Neoliberalismo y provincializacin

Apoyndose en una interesante y polmica interpretacin de los

antecedentes histricos, el autor critica la provincializacin de los
recursos energticos y la asimila a la privatizacin. El actual gobierno
profundiza esta poltica, o en todo caso nada hace por revertir el proceso
de desnacionalizacin iniciado en 1976 por la dictadura y completado por
el gobierno de Carlos Menem en la dcada del 90.

El programa de privatizacin y aniquilacin del Estado como gestor, contralor y

planificador del sector retoma su cauce en 1989 con las Leyes nacionales 16.696 (de
Reforma del Estado); 16.697 (de Emergencia Econmica) y los decretos 1.055, 1.589 y
1.212. Prosigue con la conversin de Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) en
sociedad annima y la fijacin del cronograma de privatizaciones para el sector, para
cerrarse en 1992 con las Leyes 24.076 (privatizacin de Gas del Estado) y 24.145
(privatizacin de YPF S.A. y federalizacin de los yacimientos de hidrocarburos). No
obstante haber privatizado las dos empresas claves del sector, el programa petrolero
neoliberal habra quedado inconcluso sin la reforma a la Constitucin Nacional de 1994
y su artculo 124, que sustenta el aspecto "federal" del dominio jurdico de los
hidrocarburos.

Al ahondar la poltica del ministro de Economa de la dictadura militar (1976-83) Jos

Alfredo Martnez de Hoz, erigiendo su sustento jurdico-constitucional y
provincializando el recurso, el ex presidente peronista Carlos Menem daba el golpe de
gracia al sector.

Los dos pilares de la estrategia fueron la aniquilacin del Estado (desestatizacin) y la

provincializacin (descentralizacin-desnacionalizacin) de los recursos naturales e
instrumentos socioeconmicos vitales. La leccin histrica aprendida del peor golpe
recibido por el liberalismo argentino, la unificacin nacional en 1880, haba sido
asimilada. Diezmar al pas era cuestin de combinar la demolicin del Estado, la
disgregacin nacional y la pauperizacin del Interior.

Federalismo verdadero
Luego de la derrota de las tendencias poltico-ideolgicas de Mariano Moreno y Manuel
Belgrano, el monopolio del Rey fue reemplazado por el de la oligarqua portea. As
comenz la escisin de Buenos Aires del resto de las provincias, que para subsistir y
prosperar requirieron enajenar la riqueza nacional a travs del control de la aduana. El
partido poltico de esa oligarqua estaba constituido por comerciantes e importadores
(apoyados a su vez por los ganaderos) e interesada en el trfico con Inglaterra y en el
comercio exterior en general. Su ms ilustre representante, Bernardino Rivadavia, ser
el autntico fundador del Partido Unitario y precursor del mitrismo. Fue entonces en
oposicin a ste que emergi el verdadero federalismo, precisamente como la expresin
y el accionar contrarios al despojo de la riqueza argentina por una sola provincia: la de
Buenos Aires. En su lugar se propuso su redistribucin equitativa entre todas las
provincias confederadas, esto es, entre las masas excluidas y despojadas del Interior.

Si el federalismo popular (de masas) naci justamente en respuesta al unitarismo

porteo, invocarlo como mecanismo para la apropiacin provincial de un determinado
recurso resulta al menos tan absurdo como cnico. Que los hidrocarburos queden en
manos exclusivas de la provincia que los contiene (provincializacin), como hizo la
Buenos Aires del siglo XIX con la aduana, es hacer federalismo "de opereta"; es
contribuir a la desintegracin territorial y al equvoco de creer que el federalismo
consiste en el derecho de cualquier gobernador a contraer emprstitos extranjeros, a
enajenar el subsuelo o a hacer de su territorio un feudo inexpugnable.

