LA TEORA DEL DESARROLLO DE CEPAL

Escuela de pensamiento especializada en el examen de las tendencias

econmicas y sociales de mediano y largo plazo de los pases
latinoamericanos.

El cuerpo analtico de la CEPAL es especfico y aplicable a condiciones

histricas propias de la periferia latinoamericana.

Hay escasas referencias en los compendios de historia de la teora

econmica (salvo la tesis del deterioro de los trminos de intercambio, y la
tesis estructuralista de la inflacin).

Resulta del cruce entre un mtodo esencialmente histrico e inductivo y

una referencia abstracto-terica propia (la teora estructuralista del
subdesarrollo perifrico latinoamericano).

Presenta un principio normativo basado en la necesidad de que el Estado

contribuya al ordenamiento del desarrollo econmico.

Resume el paradigma desarrollista latinoamericano.

Dos caractersticas centrales del pensamiento de la CEPAL en sus 50 aos:

Mantiene el mismo enfoque metodolgico, modificando la historia real

objeto de anlisis y el contexto ideolgico que sta genera matices en el
nfasis y renovacin de interpretaciones

4 rasgos analticos comunes:

o Enfoque histrico-estructuralista (idea central: relacin centro-
periferia)
o Anlisis de la insercin internacional
o Anlisis de los condicionantes estructurales internos del
crecimiento y del progreso tcnico, as como de las relaciones
entre ellos, el empleo y la distribucin del ingreso
o Anlisis de las posibilidades de accin estatal

Ideas histricamente determinadas y ordenadas en torno a mensajes

transformadores
5 etapas en torno a ideas-fuerza
o Industrializacin (50)
o Reformas para desobstruir la industrializacin (60)
o Homogeneizacin social y diversificacin exportadora: estilos de
crecimiento (70)
o Ajuste con crecimiento: superacin del problema del endeudamiento
externo (80)
o Transformacin productiva con equidad (90)

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Las dos primeras en el marco del ciclo expansivo de la economa mundial, las
dos ltimas en el perodo irregular donde predomina el bajo crecimiento
mundial y las grandes incertidumbres

1. Mtodo histrico-estructuralista

Programa de reflexin e investigacin iniciado en 1949 parta del anlisis de la

profunda transicin que se observaba en las economas subdesarrolladas
latinoamericanas que pasaban del modelo de crecimiento primario-
exportador hacia fuera, hacia un modelo urbano-industrial hacia
adentro.

Trataba de analizar el modo como se daba la transicin en el marco de una

estructura econmica e institucional subdesarrollada, heredada del perodo
exportador.

En el anlisis econmico cepalino, el estructuralismo es un enfoque orientado

por la bsqueda de relaciones diacrnicas, histricas y comparativas, lo que se
presta ms al mtodo inductivo.

Los fundamentos esenciales para la construccin terica implican que: las

estructuras subdesarrolladas de la periferia latinoamericana condicionan
(ms que determinan) comportamientos especficos, de trayectoria
desconocida a priori, por lo que merecen y exigen estudios y anlisis en los que
la teora econmica de sello universal slo puede emplearse con reservas, para
poder incorporar especificidades histricas y regionales.

Implica un mtodo de produccin del conocimiento atento al comportamiento

de los agentes sociales y de la trayectoria de las instituciones que se
aproxima ms a un proceso inductivo que a los enfoques abstracto-deductivos
tradicionales.

Ejemplo: oposicin centro-periferia

a. determinaba un patrn especfico de insercin en la economa

mundial como periferia, productora de bienes y servicios con una
demanda internacional poco dinmica, importadora de bienes y servicios
con una demanda interna en rpida expansin y asimiladora de patrones
de consumo y tecnologas adecuadas al centro pero inadecuadas para
los recursos y el nivel de ingreso de la periferia
b. la estructura socio-econmica perifrica determina un modo
singular de industrializar, introducir el progreso tcnico y crecer, as
como un modo singular de absorber la fuerza de trabajo y distribuir
el ingreso. En su caracterstica central los procesos de crecimiento,
empleo y distribucin del ingreso en la periferia son distintos a los que
ocurren en el centro (periferia estructura poco diversificada y
tecnolgicamente heterognea)

Furtado (ropaje histrico): importancia de entender el subdesarrollo como un

contexto histrico especfico que exige teorizacin propia.

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2. ORIGENES

Perodo 1948-1960:
Caractersticas histricas: rpido crecimiento (5,8% anual 1945-54),
urbanizacin, industrializacin, relajacin de la restriccin externa
(importaciones crecen al 7,5% anual)
Ideas predominantes: ideologa liberal dominante hasta los 30: teora de la
divisin internacional del trabajo basada en las ventajas comparativas estticas
(modelo Ricardo), o en las ventajas emanadas de la dotacin relativa de
factores
idea de que las exportaciones tradicionales tendan a recuperar terreno
luego de la postguerra.

Desarrollo a travs de la industrializacin no tena sustento terico,

discordancia entre la historia econmica y social y el plano ideolgico-analtico
CEPAL cubre esa brecha en Amrica Latina siguiendo la secuela del
pensamiento Keynesiano versin regional de la teora del desarrollo.

2.1 Ral Prebisch (1949): El desarrollo econmico de la Amrica Latina y

algunos de sus principales problemas y Estudio econmico de Amrica
Latina, 1949

Ideas fundacionales: concepcin del sistema centro-periferia

Estas ideas se rearticulan y formalizan tanto en teoras como en anlisis de

poltica econmica, construidos con los patrones de coherencia propios de la
economa convencional.

El conjunto de las ideas bsicas y de las formalizaciones en que se fueron

plasmando constituyen, as, un campo especial de la teora econmica, que
puede caracterizarse como una teora del subdesarrollo, fundamento
principal del estructuralismo latinoamericano.

Dicha concepcin consiste en un conjunto de ideas de carcter general

planteadas a nivel pre-analtico, que como tales no constituyen una teora
formalizada a plenitud. Sin embargo, ellas resultan claramente armnicas y
complementarias, conformando una nueva visin del subdesarrollo, o mejor, de
las caractersticas y la evolucin a largo plazo de las economas que se dio en
llamar subdesarrolladas, en la inmediata posguerra.

Entendi que el subdesarrollo no puede identificarse con un simple

estado de atraso, con frecuencia atribuido al peso de factores
extraeconmicos, supuestamente ligados a la estructura social. Antes bien, lo
visualiz como un patrn de funcionamiento y de evolucin especfica de
ciertas economas, que como tal merece un esfuerzo de elaboracin terica
tambin especfico.

Tres conceptos claves: los de heterogeneidad, especializacin y

desarrollo desigual

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a) La heterogeneidad estructural

Alude a una primera caracterstica de las economas perifricas:

existencia de actividades y/o ramas de la produccin en las cuales
la productividad media del trabajo es normal, en tanto relativamente
prxima a la que permiten las tcnicas disponibles; o si se quiere,
elevada, en tanto relativamente similar a la que prevalece en los grandes
centros industriales generan empleo

Simultneamente existen actividades tecnolgicamente rezagadas,

en las cuales los niveles de productividad son muy reducidos,
sustancialmente inferiores a los de aquellas otras actividades
modernas generan subempleo

La coexistencia de empleo y subempleo de fuerza de trabajo de alta y

baja productividad constituye una expresin directamente visible de la
heterogeneidad estructural.

El subempleo tiende a perdurar:

existe una vasta oferta de mano de obra redundante, cuyas
dimensiones comprometen la posibilidad de una pronta absorcin del
conjunto de la fuerza de trabajo en actividades de productividad
normal o elevada.

persiste en la etapa en que el desarrollo perifrico pasa a ser liderado

por la expansin del sector industrial y se producen transformaciones
significativas en su composicin. La atraccin de las ciudades o la
simple expulsin de fuerza de trabajo desde actividades agrcolas
atrasadas inducen en las zonas urbanas un aumento del porcentaje
de mano de obra subempleada (ocupada en condiciones de baja
productividad) sobre el total del empleo y, en las rurales, una
reduccin complementaria del porcentaje correspondiente. Dicho de
otro modo, a lo largo del tiempo el subempleo estructural se
transforma de rural en urbano, sin dejar por ello de configurarse
como expresin clave de la heterogeneidad.

b) La especializacin productiva

En sus orgenes, la especializacin de la estructura productiva de la periferia

se liga al largo perodo en que su crecimiento dependi de la exportacin
de alimentos y materias primas.

Cuando la industria pasa a ser espontneamente la fuente principal de

dinamismo, la especializacin primario-exportadora inicial condiciona el
nuevo patrn de desarrollo.

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Esa especializacin en el punto de partida (como caso lmite, la produccin casi
exclusiva de exportaciones primarias y la ausencia casi total de la de
manufacturas) conduce a que la industrializacin proceda de lo simple a lo
complejo: bienes de consumo durables, intermedios y ciertos bienes de
capital.

Por partir de bienes simples para luego ir introduciendo la elaboracin de otros

bienes situados ms atrs en la cadena productiva, el patrn de
desenvolvimiento industrial peculiar de la periferia implica que el carcter
especializado de su estructura productiva se mantiene.

En efecto, dada la especializacin en bienes primarios del sector exportador

de la cual se parte y la necesidad de ir de lo simple a lo complejo que
caracteriza a dicho patrn, los grados de complementariedad intersectorial
y de integracin vertical de la produccin que va alcanzando la periferia
resultan exiguos o incipientes.

El anterior argumento bsico se aclara y complementa al considerar los

supuestos de Prebisch sobre el progreso tcnico, al que percibe como
variable exgena a la operatoria de la economa.

