Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Las Finanzas PDF
Las Finanzas PDF
Las Finanzas
del Sistema Federal
Mexicano
La Reforma del Sistema Fiscal
Visin Parlamentaria.
Las Finanzas
del Sistema Federal
Mexicano
La Reforma del Sistema Fiscal
Visin Parlamentaria.
2000
Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
RECONOCIMIENTOS IX
PRESENTACION 1
Arturo Nez Jimnez
'INTRODUCCION 7
Ral Martnez Abnazn
CAPITULO PRIMERO 2S
LAS FINANZAS PUBLICAS EN
LOS PAISES MIEMBROS DE LA OCDE
Alfredo Phillips Olmedo
CAPITULO SEGUNOO 81
EVOLUCIONDE LA
ECONOMIA MEXICANA 1994-2000
Roberto Michel Padilla
Los Autores del libro "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano" expresan su
reconocimiento al INAP como una institucin que ha hecho posible la preparacin de
hombres y mujeres responsables, que han podido ser tiles a la Repblica y servir al Estado,
nuestra gratitud a su Presidente Lic. Jos Natividad Gonzlez Paras y al Dr. Nstor
Femndez Vertti al haber hecho posible las reflexiones que en materia de finanzas pblicas
recoge esta obra.
Al Lic. Jos Angel Gurra Trevio, Secretario de Hacienda y Crdito Pblico porfacilitar
a los autores su trabajo de investigacin.
Al Dr. Don Guillermo Ortiz Marttnez; Gobernador del Banco de Mxico por sus valiosas
opiniones que enriquecieron el libro.
Al diputado Arturo Nez Jimnez; al hacer suya tambin la iniciativa de los legisladores
para elaborar el libro.
Al diputado Hctor Luna de la Vega por enriquecer el libro con sus ideas y consejos y
mostramos su solidaridad.
Al licenciado Alejandro Garay Espinosa quien nos alent y respald a lo largo del proyecto.
El esfuerzo intelectual que representa este libro fue posible gracias al trabajo serio y
responsable de un grupo numeroso de personas a quienes les estaremos siempre agradecidos,
Lic. Mercedes Cosso de Martinez Almazn, Lic. Luis Fabre Pruneda, Lic. Edmundo Bernal
Garcia, Lic. Luis Xavier A rellano Guerrero, Lic. Jorge Gmez Camargo, Lic. Manuel Palma
Rangel y Act. Natalia de Rosenzweig M.
PRESENTACION
LAS FINANZAS
DEL SISTEMA FEDERAL
MEXICANO
Asimismo, supe de la aceptacin por parte del Instituto Nacional de Administracin Pblica
(lNAP) para editarlo, consciente de que la obra en su conjunto constituye una aportacin
significativa para el estudio y anlisis de las finanzas pblicas de Mxico, sus principales
problemas y las propuestas para resolverlos, precisamente en un momento de importantes
cambios en la economa y las finanzas del mundo. De esta manera, el INAP sigue cumpliendo
eficazmente los fines para los cuales fue establecido hace ya varias dcadas.
Integrado por doce ensayos, el libro ofrece un carcter novedoso por el hecho de que la
mayora de los autores aborda el tema seleccionado, no slo desde la perspectiva del
especialista, sino tambin de la del diputado que da testimonio del trabajo realizado en el
cumplimiento de las funciones legislativas y de control que la Constitucin General de la
Repblica confiere al Congreso mexicano.
Este mayor involucramiento de los legisladores en los temas financieros y fiscales del pas,
deriva, en parte, de la centralidad poltica que el Poder Legislativo ha venido adquiriendo en
los procesos de formulacin y aprobacin de las polticas pblicas en estas materias,
especialmente como consecuencia de la nueva correlacin de fuerzas reflejada en las
elecciones del 6 de julio de 1997.
Una decisin que contribuy a retroalimentar ese involucramiento fue en 1999 la creacin,
al interior de la propia Cmara de Diputados, de la Unidad de Estudios de Finanzas Pblicas,
concebida como un rgano tcnico, de carcter institucional y no partidista, integrado por
especialistas en el anlisis, organizacin y manejo de informacin relacionada con las finanzas
pblicas del pas.
Desde una visin multidisciplinaria, los autores abordan tanto temas que sirvenpara enmarcar
los anlisis especficos del caso mexicano -como los que se refieren a las finanzas pblicas
en los pases miembros de la OCDE y la evolucin de la economa mexicana-, como aquellos
que tienen que ver con el sistema financiero y su reforma, as como con los ingresos, gastos
y endeudamiento del sector pblico en el marco del federalismo mexicano.
En la medida en que cada ensayo se centra en los antecedentes, la situacin actual y las
perspectivas del tema abordado, su lectura ser til para quienes se hallen interesados en la
concrecin de las necesarias e impostergables reformas fiscal y financiera que requiere
Mxico, a fin de lograr un desarrollo sustentable en el cual se armonicen crecimiento
econmico, calidad del ambiente y equidad social.
Quiz como en ningn otro circuito, en el de las finanzas se concretan hoy en da las tensiones
que desafan al Estado nacional en dos direcciones: de una parte, las exigencias que le
suponen la trasnacionalizacin, la interdependencia y la globalizacin de las economas; y
de otra parte, los reclamos descentralizadores que provienen de las regiones que concurren
a la integracin de la Nacin, de corte federalista en el caso mexicano.
Mientras que hace una generacin, las economas, los sistemas financieros y las finanzas
pblicas de cada pas podan funcionar en forma relativamente aislada del resto del mundo,
hoy en da dependen en gran medida de la fuerza y el poder de los mercados globalizados,
especialmente en los mbitos financiero y comercial. Uno de los ejemplos ms claros se
tiene en el mercado petrolero.
Por tal razn, los controles de cambio han sido abandonados o se han vuelto inefectivos y
las tasas de inters las determina el mercado por la interaccin de la oferta y la demanda de
fondos y no por las decisiones de los gobiernos.
Por lo antes expuesto, me resulta grato hacer la presentacin de este libro, reconociendo el
esfuerzo desplegado por los autores y el auspicio editorial del INAP. Estoy seguro que su
lectura es recomendable.
INTRODUCCION
LAS FINANZAS
DEL SISTEMA FEDERAL
MEXICANO
Por esta razn, deseo agradecer la participacin de los legisladores y especialistas que han
hecho posible la edicin de este libro, sus aportaciones son reflejo de una slida preparacin
profesional y acadmica, as como de su experiencia en la administracin pblica y en el
trabajo legislativo sobre los diversos temas que aborda esta obra.
Deseo ratificar tambin lo que es patente: mi reconocimiento a los legisladores de los diversos
grupos parlamentarios de la LVII Legislatura Federal por la distincin de permitirme
coordinar el esfuerzo de todos en los trabajos de estudio e investigacin para culminar
felizmente con esta publicacin.
El libro "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano" responde a diversas motivaciones de
los legisladores que trabajaron en el texto, una de ellas ha sido, ciertamente, transmitir las
experiencias logradas en las comisiones de Hacienda y Crdito Pblico, Programacin y
Presupuesto y Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda, a la futura legislatura federal
y al nuevo gobierno federal, pero responde tambin a la necesidad de aportar propuestas
para continuar la reforma estructural del pas a travs de las reformas del sistema
fiscal y financiero.
Una reforma estructural que permita enfrentar con xito los desafos que Mxico tiene, con
una poblacin de 97.4 millones de habitantes, poblacin que desde 1929 se ha multiplicado
6 veces, demandando salud, educacin, vivienda, empleo, infraestructura y servicios pblicos.
Las proyecciones indican que en el ao 2000 Mxico tendr un crecimiento de 4.5 % del
Producto Interno Bruto, PIB y una inflacin menor a 10 %.
Pero los problemas persisten. Es necesario evitar los ciclos de crisis econmica, mediante
el fortalecimiento de las finanzas pblicas, a partir del reforzamiento de los ingresos
tributarios y la reduccin de la dependencia de los ingresos del petrleo, mayor capitalizacin
del sistema bancario; el reestablecimiento del crdito y llevar a cabo las reformas para
fortalecer la regulacin y supervisin del sistema financiero.
Pero los problemas persisten. Los ingresos tributarios son insuficientes para enfrentar el
gasto pblico que requiere el pas. La carga fiscal permanece muy baja comparativamente
con los pases que tienen un desarrollo similar.
Pero los problemas persisten. Un gobierno federal omnipotente y omnipresente deber ceder
espacios reales de poder, autoridad, atribuciones y recursos a los estados y municipios.
En este primer captulo el autor seala que la mayora de los pases de la OCDE se encuentran
en un proceso de reforma fiscal fundamental y entre los objetivos a alcanzar est acercarse
a la homogenizacin, la globalizacin y la revolucin informtica. Mxico est considerando
una reforma fiscal integral para lograr un sistema ms acorde a las necesidades de recursos
del Estado, un desarrollo econmico y social ms equitativo y su integracin al proceso de
globalizacin.
Destaca el hecho de que en Mxico las tasas efectivas promedio de imposicin sobre el
consumo, el ingreso del trabajo y el ingreso del capital son ms bajas que en la mayora de
los pases miembros de la OCDE.
En trminos de la comparacin con los sistemas de la OCDE, la estructura del sistema fiscal
mexicano parecera globalmente satisfactoria, sobre todo desde el punto de vista de sus
caractersticas y tasas impositivas, no obstante, persiste el desafo fundamental de incrementar
la capacidad potencial de la recaudacin de ingresos, principalmente mediante la ampliacin
de la base impositiva, manteniendo simultneamente las tasas cerca de los reducidos niveles
actuales.
Dicha ampliacin de la base impositiva permitir una menor dependencia respecto de las
contribuciones del petrleo de un fondo independiente que contrarreste los impactos negativos
de las fluctuaciones en los precios internacionales del petrleo como en los casos de
Noruega y Chile.
Un reto futuro ser establecer mecanismos mediante los cuales pueda alcanzarse una mayor
descentralizacin. Resulta necesario fortalecer la recaudacin propia de los gobiernos locales
as como ampliar su capacidad para acceder por s solos y sin garantas federales implcitas,
a los mercados financieros.
El estudio refleja que la crisis de 1994 - 1995 provoc una contraccin de - 6 % del PIB,
una tasa de inflacin de ms del 50 % Yuna tasa de desempleo abierto del 8 % afectando el
nivel de vida de la poblacin.
Estudia la crisis financiera internacional, la inestabilidad de los precios del petrleo, las
alzas en las tasas de inters como factores que propician incertidumbre y conducen a frenar
la economa. los bruscos recortes en el presupuesto y las medidas restrictivas orientadas a
preservar la confianza.
Destaca los avances logrados con un crecimiento del 4 % del PIB pero advierte que la
economa mexicana deber crecer al 6.5 % al ao lo que le permitira generar empleos a un
ritmo del 3 % anual.
Finalmente menciona que la actividad minera mantuvo bajos niveles de crecimiento y una
cada en sus niveles de produccin por la voltil situacin de los precios internacionales de
los productos minerales.
Respecto a la dinmica de los servicios destaca el crecimiento del sector "Comercio,
restaurantes y hoteles".
El autor al referirse al empleo subraya que alrededor de 4.7 millones de personas se encuentran
desempleados o ganan menos de un salario mnimo.
En relacin a las finanzas pblicas observa que el gasto neto total del perodo ascendi al
22.7 % del PIB y los ingresos presupuestarios disminuyeron de 22.8 % a 20.7 % del PIB.
Mxico ha conferido a la reforma fmanciera una gran importancia no slo como respuesta
a la crisis de 1994 - 95, sino tambin a los problemas que presenta el sector.
En este captulo se analiza el rescate financiero que evit la quiebra del sistema bancario y
del sistema de pagos; se analizan tambin los programas de apoyo al sistema bancario, a los
deudores y su costo fiscal as como los avances logrados en favor de los usuarios de
los servicios financieros.
Profundiza en los temas del Fobaproa y el Ipab y en las acciones de reforzamiento del
sistema fmanciero, entre otras, las siguientes:
La creacin de las bases para transformar la deuda en que se incurri para apoyar a los
bancos en instrumentos negociables garantizados por el gobierno.
El sistema fiscal de Mxico ha venido siendo reformado en las ltimas tres dcadas sin
embargo, la baja capacidad de recaudacin de ingresos se ha traducido, en bajos niveles de
gasto pblico.
Para lograr una mejor posicin fiscal resulta urgente instrumentar la reforma fiscal que
permita las acciones sobre el componente de ingresos, sin soslayar que fortalecer la capacidad
de generacin de ingresos del sistema fiscal constituye uno de los principales desafos de la
poltica mexicana en los prximos aos.
Los recortes presupuestales bajo presin causados por las crisis internacionales y las
fluctuaciones en el precio del petrleo no pueden continuar sin tener que pagar un costo y
subraya la necesidad de aumentar la eficacia de la recaudacin fiscal y ampliar la base de
imposicin, as como de asignar a los gobiernos locales mayores responsabilidades en materia
de imposicin y de gasto.
No obstante, la reforma fiscal integral deber plantear el aumento de los ingresos fiscales al
menos en 3 % del PIB para crear una mejor estructura de financiamiento del gasto pblico
y reducir de manera importante la dependencia de los ingresos petroleros.
En este captulo el autor analiza el sistema fiscal, as como sus deficiencias y formula
diversas propuestas para la reforma fiscal integral.
La segunda debilidad de la poltica fiscal, son los regmenes especiales que afectan los
ingresos, los cuales propician desigualdad, una administracin ineficaz y evasin.
La experiencia reciente muestra que bajo circunstancias adversas, el gobierno est dispuesto
a tomar las medidas de ajuste necesarias para respetar las metas presupuestales, pero tambin
a obtener progreso frente al rezago evidente en cuanto a la infraestructura fsica y el desarrollo
del capital humano, en particular la educacin, la salud y la reduccin de la pobreza.
En una economa que tenga como eje la justicia social, seala el autor, es necesario mantener
condiciones econmicas de certidumbre, estabilidad y de crecimiento econmico sustentable
a largo plazo y la participacin de todos los sectores es indispensable.
Estas medidas son necesarias para alcanzar resultados efectivos, ya que la inflacin y la
estabilidad afectan en mayor medida a los sectores ms dbiles de la sociedad.
En este captulo se analiza la composicin y el destino del gasto; as como las necesidades
futuras del gasto pblico, a fin de identificar necesidades pblicas a satisfacer por el Estado
a nivel federal, estatal y municipal en el corto y mediano plazos, de acuerdo al crecimiento
natural de la poblacin y de los sectores.
Entre 1982 Y 1998 la estructura del gasto se ha mantenido estable si consideramos dos
componentes: el del Gobierno Federal (dos tercios) y el Gasto Paraestatal (un tercio). En
1987 el primero represent el 72 % del total y hacia 1994 se redujo al 63 %.
El autor reflexiona sobre la estructura del gasto federal y su visin a la luz de una futura
reforma del sistema fiscal.
Otros componentes del Gasto Pblico que trata son, el rubro de Gasto Extrapresupuestal y
sus variaciones que van desde 2.2 % en 1991 hasta 6.6 % en 1999.
Revisa y evala el patrn histrico de asignacin presupuestal del gasto de capital y el gasto
corriente cuyo peso ha sido de 7 % a 11 % para el gasto de capital de 1988 a 1998 y de
90 % a 88 % para el gasto corriente en este mismo perodo.
Otro aspecto fundamental en este captulo es el tema del federalismo fiscal, se analizan las
participaciones y asignaciones del Gobierno Federal a los estados y municipios y su peso en
el gasto federal como son el Ramo 33 y los Fondos Financieros de Participacin.
El autor reflexiona sobre los problemas que derivan de las relaciones intergubernamentales
como son gasto pblico en las entidades federativas y los municipios y la reasignacin de
fuentes tributarias a los estados.
El tema de la Reforma del Sistema Fiscal es abordado por el autor a partir del concepto de
puntos porcentuales la carga fiscal de Mxico para ubicarla en el ao 200 1 al menos en un
19 % del PIB.
La determinacin del gasto social y dentro de este la prioridad que tiene pobreza. Determinar
los niveles de las tasas impositivas, las formas para incrementar la base tributaria; el papel
incentivador de los grvamenes, el tratamiento a los regmenes especiales, la modernizacin
del sistema tributario; el impulso al servicio fiscal de carrera; los derechos de los
contribuyentes; el combate a la evasin. No menos importantes son tambin los temas del
tratamiento fiscal a Pemex a partir de su contribucin al fisco y los recursos que necesita
para su actividad productiva e infraestructura y la urgencia de fortalecer los ingresos
tributarios para reducir -as sea gradualmente- la dependencia fiscal hacia los ingresos del
petrleo.
Las Reuniones de Funcionarios Fiscales han constituido un excelente foro para abordar los
diversos temas que forman parte de las relaciones fiscales intergubernamentales.
Seala que un sistema federal renovado permitir enfrentar con mayor xito el desequilibrio
regional y sectorial y que el fortalecimiento estatal y municipal, en el marco de la reforma
fiscal, plantea una revisin de las relaciones fiscales y financieras intergubernamentales..
El tema de la deuda pblica ha cobrado una creciente importancia en los aos recientes,
opina el autor de "Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico" particularmente desde su
aceptacin para ser utilizada para financiar los gastos de inversin y para moderar los
estragos econmicos y sociales causados por la fase depresiva del ciclo econmico.
El autor explica la deuda del sistema federal y su evolucin, tanto en el monto total como en
el perfil de vencimientos, a partir de dos elementos, la disciplina de las finanzas pblicas y
el entorno macroeconmico.
Seala que como respuesta a la situacin de Mxico y de los pases latinoamericanos surge
en 1989 el Plan Brady que reconoca la situacin de sobreendeudamiento de los pases y la
imperiosa necesidad de poner en marcha reducciones en el servicio de la deuda y quitas del
principal y daba su apoyo para que las instituciones financieras internacionales canalizaran
con oportunidad los recursos suficientes para cubrir las necesidades financieras del deudor.
Los avances logrados en materia de deuda pblica externa han permitido al pas mantener
el acceso a los mercados internacionales, diversificar su base de inversionistas, monedas de
denominacin y plazos de vencimiento.
Continuar con la estrategia de disminucin del costo del financiamiento del sector pblico,
los programas de ajuste al gasto pblico y la transferencia de recursos al exterior.
Fomentar el ahorro interno con estructuras alternas al sistema financiero tradicional como
son las AFORES e instrumentos de captacin con acceso al mercado de capital para un
mayor nmero de agentes econmicos. Ampliar el mercado de instrumentos que proporcionen
cobertura contra la inflacin a largo plazo y la programacin de futuras colocaciones primarias
de deuda del Gobierno Federal.
Elevar el coeficiente del costo - beneficio, canalizar la contratacin de deuda en flujos de
inversin hacia los proyectos con mayor rentabilidad social y de fomento de nuevas
actividades productivas.
Emprender acciones para liberar la cartera actual del IPAB, limitar el crecimiento de la
deuda del IPAB menor al 7.2 % del PIB y buscar disminuir el costo intrnseco de
la administracin de ms de 37 mil bienes inmuebles.
El autor desarrolla el captulo "Evolucin del Crdito en Mxico" en cinco temas: Etapa
expansiva del crdito bancario, poltica de contraccin del crdito bancario, mercados
alternativos de financiamiento, financiamiento del consumo y perspectivas del
financiamiento.
Establece un marco general en el que seala que desde el tercer trimestre de 1995 la actividad
econmica, la inversin y el consumo entraron en una fase de franca recuperacin que no se
ha visto complementada con la recuperacin del financiamiento bancario al sector privado,
que de diciembre de 1994 a junio de 1999 cay 39.5 % en trminos reales.
Seala que de 1982 a 1988 el nivel de deuda de las empresas y familias decreci debido a la
contraccin en la demanda agregada, a las tasas de inters elevadas y voltiles, volatilidad
en el tipo de cambio y baja disponibilidad de fondos prestables.
De 1988 Y hasta 1994 las altas tasas de crecimiento del crdito bancario coadyuvaron al
crecimiento de la inversin y el consumo.
La gran paradoja, subraya el autor, es que la cada real del financiamiento contrasta con la
recuperacin que ha presentado la economa desde el tercer trimestre de 1995.
Por tanto, si bien todo indica que el sistema bancario tiene capacidad creditcia no utilizada
y recursos lquidos para prestar, no se puede esperar que la recuperacin del financiamiento
otorgado por la banca mexicana se d en un corto plazo.
Pero todo esto qu significa? Tiene un elevado significado, que los autores sealan y que
deseo subrayar, el hecho de que la sociedad desea gobiernos controlados, porque son recursos
pblicos, recursos del pueblo y al pueblo se le tienen que rendir cuentas a travs del Congreso
y su rgano tcnico. Significa tambin que el Gobierno est obligado y adems desea ser un
Gobierno vigilado y controlado por el Organo que tiene esa facultad.
Por ello, es loable el esfuerzo legislativo por fortalecer la fiscalizacin en Mxico como
loables las aportacines de los autores en favor de la nueva Entidad de Fiscalizacin Superior
de la Federacin.
La Cmara de Senadores formul diversas modificaciones las que debern ser aprobadas
por la Cmara de Diputados en los trminos de lo dispuesto por el Artculo 72 Inciso e) de
la Constitucin.
LAS FINANZAS
PUBLICASEN
LOS PAISES
MIEMBROS DE
LAOCDE
Introduccin
El Estado, en cualquier parte del mundo, necesita disponer de recursos para cumplir con sus
funciones bsicas. De ah que el sistema fiscal en todos los pases sea una poderosa
herramienta para que los gobiernos centrales obtengan ingresos y puedan proveer los bienes
y servicios que demanda la sociedad, tales como salud, vivienda, educacin, seguridad e
infraestructura, entre otros rubros.
El gobierno obtiene ingresos de distintas fuentes aunque las principales son la recaudacin
de impuestos y la imposicin de derechos y aportaciones. A travs de las polticas impositiva
y presupuestal, el gobierno adquiere la capacidad de transferir recursos entre individuos,
grupos, sectores, regiones y ramas de la economa. De hecho, a travs del sistema fiscal el
gobierno influye en la asignacin de recursos y en la distribucin del ingreso y la riqueza
dentro de la economa. As, la poltica impositiva y la estructura tributaria que se adopten
afectarn invariablemente las decisiones de consumir, ahorrar, trabajar e invertir de los
individuos.
Uno de los principales problemas que enfrenta todo Estado moderno es la determinacin de
su poltica impositiva, amn de ser uno de los temas ms importantes y controvertidos de la
economa poltica. A pesar de su trascendencia e impacto, los aspectos poltico-institucionales
y tcnico-organizativos de los sistemas fiscales no han sido objeto de estudio sistemtico.
Los sistemas fiscales en cada pas adoptan diversas caractersticas y enfoques, de acuerdo
con sus particularidades polticas, socioeconmicas y culturales. Sin embargo, existen
tambin criterios y prcticas que tienden a homologarse en la medida en que el fenmeno
de la globalizacin econmica adquiere mayor presencia en los diferentes estados nacionales.
La globalizacin demanda cambios estructurales complejos para los pases que afectan
tanto la configuracin de su economa como las relaciones entre la sociedad. Estas
transformaciones se traducen en una interdependencia cada vez mayor entre las polticas
econmica, fiscal y comercial de las naciones, haciendo imperativo que resulten congruentes
y complementarias entre s.
I Steinmo, Sven; Taxation and Democracy, Yale University Press, New Haven, 1993
30 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
El presente captulo busca proporcionar una perspectiva comparada de los sistemas fiscales
que adoptan diversos pases que son miembros de la OCDE, para contextualizar a grandes
rasgos la estructura y peculiaridades del sistema mexicano.
La finalidad de cualquier sistema fiscal es asegurar que el gobierno cuente con los recursos
suficientes para cubrir el gasto pblico hacia la atencin de las necesidades sociales. De ah
que los gobiernos centrales se preocupen por captar recursos mediante impuestos y derechos
de la manera ms eficiente posible.
Es evidente que los resultados varan de un pas a otro debido a factores que no tienen que
ver con eficiencia, tales como situaciones histricas, patrones culturales, sistemas de
administracin, etctera. No obstante, es posible hacer algunas comparaciones sobre la
forma en que los pases miembros de la OCDE captan sus recursos fiscales.
El Cuadro 1 muestra que el promedio de recaudacin de impuestos en los pases de la
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OeDE 31
OCDE, expresado como proporcin del PIB, es alrededor de 29%, mientras que Mxico
registra el menor nivel de recaudacin entre ellos. Si se excluyeran las contribuciones de
PEMEX, la brecha sera mayor an.
CUADRO 1
Mxico 16%
Argentina* 20%
Turqua 25%
Brasil* 27%
Estados Unidos 28%
Portugal 35%
Grecia 40%
Promedio de la OeDE 29%
Nota: Gobierno general, incluyendo las aportaciones de seguridad social Fuente: OCDE
*Argentina y Brasil no son miembros de la OCDE, y se incluyen con fines comparativos.
En estricto sentido, dichas proporciones no son totalmente comparables entre pases, puesto
que el sistema mexicano -por ejemplo- recurre a subsidios y crditos fiscales en lugar de
transferencias sociales para compensar a los asalariados de bajos ingresos del sector formal,
lo que significa que los niveles de imposicin y gasto son menores que en pases donde se
recurre a las transferencias. Es indudable, sin embargo, que la baja recaudacin limita las
posibilidades del gasto pblico.
32 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
GRAFICA 1
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
O Cll (1)
,~ (J)
o
Cll -;; Cll
le:
Cll 'Cll .~
e ..c: ::J
(J)
'6 Ol ' "O e:
~ ~ :2 e ::J Cll (1) Cll Cll
~ en e: Cll t o- '- e:
(1) ::J :::::l o (J) C) Cll E
Ol 1- ai W (1)
'- (J)
o
"O
N
Cll
CL
Cll >
(1)
U ::J
W Z
Para aliviar esta situacin, en los ltimos 20 aos se han emprendido diversas reformas fiscales,
tales como la introduccin del impuesto al valor agregado (lVA); la indizacin con el propsito
de neutralizar los efectos de la inflacin sobre la recaudacin, la integracin del impuesto al
ingreso de las personas fsicas y de las empresas para asegurar una mayor neutralidad entre las
ganancias distribuidas y no distribuidas, la disminucin de las tasas marginales del impuesto
al ingreso de las empresas, as como una ampliacin de la base fiscal.
De acuerdo con diversos estudios especializados, algunos de los principales elementos que
dificultan la eficiencia del sistema fiscal mexicano son la enorme contribucin del petrleo
como fuente de ingresos, el bajo nivel de ingreso per capita y su desigual distribucin, la
gran magnitud del sector informal, la existencia de regmenes especiales y de diferentes
tipos de exenciones fiscales, adems de las graves crisis econmicas ocurridas en las dos
ltimas dcadas".
2 Estudios Econmicos de la OCDE. Temas Especiales. Mejorar los Ingresos Fiscales, Reforzar el
En relacin a PEMEX puede sealarse que entre el 30% y el 40% de los ingresos del gobierno
mexicano provienen de impuestos ligados al petrleo, a travs de tres vas principales:
El impuesto sobre los hidrocarburos constituido por tres componentes: la regala sobre
la extraccin de petrleo (que incluye un derecho ordinario, un derecho extraordinario
y un derecho adicional), el impuesto al ingreso y los impuestos indirectos (sobre los
productos y servicios)
La acentuada dependencia del presupuesto respecto a los ingresos petroleros implica que la
variabilidad en los precios mundiales del crudo influye significativamente sobre la poltica
fiscal. Si se excluye a PEMEX, entonces la estructura de los dems impuestos y su
contribucin a los ingresos del gobierno sigue las mismas tendencias de otros pases de la
OCDE. No debe perderse de vista que existen fuertes diferencias en la estructura de los
ingresos tributarios entre los pases de la OCDE, como se aprecia en la Grfica 2.
GRAFICA2
100%
90% Blmpuestos a las empresas
80%
70% ElIlmpuestos al ingreso de
60% personas fsicas
50% O Impuestos al consumo
40%
30% IEJ Otros impuestos
20%
Resulta interesante observar que en estos pases la mayor proporcin de captacin de ingresos
tributarios corresponde a los impuestos al consumo, con excepcin de los Estados Unidos,
dnde el impuesto sobre el ingreso de las personas fsicas registra la mayor participacin.
34 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Para conocer y comprender mejor las caractersticas de estos impuestos en los pases de la
OCDE, a continuacin se expone cada uno de ellos, agrupndolos en tres categoras: a)
Impuesto sobre la renta, b) Impuestos al capital y e) Impuestos al consumo.
El impuesto sobre la renta tiene una importancia central en todos los pases de la OCDE.
Sin embargo, la comparacin de la participacin del impuesto sobre el ingreso de los
individuos y las empresas se dificulta por las diferencias en las prcticas contables.
Adems, el tratamiento dado a este impuesto vara sustancialmente entre los pases debido
a las diferentes formas de imponerlo y calcularlo. Por estas divergencias y con el fin de
facilitar las comparaciones, el anlisis se basar en los siguientes aspectos:
En todos los pases de la OCDE existe consenso de que el impuesto sobre la renta debe
gravar los ingresos derivados de las actividades asalariadas (salarios y sueldos), el ingreso
neto de las actividades no asalariadas, los alquileres percibidos y las pensiones pblicas. De
hecho, estas categoras en su conjunto constituyen parte muy importante del ingreso en
todos los pases. En contraste, existen diferencias significativas de uno a otro pas en el
tratamiento de otros rubros como las prestaciones sociales y los intereses percibidos. Por
ejemplo, en Islandia no se pagan impuestos por los intereses recibidos.
En casi todos los pases los seguros de enfermedad que otorgan los empleadores y los
sistemas privados de pensiones no estn sujetos al impuesto sobre la renta. En contraste, se
observan marcadas diferencias respecto al tratamiento que cada nacin le da a los beneficios
accesorios y a los incrementos patrimoniales.
2) La unidad de imposicin
Una de las mayores divergencias en el clculo del impuesto sobre la renta es la forma como
se determina la unidad de imposicin, es decir, a quien se le cobra el impuesto. En algunos
pases se considera como un todo a los ingresos derivados del trabajo de los cnyuges,
siempre y cuando cada uno lleve a cabo una actividad remunerada'. Catorce pases de la
OCDE cuentan con un sistema de imposicin individual, mientras que siete tienen una
imposicin conjunta o por hogar; a la vez que dos presentan un sistema opcional o
combinacin de ambos. Excepto Portugal, la evolucin se ha dado hacia el sistema de
imposicin individual.
En los pases con un esquema intermedio, los ingresos de cada cnyuge pueden gravarse
conjuntamente e incluso considerarse a la pareja como la unidad de imposicin.
Los pases que normalmente gravan de manera conjunta los ingresos pueden autorizar a los
cnyuges declarar separadamente, o incluso utilizar escalas de gravamen distintas,
disminuyendo as el efecto de acumulacin de ingresos totales, aunque hay que sealar que
la mayora de los pases que utilizan un sistema de imposicin conjunta consideran que los
dos cnyuges tienen el mismo ingreso, lo cual reduce los impuestos a pagar si stos son
progresivos.
Para el caso de los ingresos que no provienen de actividades asalariadas, la mayora de los
pases gravan de forma conjunta el ingreso de los cnyuges a fin de evitar la posibilidad de
una disminucin de los impuestos por traspaso artificial de ingresos, esto es, del cnyuge
con ingreso ms alto hacia el de menores entradas. Sin embargo, la imposicin individual
de estas rentas se aplica recientemente en pases como Suecia y el Reino Unido.
Los pases de la OCDE ofrecen deducciones fiscales bajo diversas formas que, pueden
clasificarse en tipo estndar y no estndar':
Las deducciones no estndar se refieren a las aplicadas por intereses pagados, primas de
seguros y donaciones a organizaciones caritativas, determinndose en funcin de los gastos
efectivos.
Deducciones
En este caso, los crditos fiscales son deducciones estndar del impuesto a pagar y, por
tanto, su valor absoluto es independiente del ingreso del contribuyente. En ciertos pases
puede suceder que el importe exceda el importe del impuesto exigible, por lo que se paga
entonces una diferencia al contribuyente.
Desgravaciones
Situacin Familiar
Por otra parte, el enfoque de los regmenes especiales o de desgravacin fiscal es, en algunos
casos, fuertemente criticado debido a que argumenta que contribuyen a diluir los ingresos y
complicar la administracin fiscal, amn de facilitar y alentar la evasin. Esto, a su vez,
puede obstaculizar la eficacia de la administracin fiscal y crear problemas de desigualdad
horizontal (algunos pagan impuestos, otros no).
Mxico, por ejemplo, aplica regmenes especiales a una amplia gama de actividades
econmicas y tipos de ingreso, y segn algunas estimaciones, la eliminacin completa de
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OCDE 37
dichos regmenes podra generar ingresos tributarios adicionales hasta por un 3% del PIB6.
De hecho, si no se toman en cuenta los regmenes especiales en la imposicin al ingreso de
las empresas y las personas fsicas as como en el sistema del IV A, las tasas y las
caractersticas estatutarias de rgimen fiscal general en Mxico se comparan favorablemente
con las de la mayor parte de los restantes pases de la OCDE.
En Mxico, el sistema del impuesto sobre la renta a las personas fsicas, no cuenta con una
imposicin de las prestaciones sociales, por lo que deja sin gravar entre un tercio y una
cuarta parte del ingreso total del trabajo en el sector formal. En contraste, las prestaciones
sociales son incluidas en el sistema de imposicin del ingreso en la mayora de los pases de
la OC DE, aunque su tratamiento fiscal vara significativamente entre ellos. Nueva Zelandia
y Australia son los nicas naciones donde las prestaciones sociales estn sometidas a una
imposicin efectiva.
CUADRO 2
Impuestos a la propiedad como % del PIB Impuestos indirectos como % del PIB
Las escalas de gravamen utilizadas en los pases de la OCDE dan una idea de los tipos
impositivos promedio y su impacto sobre el ingreso de las familias.
Segn datos de la OCDE, entre 1986 y 1990 prcticamente todos los pases introdujeron
importantes modificaciones a sus escalas de gravamen. Desde entonces, el tipo marginal
ms alto ha bajado en todos los pases, excepto en Suiza y Turqua. Asimismo, en diecisiete
pases el nmero de tramos ha disminuido, y en Dinamarca, Francia, Irlanda, Suiza y Turqua
se ha mantenido.
GRAFICA3
30
25
20
15
10
o
Canad Espaa Grecia ~xico Nueva Portugal
Zelanda
En los cuadros 3 y 4 se presenta una comparacin del impuesto a los ingresos de las personas
fsicas, con base en las tasas marginales superior e inferior as como en cuanto al nmero de
categoras fiscales.
CUADRO 3
Mxico 3-35 8 Si No No No
Estados Unidos 15-39.6 5 Si No Total No
Canad 17.5-37.3 4 No Si No No
Nueva Zelanda 1633 3 No Si No No
Espaa 17-47.6 8 Si No Parcial No
Fuente: OCDE.
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OCDE 39
CUADRO 4
Fuente: OCDE.
a partir de 1999 se eleva al 40%.
Una consideracin importante sobre las tasas marginales superiores es que, en cualquier pas,
afectan tanto la oferta como la demanda de fuerza de trabajo, al aumentar la brecha entre el
monto que reciben los trabajadores por aumentos salariales y lo que las empresas pagan
efectivamente. As, medidas por las brechas marginales estatutarias, las distorsiones del mercado
de trabajo son generalmente menores en Mxico que en la mayora de los pases de la OCDE,
incluyendo Estados Unidos y Canad, para la mayor parte de los tipos de familias. De los
pases estudiados, slo Nueva Zelanda y Turqua aplican brechas fiscales marginales menores
a las de Mxico,
Por otra parte, la progresividad del sistema fiscal mexicano es particularmente rpida en las
categoras de ingreso ms bajas, mientras que la estructura de tasas se alnea a partir de diez
veces el salario mnimo, ya que la tasa marginal efectiva se establece en poco menos de 25%.
CUADROS
Ingreso expresado como Tasa efectiva Terica Nmero de Trabajadores N" acumulado de
Mltiplo del salario mnimo de imposicin como % del total Trabajadores
(% del total)
1 -22.3 18.7 18.7
2 -7.4 35.2 53.9
3 -1.7 16.8 70.7
4 3.4 8.7 79.3
5 6.4 5.6 84.9
7 11.0 5.6 90.5
10 15.6 3.8 94.4
15 19.3 2.6 96.9
19 21.3 1.0 98.0
20 21.7 0.2 98.2
24 23.1 0.6 98.7
25 + 23.4 1.3 100.0
Fuente: Estudios Econmicos de la OCDE. Temas Especiales. Mejorar los ingresos fiscales, Reforzar el sistema
bancario. 1999.
40 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
En beneficiode la efectividad del sistema, debe sealarse que las tasas tericas no reflejan los
montosde impuestosefectivamente pagadosen las diferentescategorasde ingreso, adems de
que estas tasas no se aplicana los trabajadores independientes ni a los individuos que trabajanen
el sector informal. De esta forma, la evasin y el fraude fiscal minan la capacidad del sistema
para generar ingresos y la progresividad efectiva podra ser sensiblemente distinta de la
progresividad terica.
Casi todos los pasesde la OCDE utilizan sistemasglobales, pero en ciertoscasos particulares se
utilizan criterios de los sistemas cedulares, como en la desgravacin a diferentes categoras de
renta o la aplicacinde una escaladistintaa los ingresosde capital,como ocurre en pasescomo
Blgica, Dinamarcay Francia.
Los pasesmiembrosde la OCDE presentan una gran heterogeneidad respectoa la forma en que
recaudan el impuesto sobre la renta a las personas fsicas. La situacin es tan variable que no
solamente difiere de un pas a otro, sino tambin al interior del sistema fiscal de una misma
nacin.
El sistema fiscal ejerce una influencia sobre la distribucin del ingreso principalmente a
travs de su progresividad global, pero tambin indirectamente mediante sus efectos relativos
sobre los salarios y el empleo.
Lo anterior resulta de particular importancia para pases como Mxico, donde el ingreso
promedio es considerablemente bajo y su distribucin es muy desigual, en comparacin
con los dems pases de la OCDE, con excepcin de Turqua.
La desigualdad del ingreso neto, medida a travs del coeficiente de Gini", es slo ligeramente
inferior a la de Brasil y Chile." De esta forma, en Mxico, aproximadamente el 10% de las
familias de mayores ingresos reciben casi el 40% del ingreso total, mientras que el 30% de
las familias con los niveles de ingreso ms bajo perciben menos del 10% del ingreso total.
Adems, la desigualdad en la distribucin del ingreso se ha acentuado ligeramente durante
los ltimos 10 a 15 aos.
Por otra parte, en los pases de la OCDE es ampliamente aceptado que si bien los objetivos
ligados a la distribucin del ingreso pueden alcanzarse en cierta medida a travs de la
progresividad del sistema fiscal, la canalizacin adecuada de los gastos gubernamentales
resulta ms efectiva an para ese propsito.
8) Sector Informal
7 El coeficiente de Gini, que va desde O hasta 1, mide la desigualdad relativa en la distribucin del
ingreso. Tcnicamente, equivale al rea comprendida entre la curva de Lorenz y una lnea hipottica de
igualdad absoluta. En consecuencia, un coeficiente de Gini igual a Osignifica igualdad absoluta, mientras
que un valor igual a l denota una situacin de absoluta desigualdad: todo el ingreso se concentra en una
sola persona.
8 OCDE. Estudio Econmico de Mxico, 1995.
42 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
CUADRO 6
Mxico 57%
Argentina 53%
Brasil 56%
Chile 56%
Aunque no est comprobada una relacin clara entre el rendimiento despus de impuestos
y el nivel de ahorro, la mayora de los pases de la OC DE consideran que los intereses
pagados deben ser deducidos del ingreso asociado al endeudamiento, siempre que el prstamo
est directamente relacionado con la actividad productiva de la persona. As, casi todos
admiten la deduccin de los intereses contrados en el marco de la actividad del prestatario,
pero no de los prstamos destinados a la adquisicin de bienes de consumo. Sin embargo,
algunos pases como Dinamarca, Noruega, Holanda, Suecia y Suiza, no hacen distinciones
entre las diferentes utilizaciones que se dan a los prstamos.
Otro concepto que se beneficia de los incentivos fiscales prevalecientes en los pases de la
OCDE es la deduccin aplicable a los intereses de los prstamos contrados para la adquisicin
de vivienda. Estos intereses son total o parcialmente deducibles, excepto en Australia, Canad,
Nueva Zelandia y Turqua.
Existen, por otra parte, en la mitad de los pases de la OCDE otras ventajas fiscales concedidas
en el tratamiento del impuesto sobre el patrimonio y sobre las plusvalas, as como bajo la
forma de no gravar el valor de alquiler estimado para las viviendas ocupadas por sus
propietarios.
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OCDE 43
Los gobiernos han concedido igualmente incentivos fiscales a los contribuyentes que
coloquen sus ahorros en las instituciones de ahorro y los intereses de este tipo de depsitos
estn exentos de impuesto hasta un cierto techo en pases como Nueva Zelanda, Grecia,
Francia y el Reino Unido.
Tambin, casi todos los pases conceden un tratamiento fiscal favorable a las rentas obtenidas
de las plusvalas y a los sistemas de participacin en acciones, propuestos por los empleadores.
De esta forma, algunos pases como Francia y el Reino Unido han intentado utilizar el
sistema fiscal para animar a las familias a invertir en acciones.
En los pases donde la inflacin es muy elevada, la indizacin de los impuestos permite
conservar su valor real y mantener la transparencia y honestidad as como limitar su aumento.
Alrededor de la mitad de los pases de la OCDE han utilizado estos mecanismos en algn
momento, y actualmente estn en vigor en Mxico, Canad, Estados Unidos, Francia,
Luxemburgo, Reino Unido y Suiza, mientras que en Blgica, Italia, Grecia y Suecia han
sido sustituidos o ampliados.
11) Impuestos sobre la Renta de las Personas Fsicas y Cotizaciones Salariales a la Seguridad
Social.
En trminos de las cotizaciones salariales, los pases pueden dividirse en cuatro categoras:
Cotizaciones menos importantes que los impuestos: Blgica, Espaa, Estados Unidos,
Irlanda, Italia, Mxico, Reino Unido y Turqua.
La fuerte competencia fiscal entre los pases para ofrecer condiciones ms atractivas al
capital, ha provocado en los ltimos aos una tendencia hacia la reduccin de este impuesto
as como el aumento en la base fiscal para compensar la posible prdida en ingresos. Esta
preocupacin de los pases de la OCDE es exagerada, si se considera que en los ltimos 20
aos la contribucin promedio de este impuesto a los ingresos fiscales de los pases ha sido
inferior al 10%.
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OeDE 45
GRAFICA4
-Impuestos al
consumo
-=~"" Cotizaciones a la
15 f - - - - - - -
seguridad social I
- - - - Impuestos al
10
5
- - - - - - - - - - - - --- - --- --- - --- --- - -
0-
-- -- -- -- --
- capital
- - - . Impuestos sobre
o bienes inmuebles
~ ~ ~ ~ ~ ~ v ~ ~ ~ ~ ~
Otros impuestos
Aos
En trminos generales puede afirmarse que el impuesto sobre el capital depende de tres
factores:
El impuesto sobre los beneficios que reciben las empresas se calcula mediante mtodos que
resultan anlogos entre todos los pases de la OCDE, sobre la base de las prcticas contables
mundialmente aceptadas.
Por regla general, son deducibles todos los gastos habidos para lograr la utilidad sujeta al
impuesto y preservar los activos que emplea la empresa para llevar a cabo sus actividades.
Una de las principales cuestiones que se plantean en muchos pases de la OeDE consiste en
el mtodo que conviene utilizar para corregir la base fiscal debido a los efectos de la inflacin.
Dicha correccin, sin embargo, se torna muy compleja respecto a su puesta en prctica o a
la definicin de los intereses reales, entre otros aspectos. De ah que la mayora de los
pases de la OeDE presentan una heterogeneidad de sistemas, no exentos de muchas
situaciones ambivalentes como, por ejemplo, que las fracciones de las utilidades derivadas
del capital estn exentas del impuesto, en tanto que el impuesto se basa en las ganancias
nominales, o bien que las reglas y las tasas de amortizacin pueden parecer muy favorables,
pero simultneamente las provisiones para amortizacin se basan en los costos de adquisicin.
46 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
En todo caso, resulta claro que las distorsiones potenciales que implican las divergencias
entre la base efectiva de imposicin y los ingresos tributarios reales, se vern ms limitadas
mientras ms bajas sean la inflacin y los tipos impositivos. Debido a las altas tasas de
inflacin de los ltimos aos, Mxico es un pas en el que se utiliza la indizacin para
reducir al mnimo las distorsiones fiscales.
En lo que se refiere al sistema que se aplica a las empresas que cuentan con sucursales en el
extranjero, cabe sealar que varios de los pases de la OCDE excluyen de la base impositiva
a las utilidades obtenidas por este medio. A su vez, otros pases como Alemania excluyen
nicamente las utilidades que se obtienen en los pases con los que se tiene un acuerdo
especial. Francia, por su parte, utiliza el principio de territorialidad, en virtud del cual las
sucursales extranjeras, incluso aquellas situadas en parasos fiscales, se libren del impuesto.
Respecto a los dividendos pagados por un grupo, ya sea por filiales locales o extranjeras, no
estn normalmente sujetos a un impuesto suplementario y estn exentos o dan lugar a crditos
fiscales indirectos.
Otro aspecto relevante de los sistemas fiscales de los pases de la OCDE es el tratamiento
que se da a las ganancias de capital. En este caso, la mayora de los pases aplica el impuesto
completo a las ganancias de las sociedades, pero algunos de ellos eximen de esta obligacin
a las ganancias que se reinvierten en la empresa".
En algunos pases tambin existen ayudas generales a la inversin bajo diversas formas:
deducciones (la totalidad o una parcialidad del costo de la inversin es deducible del ingreso
gravable), crditos fiscales (reembolsables o no reembolsables) o incluso subsidios en
efectivo. De tal forma que las deducciones se permiten en Austria, Finlandia, Grecia, Islandia,
Holanda, Portugal, Suecia y Turqua, mientras que los crditos fiscales estn vigentes en
pases como Blgica, Canad y Espaa.
El tratamiento de las prdidas de las empresas presenta caractersticas comunes en todos los
pases, existiendo la posibilidad de llevar el importe de dichas prdidas a los ejercicios
posteriores y, en algunos, a los ejercicios anteriores. El nmero de aos futuros para diferir
las prdidas vara entre cinco y un horizonte temporal ilimitado. En Canad, Francia, Estados
Unidos, Alemania, Irlanda, Japn, Holanda y el Reino Unido pueden llevarse desde uno
hasta tres aos anteriores.
En cuanto a los mtodos de depreciacin de activos para las empresas se registra una amplia
variedad en los pases, siendo los ms comunes el de tipo lineal (deduccin de importes
iguales en un cierto nmero de aos) y el de depreciacin degresiva (deduccin de un
porcentaje fijo del valor contable del activo, disminuido en las depreciaciones ya efectuadas).
Diversos mtodos son utilizados tambin para la evaluacin fiscal de los inventarios (costo
efectivo, precio ponderado, ltima entrada-primera salida, primera entrada-primera salida,
etc.), aunque la mayora de los pases autorizan la evaluacin al costo efectivo cuando ello
es posible.
En todos los pases de la OCDE existen impuestos a las empresas. Algunos deben pagarse
a los gobiernos centrales, mientras que otros deben cubrirse a gobiernos locales. En algunos
pases la administracin central recauda impuestos sobre las sociedades a tasas que fluctan
entre diferentes niveles de gobierno (nacional, estatal, municipal o local, entre otros) entre
el 25% y 56%, excepto en Irlanda y Suiza, donde son ms bajas. Igualmente, estn previstos
tipos preferenciales para empresas que obtengan beneficios reducidos en Blgica, Canad,
Finlandia, Japn, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos.
Canad, Noruega, Suiza y Estados Unidos cuentan con gravamen fiscal a nivel intermedio
de gobierno, mientras que Austria, Finlandia, Alemania, Italia, Japn, Luxemburgo, Noruega,
Portugal y Espaa con sistemas a nivel local.
Por otra parte, en pases como Austria, Blgica, Canad, Finlandia,. Francia, Alemania,
Irlanda, Japn, Nueva Zelanda, Portugal, Espaa, Suiza y Turqua, se efecta una retencin
sobre los intereses pagados a los residentes, a un tipo comprendido entre 10 y 45%. Asimismo,
en casi todos los pases, con excepcin de Australia, Francia, Irlanda, Turqua, el Reino
Unido y los Estados Unidos, efectan una retencin en origen sobre los dividendos, cuyos
tipos se sitan entre el 10 y el 53%. En Blgica y Portugal el accionista puede optar por la
retencin en ei origen del ingreso, a ttulo de liberacin definitiva del impuesto.
Debido al efecto negativo que la doble imposicin tiene sobre los contribuyentes, la mayora
de los pases de la OeDE cuenta, a nivel de la empresa, con dos mecanismos para reducirla:
el sistema de tipos diferenciados, en el que las utilidades son gravadas a un tipo inferior
cuando se reinvierten, y
sistemas de desgravacin parcial, en donde los accionistas residentes que hayan invertido
en ttulos locales se benefician de una desgravacin del impuesto sobre los dividendos
recibidos, hayan estado stos sujetos o no al impuesto sobre sociedades.
Existen tambin sistemas que eliminan la doble imposicin de los dividendos y que pueden
aplicarse a nivel de empresa o de accionista. En el primer caso, este resultado puede lograrse
a condicin de no someter las utilidades repartidas al impuesto sobre las empresas (como
en Grecia y Noruega); en el segundo, el accionista se beneficia con un crdito fiscal por el
impuesto pagado por la empresa sobre las utilidades repartidas. La diferencia entre los dos
sistemas consiste en que bajo el primer caso no se percibe ningn impuesto, mientras que
en el segundo el impuesto es recaudado va la empresa y reembolsado al accionista.
Mxico es uno de los pases que cuenta con un sistema de integracin de los impuestos a la
renta de las personas fsicas y de las empresas, lo que elimina distorsiones no deseadas e
implica igualdad de tratamiento entre los diferentes mtodos de financiamiento de las
empresas, ya sea a travs de la emisin de capital o bien mediante la reinversin de utilidades
no repartidas.
Adems del impuesto sobre las utilidades empresariales, en los pases de la OeDE existen
otras obligaciones fiscales, tales como los impuestos sobre el activo de las empresas, algunos
impuestos no ligados a las utilidades y los impuestos sobre bienes inmuebles. En Austria,
Alemania. Islandia, Luxemburgo, Noruega, Suecia y Suiza existe un impuesto sobre el
activo neto de las empresas, en el que se grava a la vez el patrimonio de las personas fsicas
y de las empresas. Las tasas varan ente el 0.175 y el 3%. Un cierto nmero de pases
tambin somete a las empresas a impuestos que no estn relacionados con las utilidades,
aunque generalmente stos son recaudados por los niveles de gobierno distintos a los
nacionales.
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OCDE 49
Existen tambin impuestos sobre los bienes inmuebles en la mayor parte de los pases de la
OCDE. En este caso, la base impositiva es habitualmente el valor del inmueble, pero un
pequeo nmero de pases (como el Reino Unido) se basan en la renta anual efectiva o
estimada del inmueble. Estos impuestos son recaudados generalmente por las colectividades
locales (excepto en el Reino Unido), quienes fijan la tasa impositiva. El importe de estos
impuesto es, en muchos casos, deducible del impuesto sobre la renta de las empresas.
En el caso de Mxico, la tasa marginal del impuesto a las empresas es cercana a la media de
los pases de la OCDE, pero significativamente superior que en algunos pases de Amrica
Latina, incluidos Brasil y Chile. El impuesto especial sobre el activo aplicado al valor neto
de las empresas constituye un importante mecanismo de control que no crea desincentivos
significativos a la inversin.
En particular, Mxico incluye en las empresas los pagos de impuestos de los trabajadores
independientes, as como los impuestos retenidos en la fuente (por ejemplo, los pagos a
residentes extranjeros y el ingreso sobre intereses de depsitos bancarios), que son asignados
a los impuestos al ingreso de las personas fsicas en la mayora de los otros pases. Esto
implica una tendencia a reportar una mayor participacin de la imposicin a las empresas
en Mxico que en cualquier otro pas. De hecho, sobre una base comparable, la participacin
de los impuestos al ingreso de las empresas sera, en trminos generales, equivalente o
incluso menor a la de los pases de la OCDE, lo que implica que la imposicin efectiva al
capital es muy baja.
GRAFICA 5
90
80
70
60
50
40
30
20
10
o
Canad Espaa Grecia Mxico Nueva Portugal
Zelanda
50 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
C. Impuestos al Consumo
Los impuestos al consumo tienen una importancia central dentro del sistema fiscal de los
pases de la OeDE e histricamente han representado una alta proporcin de los ingresos
tributarios.
CUADRO 7
Neutralidad: el impuesto debe tener la menor incidencia posible sobre las decisiones de
los productores y los consumidores, es decir, que las distorsiones resultantes de las
modificaciones en los precios relativos deben reducirse al mnimo
Equidad: el impuesto debe tener efectos aceptables sobre la distribucin del ingreso, lo
que significa que los contribuyentes cuya capacidad adquisitiva sea ms alta deben soportar
la mayor carga
Costo: el impuesto debe reducir al mnimo los costos administrativos para las autoridades
fiscales y los contribuyentes
De cualquier manera, por cuestiones prcticas, los impuestos al consumo pueden clasificarse
en dos tipos:
Impuestos generales, que se recaudan sobre un gran nmero de bienes y servicios, de los
cuales la mayor parte est generalmente gravada a una tasa nica que se calcula ad valorem,
aunque puedan existir tasas diferenciadas ms altas para productos considerados como
de lujo o, en el otro extremo, ms bajas para artculos de primera necesidad (en los que la
tasa puede ser O).
Durante los ltimos aos, en los pases de la OCDE ha existido una tendencia general hacia
la eliminacin de los impuestos especficos y una mayor concentracin en los impuestos
generales al consumo. Ello se debe a que los impuestos generales generan menos distorsiones
en las decisiones de los productores y consumidores (es decir, son ms neutros) que los
impuestos especficos al consumo, a la vez que permiten una gestin y administracin ms
eficaz. Por otro lado, la decisin de establecer impuestos especficos generalmente obedece
a que estos productos se consideran de lujo, o bien existen circunstancias especficas que
van cambiando a lo largo de los aos y que, al desaparecer, provocan que el impuesto sea
derogado. En la OCDE, durante las ltimas dcadas han desaparecido progresivamente los
impuestos a productos como la sal, azcar, caf, t y cerillos, mantienindose los que
corrresponden a combustibles, bebidas alcohlicas y tabaco.
GRAFICA6
INGRESOS OBTENIDOS DE LOS IMPUESTOS ESPECFICOS V
GENERALES AL CONSUMO EN PORCENTAJE DE LOS INGRESOS
TOTALES (PROMEDIO DE LA OCDE)
30
25
20 - - - -Impuestos selectoos
~ 15 sobre el consumo
10 -Impuestos generales
sobre el consumo
5
Si bien los impuestos especficos al consumo han disminuido su cobertura dentro de los
ingresos tributarios de los pases de la OCDE durante los ltimos aos, en la mayora de las
naciones ms del 60% de ese rubro corresponde a los impuestos sobre bebidas alcohlicas,
tabaco, gasolinas y vehculos automotores. La principal razn es que estos impuestos
representan ingresos importantes y su recaudacin es ms fcil y menos costosa, tanto para
las autoridades fiscales como para los contribuyentes. En estos productos el volumen de las
transacciones es elevado, la demanda es relativamente inetstica y no existen sustitutos
prximos.
Combatir los efectos nocivos del consumo de este tipo de productos (como los problemas
de salud pblica derivados del tabaco y del consumo de alcohol)
En relacin con los impuestos generales al consumo, hay que distinguir entre los que se
aplican en una fase nica de la cadena de produccin/distribucin, es decir, en la venta de
productores a los mayoristas (impuesto a la produccin), en la venta de los mayoristas a los
minoristas (impuesto sobre las ventas al por mayor), o bien en la venta de los minoristas a
los consumidores (impuesto sobre las ventas al detalle) y, por otra parte, los que se aplican
en varias fases, como cada vez que un producto o sus componentes son vendidos a lo largo
de la cadena que va desde los fabricantes a los montadores, minoristas y mayoristas.
Dentro de los impuestos al consumo en varias fases, existe una distincin entre los impuestos
acumulativos o en cascada, en los cuales los comerciantes no se benefician de ningn crdito
fiscal en los impuestos pagados por sus compras, y los no acumulativos como el impuesto
al valor agregado (IV A), para los cuales los impuestos pagados sobre las compras son
generalmente reembolsados a los comerciantes que revenden los productos.
El sistema del IVA presenta ventajas sobre el impuesto a las ventas, lo que ha inducido a
que casi todos los pases de la OCDE lo prefieran, tales como:
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OCDE 53
Recaudacin ms eficiente y menos costosa as como mayor neutralidad fiscal entre los
bienes y servicios
Como el IVA repercute directamente en los consumidores, casi todos los pases de la OCDE
cuentan con un esquema de exenciones o bien de tasas diferenciadas para ciertos productos
o servicios (sobre todo en bienes de primera necesidad), bajo el objetivo de redistribucin
del ingreso. Independientemente de la bondad de este tipo de medidas, la diferenciacin en
tasas afecta el concepto de neutralidad de este impuesto y genera dificultades en el registro
y contabilidad que deben llevar los comerciantes, tanto por el lado de sus compras como en
sus ventas a los consumidores finales.
En este sentido, la aplicacin de tasas diferenciadas y las exenciones sobre ciertos productos
y servicios, tiene inevitablemente por efecto que se beneficien de las desgravaciones fiscales
de igual forma los individuos y familias de ingresos ms altos que los ms pobres. Irlanda,
Portugal y el Reino Unido cuentan con tasa cero para medicinas y ciertos artculos
alimenticios de primera necesidad.
En Mxico, de acuerdo con varios estudios de la OCDE, las exenciones y la tasa cero
aplicada a ciertos bienes y servicios en el sistema del IVA, puede haber provocado una
reduccin significativa de la base impositiva del consumo, lo que contribuye a un dbil
cumplimiento del IVA, en la medida que se atribuye la tasa cero a algunas transacciones.
Ms an, el sistema de crditos del IVA reembolsables ha agravado los incentivos al fraude
y complicado la administracin de este impuesto. As, segn estimaciones oficiales, el
cumplimiento del IVA en Mxico es de slo e163%,10 que es inferior a los dems miembros
de la OCDE. La estrechez de la base gravable y su consecuente bajo cumplimiento explican
que Mxico se site en el ltimo lugar de los pases de la OCDE desde el punto de vista de
la productividad del IV A11.
TASA EFECTIVA PROMEDIO DE
1M POSICiN AL CONSUM O (1996)
25
20
15
10
O
Canad Espaa Grecia Mxico Nueva Portugal
Zelanda
11 Estudios Econmicos OCDE. op. cito
54 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
En cuanto al objetivo redistributivo de las tasas diferenciadas del IVA, en el caso mexicano
el subsidio implcito total debido a la aplicacin de la tasa cero a los productos que integran
la canasta bsica y ciertos medicamentos se estima en cerca de 1.8% del PIB.
De acuerdo con los mismos estudios de la OCDE, si la tasa cero aplicada a los alimentos y
medicinas fuera completamente eliminada entonces los ingresos tributarios totales
aumentaran en una proporcin equivalente al valor del subsidio, es decir, 1.8% del PIB o
cerca de 15%. Asimismo, si se mantuviera la tasa cero nicamente a los bienes de primera
necesidad y se compensara a los primeros cuatro deciles de ingreso por la prdida del subsidio
(va transferencias directas de ingreso o una ampliacin del crdito de impuesto), se tendra
una ganancia presupuestal total de ms de 1% del PIB.
2. Federalismo Fiscal
12 Riker, William; Federalism; Origin, Operation, Significance, Brown and Company, Boston,
1964.
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OeDE 55
Entre los miembros de la organizacin. existen pases con gobiernos centrales muy fuertes.
cuyos niveles menores de gobierno (estatales. municipales, etc.) cuentan con poca capacidad
para planear. recaudar. administrar y asignar los recursos que se captan por impuestos y
derechos. A su vez. esto implica una importante restriccin financiera para dichos niveles
menores de gobierno. lo que puede utilizarse como un indicador de su grado de autonoma.
Entre ellos se encuentran pases como Francia, Italia. Nueva Zelandia y el Reino Unido."
Por otro lado. tambin existen los pases con sistema federal en los que los niveles menores
de gobierno son ms fuertes y cuentan con un alto grado de autonoma. tanto en lo que se
refiere a captacin de recursos. como a su participacin en el gasto total. Este es el caso de
Canad y los Estados Unidos de Norteamrica.
En un nivel intermedio se encuentran pases en los que los niveles menores de gobierno se
han fortalecido durante los ltimos aos. Entre ellos se encuentran pases que comparten
tradiciones de administrativas similares. tales como los Pases Nrdicos y los Pases Bajos.
CUADROS
Alemania 32.0%
Australia 45.4%
Austria 25.2%
Blgica 11.3%
Canad 55.3%
Espaa 20.4%
Estados Unidos 38.7%
Dinamarca 51.7%
Finlandia 28.2%
Francia 14.2%
Grecia 7.9%
Irlanda 26.4%
Islandia 19.4%
Italia 23.1 %
Japn 36.6%
Pases Bajos 25.7%
Portugal 8.3%
Reino Unido 25.3%
Suecia 34.5%
Suiza 43.6%
Fuente: OCDE.
13 Jon Blondal; "Federalismo Fiscal en los pases miembros de la OCDE". Conferencia Internacional
de Descentralizacin. Relaciones Fiscales Intergubernamentales y Gobierno. Brasilia. Brasil, 1997.
56 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
A pesar de estas diferencias histricas, resulta curioso observar que, an en los pases que
cuentan con un federalismo arraigado, el gasto total de los niveles menores de gobierno es,
en general, mayor a los ingresos que captan por impuestos y derechos. Asimismo, en pases
federalistas, como los Estados Unidos, el gobierno central ocupa casi dos tercios de la
actividad fiscal.
En contraste, de acuerdo con datos de 1996, en Mxico los niveles de gobierno estatal y
municipal gastan aproximadamente entre el 20 y el 25 % del total**. En trminos de ingreso,
estos niveles menores de gobierno de Mxico captan nicamente cerca del 5% del total,
proporcin que se sita muy por debajo de lo observado en todos los dems pases de la
OCDE y en pases como Brasil (37%) y Argentina (44%), pero no es muy diferente aloque
sucede en Chile (8%), Grecia (3%) YPortugal (11 %).14
14 Estudios econmicos de la OCDE. op.cit. I **Parael ao 2000, los gobiernos estatales y muni-
El temor de algunos gobiernos centrales es que los niveles de gobierno provinciales, estatales
y locales acumulen niveles de deuda excesivos e insostenibles. Al respecto, los pases de la
OCDE han adoptado tres enfoques diferentes para imponer disciplina a los gobiernos estatales
y locales. Los pases de la OCDE han adoptado tres enfoques diferentes sobre este tema:
Enfoque de normativas generales. Los gobiernos centrales dictan criterios generales para
el endeudamiento por parte de los niveles menores de gobierno. Un rasgo comn de
estos sistemas es la distincin entre los gastos de capita (en los que se permite el
endeudamiento) y los gastos operativos.
En Mxico, durante los ltimos aos el gobierno federal inici un proceso de fortalecimiento
del federalismo, a travs la transferencia de las responsabilidades hacia los estados, el aumento
de las transferencias y asignaciones, y la mayor y mejor cooperacin administrativa entre la
federacin y los niveles locales de gobierno quienes, a su vez, han asumido mayores
responsabilidades en materia de gasto, particularmente en los sectores de educacin y
de salud.
CUADRO 9
Importancia de las Participaciones a Estados y municipios dentro de los ingresos
tributarios del gobierno federal (millones de pesos, 1993=100)
Ao Ingresos Participaciones a Participaciones Participaciones
Tributarios estados y municipios a municipios (%) e/A
A (incluyendo al OF) B e BlA
Consideraciones finales.
Existe una dificultad terica y metodolgica para comparar los sistemas fiscales de los
pases de la OCDE. Sin embargo, del anlisis presentado pueden obtenerse algunas
conclusiones relevantes para Mxico.
Destaca el hecho de que en Mxico las tasas efectivas promedio de imposicin sobre el
consumo, el ingreso del trabajo y el ingreso del capital son ms bajas que en la mayora de
los pases miembros de la OCDE. La imposicin al ingreso de capital es particularmente
baja, pero las cifras muestran que, en general, la dbil proporcin del ingreso fiscal total
con respecto al PIB de Mxico refleja la limitada base fiscal.
Tal como sucede en otros pases, la descentralizacin en Mxico conlleva riesgos tales
como la prdida de coordinacin macroeconmica por parte del gobierno central, insuficiente
capacidad administrativa a nivel local, mayores costos administrativos y de cumplimiento
de las obligaciones fiscales, excesiva competencia fiscal y concesiones a grupos de intereses
especiales. Por ello, un reto importante ser establecer mecanismos mediante los cuales
.. pueda alcanzarse una mayor descentralizacin.
Resulta necesario fortalecer la recaudacin propia de los gobiernos locales, as como ampliar
su capacidad para acceder, por s solos y sin garantas federales implcitas, a los mercados
financieros nacionales.
Es inaplazable una mayor focalizacin del gasto en funcin de las necesidades locales, el
mejoramiento de los sistemas de informacin, administracin y contabilidad, as como una
comunicacin ms estrecha con las instancias locales para la toma de decisiones en materia
de gasto y financiamiento pblicos.
