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INTRODUCCIN
Hacia donde marcha la ejecucin de las penas en el pas?
La interrogante con la que iniciamos este trabajo es realmente muy general y
por tanto puede generar varias respuestas, ya que el aborde de la cuestin
penitenciaria o de la ejecucin penal es objeto de perspectivas muy diversas,
dentro de las cuales se delinean propuestas dispares, siendo algunas muy
especulativas y otras ofrecen visiones mas realistas y objetivas.
En un intento panormico por delinear algunos derroteros que nos puedan
ayudar a dar mayores elementos de comprensin del tema, consideramos que
el problema de la ejecucin de la pena en nuestro medio, principalmente de
la pena privativa de libertad, temporal y perpetua, no puede ser analizado
solo como un asunto y/o problema penitenciario y carcelario, lo que no
significa que se obvie tal condicin. En una perspectiva ms integral
planteamos que los aspectos de la ejecucin de la pena privativa de libertad y
sus aspectos concomitantes, tienen que ver tambin con el tema de la poltica
penal adoptada por el Estado as como de la poltica penitenciaria, temas que
generalmente son incluidos dentro del discurso ambiguo, denominado poltica
criminal, sobre todo en el campo penal.
Todo ello nos conduce a centrar el anlisis del problema de la ejecucin de las
penas privativas de la libertad, que se cumple dentro de los establecimientos
penitenciarios, en dos variables importantes: la poltica penal y la poltica
penitenciaria, sin negar otros fenmenos socio jurdicos que se relacionan
con este tema, como el nivel de desarrollo de nuestro derecho de ejecucin
penal, el sistema penitenciario nacional, y sobre todo el estado de los
establecimientos carcelarios que cada vez se hallan ms hacinados junto a
otros problemas graves, motivo por lo que previamente veremos en una
perspectiva panormica las ideas centrales del Derecho ejecutivo penal, as
como del sistema penitenciario, y luego los lineamientos penales y
penitenciarios de la ejecucin de la pena privativa de libertad, y su
concomitancias en la etapa de su ejecucin.
II. PANORAMA DEL DERECHO PENITENCIARIO PERUANO
1. Derecho Penitenciario o Derecho de Ejecucin Penal
La temtica central que abordaremos es parte del Derecho penitenciario, y respecto
a dicha disciplina existen diversas acepciones que se han desarrollado hasta
nuestros das, pero quiz la mayora de ellas inspiradas en las nociones centrales
elaboradas por G. Novelli (1943, p. 426), quien en 1933, en una conferencia sobre
la autonoma del Derecho Penitenciario, que fue publicada en la Rivista di Diritto
Penitenziario (1933) lo defini como "el conjunto de normas jurdicas que regulan
la ejecucin de las penas y las medidas de seguridad, a comenzar desde el
momento en que se convierte en ejecutivo el ttulo que legitima la ejecucin". Tal
concepto encuadraba con su punto de vista que propugnaba la existencia de un
Derecho Penitenciario autnomo, con una concepcin unitaria de los diversos
problemas que supone la ejecucin penal, visin que se afirmaba, segn el
parecer de Novelli, en dos principios: la individualizacin de la ejecucin
penitenciaria, y en el reconocimiento de los derechos subjetivos del condenado.
Otro grupo de autores han desarrollado conceptos que diferencian entre Derecho
de Ejecucin Penal y Derecho Penitenciario, en gran parte bajo la influencia del
profesor espaol Eugenio Cuello Caln (1958, p.11), para quien el Derecho de
Ejecucin Penal es el estudio de las normas jurdicas que regulan la ejecucin
de las penas y medidas de seguridad, mientras que el Derecho Penitenciario
es de menor amplitud y se limita a "las normas que regulan el rgimen de
detencin y prisin preventiva y la ejecucin de las penas y medidas de
seguridad detentivas", quedando las normas de ejecucin de las penas y medidas
de seguridad restantes fuera de su jurisdiccin. Prcticamente, segn este criterio,
el Derecho Penitenciario es parte del Derecho de Ejecucin Penal. Mas tarde, bajo
tal lineamiento, el penitenciarista mexicano Sergio Garca (1975, p.33), afirmaba
por su parte que el Derecho Penitenciario es el "conjunto de normas jurdicas
que regulan la ejecucin de las penas privativas de libertad...", diferencindola a su
vez del Derecho Ejecutivo Penal que sera el gnero frente a la especie que
constituira el Derecho Penitenciario. En el mismo sentido, para Luis Garrido (1983,
pp. 6 y 7), "el Derecho Penitenciario es el conjunto de normas jurdicas que
regulan la ejecucin de la pena en una legislacin especfica determinada",
considerndolo tambin dentro del Derecho de Ejecu- cin Penal que sera una
disciplina ms amplia. En esta misma lnea de ideas se mantienen Ignacio Berdugo,
Laura Ziga y otros (2001, p.107), que siguiendo a Garca Valdez dicen que el
Derecho Penitenciario es el conjunto de normas jurdicas que regulan la
ejecucin de las penas y medidas privativas de libertad.
