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Sumario:
12.1. Consideraciones generales sobre la potestad sancionadora.
12.2. Los principios constitucionales y legales del derecho sancionador.
12.3. Consideraciones generales sobre la potestad sancionadora.
12.4. Configuracin de las infracciones y sanciones administrativas.
Distincin de la 256. Dentro de las instituciones dispuestas para garantizar la composicin del
potestad
sancionadora inters general con los intereses particulares, la potestad sancionadora se diferencia de
la expropiacin forzosa y de la responsabilidad patrimonial de la Administracin que
participan de una naturaleza comn dentro de la garanta patrimonial de los ciudadanos
propia de un Estado de Derecho.
Su conexin con el inters general y los intereses particulares se presenta de forma
diversa ya que no equilibra uno y otros, actuando como garanta de los ltimos frente a
las privaciones o limitaciones que puedan sufrir por actuaciones de los poderes pblicos
en pro del inters general. Por el contrario, la potestad sancionadora se dirige a asegurar
la prevalencia del inters general mediante su imposicin coactiva frente a las
pretensiones realizadas desde el inters particular que resulten incompatibles con aqul
desencadenando una consecuencia negativa para los particulares en los trminos
previamente establecidos en las normas.
En efecto, la potestad sancionadora sirve a la observancia general de las normas
jurdicas en las que se encuentra programado un predeterminado equilibrio entre el inters
general, como inters pblico, y los intereses de los particulares. En este sentido las
sanciones administrativas junto a su correlato en las sanciones penales constituyen la
clusula de cierre del ordenamiento jurdico ya que si bien las normas son obligatorias,
cuando se dirigen a los ciudadanos prescribiendo o proscribiendo determinadas
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Actualizado en marzo de 2014.
La sancin como
consecuencia 257. En este punto hemos de distinguir los distintos tipos de consecuencias que
especfica del
incumplimiento de conlleva la contravencin de las normas jurdicas ya que, dentro de las de carcter
las normas
negativo para los particulares destacan aquellas que consisten en la imposicin de un mal
propio y especfico que se inflige como correctivo. Por lo tanto debe repararse en que no
todos los supuestos de incumplimiento de las normas provocan necesariamente una
reaccin sancionadora en sentido estricto, ya que esto solamente ocurre cuando se vulnera
un inters pblico especficamente protegido.
A estos efectos debe recordarse que las normas son medios de composicin de
intereses que contienen soluciones predeterminadas destinadas a evitar los conflictos. As
cuando no se cumple con el contenido de una norma puede afectarse, adems de un inters
general, los intereses privados o, incluso, no afectar de forma inmediata a inters alguno2.
Nos centraremos en el primer caso, pues cuando el incumplimiento se deriva
una lesin que afecta a intereses generales o bien a valores objeto de una especial
proteccin por el ordenamiento, la reaccin asume un carcter punitivo (ius puniendi) ya
que se pretende infligir un mal o castigo al infractor con una doble finalidad: por una
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Comenzando por este ltimo supuesto, son muchas las normas que prevn determinados
requisitos o actuaciones a los particulares para alcanzar un concreto resultado jurdico. En este tipo de
normas denominadas tradicionalmente como normas imperfectas, en la medida en que los requisitos o
las actuaciones previstos en garanta de un inters pblico o privado no se cumplan por los particulares, no
se producir el resultado jurdico previsto (as, si se pretende obtener una licencia de armas y no se cuenta
con la edad prevista, la solicitud ser desestimada, o cuando uno presenta una solicitud para una beca pero
no acompaa el certificado de calificaciones exigido sta ser archivada; tambin ocurre en el mbito
privado cuando uno contrata con una persona incapacitada o cuando pretende constituir una sociedad que
no cumpla los requisitos establecidos).
Ms all de estos casos pueden darse supuestos en los que el incumplimiento de las normas
determina un resultado negativo para los intereses de los particulares. En estos casos, para este tipo de
normas denominadas perfectas, el ordenamiento prev la restitucin jurdica y material respectivamente
mediante la anulacin de los efectos jurdicos derivados o vinculados a lo incumplido y mediante la
indemnizacin de los daos y perjuicios causados. Esto se prev especialmente en el mbito privado, por
ejemplo, el Cdigo Civil dispone que los contratos son obligatorios, y, asimismo, prev las consecuencias
de su incumplimiento que permite reclamar su cumplimiento, excepcionar su propio cumplimiento o
resolver el contrato, y, en su caso, recibir una indemnizacin por los daos y perjuicios causados. En el
mbito pblico tambin se prevn consecuencias similares en los casos de incumplimiento, en particular
en el mbito de los contratos administrativos, aunque tambin pueden preverse consecuencias que van ms
all y presentan unas caractersticas muy similares a las sanciones como es el caso de la prdida de
determinados derechos reconocidos por la propia Administracin (licencias o de concesiones). En estos
casos su proximidad a las sanciones pone en evidencia las dificultades que ofrece la determinacin del
concepto jurdico de sancin administrativa, como se pondr de manifiesto en el ltimo apartado de la
presente Leccin.