La legislacin fiscal debe ser aprobada por el correspondiente poder legislativo y se mantiene
en vigor en tanto no sea derogada. Los cambios a la legislacin tambin son aprobados por
los parlamentos y congresos. En Mxico, a diferencia de los pases antes mencionados,
existen interpretaciones que concluyen que toda la legislacin impositiva debe ser refrendada
cada ao por medio de la Ley de Ingresos, y los cambios a la legislacin fiscal generalmente
forman parte de una llamada "Miscelnea Fiscal". Sera conveniente el establecer claramente
que la legislacin impositiva tiene vigor en forma continua sin necesidad de ser refrendada
cada ao en la Ley de Ingresos, y slo las modificaciones debern ser consideradas, y en su
caso, aprobadas por el Congreso de la Unin.
60 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
BmLIOGRAFIA
Ayala E., Jos; La Economa del Sector Pblico en Mxico, UNAM, 1999.
International Monetary Fund. Fiscal Federalism in Tehory and Practice. Teresa Ter-
Minassian. Washington, 1997.
OCDE. Estudios Econmicos de la OCDE, Temas Especiales. Mejorar los Ingresos Fiscales,
Reforzar el Sistema Bancario. 1999.
OCDE. The Tax System in Mexico: a Need For Stengthening The Revenue-Rasing Capacity.
Economic Departament Working Papers n? 233. March 2000.
Steinmo, Sven, Taxation and Democracy, Ya1e University Press, New Haven, 1993
4. Intereses recibidos.
4.1. Tltulos de la deuda pblica. N P(''') I N N N
4.2. Ciertas cuentas de ahorro I P(''') I N N N
4.3. Cuentas de ahorro-jubilacin (..) I P(''') N N N N
4.4. Otras cuentas bancarias (') I P(''') I N N N
4.5. Otros I P(''') I I I N
7. Alquileres recibidos. P 11
9. Pensiones pblicas.
14. Otros
2. Rentas extranjeras P I
3. Pensiones extranjeras P N
CUADRO 1: CUADRO-RESUMEN DE LA RENTA SUJETA AL IMPUESTO EN LOS PASES DE LA OCDE
4. Intereses recibidos.
4.1 Tftulos de la deuda pblica. I N ( ) I I I I I I I I
4.2 Ciertas cuentas de ahorro I I I I I I I I I I
4.3 Cuentas de ahorro-jubilacin () I I I I I P I I I I
4.4. Otras cuentas bancarias (.) I I I I I I I I I I
4.5. Otros I I I I I I I I I I
5. Dividendos recibidos. I I I I I I I N I I
6. Otras rentas de inversiones. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. I N.A. N.A. N.A. N.A.
7. Alquileres recibidos. I I I I I I I I I I
-
8. Valor de alquiler estimado (.). N I N I I I I N N N
9. Pensiones pblicas. I I I I I I I N
14. Otros
14.1. Rentas extranjeras I P I I I I I I P P
14.2. Pensiones extranjeras I P I I I I I P P I
~
(*) Estos elementos de rentas son tratados con ms detalle en Base de imposicin de la renta de las personas fsicas,
OCDE,1990.
(**) No se aplica ms que a las cuentas personales, lo que significa que los intereses acumulados en los fondos de pensin
estn excluidos.
(***) o I a eleccin del contribuyente.
(****) Los intereses de las emisiones futuras son imponibles.
I Elemento de renta sujeto al impuesto.
P Ciertos componentes del elemento de renta estn sujetos al impuesto.
N Elemento de renta no sujeto al impuesto.
N.A. Informacin no aplicable.
[] Situacin al 1 de enero de 1989.
Fuente: Base de imposicin de la renta de las personas fsicas - Estudio comparado (OCDE, 1990).
CUADRO 2: LA UNIDAD DE IMPOSICION PARA LAS RENTAS DEL TRABAJO, 1990
Imposicin separada
Australia (*)
Austria (*) Abandono de la imposicin conjunta en 1973
Blgica Abandono de la imposicin conjunta en 1990
Canad (*)
Dinamarca Abandono de la imposicin conjunta en 1970
Finlandia (*) Abandono de la imposicin conjunta (con escalas de gravamen diferentes para los contribuyentes
solteros y casados) en 1976
Grecia
.Islandia Abandono de la imposicin conjunta en 1978
Italia Abandono de la imposicin conjunta en 1977
Japn (*)
Holanda Abandono de la imposicin conjunta en 1973
Nueva Zelanda (*)
Suecia (*) Abandono de la imposicin conjunta en 1971
Turqua (1)
Reino Unido (*) Abandono de la imposicin conjunta por un sistema opcional en 1972, despus por la imposicin
separada en 1971
Imposicin conjunta
Francia
Alemania
Irlanda
Luxemburgo
Portugal Abandono de un sistema opcional
Suiza (2)
Estados Unidos
Sistema opcional
Noruega
Espaa Abandono de la imposicin conjunta en 1989
CUADRO 3: DESGRAVACIONES ESTANDAR (DE LA BASE, POR MATRIMONIO Y POR HIJOS) CONCEDIDAS EN
LOS SISTEMAS DE IMPOSICION SEPARADA, 1990 (1)
Casene' aue .. e'D'.11Otienerentadltltrllblllo: .1 marido recibe: CalO en elaue la esposa tieneuna renta deltrabalO:
Pala Oeagravacl6n j:lelab.a. OeegraVlcl6n pormatr.lmonlo Deagravacl6n porhlJoe Olferel'lcl.enlTlaterla de desgravacin concedida a la paraJa:
Permitida en el conJuntqde a,~.r$lq. Pormatrimonio Por hIjos
La. unidades ".calea
Australia Primer tramo de renta Crdito fiscal de importe fijo Crdito fiscal adicional de Crdito fiscal degresivo y Los totales del crdito fiscal
imponible gravada al tipo importe fijo suprimido cuando la renta de la de importe fijo y del crdito
cero esposa excede de un cierto fiscal adicional se reducen
imoorte cara la renta de la esoosa.
Austria Deduccin fija y crditos Crdito fiscal de importe fijo para Ninguna (subsidios El marido pierde el beneficio del I No hay diferencia
fiscales de importe fijo renta nica familiares) crdito fiscal por renta nica
cuando la renta de la esposa
excede un cierto importe
Blgica Deduccin fija Deduccin fija y atribucin del Deduccin fija Los dos cnyuges se benefician No hay diferencia
30% de la renta del marido a la de la deduccin por matrimonio
eso osa (suieta a un techol
Canad Crdito fiscal de importe fijo Crdito fiscal adicional de Crdito Fiscal de importe El marido pierde el beneficio del El crdito fiscal adicional no
importe fijo fijo y crdito fiscal adicional crdito fiscal de su mujer cuando perdible disminuye cuando la
de importe reembolsable la renta de sta aumenta. renta de la pareja excede de
un cierto imoorte.
Dinamarca Desgravacin personal fija Duplicacin de la desgravacin Ninguna (subsidios No hay diferencia No hay diferencia
(pero aplicada de una personal de la base y posibilidad familiares)
manera que tienda a darle el de transferencia de la fraccin de
mismo efecto que un crdito la desgravacin no utilizada por
fiscal! un cnvuae al otro
Finlandia Primer tramo gravado al tipo Ninguna Deduccin fija No hay diferencia No hay diferencia
cero
Grecia Deduccin fija Deduccin adicional de importe Deduccin fija No hay diferencia No hay diferencia
fiio
Islandia Crdito fiscal de importe fijo Crdito fiscal adicional de Ninguna (subsidios El marido pierde el crdito fiscal ' No hay diferencia
importe fijo familiares) de su esposa si sta coge un
empleo. Sin embargo. el 80% del
crdito fiscal de la esposa se
transfiere al marido
CUADRO 3 (CONTINUACION): DESGRAVACIONES ESTANDAR (DE LA BASE, POR MATRIMONIO Y POR HUOS)
CONCEDIDAS EN LOS SISTEMAS DE IMPOSICION SEPARADA, 1990 (1)
,>
,
Par.
"~,'O
.
~ :;Y;:7:;~'~;;;;;;;~:~~
~:::,:c:~~.;DMgrIlYIC16rI~nlat
L unldad f1.cakll<.
vaC~~>~~f
.. .. ... .. . . . ,{ ..
Caso en el a""."DOla tiene una renta del trabaJo:,
~lf'Il1'lClatlmlt""'dttd gravacln concedld.
. . . . eC)r~~~nl.. . . . .:.:
r.paraj.:
Jo'c?r~llot)...
Italia Crdito fiscal adicional de Crdito fiscal adicional de Crdito fiscal de importe fijo Supresin del crdito fiscal Reduccin de la mitad de los
importe fijo importe fijo concedido al marido si la renta de crditos fiscales si la renta de
la mujer excede de un cierto la mujer sobrepasa un cierto
importe importe
Japn Deduccin fija Deduccin adicional (ms alta Deduccin fija La deduccin permitida al marido No hay diferencia
cuando la esposa tiene ms de se suprime si la renta de la mujer
70 afias) sobrepasa un cierto techo
Holanda Deduccin fija Deduccin fija ms alta que para Ninguna (subsidios La deduccin permitida al marido No hay diferencia
un soltero familiares) se suprime si la mujer trabaja.
Sin embargo. toda fraccin
inutilizada de la deduccin de la
base es transferida al marido
Nueva Crdito fiscal ligado a la Ninguna Crdito fiscal por hijo a No hay diferencia No hay diferencia
Zelanda renta cargo
Suecia Deduccin Fija Crdito fiscal adicional de Ninguna (subsidios El crdito fiscal permitido al Deduccin fija
importe fijo familiares) marido disminuye en funcin de
la renta de la mujer
Reino Unido Deduccin fija Deduccin fija adicional Ninguna (subsidios Generalmente no hay diferencia. No hay diferencia
familiares) pero el marido puede transferir a
su mujer la totalidad o una parte
de la deduccin por matrimonio.
si su renta es insuficiente para
absorberla totalmente
(1) Se ha supuesto que la mujer tena una renta inferior a la del marido y que no tena ms rentas que las del trabajo, lo que no es
siempre el caso.
-..1
o
CUADRO 4: DESGRAVACIONES ESTANDAR (DE LA BASE, POR MATRIMONIO Y POR HIJOS) CONCEDIDAS EN
LOS SISTEMAS DE IMPOSICION CONJUNTA, 1990 (1
Caso en el aue la aSD088 no tlenarantadal trabalo: Casoen el aue la aSDosa tiene unarentadel trabalo:
Pars Desgravacin de la base Desgravacin por matrimonio Desgravacin por hiJOS Dlferancla en materia de desgravacin concedida a la pareja:
Permitida en el conjunto a cargo De la base Por matrimonio Por hijosa su cargo
De las unidades fiscal"
Francia Primer Iramo grabado al Cociente familiar Cociente familiar lo mismo que en el caso lo mismo que en el caso lo mismo que en el
tipo cero en el que la esposa no en el que la esposa no caso en el que la
tiene renta del trabajo tiene renta del trabajo esposa no tiene
renta del trabajo
Alemania Deduccin fija y primer Sistema de divisin de la Deduccin fija Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
tramo gravado al tipo cero renta. Duplicacin efecliva
de la deduccin de la base
.I-c--.------~--
Irlanda Deduccin fija Deduccin fija adicional. Ninguna (subsidios Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
Sistema de divisin de la familiares)
renta
Luxemburgo Deduccin fija y primer Cociente familiar Cociente familiar y Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
tramo gravado ai tipo cero deduccin ligada a la renta
Noruega Deduccin en funcin de la Escalas de gravamen Crdito fiscal de importe fijo Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
(2) renta y primer tramo diferentes
gravado al tipo cero
.~~-
Portugal Deduccin fija y crdito Sistema de divisin de la Crdito fiscal fijo Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
fiscal fijo renta
Espaa (2) Primer tramo gravado al Crdito fiscal adicional de Crdito fiscal de importe fijo Crdito fiscal adicional Igual que arriba Igual que arriba
tipo cero. Crdito fiscal de importe fijo en el caso de
importe fijo declaracin conjunta
bajo ciertas condiciones I
Suiza Primer tramo gravado al Escalas de gravamen Deduccin fija lo mismo que en el caso Igual que arriba Igual que arriba
tipo cero diferentes en el que la esposa no
tiene renta del trabajo
I
Estados Deduccin fija Escala de gravamen Deduccin fija Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
Unidos diferentes. Sistema de
divisin de la renta
(1) Se ha supuesto que la mujer tena una renta inferior a la del marido y que no tena ms rentas que las del trabajo. lo que no es siempre el caso.
(2) En estos pases. los contribuyentes pueden optar por la imposicin separada
CUADRO S: OTRAS DESGRAVACIONES ESTANDAR, 1990
..
r,.~~"~;'~ti Detg~16n 'f.~td. ~~~ :llf90 DetglllYllCl6n Mpeclel.
J.. ~... ~d limul... ~.I t1o~ y del dls'l~~~~ hjloe favor d loa dlacapao~do.
. ,; .;~~.~ .~~~ecUld;/;" ~ ~ ~ ..culdlldOde loa hilO.
Australia No hay cotizaciones sociales Crdito fiscal para jubilados Crdito fiscal fijo por la Crdito fiscal de importe fijO para La pensin de invalidez est
progresivamente reducido en mujer en el hogar que se parientes o parientes poUticos exenta
funcin del excedente de la renta ocupa de los hijos invlidos
sobre un rroorte fiio.
Austria Deducible con ei limite de un Crdito fiscal fijo Ninguna Ninguna
techo
Blgica Totalmente deducibles Ninguna Deduccin de una parte de Crdito fiscal de importe fijo Deduccin de importe fijo
los gastos bajo ciertas
condiciones
Canad Crdito fiscal del 17% de las Crdito fiscal fijo Deduccin de los gastos Crdito fiscal. de importe fijo Crdito fiscal de importe fijo
cotizaciones reales con el limite de un
techo
Dinamarca Totalmente deducibles Crdito fiscal fijo
Irlanda Deduccin fija Deduccin fija. Umbral de Deduccin fija para los Deduccin fija adicional por los Deduccin fija adicional para
imposicin ms alto incapacitados o su cnyuge parientes a su cargo los ciegos y/o sus cnyuges
que emplee asistentes
familiares
italia Totalmente deducibles Ninguna Ninguna Crdito fiscal de importe fijo Deduccin para los vehculos
especiales para
di~acitados
Japn Totalmente deducibles Deduccin fija adicional Ninguna Deduccin fija (ms alta si la Deduccin fija adicional a
persona a su cargo tiene 70 aos favor de los contribuyentes
o ms) discapacitados, sus
cnyuges, sus hijos y otras
personas a su cargo.
-.l
N
Holanda No deducibles Ninguna Deduccin de los gastos para los Deduccin de los gastos
parientes prximos derivados de la invalidez
Portugal Deducibles en ciertos limites Ninguna Ninguna Ninguna Crdito fiscal incrementado
en el 50% si el contribuyente,
su cnyuge, hijo u otra
persona dependiente son
discapacitados
Espaa Totalmente deducibles Crdito fiscal fijo para todo Ninguna Crdito fiscal de importe fijo por Crdito fiscal de importe fijo
contribuyente o persona a su los padres, abuelos o bisabuelos
cargo de 70 aos o ms
Suecia Los asalariados no pagan Descuento en funci6n de la renta Ninguna Ninguna Deducci6n en funci6n de la
cotizaciones renta (en ciertos casos)
Turquia Totalmente deducibles Ninguna Ninguna Ninguna Deduccin adicional para los
asalariados (varia segn la
incapacidad)
Reino Unido No deducibles, excepto para Tipos ms altos de deduccin fija Ninguna Ninguna Deduccin fija adicional a
el 50% de la clase 4 de las para los contribuyentes de 65 favor de los ciegos
contribuciones pagadas a la aos Y ms
Seguridad Nacional por los
empresarios individuales y
los asociados en sociedades
no comerciales
D Deduccin
D (C) Deduccin concerniente nicamente a los intereses de los prstamos contraidos con fines comerciales.
CF Crditos fiscales
ND No deducibles
(T) Con techo.
(O) Totalmente deducible, pero solamente de la renta asociada.
(1) En Japn, una disposicin permite un crdito fiscal imputable al impuesto sobre la renta correspondiente al 1% de los prstamos contrados
para la adquisicin de la residencia principal y que quedan pendientes de pago al final de cada ao durante un cierto perodo.
(2) Desde el5 de abril de 1988, ya no hay deduccin por los prstamos destinados a la mejora de la residencia principal.
CUADRO 7: PRINCIPALES DESGRAVACIONES NO ESTANDAR (DIFERENTES DE
LA DEDUCCION DE LOS INTERESES), 1990
Pas Cotizaciones a los Primas de seguro Gastos mdicos Gastos de transporte Donaciones a
regmenes de de vida del domicilio al trabajo organismos
pensin de caridad
Australia D (T) ND CF ND D
Austria ND D(T) ND ND ND
Blgica D D (T) ND D D (T)
Canad CF(T) ND CF(T) ND CFCf)
Dinamarca D (T) D (T) ND D D (T)
Finlandia D (T) D (T) D (T) D (T) ND
Francia ND CF(T) ND ND CF(T)
Alemania D (T) D (T) D D D (T)
Grecia ND D (T) D ND D
Islandia ND ND ND ND ND
Irlanda D (T) D (T) D ND ND
Italia D (T) D (T) D ND ND
Japn D (T) D (T) D (T) ND D (T)
Holanda D D (T) (1) D D (T) D (T)
Nueva Zelanda ND ND ND ND D (T)
Noruega D (T) CF(T) D (T) --
Portugal D (T) D (T) D ND D (T)
Espaa CF(T) CF(T) CF ND CF
Suecia D (T) ND ND D ND
Suiza D (T) D (T) ND D ND
Turqua D D (T) ND D D (T)
Reino Unido D (T) ND(2) ND ND D (T)
Estados Unidos D (T) ND D (T) ND D (T)
D Deduccin
D (T) Deduccin con techo.
CF Crdito fiscal.
CF(T) Crdito fiscal con techo.
ND No deducible.
(-) No ha suministrado ninguna informacin.
(1) En general, las primas del seguro de vida no son deducibles. pero las primas anuales se benefician de un derecho a deduccin con
techo.
(2) Reino Unido: desgravacin para las plizas contratadas antes del 13 de marzo de 1984.
CUADRO 8: DESGRAVACIONES PERMITIDAS PARA CIERTAS CATEGORIAS DE RENTAS, 1990
Austria Imposicin a la mitad del tipo que Crditos fiscales de importe fijo para
serta aplicable al conjunto de la renta pensiones
imponible
Francia Deduccin fija Exencin de los intereses de la Deducciones proporcionales para las Deduccin a favor de ciertas
primera cuenta de ahorro postal pensiones con el Ifmite de un techo categorlas de salarios con el limite de
un techo
Alemania Exencin de ciertos intereses. por Deduccin ligada a la renta
ejemplo sobre los !ftulos del Estado.
Grecia Deduccin fija a favor de los Exclusin de la renta sujeta a Deduccin adicional a favor de los
dividendos de acciones cotizadas en imposicin de los intereses percibidos agricultores.
bolsa. sobre ciertos !ftulos del Estado y de
cuentas bancarias.
Islandia Con el Ifmite de un techo. las rentas Exencin de los interese como regla
de los dividendos estn exentas hasta general
el 15% del total del valor de la accin
Irlanda Bajo ciertas condiciones. exencin del Exencin de los intereses de ciertos
50% de los dividendos de empresas !ftulos
industriales
Japn Exencin para los Intereses de los Deduccin fija
pequeflos depsitos y de las
obligaciones recibidos por ciertas
oersonas (oersonas de edad)
CUADRO 8 (CONTINUACION): DESGRAVACIONES PERMITIDAS PARA
CIERTAS CATEGORIAS DE RENTAS, 1990
Holanda Exencin de los 1,000 primeros Exencin de los 1,000 primeros Deduccin fija (degresiva en funcin
florines de dividendos o intereses florines de intereses recibidos. Para I de los beneficios) para los trabajadores
percibidos. Para las parejas casadas, las parejas casadas, la exencin es de I independientes y las pequeas
la exencin es de 2,000 florines 2,000 florines empresas; otras disposiciones.
Turqua Exencin de los dividendos recibidos Pensiones pblicas generalmente Para diferentes categorias de
por los contribuyentes residentes exentas personas no asalariadas la base
imponible es lija y corresponde a un
porcentaje del salario mnimo en el
sector industrial
Reino Unido Exencin de las rentas obtenidas de Desgravaciones limitadas a favor de Los agricultores estn autorizados a
las inversiones en un Personal Equity los intereses de ciertas cuentas de declarar sus beneficios sobre la base
Plan ahorro y trtulos del Estado de una media sobre dos aos
consecutivos. Espaciamiento de la
renta para los autores y artistas en
ciertos casos.
CUADRO 9: TASAS DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA PERSONAS FISICAS, 1985 1986, 1991 Y 1997
(porcentaje de ingresos gravables)
Argentina 16.5 -
45.0 6.0 - 30.0 6.0 - 33.0
Bolivia - -
30.0 13% tasa fija 13% tasa fija
Brasil 0.0 -60.0 10.0 - 25.0 15 - 25.0
Chile 0.0 -57.0 5.0 - 50.0 5.0 - 45.0
Colombia - -
49.0 5.0 - 30.0 35% tasa fija
Costa Rica 5.0 -50.0 10.0 - 25.0 10.0 - 25.0
Repblica Dominicana 2.0 -73.0 3.0 -70.0 3.0 - 70.0
Ecuador 19.0 - 40.0 10.0 - 25.0 10.0 - 25.0
El Salvador 3.0 -60.0 10.0 - 50.0 10.0 - 30.0
Guatemala 11.0 - 48.0 4.0 - 34.0 15.0 - 30.0
Honduras 3.0 -40.0 3.0 - 40.0 9.0 - 40.0
Mxico 3.0 -55.0 3.0 - 55.0 3.0 - 35.0
Nicaragua 15.0 - 50.0 6.0 - 50.0 10.0 - 30.0
Panam 13.0 - 56.0 2.5 - 56.0 4.0 - 30.0
Paraguay 5.0 -30.0 0.0 3.0 - 30.0
Per 2.0 -56.0 5.0 - 56.0 15.0 - 30.0
Uruguay 0.0 0.0 0.7 - 3.0
Venezuela 12.0 - 45.0 4.5 - 45.0 6.0 - 34.0
Pases de la OCDE:
Pases de la OCDE:
Fuentes: Fuentes secundarias publicadas, tales corno publicaciones de resmenes de impuestos por Price Waterhouse, Coopers and
Lybrand, Direccin Internacional de Documentacin Fiscal, Estadsticas Internacionales Financieras (IFS), del Fondo Monetario Inter-
nacional; y otras fuentes similares.
(1) A condicin de que las plusvalas sean deducidas de todo costo de adquisicin por un perodo de 4 aos (estando entonces tratadas las plusvalas como reservas
ocultas).
(2) Tipos diferentes para los valores mobiliarios.
(3) Tipos especiales para el inmobiliario.
(4) La plusvala neta debe ser llevada a una cuenta de reserva especial en el pasivo del balance, de otra forma se aplica al tipo del 37% (o el 42% en caso de
distribucin).
(5) En caso de activos amortizables; existen otras reglas para las otras ganancias de capital.
(6) Para los bienes amortizables y los terrenos.
(7) Las plusvalas estn exentas a condicin de reinversin de la ganancia en un plazo de 2 aos en la adquisicin de nuevos bienes tangibles o acciones de sociedades
residentes o bonos del Estado.
(8) Las plusvalfas de cesin de bienes profesionales tangibles reinvertidas en bienes similares.
(9) Las plusvalas procedentes de la cesin de bienes inmobiliarios y de acciones participativas estn exentas, si estn incluidas en el capital (exencin en vigor hasta
fin de 1992).
CAPITULO
SEGUNDO
EVOLUCION DE LA
ECONOMIA MEXICANA
1994-2000
Inicia su trayectoria profesional en 1976 con el puesto de Asesor del Secretario Ejecutivo
de la Comisin Coordinadora del Poltica Industrial de la Secretara de Patrimonio y
Fomento Industrial, dependencia en la que ocupa varios cargos hasta llegar a ser Director
del Centro de Estadstica Industrial de 1981 a 1983. En este ltimo ao se incorpora al
Banco Mexicano Somex, para ocupar el puesto de Gerente de Estudios Econmicos y a
partir de mayo de 1984, incursiona al Corporativo del Sistema de Distribuidoras
Conasupo como Gerente Corporativo de Planeacin y Finanzas y despus como
Coordinador de Administracin y Finanzas en Distribuidora Conasupo Metropolitana.
En 1990 se incorpora a Fertimex en FVISSSTE. Fue Director General de
Administracin Estratgica Inmobiliaria, S.A. de C.V., y Administrador General de
Tiempo, S.A. de C.V. De septiembre de 1997 a noviembre de 1998 fungi como
Consultor del Banco Mundial ante la SEMARNAP en asuntos financieros del medio
ambiente.
Desde noviembre de 1998 se desempea como Director General del Centro de Estudios
de las Finanzas Pblicas de la H. Cmara de Diputados.
CONTENIDO
Presentacin
1. Antecedentes
4. PIB Sectorial
5. Empleo
7. Finanzas Pblicas
9. Balanza-de Pagos
Anexo
PRESENTACIO:"l
El presente captulo tiene como propsito hacer una revisin sucinta sobre la evolucin de
la economa mexicana y de las finanzas pblicas, particularmente en el periodo comprendido
entre 1994 y el primer trimestre del ao 2000. Con el propsito de sealar los efectos de la
crisis de 1994-1995 en la evolucin de los principales componentes de la oferta y demanda
agregadas, fundamentalmente en los niveles del Producto Interno Bruto (PlB), se incluye
un anlisis sobre el PlB por habitante, Oferta y Demanda Agregadas, la Formacin Bruta de
Capital Fijo, el PlB Sectorial, la Produccin Industrial, el crecimiento de los Servicios, el
Sector Agropecuario, Empleo, Inflacin y Salarios Reales, Finanzas Pblicas, Poltica
Monetaria y Financiera, Balanza de Pagos, el Impacto del TLC en la Economa Mexicana,
y por ltimo sobre el Programa de Fortalecimiento Financiero
1999-2000.
Evolucin de la Economa Mexicana, 1994-2000 89
1. Antecedentes
Mediante el proceso de apreciacin real del tipo de cambio fue posible que la inflacin
anualizada disminuyera hasta niveles del 6.9% en noviembre de 1994.
La apreciacin real del tipo de cambio y la apertura comercial trajeron como consecuencia
un desbalance creciente en las cuentas con el exterior, que para 1992 ya era altamente
preocupante, lo que llev a las autoridades a aplicar medidas para reducir el crecimiento en
1993. Para 1994, el dficit en la cuenta corriente alcanz el rcord de 7.1% del PIB y fue
financiado con entradas de inversin extranjera, fundamentalmente de cartera. La
incertidumbre poltica y los desequilibrios econmicos que se haban generado dieron como
resultado que durante 1994, las reservas internacionales netas disminuyeron en ms de 18
mil millones de dlares, situacin que precipit la devaluacin del peso frente al dlar, de
manera que entre diciembre de 1994 y diciembre de 1995 el precio de la divisa norteamericana
haba aumentado en 118.3% al pasar de 3.55 a 7.75 pesos por dlar.
A partir de finales de 1997 las crisis asitica, rusa y brasilea redujeron los flujos de inversin
a pases en desarrollo; esa circunstancia, junto con la cada en los precios internacionales
del petrleo, condujo a una devaluacin del peso de 22% en 1998, de manera que la inflacin
creci por encima de 1997 y de lo previsto para el ao 1998. A lo largo de 1999, las
circunstancias internacionales fueron mejorando para Mxico pues los precios del petrleo
90 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
aumentaron de 10.16 dlares por barril a 15.62 dlares por barril y la inversin extranjera
de cartera, que para 1998 fue incluso negativa, registr una entrada de 11 mil millones de
dlares.
El Producto Interno Bruto, se define como el valor de la produccin de todos los bienes y
servicios para uso final en un periodo de tiempo determinado, puede ser un ao o un trimestre,
etc., es decir, que se excluye del valor total de la produccin el costo de los insumos utilizados
en su elaboracin, de no hacerlo se estara duplicando la contabilidad del producto.
En el cuadro I se presenta la informacin sobre el PIB total, poblacin y PIB per cpita de
un grupo de pases seleccionados que incluye desarrollados grandes y pequeos y menos
desarrollados tambin grandes y pequeos, ello permite dar una idea del lugar que ocupa
Mxico en el contexto de las naciones.
<:.-o,
_.
PIII._lny P1Bper"'Pilll_ . . . . _ _ .l991
_Unidos
Polo
PIII
-, - (M"'.
7.921.3
(MI-l
270 29.340
---
Japn '.089.9 126 32.380
2.122.7 82 25.850
....-
Francia 1.4662 59 24.940
China 928.9 1.239 750
,--
Suiza
Blgica
MozarnI*luo
264.8
259.0
138.5
8.7
3.8
10
204
l'
17
40.080
25.380
880
810
210
Evolucin de la Economa Mexicana, 1994-2000 91
La evolucin del PIB per cpita es el resultado del comportamiento del PIB total y de la
poblacin total, si por ejemplo, en un ao determinado el PIB total aumenta en 4.5% respecto
al ao anterior y la poblacin aumenta en 2%, entonces el PIB per cpita aumenta en 2.5%
en ese ao.
En el cuadro siguiente se presenta la evolucin del PIB, la poblacin y el PIB por habitante
de Mxico desde el ao 1980 hasta el 2000.
Cuadro 11
Mxico: PIB Total y por Habitante 1980-2000
Respecto a la informacin del cuadro anterior conviene llamar la atencin sobre aspectos
de gran relevancia. El primero es que entre 1983 y el 2000, el PIB creci 53.2%, es decir,
2.4% promedio al ao, mientras que la poblacin aument 44.3%, 2.1 % al ao y en
consecuencia, el PIB por habitante apenas creci 6.2% en todo el periodo, lo que equivale
al 0.3% por ao. Estas cifras se presentan, para cada uno de los tres ltimos sexenios, en el
siguiente cuadro.
Cuadro 11I
(tasas de crecimiento promedio anual)
El sexenio actual inici con una crisis financiera como resultado de desequilibrios
macroeconrnicos, sobre todo en lo relativo al dficit en cuenta corriente y sobrevaluacin
del tipo de cambio que se fueron acumulado a lo largo del sexenio anterior y de conflictos
polticos, ampliamente documentados, ello motiv que en el primer ao del presente sexenio,
el PIB y el PIB por habitante disminuyeran en 6.2% y 8.1 %, respectivamente. Sin embargo,
a pesar de esta reduccin, la economa mexicana logr recuperarse de manera ms o menos
rpida, de tal forma que para 1997 se haba logrado alcanzar el nivel de ingreso per cpita
de 1994. Es importante remarcar que aunque la recuperacin fue ms rpida de lo esperado,
tuvieron que pasar tres aos y enormes sacrificios de la poblacin para alcanzar ese resultado.
Por ello resulta tan importante evitar las crisis recurrentes.
Para terminar este apartado es importante sealar que para generar los empleos productivos
que la sociedad mexicana demanda, como la va fundamental para satisfacer las necesidades
bsicas de la poblacin; eliminar rezagos en materia de servicios pblicos y reducir la
brecha entre nuestro pas y los pases desarrollados, es indispensable que la economa
mexicana crezca a tasas muy por encima de las que se han registrado en este sexenio.
Al igual que la mexicana, la economa coreana registr un dficit en la cuenta corriente con
el exterior que entre 1970 y 1975 alcanz en promedio el 6.8% del PIB; en esos mismos
Evolucin de la Economa Mexicana, 1994-2000 93
En 1970, el PIE por habitante coreano era apenas el 67.3% del que correspondi a los
mexicanos; en 1997 el de los coreanos fue 2.6 veces superior al de los mexicanos.
El camino que sigui Corea fue en pocas palabras, en un primer momento de endeudamiento
con el exterior, pero a diferencia de Mxico, Corea construy una enorme planta industrial
capaz de crecer y al mismo tiempo generar supervit con el exterior para pagar la deuda
original. Ello fue posible manteniendo al consumo "rezagado" del crecimiento del ingreso.
An as, el crecimiento del consumo per cpita de Corea creci al 5,7% anual, mientras que
el de Mxico aument 1.1%. En 1970, el consumo de cada coreano era 60% del que
correspondi a un mexicano; en 1997, el consumo coreano era ms del doble que el mexicano.
Los coreanos lograron crecer aceleradamente y eliminar el dficit con el exterior aumentando
la participacin de los salarios en el producto del 33.8% en 1970 al 47.7% en 1997. En
Mxico, los salarios perdieron participacin del 40.5% al 29.5% en los mismos aos.
CUIoIV
Mxico: c:anos en la estructI.ra de la oferta Yla dena1da 8!Jt!9lIdas, 1994-1999
(porconIIjeB cIoIPIlla ~ ~
1994 100.0 21.6 121.6 82.9 71.4 11.5 21.9 16.9 5.0 16.8
1009 100.0 32.0 132.0 78.0 68.1 9.9 Zl3 21.2 2.1 :JJ.8
... ....,-
~
.... 2.7 11.0 4.4 15 1.6 o.a 3.1 7.1 -14.0 8.1
FIJenIe: 1r-EGl
Entre 1994 Y 1999 se produjeron cambios notables en la estructura tanto de la oferta como
de la demanda, tal como se muestra en el cuadro IV.
El gasto privado total aument ligeramente con respecto al PIB al pasar del 88.3% al 89.3%,
aunque la composicin de la demanda se modific en sus componentes. El consumo
disminuy en 3.3 puntos mientras que la inversin, incluida la variacin de inventarios,
aument del 16.9% del PIB en 1994 al 21.2% en 1999. Ntese que el consumo total aument
menos que la poblacin y que el PIB. El privado lo hizo al ritmo de la poblacin, mientras
que el pblico creci a la mitad que la poblacin.
La Inversin Interna Bruta o Formacin Bruta de Capital Fijo (FBKF) representa las
inversiones o compras de bienes de capital fijo para la produccin que nacionales o
extranjeros, particulares o el sector pblico, realizan en el pas en un periodo determinado
(edificios, equipo de transporte, maquinaria y herramientas, etc.).
En el periodo 1993-1999 destacan dos etapas. La primera, previa a la crisis, se dio entre
1993 y 1994, cuando el ahorro externo represent una parte importante de la formacin
bruta de capital fijo, (33.9%), mientras que el ahorro privado represent el 66.1%. La segunda
etapa, 1995-1999, se distingue porque el ahorro privado se constituye como la principal
fuente de la formacin bruta de capital fijo, representando en esa etapa el 89.9%, mientras
que el ahorro externo ve disminuida su participacin a solamente el 10.1% (ver cuadro V).
Evolucin de la Economa Mexicana, 1994-2000 95
CuadroV
Financiamiento de la inversin con ahorro interno y externo,
1993-1999
(porcentajes del PIS a precios corrientes)
4. Pffi Sectorial
Con el objeto de ofrecer una perspectiva general, en el cuadro III se muestra la tasa de
crecimiento anual del PIB total y por sectores de 1994 al primer trimestre del 2000.
Cuadro VI
Indusbial 4.8 -7.8 10.1 9.3 6.6 4.6 11.5 5.4 6.4 3.6 1.8 4.4 4.3 4.6 8.6
Minera 2.5 2.7 8.1 4.5 2.7 3.2 6.7 3.6 1.2 -0.3 -1.4 -5.1 -3.5 -2.9 3.0
Manufacturas 4.1 -4.9 10.8 10.0 7.3 4.1 11.7 63 7.6 4.2 1.6 4.7 5.1 4.8 9.4
Construccin 8.4 -23.5 9.8 9.3 4.2 4.5 10.1 1.5 4.6 1.4 3.9 5.6 2.5 5.9 6.9
Electricidad 4.8 2.2 4.6 5.2 1.9 4.4 1.5 2.9 2.7 0.3 4.0 4.8 3.5 5.3 7.2
5ervlcios 4.9 -6.4 3.0 6.5 4.5 5.7 6.8 7.0 5.9 4.2 1.6 2.8 4.8 5.7 8.2
Comercio 6.8 -15.5 4.8 10.6 5.6 4.1 12.0 6.8 5.0 -0.3 -0.9 1.9 5.9 9.2 15.0
Transpones 8.7 -4.9 8.0 9.9 6.3 8.8 7.2 5.1 69 6.2 7.6 8.9 9.4 9.2 11.9
Financieros 5.4 -0.3 0.6 3.7 4.5 2.7 5.2 4.9 4.7 3.3 2.3 2.1 2.6 3.8 4.0
Comunales 1.3 -2.3 1.0 3.3 2.8 1.5 3.6 2.6 2.6 2.4 0.7 1.4 2.0 2.0 3.2
En primer lugar hay que sealar que el crecimiento del PIB total en los primeros tres meses
del 2000 de 7.9% respecto al mismo periodo del ao anterior, es el ms alto desde el 2
trimestre de 1997 y el ms alto para un primer trimestre desde 1982.
El aspecto ms importante a destacar sobre la relacin entre el crecimiento del PIB total y
del PIB manufacturero es que las fluctuaciones de ste, han sido ms amplias que las del
PIB total, tanto en el periodo ascendente como en el descendente del ciclo econmico, tal
como se muestra en la grfica 11 del crecimiento trimestral del PIB total y manufacturero
desde 1980 hasta el 2000.
GRAFICA I
pm total y Manufacturero trimestral, 1981-2000
(Tasa de crecimiento anual)
15.0%
.....
10,O'llo
5,0%
0,0%
.5,0%
-10,0%
"
-15.0%
_ToIII -MarullctU'a
Existe una alta correlacin entre el crecimiento del PIB total y manufacturero, pero la
naturaleza de esa relacin sugiere que el crecimiento acelerado del PIB total slo es posible
si el sector manufacturero crece por encima de los sectores no manufactureros.
Esta relacin entre el PIB total y el de la industria manufacturera, est a su vez ligada al
hecho de que siendo el sector manufacturero el principal productor de bienes de inversin y
el principal productor de insumos para la industria de la construccin, su comportamiento
est asociado al comportamiento de la inversin, que como es bien sabido, flucta en forma
ms amplia que el consumo a lo largo del ciclo econmico. De tal manera que el crecimiento
del PIB total por encima de cierto nivel, slo es posible si las manufacturas, que es el sector
que produce en buena medida los bienes de capital, crece ms que el resto de los sectores.
Despus de la cada de 5.3% que sufri el ndice del volumen fsico de la actividad industrial
durante la crisis de 1995, la actividad productiva inici su recuperacin a partir de 1996
cuando registr un crecimiento promedio anual del 6.8%. El mayor dinamismo en ese ao
se observ en la minera con un avance de 7.1 % Y en la generacin de electricidad, gas y
agua con un avance de 3% promedio anual. El aumento en esta actividad es reflejo del
aumento de la produccin en el resto de los sectores. Sin embargo, en 1999 la actividad
industrial mostr una tendencia descendente comparada con la de los dos aos previos pues
su tasa de crecimiento promedio anual fue de solamente 2.9%, comparada con el 8.5% en
1997 y un crecimiento promedio anual de 7.7% en 1998. El sector ms afectado en 1999 fue
el de la minera que registr una cada de 2.2%.
Grllcan
Indice de Volumen Fsico de la Actividad Industrial, 1994 - 2000
(Variaall pn:medo <nJaI dc.-dc.)
"'.0
"'.0
2,,0
100
00
-10.0
-20.0
Grfica 111
I
Indica ele VoIuman Fsico ele la Produccin Manufacturera, 199412000
(Variacin % anual dic.-<lic.)
250
20.0
:
-- -~
"- "-
" "- "-
15.0
/
/
-, ...
Ql /
/
.... - - - - - ... r
~
/
/
~ 10.0 /
o rI
!!;.
5.0
....
0.0 +-----'...:::-...;:---+-----,----~---__.----
Por otra parte, la voltil situacin de los precios internacionales de productos minerales y,
en mayor medida, la reduccin de la plataforma de exportacin de petrleo crudo, a partir
de abril de 1999, fueron las principales razones por las que la actividad minera mantuvo
bajos niveles de crecimiento durante el periodo 1994-1999, incluso en los aos 1995 y 1999
registr una cada en sus niveles de produccin.
Evolucin de la Economa Mexicana, 1994-2000 99
Respecto a la dinmica de los servicios, llama la atencin el crecimiento del sector "Comercio,
restaurantes y hoteles", cuyo PIB creci 15.0% en el primer trimestre del 2000 respecto a
igual trimestre de 1999. Dicho crecimiento result muy por encima del esperado de acuerdo
con el crecimiento del PIB en su conjunto.
Por el momento no se cuenta con la informacin suficiente para aclarar las causas de ese
comportamiento, ante todo, habra que conocer la evaluacin sobre las caractersticas
propiamente del sector comercial, de restaurantes y hoteles.
Por lo que se refiere a los servicios comunales, sociales y personales donde se incluye,
educacin, salud, recreacin, etc., su evolucin responde paralelamente a la dinmica del
PIB total.
En el periodo ms reciente, despus de crecer 5.0% durante los primeros tres meses de
1999, en enero-marzo de 2000 la produccin anualizada de este sector slo creci 0.9%.
Innumerables y complejos factores han contribuido a esta situacin, desde las lluvias, la
competencia internacional, la escasez de crdito, la baja rentabilidad de los cultivos
tradicionales, etc.
5. Empleo
Cabe mencionar que no se cuenta con la informacin oportuna sobre el personal ocupado
en el mbito nacional. El INEGI publica mensualmente la informacin sobre empleo y
desempleo con base en encuestas que se realizan en las 45 reas urbanas ms importantes
del pas. Adems de la falta de representatividad de los sectores rurales, la informacin se
presenta como proporcin de la Poblacin total o de Poblacin Econmicamente Activa,
sobre las cuales no se presenta la informacin en valores absolutos, lo que dificulta la
utilizacin de dicha informacin para conocer el comportamiento del empleo total y sectorial.
Ante esta situacin, se utiliza como un indicador del personal ocupado el nmero de
asegurados permanentes en el Seguro Social. Sin embargo, debe aclararse que ese indicador
resulta poco representativo para los sectores agropecuario y de servicios, y slo es
representativo del empleo formal en el sector manufacturero. Con estas salvedades, debe
sealarse en general que todos los indicadores de ocupacin muestran una mejora en las
condiciones del empleo en los ltimos cinco aos.
Cuadro VII
Mxico: Indicadores del desempleo, 1995-2000
(Porcentaje de la PEA)
1LPrimer trimestre.
Fuente: INEGI
Sin embargo, es indispensable llamar la atencin sobre lo que significan algunos de esos
indicadores, en trminos de personas. Por ejemplo, los registros de la tasa de condiciones
crticas de ocupacin expresan que aproximadamente 5.0 millones de personas trabajan
menos de 35 horas por semana por razones de mercado, o que trabajan ms de 35 horas y
ganan menos del mnimo mensual, o que laboran ms de 48 horas por semana y ganan
menos de dos salarios mnimos.
La tasa de ingresos inferiores al mnimo y desocupacin denota que alrededor de 4.7 millones
de individuos se encuentran desempleados o que estando empleados, ganan menos de un
salario mnimo.
Cuadro VIII
Asegurados Permanentes del Seguro Social,
1995-2000
(miles de personas y porcentajes)
Primer Variacin
Trimestre Asegurados Absoluta Porciento
GRACA IV
Mxico: Pie y Asegurados permanentes de la industria manufacturera trimestral, 1984-2000
(Tasas de crecimiento anual en porciento)
Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados en base a datos del INEGI, junio del 2000.
de alrededor del 6.5% en promedio al ao, el problema tardara muchos aos en resolverse.
Por un lado, la tasa de participacin femenina es ms baja que en pases de similar nivel de
desarrollo como Chile o Argentina, la poblacin ocupada en el sector agropecuario sigue
siendo muy elevada y con bajos niveles de productividad, de manera que en la medida en
que haya mayores oportunidades de empleo, las mujeres y los trabajadores del sector
agropecuario entraran a ocupar esos espacios. Ante esta perspectiva, resulta indispensable
poner al empleo entre las mximas prioridades de la poltica econmica mediante el impulso
decidido de una "Poltica de Empleo Activa".
Grfica V
Indicadores de empleo y desempleo, 1994--112000
16.00 (Porcentaje)
16.00
I ,
I , ,
14.00 I
I , I
,
,
12.00
I
,
. ,
,.
" I ,
f
10.00
. I
.. . I
,
e I
.
I
l'
I!
..
I
o 6.00
!!:. '
6.00
4.00
2.00
0.00
~f:)
~
~f:)
e R..... ~~ ~..... ~f:)~ ~
'f>~ R..... '<:::J~ ~
~~ .....
~~ ~rJ ~'f> ~r8- ?P d-f:)
~ ~ ~(,:J ~ ~ ~ ~Clf ~ ~~ <'S
Tasa de desempleo abierto - - - - 'Ocupados QUelaboran menos de 35 m.a la semana
Durante los ltimos siete aos, la inflacin medida a travs del Indice Nacional de Precios
al Consumidor, evolucion de acuerdo con los siguientes datos.
Cuadro IX
Precios al consumidor
(variaciones porcentuales)
GRAFlCA VI
116.lco: Evolucin de la Inlladn y de' tipo de cambio del pe.o ",.pecto .. d6l...
(vanacll\pofttfttual anual)
I
"''''t\', .
o"'L.~~~~~.~~~~
T. .~
",,,,, ''''"o '''''''
_.- -lnftaciOn m"!r<Sua! anual -Crecimiento anual de 13 Tasa de Cambio(pesos por DlarUSS)
_50,001..
sentido, la reduccin del crecimiento de los precios slo ha sido posible en la medida en que
el precio del dlar aumenta menos que los precios, tal como se muestra en la grfica.
Ntese por un lado que la inflacin baja slo cuando el tipo de cambio logra mantenerse
abajo del crecimiento de los precios y, por otro, que la inflacin sigue al tipo de cambio. No
se ha encontrado una frmula para reducir la inflacin sin que el tipo de cambio se sobrevale.
La sobrevaluacin implica generalmente mayor riesgo cambiario, y el mayor riesgo cambiaro
a su vez implica tasas reales de intereses ms altas y ms voltiles con sus efectos depresivos
en la inversin y el crecimiento a largo plazo.
Sin lugar a dudas, la estabilidad de precios debe ser un objetivo de la mxima prioridad de
la poltica econmica sobre todo por sus efectos negativos en la distribucin del ingreso, de
manera destacada entre los salarios y las ganancias del capital. A partir de 1996, la inflacin
ha venido disminuyendo; sin embargo, el peso se ha venido apreciando de manera importante,
ello indica que la inflacin no se encuentra estrictamente bajo control.
Por otra parte, entre el primer trimestre de 1995 y el primero del 2000, los salarios reales
medidos a travs de los salarios de cotizacin al Seguro Social disminuyeron en 23.4%.
Cuadro X
Mxico: Indicadores de empleo, productividad, costo unitario de la mano de obra y remuneraciones reales
de la Industria manufacturera, 1993-1999.
(1nd_.1993.100y_poroo_.)
Esta prdida se gener casi en su totalidad durante 1995 y en pequea proporcin en 1996.
Durante 1997 crecen ligeramente para disminuir nuevamente en 1998. En el periodo que
va del primer trimestre de 1999 al primer trimestre del 2000, los salarios reales aumentaron
en 3.5%.
7. Finanzas Pblicas
La crisis de la deuda, al inicio de los ochenta, dio origen a un amplio programa de reformas
estructurales en la economa mexicana que continan hasta nuestros das. El papel del Estado
en la economa y la sociedad. ha sido ampliamente revisado y modificado.
En este marco de reformas, las finanzas pblicas tambin fueron objeto de profundas
transformaciones, tal como se presenta en los cuadros del anexo estadstico.
Durante la dcada de los ochenta, el gasto neto total represent el 37.3% del PIB yen los
noventa el 23.2%, es decir, 14.1 puntos del PIB menos. Esta reduccin, en un 57%, se
explica por una reduccin del costo financiero de la deuda. la cual disminuy de 12.2% del
PIB en la dcada de los ochenta, aI4.2% del PIB en los noventa. E143% restante. se explica
por una contraccin en el gasto primario. que pas del 25.1 % del PIB, al 19.0%; y dentro de
ste, la reduccin se present casi en su totalidad en el gasto programable, el cual pas del
21.9%. al 15.7% del PIB. Las participaciones a Estados y Municipios, disminuyeron
ligeramente con respecto al PlB pasando de 3.2% al 2.9%.
Como resultado del comportamiento de los ingresos y de los gastos presupuestales, el dficit
pblico disminuy de un -10.9 del PIB en los ochenta a 0.4% del PIB en los noventa.
En resumen, de los aos ochenta a los noventa, los ajustes a las finanzas pblicas, consistieron
en una reduccin del gasto neto total de 14.1 puntos del PIB. de los cuales 8.0 puntos
correspondieron al costo financiero de la deuda y 6.1 puntos del PIB al gasto primario. Los
ingresos presupuestarios disminuyeron en 3.5 puntos del PIB.
106 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Entre 1994 Y1999, los ingresos presupuestarios totales disminuyeron de 22.8% a 20.7% del
PIB, ello fue el resultado de una reduccin, tanto de los ingresos del Gobierno Federal del
15.2% al 14.5% del PIB respectivamente, como de los Organismos y Empresas que pasaron
del 7.6% del PIB al 6.1 %. Los ingresos tributarios alcanzaron un mximo del 11.3% en
1994 y 1999 Y un mnimo de 8.9% en 1996. Por su parte los ingresos de PEMEX pasaron
del 2.3% en 1994 hasta el 2.9% en 1996 y en 1999 se situaron en 2.2% del PIB. Los
ingresos del resto de Empresas y Organismos disminuyeron del 5.4% del PIB al 3.9%,
como resultado tanto de la desincorporacin de empresas pblicas como de las reformas a
la seguridad social.
Por su parte, el gasto neto total promedio del periodo ascendi al 22.7% alcanzando un
mximo de 23.7% del PIB en 1997 y un mnimo del 21.6% en 1998, como resultado de la
reduccin de los ingresos petroleros de casi 2 puntos del PIB. El gasto programable tambin
registr un mximo en 1997, pero un mnimo en 1999, lo que se asoci al aumento del costo
financiero de la deuda interna.
El gasto corriente ha registrado una reduccin del 12.8% en 1997 al 12.2% en 1999, mientras
que el de capital disminuy del 3.7% en 1996 al 2.8% en 1999, este porcentaje es el ms
bajo que se haya registrado en nuestro pas al menos durante los ltimos 40 aos.
Por lo que se refiere al gasto no programable, ste registr su nivel mximo del 7.6% del
PIB en 1995, como resultado del aumento del costo financiero de 2 puntos del PIB respecto
a 1994, tanto por el lado de los intereses internos y externos, como por el del programa de
saneamiento financiero.
El supervit primario, que se obtiene de restarle al ingreso presupuestario todos los gastos
diferentes al costo financiero, registr un mximo en 1995 del 4.7%, de hecho la generacin
de supervit primarios del sector pblico es la forma mediante la cual se reducen los ingresos
del sector privado, y por lo tanto el nivel de la demanda agregada en consumo e inversin
privado.
I La estabilidad de los preciosfue definidapor las autoridades monetarias en 1995,como aquellaque corresponde a
explicando cada ao, en su programa de poltica monetaria, cmo pretende alcanzar este
objetivo. Determinados conjuntamente por el Banco de Mxico y la SHCP -los trminos de
la tasa de crecimiento del INPC de diciembre a diciembre- se anuncia el objetivo anual de
la inflacin, establecindose un proceso de reduccin gradual para alcanzar las metas de
largo plazo.
En ese contexto, la base monetaria se viene utilizando como una meta intermedia. El Banco
de Mxico publica su calendario en funcin del objetivo de inflacin para el ao, y consistente
con las previsiones macroeconmicas generales. Como parte de sus compromisos de poltica
monetaria, el Banco de Mxico establece un techo anual para la expansin del crdito interno
neto y una meta para el crecimiento de los activos internacionales netos. En razn del
rgimen de flotacin cambiaria, las metas intermedias para los agregados monetarios estn
orientadas a enviar seales positivas al mercado.
Los objetivos de inflacin previstos en los programas de 1996 y 1997 establecieron como
principal meta un decrecimiento de los niveles inflacionarios y a pesar de cierta desviacin
con respecto a los objetivos oficiales, los resultados respetaron en trminos generales el
propsito de control de la inflacin, logrando reducirse sta de 52.0% al cierre de 1995 a
27.8% en 1996 y 15.7% en 1997. Para 1998, el objetivo de la inflacin se estableci en
12%, dentro de un marco macroeconmico que fijaba una meta de crecimiento del PIB real
de 5%, sin embargo al cierre del ao el INPC fue de 18.6%, es decir, 6.6 puntos porcentuales
por arriba de lo previsto por las autoridades monetarias.
Grfica VII
200.000.0 25,000.0
180.000.0
20.000.0
160,000.0
Ii 140,000.0
'C:: T 15.000.0 '3
8('20.000.0
e 100.000.0 t 10.000.0
i
i
~
't>
j 80,000.0
!
5,000.0
I 60,000.0
40,000.0
0.0
20,000.0
A principios de 1998, la cada en los precios internacionales del petrleo gener presiones
en la balanza de pagos, mientras que las expectativas inflacionarias comenzaron a subir,
principalmente como resultado de la debilidad del tipo de cambio y los aumentos en las
tarifas pblicas. Con un peso nuevamente deslizndose en el mercado cambiario, el Banco
de Mxico endureci su poltica monetaria en varias etapas: en marzo, abandon su posicin
neutra colocando al sistema bancario en una posicin "corta"; en junio y agosto tom nuevas
medidas restrictivas ampliando los "cortos monetarios", pero el impacto sobre las tasas de
inters a corto plazo fue limitado y el peso continu deprecindose, aunque a un
menor ritmo.
Evolucin de la Economa Mexicana, 1994-2000 109
GrficaVlII
Tipo de cambio y tasa de inters, 199412000
1200 T 80.0
I
I
I
70.0
10.00
i
.l.
60.0
8.00 '
I
SO.O
I ir
8:
"e
:>
!!!.
40.0 &;"
c.
"
~
30.0
4.00
20.0
2.00
10.0
//r/#~"/rr//'~~~'r/#'r//
. - . - - . Tipo de Cambio - + - Cetes 28 das
9. Balanza de Pagos
La Balanza de Pagos es un estado contable de doble entrada que registra las transacciones
de un pas con el resto del mundo en un periodo determinado. En l se registran tanto
transacciones de bienes y servicios, como financieras.
La Balanza de Pagos se integra con dos grandes balanzas: la cuenta corriente y la cuenta de
capitales. La primera se integra, por un lado, con la balanza comercial que, a su vez, incluye
la balanza de mercancas y la de servicios no factoriales, como es el transporte y, por otro,
con la balanza de servicios factoriales, como son los intereses de la deuda externa y las
reservas de utilidades de la inversin extranjera directa. La balanza de capitales registra los
movimientos de ttulo de propiedad en el exterior o por deudas, adems de las variaciones
en la reserva internacional. Tambin se incluye el concepto de "errores y omisiones" como
concepto de ajuste.
del pas. Por ejemplo, un mayor crecimiento de la economa genera un aumento mayor de la
demanda de importaciones y ello reduce el balance comercial yen cuenta corriente. Un
aumento en el crecimiento de la economa mundial, sobre todo de Estados Unidos aumenta
el volumen de exportaciones mexicanas.
La crisis de la deuda al inicio de los ochenta dio origen a un amplio programa de reformas
estructurales, que han impactado especialmente la vinculacin de la economa mexicana
con el exterior. En relativamente poco tiempo se pas de un sistema de proteccin mediante
el sistema de "permiso previo" al de la proteccin arancelaria, la cual se redujo rpidamente
hasta llegar a la firma del Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte. Su entrada en
vigor a partir de 1994 ha tenido un enorme impacto en los flujos comerciales entre Mxico
y sus socios del TLC.
No se est en condiciones todava de evaluar con certeza los efectos del TLC sobre el
incremento en el volumen de importaciones y exportaciones, debido a la gran complejidad
que significa separar los efectos que han tenido en los flujos de comercio, por un lado el
gran auge de la economa norteamericana, la devaluacin del peso y la consecuente reduccin
de la demanda interna a partir de diciembre de 1994 y 1995, Ypor otro, la propia entrada en
vigor del TLC. Sin embargo, los anlisis que se han realizado sobre la evaluacin del comercio
por fracciones arancelarias segn plazos de desgravacin, muestra que las exportaciones e
importaciones correspondientes a las fracciones que ms rpidamente se desgravaron han
crecido ms que el resto.
Teniendo en cuenta lo anterior se har referencia sobre los principales cambios ocurridos
en la balanza de pagos de Mxico en los ltimos aos.
Por otra parte, se puede afirmar que la evolucin de la balanza en cuenta corriente est
gobernada por el comportamiento de la balanza comercial. En ese sentido, el dficit del
7.0% que registr la cuenta corriente en 1994, pas a otro del 0.6% en 1995 para crecer
hasta 2.9% en 1999.
Entre 1994 Y 1999, las exportaciones de mercancas pasaron del 14.4% del PIB aI2S.1, en
tanto que las importaciones fueron del IS.l % al 29.4% del PIB.
Otro punto a destacar es el aumento de los intereses de la deuda externa respecto al PIB, los
cuales pasaron del 3.9% en 1994 al 6.0% en 1995, y despus se redujeron paulatinamente
hasta el 3.7% en 1999. Es importante sealar que ello fue el resultado principalmente de la
reduccin del PIB en dlares en 1995, el cual ha crecido a partir de 1996.
Lo anterior nos indica que el balance en cuenta corriente, con el signo cambiado, es igual a
la balanza de capitales ms la variacin de reservas que puede tener signo positivo o negativo.
De esta manera, si en un ao en particular el dficit en cuenta corriente supera a la entrada
de capitales, la diferencia se tendr que financiar con una reduccin de las reservas
internacionales. El ao 1994, por poner un ejemplo, se registr un dficit en la cuenta
corriente por 29.7 miles de millones de dlares y la balanza de capitales registr una entrada
de slo 11.3 miles de millones de dlares y en consecuencia las reservas tuvieron que
disminuir en IS.4 miles de millones de dlares. Esta reduccin de reservas al final precipit
la devaluacin de ese ao. Para recuperar las reservas que permitieran restablecer la confianza,
en 1995 se reduce el dficit corriente al 0.6% del PIB, se contrataron crditos por 23.0 miles
de millones de dlares, con lo que las reservas internacionales aumentaron en 9.6 miles de
millones de dlares.
A lo largo de los aos que se analizan, tambin se presentaron cambios muy importantes en
las fuentes de financiamiento. Entre 1991 y 1994, la principal fuente de financiamiento fue
la inversin extranjera sobre todo de cartera, que en esos 4 aos ascendi a 6S.7 miles de
millones de dlares. Para el periodo 1996-1999, los prstamos fueron de hecho negativos y
112 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Despus de un crecimiento espectacular del crdito bancario entre 1990 y 1994, a partir de
1995 la cartera de crdito ha venido disminuyendo de manera acelerada y continua, tal
como lo muestra el siguiente cuadro.
Cuadro XI
Crdito bancario total, 1990-1999
(Miles de millones de pesos de diciembre de 1999)
1990 370.6
1991 422.9 14.1
1992 523.3 23.7
1993 604.2 15.5
1994 844.8 39.8
1995 719.6 -14.8
1996 614.7 -14.6
1997 559.3 -9.0
1998 542.3 -3.0
1999 454.8 -16.1
Fuente: Estimaciones del CEFP con base en la informacin del
Banco de Mxico.
La reduccin del crdito bancario en este sexenio oblig a un proceso de sustitucin del
financiamiento bancario por el no bancario.
El crdito otorgado por promedio ha sido la fuente de financiamiento ms utilizado por las
empresas, en especial por las pequeas y las no exportadoras. En el primer trimestre del
2000 el crdito a proveedores signific el 48.0% del financiamiento total. En contraste, en
el mismo periodo los bancos comerciales aportaron nicamente el 24.3% del financiamiento.
Los principales usuarios del financiamiento bancario fueron las empresas muy grandes y
las exportadoras.
Las empresas que utilizaron crdito bancario durante 1999 y el primer trimestre del 2000,
lo destinaron principalmente a capital de trabajo, en un segundo trmino a reestructurar sus
pasivos y en tercer lugar a algn tipo de inversin.
No obstante, en el primer trimestre del 2000, el 66.0% de las empresas no utiliz crditos
bancarios debido principalmente a las altas tasas de inters, a la reticencia de la banca para
prestar y la incertidumbre econmica. Sin embargo, ms de la mitad de las empresas
consideran que durante los prximos tres meses solicitarn algn tipo de financiamiento.
Por lo que hace al crdito al consumo, se puede afirmar que ha tenido un comportamiento
similar al del otorgado a las empresas. En 1994 el sector no bancario aportaba nicamente
el 4.1 % del financiamiento al consumo total, mientras que el sector bancario aportaba el
95.9%. En 1999 el crdito no bancario aument acentuadamente su contribucin para ubicarse
en 34.1 % Yel bancario se contrajo y pas a 65.9%. Sin embargo, es importante observar
que el crdito al consumo durante 1999, slo represent el 3.1% del financiamiento total.
Un dato relevante es que al cierre de 1999, el crdito otorgado por las tiendas departamentales
a travs de sus tarjetas de crdito, represent ms del 34.1 % del crdito total al consumo.
Asimismo, del crdito otorgado por el sistema bancario al consumo, el 53% fue por tarjetas
de crdito y el resto fue ofrecido para la compra de bienes de consumo duradero, destacando
la compra de automviles.
Las tasas de inters en este tipo de crditos tambin han sido un fuerte impedimento para
una utilizacin ms extendida. La tasa activa para crditos bancarios al consumo se ubica a
niveles de 45.0%, 17 puntos porcentuales por arriba de los niveles observados hace seis
aos. De hecho, las tasas de inters han sido el principal elemento de incertidumbre financiera
de los ltimos seis aos. La tasa promedio de un crdito bancario actualmente, es de 31.1 %,
10 que se compara desfavorablemente con la existente hace seis aos, cuando el nivel fue
de 17.5%.
Como se puede ver en la tabla siguiente, el total de los recursos externos que integran este
"escudo" financiero suma 23 mil 700 millones de dlares aproximadamente; entre recursos
externos extraordinarios negociados y lneas de crdito renegociadas para diferir sus
vencimientos inmediatos, procedentes del Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco
Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Eximbank y del Acuerdo
Financiero de Norteamrica (NAFA), creado despus de la firma del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (TLC-AN) y el cual ha tenido poco protagonismo en la
promocin del desarrollo de la regin hasta hoy.
Cuadro XII
Recursos financieros para el pago de los vencimientos de la deuda externa
(Millones de dlares)
FUENTE: Eleborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados con base en datos del Banco de Mxico y de la SHCP.
De los 23 mil 700 millones de dlares obtenidos, I I mil 700 millones servirn para cubrir
los vencimientos de la deuda externa de Mxico en los prximos tres aos; el resto de los
recursos, 12 mil millones de dlares, servirn para hacer frente a las contingencias econmicas
de fin de sexenio, una vez que quedan garantizados los vencimientos programados de deuda
externa.
Con estos recursos negociados, se prev evitar que se repita la experiencia mexicana
de finales de 1994 y poner a salvo las reservas acumuladas hasta hoy por el Banco de
Mxico, 30 mil 168 millones de dlares al 2 de julio de este ao. Si stas se mantienen en
promedio, el verdadero escudo financiero lo constituyen 42 mil 168 millones de dlares,
entre reservas y recursos no comprometidos de las lneas de crdito ya negociadas.
116 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Un elemento adicional que puede dar confianza a los inversionistas, es que en abril de 1999
Mxico negoci con Canad y Estados Unidos un fondo de contingencia por 7 mil millones
de dlares, de los que podra contar de inmediato con el 76% de los mismos (vase el
cuadro anterior); en tanto que del Fondo de Contingencia del FMI, el pas podr obtener
17.5 millones de dlares en caso de emergencia, al margen de los 10 mil millones de dlares
que negociaba en abril y de los cuales obtuvo 4 mil 200 millones de dlares.
Cuadro XIII
FU ENTE: Eleborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados con base en datos de la SHCP.
El uso del ahorro externo pretende evitar una crisis de pagos en la deuda externa y a la vez
de sostener y fortalecer la competitividad de las tasas de inters ante los mercados
internacionales, evitando una eventual depreciacin del tipo de cambio y una masiva fuga
de capitales.
resta de la actual administracin, en caso de que los anteriores recursos sean insuficientes al
manifestarse eventos contingentes (ver cuadro siguiente).
En los programas de crdito de los primeros 16 mil 900 millones de dlares participa el
Cuadro XIV
Programa de Fortalecimiento Financiero, 1999-2000
la Reserva Federal
de Canad
Tales recursos se canalizarn para evitar vencimientos abultados en el futuro que permitan
garantizar que el pas no enfrente problemas de refinanciamiento externo, que pudieran
desembocar en una nueva crisis de fin de sexenio.
