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DOCUMENTO
DE POLTICAS
PBLICAS
El juego de la oca y la Alta Direccin
Pblica en Argentina. Desafos y
propuestas para construir directivos
pblicos idneos
Laura Zuvanic | Gonzalo Diguez
C
uando estudiamos la Alta Direccin Pbli-
ca (ADP) hacemos referencia al conjunto
de funcionarios de primera lnea de las ad-
ministraciones gubernamentales que actan en su
rol de vaso comunicante entre las esferas polticas
y la burocracia. Quienes conforman la ADP, en de-
finitiva, son los responsables de gestionar estrat-
gica y operativamente una organizacin estatal as
como tambin, gestionar su entorno poltico.
Desde el retorno a la democracia, el caso ar-
gentino evidencia la alternancia de iniciativas
de reforma, que han buscado instalar modelos
de Alta Direccin Pblica con nfasis en los
sistemas de carrera. A diferencia de otras expe-
riencias ms recientes en la regin, como Chile
y Per, en nuestro pas los diferentes impulsos
reformadores han quedado debilitados, incon-
clusos o detenidos en el tiempo ms all de con-
tar con diseos innovadores y precursores para
la poca, como el Sistema Nacional de Profesio-
nalizacin Administrativa (SINAPA) o el Cuerpo
de Administradores Gubernamentales (AG).
Asimismo, las cifras correspondientes a los
ltimos catorce aos muestran que la direccin
pblica en Argentina se configura bajo una nue-
va modalidad: como un modelo de gestin por
competencias polticas.
Desde inicios del ao 2002 hasta la actualidad,
la funcin directiva ha sido cubierta centralmente
a travs de una modalidad de corte discrecional,
netamente poltica: las designaciones transitorias
de las posiciones con funciones superiores en la
administracin pblica central. De acuerdo a cifras
oficiales recientemente publicadas por la Oficina
Nacional de Empleo Pblico (ONEP), de los 3300
cargos con funciones ejecutivas que existen actual-
REA DE ESTADO Y GOBIERNO
Programa de Gestin Pblica
Diciembre 2016 Anlisis
181
mente, solo 7 han sido concursados. Asimismo en RESUMEN
base a las estadsticas del GPS del Estado (CIP- EJECUTIVO
PEC ASAP) para diciembre del ao 2015, el 78%
del cuerpo directivo, conformado por directo-
res nacionales y generales, se encuentra desig-
nado bajo el formato de asignacin transitoria
de funciones superiores.
Este formato de designacin que posibilita
la excepcin de los requisitos profesionales para
ocupar cargos de directivos pblicos, comenz ins-
trumentndose a comienzos del ao 2002 y progre-
sivamente se consolid durante los gobiernos de
Nstor Kirchner y Cristina Fernndez e incluso se
extendi como modalidad en la administracin de
Mauricio Macri en un universo del espacio directi-
vo ampliado a 585 Directores Nacionales y Genera-
les en la administracin pblica central.
Si bien inicialmente esta modalidad de de-
signacin result ser un instrumento legal que
permiti, en una etapa de crisis y un contexto de
emergencia econmica y administrativa, mayor
flexibilidad y control sobre los agentes estatales
con funciones ejecutivas, su utilizacin intensiva
deriv en la instalacin de un modelo de gestin
en el cual las necesidades directivas se determi-
nan exclusivamente en funcin de las priorida-
des de gestin de la autoridad poltica de turno,
en muchos casos influenciadas principalmente
por la coyuntura y objetivos de corto plazo.
Este documento releva y sistematiza eviden-
cia y elabora un diagnstico preliminar de la si-
tuacin de la ADP en Argentina. Tambin formu-
la recomendaciones para fortalecer el desarrollo
de capital gerencial pblico profesional e idneo Centro de Implementacin
desde una perspectiva integral que promueva un de Polticas Pblicas para
proceso de institucionalizacin incremental. la Equidad y el Crecimiento
D C2 La trayectoria de la alta
direccin pblica en Argentina:
un sinuoso camino
Como seala Zuvanic (2016) la trayectoria de la
ADP en Argentina en los ltimos 14 aos no res-
ponde a los rasgos centrales de los dos modelos t-
Impulsos picos de alta direccin pblica, a saber, el sistema
reformadores de carrera o el gerencialista de posiciones.
Si bien desde el retorno a la democracia el caso
argentino da cuenta de una alternancia de iniciati-
vas que han buscado instalar con diverso nfasis
alguno de ambos modelos, a diferencia de otras ex-
periencias de la regin, en Argentina, los diferentes
impulsos reformadores han quedado debilitados,
inconclusos o detenidos en el tiempo ms all de
contar con diseos innovadores y precursores para
la poca, tal es el caso del Cuerpo de Administrado-
res Gubernamentales (AG) o el Sistema Nacional de
Profesionalizacin Administrativa (SINAPA).
Los Administradores
Gubernamentales, una
experiencia trunca
El cuerpo de AG fue creado en 1984, a poco de reini-
ciada la democracia, en el gobierno de Ral Alfonsn,
siguiendo el modelo francs de la Escuela Nacional
de Administracin francesa (ENA). Su creacin fue
motivada por el deseo y la necesidad de formar fun-
Cuadro 1.
Iniciativas de ADP en Argentina 1983- 2008
Continuidades
y rupturas
Fuente: Elaboracin propia.
cionarios para el desempeo dentro del Estado (pro-
venientes del propio sector pblico o tambin del
sector privado) que produjeran un impacto positivo
en la administracin pblica. Se consideraba a los
AG como los agentes de cambio de una administra-
cin gubernamental democrtica a partir de su arti-
culacin entre el funcionario poltico y los directivos
pblicos de carrera.
Con este objetivo, se abrieron cuatro convocato-
rias en la dcada de los ochenta, pero las sucesivas
reformas del Estado y modalidades de retiro volun-
tario de los noventa y principios del 2000 drenaron
gran parte del cuerpo.
Ms all de la experiencia y calidad de sus miem-
bros, la iniciativa permanece desactivada desde fines
de los ochenta. De los 207 miembros que ingresaron
en los diversos procesos, actualmente se encuentran
en actividad 151 administradores gubernamentales
que continan desempendose dentro de la admi-
