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revista internacional OK 76 4 25/10/11 15:38 P gina 1

C M Y CM MY CY CMY K

Volumen 76 Nmero 4 Diciembre 2010


Revista Internacional Volumen 76 Nmero 4 Diciembre 2010
de Ciencias Administrativas
Editorial
El cambio de la guardia y cmo guardar el cambio
Christopher Pollit
Simposio para la Administracin Pblica en frica
Introduccin
Robert Cameron
La Administracin Pblica desde un punto de vista comparativo: frica
Revista
Jamil Jreisat
Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica
Dele Olowu
Podra desarrollar la capacidad del Estado en el frica Subsahariana
el que ste se sostenga sobre los ingresos tributarios?
Internacional
Wilson Prichard y David K. Leonard

Revista Internacional de Ciencias Administrativas


Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica
Robert Cameron
Obstculos administrativos para la reforma en la Repblica Democrtica
del Congo
Theodore Trefon
de Ciencias
Administrativas
Desarrollo de nuevas competencias para administradores y gestores
del gobierno en una era de reformas del sector pblico:
el caso de Mozambique
Nicholas Awortwi
Seccin especial: 80 aniversario del Instituto
Para singularizar el 80 aniversario de IAAS. Nota del editor Jefe
de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas
Christopher Pollitt Revista de Administracin
Tendencias en el estudio comparado de la Administracin Pblica
Fred W. Riggs Pblica Comparada
Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos de Riggs
sobre la administracin pblica comparada
Christopher Pollitt
Reconsiderando la administracin del desarrollo y recordando
a Fred W. Riggs
M. Shamsul Haque
La filantropa en los estados europeos del bienestar:
una promesa que incluye un reto?
Theo N.M. Schuyt
La reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos:
un ambicioso cambio con resultado incierto, o un cambio moderado
consensuado
Daniela Argento y G. Jan van Helden
Ubicando y delimitando la coordinacin en las reformas, Parte 1?
Sandra van Thiel
Resea crtica
Christopher Pollit
Crnica del Instituto - IIAS, sus secciones y miembros
Rolet Loretan

9 77025 5 363007 Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

GOBIERNO MINISTERIO DE
DE ESPAA POLTICA TERRITORIAL
INAP
INAP Y ADMINISTRACIN PBLICA

Instituto Nacional de Administracin Pblica

Composici n
Revista Internacional de Ciencias Administrativas El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en tres versiones unilinges El IICA se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Traba-
(francesa, inglesa y espaola) ja a nivel global y est financiado por Estados de todo el mundo; sin embargo, es independiente de
cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz y
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas apareci por primera vez en 1927. Es la revista ms antigua de administracin pblica especialmente
centrada en temas comparados e internacionales. Es la revista oficial del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS), del Grupo Europeo de una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha
Administracin Pblica (EGPA), de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin (IASIA) y de la Commonwealth Association for existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente
Public Administration and Management (CAPAM). y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin admi-
Comit Editorial de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
nistrativa ms correctamente, y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe
Christopher Pollitt (Reino Unido), Presidente y Director de la Revista; Isabella Proeller (Suiza), Vicedirectora; Pan Suk Kim (Corea del Sur) y Vicedirector;
hacerse mejor. Todo ello se refleja en sus actividades. La responsabilidad es un valor esencial para
Pierre Sadran (Francia), Editor Adjunto; Pilar Arranz Notario, responsable de la edicin espaola de la revista; Catherine Humblet, Secretaria de la Revista. el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en
nombre de los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los
Miembros: detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de ser eficaz, eficiente y econmica en
Christina Andrews (Brasil), Antonio Bar Cendn (Espaa), Jan Brta (Repblica Checa), Anne-Marie Berg (Noruega), Tony Bovaird (Reino Unido), Bidhya la ejecucin de sus cometidos y derechos estatales. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta
Bowornwathana (Tailandia), Derick W. Brinkerhoff (Estados Unidos), Robert Cameron (Sudfrica), Jacques Chevallier (Francia), Chris De Cooker (Agencia
Espacial Europea), Michiel De Vries (Holanda), Gavin Drewry (Reino Unido), Patrice A. Dutil (Canad), Maurizio Ferrera (Italia), Francesca Gains (Reino Administracin Pblica y creemos que debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir,
Unido), Gerhard Hammerschmid (Austria), Arie Halachmi (Estados Unidos), Shamsul Haque (Singapur), Albert Hofmeister (Suiza), Gyorgy Jenei (Hungra), el respeto de las identidades. Consideramos firmemente que ello refleja el equilibrio.
Kenneth Kernaghan (Canad), Hendrik Kroukamp (Sudfrica), Elke Loeffler (Alemania), Anthony Makrydemetres (Grecia), Elisenda Malaret i Garca
(Espaa), Mike Mannin (Reino Unido), Sue Newberry (Australia), Bamidele Olowu (Nigeria), Soonae Park (Corea del Sur), Jon S.T. Quah (Singapur), Manuel
Quijano Torres (Mxico), Claude Rochet (Francia), Ali Sedjari (Marruecos), James R. Thompson (Estados Unidos), Ian Thynne (Australia), Sandra van Thiel Miembros
(Holanda), Turo Virtanen (Finlandia), Kiyoshi Yamamoto (Japn), Manchuan Wang (China), Clay Wescott (Estados Unidos).
Los siguientes pases forman parte de IICA con categora de Estados miembros y/o como sede de
Miembros natos: una seccin nacional y/o miembro corporativo: Albania, Argentina, Austria, Bahrein, Blgica, Bra-
Geert Bouckaert, Presidente de la EGPA; Michiel de Vries, Director de Publicaciones de IASIA; Grard Timsit, Director de Publicaciones de IIAS; Carolyn sil, Bulgaria, Camern, Canad, China, Croacia, Chipre, Repblica Checa, Dinamarca, Egipto, Fin-
Johns, representante de CAPAM; Rolet Loretan, Director General de IIAS. landia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, India, Indonesia, Irn, Irlanda, Italia, Japn, Corea,
Kuwait, Libia, Luxemburgo, Malta, Mxico, Marruecos, Omn, Paquistn, Polonia, Portugal, Qa-
Direccin Editorial:
tar, Rumana, Rusia, San Marino, Arabia Saud, Senegal, Serbia, Sudfrica, Espaa, Suecia, Suiza,
Los artculos que quieran ser publicados en la Revista, y los libros que quieran anunciarse o recensionarse en la parte de Bibliografa Seleccionada, debern ser
remitidos a la Secretara de la Revista, Catherine Humblet, IIAS, rue Defacqz 1, Box 11, B-1000 Bruselas, Blgica, y por e-mail: catherine.humblet@gmail.com. Tanzania, Tailandia, Tnez, Turqua, Ucrania, Emiratos rabes Unidos, Reino Unido, Estados Uni-
Las opiniones expresadas en la Revista son la del autor o autores, y no necesariamente las del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Todas las dos, Vaticano.
consultas acerca de las suscripciones de la Revista en su versin francesa han de ser dirigidas al IIAS. Todas las consultas acerca de la versin espaola han Las organizaciones internacionales gubernamentales miembros son: la Agencia Espacial Europea
de ser dirigidas al Departamento de Publicaciones, Estudios y Documentacin del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid. (ESA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organizacin para el Desarrollo Adminis-
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas: trativo rabe (ARADO).
Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid. Las organizaciones internacionales miembros corporativos son: el Instituto rabe de Planificacin,
CAFRAD, CAPAM, ESAMI, IASAJ, OCDE y OFPA.
Edita:
Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica Comit Ejecutivo (julio 2007-julio 2010)
Instituto Nacional de Administracin Pblica
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NIPO: 852-11-026-5 Presidente saliente: Jean-Marie Atangana Mebara (Camern)
Depsito Legal: M-19526-1989 Vicepresidentes: Robert Andersen (Blgica), Geraldine Fraser-Moleketi (Sudfrica), Guangqin
Dal (China), Wojciech Goralcyk (Polonia), Alejandro Carrillo Castro (Mxico), Essam S. Al-Ru-
Preimpresin: LERKO-PRINT
baian (Kuwait), Michael Keenan (Canad), Werner Jann (Alemania)
Imprime: Publidisa
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Suscripciones: Presidente del Comit de Asesoramiento Cientfico: Akira Nakamura (Japn)
Atocha (Librera del INAP) Vice-Chair person of the Research Dolvisory Committee: Saeppo Tiihonen (Finlandia)
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Editor del IRAS: Christopher Pollit (Reino Unido)
e-mail:publicaciones@inap.es Editor asociado de IRAS: Manuel ngel Moreno Molina (Espaa), Pierre Sadran (Francia)
Miembros: Jean-Claude Bonichot (Francia), Giuseppe Cogliandro (Italia), Gavin R. Drewry (Rei-
Precios de suscripcin: no Unido), Turgay Ergun (Turqua), Musaed Furayyan (Arabia Saud), Albert Hofmeister (Suiza),
Suscripcin anual......... 84,00 euros Espaa / 88,00 euros extranjero Pan Suk Kim (Corea), Manfred Matzka (Austria), Shashi Kant Sharma (India), Michael Vrontakis
..................................... (4 nmeros ao, incluido IVA y gastos de envo)
Nmero sencillo........... 26,00 euros (Grecia)
Gastos de envo........... 4 euros Espaa / 8 euros extranjero Presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin: Allan
Rosenbaum (Estados Unidos)
La reproduccin, sea integral o abreviada, de los artculos queda autorizada con la nica condicin de citar la fuente, y en su caso, el nombre del autor,
Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica: Geert Bouckaert (Blgica)
as como de enviar un ejemplar al INAP y al IICA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin Pblica
no asume la responsabilidad de las opiniones emitidas, que comprometen nicamente a los autores de los artculos y recensiones de libros publicados Director General: Rolet Loretan (Suiza)
en la versin inglesa de la Revista. Tesorero: Jozef Hendrix (Blgica)
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas

Volumen 76 (4) 2010

Editor
Christopher Pollitt
(Universidad Catlica de Lovaina)
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 76, nmero 4, diciembre 2010

Editorial
El cambio de la guardia y cmo guardar el cambio
Christopher Pollit 5

Simposio para la Administracin Pblica en frica


Introduccin
Robert Cameron 7

La Administracin Pblica desde un punto de vista comparativo: frica


Jamil Jreisat 15

Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica


Dele Olowu 37

Podra desarrollar la capacidad del Estado en el frica Subsahariana


el que ste se sostenga sobre los ingresos tributarios?
Wilson Prichard y David K. Leonard 59

Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica


Robert Cameron 83

Obstculos administrativos para la reforma en la Repblica Democrtica


del Congo
Theodore Trefon 111

Desarrollo de nuevas competencias para administradores y gestores


del gobierno en una era de reformas del sector pblico:
el caso de Mozambique
Nicholas Awortwi 133

Seccin especial: 80 aniversario del Instituto


Para singularizar el 80 aniversario de IAAS. Nota del editor Jefe
de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas
Christopher Pollitt 161
4 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Tendencias en el estudio comparado de la Administracin Pblica


Fred W. Riggs 163

Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos de Riggs


sobre la administracin pblica comparada
Christopher Pollitt 175

Reconsiderando la administracin del desarrollo y recordando


a Fred W. Riggs
M. Shamsul Haque 181

La filantropa en los estados europeos del bienestar:


una promesa que incluye un reto?
Theo N.M. Schuyt 189

La reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos:
un ambicioso cambio con resultado incierto, o un cambio moderado
consensuado
Daniela Argento y G. Jan van Helden 203

Ubicando y delimitando la coordinacin en las reformas, Parte 1?


Sandra van Thiel 223

Resea crtica
Christopher Pollit 227

Crnica del Instituto - IIAS, sus secciones y miembros


Rolet Loretan 231
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Editorial: El cambio de la guardia y cmo guardar el cambio
Christopher Pollitt1

Me veo en la necesidad de informar de no menos de cuatro cambios importantes


en IRAS/RISA. En primer lugar, el Profesor Pan Suk Kim, que ha venido ejerciendo
como Vicedirector desde principios de 2008, ha sido reemplazado por el Profesor
Shamsul Haque. En segundo lugar, el Profesor Pierre Sadran, quien, durante mucho
tiempo, ha sido Director Asociado de RISA, nuestra edicin francfona, se ha reti-
rado de este cargo. En tercer lugar, el Profesor Yves Emery se ha convertido en Di-
rector Asociado, con responsabilidad especial, en RISA. En cuarto lugar, desde fina-
les de 2010, RISA estar disponible en formato electrnico, al igual que en formato
impreso, gracias a un contrato firmado entre el IIAS y CAIRN, conocida compaa
en el campo de las publicaciones cientficas.
Perdemos a Pan Suk Kim inmediatamente despus de su traslado a niveles ms
altos. Le deseamos muchas felicidades por su xito al haber sido elegido Presiden-
te del IIAS, sucediendo al Profesor Franz Strehl. IRAS tiene con l una deuda de
gratitud por sus considerables esfuerzos como vice-editor, y confiamos en que
continuar su dedicacin al trabajo cientfico de alta calidad, emplendola en sus
nuevas ocupaciones presidenciales. Muchos de nuestros lectores conocen ya a
Shamsul Haque, cuyos libros y artculos han alcanzado amplia circulacin. Somos
afortunados por haber podido atraer a nuestro equipo a un estudioso tan distingui-
do y conocido.
Pierre Sadran se preocup de la RISA francfona durante una dcada. En esta
tarea, trabaj junto al anterior Editor Jefe, el Profesor Kenneth Kernaghan, as
como, ms recientemente, junto a m. Tanto Ken como yo, le hemos considerado
el ms agradable de los colegas, siempre dispuesto a guiarnos a travs del intrinca-
do mundo acadmico francs. Ambos le damos las gracias y le deseamos lo mejor.
Yves Emery, su sucesor, es, al igual que Shamsul Haque, un conocido y respetado
profesor, cuyo fuerte es la gestin pblica y de recursos humanos. Ya se ha ocupa-

1
Christopher Pollitt es Editor Jefe de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y Profesor
Investigador en Gestin Pblica, Instituto de la Gestin Pblica, Katholieke Universiteit Leuven
(Blgica).
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo The changing of the guard and the
guarding of the change.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 5-6
6 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

do de dar los pasos para organizar una red de estudiosos francfonos en frica,
Canad, Suiza y, por supuesto, en la propia Francia: dicha red contribuir a incre-
mentar el flujo de artculos en francs y tambin promover una mayor cantidad de
lectores del mundo francfono.
La ltima de las modificaciones es la disponibilidad de RISA en una plataforma
electrnica. Hasta hoy, solamente la edicin inglesa (IRAS) ha estado disponible en
formato electrnico. A partir de ahora, IIAS ha firmado un contrato con CAIRN
para asegurar que RISA est on-line. Una de las primeras tareas de Yves Emery ser
la supervisin del desarrollo y funcionamiento de esta plataforma electrnica (al
tiempo que contina con la versin impresa).
De esta forma, la modernizacin de RISA/IRAS contina a buen ritmo. Se han
producido tantos cambios durante los relativamente pocos aos transcurridos des-
de que me convert en Editor Jefe, que ya me cuesta trabajo recordar cmo traba-
jbamos cuando me incorpor a esta tarea. Pero, sin estos cambios, no hubiramos
tenido la posibilidad de desenvolvernos en el cambiante entorno de las publicacio-
nes peridicas. Hoy da recibimos muchos ms manuscritos que hace cinco aos.
Nuestra circulacin es ms amplia, y hemos aadido las ediciones en espaol y en
chino. Nuestro factor de impacto ha crecido ao a ao. La mayor parte de nuestros
lectores, simplemente en trminos numricos, es, por supuesto, la que forman
aqullos que se descargan artculos individuales. Ahora tendremos la capacidad de
aadir los lectores francfonos a los ms de 70.000 anglfonos que nos descargan
cada ao.
En conclusin, si se me permite una apreciacin personal, me gustara decir que
estoy entusiasmado ante la perspectiva de trabajar y formar parte de este slido
equipo. Estamos encantados de que se nos juzgue por resultados, ms que por
promesas, pero, dicho sto, tambin nos alegra contar entre nosotros con talentos
como los de Emery, Haque y Proeller; con ellos, creo que la buena fortuna de IRAS/
RISA solo podr continuar en ascenso.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Introduccin
Robert Cameron1

Hace diez aos, la revista The Economist calific a frica de Continente sin reme-
dio, sugiriendo que en l se estaba produciendo un descenso inevitable hacia el
estado fallido. Aunque podra haber cierta parte de verdad en esta afirmacin, an
sera posible cuestionar si es sensato generalizar sobre un continente que tiene 54
pases, y cerca de un billn de habitantes. En realidad, el relativo xito de la gestin
de la Copa del Mundo de la FIFA 2010 ha disipado, en cierta forma, tal mito.
Lo que s es cierto es que frica es el ms pobre de los continentes. Se teoriza
sobre los dbiles estados que caracterizan al frica sub-sahariana, con excepcin
de Sudfrica. El legado especfico que desemboc en los estados dbiles de frica
es el colonialismo (Leonard y Strauss, 2003:8).
Olowu y Sako (2002:59-60) han planteado que muchos problemas de gober-
nanza campean en los pases africanos. Tales problemas se refieren a un paradig-
ma dominante, autoritario y patrimonial, que incluye violaciones de los derechos
humanos; clientelismo sistemtico; corrupcin y uso indebido de los recursos es-
tatales; degeneracin del mbito pblico, evidenciada por la corrupcin a niveles
mnimos de burcratas de bajo nivel, al tiempo que existe otra a gran escala por
parte de muchos dirigentes; y el hecho de que las fronteras internacionales de
frica reflejan las realidades de sus antiguos amos coloniales. Encajar grupos tni-
cos diferentes dentro de los estados se ha mostrado como uno de los problemas
de la construccin nacional, y, en algunos casos, ha conducido a la violencia
tnica.
Los funcionarios africanos no tienen incentivos suficientes para ser eficientes en
su gestin. Los gestores de la mayora de estos estados no obtienen un salario su-
ficiente que les permita reproducirse (por ejemplo, para educar a sus hijos a fin
de que alcancen niveles sociales equivalentes al que ellos ocupan), si son decentes,
eficientes y permanecen dentro del sector pblico. Las retribuciones dentro del
sector pblico africano son patentemente insuficientes (Leonard y Strauss,2003:48).
Ello ha contribuido a la fuga de los que ocupan altos niveles de gestin hacia el
sector privado, as como hacia empleos ms sustanciosos fuera del continente.

