el contrario se trata de sistematizar
un buen nmero de variables de control allende la variable independiente para tratar de
aislar a las primeras como posible explicacin a la variable dependiente.
Un ejemplo de este tipo de estudio puede ser el estudio de los procesos de
privatizacin del sistema jubilatorio en el caso chileno y argentino. La hiptesis
planteada podra ser el rgimen poltico determina la profundidad de las reformas:
Mientras que en el caso chileno la imposibilidad de los actores de veto que implic el
rgimen dictatorial posibilit una sistema de sustitucin con altos costos de transicin;
en el caso argentino, la multiplicidad de actores de veto result en un sistema mixto con
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menor costo de transicin. Aqu los objetivos tienen ms que ver con ver la complejidad
de los procesos, y por dicha causa siempre tienden a incluir mayor cantidad de
variables. Un tipo de investigacin de este tipo no debera dejar las siguientes variables
de lado: costo fiscal del sistema de reparto previo, importancia de los cuadros tcnicos
en la implementacin, el proceso de surgimiento de la cuestin, posibles soluciones que
se le dio al tema de la reforma, actores que intervinieron en el proceso de reforma, tipo
de gobierno, tipo de rgimen, etc.
Un estudio dentro de esta lgica de casos, es que public Oscar Oszlak en el
ao 1991, Merecer la ciudad: Los pobres y el derecho al espacio urbano, en donde se
hace un estudio cualitativo de cuatro polticas pblicas de manera sincrnica durante el
Proceso de Reorganizacin Social en la Ciudad de Buenos Aires. Las cuatro cuestiones
que analiza son: las desregulacin del mercado de vivienda urbana, la erradicacin de
las villas de emergencia, las expropiaciones por construccin de autopistas y
recuperacin de espacios verdes; y la relocalizacin industrial. La sistematizacin que
realiza este autor es la cantidad de recursos movilizados por parte del Estado junto con
los de los afectados, para comparar el xito o fracaso en la implementacin de cada
poltica pblica. En este tipo de investigacin se busca ver la multicausalidad del
fenmeno, y se analizan los diferentes actores y su capacidad de veto relativa a partir
de la resistencia, teniendo en cuenta el rgimen poltico, el surgimiento de la cuestin,
entre otras variables. Vale decir que este tipo de estrategia siempre comprende estudios
con un menor nivel de abstraccin es siempre ms bajo que los estudios de variables.
Lo que se gana en la interpretacin de los fenmenos y en riqueza de las diferentes
variables intervinientes, se pierde en generalidad, ya que se maneja en un nivel medio-
bajo en la escala de abstraccin.
5. Las polticas pblicas
Como subcampo del estudio de las polticas pblicas y de la poltica comparada

cobra una relevancia porque se refiere al proceso de toma de decisiones en los
regmenes democrticos, y a su vez nos remite al principal actor del orden social a partir
de la modernidad: el Estado, ya sea en su concepcin moderna, como concentrador de
la violencia legtima dentro de un territorio previamente delimitado, o en su versin
contempornea que nos remite a las concepciones de neomedivalizacin (Held 1997)
o la de Glocalizacin (Beck 1998 ) , en donde hay un reverdecer de los actores tanto

supranacionales como subnacionales.
El estudio de las polticas pblicas permite observar al estado en accin. El
anlisis de dichas polticas facilita la comprensin de las relaciones que el estado
entabla con la sociedad. El abordaje de las polticas pblicas desde el enfoque
relacional o interactivo posibilita el estudio de las polticas del estado en accin como el
resultado manufacturado de las interacciones recprocas entre actores estatales y
sociales. El mundo de las polticas ha permitido analizar la poltica en accin. En los
estudios del "public policy" se parte de un supuesto pluralista, en el que los poderes y
recursos se distribuyen de manera desigual, y en el que los procesos decisionales son
ms bien resultado de interacciones mltiples en las cuales participan muchos actores
de manera simultnea.
Las polticas pblicas representan por excelencia las acciones de los
Estados, consisten en acciones de hacer y de no hacer que el aparato estatal adopta e
implementa para mantener su dominacin intentado solucionar los diferentes y
complejos problemas que la propios actores sociales, y tambin las burocracias
estatales, le demandan. Es por ello que la dominacin es ante todo relacional y requiere
de un conjunto de recursos y capacidades para poder llevarse a cabo8. Esto equivale a
decir, segn Oszlak y ODonnell que: Poltica estatal (o pblica), en nuestra definicin
la concebimos como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una
determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que
concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil. De dicha
intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientacin
normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso de proceso social, hasta
entonces desarrollado en torno a la cuestin (Oszlak y ODonnell 1982: 112). Esto nos
remite a la faceta dinmica del Estado y nos sustrae de la visin esttica de la
estructura estatal como un la mera suma de instituciones pblicas; bajo esta concepcin
es posible captar al Estado en movimiento.
8
En palabras de ODonnell: La dominacin es relacional: es un modalidad de vinculacin entre sujetos
sociales. Es por definicin asimtrica, ya que es una relacin de desigualdad. Esa asimetra surge del
control diferencial de ciertos recursos, gracias a los cuales es habitualmente posible lograr el ajuste de los
comportamientos y de las abstenciones del dominado a la voluntad expresa, tcita o presunta- del
dominante. () El primero es el control de medios de coercin fsica, movilizables por s o por intermedio de
un tercero. Otro es el control de recursos econmicos. Un tercero es el control de recursos de informacin
en sentido amplio, incluso conocimientos cientfico-tecnolgicos. El ltimo que interesa sealar es el control
ideolgico, mediante el cual el dominado asume como justa y natural la relacin asimtrica de la que es
parte, y por lo tanto, no la entiende ni cuestiona como dominacin (ODonnell 1984: 200-2001)
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Siguiendo esta lnea de anlisis, podemos pensar el qu comparar de las