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STS de 30 de abril de 2007, recurso nm. 9858/2003: [...] Tal como significa la jurisprudencia
(por todas, Sentencia de fecha 31 de octubre de 2007), la cuestin jurdicamente debatida en este asunto
entra de lleno en el mbito de la potestad sancionadora de la Administracin Pblica, potestad que enlaza
directamente con los principios que inspiran el Derecho Penal, dado que ambas potestades son expresin
del Ordenamiento Jurdico del Estado, tal y como expresa el propio Texto Constitucional (art. 25) y
reconoce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (desde la STC 18/1981, de 8 junio ) y una muy
reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo (desde las SSTS 29 septiembre y 4 y 10 noviembre
1980 , entre otras), si bien ello no es bice a que se reconozcan aspectos diferenciadores -una vez advertida
la naturaleza, los intereses y los bienes jurdicamente protegidos en el marco propio del ejercicio de ambas
potestades jurdicas-, as como lmites a su ejercicio, que circunscritas a la potestad sancionadora de la
Administracin Pblica quedaron definidas por Sentencia 77/1983, de 3 octubre, en los siguientes
trminos, y segn cabe desprender del artculo 25 de la Constitucin : a) La legalidad que determina la
necesaria cobertura de la potestad sancionadora con una norma de rango legal; b) La interdiccin de las
penas de privacin de libertad; c) El respeto a los derechos de defensa, reconocidos en el artculo 24 de
la Constitucin , y d) La subordinacin a la autoridad judicial.
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De hecho existen sanciones de multa como son las impuestas por la Comisin Nacional de los
Mercados y de la Competencia que son muy superiores a cualquier pena de multa impuesta por un juez o
tribunal (en 2004 se lleg a sancionar a Telefnica de Espaa, SAU con 57 millones de euros, mientras que
la pena de multa mxima conforme al clculo del artculo 50 Cdigo Penal es de 292.000 euros, aunque
puede modularse su mximo).
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As, el exceso de velocidad que haba sido desde siempre considerada una infraccin
administrativa, fue recientemente tipificado como delito a raz de la ltima modificacin del Cdigo Penal
La evolucin de la 259. La naturaleza comn del Derecho Penal y del Derecho administrativo
potestad
sancionadora en sancionador ha caracterizado la evolucin de ste ltimo hasta alcanzar su configuracin
Espaa
actual. Dicha evolucin ha pasado de la bsqueda de una identidad propia del Derecho
administrativo sancionador frente al Penal, a la reivindicacin de su misma naturaleza y
su participacin en unos principios y garantas comunes.
En el origen del Estado constitucional, el poder represivo se atribuy
exclusivamente a jueces y tribunales, para limitar el poder del monarca y garantizar los
derechos de los ciudadanos conforme al viejo principio de la Magna Carta de que nadie
poda ser penado sin previo juicio.
En Espaa la introduccin del principio judicialista con la Constitucin de 1812
no se produjo de forma absoluta sino que se dejaron espacios propios al poder punitivo
de las autoridades administrativas, dando lugar a un sistema mixto en el que
progresivamente se fue afianzando la capacidad represiva de la Administracin Pblica
hasta llega a convivir de forma natural con la propia de jueces y tribunales. En concreto,
en el mbito local, se mantuvo en manos de los Alcaldes potestades sancionadora.
Asimismo las autoridades gubernativas tena atribuidas potestades sancionadoras
relacionadas con el orden pblico, y en los Cdigos Penales se reconoca de forma
en 2007. La Ley Orgnica 15/2007, de 30 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgnica 10/1995,
de 23 de noviembre, del Cdigo Penal en materia de seguridad vial, modific, entre otros, del artculo 379
del Cdigo Penal, que actualmente dispone: El que condujere un vehculo de motor o un ciclomotor a
velocidad superior en sesenta kilmetros por hora en va urbana o en ochenta kilmetros por hora en va
interurbana a la permitida reglamentariamente, ser castigado con la pena de prisin de tres a seis meses
o a la de multa de seis a doce meses y trabajos en beneficio de la comunidad de treinta y uno a noventa
das, y, en cualquier caso, a la de privacin del derecho a conducir vehculos a motor y ciclomotores por
tiempo superior a uno y hasta cuatro aos.