Progreso tcnico:
ms rpido en la industria que en la produccin primaria, y
ms rpido en las actividades industriales situadas ms atrs en la
cadena productiva, particularmente en la produccin de bienes de
capital, a los cuales se incorpora.

Esta admisin implica que la industrializacin de la periferia ha de proceder

reiteradamente de lo simple a lo complejo, dado que se ve obligada a
emprender actividades en ramas donde el progreso tcnico resulta ms
reducido. A su vez, esto significa que la especializacin perifrica perdura,
en tanto las posibilidades de lograr una mayor complementariedad
intersectorial e integracin vertical de la produccin se ven
reiteradamente limitadas.

Esta especializacin tiene ciertas connotaciones destacables:

la dificultad de exportar manufacturas y de lograr por esa va alzas

sucesivas del valor de las exportaciones globales (las que a su vez se
reducen por la merma de los precios de los productos primarios que
derivara de aumentarlas por su intensidad, dada la baja elasticidad-
ingreso de su demanda en los centros).

Tiende a generarse una acumulacin aluvial de importaciones inducidas

por la escasa complementariedad de la produccin interna, y/o de
importaciones de bienes situados ms atrs en la cadena productiva e
inducidas por su escasa integracin vertical

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De esto deriva la tendencia pertinaz al dficit de la balanza comercial de
la periferia, que una y otra vez se hace visible durante el proceso espontneo
de industrializacin.
el ahorro externo es decir, la afluencia de capitales forneos slo
podr brindar al desarrollo perifrico una contribucin limitada y
supletoria.

c) El desarrollo desigual

Primero, el carcter desigual, bipolar, del desarrollo del sistema centro-

periferia guarda relacin con las peculiaridades estructurales descritas en
los apartados anteriores y en comparacin con la estructura del centro.

Las estructuras productivas de las economas perifricas van transformndose

a lo largo del tiempo, y en particular durante la etapa de la expansin
industrial espontnea a la que se contrapone el trmino de
industrializacin deliberada

Los problemas ocupacionales y la tendencia al desequilibrio externo se ligan a

los patrones de transformacin de las estructuras productivas y ocupacionales
derivados de la primera

La segunda es la base esencial de una poltica de desarrollo capaz de inducir

pos sendas adecuadas los cambios de dichas estructuras.

En el primer caso an transformndose, dichas estructuras conservan la

heterogeneidad y la especializacin. Por lo dems, tales caractersticas y su
persistencia se perciben y definen por contraste con las de los grandes centros
industriales: estas ltimas tambin van sufriendo modificaciones y hacindose
ms complejas, pero mantienen o an acentan sus grados de homogeneidad
y diversificacin, comparativamente elevados.

Segundo, el desarrollo del sistema centro-periferia resulta desigual

porque los ingresos medios (por persona ocupada y/o per cpita) tienden
a diferenciarse entre sus dos polos.

La base de esta diferenciacin se encuentra en la disparidad de los ritmos de

aumento de la productividad del trabajo, que es mayor en los centros pues
en ellos el progreso tcnico es ms acelerado. En el mismo sentido opera en
las economas de tipo perifrico la persistencia de la heterogeneidad, es decir,
la presencia de vastos contingentes en actividades con muy baja productividad
del trabajo que incide negativamente sobre la productividad media.

Tambin contribuye el deterioro de la relacin de precios del intercambio.

merma de los precios relativos de las exportaciones perifricas. En
los sectores exportadores de la periferia los ingresos aumentan
menos que la productividad del trabajo. Lo opuesto ocurre en los
sectores exportadores de las economas centrales.

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La diferenciacin de ingresos, as como el comportamiento dispar de las
productividades del trabajo y el deterioro de la relacin de precios del
intercambio subyacentes en ella, implica una debilidad de las economas
perifricas vinculada con su aptitud para alcanzar y mantener ritmos de
acumulacin elevados. Se entiende, asimismo, que esa debilidad dificulta la
superacin del rezago estructural propio de dichas economas, o mejor,
compromete las posibilidades de ir reduciendo gradualmente las condiciones
de heterogeneidad y especializacin que imperan en ellas. A su vez, la
persistencia de tales condiciones estructurales implica que tambin tender a
persistir la desigualdad entre los ingresos medios de los dos polos del sistema.

Las formalizaciones del contenido inicial

Los documentos iniciales en que esa concepcin se plasma contienen dos

primeras formalizaciones de la teora del deterioro de la relacin de precios
del intercambio. Una versin contable (que slo utiliza relaciones de
definicin) lo describe de manera precisa y devela su significado oculto, a
saber, su influencia en la diferenciacin de los ingresos medios entre centros y
periferia. Una segunda formalizacin, denominada versin ciclos, tiene
como objetivo explicar el fenmeno del deterioro sobre la base de los
movimientos cclicos de las economas centrales y de la forma como ellos se
propagan desde dichas economas a las de tipo perifrico (analizaba la
vulnerabilidad latinoamericana a la crisis cclica de los aos treinta, que
derivaba en procesos inflacionarios con un fuerte componente exgeno y
tendencias a las contracciones internas que, polticamente, fomentaban
soluciones macroeconmicas poco recomendables, en general pro-cclicas).

En la primera mitad del decenio de 1950 se llega a diversas formalizaciones

tambin precisas de otras dos teoras, una destinada a explicar la tendencia a
la sobreabundancia de mano de obra y, la otra, la tendencia al
desequilibrio externo.

En 1959 se publica una tercera versin formal de la teora del deterioro de

la relacin de precios del intercambio, que procura explicarlo como
resultado natural del proceso de industrializacin, o con ms propiedad, de las
modalidades y caractersticas con que la industrializacin se produce
espontneamente en las economas perifricas.

As pues, a lo largo de la dcada de 1950 se fueron logrando formalizaciones

adecuadas de aquellos aspectos claves del contenido inicial, necesarias para
brindar inteligibilidad y coherencia a la interpretacin del desenvolvimiento a
largo plazo de dichas economas. En otras palabras, se logr elaborar lo que
bien puede denominarse una teora del subdesarrollo, conformada por
el conjunto del contenido bsico y de las varias teoras que replican, en
abstracto, los fenmenos del desequilibrio externo, del deterioro y del
subempleo estructural.

La circunstancia de que estas teoras cumplan con los requisitos de lgica

habituales de la economa convencional legitima identificar a dicho conjunto

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como una teora del subdesarrollo. Pero, adems, ha de tenerse presente que
ellas fueron elaboradas en estrecho nexo con anlisis de poltica econmica,
construidos tambin con precisin, es decir, cumpliendo con aquellos mismos
requisitos de lgica o de coherencia interna.

2.2 Tres elementos claves

Insercin internacional, condiciones estructurales internas, planificacin o

programacin

a. La insercin internacional

El anlisis cepalino tiene como uno de sus instrumentos bsicos el contraste

entre el modo en que el crecimiento, el progreso tcnico y el comercio
internacional se dan en las estructuras econmicas y sociales de los
pases "perifricos" y el modo en que se dan en los pases "cntricos".

En el caso del anlisis del comercio internacional, el contraste se presta para

destacar las interdependencias entre el comportamiento del "centro" y el
de la "periferia", y los problemas que generan para esta ltima.

Tesis de la tendencia al deterioro de los trminos de intercambio,

que se opona al postulado liberal de las virtudes del libre comercio
internacional.

Al contrario de lo que prometa la teora de las ventajas comparativas, durante

el siglo XX la mayor lentitud del progreso tcnico de los productos primarios en
relacin con los industriales no estaba promoviendo el encarecimiento de los
primeros respecto de estos ltimos.

Dos versiones, ambas estructuralistas y ambas centradas en la idea de las

ventajas comparativas dinmicas de la produccin industrial -o de las
desventajas comparativas dinmicas de la especializacin en bienes primarios:

Primera: vinculada a los ciclos y a la forma como la estructura

subdesarrollada de produccin y empleo impeda que la periferia
retuviera los frutos de su progreso tcnico, a diferencia de lo que
ocurra en el "centro". En este ltimo, los sindicatos organizados y
una estructura productiva concentrada lograban impedir la cada
nominal de precios de los bienes industriales durante la "baja cclica"
compensando as con creces las ganancias que la periferia obtena,
en el auge cclico, con los bienes primarios.
Segunda: contemplaba la tendencia "potencial" al deterioro debida al
exceso de mano de obra en la agricultura subdesarrollada de la
periferia -no transferible a los pases cntricos cerrados a la
inmigracin- cuyo empleo eventual en actividades exportadoras
llevara a la expansin de la oferta, lo que deprimira los precios
internacionales, resultando en un valor menor a pesar del mayor
volumen producido.

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Con ese argumento defenda la "economicidad" de la industria y justificaba
el recurso al proteccionismo: aunque la eficiencia de la produccin industrial
fuera menor en la periferia, era superior a la eficiencia de aplicar los recursos
productivos en la agricultura.

El proceso de industrializacin no atenuara la vulnerabilidad externa,

porque durante mucho tiempo la periferia latinoamericana se mantendra como
exportadora de productos primarios, de demanda inelstica en los pases
cntricos, y como importadora de productos industriales, de alta elasticidad de
la demanda en la periferia.

Mientras el proceso de industrializacin no concluyera enfrentara

siempre una tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos,
ya que el proceso sustitutivo "aliviaba" la demanda de importaciones por un
lado, pero impona nuevas exigencias, derivadas tanto de la nueva estructura
productiva que creaba como del crecimiento del ingreso que generaba. Por esa
razn, slo se alteraba la composicin de las importaciones, renovndose
continuamente el problema de la insuficiencia de divisas.