polticas pblicas, en virtud a qu gnero pertenecen, y se pueden agrupar las polticas
pblicas por cuestin que intentan resolver. Bajo esta perspectiva habra tantos tipos
de polticas pblicas como cuestiones socialmente problematizadas existan en una
sociedad. Entonces podemos hablar de polticas educativas, polticas de gnero,
polticas previsionales, y as sucesivamente. Un estudio que se centre en esta
perspectiva puede focalizarse en una comparacin diacrnica de la cuestin. As se
puede estudiar como el Estado atendi una cuestin socialmente problematizada en
dos momentos histricos diferentes. Un ejemplo de este tipo de estudios puede ser
comparar el tipo de poltica social durante el Estado de Bienestar y durante el Estado
Neoliberal en un pas o regin. Por otro lado se puede recurrir a una comparacin
sincrnica de varios casos, a partir de ver como diferentes Estados atienden una
cuestin. Un ejemplo de esto sera un estudio comparativo de las polticas laborales en
el Cono Sur, o de las polticas de seguridad en los diferentes Estados Brasileos.
Podemos distinguir dimensiones de anlisis que van desde el proceso de
formulacin de las polticas pblicas, que tiene que ver con el proceso de toma de
decisiones y las configuraciones de actores involucrados y recursos movilizados por
stos, y va desde el surgimiento de la cuestin socialmente problematizada hasta la
cristalizacin, por lo general va sancin de una ley o decisin ejecutiva, de una toma de
posicin tcita o explcita por parte del Estado. Cuando pensamos en el Estado, nos
estamos refiriendo, a los Estados Nacionales, que han sido el principal articulador
societal desde el siglo XIX, pero tenemos que pensar que hay poltica pblica por
debajo del Estado Nacin y por encima de ste. Con ello queremos referir que hay
polticas pblicas que implican sucesivas tomas de posicin en varios niveles estatales,
como puede ser el nivel subnacional o el supranacional, y esto claramente puede
resumirse en la clasificacin de las polticas pblicas de acuerdo al nivel gubernamental.
Encontramos de esta manera polticas pblicas supranacionales, las cuales son
llevadas a cabo por organismos gubernamentales de los bloques regionales y tienen
una relacin de interdependencia con el nivel nacional de los Estados involucrados. El
espacio donde se llevan a cabo este tipo de polticas es el bloque regional de tipo
poltico. El ejemplo ms acabado de este tipo es la Unin Europea.
Por otro lado, encontramos los bloques regionales de tipo econmico, que
implican una coordinacin sobre temas puntuales entre los distintos gobiernos
nacionales, como en el caso del MERCOSUR. As mismo, las polticas nacionales,
pueden tener aristas muy diferentes, de acuerdo a la orientacin ideolgica que tiene el
gobierno de cada pas. En este sentido, podemos trazar una lnea divisoria entre el
gobierno unitario y el gobierno federal. En el gobierno unitario se plantea una relacin
de subordinacin del nivel nacional con los otros niveles inferiores, y el principal actor a
la hora de la toma de decisiones es el Estado central, como es el caso de Gran Bretaa.
Vale decir, que esto se relaciona con los procesos de constitucin histrica de los
Estados Nacin, y que en los ltimos aos se ha producido una serie de procesos de
delegacin hacia los niveles subnacionales, muchas veces, en parte por las demandas
de las regiones o provincias. Los procesos de autonomizacin en Espaa, son el ms
claro ejemplo de ellos. Una comparacin de los procesos de formulacin de polticas
pblicas implica tener en cuenta esta variable: si se trata de un Estado unitario con
autonomas o centralizado clsico.
Del lado de los Estados Federales encontramos un mayor nmero de actores
involucrados en el proceso de toma de decisiones. El proceso histrico de constitucin
de los Estados Federales es de por s un acuerdo entre estados soberanos que ceden
ciertas potestades a una entidad superior (el nivel nacional o federal) pero conservando
todo aquel poder que no han delegado expresamente mediante el pacto fundante al
nivel nacional. Como seala Lijphart (1995) el sistema federal implica un bicameralismo
equilibrado y simtrico, es decir una cmara que represente al pueblo de la nacin y
otra que represente en igual nmero a cada una de las subunidades, las cuales tienen
los mismos poderes a la hora de formular polticas pblicas. Esto quiere decir, sin ms
que a la hora de la formulacin de las polticas pblicas encontramos que el nivel
nacional (encarnado por la cmara nacional) se encuentra negociando con las
subunidades, las cuales se encuentran representadas en la cmara alta o senado.
Vemos que el modelo de formulacin de poltica pblica nacional en los sistemas
federales se corresponde con una negociacin entre los niveles nacional y subnacional.
Un estudio comparado del proceso de formulacin de polticas pblicas implica
tener en cuenta el tipo de organizacin estatal en la cual se desenvuelve la poltica
pblica. Lo mencionado anteriormente se aplica no solo a lo que podramos llamar el
mbito de la poltica pblica de alcance nacional, sino que puede pensarse lo mismo
para las polticas subnacionales (atendientes a niveles intermedios Estados,
provincias, cantones, landers-) como a los niveles locales (alcaldas, municipios,
condados, etc.). De hecho, lo que opera en la realidad, es un proceso de
descentralizacin y emponderamiento de los gobiernos locales. Prueba de ello es el
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caso espaol en donde lo local tiene un relevancia central a la hora de las polticas de
desarrollo regional ilustrado patentemente con el proceso cataln y vasco-.Lo central
que hay que tener en cuenta a la hora de comparar las polticas pblicas, es que
cuando nos referimos a sistemas federales, por lo general estamos pensando en una
multiplicidad de mayor de actores intervinientes a la hora de la toma de decisiones. As
mismo puede dar una conglomerado de polticas pblicas que pueden ser incoherentes
entre s si tomamos las tomas de posicin de los diferentes niveles estatales
supranacional, nacional, subnacional y local-.
Por lo dicho, no puede asimilarse el espacio nacional con una poltica pblica.
Referirnos a una poltica pblica requerir siempre remitirnos a la instancia formuladora,
debido a que si podemos pensar tantas polticas pblicas como cuestiones socialmente
problematizadas existieren, podemos pensar tantas polticas pblicas como niveles de
gobiernos existan en un territorio determinado para un determinado problema. De ahora
en ms ser importante hablar de polticas sociales nacionales, o polticas educativas
provinciales, etc., para aprehender mejor las diferentes instancias de tomas de
decisiones, sobre todo teniendo en cuenta el principal actor estatal encargado de
atender la cuestin. Con ello queremos significar que hay cuestiones que por su
desarrollo histrico han quedado en manos del actor nacional la poltica universitaria
pblica, en el caso argentino-, o en manos de actores subnacionales seguridad, salud
y educacin, en el Ro de la Plata-, o en ambos en el caso brasileo hay polticas
universitarias tanto nacionales (referidas a las universidades federales) como
estaduales (concernientes a las casas de altos estudios financiadas por los estados)-.
Esto puede entenderse, si se piensa como frente a cuestiones de agenda central
para un Estado como es la poltica educativa hay diferentes tipos de tomas de
posiciones. Si consideramos, por ejemplo, para el caso argentino el nivel universitario
nacional, vemos que hay un solo nivel de poltica pblica que interviene: el nivel
nacional. Pero cuando observamos el mbito de la enseanza media y elemental, lo
que ocurre es totalmente lo opuesto: lo que opera es un mosaico de 24 polticas
educativas provinciales, muy diferenciadas entre s, y el nivel nacional solamente
funciona como un coordinador, sin una real capacidad de tomar decisiones que obliguen
a los actores a seguir ciertos lineamientos. La idea de ministerio sin escuelas nos hace
referencia a esta realidad, y a la desnacionalizacin de la poltica educativa. Lo que
resulta de estos procesos de descentralizacin es una multiplicacin de las polticas
pblicas, diferentes, contradictorias entre s, con realidades sociopolticas muy
heterogneas, actores, procesos de formulacin e implementacin radicalmente

divergentes.
En resumen, estudiar una poltica pblica, genrica definida a partir de la
cuestin socialmente problematizada que intenta resolver- en los estados federales
requiere una estrategia comparada que tenga en cuenta todas las polticas pblicas
subnacionales. As, pues hablar de poltica educativa o politica de seguridad,
refirindonos a un Estado Nacin, implica un estudio comparativo exhaustivo de los
ciclos de las polticas pblicas en forma comparada en todas las subunidades; y no ver
la mera coordinacin, o lineamientos bsicos que generan las agencias estatales que
coordinan estas polticas subnacionales. Es un error, pensar la poltica educativa
argentina en el nivel medio y primario como solamente las acciones del Ministerio de
Educacin Nacional. Dado que el principal nivel a la hora de formulacin e
implementacin de dicha poltica, a raz de la naturaleza federal del Estado y el proceso
de rearticulacin entre Estado Nacional y provincias que se dio en nuestro pas,
resultaron ser las provincias, mirar al Estado Nacin sin hacer un estudio comparado de
los casos provinciales es un error metodolgico.
En el siguiente cuadro se puede ver la clasificacin de las polticas pblicas de
acuerdo a los diferentes tipos de organizacin estatal y se resume lo dicho
recientemente:
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Cuadro 1: Organizacin estatal y polticas pblicas
Organizacin Principal Niveles Tipo de Relacin entre Casos