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Por lo pronto existan sanciones de privacin de libertad (el reglamento de pesca prevea una
sancin de 8 das de arresto por pescar en vado). Asimismo se daba una total ausencia del principio de
legalidad, por lo que la Administracin estableca a voluntad las infracciones y sanciones que
posteriormente ella misma aplicaba. Asimismo exista un olvido sistemtico del principio de tipicidad, por
lo que exista una falta de concrecin de las conductas infractoras que permitan ejercer la potestad
sancionadora con gran flexibilidad (por ejemplo se establecan como infracciones el atentar contra la
dignidad profesional). Tambin se produca una elusin generalizada del principio de culpabilidad, por lo
que se tena en cuenta la intencionalidad en la comisin de las infracciones (por lo que uno poda ser
sancionado por no llevar encima el documento de identificacin, aunque su prdida se debiese a un robo).
Por supuesto no exista una regulacin general del rgimen de prescripcin tanto de las infracciones como
de las sanciones, con lo cual se poda ejercer la potestad sancionadora sine die. Por otra parte, era comn
el empleo del bis in idem, por lo que se poda castigar dos veces por una misma infraccin en el mbito
penal y en el administrativo. No se respetaba tampoco el principio acusatorio, por lo que la Administracin
no se vea obligada a demostrar la comisin de las infracciones, y, asimismo, se inverta el principio de
presuncin de inocencia, con lo que se era culpable mientras no se demostrara lo contrario acarrendose
los efectos de la sancin antes de que se impusiera la misma. Por ltimo, aunque exista la posibilidad de
la revisin judicial de la sancin administrativa impuesta, se produca en unas condiciones de ausencia de
las ms mnimas garantas jurisdiccionales: en los casos de sancin de multa era necesario abonarla para
poder recurrir (solve et repete), era posible el agravamiento de la sancin impuesta si esta era recurrida
(reformatio in peius).
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En efecto, a partir de sus sentencias de 2 y 28 de marzo de 1972 el Tribunal Supremo, se inici
una jurisprudencia en la que, conforme a la consideracin del Derecho administrativo sancionador como
parte del ius puniendi del Estado junto al Derecho Penal, se le aplicaban determinadas garantas propias de
este ltimo.
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En tal sentido resulta expresiva y concluyente la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de
junio de 1981 (STC 18/1981) en la que afirma que los principios inspiradores del orden penal son de
aplicacin, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador dado que ambos son
manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitucin y una
reiterada Jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, hasta el punto de que un mismo bien jurdico puede
ser protegido con tcnicas administrativas o penales ().
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La prohibicin por el artculo 26 CE de los Tribunales de Honor en el mbito de la
Administracin Civil y de las organizaciones profesionales, se debe a que en el mbito de la propia
Administracin y de los colegios profesionales se daba un mbito sancionador difuso basado en
infracciones no definidas claramente (este tipo de Tribunales castigaban soterradamente, por ejemplo,
tendencias polticas o sexuales).
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En relacin con esta reserva formal de ley que se deriva del art. 25 CE, este Tribunal ha sealado,
por todas STC 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3 que, en el contexto de las infracciones y sanciones
administrativas el alcance de la reserva de Ley no puede ser tan riguroso como lo es por referencia a los
tipos y sanciones penales en sentido estricto; y ello tanto por razones que ataen al modelo constitucional
de distribucin de las potestades pblicas como por el carcter en cierto modo insuprimible de la
potestad reglamentaria en determinadas materias, bien, por ltimo, por exigencias de prudencia o de
oportunidad (STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2).
Por esta razn, como pone de relieve, entre otras muchas, la citada STC 26/2005, de 14 de febrero,
FJ 3, en este mbito, la reserva de Ley tiene una eficacia relativa o limitada, lo que significa que no
excluye la colaboracin reglamentaria en la propia tarea de tipificacin de infracciones y atribucin de
las correspondientes sanciones, pero s que tales remisiones hicieran posible una regulacin independiente
y no claramente subordinada a la Ley.
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As, en la STC de 29 de abril de 2009, cuestiones nms. 1354-2002 y 3863-2003 se cuestiona
por el Juez de lo Contencioso-Administrativo nm. 2 de Santander la constitucionalidad del art. 64 h) de la
Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenacin del comercio minorista. Considera el Juez que el precepto, en
cuanto que tipifica como infraccin leve "el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente
Ley o en las normas dictadas para su desarrollo, que no sean objeto de sancin especfica", vulnera el
principio de legalidad sancionadora contenido en el art. 25.1 CE, en su vertiente formal, particularmente en
lo que respecta al inciso "en las normas dictadas para su desarrollo". El TC estima la cuestin y, en su
virtud, declarar inconstitucional y nulo el inciso "o en las normas dictadas para su desarrollo" contenido en
el art. 64 h) de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenacin del comercio minorista.