ANEXOS
121
Ingresos del Sector Presupuestario 22.8 22.8 23.0 23.1 20.4 20.7
Gobiemo Federal 15.2 15.2 15.5 159 14.2 145
Tributarios 11.3 9.3 8.9 9.8 10.5 11.2
No Tributanos 3.9 6.0 66 6.0 3.7 3.3
Organismos y Empresas 11 76 76 75 7.2 6.2 6.1
Pemex 23 2.7 29 2.7 2.1 2.2
Resto 5.4 4.9 4.5 4.5 4.1 3.9
Gasto del Sector Presupuestario 231 23.0 23.1 23.7 21.6 21.8
Programable 17.2 15.4 15.7 16.3 15.5 15.1
Gasto Corriente 135 12.2 12.0 12.8 12.4 12.2
Gasto de Capital 3.7 3.2 3.7 3.5 3.1 2.8
No Programable 5.9 76 7.4 7.4 6.1 6.7
Adelas. Estimulos y Otros 2J 0.6 0.3 0.3 0.3 0.3 0.1
Participaciones a Estado y Munic. 2.9 2.7 2.8 3.0 3.0 3.0
Costo Financiero 23 4.6 4.4 4.1 2.9 3.5
Balance del Sector Presupuestario -0.3 -0.2 -0.1 -0.6 -1.0 -1.1
Balance del Sector Extrapresupuestario 0.2 0.2 0.1 -0.1 0.0 0.0
'990 '99' '092 '993 , '99' '... '999 1990 1991 1992 199:1 '~lJ. li9S 1996 1997 1998 1999
CUENTACORRIENTE 7,451.1 '104,648.7 -24,438.6 23.399.1 29.ee2.Q '1,518.8 2,330. 7,8.4 -16,089.7 14,152.3 -2.85 -4.68 67J seo .i (~3 'J~5 (170 1.86 3.82 2.93
56.070.9 61,8689 87,752.1 7B,371.7 97,029.4 "5,493.4 131,534.8 140,0&8.8 159,375.2 21.46 18.55 16,;,8 1680 ~1J,64 32.76 33.27 32 ..
ExportaCIn de mercancl.. 40.710.9 42,687.5 46,195.6 51,888.0 &0,882.2 79,5416 es,M.7 110,431.4 111,45U 136,391.\ 15.58 13.63 12.72 1287 14.44 :,.74 28.84 2151 27.90 28.21
Servicios no Iactorlal" 8,021.1 8,790.1 9,191.8 9,419.2 10,301.3 9,665.1 10,778.9 11,270.1 11,522,8 11,692.0 3.07 2.81 2.b3 234 2.44 3.37 3.24 2.81 2.74 2.42
Turistas 3,933.8 4,339.3 4,471.1 4,5&4.1 4,854.5 4,&88.0 5,287.5 5.747.e 5,833.3 5.505.7 1.51 1.::19 1.23 1.13 115 1&4 '-59 1.43 1.34 1.14
Excursionista \,592.6 l,611U 1,613.7 1,602.9 1,508.9 1,490.8 1,&46.0 1.845.0 1,8598 1,7172 0.81 0.52 0.44 040 0.38 052 0.49 0.46 0.44 0.3<1
O,.". 2,494.7 2,831.0 3,107.0 3,252.2 3.937.9 3,486.:) 3,845.4 3.671.5 4,029.5 4,469,1 0.95 0.90 0.86 081 0.93 122 1.16 092 O" 0.92
Servicioslaetor..-Iel 3,346.6 3.599.6 2,876.0 2,790.0 3,366.5 3,827.7 4,153.7 4,560.4 5,047.1 4,952.0 1.28 1.15 0.79 069 o.so '34 "5 1.14 1.20 1.02
Intereses 2,667.0 2.905,9 2,159.6 2.001.0 2,699.6 3,017.9 3,306.7 3.749.6 4,034.3 4.149.3 1.02 0.93 0.59 051 O" '05 099 093 098 O."
O,.". ers.e 893.7 718.4 742.0 eee.s 8098 ~7.0 8108 1,012.8 802.7 0.26 0.22 0.2C 018 0.16 029 o.zs 0.20 0.24 0.17
Translelllncias 3.992.3 3,0102 3.405.5 3.656.9 3,82U 3,995.0 4,561.1 5,272.9 6,039.5 e,340.1 1.53 096 0.94 0.91 091 139 '37 1.31 143 1.31
63.522.0 72,734.1 86,107.5 91,151.2 108,033.7 98,608.0 117,823.8 138,9832 173,527.5 2431 23.22 23.71 2260 35 J9 34.b2 3709 35.89
ImportllCln de mercanclu" 41,593.3 49.966.6 62,129.4 65,366.5 79,345.9 72,453.1 89,468.8 109,807.8 125,373. \ 141,974.8 15.92 15.95 17.11 16.21 1881 .'6.67 27.35 2971 29.36
S.,."lelol: no '-c1orlales 9,942.2 10,541.0 11,488.1 11,5049.1 12,269.7 e 10,230.9 11,8(1)0 12,427.5 13,490.8 337 3.113 2.94
Fiel. yteguros 1,530.8 1.758.0 2,084.0 2,180.7 2,639.8
9,000
1,974.5 2,510.0 3,312.4 3,699.1 4,109.2
3.81
0.59 0.58 0.57 ""
OM '" O.ti3 0.69
3.07
075 0.83
2.95
0.88
2.79
0.85
TurllllU 2.171.5 2.149.8 2,541.7 2,416.e 2,444.2 1,240.4 1,536.4 1,8212 2,001.9 1,950.4 0.83 0.69 0.70 060 059 O., 0.46 0.45 0.48 0.40
EllCurslOnlSlaS 3,347.2 3,663.1 3,585.8 3,145.2 2,893.5 1,930.1 1,850.8 2,070.7 2,207.2 2,590.9 1.28 1.\7 0.98 07" 1J~9 0.07 0.56 052 0.52 0.54
Ot.,. 2,892.7 2,970.1 3,296.6 3.806.e 4,292.2 3,855.8 4,333.7 4,596.7 4,519.3 4,840.1 1.11 0.95 091 094 10.2 '34 1.:.lO 1.104 1.07 1.00
S.l'Vlcios r.ctorlalU 11.972.5 12,207.8 12,470.8 14,219.1 le.378.3 17,117.:) 18,094.0 17,349.9 18.330.8 18,03S.2 4.58 3.90 3.43 3.53 3.b8 5.97 544 4.32 4.35 3.73
Intereses 9,2220 9,2\5.2 9,610.6 10,934.4 11,808.9 13,575.4 13,380.9 12,.38.2 12,4($.7 13,013.5 3.53 2.94 265 271 2.80 4.73 401 3.10 2.97 2.119
Ot.". 2.750.5 2,992.4 2,860.2 3.284.7 4,571.. 3,541.9 4,733.1 4,913.7 5,831.1 5,021.7 105 0.96 0.79 08' 1.08 1.:,24 1.42 1.22 1.38 Ul'
Transl'enmcl.s 14.0 18.9 19.2 16.5 ,9.9 350 30.1 25.5 27.1 26.9 0.01 0.01 0.01 000 o.ct 001 0.01 001 0.01 0.01
..
800 37
'"
CUENTA DE CAPITAL 8,2912 24,507.6 26,.18.8 32,482.2 14,584.2 15,405.8 4,069.3 15,762.7 17,360.4 14,821.8 3.18 7.83 7.27 3.46 ~, \.22 4.12 3.07
,. ~ 16,996.7 25,507 1 20,868.9 36,084.8 20,254.2 22,763.) 10,410.5 9,0-470 16,928.9 17,481.5 6.5' 8.14 5.75 895 'Be '94 3.13 2 ..25 402 3.61
P'"tamos y depOsltos 10.P93.0 7,991.4 1,567.0 2,776.7 1,099.5 22,951.7 12,193.5 9.8197 8,1974 5.121.6 421 2.55 -0.43 0.69 0.'6 801 '56 2.20 \.47 1.06
Inversin exhanjclra 6.0CKI.7 17.514.7 22,433.9 33.306.1 19,154.7 -188.4 22,804.0 17,866.1 10,731.5 22,583.1 230 5.59 6.16 828 4.54 0.07 679 4.45 2.55 4.67
Dlrect. 2,6332 .,161.5 4,3928 4,388.8 10,972.5 9,526.3 9,185.5 12,829.6 11,310.7 11.618.1 1.01 1.52 121 1.C9 2.uO 3.J2 2" 3.20 2.69 2.40
De cartera 3,370.5 12,753.2 18,0-41.l 28.919.3 8,182.2 9.114.7 13,418.5 5.037.1 579.2 10,965.0 1.29 4.07 4.97 7.17 1.94 3.39 4.03 1.25 0.14 2.21
Ac:rt..~ 8.699.5 -999.5 5,551.9 -3,602.6 -5,670.0 7,')S7.7 -8,3412 6,715.7 431.5 '2,639.7 -3.33 -0.32 1.53 089 1.34 2.57 -, 90 1.67 0.10 0.55
Irrorn y omllllOMs 2.520.4 2.16e.7 -9608 '3,142.4 -3,313.6 348 2,1972 867.8 n.1 O." 0.69 -0.26 '0.78 -O.7~ o JI 055 0.21 002
VARIACIN DI LA RESERVA INT. NETA 3.547.9 7,378.5 1,007.5 5,983.3 IS,3MI.4 9,592.g 1,788.1 10,493.1 2,137.0 593.8 136 2.36 0.28 -4.36 335 0.53 2.61 0.51 0.12
.181.4 315.7 11.9 -42.6 2.0 2.1 5.' 17.8 15 14 -007 0.10 0.00 0.01 000 e ['0 eoo 0.00 000 000
Fuente: ElabOrado por el Cenlro de EstudlOl de Fln.nzas PUbUcas con base en inlormeclOrl del Banco de Wxlco. IndIcadO'" .conn'liColl y ftnancleros.
CAPITULO
TERCERO
LA REFORMA DEL
SISTEMA FINANCIERO
La historia del Sistema Financiero Mexicano se caracteriz por muchos aos por la afirmacin
de la autoridad del Estado sobre las actividades de los intermediarios financieros; situacin
que cambio radicalmente a partir de la dcada de los 80.
Como consecuencia de las polticas implementadas por el Gobierno, en 1976 el pas enfrent
su primera crisis financiera seria desde 1940 y la primera devaluacin del peso frente al
dlar en 22 aos. Este acontecimiento dej de manifiesto la debilidad estructural del sistema
financiero.
La experiencia internacional con crisis bancarias seala algunas similitudes entre estas como
son: generalmente ocurrieron despus de un perodo de expansin econmica, estuvieron
relacionadas con problemas de la balanza de pagos, se presentaron en perodos posteriores
a la desregulacin financiera, y se generaron en un entorno carente de una supervisin
adecuada.
Por el lado de los bancos, al contar con una mayor disponibilidad de recursos, y al operar
con menos restricciones otorgaron crditos en exceso, para incrementar su participacin en
el mercado, sin la debida prudencia, confiando en la materializacin del ingreso futuro de
sus deudores.
132 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
La crisis econmica que dio inicio a finales de 1994, la ms grave de la historia contempornea
en nuestro pas, trajo consigo una profunda recesin econmica, reflejada sobre todo en el
aumento de las tasas de inters, lo que provoc de manera colateral que tanto familias como
empresas dejaran de cumplir con sus obligaciones frente a las instituciones bancarias, lo
cual contribuyo a deprimir an ms la actividad econmica.
La proteccin ~,J sistema financiero deriv en la preservacin del sistema de pagos, sin el
cual se hubiera generado una quiebra masiva de empresas con el consecuente aumento del
desempleo. Debindose dejar en claro que el apoyo vertido sobre el sistema bancario,
producto del esfuerzo de la sociedad en su conjunto, no pretendi de manera alguna respaldar
al sistema financiero como un fin en s mismo, sino para que coadyuvara a la reactivacin
econmica del pas. De la misma manera, los apoyos otorgados fueron dirigidos a los
ahorradores y deudores, ms no a los accionistas de las instituciones de banca mltiple, los
cuales han visto mermada su participacin en ellas, o han sido obligados a aportar capitales
notablemente mayores para sostener sus posiciones en la banca.
El problema que se vivi en 1995, no inicio un ao antes, tiene una historia larga, una
historia que viene desde la nacionalizacin de la banca o incluso desde antes. Debe recordarse
que en pocas previas a la nacionalizacin de la banca, particularmente en los aos setenta,
la mayor parte de los recursos que estaban depositados en los bancos, eran a su vez depo-
sitados en el Banco de Mxico, mediante el llamado encaje legal.
La Reforma del Sistema Financiero 133
Estos recursos se le prestaban al gobierno para financiar los dficit fiscales. De esta forma
desde aquellas pocas, los bancos comerciales realmente tuvieron una funcin de banca
muy limitada, porque el dinero que prestaban era en primer lugar, una fraccin pequea
del total de recursos que captaban y en segundo lugar, las tasas de inters estaban controla-
das de manera que no se desarroll realmente una cultura de otorgamiento de crditos y de
evaluacin de riesgos.
Esto hizo difcil que la autoridad en materia de supervisin dictara e impusiera criterios a
los bancos nacionalizados; esto fue una situacin claramente inapropiada para el desarrollo
de una supervisin adecuada, posteriormente tampoco durante la poca de la liberalizacin
financiera y la privatizacin, se cont con una supervisin adecuada.
Debe aceptarse que la banca mexicana expandi el crdito en forma imprudente, sobre todo
de 1992 a 94, lo cual tambin fue reflejo de ciertas fallas en la supervisin. El crdito de los
bancos al sector privado se expandi a tasas muy rpidas, de hecho, el crdito de los bancos
al sector privado que en los aos de 90 y 91, apenas llegaba al 10 12% del Producto
Interno Bruto (PIB), creci hasta una cifra superior al 30% del PIB en 1994. Pero tambin
se dio este "boom" crediticio porque se tenan expectativas muy favorables sobre el
desempeo general de la economa durante los prximos aos. Esto ocasion que se con-
fiaran los banqueros, los empresarios, deudores, las familias. Todos se endeudaron ante
estas perspectivas, y por ello puede decirse que el descalabro financiero sobrevino en gran
parte porque dichas expectativas favorables no se validaron.
Una vez estallada la crisis por la devaluacin de diciembre de 1994, se rebas en muchos de
los casos la capacidad de pago y no se pudo estar en condiciones de hacer frente a sus
obligaciones.
Las medidas que se adoptaron, fueron las que repercutieron en un menor costo para el pas;
de haber tomado otro curso de accin -yeso puede demostrarse - el costo para el pas
hubiera sido mucho mayor: Sin embargo, no debe soslayarse que un costo de 725,260 mil
134 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
millones de pesos es un monto importante, aunque este monto no ser el costo total ya que
a habido y se siguen recuperando activos.
Entre las medidas incluidas en dichos Acuerdos para apoyar a los deudores, destacan:
Ampliacin de plazos;
vez que permitieron consolidar al sistema financiero como motor del desarrollo econmico
del pas; y con esto se logro:
Es evidente que quienes salieron beneficiados con las estrategias adoptadas, fueron bsica-
mente los ahorradores. El capital de los bancos represent una fraccin muy pequea de las
obligaciones de los mismos, y en Mxico absolutamente ningn ahorrador depositante
en el sistema bancario perdi un centavo, porque a todos se les pag puntualmente sus
depsitos bancarios cuando as lo exigieron. Es evidente que si los crditos no se pagan, el
capital de los bancos es insuficiente para cubrir las obligaciones representadas por los de-
psitos. De manera que el costo fiscal del paquete de apoyo es el remanente que resulta una
vez agotado el capital de los bancos.
En los casos restantes los banqueros no solamente perdieron su inversin, sino que muchos
de ellos estn sujetos a procesos penales. Debe sealarse que hay cerca de cincuenta procesos
penales iniciados por la Comisin Nacional Bancaria y de Valores por presuncin de delito
contra altos funcionarios de la banca incluyendo presidentes de consejos de administracin.
Con las medidas adoptadas por parte del Gobierno resultaron beneficiados mas de 10
millones de cuentas bancarias. Los que se beneficiaron fueron los ahorradores porque
pudieron disponer de sus depsitos cuando as lo solicitaron. Si no se hubieran pagado los
depsitos de los ahorradores, hubiera ocurrido una quiebra del sistema financiero.
De no haber actuado con responsabilidad hubieran sido perjudicados incluso quien no tena
cuentas en los bancos.
Con relacin a la decisin de apoyar a los ahorradores, se puede decir que el 90% de los
recursos de un banco proviene de los ahorradores y solo el 10% de su capital. Haber
pretendido afectar los recursos de los ahorradores se habra traducido en un alto costo mucho
ms alto para la sociedad, como sucedi en Chile a principios de los ochenta.
El costo poltico de no haber tomado las medidas que se tomaron en cuanto a proteger los
depsitos y rescatar a los bancos hubiera sido mucho ms alto. En 1995 se dijo que el
endeudamiento temporal al que estaba recurriendo el pas, el paquete financiero con los
Estados Unidos y el paquete con los organismos internacionales, iba a ser impagable. Con
todo al final no fue as; las medidas tomadas fueron acertadas y los resultados estn a la
vista.
Con los programas de apoyo una gran cantidad de deudores se vieron realmente beneficiados,
mientras que para muchos la situacin fue la opuesta, ya que no decidieron reestructurar
sus deudas y aprovechar los beneficios de acogerse a alguno de los programas que se
ofrecieron. Los programas para deudores van a tener un costo de alrededor de cien mil
millones de pesos, y el grueso de los 552 mil millones, casi un 40% corresponde a los
bancos intervenidos, donde en muchos casos ya todos los accionistas se retiraron, y perdieron
el control de las instituciones, sus acciones, su capital, etc.
Al estallar la crisis los bancos extranjeros no estaban dispuestos a renovar los prstamos
otorgados a los mexicanos. Por ello, el Banco de Mxico, a travs del Fobaproa, les prest
a stos los recursos necesarios para cumplir sus obligaciones en moneda extranjera, hasta
que estuvieran en condiciones de renovar nuevamente prstamos.
La Reforma del Sistema Financiero 137
Principios de 1995, los bancos requeran elevar su capital urgentemente, lo cual en las
condiciones prevalecientes no les resulta nada fcil. Para ayudar a que esto fuera posible se
diseo un programa para apoyar la capitalizacin temporal de los bancos, denominado
Procapte.
Se trataba de una estrategia financiera que permita a los bancos fortalecer su capital, en
tanto las condiciones del mercado eran propicias para atraer inversionistas con capital fresco.
Para coadyuvar a los deudores, se pusieron en marcha diversos programas que abarcaron
prcticamente a todos los sectores y estuvieron dirigidos, principalmente, al apoyo de aquellos
que tenan crditos ms modestos.
Los apoyos a los deudores, ofrecidos por el gobierno y los bancos, equivalen a descuentos
promedio sobre los saldos de los crditos de 45% en el casos de vivienda, del 35% en el
financiamiento del sector agrario y pesquero, y de 32% en el caso de fomento a la micro,
pequea y mediana industria.
Para llevar a cabo el saneamiento, el Fobaproa aport el capital necesario a fin de salvaguardar
los intereses de los ahorradores. Convirtindose en accionista se hizo dueo temporal de los
bancos y garantiz, con ello, la continuidad de su operacin. Cabe sealar que en estos
casos los accionistas perdieron prcticamente la totalidad del capital que haban invertido.
Los bancos, que despus de su saneamiento podan seguir siendo negocio, fueron vendidos
a otras instituciones mexicanas o a bancos de prestigio internacional.
A los bancos, que a pesar de presentar problemas y podan seguir funcionando, el gobierno
decidi apoyarlos comprndoles una parte de los crditos; con la condicin de que los
138 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
dueos aportaran ms capital o buscaran nuevos socios que as lo hicieran; habr que decir
que en todos estos casos los accionistas sufrieron importantes prdidas.
Para lograr una solucin definitiva a los problemas derivados de la crisis de 1994 y contribuir
con ello a disminuir el riesgo de su repeticin en el futuro, el Gobierno Federal y los Partidos
Polticos: Revolucionario Institucional, Accin Nacional y Verde Ecologista, buscaron
consolidar un sistema financiero ms sano, a travs de la realizacin de distintas reformas
legales y de la suscripcin de acuerdos para el establecimiento de programas especficos de
apoyo, que fueron aprobados.
Para esto fue necesario realizar un conjunto de reformas legales y generar acuerdos que
condujeron a alcanzar las siguientes metas especficas:
- Buscar una solucin definitiva al impacto negativo de la crisis de 1994 en los deudores
de crditos.
El diseo y aprobacin de diversas normas y leyes por parte del Congreso de la Unin, y la
suscripcin de acuerdos entre los actores polticos, el Gobierno Federal y la banca, dio
lugar a un esquema integral de solucin a las presiones derivadas de la crisis bancaria y
financiera de finales de 1994.
La Reforma del Sistema Financiero 139
El propsito y razn de ser esta leyes la proteccin, bsicamente, de los pequeos ahorradores
de nuestro pas, que confan en los bancos y depositan ah los recursos producto de su
esfuerzo y trabajo. De esta manera, y con independencia de 10que pase con las Instituciones
bancarias que tuvieran una situacin de quebranto, existe un fondo que responde y garantiza
que no se pierdan esos ahorros.
El Instituto para la Proteccin del Ahorro Bancario se crea con el objeto de, entre otras
atribuciones, manejar el fondo anteriormente mencionado, el cual se crea con las aportaciones
obligatorias que debern efectuar los bancos, por financiamiento y en su caso, de ser
necesario y plenamente justificado, con los apoyos que otorgara en su momento el Gobierno
Federal.
Los depsitos protegidos con dicho fondo, tienen un lmite cuyo tope es dinmico al estar
calculados en Unidades de inversin (UDIS). Si a la fecha se hiciera un clculo estaran
protegidos los depsitos de hasta aproximadamente 860 mil pesos, por cuentahabiente y
por institucin bancaria.
140 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Asimismo existen depsitos no protegidos, como son los hechos por entidades financieras
del pas o del extranjero; cualquier sociedad que forme parte del grupo financiero al cual
pertenezca la institucin en problemas; accionistas o miembros del Consejo de
Administracin y funcionarios de la institucin de que se trate. Es decir, se trata, se insiste,
de proteger principalmente a los pequeos y medianos ahorradores. A los ahorradores e
inversionistas cuyo monto depositado sea superior, slo se les protege hasta por el lmite
establecido para los pequeos y medianos, pero no la totalidad de su capital. Tampoco se
protege a quienes tienen intereses o manejan las instituciones bancarias, por considerar
que, adems de formar parte de stas, asumen el riesgo empresarial que implica pertenecer
a las mismas.
Debe destacarse que las acciones de saneamiento de las instituciones bancarias, slo se
darn cuando sea viable la permanencia del banco y se
cuente con estudios formulados por tcnicos altamente reconocidos que as lo acrediten y
con garantas slidas que permitan, en cualquier evento, recuperar las sumas que se destinen
a estos apoyos. En cualquier otro supuesto, se proceder a la liquidacin o a declarar la
quiebra de la misma, con el propsito de que, en ningn caso, el manejo ineficiente o las
operaciones irregulares en las instituciones bancarias, repercutan en un costo para la sociedad.
Otro aspecto de mayor importancia, es que ahora quedan limitados los apoyos que
directamente puede otorgar el Instituto en caso de una crisis que pueda afectar a una o
varias instituciones y que ponga en riesgo al sistema en su conjunto, para lo cual la ley
contempla que los apoyos extraordinarios tendrn que ser autorizados por el Poder
Legislativo.
El IPAB es regido por una Junta de Gobierno, la cual se constituy el 6 de mayo de 1999 y
est conformada por siete vocales.
La Reforma del Sistema Financiero 141
Secretara de Hacienda;
Cuatro vocales independientes designados por el Ejecutivo Federal y aprobados por las
dos terceras partes de los miembros de la Cmara de Senadores.
De acuerdo con la Ley el IPAB inici operaciones el 21 de mayo de 1999, teniendo como
prioridad el mantener la confianza y la estabilidad del sistema bancario, adems de establecer
los incentivos necesarios para que exista mayor disciplina en el mercado.
En relacin con la proteccin y defensa de los intereses del pblico usuario de servicios
financieros en nuestro pas, a pesar de haber alcanzado una gran importancia desde hace
tiempo y que se refleja en el gran nmero de usuarios y de operaciones que se realizan, ste
careci durante mucho tiempo de un sistema especializado que diera cauce jurdico a las
reclamaciones presentadas por el pblico. La Ley Federal de Proteccin al Consumidor no
se aplic a los intermediarios financieros como reconocimiento a su peculiar naturaleza y
reconociendo el papel supervisor y de vigilancia que las Comisiones Nacionales han adoptado
sobre el sistema.
Todo lo anterior, dio origen a la necesidad de contemplar la creacin de una ley y una
institucin pblica, que atiendan la sentida demanda social de que se protejan efectivamente
los derechos e intereses de los Servicios Financieros. Por esto se expidi la Ley de Proteccin
y Defensa a los Usuarios Financieros, y con ella se crea la Comisin Nacional para la
Defensa de los Usuarios de servicios Financieros.
Este organismo, que se denomina Comisin Nacional para la Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, y se ha configurado como la instancia en la que se ventilen y resuelvan
los conflictos surgidos con motivo de la contratacin de servicios financieros, sin que sea
necesario que las partes acudan a otra instancia.
En caso de que sea necesario acudir a algn tribunal para la resolucin de la controversia,
dentro de la propia Ley se establece que el propio Instituto podra asesorar al usuario, a
efecto de que ste no se viera en desventaja frente a la entidad en cuestin, lo que comnmente
ocurre. Otra caracterstica de este Instituto, es que el pblico usuario de sus servicios cuenta
con una sola instancia que le oriente, asesore, y reciba sus quejas; para cumplir con dicho
fin, el Instituto puede recurrir tanto a las autoridades en materia financiera, como a las
entidades financieras a efecto de que le proporcionen la informacin necesaria.
que la permanencia de estos mecanismos es indispensable, toda vez que la solucin de las
controversias a corto plazo por una va que no implique la contencin, o que promueva la
sujecin voluntaria a las resoluciones de una autoridad, redituar beneficios al usuario de
servicios financieros. En este sentido, los procedimientos que prev esta reforma fomenta
la resolucin pronta, expedita y gratuita de los conflictos entre el pblico y las entidades
financieras.
Por otra parte, tambin se debe mencionar que las entidades en muchas ocasiones descono-
cen las necesidades que con respecto de sus servicios tienen los usuarios, por lo cual se
pretende que el Instituto les proporcione esa informacin, con lo que las entidades tienen
mayores elementos para planear sus estrategias de mercado y atienden de mejor manera las
demandas de dichos usuarios.
Cabe mencionar que para el mejor desarrollo de sus actividades y cumplimiento de sus
fines, se prev que la Comisin Nacional de Proteccin y Defensa a los Usuarios de Servi-
cios Financieros cuente con delegaciones en diversas entidades del pas. Con ello se preten-
de lograr una adecuada cobertura geogrfica en la proteccin que se brinde a todas y cada
una de las personas que utilicen los servicios que ofrecen las entidades financieras.
Con esta reforma se da certeza y seguridad jurdica a sus reclamos, a la vez que coadyuva al
sano e integral desarrollo del sistema financiero mexicano y de sus propias autoridades, y
da respuesta al reclamo de la poblacin en general en pro de una instancia para proteger sus
derechos como usuario de los servicios financieros.
Esta ley tiene por objeto la proteccin y defensa de los derechos e intereses del pblico
usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones pblicas, privadas y del
sector social debidamente autorizadas, as como regular la organizacin, procedimientos y
funcionamiento de la entidad pblica encargada de dichas funciones crediticia, casas de
bolsa, especialistas burstiles, sociedades de inversin, almacenes generales de depsito,
uniones de crdito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje financiero, sociedades
de ahorro y prstamo, casas de cambio, instituciones de seguros, Patronato del Ahorro
Nacional, sociedades mutualistas de seguros, instituciones de fianzas, administradoras de
144 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
fondos para el retiro, empresas operadoras de la base de datos nacional del sistema de
ahorro para el retiro, y cualquiera otra sociedad que realice actividades anlogas a las de las
sociedades enumeradas anteriormente, que ofrezca un producto o servicio financiero.
Los derechos que otorga esta ley son irrenunciables. La proteccin y defensa a que se
refiere tiene como finalidad otorgar a dichos Usuarios elementos para fortalecer la seguridad
en las operaciones que realicen y en las relaciones que entablen con las instituciones
financieras.
Esta Ley y la Comisin que por ella se establece, son nuevos instrumentos que forman parte
de toda una serie de cambios en materia de regulacin y control financiero, tendientes a
lograr que las instituciones que prestan dicho servicio y quienes las dirigen y administran,
se cian irrestrictamente al Estado de Derecho tanto en su actuacin, como, sobre todo, en
sus tratos con el pblico usuario de sus servicios.
Esta ley fue aprobada por la Cmara de Diputados el 25 de abril del 2000 con 353 votos en
pro, ya que resulta adecuada para atender los males sociales derivados del incumplimiento
generalizado de pagos, atendiendo las nuevas necesidades reales que se presentan, ello,
para acrecentar el ahorro interno y que ste fluya a los proyectos de inversin productiva,
contribuyendo al desarrollo econmico y social del pas, por sus efectos sobre la eficacia de
nuestro sistema productivo para asignar
Por lo anterior, se considera acertada la propuesta de regla general, de que durante la etapa
de conciliacin el deudor goce del beneficio de mantener la administracin de su empresa.
Asimismo, estima que la propuesta de crear un rgano que brinde apoyo a los procesos
concursales y que a la par, tenga la responsabilidad de actualizar y profesionalizar los servicios
de quienes realizan las funciones en tales procesos, se constituye en una herramienta muy
til para regular con mayor agilidad y transparencia los concursos mercantiles.
La Reforma del Sistema Financiero 145
Se seala la competencia exclusiva de los tribunales federales para conocer del concurso
mercantil de los comerciantes, con la consideracin de que constituye un fenmeno
econmico que por su naturaleza universal interesa preponderantemente al Estado.
Tambin reconoce el carcter social de los crditos a favor de la clase trabajadora, en plena
congruencia con la preponderancia de la legislacin especfica en materia laboral, por lo
que contempla una ampliacin a dos aos de los privilegios a stos.
Adicionalmente a las reformas aprobadas para proteger el ahorro y apoyar a los deudores y
a los usuarios de servicios financieros, se establecieron medidas preventivas y correctivas
de aquellas conductas que podan poner en peligro el sano desarrollo de las actividades
bancarias y financiera. Con este objeto el Congreso de la Unin aprob importantes reformas
al Cdigo penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica
en Materia del Fuero Federal y se adicion el artculo 46 bis; un inciso e) a la fraccin I del
artculo 90; un prrafo antepenltimo al artculo 217; un prrafo antepenltimo al artculo
218; un prrafo antepenltimo al artculo 220; un prrafo antepenltimo al artculo 222; un
prrafo antepenltimo al artculo 223; el prrafo quinto al artculo 224, y un prrafo final al
artculo 225; Se derogo: el prrafo segundo de la fraccin IV del artculo 214, y. Se reforman:
la denominacin del captulo 15; del ttulo segundo del Libro Primero; el artculo 212; la
fraccin III y los dos ltimos prrafos del artculo 214; la fraccin 111 y los dos prrafos
finales del artculo 217; los dos prrafos finales del artculo 218; los dos prrafos finales del
artculo 220; las fracciones I y 11 Ylos dos prrafos finales del artculo 222; los dos prrafos
finales del artculo 223; los dos prrafos finales del artculo 224; y el prrafo que sigue
despus de la fraccin XXVII del artculo 225
Se consideran servidores pblicos, para efectos de este Cdigo, todos aquellos funcionarios
estatales o municipales que manejen recursos econmicos federales o del Distrito Federal.
Teniendo conocimiento por razn de su empleo, cargo o comisin, de que puedan resultar
gravemente afectados el patrimonio o los intereses de alguna dependencia o entidad de la
administracin pblica, de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial, de la Federacin o
del Distrito Federal o en los organismos que gozan de autonoma previstos en la Constitucin,
por cualquier acto u omisin y no informe por escrito a su superior jerrquico o lo evite si
est dentro de sus facultades.
Adems habla destitucin e inhabilitacin de dos a seis aos para desempear otro empleo,
cargo o comisin pblicos.
Destitucin e inhabilitacin de seis a doce aos para desempear otro empleo, cargo o
comisin pblicos.
La realidad econmica actual es ms compleja y dinmica, por los que la legislacin debe
actualizarse constantemente para no ser rebasada por el entorno comercial y financiero. De
esta forma, se propone al Congreso de la Unin modernizar el marco jurdico en materia de
quiebras, mediante la expedicin de una nueva Ley de Concursos Mercantiles que sustituya
a la anterior Ley de Quiebras y Suspensin de Pagos de 1942.
La quiebra es, fundamentalmente, la salida de una empresa del mercado, y ello tiene efectos
negativos tanto para el titular de sta como para los trabajadores que en ella laboran y la
sociedad en general, que ya no tendr a su alcance los productos o servicios que la empresa
brindaba. En otras palabras, la quiebra es un fenmeno econmico y social. El derecho
concursal debe, por lo tanto, cumplir la importante funcin de tratar de evitar que la empresa
en cuestin fracase y se desperdicie el esfuerzo creativo del empresario, as como proteger
en lo posible los derechos de los trabajadores y de quienes aportaron capitales a la empresa,
aceptando un riesgo, es decir, los acreedores.
Lograr lo anterior significa contar con un marco jurdico que da certidumbre y confianza a
los particulares en la solucin de los conflictos normales en caso de quiebra o suspensin de
pagos. Si se consigue la supervivencia de la empresa, el empleo y el esfuerzo productivo se
mantienen. Si, en cambio, resulta imposible conservar la empresa, se facilita la reasignacin
eficiente de los recursos productivos en la economa y se contribuye a que la salida de la
empresa de los mercados afecte lo menos posible su entorno social y econmico.
En todo ello, la Ley debe reconocer que el Estado juega un papel muy importante. Por un
lado, asegura las condiciones que permitan que las empresas que son viables logren
reestructurarse, coordinando los esfuerzos cuando una instancia en lo proceso no logre
concluir exitosamente y proveyendo un foro donde la informacin fluya entre los actores
involucrados. Por otro, cuando la empresa ya no es viable, el Estado coadyuva a la resignacin
de factores productivos, de modo que los trabajadores puedan encontrar nuevas fuentes de
empleo y los bienes seas aprovechados por otras empresas ms productivas.
I X
Los aspectos mas importantes de la nueva Ley propuesta permitirn eliminar los problemas
asociados con la Legislacin anterior, evitando los abusos y acortando el tiempo de duracin.
Las directrices bsicas de la Ley de Concursos Mercantiles son las siguientes:
Se tiene solo un proceso, el concurso mercantil, con dos etapas: conciliacin y quiebra.
La primera tiene el objetivo de salvar la empresa, mediante un convenio entre deudor y
acreedores. La segunda permite que un especialista realice la enajenacin de la empresa,
maximizando su valor, mediante un procedimiento transparente.
El periodo de conciliacin tiene un plazo terminante que incentiva el arreglo y evita los
abusos. Se trata de un lapso estrictamente limitado de 180 das, y en condiciones
excepcionales podr extenderse por 90 das mas, cumplido el cual se procede
automticamente al periodo de quiebra.
Dado que los acreedores difieren entre si, tanto por naturaleza como por monto de
crditos, es posible que el inters que tengan en el proceso de concurso tambin difiera,
habiendo unos ms interesados que entre otros en una pronta resolucin. Por ello se
suprimi la figura de lajunta de acreedores, que era uno de los obstculos mas evidentes
para el trmite gil del proceso.
Tanto el conciliador como el sindico pueden sustituir las garantas embargadas por la
autoridad laboral mediante una fianza, para evitar que las resoluciones de dicha autoridad
afecten solo a un tipo de acreedores, en especial los garantizados.
La sentencia que inicia el proceso de concurso implica que todos los crditos se den por
vencidos y se suspende su pago, pero los crditos garantizados continuarn causando
los intereses ordinarios acordados. A su vez, los crditos comunes se convertirn a su
equivalente en UDIS a la fecha de la sentencia. De esta est forma se mantiene el valor
de los crditos.
El articulo 123 de la constitucin, en la fraccin XXIII del apartado A, seala que "los
crditos a favor de los trabajadores por salario o sueldos devengados en el ultimo ao,
y por indemnizaciones, tendrn preferencias sobre cualesquiera otros en los casos de
concurso o de quiebra". Para brindar mayor proteccin a los trabajadores, la ley concursal
propuesta establece que los derechos de los trabajadores se amplan a los salario
devengados de los ltimos dos aos.
Para dar apoyo profesional a los procesos de concurso, se crea el Instituto Federal de
Especialistas de Concursos Mercantiles, como rgano del Consejo de la Judicatura
Federal. Este estar encargado de acreditar, nombrar y supervisar a los especialistas
(visitadores, conciliadores y sndicos) sealados en la ley. Esta es una importante medida
que permitir:
a) Aligerar la carga de trabajo que ya tiene el Poder Judicial y apoyarlo en sus tareas
c) Dejar espacio para que el comerciante y los acreedores en un 75%, obtn por contratar
a un conciliador o sndico diferente de los que figuren en las listas del Instituto.
La Reforma del Sistema Financiero 151
Antecedentes
- Cdigo de Comercio.
Brindar un esquema moderno que ofrezca mayor seguridad jurdica a las partes, en el
que se ponga especial atencin a la proteccin de los derechos de los deudores.
Disminuir el costo del crdito, eliminando el subsidio cruzado que se presenta entre
deudores cumplidos e incumplidos.
152 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
I. Motivos de la Reforma.
Las instituciones de
seguros, las afianzadoras,
las sociedades financieras
de objeto limitado y los
almacenes generales de
depsito pueden fungir
como fiduiciados en los
fideicomisos de garanta.
Los dos tipos de garantas que se prevn en la iniciativa de Ley son 1) la prenda sin transmisin
de posesin y 2) el fideicomiso de garanta. Se considera necesario incorporar ambas figuras
en la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, ya que esta es la que contiene las
normas sobre la prenda y el fideicomiso mercantil en general. Ambas disposiciones ayudarn
a robustecer la reactivacin y la canalizacin del crdito en nuestro pas.
Fideicomiso de garanta.
Pueden darse en garanta la totalidad de los bienes que el deudor utiliza para desarrollar
su actividad preponderante, sin necesidad de identificarlos de manera pormenorizada.
La iniciativa de la ley de garantas de crdito, destaca que para poder alanzar los propsitos
que inspiran la creacin de las dos figuras anteriores, es necesario establecer procesos
especificados para ejecutar las garantas. Se propone incluir dichos procesos en el Cdigo
de Comercio. Al efecto, se prevn dos mecanismos de ejecucin, uno extrajudicial y otro
judicial.
Extrajudicial Se concibe como un proceso de consenso
entre las partes para ejecutar las necesidades
de tener que acudir al procedimiento
judicial.
Si los bienes que dio en garanta se sobre valan, puede exigir la disminucin de la
garanta.
En caso de que los bienes dados en garanta bajen de valor, podr ofrecer garantas
adicionales antes de que le sea exigido el crdito.
Cuando se otorguen en garanta varios bienes, o bien estos sean cmodamente divisibles
y se est facultado a hacer pagos parciales, el deudor podr solicitar que la garanta se
reduzca en proporcin a los pagos realizados.
Mayor seguridad jurdica en caso de incumplimiento por parte del deudor, ya que
disminuye significativamente los efectos que el retraso en la ejecucin de garantas
tiene sobre el costo de los crditos.
Ver aumentar sus ganancias debido a que habr mayor colocacin de recursos.
Reduccin de las tasas de inters a mediano plazo, con relacin a los crditos otorgados
mediante los esquemas vigentes.
Los deudores y acreedores que cuentan con crditos otorgados bajo los esquemas actuales
podrn optar por este nuevo esquema o, bien, permanecer en el que se encuentran.
INGRESOS TRIBUTARIOS
EN EL CONTEXTO DE
LA REFORMA FISCAL
INTEGRAL
Dionisia A. Meade
DIONI8IO A. MEADE
Estudios Profesionales:
Tiene las Licenciaturas en Economa con Mencin Honorfica, y Derecho por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico.
Actividades Profesionales:
Actividades Docentes:
Membresas:
Introduccin.
Estos dos factores, junto con la inestabilidad que acusa la mayor parte de los ingresos
pblicos frente a variaciones en el ritmo de crecimiento de la economa o respecto al
comportamiento del consumo nacional, permiten concluir que si se mantiene para los
prximos aos la estrategia de la disciplina fiscal, el nico camino que tendr al gobierno
para canalizar un mayor gasto social es el de revisar de manera profunda y amplia el marco
fiscal.
Bajo el esquema actual de desarrollo, promover el ahorro del sector privado, consolidar el
proveniente del sector pblico y aprovechar el capital externo como complemento del interno,
as como fortalecer y modernizar al sistema financiero, han sido todos elementos
indispensables o premisas que la presente administracin se ha autoimpuesto para estar en
condiciones de romper con el circulo vicioso de las crisis recurrentes de fin de sexenio que
han afectado al pas y a su poblacin en las ltimas dos dcadas.
De hecho, ante la insuficiencia del ahorro interno y el exceso de gasto pblico entre 1982 y
1998, el Gobierno Federal se vio forzado a negociar ocho acuerdos de facilidad ampliada
con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el propsito de superar los agudos
problemas de financiamiento de la deuda pblica externa, salvo en el ao de 1995 cuya
gestin fue resultado de una abultada deuda interna de corto plazo que estaba vinculada al
desempeo del tipo de cambio.
Este propsito de poltica no es gratuito. La experiencia de las diversas crisis por las que ha
atravesado el pas permite entrever que los costos econmicos y sociales generados a la
162 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
larga --en trminos de inflacin, empleo y crecimiento-- han sido mucho mayores a los
beneficios que pudieran haber estado relacionados con el gasto deficitario de corto plazo y,
en particular, cuando estos desajustes se han realizado de manera coincidente con la evolucin
natural del ciclo econmico.
Luego entonces, si stas presiones no son adecuadamente controladas, ya sea por situaciones
de tipo social o por cualquier otra consideracin, una alta volatilidad de los ingresos fiscales,
junto con a aplicacin de una poltica fiscal que se comporta conforme evoluciona el ciclo
econmico, provocan irremediablemente la amplificacin de los efectos recesivos iniciales.
Esto sucedi en nuestro pas entre 1995 y 1997.
Gasto Pblico Neto 23.1 23.0 23.1 23.6 21.6 21.8 22.3
Programable 17.2 15.4 15.7 16.2 15.5 15.1 15.5
No prozramable 5.9 7.6 7.4 7.4 6.1 6.7 6.8
Fuente: Elaboracin a partir de informacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
(e) Conforme a la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal del ao 2000.
Es decir, las ms de las veces aplican estrategias anticclicas, ahorrando cuando se puede
ahorrar, para hacer frente a mayores gastos cuando se requiere estimular el proceso de
crecimiento econmico. Un caso bastante reciente es el de Japn, que al entrar su economa
en una fase de fuerte recesin, una de las primeras medidas que dise el nuevo gobierno
fue precisamente un paquete de ms de 55 mil millones de dlares en apoyos y reduccin
fiscales, mismo que en condiciones normales no lo hubiera alentado.
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 163
En este sentido, la poltica fiscal mexicana presenta tres debilidades que la han vuelto
vulnerable y que han limitado significativamente su eficiencia para financiar sanamente el
gasto pblico, en trminos de respuesta incluso a la evolucin del ciclo econmico antes
referido.
As pues, se puede comprobar que mientras en 1993 los ingresos tributarios llegaron a
representar hasta 2.78 veces lo que se recaudaba por concepto de ingresos no tributarios,
para 1996 esta proporcin haba cado a 1.61 veces, es decir, 40% en tan slo cuatro aos,
comportamiento que apenas se espera recuperar en el 2000, con una proporcin de 2.30.
Como reflejo de esta situacin, los ingresos del Gobierno Federal dentro del total de los
recursos obtenidos por el sector pblico vieron reducida su participacin del 73.4% al 68.4%
del total, en el mismo lapso de referencia, mientras que para el presente ao, se espera
alcanzar una participacin del 72.8%. Cabe indicar que este cambio ha tenido lugar con
independencia de que a lo largo de estos aos el sector paraestatal ha reducido su
participacin, como resultado del acelerado proceso de desincorporacin de empresas
pblicas y el otorgamiento de concesiones al sector privado.
De esta manera, el comportamiento cclico de los ingresos fiscales hace que el presupuesto
de gastos est ms expuesto a eventuales etapas depresivas por factores internos o como
resultado de los choques externos, ya sea por cuestiones de tipo financiero o por el
comportamiento en los trminos de intercambio de algunos productos comerciables, como
el petrleo.
En el caso de Mxico destaca la elevada dependencia de la renta petrolera, que hace, por
mucho, que Petrleos Mexicanos sea el principal contribuyente del pas. Tan slo en el
periodo comprendido entre 1995 y 1997 por concepto de ingresos tributarios PEMEX cu-
bri al fisco federal en promedio 136 mil millones de pesos, esto es, el equivalente a 5.4
puntos porcentuales del PIB, mientras que sus ingresos directos antes de impuestos suma-
ron 8.1% del producto.
Derivado de lo anterior, la contribucin total de la renta petrolera dentro del sector pblico
ha representado de 1995 al ao 2000 alrededor de 7.62 puntos porcentuales del PIB en
promedio, lo cual implica que 34 centavos de cada peso que se obtienen proviene de la
actividad petrolera nacional.
164 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
De ah que cuando se reducen este tipo de ingresos al gobierno no le queda otro camino en
trminos de la estrategia econmica seguida que contrarrestar los faltantes con ajustes al
gasto. Tan slo en 1998 por los 36 mil 250 millones de pesos que se dejaron de percibir por
la va fiscal, se tuvieron que instrumentar tres recortes casi sucesivos al presupuesto de
egresos por un monto de 32 mil millones.
Esto nos conduce al segundo problema, que pone en evidencia las graves insuficiencias del
sistema fiscal mexicano y que han sido resultado de las reformas estructurales realizadas a
finales de la dcada pasada y principios de los noventa, a travs de las cuales no slo no se
logr aumentar la carga fiscal sino que incluso impulsaron una reduccin real en la
participacin de los impuestos dentro del total de los ingresos del Gobierno Federal.
De la misma manera, dentro de las reformas fiscales que se llevaron a cabo en esos aos
tambin se establecieron esquemas de reduccin de las tarifas arancelarias -ante la apertura
comercial-, se introdujo el concepto de la CUAN para el impuesto sobre dividendos y
ganancias de capital, se establecieron beneficios para promover el ahorro y la inversin en
la fuente misma de la generacin de los excedentes, o para tratar de elevar la equidad
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 165
As, por ejemplo, los ingresos por impuestos que representaban el 11.4% del PIE en 1988,
dos aos despus se haban reducido al 10.7%, para llegar a su punto ms bajo en 1996 con
el 8.9%, como resultado de los efectos adversos que provoc la crisis financiera de 1995.
En el presente ao se espera que su participacin alcance un nivel cercano al 11%, si bien su
monto permitir financiar el 67.4% del gasto neto total del sector pblico, esto es, todava
por debajo del nivel alcanzado en 1994.
En efecto, mientras que en los ltimos 18 aos, el PIE ha registrado cuatro aos con
crecimiento negativo que habran afectado directamente la evolucin de los ingresos
tributarios, se presentaron en el mismo plazo 10 periodos en los que el consumo y la inversin
reportaron variaciones negativas, de las cuales seis fueron consecutivas.
Como tercero y ltimo factor destacado, debe tenerse presente que la participacin de los
ingresos distintos a impuestos son, para cualquier gobierno relativamente limitados y, en la
mayora de los casos, de carcter eventual. Ejemplo de los primeros se puede citar al
endeudamiento pblico, en tanto que para los segundos, la venta de empresas paraestatales
o la concesin al sector privado de servicios reservados al Estado.
Por las razones expuestas y a diferencia de lo que regularmente haba sucediendo hasta
antes de 1995, la estrategia actual ha sido la de desarrollar un programa muy severo de
finanzas pblicas, lo cual ha implicado que a pesar de la insuficiencia de ingresos, el gobierno
no haya recurrido al expediente de generar un mayor endeudamiento.
Al respecto, vale la pena sealar que la deuda pblica total en 1999 por el equivalente a 25.3
puntos porcentuales del PIE represent una cuarta parte menos de la que se tena registrada
cuatro aos antes, en tanto que la deuda externa del propio sector pblico lleg a finales del
ao pasado a menos de la mitad de que se deba al comenzar 1995, cuando sta ascenda en
trminos del producto a 32.4%.
166 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
En este sentido el eje de la poltica econmica actual ha sido la de mantener una posicin
fiscal debe sostenible, lo que implica que el desequilibrio fiscal en algn periodo determinado
no puede alejarse de un rango de entre el 1% Y2% del PIB.
Para el ao 2000, se tiene previsto que los ingresos presupuestarios ascendern a un billn
116 mil 800 millones de pesos, 10que significa un incremento de 7.6% real con relacin al
ao anterior. Cabe sealar que la recaudacin tributaria registrar una disminucin real de
alrededor del 4.4%.
Al interior de los ingresos tributarios, destaca la recaudacin de renta y valor agregado, con
el 48.2% y 22.8%, respectivamente, sin que en ambos casos su contribuci6n en trminos del
PIB se vea reducida respecto a los resultados del ao previo. Con relacin al total de los
ingresos del Gobierno Federal, ambos tributos participan con el 29.3% y el 20.6%, lo que
en conjunto implica un monto de 411 mil 600 millones de pesos.
Los impuestos al comercio exterior, al igual que los especiales a la produccin y servicios
tambin muestran en lo general ajustes a la baja. El primero como resultado del menor
cobro de aranceles en la medida que el pas establece convenios comerciales con otras
naciones, y desgrava las compras que se realizan en el exterior -se calcula un efecto sumado
con la prdida de IVA de alrededor de 0.12% del producto--, mientras que en el segundo
caso, la mecnica con que opera el esquema impositivo a PEMEX, determina que se reduzca
relativamente la captacin a travs del IEPS, si bien su efecto se ve ms que compensado
por el lado de los derechos.
En este caso, la recuperacin del precio del hidrocarburo implica estimativamente un aumento
del precio al productor de las gasolinas y el diesel, lo cual propicia una reduccin del impuesto
especial del orden de un cuarto de punto porcentual del PIB.
De esta forma, el alto crecimiento de los ingresos no tributarios que se prev se registrar
durante el 2900 se explica por los ingresos asociados a los hidrocarburos, los cuales
prcticamente estn en lnea con la dinamismo de la cotizacin internacional del petrleo y,
en segundo lugar, por los esfuerzos realizados para recupe ir la mayor cantidad posible de
ingresos no recurrentes, entre los que sobresalen los ingresos derivados de privatizaciones,
el remanente del Banco de Mxico, el cual est comprometido con el saneamiento bancario,
y otras recuperaciones de capital.
En total, estos ingresos alcanzan la cifra de 244 mil 200 millones de pesos para el presente
ao, de los cuales un 78.1 % proviene del cobro de derechos -en un 84.1 % a su vez por
168 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Finalmente, dentro de los ingresos del sector pblico se encuentran considerados los de los
organismos y empresas bajo control directo presupuestario, mismos que representan el 27.4%
del total para el presente ao. Como proporcin del PIB, su nivel de 5.9% resulta inferior
todava en 1.7 puntos porcentuales al de 1994.
Cabe indicar que en este caso su comportamiento est determinado principalmente por la
disminucin de las contribuciones obrero-patronales a la seguridad social, derivada de la
reforma a la Ley del Seguro Social. Tambin responde a la prdida de ingresos asociados a
los procesos de desincorporacin y, finalmente, porque algunos precios y tarifas del sector
pblico no reflejan de manera real los costos de proveer el servicio.
En esta seccin se analizan de manera sucinta los principales conceptos y principios bsi-
cos de aplicacin de los principales impuestos que se aplican en la economa mexicana,
sealando entre otras cuestiones, su objeto, base, tasa o tarifa, as como su contribucin y
evolucin en estos los ltimos 20 aos.
Dentro de la poltica fiscal, la tributaria constituye el medio natural para que el Estado
obtenga los recursos que le permitan cumplir con sus funciones sustantivas, sobre todo las
de carcter social. Su fundamento est plasmado en varios artculos de la Constitucin que
sealan la obligacin de todos los mexicanos de pagar impuestos a la Federacin, Estados y
Municipios para contribuir al gasto pblico, bajo ciertas condiciones y disposiciones
complementarias.
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 169
En Mxico, como en muchos otros pases, la importancia del Impuesto sobre la Renta (lSR)
no slo est en funcin de que su elevada participacin dentro de la recaudacin total, sino
porque se le reconoce como uno de los gravmenes ms justos y equitativos dentro del
rgimen fiscal, pues atiende directamente la capacidad contributiva del causante, de acuerdo
al nivel de sus ingresos como fuente de riqueza y lugar de residencia.
Es evidente, no obstante, que el manejo o definicin que cada pas le da a este impuesto
vara en funcin de su nivel de desarrollo, cultura, necesidades de gasto, infraestructura
administrativa, as como situaciones de equidad, proporcionalidad o estrategia del
crecimiento, entre otros factores econmicos y sociales que la autoridad debe de evaluar.
i) Impuesto al Activo.
Cabe indicar, por otro lado, que a partir de 1989 el Impuesto sobre la Renta se complementa
con otro tributo directo, que grava al activo de las empresas -IMPAC-, el cual ha permitido
mejorar el nivel de efectividad de la recaudacin del primero.
As, mientras que para algunos ste ltimo impuesto adolece de vicios de constitucionalidad
al violar el principio de equidad tributaria -doble gravamen sobre una misma actividad-
, para otros con su aplicacin fue posible acabar con la prctica de que las personas morales
o empresas que no registraban utilidades financieras o prdidas gravables durante
determinado ao, dejaran de pagar por un nmero importante de aos sus impuestos.
Visto de otra forma, desde su creacin, este tributo ha obligado a ciertas empresas que
tradicionalmente declaraban prdidas o ventas nulas a pagar impuestos, con lo cual se logr
ampliar de manera significativa el padrn de contribuyentes activos en los primeros aos en
que estuvo en vigor. Adems, dado que el IMPAC es acreditable contra el ISR o, en todo
caso, se aplica el que resulte mayor, su causacin no implica un doble gravamen.
La base del IMPAC son los activos de la empresa y los de cualquier persona, nacional o
extranjero, que permita, por una va onerosa o no, que stas los utilicen. El impuesto es
170 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
acreditable contra renta y otros impuestos, y su tasa inicial se fij en el 2% porque era el
nivel que corresponda al impuesto que supuestamente cubra una empresa con un
rendimiento real anual de por lo menos el 5.9% sobre sus activos totales, sujetos a formar
parte de la base del citado impuesto.
Esta situacin resulta muy importante ya que rompe con el efecto de suma cero,
fortaleciendo los ingresos de los Estados y Municipios en funcin de su esfuerzo fiscalizador.
Al hacer que la carga fiscal efectiva de sectores que enfrentaban una baja presencia fiscal se
elevara, provoc una reduccin de los diferenciales fiscales sectoriales e intrasectoriales
provocados por la evasin y elusin fiscal, permitiendo al sistema de precios constituirse en
el principal medio de asignacin de recursos. Sin embargo, es evidente que con la
incorporacin del IMPAC no se pretende, ni fue su propsito lo que anim su creacin el de
erradicar la evasin, pero lo que si ha permitido es el de poner un piso a sta.
Pero esta reduccin tambin ha obedecido a que desde 1996, como un apoyo temporal para
las pequeas y medianas empresas con motivo de los efectos recesivos provocados por la
crisis, se haya considerado conveniente exentarlas del pago del impuesto cuando sus ingresos
anuales acumulables no rebasaran de determinado monto, mismo que para el 2000 est es
de 13.5 millones de pesos. Esta medida ha venido a beneficiar concretamente a cerca del
80% del universo de empresas en el pas.
Por la aplicacin de este estmulo especfico se calcula que el Gobierno Federal ha dejado
172 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
de percibir ingresos anuales que, en promedio, equivalen al 0.14% del PIB, es decir, la
mitad de lo que efectivamente se haba venido recaudando por este concepto.
En trminos del Impuesto sobre la Renta, el sistema fiscal mexicano es muy competitivo o
poco gravoso, puesto que reporta una de las cargas tributarias ms reducidas de Occidente
y, sobre todo, cuando se le compara con pases de la regin latinoamericana, en particular
con Brasil, Venezuela o Chile.
Ms especficamente, la reducida carga del impuesto empresarial que presenta el pas est
asociada a los beneficios a los que este tipo de contribuyentes han podido acceder: la
174 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
En el caso de Estados Unidos y Canad, primeros socios comerciales de Mxico, las tasas
combinadas o efectivas hasta el ao pasado llegaron a ser de 38.3% y 43.3%, respectivamente,
contra el 34% de Mxico.
Ahora bien, mientras que entre 1989 y 1994 el ISR de personas morales represent
aproximadamente 2.9% del PIB, para los siguientes 5 aos su participacin cay al 2.5%, a
pesar de que en este periodo tambin se instrumentaron diversas acciones para fortalecer la
carga fiscal.
Por otro lado y prcticamente a partir de la dcada de los ochenta, la recaudacin por el
rgimen de personas morales ha variado de un rango del 60% al 65%, dependiendo en lo
fundamental de la evolucin general de la economa. Esto determina que la relacin entre la
contribucin de persona moral a persona fsica sea de alrededor de 75 a uno.
Cabe indicar que en los ltimos dos aos los principales cambios han consistido en la
reduccin de la tasa de 34% a 30%, con un periodo de transicin que la ubic en 32% en
1999, para las utilidades que no se extraigan de la empresa, mientras que la tasa para las
utilidades reinvertidas se estableci en 35%.
En 1999 tambin se resolvi acotar el rgimen de consolidacin fiscal,el cual si bien haba
venido apoyando decididamente el crecimiento de algunos grupos empresariales mexicanos,
contena una serie de beneficios muy superiores a los que otros pases estaban aplicando, lo
cual se traduca en un elevado costo recaudatorio que no resultaba conveniente sostener.
Cabe indicar que mientras la reduccin de la tasa disminuye la relevancia de este rgimen,
el efecto de las otras dos medidas mantiene la competitividad del sistema, con un tratamiento
ms equitativo a favor de las pequeas y medianas empresas.
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 175
Dentro del Impuesto sobre la Renta, la contribucin del rgimen aplicable a las personas
fsicas ha venido reducindose conforme han transcurrido los aos, sobre todo a partir de
1994, pues ante la drstica cada de la produccin y el empleo, se consider conveniente
otorgar distintos estmulos y subsidios fiscales para propiciar una recuperacin ms rpida
de la actividad productiva, y atenuar sus efectos en el empleo y el ingreso disponible de las
familias.
En el caso particular del rgimen de personas fsicas se puede causar hasta por diez captulos
-o modalidades distintas-, que van desde el ingresos por salarios y en general por la
prestacin de un servicio personal subordinado, por honorarios y la prestacin de un servicio
personal independiente, o por el arrendamiento o el uso o goce temporal de inmuebles,
hasta los regmenes general a las actividades empresariales, el simplificado, o el pequeos
contribuyentes, recin incorporado a principios de 1998, entre otros.
A diferencia del IVA, el ISR es un tributo de causacin directa y patrimonial, para lo cual
la retencin se calcula aplicando a la totalidad de los ingresos una tarifa que se encuentra
en la ley y cuyas tasas oscilan entre el 3% y un mximo del 35%, segn el nivel de ingresos
distribuido en ocho rangos, sumndose adems una cuota fija, para darle cierta
proporcionalidad en funcin de los ingresos. Con las reformas realizadas en 1999, la tasa
marginal mxima se eleva al 40%.
En las condiciones actuales beneficia a cerca de 11 millones de trabajadores, cerca del 33%
de la Poblacin Econmicamente Activa. Adems, se estima que un trabajador promedio
en el pas recibe alrededor del 35% de sus ingresos en prestaciones de previsin social
exentas distintas a la seguridad social.
176 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
En efecto, con un padrn de poco ms de 20.5 millones contribuyentes, de los cuales el 73%
est formado por el sector de los asalariados y otro 27% por las personas fsicas con actividad
empresarial, se recaudaron en 1999 alrededor de 80 mil millones de pesos, monto que
representa el 37.8% de )0 que se obtiene por el Impuesto sobre la Renta.
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 177
De una u otra forma, durante los ltimos 10 aos la recaudacin del ISR a las personas
fsicas ha oscilado entre 2.3% del PIB en 1989 y 1.7% en los aos de 1996 y 1999.
Al respecto, vale la pena recordar que para mejorar la equidad del sistema fiscal, el impuesto
a las personas fsicas se modific en dos renglones especficos durante el proceso de reforma
estructural realizada entre los aos de 1989 y 1990.
De la misma manera, en 1990 se decreta que los trabajadores sujetos a un salario mnimo no
son causantes del impuesto a las personas fsicas y a partir de octubre de 1993, se incrementa
el tope a dos salarios mnimos, situacin que se ampla a tres salarios en 1995, adems de
que se extiende el crdito general al salario hasta por cuatro mnimos.
La importancia de esta cifra se comprende mejor cuando se reconoce que este monto
representa el10.3% de la recaudacin total de ISR en un ao, o el 14.8% de las participaciones
que se otorgan a los estados y municipios. En este caso el sacrificio para las entidades
federativas resulta ser aproximadamente 3 mil 400 millones de pesos por ser un concepto
100% participable.
Si bien es cierto que con las reformas emprendidas se ha podido corregir en cierta medida la
distorsin que provoca la exencin fiscal de las prestaciones a los trabajadores establecida
178 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
en la ley, as como tambin elevar la equidad de que aquellos trabajadores que reciben
como sueldo una proporcin menor de prestaciones de previsin social, al gozar de un
subsidio fiscal mayor, la realidad es que la prdida de ingresos y el complicado esquema de
tarifas que se mantiene debe ser analizado y replanteado, en trminos de su costo-beneficio,
a fin de evaluar la conveniencia de su permanencia.
En el 2000 se estima recaudar por concepto de IVA alrededor de 168 mil 700 millones de
pesos, lo que representa el 29.8% del total de los ingresos tributarios y el 20.8% de los
ingresos del Gobierno Federal, lo que lo convierte en la tercera fuente ms importante de
recursos para la administracin pblica, despus de la renta petrolera y el Impuesto
sobre la Renta.
En trminos del Producto Interno Bruto se espera alcanzar un nivel del 3.2%, cifra
incidentalmente similar al importe total de las participaciones a estados y municipios. Sin
embargo es una realidad que su comportamiento se ha visto erosionado respecto a la
contribucin que tuvo a principios de la dcada de los noventa -3.5% del PIB en promedio-
con motivo de los mltiples ajustes que ha sufrido en el transcurso de los aos, as como de
los efectos de la evasin y la presencia de la economa informal.
De esta forma, se puede sealar que entre exenciones y evasin, la capacidad contributiva
de este impuesto se ha visto mermada hasta en un 46%.
Conviene recordar que en 1978 el Gobierno Federal consider haba llegado el momento de
promover reformas legales para modernizar el esquema fiscal vigente hasta ese momento y
que presentaba sntomas de agotamiento y altos costos de administracin y control, por otro
ms eficiente, operable y sencillo; que fuera promotor de la inversin y no afectara el nivel
de precios relativos de la economa nacional.
En tal sentido, fue hasta 1979 que las ventas resultaron estar gravadas con el Impuesto
Federal sobre Ingresos Mercantiles -ISIM-, el cual, al ser acumulativo, tena un efecto en
cascada sobre los precios de las mercancas, provocando con ello distorsiones importantes
en trminos reales. Adems, era evidente su efecto negativo en las exportaciones, las que
encareca y desalentaba, presentado un sesgo a favor de las importaciones.
Como resultado de las reformas emprendidas, a partir de enero de 1980 entr, entre otros
impuestos que vinieron a sustituir al ISIM y a 31 impuestos especficos de carcter federal,
el Impuesto Valor Agregado, sin duda el ms importante de la reforma y que eliminaba una
gran cantidad de los problemas del esquema anterior, todos ellos de carcter federal e
indirectos.
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 179
En ese momento los efectos de la reforma ms que buscar un aumento de la carga fiscal-la
tasa general del IVA era del 10%, en tanto que la equivalente al 151M era del 11.27%-,
tena el propsito de aumentar la recaudacin por la va de reducir la evasin fiscal, mejorar
la equidad del sistema y promover la inversin y el empleo, as como eliminar las distorsiones
en precios que provocaban los impuestos vigentes al consumo final. Perduraban desde el
siglo pasado impuestos que se venan aplicando bajo las mismas reglas a productos espec-
ficos, como el de la produccin de pulque, por citar un ejemplo.
A travs de una nueva Ley de Coordinacin Fiscal tambin se perseguan propsitos defini-
dos de modernizacin y profundizacin de las actividades de recaudacin y fiscalizacin de
los contribuyentes, stos segn las responsabilidades de los tres niveles de gobierno: Fede-
racin, Estados y Municipios.
Pero lo ms importante de todo ello, es que las modificaciones realizadas han provocado
que Mxico registre una de las bases ms erosionada en la aplicacin del impuesto de
acuerdo a estndares internacionales, a pesar de que en los ltimos aos se ha tratado de
elevar su eficiencia contributiva.
En su origen, la Ley del Impuesto al Valor Agregado era bastante simple, pues contemplaba
una tasa general para todo el territorio nacional del 10%, con excepcin de una tasa del 6%
aplicable exclusivamente para las operaciones que se realizaran en las zonas libres o franjas
fronterizas, en razn de su particular situacin geogrfica y de concurrencia comercial. La
enajenacin de productos alimenticios de origen vegetal o animal no procesados y los ms
importantes de la canasta bsica se encontraban exentos.
Por su parte, la tasa cero slo era aplicable a las operaciones directas de exportacin de
bienes y servicios, lo que tena que realizarse a travs del acreditamiento de impuestos.
Sin embargo, tan slo diez meses despus de entrar en vigor, se realizaron los primeros
ajustes, posiblemente como una respuesta natural a todo proceso innovador, para incluir
algunos productos procesados de la canasta bsica -tortillas, masa, harina y pan, leche
natural, caf y aceite vegetal y manteca comestible. A estos productos se les dio la exencin
con derecho al acreditamiento equivalente a la tasa cero.
