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Cabral OavaMa
M. Bezzl - Julio A. Prat - Julio I. AKamlra Qlgona
Manuel Mara Diez Celia E. Gallo de Pompone
Simn F. Zelaya - Juan Cario* Casaajpie Jos Ro-
berto Dromi - Agustn A. (tordillo - Juan Francisco
Uares - Gustavo A. Revldattl - Mara Graciela Re-
rte - Atanasio Hernn Celorrlo - Graciela QuMI
Alberto R. Real Horacio Heredia - Pedro Abarastu-
ry Armando E. Grau - Florencia Gonzlez de Roca.
ACTO Y
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Queda hecho el depsito que previene la ley 11.T23
Printed in Argentina Impreso en la Argentina
by Editorial PLUS ULTRA
Viamonte 1755, Buenos Aires, 1975
PRESENTACIN
Pg.
PRESENTACIN 7
DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA EN LA
REPBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY
Por el doctor Jtdio A. Prat 30
IMPUGNACIN DE REGLAMENTOS
Por la doctora Graciela Gidi 124
RECURSO JERRQUICO
Por el doctor Horacio Heredia 165
J E S S L. ABAD HERNANDO
I.
Al estudiar la primera, acerca de la conveniencia o no, puedo decir
que sobre este tema prcticamente se han agotado los argumentos en
12 MANUEL M. DIEZ Y OTROS
pro y en contra. En realidad hoy se puede decir que estamos muy lejos
de toda histrica polmica y nadie duda ya de la conveniencia de un
Cdigo. Por lo menos esto ya parece ser patrimonio indiscutible de la
doctrina.
El problema que se requiere delimitar aqu, ms all de la conve-
niencia o no, y as lo vislumbro, es acerca de si frente a la rica y
variada normatividad administrativa existe o se advierte una homo-
geneidad objetiva que permita luego la reduccin a Cdigo. sta es la
posibilidad que no debe ser soslayada.
Repasemos brevemente la famosa polmica entre Thibaut y Sa-
vigny en la segunda dcada del siglo xix y los trminos actuales del
asunto que nuestros tratadistas han expuesto acertadamente y con cla-
ridad como se comprueba en las obras respectivas de Miguel S. Ma-
rienhoff y de Manuel M. Diez.
La inconveniencia de toda forma de codificacin ha dominado du-
rante mucho tiempo, porque se afirmaba que un Cdigo inmoviliza el
derecho; para otros, en cierta manera, ms que inmovilizarlo, conduce
a una especie de creencia general de que est petrificado. Creo que
no puede sostenerse hoy que el cdigo detenga el progreso de la ciencia
jurdica. Menos an produzca un efecto de carencia de movilidad nor-
mativa con respecto a su actuacin posible en el tiempo.
Es cierto que durante mucho tiempo, sobre todo a lo largo del si-
glo XIX, se estim que la incorporacin normativa a un Cdigo, d e
acuerdo a un plan metdico y sistemtico, llevaba especialmente a esa
creencia, en aspecto tan importante como es la tutela y docencia de la
norma. Siempre he credo trascendente la valoracin didctica de la
normatividad que en derecho administrativo adquiere importancia suma>
Tampoco es admisible en nuestro tiempo que un Cdigo por s solo
cierre el ciclo jurdico para una determinada ciencia del derecho. Ello
supondra desconocer la vitalidad de las funciones administrativas (eje-
cucin de la norma) y jurisdiccional (aplicacin de la norma) en la
actuacin del derecho, en su integralidad.
Por el contrario la experiencia nos ha mostrado perfectamente que,
la elaboracin de un plan metdico y sistemtico sobre una determi-
nada rama del derecho, no lo ha inmovilizado; a lo siuno le ha deter-
minado la normatividad que luego ha podido ser enriquecida. Lo im-
portante es, principalmente, tener una "homogeneidad objetiva" y, se-
cundariamente, adoptar e mtodo adecuado. O sea que el mtodo usa-
do que despus ha de plantear y optar por una determinada siste-
mtica, una vez formulado el plan de los principios generales, le
permita histricamente ser enriquecida.
Este aporte constante a la urdimbre sistemtica; ese fluir de todos
los elementos que el tiempo y el espacio en el devenir van requiriendo
para el desarrollo ulterior de la ciencia jurdica, deben quedar perfec-
tamente asegurados.
Consolidacin y renovacin no se excluyen, se permiten. ste es
el criterio que pienso debe privar.
Dicho de otro modo, rigurosamente un Cdigo, y estoy hablando
aqu de un Cdigo integral (ya veremos despus si eso es posible o
ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 13
.
La otra cuestin que nos formulamos era acerca de la posibilidad
o no de la codificacin. Y esto s ya entraa una serie de opiniones que,
a lo largo del tiempo, han sido muy bien expuestas.