En la STC de 2 de diciembre de 2010 se afirma que el art. 35 b) 1 de la Ley general de sanidad al
que se refiere la resolucin sancionadora de 23 de mayo de 2005, remite de manera genrica a la normativa
especial aplicable al caso, pero no puede entenderse que esa normativa especial pueda ser el reglamento.
Una interpretacin tal sera contraria a la doctrina constitucional sobre el principio de legalidad que ya
hemos expuesto, de forma que, podemos concluir, que la genrica remisin realizada por el art. 35 b) 1 de
la Ley general de sanidad no constituye una norma general habilitante que determine los elementos
esenciales de la conducta antijurdica, y bien la contrario deja un campo de accin al reglamento que permite
a ste determinar qu infracciones tienen la calificacin de graves, mediante una regulacin independiente
y no obviamente subordinada a la ley, lo que excede de la mera colaboracin reglamentaria admitida en el
marco del art. 25.1 CE.
En el mismo sentido la STC de 28 de enero de 2013, se estima la cuestin de inconstitucionalidad
y, en su virtud, se declara inconstitucional y nulo el apartado 7 del art. 16.2 b) de la Ley 20/1998, de 27 de
noviembre, de ordenacin y coordinacin de los transportes urbanos de la Comunidad de Madrid, toda vez
que el precepto incluye un apartado 7 conforme al que sern tambin condiciones esenciales cualesquiera
otras que puedan establecerse reglamentariamente, siendo que esta previsin supone la atribucin de un
amplsimo margen al reglamento para la fijacin de las conductas sancionables, imponiendo un solo lmite:
las infracciones administrativas pueden referirse a cualesquiera condiciones de la autorizacin o licencia
siempre que puedan considerarse esenciales; sin acotacin material alguna ni referencia a bienes jurdicos
cuya proteccin pudiera justificar la sancin. El concepto jurdico indeterminado condiciones esenciales
de la autorizacin o licencia es un parmetro legal que en alguna medida orienta al reglamento.
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El artculo 127.2 LRJPAC fue objeto de una modificacin por la Ley 4/1999, que, en la lnea de
la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 19 de noviembre de 1998) elimin la prohibicin de delegar
el ejercicio de la potestad reglamentaria como consecuencia de la situacin de los Alcaldes de determinados
municipios de gran poblacin que tenan atribuida exclusivamente la potestad sancionadora y no poda
firmar todas las resoluciones sancionadoras (en particular las multas de trfico).
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No obstante el Tribunal Constitucional lo admite siempre que se den los requisitos de que el
reenvo normativo sea expreso; est justificado en razn del bien jurdico protegido por la norma penal; y
la ley, adems de la pena, contenga el ncleo esencial de la proteccin [STS de 12 de enero de 2000; STS
de 10 de diciembre de 2002; STS de 23 de julio de 2002 y STS de 27 de octubre de 2004.
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A este respecto ha sealado que la garanta material del principio de legalidad comporta el
mandato de taxatividad o certeza, que se traduce en la exigencia de predeterminacin normativa de las
conductas punibles y de sus correspondientes sanciones (lex certa). Esta exigencia tiene implicaciones no
slo para el legislador, sino tambin para los rganos judiciales. En su labor de interpretacin y aplicacin
de las leyes penales, estos ltimos se hallan tambin sometidos al principio de tipicidad, en el sentido de
que, por un lado, se encuentran en una situacin de sujecin estricta a la ley penal (SSTC 133/1987, de 21
de julio, FJ 5; 182/1990, de 15 de noviembre, FJ 3; 156/1996, de 14 de octubre, FJ 1; 137/1997, de 21 de
julio, FJ 6; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4; 232/1997, de 16 de diciembre, FJ 2) y, por otro, les est
vedada la interpretacin extensiva y la analoga in malam partem (SSTC 81/1995, de 5 de junio, FJ 5;
34/1996, de 11 de marzo, FJ 5; 64/2001, de 17 de marzo, FJ 4; 170/2002, de 30 de septiembre, FJ 12), es
decir, la exgesis y aplicacin de las normas fuera de los supuestos y de los lmites que ellas mismas
determinan. El que estas tcnicas jurdicas, que tan frtiles resultados producen en otros sectores del
ordenamiento jurdico, estn prohibidas en el mbito penal y sancionador obedece a que en caso contrario
las mismas se convertiran en fuente creadora de delitos y penas y, por su parte, el aplicador de la nueva
norma as obtenida invadira el mbito que slo al legislador corresponde, en contra de los postulados del
principio de divisin de poderes (SSTC 133/1987, de 21 de julio, FJ 4; 137/1997, de 21 de julio, FJ 6;
142/1999, de 22 de julio, FJ 3; 127/2001, de 4 de junio, FJ 4) (STC 38/2003, de 27 de febrero, FJ 8).