Esa formulacin sobre la tendencia al desequilibrio estructural del balance

de pagos figura en el centro de varios planteamientos cepalinos de la poca:

Primero, subordina el concepto mismo de industrializacin al de

"sustitucin de importaciones": La dinmica sustitutiva consiste en la
forma como la economa reacciona a los estrangulamientos sucesivos
del balance de pagos. Debido a la compresin progresiva de la lista de
importaciones, la industrializacin va pasando de sectores de instalacin
"fcil", poco exigentes en materia de tecnologa, capital y escala, a
segmentos cada vez ms sofisticados y exigentes.

Por mucho tiempo en el pensamiento latinoamericano haba

predominado la idea de que la sustitucin de importaciones era la
forma de industrializacin y que la dinmica sustitutiva era el modelo
de crecimiento para la regin. A comienzos de los 70 la escuela de
Campinas (de origen cepalino) se opuso a la equivalencia entre
sustitucin de importaciones e industrializacin: el proceso de
industrializacin sera portador de una lgica y de un dinamismo
independientes de la mera sustitucin de importaciones, porque se
proyectaba por decisiones de acumulacin de capital orientadas a la
formacin de una capacidad de oferta sin una demanda inducida por
restricciones a la importacin.

Es totalmente equivocada la idea, muy difundida por los economistas

liberales, de que lo que propona la CEPAL era una "autarqua". Al
contrario, haba una reiteracin recurrente de que el proceso
sustitutivo slo alteraba la composicin de las importaciones. Ms
an, el crecimiento econmico generara una presin inevitable
para la expansin de las mismas y los pases cntricos slo podan
ganar con la industrializacin de la periferia y con una mayor
apertura a la importacin de productos originados en ella. Por lo

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 tanto, se sostena que haba una amplia "solidaridad intrnseca" entre
la industrializacin y la expansin del comercio internacional.

Segundo, la preocupacin por el desequilibrio externo llev a que,

desde sus orgenes y sobre todo a partir de los aos sesenta, la CEPAL
destacara la importancia de estimular las exportaciones.

Dos iniciativas institucionales de gran envergadura: segunda mitad de

los aos cincuenta la creacin de la Asociacin Latinoamericana de
Libre Comercio (ALALC). En los primeros aos del 60, la creacin de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD).

La argumentacin cepalina a favor de la ALALC contena la idea de

iniciar un proceso de diversificacin de las exportaciones por
esfuerzo propio, por la va tericamente ms fcil del comercio
intra-regional. El mercado comn latinoamericano tendra la virtud
de ampliar el tamao del mercado de los sectores industriales
exigentes en materia de escala, facilitando la profundizacin del
proceso sustitutivo.

La UNCTAD naca con la necesidad de atenuar la vulnerabilidad

cclica de los pases perifricos aplicando mecanismos de
intervencin internacional concertados de comn acuerdo con los
pases centrales. Al momento de su nacimiento el nfasis en la
necesidad de diversificar y ampliar las exportaciones -incluso las
industriales- se estaba extendiendo del mbito restringido del mercado
regional al otro, ms ambicioso, del mercado mundial. El texto que
Prebisch (1964) present en la segunda conferencia de la nueva entidad
es, tal vez, el momento en que la idea de la cooperacin internacional
para reforzar el desarrollo de la periferia mediante acuerdos de
comercio internacional tiene su mayor peso.

Tercero, la idea del estrangulamiento permanente del balance de

pagos tambin es central en la tesis de la inflacin estructural
(desarrollada por Juan Noyola Vsquez (1957) y depurada por Osvaldo
Sunkel (1958 y 1959) y Anbal Pinto (1960)). El desequilibrio
estructural de la balanza de pagos aparece como la causa
estructural "bsica" de la inflacin junto con la rigidez de la oferta
agrcola, lo que desencadena un proceso alimentado por "factores de
acumulacin" y por "mecanismos de propagacin".

Conforme a esa tesis, la moneda se expande casi siempre

pasivamente como respuesta de las autoridades monetarias a las
alzas de precios de origen estructural, siendo por tanto incorrecto
considerarla causa de la inflacin polticas crediticias y fiscales
restrictivas no slo fracasan en el tratamiento de la inflacin, sino
que, al provocar recesin, contraen las inversiones que permitiran
atenuar o eliminar las tendencias inflacionarias estructurales, que
se manifiestan en cuanto se retorna el crecimiento.

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 Cuarto, en 1954, frente a las dificultades crecientes de balance de
pagos determinadas por el trmino de la guerra de Corea, reaparece la
idea del estrangulamiento externo vinculada con la discusin sobre
la conveniencia de estimular la entrada de capitales extranjeros
privados, es decir, de no restringiese a la bsqueda de capitales
provenientes de recursos pblicos.

Prebisch defenda este estmulo, pero llamaba la atencin al peligro de

expandir los pasivos externos de los pases y someterlos
exageradamente al peso de su servicio, por lo que estimaba ms
prudente ampliar el financiamiento de los organismos oficiales. El
texto sobre La cooperacin internacional en la poltica de desarrollo
latinoamericano (CEPAL, 1954) es la primera incursin en un tema que
tendra larga vida en Amrica Latina.

Con variaciones que se adaptan a los diferentes contextos del comercio

mundial y a las diversas condiciones de financiamiento internacional, el
argumento de la vulnerabilidad externa acompaa a las cinco dcadas de la
reflexin cepalina. En los aos sesenta se denominara "dependencia
financiera y tecnolgica" y en los setenta habra un enriquecimiento analtico
de la "dependencia", mediante el examen del papel de las empresas
transnacionales en las economas perifricas. En los aos ochenta la
vulnerabilidad externa equivaldra en la prctica a la "asfixia" financiera
provocada por la deuda externa y, en los aos noventa, la vulnerabilidad se
tratara como un problema doble, es decir, especializacin productiva y
tecnolgica con poco dinamismo en el mercado mundial y excesiva
exposicin al endeudamiento externo, sobre todo de corto plazo.

b) Condiciones estructurales internas

La industrializacin espontnea en los textos originales se consideraba un

acontecimiento de gran significado en la historia de la difusin mundial del
progreso tcnico, pero se estimaba como intrnsecamente problemtico dado
que se realizaba sobre la base de estructuras econmicas e
institucionales subdesarrolladas.

Dos caractersticas centrales de esas estructuras:

Primero: especializacin: base econmica especializada en pocas

actividades de exportacin, poco diversificada y con una
complementariedad intersectorial e integracin vertical extremadamente
reducidas Las nuevas exigencias en materia de importaciones no
podan satisfacerse dada la escasez de exportaciones y de
financiamiento externo. Y las exigencias en materia de esfuerzo
interno tropezaban con un ahorro insuficiente para generar
simultneamente todas las inversiones que requera la industrializacin.

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 Segunda: "heterogeneidad estructural" (expresin de Anibal Pinto en
lo 60): baja productividad de todos los sectores, excepto el exportador.
Implica un gran excedente real y potencial de mano de obra, y una
baja productividad media per cpita que reduca la posibilidad de
elevar las tasas de ahorro en esas economas, limitando la
acumulacin de capital y el crecimiento. La situacin se complicaba
con la insuficiente capacidad de ahorro del sector pblico debido a
una estructura fiscal obsoleta y, respecto al ahorro del sector privado,
debido a los patrones de consumo suntuario practicados por las clases
ricas, un hbito que tendera a agravarse como resultado de la
acentuacin de los "efectos de demostracin".

Las economas perifricas se enfrentaban con graves problemas de

insuficiencia de ahorro y de divisas. Desde sus orgenes, ese "modelo
de dos brechas" orient la reflexin cepalina, aunque la expresin no
figurara en los textos principales, ni tampoco se le diera el tratamiento
formal que le daran posteriormente Chenery y otros.

Si bien sobre la brecha externa siempre hubo acuerdo entre los

economistas cepalinos no fue as respecto a la brecha del ahorro.
Prebisch, Furtado y otros enfatizaban a esta como barrera fundamental
para el crecimiento. Pinto y otros (preferentemente los brasileros)
preferan destacar los problemas de financiamiento de la inversin en
contra de la idea de que haba ahorro insuficiente.

La continuidad del "nuevo estadio de difusin del progreso tcnico"

estara siempre amenazada por el conjunto de problemas que son
caractersticos de las economas perifricas. Dados los dos rasgos
distintivos de las estructuras productivas de esas economas, o sea,
especializacin y heterogeneidad tecnolgica, el proceso en curso
provocara tres tendencias perversas que desempearan un papel bsico en el
contexto dinmico:

el desequilibrio estructural del balance de pagos: emanaba de las

exigencias de importacin de economas en vas de
industrializacin especializadas en unas pocas actividades
exportadoras y con una baja elasticidad de la demanda de sus
exportaciones. Precisamente, por ser poco diversificadas sufran la
presin permanente de expandir las importaciones ms all de lo
permitido por el crecimiento de las exportaciones.

la inflacin: derivaba tanto del desequilibrio de la balanza de pagos

como de las dems insuficiencias que el proceso de
industrializacin enfrenta en economas poco diversificadas
(rigidez agrcola, escasez de energa y transporte, etc.).

el desempleo: obedeca tanto a la incapacidad de las actividades

exportadoras para absorber el excedente de mano de obra como a

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 la insuficiente capacidad de absorcin de las actividades
modernas destinadas al mercado interno.

Para que estas ltimas fueran capaces de absorber a los subempleados,

se necesitaran tasas de formacin de capital y de crecimiento que, en
las condiciones de la economa perifrica representaban un desafo
extraordinario: la heterogeneidad estructural limitaba la capacidad de
generar excedentes, ya que slo en una pequea fraccin de la
economa se operaba con una productividad elevada.