Estatal Organismo implicados en poltica niveles empricos
de decisin la pblica
formulacin principal
Bloque Regional Parlamento Nacional y Regional Interdependencia UE
Poltico Supranacion Supranacional
al
Bloque Regional Estados Nacional Nacional Coordinacin MERCOSUR
Econmico Nacin
Estado Federal Cmaras Nacional y Nacional y Negociacin Argentina
Nacionales Subnacional Subnacional Estados
Unidos
Alemania
Confederaciones Ejecutivos de Estadual Nacional Delegacin Confederacin
los Estados Helvtica
parte Confederacin
Argentina
Estado Unitario Gobierno Central Nacional Subordinacin Gran Bretaa
Nacional Francia
6. Los campos para la comparacin dentro de las polticas pblicas
La espaola Grau sostiene que hay dos tipos de estudios referidos a la

administracin pblica comparada: por un lado los estudios de tipo metodolgico, que
proporcionan herramientas terico-metodolgicas para comparar las polticas pblicas; y
por otro lado los estudios comparativos relacionados con lo que esta denomina
polticas sectoriales. Adems seala que ambos tipos de trabajos estn ntimamente
relacionados: normalmente los esquemas y modelos de anlisis sobre polticas pblicas
en general se utilizan en obras sectoriales para ahondar en el estudio de un mbito de
las polticas pblicas. El anlisis sectorial puede utilizarse tanto para estudiar con detalle
una determinada poltica pblica (lo que entrara dentro de la lgica de estudio de caso)
o bien para presentar el anlisis de una poltica concreta en funcin de su evolucin
temporal o en funcin de su variacin territorial, estos es, como distintas entidades
gubernamentales elaboran una determinada poltica pblica. Como sostiene Parsons
(2008) las polticas pblicas conforman un campo que suele definirse por reas o
sectores de polticas pblicas. Es, en gran medida, dentro de esa modalidad que tiene
lugar la interaccin interdisciplinaria e interistitucional. Adems, los sectores
proporcionan contextos para los estudios comparados. Dentro de cada un de las reas
hay redes y comunidades de investigacin especializada que estudian los problemas y

las polticas pblicas, y defienden ciertas posiciones(Parsons 2008:63)
Cuadro 2: Tipos de estudios sobre las polticas pblicas
Tipo de obra Objetivos Caractersticas de la

comparacin
Establecer pautas para el estudio de
una poltica pblica (qu es una
poltica pblica? Cmo abordar su
Anlisis de estudio? Qu factores y dimensiones No hay
polticas de anlisis son relevantes?
pblicas Perspectivas y carcter descriptivo
y/o analtico. Policy anlisis.
Proposiciones, explicaciones sobre
los cambios y las variaciones de las
polticas. Por qu cambian las
polticas? Por qu no lo hacen?
Perspectivas de carcter terico
(bsqueda de variables explicativas)
Policy sciencies.
Ahondar en el conocimiento de Comparacin en tanto que
polticas sectoriales con el uso de los observacin de distintas realidad.
Anlisis de instumental de anlisis de las Se observan los anlisis sectoriales
polticas polticas pblicas (concepto, con el de encontrar diferencias y
sectoriales dimensiones de anlisis). similitudes. El uso del instrumental
Descubrir patrones comunes y conceptual de las polticas pblicas
diferencias establecidas entre permite sistematizar la observacin
polticas. comparada: se ve si existen
diferencias en el proceso de
formacin de la agenda, o en la
definicin del problema, o en la
configuracin de la red de actores,
por ejemplo.
Bsqueda de variables que expliquen Comparacin como mtodo para

Anlisis las similitudes y diferencias entre buscar explicaciones a fenmenos
comparado pases o entre polticas. poltico-sociales. Se parte de la
de polticas Comprobacin de la capacidad hiptesis previas que sealan qu
pblicas explicativa de tales variables. tipo de variables van a estudiarse y
comprobarse para intentar explicar
las diferencias y las similitudes.
Utilizacin de tcnicas cuantitativas
(estadstica) y cualitativas (anlisis
sobre el terrero a partir de estudio
de casos).
Fuente: Grau (2002)
Bajo nuestra perspectiva, podemos ver diversos niveles para el estudio de los
procesos de las polticas pblicas que se mueven en diferentes dimensiones. Podemos
afirmar que el Estado es tanto polticas pblicas (estado en movimiento) como un
conjunto de instituciones que se conoce como burocracia. Bsicamente, se puede hacer
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grosso modo, una escisin entre los dos aspectos que se condicen con los momentos,
aunque obviamente, no de manera excluyente. El primer momento tiene ms que ver
con el proceso de formulacin de la poltica pblica y el segundo con el proceso de
implementacin de dicha poltica. Esto no quiere decir hacer una escisin tajante entre
poltica y administracin, bajo ningn punto de vista, sino que se trata de bosquejar dos
niveles de la comparacin. Por un lado, el momento de la poltica pblica es que el se
vincula con la poltica pblica comparada, que menciona Grau; y el momento de la
implementacin (ms burocrtico) se relaciona con la administracin pblica o
burocracia comparada.
Ahora bien, no podemos olvidar que a lo largo de todo el proceso hay
otra dimensin que es central y es la que va a orientar todo el proceso posterior, que es
la normativo-ideolgica, la cual aporta la matriz prescriptiva. La idea de cmo se plantea
la cuestin y las posibles alternativas para su resolucin tiene que ver con componentes
normativo-ideolgicos. Como sostienen Meny y Thoenig Las teoras de las polticas
pblicas no son fundamentalmente innovadoras. Se inscriben en la lnea de (o, como
reaccin en contra) las teoras propuestas por la filosofa poltica o el pensamiento
econmico. Pero lo que determina su originalidad es que se inscriben en un campo
hasta el momento poco explorado, se enrazan en las investigaciones empricas no se
desentienden de sus implicaciones para la accin (Meny y Thoenig 45). La dimensin
ontolgica y axilgica es central a la hora del planteo de la cuestin. Podemos decir
que durante el momento de surgimiento y traspaso a la agenda pblica, y luego a la
agenda estatal, es en donde el componente ideolgico tiene intensidad mxima. Lo
dicho no quiere significar, bajo ningn punto de vista que en los debates y sucesivas
tomas de posicin de los actores involucrados y movilizados en torno a la cuestin no
haya componentes ideolgicos. Claro que los hay, pero el hecho de haber penetrado a
la agenda estatal quiere decir que un tipo especfico de discurso, una teora del Estado
subyacente ha logrado dejar el momento meramente discursivo para pasar a jugar
relaciones de poder en donde el proceso de formulacin de una poltica pblica como
una intervencin estatal transformadora de un estado de cosas se convierte en una
arena donde lo poltico (el poder relativo de los diferentes actores) tiene su centralidad.
Esto es ms comprensible si se sostiene que el hecho que cuando se ha planteado ya
una cuestin en la agenda estatal, el poder ha logrado plasmar una determinada visin
de la cuestin ( y no otra) al interior del Estado. En este momento, el discurso pasa a
hacer accin normativa basada en juegos de poder.
Como se ha dicho anteriormente, el anlisis de las polticas pblicas y el propio

