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Calidad Del Gasto Público y Reformas Institucionales en América Latina PDF
Calidad Del Gasto Público y Reformas Institucionales en América Latina PDF
S E R I E
macroeconoma
del desarrollo
Marianela Armijo
Mara Victoria Espada
156
Marianela Armijo
Mara Victoria Espada
2
Este documento fue preparado por Marianela Armijo y Mara Victoria Espada, consultoras de la Divisin de
Desarrollo Econmico de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco de las
actividades del proyecto CEPAL/GIZ: Pacto fiscal para el crecimiento con igualdad (GER/12/005).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de las autoras y pueden no coincidir con las de la organizacin.
Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
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CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
ndice
Resumen..................................................................................................................................................... 5
Introduccin .............................................................................................................................................. 7
I. La calidad de las finanzas pblicas (CFP): aspectos conceptuales .......................................... 11
A. Indicadores de calidad de las finanzas pblicas ..................................................................... 12
B. Eficiencia y efectividad del gasto pblico.............................................................................. 14
II. Calidad y eficiencia del gasto pblico. Rol de las innovaciones presupuestarias
de los ltimos aos........................................................................................................................ 21
A. El presupuesto y los resultados del gasto pblico .................................................................. 22
III. Sistemas de monitoreo y evaluacin de resultados: eficiencia y eficacia
de los mecanismos de seguimiento de la calidad del gasto pblico .......................................... 25
A. Casos regionales: Brasil, Chile, Colombia y Mxico ............................................................. 25
B. La experiencia de Canad en el sistema de gestin de gasto y las evaluaciones.................... 29
C. La experiencia de Holanda en el sistema de evaluacin y calidad del gasto pblico............. 31
IV. Planificacin y presupuesto como instrumentos para mejorar la calidad
de la gestin del gasto pblico: revisin de casos de la regin.................................................. 39
V. Recomendaciones para avanzar hacia innovaciones presupuestarias con mayor
incidencia en la calidad del gasto pblico .................................................................................. 43
A. Prioridades gubernamentales y presupuesto .......................................................................... 43
B. Lograr que el presupuesto sea una herramienta efectiva para la priorizacin
del gasto pblico .................................................................................................................... 44
C. Sistemas de M&E que generen informacin tanto para decisin de gasto como
para mejora de gestin y rendicin de cuentas ....................................................................... 44
Bibliografa .............................................................................................................................................. 47
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CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
Cuadros
CUADRO 1 NMERO DE INDICADORES USADOS PARA EL CLCULO DE
INDICADORES COMPUESTOS ........................................................................................ 13
CUADRO 2 INDICADORES DE DESEMPEO DE LOS SERVICIOS PBLICOS
EN LOS PASES DE LA MUESTRA .................................................................................. 18
CUADRO 3 TIPOS DE PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS............................................... 23
CUADRO 4 INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE EVALUACIN DE RESULTADOS
Y CONTROL DE GESTIN ................................................................................................ 27
CUADRO 5 IMPACTO DE LOS ELEMENTOS DEL SISTEMA DE EVALUACIN
HOLANDS EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PRESUPUESTARIAS ... 34
Recuadros
RECUADRO 1 MBITOS QUE ABARCA LA GESTIN POR RESULTADOS ...................................... 22
RECUADRO 2 CONSEJOS Y TRUCOS PARA LOS MINISTERIOS DE FINANZAS
Y OTROS MINISTERIOS CENTRALES BASADOS EN LA EXPERIENCIA
DE LOS PASES BAJOS ..................................................................................................... 37
Diagramas
DIAGRAMA 1 LA CALIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS: UNA ESTRUCTURA
MULTIDIMENSIONAL....................................................................................................... 12
DIAGRAMA 2 INDICADOR DE DESEMPEO DEL SECTOR PBLICO TOTAL ................................ 15
DIAGRAMA 3 UTILIZACIN DEL PBR EN EL CICLO PRESUPUESTARIO ........................................ 24
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CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
Resumen
La calidad del gasto pblico abarca aquellos elementos que garantizan un uso eficaz y eficiente de los
recursos pblicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economa y, en el caso
particular de Amrica Latina y el Caribe, de asegurar grados crecientes de equidad distributiva. La
medicin de la calidad del gasto pblico debe incorporar la multidimensionalidad de los factores que
inciden el logro de los objetivos macroeconmicos y de poltica fiscal. Los indicadores que reflejan los
vnculos entre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la poltica fiscal indicadores compuestos
desarrollados por Afonso, Schuknecht y Tanzi y Ribeiro, se han transformado en una herramienta til
para comparar y analizar cuestiones complejas entre pases, al mismo tiempo que facilitan la
comunicacin de mensajes clave entre los hacedores de poltica y los ciudadanos.
Las iniciativas de mejoramiento de la calidad del gasto pblico estn asociadas tanto a aspectos de
poltica fiscal, como de gestin pblica. En los casos revisados se confirman las potencialidades y
limitaciones del presupuesto orientado a resultados, los sistemas de monitoreo y evaluacin como
herramientas para mejorar la eficiencia y eficacia del gasto pblico. La mirada de los objetivos, metas e
indicadores y arreglos institucionales del plan y presupuesto de los sectores de salud y educacin
priorizan aspectos de cobertura y de calidad, sin embargo se constata la dificultad de medir la
contribucin de los programas a la calidad del gasto pblico. Para que el presupuesto incida en mayor
eficiencia y eficacia del gasto se requiere entre otros aspectos, una mayor vinculacin entre las
prioridades de poltica gubernamental, los marcos de gasto de mediano plazo y los objetivos estratgicos
de los ministerios; integrar las evaluaciones en el proceso de priorizacin de gasto; focalizar las
evaluaciones en reas de alto impacto en el gasto pblico y en programas nuevos que expresen las
prioridades de gobierno; ampliar la evaluacin desde una perspectiva de revisin de gasto pblico,
extendiendo su horizonte como herramienta de gobernanza fiscal se destacan en esto las spending review
y comprehensive spending reviews.
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Introduccin
La poltica fiscal referida solo al control cuantitativo de las finanzas pblicas no garantiza un adecuado
manejo de la economa por parte del Estado. Este rol limitado de la poltica impide acciones contra-
cclicas y no considera el impacto de las finanzas pblicas sobre los objetivos del desarrollo, el
crecimiento de largo plazo y la distribucin equitativa del ingreso. Por ello es que, en los ltimos aos,
las discusiones al respecto se han centrado alrededor de un concepto ms amplio conocido como
calidad de las finanzas pblicas.
Si bien el concepto es aun impreciso y contiene mltiples facetas, en lneas generales, la calidad
de las finanzas pblicas es un concepto multidimensional que hace referencia a todos los acuerdos y
operaciones de poltica que contribuyen a la consecucin de los objetivos macroeconmicos de la
poltica fiscal, en particular los relacionados con el crecimiento econmico de largo plazo (Barrios y
Schaechter, 2009). La forma ms comn de medir la calidad de las finanzas pblicas es a travs de la
construccin de indicadores que reflejen los vnculos entre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la
poltica fiscal, lo cual constituye parte de los actuales desafos.
Las lecciones dejadas por la crisis de los ltimos aos, y los reducidos mrgenes de maniobra
fiscal que se generaron, refuerzan la conviccin de mejorar la calidad de las finanzas pblicas para
asegurar su contribucin al crecimiento econmico de largo plazo. As, la mejora de la calidad de las
finanzas pblicas puede jugar un papel importante en la creacin de un mayor espacio fiscal mediante la
entrega de servicios pblicos de una forma eficiente y efectiva y la creacin de condiciones que
conduzcan al crecimiento econmico y al empleo.
Dentro del anlisis de la calidad de las finanzas pblicas, el concepto de calidad del gasto
pblico abarca aquellos elementos que garantizan un uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, con
los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economa y, en el caso particular de Amrica
Latina y el Caribe, de asegurar grados crecientes de equidad distributiva (ILPES, 2012).
En trminos generales, las iniciativas de mejoramiento de la calidad del gasto pblico estn
asociadas tanto a aspectos de poltica fiscal, como de gestin pblica. Evaluar la eficiencia y eficacia del
gasto pblico a mediano y largo plazo requiere, junto con los instrumentos de poltica fiscal, considerar
los procesos, sistemas e instituciones que materializan ese gasto en polticas y programas pblicos, que
finalmente constituyen los bienes y servicios que se entregan a los usuarios para el logro de los objetivos
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de poltica. La mayora de los estudios sobre eficiencia y eficacia del gasto pblico concluyen que el
gasto podra ser mucho menor y ms eficiente que hoy, a la vez que resaltan la importancia de las
instituciones gubernamentales, en cuanto que una mejora de las mismas contribuira a una mayor
eficiencia del gasto pblico.
En los ltimos aos, los pases de la regin han puesto como prioridad en sus agendas de reformas
fiscales la introduccin de innovaciones presupuestarias entre los cuales se cuentan el presupuesto
orientado a resultados, incorporando en ste mecanismos de planificacin y programacin presupuestaria
plurianual vinculada a las prioridades de desarrollo, sistemas de monitoreo y evaluacin del desempeo,
con indicadores que apoyan la medicin de la calidad del gasto pblico e instrumentos orientados al
mejoramiento de la rendicin de cuentas del gasto pblico1.
Con el avance de las iniciativas de presupuestario en las ltimas dcadas en pases de la OCDE, es
posible sealar el rol que stas han jugado en apoyar la priorizacin del gasto pblico a los objetivos y a
logros de eficiencia que en algunos casos presentan un potencial importante en la creacin de espacio
fiscal2. Si bien en estos ltimos pases hay profusin de estudios y encuestas que dan cuenta del rol de
estos instrumentos en la poltica fiscal, lamentablemente en Amrica Latina y el Caribe son pocos los
estudios comparados al respecto3.
Como veremos, en el estudio realizado para nueve pases seleccionados, no hay una constatacin
clara de cmo las innovaciones en este campo inciden en una mejor asignacin del gasto, o en su
eficiencia distributiva u operacional. Aun cuando se observa que varios pases han mejorado
sustantivamente la calidad de los indicadores, y apuestan por resultados finales o impactos en reas
sociales (salud, educacin, distribucin del ingreso, entre otros), la vinculacin de las prioridades de
poltica pblica con el gasto asociado a los sectores, instituciones y programas pblicas que estarn a
cargo de su implementacin es an un terreno sobre cual realizarse progresos, incluso en pases que
estn muy avanzados en la incorporacin de indicadores y evaluaciones al proceso presupuestario (Chile
y Brasil, entre otros). Aun cuando ha habido avances sustantivos en la calidad de los indicadores, se
observa que, en su mayora, las metas de los planes siguen estando ms relacionadas con temas de
cobertura que de calidad en la produccin pblica, con excepciones de pases que se van introduciendo
en compromisos relacionados con efectividad como el Test del Programme for International Student
Assessment (PISA) realizado por la OCDE, entre otros4.
En este contexto, el nfasis de este documento estar en la identificacin del tipo de medidas que
han orientado los esfuerzos de los pases de la regin a mejorar la calidad del gasto pblico, realzando el
uso de innovaciones presupuestarias que tienen como propsito mejorar la efectividad de los objetivos
de desarrollo.
Previo a la descripcin y anlisis de los avances de pases en estas materias, en el primer captulo
se abordarn los aportes conceptuales para la medicin de la calidad de las finanzas pblicas, centrando
el anlisis en el tipo de indicadores ms utilizados. Tambin se sealarn algunas limitaciones en su
construccin y medicin y los desafos a futuro en este aspecto.
En el segundo captulo se examinar, como parte de las innovaciones presupuestarias ms
recurridas en los pases de la regin, el alcance del presupuesto orientado a resultados y su relacin con
los mecanismos de definicin de prioridades gubernamentales. Se identificarn dos sectores (salud y
educacin) para analizar en mayor profundidad el tipo de indicadores presentes en las agendas y /o
planes de desarrollo o sectoriales de los pases y su vinculacin con el presupuesto.
En el tercer captulo se revisara el rol de los Sistemas de Monitoreo y Evaluacin, centrndose
principalmente en el tipo de indicadores que se construyen, su incorporacin en el proceso
1
ILPES (2012).
2
Marcel (2013).
3
Con excepcin de los estudios realizados por Garca, Roberto y Mauricio Garca (2010) y CEPAL (2011), ILPES (2012).
4
En este documento se revisar la institucionalidad de la medicin del gasto pblico en salud y educacin, para 9 pases de la regin.
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5
Ver anexo.
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La calidad de las finanzas pblicas (CFP) es un concepto multidimensional que hace referencia a todos
los acuerdos y operaciones de poltica que contribuyen a la consecucin de los objetivos
macroeconmicos de la poltica fiscal, en particular los relacionados con el crecimiento econmico de
largo plazo (Barrios y Schaechter, 2009). Por tanto, la CFP implica algo ms que mantener una posicin
fiscal slida y unos niveles de deuda sostenibles, objetivos que son considerados como el resultado
natural de la poltica fiscal.
As, en la literatura terica y emprica se identifican cinco canales de transmisin, o dimensiones,
a travs de los cuales las finanzas pblicas impactan en el crecimiento a largo plazo (ver diagrama 1).
Las cinco dimensiones incluyen:
a) el tamao del gobierno;
b) la posicin fiscal y la sostenibilidad;
c) la composicin, eficiencia y efectividad del gasto;
d) la estructura y eficiencia de los sistemas de ingresos (impuestos);
e) la gobernanza fiscal.
Al mismo tiempo, la implementacin de reglas fiscales, las instituciones y los procedimientos (lo
que se denomina gobernanza fiscal) pueden afectar las cuatro ltimas dimensiones. Ms aun, hay
muchos sentidos en los que la poltica fiscal, a travs de partidas no presupuestarias, puede impactar en
el funcionamiento de los mercados y el desempeo del sector privado, lo que podra llevar a considerarse
como una sexta dimensin, aunque indirecta, de la CFP.
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DIAGRAMA 1
LA CALIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS: UNA ESTRUCTURA MULTIDIMENSIONAL
Polticas de Finanzas
Ajuste
3. Composicin, Pblicas impactan el
1. Nivel de eficiencia y efectividad funcionamiento y el
Estabilizacin
gasto del gasto ambiente de los mercados
6.1 Mercados
laborales
2. Posicin fiscal
y sustentabilidad
Crecimiento
6.2 Mercados
econmico
de bienes
4. Estructura y
eficiencia del sistema
de impuestos
1. Nivel de
ingresos 6.3 Mercados
de servicios
Todos los otros
objetivos
5. Gobernanza fiscal
Objetivos
Dimensiones indirectas de
Dimensiones claves de las finanzas pblicas las finanzas pblicas
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medir y tienen que ser, entonces, aproximados por indicadores de resultados intermedios (intermediate
outcome) y/o producto (output).
El trabajo de Barrios y Schaechter (2009) supone un primer intento de crear indicadores
compuestos para doce reas de las finanzas pblicas relacionadas con el crecimiento econmico a largo
plazo. Para ello, se revisaron ms de cuatrocientos indicadores potenciales y se eligieron sesenta y seis
que cumplan los requisitos (vase el cuadro 1). Aunque la mayora de los indicadores seleccionados
cumple las propiedades estadsticas, presentan un par de debilidades importantes. La primera hace
referencia a la pobre cobertura temporal, la cual dificulta la valoracin de la CFP a lo largo del tiempo.
Esto plantea adems algunos problemas a nivel de anlisis macroeconmico respecto a los vnculos
existentes entre las dimensiones de la CFP y el crecimiento econmico a largo plazo, ya que se
necesitaran, al menos, datos de dos ciclos econmicos. La segunda hace referencia a la cobertura
geogrfica para los pases OCDE fuera de la Unin Europea, que es pobre en las reas de composicin
del gasto y gobernanza fiscal, lo que dificulta el benchmarking para estos pases y la posibilidad de
comparar diferentes enfoques de poltica.