Entre 1981 y 1982, el sector campesino y los fabricantes de alimentos que ya estaban exentos,
logran que se extienda el beneficio de la tasa cero para determinados alimentos procesados,
180 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
as como tambin para maquinaria y equipo agrcola y algunos insumos, como los fertilizantes
y plaguicidas, o servicios relacionados con la extraccin de agua o la pasterizacin de la
leche.
Un ao despus, a raz de los graves problemas de finanzas pblicas que enfrent el Gobierno
Federal ante la cada de 3.5% del PIB como resultado de la crisis de la deuda externa, el
Congreso de la Unin aprob reformas al IVA encaminadas precisamente a reforzar este
tipo de ingresos, que haba cado hasta en 15.4%.
En este contexto, para 1982 las modificaciones fundamentales se orientan a fortalecer los
ingresos, por lo que la tasa general aumenta al 15%, la de los alimentos procesados pasa a
ser de 0% al 6%, pero a fin de no afectar a la poblacin de menores ingresos, se incluye en
esta ltima tasa a las medicinas de patente que anteriormente estaban gravadas a la tasa
general, por lo que de hecho el cobro del impuesto baja en cuatro puntos porcentuales para
los medicamentos.
Las zonas libres y franjas fronterizas del pas no escapan a este esfuerzo recaudatorio y se
les extiende la aplicacin de la tasa general del 15% a todos los servicios y a la mayora de
los bienes no comerciales. Slo contina aplicndose la tasa del 6%, vigente previamente,
para los alimentos no procesados y las medicinas.
Tambin y por primera ocasin en el pas, se aplica una nueva tasa equivalente al 20% para
los bienes y servicios de lujo -joyera fina, embarcaciones deportivas, o alimentos como
el caviar, angulas o la champange-, medida que ms que recaudatoria buscaba compensar
los efectos causados con el aumento de la tasa general.
Es importante destacar que al paso que se van incorporando excepciones y tasas diferenciadas
o especficas, en ese mismo sentido se va perdiendo efectividad y se estimulan vas alternas
de evasin o elusin fiscal, an dentro del sector formal de la economa y, en particular, en
el mbito exportador.
En efecto, a esas alturas la Ley del Impuesto al Valor Agregado contemplaba cinco tasas
explcitas de 20, 15,6, y 0%, as como una gran variedad de bienes y servicios exentos.
Dos aos despus, en 1988, las presiones de distintos segmentos de la poblacin logran que
se extienda el beneficio de la tasa cero a las medicinas de patente y, en 1989, como resultado
de la apertura comercial y del mejor desarrollo econmico que muestran las zonas fronterizas,
se decide de nueva cuenta gravar con la tasa general a todos los servicios que se prestan en
dichas regiones.
Hacia finales de 1991 y como producto de la concertacin del Pacto entre los sectores
signantes y el gobierno, se concluye que resulta conveniente reducir la tasa del IVA del
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 181
15% al 10% y elevar la tasa en la frontera del 6% al 10%, para guardar un mayor grado de
equidad contributiva entre estas zonas y el resto del pas.
De esta forma, a raz de la severa crisis derivada de la devaluacin del peso, y dentro del
marco del Programa de Accin para Reforzar el Acuerdo de la Unidad para Superar la
Emergencia Econmica, en marzo de 1995, el eje central de la estrategia gubernamental se
fundament en el fortalecimiento inmediato de las finanzas pblicas.
Por el lado de los ingresos se modifica, entre otros, el rgimen del IVA, incrementndose a
partir del 1o de abril la tasa general del 10% al 15%, permaneciendo en las mismas condiciones
la tasa en frontera, salvo en lo que respecta a las enajenaciones de inmuebles que se realizaran
en dichas regiones, para quedar sujeta tambin a la tasa alta.
La poltica aplicada con respecto al valor agregado ha provocado que desde unos 10 aos
atrs Mxico dejara de compararse favorablemente con la mayora de las naciones que
aplican este tributo. Por ejemplo, el promedio de Amrica Latina es del 5.6%, en tanto que
para los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE) la car~a fiscal por este concepto llega a ser hasta del 7.2% del Producto.
Datos oficiales indican que entre 1980 y 1990, el IVA represent alrededor del 3.1% del
PIB y su capacidad recaudatoria creci progresivamente de un nivel del 2.7% en 1980 a
3.6% en 1990, para llegar a representar en los siguientes nueve aos un promedio de 2.9%,
como resultado, en primer lugar, de la reduccin de la tasa general y, despus, de los efectos
de la crisis.
182 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Sin embargo, conviene anotar que contrariamente a lo que se piensa, el IVA no slo pudo
mantenerse durante esos dos difciles aos, sino que aument su participacin dentro de los
ingresos tributarios, lo que no sucedi en el caso de los impuestos sobre la renta o sobre
produccin y servicios, por lo que su comportamiento en ese periodo fue estratgico para la
estabilidad y fortalecimiento de los ingresos pblicos.
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 183
Para el presente ao, adems de que mediante disposicin transitoria se establece la tasa
cero de IVA para el servicio o suministro de agua para uso domstico, se ampli el esquema
de retencin del impuesto para el caso en que las personas morales reciban servicios de
autotransporte terrestre de bienes, prestados por personas fsicas o morales cuando reciban
servicios prestados por comisionistas, cuando stos sean personas fsicas.
Asimismo, con el objeto de evitar interpretaciones errneas en el sentido de que la tasa cero
puede ser aplicable a los insumas utilizados para la elaboracin de alimentos y medicinas
de patente, se defini en Ley que dicha tasa slo debe aplicar a los productos que se destinen
exclusivamente en su elaboracin, ya que las materias primas que se utilizan para su
produccin pueden ser igualmente utilizadas para la elaboracin de otros productos, como
es el caso de los saborizantes, microencapsulados y aditivos alimenticios.
En efecto, productos con una demanda relativamente inelstica al precio como suelen ser
las bebidas alcohlicas, el tabaco o la gasolina, cuando son consumidos en exceso son
combatidos por la sociedad, de ah que no se obstruye con la misma fuerza su elevacin, en
relacin a otros impuestos que inciden de manera ms directa y contundente en el nivel del
ingreso familiar.
Siendo esto as, el Fisco debe buscar el equilibro sectorial, a fin de no desalentar actividades
importantes que generan efectos multiplicadores en la economa, en el empleo y en la balanza
comercial. Por ello, se considera relativamente difcil que pueda darse en el corto plazo una
reduccin de las tasas que fueron aumentadas a finales de 1997 para el caso de las bebidas
alcohlicas y cervezas, y en 1999 para el caso de los tabacos.
Basta sealar que por el impuesto a las bebidas alcohlicas y cervezas se obtendr en el
presente ao cuatro veces ms que por el impuesto sobre automviles nuevos o bien 34%
ms que por el cobro de la tenencia.
A diferencia del IVA, esta modalidad de impuestos estn orientados a propsitos especficos,
generalmente vinculados a valores de transacciones importantes, a demandas de los
consumidores relativamente inelsticas y sin sustitutos prximos, en funcin del producto
gravado, que puedan sesgar las decisiones de compra.
As, al gravamen adicional que se aplica al consumo de bienes como la gasolina, las bebidas
alcohlicas, la cerveza o los cigarros, se le conoce como Impuesto Especial sobre Produccin
y Servicios, el cual est vigente tambin desde el ao de 1980, pues su implantacin fue
resultado de las reformas legales que se realizaron en aquel entonces para modernizar gran
parte de nuestro sistema fiscal, pues presentaba graves problemas de eficiencia en materia
de impuestos indirectos.
En efecto, mientras que el promedio de lo recaudado entre 1995 y 1998 fue de 1.5% del
PlB, es decir, medio punto porcentual por debajo de lo registrado en 1994, en los tres
siguientes aos su nivel promedio se ubic en el 2.1 %. Sin embargo, 10 que se ha estado
recaudando respecto a su potencial, todava deja mucho que desear, ya que este tipo de
impuesto tampoco ha estado exento de los efectos de la evasin, de la competencia de la
produccin clandestina, en algunos casos, y del contrabando, en otros.
Tambin debe sealarse que pesar de la tendencia cada vez extendida a nivel internacional
de aplicar impuestos generales sobre el consumo en lugar de los impuestos especficos, los
gobiernos de los pases tienen todava un nmero de razones sustantivas para continuar
recaudando a travs de diversos tributos supletorios al IVA, sobre todo si estos se aplican
en una sola fase de la cadena de produccin y/o de la distribucin, es decir, en el curso de la
venta de los fabricantes o los mayoristas.
En este sentido, debe tenerse presente que si se suma a los 86 mil 700 millones de pesos de
ingresos que se obtienen por la aplicacin dellEPS de gasolinas y diesel-que 10 paga el
consumidor final-, a los 139 mil 900 millones que se esperan recibir durante el curso del
ao 2000 por los derechos por la extraccin de hidrocarburos -que lo paga Petrleos
Mexicanos-, la cantidad resultante equivale al 27.9% de los ingresos del Gobierno Federal,
que es el monto que se conoce como "renta petrolera".
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 185
Al respecto, vale la pena sealar que, al igual que en Mxico, tambin en la gran mayora de
los pases de la OCDE se aplican impuestos de este tipo para las bebidas alcohlicas, los
productos de tabaco, los hidrocarburos y vehculos de motor o, incluso, al juego, las rifas y
los sorteos, entre otros conceptos.
En el caso particular de nuestro pas, y por lo que respecta a la venta de bebidas alcohlicas,
en diciembre de 1999 se reform su causacin a la primera enajenacin, con lo que se
espera mejorar el control de esta contribucin. Adems, se determin aplicar un gravamen
mixto, consistente en una cuota fija mnima pagada al envasar y adquirir los marbetes o
precintos adheridos a las bebidas alcohlicas a granel en envases mayores a 5 litros,
acreditable contra la totalidad del impuesto, y una tasa ad-valorem pagada al momento de
la enajenacin.
Con lo anterior, se logra un pago mnimo por parte de los contribuyentes, mismo que es
fcil de verificar, ya que se cubre al momento de envasar y no al de enajenar, como antes
suceda.
Vale la pena precisar que en el caso del alcohol desnaturalizado o de uso medicinal, la tasa
por la aplicacin del IEPS equivale al 0%, condicionada a diversas obligaciones de control.
Tratndose del consumo de productos derivados del tabaco, la base del impuesto se aplica
sobre el precio de venta al detallista y la ms comn es del 20.9%, misma que se aplica en
el caso de los cigarros populares. Para los cigarros de mayor precio la tasa se eleva del 85%
en 1999 al 100% en este ao.
186 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Finalmente, dentro de los principales gravmenes que integran los impuestos especiales a
la produccin y servicios estn incluidos el consumo de los distintos tipos de gasolina, el
diesel y el gas natural para combustin automotriz. En todos estos casos la base gravable es
el precio de venta al pblico y las tasas que se aplican estn sujetas a modificacin mes a
mes en trminos de un complejo procedimiento de clculo.
Debe mencionarse que dentro del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal-tema que por
su importancia es materia de un captulo aparte-, los bienes gravados con el IEPS son
considerados como fuentes exclusivas de ingresos de la Federacin, por lo que los estados
no pueden mantener o establecer impuestos locales sobre los actos o actividades referidos,
a fin de evitar la doble imposicin.
Pero esta situacin de concentrada carga fiscal no es privativa de nuestro pas, ya que existen
muchos pases europeos y latinoamericanos en los que se cobran impuestos similares y con
cargas tambin semejantes.
Cabe aclarar que todos estos impuestos forman parte de lo que se conoce como Recaudacin
Federal Participable (RFP), lo que implica que una parte de su monto se transfiere, en la
Ingresos Tributaros en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 187
forma de ingresos, para que los estados y municipios puedan sufragar sus propios programas
de gasto. En correspondencia, las entidades federativas asumieron desde hace muchos aos
la administracin total de estos impuestos.
Uno de estos gravmenes se refiere alISAN, del cual se tiene previsto recaudar de acuerdo
a la Ley de Ingresos de la Federacin para el 2000, un importe de 3 mil 600 millones de
pesos, equivalente al 0.6% de la recaudacin total por impuestos.
Este tributo esta regulado a travs de su propia Ley de carcter Federal, y se aplica a las
personas fsicas y morales que adquieren vehculos nuevos de produccin nacional o de los
que importen de manera definitiva al pas. Asimismo, estn sujetos a dicho gravamen ciertos
vehculos destinados al transporte de mercancas, cuyo peso bruto vehicular mximo sea de
4,250 kilogramos.
Por su naturaleza, se debe destacar que el pago de tenencia es el nico impuesto de carcter
patrimonial que existe en la actualidad en la legislacin impositiva Federal mexicana y del
cual se tiene previsto recaudar por parte de las autoridades fiscales locales alrededor de 8
mil 800 millones de pesos en el presente ejercicio fiscal.
La suma de la recaudacin estimada por el pago de la tenencia y del ISAN para el presente
ao se estima en 12 mil 400 millones de pesos, equivalente al 2.1 % del total de los ingresos
tributarios del gobierno federal, lo cual resulta ser equivalente al 0.24% del PIB.
Vale la pena recordar que mientras que el ISAN se crea con motivo de las profundas reformas
que sufri nuestro sistema fiscal entre los aos de 1978 y 1980, en particular con la
desaparicin del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, el Impuesto sobre Tenencia sufre
modificaciones importantes al abrogarse su ordenamiento que haba venido operando
consistentemente desde diciembre de 1962.
La base gravable del ISAN corresponde al precio de venta de la unidad, sin incluir el valor
agregado, pero si todo el equipo opcional que se le incorpore, ya sea comn o de lujo, salvo
el blindaje, y las tasas que se aplican varan en funcin de ese valor. Sus cinco rangos se
detallan en una tabla, misma que se actualiza de forma cuatrimestral.
188 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
La ley prev ciertos tipos de exencin que estn circunscritos bsicamente a las operaciones
de exportacin con carcter definitivo, las importaciones de vehculos en franquicia de
acuerdo a la Ley Aduanera -sobre todo para Embajadas, Consulados y organismos de carcter
multilateral de conformidad a los acuerdos internacionales-y, desde luego, el ms
importante desde el punto de vista del consumidor potencial, es la exencin a la enajenacin
al pblico de automviles compactos de consumo popular.
Para efectos prcticos una unidad de consumo popular corresponde a los vehculos cuyo
precio de venta, incluyendo el IVA, no exceda a la fecha de 77 mil pesos, que sea de
fabricacin nacional y que su capacidad para transportar pasajeros no sea mayor a cinco,
monto que se actualiza de manera regular.
Finalmente, en el caso del pago de la tenencia, estn exceptuados, adems de los que tiene
para su venta los fabricantes, ensambladores, distribuidores y comerciantes, los vehculos
elctricos utilizados para el transporte pblico de personas; los importados temporalmente;
los que sean propiedad de inmigrantes, los utilizados para la prestacin de un servicio pblico
y que sean propiedad de la Federacin, de los estados y municipios, incluyendo al Distrito
Federal; as como los de uso oficial de misiones Diplomticas y Consulares, siempre y
cuando existan acuerdos de reciprocidad con sus respectivos gobiernos.
Adems, para el ejercicio fiscal del ao 2000, se establece como obligatorio un nuevo
esquema que permite que se refleje de manera adecuada el precio del mercado del vehculo
y la estructura del impuesto, para que ante la reduccin en el precio de los autos usados, se
ajuste la tasa que se aplica, reconociendo con ello una depreciacin ms acentuada en los
primeros aos.
Igualmente se recorrieron los plazos para realizar el pago del impuesto de los meses de
febrero a abril, a efecto de no entorpecer el sistema de envo de declaraciones prellenadas
con que cuentan algunos estados para el pago del impuesto en instituciones de crdito.
En trminos coloquiales se podra decir que un tercio de cada obra pblica como presas,
carreteras, escuelas; tres de cada diez empleos oficiales, o 45 centavos de cada peso que se
gasta en desarrollo social, as como una parte importante del ingreso que percibe cada
estado y municipio de la Repblica se origina en el excedente econmico que se genera a
partir de la extraccin del petrleo mexicano.
No obstante ello, el hecho de que este tipo de recursos estn estrechamente vinculados al
comportamiento del precio internacional del petrleo, el cual vara sustancialmente a travs
del tiempo, determina que sean voltiles y que el presupuesto pblico sea vulnerable ante
cambios inesperados.
Esta situacin, como se recordar, se hizo ms evidente en 1998, cuando por la cada del
precio de exportacin del crudo mexicano -que pas en promedio de 16.50 dlares por
barril en 1997 a 10.20 dlares en el siguiente ao--, se tuvo que reducir el gasto programable
del sector pblico en casi un punto porcentual del PIE para mantener la meta del dficit
pblico, evento que adems se present en el peor de los momentos, puesto que coincidi
con el debilitamiento en la recaudacin de otros impuestos federales.
No fue sino hasta mediados de los aos setenta cuando se inicia una marcada y creciente
dependencia de las finanzas pblicas en los recursos derivados de la actividad petrolera,
como resultado de que la explotacin de este energtico se convierte en el eje central del
desarrollo industrial del pas. As, mientras que en 1970 la renta petrolera -ingresos fiscales
ms ingresos directos PEMEX- representaba algo ms del 13% del total de los ingresos
del sector pblico -las cotizaciones internacionales promediaban los 10 dlares por barril-
, para 1974 su participacin haba llegado al 16.6%, y ya para 1981 su importancia se haba
elevado al 31 % del total, cuando se alcanzaron los precios mximos histricos
de 33.19 dlares.
190 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
As, por ejemplo, cuando en 1978 se decidi sustituir el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles
se hizo necesario crear una nueva Ley de Coordinacin Fiscal y, por ende, adecuar tambin
en la Ley de Ingresos de la Federacin para el ao de 1980 toda una serie de distorsiones
que se daban en las asignaciones a los estados productores del energtico y que involucraban
a los impuestos sobre hidrocarburos.
De esta forma, para evitar los continuos problemas de confusin y controversia a que se
presentaban las participaciones a los estados productores de petrleo como Chiapas, Tabasco,
Veracruz y Tamaulipas, la Federacin y los Estados acordaron fijar como base de reparto el
50% del total de los impuestos que en 1979 haba pagado efectivamente PEMEX por concepto
de produccin petroqumica bsica y de petrleo y gas, de acuerdo con las tasas fijas
calculadas sobre el importe total de los ingresos brutos de la empresa por dichos conceptos.
Pero a pesar de estos ajustes fiscales o de las contrariedades motivadas por los cambios
bruscos en las cotizaciones internacionales o de su menor participacin dentro de las
exportaciones totales, la contribucin de PEMEX contina siendo destacada como un
instrumento de la poltica fiscal, industrial y laboral.
Al respecto resulta conveniente recordar que el esquema fiscal que se aplica a Pemex entr
en vigor hace 6 aos y que su revisin puede ser anual al estar inserto en la Ley de Ingresos
192 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Adems, existen evidencias que indican que dicho rgimen es bastante similar al que se
presenta en otros pases que tienen un peso destacadoen la produccin mundial de petrleo.
De acuerdo a una comparacin internacionalde la carga fiscal a empresas petroleras de los
21 principales pases productores, se deduce que la prevaleciente en Mxico es la quinta
menor, de acuerdo con datos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
competitiva. Esta situacin se ve reforzada con el hecho de que en nuestro pas --como en
Colombia o Chile- no se aplica el rgimen de doble tributacin, mientras que en la gran
mayora de las naciones resulta comn gravar dos veces el rendimiento de la inversin: en
la empresa, como fuente generadora de la utilidad, y a las personas al momento de distri-
buir los dividendos, como receptores, por lo que en la prctica la tasa promedio para estas
naciones se ve incrementada de manera importante.
As, por ejemplo, mientras que la tasa directa de renta empresarial en Amrica Latina es
del 28.1 % en promedio, al integras el efecto de la doble tributacin sta se eleva a poco
ms del 44%, mientras que en Mxico su comportamiento permanece invariable al nivel
establecido. Para el caso de los pases de la OCDE, el promedio antes y despus de la
integracin resulta ser del 33.4% y 42.5%, como media, en tanto que para las economas
asiticas sta situacin vara del 29% al 37.8%, en es mismo orden.
Desde luego que a mayor nivel de desarrollo es comn encontrar tasas impositivas mayo-
res -Holanda con el 74%-, respecto de economas de menor desarrollo relativo -Bolivia
con 25%.
Al comparar la carga fiscal aplicando la tasa efectiva de personas morales, esto es, la base
bruta menos las deducciones de Ley, en Mxico ste indicador resulta ser de slo 1.54%
hasta 1998, en tanto que para Amrica Latina la media se sita en 6.9%. En gran medida la
erosin de la tasa efectiva en Mxico se explica por la existencia de diversas excepciones
que se otorgan a determinados tipos de contribuyentes.
Situacin similar se presenta en el caso del Impuesto sobre la Renta personal. La baja
eficiencia recaudadora con relacin a otros pases responde al hecho de que poco ms del
35% de las remuneraciones en Mxico no estn sujetas a este tributo.
Por ello, mientras que el promedio del impuesto recaudado por personas fsicas en la OC DE
llega a niveles de 10.7% del PIB yen Estados Unidos y Canad al 9.8% y 13.4%, respecti-
vamente, en nuestro pas apenas alcanza 1.7 puntos porcentuales del Producto. No obstan-
te, en este caso y a diferencia de 10 que sucede con las personas morales, Mxico se en-
cuentra por arriba del promedio de Amrica Latina -0.9% del PIB-, salvo por Brasil que
est ligeramente arriba del 2%.
194 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
COMPARACION DE LA CARGA
FISCAL TOTAL A NIVEL
INTERNACIONAL (*
Pas % del
Pie
Promedio de la OCDE 29.1
Alemania 22.6
Canad 30.8
Espaa 21.6
Estados Unidos 21.5
Francia 26.0
Gran Bretaa 29.8
Italia 28.5
Suiza 21.7
Promedio Asia 19.6
Corea 21.1
Japn 18.1
Promedio Amrica Latina 18.1
Argentina 16.5
Brasil 21.3
Colombia 16.3
Chile 21.8
Mxico (**) 14.7
Fuente: OCDE, CIAT y Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico.
(*) La carga fiscal se define corno la
proporcin de la recaudacin tributaria
entre el PIB. Para Mxico el dato
corresponde a 1999 y para el resto es
el ltimo dato disponible, en su mayora
1998.
(00) Este nivel incluye 4.6 puntos
porcentuales de carga por concepto de
la renta petrolera.
Por lo que toca al Impuesto al Valor Agregado, se ha visto que en recaudacin se fue
erosionado hasta hace relativamente poco en virtud de los mltiples ajustes que sufri en el
curso del tiempo, as como de un repunte en la incidencia de la evasin o elusin fiscal,
retroalimentada por un mayor volumen de operaciones informales. De hecho, mientras que
en Mxico apenas se grava con el IVA al 55% de sus productos, la mayora de las naciones
latinoamericanas cobran este impuesto al 85% del consumo local promedio, llegndose a
dar el caso de Chile, en el que se tiene el 94% del consumo gravado.
En otros trminos, si nuestro pas coincidiera con el promedio que registran naciones como
Argentina, Colombia, Ecuador o Per, los ingresos adicionales que podra obtener el
Gobierno Federal en el 2000 por el cobro de IVA rebasaran en casi un 80% su nivel
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 195
esperado. Son, por tanto, la amplia proporcin de los bienes y servicios que estn exentos
o gravados con tasa cero, as como la tasa diferenciada de este impuesto para la franja
fronteriza, los que determinan su relativa baja eficiencia recaudadora. Las numerosas
excepciones y la complejidad administrativa resultante son factores fundamentales de su
pobre rendimiento.
En el caso del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, la carga tributaria resulta
ser, en promedio, poco menos de la mitad de la que prevalece en las naciones de la OCDE,
pero adems se sita tambin por debajo del nivel que prevalece en pases como Brasil,
Chile, Per o Repblica Dominicana.
En este contexto, las acciones realizadas a lo largo de estos aos han estado orientadas a
fortalecer los ingresos pblicos a travs del aumento de los impuestos al consumo, que
inciden menos en las decisiones de ahorro e inversin, de un mayor cumplimiento de las
obligaciones fiscales y el incremento en el nmero de contribuyentes, que permitan aumentar
las fuentes de recursos permanentes para hacer frente al gasto pblico.
De esta manera se ha evitado registrar dficit elevados que pongan en riesgo la situacin
financiera del sector pblico, para lo cual ha sido necesario instrumentar diversas estrate-
gias a fin de adecuar el gasto a los niveles de ingreso y obtener de esta forma un dficit
moderado y sostenible en las finanzas pblicas, mismo que en estos tres ltimos aos ha
fluctuado entre 1.25% y 1% en trminos del PIB.
Es evidente, como ha quedado sealado, que las restricciones fundamentales por las cuales
no ha sido posible lograr un supervit en materia de poltica fiscal han sido, por un lado, la
baja carga tributaria de Mxico y, en un segundo trmino, la elevada dependencia de los
ingresos petroleros. Y, por el lado del gasto, un proceso ms intenso de racionalizacin.
De ah que se considere que en materia de poltica de ingresos, Mxico debe continuar por
el camino de elevar su capacidad recaudatoria, mejorar la distribucin de la carga fiscal,
adecuar el sistema tributario para hacerlo neutral y avanzar en el proceso de simplificacin.
Debe revertir, de igual forma, la alta dependencia o vulnerabilidad de la estructura fiscal
para evitar poner en riesgo la estabilidad econmica y las posibilidades de un crecimiento
sostenible al mediano y largo plazos.
No obstante este intenso esfuerzo, es evidente que actualmente el pas no cuenta con los
recursos suficientes para realizar este tipo de gastos y atender simultneamente la inversin
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 197
De esta manera y una vez determinadas las cargas adecuadas de contribucin fiscal en
funcin de las necesidades que el gasto pblico deber atender, se debern definir las fuentes
tributarias y la participacin relativa de las contribuciones sobre el ingreso nacional, el
consumo y el capital en la composicin de la captacin tributaria total.
Tratndose del Impuesto sobre la Renta a personas morales o empresas, es preciso revisar
reas que posibiliten la evasin fiscal y que permitan mejorar la distribucin de la carga
tributaria entre los distintos sectores productivos. Articular el tratamiento entre pequeos y
grandes contribuyentes y disear las formalidades en funcin de esta importancia relativa.
Por cuanto a la posibilidad que existe de abrogar el Impuesto al Activo, ste debera estar
condicionado al establecimiento de una mecnica que permita garantizar cuando menos la
aplicacin de un impuesto mnimo a la actividad productiva que resulte rentable en trminos
fiscales. Esa ha sido en rigor la funcin de este impuesto, cuya importancia no se mide por
su recaudacin, sino porque su vigencia asegura la recaudacin en renta.
En el caso del rgimen aplicable a las personas fsicas existen toda una serie de elementos
que deben replantearse a fin de elevar su equidad y progresividad, adems de que resulta
urgente simplificar el clculo para los contribuyentes y de esta forma darles mayor seguridad
jurdica. Asimismo, demanda mayor anlisis lo relativo a las prestaciones sociales, que
est vinculado a una recuperacin general del salario real, cuyo rezago todava dificulta
modificar el.actual tratamiento fiscal diferenciado.
Dada las ventajas que tienen los impuestos al consumo o indirectos, se estima necesario
elevar su contribucin dentro del total de los ingresos tributarios, para lo cual habr de
plantearse la conveniencia de lograr en el impuesto al Valor Agregado una estructura mucho
ms general y uniforme, que reduzca excepciones y haga ms eficiente y simple su causacin.
Por el lado de los impuestos especiales, ser conveniente analizar el papel que han
desempeado en estos ltimos aos. Buscar nuevas alternativas de imposicin y, sobre
198 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
todo, evaluar el nivel que han alcanzado ciertos gravmenes que pudieran estar afectando
el desarrollo de ciertos sectores econmicos. En particular, se deber determinar la poltica
relativa a los impuestos ecolgicos en proteccin de nuestros recursos naturales.
Por cuanto al rgimen particular de PEMEX, ste no podr ser adecuadamente analizado y,
en su caso, actualizado, mientras que Gobierno Federal no tenga claridad de los montos y
fuentes de ingresos que debern ir reduciendo paulatinamente la elevada dependencia de la
renta petrolera. Este nuevo esquema de tributacin deber estar orientado a promover el
desarrollo del propio sector y al fortalecimiento de la infraestructura y la actividad productiva
en general.
Se podra sealar tambin que la revisin de los regmenes especiales de tributacin, junto
con el combate a la evasin fiscal y la incorporacin de aquellos que operan en el sector
informal son tareas sustantivas que deben ser profundizadas en el diseo de la nueva poltica
fiscal.
En esta misma vertiente, el papel del Congreso de la Unin deber ser cada vez ms relevante
en funcin de la necesidad de dotar de mayor permanencia y estabilidad al ejercicio de las
polticas vinculadas a las finanzas pblicas. La experiencia legislativa para la aprobacin o
no del paquete econmico de estos tres ltimos aos hacen evidente la urgente necesidad de
realizar reformas en el sentido de lograr mayores niveles de certidumbre.
En suma, podra decirse que de la forma en que la sociedad entera d respuesta a este
amplio debate que en breve deber materializarse habr de lograrse la mayor solidez de
nuestras finanzas pblicas, elemento fundamental para cimentar la viabilidad de nuestro
futuro nacional.
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral 199
BlBLIOGRAFIA
Economa del Sector Pblico Mexicano, Jos Ayala Espino. Primera Edicin agosto
1999, Facultad de Economa, UNAM.
COEFICIENTE DE EFICIENCIA
DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
(Porcentaje)
Pas Tasa Carga Fiscal Coeficiente
General (b) de eficiencia
(a) (b)/(a)
OCDE 16.8 6.5 0.39
Asia 5.0 3.2 0.45
Amrica
Latina 14.1 3.9 0.27
Argentina 21.0 6.1 0.29
Bolivia 13.0 4.9 0.38
Brasil 18.0 1.4 0.08
Colombia 16.0 5.6 0.35
Chile 18.0 7.9 0.44
El Salvador 13.0 4.9 0.38
Guatemala 10.0 2.5 0.25
Mxico 15.0 2.8 0.18
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
206 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Promedio General
Pases de Ingreso
26.6 5.1 8.5 -- -- 1.9 2.1 --
Medio Baio 15.3 2.5 5.2 -- -- 1.1 1.5 --
Pases de ingreso
Medio 17.9 3.0 5.9 -- -- 1.1 1.3 --
Pases de ingreso
Alto 28.7 7.5 7.5 -- -- 7.2 0.0 --
Mxico (lugarth 14 Ir Ir Ir 2 100 8 ~
pafsesseleccionados)
Fuente: Unidad de Estudios de Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados. con cifras de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y del Banco Mundial.
CAPITULO
QUINTO
l. EL GASTO PUBLICO
ENMEXICO
Profesional
Actividades Polticas
Educacin
Barnes, G.. "Lessons from Bank Privatization in Mexico." Building Sound Finance in
Emerging Market Economies. Edited by Gerard Caprio, David Folkers-
Landau, and Timothy D. Lane. International Monetary Fund, World Bank.
Washington. June 1993.
Personales
Becado por la Organizacin de los Estados Americanos, por el Consejo Nacional de Ciencia
y Tecnologa. Naci en la Ciudad de Mxico el 24 de julio de 1952. Casado
Evolucin del Gasto Pblico 211
El gasto pblico implica el conjunto de erogaciones que realizan los gobiernos Federal,
Estatal y Municipal, el sector paraestatal y los Poderes Legislativo y Judicial, en el ejercicio
de sus funciones.
Los objetivos del gasto pblico pueden ser mltiples. En principio, se establecen de acuerdo
con su contribucin al bienestar social. En la prctica, es necesario aproximar la
maximizacin deseada del bienestar social mediante la interaccin de los representantes
populares y los funcionarios del Poder Ejecutivo. Los primeros sealan las demandas de la
sociedad y los segundos las posibilidades reales de llevarlas a cabo, de acuerdo con el
conjunto de restricciones existentes.
Los objetivos bsicos de la poltica presupuestal del sector pblico son tres: (i) procurar la
mayor eficiencia econmica; (ii) propiciar condiciones de equidad, vertical y horizontal,
entre los sectores sociales y agentes econmicos y, finalmente, (iii) mantener la estabilidad
macroeconmica.
*****
Los objetivos de la poltica presupuestal son cada vez ms complejos, ya que en buena
medida, asignar recursos en funcin de prioridades implica cierta subjetividad dada por las
negociaciones parlamentarias en sociedades democrticas. Ello se debe a que las prioridades
y su definicin toman en cuenta desde la concepcin del papel del Estado en la economa,
hasta las demandas que plantean los diversos sectores. Por tanto, no existen criterios
econmicos objetivos y nicos para determinar la estructura del presupuesto.'
Para alcanzar los objetivos antes mencionados el Estado emplea instrumentos bien definidos,
tales como: el consumo y la inversin pblicas, la provisin de servicios, la programacin
en la estructura del gasto pblico y la distribucin del ingreso mediante transferencias,
subsidios directos o indirectos, a ciertos segmentos de la comunidad.
Grfica 1
Identidad del Gasto Neto Total
Poder
Adefas
Legislativo
Poder
Judicial
El gasto neto total se integra por el gasto primario ms las erogaciones derivadas del costo
financiero de la deuda. El gasto primario, a su vez, se distribuye en gasto programable el
cual est integrado por el Poder Legislativo Federal, Poder Judicial de la Federacin, Poder
Ejecutivo Federal, Instituto Federal Electoral y Comisin Nacional de los Derechos Humanos.
Al sustraer del gasto primario las Adefas y las participaciones a estados y municipios, se
obtiene el gasto programable. Este agregado mide la disponibilidad de recursos del Estado
para proveer de bienes y servicios a la sociedad conforme a sus funciones y responsabilidades.
En Mxico el gasto pblico ha sido compatible con las metas fiscales definidas para generar
un entorno de estabilidad macroeconmica. Su orientacin ha procurado promover un
desarrollo con mayor justicia social y abatir las inequidades socioeconmicas entre los
diferentes estratos de la poblacin y regiones del pas, as como fomentar las actividades
productivas. La mayor participacin de los Poderes Legislativos, Judicial, y de los gobiernos
estatales y municipales en el ejercicio del presupuesto, ha beneficiado al proceso democrtico
y fortalecido el equilibrio entre los Poderes.
A partir de la dcada de los 80's se inici la reforma del Estado mexicano, que incluy un
conjunto de cambios estructurales orientados a elevar la eficiencia de la actividad
gubernamental y privada. Esta reforma se tradujo en un proceso de apertura comercial y
firma de tratados de libre comercio, privatizacin de empresas para estatales, desregulacin,
reconversin de la planta productiva, reformas a la seguridad social, entre otras, lo que
transform el concepto, tendencia y montos del gasto pblico.
La evolucin del gasto neto total entre 1994 y el 2000 muestra una disminucin de 0.2
puntos del PIB. Su participacin como proporcin del PIB ascender a 22.7 por ciento, el
Evolucin del Gasto Pblico 215
mismo nivel que el de 1999. Lo anterior obedece a la reduccin del gasto programable y
del costo financiero de la deuda; este ltimo originado por el comportamiento favorable a la
baja de las tasas de inters y a un programa de reestructuracin de los trminos de contratacin
de la deuda que reduce las erogaciones anuales.
Grfica 2
Evolucin del Gasto Neto Total y del Dficit Econmico
(porcentaje del PIB)
(%)
50
41 38 7 40.1 4 1.5
40 352 372 35.3 37.3
9.9 30.8
2 7.8
30
23.622.622.322.92323.123.521.722.
20
10
O
o o
~.2-8.1
_14 0.4 0.7 -0.1 -0.7-125 .2
-10 -5.2 -3.7 .
-9
-20 -11 A
-15.9 -':>." '''.L
1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98
El gasto primario entre 1994 y el 2000 acumul un crecimiento absoluto del 8.9 por ciento,
lo cual contrasta con el crecimiento acumulado del PIB en el mismo periodo, que se estima
en 18.3 por ciento.
El comportamiento del gasto programable como proporcin del PIB disminuy del 24.5
por ciento en 1980 al 15.46 en el 2000, lo cual representa el nivel ms bajo en los ltimos 20
aos. Cabe resaltar que se excluye el costo de las obligaciones derivadas de la nueva Ley
del Seguro Social.
216 Las Finanzas del Sistema Federal. Mexicano
Grfica 3
Evolucin del Gasto Programable
(porcentaje del PIS)
30 27.9
25.4
25 24.6
22.6 23. 1
21.120.9
19.3
20
18.0 16.517.5
162 15.915.815.9 15.816.1 16. 15.815.515.5
15
10
o ,. .. ..,. ..,.
C\I
eo ""<Xl <Xl o C\I <O eo o
<Xl Ol Ol Ol Ol Ol
8C\I
Uno de los resultados ms favorables para el reencuentro con las condiciones y posibilidades
reales en la bsqueda de la equidad, fue la liberalizacin de recursos orientados previamente
a financiar el sector paraestatal, y disponer nuevamente de recursos destinados directamente
al gasto social.
La poltica social pretende crear las condiciones bsicas para que las familias, particularmente
las de escasos recursos, tengan acceso a mejores niveles de vida con una perspectiva de
largo plazo. Los programas de la poltica social atienden a un criterio de equidad y se
orientan a la disminucin de los rezagos en temas fundamentales, como educacin, salud,
alimentacin, vivienda, servicios bsicos, como energa elctrica, agua potable, drenaje,
telefona rural, caminos de acceso, recoleccin de basura, por citar algunos.
Para que la poltica social genere mejores resultados se ha promovido que las acciones y
programas tengan un enfoque integral, es decir, que traten de resolver los principales
problemas sociales con una visin de conjunto que procura romper el crculo vicioso que
existe entre pobreza, desnutricin, bajos niveles de educacin y salud.
En los ltimos 20 aos, el gasto social se increment como proporcin del PIB, pasando de
un 7.4 por ciento en 1980 a un 9.2 por ciento en el 2000, alcanzando su nivel ms alto en
este periodo, a pesar de la disminucin del gasto programable como proporcin del PIB.
Ello demuestra que el gasto social ha incrementado su participacin dentro de la sociedad,
en un contexto de severas limitaciones econmicas, tiempos de inestabilidad y debilidad de
los ingresos pblicos.
Grfica 4
Gasto Social
(porcentaje del PIB)
0_ ...._,.
3
2
1
o v m m m m
m
C1>
,...
N
m m m m
o
C1>
N
C1> C1> C1> 8o
N
Como parte de la estrategia, se ha puesto especial nfasis al desarrollo regional, para evitar
la concentracin de recursos financieros, infraestructura y servicios en las grandes ciudades
y generar una descentralizacin' en cada uno de estos temas. Para ello se han incrementado
en forma sostenida la asignacin de recursos federales a los estados de la Repblica y a los
municipios. Tambin se han incrementado las funciones y responsabilidad de los respectivos
gobiernos estatales y municipales, ya que se considera que son ellos precisamente, quienes
conocen con mayor precisin los problemas y las necesidades especificas de la poblacin.
La poltica social despliega sus acciones a travs de las dos grandes orientaciones: las acciones
amplias, diseadas para la poblacin general; y las acciones focalizadas, que se proyectan
para el combate a la pobreza extrema. Con base en estas dos vas, se ampla la cobertura y
3EnMxico, los tres rdenes de Gobierno son el Federal, Estatal y Municipal, este ltimo est investido
de personalidad jurdica y maneja su patrimonio en forma autnoma. Existen reglas especficas para
ejercer los recursos que la federacin entrega a los municipios.
4 La descentralizacin es un proceso mediante el cual el Poder Ejecutivo Federal transfiere funciones
y recursos a los gobiernos locales, con el fin de que sean ejercidas y operadas acorde a sus necesidades
particulares.
Evolucin del Gasto Pblico 219
En aos recientes, estas acciones han sido impulsadas por las reformas estructurales al
sistema de pensiones' , la ampliacin de cobertura y mejoras en la calidad de la educacin
(mejores y prestaciones sueldos a maestros, profesionalizacin de la carrera magisterial,
actualizacin de programas y desarrollo de libros de texto gratuito, etc.), la descentralizacin
de los servicios de salud y educacin, el crecimiento de los programas de capacitacin
laboral, as como el replanteamiento de los programas de vivienda.
Las acciones amplias son de carcter nacional y procuran cubrir a toda la poblacin. Sin
embargo, por las caractersticas geogrficas, tnicas, culturales, de organizacin
administrativa y de limitaciones presupuestal, las acciones amplias no benefician, en todos
los casos, a los sectores con mayor grado de marginacin.
5El sistemade pensiones en Mxico tuvo una importante reforma que incluy la individualizacin
de los fondospara el retiro a nombre de cada trabajador;el aseguramiento de una pensinmnimade
retiro;mayorparticipacindel GobiernoFederaly las empresas en el financiamiento de las pensiones
(por cada peso que el trabajador deposita en su cuenta individual, el patrn deposita ms de cuatro y
el GobiernoFederal casi dos.), entre otras reformas.
220 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Entre los principales temas en los que se apoya a la poblacin en general, destacan:
Educacin
La educacin constituye uno de los medios para ampliar las oportunidades de superacin de
las personas y ayuda a distribuir la riqueza. Asimismo, se considera una inversin
fundamental para el capital humano.
Dentro de esta orientacin, se han emprendido diversas acciones, entre las que destacan:
ampliacin de la cobertura y el nmero de beneficiarios para lograr equidad en el acceso a
los servicios educativos en todos los niveles; mejoramiento de la calidad, a travs de la
profesionalizacin de la carrera magisterial, actualizacin de programas de estudio y
mejoramiento de libros de texto gratuito; reduccin de los ndices de reprobacin y desercin
e incremento de la eficiencia terminal; y descentralizacin de los servicios, funciones y
presupuesto a los gobiernos locales.
Salud
En el rubro de salud, las estrategias que se han empleado en los ltimos aos, han sido
bsicamente dos.
6A un tipo de cambio promedio de $10 pesos por dlar americano se destinan al gasto en educa-
cin $ 14,700 millones de dlares anuales.
Evolucin del Gasto Pblico 221
Grfica 5
Participacin del Gasto en Educacin
en el Gasto Programable total 2000
(millones de pesos de 2000)
8:lucacin
Las acciones amplias en materia de la poltica social, se han orientado a aumentar la capacidad
de respuesta institucional, elevar la calidad de la atencin, ampliar la cobertura de servicios
y el fortalecimiento de la participacin de las autoridades estatales a travs de la
descentralizacin.
Entre 1995 - 2000, el gasto en salud reflej un incremento anual promedio del 7.3% en
trminos reales. Este esfuerzo econmico se ha visto reflejado en la disminucin de la
mortalidad general que pas de 4.70 a 4.52 defunciones por cada 1,000 habitantes. El gasto
destinado a la poblacin que no est amparada por los esquemas de seguridad social formales
se increment en 46% entre 1995 y 1998.
Desarrollo rural
En el medio rural vive el 26.5 por ciento de la poblacin total de Mxico; de sta 9.7
millones de personas se dedican a las actividades agropecuarias (productores y trabajadores),
7 La poblacin abierta es la aquella que no tiene acceso a los servicios de seguridad social
pblicos.
222 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
de los cuales el 33 por ciento dispona de tierras, el 9 por ciento eran productores sin predios
y el 58 por ciento trabajadores del campo: 24 por ciento remunerado y 34 por ciento sin
pago,"
Para la modernizacin del campo mexicano se estableci una poltica de desarrollo rural
que fomenta la rentabilidad del sector mediante el incremento de la productividad y la
competitividad. La estrategia est dirigida, tambin, a elevar de manera permanente, los
ingresos de los productores, con objeto de generar mejores niveles de bienestar para las
familias campesinas.
Para contribuir a la solucin del problema de alimentacin, se han orientado las acciones
para fortalecer la produccin de alimentos en los que Mxico cuenta con ventajas
comparativas y se han mejorado los sistemas de comercializacin, distribucin y abasto.
En Mxico existen regiones y grupos sociales que por su dispersin geogrfica y condiciones
de marginacin no se benefician de manera homognea, tanto del crecimiento econmico
como de las acciones amplias de la poltica social.
Se han realizado importantes esfuerzos para combatir la pobreza extrema. En los ltimos
aos, la poltica para combatir la pobreza extrema se ha desarrollado con tres orientaciones
fundamentales:
Grfica 6
Gasto para programas de Combate a la Extrema Pobreza
(millones de dlares de 1999)
4,575.0
~:::~~Oportundades
3,678.0 ,c.==::=::;1 de ngreso
,.c:==::J
Desarrollo
de Capital
Fsico
Desarrolllo
de Capital
Hurrano
Educacin: busca fomentar la asistencia escolar regular de las nias y nios beneficiarios,
a travs de becas y apoyos para tiles escolares. Apoya bsicamente a los nios entre
los grados de tercero de primaria y tercero de secundaria.
Este es un programa (surge en agosto de 1997) que pretende dar apoyo a familias
seleccionadas -bsicamente rurales-, que se encuentren en las regiones de:
Zona Rural de Campeche; Sierra Sureste de Coahuila; Sierra Gorda -San Luis Potos, Hidalgo
y Guanajuato-; Costa de Guerrero y Oaxaca; Sierra Negra; Sierra Norte de Puebla; Zonglica,
Veracruz; as como la Sierra Tarahumara de Chihuahua; Tierra Caliente Michoacn y la
Sierra Norte de Chiapas, entre otras.
Se distingue el Progresa porque canaliza en forma directa los apoyos a las familias por
medio de las madres de familia. De esta forma se logra que las madres, como centro de la
organizacin familiar, administren los recursos en beneficio de sus hijos.
4. Participaciones Federales
ellos destacan los servicios de educacin pblica, algunos servicios de salud y parte del
ejercicio presupuestal en materia de comunicaciones y agricultura.
A partir de 1995, los gobiernos estatales y municipales han aumentado sus disposiciones
por participaciones, aportaciones y gasto descentralizado por convenios corno porcentaje
de la Recaudacin Federal Participables.
S. El gasto extrapresupuestal
Ante la magnitud del reto que representa disponer de la infraestructura indispensable para
el desarrollo de las funciones productivas a cargo del sector pblico, desde 1997 se recurri
al mecanismo de inversin financiada bajo la figura de PIDIREGAS (Proyectos de
Infraestructura Productiva con Impacto Diferido en el Registro del Gasto), que al
complementar los fondos pblico permite en el corto plazo, asignar recursos presupuestarios
a otros fines prioritarios de carcter social.
Los proyectos a realizar bajo esta modalidad se adjudican, a travs de licitacin pblica, a
empresas de los sectores social y privado, mismas que sufragan el costo de la inversin
financiada y los ejecutan por cuenta y orden de las respectivas dependencias o entidades
pblicas.
226 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Este tipo de inversin financiada se sustenta en las reformas de diciembre de 1995 a la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y a la Ley de General de Deuda
Pblica. Dichas disposiciones establecen las bases para que la contabilidad refleje de manera
adecuada y transparente el tipo de obligaciones que las entidades asumen, y para que estas
operaciones se registren en los presupuestos una vez que las obras se han realizado y las
recibe el sector pblico para su operacin.
Las obligaciones financieras que derivan de estos contratos, se cubren despus de recibidas
las obras con los recursos federales que genere la comercializacin de los bienes o servicios
que producen. Durante la construccin de los proyectos, estos no tienen efectos sobre el
gasto pblico y los resultados presupuestarios. Sin embargo, cabe sealar que estos proyectos
tienen el inconveniente de generar intereses sobre el capital que est siendo financiado, por
lo cual las obras resultan ser ms costosas para el gobierno.
A la fecha, slo se han financiado programas bajo esta modalidad para PEMEX y CFE, los
cuales cumplen con los requisitos de ser de carcter productivo, por el flujo futuro de ingre-
sos que genere la venta de los bienes y servicios resultantes, y se asegura la capacidad de
pago de las obligaciones contradas al inicio del proyecto.
La demanda por un sector pblico eficiente, que responda a las polticas acordadas en el
plano poltico, es cada vez mayor, por lo que resulta evidente el afn por consolidar la
estabilidad que la mayora de los pases han logrado.
Existe una creciente preocupacin por dar al manejo de las finanzas pblicas una adecuada
transparencia en la programacin, presupuestacin, control y evaluacin. Bajo esta ptica
cobra relevancia la forma en que se asignan los recursos en el sector pblico y cmo se
controla su aplicacin en tiempo y forma.
Evolucin del Gasto Pblico 227
Para ello, parece deseable reformar el texto constitucional para que exista una mejor vincu-
lacin y compatibilidad de las variables macroeconmicas, entre la presentacin, la asigna-
cin de recursos y los fines que el estado y la sociedad persiguen.
Con la presentacin de las iniciativas en una nueva fecha, tambin es indispensable revisar
todo el marco jurdico relacionado con el Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley
de Ingresos, ya que existe una correlacin de leyes, reglamentos, acuerdos y normas
que se vinculan.
Parece deseable contar con el marco jurdico, que permita asegurar la aprobacin en tiempo
y forma de las leyes en materia econmica, para evitar la incertidumbre anual. Ello implica,
el anlisis de la interaccin y corresponsabilidad entre ambos Poderes en materia econmica,
la naturaleza bicamaral de la Ley de Ingresos, de las leyes tributarias y del endeudamiento
pblico, y las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados en materia presupuestaria y
de cuenta pblica.
6.3 Federalismo
En toda sociedad democrtica deben existir reglas claras para reasignar recursos federales
a las entidades federativas, procurando que la distribucin de recursos se efecte con base
en frmulas y criterios que aseguren su transparencia. En este contexto, parecera conveniente
revisar la distribucin de funciones pblicas entre los tres rdenes de gobierno y la forma
como seran financiadas.
228 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
La mayor parte de los proyectos de inversin son de carcter multianual. Por ello, se requiere
establecer con claridad y transparencia la evaluacin multianual de los proyectos, as como
sus requerimientos financieros, pblicos y privados.
Conclusin
Cualquier esfuerzo de la sociedad y del gobierno debe estar encaminado a construir una
Nacin con ms oportunidades, ms justa y con un futuro ms promisorio para su poblacin.
Mxico requiere una economa con crecimiento estable, abierta, competitiva, productiva,
generadora de empleos y desarrollo, con mayor distribucin del ingreso, riqueza y
oportunidades.
La Reforma del Estado mexicano iniciada con la apertura comercial y la respuesta hacia las
fuerzas globalizadoras foment como consecuencia el ahorro y la inversin privada, como
fuentes generadoras de riqueza. Adems, las reformas fiscales se orientaron a disminuir las
Evolucin del Gasto Pblico 229
En una economa que tenga como eje la justicia social, es necesario mantener condiciones
econmicas de certidumbre, estabilidad y de crecimiento econmico sustentable de largo
plazo. La participacin de todos los sectores es indispensable para generar mayores empleos,
mejorar las remuneraciones y la calidad de vida de la poblacin, ampliar y mejorar la calidad
de la educacin, dotar de mejores servicios en materia de salud, alimentacin y vivienda al
mayor nmero de mexicanos.
Para reforzar la poltica social, es necesario fortalecer los ingresos tributarios y de esta
forma contar con mayores recursos que se puedan destinar al gasto social, sin afectar las
condiciones de estabilidad y crecimiento econmico sostenido. Estas medidas son necesarias
para alcanzar resultados efectivos, ya que la inflacin y la inestabilidad afectan en mayor
medida a los sectores ms dbiles de la sociedad.
Bibliografa
Atkinson A. and Stiglitz J., Lectures on Public Economics. Ed. MacGraw Hill, New York,
1980.
Bird M. R. and Casanegra M., Improving tax administration in developing countries. Ed.
IMP, Washington, D.e.1992.
Bracho Alemn e. y Garcs Ferrer J., Poltica Social. Ed McGraw Hill, Madrid, Espaa,
1997.
CEPAL, Panorama social de Amrica Latina, Informe 1997. Ed. Naciones Unidas, Santiago
de Chile, 1998.
Dombusch, Rudiger and Leslie, CiH The open economy: tools for policymakers in
developing countries. Ed. Oxford University Press for the World Bank, Nueva
York, 1988.
Giddens Anthony, Beyond left and right: The future of radical politics. Ed. Stanford
University Press, 1994.
OCDE, The New Social Policy. Agendafor Caring World. Paris, 1998.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Algunos aspectos del gasto pblico en Mxico.
Mxico, 1998.
Evolucin del Gasto Pblico 231
Tanzi, Victor, Transition lo market. Studies in Fiscal Reform. Ed. IMF. Washington, O.e.
1993.
Yergin o. and Stanislaw J., The commanding heights. Ed. Simon Schuster, New York,
1998.
CAPITULO
QUINTO
11. ASPECTOS
RELEVANTES
DEL GASTO
PUBLICO
Director General del FONACOT; Director General de los Estudios Amrica; Director General
de Cinematografa de la Secretara de Gobernacin; Coordinador General de la Comisin
de Cinematografa de la SEP.
Director Cinematogrfico, ha dirigido entre otras, las pelculas "La. soldadera y El rapaz
(coproduccin con Francia): autor de los guiones "La vida de Sor Juana Ins de la Cruz" y
"La Azotea", entre otros.
Pertenece al Sector Obrero (CROM) del PRI, Partido donde ha sido Delegado General en
varios estados, Vocal y Presidente Interino de la Comisin Coordinadora de Convenciones
y Vicepresidente de la Comisin Nacional del Padrn del CEN. En la actualidad, secretario
de la Comisin Nacional de Evaluacin y Apoyo del CEN.
EXPERIENCIA LEGISLATIVA:
Diputado Federal en las legislaturas XLVII (67-70) YXLIX (73-76). En la LVII Legislatura:
Integrante de la Diputacin Prista del Distrito Federal, es miembro de las comisiones de
Cultura; Radio; Televisin y Cinematografa, y Vivienda.
Aspectos Relevantes del Gasto Pblico 237
El Poder Ejecutivo integra y presenta la propuesta de gasto que realizan los poderes
Legislativo y Judicial, el Instituto Federal Electoral y la Comisin de los Derechos Humanos,
junto con el de las secretaras y entidades paraestatales a su cargo. Esta propuesta se denomina
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, y se presenta ante la H. Cmara de
Diputados para su examen, revisin y aprobacin.
El gasto pblico es clasificado en tres dimensiones: por ejecutor del gasto (clasificacin
administrativa); de acuerdo al tipo de bienes y servicios que se adquieren (clasificacin
econmica); y en funcin del propsito a que se destina cada gasto (clasificacin funcional).
Clasificacin Administrativa.
Quin gasta?
Clasificacin Econmica.
En qu se gasta?
Clasificacin Funcional.
Para qu se gasta?
Gestin Gubernamental.
Desarrollo Social.
Funciones Productivas.
El Presupuesto para el ao 2000 asciende a 1 billn 187 mil, 819.1 millones de pesos:
83.0% de estos recursos sern canalizados al gasto primario y 17.0% al pago del costo
financiero de la deuda pblica.
Aspectos Relevantes del Gasto Pblico 239
En el ao 2000 el gasto neto del sector pblico como proporcin del PIB ser de 22.7%,
similar a 1999.
Gasto Primario.
Este nivel de gasto se obtiene al descontar del gasto neto total el costo financiero de la
deuda. Durante el ejercicio 2000 el gasto primario aumentar en 3.9% real. Los recursos
adicionales para las entidades federativas y los municipios por concepto de participaciones
y aportaciones federales y otros transferidos por convenios de descentralizacin, aumentarn
en 20,413.7 millones de pesos; 5.9% ms en trminos reales.
Gasto Programable.
Los estados y municipios recibirn en el 2000 recursos adicionales a travs del Ramo 33 y
de diversos convenios de descentralizacin.
En el perodo 1994-2000 el gasto programable habr descendido del 17.5 al 15.46% del
PIB; es decir, una disminucin de 2.0 puntos porcentuales del Producto. En ese lapso el
presupuesto de organismos y empresas del Sector Pblico es inferior a 1.6% puntos del
PIB, en tanto que el presupuesto ejercido por las dependencias del Ejecutivo Federal,
incluyendo el gasto descentralizado, habr descendido en 0.5 puntos del PIB.
Inversin.
> Hidrocarburos
> Electricidad
240 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
> Carreteras
Desarrollo Social
> Educacin
> Seguridad Social
> Salud
> Capacitacin Laboral
> Poderes
> Instituto Federal Electoral, IFE
> Proceso Electoral del 2000
> Seguridad Pblica
Federalismo
CAPITULO
SEXTO
LA REFORMA DEL
SISTEMA FISCAL
Autor de varios libros, entre los que destacan "Las Finanzas Municipales en Mxico",
INDEM,1976, "Las Relaciones Fiscales y Financieras Intergubernamentales en Mxico",
INDM, 1980 "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano" Ediciones INAP 1988 Y 1996.
I. IMPULSO AL FEDERALISMO
Mxico es un pas territorialmente grande con 97.4 millones de habitantes. Estamos lejos de los
6 millones de 1824, de los 8 millones que fuera la poblacin de Mxico a la hora extraordinaria
de la Constitucin de 1857 y de los 15 millones de mexicanos de 1917 cuando los Constituyentes
de Quertaro disearon, un pas libre y soberano, un pas nuevo, innovador en el marco
del derecho.
Por ello, el federalismo en el siglo XXI deber ser indisociable de la democracia e inseparable, a
su vez, de la diversidad, complejidad y pluralidad que presenta Mxico.
Las crisis econmicas y financieras, la injusta distribucin del ingreso y el desequilibrio regional
y sectorial son, entre otros, algunos de los problemas que enfrenta la Nacin.
Por esta razn entendemos que la centralizacin del poder en Mxico no debe, ni podr mantenerse.
No ser posible fortalecer el proyecto de Nacin sin el proyecto federal en su pleno sentido
jurdico y poltico.
Un Gobierno Federal omnipotente y omnipresente deber ceder espacios reales de poder a estados
y municipios mediante una profunda redistribucin de autoridad, responsabilidades y recursos
hacia los rdenes estatal y municipal de gobierno.
De tal manera que el gobierno y la sociedad debern considerar los alcances de la futura
reforma del sistema fiscal en la perspectiva de lograr una Nacin fuerte, que permita recuperar
todas las energas del pas como tarea insoslayable de los mexicanos.
246 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
La globalizacin ha permitido que muchos pases vivan mejor pero tambin ha afectado
a otros.
La crisis mexicana de 1994-95 fue resultado de factores internos, pero tambin de factores
externos.
Ante esta realidad, es innegable que existe una responsabilidad de las instituciones financieras
internacionales frente a la severa volatilidad de los mercados financieros para estabilizar
las relaciones monetarias y existe, tambin, en cada pas la responsabilidad de realizar las
reformas integrales que les permitan tener economas sanas y competitivas, un marco
institucional que favorezca la inversin, genere empleos y un mayor gasto social.
La Reforma del Sistema Fiscal 247
El gobierno necesita disponer de un Gasto mayor para poder dar respuesta a las demandas
crecientes de una poblacin de 97.4 millones de habitantes, en particular el aumento del
gasto social para atender necesidades de educacin, salud, seguridad social, desarrollo
regional e infraestructura.
De tal manera que las finanzas del sistema federal mexicano constituyen la piedra angular
para asegurar la viabilidad del proyecto nacional.
No obstante, los ingresos reflejan una baja carga fiscal, dependencia hacia los ingresos
petroleros, limitacin por la existencia de bases especiales de tributacin, tratamientos
preferenciales, estmulos y subsidios.
Menor recaudacin por la reforma a la seguridad social y la vigencia del Acuerdo de Libre
Comercio de Mxico con la Unin Europea y los distintos tratados de libre comercio.
Distorsiones por el uso de ingresos no tributarios para subsanar los lmites de la recaudacin
tributaria corno en el caso sealado de las contribuciones por hidrocarburos, los recursos
provenientes de las privatizaciones y el remanente de operacin del Banco de Mxico.
El actual sistema fiscal es complejo, presenta una base gravable reducida y elevadas tasas
impositivas, es ineficaz e inequitativo, propicia la evasin y es incapaz de satisfacer las
demandas crecientes de financiamiento.
Existen esfuerzos importantes para actualizar el sistema fiscal, sin embargo han fracasado
al no haber logrado aumentar la proporcin de ingresos tributarios con respecto al Producto
Interno Bruto, PIB.
Las modificaciones al sistema fiscal de carcter legal, administrativo o tcnico han sido
limitadas y aisladas, han sido modificaciones de coyuntura, respondiendo ms a presiones
polticas o circunstanciales que a una estrategia de poltica fiscal.
Los pronunciamientos reiterados para suprimir la tasa cero del Impuesto al Valor Agregado,
IVA, a las medicinas y alimentos son un ejemplo de la forma improvisada e irreflexiva
como se buscan resolver los problemas nacionales.
Por lo expuesto, resulta evidente la necesidad de efectuar en Mxico una reforma del sistema
fiscal cuyos objetivos de manera enunciativa deben ser:
Objetivos.
Reducir la dependencia del sistema tributario hacia los ingresos del petrleo.
Replantear las fuentes tributarias a gravar y el peso relativo de los impuestos sobre
el consumo, el ingreso y el capital en la estructura tributaria en funcin de su producti-
vidad y estabilidad.
El papel de los ingresos del petrleo para disminuir la dependencia del sistema fiscal
y superar ajustes traumticos en el presupuesto.
Gravar ms a los de mayor ingreso, una imposicin mayor sobre los causantes con
ms altos ingresos ofrece ventajas e implicar inevitablemente dificultades polticas,
sin embargo el tema de aumentar las tasas al ingreso de los contribuyentes con ingresos
ms altos no se podr soslayar.
Requisitos Fundamentales.
Deber tener un amplio proceso de participacin social para lograr el mayor respaldo
al nuevo pacto fiscal.
250 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
La agenda de la reforma del sistema fiscal deber considerar los siguientes temas:
En 1999 se busc aumentar los ingresos tributarios del gobierno federal en 1 punto porcentual
en relacin al PIB con respecto a 1998, que result insuficiente.
Integracin de la economa informal al sistema fiscal, como una medida que, sin
tener un impacto importante en el total de los ingresos tributarios, resuelve problemas
de desigualdad e indisciplina fiscal.
El tema de la reforma del sistema fiscal forma parte del amplio debate nacional en el que
han venido participando el gobierno, los congresos, los partidos polticos, grupos de inters
y es tambin objeto de estudio por parte de especialistas e instituciones nacionales y
organismos internacionales.
La Reforma del Sistema Fiscal 251
La reforma del sistema fiscal es considerada como una utopa. Un pas que ofrece
utilidades con bajos impuestos plantea el riesgo de enfrentar una cada espectacular
de la inversin privada al promover un reforma para incrementar la recaudacin.
Resulta cierta la frase "La reforma fiscal hace caer a los gobiernos". En este contexto
no es sorprendente que existan opiniones que planteen "una reforma fiscal para pagar
menos impuestos", aun mas, que piden "La supresin del Impuesto Sobre la Renta".
Por otra parte, existen tratamientos especiales que propician la evasion fiscal,
mediante la alteracin de los precios de transaccin entre empresas con relacin
accionaria para ubicar la utilidad en aquella que es objeto de tratamiento preferencial.
No es evidente que el ISR de las empresas logre gravar las ganancias de capital de
manera justa, ni que su existencia permita una mejor distribucin del ingreso nacional
ya que grava las ganancias de capital de los accionistas de las empresas pero no las
de los acreedores, lo que provoca un sesgo estructural en contra de la capitalizacin
de las empresas.
Asimismo, debido a que el capital es mas mvil que el trabajo, se tiende a cargar
con mayor peso a este ltimo.
252 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Una gran parte de los contribuyentes de esos sectores est formada por pequeas empresas
familiares que estn gravadas por el rgimen de pequeos contribuyentes. Asimismo
empresas grandes estn evitando el impuesto gracias al rgimen simplificado.
Impulsar el rgimen para los pequeos contribuyentes propiciando una mayor integracin
de las actividades del sector informal y reducir los costos administrativos.
Por otra parte, la eliminacin del subsidio fiscal generara una mayor simplificacin
administrativa y los recursos de dicha eliminacin podran compensar una reduccin
de la progresividad de la imposicin a los niveles de ingresos bajos e intermedios.
Impuestos Indirectos
Los precios de los combustibles en Mxico son muy bajos en comparacin con las normas
internacionales.
Mxico no cobra el impuesto sobre el patrimonio de los individuos, ni sobre las herencias y
las donaciones.
Dichos impuestos implican una doble imposicin del capital y pueden tener un impacto
negativo sobre la inversin, aunque es probable que este efecto sea pequeo.
Administracin tributaria
Necesita el SAT una reestructuracin de fondo en razn de que no ha habido una verdadera
reforma a la administracin tributaria.
Dicha reestructuracin debe considerar una delimitacin de las funciones que deben
desarrollar las reas del SAT y establecer una reingeniera informtica.
Con las atribuciones y facultades ejecutivas previstas en la ley para un propsito recaudatorio.
De tal manera que el Servicio de Administracin Tributaria, SAT es el encargado de
instrumentar la poltica fiscal y aduanal ostentando cuatro funciones sustantivas.
Recaudacin tributaria
Para alcanzar anualmente las metas de recaudacin, el SAT defini sus " lineamientos
generales de accin" que comprenden:
Presencia fiscal
Un balance del trabajo de tres aos 'del SAT para recaudar los ingresos tributarios refleja lo
siguiente:
Simplificacin administrativa
Otra de las crticas al servicio de Administracin Tributaria, SAT destaca que su trabajo y
resultados medidos en trminos de la recaudacin de los ingresos tributarios del perodo
La Reforma del Sistema Fiscal 257
1997-2000 son pobres y en la perspectiva de lograr una carga fiscal de 19 % del PIB
constituyen un verdadero fracaso.
Finalmente se cuestiona la capacidad del SAT para llevar a cabo la reforma del sistema
fiscal.
El sistema tributario actual es complejo, tiene una base gravable reducida y elevadas tasas
impositivas.
Carga Fiscal
Otro argumento en favor de la reforma del sistema fiscal, es que Mxico tiene una de las
cargas tributarias ms bajas del mundo, no slo comparada con la de los pases
industrializados, sino tambin con la de la mayora de los pases de Amrica Latina y del
Caribe.