nistracin pblica, la mayora en condiciones prxi-
mas al retiro jubilatorio.
El Sistema Nacional de
Profesionalizacin Administrativa
(SINAPA): auge y cada
El segundo intento vinculado a la conformacin de
un espacio directivo profesional, fue el Sistema Na-
cional de Profesionalizacin Administrativa, SINA-
PA, creado en 1991. Tuvo por objetivo lograr un esca-
lafn general basado en criterios meritocrticos, con
un diseo innovador para la poca.
 Integr cargos de conduccin de sectores
con alta incidencia en la gestin de polticas p-
blicas, denominados Funciones Ejecutivas (FE),
con sistema de ingreso abierto, de seleccin ba-
sada en el mrito y que culminaba en una terna
de la cual la autoridad superior (poltica), esco-
ga al designado. En su diseo, este modelo com-
binaba mrito y confianza.
El SINAPA tuvo su mayor grado de imple-
mentacin entre 1993 y 1999, perodo en el cual
se cubrieron, no solo cargos simples (6542), sino
tambin funciones ejecutivas (1510), las cuales
originalmente no llegaban a 100 posiciones di-
rectivas (Iacoviello, Zuvanic, 2006). Sin embargo,
a finales del segundo gobierno del presidente
Menem, esta modalidad mostraba signos claros
de debilitamiento.
Los procesos de seleccin haban perdido
legitimidad. El establecimiento en 1993 en cada
jurisdiccin de una unidad de Recursos Humanos,
con el objetivo de dotar a las oficinas de personal de
un perfil ms estratgico fue dismil segn las dife-
rentes agencias y se mantuvo el perfil tradicional de
corte administrativo.
La creacin de nuevos organismos descentrali-
zados en la estructura estatal, contribuy a facilitar
fuertes presiones polticas internas en la realizacin
de los procesos de seleccin, en especial de las posi-
ciones con funciones ejecutivas. Por su parte, las
herramientas de gestin de desempeo del directivo
pblico, muy similar en su diseo a las establecidas
por los modelos de corte gerencialista, pas a conver-
tirse en un mero trmite administrativo, incluso a
veces incumplido1 (Salas, 2005).
Tambin impactaron los cambios de gobierno ya
que con la asuncin de Fernando De la Ra se ha-
bilit a la presidencia, mediante la ley 25.344 (art 5),
a desplazar a los directivos pblicos con cargos eje-
cutivos de los tres primeros niveles ejecutivos de la
carrera administrativa.
Al debilitamiento por politizacin y ausencia de
capacidades en las reas descentralizadas, el SINA-
PA sum las restricciones de gasto que se daran a
partir de la crisis del ao 2000, manteniendo el con-
gelamiento de vacantes hasta fines del ao 20092.
El ensayo del modelo de
posiciones: la figura de los
gerentes pblicos
A mediados del ao 2000, se intent implementar
un formato de corte gerencial basado en un mo-
delo de posiciones. La iniciativa sostena que la
debilidad del SINAPA resida, principalmente, en
la funcin directiva. A travs del Decreto 992/2001,
1 A modo de ejemplo, Salas seala que solo el 72% del total de
procesos de evaluacin de desempeo de cargos con funciones
ejecutivas (FE) se haban completado administrativamente entre
1992 y el 2002, mientras que las evaluaciones de cargos simples
alcanzaba un cumplimiento del 86%.
2 El descongelamiento de vacantes se produce por la Decisin
Administrativa N 506/09.
se instrument la figura del Gerente Pblico.
Entre los organismos en los cuales se intent D C3
instrumentar este modelo se encontraba la Agencia
Nacional de Seguridad Social (ANSES), la Oficina
Anti Corrupcin y la Superintendencia de Riesgos
del Trabajo (SRT). Los sucesos polticos desatados
a fines del ao 2001 impidieron la consolidacin de
esta iniciativa limitando su impulso.
En resumidas cuentas la fugaz figura del ge-
rente pblico nunca cont con continuidad. Cada
cambio posterior en los funcionarios polticos del
gabinete implic la remocin de los gerentes pbli-
cos de turno.
Sistema nacional de empleo
Modelo de
pblico (SINEP) carrera
Si bien en el ao 2008, con la transformacin del SI-
NAPA en el Sistema Nacional de Empleo Pblico (SI-
NEP), se intent revitalizar el modelo de carrera para
los directivos pblicos, en la prctica no se lograron
instrumentar incentivos que impulsaran nueva-
mente el segmento de las funciones ejecutivas, ms
all de la incorporacin del rgimen para jefaturas de
departamentos, ausente en el diseo anterior.
Cuadro 2.
Cambios introducidos por el Sistema
Nacional de Empleo Pblico SINEP
Se mantiene la estabilidad
funcional de los 5 aos y se elimina
Disminucin de losn iveles de
criticidad, el SINAPA contaba con 5,
la posibilidad de prrroga de dos
aos
los cuales se reducen a 4
La eleccin del candidato puede ser El suplemento salarial por
por terna o por sistema de mrito funciones ejecutivas pasa a ser
cerrado remunerativo y bonificable
Se integra como causal de
remocin, la redefinicin de la
Se mejora la relacin de equidad
estructura organizativa. Una
salarial entre el nivel ms bajo y el
manera de blanquear una de las
prcticas polticas usadas para
ms alto. La amplitud salarial pasa
del 7,8 de SINAPA a 9,3 en SINEP.
poder remover funcionarios no
afines
Incorpora un rgimen especfico
para el ejercicio de las funciones de
jefatura intermedia. Se establecen
Integra el concepto de proyecto de
los niveles de Jefe de Dpto, con 3
gestin en la etapa de seleccin
niveles de criticidad, hasta 3 aos y
las mismas causales de remocin
que las FE
Fuente: Elaboracin propia en base al decreto
N993/91 y al N 2098/08.
Muy por el contrario, las cifras correspondientes
D C4 a los ltimos catorce aos muestran que la direccin
pblica en Argentina se configura, de hecho, como
un modelo de gestin por competencias polticas.
El modelo de gestin por
competencias polticas
de corte discrecional, netamente poltica.
Tal como muestran los grficos 1 y 2, para di-
ciembre del ao 2015, el 78% del cuerpo directivo,
se encontraba designado bajo el formato de asig-
nacin transitoria de funciones superiores figura
que permite exceptuar, los procesos de concurso y
los requisitos exigidos por la norma para al acceso
a la direccin pblica.