1
Profesor del Departamento de Estudios Polticos, Universidad de Ciudad del Cabo, Sudfrica.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 7-14
8 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Los mismos problemas se plantean dentro de los estudios sobre la Administra-


cin Pblica. Los bajos salarios acadmicos han contribuido al xito de los estudio-
sos mejores y ms brillantes de frica en otros pases. Se les puede encontrar en
universidades y organizaciones internacionales de pases desarrollados. Incluso
quienes permanecen en las universidades africanas se ven forzados a hacer traba-
jos extra para sobrevivir. Por ejemplo, muchos acadmicos de las universidades
pblicas de Nigeria dan clases en universidades privadas en su tiempo libre. Tales
circunstancias son difcilmente propicias para que surja una plataforma de estudio-
sos de la Administracin Pblica a base nicamente de personal autctono.
Pero, adems, las cuestiones tericas se consideran un lujo en frica, enfrenta-
da a una pobreza a gran escala que precisa solucin. Normalmente, se da prioridad
a polticas de intervencin pblica urgente, por delante de planteamientos ms
reflexivos y acadmicos. Tampoco existe un grupo profesional que represente a los
estudiosos africanos de la Administracin Pblica. La Asociacin Africana de Ges-
tin y Administracin Pblica (AAPAM), con base en Nairobi, es una organizacin
activa, que organiza conferencias y workshops anuales. Normalmente, se ocupa de
cuestiones que preocupan a los profesionales, y no es un vehculo especfico para
los temas acadmicos.
Pese a todas estas dificultades, se han producido algunas innovadoras reformas
del sector pblico en frica en los ltimos aos, algunas veces por solicitud de los
pases donantes, en otras, debido a su dinmica interna, y, en ocasiones, por facto-
res tanto internos como externos.
La presente edicin especial se centra en la Administracin Pblica africana. Los
objetivos que pretende son, en primer lugar, ofrecer a la Administracin Pblica
africana y a los estudiosos de la Gestin Pblica una plataforma que sirva de esca-
parate a su trabajo y promueva la comunicacin entre ellos; y, en segundo lugar,
informar a los lectores de esta revista, en todo el mundo, sobre un continente cuya
situacin, desde el punto de vista de la administracin pblica, no es conocida,
excepto para los especialistas.
Esta edicin especial ofrece seis artculos:
El de Jamil Jreisat se ocupa de la Administracin Pblica Comparada (CPA) y
frica. La CPA es, probablemente, la rama ms rigurosa, metodolgicamente ha-
blando, de la Administracin Pblica.
Los objetivos de este artculo son, primeramente, definir las contribuciones de
la CPA al conocimiento de la gobernanza, la gestin de servicios pblicos, y el de-
sarrollo nacional; segundo, evaluar la importancia de tales contribuciones para la
experiencia africana; tercero, examinar la forma en que la investigacin compara-
da, pese a algunas limitaciones, ha obligado a la Administracin Pblica a salir de
un sistema de anlisis etnocentrista y provinciano para entrar en un horizonte ms
amplio y global; y, finalmente, estudiar la importancia de los conceptos de adminis-
tracin del desarrollo para la prctica en frica, en particular durante la fase forma-
tiva de la experiencia post-colonial.
Este autor plantea que muchos estados africanos continan soportando una
crisis de gobernanza. No existe una explicacin nica ni simple a los motivos por los
cuales el estado africano post-colonial es disfuncional. An se sigue investigando
sobre los factores que explican los sistemas de gobernanza en frica, pero la ma-
Robert Cameron Introduccin 9

yora de los estudios sugieren que la sucesin de los gobernantes y la corrupcin


han sido destructivos para la gobernanza en frica. Los lderes autocrticos se
mantienen en el poder, independientemente de lo correcto de su gestin, de la
falta de confianza de los ciudadanos, o de la creciente oposicin poltica. El proble-
ma de la corrupcin es endmico, y origen de consecuencias incalculablemente
dainas.
La complejidad del contexto africano ha sido un reto para los estudiosos de la
CPA. El desbarajuste de la gobernanza africana en los aos post-coloniales se ha
descrito y analizado con frecuencia en estudios de caso; sin embargo, los hallazgos
de tales estudios han sido ocultados, subsumidos o racionalizados. Jreisat plantea
que se debera dar prioridad las siguientes temticas en la agenda de la futura in-
vestigacin dentro de la CPA:

En primer lugar, la expansin de la investigacin comparada es esencial para


la mejora del capital intelectual, as como para ampliar su importancia y
plantar la base de las pretensiones de universalidad de las generalizaciones
administrativas.
En segundo lugar, se ha de invertir en la produccin de conocimientos sobre
asuntos relacionados con la equidad y justicia de las lneas polticas pblicas
en una sociedad.
En tercer lugar, la investigacin CPA tiene que definir los vnculos entre las
lneas polticas pblicas y el sistema poltico, as como especificar las condi-
ciones y variables que determinan sus relaciones basndose en pruebas
empricas.
En cuarto lugar, es fundamental que se mantengan los trabajos dedicados a
descubrir xitos en el combate contra la corrupcin, incluso utilizando ins-
trumentos de medida y planteamientos comparativos para informar y sensi-
bilizar a las audiencias sobre la gravedad de la corrupcin y sus
consecuencias.
En quinto lugar, la CPA se ha venido ocupando de instituciones polticas y
administrativas a nivel nacional. Ahora debe contemplar tambin el enorme
potencial de las autoridades y comunidades locales para influenciar el desa-
rrollo nacional.

El estereotipo de la burocracia africana refleja una institucin inflada, y un per-


sonal con retribuciones demasiado altas. Dele Olowu se propone hacer saltar este
estereotipo. Su artculo lleva a cabo una crtica de las reformas de la funcin pblica
en frica, planteando que tales reformas han sido parte del problema, ms que de
la solucin, porque se han diagnosticado equivocadamente los problemas de la
funcin pblica africana y se ha llegado, por tanto, a soluciones defectuosas.
Su argumentacin es que muchos pases africanos han perdido la capacidad de
pagar una funcin pblica de calidad. Ello es, en parte, debido a la pobreza de sus
economas, pero tambin a la poltica econmica y a la estructura de las lneas
polticas, la globalizacin, as como a programas de reforma mal planteados, que
subvaloran la importancia fundamental de la calidad para la funcin pblica. Com-
parados con otros pases, los servicios pblicos africanos muestran retraso en rela-
10 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

cin con el nmero y calidad de sus funcionarios pblicos a niveles local y nacional,
contrastando radicalmente con la idea de que los servicios pblicos africanos son
de gran tamao.
Uno de los problemas de mayor importancia ha sido los aos de rebaja de sala-
rios, en los cuales los polticos han intentado ser igualitarios a expensas de la cali-
dad de la funcin pblica. Se ha tendido a que las retribuciones de los funcionarios
de bajo nivel sean ms altas que las que reciben sus correspondientes del sector
privado, en tanto que las de los altos niveles muy capacitados se han mantenido
iguales en el tiempo. El resultado es un exceso de personal de bajo nivel y sin espe-
cializacin de ninguna clase, frente a un gran nmero de puestos vacantes de
personal especializado.
Su planteamiento es que los pases africanos deberan adoptar un enfoque de
gestin estratgica por resultados para resolver los problemas relacionados con las
retribuciones de los funcionarios, problemas que son la base de los relacionados
con la cantidad, calidad y ejecucin de la funcin pblica y el estado en toda la
zona. Tal enfoque debera intentar ampliar el tamao y calidad de la funcin pbli-
ca africana en reas fundamentales, captando y reteniendo personal especializado
al tiempo que se asegura de que se encuentra mejor estructurada para una gestin
estratgica por resultados. Un repaso a este tema muestra que Botsuana, seguida
de Sudfrica, Ghana, Mauricio y Tanzania, son los pases que han realizado ms
progresos con respecto a esta cuestin.
Una de las crticas a la Administracin Pblica es que carece de un ncleo emp-
rico sistemtico. Prichard y Leonard intentan una contribucin a los estudios cuan-
titativos sobre esta temtica. Han construido conjuntos de datos de referencia para
frica, a partir de fuentes diversas.
Sus estudios apuntan a que tanto los donantes como los acadmicos plantean
que los estados africanos pueden mejorar su capacidad administrativa ampliando
su capacidad de recaudacin tributaria, en particular la que se refiere a los impues-
tos gestionados administrativamente. La recaudacin de impuestos se halla entre
las funciones de mayor importancia del estado y se basa fundamentalmente en que
las unidades gubernamentales compartan la informacin y cooperen entre s. En
este sentido, la mejora en la recaudacin tributaria puede ser una ayuda, al tiempo
que una necesidad, para ms amplias mejoras en la administracin pblica.
Los autores son escpticos en lo relativo a la creencia de que los progresos en
una parte de la administracin tendran necesariamente que afectar a otras. En
particular, esta teora entra en conflicto con una lnea bien desarrollada de investi-
gacin que plantea que pueden existir islotes de eficacia (o excelencia, o produc-
tividad) incluso en la administracin pblica de estados generalmente conocidos
por su baja gobernanza. La hiptesis de los islotes de eficacia implica que dife-
rentes reas de la administracin pblica funcionan, a menudo, aisladamente entre
s, y sus resultados no se reflejan en la situacin general. Si ello es cierto, las mejoras
en la administracin tributaria pueden persistir durante largos periodos sin que se
reflejen en una calidad mayor de la administracin pblica.
Prichard y Leonard estudian tanto la extensin como los lmites de las pruebas
que sustentan que una mejora de la recaudacin tributaria puede ser el motor para
ms amplias mejoras de la administracin pblica. Intentan comprobar esta hip-
Robert Cameron Introduccin 11

tesis empricamente, utilizando un conjunto mejorado, pero an limitado, de datos


del frica sub-sahariana que abarca varios pases. Estos autores llegan a la conclu-
sin de que sus hallazgos son desiguales, y apuntan a la existencia de una dbil
relacin histricamente especfica, y sin embargo significativa, entre las mejoras de
la recaudacin tributaria y las ms amplias capacidades del estado.
Han descubierto cierta evidencia de que, desde 1973 hasta las mejoras en la
recaudacin tributaria en los ltimos aos 90, stas tendan a preceder a ms
amplias mejoras de la administracin pblica. En contraste, no han podido hallar
pruebas de un patrn similar en la pasada dcada. Su conclusin es que tales
resultados ofrecen un posible apoyo a la hiptesis de que las mejoras en la recau-
dacin tributaria pueden ser el detonante de una mayor capacidad estatal, pero
que tales relaciones no estn garantizadas y dependen del tipo particular de cada
reforma.
Se ha credo a menudo que la Administracin Pblica es una disciplina hbrida.
La relacin poltico-administrativa es, por supuesto, una de las pocas reas de co-
nocimiento que la Administracin puede reclamar como propia. Rweyemanu y
Hyden (1975:2) pusieron de relieve en su obra Decade of Public Administration in
Africa que una de las cuestiones de mayor importancia se ha centrado en definir la
relacin entre polticos y altos funcionarios. Los autores preguntan: en qu se
diferencia el asesoramiento poltico de la interferencia poltica?, planteando que
la pregunta era tan vlida tanto en el momento de su formulacin, como diez aos
antes. Veinticinco aos despus an es un tema candente.
Cameron se refiere a las cambiantes relaciones poltico-administrativas dentro
de la funcin pblica sudafricana, con una referencia especfica a la creciente poli-
tizacin de sta. El trmino politizacin se utiliza, en principio, en el sentido de
control partidista de la burocracia, es decir, el momento en que la actividad de un
funcionario depende ms de normas polticas que de otras profesionales, definidas
por las administraciones y gobernadas por la ley. Los estudios sobre la politizacin
de los servicios pblicos son importantes porque, cuando existe algn matiz polti-
co en la gestin pblica, se han producido con frecuencia efectos negativos en la
prestacin de los servicios. El artculo plantea un marco terico de las relaciones
poltico-administrativas, y examina la creciente politizacin de los servicios pblicos,
el impacto de nuevos planteamientos de gestin pblica y de relaciones poltico-
administrativas en los pases en vas de desarrollo. A continuacin se enfrenta con
las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica, incluyendo el tema del apar-
theid, el desarrollo de un nuevo marco en la Sudfrica democrtica y la politizacin
del personal del servicio pblico. Se ocupa de tres reas funcionales (la descentrali-
zacin de poderes, los nombramientos por contrato y la gestin por resultados) y
plantea las implicaciones de este marco cambiante para la prestacin de servicios
pblicos.
La metodologa consiste en entrevistas con una serie de altos funcionarios, y de
una exministra de Servicio Pblico y Administracin, as como un anlisis de macro-
datos de los departamentos gubernamentales. Muchas de las conclusiones a las
que llega son, tambin, provisionales. Pese a ello, el artculo llega al planteamiento
final de que existe una creciente politizacin del servicio pblico sudafricano. La
ANC introdujo la Poltica de Cuadros y Estrategia de Distribucin en 2007, que se
12 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

ocup de los nombramientos polticos para altos cargos dentro del servicio pblico.
sta se ocupaba de la captacin de personal de los partidos, sin hacer referencia,
sin embargo, a la necesidad de eficiencia administrativa, mientras se esperaba del
personal que comprendiese y aceptase las lneas polticas bsicas y los programas
de la ANC.
Cameron resalta que existe un problema de baja especializacin dentro del
servicio pblico. Plantea que, en tanto las razones de tal problema pueden tener
muchas facetas, el nombramiento de personal basndose en criterios polticos ms
que en la capacidad, es uno de los principales factores de la situacin. Para mejorar
la prestacin de servicios, afirma, el gobierno sudafricano necesita apoyarse mucho
ms en el mrito, como base de los nombramientos y promociones. La experiencia
de la administracin comparada muestra que la preferencia por nombramientos
basados en el mrito es una de las formas ms fundamentales por las cuales un
gobierno puede mejorar su eficacia.
Existe una creciente literatura sobre lo que constituye el estado fallido. Theo-
dore Trefon contribuye a estos estudios con un anlisis de la Repblica Democr-
tica del Congo, uno de los estados fallidos ms clamorosos dentro de frica.
Desde que el Presidente Joseph Kabila subi al poder en 2001, la comunidad in-
ternacional ha invertido muy ampliamente en la reconstruccin del Congo. Sin
embargo, estas inversiones no siempre han alcanzado los resultados esperados.
Argumenta que los socios internacionales y las autoridades congoleas compar-
ten la responsabilidad del fracaso para conseguir un autntico cambio poltico y la
reconstruccin institucional. Los primeros han subestimado las complejidades de
la cultura poltica congolea, en tanto que los ltimos han cortocircuitado delibe-
radamente la reforma.
Las debilidades administrativas y la naturaleza particular de la prestacin de
servicios pblicos en el Congo son obstculos insuperables para la construccin
del estado. La mquina administrativa congolea debera ser un factor de refuer-
zo dentro del proceso de reforma, pero es, en la prctica, un obstculo. En el
contexto de un estado en crisis, las administraciones congoleas son incapaces,
y, a menudo, renuentes, en trabajar para la reforma. La crisis del estado en el
Congo se caracteriza por la prdida de legitimidad, abandono de la agenda del
desarrollo, incapacidad para mantener la seguridad, ineficiencia en la gestin de
las prioridades tcnicas y polticas, y la falta total de capacidad para movilizar,
generar o gestionar recursos financieros internos y externos. Pese a todos estos
problemas, el Congo se mantiene como un espacio administrativo en el que los
agentes del estado y los ciudadanos parecen haber alcanzado un ajuste complejo
pero manejable.
Trefon llega a la conclusin de que el proceso de planificacin de la reforma en
el Congo tiene defectos. Por una parte, existen obstculos externos a la reforma,
pero tambin los factores internos de gobernanza suponen un impedimento im-
portante. Faltan funcionarios cualificados, dinmicos, honestos y trabajadores que
reciban un salario decente, sean respetados por los usuarios de los servicios y se
hallen motivados a la reconstruccin del pas. Ello explica en una gran parte por
qu las iniciativas de reforma no han conseguido los resultados esperados. La au-
sencia, o la lentitud, de la reforma se explica tambin por el hecho de la masiva
Robert Cameron Introduccin 13