La especializacin limitaba la capacidad de exportar y determinaba

fuertes presiones importadoras;

Las tcnicas productivas importadas de los pases centrales no

absorberan adecuadamente la mano de obra (ms tarde el
argumento se ampliara a fin de incorporar la idea de que la nueva
composicin de la produccin industrial tenda tambin a la menor
absorcin de mano de obra).

En cada una de esas dimensiones, as como en el anlisis de la vulnerabilidad

externa, el pensamiento cepalino evolucionara y se sofisticara en las dcadas
siguientes, admitiendo acomodaciones a las nuevas circunstancias histricas.
Sin embargo, permanecera como eje central del discurso la forma
diferente en que el crecimiento y el progreso tcnico se procesan en las
estructuras econmicas e institucionales de los pases subdesarrollados
y la forma diferente en que impactan el comercio internacional y el
empleo.

c) Poltica econmica

Prebisch: propuestas de poltica econmica.

Desde los orgenes de la CEPAL los trabajos se centraban en las polticas

(policy oriented). La accin estatal en apoyo del proceso de desarrollo aparece
en el pensamiento cepalino como corolario natural del diagnstico de
problemas estructurales en materia de produccin, empleo y distribucin del
ingreso en las condiciones especficas de la periferia subdesarrollada.

Tres campos de accin:

Un primer campo: anlisis de la asignacin de recursos, para la cual se

establecen criterios destinados a optimizar el esfuerzo de acumulacin, tanto
en lo que respecta al modo de distribuirlo entre produccin con destino interno
y produccin de exportaciones, como en lo que concierne al impacto de ese
esfuerzo en la agricultura y a los posibles efectos de su modernizacin en los
problemas ocupacionales.

Segundo campo: cooperacin internacional, y abarca temas claves como

los de la proteccin, la integracin latinoamericana y el financiamiento externo.

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Para todos ellos se establecen las bases de polticas compatibles entre s y con
los criterios de asignacin de recursos, apuntando a lograr un patrn de
reinsercin internacional compatible con un crecimiento sostenido y a la vez
eficiente.

La industrializacin deliberada constituye el camino obligado del desarrollo de

las economas perifricas y procuran diagramar los modos de recorrerlos sin
tropiezos.

No propugnan una industrializacin a ultranza o un cierre excesivo e ilimitado

de las economas.

Proponen expandir distintos tipos de actividades y mantenerlas bajo el acicate

de la competencia externa, con niveles de proteccin reducidos y decrecientes.

La cooperacin internacional se constituye sobre la base de apoyo financiero

transitorio y asimetra de proteccin (reduccin ms rpida en el centro).

Tercer campo: planificacin o programacin (lo que daba coherencia y

sistematicidad a las proposiciones de poltica y serva para suplir las inmensas
deficiencias tcnicas en la mayora de los gobiernos de la regin), que se
traduce en la elaboracin de instrumentos destinados a facilitar al Estado el
diseo y la puesta en prctica de polticas de desarrollo a largo plazo, capaces
de cumplir con los objetivos de continuidad y eficiencia.

El uso de la planificacin supone que el Estado ha de participar activamente en

el proceso de industrializacin y desarrollo, ejerciendo una conduccin
deliberada. Esto no se identifica con un intervencionismo a ultranza, ya que
se reconoce el papel del mercado y admiten distintos tipos y grados de
intervencin.

El punto de partida para prestar apoyo tcnico a los Gobiernos en materia de

planificacin fue la elaboracin de orientaciones tcnicas de programacin,
acompaada en varios pases de ensayos de aplicacin de dichas tcnicas
(autor principal de la parte conceptual fue Celso Furtado). Se crea, bajo la
gida de la CEPAL, el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y
Social (ILPES) que tendran un papel central en la formacin de cuadros
tcnicos gubernamentales en toda Amrica Latina.

Vista desde la perspectiva actual, la orientacin contenida en el documento

sobre tcnicas de programacin parece trivial. Sin embargo, en el contexto
latinoamericano de los aos cincuenta, eso nada tena de trivial. Faltaban las
estadsticas econmicas bsicas, no se contaba siquiera con sistemas mnimos
de cuentas nacionales y los gobiernos operaban las economas con gran
desconocimiento de sus tendencias bsicas. La orientacin dada por las
tcnicas de programacin de la CEPAL haca tomar conciencia de esas
insuficiencias y de la importancia de otorgar un mnimo de previsibilidad al
contexto macroeconmico en que descansara el proceso de crecimiento

14
deseado.

Sntesis

La teora del subdesarrollo mencionada con anterioridad, o si se quiere, la

existencia de una apreciacin sistemtica sobre las caractersticas y tendencias
de la condicin perifrica en el mbito de lo econmico, sirve de referente
explcito o implcito a gran parte de los enfoques latinoamericanos del
desarrollo.

De ah que en ellos se perciban rasgos comunes, que los diferencian de la

teorizacin sobre el tema inscrita en los marcos de la economa convencional.
Esa impronta especial marca claramente los trabajos en que Prebisch procura
alcanzar una interpretacin ms que econmica del desarrollo
latinoamericano, es decir, una interpretacin del largo plazo a la vez econmica
y sociopoltica.

Existen dos grupos de pases diferentes por las caractersticas de sus

estructuras econmicas, que son los polos del sistema

Centro: estructura econmica diversificada (espectro comparativamente

amplio de actividades) y homognea (la productividad del trabajo alcanza
niveles similares en dichas actividades)

Periferia: se inserta en la economa internacional especializndose

(produccin primario-exportadora) y tiene un abanico de actividades ms
exiguo (al inicio no tiene un tejido industrial significativo). En estas actividades
la productividad del trabajo es elevada (por penetracin del progreso
tecnolgico), pero una alta proporcin de la mano de obra permanece ocupada
con niveles muy bajos de productividad heterogeneidad estructural
estructura especializada y heterognea

Esta diferencia perdura durante el proceso de industrializacin espontnea

(proceso inducido por la crisis del 30 y la segunda guerra) el progreso
tcnico es dispar entre ambos polos lo que unido a la especializacin inicial
lleva a que la industrializacin espontnea comience con la elaboracin de
bienes tecnolgicamente sencillos y avance paulatinamente hacia bienes de
complejidad creciente.

patrn de industrializacin de lo simple a lo complejo a travs de sustitucin

de importaciones estructura productiva de la periferia cambia pero
permanece especializada (en grado de complementariedad intersectorial e
integracin vertical)

esta especializacin est en la base de tendencia al desequilibrio

externo: la sustitucin de importaciones genera demandas adicionales de
importaciones, mientras las exportaciones primarias crecen con lentitud (sus
precios adems tienden a decrecer)

15
 industrializacin espontnea: aumento del empleo en actividades
modernas pero no suficiente de acuerdo a la oferta de trabajo (que se nutre de
la fuerza de trabajo desplazada desde actividades de baja productividad y del
campo como consecuencia de la modernizacin de las actividades agrcolas)

se reitera la heterogeneidad la que subyace en el desempleo estructural

que se manifiesta crecientemente en el medio urbano (marginalidad e
informalidad)

especializacin subyace en el desequilibrio externo

heterogeneidad subyace en el desempleo estructural

Ambas dan lugar a deterioro en los trminos del intercambio

Aumentos en la productividad del trabajo ms intensos en el centro aumento

de salarios (por escasez relativa de mano de obra y capacidad de
sindicalizacin)

Menor incremento en la productividad del trabajo en la periferia menor

incremento de los salarios

La diferencia salarial merma en los precios relativos de las exportaciones

perifricas respecto a las importaciones provenientes del centro deterioro en
los trminos de intercambio que es la expresin visible de la concentracin del
progreso tcnico en los centros.

En el centro el ingreso por habitante tiende a crecer ms que la productividad

del trabajo porque se beneficia de los aumentos de productividad verificados en
la periferia que no se traducen en incremento del ingreso per cpita

En la periferia el ingreso por habitante crece menos que la productividad del

trabajo porque se transfiere parte de estos incrementos al centro a travs del
deterioro de los precios relativos de sus exportaciones.

La diferencia de ingresos por habitantes es la parte ms visible de la

bipolaridad inherente al desarrollo del sistema centro-periferia

Pero la bipolaridad no se considera un fenmeno inevitable a travs de una

conduccin deliberada del proceso de desarrollo de la periferia a travs de la
industrializacin puede evitarse y lograrse en el largo plazo una convergencia
entre los dos polos del sistema.

16
Aos sesenta: Reformas para desobstruir la industrializacin
Redistribuir para crecer

3 componentes histricos que inciden en la evolucin del pensamiento

cepalino:

Crecimiento (5,7% de la segunda mitad de los 50) se daba en medio de una

creciente inestabilidad macroeconmica: presiones inflacionarias ante la
restriccin externa (importaciones slo crecen el 2,1% en el mismo perodo y
an menos al inicio de los 60)

Industrializacin y urbanizacin acompaada de empobrecimiento de la

poblacin y y tugurizacin de las ciudades: incapacidad del proceso de
absorber la fuerza de trabajo rural (perodo democrtico con presiones
sociales)

Revolucin cubana y Alianza para el Progreso

En este contexto la CEPAL reconoce la necesidad de planificar el desarrollo,

profundizar la industrializacin, redistribuir el ingreso y realizar la reforma
agraria.

Asimismo se embarca en la discusin del tema de la integracin regional

(ALALC), la creacin de la UNCTAD, y la multiplicacin de la asistencia tcnica
en planificacin indicativa de los gobiernos de la regin.

