Radiografia de La Educacion Argentina. Rivas PDF

Radiografa
Axel Rivas
Radiografa de la educacin argentina es parte de un proyecto ela-
de la educacin argentina
borado conjuntamente por CIPPEC, la Fundacin Arcor y la Fundacin
Noble-Clarn, y condensa y enriquece tres aos de trabajo del ciclo de
conferencias La infancia y la educacin en agenda.
El presente libro es un trabajo de diagnstico a partir de la sistema-
tizacin de diversas fuentes estadsticas nacionales e internacionales. Axel Rivas
Radiografa de la educacin argentina

Su propsito es sintetizar los datos disponibles, traducirlos en im- Alejandro Vera | Pablo Bezem
genes (infografas, grficos), y permitir que de ellos emerjan miradas
crticas renovadas de nuestro complejo y cambiante sistema educa-
tivo. Es un diagnstico orientado a la accin, ya que dispone temas y
problemas educativos que tienen un correlato poltico y pedaggico,
mbitos desde los cuales en CIPPEC confiamos pueda conjugarse el
cumplimiento integral del derecho a la educacin.
El anlisis se presenta en cuatro captulos interrelacionados: las
grandes tendencias educativas argentinas de las ltimas dcadas;
la comparacin internacional; la dimensin provincial de un sistema
educativo federal; y las cuestiones ocultas y/o cruciales de nuestra
actualidad educativa.
La lectura, destinada a docentes, especialistas, tomadores de deci-
siones e interesados en la educacin, puede abordarse de forma lineal
o por secciones, como toda problemtica social profunda.
Acerca de CIPPEC
CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es

una organizacin independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico
y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y
promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Nuestro
desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo
Social, Desarrollo Econmico, Fortalecimiento de las Instituciones y Gestin Pblica, a travs
de los programas de Educacin, Salud, Proteccin Social, Poltica Fiscal, Insercin Internacional,
Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Poltica y Gestin de Gobierno.
l Captulo 1 / Tendencias
Radiografa de la educacin argentina
1
Rivas, Axel
Radiografa de la educacin argentina / Axel Rivas;
con colaboracin de Alejandro Vera y Pablo Bezem.
1a ed. - Buenos Aires : Fundacin CIPPEC; Fundacin Arcor;
Fundacin Roberto Noble, 2010.
180 p. ; 23x15 cm. ndice
ISBN 978-987-1479-21-4
1. Polticas Educativas. I. Vera, Alejandro, colab. II.
Bezem, Pablo, colab. III.
CDD 370.1
Prlogo 5
Fecha de catalogacin: 12/02/2010
CIPPEC agradece 6
Introduccin 7
Edicin: Carolina Nahn
Diseo grfico: Andrea Platn y Silvana Seg

l Captulo 1: Tendencias 11
Ilustracin de tapa: Horacio Cardo
1.1 Creciente escolarizacin 12
CIPPEC 1.2 Desigualdad y segregacin 18

Callao 25, 1 piso. Tel: (54-11) 4384-9009.
1.3 Declive de la calidad 25
www.cippec.org
infocippec@cippec.org 1.4 La oportunidad del financiamiento educativo 34
Fundacin Arcor 1.5 Recomponiendo la deuda salarial docente 41

Direccin: Chacabuco 1160
1.6 La injusticia federal 46
Telfono: 0351 4208303/ 4208254
E-mail: funarcor@arcor.com.ar 1.7 La cada de la provincia de Buenos Aires 52
Web: www.fundacionarcor.org
Fundacin Noble-Clarn l Captulo 2: Comparaciones 59

Finochietto 872
www.grupoclarin.com l Captulo 3: Cartografas 77
fundacionnoble@grupoclarin.com
4309-7513 l Captulo 4: Cuestiones 125
Copyright: 2010, CIPPEC / Fundacin Arcor, Fundacin Roberto Noble

Anexo - Fuentes de las estadsticas educativas y sociales 169
3000 ejemplares
Bibliografa 171
2 3
l Radiografa de la educacin argentina
Prlogo
Nmeros que hablan
Si tuviramos que describir en pocas palabras la esencia de este libro, podramos de-
cir que es una radiografa de la educacin argentina donde a partir de los nmeros nos
permitimos relatar un proceso que hoy es presente. Y qu nos dicen los nmeros? Mu-
chas cosas, ms de las que nos imaginamos. Nos demuestran su razn de ser, es decir,
su necesaria existencia. Sin ellos no podramos medir, ordenar, pesar, calcular, planificar,
evaluar; no podramos transformar en realidad los sueos o -lo que es lo mismo- en
polticas pblicas de largo plazo las ideas forjadas para alcanzar una ecuacin universal
y de calidad.
Palabras y nmeros, grficos, infografas, fotos de una situacin que nos habla de un
pasado, un presente y de las posibilidades hacia adelante. En ese sentido, el trabajo nos
demuestra que para poner en funcionamiento un proyecto -una idea- los nmeros son
imprescindibles. Desnuda a travs de las estadsticas el estado de situacin de la educa-
cin, un tema sobre el que con recurrencia los argentinos manifestamos preocupacin.
Precisamente la posibilidad de reunir en un solo trabajo un amplio abanico de estu-
dios estadsticos sobre educacin, tanto de CIPPEC como de otros organismos (OCDE,
UNESCO, etc.) nos brinda mayores elementos para profundizar la mirada que a menudo
tenemos sobre el tema; y nos ayuda a rever nuestras opiniones, muchas veces asenta-
das en lugares comunes o suposiciones no necesariamente fundamentadas en datos
concretos.
Si bien Radiografa de la educacin argentina est especialmente pensado para
ser ledo por docentes, directivos, funcionarios y actores polticos de la educacin, bien
puede ser utilizado como material de consulta por periodistas y pblico en general, inte-
resado por la educacin.
A quienes trabajan a diario en educacin y a quienes disean y gestionan polticas
educativas les ofrece un diagnstico integral del sistema educativo; una herramienta de
conocimiento, planificacin y monitoreo sin precedentes, que -esperamos- se convierta
en material obligado para todos aquellos comprometidos con el diseo informado de
polticas pblicas.
Para Fundacin Arcor y la Fundacin Noble- Clarn seguir acompaando los estudios
que lleva a cabo el equipo del Programa de Educacin de CIPPEC, con quienes desde
hace tres aos venimos trabajando en alianza, significa promover la gestin del conoci-
miento y revalidar nuestro compromiso con la educacin en la bsqueda de ms y mejo-
res oportunidades para nuestros nios, nias y jvenes de todo el pas.
Fundacin Arcor / Fundacin Noble-Clarn
4 5
CIPPEC agradece Introduccin
La realizacin de este libro fue posible gracias a una alianza institucional que
lleva ya tres aos de trabajo (2007-2009) entre la Fundacin Arcor, la Fundacin
Noble-Clarn y el Programa de Educacin de CIPPEC. En ese marco hemos rea-
lizado tres ciclos de conferencias pblicas sobre la educacin inicial, primaria y
secundaria (en ese orden), con la publicacin de suplementos junto al diario Clarn
sobre el diagnstico y las propuestas de poltica para cada uno de esos niveles del
sistema educativo.
El libro Radiografa de la educacin argentina contina y expande ese
proyecto. En l trabaj intensamente el equipo del Programa de Educacin de
CIPPEC, especialmente sus autores, Axel Rivas, coordinador general y autor de
la escritura; Alejandro Vera y Pablo Bezem, coordinadores de las estadsticas
expuestas. Agradecemos a su vez a todo el equipo que particip de las discusio-
nes y reflexiones del proyecto: Florencia Mezzadra, Cecilia Veleda, Roco Bilbao
y Magal Coppo. La enorme mayora de la poblacin ha pasado por el sistema educativo y muchos
El apoyo institucional de CIPPEC para concretar esta y cada una de nuestras siguen en contacto directo con l en su vida adulta, mediante sus hijos-alumnos, como
iniciativas resulta siempre invalorable. La edicin y los comentarios de Carolina docentes o volviendo una y otra vez al mundo de las aulas en busca de nuevos aprendi-
Nahn son una muestra de ello. zajes. De esas experiencias surgen miradas, supuestos y opiniones sobre el estado de
De nuestra parte, como equipo de CIPPEC, expresamos el agradecimiento la educacin. Buena parte de estos saberes dispersos dan en la tecla y advierten lo que
a la Fundacin Arcor y a la Fundacin Noble-Clarn por apoyar este trabajo y incluso el ojo excedido de lecturas del especialista ya no ve. Pero en esta forma de mirar
por su compromiso y participacin constante en todos los proyectos educativos hay problemas insalvables que derivan en un diagnstico educativo desvirtuado.
que impulsan. En la mirada social esa perspectiva redunda en un sentido comn de la educacin,
Por ltimo, un agradecimiento especial a Horacio Cardo por ilustrarnos la tapa. un imaginario dominante y muchas veces avasallante. En los docentes, directivos, super-
visores, funcionarios y actores polticos de la educacin, la falta de herramientas para la
construccin del diagnstico educativo deriva en decisiones erradas o prioridades mal
asignadas. A todos ellos se dirige este libro, no necesariamente para cambiar su mirada
sino para extenderla, profundizarla y sistematizarla.
Para ello hemos recurrido a las estadsticas. En educacin los nmeros generalmente
son evitados. Quizs en esto pese una tradicin espiritualista, vocacional, que ve en las
cifras una proyeccin de un saber profano, enemigo del contacto humano de las aulas.
Creemos que esa imagen de los nmeros debe ser revisada, no slo porque implica un
diagnstico incompleto o errado sino porque ignora que tambin las estadsticas son
fascinantes.
En este libro se ha buscado rescatar algo del saber que nos brindan los datos y algo
de lo que ellos nos ofrecen del mundo de la imagen, en tiempos de gobierno de lo visual.
Queramos contar la situacin de la educacin argentina a travs de imgenes de n-
meros y rodearlas de palabras que generen y extraigan sentido de ellos. Buscamos un
dilogo, un contagio.
Esa bsqueda no aspira a anclarnos en diagnsticos ajenos e inmodificables, el es-
cenario de los estructuralistas que inmoviliza a los sujetos. La presentacin de datos en
forma visual, sinttica e incluso a veces provocativa, busca estimular la accin. En tiem-
pos de espectculos que paralizan e imgenes tan aceleradas de las que no llegamos a
6 7
hacer sentido, este libro intenta algn punto de equilibrio. Los lectores dirn si el efecto En ese registro, el segundo captulo refiere a la comparacin de la Argentina con
se produce, si hay contagios entre palabras y datos, imgenes y acciones. otros pases en distintas dimensiones educativas. Es el captulo ms breve e incompleto
por la mencionada falta de estadsticas internacionales que cuenten con la confiabilidad
Una radiografa, segn el diccionario de la Real Academia Espaola, es un procedi- necesaria.
miento para hacer fotografas al interior de un cuerpo, por medio de los rayos X. Nuestro En el tercer captulo se presentan las cartografas del federalismo educativo, pre-
cuerpo es el sistema educativo, nuestras fotografas son datos sistematizados y cuidado- sentadas especialmente a partir de mapas comparados de las provincias. All se analizan
samente analizados antes de ser dispuestos como imgenes. Se trata, por lo tanto, de las situaciones provinciales en diversos planos, que buscan resaltar distintas unidades de
un recorte muy explcito del diagnstico educativo, que se reduce a aquello que los datos sentido: la comparacin de todas las provincias, las regiones o dos provincias especial-
pueden decirnos o sugerirnos. mente interesantes y reveladoras.
Ese recorte deja afuera a numerosas temticas que ni siquiera pueden ser o han sido Por ltimo, el captulo cuatro presenta las cuestiones, como temas que en muchos
objeto de la deformacin y simplificacin que produce toda estadstica. La interaccin casos son poco conocidos o no han logrado dominar la agenda educativa. Este recorrido
humana en las aulas, los sentidos que adquieren los aprendizajes en la vida diaria son busca llevar el diagnstico hacia su faceta ms activa, casi en una funcin de incidencia
ejemplos del denso entramado educativo que hace de la estadstica una tarea tan absur- poltica. Instalar estas cuestiones en la agenda de la educacin es el correlato directo de
da como las clasificaciones de seres imaginarios de Borges. un diagnstico orientado a la accin, que complementa la visin del derecho a la educa-
Pero tambin han quedado afuera del diagnstico todas aquellas dimensiones efec- cin enunciada en trabajos anteriores (Rivas, 2007).
tivamente medidas por nmeros que nuestra observacin metodolgica ha objetado. La separacin (y las vinculaciones constantes) entre los captulos muestra los pro-
Preferimos dejar afuera datos que parecen significativos dado que no confiamos en cier- psitos de Radiografa: diagnosticar a partir de lo que las estadsticas nos sealan;
tas estadsticas o las vemos inverosmiles en sus resultados. Gran parte de ellas proviene organizar y facilitar al lector la entrada a un mundo complejo de variables, datos y fuentes;
de las comparaciones internacionales, realizadas a partir de fuentes muy distintas en y ofrecer una mirada integral de la educacin, que combina abordajes polticos, sociolgi-
cada pas, que merecen cuidados especiales en la presura de los diagnsticos. cos, econmicos y pedaggicos, y rompe fronteras falsas entre disciplinas. En definitiva,
En el recorte inevitable de temas que implica una mirada global sobre el sistema reflexionar y abrir preguntas que esperamos continen en nuevos estudios y acciones.
educativo, cabe aclarar que Radiografa se centra en la educacin bsica u obligatoria. De estos propsitos se desprende un doble criterio expositivo. Por un lado, una lectura
El diagnstico vinculado con la educacin superior (incluyendo la formacin docente) guiada, que interpreta los datos, apela a titulares sugestivos e incluso propone polticas
y universitaria ha escapado a nuestras posibilidades de anlisis, dado que conforman para revertir las vulneraciones de derechos detectadas. Por otra parte, una lectura crtica,
un campo con propiedades especficas que desde CIPPEC hemos trabajado menos una forma de desmenuzar la situacin educativa que cada lector debe continuar, un tra-
de lo deseable. bajo inacabado que postula una mayor conciencia y compromiso social por la educacin.
La buena noticia es que en los aos recientes han nacido numerosas fuentes estads- Radiografa se postula entonces como una irradiacin sugestiva de ejes y focos de un
ticas educativas oficiales, serias y continuas en el tiempo, especialmente a partir del Cen- diagnstico en busca de sujetos sociales capaces de protagonizarlo.
so Educativo de 1994 en la Argentina. De muchas de estas fuentes la propia comunidad
educativa sabe poco y de otras se ha hecho poco uso en la toma de decisiones de los
ministerios y las escuelas. Esperamos abrir la curiosidad para que esta Radiografa sea Axel Rivas,
slo la puerta de entrada hacia la lectura de las propias fuentes e informes primarios con director del Programa de Educacin de CIPPEC,
los datos analizados (vase el cuadro del Anexo con un listado de las principales fuentes 3 de noviembre de 2009.
estadsticas de la educacin).

El libro se organiza en cuatro captulos. El primero es un diagnstico ms estructura-
do y una referencia guiada para comprender los restantes captulos. All se analizan las
grandes tendencias del sistema educativo en su evolucin histrica reciente. A diferencia
de los siguientes captulos aqu todava predomina el texto, con un uso ms subordinado
de los grficos e infografas.
Los tres captulos siguientes siguen una misma lgica expositiva: se presenta un grfico
que ocupa toda la pgina y en la carilla opuesta un texto que resume, explica, comenta e in-
tenta dar sentido a los datos. Esta presentacin busca ganar agilidad y permitir una lectura no
lineal, ms similar a una presentacin periodstica en forma de notas individuales.
8 9
l Radiografa de la educacin argentina l Captulo 1 / Tendencias
Captulo 1
l
Tendencias
El sistema educativo argentino vivi intensas transformaciones en las dcadas re-

cientes. El presente captulo pretende abordar estos complejos procesos de cambios
sociales y educativos con una mirada ms estructural que la del resto del libro, constitu-
yndose como una narrativa introductoria de los captulos siguientes.
Las tendencias son identificadas a partir de perodos histricos prolongados o espe-
cialmente intensos de los aos recientes, que marcan a fuego la educacin argentina ac-
tual. Entre ellas, se destaca el aumento de la escolarizacin en paralelo al incremento de
las desigualdades sociales; la cada de la calidad educativa; las oportunidades abiertas
por el incremento reciente del financiamiento y del salario docente; y las desigualdades
del federalismo educativo con sus consecuencias en la crtica situacin de la provincia
de Buenos Aires.
Siguiendo la pauta general del libro, estas tendencias estn basadas principalmente
en evidencias que nos remiten a fuentes estadsticas, si bien se busca complementar los
datos con miradas ms cualitativas de la investigacin social y educativa. Cabe aclarar
que en todo el libro los datos escogidos y presentados son una consecuencia del anlisis
desde distintas perspectivas de los fenmenos educativos, no su punto de partida. Es
por ello que las tendencias muestran una historia compleja que busca ser sintetizada y
relatada mediante datos, no una serie de datos que arman la historia.
Como en el resto del libro, son diversas las dimensiones educativas que no han po-
dido ser abordadas por las limitaciones en las formas de exponerlas que imponen las
estadsticas disponibles. As, por ejemplo, las profundas transformaciones culturales a
partir de la acelerada ramificacin de los medios masivos y de las nuevas tecnologas,
y su impacto en las aulas es una de las grandes tendencias de las ltimas tres o cuatro
dcadas que no fue abordada en este captulo. Pese a estas ausencias, esperamos que
los relatos construidos por las tendencias presentadas nos permitan iluminar una primera
mirada estructural del diagnstico de la educacin argentina.
10 11
1.1. Creciente escolarizacin como funcionario de Estado que persigue el ideal civilizatorio de la escuela comn, la
escuela secundaria se basa en el modelo mitrista enciclopdico de seleccin de la clase
gobernante. Para ello, el dispositivo fundacional incluye muchos profesores designados
La historia mundial del sistema educativo moderno es la de una expansin permanen- por su dominio de las disciplinas cientficas, un estricto cdigo de conducta y un sistema
te desde su institucionalizacin definitiva a fines del siglo XIX. La Argentina no escapa de exmenes eliminatorios.
a esa tendencia sino que incluso ha sido el pas de Amrica Latina con ms temprano Los nmeros expresan esos dos modelos. En 1900 ya asistan 450 mil alumnos a
desarrollo masivo de su educacin primaria. Esta expansin fundacional de la educacin la escuela primaria y slo 6.700 a la secundaria (Grfico 1.4). Este dato es una buena
argentina puede todava constatarse en los principales indicadores de acceso que resu- forma de constatar que la secundaria era la escuela de los elegidos. Cabe recordar que 1.1
me el ndice de Educacin para Todos de la UNESCO (vase Grfico 2.1) y se refleja por entonces exista una escuela secundaria por provincia, como cabeceras del modelo
en la dimensin actual del sistema, que contaba en 2007 con 10.793.945 alumnos, civilizatorio. Mientras la creacin de escuelas primarias era una atribucin provincial (defi-
821.726 docentes y 44.856 establecimientos (Grfico 1.1). nida en la Constitucin nacional de 1853), las escuelas secundarias fueron una iniciativa
de la Nacin, como un mecanismo de intervencin poltica con la vocacin de crear una
elite gobernante.
Grfico 1.1 La evolucin histrica de la matrcula de la escuela primaria fue constante, creci
junto a la poblacin y por encima de ella, lo cual se evidencia en el incremento notorio
Cifras del sistema educativo de las tasas netas de escolarizacin, que aumentaron progresivamente hasta llegar casi
al 100% en los aos noventa (Grfico 1.2). Los datos de evolucin del analfabetismo
Cantidad de alumnos siguieron una tendencia muy asociada con la expansin persistente desde fines del siglo
(Ao 2007)
XIX de la educacin primaria. Si en el punto de partida de la Ley 1.420 haba tres cuar-
tos de la poblacin analfabeta, para el ao 1960 esa medida era inferior al 10% de la
10.793.945 poblacin (Grfico 1.3).
Cantidad de docentes
(Ao 2004)
821.726
Cantidad de
establecimientos Grfico 1.2
(Ao 2007)
Evolucin de la tasa neta de escolarizacin de nivel primario y secundario Perodo 1869 - 2001
44.856 85,6 87,7 90,1 97,9
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida 95,7
del Censo Nacional Docente 2004 y DiNIECE, Ministerio de Educacin.
73,5
71,5
Tasa neta de escolarizacin 59,3
nivel primario
Sin embargo, el sistema educativo argentino nunca fue uno solo sino que estuvo divi- 48,0 42,2
dido histricamente en dos niveles que conformaron culturas educativas muy distintas: la
31,0 32,8
primaria y la secundaria. La Ley de Educacin Comn 1.420, sancionada en 1884, fund
20,0 Tasa neta de escolarizacin
la matriz de la escuela primaria, que se defini como obligatoria y gratuita. All se destac nivel secundario
la impronta de la temprana masificacin del sistema educativo argentino, con el objetivo
central de la homogeneizacin cultural, ante el contingente de inmigrantes europeos y la 1869 1895 1914 1947 1960 1970 1980 1991 2001
diversidad provincial. Nota: Corresponde a los niveles de enseanza primario y secundario que estuvieron vigentes en todo el pas hasta 1993. La edad terica de nivel primario
es de 6 a 12 aos y de nivel secundario de 13 a 17 aos.
En cambio, la educacin secundaria se funda sobre un principio opuesto: la seleccin
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de Braslavsky y Krawczyk (1988) y Censos Nacionales de Poblacin, Hogares y
social. Mientras la escuela primaria sigue el modelo sarmientino del docente vocacional Viviendas 1991 y 2001, INDEC.
12 13
Grfico 1.3 Grfico 1.4
Evolucin de la tasa de analfabetismo Perodo 1869 - 2001 Evolucin de la matrcula de educacin primaria y secundaria Perodo 1900-2007
77,4
451.247 1.444.546 2.858.488
53,3 Conquista Matrcula 1.1
social de la Primaria 4.816.010 5.405.340
35,9 educacin
13,6
8,5 7,4 6,1 3,9
Matrcula
2,8 Secundaria 6.735 85.732
1869 1895 1914 1947 1960 1970 1980 1991 2001 563.987 2.033.198 2.705.032
Nota: Hasta el ao 1960 se considera la tasa de analfabetismo de la poblacin de 14 aos y ms. A partir del ao 1970 se considera a la
poblacin de 15 y ms. Ao 1900 1930 1960 1991 2007
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de Llomovatte (1989) y Censos Nacionales de Poblacin,
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DIEPE - Informaciones Estadsticas, Ministerio de Educacin
Hogares y Viviendas 1991 y 2001, INDEC.
(1900 a 1960), Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 1991, INDEC, y DiNIECE, Ministerio de Educacin.
Esta mirada histrica puede ser complementada con las tendencias ms recientes en
A diferencia de la expansin continua de la primaria, la educacin secundaria expresa el acceso a la escolarizacin, especialmente en la educacin inicial y secundaria, los dos
grandes saltos, explosiones de acceso. El primero de ellos se da durante el peronismo, niveles que no haban alcanzado la virtual universalizacin de la educacin primaria1. En
con la multiplicacin de escuelas y el reconocimiento del derecho a la educacin de el nivel inicial se observa un notable crecimiento del acceso a partir de los aos noventa.
numerosos sectores populares. Si en los primeros treinta aos del siglo XX se sumaron En 1994 la matrcula de jardn de infantes era 998.624, en 1998 haba aumentado un
apenas unos 80 mil alumnos a la escuela secundaria, entre 1930 y 1960 acceden 480 17% y en 2007 ya eran 1.364.909 alumnos, lo que representa un aumento del 37% en
mil nuevos estudiantes (Grfico 1.4). 13 aos. As, la tasa de escolarizacin para los nios y nias de 5 aos pas de 57% en
El segundo gran salto en la escolarizacin secundaria se inicia en 1983 con la recu- 1980 a 90% en 2001.
peracin democrtica. Como seal hacia una etapa que comienza a definir por primera Para seguir la evolucin reciente del acceso a la educacin secundaria, el Grfico 1.5
vez el derecho social a la escuela secundaria, se eliminan los exmenes de ingreso en seala tanto el crecimiento de la matrcula como el de las tasas brutas de escolarizacin.
este nivel (instalados, en buena medida, por la ltima dictadura militar). La expansin de Este ltimo indicador2 es til para captar el gran impacto que tuvo la reforma educativa al
la escuela secundaria da otro gran salto con la aplicacin de la Ley Federal de Educacin reinsertar en el sistema educativo a jvenes que haban abandonado sus estudios y re-
24.195, sancionada en 1993, que reconoce 10 aos de educacin obligatoria. tornaron a la escuela secundaria con un desfasaje etario. La llegada de 200 mil alumnos
El largo camino del reconocimiento del derecho a la educacin secundaria termina al nivel secundario entre 1998 y 2000 indica el perodo de mayor auge de implementa-
de sellarse en el plano legal con la sancin de la Ley de Educacin Nacional 26.026 en cin del Tercer Ciclo, que se expresa en el aumento de las tasas brutas de escolarizacin
2006, que establece la obligatoriedad del nivel. Como sealan distintos trabajos (Jacinto de un 96,2% a un 106,9%, el mximo valor histrico.
y Terigi, 2007; Tenti, 2003), uno de los granes desafos actuales para la poltica educa- La etapa posterior a la crisis de 2002 anuncia un panorama ms incierto para el nivel
tiva es modificar ese dispositivo fundacional de la escuela secundaria que fue diseado secundario, dado que no se ha logrado continuar la expansin del acceso. Incluso la
para la seleccin social. En el contexto de un mandato social opuesto, que implica la matrcula total del nivel decae levemente, lo cual tiene un correlato en el aumento de la
universalizacin de la escuela secundaria, esa matriz fundacional merece ser repensada
y traducida en nuevas polticas y prcticas pedaggicas.
1. Sin considerar el nivel superior no universitario y universitario, que no se analiza en profundidad en el presente libro.
2. La tasa bruta de escolarizacin expresa la relacin entre la matrcula y la poblacin en edad escolar correspon-
diente al nivel educativo, en este caso la educacin secundaria. Cuando la cobertura es alta, el indicador puede
superar el valor 100 debido a la presencia de alumnos que tienen una edad mayor a la esperada. Esto la diferencia
de la tasa neta de escolarizacin, que se limita a la matrcula con la edad terica correspondiente.
14 15
educacin de adultos (vase Grfico 4.13). Esto seala los desafos que implica esco- dos planetas gigantes. El Grfico 1.4 muestra justamente la dimensin proporcional
larizar a los jvenes que han encontrado posibilidades tempranas en el mercado laboral de estos dos planetas.
gracias a la recuperacin econmica posterior a 2003 o que no hallan en la escuela un A su vez, la expansin del acceso supone un gran desafo de financiamiento, que en
valor social acorde como para continuar hasta finalizar sus estudios. ciertas etapas histricas se cubrir con la depreciacin del salario docente (Tendencia
5), y de planificacin de la oferta de escuelas y cargos docentes. Entre otras cuestiones,
la formacin de los docentes se masific y perdi la legitimidad histrica del carcter
Grfico 1.5 sagrado del docente como un sacerdote laico para convertirse progresivamente en un
trabajador de la educacin (Birgin, 1999). 1.1
Matrcula nivel inicial y secundario y tasa de bruta de escolarizacin de nivel secundario Aos 1998 a 2006/7 Para la organizacin escolar y la pedagoga, la masificacin de la enseanza primaria
(mbito urbano)
no fue un desafo tan crucial como la secundaria, dado que el objetivo de la universa-
Matrcula nivel secundario lizacin estuvo presente desde su mandato fundacional. En las aulas de las escuelas
Matrcula nivel inicial
Tasa bruta de escolarizacin secundario secundarias el objetivo ms reciente de la masificacin plantea numerosos dilemas. La
tradicin expulsiva y selectiva de la secundaria parece entrar en crisis en medio de gran-
1.364.909
des cambios en las culturas juveniles, atravesadas por nuevos medios y tecnologas de la
2.794.495 2.744.803 1.332.522 comunicacin y complejas realidades sociales.
2.736.947 2.725.318
110,0
1.292.072 Los aproximadamente 740 mil jvenes de 13 a 18 aos que todava no asistan a la
escuela (Censo 2001) marcan la dimensin del desafo en marcha de la universalizacin
2.539.749 106,9 1.258.420
1.246.597 de la educacin secundaria. Esto implica un incremento del financiamiento educativo
y de las capacidades de planeamiento estratgico de una nueva escuela secundaria.
A su vez, en las aulas resta forjar nuevos paradigmas pedaggicos que afronten esta
101,5
102,4 1.167.943 complejidad. La heterogeneidad social y cultural de los jvenes deber comenzar a ser
considerada como un punto de partida para reconocer plenamente el derecho de todos
al nivel secundario.
96,2
1998 99 00 01 02 03 04 05 2006 1998 99 00 01 02 03 04 05 06 2007
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, Ministerio de Educacin y SITEAL.
En sntesis, una primera tendencia central del sistema educativo argentino es su ex-
pansin histrica y el especialmente significativo avance de la educacin secundaria,
que se haba conformado con caractersticas fundacionales selectivas, en oposicin a la
educacin primaria comn y universal. Esta masificacin progresiva de la cobertura del
sistema manifiesta las distintas etapas de la conquista social de la escolarizacin, que
transcurre entre 1880 y 1960 para la educacin primaria y que se inicia ms decidida-
mente en 1983 para la educacin secundaria.
Esta tendencia en la dimensin de la oferta educativa implica profundas transfor-
maciones del orden escolar. Para la poltica educativa esto supone una disminucin
sensible de la profundidad en favor de la extensin. A medida que crece el sistema ya
no ser posible inspeccionar cada aula y conocer cmo ensea cada docente, sino que
habr que generar sistemas de administracin de inmensos contingentes de alumnos,
docentes y escuelas. De la gestin planificada de un creciente planeta de educacin
primaria y un pequeo planeta secundario se pasar a tener que comandar y contener
16 17
1.2. Desigualdad y segregacin llegada de la dictadura militar que condujo al terrorismo de Estado y a un modelo econ-
mico cuyas consecuencias sociales devastadoras persisten hasta la actualidad.
Los datos expresan un proceso progresivo de latinoamericanizacin de los indi-
La segunda tendencia central del sistema educativo argentino en los ltimos treinta cadores sociales de la Argentina, que histricamente haba logrado consolidar una
aos refiere a los profundos cambios en la estructura social. La masificacin de la edu- extensa clase media y niveles de vida largamente superiores a la media de la regin.
cacin secundaria se convierte aqu en una cuestin social. Un primer dato ilustra este En 1980 (primer ao con datos disponibles para la comparacin regional) la Argentina
punto: en el ao 2006 el 39,4% de los jvenes que asista a la escuela secundaria era tena un 4,7% de pobres mientras que en Amrica Latina la proporcin era del 29,5%
primera generacin de acceso a este nivel. Sus padres, pertenecientes a los estratos (Grfico 1.7). En los ltimos treinta aos esa brecha se ha acortado sensiblemente: 1.2
sociales bajos, no haban logrado superar la barrera de la escuela primaria. para el ao 2007 haba en la Argentina un 21,0% de pobreza3 mientras que en Am-
rica Latina se mantena un nivel similar al de 1980, con un 28,9% de personas debajo
de la lnea de pobreza.
Grfico 1.6 En la Argentina se destaca en los ltimos treinta aos la existencia de profundos
ciclos sociales, atados a los vaivenes de la economa. Las grandes crisis de 1982, 1989
Condicin de asistencia al nivel secundario de los y 2001 produjeron un impacto social profundo. Tal es as que luego de los perodos pos-
padres de los alumnos de nivel secundario - Ao 2006 teriores de recuperacin econmica los indicadores de pobreza no se redujeron ms all
del ao previo de cada crisis. As, se observa la consolidacin en los ltimos 35 aos de
una capa de pobreza estructural que pasa del 5% al 20 o 25% de la poblacin.
Por otra parte, el ndice de desocupacin ha sido clave en la historia argentina recien-
Asisti No asisti te. Lo remarcable, para dimensionar luego su impacto educativo, es el aumento sensible
de la desocupacin en los aos noventa, incluso en un contexto de expansin de la
60,6% 39,4%
economa. Como se observa en el Grfico 1.7, la tasa de desocupacin pas del 6,3%
en 1990 al 17,8% en 2002, con un crecimiento constante durante todo el perodo, que
recin disminuy con la recuperacin econmica posterior (2004-2008).
Ese proceso de prdida de fuentes de trabajo resulta un condicionante central de la
escolarizacin de los alumnos que ingresaron en ese mismo perodo por primera vez a
la escuela. La desocupacin se transform en un elemento que modific la estructura
familiar, los hbitos y la autoestima de los jefes de hogar. La ruptura de los lazos sociales,
especialmente significativa en los contextos urbano-marginales, tiene en la desocupa-
cin una de sus principales causas y sus consecuencias educativas son cruciales.
Nota: se considera al padre/madre que sea tomado como "Jefe de
Hogar" en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). El siguiente indicador clave refiere a las desigualdades y es medido a partir del Co-
eficiente de Gini4 (Grfico 1.7). La gravedad de la evolucin de este indicador para la
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida
Argentina enmarca y da nuevas dimensiones al crecimiento de la pobreza. La Argentina
de la EPH, cuarto trimestre 2006, INDEC.
es el pas donde ms aument la brecha de ingresos de toda Amrica Latina entre 1975
y 2005 As, el Coeficiente de Gini pas de 0,36 a 0,50 entre esos dos aos, mientras
Este dato resume un inmenso proceso social de acceso al derecho a la educacin, Amrica Latina mantuvo casi constante este indicador, en un nivel cercano a 0,6.
que todava cuenta con una deuda pendiente con numerosos jvenes, pero que debe ser
valorado como una gran conquista. Esto no quita que el sistema educativo siga generan-
do circuitos de reproduccin de las desigualdades sociales, como se ver a continuacin,
pero le otorga dimensin a una transformacin sociolgica muchas veces marginada en
el diagnstico de la educacin. 3. Cabe destacar que las cifras referidas a la pobreza a partir de 2007 han suscitado numerosos debates dada
Es significativo, a su vez, que el acceso masivo de nuevos estudiantes al sistema la baja confiabilidad de la fuente estadstica, el INDEC, a partir de la intervencin de las mediciones referidas a la
inflacin. Ms all de esas discusiones, el ao 2007 representa el pico de la recuperacin econmica y los datos
educativo haya acontecido en un contexto de degradacin de los indicadores sociales de ese momento todava pueden considerarse confiables.
de largo plazo de la Argentina. La referencia central para el anlisis parte de 1975, un 4. El Coeficiente de Gini es una medida de la desigualdad en los ingresos. Es un nmero entre 0 y 1, en donde 0
momento de quiebre en muchos sentidos para la historia argentina, en las puertas de la se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 se corresponde con la perfecta
desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los dems ninguno).
18 19
Grfico 1.7 Las consecuencias educativas de esta transformacin social son inevitables. Las
escuelas han tenido que transformar su rol pedaggico en torno de la contencin de
Porcentaje de poblacin urbana bajo la lnea de pobreza en Amrica diversas problemticas sociales y afectivas de los alumnos. La respuesta de la poltica
Latina y la Argentina y tasa de desocupacin en la Argentina. Perodo 1980-2007
educativa ha incluido una nueva gama de polticas compensatorias y la masificacin de
los servicios alimentarios en las escuelas (vase Grfico 3.9).
Poblacin urbana bajo la lnea de pobreza Amrica Latina Argentina En los circuitos educativos las desigualdades sociales dejan una marca creciente. El
Grfico 1.8 muestra los niveles de escolarizacin segn quintiles de ingreso. A simple
Tasa de desocupacin en la Argentina
vista se advierte una amplia desigualdad, propia de todos los pases con amplias brechas 1.2
50 sociales. Por ejemplo, slo el 47% de los nios y nias pertenecientes al quintil de meno-
45,4
res recursos asiste al nivel inicial, mientras este porcentaje aumenta al 79% en el quintil
41,4
de mayores ingresos. La brecha entre los 18 y 23 aos de edad es an mayor entre
40 niveles de ingresos: slo un 30% sigue en el sistema educativo en el quintil de menores
33,7 ingresos mientras un 70% lo hace en el quintil ms rico de la poblacin (Grfico 1.8).
29,5 38,4 28,9
30
23,7
29,4
16,1 17,8
20
21,0
12,7
10
4,7
6,3 Grfico 1.8
9,2
2,5 Tasas brutas de escolarizacin por nivel socioeconmico Ao 2006
0 Proporcin de poblacin que asiste a algn nivel educativo. Por edad y quintiles de ingreso, en porcentaje
1980 1986 1990 1994 1999 2002 2005 2007
Grupos de edades
Nota 1: En Amrica Latina se considera la pobreza de 19 pases de la regin.
Nota 2: En la Argentina, entre los aos 1980 y 1990, se considera la pobreza del Gran Buenos Aires.
Quintil de ingreso 3 a 5 aos 6 a 12 aos 13 a 17 aos 18 a 23 aos