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As, por ejemplo, en la Sentencia del TJS Castilla La Mancha, de 22 de junio de 1998 anula a
suspensin de empleo y sueldo durante cinco das impuesta en sustitucin de la sancin prevista en el
artculo 67.1 b) y c) del Estatuto Jurdico del Personal Mdico de la Seguridad Social, que dispona la
prdida de cinco a veinte das de haberes, en tanto esta ltima no poda imponerse ya que implicara la
realizacin de un tiempo de trabajo no remunerado, equivalente al trabajo forzoso, que prohbe el artculo
25.2 CE. El Tribunal justifica su decisin en el principio de legalidad, y, en concreto, en la prohibicin de
la analoga en perjuicio del autor.
Exclusin de las
sanciones privativas
de libertad 265. La exclusin de las sanciones privativas de libertad. En el marco
constitucional en el que pasa a situarse la potestad sancionadora se excluye expresamente
las sanciones que supusieran la privacin de libertad personal. En concreto el artculo
25.3 dispone expresamente la Administracin civil no podr imponer sanciones que,
directa o subsidiariamente, impliquen privacin de libertad. Las sanciones privativas
de libertad seran, de por si, incompatibles con los principios de un Estado de Derecho,
por razn de la falta de proporcionalidad entre la gravedad de la infraccin cometida y la
consecuencia que se le apareja que afecta al elemento ms esencial de la dignidad
humana. Por esta razn la privacin de libertad se reserva exclusivamente como reaccin
frente a las infracciones ms grave que afectan a los valores ms esenciales que protege
el ordenamiento jurdico como son las infracciones penales. En este articulo 25.3 CE se
indica asimismo que no cabe la imposicin directa de sanciones que impliquen la
privacin de libertad, ni tampoco subsidiariamente, con lo que se pretende evitar que se
reserve dicha sancin para los casos de incumplimiento de sanciones de otra naturaleza
(bajo el rgimen franquista el impago de una sancin de multa poda derivar en una
sancin de privacin de libertad).
Sin embargo, el propio artculo 25.3 restringe dicha exclusin a la Administracin
civil, dejando la posibilidad de que puedan existir sanciones de privacin de libertad en
el mbito de la Administracin militar17.
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SAN 19 de abril de 2013. La determinacin del dies a quo para el computo del plazo de
prescripcin de dos aos debe tener en cuenta el tipo de infraccin cuya sancin se recurre. La infraccin
administrativa por la que se sanciona a la parte recurrente es la prevista en el art. 44.3.c) de la LOPD, por
infringir el principio de calidad del dato. Pues bien, el plazo de prescripcin comienza a contarse desde el
da en que la infraccin se hubiera cometido, ex art. 47.2 de la citada Ley Orgnica, pero la infraccin no
se comete tan solo en el momento en el que se inscribe el dato en el fichero de solvencia patrimonial sino
que se sigue produciendo mientras persiste.
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La singularidad jurdica de la posicin del personal militar con respecto al Estado al que prestan
sus servicios, que se identifica como una relacin especial de sujecin, justifica esta excepcin que se
extiende a todo el sistema punitivo al que se encuentran sometidos para garantizar el adecuado
cumplimiento de unas funciones esenciales para el Estado, as como para corregir las posibles desviaciones
en el uso de los especiales poderes que tienen reconocidos. As, se someten a una norma penal propia (Ley
Orgnica 13/1985, de 9 de diciembre, de Cdigo Penal Militar) y en su rgimen disciplinario se prevn
sanciones que implican la privacin de libertad (en el artculo 9 de la Ley Orgnica 8/1998, de 2 diciembre,
de Rgimen Disciplinario de las Fuerzas Armada se prev como sancin a imponer por falta leve, la
privacin de salida de la Unidad hasta ocho das).
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La STC 246/91, de 19 de diciembre, que partiendo de que efectivamente las personas jurdicas
no poseen una voluntad propia y por su propia naturaleza la actuacin en el mundo externo ha de hacerse
a travs de sus empleados o representantes, se entiende que toman prestada de estos que han cometido la
accin punible, tal voluntad, sin perjuicio de la accin de regreso sobre los responsables.
19
A travs de la Ley Orgnica 5/2010, de 23 de junio, de modificacin del Cdigo Penal.
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Por ejemplo, la STS de 24 de noviembre de 2008 anula una sancin por la concesin ilegal de
una licencia de obras por haberse impuesto a la Comisin de Gobierno en vez de a sus miembros o al propio
Ayuntamiento. Segn afirma el TS: La Comisin de Gobierno del Ayuntamiento no es una persona
jurdica sino un rgano de ste, de manera que, como recab desde el inicio el Ayuntamiento, el
procedimiento sancionador debera haberse seguido frente a las personas fsicas integrantes de la
Comisin de Gobierno o frente al propio Ayuntamiento, lo que no se hizo, sin que pueda lcitamente
entenderse que, en contra de lo claramente sucedido, el procedimiento se ha dirigido frente al
Ayuntamiento recurrente cuando la realidad es que se ha seguido y se ha sancionado a la Co misin de
Gobierno.