Tres puntos en el debate cepalino de la dcada:

interpretacin de que la industrializacin haba seguido un curso que no

lograba incorporar a la mayora de la poblacin en los frutos de la modernidad
y el progreso tcnico

la industrializacin no haba eliminado la vulnerabilidad externa y la

dependencia, slo haba modificado su naturaleza

ambos procesos obstruan el desarrollo

Nuevamente Prebisch (1963) da inicio al debate, plantea: la necesidad de

alterar la estructura social y redistribuir el ingreso, especialmente a travs
de la reforma agraria, sin lo cual sera imposible sortear la insuficiencia
dinmica de las economas de la regin.

El modelo explicativo sobre la falta de capacidad para absorber la fuerza de

trabajo de los 50 (basado en la insuficiencia del ahorro y la utilizacin de
tecnologas intensivas en capital) se reorienta hacia el anlisis del uso
social del excedente potencial.

La idea de los 50 de que era necesario restringir el consumo de las clases

ricas a favor de la inversin y el progreso tcnico reaparece pero
localizada en la cuestin agraria.

17
La forma como utilizan el excedente los latifundistas entorpece el progreso
tcnico el acceso del campesino a la tierra con el apoyo del Estado abre el
camino para elevar la productividad agrcola y mejorar el uso del excedente.

Otro fenmeno (redefinido en relacin al 50) es el reconocimiento de las

distorsiones en el proceso de industrializacin en cuanto a eficiencia productiva
e insuficiente orientacin exportadora (acentuacin de la restriccin externa)
estmulo a la expansin de las exportaciones a travs de reorientacin de
poltica comercial e industrial concepto de insuficiencia dinmica

Otras dos vertientes del pensamiento cepalino de la dcada son

teora de la dependencia
tesis de la heterogeneidad estructural

Teora de la dependencia
(Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto)

reaccin a la tesis de que se estaba gestando en la regin una burguesa

nacionalista potencialmente comprometida con un patrn de desarrollo que
justificaba una alianza con la clase trabajadora y que poda conquistar
hegemona poltica.

Vincula: procesos de crecimiento con comportamiento de las clases

sociales y la estructura de poder

Mayor innovacin: metodolgica exige que esa vinculacin se haga

considerando las relaciones entre esas estructuras internas y el poder
econmico y poltico en el resto del mundo.

Especificidad de la situacin del subdesarrollo reside en la relacin entre las

sociedades del centro y la periferia es necesario analizar la forma como las
economas subdesarrolladas se vinculan histricamente con el mercado
mundial y la forma como se constituyeron los grupos sociales internos que
definieron las relaciones internacionales intrnsecas al subdesarrollo.

Anlisis econmico de la dependencia

Orgenes: Andr Gonder Frank (marxista):

Idea bsica: la industrializacin que ocurra en A.Latina corresponda tan slo a
una modalidad de explotacin secular que el imperialismo impona a los
trabajadores de la regin subdesarrollada en alianza con la elite local el
proceso de acumulacin era indisociable de la expansin capitalista
internacional y del imperialismo y constitua parte de un proceso que slo
enriqueca a los pases desarrollados y a la pequea elite dominante local que
los representaba.

Los economistas cepalinos (estructuralistas) partan de una idea de

dependencia siempre presente en la CEPAL donde la condicin de perifrico
era interpretada como la determinante de problemas que deban superarse
mediante polticas econmicas y sociales bien estructuradas, a nivel nacional e

18
internacional, no significaba una fuente de explotacin insuperable que
implicara la necesidad de romper con el sistema capitalista.

Osvaldo Sunkel es el principal economista cepalino en el anlisis de la

dependencia:
Su argumento central parte del postulado de que en el mundo hay una sola
economa capitalista con patrones tecnolgicos y de consumo totalmente
integrados por la expansin mundial de las ET.

Mientras que en el centro la mayora de los trabajadores se hallan integrados al

mundo moderno, en la periferia esto ocurre slo con una pequea fraccin de
la poblacin, ms an el avance de este modelo mundial de acumulacin tena
efectos sociales disgregadores, porque tiende a marginalizar incluso a los
agentes econmicos con mayores potencialidades productivas y este es el
principal problema del subdesarrollo.

El desarrollo y el subdesarrollo deben comprenderse como estructuras

parciales, pero interdependientes, que conforman un sistema nico. La
caracterstica principal que diferencia ambas estructuras es que la desarrollada,
en virtud de sus capacidad endgena de crecimiento, es la dominante, y la
subdesarrollada, dado el carcter inducido de su dinmica, es dependiente; y
eso se explica tanto entre pases como dentro de un pas.

El problema fundamental del desarrollo de una estructura subdesarrollada es la

necesidad de superar su estado de dependencia, transformar su estructura
para obtener una mayor capacidad autnoma de crecimiento y una
reorientacin de su sistema econmico que permita satisfacer los objetivos de
la respectiva sociedad.

El desarrollo de una unidad poltica y geogrfica nacional significa lograr una

creciente eficacia en la manipulacin creadora de su medio ambiente natural,
tecnolgico, cultural y social, as como sus relaciones con otras unidades
polticas y geogrficas.

El concepto de desarrollo, concebido como un proceso de cambio social se

refiere a un proceso deliberado que persigue como finalidad ltima la igualacin
de las oportunidades sociales, polticas y econmicas, tanto en el plano
nacional como en relacin con sociedades que poseen patrones ms elevados
de bienestar material.

Heterogeneidad estructural
Anbal Pinto

Los frutos del progreso tcnico tendan a concentrarse tanto respecto a la

distribucin del ingreso entre las clases como en la distribucin entre sectores
(estratos) y entre regiones dentro de un mismo pas.
En el proceso de crecimiento en Amrica Latina tenda a reproducirse en forma
renovada la vieja heterogeneidad estructural imperante en el perodo agrario-
exportador

19
Para los dependentistas la industrializacin no haba eliminado la dependencia,
slo la haba alterado, para Pinto la industrializacin no eliminaba la
heterogeneidad estructural, slo modificaba su forma.

En ambos casos el subdesarrollo era un proceso que daba muestras de

perpetuidad a pesar del crecimiento econmico

Todos apuntaban a agendas polticas reformistas: el patrn o estilo de

desarrollo debera modificarse mediante una mejor distribucin del ingreso y de
profundas reformas (agraria, patrimonial, financiera, tributaria, educativa y
tecnolgica) se necesitaba la recuperacin democrtica (perodo de
dictaduras militares). Se trata de estilos ms justos de crecimiento econmico
en el contexto del sistema vigente.

Dcada de los setenta

Homogeneizacin social y diversificacin exportadora: estilos de
crecimiento

Crecimiento hasta mediados de la dcada (6,7%) acompaado con un

crecimiento exportador (7.1%), abundante liquidez internacional (divisas
adicionales) que ayud al proceso industrializador.

Segunda mitad de los 70: crisis del petrleo, endeudamiento para mantener el
crecimiento o para estabilizar la economa.
Dos estrategias diferentes: Mxico y Brasil: estrategia industrializadota con
diversificacin de exportaciones, proteccin y fuerte participacin estatal
Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) apertura al comercio exterior y apertura
financiera (libre movimiento de bienes y servicios)

Novedad en el pensamiento de CEPAL: mayor nfasis a los aspectos

macroeconmicos, al anlisis del endeudamiento y a los requisitos para
diversificar exportaciones.

Etapa de sobre-vivencia frente a hechos como:

mayor desarrollo de los centros nacionales de produccin econmica.
Irrupcin de las dictaduras (principalmente en Chile) que hace perder poder
de convocatoria a la CEPAL por su ubicacin
Crisis y recesin mundial que afecta al plano de la historia de las ideas
econmicas
Declinacin del keynesianismo y preponderancia de la ideologa liberal

El anlisis de largo plazo (vinculado al desarrollo) se ve postergado por las

urgencias del corto plazo y esto se mantiene hasta los 90

Dos conceptos:
Estilos o modalidades de crecimiento
Industrializacin pro exportadora

Estilos: cuatro influencias:

20
 la recuperacin econmica de la regin durante el "auge" mundial de 1965-
1973 llev al reconocimiento de que la reforma agraria y la redistribucin del
ingreso constituiran la base de un crecimiento socialmente ms homogneo
y justo, pero no del nico estilo de crecimiento viable.
las Naciones Unidas promovan un intenso debate internacional en torno a
esos mismos temas.
los intelectuales cepalinos formulaban fuertes crticas metodolgicas a la
forma como se desarrollaba este debate.
la crisis internacional de 1973-1974 y la intensificacin posterior del
endeudamiento reforzaron el nfasis en la necesidad de reorientar la
"modalidad" o "estilo" de industrializacin de manera de combinar los
estmulos del mercado interno con las virtudes de la orientacin pro
exportadora de bienes industriales.

xito de esa nueva modalidad de industrializacin: "tono" optimista, alimentado

por el hecho de que algunos pases de la regin, como Brasil y Colombia,
estaban adoptando la estrategia con xito.

Respecto a la relacin entre estilos de crecimiento y la transformacin

econmico-social la etapa evolucion hacia una profunda "perplejidad" y
aprensin en cuanto a la factibilidad de reorientar el desarrollo hacia una mayor
homogeneidad social: Prebisch en 1981 plantea una sntesis entre liberalismo y
socialismo y propugna la gestin autnoma de las grandes empresas por los
trabajadores, en un rgimen de mercado pero en el que el Estado condicionara
y regulara el uso social del excedente.