Avalar esta ltima posicin implica adherir al modelo de pas unitario-neoliberal,

histricamente opuesto a la industrializacin, al nacionalismo democrtico y a la
participacin del Estado como motor indiscutible del desarrollo socioeconmico
colectivo (modelo federal-nacional). En este sentido, quizs resulte clarificador observar
la genealoga jurdico-constitucional de uno y otro (cuadro 1).

Estudiar dialcticamente el antagonismo entre provincializacin y nacionalizacin

permite descubrir sus influjos histrico-polticos, antagnicos aunque concurrentes
desde 1810. Como se advierte en el cuadro, se subrayaron especialmente la reforma de
1994 y las Constituciones de 1853 y 1949, pues sintetizan la plataforma ideolgica
propia de cada modelo. Por ejemplo, existe una clara coincidencia entre el Cdigo de
Minera (CM) de 1886, el prembulo de la Constitucin de 1853 y la reforma de 1994.
El CM prohiba al Estado explotar o disponer de las minas, definicin presente en la
Constitucin de 1853 que, como coherentemente seala Guillermo M. Yeatts, "logr
sentar las bases para el crecimiento econmico creando instituciones fundamentales. (...)
La propiedad privada, la seguridad de las personas, los lmites impuestos a la actividad
gubernamental, la libertad de comercio y la supresin de aduanas constituyeron
poderosas instituciones que estimularon la actividad adormecida por siglos de
legislacin colonial" 1.

Se comprende as la inclinacin de esta "gente culta" por el federalismo "de opereta" y

la privatizacin de los '90. Si bien el gobierno peronista de Carlos Menem arruin social
y econmicamente a Argentina toda, el interior del pas fue devastado sin misericordia.
Defensor de un modelo perfectamente definido, ese gobierno volc el espritu
secesionista y liberal de la Constitucin de 1853 a la reforma del '94, que "legaliz" el
programa privatizador y provincializador. En efecto, el artculo 104 de la primera es
exactamente igual al 121 de la segunda. El texto comn expresa: "Las provincias
conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin".

As pasamos del modelo unitario-neoliberal de los Yeatts, Martnez de Hoz, Menem,

etc., al modelo opuesto, representado por la Constitucin de 1949 y su artculo 40, del
cual se abastecern (en su concepto sobre la propiedad nacional -nacionalizacin- de los
recursos naturales estratgicos), las leyes de los aos 1958 y 1967 2. Como seal
Carlos Tagle Achval: "La Constitucin de 1949 implicaba una concepcin sobre la
actividad privada y la del Estado, en el campo econmico, totalmente diferente y de
sentido ms progresista que la de 1853" 3. Arturo Sampay, padre de la Constitucin de
1949, expres: "(...) la nacionalizacin o estatizacin de los servicios pblicos -que es lo
mismo- (...) permite fijar el precio y la distribucin del servicio (...) por criterios de
utilidad social" 4.

En suma, reconocer la contradiccin entre esos dos modelos y extrapolarla a la

disyuntiva provincializacin-nacionalizacin, permite: 1) distinguir la ideologa poltica,
el concepto y rol del Estado afines a cada una; 2) recuperar la nocin de "federalismo"
al quitarle la ptina liberal progresista, atribuyndole un origen histrico definido y una
poltica econmica propia: la de asegurar el desenvolvimiento regional a travs de la
participacin del Estado empresario y garante de la justicia social.

Cambio de objetivos
En 1862 el Poder Ejecutivo encomend al poltico y diputado de minas sanjuanino Juan
Domingo de Oro la redaccin y elaboracin del CM. Dicho proyecto, presentado a la
comisin revisora en 1863, no fue tratado en el Congreso y qued aplazado a causa de
la oposicin de las provincias.