Grfico 1.
Desde inicios del ao 2002 hasta la actualidad, los
Modalidad de designacin de funciones eje-
cargos pblicos con funciones directivas dentro
cutivas en la ADP (Dic-2015)
Transitoriedad de la administracin centralizada han sido cu- Modalidad de designacin
biertos predominantemente a travs de una mo-
dalidad de corte discrecional, netamente poltica:
las designaciones transitorias de las posiciones Sin dato
con funciones superiores. 17%
Por concurso
Este formato de designacin directiva que 5%
contempla la modalidad transitoria por 180 das y
la excepcin de los requisitos profesionales para la
designacin en el cargo, se ha instrumentado desde Transitoria
comienzos del ao 2002 consolidndose progresiva- 78%
mente en el tiempo en todo el perodo 2003 2016
durante los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina
Fernndez e incluso extendindose como modali-
dad habitual hasta la actualidad, con la administra-
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de GPS
cin de Mauricio Macri, tras la creacin de 4 nuevos del Estado (CIPPEC y ASAP 2015).
ministerios y la incorporacin de 168 nuevas Direc-
Excepcionalidad ciones Nacionales y Generales, incrementando el
Grfico 2.
universo a un total de 585 directivos pblicos.
Excepcin de requisitos SINEP en las
Si bien inicialmente result ser un instru-
mento legal que permiti, en una etapa de cri-
Excepciones de requisitos
designaciones de ADP (Dic-2015)

