VII Congreso Espaol de Ciencia Poltica y de la administracin: 1

Democracia y Buen Gobierno

Administracin y Gestin Pblica en Venezuela:

Aproximaciones a los cambios y transformaciones
Edgar Crdova Jaimes*
RESUMEN

El presente trabajo tiene por objeto estudiar los cambios en la administracin pblica
venezolana (enfoques y organizacin) en el marco de las condiciones que originaron tanto las estrategias
de reforma del Estado (1991-1998) as como los cambios operados a partir del triunfo del presidente
Hugo Chvez Fras. La reforma del Estado llevada a cabo en Venezuela a partir de 1991 la cual se
desarroll con especial nfasis a travs de descentralizacin poltica-administrativa, soportada mediante
un conjunto de propuestas que se enmarcaron dentro de lo que se denomin modernizacin de la
administracin pblica, concebida en el marco del paradigma de la gerencia pblica, ello tuvo resultados
tmidos a favor de operar cambios importantes para la democracia. Con el triunfo del presidente Chvez
Fras como resultado del deterioro de las estructuras e instituciones que soportaban la democracia
representativa iniciada a partir de 1958, y la aprobacin de una nueva constitucin nacional en 1999 se
desprenden cambios en cuanto a la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica en medio
de lo que el gobierno ha denominado revolucin en contraposicin al carcter reformador llevados a
cabo por gobiernos anteriores.
La revisin del modelo de administracin centralizado-burocrtico populista, sus elementos
estructurales, los enfoques para su modernizacin (gerencia pblica, nva. gerencia pblica y buen
gobierno), as como las lneas sobre las cuales se ha introducido los cambios en la era Chvez, son
importantes para el trabajo, lo cual permitir diferenciar los tres modelos que ha nuestro juicio pueden
identificarse en el caso venezolano:1) Modelo de Administracin BurocrticaPopulista 1958-1989, 2)
Modelo Descentralizado del Estado 1990-1998, 3) Modelo de Administracin Burocrtico-populista con
base militar. 1998-en desarrollo.
Los cambios observados en ambas etapas (reforma del estado-revolucin) se centran en:
desplazamientos importantes de mediadores clave, los partidos tradicionales dan paso a la mediacin de la
fuerza militar, lo cual opera desde el inicio del gobierno de Chvez, as como la estructuracin de una
administracin pblica paralela (en una etapa ms reciente con al creacin de las misiones) de carcter
centralizada y con liderazgo militar para la prestacin de servicios sociales, que ha requerido el registro y
la organizacin de la poblacin ms vulnerable alrededor de dicha organizacin administrativa.

Introduccin

Los planteamientos generados desde los organismos multilaterales, para el establecimiento de las
condiciones de funcionamiento administrativo del sector pblico en los pases en vas de desarrollo, han
girado sobre dos cuestiones: la gestin econmica y social. As los intentos por la transformacin de la
administracin pblica y de los aparatos pblicos en general de los pases de Amrica Latina han
transcurrido en medio de condicionantes de carcter internacional jalonados especficamente por las
mutaciones en materia econmica y las subsecuentes crisis en las estructuras internas de las economas
de dichos pases.

Estos planes o programas para la transformacin de las administraciones nacionales han tenido
casi un historial homogneo en la regin y de desarrollo tardo en casos como el de Venezuela en donde
se evidencian los primeros signos visibles de la crisis econmica a comienzos de la dcada de los aos
ochenta cuando en 1982 se devala la moneda nacional as como los efectos sociales y debilitamiento de
las estructuras polticas y econmicas que soportaron el modelo de administracin Burocrtico-populista
desde 1958 fecha en la cual se da inicio al perodo democrtico.

En una primera etapa, los esfuerzos por la introduccin de un modelo de administracin pblica
moderno eficiente y eficaz, se dieron en el marco del modelo de sustitucin de importaciones, y de una
poltica de gran expansin de la administracin pblica. El consumo interno era de vital importancia para

*
Doctor en Ciencia Poltica (LUZ) Profesor de la Universidad Nacional Experimental Rafael Mara Baralt
(UNERMB) Venezuela , investigador acreditado en el PPI (FONACIT) cordovae@iamnet.com

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lograr la legitimidad del modelo democrtico, por lo que los planes van dirigidos fundamentalmente al
logro de una organizacin centralizada de la administracin mediante la cual los beneficios de la
economa eran distribuidas mediante diversas agencias y estructuras de mediacin, tales como los
partidos polticos a partir de lo cual se produce el fenmeno del clientelismo. Aspectos como la
profesionalizacin del funcionario pblico y concrecin de una institucionalidad moderna soportada en
nuevas normas, fueron importantes, pero sin mayor inters ms all de los objetivos econmicos y
polticos imperantes.

En una segunda etapa los esfuerzos fueron dirigidos ya en medio de cambios extraordinarios en
la dinmica econmica mundial asociados a los cambios que se iniciaron en los centros de desarrollo
mundial, Estados Unidos y Europa que requeran del fortalecimiento de un mercado mundial globalizado
para lo cual las economas de los pases receptores de tecnologa requeran de un funcionamiento eficiente
en sus economas internas para lo cual la transformacin de la administracin pblica era requisitorio.

Los planes de transformacin de estas economas y de sus estructuras de funcionamiento se

inician bajo la critica del funcionamiento de sus aspectos administrativos as como del contenido de las
polticas pblicas, de tal manera que una primera generacin de planes de modernizacin y
transformacin se centraron en proponer cambios de funcionamiento de dichas estructuras, es decir del
cambio de la institucionalidad que dio lugar a los resultados ineficiencia presentes. normas, nuevos
organigramas y un proceso de reduccin del tamao del Estado y de sus funciones fueron el centro de
discusiones y parte de la agenda de los gobiernos, a los efectos del lograr el agiornamento de sus
estructuras que hiciera posible el cambio a favor de una mayor competitividad en el plano de los
mercados internacionales. A esto se le denomin la aplicacin de la gerencia pblica en sustitucin de los
viejos patrones de la administracin pblica. La participacin del sector privado nacional e internacional
jugara un papel preponderante en ellos y por esta razn los planes de privatizacin fueron parte
importante de dichas estrategias nacionales.

La oleada que sigui a esta fase de aplicacin de la gerencia pblica, le sigui un proceso de
transformaciones o de reformas de Estado llamadas de segunda generacin, mediante la aplicacin de
severos reajustes econmicos y fiscales de las economas internas, todos encarnados en recetas elaboradas
desde organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial y otros,
dentro de lo que se ha llamado la globalizacin de la economa. Las estructuras e infraestructuras
asociadas a la economa en lo interno de los pases se empezaron a descentralizarse y transformarse
siguiendo las pautas extradas de la gerencia privada que fue aplicada para el manejo de los asuntos
pblicos. Los resultados de la aplicacin de las recetas de ajuste econmico y fiscal trajeron el
desequilibrio de la gobernabilidad y el debilitamiento de los gobiernos que las impulsaron por la
exclusin, que como resultado de su aplicacin generaron.

La deslegitimacin de los actores polticos principales al romperse la base estructural econmica

y social por medio de la perdida de autonoma poltica que le daban el manejo de ingentes recursos para
mantener la relaciones clientelares que sostena el modelo burocrtico, dio al traste, como en el caso
venezolano, con todo un sistema partidista y de representacin, lo que facilit el nacimiento de la
propuesta poltica e institucional representada por el triunfo del comandante Hugo Chvez Fras en las
elecciones de 1998, ello luego de irrumpir en el escenario poltico venezolano tras un intento fallido de
golpe de Estado en 1992 contra el gobierno constitucional del entonces presidente de la Repblica Carlos
Andrs Prez.