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SAN 22 de mayo de 2006 La falta de culpabilidad que aduce la parte recurrente, se
fundamenta en que la culpabilidad es, y constituye, un elemento indispensable para la imposicin de
sanciones , tratndose de un principio previsto en el artculo 130.1 de la Ley 30/1992 , que dispone que
slo pueden ser sancionados por hechos constitutivos de infraccin administrativa los responsables de los
mismos, aun a ttulo de simple inobservancia. Esta simple inobservancia no puede ser entendida como la
admisin en el derecho administrativo sancionador de la responsabilidad objetiva, pues la jurisprudencia
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STS de 24 de noviembre de 1987, de 23 de octubre de 1989, de 14 de mayo de 1990 y de 3 de
mayo de 1995. As, por ejemplo, en la sentencia del STJ La Rioja, de 19 de junio de 1998, se anula una
sancin por considerar excesivamente riguroso y desproporcionado sancionar, adems de con una multa de
35000 pesetas (250 euros), con la inhabilitacin para conducir durante un mes por el hecho de marchar a
81 km/h por un tramo de carretera nacional limitado a 50 sin dejarse constancia, ni colegirse, de cualquier
otra circunstancia relativa a personas, tiempo o lugar que revelen una agravacin de la conducta infractora,
ya de por si calificada legalmente como grave.
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La adecuacin al principio de proporcionalidad se comprueba con el cumplimiento del criterio
establecido por el Tribunal Constitucional (STC 186/2000) para apreciar su cumplimiento por parte de las
medidas restrictivas de derechos: si tal medida es susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de
idoneidad); si, adems, es necesaria, en el sentido de que no exista otra ms moderada para la consecucin
de tal propsito con igual eficacia (juicio de necesidad); y, finalmente, si la misma es ponderada o
equilibrada, por derivarse de ellas ms beneficios o ventajas para el inters general que perjuicios sobre
otros bienes o valores en conflictos (juicio de proporcionalidad en sentido estricto).
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Con respecto a las infracciones que tipifican como infraccin muy grave la comisin de ms de
dos faltas graves en un periodo de tiempo, el Tribunal Constitucional ha concluido que no es contrario al
principio non bis in dem. En la STC 150/1991, de 29 de julio; FJ 8) sobre la agravante penal genrica,
conclua que es una opcin legtima y no arbitraria del legislador el ordenar que, en los supuestos de
reincidencia, la pena a imponer por el delito cometido lo sea en una extensin diferente que para los
supuestos de no reincidencia. Y si bien es indudable que la repeticin de delitos propia de la reincidencia
presupone, por necesidad lgica, una referencia al delito o delitos repetidos, ello no significa, desde luego,
que los hechos anteriores vuelvan a castigarse, sino tan slo que han sido tenidos en cuenta por el
legislador penal para el segundo o posteriores delitos, segn los casos, bien (segn la perspectiva que se
adopte) para valorar el contenido y su consiguiente castigo, bien para fijar y determinar la extensin de
la pena a imponer. La agravante de reincidencia, por tanto, queda fuera de crculo propio de principio
non bis in idem. Finalmente, tampoco es aceptable el argumento de que no es conforme con la Constitucin
agravar la pena por hechos anteriores a la comisin del delito, que el Juez razona a partir de lo dispuesto
en el art. 25.1 in fine CE. Basta con sealar, al efecto, que la exigencia del art. 25.1 CE se refiere a la
vigencia, en el momento de cometerse el nuevo delito, de la norma sancionadora; por ello, lo determinante,
a efectos de la adecuacin a la Constitucin, es que se aplique una norma reguladora de la reincidencia
que est vigente en ese momento, segn la exigencia de previa lege; norma que, como se ha dicho, no
sanciona hechos anteriores, sino los constitutivos del nuevo delito, agravando la correspondiente pena.
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La sentencia de 21 de julio de 2008, STC 91/2008, expone que este principio se configura
como un derecho fundamental, integrado en el art. 25.1 CE , con una doble dimensin material y procesal.