Las hay optimistas, como la sealada oportunamente por Posadas
y por Bielsa; otras opiniones ms cautelosas aparecen en los tratados
de la materia de Marienhoff y de Diez. Fiorini, en cambio, en su "Ma-
nual de Derecho Administrativo", se inclina ms que a estudiar la
cuestin que acabo de sealar, anterior y sta, la de la oportunidad;
vale decir que, con respecto a la opinin de este autor, me voy a ocu-
par despus, cuando estudie la tercera cuestin.
Pienso que los tres grandes argumentos que se han dado sobre la
imposibilidad podran reducirse a stos: primero, se dice que en el de-
recho administrativo aparece una abundancia, una amplitud de normas
que, prima facie, no careciera facilitar aquel fundamental proceso co-
dificatorio que requiere arrancar de lo que, como muy bien ha sealado
Marienhoff, consiste en ese sustracto de carcter general que permite
remontar todo una teleologa, facilitando la labor de metodizacin.
Sin embargo, a pesar de que aparece una abundancia y una am-
plitud normativa que se complica en nuestro sistema de Estado Fe-
deral, por dos rdenes jurdicos y rigurosamente tres, con el rgimen
municipal es posible ir advirtiendo la madurez objetiva de nuestro
jus novum. Es posible encontrar ya un sistema de grandes principios
14 MANUEL M. DIEZ Y OTROS
que han de ser, precisamente, ese sustracto general que permite dar
una coherencia conceptual.
La abundancia o amplitud normativa no entorpece la labor de me-
todizacin. Puede entorpecerla en una etapa previa, que no debemos
nunca confundir con la codificacin, la de la compilacin o el digesto
sistemtico a travs de un plan. El Cdigo, al contrario, si bien es
cierto que es una tarea de planificacin, es tambin una tarea de induc-
cin normativa. El estudioso del derecho administrativo puede enfren-
tarse a la plyade de normas dispersas, muchas veces contrapuestas,
distinguiendo de ese universo disperso, a travs de una labor de in-
duccin, ciertos principios bsicos de nuestra ciencia jurdica, enrolada,
como sabemos, en el derecho pblico interno. Esa fijacin de princi-
pios es el primer verdadero paso codificatorio.
Hay en ello un punto de partida perfectamente asequible para
que desde all se pueda, no obstante la abundancia o la amplitud pre-
ceptivas, concluirse la elaboracin de un sistema de grandes principios
bsicos.
Adems, no perjudica a esta tarea lo que se ha dado en llamar
la inestabilidad o contingencia normativa, que pueda existir en el de-
recho administrativo.
De otra manera Id abundancia antes referida o el desorden nor-
mativo que no niego nos llevara a poner en evidencia la existen-
cia de una peticin permanente de criterios principistas, o, como se ha
dicho muy bien por nuestros tratadistas, de un verdadero crculo
vicioso.
Si digo que hay desorden y ' n o puedo entonces realizar la labor
bsica de metodizacin, no la realizo y el desorden sigue: Pero si, al
contrario, pienso que hay desorden, hay abundancia, hay dispersin;
pero si comienzo una tarea de induccin sistemtica, justamente voy a
empezar a poner orden en el desorden y, para el futuro, voy a empe-
zar a exigir, desde ahora, un desarrollo ordenado y sobre todo de
principios.
Y algo a lo que a veces no se le ha dado importancia: es una
labor teleolgicamente perfectible.
Pienso que desde ese punto de vista, la codificacin en derecho
administrativo es posible, incluso dira yo, que es deseable, porque
es la nica manera de que este crculo sea roto en un extremo y puesto
en una lnea conductiva que nos permita desarrollar, precisamente, esa
misma sistematizacin.
Es la urdimbre de base que pondr orden en el sistema jurdico-
administrativo.
Ck)mo conclusin de esta cuestin, estimo que no solamente nos
parece posible sino, incluso, til y necesario este proceso de sistema-
tizacin metdica, que deber ser previo paso al Cdigo.
Ello supone que considere que la codificacin como proceso debe
llevar prospectivamente a un Cdigo.
El Cdigo propugnado bien queda dicho como proyecto de fu-
turo no debe intentar absorber lo que se denomina administracin
interna subjetiva. No debe preocupamos esa organicidad. Por eso des-
ACTO Y PBOCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO , 15
lll.
El tercer interrogante que formulara era el que trataba acerca de
la oportunidad.
Si quisiera slo referirme a un cdigo integral, podra llegar a la
conclusin inmediata: la inoportunidad. Incluso, como lo han sealado
muy bien todos nuestros administrativistas, no debemos perder de vista
la complejidad quQ suponen distintos centros de poder que causan r-
denes jurdicos diversos: federal, provincial, municipal; todo ello acre-
centado por la creciente institucionalizacin de fines pblicos. En cada
uno debe existir codificacin integral de administracin objetiva; par-
tiendo de la base de que, en el orden provincial, quedar siempre la
zona de las materias conservadas, lgicamente enriquecidas, como cons-
truccin metdica en el tiempo y, por esa misma va, explicitadas en
una posible permanente derivacin normativa.