La objecin no se explicaba por cuestiones de federalismo, sino por dcadas de

desconfianza de los caudillos provinciales hacia la Buenos Aires unitaria. Cabe recordar
que coincidentemente con la elaboracin del CM, el "gobierno federal" de Mitre
-hacindose eco de las recomendaciones sarmientistas de "no economizar sangre de
gauchos" y de "quemar ordenadamente todos los edificios pblicos de Paran" 5-
endeudaba al pas con emprstitos de la banca londinense y abra las puertas de la
aduana a las importaciones masivas de manufacturas y a los capitales extranjeros,
eliminando cualquier posibilidad de desarrollo regional. Mientras tanto, Vlez Srsfield,
padre del Cdigo Civil de 1864, declaraba el principio rector de la poltica del gobierno:
"Buenos Aires es piedra fundamental sobre la cual se construir la nacionalidad
argentina en todas sus relaciones interiores y exteriores" 6.

La irresolucin del enfrentamiento gobierno nacional-provincias, trasladada al plano

minero, demor una dcada la reforma del CM. Sus puntos sobresalientes: la
provincializacin del recurso y la prohibicin del Estado de explotarlo o disponer de las
minas.

Habran de transcurrir casi veinte aos para que el descubridor del petrleo en
Argentina, el ingeniero Enrique Hermitte, propusiera desde 1905 las primeras reformas
al CM. Apenas dos aos antes del hallazgo se logr la incorporacin de la Ley de
Tierras y con ella la habilitacin estatal para crear reservas fiscales y explotar los
yacimientos por descubrir.

Si las reformas de Hermitte al CM fueron incorporadas con xito, los prximos intentos
tendientes a profundizar la intervencin estatal y la nacionalizacin de los recursos
chocaron de bruces con una barrera infranqueable. En efecto, entre 1907 y 1930, una
sucesin de acontecimientos trascendentales, entre los que vale destacar la creacin de
YPF por Enrique Mosconi y Alonso Baldrich, agudizaron la divisin provincializacin-
nacionalizacin a extremos inditos. Fue durante ese perodo que el concepto de
federalismo esgrimido por las elites provinciales del Interior, en connivencia con el
capital extranjero y con ciertas facciones liberales porteas, renunci a su sentido
original. Las clases sociales y los objetivos detrs del federalismo haban cambiado.
Casi un siglo de postracin, prcticamente nulo desarrollo de las fuerzas productivas y
la falta de una economa convergente hacia un centro interior fundado en la produccin
capitalista industrial, engendraron en ciertas provincias (sobre todo del noroeste)
oligarquas exportadoras contrarias a la unificacin nacional. Nada les importaba a sus
referentes incorporarse a un mercado centralizado, mucho menos comandado por un
gobierno como el yrigoyenista, pues ello implicaba perder los resortes econmicos que
los alternaba indefinidamente en el poder.

Como sintetiza magnficamente Yeatts: "Una vez ms, el nico freno a la poltica
estatizante fue el federalismo. Una vez ms, durante los debates parlamentarios de 1927
y 1928, en los que se discuti y dio media sancin al proyecto del monopolio petrolero
estatal, se repite la existencia de la aproximacin entre empresas privadas y elites
provinciales, que juntas levantaron las banderas del federalismo y de la defensa de los
derechos constitucionales provinciales" 7.

Es la propiedad pblica del subsuelo (derivada del sistema regalista espaol) lo que
habilita la intervencin del Estado y por ende su accionar: estatizar y centralizar
recursos y mercado. La intervencin del Estado en un pas federal promueve la
unificacin de la nacin.

En consecuencia, se puede afirmar que ha sido la herencia espaola la que actu como
freno histrico a la privatizacin del subsuelo. Sin embargo, producto del igualmente
heredado atraso del sistema mercantilista espaol y de la victoria del mitrismo durante
el siglo XIX (a pesar de la unificacin de 1880), las provincias se constituyeron en
enclaves desconectados entre s, sin un mercado unificado que las contuviera y
controlara.