Coeficiente de GINI en Amrica Latina y la Argentina Perodo 1974-2004
Amrica Latina Argentina 1 47 99 84 30
(mayor pobreza)
0.8
0.7 2 55 99 89 36
0,569 0,585 0,599
0.6
3 65 99 93 48
0.5 0,469
0,504
0.4 0,363 4 75 100 97 55
0.3
1974/1975 1980 1985/1986 1990/1991 1994 2000 2002 2005 5 79 99 98% 70
(mayor riqueza)
Fuente: CEDLAS.
Nota 1: En Amrica Latina se consideran 14 pases de la regin.
Nota 2: En la Argentina entre 1974 y 1980, se considera Gran Buenos Aires y para el resto de los aos 24 ciudades.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de CEPAL e INDEC.
20 21
Pero hay otros datos clave para comprender mejor las consecuencias de la combina- Ms acceso con ms pobreza y desigualdad componen una frmula que mina la mi-
cin de las dos primeras grandes tendencias: acceso masivo a la educacin y aumento sin de la integracin social en la escuela pblica. La tendencia muestra una dualizacin
de la pobreza y de las desigualdades en los ltimos treinta aos. Uno de ellos refiere al socioeducativa a partir del progresivo pasaje al sector privado de los sectores medios y
progresivo pasaje de los sectores de mayores ingresos de la escuela estatal a la privada, altos, que huyen de los sectores populares que fueron accediendo por primera vez a los
constatable al menos en los datos disponibles sobre la variacin entre 1997 y 20065. distintos niveles del sistema educativo.
La polarizacin social entre la escuela estatal y privada ha aumentado en este perodo En el nivel primario se puede constatar la tendencia del progresivo pasaje al sector
significativamente: cuanto ms alto es el nivel socioeconmico mayor ha sido el pasaje privado que se inicia en los aos 1960. Si en 1940 slo el 7,2% de los alumnos asista
al sector privado (Grfico 1.9). a escuelas privadas, para 2006 el porcentaje haba llegado al 22,4 (Grfico 1.10). Esto 1.2
muestra que hace cincuenta aos la educacin primaria privada era la opcin de las
Grfico1.9 elites o de sectores que preferan una oferta religiosa particular, mientras que en el pre-
sente ya es una opcin para cerca de un cuarto de la poblacin los sectores medios y
Porcentaje de nios de 5 a 17 aos que asisten a un establecimiento educativo estatal segn altos que buscan una distincin social.
quintil de ingreso (Total de aglomerados)
En el nivel secundario la tendencia es distinta, ya que se mantiene desde 1940 un
porcentaje similar de alumnos que asiste a escuelas privadas, que ronda el 30% de la
Quintil de ingreso 1997 2006
matrcula total (Grfico 1.10). La diferencia con la educacin primaria es que, en este
caso, desde el retorno a la democracia en 1983, el crecimiento en el acceso de sectores
88,9
1
91,2
populares a la escuela estatal ha sido muy alto. Es por ello que entre 1980 y 2000 ha
(mayor pobreza) disminuido la proporcin de alumnos en escuelas privadas, pese a que los estratos me-
79,6 dios y altos (que asistieron histricamente a la escuela estatal) pasaron masivamente al
2
73,3 sector privado. Recin en los aos recientes se constata un aumento del porcentaje de
65,6 alumnos en escuelas secundarias privadas (vase Grfico 4.16).
3 58,4
Pasaje al sector
57,8 privado Grfico 1.10
4
42,1
Evolucin histrica de la matrcula del sector de gestin privada como porcentaje de la matrcula total
5 37,9 Perodo 1895-2006. Niveles primario y secundario
(mayor riqueza) 25,1
Primario Secundario
74,8
Total 72,6 35
Nota: se consideran los quintiles de ingreso per cpita familiar. 30,9% 30,7%
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de Gamallo (2009). 29,2%
30
27,6%
26,7%
26,4%
25
Las escuelas tienen hoy ms alumnos que nunca antes. Buena parte de los sectores 22,4%
populares accede a los distintos niveles del sistema educativo, que logra garantizar ese
derecho por primera vez a las nuevas generaciones. Sin embargo, la estructura social 20
17,3% 21,0%
se ha vuelto progresivamente ms desigual y la proporcin de personas bajo la lnea de
pobreza ha aumentado significativamente desde 1975. En consecuencia, es en el interior 14,1%
15
del sistema educativo que comienzan a profundizarse las brechas sociales, con circuitos
educativos cada vez ms diferenciados segn el nivel socioeconmico de los alumnos. 10,8% 10,6%
10
7,2%
5. Lamentablemente las estadsticas disponibles no permiten comparar el nivel socioeconmico de los alumnos de 5
escuelas estatales y privadas fuera de estos dos aos, lo cual seguramente brindara datos clave sobre la dimen- 1895 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2006
sin de la transformacin del perfil social de ambos sectores en las ltimas dcadas.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de Morduchowicz (2000) y DiNIECE, Ministerio de Educacin.
22 23
Pero estas tendencias no slo se traducen en una segmentacin social de la edu- 1.3. Declive de la calidad
cacin estatal y privada. Tambin se constata una creciente diferenciacin de circuitos
sociales de escolarizacin dentro de los propios sectores estatal y privado. Las escue-
las comienzan a distinguirse cada vez ms de acuerdo con una sociedad cada vez ms Las tendencias de las ltimas tres dcadas de expansin de la escolarizacin
desigual. Se conforman, as, cotos sociales de segregacin educativa (Veleda, 2008), en paralelo al aumento de las desigualdades y de la pobreza constituyen factores
que pugnan por homogeneizar la base social de la pedagoga. condicionantes de la calidad educativa. A esto se suma el proceso de transformacin
El resultado de este proceso es sumamente riesgoso para la apuesta a la confor- cultural con la aparicin de nuevos medios masivos y tecnologas de la informacin,
macin de una sociedad democrtica, con justicia e integracin social. La amenaza de que a nivel global ha tendido a opacar el rol de la educacin formal como transmisora 1.3
la segregacin educativa creciente obstaculiza la posibilidad de construccin de una central de la cultura.
cultura comn basada en la riqueza del dilogo con la diversidad. Evidentemente, el En los ltimos veinte aos se ha potenciado el concepto estelar de la calidad educati-
mayor desafo para evitar este camino es la disminucin de la brecha de ingresos y la va como una forma de resumir los logros de aprendizaje de los alumnos. La multiplicacin
salida de la pobreza a travs del desarrollo econmico. Pero la educacin tambin tiene de evaluaciones estandarizadas internacionales, nacionales y provinciales da cuenta de
sus propios desafos de integracin social a partir de sus pedagogas y sus formas de ello. Se trata de un tpico ejemplo de los mltiples efectos que pueden tener los datos
organizacin de la oferta educativa. estadsticos en el anlisis de la educacin.
En este libro, los datos de las evaluaciones de la calidad se utilizan considerando
ciertas advertencias. En primer lugar, la mirada sobre la calidad educativa no puede for-
mularse de manera neutra y asociolgica. Los contenidos y las formas de adquisicin
de los aprendizajes son parte de un debate social y poltico constante, no reductible en
muchos sentidos a evaluaciones estandarizadas. En segundo lugar, las evaluaciones son
slo recortes muy especficos de los aprendizajes, que no reflejan la diversidad de situa-
ciones que ocurren en las aulas.
Con estas advertencias se sealan las siguientes lecciones que pueden extraerse de
los datos disponibles de las distintas evaluaciones de la calidad. Aun considerando las
advertencias polticas y metodolgicas, los resultados de las evaluaciones constituyen
indicadores que no pueden ser ignorados para diagnosticar el estado de la educacin, si
bien no deben ser magnificados ni sacralizados.
Comenzando por la comparacin internacional, la evaluacin ms rigurosa y recono-
cida es la prueba PISA (Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos), imple-
mentada por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) en
escuelas secundarias con alumnos de 15 aos. El Grfico 1.11 muestra los resultados
de 2006 en todas las reas evaluadas (Ciencias, Lectura y Matemtica) de una serie
de pases participantes, entre ellos todos los representantes de Amrica Latina. All se
observa que la Argentina tiene resultados de calidad muy por debajo del promedio de los
pases desarrollados de la OCDE, e incluso claramente por debajo de Chile y Uruguay,
ubicndose en un escaln similar al de Brasil y Colombia.
A su vez, el Grfico 1.11 muestra la varianza de los resultados por escuelas, un claro
indicador de las desigualdades de calidad, que en la Argentina son muy altas: casi se
duplica el promedio de la OCDE e, inclusive, el pas se sita muy por encima del resto de
sus pares de Amrica Latina (con la excepcin de Chile, que tambin tiene alta desigual-
dad). Esto indica un doble diagnstico crtico: bajos resultados y altamente desiguales.
Aqu es necesario mirar la Tendencia 2 para comprender algunos de los factores hist-
ricos explicativos de esta situacin.
24 25
Grfico 1.11 En cuanto a la evolucin de los resultados, el Grfico 1.12 es alarmante. En la com-
paracin de todos los pases (36 en total) que participaron de las pruebas PISA en 2000
Rendimiento e igualdad en las evaluaciones PISA 2006 - Pases seleccionados y 2006, la Argentina fue el que ms descendi en sus resultados de aprendizaje en
Comprensin Lectora, con una cada del 11%. Cabe contextualizar que en ese perodo
600
Alta calidad y baja igualdad Alta calidad y alta igualdad la Argentina vivi la peor crisis social de su historia, lo cual no deja de abrir interrogantes
sobre su impacto en los aprendizajes de los alumnos.
Tambin resulta destacable que Chile haya sido el pas que fue en la va inversa
en este perodo, ya que de los 36 pases participantes de las evaluaciones de 2000 y 1.3
Finlandia 553
2006 fue el que ms increment sus rendimientos. Esta situacin puede tener distin-
tas explicaciones, algunas de ellas vinculadas con la mayor cultura de la evaluacin
que predomina en Chile y otras ms ligadas con las polticas educativas recientes
Corea 542 y el aumento del financiamiento educativo en el pas vecino, como se analiza en la
Canad 529
Tendencia 4 (Grfico 1.18).
Japn 517
Suecia 504
500 Alemania 505
Promedio Reino Unido 502
OCDE 496
EE.UU. 482
Espaa 476
Rendimiento
450
Chile 431
Uruguay 422
Mxico 409
Promedio
400
Amrica Latina 400
Argentina 382 Brasil 384

Colombia 381
Baja calidad y baja igualdad Baja calidad y alta igualdad

300
100 80 60 50 40 20 0
Varianza del rendimiento
Nota 1: Para calcular el rendimiento se considera el puntaje promedio de los alumnos en Ciencias, Comprensin Lectora y Matemtica.
Nota 2: Para medir la igualdad se considera la varizna del rendimiento de los alumnos entre establecimientos educativos. Una mayor varizna implica menor
igualdad.
Fuente: Elaboracin CIPPEC en base a PISA 2006, OECD.
26 27
Grfico 1.12 UNESCO. En este caso los resultados no son estrictamente comparables entre el primer
ao de la medicin (PERCE, 1996) y el segundo (SERCE, 2006), dados ciertos cambios
Variacin en el rendimiento en evaluaciones de
metodolgicos. Sin embargo, en la comparacin con otros pases, se observa que la Argenti-
Comprensin Lectora, PISA 2000 y 2006
na pasa de integrar el segundo bloque de pases en 1996, detrs de Cuba, al tercer bloque
en 2006, por debajo de Costa Rica, Chile, Mxico y Uruguay (Grfico 1.13).
Ao 2000 Ao 2006 Estos resultados sealan que la Argentina ha pasado a ocupar un lugar promedio en
Amrica Latina en sus resultados de aprendizaje, medidos por las evaluaciones internacio-
10,00
nales. A su vez, Cuba sigue siendo el pas de la regin que por lejos alcanza mejores y ms 1.3
equitativos logros de calidad educativa, un caso interesante de estudio dado que expresa
la profunda relacin que existe entre el rgimen poltico y los resultados educativos, entre
%) otras dimensiones de anlisis (Carnoy, 1997).
7,25 e (8
Chil
nesia Grfico 1.13

Indo tein
nia /
e a / Polo Liechtens
Cor
4,50 Rendimiento en las evaluaciones de calidad educativa de LLECE, UNESCO
Latvia
PERCE 1997 SERCE 2006

Pases Mediana Pases Media
Alemania
-China
1,75 Hong Kong Cuba 349 Cuba 627
Suiza
Argentina 266 Costa Rica 553
Hungra Portugal
0,00 Finlandia
Austria Chile 263 Chile 539
Dinamarca
Bl Bras il
-1,00 N. Zelanda gica
Rep. Checa Canad Brasil 262 Uruguay 538
Suecia
Mxico Irlanda
Israel Colombia 250 Mxico 534
Tailandia
Australia Greci
a
Norue Francia Mxico 242 Argentina 509
-3,75 ga It
Rusia lia a
Island Paraguay 240 Brasil 507
Japnia
Bolivia 237 Colombia 504
Espa
-6,50 a Venezuela 234 El Salvador 484
Bulg
Rum aria R. Dominicana 228 Per 479
ania
Honduras 226 Paraguay 470

-9,25
Nicaragua 468
AR
GE
NT
INA Panam 463
(-1
1%
)
Ecuador 458
-12,00
Guatemala 453
Nota: El grfico incluye a los 36 pases que participaron de las evaluaciones PISA 2000 y 2006.
R. Dominicana 407
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de PISA 2006, OECD.
Nota 1: El Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE) de
la UNESCO, llev a cabo el Primer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (PERCE) en 1997
y el Segundo (SERCE) en 2006.
La misma situacin crtica de los resultados de calidad de la Argentina puede hallarse Nota 2: Debido a una decisin metodolgica, en la publicacin de resultados del ao 2006 se decidi utilizar
la media estadstica en lugar de la mediana, utilizadas en la publicacin de 1997.
en otra evaluacin internacional, aplicada exclusivamente en el nivel primario de los pases Nota 3: Se consider el promedio del rendimiento en Lengua y Matemtica de todos los aos evaluados.
latinoamericanos por el Laboratorio Latinoamericano de Calidad Educativa (LLECE) de la
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de LLECE, UNESCO.
28 29
En el plano nacional las evaluaciones de la calidad surgen con la Ley Federal de Grfico 1.14
Educacin en 1993. El Operativo Nacional de Evaluacin (ONE) se implement desde
entonces con numerosos cambios metodolgicos y una difusin dilatada en el tiempo y Resultados en las evaluaciones ONE 2005 - Total pas
muchas veces confusa. Por ejemplo, no se han previsto empalmes metodolgicos que
permitan conocer la evolucin temporal de los resultados, una informacin vital para el GRADO/AO LENGUA MATEMTICA MATEMTICA CIENCIAS NATURALES (porcentaje)
diagnstico educativo.
En el Grfico 1.14 se observan los resultados del ao 2005, ltimos disponibles 31,1 38,7 27,4 25,6
al momento de elaboracin del presente libro (Ministerio de Educacin de la Nacin, 1.3
2007a)6. Los resultados se presentan en trminos del porcentaje de alumnos que al- BAJO
canzaron altos, medios y bajos logros de aprendizaje en cada ao y rea evaluada. Una 3
PRIMARIA
MEDIO 30,2 42,4 37,6 40,3
conclusin interesante de resaltar es que existen diferencias de rendimiento importantes
entre los aos y reas evaluadas, lo cual debera orientar un diagnstico ms preciso de ALTO
la capacitacin docente y de las polticas curriculares. 38,7 18,9 35,0 34,1
29,7 40,4 43,2 37,0
BAJO
6 MEDIO 37,8 46,1 23,4 39,5
PRIMARIA
ALTO
32,5 13,5 33,5 23,5
53,6 54,8 34,5 34,9
BAJO
2DO. MEDIO 24,2 33,0 48,3 41,2

SECUNDARIA
ALTO
22,3 12,2 17,2 23,9
38,4 51,8 36,9 47,0
BAJO
FIN
MEDIO 38,2 35,8 42,4 38,5
SECUNDARIA
ALTO
23,4 12,5 20,7 14,5
Nota: En la publicacin de los resultados de calidad educativa (Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa 2005) se definen los niveles de desempeo
de los alumnos de acuerdo con la determinacin que en teora se esperara de ellos y con los resultados reales en la prueba. Con esta informacin se
elaboran los puntos de corte de cada nivel de desempeo: Alto, Medio y Bajo.
6. Al cierre de la elaboracin del presente libro se publicaron los resultados del ONE 2007, que pueden ser anali- Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, Ministerio de Educacin.
zados a partir del informe correspondiente (Ministerio de Educacin de la Nacin, 2009).
30 31
Por ejemplo, en todas las asignaturas se destacan mejores logros generales en la Si bien se ver que las provincias con mayor financiamiento educativo han mostrado
educacin primaria que en la secundaria. En la comparacin por asignaturas, se destacan ciertas alzas en sus resultados de calidad, cabe destacar que los rendimientos de los
los bajos resultados en Matemtica en todos los aos evaluados, especialmente en la alumnos estn mucho ms influidos por las condiciones socioeconmicas de la pobla-
secundaria, as como tambin fueron bajos los logros en Ciencias Naturales en el ltimo cin. La correlacin entre resultados de calidad y porcentaje de pobreza por provincias
ao del secundario. En cambio, los resultados de Lengua, Ciencias Sociales y Naturales es -0,70 (alta correlacin entre bajos resultados y alta pobreza). En cambio, la correlacin
en la primaria son los ms elevados. entre logros de calidad e inversin provincial por alumno es mucho ms baja, aunque
Los resultados generales del ONE se vern complementados por la comparacin expresa una clara asociacin positiva (0,41 en el ao 2005).
interprovincial, que se presenta en el Captulo 3 (vanse Grficos 3.12 y 3.13). Como Esto demuestra que el principal factor que determina el desigual cumplimiento del 1.3
anticipo de ese anlisis, cabe resaltar que la situacin de la calidad educativa presenta derecho a una educacin de calidad es la injusta distribucin de la riqueza, que afecta
profundas desigualdades segn los contextos sociales de aprendizaje. La situacin ms particularmente a las provincias ms pobres del norte del pas y a los sectores margina-
dramtica se expresa en el Grfico 1.15, donde puede observarse que en la mitad de las les de los grandes cordones urbanos. Sin embargo, las posibilidades de intervencin del
provincias del pas (la mayora de ellas con altos niveles de pobreza) menos del 5% de Estado a travs del financiamiento y su correlato en las polticas educativas resulta un
los alumnos de escuelas estatales alcanzaron altos logros de aprendizaje en Matemtica factor central para revertir parcialmente esas injusticias.
en el ltimo ao de la secundaria.
Grfico 1.15
Porcentaje de alumnos de ltimo ao del nivel

secundario con rendimiento alto en matemtica
Provincias seleccionadas - ONE 2005
Sector de gestin estatal

(Se seleccionan las provincias con menos del 5% de la
matrcula estatal con rendimiento alto)
Jurisdiccin Porcentaje de matrcula con

rendimiento alto
Tucumn 4,8
Salta 3,5
Jujuy 3,4
Corrientes 3,0
Tierra del Fuego 2,4
Chaco 2,1
San Juan 2,1
Santiago del Estero 1,7
Misiones 1,5
Formosa 1,4
La Rioja 1,4
Catamarca 1,3
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de ONE 2005,
DiNIECE, Ministerio de Educacin.
32 33
1.4. La oportunidad del financiamiento educativo Grfico 1.16
Gasto pblico consolidado en Educacin Aos 1980 a 2007
La cuarta tendencia refiere de forma ms directa al rol del Estado, como garante Gasto educativo real Gasto educativo como porcentaje del PBI
(millones de pesos de 2001)
central del cumplimiento del derecho a la educacin. Una manera de analizar esta res-
ponsabilidad mediante la informacin estadstica disponible es a partir de la evolucin del Mnima inversin educativa Mxima inversin educativa
financiamiento educativo. Las series histricas disponibles permiten comprender los dis- 1.4
15.000 14.993 6
tintos ciclos econmicos y su relacin con la inversin educativa, as como los esfuerzos
especficos que los distintos gobiernos nacionales y provinciales realizaron por la educa- 13.067
cin (para un anlisis detallado de la comparacin provincial vase el Grfico 3.16). 5,08%
12.060 5
El Grfico 1.16 muestra la evolucin de tres indicadores centrales del financiamiento 11.184 4,86%
educativo: el gasto educativo total y la inversin por alumno en trminos reales (que con-
sidera el impacto de la inflacin) y su relacin con el Producto Bruto Interno (PBI). All se
9.000 8.010 4
observa que durante la ltima dictadura militar la inversin educativa cay notablemente: 8.242
3,97%
para 1982 los tres indicadores haban llegado a su mnimo histrico de acuerdo con las 3,74%
series estadsticas disponibles. 6.845 3,63% 5.589
El regreso a la democracia en los aos ochenta marca dos etapas de la inversin 6.180 3
2,67%
educativa. La primera de relativa recuperacin frente a la debacle de la dictadura, que 2,84%
alcanza su pico de inversin en 1987, cuando la inversin educativa frente al PBI llega al 4.295
3,6% (Grfico 1.16). La crisis econmica iniciada en 1988 se traduce en un nuevo de- 3.240 2
rrumbe del gasto educativo en trminos reales y en relacin con el PBI. As, la inversin
1,90%
por alumno cae en trminos reales (pesos de 2001) de 900 pesos anuales en 1987 a
600 en 1989.
300 1
Luego de la crisis, que concluye con la salida anticipada de la presidencia de Rul Al- 1980 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 2007
fonsn, el perodo de los aos noventa se destaca por un gran incremento de la inversin
educativa en trminos reales. Es notable que en una etapa de expansin de la matrcula Inversin real por alumno en educacin bsica
(pesos de 2001)
(Tendencia 1) la inversin por alumno haya aumentado casi al doble en trminos reales,
1.300 1.260
pasando de 660 pesos anuales en 1991 a 1.140 en 1998.
Este auge se detiene con el inicio de la recesin econmica en 1999 y sufre su mayor 1.112
impacto con la crisis de 2002, que en un solo ao marca un salto atrs en el tiempo de 1.050 990
1.017
casi 10 aos de aumento de inversin educativa. Entre 2001 y 2002 no slo se destaca 906
un recorte en trminos nominales del presupuesto educativo sino el impacto de una
profunda devaluacin que derrumb la inversin educativa en trminos reales a partir del 800
674
retorno de la inflacin. 600
En 2003 se inicia un nuevo ciclo de recuperacin econmica a partir de la presidencia
de Nstor Kirchner. La inversin educativa vuelve a crecer con mucha fuerza, superando 550
567
ya en 2007 todos los picos histricos, tanto en el gasto educativo real, como en la inver-
sin por alumno y en la relacin con el PBI (Grfico 1.16). Los aos recientes indican
300
una continuidad de esta tendencia record de inversin pblica en educacin, si bien 1980 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 2007
todava no existen datos consolidados ms all de 2007 al momento de la elaboracin
Nota 1: Cifras provisorias para los ao 2006 y 2007.
de la presente publicacin.
Nota 2: El gasto en educacin no incluye ciencia y tecnologa.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales ,
Ministerio de Economa y Produccin, y DiNIECE, Ministerio de Educacin.
34 35
De estos datos globales pueden desagregarse distintas cuestiones. La primera de Grfico 1.17
ellas refiere a la distincin entre el financiamiento nacional y provincial de la educacin. A
partir de la trasferencia final de servicios educativos nacionales a las provincias en 1994, Gasto en educacin como porcentaje del gasto total
la divisin del gobierno de la educacin estableci un nuevo correlato en el financiamien- Aos 1995 a 2007
Nacion y promedio provincias
to educativo. Desde entonces, aproximadamente un cuarto del presupuesto educativo es
nacional (destinado principalmente a las universidades, como se observa en el Grfico NACION
4.4) y el restante 75% est en manos de las provincias.
Un aspecto a destacar a partir de 1994, cuando el Ministerio de Educacin de la
10 1.4
Nacin se qued sin escuelas, es la evolucin del esfuerzo financiero por la educacin
en ambos niveles, el nacional y el provincial. El dato referido al porcentaje del gasto total
destinado a educacin es el mejor indicador del esfuerzo que realiza el Estado en com- 9,21%
paracin con otras reas de gobierno.
9 8,90%
En el Grfico 1.17 puede observarse que el esfuerzo nacional (tambin el provincial) 8,76%
por financiar la educacin se mantuvo constante a lo largo del perodo 1995-2005. Este 8,46%
8,42% 8,44% 8,40%
es un dato muy interesante, porque en buena parte de ese perodo, durante la aplicacin 8,35%
de la reforma educativa entre 1995 y 1999, se haba destacado un gran incremento del
gasto educativo (Grfico 1.16). Sin embargo, ese incremento de la inversin educativa 8 8,17%
no implic un mayor esfuerzo del Estado nacional frente a otras reas de gobierno. Eso 8,04%
7,92%
quiere decir que todo el gasto pblico (no slo el educativo) en su conjunto aument 7,76%
7,69%
durante este perodo, en trminos reales y en relacin con el PBI.
Recin en 2006 y 2007 comienza a observarse un incremento del esfuerzo finan-
ciero nacional por la educacin, en coincidencia con la puesta en marcha de la Ley 7
26.075 de Financiamiento Educativo, sancionada en diciembre de 2005. Datos preli- 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
minares de 2008 indican que esta tendencia contina en alza, mostrando los efectos Ao
PROMEDIO PROVINCIAS
especficos del nuevo marco legal que marca una prioridad de la inversin educativa
frente a otras reas de gobierno. 30
28 27,3%
26,9%
25,7%
26 25,3% 25,2%
25,7% 24,9%
24,5%
25,1% 25,2%
24
23,7% 23,7%
22
20
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
Ao
Nota 1: El gasto nacional se refiere a Educacin, Ciencia y Tecnologa.

Nota 2: Al momento de escribirse este libro no se encontraban publicados los datos de gasto educativo de las provincias del ao 2007.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de CGECSE, Ministerio de Educacin, SIDIF (1995-2004), ejecuciones
A-I-F, Cuentas de Inversin aos 1995-2006, Ejecucin Presupuestaria Nacional 2007, Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las
Provincias e INDEC, Ministerio de Economa y Produccin.
36 37
El impacto del financiamiento educativo es algo muy difcil de medir y forma parte Grfico 1.18
de numerosos debates. El anlisis de los datos se presta a diversas conclusiones, pero
algunas pistas pueden seguirse, por ejemplo, a travs de la comparacin especfica de
Comparacin de la Argentina y Chile Argentina Chile
ciertos indicadores de Chile y la Argentina en los aos recientes. Cabe aclarar que esta Diferencia en la inversin educativa entre Chile y la Argentina Porcentaje de estudiantes por tiempo
comparacin debe ser ampliada por nuevos estudios dado que se trata de una temtica 20 utilizado en el aprendizaje en clases
regulares en la escuela
compleja en la cual toda explicacin lineal es inevitablemente insuficiente.
Comprensin lectora
El Grfico 1.18 muestra un dato central para la comparacin de la postura poltica Gasto Pblico en
de dos pases en relacin con el financiamiento educativo. El gasto educativo como
Educacin como
Menos de dos horas 44,9 1.4
porcentaje del gasto
porcentaje del gasto total7 expresa el esfuerzo presupuestario que cada pas destina a la total 17,8 17,9 a la semana 31,9
educacin frente a otras reas de gobierno. 17,3 Cuatro horas o ms 15,0

All se observan dos rasgos significativos del caso chileno. Por un lado, el aumen- 16,7
en la semana 42,8
to considerable del esfuerzo educativo entre 1990 y 2004, que comienza en niveles 16,2
Rendimiento en las Evaluaciones de
similares a la Argentina (un 11,0% versus un 10,4% en 1990) y termina superndola lectura PISA
15,6
claramente (un 17,9% frente a un 13,3% en 2004). Por otra parte, la constancia en el
15,2 Ao 2000 418
aumento del esfuerzo financiero por la educacin de Chile, que durante 15 aos conse- 15 410
cutivos increment el gasto educativo frente al gasto total, mientras que la Argentina vive 14,7
sucesivos ciclos de aumento y decrecimiento. 14,1 14,0 374
Ao 2006
Esto seala la existencia en Chile de una decisin poltica, de un pacto social que 442
13,5 13,3
prioriz la inversin pblica en educacin durante un largo perodo de tiempo. Distintos 13,7 13,6 Nota 2: Porcentajes para la categora media puede ser
12,9 13,3 obtenido haciendo 100% menos la suma de las otras
estudios sealan que este incremento de la inversin educativa se destin a la mejora de 13,1 13,0 dos categoras
12,3
los salarios docentes y al aumento de la cantidad de horas de clase (Cox, 2003). Tal es 12,7
12,5 Posicionamiento en la evalucaciones de
11,7 12,2 calidad LLECE, UNESCO
as que en la actualidad el 80% de las escuelas chilenas son de jornada completa, mien- 12,0
11,9 PERCE 1997 y SERCE 2006
tras apenas el 5% de los alumnos de la Argentina recibe esa oferta de tiempo escolar 11,011,1
(vase Grfico 3.10). 11,2 1997
Aqu hay una pista muy concreta para seguir los resultados de calidad educativa de 10,6 Segunda Tercera
las pruebas PISA de la OCDE y SERCE de la UNESCO (Grfico 1.18), en las cuales 10 10,4
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 2006
Chile logr notorios aumentos de sus resultados, mientras que la Argentina sigui el Nota 1: el gasto educativo en la Argentina exlcuye Cultura, Ciencia y Teconologa. Cuarta Sptima
camino opuesto. Cuando se observa la mayor cantidad de tiempo escolar destinado a Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas
lengua en Chile (Grfico 1.18) se puede comenzar a comprender el impacto del cre- Sociales, Ministerio de Economia y Produccin, PISA 2006, OECD, LLECE, UNESCO y Cox (2003).
cimiento del financiamiento educativo destinado de forma constante a ciertas polticas
capaces de mejorar los aprendizajes. En el ao 2005 la sancin de la Ley de Financiamiento Educativo 26.075 en la Ar-
Una leccin clave del caso chileno es que sus mejoras en los resultados de las eva- gentina marca la posibilidad del inicio de un ciclo histrico similar al vivido por Chile dos
luaciones tardaron 15 aos en producirse. Esto seala la necesidad de polticas de largo dcadas atrs. Los primeros aos de implementacin de esta Ley indican el significativo
plazo, sustentadas en una inversin educativa constante y que forma parte de una deci- logro de su cumplimiento por parte de la Nacin y las provincias (CIPPEC, 2008a), algo
sin de Estado. No se trata de una decisin poltica que dar resultados en una gestin que se refleja en los Grficos 1.16 y 1.19 y que ha comenzado a sentirse en los salarios
de gobierno sino mucho ms adelante en el tiempo. docentes (Tendencia 5).
En la comparacin internacional, se puede ver que en el ao 2003 la Argentina destina-
ba un 3,5% de su PBI a Educacin, mientras otros pases de la regin destinaban sumas
similares (algunos por encima como Brasil o Mxico, otros por debajo como Uruguay o
Paraguay). En cambio esa cifra era claramente inferior a la que en promedio destinan los
pases ms desarrollados, que ronda el 5% del PBI (considerando adems que su PBI es
muy superior al de la Argentina). Para el ao 2007, la Argentina, cumpliendo con la Ley de
7. Cabe aclarar que este dato abarca tanto para Chile como para la Argentina toda la inversin pblica en educa- Financiamiento Educativo, haba llegado ya al 5,1% del PBI (sin considerar la inversin en
cin, tanto de la Nacin como de las provincias y los municipios. De esta manera se trata de un dato estrictamente Ciencia y Tecnologa) en camino al 6% que establece la Ley para el ao 2010.
comparable entre ambos pases, ms all de que la Argentina sea un pas federal y Chile, unitario.
38 39
A partir de este ciclo reciente de prioridad en la inversin educativa frente a otras 1.5. Recomponiendo la deuda salarial docente
reas de gobierno, el gran desafo para el futuro de la educacin argentina es doble:
continuar mejorando en el largo plazo la dotacin de recursos estatales para la educa-
cin e implementar polticas acordes que los traduzcan en mejores resultados de acceso, La historia reciente del sistema educativo atraves perodos donde el financiamiento
equidad y calidad. pblico no acompa la expansin de la cobertura escolar, especialmente a partir de
1975 y hasta principios de los aos noventa. En ese largo ciclo el salario docente fue la
Grfico 1.19 variable de ajuste para lograr la inclusin educativa. As, el nivel salarial en relacin con
el costo de vida tuvo una importante depreciacin, que puede ser reconstruida a partir 1.5
Gasto pblico en Educacin como porcentaje del PBI
de pocos datos disponibles dado que hasta mediados de la dcada de los noventa no
Ao 2007 o ltimo dato disponible existan series estadsticas sobre el salario docente.
Un estudio realizado en 2002 sobre la evolucin del salario real de los docentes en
relacin con el PBI por habitante muestra buena parte de este ciclo de deterioro de la
condicin salarial docente (Tedesco y Tenti, 2001). Si en 1981, ya con algunos aos de
Per 2,5 Irlanda* 4,9
depreciacin salarial previos (que no pudieron ser seguidos en la comparacin histrica
por la falta de datos disponibles), un docente tena un salario equivalente al PBI por
Uruguay* 2,9 Canad** 4.9 habitante, en 1999 el salario haba pasado a representar la mitad de ese valor, que jus-
tamente seala la evolucin de la economa y, por tanto, corrobora la desvinculacin del
Etapa de salario docente del ciclo econmico (Grfico 1.20).
aumento de
Chile 3,4 Argentina 2007 5,1 Si bien estos datos deberan ser comparados con la evolucin salarial de otras profe-
la inversin
educativa
siones, son indicativos de lo que algunos trabajos han sealado en relacin con la cada
5,1 del salario docente. Estudios previos (Rivas, 2004) muestran que el crecimiento de un
Argentina 2003 3,5 Brasil*
40% de los alumnos en los aos ochenta tiene un correlato en la depreciacin de un
40% del salario docente, ya que la inversin educativa se mantuvo estable.
Venezuela 3,7 Mxico* 5.5
Grfico 1.20
Paraguay** 4.0 Reino Unido** 5.5 Evolucin del salario real de los docentes (sin antigedad) y del PBI por habitante (mensual)
Perodo 1981-1999 Salario docente PBI/h

Espaa* 4.3 Francia* 5.6
Mxima Fondo de
brecha Incentivo
($) Docente
Alemania* 4,4 Estados Unidos* 5,7 800 786 salario-PBI
Meta 2010*
6,0% 700 665
645
Italia* 4,8 Suecia* 7,0 595
600
636 506
500
565
Costa Rica 4,9 Cuba 13,3
400 363 371
Colombia 4,9 300
(*) Ao 2006 (**) Ao 2005

284
200
* La Ley de Educacin Nacional 26.206, a travs de su artculo 9, estableci que a partir del ao 2010 el presupuesto consolidado del Estado Nacional, 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
las Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires destinado exclusivamente a educacin no ser inferior al seis por ciento del Producto Interno Bruto.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida del Compendio Mundial de la Educacin 2008, UNESCO y la Direccin de Anlisis Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de Tedesco y Tenti(2002) y Oficina Nacional de Presupuesto,
de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministedio de Economa y Produccin. Ministerio de Economa y Produccin.
40 41
Este proceso de proletarianizacin de la condicin docente toc un pico en 1998, Justamente en el perodo reciente (2003-2008), que se enmarca en la prioridad de la
cuando luego de tres aos de lucha sindical docente -representada por la Carpa Blanca inversin educativa establecida por la Ley de Financiamiento Educativo (Tendencia 4),
de CTERA- se sancion la Ley de Incentivo Docente 25.053, que reconoci parte de esa se constata un crecimiento muy importante del salario docente. El Grfico 1.22 muestra
deuda y cre un fondo nacional (FONID) para revertir parcialmente la situacin. Cabe la evolucin desde 1996 hasta 2008 del salario docente nominal y real. All se seala
sealar que durante los aos noventa, a diferencia del perodo previo, el financiamiento que en poco ms de una dcada, y luego del impacto devastador de la crisis de 2002, el
educativo aument significativamente (Tendencia 4 y Grfico 1.16), pero este incre- salario docente aument un 44,9% en trminos reales8. Entre 2002 y 2008 casi se du-
mento no se destin a la mejora de los salarios docentes sino a la implementacin de la plic el salario real docente, es decir teniendo en cuenta la inflacin (medida por fuentes
Ley Federal de Educacin. alternativas y ms confiables que el INDEC en los ltimos dos aos). 1.5
Esto se puede observar en el Grfico 1.21, que muestra la evolucin comparada de Este proceso puede caracterizarse como una recuperacin histrica de los salarios
los salarios docentes y del gasto educativo total entre 1997 y 2007. La sombra naranja docentes, que todava no termina de compensar la depreciacin atravesada en los 20
muestra los perodos en que se prioriz la inversin educativa ms que el salario docente aos anteriores, pero que marca una clara diferencia en relacin con las condiciones
y la sombra celeste muestra los breves perodos opuestos (1999 y 2002), donde se materiales del sector docente en los aos ochenta y noventa.
mejoraron ms los salarios que el gasto educativo.
As se constata que en 1997, en plena implementacin de la reforma educativa, el Grfico 1.22
gasto educativo creci un 14% y el salario docente se mantuvo inmvil. En cambio, en
Evolucin del salario docente en trminos nominales y reales (pesos de 2001)
1999 el FONID cambi ese escenario al otorgar prioridad al salario docente frente al
resto de la inversin educativa. Desde 2003 se inicia un nuevo ciclo, donde crecen tanto Aos 1996 a 2008
la inversin educativa como el salario docente, ambos en alta proporcin, aunque siem- Salario nominal (pesos corrientes) Salario real (pesos de 2001)
pre con ms aumento de la inversin educativa que de los salarios.
2.500
2.158
2.000
1.657
1.500
1.273
1.085
Grfico 1.21
1.000 848 768
709
613 624 623 623 657 666
546 554 565 623
547
Tasa de crecimiento del gasto real consolidado en educacin bsica y salario real docente Aos 1997 a 2007
500 600 615 623
530 536 543
Salario docente Gasto educativo 450
442
21% Aumento real del 44,9%
14% 15% 0
Crisis 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
8%
0% 4%
Nota: Corresponde al promedio provincial simple del salario bruto de un docente de jornada simple de nivel primario con 10
aos de antigedad, financiamiento provincial y nacional (incluye FONID y Programa Nacional de Compensacin Salarial Docente).
83% mejora Se tom el salario de diciembre de cada ao.
Reformas inversin,
FONID Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de CGECSE, Ministerio de Educacin, INDEC, ATE-INDEC y Direcciones
sin salario 47% mejora Provinciales de Estadsticas de las La Pampa, Ro Negro, Santa Fe y Neuqun.
salarial
-29% -30%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Nota: se utiliz el promedio provincial simple del salario bruto de un docente de jornada simple de nivel Primario con 10 aos de antigedad, 8. Entre 1996 y 2006 se calcul la inflacin a partir de los valores del ndice de Precios al Consumidor (IPC) del
fuente de financiamiento provincial y nacional (incluye FONID y Programa de Compensacin Salarial Docente).
INDEC. Dada la manifiesta desconfianza pblica en los datos oficiales del INDEC posteriores, para el ao 2007
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de CGECSE, Ministerio de Educacin, la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico se utiliz la inflacin calculada por la Comisin Tcnica de ATE-INDEC y en el ao 2008 un promedio simple de la
y Programas Sociales, Ministerio de Economa y Produccin, INDEC y ATE-INDEC . inflacin calculada por las Direcciones Provinciales de Estadstica de La Pampa, Neuqun, Ro Negro y Santa Fe.
42 43
En la comparacin internacional los datos deben analizarse con ciertas precaucio- Grfico 1.23
nes, como ocurre generalmente con todas las estadsticas educativas que provienen
de fuentes muy diversas al tratarse de distintos pases. El Grfico 1.23 incluye algunas Salario anual de los docentes de Primaria en dlares PPA y como porcentaje del PBI per cpita
caractersticas del salario docente de la Argentina, en perspectiva comparada con un
Ao 2006
subconjunto de pases. A este efecto, para el caso argentino, se tom en consideracin
el salario correspondiente al ao 2005, previo a la gran recuperacin salarial sealada Salario anual (USD PPA) Salario sobre PBI per cpita
anteriormente.
Una primera observacin indica que los salarios docentes en Amrica Latina son
50.119
49.097
172
166 1.5
sustantivamente ms bajos que los de los pases desarrollados (en dlares igualados por 42.404
151
143 140
la paridad cambiaria)9. Los docentes tienen un salario tres veces superior al de la Argen- 38.483 130
tina en Francia, cuatro veces en Estados Unidos y cinco veces en Alemania. Incluso en 35.798
110 107
la regin, los docentes mexicanos son mejor pagos que los argentinos, si bien las cifras 31.366 102 102 101
29.287 99
utilizadas en la comparacin son del ao 2005 (dado que se trata de una comparacin
internacional que no se actualiz an ms all de ese ao) y desde entonces los salarios
en la Argentina se han incrementado de forma notable (Grfico 1.23). 18.200
En segundo trmino, una mirada sobre la relacin entre el salario docente y el PBI 12.976
10.709
por habitante muestra que las diferencias entre pases disminuyen notoriamente. Esto
7474
indica que todos los pases pagan salarios docentes acordes con el nivel de su economa, 5335
ms all de las variaciones que puedan existir en este indicador. En el Grfico 1.23 se
observa que la Argentina estaba en 2005 en un nivel de salario docente frente al PBI
JAP IA
EE N
ES .
FIN AA
FR IA
CIA
LIA
O
NT E
A*
PA RU
JAP IA
ON
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FIN ERU
IA
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GE IL
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ND
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AR CH
IN
PE
ITA
CH
AN
PA
ITA
GU
AN
GU
P
ME
EM
NT
LA
ME
por habitante similar a Francia y los Estados Unidos, aunque muy por debajo de Mxico,
EM
LA
ES
RA
RA
GE
AL
AL
Alemania o Japn.
Nota 1: Se considera el salario bruto de los docentes de primaria con 15 aos de antigedad. * Ao 2005
Nota 2: PPA es la Paridad de Poder Adquisitivo.
Fuente: Compendio Mundial de la Educacin 2009, UNESCO.
En sntesis, el salario docente ha tenido una curva histrica de cada que muestra un
camino de recuperacin notable en el perodo reciente (2003-2008). Sin embargo, el
anlisis de esta tendencia no se ha detenido en una problemtica irresuelta e invisible en
los datos globales del promedio nacional: existen enormes desigualdades en los salarios
docentes segn provincias. En la siguiente Tendencia se indagan las causas de esas
desigualdades, que pueden ser observadas en el Grfico 3.17.
9. La Paridad el Poder Adquisitivo es un indicador que compara los niveles de vida de los distintos pases, aten-
diendo al producto interior bruto per cpita en trminos del coste de vida en cada pas. Esta medicin toma en
cuenta las variaciones de precios y elimina la ilusin monetaria ligada a la variacin de los tipos de cambio.
44 45
1.6. La injusticia federal (datos del ao 2007). La arbitrariedad se observa ms claramente en provincias con
perfiles sociales similares: Misiones, Salta y Tucumn tienen niveles similares o supe-
riores de pobreza que Catamarca, Formosa y La Rioja, sin embargo reciben la mitad de
recursos coparticipables por habitante.
La educacin argentina es incomprensible si no se abordan las caractersticas del As, las provincias perjudicadas por la Coparticipacin deben realizar, en general, un
rgimen federal y las disparidades provinciales en diversas dimensiones que afectan esfuerzo ms alto para financiar la educacin y an as tienen una inversin por alumno
directamente las condiciones educativas. En particular, el federalismo argentino se ca- ms baja (vase Grfico 3.16) y, como consecuencia, salarios docentes inferiores. El
racteriza como extremadamente desigual en sus condiciones sociales de vida, en los Grfico 1.24 muestra que no existe ninguna correlacin entre el nivel de pobreza de las 1.6
recursos estatales y en la representatividad poltica de las provincias. Estos factores dan provincias y la distribucin de la Coparticipacin. Las provincias con menos pobreza, las
lugar a una injusticia estructural de los sistemas educativos provinciales, que se analizar despobladas de la Patagonia, son las que reciben ms recursos coparticipables, exac-
en diversos grficos posteriores (vase Captulo 3). tamente lo opuesto a lo que marca la Constitucin, que establece un criterio progresivo
Un factor determinante de las desigualdades educativas es la capacidad fiscal de para beneficiar a las poblaciones ms vulnerables.
las provincias. Dado que la educacin depende fundamentalmente del financiamiento
estatal, la disparidad extrema de recursos fiscales de las provincias tendr un correlato
directo en la inversin por alumno. Basta sealar que la Argentina es el pas federal con
la distribucin de los recursos estatales por provincias ms desigual del mundo para Grfico 1.24
comprender la dimensin de esta problemtica (Escolar y Pirez 2003).
La desigualdad de recursos estatales por habitante en la Argentina es extrema: desde Recursos por habitante y pobreza Ao 2007
los $1.878 anuales de la provincia de Buenos Aires hasta los $11.781 de Santa Cruz Recursos fiscales totales Recursos de Coparticipacin Porcentaje de poblacin bajo la
(ao 2007). Es decir que la provincia con el Estado ms rico tiene seis veces ms re- por habitante 2007 por habitante 2007 (pesos lnea de pobreza en aglomerados
(pesos corrientes) corrientes) urbanos 2007
cursos que la que tiene el Estado ms pobre. Esto indica que en la Argentina coexisten
provincias con niveles de recursos estatales ms cercanos a los pases desarrollados y
provincias con Estados similares a los pases pobres de Amrica del Sur.
La causa ms profunda de estas desigualdades est asociada con los niveles de
11.781
12.000
desarrollo muy dispares de las provincias y con el esquema impositivo vigente, que cen- 40%
traliza la mayor parte de los impuestos en la Nacin y los distribuye a travs de distintos 38% 10.402
mecanismos. El principal dispositivo de distribucin de los recursos estatales entre las 10.000 35%
34% 34%
provincias es la Coparticipacin Federal de Impuestos, cuya frmula fija se constituye 33%
32%
como el primer factor determinante de las desigualdades en el financiamiento educativo
29%
por alumno de las provincias (Mezzadra y Rivas, 2005). 8.000 28%
La Coparticipacin fue modificada a lo largo de la historia argentina hasta llegar a su 6.690