Empero estimo, hecha la distincin y sin perjuicio del antes sea-
lado estadio de pre-codificacin, que an no es la hora de la codifica-
cin integral. Tienen que pasar varias dcadas antes de tal logro. Pero
ello no significa que no se intente la incorporacin, en todas las leyes
juridicoadministrativas, de un sistema metdico que permita establecer
16 MANUEL M, DIEZ Y OTROS
IV.
Precisamente, se ha advertido esa tendencia plasmada en la llama-
da Ley de Procedimientos Administrativos (Decreto Ley nacional
19.549/72). No se trata de codificacin, lo reitero, aunque en el len-
guaje didctico suele decirse, por ejemplo, de los cdigos de lo conten-
cioso-administrativo en el orden provincial, que son aVances de codifi-
cacin parcial. En la hiptesis previa he sealado que una expresin
tal sera una "contradictio in adjecto".
Se los denomina cdigos porque tienen una unidad orgnico-sis-
temtica; pero son leyes eminentemente procesales de lo administrativo.
Lo que quiero sealar aqu es la necesidad de iniciar un comportamiento
legislativo tendiente al fin de la codificacin.
En la dcada anterior, Francia, Italia y Espaa dictaron nuevas
leyes sistemticas sobre la contratacin administrativa, que no intenta
ser un cdigo porque adems el contenido de materia sectorial no lo
permite pero que toman un importante aspecto de la actividad ad-
ministrativa, todo lo que es administracin colaborativa, y la reducen
a un sistema bsico de principios fundamentales.
A este sistema de grandes principios vigentes para todos los con-
tratos administrativos, no le preocupan tanto las especies nominadas
sino los derechos y garantas fundamentales para la administracin, el
administrado y la relacin jurdico-pblica que se crea.
Ese sistema de grandes principios comprende asimismo el cuadro
de las obligaciones. Las distintas figuras nominadas enmarcadas, dejan
vislumbrar ese inmenso campo de los contratos innominados que se
imponen impetuosamente ante nosotros por la diversidad y riqueza de
la tecnologa, pero no sorprenden por vaco normativo y tienen previ-
sin jurdica. He trado a colacin esta muestra que por s sola es
elocuente.
Lo que acabo de sealar, nuestro decreto-ley 19.549, estos ejemplos
del sistema de Europa continental, nos ponen sobre la pista de lo que
entiendo que debe ser la actitud actual del estudioso del derecho ad-
ministrativo. Advertir, ante todo, que nos encontramos frente a una
sustantividad perfectamente objetivable y que puede ser ya incorpo-
rada en un plan de acuerdo a un mtodo. Ello, claro est, sin la pre-
tensin ^por ahora inoportuna de un cdigo integral.
Ha llegado el momento de que, en este sector de la actividad del
estado, de carcter sub-legal y sub-jurisdiccional, aparezca un sistema
de principios de regulacin.
Adems quiero advertir que, de ninguna manera, se piense que
sta es una labor de gabinete; todo lo contrario. El derecho adminis-
trativo debe estar, como ninguno, atento a la realidad social, que es
la savia nutricia de la normatividad. Una normatividad que procura el
inters general y armoniza los dos grandes protagonistas del derecho
administrativo: la administracin y el administrado.
ACIO Y PnoCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 17
JULIO E. CABRAL
Este ente autrquico se gobierna por las normas que en forma ex-
clusiva y excluyente sancione el Congreso de la Nacin como legisla-
tura local (art. 67, inc. 27, de la Constitucin Nacional).
Por lo tanto, las disposiciones de la Ley Nacional de Procedi-
mientos Administrativos no le son de aplicacin.
Continuar rigindose por su ordenanza en procedimiento nme-
ro 10806, aunque existe una comisin creada para adecuar sus normas
a la ley.
CORPORACIONES PUBLICAS
JULIO A. PRAT
NUESTRO PAS
DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL
SIMN F . ZELAYA
I. CONCEPTO
. REQUISITOS DE FORMA
Veamos la motivacin
Por su conducto se especifican las razones de hecho y de derecho
determinantes de la produccin del acto administrativo. Es decir que
en ella queda explicitada la "causa" del acto.
ACrO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 65
El Instrumento idneo
El Poder Ejecutivo se sirve del Decreto. Otros funcionarios de la
Resolucin. El H. Consejo Deliberante de la Ordenanza, etc.
Es decir, del documento pblico correspondiente, recordando en
este sentido el conocido ejemplo de la invalidez de un nombramiento
por carta del funcionario que nombra.
n i . OTRAS FORMAS
V- L ACTO TCITO
V. EL VICIO EN LA FORMA
Falta total
En este caso el tratamiento es distinto segn el acto sea reglado
o discrecional.
Si es reglado, cualquiera sea su objeto, la motivacin adquiere el
carcter de forma esencial. Por lo tanto su ausencia determinar su
nulidad.
Aclaro que respetable doctrina afirma que es un caso de anulabi-
lidad y, por ende, susceptible de confirmacin medante la motivacin
a posteriori.
Lo medit y, dejando a salvo el profundo respeto a la opinin con-
traria, mantengo mi afirmacin.