Las propuestas para la modernizacin y reforma del Estado y de su administracin, han venido
incorporndose a las agendas internacionales de los organismos internacionales como fundamento de
cumplimiento para asegurar acceso a recursos y asistencia a los pases, as como para la necesaria sinergia
de las economas y las administraciones con el mercado internacional ms que con las grandes
necesidades nacionales que se vinieron acumulando, ellas han revestido diversas denominaciones, tales
como Governanza, Governance, Nueva Gerencia Pblica (New Public Administration) y Buen Gobierno,
todas ellas parecen confluir en al estructuracin de una administracin pblica eficiente y en la
demarcacin de una relacin en el marco de regulaciones del mercado entre los ciudadanos y el gobierno
o el Estado, nuevos papeles son atribuidos a ambos: es decir un papel determinado al Estado en tanto
garante de las condiciones para su legitimacin tanto como prestador de servicio as como para el acceso
a recursos internacionales, por otro lado para el mantenimiento del crecimiento econmico necesario, el
papel atribuido a la sociedad es ms activo en el sentido de que este es co- responsable del desarrollo de
las actividades y logros de los objetivos pblicos, ms no estadales. A todas estas denominaciones la

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atraviesa la lgica de un Estado eficiente, privatizado en su estructura exgena - endgena y promotor de

la participacin ciudadana como recurso para el logro de una administracin pblica co gestionaria.

Para realizar un acercamiento al tema propuesto, nos detendremos en primer lugar en las
concepciones que han sido desarrolladas respectos a la gerencia pblica, nueva gerencia publica y buen
gobierno, enfoques que desde nuestra ptica se encuentra constituidos por conceptos similares y que
responden a soluciones surgidas en determinados momentos o contextos, en definitiva pareciera que
responden a los mismos abordajes pero con vas diferentes de presentacin. Estas propuesta que han
soportado las reformas administrativas del la administracin pblica en Venezuela concretamente desde
1991, tambin fueron precisamente los elementos tericos conceptuales aplicados por los promotores de
la reforma para demostrar el grado de ineficiencia del modelo centralizado que prevaleci, En segundo
lugar analizaremos las caractersticas del modelo de administracin burocrtica populista, el modelo de
administracin descentralizado y el modelo de administracin populista de base militar.

1) Gerencia pblica, nueva gerencia y buen gobierno: tema difuso y convergencia

A continuacin se presentan una serie de planteamientos tericos respecto a propuestas el

manejo de la administracin pblica.

1.1) Modelo de gerencia pblica

Las reformas administrativas que han tenido lugar en el sector pblico venezolano en el marco
de la reforma del Estado que se inici con mayor fuerza a finales de 1991 y que se desarrollaron con
cierto vigor hasta 1998, se promovieron y aplicaron a travs de los planteamientos que integran los
postulados de la gerencia empresarial eficientista, este enfoque lleva consigo que de forma aparente
este proceso se le vace de su contenido poltico que le es inherente por su naturaleza, esto es
precisamente uno de los aspectos donde los procesos de reforma del Estado en Amrica Latina han
mostrado a nuestro juicio su mayor debilidad, pues se han convertido en un conjunto de propuestas
fundamentalmente tcnicas para cambiar estructuras ineficientes por unas que apuntalen la eficiencia, sin
observancia de aspectos inequvocos de la naturaleza de la administracin pblica producto de su proceso
histrico-poltico y socio cultural. Es decir que se han trasladado acrticamente construcciones
tecnolgicas producidas a partir de problemas de produccin del sector privado para explicar y resolver
situaciones del sector pblico, siguiendo una idea que reduce el problema de la administracin pblica a
un problema meramente de funcionamiento-tcnico.

El desafo para la administracin pblica en este contexto de ideas, radic en introducir mejoras
en su funcionamiento (normativas, organizaciones ,disposiciones, procedimientos), es decir en aumentar
su capacidad de facilitar que los cambios econmicos puedan transitar y hallar canales para su desarrollo
adecuado, a esto Guerrero (1999) lo ha denominado capacidad de implementabilidad; en su origen, el
manejo pblico (public management) fue desarrollado como un paradigma de implementabilidad en
administracin pblica (Guerrero:1999, 81), a mayor capacidad de implementar cambios mayor ser la
capacidad de mantener gobernabilidad. Otros autores han identificado a la Gerencia como el paradigma
para acometer la modernizacin administrativa y han vinculado esta con aquella, es decir que hay una
visin de establecer a la modernizacin administrativa como una capacidad para la absorcin de cambios.
Se promovi la sustitucin de la administracin pblica por la aplicacin de la gerencia pblica como
paradigma que vena a solucionar los problemas de organizacin y funcionamiento del Estado, como si se
tratara de estructuras de produccin privada lo que ha constituido un abordaje limitado del asunto.

Sin embargo y a pesar de lo sealado, a la reforma administrativa la precedi el establecimiento

de un pido poltico que consideramos positivo y de singular importancia en el desarrollo de la
democracia venezolana como lo fue la eleccin de los gobernadores de Estados y la creacin y eleccin
de la figuras de Alcaldes en los municipios que dio la posibilidad, por lo menos en el plano de las
formalidades del nacimiento de liderazgos regionales y locales vinculados a las comunidades.
Distinguimos cuatro aspectos principales en al aplicacin de la gerencia pblica para la transformacin
administrativa del sector pblico, la cual se ha llevado a cabo mediante la descentralizacin como lnea
maestra del proceso de reforma del Estado en Venezuela, acompaado con procesos de privatizacin de
diversa modalidad.

-Creacin de nuevas instancias organizacionales. Ello ha pasado por la fusin, eliminacin, y creacin
de instancias descentralizadas tales como servicios autnomos etc. para dar celeridad y colaborar con la

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eficiencia en dos sentidos al centro de la administracin y en la periferia debido a las interrelaciones que
se establecen con una organizacin de consumidores y co-gestores que se organiza alrededor de esta
nueva institucionalidad.

-La Participacin Ciudadana: Se invoca la participacin ciudadana como mecanismo de modernizacin

y ms democracia, pero consideramos que para que las actividades de vinculacin de los ciudadanos a las
tareas de planificacin, ejecucin y otros, sea realmente una participacin ciudadana efectiva y real sera
aquella que es definida por Cunill (1991:56) en los siguientes trminos; en tanto portadora de
determinados intereses sociales, este tipo de participacin que se ha desarrollado en el mbito de una
nueva forma denominada pblica pero no Estatal (Bresser Pereira y Cunill, 1998) y que se ha expresado
en la incorporacin cooptada de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGS) y grupos de vecinos
organizados, ms all de los tradicionales grupos representados por los trabajadores, empresarios etc., lo
que se ha denominado como un tercer sector, es decir un espacio de administracin pblica que no es
estatal ni privado, pero si pblico.

Dentro de este contexto, sealamos que la participacin ciudadana ha estado operando dentro de
los procesos de reestructuracin administrativa, ms como un elemento para el logro de la eficiencia y
control poltico, que para la profundizacin democrtica. 1 Es decir que la participacin ha sido concebida
dentro de estos esquemas de transformacin o modernizacin, ha sido ms un instrumento de eficiencia y
de traslado de ciertas funciones que le son propias al Estado a la sociedad organizada, ms en tareas de
ejecucin y consulta que en el campo de la definicin de prioridades.

-Flexibilizacin laboral: La flexibilizacin es una estrategia destinada por un lado a contribuir a elevar
los niveles de competitividad del sector pblico, reducir la carga presupuestaria asumida por el Estado a
travs de las contrataciones colectivas, y el crecimiento anual de la deuda interna proveniente de los
pasivos que le generan al Estado su burocracia, y por el otro, se propone como un medio ideal para
enfrentar el problema del desempleo, se piensa que uno de los elementos que han imposibilitado enfrentar
acertadamente este problema, es decir el desempleo, es la inflexibilidad de la relacin existente entre el
trabajador y el patrn.

Segn la OCDE, el concepto de flexibilizacin comprende el conjunto de medios destinados a

mejorar a eficiencia de las organizaciones y su capacidad de adaptacin a las variaciones del contexto en
que ella. Implica el abandono de mtodos universalistas a favor de una actividad orientada hacia
resultados junto a mtodos de gestin de recursos humanos y financieros basados en la descentralizacin
de responsabilidades y en la adaptacin al contexto (OCDE cit. por Saravia, 1998, 2).