CUADRO 1
NMERO DE INDICADORES USADOS PARA EL CLCULO DE INDICADORES COMPUESTOS
Dimensiones de la Nmero de
CFP variables
CFP1 Tamao de gobierno 1
CFP2 Posicin y sostenibilidad fiscal 5
CFP3 Composicin, eficiencia y efectividad del gasto 44
CFP3.1 Composicin del gasto 4
CFP3.2 Educacin 5
CFP3.3 Salud 5
CFP3.4 Investigacin y desarrollo (I+D) 7
CFP3.5 Infraestructura pblica 7
CFP3.6 Orden pblico y seguridad 9
CFP3.7 Servicios pblicos generales 7
CFP4 Estructura y eficiencia del sistema impositivo 13
CFP5 Gobernanza fiscal 3
Total 66
Los resultados obtenidos por los autores para los indicadores compuestos son similares
independientemente del mtodo utilizado y se encuentran en lnea con las ideas concebidas en la
literatura. En relacin a la composicin del gasto pblico (indicador CFP3.1), la literatura terica y
emprica no ofrece respuestas claras respecto a qu gastos mejoran el crecimiento y como proceder en
cuanto a su medicin (por ejemplo, en porcentaje del Producto Interior Bruto (PIB) o en porcentaje del
total de gasto publico primario). En el caso de la inversin pblica, cuya relacin con el crecimiento a
largo plazo est ampliamente estudiada y demostrada en la literatura, el tema de la medicin no importa
mucho ya que significa una pequea parte de los gastos pblicos en el caso de los pases europeos. Sin
embargo, para el gasto publico agregado de transporte, investigacin y desarrollo (I+D), educacin y
salud, que supone unas cinco veces el monto de la inversin pblica, los indicadores de desempeo
relativos dependen mucho de la construccin del indicador, y es particularmente evidente para pases
con sectores pblicos muy grandes o muy pequeos.
Para las reas de educacin, salud, investigacin y desarrollo e infraestructura pblica, Barrios y
Schaechter (2009) tratan de analizar ms profundamente la eficiencia y efectividad del gasto pblico. Su
eleccin se debe a que, por un lado, son reas que estn directamente relacionadas con el crecimiento y,
por otro, presentan un vnculo ms directo entre el nivel de gasto y el resultado de la poltica, el cual es
menos evidente en otras dimensiones de la CFP, como el orden pblico y la administracin pblica. Los
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resultados obtenidos dependen en gran medida del mtodo de estimacin, de la muestra de pases y de
las variables utilizadas, lo que justifica la necesidad de complementarlos con informacin cualitativa y
especfica de cada pas.
Aunque los resultados de este estudio se encuentran en lnea con lo evidenciado por la literatura,
los autores identifican una serie de problemas y reas por desarrollar en un futuro relativas a:
a) la ausencia de datos para determinados pases y aos;
b) las metodologas de tratamiento de datos;
c) la necesidad de tener en cuenta los rezagos entre la implementacin de polticas y la obtencin
de resultados;
d) el peligro de simplificar con el uso de indicadores compuestos cuestiones complejas que no
pueden ser recogidas en unas cuantas variables;
e) el peligro tambin de focalizarse en el objetivo de crecimiento econmico, dejando de lado
otros objetivos de poltica igualmente importantes, como la equidad.
As, si bien este estudio puede considerarse un buen intento de medicin de la CFP a travs de
indicadores compuestos, no debe olvidarse que los indicadores son solo un instrumento en dicho
anlisis, siendo necesario ser complementados con estudios cualitativos que consideren las
particularidades de cada pas en relacin a las reas prioritarias de poltica pblica y sus posibles
interrelaciones con otros aspectos de la poltica.
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DIAGRAMA 2
INDICADOR DE DESEMPEO DEL SECTOR PBLICO TOTAL
Dentro de los indicadores de oportunidad, el desempeo administrativo del gobierno se mide con
un ndice compuesto del ndice de corrupcin, del ndice de formalidades burocrticas (trmites), del
ndice de la calidad de la judicatura (confianza en la administracin de justicia) y del ndice del tamao
de la economa sumergida. Estas variables hacen referencia a la seguridad en los derechos de propiedad,
del estado de derecho, la exigibilidad en los contratos y un ambiente fiscal y regulatorio ecunime7.
El indicador de educacin contiene un indicador de inscripcin en la educacin secundaria y otro
de logros educacionales segn la OCDE para poder medir tanto la cantidad como la calidad de la
educacin. El primero de estos es una aproximacin a los requisitos bsicos mnimos que deberan
garantizar la igualdad de oportunidades en los pases industrializados. El segundo es un indicador mezcla
de oportunidad (cuanto ms altos sean los grados educativos, menos necesidad de complementar la
educacin de forma privada, al alcance solo de los ciudadanos con mayores ingresos) y eficiencia (una
7
Los datos para los tres primeros indicadores se obtienen de The World Competitiviness Report 1990 (World Economic Forum, 1990),
mientras que el cuarto indicador se nutre de The size and development of the shadows economies and shadow labor force of 22
transition and 21 OECD countries: What do we really know?, F. Schneider (2002).
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aproximacin a la base de capital humano de un pas). Para este indicador se usan datos de la Prueba
PISA de lectura, matemticas y ciencia de la OCDE (OCDE, 2001c). Como veremos en el anlisis de los
avances de medicin de objetivos de desarrollo, del total de nueve pases analizados, tres de ellos8
utilizan este indicador de Prueba PISA como parmetro para organizar sus mejoramientos en el mbito
de la educacin.
El indicador de desempeo en salud contiene informacin acerca de la mortalidad infantil y la
esperanza de vida. Son indicadores conocidos de reflejan relativa igualdad de acceso y alta calidad a los
servicios de salud entre la poblacin. Gozar de buena salud, adems, es un prerrequisito para la igualdad
de oportunidades en el mercado.
El indicador de infraestructura pblica contiene una medida de la calidad de la infraestructura del
transporte y las comunicaciones. Es un indicador que mide la presencia de oportunidades (en ausencia de
carreteras, solo los ricos podran costearse desplazamientos en helicpteros o aviones) y la eficiencia (ya
que el indicador de infraestructura es una aproximacin a la provisin de bienes pblicos). Todos estos
indicadores cambian lentamente, por lo que las observaciones cada diez aos dan buena muestra de los
cambios a lo largo del tiempo. Una excepcin es el caso de la infraestructura pblica, donde se han
usado medidas agregadas del periodo en ausencia de mayor frecuencia de datos.
En relacin a los indicadores "musgravianos" generales, no es necesaria tanta explicacin, ya que
los indicadores subyacentes estn bien identificados en la literatura econmica. Para la distribucin del
ingreso se utiliza la fraccin de ingreso correspondiente al 40% de los hogares ms pobres. La
estabilidad econmica es medida a travs de la estabilidad del crecimiento del producto (coeficiente de
variacin) y la media de la inflacin (diez aos). El desempeo econmico comprende el PIB per cpita
(medido en PPP), el crecimiento del PIB (media de diez aos) y el desempleo (media de diez aos).
El indicador total de desempeo del sector publico construido por Afonso, Schuknecht y Tanzi
(2005) combina estos siete sub-indicadores. Ntese que algunos ndices capturan el efecto de la
regulacin en lugar de las polticas de gasto y algunos ndices son solo el resultado de las polticas de
gobierno (por ejemplo, la provisin privada y la financiacin de la salud y la educacin juegan un
importante papel en algunos pases). Los indicadores anteriores se compilan con los ndices anteriores
dndole igual peso a cada uno de ellos, lo que supone asumir que todos tienen igual valor.
Los indicadores muestran diferencias notables pero no extremadamente grandes entre pases.
Analizando por grupos, aquellos pases con gobiernos pequeos (pases industrializados con gasto
pblico inferior al 40% de PIB en 2000) muestran mejor desempeo econmico que los gobiernos ms
grandes (los que gastan entre 40 y 50% del PIB). Los gobiernos grandes presentan una distribucin del
ingreso an ms equitativa, mientras que los gobiernos pequeos muestran mejores resultados en las
funciones administrativas, de estabilidad y de desempeo econmico. Si se analizan los pases ms
grandes, hay que sealar que Estados Unidos y Japn presentan resultados por encima de la media en la
mayora de los subndices y para el total del desempeo del sector pblico. Por el contrario, la Unin
Europea muestra un desempeo inferior a la media.
El costo de oportunidad de alcanzar el desempeo del sector pblico puede ser expresado como el
porcentaje de gasto pblico sobre PIB. Adems del gasto total, se han identificado los promedios de
gasto en bienes y servicios, transferencias, gasto funcional en educacin y salud, e inversin pblica. El
gasto pblico difiere considerablemente entre pases: el promedio en la dcada de los 90 vari entre un
35% del PIB en Estados Unidos hasta un 64% del PIB en Suecia. La diferencia se debe bsicamente a
mayores o menores programas de bienestar. El gasto pblico en salud y educacin y en bienes y
servicios presenta diferencias menores entre pases.
Para construir los indicadores de eficiencia del sector pblico, Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005)
miden el desempeo (obtenido en a travs de los indicadores de desempeo del sector pblico) segn la
cantidad de gasto publico necesario para alcanzar un determinado nivel de desempeo. Hay que sealar
que no es fcil aislar apropiadamente los efectos del gasto pblico en los resultados obtenidos y separar
8
Chile, Per y Colombia.
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CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
el impacto del gasto de otras influencias. Por ejemplo, es difcil asegurar hasta qu punto una mayor
esperanza de vida refleja la intervencin pblica ms que otros factores, como el clima, la dieta
alimenticia, etc. Las transferencias son, probablemente, una buena aproximacin a los efectos del gasto
pblico en la promocin de la igualdad de ingresos, as como la inversin pblica puede estar conectada
con la calidad de la infraestructura. Del mismo modo, el gasto total puede ser una buena aproximacin
de los esfuerzos del gobierno en la funcin de estabilizacin dado que los estabilizadores automticos
funcionan mejor en pases con gobiernos grandes9.
Adems de lo anterior, los autores tambin sealan que hay que tener en cuenta que la comparacin
de gasto pblico entre pases no siempre es posible, a pesar de los progresos realizados en este sentido. Por
ejemplo, algunas transferencias estn sujetas a impuestos en algunos pases, lo que exagera el peso del
gasto pblico en comparacin con otros pases en los que dichos beneficios estn exentos. Sin embargo, no
es posible evaluar y corregir sistemticamente esos errores. Incluso, en la comparacin de gasto pblico
entre pases implcitamente se asume que los costes de produccin son proporcionales al PIB per cpita, lo
que, si bien puede ser vlido para los servicios intensivos en mano de obra (como en la eficiencia en
educacin y administracin), no lo es tanto para la calidad de la infraestructura. Sin embargo, ante la
ausencia de datos de costes de produccin del sector pblico, dichos autores estiman que esta es la mejor
aproximacin posible para realizar comparaciones entre pases.
As, el estudio de Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005) muestra que las diferencias en la eficiencia
entre pases son mucho ms pronunciadas que en la medicin del desempeo, superando en rango los
gobiernos pequeos al resto. Esto ilustra que el tamao de los gobiernos podra ser demasiado grande en
muchos de los pases industrializados, prevaleciendo los rendimientos marginales decrecientes. Pero,
dado que no existen diferencias extremas en el desempeo, la incidencia de los productos marginales
negativos en el gasto pblico puede ser limitada.
Como etapa final, con la informacin obtenida de los indicadores, los autores tratan de medir la
eficiencia en los insumos y productos del gasto pblico entre los pases. Para ello, se utiliza una tcnica
no paramtrica conocida como Free Dispossal Hull (FDH)10, que permite clasificar la eficiencia de los
productores comparando cada desempeo individual con una frontera de posibilidades de produccin. A
lo largo de esta frontera de produccin es posible observar el mayor nivel posible de producto/resultado
para un nivel determinado de insumos y, a la inversa, es posible establecer el nivel mnimo de insumos
para conseguir un determinado nivel de producto/resultado.
De los resultados se desprende que los pases ms eficientes, situados en la frontera de
posibilidades de produccin, son Estados Unidos, Japn y Luxemburgo. Australia, Irlanda y Suiza se
encuentran muy cerca de la frontera, mientras que el resto est alejado y son, por tanto, menos eficientes.
Los pases de la Unin Europea estn en su mayora dentro de la frontera. Un caso interesante es Suecia,
cuya calificacin de eficiencia de insumos sugiere que apenas ms de la mitad del gasto actual podra ser
suficiente para conseguir el mismo desempeo del sector pblico. Esta situacin es similar para algunos
pases con gobiernos grandes, como Francia, Alemania e Italia, donde el gasto publico rodean el 50% del
PIB. En efecto, con la excepcin de Luxemburgo, los pases con gobiernos ms pequeos, donde el
gasto publico estn por debajo del umbral del 40%, se encuentran en o cerca de la frontera de
posibilidades de produccin.
Finalmente, Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005) concluyen que los pases con gobiernos ms
pequeos muestran los mejores desempeos econmicos, mientras que aquellos con sectores pblicos
ms grandes presentan una distribucin del ingreso ms equitativa. De igual forma, los pases con
sectores pblicos pequeos muestran indicadores de desempeo por reas significativamente ms
9
Los estabilizadores fiscales automticos son determinadas partidas de gastos pblicos e impuestos que, ante variaciones en el nivel de
renta, reaccionan de forma automtica en sentido anti cclico. As, cuando la economa se contrae, los estabilizadores fiscales automticos
tienen un efecto de poltica fiscal expansiva y cuando la economa entra en una fase expansiva tienen un comportamiento restrictivo, sin
que para ninguno de los casos sean necesarias medidas deliberadas por parte de los responsables de la poltica econmica. Para mayor
detalle se puede consultar Ricardo Martner (2000), Los estabilizadores fiscales automticos, Revista CEPAL No. 70, pginas 31-52,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), LC/G.2095-P/E, Santiago, abril 2000.
10
Esta tcnica fue propuesta por primera vez en Measuring labor-efficiency in post offices, Deprins, Simar y Tulkens, (1984).
17
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
elevados con aquellos con sectores pblicos de tamao mediano o grande. Por su parte, de los resultados
del anlisis de frontera de posibilidades de produccin se desprende tambin que los gobiernos ms
pequeos suelen presentar mejores resultados y en los gobiernos ms grandes se podra conseguir el
mismo desempeo con un 35% menos de gasto en promedio. Sin embargo, los autores remarcan que los
resultados tienen que ser considerados como indicativos y deben ser interpretados con sumo cuidado, en
especial, porque no es fcil identificar los efectos del gasto pblico en los resultados ni separar el
impacto del gasto pblico de otras influencias.
En un ejercicio similar, Ribeiro (2008) estudia la eficiencia de los gastos pblicos en una
comparacin de diecisiete pases de Amrica Latina para el periodo comprendido entre 1998 y 2002. En
un primer paso, se construy un ndice compuesto como medida del desempeo de los servicios pblicos
a partir de indicadores econmicos y sociales de cada pas. Este ndice est directamente relacionado con
los resultados obtenidos en cinco reas de actuacin del gobierno: administracin, salud, educacin,
equidad y desempeo econmico, siguiendo el trabajo propuesto por Afonso, Schuknecht y Tanzi (2005)
respecto a la construccin de indicadores de oportunidad y musgravianos (ver cuadro 2).
Posteriormente, el ndice compuesto fue contrastado con los gastos de consumo final del gobierno
general de cada pas para avalar la eficiencia del gasto, utilizando el anlisis envolvente de datos (DEA
por sus siglas en ingles), un modelo semi-parametrico de dos estados11.
CUADRO 2
INDICADORES DE DESEMPEO DE LOS SERVICIOS PBLICOS EN LOS PASES DE LA MUESTRA
Desempeo ndice DSP
Pases Administracin Educacin Salud Equidad
econmico (ranking)
Argentina 0,81 1,24 1,02 0,89 0,85 0,96 (10)
Bolivia (Estado 0,73 0,77 0,93 0,68 1,03 0,83 (17)
Plurinacional de)
Brasil 1,20 1,24 0,99 0,74 0,95 1,02 (7)
Chile 1,40 1,20 1,05 1,06 1,18 1,18 (3)
Colombia 1,10 1,07 1,01 0,94 1,02 1,03 (6)
Costa Rica 1,22 1,75 1,05 1,18 1,08 1,26 (1)
Ecuador 0,80 0,68 1,02 1,17 1,13 0,96 (10)
El Salvador 1,16 0,94 0,99 1,00 0,94 1,01 (8)
Guaemala 0,79 0,64 0,96 1,05 1,00 0,89 (15)
Honduras 0,85 0,77 0,97 0,81 1,11 0,90 (12)
Mxico 1,05 1,11 1,02 1,14 0,99 1,06 (4)
Nicaragua 1,00 0,60 0,98 0,88 1,02 0,90 (12)
Paraguay 0,85 0,85 1,00 0,87 0,81 0,87 (16)
Per 0,88 0,77 0,99 1,14 1,13 0,98 (9)
Repblica Dominicana 1,16 0,98 0,97 0,99 1,08 1,04 (5)
Uruguay 1,28 1,71 1,03 1,34 0,73 1,22 (2)
Venezuela (Repblica 0,72 0,68 1,02 1,13 0,93 0,90 (12)
Bolivariana de)
Media 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
Mximo 1,40 1,05 1,05 1,34 1,18 1,26
Mnima 0,72 0,93 0,93 0,68 0,73 0,83
11
Los mtodos no paramtricos como FHD y DEA permiten medir la eficiencia relativa de unidades de decisin mediante la
construccin de una frontera de posibilidades de produccin. Considerando todo el conjunto de observaciones sobre insumos y
resultados de las unidades que componen la muestra, las unidades ms eficientes se localizan en la frontera y el resto representan las
prdidas de eficiencia. La principal diferencia entre ambos mtodos es la forma de la frontera: el mtodo DEA, ms exigente, asume
una frontera de produccin convexa, mientras que el FDH no impone tal restriccin. De este modo, una unidad de decisin que se
muestre eficiente segn el primer mtodo tambin lo ser por el segundo, pero lo contrario no siempre ser cierto (ver documentos de
referencia en Ribeiro (2008)).