ciclo de las mismas est desde su gnesis condicionado por la matriz ideolgica que se
plasm en el planteo de la cuestin y su posible solucin. La aportacin de la
dimensin filosfica (tica, normativa, metodolgica) al anlisis de las polticas pblicas
es inmensa. De hecho podra reconstruirse toda la historia de la filosofa poltica a fin de
demostrar cmo la preocupacin por las polticas pblicas y los problemas pblicos ha
sido un elemento central de la teora poltica desde los tiempos inmemoriables
(Parsons 2008: 75).
Siguiendo la lnea de argumentacin previa, queremos dejar claramente
expuesto que todo planteo de una cuestin dentro del proceso de las polticas pblicas
como su anlisis emprico indefectiblemente remite a una filosofa poltica y a una teora
de Estado. El nivel filosfico se encuentra siempre presente en la poltica pblica y en
su estudio. Las visiones prescriptivas y las concepciones del problema estn
enmarcadas en posturas que son siempre crticas de un orden de cosas. Entroncado
con lo formulado ms arriba, la problematizacin de un estado de cosas (ya sea por un
cientfico o un sector de la sociedad civil) implica un malestar frente dicho status quo y
se propone generar una accin o un conocimiento tendiente a superarlo. Por
consiguiente, toda problematizacin de una cuestin es siempre crtica, porque se
propone o bien superarla mediante una intervencin o generar un conocimiento que
permita futuras acciones del Estado sobre la sociedad con el objeto de mudar esa
situacin que la axiologa ha caracterizado como no deseable. Es un error metodolgico
pensar que la nica postura crtica es aquella que se remite solamente al momento
especulativo-filosfico, oponindose radicalmente a un orden existente o al modo de
produccin imperante. Desde tradiciones filosficas muy distintas, tanto el pluralismo de
Lindblom como el materialismo dialctico de Lenin, plantean modos de intervencin
sobre el mismo objeto: el Estado y las polticas pblicas. Tanto la visin democrtico-
incrementalista, como la salida revolucionaria marxista se asumen como crticas de un
estado de cosas desde el momento que plantean un modo particular de ver la poltica
pblica y el aparato burocrtico del Estado capitalista moderno. En suma, todo planteo
de un problema referido a las polticas pblicas implica una postura crtica. La nica
postura no crtica es aquella que no lo plantea, y por consiguiente, por medio de la
omisin de una problematizacin adhiere a ese estado de cosas.
Estas visiones prescriptivo-normativas que se relacionan con determinadas
teoras del Estado pueden adoptar por cierto distintas tradiciones tericas.
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Remitindonos a la clsica obra de Alford y Friedland (1991) el Estado puede ser visto
desde tres perspectivas: la pluralista, la dirigencial y la clasista. La perspectiva pluralista
se centra en el nivel de anlisis individual, las relaciones polticas de intercambio e
interacciones, la dimensin clave de lo social es la cultura (los valores). La perspectiva
dirigencial se central en el nivel de anlisis organizacional, y en las relaciones polticas
de conflicto organizacional; el aspecto clave del Estado es el burocrtico y la dimensin
clave es la poltica, es decir el poder. Finalmente, la perspectiva clasista de enfoca en
nivel de anlisis social, basndose en las relaciones polticas como lucha de clases, la
dimensin clave de la sociedad la econmica, o sea la clase social. El aspecto clave del
Estado que considera del Estado es el capitalista. Por ende, el Estado debe ser
entendido en los distintos niveles de anlisis que plantean estas tres perspectivas
tericas. En primer lugar se deben observar las relaciones contradictorias entre su
aspecto capitalista, burocrtico y democrtico. Estas dimensiones lo constituyen en el
nivel social, El segundo lugar, el Estado puede ser visto como compuesto por redes
organizacionales. Observando estructuras que difieren en su capacidad poltica y legal
para controlar recursos y externos () En tercer lugar, el Estado es tambin un mbito
en el que se definen decisiones sobre las que los diversos grupos tratan de influir. Los
hechos resultantes pueden ser diversos y dependen de los intereses en disputa y de las
capacidades que estos grupos puedan desplegar. Por lo tanto, resulta importante
estudiar los mecanismos con que cuentan aquellos que demandan polticas sobre el
aparato gubernamental (Zeller 2007:9). Por consiguiente, la teora del Estado que sea
tomada por el analista o el policy maker, resultar un enfoque y una problematizacin
de determinado objeto. Se puede sostener, a grandes rasgos que la perspectiva clasista
es mucho ms til para los estudios referidos a los momentos de formulacin de las
polticas pblicas, mientras que los enfoques dirigenciales, que se centran en la
complejidad organizacional, son ms aptos para el anlisis de la administracin pblica
comparada. Por su parte las perspectivas pluralistas, tienen su arista tanto del momento
de formulacin como una teora de la burocracia.
Como se ha sealado con anterioridad, la dimensin normativo-ideolgica, tiene
una gran utilidad para ser aplicada en el momento del surgimiento de la cuestin
socialmente problematizada, porque su objeto central es el discurso que construye
dicha cuestin, y el recurso principal, es por consiguiente la ideologa. Por su carcter
normativo, tiene una racionalidad moral, es decir, una concepcin acerca de lo bueno y
lo malo, y plantea en trminos ticos una idea del inters general. El diseo institucional
condicionante de esta dimensin es el rgimen poltico. Dicho de otra manera, la

orientacin poltica va a ser muy diferente dependiendo de esta variable. Como sostiene
Oszlak (1980), el tipo de rgimen va a condicionar el tipo de poltica pblica y las
relaciones de interdependencia burocrtica. A partir del estudio de los regmenes
burocrtico-autoritario, liberal-democrtico y patrimonialista, este autor delinea la
interdependencia burocrtica y la orientacin poltica que se corresponde a cada tipo
de rgimen poltico. Por ello, la arena poltica, el ncleo de cuestiones que traspasan a
la agenda, qu cantidad de demandas se filtran hacia el Estado, y la connotacin
ideolgica con las que se las plantea, se relacionan intrnsecamente con el tipo de
rgimen poltico. El lmite de lo posible y los derroteros de la solucin siempre estarn
condicionados ideolgicamente por el tipo de rgimen. Hay cierto modo de plantear
cuestiones que son permitidas por cierto tipo de rgimen y otro modo que no es
permitidas. Por ejemplo, los trminos ideolgicos de esbozar un problema en la agenda
pueden ir de cambios incrementales, caractersticos de las visiones pluralistas, que
imperan en la lgica polirquica de los regmenes liberal-democrticos noroccidentales,
que no se corresponde con los trminos en que se plantearon ciertas cuestiones en
trminos ms ideolgicos o radicalizados (como en los casos de pasajes de un modo de
produccin a otro encarnado por los planteos revolucionarios marxistas- o de la forma
de rgimen poltico como el de los corporativismos de entreguerras-). Por lo dicho, el
tipo de rgimen poltico condiciona sensiblemente los trminos ideolgico-normativos en
los cuales se debate determinado problema, a la vez que se relaciona con el tipo de
participacin que tienen los actores involucrados (o no le es permitida) a nivel del
sistema poltico como un todo.
Los actores centrales en este proceso pueden ser variados, pero centralmente
en el proceso de elaboracin del discurso y problematizacin de una cuestin, puede
haber dos actores centrales: la sociedad civil o el Estado. Analticamente, puede entrar
a la agenda pblica una cuestin por presin de sectores movilizados alrededor de
cierto tema que definen como un problema, es decir, desde abajo hacia arriba. Esta
intermediacin puede hacerse va los canales democrticos tradicionales, es decir los
partidos polticos, cuando, por ejemplo forma parte de una plataforma de gobierno de
una partido, mediante movilizacin organizada va asociaciones de la sociedad civil, o
espontnea, sin un movimiento que articule dicha participacin. De cualquier modo, lo
central de este tipo presin desde la sociedad civil hacia el Estado como interlocutor es
la lgica ascendente, o sea desde las bases de la sociedad hacia el aparato estatal.
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Por el contrario, hay cuestiones que por motivaciones de racionalidad poltica son
planteadas desde el propio seno del Estado y no recogen necesariamente un ncleo de
problemas que se encuentran activados al interior de la sociedad civil, sino que por
diversas causas juegos de poder intraburocrticos, luchas poltico-partidarias, o
ideolgicas, etc.- se plantean de manera artificial ciertas problemticas directamente en
la agenda gubernamental.
La dimensin poltica del proceso de las polticas se centra bsicamente en el
proceso de formulacin de la misma, y su objeto central es la toma de posicin por parte
del Estado y como los diferentes actores participan polticamente movilizando recursos
de poder para llevar esa intervencin del Estado al punto de sus preferencias. Esto
implica ver al Estado en movimiento y significa visualizar como se van posicionando
los diferentes actores en torno a la cuestin. El recurso principal que se juega en esta
dimensin de anlisis es el poder, y por ello la racionalidad que tiene este momento es
poltica. El actor central del proceso es el gobierno de la unidad poltica estudiada
(Estado nacional, bloque regional, provincia, municipio, etc.) y el elemento que orienta el
proceso es la agenda estatal. Este nivel de anlisis de mueve, fundamentalmente
dentro del ncleo preguntas referidas a los procesos que dieron origen a una
determinada policy, y es el campo por excelencia de la poltica pblica comparada. Esta
poltica tendr como objeto un particular modelo de gestin que determinar una
manera particular de intervencin del Estado sobre la sociedad para solucionar el
problema, y se encuentra entrelazada y cruzada, por la lgica de los actores que
intervienen en el proceso poltico de participacin en la arena poltica estatal.
Finalmente, la dimensin que resta es la que denominamos administrativa,
porque remite a la caja negra que los estudios acerca del cmo la implementacin de
las polticas pblicas tienen su eco en la estructura burocrtica. Intentando ser
esquemticos y analticos, queremos resaltar que la racionalidad del proceso que dirige
este momento es la tcnica, pero bajo ningn punto de vista estamos queriendo decir
que en la administracin no haya poder. De hecho, el poder como elemento
organizacional interno, y las relaciones de poder poltico que impregnan la burocracia
deben ser un elemento de anlisis que no puede ser dejado de lado. Coherente con
este planteo, Dahl sostiene que el desarrollo subsiguiente de organizaciones
burocrticas bajo el control nominal del presidente de la repblica, por el presidente y el
congreso conjuntamente, ha sido poderosamente conformado por el legado del
gobierno parlamentario y los hbitos y perspectivas polticas a que ste dio origen. En el
contexto de bandos opuestos y un legislatura descentralizados que negocian entre s,