sis y un contexto de emergencia econmica y

administrativa, un control estricto del gasto y
un mecanismo flexible que facilitaba el acceso
rpido de equipos de confianza, su utilizacin Sin dato
intensiva deriv en el proceso actual. 18%
De esta forma, las necesidades directivas se de-
terminan exclusivamente en funcin de las priori-
dades de gestin de la autoridad poltica de turno,
en muchos casos influenciadas principalmente No cumple
Cumple
por una coyuntura y objetivos de corto plazo. 51%
requisitos
En consecuencia, cuando el ministro o se- 31%
cretario cesa en sus funciones, tambin cam-
bian los directivos pblicos.
Es aqu donde salen a la luz algunos de los
puntos crticos propios de la naturaleza especfi-
ca de la Alta Direccin Pblica en el Estado, donde Fuente: Elaboracin propia sobre la base de GPS
las funciones ejecutivas suponen equilibrar, com- del Estado (CIPPEC y ASAP 2015).

binar y articular, roles propiamente polticos y ro-

les tcnico-gerenciales (Cortazar, Lafuente, 2016).
Radiografa de la ADP
contempornea en Argentina
Para situarnos en perspectiva, los datos ms recien-
tes provistos por el GPS del Estado (CIPPEC ASAP)
muestran dos caractersticas muy significativas de
la radiografa actual de la ADP en Argentina
En primer lugar, la funcin directiva ha sido
cubierta centralmente a travs de una modalidad
Los grficos toman como unidad de anlisis el
universo de cargos con Funciones Ejecutivas (FE) de
nivel equivalente a una Direccin Nacional o Direc-
cin General, excluyendo jefaturas, coordinaciones
y direcciones simples). Como se puede observar, las
FE concursadas, solo alcanzan el 5%.
Por otra parte, el grfico 2, muestra que ms del
50% de los directivos pblicos, se encontraban a
fines de 2015, ejerciendo el cargo, no solo en forma
transitoria y sin concurso pblico, sino tambin sin
cumplimentar los requisitos mnimos de acceso a
su posicin. Cabe destacar, que estos requisitos m-
nimos refieren a cuestiones tales como tres (3)
aos de experiencia en conduccin de equipos de
trabajo; seis aos (6) en funciones de complejidad
equivalente; y titulacin de grado y posgrado ate-
niente a la tarea a desempear.
Al mismo tiempo, si nos situamos en una
perspectiva comparada a nivel regional es posi-
ble observar con mayor nivel de especificidad la
situacin anmala que se reproduce en nuestro
pas respecto a los criterios de mrito asociados
al reclutamiento e ingreso en la ADP, como conse-
cuencia directa del imperio del modelo de gestin
por competencias polticas.
Grfico 3.
Porcentaje de concursos para el ingreso a la
ADP en Argentina, Brasil y Chile (Dic-2014)
Concursados No concursados
100%
90%
32%
80%
70%
60%
50% 94%
40%
30%
68%
20%
10%
0% 6%
% Argentina % Brasil
Fuente: *Argentina (GPS del Estado CIPPEC
ASAP diciembre 2014): elaboracin propia sobre
la base del Boletn Oficial.**Brasil (Jun-2014):
estadsticas gerenciales 2014 - ENAP***Chile
(Dic-2014): Reporte estadstico Alta Direccin
Pblica 2014 - Servicio Civil Chileno.
Otro, dato que llama la atencin es el vinculado
con los niveles de formacin de grado y posgrado
de la ADP en nuestro pas, donde un 72% del seg-
mento de los directivos pblicos posee titulacin.
Esta informacin confirma nuevamente que
estamos frente a una modalidad de direccin p-
blica predominantemente poltica, con un alto gra-
do de calificacin profesional propia, en donde di-
rectivos pblicos se encuentran formados, pero no
necesariamente preparados para el cargo. De all
que la modalidad predominante de designaciones
transitorias permita exceptuar a los directivos p-
blicos de los requisitos profesionales exigidos para
el desempeo del cargo ejecutivo.
Grfico 4.
Nivel de formacin de las funciones ejecutivas
transitorias en la ADP en Argentina (Dic-2015)
Nivel de formacin de la ADP
Sin
dato/vacantes
11%
No
profesional
16%
Con ttulo de
grado o
posgrado
73%
Fuente: elaboracin propia sobre la base de GPS
del Estado (CIPPEC y ASAP 2015).
En otras dimensiones analticas, tales como
distribucin por sexo y composicin por franja D C5
etaria, tambin se observa que Argentina presen-
ta algunas diferencias significativas con otros
pases de la regin como Brasil, Chile o Per.
De acuerdo al Grfico 5, Argentina y Brasil
presentan valores ms altos que los otros pases,
mostrando una mayor integracin a sus cuerpos
directivos de mujeres, sin por ello romper con el
laberinto de cristal (Diguez, Valsangiacomo 2016).
Grfico 5.
Composicin de la ADP por sexo (Dic-2014)
100%
Femenino Masculino
90%
80%
70%
60%
50%
62%
10% 40% 68%
30% 75% 76%
20%
10%
38% 32% 25% 24%
0%
Argentina* Brasil** Chile*** Per****
90%
Fuente: Elaboracin CIPPEC.
% Chile Respecto a la edad promedio de los integrantes
de la ADP en una perspectiva comparada, Argenti-
na muestra otro dato llamativo: un tercio de los in-
tegrantes del espacio directivo se encuentran relati-
vamente prximos a iniciar los procesos de retiros
por jubilaciones. La dinmica de reemplazo de estos
directivos pblicos y el impacto sobre la memoria
institucional (saberes compartidos) de las burocra-
cias estatales dejan en relieve la importancia crtica
de contar con un espacio directivo institucionaliza-
do tal como se puede observar en los Grficos 6 y 7.
No obstante el anlisis estadstico, podemos Memoria
afirmar que el formato de alta direccin pblica
de los ltimos 15 aos en Argentina, no plantea
institucional
centralmente una problemtica asociada a la
cantidad de cargos directivos o de formacin
profesional de sus integrantes.
Por el contrario, la problemtica implcita nos re-
mite a la supremaca cuasi excluyente del factor po-
ltico sobre cualquier imperativo de gestin pblica.
La confianza ha superado al mrito.
De esta manera, el sistema gana en trmi-
nos de flexibilidad y alineacin poltica pero
pierde en otros aspectos ntimamente vincula-
dos con las capacidades estatales de gestin y
de memoria institucional en la administracin
pblica (reconocimiento de saberes).
Esta proliferacin de las asignaciones tran-
sitorias de las funciones ejecutivas de los di-
rectivos pblicos, afecta la igualdad en el acce-
so y vulnera el principio de mrito3 .
3 Cabe recordar que de acuerdo al SINEP los cargos on fun-
ciones ejecutivas requieren para su cobertura la instrumentacin
de un proceso de seleccin, que permita evaluar la idoneidad
y competencias requeridas para el cargo, la norma define las
etapas mnimas que debe contar un proceso de seleccin y an
ms, establece con claridad elementos adicionales para la fun-
cin ejecutiva. Evaluacin de antecedentes, tcnicos, entrevista,
psicolgicos y por artculo 38 establece el diseo de un proyecto
institucional.
D C6 Grfico 6.
ADP en perspectiva comparada por distribucin etaria (Dic-2014)

Argentina* Brasil** Per****

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
Menor de 35 aos De 36 a 45 aos De 46 a 55 aos Mayor de 55 aos

Fuente: Elaboracin CIPPEC.