Veo un paralelo entre una motivacin posterior y una autorizacin
posterior al acto autorizado, y as como en este supuesto se afirma, con
razn, que admitirla es contrariar lisa y llanamente el rgimen jurdico
de las autorizaciones, confundindolo con el de las aprobaciones, ha
de decirse que un acto reglado no motivado no puede ser confirmado
purgando el vicio.
Sencillamente habr que dictar un nuevo acto, con todos sus ele-
mentos correctamente estructurados.
La falta de explicitacin de los motivos o causa del acto adminis-
trativo, en el supuesto que me ocupa, nos pone en presencia de la ar-
bitrariedad. Es el funcionario que dice "esto es as y as lo dispongo
porque es mi voluntad".
La antijuridicidad de tal conducta me impide ver en tal acto un
vicio leve. Lo veo gravsimo, privando al acto de presuncin de legi-
timidad y de obhgatoriedad.
Si fuera el acto anulable, requisito bsico para que pueda funcio-
nar la confirmacin, los citados caracteres se daran en este acto ad-
ministrativo. Y esto me resulta inaceptable.
Pinsese en una licitacin en que se declaran invlidas o inadmi-
sibles todas las propuestas, o que se adjudica a un proponente o en
la negativa a otorgar una jubilacin o pensin, y ser suficiente, a mi
juicio, para compartir mi criterio de que aqu hay nulidad y no anu-
labilidad.
Si es discrecional el principio es el mismo, y en muchos supues-
tos con mayor razn:
La falta de motivacin determina la nulidad del acto adminis-
trativo.
No obstante esta afirmacin no es rigurosa.
Corresponde distinguir entre actos de administracin interna y
externa.
En el primer supuesto pueden darse situaciones en que la ausen-
cia de motivacin carecer de significacin o trascendencia. Por ejemplo:
72 MANUEL M. DIEZ Y OTROS
I. INTRODUCCIN
II. NOCIN
VI. CONCLUSIONES
bilidad, dice: "el acto administrativo regular, del que hubieren nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revo-
cado, modificado o sustituido...". Pero nunca un acto nulo puede ser
regular y en consecuencia, nunca puede ser estable. Adems, esto d e
que el acto nulo no sea regular, no es cuestin ma, es expresin del
legislador, pues en el art. 17 dice: "el acto administrativo afectado
de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sus-
tituido por razones de ilegitimidad...". Me pregunto: si la ley da un
mandato imperativo al administrador por el que debe revocar un acto
nulo, porque es irregular, quiere decir entonces que, cuando en el art.
12 in-fine conjugue el verbo "podr suspender" por nulidad manifiesta,
y por otro lado le da el mandato que "debe revocar", con mayor razn
aquel verbo debe interpretarse tambin como "deber suspender". Es-
timo que el legislador es congruente y el verbo debe interpretarse de
modo extensivo: si el administrador debe revocar, por lgica debe sus-
pender; lo contrario importara una contradiccin insalvable. Estas dos
razones de orden jurdico, combinando los artculos 12, 17 y 18, son, en
nuestra opinin, las que categricamente nos permiten afirmar que slo
el acto vlido y el anulable (de vicio leve) son los que se presumen
legtimos; en otros trminos, constituyen un acto regular.
Para concluir, cules son las formas jurdicas de la actividad admi-
nistrativa que se presumen legtimas?
Reitero. Tenemos actos, hechos, simples actos, reglamentos y con-
tratos. Estimo que con el Derecho Positivo actual, no obstante la opinin
en contrario de Manuel Mara Diez formulada eh su tratado anterior
a la Ley 19.549, nicamente se presumen legtimos a los actos, contra-
tos y reglamentos administrativos. Sobre eso no hay duda. Ahora digo,
por qu excluyo a los simples actos y a los hechos? Porque la pre-
suncin de legitimidad es relativa y si es relativa, quiere decir que el
administrado debe tener posibilidad, por va de inversin de la carga
probatoria, de probar que es legtima. Me pregunto yo, cmo ui
administrado puede probar que un hecho o un simple acto de la Admi-
nistracin (por ejemplo, el dictamen) es ilegtimo, si no tiene armas
jurdicas para impugnarlo?
Si esa ilegitimidad no la puede acreditar, porque respecto de los
simples actos no cabe duda alguna que no existe tutela jurdica para
impugnar y acreditar su ilegitimidad, pues el art. 80 del reglamento
de la ley (Decreto 1759/72) dice categricamente: "Las medidas pre-
paratorias de decisiones administrativas, inclusive informes y dictme-
nes, aunque sean de requerimiento obligatorio y efecto vinculante para'
la Administracin, no son recurribles". Si no son recurribles,, cmo
puede probar la ilegitimidad? Por ello, presumir la legitimidad de los
simples actos de la Administracin, signicara una actitud autoritaria,
estatista y negativa en ltima instancia del derecho de defensa y por
lo tanto inconstitucional, pues, si la presuncin es relativa, debe tener
la posibilidad de acreditar la ilegitimidad; y si no puedo recurrir, nunca
probar aqulla.