tal vez fuera inevitable que, pese a los grandes esfuerzos de muchos presidentes y los
anhelos algo utpicos de muchos reformadores de la administracin pblica, el enorme
aparato que creci para regir los asuntos del Estado asistencial norteamericano sea una
burocracia descentralizada negociadora. Esto no es sino otra manera de decir que la
burocracia se ha convertido en parte de lo que antes denomin proceso poltico
norteamericano normal. (Dahl 1956. 145). El razonamiento de Dahl, lejos de situar a la
burocracia en la esfera administrativa la homologa como un actor fundamental del
sistema poltico norteamericano. Sin embargo, a los fines analticos que planteamos, la
racionalidad tcnica quiere decir que la implementacin de cierta poltica pblica debe
mnimamente sujeccionarse a ciertos imperativos de las normas y procedimientos que
son, al menos desde el punto de vista prescriptivo del derecho administrativo, quienes
deben regir el accionar de la burocracia. Por su especificidad tcnica, el recurso que
prevalece en este nivel de anlisis el conocimiento o expertise, por ello implica una
participacin tcnica que se relaciona con un modelo de organizacin especfico,
determinado a priori por el tipo de poltica pblica a implementar, con el cual debe
guardar cierta coherencia.
El anlisis de Martnez Nogueira (2007) vincula el tipo de poltica pblica
(programas sociales) con cierto tipo de modelo organizacional. Los tipos de
organizacin que plantean son: la organizacin burocrtica piramidal, el modelo
profesional y el modelo descentralizado colegial. Estos tipos de modelos que presentan
caractersticas bien diferentes se relacionan directamente con el tipo de intervencin
que el Estado planifica por medio de la poltica pblica. En trminos muy esquemticos,
la tradicional intervencin va polticas universales del Estado benefactor fue congruente
con el modelo centralizado burocrtico. Sin embargo, las nuevas concepciones acerca
de la poltica social que se asientan en la idea de focalizacin y heterogeneidad del
universo de destinatarios implican modificaciones en la forma organizacional. El cambio
sustancial se da en torno a la autonoma del operador y los grados de participacin de
los destinatarios. Asentado en la primer variable se central los modelos
organizacionales profesionales, que reclaman una mayor autonoma de los funcionarios
implementadores, a la vez que el modelo colegial-descentralizado se suma a los
requerimiento de participacin de los beneficiarios de las polticas.
A continuacin, desde una perspectiva de la sociologa de las organizaciones, se
hace una aproximacin comparada a los tres modelos que plantea Nogueira.
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Cuadro 3: Tipos de modelos organizacionales para la implementacin de

polticas sociales
Modelo Burocrtico Profesional Colegial-descentralizado

Organizacional
Cuestiones -Supuestos sobre -Contexto tcnico- -Convalidacin social e
crticas para la relaciones causa-efecto institucional. institucional
gerencia correctos -Misin compartida al -Construccin de legitimidad
-Funcin de produccin interior de la institucin. -Calidad de la relacin con
debidamente definida. -Calidad de los los receptores
-Calidad de la operadores -Sostenibilidad del impacto
programacin -Accesibilidad de los -Equidad en la determinacin
-Adecuado diseo servicios de los destinatarios de la
tcnico de las tareas -Adecuados sistemas accin
-Categorizacin de monitoreo -Unidad e identidad
adecuada (focalizacin) -Riesgos de captura institucional
-Control de gestin corporativa y de
burocratizacin
Consecuencias -Traduccin de las -Afirmacin de la -Construccin de cualidades
para la gestin definiciones polticas misin organizacionales
estratgica superiores en criterios -Construccin de visin -Construccin de sentido
operativos del entre los profesionales (ideologa del servicio)
programa. -Construccin y -Convergencia de los aportes
-Construccin de fortalecimiento de las de los equipos de trabajo con
conocimiento para la capacidades la misin organizacional
validacin de las organizacionales -Preservacin de la relacin y
hiptesis que -Identificacin de las de la legitimidad
fundamentan el modelo tecnologas ms -Construccin de aprendizaje
de intervencin. adecuadas en el
-Monitoreo de procesos contexto tcnico e
y evaluacin de impacto institucional
como herramientas -Construccin de
bsicas para la legitimidad
conduccin del
programa.
Consecuencias -Centrada en la -Comunicacin de la -Oportunidad y calidad de la
para la gestin eficiencia visin y misin del intervencin
operativa -Diseo de una servicio Control metodolgico
estructura -Contribucin a la
organizacional acorde organizacin del trabajo -Coordinacin entre los
con los requerimientos -Actualizacin integrantes de los equipos de
de las tareas. permanente de los intervencin
-Procedimientos servicios y de las Supervisin y monitoreo
operativos estndar. capacidades -Preservacin de la
-Roles y tareas definidos -Coordinacin entre los participacin
en funcin de la operadores Gestin del conocimiento
programacin. Gestin de la calidad
-Sistemas de
informacin sobre la
gestin para el control
operativo
Dimensiones -Eficiencia (la eficacia, al -Eficacia (logro de los -Efectividad (cambios en los
centrales para igual que el impacto, objetivos en el marco comportamientos)
la evaluacin estn descontadas por de la discrecionalidad -Impacto: grados de
el diseo). del operador) autonoma e integracin de la

-Sustentada en -Evaluacin con persona o grupo.
elementos objetivos. intervencin de pares -Evaluacin interpretativa
-Evaluacin positivista Mediciones de Participacin en la evaluacin
de la gestin. satisfaccin de calidad de los receptores o
-Evaluacin basada en del servicio destinatarios
la teora en lo que
respecta a la definicin
del problema y a la
adecuacin de los
medios para resolverlo.
Fuente: Martnez Nogueira (2007)
Vale destacar que todo modelo de gestin de poltica pblica, el cual est ligado
a un tipo de organizacin burocrtica, indefectiblemente se encuentra cruzado por
valoraciones en torno al tipo de modelo organizacional, el tipo de participacin, el grado
de autonoma de los operadores, etc., que son deseables. Ningn modelo de
administracin pblica puede desconocer preguntas tales como: cul es la forma de
gobierno ms adecuada y eficaz? Las respuestas varan segn la perspectiva de
estudio: la que ocasione menor costo financiero; la que se apegue a una buena
educacin del administrador pblico, tanto en sus capacidades tcnicas como en sus
valores; la que implique la participacin y la planeacin democrticas; la que defina una
normatividad y jerarquizacin apegadas a las funciones comprometidas por el Estado,
etc. Sin embargo, sabemos ms de la eficacia de las administraciones pblicas en
trminos de su permanencia y resultados que por la supuesta congruencia de la
aplicacin ideolgica de sus principios formales (Alarcn Olgun 2000:22).
El enfoque comparado presenta mucha utilidad para comparar las burocracias
en diferentes casos nacionales y subnacionales. El libro de Alferfer (1967) que se ha
convertido en un clsico de la administracin pblica comparada se maneja en esta
dimensin de anlisis que estamos desarrollando. Para su estudio emprico La
administracin pblica en las naciones nuevas compara los servicios civiles de Amrica
del Sur, frica, el cercano y Medio Oriente, los Estados rabes, los pases comunistas,
el subcontinente asitico, Asia Sudoriental, y el Lejano Oriente. Usando las tcnicas de
sistemas similares agrupa a los casos nacionales y se centra en las variables de la
organizacin administrativa nacional, la desconcentracin y descentralizacin, la
dinmica administrativa, la administracin del personal, la administracin de las finanzas
y la administracin general. La investigacin de las polticas pblicas comparadas
tambin debe asentarse en la burocracia comparada porque entre el gobierno y la
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administracin pblica hay una unidad orgnica fundamental que ningn estudio
especializado debe ignorar. Ambos estn constituidos de personas en accin; buscan lo
que desean y necesitan, toman decisiones, actan y reaccionan entre s en campos y
con procedimientos que son pblicos por naturaleza. La administracin pblica moderna
es, por supuesto, de un alcance ms limitado. Se ocupa principalmente de la manera en
que se lleva a cabo la poltica pblica y la forma en que se prestan los servicios
gubernamentales. No est tan interesada en el qu del gobierno, sino en el cmo;
tampoco le interesa de dnde provienen los recursos con que cuenta, sino que
preocupa por la eficiencia y economa de los servicios que presta; no le concierne qu
impuestos se recaudan ni cules son sus ingresos que aumentan, pero s le interesa la
rapidez con que stos son recaudados y el cuidado que se pone en su utilizacin.
(Alferfer 1967: 11).
En compendio, las investigaciones de las polticas pblicas presentan diferentes
niveles de anlisis: el normativo-ideolgico, el poltico y el administrativo, los cuales
es necesario explicitar a la hora de encarar una investigacin comparada para focalizar
correctamente qu aspecto del fenmeno de ponderarn por sobre otros. En el
siguiente cuadro se pretende distinguir (solamente de manera analtica) las diferentes
dimensiones del proceso de las polticas pblicas.
Cuadro 4: Dimensiones de las polticas pblicas
Dimensin Normativo- Poltica Administrativa