Por nuestra parte anotamos que no somos partcipes de las diferencias
planteadas por Eugenio Cuello, y que en el decir de Sergio Garca el Derecho
penitenciario resul- tara la especie dentro del gnero Derecho de Ejecucin
Penal. Si bien conceptual- mente es entendible dicha distincin, no tiene un
suficiente sustento en la experiencia real, en tal sentido nosotros entendemos
que el Derecho Penitenciario o Derecho de Ejecucin Penal es la disciplina jurdica
que estudia las normas legales relativas a la ejecucin de las penas y medidas de
seguridad, y de la asistencia post penitenciaria, as como de las disposiciones
que regulan a los rganos encargados de la ejecucin penal, orientados por el
principio de la resocializacin del condenado (Sols, 1999, p. 124).
En tal concepto tratamos de plasmar el desarrollo alcanzado por este derecho, que
regula la ejecucin de las penas y medidas mayormente privativas y restrictivas de
la libertad, sustentado por el propsito resocializador o readaptador del
delincuente, lo que supone una amplia y compleja temtica que abarca desde el
sistema penitenciario, los regmenes carcelarios, la construccin de prisiones, y
sobre todo los procedimientos de tratamiento resocializador, entre otros puntos,
extendindose hasta las acciones de asistencia post carcelaria y otras medidas
de ejecucin penal en libertad. Al lado de tales aspectos bsicos que se
estudian por el Derecho Penitenciario o de Ejecucin Penal, es muy importante
tambin la regulacin legal de las instituciones y rganos encargados de tales
menesteres, tanto administrativos como judiciales.
2. Concepto y Caracteres del Sistema Penitenciario
Segn J.C. Garca (1955) y E. Neuman (1962), el sistema penitenciario "es la
organizacin creada por el Estado para la ejecucin de las sanciones penales
(penas y medidas de seguridad) que importen privacin o restriccin de la
libertad individual como condicin sine qua non para su efectividad". En ese
contexto Julio Altmann (1962, p.59) sealaba que en "el terreno penitenciario,
sistema es la reunin ordenada de los modernos principios de la Ciencia
Penitenciaria aplicados a una determinada realidad, debindose considerar factores
como el lugar, la poca, los medios materiales y culturales del pas en donde se
le har funcionar". Por su parte Manuel Lpez Rey (1975, p. 492 ) deca que el
"sistema es el conjunto de reglas y principios y servicios ms o menos efectivos
cuyo objeto es indicar como debe ser llevado a cabo el fin asignado a la funcin
penal". Desde nuestro punto de vista consideramos que el sistema penitenciario es
una organizacin estatal, con una estructura coherente, encargada de la ejecucin
de las penas y medidas de seguridad, orientada al logro del objetivo de resocializar
a los internos, bajo cuya orientacin subyacen o pueden primar determinadas
teoras o principios penitenciarios.
Segn tales criterios existen variedad de sistemas conforme a las caractersticas
que cada Estado imprima a su organizacin penitenciaria. Sin embargo no slo
basta la existencia de una organizacin coherente, todo un aparato administrativo
penitenciario, sino que para ello es importante contar con el personal idneo
para ponerlo en marcha. El sistema penitenciario nacional, encargado de llevar
a cabo la ejecucin de las penas, debe delinear acciones a corto, mediano o largo
plazos, y para ello es necesario previamente un DIAG- NOSTICO PENITENCIARIO
completo en sus diversos aspectos, ya que en base al conocimiento actual de la
situacin en que se halla la realidad penitenciaria, recin se deben delinear los
objetivos y metas, as como las medidas adecuadas para hacer efectiva una poltica
penitenciaria que modifique las estructuras y
condiciones negativas de dicha realidad. En caso contrario, el desconocimiento de
los problemas existentes, constituir una deficiencia que impida elaborar un Plan
realista as como el cumplimiento de un Plan Penitenciario nacional que haya
obviado el diagnstico.