La material o sustantiva impide que un mismo sujeto sea sancionado en ms de una ocasin con el mismo
fundamento y por los mismo hechos, toda vez que ello supondra una reaccin punitiva desproporcionada
que hara quebrar, adems, la garanta del ciudadano de previsibilidad de las sanciones. La procesal o
formal proscribe, en su sentido originario, la duplicidad de procedimientos penales en caso de que exista
la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento. Ello implica la imposibilidad de proceder a un nuevo
enjuiciamiento penal si el primer proceso ha concluido con una resolucin de fondo con efecto de cosa
juzgada, ya que, en el mbito de lo definitivamente resuelto por un rgano judicial, no cabe iniciar un
nuevo procedimiento, pues se menoscabara la tutela judicial dispensada por la anterior decisin firme y
se arroja sobre el reo la carga y la gravosidad de un nuevo enjuiciamiento.
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A este respecto la STC 188/2005, de 4 de julio (FJ 5) afirma que la exigencia de un fundamento
diferente requiere "que cada uno de los castigos impuestos a ttulo principal estuviesen orientados a la
proteccin de intereses o bienes jurdicos diversos, dignos de proteccin cada uno de ellos en el sentir del
legislador o del poder reglamentario (previa cobertura legal suficiente) y tipificados en la correspondiente
norma legal o reglamentaria (respetuosa con el principio de reserva de ley). O, expresado en los trminos
de la STC 234/1991, de 10 de diciembre, no basta 'simplemente con la dualidad de normas para entender
justificada la imposicin de una doble sancin al mismo sujeto por los mismos hechos, pues si as fuera, el
principio ne bis in idem no tendra ms alcance que el que el legislador (o en su caso el Gobierno, como
titular de la potestad reglamentaria) quisieran darle. Para que la dualidad de sanciones sea
constitucionalmente admisible es necesario, adems, que la normativa que la impone pueda justificarse
porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un inters jurdicamente protegido que no es
el mismo que aquel que la primera sancin intenta salvaguardar o, si se quiere, desde la perspectiva de
una relacin jurdica diferente entre sancionador y sancionado' (FJ 2).
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El artculo 7 del Real Decreto 1398/1993, en el que se establece que en cualquier momento del
procedimiento sancionador en que los rganos competentes estimen que los hechos pudieran ser
constitutivos de ilcito penal, lo comunicarn al Ministerio Fiscal, solicitndole testimonio sobre las
actuaciones practicadas respecto de la comunicacin.
Una vez recibida la comunicacin, y si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y
fundamento entre la infraccin administrativa y la infraccin penal que pudiera corresponder, el rgano
competente para la resolucin del procedimiento acordar su suspensin hasta que recaiga resolucin
judicial.
En todo caso, los hechos declarados probados por resolucin judicial penal firme vinculan a los
rganos administrativos respecto de los procedimientos sancionadores que los sustancien.
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En esta se dispone que los procedimientos tributarios y la aplicacin de los tributos se regirn
por la Ley General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantas de los contribuyentes, por las
Leyes propias de los tributos y las dems normas dictadas en su desarrollo y aplicacin. En defecto de
norma tributaria aplicable, regirn supletoriamente las disposiciones de la presente Ley. La normativa
tributaria a la que se refiere consiste en la actualidad en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributario y el Real Decreto 2063/2004, de 15 de octubre, por el que se aprueba el reglamento general del
rgimen sancionador tributario.
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Esta dispone que los procedimientos administrativos para la imposicin de sanciones por
infracciones en el orden social y para la extensin de actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social
se regirn por su normativa especfica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta Ley. La
normativa a la que se refiere viene conformada en la actualidad por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de
4 de agosto, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el oren social;
asimismo el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el reglamento general sobre
procedimientos para la imposicin de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes
liquidatorios de cuotas de Seguridad Social. Asimismo lo dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre,
de prevencin de riesgos laborales.
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Esta disposicin adicional octava dispone que Los procedimientos de ejercicio de la potestad
disciplinaria de las Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio y de quienes estn
vinculados a ellas por una relacin contractual se regirn por su normativa especfica, no sindoles de
aplicacin la presente Ley. El rgimen sancionador para los empleados pblicos se encuentra en el Ttulo
VII de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, que se aplica tanto al
personal funcionario como laboral en los trminos que desarrolle para cada Administracin, por lo que
Criterio material 271. Por lo que respecta a la perspectiva material, la potestad sancionadora se
proyecta con carcter general, independientemente de la materia de que se trate, a partir
de la normativa bsica contenida en el Ttulo IX LRJPAC, as como en las normas de
desarrollo autonmico y en la aplicable al mbito local.
Sobre la base de este rgimen general, el rgimen sancionador se concreta en la
normativa especfica de cada mbito material. De este modo, y conforme a los principios
analizados, en las Leyes sectoriales se van tipificando las conductas infractoras, as como
las sanciones correspondientes a las mismas.
La normativa sectorial en la que se van concretando los principios sancionadores
en los diferentes mbitos, contiene as el rgimen sancionador propio de cada uno de
ellos.