presencia de apoyos internacionales, que han sustrado la responsabilidad al go-


bierno congoleo y a sus funcionarios. En lugar de ser responsables ante la pobla-
cin, las autoridades derivan la nocin abstracta de exigencia de responsabilidad
hacia sus socios internacionales. As, las autoridades quedan exoneradas de la res-
ponsabilidad a que les obligara su mandato de poner en marcha el desarrollo y
mejorar el bienestar de la poblacin.
La creciente, y, por supuesto, controvertida aplicacin de la nueva gestin
pblica en frica, a menudo a instancias de las organizaciones donantes, ha
presentado una serie de retos a los sistemas de gestin y administracin pbli-
cos. Nicholas Awortwi apunta que la administracin pblica africana hoy da se
caracteriza por elementos del viejo modelo burocrtico que operan juntamente
con aspectos de las nuevas estrategias. La creciente aplicacin de este plantea-
miento ha puesto a la administracin y gestin pblicas bajo los focos, y suscita-
do una serie de cuestiones a resolver. Entre ellas, la importancia de polticas im-
portadas y la existencia de funcionarios que tengan la capacidad necesaria para
asumir las responsabilidades fundamentales de gobierno que tales reformas in-
troducen. Su planteamiento es que, de todos los factores precisos para construir
un estado en desarrollo que sea eficaz y eficiente, el ms importante es la exis-
tencia de altos funcionarios especializados: el personal de alto nivel tanto tcnico
como administrativo.
Basndose en el caso de Mozambique, su artculo muestra cmo la puesta en
marcha de las reformas del sector pblico ha supuesto, igualmente, la existencia de
importantes lagunas entre las estrategias de reforma y las capacidades precisas
para ejecutar aqullas. Convencido de que la capacidad de los administradores
pblicos es un requisito previo fundamental para el xito de las reformas, el gobier-
no de Mozambique ha implantado una serie de programas de formacin para de-
sarrollar el tipo de especializacin que dara respuesta a las nuevas demandas y
realidades a que se enfrenta el sector pblico. Aunque an es demasiado pronto
para tener resultados, este captulo llega a la conclusin de que las capacidades
tcnicas, gestoras y de liderazgo de los administradores y gestores pblicos han
mejorado a travs de programas de formacin mejores que los existentes en el
pasado.
Por lo que se me alcanza, sta es la primera vez que se dedica un nmero espe-
cial sobre la administracin pblica africana en cualquiera de las grandes revistas
anglfonas sobre la Administracin Pblica. Tenemos una clara percepcin de sus
limitaciones (debidas, no en pequea parte, a los factores que hemos reseado),
pero tambin tenemos la esperanza de que servir para impulsar a otros estudiosos
a dar un paso adelante y construir sobre estos cimientos. Los enormes problemas a
que se enfrenta la mayora de los estados africanos hacen que sea an ms impor-
tante la existencia de anlisis independientes y basados en planteamientos tericos.
El equipo editorial de IRAS se ha implicado totalmente en esta temtica y, junto con
ellos, yo invito a otros investigadores a que presenten sus teoras. IRAS es la revista
internacional sobre la Administracin Pblica de mayor antigedad que contiene
especficamente planteamientos internacionales comparativos. Tenemos la espe-
ranza de que esta edicin especial generar debate sobre la Administracin Pblica
africana en los siguientes nmeros de la revista.
14 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Referencias bibliogrficas

Leonard, D.K., and Strauss, S. (2003), Africas Stalled Development: International Causes and Cu-
res. Boulder, CO., Lynne Rienner.
Olowu, D., y Sako, S. (2002), Better Governance and Public Policy: Capacity Building and Democra-
tic Renewal in Africa. Bloomfield, CT: Kumarian.
Rweyemanu, A. And Hyden, G. (eds.) (1975), A decade of Public Administration in Africa. Nairobi:
East African Literature Review.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La Administracin Pblica desde un punto de vista
comparativo: frica
Jamil Jreisat1

Resumen:
Los objetivos del presente artculo son: 1) definir las contribuciones de los estudios sobre la
Administracin Pblica desde un punto de vista comparativo al conocimiento de la gobernan-
za, gestin de los servicios pblicos y desarrollo nacional; 2) evaluar la importancia de tales
contribuciones para la experiencia africana; 3) examinar en qu forma la investigacin com-
parada, pese a ciertas limitaciones, haba encaminado a la administracin pblica para que
saliera de su sistema de anlisis etnocntrico y provincial en direccin a un horizonte ms
amplio y global de investigacin y hallazgos; y 4) examinar la importancia de los conceptos
de administracin en desarrollo que se han puesto en prctica en frica, particularmente
durante la fase formativa de la experiencia post-colonial. Ofrece sugerencias de estrategias
de cambio.

Consejos para profesionales:


Es vital para la mejora administrativa y para el desarrollo de estrategias de reforma comparar las
prcticas de la administracin pblica de un pas con las realizadas por otros pases, o con otros
puntos de referencia. El conocimiento administrativo, derivado del anlisis comparado de dife-
rentes culturas, ofrece un horizonte ms amplio para el profesional de la gestin y una mejor
comprensin del contexto, ms vasto, de gobernanza. Igualmente, la comparacin permite al
profesional captar valoraciones de lneas polticas y de actuaciones que funcionan, o que no lo
hacen, a niveles local, nacional y global.

Palabras clave
Reforma administrativa, frica, administracin desde el punto de vista comparativo, administra-
cin del desarrollo, gobernanza.

1
Jamil Jreisat es Profesor de Administracin Pblica & Ciencia Poltica en la Universidad de South
Florida, USA. Email: jreisat@cas.usf.edu
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Comparative public administration and
Africa.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 15-36
16 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Introduccin

La Administracin Pblica desde el punto de vista comparativo (CPA2) es un mto-


do de aprendizaje y exploracin que usa el anlisis comparado para aumentar el
conocimiento administrativo. El estudio comparado de las estructuras, funciones y
comportamientos administrativos, atravesando fronteras organizativas y culturales,
favorece la mejora del conocimiento de la administracin pblica, su solvencia y su
aplicabilidad. Como Bannister (2007: 171) apunta: La necesidad humana de com-
parar la propia actividad con la de los otros parece ser parte intrnseca de nuestra
contextura psicolgica. Tambin se han llevado a cabo estudios comparados a lo
largo de los siglos, desde la Poltica de Aristteles, propiciando muchas importantes
generalizaciones multidisciplinares (Deutsch, 1987:7). Despus de que la Asocia-
cin Americana de Ciencia Poltica crease un comit sobre administracin compa-
rada en 1953, la Sociedad Americana para la Administracin Pblica (ASPA) form
el Grupo de Administracin Comparada, que, a continuacin, se convirti en Sec-
cin de Administracin Comparada e Internacional (Heady and Stokes, 1962).
El presente artculo tiene como finalidad definir las premisas y conceptos bsicos
de la CPA, as como evaluar sus efectos sobre la gobernanza en frica, fundamen-
talmente tras la Segunda Guerra Mundial. En general, la CPA evolucion como
culminacin de varias finalidades que se influenciaban mutuamente. Hubo muchos
factores que contribuyeron a que el movimiento para la administracin comparada
saliese adelante y se mantuviera, tanto en los Estados Unidos como en el extranjero,
previamente a que las universidades y los estudiosos comenzasen a ofrecer cursos y
especializacin sobre la materia. Al final del periodo colonial, se estimul especial-
mente el inters por la administracin desde el punto de vista comparativo por el
dramtico incremento del nmero de estados independientes que pas, de 45 al
final de la Segunda Guerra Mundial, hasta ms de 190, hoy da. Muchos de estos
estados se hallan en frica. El surgimiento de tan gran cantidad de estados indepen-
dientes aument la urgente necesidad de que la administracin pblica asumiese el
reto de aprender sobre un amplio nmero de sociedades, as como sobre sus siste-
mas administrativos, necesidad impulsada especialmente por la tensin, cada vez
mayor, ocasionada por la Guerra Fra. Uno de los efectos de sta fue la competencia
para atraer la bienquerencia de otros pueblos hacia Occidente, a travs del generoso
apoyo a la investigacin sobre pases en fase de desarrollo. Con tal soporte financie-
ro, los investigadores pertenecientes al sistema comparado avanzaron en los estu-
dios de campo, insertndose an ms en el estudio de dichos pases.
La expansin global de la investigacin de la administracin desde el punto de
vista comparativo profundiz nuestro conocimiento y comprensin de otras nacio-
nes y culturas. Se definieron mejor las condiciones que podran llevar a que las ac-
tuaciones administrativas tuvieran, o no, xito. Los estudios comparados se convir-
tieron en bsicos para el trazado de distintos patrones de actuacin administrativa,
as como para identificar las anomalas que impiden su eficacia. Igualmente, la CPA
se ha mantenido en sintona con los procesos de globalizacin en marcha, dentro

C.P.A.: iniciales de Comparative Public Administration. N. de la T. Hemos preferido dejar el orden


2

de las iniciales en su original ingls, ya que el autor utiliza el acrnimo con mucha frecuencia.
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 17

de la creciente interdependencia de las naciones, intensificada por las mejoras de


la tecnologa de la informacin-comunicacin. Las interacciones, cada vez ms
numerosas, entre los pases, crearon nuevas demandas y se convirtieron en retos
para los conceptos y prcticas tradicionales de gobernanza.

La administracin pblica desde el punto de vista


comparativo y el desarrollo

Una de las preocupaciones continuas de la CPA ha sido la necesidad de reforzar las


competencias gestoras, a fin de poner en marcha iniciativas de desarrollo nacional,
junto con la necesaria prestacin de servicios de forma eficaz y eficiente. Al centrar-
se en la gestin del desarrollo, se fue creando y evolucionando un rea distinta y
especializada de la investigacin, conocida como administracin del desarrollo. A
principio de los aos 60, muchos partidarios de la CPA, en particular Fred Riggs
(1964), plante las caractersticas bsicas del tema. Sus contribuciones generaron
un nmero considerable de publicaciones que definan y promovan posibles estra-
tegias de reforma para pases en los que se iniciaba la modernizacin. En la prcti-
ca, la administracin del desarrollo se refiere a actividades de gobierno que tutelan
el crecimiento econmico, refuerzan las capacidades humanas y organizativas, y
fomentan la igualdad entre los ciudadanos y la distribucin de oportunidades,
renta y poder (Esman, 1991, 1974: 3). Sin embargo, la experiencia en frica y en
otros pases en desarrollo, indica que el xito en la ejecucin de los programas de
desarrollo a menudo ha sido postergado.

Evaluacin de la administracin desde el punto de vista


comparativo y de la administracin del desarrollo

La utilidad de las teoras y generalizaciones administrativas para el desarrollo nacio-


nal, para las lneas polticas y para la administracin en frica durante la descoloni-
zacin posterior a la Segunda Guerra Mundial, es un tema esencial de investiga-
cin. Puesto que el cambio administrativo en todas las sociedades es ampliamente
evolutivo, la importancia del contexto histrico para explicar la situacin actual es
importante (Jabbra y Jreisat, 2009: 114). Como plantea Pollitt (2008:2), el ritmo
del cambio en las sociedades modernas se ha acelerado, convirtiendo en algo de
mayor importancia la consideracin del tiempo y del pasado. La dimensin tempo-
ral es, con frecuencia, esencial, y no simplemente por haber recibido como herencia
edificios y otros costos hundidos3, sino tambin porque se han adquirido leyes,
relaciones polticas, sistemas de gestin y tambin actitudes y normas culturales
(Pollitt, 2008: xiii).
Durante los aos de formacin de los estados africanos, las contribuciones de la
administracin desde el punto de vista comparado y de la administracin del desa-

Los costos hundidos, en administracin financiera, son desembolsos realizados en el pasado,


3

por lo que no deben introducirse en los clculos relativos a inversiones del presente. N. de la T.
18 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

rrollo han tenido consecuencias que son una mezcla de funcionalidad y trivialidad.
Sin duda, ambos planteamientos, en su etapa temprana, fueron origen de la am-
pliacin del conocimiento sobre las sociedades en desarrollo, estimularon la inves-
tigacin, enriquecieron los sistemas educativos y aportaron una sistemtica y
prctica comprensin a los profesionales. Sin embargo, estas contribuciones no
bastaron para cubrir las enormes necesidades del momento. Algunas de las crticas
especficas sobre la CPA se basaron en los siguientes factores:

1.Falta de consenso sobre lo que el desarrollo y la modernizacin suponen


para los pases en vas de desarrollo. Como Heady (2001:111) apunta, los
conceptos dominantes y variables, utilizados con frecuencia en la literatura,
han venido derivados de conceptos y prcticas administrativos que se em-
plean en las sociedades occidentales. La puesta en marcha de tales concep-
tos y prcticas en los pases en vas de desarrollo encontr diversos obst-
culos. La experiencia africana, como Montgomery (1974:399) explica, su-
pone el hecho de que el legalismo francs, el pragmtico elitismo ingls y
la rigidez sovitica han tenido muy poca influencia, durante el siglo pasado,
en el mundo en vas de desarrollo. Montgomery (1974:399) pone de relieve
que las modernas versiones de la administracin pblica americana son
menos dignas de ataque que los principios ms sistemticos, universalistas
y pretenciosos desarrollados en los Estados Unidos durante el primer tercio
del siglo XX. En tanto que las prcticas de control y el estado de derecho,
que son una base poltica segura y estable, junto con un sector privado
factible por sus iniciativas empresariales, han supuesto una importante
ayuda para elevar los estndares de vida en Occidente, ninguna de estas
caractersticas se hallaba presente, ni era factible, en la mayora de las na-
ciones emergentes, y mucho menos en los nuevos estados africanos. Por
otra parte, en tanto que el estudio de la administracin del desarrollo se
converta en la caracterstica principal del planteamiento comparado, an
nos faltaba una comprensin clara de las fuerzas que conducen a las
transformaciones administrativas, a los cambios desde burocracias tradicio-
nales, en las que lo importante es el estatus, hacia patrones modernos de
organizacin gubernamental en los que los ideales de eficiencia y efica-
cia pueden convertirse en principios de actuacin (Riggs, 1964:3). De
esta forma, la literatura CPA se ha mantenido sin un marco que responda a
las necesidades de relevancia y utilidad, o de la capacidad de sntesis (Jrei-
sat, 1975). La falta de uniformidad, tanto en lo relativo a la cultura como a
la orientacin poltica, son aadidos a estas dificultades (Otenyo and Lind,
2006:2). Esta necesidad bsica de relevancia e integracin del conocimien-
to administrativo fue subrayada tambin por Morgan (1974: xxiii) que
apunt que la riqueza acumulada de experiencia prctica y casos de estudio
de Asia y frica tenan muy poca significacin sin un esfuerzo organizador
que destilase, de la experiencia, un conjunto de problemas generalizables
con soluciones tericas y prcticas.
2.La intensa preocupacin por la reforma administrativa requiri una evalua-
cin cuidadosa y una verificacin de los hallazgos de la investigacin y el
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 19

estudio de CPA para determinar las prcticas mejores y las estructuras y


procesos organizativos ms deseables. Aunque las nuevas tecnologas de la
informacin, la formacin, la educacin formal y la diseminacin de estu-
dios han producido un flujo constante y multi-direccional de informacin
sobre xitos y fracasos administrativos, la adaptacin e implantacin del
cambio dentro de los nuevos mbitos no se materializ como se esperaba.
El centrar la atencin sobre el cambio sistmico en las polticas de gestin
pblica puede tambin enmarcar la pregunta qu es lo que funciona en
un nivel sistemtico ms apropiado (Barzelay, 1997:2). El mtodo compa-
rado sirvi para identificar y explicar patrones de acciones y resultados ad-
ministrativos dentro de muchos sistemas; no tuvo tanto xito, sin embargo,
en la expansin de los horizontes de eleccin de los profesionales, a fin de
que les aportase conceptos generales integrados, comprobados con solven-
cia y evaluados profesionalmente.
3.El planteamiento CPA utilizaba un anlisis de sistema abierto, que no asu-
me que el entorno de la administracin pblica es algo dado, como las es-
cuelas tradicionales de gestin, en particular las de modelo burocrtico,
han estipulado (Jreisat, 1997; Baum, 1996:79). El entorno de la administra-
cin pblica incorpora una serie variada de vnculos y presiones externos de
nivel poltico, legal, econmico, histrico, cultural y otros, que influencian
la accin administrativa. Ciertamente, una comparacin sistemtica de sis-
temas administrativos de distintos pases, con contextos y niveles de desa-
rrollo variables, mejorara la solvencia de las conclusiones y facilitara una
mejor evaluacin de las hiptesis. En realidad, sin embargo, la investigacin
emprica comparada no podra, a menudo, pasar por encima de ciertos
obstculos prcticos como la viabilidad, la lengua, las barreras culturales,
los costos y la deficiencia de datos existente. As, muchas de las generaliza-
ciones eran extrapolaciones que se inferan de anlisis de casos nicos o
abstracciones eclcticas basadas en informacin incompleta.
4.Invariablemente, los estudios comparados nacionales intentan determinar
en qu medida las diferencias de actitudes y comportamientos de los ges-
tores se basan en atributos de la cultura nacional (Hofstede, 1980). El pro-
blema es que asimilar nacin y cultura supone homogeneidad cultural. Es
un hecho de la realidad que las fronteras estatales de muchos pases en
desarrollo han sido trazadas de forma arbitraria por los regmenes colonia-
les, con poca consideracin hacia el equilibrio y la armona culturales, y
basndolas, mucho ms, en razones polticas, o a continuacin de una
conquista militar. Esta polmica demarcacin de fronteras nacionales es
muy evidente hoy da en frica y en Oriente Medio. Otra preocupacin re-
lacionada con el uso de variables culturales en el anlisis comparado surge
de la toma de conciencia de que no tenemos un mtodo seguro para medir
la influencia cultural sobre las organizaciones y la gestin. Existen opiniones
que apuntan a que la cultura determina las prcticas de gestin, porque la
cultura es la programacin colectiva de la mente que distingue a los
miembros de un grupo humano de otro (Hofstede, 1980:25). Este deter-
minismo cultural, en efecto, reduce la posibilidad de eleccin, crea estereo-
20 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

tipos y fracasa en la explicacin de por qu las mismas personas se compor-


tan de forma diferente en diferentes entornos. Las opiniones contrarias
plantean la cultura como un comportamiento fluido y cambiante, particu-
larmente ante la existencia de una educacin e interaccin globales.