18
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
En el primer estado, Ribeiro (2008) calcula la eficiencia relativa de cada pas. En el segundo
estado, busca respaldar estas calificaciones y algunas variables admitidas como exgenas por la
literatura: PIB per cpita (indicador de la renta media de los habitantes); derechos de propiedad
(indicador del grado del gobierno para extraer rentas del sector privado); competencia de los
funcionarios pblicos (como indicador del grado de productividad del sector pblico); tamao de la
poblacin (a mayor poblacin, mayor desafo de las polticas pblicas); y el grado de escolaridad de la
poblacin (indicador del nivel educacional de la poblacin). Adems, en el anlisis se incluyeron
algunos indicadores de poltica referentes a las reformas estructurales realizadas durante los aos 1980 y
1990 en los pases de Amrica Latina para estudiar sus efectos sobre la eficiencia de los gastos pblicos.
Las reformas consideradas fueron: liberalizacin del comercio internacional y del sistema financiero;
mayor descentralizacin de los servicios pblicos de salud y educacin; privatizacin de empresas
estatales; reforma tributaria y mayor disciplina monetaria.
Costa Rica, Uruguay y Chile obtuvieron los mejores resultados tanto en el desempeo de los
servicios como en la eficiencia del gasto pblico. Por rea de gobierno, los pases que presentan mejores
desempeos relativos son Chile, en las reas de administracin, salud y desempeo econmico; Costa
Rica, en educacin y salud; y Uruguay, en equidad. Los cuatro pases que obtuvieron mejores valores
para el ndice compuesto de desempeo de los servicios pblicos fueron en orden Costa Rica, Uruguay,
Chile y Mxico. Entre los de peor desempeo se encuentran Guatemala, Paraguay y Bolivia (Estado
Plurinacional de).
Utilizando el mtodo DEA convencional, tres pases aparecen en la frontera de eficiencia
estimada: Costa Rica, Repblica Dominicana y Guatemala. Por otro lado, pases como Honduras,
Paraguay, Venezuela (Repblica Bolivariana de) y Bolivia (Estado Plurinacional de) aparecen lejos de la
frontera de eficiencia y, en comparacin con Costa Rica y Repblica Dominicana, podran mejorar su
desempeo en ms de un 30% para el mismo nivel de consumo gubernamental. En promedio, los pases
de la muestra podran mejorar su desempeo en torno a un 19,2% sin alterar su nivel de consumo.
De acuerdo a los coeficientes obtenidos, Ribeiro (2008) muestra que un aumento de la renta
media por habitante (PIB per cpita), una mejora de los derechos de propiedad y en la competencia de
los funcionarios pblicos acercaran a los pases a la frontera de eficiencia de los gastos pblicos.
Igualmente, una reduccin del tamao de la poblacin, en cuanto a poblacin objetivo de poltica,
aproximara a los pases a la frontera de eficiencia. Estos resultados demuestran la importancia del papel
de las instituciones gubernamentales, en cuanto que una mejora de las mismas contribuira a una mayor
eficiencia del gasto pblico.
19
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
De acuerdo a lo sealado en el captulo anterior, el anlisis de la calidad del gasto pblico no puede
circunscribirse solamente al nivel y composicin del mismo. Se necesita una mirada ms amplia de las
finanzas pblicas en la medida en que stas juegan un rol crucial en los objetivos del desarrollo. Lo anterior
requiere analizar la calidad del gasto desde su triple funcin: su contribucin a los objetivos de poltica
econmica y a la estabilizacin macroeconmica; su eficiencia asignativa (si los gastos estn basados en la
efectividad de los programas pblicos conforme a las prioridades de poltica); y su eficiencia operacional
(la capacidad con la que se utilizan los recursos, es decir, si una vez asignados entre los distintos programas
y proyectos, stos son utilizados de la mejor manera para alcanzar los resultados).
La eficiencia y eficacia del gasto pblico a mediano y largo plazo requiere, junto con los
instrumentos de poltica fiscal, considerar los procesos, sistemas e instituciones que materializan ese
gasto en polticas y programas pblicos, que finalmente constituyen los bienes y servicios que se
entregan a los usuarios para el logro de los objetivos de poltica.
En los ltimos aos, se ha buscado que el presupuesto juegue un rol ms activo para vincular las
prioridades de desarrollo establecidas en planes/agendas de gobierno con el gasto pblico. En la mayor
parte de los pases estudiados, las iniciativas han sido parte de las reformas presupuestarias acaecidas a
finales de la dcada de los noventa y en los dos mil y stas han tenido objetivos plurales tales como
garantizar la sostenibilidad de las finanzas pblicas, hacer ms eficiente la asignacin del gasto pblico y
mejorar la transparencia en la utilizacin del mismo. En una parte importante de los pases que se han
impulsado estas reformas, stas se han realizado en un marco ms amplio de iniciativas con mejores o
menores aciertos dentro de lo que se ha denominado Nueva Gerencia Pblica o Gestin para o por
Resultados (vase el recuadro 1).
Los mecanismos privilegiados han sido a) las reglas fiscales; b) los marcos de gasto de mediano
plazo vinculados a la planificacin nacional; c) la definicin de objetivos estratgicos que expresan los
resultados e impactos esperados por el gobierno y sus instituciones; d) los cambios en las estructuras
programticas presupuestarias que faciliten la relacin entre la produccin pblica y los resultados; y
21
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
RECUADRO 1
MBITOS QUE ABARCA LA GESTIN POR RESULTADOS
a) Definicin de prioridades de poltica pblica y sistemas de planificacin gubernamental como referente
del establecimiento de objetivos estratgicos nacionales, sectoriales y de los ministerios o
dependencias a cargo de disear las polticas, implementarlas y/o realizar las rectoras (planificacin
institucional).
b) Sistemas de recursos humanos que garanticen la generacin de incentivos por un desempeo
responsable, el acceso a carrera funcionaria, entre otros.
c) Sistemas de compras y contrataciones, que garanticen la transparencia y confiabilidad de las
transacciones pblicas.
d) Sistemas de monitoreo y evaluacin de polticas y programas pblicos vinculados a la planificacin y el
presupuesto.
e) Establecimientos de contratos o convenios de desempeo, que permitan la responsabilizacin y/o
devolucin de competencias a directivos pblicos.
f) Controles realizados los Organismos Superiores de Auditoria (internos como externos).
g) Sistemas de administracin financiera integrada.
12
Ver anexo.
13
Presupuesto por resultados, Presupuesto basado en resultados- PbR, Presupuesto para resultados.
14
Entendiendo por resultados por efectos directo (resultados intermedios) y resultados finales o impactos que se logran a partir de la
provisin de los productos a los usuarios/beneficiarios de los Programas.
22
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
CUADRO 3
TIPOS DE PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS
La revisin que se hace de la implementacin del PID en los pases de Amrica Latina da cuenta
que en su mayora stos se ubican al igual que los pases de OCDE en un nivel de
institucionalizacin de utilizacin de informacin de desempeo de carcter ad-hoc e informacional, en
el cual por un lado se desarrollan acciones de evaluacin, ya sea de programas o impacto (con mayor o
menor grado de cobertura dentro de la administracin pblica), y por otro se incorporan indicadores de
desempeo en los documentos presupuestarios de formulacin. Sin embargo, en los pases ms
avanzados de la OCDE en estas materias (Canad, Nueva Zelanda, Reino Unido y Suecia, entre otros) el
grado de concrecin de los indicadores es mayor en la medida que los objetivos de poltica tienen un
marco de gasto plurianual para el presupuesto, lo cual de alguna manera protege las prioridades de
polticas bien formuladas. Asimismo la mayor parte de estos pases tienen una definicin de Programas
en el presupuesto con estructuras programticas que facilitan la vinculacin entre el presupuesto
asignado a cada Programa y su contribucin a la cadena de resultados.
Por otro lado, la implementacin de un PID o PbR requiere de la implementacin de reformas en el
proceso presupuestario. Tal como se menciona en el Panorama del Sector Pblico implica cambiar de un
ciclo presupuestario que se basa en la formulacin, discusin, ejecucin y evaluacin de partidas
presupuestarias (salarios, viticos, insumos), con bajo nivel de participacin de las reas productivas en
el presupuesto, a un ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las
instituciones proveen a los ciudadanos (raciones alimentaras, becas, vacunas), que cuenta con un mayor
nivel de participacin de las reas productivas de las instituciones. Los ciudadanos son los responsables
de definir sus solicitudes presupuestarias en base a niveles de produccin de bienes y servicios. Este
cambio de enfoque genera un aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en
15
Presupuesto Informado sobre Desempeo en Amrica Latina (PID). Documento ILPES, 2008. Sin publicar.
23
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DIAGRAMA 3
UTILIZACIN DEL PBR EN EL CICLO PRESUPUESTARIO
1. Formulacin 2. Aprobacin
Apoyo para definir el marco Apoyo para discutir y aprobar el
macrofiscal, las negociaciones gasto en base a informacin de
presupuestarias y la generacin de mayor calidad, considerando
espacio fiscal + Promueve que metas e indicadores de
los Ministerios Sectoriales ejecuten produccin.
en forma ms eficiente y efectiva
4. Evaluacin 3. Ejecucin
Instrumento para apoyar el control, Herramienta de apoyo para la
sobre el cumplimiento de las gestin de los directivos pblicos e
metas previstas y para la instrumento de M&E para el
realizacin de evaluaciones de Ministerio de Hacienda/Finanzas
programas y polticas
16
Ilpes (2012) Op cit (pg.54).
24
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
17
Garca, R y Mauricio Garca (2010).
25
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dimensin estratgica y operativa, pero tambin parte importante de los ministerios sectoriales tiene
sistemas de M&E completos y que estn vinculados a los planes estratgicos de dichos ministerios. A
pesar de que ha habido continuidad en los esfuerzos de los distintos gobiernos por mejorar la
informacin sobre el desempeo de los programas pblicos, es a partir del ao 2000, con la adopcin de
varias leyes en el marco de la reforma presupuestaria, que se da mayor nfasis a la vinculacin entre las
metas del Plan Nacional de Desarrollo y la asignacin de recursos. En este contexto, se observan tres
etapas claramente diferenciadas.
La primera, desde 1996 a 1999, en la cual se definen 42 proyectos con inversiones prioritarias a
los cuales les es asignados recursos y posteriormente son monitoreados respecto del cumplimiento de
sus metas. La segunda etapa, se introdujo un modelo de presupuestacin por programas y un sistema de
monitoreo y evaluacin del desempeo vinculados con el Plan Plurianual (PPA) 2000-2003. Como parte
de las innovaciones presupuestarias, tambin se introdujeron otros elementos de programacin fiscal de
mediano plazo a travs de la Ley de Responsabilidad Fiscal. El PPA 2000-2003 le entreg a 338
programas finales de todos los gobiernos federales la asignacin de recursos presupuestarios, orientados
gracias a la identificacin de indicadores de resultados de los programas. La tercera etapa del PPA, de
2004 a 2007, consisti en la incorporacin de revisiones anuales de programas. Se adoptaron
metodologas exhaustivas de evaluacin para los programas seleccionados y de evaluacin ex ante para
proyectos de gran monto. Una caracterstica de la evaluacin en el marco del PPA es que est
sistematizada y forma parte del ciclo de gestin con regularidad anual y aplicacin comn a todos los
programas. Finalmente en los dos ltimos PPA se incorporan iniciativas de PID y esquemas de
evaluaciones de programas.
En el caso de Chile, existe un sistema para el seguimiento de las metas relacionadas con las
prioridades gubernamentales radicada en el Centro de Gobierno18 y otro sistema que bsicamente
sistematiza informacin de desempeo para el presupuesto (indicadores, evaluaciones, etc.), que dirige
la Direccin de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de Hacienda. Los ministerios sectoriales estn
claramente subordinados al sistema de la DIPRES, y si bien cada institucin tiene sus planes
estratgicos, e indicadores, la informacin sobre resultados confluye directamente al sistema de M&E de
DIPRES. En el caso del Ministerio de Desarrollo Social, se cre un Sistema de Evaluacin de los
Programas Sociales.
La experiencia chilena tiene quiz uno de los orgenes ms antiguos en la intencin de
informacin de desempeo en el presupuesto. En efecto, es desde 1995 y la primera experiencia del Plan
Piloto de Modernizacin de Servicios Pblicos que se incorporan indicadores de desempeo en el
presupuesto. Tal como ha sido mencionado en varios estudios, una de las particularidades de la
experiencia chilena ha sido su gradualidad y la aplicacin ampliada de varios instrumentos tanto de
monitoreo como de evaluacin. Desde mediados de los aos 90, en el marco del proceso de reforma de
la gestin pblica, el Ministerio de Hacienda, a travs de la DIPRES, ha desarrollado un conjunto de
instrumentos de evaluacin enmarcados en un Sistema de Control de Gestin. Su objetivo central es
mejorar la informacin del desempeo de la gestin pblica como referente para el proceso
presupuestario. En la actualidad, el sistema de evaluacin de Chile (ver cuadro 4) cuenta con un
conjunto de instrumentos de evaluacin, integrados en un Sistema de Control de Gestin y Presupuestos
por Resultados: indicadores de desempeo, sistema de evaluacin de programas (que consiste en tres
tipos de evaluacin: de programas, de impacto y comprehensiva del gasto), programas de mejoramiento
de gestin, fondo concursable de proyectos y balance de gestin integral.
18
Citando a los autores Vctor Dumas, Mariano Lafuente, Salvador Parrado (2013), de acuerdo con la OCDE (2004), el trmino
Centro de Gobierno abarca a la institucin o al grupo de instituciones que provee un apoyo y asesoramiento directo a la mxima
autoridad poltica en la cumbre del Poder Ejecutivo y al consejo de ministros. Si bien el CDG estara constituido nicamente por la
oficina de la Presidencia y sus secretaras anexas, otras instituciones como los ministerios de Hacienda, del Interior o la Jefatura de
Gabinete tienen un rol fundamental de apoyo al CDG en el ejercicio de sus funciones. El nivel de coordinacin poltica, relacionada
con articular y dar coherencia a la gestin poltica del gobierno, que quiz sea la funcin ms esencial de todo centro de gobierno,
est fuera del alcance de este estudio, se entiende op.cit. Pg. iv.
26
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
CUADRO 4
INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE EVALUACIN DE RESULTADOS Y CONTROL DE GESTIN
Herramienta Descripcin 2010
Indicadores de Indicadores de eficacia, economa, eficiencia, 1274 indicadores.
Desempeo (1994) calidad de servicio con metas en el proceso Desempeo reportado en presupuesto y
presupuestario. enviado al Congreso en proceso
presupuestario y en BGI.
Evaluacin de Programas seleccionados anualmente para ser (64% del gasto en programas
Programas (1996) evaluados por paneles independientes. evaluables).
El informe final de evaluacin, que incluye Aumento en nmero de evaluaciones de
conclusiones y recomendaciones es enviado al impacto y comprehensivas del gasto.
Congreso Evaluacin del seguimiento de
compromisos y envo al Congreso en
BGI, de acuerdos de presupuesto
ministerial.
Programa de Bono anual pagado sobre la base del progreso de El rango de pago del bono institucional
Mejoramiento de la instituciones en relacin con metas en siete reas flucta entre un 2,5% - 5% de la
a
Gestin (PMG) (1998) claves de administracin, enfoque benchmark remuneracin.