Grfico 7.
Alta Direccin Pblica en Argentina y Brasil 2014

Argentina Brasil
Mujeres
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40% 38%
30%
32%
20%
10%
Profesionales 94% 83% 0% 46% 53% Menores de 45 aos
6%

68%

Concursados

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de *Brasil estadsticas gerenciales 2014 ENAP, y **Argentina,
Boletn oficial.

El formato explcitamente elude estos aspectos
y selecciona en base a criterios polticos
exclusivamente y no de gestin.
A largo plazo, su utilizacin intensiva, deriva en
procesos donde las necesidades directivas se deter-
minen en funcin de las prioridades de gestin de
Negociacin la autoridad poltica de turno y si esta cambia, tam-
y conflicto bin cambian los directivos pblicos. Por citar un
ejemplo, la ltima encuesta publicada por la Oficina
Nacional de Empleo Pblico (ONEP) a directivos p-
blicos de la administracin pblica central sealaba
que para el 60,7 % de sus miembros integrantes, el
cambio de autoridades superiores afectaba su tra-
bajo en gran o alguna medida. El 58 % opinaba que
sus puestos directivos deberan tener estabilidad o
permanencia . Y el 50,6 % de los encuestados afir-
m que la garanta de contar con horizonte laboral
ms amplio ayudara al ejercicio de sus responsabi-
lidades sin interferencias indebidas, mientras que
para un 40,7 %, esta condicin, asegurara adems
la eficacia del equipo de trabajo (ONEP, 2012).
De esta manera, privilegiar el componente po-
ltico, implica una agenda donde la gestin, no es
dejada de lado sino que adquiere caractersticas
propias, imitando, en lneas generales, el estilo
de quien lidere polticamente la organizacin es-
tatal, con una fuerte impronta de las formas de
hacer del partido o coalicin gobernante. Este
aspecto puede suponer, el desarrollo de tantos es-
tilos de liderazgo como autoridades polticas, de
acuerdo al grado de cohesin o fragmentacin de
la elite poltica del momento.
 El predominio de este tipo de agendas, po-
siblemente enfrente a los directivos pblicos a
juegos donde la negociacin y el conflicto se ha-
gan presentes de forma recurrente e intensiva.
Este argumento es en parte confirmado, por la
misma encuesta de ONEP citada anteriormente,
en la cual, los directivos pblicos mencionaban
como criterios para evaluar su desempeo, que
se debera privilegiar la capacidad de resolucin
de conflictos, en primer lugar, seguido de los
conocimientos y habilidades relacionadas con el
puesto de trabajo y finalmente, el logro de los
objetivos establecidos (ONEP, 2012).
Por ltimo, y dado que la asignacin es transi-
toria estos directivos no tienen procesos asociados
a la gestin del desempeo, ni incentivos que pro-
muevan su desarrollo y ni estmulos econmicos
que premien logros o resultados extraordinarios.
Recapitulando: los 6 desafos que
enfrenta la ADP en Argentina
De esta manera, es posible advertir que en el sector
pblico nacional de la Argentina no se ha logrado
consolidar un sistema de direccin pblica profe-
sional e idnea, por el contario es factible observar
las siguientes problemticas que conforman las
principales dimensiones de incidencia crtica:
1.-Carencia de una lnea estratgica de
construccin de capital gerencial pblico
El patrn evidenciado es una continuidad
en la discontinuidad, se acumulan ciclos incom-
pletos de iniciativas, sin capitalizar aprendizajes,
evaluar fracasos o identificar buenas prcticas.
Hasta mediados de los noventa se definieron
las 4 iniciativas ms ambiciosas en la materia
(Cuerpo de Administradores Gubernamentales;
Economistas de Gobierno; Sistema Nacional de
Profesionalizacin Administrativa, SINAPA, y el
Programa de Gerentes Pblicos).
El tiempo mximo de implementacin plena
lleg a los 7 aos con el caso del SINAPA y el me-
nor no alcanz 1 ao, este fue el Programa de Ge-
rentes Pblicos. Mayormente han sido iniciativas
novedosas, innovadoras y pioneras para la poca,
sin embargo, a partir del ao 2000 estas iniciativas
quedaron desactivadas (Escuela de Gobierno y Ge-
rentes Pblicos) o agonizantes (SINAPA y su pos-
terior reconversin en el SINEP en el ao 2008 y
el Cuerpo de Administradores Gubernamentales)
2.-Predominio de modelo de gestin directiva
por competencias polticas y ADP golondrina
De acuerdo al relevamiento del GPS del Esta-
do (Iacoviello, Zuvanic, Coutinho, 2015) los ltimos
quince aos de gobierno muestran que la funcin
directiva fue cubierta centralmente a travs de
una modalidad de corte discrecional y netamen-
te poltica. El 78% del cuerpo directivo ingres sin
concurso, modalidad que permite exceptuar los
requisitos exigidos por la norma para al acceso a la
direccin pblica (Iacoviello: 25).
Por otra parte, las funciones Ejecutivas concursa- D C7
das solo alcanzaban el 5% en 2015, mientras que en el
2003 las mismas ascendan al 76% del total de direc-
tivos pblicos bajo el rgimen SINAPA (Zuvanic:23)
Cabe destacar tambin, que esta tendencia
pareciera no revertirse con la administracin de
Cambiemos en los primeros diez meses de gobier-
no. El perodo diciembre 2015 octubre 2016 supu-
so la incorporacin de 4 nuevos ministerios a la
administracin central y la creacin de ms secre-
tarias y subsecretarias.
En las 168 nuevas direcciones nacionales y ge-
nerales que conforman el universo extendido de
558 cargos directivos con funciones ejecutivas, las
designaciones continuaron realizndose median-
te los mecanismos de designaciones transitorias
y exceptuando de los requisitos profesionales a los
nuevos directivos pblicos.
Aun admitiendo los beneficios de este tipo
de direccin pblica, asociados a la flexibilidad
y alineacin directiva o la mstica de la gestin
Flexibilidad
y alineacin
(Grindle 2012, Zuvanic 2016), y dejando de lado su
aspecto potencialmente clientelar, la utilizacin poltica
intensiva de este tipo de direccin poltica implica,
entre otros aspectos:
Una agenda donde la gestin, adquiere las
caractersticas propias del estilo de quien lidere
polticamente y con la impronta de hacer de la au-