El pago de contribuciones por parte de las personas fsicas asciende a 5.5 millones, en
contraste la Poblacin Econmicamente Activa, (PEA) supera los 34 millones de personas.
Las empresas que tributan son 550 mil, mientras que el censo econmico registra 2 millones
de establecimientos registrados.
258 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Federalismo hacendario
La reforma del sistema fiscal deber ser integral incorporando el tema del federalismo
hacendario a partir de una revisin de las relaciones fiscales y financieras del Gobierno
Federal, los Estados y los Municipios que permita una redistribucin del poder, la autoridad,
las atribuciones y los recursos.
Los gobiernos de los Estados y de los Municipios no han logrado incrementar su recaudacin,
por lo qu ante la perspectiva de la reforma fiscal debern asumir en forma ms amplia su
responsabilidad de generar los recursos tributarios indispensables para sus respectivas
comunidades.
Estados
Se propone una mayor asignacin de fuentes propias de ingreso, nuevo rubros de impuestos
federales que pasen a los estados, permitindoles una menor dependencia hacia el Gobierno
Federal por la va de las participaciones.
Por otra parte, la falta de capacidad administrativa en el nivel sub-nacional podra ser un
obstculo para fortalecer el proceso de descentralizacin a los estados y los municipios de
mayores responsabilidades en materia de recaudacin y de gasto.
Municipios
La reforma fiscal deber considerar un ambicioso programa que permita al Municipio llevar
a cabo la modernizacin de sus sistemas de catastro, de su legislacin y de su administracin
tributarias para asegurar, a partir de sus ingresos tributarios, una menor dependencia hacia
La Reforma del Sistema Fiscal 259
Finanzas Pblicas
La propuesta de aumentar los ingresos tributarios en 1 punto porcentual del PIB sera
insuficiente, dadas las necesidades actuales que reclaman un mayor volumen de gasto por
lo que se propone aumentar la proporcin de ingresos tributarios respecto del PIB en 3
puntos porcentuales pasando de 16 % al 19% del PIB para sentar las bases de un mayor
gasto pblico para dar repuesta a las demandas de gestin gubernamental, particularmente
imparticion de justicia; desarrollo social, educacin, salud, combate a la pobreza, desarrollo
regional y urbano; desarrollo productivo, desarrollo agropecuario e infraestructura fsica.
Terminar el crculo vicioso que genera la baja cobertura y calidad de los servicios pblicos
por un bajo nivel de recaudacin que, a su vez, propicia la oposicin al pago voluntario de
los impuestos.
Regmenes especiales
Los regmenes especiales son altamente responsables del bajo nivel de ingresos tributarios,
del fraude y la evasin.
Las exenciones y la tasa del IVA provocan una reduccin significativa de la base del consumo
y contribuyen a un dbil cumplimiento del IV A.
En razn de ello, Mxico se ubica en el ltimo lugar entre los pases miembros de la OeDE
en relacin a la productividad del IV A.
260 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Tenemos en el IVA una importante va para aumentar los ingresos tributarios mediante la
ampliacin de la base de contribuyentes ya que slo una pequea proporcin de la base
potencial esta siendo gravada.
Las propuestas expuestas reiteran que los casos de excepcin, regmenes especiales y
estmulos fiscales distorsionan el sistema tributario, debilitan la recaudacin, dificultan la
administracin de los impuestos, generan inequidad y permiten la evasin y la elusin fiscales.
La reforma del sistema fiscal permitira aumentar los ingresos tributarios y reducir
gradualmente la dependencia hacia los ingresos del petrleo y evitara ajustes presupuestales
generalmente traumticos ante los cambios en los precios internacionales del petrleo
La reforma fiscal fortalecera la capacidad del sistema tributario para combatir la evasin y
la elusin fiscales que deriva, por una parte, de la complejidad del sistema tributario, la
multiplicidad de regmenes especiales, el fenmeno de la economa informal y por la otra,
la obsolescencia de la administracin tributaria.
Economa informal
Los individuos y las empresas en el sector informal no pagan el impuesto al ingreso y las
ventas al menudeo.
Se considera que el sector informal no tiene un impacto directo en el total de los ingresos
tributarios al estar formado en su mayor parte por trabajadores poco calificados y con bajos
ingresos. 90% de los trabajadores del sector informal ganan menos de tres veces el salario
mnimo.
No obstante, la reforma del sistema fiscal deber incorporar al sector informal a la economa
formal para resolver los problemas existentes de desigualdad horizontal ante la ley y el
debilitamiento de la disciplina fiscal como factores que hacen polticamente difcil aumentar
la carga fiscal de quienes si estn pagando impuestos.
Se considera que la mayor parte del sector informal debe ser gravado bajo el sistema de
Pequeos Contribuyentes.
La Reforma del Sistema Fiscal 261
Inversin y el Empleo
Pobreza
Pero la pobreza se presenta como un riesgo creciente y los esfuerzos por reducirla han
fracasado, por una parte como consecuencia de la crisis de 1994-95 y por la otra, por un
sistema tributario acotado que carece de recursos fiscales adecuados para el financiamiento
de una poltica de gasto social "ms ambiciosa y ms agresiva" que permita disminuir el
nmero de pobres en Mxico: ms de 30 millones de pobres en una poblacin de 97.4
millones de habitantes en el ao 2000.
El tema de la distribucin de ingreso debe ser analizado tomando en cuenta la cada de los
salarios reales en cerca de 18% desde 1994, que implica que los problemas de pobreza en
los niveles ms bajos de ingreso se han agravado.
262 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Otro aspecto a considerar es que la progresividad de las tasas efectivas tericas es mucho
mayor en el nivel ms bajo de la escala de ingreso que para los ingresos ms altos, en
particular de aquellos que son superiores a diez veces el salario mnimo.
El tratamiento desigual por tipo de bien y por regin, ha conducido a perder muchas de las
ventajas por las cuales fue introducido este impuesto, es decir, potencialidad recaudatoria,
simplicidad administrativa y eficiencia econmica.
De qu manera los cambios en las tasas a los grupos de mayor ingreso inciden en la evasin
y fraude fiscal.
La Reforma del Sistema Fiscal 263
Asimismo los cambios en las tasas a los grupos de mayor ingreso podran ser de poco
beneficio en la medida que estos grupos pueden acceder a instrumentos que les permiten
desplazar sus ingresos hacia regmenes internos o externos con una imposicin menor.
En Mxico frente a las necesidades que plantean 97.4 millones de habitantes, existen 15
millones de contribuyentes individuales registrados. de los cuales slo 5 millones pagan el
impuesto al ingreso.
El 70 por ciento de los salarios del sector formal escapan totalmente al impuesto al ingreso.
264 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Para 1925 el sistema tributario mexicano era antieconmico, ineficaz e injusto. El Gobierno
del General Plutarco Elas Calles se propuso enmendarlo. La Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, a cargo del Ing. A. J. Pani, envi a los gobiernos de los estados la
convocatoria a la Primera Convencin Nacional Fiscal, cuyos objetivos eran:
"La falta de antecedentes que permitieran sentar bases firmes de colaboracin entre las
autoridades fiscales de la Federacin y de los estados y en cierto sentido la ausencia de
estudios o investigaciones previas que orientaran las decisiones de la Convencin, dieron
lugar a que las resoluciones de sta slo tuvieran el carcter de recomendaciones generales
qu, sin embargo, fueron de gran valor por cuanto implicaron el reconocimiento unnime
del problema y la urgencia de corregirlo"
.:. Analizar los medios adecuados para la puesta en prctica de las decisiones de la Asamblea
y constituir el rgano ms capacitado para su ejecucin.
La Junta recomend:
Que los estados hicieran de los impuestos generales sobre el comercio y la industria un
solo tributo.
Que la federacin, los estados y los municipios se prestaran mutua ayuda suministrndose
informacin de inters en el controlo recaudacin de impuestos.
Distribuir entre los estados y los municipios el rendimiento de los impuestos generales
a comercio y a la industria, asignando a los ltimos el producto del gravamen sobre los
negocios de desarrollo enteramente local.
En la memoria de la Tercera Convencin Nacional Fiscal se afirma: "No puede decirse que
el panorama general de la imposicin al comercio y a la industria se haya modificado
fundamentalmente entre los aos 1933 a 1947". No obstante debemos reconocerle a este
perodo el esfuerzo por reformar el sistema fiscal, el creciente inters por estudiar la situacin
tributaria y el que reconocieran los graves defectos del rgimen fiscal imperante y la necesidad
inaplazable de corregirlos.
El Gobierno del Presidente Miguel Alemn invit a los gobiernos de los estados a la Tercera
Convencin Nacional Fiscal, del 10 al 20 de noviembre de 1947, dada "la necesidad de
emprender una campaa de recuperacin econmica del pas. La urgencia de simplificar el
sistema de impuestos de la Federacin y la coordinacin del mismo con los sistemas
impositivos de los estados y los municipios".
La Reforma del Sistema Fiscal 267
El problema fiscal era el mismo que en 1925, tanto en sus antecedentes, como en sus mani-
festaciones generales y en sus inconvenientes prcticos, pero "agravado enormemente como
consecuencia de 22 aos ms de vida de un rgimen que ya en 1925 se calific de
antieconmico e injusto; qu por no haberse corregido, sino por el contrario, empeorado
como resultado de la creacin de nuevos impuestos tanto por la federacin como por los
estados y los municipios es ya insostenible; hay ms impuestos, estos son ms complicados
en s mismos y ms faltos de armona en el conjunto, han aumentado los requisitos y trmi-
tes exigidos por la leyes fiscales que se traducen en cargas econmicas y molestias para el
causante pero no aumentarn los ingresos del erario ni facilitan el control; corrompen a los
contribuyentes y a pesar de tanta carga y tanta molestia para el causante, ni la federacin, ni
los estados, ni los municipios cuentan con recursos bastantes para prestar adecuadamente
los servicios pblicos que el pas reclama"
El Gobierno Federal, consciente de que urga una reforma fiscal de fondo, deseaba que la
Tercera Convencin Nacional Fiscal lograra al menos:
:. Planear la forma en la que deba distribuirse entre la federacin, los estados y los muni-
cipios, la facultad de establecer y administrar los impuestos en relacin con su capaci-
dad de control sobre los causantes respectivos.
Esta Tercera Convencin plante la necesidad y conveniencia de crear una estructura fiscal
nacional que, aprovechando las fuentes del gravamen bajo un rgimen de uniformidad,
coordinacin y colaboracin entre los gobiernos federal y estatal garantizara la coherencia
del sistema impositivo de la federacin con el de los estados. Este rgimen fue establecido
por nuestra Constitucin y su concurrencia en materia tributaria entre la federacin y los
estados deriva del propio texto constitucional, debiendo, por tanto, admitir en principio la
necesidad de una reforma, ya que dicho rgimen fiscal favoreca el desarrollo de la econo-
ma en tanto los artculos 117 y 118 de la Constitucin vigente daban origen a una indebida
concurrencia fiscal. Otro aspecto relevante de la Convencin fue la propuesta de unificar
los numerosos impuestos que la federacin, los estados y municipios mantenan sobre el
comercio y la industria. En materia de impuestos especiales a la industria, se propuso
tambin participar a los estados y municipios en el rendimiento de dicho gravamen.
La ley que otorga compensaciones adicionales a los estados que celebren Convenios de
Coordinacin en materia del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles del 1 de enero de
1954.
Ley que regula el pago de participaciones en Impuestos Federales a las Entidades Federativas,
1948.
Ley del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles, 1948. Con ella se fijaba una sola tasa
federal del 1.8% para la federacin, de 1.2% para todos los estados que aceptaron derogar
sus propios impuestos al comercio y a la industria. Para 1970, los 14 estados ms importantes
en cuanto a su actividad econmica y a su monto de recaudacin, continuaban sin coordinarse;
en 1971 se sumaron Chihuahua y Nayarit; en 1972, Tamaulipas; para 1973 se haban
coordinado todos los estados, como resultado de no diferenciar la tasa federal en estados
coordinados y no coordinados.
La Reforma a la Ley del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles estableca una tasa nica
general del 4% del gravamen federal, con una poltica rgida por parte del gobierno federal
para obligar a los estados a celebrar el Convenio de Coordinacin, mediante una participacin
de 45% a los estados coordinados y 20% a los municipios de los estados coordinados.
1997 Incremento de las exenciones y de los crditos de impuesto para las personas
de bajos ingresos.
1998 Creacin de un nuevo rgimen para los pequeos contribuyentes a fin de luchar
contra el fraude, en remplazo de los anteriores regmenes (con excepcin del
aplicado a los sectores primarios). Para los contribuyentes con actividades
empresariales que ganan menos de 2.2 millones de pesos, la tasa marginal de
imposicin al ingreso bruto vara entre 0.25 y 2.5 por ciento, despus de una
deduccin de tres veces el salario mnimo.
1997 Reestructuracin de los pagos de impuestos para las empresas que enfrentan
problemas de liquidez. Los rezagos fiscales son parcialmente condonados y
parcialmente renegociados en condiciones ms favorables.
1998 Introduccin de medidas para promover los ahorros de largo plazo, en particular
mediante las cuentas individuales para el retiro de los empleados.
Impuesto al activo
1989 Introduccin de un impuesto al activo con una tasa de 2 por ciento (que nos se
aplica durante los primeros tres aos de funcionamiento de la empresa). El
impuesto al activo es reembolsado con cargo al impuesto al ingreso - el exceso
puede distribuirse durante tres aos.
1990 El impuesto al activo es reducido a 1 por ciento para los contribuyentes que
benefician del rgimen de tasa reducida de imposicin al ingreso (aplicable al
sector primario). Introduccin de la consolidacin del impuesto activo.
1991 El nmero de aos durante los cuales el reembolso del impuesto al activo es
posible aumenta de tres a cinco aos.
1992 Exencin de los vendedores ambulantes que pagan el impuesto al ingreso bajo
los regmenes especficos (10 por ciento de su compras). Creacin de un rgimen
especial (ms favorable) para el sector hotelero.
1994 El nmero de aos durante los cuales el reembolso del impuesto al activo es
posible aumenta de cinco a diez aos.
La Reforma del Sistema Fiscal 271
1995 La tasa del impuesto es reducida al 1.8 por ciento. Las empresas nuevas son
exentadas durante tres aos. Las empresas ya establecidas con programas de
inversin elegibles pueden diferir los pagos durante cuatro aos.
1992 La tasa general del IVA disminuy de 15 a 10 por ciento y la tasa especial en la
frontera subi de 6 a 10 por ciento.
1995 La tasa general del IVA aument de 10 a 15 por ciento, salvo en las zonas
fronterizas donde permaneci en 10 por ciento.
1996 Ampliacin de la cobertura de la tasa cero para incluir el agua potable, ciertos
rubros de alimentos transformados y las medicinas, a lo largo de todas las fases
de la produccin. El IVA se aplica slo a los intereses reales (en lugar de los
nominales) como previamente devengados por el crdito al consumo y los
pagos con tarjeta de crdito.
1987 Creacin de cinco tasas de imposicin sobre las ventas de automviles nuevos,
en funcin del precio del vehculo.
1989 Reduccin de las tasas; introduccin de ciertos lmites a la deduccin por parte
de las empresas.
Impuestos indirectos
Devolucin de responsabilidades
Los niveles inferiores (locales) son autorizados a cobrar derechos por las
licencias para apertura de bares.
1997 Reduccin de las tasas federales de imposicin sobre las loteras (de 21 a 15
por ciento); los estados pueden cobrar una tasa de 6 por ciento sobre esa misma
base. En el marco de un acuerdo de cooperacin administrativa, los estados son
autorizados a administrar un cierto nmero de impuestos federales. Esto es
visto como un incentivo para mejorar su capacidad de recaudacin en la medida
en que pueden conservar cualquier impuesto adicional que resulte de las
auditoras fiscales que ellos realicen (esto se aplica al impuesto al ingreso, al
impuesto sobre el activo, a los impuestos indirectos para los pequeos
contribuyentes y al IVA).
OCDE 1999
274 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Creacin del Sistema de Administracin Tributaria (SAT) elIde julio de 1997 en tanto
que institucin descentralizada con autonoma presupuestal y administrativa, encargada
de administrar la poltica fiscal y aduanal definida por la Secretara de Hacienda y de
emitir las normas para el cumplimiento de su funcin.
Mejora de los incentivos para que los estados realicen auditoras ms eficientemente al
permitrseles conservar los ingresos adicionales.
OCDE 1999
276 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Dada la muy desigual distribucin del ingreso y la baja capacidad de recaudacin fiscal en
Mxico, una imposicin mayor de las personas con ms altos ingresos tiene ciertas ventajas,
aunque esta implique algunas cuestiones relacionadas tanto con juicios de valor como con
consideraciones econmicas. Una posibilidad consistira en aumentar las tasas del impuesto
al ingreso de los contribuyentes con ingresos ms altos. Los efectos sobre los ingresos
tributarios de dicha modificacin son frecuentemente inciertos en razn de los mayores
incentivos a la evasin y el fraude fiscal para los grupos de ingreso ms alto - en particular,
en los pases donde la tasa superior marginal de imposicin ya es alta. Esta incertidumbre,
a su vez, plantea la importancia de un fuerte control sobre el cumplimiento de las obligaciones
fiscales para acompaar cualquier incremento de las tasas superiores marginales. Existe
tambin el riego que el aumento de la imposicin conduzca a una disminucin de las
actividades "empresariales" y otras actividades socialmente productivas por parte de estos
contribuyentes. Otra preocupacin pertinente, especialmente en los pases con una necesidad
estructural de incrementar los ahorros privados, tiene que ver con el efecto que podran
tener mayores impuestos al ingreso de las personas ms ricas sobre los ahorros privados
totales. Se asume con frecuencia que las tasas de ahorro aumentan con el ingreso, lo que
implica entonces un arbitraje entre la distribucin del ingreso y los ahorros privados. Sin
embargo, este supuesto podra ser cuestionado tanto emprica como tericamente: en el
marco del ciclo de vida, por ejemplo, podra existir un efecto positivo sobre los ahorros si se
redistribuyera el ingreso de las personas con ms edad hacia los ms jvenes a travs de un
sistema fiscal ms progresivo (Slemrod. 1998).
Mxico opt recientemente, en el paquete fiscal para 1999, por aumentar las tasas estatutarias
para las personas con mayores ingresos. Sin embargo, la nueva tasa superior marginal para
las personas fsicas - de 40 por ciento tanto para los ingresos salariales como para los
dividendos - todava est entre las ms bajas en la OCDE y permanece considerablemente
por debajo de las tasas superiores marginales a los ingresos salariales y provenientes de los
dividendos en Estados Unidos y Canad (incluyendo los impuestos de los estados y las
provincias). Sin embargo, el aumento en las tasas intensifica la importancia de un mayor
fortalecimiento del control para asegurar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Otra
manera de gravar ms a los pudientes sera la abolicin de algunas de las exenciones previstas
en el marco de la imposicin al ingreso del capital, as como la creacin de impuestos a las
donaciones ya la herencia (aunque esto implicara introducir una dosis de doble imposicin
al capital). Una alternativa podra consistir en gravar los grandes patrimonios inmobiliarios.
Es menos fcil evadir los impuestos a los patrimonios inmobiliarios que los impuestos
sobre los activos financieros y sera posible. Si se fija un umbral mnimo suficientemente
elevado, obtener una cierta progresividad. Finalmente, las muy numerosas exenciones y la
tasa cero del sistema del IVA se traducen en un subsidio a las familias del decil superior de
La Reforma del Sistema Fiscal 277
OCDE 1999
278 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
La tasa de imposicin a las personas fsicas pasa de 35 por ciento a 37.5 por ciento, para los
ingresos anuales superiores a 1.5 millones de pesos, y a 40 por ciento para los ingresos
anuales superiores a 2 millones de pesos. Los impuestos sobre pagos de intereses son
modificados consecuentemente y se elimina la exencin sobre el ingreso proveniente de
intereses generados por bonos de largo plazo. La tasa de imposicin a los ingresos de las
empresas es reducida a 32 por ciento en 1999 y a 30 por ciento en el ao 2000 para las
ganancias no distribuidas, mientras que la tasa sobre los dividendos es aumentada de 34 a
35 por ciento. El esquema de deduccin inmediata para las inversiones fuera de las zonas
metropolitanas de la Ciudad de Mxico, Monterrey y Guadalajara, as como para las pequeas
y medianas empresas, es suprimido, y las reglas de consolidacin se vuelven ms restrictivas.
El incremento al impuesto sobre el alcohol y bebidas, que haba sido introducido en 1998
con una duracin de un ao, es mantenido. Los aranceles a las importaciones aumentaron
para aquellos pases que no tienen un acuerdo de libre comercio con Mxico (la sobretasa es
de 3 por ciento para los bienes de capital, los bienes intermedios y los bienes de consumo
bsico, y de 10 por ciento para 10 otros bienes de consumo).
El aumento de las tasas superiores estatutarias a 37.5 y 40 por ciento es justificado desde el
punto de vista de los ingresos tributarios y de la distribucin del ingreso, aunque una mayor
evasin y fraude fiscal en los niveles superiores de ingreso podra reducir, en cierta medida,
el impacto de ese aumento. La imposicin de los ingresos provenientes de intereses generados
por bonos de largo plazo es un avance en cuanto a la reduccin de las distorsiones entre el
fmanciamiento por emisin de capital o por endeudamiento.
Las modificaciones hechas a la imposicin a las empresas tienen efectos benficos pero
tambin inconvenientes en trminos de la neutralidad y de su capacidad de generacin de
ingresos. La restriccin a las reglas de consolidacin es un avance ya que mejora la equidad
y reduce la complejidad y las distorsiones (tales como el incentivo para mantener empresas
econmicas ineficientes nicamente por objetivos fiscales) as como los problemas de
segmentacin fiscal y de fraude fiscal. La reduccin de la tasa estatutaria sobre las ganancias
no distribuidas y la eliminacin del esquema de deduccin inmediata podran ser consideradas
como un paquete orientado a mantener constantes en trminos generales las tasas globales
efectivas de imposicin para las empresas, al mismo tiempo que se reducen en el gasto
fiscal y las distorsiones que implicaba el esquema de deduccin inmediata. Estas distorsiones
surgan porque slo las compaas sujetas al impuesto podan gozar del esquema, lo que
significa que el esquema era procclico y que introducan un sesgo contra las compaas
nuevas en los sectores con crecimiento del precio de las transferencias. La reduccin de la
tasa a las empresas debera ser vista a la luz de la tendencia en otros pases miembros de la
OCDE y en otros pases de Amrica Latina hacia la disminucin de la imposicin al capital.
La Reforma del Sistema Fiscal 279
Sin embargo, en razn de la relativamente baja imposicin al capital en Mxico y del nivel
de las tasas estatutarias a las empresas, no es evidente que la eliminacin del esquema de
deduccin inmediata requerira una reduccin de esas tasas - por el contrario, las necesidades
de ingresos crecientes sugeriran que la tasa a las empresas no debera haber sido disminuida.
Adems, al introducir una brecha entre los dividendos (gravados a una tasa marginal de 40
por ciento) y las ganancias no distribuidas (gravadas al 30 por ciento), se crea un sesgo a
favor del financiamiento a travs de las ganancias no distribuidas. Pero los efectos negativos
de este cambio sobre la asignacin del capital pueden ser pequeos, ya que la parte de las
ganancias distribuidas es relativamente baja en Mxico y el financiamiento por
endeudamiento, en cualquier circunstancia, puede ser difcil de obtener para las pequeas y
medianas empresas.
Finalmente, el paquete fiscal para 1999 contiene un cierto nmero de medidas para limitar
la evasin y las actividades del sector informal, en particular facultades adicionales a la
autoridad fiscal para incorporar nuevos contribuyentes (y de esa manera iniciar
inmediatamente una auditora fiscal). Un cambio en la estructura del impuesto indirecto al
alcohol (es decir, el impuesto slo ser aplicado a nivel del producto). Un cambio en la
contabilidad del impuesto para operaciones especficas del IVA (para ciertas operaciones
entre empresas e individuos - por ejemplo, consultoras -la compaa retiene el IVA y lo
paga directamente al gobierno en lugar de pagarlo al proveedor), y la eliminacin de la tasa
cero del IVA para los exportadores indirectos.
280 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
El rgimen del N A: Debera limitarse al gran nmero de bienes con tasa cero a unos pocos
bienes de primera necesidad; la tasa cero a la agricultura y la pesca as como las exenciones
al transporte terrestre deberan ser eliminadas; y la tasa especial en la frontera de 10 por
ciento debera ser alineada a la tasa normal (dado que las ganancias resultantes de una tasa
nica superarn significativamente con toda probabilidad las prdidas de corto plazo que
podran surgir de los posibles impactos negativos sobre los negocios locales mexicanos en
las zonas fronterizas). El IVA es normalmente fcil de administrar y de controlar, pues los
dos lados de cada transaccin, hasta la transaccin final, son reportados a las autoridades.
Adems, es una manera fcil y eficaz de asegurar que al menos algunos ingresos tributarios
sean recuperados en el sector informal. El rgimen actual debilita la neutralidad de la
imposicin al consumo, limita los ingresos provenientes de las personas que trabajan en el
sector informal, y es un mecanismo muy ineficiente de redistribucin del ingreso. An
ms, complica considerablemente la administracin al mismo tiempo que crea numerosas
posibilidades de evasin y fraude fiscal. Una compensacin a los grupos de bajos ingresos
- que no es por cierto un problema administrativo y poltico insignificante - podra ser
otorgada directamente mediante diferentes mecanismos de transferencia (en particular, el
uso de las cuentas individuales AFORE Y PROGRESA, por ejemplo), pero podra tambin
tomar la forma de prestaciones en especie (programas alimentarios para los nios en las
escuelas, bonos de alimentacin, programas de nutricin en los hospitales o en asociacin
con los doctores destinados a las mujeres embarazadas, etc.)
Impuestos al ingreso de las personas fsicas: Los complementos en especie debera ser
gravados y el subsidio fiscal eliminado. La imposicin de los complementos en especie
podra plantear algunas dificultades administrativas adicionales; por el contrario, la
eliminacin del subsidio fiscal probablemente generara una simplificacin administrativa
no desdeable. Los fondo obtenidos gracias a esas modificaciones podran ser usados
parcialmente para reducir la progresividad de la imposicin a los niveles de ingresos bajos
a intermedios.
La Reforma del Sistema Fiscal 281
OCDE 1999
282 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Al examinar el nuevo siglo, cul sera la naturaleza de un modelo tributario con posibilidades
de surgimiento? Es poco probable que las economas alcancen o se encuentren en equilibrio
pacfico. Ms bien, pueden formar patrones complejos al borde de movimientos econmicos
caticos. En efecto, la teora de la complejidad, dice que el equilibrio no existe. En cambio,
sencillamente, los patrones tienen que ser identificados dentro o en el extremo de los
fenmenos en cambio constante. De ese modo, la economa y su comprensin cambiarn.
Es posible que el entendimiento de los procesos econmicos sufra transformaciones
insondables por las normas actuales (King, 1996). Los conceptos tales como el crecimiento
econmico, la movilidad internacional de los factores de produccin y la imposicin tributaria
ya no recibirn el impulso del objetivo o la esperanza de ser generados a travs de estabilidad
o equilibrio econmico sino, ms bien, a travs de su extraccin de los patrones pasajeros
alrededor de las formaciones en desequilibrio siempre cambiantes.
1. Tal vez el IVA continuar siendo la fuente de ingresos primaria, pero con una
participacin en declive en el total de ingresos tributarios. En los pases federales
los impuestos sobre el consumo y los impuestos sobre ventas provinciales sern
importantes, debido a que la armonizacin dentro de dichos pases tiende a
volverse ms demandante, observndose el surgimiento de regiones particulares
ms prsperas y poderosas que otras.
CONCLUSIONES
introduccin de impuestos globales tal como un impuesto ambiental, en lugar de uno sobre
operaciones financieras que afectaran en forma adversa los flujos de financiamiento; y (3)
una organizacin tributaria internacional concentrada en la poltica fiscal internacional y
los temas de administracin tributaria relacionados (Tanzi, 1998) que reduciran la
permanencia de parasos fiscales, aumentaran el intercambio internacional de informacin
tributaria, desarrollaran convenios multinacionales, y reduciran la ocurrencia frecuente de
tratados bilaterales.
Reconocimientos.
Los autores del libro: "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano" expresamos nuestro
reconocimiento al Gobierno de la Repblica, a la Honorable Cmara de Diputados, y al
Instituto Nacional de Administracin Pblica, INAP, por su respaldo para llevar a cabo la
visita a la Organizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmicos, OCDE, permitindo
intercambiar con los especialistas de este prestigiado organismo internacional valiosas
experiencias e informacin en las diversas materias del libro.
Agradecemos de manera especial el apoyo que nos brind la Embajadora Rosario Green,
Secretaria de Relaciones Exteriores, asi como el que recibimos de la Lic. Mara Amparo
Canto, Jefa de la Unidad de Coordinacin y Enlace de la SRE y de la Lic. Lourdes Saavedra,
funcionaria de la propia Unidad.
En la sede de la OCDE en Pars recibimos esmerada atencin del Ministro Gerardo Lozano,
Representante Permanente Alterno de Mxico ante la propia OCDE a quien le manifestamos
nuestra gratitud. Igualmente a la Lic. Liliana Mejia, Consejera en Asuntos Fiscales y
Econmicos por su asesora durante las reuniones de trabajo que sostuvimos con los
especialistas de ese Organismo Internacional.
Las modificaciones al sistema fiscal mexicano en los ltimos aos no lograron aumentar
los ingresos tributarios con respecto al PIB.
Mxico para poder dar respuesta a los desafios que enfrentar la economa, el desarrollo de
la infraestrctura social y del sistema de atencin a la salud necesita realizar su reforma
fiscal.
La reforma del sistema fiscal debe permitir al pas aumentar los ingresos tributarios con
respecto del PIB al menos en un 3 % en el mediano plazo para dar respuesta a las necesidades
de gasto.
Dichas medidas permitiran reducir la dependencia del presupuesto con respecto a los in-
gresos del petrleo.
La Reforma del Sistema Fiscal 287
Federalismo Fiscal.
Reunin con Leif Jensen,
Resultados Principales
La Tabla 1 tambin clasifica los ingresos fiscales del gobierno subcentral de acuerdo con la
clase de autonoma que SCG tiene sobre la cantidad recolectada. Para este fin, la tabla
muestra la asignacin de porcentaje de los ingresos fiscales que se determina a los gobiernos
subcentrales, clasificando los impuestos en diversas categoras de autonoma tributaria con
un grado de control en reduccin que se mueve de izquierda a derecha a lo largo de la
columna.i La tabla 1 revela que ningn pas reporta ingresos fiscales bajo la categora (d.l),
que slo la Repblica Checoslovaca y Polonia reportan ingresos bajo la categora (e), mientras
que Hungra y Noruega son los nicos pases en reportar ingresos significativos bajo la
categora (e). En diez pases, Austria, Blgica, Alemania, Islandia, los Pases Bajos, Nueva
Zelanda, Espaa, Suecia, Suiza y el Reino Unido, los gobiernos subcentrales renen ingresos
fiscales, prcticamente hablando, slo a travs de los impuestos en los que tienen por lo
menos una influencia significativa sobre la tasa tributaria (a, b), la base tributaria (b), y/o
sobre la participacin en los impuestos de los gobiernos centrales a los que tienen derecho
(d.2). El resto de los nueve pases tienen adems establecidas disposiciones de participacin
de impuestos donde los gobiernos subcentrales no tienen decisin final sobre su participacin
en los ingresos recolectados por el gobierno central (d.3; dA). En Dinamarca y Suecia los
impuestos de categora (d.3) y (d.d) son de importancia (muy) limitada en trminos de
ingresos, pero en la Repblica Checoslovaca, Mxico y Polonia son importantes en el mbito
local. En Noruega prcticamente todos los impuestos caen bajo la categora (d.d).
En Finlandia (regin Aland), Nueva Zelanda (nivel local) y Suiza (nivel de cantn) 89-100
por ciento de los ingresos fiscales de gobierno subcentral caen bajo la categora (a). Los
impuestos bajo la categora (b) son dominantes o al menos de importancia cuantitativa en la
combinacin de impuestos de casi todos los dems pases revisados en el presente.
Como se observa, los impuestos de categora (b), impuestos donde el nivel de gobierno
subcentral es libre para determinar la tasa tributaria (en ocasiones con sujecin a limitaciones),
dominan la combinacin de impuestos de las capas del gobierno subcentral. Su participacin
promedio no ponderada en los ingresos fiscales totales de los diecinueve pases de la OCDE,
revisados en el presente, casi es del 9 por ciento, o la mitad de 18 por ciento que es la
participacin de todos los impuestos que se imponen por los gobiernos subcentrales. La
Tabla 2 analiza los impuestos de la categora (b) por base tributaria. Los gobiernos
subcentrales en cinco pases recolectan arriba de 80 por ciento de impuestos bajo la categora
(b) a travs de impuestos sobre la renta y utilidades (encabezado 1000). En nueve pases los
gobiernos subcentrales recolectan la mitad o ms de sus impuestos de categora (b) por
medio de impuestos sobre la propiedad (encabezado 4000) o impuestos sobre consumo
(encabezado 5000). Los impuestos clasificados bajo los encabezados 2000 (cuotas del seguro
social), 3000 (impuestos de nmina) y 6000 (otros impuestos) no son significativos, con
excepcin de Portugal. Se puede observar que Finlandia y Mxico no reportan impuestos
bajo la categora (b).
La Reforma del Sistema Fiscal 289
Table 1
Taxes oC sub-central government by type of 'tax autonomy'
1995 (t,t)
Belgium 28
local government 6 13 84 2
communities 13 3 97
--regional government 10 8 92
Czech Republic 13
-- municipalities 13 2 5 3 90
Denmark 31
municipalities 22 96 4 O
countries 9 93 7
Finland 22
local government 22 89 11
region land O 100
Germany 29
local government 7 1 52 41
Lnder 22 100
Hungary 6
-- local government 6 30 70
lceland 20
--local government 20 8 92
Japan 24
municipalities 16 O 94 6
prefecturas 8 O 83 17
Mexico 20
local government 4 74 26
states 16 14 86
Netherlands 3
municipalities 1 100
polder boards 1 100
provinces O 100
290 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Table l (continued)
Taxes of sub-central government by type of 'tax autonomy'
1995 (t,t)
Norway 20
rnunicipalities 13 5 l 94
countries 6 100
Poland 7
-- local governrnent 7 45 54
Portugal 6
local governrnent 3 49 14 37
autonornous regions 2 100
Spain 13
local government 9 33 51 16
regions 5 15 7 78
Sweden 32
rnunicipalities 22 4 96
parishes O 2 98
country councils 11 100
Switzerland 38
cornrnunities 16 97 3
cantons 22 89 6 5
United Kingdom 4
-- local governrnent 4 100
Revenue figures for sub-central government may siighty differ from those published in the 1998
edition of Revenue Statistics, due to revisions. Figures may not add due to rounding.
Government levels ranked by increasing geographical scale. a =SCG sets tax rate and tax base.
b =SCG sets tax rate only.
e =SCG sets tax base only.
d.l =SCG determines revenue-split.
d.2 =revenue-split can only be changed with consent of SCG.
=
d.3 revenue-split fixed in legislation, may unilaterally be changed by central government. dA =
revenue-split determines by central government as part of the annual budget process. e =central
government sets rate and base of SCG tax.
La Reforma del Sistema Fiscal 291
Table 2
Percentage distribution 01 taxes 01 sub-eentral government by tax base
1995(t,t)
Austria 100 50 50
Belgium 100 88 9 3
Czech Republic 100 100
Denmark 100 95 5 O
Finland 100
Germany 100 63 37
Hungary 100 2 11 85 2
Iceland 100 79 21
Japan 100 59 35 6
Mexico 100
Netherlands 100 66 34
New Zea1and 100 100
Norway 100 100
Poland 100 100
Portugal 100 100
Spain 100 42 57 1
Sweden 100 100
Switzerland ) 100 85 15 O
United Kingdom 100 90 10
1) Taxes of category (b) only
*' 1000 = taxes on income and profits
2000 = social security contributions
3000 = payroll taxes
4000 = taxes on wealth and property
5000 = taxes on consumption
6000 = other taxes
) Data for 1996.
292 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Anexo
MEJORES PRCTICAS DE LA OCDE PARA OBTENER TRANSPARENCIA
FISCAL
1. Reportes Fiscales
1.1 El Presupuesto
El presupuesto es el documento de polticas clave del gobierno. Este debe ser global,
abarcando todo ingreso y egreso del gobierno, de manera que puedan evaluarse las
relaciones necesarias entre las diferentes opciones de polticas.
El presupuesto debe incluir una perspectiva a medio plazo que ilustre cmo
evolucionarn los ingresos y egresos durante, por lo menos, los dos aos posteriores
al siguiente ao fiscal. De manera similar, la propuesta de presupuesto actual debe
ajustarse con los pronsticos contenidos en los reportes fiscales iniciales para el
mismo perodo; deben explicarse todas las desviaciones significativas.
Para cada programa debe proporcionarse informacin comparativa sobre los ingresos
y egresos reales durante el ao pasado y un pronstico actualizado para el ao en
curso. Debe mostrarse informacin comparativa similar para cualquier dato de
ejecucin no financiera.
Los egresos deben presentarse en su totalidad. Los ingresos reservados y los cargos
a usuario se deben contar con claridad por separado.
Los egresos se deben clasificar por unidad administrativa (por ejemplo, ministerio,
agencia). Tambin debe presentarse la informacin suplementaria que clasifica los
egresos por categoras econmicas y funcionales.
La Reforma del Sistema Fiscal 293
Las presunciones econmicas que son el fundamento del reporte se deben hacer de
acuerdo con la Mejor Prctica 2.1 (a continuacin).
El presupuesto debe incluir una discusin de los gastos de impuestos de acuerdo con
la Mejor Prctica 2.2 (a continuacin).
El presupuesto debe contener una discusin general de los activos y pasivos financieros
del gobierno, activos no financieros, obligaciones de pensiones de empleados y pasivos
eventuales de acuerdo con las Mejores Prcticas 2.3-2.6 (a continuacin).
El reporte debe declarar explcitamente los objetivos a largo plazo de las polticas
econmicas y fiscales y las intenciones de las polticas econmicas y fiscales del
gobierno para el prximo presupuesto y, por lo menos, los dos siguientes aos fiscales.
Debe resaltar el nivel total de los ingresos, egresos, dficits o supervits, y la deuda.
Los egresos deben clasificarse por unidades administrativas principales (por ejemplo,
ministerio, agencia).
Tambin debe presentarse informacin suplementaria que clasifica los egresos por
categoras econmicas y funcionales.
El presupuesto debe contener una discusin general de los activos y pasivos financieros
del gobierno, los activos no financieros, las obligaciones de pensiones de empleados
y los pasivos eventuales de acuerdo con las Mejores Prcticas 2.3-2.6 (a continuacin).
El reporte de fin de ao es el documento contable clave del gobierno. Debe ser auditado
por la Suprema Institucin de Auditoras, (Organo Superior de Fiscalizacin) de
acuerdo con la Mejor Prctica 3.3 (a continuacin) y se debe publicar dentro de seis
meses del fin del ao fiscal.
La Reforma del Sistema Fiscal 295
Los egresos deben presentarse en su totalidad. Los ingresos reservados y los cargos
de usuario se deben contar con claridad por separado.
Los egresos se deben clasificar por unidad administrativa (por ejemplo, ministerio,
agencia). Tambin debe presentarse la informacin suplementaria que clasifica los
egresos por categoras econmicas y funcionales.
El reporte de fin de ao debe contener una discusin general de los activos y pasivos
financieros del gobierno, los activos no financieros, las obligaciones de pensiones de
empleados y los pasivos eventuales de acuerdo con las Mejores Prcticas 2.3-2.6
(a continuacin).
Un reporte previo a las elecciones ayuda a iluminar el estado general de las finanzas
del gobierno antes de una eleccin.
El reporte a largo plazo evala la sustentabilidad de las polticas actuales del gobierno.
Se debe publicar por 10 menos cada 5 aos, o cuando se hagan cambios importantes
en los programas substantivos de ingresos o egresos.
296 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
2. Publicaciones Especficas
Los gastos de impuestos son los costos estimados para la base tributaria del tratamiento
preferente para las actividades especficas.
Los activos financieros se deben clasificar por tipo principal, incluyendo el efectivo,
los ttulos negociables, las inversiones en empresas y los prstamos anticipados a
otras entidades. Las inversiones en empresas se deben sealar individualmente. Los
prstamos anticipados a otras entidades se deben sealar por categora principal re-
flejando su naturaleza; la informacin histrica sobre omisiones para cada categora
se debe revelar cuando est disponible. Los activos financieros se deben valuar al
valor del mercado.
Se debe revelar las presunciones actuariales clave que fundamentan el clculo de las
obligaciones de pensiones de empleados.
298 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Los pasivos eventuales son pasivos cuyo impacto presupuestario depende de los
eventos futuros que pueden o no suceder. Ejemplos comunes incluyen las garantas
de prstamos de gobierno, los programas de seguros del gobierno y las reclamaciones
legales contra el gobierno.
Cuando sea posible, la cantidad total de pasivos eventuales se debe revelar y clasificar
por categora principal reflejando su naturaleza; la informacin histrica sobre las
omisiones para cada categora se debe revelar cuando est disponible. En los casos
donde los pasivos eventuales no se puedan cuantificar, estos se deben sealar en una
lista y se deben describir.
Se deben usar las mismas polticas contables para todos los reportes fiscales.
3.3 Auditora
3.3 Auditora
El congreso debe tener la oportunidad y los recursos para examinar con efectividad
cualquier reporte fiscal que ste considere necesario.
Todos los reportes fiscales que se mencionan en estas Mejores Prcticas, se deben
poner a la disposicin del pblico. Esto incluye la disponibilidad de todos los reportes
sin cargo en Internet.
BffiLIOGRAFIA
Dalsgaard, Thomas, The Tax System in Mexico: a need for strengthening the revenue-
raising capacity, OCDE, Economics Department, Working Papers No. 233, Marzo 2000,
79 pp. (ECOIWKP(2000)6)
Giugale, Marcelo M. , Webb, Steven B., et all., Achievements and Challenges of Fiscal
Descentralization. Lessons from Mexico; Washington, D.C., The World Bank, May 2000,
283 pp.
Martnez Almazn, Ral, Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano, 2a. edicin, Mxico,
INAP, 1996, 362 pp. (Libros de Texto INAP)
(OC DE) Estudios Econmicos de la OCDE 1998-1999 Temas Especiales Mejorar los
ingresos fiscales. Reforzar el sistema bancario, Mxico; Paris, France, 1999, 199 pp.
(OCDE) La Competencia Fiscal Nociva. Un tema global; Paris France, OCDE, 2000,
80 pp.
(OCDE) Tax Burdens. Alternative Measures. Taxation, Paris, France, OCDE, 2000, 92 pp.
(OCDE Tax Policy Studies No. 2)
(OCDE) Taxing Powers of State and Local Government, Paris, France,OCDE, 1999,84 pp.
(OCDE Tax Policy Studies No. 1)
(OCDE) Taxing Wages 1998-1999. Les impts sur les salaires, Paris, France OCDE, 2000,
358 pp. (Taxation!Fiscalit)
(OCDE) The OCDE Worlwide Taxation Programme, activities for non-member countries,
Paris, France, Centre for Co-operation with Non-Members, 1999, 39 pp.
La Reforma del Sistema Fiscal 301
IMPULSO AL
FEDERALISMO
HACENDARIO
SISTEMA DE COORDINACION FISCAL
PROPUESTAS DE MODIFICACION
Cargo actual:
~ Subsecretario de Ingresos, Gobierno del Estado de Mxico.
Cargos anteriores:
~ Director General de Hacienda.-Gobierno del Estado de Mxico.-1970-1975
~ Tesorero> Gobierno del Distrito Federal.-1976-1981
~ Tesorero.- Municipio de Naucalpan, Estado de Mxico 1994
Estudios:
~ Doctor en Ciencias Administrativas por la Escuela Superior de Comercio y
Administracin, Instituto Politcnico Nacional.
~ Estudio de Economa Superior, Escuela de Economa en Londres, Inglaterra.
~ Estudio de Administracin Pblica, Escuela de Administracin Pblica, Universidad
de Harvard.
~ Licenciado en Economa, Escuela Nacional de Economa.
Labor docente:
~ 2000 ITESM Diplomado en Tcnica Hacendara Municipal
~ 1997 INAP Diplomado de Finanzas Estatales y Municipales
~ 1960-1970 Historia Econmica y Comercio Internacional, Escuela Nal. de Economa
~ 1964-1965 Relaciones Econmicas Internacionales y Comercio Internacional, Colegio
de Mxico, Doctorado de Relaciones Internacionales.
Publicaciones:
~ Ms de 40 artculos publicados en diversas Revistas Tcnicas Nacionales y del
Extranjero.
Libros:
~ 1) Apuntes sobre la Ciencia Econmica. Secretara de Relaciones Exteriores, Mxico
1959,2) La Integracin Econmica Latinoamericana. Consejo Nacional de Comercio
Exterior'. Secretara de Relaciones Exteriores, Mxico 1960; 3) Modelo de Planeacin
Administrativa de Polticas en el Sector Agrario (Caso Mxico), 1970; 4) Dos
Reflexiones Hacendarias, Presupuesto y Legislacin Gobierno del Estado de Mxico,
Toluca, 1972;5) Ensayos sobre Teora Poltica, Cuadernos del Estado deMxico, Toluca,
1973; 6) Sobre la Ciencia Administrativa, Gobierno del Estado de Mxico, Toluca
1971; 7) Comentarios sobre la Poltica Hacendara del Gobierno del Estado de Mxico
1970-1973. Toluca 1975; 8) Tesorero en busca de un Tesoro. Universidad Autnoma
del Estado de Mxico, Toluca 1977; 9) Comparecencias Legislativas, Gobierno del
306 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Estado de Mxico, Toluca 1975; 10) Impuesto Predial (en colaboracin, Gobierno del
Estado de Mxico, Toluca 1971; 11) Del Desarrollo Econmico, Cuadernos del Estado
de Mxico, Toluca 1972; 12) Corporacin Nacional de Abastecimientos del Per,
Conasupo 1966; 13) El Instituto Regulador de Abastecimientos del Salvador, Conasupo
1968; 14) Dos Hacendistas Mexicanos del Siglo XIX, Guillermo Prieto y Manuel Payno.
Sociedad de Geografa e Historia, Mxico 1978; 15) Cincuenta aos de Estadsticas
Fiscales en el Distrito Federal, Sociedad de Geografa y Estadstica 1977; 16) Apuntes
sobre la Hacienda del Estado de Guerrero, Direccin General de Hacienda y Economa
del Estado de Guerrero, Chilpancingo 1977.
Impulso al Federalismo Hacendario 307
OBJETIVOS:
TEMAS:
~ Federalismo Poltico.
~ Federalismo Econmico.
~ Federalismo Fiscal.
1) Federalismo Fiscal
2) Posicin prctica, de hechos consumados. Sistema de Coordinacin Fiscal actual.
3) Posicin legal constitucionalista. Propuestas.
4) Posicin eficientista. Traslado de rubros de gasto federal.
5) Propuestas.
Mucho se ha dicho alrededor del controversial Sistema Fiscal Nacional, por lo que no
desarrollar en detalle el mismo, sino que har solamente algunos apuntamientos que nos
sirvan en nuestro proceso de anlisis y reflexin y que nos lleva al. planteamiento de doce
Propuestas tendientes a modificar y mejorar el Sistema de Coordinacin Fiscal y sus
integrantes, sobre todo a Estados y Municipios.
Es en los ltimos aos, del rgimen del Presidente Salinas para ac, y sobretodo en el del
Presidente Ernesto Zedillo, cuando ha cobrado gran importancia la transferencia de parte
del Gasto Pblico Federal a los entes ms cercanos al proceso administrativo local y por
ende ms eficientes y con un mayor margen de maniobra y de respuesta poltica a la sociedad
a la que sirven.
1) Federalismo Fiscal
La Constitucin de 1917 recoge el pensamiento de una vigorosa corriente nacionalista ya
favor de la intervencin del estado en la vida econmica de la nacin. Ah quedan los
discursos en el diario de debates de los constituyentes de Quertaro, los pronunciamientos
avanzados de diputados como los Generales Mjica y Jara.
Impuestos federales
~ Sobre la Renta
~ Al Valor Agregado
~ Sobre Produccin y Servicios
~ A la Importacin
,. Sobre Tenencia o Uso de vehculos
~ Sobre Automviles Nuevos
Impuestos estatales
~ Sobre Erogaciones por Remuneraciones al Trabajo Personal
~ Sobre Tenencia o Uso de Vehculos Automotores
~ Sobre la Adquisicin de Vehculos Automotores Usados
~ Sobre Loteras, Rifas, Sorteos, Concursos y Juegos Permitidos con Cruce de Apuestas
Impuestos municipales
~ Predial
}> Sobre Traslacin de Dominio y otras Operaciones con Bienes Inmuebles
}> Sobre Fraccionamientos
}> Sobre Anuncios en la Va Pblica
}> Sobre Diversiones, Juegos y Espectculos Pblicos
~ Sobre Radicacin
}> Sobre Servicios de Hospedaje
El artculo 124 de la Constitucin establece que "las facultades que no estn expresamente
concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
estados". Esto es muy importante ya que la distribucin de competencias fiscales no est
definida con claridad en la Constitucin.
Para complicar la situacin del Federalismo Fiscal, las fuentes impositivas que slo pueden
ser gravadas por la Federacin, no implican que la misma est impedida para gravar otras
fuentes, en cuanto sea necesario para cubrir los gastos pblicos en los trminos de la fraccin
VII del mismo artculo 73 constitucional.
As la Federacin puede concurrir con los estados afectando otras fuentes impositivas, hasta
obtener los recursos necesarios. Este fue el pie terico para la implantacin del impuesto
sobre la renta y el impuesto al valor agregado por parte de la Federacin y as por muchos
aos tuvimos una concurrencia fiscal en estos renglones entre Federacin, estados y
municipios, con algunos problemas graves derivados del domicilio de los causantes y que
perjudicaba a estados como el de Mxico, eminentemente industrial y cuya produccin se
consume en gran parte en otros estados. En 1973, ao de la coordinacin de ingresos
mercantiles con la Secretara de Hacienda, habamos modificado el criterio impositivo
para resolver esta situacin, gravando la produccin y no los ingresos.
Por otro lado, slo la Federacin puede gravar los bienes y recursos naturales mencionados
en el artculo 27 constitucional, por lo que hay entidades federativas ricas en esos bienes y
en recursos naturales y pobres en capacidad econmica, pensemos tan solo en el caso del
petrleo, gas, agua, produccin de energa elctrica, recursos minerales, entre otros.
De todo esto se desprende la regla de oro en el Federalismo fiscal, lo que no est expresamente
delegado a la Federacin se entiende reservado a los estados y municipios; esta es base
jurdica de la concurrencia fiscal.
Otros artculos importantes en el tema lo son el 117 en sus fracciones I1I, V, VI, VII, VIII,
IX en que los estados no pueden en ningn caso acuar moneda, emitir papel, gravar directa
o indirectamente la entrada o salida de las mercancas nacionales o extranjeras, contraer
emprstitos con el extranjero, gravar la produccin, acopio o venta de tabaco, entre otros.
El artculo 118 prohibe a los estados establecer derechos de tonelaje, ningn otro derecho
en puertos o imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones, etc.
El artculo 73, fraccin X faculta al Congreso para legislar en toda la Repblica, entre otros
rubros, sobre hidrocarburos, minera, comercio, juegos con apuestas, sorteos, industria
cinematogrfica, intermediacin y servicios financieros, energa elctrica y nuclear
Hace veintisiete aos la Federacin Mexicana dio un gran paso ideolgico e histrico en
materia fiscal, ya que abandon por primera vez, en 150 aos, los principios federalistas
tericos de Hamilton: las fuentes tributarias en exclusividad para cada ente poltico
administrativo; Federacin, estados y municipios, y la concurrencia fiscal, comunes en las
Constituciones Polticas de Mxico en el siglo pasado y en nuestros das.
312 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Por medio de ellos, los estados se comprometen a no hacer uso de sus prerrogativas
constitucionales en la materia, a fin de verse favorecidos con un mayor rendimiento que les
otorgue la Federacin a cambio de lo que dejen de cobrar. Este Sistema, enmendado y
modificado varias veces, es el que se encuentra actualmente en vigor.
La espina dorsal del Sistema sigue siendo las Participaciones en Ingresos Federales e
Incentivos Econmicos para las entidades federativas y municipios, en el ao de 1999 la H.
Cmara de Diputados aprob en un monto de $ 140,963,117,000.00. (Anexo nmero 1).
Los Municipios a su vez reciben, por lo menos, el 20% de lo que obtiene cada Estado
(Anexo nmero 2), as y tan slo por el concepto de participaciones del Fondo General, los
Municipios recibieron ese ao $ 18,222,877,210.00
El total de recursos a Estados y Municipios, en 1999, (Anexo nmero 3), con un crecimiento
del 8% sobre 1998, fue de 322,600.90 millones de pesos; $ 263,976.90; o sea el 82% a los
Estados y $58,624 millones de pesos a los Municipios. Ahora bien, las participaciones
fueron de $140,963.00 millones de pesos, correspondindole a los Estados el 76% y a los
Municipios el 34% restante o sean 33,281.50 millones de pesos.
b) defme las responsabilidades que tienen los tres rganos de Gobierno en la ejecucin,
vigilancia y rendimiento de cuentas de los recursos;
Los panegiristas del sistema afirman que este sistema no es esttico, que avanza
continuamente y que histricamente nunca haba existido un esquema tal para transferir
recursos fiscales a autoridades locales: con seguridad jurdica, transparencia y cuanta, como
el actual.
Es indudable que el Sistema de Coordinacin Fiscal est vivo, muestra una gran plasticidad
al cambio y transfiere recursos a Estados, Municipios, y Distrito Federal, en cantidades
crecientes. As a partir del ao de 1977, el Fondo General de Participaciones elev al 20%
el porcentaje del ingreso federal participable de 16.89% que tuvo en el ao de promulgacin
de la Ley de Coordinacin: 1980. (Anexo nmero 5).
Se aprob para el ao 2000, un total de $6,870 millones, en un nuevo Fondo de Apoyo para
el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (Anexo nmero 7), el Estado de Mxico y
el D.F. ocupan los primeros lugares de este Fondo con 12.23% y 10.78%, del total,
respectivamente.
314 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Los siguientes anexos se refieren a la composicin de los Fondos que integran el Ramo 33,
para el ao 2000: Aportaciones federales para entidades federativas y municipios.
Asimismo, el cuadro recoge tambin la divisin por estados de los fondos municipales y
estatales.
El Anexo nmero 10, se refiere al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica, con un
total de $5,170 millones, en 2000, frente a $4,700 millones que se tuvieron en el ao 1999,
registrando un incremento del 10.0%; las entidades federativas ms beneficiadas con este
programa son las ms pobladas del pas: D.F.; Mxico; Veracruz. El Estado de Mxico, con
sus trece millones dehabitantes en contra de los 8.5 millones del D.F., merece tener mayores
recursos.
En esta recaudacin participable, figura la recaudacin de todos los impuestos del catlogo
de la Ley de Ingresos de la Federacin; Impuestos sobre la renta, IVA, comercio exterior y
los Impuestos Especiales. Los municipios participan mnimamente de un 20% del monto
total que reciba cada estado. Este Fondo no reconoce origen, simplemente es la suma de la
recaudacin tributaria impositiva de la federacin en un ao, dndole a los estados el 21%
de dicho monto.
El monto del Fondo se divide en tres partes: Primero.- Con eI45.17% del mismo, relacionada
a la poblacin; Segundo.- Otro 45.17% del Fondo a los impuestos asignables que son: los
Impulso al Federalismo Hacendario 315
Primeramente se establece la magnitud del Fondo General de Participaciones para los estados
y se le aplica al Fondo la frmula en donde el 45.17% se le asigna al factor poblacin en
cada estado, esto es, el total de poblacin del pas es igual al 100% Yse ve que porcentaje
de ese total representa la poblacin de cada estado, el resultado se aplica al total de esta
primera parte en que se divide el Fondo.
Lo mismo se hace en tratndose de impuestos asignables, (sobre otro 45.17 % del monto
del Fondo General de Participaciones), se le aplica la suma del crecimiento que tuvo la
recaudacin de los impuestos asignables en cada entidad, comparada con la del ao anterior.
Aqu tambin juega una frmula redistributiva, que en este caso es inversa a los criterios
anteriores, estados con menos poblacin tendrn derecho a ms compensacin, al igual que
estados con menos impuestos asignables, gozarn de mayor compensacin. Luego estaremos
hablando de una funcin inversa al factor poblacin y de impuestos asignables de
cada estado.
La mecnica es como sigue: se saca la inversa per capita del estado, poblacin entre la suma
de lo que le toc de participaciones en la primera y segunda parte del Fondo General; la
Secretara de Hacienda suma las inversas per cpita de todas las entidades federativas, para
saber que porcentaje le toca a cada estado dentro de ese total, el que se iguala a 100% del
monto nacional que representa el 9.66% del Fondo General de Participaciones.
Contrastando esta noticia del 1998, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, por boca
del propio Secretario en la conferencia que dict en la Academia Mexicana de Auditora
Integral, aclar que "debemos reconocer que hay un rezago en materia de ingresos pbli-
cos, ya que entre 1980 y 1997, la recaudacin tributaria como porcentaje del PIB pas de
10.2 a 8.2%, aunque la poblacin del pas se increment en casi 50%" (El Financiero,
mayo 20, 1999). Al propsito, ver el Anexo 13. Carga Fiscal en Mxico.
Los pases sudamericanos lograron triplicar su recaudacin del Impuesto Sobre la Renta y
en Mxico, en cambio, la cantidad ha disminuido. El IVA les representa el 4% del PIB y
para Mxico es solamente del 3%. Se propone como reforma fiscal, el aumento en la
progresividad y el ataque al evasor fiscal. (El Financiero. Jueves 7 de enero de 1999,
pgina 4).
El comentario de la OCDE, nos abre los ojos en materia fiscal, ya que una baja recaudacin
impositiva federal, por los motivos antes mencionados, incidir negativamente en el Sistema
de Coordinacin Fiscal, ya que el total de recursos a repartir entre estado y municipios no
ser ni el adecuado, ni el ptimo.
Para 1998 el total de adeudo de los 2,418 municipios del pas llega a 35,000 millones de
pesos por lo que "nadie puede atender necesidades sociales dice el alcalde panista de San
Luis Potos. (El Financiero. Domingo 20 de diciembre de 1998.) El Presidente municipal
perredista de Jalapa comenta que de cada peso el Gobierno Federal le da a los municipios 4
centavos y que en Argentina se les da 14, en Canad 19 y en Estados Unidos 20.
La deuda de los Estados y Municipios del pas creci en la dcada debido al poco control
del Gasto Pblico, modificaciones legales que les generan gastos adicionales y el
estancamiento en las estrategias que les permitieran ampliar sus gravmenes locales y
disminuir erogaciones irracionales. En el Estado de Mxico y en otras entidades federativas,
por ejemplo, se elev sustancialmente la deuda por la insuficiencia de ingresos tributarios,
para hacerle frente a la creciente y nunca bien satisfecha demanda gratuita de servicios
educativos y de salud pblica, que la, cada vez ms abundante, sociedad mexiquense solicita.
El saldo lleg ya a 70,000 millones de pesos (El Financiero. Domingo 23 de mayo de 1999.
Pginas 26 y 27), que representa la mitad de las participaciones federales para Estados y
Municipios para 1999, si tomamos en cuenta tan slo las participaciones a los Municipios
que sern de 33,281 millones de pesos, el saldo de la deuda pblica municipal sera de
210% sobre sus participaciones.
Despus de la crisis de 1994, los municipios tuvieron que echar mano del uso del crdito
para completar sus escasos ingresos y su poco incremento, sin embargo las altas tasas de
inters desequilibraron fuertemente sus balances financieros y elev en mas de cuatro
veces el servicio de la deuda de entidades municipales, segn opinin de la Secretara de
Hacienda. (El Financiero. Domingo 23 de mayo de 1999. Pgina 36).
318 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
El Diputado federal panista, Marcos Gutirrez, por su parte comenta que el 85% de los
municipios son ineficientes para gastar, ya que, carecen de la infraestructura necesaria y
apropiada para realizar un gasto adecuado; Gutirrez Gonzlez dice que el 80% del gasto.
es para la Federacin y el otro 20% se lo reparten los Estados y Municipios, y propone las
tasas del 40%, para la Federacin y 60%, para los Estados y Municipios. (El Economista.
Lunes primero de marzo de 1999). Por su parte el Subsecretario de Egresos afirma que 58
centavos de cada peso que recauda el Gobierno Federal se destinan a los municipios,
(seguramente toma en cuenta el total de aportaciones del Ramo 33).
La penuria econmica de los gobiernos mexicanos del siglo XIX, es un reflejo, no slo de
la inestabilidad poltica, sino de la falta de anlisis de sus pensadores financieros y fiscalistas
y de organizacin del Estado. Hay que recordar tan solo que el total del Gasto Pblico,
consignado en el ltimo Presupuesto de Egresos de la Nueva Espaa, en 1821, lo volvi a
alcanzar la Nacin hasta la dcada de 1870.
Pasaron mas de 50 aos en que los gobiernos liberales y conservadores suprimieron viejas
y oprobiosas tasas impositivas coloniales, justificadamente eliminadas, mostrando
ineficiencia ya que fueron incapaces de sustituirlas, o mejorarlas, con otros impuestos;
derechos; productos y aprovechamientos modernos, justos y eficientes.
Ingresos pblicos reducidos y gasto muchas veces suntuario, llevaron al pas necesariamente
a contraer una Deuda Pblica elevada, basada, en emprstitos pblicos con el extranjero e
hicieron caer al pas varias veces en estado de mora, de quiebra. El cobro de la Deuda
Pblica fue el pretexto de algunas de las invasiones: La llamada Guerra de los Pasteles y la
triple intervencin inglesa, espaola y francesa.
Impulso al Federalismo Hacendario 319
As las cosas en 1973, los estados, en uso de sus prerrogativas constitucionales, cobraban el
impuesto sobre las ventas, al igual que la federacin y los municipios; haba una triple
concurrencia fiscal, a la manera que ocurre todava actualmente en los principales fiscos
del mundo: Estados Unidos, Canad, Japn y Europa Occidental.
Propuesta Primera.
Dentro de esta corriente, habra que ver la posibilidad de otro cambio constitucional: reservar
en exclusividad para los Estados, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) Yconcomitantemente
quedar en la Federacin, en forma exclusiva, la fuente tributaria del Impuesto Sobre la
Renta, entre otras, esto sera equivalente y en lugar de la suma de las participaciones a
estados y municipios; se trata de que Hacienda no pierda dinero en el cambio. El Sistema de
Coordinacin Fiscal tendra que modificarse substancialmente.
En este estado de cosas, se podra pensar en un sistema de participaciones al revs, esto es,
dotar al Gobierno Federal de un porcentaje por concepto de cobranza del impuesto, cuya
naturaleza sera estatal y uniforme en tasas, pero que la Federacin (o los estados) lo cobraran
nacionalmente, para evitar problemas de estado con estado y atenuar el problema espinoso
del domicilio fiscal del contribuyente.
La propuesta puede parecer difcil de comulgar con ella, pero hay que recordar que naciones
con economas tan complejas y con poblaciones abundantes, como el ya mencionado Brasil,
tiene un sistema fiscal que recoge este pensamiento en boga desde hace por lo
menos 30 aos.
320 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Propuesta Segunda
Eliminacin de subsidios y exenciones en el Sistema Tributario Nacional.
Este debe ser reformado, eliminando la tasa O, en ms sectores, y dejndola a unos pocos
bienes de primera necesidad; eliminando, por ejemplo, las exenciones en el transporte
terrestre, en la agricultura y en la pesca. La tasa especial en la frontera, de 10%, debe ser
alineada a la tasa normal en materia del Impuesto al Valor Agregado.
Algunos pases, incluso, han ido mas adelante en este proceso democratizador del Gasto
Pblico y lo han colocado en una buena parte a nivel comunitario, como es el caso de Per,
con una rica tradicin indgena comunal.
El Ramo 33, Aportaciones, pasa de 143,000 a 163,000 millones de pesos. El gasto por
ramos generales nos da 555,407 millones de pesos, luego el Ramo 33 representa ya el
29.4% del total. A partir de 1998, el Ramo 33 sufre una transformacin y para 1999 un
incremento del 14% en trminos reales de las aportaciones federales. Los anexos nmeros
4, 8, 9 y 10, nos dan los detalles de estas transferencias de los fondos de la Federacin a
Estados y Municipios con un fin determinado para el ao 2000.
Propuesta Tercera
Ingresos. Procurar que el volumen total de recursos, a distribuirentre los estados y municipios,
por parte de la Federacin, sea ms grande.
Mxico debe hacer, perentoriamente, un esfuerzo tributario importante que nos aleje del
nada honroso ltimo lugar, en esa materia, dentro de los pases de la OCDE. Menester es
que se haga una Reforma Fiscal Integral que elimine subsidios; que modifique tasas, y
nmero de obligaciones; que tape resquicios legales en la ley y en su operacin; que
simplifique al sistema tributario; que disminuya y eficientice el aparato administrativo;
mejore la justicia y equidad del Sistema, buscando un mejor equilibrio entre fiscos y
contribuyentes; amn de tratar de resolver los problemas actuales que provienen de las
relaciones entre federacin, estados y municipios.