1.2 La Nueva Gerencia Pblica (NGP)

El trmino de Nueva Gerencia Pblica (new public administration- NPA-NGP) ha sido

introducido en los debates, propuestas y anlisis sobre todo en los pases miembros de la OCDE2 as
como en diversas publicaciones y congresos dedicados a la discusin del tema de la administracin
pblica, pero no existe an un consenso sobre el mismo, diversas conceptualizaciones se han dado, lo que
si pareciera advertirse es que sus aspectos constitutivos no parecen diferenciarse mucho de aquellos que
integran a las propuestas de reforma del estado o modernizacin administrativa llevadas a cabo en
Amrica Latina desde la dcada de los aos ochenta, el trmino es tambin algo equvoco porque sus
elementos no son tan nuevos, por lo que ha sido acusado de vender viejo vino en botellas nuevas-

1
Para ampliar vase Ochoa, Hayde, Crdova, Edgar, Leal Gleccy. Participacin y Descentralizacin en
Venezuela en Convergencia Revista de Ciencias Sociales Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
Ao 7 Nmero. 21 enero-abril 2000.
2
Puede considerarse a los Estados Unidos como uno de los pases promotores del modelo para la nueva
gerencia pblica, a partir de la difusin alcanzada por la obra conocida como la Reinvencin del
Gobierno de Osborne y Gaebler: El puntapi inicial tuvo lugar cuando la administracin del gobierno de
Clinton llev a cabo un estudio del sector pblico, el Anlisis de la Actuacin Nacional (NPR), con el
objeto de impulsar un gobierno que ponga a la gente en primer lugar, mediante la creacin de un claro
sentido de misin, tomando el timn ms que los remos, delegando autoridad, sustituyendo normas y
regulaciones por incentivos, formulando objetivos por resultados, buscando soluciones de mercado ms
que soluciones administrativas, y cuando ello fuese posible midiendo el xito de las acciones de gobierno
en trminos de satisfaccin del usuario. (Gore, 1993;7 cit. por Lpez Andrea, 1999).

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(Ormond y Lffler:1999;143), lo que si llegan autores a sealar es que el concepto de nueva gerencia
pblica estara orientado a una propuesta del manejo de lo pblico ms cercano a las necesidades de orden
econmico de mayor ajuste estructural.3

A pesar de lo sealado son varios elementos que podran distinguirse de la Nueva Gerencia
Pblica de acuerdo a lo planteado por (Ormond y Lffler: 1999; 143)4

-Devolucin de la autoridad, otorgar flexibilidad: Que hace referencia a el desmontaje de las

estructuras centralizadas tanto en la relacin del gobierno central respecto a los niveles medios y mas
cercanos a los ciudadanos por una distribucin de responsabilidades descentralizadamente, as como a lo
interno de las estructuras (empresas y agencias gubernamentales). La flexibilidad se maximizara en la
cuestin organizativa o estructuras asumidas por las agencia ejecutivas debido a que mediante la
aplicacin de la planificacin estratgica la elaboracin de las estructuras sera ad hoc es decir que se
seguira con las recomendaciones que la estructura se diseara a partir de los objetivos establecidos.

-Aseguramiento del desempeo, el control y la responsabilidad (accountability): Este es uno de los

aspectos ms promocionados como quizs el elementos mas distintivo de este abordaje, debido a las
implicaciones que las vinculacin Estado, mercado y sociedad. Los mecanismos de responsabilidad sera
consustnciales con la idea bsica de la gerencia del desempeo que incluye la tarea de establecer
expectativas de desempeo, el registro de la informacin confiable, la necesidad de conocer si los
objetivos han sido logrados y la necesidad de establecer retroalimentacin sobre el desempeo alcanzado
y mantener la responsabilidad sobre incentivos positivos o sanciones negativas (Ormond y Lffler: 1999;
158). Una de las cuestiones presentes en este aspecto sera la conciliacin entre las metas de eficiencia pre
establecidas en el diseo de los programas para la ejecucin de la poltica y las necesidades de elevar la
equidad en los pases latinoamericanos por ejemplo, que es uno de los aspectos a superar.

-Desarrollo de la competencia y la eleccin: Esto sera el desarrollo de estrategias dirigidas al mercado,

la resolucin de la relacin entre el Estado y la sociedad establecidas en el mercado de oferta de servicios
y la posibilidad que el ciudadano escoja a partir de sus necesidades y valoracin de dichos servicios, ello
apunta a una suerte de privatizacin de aspectos clave en la prestacin de servicios, el otorgamiento a los
ciudadanos de titularidad de ciertos servicios canjeables ante determinados prestadores de servicio en el
sector privado (Ej. bonos para alimentacin que se ha puesto en marcha recientemente en Venezuela
mediante tickets canjeables) son casos que ilustran estas prcticas, De acuerdo a esto, el objetivo sera-
proveer servicios adecuados y de calidad a los ciudadanos.

-Mejorar la gerencia de Recursos humanos: En este sentido se aprecia que el aspecto flexibilizacin de
los aspectos de remuneracin y organizacin del recurso humano dentro del espectro de la administracin
pblica es un objetivo claro que abona hacia una reduccin del costo de la burocracia. Esta flexibilizacin
est estrechamente vinculada a la cuestin de la descentralizacin, en el caso venezolano se desarroll
particularmente a travs de la creacin de las nuevas instancias organizacionales mediante las cuales se
contrat personal bajo condiciones diferentes al general de la burocracia.5

1.3 El Buen Gobierno

Si bien este enfoque se corresponde con los planteamientos formulados desde los organismos
multilaterales para la incorporacin en los pases clientes de dichos organismos, de aqullas acciones en
su administracin que garanticen un buen funcionamiento en el acceso y manejo de recursos. Hay un
nfasis particular en cuanto a la dimensin funcionamiento de los Estados en materia econmica, que ha

3
En los ltimos aos Amrica latina ha pasado por dos tipos de reforma una en la dcada de los 80 de
ajuste y cambio estructural de su base econmica (en la que Venezuela entr de manera tarda a diferencia
del resto de los pases de la regin) y otra en los 90 signada por el reformismo gubernamental y del
Estado en general donde la profesionalizacin y la descentralizacin fueron su signo relevante.
4
5
Estos elementos y otros vinculados a la NGP han sido originados a partir de una serie de conceptos
sistematizados por Lawrence R. y Thompson (1999), partiendo de las ideas difundidas por Osborne y
Gaebler en su famoso libro Reinvencin del Gobierno. Los principios que segn los autores guiaran la
accin modernizadora son: Reestructuracin, Reingeniera, Reinvencin, Realineacin y
Reconceptualizacin.

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sido una caracterstica presente en dicha concepcin incluso desde sus orgenes, tal y como lo refiere
Herrera (2004) en los aos 40 el trmino Governance asociado a la capacidad de mantener la estabilidad
econmica.6, el impulso de la Governance por parte de los grandes organismos multilaterales se inicia a
principios de la dcada de los 90 precisamente cuando en Venezuela se comienza con decidida voluntad
poltica la reforma del Estado, como salida de las crisis econmica e institucional.

Como alternativa a la Governance desde la perspectiva de Amrica Latina se ha planteado el

trmino Buen Gobierno, asociado a dos cuestiones a la dimensin econmica y social de la gestin
pblica (SELA7, 2004) , es decir el fortalecimiento de la sociedad civil mediante al participacin.
Consideramos que desde el enfoque de Governance y Gobernanza tambin hay referencias a la
participacin de la sociedad civil, pero desde nuestro juicio ms como un elemento que desplaza al Estado
como ejecutor de las poltica pblica, en una suerte de privatizacin de los asuntos del Estado en la
medida en que la sociedad asuma las responsabilidades de orden social que les son propias al Estado, ms
esto contribuir a la eficiencia econmica que se persigue, pero ello ir en detrimento de la democracia.
En el enfoque del Buen Gobierno desde la perspectiva latinoamericana, se rescata la posibilidad que la
sociedad de decidir sobre situaciones que les son de su inters local.

Veamos como el SELA (2004) expresa tal situacin En efecto la sociedad civil es la que puede
impulsar al gobierno en sus estrategias mediante el consenso indispensable a la estabilidad democrtica.
es necesario que la sociedad en sus distintos mbitos y niveles conozca sus opciones y las consecuencias
de determinadas acciones polticas, sociales o econmicas, y sobre todo que pueda decidir si tales
consecuencias son deseables o no.

Consideramos que an cuando desde esta perspectiva se rescata la cuestin de la participacin

ciudadana a la sola posibilidad de conocer las opciones y poder decidir, lo que involucrara la existencia
de mecanismos decisorios, asambleas, referendas etc. no son suficientes para obrar en una mayor
democratizacin de la sociedad, debe avanzarse hacia la posibilidad cierta y sin distinciones ni
limitaciones en de disear agendas sobre las cuestiones que a la comunidades les interesa y tener las
posibilidades real de hacer llegar tales agendas al Gobierno para su implementacin y posterior control
social.