En resumen, los factores enumerados han influenciado los aos de formacin


de los pases en vas de desarrollo, cuando el conocimiento administrativo cambi
su caracterstica cerrazn por una apertura y toma de conciencia del contexto sin
precedentes. Esto es particularmente cierto en frica, tanto en su periodo colonial
como el posterior, porque las estructuras administrativas y polticas han sido con-
formadas en gran medida por atributos y experiencias institucionales, incluyendo
las interacciones polticas, econmicas y sociales, as como por el colonialismo. La
investigacin comparada sac a la administracin pblica de su estrecha mentali-
dad etnocentrista y provinciana y la catapult a un horizonte mucho ms amplio y
global, que trasciende las fronteras culturales, sin olvidar las caractersticas que
emanan de cada contexto particular. Pese a sus limitaciones, la administracin
desde el punto de vista comparativo ha estado en la punta de lanza de las ciencias
sociales por su temprano reconocimiento e investigacin de los problemas y prc-
ticas de gobernanza en las sociedades en desarrollo. En lo que se refiere a frica,
la conciencia y el conocimiento de los problemas de la administracin y el desarro-
llo han demostrado no ser sustituto de abstracciones y generalizaciones transfor-
madoras conducentes a estrategias de reforma y capacidades prcticas eficaces.

La administracin del estado africano

La evaluacin de la administracin pblica en frica revela muchos problemas


particulares y trae a la mente varios retos, tanto conceptuales como prcticos. El
frica de hoy contiene ms de 53 estados independientes. Con pocas excepciones
(Egipto, Etiopa, Sudfrica y Liberia) muchos de estos estados consiguieron la inde-
pendencia durante los aos 60. Los estados africanos son muy variados en cuanto
a poltica, cultura, tamao y recursos econmicos. Considerarlos juntos y revueltos
puede ser desorientador, porque algunas de las diferencias entre ellos son de gran
calado. Y, sin embargo, tras la independencia, los estados africanos tenan varias
cosas en comn (Tordoff, 2002:1). Haban estado sometidos a algn poder colo-
nial: Gran Bretaa, Francia, Blgica, Italia, Portugal y Espaa. En su emergencia de
las relaciones coloniales, los estados africanos compartan otras caractersticas: (1)
buscaban nueva identidad como estados-nacin. (2) Eran, sobre todo, pobres,
predominantemente rurales y demasiado dependientes de las fluctuaciones del
mercado mundial. (3) Los nuevos estados independientes eran inestables cultural-
mente y sus lderes polticos y administrativos tenan muy poca experiencia (Tordoff,
2002:5).
La administracin pblica en los estados africanos, como en la mayora de los
pases, es un componente vital de la gobernanza. Las prcticas administrativas
africanas se han ido conformando durante la dominacin colonial (Agbese and
Kieh, 2007; Fonge, 1997; Mamdani, 1996; Adu, 1965). Esta realidad complica el
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 21

anlisis de la administracin pblica en frica, donde la tendencia general, segn


la literatura publicada, es alternar entre perspectivas eurocntricas y africanistas
(Mamdani, 1996; Adu, 1965). La tradicin administrativa eurocntrica no ha sido
siempre congruente o compatible en la prctica. De esto puede ser ilustrativa la
fusin de los diferentes sistemas administrativos: francfono y anglfono, en Ca-
mern en 1960, donde solo pudieron alcanzarse frgiles compromisos para que
funcionase el experimento (Fonge, 1997:11). Para tomar conciencia del profundo
impacto del colonialismo en la gobernanza africana, un buen sistema es dividir las
cuestiones administrativas en dos periodos: colonial y post-colonial:

El legado colonial

Bajo el colonialismo, los estados africanos estuvieron gobernados por un sistema


administrativo dual o bifronte, que separaba el gobierno de las zonas urbanas, es
decir, el centro, del gobierno de las zonas rurales: los territorios (Mamdani, 1996:7).
Aunque ambas formas de poder se hallaban bajo el control de una autoridad he-
gemnica del estado imperialista, la diferenciacin entre el centro urbano y los te-
rritorios se organiz, por parte de los colonialistas europeos, para garantizar su
poder en el centro a travs de la segregacin institucional, basada, especficamen-
te, en la raza (Mamdani, 1996:15).
El rgimen colonial no practicaba polticas de desarrollo de recursos humanos en
ningn estado africano. Los colonizadores no se molestaron en trazar lneas de ac-
tuacin tendentes a crear un sistema de funcionariado indgena adaptado a las ne-
cesidades de la gente (Adu, 1965: 11). No es sorprendente que los recursos huma-
nos del continente hayan sido, y an lo estn, o infrautilizados o mal administrados
(Fonge, 1997: 2). Los puestos de funcionarios de bajo nivel se cubran con personal
local (que en frica Occidental y Oriental inclua europeos y asiticos). Los ingleses,
el rgimen colonial dominante, dictaban las polticas por las cuales la Oficina Colo-
nial y los Agentes de la Corona gestionaran el reclutamiento de personal, incluyen-
do los puestos en los niveles de altos cargos administrativos, tcnicos profesionales
y supervisores (Adu, 1965:11). Por el hecho de que todos estos altos cargos esta-
ban generalmente reservados a los europeos, los futuros estados africanos se vieron
privados de cuadros gestores bien formados y cualificados que pudieran administrar
de forma eficaz los nuevos estados cuando alcanzaron su independencia.
Es importante poner de relieve que, hasta recientemente, la atencin que se ha
prestado a los servicios pblicos en los problemas de desarrollo de frica ha sido
muy escasa. Sin embargo, en todas las naciones independientes de frica el ser-
vicio pblico sigue siendo el pilar principal del estado (Fonge, 1997:5). En un es-
tudio de caso sobre Zaire4, David Gould (1980:xiii) concluye que varios anlisis sobre
la crisis del Zaire de los aos 70, y las consiguientes propuestas de reformas institu-
cionales, concretaban la mala gestin como una de las causas principales, si no la
ms importante, de la crisis.

Fue conocido oficialmente como Zaire desde 1971 y se convirti en Repblica Democrtica del
4

Congo cuando Laurent Kabila asumi el poder, en mayo de 1997 (Tordoff, 2002: xvii).
22 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

La actuacin de los lderes africanos, tanto a nivel nacional como local, ha sido
especialmente importante para el xito de los proyectos de reforma que se plantea-
ron al principio de la independencia. La construccin de la nacin y la promocin
del desarrollo en los nuevos estados requirieron lderes polticos y administrativos
que mostrasen una serie de atributos-clave, como la competencia, la integridad, la
clarividencia y la capacidad de comenzar polticas pblicas adecuadas a las necesi-
dades y condiciones de los estados emergentes. En la aurora de la independencia,
tales lderes eran muy escasos. Sin un liderazgo competente y tico, y sin institucio-
nes de administracin pblica que tuviesen la capacidad de poner en marcha pol-
ticas pblicas, Gould (1980:xiii) llega a la conclusin de que las iniciativas socioeco-
nmicas de desarrollo nacional en frica estaban condenadas al fracaso. La
independencia no produjo, en muchos estados, aquello a lo que se aspiraba: pros-
peridad y sistemas de gobernanza efectivos, estables y constitucionalmente defini-
dos. El resultado de la falta de accin para desarrollar los recursos humanos, junto
con el xodo repentino de los funcionarios expatriados, supuso que los nuevos
estados adolecan de fallos que no eran fciles de solucionar por gestores africanos
(Adu, 1995:19).
Los lderes africanos de los movimientos de independencia, con pocas excepcio-
nes, no resaltaron la importancia, ni marcaron la prioridad, de las polticas de re-
construccin y desarrollo despus del colapso del orden colonial (Adu, 1965:22).
Qued claro lo problemtico de la tarea de sacar adelante a las instituciones pbli-
cas, tras el lamentable estado en que quedaron tras la partida de los gobiernos
coloniales. La lite africana occidentalizada vea la independencia simplemente
como un medio para alcanzar los puestos reservados anteriormente a los europeos,
y el deseo de pertenecer a esta clase privilegiada se intensific con el tiempo
(Fonge, 1997:5). Como Gould (1980:xiii) informa sobre Zaire: La clase gobernante
en Zaire ha privatizado claramente la burocracia pblica y la ha convertido en un
instrumento de autoenriquecimiento. Muchas de estas lites continuaron su ciega
identificacin con sus antiguos colonizadores y se vieron a s mismos como franc-
fonos o anglfonos, ms que como africanos representantes del pueblo africano
(Fonge, 1997:6). Por otra parte, hacia el final del periodo colonial, las burocracias
africanas eran, y se mantuvieron, radicalmente subordinadas a la poltica, hasta
tal punto que, en algunas instancias, se poda decir que el servicio pblico era un
instrumento del partido poltico en el poder (Fonge, 1997:6).
Entre los aos 50 y 80, la literatura sobre administracin comparada reflej
considerables niveles de concienciacin y conocimiento de las cuestiones con las
que se estaban enfrentando los estados africanos (Morgan, 1974; Gould, 1980). El
punto de vista comparado resaltaba claramente el cambio administrativo y los efec-
tos generales de contexto sobre el desarrollo de las instituciones y estructuras, a fin
de que las funciones administrativas se llevasen a cabo correctamente (Riggs, 1964;
Esman, 1974; Waldo, 1974). Sin embargo, de nuevo, la CPA nunca mostr algo
parecido a una hoja de ruta para moverse a travs del terreno particular de la pol-
tica, la economa y las cuestiones sociales de los estados africanos, tanto anteriores
como posteriores a la independencia. La literatura sobre administracin pblica
mantuvo sus planteamientos eurocntricos y americanocntricos en lo referente a
algunas consideraciones prcticas como la disponibilidad de fondos, conocimiento
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 23

del continente, idiomas, y barreras culturales. El contexto africano era, simplemen-


te, extrao, nuevo, o de baja prioridad para los estudiosos occidentales.
Asimismo, existan dudas persistentes sobre en qu medida los atributos del
conocimiento administrativo occidental pudieran servir de algo al referirse a cues-
tiones especficas de los estados africanos (Montgomery, 1974). En el prefacio a
una obra sobre el cambio administrativo en frica, Dwight Waldo planteaba que,
para alcanzar la industrializacin y modernizacin, los pueblos occidentales han
tomado prestado. de pueblos no occidentales. Tambin reconoca que los pa-
ses copian cada vez ms unos de otros. Pero, en lo referente a inevitabilidad,
Waldo mantiene que en este momento, se hallan en movimiento tantas fuerzas
contradictorias e impredecibles, que la idea de que el no-Occidente debe y quiere
copiar de un moderno Occidente industrial es, simple y totalmente, absurda (Wal-
do, 1974: vi). Milton Esman (1974:3) expres tambin preocupacin sobre la im-
portancia que los conceptos y mtodos clsicos u occidentales de administracin
pblica pudieran tener para las necesidades de desarrollo de los administradores en
los pases en vas de desarrollo. En realidad, la administracin pblica, y tambin la
que se observa desde un punto de vista comparativo, han permanecido inertes al
enfrentarse a la singularidad de la experiencia africana. Existan algunas cuestiones
persistentes e irritantes que eran muy difciles de solucionar, como:

el que las estrategias de reforma fallaran al propugnar la responsabilidad por


la gestin y la democratizacin como objetivos. Tales crticas se basan en lo
que se ha denominado la tradicin anti-democrtica de las teoras del desa-
rrollo, especialmente la administracin del desarrollo y los enormes retos a los
que la administracin pblica se enfrenta en las democracias ex novo, o en
las reconstruidas, en muchos pases en desarrollo. (Baaklini, 2001:57). En
este caso, la premisa se refiere a que el entorno operativo de los nuevos sis-
temas independientes no ha desarrollado las instituciones, ni la legislacin,
necesarias para que se pueda exigir responsabilidad a la administracin pbli-
ca. En la actualidad, las estrategias de reforma en frica requieren, cada vez
ms, que se d una mayor prioridad a desarrollar capacidades institucionales
dentro de un sistema de limitaciones constitucionales diseado a travs de un
proceso que incluye consultas muy frecuentes a los ciudadanos (Agbese and
Kieh, 2007:282).
la compleja relacin entre burocracia y autoridad poltica ha atrado una am-
plia atencin y debate entre los comparativistas. Como Heady (2001:192)
indica, si la burocracia y las instituciones que le hacen la competencia dentro
del sistema poltico se han desarrollado de forma ms o menos simultnea a
lo largo de un considerable perodo de tiempo, entonces, lo poltico debe
hallarse en equilibrio. Si existe desequilibrio, la burocracia lleva siempre la
delantera a todas las dems instituciones de un pas en desarrollo, por su
tamao, conocimiento tcnico, continuidad y acceso a la informacin. Como
resultado de todo ello, Riggs sita un nfasis especial en la necesidad de im-
poner un control eficaz y eficiente sobre la burocracia, haciendo de ste una
condicin necesaria para un desarrollo poltico positivo (Heady, 2001:192;
Riggs, 2001).
24 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

En el contexto africano, sin embargo, la tesis del equilibrio parece irrelevante


porque la burocracia, en bastantes pases, es una institucin dbil, falta de recur-
sos, conocimientos tcnicos y desarrollo profesional. El gobierno autocrtico de
muchos estados africanos ha tenido como resultado burocracias dominadas por
el gobierno, en las cuales los puestos de ms alto nivel son ocupados por los leales
o los amigos de los lderes polticos autocrticos, minimizando, por ende, la com-
petencia por el poder. En el nivel ms bajo de desarrollo profesional, la burocracia
se transforma gradualmente en colaboradora, compartiendo la generosidad y la
riqueza del poder, aun cuando est relegada a ser un apndice de la autoridad
poltica.
En suma, la administracin colonial construy servicios pblicos que sirven a
polticas imperialistas en frica. El funcionariado, en su fase inicial, se preocupaba
fundamentalmente del cobro de impuestos y de mantener la ley y el orden; no
gozaba de estructura institucional ni de tradicin de competencia profesional. Pese
a sus protestas de benevolencia, la aplicacin de nociones administrativas eurocn-
tricas a la escena africana eran descaradamente despticas, discriminatorias y ba-
sadas en la explotacin (Adu, 1965; Mamdani, 1996; Fonge, 1997). Enfrentados a
nuevas responsabilidades de desarrollo nacional, generalmente poco preparados o
sub-cualificados, los lderes de los estados africanos se vieron, a menudo, catapul-
tados abruptamente a una fase compleja y tumultuosa de la historia de sus
pases.

La administracin de los estados africanos independientes

Muchos estados africanos continan soportando una crisis de gobernanza que


alimenta dilemas mltiples, como la legitimidad de la gobernanza, la competencia
institucional, y la tica del liderazgo y la gestin. Los observadores de la escena
africana suelen pintar un cuadro tenebroso. Las colosales tragedias humanas que
se despliegan en Ruanda, Somalia, Sudn, Liberia, Angola, y algunos otros pases,
suponen una burla de los ms de treinta aos de independencia, de acuerdo con
Onu (2007:11). Igualmente, Agbese y Kieh (2007:xi) describen los dilemas de fri-
ca de esta forma:

Existe un consenso general de que el estado postcolonial africano ha fraca-


sado en la satisfaccin de las necesidades y aspiraciones de los africanos.
Como consecuencia, el estado se ha hecho irrelevante y distante de sus pro-
pios ciudadanos. De hecho, las masas africanas estn tan hartas del fracasado
estado postcolonial que intentan evitarlo, evadirlo y estafarlo siempre que sea
posible.