En tal sentido, a lo largo de diversas pocas se ha propuesto e incluso iniciado la
reforma penitenciaria nacional sin haber logrado cambios sustanciales, hecho que
puede significar que no contamos con un sistema penitenciario eficiente, ni con
recursos humanos idneos o que no se ha realizado un estudio diagnstico serio.
Al respecto es de conocimiento pblico que en nuestras prisiones, sobre todo en
las ms pobladas, prima la violencia, adems de la promiscuidad entre internos de
diversa peligrosidad, y que no existe una real prctica de resocia- lizacin,
adems de problemas de inmoralidad en la administracin de los centros
penitenciarios. En las ltimas cuatro dcadas las "Reformas peniten- ciarias",
han estado sustentadas principalmente en el desarrollo legal de un moderno
sistema penitenciario nacional. En tal sentido, el 15 de abril de 1969 se aprob el
Decreto Ley No. 17581 o Unidad de Normas para la Ejecucin de las Sentencias
Condenatorias, hoy derogado y que constituy un texto legal importante,
aunque algunas de sus normas fueron mal utilizadas y otras no tuvieron vigencia
real, por lo que no se alcanzaron cambios significativos en la realidad penitenciaria
En la dcada del 80 tambin se dise un Plan de Reforma Penitenciaria (Ministerio
de Justicia, 1981), pero centrado ms en construcciones carcelarias, que tuvo
problemas diversos en su ejecucin; igualmente en ese mismo periodo se
aprob el primer Cdigo de Ejecucin Penal de 1985. Actualmente tenemos a
nivel constitucional normas rectoras de la ejecucin penal as como un nuevo
Cdigo de Ejecucin Penal promulgado el 31 de julio de 1991.
Nosotros reiteramos que los planes adoptados por el Sistema Penitenciario,
deben partir de un anlisis integral de la realidad penolgica nacional, tanto en los
aspectos materiales (econmicos y de infraestructura), humanos, legales y de
todos los aspectos ligados a esta problemtica, lo que debe servir para delimitar la
Poltica penitenciaria del Sistema, precisando sus objetivos y metas para su logro
a corto, mediano o largo plazos. Al respecto, en el presente siglo XXI se ha
elaborado un Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario, aprobado por Resolucin
Ministerial No. 187-2003-JUS, y en octubre del ao 2007 se aprob mediante
Resolucin Ministerial No. 0419-2007-JUS, las Polticas Penitenciarias (Ministerio
de Justicia, 2007) elaboradas por el INPE. Estos ltimos documentos constituyen
trabajos importantes, cuya ejecucin podra servir para el logro de un cambio
importante de nuestra crtica situacin penitenciaria. Al respecto, el ltimo informe
sobre el sistema penitenciario, elaborado por la Federacin Iberoamericana de
Ombudsman (FIO), considera que las principales cuestiones que afectan a los
sistemas penitenciarios en Iberoamrica son las deficiencias de la infraestructura
penitenciaria, la calidad del ejercicio de los derechos de la poblacin penitenciaria
y el rgimen de los beneficios penitenciarios (FIO, 2007); sin embargo nosotros
consideramos que en nuestro pas, como lo demostraremos ms adelante, el
primer problema acentuado en los ltimos quince aos, es la sobrepoblacin
carcelaria y sus secuelas.
Reclusin Psicoterapia
- Espaol Semi-detencin nocturna
Reclusin de fin de Mdico
semana
Otros
Probation
- ETC Libre Suspensin de la
condena
Etc
El actual Cdigo de Ejecucin Penal, promulgado por Decreto Legislativo No. 654
del 31 de julio de 1991, y que consta de 153 artculos, establece los lineamientos
generales del vigente sistema penitenciario nacional, teniendo como objetivo
cardinal la resocializacin del interno. Asimismo es importante el Reglamento de
dicho Cdigo de Ejecucin Penal, aprobado por el Decreto Supremo No. 015-2003-
JUS, y constituye otra de las bases legales de nuestro sistema penitenciario. De
igual modo, el actual Reglamento de Organizacin y Funciones del INPE, que fue
aprobado por el Decreto Supremo No. 009-2007- JUS.
a. Antecedentes
Objetivo principal del INPE (Art.134 del CEP y 4. del ROF): Dirigir y controlar
tcnica y administrativamente el Sistema Penitenciario Nacional, asegurando
una adecuada poltica penitenciaria tendiente a la resocializacin del interno.