Respecto de los hechos administrativos, la afirmacin viene por
esta va: generalmente, el Derecho Positivo no confiere accin procesal
86 MANUEL M. DIEZ Y OTROS
AGUSTN A. GORDILLO
5. PRESCRIPCIN
En materia de prescripcin ocurre lo mismo. Si mantenemos la
regla de dos aos para el acto anulable, diez aos para el acto nulo,
tendramos que mantener el criterio de la imprescriptibihdad para la
declaracin de que algo no es un acto administrativo, sino que es una
mera "va de hecho". Por supuesto que en esta afirmacin de la im-
prescriptibilidad de la accin para impugnar un acto inexistente, tene-
mos un serio problema en la ley, cuando ella computa los noventa das
para iniciar al accin judicial tambin a partir de lo que llama vas
de hecho administrativas; pero creo que eso no puede funcionar por in-
constitucionahdad.
6. RECURSOS APLICABLES
Otra cuestin es referirse a cules son los vicios que dan lugar a
estas consecuencias jurdicas que estamos llamando validez, anulabi-
lidad, nulidad, inexistencia. Esto se vincula a su vez con los llamados
elementos o requisitos. En esto hay que ser sumamente prctico y no
discutir cosas que realmente no tienen consecuencias jurdico-prcticas.
Por lo tanto, si alguna vez dije que el acto administrativo tiene cuatro
elementos, es intrascendente mantenerlo o abandonarlo. El acto admi-
nistrativo tiene los elementos que ms o menos surgen de la ley. La
discusin no tiene mayores consetuencias jurdicas. Por lo tanto, pasar
a decir que el acto administrativo tiene los elementos o requisitos que
el artculo 7"? indica: competencia, causa, objeto, procedimiento, moti-
vacin, fin; el art. 89 y el 14? agregan, como ya lo dijo la Dra. Gallo
de Pompone y el Dr. Zelaya, la forma. Nos queda el planteamiento de
la Dra. Gallo de Pompone en su brillante exposicin, de si la voluntad
es o no un elemento del acto administrativo. Aclaro que para m esto
tiene solamente valor prctico y didctico, y sin entrar en la discusin
entonces, creo que a la voluntad vale la pena mencionarla, porque aclara
algunas ideas.
La nica objecin que este enfoque tiene es que resulta un poco
largo: son ocho elementos; es un pequeo esfuerzo de memoria. Pero
un esfuerzo en el cual nos va a ayudar la ley, que con mayor o menor
claridad nos da, seis en forma taxativa en el artculo 7, uno ms en el
art. 8^, y el octavo en el artculo 14^. Ahora bien, aqu me enfrento
radicalmente con la ley, en cuanto a su interpretacin. Ella trata evi-
ACTO Y PHOCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 9Q
GUSTAVO A. REVIDATTI
I. DETERMINACIN
Las partes que intervienen en el procedimiento que analizanK
son: de un lado un rgano administrativo; la o las personas administra-
das interesadas en el acto que mediante ese procedimiento tiende a
dictarse, de otro.
VI EL "INTERESADO" EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
X. LA CAPACIDAD PROCESAL
XII. LA REPRESENTACIN
Cada una de esas personas, entre tanto, puede actuar directamente
o. por representante en el procedimiento.
El art. 1.870 inc. 6^ C C. establece que las disposiciones del "T-
tulo del Mandato" de dicho Cdigo son aphcables a las procuraciones
judiciales en todo lo que no se opongan las disposiciones del Cd. de
Procedimientos.
De forma que Vlez sancion una norma que ha sido bien cali-
ficada como supletoria, pues siendo una materia en principio local la
incluy en una Ley Nacional creando un supuesto no previsto por la
Constitucin, que slo admita lo contrario, respecto de la delegacin
del art. 67 inc. 11: hasta tanto no se ejercitase por la Nacin la facultad
all delegada, la podan usar las provincias.
La norma no fue sin embargo cuestionada y eso porque un
principio de sentido comn lo haca aconsejable.
Entonces, por el principio de que las leyes valen aun siendo in-
constitucionales hasta su declaracin como tales, o porque la costum-
102 MANUEL M. DlkZ Y OTROS
bre hizo obligatoria una conducta que una ley indebidamente regulaba,
lo cierto es que, para los procesos judiciales se admiti el criterio de
Vlez. El Cd. Civil es ley supletoria en tanto no haya ley provincial.
Con posterioridad, en esta materia, la cuestin qui prctica-
mente solucionada en sede judicial, por el tratamiento que hacen los
Cdigos Procesales; y, como corolario se solucion tambin para el pro-
cedimiento administrativo, pues la Nacin y las provincias tienen leyes
especficas o al menos normas anlogas en su propio Derecho Pblico
que son precisamente las de los Cdigos de Procedimientos Judiciales.