No existe una simple y nica explicacin del mal funcionamiento del estado
africano incluso aunque, desde los aos 80, se ha expandido en todo el mundo
un notable movimiento de reforma de la administracin pblica (Keffle, 2005:1).
Muchos indicadores muestran el fracaso del estado en su servicio a los ciudada-
nos y en la institucionalizacin de procesos legtimos de gobernanza. Transparen-
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 25

cy International (2008)5 informa que en la regin del frica subsahariana la


pobreza se ha incrementado en los ltimos 25 aos, y la mitad de la poblacin
del continente, de 840 millones de personas, vive con menos de 1 dlar america-
no diario. Adems de la corrupcin, los prolongados conflictos armados, y la
pandemia del SIDA, la regin se enfrenta a un comercio decreciente de sus pro-
ductos primarios, no-minerales, de acuerdo con TI6. Igualmente, como apunta
Gibson (2008:6), en tanto que frica es el continente que ms rapidamente se
urbaniza del mundo tiene tambin la dudosa distincin de tener la mayor pro-
porcin de poblacin urbana que vive en el chabolismo (72%). En trminos de
democratizacin, el cuadro no es mejor. La libertad iba hacia atrs en 2008,
especialmente en el frica subsahariana, de acuerdo con un informe de Free-
dom House7.
La cuestin bsica, concluye Fonge (1997:3) es que frica se desangra: el
continente muere de hambre; se dirige hacia el punto lmite de la autodestruc-
cin. La razn de este pesimismo no es tanto el hecho de que exista una falta de
recursos, tanto humanos como naturales, sino la mala gestin de tales recursos. La
construccin de la aptitud institucional requiere tanto educacin como adiestra-
miento bsicos, as como la capacidad de adaptarse a un entorno especfico. Mu-
chos estados africanos se dan cuenta hoy de que no han invertido suficientemente
en educacin y adiestramiento administrativos, ni tampoco han investigado ni
diagnosticado con exactitud sus problemas y experiencias de gobernanza. La idea
de que el conocimiento y capacidad administrativos se pueden importar y estable-
cer de forma general, como si fueran mquinas nuevas en una fbrica, es falsa por
principio. La prctica en frica, al igual que en otros pases en desarrollo, funda-
ment algunas dudas persistentes sobre los efectos de tales conceptos al ser trans-
feridos, sin ms, al contexto africano. Basndose en el caso de las reformas de la
administracin pblica de 1991, adoptadas por el gobierno de Zimbabwe, Mavima
and Chackerian (2002:91) llegan a la conclusin de que el proceso de adoptar y
poner en marcha sus normas y estndares qued restringido por el peso de las
instituciones locales, enraizadas en la historia especfica del pas. Ambos ponen de
relieve que las nociones simplistas sobre la integracin y trascendencia global en
la administracin pblica se convierten en un reto. Tambin subrayan la necesi-
dad de normas reformistas que puedan llegar a formar sinergias entre los estnda-
res y reglas internacionales junto con las instituciones locales (Mavima and
Chackerian,2002:91).
Es cierto que el estado africano promovi una gran complejidad en la gestin de
polticas pblicas, alterando las premisas y normas tradicionales en la literatura de
la administracin del desarrollo. Sin embargo, la investigacin para hallar los facto-
res aclaratorios y las escalas de evaluacin de los datos de los sistemas de gober-
nanza en frica, sigue adelante. La mayora de los indicadores conducen a factores
clave como:

5
Transparency International: http://.transparency.org/regional_pages/africa_middle_east/about/
africa (12.01.2008).
6http://.transparency.org/regional_pages/africa_middle_east/about/africa (12.01.2008).

7Informe Freedom House de 2008, anlisis de las reformas democrticas en 193 pases (Associa-

ted Press, publicado en St. Petersburg Times, 12 de enero de 2008, p. 10).


26 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

En primer lugar, el tema de la sucesin del liderazgo conlleva, a menudo, con-


secuencias desastrosas para la gobernanza africana. An continan en el poder
bastantes lderes autocrticos, pese a su psima gestin, a la falta de confianza de
sus ciudadanos, o a la existencia de una oposicin poltica creciente. Hasta hoy, por
ejemplo, Libia y Zimbabwe han sido gobernadas por el mismo lder autocrtico
durante cuarenta aos, en el primer caso, y ms de tres dcadas, en el segundo. En
el plazo de un ao hemos visto tensiones y violencia en Kenya, Zimbabwe y la Re-
pblica del Congo relacionadas con la sucesin de sus lderes polticos. Los militares
tomaron el poder en Mauritania en 2009, derrocando un gobierno democrtica-
mente elegido. En Guinea, el ejrcito asumi el poder tras la muerte de su dirigente
(diciembre 2008), que haba gobernado desde 1984, y se trataba del segundo al
mando del pas desde que se produjo la independencia de Francia, en 19588. Situa-
ciones de este tipo hacen ms complicados, tanto la gestin, como el desarrollo,
aislando an ms a los dirigentes de sus ciudadanos y negando cualquier reivindi-
cacin de que exista representacin democrtica, adems de crear inestabilidad
poltica.
En segundo lugar, el problema de la corrupcin es endmico, y causa perjuicios
incalculables. Ningn estado africano se cuenta entre los 35 pases en la escala
superior de un grupo de 180, dentro del ndice de Percepcin de la Corrupcin de
T.I. 20099. Los ltimos 20 pases en dicho ndice pertenecen casi todos a frica,
incluyendo Somalia, Chad, Sudn y Congo. La corrupcin genera desconfianza en
el gobierno, alimenta muchas caractersticas institucionales negativas, desperdicia
recursos e intensifica el deterioro de los servicios pblicos. La corrupcin y el sub-
desarrollo parecen realimentarse mutuamente. Zaire es el pas potencialmente
ms rico de frica, pero, hoy da, aparece como una tragedia del desarrollo de la
pobreza (Gould, 1980: xi). Adems de una defectuosa gestin y el desprecio hacia
las necesidades de la gente, los burcratas parecen haberse profesionalizado en el
fraude, el cohecho y el robo del tesoro pblico (Gould, 1980: xiv). Los altos cargos
parecen haber institucionalizado la corrupcin, incluyendo a sus subordinados en
tales prcticas.
El futuro anlisis comparado de la gobernanza tiene que definir de forma emp-
rica qu instrumentos especficos son ms o menos efectivos para reducir la corrup-
cin de cualquier sistema. En el contexto africano, es absolutamente bsico adquirir
datos fiables sobre la corrupcin y la gobernanza, con el fin de llevar a cabo un
anlisis en profundidad e informar a quienes trazan las lneas polticas de actua-
cin. Se han utilizado indicadores agregados, como los de Transparency Internatio-
nal, o los de Gobernanza del Banco Mundial, para comparar y clasificar a los pases,
y tambin se han demostrado tiles como instrumentos de concienciacin. Su po-
tencial como guas de los procesos de trazado de lneas polticas de actuacin, sin
embargo, es limitado, ya que no han sido designados para identificar reas que
necesitan reforma, o para recomendar estrategias de mejora. Los instrumentos de
medida de la gobernanza y la corrupcin facilitan la evaluacin del progreso, o su
ausencia. Pese a todo, tales ejercicios seran mucho ms valiosos si se ampliaran

8
Noticia de Associated Press, publicada en el St. Petersburg Times, 25 de diciembre de 2008, p. 6.
9
Transparency International; http://.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009.
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 27

para suministrar guas prcticas sobre cmo llegar a atributos que conduzcan hacia
el desarrollo sostenible, la reduccin de la pobreza, la mejora de la exigencia de
responsabilidad por la gestin, y la equidad.
En tercer lugar, la complejidad del contexto africano, ha constituido un reto
para los estudiosos de CPA. El desorden dentro de la gobernanza africana en los
aos post-coloniales se ha descrito y analizado a menudo en estudios de caso; los
hallazgos de tales estudios se minusvaloraron, subsumieron o racionalizaron. Las
cuestiones de la reforma, la libertad, la democratizacin o la lucha contra la corrup-
cin, conducen directamente hacia temas relacionados con el rgimen poltico y la
tica poltica. Estas intrusiones se enfrentan a formidables consecuencias nega-
tivas, incluyendo la prdida de apoyo econmico para los investigadores que se
apartan de los planteamientos polticos de sus patrocinadores, ya sean stos insti-
tuciones acadmicas, fundaciones privadas o agencias gubernamentales. A menu-
do se advierte a los investigadores de que no se mezclen en asuntos internos de
un pas anfitrin.
Igualmente, durante la Guerra Fra, las medidas americanas y europeas para
favorecer a un rgimen, se vean reconducidas por el hecho de que un dirigente
fuese pro-Occidental o anti-Comunista, ms que por la calidad de su eficacia o de
democracia. Despus de la Segunda Guerra Mundial, las polticas USA y la ayuda
exterior se entendan como medidas para contrarrestar al comunismo, al tiempo
que favorecan la expansin de los mercados a las antiguas colonias. El contexto
poltico africano de la era post-colonial se ha descrito as:

El rgimen colonial implant en las sociedades africanas instituciones autorita-


rias y a menudo despticas algunas de las naciones emergentes se vieron
obligadas a la Guerra Fra. El estado post-colonial se caracteriza por los siguien-
tes atributos: prioridad en la construccin de la nacin por una lite hegemni-
ca, competencia dentro de sta por el dominio del estado, considerado como
fuente de riqueza y poder, exclusin y marginalizacin de importantes grupos
sociales, los intereses econmicos de las lites africanas se hallan vinculados a
los de los poderes regionales e internacionales, y, finalmente, formacin de sis-
temas polticos autoritarios (Grawert, 2008: 596).

En cuarto lugar, la necesidad coincidente de la gestin del desarrollo y de la


prestacin de servicios pblicos en los estados africanos independientes se mostra-
ron particularmente exigentes. Cara a la adversidad econmica y a crecientes pro-
blemas de deuda, los gobiernos africanos se situaron bajo la presin, tanto de las
instituciones financieras multilaterales, como de las agencias bilaterales occidenta-
les, para redefinir el papel del estado dentro de la economa (Tordoff, 2002:153).
El resultado fue el despojo, ms que la reforma, de las empresas pblicas. El caso de
Nigeria es ilustrativo de la experiencia africana con la privatizacin, en particular, el
impacto sobre la administracin pblica, tal como informa Godwin Onu (2007). La
transicin en Nigeria del poder del ejrcito al de los ciudadanos y desde una econo-
ma intervenida o semi-intervenida hacia un rgimen de mercado totalmente libre,
no se desarroll en su totalidad. En realidad, el cambio a una reforma democrti-
ca y de mercado no fue una eleccin libre, sino una condicin impuesta por los
28 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

protagonistas de la gobernanza global (Onu, 2007:1). La reforma, para Nigeria,


como para muchos otros estados, se asimil a la desregulacin, privatizacin y co-
mercializacin. Los efectos directos sobre la administracin pblica se concretaron
en su reduccin, atrincheramiento y la venta de las empresas pblicas.
La reduccin del sector pblico en frica no se limit a Nigeria; se trataba de un
planteamiento que se filtr a todo el continente. A finales de los aos 80, 40 esta-
dos africanos, que representaban aproximadamente el 80% del total, se adhirieron
oficialmente a la privatizacin (Tordoff, 2002:153). La gestin de esta poltica revela
ciertos rasgos comunes, incluso situaciones grotescas, como Onu (2007) anota: (1)
las polticas se impusieron por los polticos locales y por influencias econmicas
externas, con poca atencin a las preferencias de los ciudadanos; (2) Estas lneas
polticas de reduccin se llevaron a cabo sin tener en cuenta los lmites de la priva-
tizacin, y sin conocer las buenas prcticas de la gobernanza econmica; (3) las
experiencias de privatizacin provocaron, en ltimo trmino, objeciones y resis-
tencia incluso entre sus defensores iniciales, que se dieron cuenta de que la priva-
tizacin, en ciertos mbitos, creaba graves riesgos (Onu, 2007:2); (4) sin embargo,
el estado segua siendo responsable de la prestacin de servicios pblicos esencia-
les, desde el cobro de impuestos a la construccin de carreteras, desde el manteni-
miento de la ley y el orden, hasta la responsabilidad de la educacin y la sanidad.
Frente a unas lneas polticas privatizadoras en frica, la administracin del de-
sarrollo se vi desprevenida, sin preparacin para enfrentarse a ser relegada a un
papel menos importante. Las polticas pblicas autocrticas reducan el tamao del
gobierno en momentos en que haba una gran demanda de servicios pblicos, un
gran crecimiento de la poblacin, y un sector privado subdesarrollado y desregula-
do: todo ello condujo a una desconfianza creciente frente a los gobiernos y, como
consecuencia, hacia la inestabilidad y la violencia en algunos estados. La Nueva
Gestin Pblica emprendida en algunos pases desarrollados, como Australia,
Nueva Zelanda y el Reino Unido ha conducido al establecimiento de lo que puede
parecer una serie desconcertante de organismos pblicos autnomos y semi-aut-
nomos en lugar de los ministerios existentes, de planteamiento ms homogneo e
integrado (Manning and Parison, 2004: 27-28).
La NPM supone un amplio abanico de pretensiones y demandas, e incluye te-
mas y asuntos como la gobernanza, la deslocalizacin, la contratacin, la transpa-
rencia, la gestin de actuaciones y la exigencia de responsabilidad por la gestin
(Kaboulian, 1998; Kettl, 1997). La NPM no ha tenido xito siempre, incluso en
pases desarrollados que han intentado implantarla. En muchos de los africanos, el
contexto general y la limitada experiencia en algunos aspectos de la NPM, como la
transparencia, la responsabilidad por la gestin y la gestin por resultados la han
convertido, especficamente, en algo imposible de poner en prctica.

Tendencias actuales en el anlisis comparado

Este tipo de anlisis se centra fundamentalmente en las contribuciones de los com-


parativistas de primera hora y en las lneas de actuacin que establecieron, o no
pudieron establecer, para el desarrollo de los estados africanos en los primeros
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 29

momentos de la independencia. En general, los estudiosos contemporneos sobre


frica (muchos de los cuales han sido citados en el presente artculo) presentan
sombras imgenes sobre el desarrollo y la gobernanza africanos. Sin embargo, en
muchos pases en desarrollo se dan condiciones similares. De hecho, los casos de
desarrollo con xito en frica se han publicitado mucho menos que los fracasos.
Como informa Business Week: Angola, Mozambique, Uganda y otros pases se
han ido pacificando paulatinamente (Ewing, 2008:56). No se conoce en general,
por ejemplo, que los sudafricanos han invertido ms de 8,5 billones de dlares en
la regin subsahariana, segn estimaciones de las Naciones Unidas, convirtiendo a
este pas en su mayor inversor (Ewing, 2008: 53). Ms al norte, se habla de que
Tnez ha alcanzado progresos rcord en productividad, comercio, educacin y re-
duccin de la pobreza. Un titular de Newsweek (1 de marzo de 2010:6) informa:
frica crece como nunca antes. La razn que se ofrece: En 2007 y 2008, una
gran parte del continente inform de crecimientos en el PIB a la par con los centros
neurlgicos asiticos. En el presente ao (2010) y en el prximo, frica crecer al
4,9% (el mayor porcentaje fuera de Asia). Sin minimizar los problemas y preocu-
paciones actuales, quiz sea frica mucho ms resistente de lo que la idea general,
o las imgenes de los peridicos, nos han hecho pensar.
En la actualidad, la administracin comparada y del desarrollo se hallan en un
proceso de modificacin de perspectiva, a fin de enfrentarse a los retos que presen-
tan los procesos de cambio. La CPA tiene que ofertar un conocimiento emprico,
concreto y equilibrado de las condiciones reales existentes en frica, al tiempo que
sobrepasa algunas limitaciones conceptuales y prcticas. El conocimiento adminis-
trativo generado por estudios culturales transversales, particularmente en relacin
con el servicio pblico y la gestin del desarrollo nacional tiene que mostrar un
mayor reconocimiento y comprensin de las dimensiones operativas de la gestin.
Para presentar un mayor compromiso con lo que Ryan (1994) denomin el impul-
so anti-parroquiano y anti-etnocntrico, la CPA debe disear modelos seguros de
actuaciones y prcticas administrativas, derivadas de comparaciones a nivel mun-
dial. De esta forma, diversas perspectivas comparativas compiten en el campo de la
investigacin, tanto por su importancia como por su versatilidad. Hemos seleccio-
nado dos ejemplos para resaltar la adaptabilidad inherente del planteamiento
comparado y la investigacin constante para llegar a generalizaciones vlidas tanto
prescriptivas como demostrativas. Tales perspectivas no se jactan de una reinven-
cin de la administracin comparada, y tampoco representan todas las tendencias
en dicho sentido, aunque son un intento de dar una direccin distinta e insuflar
ms vitalidad al anlisis:
La primera perspectiva intenta que el conocimiento administrativo siga adelante
a travs de un anlisis comparado estrechamente relacionado con los atributos del
contexto de estados cercanos. En un estudio comparado sobre la reforma de la
gestin en 12 pases desarrollados (Australia, Blgica, Canad, Finlandia, Francia,
Alemania, Italia, Holanda, Nueva Zelanda, Suecia, Reino Unido y Estados Unidos),
Pollitt y Bouckaert (2004:39) planteaban que las caractersticas de los sistemas
polticos y administrativos de aqullos haban influenciado muy ampliamente los
procesos del cambio en la gestin. Tales sistemas, apuntan, aportan la base (la
topografa sobre la que los reformadores deben viajar). Distintos pases muestran
30 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

diferentes caractersticas topogrficas, y, por ende, diferentes retos para aquellos


que desean llevar a cabo reformas.
De igual forma, Manning y Parison (2004:xiii-xiv) analizaron experiencias de re-
formas de administracin pblica, con la finalidad de reducir el gasto pblico, me-
jorar la receptividad, mejorar la actuacin del gobierno como patrono y mejorar,
tambin, la prestacin de servicios, en 14 pases. Muchos de estos pases aparecen
tambin en la lista de Pollitt y Bouckaert. Casualmente, ningn pas africano o
rabe estaba incluido en ninguna de las dos listas. El modelo de reforma aplicado
por Pollitt y Bouckaert (2004:40) se basa en estudios comparados para desarrollar
sus caractersticas bsicas:

la estructura del estado


la naturaleza del ejecutivo del gobierno central, incluyendo el tipo de sistema
poltico,
los elementos funcionales, incluyendo las relaciones entre lderes polticos y
altos funcionarios,
la cultura administrativa dominante,
la diversidad de canales a travs de los que circulan las ideas que estimulan la
reforma de la gestin pblica,