24%
distribucin actual entre las provincias a travs de la Ley 23.548 de 1988. La reforma 23%
22% 5.817
6.000 5.662
constitucional de 1994 estableci un plazo de dos aos para actualizar esa frmula que 20% 20% 5.069
se prevea como transitoria. A su vez, seal que la distribucin entre las provincias debe 18%
4.250
4.706
15%
16% 16%
ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, 4.000
11%
3.855 3.859
3.076 3.143 3.172 3.197 3.205 3.388

calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (Art. 72, Inciso 2.628
12%
2.449 2.460 2.515 2.521 2.528 2.549
2, Constitucin de la Nacin Argentina). Sin embargo, nunca se cumpli con el mandato 1.878
7%
2.000 8% 5%
constitucional y la Coparticipacin se ha convertido en la principal causa de las extremas 4%
desigualdades en los recursos fiscales de las provincias y, por lo tanto, en el financia-
1.110 1.320 1289 1.009 1.997 1.628 1.759 2.833 2.360 1.438 4.199
miento educativo. 0
610 1.149 1.536 1.352 1.754 347 1.981 2.041 2.209 2.566 2.997 1.334 2.952
Buenos Aires
Crdoba
Santa Fe
Salta
Corrientes
Misiones
Tucumn
Mendoza
Jujuy
CABA
Stgo. del Estero
Chaco
Entre Ros
San Juan
Ro Negro
San Luis
Formosa
La Rioja
La Pampa
Catamarca
Chubut
Neuqun
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Como se puede observar en el Grfico 1.24 la distribucin de la Coparticipacin por
habitante es injusta y arbitraria. Las provincias con ms poblacin son las ms perjudica-
das, especialmente la provincia de Buenos Aires, que recibe apenas $610 por habitante,
mientas el promedio nacional es de $1.824 y Tierra del Fuego recibe $4.199 anuales Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio
de Economa y Produccin, el Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001 y la EPH 2007, INDEC.
46 47
Esta injusta distribucin de los recursos es la principal causa estatal de las desigual- Grfico 1.25
dades educativas. La otra causa central de las desigualdades refiere a las condiciones
sociales y econmicas de la poblacin, que tiene una incidencia directa en las posibili- Comparacin
dades de escolarizacin y en los resultados de aprendizaje (Tendencia 2). La diferencia
Promedio centro Promedio jurisdicciones despobladas Promedio periferia = 10.000
crucial entre estos dos factores estructurales de la desigualdad educativa es que la
primera, referida a la injusta distribucin de los recursos estatales entre las provincias, es
una esfera donde la responsabilidad poltica es ms directa. Poblacin promedio 2001
El Grfico 1.25 brinda algunas pistas para comprender las causas de esta brecha Centro: Ciudad de Despobladas: Chubut,
Periferia: Catamaraca, Chaco, Corrientes,
Entre Ros, Formosa, Jujuy, La Rioja,
1.6
Buenos Aires, provincia La Pampa, Neuqun, Ro Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, San
fiscal. Las cuatro provincias de la regin central (Ciudad Autnoma de Buenos Aires de Buenos Aires, Negro, Santa Cruz y Luis, Sgo. del Estero y Tucumn.
CABA, provincia de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe) representan al 83% de la Crdoba y Santa Fe. Tierra del Fuego.
poblacin pero son las peor representadas en el Congreso y no casualmente son tam-
bin las que menos recursos coparticipables reciben. La brecha en la representacin
legislativa es injustificable en la Cmara de Diputados, dado que all debieran estar re-
presentados los habitantes del pas, mientras que es menos cuestionable en el Senado,
5.667.711 339.591 825.124
debido a que en este caso la Constitucin dispone la representacin de las provincias,
$ 15.219
no de los habitantes. As, los habitantes de las provincias despobladas estn 16 veces PBG per capita 2004
($ corrientes) $ 19.314
sobre-representados en el Senado frente a las provincias centrales y casi tres veces
$ 7.237
en Diputados.
Estos datos muestran la correspondencia entre el desequilibrio federal de la repre-
Porcentaje de poblacin
sentacin poltica en el Congreso y la distribucin fiscal de los recursos pblicos. La bajo la lnea de pobreza 14% 11% 29%
problemtica ha sido estudiada por distintos trabajos de poltica comparada (Escolar y 2007
Pirez, 2003; Snyder y Samuels, 2004), pero ha sido escasamente comprendida en su
impacto educativo (Rivas, 2009).
Por su parte, las provincias perifricas representan un dispar conjunto de casos con Cantidad de
habitantes
altos niveles de pobreza que no son adecuadamente atendidos por la distribucin de los por diputado
recursos estatales. Los sistemas educativos de estas provincias padecen la doble injusti- 159.222 67.918 115.510
cia, la de origen socioeconmico y la de origen estatal (salvo aquellas ms beneficiadas
por la Coparticipacin, Catamarca, Formosa y La Rioja).
Cantidad de
habitantes
por senador
113.197 275.041
1.889.237
Recursos de $ 804
Coparticipacin por
habitante 2007 $ 2.340
Recursos fiscales $ 2.482

por habitante 2007
$ 3.375
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001, EPH 2007, INDEC
y la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Produccin.
48 49
El Grfico 1.26 muestra cmo se traducen las desigualdades del federalismo fiscal Grfico 1.26
en el terreno del financiamiento educativo, vulnerando el derecho igualitario a la educa-
cin. All se distribuyen los alumnos en cuatro grupos de provincias que ejemplifican los Dnde se invierte menos en Educacin?
inmensos desequilibrios de nuestro federalismo. Las provincias patagnicas (Tierra del
Fuego, Santa Cruz, Neuqun, Chubut, Ro Negro y La Pampa) albergan apenas al 6% de
Habitantes en edad escolar 2001
los alumnos del pas, mientras el grupo de las ms pobladas (provincia de Buenos Aires,
Santa Fe, Crdoba y Mendoza) rene a casi el 70% de los alumnos.
La segunda fila del grfico muestra cmo se conforman las enormes desigualdades 1.6
del financiamiento educativo entre las provincias. Mientras las patagnicas, con Estados
ricos en promedio, invierten casi $4.500 por ao por alumno del sector estatal, las ms
pobladas invierten casi la mitad por alumno y las ms pobres incluso menos ($2.171). La
Ciudad de Buenos Aires, como tiene a la mitad de sus alumnos en escuelas del sector
privado, termina invirtiendo mucho ms por alumno del sector estatal, por encima incluso
752.107 6.849.097 570.947 3.226.314
de las provincias patagnicas.
Regin patagnica Provincias ms pobladas CABA NEA y NOA
Por ltimo, en el grfico se ajust el clculo de los recursos educativos provinciales
por la cantidad de nios en edad escolar con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI).
All se observa la magnitud oculta de la desigualdad estructural del financiamiento edu- Inversin educativa por alumno estatal (pesos corrientes). Promedio 2006
cativo. Mientras en la Ciudad de Buenos Aires existen casi $52 mil pesos de presupues-
to educativo por cada nio con NBI, en el conjunto de las provincias del NEA y del NOA
(Jujuy, Salta, Chaco, Misiones, Corrientes, Formosa, Tucumn y Santiago del Estero) se
4.491 2.496 4.972 2.171
dispone ocho veces menos recursos (apenas $7 mil por ao).
Esto implica que las provincias ms pobladas son muy perjudicadas por los escasos
recursos que disponen sus Estados para financiar la educacin, en comparacin con
las ms beneficiadas, que son las patagnicas y la Ciudad de Buenos Aires. Pero, ms
an, las provincias con mayores niveles de pobreza viven una doble desigualdad: son
jurisdicciones con Estados pobres y con muchas necesidades bsicas insatisfechas. All Recursos educativos por habitante en edad escolar con NBI (pesos corrientes). Promedio 2006
es donde menos recursos dispone el Estado para invertir en Educacin, reproduciendo y
ampliando las desigualdades de origen.
30.539 15.577 51.909 7.629
Grandes Jursidicciones: provincia de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza y Santa Fe.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin, y el Censo Nacional de Poblacin,
Hogares y Viviendas 2001, INDEC.
50 51
1.7. La cada de la provincia de Buenos Aires El abandono del sistema educativo es la otra explicacin de la cada de la cantidad de
alumnos en el sector estatal. En el nivel secundario superior (ex Polimodal), la provincia
de Buenos Aires tiene las tasas de abandono ms altas del pas en los aos recientes:
El federalismo argentino tiene ganadores y perdedores, muchas veces invisibles o mal en el sector estatal el 27,9% de los alumnos abandonan, frente a un promedio del 17,7%
diagnosticados por los intereses polticos en juego o por las falencias de conocimiento. en el conjunto del pas en 2007 (Grfico 3.4).
Uno de los objetivos centrales del presente libro es avanzar en la comprensin y toma Estos indicadores de la crisis educativa expresan su mayor profundidad cuando se
de conciencia de quines son los perdedores del federalismo en trminos educativos. La analizan los resultados de las evaluaciones de la calidad de los aprendizajes. Entre 1995
defensa del derecho integral a la educacin, ms all de la condicin social o la provincia y 2005 la PBA pas de ser la segunda en el ranking de la calidad (por debajo de la 1.7
en la que se viva, es el punto de partida para este objetivo analtico. Ciudad de Buenos Aires) en el promedio de todas las pruebas a ser la dcimo segun-
Es en este sentido que la situacin de la provincia de Buenos Aires (PBA) en los da (Grfico 3.12). Ms an, las evaluaciones recientemente publicadas del ao 2007
ltimos 15 aos se convierte en una tendencia que debe ser abordada como parte del muestran que este retroceso sigue, al ubicarse ahora en el puesto 14 del total de 24
diagnstico estructural del sistema educativo argentino. Los datos estadsticos disponi- jurisdicciones (Ministerio de Educacin de la Nacin, 2009).
bles hacen especialmente evidente esta situacin, que cobra ms importancia al tratarse Una mirada ms detallada de los resultados de calidad educativa muestra las reas
de la provincia ms poblada del pas, con el 38% de los alumnos del sistema educativo. ms crticas de aprendizaje. El ejemplo extremo se observa en Matemtica de 3er grado,
La provincia de Buenos Aires atraviesa una crisis educativa que parece ubicarse en donde los alumnos de escuelas estatales de la provincia de Buenos Aires fueron los que
un registro distinto al del resto del pas. Entre 2002 y 2007 casi 100 mil alumnos dejaron obtuvieron los resultados ms bajos de todo el pas (ONE, 2005). El Grfico 1.28 com-
la escuela estatal (Grfico 1.27) (lo que equivale casi a la poblacin completa de Tierra para justamente la posicin de las provincias en trminos del porcentaje de alumnos con
del Fuego). Muchos de ellos pasaron a escuelas privadas, lo cual se evidencia al observar resultados bajos en cada ao y rea evaluada: los mejores resultados de la provincia de
que fue la provincia donde ms creci la proporcin de alumnos que asiste al sector Buenos Aires se dieron en el ltimo ao de la secundaria10 y los ms bajos se observan
privado en todo el pas en la ltima dcada (1997-2007). en 3er grado.
Grfico 1.27
Variacin de la matrcula de primaria y secundaria de la provincia de Buenos Aires
Aos 2002 a 2007

Estatal Privado Total
120.000 115.830
16.535
-99.295
-120.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Alumnos a o 2002 2.161.301 873.765 3.035.066 Diferencia % 2002/2007 -4,6% 13,26 % 0,5%
Alumnos a o 2007 2.062.006 989.595 3.051.601
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la Direccin de Informacin y Estadstica, Direccin General de Cultura 10. Es probable que esto se deba al alto abandono de los alumnos, que hace que los resultados del ltimo ao de
y Educacin de la Provincia de Buenos Aires. secundaria no contemplen a aquellos alumnos que fueron eliminados del sistema previamente.
52 53
Las causas de estos datos tan impactantes, que muestran su profundidad al llegar a
Grfico 1.28 afectar los resultados de aprendizaje, son mltiples y complejas. El primer factor deter-
minante es el referido a la transformacin de la estructura social que ha vivido especial-
Evaluaciones ONE 2005: porcentaje de estudiantes con nivel de rendimiento bajo en escuelas de gestin estatal mente el Conurbano Bonaerense en las ltimas dcadas. En 1974 apenas el 4,7% de la
Posicionamiento de la provincia de Buenos Aires en relacin con el resto de las jurisdicciones poblacin del Gran Buenos Aires estaba debajo de la lnea de la pobreza y en 2002, en el
pico de la crisis, esa proporcin lleg al 54,3% de la poblacin. En el medio de ese largo
1: Jurisdiccin con menor porcentaje de estudiantes con nivel de rendimiento bajo.
Lengua Matemticas 23: Jurisdiccin con mayor porcentaje de estudiantes con nivel de rendimiento bajo. proceso hubo distintos ciclos, con un deterioro social pronunciado entre 1994 y 2002, y
una recuperacin posterior que lleg al 21,8% de pobreza en 2007. 1.7
AO DE ESTUDIO
Este proceso se acentu en los aos noventa con el aumento del desempleo ante
POS. 3 PRIMARIA 6 PRIMARIA 2DO AO SECUNDARIA FIN SECUNDARIA
el cierre de numerosas fbricas y emprendimientos productivos que no sobrevivieron el
1 Santa Cruz La Pampa La Pampa CABA Santa Cruz CABA La Pampa La Pampa
modelo econmico de la convertibilidad, con un tipo de cambio alto. La crisis de 2002 fue
2
3
devastadora para el Conurbano, dado que el tejido social de los grandes conglomerados
4 urbanos es especialmente sensible a las crisis. Esto se expresa en la ruptura de los lazos
5 sociales, en el aumento de los asentamientos precarios, la violencia, la adiccin a las
6 drogas y la delincuencia, que dan lugar a nuevas formas de marginacin urbana.
7 La transformacin de la cuestin social en los ncleos urbano-marginales tiene un
8 Buenos Aires
correlato directo en el sistema educativo, que depende de lazos de solidaridad y vnculos
9 Buenos Aires
10
sociales estables capaces de garantizar condiciones educativas complementarias en los
11 Buenos Aires hogares. La cada social de la PBA deriva en la ruptura del vnculo entre el hogar y la
12 escuela, y en el reemplazo del rol educativo por el de contencin social por parte de los
13 Buenos Aires Buenos Aires docentes. Si bien esto ha ocurrido en todo el pas, ha sido especialmente significativo en
14 los contextos urbano-marginales ms poblados de las grandes urbes.
15
Seguramente, es por esto que muchos indicadores educativos son crticos en el Co-
16 Buenos Aires
nurbano Bonaerense pero no sufren cadas equivalentes en el interior de la propia pro-
17
18 vincia. Por ejemplo, el Grfico 3.13 muestra que en los resultados de calidad educativa,
19 Buenos Aires cuando se controla el nivel socioeconmico, el Conurbano pasa de la posicin 10 a la
20 17 sobre el total de 24 jurisdicciones, mientras el interior de la PBA pasa de la posicin
21 16 a la 18. El Grfico 3.19 ampla esta caracterizacin al comparar la situacin social y
22 educativa de los tres grandes espacios geogrficos que integran la regin metropolitana
23 S. del Estero Buenos Aires S. del Estero Chaco S. del Estero S. del Estero S. del Estero Formosa
de Buenos Aires: la Ciudad, el Conurbano y el interior de la PBA.
Nota: La provincia de Neuqun no ha sido evaluada. Un segundo factor determinante de la cada educativa de la PBA es el analizado en
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de ONE 2005, DiNIECE, Ministerio de Educacin. la Tendencia 6: su crtica posicin en la distribucin del federalismo fiscal. La Coparti-
cipacin es el factor central de esta situacin que hace que la PBA tenga el Estado ms
pobre del pas en trminos de recursos fiscales por habitante. As, pese a que se trata de
la provincia que realiza el mayor esfuerzo financiero por la educacin (destina el 35,9%
de su presupuesto a educacin, mientras el promedio es del 24,5%, vase Grfico 3.16),
su nivel de inversin por alumno y sus salarios docentes estn por debajo del promedio
nacional (vanse Grficos 3.16 y 3.17).
El esfuerzo que destina la PBA para sostener su sistema educativo (as como las otras
reas de gobierno) hace que la provincia tenga un dficit fiscal permanente, dada la baja
disponibilidad de recursos estatales. Esto genera una fuerte dependencia de los recur-
54 55
sos nacionales que auxilian a la PBA en forma de deuda pblica, lo cual expresa a su menzado a emigrar al sector privado los sectores medio-bajos de la poblacin (Gamallo,
vez la dinmica poltica que emerge detrs del desequilibrio fiscal. El problema central es 2008). En los aos de recuperacin econmica posteriores a 2002 este pasaje se hace
que el mantenimiento de esta relacin de subordinacin con el gobierno nacional oculta especialmente significativo, dado que las familias comienzan a tener recursos para pagar
una situacin de deterioro de los indicadores sociales y educativos, que ya ha alcanzado la educacin privada.
una dimensin crtica. En definitiva, la situacin de la provincia de Buenos Aires expresa al mximo la com-
binacin de las distintas tendencias analizadas hasta aqu, especialmente las referidas al
proceso de segregacin socioeducativa a partir del aumento de las brechas de inequidad
Grfico 1.29 social desde 1975 y al injusto rgimen fiscal que la perjudica en el reparto de los recursos 1.7
estatales. Estos desequilibrios, al trasladarse al sistema educativo, vulneran el derecho a la
educacin, especialmente de los habitantes en riesgo del Conurbano Bonaerense.
Posicionamiento de la provincia de Buenos Aires - Indicadores seleccionados
Recursos fiscales Porcentaje de Inversin Var. del porcentaje de Tasa de abandono Variacin en el
POSICIN la matrcula privada
por habitante gasto educativo educativa por interanual en ranking de
2007 sobre gasto total alumno estatal como porcentaje de la Polimodal calidad ONE 1995
2006 2006 matrcula total 2006-2007 y 2005
1997 - 2007
1 SANTA CRUZ BUENOS AIRES T. DEL FUEGO BUENOS AIRES BUENOS AIRES SANTA CRUZ
9 BUENOS AIRES
24 BUENOS AIRES SANTA CRUZ SALTA TUCUMN ENTRE ROS BUENOS AIRES
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin y la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las
Provincias, Ministerio de Economa y Produccin.
Un tercer factor determinante de esta situacin educativa puede situarse en la imple-

mentacin de la reforma de la Ley Federal de Educacin en los aos noventa. Distintos
estudios y testimonios coinciden en sealar el carcter acelerado y hasta catico de
la reforma, que alter el orden escolar y gener desequilibrios adicionales a los que la
crtica situacin social y fiscal evidenciaba (Olmeda y Cardini, 2003). Cabe destacar un
costado positivo de la reforma, que logr aumentar notablemente los niveles de esco-
larizacin secundaria (en ese momento EGB 3 y Polimodal) de los sectores populares,
aunque sin garantizar su retencin, que se tradujo en los posteriores niveles de abandono
(vase Grfico 3.4).
Por ltimo, no pueden dejar de destacarse otras dimensiones seguramente condicio-
nantes, aunque en un segundo plano, de la crisis educativa de la PBA. Entre ellas, se
destacan las dificultades de gobernabilidad de la provincia, de extensas dimensiones que
generan permanentes desbordes en la gestin estatal y la dificultad de planificar y coor-
dinar acciones de gobierno. A su vez, la cultura poltica ha tendido a generar numerosos
obstculos, por ejemplo a travs de la incapacidad de resolucin de conflictos con los
sindicatos, que terminaron en constantes paros docentes (un promedio de 10 por ao
entre 2002 y 2008, vase Grfico 3.15).
Justamente este es uno de los factores del pasaje de los alumnos de escuelas estata-
les a privadas. Ante la discontinuidad que provocan los paros de docentes y no docentes,
los problemas edilicios y el contexto de deterioro social, en los aos recientes han co-
56 57
l Radiografa de la educacin argentina l Captulo 2 / Comparaciones

Captulo 2
l
Comparaciones
La comparacin internacional generalmente atrae la atencin cuando se habla de ci-

fras educativas. Esta tendencia tiene una larga historia desde los relatos de viajeros que
derivaban en procesos de transferencia de polticas educativas entre los pases. Entre 2
ellos, Domingo Faustino Sarmiento constituye un caso singular; sus experiencias de via-
jes educativos por Europa y los Estados Unidos (Sarmiento, 1993) tuvieron un impacto
directo en las ideas que fundaron el sistema educativo argentino.
En las ltimas dos dcadas las miradas comparadas se ensancharon con la aparicin
de dispositivos modernos de evaluacin estandarizada de los aprendizajes de los alum-
nos, que tomaron alto vuelo en las agendas educativas de la mayora de los pases. Los
organismos internacionales como la UNESCO, la OCDE, el Banco Mundial o el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) ganaron relevancia a partir de una perspectiva com-
parada centrada especialmente en las estadsticas disponibles.
El presente captulo hace un uso limitado de esa enorme gama de datos compa-
rados que surgieron en los aos recientes. Para continuar esta mirada introductoria,
se recomiendan algunos informes rigurosos y originales en sus abordajes (UNESCO,
2008a, UNESCO, 2006; SITEAL, 2007 y Tomasevski, 2004). Pero tambin se realizan
ciertas advertencias en relacin con los datos educativos internacionales, que muchas
veces presentan diversos problemas metodolgicos (especialmente cuando la fuente
es original de cada pas, con la diversidad de relevamientos que esto implica) o de
compatibilidad cultural.
Con estas limitaciones a cuestas, que nos obligaron a dejar de lado muchas series
estadsticas que a priori parecan reveladoras, creemos que algunas comparaciones son
significativas y deben integrar la mirada propuesta del diagnstico. Su funcin no debe
ser la transmisin de una verdad revelada, sino conformar una recorrida internacional
sugestiva, que merece indagaciones ms profundas pero que no puede ser ignorada
para comprender nuestro lugar educativo en el mundo.
58 59
2.1. En qu posicin se ubica la Argentina en el ndice En una posicin privilegiada, N27 en el orden
UNESCO de acceso a la educacin? internacional que incluye 129 pases.

Grfico 2.1
Las metas de Educacin para Todos (EPT) constituyen una iniciativa de las Na-
ciones Unidas aprobada por 164 pases en la Conferencia de Dakar en el ao 2000.
Los seis objetivos de la EPT son: (1) Ampliar la proteccin y educacin integrales
de la primera infancia; (2) Dar a todos enseanza primaria gratuita y obligatoria; (3) Ranking del ndice de Desarrollo UNESCO de "Educacin Para Todos"
Fomentar el acceso de jvenes y adultos al aprendizaje adecuado y a programas de
preparacin para la vida activa; (4) Aumentar en un 50% el nmero de adultos alfabe- Ao 2005
tizados; (5) Suprimir las disparidades entre los sexos en la enseanza de aqu al ao
2005 y lograr antes de 2015 la igualdad de gnero en relacin con la educacin; (6)
Mejorar la calidad de la educacin. Noruega 1
Estos objetivos reflejan una perspectiva global de la educacin, desde el desarrollo de
la primera infancia hasta la alfabetizacin y la adquisicin de competencias para la vida Reino Unido 2
activa por parte de jvenes y adultos. A su vez, estas metas se proponen la consecucin
de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio, aprobados en 2000 por 189 pases e Eslovenia 3
importantes instituciones consagradas a las tareas de desarrollo
Desde el ao 2000 la UNESCO ha publicado la posicin en el ranking de todos los Suecia 4
pases que integran el compromiso de las metas de EPT, a travs de un ndice con los 2.1
indicadores mensurables. De estos cuatro indicadores, la Argentina se destaca especial- Corea 5
mente en su muy alta tasa neta de escolarizacin en nivel primario, mientras que en los
indicadores de tasa de alfabetizacin de adultos, igualdad de gnero y sobrevivencia a Espaa 18
5to grado se encuentra en una posicin relativamente menos favorable, aunque por muy
encima de la media regional. Cuba 23
En el ranking de los 129 pases participantes se puede observar la posicin privile-
giada de la Argentina, que ocupa el puesto 27. En la comparacin con el resto de los Argentina 27
pases de Amrica Latina se destaca que la Argentina ocupa el segundo puesto ms
alto, luego de Cuba.
Chile 37
Quizs este ndice es el que mejor expresa la larga herencia histrica del desarrollo
del sistema educativo argentino, con un fuerte impulso estatal desde el cuarto final del
siglo XIX. La conformacin de una estructura masiva, homognea, gratuita y apoyada
Mxico 48
en la escuela primaria comn obligatoria, paralela al desarrollo de un mandato social
del Estado en el sostenimiento y expansin de ese sistema todava se expresan en las
Per 65
diferencias frente a otros pases de la regin en la actualidad.
Pese a las grandes deudas pendientes en el acceso a la escolarizacin espe-
Brasil 76
cialmente en el nivel inicial y secundario la Argentina es un pas ms cercano a los
desarrollados en los indicadores de inclusin educativa e igualdad de oportunidades
Nicaragua 104
para acceder a la escuela.
Chad ltima posicin: 129
Fuente: EFA, Global Monitoring Report 2008, UNESCO.
60 61
2.2. En qu posicin est la Argentina en las Lejos de los pases desarrollados, tal como su PBI.
evaluaciones internacionales de calidad?
Como contracara del punto anterior, referido a la posicin dominante de la Argentina Grfico 2.2
en la comparacin regional de indicadores de acceso a la educacin, la dimensin de la
calidad educativa expresa un diagnstico ms crtico. La Tendencia 3 se ocup justa- Rendimiento promedio en las evaluaciones PISA y PBI per cpita Ao 2006
mente de esta cuestin, tanto en la evolucin de la comparacin internacional como en
las desigualdades internas vinculadas con las provincias y las condiciones sociales de
la poblacin. 560
En este caso se presentan los datos de varios pases en los resultados de las pruebas Alta calidad y bajo PBI Alta calidad y alto PBI
de evaluacin de la calidad PISA, del ao 2006, y el PBI per cpita, una medida clsica
de nivel econmico de cada pas. Los resultados muestran que existe una muy alta co-
rrelacin entre ambos indicadores (0,94).
Canad 529
Esta alta correlacin indica que las condiciones econmicas de cada pas son cla- 520
ves en el nivel de aprendizaje de los alumnos, una evidencia sobradamente analizada Irlanda 509
Alemania 505
en la literatura sobre educacin y desarrollo (Baudelot y Leclercq, 2008). Este es un Suecia 504
ejemplo concreto de las formas en que los factores extra educativos resultan incluso
Reino Unido 502
ms determinantes de los resultados de aprendizaje que la propia intervencin de la
Francia
2.2
poltica educativa. Promedio OCDE 497
480 493 EE.UU. 482
Sin embargo, los sistemas educativos ms slidos del mundo muestran que la relacin Espaa 476
Rendimiento
entre el nivel socioeconmico de los alumnos y sus resultados de aprendizaje no es li-
Italia 469
neal. Las pruebas PISA demuestran que en pases como Finlandia, Canad, Japn, Hong
Kong y Estonia, las diferencias de rendimiento de los alumnos se reducen a menos del Baja calidad y bajo PBI Baja calidad y alto PBI
10% por factores vinculados con su nivel socioeconmico (OCDE, 2007).
440
Un dato complementario que sealan distintos estudios comparados sobre la calidad
educativa y las caractersticas de los pases es la estrecha relacin entre equidad social Chile 431
y logros de aprendizaje. No slo son los pases con ms alto grado de desarrollo de sus Uruguay 422
economas los que logran mejores condiciones en sus sistemas educativos y obtienen
puntajes ms altos en las pruebas de calidad, sino que los mejores resultados se asocian Mxico 409
400
con niveles ms equitativos de distribucin de la riqueza.
Los pases con mayor desarrollo e igualdad social son los que logran los mejores y Promedio Amrica Latina 402
ms equitativos resultados de sus sistemas educativos. Las evaluaciones PISA indican Brasil 384
que Finlandia fue el pas con mejores resultados en Ciencias y a su vez es el pas con Argentina 382
menores desigualdades internas: los resultados entre escuelas varan apenas en un 5%. Colombia 381
360
Otros pases destacados por sus altos resultados y bajas desigualdades son Noruega e
0 10.000 30.000 50.000
Islandia, con altos niveles de equidad social (OCDE, 2007). 20.000 40.000 60.000
PBI per cpita
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la base de datos del FMI y Evaluaciones PISA 2006, OECD .
62 63
2.3. Qu caractersticas tiene la estructura del sistema Es un sistema todava selectivo en su nivel secundario,
educativo argentino? con altos niveles de repitencia.
Poco pueden decir las estadsticas acerca de los rasgos de la estructura de niveles Grfico 2.3
educativos, sus formas de clasificar a los alumnos y sus efectos sociales. Sin embargo,
la mirada comparada de los pases permite dimensionar ciertos rasgos histricos que Caractersticas estructurales de los sistemas educativos
diferenciaron dos niveles del sistema educativo argentino: la primaria universalita y la Nmero de tipos de Primer ao de Proporcin de repitentes en escuelas participantes
escuelas o programas seleccin del
secundaria selectiva (vase Tendencia 1). educativos distintivos sistema
La comparacin con otros pases muestra que en la Argentina existen al menos tres disponibles para educativo Educacin secundaria inferior
estudiantes de 15 (edad alumnos)
orientaciones histricas en la escuela secundaria (Comercial, Tcnica y Bachiller), aun- aos (orientacin) Educacin secundaria superior
que hayan quedado difusas luego de los sucesivos cambios introducidos por la Ley Fe- 0,3
deral de Educacin con la aparicin del Polimodal y sus cinco orientaciones (1993), y la FINLANDIA 1 16 0,0
Ley de Educacin Nacional (2006). En la prctica, cada provincia ha definido sus propias 2,2
MEXICO 3 12 3,0
orientaciones de la educacin secundaria y es difcil establecer un parmetro comn
16,0
para todo el pas (Rivas, 2003; Hirschberg, 2000). ESPAA 1 16 15,8
El primer ao de seleccin se da a una edad temprana en la Argentina en compara- 6,3
cin con otros pases. Generalmente (dependiendo de las provincias) a los 12 aos de ESTADOS UNIDOS 1 16 4,3
edad se establece la principal clasificacin entre qu alumnos acceden y a qu escuelas PROMEDIO OCDE 2,5 14
2,7 2.3
3,9
secundarias se dirigen. Esta distincin est fuertemente asociada con las caractersticas
15,0
sociales de los alumnos, ya que el pasaje a la secundaria marca distinciones sociales ms ARGENTINA 3 12 12,9
fuertes que la primaria. 10,6
Sin embargo, la Argentina tiene histricamente un modelo de escuela secundaria am-
BRASIL 1 17 10,5
biguo. Por un lado, la edad de separacin de los alumnos en distintos tipos de escuelas 4,7
CHILE 2 13 7,5
(comerciales, bachilleratos y tcnicas, en el formato tradicional) es temprana frente a los
4,1
avances de otros pases en modelos comprehensivos, que extienden la escuela comn a COLOMBIA 2 15 2,2
ms aos de edad (Viao, 2002). Por otra parte, las orientaciones de la escuela secunda-
17,1
ria nunca fueron un obstculo para el ingreso en los estudios superiores (Gallart, 1983),
URUGUAY 1 12 16,4
como ocurre en otros pases con modelos duales que definen el futuro de los alumnos Nota 1: Basado en la designacin del programa de estudio (ISCED categoras B y C).
desde muy temprana edad (Alemania es quizs el caso ms destacado). Nota 2: Los datos sobre repitencia de Argentina de este grfico surgen de una muestra de alumnos de 15 aos, mientras que los que
publica el Ministerio de Educacin, expuestos en el Grfico 4.12, son distintos dado que se refieren al total del nivel Secundario.
Esta estructura muestra un modelo de educacin secundaria tradicionalmente selec-
tivo que todava tiene un largo camino para lograr la inclusin universal de los jvenes. Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de PISA 2006, OCDE.
As se constata en la alta proporcin de repitentes: mientras en la Argentina repite el
15,0% de los alumnos de la secundaria inferior y el 12,9% de la secundaria superior,
en el promedio de los pases de la OCDE estos valores descienden a 2,7% y 3,9%,
respectivamente. Estos datos muestran los efectos del modelo histricamente selectivo,
que no logra garantizar niveles comunes de aprendizaje y trayectorias compartidas de
los alumnos.
64 65
2.4. Es alto el porcentaje de alumnos en escuelas S, representa un cuarto del total de la oferta,
privadas en la Argentina? un porcentaje alto frente a la mayora de los casos
internacionales.
En la comparacin internacional la Argentina se destaca por tener un sistema educa-
tivo con un importante caudal de alumnos en escuelas privadas: un cuarto del total. En la
mayora de los restantes pases analizados en el Grfico 2.4 la proporcin de alumnos
en escuelas privadas es menor, con la gran excepcin de Chile, que tiene casi a la mitad Grfico 2.4
de su matrcula en escuelas privadas.
Un dato complementario en este anlisis es el referido a la proporcin de escuelas
Estudiantes matriculados en establecimientos de gestin pblica y privada
Ao 2006
(porcentaje)
privadas que reciben aportes financieros del Estado (vanse Grficos 3.6 y 3.7). En mu-
chos pases del mundo no existen los subsidios estatales a las escuelas privadas. Brasil, PRIMARIA SECUNDARIA 2DO. CICLO
Uruguay o Mxico son prueba de ello en Amrica Latina. PAS Pblico Privado subven. Privado no Pblico Privado subven. Privado no
Argentina, en cambio, s tiene un sistema de subsidios (a nivel provincial) que alcanza por el gobierno subvencionado por el gobierno subvencionado
en distintos porcentajes al salario docente en el 65,2% de las escuelas privadas (vase Alemania 96,7 3,3 - 91,4 8,6 -
Grfico 3.7). En total, en el ao 2005 las transferencias de recursos estatales a escuelas Argentina 78,6 17,9 3,5 70,4 24,5 5,1
privadas sumaron 2.482 millones de pesos. Esa suma represent un 13% del presu-
Brasil 90,8 - 9,2 84,9 - 15,1
puesto educativo provincial total y un 0,47% del PBI (CIPPEC, 2007).
As, la Argentina tiene una relativa alta proporcin de alumnos en escuelas privadas y Canad 94,2 - 5,8 94,5 - 5,5 2.4
un muy alto peso del financiamiento estatal en el conjunto del sistema. Esto puede ser Chile 47,2 46,8 6,0 44,3 49,0 6,7
interpretado al menos de dos formas. Una postura sera asumir que el Estado en la Ar-
China 93,8 6,2 - 91,5 8,5 -
gentina ha logrado asegurar la gratuidad en las escuelas estatales y ha complementado
el financiamiento particular en las escuelas privadas, lo que le ha permitido brindar diver- Espaa 68,5 28,2 3,4 78,3 11,1 10,6
sas posibilidades de aprendizaje, que incluyen los cultos religiosos (dominantemente el Estados Unidos 90,2 - 9,8 92,0 - 8,0
Catlico) a la mayora de la poblacin. Otra postura implicara suponer que no se trata de Francia 85,0 14,5 0,5 69,6 29,5 0,9
una fortaleza del Estado, sino que es una muestra de la debilidad de su sistema educati-
Italia 93,2 - 6,8 94,5 0,8 4,7
vo, que ha hecho proliferar una oferta privada amplia y variada.
En la mirada comparada interprovincial, estas dos posturas pueden ser analizadas con Japn 99,0 - 1,0 69,2 - 30,8
ms evidencias empricas, ya que existen casos muy dismiles al interior del pas (vase Mxico 91,9 - 8,1 79,9 - 20,1
Grfico 3.6). Tanto en la cantidad de alumnos que asisten a escuelas privadas como en
Paraguay 82,6 7,3 10,1 71,7 10,7 17,6
el financiamiento estatal del sector, las provincias muestran grandes disimilitudes.
El caso internacional ms similar al de la Argentina es el de Espaa, tanto en el por- Per 82,4 3,8 13,8 77,4 5,3 17,3
centaje de alumnos que asisten a la escuela estatal, como en la proporcin de escuelas Portugal 89,2 2,6 8,3 81,3 5,3 13,4
privadas financiadas por el Estado. La nica diferencia es que en la Argentina es mayor Reino Unido 94,7 - 5,3 52,2 41,9 5,9
la proporcin de alumnos en escuelas primarias del sector pblico que en secundarias, al
Suecia 93,5 6,5 - 91,2 8,8 -
igual que en la mayora de los pases del mundo.
Uruguay 86,0 - 14,0 89,7 - 10,3
Fuente: Compendio Mundial de la Educacin 2008 , UNESCO.
66 67
2.5. Cules son los mrgenes de autonoma La autonoma es baja en la gestin de los recursos
de las escuelas? y alta en lo pedaggico.
La cuestin de la autonoma escolar constituye uno de los grandes ejes de debate Grfico 2.5
de la poltica educativa. La mirada comparada de una encuesta realizada entre direc-
tivos escolares por la UNESCO permite arribar a observaciones interesantes, que Decisiones frente al Estado central
ponen en nmeros una cuestin que puede ser analizada a travs de la normativa Porcentaje de escuelas con atribuciones para tomar decisiones especficas
vigente en cada pas.
Seleccionar maestros para contratar Aprobar estudiantes para la admisin a la escuela
Una primera conclusin es que las escuelas en la Argentina tienen escasas atribu-
ciones en la gestin de los recursos y muy altas en lo referido a las definiciones peda-
Establer los salarios iniciales de los maestros Elegir los libros de texto a utilizar
ggicas. As, las escuelas estatales argentinas no pueden seleccionar a sus docentes
(el 25% que s puede hacerlo es el universo de las escuelas privadas), establecer los Establecer las polticas disciplinarias de los alumnos Decidir qu cursos son ofrecidos
salarios de los docentes (ni siquiera en la mayora de las escuelas privadas, que pagan
los mismos salarios que las estatales) o manejar un presupuesto propio.
Establecer las polticas de evaluacin de los
En cambio, los directores sealan el alto nivel de autonoma de las escuelas en las alumnos
polticas referidas a la disciplina y la evaluacin de los alumnos, en la seleccin de los
libros de texto y en buena medida tambin en la definicin de los contenidos curriculares.
Incluso, se constata que las escuelas cuentan con una muy alta autonoma para selec- ARGENTINA BRASIL CHILE PARAGUAY
2.5
cionar a los alumnos, lo cual puede ser interpretado como una ventana abierta a posibles 98,0 97,494,0 98,297,1 95,8 95,4
95,2
90,7
usos discrecionales de la normativa. 86,9 88,7 86,5 87,3
81,3
76,9
En la comparacin con los pases de la regin, se observan muchas similitudes, si 74,9
69,0
bien Chile (dado su alto porcentaje de escuelas privadas) y Per ofrecen ms autonoma 60,9
52,9
a las escuelas para la seleccin de los docentes. En cambio, la experiencia constatada 45,3 42,1 40,5
en el grupo de pases asiticos que particip de la misma encuesta evidencia que esta
28,4
realidad no es similar en el resto del mundo. Con el caso de Malasia como ejemplo de los 25,0 21,9
pases asiticos (los dems pases muestran valores muy similares), se evidencia la baja 11,9
6,9 6,2
autonoma pedaggica de las escuelas, que no deciden los contenidos de enseanza, ni
las polticas disciplinarias ni los libros de texto.
Es interesante resaltar que la Argentina tiene una fuerte tradicin pedaggica propia, PER URUGUAY MALASIA PROMEDIO AMRICA LATINA
con docentes que tuvieron un papel relevante en la conformacin de la Nacin desde 98,9
94,1 94,5
fines del siglo XIX. Ms all de las falencias en la formacin docente y de la crisis de 92,2 90,0 88,7
83,2 84,6
81,8
legitimidad que atraviesa la funcin docente, esta tradicin sigue arraigada en las prcti- 74,3
79,2 79,0
74,6
69,9
cas. Las altas dosis de autonoma pedaggica de los docentes argentinos es parte de un 62,4
58,5
legado de profesionalismo que supera a la media de los pases de la regin. 55,7
Esta breve referencia comparada intenta desnaturalizar una cuestin de vital impor- 38,3 37,3
tancia: las complejas relaciones entre el Estado central y las escuelas. La investigacin
26,228,1
educativa comparada sobre esta temtica es un complemento inevitable para continuar
14,9 12,1 10,5 12,5 13,1
estos puntos del anlisis (Whitty, Power y Halpin, 1999; Alexander, 2001).
3,0 2,0
Fuente: A view inside primary school 2008, UNESCO.
68 69
Mejor que en el resto de Amrica Latina, aunque