2) Modelos de Administracin Pblica en Venezuela

Hemos identificado tres modelos de administracin pblica en Venezuela a partir de 1958, a

continuacin se establecen las caractersticas generales de cada uno de ellos, sin llegar a ser exhaustivas,
estas dibujan las lneas gruesas que pudieran ser orientadoras para intentar realizar un anlisis. El primero
de ellos es decir el modelo burocrtico populista se enmarca dentro de la promocin de la democracia
representativa diseada en la constitucin de 1961 y del modelo de sustitucin de importaciones; el
segundo modelo descentralizado asociado a los esfuerzos de reforma del estado iniciados en el pas a
principio de los aos noventa, como producto de la crisis del modelo econmico y de mayores demandas
por parte de la colectividad, y el tercero Modelo burocrtico populista de base militar a partir, del
desplazamiento de las fuerzas polticas tradicionales que dominaron la escena poltica venezolana por 40
aos, con el triunfo del presidente Hugo Chvez Fras, la promulgacin de la nueva Constitucin
Nacional en 1999.

Es imposible definir de forma precisa el final y principio de cada modelo ya que se solapan y
coexisten pero con tendencias bien claras que si son identificables.

2.1 El Modelo burocrtico Populista-centralizado

Este modelo se ciment sobre el gasto pblico y cre un Estado de Bienestar, o Estado
proveedor (benefactor) de una gran cantidad de beneficios socio-econmicos financiados por la renta
petrolera. Ahora bien, este Estado desencaden en una administracin pblica con las siguientes
caractersticas :

Polticas de redistribucin de la riqueza, por lo que el Estado incrementa el gasto social

6
El trmino en ingls se conoce tambin como Governace , Good Governace y Gobernanza o Buena
Gobernanza
7
SELA: Sistema Econmico Latinoamericano

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Satisfaccin de las demandas de diversos sectores sociales, aunque en definitiva su accin real
est orientada a favorecer a la clase dominante.
Poca consideracin de los costos, el criterio de direccin es bsicamente la eficacia
(cumplimiento de los propsitos)el cumplimiento de objetivos y no la eficiencia.
Discurso manipulador de la conciencia y creador de expectativas igualitarias, el bienestar social
sera lo importante y no la eficiencia.
Tendencia al uso de la norma, pero con representacin carismtica.
Mediacin de los partidos polticos.8 (Ochoa, 1995: 76)

Veamos de manera abreviada algunas de las caractersticas o indicadores de este modelo:

1) Crecimiento burocrtico: esta situacin se expresa en la hipertrofia mediante la creacin de estructuras

tanto en el campo social como econmico, creacin de instituciones, participacin en el campo
productivo y ampliacin de los programas sociales, muy especialmente en educacin y salud (Crdova,
1996:231). Por otra parte, refieren Ochoa (1996:51), Las instituciones creadas conformaron un amplio
aparato pblico estrechamente vinculado a la economa; se destaca la constitucin de numerosas empresas
pblicas ubicadas en diversas ramas de la economa, se conform un apreciable aparato pblico de tipo
social que debera dar respuesta a las presiones en torno a la vivienda, salud, seguridad social, etc. y que a
su vez contribuira a aumentar la demanda cuestin necesaria para la produccin y acumulacin.

2) La mediacin partidista y de ciertos sectores econmicos: Los partidos polticos fueron los elementos
medulares entre la sociedad y el Estado, creando incluso, en palabras de algunos autores un sistema de
administracin particular paralelo a la administracin formal Los partidos polticos mediadores eran
aquellos con reales posibilidades de poder, los mismos que integraron el sistema bipartidista (Accin
Democrtica y Copei) que tuvo su desarrollo hasta el ao 1998, cuando fueron desplazados del poder por
nuevas fuerzas polticas. Dos caractersticas resaltantes derivadas de la mediacin partidista las
constituyen; en primer lugar, el clientelismo que se manifiesta en el reclutamiento de funcionarios de las
filas de los partidos para los cargos pblicos, y en segundo lugar la baja calificacin tcnica profesional
del recurso humano y desarrollo importante de la corrupcin del sistema.

3) La centralizacin polticoadministrativa: es otra de las caractersticas de este modelo

Burocrtico- Populista, la accin planificadora del Estado se realiza desde el centro de poder, ubicado en
Caracas, se dieron algunas experiencias bsicamente hacia la desconcentracin de rganos, institutos
autnomos y empresas del Estado, lo que facilit que la agregacin de las demandas tuviera una alta
agregacin partidista (Crdova, 1996:233).

La crisis del modelo, la asociamos a los cambios en la economa mundial, y a las restricciones
que por va de esos cambios se le imprimieron a la administracin, fundamentalmente la prdida de
legitimidad de los actores que fueron el soporte del mismo, los partidos polticos tradicionales; al verse
disminuida la posibilidad de continuar polticamente de fortaleciendo el clientelismo y la practicas
populistas; es as como las mediaciones que lo hacan posible polticamente se debilitan perdiendo
legitimidad ante la poblacin.

Consideramos que el agotamiento de este modelo administrativo se fundament su incapacidad

para el procesamiento de las presiones provenientes de los cambios en el modelo econmico, se hizo
insuficiente para llevar a cabo los ajustes propuestos en las diversas agendas y planes generados a partir
de la dcada de los aos ochenta. la crisis est asociada al deterioro de las posibilidades para el
mantenimiento del modelo de sustitucin de importaciones sobre el cual se desarroll la poltica y la
administracin pblica. (Crdova, 1996: 235).

2.2 El modelo de administracin pblica descentralizado

Como respuesta a la crisis del modelo Burocrtico populista en Venezuela, como producto de los
cambios en la economa mundial, la respuesta o solucin fue la construccin de un Estado Moderno
descentralizado, sobre la base de la eficiencia es decir de la gerencia pblica, es as entonces como se
inserta el modelo tecnocrtico en el proyecto para la reforma del Estado en Venezuela que se inicia
formalmente desde 1991, en oposicin al modelo burocrtico populista.. se trata de la adecuacin del

8
Para ampliar vese un interesante trabajo de Medina Gallego, Carlos (2004). Populismo y
Neopopulismo. Instituto del Pensamiento Liberal. Colombia.

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Estado venezolano y de su aparato administrativo a las nuevas corrientes del pensamiento gerencial y
econmico. Estos cambios funcionales apuntan fundamentalmente hacia una eficiencia orgnica
institucional bajo una visin gerencial empresarial de las funciones del Estado para el mejoramiento
sustancial en la prestacin de ciertos servicios sociales y el desarrollo de las infraestructuras asociadas a
la economa como puertos, aeropuertos, carreteras, minas es decir competencias exclusivas de acuerdo a
la ley de descentralizacin venezolana.9. A continuacin se presentan algunas de las caractersticas
generales de este modelo descentralizado.

- El modelo se inserta y toma su mayor desarrollo de manera selectiva fundamentalmente hacia aquellas
reas o infraestructuras asociadas a la economa, vale decir puertos, aeropuertos, carreteras y minas es
decir hacia aquellas competencias que la ley venezolana de descentralizacin denomina competencias
exclusivas.

-El modelo se expresa mediante diversas formas de privatizacin que se concentraron en el otorgamiento
de concesiones, outsourcing para la operacin de diversas actividades administrativas y /o tcnicas.

-Creacin de una doble institucionalidad, por una parte diversas formas jurdicas, Asociaciones, Servicios
Autnomos, e Institutos Autnomos, y por el otro lado una institucionalidad social agrupada en por lo
ciudadanos que conformaron un tercer sector sobre todo el campo de competencias sociales, donde la
poblacin asumi ciertas actividades que correspondan al Estado.