Una segunda perspectiva, se puede considerar como centrada en planteamien-


tos globalizadores o internacionalistas. Tal perspectiva anima a que la CPA
incluya las crecientes necesidades a nivel global y la ampliacin de exigencias inter-
nacionales. La globalizacin de nuestro mundo, explica Riggs (1991: 473), nos
obliga a repensar el contexto de lo que llamamos Administracin Pblica. El des-
pliegue de los procesos de globalizacin ha disminuido de forma drstica las distan-
cias geogrficas, y profundizado la interdependencia econmica; por eso, la admi-
nistracin pblica no puede permanecer indiferente. Aun sin tener en cuenta las
contribuciones de la administracin comparada inicial, de la administracin del
desarrollo y de la nueva gestin pblica, el futuro de la administracin pblica,
concluye Klingner (2009), se basa en que sea una praxis internacional de propsi-
tos, que sirva a lo que l denomina los Objetivos del Milenio. Esta administra-
cin pblica se basa fundamentalmente en sus propsitos, es impulsada por datos,
se orienta por actuaciones y por prcticas sostenibles inteligentes (Klingner,
2009:8). En este planteamiento, la conexin global aparece de forma muy acentua-
da, por lo que la profesionalizacin de la administracin pblica se considera una
respuesta a los retos de la globalizacin (Farazmand, 1999).
Tanto si la determinante se apoya en el contexto estatal o en la interconexin
global, el anlisis comparado continuar utilizando ambas dimensiones. En reali-
dad, una metodologa de la administracin comparada que se refiera a la compa-
racin de varios casos, en lugar de limitarse a un anlisis de caso nico, produce
resultados ms fidedignos y una mejor evaluacin de las hiptesis. La informacin
detallada, generada a travs de estudios de caso, sobre varios sistemas administra-
tivos, permite a los estudiantes y a los profesionales una mejor capacidad para
considerar los datos, verificar la informacin y evaluar causas y efectos de actuacio-
nes y comportamientos en la gestin (Jreisat, 2005).
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 31

Al margen de considerar el contexto en primer lugar, cualquier estrategia efec-


tiva de reformas que tenga por finalidad profundizar las capacidades de las institu-
ciones pblicas y mejorar los procesos de gobernanza, tiene que plantearse, como
prioridad, el cambio de actuacin de la funcin pblica. Los sistemas de funcin
pblica tienen un papel fundamental, incluso aunque el conocimiento bsico de
stos sea, en general, poco adecuado (Bekke et al., 1996: vii). Una de las motiva-
ciones ms importantes de la administracin pblica desde el punto de vista com-
parativo se dirige a descubrir patrones regulares a travs de la experiencia humana,
independientemente del lugar y el tiempo. La investigacin comparada promueve
estudios interculturales transversales a fronteras nacionales, as como experiencias
multiculturales que emergen de cuestiones tnicas institucionales dentro de
cada pas. En un sentido ms amplio, la administracin desde el punto de vista
comparativo se refiere a las formas en que las organizaciones y la gestin se rela-
cionan con otras formas de la actividad humana: la poltica, la economa, y las in-
teracciones sociales que influencian el comportamiento administrativo (Jreisat,
2005). En la introduccin de una obra reciente, Ethics and Integrity of Governance:
Perspectives across Frontiers, los editores plantean:

La investigacin acadmica en este campo (de la tica) se hallaba, hasta muy


recientemente, dominada fundamentalmente por los investigadores america-
nos centrados, en principio, en cuestiones que afectan a Amrica esta situa-
cin ha cambiado recientemente, al haber generado los debates sobre la tica
del sector pblico un inters acadmico fuera de los USA (Huberts et al.,
2008:1).

Una administracin pblica global tiene que alimentar un tipo de investigacin


que colabore y se organice en torno a cuestiones geogrficas, unidades de anlisis,
instrumentos, metodologas o asuntos bsicos que transciendan los intereses de la
academia y de las naciones. El reto que representan temas como la buena gober-
nanza, la tica global, la proteccin del medio ambiente, la sanidad, el comercio
exterior y las transacciones financieras, requiere enfoques administrativos nuevos y
rigurosos encaminados a desarrollar el conocimiento de las buenas prcticas inter-
nacionales sin separarse de sus fundamentos necesariamente empricos (Jreisat,
2005: 238). Asimismo, la perspectiva internacionalista intenta una mejor integra-
cin de los estudios sobre la administracin pblica, echando abajo fronteras entre
algunas disciplinas y llegando a adquirir un nivel ms alto de incorporacin e inte-
gracin del conocimiento.

Conclusin

Es necesario que se transforme y revitalice la administracin pblica, a fin de


mejorar la capacidad administrativa, lo que le habilitar para llevar a cabo las
estrategias polticas y la prestacin de servicios pblicos, prerrequisitos de la go-
bernanza positiva. frica, en particular, tiene que construir su capacidad adminis-
trativa y mejorar en general su gobernanza. En un mundo en el que la interde-
32 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

pendencia de los pases cada da es mayor, la CPA ofrece muchas posibilidades


para que se desarrolle un conocimiento administrativo de valor perdurable. Se
sugieren, como cuestiones de mxima prioridad, las siguientes reas para una
agenda futura de investigacin:

1.Integracin e importancia. La expansin de la investigacin comparada y la


ampliacin de su misin es esencial, no solo para realzar el capital intelec-
tual, sino tambin para mejorar su importancia y fundamentar la necesidad
de la universalidad de las generalizaciones administrativas. Tambin es ne-
cesaria esta expansin a causa de la intensificacin de las relaciones entre
las organizaciones pblicas y las otras varias estructuras de gobernanza. La
exigencia de ampliacin que se sugiere requiere que se descentralicen y
modernicen los sistemas de interaccin dentro y fuera del estado. Las orga-
nizaciones pblicas interactan con regularidad a partir de una gran varie-
dad de redes complejas y tienen que tratar con protagonistas autnomos,
como los grupos polticos, instituciones locales y organizaciones con fin de
lucro. El adecuado conocimiento de los aspectos operativos o internos de
las organizaciones pblicas africanas es escaso o inaccesible. As, las posibi-
lidades de conocimiento del nivel de exigencia de responsabilidad por la
gestin administrativa son inciertas, al no existir informacin de sus activi-
dades. Una investigacin en profundidad de su esfera operativa podra in-
formar a quienes se hallan dentro del sistema, y tambin a los interesados
externos, sobre cmo interactan sus niveles global, tcnico, financiero,
cultural y de comportamiento, para converger en la formulacin de la toma
de decisiones.
2.Obligarse a la equidad y a la justicia. La investigacin sobre la administra-
cin comparativa tiene que invertir en la bsqueda de conocimientos que
se refieran a la equidad y justicia de las polticas pblicas dentro de la so-
ciedad. En la mayora de los estados africanos, es an difcil descubrir
quin se ha beneficiado de una poltica pblica concreta y quin no. El
caso de Zimbabwe ilustra cun injusta, e incluso cun perjudicial para
aquellos que la ejecutan, puede ser una lnea poltica. Cuando Zimbabwe
intent solucionar las injusticias a gran escala producidas por la desigual
distribucin de la tierra, a travs de una redistribucin, de acuerdo con
Nmoma (2008), los campesinos y granjeros sin tierra, que conocen bien su
quehacer, y son pobres, no fueron sus beneficiarios. Los polticos, los bu-
rcratas y los ricos obtuvieron los mayores beneficios. Como consecuencia,
se produjo un descenso de la productividad agrcola, un incremento de la
pobreza y un sentimiento creciente de injusticia social, que generaron aun
ms resentimiento contra el rgimen. El anlisis comparado de tal caso
puede elevar el planteamiento terico, examinando de forma objetiva y
comparativa la poltica de distribucin de tierras, y, al exponer pblicamen-
te sus hallazgos, que stos sirvan de gua para futuras actuaciones. La
justicia y la equidad social eran la exigencia de la administracin pblica
americana en los aos 70, bajo la etiqueta de la Nueva Administracin
Pblica. Sin embargo, tales exigencias se mantuvieron en el interior de las
Jamil Jreisat La Administracin Pblica desde un punto de vista... 33

fronteras de los USA, y no se resaltaron apropiadamente en sus tratos con


pases en vas de desarrollo.
3. La conexin poltico-administrativa. Las polticas comparadas se le plantean
al sistema poltico como un conjunto de instituciones, como parlamentos,
burocracias y tribunales, que formulan e implantan los objetivos colectivos
de la sociedad o de los grupos que la componen (Almond et al., 2000:
13). Sin embargo, los estudiosos de las polticas comparadas se han ocupa-
do de la administracin pblica de forma rudimentaria, ms que como la
punta de lanza del gobierno. La investigacin de la administracin desde
el punto de vista comparativo, por tanto, tiene que definir los vnculos de
sta con el orden poltico, y especificar condiciones y variables que determi-
nen estas relaciones a travs de datos de la realidad. La autoridad poltica
determina hasta dnde debe llegar el cambio administrativo y conforma las
actitudes burocrticas hacia los ciudadanos. Por el contrario, si se distorsio-
nan las relaciones entre los ciudadanos y sus gobiernos, se socavan las no-
ciones tradicionales de servicio pblico y se estimula la necesidad de ac-
tuar para limitar a la administracin pblica y para reducir y privatizar sus
contenidos.
4. Combatir la corrupcin. Todos los estudios se refieren constantemente a los
efectos retardatarios de la corrupcin sobre el desarrollo y la sociedad (Cre-
mer, 2008). Es preciso enfatizar, sin embargo, dos aspectos de una estrate-
gia de reformas: en primer lugar, la educacin y el adiestramiento son los
medios para desarrollar, dentro de la sociedad africana, un amplio recono-
cimiento de que el impacto de prcticas no-ticas y criminales es insoporta-
ble, y finaliza con la prdida de la confianza en las instituciones pblicas y
la erosin del propio estado de derecho (UNDP. 2001:1). Asimismo, el tra-
bajo continuo para descubrir cmo combatir la corrupcin es esencial, in-
cluyendo el uso de instrumentos de medida y control para informar y sen-
sibilizar a las audiencias sobre la gravedad de la corrupcin y sus
consecuencias. En segundo lugar, hay que reforzar las polticas de reforma
dirigidas a su prevencin y cumplimiento. La CPA puede significar una ayu-
da en ambos niveles, descubriendo qu es lo que funciona, qu es lo que
no funciona y por qu. El conocimiento emprico para combatir la corrup-
cin tambin podra influenciar acuerdos de ayuda a los estados africanos,
tanto bilaterales como multilaterales, en su camino hacia el cambio.
5.Centrarse en niveles locales, e incluso inferiores. La CPA se ha ocupado, en
primer lugar, de las instituciones polticas y administrativas a nivel nacional.
Hoy da, el enorme potencial de las autoridades y las comunidades locales
para influir sobre el desarrollo nacional debe ser contemplado e integrado.
En frica, Aloki (1989:430) llega a la conclusin de que las estructuras
familiares, los grupos a nivel de aldea, los grupos tnicos y las asociaciones
espontneas son las nicas instituciones autnticas, aceptadas en general
por su cercana. Para estimular el desarrollo econmico, las autoridades
pblicas, as como la investigacin administrativa, deben centrarse en tales
comunidades y tambin sobre las autoridades locales que son las estructu-
ras bsicas para el desarrollo de un pas. Una administracin comparada
34 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

vigorosa tiene que dirigir su investigacin a ambos niveles de conocimiento


del desarrollo: el macro y el micro.

En suma, aunque la mejora de la gobernanza y la resolucin de conflictos se


consideran precondiciones de la mayor importancia para el desarrollo sostenible
(UNDP, 2001:1), en frica, la gestin del estado africano sigue siendo el mayor reto
para el reconocimiento de la importancia y adaptabilidad de modernos conceptos
y prcticas administrativos. Solamente a travs de un planteamiento emprico,
multilateral y basado en la experiencia, podr el capital intelectual de la administra-
cin pblica desarrollar la capacidad para que su teora y prctica se expandan de
forma que puedan resultar de mayor importancia y utilidad. Ello requiere compro-
meterse con un cambio de planteamiento, tanto metodolgico como conceptual
(Jreisat, 2005). La Administracin pblica desde el punto de vista comparativo
puede ser indispensable para que se produzca el cambio de actitud que permita la
incorporacin de nuevas perspectivas, experiencias y teoras a nivel global. Los
mtodos comparados de investigacin deben basarse, cada vez ms, en anlisis
empricos interdisciplinares y en estudios de caso mltiple ms que de casos singu-
lares. Tambin es esencial que se consideren fundamentales las instituciones locales
y las necesidades al nivel mnimo comunitario, a la hora de concebir, disear e im-
plantar estrategias de cambio.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Las reformas en las retribuciones de la funcin
pblica en frica
Dele Olowu1

Resumen:
Las diferentes instituciones de funcin pblica en frica se han visto sometidas a perpetuos
movimientos de reforma que, en muchos casos, han empeorado la situacin, porque la cues-
tin principal, que es la remuneracin apropiada a cambio de una funcin pblica sostenible
de calidad, no ha merecido nunca una atencin suficiente. Muchos pases africanos han
perdido la capacidad de remunerar a un funcionariado de calidad, en parte, por la pobreza
de sus economas, por la estructura poltico-administrativa, por la globalizacin y tambin por
programas de reforma desacertados. Algunos (pocos) pases de la regin han optado, para la
reforma de la funcin pblica, por un sistema de gestin estratgica por resultados que pone
en pie de igualdad a todas las diversas reformas que se han llevado a cabo en este mbito.
Este planteamiento centra la atencin sobre los resultados y la productividad, en captar el
inters, y retener, al personal competente, y de alto nivel que, a su vez, surge de una nueva
cultura de exigencia de responsabilidad por el uso de los recursos, medida a travs de sus
resultados. Todas estas cuestiones resultan fundamentales para la mejora de las retribuciones,
as como para la cantidad, cualidad y actuacin de la funcin pblica y del estado en la
regin.

Consejos para profesionales:


Se plantean nuevas propuestas para la reforma de la funcin pblica y su remuneracin tras
haber confrontado otros planteamientos de xito o de fracaso. Todo ello surge del debate sobre
los problemas que plantea el tema clave de los recursos humanos, que hoy da afecta a la
mayora de las organizaciones africanas de la funcin pblica.

Palabras Clave:
Funcin pblica, reforma de las retribuciones, frica, funcin pblica de calidad, desarrollo
institucional, retribuciones de la funcin pblica, reforma de la funcin pblica, gestin estra-
tgica por resultados, servicio pblico, Administracin Pblica.

1
Dele Olowu, Fundacin Africa-Europa, Dordrecht, Holanda.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Civil Service Pay Reform in Africa.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 37-58
38 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Introduccin

El presente artculo repasa las reformas de las retribuciones de la funcin pblica


(CS2) en los pases africanos. En l se intenta explicar por qu las reformas realiza-
das en la funcin pblica (CSRs)3, y, en concreto, las dirigidas especficamente a la
mejora de la remuneracin, no han tenido efectividad en muchos pases de la re-
gin. Se resalta lo que podra constituir los elementos de un planteamiento de xito
para la reforma de las retribuciones del funcionariado.
La funcin pblica, en tanto que agente del estado, es esencial para el desarro-
llo, as como para la buena gobernanza, aunque no ha sido siempre claro por qu
estas instituciones han hecho contribuciones positivas al desarrollo del continente
y a su buena gobernanza en el pasado, pero no hoy en da, en muchos pases, pese
a diferentes iniciativas de reforma.
El presente artculo critica las reformas realizadas hace una dcada en la funcin
pblica de frica (CSRs): reformas que han sido parte del problema, ms que de la
solucin, porque las mismas se basaban en un diagnstico de los problemas que te-
na graves fallos, o en soluciones que no iban en la direccin apropiada (Olowu,
1999; Haque & Aziz, 1999). Solo en algunos pases los lderes polticos han tenido
como prioridad, y han valorado, a sus funcionariados, organizando sistemas remune-
rativos que suponen un atractivo y un motivo de retencin para el personal de cali-
dad. Todo ello ha conducido a la funcin pblica a poner en marcha su papel funda-
mental de mejora de la gobernanza y del desarrollo. Tales pases han llevado a cabo
diferentes clases de reforma, distintas de las ms ortodoxas promovidas por las insti-
tuciones financieras internacionales que han asumido prcticamente la responsabili-
dad del desarrollo de las polticas de gestin en varios pases de la regin (Court et.
al., 1999).
Tambin planteamos que los funcionarios de calidad, especialmente en los niveles
ms altos, suelen salir caros, y no solamente en trminos monetarios, sino tambin
por el tiempo que es preciso para formarlos. Muchos pases africanos han perdido la
capacidad de pagar a un funcionariado de calidad (QCS4). Ello se debe, en parte, a la
pobreza de sus economas, pero tambin a la economa y la estructura polticas, a la
globalizacin, y tambin a programas de reforma que no se dirigan a los objetivos
correctos, y que devaluaban la importancia fundamental de QCS. Solamente all
donde se han resuelto estas cuestiones adecuadamente, y tambin en el momento
apropiado, ha habido mejoras considerables en la calidad y en la actuacin de la
funcin pblica africana. QCS es tambin clave para el desarrollo general, porque una
institucin eficaz y slida es esencial para que se desarrollen las revoluciones capitalis-
ta, demogrfica, tecnolgica y de gobernanza que se expanden por el continente.
Empezaremos clarificando dos conceptos clave: la funcin pblica y el estado, ya
que las distintas concepciones de ambas instituciones han sido parte del problema
en frica, especialmente en el contexto de un discurso comparado internacional.