Ideolgica
Campo disciplinar Teora del Estado Ciencia poltica Derecho administrativo
que la aborda / Sociologa de las
organizaciones
Objeto central Discurso Poltica Pblica Administracin Pblica
Recurso principal Ideologa Poder Expertise
Racionalidad Moral Poltica Tcnica
Actor principal Sociedad Civil o Gobierno Burocracia
Estado
Momento de mayor Surgimiento de la Formulacin Implementacin
relevancia cuestin
Elemento que orienta Inters General Agenda estatal Rutinas y
el proceso procedimientos
Diseo Institucional Rgimen Poltico Modelo de Modelo Organizacional
Condicionante gestin
Tipo de participacin A nivel del sistema Participacin Participacin Tcnica
poltico poltica de
actores
7. Dimensiones para el estudio de las polticas pblicas
Oszlak y ODonnell realizan un primer abordaje del momento de implementacin

afirmando que dada una cuestin, la toma de posicin respecto de ella por parte de
cierta unidad que tiene atribuciones para hacerlo en nombre el Estado suele generar
repercusiones horizontales tomas y reajustes de posicin de otras unidades y
verticales. Estas ltimas consisten, principalmente, en atribucin de competencia y en
la asignacin de recursos (tiempo, personal, dinero, equipo) a unidades formalmente
dependientes de la que adopt la poltica. Estos efectos verticales suele producir
cristalizaciones institucionales: creacin de aparatos burocrticos o adjudicacin de
nuevas funciones a organismos preexistentes, que queden formalmente encargados del
tratamiento y de la eventual resolucin de la cuestin o de algunos de sus aspectos,
superponindose, generalmente (y, por lo tanto, estableciendo una relacin ambigua y
frecuentemente conflictiva), con otras burocracias formalmente especializadas en otros
aspectos de la cuestin o en otras cuestiones cercanamente ligadas a la que incumbe al
primero. (Oszlak y ODonnell 1982: 120). Coincidimos con estos autores que los
principales recursos tangibles que moviliza el Estado a la hora de resolver la cuestin
pueden clasificarse a grandes rasgos en cuatro: el dinero, personal, tiempo y equipo
(entendido como todas aquellas tecnologas duras e insumos que puede insumir el
proceso de concrecin de una poltica pblica).
Para hacer un resumen podemos, mencionar que de la categorizacin que
hacen Oszlak y ODonnell de los recursos materiales que el Estado pone en juego a la
hora de implementar las polticas pblicas. Podemos realizar una escala de aprehensin
emprica a saber:
Cuadro 5: Los recursos materiales del Estado y su nivel emprico
Nivel Nivel emprico

conceptual
Dinero Presupuesto
Personal Planta de
personal
Tiempo Duracin de la
agencia
Recursos Tecnologas e
insumos
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La mencin a estos aspecto relacionados, nos da una idea de la magnitud de

los recursos materiales que el Estado ha puesto para resolver una determinada cuestin
socialmente problematizada, muy relacionado con el momento de formulacin de la
misma, y engloba el resultado de ese proceso como producto, y nos habla del qu de
la poltica pblica, o sea qu recursos moviliza y en qu cantidad. Pero no hay que
descuidar el otro elemento que mencionan Oszlak y ODonnell a la hora de estudiar la
importancia que va cobrando una poltica pblica. Tenemos que detenernos un segundo
y mirar de qu manera repercute al interior del aparato estatal la implementacin de una
poltica pblica. Ms an, una poltica pblica puede leerse en clave de la forma que
asume dentro del Estado como agencia burocrtica. Recapitulando, una vez que ya
podemos ver qu (y cuntos) recursos moviliza una poltica pblica tenemos que hacer
una introspeccin en el cmo son aglutinados dichos recursos, en la metamorfosis que
produjo de la burocracia pblica dicha implementacin.
De esta manera, explorando la dimensin sobre el cmo o dicho de otra
manera qu forma asume una poltica pblica podemos extender las
conceptualizaciones de Oszlak y ODonnell afirmando que existen tres formas de
burocratizacin de una poltica pblica: 1) creacin de una nueva agencia; 2)
modificacin de una nueva agencia; o 3) ninguna transformacin en la estructura
burocrtica.
Cuadro 6: Las formas de burocratizacin de las polticas pblicas
Forma de burocratizacin Definicin

Creacin de una nueva agencia Se crea una nueva agencia con objetivos
distintos a otra existente con recursos propios
Se asignan nuevas funciones a una agencia
existente sin redefinir los objetivos del
Modificacin de una agencia existente organismo, realizando cambios en su interior
(movimiento de personal, implementacin de
nuevas tecnologas, redefinicin de roles y
funciones, etc.)
No se realiza ninguna modificacin sustantiva
Empleo de una agencia existente al interior de agencia para implementar la
poltica pblica y se utiliza la estructura y
recursos ya existentes.
Estas dos dimensiones que acabamos de delinear presentan especial utilidad a

la hora de la comparacin en el mbito de las polticas pblicas. Sin lugar a dudas, no
son las nicas variables que intervienen a la hora de observar empricamente al Estado
en movimiento, pero nos configuran un mapa de cmo se ha propuesto ste intervenir

en la sociedad para modificar el tejido de relaciones sociales. Podemos afirmar que si
miramos solamente el aspecto institucional del Estado, es decir, el aparato burocrtico
estamos perdiendo riqueza en el anlisis; y si por otro lado nicamente observamos las
partidas presupuestarias a cada programa o agencia nos estaramos privando de ver
otros aspectos centrales de las polticas pblicas.
Cmo nos sirven a la hora esta dimensin cuantitativa y cualitativas
combinadas para comparar, y qu podemos comparar con ellas? En primer lugar, la
principal ventaja es que si se hace un entrecruzamiento entre estos dos aspecto para un
estudio de un conglomerado de polticas pblicas, en un momento dado, y en un nivel
de gobierno, nos otorga una idea agregada de cul es ese ncleo de cuestiones que
ste se ha planteado como prioritarias para resolver. En otras palabras, hay una
estructura burocrtica tendiente a atender un conjunto (y no otro) cuestiones y se
asignan recursos para resolverlas. Pero no debemos quedarnos en la superficie. El
entramado de organismos pblicos de una unidad gubernamental nos habla de la
jerarquizacin y status del que goza una determinada cuestin en la agenda pblica.
Que se cree un ministerio para resolver una cuestin y que no se lo haga por medio de
un programa son las preguntas fundamentales que tenemos que hacernos. Por ejemplo,
por qu en un determinado momento histrico surgi una Secretaria de Trabajo y
Previsin? Por qu esa secretaria se hizo ministerio y no sigui siendo una secretaria?
A qu se debe ese cambio de status? Ver la compleja red de ministerios, secretarias,
agencias y organismos y sus importancias relativas nos ofrece un mapeo del conjunto
de cuestiones que cristalizan en la agenda estatal para un momento determinado; nos
muestra la cara de ese Estado frente a la sociedad.
Ahora bien, si solamente atendiremos a esa organizacin formal de las
agencias estatales estaramos cayendo en un reduccionismo asimilable al
institucionalismo clsico, el cual nicamente observaba el aspecto normativo de las
instituciones. No podemos asimilar al Estado a su expresin material de una manera
esttica: las instituciones en la que se encarna, las objetivaciones, cambian con los
cambios que se desarrollan en la estructura material, en un proceso dialctico de ida y
vuelta, en el que tanto las instituciones son conformadas por la realidad material como
la realidad material es modificada (Thwaites Rey 1999: 5). Si asimilamos la agenda
pblica con la estructura de agencias burocrticas y sus jerarquas relativas como
signos de la importancia de las cuestiones que atienden, estaramos dejando de lado
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importantes indicadores tanto o ms relevantes de dicha magnitud dentro de la agenda