2.6. Cmo estn equipadas las escuelas argentinas?
por debajo de Chile.
El estado de las escuelas y su equipamiento son cuestiones que muchas veces de- Grfico 2.6
penden de la lupa con que se las mire. El anlisis comparado permite situar estas discu-
siones en una perspectiva ms contextualizada, al menos en la regin latinoamericana. Recursos y equipamiento escolar
Estos datos deberan complementarse con el Censo de Infraestructura Escolar que se Porcentaje de alumnos en escuelas primarias con suficientes recursos y equipamiento
aplic en 1998 y en 2008 (los datos de este ltimo ao an no estaban disponibles al
Argentina Brasil Chile Paraguay Per Uruguay Promedio
escribir este libro).
Las estadsticas del relevamiento de la UNESCO permiten varias lecturas. Por un lado, 88,0
88,3
se observa que la gran mayora de las escuelas de la Argentina tiene condiciones bsicas Asientos 98,6
87,4
para la enseanza, en todos los rubros relevados (salvo en Fotocopiadora y Proyector) suficientess 68,4
por encima del promedio de la regin. 85,3
86,0
Por otra parte, de acuerdo con los directivos de escuela, no puede soslayarse que un
79,8
12% de las escuelas argentinas no cuenta con asientos suficientes y un 20,2% no tiene 82,4
sanitarios suficientes para los alumnos. La falta de estos recursos expresa la vulneracin 92,5
Sanitarios 69,6
de derechos educativos bsicos, referidos a las condiciones mnimas para el aprendizaje, suficientes 52,9
84,1
lo que marca un diagnstico de urgencia para la poltica educativa. 76,8
En la comparacin con los restantes pases de la regin, se observa que la Argentina 67,3 2.6
est levemente por encima del promedio, pero tiene peores condiciones de equipamiento 25,9
74,9
que Chile. El pas vecino ha aumentado notablemente su inversin educativa en los lti- Microscopio 27,3
32,7
mos aos (vase Grfico 1.18) y eso parece haber tenido un impacto diferencial en las 91,9
53,3
condiciones de las escuelas.
Estos datos son slo indicativos de una problemtica central referida al cumplimiento 80,4
72,4
del derecho a la educacin. Incluso, algunos trabajos recientes han comenzado a analizar 94,4
Telfono 36,1
los costos presupuestarios mnimos que implica brindar condiciones educativas de cali- 46,8
dad para todos los alumnos (Croce, 2009). 97,3
71,2
A su vez, la dimensin de la oferta educativa debe ser vinculada con las condiciones
34,9
sociales de la poblacin, ya que el Estado debera priorizar las caractersticas edilicias 77,8
Fotocopia- 83,1
y el equipamiento de las escuelas donde asisten los sectores ms vulnerables. El Gr- dora/ 12,7
fico 4.14 seala algunas de las deudas pendientes en este sentido, ya que confirma Duplicadora 25,5
51,2
que las escuelas donde asisten los sectores ms pobres tienen peor equipamiento e 47,5
infraestructura. 88,8
En los aos recientes el Ministerio de Educacin de la Nacin ha implementado distin- 85,6
Set de 96,5
tas polticas de equipamiento de las escuelas, algunas con fuerte impacto compensatorio televisin 37,2
55,9
como el Programa Integral para la Igualdad Educativa. Por su parte las provincias tambin 95,4
76,6
desarrollan sus acciones en esta direccin, aunque es una deuda pendiente la falta de un
claro modelo de equipamiento bsico que deberan tener todas las escuelas del pas, de 26,5
55,3
acuerdo con su localizacin, tamao y caractersticas de los alumnos. 63,1
Proyector 10,1
13,0
44,3
35,4
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de A view inside primary school 2008, UNESCO.
70 71
2.7. Cul es el tiempo de enseanza en la Argentina? Son pocas las horas de clase en la educacin primaria
en comparacin con otros pases.
El tiempo escolar es un fenmeno sumamente complejo (Gimeno, 2008; Martinic,
2002). Las medidas formales consideran la cantidad de das y horas de clase e incluso
la organizacin diaria del uso del tiempo, sin especificar las horas reales de clase, lo Grfico 2.7
cual implicara descontar los das sin clases, el ausentismo docente y el propio ausen-
tismo de los alumnos.
A su vez, el anlisis del tiempo de enseanza puede ser complementado por otras Promedio de alumnos por seccin y cantidad de horas promedio de instruccin anual
variables como la cantidad de alumnos por seccin o la oferta de cargos docentes por
en la escuela primaria
escuela. Los distintos modelos pedaggicos implican una mayor o menor personalizacin
de la enseanza, que tiene como correlato un tiempo destinado al alumno individual
variable segn distintas dimensiones (horas de clase, tareas para el hogar, alumnos por 28
Alumnos por 25
seccin, apoyo pedaggico, etc.). seccin 24 24 24
En la comparacin internacional, la Argentina tiene una baja proporcin de das y ho-
ras de clase, especialmente en el nivel primario. En la regin, la Argentina est claramen- 17
te por debajo del promedio: en el nivel primario, las horas anuales de enseanza suman
774 en la Argentina, mientras que el promedio para los pases seleccionados de Amrica
Latina es 893. El caso ms extremo es Chile, que tiene 1.257 horas de clase anuales. 2.7
Esta cantidad de horas de clase equivale a 180 das mnimos con 4 horas diarias
de clase. El punto de partida de un mnimo de das de clase fue establecido en la Ley
25.864 de 180 das de clase, sancionada en 2004, que se ha incumplido en numerosas
jurisdicciones tanto por los paros docentes (vase Grfico 3.15) y no docentes, como
1.257
por problemas edilicios y de otro tipo, que generalmente no aparecen en las estadsticas Horas de
disponibles. instruccin 893
anual 869
Una situacin distinta es la referida a la cantidad de alumnos por seccin. En este 774 813
754
caso, el promedio de la Argentina es muy similar al de otros pases comparables de la
regin, especialmente los del Cono Sur, ya que en Amrica Central aumenta significati-
vamente la cantidad de alumnos por docente. Es destacable que la evolucin reciente de
la cantidad de 25 alumnos por seccin en la Argentina se ha mantenido estable desde
1994 (cuando comienzan las series estadsticas recientes) hasta la actualidad.
Una mirada ms especfica permitir comparar esta situacin general al interior del Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay
pas, especialmente en relacin con la oferta de jornada extendida o completa en las PROMEDIO
escuelas primarias (vase Grfico 3.10). Ms all de las diferencias por provincias, existe
consenso acerca de la necesidad de aumentar la cantidad de horas de clase en la edu- Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida del MERCOSUR y A view inside primary school 2008, UNESCO.
cacin primaria, al menos hasta llegar a las 5 horas diarias de la secundaria. Esto implica
un desafo de financiamiento, que se complementa con la necesaria revisin del uso del
tiempo escolar.
72 73
2.8. Cul es la disponibilidad de libros de texto El libro de texto se distribuye y utiliza de forma dispar
en las aulas argentinas? en la Argentina, a diferencia de su presencia masiva
en otros pases.
En todo el mundo el libro de texto se ha convertido hace dcadas en un dispositivo

central de enseanza. Su presencia masiva reemplaza muchas veces la falta de forma-
cin de los docentes y expresa las tensiones entre el Estado y el mercado editorial por el Grfico 2.8
dominio del currculum efectivo.
En la comparacin internacional se constata que la Argentina es un pas con baja Porcentaje de alumnos de 4to. grado que comparte libros de texto para lectura o enseanza de Lengua
proporcin de libros de texto por aula. Slo en el 53% de las escuelas argentinas todos
ARGENTINA BRASIL CHILE 2,2 0,1 0,4
o casi todos los alumnos poseen al menos un libro de texto en el nivel primario. En otros 2,7
Todos o casi todos poseen 10,8 6,1
pases esa proporcin aumenta significativamente hasta la casi plena universalizacin, libro de texto
12,5 12,7
como ocurre en Chile, Malasia e India. 2, 3, o 4 alumnos comparten 53,0
La doble referencia comparada, centrada en Amrica Latina y en Asia, no es casual. libros de texto
23,5 78,3 97,2
Por un lado, en la comparacin regional se observa que otros pases parecen haber No disponen de libros de texto
logrado polticas ms exitosas de compra y distribucin de libros de texto por parte del
No utilizan libros de texto
Estado, como es el caso de Chile.
INDIA MALASIA PERU URUGUAY
0,3 0,5 3,1 0,9
Esto indica un posible dficit de las polticas argentinas de equipamiento pedaggico 0,2 0,7
2,8 2,0
destinado a los alumnos, pese a los avances en los aos recientes. Si bien el Plan Social 9,5
7,9
2.8
Educativo en los aos noventa y las polticas recientes de compra y distribucin masiva 11,1
de libros de texto han paliado el dficit de otras pocas, resta todava institucionalizar en 99,0 96,4 86,5 79,1
el tiempo estas acciones, como ocurre en otros pases de la regin como Chile, Mxico
y Brasil (Llins, 2005).
Por otra parte, la disponibilidad de libros de texto tambin permite entrever ciertas Fuente:A view inside primary school 2008, UNESCO.
concepciones pedaggicas. En estudios comparados sobre las prcticas pedaggicas en
distintos pases se ha constatado que el libro de texto es central en los pases asiticos
con bajos niveles de formacin docente y clases altamente estructuradas (Alexander,
2001). Los casos de India y Malasia expresan en nmeros esta alta dependencia peda-
ggica del libro de texto, que en muchos sentidos reemplaza al maestro.
En cambio, la importante tradicin pedaggica propia de los docentes argentinos,
con una herencia de ricas concepciones de la enseanza, indica que la presencia
dispar del libro de texto no remite necesariamente a un derecho vulnerado. La paleta
ms variada de colores que expresa el grfico para el caso argentino quizs indica
una tradicin pedaggica ms diversa, con docentes que deciden dar mayor o menor
uso a los libros de texto.
En este sentido, las estadsticas se muestran como una puerta de entrada para otras
investigaciones, que puedan dar ms sentido a los datos, tanto desde una perspectiva
de anlisis de las polticas de produccin, compra y distribucin de libros de texto, como
mediante el estudio de sus usos en las aulas (Fernndez Reiris, 2005).
74 75
l Radiografa de la educacin argentina l Captulo 3 / Cartografas
Captulo 3
Cartografas
La mirada comparada tiene mucho espacio para desplegarse a travs de las estads-
ticas en un pas federal como la Argentina, donde las provincias constituyen unidades
poltico-territoriales con amplias atribuciones sobre la educacin. Afortunadamente en los
aos recientes, especialmente a partir de 1994, se han conformado confiables fuentes de
informacin sobre el sistema educativo nacional.
La creacin de los Relevamientos Anuales (RA), por parte del Ministerio de Educa-
cin de la Nacin, constituye la piedra basal de las estadsticas educativas que permiten
comparar la diversidad de realidades provinciales. A ello se sumaron en los aos noventa
distintas fuentes, como las series sobre el financiamiento educativo y los salarios docentes
desarrollados por la Coordinacin de Costos del Ministerio de Educacin de la Nacin, o
los Operativos Nacionales de Evaluacin de la Calidad (ONE) de la Direccin Nacional
de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa (DiNIECE), que han abierto nuevas
dimensiones al campo de los datos educativos.
Esta multiplicidad de datos (vase el Anexo para un detalle de todas las fuentes esta-
dsticas utilizadas) conlleva una enorme responsabilidad en sus usos e interpretaciones.
Muchas veces las estadsticas sueltas ignoran los contextos en los cuales se insertan, su
fragilidad metodolgica o su posible variacin en el tiempo. Desde CIPPEC hemos estu-
diado las estadsticas provinciales durante 10 aos y hemos aprendido mucho acerca de
los errores y malas interpretaciones que pueden derivar de su utilizacin precoz.
El presente captulo intenta aprovechar esa experiencia para contextualizar, comentar y
complementar las miradas comparadas de la educacin provincial. Esta pretensin no est
exenta de errores propios y, especialmente, de vacos en cuanto a las necesarias aclara- 3
ciones sobre diversas situaciones puntuales de las provincias, que en el poco espacio de
los textos han quedado limitadas1. Esperamos que el balance entre datos, anlisis y poder
de sntesis sea el adecuado para ganar un conocimiento ms cabal de la extraordinaria
diversidad federal del sistema educativo argentino.
1. Pueden consultarse los informes del Proyecto Las Provincias Educativas: Estudio comparado sobre el poder y la
educacin en las 24 jurisdicciones argentinas en www.cippec.org/proyectoprovincias, as como el resultado final de
la investigacin (Rivas, 2004) y otros estudios comparados sobre la educacin provincial desarrollados por CIPPEC:
www.cippec.org/educacion .
76 77
3.1. Qu porcentaje de la poblacin todava no accede De 3 a 17 aos un 15,2% est fuera de la escuela:
a la escuela? la mayor proporcin vive en las provincias del norte.
El Censo del ao 2001, ltimo disponible, permite conocer la cantidad de nios, nias Grfico 3.1
y jvenes que no asista a la escuela en ese momento. En total, a 1.543.285 nios de 3
a 17 aos se les negaba el derecho al acceso a la educacin. Este nmero es quizs el Nios de 3 a 17 aos que no asisten a la escuela Ao 2001
ms significativo desafo de la poltica educativa: cada uno de ellos resume las deudas
pendientes por lograr no slo mayores niveles de financiamiento y acciones que generen Porcentaje de nios TUCUMAN
SALTA JUJUY
22,8%
que no asiste sobre el total 19,7% 17,8%
una oferta educativa inclusiva, sino tambin la gran batalla por un modelo de desarrollo CATAMARCA
18,0% FORMOSA
econmico ms igualitario, fuente de toda inclusin educativa verdadera. SGO. DEL 21,5%
SAN ESTERO
En la comparacin provincial se destaca la relacin estrecha entre niveles de po- SAN LUIS
16,6% JUAN 24,0% CHACO
19,2% LA RIOJA 24,6%
breza de las jurisdicciones y porcentaje de nios, nias y jvenes que no asiste a la 15,8% MISIONES
25,9%
escuela. Como ejemplo de ello se constata que nueve de las 10 provincias con mayo-
TOTAL
res niveles de pobreza son las que tienen mayor proporcin de nios, nias y jvenes MENDOZA
CORRIENTES
fuera de la escuela. 15,2% 18,3%
CORDOBA
15,2%
21,1%
Siguiendo los datos del Censo 2001, las provincias con mayor exclusin educativa ENTRE
NEUQUEN RIOS
eran Chaco, Santiago del Estero, Tucumn y Formosa, con ms del 20% de su poblacin 14,5% LA PAMPA
17,4%
17,4%
en edad escolar fuera del sistema educativo. En cambio, la Ciudad de Buenos Aires y RIO
Tierra del Fuego eran las dos nicas jurisdicciones con menos del 10% de su poblacin NEGRO
14,3%
BUENOS
AIRES
en edad escolar excluida del sistema. CHUBUT 11,2%
SANTA FE
14,1%
Como se ver en los Grficos 3.2 y 3.3, la enorme mayora de los excluidos del sis- 12,9%
CABA
tema educativo se ubica en los dos extremos del tramo de escolarizacin bsica: el nivel 6,3%
inicial y la educacin secundaria. En los aos recientes, se han logrado avances ms SANTA
CRUZ
significativos en la escolarizacin de nivel inicial, especialmente a partir de la universali- 10,2%
zacin casi plena de la sala de 5 aos. En el nivel secundario, la situacin posterior a la

crisis de 2002 muestra que ha aumentado el nivel de abandono escolar, aunque muchos
jvenes se reincorporaron a la escuela a travs de la educacin de adultos (vase Gr-
fico 4.13).
TIERRA DEL
El mayor financiamiento educativo puede ayudar a lograr que las provincias con ma- FUEGO
7,3%
yores dificultades sociales generen mejores condiciones de escolarizacin, pero el factor
determinante sigue siendo la situacin social de la poblacin. Por eso nuevamente en
este punto se destaca la importancia de que las polticas econmicas y sociales sean
410.067 Cantidad de nios que no
capaces de reducir la pobreza y las desigualdades, que han crecido ampliamente en el asiste a la escuela
conjunto de las ltimas tres dcadas en la Argentina (vase Tendencia 2). TOTAL 3.1
1.543.285
123.410
66.375 103.232 94.348
85.787 83.931 91.409 74.218
29.997 59.550 37.254 24.757 66.751
38.689 15.050 36.031
19.848 18.043 14.921 22.232 18.536
6.380 2.469
Ro n
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o.
Fuente:Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001, INDEC.
78 79
3.2. Cmo vari la escolarizacin en el nivel inicial? Aument 11% en una dcada (1997-2007) y logr la
universalizacin casi plena de la sala de 5 aos.
La educacin inicial ha experimentado una notable expansin reciente, convirtindose
en el nivel educativo que ms ampli su cobertura. El crecimiento se concentr en las Grfico 3.2
salas de cuatro y cinco aos, la ltima declarada obligatoria por la Ley Federal de Edu-
cacin de 1993, y la primera establecida como universal (no obligatoria para las familias, Tasa de escolarizacin estimada de nivel inicial Ao 2007
pero s para el Estado, que debe garantizar oferta gratuita) por la Ley de Educacin
CABA 81
Nacional de 2006. Tierra del Fuego 80
La sala de cinco aos tiene una cobertura prcticamente universal, del 94,3% en Buenos Aires 79
2006. Estos niveles de cobertura colocan a la Argentina, junto a Mxico y Uruguay, en Santa Cruz 74
una situacin privilegiada respecto de otros pases de la regin, donde an se evidencia Chubut 72
una brecha importante entre la cobertura de la sala de cinco aos y el primer ciclo de la La Rioja 70
educacin primaria (SITEAL, 2008). Santa Fe 69
Crdoba 68
El objetivo de universalizar la sala de cuatro aos, definido en las nuevas leyes educa-
Ro Negro 65
tivas, requiere de un mayor esfuerzo. El aumento de la matrcula observado en los ltimos Santiago del Estero 65
aos ha sido muy importante: 175.000 nios se incorporaron a la sala de 4 aos entre Neuqun 60
1994 y 2007, lo que significa un crecimiento del 63%. Sin embargo, la cobertura alcanza Entre Ros 59
al 66% de los nios de esa edad, y las posibilidades de acceso tienen una estrecha re- San Luis 57 TOTAL
lacin con las condiciones socioeconmicas. Corrientes 56
Chaco 52
66
Las desigualdades en el acceso a la educacin inicial son evidentes: los menores SANTA CRUZ
74%
Catamarca 51
niveles de cobertura se encuentran en las provincias donde los indicadores de pobreza
Formosa 50
son mayores. En 2007, el 80% de los nios y nias de 3 a 5 aos de la ciudad de Buenos Jujuy 50
Aires, Tierra del Fuego y provincia de Buenos Aires asista al nivel inicial, mientras en San Juan 50
Mendoza, Misiones, Tucumn, Salta y La Pampa, la proporcin era menor al 50%. Mendoza 48
En el acceso al nivel inicial segn el origen socioeconmico de las familias se cons- Misiones 47
tata una brecha entre las familias de mayores y menores ingresos, que se profundiza en Tucumn 47
las salas iniciales. En la sala de cuatro aos la cobertura es 92% para aquellos pertene- Salta 46
La Pampa 43
cientes al primer quintil y 41% para los del ltimo, en los nios de tres aos la cobertura
es de 64% y 14%, respectivamente (Vera y Bezem, 2009).
Variacin de la tasa de escolarizacin estimada de nivel inicial. Ao 1997 a 2007
Estas diferencias en el acceso tambin se constatan en la comparacin de la oferta
25
estatal y privada. El sector estatal haba liderado la expansin de la educacin inicial en la 23
dcada de los noventa y hasta la crisis posterior a 2001. Sin embargo, a partir de 2003 TOTAL
17 11
esta tendencia se revirti, con un crecimiento sostenido del sector privado, que recuper 15
as su participacin histrica en el nivel del 31% de la matrcula total. 14
12 12
3.2
11 10
9 9 9
8
7 7 7 7 6
6 6
4 3
3 2
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o.
Nota 1: se considera la matrcula de 3 a 5 aos de edad.

Nota 2: se realiz una estimacin de la tasa de escolarizacin a partir de la relacin entre la matrcula del nivel y la poblacin proyectada del grupo de edad.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la DiNIECE, Ministerio de Educacin e INDEC.
80 81
3.3. Cmo vari la escolarizacin en el nivel Aument 12,1% entre 1991 y 2001, con un marcado
secundario? incremento en la provincia de Buenos Aires.
La cobertura del nivel secundario vivi un gran proceso de expansin durante los
aos noventa: la tasa neta de escolarizacin creci 12,1 puntos porcentuales. En este Grfico 3.3
incremento tuvo una participacin destacada la provincia de Buenos Aires, donde este
indicador tuvo un incremento de 18,6 puntos porcentuales. Esta expansin continu la Tasa neta de escolarizacin de nivel secundario Ao 2001
tendencia inaugurada con el regreso de la democracia y adquiri un nuevo mpetu con la
Ley Federal de Educacin de 1993, que extendi la obligatoriedad dos aos luego de la
primaria (el entonces denominado Tercer Ciclo de la EGB). CABA 84,3
Tierra del Fuego 84,3
En 2001, aproximadamente siete de cada diez jvenes (de 12 a 17 aos) asistan al
Buenos Aires 78,8
nivel secundario. Del resto, algunos se encontraban an en escuelas primarias, aunque Santa Cruz 75,8
con una edad mayor a la esperada para ese nivel educativo, y otros haban abandonado Chubut 75,1
el sistema. En los aos posteriores a 2001 se ha verificado cierto estancamiento en la La Pampa 73,7
expansin de la educacin secundaria, por lo cual el nivel de cobertura alcanzado a prin- Santa Fe 72,7
cipios del siglo se mantiene hasta el presente. Jujuy 72,1
Mendoza 70,8
Esto se observa claramente en los datos del mbito urbano: la tasa bruta de esco-
Catamarca 70,5
larizacin para la educacin secundaria, que relaciona la matrcula con la poblacin en Neuqun 69,7
la edad terica para asistir al nivel, alcanz en 2001 un valor de 103,8% y en 2006 se Salta 69,0
mantena en 101,5%. Por otra parte, la tasa neta de escolarizacin, que se concentra Ro Negro 68,3
en la matrcula que tiene la edad correspondiente al nivel, evidenci un crecimiento, de La Rioja 67,9
San Juan 67,7
81,4% a 84,4% en el mismo periodo. Esta aparente contradiccin entre los indicadores
Entre Ros 67,1
puede estar motivada en un creciente abandono de los alumnos de mayor edad, aunque Crdoba 67,0
este fenmeno no necesariamente se traduce en una salida de los jvenes del sistema San Luis 65,9
educativo, ya que en el mismo periodo la matrcula de educacin para adultos tuvo un Formosa 60,1 TOTAL
Tucumn 59,4
crecimiento del 8%. 71,5
Corrientes 57,2
El acceso a la educacin secundaria tiene una estrecha relacin con la situacin
Chaco 55,2
socioeconmica de los jvenes: los sectores populares enfrentan mayores restricciones Misiones 52,9
para mantener su escolaridad. Mientras 95,7% de los jvenes de 15 a 17 aos pertene- Santiago del Estero 50,4
cientes al 40% de hogares de mayor ingreso se encuentran escolarizados, en el 30% de
hogares de menor ingreso la escolarizacin de los jvenes es de 81,4%.
Las desiguales oportunidades se observan claramente al comparar la cobertura del Variacin de la tasa neta de escolarizacin de nivel secundario: 1991-2001
18,6
nivel en las jurisdicciones. Los jvenes de las provincias de la Patagonia y la regin cen- TOTAL
tral tienen, en general, una mayor probabilidad de estar escolarizados que aquellos que
15,7 3.3
14,0 13,9 13,9 13,6 12,1
han nacido en el norte del pas. Mientras que en la ciudad de Buenos Aires 84,3% de los 12,6 12,4
11,7 11,3 11,3 11,0
10,8 10,5 10,5 10,2 10,1 10,0 9,3
jvenes de 12 a 17 aos se encontraba en 2001 cursando la educacin secundaria, en 8,8
6,7
Santiago del Estero slo 50,4% de los jvenes estaba en la misma situacin.
2,6 2,6 2,3
Ca res
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Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida del Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 1991 y 2001, INDEC.
82 83
3.4. Quines abandonan la escuela secundaria? Ya no hay una correspondencia entre abandono y nivel
de pobreza por provincia, pero el abandono ha crecido
en las reas urbano-marginales.
El anlisis comparado provincial de la evolucin del abandono escolar en el nivel
secundario ofrece datos interesantes y poco predecibles. La correlacin entre abando-
no escolar y mayor nivel de pobreza de la poblacin es alta en el conjunto del pas. Sin
embargo, si se analiza la correlacin entre el abandono escolar y el nivel de pobreza por
provincias desaparece toda relacin. Grfico 3.4
Al comparar los datos de abandono previos a la reforma educativa de la Ley Federal
de Educacin de 1993 con los recientes (2006), se observa un claro cambio de tenden- Tasa de abandono interanual en el nivel Polimodal del sector de gestin estatal Ao 2006
cia. En 1996 la correlacin entre abandono y pobreza provincial era de 0,30, en cambio
en 2006 haba descendido a -0,152. Esto indica que antes de la reforma las provincias
ms pobres tendan a tener ms abandono escolar, pero que luego esta relacin desapa- Entre Ros 13,5
reci. Los distintos modelos de implementacin de la reforma parecen haber generado 13,7
Chaco
una disparidad provincial en materia de abandono escolar no vinculada con la pobreza
La Rioja 14,0
de la poblacin.
CABA 14,1
Ms all de este punto, resulta interesante sealar que en la ltima dcada han sido
Corrientes 14,6
las provincias ms pobladas las que aumentaron sus niveles de abandono escolar en el
Formosa 14,8
nivel secundario. Entre 1996 y 2006 cuatro de las seis provincias que ms aumentaron
sus tasas de abandono eran del grupo de las ms pobladas del pas: Santa Fe, provincia Tucumn 14,9
de Buenos Aires, Crdoba y Mendoza (en ese orden). Este punto se combina con la dis- Tierra del Fuego 15,3
minucin que experimentaron estas jurisdicciones en el ranking de provincias en funcin Neuqun 15,4
de los resultados de la calidad educativa (Grfico 3.12). Ro Negro 17,0
La problemtica urbano-marginal, agudizada despus de la crisis de 2001, parece Santiago del Estero 17,3
generar nuevas causas de abandono en los sectores juveniles. La situacin es especial- Santa Cruz 17,4
mente crtica en la provincia de Buenos Aires, que tiene la tasa de abandono ms alta San Luis 17,4
del pas en escuelas estatales: 27,9% frente al promedio de 17,7% de las provincias. Catamarca 17,6
Estudios recientes permiten profundizar las causas del abandono escolar y las polticas Crdoba 17,9
para combatirlo (IIPE-PNUD 2009).
Jujuy 18,1
La comparacin entre el sector estatal y privado muestra que el 21,6% de los alum-
Misiones 18,7
nos de secundaria superior abandonan la escuela, mientras en el sector privado esta
Salta 19,0
proporcin disminuye al 12,5% (2006). Esta diferencia expresa en buena medida la dis-
Mendoza 19,5
tancia social entre los alumnos de ambos sectores. Pero en algunas provincias la brecha
es especialmente significativa, como en provincia de Buenos Aires, Santa Fe, Jujuy y San La Pampa 19,8
Luis. El caso opuesto es Tucumn, la nica provincia donde el abandono es ms alto en San Juan 20,3 3.4
el sector privado que en el estatal. Chubut 22,2
Santa Fe 24,8
Buenos Aires 27,9
Promedio 17,7
Total Pas 21,6
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la DiNIECE, Ministerio de Educacin.
2. Cabe aclarar que la correlacin no indica por s misma una relacin de causalidad entre las dos variables anali-
zadas, sino el grado de asociacin lineal entre variables que se suponen aleatorias.
84 85
3.5. Cul es el nivel educativo de la poblacin adulta? La brecha es muy amplia: el nivel educativo de los adultos
es mucho ms bajo en las provincias con mayores
niveles de pobreza.
Las desigualdades en el acceso a la educacin obligatoria han ido disminuyendo
progresivamente entre las provincias. Como se ha sealado en el Grficos 3.2 y 3.3, las
provincias ms desarrolladas van llegando a la universalizacin en el porcentaje de la Grfico 3.5
poblacin escolarizada, mientras las provincias ms pobres siguen avanzando cubriendo
los amplios mrgenes de escolarizacin pendientes. Nivel educativo alcanzado por la poblacin de 25 a 59 aos Ao 2001
Sin embargo, cuando se analiza el nivel educativo de la poblacin adulta ese mar-
Sin instruccin / primaria incompleta
gen se expande nuevamente, dado que all se aloja un captulo ms estructural de la
desigualdad histrica en los niveles de desarrollo educativo de las provincias. En el ao Misiones 33,8%
2001 (ltimo dato censal disponible) un 15,6% de la poblacin total del pas tena la Chaco 33,4%
Santiago del Estero 29,8%
primaria incompleta o ninguna instruccin formal, pero las diferencias entre las provin- Corrientes 28,1%
cias eran inmensas: desde apenas 4,2% en la Ciudad de Buenos Aires hasta 33,4% y Formosa 27,4%
33,8% en Chaco y Misiones, respectivamente. Ro Negro 21,7%
Jujuy 21,4%
Las disparidades expresan una situacin an ms excepcional al analizar la propor-
Salta 21,4%
cin de la poblacin adulta con educacin superior completa. Mientras en la ciudad de Entre Ros 19,5%
Buenos Aires el 28,3% de la poblacin tiene estudios superiores completos, la siguiente Neuqun 18,7%
jurisdiccin (Crdoba) apenas alcanza el 14,3%, justamente la mitad. Esto indica la si- Tucumn 18,7%
Mendoza 17,6%
tuacin nica de la Ciudad de Buenos Aires en los indicadores educativos histricos de
Chubut 17,5%
su poblacin, con inmensas consecuencias en sus capacidades de desarrollo diferencial La Pampa 17,3%
frente al resto del pas. San Luis 16,7%
En la comparacin de las provincias, nuevamente se destacan las desigualdades se- Catamarca 16,5%
San Juan 15,2%
gn el nivel socioeconmico de la poblacin: en Santiago del Estero, Misiones, Chaco, TOTAL
Santa Fe 14,3%
Jujuy y Formosa menos de un 10% de la poblacin adulta haba completado sus estudios La Rioja 14,1% 15,6%
superiores. En cambio, las provincias centrales, con mayor desarrollo de sus ncleos ur- Crdoba 13,9%
banos, son las que muestran la mayor proporcin de poblacin con estudios superiores Partidos del Gran Bs. As. 13,5%
Buenos Aires 12,9%
completos, junto con algunas provincias patagnicas. Santa Cruz 12,7%
Estos datos resultan relevantes para comprender dos piezas centrales del diagnstico Resto Buenos Aires 12,0%
educativo argentino. Por un lado, muestran las deudas pendientes de la educacin de Tierra del Fuego 8,4%
Ciudad de Buenos Aires 4,2%
adultos, especialmente en las provincias del norte del pas, en las que alrededor del 25%
de su poblacin adulta carece de instruccin o posee la primaria incompleta. Por otra Superior completo
parte, las cifras dimensionan las enormes e histricas brechas en trminos de desarrollo 28,3
educativo, que los avances recientes en el acceso a la educacin (vase Tendencia 1)
han logrado reducir al menos en los niveles educativos obligatorios. TOTAL 3.5
12,8%
14,3
13,5 13,1 13,0
12,0 11,9 11,8 11,6 11,6 11,5 11,5 11,5 11,3 11,0 11,0 10,6
10,4 10,3 10,1 9,9 9,8 9,7 9,3 8,7 8,4
C A
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o.
Nota: El nivel superior incluye no universitario y universitario, cursos de grado y post-grado.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la DiNIECE (2009) , Ministerio de Educacin.
86 87
3.6. Qu porcentaje de alumnos asiste a la escuela Vara mucho: en las ms pobladas, un tercio de los
privada? alumnos asiste a escuelas privadas; en las ms pobres,
la proporcin baja a menos del 10%.
La educacin de gestin privada es una muestra ms de las grandes heterogeneida-
des del federalismo argentino. La primera dimensin que permite captar las divergencias
es la referida al porcentaje de alumnos que asiste a escuelas de gestin privada. La Grfico 3.6
Ciudad de Buenos Aires tiene un sector privado similar al de Chile, con casi el 50% de
los alumnos (vase Grfico 2.4), mientras Chaco, Formosa o La Rioja tienen menos del Porcentaje de matrcula que asiste al sector de gestin privada Ao 2007
10% de su matrcula en escuelas privadas.
CATAMARCA JUJUY
Las disparidades entre las provincias permiten observar al menos tres tendencias re- 15,5%
SALTA
12,5%
16,8%
gionales. En primer lugar, se destaca que las provincias ms pobladas son las que tienen LA
TUCUMAN
RIOJA
mayor proporcin de educacin privada, lo cual demuestra el fuerte componente urbano 9,6% SAN
23,2%
JUAN
del desarrollo del sector. En provincia de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe casi un tercio SAN LUIS
19,6% SGO. DEL
ESTERO
CORDOBA
de los alumnos asiste a escuelas privadas. En estos casos se observa el fenmeno de la 13,5%
31,9% SANTA FE
13,6%
MENDOZA 28,3% FORMOSA
dualizacin de la educacin. 18,6% 9,2%
Un segundo grupo de provincias abarca a la mayor parte del NEA y NOA, con altos NEUQUEN
13,1%
niveles de pobreza y una oferta mayoritariamente estatal. Esta relacin expresa el bajo ENTRE
PROMEDIO BUENOS
RIOS
poder de compra de educacin privada por parte de la poblacin, aunque quizs Tucu- 24,0%
18 ,6% LA PAMPA
14,9%
AIRES
31,4% CABA
mn es la excepcin ms marcada (23,2% de sus alumnos en escuelas privadas frente RIO 47,1%
NEGRO
al promedio nacional de 18,6%). 17,5%
El tercer grupo de provincias es el que tiene bajos niveles de pobreza y alta proporcin CORRIENTES MISIONES
CHUBUT
de alumnos en escuelas estatales. All se encuentran las provincias patagnicas, que 12,7%
13,9% 19,1%
CHACO
parecen contener a sus alumnos en escuelas estatales gracias al alto financiamiento 8,9%
educativo que logran garantizar en base a los beneficios del reparto de los recursos
SANTA
fiscales que tiene esta regin despoblada del pas. CRUZ
14,1%
En cuanto al financiamiento estatal de la educacin privada, las provincias que ms
recursos destinan al sector privado en relacin con la inversin en la educacin estatal
son Santa Cruz, Jujuy, Misiones, La Pampa, San Luis y Crdoba. En el otro extremo se
encuentran la Ciudad de Buenos Aires, Chubut, Formosa, Salta y Ro Negro, que realizan Nota: El nivel superior incluye No Universitario y Universitario, cursos de grado y post-grado.
TIERRA DEL
la menor inversin proporcional en la educacin de gestin privada. FUEGO
18,1%
El anlisis conjunto del porcentaje de alumnos en escuelas privadas y de inversin
estatal por alumno en ambos sectores permite construir una tipologa de cuatro grupos
de provincias (CIPPEC, 2007). Primero, aquellas con alta proporcin de alumnos en es-
cuelas privadas y alto aporte estatal al sector (Crdoba). Segundo, aquellas con mucha Inversin pblica por alumno segn sector de gestin. Ao 2006 Pblico Privado
matrcula en el sector privado, pero con bajos aportes proporcionales del Estado (Ciudad 7000
7.171 3.6
3.576
de Buenos Aires). Tercero, aquellas con baja matrcula en escuelas privadas y altos apor- 6000 4.972
tes estatales (La Pampa y Santa Cruz). Por ltimo, las que tienen pocos alumnos en el 5000 3.576 4.204
3.875 2.944
3.464
sector privado y bajos subsidios del Estado (La Rioja). 4000
3.077 2.630 2.408 2.187
3000
923 1.948 1.542
2000 1.497 1.528
1000
490
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rri
Ne
el
T. d
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE y CGECSE, Ministerio de Educacin.
88 89
3.7. Cul es el porcentaje de escuelas religiosas El 41,1% de las escuelas privadas son confesionales, la
en el sector privado? mayora de las cuales son subvencionadas por el Estado.
Grfico 3.7
El sector privado de la educacin es opaco en trminos generales a la informacin Porcentaje de establecimientos de gestin privada confesionales Ao 2005
pblica. Se desconoce, por ejemplo, qu escuelas reciben aportes estatales, cules son
los motivos por los cuales obtuvieron los aportes, cul es el monto y la relacin con los LA CATA- JUJUY
RIOJA MARCA SALTA 29,6%
aranceles que cobran. Tampoco se sabe qu relacin existe entre los aportes estatales 34,3% 58,8% 40,4%
y el nivel socioeconmico de los alumnos, las caractersticas confesionales o el proyecto SAN