Creemos que, por la naturaleza de la cuestin, a falta de ley ex-
presa debe estarse a la manera ms econmica en todo sentido de
acreditar representacin, pues se es el principio que rige en materia
administrativa, aceptado por ello en diversas reglamentaciones, entre
ellas el Decreto 1759/72 en sus arts. 32 y 33.
Ofrece importancia, en este tema, la posible intervencin de los
sindicatos:
La Ley 14.445 establece claramente en su art. 16 que la asocia-
cin profesional ms representativa tendr el derecho exclusivo de de-
fender y representar ante el Estado los intereses profesionales.
l, pues, debe ser admitido como parte en defensa del inters
gremial en el procedimiento administrativo hasta sus ltimas instan-
cias, y, en consecuencia, con el reclamo por l hecho se llega al agota-
miento de la tramitacin administrativa, quedando expedita la va
Judicial.
Estimamos que esto debe ser especialmente recordado por la tras-
cendencia que tiene la reclamacin administrativa previa en el contra-
lor jurisdiccional de la administracin.
Nos resta por ver lo relativo a los deberes y derechos de las partes
en el procedimiento.
Evidentemente un tal tratamiento no puede ser hecho in-extenso
en esta oportunidad, y por ello estimo ms conveniente sealar los prin-
cipios de los cuales ellos se deducen.
Sabemos que, en algunos casos el Estado acta sometindose a las
normas de derecho privado y que en otros, en cambio, es autorizado a
hacer uso de la fuerza pblica. Ello hace que el procedimiento al cual
l debe someter su actuacin en uno y otro caso debe ser en prin-
cipio distinto, pues cuando acta en pie de igualdad con los parti-
culares, lo hace creando normas similares a las que stos crean; en el
otro en cambio, esas normas son distintas.
Ambas tienen comunes elementos, pero, los tienen distribuidos de
distinta manera, o una de ellas tiene otros ms, sumados a los primeros.
En el primer caso hay una obligacin aceptada, por ello una con-
ducta exigible y en caso de no cumplimiento, un juicio por juez im-
parcial que, finalmente, impone o no el cumplimiento.
En el segundo, en cambio, hay dos posibilidades, ambas diversas
ACrO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 103
que la anterior: que haya una obligacin aceptada o slo una obliga-
cin impuesta, pero un mismo resultado: que en caso de incimiplimien-
to se obliga directamente o previo un procedimiento especial a
cumplir y slo despus ^mediante un procedimiento distinto del pre-
visto para las cuestiones de derecho privado se juzga si la obligacin
que imperativamente se hizo cumplir, exista o no.
Esta diferencia tiene consecuencias muy grandes, puesto que de
ello resulta que en un caso la libertad y los derechos de los particula-
res estn resguardados al mximo por la propia naturaleza de las cosas;
y, en el segundo, en cambio, no. En este caso ellos pueden ser obliga-
dos a cumplir o privados de disfrutar, conductas muy importantes, aun-
que luego, en supuesto de injusticia, pueden obtener reparaciones.
Si la proteccin integral que nicamente puede garantizar un juez
imparcial slo se otorga frecuentemente en este segundo supuesto, lue-
go de cumplida la voluntad administrativa, y no parece posible al
menos por ahora modificar eso, pues la anarqua se infiltrara en la
sociedad, es indispensable, de un lado, procurar que cuando la volun-
tad administrativa se manifieste, se hayan valorado adecuadamente los
elementos y razones existentes; de otro, que el pronunciamiento se pro-
duzca en tiempo adecuado.
XV. DE LA ADMINISTRACIN
A ella corresponde:
A) Iniciar de oficio las actuaciones que estime necesarias, seguir
las iniciadas por los particulares aun mediando desestimiento de stos,
y, en ambos casos, impulsar el procedimiento hasta su conclusin. Los
dos ltimos salvo en casos excepcionales.
B) Utilizar el poder que le es conferido para obtener celeridad,
eficacia, economa, sencillez y veracidad en los trmites. No debemos
olvidar que estamos en el campo en el cual el Estado ha sido autori-
zado a utilizar su poder, y, por lo tanto, esto tie de color especial
el procedimiento.
C) Asegurar la imparcialidad de los pronunciamientos, lo que sig-
nifica contemplar los casos en que el agente debe excusarse o debe ser
separado del entendimiento de una cuestin.
D) Facilitar al interesado la defensa apropiada de sus derechos.
Esto no puede reconocer otra limitacin, aunque ella es muy impor-
tante, que la que surge de la necesidad de que no se entorpezca la
labor administrativa, ni se perjudique a otros administrados. Estas pau-
tas enmarcan el derecho de defensa, que toda vez que un derecho sub-
jetivo o legtimo est en juego debe ser reconocido para los posibles
afectados, con la amplitud que permita lo antes dicho.
XVII. CONCLUSIN
I. LA LEGITIMACIN EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
GRACIELA GIDI
I. INTRODUCCIN
1. Legitimidad
Entendido el reglamento por la ley 19.549 como un acto adminis-
trativo de alcance general, nos preguntamos si los elementos de dicho
acto son idnticos a los enumerados por los arts. 7 y 8 y qu vicios
pueden recaer en cada uno de ellos.