Impulso al Federalismo Hacendario 321
Con el propsito de alimentar esta Reforma, tanto de problemas como sus soluciones, sera
conveniente convocar, por parte de la Federacin, a una Cuarta Convencin Nacional Fiscal,
donde estaran representados no slo todos los estados y municipios, si no todas las fuerzas
activas de la economa: industriales, comerciantes; financieros; en general los empresarios
del pas y los sindicatos: obreros, comerciales, bancarios y las organizaciones clasistas.
Desde 1947, la Unin no se rene para dialogar con las bases, con las fuerzas vivas de los
contribuyentes, de ah que sera un acto de democracia, eficiencia y humildad, el
hacerlo ya.
5. Propuestas
Primera: Ya desarrollada en pginas anteriores.
Segunda: Ya desarrollada en pginas anteriores.
Tercera: Ya desarrollada en pginas anteriores.
A partir del ao de 1994, la Secretara de Hacienda cambi la frmula y de ser una con
sentido rezarcitorio a las potestades tributarias entregadas por los estados y municipios a la
Federacin, pas a ser una ecuacin con sentido redistributivo y de justicia social para los
estados ms atrasados del pas.
El cambio de frmula propuesta nos llevara a regresar al sistema un poco mas hacia su
punto de origen; buscando incentivar a los estados productores con altas poblaciones, o sin
ellas. De esta manera los PIB estatales y por ende sus estructuras productivas tributarias,
tendran efectos locales positivos, disminuyndose as la perniciosa centralizacin fiscal
actual y su efecto, aceleradamente negativo en las fases del ciclo econmico, acelerando, a
partir de la crisis del 94, la depresin econmica "al correr lo secundario" (estados y
municipios) "la suerte del principal" (Federacin), usando los trminos jurdicos del caso.
322 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
El gobierno federal podra llevar al cabo, en los estados de mayor pobreza, un gasto pblico
con marcada tendencia redistributiva, a fin de compensar cualquier futura baja en los
ingresos-gastos de esos estados.
Quinta: Ingresos. Buscar nuevos rubros de impuestos federales cuyo rendimiento pase en
su totalidad a Estados y Municipios.
La Federacin, dentro de este mbito ha ido dando, a cuenta gotas, a Estados y Municipios,
el rendimiento de algunas fuentes tributarias federales, como por ejemplo el de Tenencia y
uso de Vehculos (1994) y el Impuesto de Automviles Nuevos (1997).
Sexta: Ingresos. Encontrar un mayor nmero de rubros impositivos federales para integrar
el total de recursos asignables en las participaciones a estados y municipios.
Al propsito habra que pensar, por ejemplo, en los derechos adicionales y especiales que
mantiene el fisco federal a la explotacin petrolera y actividades conexas de Pemex, y no
en los normales y ordinarios como deba ser. Probablemente esta mala clasificacin se hace
de esta manera, con objeto precisamente de que no entren en los rubros de ingresos
participables y no distribuirlos a los estados y municipios.
Podramos pensar que este gravamen pasara su cobro y rendimiento en un 100% para los
estados, a la manera que se ha hecho con los impuestos sobre tenencia y uso de vehculos y
sobre automviles nuevos.
Este impuesto tendra la caracterstica de ser antiespeculativo, en Estados Unidos casi lleg
a implantarse el ao pasado.
Impulso al Federalismo Hacendario 323
Sptima: Ingresos. Aumentar, por parte de la Federacin, sus tasas participables del ingreso
repartible a los estados y municipios.
Esto dara un mayor volumen de recursos a repartir, sin descobijar fiscalmente a nadie. En
el Anexo nmero 5, vemos como ha variado la tasa de participaciones del 16.81% en 1980,
al 20%, en el ao 2000; (de hecho la ley marca un 1% adicional a los 20%). Sera muy
deseable que en lugar de este 20% de ingresos para estados y municipios aumentara al
doble la proporcin existente: en lugar de 20% de los ingresos participables para estados y
municipios estaramos hablando del 40%, esto es, dicho de otro modo, que en el caso actual
los estados obtienen el 16%, y la propuesta elevara ese porcentaje a 32%, ya que la ley
seala que a los municipios los estados debern repartirles, por lo menos, el 20% de los
ingresos que obtengan, con ese propsito, de la Federacin.
Luego los municipios que ahora reciben el 4%, pasaran a tener el 8% de los ingresos. Por
otra parte la Federacin pasara de tener el 80%, actual de los ingresos, a solamente 60%.
Es difcil que las autoridades hacendarias modifiquen el Sistema, ya que les representa una
prdida de control financiero, fiscal, administrativo, y probablemente hasta poltico, sin
embargo hay que pensar en modificarlo y en democratizar el Sistema Fiscal Nacional, en
concordancia al proceso de democratizacin nacional en todos sus mbitos.
Novena: Deuda. Incorporar un porcentaje del rubro ingresos extraordinarios a los estados
y municipios.
Est indito este rubro de ingresos para formar parte de los recursos a repartir entre estados
y municipios: ingresos extraordinarios, o como le llama tambin la Ley de Ingresos de
2000, y las anteriores, Ramo VIII Financiamiento.
Que mejor que el rubro de Financiamiento sea compartido por Federacin, Estados y Muni-
cipios, ya que de esta manera estaramos hablando de un Federalismo Hacendario, comple-
to e imbricado tanto en el Crdito, Ingreso y el Gasto Pblico.
Por otro lado, este ingreso compartido, de alguna manera sera un control de la ciudadana
sobre el excesivo endeudamiento del fisco federal, ya que las entidades federativas y los
municipios estaran muy pendientes del nivel que se llegase y ejerceran la presin poltica
correspondiente para abatirlo a posiciones convenientes.
El porcentaje de ingresos repartible propuesto: 8,000 millones de pesos, sera del mismo
orden del que en 1999 le produjeron a Estados y Municipios el Impuesto de Tenencia o
Uso de Vehculos, que es el segundo rubro en importancia de las Participaciones, despus
del Fondo General.
Ahora bien, el reto ms importante al que se enfrentar el Sistema Fiscal Nacional en los
primeros aos del siglo, es sin duda satisfacer las necesidades sociales provenientes de la
entronizacin de la vida urbana en nuestro pas.
Ya en las ltimas dcadas, la poblacin urbana ha ido superando a la rural. Para 1996 de un
total de 92.5 millones de mexicanos, 67.2 millones, vivan en las cudades, de acuerdo con
el Censo, de 2500 y ms habitantes; esto es, el 73% de la poblacin total. El Censo del ao
2000, arrojar cifras muy importantes al respecto, quiz lleguemos a un porcentaje entre el
75 y el 80%. (Examen de la Situacin Econmica de Mxico. Banamex-Accival. Mayo de
1999. Pgina 179).
La propuesta sera que estos ingresos propios adicionales de los ayuntamientos se destinaran
al mejoramiento o creacin de la infraestructura urbana municipal: introduccin de agua potable,
drenaje, alcantarillado, banquetas, guarniciones, mercados, rastros, pavimentacin, bacheo,
alumbrado pblico, recoleccin de basura, limpieza de calles y barrancas, desasolve, tiraderos
municipales, entre los rubros generales principales y en particular en las llamadas "obras de
cabeza", indispensables en todo proceso racional de urbanizacin.
Por lo que respecta a los Estados, la propuesta ira encaminada a que el ingreso adicional
fuese repartido, para su mejoramiento, en tres grandes sectores: 1.- Agricultura; 2.-
Comunicaciones y Obras Pblicas y 3.-Fomento a la Micro y Pequea Empresa.
Todas las entidades federativas tienen problemas con sus actividades productivas primarias,
fortaleciendo stas se ayuda al productor y al habitante rural muchas veces marginado.
Las comunicaciones favorecen por igual a habitantes urbanos y rurales, lo mismo que las
obras pblicas; este tipo de infraestructura es generador no solamente de una mejor calidad de
vida ciudadana, si no que es productora, tambin de importantes economas externas.
Es muy necesaria la ayuda a la micro y pequea empresa, ya que en todos los pases occidentales,
este tipo de empresas representa el mayor nmero del total general, an en naciones tan
desarrolladas e industrializadas como Japn, Estados Unidos, Italia, Francia.
ESTIMACION DE LAS PARTICIPACIONES EN INGRESOS FEDERALES E INCENTIVOS ECONOMICOS PARA LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN 1999
<PESOS)
-
fOlIDO-' l'OllllO DI! RESl!AV4 PAIlTlCI'ACIOlI PNmCI'AClON !xmACCIOtl ItlCElmVOIIIlI _NTIY08Dl! ..CIHT1YOI
ENT1PADEe "~De PARTI- 'OMl!NTo DECONTIN EIIIIlPUISTOlI O.,,... DE L". DE TEIIENClA o USO AUTOMOVILQ EOClfIONIClllI TOTAL
e::tPMllOHU '-AL u_u R.F.P. PETIlOU!O DEVl!HICULUli NUIVOI
1 2 3 4 (5) I (6) I m I. (1) I (e) 10
AGIJA8CAl.IENTliS 1,241,478,223 158,64$,7~ o 22,113,315 o o 84.160,815 33,028,632 18.776.508 1.sa,t02~
BAOIACAUFORNIA 3,058,824,289 49,692,682 299.917,~82 133,058,991 31,663,719 o 1611,436,088 ~.ns.814 142.834.586 3.esa.8I2,Il28
8AJA CAUl", IUR 766,950,262 28,015,es3 o 20.016,596 87.241 o 26.617,630 9.003,e14 16.875.192 aea.5f1.'2S8
CAMPECHE' 1.447,389,338 57,604,708 o 13,441,007 1.9111,48!.1 10.(\\5.319 38,844,159 12,553,0 30,481.089 ".12,h1~
COAHUU 2,829,745,451 69.716,467 o 86,194,665 a3,144,460 o 249,443,309 114,327,685 160,188.449 3,!S22,aA;47B
COLIMA 8&1,918,592 78,505,010 o 20,325,541 15,543,996 o 43,102,569 17.945,252 18.198.270 1,056,817,320
CI1IAP.... 4,889.538,592 61,475,026 o 36.096,849 1,618.996 o 104,460,126 38.087,462 19.074,317 5,24O,332.ll18
C~UA 3.481.843.469 95.849,401 o 126.137,412 42.435,260 o 228,313,840 92,475,1!;i7 61,27Q.~ . . . . . . .5
OIITRl.TOl'1!l.I. 14,246.920.010 1,278,778,471 34'I,6B2,~84 3/18,857,393 o o 2.406,366,272 ;'98,5415,384 106;OI33,t12 18;511,'14.
DUllAHGO 1.701,848.&14 11s,690."3 o 31,886,1'48 o o 81,390,141 26.304.0504 20;$34.602 1Kf1~'
G\IAH,lWUA1O 4.6111,138.453 129,762,827 o 105,079,661 o o 326.621,084 139,431,305 27.3811,728 5,247,4204,1118
GUI!MERO 2,793,414.921 314.926,706 o 69.961,46& 6.99'1.4119 o 112,007,758 29,301,387 4D,383.804
o 39,628,887 o o 3.m. . .'"'
HlOALQO 2,188,206,302 262.841,078 100,774.479 34,788,4-43 1~~,136 2,.23,238~
JALISCO 1,068,888,524 123,469.387 o 233,905.549 o o Be5,246,832 311,4~,453 ~,838.7Il8 '.44O,1M;l2.
MEXlCO 13,85lI,4et1.8S7 14D,29l5,lI92 o 254,543,540 o o 38'1,341,1113 324MO,OO3 12,24U9 t5,081Aeo......
~ 3,581,3),(l03 223,819,ees o 103,839,294 26,461,769 o 209,OlIIl.454 91.509.031 22;.104. 4,237.NU40
MORELOlJ 1;138,79l1.726 185,281,064 o 36,584,188 o o 87,764.621 34,088,831 10.,498 2,012.481_
NAYAAf'1' 1,246,778,9".>3 123,026,213 o 26,101,611 o o 43,030,955 15,303,I~12 14,10$,002 1.4811,336,828
HUeVoLEOH 5,027.239.511 91,409,773 91,r*;:!,647 129,172,578 1(\,912.98<1 o '189,814.8<14 269,7~8,9"...e 88,780,664 6,1OlS,312,01I
OAXACA 2.931.384,157 443.087,471 o 30.430,353 2.487.815 r.oee.eie 62,802.832 19.583.206 20,879.922 3,511,5Z4,S72
PUEBLA 4,5!l,290,813 238.878,469 o 7~,192.399 o o 263,185.352 147,183.9155 112,512.882 5,381,243.180
At'lO 1.854.808.222 101,025,664 o 25,980,361 o o 130,980.391 ?':I,967.132 36.ioe.l36 2,176'-'-
A"AIIOO 1,051,134,173 00,790,828 o 32,923,773 1.2;;7,ijll o 04.383.478 46,741.903 87.848,994 1,317,878,UO
SANWlI POT09f 2,277,788,321 178.537.682 o 45,010,89lI o o 163.169.188 56,108.9'.12 18,623,006 2,73ll,217.11'
3,121.754.604 52.126.497 o 90,810,091 1,563,050 o 154,775.767 84.690,895 SZ;~433 ~;227'
3,173,2'79,212 48,769,639 650.473.107 122,388,888 36,590.310 o 182.~0.573 79,690,067 31,~ oUU,m,m
$,S5O,912,361 100,483.234 o 24,849.467 o 9,406.992 108.377,94$ 42,671;268 19.378;196 ll,ll88
3.2e2.78(),03S 80.323,138 o 92.338,694 4114,108,594 80,479 249,1138,1$7 137,313,400 31,925.004 4,32lI.4lI7,401'
1,217.384,348 144,928.820 o 8,131,645 o o 33,492.20\0 13.725,064 10,151.114 1,427,m,03t
7.830,612.920 139,107,055 o 112.SS3.!lOZ !.o,141l.363 e.2\\5.194 32",189,7~9 104.841,946 39.831.2S1 8.707,572,380
1.7&1,807,621 209,103,795 o 35,065E'f,d 13,150.244 o 143.443.269 40,570,015 29,997,7211 2,233,131,310
1 726 73 180112809 o 30.880,137 o o "9.496,lOO 10302008 35873.8OIl I 1
1'11. . . ._ S........ .aeo ''-.735,620 2,802,472,000 7lSf,018,2H 29,417,800 8,104,llOO,OOO 3,2&4,800;cIClO 1."'.128
330
ANEXO No. 2
PARTICIPACIONE 3 DEL FONDO GENERAL ENTREGADAS POR LAS
ENTIDADES A SUS MUNICIPIOS DE ENERO A JULIO DE 2000
(PESOS)
II SAN LUIS POTOSI 39903.880 49.853425 41,636886 38.580.171 47.647185 41.176315 NP 258.797.862
:SINALOA 61 832.322 73.374246 60.557.000 50.584.910 70.124 568 72.696.297 60 105.969 449.275.312
70822.323 85.271 553 60952366 NP 82.246066 116608853 i3.5~1.998 489.473.159
'SONORA
I TABASCO 128563.445 164369~<'4 114 388764 128.7 J6514 147052.677 121.919817 NP 805.501.21~
:1TAMAULlPAS 65.101.775 77.067J59 57531184 62410.540 73.613.711 78.848.639 63.746.553 478.320.371
:i TLAXCAlA 8444373 13868771 18.678814 16.529502 34493367 23.425.961 25810.776 141,251,56
,VERACAUZ 152.147764 194.377439 135844671 147,315.345 173.652.410 187.611579 NP 990.C"S,C5
: YUCATAN 27767.775 NP 46.181042 21.147.931 43.860516 41897273 39.149.365 220.003.902
ZACATECAS 32 387473 39201901 31851769 31744799 37444.515 30.923.402 31955.252 235.509.111
Anexo 3
Anexo 4
IIL Fondo de Apor1adones para la Wraestructuta Social. que se dbtribuye en: $ 13,933.611,503.00
va. Fondo de Apor1adones pera la Seguridad P11blica de los Estados Y del $ 4.700.000.000.00
Distrito Federal
AnexoS Anexo 6
Fondo General de Particlpadones Part!dpaciones Federales
~ del ingre:") federal panicipable. 1980-1999 % de 10l0: ingresos estatales lOCales'. 1996
Ao % Ao % Estado Estado
Anexo 7
~~do ~e A..p'oyo para el Fortal!cimlento de las Entidades Federativas 2000
Eslad() % Estado % Estado %
AgWlSCalicnl"'~
Baja California .J~~
_.21 Guomem
Hidall!0
...liQ
.JAl
QuintanaRoo
S. Luis Potos
~
-.La
B.Califomil Sur
Campeche
. ~
_.ill
Jalisco
Mxico
~
~
Sinaloa
Sonoro
...lll
....D1
Coahuita .W Michoacln .zz; Taba.'I(X) -lll
Colima _Q.JI~ Mocelos 0.95 Tamaulipas ~
Chiapas Nayari( ~ TllIJ[c;lla ~
.1m
Chihu\lhuu Nucvu L.e(1R ...~ Verderul ~
--!..22
O.E .l~ Oaxaca ..-LOO Yucaln ...1J!.l
Durungo -ilQ Puebla ~ ZacaICl.'US ~
Guunajuato -llJ.! QuertaRl _!2!
Anexo 8
1 (CIFRASEN PESOS)
I Clave Entldades %FAIS I FAIS I %FAISM FAISM %FAISE FA1SE
Anexo 9
(CIFRAS EN PESOS)
EntldadM FAFOMUN
1 IAGlJASCAUENTES 156,853,594
2 BAJACAliFORNIA 384,01.,224
3 BAJACAlIFORNIASUR 68,269,640
4 CAMPECHE 116,817,674
5 COAHUILA 395,220,260
6 COLIMA 88,729,769
7 CHIAPAS 651,760,211
8 CHIHUAHUA 507,900,964
9 DISTRITO FEDERAL .
10 DURANGO 260,310,205
11 GUANAJUATO 801,170,751
12 GUERRERO 530,269,401
13 HIDALGO 384,074,767
14 JALISCO 1,089,272,870
15 MEXICO 2,128,658,473
16 MICHOACAN 703,725,601
17 MORElOS 262,294,511
18 NAYARIT 163,031,959
19 NUEVOLEON 645,456,396
20 OPJ(ACA 587,054,649
21 PUEBLA 840,769,047
22 QUERETARO 227,352,624
23 QUINTANA ROO 127,911,895
24 SANLUIS POTOSI 400,127,025
25 SINALOA 441,018,920
26 SONORA 379,1n,274
27 TABASCO 317,948,701
28 TAMAULlPAS 459,500.743
29 TlAXCALA 160,708,754
30 VERACRUZ 1,224,932,176
31 YUCATAN 283,013,905
32 ZACATECAS 242,992,166
...
Anexo 10
-------~---
Total
1 74.098,290
2 Baja C81ifomla 227,036,131
3 Baja C8li1'omia Sw 115.031,081
4 Ca/I1l8dle 90.540,871
5 Co8/lulle 148.250,542
6 CoirnII 59,269.345
7 Clllltp8s 220,648.429
8 CIliIKJ8IlulI 172,383,053
10
DIatrlto Feder8l
DuIll/lllO
371,566;433
134,430,505
11 Guanajuato 192,466,226
12 GueII8IO 152,472.895
13 Hidalgo 131,688,349
14 Jalisco 230,008,577
15 M6xIco,Edo. 398,841,524
16 MicIloacn 191,173.239
17 MonIlos 96.804.506
18 NlI)'arit 68,676,132
19 N_Len 215,537,878
20 Oaxaca 164.033.459
21 Puebla 190.538.890
22 ~o 92.204,408
23 Quintana Roo 70.952,694
24 San Luis Potosi 144.378.016
25 Slnaloa 154,068,110
26 Sonora 223.495.279
27 Tabaseo 138.340,110
28 Tamaulipas 210,328;039
29 Tlaxcala 69.866,543
30 Veraena 247.840,849
31 Yucal6n 98.599.222
32 Zecateeas 74.233.375
TOTALES: 5,170,000,000
337
CO<HlINAClONY PAAT1ClP~
Anexo 11
c.IencIuto de Entrep, Pot CleftCIIIey Monto, estimadas. que Recibirc:acIa EndcW hcIeratiYa del Fondo G-.J
de ~ y d e l Fondo. fomento Municil-l, por el EjIrdc:Io FIscal ele 2000, ... Cumplimiento
ala 0bIpd6n Contenlda en el Penltimo Prrafo del ArdcuIo 30. ele la ley ele CoclIdnad6n FIscal,
ele AaIerdo a lo Sipllente:
ENTlDAD FEDERA11VA
PORCENTAJE I MONTO
/PESOS)
PORCENTAJE
I MONTO
(f'ESOS)
7~
338
Anexo 12
CQNCEPTO
UlI
RECAlIlW:lON
lII'IJESTO fIREIlW.
y
DERECHOS DE AGUA
PROOUCCION Y CONSUMO
~~.
DE:
20% POR LA RECAUl:W:1ON
DE 8E8O'S ALCOHOllCAS HEBIllAS AI.COHOllCAS
yCERVEZA (Solo COllSII!IO)
~,~ CER\IEZA
8% POR TABACOS TABACOSlABAADOS
lABRADOS
339
Anexo 12
FRMULA:
POBLACiN DE LA ENTIDAD COEFICIENTE
POBLACiN NACIONAL 100 = DE
DISTRIBUCiN
COEFICiENTE PRELIMINAR
SUMA DECOEFICIENTES PRELIMINARES
11 OO: COEFICIENTE DE
DISTRIBUCION
340
Anexo 12
FRMULA :
POBLACiN ] INVERSA
[
SUMA DE LA 1a. Y 2a. PARTE DEL F.G.P. = C:~~A
FRMULA:
ANEXO 13
Un argumento ms a favor de la reforma del sistema fiscal, es que Mxico tiene una de las
cargas tributarias ms bajas del mundo, no slo comparada con la de los pases
industrializados, sino tambin con la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
3. Ingresos.- procurar que el volumen total de recursos, a distribuir entre los estados y
municipios, por parte de la Federacin, sea ms grande.
7. Ingresos.- Aumentar, por parte de la federacin, sus tasas participables del ingreso
repartible a los estados y municipios.
DISCUSION DE TEMAS
BffiLIOGRAFIA
Ley de Ingresos de la Federacin 1999; 2000. Diario Oficial. Diciembre 1999; Diciembre
2000. Secretara de Gobernacin, Mxico, D.F.
ANALISIS DE LA
DEUDA PUBLICA
ENMEXICO
Naci en Mxico, D.F., el 26 de agosto de 1941. Estudios: Contador Pblico por el IPN (62-
66), con Maestra y Doctorado en Ciencias Administrativas por el IPN (6S-71). Otros estudios
en Administracin Pblica, Desarrollo Nacional, Finanzas Pblicas, Poltica Financiera,
Poltica Fiscal, Teora del Estado y Administracin Pblica. Distinciones: Presea "Fernando
Dez Barroso" del IPN al Profesional del Ao (96) y Medalla "Maestro Rafael Ramrez"
por 30 aos como catedrtico dellPN (97). Cargos en la administracin pblica: Tesorero
Municipal de Naucalpan de Jurez, Mx. (73-75); Director de Auditora Fiscal del D.D.F.
(77-S1); Director General de Locatel (S3-S5); Director General de Bolctrnico (84-S5);
Delegado del D.D.F. en Xochimilco (85-~S); Coordinador Financiero de la SECTUR (S9);
Director General de Administracin del Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y
Agropecuarias de la SARH (91); Coordinador General de Reordenamiento del Comercio
en Va Pblica del D.D.F. (91-92); Direc'e del Gobierno del Estado de Mxico (93-94);
Director General de Programacin, Organizacin y Presupuesto de la Procuradura Agraria
(95-97). Actividades fuera de la administracin pblica: Auditor en el Despacho Jos
Guerrero (62-63); Auditor y Director de Auditora en el Despacho Francisco Luna Lpez
(63-70). Profesor de la Seccin de Graduados de la Escuela Superior de Comercio y
Administracin del IPN desde 1973. Conferencista sobre Finanzas Pblicas, Contadura
Pblica y Ciencia Poltica en 114 ocasiones en el pas y 21 en el extranjero. Trabajos
editoriales: "Eficiencia y Democracia" (S1); "Un Reencuentro con el Origen: Desarrollo de
la Participacin Poltica Gremial de los Contadores Pblicos Mexicanos" (S3); "Las
Corrientes Ideolgicas Contemporneas Base del Nacionalismo Revolucionario Mexicano?"
(S7); "Xochimilco; Acendrada Mexicanidad" (91). Ha publicado ms de 70 artculos en
revistas especializadas. Actividades polticas partidistas: pertenece al Partido Revolucionario
Institucional desde 1967, donde ha sido Subsecretario de Finanzas de Profesionales y
Tcnicos de Mxico (74-75) y de Accin Electoral (76-77); Presidente del Instituto Poltico
Nacional de Contadores Pblicos (74-76), miembro del Consejo Consultivo del lEPES (S9-
90); Fundador del Instituto Nacional de Contadores Pblicos al Servicio del Estado (S2) y
Presidente del Comit Ejecutivo Nacional del mismo desde 1995 a la fecha; Presidente del
Foro Estatal de Profesionales y Tcnicos en el Estado de Mxico (94-96). Es miembro del
CEN, donde ha sido Coordinador de Financiamiento. Presidente de la Comisin de
Fiscalizacin para el proceso interno de la seleccin de candidato a la Presidencia de la
Repblica (99); Coordinador General del Consejo Mexiquense de Planeacin. Actividades
sociales y polticas no partidistas: Miembro del Consejo Consultivo de la Escuela Superior
de Comercio y Administracin del IPN; miembro de la Academia de Ciencias
Administrativas y Sociales y de la Academia de Finanzas Pblicas; Socio activo de la
Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica. En la LVII Legislatura Federal; Secretario
de la Comisin de Ciencia y Tecnologa, miembro de la Comisin de Programacin,
Presupuesto y Cuenta Pblica. Solicit licencia el 31 de septiembre de 1999 para ocupar el
cargo actual de Secretario de Finanzas y Planeacin del Gobierno del Estado de Mxico.
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 351
5.1 Introduccin
5.1.1 Definicin
Tanto la brecha comercial como la brecha del ahorro limitan la inversin de un pas y por
tanto su crecimiento. Si el nivel de ingreso de un pas no genera el ahorro suficiente para
igualar la indispensable inversin para el crecimiento de la economa a una tasa deseable,
o si bien dicho pas no puede incrementar las exportaciones para cubrir las importaciones
que sern necesarias tambin para el crecimiento de la economa, ser imprescindible recurrir
al capital externo para complementar el ahorro nacional.
En la mayor parte de los pases de bajos ingresos, incluso las medidas ms enrgicas para
incrementar el ahorro y destinarlo a las necesidades ms urgentes no solucionan el problema
de la escasez de recursos para garantizar la inversin necesaria que asegure un progreso
estable, siendo por tanto necesario complementar el ahorro interno con capital extranjero.
Las condiciones relativas a las tasas de inters y al plazo para reembolsar los prstamos
constituyen uno de los factores determinantes del servicio de la deuda externa. Generalmente,
las tasas de inters exigidas por los prestamistas privados son ms altas que las requeridas
por las agencias gubernamentales u organismos financieros multilaterales.
Mxico tiene una historia variada como deudor. Entre 1910 y 1920 dej de pagarse la deuda
mexicana. A principios de los aos veintes se form un Comit Internacional de Banqueros
(CIB) para intentar una renegociacin.
Entre 1942-1946 se renegociaron todas las obligaciones mexicanas las emisiones de bonos
y sus retrasos de 30 aos, los bonos ferroviarios y las reclamaciones de la nacionalizacin
petrolera. En 1954 se disolvi el CIB y en julio de 1960 se pagaron los ltimos bonos, por
valor de 35 millones de dlares (md.).
El servicio de la deuda externa aument de 100 a 450 md entre 1957 y 1964. En julio de
1963 un sindicato, encabezado por el First Boston suscribi una emisin de bonos pblicos
por valor de 40 millones de dlares, con vencimientos que variaban entre 3 y 15 aos. En
abril y julio de 1964 el First Boston y la Kuhn Loeb enviaron al mercado otras dos emisiones
354 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
de bonos por valor de 25 md cada uno, con vencimiento en 1979, con lo cual Mxico
regresaba firmemente al mercado mundial del capital.
Para 1982, Mxico haba contratado tantos prstamos que la vulnerabilidad a los choques
internos y externos oblig al pas a incurrir en una moratoria en agosto y a establecer un
control de cambios a partir del mes de septiembre. Se present la crisis como resultado de
las perturbaciones macroeconmicas electorales sexenales, del abuso de las polticas fiscales
expansivas, del tipo de cambio considerablemente sobrevaluado y de las tasas de inters
persistentemente negativas. Estos elementos se combinaron para crear un gran incentivo
para la dolarizacin y la fuga de capitales hacia el exterior.
El ambiente era favorable pues convergan dos hechos decisivos y dominantes: por una
parte, la banca acreedora se hizo de reservas suficientes para afrontar previsibles prdidas
de sus activos con naciones deudoras; por la otra, los acreedores finalmente entendieron
que los pases deudores no podan continuar en una situacin de crisis econmica permanente,
ya que ello pona en riesgo al propio Sistema Financiero Internacional en el caso que se
iniciara un proceso de incumplimiento en el pago del servicio de los adeudos. En
consecuencia, haba que impulsar la reestructuracin de la deuda externa en varios pases.
As, los lineamientos de poltica de deuda externa establecidos en los documentos Criterios
Generales de Poltica Econmica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y Proyecto de
Presupuesto de la Federacin correspondientes a 1988, fueron:
Los lineamientos de la reestructuracin de la deuda externa tenan que ir de la mano con las
metas del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE), continuacin del
Pacto de Solidaridad Econmica (PSE) implementado en la administracin anterior por el
presidente Miguel de la Madrid.
A travs del PECE, el Gobierno se comprometi a sanear las finanzas pblicas, se autorizaron
aumentos en algunos precios de bienes y servicios del sector pblico, se acord ajustar el
tipo de cambio a razn de un peso diario en promedio y se continu con la modificacin de
la estructura arancelaria en el marco de la apertura comercial a nivel mundial.
De esa manera, para diciembre de 1988 el saldo de la deuda externa para el Sector Pblico
ascenda a 81 mil 003 rnd, de los cuales, 57 mil 786 md estaban contratados con la banca
comercial internacional. Se determin entonces que, con base en este ltimo monto, se
efectuara la reestructuracin de la deuda al ao siguiente',
I Cfr. Pedro Aspe, La renegociaci6n de la Deuda Externa de Mxico, Testimonios del Mercado
exterior ar UIt:UI,;JUllilUU IIJVCJ UCI L7fJ '-UIlIU nvpvt'-IVII u.,,1 1 IU' ...,11 1'1111"'11'1"', P"'''''''''''''' 'i"""
356 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Sin embargo, la posicin de los gobiernos acreedores segua en el tenor de hacer ajustes
adicionales en los pases deudores para reducir al mximo sus requerimientos de recursos
externos, manejando las tesis de ajuste ortodoxo o heterodoxo. Empero, el Gobierno
Mexicano estim que profundizar su poltica de ajuste bajo estos esquemas hubiera
significado para el pas la involucin de los logros alcanzados en un ao de aplicacin del
Pacto, solamente para retomar al punto de partida.
El Plan Brady, consideraba, primero, que cualquier enfoque nuevo tendra que continuar
destacando la importancia de un crecimiento real de los pases deudores as como la necesidad
de que stos se comprometieran a mantener la aplicacin de un ajuste continuo de sus
economas, prestando particular atencin a las polticas de estmulo a la inversin extranjera,
a la repatriacin de capitales y al fortalecimiento del ahorro interno. Segundo, el conjunto
de los acreedores tendra que brindar en adelante un respaldo financiero ms eficaz y
oportuno. En especial, el apoyo de la banca comercial debera contemplar mecanismos de
reduccin del saldo y el servicio de la deuda, as como la aportacin de recursos frescos.
Tercero, se peda al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional (FMI) apoyo
financiero tanto para los programas econmicos de los pases deudores, como para llevar a
cabo los operativos de reduccin de deuda con la banca comercial. Cuarto, a los gobiernos
acreedores se les peda, entre otras tareas, continuar con la reestructuracin de la deuda
3 Cfrr Paul Voleker y Toyoo Gyohten, Changing Fortunes, Nueva york., Random House, Ine.
. 1992,pp. 43-47.
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 357
derivada de los crditos bilaterales. Por ltimo, el Plan Brady demandaba un apoyo financiero
ms oportuno y flexible para los pases deudores'.
4 Cfr. Jose ngel Gurra, Propuesta para reforzar la estratega de la renegocin de la deuda en
funcin de las experiencias recientes, Deuda Externa y alternativas de crecimiento para Amrica
Latina y el Caribe, SELA, Caracas, Venezuela, 1990, pginas 50-52.
5 Ibid., p. 52.
358 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
incluira un porcentaje de reduccin sobre el saldo vigente hasta antes de dicho intercambio.
Los nuevos bonos devengaran la tasa de inters libor ms 13/16, a un plazo de 30 aos con
un solo pago del principal al concluir ese periodo. Con la adquisicin por parte de Mxico,
de bonos cupn cero del Tesoro de los Estados Unidos quedara garantizado el pago del
principal al monto del intercambio.
Por ltimo, se planteaba el otorgamiento de dinero fresco a la tasa libor ms 13/16 y con un
plazo de amortizacin de 15 aos con 7 de gracia.
Reducir a cero o a un nivel positivo las transferencias netas que se venan realizando
por concepto de pagos de capital e intereses, a travs de recursos frescos en forma
multianual.
Buscar contar con el apoyo tcnico, poltico y financiero de estas instituciones
respaldando la posicin de Mxico en la negociacin.
A pesar de las dificultades que enfrent Mxico en las negociaciones, debido a los porcentajes
de descuento que ste solicitaba, y la reticencia de conceder nuevos crditos al pas, entre
otros, el Gobierno contaba con una clara estrategia de negociacin y los gobiernos acreedores
estudiaban los alcances del Plan Brady.
Despus de la Carta de Intencin del Gobierno Mexicano al FMI, donde se mostraban los
avances econmicos de Mxico, el 17 de mayo de 1989 la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP) reanud las plticas con la banca comercial, al tiempo que inform sobre
el acuerdo logrado con el Banco Mundial para el otorgamiento de crditos por 1 mil 960 md
en ese ao y un monto de 2 mil md anuales para el periodo 1990-1992. Una significativa
parte de esos recursos se destinara a la realizacin de proyectos en los sectores financiero,
industrial, comercial y paraestatal, en tanto que otra se dedicara a apoyar las operaciones
de reduccin de deuda con la banca comercial.
En lo que respecta al Club de Pars, Mxico adeudaba a ste alrededor de 10 mil md, sobre
los que pagaban aproximadamente 800 md al ao por concepto de intereses. Se acord
reestructurar los pagos del principal e intereses por un monto de 2 mil 600 md, que vencan
entre junio de 1989 y mayo de 1992.
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 359
Una importante ventaja tangible del proceso de reestructuracin fue que el saldo de la deuda
pblica externa se redujo en 7 mil 200 md, como resultado del intercambio de bonos de
descuento. Los beneficios del acuerdo con la banca comercial ascendieron, en trminos de
divisas, a 3 mil 673 md para el periodo 1990-1994. Esa cantidad incluy:
Ahorro en el pago por 1 mil 301 md de intereses derivado de las dos primeras opciones
-bonos de descuento y bonos a la par-,
Amortizaciones del principal por 2 mil 154 md, que Mxico ya no tendra que hacer,
debido a que los nuevos bonos de deuda se fijaron a un plazo de 30 aos y estaran
pagados a su vencimiento por la adquisicin que se hizo de los bonos cupn cero, y
Nuevos crditos por 218 md anuales en promedio, distribuidos entre 1990~19946.
Uno de los primeros resultados del paquete financiero fue que en slo en un mes las tasas de
inters disminuyeron en cerca de 20 puntos porcentuales. En tal sentido, la tasa nominal de
Cetes a 28 das pas de un nivel cercano a 60% anual enjulio de 1989 a alrededor de 35%
en agosto. Esto no slo signific un incentivo a la inversin productiva, sino que tambin
contribuy a aliviar las finanzas pblicas, pues una reduccin de 2 puntos porcentuales de
las tasas de inters signific, para el saldo de la deuda pblica interna, un ahorro de cerca de
1.96 billones de viejos pesos mensuales.
Por lo que respecta a la reduccin de las transferencias netas al exterior, las cifras mostraban
que se haba rebasado la meta inicial de 2% como proporcin del PIB en promedio anual
para el periodo 1990-1994.
En 1990 se haba iniciado del programa de swaps, asignndosele un monto de 3,500 md del
valor original de la deuda que particip en el paquete financiero 1989-1992, y en
cumplimiento a una de las clusulas acordadas con la banca comercial acreedora en la
negociacin de 1989. Para tal efecto se llevaron a cabo dos subastas, la primera se realiz el
16 de julio de 1990 y la segunda el 23 de agosto de ese mismo ao. En la de julio, se subast
un monto de' 1 mil md. La tasa nica de descuento se coloc en 52.05%. El segundo monto
subastado, fue considerablemente mayor, '2 mil 500 md, pero la tasa de descuento disminuy
ligeramente, 52.00%. Con la realizacin de ambas subastas se dio por concluido el programa
de intercambio de deuda pblica por capital".
6 Pedro Aspe, Informe sobre la reduccin de la Deuda Externa, Nacional Financiera, ao LII, nm.
12, Mxico, 15 de Junio de 1992.
7 Jos Angel Gurra, La poltica de la Deuda Extern, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, p.
178.
360 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Cabe destacar que las colocaciones, en el periodo 1990-1994, se realizaron en otras monedas
adems del dlar estadounidense, Hubo emisiones en yenes, libras esterlinas, chelines
austracos, pesetas espaolas y marcos alemanes, entre otras.
Como resultado de esos beneficios se anunci, por parte de la SHCP en junio de 1992, la
reduccin del saldo de la deuda pblica externa en 7 mil 171 md. Adicionalmente, al cancelar
bonos a la par y bonos de descuento, se obtuvo la ventaja de liberar las garantas de stos ya
que, como se recordar, la totalidad del principal estaba garantizada con bonos cupn cero del
Tesoro Estadounidense y con 18 meses para el pago de intereses.
La referida cancelacin de deuda (7 mil 171 md) era equivalente a una reduccin de cerca de
un 9% del saldo de la deuda pblica externa que estaba vigente al 31 de marzo de 1992 y
aproximadamente al 2.2% del PIB de 1992. Otros beneficios importantes, fueron el ahorro en
el pago de intereses, que se estim en 654 md anuales.
Considerando lo anterior, el mecanismo concebido por el rgimen salinista para evitar una
posible fuga de capitales fue la emisin de los llamados Bonos de la Tesorera (Tesobonos),
valores gubernamentales parecidos a los Cetes que el Gobierno mexicano subastaba en el
mercado pero cuyo valor variaba en los mismos porcentajes del dlar y que proporcionaban
un inters mayor que los depositados en los Estados Unidos. Sin embargo, debe sealarse
que entre 1992 y 1993 eran pocos los inversionistas que utilizaban los Tesobonos, en virtud
de que la expectativa de una devaluacin era casi nula y de que otros valores gubernamentales
otorgaban mejores tasas de inters. La confianza y el afn de lucro de los inversionistas
extranjeros llegaron a tal grado que hubo un momento en que ms del 50% de los Cetes en
poder del pblico estaba en manos de extranjeros. A diferencia de la deuda externa que, en
el pasado reciente tena el Gobierno con la banca comercial y con los organismos
internacionales, estas inversiones eran a muy corto plazo y se corra el riesgo de que pudieran
fugarse al exterior en cuestin de horas ante la ms mnima seal de falta de confianza en la
evolucin de la economa mexicana ante el temor de que el Tratado de Libre Comercio de
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 361
Amrica del Norte (TLCAN) no fuese ratificado. Entre acciones y valores gubernamentales
-Cetes y Bonos de desarrollo (Bondes) esencialmente- la inversin extranjera alcanz los
40 mil md, pero constitua, se insiste, un capital sumamente voltil, que, de fugarse, pondra
en peligro el sistema financiero nacional.
Se pensaba que si el TLCAN era ratificado, los 40 mil md de capital extranjero colocados
en la Bolsa de Valores y en valores gubernamentales, no slo se reinvertiran sino que
aumentaran. En caso contrario, se tema, ese monto se fugara y el modelo salinista colapsara
ante las expectativas devaluatorias.
En medio del auge econmico, la administracin del presidente Salinas empez a enfrentar
una oleada de violencia de la que difcilmente se poda ya desprender. Unos das antes de la
muerte del que fuera candidato del PRI a la presidencia, las reservas se situaban en alrededor
de 30 mil md. Las cinco semanas que siguieron al magnicidio y que los inversionistas
extranjeros percibieron como la continuidad de una espiral de violencia que haba tenido
como punto de partida el levantamiento armado en Chiapas (1 de enero de 1994) y, an
antes la muerte del Cardenal Posadas Ocampo, salieron del pas 12 mil 500 md. Se present
entonces una sobredemanda de dlares en la frontera y cayeron las acciones de algunas
empresas mexicanas que cotizaban en los mercados estadounidenses. Y si no se desquiciaron
rpidamente fue gracias al anuncio en la ciudad de Washington de la disposicin inmediata
de una lnea de crdito por 6,000 md.
El viernes 25 de marzo de 1994, dos das despus del magnicidio, reabiertos los mercados
financieros, no hubo seales de pnico en la Bolsa de Valores. El gabinete econmico logr
evitar la devaluacin del peso pero se debilitaron las reservas internacionales y la imagen
de Mxico como pas estable comenz a deteriorarse.
Pese a ello, la contundente victoria electoral del candidato del PRI a la presidencia, Doctor
Ernesto Zedillo Ponce de Len, el 21 de agosto de 1994, fue bien recibida por los
inversionistas extranjeros. Sin embargo, el estancamiento de las negociaciones de paz entre
el Gobierno y el Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) as como las alzas en las
tasas de inters en los Estados Unidos a partir del 4 de febrero de 1994, comenzaron a
generar serias dudas acerca de la viabilidad del programa econmico salinista que, con base
en un dlar barato, haba hecho crecer en forma alarmante el dficit de la balanza comercial.
La poltica econmica del Doctor Ernesto Zedillo se mantuvo en la misma lnea que la
anterior administracin, estricta disciplina en las finanzas pblicas y combate a la inflacin
para lograr un crecimiento econmico sostenido.
cambiaria. Sin embargo, la demanda de dlares se dispar, incluso por parte de tesoreras
de grandes empresas, y el tipo de cambio se ofreci, el21 de diciembre, a N$3.99, es decir,
N$0.34 abajo del lmite. La Bolsa Mexicana de Valores llegaba a perder 12% al medioda
de esa jornada, el dlar se cotizaba en la frontera norte de ese pas hasta N$5.50 y las tasas
de inters se ubicaban alrededor de un 30% en el mercado de dinero secundario.
El nuevo Jefe de Estado dio a conocer su decisin de ampliar la banda de fluctuacin del
tipo de cambio, permitiendo al peso mexicano devaluarse en un 15% respecto del dlar.
Esta medida llev a la liquidacin masiva de acciones y bonos por parte de inversionistas
extranjeros que se encontraban alarmados por el hecho de que las reservas mexicanas haban
cado de 27 mil md a 10 mil 500 md entre enero y finales de diciembre de 1994. En apenas
tres das, la moneda perdi un 60% de su valor con relacin al dlar.
Por su parte, tres das despus, analistas de Wall Street, citados por The New York Times,
estimaron que entre 61 % Y 68% de los 73 mil md de inversin extranjera en el pas
corresponda a empresas de Estados Unidos; y que stas tendran 15 mil md invertidos en
fbricas, maquinaria e inmuebles y entre 30 mil md y 35 mil md en la Bolsa, as como en
Bonos y Certificados Gubernamentales",
Por si fuera poco, diversos anlisis detectaban importantes puntos vulnerables en la estructura
econmica de Mxico. De nuevo, Baring Securities adverta en un informe que 752 md en
Tesobonos venceran el 29 de diciembre. Otras fuentes divulgaron que 3 mil 500 md, por el
mismo concepto, tendran que ser liquidados por el Gobierno Mexicano a finales de enero
de 1995, y que entre febrero y junio de este ltimo ao, 13 mil md deberan ser liberados.
Asimismo, los diarios Financial Times y The Journal of Commerce publicaban que, en el
primer semestre de 1995, venceran ms de 5 mil md en certificados tasados en esa divisa
estadounidense y yenes japoneses 10.
Una de las causas a resaltar en la crisis mexicana fue la magnitud del dficit en cuenta
corriente, que alcanz un nivel alarmante del 8% del PIB en 1994.
De esa manera, el3 de enero de 1995, el Presidente Ernesto Zedillo lanz su Programa de
Emergencia Econmica. Constando de tres objetivos: lograr que el dficit en la cuenta
Asistencia Internacional.
Contratacin de crditos externos para canjear o refinanciar los Tesobonos, sin que
estas operaciones excedieran del equivalente en moneda nacional de 26 mil 500 md.
Emisin de Tesobonos, siempre y cuando el saldo en circulacin en 1995 no excediera
el 15% de la deuda pblica total.
Total 50,537.4
Fuente: SHCP
El Paquete Financiero sirvi tanto para que la situacin econmica no se agudizar como
para que no hubiera un incumplimiento de las obligaciones externas del sector pblico y
privado en el corto plazo. Adems de que abra la posibilidad de hacer frente a los
vencimientos de la deuda.
364 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
100
80
54.7
60 44.4
40
20
O
1994 1995
1m Mercado O No Mercado
Fuente: SHCP
La deuda externa bruta, en tanto, aument, al pasar de 85 mil 436 md en diciembre de 1994
a 100 mil 934 md en el mismo periodo de 1995 (que fue equivalente a un incremento de 6.4
puntos porcentuales como porcentaje del PIB). Este incremento, como ya se mencion, se
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 365
explic por la estrategia que sigui el Gobierno Mexicano, de negociar un Paquete de Apoyos
Financieros conformado por crditos de largo plazo, que le permitieron sustituir pasivos de
corto plazo denominados en moneda extranjera, principalmente los Tesobonos.
Al finalizar el tercer trimestre de 1995, era evidente que los objetivos del Paquete de Apoyo
Financiero se haban cumplido. Durante los primeros nueve meses de ese ao, se haban
pagado 29 mil 492 md por concepto de vencimientos de obligaciones a corto plazo del
sector pblico denominados en moneda extranjera. As, la posibilidad de que Mxico no
contara con capacidad de pago para hacer frente a sus compromisos de corto plazo estaba
prcticamente descartada al cierre de septiembre. El saldo vigente de los pasivos de corto
plazo del sector pblico - incluyendo Tesobonos- representaba el 7.2% de la deuda pblica
total denominada en moneda extranjera. La proporcin de dichas obligaciones de corto
plazo con relacin al saldo de las reservas internacionales de Banco de Mxico se haba
reducido a 56%.
En cuanto al flujo de endeudamiento externo neto del sector pblico, ste fue de 14 mil
445.5 md en 1995. Estos recursos provinieron, tanto de las disposiciones por 11 mil 773
millones que efectu el Gobierno Federal del Paquete de Apoyo Financiero, como del
aumento neto de instrumentos tradicionales de deuda externa por 2 mil 673 md. Conviene
recordar que, en febrero de 1995 el Congreso de la Unin haba autorizado al Gobierno
mexicano a contratar crditos externos dentro del Paquete de Apoyo a la Estabilizacin, por
un monto de hasta 26 mil 500 md, los cuales deberan destinarse a refinanciar los vencimientos
de Tesobonos. Dicha autorizacin indicaba que los crditos antes mencionados, no estaban
sujetos al lmite mximo, establecido previamente al endeudamiento externo neto del sector
pblico para 1995, que era de 5 mil md. Por lo tanto, una vez reducidas las disposiciones
netas del Paquete de Apoyo Financiero, result que el monto de endeudamiento externo
neto del sector pblico - 2 mil 673 md- fue menor que el lmite mximo referido.
El endeudamiento externo neto total del sector pblico fue resultado de disposiciones de
financiamientos por 39 mil 771 md y de amortizaciones de pasivos por 25 mil 325 md. En
cuanto a los usuarios de los recursos obtenidos a travs de estas operaciones de deuda
externa, destac el Gobierno Federal, cuyo endeudamiento neto fue de 15 mil 086 md,
366 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
monto que incluy los recursos obtenidos a travs del Paquete de Apoyo Financiero. Por lo
que se refiere a la banca de desarrollo y a las empresas del sector pblico - Pemex y CFE-,
estas entidades efectuaron pagos netos de sus pasivos externos por 552 md y 118 md.,
respectivamente. El saldo de la deuda externa neta del Sector Pblico- excluyendo Tesobonos-
pas de 76 mil 889.9 mdal31 de diciembre de 1994 a 90 mil 316.1 mdal cierre de diciembre
de 1995.
Durante los dos primeros meses de 1995, el Banco de Mxico realiz cinco subastas para
adquirir los Tesobonos en poder del pblico. Las primeras cuatro subastas se enfocaron
directamente a la adquisicin de Tesobonos en poder de las instituciones de crdito y de las
casas de bolsa.
Reforzando la estrategia de pago, el Banco de Mxico estableci una facilidad para el pago
en dlares del valor nominal de los Tesobonos conforme stos fueran venciendo, con la
intencin de reducir la volatilidad del tipo de cambio, al excluir la demanda por divisas que
se derivaba del vencimiento semanal de estos ttulos.
As, al cierre de 1995, el desendeudamiento interno presentado por el Gobierno Federal fue
de 55 mil 913 mp, resultado fundamentalmente de la amortizacin de los Tesobonos por un
monto de 122 mil 677 mp. De esta manera, el saldo de la deuda interna neta del Gobierno
Federal se redujo en 21 % al pasar de 164 mil 653 mp al cierre de diciembre de 1994 a 130
mil 406 mp al cierre de 1995.
En 1996, la consolidacin de los esfuerzos que en materia de deuda externa se haban iniciado
un ao antes, se fortalecieron en los Criterios Generales de Poltica Econmica para
ese ao.
Por otro lado, como se mencion anteriormente, las perspectivas favorables de la economa
mexicana en el exterior, propiciaron un mayor y mejor acceso a los mercados internacionales
de capital, lo cual hizo posible sustituir pasivos de corto plazo por nuevos crditos de largo
plazo con menores costos de colocacin y con tasas de inters sustancialmente menores. De
esta manera, a lo largo de 1996 se realiz un prepago del Bono Azteca por un importe de 1
mil 127 md y una cancelacin de Bonos Brady por 3 mil 598 md.
Asimismo, este favorable acceso a los mercados internacionales de capital, ocasion que el
Gobierno Federal y las entidades pblicas pudieran efectuar colocaciones en los mismos
por un monto de 16,557.3 md.
Pagars a mediano
Entidad Total Bonos
Dlazo
Gobierno Federal 15,001.8 14,171.3 830.5
Pemex 792.6 792.6
Banooras 200.0 200.0
Nafin 359.1 359.1
Bancomext 203.8 203.8
Total 16,557.3 15,163.9 1,393.4
Fuente: SHCP.
Por lo que se refiere a la poltica adoptada durante 1996 en el manejo de la deuda interna,
sta se enfoc a mejorar el perfil de vencimientos de la deuda interna, el cual, como
consecuencia de la inestabilidad financiera registrada en 1994, se haba deteriorado
significativamente.
Por lo que se refiere a la poltica aplicada durante 1997 en materia de deuda interna, sta se
centr fundamentalmente, en mejorar su perfil de vencimientos y en proveer los recursos
necesarios para el financiamiento del Gobierno Federal. Por esta estrategia del Erario Federal,
en ese ao se obtuvo un endeudamiento interno neto por 69 mil 584.3 mp.
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 369
ENDEUD.
DISP AMORT INT.NETO
As en febrero de 1997, se colocaron por primera vez Udibonos a cinco aos. En octubre el
Gobierno Federal dio inicio a la colocacin de Bondes a un plazo de tres aos y con pagos
trimestrales de intereses.
Otra accin importante llevada a cabo por el Gobierno Federal en el manejo de su deuda
interna consisti en que, por primera vez, las autoridades financieras dieron a conocer
pblicamente, a finales de agosto de 1997, el monto semanal de valores gubernamentales a
subastar para el resto de ese ao. Esta medida se dise para ofrecer al pblico inversionista
mayor certidumbre respecto a la evolucin futura de los principales ttulos financieros en el
mercado nacional.
Los resultados alcanzados durante 1998 en el manejo de la deuda del sector pblico estuvieron
determinados, por un lado, por la posicin fiscal registrada en dicho periodo y, por el otro,
por la volatilidad observada en los mercados financieros internacionales, en particular durante
los ltimos cuatro meses del ao, y su consecuente efecto en el mercado nacional.
Lo anterior, aunado a la cada de los precios internacionales del petrleo, indujo al Gobierno
Federal en octubre de 1998 a disponer en su totalidad la lnea de liquidez contratada un ao
antes con 33 instituciones financieras internacionales por 2 mil 661 millones de dlares. El
370 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
7.170.7
1,823.6
1997 1998
objetivo de esta lnea era precisamente otorgar un mecanismo de proteccin que permitiera
a la Federacin contar con recursos en situaciones de gran volatilidad en los mercados
internacionales. Asimismo, en este ao se origin un endeudamiento externo neto por 1 mil
708 md.
Durante 1998, los requerimientos de financiamiento neto por parte del Gobierno Federal
fueron cubiertos recurriendo fundamentalmente al mercado domstico, no obstante la
volatilidad registrada en los ltimos meses del ao. Lo anterior fue posible gracias a las
oportunas medidas llevadas a cabo por el Gobierno Federal para adecuar, a partir del mes
de septiembre, la estructura de "la colocacin de valores gubernamentales, de manera que se
redujeran los riesgos que los inversionistas habran de tomar en dicho entorno. En particular,
se cancel por el resto del ao la colocacin de Udibonos y de Cetes a 6 y 12 meses; se
ampli la captacin de este ltimo instrumento a plazos de 28 y 91 das; se reintrodujo el
Bonde con cupn revisable cada 28 das; y se mantuvo la emisin del Bonde con cupn de
91 das que ofrece proteccin contra la inflacin. Cabe sealar que el endeudamiento neto
registrando ese ao fue de 86 mil 335 mp del cual, el 72% provino de la colocacin
de Bondes.
Por otra parte, es importante destacar que a partir del mes de febrero de 1998, en congruencia
con los objetivos de la reforma al sistema de pensiones, se inici el proceso de traspaso de
los recursos depositados por los trabajadores dentro del Sistema de Ahorro para el Retiro
(SAR), en las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES) elegidas por los mismos
trabajadores para que les administren sus cuentas individuales. Es importante destacar que,
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 371
conforme se realicen dichos traspasos, la subcuenta de la deuda interna del Gobierno Federal
denominada SAR, se reducir gradualmente, siendo compensada en igual monto por
disposiciones en el rubro de valores gubernamentales.
ENDEUD.
DISP. AMORT. INT.NETO
Fuente: SHCP
Otra operacin sobresaliente que realiz el Gobierno Federal durante el primer trimestre de
1999, la constituy la conclusin de las negociaciones que permitieron refmanciar de manera
anticipada la mayor parte de los 2 mil 661 md de la lnea de liquidez contratada en octubre
de 1998 con 33 instituciones financieras internacionales y, con vencimiento programado en
abril del 2000. La respuesta de estas instituciones a dicha operacin fue extraordinaria, al
lograrse refinanciar de manera anticipada cerca de 2 mil md a travs de la colocacin de
nuevos instrumentos con plazos de hasta 5 aos. Con esta operacin se redujo en casi 80 por
ciento los vencimientos que de otra manera se hubieran tenido que afrontar a principios del
prximo ao con la banca internacional.
Pagars a Mediano
Entidad Total Bonos
Plazo
Gobierno Federal 5,181.4 2,618.4 2,563.0
Pemex 687.1 687.1
Natn 300.0 300
Total 6,168.5 2,618.4 3,550.1
Fuente: SHCP.
Destaca tambin, en este periodo, el anuncio realizado en junio por las autoridades financieras
de la formalizacin del Programa de Fortalecimiento Financiero 1999-2000, el cual incluye
recursos por 16 mil 900 md en forma de lneas de refinanciamiento y comercio exterior y 6
mil 800 md de lneas contingentes al amparo del Acuerdo Financiero de Amrica del Norte.
Este programa, al respaldar el refinanciamiento de la deuda pblica externa por lo que resta
de la presente administracin, contribuir de manera decisiva a garantizar la estabilidad de
la economa mexicana durante el periodo del cambio de gobierno.
Por otra parte, en los meses de agosto y octubre, el Gobierno Federal realiz operaciones de
intercambio de Bonos Brady por un monto nominal de 1 mil 35 md a cambio de emitir 825
md de nueva deuda. Con estas operaciones se logr un descuento de 210 md; adems, al
momento de cancelarse los Bonos Brady se recuper el colateral asociado a los mismos, lo
que fortaleci la posicin de liquidez del Gobierno Federal.
Por lo que se refiere a las acciones llevadas a cabo durante 1999 por el Gobierno Federal en
materia de deuda interna, se dieron a conocer peridicamente las estructuras de las subastas
de valores gubernamentales que estaran vigentes durante los siguientes meses. En cada
subasta tipo, se anunciaron importantes cambios en la poltica de colocacin de valores
gubernamentales, los cuales fueron reflejo de la mayor estabilidad observada en los mercados
financieros domsticos e internacionales. En este ao se obtuvo un endeudamiento interno
neto por 111 mil 024 mp, resultado de la estrategia del Gobierno Federal de cubrir sus
necesidades de financiamiento a travs del mercado domstico.
ENDEUD.
DISP AMORT INT.NETO
Fuente: SHCP
Adicionalmente, a partir del mes de octubre del presente ao, resalta la emisin de un
Udibono a 10 aos. La introduccin de dicho instrumento es parte del proceso de
consolidacindel mercado de deuda interna que busca cubrir las necesidadesde una creciente
base de inversionistas institucionales como compaas de seguros, fondos de pensiones y
en Sociedades de Inversin Especializadas de Fondos para el Retiro (Siefores), al ofrecer
un instrumento que les permita invertir sus recursos a largo plazo asegurando un retomo
positivo en trminos reales.
Durante el periodo 1996-1999, la poltica de Deuda Pblica fue congruente con los
lineamientos fijados en los Criterios Generales de Poltica Econmica en cada ao de
dicho periodo.
374 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
La poltica de deuda pblica ayud a obtener una estructura ms equilibrada de los pasivos
pblicos, al reducirse en trminos relativos la importancia de la deuda pblica externa con
relacin a la interna.
38.5
30.5
25.4 27.5
24.8
32.4
24.3
18.1 19.3
15.8
Fuente: SHCP
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 375
Cabe destacar tambin, que el porcentaje de deuda interna bruta contratada a corto plazo
respecto al saldo total de la deuda interna bruta disminuy en 10.8 puntos porcentuales, al
pasar de 35.6% en 1995 a 24.8% en 1999. Asimismo, se observ una reduccin en el saldo
de la deuda externa bruta de corto plazo con respecto al total de la deuda externa bruta de
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA E INTERNA BRUTA
1995-1999
Deuda enema bnrta (miOs. de dlares) 100,933.7 98,284.5 88,321.2 92,294.5 92,289.5
Corto plazo 7,196.3 4,991.0 4,060.5 4,397.5 4,292.7
Largo plazo 93,737.4 93,293.5 84,260.7 87,897.0 87,996.8
Deuda Interna bruta (milis. de pesos) 155,359.9 192,162.0 273,655.7 378,256.4 506,388.7
Corto plazo 55,330.2 60,177.2 102,512.5 156,096.5 125,863.2
Largo plazo 100,029.7 131,984.8 171,143.2 222,159.9 380,525.5
Durante el periodo 1995-1999, la relacin de la deuda externa neta del sector pblico a PIB
present una reduccin superior al 50%. Por su parte, la relacin deuda interna bruta del
Gobierno Federal a PIB present un incremento de 2.8 puntos porcentuales, este hecho fue
originado por la estrategia del Gobierno Federal de cubrir sus necesidades de financiamiento
con recursos provenientes del mercado domstico.
DEUDAPUBLICA
EXTERNA BRUTA 36,2 26.7 20.2 21.7 17.4
DEUDAPUBllCA
EX1ERNANETA 32.4 24.3 18.1 19,3 15.8
DEUDA
INTERNA BRUTA 7.3 6.6 7.7 9.0 10.1
DEUDA
INTERNA NETA 6.1 6.2 7.3 8.2 9.0
pJCifras preliminares
Fuente: Elaborado por SHCP
376 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Durante el periodo de anlisis, una tendencia que llama mucho la atencin es la que ha
mostrado uno de los principales indicadores de deuda, la relacin que guarda tanto la deuda
pblica externa como su correspondiente pago de intereses con respecto a las exportaciones
totales del pas. Con lo anterior se tiene que el uso prudente del crdito externo y el dinamismo
mostrado por el sector exportador en los ltimos aos, se han traducido en un fortalecimiento
del grado de solvencia que presenta Mxico para atender sus compromisos financieros con
el exterior. De esta manera, durante el periodo, el porcentaje que Mxico debi dedicar de
sus exportaciones totales al pago de intereses de la deuda pblica externa result menor en
3.6 puntos porcentuales en diciembre de 1999 con respecto al presentado al cierre de 1995.
Asimismo, la carga de la deuda pblica externa, medida como porcentaje de las exportaciones
totales del pas, se ha reducido de manera importante en el transcurso de los ltimos aos.
La evolucin del registro de la deuda pblica externa bruta se puede observar tambin
INDICADORES DE DEUDA
97.3
1995 1999
Fuente: SHCP
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 377
5.3 Clasificacin de la Deuda Externa del Sector Pblico y de la Deuda Interna del
Gobierno Federal.
...PI Cifraspreliminares
Fuente: Elaborado por SHCP
El saldo de la deuda pblica externa clasificada por monedas, no ha mostrado una variacin
importante en su distribucin. Durante todo el periodo de estudio el mayor saldo de deuda
estuvo contratado en dlares americanos, representando para 1995 el 67.5% y para 1999 el
67.6%.
378 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Por otro lado, durante el periodo 1995-1999 el Gobierno Federal fue el principal usuario de
los crditos contratados en el exterior, seguido de los Organismos y Empresas controladas
por el Sector Pblico. Es importante resaltar que no siempre el organismo usuario de recursos
captados es el deudor directo ante el extranjero.
Por lo que respecta a la composicin de la deuda interna bruta durante el periodo de estudio,
la mayor parte la constituyeron los valores gubernamentales representando el 85.3% del
total en 1995, y el 87.4% en 1999. Es importante destacar que el crecimiento en trminos
reales de la deuda interna de 1995 a 1999 fue del 65.5%, hecho que fue resultado, como se
ha mencionado de la estrategia del Gobierno Federal de financiar sus recursos a travs del
mercado domstico.
380 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
A su vez, el saldo de los valores gubernamentales al cierre de 1995 fue de 132,468.0 millones
de pesos de los cuales el 33.3% correspondi a Certificados de la Tesorera (CETES); el
34.0% a los bonos de desarrollo (BONDES); 1.5% a los Bonos de la Tesorera y el 31.3% a
los AJUSTABONOS. Sin embargo, para 1999 hubo una recomposicin de valores
gubernamentales y se tuvo que el 27.7% fue de CETES; el 54.6% en BONDES yeI17.7%
en UDIBONOS. De lo anterior, se subraya la desaparicin de los TESOBONOS al igual
que la de los AJUST ABONOS.
Valores Gubernamentales
Composicin por Instrumento
(%)
1.5
pJ
1995 1996 1997 1998 1999
37.4
22.5
17.0
Fuente: SHCP.
PLAZO PROMEDIO DE
VALORES GUBERNAMENTALES
(Nmero de das registrados al cierre del periodo)
561
Fuente: SHCP
El Sector Pblico tiene programado realizar durante el ejercicio fiscal del 2000
amortizaciones de obligaciones con los mercados internacionales de capitales por un poco
ms de 2 mil millones de dlares, cifra que representa tan solo el 18.5 por ciento del total de
las amortizaciones programadas. La mayor parte se encuentra relacionada con lneas ligadas
al comercio exterior y con los Organismos Financieros Internacionales.
Los avances logrados en materia de deuda pblica externa durante la presente Administracin
se alcanzaron gracias a que nuestro pas ha mantenido el acceso a los mercados
internacionales, diversificando su base de inversionistas, monedas de denominacin y plazos
de vencimiento.
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 383
GLOSARIO
AHORRO EN LA ECONOMIA.
El excedente de los ingresos sobre los gastos de consumo, es el ahorro. Se obtiene a partir
del ingreso nacional disponible al cual se le restan los gastos de consumo final de las familias,
el gobierno general y las instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares. El ahorro
se puede obtener en trminos brutos y netos segn sea si se le adiciona o no el consumo de
capital fijo y el excedente de la nacin por transacciones corrientes. El ahorro bruto es igual
a la formacin bruta de capital.
AHORRO EXTERNO.
Es la cantidad de recursos que requiere la economa nacional para cubrir el dficit en la
cuenta corriente de la balanza de pagos. El ahorro externo se compone por la inversin
extranjera directa, los prstamos recibidos por el sector pblico y privado no monetario, el
cambio en las reservas internacionales, las transferencias de capital y los errores u omisiones.
AHORRO INTERNO.
Cantidad de recursos generados por la economa nacional a travs de la captacin del sistema
financiero e impositivo del pas destinados al financiamiento interno y del saldo corriente
de balanza de pagos. Es la parte del ingreso nacional que no se consume. Es la diferencia
entre el ingreso nacional disponible y el gasto de consumo final privado y del gobierno.
APRECIACIN CAMBIARlA.
Movimiento hacia la baja del tipo de cambio expresado como cantidad de moneda nacional
por unidad de moneda extranjera. Tambin conocida como revaluacin cambiaria o
fortalecimiento de una moneda frente a otra.