JUAN
TUCUMAN
34,9%
SGO. DEL
educativo de las escuelas privadas. 58,5% ESTERO
56,8% FORMOSA
Esto abre las puertas a una baja transparencia en trminos de los criterios para otorgar SAN LUIS 67,2%
45,1% SANTA FE
CORDOBA
aportes estatales a las escuelas privadas, como ocurre en la mayora de las provincias, MENDOZA 53,7%
67,2% CHACO
45,3% 36,1%
donde no existen instancias pblicas para la rendicin de cuentas sobre esta cuestin.
En general, esto deriva en la acumulacin de capas de subsidios estatales que, una vez ENTRE
RIOS
otorgados, se mantienen de forma indefinida, y dan lugar a posibles inequidades que se NEUQUEN 60,4%
40,7%
acumulan con el paso del tiempo.
LA PAMPA
Un aspecto que s se puede medir es la cantidad de escuelas confesionales dentro RIO 26,2% BUENOS
NEGRO AIRES
del sector privado de cada provincia, una dimensin poco estudiada por el campo de la 35,8% 33,0%
SANTA CABA
investigacin educativa. En el Grfico 3.7 se observa que existe una amplia variacin en CRUZ 35,2% CORRIENTES MISIONES
83,8%
trminos del porcentaje de escuelas confesionales entre las provincias, que no responde CHUBUT
29,6% 58,3%
a una dinmica regional ni tiene correlacin alguna con el nivel socioeconmico de la 19,6%
poblacin.
Un ejemplo de la ausencia de continuidades regionales en la educacin confesional
lo demuestran los casos de Santa Cruz y Chubut, provincias vecinas que se ubican en los
extremos opuestos, con un 83,8% y un 19,6% de escuelas confesionales, respectiva-
mente. Esto demuestra que la raz de la educacin privada confesional tiene una estrecha TOTAL
relacin con la historia particular de cada provincia y con las posibles interacciones entre 41,1%
el Estado y la religin catlica. TIERRA DEL
FUEGO
As, por ejemplo, se destaca el caso de Crdoba, que tiene una historia de cercana 29,4%
entre el Estado y la Iglesia Catlica, con un 53,7% de escuelas confesionales, frente al

caso de la provincia de Buenos Aires, con un 33,0% de escuelas confesionales. A su vez,
el porcentaje de escuelas subvencionadas en Crdoba es mucho ms alto y alcanza al Porcentaje de unidades educativas de gestin privada subvencionadas. Ao 2005
87,4% de las escuelas.
Justamente, ante la falta de informacin, un dato que resulta elocuente respecto de
87,7 87,6 87,4 87,1
82,0
3.7
76,7 74,0
las escuelas que reciben aportes estatales es el que puede obtenerse al realizar una 71,2 70,5 69,7 69,4
65,0 65,2
60,0 59,3 57,9 57,7
correlacin simple entre el porcentaje de escuelas confesionales y el porcentaje de es- 56,2 55,4 55,3
47,1
cuelas subvencionadas por provincia. La correlacin es de 0,52, lo cual seala que segu- 43,4
38,7 37,4
32,5
ramente la gran mayora de las escuelas confesionales reciben aportes estatales.
C a
Sa a
Fo Fe
T. d rca
En osa
Mi os
Bu haco
es
Me es
Ne oza
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Pa
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lE
os
rri
La
Sa
el
de
en
Sa
Sg
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, Ministerio de Educacin.
90 91
3.8. Quines asisten a la escuela privada? Los sectores de ms alto nivel socioeconmico asisten
a escuelas privadas, con grandes diferencias entre
provincias.
Los mapas de la siguiente pgina contienen una valiosa informacin para avanzar
en la comprensin de la compleja realidad sociolgica y federal del sistema educativo
argentino. En primer lugar, se constata la enorme brecha social entre el sector estatal y Grfico 3.8
privado: el 92% del tercil de menores ingresos asiste a escuelas pblicas y el 58% del
tercil de mayores ingresos asiste a escuelas privadas3. Porcentaje
j de alumnos de pprimaria y secundaria qque asiste a establecimientos de ggestin
privada por nivel socioeconmico. ((Aglomerados
Aglomerados urbanos)
En la comparacin provincial se destacan nuevamente las grandes disparidades. Por
ejemplo, se observa que el tercil de menores ingresos de la Ciudad de Buenos Aires CATAMARCA
43,8% JUJUY
asiste al sector privado en mayor proporcin que el tercil de mayores ingresos de las LA RIOJA
33,2% SALTA 35,8%
65,6%
provincias de Chaco, Formosa, Neuqun y Santa Cruz.
Esto indica que la Ciudad de Buenos Aires constituye un caso nico entre las juris- SAN
JUAN
TUCUMAN
59,4%
SAN LUIS
dicciones del pas, donde el contexto plenamente urbano y su grado de desarrollo social, 44,8%
56,6%
SGO. DEL
econmico y cultural se traducen en una extendida oferta de educacin privada. Incluso, Tercil de CORDOBA ESTERO CHACO
44,5% 19,7%
llama la atencin que esto ocurra en la jurisdiccin que tiene los mejores resultados de
mayores 63,5%
ingresos SANTA FE FORMOSA

calidad del pas en sus escuelas estatales (Grfico 3.12) y donde casi la mitad de ellas LA PAMPA
MENDOZA
37,1%
43,9% 13,4%
ofrece jornada completa (Grfico 3.10). 27,5%

Buenos Aires
ENTRE RIOS
50,3% MISIONES
63,0% CORRIENTES 53,6%
Los casos provinciales muestran tendencias especficas. Por ejemplo, es interesante TOTAL 32,2%
CABA
resaltar que las cuatro provincias con menor porcentaje de alumnos del tercil de mayores 58,1% 88,1%
NEUQUEN
ingresos en escuelas privadas tienen perfiles muy distintos. Chaco y Formosa son pro- 15,6%
vincias con extendida pobreza, donde la poblacin difcilmente pueda pagar una escuela
privada. En cambio, en Neuqun y Santa Cruz, pese a que tienen una amplia clase media, CHUBUT
29,9%
quizs debido a su nutrida oferta de educacin estatal, que tiene un muy alto financia-
miento (Grfico 3.16), no hay tantas familias del tercil de mayores ingresos que enven CATAMARCA JUJUY
SANTA CRUZ 4,1% 3,2%
a sus hijos a escuelas privadas. 18,6%
SALTA
Por otra parte, se destacan los casos de las provincias con mayor brecha de recursos RIO NEGRO
S/D
LA RIOJA
1,1%
6,2%
entre los alumnos que asisten a escuelas estatales y privadas. En este grupo aparecen SAN TUCUMAN
SAN LUIS JUAN 6,8%
jurisdicciones con tradicin de fuertes desigualdades sociales, como Tucumn, Salta o TIERRA DEL 4,0% 10,5% SGO. DEL
FUEGO ESTERO
Crdoba. All se observa el reflejo de una sociedad donde sus estratos ms altos se 37,1% 2,5% CHACO FORMOSA
1,0% 2,9%
educan mayoritariamente en escuelas privadas y sus sectores ms pobres asisten casi MENDOZA CORDOBA
10,1%
SANTA FE
9,7% 8,6%
exclusivamente a escuelas estatales. CORRIENTES
ENTRE RIOS 5,8%
NEUQUEN 11,9%
3,7% LA PAMPA Buenos
Tercil de
2,9% Aires
13,9%
3.8
CABA MISIONES
menores 24,1% 6,7%
ingresos CHUBUT
6,9%
SANTA CRUZ
TOTAL
RIO NEGRO
0,5%
S/D 11,8%
3. Cabe aclarar que los terciles no se corresponden con clases sociales, sino que dividen en tres tercios a la TIERRA DEL Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la EPH - 3er. trimestre 2006, INDEC.
FUEGO
poblacin. Dado que la clase alta es muy reducida, si se tomase una medida por deciles de ingreso, es probable 5,2%
que la enorme mayora de los habitantes del decil de mayores ingresos asista a escuelas privadas.
92 93
3.9. Qu porcentaje de los alumnos almuerza Aument del 11% al 25% entre 1997 y 2007, con fuertes
en la escuela? variaciones entre provincias.
Aproximadamente 1.800.000 nios y nias almuerzan cada da en las escuelas del Grfico 3.9
pas, lo que representa el 25% de la matrcula de la educacin bsica en el sector de
gestin estatal (2007). Es decir, uno de cada cuatro alumnos accede al servicio de al- Porcentaje de matrcula estatal beneficiaria de servicios de almuerzo gratuito Ao 2007
muerzo en los comedores escolares.
TUCUMAN
La expansin de los comedores escolares en las escuelas es una tendencia que se 20%
afirma con el creciente deterioro de las condiciones sociales de la poblacin. En 1997, CATAMARCA JUJUY
34% 16%
11% de los nios que asistan a la educacin bsica en escuelas de gestin estatal SGO. DEL
ESTERO SALTA
reciban el servicio de almuerzo. Este indicador trep al 21% en 2003 luego de la crisis 54% 26%
LA RIOJA
econmica de principio de siglo, cuando la pobreza alcanz niveles record en el pas, y 7%
SAN LUIS
posteriormente sigui creciendo, a pesar de la recuperacin econmica, hasta situarse 3% SAN CORDOBA FORMOSA
JUAN 53%
en 25% en el ao 2007. 10%
42%
SANTA FE CHACO
Similares tendencias se observan en los otros servicios alimentarios que proveen las 28% 16%
escuelas. El desayuno (copa de leche) ha pasado de atender 28% de los alumnos en MENDOZA ENTRE CORRIENTES
15% RIOS 25%
1997 al 46% en 2007, y la merienda (servicio de refrigerio) ha crecido de 5% a 17% 34%
en el mismo periodo. La cobertura de los distintos servicios no es uniforme, dadas las NEUQUEN
14%
LA PAMPA BUENOS
diferencias en el financiamiento y la organizacin institucional de los comedores. Sin 7% AIRES
25%
embargo, en todos los casos la tendencia muestra una clara expansin. RIO
NEGRO CABA
11% 26% MISIONES
Los servicios alimentarios en las escuelas tienen un objetivo de compensacin social, 28%
por lo cual se espera que estn dirigidos a los sectores de la poblacin con mayores CHUBUT
11%
desventajas. En general, existe una tendencia a una correcta focalizacin de los servicios,
dado que la correlacin entre cobertura y pobreza entre, y dentro de, las jurisdicciones es
positiva (vase Grfico 4.14). SANTA
CRUZ
Las provincias que cuentan con una mayor cantidad de alumnos que reciben almuerzo 1%
Total
en las escuelas pertenecen a las regiones del norte o bien al grupo de jurisdicciones de
mayor poblacin. Por ejemplo, en Santiago del Estero y Formosa ms de la mitad de los 25%
alumnos almuerzan en las escuelas, lo que es consistente con los altos ndices de pobre- TIERRA DEL
FUEGO
7%
za. Sin embargo, otras jurisdicciones con situaciones graves de pobreza, como Chaco y
Jujuy, no cuentan con un servicio de comedores escolares extendido.
Las jurisdicciones con gran poblacin, como la Ciudad de Buenos Aires y las provin-
cias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe, cuentan con una cobertura del servicio de Beneficiarios de servicios alimentarios gratuitos en el sector de gestin estatal. Aos 1997 - 2003 - 2007
almuerzo igual o mayor al promedio nacional. En el primer caso, debe considerarse la 3.9
presencia de una amplia oferta escolar de jornada completa en las escuelas estatales, Porcentaje de matrcula Porcentaje de matrcula Porcentaje de matrcula
AO que recibe servicio de que recibe servicio de que recibe servicio
mientras que en las restantes, el crecimiento urbano de sus ciudades principales es almuerzo copa de Leche de refrigerio
acompaado de la emergencia de situaciones sociales complejas, con focos de pobreza
donde la poblacin infantil est particularmente afectada. 1997 11% 28% 5%
2003
21% 39% 10%
2007 25% 46% 17%
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DINIECE, Ministerio de Educacin.
94 95
3.10. Qu porcentaje de los alumnos asiste a escuelas Apenas un 5% tanto en el sector estatal como en el
primarias de jornada completa? privado: slo en la ciudad de Buenos Aires existe
una oferta estatal de jornada completa muy destacada.
En 2005 la Ley de Financiamiento Educativo estableci una meta ambiciosa: alcanzar
una cobertura del 30% de los alumnos de escuelas primarias con una oferta de jornada
extendida o completa. El punto de partida era de apenas un 5% de cobertura en el con- Grfico 3.10
junto del pas. Con el correr de los dos primeros aos de la ley no se logr aumentar la
oferta, lo cual indica el alto costo y la falta de decisin poltica y/o de consenso educativo
para avanzar en esa direccin. Porcentaje de matrcula de nivel primario que concurre a doble turno Ao 2007
El mapa comparado de las provincias indica algunas disparidades significativas. La Total Segn sector
principal de ellas muestra la amplia diferencia entre la oferta de jornada completa en la de gestin* Estatal Privada
JUJUY
FORMOSA CABA
ciudad de Buenos Aires y el resto del pas, dado que en la Capital Federal el 43,8% de 8,3%
7,7% 32,3% Ciudad de Buenos Aires
43,8
18,1
los alumnos del sector estatal tiene el doble de horas de clase que el 95% del resto de CORRIENTES
3,0
0,8% Buenos Aires
los alumnos del pas. CATAMARCA 5,1
14,2% SALTA 16,2
Catamarca
Estos nmeros no bastan para conocer la distribucin, las caractersticas ni los efec- 6,1% 0,0
1,3
tos de la jornada extendida o completa. Como ejemplo de ello, basta sealar que en la Crdoba 5,1
TUCUMAN CHACO
Total estatal:
Ciudad de Buenos Aires no se trat de una poltica planificada sino que la creacin de 7,3% 5,7% Corrientes 0,2
5,8 5,4%
LA RIOJA SGO.
escuelas de jornada completa comenz hace cuatro dcadas a partir del pasaje de alum- SAN JUAN 7,9% ESTERO
Chaco 5,9
Total privado:
4,1% 2,8 6,0%
nos al sector privado y ante el espacio disponible en las escuelas pblicas (Feldfeber, 0,4%
SANTA FE 4,0
Chubut 11,0
Gluz y Gmez, 2003). As, se constata que no son los sectores ms vulnerables los que MENDOZA
1,8%
4,2
MISIONES Entre Ros
tienen mayor acceso a la jornada extendida (vase Grfico 4.14). SAN LUIS 6,8% ENTRE RIOS
3,8%
3,6
2,0% 4,1% 8,3
En el resto del pas se destacan los casos de Catamarca y La Pampa con el 16,2% y LA PAMPA
Formosa
0,0
el 13,8%, respectivamente, de la matrcula estatal en escuelas de jornada completa. Sin 12,7% Jujuy
8,9
2,0
embargo, en aos recientes ciertas provincias han desarrollado programas de jornada BUENOS AIRES La Pampa
13,8
0,0
extendida, que an no han sido captados por las estadsticas disponibles. En ciertos ca- 3,7%
La Rioja 8,6
0,0
sos, se trata de proyectos piloto y, en otros, se han previsto como gradualmente masivos. NEUQUEN 6,4
Mendoza
A saber: provincia de Buenos Aires, Mendoza, Crdoba, San Juan, Santa Cruz, Ro Negro 3,3%
RIO NEGRO
9,0
4,1
y Tucumn. 3,9% Misiones
1,8
CORDOBA 1,4
En cuanto a la comparacin entre el sector estatal y privado, resulta interesante resal- 2,2% Neuqun
22,2
tar que en trminos globales no existen diferencias significativas. En ambos sectores el CHUBUT Ro Negro
1,4
16,6
5% de la matrcula asiste a escuelas de jornada extendida. 4,8%
Salta 6,4
4,2
En cambio, se observan importantes diferencias entre sectores en las provincias. 0,3
San Juan
Por ejemplo, se destaca el caso de la Ciudad de Buenos Aires con ms del doble de TOTAL
1,2
alumnos en escuelas estatales con jornada completa frente a los que reciben esa San Luis 2,1 3.10
SANTA CRUZ 5,6% 1,0
0,3
oferta en el sector privado. En cambio, en las provincias patagnicas, especialmente 2,0% Santa Cruz
11,6
en Tierra del Fuego y Neuqun, se constata que la oferta de jornada extendida predo- Santa Fe 2,1
0,8
mina en el sector privado. Santiago del Estero 4,2
2,6
Tucumn 8,2
2,9
TIERRA DEL FUEGO 0,1
Tierra del Fuego
4,2% 26,0
* Es probabla que porcentajes tan reducidos de matrcula que concurre a doble turno en el sector de gestin privada en provincias como Formosa, La Pampa,
La Rioja y Santa Fe se deban a un error en las estadsticas.
96 97
3.11. Cul es la oferta de computadoras y el acceso En promedio hay 40 alumnos por computadora y slo el
a Internet? 27% de las escuelas tiene acceso a Internet, con escasa
oferta en las provincias ms pobres.
La Argentina tiene grandes deudas pendientes en materia de acceso a las nuevas
tecnologas en la escuela. Un estudio comparado de la UNESCO (2008) seala que en Grfico 3.11
2007 el 48% de los alumnos en el pas no tena acceso a computadoras, mientras esa ci-
fra disminua al 2,7% en Chile. Esto marca la pauta de los inmensos desafos pendientes Cantidad de alumnos por computadora de uso pedaggico en escuelas
primarias y secundarias - Ao 2007
para abordar no slo el equipamiento de las escuelas sino sus sentidos y su apropiacin
por parte de los docentes y alumnos.
Ms all de la situacin global de la Argentina, la oferta de computadoras y el acceso CATA-
JUJUY FORMOSA
MARCA 224
a Internet constituyen un factor que expresa las inmensas desigualdades educativas y se 105 SALTA
31
37
traduce en una expansin de la brecha digital ya existente en los hogares.
Como ejemplo de ello, los datos oficiales sealan que slo el 40% de las escuelas TUCUMAN
41
rurales tenan computadoras en 2007, mientras en las escuelas urbanas la proporcin SAN LA
RIOJA SGO. DEL
JUAN ESTERO
52
ascenda al 75%. Una desigualdad semejante se observa entre las escuelas estatales 25 44
CHACO
y privadas, especialmente en el nivel primario, donde en 2007 haba 121 alumnos por 26
computadora en escuelas estatales y 38 por alumno en el sector privado. MENDOZA
SAN
LUIS
CORDOBA SANTA FE
21 21 20
Esta misma situacin se refleja en la comparacin provincial. En provincias con ex- S/D CORRIENTES
35
tendida pobreza como Catamarca, Formosa y Santiago del Estero apenas el 2% de las NEUQUEN ENTRE
22 LA RIOS
escuelas tena conexin a Internet en 2007. En cambio, en apenas tres jurisdicciones PAMPA 31
15
ms de la mitad de las escuelas tena acceso a Internet: Tierra del Fuego, Ciudad de BUENOS
RIO AIRES
Buenos Aires y Chubut. NEGRO 30
16 MISIONES
En cuanto a la cantidad de alumnos por computadora, las variaciones son extremas. CHUBUT
22 CABA
44
La Pampa tena en 2007 una computadora cada 15 alumnos mientras Formosa dispona 22
de una computadora cada 224 alumnos. En el medio de esos extremos se observan SANTA
variadas situaciones provinciales, donde se destaca que las provincias con ms recursos CRUZ
21
estatales y las que tienen mayor desarrollo urbano son las mejor equipadas en esta es- PROMEDIO
fera central de la oferta educativa. 40
La temtica de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin no se
agota en estos pocos datos, sino que abre mltiples discusiones de poltica educati- TIERRA DEL
FUEGO
va (IIPE-UNESCO, 2008; Mezzadra y Bilbao, 2009). La posibilidad de proveer de una 21
computadora porttil a los alumnos y/o a los docentes, la conformacin de gabinetes o
la incorporacin de computadoras en las propias aulas se suman a nuevos dispositivos
como el libro electrnico o los pizarrones interactivos. Las estadsticas poco dicen de
74 Porcentaje de establecimientos con conexin a Internet - Ao 2007 3.11
estos debates dinmicos, pero alertan ya sobre la necesidad de repensar la distribucin 60
53
de estos recursos segn las condiciones sociales de los alumnos. 44 44
40 38
36 36
33
26 27
19 18 16 15 14 13 13
10
5 2
2 2 S/D
BA
Sa ut
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nt
el
T. d
o.
98 99
3.12. Cmo variaron los resultados de calidad Entre 1995 y 2005 las ms financiadas mejoraron su
educativa segn provincia? posicin en el orden de calidad educativa de las provincias,
las ms pobladas, cayeron.
Las evaluaciones de la calidad han generado amplios debates metodolgicos y po-
lticos. Como se ha sealado en la Tendencia 3, en la Argentina desde la creacin del Grfico 3.12
Operativo Nacional de Evaluacin (ONE) en 1993 hubo diversas modificaciones en las
pruebas y no se ha establecido un mecanismo de empalme tcnico para comparar los Orden de provincias segn rendimiento en Operativos Nacionales de Evaluacin de la Calidad
resultados a lo largo del tiempo. Educativa Lengua y Matemtica, niveles primario y secundario (promedio simple) aos 1995 y 2005
Una forma de establecer una comparacin metodolgicamente vlida es a travs del
seguimiento del orden relativo de las provincias entre s. Dado que ms all de los cam-
Cantidad de posiciones
bios metodolgicos stos se aplicaron por igual en todas las provincias, la relacin de los JURISDICCIN Posicin 1995 JURISDICCIN Posicin 2005 que aumenta o desciende
resultados de las jurisdicciones entre s puede ser comparada en el tiempo. No deberan frente a 1995
extraerse conclusiones apresuradas de estos datos, pero al menos resultan indicativos CABA 1 CABA 1 Se mantiene
de procesos educativos que merecen ser estudiados con mayor profundidad. Buenos Aires 2 La Pampa 2 4
Alto finan-
En la comparacin de una dcada (1995-2005) -intensa por sus reformas educati- Mendoza 3 Ro Negro 3 ciamiento 2
vas, la crisis de 2001 y el inicio de la recuperacin econmica-, se observan importantes Santa Fe 4 Santa Cruz 4 7
cambios en las posiciones relativas de los resultados de las pruebas ONE de las provin- Ro Negro 5 Santa Fe 5 -1
cias, calculadas a partir del promedio simple de todas las evaluaciones.
La Pampa 6 Mendoza 6 -3
Un primer aspecto que merece destacarse es que en 1995 las provincias ms pobla-
Crdoba 7 San Luis 7 6
das lideraban el ranking de la calidad educativa: Ciudad de Buenos Aires, provincia de
Neuqun 8 Neuqun** 8 Se mantiene
Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe. En cambio, en 2005 se observa el crecimiento de las
provincias patagnicas, menos pobladas y con mayor financiamiento por alumno. Entre Ros 9 Crdoba 9 -2
Dos tendencias parecen reflejarse en estas mutaciones. En primer lugar, la cada de Chubut 10 Entre Ros 10 -1
las provincias ms pobladas, especialmente de la provincia de Buenos Aires, que pas Santa Cruz* 11 Tierra del Fuego 11 1
del puesto 2 al 12 entre 1995 y 2005. La cuestin social en las reas urbano-marginales Tierra del Fuego 12 Buenos Aires 12
Cada de
-10
las grandes
ms pobladas del pas parece tener un efecto corrosivo sobre los aprendizajes de los San Luis 13 Salta 13 3
alumnos.
Tucumn 14 San Juan 14 5
Por otra parte, se destaca que las cuatro provincias con mejor posicin en las eva-
Corrientes 15 Tucumn 15 -1
luaciones de la calidad educativa en 2005 estaban entre las seis provincias con mayor
inversin por alumno estatal del pas (Grfico 3.16). Esto indica algo que a primera vista Salta 16 Chubut 16 -6
parece evidente pero que los datos muchas veces no respaldan: invertir ms en educa- Jujuy 17 Jujuy 17 Se mantiene
cin tiene consecuencias sobre los aprendizajes de los alumnos. Chaco 18 Misiones 18 6
De todas formas, cabe destacar que no se trata simplemente de provincias con mayor San Juan 19 Corrientes 19 -4
inversin educativa, sino que algunas de ellas (La Pampa, Ciudad de Buenos Aires y Ro 3.12
Formosa 20 Formosa 20 Se mantiene
Negro) se destacan por la continuidad poltica, la no aplicacin de la reforma de la Ley
La Rioja 21 Chaco 21 -3
Federal de Educacin (Ciudad Autnoma de Buenos Aires y Ro Negro) o su aplicacin
Santiago del Estero 22 Catamarca 22 1
bien planificada (La Pampa), as como por contar con equipos tcnicos, con las priorida-
Catamarca 23 La Rioja 23 -2
des fijadas en las polticas pedaggicas (Rivas, 2004).
Misiones 24 Santiago del Estero 24 -2
Nota: El rendimientos es el promedio de Lengua y Matemtica. Para 1995 7 del primario, 2do ao y 5to ao del secundario, para 2005 3, 6 del primario,
2do aos y 5to ao del secundario.
*Santa Cruz no fue evaluada en 1995, se mantuvo su posicin de 1994.
** Neuqun no fue evaluada en 2005, se mantuvo su posicin de 2003.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtrenida de ONE 1995 y 2005, DiNIECE, Ministerio de Educacin.
100 101
3.13. Cules son los resultados de calidad educativa Varan ampliamente: inclusive Salta tiene mejores
sin considerar el efecto socioeconmico resultados que la Ciudad de Buenos Aires.
de los alumnos?
Grfico 3.13
La lectura de los resultados de las evaluaciones de la calidad educativa debe abrirse Orden de Jurisdicciones segn rendimiento en Matemtica y ajuste por factores extraescolares
en dos planos, al menos. Por un lado, se encuentran los resultados de aprendizaje de ONE 2005. Nivel primario
los alumnos, que se expresan en los Grficos 1.14 y 3.12 y que son los ms difundidos
en los informes sobre la calidad. Por otra parte, a travs de estudios ms refinados de Modelo ajustado por factores
Orden Modelo no ajustado Orden extraescolares
los factores asociados con la calidad educativa, es posible aislar el efecto del nivel so-
cioeconmico de los alumnos sobre esos resultados. As se llega a un segundo plano de 1 Ciudad de Buenos Aires 1 Salta
los resultados, que constata el efecto del sistema educativo, o lo que podra llamarse el 2 Santa Fe 2 Ciudad de Buenos Aires
resultado de la enseanza.
3 Tierra del Fuego 3 Santa Fe
Un estudio del Ministerio de Educacin de la Nacin (2007) compar los resultados
de calidad educativa de las provincias en la prueba de Matemtica de nivel primario de 4 Santa Cruz 4 Ro Negro
2005 en los dos planos de anlisis mencionados: el resultado final de los aprendizajes de 5 La Pampa 5 San Luis
los alumnos y el resultado del efecto del sistema educativo aislando el nivel socioecon- 6 Ro Negro 6 Santa Cruz
mico de los alumnos. Una consecuencia de este tipo de ejercicios es que los resultados
7 San Luis 7 Jujuy
netos de la enseanza se aproximan notablemente entre las provincias, lo cual demues-
tra que eliminado el efecto extraescolar, los sistemas educativos tienen rendimientos 8 San Juan 8 San Juan
mucho ms similares. 9 Salta 9 Formosa
En cuanto a las variaciones ms significativas se destaca el caso de Salta, que en
10 Conurbano Bonaerense 10 La Pampa
esta prueba pasa a tener los mejores rendimientos educativos netos, es decir como
resultado de sus escuelas y no de su contexto social, superando inclusive a la Ciudad 11 Jujuy 11 Misiones
de Buenos Aires. Otro caso que modifica, hacia abajo, su posicin es el del Conurbano 12 Mendoza 12 Mendoza
Bonaerense, que pasa de ocupar la posicin 10 en el ranking de aprendizajes a la 17
13 Entre Ros 13 Tucumn
cuando se cuenta slo el efecto del sistema educativo. Tambin se destaca la cada de
Tierra del Fuego que pasa del puesto 3 al 15 cuando se elimina el efecto del nivel so- 14 Tucumn 14 Entre Ros
cioeconmico, o de Misiones y Formosa en sentido inverso, que pasan de la posicin 19 15 Formosa 15 Tierra del Fuego
a la 11, y de la 15 a la 9, respectivamente. 16 Resto Buenos Aires 16 Crdoba
Es central comenzar a analizar ms profundamente estos dos planos de la calidad
educativa, dado que expresan derivaciones distintas. La mirada global a los resultados de 17 La Rioja 17 Conurbano bonaerense
calidad sigue siendo clave porque muestra lo que los alumnos efectivamente aprenden, 18 Crdoba 18 Resto Buenos Aires
es decir, una medida central del grado de cumplimiento del derecho a la educacin. La 3.13
19 Misiones 19 Santiago del Estero
mirada especfica de los resultados propiamente educativos brinda evidencias para la
20 Chubut 20 Chubut
poltica educativa, dado que all es posible comparar el umbral de logros educativos ms
all de los inevitables condicionantes sociales. 21 Catamarca 21 La Rioja
22 Chaco 22 Corrientes
23 Santiago del Estero 23 Chaco
24 Corrientes 24 Catamarca
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de ONE 2005, DiNIECE, Ministerio de Educacin.
102 103
3.14. Cunto duran los ministros de Educacin En promedio, los ministros de Educacin duran casi
provinciales? dos aos, pero depende mucho de las provincias.
Grfico 3.14
El plano poltico de la educacin tiene escasas fuentes de medicin en el campo de Cantidad de ministros de Educacin provinciales entre 1991 a 2009
las estadsticas, dada la compleja trama de actores que no puede ser capturada en n-
meros. Sin embargo, la dimensin del gobierno de la educacin no debera quedar fuera
de ningn diagnstico y algunos datos permiten situar ciertas problemticas. Entre ellas, JUJUY
17
la comparacin de las provincias marca las disparidades en la continuidad poltica y las
caractersticas de los partidos polticos gobernantes, como dimensiones claves en un Partido gobernante 2009
sistema educativo federal. TUCUMAN FORMOSA
9 6
La rotacin de los ministros de Educacin es un buen termmetro de la poltica edu- Buenos Aires PJ
SALTA SANTIAGO
cativa provincial, dado que la continuidad es central para planificar e implementar ac- CATAMARCA 7 DEL ESTERO
CHACO CABA PRO
4 15
11
ciones en los tiempos prolongados de la educacin. A su vez, la duracin de los cargos CORRIENTES
13 Catamarca UCR
ejecutivos es una condicin necesaria pero no suficiente para lograr mayores niveles de LA RIOJA Chaco PJ
12
liderazgo, formacin de equipos e institucionalizacin de procesos. SANTA FE Chubut PJ
SAN JUAN
En promedio, entre 1991 y 2009 los ministros de Educacin provinciales duraron 1 13 10
Crdoba PJ
ao y 11 meses, aunque con muchas disparidades provinciales. Los casos de Jujuy con ENTRE MISIONES
Corrientes UCR
RIOS 5
17 ministros y Santiago del Estero con 15 ministros en 18 aos son los ms extremos en SAN
CORDOBA 10
LUIS
8
Entre Ros PJ
cuanto a discontinuidad poltica. Esto es propio de provincias que han vivido recurrentes 11
CABA Formosa PJ
crisis de gobernabilidad, con intervenciones nacionales, juicios polticos a los goberna- 12
MENDOZA Jujuy PJ
dores y alta conflictividad social, como ocurri en las ltimas dos dcadas en distintos 7
La Pampa PJ
momentos, por ejemplo, en Tierra del Fuego, Corrientes y Tucumn.
BUENOS AIRES La Rioja PJ
En cambio, se destacan los casos de Catamarca, La Pampa y Misiones con apenas LA PAMPA 6
NEUQUEN 5 Mendoza PJ
4 o 5 ministros, con un promedio de duracin de casi 5 aos. En el caso de La Pampa 9
esta continuidad se tradujo en significativos logros en materia de organizacin, formacin Misiones FR
e institucionalizacin de los agentes de gobierno de la educacin (Rivas, 2004; Veleda RIO NEGRO Neuqun MPN
8
2005). Seguramente estas caractersticas del gobierno de la educacin no es ajena al Ro Negro UCR
hecho de que La Pampa en las evaluaciones de la calidad educativa haya pasado del Salta PJ
sexto puesto al segundo lugar entre 1995 y 2005 (Grfico 3.12). San Juan PJ
CHUBUT
Tambin se encuentran vnculos inevitables entre la mayor duracin de los ministros 7 San Luis PJ
y la menor conflictividad docente. La correlacin entre la cantidad de ministros en estos Tiempo promedio de Santa Cruz PJ
permanencia en funcin
18 aos y los paros docentes entre 2002 y 2008 es leve pero significativa (0,18). Como de los ministros de Santa Fe PS
ejemplo de ello, se destacan los casos de Misiones y La Pampa, con apenas 5 ministros Educacin: 3.14
Santiago del Estero UCR
en 18 aos y con el menor promedio de paros docentes entre 2002 y 2008 (1 y 2 por 1 ao y 11 meses Tierra del Fuego ARI
SANTA CRUZ
ao, respectivamente, vase Grfico 3.15). 6
Tucumn PJ
FR: Frente Renovador de la Concordia

UCR: Unin Cvica Radical
ARI: Afirmacin para una Repblica Igualitaria
TIERRA DEL PJ: Partido Justicialista
FUEGO
11 PS: Partido Socialista
MPN: Movimiento Popular Neuquino
PRO: Propuesta Republicana
Fuente: Relevamiento realizado por CIPPEC.
104 105
3.15. Cuntos paros docentes han tenido las provincias En promedio 9 por ao, aunque Entre Ros llega
en los aos recientes? al extremo de 28 por ao.
Grfico 3.15
Una variable clave de la poltica educativa es la relacin entre gobiernos y sindicatos
docentes. Las estadsticas tambin en este caso apenas permiten abrir algunas dimen- Das sin clases por paro docente Promedio entre los aos 2002 y 2008
siones que deben ser analizadas cualitativamente para capturar la complejidad de los
Entre Ros 28
fenmenos polticos. La cantidad de paros docentes es un indicador que remite a com-
Chaco 18
plejas variables en juego en la poltica educativa provincial, pero en s mismo es un dato
interesante y revelador. Ro Negro 16
Lo primero que se observa es la alta conflictividad docente de los aos recientes: en San Juan 16
promedio las provincias han tenido 9 paros docentes por ao desde 2002 hasta 2008. Neuqun 15
Una paradoja muy ilustrativa se observa al constatar que no existe una relacin directa Jujuy 12
entre la cantidad de paros por ao y el crecimiento del gasto educativo en relacin con el Salta 12
PBI, as como tampoco con el nivel salarial docente ni con el nivel de inversin educativa
Tucumn 11
de las provincias.
Buenos Aires 11
Por ejemplo, en 2007 hubo muchos ms paros docentes que en los aos 2003 y
2004, pese a que ya se haba sancionado la Ley de Financiamiento Educativo, el gasto Chubut 10
educativo estaba aumentando a los niveles ms altos de la historia y los salarios docen- Catamarca 8
tes haban superado ampliamente la lnea de la inflacin y mostraban claras seales de Santa Cruz 8
recuperacin (vase Tendencias 4 y 5). Crdoba 7
En las provincias ocurre algo similar. Chaco fue la segunda provincia que ms au- Corrientes 7
ment los salarios docentes entre 2001 y 2008 y fue tambin la segunda que ms Santiago del Estero 7
paros docentes tuvo. La provincia de Buenos Aires es la jurisdiccin que mayor esfuerzo
Santa Fe 6
financiero por la educacin realiza (Grfico 3.16), es una de las que ms aument los
La Rioja 4
salarios docentes (Grfico 3.17), pero tuvo un promedio de 11 paros por ao entre 2002
Tierra del Fuego 4
y 2008.
Esto demuestra que los contextos polticos provinciales, las relaciones de fuerzas y las Ciudad de Buenos Aires 3
caractersticas de los sindicatos y gobiernos juegan un rol central en la explicacin de los San Luis 3
paros docentes. Los rasgos especficos de la cultura poltica y los estilos de liderazgos Formosa 3
polticos y sindicales son causas ms determinantes de la conflictividad que los indicado- Mendoza 3 PROMEDIO
res objetivos de salario docente y esfuerzo financiero por la educacin. La Pampa 2 9
La disimilitud de contextos polticos entre las provincias es inmensa y se expresa en el
Misiones 1
dato de los paros docentes. Mientras Entre Ros tuvo un promedio de 28 paros docentes
por ao entre 2002 y 2008, Misiones apenas tuvo un paro en promedio por ao en el 3.15
Das sin clase por paro docente y gasto consolidado en educacin como porcentaje del PBI. Aos 2002 a 2008
mismo perodo. En medio de estos casos extremos se encuentra una paleta con toda la
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
gama de cantidades y tipos de conflictos que expresan las grandes deudas de la cultura
Cantidad de das
poltica para resolver la continuidad bsica del perodo de clases. de clase perdidos
por paro 319 171 145 302 138 266 132 210correlacin entre
paros y aumentos
Gasto consolidado salariales : 0,2
en Educacin como 4,3% 4,0% 4,1% 4,6% 5,0% 5,4% 5,8%
porcentaje del PBI
Nota: El gasto en Educacin considerado incluye Ciencia y Tecnologa.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de CGECSE, Ministerio de Educacin, Consejo Federal de Educacin
de la Nacin, y la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Produccin.
106 107
3.16. Cul es la situacin comparada del Enormemente desigual, tanto en la inversin por alumno
financiamiento educativo provincial? como en el esfuerzo financiero que realizan.
El anlisis del financiamiento educativo comparado entre las provincias requiere con- Grfico 3.16
siderar al menos dos indicadores complementarios: la inversin anual por alumno y el
gasto educativo como porcentaje del gasto total. Slo mirando ambos datos al mismo Inversin por alumno estatal y esfuerzo financiero por la educacin Ao 2006
tiempo se puede comprender la desigualdad del financiamiento educativo por provincia y
Inversin educativa por alumno estatal
del esfuerzo que realiza cada una de ellas por financiar al sistema educativo.
(pesos corrientes)
El primer indicador es el ms relevante en trminos del derecho a la educacin, ya
que se centra en los recursos que invierte cada provincia por alumno del sector estatal. 7.171
El Grfico 3.16 muestra la amplia desigualdad entre las provincias, desde el extremo
de Tierra del Fuego, que en 2006 invirti $ 7.171 por alumno, hasta Salta, que apenas
alcanz los $ 1.497, es decir cinco veces menos.
4.972
4.519
La causa central de esta disparidad refiere a las desigualdades fiscales de las provin-
4.204
3.968
3.875
NEUQUEN
cias (vase Tendencia 6). Las patagnicas son muy beneficiadas por la Coparticipacin 40,7
3.358
Federal de Impuestos y/o por recursos propios, mientras varias provincias del norte ar-
3.207
2.944
2.669
2.761
2.630
gentino y las ms pobladas del pas son las que tienen los Estados ms pobres. Esto se
2.408
2.426
2.437
2.368
2.283
2.194
2.187
2.087
traduce en la desigualdad en materia de salarios, infraestructura, equipamiento, cargos
1.996
1.934
1.919
1.596
1.497
docentes y todos los aspectos de la oferta educativa que se encuentran condicionados
por las posibilidades de financiamiento de las provincias.
El segundo indicador del financiamiento educativo es el referido al porcentaje del
presupuesto destinado a la educacin. En este caso, el dato muestra la prioridad poltica
go
Ne A
Sa n
t
Ca mpa
Ro rca
en o
Sa es
Fe
Sa oja
En an
Me uy
oza
Sa o
C is
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Fo ro
Co osa
Tu s
Mi n
s
lta
tal
que cada provincia le otorga al sistema educativo, es decir el esfuerzo financiero por la
u
Cru
Ro
te
ne
Bu Negr
ac
B
m
u
ste
ub
Air
Juj
Sg rdo
u
u
e
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Ri
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Ch
Fu
uq
nJ
tam
Pa
cu
Ch
tre
nta
lE
os
rri
La
el
La
educacin.
T. d
o.
Cabe sealar que buena parte del esfuerzo est condicionado por las capacidades fis-
Gasto educativo sobre gasto total
cales: las provincias con menos recursos deben realizar un mayor esfuerzo por financiar (porcentaje)
la educacin. Por ello no resulta extrao que la provincia Buenos Aires sea la que tiene 35,9
menos recursos estatales por habitante y realice el mayor esfuerzo presupuestario por la
31,4
31,1
30,7
educacin (vanse Tendencias 6 y 7).
30,3
Sin embargo, tambin el esfuerzo es un indicador de la decisin poltica4. Es por
27,5
26,9
25,6
25,5
24,4
ello que algunas provincias que tienen una cantidad similar de recursos pueden realizar
24,2
24,5
24,1
23,8
23,4
23,0
23,4
22,4
22,3
22,2
esfuerzos muy distintos por financiar la educacin y tener mayor inversin por alumno
20,5
19,9
18,8
como resultado final. Por ejemplo, Ro Negro y San Luis cuentan con similares recursos
18,6
fiscales, pero Ro Negro destin el 27,5% de su presupuesto a educacin en 2006 y 3.16
logr una inversin educativa por alumno estatal de $3.207, mientras que San Luis tan
11,3
slo destin el 18,8% a educacin y tuvo una inversin por alumno de $2.194.
es
Co uy
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Me gro
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lE
os
rri
el
en
4. Cabe destacar que, de acuerdo con estimaciones preliminares no oficiales, el indicador de esfuerzo presu-
Bu
o.
puestario por la educacin ha variado sustantivamente en algunas provincias en los aos posteriores a 2006.
Sin embargo, al momento de publicacin de este libro estos eran los ltimos datos oficiales consolidados por el Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin, y Direccin Nacional de
Ministerio de Educacin de la Nacin que permiten la comparacin entre provincias. Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Produccin.
108 109
3.17. Cmo varan los salarios docentes segn Son muy desiguales los salarios segn los recursos
provincias? provinciales; adems los aumentos recientes han sido
muy variables.
La evolucin de los salarios docentes y su comparacin internacional ha sido analiza- Grfico 3.17
da en la Tendencia 5. Sin embargo, la visin homognea sobre el promedio nacional no
Salarios
alarios docentes provinciales
distingue las enormes desigualdades que, al igual que en otros indicadores, expresan la
Diciembre
iciembre de 2008, en pesos corrientes
injusta distribucin de recursos del federalismo argentino. JUJUY
1.860
La comparacin entre las provincias permite observar que en diciembre de 2008 CATA- SALTA
MARCA 1.794
los docentes de nivel primario con 10 aos de antigedad de Santa Cruz reciban una 2.112
TUCUMAN
LA
remuneracin de $ 4.345 (salario bruto) por una jornada simple. En el otro extremo se MENDOZA
SAN RIOJA
JUAN 1.628
1.810
SGO. DEL FORMOSA
encontraban los docentes de Formosa, Misiones y Corrientes, con un salario inferior a 1.687 2.041 ESTERO
1.819
1.514
CORDOBA
los $1.600 mensuales. Los datos son contundentes: los salarios de las tres provincias SAN LUIS 2.472 SANTA FE CHACO
2.193 2.206 2.198
que mejor remuneracin pagan (Santa Cruz, Tierra del Fuego y La Pampa) duplican el
LA
NEUQUEN
de las tres con salario docente ms bajo, Formosa, Misiones y Corrientes (an cuando se 2.501
PAMPA
2.996 ENTRE CORRIENTES
considera el aporte nacional compensatorio que reciben). RIOS 1.586
1.964
La principal explicacin de estas desigualdades salariales se encuentra en la arbitraria RIO BUENOS
e injusta distribucin de los recursos fiscales (vase Tendencia 6) entre las provincias. SANTA
CRUZ
NEGRO
1.732
AIRES
CHUBUT 1.981
4.345
Las ms beneficiadas por este esquema fiscal son las provincias patagnicas, que no ex- 2.332
traamente reciben una importante cantidad de docentes migrantes de otras provincias.