2.3 El modelo Burocrtico Populista de base militar

La expresin del modelo de administracin pblica que se observa a partir de la puesta en

marcha de las transformaciones lderizadas por el presidente Hugo Chvez en Venezuela apuntan por un
lado a la expansin del aparato pblico y por el otro a la creacin de un administracin paralela a la ya
existente con funciones que se solapan con la administracin pblica tradicional, ello como mecanismo
para la flexibilizacin y aseguramiento de la poltica gubernamental en materia de seguridad social y
poltica en general, la materializacin de esta poltica se efecta a partir de 2003 cuando el gobierno inicia
su poltica de creacin de las llamadas Misiones Sociales, (Robinson, Rivas, Sucre, Barrio Adentro,
Vuelvan Caras, Habitat etc.), en diferentes reas, tales como alfabetizacin, educacin primaria,
educacin superior, atencin de salud en barrios marginales (a travs de un convenio con Cuba en el que
atienden mdicos cubanos), planes de trabajo etc.

Todos estos planes constituyen programas organizados y estructurados paralelamente a la

administracin pblica nacional, los cuales han sido alimentados con funcionarios diferentes a la
burocracia tradicional constituyendo una nueva burocracia al estilo del modelo burocrtico populista que
se desarroll durante los primeros 40 aos de democracia.

Esta expresin del modelo se desarrolla en medio de una bonanza petrolera extraordinaria,
incluso superior a la experimentada en el pas en la dcada de los aos setenta, en la que se dio a llamar
la Venezuela Saudita. Un impulso especial en la poltica fiscal y tributaria que ha llevado a niveles de
eficiencia en la recaudacin como producto de la disminucin de importantes niveles de evasin fiscal y
un mayor control y supervisin por parte del Servicio Nacional Integrado Administracin Tributaria
(SENIAT), ello aunado a la modificacin de la ley del Banco Central de Venezuela10 que le permite al
gobierno el acceso y utilizacin de las reservas internacionales de la Repblica para la financiacin de los

9
Para ampliar vase: Crdova Jaimes, Edgar (2004) Democracia, Economa y Eficiencia: Tres ejes
explicativos de la descentralizacin polticaadministrativa en Venezuela. En Revista Reflexin Poltica.
Revista del Instituto de Estudios Polticos de la Universidad Autnoma de Bucaramanga-Colombia- Ao
6 nro. 11 Junio 2004

10
El pasado ao, el Banco Central de Venezuela cedi ante la presin del gobierno y permiti que
PDVSA desviara dos millardos de Dlares de sus ingresos en dlares de sus ingresos que normalmente
seran depositados en el instituto emisor- para un nuevo fondo destinado a proyectos socialesAhora
ser absorbido por uno de mayores dimensiones (Fonden) estipulado en la reciente ley del Banco Central
aprobada en el mes de julio 2005 por la Asamblea Nacional. Este Fondo recibir este ao 2005, 5.000
millones de Dlares para proyectos de produccin, salud, educacin. (The Economics, 2005)

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 VII Congreso Espaol de Ciencia Poltica y de la administracin: 9
Democracia y Buen Gobierno

proyectos sociales, otro aspecto es el mayor control por parte del Gobierno central de la empresa
nacional petrolera Petrleos de Venezuela (PDVSA), todo ello en medio de un estricto control cambiario
de divisas impuesto desde 2001.

Otro aspecto importante, y que ha llenado grandes espacios en la discusin del tema en
Venezuela, es la calificacin como populista o neo populista del modelo administrativo desarrollado a
partir de la era Chvez, efectuada por grupos analistas y acadmicos como por crticos del gobierno del
presidente Chvez, en este sentido nos acercamos a Medina Gallego (2004) cuando al referirse a la
cuestin populista y neo populista seala: el populismo es un fenmeno poltico cuyas caractersticas
esenciales la constituyen el hecho de convocar a la movilizacin social y poltica de la poblacin desde
una perspectiva amplia y multiclasista en una lucha en donde el eje central de la confrontacin lo define
la contradiccin entre el pueblo y la oligarqua en torno a reivindicaciones bsicas de carcter nacionalista
y en el marco de un modelo de Estado redistributivo y benefactor, conducido por un lder carismtico que
encarna el sentir general de la poblacin.

Visto de ese modo nos acercamos a la definicin clsica del populismo puesta en marcha en
Amrica latina por los regmenes de los aos 40 y 50 sobre todo en el cono sur, ahora bien para el autor
en referencia es importante realizar un esfuerzo para identificar las diferencias entre el populismo como
rgimen de gobierno y como movimiento social,el fenmeno como tal funciona con referentes prcticos
distintos segn la naturaleza de sus propsitos y realizaciones. Por esto, es necesario diferenciar el
populismo como rgimen de gobierno del populismo como movimiento social y poltico, incluso tener
presente que la existencia de rasgos populistas en el comportamiento y prcticas de lideres y dirigentes
polticos circunscritos a colectividades polticas tradicionales no definen como tal el fenmeno. En este
sentido no todo es populismo (Medina Gallego, 2004)

Para ciertos sectores afectos a las polticas gubernamentales del presidente Chvez la
catalogacin de populista de su gobierno y de su prctica es un error debido a que de acuerdo a esas
opiniones, se ha tomado, de manera limitada, como elemento central para su clasificacin la cuestin del
papel del lder carismtico que indudablemente Chvez posee, El error aqu es que se le da prioridad al
anlisis de figuras carismticas respecto al contenido y la puesta en prctica de los proyectos que estos
lderes carismticos defienden es decir intentan darle mas importancia a la forma que al contenido
(Uharte, 2004)

Sin embargo consideramos que la definicin de. hecha por De la Torre considera ese aspecto
que el autor Uharte seala, como rgimen de gobierno desarrolla programas sociales y polticas
redistributivas que favorecen la calidad de vida de amplios sectores de la sociedad y consolida
importantes obras de infraestructura para beneficio del desarrollo nacional., es decir que el enfoque
involucra una serie de aspectos entre ellos el clientelismo como elemento poltico de cohesin del modelo
al estilo de la administracin burocrtica previa a la puesta en practica por la administracin Chvez,
Alvarez Junco y de la Torre citados por Medina Gallego (2004) coinciden en afirmar que uno de los
rasgos del populismo lo constituye el clientelismo. Este se deriva de las expectativas construidas en los
procesos de participacin social y poltica que convocan la movilizacin electoral, en las sociedades con
grandes carencias en la satisfaccin de las necesidades bsicas. La maquinaria electoral se pone en
marcha a travs del intercambio de votos por la obtencin de bienes y servicios, formndose redes
clientelares que son las que explican el xito electoral de los movimientos populista (Medina Gallego,
2004), Por supuesto que ella implic en el caso en cuestin una organizacin desde arriba hacia abajo de
la poblacin mediante un discurso de exaltacin del pueblo en confrontacin a la lites oligrquicas
entonces y ahora y la elevacin de la vacacin de poder de las clases que han sido excluidas.

En cuanto a la calificacin de neo populista y a pesar de encontrar coincidencias importantes

entre las definiciones y las prcticas y enfoques del caso en cuestin parecieran ser insuficientes para
clasificar el modelo administracin pblica del gobierno de Chvez como tal, veamos lo que seala sobre
el neo populista Medina Gallego (2004) La poltica neo populista tiende a concentrar el poder en manos
del ejecutivo y a emplear mtodos de gobierno que prescinden de las organizaciones partidarias y
devalan su rol en el sistema poltico. En el plano ideolgico, el discurso neo populista se presenta como
una mezcla de elementos que apelando a las masas populares y al pueblo oprimido, a la defensa de la
nacin amenazada por enemigos internos y externos, define sus acciones del lado de los fundamentos del
modelo neoliberal, en un caso, y en el otro de los sectores marginados, en el marco de estrategias de

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transformacin econmica basada en la economa de mercado. Pese a que el neo populismo sostiene en el
discurso las lneas esenciales que caracterizan el fenmeno populista clsico en particular la dicotoma
pueblo vs lites, se diferencia de este en la medida en que abandona el antimperialismo, la estrategia de
desarrollo hacia adentro y el distribucionismo, para formularse metas como la reduccin del Estado, la
privatizacin y el desarrollo orientado hacia economas del mercado, entre otros aspectos caractersticos
del modelo neoliberal.