estatal. Dicho, de otro modo: Es lo mismo un ministerio con 20 empleados que otro
con mil? Es lo mismo un ministerio cuyo presupuesto depende de las partidas anuales
que otro que tiene asignaciones fijas establecidas constitucionalmente como en el
caso de las fuerzas armadas chilenas-? Posee mayor relevancia un Ministerio
ahogado presupuestariamente y sin personal, que una secretaria con cientos de
empleados y holgadas partidas financieras?Goza de la misma relevancia una poltica
sectorial a la que se atiende desde hace 200 aos que otra que se lo hace desde ayer?
Hasta para el observador ms ingenuo la respuesta sera no. Por ello, la comparacin
de las partidas presupuestarias tanto en relacin al porcentaje del producto bruto como
de las agencias entre s nos otorgan uno de los indicadores ms fieles de la relevancia
que ha adquirido una poltica sectorial para un Estado. De hecho hay determinadas
polticas pblicas que nicamente implican erogaciones pecuniarias para el Estado sin
ninguna cristalizacin burocrtica, sin que ello menoscabe su relevancia. Pensemos sin
ms en los subsidios a empresas, y el principal rubro del presupuesto argentino: el pago
de los servicios de la deuda externa. Esta ltima es la prioridad nmero uno en mucho
pases como poltica pblica, pero no por ello existe un gran organismo que represente
a nivel de la estructura estatal su magnitud dentro de la agenda. Es aqu cuando la
variable cuantitativa empieza a mostrar su aplicabilidad y posibilidades para realizar
estudios empricos.
A esto se debe sumar, las otras dimensiones que mencionbamos ms arriba: la
cantidad de personal involucrado y la duracin en el tiempo. La cuanta de personal
afectado nos habla de la capacidad de respuesta y el volumen de clientela que atiende,
y no slo eso: si uno quisiera indagar en cuestiones ms especficas como la estructura
salarial, profesionalizacin, tipo de servicio civil, se nos ofreceran todava ms
indicadores de cmo el gobierno entabla relaciones con esa agencia. Qu significa
habla que haya capas burocrticas privilegiadas al estilo de los mandarinatos al interior
de un Estado? Qu nos quiere decir que haya empleados en la administracin pblica
nacional con estructura salarial deprimida y que otros empleados que realizan la misma
tarea en otro organismo gozan de un salario cuatro veces mayor?
A su vez, la duracin en el tiempo de una agencia destinada a resolver la
cuestin nos relata como fue evolucionando esa poltica sectorial, de qu manera y con
qu mpetu el Estado ha planteado la necesidad de resolverla. Como se dijo
previamente, ver desde cuando surgi un programa u organismo destinado a atender
una problemtica, su permanencia, su status, la modificacin o intermitencia en el

tiempo habla de cmo fue evolucionando el tratamiento del problema en la agenda
pblica.
En suma, observar estas variables nos permite hacer comparaciones del nodo
de problemas que los gobiernos demuestran intentar resolver en un momento dado. La
estrategia llamada estrategia comparada sincrnica permite comparar sistemas
polticos (nacionales, subnacionales, regionales) entre s con dos objetivos: Por un lado,
indagar este conjunto de polticas sectoriales y su jerarquizacin dentro de la agenda
estatal como un todo. O sea, mirar empricamente qu cuestiones se priorizan en cada
caso para comparar y clasificar los tipos de Estados de acuerdo a estas dimensiones.
Aqu tendramos estados neoliberales, neopopulistas, redistribucionistas, desarrollistas,
socialistas, etc. de acuerdo a la conceptualizacin terica que hagamos desde el marco
terico a partir de las prioridades dentro del ncleo de problemas que se plantea
resolver y cmo pondera cada uno de ellos frente al otro (Pasquino 2004).
Por otro lado, podemos tratar de comparar polticas pblicas entre s al interior
de una unidad poltica de manera sincrnica, es decir, el enfoque que va implcito en la
estrategia anterior. Pero en lugar de comparar sistemas polticos como un todo,
comparamos polticas como unidad de anlisis. Un tipo de investigacin comparada
bajo esta estrategia sincrnica compara de manera ms exhaustiva el ncleo de
variables para un conjunto determinado de polticas pblicas. A modo de ejemplo, se
puede citar las aproximaciones que hizo Isuani (1991) a la comparacin de las polticas
sociales analizando las partidas presupestarias destinada a cada tipo de poltica.
Avanzar en este tipo de estudios adicionando las variables arriba mencionadas abre un
abanico de posibilidad de generar teora emprica muy prometedoras.
Por otro lado, existe otra estrategia posible que trata de captar a los sistemas
polticos en el curso de un cambio en el acto. Siguiendo con la metfora, no saca una
fotografa (de las polticas pblicas) de los sistemas polticos tal como son, sino que,
ms bien realiza un film. Esta comparacin diacrnica intertemporal, es al menos
tericamente, la que est ms capacitada para adquirir datos y producir informacin;
incluso para darle un fundamento ms slido a la explicacin. (Pasquino 2004: 33).
Observar como fue avanzando tanto ese nodo de polticas estatales a nivel de
sistemas polticos, como la comparacin entre polticas en una unidad poltica a modo
de seguir su evolucin es la otra manera de abordar la comparacin. No debemos ser
ingenuos, y ser cuidadosos advirtiendo que no resulta fcil atribuir con seguridad las
ISSN 1852-1517
transformaciones observadas a determinadas variables elegidas dentro de todo el

mbito de las variables posibles. Pero como sostiene Pasquino: este es justamente el
desafo ms importante: identificar las condiciones y consecuencias de la
transformacin en el curso del tiempo de una pluralidad de sistemas polticos.
(Pasquino 2004: 33) Por lo tanto los anlisis comparados ms importantes son aquellos
que apuntan a rendir cuenta de las condiciones tanto de las persistencia como de la
transformacin en nuestro caso del tratamiento de las cuestiones relevantes, que en
suma es indagar entre las relaciones entre el Estado y la sociedad, y su principal modo
de intervencin del primero sobre la segunda: a travs de la poltica pblica.
8. A modo de conclusin
Este trabajo pretende ser un disparador para la orientacin del trabajo dentro
del mbito de las polticas pblica resaltando la importancia de construir estudios
comparativos que posean a su vez un carcter reflexivo y crtico. De esta forma la
elaboracin de teora emprica dentro del rea se fortalece ya que puede justificar sus
afirmaciones con un grupo previamente seleccionado de casos y orientarse con
preguntas precisas y controladas. A su vez otros aspectos de la teora poltica se
pueden nutrir de sta rea, especialmente la propia poltica comparada.
Estas caractersticas del proceso de polticas pblicas como el estudio de las
organizaciones estatales constituyen objetos de estudios complejos y multifacticos
atendibles desde estrategias metodolgicas diversas y combinadas; pocas reas de la
disciplina permiten este abordaje de manera tan clara. Por lo tanto la construccin
terica se puede fortificar especialmente por esta forma de abordaje. Una poltica
pblica puede combinar tcnicas de investigacin tanto cualitativas como cuantitativas
sin forzar su metodologa. Encuestas, entrevistas focalizadas, anlisis documental,
anlisis del discurso, utilizacin de series estadsticas pueden estar presentes en estos
estudios. Esta triangulacin tcnico-metodolgica puede tener cierta afinidad selectiva
con cruces tericos permitiendo un constante proceso de creacin.
La actitud que debe asumir un equipo de investigacin, tanto en su bsqueda del
conocimiento como de la aplicacin de stos en el propio proceso poltico de toma de
decisiones debe estar constantemente fortificado por dos procesos fundamentales: 1)
una constante vigilancia epistemolgica y; 2) un anlisis hacia la percepcin de los
actores sociales que se ven influenciados por el proceso constituyendo una verdadera
epistemologa del sujeto conocido. Es as como tanto la crtica como la reflexividad