Cabe destacar que entre las provincias existen diferencias en el costo de vida, que CABA MISIONES
1.972 1.562
en parte son producto justamente de los altos salarios en el sector pblico. Si bien no
existen datos oficiales que permitan ajustar el salario docente al costo de vida provincial,
distintas estimaciones indican que de ninguna manera el costo de vida compensa las
grandes disparidades en el salario docente. As, un docente en la Argentina tiene distin- SALARIO
tas condiciones de vida segn el lugar donde le toque vivir. PROMEDIO
TIERRA DEL
Por otra parte, tambin se destacan las disparidades en la variacin del salario docen- FUEGO $ 2.158
3.495
te. Considerando la inflacin, es decir, en trminos reales, el salario docente aument en
promedio un 23,7% entre diciembre de 2001 y diciembre de 2008. En ese promedio se
esconden las disparidades: La Pampa aument 83% en trminos reales el salario docen-
te y La Rioja lo disminuy un 12%. As, entre 2001 y 2008 La Pampa pas de la posicin Variacin porcentual del salario real - Diciembre de 2001 a diciembre de 2008
11 en el ranking salarial a la 3, mientras que La Rioja pas del puesto 8 al 21.
83%
En este punto, la dcada de los noventa y la que se inicia en el ao 2000 se dife-
rencian ampliamente. Entre 1991 y 2001 hubo una escasa movilidad salarial, fruto de
62
53 3.17
49
38
la Convertibilidad (que estableci una pauta de inflacin cercana a cero) y del escaso 34 30 29 29 27 25 23,7%
18 18 18 16
aumento salarial. En cambio, desde 2002 los aumentos vinculados con la inflacin y 12 11 9 7 7 6 4
la mayor capacidad de demanda de los sindicatos hicieron que el orden salarial de las -2
provincias vare profundamente. -12
Ne go
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Sa aco
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el
La
en
o.
Nota: Se considera el salario bruto de un docente de jornada simple de nivel primario con 10 aos de antigedad, financiamiento provincial y nacional
(incluye FONID y Programa Nacional de Compensacin Salarial Docente).
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de CGECSE, Ministerio de Educacin, INDEC, Comisin Tcnica ATE-INDEC
y direcciones de estadsitica provincial de La Pampa, Ro Negro, San Luis y Santa Fe.
110 111
3.18. Cules son las desigualdades educativas entre Las desigualdades expresan la doble injusticia social
las regiones de la Argentina? y fiscal que condena a una educacin ms pobre a las
regiones ms pobres del pas.
Una mirada centrada en tres grandes regiones de la Argentina permite sintetizar mu- Grfico 3.18
chos de los datos analizados en este libro a partir de la comparacin interprovincial. Si
bien existen excepciones dentro de las regiones, su agrupamiento permite discernir las Comparacin regional Centro Norte Sur
desigualdades profundas que vulneran sistemticamente el derecho a la educacin. Las
causas se vinculan con las condiciones sociales de la poblacin (vase Tendencia 2) y con Poblacin Total
la injusta distribucin de los recursos estatales entre las provincias (vase Tendencia 6). Centro: Buenos Aires, CABA, Norte: Catamarca, Corrientes, Sur: Chubut, La Pampa,
Crdoba, Entre Ros, La Rioja, Chaco, Formosa, Jujuy, Neuqun, Rio Negro,
El Grfico 3.18 sintetiza los nmeros de la desigualdad, dividiendo al pas en tres Mendoza, San Juan, San Luis Misiones, Salta, Satiago del Santa Cruz y Tierra del
regiones: Norte, Sur y Centro. El Centro est sper poblado (vive all el 74% de los ha- y Santa Fe. Estero y Tucumn. Fuego.
bitantes), tiene un Producto Bruto Geogrfico por habitante claramente ms alto que el
del Norte pero muy inferior (casi la mitad) al del Sur. Justamente es en las provincias
patagnicas donde se concentra la mayor disponibilidad de recursos estatales que se
traduce en una inversin pblica por alumno que duplica a la del Norte y est muy por en-
cima de la del Centro. El salario docente sigue esta misma ruta, aunque expresa menores 26.686.580 7.536.005 2.037.545
desigualdades gracias a la compensacin nacional (vase Grfico 4.6).
En cuanto a la escolarizacin, se puede observar una relacin muy estrecha entre el Inversin educativa por $ 1.808
alumno estatal
nivel de pobreza de la poblacin y el porcentaje de los habitantes no escolarizados, que promedio 2002-2006 $ 1.366
es muy elevado en el Norte y disminuye sensiblemente en el Centro y en el Sur. Incluso, ($ corrientes) $ 2.893
se observa la herencia histrica de la escolarizacin en las provincias centrales, levemen-

te superior a la existente en las provincias patagnicas, que tienen un porcentaje mucho $ 10.961
PBG per cpita
ms bajo de pobreza. promedio 2004 $ 7.060
Por ltimo, cabe destacar la proporcin de alumnos en escuelas privadas. Aqu se
observa la paradoja de que las dos regiones que muestran las desigualdades ms ex-
tremas se asimilan en su proporcin de alumnos que asisten al sector privado: un 15%. 13% 22% 14%
Poblacin no
Esto indica seguramente que en el Sur las muy buenas condiciones de financiamiento escolarizada 2001
de la educacin estatal hacen menos necesaria la alternativa de la educacin privada,
mientras en el Norte los bajos recursos de la poblacin hacen mucho ms difcil pagar
por la educacin, quedando la escuela estatal como nica alternativa. Porcentaje de poblacin
bajo la lnea de pobreza 17% 34% 11%
En el Centro se duplica la cantidad de alumnos que va a escuelas privadas frente al promedio 2007
Sur y al Norte. Esto demuestra que la poblacin cuenta con ms recursos en trminos
proporcionales que el Estado, que en varias de estas provincias es muy pobre. En resu- 3.18
$ 2.016
Salario docente
men, estos datos dan cuenta de los desequilibrios regionales y de las desigualdades que diciembre de 2008 $ 1.806
vulneran en diversos sentidos el derecho a la educacin, segn el lugar donde les toque ($ corrientes) $ 2.900
vivir a los nios, nias y jvenes del pas.
Porcentaje de matrcula
que asiste al sector 31% 15% 15%
privado - 2007
Nota : Se considera al salario bruto de un docente de jornada simple de nivel primario con 10 aos de antigedad, financiamiento provincial y nacional
(incluye FONID y Programa Nacional de Compensacin Salarial Docente.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base deinformacin obtendia de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Eduacin, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001
y EPH 2007, INDEC.
112 113
3.19. Cules son las disparidades en el rea Los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires son
metropolitana de Buenos Aires? claramente beneficiados por un esquema injusto
de distribucin de la riqueza.
El rea metropolitana de Buenos Aires ha crecido histricamente pasando de repre- Grfico 3.19
sentar en 1870 al 13% de la poblacin del pas a casi el 40% en la actualidad. All se
combina un denso entramado social de nueva pobreza urbana con un injusto esquema Comparacin CABA Conurbano PBA Interior PBA = 10.000
federal de distribucin de recursos estatales. El impacto de estas dimensiones en el sis- Poblacin total
2.776.138
tema educativo muestra profundas desigualdades en un radio geogrfico muy estrecho
que funciona como una caja de resonancia del pas.
Para comprender una de las capas ms profundas de la desigualdad educativa ar-
gentina es preciso dividir en tres a las Buenos Aires: la Ciudad Autnoma (CABA), el
Conurbano (CPBA) y el interior de la provincia de Buenos Aires (IPBA). La situacin so- 8.684.437
cial expresa las disparidades al considerar esta comparacin: el CPBA tena en 2007 un
24% de personas debajo de la lnea de la pobreza, mientras en el IPBA este porcentaje
bajaba al 15% y en la CABA se reduca incluso a un 8%. 5.142.766
El indicador de poblacin con agua potable en su vivienda es una de las mejores Porcentaje de poblacin
formas de ver la conexin entre la situacin social y las capacidades de respuesta del bajo la lnea de pobreza
2007
8% 24% 15%
Estado segn los territorios. Mientras en 2001 el 96 de los habitantes de la CABA tena
agua potable, esta proporcin disminua al 69% en el IPBA y al 58% en el CPBA.
Porcentaje. de la poblacin
La CABA es una jurisdiccin con muchos ms recursos estatales que la provincia de con red de agua 96% 58% 69%
corriente dentro de la
Buenos Aires (PBA). Esto se combina con que la CABA tiene una menor proporcin de vivienda 2001
habitantes en edad escolar y ms alumnos en escuelas privadas. As, dado que propor-
cionalmente tiene muchos menos alumnos en escuelas estatales que atender, su inver- Tasa de abandono
sin por alumno casi duplica la de la PBA: en 2006 era de $4.972 frente a $2.761. interanual Polimodal 12,2 24,2 20,6
2006-2007
La expresin ms clara de esta desigualdad en la inversin por alumno es su correlato
en la oferta de tiempo escolar: en la CABA el 43,8% de los alumnos del sector estatal Porcentaje matrcula
primaria del sector de
asiste a escuelas de doble jornada, mientras en el CPBA esta proporcin disminuye al gestin estatal 43,8%
1,5% y en el IPBA es de 5,1%. que concurre a doble 1,5% 5,1%
jornada 2007
La conjuncin de la explosin de los ltimos 15 aos de pobreza urbana en el CPBA
Recursos fiscales por $ 3.143
con la injusta distribucin de recursos estatales que recibe la PBA (vase Tendencia 6) habitante 2007 $ 1.878
($ corrientes)
condena a los nios, nias y jvenes ms pobres a peores condiciones educativas. No es $ 1.878
extrao encontrar que la tasa de abandono interanual en el Polimodal es de 24,2% en

CPBA, mientras desciende a un 20,6% en IPBA y a un 12,2% en CABA. Lo mismo se Porcentaje de matrcula
3.19
del sector de gestin 47,1% 35,1% 25,6%
repite en los resultados de calidad educativa (Grfico 3.13). Vivir en el Conurbano Bo- privada 2007
naerense se convierte en una condena social que la educacin no slo no parece capaz
Inversin por alumno $ 4.972
de reparar sino que incluso multiplica las injusticias. estatal 2006 $ 2.761
($ corrientes)
$ 2.761
Porcentaje de alumnos
con rendimiento alto y
medio en las 76,5% 60,3% 58,7%
evaluaciones ONE 2005*
* Promedio simple del porecentaje de alumnos con nivel de rendimiento medio y alto en todas las materias y niveles educativos.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin, Censo Nacional de Poblacin, Hogares
y Viviendas, INDEC, y Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Produccin.
114 115
3.20. Cules son las diferencias en la distribucin Crdoba paga mejores salarios y otorga ms subsidios
de los recursos educativos entre la ciudad al sector privado, la Ciudad de Buenos Aires financia
de Buenos Aires y Crdoba? ms escuelas de jornada completa.
Grfico 3.20
Una interesante comparacin se puede realizar entre dos jurisdicciones que compar-
ten ciertas caractersticas: la Ciudad de Buenos Aires (CABA) y Crdoba. Tienen una
Comparacin CABA Crdoba = 10.000
poblacin similar y destinan el mismo porcentaje de su presupuesto a educacin, adems

de tener una alta proporcin de poblacin urbana (toda en la CABA) y una centralidad
estratgica en el orden poltico, econmico y cultural del pas.
Poblacin total 2.776.138
Cuando se analiza la distribucin de la inversin educativa, se constatan profundas
diferencias. En primer lugar, la CABA tiene ms recursos estatales por habitante y una
proporcin mucho ms alta de alumnos en escuelas privadas, lo cual da como resultado
que duplica la inversin por alumno estatal de Crdoba. Sin embargo, los salarios de 3.066.801
los docentes en Crdoba son significativamente ms altos que los de la CABA: $2.472
frente a $1.972 (diciembre 2008). Porcentaje de la
poblacin bajo la lnea 8,4%
La explicacin central de esta aparente paradoja se encuentra al analizar la oferta de pobreza 2007 15,6%
de doble jornada de ambas jurisdicciones. Mientras en Crdoba apenas el 1,3% de los
alumnos del sector estatal asiste a escuelas de doble jornada, en la CABA el porcentaje
Gasto educativo como
llega al 43,8%. As, mientras Crdoba paga mejores salarios docentes, la CABA ofrece porcentaje del gasto
total 2006 25,6% 25,5%
ms horas de clase. Esta disparidad no se debe a decisiones polticas activas, sino que
la extensin de la jornada escolar en la CABA fue una respuesta al pasaje masivo de
alumnos de escuelas pblicas a privadas (vase Apartado 3.10). Salario docente $ 1.972
diciembre de 2008
Otra comparacin interesante entre ambas jurisdicciones es la referida al sector pri- $ 2.472
vado de la educacin. Mientras la CABA tiene una tradicin ms laica de diversidad de
proyectos educativos privados, Crdoba es una provincia con fuerte tradicin catlica, Inversin educativa por
$ 2.949
alumno estatal
que se expresa en su alto porcentaje de escuelas confesionales (53,7% frente al 35,2% Promedio 2002 -2006
$ 1.478
de la CABA). A su vez, se constata un mayor porcentaje de escuelas privadas subvencio- ($ corrientes)
nadas en Crdoba, que alcanza al 87% del total (el tercero ms alto del pas), mientras la
CABA tiene un 56% de escuelas privadas con aportes estatales. que asiste al sector 47% 32%
En resumen, los sistemas educativos de Crdoba y la CABA son muy distintos, espe- privado 2007
cialmente en relacin a la forma de distribuir los recursos y las consecuencias que esto
genera. Mientras Crdoba tiene mejores salarios docentes y una muy extendida oferta Porcentaje de escuelas
privada confesional apoyada por el Estado, la CABA tiene muchos alumnos en escuelas privadas 56% 87% 3.20
subvencionadas 2005
privadas pero sin tanto apoyo del Estado y una gran cantidad de alumnos en escuelas
estatales con doble jornada. Porcentaje matrcula
primaria del sector de
gestin estatal 43.8%
que concurre a doble 1.3%
jornada 2007
Porcentaje de
establecimientos
confesionales en el 35.2% 53.7%
sector de gestin
privada 2005
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y
Viviendas 2001, INDEC, y Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Produccin.
116 117
3.21. Cul es la brecha de la inversin educativa entre Con un esfuerzo presupuestario mucho menor, Santa Cruz
Corrientes y Santa Cruz? casi triplica la inversin por alumno de Corrientes.
Una mirada a los extremos del federalismo educativo argentino resulta una forma
complementaria de analizar las tendencias ya sealadas (vase Tendencia 6). Para ese Grfico 3.21
fin los casos de Corrientes y Santa Cruz representan la inmensa desigualdad del finan-
ciamiento educativo y sus factores condicionantes anclados en el federalismo fiscal.
Comparacin provincial
Mientras Santa Cruz es la provincia con el Estado ms rico del pas, Corrientes es una Corrientes Santa Cruz = 10.000
de las ms pobres en este rubro: en 2007 Santa Cruz dispona de $11.781 recursos
930.991
fiscales por habitante, mientras Corrientes tena casi cinco veces menos: $2.521. La
Poblacin total
explicacin es doble: Santa Cruz tiene muchos recursos propios (gracias a las regalas
196.958
petroleras especialmente) y es muy beneficiada por la Coparticipacin5. Estos factores
derivan en condiciones de financiamiento educativo extremadamente dispares.
Porcentaje de la
As, mientras Corrientes realizaba un esfuerzo muy alto por financiar la educacin, poblacin bajo la lnea 38,2% 4,1%
destinando en 2006 un 31,1% del gasto total a educacin (el segundo mayor esfuerzo de pobreza 2007
del pas), Santa Cruz poda darse el lujo de realizar el esfuerzo ms bajo, destinando
apenas el 11,3% de su presupuesto al sistema educativo. Aun con ese muy bajo es-
Gasto educativo como
fuerzo Santa Cruz casi triplic la inversin por alumno de Corrientes durante el perodo porcentaje del gasto 31,1% 11,3%
2002-2006. total - 2006
El salario docente es un resultado directo de estas condiciones. Mientras Corrientes

llegaba a $1.586 mensuales para un cargo testigo en 2008 (incluyendo su participacin Salario docente $ 1.586
en el Fondo Compensatorio Salarial de la Nacin, con $250 por mes por docente), Santa diciembre de 2008
$ 4.345
($ corrientes)
Cruz casi triplicaba ese salario, con $4.345. Pese a que existen diferencias en el costo de
vida en ambas jurisdicciones, nada justifica que un docente que realiza el mismo trabajo
en dos provincias distintas reciba una remuneracin tan dispar. Recursos fiscales por $ 2.521
habitante 2007
Pero la historia de las desigualdades fiscales y sus derivaciones educativas no puede ($ corrientes) $ 11.781
desligarse de las condiciones sociales de la poblacin. A la injusticia en el financiamiento
educativo que beneficia extraordinariamente a Santa Cruz, se suma la desigualdad social:
Recursos de
en 2007, Corrientes tena un 38,2% de su poblacin debajo de la lnea de la pobreza coparticipacin por $ 1.536
habitante 2007 $ 2.952
frente al 4,1% de Santa Cruz. ($ corrientes)
As, la injustificable distribucin de los recursos fiscales entre las provincias refuerza
las condiciones de pobreza de la poblacin. En la prctica, se podra decir que Santa Cruz Inversin educativa por
alumno estatal $ 1.291
y Corrientes se parecen ms a dos pases de niveles de desarrollo distintos que a dos Promedio 2002 -2006
provincias de un mismo pas que aspira a la igualdad social y educativa. ($ corrientes) $ 3.105 3.21
Tasa neta de
escolarizacin de
poblacin de 6 a 88,2 96,5
17 aos - 2001
Porcentaje de alumnos
con rendimiento alto y
medio en las 46,2% 66,6%
evaluaciones ONE 2005
5. Cabe aclarar que estos factores responden a una larga historia y no tienen ninguna vinculacin con el hecho de Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin, la Direccin Nacional de
que en 2007 la Presidencia estuviese a cargo de un ex gobernador de Santa Cruz, Nstor Kirchner. Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Produccin, y el Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001, INDEC.
118 119
3.22. Cules son las disparidades educativas entre dos Las comparaciones provinciales muestran numerosas
provincias pobres como Salta y La Rioja? paradojas en el financiamiento y en los resultados
educativos.
La mirada comparada no debe detenerse nicamente en los casos extremos y en las
disparidades ms evidentes de los indicadores sociales, fiscales y educativos. Tambin Grfico 3.22
resulta interesante observar situaciones ms complejas y paradjicas del federalismo
Comparacin provincial
educativo. Para ello la comparacin de ciertos datos de las provincias de Salta y La Rioja
abre interrogantes que van ms all de las respuestas lineales. Salta La Rioja = 10.000
Partiendo de la estructura de desigualdades fiscales, puede observarse que La Rioja
es una provincia beneficiada por la Coparticipacin y Salta, de caractersticas sociales 1.079.051
similares e incluso con mayor porcentaje de pobreza, est en el extremo opuesto. La Poblacin total
injusticia fiscal determina que los habitantes de Salta reciban la mitad de Coparticipacin 289.983
que los de La Rioja (vase Tendencia 6). Porcentaje de la
Esto determina niveles de inversin educativa muy dispares. Pese a que Salta realiza poblacin bajo la lnea
33,4% 22,0%
de pobreza
un mayor esfuerzo presupuestario por la educacin, La Rioja tuvo una inversin anual por 2007
alumno de $1.965 en el promedio de 2002 a 2006, mientras Salta lleg exactamente
a la mitad de ese nmero. Sin embargo, en 2008 los salarios docentes de Salta eran $ 1.794
Salario docente
levemente superiores a los de La Rioja. diciembre de 2008 $ 1.628
($ corrientes)
Algunos datos permiten acercar ciertas explicaciones de esta paradoja. En primer
lugar, Salta tiene mayor proporcin de su matrcula en escuelas privadas (16,8% frente Recursos fiscales por $ 2.515
a 9,6% de La Rioja), lo cual descarga de cierto esfuerzo fiscal al Estado en materia de habitante 2007
$ 4706
($ corrientes)
financiamiento educativo. En segundo trmino, Salta tiene ms alumnos por seccin que
La Rioja (un promedio de 25 frente a 20), lo cual tiende a bajar los costos del sistema Recursos de
Coparticipacin por $ 1.320
educativo y permite utilizar esos recursos para mejorar los salarios docentes. habitante 2007
$ 2.566
Sin embargo, estos factores no bastan para explicar la desproporcin entre la in- (pesos corrientes)
versin por alumno y el salario docente de ambas provincias. Esto amerita estudios en
Inversin educativa por
profundidad, dado que todo indica que hay otros factores en juego que no pueden ser alumno estatal $ 940
observados mediante las estadsticas disponibles. Promedio 2002 -2006 $ 1.965
($ corrientes)
Una pregunta complementaria refiere a los resultados educativos. Pese a tener con-
diciones fiscales tan desfavorables y mayores niveles de pobreza que La Rioja (33,4% Tasa neta de
escolarizacin 91,4 91,6
frente a 22,0% de pobreza en 2007), Salta no slo tiene niveles similares de escolari- de poblacin de
6 a 17 aos - 2001
zacin sino que en 2005 tena resultados de aprendizaje medidos por las evaluaciones
nacionales ms altos que La Rioja. Porcentaje de alumnos
Esto abre interrogantes en torno de los factores que afectan los aprendizajes de con rendimiento alto y
55,7% 41,7% 3.22
medio en las
los alumnos. Indudablemente, la inversin educativa es una condicin necesaria para evaluaciones ONE 2005
mejorar la calidad, pero no es suficiente e incluso la comparacin entre Salta y La Rioja

muestra que hay muchos otros factores en juego que pasan por el terreno de la poltica que asiste al sector 16,8% 9,6%
educativa. privado - 2007
Cantidad de alumnos 25
por seccin en primaria
- 2007 20
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin , Direccin Nacional de
Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Produccin, y Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001, INDEC.
120 121
3.23. Cules son las diferencias educativas en dos Ro Negro tiene menor inversin educativa por ser una
provincias vecinas como Neuqun y Ro Negro? provincia ms pobre que Neuqun, pero sus indicadores
educativos son similares.
Las desigualdades del federalismo fiscal argentino (vase Tendencia 6) denotan
su arbitrariedad cuando se comparan dos provincias vecinas con caractersticas muy
similares como Neuqun y Ro Negro. Se trata de dos provincias que comparten la Grfico 3.23
geografa patagnica, tienen una cantidad muy similar de habitantes e indicadores
sociales comunes. Comparacin provincial
El factor que diferencia crucialmente sus sistemas educativos es el referido a los re-
cursos fiscales por habitante, que en Neuqun casi duplican a los de Ro Negro, gracias Neuqun Ro Negro = 10.000
a cuantiosos recursos propios (principalmente por regalas petroleras). As, pese a que
Ro Negro realiza un mayor esfuerzo presupuestario por la educacin (Grfico 3.16), Poblacin total Porcentaje de la poblacin Salario docente Recursos fiscales por Inversin Educativa Tasa neta de
Neuqun tuvo una inversin por alumno estatal de $2.949 en promedio durante 2002- bajo la lnea de pobreza diciembre de 2008 habitante 2007 por alumno estatal escolarizacin de
2007 ($ corrientes) ($ corrientes) promedio 2002 -2006 poblacin de 6 a
2006, mientras Ro Negro invirti $1.912. ($ corrientes) 17 aos - 2001
En la comparacin de distintos indicadores no hay diferencias importantes: ambas
provincias tienen una cantidad de alumnos por seccin y un porcentaje de alumnos que
asiste a escuelas de jornada completa muy similar (datos de 2007). Se observa una
tendencia de mayor porcentaje de alumnos en escuelas privadas en Ro Negro (17,5%
$ 6.990
frente a 3,1% en Neuqun), quizs como resultado de las peores condiciones de finan-
ciamiento de la educacin estatal.
La diferencia en el financiamiento educativo se traduce directamente en el salario
docente. Mientras en Ro Negro un maestro de jornada simple reciba una remuneracin
93,0%
de $1.732 en diciembre de 2008, en Neuqun el salario era de $2.501. Esta desigual-
dad salarial tiene un efecto ms patente en provincias vecinas que comparten buena 15,0% $ 3.855
parte de sus fronteras. As, muchos docentes de Ro Negro se ven tentados a trabajar en
$ 2.949
Neuqun y recibir un salario sensiblemente ms alto. $ 2.501
De todas formas, los indicadores de ambos sistemas educativos son muy parecidos y
$ 1.912
$ 1.732
no parecen ser afectados por la dimensin del financiamiento. La tasa de escolarizacin
es muy similar e incluso Ro Negro se encuentra por encima de Neuqun en las evalua- 93,1%
474.155
ciones nacionales de los aos disponibles. 20,0%
Quizs haya que analizar aspectos ms cualitativos para comprender los factores que 552.822
aslan el rendimiento educativo de Ro Negro de sus peores condiciones de financia- Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin, Direccin Nacional de
miento comparadas con las de Neuqun. Las capacidades vinculadas con la planificacin Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Produccin, y Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001, INDEC.
y gestin de las polticas educativas, as como la gobernabilidad del sistema pueden ser 3.23
factores en juego que merecen nuevos anlisis (Rivas, 2004).
122 123
l Radiografa de la educacin argentina l Captulo 4 / Cuestiones
Captulo 4
Cuestiones
Las cuestiones refieren a problemticas nodales del sistema educativo, que se tra-
ducen en desafos para la poltica pblica. Muchas de estas cuestiones son evidentes y el
trabajo consiste en graficar sus dimensiones, contextualizar su evolucin en el tiempo o
sintetizarlas mediante cifras. Muchas otras resultan reveladas a travs de las estadsti-
cas, que logran sacar a la luz aspectos o dimensiones ocultas de la educacin argentina.
Por estos motivos, el presente captulo aborda las cuestiones con el doble objetivo de
sistematizar saberes previos y abrir nuevas preguntas que permitan entrar en las distintas
cajas negras de la educacin, no slo aquella que designa para muchos lo que ocurre
en las aulas. Incluso, algunos de los datos que se presentan son poco conocidos para el
pblico educativo y forman parte de distintas investigaciones desarrolladas por CIPPEC
en los aos recientes.
La forma de plantear las cuestiones invita de alguna manera ms directa a la accin
que el resto del libro. Las distintas injusticias reseadas, las problemticas referidas al
financiamiento educativo, las desigualdades entre la educacin estatal y privada, son slo
algunos ejemplos de una agrupacin de temticas que se postulan como parte de una
agenda de poltica educativa en construccin.
En definitiva, las cuestiones intentan realizar tanto un trabajo de cierre del libro como 4
de apertura de nuevas reflexiones educativas. De la mirada ms estructural y sistemtica
del primer captulo llegamos a un captulo final que revela las diversas consecuencias de
esas largas tendencias histricas del sistema educativo.
A su vez, la exposicin de las cuestiones responde a diversas temticas, que reflejan la
complejidad de todos los fenmenos educativos. El propio ejercicio de sntesis al cual so-
metimos a las cuestiones es una forma de animar a continuar hurgando en el diagnstico,
a no detenerse ni conformarse con estos datos, a construir ese diagnstico con acciones
y polticas que lo tornen ms justo.
124 125
4.1. De dnde provienen los recursos para financiar La recaudacin tributaria determina la disponibilidad
a la educacin? de recursos educativos.
Grfico 4.1
En el ao 2007 la Argentina invirti casi 44 mil millones de pesos en su sistema edu-
cativo, lo que represent el 14,8% del gasto pblico consolidado nacional y provincial. Es Recaudacin tributaria y gasto en educacin del Gobierno nacional y las provincias
a partir de ese financiamiento que se garantiza el derecho a la educacin de alrededor
de 10 millones de alumnos en todo el pas.
Ao 2007
Esos recursos se reparten entre la Nacin y las provincias, las que a partir de la de-
finitiva transferencia de los servicios educativos nacionales en 1991 tienen a su cargo Recaudacin tributaria 2007
(millones de $ corrientes)
la mayor carga fiscal de la educacin, dado que todas las escuelas son provinciales. En
total las provincias representan el 70% del gasto pblico en Educacin y la Nacin, el Impuestos provinciales
restante 30% (ao 2007). 34.295

Impuesto al Valor
El origen de esos recursos no es otro que el esquema tributario argentino. La inversin Agregado (IVA)
que sustenta a la educacin pblica se origina en las formas de recaudacin fiscal que 62.669 Otros nacionales
implementa el Estado. La mejor forma de defender el presupuesto educativo es asegurar 6.824
que se paguen los impuestos y que el Estado tenga adecuadas polticas fiscales. Por eso,
cada discusin vinculada con la recaudacin tributaria es una discusin educativa. Impuestos al
El sistema tributario argentino tiene distintas falencias (CIPPEC, 2008b), que debe- cigarrillo
ran ser modificadas en el sentido de una mayor progresividad, es decir que los sectores 3.881
de mayores ingresos realicen ms aportes para redistribuir la riqueza. Con ese horizonte
Impuesto a las
es importante observar los distintos componentes de la recaudacin tributaria, para ver Ganacias Derechos de
su envergadura en relacin con la inversin educativa. importacin
44.154
El principal ingreso fiscal es el Impuesto al Valor Agregado (IVA), o tambin conocido 7.015
como impuesto al consumo, que pagan todas las personas en igual proporcin y, por
este motivo, resulta un impuesto altamente regresivo pero de fcil recaudacin. En se- Impuestos al combustible
RECAUDACIN lquido y el gas
gundo lugar, se encuentra el Impuesto a las Ganancias, que es claramente progresivo, BRUTA TOTAL
ya que afecta a los sectores de mayores ingresos de la economa formal. Luego de las 7.469
contribuciones sociales, se destacan en cuarto lugar los derechos de exportacin, entre 238.429
los que se encuentran las retenciones a los productos agrcolas, que han suscitado gran- Impuesto sobre crditos y
dbitos en cuenta corriente
des batallas en los ltimos tiempos por la presin de la Mesa de Enlace, que representa Contribuciones sociales Derechos de exportacin ("Impuesto al cheque")
a los productores del agro. 36.606 (Retenciones) 15.065
Dado que todos estos recursos son la principal fuente que sustenta la educacin 20.450
pblica, es importante dimensionarlos, comprender a quines afectan, quines los re-
caudan, cmo se distribuyen y de qu forma se traducen en el financiamiento educativo. Gasto en Educacin 2007
(millones de $ corrientes)
Los distintos ejemplos del presente libro ayudan a complementar esta mirada general
(Grficos 4.2 y 4.3), que la comunidad educativa debera comprender y discutir como un Nivel nacional Nivel provincial
captulo central de la defensa del derecho a la educacin. 13.289 30.405
(30%) (70%)
Gasto 4.1
en Educacin
consolidado
43.694
Nota: Se considera el gasto en Educacin, Ciencia y Tecnologa.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la CGECSE, Ministerio de Educacin, la Ejecucin Presupuestaria
Nacional 2007, la Direccin Nacional de Investigaciones y Anlis Fiscal, y la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias,
Ministerio de Economa y Produccin.
126 127
4.2. Cunto cuesta la Educacin en la Argentina? Se invierte en educacin lo mismo que en salud y apenas
el doble de lo que se paga de deuda pblica.
Luego de visualizar en un pantallazo los ingresos del Estado, cabe comparar cunto
Grfico 4.2
cuesta la educacin en relacin con otras reas del gasto pblico. Este ejercicio permite
dimensionar las prioridades de poltica pblica, que deben ser analizadas integralmente.
Gasto en educacin consolidado comparado con otros rubros del gasto pblico Ao 2007
Muchas veces la demanda de mayor inversin educativa no considera las otras reas del En millones de pesos corrientes
Estado y puede ser una forma de promover la irresponsabilidad fiscal.
Es clave que las discusiones educativas analicen el origen de los recursos estatales Gasto en educacin Gasto en salud
y su distribucin entre las distintas reas de gobierno. As se podrn complementar los
reclamos con propuestas de redistribucin impositiva o del gasto pblico. Gasto pblico en educacin del Gasto pblico en educacin
Gobierno Nacional de las provincias
Una primera comparacin inmediata es la que se puede realizar entre el gasto en
Educacin y Salud, que fue muy similar para el ao 2007 (en el consolidado de la Na- 13.289 30.405
cin y las provincias). En los aos recientes (2003 a 2007), en el contexto de la Ley de (30%) (70%)
Financiamiento Educativo, en el conjunto del pas el gasto educativo creci un 192% en
trminos nominales, mientras el gasto en salud aument un 151%.
En segundo lugar, se observa que los recursos destinados al pago de los servicios de
la deuda pblica representaban en 2007 un 45,4% del presupuesto educativo. Esta cifra
vara mucho ao a ao, segn los vencimientos de deuda que correspondan. Por ejemplo,
en el ao 2001 el gasto en servicios de la deuda pblica fue superior al gasto nacional y
provincial en educacin ($14.282 millones frente a $13.581).
El monto de la deuda pblica es un componente clave del gasto pblico nacional, que
arrastra aos de irresponsabilidad fiscal y se ha convertido en una carga profunda para
los pases en vas de desarrollo. Inclusive, en muchos de ellos se ha comenzado a discutir Gasto pblico en educacin
consolidado 43.694 Gasto pblico en salud
consolidado 41.178
la posibilidad de canjear deuda por educacin, para favorecer mejores condiciones de
desarrollo y equidad (Mealla, 2007). Deuda Subsidios
El grfico tambin desataca el peso de los subsidios del Estado nacional, que se
distribuyen entre la Energa, el Transporte y el Comercio agropecuario. En conjunto este Subsidios nacionales otorgados Subsidios nacionales
a la Compaa Administrativa otorgados a empresas
rubro del presupuesto sum 10.168 millones de pesos en 2007, apenas un 23% menos del Mercado Mayorista privadas de
que el presupuesto educativo nacional. Este es uno de los rubros del presupuesto pbli- Elctrico transporte
co que podra ser motivo de discusin a la hora de definir las prioridades de inversin del 4.431 4.567
Estado, especialmente en lo referido a los subsidios que benefician a los sectores ms
pudientes de la sociedad.
En definitiva, esta breve aproximacin al presupuesto pblico intenta sealar la impor-
Subsidios nacionales
tancia para las discusiones de poltica educativa de analizar los ingresos y los gastos del otorgados por la Oficina
Estado, su evolucin en el tiempo y la distribucin entre los distintos niveles de gobierno Nacional de Control Comercial
Agropecuario
(nacional, provincial y municipal), as como la necesaria comparacin del sistema imposi- (CAMESSA)
tivo argentino con aquellos vigentes en otros pases (CIPPEC, 2008b). 1.170
Servicios de la deuda
pblica consolidados 19.847 Gasto total de los
tres subsidios 10.168
4.2
Nota 1: Se considera el gasto en Educacin, Ciencia y Tecnologa.