De acuerdo a esta definicin no puede calificarse la administracin pblica presente en el

gobierno de Chvez como neo populista, motivado ello al hecho que el presidente Chvez ha tenido un
discurso precisamente anti globalizacin sobre todo a partir de 2003, abandonando su inicial visin de la
economa y el desarrollo cercana la tercera va, cuando se produce un mayor acercamiento a Cuba y una
poltica de endurecimiento diplomtico-declarativo con el Gobierno de los Estado Unidos, a pesar de
continuarse las relaciones comerciales y de intercambio econmico en general en situacin bastante
normales e incluso en aumento en determinado sectores como lo demuestran las ruedas de negociacin
entre empresarios de ambos pases llevadas a cabo en Caracas a finales del mes de junio de 2005. De tal
manera que la administracin pblica presente hoy en Venezuela tiene rasgos inequvocos de un enfoque
populista, mediante el discurso de la participacin y organizacin popular como elemento legitimador de
las acciones del gobierno para el establecimiento de de lo que se ha denominado una democracia
protagnica y revolucionaria vs. la democracia representativa del modelo de administracin pblica
previa a la nueva constitucin de 1999.

Otro de los aspectos considerado central y casi definitorio de este modelo de administracin y
donde ha recado gran cantidad de criticas, es el protagonismo del estamento militar en la conduccin y
ejecucin de las polticas fundamentales de los que se ha llamado revolucin Bolivariana, en
desplazamiento de las mediaciones partidistas que le dieron cohesin poltica al modelo de administracin
Burocrticopopulista de los primeros 40 aos de la democracia en Venezuela. La tesis para la
participacin activa de los militares se desprende de los cambios que en esa materia se dan desde la
Constitucin de 1999, cuando se redefine el papel de los militares dentro de la sociedad y entre otras
cosas adems de permitirse constitucionalmente el voto a los efectivos de la Fuerza Armada Nacional se
les coloca al lado del pueblo en la tarea de la soberana y la seguridad integral del pas.

La designacin de militares tanto activos como retirados en gran nmero de cargos pblicos, as
como la participacin de militares retirados en cargos de eleccin en posiciones tanto en el poder
legislativo nacional, Asamblea Nacional, como gobernaciones y alcaldas dan cuenta de la activa
participacin de miembros de la Fuerza Armada en los asuntos polticos y administrativos de la nacin.
Los nombramientos se inscriben en la tesis anunciada por el presidente en su campaa electoral sobre el
concepto del Ejrcito como pueblo uniformado y que ha tenido una de sus ramas la concepcin de la
Fuerza Armada como actor en el proceso de redistribucin de riqueza cono el plan Bolvar 2000 y el
Fondo Unico Social (FUS) (Subero, 2000).

Por supuesto que el fenmenos de la militarizacin de la administracin pblica no puede verse

separado del hecho de lo que se conoce como militarizacin de la sociedad, llevada acabo mediante la
constitucin de un ejrcito de reservistas (milicias populares) integrado por los venezolanos y
venezolanas que bajo la necesidad esgrimida por el gobierno y fundamentada en la Constitucin Nacional
de 1999 (Titulo VII Sistema de Seguridad Nacional), de acuerdo a los anlisis del presidente sobre una
inminente amenaza de intervencin por parte de los Estados Unidos. La conformacin de estos ejrcitos
populares as como de reservistas est siendo conformado adems por funcionarios pblicos
pertenecientes por ejemplo a la empresa estadal petrolera (Nueva PDVSA11) quienes los fines de semana
reciben entrenamiento militar.

Veamos lo que al respecto seala (Izarra; 2005)12, Razones de peso estructural para retomar la
orden de operaciones emitida por el Presidente en mayo del 2004. Esto significa que la militancia
revolucionaria, los compatriotas y los constructores de la nueva sociedad venezolana, adems de sus

11
Denominacin que se le ha dado a la empresa petrolera nacional despus de producirse el despido de
20.0000 trabajadores profesionales, tcnicos y obreros que se sumaron al paro nacional llevado a cabo en
diciembre de 2001 cuya duracin fue de dos meses.
12
Teniente Coronel retirado, actual Vice-Ministro de relaciones exteriores para Asia y padre del actual
Ministro de Comunicaciones del Gobierno del presidente Chvez, Lic. Andrs Izarra.

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tareas cotidianas de vida y sus responsabilidades polticas, tienen la obligacin de proceder a crear los
Comandos Populares para la Defensa Integral de la Repblica Bolivariana. Los Comandos Populares se
organizan en las comunidades dentro de un especio geogrfico delimitado por su alcance y capacidad
operativa. Dos elementos tcticos lo constituyen: el Centro de Operaciones (COP) y las Unidades Bsicas
de Accin (UBA). Por su parte, las Unidades Bsicas de Accin (UBA) son los componentes orgnicos
que ejecutan las tareas operativas fundamentales para alcanzar la misin de la batalla y la defensa integral
de la comunidad Del mismo modo la organizacin popular llevada a cabo por el presidente y los
partidos del gobierno para la llamada Misin Florentino, fueron las UBES, Unidades de Batalla
Electoral que fueron las UBA pero en funciones electorales, en la logstica, vigilancia (patrullaje) y
defensa (de acuerdo a las palabras del presidente) de los comicios efectuados en agosto de 2004 con
oportunidad del referndum revocatorio del mandato del presidente Chvez.

3) La transformacin de la Administracin Pblica venezolana: Entre rupturas y reproduccin?

Son cuatro documentos de especial importancia en el intento de establecer las lneas gruesas de
lo que seran las bases formales del modelo de administracin pblica a partir del gobierno del presidente
Chvez, el uno es la propuesta electoral del entonces candidato en 1996 denominado Una revolucin
Democrtica , dicho documento est integrado por cinco ejes:1) Equilibrio poltico, en el que se propone
la convocatoria a una asamblea Constituyente, 2) Equilibrio social, establecimiento de mecanismos para
la justicia social, 3) Equilibrio Econmico, para el establecimiento de un modelo econmico humanista,
autogestionario y competitivo, 4) Equilibrio Territorial, en el que establece la desconcentracin y
aprovechamiento de los recursos naturales para un desarrollo sustentable y 5) Equilibrio mundial, en el
que se establecen los cambios necesarios para avanzar hacia un servicio exterior y una poltica con base a
la multipolaridad.

Con respecto al tema de la administracin pblica el documento establece que la transformacin

de la Administracin Pblica es parte de una revolucin democrtica como un paso para lograr el
equilibrio poltico y transformar las estructuras que median entre el Estado y la ciudadana, es decir para
cambiar los patrones estructurales que integran el modelo administrativo previo a la promulgacin de la
Constitucin Nacional de 1999.Tal propuesta equivaldra a la ruptura con el modelo administrativo previo
al proceso poltico que ha intentado el presidente Chvez desde 1998, sobre todo de las prcticas que lo
hicieron pernicioso. Se extrae de los planteamientos que la estructura y funcionamiento administrativo
debe estar vinculado estrechamente a las necesidades locales de la ciudadana, de carcter asistencialista
en pro de la eficiencia. la Administracin Pblica debe acentuar su papel mediador a travs de la
elaboracin de polticas, y reglamentaciones que hagan posible que esas funciones se lleven a cabo en
forma eficiente y sin menoscabo de localidad de vida de la ciudadana con mecanismos continuos de
retroalimentacin que le permitan ejercer su funcin conductora de los procesos socialesmecanismos
de correccin cuando fracasan los mercados o se deteriora el clima empresarial. (Chvez Fras; 1996)

A continuacin presentamos de manera muy resumida las ocho principales propuestas del
Presidente Chvez para la transformacin de la administracin pblica, nos parece importante transcribir
estos planteamientos ya que permitirn realizar un anlisis sobre las realizaciones en esta materia de
transformacin del modelo burocrtico populista, luego de ms seis aos formuladas

1.Hacer de la Administracin Pblica un sistema abierto, flexible y permeable a las exigencias y a los
cambios en su ambiente, que le permita irse adaptando a ellos, renovndose permanentemente.

2. Desarrollar mecanismos de comunicacin e informacin que hagan de la Administracin Pblica una

estructura transparente donde el secreto sea la excepcin y no la regla, y estimular estrategias orientadas
hacia una mayor participacin ciudadana en los procesos decisorios de la administracin.

3. Que la descentralizacin sea parte constitutiva de la reforma de la Administracin Pblica, a fin de

lograr una mayor capacidad de adaptacin y respuesta a la diversidad de situaciones que se le presentan.
Por ello es necesario que en cada nivel, nacional, regional y municipal se defina en qu consiste su papel
como rector, promotor y regulador del desarrollo, as como la relacin que debe haber entre cada uno de
esos niveles en razn del buen funcionamiento de la administracin como un todo.