El rango del bono de desempeo
colectivo, tiene un mximo de 3%.
Resultados del PMG enviados al
Congreso en BGI.
Certificacin externa, tipo ISO 9000.
Devolucin de autoridad financiera a
quienes tienen mejor desempeo.
Balance de Gestin Reporte anual preparado por cada Servicio sobre el Doscientos servicios envan BGI a la
Integral (BGI) (1996) desempeo en relacin con el presupuesto, metas, Comisin Permanente de Presupuestos
compromisos institucionales. del Congreso.
BGI base para reporte del Presidente y
revisin por la Comisin Permanente de
Presupuestos del Congreso.
Fondo Concursable Fondo de recursos asignados a programas nuevos 10% del gasto pblico asignado
(FC) (2000) o reformulaciones sobre la base de su calidad y mediante FC.
consistencia, conforme a las prioridades de los FC suspendido durante la segunda mitad
ministerios. de la administracin Lagos.
De acuerdo con los antecedentes sistematizados, las principales fortalezas del Sistema de
Evaluacin y Control de Gestin chileno estaran en la madurez que han logrado las metodologas de
evaluacin y en la legitimacin alcanzada en distintos usuarios la informacin proveniente de los
diferentes instrumentos, los que se utilizan de forma progresiva para la toma de decisiones. Se destaca,
asimismo, que la gradualidad con que se han incorporado las metodologas a lo largo de una dcada y
media, ha permitido desarrollar las capacidades de la autoridad central responsable de las evaluaciones y
de las instituciones que deben llevarlas a cabo. El uso de la informacin de resultados de la evaluacin
en el proceso presupuestario (dada por una importante cobertura del gasto de los programas evaluables)
es una de las principales fortalezas del proceso.
Sin embargo, como en la mayor parte de las experiencias internacionales, este proceso de
vinculacin con las decisiones presupuestarias se consigue no exento de dificultades. El que no haya una
relacin ms cercana entre mejor desempeo y asignacin de recursos o bien que los directivos de las
entidades no tengan flexibilidad de gasto asociadas a sus resultados, frustra en muchos casos la
expectativas. La integracin de la informacin sobre resultados incorporada en el proceso del
presupuesto es el resultado de ms de diez aos de iniciativas previas, de un profundo rediseo de la
propia DIPRES y del liderazgo de sus directivos. El sistema de evaluacin se caracteriza por un alto
27
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
grado de centralizacin, disciplina y rutinas que ofrecen poca discrecin a los evaluadores. Tambin se
constata la experiencia de los evaluadores externos, contratados con procedimientos transparentes. Las
metodologas son simples y los informes se producen con rapidez. Las recomendaciones forman parte
sistemtica de la base de los acuerdos para las acciones correctivas entre la DIPRES y las agencias
evaluadas. Todo el proceso ocurre dentro de un conjunto de actividades integradas en rutinas y
controladas centralmente, las que reportan el mejoramiento del desempeo.
En el caso de Colombia, el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados (SINERGIA),
centraliza gran parte de la informacin sobre el desempeo y bsicamente intenta hacer un seguimiento
de los programas vinculados al Plan Nacional de Desarrollo. El Sistema de Seguimiento a Metas de
Gobierno (SISMEG por su parte realiza un seguimiento especfico de las metas del Plan Nacional.
SINERGIA19 naci en 1994 en el marco de un mandato constitucional de 1991. El Sistema depende del
Departamento Nacional de Planeacin. Los objetivos definidos para el Sistema son la estimulacin de
mejoras continuas en efectividad y eficiencia de la gestin pblica con una mejor asignacin y uso de los
recursos pblicos y la generacin de conocimiento sobre la gestin pblica a partir de estudios y anlisis.
El Sistema se basa en la propuesta de que a partir del Plan Nacional de Desarrollo, las entidades
definan su misin en el contexto de la estrategia global de gobierno, fijen sus propios objetivos,
construyan los indicadores que permitan evaluar el cumplimiento de los objetivos en funcin de la
eficiencia, eficacia e impacto, y establezcan el rango de metas en el que se esperan situar en un perodo
determinado. Al realizar dichas actividades, estn en condiciones de entregar la informacin necesaria al
Departamento Nacional de Planeacin para que ste haga una meta evaluacin que permita analizar el
desempeo de cada organizacin y el nivel de xito en el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.
Junto con lo anterior, SINERGIA desarrolla un componente de evaluaciones focalizadas, donde
se estudia el funcionamiento, impacto y evolucin de las principales polticas y programas del gobierno,
como aporte al proceso de toma de decisiones relacionadas con su diseo y ejecucin. Por el mandato
que lo inspir, y por la localizacin institucional de los funcionarios que lo crearon (Direccin Nacional
de Planeamiento), el diseo de SINERGIA refleja un nfasis en un nivel ms macro de la evaluacin: los
programas y polticas de gobierno.
En el caso de Mxico, el marco institucional de las finanzas pblicas se ha caracterizado en los
ltimos aos por la promulgacin de un conjunto de leyes dirigidas a fortalecer la poltica fiscal. Entre
estas se mencionan, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2006 (LFPRH), y
la Reforma Fiscal Integral del ao 2007, que reorganiz el marco fiscal entre los estados y el gobierno
federal. Adems se estableci la referencia para la gestin y la programacin del presupuesto con base
resultados, la Ley del Instituto de Seguridad Social (ISSSTE, 2007) reform el sistema de pensiones en
el sector pblico con el objetivo de hacerlo sostenible en el largo plazo, y la Ley General de
Contabilidad Gubernamental del ao 2008 que tiene como objetivo establecer la contabilidad con base
devengada y la armonizacin de normas contables y presupuestarias en todos los niveles del gobierno.
A travs de las disposiciones de la LFHPR, que institucionaliza el sistema de PbR, se establecen
los mandatos para su operacin, y se definen los roles que juegan el presupuesto, la planeacin y sus
mecanismos de vinculacin:
El Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) debe formularse anualmente sobre la base
de las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
La estructura programtica del presupuesto debe asegurar vinculacin entre recursos, metas e
indicadores. Esta vinculacin se produce a partir de la misin, los objetivos de unidades
responsables y programas sectoriales. El Ejecutivo debe presentar y acordar la estructura
programtica con el Congreso antes de presentar el presupuesto.
19
La cobertura del Sistema abarca a 173 entidades y 16 sectores del Poder Ejecutivo que incluyen ministerios y departamentos
administrativos del orden nacional y cinco programas presidenciales. El nivel de la evaluacin es slo macro de las polticas
sectoriales que forman el Plan Nacional de Desarrollo.
28
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
El presupuesto debe aprobarse con una clasificacin del gasto que permita conocer y evaluar
la productividad y los resultados del gasto pblico en cada una de las etapas del
proceso presupuestario.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y la Secretara de la Funcin Pblica
(SFP) debe generar regularmente informacin sobre la ejecucin presupuestaria y el
desempeo de los programas pblicos para enviarla al Congreso.
Los programas que entregan servicios a la comunidad deben contar con Reglas de Operacin
(RO) que establezcan sus objetivos, beneficios, poblacin objetivo y criterios de funcionamiento.
Todos los programas con Reglas de Operacin deben ser sujetos de una evaluacin anual de
resultados. Las conclusiones de esta evaluacin deben considerarse en la formulacin
presupuestaria siguiente.
El Ejecutivo, por intermedio de la SHCP y la SFP debe desarrollar un Sistema de Evaluacin
del Desempeo (SED), para evaluar y retroalimentar la programacin presupuestaria. El SED
debe proveer informes bimestrales al Congreso.
Los indicadores son la base del SED. Estos indicadores deben estar incluidos en el
presupuesto y usarse en la formulacin presupuestaria.
El progresivo trabajo en evaluaciones ha significado que la cobertura del gasto evaluado
aumentara desde un 14% en 2008 hasta un 53, 4% en el presupuesto 2012 (gasto evaluado acumulado).
Los instrumentos de monitoreo y evaluacin presentes en la mayor parte de los pases han
avanzado en la generacin de informacin relevante de programas pblicos. Con relacin al seguimiento
de las metas de desarrollo nacional se observa que hay una mayor fortaleza en la creacin de sistemas de
monitoreo de programas sociales en varios pases (por ejemplo Brasil sin miseria, Chile Solidario,
Programa Juntos de Per, Uruguay Crece Contigo, etc.) En este mbito se destaca adems las
evaluaciones desarrolladas por el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL) en Mxico20. Estos programas tienen alto grado de visibilidad, son parte de las agendas de
gobierno y en trminos generales han tenido un efecto positivo en mejorar los ndices de pobreza y
extrema pobreza en los ltimos aos.
Para analizar los aspectos que sera necesario fortalecer para mejorar este vnculo entre los
instrumentos de M&E y la calidad del gasto, junto con la sistematizacin de los casos regionales se
presentan dos casos internacionales: la experiencia canadiense y el caso holands.
20
http://www.coneval.gob.mx/Paginas/principal.aspx.
29
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
21
www.tbs-sct.gc.ca/index-eng.asp. Para mayor informacin sobre la metodologa consultar http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/2012-
2013/inst/shc/shc01-eng.asp#s1.3, que presenta el caso del Departamento de Salud.
30
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Este constituye el instrumento principal con el cual las Secretaras en Canad vinculan a las
prioridades de poltica pblica y de gasto. El PAA, agrupa programas y actividades relacionados entre s
y los vincula lgicamente a un resultado estratgico (strategic outcome). Este esquema proporciona un
marco para apoyar la gestin, planificacin y toma de decisiones, y entrega la informacin financiera y
del desempeo. Los strategic outcomes tienen la particularidad de ser muy agregados y estn focalizados
al logro de un resultado concreto que impacta en los problemas de los ciudadanos. La responsabilidad
por el cumplimiento de las metas asociadas a estos objetivos estratgicos recae en el Vice Ministro de
cada Departamento, y existe un sistema de ranking pblico sobre el cumplimiento, as como una
consecuencia, aunque menor, sobre un porcentaje de su remuneracin. La informacin de los PAA y su
cumplimiento tambin se registra en los informes anteriormente mencionados, el Informe sobre Planes y
Prioridades y los Informes de Desempeo de los Departamentos.
31
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
Es importante sealar que el MF de Holanda es responsable del diseo institucional del conjunto
del sistema de evaluacin y, a travs de la legislacin, asigna roles y responsabilidades para las distintas
partes. Esta fue una decisin tomada explcitamente, a diferencia de otros pases, que han designado al
Ministerio de Interior, o a la Oficina del Primer Ministro o incluso a algn organismo independiente
como responsables.
Los principales roles y responsabilidades respecto a la efectividad y eficiencia de las polticas
quedan establecidos en la Ley de Cuentas del Gobierno (2001). Cada Ministerio es responsable de su
presupuesto. Esta responsabilidad no solo incluye la confirmacin de que los fondos fueron gastados en
lo que se presupuest, tambin que las polticas implementadas fueron efectivas y eficientes. Cada
Ministerio es tambin responsable de realizar revisiones peridicas que evalen la efectividad y
eficiencia de las polticas y deben informar a la Corte de Auditoria (organismo independiente) de los
resultados. El gobierno puede pedir a dicha Corte que investigue ciertas polticas, pero en la mayor parte
de las veces es la propia Corte la que inicia sus estudios sobre la efectividad y eficiencia de las polticas.
La Ley de Cuentas del Gobierno tambin establece que el MF puede hacer objeciones a
determinadas propuestas de gasto por razones presupuestarias o cuando considere que la entrega de
mayor valor por dinero (value for money) es insuficiente. Queda claro que, como consecuencia de esto,
determinadas decisiones con impacto en el presupuesto no pueden ser presentadas al Gabinete de
Gobierno antes de que el MF haya dado su opinin. De esta manera, el MEF queda habilitado para
influir en el gasto del resto de ministerios y para solicitar informacin acerca de la relevancia,
efectividad y eficiencia de las polticas.
El MF tambin puede establecer normas y reglamentos para fortalecer el sistema de evaluacin.
En general, estas regulaciones son ms especficas para evaluaciones ex post que para evaluaciones ex
ante. La razn que justifica esto es que las evaluaciones ex post son un instrumento importante para la
rendicin de cuentas a travs del presupuesto. Las evaluaciones ex ante son fundamentalmente de
anlisis costo-beneficio y estn orientadas a inversiones de infraestructura nacional, proyectos de
importancia nacional determinados por el Gabinete, y proyectos de infraestructura regional en los que
las autoridades locales soliciten fondos del gobierno central.
Dentro de las evaluaciones ex post se encuentran:
a) La Regulacin sobre Evaluaciones Peridicas establece un conjunto de instrumentos y
criterios de calidad a los que deben adherirse las evaluaciones ex post. En ella se establece que
cada ministerio debe realizar una revisin de sus polticas en periodos de cuatro a siete aos
por cada artculo presupuestario y enviar sus resultados al parlamento. Tambin establece la
necesidad de que una organizacin experta independiente est involucrada en la revisin y
ofrezca su opinin respecto a los resultados y la metodologa. Posteriormente, esta opinin es
enviada al Parlamento como un apndice del informe de revisin. El responsable de este tipo
de evaluaciones es el MF.
b) Las Regulaciones de Presupuesto establecen como la informacin y planificacin de las
evaluaciones peridicas tienen que quedar reflejadas en el presupuesto con el fin de mejorar la
transparencia. Cada ministerio debe publicar en su informe presupuestario anual un
cronograma que refleje la revisin de cada poltica en una planificacin de cinco aos. En el
caso de que se estn llevando a cabo otras evaluaciones, como las de los subsidios, deben
incluirse tambin.
c) La Ley General Administrativa establece la evaluacin de los subsidios por parte de los
ministerios al menos una vez cada cinco aos. Esta informacin puede ser usada por el
gobierno para decidir si continuar o finalizar un subsidio en particular.
Revisando el impacto de los instrumentos de evaluacin implementados en la prctica, se vio que
la informacin acerca de la efectividad y eficiencia de las polticas establecida por la legislacin y las
regulaciones presupuestarias podra ser muy til para los propios ministerios y el Parlamento, pero se
necesitaban instrumentos adicionales para la toma de decisiones relacionadas con el presupuesto.
Aunque estos instrumentos no estaban recogidos en el cuerpo legal, son ampliamente utilizados en la
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CUADRO 5
IMPACTO DE LOS ELEMENTOS DEL SISTEMA DE EVALUACIN HOLANDS
EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES PRESUPUESTARIAS
Rol especifico del
Impacto en la toma de Control de calidad Impacto en el
Instrumento Ministerio de
decisiones (tcnico) presupuesto
Finanzas
Evaluaciones ex
ante
Anlisis costo- Ayuda en las La Oficina de Anlisis No existe un Medio, aunque algo
beneficio decisiones va/no va, de Poltica Econmica procedimiento que mayor en proyectos
pero la decisin final de Holanda u otras asegure la de grandes
no depende del agencias designadas participacin en las inversiones
anlisis. Tiene pueden proporcionar decisiones de va/no
influencia en el caso una segunda opinin va para proyectos de
de mejor alternativa en el caso de grandes infraestructura
de proyecto proyectos. No existe individuales. El
otro proceso Gabinete decide en
especfico para proyectos de
control de calidad importancia nacional
Otros tipos de Pueden ser elemento Ninguno Como en el caso Bajo a medio
estudios ex ante de ayuda en la anterior
eleccin entre
programas de poltica
alternativos
Evaluaciones ex
post
Revisin de poltica Depende. Pueden Expertos El Gabinete decide si Bajo, con algunas
impulsar cambios de independientes dejan la revisin de poltica excepciones
poltica. Pueden constar su opinin en puede ser enviada al
proporcionar ayuda un anexo a la revisin Parlamento
para revisar el gasto de poltica. El
Gabinete decide si la
revisin puede ser
enviada al Parlamento
Revisin exhaustiva Puede ser alto, Como en el caso El Gabinete decide Alto, dependiendo de
del gasto cuando se solicita en anterior acerca de la la necesidad de
el caso de necesidad publicacin del consolidacin fiscal
de consolidacin informe (el informe
fiscal. El impacto es sobre "La visin del
mayor cuando Gabinete" es posible,
comienza un nuevo pero no necesario)
perodo de Gabinete
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Los informes anteriores fueron extensamente consultados por los partidos polticos para elaborar
sus propuestas de poltica durante las elecciones del 2010, de tal manera que alrededor del 20% de las
medidas de poltica contenidas en el Acuerdo de Coalicin de ese ao fueron extradas de los informes
de revisiones de gastos. El xito de estas revisiones de gasto se puede explicar no solo por la calidad
tcnica de las opciones polticas presentadas, tambin porque en el proceso se respetan los roles y
responsabilidades de los polticos y funcionarios pblicos: mientras los polticos seleccionan prioridades
y polticas, los funcionarios pblicos se encargan de preparar las diferentes opciones y evaluar sus
impactos desde un punto de vista analtico y objetivo.