BALANZA COMERCIAL.
Es la parte de la balanza de pagos que contempla las importaciones y exportaciones de
mercancas o bienes tangibles en un periodo determinado, generalmente un ao. Se utiliza
para registrar el equilibrio o desequilibrio en el que se encuentran estas transacciones respecto
al exterior y se expresan en dficit o supervit; el primero cuando son mayores las
importaciones; y el segundo cuando son mayores las exportaciones.
BALANZA DE PAGOS
Registro sistemtico de todas las transacciones econmicas con el exterior, representadas
por compra y venta de mercancas, movimientos de capital y transferencias de tecnologa.
CICLO ECONOMICO
Periodos alternativos de alzas y bajas en los niveles de actividad econmica que guardan
entre s una relacin de sucesin: crisis, recesin, depresin, recuperacin
y auge.
RECESION ECONOMICA
Fase del ciclo econmico caracterizado por una contraccin en las actividades econmicas
de consecuencias negativas sobre los niveles de empleo, salarios, utilidades y en general los
niveles de bienestar social. La recesin es la fase que sigue al auge y, precede la depresin.
DEPRESION
Situacin de la economa en la que la produccin per cpita es la ms baja. Es la fase del
ciclo econmico que representa el punto inferior de la crisis o recesin y consecuentemente,
la demanda total de la economa, el empleo, los salarios, la produccin y las utilidades
descienden hasta el nivel mnimo.
RECUPERACION ECONOMICA
Etapa del ciclo econmico que se caracteriza por una reanimacin paulatina de todas las
actividades econmicas: aumenta el empleo, la produccin, la inversin, las ventas, etc. En
la poca de la recuperacin, las variables macroeconmicas tienen un movimiento ascendente
que se orienta hacia el pleno empleo.
AUGE ECONOMICO
Fase del ciclo econmico, donde las variables principales alcanzan el grado mximo de
expansin, por el mayor uso de los factores de produccin y por mejores condiciones en los
mercados, representando prosperidad y desarrollo. Dicha etapa es posterior a la recuperacin
y anterior a la crisis.
386 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
CORTO PLAZO
Periodo convencional generalmente hasta de un ao, en el que los programas operativos
determinan y orientan en forma detallada las decisiones y el manejo de los recursos para la
realizacin de acciones concretas.
CRECIMIENTO REAL
Es el crecimiento econmico en trminos fsicos o en trminos monetarios una vez deducida
la inflacin.
CREDITO
Cambio de una prestacin presente por una contraprestacin futura; es decir, se trata de un
cambio en el que una de las partes entrega de inmediato un bien o servicio y el pago
correspondiente ms los intereses devengados que recibe ms tarde.
CREDITO EXTERNO
Recursos que se obtienen del exterior con toda clase de acreedores, con los que el sector
pblico o privado sostienen transacciones de ndole comercial o financiera.
Se documentan en moneda extranjera y en el caso de los crditos externos para el Gobierno
Federal son motivo de autorizacin y registro por parte de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
CREDITO INTERNO
Son los recursos que se obtienen y ejercen en efectivo o en especie, se documentan en
moneda nacional y en el caso de los crditos internos para el Gobierno Federal son motivo
de autorizacin y registro por parte de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
CUENTA CORRIENTE
Componente de la balanza de pagos donde se registra el comercio de bienes y servicios y
las transferencias unilaterales de un pas con el exterior.
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 387
CUENTA DE CAPITAL
Componente de la balanza de pagos que muestra el cambio en los activos del pas en el
extranjero y de los activos extranjeros en el pas, diferentes a los activos de reserva oficial.
Esta cuenta incluye inversiones directas, la compra o venta de valores extranjeros y los
pasivos, bancarios y no bancarios, con extranjeros por parte del pas durante el ao.
DEFICIT
Saldo negativo que se produce cuando los egresos son mayores a los ingresos. Cuando se
refiere al dficit pblico se habla del exceso de gasto gubernamental sobre sus ingresos;
cuando se trata de dficit comercial de la balanza de pagos se relaciona el exceso de
importaciones sobre las exportaciones.
DEFICIT A FINANCIAR
Resultado negativo de la confrontacin entre los ingresos y gastos de un ejercicio. Este
concepto debe mencionarse solamente para efectos presupuestarios. Se utiliza para conocer
los requerimientos de recursos necesarios para financiar las actividades de operacin y de
inversin del Sector Pblico.
DEFICIT DE CAPITAL
Diferencia negativa que resulta de la comparacin entre los ingresos y egresos de capital de
las entidades del Sector Pblico.
DEFICIT ECONOMICO
Es el faltante en que incurre el Estado al intervenir, mediante el gasto pblico, en la actividad
econmica en forma directa. Representa el resultado negativo de la diferencia entre los
ingresos y egresos, tanto del Gobierno Federal como de las entidades paraestatales de control
presupuestario directo o indirecto
DEFICIT O SUPERAVIT
Resultado negativo o positivo que se produce al comparar los egresos con los ingresos de
un ente econmico.
DEUDA
Cantidad de dinero o bienes que una persona, empresa o pas debe a otra y que constituyen
obligaciones que se deben saldar en un plazo determinado. Por su origen la deuda puede
clasificarse en interna y externa; en tanto que por su destino puede ser pblica o privada.
388 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
DEUDA PUBLICA
Suma de las obligaciones insolutas del sector pblico, derivadas de la celebracin de
emprstitos, internos y externos, sobre el crdito de la Nacin. Total de prstamos que
recibe el Estado para satisfacer sus necesidades.
FINANCIAMIENTO EXTERNO
Importe de los emprstitos que se obtienen en efectivo o en especie de acreedores extranjeros
y que son adems, motivo de autorizacin y registro por parte de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, sin importar el tipo de moneda en que se documentan.
FINANCIAMIENTO INTERNO
Importe de los emprstitos que se obtienen en efectivo o en especie de acreedores nacionales
y que son adems, motivo de autorizacin y registro por parte de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, sin importar el tipo de moneda en que se documenten.
INFLACION
Desequilibrio entre la oferta y la demanda de bienes y servicios que se refleja en un aumento
generalizado y sostenido del nivel general de precios. Situacin econmica que se caracteriza
por un incremento permanente en los precios o una disminucin progresiva en el valor de la
moneda.
INGRESOS EXTRAORDINARIOS
Son aquellos recursos de carcter excepcional que provienen de la enajenacin de bienes
nacionales, de la concertacin de crditos externos e internos o de la emisin de moneda.
Son todas aquellas percepciones que provienen de actos eventuales, para cubrir gastos
tambin eventuales.
INGRESOS NO TRffiUTARIOS
Son los ingresos que el Gobierno Federal obtiene como contraprestacin a un servicio pblico
(derechos), del pago por el uso o explotacin de los bienes del dominio pblico o privado
(productos), y de la aplicacin de multas, recargos y otros ingresos sealados en la Ley de
Ingresos (aprovechamientos).
INGRESOS ORDINARIOS
Son las percepciones que constituyen la fuente normal y peridica de recursos fiscales que
obtiene el Gobierno Federal como base fundamental para financiar sus actividades. Estos
son permanentes y previsibles, son percepciones que obtiene el Sector Pblico en el
desempeo de sus actividades de derecho pblico y como productor de bienes y servicios
por la ejecucin de la Ley de Ingresos. Se clasifican en corrientes y de capital.
INGRESOS PROPIOS
Son la totalidad de las percepciones de las diversas entidades del Sector Pblico, exceptuando
las transferencias y los ingresos por financiamiento interno y externo.
390 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
RESERVAS~RNACIONALES
Son los activos de la reserva oficial del pas, que incluyen las tenencias de oro y plata, los
derechos especiales de giro (DEG), la posicin de reservas del pas en el Fondo Monetario
Internacional, y las tenencias de monedas extranjeras oficiales por parte del pas. Las reservas
internacionales permiten al gobierno hacer frente a sus obligaciones exteriores en moneda
extranjera, o le sirven para respaldar su propia unidad monetaria.
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 391
SERVICIO DE LA DEUDA
Es el monto o cantidad a pagar en el pas o fuera de l en moneda nacional o extranjera por
concepto de amortizacin, intereses, comisiones u otros gastos derivados de la contratacin
y utilizacin de crditos a cargo del Sector Pblico Federal.
UDmONOS
Los Bonos de Desarrollo en UDIS, son ttulos de deuda del Gobierno Federal, cuya
caracterstica fundamental es la de proteger a sus tenedores contra el incremento de la
inflacin al mantener constante el valor real de su inversin y ofrecerles rendimientos reales.
Su referencia es el valor de las Unidades de Inversin. Estos nuevos ttulos conocidos como
UDIBONOS tienen un valor nominal de 100 UDIS, se emiten a un plazo de tres, cinco y 10
aos y pagan intereses semestrales a una tasa de inters fija; se colocan a travs de subastas
y su rendimiento se determina por el mercado
BmLIOGRAFIA BASICA
./ Changing Fortunes, Paul Volcker y Toyoo Gyohten, Nueva York, Random House, Inc.
1992.
./ Origins of the Mexican Debt Crisis of 1994, Pan Yatrakis, documento publicado
en Internet.
ANEXOS
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 395
Notas:
_11 Considera las garantCasvaluadas a precio de mercado parael principal y 18 meses de intereses para los
Bonos Brady y de principal para los Bonos Morgan. as como las disponibilidades del FAFEXT.
_21 Incluye, deuda del Ramo XXN. XXIX y FAFEXT.
_31 Se refiere a Fideicomisos y Garantas del Gobierno Federal.
_41 Se destinaron para apoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero 89 - 92.
Fuente: SHCP
396 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Notas:
11 Considera las garantas valuadas a precio de mercado para el principal y 18 meses de intereses para los
Bonos Brady y de principal para los Bonos Morgan, as como las disponibilidades del FAFEXT.
21 Incluye, deuda del Ramo XXIV, XXIX YFAFEXT.
31 Se refiere a Fideicomisos y Garantas del Gobierno Federal.
41 Se destinaron paraapoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero 89 - 92.
51 En este concepto estan incluidos los Bonos Morgan, su saldo al 31 de diciembre de 1996 fue de 1,057.5 millones
de dlares
Fuente: SHCP
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 397
Notas:
11 Considera las garantas valuadas a precio de mercado para el principal y 18 meses de intereses para los
Bonos Brady, y las disponibilidades del FAFEXT.
2J Incluye deuda del Ramo XXIV, XXIX YFAFEXT.
Fuente: SHCP
398 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Notas:
1/ Coosidera las garantas valuadas a precio de mercado para el principal y 18 meses de intereses para los
Bonos Brady, y las disponibilidades del FAFEXT.
21 Incluye deuda del Ramo XXIV y FAFEXT.
Fuente: SHCP
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 399
Notas:
_pi Cifras preliminares
11 Considera las garantas valuadas a precio de mercado para el principal y 18 meses de intereses para los
Bonos Brady, y las disponibilidades del FAFEXT.
'1J Incluye deuda del Ramo XXIV y FAFEXT.
31 Se refiere a los movimientos de deuda ligados a los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo
(PIDIREGAS).
Fuente: SHCP
400 Las Finao7.as del Sistema Federal Mexicano
.....
EVOUJCIN"LOS SALDOS" lA DEUDA INTERNA DEL GOBIERNO
DlJtaO.DIaEMBRE DE 1995
~ )
SALDO SALDO
CONCEPTO 31-DIC-94 OISP. AMORT. OTROS 11 31-DIC-95
JI (14.307.2) (24,953.4)
...-:
u ...................-s.. la e - o-:nI., Fc.do"
ConI:inlll""cia Y ocros activos propiedad del Gobierno FcdcraI
'1/ .... Ajl-Wwwwaa............... .-d dilCIo~.Para Tcsobooos se refiere a las variaciones del
...... a.IIiodd pI:SD COitdKm .. d6lar.
lJt NoilldlolyaoT~.""'- _ _ _
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 401
SALDO SALDO
CONCEPTO 31-OIC-95 OISP. AMORT. EMlBJD. antOS 11 31~-96
Nolas:
1I Inlegra los saldos lICI'OCdon:s de la Cuenta GcocnI Ydel ........ de
_21
0-;.....,..
.... Ajustabonos. lldibonos y SAR el.juste .....eopoedc JlCll"d cfcdo . . . . . . . . .
31 No incluyen Tcsobonos de regulaciclo monetaria.
",,"ote: SHCP
402 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Nolas:
1/ PIra Ajustabonos, Udibooos y SAR c:om:sponde el ajuste par el efecto inflacionario, y paraRondes
Y"ocros"par conciIiaci6nde cifras.
'lJ Integra los sakIos acreedores del Fondo de Contingencia y el saldo neto de la Cuenta General.
Fuente:SHCP
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 403
Nocas:
1I Correspolldeal ajuste por el cfeclD inflacionario.
2/ llga los saldos lICICedores del Fondo de Contingencia y el sa1do neto denominadoen moneda nacional
de la cucnla general.
Fuenle:SHCP
404 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Nocas:
pJ Cifras preliminares.
U Corresponde al ajuste por el efccto inflacionario.
2J Integra el saldo neto denominado en moneda nacional de la Cuenta General.
Fucntc: SUCP
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico 405
SINOPSIS
La Ley General de la Deuda Pblica, define la constitucin de la Deuda Pblica como las
obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y a cargo de las
entidades del Sector Pblico.
En la misma Ley General, se define financiamiento como la contratacin dentro o fuera del
pas de crditos, emprstitos o prstamos derivados de la suscripcin o emisin de ttulos de
crdito y la adquisicin de bienes.
Tanto la brecha comercial como la brecha del ahorro limitan la inversin de un pas y por
tanto su crecimiento. Si el nivel de ingreso de un pas no genera el ahorro suficiente para
igualar la indispensable inversin para el crecimiento de la economa a una tasa deseable, o
si bien dicho pas no puede incrementar las exportaciones para cubrir las importaciones que
sern necesarias tambin para el crecimiento de la economa, ser imprescindible recurrir al
capital externo para complementar el ahorro nacional.
Para una adecuada administracin del endeudamiento externo, es indispensable verificar que
los beneficios obtenidos mediante la utilizacin de los recursos externos sean superiores a los
costos derivados de su contratacin.
As, una de las principales polticas de la administracin del Gobierno Salinista fue la re-
duccin de las transferencias netas de recursos al exterior hasta colocarla en cerca del 2%
del PID, como promedio anual entre 1989 y 1994, estimando la liberacin de recursos para
la inversin productiva.
En lo relativo al Club de Pars, Mxico adeudaba a ste alrededor de 10 mil md, sobre los
cuales pagaban aproximadamente 800 md al ao por concepto de intereses. Se acord
reestructurar los pagos del principal e intereses por un monto de 2 mil 600 md, con
vencimiento entre junio de 1989 y mayo de 1992.
Una importante ventaja tangible del proceso de reestructuracin fue la reduccin del saldo
de la Deuda Pblica Externa en 7 mil 200 md, como resultado del intercambio de bonos de
descuento. Los beneficios del acuerdo con la banca comercial ascendieron, en trminos de
divisas, a 3 mil 673 md para el periodo 1990-1994.
Cabe destacar que las colocaciones, en el periodo 1990-1994, se realizaron en otras monedas
adems del dlar estadounidense, Hubo emisiones en yenes, libras esterlinas, chelines
austracos, pesetas espaolas y marcos alemanes, entre otras.
salinista para evitar una posible fuga de capitales fue la emisin de los llamados Bonos de
la Tesorera (Tesobonos), valores gubernamentales parecidos a los Cetes subastados por el
Gobierno mexicano en el mercado pero cuyo valor variaba en los mismos porcentajes del
dlar proporcionando un inters mayor que los depositados en los Estados Unidos.
Por lo anterior, las reservas se llegaron a situar en alrededor de 30 mil md. pero debido a
una desestabilizacin poltica y social en Mxico para 1994, salieron del pas 12 mil 500
md. Lo anterior origin una sobredemanda de dlares en la frontera y cayeron las acciones
de algunas empresas mexicanas que cotizaban en los mercados estadounidenses.
A pesar de una lnea de crdito otorgada ese ao por Washington de 6,000 md para finales
de 1994 surge una devaluacin del peso del15% con respecto al dlar.
Por otra parte, es importante destacar que a partir del mes de febrero de 1998, en congruencia
con los objetivos de la reforma al sistema de pensiones, se inici el proceso de traspaso de
los recursos depositados por los trabajadores dentro del Sistema de Ahorro para el Retiro
(SAR), en las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES).
Para Mxico, el saldo de la Deuda Pblica Externa clasificada por monedas, no ha mostrado
una variacin importante en su distribucin. Durante todo el periodo de estudio el mayor
saldo de deuda estuvo contratado en dlares americanos, representando para 1995 el 67.5%
Y para 1999 el 67.6%.
Los avances logrados en materia de deuda pblica externa durante la presente Administracin
se alcanzaron al mantener nuestro pas el acceso a los mercados internacionales,
diversificando su base de inversionistas, monedas de denominacin y plazos de vencimiento.
410 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
PROPUESTA
EVOLUCION DEL
CREDITO
ENMEXICO
ACTIVIDADES PROFESIONALES
Consejero Propietario
Consejero Suplente
MARCO GENERAL*
A pesar de esta crisis crediticia, en Mxico ha existido una tendencia por parte de la economa
hacia la concentracin de la captacin y del crdito en el sector bancario. Ver Grfica 1
Captacin por tipo de lntermediario y Grfica 2 Colocacin por tipo de Intermediario. En
este sentido, el presente captulo se centrar primordialmente en el anlisis de la evolucin
del crdito bancario pues histricamente, las instituciones de crdito han sido la fuente de
financiamiento a la que ms acuden las empresas para obtener recursos adicionales.
Grfica 1 Captacin por tipo de Intermediario (estructura porcentual)
mili. de pesos
1,200,000
1,003,361
1,000,000
800,000 J
600,000
400,000
200,000
I
Dic. 1994 Dic. 1995 Dic. 1996 Dic. 1997 Dic. 1998
.Banca mltiple .Banca de desarrollo oMercado de valores
Arrendadoras Factoraje O Otros intermed lar io s
mili. de pesos
1,200,000
1,068,274
1,000,000
800,000
600,000
400,0'00 86%
200,000
Dic. 1994 Dic. 1995 Dic. 1996 Dic. 1997 Dic. 1998
.Banca mltiple Banca de desarrollo O Mercado de valores
.Arrendadoras Factoraje O Otros intermediarios
* El autor Contralor del Banco de Mxico, agradece los comentarios y la colaboracin de Carlos Alberto
Martnez Castillo, Aarn Silva Nava y Gonzalo Tapia Velasco.
420 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Para contextualizar el contenido del presente captulo se toma como referencia la mencin
de 10que se establece sobre el crdito en el artculo 65 de la Ley de Instituciones de Crdito.
El artculo expresa textualmente: "para el otorgamiento de sus financiamientos, las
instituciones de crdito debern estimar la viabilidad econmica de los proyectos de inversin
respectivos, los plazos de recuperacin de stos, las relaciones que guarden entre s los
distintos conceptos de los estados financieros o la situacin econmica de los acreditados,
y la calificacin administrativa y moral de estos ltimos, sin perjuicio de considerar las
garantas que, en su caso, fueren necesarias. Los montos, plazos, regmenes de amortizacin,
y en su caso, periodos de gracia de los financiamientos, debern tener una relacin adecuada
con la naturaleza de los proyectos de inversin y con la situacin presente y previsible de
los acreditados".
Evolucin del Crdito en Mxico 421
Objetivos
Exponer las caractersticas de las polticas crediticias aplicadas durante el sexenio 1989-
1994, que generaron una etapa expansiva del crdito, y analizar indicadores de solvencia
y liquidez de los usuarios, destacando la aparicin de potenciales presiones en su capacidad
de pago.
Antecedentes
Entre 1982 Y 1988 el nivel de deuda de las empresas y familias decreci debido a:
La contraccin en la demanda agregada (el crecimiento real acumulado del PIB en todo
este periodo fue de tan slo 1.1%);
En este contexto, la posicin neta de las empresas con el sistema financiero se tom
significativamente acreedora.
Sustitucin del encaje legal por un coeficiente de liquidez del 30%, que fue eliminado
posteriormente;
422 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
A partir de 1988 y hasta 1994, las altas tasas de crecimiento del crdito bancario coadyuvaron
al crecimiento de la inversin y el consumo.
Pequeas y medianas empresas, sin acceso a otras fuentes de financiamiento, tales como el
mercado internacional de capitales o el mercado de valores, recurrieron al crdito bancario,
a pesar de las altas tasas de inters reales. As, entre 1988 y 1992 el saldo del financiamiento
del sistema bancario al sector privado creci en promedio a una tasa anual de 31 % real, por
lo que pas de 7 a 24% del PIB (en 93 y 94 sigui creciendo aunque a tasas ms moderadas).
La creciente demanda de crdito por parte de las familias. A partir de 1988 y hasta 1992,
el crdito al consumo y el crdito a la vivienda experimentaron crecimientos significativos,
como consecuencia de factores como:
La apertura comercial y
Las activas campaas de promocin de las tarjetas de crdito por parte de los bancos.
Estos factores, junto con los resultados de las medidas tendientes a liberalizar el sistema
financiero (entre ellas la reprivatizacin de la banca y la autorizacin para el establecimiento
de nuevos bancos y otros intermediarios financieros), propiciaron un fuerte crecimiento de
la penetracin financiera. Sin embargo, esto no fue consecuencia de los flujos de ahorro y
crdito, sino principalmente del refinanciamiento de intereses', Ver la Grfica 3 Penetracin
financiera, 1988-1998.
50%
. .....
40%
'
' . . .......
,
30%
... .'
20%
. .. .. ~
10%
O%+---,--,---...,----,--,----,--,---...,----,-----j
19881989199019911992199319941995199619971998
--M4
- - - - Financiamiento de la banca mltiple al sector privado no bancario
'.07
1. 1
l1U.2
'117.3
1......
' ....1
11115.2
'.00
'"4.3
un
,.10
-15.0 -10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0 -5.0 ... 10.0
1117
Silva Aarn. 1997... Crisis Bancarias y Colapso Financiero: Experiencias Internacionales y el Caso Mexi-
cano". Tesis de Economa. ITAM, Mxico, DE
424 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Objetivos
Analizar los cambios que experimentaron las polticas monetaria y crediticia a raz de la
crisis, lo que gener una severa contraccin del crdito como resultado de las estrategias de
selectividad para su asignacin, el encarecimiento de los prstamos, la reorientacin de las
polticas de financiamiento de actividades, entre otros aspectos.
Antecedentes
Altas tasas de inters reales (basta recordar que en 1999 la tasa de inters real acumulada
de los Cetes fue superior a 10 puntos porcentuales en todos sus plazos);
La gran paradoja es que la cada real del financiamiento contrasta con la recuperaci6n que
ha presentado la economa desde el tercer trimestre de 1995. Los indicadores Pill, la inversi6n
Evolucin del Crdito en Mxico 425
privada y el consumo privado, cuyo ciclo econmico se complet (es decir, sobrepasaron el
pico anterior del 4 trimestre de 1994) el segundo trimestre de 1997 (para los dos primeros
casos) y para el consumo en el 4 trimestre de 1997. Ver la Grfica S Financiamiento y
PIE.
Financiamiento Pie
600 -- -- ------ -- 1,700
550 1,600
,.' .....'
.........,--------,
500 1,500
450
/
,
... ."
.",
1,400
1342A4i 1,300
400 _~__
350
,
.,
, .
L_~
1,200
300 1,100
"":
11)
Q)
~
11)
Q)
"":
ID
Q)
~
ID
Q)
... ...
"":
Q)
~
Q)
"":
ID
Q)
~
ID
Q)
"":
Q)
Q)
~
Q)
Q)
Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q)
po po po po po po po
Por su parte el consumo se recuper en 1997 y 1998, incrementndose 6.4% en ambos aos;
en los primeros tres trimestres de 1999 ste se increment 3.0%. Esto se debi a la
recuperacin de la masa salarial, tanto por la creacin de empleos como por la recuperacin
de los salarios medios reales. Ver la Grfica 6 Ciclo econmico: PIB, Consumo e Inversin.
.....
150
'
140 r:_.......
130
120
110
100
90
'.
80
70 ", 'J
:
60
-. . - .e - . .. .e - .. - .e - .
"!
~ ~ ,.; ,.; ID ID ..:ca ..:ca ID ID ai ai
- -- --- --- --
ca ca ca ca ca ca ca ca ca ca ca ca
ca ca ca ca ca ca ca ca ca ca ca
Objetivos
Desintermediacin financiera
13% del total de las empresas utilizaron en este periodo prstamos de bancos nacionales
(15% de las pequeas, 14% de las medianas y 12% de las grandes);
Cmo se han financiado entonces las empresas ante la escasez del fmanciamiento bancario'
En forma agregada, el sector privado ha tenido que recurrir a fuentes alternas para financiarse.
Mientras que un grupo reducido de empresas pequeas contina recibiendo crditos
bancarios, la mayor parte depende del crdito de los proveedores y, cuando es posible, de
fuentes internas. Ver la Grfica 7 Fuentes de Financiamiento, Pequea Empresa.
Por su parte, las medianas y grandes empresas buscan obtener su financiamiento a travs de
la reinversin de utilidades y de los mercados internacionales de crdito y capital. Ver la
Grfica 8 Fuentes de Financiamiento, Mediana Empresa y la Grfica 9 Fuentes de
Financiamiento, Empresa Grande. De acuerdo con Banco de Mxico, entre diciembre de
Evolucin del Crdito en Mxico 427
1994 Y septiembre de 1999, el saldo del financiamiento no bancario y del exterior, como
proporcin del financiamiento total, pas de 27.1 a 40.7%. Particularmente, el financiamiento
proveniente del extranjero pas del 19 al 28%.
ID
70
10
50
40
30
20
10
10
50
1.,..... ,.97 0198 ~
40
3D
20
10
50
Reinversin de utilidades:
85 80 , - - - - - - - - - - - - - - - - - - , I
70
65
60
50
45
40
25 30
20
5 10
O
-15
-10
-20 L- ---'
-35
~93 1-93 ~94 1-94 ~95 8-95 ~96 11-96 ~97 11-97 ~98 1-98 ~99
~93 1~93 ~94 1-94 ~95 11-95 ~96 11-96 ~97 11-97 ~98 1-98 ~99
No obstante lo anterior, las empresas pequeas, que han sido las menos rentables, son las
que dependen en mayor medida de las utilidades retenidas para financiar su inversin. La
razn principal de esta tendencia es la falta de acceso a otras fuentes de financiamiento.
Crdito de proveedores:
Los rasgos principales de esta fuente son: (i) el proveer descuentos en efectivo por pago
rpido; (ii) tomar ventaja del nmero de das permitidos para el pago, frente al nmero de
das otorgado a los clientes y (iii) retrasar el pago a los proveedores hasta que se junta un
cierto nmero de cuentas pendientes.
Evolucin del Crdito en Mxico 429
Para el caso de los proveedores externos, las empresas grandes (que son generalmente las
exportadoras) son las que recurren ms a esta fuente, lo mismo que las empresas que tienen
participacin extranjera directa.
Financiamiento externo:
En la propia encuesta de Banco de Mxico se seala que para el primer Semestre de 1999 se
observa que, mientras que 11% de las empresas grandes utilizaron prstamos de bancos del
exterior, nicamente 4% de las pequeas tienen acceso a esta fuente;
Durante 1998, Mxico capt por concepto de inversin extranjera directa 10,238 millones
de dlares, que representan flujos de capital estables y de largo plazo, mientras que el rubro
de inversin extranjera de cartera registr un egreso neto de 452 millones de dlares,
principalmente debido a la volatilidad que caracteriz a la economa mundial.
Por otra parte, durante 1998 el sector privado no bancario registr un endeudamiento externo
neto por 6,002 millones de dlares. La colocacin neta de valores fue una opcin muy
limitada de financiamiento, debido a la restriccin de recursos financieros a lo largo del
ao, por lo que nicamente se obtuvieron recursos por 2,331 millones de dlares. La cifra
anterior es significativamente menor al flujo de 2,787 millones observado en 1997; a lo
largo de 1998, se realizaron 14 colocaciones de bonos y notas en el exterior, mismas que
resultaron en recursos por 2,081 millones de dlares. Sin embargo, algunas empresas privadas
lograron allegarse recursos importantes del exterior va crditos directos de la banca
comercial, as corno de proveedores. No obstante, las empresas que tienen acceso a fuentes
internacionales de crdito son las de mayor tamao, que a su vez se encuentran relacionadas
preponderantemente con la actividad exportadora.
50,000..,----------------,
",751
45,000
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
o
1994 1995 1996 1997 1998
El incremento del endeudamiento externo del sector privado, en contraste con la reduccin
de la cartera en dlares de la banca comercial, es evidencia del fenmeno de
desintermediacin, al resultar ms atractivo para las empresas el endeudarse directamente
en el extranjero que recurrir al crdito de los bancos. Ver la Grfica 13 Financiamiento en
moneda extranjera.
Grfica 13 Financiamiento en moneda ertranjera
(Miles de millones de dlares)
I Pasivos Cartera
17 31
1
16 " ., 30
~""... ."", ....""... 29
15
14
-'
..r-,. ," 28
' .. 27
. .,
13
. 26
25
12 . .... ,.- ..-,
24
11
...... ' 23
10 +--r----+--+---+--+----.,-----+--!--+--+----1--+----!- 22
1V94 195 195 195 1V95 196 096 1196 1V96 197 197 11197 1V97
11--
t..........
Pasivos en ME empresas BMV - - - - Cartera en dlares de la Banca Comerciall
.. . ........1
Mercado de valores:
Objetivos
Analizar la evolucin del consumo privado y de las fuentes que ha utilizado parafinanciarse
para hacerfrente a la crisis financiera.
De acuerdo con los datos de demanda agregada, el consumo privado ha crecido desde
mediados de 1996, registrando una tasa de crecimiento promedio del orden de 6.4% en
1997 y 1998 en trminos reales, mientras que en el primer semestre de 1999 ste se increment
2.3%. El componente del consumo que registr los mayores crecimientos en 1997 y 1998
fue el de bienes durables, que mostr un dinamismo mayor al de otro tipo de bienes, al
elevarse 24.3 y 11.1% respectivamente, aunque en el presente ao ha presentado una ligera
disminucin de 0.8%.
25 950
20
15 900
10
~ - - - - - - - - - - - - - -' 850
O
.'"
~
'"
'"
~
'"
'"
e
.'" .'"
~ ~
...
'"
~
...
'"
~
. .e
'"
~
'" '"
'"
e
800
u e u e .!! e u e u e
O ...,
~
O ...,
~
Q ...,
~
Q ...,
~
Q .,
~
A raz de la crisis, prcticamente todos los estratos de la sociedad sufrieron una cada real
en sus niveles de salario. Sin embargo, esta cada fue de diferente intensidad para las distintas
ramas de actividad y clasificacin laboral, y de la misma manera, la recuperacin real de los
salarios (que se ha presentado especialmente a partir del segundo semestre de 1997) ha sido
muy heterognea.
96 97 98 99 96 97 98 99
Textil -10.49 -0.29 2.65 2.08 Cinematosraa -13.38 -2.60 0.76 -0.4\
Electricidad -\1.0\ -1.94 0.58 0.36 Ferrocarriles -8.48 -0.79 2.65 0.53
Hule -10.41 -0.79 1.44 1.22 Servicios de banca y crdito -12.86 -1.28 0.58 0.36
Azcar -6.56 1.6\ 1.44 1.22 Transoorte terrestre -\3.90 -2.60 0.67 0.02
Minera -10.49 -2.19 0.\5 0.* Transporte marltimo -\2.04 -2.03 2.30 1.30
Metaluf]tia y siderurgia -\ 1.52 -1.69 1.0\ 0.45 Transporte areo -12.12 1.45 1.53 1.73
Hidrocarburos -8.78 -1.6\ 0.58 -1.36 Servs. conexos al transo. -12.79 -2.1\ 1.01 0.36
Petroqurmica -6.48 2.77 2.99 2.85 Servs. Telefnicos -\0.93 -1.61 0.50 0.79
Cemento -\2.04 -5.99 -4.23 -4.44 Comercio -\4.94 -0.95 0.58 0.\9
Cal -9.89 -\.45 1.79 1.39 Otros servicios -\2.7\ 0.45 1.44 0.70
Automotriz y autoeartes -9.52 0.29 2.30 1.39 Educacin e investigacin -\3.82 -4.59 0.58 0.45
IOurmico-farmacutica -10.71 0.37 1.79 1.39 Asistencia mdica y social -7.30 -0.79 1.44 2.50
Celu losa y papel -\3.30 -0.95 1.19 1.13 Distribucin de zas -8.63 -0.12 2.22 1.56
Aceites y l!I1lSBS vezetales -\5.38 -2.77 0.58 0.70 Radio y televisin -10.78 -0.79 1.87 1.30
Alimentos -12.04 -1.20 1.10 1.05
Bebidas -\3.97 0.29 1.70 \.48
Madera -\3.01 0.\2 1.44 -0.33
Vidrio -8.56 -0.62 1.0\ 1.48
Tabaco -18.42 -4.34 0.93 -0.50
Construccin -\2.86 -1.61 -0.36 0.27
Otras manu facturas -\ 1.67 -0.70 1.96 1.05
Se puede observar que aquellas actividades cuyo salario ha tenido una mayor recuperacin
son las que se encuentran relacionadas con la produccin de bienes de capital, de bienes
durables y aquellas relacionadas con la actividad exportadora. Asimismo, los sueldos de los
trabajadores ms calificados han presentado incrementos reales mayores en relacin con
aquellos trabajadores que trabajan por el rgimen de salarios. Son precisamente los estratos
de trabajadores con remuneraciones mayores quienes reaccionan, en su consumo de bienes
Evolucin del Crdito en Mxico 435
durables, con mayor fuerza a las alzas o cadas en su sueldo real, en tanto que se mantienen
estables en su consumo por otro tipo de bienes. Por tanto el que se haya presentado un
incremento en el sueldo real de dichos estratos, puede ser una causa importante en el
incremento del consumo de este tipo de bienes.
Perspectivas de Financiamiento
3 Aunque se tiene certeza de que las instituciones de autofinanciamiento han aumentado su nmero sensiblemente, se
desconoce el monto de los fondos de dicho sector, en virtud de que la regulacin vigente no obliga a las empresas a
revelar este tipo de infonnacin a la autoridad. De acuerdo con informacin proporcionada por las empresas, entre enero
de 1995 Y septiembre de 1996 se comercializaron alrededor de 86 mil contratos, de los cuales, el 74% corresponde a
bienes muebles.
Quiz la variable macroeconmica ms importante sera el nivel de ahorro en la economa, ya que existe evidencia
emprica internacional que muestra una correlacin cercana a 0.9 entre los niveles de ahorro e inversin de los pases. Por
tanto, aquellas medidas que fomenten el ahorro se traducirn en una mayor oferta de fondos prestables, lo cual promover
la inversin.
436 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Ole. 94 Dic. 97
Almacenes
Activos - -32.3%
Capital Contable - -44.0%
Nmero de instituciones 29 26
Arrendadoras
Activos - -85.4%
Capital Contable - -74.5%
Nmero de instituciones 60 39
Factoraje
Activos - -89.5%
Capital Contable - -70.3%
Nmero de instituciones 61 22
Casas de Cambio
Activos - -48.9%
Capital Contable - -42.9%
Nmero de instituciones 50 31
Uniones de Crdito
Activos - -43.5%
Capital Contable - -82.9%
Nmero de instituciones 344 266
Fuente: Comisin Nacional ~ria Y de Valores
b) Mercado de valores.
Fuente:OCDE
Por otra parte, entre 1994 y 1996 Mxico atrajo mayores volmenes de inversin extranjera
que cualquier otro mercado emergente, excepto China. Este tipo de inversin es muy
importante, ya que permite aumentar el acervo de capital productivo nacional, convirtindose
en un vehculo para la transferencia de la tecnologa y la productividad', En 1997 ingresaron
al pas por este concepto 12,478 millones de dlares, la cifra ms alta alcanzada por nuestro
pas. Ello es evidencia de la percepcin que existe en el extranjero de que en Mxico existen
amplias oportunidades para llevar a cabo proyectos rentables de inversin, por lo que es de
preverse el incremento de los flujos internacionales de capital en forma de inversin
extranjera directa.
En lo que se refiere al crdito de los proveedores, es de esperarse que las empresas continen
utilizando esta fuente, especialmente las pequeas y aquellas que no tienen acceso a una
variedad de fuentes alternas. Sin embargo, debido a que es un financiamiento a corto plazo
y que no representa un flujo de recursos, deber seguir siendo complementada con otro tipo
de fuentes.
De acuerdo con Chong Sup Kim (1997) las ramas manufactureras con mayor participacin de capital
extranjero, especialmente aquel que proviene de pases distintos a Estados Unidos y Canad, mostraron
los mayores aumentos en productividad en los ltimos aos.
438 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Por otra parte, si bien la reinversin es una fuente til para financiar el capital de trabajo,
difcilmente puede financiar el crecimiento de la capacidad instalada, y las ventajas que
pude traer su uso dependen de que se otorguen facilidades de tipo fiscal. Por tanto, aunque
es de esperarse que las empresas continen utilizndola, es una fuente limitada de
financiamiento.
Cada vez resulta ms sutil la lnea que divide a las empresas comerciales de las instituciones
financieras, de tal forma que en la actualidad existen instituciones financieras que ofrecen
productos de consumo y algunas empresas comerciales desempean funciones
tradicionalmente consideradas como financieras, como otorgar crdito, proveer de liquidez
a los consumidores, etc.
Que depende de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial y la Procuradura Federal del Consumidor
Evolucin del Crdito en Mxico 439
del pas, y una reforma al sistema legal relacionado con el cobro de crditos, no se esperar una
reactivacin del crditode los intermediarios financieros al sectorprivado.
f) Banca Mltiple.
200
150
100
50
o
50
-lOO
150
-200
M
~
... ... g '" '" ll: .... .... ....
'"
~ ~
8l m 8l ~ ~ 8l 8l
'" ~ '"
~ '"
~ '"
~
.!.!
o iD
::l: ..,c:
::J
Q. .s.!
Jl o
iD
::l:
c:
..,
::J .
Q.
en
.!.!
o iD
::l:
iD
::l:
c:
..,
::J .
Q.
en
Grupo Financiero Bancomer, 1996, "La Contraccin del Crdito Bancario en el contexto de Restricciones
de Capital: Implicaciones sobre la Competencia en el Mercado Bancario".
Clculos propios, con base en datos de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores.
440 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Una parte significativa del capital de los bancos se debe al registro de partidas virtuales,
y por tanto no refleja los recursos reales y prestables.
Por tanto, para analizar el potencial de crdito de las instituciones bancarias resulta de
mayor importancia hacer una evaluacin de los recursos reales y lquidos de las instituciones.
Para el total de la banca mltiple, se puede observar una tendencia creciente de la captacin
desde el tercer trimestre de 1996, lo que es un indicador clave de la disponibilidad de
recursos de los bancos. Ver la Grfica 16 Captacin de la Banca Mltiple.
Asimismo, la liquidez de los bancos tambin ha mejorado, no obstante que no se cuenta con
informacin suficiente debido a diferencias de carcter contable. Al efectuar un anlisis de
la razn disponibilidades ms ttulos para negociar? entre el total de la colocacin se puede
Evolucin del Crdito en Mxico 441
observar que antes de la crisis (1993-1994), dicha razn era aproximadamente de 8%, en
tanto que despus de la crisis (1996-1997), toma un valor cercano al 13%10. Este indicador
muestra que la liquidez del sistema bancario es buena, por lo que tampoco puede considerarse
como la razn determinante de la disminucin del financiamiento al sector privado.
Esto lleva a suponer que el factor principal que explica la cada del financiamiento es el
desplome de la demanda de crdito, ms que una contraccin de la oferta. De esta forma, se
tendrn fuerzas encontradas que condicionarn la recuperacin del financiamiento de la
banca mexicana.
Por el otro lado, es de suponerse que sern las empresas pequeas, ms vulnerables y con
una estructura de capital ms dbil, quienes buscarn recurrir al crdito bancario, y que las
empresas grandes y solventes tendern a recurrir a otras fuentes distintas a los bancos,
principalmente la colocacin directa, como consecuencia del proceso de desintermediacin
que se ha venido presentando, especialmente para el caso del financiamiento en moneda
extranjera.
Por tanto, si bien todo indica que el sistema bancario tiene capacidad crediticia no utilizada
y recursos lquidos para prestar, as como que la cada del financiamiento bancario se ha
dado como consecuencia de una reduccin en la demanda por recursos de estas instituciones,
no se puede esperar que la recuperacin del financiamiento otorgado por la banca mexicana
se d en un corto plazo. Dada la experiencia crediticia reciente, en tanto no exista una
mayor confianza de todos los actores involucrados respecto al rumbo futuro de la economa,
la situacin poltica del pas y una mayor certidumbre respecto al marco legal relacionado
con el cobro de los crditos, aquellas empresas sujetas de crdito no demandarn recursos
del sistema bancario y acudirn a otro tipo de fuentes que ofrezcan mejores condiciones en
Debido a cambios en principios contables, tuvieron que hacerse algunos ajustes para poder llegar a una conclusin; el
concepto de ttulos para negociar no exista antes de 1997. por lo que fue necesario tomar los conceptos de cartera
gubernamental y bancaria; asimismo, actualmente se considera como disponibilidades a los crditos interbancarios
de corto plazo.
10
Debido a cambios en principios contables, tuvieron que hacerse algunos ajustes para poder llegar a una conclusin; el
concepto de ttulos para negociar no exista antes de 1997, por lo que fue necesario tomar los conceptos de cartera
gubernamental y bancaria; asimismo, actualmente se considera como disponibilidades a los crditos interbancarios
de corto plazo.
442 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
plazos y costos. En tanto que las empresas pequeas y medianas, que estructuralmente se
encuentran en una posicin financiera ms vulnerable, difcilmente vern satisfecha su
demanda por recursos, al menos en el corto plazo.
Una leccin de la crisis mexicana, "es la importancia de tener una buena ley de quiebras
para el funcionamiento eficiente del sector financiero 11."
Por esta razn, las autoridades financieras y comerciales junto con los legisladores, trabajaron
en el desarrollo de un marco legal, tanto de concursos mercantiles como de garantas de
crdito, que estableciera las bases para la reactivacin de las actividades crediticias bajo un
esquema ms slido de disminucin de riesgo crediticio. A continuacin se explican algunos
de los elementos ms destacados de estas leyes y las modificaciones a los registros pblicos
de comercio que se ha juzgado, coadyuvarn a mejorar el ambiente de seguridad jurdica de
la actividad crediticia.
La ley define al pequeo comerciante como aquel cuyas obligaciones vigentes y vencidas
en conjunto, no excedan el equivalente a 400 mil Unidades de Inversin (UDI's) al momento
de la solicitud de demanda, y slo podrn ser declarados en concurso mercantil, cuando
acepten someterse voluntariamente y por escrito a la aplicacin de la ley.
Los principios que guan la nueva Ley de Concursos Mercantiles son la maximizacin del
capital de la empresa declarado en la reorganizacin y el logro de un mejor entendimiento
entre los derechos del deudo y aquellos de los acreedores.
Combinar como insumos en la produccin o vender los bienes muebles del fideicomiso,
sujetos a la restitucin de la garanta;
Paguen una indemnizacin mayor o igual all Opor ciento del principal del crdito garantizado
ms intereses cuando acten como fiduciarias, cuando causen un dao a otras partes del
fideicomiso.
Para fortalecer el marco legal aplicable a las garantas crediticias, el Congreso aprob una
iniciativa que reforma y adapta varios decretos del Ejecutivo en el Cdigo de Comercio,
relacionados con los Registros Pblicos de Comercio.
Esta iniciativa establece el marco legal necesario para implantar un sistema electrnico de
registro que ser controlado a travs de una red de cmputo, sustituyendo al esquema
tradicional de libros y folios mercantiles. Una base de datos central se crear para almacenar
los actos mercantiles registrados y estar conectada con los Registros Pblicos Estatales
(Nuevo Len, San Luis Potos, Tabasco, Colima, Jalisco, Mxico, Quintana Roo, Sinaloa
and Chiapas).
Evolucin del Crdito en Mxico 445
~
Fortalecimiento del entorno legal a
travs de la modernizacin de la
regulacin y supervisin
~
Consolidacin de la capitalizacin de
los bancos con el fin de reactivar el
crdito.
~
Consolidacin de la capitalizacin de
los bancos con el fin de reactivar el
crdito.
~
/
Se inici la redefinicin de la
'"
estructura financiero con el fin de
mejorar su eficiencia y evitar la
presencia de nuevas crisis bancarias
Principios de contabilidad (Ene/97)
Regulacin del proceso crediticio
(Feb / 98)
Administracin integral de riesgos
(Ene / 99)
Nuevas reglas de capitalizacin
(Sep/99)
Reglas de Calificacin de la Cartera
(Sep/99)
Adecuacin a los principios de
contabilidad (Oct/99)
Adecuacin a las reglas de
capitalizacin (Dic/99 y Feb/OO)
Programas
Situaci6n Macroecon6micos
Externa de Ajuste Inyecciones de
Favorable: tasas Capital o Compra
Efectos de de Acciones
de inters "Contagio"
internacionales
Externo
bajas, mejoras Crditos de usin o Liquidacin
en los trminos Emergencia a deBancos
de intercambio Instituciones
Financieras
Desregulaci6n Programasde
Malas Prcticas
Financiera y Compra de Cartera:
Bancarias,
Apertura de la Relajamiento de los se establecen
Intermediaci6n
Cuenta de Ineficiente de Requerimientos de agencias para
Recursos Capitalizaci6n comprar, administrar
Capital
y venderla cartera
y Contables
vencida
I
t-l t+l
Gestacin de la Crisis Medidas Iniciales Resolucin
de la Crisis
Fuente: VILLAR. Rafael del, Daniel Backal y Juan P. Trevio Experiencia Internacional en la Resolucin de Crisis
Bancarias
448 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Glosario
Acciones
Son ttulos nominativos que sirven para acreditar y transmitir la calidad y los derechos del
socio dentro de una sociedad annima. Son ttulos de igual valor emitidos en serie o en
masa.
Accionescorrectivas
Acciones ejecutadas para corregir las debilidades organizacionales u operacionales. Las
acciones correctivas se aplican para resolver la situacin, sancionar al personal responsable,
definiendo un plan segn las fechas esperadas o reales en las cuales se terminarn tales
acciones.
Administradoras de cartera
Trmino utilizado comnmente para describir una empresa que se contrata para
administrar y vender activos.
Ahorro
Resultado de la actividad de reservar una parte del consumo actual para destinarla a un
consumo futuro. Diferencia positiva entre ingresos y gastos.
Amortizaci6n
En sentido econmico-contable, la amortizacin es el reflejo contable de la depreciacin de
los activos fijos que pierden valor como consecuencia del uso que de ellos se hace en la
actividad productiva.
Apalancamiento
Efecto que el endeudamiento origina en la rentabilidad de los capitales propios de una
empresa, cuyos resultados pueden incrementarse por encima de lo que se derivara de sus
recursos originarios. Para ello la condicin necesaria es que la rentabilidad de las inversiones
sea mayor que el costo de las deudas.
Aperturacomercial
Proceso mediante el cual los pases que practican el proteccionismo econmico abren sus
fronteras al comercio internacional y a la inversin extranjera. La apertura econmica de
los pases favorece las actitudes tendentes a la globalizacin de la economa mundial.
Evolucin del Crdito en Mxico 449
Autofinanciamietuo
Acumulacin de fondos o recursos financieros generados en el interior de la propia empresa
(generalmente beneficios no distribuidos), no provenientes de aportaciones exteriores y
utilizados para financiar las operaciones e inversiones de la sociedad, con lo que se evita el
recurso al endeudamiento con terceros o a los accionistas.
Bancay Crdito,
Captacin de recursos del pblico en el mercado nacional para su colocacin en el pblico,
mediante actos causantes de pasivo directo o contingente, quedando el intermediario obligado
a cubrir el principal y, en su caso, los accesorios financieros de los recursos captados.
Bienes adjudicados
Bienes muebles e inmuebles que se obtienen en pago de un crdito vencido.
Capital de trabajo
Excedente de los activos circulantes sobre los pasivos circulantes, que representa el nivel
de liquidez de una entidad disponible para continuar con la operacin del negocio.
Captacin tradicional
Conjunto de los depsitos que mantiene un banco, en instrumentos a la vista, de ahorro o a
plazo preestablecido, que es estable y tiene un costo predecible. Los depsitos fluctan
estacional y cclicamente, pero incluso en circunstancias adversas, normalmente no
disminuyen de un nivel mnimo.
Cartera Vencida
Conjunto de crditos de la cartera crediticia que no han sido pagados conforme a los plazos
y condiciones convenidas, por los deudores.
Cartera Vigente
Conjunto de crditos de la cartera crediticia que han sido pagados conforme a las condiciones
convenidas, por los deudores.
..:lllU<1I,;IUll UI;Vl\::;:U V<1 VIUIUlII;mull;ll UI I;\;UllUllUa UI; Ulla u llla:o; l1<1I,;IUlll;:O; u Uq;<111IL<1\;lUlll;:O;.
450 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Castigo
Una cantidad a valor en libros que fue enviada a resultados como una prdida a pesar de que
continua siendo una obligacin legal del deudor hacia la institucin.
Cobranza
Monto de efectivo resultante de la venta de un portafolio de activos.
Coeficiente de liquidez
Relacin entre el activo circulante y el pasivo circulante de un banco. Es una medida de
solvencia que seala qu capacidad tiene la institucin para hacer frente a sus deudas a
corto plazo.
Concurso mercantil
Procedimiento especial para la realizacin colectiva de los crditos cuando el deudor no
puede cumplir con sus obligaciones corrientes por encontrarse en situacin de insolvencia
patrimonial. Dicho procedimiento puede ser voluntario (si el deudor es quien lo ha solicitado)
o necesario (cuando han sido uno o ms acreedores quienes lo han instado).
Consumo
Parte del Producto Interior Bruto que no se destina al ahorro, sino que es aplicado a la
adquisicin por parte de las economas domsticas de alimentos, educacin, ocio y otros
bienes ms duraderos.
Control de cambios
Conjunto de medidas destinadas a regular todos los movimientos de capital y divisas que un
pas tiene con el extranjero.
Crdito
Contrato por el cual una persona fsica o moral obtiene temporalmente una cantidad de
dinero de otra a cambio de una remuneracin en forma de intereses. Se distingue del prstamo
en que en ste slo se puede disponer de una cantidad fija, mientras que en el crdito se
establece un mximo pudiendo utilizar el porcentaje que se desee.
Ver la tabla anexa con los Principales tipos de crdito bancario.
Crdito al consumo
Crdito que obtienen las personas fsicas para fines distintos de los empresariales y
profesionales, y que puede tener destinos de muy diversa naturaleza. Son considerados
Evolucin del Crdito en Mxico 451
tambin crditos al consumo los obtenidos a travs de las tarjetas de crdito, as como
aquellos otorgados por los grandes almacenes y supermercados.
Crdito de proveedores
Crdito que conceden los proveedores a una empresa para poder financiar sus compras.
Tiene un punto de vista doble: para el proveedor es un crdito a clientes y para el cliente es
un crdito de proveedores.
Es importante para la planificacin financiera que el proveedor gestione estos crditos con
eficacia, porque, por un lado, constituyen un costo financiero si no se cobran los intereses,
y, por otro, existe el riesgo de impago o riesgo de crdito.
Crdito puente
Crdito concedido por un breve plazo de tiempo, hasta que se pacta otro a medio o largo
plazo, para evitar el retraso que conlleva la preparacin de documentos y garantas. Tambin
se otorga a personas fsicas o morales que necesitan salir de una situacin de liquidez temporal
pero que van a disponer del dinero a muy corto plazo.
Crisis bancaria
Trmino utilizado para referirse a crisis colectivas de todo el sistema bancario que pueden
estar producidas por crisis en el sistema econmico del pas.
Crisis econmica
Situacin depresiva prolongada en la economa de una o ms naciones u organizaciones.
Caracterizada por un alto ndice de paro, depreciacin de la moneda, salarios bajos, etctera.
Crisis financiera
Situacin caracterizada por una inestabilidad en los mercados monetarios y en el sistema
crediticio a la que se llega tras una crisis econmica, desajustes negativos en la balanza de
pagos o especulaciones que lleven a una baja drstica de las cotizaciones en Bolsa.
Demanda agregada
Consumo e inversin globales, es decir, total del gasto en bienes y servicios de una economa
en un determinado perodo de tiempo.
452 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Dep6siJo, instiJuciones de
Un banco u otra entidad financiera responsable de salvaguardar los activos de los usuarios
de los servicios financieros.
Descuento, tasa de
Coeficiente matemtico utilizado para calcular el valor actual de una renta o capital futuros.
Este coeficiente es funcin del tipo de inters y del nmero de aos de descuento.
Desintermediacin
Tendencia a suprimir a los intermediarios en las operaciones financieras, de forma que el
ahorro pasa directamente de manos del ahorrador al inversionista sin pasar por institucin
financiera alguna.
Deudasubordinada
Una obligacin que est subordinada al pago de una obligacin de mayor jerarqua.
Deudor
Persona fsica o moral que tiene una deuda con otra y la obligacin de cumplirla.
"Due Diligence"
Inspeccin por un comprador potencial realizada in-situ sobre la contabilidad y registros de
una institucin en resolucin,
Empresa
Unidad econmica de produccin y decisin que, mediante la organizacin y coordinacin
de una serie de factores (capital y trabajo), persigue obtener un beneficio produciendo y
comercializando productos o prestando servicios en el mercado.
Encaje legal
Cifra mnima de capitales y fondos que deben mantener los bancos como forma de garantizar
las demandas de tesorera.
Fianza
Contrato por el que una persona (fiador) se obliga a cumplir la obligacin de otra (deudor
principal) en caso de incumplimiento de esta ltima.
Entrega de dinero o algn otro bien en depsito como garanta del cumplimiento de una
obligacin adquirida en virtud de un contrato. Tambin se denomina fianza lo entregado.
Evolucin del Crdito en Mxico 453
Financiamiento
Accin y efecto de financiar un proyecto o actividad econmica.
Financiar
Proporcionar los fondos necesarios para la puesta en marcha, desarrollo y gestin de cualquier
proyecto o actividad econmica. Los recursos econmicos obtenidos deben ser retomados
durante el plazo y retribuidos a un tipo de inters fijo o variable previamente preestablecido,
si bien los fondos propios de la empresa constituyen otra fuente de fmanciacin.
Garanta
Depsito, fianza, aval, prenda, caucin. Persona o cosa que responde del cumplimiento o
resolucin de lo pactado por un tercero, en caso de que ste no cumpla con su obligacin.
Garanta accesoria
Bien, ttulo, derecho o cualquier otra cosa que se da en prenda como garanta del
cumplimiento de una obligacin, y que resulta accesoria a ella, de modo que si la obligacin
principal se extingue, tambin se extinguir la garanta.
Garanta hipotecaria
Tipo de garanta real ofrecida con relacin a un bien inmueble por la que se concede al
acreedor la seguridad acerca del cumplimiento de una obligacin monetaria mediante la
constitucin de una hipoteca que grave dicho bien inmueble, la cual ser realizable si el
deudor no cumple con su parte del contrato.
Garanta personal'
Por oposicin a la garanta real, es aquella que consiste en prestar un avalo aflanzamiento
a una persona para que pueda cumplir con su obligacin frente a un tercero.
Garanta prendaria
Garanta real constituida sobre un bien mueble para asegurar el cumplimiento de una
obligacin por parte del deudor. En caso de que ste no cumpliese, el acreedor tiene derecho
a enajenar el bien y recuperar as los fondos que le haba prestado.
454 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Garanta real
En contraposicin a la garanta personal, es aquella en la que se afecta un bien mueble
(prenda) o inmueble (hipoteca) al cumplimiento de una obligacin.
Indemnizacin
Resarcimiento econmico que se recibe como consecuencia de un dao o perjuicio sufrido.
Puede originarse como consecuencia de actuaciones culposas, dolosas o negligentes, de
naturaleza civil o penal.
Insolvencia
Incapacidad de una persona fsica o moral para satisfacer sus deudas o hacer frente a sus
obligaciones. La insolvencia puede ser definitiva cuando el pasivo exigible es mayor que el
activo lquido, lo que provoca la quiebra o concurso de acreedores si se trata de un deudor
mercantil (comerciante, empresario individual o sociedad mercantil); o provisional, que
equivale a una escasez de liquidez temporal y que ocasiona al deudor civil la declaracin de
la suspensin de pagos o el acuerdo de convenios de quita y espera.
Institucin de crdito
Organizacin cuya actividad principal es la de captar recursos y conceder crditos.
Instrumentos de deuda
Instrumentos de inversin que a cierto plazo proporcionan un rendimiento predeterminado
o tasa de inters fija, misma que se conoce de antemano. Estos instrumentos se emiten a un
plazo determinado.
Inters
Retribucin que se paga o recibe por utilizar o prestar una cierta cantidad de dinero por un
perodo de tiempo determinado. Se calcula como un porcentaje de la cantidad prestada,
incluyendo as mismo el factor inflacin y la rentabilidad esperada.
Intervencin
Procedimiento legal a travs del cual se establece una administracin interina de una
institucin financiera, ordenada por la Comisin Nacional Bancaria y de Valores.
Evolucin del Crdito en Mxico 455
Interventor
Persona o entidad designada por las autoridades financieras para administrar una institucin
financiera con problemas con el fin de conservar, administrar y proteger los activos de la
institucin hasta que la institucin recupere su estabilidad o se aplique algn mecanismo de
resolucin.
Inversin
Colocacin de fondos en un proyecto (de explotacin, financiero, etc.) con la intencin de
obtener un beneficio en el futuro.
Inversin extranjera
En contabilidad nacional, inversin realizada en Mxico por personas fsicas o morales
residentes en el extranjero o personas fsicas o morales extranjeras establecidas en Mxico.
Puede aparecer como inversin directa, inversin de cartera, inversin en bienes inmuebles
u otras formas de inversin, y puede suponer la salida de capitales al extranjero.
Ucitacin pblica
Subasta cerrada en la cual los posibles compradores valan independientemente un activo y
envan sus pujas dentro de un periodo determinado. La informacin sobre las pujas y los
postores no es revelada antes de que se de por terminada la subasta y que se anuncie al
postor ganador.
Liquidm:in
Normalmente, la compensacin final de cuentas entre el receptor de una institucin insolvente
y el comprador de sta. Es el proceso que normalmente toma lugar despus de cerrar la
transaccin de venta con un adquirente.
liquidacin a descuento
Liquidacin de cartera vencida a un precio inferior a su valor en libros; por ejemplo una
liquidacin con 15% de descuento equivale a un precio del 85 % del valor en libros.
Liquidez
Capacidad de una persona o entidad de hacer frente a sus deudas a corto plazo por poseer
activos fcilmente convertibles en dinero efectivo. Por extensin, caracterstica de ciertos
activos que son fcilmente transformables en efectivo (depsitos bancarios a la vista, activos
financieros que pueden ser vendidos instantneamente en un mercado organizado, etc.).
456 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
"Loss sharing"
Mtodo en una transaccin de compra o saneamiento financiero en la cual el IPAB, en sus
funciones de sndico o receptor acuerda compartir las prdidas del adquirente sobre
determinado tipo de crditos. Este mecanismo se puede utilizar en transacciones de venta
de crditos vencidos que de otra manera no podran ser vendidos a un comprador al momento
de la resolucin. La justificacin econmica para tales transacciones es que retener este
tipo de activos en el sector bancario puede resultar en una recuperacin neta mayor que la
que conseguira el IPAB al liquidar los activos.
Masa salarial
Cantidad total que una empresa paga, de forma peridica, a sus trabajadores (equivale a
nmina). Engloba a todos los empleados de la empresa y todos los niveles de retribucin.
Nacionalizacin
Se presenta cuando el gobierno asume la propiedad de una entidad privada con o sin
compensacin de por medio.
Obligaciones convertibles
Son aqullas en las que previamente se ha decidido su capacidad de convertirse en acciones
si se cumplen los requisitos estipulados.
Obligaciones hipotecarias
Son obligaciones cuya amortizacin se garantiza con una hipoteca sobre bienes de la empresa
emisora.
Obligaciones quirografarias
Son aqullas que se emiten sin garanta especfica de la empresa emisora. Su nica garanta
es la firma de los funcionarios autorizados de la empresa.
Evolucin del Crdito en Mxico 457
Papelcomercial
Son pagars suscritos por sociedades annimas mexicanas, denominados en moneda nacional,
a corto plazo, que se operan mediante oferta pblica y se inscriben en la seccin de valores
del Registro Nacional de Valores e Intermediarios y en la Bolsa Mexicana de Valores.
Su objetivo es representar una fuente de financiamiento a corto plazo para apoyar al capital
de trabajo.
Este instrumento no genera intereses. Su rendimiento se determina entre el precio de compra
bajo par (a descuento) y el precio de venta o valor de redencin, que es el valor nominal a la
fecha del vencimiento del pagar que representa la emisin.
Plazo
Cada uno de los pagos peridicos y parciales que se entregan para el cumplimiento de una
obligacin (amortizacin de un prstamo, compra a plazo, etc.).
Plazo de gracia
Perodo de tiempo adicional concedido por una de las partes a la otra para favorecer el
cumplimiento de determinada accin u obligacin.
En los prstamos y crditos, lapso de tiempo que se concede al prestatario para que corrija
algn incumplimiento contractual.
Poltica crediticia
Dentro del contexto macroeconmico, conjunto de medidas que tienen como consecuencia
una variacin en la cantidad de recursos disponibles para el crdito y en las condiciones
para la disposicin de ste, por lo que esta poltica est estrechamente relacionada con la
poltica monetaria e incluso puede ser considerada como parte de ella.
Poltica monetaria
Accin de las autoridades monetarias dirigida a controlar las variaciones en la cantidad
disponible o en el costo del dinero en el mercado con la finalidad de conseguir determinados
objetivos de carcter macroeconmico. Estos objetivos son generalmente el control de la
458 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Posicin acreedora
Situacin de una cuenta que refleja un saldo a favor de su titular, es decir, en la que el haber
supera al debe.
Posicin financiera
Situacin del pasivo exigible de una empresa: su estructura y capacidad de devolucin de
las deudas y obligaciones contradas.
Prenda
Contrato y derecho real sobre un bien mueble que garantiza el cumplimiento de una
obligacin. Supone el desplazamiento del bien, que da derecho al acreedor a disponer de la
cosa empeada. Si el deudor no cumple con su obligacin, el acreedor la podr vender para
satisfacer con su valor el importe de la obligacin. La ley contempla tambin la prenda sin
desplazamiento en algunos supuestos.
Proyecciones financieras
Estimaciones de los resultados que generar en un futuro un negocio, sociedad, inversin u
operacin, basndose en datos histricos as como en la evolucin futura de las variables
crticas que lo afectan.
Redescuento
Operacin por la que las entidades bancarias descuentan en el Banco Central aquellos efectos
que previamente han descontado a su clientela. Para los bancos supone una forma de
conseguir liquidez, adems de un beneficio, ya que el tipo de inters que el Banco Central
les cobra (tipo de redescuento) es inferior al que ellos cobran a sus clientes. Para el Banco
Central es uno de los instrumentos fundamentales en la fijacin de la poltica monetaria, al
poder determinar la cantidad de dinero en circulacin mediante la modificacin del tipo de
redescuento.
Evolucin del Crdito en Mxico 459
Reestructuracin de deudas
Cambio de las condiciones de una obligacin en la cual el acreditado, debido a dificultades
financieras del deudor, le otorga una concesin para beneficiar la transformacin de un
crdito vencido en un crdito vigente. La naturaleza y extensin de dicha concesin depende
de muchos factores, incluyendo la situacin jurdica y financiera del deudor y el valor de las
garantas.
Reinversin de utilidades
Incorporacin de las utilidades obtenidas de un proyecto de inversin en el mismo proyecto
o en otro distinto. En un sentido ms amplio, inversin de los beneficios obtenidos por una
empresa en el proceso productivo, en vez de ser repartidos entre los accionistas.
Rendimiento, tasa de
Tasa efectiva de retomo sobre una inversin expresada como un porcentaje.
Reprivatizacin
Medidas tomadas por el Gobierno para revertir un proceso de nacionalizacin.
Resolucin, mecanismos de
Plan de venta de una institucin insolvente, designado para (1) proteger a los depositantes
asegurados y (2) minimizar las prdidas del fondo de seguro de depsito, que se esperan al
cubrir los depsitos asegurados y vender los activos de la institucin. Los mecanismos de
resolucin normalmente incluyen: la rescisin de la autorizacin, la venta, liquidacin,
fusin o escisin de la institucin financiera. La decisin sobre el mecanismo de resolucin
a tomar es tomada por las autoridades financieras, debido a la insolvencia, descapitalizacin
crtica o incapacidad de la institucin para hacer frente a sus compromisos. El criterio para
escoger el mecanismo de resolucin es el de minimizar los costos de resolucin.
460 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Riesgo
Exposicin a un cambio incierto. En el campo de las inversiones, el riesgo es la probabilidad
de que el rendimiento real de una inversin difiera de su rendimiento esperado. Los riesgos
asociados con las inversiones en general incluyen el riesgo en precio (riesgo en tipo de
cambio, el riesgo de tasa de inters y el riesgo de mercado), el riesgo de crdito y el riesgo
de liquidez o de fondeo.
Riesgo de crdito
Es el riesgo derivado de que una de las partes de un instrumento financiero incurra en el
incumplimiento de una obligacin y que en consecuencia cause una prdida financiera a la
otra parte.