No se abrigaban ilusiones: el fin de las dictaduras sera un paso necesario,

pero no suficiente. Dadas las races histricas de las estructuras de propiedad
y poder, y sus consecuencias sobre las estructuras de produccin y distribucin
del ingreso, la lucha poltico-social que se prevea para la fase de la
recuperacin democrtica representaba una ardua tarea.

Estilos

"desde un ngulo econmico estricto podra entenderse por estilo la manera en

que dentro de un determinado sistema se organizan y asignan los recursos
humanos y materiales con el objeto de resolver los interrogantes sobre qu,
para quines y cmo producir los bienes y servicios"

Uno de los reconocimientos ms categricos fue que las economas

latinoamericanas pueden ser dinmicas a pesar de contener graves
injusticias sociales (Maria da Conceio Tavares y Jos Serra (1971).

Si la industrializacin no haba abolido las diferencias, sino que, por el

contrario, slo haba cambiado su formato y ampliado su visibilidad, qu

21
impedira que el crecimiento futuro continuara reforzando el proceso histrico
en curso? Es ms, la concentracin del ingreso no estara siendo funcional al
dinamismo?

Segn los autores, la concentracin del ingreso sera funcional al crecimiento

brasileo y le conferira dinamismo, porque reajustaba la estructura de la
demanda hacia la estructura productiva existente, ampliando el consumo de las
clases medias y altas y elevando el excedente para financiar la acumulacin.
Se trataba de un estilo de crecimiento "perverso", que es como los autores
apellidaron el pretendido "milagro brasileo" exhibido por la dictadura de
entonces y fundndose en las aceleradas tasas de crecimiento de la poca.

El clima de los debates en las Naciones Unidas era otra fuente de estmulo
para analizar estilos. Durante muchos aos la temtica del desarrollo integral
ocup un espacio central en los diferentes organismos de las Naciones Unidas
y fue objeto de centenas de artculos, documentos, seminarios y congresos.

La activa participacin de la CEPAL primero como rgano de las Naciones

Unidas: en los aos setenta se multiplicaron los estudios sobre el empleo y la
distribucin del ingreso.

En cuanto a los temas de desarrollo la Evaluacin de Quito (CEPAL, 1975b),

formula una serie de criterios para el "desarrollo integrado" o "desarrollo
humano", entre los que figuran, la defensa de la necesidad de modificar el
rgimen de propiedad de la tierra y el control y la utilizacin soberana de los
recursos naturales. Se adopta una postura flexible en cuanto a las estrategias
de cambio, sealndose que es preciso adecuarlas a las distintas
configuraciones estructurales existentes en la regin y destacando que el
modelo o el estilo que se adopte, debera estar orientado por la planificacin
estatal y contar con la participacin indispensable de todos los estratos de la
poblacin.

Otro enfoque, analticamente ms profundo, era el no oficial que se refleja en

los artculos de la Revista de la CEPAL que comienza a publicarse en 1976,
donde se discute los estilos de desarrollo

Primer concepto bsico: haba que reconocer analticamente la existencia

de estructuras de poder y de dominacin y sus remotas relaciones con la
viabilidad de estrategias socialmente justas, e incorporar centralmente la
nocin de "conflictos" en la generacin de los estilos existentes y de aquellos
deseables.

Segundo concepto bsico: reconocer las dificultades histricas de

viabilizar estrategias socialmente deseables como las definidas en muchas
declaraciones internacionales de la poca.

Recorre los elementos centrales del "consenso internacional sobre el desarrollo

orientado por valores de libertad e igualdad de derechos: acelerado proceso de
acumulacin de capital, industrializacin, modernizacin agrcola, incorporacin
de todos al consumo moderno, desarrollo de la capacidad empresarial, difusin

22
tecnolgica y cientfica, educacin universal, provisin de servicios y seguridad
social, participacin creciente en el comercio mundial y aumento de las
corrientes de financiamiento a los pases en desarrollo. Resea las
caractersticas del orden econmico mundial y latinoamericano y muestra las
gigantescas dificultades de alcanzar esos objetivos. Si se utiliza un criterio
sociopoltico para tratar los problemas del desarrollo se concluye que no hay
ninguna razn a prioi para suponer la existencia de agentes polticamente
capaces y deseosos de implantar un estilo de desarrollo deseable y factible.

b) Nueva modalidad de industrializacin: combinado el mercado interno y la

exportacin

La toma de posicin cepalina sobre las distorsiones del proceso de

industrializacin y sobre la conveniencia de reorientarlo hacia la diversificacin
de las exportaciones se origin en los aos sesenta.

Existen problemas de eficiencia en materia de asignacin de los sistemas

econmicos latinoamericanos derivados de errores de conduccin de la poltica
comercial e industrial. Crticas a la proteccin excesiva brindada a proyectos
con escalas inviables y especializacin insuficiente, baja productividad, costos
elevados y derroche de capitales.

Simultneamente persistia la clsica aprensin por las restricciones externas

al crecimiento. El Estudio econmico de Amrica Latina, 1971, analizaba las
perspectivas para los aos setenta y sealaba dos caminos para encarar el
problema de la dependencia o la vulnerabilidad externa:

la expansin de las exportaciones industriales

una alerta de carcter premonitorio sobre los riesgos de un "financiamiento -y
endeudamiento- precario, costoso e incierto"

En el Estudio econmico de 1975 la CEPAL reconoci la crisis de 1973-1974

como el momento en que la regin ingresaba a una nueva etapa de su larga
trayectoria de dificultades en el flanco externo de sus economas. La
"internacionalizacin" de las economas -lase aumento del coeficiente de
importacin y aumento del pasivo externo de las economas-, las dificultades
para exportar y para endeudarse en forma adecuada permitan prever un largo
perodo de barreras al crecimiento por el lado externo.

Se propona reforzar la industrializacin y las exportaciones como mecanismo

para enfrentar las dificultades de la insercin internacional, en continuas
advertencias sobre los riesgos del endeudamiento generalizado en la regin y
en los riesgos de la apertura comercial y financiera a todo trance que se daba
en los pases del Cono Sur.

Se sostena que no haba antagonismo entre el aprovechamiento del mercado

interno y la apertura exportadora: al contrario, seran procesos
complementarios en una buena estrategia de industrializacin.

23
Aos ochenta

Ajuste con crecimiento: superacin del problema del endeudamiento externo

El ajuste recesivo llevara a una voluminosa produccin de divisas para pagar

el servicio de la deuda mediante la expansin de las exportaciones a 7% anual,
y el virtual estancamiento de las importaciones. Los choques inflacionarios de
la depreciacin cambiaria lanzaron a algunas economas al estado mega-
inflacionario y, junto con la recesin, produjeron efectos devastadores sobre las
finanzas del sector pblico que estaba endeudado en dlares, en parte debido
a la "socializacin" de la deuda externa del sector privado.

La culpa de los males del endeudamiento segn la teora ortodoxa, sera de

ese Estado irresponsable y del modelo de industrializacin proteccionista,
incapaz de generar importaciones sin recesin y desvalorizaciones cambiarias,
debido a que era ineficiente y cerrado al progreso tcnico.

El ajuste defendido por el FMI y los acreedores de la deuda despus de la

crisis mexicana se acompaaba del argumento de que en un par de aos
Amrica Latina ya estara superando sus dificultades y volviendo a crecer.
Iglesias (secretario general de CEPAL) contrapuso a ese argumento
proyecciones sombras y correctas, proyectando para la regin una "dcada
perdida".

La crisis de los aos ochenta desplazara finalmente a un segundo plano la

produccin desarrollista, y el esfuerzo de resistencia pasara al plano que se
impona histricamente, el de la oposicin a la modalidad de ajuste exigida por
los bancos acreedores y el FMI. Como es obvio, en condiciones de crecimiento
inviable, el espacio y el inters por las discusiones de largo plazo eran
limitados. Se privilegiaban las cuestiones inmediatas ligadas a la deuda, el
ajuste y la estabilizacin.

En relacin con las polticas de ajuste, CEPAL propona que se sustituyera el

ajuste recesivo de la balanza de pagos por un ajuste expansivo. La nica
solucin satisfactoria desde el punto de vista social sera que el desequilibrio
externo se resolviera en un contexto de crecimiento econmico, propicio a la
dinamizacin de las inversiones en sectores de bienes transables,
especialmente al crecimiento y diversificacin de las exportaciones.

Para esta solucin se requera:

un acuerdo de renegociacin de la deuda entre deudores y banqueros que

aliviara el estrangulamiento externo y diera el tiempo necesario para que los
pases pudieran reaccionar positivamente a los cambios de precios relativos
resultantes de la desvalorizacin cambiara.
una actitud menos proteccionista por parte de los pases centrales.
un uso ms flexible y pragmtico de los instrumentos de poltica econmica,
de modo que las estructuras productivas relativamente rgidas de los pases

24
 latinoamericanos pudieran incluir la necesaria reasignacin de recursos hacia
las exportaciones.

Respecto de las polticas de estabilizacin, se haca eco de los autores

brasileos y argentinos que conceptualizaban la tesis de la inflacin "inercial"
en preparacin de las polticas de choque anti-inflacionarias llevadas a cabo
poco despus. Sostiene la necesidad de realizar polticas de ingreso que
permitan enfrentar la rigidez a la baja de los salarios y precios bsicos,
evitando as que las polticas monetarias y fiscales contraccionistas fueran
prolongadas y socialmente duras.

Defiende, adems, el tratamiento de choque en circunstancias de inflacin muy

alta y baja credibilidad, por ser incompatibles con el fundamento del
gradualismo, que es la aspiracin a tener tiempo para acomodar
favorablemente las expectativas de los agentes.