Dada la participacin de los diferentes ministerios y expertos externos, este ejercicio de revisin
exhaustiva de gastos gozo de mayor credibilidad tcnica que si hubiera sido realizado exclusivamente
por el MF. Aun as, el ejercicio puso de manifiesto que, en lneas generales, aun no se dispone de
informacin de gastos a un nivel ms detallado y que, para determinadas reas, poco se sabe acerca de la
efectividad y eficiencia del gasto.
Respecto a las lecciones aprendidas y los desafos futuros, Schoch y Den Broeder (2013) resaltan
que la experiencia en Holanda demostr que el tipo de informacin requerida para el inicio de un nuevo
periodo gubernamental cada cuatro aos es diferente a la necesitada al comienzo de cada ejercicio
presupuestario anual. Al inicio de un nuevo gobierno, las evaluaciones deben proporcionar informacin
relevante para reformas significativas de poltica, mientras que, dentro de este periodo, la informacin
debe orientarse a implementar ajustes de forma anual. En este sentido, y desde la perspectiva del propio
MF de los Pases Bajos, el sistema de evaluacin actual necesita ser adaptado al sistema presupuestario
para asegurar el impacto en la toma de decisiones tanto de poltica como de presupuesto. Elementos
clave de este proceso son:
a) flexibilidad y variedad en la eleccin de instrumentos;
b) pertinencia y puntualidad de los informes de evaluacin al inicio de cada periodo de gobierno
y en cada ejercicio presupuestario anual;
c) seleccin y focalizacin en aquellas reas de poltica que son objeto de atencin, que tienen un
impacto sustancial en el presupuesto y cuyos cambios son polticamente posibles.
De la experiencia holandesa, los autores recogieron cuatro lecciones importantes:
1) El MF debe establecer sus propios instrumentos de evaluacin, que se suman a los marcos
generales de evaluacin de polticas utilizados por los diferentes ministerios, para adaptar la
informacin al proceso presupuestario en contenido y tiempo. Las revisiones de gasto
(spending review) y las revisiones de gastos exhaustivas (comprehensive spending reviews)
del sistema holands bsicamente sirven a este propsito. Estos instrumentos permiten al
MF identificar con mayor facilidad que polticas y programas deben ser suspendidos, como
puede incrementarse la eficiencia de las polticas o qu poltica justifican los costos incurridos.
Igualmente, la existencia de diferentes instrumentos de evaluacin no solo ayuda a los
ministerios a mejorar sus polticas a lo largo del tiempo, tambin proporciona la base sobre la
cual el MF necesita adaptar la informacin disponible a los requerimientos del presupuesto.
Una condicin necesaria para asegurar el impacto potencial de estos instrumentos es la
participacin de un responsable de peso a nivel poltico (el Gabinete, en el caso de Holanda).
2) La existencia de reglas bsicas respecto a la calidad y control de calidad mejoran la
integracin de las evaluaciones en el proceso de toma de decisiones presupuestarias. En cuanto
a la credibilidad de los informes de evaluacin, es importante separar la fase de evaluacin
tcnica (independiente de las opciones de poltica del momento) del propio proceso poltico de
toma de decisiones.
3) El incremento de la cantidad de reglamentos y reglas formales no siempre es el camino para
superar la asimetra de informacin entre el MF y el resto de ministerios. Es esencial encontrar
un equilibrio entre lo que se debe regular mediante leyes y reglamentos y lo que se debe dejar
a negociacin, as como qu instrumento es el ms adecuado en funcin del problema a
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RECUADRO 2
CONSEJOS Y TRUCOS PARA LOS MINISTERIOS DE FINANZAS Y OTROS MINISTERIOS
CENTRALES BASADOS EN LA EXPERIENCIA DE LOS PASES BAJOS
Vincular el sistema de evaluacin con el ciclo presupuestario para asegurar mayor impacto.
Crear instrumentos que identifiquen opciones de menor costo as como opciones de ms valor por
menos dinero (more value for money). Involucrar a directores de alto nivel (Gabinete) para superar la
asimetra de informacin y hacer buen uso de las evaluaciones existentes.
Colaborar con otros ministerios es condicin necesaria para asegurar la calidad de los anlisis y
opciones de poltica.
Evaluar el sistema de evaluacin peridicamente.
Ser flexible y no descansar solo en un instrumento.
No ser impaciente: un buen sistema de evaluacin no se traduce en buenas polticas de forma
inmediata, pero puede hacerlo en el tiempo (por ejemplo, al inicio del siguiente periodo de gobierno).
Considerar que puede existir resistencia a las evaluaciones y revisiones, especialmente cuando estas
se vinculan al ciclo presupuestario.
Seleccionar el equipo de trabajo es importante. Debera haber una mezcla de funcionarios con
capacidad analtica y de investigacin (introvertidos) y funcionarios con capacidad de hacer
contactos, manejar la resistencia y funcionar en entornos abiertos (extrovertidos).
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Mejorar la calidad de las finanzas pblicas (CFP) es un objetivo que est presente en la mayor parte de
las agendas de los pases estudiados en este documento. Como se afirm, la CFP abarca aquellos
elementos que garantizan un uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, con los objetivos de elevar
el potencial de crecimiento de la economa y, en el caso particular de Amrica Latina y el Caribe, de
asegurar grados crecientes de equidad distributiva (ILPES, 2012). La expresin ms concreta es la
bsqueda de instrumentos que permitan la asignacin de los recursos conforme a las prioridades de
poltica pblica. Se intenta que los objetivos de desarrollo tengan una mejor expresin en las decisiones
presupuestarias. As, con mayor o menor acierto los pases utilizan un conjunto de herramientas dirigidas
a mejorar la eficiencia y efectividad del gasto pblico.
La revisin de las experiencias de los nueve pases que se presentan en el anexo, da cuenta de que
las principales innovaciones presupuestarias dirigidas a mejorar la calidad del gasto pblico se refieren
a: definicin de prioridades gubernamentales; metas de desarrollo articuladas a marcos de mediano
plazo; definicin de presupuestos plurianuales; introduccin de informacin de desempeo en el
presupuesto a travs de la articulacin de sistemas de monitoreo y evaluacin de resultados (indicadores
y evaluaciones) con la planificacin; y, en menor medida, el establecimiento de convenios de
desempeo. En la mayor parte de los casos revisados, estas iniciativas se enmarcan en una
conceptualizacin de gestin orientada a resultados, en donde el presupuesto orientado o por resultados
con sus diferentes acepciones es la herramienta ms visible. Gran parte de estos esfuerzos seran
parte de las iniciativas de mejora de calidad de gasto pblico sealadas en los primeros captulos
enmarcados en los componentes de eficiencia y efectividad del gasto pblico y gobernanza fiscal.
A continuacin se describen las principales caractersticas de dichas innovaciones y su rol en la
mejora de la calidad del gasto pblico:
Los planes nacionales de desarrollo juegan un rol central como instrumento para la definicin
de las prioridades gubernamentales, el desarrollo de planes sectoriales y la orientacin del
gasto pblico. De los nueve pases estudiados, siete cuentan con dichos planes y/o estrategias
39
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22
Ver Sistema de Indicadores del Sector Pblico de Amrica Latina (SISPALC) http://sispalc.cepal.org/Sispalv2/ y Armijo (2011).
23
Para mayor informacin consultar http://www.un.org/es/millenniumgoals/
40
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embargo, no es posible acceder al costo de esos programas y/o a la eficiencia en el uso de los
recursos destinados a los mismos.
Es interesante notar que tanto en educacin como en salud, hay pocas metas con carcter
transversal que permitan identificar la contribucin de varios programas a un objetivo nico.
Asimismo considerando que uno de los problemas de la regin se relaciona con la calidad del
empleo, no se presentan prioridades y compromisos relacionados con la educacin tcnica, ni
mayor generacin de habilidades para el mercado del trabajo.
Respecto a la definicin de responsabilidades por las metas tanto a nivel de gobierno,
sectoriales, institucionales y programticas (o de agencias), se observan pocos casos de
establecimiento de convenios de desempeo y/o devolucin de competencias a las
instituciones gestoras. Este ltimo aspecto es el rasgo distintivo de la gestin orientada a
resultados: dejar que los gerentes dirijan. Sin embargo, una caracterstica de las iniciativas
en la regin es, al parecer, el establecimiento de metas sin expresin o contraparte de
consecuencias24.
24
Esto se observ tambin en una encuesta realizada por ILPES, ver CEPAL (2011), pgs.64 a 67.
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Entre los desafos para que el PbR juegue un rol ms activo en la mejora de la calidad del gasto pblico
est el lograr una mejor integracin de la informacin de desempeo de los planes y programas en el
presupuesto. Como se observ en el anlisis de las experiencias internacionales, para que esta
integracin tenga relevancia en la mejora del gasto pblico se tiene que cumplir con ciertos requisitos.
43
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25
Op,cit, pg.63.
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45
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
Bibliografa
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Armijo, Marianela (2010), Planes Nacionales de Desarrollo en pases de Amrica Latina y el Caribe: anlisis
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resultados en Chile: la experiencia del Ministerio de la Presidencia y su unidad presidencial de gestin
del cumplimiento (2010-13). Banco Interamericano de Desarrollo. Nota Tcnica 563.
Garca, Roberto y Mauricio Garca (2010), La gestin para resultados en el desarrollo: Avances y Desafos
en Amrica Latina y el Caribe Banco Interamericano de Desarrollo.
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Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile, abril de 2008.
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Schoch, Mickie y Corina den Broeder (2013), Linking information on policy effectiveness and efficiency to
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Chile, 16 al 27 de Noviembre.
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CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
Anexo
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CUADRO A.2
BRASIL: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el
Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin PPA 2012-2015 es el instrumento para el desarrollo de las metas del Plan
a
(Desarrollo) Nacional de Educacin , el cual est construido con una visin sistmica de los
compromisos a partir de los siguientes Programas Temticos:
Identificacin de Programas que Los Programas que implementan las metas del Plan y polticas del Sector, estn
implementan la poltica del sector claramente identificacin en el PPA 2012-2015
con/sin asignacin de presupuesto. Todos los Programas de Educacin estn contemplados dentro del mbito de
Programas Temticos, que es la nueva conceptualizacin de Programas dentro
del PPA 2012 -2015
Educacin Bsica
Profesional y Educacin Tcnica
Educacin Superior - Pregrado , Postgrado , Docencia, Investigacin y Extensin
Cultura: Preservacin, Promocin y Acceso
c
Tipos de indicadores Vinculados a los Programas de Agendas Transversales
Resultado Final o Impacto, - Universalizar (2016) la asistencia a la escuela para toda la poblacin ser desde
Resultados Intermedios 15 hasta 17 aos y elevar a 2020, la tasa neta de la matrcula en la escuela
secundaria y el 85% en este grupo de edad.
Definicin de metas compartidas - Universalizar los nueve aos de la educacin bsica para todos Poblacin 6-14
(Shared outcomes) aos.
- Aumentar la tasa de asistencia escolar de la poblacin 15-17 aos
En el marco de las Agendas - Universalizar (2016), la asistencia a la escuela para toda la poblacin de 15 a
Transversales en la contribucin a 17 aos y el aumento en un 20% por 20 , la tasa neta la matrcula en la escuela
un objetivo pueden concurrir varias secundaria y el 85% en este rango edad
iniciativas de gasto, ya sea de un - Aumentar la tasa de asistencia a la escuela la poblacin de 0 a 3 aos
Programa Temtico, o de otro a - Aumentar la tasa de asistencia a la escuela a la poblacin de 4 y 5 aos.
nivel transversal, como el PAC, - Universalizar hasta 2016, asistencia a la escuela a la poblacin de 4 y 5 aos, y
Bolsa Familia, etc. extenderla hasta 2020, provisin de educacin en la primera infancia con el fin de
cumplir el 50% De la poblacin de hasta 3 aos.
- Elevar la tasa de inclusin escolar de los estudiantes
4-17 aos de edad con discapacidades, trastornos globales desarrollo y de alta
capacidad o el talento en el sistema escolar regular con el fin de lograr el objetivo
del PNA 2011-2020
- Universalizar para la poblacin de 4-17 aos, servicios escolares a los
estudiantes con discapacidad, trastornos desarrollo global y altas habilidades o
superdotacin el sistema escolar regular.
- Aumentar la escuela secundaria IDEB a 4,3 Aumentar el IDEB los ltimos aos
de la escuela primaria a 4,7
- Aumentar el IDEB los primeros aos de la enseanza fundamento al a 5,2
- Disminuir el porcentaje de nios analfabetos a los 8 aos de edad, con el fin de
lograr el objetivo de PN y 2011-2020
- Alfabetizar a todos los nios, hasta un mximo de 8 aos de edad
- Ampliar la oferta de educacin a tiempo completo en escuelas primarias
pblicas con el fin de alcanzar la meta PNE 2011-2020
- Proporcione tiempo la educacin integral en 50% de las escuelas primarias
pblicas
Fuente: Elaboracin propia.
a
Se definen como los Objetivos que establecen las prioridades gubernamentales.
b
Las metas de Educacin se complementar con las iniciativas de gasto especfico para esta rea en la segunda etapa
del Programa de Aceleracin del Crecimiento PAC. Esto consiste en el apoyo a la construccin de ms de 6.000 pistas
deportivas escolares y cobertura de otras unidades de educacin 4000 y 6000 nios.
c
Se incluyen solamente los indicadores de resultado final o impacto (outcomes) y aquellos de producto relacionados con
brechas a cerrar en materias de coberturas. No se incluyen aquellos indicadores relacionados con productos (metas fsicas)
y procesos: Proyectos de Ley, Unidades entregadas, dado que estos indicadores no aporten a la comparabilidad.
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CUADRO A.3
BRASIL: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Salud Los objetivos sealados en el PPP-2012-2015, vinculados al Plan Ms Brasil son:
a
(Desarrollo) - Reducir los riesgos y los riesgos para la salud de la poblacin, a travs de las
acciones de promocin y vigilancia de la salud.
Responsable: Ministerio de - Mejorar la red de atencin de emergencia, la ampliacin y adaptacin de PSU,
Salud SAMU, PS y centros de regulacin, que lo vinculan con otras redes atencin.
- Garantizar el acceso de la poblacin a servicios de calidad con equidad y tiempo
poltica adecuada para satisfacer las necesidades de salud, mejorar la atencin bsica
y especializada.
- Fortalecer la red de salud mental, con un nfasis en hacer frente a la adiccin crack y
otras drogas.
- Garantizar la atencin integral de salud de los ancianos y los pacientes con
enfermedades para fomentar el envejecimiento activo y saludable, fortalezca las
acciones crnicas promocin y prevencin.
- Contribuir a la adecuada formacin, asignacin, clasificacin, valoracin y
democratizacin de las relaciones laborales de los profesionales de la salud.
- Implementar nuevo modelo y herramientas de gestin para la relacin federal con
centralidad para garantizar el acceso, la gestin participativa con un enfoque en los
resultados, la participacin social y la financiacin estable.
- Instrumentos califican para la ejecucin directa, generando ganancias de
productividad y eficiencia para el NHS.
- Fortalecer el complejo industrial y de la ciencia, tecnologa e innovacin en salud
como un vector agenda nacional estructural, el desarrollo social y econmico
sostenible, la reduccin de la vulnerabilidad de acceso a la salud.
- Promover internacionalmente los intereses brasileos en el campo de la salud, as
como compartir las experiencias y el conocimiento del SUS con otros pases de
acuerdo con las directrices de la Poltica Exterior de Brasil.
Identificacin de Programas Los Programas que implementan las metas del Plan y polticas del Sector, estn
que implementan la poltica claramente identificacin en el PPA 2012-2015
del sector con/sin asignacin Todos los Programas de Educacin estn contemplados dentro del mbito de
de presupuesto. Programas Temticos, que es la nueva conceptualizacin de Programas dentro del
PPA 2012 -2015
b
Tipos de indicadores Cobertura de vacunacin contra la gripe
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CUADRO A.4
BRASIL: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO
Y EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento Hay metas especficas de llegar a un porcentaje de 7% del Gasto en Educacin.