Nota 2: Los subsidios otorgados a empresas privadas de transporte contemplados tienen la denominacin presupuestaria de
subsidios al Transporte Automotor y Ferroviario ($ 1.566 millones) y el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte
($ 3.001 millones).
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de la CGECSE, Ministerio de Educacin, Ejecucin Presupuestaria
Nacional 2007, Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales, Ministerio de Economa y Produccin, y el Programa
de Transparencia de CIPPEC.
128 129
4.3. Cul es el efecto distributivo de la inversin En la educacin obligatoria es altamente progresivo:

educativa? beneficia a los ms pobres.
Otra perspectiva que permite situar el anlisis de la inversin educativa refiere a la Grfico 4.3
comparacin de sus efectos distributivos en relacin con otros componentes del gasto
pblico (Feldman y Filc, 2008). Para ello, es til tomar en cuenta el ndice de progresivi- ndice de progresividad del gasto por programa y funcin
dad, elaborado por el Programa de Poltica Fiscal de CIPPEC. Segn este indicador, que
se extiende entre 0 y 1, cuanto ms alto es el valor asignado a un programa o funcin Programas y funciones ndice
del gasto pblico ms favorecidos son los sectores de mayor pobreza de la poblacin por PROMOCIN Y ASISTENCIA PBLICA 0.915 Mayor equidad
la inversin estatal.
El anlisis de los datos permite observar que la inversin estatal en educacin favore- PLAN JEFAS Y JEFES 0.906
ce a los sectores ms pobres, especialmente en los niveles elemental (inicial y primario) PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS 0.847
y secundario. En esta medicin se incluyen la educacin estatal y privada, de manera que
si se hiciese el mismo ejercicio slo para los alumnos del sector estatal el nivel de pro- PROMOCIN Y ASISTENCIA SOCIAL 0.842
gresividad aumentara significativamente, dado que all asisten los sectores ms pobres
ATENCIN PBLICA DE LA SALUD 0.824
de la poblacin y el Estado invierte ms por alumno que en el sector privado.
En cambio, la inversin en educacin superior beneficia a los sectores medios y altos TRABAJO 0.802
que acceden mayoritariamente a la universidad. Esto no quita que la inversin en educa-
cin superior genere otros beneficios sociales cruciales, pero seala que de este nivel del EDUCACIN ELEMENTAL* 0.735
sistema educativo estn todava excluidos los sectores ms pobres de la poblacin.
EDUCACIN MEDIA 0.650
En la comparacin con otros ejes de la inversin estatal, se observa que los progra-
mas sociales focalizados en los sectores ms pobres (Promocin y asistencia pblica, EDUCACIN Y CULTURA 0.587
Plan jefas y jefes, Pensiones no contributivas) tienen un evidente efecto progresivo.
En conjunto, cabe destacar que el gasto social de todas las reas del Estado tiene un SALUD 0.574
efecto progresivo, es decir que beneficia a los sectores ms pobres de la poblacin. As,
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO 0.572
la intervencin del Estado logra reducir significativamente las brechas de ingresos. Antes
de la intervencin del Estado la brecha entre los quintiles 1 y 5 es de 27,5 veces, en cam- ASIGNACIONES FAMILIARES 0.565
bio al contabilizar los ingresos por va de los distintos servicios sociales y transferencias
que presta el Estado se reduce a 5,6. VIVIENDA Y URBANISMO 0.562
Estos datos son claves para defender el rol del Estado como un canal de redistribu- PRESTACIONES OBRAS SOCIALES 0.510
cin del ingreso. Si bien el gasto social puede ser an mejorado en su impacto progre-
sivo, as como el sistema impositivo argentino dista de tener la capacidad redistributiva SEGURO DE DESEMPLEO 0.509
que logra en los pases con mayor igualdad social, este hecho no debe ser subestimado
PRESTACIONES PAMI 0.476
en pocas donde se tiende a criticar la capacidad del Estado de mejorar las condiciones
de vida de la poblacin. SERVICIOS URBANOS 0.451
OBRAS SOCIALES -SALUD- 0.436
CIENCIA Y TCNICA 0.355
PAMI -SALUD- 0.327 4.3
EDUCACIN SUPERIOR 0.304 Menor equidad
* La educacin elemental incluye el nivel inicial y primario.

Nota: La progresividad se mide a travs del ndice de Kakwani que mide la magnitud con que la carga impositiva soportada
por cada grupo de ingreso se aparta de la proporcionalidad.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de Feldman, Filc (2008).
130 131
4.4. Cmo se distribuyen los recursos educativos La Nacin tiene cierta flexibilidad para usar el
nacionales y provinciales? presupuesto; en las provincias el 94,8% se destina
a salarios docentes.
Una caracterstica central del presupuesto educativo es su rigidez expansiva. Dado que
en el sistema educativo predomina el modelo de enseanza cara a cara frente a los alumnos,
la participacin del salario docente en el presupuesto es dominante. Justamente, el salario
docente es un componente fijo y su crecimiento continuo va asociado con las necesidades Grfico 4.4
permanentes de expansin del sistema educativo (vase Tendencia 1).
La divisin del gobierno de la educacin entre la Nacin y las provincias marca algu- Presupuesto del Ministerio de Educacin de la Nacin y gasto educativo ejecutado de las provincias
nas diferencias en cuanto a la distribucin de los componentes del presupuesto pblico. Actividades y programas Gasto educativo ejecutado de las provincias por objeto
En las provincias, el peso de los salarios docentes en el presupuesto educativo es casi Ao 2008 Promedio provincial. Ao 2006
total: si se suman las transferencias a las escuelas privadas (que cubren porcentajes del
salario docente) representan el 94,8% del total. Polticas universitarias Otros Infraestructura
62,2% 2,1% 1,5%
En el mbito nacional, tambin el peso de los salarios docentes es mayoritario: pre- Personal Total salarios
82,1% 94,8%
dominan casi por completo en las polticas universitarias (que representan el 62,2%
del presupuesto educativo nacional) y, representan un 20% de los recursos educati- Mejoramiento de la
calidad educativa
vos nacionales a partir de las asignaciones destinadas al Fondo de Incentivo Docente 2,1%
(FONID). Transferencias
En el resto de las reas del Ministerio de Educacin de la Nacin existe mayor discre- Capacitacin y
12,7%
cionalidad para conducir reformas educativas estratgicas, construir escuelas, capacitar formacin docente
a los docentes, asignar polticas compensatorias, equipar a las escuelas tcnicas o dar 2,5% Erogaciones
de capital
becas para los alumnos. Si bien la participacin de estas acciones dentro del presupues- 1,8%
to educativo nacional es baja (18% del total), en trminos cuantitativos se trata de una Programas Formacin Bienes y servicios
FONID compensatorios tecnolgica no personales
importante masa de recursos, dado que la inversin educativa nacional ha crecido mucho 20,0% 5,5% 4,1% 3,4%
en los aos recientes (vase Tendencia 4).
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de CGECSE, Ministerio de Educacin, y del Proyecto de Presupuesto 2008, Oficina Nacional de Presupuesto,
A partir de este diagrama de distribucin de los recursos educativos pueden extraerse Ministerio de Economia y Produccin.
dos conclusiones claves. En primer lugar, se destaca la dependencia que muchas pro-
vincias tienen de la Nacin para realizar inversiones estratgicas en el sector educativo.
As, por ejemplo, ocurre con las polticas de construccin de escuelas, equipamiento o los
programas que plantean diversas innovaciones o compensaciones.
En segundo lugar, es importante desmitificar que el alto gasto provincial en sala-
rios docentes no permite hacer poltica educativa. En realidad, la gran mayora de
las polticas educativas implican salarios docentes (por ejemplo, extender la jornada
escolar, capacitar a los docentes, crear gabinetes o cargos de tutores). De hecho, el
dato agregado de que el 94,8% del presupuesto educativo provincial es destinado al
pago de salarios dice poco acerca de la enorme variabilidad de polticas y prioridades
de cada jurisdiccin (un ejemplo es la comparacin entre Ciudad de Buenos Aires y
Crdoba vese Grfico 3.20).
4.4
132 133
4.5. Cmo han variado las desigualdades condiciones Se mantienen, aunque la intervencin nacional logr
de inversin educativa en las provincias? reducir parcialmente la desigualdad en los salarios
docentes.
El federalismo argentino expresa dimensiones de desigualdad entre las provincias que
agregan un elemento adicional a las desigualdades sociales de la poblacin. Tal como se
seala en la Tendencia 6, estas disparidades pueden ser reducidas o extendidas por las Grfico 4.5
caractersticas institucionales del federalismo, especialmente a partir de la distribucin
de los recursos fiscales entre las provincias o mediante la intervencin nacional. Brechas entre provincias en indicadores seleccionados*
En el anlisis comparado de la inversin por alumno, se observa que entre 1996 y
2006 la enorme desigualdad entre provincias no slo se mantuvo sino que inclusive au-
ment levemente. En 2006 las seis provincias con menos recursos invertan dos veces y Indicador 1991 2001 1996 2000 2006 2008
media menos que las seis provincias con ms recursos.
Tasa neta de
Esta evolucin en el tiempo se expresa de forma similar en el indicador referido a las escolarizacin 1,55
brechas salariales docentes. Al analizar los salarios provinciales (sin contabilizar los apor- en secundaria 1,41
tes nacionales), la brecha entre las provincias, si bien tuvo vaivenes, termin aumentando
entre 1996 y 2008 de 1,97 a 2,16.
En cambio, cuando se considera el salario docente global, incluyendo los aportes Necesidades bsicas 2,59 2,65
nacionales, se observa que la brecha entre las provincias disminuy levemente en el insatisfechas
2,16
mismo perodo. La primera intervencin nacional en los salarios docentes fue la sancin
de la Ley de Fondo de Incentivo Docente (1998), que cre una cuota fija para todos los 1,97
Salarios docentes 1,90 Fondo
docentes del pas. Este aporte tuvo un efecto muy leve en la disminucin de las desigual- sin aportes nacionales 1,81 compensador
dades salariales provinciales, dado que elev por igual el salario de todas las provincias,
sin importar sus dispares condiciones para financiar la educacin. FONID
Salarios docentes con 1,97 1,74
En cambio, el segundo aporte nacional tuvo un propsito explcito de reducir las aportes nacionales 1,62
desigualdades salariales entre las provincias. Creado por la Ley de Financiamiento 1,71
Educativo en 2005, el Fondo Compensatorio Salarial aport recursos a un grupo de 2,48
provincias, seleccionadas por sus indicadores sociales ms que por sus niveles salaria- Inversin por 2,60
les (Grfico 4.6). As, mientras la desigualdad salarial docente entre las seis provincias alumno estatal 2,26
con ms altos y bajos salarios era de 2,16 en el ao 2008, al sumar los aportes nacio-
nales del fondo compensador la brecha se redujo a 1,74.
* Las brechas se calculan como el cociente entre: 1) el promedio del indicador en las seis provincias que tienen el valor ms elevado; y
En sntesis, este tipo de discusiones, que parecen ajenas al campo educativo, son 2) el promedio del mismo indicador en las seis provincias que presentan el valor ms bajo.
centrales para comprender el incumplimiento del derecho a un salario docente ms dig- Nota: Salario docente bruto de un docente de jornada simple de nivel primario con 10 aos de antigedad.
no, al menos en la esfera de igual remuneracin por igual trabajo.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin e INDEC.
4.5
134 135
4.6. Qu provincias reciben aportes salariales No necesariamente se benefician las provincias que
nacionales? menos recursos tienen y ms esfuerzo hacen para mejorar
los salarios docentes.
Luego de la transferencia de las escuelas nacionales a las provincias se ampliaron las
desigualdades salariales entre los docentes, dadas las dispares capacidades fiscales de
Grfico 4.6
cada jurisdiccin (Kisilevsky, 1998). En paralelo, las dcadas de los ochenta y noventa
acumularon una depreciacin pronunciada del salario docente (vase Tendencia 5). La
creacin de los fondos salariales nacionales apuntaron a ambos objetivos: mejorar el Aportes nacionales al salario docente
salario docente y disminuir las disparidades provinciales. Gasto educativo Salarios docentes FONID por Programa Nacional de
El Fondo de Incentivo Docente (FONID), creado por Ley 25.053 en 1998 y aplicado como porcentaje
del gasto total 2006
provinciales sin
aportes nacionales
cargo docente
2008
Compensacin
Salarial Docente por
Jurisdicci n
desde 1999, slo apunt al primer objetivo (mejorar los salarios), desconociendo las Diciembre de 2008 (pesos cargo docente 2008
(pesos corrientes) corrientes) (pesos corrientes)
inmensas desigualdades provinciales. As, se dej pasar una oportunidad clave para dis-
tribuir esos recursos, y beneficiar a las provincias con menos recursos estatales y que Buenos Aires 35,9 1.871 110 *
pagaban salarios docentes muy bajos. Jujuy 31,4 1.500 110 250
Esfuerzo alto
En cambio, la creacin del Fondo Compensatorio Salarial (FCS) a partir de la Ley de Corrientes 31,1 1.226 110 250
Financiamiento Educativo en 2005 apunt a ambas estrategias: mejorar los salarios y
Santa Fe 30,7 2.096 110
privilegiar a las provincias ms dbiles. Se trat de un gran avance en trminos de la
Chaco 30,3 1.838 110 250
equidad salarial interprovincial, como se destac en el Grfico 4.5.
Sin embargo, en el FCS persisten tres problemas. Primero, que no fue reglamentado Ro Negro 27,5 1.622 110
medio-alto
y, por lo tanto, no existe una frmula objetiva para distribuir los recursos entre las pro- Mendoza 26,9 1.577 110
Esfuerzo
vincias, lo cual potencia la discrecionalidad. Segundo, su rigidez, en tanto su asignacin CABA 25,6 1.862 110
se define a todo o nada, de modo tal que no existen niveles intermedios de aportes Crdoba 25,5 2.362 110
salariales segn indicadores provinciales. Misiones 24,4 1.202 110 250
Tercero y principal, la ausencia de criterios objetivos de distribucin hace que no ne-
Entre Ros 24,2 1.754 110 250
cesariamente las provincias que realizan un mayor esfuerzo por financiar la educacin
Salta 24,1 1.434 110 250
sean beneficiadas por el FCS. Como se puede observar en el Grfico 4.6, hay provincias
que realizan un bajo esfuerzo financiero por la educacin e igual reciben el fondo com- Neuqun 23,8 2.391 110
pensatorio. La Pampa 23,4 2.886 110
Esfuerzo medio-bajo
Idealmente, todos los recursos salariales nacionales deberan integrar un nico fondo Tierra del Fuego 23,4 3.385 110
que acte con el fin de equiparar los salarios provinciales. Para ello, deberan conside- Catamarca 23,0 2.002 110
rarse los dos factores determinantes del nivel salarial de los docentes provinciales. A 1.681 110 250
San Juan 22,4
saber: los recursos fiscales por habitante, que dependen en gran medida de la injusta
Chubut 22,3 2.222 110
distribucin de la Coparticipacin (vase Tendencia 6), y el esfuerzo presupuestario por
Santiago del Estero 22,2 1.459 110 250
la educacin, factor que debera premiar a aquellas provincias que ms porcentaje de su
presupuesto destinan a la educacin. Tucumn 20,5 1.450 110 250
Formosa 19,9 1.154 110 250
Esfuerzo bajo
San Luis 18,8 2.083 110
La Rioja 18,6 1.268 110 250
Santa Cruz 11,3 4.235 110
4.6
Promedio provincias 24,5% 1.940 110
*La provincia de Buenos Aires ha recibido ayuda financiera de la Nacin en los aos 2007 y 2008, pero esta no ha sido otorgada en el marco del
Programa Nacional de Compensacin Salarial Docente y se desconoce su impacto por docente.
Nota 1: Se considera el salario bruto de un docente de jornada simple de nivel primario con 10 aos de antigedad.
Nota 2: El monto del FONID y Programa de Compensacin Salarial Docente por docente corresponde a un cargo de jornada simple o equivalente.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de CGECSE, Ministerio de Educacin, y la Direccin Nacional de Coordinacin
Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa y Produccin
136 137
4.7. Cmo se reparten los recursos educativos Beneficiando a las provincias ms pobres mediante
nacionales no salariales? polticas compensatorias.
El Gobierno nacional distribuye un amplio caudal de recursos educativos a las pro- Grfico 4.7
vincias a travs de cuatro grandes lneas de intervencin: los salarios docentes (Gr-
fico 4.6); las polticas compensatorias, las polticas de infraestructura y una categora Inversin en programas compensatorios nacionales por alumno 2008 y pobreza
ms amplia que puede denominarse otros programas. En conjunto, la Nacin aport en
Porcentaje de poblacin Inversin en programas
2007 $508 por alumno, es decir un 18% en comparacin con los $3.300 promedio de bajo la lnea de pobreza en compensatorios
inversin por alumno de las provincias. Jurisdiccin aglomerados urbanos por alumno 2008
Dadas las grandes disparidades en los recursos de las provincias y en las condicio- 2007 (pesos corrientes)
nes sociales de la poblacin, es importante analizar cmo son distribuidos los recursos
nacionales, que tienen el potencial de disminuir las brechas de inversin estatal de las Chaco 40% 73
provincias as como las desigualdades sociales de los alumnos. Corrientes 38% 81
La distribucin de recursos nacionales por alumno en las provincias a travs de los Formosa 35% 84
programas compensatorios es progresiva, dado que beneficia claramente a las provincias
ms pobres: la correlacin entre inversin nacional por alumno y pobreza de las provin- Misiones 34% 68
cias es 0,83. Inclusive, se destaca el caso de Santa Cruz, la provincia de origen de los S. del Estero 34% 107
presidentes Nstor y Cristina Kirchner, que es la que menos recursos por alumno reciba
Salta 33% 66
en 2008 por polticas compensatorias nacionales.
En cambio, la inversin en construccin de escuelas, a cargo del Ministerio de Plani- Jujuy 32% 76
ficacin Federal, no tiene ninguna correlacin con el nivel de pobreza de las provincias Tucumn 29% 68
(perodo 2006-2008). En este caso, por ejemplo, son muy beneficiadas provincias con
Catamarca 28% 54
muchos recursos propios (como Tierra del Fuego, Santa Cruz o La Pampa) y muy perjudi-
cadas provincias con grandes necesidades sociales (como Salta, Misiones y Corrientes) San Juan 24% 64
o con Estados pobres (como la provincia de Buenos Aires y Santa Fe). San Luis 23% 45
Por ltimo, los recursos de otros programas nacionales (gestin curricular, educacin
La Rioja 22% 65
tcnica, formacin y capacitacin docente) son ms parejos en todo el pas y tienen una
correlacin muy leve con la pobreza de las provincias (0,15). En este caso, se destaca Entre Ros 20% 41
la situacin de injusticia en la que se encuentra la provincia de Buenos Aires, que es la Ro Negro 20% 40
que menos recursos por alumno recibe de todo el pas, adems de ser la provincia ms
perjudicada por la Coparticipacin. Buenos Aires 18% 25
Si bien se trata de un tema complejo, todos estos fondos son importantes y su distri- Crdoba 16% 38
bucin debera ser ms transparente. Las polticas nacionales compensatorias recientes Santa Fe 16% 36
han sido distribuidas con justeza entre las provincias, aunque quedan grandes deudas
pendientes, especialmente en la distribucin de los recursos de infraestructura. Neuqun 15% 40
La Pampa 12% 60
Mendoza 11% 50
Chubut 7% 32
26
4.7
Tierra del Fuego 5%
Santa Cruz 4% 23
Nota 1: No se incluye a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires dado que no fue posible diferenciar las transferencias a la jurisdiccin de los gastos centrales.
Nota 2: Se consider para este grfico el programa presupuestario Acciones compensatorias en educacin que incluye principalmente lneas de becas educativas,
dotacin de libros a las escuelas y financiamiento de proyectos institucionales. Estas lneas forman parte de diferentes programas educativos del Ministerio de
Educacin de la Nacin, como el Programa de Apoyo a la Poltica de Mejoramiento de la Equidad Educativa (PROMEDU), el Programa Nacional para la Inclusin
Educativa (PNIE) o el Progrma Integral para la Igualdad Educativa (PIIE).
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida del Sitio de Consulta Ciudadana del Presupuestos, Ministerio de Economa y Produccin e INDEC.
138 139
4.8. Cul es el perfil de los docentes en la Argentina? Mayora de mujeres con bajo nivel educativo de sus
padres y ms de 10 aos de antigedad en el sistema.
Las caractersticas de los docentes en la Argentina pueden ser estudiadas a partir de
una muy amplia base estadstica nacional (Censos Docentes de 1994 y 2004) y distin- Grfico 4.8
tos estudios complementarios (Tenti, 2005; Navarro, 2002).
Una primera cuestin que se destaca en el anlisis del perfil docente es la prepon-
derancia de las mujeres, especialmente en los niveles inicial y primario, donde apenas el Perfil docente
5,6% y el 12%, respectivamente, de los docentes son hombres. En el nivel secundario la Antigedad promedio por nivel
Sexo
proporcin de hombres sigue siendo minoritaria, pero representa ya el 34,7%. educativo (Aos)
Las caractersticas femeninas de la profesin docente son propias de la historia de un Varones
Nivel inicial
sistema educativo que se constituy en base a condiciones de alto prestigio simblico 21%
pero baja remuneracin material (Alliaud, 2006). Esto gener histricamente un recluta- 10,5
miento ms dirigido hacia las mujeres. Sin embargo, las profundas modificaciones en la Nivel primario
estructura laboral y familiar de las ltimas dcadas provocaron que muchas mujeres se 11,8
transformasen en jefas de hogar.
Nivel secundario
Una de las consecuencias de estos cambios fue el aumento de la dedicacin de horas
de trabajo a la docencia para lograr una remuneracin ms alta, especialmente en los
Mujeres
79%
11,5
aos de depreciacin del salario docente (vase Tendencia 5). As, se pas de un 11,1%
de docentes de nivel primario que trabajan ms de 37 horas semanales a un 18,8% entre Nivel educativo alcanzado por padre/madre de maestros de nivel primario Docentes por cantidad de
1994 y 2004. Sector de gestin estatal Sector de gestin privada establecimientos educativos en los
En cuanto al perfil de los docentes de nivel primario, se observa que existen cier- cuales trabajan -
Nivel secundario / Polimodal
tas diferencias entre el sector estatal y privado. En las escuelas estatales, el 52% de
los docentes son hijos de padres sin instruccin o sin primaria completa (un indicador 52%
estrechamente vinculado con un bajo nivel socioeconmico), mientras en las escuelas
privadas este porcentaje disminuye al 33%. 45%
La antigedad de los docentes es un dato relevante ya que se trata de un factor Uno
indicativo de su experiencia pedaggica. En los tres niveles de la educacin bsica la 43%
antigedad docente promedio es similar: 10,5 aos en inicial, 11,8 en primaria y 11,5 en
secundaria. Cabe sealar que este dato es el que indica lo que se denomina el cargo 33%
testigo para analizar el salario docente promedio, que considera el pago por antigedad
en cada provincia (vanse Grficos 1.22 y 3.17). 28%
Un ltimo dato, de los muchos que podran analizarse, es el referido a la cantidad de Dos
escuelas en las que trabajan los/as profesores/as del nivel secundario. El Grfico 4.8
muestra que el 29% de los docentes trabajan en tres o ms escuelas, una proporcin no
28%
tan alta como a veces se supone. Sin embargo, en la comparacin provincial se destaca
especialmente el caso de la provincia de Buenos Aires, donde el 41% de los/as profe- 12%
sores/as trabaja en tres o ms escuelas. 10% 10% 10% Tres
16%
4.8
Ms de tres
Primario completo Secundario Secundario Sin informacin
o menos incompleto completo o ms 13%
Nota: Docentes en actividad

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida del Censo Nacional Docente 2004, Ministerio de Educacin.
140 141
4.9. Cules son las condiciones educativas en las zonas Con bajo oferta en la educacin secundaria y deudas
rurales del pas? pendientes en el equipamiento escolar.
En un mundo eminentemente urbano basado en crecientes flujos de comunicacin, Grfico 4.9

la educacin rural queda muchas veces invisibilizada o relegada a un segundo plano. La
escasez de recursos de los contextos rurales se transforma, a su vez, en un desafo de Educacin rural
poltica educativa, tanto por la necesidad de revertir condiciones sociales adversas como
Porcentaje sobre la matrcula total. Ao 2007
por los costos extras que suponen las distancias y la menor densidad de alumnos por
docente de los mbitos rurales. Porcentaje de la
Nivel educativo
Una de las formas de respuesta ante este diagnstico ha sido la conformacin de sis- matrcula rural con
respecto al total
temas de pago extra a los docentes por la situacin de desfavorabilidad o ruralidad de las 10% 13% 7%
escuelas. Esta poltica, que vara segn las provincias, es vital para compensar los costos 10%
extra de las distancias y el desarraigo de muchos docentes rurales, as como tambin Inicial Primaria Secundaria
para incentivar que docentes con alto puntaje elijan trabajar en este tipo de escuelas.
Una mirada a algunos datos de la educacin rural muestra la gran disparidad regional Matrcula total
de la oferta, que se concentra especialmente en el norte argentino. Mientras el 22% de
los alumnos del NOA asiste a escuelas rurales, esta proporcin apenas representa el 5% Porcentaje de matrcula rural sobre total por regin. Ao 2007 Resultado de la Encuesta sobre Educacin y
Desarrollo Rural en la regin norte de la Argentina.
en la regin central. Regin NOA: Regin NEA: Promedio NEA y NOA
Entre las deudas con la educacin rural se destaca en primer lugar la necesidad de Catamarca, Jujuy, Corrientes,
Salta, Santiago del Chaco, Formosa y
extender la oferta de nivel inicial y, especialmente, secundaria. En el ao 2007, en el total Estero y Tucumn. Misiones.
Cantidad de computadoras
por escuela
del pas el porcentaje de alumnos en escuelas rurales ascenda al 13% en el nivel prima-
rio y apenas al 7% en la secundaria. Esto seala las grandes deficiencias en la oferta del Ninguna
nivel medio en las zonas rurales: en 2001 en reas urbanas el 89% de los jvenes de 12 22% 41%
a 17 aos asista a la escuela, mientras ese porcentaje bajaba a 72% en zonas rurales.
Tambin en la educacin de adultos se evidencian grandes disparidades: mientras el 21%
16% de la poblacin urbana tena en 2001 primaria incompleta o ninguna instruccin, en
Existencia de programas de
el mbito rural la proporcin aumenta al 39% de los habitantes. alfabetizacin digital en la
Pero las desigualdades en la oferta educativa no terminan all. Una encuesta reciente escuela o comunidad
aplicada por la Red Comunidades Rurales en 405 escuelas rurales del norte argentino, 16%
seala serias falencias en el equipamiento de las escuelas rurales, lo que pone en evi- 5% No
dencia la desigualdad de condiciones para garantizar el derecho pleno a la educacin. 97%

Regin Cuyo: La
Entre otros datos significativos, la encuesta citada indica que el 41% de las escuelas Rioja, Mendoza,
rurales no tiene ninguna computadora y apenas el 3% tiene algn tipo de programa de San Juan y
San Luis. Existencia de comedor
alfabetizacin digital. Esto indica un desafo central para la poltica educativa, que es una escolar
de las pocas vas disponibles para achicar la brecha tecnolgica segn el contexto social
Regin Central:
de los alumnos. CABA, provincia de
S
9% Buenos Aires, 95%
Crdoba, Entre Ros
y Santa Fe.
4.9
El director posee grado a
Regin Patagnica: cargo
Chubut, La Pampa,
Neuqun, Ro Negro, S
Sana Cruz y Tierra
del Fuego. 70%
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, Ministerio de Educacin y la Encuesta sobre educacin y desarrollo rural 2008,
Red Comunidades Rurales.
142 143
4.10. La educacin argentina garantiza condiciones En muchas dimensiones se constata una igualdad de
y resultados similares para varones y mujeres? gnero e inclusive algunas ventajas comparativas para
las mujeres.
Las diferencias de gnero constituyen una temtica clave del derecho a la educacin.
Afortunadamente en la Argentina existe una importante fuerza histrica de igualdad de
Grfico 4.10
gnero en el acceso a la educacin, que contrasta con la situacin de otros pases de
Amrica Latina, Asia y frica. Inclusive, en la actualidad las mujeres tienen trayectorias
de escolarizacin levemente ms prolongadas que los varones. Diferencias de gnero Total pas VARONES MUJERES
Siguiendo el Censo de 2001, se constata que los varones de 3 a 17 aos que no

asisten a la escuela representan un porcentaje levemente mayor al de las mujeres en esa
Porcentaje de poblacin de 15,9%
3 a 17 aos que no asiste a
condicin: un 15,9% frente a un 14,5%. Esta diferencia es especialmente significativa en la escuela - Ao 2001 14,5%
el nivel secundario: mientras el 16,1% de los varones no asista en 2001, en las mujeres
la proporcin bajaba al 12,7%.
Esto indica las mayores dificultades de escolarizacin en el nivel secundario que atra- Porcentaje de poblacin de 16,1%
viesan los jvenes varones. Lo mismo se observa en los datos de atraso escolar (al 12 a 17 aos que no asiste a
la escuela - Ao 2001 12,7%
menos un ao de repitencia) especialmente en la franja etaria de 15 a 19 aos: en los
varones es del 28,1% y en las mujeres, disminuye al 18,7%.
La diferencia ms significativa entre varones y mujeres se observa en el indicador Porcentaje de poblacin de 9,9%
25 a 59 aos con educacin
referido a la poblacin adulta (de 25 a 59 aos) con educacin superior completa. Mien- superior completa - Ao 2001 15,6%
tras slo el 9,9% de los hombres haba concluido este nivel, en las mujeres el porcentaje
aumenta a un 15,6%. Si bien en el presente libro no se analizan suficientemente las
caractersticas de la educacin superior, este dato denota claramente el mayoritario perfil Porcentaje de poblacin 13,1%
femenino de las carreras terciarias (especialmente de la docencia) y universitarias. escolarizada de 10 a 14 aos de
edad con atraso escolar - Ao 2006 10,1%
En cuanto a los resultados de calidad educativa, las diferencias entre varones y mu-
jeres son muy leves. Lo ms interesante de resaltar se vincula con las diferencias en las
reas de aprendizaje. Mientras las mujeres muestran mejores resultados en Lengua, los
Porcentaje de poblacin 28,1%
varones tienen muy leves mejores rendimientos en Matemtica. escolarizada de 15 a 19 aos de
En sntesis, los principales indicadores del sistema educativo muestran que no slo edad con atraso escolar - Ao 2006 18,7%
las mujeres no son discriminadas en el acceso y en sus trayectorias de escolarizacin,
sino que son los varones los que afrontan mayores dificultades para concluir la secun-
daria y continuar sus estudios superiores. Es probable que esto se asocie con la ms Puntuacin media en las 512
evaluaciones de calidad SERCE -
rpida salida hacia el mercado laboral de los varones, si bien en las ltimas dcadas Matemtica - Promedio 3 y 6 509
ha aumentado notoriamente el porcentaje de mujeres que trabaja e, inclusive, que son
sostn principal del hogar.
Puntuacin media en las 502
evaluaciones de calidad SERCE -
Lectura - Promedio 3 y 6 517
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de datos de LLECE, UNESCO, Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2001 y EPH 3er. Trimestre 2006, INDEC.
4.10
144 145
4.11. Qu porcentaje de los alumnos que comienzan El desgranamiento es muy alto: slo el 31% termina
primer grado termina la secundaria? la educacin obligatoria.

La trayectoria de los alumnos dentro del sistema educativo es una dimensin clsica Grfico 4.11
del diagnstico a partir de las estadsticas disponibles. Como se analiz en el Grfico
2.3, el sistema educativo argentino tiene sus circuitos de escolarizacin basados en las Trayectoria educativa: evolucin de una cohorte terica
caractersticas de la estructura de niveles y en los sistemas de evaluacin, promocin y
clasificacin de los alumnos (Veleda, 2009). Alumnos que permanecen Alumnos excluidos
Las formas de enseanza y las falencias en el abordaje de la heterogeneidad de los Cantidad de alumnos egresados: 31 Exclui dos: 69
alumnos son clave para comprender las causas profundas del fracaso escolar. Como se
observa en el Grfico 4.11 slo el 31% de los alumnos que ingresa en primer grado ter- Egresados
mina la secundaria. Esto indica la gravedad de la problemtica de las trayectorias escola- 42 58
res de los alumnos, que muchas veces se naturaliza y se asume como inmodificable. 51
49
El grfico permite observar los ncleos duros de la exclusin educativa en las trayec-
Educacin 62 38
torias de escolarizacin. All se constata que es en la educacin secundaria donde se
secundaria 72 28
concentra el problema del abandono. Mientras en ningn grado de la educacin primaria
el abandono supera el 2% de los alumnos, en la secundaria superior (ex Polimodal) es 86 14
del 18,6% (ao 2007) y trepa hasta el 25,4% en el ao de finalizacin del nivel. 90 10
Una cuestin determinante de las trayectorias escolares es la estructura de niveles 92 8
del sistema educativo, que fue modificada con la sancin de la Ley de Educacin Federal 94 6
en 1993. Hasta entonces la divisin entre la escuela primaria obligatoria y la secundaria
95 5
selectiva haca que para muchos alumnos provenientes en su mayora de sectores po- Educacin
pulares el circuito escolar terminase en 7mo grado. primaria 96 4
En cambio, la aplicacin dispar de la reforma en las provincias se convirti en un labo- 97 3
ratorio de modelos de estructuras de niveles. Un estudio previo de CIPPEC indica que las 100
provincias que aplicaron la nueva estructura (EGB y Polimodal) de forma masiva y gra- Nota 1: La cohorte terica se compone por 100 nios que ingresan a primer grado en el ao 2007.
dual, localizando el Tercer Ciclo en modelos mixtos y con mayor orden en la planificacin Nota 2: Se utiliz la tasa de egreso para el clculo de los alumnos que permanecen por ao .
de la aplicacin, fueron las que lograron un mayor impacto en el aumento de las tasas de Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, Ministerio de Educacin.
escolarizacin y en la disminucin del abandono escolar (Rivas, 2003). Los casos de La
Pampa y Catamarca son los ms destacados en esta materia.
Un desafo de la poltica educativa es lograr garantizar la universalizacin de la edu-
cacin secundaria, que a partir de la Ley de Educacin Nacional de 2006 se convirti en
obligatoria. Para ello ser vital revisar los modelos de estructuras de niveles y aprender
las lecciones de las provincias ms exitosas en garantizar la escolarizacin secundaria
sin perder calidad educativa.
4.11
146 147
4.12. Cul es el nivel de repitencia a lo largo de la La repitencia sigue siendo muy alta, especialmente
trayectoria escolar? en primer grado y el inicio de la secundaria.
La repitencia es un indicador clave de la trayectoria educativa de los alumnos. Arrai-

gada en una concepcin conductista que supone la necesidad de repetir todo un curso Grfico 4.12
para lograr los aprendizajes, la repitencia es una medida que estigmatiza a los alumnos,
ataca su autoestima y tiene muy altos costos presupuestarios. Adems, no soluciona los
problemas de aprendizaje: los repitentes estn casi condenados al fracaso escolar futuro
Tasa de repitencia por ao de estudio Ao 2006
y al abandono temprano de su educacin formal (Kit, Labate y Espaa 2006). en nivel primario y secundario
Considerando esta mirada sobre la repitencia, es interesante analizar los tramos cr-
Nivel primario (seis aos de estudio)
ticos en donde se produce. El Grfico 4.12 muestra que la tasa de repitencia total en la
educacin primaria era de 6,1% en 2006 y de 11% en el nivel secundario. Estos valores
son muy altos a nivel internacional, siguiendo el promedio de Amrica Latina, que tiene
una tradicin de muy alta repitencia en la escuela primaria. Algunos pases de la regin 9,0% Total: 6,1%
han logrado mejores resultados en la trayectoria de sus alumnos, como Chile que tiene
una tasa de repitencia del 2% en el nivel primario, similar a los pases desarrollados, 6,5%
donde la repitencia ronda el 1 o 2%.
5,8% 5,7%
5,2%
El tramo ms crtico de la educacin primaria es el primer grado, donde la repitencia 4,2%
llega casi al 9%. De all en adelante la tasa de repitencia disminuye cada ao hasta llegar
al 4,2% en 6 grado. Este punto es clave para la poltica educativa y para repensar las
pedagogas, dado que los nios y nias que repiten el primer grado quedan muy condi-
cionados en su trayectoria escolar futura.
En el nivel secundario el problema es incluso mayor, especialmente en el ex Tercer 1er. 2do. 3er. 4to. 5to. 6to.
Ciclo. En 8 ao, la repitencia lleg al pico de 15,6% en 2006, seguramente por tratarse Nivel secundario (seis aos de estudio)
de un ao que marca la entrada en la secundaria de muchos alumnos (dependiendo de
15,6%
la estructura de niveles aplicada en cada provincia).
En el 7 ao, la reforma de la Ley Federal de Educacin tuvo un fuerte impacto
en el aumento de la repitencia especialmente en las provincias que localizaron ace- 12,1% 12,0% Total: 11,0%
leradamente ese grado en escuelas secundarias. Mientras en el ao 1996 (antes 10,6%
de aplicarse la reforma) la tasa de repitencia era del 2% en 7grado, en 2006 haba
llegado al 10,6%. 8,2%
La problemtica de la repitencia es una de las grandes batallas pendientes de la
educacin argentina. El seguimiento personalizado de las trayectorias educativas implica
reconocer la particularidad de cada alumno para poder asistirlo y potenciar sus apren-
dizajes. Los docentes de apoyo, la extensin de la jornada escolar o la compensacin
1,4%
preventiva son opciones de poltica (Veleda y Batiuk 2009) para evitar la repitencia como
preludio del fracaso escolar, que afecta especialmente a los sectores ms pobres de la
poblacin. 1er. 2do. 3er. 4to. 5to. 6to.
Nota: La tasa de repitencia es el porcentaje de alumnos matriculados en un grado/ 4.12
ao de estudio dado, de un nivel de enseanza particular, que se matriculan como alumnos
repitentes en el mismo grado/ao de estudio de ese nivel, en el ao
lectivo siguiente.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin otenida de DiNIECE,

Ministerio de Educacin.
148 149
4.13. Cmo han evolucionado el abandono en la La tendencia reciente marca el crecimiento del
educacin secundaria y la matrcula de adultos? abandono en la secundaria y el pasaje de la matrcula
con sobreedad a escuelas de adultos.
En las trayectorias educativas, el abandono es un fenmeno que se agrava a medida

que se avanza desde los primeros aos de escolaridad, donde es prcticamente inexis- Grfico 4.13
tente, hacia los aos comprendidos en la educacin secundaria. Adems, el pasaje de
un nivel educativo a otro siempre constituye un momento crtico en la vida escolar de Tasa de abandono interanual en EGB 3 y Polimodal y matrcula total de educacin
los estudiantes, donde el abandono crece. As, el pasaje de la educacin primaria a la Perodo 1999 a 2006
para adultos
secundaria o dentro de ella de un ciclo bsico a uno superior son momentos con mayor
riesgo de abandono. Tasa de abandono interanual EGB 3 (Promedio provincias) Tasa de abandono interanual Polimodal (Promedio provincias)
Sobre fines de la dcada de los noventa el abandono en la educacin secundaria
tuvo una tendencia a la baja, motivada principalmente en los esfuerzos de escolarizacin 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
que signific la implementacin de la Ley Federal de Educacin, que haba establecido
la obligatoriedad del entonces Tercer Ciclo de la EGB (el 7mo, 8vo y 9no ao de estudio). 16,6
16,8
16,1
Entre 1996 y 2000 el abandono en este Ciclo disminuy un 44%, hasta alcanzar un valor 15,9
15,0 14,7 14,8
mnimo de 7,7%.
La crisis de principio de siglo marc un cambio en esta tendencia, a partir del ao 13,0
2001el abandono comenz a expandirse nuevamente en la educacin secundaria y con 12,5
particular gravedad en el ciclo superior (ex Polimodal). Mientras que la secundaria bsica 12,5
(EGB 3), an con una tendencia creciente del abandono, pudo mantener parte de la
matrcula incluida en los aos anteriores, la secundaria superior (ex Polimodal) alcanz
10,2
indicadores de abandono superiores a los verificados en los ltimos 10 aos.
9,6
Estos valores nacionales encierran a su vez graves escenarios provinciales, con nive- 10,0 9,3 9,2
les de abandono que superan el 20% de la poblacin escolar. Por ejemplo, los casos de 8,6 8,9
8,6
provincia de Buenos Aires, Chubut y Santa Fe, siempre para el nivel secundario superior. 7,7
Para el Tercer Ciclo de la EGB, el mayor abandono en 2006 se verificaba en Santiago del
Estero (17%), y San Juan, Misiones y Entre Ros (13% en los tres casos). 7,5
Un fenmeno reciente en el sistema educativo, que acompaa el crecimiento del
abandono, es el aumento de la matrcula de educacin de adultos: entre 1999 y 2006 Matrcula total educacin para adultos
esta oferta educativa incorpor un 18% ms de alumnos. No se cuenta con datos
precisos que permitan asegurar que algunos de los estudiantes que abandonaron la 640.611
650.000
educacin secundaria se hayan incorporado a la educacin para adultos (Ministerio de 625.495 629.413
Educacin, 2008). Sin embargo, la leve cada de los niveles de sobreedad en los aos
613.194
correspondientes al secundario superior (ex Polimodal) acaecida en el mismo periodo 620.000 610.091
apoya la hiptesis de este movimiento de alumnos.
585.209
590.000
575.219
4.13
560.000
534.501 Coeficiente de correlacin lineal entre abandono
en Polimodal y matrcula
adultos = 0,88
530.000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, Ministerio de Educacin
150 151
4.14. Cmo se distribuyen los recursos educativos Los servicios alimentarios reducen las desigualdades
segn el nivel socioeconmico de los alumnos sociales, pero la calidad edilicia las ampla
en las escuelas estatales? alarmantemente.
El principal dato del sistema educativo que no es medido sistemticamente a travs Grfico 4.14
de series estadsticas refiere al nivel socioeconmico de los alumnos por escuela. Se Coeficiente de correlacin* entre las condiciones socieconmicas de los alumnos y variables seleccionadas
trata de una informacin clave para la toma de decisiones dado que permitira orientar las
polticas compensatorias y definir las prioridades de inversin por escuela (Rivas, Vera y
Veleda, 2009). Una base objetiva censal con informacin sobre la situacin social de los Aspectos que
amplan las
alumnos permitira unificar los criterios de distribucin de los recursos educativos, a los desigualdades
0.4
efectos de favorecer a los sectores ms vulnerables. sociales
La escasa informacin disponible sobre esta cuestin se reduce al cuestionario com-
plementario con datos sobre el perfil social de los alumnos del Operativo Nacional de
0,30 CALIDAD EDILICIA 0.3
Evaluacin de la Calidad, que realiza el Ministerio de Educacin cada dos aos. Tomando
como base los nicos datos censales disponibles del ao 2000, CIPPEC realiz un es-
tudio sobre la justicia distributiva de ciertas dimensiones de la oferta educativa segn el
nivel socioeconmico de los alumnos en las escuelas estatales. El Grfico 4.14 destaca 0.2
en qu dimensiones la escuela reduce, reproduce o ampla las desigualdades sociales, y 0,16 PROMEDIO DE EDAD DEL DIRECTOR
permite observar las principales conclusiones del estudio (Rivas et l., 2004). 0,14 COMPUTADORAS
Las polticas compensatorias muestran un evidente efecto de reduccin de las Aspectos que 0.1
desigualdades sociales: en 2000 la oferta de copa de leche y almuerzo privilegiaba a reproducen las
los sectores ms pobres, aunque cabe sealar que no necesariamente se observaba desigualdades
0,08 SITUACIN DE REVISTA DEL DOCENTE FRENTE A AULA
esta relacin en todas las provincias. sociales 0,05 FORMACIN DOCENTE DEL DIRECTOR
En cambio, otros recursos educativos se distribuyen homogneamente en todo el 0.0
sistema, siguiendo la pauta histrica de un sistema igualitario que no parece capaz de
-0,03 BIBLIOTECA EN EL AULA
priorizar a los sectores ms pobres. As, la extensin de la jornada escolar, la formacin
de los directivos y de los docentes, la situacin de revista de los docentes (su condicin
de titularidad) y la disponibilidad de bibliotecas en el aula son independientes del nivel -0.1
socioeconmico de los alumnos. -0,12 TIEMPO DE JORNADA