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4. Desarrollar mecanismos en la Administracin Pblica que la capaciten para formular, implementar y

evaluar las polticas pblicas en funcin de los objetivos, en contraste con lo que ha venido sucediendo
hasta ahora que se orienta, fundamentalmente, al control y evaluacin de procedimientos.

5. Crear en las diferentes dependencias unidades de evaluacin estratgica, encargadas del seguimiento y
evaluacin de las polticas de su rea y rescatar la misin estratgica del organismo central de
planificacin.

6. Garantizar el ejercicio de la autoridad que le ha sido conferida, evitando la intromisin privilegiada de

intereses particulares que la distorsionen y/o la limiten. Para ello hay que: a) Reducir capacidad
discrecional a los funcionarios para que no puedan beneficiar sesgadamente uno u otro inters, a travs de
la simplificacin de los procedimientos administrativos, sustituyndolos por reglamentaciones generales y
sencillas, que permitan garantizar, a la vez, la sancin a sus transgresores. b) Retomar el control de la
Administracin. Pblica sobre el ingreso, ascenso y egreso de su personal, estableciendo que esa potestad
es indelegable por parte de las autoridades administrativas

7. Reducir el nmero de Ministerios, para lograr, entre otros, un Consejo de Ministros ms operativo;
pero ms importante an es que los Ministerios que existan sean eficientes y funcionales.

8. Reducir la, rigidez de la Ley Orgnica de la Administracin Central, la cual estipula una estructura
uniforme para los distintos Ministerios, obviando sus caractersticas particulares. La, estructura y
organizacin de cada uno de ellos debe dejarse a la potestad del Consejo de Ministros, mediante
disposiciones de carcter reglamentario.

El otro documento es referido al Plan Bolvar 2000, que dio las bases para la profundizacin
de un modelo de atencin de necesidades sociales, con una estructura particular vinculada directamente a
la presidencia y liderazgo del sector militar, para muchos analistas esta estrategia dio la impronta de lo
que a posteriori sera el modelo administracin populista de base militar.

Se define desde su estructura como un plan cvico-militar que tiene como finalidad activar y
orientar la recuperacin y fortalecimiento de Venezuela y atender las necesidades sociales del pas. En
tal sentido, el Proyecto estuvo dividido en tres etapas:

Proyecto Pas (Propas): que proporcionar asistencia urgente a la poblacin ms necesitada y en

mxima exclusin social.
Proyecto Patria (Propatria): que incorporar a empleados pblicos y desempleados a las
actividades de atencin a la sociedad y organizar a las comunidades para el trabajo productivo.
Proyecto Nacin (Pronacin): bajo la direccin de Cordiplan, fase durante la cual se
desarrollarn proyectos estructurales, como las industrias petroqumica, del gas y agrcola, as
como el de una educacin masiva.

Esto fue un esfuerzo por parte del gobierno de Chvez, que estableci una relacin directa con la
presidencia de la Repblica y bajo la coordinacin del estamento militar lo que le ha otorgado una gran
flexibilidad y disminucin de controles directos, lo que le otorga una gran autonoma al proceso es el
Presidente de la Repblica el encargado de coordinar la ejecucin del proyecto, enlazando con los
Ministerios de la Defensa, Sanidad y Asistencia Social, Educacin, Familia y Trabajo, Hacienda e
Infraestructura, as como Cordiplan, la Oficina Central de Informacin, Iglesia, Juntas de Vecinos y
Comunidad Organizada.(Plan Bolvar 2000 13). Con respecto a la incorporacin activa de los militares en
los asuntos administrativos del gobierno sealan Ochoa y Chirinos (1999) nuevos actores sociales se
incorporaron al proceso de decisin. Se trata de militares e intelectuales progresistas. Los militares
participan activamente a travs del programa Bolvar 2000, pero adems ocupan posiciones de decisin
en diversas instancias del aparato publico del poder ejecutivo

13
http://www.mpd.gov.ve/prog-gob/proyb2000.htm

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El Plan Bolvar 2000, se ha desarrollado bsicamente a travs del proyecto pas14, mediante la
atencin directa a las necesidades de las comunidades ms pobres, asistencia legal, atencin mdica,
servicios de odontologa, oftalmologa, venta de alimentos, recuperacin de infraestructuras escolares,
carreteras y caminos. La ejecucin de este plan que reviste las caractersticas de un plan de emergencia, y
a pesar que est prevista dentro de los mecanismos de ejecucin del plan la participacin en realidad
constituye un ejemplo de participacin cooptada, donde los beneficiarios civiles son receptores y co-
gestionarios de la ejecucin de las tareas respectivas. Que han sido diseadas en el centro de la
administracin. La cogestin de estos planes han sido llevados a cabo por los llamados Crculos
Bolivarianos15, UBES (unidades de Batalla electoral), Lanceros, y Vencedores, que son las estructuras
que se han diseado, a partir del registro e incorporacin de la ciudadana a los planes y programas del
gobierno, programas de incorporacin educativa, para el trabajo cooperativo, y actividades de
organizacin electoral de aquellos que apoyan al gobierno. Adems de ser receptores de los beneficios,
cumplen actividades de control social y poltico y ms recientemente entrenamiento militar para la
reserva tal y como ya se ha referenciado en este trabajo anteriormente.

El tercer documento al que hacemos referencia es la Constitucin de la Repblica Bolivariana

de Venezuela16 . Uno de los aspectos distintivos de esta nueva Constitucin est referido al hecho de
otorgarle rango constitucional a la participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos, tal y como se
refiere a en el artculo 62, cuando se seala como un derecho poltico que el pueblo participe en la
formacin ejecucin y control de la gestin pblica, siendo como es, que una concepcin ms amplia de
la democracia como esta, involucrara desde nuestro criterio, mayor participacin de los ciudadanos en
los asuntos polticos de la nacin, el solo hecho de dar rango constitucional a este aspecto garantizara
formalmente dicha participacin lo que redundara en mayor democracia, ahora bien un acosa es la
formalidad del derecho poltico consagrado y otra es la expresin y realizacin de esa participacin, para
que al participacin sea realmente ciudadana de plena ciudadana no puede estar mediatizada por
intereses ni oficiales ni partidistas de ninguna naturaleza, no puede haber control ni presupuestario ni de
organizacin por parte de entes oficiales o gubernamentales, y es all donde la participacin en Venezuela
bajo el manto de esta nueva Constitucin ha tenido su dificultades ms significativas.

Las estructuras populares de participacin han sido organizadas en gran parte desde el gobierno
o estructuras electorales vinculadas al gobierno en nombre de la democracia como mecanismos para
salvaguardar la democracia, y mediatizadas por la adjudicacin del registro y otorgamiento de becas e
incorporacin masiva a planes sociales educativos y de salud del gobierno nacional.

Otro aspecto de singular importancia esta referido a lo establecido en la Constitucin

Bolivariana, respecto a la descentralizacin como un principio de organizacin del Estado, a pesar que a
constitucin de 1962 consagraba el principio de la descentralizacin lo cual permiti que se iniciara un
proceso de descentralizacin en Venezuela mediante la promulgacin de la Ley Orgnica de
descentralizacin delimitacin y transferencia de competencias del poder pblico17, el nuevo texto legal
lo recoge en los artculos 157, 158 y 185 donde se define a la descentralizacin como mecanismo de
profundizacin de la democracia, entendido como un mecanismo de acercar el poder a la poblacin para
creacin de las condiciones tendientes a aumentar el acceso y prestacin de los servicios sociales as
como al ejercicio de la democracia, se entiende por esto que la definicin de la descentralizacin el llevar
el poder como ejercicio a la poblacin, idea que se ha se ha realizado mediante la organizacin de la
sociedad para el reclamo de reivindicaciones y apoyos a polticas gubernamentales, la idea de la
descentralizacin como traslado de competencias tanto exclusivas como concurrentes a los niveles

14
La Fundacin Proyecto Pas (FPP) es una institucin creada mediante decreto presidencial No 33, de
fecha 26 de febrero de 1999, como organismo adscrito al Ministerio de la Defensa, publicado en Gaceta
oficial No 36.658 del 10 de marzo de 1999, cuya misin es promocionar y financiar las actividades
vinculadas al proyecto pas a nivel nacional, mediante la obtencin y administracin de los recursos
asignados atendiendo al objetivo de la Fundacin Proyecto Pas, el Plan Bolvar 2000, se ocupa de prestar
apoyo a los sectores de Educacin, Salud, reas Sociales e Infraestructura.
15
Para ampliar vase Crculos Bolivarianos (registro en lnea de Crculos Bolivarianos). En
http://www.venezuela.gov.ve/ns/circulos.asp. (fecha de consulta 19/02/2002) Estas organizaciones se han
planificado desde el gobierno, para el desarrollo de las polticas sociales y apoyo, convirtindose en casi
estructuras gubernamentales flexibles para la ejecucin y control tanto poltico y social.
16
Segunda versin Gaceta Oficial 5.453 del 24 de marzo de 2000
17
20-12-1989.