No se explicitan reformas especficas para el financiamiento del gasto, pero si en
el Plan Ms Brasil se expresa el financiamiento de cada uno de los Programas
Temticos del PPA, que son los que materializan el Plan
Presupuesto plurianual El PPA es un plan de mediano plazo que establece las metas a ser alcanzadas
durante el perodo de gobierno y que, a su vez, aglutina los planes sectoriales.
Los objetivos de nivel nacional y sectorial estn contenidos en programas que
tienen metas e indicadores.
Sistemas de Monitoreo y Sistema Integrado de Planeamiento y Presupuesto (SIOP) para las Metas del
Evaluacin para el seguimiento Plan
de metas y rendicin de cuentas Se evalan los avances en los programas que hacen parte del PPA.
La responsabilidad recae en la Secretara de Planificacin e Inversiones
Estratgicas, dependiente del Ministerio de Planificacin,
Presupuesto y Gestin. Para los PPA 2004-2007 y 2008-2011 se utiliz el
SIGPLAN.
A travs del SIOP se accede a las informacin de Presupuesto de Brasil como
herramienta Business Intelligence
Acceso a la informacin de ejecucin del presupuesto y planeamiento de Brasil y
se visualiza un panel gerencial los relatorios gerenciales.
CUADRO A.5
CHILE: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Desarrollo /Agendas Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo
de Gobierno
Planes/Agendas de Agenda estratgica que contempla una visin pas con metas para el 2019.
Gobierno El Plan de Gobierno establece 7 Ejes Prioritarios: a) Recuperar la capacidad de crecer; b) generar
ms y mejores empleos; c) ganarle la batalla a la delincuencia y el narcotrfico; d) mejorar la
calidad de la salud y e) de la educacin; f) erradicar la pobreza extrema y avanzar en la
superacin definitiva de la pobreza; y g) mejorar la calidad de nuestra democracia.
Responsable: Unidad Presidencial de Gestin del Cumplimiento. Ministerio Secretara General de la Presidencia
Ministerio Secretara (Tiene como referente el Delivery Unit del Reino Unido)
General de la Por cada Eje Prioritario del Plan se definen Objetivos Estratgicos
Presidencia
Vinculacin de las En el ciclo presupuestario anual se incluye la informacin de desempeo presupuestario proveniente
Metas del Plan con el de los indicadores de desempeo y del Programa de Evaluaciones de los Ministerios y Servicios
Presupuesto Pblicos.
Los indicadores toman como insumo la Planificacin Estratgica de la Institucin a partir de la cual
se desarrollan las Definiciones Estratgicas (Misin, Objetivos Estratgicos, Productos, Usuarios)
que estn vinculadas a los Objetivos Estratgicos Ministeriales y a su vez stos a las Prioridades de
los Ejes Estratgicos.
Tanto los indicadores, como los resultados de las evaluaciones son analizados en reuniones con el
Director de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, en forma previa a la formulacin del Proyecto
de Ley de Presupuestos, en las que participan profesionales de la Divisin de Control de Gestin y
Sectores Presupuestarios de la Direccin. Adicionalmente, los informes de las evaluaciones son
presentados al Congreso en el mes de Julio, previo a la presentacin del Proyecto de la Ley de
Presupuestos. A su vez, informes de sntesis acompaan a este proyecto en su tramitacin
legislativa. No es posible conocer el monto presupuestario de las metas comprometidas en las
prioridades de gobierno.
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CUADRO A.6
CHILE: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el
Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin El cuarto Eje Prioritario establece la prioridad en Mejorar la calidad de
a
(Desarrollo) salud y de la educacin
Identificacin de Programas que En el presupuesto publicado no es posible contar con los Programas
implementan la poltica del sector con/sin que contribuyen a las metas del Plan
asignacin de presupuesto.
La asignacin presupuestaria de los Programas que contribuyen a los
objetivos del Plan no es informada en el documento del Plan.
b
Tipos de Indicadores Disminucin de brecha entre el los alumnos pertenecientes a familias de
Resultado Final o Impacto, Resultados ms altos ingresos y los alumnos pertenecientes a familias de ms bajos
c
Intermedios ingresos en el Simce de cuarto bsico al 2014.
Definicin de Metas compartidas (Shared Aumentar en diez puntos el promedio Simce de cuarto bsico al 2014.
outcomes)
No hay metas compartidas con otros Mejorar la calidad de los profesores, duplicando el nmero de
Ministerios estudiantes que ingresen a carreras de pedagoga con ms de 600
puntos en la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU)
54
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CUADRO A.7
CHILE: SALUD
Inclusin del tema Salud en el
Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin El 5to eje estratgico corresponde a Mejorar la calidad de la
a
(Desarrollo) salud
b
Tipos de Indicadores Eliminacin listas de espera AUGE
Resultado Final o Impacto,
Resultados Intermedios Mejorar las condiciones fsicas de atencin a los usuarios por
medio de la renovacin de la infraestructura de hospitales y
centros de salud.
20 hospitales terminados en el perodo de gobierno
55
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CUADRO A.8
CHILE: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE
MONITOREO Y EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo de financiamiento En el reporte de los Objetivos Estratgicos
Gubernamentales (UGC) se establece si el Financiamiento
se realiza a partir de Reforma Tributaria (para financiar el
conjunto de medidas relacionadas con las medidas
relacionadas con Educacin Terciaria
Presupuesto plurianual El presupuesto est clasificado por programas en el
contexto de una perspectiva presupuestaria multianual de
mediano plazo; sin embargo, el presupuesto plurianual no
contiene grado alguno de desagregacin.
Convenios de desempeo para Existen convenios de desempeo entre los cargos de
el cumplimiento de las metas funciones crticas del Servicio Civil. Directivos, estn
asociadas al cumplimiento de metas de gestin, no de
resultados.
Sistemas de Monitoreo y El monitoreo de los indicadores asociados a los Objetivos
Evaluacin para seguimiento de del Plan/Agenda se realiza a travs de la ficha de
metas y rendicin de cuentas Indicadores de Desempeo publicada en el sitio web de
cada Institucin Pblica, y que es parte del presupuesto
anual.
56
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CUADRO A.9
COLOMBIA: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo
Desarrollo/Agendas de Gobierno
Plan Nacional de Desarrollo 2010- El Plan define tres ejes transversales y tres pilares
2014: Ms empleo, menos pobreza Ejes Transversales:
y ms seguridad Innovacin, Buen Gobierno, relevancia internacional, Sostenibilidad ambiental.
Responsable: Departamento Tres Pilares:
Nacional de Planeacin Crecimiento Sostenido,
Igualdad de Oportunidades,
Estrategia para consolidar la paz
Las prioridades relacionadas con Salud y Educacin estn insertas en el Pilar
Igualdad de Oportunidades
Vinculacin del Plan con el El Presupuesto General de la Nacin (PGN), correspondiente al gasto de
Presupuesto inversin y a una parte de las transferencias, tiene una estructura programtica
y guarda correspondencia con los objetivos, las estrategias y los programas
del PND. A su vez, dichos programas disponen de indicadores de desempeo
y de metas anuales y plurianuales que permiten tener informacin sobre la
calidad del gasto para esta porcin del presupuesto.
Existe un Plan Plurianual de Inversin, vinculado al proceso presupuestario, el
cual proyecta los requerimientos de recursos anuales y establece el monto por
cada uno de tres pilares del Plan.
Fuente: Elaboracin propia.
CUADRO A.10
COLOMBIA: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin Las metas asociadas directamente al Ministerio de Educacin estn
a
(Desarrollo) organizadas a partir de los siguientes Programas de Inversin:
a) Calidad Educativa; b) Atencin Integral Primera Infancia (MEN);
Los objetivos de desarrollo en c) Competencias; d) Cobertura educativa; e) Pertinencia Educativa y
Educacin estn contenidos en el e) Gestin Educativa
Pilar Igualdad de Oportunidades
Las metas por Programa tienen como Las metas tambin pueden encontrarse por Estrategia del Plan por ejemplo:
responsable al Ministerio de Formacin de Capital Humano, se observan metas asociadas a la
Educacin Estrategia Primera Infancia, donde se concentran la metas educativas para
los nios y nias de 0 a 5 aos.
Identificacin de Programas ejemplos Se identifican Programas concretos que estn asociados a los Objetivos
que implementan la poltica del sector Metas
con/sin asignacin de presupuesto. Se puede acceder al monto de Proyecto de Inversin asociado al Programa
para los aos de duracin del Plan.
Tipos de Indicadores Resultados Finales /Resultados Intermedios
Resultado Final o Impacto, Cobertura en educacin primaria
Resultados Intermedios Cobertura en educacin secundaria
Cobertura en educacin superior
Definicin de Metas compartidas Aos promedio de educacin
(Shared Outcomes) Aos esperados de educacin
Porcentaje de la poblacin evaluada en las pruebas Saber 5 y 9 que sube de
No existen metas compartidas nivel de logro, respecto a las mediciones de 2009
Tasa de analfabetismo para personas entre 15 y 24 aos
Nuevos adultos alfabetizados
Tasa de analfabetismo poblacin de 15 aos y ms
Tasa de desercin intra-anual en preescolar, bsica y media
Tasa de desercin anual (superior)
Diferencia en puntos porcentuales entre la cobertura neta urbana y la rural de
transicin a media
Tasa de cobertura bruta transicin
Tasa de cobertura bruta en educacin media
Tasa de cobertura educacin superior
Tasa de cobertura neta total (transicin a media)
Estudiantes de grado 11 con dominio del ingls a nivel B1
Docentes de Ingls con dominio del ingls en nivel B2
Fuente: Elaboracin propia.
a
Se definen como los Objetivos que establecen las prioridades gubernamentales.
57
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CUADRO A.11
COLOMBIA: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
En el Pilar Igualdad de Los Objetivos del mbito de Salud estn asociados son los siguientes Programas
Oportunidades se definen vinculados a las metas de Gobierno:
indicadores relacionados con - Unificacin y universalizacin del rgimen subsidiado
Salud en trminos de: Gasto en - Prestacin de servicios de salud de calidad
salud, Mortalidad Infantil, - Vacunacin - Programa Ampliado de Inmunizacin
Esperanza de vida al nacer - Proteccin Salud Pblica, Promocin y Prevencin
- Sostenibilidad Financiera
Objetivos de Poltica Salud - Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos
a
(Desarrollo) - Inspeccin Vigilancia y Control
b
Tipos de Indicadores 1. Esquema completo de vacunacin para nios a los 3 aos
Resultado Final o Impacto, 2. Cobertura vacunacin en nios y nias menores de 1 ao - DPT
Resultados Intermedios 3. Recursos invertidos en vacunacin - Programa Ampliado de Inmunizaciones
(PAI)
Definicin de Metas compartidas 4. Cobertura de vacunacin con Triple Viral en nios y nias de 1 ao
(Shared Outcomes) Proteccin Salud Pblica, Promocin y Prevencin
No existen metas compartidas 5. Mujeres vctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado que
entre diferentes Ministerios reciben atencin en salud
6. Vctimas con plan de atencin psicosocial que reciben dicha atencin
7. Vctimas que acceden a medidas de rehabilitacin fsica y/o mental
Los indicadores estn organizados 8. Porcentaje de pacientes con hipertensin controlada
por Programa lo cual permite un 9. Tasa de Mortalidad infantil ajustada
mayor grado de concrecin y 10. Tasa de mortalidad EDA en menores de 5 aos (por cada 100.000 habitantes)
transparencia 11. Tasa de mortalidad IRA en menores de 5 aos (por cada 100.000 habitantes)
12. Prevalencia de desnutricin global (peso para la edad) en menores de 5 aos
13. Prevalencia de desnutricin crnica o retraso en talla en menores de 5 aos
14. Porcentaje de nios con bajo peso al nacer
16.Tasa de mortalidad en la niez (menores de 5 aos) ajustada
17.Tasa de mortalidad infantil
18.Razn de mortalidad materna (por 100.000 nacidos vivos)
19. Porcentaje de nacidos vivos con cuatro o ms controles prenatales
20. Porcentaje de atencin institucional del parto
21. Porcentaje de atencin institucional del parto por personal calificado
22. Prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin entre la poblacin
adolescente (15 a 19 aos) sexualmente activa
23. Prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin en la poblacin
sexualmente activa
24.Porcentaje de mujeres de 15 a 19 aos que han sido madres o estn
embarazadas por primera vez
25. Tasa ajustada por edad de mortalidad asociada a cncer de cuello uterino (por
cada 100.000 mujeres)
26. Prevalencia de VIH/SIDA en poblacin de 15 a 49 aos de edad
27.Porcentaje transmisin materno - infantil del VIH
28. Cobertura de terapia antiretroviral
29. Mortalidad por malaria
30. Mortalidad por dengue
31. Letalidad por dengue
32. Tasa de mortalidad asociada a VIH/SIDA
Fuente: Elaboracin propia.
a
Se definen como los Objetivos que establecen las prioridades gubernamentales.
b
De la revisin de los Programas mencionados se han seleccionado los indicadores de resultado final e
intermedio.
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CUADRO A.12
COLOMBIA: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE SEGUIMIENTO Y
EVALUACIN DE LAS METAS DEL PLAN-PRESUPUESTO: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento de las No existe un porcentaje previamente asignado respecto del PIB para Salud y
Metas del Plan Educacin
Existe una proyeccin del presupuesto de inversin requerido por cada uno de
los Ejes prioritarios del Plan y estn definidos en el Presupuesto anual de la
Nacin
Existe un link donde se puede acceder a los Indicadores por cada Meta (lnea
base, desempeo histrico)
En el marco del Sistema de Evaluacin de Resultados (SINERGIA) existe una
lnea de evaluaciones en las cuales se desarrollan evaluaciones estratgicas,
de impacto, etc.
Benchmarking de indicadores con Se realiza un informe de peer to peer con los pases de la OCDE por cada uno
otros pases de los Ejes y Pilares del PND en los Indicadores de Resultado Final , son 33
Indicadores del PND (ver referencia)
Algunas de las metas tienen la referencia del Pas con relacin al promedio de
Amrica Latina (sin embargo no est comprometida en trminos de alcanzar el
promedio o mejorarlo)
Existe un aplicativo donde es posible encontrar los Indicadores por Programa,
relacionado con las metas del Plan, donde se hace un seguimiento anual
respecto del avance al cuatrienio.
Fuente: Elaboracin propia.
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CUADRO A.13
COSTA RICA: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo
Desarrollo/Agendas de Gobierno
Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 El Plan est estructurado en 5 Metas Nacionales, las cuales se implementan
Mara Teresa Obregn Zamora en acciones estratgicas ordenadas por 4 Ejes de Gestin, los cuales se
instrumentan en Matrices Sectoriales (donde se definen las
responsabilidades institucionales).
a
Responsable: Ministerio de Las Metas Nacionales son :
Planificacin Nacional y Poltica Una nacin ms competitiva y mejor conectada con la dinmica global
Econmica Una nacin ms equitativa y solidaria
Ms consistencia entre su crecimiento econmico y su posicionamiento
ambiental.
Una nacin ms segura
Con mayor gobernabilidad democrtica y modernizacin del Estado.
60
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CUADRO A.14
COSTA RICA: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
a
Objetivos de Poltica Educacin (Desarrollo) Propuestas.
Aumento de la cobertura de la educacin secundaria, como
Los Objetivos de Educacin estn insertos en mecanismo de promocin social, mediante la ejecucin de una
el Eje de Bienestar Social y familia, trabajo, amplia gama de acciones que garanticen la permanencia de los
salud, educacin y cultura y las estudiantes en las aulas y la conclusin de los ciclos de
estudio.
Responsables: Ministerio de Educacin y Desarrollo de la capacidad productiva y emprendedora de las
otros organismos poblaciones de adolescentes, jvenes y jvenes adultos,
mediante la creacin de nuevos servicios de educacin tcnica y
vocacional, que incluyan el desarrollo de competencias ptimas
para el mundo del trabajo, el manejo de otros idiomas y el uso de
las tecnologas de la informacin y la comunicacin.
En el PND se integran las metas respectivas de Salud y Educacin
relacionadas con los Objetivos del Milenio
Identificacin de Programas que implementan En las Matrices Sectoriales que desarrollan las metas Sectoriales, se
la poltica del sector con/sin asignacin de identifica la estimacin Presupuestaria y la fuente de financiamiento,
presupuesto as como la institucin ejecutora. En el documento del Plan no se
especifica el Programa especfico.