El punto ms grave es el referido a las dimensiones en las cuales la oferta educativa
extiende las desigualdades sociales. Como ejemplo, se observa que las escuelas estata- -0.2
les con alumnos de mayor nivel socioeconmico tienen una oferta levemente mayor de Aspectos que
computadoras y de edad de los directivos, as como amplias ventajas en la calidad edi- reducen las
licia. En este ltimo aspecto se constata la mayor injusticia, ya que la infraestructura de desigualdades
las escuelas es una responsabilidad estatal y los sectores ms pobres asisten a escuelas sociales -0,29 SERVICIO DE COPA DE LECHE -0.3
en peores condiciones edilicias.
-0.4
4.14
-0,43 SERVICIO DE ALMUERZO
-0.5
Nota: Se utliz el cuestionario complementario de las pruebas de los Operativos Nacionales de Evaluacin de la Calidad autoadministrado por los alumnos de
6to ao/grado de EGB/primaria durante el ao 2000.
* Un alto coeficiente de correlacin implica que existe una relacin ms estrecha (positiva o negativa) entre las variables de anlisis. Por ejemplo, la alta
correlacin negativa entre el nivel socioeconmico y los servicios de almuerzo indica que los alumnos de menor nivel socioeconmico son quienes ms
reciben este servicio.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida del ONE 2000, DiNIECE y el Censo Nacional de Infraestructura Escolar 1998 (CENIE 98),
Ministerio de Educacin.
152 153
4.15. Qu oferta extraescolar reciben los alumnos La escuela es casi la nica oferta, lo cual extiende
ms pobres? las desigualdades con los sectores que acceden
a otros bienes educativos y culturales.
Uno de los aspectos pocas veces considerado por las estadsticas educativas refiere
a la oferta extraescolar o a distintas reas de aprendizaje que mantienen circuitos para- Grfico 4.15
lelos a la oferta formal de educacin. Estas dimensiones cobran una relevancia cada vez
mayor a la hora de pensar las polticas educativas con una visin ms integral y multidi-
mensional de la oferta educativa. Oferta extraescolar
El relevamiento del Observatorio de la Deuda Social (UCA, 2009) permite conocer
Lugar donde nias y nios suelen practicar actividades fsicas, deportivas y/o artsticas o culturales extraescolares por
la situacin de la oferta extraescolar segn el nivel socioeconmico de los alumnos, en
estrato socioeconmico (1er y 10mo decil de ingreso)
este caso a travs de la comparacin de los deciles extremos de la poblacin: el 10% Nias y nios de 6 a 12 aos.
ms pobre y el 10% ms rico. Ao 2008 (en porcentaje)
La primera dimensin que se analiza es el lugar donde se realizan las actividades Dnde suele realizar actividades Concurrencia a colonia
extraescolares. El relevamiento permite dimensionar que los sectores ms pobres se nu- extraescolares? de vacaciones
tren casi exclusivamente de la oferta pblica, tanto en la escuela como en otros mbitos En la escuela Instituciones Instituciones Instituciones Concurri No concurri
estatales. En cambio, los sectores de mayores ingresos recurren en ms de un 50% a la (espacio escolar) pblicas parroquiales privadas
oferta de instituciones privadas aranceladas. o iglesia
En cuanto a la concurrencia a la colonia de vacaciones, en los ncleos urbanos con- 10%

ms bajo 63,3 53,1 0,3 29,6 0,4 99,6
siderados por el relevamiento se constata que slo un 0,4% de los nios de 6 a 12 aos
1 y 10
del decil ms bajo han concurrido. En cambio, este porcentaje aumenta sustantivamente Deciles
en el decil ms alto, hasta llegar al 17,9%. 10%
ms alto 61,5 24,9 3,7 52,5 17,9 82,1
En la oferta de computacin y lenguas extranjeras en la educacin formal se destacan
nuevamente las distancias sociales. Mientras el 80,2% de los alumnos del decil ms alto Oferta educativa en la enseanza de computacin e idioma extranjero en nivel primario
tiene computacin en la escuela y el 77,3% aprende un idioma extranjero, apenas el 37% Ao 2008 (en porcentaje)
del decil ms pobre recibe esta oferta.
Enseanza de computacin Enseanza de idioma extranjero
Estos datos indican la existencia de circuitos paralelos de desigualdad educativa, si
SI NO SI NO
se considera a la educacin como una dimensin que excede la oferta escolar formal.
10%
Los circuitos de la oferta extraescolar (deportes, actividades artsticas, idiomas, etc.), la ms bajo 37,1 62,9 37,3 62,7
posibilidad de tener un mbito adecuado de socializacin con coordinacin educativa en 1 y 10
el calendario no escolar de las vacaciones a travs de las colonias, y la propia oferta de Deciles
10%
espacios curriculares como los idiomas extranjeros y computacin en la escuela formal ms alto 80,2 19,8 77,3 22,7
refuerzan las desigualdades sociales.
Es importante que estas dimensiones sean analizadas por las estadsticas educativas Nota: Los datos surgen de la Encuesta de la Deuda Social que se basa en un diseo muestral representativo del Gran Buenos Aires, Gran Crdoba,
Gran Salta, Gran Mendoza, Gran Rosario, Gran Resistencia, Paran, Neuqun-Plottier y Baha Blanca.
para poder comprender los distintos circuitos socioeducativos. Las trayectorias de los Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida del "Barmetro de la Deuda Social de la Infancia: 2004-2008", Observatorio de la Deuda Social, UCA.
nios y nias no son iguales en funcin de la condicin social, y el contexto provincial y
geogrfico. Incluso, es posible que la mayor invisibilidad de la oferta extraescolar facilite
la expansin de las desigualdades sociales. Por todo eso es necesario que la oferta ex-
tracurricular se convierta en parte sustancial de la poltica educativa.
4.15
154 155
4.16. Cmo ha variado la matrcula en escuelas En los aos noventa aument ms la matrcula estatal,
estatales y privadas recientemente? pero desde la crisis de 2002 hay mayor crecimiento
de la educacin privada.
El Grfico 4.16 expresa las tendencias de crecimiento de cada sector de gestin de
Grfico 4.16
la educacin. Por un lado, la matrcula del sector estatal sigue una curva de ascenso muy
pronunciado durante el perodo 1995-2000, en plena aplicacin de la reforma educativa
y con la extensin de la obligatoriedad escolar. Luego de una desaceleracin, la crisis de Pasaje al sector de gestin privada
2002 parece impactar un ao ms tarde y desde entonces la matrcula estatal cay o se
Crecimiento de la matrcula segn sector de gestin Sector de gestin privada
mantuvo casi sin variaciones. Aos 1995 a 2007
En cambio, la tendencia del sector privado sigue de forma ms directa al ciclo eco- Sector de gestin estatal
nmico: crecimiento entre 1995 y 1998, recesin en 1999, nueva cada en 2002 y
7,0
recuperacin constante desde 2003. A partir de este ltimo ao, la matrcula del sector
de gestin privada aument en promedio 2,2% anual. Esta evolucin resulta congruente 6,6% Auge de la Pasaje
con un primer factor seguramente central en la decisin de las familias que eligen la edu- 5,2 reforma al sector
privado
cacin privada: la disponibilidad de recursos particulares, que crece junto con los niveles
de la economa y el empleo.
La educacin estatal, al menos en el perodo analizado, parece estar atada a otras 3,4
lgicas, adems de al ciclo econmico. En primer lugar, la aplicacin de la Ley Federal 2,2%
2,0%
de Educacin en los aos noventa impuls un acceso masivo a la escuela estatal de 1,0%
sectores que antes abandonaban al terminar la primaria. 1,6
2,4%
El declive posterior, que no muestra una recuperacin concordante con el crecimiento 0,5%
de la economa desde 2003, puede deberse a que la reforma educativa no haya genera-
do condiciones de sustentabilidad de la inclusin de los alumnos de sectores populares -0,2
que ingresaron a la escuela secundaria. Esto se constata en un aumento del abandono
posterior al pico de su aplicacin. A su vez, el crecimiento del empleo, junto con la mejora 0,7%
-1,2%
de la economa, puede haber impulsado a los jvenes a dejar la escuela para incorporar- -2,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
se tempranamente el mercado de trabajo; o bien los paros docentes, que parecen haber
causado un pasaje al sector privado. Inversin estatal por alumno del sector privado sobre inversin estatal por alumno del sector estatal
Por otra parte, en relacin con los aportes financieros estatales a la educacin privada, Aos 1995 a 2006
la mejor forma de analizar su evolucin es el dato que relaciona la inversin por alumno
0,52
del sector privado frente a la inversin por alumno estatal. As se observa un correlato
0,50
directo de lo expuesto: no vari sustantivamente la cantidad de aportes a las escuelas 0,50
privadas, lo que s vari fue la matrcula.
El resultado de este proceso es que en el momento que ms creci la matrcula
0,48
del sector estatal (1995-1999), la inversin pblica por alumno del sector privado en
0,46
relacin con la inversin por alumno del sector estatal pas de 0,42 en 1995 a 0,50 en
1999. En cambio, durante el perodo de estancamiento y cada de la matrcula del sector
estatal (2003-2007), la inversin por alumno estatal es la que aumenta.
0,44
4.16
0,42
0,40
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Nota: En 1995 no se publicaron datos sobre matricula y se realiz una extrapolacin para calcularla.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE y CGECSE, Ministerio de Educacin.
156 157
4.17. Cules son las diferencias en las condiciones Las escuelas pblicas tienen alumnos con mayores
y resultados de la educacin pblica y privada? niveles de pobreza y las privadas mejores resultados
educativos: ambas dimensiones estn estrechamente
Las caractersticas de la educacin segn el sector de gestin no son homog- vinculadas.
neas. Existen enormes disparidades segn provincias y contextos sociales, desde las
escuelas privadas parroquiales para sectores pobres hasta las escuelas bilinges de Grfico 4.17
elite. Algunos trabajos recientes, que han analizado los circuitos educativos, desta-
can la creciente segregacin de los alumnos segn su nivel socioeconmico (Veleda, Comparacin por sector de gestin Gestin estatal Gestin privada
2008) y la fragmentacin de la oferta institucional de acuerdo con rasgos sociales y
Porcentaje de alumnos de nivel 88,2%
culturales (Tiramonti, 2004). socioeconmico bajo 2006
Sin embargo, al comparar ambos sectores, estatal y privado, como dos grandes (tercil de menores ingresos) 11,8%
conjuntos de escuelas, se destacan disparidades y similitudes. El Grfico 4.17 pre-
tende destacar la importancia de observar tres tipos de datos en paralelo: los referidos
Porcentaje de alumnos de nivel 64,4%
a las condiciones sociales de los alumnos, los indicativos de la oferta y los resultados socioeconmico medio 2006
educativos. (tercil medio de ingresos) 35,6%
Los datos son elocuentes: a las escuelas estatales asisten los alumnos ms vul-
nerables. Del tercil de menores ingresos, el 88,2% asiste a la escuela estatal y el Porcentaje de alumnos de nivel 41,9%
restante 11,8% a la escuela privada. Esta proporcin se invierte en el tercil de mayor socioeconmico alto 2006
(tercil de mayores ingresos) 58,1%
poder adquisitivo: el 41,9% asiste a la escuela estatal y el 58,1% a la privada (vase
Apartado 3.8).
5,4%
Es interesante destacar que, al menos en dos dimensiones centrales, la oferta de am- Porcentaje de matrcula de nivel
bos sectores es muy similar: en la proporcin de escuelas que tienen jornada extendida primario que concurre a escuelas 6,0%
de doble turno 2007
y en la cantidad de alumnos por seccin (que incluso es superior en las escuelas priva-
das). De todas formas, cabe sealar que al interior del sector privado existen grandes
diferencias en la oferta de la jornada escolar segn el nivel social, algo que se refleja Relacin alumnos / seccin 24,9
independiente en primaria
generalmente en el arancel de los establecimientos. 2005
27,8
En los indicadores de resultados educativos se observa que las escuelas secundarias
privadas tienen porcentajes muy inferiores de sobreedad, repitencia y abandono. A su
42,3%
vez, en las escuelas privadas es mayor el porcentaje de alumnos con rendimientos de Tasa de sobreedad en
aprendizaje medios y altos. secundaria superior 2006 18,3%
Cabe contextualizar estos datos con al menos dos sealamientos. En primer lugar,
debe mencionarse el carcter excluyente de algunas escuelas privadas, algunas de las
Tasa de repitencia en 10,3%
cuales derivan a los alumnos repitentes y generan un efecto de descreme que provoca secundaria superior 2006
3,6%
el pasaje de los alumnos con atraso escolar al sector estatal.
En segundo lugar, la hiptesis de la eficiencia diferencial segn el sector de gestin
y abre muchas preguntas de investigacin: es realmente el tipo de gestin lo que favo- 21,6%
Tasa de abandono interanual en
rece mejores resultados educativos? Para responder a esta pregunta es clave vincular el secundaria superior 2006 12,5%
nivel socioeconmico de los alumnos con los resultados de la calidad educativa, como se
propone en el Grfico 3.13.
Resultados ONE 2005. Porcentaje
53%
4.17
de alumnos con rendimiento alto
y medio 73%
Nota 1: Los primeros tres indicadores dan cuenta del reparto de la matrcula en escuelas de gestin pblica y privada por tercil de ingreso familiar.
Nota 2: Los resultados ONE corresponden al promedio simple del porcentaje de estudiantes con nivel de desempeo medio y alto de todos los niveles
evaluados en Matemtica, Lengua, Ciencias Sociales y Ciencias Naturales.
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de DiNIECE, Ministerio de Educacin y EPH - 3er. trimestre 2006, INDEC.
158 159
4.18. Cunto se invierte por alumno en la educacin Al sumar aportes estatales y pago de aranceles, la
pblica y privada? educacin privada tiene un presupuesto un 30% mayor
que su par estatal en la provincia de Buenos Aires.
Dos reas opacas de las estadsticas educativas son las referidas a la inversin pbli-
ca en la educacin privada y a la inversin privada en ambos sectores de la educacin.
Poco se sabe acerca de los aportes que realiza el Estado segn tipos de escuelas priva- Grfico 4.18
das1 (vanse Grficos 3.6 y 3.7). Tampoco hay suficiente informacin disponible sobre la
inversin privada, tanto en aranceles para afrontar la educacin privada, como en aportes
a las cooperadoras, gasto en tiles escolares, etc. en el caso de las escuelas estatales, Inversin educativa en el sector de gestin estatal y privada en la Ao 2005
provincia de Buenos Aires
que no son completamente gratuitas.
(pesos corrientes)
Un estudio especfico encargado por la Direccin General de Educacin de la Pro-
vincia de Buenos Aires a CIPPEC en 2008 aporta datos de primera mano sobre ambos
puntos. En lo referido a la inversin pblica en la educacin privada, el estudio hall que
la enorme mayora de las escuelas confesionales recibe aportes estatales (el 98% frente Inversin estatal por alumno en 2.121
al 74% de las escuelas laicas) y que, si bien la distribucin favorece a los sectores ms la educacin de gestin estatal
pobres, existen muchas excepciones de escuelas a las que asisten sectores econmica- Diferencia entre
mente muy favorecidos e igualmente reciben aportes estatales. Inversin estatal por alumno en
820
la inversin estatal por
la educacin de gestin privada alumno del sector pblico y
Los datos que se exponen en el Grfico 4.18 permiten comparar la inversin real por la inversin total por alumno
alumno del sector estatal y privado. En 2005, el Estado de la provincia de Buenos Aires del sector privado:
Inversin privada en educacin 30%
inverta anualmente $ 2.121 por alumno del sector estatal y $ 820 por alumno del sector por alumno (aranceles) 1.946
privado (mediante los subsidios). Analizando una amplia muestra de escuelas privadas, el
estudio de CIPPEC indica que la inversin anual de las familias en las escuelas privadas, Inversin total en educacin privada
por alumno 2.766
medida nicamente a travs de los aranceles, ascenda a $1.946 por alumno en 2005. (Aportes estatales ms aranceles)
En sntesis, si se suman los aportes estatales y los aranceles particulares, las es-
cuelas privadas de la provincia de Buenos Aires reciban $2.766 anuales por alumno
frente a los $2.121 de las escuelas estatales. Esta diferencia del 30% permite en- Porcentaje de alumnos que asisten a nivel primario y secundario por sector de gestin Ao 2005
trever algunas de las disparidades en la oferta de ambos sectores de gestin, que re- y nivel socioeconmico - Provincia de Buenos Aires
producen las desigualdades sociales de la poblacin, ya que los alumnos ms pobres BAJO MEDIO ALTO
asisten a escuelas estatales.
El monto que el Estado destina proporcionalmente a las escuelas privadas merece
amplias discusiones y nuevos estudios para comprender mejor hasta qu punto favorece
o disminuye las desigualdades sociales a travs de la oferta educativa privada. Dado Estatal 86,1 58,7 37,0
que un cuarto de los alumnos en el total del pas asiste a escuelas privadas (un alto
porcentaje), se trata de una cuestin central para definir las condiciones de equidad del
sistema educativo.
Privado 13,9 41,3 63,0 4.18
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin suministrada por la Secretara de Comercio Interior de la Nacin, DINIECE, CGECSE, Ministerio de Educacin, y EPH -
3er. trimestre 2006,INDEC.
1. Las limitaciones de las estadsticas pueden constatarse desde una perspectiva comparada. Chile, que tiene
un modelo de financiamiento muy extendido a la educacin privada, es un caso donde existe amplia informacin
pblica sobre las escuelas privadas que reciben aportes estatales (vase el detallado estudio de Brunner et l.,
2006).
160 161
4.19. Cmo varan los resultados de calidad educativa Las diferencias de calidad educativa entre el sector
entre escuelas estatales y privadas? estatal y privado desaparecen cuando se considera slo
el efecto de las escuelas y no el nivel socioeconmico
Los resultados de calidad educativa tienen diversas lecturas e interpretaciones. de los alumnos.
Como toda estadstica, el resultado puro, simplificado en un nmero, muchas veces
esconde ms de lo que expresa. En el caso de las evaluaciones estandarizadas de los
aprendizajes es preciso observar los estudios ms profundos que separan el efec- Grfico 4.19
to escuela del efecto socioeconmico extraescolar. A travs de distintas tcnicas
estadsticas algunos estudios se han ocupado de medir el resultado de los alumnos Diferencia en los resultados de las evaluaciones de calidad entre escuelas de gestin pblica y privada - PISA 2006
quitando el efecto del nivel socioeconmico para comprender la verdadera magnitud
de los efectos del sistema educativo. Diferencia en el rendimiento en Ciencias de las Diferencia en el rendimiento en Ciencias entre escuelas de gestin pblica
escuelas de gestin pblica con respecto a las con respecto a las privadas tras eliminar el efectos socioeconmico
Entre otras cuestiones, estos estudios permiten comparar en igualdad de condiciones privadas estraescolar
los resultados de las escuelas estatales y privadas. Dado que los alumnos que asisten al
sector estatal pertenecen al nivel socioeconmico ms bajo (vase Grfico 3.8), eviden- Mxico Espaa EE.UU. Argentina Brasil Chile Colombia Uruguay
temente este factor tiene un efecto externo al escolar en sus resultados de aprendizaje. OCDE
Las pruebas PISA desarrolladas por la OCDE demuestran para el caso argentino que 30
los alumnos de las escuelas privadas tienen un rendimiento superior en un 21% a los
alumnos de las escuelas estatales (similar a la diferencia que se observa en el Grfico
4.17 en los Operativos de Evaluacin de la Calidad, implementados en la Argentina). En 18
cambio, cuando se elimina el efecto nivel socioeconmico la disparidad se reduce a un
3%, (diferencia estadsticamente no significativa). 6%
5%
Esto indica que, al menos en las pruebas de Ciencias de la OCDE, los alumnos logran 6
0% 0% 0%
similares niveles de aprendizaje, tanto si asisten a escuelas estatales como a privadas,
cuando se considera exclusivamente el efecto de la escuela y no los factores socia- -1% -1%
-6
les externos. A idnticas conclusiones arriban los estudios de factores asociados en la -3%
Argentina, desarrollados por Cervini (2003) y el Ministerio de Educacin de la Nacin -8% -8% -9% -10%
(2007a). -18 -13% -13%
-12%
Esto mismo se repite en otros pases, como lo demuestra la comparacin internacio-
-28% -19%
nal, con la excepcin de Brasil, cuyas escuelas privadas mantienen una diferencia del -21%
9% frente a las estatales. Inclusive, en Mxico y Uruguay son las escuelas estatales las -30
que muestran leves mejores rendimientos cuando se anula el efecto socioeconmico de Nota: Para eliminar el efecto socieconmico extraescolar se aplicar el ndice elaborado por PISA sobre el estatus econmico, social y cultural de estudiantes y escuelas.
los alumnos. Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de PISA 2006, OECD.
Quizs las escuelas privadas brinden una mayor oferta, especialmente cuanto ms
alto es su arancel, pero los estudios citados muestran que no es el modelo de gestin
aquello que define el nivel de aprendizaje de los alumnos. Esto indica que los docentes
son muy similares y que ensean de formas comunes en escuelas estatales y privadas.
Incluso, muchos estudios sobre los factores asociados a la calidad sealan la importan-
cia del clima educativo de las escuelas, ms all del tipo de gestin de las instituciones
(ORALC/UNESCO, 2008).
4.19
162 163
4.20. La separacin de alumnos en grupos No, inclusive son levemente mejores los resultados
homogneos genera mejores resultados de las escuelas que privilegian la heterogeneidad
de calidad? en las aulas.
Una vieja prctica de organizacin de los sistemas de enseanza sealaba que es Grfico 4.20
mejor separar a los alumnos segn sus niveles de aprendizaje para formar grupos ho-
mogneos en las aulas. En la Argentina, diversas polticas y decisiones institucionales de
las escuelas afianzaron hace dcadas esta creencia pedaggica. Por ejemplo, el Regla- Porcentaje de estudiantes en escuelas secundarias que realizan agrupamiento por capacidad y diferencias en el
rendimiento en Ciencias en las evaluaciones PISA 2006. Pases seleccionados
mento General de Escuelas de la provincia de Buenos Aires (del ao 1958) estableca
la creacin de los Grados A para los alumnos con dificultades de conducta o de apren-
dizaje, una norma que ya no se aplica pero que tuvo su auge hasta la ltima dictadura
Brasil Colombia Mxico Argentina Chile Uruguay Espaa
militar en la Argentina. Promedio
Estas prcticas fueron modificndose, especialmente a partir del retorno de la demo- OCDE
cracia en 1983, y comenzaron a afianzarse modelos de integracin de todos los alumnos
en las mismas aulas. No slo se buscaba eliminar estereotipos que discriminaban a los 43,4%
Porcentaje de escuelas que 42,4%
alumnos, sino tambin fomentar el principio de la enseanza en contextos de diversidad, agupan segn la capacidad
con una mayor apertura al aprendizaje a partir de las diferencias. de los alumnos en todas las
materias (entre clases o 29,3%
Sin embargo, muchas escuelas y docentes siguieron defendiendo el supuesto pe- dentro de ellas)
22,4%
daggico de los grupos homogneos. La prctica no est en absoluto desterrada del 19,3% 17,2%
sistema educativo argentino, pese a los grandes avances de la teora pedaggica en pos 15,2% 13,5%
de la integracin. Las pruebas PISA muestran que el 22,4% de las escuelas secundarias
argentinas todava agrupa a los alumnos segn sus capacidades (dentro de las aulas o
entre ellas). Esto mismo ocurre en otros pases de la regin (especialmente en Brasil y
Colombia) y, en menor medida, en los pases de la OCDE.
Diferencia en los resultados
Cuando se comparan los resultados de aprendizaje de los alumnos eliminando el ses- de calidad en escuelas que
go del nivel socioeconmico y considerando slo el efecto escuela, se observa que las no realizan agrupamiento
3,1% 1,2% 1,1% 5,4% -0,9% -0,3% -1,4% 1,4%
escuelas que trabajan con grupos heterogneos tienen mejores resultados en un 5,4%
que aquellas que clasifican segn capacidades. Estos datos sustentan el postulado tico
y democrtico de la integracin, a partir de evidencia pedaggica concreta.
Nota 1: Resultados basados en los informes de los directores de las escuelas e informados en proporcin al nmero de estudiantes de
En igual sentido, resulta destacable que en ningn pas se observa una diferencia 15 aos matriculados.
estadsticamente significativa a favor de los logros de aprendizaje en las escuelas que Nota 2: El segundo indicador muestra la diferencia porcentual en los resultados de calidad de las escuelas que no realizan agrupamiento en todas las
clasifican a los alumnos en grupos homogneos segn sus capacidades. Si bien la forma materias con respecto a las que s lo hacen luego de considerar el nivel socioeconmico de los alumnos.
de organizacin de los grupos de alumnos es compleja y las estadsticas slo captan un Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de PISA 2006, OECD.
aspecto muy global de esta dimensin pedaggica, parece tratarse de un buen punto de
partida para discutir cules son las formas de potenciar los aprendizajes a partir de la
diversidad social y cultural de los alumnos.
4.20
164 165
4.21. Cuntos alumnos habr que escolarizar La poblacin en edad escolar no aumentar, lo cual
en el futuro? abre una oportunidad para garantizar la cobertura
universal en la educacin inicial y secundaria.
El planeamiento de la educacin requiere de una mirada al largo plazo. La aparicin
de nuevas tecnologas, vibrantes cambios culturales y acelerados procesos de comu-
nicacin global marcan desafos para pensar la educacin del futuro. Las estadsticas
Grfico 4.21
pregonan un escenario poblacional propicio para reflexionar sobre el sistema educativo,
con la expectativa de lograr garantizar progresivamente el acceso universal a la educa-
cin bsica obligatoria. Evolucin de la poblacin de 3 a 17 aos en la Argentina Perodo 1950 - 2030
La tendencia poblacional muestra que entre 1950 y 2000 la poblacin en edad es-
colar (3 a 17 aos) se duplic en la Argentina (Grfico 4.21). Esto implic una creciente
carga presupuestaria para la educacin, que adems logr en ese perodo extender las 1950 1960 1970 1980 1990
tasas de escolarizacin, es decir ampliar la cobertura ms all del crecimiento poblacional
(vase Tendencia 1). En buena medida el gran logro de la masificacin de la educacin
fue una barrera para repensar el sistema educativo, que vivi bajo la presin constante
9.682.793
de su crecimiento. 4.969.305 6.032.446 6.841.331 7.926.007
Las proyecciones demogrficas muestran que en las prximas dcadas la poblacin
en edad escolar crecer levemente y a partir del ao 2020 comenzar a descender, dada
la baja tasa de natalidad. Se calcula que entre 2005 y 2050 la proporcin de habitan-
Aumento
tes de 5 a 20 aos disminuir, y pasar de representar el 34% de la poblacin al 24% de 105% 2000 2010* 2020* 2030*
(Rofman, 2007).
Esta tendencia abre un doble desafo para planificar la educacin del futuro. Por un
lado, la oportunidad de la disminucin de la poblacin en edad escolar facilitar el uso
de recursos para lograr la universalizacin del nivel inicial y del secundario, e incluso, 10.568.478 10.506.407
permitir debatir la posibilidad de extender la jornada escolar en las escuelas primarias.
10.122.205 10.629.486
Esto implica un desafo no slo organizativo sino una gran oportunidad para repensar
integralmente la poltica educativa, de cara a una sociedad dinmica y cambiante que
debe garantizar nuevas formas de acceso y construccin de la cultura.
Por otra parte, la poblacin adulta crecer notablemente y esto implicar un alto costo Descenso de 1%
presupuestario para el Estado en materia de jubilaciones. Adems, es ya una tendencia * Valores proyectados
firme la necesidad de actualizacin y capacitacin de las personas adultas para mante-
Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida del Boletn demogrfico No. 66 de julio de 2000, Divisin de Poblacin, CEPAL / CELADE .
nerse activas en el mercado laboral.
El paradigma de la educacin a lo largo de la vida ser un desafo creciente, que
supone nuevas ingenieras de la oferta y de los formatos educativos, no necesariamente
conducidos por las instituciones clsicas. Esos mundos educativos que ninguna esta-
dstica puede predecir deben comenzar a pensarse hoy, y requieren de toda la imagina-
cin sociolgica, poltica y pedaggica disponible.
4.21
166 167
Radiografa de la educacin argentina Anexo
Fuentes estadsticas educativas y sociales

Las fuentes de datos que se utilizaron para la elaboracin de todos los grficos del presente
libro pueden ser consultadas en la siguiente pgina web:
www.cippec.org/radiografiaeducacion.
Institucin Variables Fuente Periodicidad
Matrcula, unidades educativas

y cargos docentes Anual
Relevamientos Anuales
Indicadores educativos Anual
Informacin sobre Listado de Establecimientos

Direccin Nacional establecimientos educativos Educativos
Anual
de Informacin y Evaluacin
de la Calidad Educativa Informacin sobre docentes Censo Nacional de Docentes 1994 y 2004
(DiNIECE)
Ministerio de Educacin Resultados en pruebas
estandarizadas
www.me.gov.ar/diniece/ Operativos Nacionales de
Bianual
Evaluacin (ONE)
Informacin socioeconmica
de docentes y alumnos
Edificios escolares y variables Censo Nacional de

1998 y 2010
de infraestructura escolar Infraestructura Escolar
Coordinacin General Salarios docentes

Informacin de los ministerios
Trimestral
de Estudio de Costos de educacin provinciales
del Sistema Educativo
Ministerio de Educacin Financiamiento educativo Informacin de los ministerios
Trimestral
www.me.gov.ar/cgecse/ nacional y provincial de educacin provinciales
Contexto social: poblacin,

Censos Nacionales de
caractersticas socio Cada 10 aos
Poblacin, Hogares y Vivienda
demogrficas
Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos (INDEC)
Indicadores de pobreza y Encuesta Permanente
Ministerio de Economa empleo de Hogares
Semestral
y Produccin
www.indec.gov.ar Valor de la canasta bsica,
ndices de precios, ndices Relevamientos Especficos Mensual
de salarios
Oficina Nacional de
Presupuesto (ONP). Ministerio Anual
de Economa y Produccin
www.mecon.gov.ar/onp
Cuenta Ahorro-Inversin ,
ejecucin presupuestaria, Sistema de Informacin
presupuesto anual Financiera
Sitio de consulta ciudadana (Administracin Nacional)
sobre el presupuesto. Ministerio
de Economa y Produccin Situacin actual
http://www.mecon.gov.ar/
consulta/index0a.html
Direccin Nacional de
Coordinacin Fiscal con Recursos tributarios,
las Provincias - Ministerio ejecuciones
presupuestarias, Informacin de los ministerios Trimestral
de Economa y Produccin endeudamiento y gasto de hacienda provinciales
http://www.mecon.gov.ar/ medio salarial
de las provincias
hacienda/dncfp/index.html
168 169
Radiografa de la educacin argentina Bibliografa
Institucin Variables Fuente Periodicidad
Direccin de Anlisis del

Gasto Pblico y Programas
Informacin
Sociales. Ministerio de Gasto pblico de los ministerios Anual
Economa y Produccin
Bibliografa
social nacional, de hacienda
www.mecon.gov.ar/ provincial y municipal provinciales
peconomica/basehome/
gastosocial.html
Direccin Nacional de Cuentas

Nacionales. Ministerio de Producto interno bruto, Informacin
producto interno geogrfico, de los ministerios
Economa y Produccin actividad econmica, de hacienda
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ty of Schools and Schooling Systems, UNESCO, Montreal, 2006.
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Acerca de los autores
Axel Rivas
Director del Programa de Educacin de CIPPEC. Licenciado en Ciencias de la Comuni-
cacin, Universidad de Buenos Aires. Magister en Ciencias Sociales y Educacin, Facul-
tad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Doctorado en curso, iniciado en la Universidad
de Londres y continuado en la Universidad de Buenos Aires. Profesor (Jefe de Trabajos
Prcticos) de Sociologa de la Educacin, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Profesor
titular de Anlisis y Formulacin de Polticas Educativas, Universidad Alberto Hurtado,
Chile. Profesor a cargo de Poltica Educativa, Universidad de San Andrs. Profesor co-ti-
tular de Poltica Educativa, Universidad Torcuato Di Tella. Ha sido consultor del Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo, del Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educacin IIPE-UNESCO, de UNICEF Argentina y de diferentes gobiernos provinciales.
Ha sido docente en escuelas secundarias. Es autor de distintos libros y artculos espe-
cializados en enfoques comparados y polticos de la educacin.
Alejandro Vera
Coordinador de Proyectos del Programa de Educacin de CIPPEC. Licenciado en Eco-
noma, Universidad Nacional de Crdoba. Magster en Polticas Pblicas, Universidad
Torcuato de Tella. Ha sido consultor del Ministerio de Educacin de la Nacin. Es consul-
tor de la Unidad de Planeamiento Estratgico y Evaluacin de la Educacin Argentina.
Profesor co-titular de Desarrollo Econmico, Gasto Pblico y Financiamiento Educativo,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Pablo Bezem
Analista del Programa de Educacin de CIPPEC. Licenciado en Economa y candida-
to a Magster en Relaciones Econmicas Internacionales, Universidad de Buenos Aires
(UBA). Trabaj en la Subsecretara de Finanzas del Ministerio de Economa de la Nacin.
Fue becario investigador en el Instituto de Investigaciones Econmicas, UBA. Profesor
ayudante de Macroeconoma y Poltica Econmica en la Facultad de Ciencias Econmi-
cas, UBA.
Las publicaciones de CIPPEC son de distribucin gratuita

y se encuentran disponibles en www.cippec.org.
No est permitida su comercializacin.
Acerca de CIPPEC
(Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organiza-
cin independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y eficiente que
mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas
pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Nuestro desafo es traducir en
acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo Social, Desarrollo
Econmico, Fortalecimiento de las Instituciones y Gestin Pblica, a travs de los programas
de Educacin, Salud, Proteccin Social, Poltica Fiscal, Insercin Internacional, Justicia, Transparen-
cia, Desarrollo Local, y Poltica y Gestin de Gobierno.
178 179
Queda hecho el depsito
que ordena la Ley 11.723.
Esta edicin de 3.000 ejemplares
se termin de imprimir en el mes de marzo de 2010,
en los talleres grficos de Sevagraf S.A., Costa Rica
y Panamericana Km.35, Malvinas Argentinas,
Buenos Aires, Argentina

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CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es

Radiografa de la educacin argentina

Diseo grfico: Andrea Platn y Silvana Seg

CIPPEC 1.2 Desigualdad y segregacin 18

Fundacin Arcor 1.5 Recomponiendo la deuda salarial docente 41

Fundacin Noble-Clarn l Captulo 2: Comparaciones 59

Copyright: 2010, CIPPEC / Fundacin Arcor, Fundacin Roberto Noble

Nmeros que hablan

Fundacin Arcor / Fundacin Noble-Clarn

CIPPEC agradece Introduccin

El sistema educativo argentino vivi intensas transformaciones en las dcadas re-

Grfico 1.3 Grfico 1.4

Quintil de ingreso 3 a 5 aos 6 a 12 aos 13 a 17 aos 18 a 23 aos

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de informacin obtenida de CEPAL e INDEC.

Argentina 382 Brasil 384

Baja calidad y baja igualdad Baja calidad y alta igualdad

Fuente: Elaboracin CIPPEC en base a PISA 2006, OECD.

nesia Grfico 1.13

PERCE 1997 SERCE 2006

Honduras 226 Paraguay 470

29,7 40,4 43,2 37,0

32,5 13,5 33,5 23,5

53,6 54,8 34,5 34,9

2DO. MEDIO 24,2 33,0 48,3 41,2

22,3 12,2 17,2 23,9

38,4 51,8 36,9 47,0

23,4 12,5 20,7 14,5

Porcentaje de alumnos de ltimo ao del nivel

Sector de gestin estatal

Jurisdiccin Porcentaje de matrcula con

1.4. La oportunidad del financiamiento educativo Grfico 1.16

Gasto pblico consolidado en Educacin Aos 1980 a 2007

Nota 1: El gasto nacional se refiere a Educacin, Ciencia y Tecnologa.

educacin frente a otras reas de gobierno. 17,3 Cuatro horas o ms 15,0

Perodo 1981-1999 Salario docente PBI/h

Colombia 4,9 300

(*) Ao 2006 (**) Ao 2005

La Coparticipacin fue modificada a lo largo de la historia argentina hasta llegar a su 6.690

3.076 3.143 3.172 3.197 3.205 3.388

Stgo. del Estero

Tierra del Fuego

Recursos fiscales $ 2.482

30.539 15.577 51.909 7.629

Regin patagnica Provincias ms pobladas CABA NEA y NOA

Grandes Jursidicciones: provincia de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza y Santa Fe.

Aos 2002 a 2007

Alumnos a o 2007 2.062.006 989.595 3.051.601

Un tercer factor determinante de esta situacin educativa puede situarse en la imple-

La comparacin internacional generalmente atrae la atencin cuando se habla de ci-

Fuente: EFA, Global Monitoring Report 2008, UNESCO.

Fuente: Compendio Mundial de la Educacin 2008 , UNESCO.

Fuente: A view inside primary school 2008, UNESCO.

Mejor que en el resto de Amrica Latina, aunque

En todo el mundo el libro de texto se ha convertido hace dcadas en un dispositivo

zacin casi plena de la sala de 5 aos. En el nivel secundario, la situacin posterior a la

Nota 1: se considera la matrcula de 3 a 5 aos de edad.

y el nivel socioeconmico de los alumnos, las caractersticas confesionales o el proyecto SAN

entre el Estado y la Iglesia Catlica, con un 53,7% de escuelas confesionales, frente al

ingresos SANTA FE FORMOSA

ofrece jornada completa (Grfico 3.10). 27,5%

FR: Frente Renovador de la Concordia