No nos cabe duda de que debe ser dictado por rgano competente;
de que antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos previs-
tos en este caso en los arts. 103 y siguientes del Decreto 1759/72; que
su objeto debe ser claro, cierto, fsica y jurdicamente posible; que de-
ber cumphr con la finalidad que resulte de las normas que le han
otorgado facultades al rgano para dictarlo.
ACrO Y J'HOCEDIMIENTO A D M I N I S n i A n V 131
2. Oportunidad
La impugnacin del reglamento por razones de oportunidad nos
lleva a distinguir a dos supuestos:
a) inoportunidad originaria;
b) inoportunidad sobreviniente.
Frente a cada uno de ellos cabe la posibilidad de interponer un
recurso administrativo.
Pero observemos que en el primero, inoportunidad originaria,
mediante el recurso directo, brindaremos al administrado la facultad de
impulsar el control a priori de las normas reglamentarias desde el pun-
to de vista de su propio contenido poltico, es decir como expresin
de una determinada lnea de conduccin gubernativa.
He aqu pues, un motivo ms para sostener el recurso directo con
criterio amplio en sede administrativa.
1/32 MANTUEL M. DIEZ Y OTBOS
JUAN F. LINARES
ALBERTO RAMN R E A L
HORACIO HEREDIA
PEDRO ABERASTURY
ARMANDO E. GRAU
Creo que podra ser til, para este tipo de reuniones, tratar este
tema de la "reclamacin administrativa previa" de manera global, ge-
neral, desprendindolo un poco del cauce donde estaba casi naufra-
gando. Pienso que es un tema mucho ms amplio que el que la doc-
trina hasta ahora haba enfocado.
En cuanto al origen, concepto y caracteres, por lo pronto debe
advertirse que el carcter legal o constitucional de este origen ya seala
un dato muy importante.
En el orden nacional, la ley 3.952, la Ley de Procedimientos Ad-
ministrativos recientemente sancionada y leyes especiales, al establecer
la reclamacin administrativa previa, estn permitiendo la supresin
muchas veces proyectada.
La doctrina, ltimamente, se ha manifestado en favor de esta su-
presin. Ya el proyecto Moret en 1936, quiso suprimir algo parecido,
que era la venia legislativa.
Luego, el proyecto de la Procuracin del Tesoro, tambin reciente,
que el Dr. Diez cita en su tratado, propicia la supresin. El antepro-
yecto Diez-vla-Gordillo, la suprime para casos especiales de actos
dictados por determinadas autoridades. Las Leyes de Aduana conside-
ran que equivale al acto del Poder Ejecutivo dictado en virtud de la
3.952, el acto de la autoridad aduanera. La Corte Suprema, caso "Ed-
gar Marino", refirindose al Estatuto de la Polica Federal, interpret
que era suficiente el acto de la autoridad inferior al presidente para
agotar la va administrativa, sustituyendo as el reclamo administrativo
de la ley 3.952.
Pero, al mismo tiempo, hay proyectos como el de Baulina, hay
bases dadas como las de la Quinta Conferencia de Abogados, que tra-
taron de incluirla para todo tipo de juicio que tenan programado re-
gular, el juicio de anulacin o el juicio de plena jurisdiccin.
Podemos concluir en que su origen legal, da esta posibilidad de
supresin. El origen constitucional, que es el comn a todas las pro-
vincias, que da la materia ms importante para el tratamiento de este
tema por su volumen, por la cantidad de normas que la rigen, en cam-
184 MANXJEL M. DIEZ Y OTHOS
bio, slo permite una limitacin razonable y jams una supresin, li-
mitacin que entiendo que tiene que ser legislativa.
Podemos decir que la reclamacin administrativa en cuanto con-
cepto, es un concepto del derecho administrativo y del derecho proce-
sal. Para el derecho procesal administrativo o en el derecho procesal
administrativo, aparece como un presupuesto procesal de admisibili-
dad de la demanda contra la Nacin, contra las Provincias, contra los
Municipios, o contra ciertos sujetos pblicos.
Como objeto de estudio del Derecho Administrativo, y es funda-
mental recordar esto porque es el centro de lo que quiero sostener
aqu, es un procedimiento para conciliar intereses y es un procedimien-
to para evitar pleitos.
A veces se considera como un recurso. Chaco (en su Cdigo Con-
tencioso), la Nacin misma (en el artculo 23 y 24 de la L.N.P.A.),
cuando regla procedimientos administrativos previos para la demanda
judicial, no estn haciendo otra cosa que cambiarle de nombre a lo
exigido para culminar con una decisin administrativa previa para la
Justicia revisora. O sea, no exige el reclamo administrativo previo, pero
exige el recurso administrativo previo, lo que es lo mismo desde el
punto de vista de la misin que cumple como instituto jurdico.