61
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CUADRO A.15
COSTA RICA: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
1. Fortalecimiento de condiciones fsicas, ambientales y de
a
Objetivos de Poltica Salud (Desarrollo) seguridad, que promuevan los estilos de vida saludable que
contribuyan a mejorar la calidad de vida de la poblacin
2. Garanta del acceso a los servicios de salud con calidad, basado
en la estrategia de atencin primaria renovada.
Responsables: Ministerio de Salud y otras 3. Garanta del acceso a los servicios de salud de proteccin,
entidades para la implementacin de las restauracin y uso sostenible del hbitat humano con equidad,
acciones estratgicas calidad y seguridad
Identificacin de Programas que implementan En las Matrices Sectoriales que desarrollan las metas Sectoriales, se
la poltica del sector con/sin asignacin de identifica la estimacin Presupuestaria y la fuente de Financiamiento,
presupuesto. as como la institucin
Ejecutora. En el documento del Plan no se especifica el Programa
especfico.
62
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CUADRO A.16
COSTA RICA: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento En 1997 se aprueba una reforma constitucional tendiente a garantizar
como mnimo 6% del PIB para el financiamiento de la educacin.
Presupuesto plurianual Plan Nacional de Inversin Pblica (PNIP): es un instrumento
multianual de mediano plazo orientado a la operacionalizacin del
PND, donde se define la situacin actual de la inversin pblica, las
polticas y un conjunto de proyectos estratgicos que las instituciones
pretenden desarrollar y que son de inters de la Administracin
Pblica para lograr los objetivos establecidos
Convenios de desempeo para el No existen convenios de desempeo
cumplimiento de las metas
Sistemas de Monitoreo y Evaluacin para el La evaluacin del PND es responsabilidad del Sistema Nacional de
seguimiento de metas y rendicin de cuentas Evaluacin (SINE).
Se prev realizar durante el perodo del Plan, dos tipos evaluaciones:
seguimiento del PND (cada 6 meses) y evaluaciones estratgicas
(evaluacin de las Polticas, Planes, Programas y Proyectos
Estratgicos de gobierno,).
Adicionalmente se realizarn evaluaciones anuales de las metas y
evaluacin de efectos del PND (evaluacin de medio perodo, al
finalizar el segundo ao de la administracin para analizar el avance
en el cumplimiento de las metas cuatrienales propuestas en el plan)
El marco legal actual establece tambin que la informacin evaluativa
de la gestin gubernamental sea documentada ante las entidades de
control como la Contralora General de la Repblica y la Comisin de
Ingresos y Gastos de la Asamblea Legislativa
Benchmarking de indicadores con otros No se presentan indicadores comparativos en Educacin y Salud con
pases otros pases
Fuente: Elaboracin propia.
CUADRO A.17
ECUADOR: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Desarrollo/Agendas de Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo
Gobierno
Planes/Agendas de Gobierno El Plan Nacional de Desarrollo define 12 Objetivos Nacionales.
Plan Nacional del Buen Vivir Por cada Objetivo se define una estructura que presenta: Diagnstico-Polticas y
Gobierno 2013-2017 Lineamientos - Metas e Indicadores
Responsable: Secretara Por cada Objetivo existen aproximadamente 10 a 12 Polticas y cada uno de stos
Nacional de Planificacin y tiene un conjunto de lineamientos. En total existen 93 Polticas y 1080 lineamientos.
Desarrollo (SENPLADES)
Vinculacin de las metas del El marco legal que establece las competencias entre los rganos Rectores en
Plan con el Presupuesto materia de planificacin-programacin y presupuesto y sistemas de monitoreo y
evaluacin est definido en el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas
(2010)
63
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
CUADRO A.18
ECUADOR: EDUCACIN
Caractersticas de la institucionalizacin Gasto
Inclusin del tema Educacin en el Las metas asociadas a Educacin son las siguientes y estn
Plan/Prioridad/Agenda vinculadas a los siguientes Objetivos del Plan:
a
Objetivos de Poltica Educacin (Desarrollo) Objetivo 2: Auspiciar la igualdad, la cohesin, la inclusin y la
equidad social y territorial, en la diversidad
Se establece una matriz de responsables con
consecuencias respecto del no cumplimiento de las
metas. No se establecen consecuencias por el
cumplimiento de las metas
CUADRO A.19
ECUADOR: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
a b
Objetivos de Poltica Educacin (Desarrollo) Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la poblacin
Responsable: Ministerio de Salud Meta 3.1. Reducir la razn de mortalidad materna en 29%
Meta 3.2. Reducir la tasa de mortalidad infantil en 41%
Meta 3.3. Erradicar la desnutricin crnica en nios/as menores
de 2 aos
Meta 3.4. Revertir la tendencia de la incidencia de obesidad y
sobrepeso en nios/as de 5 a 11 aos y alcanzar el 26%
Meta 3.5. Reducir la mortalidad por dengue grave al 2%
Meta 3.6. Aumentar al 64% la prevalencia de lactancia materna
exclusiva en los primeros 6 meses de vida
Meta 3.7. Eliminar las infecciones por VIH en recin nacidos
64
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
CUADRO A.20
ECUADOR: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento Los objetivos/metas del Plan no incluyen informacin sobre
el financiamiento
La Constitucin de 2008 reconoce en sus disposiciones
transitorias dcimo octava y vigsimo segunda que existirn
incrementos presupuestarios anuales del 0,5% del PIB
destinados a Educacin y Salud hasta alcanzar un peso
relativo del 6% y del 4% del PIB, respectivamente
Presupuesto plurianual Existe un Plan plurianual de Inversiones de carcter
sectorial. En el Sector de Desarrollo Social estn incluidos
los proyectos relacionados con Salud y Educacin (pero no
existe la desagregacin por la funcin)
El Plan Plurianual de Inversin Pblica (PPIP) comprende
los programas y proyectos programados por las entidades
del Estado para su ejecucin durante los siguientes cuatro
aos y cuyo financiamiento est incluido en el presupuesto
General del Estado (PGE).
Estas inversiones se encuentran alineadas con los objetivos
de la planificacin y son consistentes con los planes
anuales.
Convenios de desempeo para el No existen convenios de desempeo de las instituciones
cumplimiento de las metas entre Programas/ para el cumplimiento de Metas Ministeriales
Ministerios, Ministerios/ Presidencia)
Sistemas de Monitoreo y Evaluacin para Para el monitoreo de los Indicadores vinculados a las metas
seguimiento de metas y rendicin de cuentas del PNBV existe el Sistema Integrado de Planificacin e
Inversin Pblica SIPeIP, se vinculan al presupuesto a
a
travs de la Proforma Presupuestaria
65
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
CUADRO A.21
MXICO: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes/Agendas de Gobierno Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo
Plan Nacional de Desarrollo Llevar a El Plan define un Objetivo General Llevar a Mxico a su mximo
Mxico a todo su potencial potencial
3 Ejes transversales:
Democratizar la productividad
Gobierno Cercano y Moderno
Perspectiva de Gnero
Vinculacin de las Metas del Plan con Derivado de la implementacin de la iniciativa Presupuesto Basado en
el Presupuesto Resultados-Sistema Evaluacin de Desempeo en la Administracin
Pblica Federal, a partir de la Reforma Hacendaria Integral (RHI)
aprobada en noviembre de 2007 y la promulgacin de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) los Programas que
implementan las polticas, objetivos y metas son identificados,
especificando los Programas Federales.
El artculo 26 constitucional y la Ley de Planeacin (Art. 1), determinan
las bases para la planeacin nacional del desarrollo. La LFPRH establece
que los presupuestos debern orientarse a conseguir los objetivos
planteados en el PND.
66
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
CUADRO A.22
MXICO: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
a
Objetivos de Poltica Educacin (Desarrollo) En el PND los objetivos relacionados con Educacin se
establece un Objetivo mencionado Mxico con Educacin
de Calidad
Para la implementacin del Plan se definen Estrategias Un Mxico con Educacin de Calidad propone
y Lneas de Accin. implementar polticas de estado que garanticen el derecho
a la educacin de calidad para todos los mexicanos,
Los Programas Presupuestarios tienen definidas las fortalezcan la articulacin entre niveles educativos, y los
Unidades responsables por las metas. vinculen con el quehacer cientfico, el desarrollo
tecnolgico y el sector productivo, con el fin de generar un
capital humano de calidad que detone la innovacin
nacional.
Identificacin de Programas ejemplos que implementan En el Plan directamente no se identifican los Programas
la poltica del sector con/sin asignacin de presupuesto. que contribuyen a las metas, solo los Ministerios.
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CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
CUADRO A.23
MXICO: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Salud Los objetivos relacionados con Salud se definen en el Eje Mxico Incluyente
a
(Desarrollo) en el cual se mencionan dos objetivos relacionados con Inseguridad
Alimentaria y Carencia de la poblacin en pobreza Extrema
Las instituciones responsables se
establecen en el mecanismo de Asimismo se incluyen objetivos relacionados con Salud materna:
articulacin del PND y el Presupuesto
por Resultados (PbR), a travs de las Efectuar acciones para mejorar la atencin a la salud
Matrices de Indicadores que deben materna que redunden en la disminucin en el corto plazo de la razn de
reportar los Ministerios (a travs de mortalidad materna hasta lograr un nivel cercano al establecido en los
los Programas) Objetivos de Desarrollo del Milenio
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CUADRO A.24
MXICO: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento Los objetivos/metas del Plan no incluyen informacin sobre el
financiamiento
No existen porcentajes especficamente asignados de gasto
en educacin y salud respecto del PIB.
69
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CUADRO A.25
PER: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de Desarrollo/Agendas de Gobierno
Responsable del Plan: Centro Nacional de Plan Bicentenario: El Per hacia el 2021, fruto de las
Planeamiento Estratgico (CEPLAN) y Polticas de Estado emanadas del Acuerdo Nacional
Sistema Nacional de Planeamiento suscrito en el ao 2002 por las diversas fuerzas polticas
Estratgico (SINAPLAN) creados bajo el y sociales. Estas 31 polticas constituyen el marco
Acuerdo Nacional para disear y hacer orientador para la definicin de los objetivos nacionales,
seguimiento de las propuestas de desarrollo. las polticas, las metas y las acciones incluidas en el Plan
Bicentenario.
Vinculacin de las metas del Plan con el El Ministerio de Economa y Finanzas establece que a
Presupuesto travs del Presupuesto basado en Resultados se vinculan
las metas del Plan con el Presupuesto. El Presupuesto
por Resultados (PpR) se implementa progresivamente a
travs de los programas presupuestales, las acciones
de seguimiento del desempeo sobre la base de
indicadores, las evaluaciones y los incentivos a la gestin,
entre otros instrumentos que determine el Ministerio de
Economa y Finanzas, a travs de la Direccin General
de Presupuesto Pblico, en colaboracin con las dems
entidades del Estado.
70
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
CUADRO A.26
PER: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin El Objetivo Nacional del segundo Eje Estratgico persigue la
a
(Desarrollo) igualdad de oportunidades y acceso universal a los servicios
bsicos. El primer Objetivo Especifico es el "acceso equitativo a
Responsable :Ministerio de Educacin una educacin integral que permita el desarrollo pleno de las
capacidades humanas en la sociedad".
b
Tipos de Indicadores Indicadores de Resultado Final o Impacto :
Resultado Final o Impacto, Los indicadores de Educacin son:
Resultados Intermedios, Productos,
Procesos) 1) comunicaciones: comprensin lectora en estudiantes en
segundo grado de EBR;
2) matemticas: uso de nmero y operaciones para resolver
problemas en estudiantes de segundo grado de EBR;
3) aos promedio de escolaridad;
4) tasa neta de cobertura del nivel inicial;
Definicin de Metas compartidas (Shared 5) gasto pblico por alumnos;
outcomes) 6) puntuacin media del pas en la prueba PISA.
71
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CUADRO A.27
PER: SALUD
Inclusin del tema salud en el Plan/Prioridad/Agenda
a
Objetivos de Poltica salud (Desarrollo) El Objetivo Nacional del segundo Eje Estratgico
persigue la igualdad de oportunidades y acceso
Definicin de responsables universal a los servicios bsicos. El segundo
El responsable del programa presupuestal es el titular de la Objetivo Especifico es el "acceso universal a los
entidad que tiene a cargo la implementacin de dicho programa, servicios integrados de salud con calidad".
quien, adems, debe dar cuenta sobre el diseo, uso de los
recursos pblicos asignados y el logro de los resultados Las prioridades en Educacin se centran en
esperados. En el caso de programas presupuestales que "reducir la mortalidad infantil y materna".
involucren a ms de una entidad, la responsabilidad recae en el
titular de la entidad que ejerce la rectora de la poltica pblica
correspondiente a dicho programa presupuestal. El titular de la
entidad puede designar a un responsable tcnico del programa
presupuestal, el que tiene funciones relacionadas con el diseo,
implementacin, seguimiento y evaluacin del programa.
Identificacin de Programas que implementan la poltica del El Plan Bicentenario detalla programas
sector con/sin asignacin de presupuesto estratgicos de Salud: 1) programa de salud
materno neonatal; 2) programa de enfermedades
no transmisibles; 3) programa de tuberculosis y
VIH; 4) programa de enfermedades metaxnicas
y zoonosis; 5) programa de prevencin y control
del cncer; 6) programa de reforma y
mejoramiento de la infraestructura del sector
salud.
b
Tipos de Indicadores Indicadores de Resultado Final o Impacto :
(Resultado Final o Impacto, Los indicadores de Salud son: 1) tasa de
Resultados Intermedios, Productos, Procesos) mortalidad infantil; 2) razn de muerte materna;
3) poblacin con acceso a un seguro de salud.
Definicin de Metas compartidas (Shared Outcomes) Las metas del Plan se establecen para el ao
2021, no existiendo metas intermedias.
Para cada Programa Estratgico se define una meta anual, y las Las metas de los Programas Estratgicos, si
entidades responsables por las mismas. tienen metas anuales vinculadas a los recursos
presupuestales
Fuente: Elaboracin propia.
a
Se definen como los Objetivos que establecen las prioridades gubernamentales.
b
Se incluyen solamente los indicadores de resultado final o impacto (outcomes) y aquellos de producto relacionados con
brechas a cerrar en materias de coberturas. No se incluyen aquellos indicadores relacionados con Definicin de Proyectos
de Ley, Creacin de Liceos, construccin de escuelas, etc., que no aporten a la comparabilidad o bien sean metas
cuantitativas sin informacin sobre la poblacin objetivo.
72
CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
CUADRO A.28
PER: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo No se detalla
Financiamiento
Marcos de Gasto de El Marco Macroeconmico Multianual contiene las proyecciones macroeconmicas para el ao para
Mediano Plazo/ el cual se est elaborando el presupuesto y los dos siguientes. Se basa en la Ley 27245 de
Presupuesto plurianual Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) de 1999. El Ministerio de Economa y Finanzas es
responsable de la elaboracin y publicacin del informe.
El Presupuesto Multianual contiene la distribucin de los recursos del Estado por un periodo ms
all del ao fiscal, enmarcado en el plan estratgico del gobierno y el Marco Macroeconmico
Multianual. Para el ao 2014 se presupuesta un 15% de los recursos totales de proyectos de
inversin pblica para Educacin.
Para el ao 2014 se presupuesta un 10% de los recursos totales de proyectos de inversin pblica
para Salud.
Aprobado el Proyecto de Presupuesto del Sector Publico para el Ao Fiscal 2014, y hasta el 15 de
enero del 2014, se elaborar la programacin multianual del gasto pblico, orientada a establecer el
lmite de los gastos globales, as como las grandes polticas, concordantes con la situacin
econmica y fiscal y los objetivos de gobierno, materializados a travs de los programas
presupuestales.
En el propio Plan Bicentenario se propuso la articulacin del mismo con los instrumentos financieros
para que los programas estratgicos estn previstos en el presupuesto general de la Republica.
Despus se formularan planes de mediano plazo y sectoriales, para coordinarlos posteriormente
con los regionales y municipales.
Convenios de Existe el Convenio de Apoyo Presupuestal que es un acuerdo de carcter tcnico suscrito entre las
desempeo para el entidades pblicas y la Direccin General de Presupuesto Pblico. En el Convenio la Entidad
cumplimiento de las Pblica se compromete al cumplimiento de metas de Indicadores de Resultado y/o Producto del
metas programa presupuestal, segn corresponda, as como en la ejecucin de los Compromisos Gestin
para una mejor provisin de los servicios pblicos.