2
CS: iniciales del original ingls Civil Service: Funcin Pblica.. Hemos preferido dejar el orden de las
iniciales en su original ingls, ya que el autor utiliza el acrnimo con mucha frecuencia. N. de la T.
3CSR: Reformas de la Funcin Pblica.. Hemos preferido dejar el orden de las iniciales en su ori-

ginal ingls, ya que el autor utiliza el acrnimo con mucha frecuencia. N. de la T.


43QCS: Quality Civil Service. N. de la T.
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 39

1.La Funcin Pblica es esencial para los resultados


del desarrollo y la mejora de la gobernanza

El estado, como creacin social, necesita una serie de competencias para llevar a
cabo sus objetivos ms importantes en relacin con: a) penetracin geogrfica, b)
legislacin social, c) movilizacin de recursos, y d) distribucin de recursos eficiente
y con credibilidad (Midgal, 1988). En el presente artculo, adoptaremos la clasifica-
cin de las cinco principales competencias: poltica (creacin y mantenimiento de
instituciones pblicas legtimas), judicial (hacer cumplir las leyes en un espacio te-
rritorial concreto), tcnica (especializada para formular y poner en marcha polticas
que utillicen instrumentos tcnicos avanzados), administrativa (que se ocupe de la
gestin habitual del personal y las finanzas utilizando principios objetivos) y extrac-
tiva (movilizacin de recursos para reforzar las polticas y programas estatales)
(Polidano 2000).
La ms importante de ellas es la tcnica, que casi no se ha desarrollado en frica
por una serie de razones (Olowu, 2004; African Development Bank, 2005). La
funcin pblica cubre las cinco competencias, excepto la poltica, que es desarro-
llada por las tres ramas del gobierno: legislativa, judicial y ejecutiva.
La funcin pblica puede definirse como un sistema de empleo, y de las normas
que se aplican a este respecto, en lo referente a reclutamiento, seleccin, evalua-
cin de puestos, formacin y desarrollo, evaluacin de actuaciones, cdigos de
conducta, derechos polticos, lmites y privilegios. En muchos pases se distingue
entre los miembros de la funcin pblica (los empleados para realizar su trabajo en
ministerios que dirigen ejecutivos polticos) y otros funcionarios cuyo trabajo se
desarrolla en departamentos y agencias especiales del gobierno. La funcin pblica
es tambin instrumento de la gobernanza, e institucin que acta como puente
entre el estado y los rganos administrativos. Finalmente, tambin puede ser defi-
nitida en trminos de su papel en el proceso de aplicacin de las polticas pblicas,
autorizndolas, implementndolas, solucionando problemas, producindolas, or-
ganizndolas y tambin como clientes y consumidores.
Estos tres papeles primordiales de la funcin pblica que hemos mencionado
(como rgano de empleo, gobernanza y gestin de polticas pblicas) definen su
importancia en la poltica y en la sociedad. Asimismo, la funcin pblica deriva su
importancia de cinco funciones clave: promotora de la buena gobernanza, institu-
cin bsica para la provisin y produccin de servicios pblicos, esencial para el
trazado de lneas polticas complejas que garantizan un entorno que capacite el
desarrollo, gestin financiera efectiva y prudente, y desarrollo institucional (Schia-
vo-Campo and McFerson, 2008; Ostrom, 1993). Todo ello es importante en un
continente que parece estar llevando a cabo, en medio de una crisis econmica
global, su revolucin capitalista, orquestada por las fuerzas triples del comercio
global (con su consiguiente inversin extranjera directa cada vez mayor), la urbani-
zacin y la nueva tecnologa de comunicaciones (especialmente el telfono mvil)
(Kapstein, 2009; Broadman, 2008; Economist 2009). La transformacin capitalista
de frica no puede llevarse a cabo sin una eficaz y adecuada existencia de bienes y
servicios pblicos (que el sector privado no podra, o no querra, ofrecer por distin-
tas razones, tambin denominadas infraestructuras), que son condicin previa
40 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

para cualquier forma de desarrollo en cualquier sociedad y que pueden dificultar,


en la actualidad, el desarrollo africano (Calderon, 2009).
Por las razones mencionadas, la funcin pblica, como agente del sistema pol-
tico, aunque sometida a una corrupcin sistmica asociada (sinecuras, subjetividad
y politizacin), ha evolucionado en la mayora de los pases industrializados en el
siglo XIX hacia distintas instituciones desde polticas partidistas. La funcin pblica
de cada pas se transform entonces en una organizacin profesional permanente,
en la que se ingresaba mediante pruebas y en competencia con otros aspirantes,
con responsabilidad exigible por el uso de los recursos pblicos, as como con re-
muneraciones competitivas y prestaciones sociales adicionales, incluida la pensin
(Jacoby, 1976).
Una de las cuestiones ms importantes dentro de la funcin pblica se refiere a
los niveles superiores. Los funcionarios en estos puestos no solamente deben ser
eficientes, sino tambin establecer el tono moral que deben mostrar, tanto la pro-
pia funcin pblica, como otros servicios pblicos e instituciones sociales. Este
grupo mantiene un liderazgo profesional y se le exige responsabilidad por el uso de
los recursos pblicos, al tiempo que ofrece un asesoramiento de alto nivel a los l-
deres polticos, siempre con el inters pblico como objetivo. Incluso aunque algu-
nos aspectos del sistema de la nueva gestin pblica mostraron discrepancias al
respecto, tanto las naciones desarrolladas como las que se hallan en vas de desa-
rrollo han vuelto a valorar su importancia recientemente (vase OCDE, 2001, Ma-
hbubani, 2008). El Banco Mundial ha reconocido esta cuestin en algunas de sus
publicaciones anuales sobre el desarrollo (vase especialmente 1997 y 2004). Sin
embargo, como mostraremos ms adelante, esta agencia multinacional no ha in-
cluido, en las reformas de la funcin pblica que se han promovido en el continente
africano, las implicaciones de este anlisis.
La clave para atraer y retener personal de alto nivel dentro de la funcin pblica,
y, ms en concreto, en lo que atae a los puestos superiores, es la remuneracin.
Ello significa que los niveles salariales de la funcin pblica deberan ser competiti-
vos en relacin con los del sector privado. La globalizacin ha hecho an ms im-
perativa esta cuestin, por el hecho de que los recursos humanos pueden trasladar-
se globalmente, y establecerse permanentemente en cualquier pas de su eleccin.
Desgraciadamente, muchas CSR africanas no se han detenido de forma apropiada
en esta cuestin, y los resultados de tales reformas han sido peores de los
esperados.

2.La contribucin de la Funcin Pblica africana


al desarrollo y a la buena gobernanza, y la paradoja
de CSR

Lo mejor de la contribucin de muchas de las instituciones africanas de funcin


pblica al desarrollo y a la buena gobernanza se produjo en el pasado y en una
serie de pases no africanos en el presente. La funcin pblica como institucin se
transmiti, en un principio, a frica como parte del legado colonial. Se organiz,
originalmente, para servir de instrumento de apoyo a los poderes coloniales que
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 41

gobernaban frica. Segn tales pases se aproximaban a la independencia, la insti-


tucin se fue refinando cada vez ms para garantizar que poda funcionar impeca-
blemente bajo los nuevos lderes polticos. Existen datos y documentos que mues-
tran que esta institucin cumpli su propsito. Por ejemplo, una evaluacin com-
parada de la funcin pblica de Nigeria y Uganda (situadas en las zonas este y
oeste del continente) mostr en qu forma la funcin pblica de ambos pases
contribuy, de forma considerable, al crecimiento econmico y a la buena gober-
nanza tanto con anterioridad como con posterioridad a la independencia poltica
(Olowu, 2001). En dicha evaluacin se poda ver el contraste entre su actuacin en
la dcada de los 60, y la que se produjo en los aos 90, y qued claro que hubo un
importante descenso. Lo importante aqu es que ambos pases no eran una excep-
cin. La funcin pblica de cada pas tuvo un descenso de nivel, por lo general, en
la mayora de los pases africanos desde los aos 70 (vase Adamolekun, 2001,
para un planteamiento ms amplio). En otra encuesta realizada en los aos 90 a los
burcratas africanos (de alto nivel) en 19 pases africanos5, las respuestas, basadas
en un cuestionario realizado por un grupo de expertos, tuvieron como resultado
que:

en contraste con sus correspondientes asiticos y latinoamericanos, los bur-


cratas africanos tenan la conviccin de que no eran responsables de la for-
mulacin de la poltica econmica de sus pases. De este papel se haban
hecho cargo las Instituciones Breton Woods.
las relaciones entre los burcratas africanos y el sector privado haban mejo-
rado, habiendo llegado a colaborar ms positivamente en las dos ltimas
dcadas (1980-90), aunque solamente en unos pocos pases debaten los
burcratas sobre importantes cambios en las polticas generales con sus co-
rrespondientes del sector privado.
los niveles de soborno se han incrementado en varios pases africanos y llega-
ron a ser un importante problema en algunos de ellos, porque el soborno
duplica el salario de los funcionarios en pases como Kenia y Nigeria.
en general, la prestacin de servicios se ha reducido en la mayora de los
pases africanos, con la excepcin de Botsuana y Eritrea.
la calidad burocrtica general es alta en unos pocos pases de la regin, como
Botsuana, Tunez, Namibia, Mauricio y Eritrea, pero muy baja en el resto, in-
cluyendo pases con Instituciones Breton Woods, como Uganda y Ghana
(Court et al. 1999).

Tres desarrollos importantes explican el declive al que nos estamos refiriendo. El


primero, fue la poltica de indigenizacin. El segundo, la politizacin sistemtica de
los altos puestos de la funcin pblica, y, finalmente, la inclinacin hacia la dicta-
dura y el gobierno militar. Cada uno de estos tres aspectos condujo a una situacin

5
Dichos 19 pases eran Botsuana, Camern, Eritrea, Ghana, Kenia, Malawi, Mauricio, Mozambi-
que, Namibia, Niger, Nigeria, Senegal, Sudfrica, Tanzania, Togo, Tunez, Uganda, Zambia y
Zimbabue. En cada uno de ellos, entre 4 y 6 expertos locales con amplia experiencia dentro de
la funcin pblica, o con grandes conocimientos sobre el tema, respondieron a un conjunto de
preguntas.
42 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

en la que fueron las vctimas varios de los valores burocrticos de mayor importan-
cia, como el mrito, la objetividad, la neutralidad poltica y la integridad. Por ejem-
plo, la comisin de la funcin pblica de Uganda pas de ser una institucin inde-
pendiente, a depender directamente del presidente, no siendo vinculantes sus
opiniones, ya que el presidente era competente para nombrar a cualquiera como
funcionario pblico.
Incluso los consejos de distrito que servan a los gobiernos locales recibieron el
mismo trato. Igualmente, en Nigeria, 10.000 funcionarios pblicos fueron despedi-
dos por los militares en 1975, a continuacin de un golpe militar, siendo sustituidos
por una administracin militar en la que se estableca la politizacin en los altos
niveles de la funcin pblica como parte de su reforma. Esta situacin se anul tras
la llegada de un gobierno de civiles en 1994, pero el dao ya estaba hecho y la
funcin pblica nigeriana nunca volvi a ser la misma.
En resumen, los polticos y los acontecimientos polticos han esquilmado siste-
mticamente a la funcin pblica su valor para la sociedad, as como sus atributos
esenciales. El resultado ha sido una degeneracin general de la misma. Como mos-
traremos ms adelante, tanto las actividades internas como externas dirigidas a
promover reformas han agravado an ms la situacin, en lugar de mejorarla, en
muchos casos.
Muchos de los gobiernos nacionales africanos comenzaron las primeras refor-
mas administrativas en los aos 70, poco despus de la independencia (la mayora
de los pases africanos accedieron a sta en torno a 1960, Sudn y Ghana en 1956
y 1957, respectivamente, sin embargo, en la Repblica de Sudfrica y Namibia se
produjo mucho ms tarde, en los aos 90). El objetivo de aquellas reformas era
transformar las burocracias heredadas de los sistemas coloniales, cuya misin era
mantener la ley y el orden en las colonias en beneficio de sus amos coloniales, y
convertirlas en entidades administrativas capaces de promover el desarrollo. Ello
significaba realizar esfuerzos para incrementar, tanto el campo como la eficacia, de
aquellos sistemas administrativos.
Sin embargo, muchos pases africanos haban organizado estructuras polticas y
econmicas dentro de sus emergentes sistemas administrativos que fomentaban la
autocracia poltica y la autarqua econmica, que socavaban la productividad y
efectividad. Con la llegada de las dos crisis del petrleo y la recesin global de los
aos 70, algunos se endeudaron ampliamente y se vieron impulsados, por sus so-
cios en el desarrollo y por las instituciones financieras internacionales, a emprender
una segunda oleada de reformas, asociada con un programa de ajuste estructural
liberal. Ello se plasm en importantes recortes del sector pblico a principios de los
aos 80. A principios de los 90, sin embargo, iba ya quedando claro que las medi-
das de recorte no mejoraban tampoco la productividad. De hecho, condujeron a
una burocracia y corrupcin mayores, en lugar de ofrecer un entorno que capaci-
tase para liberar las posibilidades del sector privado. De hecho, los gobernadores
africanos del Banco Mundial dejaron claro que tales reformas solamente se referan
a cuestiones cuantitativas (reduccin de coste y tamao) ms que a otras ms im-
portantes de tipo cualitativo.
Por ende, se produjo una tercera oleada de reformas del sector pblico llevada
a cabo por pases que deseaban aplicar reformas del tipo de la nueva gestin p-
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 43

blica, centradas en hacer crecer las capacidades y el desarrollo para fomentar las
tres M: mercado, gestin y medida6 (segunda oleada). Esta reforma signific un
alivio de la gestin por recortes asociada con la estabilizacin y los programas de
reforma basados en el ajuste estructural (SAP)7. Por otra parte, fue un fracaso en
cuanto a la modificacin de la realidad existente: porque en aquellos pases an no
se hallaban completamente establecidos ni el mercado, ni la democracia, ni las
burocracias de tipo weberiano. Para el ao 2000, se inici una cuarta oleada de
reformas, centradas en la prestacin de servicios a los ciudadanos, considerados
como clientes. Los Objetivos del Milenio, en los que estaban de acuerdo los lderes
mundiales, significaron un nuevo incentivo a esta focalizacin en la prestacin de
servicios.
Pese a estas nuevas reformas, los servicios pblicos africanos continuaron em-
pantanados en una crisis multidimensional relativa a su misin, su gestin interna
y su finalidad, tanto en trminos de produccin como del nivel alcanzado (Olowu,
2004). Los hechos que ms grficamente muestran la situacin se refieren a la
cantidad y calidad, cada vez menor, de las infraestructuras: tanto fsicas (transpor-
te, electricidad), como ambientales (agua, alcantarillado) y humanas (sanidad,
educacin, etc.) (Calderon, 2009).
Quiz lo ms importante, desde nuestro punto de vista, es que tales reformas
fracasaron en la solucin de la crisis de gestin de recursos humanos con que se
enfrentaban aquellos pases (la continua disminucin de la oferta y la demanda de
capacidades de alta calidad para la funcin pblica en la poca de la globalizacin).
Todo ello tuvo unas consecuencias desastrosas para el continente como mostrare-
mos en el prximo captulo. Con muy pocas excepciones, la mayora de las refor-
mas de la funcin pblica que se realizaron en la regin no se ocuparon de este
hecho.

3.Los problemas de la gestin de recursos humanos


y las reformas de mejora de las retribuciones

La clave para la eficacia y la buena gobernanza es la competencia, tanto institucio-


nal como humana. Para conseguir una alta productividad, deben existir incentivos
institucionales apropiados, pero incluso sto es imposible si no estn presentes las
necesarias capacidades.
La mayora de los pases africanos se enfrenta a tres problemas principales que
no han sido solucionados, ni por los sistemas remunerativos, ni por las reformas de
la funcin pblica. El primero es que la oferta y la demanda de recursos humanos
de alta calidad (tcnicos) se han derrumbado en la funcin pblica de la mayora de
los pases africanos. Y, en una era de globalizacin, los expertos indgenas se tras-
ladan a pases donde pueden conseguir una remuneracin ms elevada. Ello se
complica an ms por el hecho de que, debido a una serie de factores (poblaciones

6
En ingls: market, managerialism, measurement, de ah la denominacin por sus iniciales. N. de
la T.
7SAP: structural adjustment programmes. Hemos preferido dejar el orden de las iniciales en su

original ingls, ya que el autor utiliza el acrnimo con mucha frecuencia. N. de la T.