STS de 30 de abril de 2007, recurso nm. 9858/2003: () A esto hemos de aadir que la citada
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aplicacin de los principios del orden penal al Derecho Administrativo sancionador presenta una especial
intensidad en las llamadas relaciones de supremaca general, donde la potestad punitiva de la
Administracin se ejerce sobre los ciudadanos o entidades no relacionados especialmente con ella,
mientras que se difumina, en cierta medida, cuando el Derecho sancionador tiene por destinatarios sujetos
vinculados con la Administracin por relaciones de supremaca especial.
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En la a STC 234/1991 configura las excepciones al principio "non bis in dem", esto es, los
supuestos en los que constitucionalmente es posible una dualidad de sanciones por unos mismos hechos,
en concreto la existencia de esta relacin de sujecin especial tampoco basta por s misma para justificar
esa dualidad de sanciones, ya que esa clase de relaciones no son un mbito en el que los sujetos queden
despojados de sus derechos fundamentales. Para que sea jurdicamente admisible la sancin disciplinaria
de una conducta que ya fue objeto de una condena penal es indispensable, adems, que el inters
jurdicamente protegido sea distinto y que la sancin sea proporcionada a la sancin.
Las sanciones de 276. A partir de esta exclusin, las sanciones que pueden imponerse a los
multa
Las sanciones
rescisorias de 277. Junto a las sanciones de multa, tambin se prevn sanciones que implican
derechos
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Las dificultades de la distincin entre la sancin o no son importante. La STC 61/1990, de 29
de marzo, en la que otorg el amparo considerando que se trata de una sancin que debe estar tipificada y,
en principio, ha de venir contenida en una ley aunque se admita la remisin al reglamento; mientras que en
su sentencia de 15 de noviembre de 1990 (STC 181/1990), se desestim el amparo en un caso similar en el
que se revoc una licencia otorgada a un empresario dedicado a la actividad del llamado video
Las medidas
accesorias: comiso, 278. Al margen de las sanciones, deben tenerse en cuenta otras medidas que
inhabilitaciones y
reposicin y pueden tener una consecuencias negativas para los particulares pero que no pueden ser
resarcimiento
consideradas como sanciones ya no son la reaccin que se prev a ttulo principal frente
a las infracciones, sino que son medidas destinadas a asegurar la finalidad y a eficacia
de aqullas. Son medidas accesorias entre las que se incluye el comiso, las
inhabilitaciones y el deber de reposicin y resarcimiento.
El comiso se prev en algunas normas sancionadoras sectoriales como medida
accesoria que implica la privacin de la propiedad sin indemnizacin alguna de los bienes
que han sido materialmente utilizados en las infracciones. Esta privacin se justifica en
la medida que estn destinadas a garantizar el bien o el inters general que se protege (s
ocurre, por ejemplo, con la salud, que justifica el comiso de las sustancias estupefacientes,
de enfermedades).
Las inhabilitaciones tambin se prevn en la normativa sectorial e impiden el
ejercicio de determinadas actividades relacionadas con las infracciones. No se trata de
sanciones en la medida que solamente pretenden proteger el inters general que podra
verse afectado de nuevo por el infractor. Son supuestos como los previstos en la
normativa sobre contratacin pblica que impide volver a contratar a los sancionados con
comunitario. En esta ltima sentencia se indica que la revocacin de una licencia constituye una
actuacin administrativa que en ocasiones tiene una dimensin sancionadora y otras no. En efecto, en
tanto en cuanto la revocacin de una licencia, al igual que su no otorgamiento, se base en el
incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento para el desarrollo de la actividad
pretendida, no cabe afirmar que se est ante una medida sancionadora, sino de una simple aplicacin del
ordenamiento por pare de la Administracin competente, tarea en la que el margen de apreciacin es
escaso. En otros casos, en cambio, la revocacin de la licencia responde a un ms amplio margen de
apreciacin en manos de la Administracin, que ve posibilitada para valorar determinadas conductas
como contrarias al ordenamiento, en esos casos, tpicos de la denominada por la doctrina revocacin-
sancin, este ltimo elemento parece mucho menos patente. Asimismo se indica en esta misma sentencia
que ciertamente trazar una linea divisoria entre ambas medidas, con pretensin de validez general,
resulta poco menos que imposible y, en consecuencia, calificar unas medidas concretas como sancin o
simple aplicacin de las normas administrativas habilitantes para la gestin de una actividad requiere
tener en cuenta las circunstancias de cada caso.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
- Constitucin Espaola.
- Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.
- Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
- PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 6 ed., Tirant lo
Blanch, Madrid, 2013.
- SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2009.
BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:
- SANZ RUBIALES, igo; GMEZ TOMILLO, Toms: Derecho administrativo
sancionador. Parte General, 3 ed., Aranzadi, Cizur Menor, 2013.