toridad poltica de turno.
Mayormente cuando la direccin es poltica,
las lgicas de negociacin permanente y el conflic-
to se constituyen en el elemento predominante de
la forma o estilo de gerenciar una organizacin es-
tatal (ONEP, 2012).
3.-Dificultades para instalar capacidades de
gestin en las burocracias estatales
Si bien la construccin de la direccin pblica
en Argentina, parece seguir cierta dinmica a la
manera del juego de la oca, en la cual muchas
veces luego de avanzar se vuelve a retroceder,
entre los mltiples retrocesos y avances podemos
identificar impactos positivos. La direccin de la
etapa SINAPA fue la responsable de implementar
la ley de administracin financiera, un programa
de reforma que comprendi la implementacin
de un sistema de informacin financiera guber-
namental que integra diversos sistemas de ges-
tin, tales como el de tesorera, compras, entre
otros. Este aspecto se ve reforzado si se analiza
la trayectoria de los Administradores Guberna-
mentales (AG), en la que se observa que un alto
porcentaje de ellos han tenido a cargo reas de
administracin, jurdicas o jefaturas de gabinete.
4.-Ausencia de un abordaje integral del ciclo
gerencial de la Alta Direccin Pblica
Las distintas experiencias de reforma en Ar-
gentina a lo largo de los ltimos 33 aos, reflejan
la ausencia de un abordaje integral del ciclo geren-
cial en el diseo de un sistema de alta direccin
pblica profesional. En tal sentido, entendemos
estratgico focalizar propuestas de mejora no
slo circunscriptas al ingreso meritocrtico, sino
D C8 tambin trabajar sobre otros componentes como:
esquemas de capacitacin continua, sistemas de
remuneracin competitivos, desarrollo de carrera
profesional, mecanismos de retencin, incentivos
simblicos, entre otros.
5.-Desaprovechamiento del efecto derrame
A diferencia de las grandes y complejas re-
formas del empleo pblico, el abordaje de la
Alta Direccin Pblica permite focalizar en
un rea que puede habilitar reformas ms pro-
fundas, como por ejemplo, fue el caso de Per.
Las experiencias relativamente exitosas han
generado cierto aprendizaje por imitacin u
observacin. La experiencia de Per inspir su
diseo institucional en el modelo de Adminis-
tradores Gubernamentales (AG) de Argentina
y del modelo Chileno y a su vez la ecuatoriana
de reciente data, toma aspectos de Per y Chile,
por citar unos ejemplos.
6.-La gran incgnita y el potencial desa-
rrollo de la ADP en Argentina: los Organismos
Descentralizados
Usualmente, se suelen focalizar los procesos de
reforma en la administracin central y en especial
en las agencias ministeriales. En la prctica, las
iniciativas que se han sealado previamente si-
guieron este patrn. Este enfoque, si bien resulta
correcto, consideramos que es insuficiente.
Principio de En especial cuando focalizamos el estudio
mrito en los Organismo Descentralizados (OD) del
sector pblico nacional. En este tipo de agen-
cias gubernamentales predomina un estilo de
gestin de acuerdo a quien los lidera y mayor-
mente tanto el ingreso como el desarrollo de
sus recursos humanos no se encuentran regi-
dos por principios de mrito profesional e ido-
neidad sino predominantemente polticos.
A ello se suma, que a) el crecimiento de los
organismos descentralizados ha sido en estos
doce aos del 33%, siendo creados cuarenta y
cuatro (44) nuevos organismos; y que b) el cre-
cimiento en recursos humanos en ese sector
fue de un 167% vis a vis un 41% de el de las agen-
cias ministeriales de la administracin pblica
nacional (GPS del Estado, 2015).
Rescatando lecciones
aprendidas en perspectiva
comparada. Propuestas de
mejora: de lo necesario a lo
realizable
a) Mejorar el modelo de carrera, contem-
plando mrito y flexibilidad
Al menos en una primera etapa inicial, un
sistema de ADP para Argentina tiene ms po-
sibilidades de logar sustentabilidad en el me-
diano plazo bajo un formato con componen-
tes de carrera que uno netamente gerencial.
Nuestro pas presenta trayectorias incon-
clusas (Economistas de Gobierno), agonizantes
(Administradores Gubernamentales) politi-
zadas (SINAPA/SINEP), o que han necesitado
varias dcadas para instalarse (Instituto del
Servicio Exterior de la Nacin, ISEN), pero cada
una de estas instancias ha dejado instalada
ciertas prcticas, que si bien hoy resultan pre-
carias, son ms propensas a facilitar la adop-
cin de sistemas de carrera ms que modelos
de tipo netamente gerenciales inspirados en las
ideas del denominado nuevo management p-
blico (New Public Management).
Asimismo, esta modalidad puede contar con
el apoyo relativo - o al menos sin el rechazo ma-
yoritario - de actores relevantes tales como los
gremios estatales (Unin Personal Civil de la Na-
cin, UPCN y la Asociacin de Trabajadores Ar-
gentinos, ATE) y las burocracias pblicas existen-
tes, sean estas de tipo administrativo, o bien de
carcter temporal e incluso de corte poltico. Un
segundo elemento que sostiene la conveniencia
de la modalidad de carrera es que las experiencias
desarrolladas desde el retorno a la democracia
han logrado integrar el componente meritocrti-
co en los procesos de seleccin. Por ltimo cabe
destacar tambin que la inexistencia de sistemas
efectivos de control de resultados, dificultara sig-
nificativamente desde el inicio mismo las instru-
mentacin de prcticas de ADP orientadas a un
modelo de corte gerencialista.
b) Generar amplios consensos polticos, factor cla-
ve para el diseo del espacio directivo pblico
Como lo demuestran las experiencias compa-
radas ms recientes en la regin con los casos de
Chile y Per (Cortazar, 2008, Longo 2014, Cortazar y
Lafuente, 2016, Zuvanic 2016), toda iniciativa de re-
forma de la ADP que pretenda implementarse efec-
tivamente a lo largo del tiempo, debe integrarse en
un plan de generacin de amplios apoyos sociales e
institucionales que contemple a los principales ac-
tores involucrados: desde los propios partidos pol-
ticos, los sindicatos, medios de comunicacin hasta
las Universidades, entre otros actores.