El apoyo Presupuestario son recursos pblicos provenientes de donaciones que recibe el Estado, a
travs del MEF, para impulsar la implementacin de uno o ms Programas Presupuestales, y que se
asignan a las entidades pblicas, previa suscripcin del Convenio. Las donaciones tambin podrn
destinarse a las acciones de medicin, seguimiento y asistencia tcnica que desarrolle la DGPP, en
el marco de la Trigsima Sexta Disposicin Complementaria Final de la Ley N 29465.
En la pgina web del Ministerio de Economa y Finanzas es posible encontrar los Convenios de las
Entidades con la Direccin General de Presupuesto Pblico
Sistemas de Monitoreo Como parte del Seguimiento del PpR la Direccin General de Presupuesto Pblico realiza las
y Evaluacin para siguientes actividades:
seguimiento de metas y 1. Seguimiento de la Ejecucin Financiera y Fsica
rendicin de cuentas Se realiza mediante la elaboracin de Reporte de Seguimiento de Ejecucin Financiera y Ejecucin
de Metas Fsicas semestrales Estos reportes estn basados en la informacin registrada en el
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF), y se vienen elaborando desde el ao 2009
incrementndose el nmero de programas incluidos conforme crecen los programas presupuestales
2. Seguimiento de indicadores de desempeo
Sistema de Informacin de Indicadores de Desempeo de los Programas Presupuestales Resulta
del Ministerio de Economa y Finanzas
Se realiza mediante la elaboracin de Reportes de Lnea de Base y Reportes de Progreso
anuales de los Programas Presupuestales a partir de la medicin de los distintos indicadores de
producto y resultados mayormente mediante encuestas realizadas por el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (INEI) y mediante informacin administrativa sectorial. Asimismo, se realiza
talleres de difusin de los logros obtenidos por los Programas Presupuestales a partir de los datos
de los indicadores de productos y resultados.
Los reportes de seguimiento de indicadores de desempeo se vienen elaborando desde el ao 2008
Tambin se desarrollan Evaluaciones independientes:
Evaluaciones de Diseo y Ejecucin Presupuestal (EDEP).
Evaluaciones de Impacto (EI)
En la actualidad se han realizado 42 evaluaciones de impacto.
El proceso de evaluacin no solo involucra la elaboracin de un informe final sino tambin
comprende la definicin de una matriz de compromisos de mejora del desempeo, la cual incluye
todas las mejoras en gestin a las que la intervencin pblica evaluada se compromete a realizar.
Los compromisos se definen a partir de las recomendaciones de la evaluacin y se formalizan luego
de una negociacin entre los responsables de la intervencin evaluada y la Direccin General de
Presupuesto Pblico (DGPP).
Benchmarking de Para el Indicador de Prueba PISA se realiza una comparacin con la posicin del pas respecto de
indicadores con otros los pases de las OCDE.
pases
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CUADRO A.29
REPBLICA DOMINICANA: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO:
SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de
Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo
Desarrollo/Agendas de Gobierno
Responsable: Ministerio de Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030, que contempla una visin pas, ejes y resultados
Economa, Planificacin y para el ao 2030.
Desarrollo (MEPyD)
En la Estrategia Nacional de Desarrollo se contemplan cuatro Ejes Estratgicos:
1) Un Estado con instituciones eficientes y transparentes, al servicio de una ciudadana
responsable y participativa, que garantiza la seguridad y promueve el desarrollo y la convivencia
pacfica.
2) Una sociedad cohesionada, con igualdad de oportunidades y bajos niveles pobreza y
desigualdad.
3) Una economa articulada, innovadora y ambientalmente sostenible, con una estructura
productiva que genera crecimiento alto y sostenido con empleo decente, y se inserta de forma
competitiva en la economa global.
4) Un manejo sostenible del medio ambiente y una adecuada adaptacin al cambio climtico.
Por cada Eje Estratgico se definen Objetivos Generales, Objetivos Especficos y Lneas de
Accin. Adems, cada Eje Estratgico est acompaado de un conjunto de Metas Cualitativas,
Indicadores y Metas Cuantitativas.
Los Objetivos Generales del segundo Eje se orientan a: a) educacin de calidad para todos y
todas; b) salud y seguridad social integral; c) igualdad de oportunidades y poca pobreza;
d) cohesin territorial; e) vivienda digna en entornos saludables; f) cultura, recreacin y deporte
para el desarrollo humano.
Vinculacin de las metas del Plan El Plan Nacional Plurianual de Inversin Pblica (PNPIP) contiene la proyeccin de asignacin de
con el Presupuesto recursos presupuestarios para la inversin pblica programada en el perodo 2013-2016, e incluye
los proyectos en ejecucin a ejecutarse en el perodo, organizados por objetivos especficos de la
END. En ese sentido, el PNPIP es el marco orientador de programacin presupuestaria de
mediano y corto plazo en el mbito de los proyectos de inversin que ejecuta o proyecta ejecutar el
Estado Dominicano en un marco plurianual, y forma parte integral del Plan Nacional Plurianual del
Sector Pblico.
El Plan Nacional Plurianual del Sector Publico 2013-2016 contiene el conjunto de programas y
proyectos priorizados para cada uno de los Ejes Estratgicos. De ellos, se blindan una serie de
programas para garantizar los recursos presupuestarios ("programas protegidos").
CUADRO A.30
REPBLICA DOMINICANA: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin (Desarrollo) El primer Objetivo General del segundo Eje Estratgico establece la garanta de una
"educacin de calidad para todas y todos". Se considera un objetivo "de alta prioridad".
Responsable: Ministerio de Educacin
Los Objetivos Especficos de Educacin son: a) implantar un sistema educativo de
calidad, que capacite para el aprendizaje continuo a lo largo de la vida, propicie el
desarrollo humano y un ejercicio de ciudadana responsable; b) universalizar la
educacin desde el nivel preescolar hasta el nivel medio.
En el Plan Nacional Plurianual del Sector Publico 2013-2016 las principales medidas
de poltica estn orientadas a: a) cobertura y calidad de la educacin media y tcnico-
profesional; b) atencin integral a la primera infancia; c) apoyo estudiantil a la
poblacin vulnerable. La meta prioritaria es la erradicacin del analfabetismo en todo
el pas.
Identificacin de Programas que implementan Con asignacin presupuestaria para los programas protegidos: a) Jornada Extendida;
la poltica del sector con/sin asignacin de b) alfabetizacin y educacin de personas jvenes y adultas; c) construccin y
presupuesto. reparacin de aulas; d) apoyo a la poblacin vulnerable; e) atencin a la primera
infancia (0 a 4 aos).
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CUADRO A.31
REPBLICA DOMINICANA: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
a
Objetivos de Poltica Salud (Desarrollo) El primer Objetivo General del segundo Eje Estratgico
establece la garanta de una "salud y seguridad social integral".
Responsable: Ministerio de Salud Los Objetivos Especficos de Salud son: a) garantizar el acceso
Pblica, Sistema Dominicano de a un modelo de atencin integral, con calidad y calidez, que
Seguridad Social y otros organismos privilegie la promocin de la salud y la prevencin de la
enfermedad, mediante la consolidacin del Sistema Nacional de
Salud; b) universalizar el aseguramiento en salud para
garantizar el acceso a servicios de salud y reducir el gasto de
bolsillo; c) garantizar la universalidad, equidad, solidaridad y
sostenibilidad del aseguramiento frente a los riesgos de la
vejez, discapacidad y sobrevivencia.
Identificacin de Programas que Asignacin presupuestaria para los "programas protegidos" (14)
implementan la poltica del sector con/sin contenidos en Servicios de Salud Colectiva, programa bsico
asignacin de presupuesto. orientado a la prevencin de las enfermedades en la poblacin,
y Atencin Primaria.
CUADRO A.32
REPBLICA DOMINICANA: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS
Y SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento Para Salud en la Ley 1-12 se establece que,
en un plazo no mayor de tres aos, se elevara
la presin tributaria para viabilizar el logro de
los objetivos de desarrollo sostenible
formulados en la Estrategia Nacional de
Desarrollo.
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CUADRO A.33
URUGUAY: INFORMACIN GENERAL INSTITUCIONALIDAD DEL GASTO: SALUD Y EDUCACIN
Planes Nacionales de Desarrollo /Agendas de
Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo
Gobierno
Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2020 que El instrumento articulador de las prioridades gubernamentales
desagrega por algunos sectores las prioridades de es el Presupuesto Nacional
desarrollo. (es as como se define la Estrategia de
la Infancia, Niez y Adolescencia, Estrategia de En el Presupuesto quinquenal, se inserta la planificacin
Competitividad) estratgica gubernamental.
Vinculacin con el Presupuesto de las Metas del Las reas programticas de gasto contienen programas
Plan con el Presupuesto presupuestales, cada uno de los cuales se define sobre la base
del objetivo ltimo que se pretende lograr mediante la aplicacin
de los recursos que lo componen.
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CUADRO A.34
URUGUAY: EDUCACIN
Inclusin del tema Educacin en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Educacin (Desarrollo)a Programa Acceso a la Educacin
1. Mejorar el acceso al derecho a la educacin en la primera infancia,
Responsable: Ministerio de Educacin especialmente a la poblacin en situacin de vulnerabilidad.
2. Garantizar el acceso al derecho a la educacin formal en los tramos obligatorios
a todos los habitantes del pas y mejorar el acceso al derecho a la educacin
terciaria
3. Mejorar el acceso al derecho a la educacin no formal
Identificacin de Programas que implementan Los Programas estn claramente identificados en el Presupuesto anual, se identifica el
la poltica del sector con/sin asignacin de monto por objetivo, meta e indicador.
presupuesto.
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CUADRO A.35
URUGUAY: SALUD
Inclusin del tema Salud en el Plan/Prioridad/Agenda
Objetivos de Poltica Salud Programa Atencin Integral de Salud
(Desarrollo)a Desarrollar estrategias que contribuyan a garantizar el acceso y la calidad de la atencin
integral de salud
Responsable: Ministerio de Salud
Programa Rectora de Salud
Desarrollo de las funciones esenciales de conduccin, regulacin y vigilancia, as como las
funciones de apoyo ministerial, para el eficaz y eficiente cumplimiento de los cometidos
sustantivos
Identificacin de Programas que Los Programas estn claramente identificados en el Presupuesto anual, se identifica el monto
implementan la poltica del sector por objetivo, meta e indicador.
con/sin asignacin de presupuesto.
Rectora en Salud
Incidencia de Hepatitis A
Incidencia de hantavirus
Porcentaje de nios menores de 1 ao con controles de salud al da en IAMC.
Promocin en Salud
Embarazo adolescente
Nacidos vivos con bajo peso al nacer
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CUADRO A.36
URUGUAY: MECANISMO DE FINANCIAMIENTO DE LAS METAS Y SISTEMAS DE MONITOREO Y
EVALUACIN: SALUD Y EDUCACIN
Mecanismo Financiamiento No existe disposicin y asignacin predeterminada para el gasto en educacin y salud.
En el presupuesto anual es posible conocer las asignaciones presupuestarias por
reas Programticas de Gasto.
Presupuesto plurianual El Presupuesto General abarca cinco aos, que coincide con el periodo presidencial.
Transcurrido un ao, se presentan al Congreso, adems de la rendicin de cuentas,
una serie de modificaciones, las cuales estn sujetas a su aprobacin.
Sistemas de Monitoreo y El rea de Gestin y Evaluacin del Estado (AGEV) dependiente de la Oficina de
Evaluacin para el Planeamiento y Presupuesto, tiene la responsabilidad del Seguimiento y Evaluacin de
seguimiento de metas y la las metas comprometidas en el Presupuesto y en el desarrollo de evaluaciones de
rendicin de cuentas programas pblicos. existen varios accesos a la informacin de Indicadores de
Desarrollo que son relevantes para monitorear las polticas y metas del gobierno de
Uruguay Uruguay en indicadores
a b
Indicadores de contexto e indicadores de resultados
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CEPAL - Serie Macroeconoma del Desarrollo N 156 Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina
Serie
Macroeconoma del Desarrollo .
Nmeros publicados
Un listado completo as como los archivos pdf estn disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
156. Calidad del gasto pblico y reformas institucionales en Amrica Latina, Marianela Armijo (LC/L.3881), 2014.
155. Servicio civil en Amrica Latina y el Caribe, Isabel Siklodi (LC/L.3880), 2014.
154. Anlisis de la proteccin ante el desempleo en Amrica Latina, Mario Daniel Velsquez Pinto (LC/L.3877), 2014.
153. Formacin profesional y capacitacin en Mxico, vico Ahumada Lobo (LC/L. 3874), 2014.
152. Crecimiento econmico y productividad en Amrica Latina. Una perspectiva por industria segn la base de datos
LA-KLEMS, Claudio Aravena y Andr Hofman (LC/L.3870), 2014.
151. El seguro de desempleo en Mxico: opciones, caractersticas, ventajas y desventajas, Graciela Bensusn
(LC/L. 3857), 2014.
150. Structural change in four Latin American countries: an international perspective, Claudio Aravena, Juan Fernndez,
Andr Hofman and Matilde Mas (LC/L.3852), 2014.
149. Income inequality in Latin America, Giovanni Andrea Cornia (LC/L.3847), 2014.
148. Impactos de las reformas recientes de poltica fiscal sobre la distribucin del ingreso. El caso de Bolivia (Estado
Plurinacional de), Tatiana Genuzio (LC/L.3844), 2014.
147. Structural change in four Latin American countries: an international perspective, Claudio Aravena, Juan Fernndez,
Andr Hofman y Matilde Mas (LC/L.3840), 2014.
146. Experiencias internacionales en transparencia fiscal, Mara Dolores Almeida (LC/L.3765), 2014.
145. Empleo, crecimiento sostenible e igualdad, Jrgen Weller y Cornelia Kaldewei (LC/L.3743), 2013.
144. La descentralizacin y el financiamiento de polticas sociales eficaces: impactos, desafos y reformas. El caso de la
Argentina, Oscar Cetrngolo y Ariela Goldschmit (LC/L.3740), 2013.
143. Anlisis de la reforma tributaria en el Ecuador, 2001-2012, Luis Castro, Vctor Aguiar y Mayra Senz,
(LC/L.3739), 2013.
142. Poltica monetaria, cambiaria y macroprudencial para el desarrollo. Volatilidad y crecimiento en Amrica Latina y el
Caribe, 1980-2011, Ramn E. Pineda-Salazar y Rodrigo Crcamo-Daz (LC/L.3733), 2013.
141. Poltica tributaria y proteccin del medioambiente. Imposicin sobre vehculos en Amrica Latina, Juan C. Gmez
Sabani y Dalmiro Morn (LC/L.3732), 2013.
140. El desempeo mediocre de la productividad laboral en Amrica Latina: una interpretacin neoclsica, Claudio
Aravena y Juan Alberto Fuentes (LC/L.3725), 2013.
139. Generating inclusive and sustainable growth. The role of policy and multilevel fiscal institutions, Ehtisham Ahmad
(LC/L.3718), 2013.
138. Polticas fiscales para el crecimiento y la igualdad, Ricardo Martner, Andrea Podest e Ivonne Gonzlez
(LC/L.3716), 2013.
137. Desarrollo minero y conflictos socioambientales. Los casos de Colombia, Mxico y Per, Miryam Saade
(LC/L.3706), 2013.
136. Rasgos estilizados de la relacin entre inversin y crecimiento en Amrica Latina y el Caribe, 1980-2012, Luis
Felipe Jimnez y Sandra Manuelito (LC/L.3704), 2013.
135. Impactos de las reformas recientes de poltica fiscal sobre la distribucin de los ingresos. El caso de Per, Andrs
Escalante (LC/L.3699), 2013.
134. Poltica fiscal y crecimiento econmico. Consideraciones microeconmicas y relaciones macroeconmicas, Jos
Flix Sanz-Sanz e Ismael Sanz Labrador (LC/L.3638), 2013.
133. Poltica tributaria en Amrica Latina: agenda para una segunda generacin de reformas, Juan Carlos Gmez Sabani y
Dalmiro Morn (LC/L.3632), 2013.
132. Descentralizacin, inversin pblica y consolidacin fiscal: hacia una nueva geometra del tringulo, Roberto
Fernndez Llera (LC/L.3622), 2013.
80
156