Adems conforme al artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo de Ejecucin
Penal, la ejecucin de la pena, tiene por objeto, la reeducacin, rehabilitacin y
reincorporacin del interno a la sociedad.
El Consejo Nacional Penitenciario (Art. 137 del CEP y Art. 7. del ROF), es un rgano
colegiado a cargo de la direccin del INPE, que conduce la poltica del Sistema
Penitenciario nacional, y que est integrado por el Presidente, el Vicepresidente y
el Tercer Miembro.
Los rganos Desconcentrados, son las Oficinas Regionales que tienen a su cargo
las funciones de dirigir, evaluar y supervisar la ejecucin de las penas privativas de
libertad y limitativas de derechos, en los diversos establecimientos que se hallan
bajo su mbito jurisdiccional. Estas oficinas regionales estn a cargo de un Director
Regional, y en la actualidad existen ocho direcciones regionales que tienen sus sedes
en las ciudades de Chiclayo (Direccin Regional Norte), Lima (D.R. Lima), Arequipa
(D.R. Sur), Huancayo (D.R. Centro), Pucallpa (D.R. Oriente), Cusco (D.R. Sur
Oriente), San Martn (D.R. Nor Oriente) y Puno (D.R. Altiplano)
Teniendo en cuenta los diversos tipos de penas establecidas por el Cdigo penal
peruano, podemos apreciar diversas modalidades de ejecucin penal, en funcin a las
particularidades de tales sanciones, como son:
De todas ellas, el Cdigo de ejecucin penal encarga al INPE la ejecucin de las tres
primeras, as como las medidas de seguridad, pero fundamentalmente de las penas
privativas de la libertad.
El rgimen de ejecucin de estas penas ha logrado mayor desarrollo debido a que esta
modalidad de sancin penal es la que prcticamente origin el surgimiento de la
Ciencia Penitenciaria y luego del Derecho Penitenciario o de Ejecucin Penal,
debido al tiempo que demanda de su ejecucin. Por ello, gran parte del Cdigo de
Ejecucin Penal est centrado en regular la ejecucin de esta pena, que
evidentemente sigue siendo la ms importante, aunque sujeta a muchas crticas.
Que se cumple dentro de un establecimiento penitenciario cerrado, el mismo que puede tener
diverso grado de seguridad. Los lineamientos iniciales de este rgimen se estipularon por el
Decreto Ley No. 17581 del 15 de abril de 1969, que regul por primera vez que el rgimen
aplicable a los condenados a pena privativa de libertad sera de tipo (cerrado) progresivo.
Mas tarde, el Cdigo de Ejecucin Penal de 1985 estipul tambin, que el
"tratamiento penitenciario se realiza mediante el sistema progresivo"; y el vigente C.E.P
de 1991, en su artculo IV repite lo mismo, empleando un trmino inadecuado ya que
debi decir Rgimen cerrado progresivo.
Posteriormente, debido a los cambios en los tipos de penas del Cdigo penal y al
haberse incluido la cadena perpetua en nuestra legislacin, se pueden considerar dos
modalidades de sancin privativas de libertad: una temporal y otra perpetua, cada una
con sus propios regmenes de ejecucin, el rgimen cerrado temporal de duracin
variable y el rgimen cerrado perpetuo.
Segn las primeras leyes y en parte el art. IV del Ttulo Preliminar y los artculos 97 y
98 del CEP se estipul esta modalidad, que en sus aos iniciales formalmente
constaba de tres etapas. Actualmente el rgimen cerrado tiene un periodo de
observacin y otro de tratamiento (Art. 58 del Reglamento del CEP).
Estipulado por ley penal especial y modificado por el Decreto Legislativo No. 921.
Inicialmente la pena de cadena perpetua se instituy para condenados por
terrorismo, pero luego fue ampliada para autores de diversos delitos especialmente
graves.
ALTMANN, Julio 1962). Bases para un plan de futura poltica penitenciaria Nacional,
Lima: Editorial Meja Baca.
BUSTOS, Juan (1982). Bases Crticas de un nuevo Derecho penal, Bogot, Editorial
Temis
CALLE, Juan Jos (1924). Cdigo Penal (Ley No.4868), Lima: Librera e Imprenta
Gil.
HENTIG, Hans von (1968). La Pena, tomo II, Madrid: Espasa Calpe
MIR PUIG, Santiago (1998). Derecho Penal. Parte General, 5.edicin, Barcelona:
Tecfoto
MORRIS, Norval (1981) El futuro de las prisiones, Mxico: Siglo Veintiuno Editores