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subnacionales y municipales se ha desplazado por una poltica dirigida a ciertos entes tales como los
Teatro de Operaciones Sociales (TOS) adscritos a las guarniciones militare destacadas en ciertos Estados,
y lderizados por el Plan Bolvar 2000 y otros programas de reivindicacin social dependientes del
ejecutivo nacional.

La creacin de los Consejos de Planificacin (articulo 166), as como el Consejo Federal de

Gobierno (articulo 185), apuntan a un mecanismo de decisin para la toma de decisiones entre los niveles
de gobierno subnacionales y municipales de acuerdo con el poder ejecutivo, si bien el principio de
colaboracin y sinergia en cuanto a los planes de desarrollo son importantes y deseables, la realidad
apunta a que estos estructuras de decisin se conviertan en mecanismos de control poltico por la va de la
asignacin presupuestaria a los planes y proyectos, el mecanismo para viabilizar esta coordinacin han
sido los llamados gabinetes mviles, mecanismos que consiste en que el tren ministerial se rene con los
gobernadores y alcaldes de cada estado presididos por el vice-presidente ejecutivo del pas, a objeto de
discutir y aprobar o no proyectos que se presentes, en definitiva se aprueban los proyectos que tengan mas
orientacin de acuerdo con la poltica nacional de desarrollo, es decir aquellos que coadyuven a los que el
gobierno nacional ha llamado desarrollo endgeno. De acuerdo a la opinin de muchos esta prctica
termina de ahogar las iniciativas regionales y municipales y se lleva consigo un fuerte sesgo poltico.

Finalmente el ltimo documento al que 18hemos hecho mencin es el Decreto presidencial,

mediante el cual se crea la Comisin Presidencial para la Transformacin de la Administracin Pblica
Nacional en instrumento para la Consolidacin del Nuevo Estado Venezolano como rgano permanente
de asesora directa al Presidente de la Repblica. El objeto de esta comisin es establecer las directrices,
impulsar, coordinar, y evaluar el proceso de transformacin del nuevo marco institucional de la
Administracin Pblica Nacional. En concordancia con los postulados establecidos en la Constitucin.

La composicin de esta comisin es exclusivamente correspondiente al Gobierno, sus integrantes

son los ministros de ciertas carteras clave, sin que participen directamente otras instancias sociales,
econmicas o polticas. La Comisin tiene como funcin llevar a acabo la transformacin de la
administracin en el medio del marco de la nueva institucionalidad impuesta por la nueva constitucin y
de aquellas nuevas leyes surgidas del paquete de leyes (49) habilitantes que de acuerdo a las palabras de
la entonces Vice-presidenta ejecutiva de la Repblica Lic. Adina Bastidas configuran el marco
institucional de la revolucin.

Este decreto para la creacin de la comisin en cuestin no puede verse aisladamente de dos
instrumentos estrechamente vinculados a La Ley Orgnica de la Administracin Pblica19, la cual
establece los principios y bases que rigen la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica
nacional y de la administracin descentralizada funcionalmente. Un aspecto innovador de esta ley es el
desarrollo del principito constitucional sobre la particin ciudadana en la gestin pblica. Otros
instrumentos son aquellos que han tenido que ver con las modificaciones en el nmero y creacin de
nuevos ministerios tal como la reforma del decreto sobre organizacin y funcionamiento de la
administracin pblica central 20. Chvez prometi en su campaa y en sus innumerables alocuciones,
disminuir la cantidad de ministerios para hacer ms flexible la administracin pblica sin embargo la
dinmica ha llevado a que se creen ms ministerios para atender las reas clave que el gobierno ha
identificado para su gestin y proyecto y visin de desarrollo del pas tanto poltico como econmico.

Conclusiones

A continuacin se presentan un conjunto de conclusiones general de estas reflexiones

presentadas:

1 La Administracin Pblica que se desprende de la puesta en marcha del proceso de transformacin

institucional en Venezuela liderizada por el presidente Hugo Chvez, ha introducido de manera clara
cambios significativos en al organizacin y administracin del Estado. .

18
Decreto 1.980, (Gaceta Oficial N 37.530 del 18 de septiembre de 2002)
19
Gaceta Oficial Nro. 37.305 de fecha 17 de Octubre de 2001.
20
Decreto N 1.634 Fecha: 08 de enero de 2.002 Gaceta Oficial N 37.362

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2) El desarrollo den una profusa reglamentacin y creacin de instancias especializadas para el manejo
de reas clave ha sido acompaando por el desplazamiento de las mediaciones caractersticas del modelo
de administracin burocrtico populista de los primeros 40 aos de democracia en Venezuela , los
partidos poltico tradicionales que le dieron autonoma poltica a dicha administracin ha sufrido un
cambio significativo, ahora la mediacin es llevada a cabo por sectores militares y ciertos grupos tantos
polticos como econmicos . Conservando lneas tradicionales en la agregacin y formulacin de las
demandas a la administracin al estilo de la forma que ha sido caracterstica de hacer poltica en
Venezuela heredada de los partidos que ya fueron desplazados.

3) la creacin de una gran cantidad de expectativas en la poblacin que se vio excluida por muchos aos
al acceso a servicios sociales y de diversa ndole ahora han servido cono disparador para la organizacin
y movilizacin del la poblacin alrededor de esa nueva institucionalidad otorgndole niveles importantes
de legitimidad a las acciones del Gobierno nacional. Lo cual se ha denominado participacin popular.

4) Lo anterior ha servido para el establecimiento de una administracin paralela a la vieja burocracia

tradicional para la prestacin de servicio y registro de la poblacin lo q ha facilitado el control y la
evaluacin de los planes del gobierno nacional.

5) Dicha organizacin se ha efectuado con arreglo a una estructuracin con rasgos centralizadores que le
otorgan mayor eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los objetivos gubernamentales, evitando
posibles desviaciones producto de la ejecucin por parte de la burocracia tradicional. Ello ha contribuido
a otorgndole del mismo modo mayor flexibilidad y mayor capacidad de adaptacin a los cambios
polticos que se presentan, producto de las crisis que han generado los cambios impuestos.

6) Los cambios de la administracin pblica y se han acompaado de una eficiente y profunda poltica
comunicacional por parte del gobierno, mediante la optimizacin de los medios oficiales, tanto
Televisoras estatales as como la creacin de una vasta red de emisoras de radio comunitarias y peridicos
para el servicio de y manejo de la informacin de la administracin, ello acompaado de una mayor
supervisin por parte del Gobierno de los medios privados de comunicacin masiva mediante leyes y
reglamentaciones especiales.

7) La puesta en marcha de mecanismos de coordinacin de las polticas naciones con propuestas de

niveles de gobierno tanto subnacionales como municipales ha sido un elemento que orientara a una
mejor utilizacin de los recursos, sin embargo los criterios y procedimientos para el reconocimiento de
dichos proyectos dejan cierta duda y preocupacin en importante sectores del pas que consideran que
dichos criterios bloquean proyectos que no estn vinculados estrechamente con las concepciones y
prioridades establecidas en la poltica nacional.

8) el procesamiento de la crisis provocadas por las decisiones de la administracin pblica, no han

encontrado vas satisfactorias de resolucin, y han estado jalonadas mas por el debate poltico partidista, y
la polarizacin que en el estableciemiento de estrategias expeditas que abonen al logro de una mayor
gobernabilidad donde ese vean representados todos los sectores que hacen vida en el pas.

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