logran encarnarse en la prctica terica y deja de ser un mero discurso de la esttica
progresista de algunos grupos acadmicos que se siguen creyendo sujetos histricos
de un proceso autodefinido y totalizador, el que ante todo es claramente totalitario y
antidemocrtico.
Este breve trabajo es un llamado a la comunidad politolgica para que se
vuelque hacia el estudio de las polticas pblicas sumando las herramientas
metodolgicas propias de la sociologa y la ciencia poltica a otros saberes que se
orientan al estudio de las polticas y las organizaciones. Trata de manifestar que es
necesario superar la concepcin que piensa a las polticas pblicas por sectores, bajo
una visin de interdisciplinariedad e interinstitucionalidad. As mismo, no debe
homologarse errneamente el estudio de la poltica comparada a la, errneamente
demonizada tradicin neoinstitucionalista; actitud que lamentablemente han asumido
algunos sectores del mundo acadmico. La comparacin como concepcin estratgica
dentro de la teora del conocimiento puede articularse con perspectivas muy diversas.
Estamos convencidos que tanto la faceta del estudio del Estado y las polticas
pblicas como las estrategias puestas en prctica para la toma de decisiones y la
implementacin de polticas debe superar la dicotoma entre poltica y administracin9.
Las diferentes etapas, tanto a nivel del modelo de polticas como los enfoques analticos
para su estudio han oscilado entre un extremo y el otro. La experiencia nos seala la
limitacin de ambas concepciones y la necesidad de una visin integrativa y
superadora.
Hemos planteado simplemente de un problema dentro de un conjunto de
presuposiciones tericas y de ciertas estrategias bsicas para la investigacin en el
marco de las polticas pblicas en perspectiva comparada. En el mismo hemos
intentado hacer explcito el aporte de diferentes expertos e investigadores; dentro de
estos escritos reconocemos que el trabajo de Oscar Oszlak y Guillermo ODonnell:
Estado y polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin
se ha convertido en un verdadero clsico estableciendo el punto de partida de la
agenda de investigacin en el estudio de polticas pblicas10. Muchos de los estudios
9
Como sostienen Aberbach y Rockman hay una dicotoma entre poltica y administracin, y mencionan
cuatro imgenes en donde se desarrollan una tipologa de imgenes con el propsito de conceptualizar el
desarrollo de las relaciones de rol entre los empleados pblicos de mayor jerarqua y los polticos
profesionales (Aberbach y Rockman 1988: 1).
10
Los estudios sobre administracin y polticas pblicas se han ido desarrollando en los ltimos aos;
segn un estudio realizado durante el VIII Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la SAAP
ISSN 1852-1517
empricos posteriores han partido de sus postulados aportando un conjunto de caso que
deberan tratar de compararse ya que fueron abordado desde un mismo modelo
analtico. Es mucho lo que queda por hacer y por sistematizar de lo realizado en
estudios de polticas pblicas; asumir una estrategia comparada constituye una de las
instancias fundamentales y necesarias para avanzar en la construccin del
conocimiento y en el accionar poltico para la implementacin de polticas pblicas ms
consensuadas, efectivas y eficientes. El conocimiento es un desafo constante a
nosotros mismos como sujetos de nuestras propias prcticas.
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Pablo Bulcourf y Nelson D.

POR QU COMPARAR POLTICAS PBLICAS?

Pablo A. Bulcourf y Nelson D. Cardozo

El siguiente trabajo aborda el estudio de las polticas pblicas en perspectiva

Polticas Pblicas - Poltica Comparada - Estado - Mtodo Comparado

Public Policy - Comparative Politics - State - Comparative Method

El poltico debe ser capaz de predecir lo

Para comenzar, vamos a mencionar que el enfoque comparado no es ninguna

Entre los primeros que manifiestan su preocupacin por el nuevo enfoque se

Por otro lado no queremos dejar de lado el carcter eminentemente poltico de

2. Las polticas pblicas entran en escena

En un estudio editado en 1951, Harold Lasswell, parte de la preocupacin de

en sociedad como las latinoamericanas en donde los contextos de crecientes problemas

expresara en Estado Liberal, el perodo de crisis y recomposicin, con guerras

marco de legitimidad e igualdad social al sistema capitalista. Como menciona Isuani

3. La poltica comparada y su mtodo

Paralelamente, fue en la dcada de los cincuenta cuando se produjo una

comparar? y cmo comparar? El enfoque comparado como campo es el conjunto de

recorriesen el mismo camino, aplicando los mismos pasos en el proceso de

En mbito de la poltica comparada el primer escollo que se nos presenta es el

los cuales la comparacin hace posible un mejor conocimiento y ubicacin en relacin

sido generado productos a travs de ciertos insumos, es posible cuantificar dichos

la conclusin. Una de las tareas principales de la auditora consiste en verificar la

En el siguiente diagrama se sistematiza las posturas anteriormente

Diagrama 1: Aproximaciones al estudio de las polticas pblicas

Investigaciones sobre la gnesis de las Investigaciones sobre los impactos de

v.i. 2 v.d v.i v.d. 2

Fuente: Oszlak, Oscar (2008)

En el siguiente cuadro aparecen sistematizados la primera y tercera postura

Otra manera de encarar el estudio, es tomar una poltica pblica o como se

el la realidad en variables, realizando un tratamiento de datos cualitativos con el fin de

5. Las polticas pblicas

Como subcampo del estudio de las polticas pblicas y de la poltica comparada

o la de Glocalizacin (Beck 1998 ) , en donde hay un reverdecer de los actores tanto

Siguiendo esta lnea de anlisis, podemos pensar el qu comparar de las

heterogneas, actores, procesos de formulacin e implementacin radicalmente

Cuadro 1: Organizacin estatal y polticas pblicas

Organizacin Principal Niveles Tipo de Relacin entre Casos

6. Los campos para la comparacin dentro de las polticas pblicas

La espaola Grau sostiene que hay dos tipos de estudios referidos a la

hay redes y comunidades de investigacin especializada que estudian los problemas y

Cuadro 2: Tipos de estudios sobre las polticas pblicas

Tipo de obra Objetivos Caractersticas de la

Bsqueda de variables que expliquen Comparacin como mtodo para

Como se ha dicho anteriormente, el anlisis de las polticas pblicas y el propio

condicionante de esta dimensin es el rgimen poltico. Dicho de otra manera, la

contexto de bandos opuestos y un legislatura descentralizados que negocian entre s,

Cuadro 3: Tipos de modelos organizacionales para la implementacin de

Modelo Burocrtico Profesional Colegial-descentralizado

el diseo). del operador) autonoma e integracin de la

Cuadro 4: Dimensiones de las polticas pblicas

Dimensin Normativo- Poltica Administrativa

7. Dimensiones para el estudio de las polticas pblicas

Oszlak y ODonnell realizan un primer abordaje del momento de implementacin

Cuadro 5: Los recursos materiales del Estado y su nivel emprico

Nivel Nivel emprico

La mencin a estos aspecto relacionados, nos da una idea de la magnitud de

Cuadro 6: Las formas de burocratizacin de las polticas pblicas

Forma de burocratizacin Definicin

Estas dos dimensiones que acabamos de delinear presentan especial utilidad a

en movimiento, pero nos configuran un mapa de cmo se ha propuesto ste intervenir

importantes indicadores tanto o ms relevantes de dicha magnitud dentro de la agenda

una problemtica, su permanencia, su status, la modificacin o intermitencia en el