Riesgo en precio
Existen tres tipos: Riesgo de tipo de cambio, es aqul por el que el valor de un instrumento
financiero fluctuar debido a variaciones en el tipo de cambio; Riesgo de tasas de inters, es
el riesgo por el que el valor de un instrumento financiero fluctuar debido a cambios en las
tasas de inters de mercado; y Riesgo de mercado es el riesgo por el que el valor de un
instrumento financiero fluctuar como resultado del cambio de los precios de mercado.
Riesgo moral
Un efecto secundario potencialmente costoso de casi todos los seguros. Las personas o
compaas que se aseguran contra un tipo de riesgo particular, tienden a asumir mayores
riesgos. Por ejemplo, el seguro de depsito tiende a motivar a los bancos a mantener
portafolios ms riesgosos, que no mantendran si no existiera el seguro.
Riesgo sistmico
Riesgo asociado con la solidez o estructura general del sistema financiero que tendra efectos
adversos serios en las condiciones econmicas o estabilidad financiera. Un ejemplo de
riesgo sistmico podra ser la probabilidad de que la insolvencia de una institucin bancaria
importante causara la insolvencia de otras instituciones de crdito, conduciendo a una prdida
en la confianza sobre la seguridad y solidez de un sector significativo del sistema bancario.
Sector privado
Sector de la actividad econmica de un pas, integrado por las familias, las empresas privadas
y otras organizaciones privadas sin nimo de lucro, donde los precios se establecen libremente
segn la ley de la oferta y la demanda, es decir, se rigen por la libre economa de mercado.
Sector pblico
Parte de la economa que est controlada por los poderes pblicos, es decir, todos aquellos
rganos e instituciones en los que participa el Estado.
Securitizacin
Proceso por el cual activos no lquidos con caractersticas similares se incluyen dentro de
un paquete de instrumentos financieros que generan intereses con caractersticas de
inversiones negociables.
Situacin financiera
Estado del activo, pasivo y neto patrimonial de una empresa en un momento determinado
tal y como lo recoge el balance de situacin.
Solvencia
Capacidad de una persona fsica o moral para hacer frente a sus obligaciones de pago a
medida que stas van venciendo.
Tarjeta de crdito
Tarjeta de plstico emitida generalmente por una institucin financiera a nombre de una
persona y que permite a sta la compra de bienes y servicios tanto nacional como
internacionalmente, ya que la presentacin de dicha tarjeta en los establecimientos
comerciales garantiza que el pago de las compras va a ser efectuado por la entidad emisora
de la tarjeta. Presenta varias modalidades de pago. Dependiendo de su modalidad, la entidad
cargar en la fecha fijada (por ejemplo a final de mes) en la cuenta del titular los gastos
anteriores (stos tienen fijado generalmente un tope mximo). La entidad financiera cobra
una comisin a los establecimientos que permiten el pago con tarjeta de crdito, as como
una cuota fija a sus tenedores.
Tasa de inters
En general puede definirse como el precio del dinero. Desde el punto de vista del deudor,
cuanta adicional al principal que debe entregar en el caso de tomar prestada determinada
cantidad de dinero y, desde el punto de vista del acreedor, cuanta que recibe como
remuneracin de los capitales que ha prestado. La tasa de inters suele expresarse como
porcentaje, y, aunque suele referirse a un perodo de un ao, tambin puede hacer referencia
a perodos cortos, como un semestre, un trimestre o un mes.
462 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Tipo de cambio
Unidades de la divisa de un pas que hay que entregar para obtener una unidad de la divisa
de otro pas.
Valor en libros
Monto en efectivo mostrado en los registros contables de una entidad o en los estados
financieros. El "valor en libro bruto" de un activo es el valor sin considerar los ajustes por
valuacin. El "valor en libros neto" es el valor del activo despus de tales ajustes.
Valorpresente neto
Es el valor al da de hoy de una serie de flujos de efectivo futuros descontados a una tasa de
descuento razonable. El valor presente neto a veces es mencionado nicamente como Valor
Presente.
Venta de portafolio
Promocin y venta de un portafolio de activos similares. Se realizan normalmente a travs
de una licitacin pblica.
Viabilidod
Conclusin a la que se llega acerca de las posibilidades de llevar a cabo un proyecto de
inversin, del que, tras ser sometido a estudio, se puede garantizar su rentabilidad a largo
plazo.
Evolucin del Crdito en Mxico 463
Para lIItCnclas de
automvtles. para crdito a tos
adquirentes de vehculos.
Attlera el ritmo de la rolacln del caotal de trabao.
Descuentos de crdIIo Consiste en adqulrtr en propiedad Para personas que realicen ventas de exportacin a crdito
/Banco.1nterTuJcfllnaO letras de cambto o PlIIl/II& a o por anticipos a capital de trabao,
~ del endoso y de cuyo valor
nomIna1 se descuenta una suma
equivalente a tos Intereses que
A corto plazo.
Bibliografa recomendada
ALONSO, Juan Ignacio, Marisol Pals Castro y Celia Villar Rodrguez, Diccionario
de Economa y Negocios, Arthur Andersen, Espasa Calpe, S.A., Madrid, Espaa, 1999
MARTNEZ ALMAZAN, Ral, Las finanzas del sistema federal mexicano, Instituto
Nacional de Administracin Pblica A.C., Mxico, 1996
SIERRA Carlos Justo y Carlos Alberto Martnez CastiUo, Los Secretarios de Hacienda
en Mxico, TIEV, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Mxico, 1999
SOLIS, Leopoldo, Evolucin del sistema financiero mexicano hacia los umbrales del siglo
XXI, Siglo veintiuno editores, Mxico, 1997
FISCALIZACION
EN EL SECTOR
PUBLICO
Introduccin
Fiscalizar las funciones gubernamentales implica controlarlas. Esta accin, que en nuestro
pas se aplica, principalmente, a evaluar la eficiencia en el servicio pblico, as como a
vigilar el cumplimiento de programas de labores, el ejercicio de los recursos asignados y la
conducta de los servidores pblicos, se desarrolla en los tres poderes de la Unin.
Un antecedente fundamental para esta accin lo constituye la programacin del gasto pblico
federal, tanto en su aspecto financiero como de logro de metas. Esta programacin se concreta
en un anteproyecto de presupuesto elaborado de acuerdo con la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Pblico Federal (LPCGPF), con el Reglamento de dicha Ley, y con
los lineamientos especficos que emite la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).
Dicha Secretara tambin sanciona e integra los anteproyectos individuales de presupuesto
operativo anual de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF),
junto con los presupuestos globales de los poderes Legislativo y Judicial, en el proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federacin, mismo que con una vigencia de un ao calendario
es sometido a la aprobacin de la Cmara de Diputados.
La referida Ley de Presupuesto establece la obligacin, para quienes ejercen el gasto pblico,
de proporcionar tanto a la SHCP como a la Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo (Secodam), la informacin que soliciten, y a permitir la prctica de auditoras
para la comprobacin del cumplimiento de sus obligaciones legales. Asimismo, seala que
las entidades paraestatales reporten al coordinador del sector los datos que se les requiera
en materia presupuestal, contable, financiera y de ndole similar. Determina, igualmente, la
obligacin de que las dependencias y entidades cuenten con rganos encargados de planear,
programar, presupuestar, controlar y evaluar sus actividades, respecto al gasto pblico. Por
su parte, los poderes Legislativo y Judicial disponen tambin de rganos propios, de
mecanismos y de instrumentos de control de su presupuesto.
La fiscalizacin puede ser clasificada en interna o externa; es interna cuando es ejercida por
el rgano de control adscrito a cada Poder; es externa cuando uno de los poderes la ejerce
hacia otro, o cuando se establecen convenios con organismos profesionales particulares,
capacitados para ejercer esas actividades. Asimismo, se ha conformado un tipo especial de
fiscalizacin externa, ejercido por la poblacin, al que se le ha denominado Contralora
Social.
Antecedentes generales
Durante la Colonia, la Contadura del Consejo Real y Supremo de las Indias tena la facultad
de fiscalizar la actuacin de los oficiales reales de Hacienda, lo cual haca mediante visitas
de inspeccin o a travs de la revisin de los libros de cuentas de los oficiales reales. Estas
revisiones -que generalmente consistan en examinar las copias de aquellos libros- eran
directamente realizadas por una seccin de esa Contadura, denominada Contadura Mayor.
Para 1543 ya haba la obligacin de rendir cuentas cada tres aos, as como de enviar un
resumen anual, denominado tiento, del manejo de los fondos pblicos. En 1554 se fij un
sistema nico de toma de cuentas que oper hasta 1605, al establecerse los Tribunales de
Cuentas de Indias.
El control sobre la actividad administrativa y virreinal, tambin estuvo a cargo de los oidores,
individuos que integraban las Audiencias. Los oidores estaban facultados para oponerse a
la autoridad del Virrey y podan establecer correspondencia directamente con la Corona
aun sin la autorizacin del presidente de la Audiencia.
Otros instrumentos de control instituidos por la Corona fueron las visitas y los juicios de
residencia. Consistan en inspecciones generales o especficas ordenadas por la Corona,
que abarcaban a los eclesisticos y, en ciertos aspectos, a los propios virreyes. Las visitas
podan ser efectuadas en cualquier momento, en tanto que los juicios de residencia se
efectuaban al concluir el desempeo de su cargo -o cada cierto tiempo en el caso de los
perpetuos-, y eran denominados as por la obligacin del funcionario en cuestin de
permanecer en el lugar en el que haba ejercido sus funciones en tanto se estudiaba la
conducta que haba observado o se estudiaban las demandas que, en dado caso, se presentaran
en su contra. El juicio tambin era la base para determinar si el funcionario era competente
para acceder a otros cargos o, en su caso, si poda prorrogar su estancia en el mismo puesto.
Poder Judicial
El Consejo de la Judicatura Federal ejerce el control interno en el Poder Judicial de la
Federacin. Este rgano vigila la exacta aplicacin del presupuesto que se asigna a este
Poder, e investiga y, en su caso, sanciona las responsabilidades administrativas en que
Fiscalizacin en el Sector Pblico 473
Poder Legislativo
El Poder Legislativo tiene facultades para ejercer un control externo sobre el Poder Ejecutivo
yel Judicial, en la revisin legal, numrica y contable de las cuentas rendidas por las oficinas
y agentes de la federacin, en el manejo de fondos, valores y bienes que integran la Hacienda
Pblica Federal. Para llevar a cabo este control se instituy, desde 1824, la Contadura
Mayor de Hacienda, rgano tcnico adscrito a la Cmara de Diputados.
Despus de diversos ajustes en su modalidad de actuacin que tuvieron lugar desde que se
cre este rgano, el ms reciente tuvo lugar en 1999. Se trata especficamente del contenido
en un Decreto publicado el 30 de julio de 1999, que reforma los artculos 73, 74, 78 Y79 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en los que se precisa la facultad
que tiene la Cmara de Diputados de revisar la Cuenta Pblica, para lo cual se apoyar en lo
que denomina la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin. Dicha entidad no slo
absorbe las facultades propias de la Contadura Mayor de Hacienda, sino que expande sus
alcances como se ver ms adelante.
ANTECEDENTES RELEVANTES
Contadura Mayor
En 1826 se fijaron las reglas para que en la Memoria del secretario de Hacienda se presentara
al Congreso la cuenta del ao anterior, con un informe sobre los distintos ramos del erario
federal y propuestas para nivelar ingresos con egresos. Todas las cuentas las pasaba a la
Contadura Mayor para su glosa para que sta, previas observaciones y consultas con las
dependencias responsables, las pusiera en posibilidad de rendicin de cuentas a la Cmara
de Diputados.
474 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Otro momento importante se dio en 1840 con la expedicin de una ley que precisaba la
obligacin de dar oportuno cumplimiento a la exhibicin de cuentas, para que la Contadura
Mayor pudiera realizar los clculos necesarios, situacin que no siempre respetaron los
responsables del Ejecutivo.
Un decreto fechado el3 de octubre de 1943 oblig a los secretarios del Despacho a explicar
al Congreso las razones de las determinaciones que tomara el gobierno, pero en general
haba malestar por mltiples defectos e inexactitudes que se siguieron presentando, debido
a la falta de datos esenciales para la Memoria de cada ao, y por lo complicado de las leyes.
En los aos recientes el punto de partida para el proceso de fiscalizacin externa estaba
constituido por la Cuenta Pblica elaborada anualmente por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, una vez concluido el ao fiscal correspondiente, misma que se remita a la
Cmara de Diputados. Esta Cuenta Pblica, conforme a la Ley Orgnica de la Contadura
Mayor de Hacienda, estaba constituida, enunciativamente, por los estados contables y
financieros y dems informacin que mostraban: el registro de las operaciones derivadas de
la aplicacin de las leyes de Ingresos y del ejercicio de los presupuestos de Egresos de la
Federacin, el resultado de las operaciones del gobierno federal, los estados detallados de
la deuda publica federal, as como los estados presupuestales y financieros, comprendiendo
el de origen y aplicacin de los recursos y el de resultados obtenidos en el ejercicio por las
operaciones de los organismos de la administracin pblica paraestatal, sujetos a control
presupuestal, de acuerdo con las leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal
y General de Deuda Pblica.
Fiscalizacin en el Sector Pblico 475
Como resultado de sus funciones de fiscalizacin, dicha Cmara poda llegar incluso hasta
instaurar juicio poltico a los servidores pblicos mencionados en el artculo 110 de nuestra
Carta Magna.
- - - - -- . ------ r------ - _....._ ... - -_. --_-...&- "'-1-""&-."., J '--'-' .1.1.1.1.1-"-'1.1""1, .....11 ,;,U \"..al3V J . . . VII 14
476 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
(OCDE), a la que Mxico se integr en mayo de 1994, la mayora de los pases miembros
cuenta con un rgano de fiscalizacin superior independiente de los entes supervisados,
autnomo en cuanto a su operacin y funcin tcnica, con amplias facultades de fiscalizacin
y con visibilidad y prominencia entre la opinin pblica. Esta caracterstica es compartida
por rganos similares en otros pases de Amrica Latina.
Con base en estos antecedentes, en 1995 el Ejecutivo Federal envi una iniciativa de reforma
a la Cmara de Diputados, para la creacin de una entidad de Fiscalizacin Superior de la
Federacin, ubicada en el Poder Legislativo, y con autonoma constitucional para garantizar
la imparcialidad en su actuacin.
De acuerdo con la propuesta, este rgano, tendra, entre otras funciones, la facultad de
fiscalizar en forma posterior los ingresos, los egresos, el manejo y la aplicacin de fondos y
recursos de los Poderes de la Unin y de las entidades pblicas federales, as como el
cumplimiento de sus programas; determinar los daos y perjuicios que afecten a la Hacienda
Pblica Federal o al patrimonio de las entidades federales, fincar responsabilidades y aplicar
sanciones pecuniarias.
Es importante consignar que de acuerdo con el instrumento jurdico referido, esa entidad de
fiscalizacin tiene, a su vez, una Unidad de Evaluacin y Control con atribuciones semejantes
a las de cualquier rgano interno de control, ya que es responsable de vigilar la conducta de
los servidores pblicos adscritos a la Auditora Superior, y de imponer, en su caso y con la
aprobacin de la Comisin de Vigilancia de la entidad, sanciones administrativas conforme
a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
Como dato importante adicional, sealaremos que el Poder Legislativo tambin tiene una
contralora interna, la cual se encarga de supervisar y vigilar la utilizacin de los recursos
que se le asignan en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF); asimismo, conoce y
resuelve sobre las responsabilidades administrativas en que pudieran incurrir los servidores
pblicos que llevan a cabo funciones de apoyo en la Cmara de Diputados. Esta contralora
interna funge como enlace con la Contadura Mayor de Hacienda para la rendicin de cuentas
de esa instancia del Poder Legislativo.
478 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
PODER EJECUTIVO
Antecedentes relevantes
Aunque existen antecedentes previos sobre el control interno del Poder Ejecutivo, uno de
los ms relevantes que tuvo lugar a principios del siglo XX lo constituye la creacin del
Departamento de Contralora en 1917. En ese ao, el Presidente de la Repblica, Venustiano
Carranza, estableci su gobierno con base en siete secretaras de Estado y cinco
departamentos, entre ellos el de la Contralora. Este Departamento persegua una accin
moralizadora para los funcionarios pblicos, y una inspeccin eficaz sobre el manejo de
fondos y bienes de la Nacin. Su enfoque preventivo, orientado a evitar actos en perjuicio
del erario, lo diferenciaba en forma importante respecto a los mtodos anteriores, en los
cuales no se dispona de mecanismos de prevencin de faltas o delitos.
Sus funciones principales eran: vigilar y exigir el cabal cumplimiento a la Ley de Ingresos
ya las disposiciones del PEF; glosar, depurar y liquidar las cuentas de todas las oficinas que
manejaban fondos federales; establecer formas y mecanismos de justificacin y
comprobacin de sus ingresos y egresos; revisar y compulsar sus contabilidades y los registros
de la deuda pblica.
En 1932. por iniciativa del Ejecutivo Federal desapareci este Departamento, aunque las
funciones esenciales que realizaba fueron reasignadas a la Secretara de Hacienda,
dependencia que se mantuvo como rgano nico de control de 1933 a 1947.
adems de las facultades que tena la Secretara de la Presidencia, algunas otras que le
permitieron constituirse en el organismo central de los sistemas de planeacin y fiscalizacin
federales, relativos al ejercicio del gasto pblico federal y de los presupuestos. A la Secretara
de Comercio y Fomento Industrial (Secofi) le correspondi fijar las normas para la aplicacin
de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin Pblica
Federal, dictar las bases para la celebracin de los concursos de adquisiciones y para el
arrendamiento de bienes muebles.
Para 1982, con el inicio de la gestin presidencial de Miguel de la Madrid se cre la Secretara
de la Contralora General de la Federacin (Secogef), la cual concentr nuevamente las
atribuciones de fiscalizacin que se encontraban dispersas en distintos organismos. Se
buscaba tambin dar transparencia al ejercicio de la funcin gubernamental mediante un
control adecuado de responsabilidades de los servidores pblicos en la propia administracin.
Una de las principales atribuciones que asumi la Secogef fue la de organizar y coordinar el
Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental, concebida como una va
administrativa de apoyo a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
Por tanto, la Secodam se hace cargo de la fiscalizacin interna en el Ejecutivo Federal. Esta
fiscalizacin se practica tanto a priori corno a posteriori, por lo que, adems de ser similar
en alcance con el control externo, interviene tambin conforme se desarrollan las acciones
gubernamentales. Abarca los actos de verificacin, vigilancia, recomendaciones, evaluacin
y correccin, hasta la imposicin de sanciones administrativas a los servidores pblicos que
incurren en actos violatorios de la normatividad que rige su actuacin.
Entre las acciones iniciales de la Secodam en el marco de la formulacin del Plan Nacional
de Desarrollo (PND), del cual se deriv el Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica (promap), estuvo la organizacin de tres foros de consulta popular con la participacin
de representantes de diversos sectores de la sociedad que aportaron valiosos puntos de vista
respecto a la funcin de control interno y de desarrollo administrativo.
Auditoras
La Secodam est facultada para establecer las bases generales a partir de las cuales deben
realizarse las auditorias en las dependencias y entidades de la administracin Pblica Federal,
as como realizar auditorias a las dependencias y entidades en forma directa o a travs de
los rganos de control.
Asimismo, est facultada para inspeccionar y vigilar directamente o a travs de los rganos
de control, que las dependencias y entidades cumplan con las normas y disposiciones en
materia de sistemas de registro y contabilidad, y en cuanto a los auditores externos de las
entidades, adems de designarlos, tambin norma y controla su desempeo.
Acorde con estas atribuciones, la tarea principal de la labor de auditora consiste en examinar
los estados financieros, y evaluar la eficiencia, eficacia y economa del auditado. Esta
auditora se ha realizado con un enfoque globalizador de revisin en el que confluyen las
metodologas, normas y tcnicas desarrolladas en la materia. Su propsito fundamental, es
evaluar el grado y forma de cumplimiento a los objetivos o programas de dependencias y
entidades.
Fiscalizacin en el Sector Pblico 481
Hasta antes de 1997, los esquemas vigentes de programacin y presupuestacin slo permitan
conocer al ejecutor del gasto y los insumos para su operacin, por lo que la SHCP introdujo
indicadores estratgicos para supervisar programas y actividades gubernamentales. Con
esto se dio origen a una Nueva Estructura Programtica (NEP).
Dicho concepto comprende un acuerdo objetivo entre las unidades ejecutoras del gasto y
las responsables de la programacin y presupuestacin, respecto a los contenidos y trminos
para medir las categoras programticas en que participan. La NEP canaliza la programacin
y el presupuesto hacia la medicin del desempeo. Ya no se trata slo de identificar al
ejecutor directo de los recursos, ni a los insumos y factores de produccin adquiridos por el
gobierno para ejercer sus actividades. A la dimensin administrativa y a la econmica se
adiciona la funcional, mediante la cual se especifica la naturaleza de las actividades
gubernamentales y se determina, presupuestalmente, la finalidad particular de los recursos.
La NEP se integra de tal manera que la asignacin de recursos se basa en la rentabilidad y
determinacin de metas.
Si bien es cierto que con el registro, control y evaluacin delos presupuestos y de su aplicacin
es posible obtener informacin respecto al uso de los recursos pblicos y al grado de
cumplimiento a la normatividad que los rige, no es fcil ni confiable, a partir de ah, identificar
y cuantificar la efectividad de polticas y programas en funcin de las necesidades de casi
100 millones de beneficiarios, principalmente en materia de salud, educacin, seguridad,
vivienda y acceso a empleos.
Con esta filosofa, que trasciende la revisin al ejercicio de partidas de gasto conforme a
presupuestos aprobados, se evala el grado de cumplimiento de los objetivos de la entidad,
el compromiso y diligencia de los servidores pblicos, y las necesidades de la poblacin.
La auditora al desempeo ha proporcionado a la Secodam los elementos necesarios para
482 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
definir si los recursos humanos, financieros, materiales y tecnolgicos utilizados para producir
u otorgar bienes y servicios son razonables y cuentan con la calidad debida. Tambin posibilita
la identificacin del origen de problemas, las causas reales de las desviaciones y sus efectos,
as como las reas que limitan la consecucin de los objetivos. Permite proponer medidas
orientadas a lograr un mejor aprovechamiento de dichos recursos, y promover acciones
preventivas que eviten la reincidencia.
El primer aspecto a revisar en este tipo de auditora es, precisamente, el control interno pues
mediante su evaluacin se determina si existen deficiencias e irregularidades que afecten el
adecuado desarrollo de los procesos de la institucin. A partir de ah, evaluar el desempeo
de dependencias y entidades permite ampliar los juicios sobre su actuacin, ms all del
resultado obtenido con el enfoque tradicional de auditora.
Contralora Social
Participacin Social
La relevancia de esta orientacin se aprecia por el hecho de que las quejas se han convertido
en la principal fuente de sancin de servidores pblicos con un porcentaje cercano al 50%
en los aos recientes, en tanto que en 1989 era poco significativa, con una participacin
menor al 10%.
484 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Las empresas han hecho uso de este instrumento de fiscalizacin como medio de defensa
para anular los procesos de licitacin cuando, a partir de la revisin que hacen los ole o la
Secodam, se confirma la existencia de irregularidades.
A travs de una mayorparticipacin social, los usuarios de los servicios pblicos pueden
constituirse en un valiosos agentes de supervisin. Para ello, se requiere promover ms la
cultura de la queja y facilitar los medios para captarla. Para ello, los gobiernos federal,
estatal y municipal han puesto a disposicin de la poblacin mecanismos para captar y
atender quejas y denuncias, tales como la va telefnica y la colocacin de buzones.
Desde luego, que por ser la queja un acto ex post, resulta conveniente tambin contar con
medios para anticiparse a los problemas, a travs de otros instrumentos para captar la voz
de los ciudadanos respecto de cmo mejorar los trmites o servicios.
Para que la participacin social sea un medio idneo en la deteccin del origen de las fallas
institucionales se requiere de informacin adicional, la cual puede ser aportada por los
usuarios de los servicios; de aqu surgi la necesidad de contar con instrumentos que permitan
realizar sondeos de opinin.
Acceso a la informacin
Otro de los ejes del Promap ha sido el de obligar a las dependencias y entidades de la APF
a elaborar y hacer pblica la informacin relativa a los servicios que brindan, y de los
estndares de calidad que se comprometen a observar. Ms an, la observancia de esta
medida es peridicamente verificada por distintas instancias, tanto de las propias
dependencias y entidades como de la Secodam.
En relacin con el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, se aprob una adicin con el
fin de reconocer, para efectos jurdicos, la validez y fuerza probatoria de la informacin que
conste en medios electrnicos, al igual que de las obligaciones que, de conformidad con el
Cdigo Civil, contraigan las partes a travs del uso de dichos medios.
Mejora regula/aria
a) Revisar y actualizar el marco normativo que rige los procesos administrativos en las
dependencias y entidades del sector pblico, con el propsito de reducir costos, incrementar
la transparencia de las operaciones gubernamentales, y favorecer la iniciativa de los servidores
pblicos para mejorar la calidad y atencin a la poblacin; y b) Promover, ms que controlar,
la actividad econmica de los particulares.
Fiscalizacin en el Sector Pblico 487
Nivel Central
De conformidad con lo que estableca la LOAPF vigente hasta 1996, los servidores pblicos
que conformaban los OIC podan ser designados y removidos por los titulares de las
dependencias y entidades. Incluso, en el reglamento interior de algunas secretaras apenas
se haca referencia a su rgano de control, cuyo titular dependa del Oficial Mayor. Esta
situacin derivaba en una actuacin limitada en cuanto a la imparcialidad y libertad que
deban tener los OIC en la instauracin de los procedimientos administrativos de
responsabilidades y, dado el caso, en la imposicin de sanciones, ya que prcticamente
dejaba fuera de su mbito de control al Secretario a los subsecretarios y al propio
Oficial Mayor.
La autoridad que al respecto tena el titular de la Secodam era sumamente restringida, pues
aun cuando fijaba los requisitos a cubrir por los candidatos a titulares de los OIC, slo
estaba facultado para emitir su opinin sobre sus nombramientos -que poda ser aceptada, o
no- y, en su caso, solicitar su remocin.
Por otra parte, las contraloras de las entidades paraestatales, carecan de competencia para
aplicar la LFRSP, lo cual les impeda iniciar procedimientos administrativos de
responsabilidades. Estos procedimientos se llevaban a cabo en las contraloras de las
dependencias consideradas como cabezas de sector, 10 que ocasionaba que menos de 20
personas estaban obligadas a atender las irregularidades que potencialmente generara un
total aproximado de dos millones de servidores pblicos.
Para resolver esa problemtica, e incrementar la eficiencia y efectividad del Sistema Nacional
de Control y Evaluacin Gubernamental, se llevaron a cabo diversos anlisis, en los cuales
se identificaron las acciones a emprender, entre ellas:
sustantivas y las que tiene contacto con la ciudadana; e) fomentar la participacin social, y
d) fortalecer la atencin a los usuarios, con el establecimiento de reas especficas de
orientacin y quejas en todos los Ole.
Para cumplir con las nuevas atribuciones de fiscalizacin se impuls el desarrollo de sistemas
informticos orientados a: concentrar los asuntos en proceso en una base de datos central;
apoyar la resolucin de responsabilidades, inconformidades y quejas, y difundir los resultados
de la actuacin de los OIC, para hacer ms transparentes los actos administrativos e
incrementar el nivel de rendicin de cuentas.
Mediante este sistema se registran las inhabilitaciones impuestas por los Ole. La informacin
contenida en el SPI puede ser consultada por los aproximadamente 230 OIC y por las reas
de recursos humanos en las dependencias y entidades. Dichas consultas permiten agilizar la
contratacin de personal, y son un instrumento para mantener una constante supervisin
respecto a la veracidad y oportunidad de la informacin registrada.
Este sistema difunde la actuacin de los servidores pblicos de los OIC, que atienden las
inconformidades presentadas por proveedores y contratistas del gobierno federal.
Paralelamente a los sistemas informticos, se puso especial atencin a garantizar que las
contraloras dictaran sus resoluciones con imparcialidad y autonoma. Para ello, se emitieron
lineamientos encauzados a responsabilizar ntegramente a los contralores internos de la
contratacin y seleccin de su personal pero, sobre todo, en cuanto a la autonoma de sus
resoluciones y actos de autoridad administrativos, ya que cualquier intromisin por parte de
las reas centrales de Secodam, desvirtuara una evaluacin objetiva que se hiciera respecto
al desempeo de los Ole.
La fiscalizacin interna del Ejecutivo, realizada por la Secodam ha podido ser ms eficiente
gracias a estas medidas, orientadas a simplificar trmites, reducir el nmero de normas,
actualizacin de sistemas informticos y al impulso que se ha dado para elevar el nivel de
participacin social.
Nivel Regional
En dicho diagnstico se evidenci que ciertos programas y recursos importantes para estados
y municipios quedaban sin control formal en los COS, en virtud de que los EC se haban
limitado a fiscalizar slo lo correspondiente a los recursos federales del ramo 26, relacionados
con obra pblica. El enfoque de las revisiones realizadas hasta entonces, soslayaba la
adecuada evaluacin de programas y de sus resultados, lo que condujo, en algunos casos, a
suspender la construccin de obras.
Inclusive, debido a que los EC no contaban con recursos, ni con facultades de fiscalizacin
totalmente definidas, el proceso de transferencia del 91 por ciento de recursos careca de
control. A esto se aunaba el hecho de que el personal dedicado a la funcin preventiva
corresponda nicamente al cuatro por ciento del total adscrito a los EC.
Todo 10anterior explicaba el porqu del muy reducido nmero de sanciones administrativas
y penales que haban aplicado los EC hasta 1995 (56 sanciones administrativas y menos
de una accin penal, en promedio, por entidad federativa).
A partir de estos elementos se dise una estrategia de solucin que abarcaba tres aspectos
fundamentales:
e) Equilibrar las funciones de los EC con el monto de los recursos destinados al proceso
de fiscalizacin.
Fiscalizacin en el Sector Pblico 491
Finalmente, a travs del programa de contralora social que, como se vio, obliga a hacer
pblica la informacin relativa a trmites, requisitos, servicios y beneficiarios de programas
sociales, se ha hecho extensiva al mbito de los gobiernos estatales e incluso, en algunos
casos, tambin a los locales.
Con esas reformas legales, se fortaleci a los OEC y a las contraloras municipales, al
hacerlos responsables nicos de la fiscalizacin directa de los recursos transferidos y de su
difusin.
La primera Ley denominaba delitos oficiales, faltas oficiales, y omisiones, a lo que hoy se
conoce como responsabilidades administrativas, pero slo podan ser responsables los altos
funcionarios de la federacin y los gobernadores de los estados cuando violaran la
Constitucin o las leyes federales.
492 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
En 1982, ante la necesidad de actualizar los sistemas que regan la conducta de los
funcionarios y empleados gubernamentales, se emiti la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos (LFRSP) y, de manera concurrente, se reform el Cdigo Penal.
Con las reformas de que fue objeto, en el Cdigo Penal se adopt el trmino "servidor
pblico" para calificar a quien tuviera un empleo, un cargo o una comisin de cualquier
naturaleza en la APF o manejara recursos econmicos federales. Las sanciones para los
servidores pblicos que se apartaran de sus obligaciones, se vieron incrementadas
substancialmente.
La LFRSP, toma como punto de partida las reformas al Ttulo Cuarto Constitucional, as
como los ordenamientos legales que contemplaban los distintos tipos de responsabilidades
de los servidores pblicos, para distinguir, por primera vez, entre las responsabilidades
penales, civiles, polticas y administrativas.
Esta Ley estableci que cierto tipo de servidores pblicos de alto nivel podran ser sujetos
de juicio poltico a cargo del Congreso de la Unin. En el caso de servidores pblicos que
gozaran del fuero constitucional, para poder ser enjuiciados, se requerira que la Cmara de
Diputados expidiera la "declaracin de procedencia".
Asimismo, en la Ley se determin una relacin de obligaciones a cargo de todos los servidores
pblicos, cuyo incumplimiento dara lugar al fincamiento de responsabilidades
administrativas o disciplinarias y que, en el caso del Poder Ejecutivo Federal, seran impuestas
por la Secogef.
Fiscalizacin en el Sector Pblico 493
Responsabilidades Administrativas
empleo, cargo o comisin; esto es, que realice aquellos actos a los que est impedido o deje
de hacer los que est obligado, infringiendo los principios de legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia con que se debe conducir en el servicio pblico.
Responsabilidades Penales
Juicio Poltico
Por lo que toca a los gobernadores de los estados, diputados locales y magistrados de los
tribunales superiores de justicia locales, .slo podrn ser sujetos de juicio poltico por
violaciones graves a la Constitucin y a las leyes federales que de ella emanen. Lo sern
tambin por el manejo indebido de fondos y recursos federales, aunque en este caso la
resolucin ser nicamente declarativa y ser comunicada a las legislaturas locales para
que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.
Fiscalizacin en el Sector Pblico 495
Es conveniente, en este contexto, hacer referencia al control interno del Instituto Federal
Electoral (IFE), de la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y del Banco de
Mxico, como ejemplos de la fiscalizacin que se ejerce en instituciones autnomas, segn
el tratamiento que les otorga la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
El Art. 41, fraccin 1II de la Carta Magna establece que la organizacin de las elecciones
federales se realiza a travs de un organismo pblico autnomo denominado Instituto Federal
Electoral, el cual est dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, con
independencia en sus decisiones y funcionamiento.
En su estructura, el IFE, adems del Consejo General, que es su rgano superior de direccin,
cuenta con los siguientes rganos: de direccin; ejecutivos; tcnicos, y de vigilancia.
De conformidad con el Acuerdo, a la Contralora Interna del lFE le compete desarrollar las
mismas funciones de fiscalizacin que desarrollan los rganos internos de control de los
Poderes de la Unin, en cuanto a responsabilidades, auditora, quejas e inconformidades,
entre otras.
Por otra parte, el Apartado B de la propia Constitucin, en su artculo 102, indica la obligacin
del Congreso de la Unin y de las legislaturas estatales, de establecer organismos para la
proteccin de los derechos humanos, los cuales tienen la atribucin de formular
recomendaciones autnomas.
496 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Esa Contralora est facultada (artculo 44 del propio ordenamiento) para fiscalizar el
cumplimiento de la normatividad, el ejercicio presupuestal y la conducta de los servidores
pblicos de ese organismo.
Banco de Mxico
La Ley del Banco de Mxico, reglamentaria de los prrafos sexto y sptimo del artculo 28
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, seala que el banco central
del Estado es una persona de derecho pblico con carcter aut6nomo en el ejercicio de sus
funciones y en su administracin, y le asigna, como objetivo prioritario, el procurar la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora
del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ratifica la autonoma del mencionado
ente, al establecer que ninguna autoridad le podr ordenar conceder financiamiento.
La conduccin del Banco, de acuerdo con la misma disposicin constitucional, est a cargo
de personas designadas por el Presidente de la Repblica aprobadas por la Cmara de
Senadores o, en su caso, por la Comisin Permanente; desempean su encargo por periodos
cuya duracin y escalonamiento provean al ejercicio aut6nomo de sus funciones, s610 pueden
ser removidas por causa grave, y podrn ser sujetas de juicio poltico.
Para una mejor comprensin de la tarea de fiscalizacin, es importante hacer una breve
referencia a algunas de las instituciones responsables de esa tarea, en otros pases.
Esta oficina examina el uso de fondos pblicos, evala programas y actividades federales,
y proporciona anlisis, opciones y recomendaciones para reforzar las actividades del
Congreso en su poltica de supervisin gubernamental.
Canad
India
El Contralor y Auditor General de la India tiene un doble papel: en primer lugar, como
agencia gubernamental, realiza sus funciones en nombre del Legislativo para asegurar que
el Ejecutivo cumpla con la normatividad; en segundo lugar, acta en nombre del Ejecutivo
para asegurar que las autoridades subordinadas a ste, cumplan con la normatividad que
les dicta.
498 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Puerto Rico
En los Emiratos rabes existe la Institucin Estatal de Auditora, como autoridad federal.
Es una institucin suprema, con independencia funcional y financiera del Ejecutivo,
competente para ejercer auditoras financieras externas, al Estado. Tambin asegura la
legalidad y seguridad del manejo de fondos pblicos y de la implantacin de proyectos de
desarrollo.
Chile
Ese rgano de control no tiene personalidad jurdica propia, por lo que acta con la del
Estado. Tampoco tiene autonoma financiera; la aprobacin y ejecucin de su presupuesto
estn sometidas a las mismas reglas que el resto de los servicios estatales.
Espaa
Este Tribunal depende de las Cortes Generales las cuales le han delegado el examen y la
comprobacin de la Cuenta General del Estado, y todos sus miembros gozan de independencia
e inamovilidad
Elabora su propio presupuesto, que aprueban las Cortes y cada ao rinde un informe en el
que comunica las infracciones o responsabilidades que, a su juicio, se hubieren cometido.
Venezuela
Conclusiones
La fiscalizacin estudia, aprueba, ajusta, refuerza, prev y sanciona. Para ello requiere de
una actitud crtica, pero flexible, que le permita aplicar nuevas formas, efectivas y sencillas,
para ejercer un control, acorde con los tiempos, en el que se aprovechen las innovaciones
tecnolgicas.
Es importante que esa misma actitud prevalezca entre los tres poderes de la Unin y con los
rganos autnomos, en el intercambio que se pueda generar con motivo de la accin
fiscalizadora interna de cada uno de ellos. En igual sentido, convendr fortalecer la labor
conjunta en esta materia, a travs de la coordinacin de actividades entre el rgano interno
de control del Poder Ejecutivo y la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin.
Para estar acorde con nuevas situaciones y posibilidades ser menester revisar y adecuar, en
su caso, el funcionamiento de las instituciones implicadas, partiendo del marco normativo
que rige el control gubernamental, como la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, entre
otras.
Con carcter preventivo, se sugiere intensificar las medidas que permitan una mayor eficacia
en el quehacer pblico, se eviten irregularidades que conduzcan al fincamiento de
502 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
BffiLIOGRAFIA
Garca Maynez, Eduardo; Introduccin al Estudio del Derecho Mexicano, POITa, Mxico,
1974.
Lanz Crdenas, Jos Trinidad; La Contralora y el Control Interno en Mxico, FCE, Mxico,
1987.
Olmedo Carranza, Ral el. al, El Desafo Municipal en Mxico, Centro de Estudios
Municipales, Mxico, 1985.
Ruiz Massieu, J.F; Estudios de Derecho Poltico de Estados y Municipios, POITa, Mxico,
1986.
- , Vigilando al Ejecutivo. El papel del Congreso en la supervisin del gasto pblico 1970-
1999, Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin! LVII Legislatura. Instituto de
Investigaciones Legislativasl Miguel ngel POITa, Mxico, 2000.
INTRODUCCION 471
ANTECEDENTES RELEVANTES
Contadura Mayor 473
Contadura Mayor de Hacienda.................................................................................. 474
PODER EJECUTIVO
Antecedentes relevantes 478
CONCLUSIONES 501
BIBLIOGRAFIA 503
CAPITULO
DECIMO
PRIMERO
LA NUEVA ENTIDAD DE
FISCALIZACION
SUPERIOR DE LA
FEDERACION
I. Introduccin
La mayora de los cuerpos legislativos alrededor del mundo cuentan con herramientas para
intervenir e influir en el diseo de las polticas pblicas, para vigilar su ejecucin, para
combatir la corrupcin y para evitar la mala administracin y el dispendio de los recursos
pblicos dentro de las organizaciones gubernamentales, siendo la fiscalizacin de las finanzas
pblicas una de las ms importantes.
En este orden de ideas, la supervisin del gasto pblico, la legalidad, eficiencia y eficacia
con las cuales se implementen los programas es atribucin encomendada a la entidad de
fiscalizacin superior de la Federacin.
Il, Antecedentes
La entidad de fiscalizacin superior es una de las pocas instituciones cuya existencia puede
rastrearse desde hace varios siglos, en la Espaa del siglo XV fue fundado por el Rey Juan
11 de Castilla el Tribunal de Cuentas, y es en el ao de 1605 cuando el Rey Felipe III
establece en la Nueva Espaa oficinas de dicho Tribunal, una de las cuales estuvo localizada
en la ciudad de Mxico. Estas oficinas se abocaron al control poltico y econmico de las
colonias.
Desde 1867, con el triunfo definitivo, en lo poltico y lo militar, de los liberales sobre los
conservadores, reflejado en la victoria de Benito Jurez, la Contadura Mayor de Hacienda
ha existido sin ningn intervalo hasta el 31 de diciembre de 1999. A partir del 10 de enero
de 2000 fue sustituida por la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin.
512 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
de fondos y recursos de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales, as como
el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, y fiscalizar los
recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares.
Se dispone para dicha entidad la facultad de revisar de manera completa la gestin pblica,
haciendo hincapi en que su actuacin no se limitar a la revisin numrica de la poltica
financiera del Estado, sino que podr verificar y constatar que la accin pblica sea eficiente
y eficaz, que logre los objetivos y metas de lo que constituye la esencia de la funcin
pblica, abarcando para ello la revisin a los ingresos y egresos, la evaluacin de la actividad
programtica del Estado y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas
federales.
Un aspecto novedoso y que reflejar mayor efectividad en el control, es que podr, tambin,
investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilcita en el
ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicacin de recursos federales, para lo cual podr
efectuar visitas domiciliarias en las que podr exigir la exhibicin de libros, papeles o archivos
indispensables para la realizacin de sus investigaciones, as como determinar los daos y
perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio de los entes pblicos
federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes, as como promover ante las autoridades competentes el
fincamiento de otras responsabilidades, incluyendo la potestad de presentar las denuncias y
querellas penales a que haya lugar.
La reforma constitucional establece los requisitos que debe cumplir la persona que tenga a
su cargo la entidad de fiscalizacin a que hemos hecho alusin, que en su mayora son los
que se fijan para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, especificando
que no podr formar parte de ningn partido poltico, ni desempear otro empleo, cargo o
comisin, salvo los no remunerados en asociaciones cientficas, docentes o artsticas o de
beneficiencia.
As, la Cuenta Pblica est constituida por los estados contables, financieros, presupuestarios,
econmicos y programticos; la informacin que muestre el registro de las operaciones
derivadas de la aplicacin de la Ley de Ingresos y del ejercicio del Presupuesto de Egresos
de la Federacin; los efectos o consecuencias de las mismas operaciones y de otras cuentas
en el activo y pasivo totales de la Hacienda Pblica Federal, y en su patrimonio neto,
incluyendo el origen y aplicacin de los recursos y el resultado de las operaciones de los
Poderes de la Unin y entes pblicos federales, adems de los estados detallados de la
Deuda Pblica Federal.
El texto legal debe detallar los objetivos de la revisin a la Cuenta Pblica y precisar las
atribuciones de la entidad fiscalizadora no solo en relacin con la Cuenta Pblica sino
tambin con los informes de avance de la gestin financiera que al efecto le rindan los
Poderes de la Unin y los entes pblicos federales sobre los resultados fsicos y financieros
de los programas a su cargo; los plazos y trminos a los que deber sujetarse el informe del
resultado de la revisin y fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica y el contenido mnimo
del mismo.
Dentro del contexto del nuevo ordenamiento jurdico resalta que, con la eliminacin del
informe previo, se reduce considerablemente el plazo para la presentacin del Informe del
Resultado de la Fiscalizacin de la Cuenta Pblica, ya que, como se mencion, la Contadura
Mayor de Hacienda lo presentaba ellO de septiembre y bajo la nueva Ley, acorde con el
mandato constitucional, deber ser presentado por la entidad de fiscalizacin superior de la
Federacin a ms tardar el 31 de marzo del ao siguiente a aqul en que se reciba la Cuenta,
es decir, se acota el plazo de presentacin del informe en casi 11 meses, lo cual hace ms
oportuna la fiscalizacin.
La ley de fiscalizacin establece normas bajo las cuales se regirn las relaciones de la
entidad de fiscalizacin superior de la Federacin con la Cmara de Diputados, para lo cual,
la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados coordinar las relaciones con la
entidad, evaluar su desempeo y constituir el enlace que permita garantizar la debida
coordinacin entre ambos rganos.
Se prevern tambin las causas por las cuales puede ser removido el Auditor Superior de la
Federacin, como utilizar en beneficio propio o de terceros la documentacin e informacin
confidencial en los trminos de la Ley; dejar de fincar indemnizaciones o aplicar sanciones
sin causa justificada; ausentarse de sus labores por ms de un mes sin mediar autorizacin
de la Cmara de Diputados; abstenerse de presentar en el ao correspondiente el informe de
La Nueva Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin S17
Respecto de los requisitos para ser Auditor Superior de la Federacin en el texto aprobado
por la Cmara de Diputados se seala que el Auditor no deba haber sido Secretario de
Estado, Jefe de Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica o de
Justicia del Distrito Federal, Senador, Diputado Federal ni Gobernador de algn Estado o
Jefe de Gobierno del D.F. durante el ao previo al de su nombramiento, y la Cmara de
Senadores exige no haber ocupado esos cargos durante los cuatro aos anteriores a la
518 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
designacin y adems que tampoco haya sido dirigente de algn partido poltico ni haber
sido postulado para cargo de eleccin popular.
Se agrega que para ejercer el cargo de Auditor Superior de la Federacin se debe contar, el
da de su designacin con antigedad mnima de siete aos con ttulo profesional de contador
pblico, licenciado en derecho, en economa, en administracin o con cualquier otro
relacionado con las actividades de fiscalizacin, expedido por autoridad o institucin
legalmente facultada para ello.
LA ENTIDAD DE
FISCALIZACION
SUPERIOR EN MEXICO
RETOS Y PERSPECTIVAS
Actividades polticas partidistas: Pertenece al PRD desde junio de 1996, partido que los
postul a la sindicatura municipal de Tultitln (96).
Sin duda alguna el combate a la corrupcin que se presenta en los diferentes niveles
del gobierno es un tema siempre vigente, las inmensas riquezas logradas en pocos aos
por funcionarios corruptos han provocado que la sociedad reclame una clara rendicin
de cuentas.
El combate a la corrupcin se crea, sera la frmula mgica que acabara con este mal,
sin embargo, peores situaciones vendran despus, entonces cabe la pregunta de qu
sirvi el discurso de renovacin moral?, quiero pensar bien intencionado, de qu sirvi
la Secretara de la Contralora?, de nada, absolutamente de nada, tal situacin se debi
en primer trmino a que sta Secretara estableci controles internos cuya violacin
resultaba fcil por los ms o menos astutos funcionarios, pareca que se encubra con
legalidad la corrupcin, otra causa lo fue sin duda la dependencia que esta Secretara
tiene hasta el da de hoy con el Ejecutivo Federal, cmo puede el revisor castigar al
infractor? si este es su patrn, su jefe, es quin le paga y le dio el cargo, todos sabemos
que una de las reglas del auditor es la independencia, por eso sta Secretara resulta ser
en la prctica innecesaria y hasta irrelevante.
Otro problema adicional para lograr arribar a una clara rendicin de cuentas lo fue sin
duda la crisis de representatividad, aqu la sociedad fue la culpable, elega representantes
populares que en realidad no los representaban, entonces el ciudadano quedaba ante el
gobierno en estado de indefensin, los liberales propsitos del constituyente al establecer
a Mxico como una repblica representativa y democrtica, pas a ser un hermoso e
irreal principio, los representantes hacan lo que el presidente en turno les ordenaba,
no representaban a nada ni a nadie y la democracia se convirti en una caricatura,
bastara recordar la forma en que el Lic. Jos Lpez Portillo lleg a la presidencia, ino
tuvo contendiente!, con el voto simple de su familia ganaba, esa democracia muy a la
mexicana acab creando a un Rey Sexenal.
Todo ello oblig a que las fuerzas progresistas fueran organizndose en agrupaciones
fuera del partido en el poder, los ciudadanos conscientes gritaban un alto a la corrupcin,
pedan democracia y autntica representacin ante las decisiones del gobierno. Por eso
es la misma sociedad civil la que a travs de las llamadas Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) obliga al estado a la apertura democrtica y con ello al
compromiso de los partidos de representar el inters general y es aqu justo donde
ahora nos encontramos y donde puede hacerse posible una clara rendicin de cuentas.
Recordemos que hace seis aos el Grupo San Angel, grupo plural ciudadano,
prcticamente oblig a los candidatos a la Presidencia de la Repblica a suscribir los
20 compromisos por la nacin y entre ellos destaca uno con especial significado para
el tema que nos ocupa, En l se acord que el presidente de la Comisin de Vigilancia
de la Contadura Mayor de Hacienda tena que ser de un partido distinto al del Presidente
de la Repblica, esto con la intencin de evitar que ste estuviera supeditado al jefe del
Ejecutivo y as mantener la independencia del rgano tcnico de los diputados
encargados de revisar la cuenta pblica, por ello durante la LVI YLVII Legislatura tal
responsabilidad recay en el Partido Accin Nacional, ahora ante el nuevo escenario
por venir a partir del 10 de diciembre del 2000, las condiciones histricas estn dadas
para que lleguemos a una transparente rendicin de cuentas, siempre y cuando los
diputados y senadores de la LVIII Legislatura se pongan a la altura de las circunstancias
y como decamos legislen con talento tcnico y amor republicano para que el Nuevo
rgano Superior de Fiscalizacin sea autnomo e independiente, su trabajo de revisin
no tenga interferencia alguna y el producto de sus auditoras se convierta en resultados
La Entidad de Fiscalizacin Superior en Mxico 525
que por un lado castiguen a los malos funcionarios, prevengan posibles anomalas en
el quehacer pblico, pero sobre todo sus recomendaciones y observaciones sirvan para
mejorar el trabajo del gobierno, eficientar la administracin y dar al ciudadano certeza
sobre el buen aprovechamiento de los recursos pblicos.
Las propuestas iniciales para crear una nueva entidad superior de fiscalizacin ya han
sido rebasadas por los acontecimientos recientes, recordemos que la primera de ellas
la present el propio jefe del Ejecutivo el 28 de noviembre de 1995, a un ao de iniciado
el mandato sexena1, de ella podemos decir que presentaba avances importantes y ya
propona quitarle facultades a la actual SECODAM pero an tena la imperfeccin de
que ligaba al auditor superior como dependiente del Presidente, por su parte el Partido
Accin Nacional haca lo propio y el 28 de marzo de 1996 present su iniciativa de
reformas constitucionales para el equilibro de los poderes y el fortalecimiento del poder
legislativo. El Partido de la Revolucin Democrtica el 23 de abril de 1997 tambin
present su iniciativa de reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y a las leyes de planeacin de presupuesto, contabilidad y gasto pblico
federal, orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, orgnica de la Administracin
Pblica Federal. Todas ellas originaron durante la LVII Legislatura un gran debate,
mismo que en parte se resolvi el 29 de abril de 1999, cuando aparece publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el Decreto por el que se reforman los artculos 73, 74,
78 Y 79 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo
dicho debate an continua abierto pues tal modificacin a la Constitucin no resuelve
del todo el espinoso asunto de la rendicin de cuentas, la LVIII Legislatura, en especial
la Cmara de Diputados, aprobar o rechazar la Minuta de la Ley de Fiscalizacin
Superior de la Federacin, sin embargo, tal proyecto de ley an presenta puntos
obscuros, inconsistencia y fallas tcnicas, de las cuales y aunadas a una posible propuesta
de solucin me referir enseguida.
Entonces 10 que hay que evitar es que los rganos de fiscalizacin dependan de alguien,
por ello es necesario entregar esta facultad a la sociedad civil para que sta constituya
un organismo autnomo e independiente de toda influencia partidista o parcial, venga
de quien venga, un rgano que agrupe a expertos en auditora con probada solvencia
moral y prestigio social, facultndolo para que promueva el fincamiento de
responsabilidades y obligue a todos los entes de gobierno, e incluso a los particulares,
a darle informacin oportuna y veraz, de esta forma se promovera una clara rendicin
de cuentas ya que el organismo ciudadano, sin ms restriccin que la aplicacin de la
ley, denunciara al corrupto y promovera para ste cuatro tipos de condena: primero la
condena legal, producto de la determinacin de los tribunales; segundo, la condena
poltica al enterar al partido poltico al que pertenezca que uno de sus miembros fue
descubierto y condenado por actos de corrupcin; la tercera sera la condena social al
hacer pblico el hecho, y la cuarta sera la condena familiar. Pareciera ser exagerado,
pero a ver quin se atreve a robar o desviar fondos al saber 10 que le pasar, cmo
podra explicar al juzgador su corrupta actuacin?, con qu cara se dirigir a sus
compaeros de partido?, cmo se comportara ante sus amigos y vecinos? y sobre
todo cmo explicara a sus hijos, padres o hermanos su corrupcin? Creemos que
solo con medidas extremas se puede atacar un problema extremo que lacera a nuestro
gobierno.
Se podra tratar de desacreditar esta propuesta diciendo que se estara creando un cuarto
poder o bien preguntando quin fiscaliza al fiscalizador? Respecto de la primera
cuestin, habr que decir que la tesis de divisin de poderes de Montesquieu no es
nica e insuperable, con ello no quiero decir que no sea vigente, lo que trato de decir es
que si la funcin del Estado es ver por la ciudadana justo es que sea esta quien revise
su actuacin y la califique, todo ello dentro de la ms pura soberana, en cuanto a la
segunda cuestin, para revisar a ese organismo se creara una comisin legislativa con
Diputados Federales quienes tambin en su calidad de representantes populares vigilen
la honradez y limpieza de este organismo propuesto. Es decir lo que podra llamarse
Contralora Superior de la Federacin actuara como un ombudsman, en pases como
Francia y Alemania as operan, por ello y para controlar cualquier forma de corrupcin
es necesario crear un rgano fiscalizador autnomo e independiente de cualquier
instancia de gobierno, que sea de la sociedad civil y que sus funcionarios y empleados
sean profesionales de reconocida solvencia moral.
La Entidad de Fiscalizacin Superior en Mxico 527
Entonces lo que hay que hacer es dotar con independencia y autonoma plena a este
rgano fiscalizador, ya no ubicndolo como parte de alguna de las Cmaras, como an
existe en las recientes reformas constitucionales, pues ello necesariamente obliga a la
existencia de una comisin controladora y/o administradora del organismo, cuyas
decisiones son intluenciadas por las posiciones partidistas de sus integrantes, lo que
implica aceptar interferencias no slo en la administracin, sino hasta en los alcances
de las revisiones, pues estas deben mantener su independencia profesional hasta
convertirse en resultados sujetos nicamente al rgimen de derecho imperante dentro
de los parmetros sealados en la Ley.
Por su parte el Ejecutivo Federal debera de pasar funciones que actualmente tiene la
SECODAM a la Contralora Superior de la Federacin y adelgazar su rgano interno
de control, a este respecto mucho se ha especulado si debe o no existir la SECODAM.
Hay que sealar que el Ejecutivo est en su derecho de tener o no un rgano de control
interno, l lo habr de decidir, pero finalmente la rendicin de cuentas la tendr que
hacer ante la actual Contadura Mayor de Hacienda, sin embargo, para eficientar su
actuacin y auto vigilar los posibles desvos o falta de cumplimiento a sus programas,
528 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
puede y creo que debe contar con un rgano de control interno, pero no con la estructura
de la actual SECODAM ya que confrontndola contra sus resultados resulta ser obesa
e ineficiente, pues su actuacin ha pasado de ser tcnica a ser poltica, los casos de
corrupcin que jams fueron detectados por este organismo as lo demuestran y sin
embargo s ha servido para cesar a funcionarios honestos que por omisin o carga
excesiva de trabajo no presentaron su declaracin patrimonial.
Dicho de otra forma, el Presidente de la Repblica como titular del Poder Ejecutivo
debe de contar con un rgano de control que le informe sobre el estado y desarrollo de
su gestin pero de ninguna forma se justifica que tenga que ser una Secretara de Estado,
por ello la hoy llamada Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo debe de
reducirse a un departamento o unidad administrativa.
Ahora bien, ya hemos mencionado la necesidad de que sea la sociedad civil quin
participe en la revisin y valorizacin del trabajo de los funcionarios pblicos, bajo la
hiptesis de que si es la sociedad quien elige a sus gobernantes sea sta tambin quin
vigile su actuacin, tal argumento no resulta ser contrario al principio rector de la
mayora de los rganos fiscalizadores, los cuales se ubican en el legislativo por ser
este poder el que se integra con los representantes populares electos de manera
democrtica, solo que como ya hemos dicho estos representantes, adems de atender
al inters ciudadano tambin atiendan al inters del partido que los postul y como la
ley electoral mexicana no permite postularse para un cargo de eleccin popular si no
es a travs o mediante el registro de un partido poltico, los intereses ciudadanos que
estn representados en las Cmaras de Diputados estn tambin politizados. Por su
parte el rgano fiscalizador, como ya se ha dicho, no debe ni puede atender al inters
de partido, por eso lo sano es que la sociedad participe en este rgano Superior de
Fiscalizacin.
sustentan al ubicar a estos entes fiscalizadores como control externo pero nada justifica,
solo la costumbre, que el organismo fiscalizador externo tenga que revisar a posteriori,
tal situacin adems de ser inoportuna tiene tan solo el carcter de correctiva, cuando
es necesario sea tambin preventiva, la solucin resulta sencilla si a la Entidad Superior
de Fiscalizacin se le dota con facultades para revisar durante el ejercicio, basndose
en la denuncia ciudadana la presuncin de un posible desvo, o la identificacin de
faltas graves encontradas o derivados de la revisin de los informes parciales que sobre
su gestin deben de rendir los tres Poderes de la Unin.
Por todo ello y a fin de aportar ideas que contribuyan al perfeccionamiento de la entidad
superior de fiscalizacin, es necesario que se revise y modifique la reforma
constitucional y por ende no sea aprobada la Minuta de Ley de Fiscalizacin Superior
de la Federacin, y se vaya hacia una nueva reforma de la Constitucin, por lo que mi
propuesta sera la siguiente:
1. ...
11. Revisar el desempeo de las funciones de la Contralora Superior de la Federacin, en
los trminos que disponga la ley;
III....
IV.."
Para la revisin de la Cuenta Pblica, la Cmara de Diputados se apoyar en la Contralora
Superior de la Federacin.
Va VIII.....
530 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
Seccin V
De la Fiscalizacin Superior de la Federacin
l. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y los egresos; el manejo, la custodia y la aplicacin
de fondos y recursos de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales, as como
el cumplimiento de los programas federales.
Tambin fiscalizar los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los
municipios y los particulares.
III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilcita
en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicacin de fondos y recursos federales, y efectuar
visitas domiciliarias, para exigir la exhibicin de libros y papeles, bienes, obras o materiales
indispensables para la realizacin de sus investigaciones, sujetndose a las leyes respectivas
y a las formalidades prescritas para los cateos, y
IV. Determinar los daos y perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al
patrimonio de los entes pblicos federales y fincar directamente a los responsables las
indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, as como promover ante las
autoridades competentes el fincarniento de otras responsabilidades; promover las acciones
de responsabilidad a que se refiere el Ttulo Cuarto de esta Constitucin, y presentar las
denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendr la intervencin que seale la
ley. El Poder Ejecutivo Federal aplicar el procedimiento administrativo de ejecucin para
el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias.
Senado de la Repblica. Dicho titular durar en el encargo ocho aos y podr ser nombrado
nuevamente por una sola vez. Podr ser removido, exclusivamente, por las causas graves
que la ley seale, con la misma votacin requerida para su nombramiento, o por las causas
y conforme a los procedimientos previstos en el Ttulo Cuarto de esta Constitucin.
Los poderes de la Unin y los sujetos de fiscalizacin facilitarn los auxilios que requiera la
Contralora Superior de la Federacin para el ejercicio de sus funciones.
TRANSITORIOS
La tarea legislativa hoy ms que nunca se ver reforzada por la pluralidad democrtica,
las divergencias ideolgicas deben de llevar a esta gran nacin a un puerto donde la
transparencia, la rendicin de cuentas y la revisin de ellas nos coloque a la altura de
cualquier pas desarrollado y el pueblo mexicano, que es nico y verdadero depositario
de la soberana, se vea beneficiado con todos y cada uno de los actos de gobierno.
l. Generalidades
2. Un control previo eficaz resulta imprescindible para una sana economa financiera pblica.
Puede ser ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, pero tambin por otras
instituciones de control.
3. El control previo ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, implica la ventaja de
poder impedir un perjuicio antes de producirse ste, pero la desventaja de comportar un
trabajo excesivo y de que la responsabilidad basada en el derecho pblico no est
claramente definida. El control posterior ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior,
reclama la responsabilidad del rgano culpable, puede llevar a la indemnizacin del
perjuicio producido y es apropiado para impedir, en el futuro, la repeticin de infracciones.
4. La situacin legal, las circunstancias y necesidades de cada pas determinan si una Entidad
Fiscalizadora Superior ejerce un control previo. El control posterior es una funcin
inalienable de cada Entidad Fiscalizadora Superior, independientemente de un control
previo ejercido.
La Entidad de Fiscalizacin Superior en Mxico 533
2. Los rganos de control interno dependen necesariamente del director del departamento
en cuya organizacin se crearon. No obstante, deben gozar de independencia funcional
y organizativa en cuanto sea posible a tenor de la estructura constitucional correspondiente.
3. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades Fiscalizadoras Superiores,
legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las Operaciones, tienen
bsicamente la misma importancia; no obstante, la Entidad Fiscalizadora Superior tiene
la facultad de determinar, en cada caso concreto, a cual de estos aspectos debe darse
prioridad.
11.Independencia
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores slo pueden cumplir eficazmente sus funciones
si son independientes de la institucin controlada y se hallan protegidas contra influencias
exteriores.
2. Aunque una independencia absoluta respecto de los dems rganos estatales es imposible,
por estar ella misma inserta en la totalidad estatal, las Entidades Fiscalizadoras Superiores
534 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
1. Hay que poner a disposicin de las Entidades Fiscalizadoras Superiores los medios
financieros necesarios para el cumplimiento de las funciones que les incumben.
2. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que poseer la facultad, llegado el caso,
de solicitar directamente del organismo encargado del presupuesto estatal los medios
financieros que estimen necesarios.
rganos del Parlamento y ejerzan el control por encargo de ste. La Constitucin debe
regular las relaciones entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el Parlamento, de acuerdo
con las circunstancias y necesidades de cada pas.
l. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben tener acceso a todos los documentos
relacionados con las operaciones y el derecho a pedir de los rganos del departamento
controlado todos los informes, de forma oral o escrita, que les parezcan necesarios.
3. Los plazos para la presentacin de informes y documentos, incluidos los balances, han
de determinarse por Ley o, segn los casos, por la propia Entidad Fiscalizadora Superior.
l. Los rganos controlados tienen que responder a las verificaciones de control de la Entidad
Fiscalizadora Superior, dentro de los plazos determinados generalmente por Ley o, en
casos especiales, por la Entidad Fiscalizadora Superior, y dar a conocer las medidas
adoptadas en base a dichas verificaciones de control.
2. Dado que el control en muy pocos casos puede ser realizado exhaustivamente, las
Entidades Fiscalizadoras Superiores tendrn que limitarse, en general, al procedimiento
de muestreo. Este, sin embargo, debe realizarse en base a un programa dado y en tal
nmero que resulte posible formarse un juicio sobre la calidad y la regularidad de las
operaciones.
3. Los mtodos de control deben adaptarse continuamente a los progresos de las ciencias y
tcnicas relacionadas con las operaciones.
4. Para garantizar una alta cualificacin del personal controlador, debe aspirarse a una
remuneracin concorde con las especiales exigencias profesionales.
2. A este objetivo han servido hasta ahora los Congresos, los seminarios de formacin que
se han organizado en colaboracin con las Naciones Unidas y otras instituciones, los
grupos de trabajos regionales y la edicin de-publicaciones tcnicas.
dignos de ser protegidos o que estn protegidos por Ley, la Entidad Fiscalizadora Superior
debe considerarlos cuidadosamente, as como la conveniencia de su publicacin.
1. Los hechos enumerados en los informes tienen que representarse de forma objetiva y
clara, limitndose a lo esencial. Debern redactarse de manera precisa y comprensible.
1. Las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que ser
especificadas en la Constitucin, al menos en sus rasgos fundamentales, los detalles
pueden regularse por Ley.
4. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben orientar su control hacia una clasificacin
presupuestaria adecuada y una sistema de clculo lo ms simple y claro posible.
Las autoridades estatales y las instituciones establecidas en el extranjero deben ser controladas
generalmente por la Entidad Fiscalizadora Superior. Al realizar el control en la sede de
dichas instituciones, deben tenerse presentes los lmites fijados por el Derecho Internacional;
sin embargo, en casos justificados, tales lmites deben ser reducidos de acuerdo con la
evolucin dinmica del Derecho Internacional.
1. Los recursos considerables que el Estado emplea para contratos pblicos y obras pblicas
justifican un control especialmente escrupuloso de los recursos empleados.
3. En el control de las obras pblicas, la Entidad Fiscalizadora Superior debe procurar que
existan normas apropiadas que regulen la actividad de la administracin de dichas obras.
4. El control de las obras pblicas no slo abarca la regularidad de los pagos, sino tambin
la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecucin.
2. Si la finalidad del control lo exige, ste debe extenderse a la totalidad de las operaciones
de la institucin subvencionada, especialmente, si la subvencin en s o en proporcin a
los ingresos o a la situacin financiera de la institucin beneficiaria, es considerablemente
elevada.
1. Los organismos internacionales y supranacionales cuyos gastos son sufragados con las
cuotas de los pases miembros, precisan, como cada Estado, de un control externo e
independiente.
Conclusin:
b) Que se contaba con una Contralora interna que ya haba hecho revisiones;
La Entidad de Fiscalizacin Superior en Mxico 541
e) Sera ilegal volver a auditar lo que la Contadura Mayor de Hacienda haba revisado
a travs de la Contralora interna de la Cmara de Diputados.