El nfasis en el ajuste desplazara la perspectiva histrica a una posicin

secundaria en la produccin cepalina de los aos ochenta. Sin embargo en
1985 se publicaba un trabajo donde sobresale, en cuanto a la evolucin
econmica, una interpretacin de la historia reciente que hasta entonces no
haba merecido el suficiente anlisis crtico, o sea, la creciente subordinacin
del proceso productivo a los intereses del sistema financiero: "A medida que se
extremaban estos cambios financieros el sistema productivo iba perdiendo
parte apreciable de su poder econmico y poltico" (p. 3 l).

A partir de mediados de los aos ochenta tambin comenzaran a aparecer

ensayos que anunciaban la reanudacin del debate cepalino sobre el proceso
de crecimiento a largo plazo, que ocurrira en los aos noventa

Los ms importantes fueron dos textos de Fernando Fajnzylber, La

industrializacin trunca de Amrica Latina (1983), e Industrializacin en
Amrica Latina: de la "caja negra" al "casillero vaco": comparacin de patrones
contemporneos de industrializacin (1990), cuya primera versin se remonta a
1987.

El primero realiza un anlisis exhaustivo del proceso de industrializacin

latinoamericano, identifica lagunas, fallas y distorsiones, y propone una "nueva
industrializacin".

Esta se basara en el concepto de eficiencia entendido como la obtencin de

"crecimiento y creatividad', fundada en la creacin de un ncleo endgeno de
progreso tcnico "que es la condicin necesaria para penetrar y mantenerse en
el mercado internacional".

El "casillero vaco" complement la "industrializacin trunca" con la formulacin

de las bases conceptuales para la "transformacin productiva con equidad".

Se trata de un estudio comparativo de los patrones de crecimiento en pases

latinoamericanos en comparacin con las economas desarrolladas y otras

25
economas en desarrollo. El esquema que estructura la comparacin es
ingenioso.

Fajnzylber toma los dos objetivos centrales del desarrollo econmico-social:

crecimiento y distribucin del ingreso, y muestra sobre la base de su
comportamiento entre 1970 y 1984 que los pases de Amrica Latina se
dividan en tres grupos:
los que haban crecido rpidamente pero tenan un ingreso concentrado,
los que tenan un ingreso relativamente bien distribuido pero crecan poco, y
los que se encontraban en el peor de los mundos, o sea, tenan un ingreso
concentrado y no crecan.

A diferencia, por ejemplo, de pases como la Repblica de Corea y Espaa,

ningn pas latinoamericano se encontraba en el grupo ideal, el de los pases
que crecen y al mismo tiempo promueven un mnimo de justicia distributiva.
Ese era el "casillero vaco

Los dos textos -especialmente el segundo- son las piezas principales de la

transicin de la produccin cepalina a la etapa que se iniciara en los aos
noventa. Por un lado, contienen un buen nmero de elementos caros a la
tradicin cepalina prebischiana. Por otro, introduce la conceptualizacin que
servira de referencia para la etapa organizada en tomo a la idea de
"transformacin productiva con equidad".

Los textos son cepalinos en varias de sus dimensiones esenciales

el progreso tcnico es el foco del anlisis, porque es la va a travs de la cual
es posible eliminar la pobreza y la vulnerabilidad externa de la regin,
la estructura agraria condiciona la distribucin del ingreso que, a su vez,
define el patrn de consumo;
el patrn de consumo condiciona la capacidad de ahorrar e invertir -la mayor
equidad corresponde a patrones ms austeros y ms capaces de dinamizar la
economa;
la mayor austeridad puede influir favorablemente en la relacin capital-
producto y en la intensidad de utilizacin de las divisas.

La novedad conceptual principal es el espacio que abren a la

reconsideracin de la estrategia de crecimiento.

Se reconocen las insuficiencias del modelo industrializante del pasado, que

habra sido poco receptivo al progreso tcnico, y paralizado con frecuencia por
las actitudes "rentistas" de las clases empresariales locales.

La nueva estrategia propiciara la incursin de Amrica Latina en el

"casillero vaco" a travs de la "caja negra del progreso tcnico".

La estrategia incluira una poltica de apertura comercial que no se encuentra

en la CEPAL de antes. El objetivo fundamental era evitar el aislamiento
tecnolgico en plena era de globalizacin productiva y de revolucin electrnica
y biotecnolgica y acelerar el repechaje tecnolgico, a travs de una estrategia
de expansin con aumento del coeficiente de exportacin. Esta ltima, se

26
basara en el agregado continuo de valor intelectual a las exportaciones,
mediante la reelaboracin de productos primarios-exportadores, y los "nichos
de mercado" industriales.

Quedaran pendientes varios asuntos, en especial dos:

detallar los procesos reales concretos a travs de los cuales podran

materializarse las estrategias de insercin internacional mediante el progreso
tcnico. Entre otras lagunas, no se diferenciaban lo suficiente las estrategias
entre los pases que presentan la capacidad potencial de expandirse
mediante las exportaciones de aquellos cuyo mayor mercado interno y mayor
grado de industrializacin indican la conveniencia de continuar persiguiendo
estrategias de crecimiento basadas en las exportaciones.
la cuestin de la relacin entre progreso tcnico, empleo y distribucin del
ingreso recibi un tratamiento insuficiente, que contrasta con el inmenso
desafo terico que el subempleo y el desempleo tecnolgico representan
para la vinculacin inmediata entre avances de la productividad y mejoras de
la equidad.

Sin embargo, los libros tendran entre sus grandes virtudes la de reavivar el
discurso sobre las cuestiones de largo plazo, abriendo un espacio para que la
CEPAL volviera a tomar posicin en el campo del debate sobre la produccin
tcnica y la distribucin del ingreso.

Abra toda una nueva agenda de discusin, o sea, la de la forma como se

debera redefinir la estrategia de intervencin estatal en los nuevos marcos
reguladores que, independientemente de la voluntad de la CEPAL,
comenzaban a introducirse en Amrica Latina. Una vez ms, la CEPAL
reordenara su reflexin conforme a los hechos histricos. El ttulo del mensaje
organizador sera "transformacin productiva con equidad" y sugestivamente, el
nuevo enfoque se denominara "neoestructuralismo"

Los aos noventa y la agenda de la "transformacin productiva con

equidad"

Moderada recuperacin econmica acompaada de una estabilizacin

importante de los precios. El PBI se elev 3.5% en promedio entre 1990 y
1997, pero el proceso de crecimiento dej que desear en cuanto a la
recuperacin de las tasas de inversin, sobre todo en trminos corrientes.

La estabilizacin se acompa casi siempre favorablemente del control del

dficit fiscal y de la cautela en el manejo del crdito, y se acompa casi
siempre desfavorablemente de la ampliacin del dficit en cuenta corriente del
balance de pagos, resultante en gran medida de la apreciacin generalizada
del tipo de cambio. Esta ltima obedeci a la presin de la abundante entrada
de financiamiento externo, utilizado por buena parte de los pases de la regin
como elemento importante del control inflacionario -y fortalecido por la afluencia
considerable de capital extranjero directo, en parte dirigido a la privatizacin. El
problema de la vulnerabilidad externa seguira en la regin tan presente como
siempre, amenazando desestabilizar la macroeconoma.

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La estrategia cepalina plantea la conquista de una mayor competitividad
internacional "autntica", basada en la incorporacin deliberada y sistemtica
del progreso tcnico al proceso productivo.

Se destaca el carcter sistmico de la competitividad, que incluye toda una red

de vinculaciones entre los agentes productivos y la infraestructura fsica y
educacional. Se subraya la formacin de recursos humanos como frmula
decisiva para la transformacin productiva a largo plazo, junto con polticas
tecnolgicas activas que permitan la superacin tecnolgica. La industria
permanece como eje de la transformacin productiva, pero se destacan
sus articulaciones con la actividad primaria y de servicios. As mismo, se pone
de relieve la importancia de proveer un ambiente macroeconmico
saludable.

Se propone modificar el estilo de intervencin estatal, sin que esto

signifique aumentar o disminuir el papel del Estado, sino "aumentar su impacto
positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto"

Se propone una mayor apertura de la economa, gradual y selectiva, como

medio de introducir el progreso tcnico y el aumento de la productividad. La
propuesta contiene importantes acotaciones:

la apertura debe hacer posible simultneamente la expansin de las

importaciones y de las exportaciones, lo que implica graduar la apertura en
funcin de la disponibilidad de divisas y armonizar la poltica cambiara con
las polticas de proteccin arancelaria y de promocin de exportaciones, de
modo de crear una neutralidad de incentivos entre la produccin para el
mercado interno y para la exportacin.

No cabe duda que la dimensin del tratamiento analtico ms difcil de la tesis

de la transformacin productiva con equidad es la relacin entre crecimiento,
empleo y equidad

Durante los aos noventa la existencia de altos niveles de subempleo y las

pruebas sobre los efectos perversos que el progreso tcnico tiene sobre el
volumen del empleo formal y sobre las desigualdades salariales constituyen
elementos generadores de genuinos temores y perplejidades.

Se reconoce que para alcanzar la meta de la equidad a travs del aumento

simultneo de la productividad y los salarios es necesario acelerar mucho ms
el crecimiento actual pero el estado actual del discurso deja mucho que desear.

Otro aspecto importante es la defensa del intenso proceso de integracin

regional en curso en Amrica Latina, acentuando las virtudes de la
simultaneidad entre la apertura comercial de Amrica Latina al resto del mundo
y la intensificacin del comercio intra-regional a travs de los esquemas de
integracin vigentes.