Resuelto como siempre y descartando la privatizacin del subsuelo, el liberalismo

argentino supo aprovechar esa debilidad. Traslad la discusin sobre la conveniencia de
la propiedad pblica o privada del subsuelo a la pregunta sobre a cul de los dos
mbitos del Estado le corresponda su dominio, si a la nacin o a las provincias. Por
qu? Pues porque a diferencia del rgimen de tierras, donde el propietario de la
superficie constituye un contrapeso ms que poderoso frente al avance de una eventual
nacionalizacin, en el rgimen de subsuelos -al no existir propietarios interesados en
frenar dicho avance-, resultaba perentorio inventar una barrera lo suficientemente
poderosa como para frenar al enemigo nmero uno, el Estado nacional.

Con tal de no ver amenazada su supervivencia, las oligarquas nativas o burguesas

comerciales tomaran la posta como obstculo natural al aborrecible centralismo. La
unidad en un frente comn de intereses entre el capital privado, los grandes
terratenientes nativos y la clase dominante (las ms de las veces funcionarios directos o
indirectos a travs de lazos familiares), hara las veces de pseudo-propietarios privados,
de montoneras unitarias contra la amenaza del gobierno central.

En otras palabras, la provincializacin no slo es y ha sido la instancia ms prxima a la

privatizacin del subsuelo, sino que significa una privatizacin encubierta.

Agotar yacimientos
El 3 de enero de 2007 se promulg la Ley 26.197 que legitima el artculo 1 de la Ley de
Privatizacin de YPF S.A. y federalizacin de los yacimientos de hidrocarburos,
desplazando al Estado nacional como propietario del dominio original y til de los
hidrocarburos. De ahora en adelante, las provincias asumen en forma plena el ejercicio
del dominio originario y la administracin sobre los yacimientos presentes en sus
territorios, estando adems facultadas para ejercer en forma plena e independiente las
actividades de control, fiscalizacin y agente policial.

La poltica petrolera argentina depende de Tierra del Fuego, Chubut, Santa Cruz, Ro
Negro, Neuqun, Mendoza, La Pampa, Formosa, Salta y Jujuy, provincias cuya
poblacin representa menos del 15% del pas 8. Todas cuentan con regmenes jurdicos y
la mayora con empresas de hidrocarburos propias; todas se congregan en una
Organizacin Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI).

Las provincias mencionadas (a las que se les suman Crdoba, San Juan, San Luis y La
Rioja), se encuentran en estadios avanzados de negociaciones, licitaciones y prrrogas
de las reas revertidas por el decreto 546/2003, las concesiones otorgadas durante el
menemismo y nuevos bloques. Los pliegos permitirn a las operadoras extraer
hidrocarburos hasta el agotamiento definitivo de los yacimientos, sin importar los
mrgenes dejados a la provincia o al Estado nacional, ni qu se har con el crudo
extrado, pues las elites provinciales ganan cuando ganan las operadoras; el win-win tan
promocionado por los gures del marketing internacional.

La poltica depredadora de los '90 recibe nuevo impulso. Nada importa a los miembros
de la OFEPHI que el pas reciba la ms retrgrada participacin de la renta
hidrocarburfera del globo (36%); tampoco incomoda que las empresas liquiden en el
exterior el 70% de las divisas por exportacin; mucho menos que se exporte petrleo y
gas natural a sabiendas del escaso y difcilmente reversible horizonte de 7 aos de
reservas. Ni siquiera les preocupa incrementar sus propios ingresos: subir las regalas
(las ms bajas de la regin) del 12 al 50% (promedio regional)? Invitar a ENARSA
para juntos alcanzar mejores acuerdos con las operadoras? Optimizar el federalismo?
Ni hablar.