Como seala Cortazar (2016) con la experiencia
del SEVIR en Per, una estrategia clave consiste en
identificar a los actores con poder efectivo de veto.
Al menos para el momento inicial de impulso a la
reforma de la alta direccin pblica.
Al mismo tiempo resulta clave contar con
un diseo institucional centralizado, al estilo
de agencia gubernamental, pero no burocrati-
zado, puesto que en Argentina, producto de la
discontinuidad de los ciclos de reforma, se han
perdido capacidades en las reas estatales des-
centralizadas de gestin de recursos humanos
cuyo rol actual es centralmente administrativo.
Otro factor importante a contemplar en el di-
seo de la ADP es integrar los tres niveles de go-
bierno: nacional, provincial y municipal; si bien
por razones de disponibilidad presupuestaria,
niveles de capacitacin en los recursos humanos
y capital simblico una estrategia razonable y
factible orientara sus primeros pasos en la esca-
la nacional de gobierno, la replicabilidad puede
fomentarse a travs de convenios de coopera-
cin a travs de los organismos nacionales espe-
cializados en la materia, tales como el Instituto
Nacional de la Administracin Pblica (INAP) y
la Escuela Superior de Gobierno (ESG).
En suma, si solo se piensa el diseo del nuevo
espacio directivo focalizado en el poder ejecuti-
vo nacional, el impacto ser bajo y limitado.
c) Disear el ciclo gerencial de la ADP en
forma integral
Es recomendable que el diseo del espacio
directivo en Argentina integre todo el ciclo ge-
rencial, no solo el componente del ingreso me-
ritocrtico a travs de la reconstitucin de los
concursos de oposicin y antecedentes.
La mayor parte de las experiencias recien-
tes en la regin invirtieron recursos y energas
en esta dimensin en forma predominante,
descuidando otros elementos de relevancia ta-
les como la formacin continua, la gestin del
desempeo o las remuneraciones competitivas.
Esta situacin ha debilitado en el mediano pla-
zo las iniciativas de reforma de la ADP, tal como
lo demuestran los casos de Brasil, Costa Rica y
Uruguay entre otros (Zuvanic, 2016: 14).
Si bien el componente remunerativo, requiere
una versin especial para este tipo de diseos (en
especial para superar el denominado sndrome
de sobre falta(Oszlak 2006), para aquellos casos
donde los roles directivos de carcter estratgico
emigran al sector privado por mejores condicio-
nes laborales), se pueden desarrollar incentivos
no monetarios que promuevan la permanencia y
prestigio del cuerpo. Un claro ejemplo de esto lo
constituy el Cuerpo de Economistas de Gobier-
no a mediados de los 90en nuestro pas, que in-
tegraron en su desarrollo pasantas en el exterior
con organismos internacionales como la Comi-
sin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE), entre otros.
En materia de formacin continua, tomando
en consideracin los antecedentes de nuestro
pas y las experiencias comparadas en la regin,
es importante evitar formatos de capacitacin de
extensa duracin (anteriormente duraban hasta
2 aos) que usualmente configuran cuerpos di-
rectivos de corte netamente administrativos o
bien que desarrollan un alto poder corporativo y
capacidad para autogerenciarse con estabilidad
cuasi eterna en los cargos ejecutivos.
Es decir, el modelo deber integrar mecanis-
mos efectivos para convertir a la permanencia del
gerente pblico en una virtud y no en un defecto
del propio sistema normativo que lo sustenta. D C9
d) Ponderar componentes polticos para una
reforma de la ADP factible de aplicar a lo lar-
go del tiempo
Cuando estudiamos la Alta Direccin Pblica
hacemos referencia al conjunto de funcionarios
de primera lnea de las administraciones guber-
namentales que actan en su rol de vaso comu-
nicante entre las esferas polticas y la burocracia.
Como seala Ramio Carles (2006), es ingenuo
pensar que las dimensiones de la poltica y de la
direccin pblica pueden estar totalmente dife-
renciadas, ya que en la gestin de los organismos
estatales, ambos componentes se encuentran n-
timamente relacionados. No obstante ello, la ne-
cesidad de regular este vnculo entre polticos y
directivos pblicos deviene no tanto para separar,
Equilibrios
sino para clarificar posiciones y reglas del juego del sistema
que pueden favorecer el rendimiento institucio- poltico
nal de la administracin pblica. Es sin duda, una
construccin artificial, en la medida que instalar
a un nuevo actor, el directivo pblico profesional
en un espacio que histricamente ha sido coop-
tado por la poltica requiere de normas y condi-
ciones especiales que promuevan su generacin y
consolidacin.
En este sentido, es relevante tomar con espe-
cial consideracin el carcter crtico de ciertos
cargos que forman parte de la ADP (por citar tan
solo dos ejemplos, la Direccin Nacional de Coor-
dinacin Fiscal con las Provincias o la Direccin
Nacional de Presupuesto en el mbito del actual
Ministerio de Hacienda y Finanzas Pblicas).
Las experiencias en Amrica Latina de
Brasil y Chile4 , que con sistemas de ADP bien
diferentes, han instrumentado reglas de juego
que establecen un cupo para que determinado
porcentaje de las funciones directivas queden
totalmente a criterio de la autoridad poltica,
son un ejemplo interesante de sealar.
Tomando en consideracin el derrotero histri-
co de la ADP en Argentina en los ltimos 30 aos y
los procesos de reforma que nutrieron los ciclos de
continuidad en la discontinuidad, es importante
considerar los ciclos de reforma del espacio directi-
vo con el plazo temporal del mandato poltico.
Por esta misma razn, como las reformas
en la ADP tienden a ser detenidas, elimina-
das o politizadas con los cambios de gobierno,
toda iniciativa de mejora debe pensarse a ser
implementada y evaluada por el trmino del
mandato poltico que la origine.
4 En Chile a travs de la ltima reforma al marco normativo, Ley
del Nuevo Trato, realizada en junio de 2016.
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Acerca de los autores D C13