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Asimismo hay otros elementos del discurso que importan: el enunciado de la
volatilidad de los capitales conforme a la tradicin cepalina. Se advierte sobre
los potenciales efectos perversos de las entradas de capital que no van
seguidas del aumento correspondiente de la inversin productiva y de la
competitividad para exportar. En particular, se destaca el peligro que
representa recurrir a la entrada de capitales como elemento para estabilizar los
precios, cuando esto lleva a apreciaciones cambiarias incompatibles con el
desempeo de la balanza comercial necesario para el equilibrio de las cuentas
externas a mediano y largo plazo. Esto lleva a la necesidad de implantar
polticas de regulacin bancaria prudencial, sobre todo en etapas de
liberalizacin financiera.

Posicin actual:

Planteo base: aunque la globalizacin responde a procesos tecnolgicos y

econmicos dinmicos, no cabe duda de que puede ser moldeada.

Principal preocupacin: carcter incompleto e incluso desequilibrado del

actual proceso de globalizacin y de la agenda internacional de polticas que lo
acompaa que reproduce antiguas asimetras de la economa mundial y crea
otras nuevas.

Cuatro aspectos que predominan en la agenda actual:

- libre comercio (aunque liberalizacin incompleta y asimtrica:

productos sensibles)
- derechos de propiedad intelectual
- proteccin a las inversiones
- liberalizacin financiera y de la cuenta de capital

Aspectos importantes fuera de la agenda.

- movilidad fuerza de trabajo
- normas internacionales sobre competencia y cdigos de
conducta de ET
- financiamiento compensatorio para asegurar la incorporacin de
pases y grupos sociales que tienden a quedar rezagados en el
proceso de globalizacin

Estabilizacin macroeconmica
Estrategias de desarrollo productivo
Mejoramiento de los encadenamientos sociales

Estabilizacin macroeconmica

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Fundamental con dos lesiones a aprender:

En primer trmino
- la inestabilidad real tiene un costo muy elevado: los objetivos
exclusivamente inflacionarios pueden tener un efecto negativo
sobre la economa real como cuando se subestimaban los
efectos de la inflacin
- las recesiones provocan una gran prdida de recursos, con
efectos prolongados: prdidas de activos; prdida permanente de
capital humano de los desempleados o subempleados

La incertidumbre acenta la subutilizacin de la capacidad instalada, reduce la

productividad y afecta negativamente la inversin, acentuando las estrategias
microeconmicas defensivas

En segundo trmino: los dficit del sector privado tienen un costo tan
alto como los desequilibrios del sector pblico. Los ciclos de auge y
colapso son inherentes al funcionamiento de los mercados financieros.
La prdida de activos en casos de descalabros financieros pueden
implicar la prdida de capital acumulado durante varios aos.
La recuperacin de la confianza en el sistema financiero es un proceso
lento y el mismo aumenta su aversin al riesgo, reduciendo su
capacidad para desempear sus funciones econmicas fundamentales.

la principal funcin de la poltica macroeconmica es el control de estos

ciclos con polticas anticclicas apropiadas. Para ello se recomienda la
utilizacin de tres conjuntos de polticas:
- polticas macroeconmicas: fiscales, monetarias y cambiarias,
consistentes y flexibles, para evitar que los agentes acumulen
deudas cuantiosas y que se produzcan desequilibrios en los
precios macro ms importantes (tipo de cambio, tasas de inters)
y en el precio de activos financieros y activos fijos
- sistema estricto de regulacin y supervisin prudencial, con
orientacin anticclica
- poltica de pasivos destinada a asegurar un perfil adecuado de
vencimientos de las deudas interna y externa del sector pblico y
privado.

La poltica macro anticclica es difcil sobre todo por los incentivos a ajustar a
favor del ciclo de los mercados financieros. Es importante que el manejo de la
poltica macro est respaldado por instituciones e instrumentos de poltica
crebles y confiables: fondos de estabilizacin fiscal, bancos centrales
independientes.
La prdida de autonoma como implica la adopcin de otra moneda (rgimen
de convertibilidad o directamente una moneda extranjera), no necesariamente
es validada por el mercado, mediante la reduccin del riesgo pas.

Propone una funcin esencial para las instituciones financieras internacionales:

colaborar con los pases compensando el efecto procclico de los mercados
financieros. Tambin, el hecho de que colaboren a contrarrestar la

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concentracin del crdito, poniendo recursos a disposicin de los pases y
agentes que tienen problemas de acceso al crdito en los mercados privados
de capital internacionales.

Estrategias de desarrollo productivo

Porqu la combinacin de una economa abierta y una macro estable no ha

impulsado por si sola el crecimiento econmico como lo postula la
interpretacin ortodoxa?

Segn esta misma interpretacin ha sido porque la liberalizacin de los

mercados no ha sido suficiente. Sin embargo se constata que la etapa de
mayor crecimiento de los pases en desarrollo luego de la segunda guerra y los
episodios ms prolongados de expansin no han coincidido con las fases de
mayor liberalizacin econmica

Otras interpretaciones:
- lento crecimiento atribuible al insuficiente desarrollo institucional
o a la insuficiente acumulacin en capital humano (si bien
importantes no explican porqu igual hubo fuerte crecimiento en
perodos donde estos elementos eran limitados)
- falta de polticas mesoeconmicas, polticas activas sobre
competencia, regulacin pblica de mercados no competitivos o
con grandes externalidades y correccin de las fallas en los
mercados de factores (capital de largo plazo, tecnologa,
capacitacin laboral, tierras)

La interpretacin estructuralista destaca la estrecha relacin que existe entre la

dinmica estructural, la inversin y el crecimiento econmico donde se ve al
crecimiento econmico como un proceso dinmico en el cual algunos sectores
se expanden mientras otros se contraen, y algunas empresas avanzan
mientras otras se estancan, transformando por completo las estructuras
econmicas.

No todos los sectores son capaces de dinamizar la economa o propagar el

progreso tcnico el crecimiento econmico est intrnsecamente vinculado al
contexto estructural, constituido por el aparato productivo y tecnolgico, la
configuracin de mercados de productos y factores, las caractersticas de los
agentes, y la forma en que estos mercados y agentes se relacionan con el
contexto externo

una orientacin de polticas que apoyara al crecimiento se centra en dos

conceptos esenciales: innovacin y complementariedades
(encadenamientos)
Innovacin (toda actividad econmica que aporta nuevas formas de hacer las
cosas: nuevos bienes y servicios o nuevas caractersticas de stos, nuevos
mtodos de produccin o nuevas estrategias de comercializacin, apertura de
nuevos mercados, nuevas fuentes de materias primas y nuevas estructuras de
mercado.

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Complementariedad: competitividad sistmica de las estructuras productivas
pertinentes, a travs de externalidades que se crean entre los agentes
econmicos

Varios tericos del desarrollo han argumentado a favor de una estrategia

nacional de inversiones que permita dar un impulso inicial al crecimiento, en
tanto que la CEPAL se refiere a la necesidad de adoptar una estrategia de
transformacin estructural
Se destaca la funcin crucial de una estrecha colaboracin entre el Estado y el
sector empresarial y la necesidad de mecanismos de control recprocos que
establezcan un vnculo entre incentivos y resultados

Otro elemento crucial en este tema es la agenda de desarrollo sostenible: no

solo en relacin a la conservacin de recursos naturales sino que implica la
movilizacin de inversiones hacia sectores productivos dinmicos que utilicen
tecnologa y procesos de produccin limpia, donde la competitividad se logre
con la acumulacin de capital en un sentido amplio: fsico, humano, social y
natural

Mejoramiento de los encadenamientos sociales

En trminos econmicos el progreso social puede concebirse como producto

de tres factores bsicos:
- poltica social de largo plazo destinada a incrementar la equidad
y garantizar la inclusin
- crecimiento econmico que genere un volumen adecuado de
empleos de calidad y
- reduccin de la heterogeneidad estructural de los sectores
productivos

Equidad e inclusin: se entienden como:

- acceso amplio a recursos, clave para la igualdad de
oportunidades (inversin en capital humano gasto social =
inversin productiva)
- protecciones bsicas: esencial para evitar los riesgos negativos
(enfermedades, vejez, desempleo y hambre)
- expresin poltica y participacin; permite a los ciudadanos
convertirse en actores protagnicos en la creacin de su futuro.

Para ello la poltica social debe guiarse por:

- universalidad (puede lograrse a travs de la focalizacin)
- solidaridad y
- eficiencia

y debe influir en determinantes estructurales de la distribucin del ingreso,

tratando de romper el encadenamiento intergeneracional de la pobreza y la
desigualdad:
- educacin
- empleo (adaptabilidad de la mano de obra al cambio tecnolgico)
- distribucin de la riqueza

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 - aspectos vinculados a las etnias y al gnero

El nexo entre crecimiento econmico y progreso social es, crtico. La poltica

social no es suficiente por s misma: debe apoyarse en una buena macro y en
estrategias activas de desarrollo productivo.

Los encadenamientos entre la modernizacin de los sectores lderes y el resto

de la economa son importantes no slo para el crecimiento sino tambin para
la equidad a los efectos de evitar el incremento de la heterogeneidad
estructural que ha caracterizado a los pases de la regin en el perodo de
crecimiento de los 90, cuando se generaron empresas de clase mundial pero 7
de cada 10 ocupados permanecieron en sectores de muy baja productividad

Las polticas destinadas a democratizar el acceso a activos productivos

(capital, tecnologa, capacitacin, tierra) son importantes en trminos de
crecimiento y equidad. Las polticas corresponden a desarrollo rural, fomento
de microempresas, sistema de seguridad social para trabajadores de pequeas
empresas y cuantapropistas.

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