En este sentido, no puede dejar de mencionarse la reciente prrroga -hasta el 2047- de la

concesin Anticlinal Grande-Cerro Dragn (Chubut) a la empresa PanAmerican Energy
(PAE) (40% Bulgheroni y 60% de la inglesa British Petroleum, BP): se trata de la
concesin de mayor extraccin de crudo del pas -particip en diciembre de 2006 con un
13,78% y 5% de la produccin nacional de petrleo y gas natural, respectivamente
(Instituto Argentino de Petrleo y Gas, IAPG)-, y contiene aproximadamente un tercio
de las reservas comprobadas de petrleo nacionales.

Saba o no saba la legislatura chubutense que su titular no realiz inversiones de

capital de riesgo en exploracin en los ltimos cinco aos? Sabe o desconoce que esta
falta es causal de caducidad por incumplimiento de la Ley 17.319? Sabr Nstor
Kirchner que el valor potencial del rea equivale a unos 23.686 millones de dlares? 9.

Anacronismo histrico
Argentina es el nico pas del mundo que provincializ sus recursos petroleros. Ni en
Rusia, Mxico o Brasil -por nombrar tres pases petroleros con superficies mayores a
Argentina- se da el caso legislaciones o empresas provinciales de hidrocarburos o
energa. Ni siquiera en Estados Unidos los Estados productores cuentan con
legislaciones propias.

La provincializacin en la Argentina marcha irresponsablemente a contramano de la

tendencia mundial orientada hacia la fusin y centralizacin de las compaas petroleras
y energticas (estatales y privadas); la aglutinacin de naciones en bloques culturales,
poltico-econmicos y hasta militares, movilizadas fundamentalmente por factores
geopolticos energticos.

En cambio, desde 1999 en Argentina se viene creando a razn de una nueva empresa
provincial por ao, con el fin de sacar una migaja de la renta y negociar con las grandes
empresas internacionales lo poco que queda en el pas de hidrocarburos. Ms grave an,
la provincializacin en Argentina tambin marcha a contramano del proceso de
unificacin poltica y energtica en Sudamrica.

La provincializacin logr remover al pas de la mesa de negociaciones, colocando en

su lugar a provincias que nada pueden hacer ante la opulencia de ingresos y ganancias
de las compaas. Adems, comparativamente con la nacin (y las operadoras), sus
magros productos brutos, su escasa poblacin y posibilidades fsicas de crecimiento y
desarrollo econmico autolimitan sus argumentos a la hora de solicitar mejores
condiciones o mayores porcentajes de la renta (cuadro 2).

La provincializacin en Argentina conlleva adems un anacronismo histrico perjudicial

para la integridad nacional. Aseveracin verificable al chequear las ltimas
manifestaciones de corte segregacionista, antidemocrticas y neoliberales tanto del
gobernador Jorge Sobisch como del secretario de Estado de Energa y Minera de
Neuqun, Eduardo Carbajo 10. De ellas se deduce: 1) una clara desvinculacin entre lo
neuquino y lo argentino. Lo neuquino pasa a ser lo nacional; 2) unitarismo neuquino: lo
nacional se subordina al inters de la clase dirigente; 3) exclusin economicista; 4)
absoluta conformidad con los intereses de las empresas operadoras, desatendiendo el
verdadero inters provincial y nacional; 5) freno unilateral a la participacin de la
empresa nacional de energa ENARSA; 6) oposicin al proceso de unidad energtica en
Sudamrica.

Al margen del correcto empleo del concepto de federalismo, la contradiccin entre

provincias y Estado nacional refleja la irresolucin de uno de los aspectos
fundamentales del problema argentino: su desarrollo desigual y falta de cohesin,
legados de nuestra condicin semicolonial y de la balcanizacin latinoamericana del
siglo XIX.

Slo partiendo de un autntico federalismo se podr superar la marginacin y la pobreza

de las provincias (incluyendo la de Buenos Aires) diezmadas por el federalismo "de
opereta". Pues es el federalismo popular el nico capaz de hacerlo, el nico capaz de
fortalecer el pas contribuyendo paralelamente a forjar la unidad latinoamericana.

1. Guillermo M. Yeatts, El Ro