Laura Zuvanic: Investigadora principal del Programa de Gestin Pblica La opinin de los
autores no refleja
de CIPPEC. Egresada de la Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de
necesariamente la
Buenos Aires. Magster en Relaciones Internacionales, FLACSO. Especialista posicin de todos los
en Conduccin Estratgica de Recursos Humanos (IDEA). Professional miembros de CIPPEC
Certified Coach (PCC) por la International Coaching Federation (ICF-USA). en el tema analizado.
Consultora independiente con ms de 20 aos de experiencia a nivel nacional
e internacional. Es referente a nivel regional en el campo de la reforma de
recursos humanos y procesos de cambio en el sector pblico. Conoce el
desempeo de los Servicios Civiles de Amrica Latina y entre sus aportes
destaca la sistematizacin de los tipos de burocracia de la regin. Ha realizado
diferentes consultorias para el Sistema de Integracin Centroamericano
(SICA); Interamerican Bank Development (IDB), sede Washington; Agencia de
Cooperacin Espaola (AECID), entre otros.

Gonzalo Diguez: Director del Programa de Gestin Pblica de CIPPEC.

Licenciado en Ciencia Poltica (Universidad de Buenos Aires, UBA). Candidato
a Magster en Administracin y Polticas Pblicas, Universidad de San Andrs
(UdeSA). Posgrado en Polticas Pblicas, Universidad de Massachusetts
(UMASS). Docente y becario de investigacin UBACyT en la carrera de Ciencia
Poltica de la UBA y profesor adjunto de la materia Gobernanza y Gobierno
Electrnico en Amrica Latina. Se desempe durante 10 aos en el mbito
de la administracin gubernamental de la provincia de Buenos Aires, donde
fue asesor y luego director de Relaciones Interministeriales en la Jefatura
de Gabinete de Ministros. Fue coordinador de proyectos en el Instituto de
Previsin Social, y asesor parlamentario en las Comisiones de Reforma Poltica
y del Estado en la Cmara de Diputados bonaerense. Becario Fulbright en 2008.

Agustina Valsangiacomo colabor en la elaboracin de este documento.

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Si desea citar este documento: Zuvanic, L. y Diguez, G. (Diciembre de 2016)

El rompecabezas del empleo pblico en Argentina: El juego de la oca y la Alta
Direccin Pblica en Argentina. Desafos y propuestas para construir direc-
tivos pblicos idneos. Documento de Polticas Pblicas / Anlisis N181.
Buenos Aires: CIPPEC.

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DOCUMENTOS DE Con los Documentos de Anlisis de Polticas Pblicas, CIPPEC acerca a
ANLISIS
DE POLTICAS funcionarios, legisladores, periodistas, miembros de organizaciones de la
PBLICAS sociedad civil y a la ciudadana en general un anlisis que sintetiza los prin-
cipales diagnsticos y tomas de posicin pblica sobre un problema o una
situacin que afecta al pas, y presenta recomendaciones propias.

Estos documentos buscan mejorar el proceso de toma de decisiones en

aquellos temas que ya forman parte de la agenda pblica o bien lograr que
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