Tambin para algn sector de la doctrina equivale a un recurso,
conceptuahnente es un recurso, pero me parece que si bien esto es
admisible en la legislacin que lo establece expresamente como recur-
so, en el orden nacional a que se refiere esa doctrina no, porque es li-
mitar su contenido a un objeto de impugnacin que es restringir el
objeto de esta reclamacin.
A veces se dice que es una conciliacin. Pero la conciUacin es
un acto; la reclamacin es un procedimiento. La concihacin implica
siempre, o llega siempre a una transaccin, a una renuncia de algn
inters, en cambio en la reclamacin administrativa, si bien puede haber
alguna forma de conciliacin, siempre en mira de los intereses pbli-
cos, funciona la limitacin a esa avenencia que es absolutamente dis-
crecional, absoluta en el campo de la conciliacin.
Hay que decir entonces que, conceptualmente, se trata de un pre-
supuesto procesal para el ejercicio del derecho de defensa en juicio por
medio de la demanda y, al mismo tiempo, que es un medio para sa-
tisfacer pretensiones, es un medio de reclamacin de situaciones jur-
dicas concretas y es un medio de impugnacin de actos lesivos de si-
tuaciones jurdicas concretas.
Respecto de sus caracteres, se ha considerado que es un privilegio.
Por qu? Por permitir repensar, reconsiderar una conducta. Eviden-
temente esto, lejos puede catalogarse como privilegio; al contrario, es
lo lgico, es lo deseable, que se reconsidere, que las conductas sean
revisadas.
Se dice que es renunciable, pero evidentemente la renunciabili-
dad no existe desde el momento que se considera renunciable en el
instante que se contesta la demanda por parte del Estado y no hace
uso de las excepciones de defecto legal, de incompetencia o las que
fueran admisibles en el rgimen de que se trate, ya que el Estado ah
A C I O Y I'HOCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 185
1. Fundamento Constitucional
2. Antecedentes
2.1. Diferencias con la ley 16.986
2.2. Anteproyecto de Cdigo en lo Contencioso AdirUnistratvo
3. Contra qu omisiones procede
3.1. En cuanto al acto omitido
3.2. En cuanto al rgano que omite
3.2.1. Qu se entiende por funcionario responsable
3.2.2. Omisiones del Presidente
3.2.3. Omisin de funcionarios de la Secretaria General de la Pre-
sidencia de la Nacin
3.2.4. Omisin de Ministros
3 . 2 . 5 . Omisin de funcionarios inferiores
3 . 2 . 5 . Caso de incumplimiento de los plazos por orden del superior
4. - . Legitimacin
4.1. El silencio Administrativo y la obligacin de pronunciarse
4.2. Existencia de perjuicio
5. Existencia de otros medios
5.1. Resoluciones de fondo
5.2. Resoluciones de mero trmite, dictmenes e informes
6. Ventajas de uno u otro medio
6.1. Resoluciones de fondo
6.2. Resoluciones de mero trmite, dictmenes e informes
1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL
El derecho de peticionar y de interponer recursos administrativos
es un derecho de los individuos que integra tanto la garanta consti-
tucional de la debida defensa (Art. 18, C.N.) como la de peticionar a
las autoridades (Art. 14, C.N.) y de ello se desprende su derecho a
obtener una decisin al respecto. Marienhoff considera que con la inac-
tividad o inercia de la administracin se produce una "virtual denega-
cin de justicia", adems del desconocimiento del derecho de peticio-
nar a las autoridades.
2. ANTECEDENTES
Antecesor del amparo por morosidad es el "writ of mandamus"
del derecho anglo-americano. ste es el mandamiento emitido por un
ACTO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 191
4. LEGITIMACIN
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que si bien el silencio admi-
nistrativo previsto en las normas pertinentes juega a favor del adminis-
trado, en el sentido que agiliza el procedimiento administrativo frente
a funcionarios remisos en pronunciarse, dndolos por pronunciados
negativamente, la administracin tiene, de todos modos, la obligacin
de resolver. La solucin prevista en el Art. 10 de la ley juega, como
dijimos, a favor del administrado. ste puede, sin embargo, tener inte-
rs en una resolucin expresa de la administracin, aunque tal reso-
lucin sea denegatoria de lo peticionado. La ley reconoce al adminis-
trado el derecho a obtener una decisin fundada, con dictmenes e
informes previos (Art. 1^, inc. f) apartados 2 y 3 ) , adems de los
previstos en el Art. 7^.
El administrado puede necesitar o serle conveniente, examinar por
ejemplo, los motivos aducidos por el rgano administrativo y el dic-
tamen jurdico, en caso de una resolucin denegatoria o que desesti-
mara parcialmente lo peticionado y contar as con mayores elementos
para un posterior recurso administrativo o accin judicial segn
corresponda.
Debe tenerse presente tambin que en el Art. 1^ de la ley inc. e ) ,
apartado 1, se establece la obligatoriedad de los plazos no slo para
los administrados, sino tambin para la administracin. El Art. 28 es
as un corolario de las disposiciones de los Arts. 1*? y 7^ y reglamenta los
Artculos 14 y 18 de la Constitucin Nacional.