44 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

envejecidas, nuevas tecnologas, movilidad de las empresas y finanzas multi-nacio-


nales, etc.) los pases ricos atraen a quienes poseen estas competencias en los pa-
ses en vas de desarrollo a partir de sofisticados programas para emigrantes. Existe
un consenso claro de que ello podra suponer un impacto en los esfuerzos para
reducir la pobreza en los pases sin medios.
Sin embargo, algunos discuten sobre si la fuga de cerebros podra convertirse
en una ganancia bajo ciertas condiciones. Si los pases emisores recibiesen impor-
tantes retornos (algunos pases como las Filipinas y Cabo Verde reciben ms del
20% de su Producto Interior Bruto a partir de estos retornos, una cifra mayor que
la de la ayuda al desarrollo) tales ingresos podran estimular de forma efectiva la
economa.
Los servicios pblicos en los pases pobres (africanos) se enfrentan as a un dile-
ma: necesitan las pocas capacidades personales de las que disponen, pero, dada la
erosin y disminucin de salarios que existe en la funcin pblica, se produce una
emigracin interna y externa de tales capacidades hacia fuera de la funcin pblica
y hacia fuera del pas, respectivamente.
El problema se complica, adems, por el descenso de nivel del sistema educativo
superior en particular. Muchos pases africanos no han sido capaces de invertir en
educacin superior, prefiriendo centrar los escasos recursos financieros en educa-
cin bsica (Awortwi, 2008). Las polticas de los donantes (por ejemplo, en cuanto
a estabilizacin/ajuste, incluyendo recortes de la gestin) y las prcticas de creacin
de enclaves han agravado los problemas porque garantizan que los expatriados
ganen grandes salarios a expensas de los indgenas. Asimismo, como hemos visto,
muchos gobiernos nacionales africanos tambin han abandonado el reclutamiento
por mritos, para favorecer el patronazgo y la etnicidad, as como el dominio de
grupos privilegiados con acceso no solamente a los empleos apetitosos, sino tam-
bin a la educacin de calidad. As, tanto en el lado de la oferta como en el de la
demanda, las capacidades escasas son difciles de atraer y de retener.
Un estudio patrocinado por el British Department for International Aid (DFID)
lleg a la conclusin de que, mientras la fuga de cerebros (la emigracin de perso-
nas de educacin universitaria de forma permanente al extranjero) era un fenme-
no global en todos los pases, pero especialmente en aquellos en vas de desarrollo,
stos ltimos perdieron entre el 10 y el 30% de sus talentos en 1990, siendo frica
la ms afectada entre los continentes. Este continente ha perdido el 75% de su
fuerza de trabajo con educacin universitaria, seguida de Asia/Pacfico (52%), Lati-
noamrica (48%) y Europa del Este (20%) (Lowell and Findlay, 2001). Paradjica-
mente, son los pases ms pobres quienes ms necesitan los servicios de estas ca-
pacidades escasas que son incapaces de pagar en un mercado competitivo global,
y, por ende, pierden estas posibilidades a favor de otros pases ms ricos y con
mejores recursos. En relacin con el caso de frica, especficamente, la Comisin
del Reino Unido para frica (2005) lamenta que el continente gaste anualmente 4
billones de dlares USA para reclutar aproximadamente a 100.000 expatriados
capacitados para reemplazar a los aproximadamente 70.000 profesionales africa-
nos que se van anualmente a trabajar al extranjero. La decisin de estos profesio-
nales africanos para emigrar se basa en complejos factores de oferta y demanda,
pero la consecuencia es que la cantidad de profesionales de alta calidad descendi
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 45

vertiginosamente en los sectores pblico y privado en los pases africanos de los


aos 90 y en el nuevo milenio, pese al incremento de las ayudas de los donantes.
Las investigaciones disponibles sobre este asunto sugieren que existe un nivel
ptimo de emigracin para cada pas, un punto en el cual las prdidas de la emi-
gracin se contrarrestan por sus efectos positivos (Lowell and Findlay, 2001; vase
tambin Farrant et al. 2006). La Tabla 1 sugiere que la mayora de los pases de la
regin no se hallan cerca de esta norma. Asimismo, solo unos pocos pases han
sido capaces de solucionar este problema de forma sostenible, como veremos ms
adelante.

Tabla 1.Estimaciones de fuga de cerebros desde pases africanos: Tasas de emigracin de


universitarios, 2000

% de africanos universitarios
PAISES
en el extranjero
> 50 Cabo Verde, Gambia, Seychelles, Somalia
25-50 Angola, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Ghana, Guinea Bissau,
Kenia,Liberia, Madagascar, Mauricio, Mozambique, Nigeria,
Santo Tom&Prncipe, Sierra Leona
5-25 Argelia, Benin, Burundi, Camern, Chad, Comores, Congo
DRC (anterior Zaire), Costa de Marfil, Djibuti, Etiopa, Gabn,
Guinea, Malawi, Mal, Mauritania, Nger, Marruecos,
Ruanda, Senegal, Sudfrica, Sudn, Swazilandia, Tanzania,
Togo, Tnez, Uganda, Zambia y Zimbabue
<5 Botswana, Burkina Faso, Repblica de frica Central, Egipto,
Lesotho, Libia y Namibia
Fuente: Devesh Kapur y John McHale 2005

Un segundo problema, tras aos de reduccin de salarios (vase el siguiente


captulo), porque los polticos persiguen objetivos igualitarios a las expensas de una
funcin pblica de calidad, ha surgido por la tendencia a que los sueldos de quie-
nes se hallan en los niveles ms bajos de la funcin pblica sean ms altos que los
que reciben los que estn en igual nivel en el sector privado, en tanto que los de
los expertos se han estancado. El resultado es un exceso de plantilla (cuyos datos
se mantienen de forma deficiente y corrupta, dando lugar a un amplio nmero de
trabajadores que no existen) en los niveles generales y bajos, mientras que en los
altos niveles hay un gran nmero de vacantes y, por ende, los expertos escasean.
Volveremos sobre este punto ms adelante.
El tercer problema, que es muy evidente en la mayora de los pases africanos,
es la tendencia a que el personal altamente cualificado se concentre en las depen-
dencias del gobierno central, y en las grandes ciudades, mientras que donde existe
una necesidad real de funcionarios es en las comunidades rurales (donde faltan
expertos en sanidad, agricultura, educacin o industrializacin a pequea escala o
a nivel rural). Es habitual encontrar una gran cantidad de funcionarios en las ofici-
nas centrales con poco o nada que hacer, mientras que las clnicas y las administra-
ciones locales no tienen prcticamente a nadie. La situacin se agrava an ms por
los sistemas salariales y compensatorios, por la forma de realizar los pagos del
46 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

sector pblico, por los programas de desarrollo de capital y por la ausencia de sis-
temas de control efectivo de gobiernos excesivamente centralizados. El resultado
de todo ello es que los servicios bsicos en las comunidades rurales son prctica-
mente inexistentes, lo que produce un abandono an mayor por parte del personal
eficiente. En la mayora de los pases, los sistemas de gobierno local son an dbiles
pese a las distintas oleadas de reformas de tipo descentralizador dentro de stos.
En Ghana, por ejemplo, mientras que la reforma del gobierno local de 1989
puso en marcha una atrevida poltica segn la cual los distritos seran semi-autno-
mos y capaces de gestionar sus finanzas y recursos humanos, tales recursos clave
haban permanecido en el gobierno central por la supuesta razn de que los go-
biernos locales y las unidades descentralizadas no tenan capacidad para ello (Ayee,
2044). La escena no es muy diferente en otros pases (la diferencia es de grado, no
de sustancia). En Uganda, una serie de osadas reformas en la gobernanza local
desde 1993 ha conducido a grandes mejoras en las unidades administrativas a los
niveles bsicos, y los distritos tienen la capacidad de gestionar sus plantillas. Sin
embargo, los recursos financieros de los consejos han sido reducidos: los impuestos
graduales que anteriormente formaban la espina dorsal de los consejos municipa-
les han sido abolidos sin ninguna clase de sustitucin, incluso en los centros urba-
nos. El resultado es una situacin en la que los gobiernos locales no han sido capa-
ces de atraer o retener personas con las competencias bsicas que necesitan. En
Nigeria, se han derivado ms recursos (casi el 30% de las rentas pblicas) hacia el
sistema de gobiernos locales que se ha revitalizado, pero la falta de capacidad
contable en dichos niveles no ha permitido que tales recursos se viertan en la ad-
quisicin de personal competente o hayan producido el desarrollo deseado (Sher-
man, 2005).
El estado, a nivel local y nacional, se complementa para la prestacin de servi-
cios pblicos. De hecho, en muchos pases industrializados el nivel local tiene una
importante responsabilidad por los servicios que necesitan los ciudadanos (desde
los bsicos como la educacin y la sanidad, que deben ser suministrados de acuer-
do a las necesidades de cada comunidad, hasta infraestructuras como las del agua
corriente, carreteras, servicios, planificacin y gestin agrarias, etc.). En los pases
de la OCDE, el nivel local es responsable de casi el 30% de los gastos del gobierno
y del 12,8% del PIB (algunos son responsables, incluso, hasta del 60% de los gas-
tos generales, mientras que el abanico va desde el 61% en Canad al 12% en
Portugal). En contraste, los pases en vas de desarrollo tienen un nivel mucho me-
nor, entre los cuales se encuentra la mayora de los pases africanos hasta reciente-
mente. Igualmente, en una encuesta actual de los gobiernos locales en los pases
de la OCDE, Wollman y Bouckaert (2006) descubrieron que incluso cuando stos
han debido reducir sus gastos en el mundo occidental desde 1980, como resultado
de innovaciones para asemejarse al sector privado (la nueva gestin pblica) sus
operaciones an mantienen un tamao considerable. Sin embargo, aunque en
otros pases en vas de desarrollo en Asia y en Latinoamrica han empezado a in-
crementar las competencias de sus gobiernos locales, en frica solamente un pu-
ado de pases han ido ms all de verbalizar la importancia de su desarrollo.
(Banco Mundial, 2004; Kersting et al., 2009, vase tambin ILO 2001, Schiavo-
Campo y McFerson, 2008).
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 47

Sin embargo, el gobierno local no puede ser desarrollado ni nutrido si no es a


travs de una funcin pblica inteligente ampliamente motivada, que aprecie la
importancia estratgica de delegar algunas de sus propias responsabilidades a
otros niveles institucionales para que se realicen con mayor eficiencia las activida-
des fundamentales de la planificacin estratgica, el desarrollo de polticas, el
control y la coordinacin. Desgraciadamente, comparados con los de otros pases,
los servicios pblicos de frica se han quedado atrs por nmero y por calidad de
sus funcionarios (a nivel tanto local como nacional, en contraste con la presuncin
de que los servicios pblicos africanos estn sobredimensionados o tienen un tama-
o demasiado grande). Los datos disponibles muestran que, mientras que un 2%
de su poblacin estaba empleada por los gobiernos africanos, (un 0,9% en el go-
bierno central y solo un 0,3 en el local), los pases de la OCDE tenan el 7,7% (2,5%
a nivel local contra 1,8% en el nacional). A la OCDE le sigue la Europa del Este
(6,9%), los pases del Oriente Medio y del Norte de frica (3,9%), Latinoamrica y
Asia (3,0% y 2,6% respectivamente).

4.El reto de que los resultados del trabajo se reflejen


en el salario

La premisa de las CSRs de los aos 80 y 90 sobre la sobredimensin y el abulta-


miento de la funcin pblica en frica solo era parcialmente correcta. En realidad,
se encontraba, y contina an, en un tamao inferior comparada con otras regio-
nes del mundo, si se mide en trminos de funcionarios pblicos en proporcin a la
poblacin de cada pas. El problema era que el CS contena grandes cantidades de
personas cuya competencia era muy limitada, mientras que haba enormes lagunas
en los niveles especializados de la mayora de aqullos. Por ejemplo, un estudio del
Banco Mundial en colaboracin con Malawi sobre la funcin pblica de este pas
descubri que su estructura tena importantes fallos. Los niveles bajos, como vigi-
lantes, limpieza, trabajadores manuales, mensajeros, etc., eran sobreabundantes,
mientras que los puestos de alto nivel permanecan vacantes durante aos por falta
de personal cualificado que pudiera cubrirlos (Dulani, 2009). Existen tambin esta-
dsticas del FMI que muestran igualmente que la funcin pblica en frica era la
peor pagada, y se degrad an ms en los aos 80 y 90. Este descenso tuvo un
impacto global en los niveles salariales, pero quienes ms lo sufrieron fueron los
africanos, que tambin han tenido que soportar la erosin y la reduccin de salarios
(Schiavo-Campo, 1998; Schiavo-Campo y McFerson, 2008).
Algunas CRSs intentaron solucionar estos problemas a partir de planteamientos
tcnicos o polticos. Los primeros se basaban en variables econmicas como el m-
nimo vital, o los salarios de mercado. Inevitablemente, los factores polticos compli-
caron la puesta en marcha de tales planteamientos. Las consideraciones polticas se
refieren al poder relativo del gobierno, la influencia de la sociedad y los grupos
mediticos y, especialmente, los sindicatos (Kiragu y Mukandala, 2005).
Sobre una muestra de ocho pases extraida de diferentes regiones del conti-
nente (este, oeste y sur, francfonas y anglfonas) los autores mencionados ana-
lizaron las tendencias salariales, las leyes salariales y las estructuras de las habilita-
48 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

ciones, as como las estrategias de reforma que se generaron en cada uno de los
ocho pases8.
En relacin con los niveles salariales, los ocho pases experimentaron un descen-
so general en relacin con el salario real. Ello concuerda con los hallazgos de
Schiavo-Campo y otros sobre que las reformas en frica eran ampliamente respon-
sables del descenso de los salarios reales en los aos 80 y 90. El motivo era que la
reforma se centraba fundamentalmente en contener el tamao y coste de la fun-
cin pblica. Sin embargo, apareca, paradjicamente, que se trataba de la misma
regin en la que exista una menor proporcin de funcionarios en relacin con la
poblacin y que, adems, gastaba menos en su funcin pblica. De acuerdo con el
estudio de Kiragu y Munkandala (2005:22), se produjo un descenso o estanca-
miento generalizados en los niveles salariales de los pases seleccionados entre
1990 y 2001. Hubo, sin embargo, algunas excepciones a este descenso general. En
primer lugar, en Burkina Faso y en Senegal, algunos grupos polticos poderosos,
como los ministros, los miembros de la asamblea nacional y los secretarios genera-
les, adems de algunos profesores y trabajadores de la sanidad se organizaron para
aplicar presin poltica a fin de que se les aumentara el salario, se les dieran ms
compensaciones, o ambos a la vez. Con la ayuda financiera de los donantes, Ugan-
da y Tanzania pudieron cobrar por los servicios de asistencia social, y garantizar
aumentos de salario para algunos grupos de la funcin pblica. En Tanzania, esto
sucedi a travs de la puesta en marcha de lo que se supona deba ser un plan de
aumento selectivo acelerado de salarios, basado en resultados. En general, sola-
mente Botsuana tuvo la capacidad de mantener un nivel alto de salarios para sus
funcionarios en todo este periodo. Ello qued claro al comparar los niveles salaria-
les ms altos de Botsuana: 40.235 dlares americanos, con los siguientes; Uganda:
12.908 y Ghana, 3.373 (Kiragu y Mukandala, 2005).
Las leyes salariales se redujeron igualmente en la mayora de los pases (excepto
en Botsuana, Uganda y Tanzania por las razones que acabamos de dar). De hecho,
en la subregin de frica occidental, la Comunidad Econmica de Pases de frica
occidental (ECOWAS) tena un artculo obligatorio para todos los pases segn el
cual los gobiernos deban ajustar el gasto salarial al 35%, artculo que todos ellos
han invocado al negociar con sus sindicatos. Cuando se aaden los costos de re-
duccin a los ltimos por contratacin de nuevo personal, especialmente en los
sectores educativo y de sanidad, tales reducciones se demostraron imposibles de
sostener (Ibid.).
Pero el indicador ms importante son las ratios de descompresin, o el diferen-
cial entre los salarios ms altos y los ms bajos. Normalmente, un diferencial alto
hace que los empleos en los altos niveles sean atractivos en cualquier pas, y, como
dichos trabajos exigen un tipo de capacidades altamente desarrolladas, la medida
es importante. En general, los lderes polticos han preferido basarse en objetivos
igualitarios y, por ende, han ido reduciendo slidamente las ratios de compresin a
lo largo del tiempo (elevando los salarios mnimos pero manteniendo los ms altos
constantes o en declive). Durante este periodo, solamente Botsuana tena una ratio

Los pases seleccionados eran Benin, Burkina Faso y Senegal (francfonos en frica occidental) y
8

Botsuana, Ghana, Uganda y Tanzania (anglfonos en el este, oeste y sur de frica).


Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 49

de compresin de salarios relativamente alta, aunque cay ligeramente desde un


32,5%, a 30%. Uganda fue capaz de elevar la ratio de compresin desde el 5% al
28% en 1997, volviendo al 20% en el 2000 por mandato directo del gobierno. Las
ratios de los otros pases contemplados eran las siguientes: Tanzania cay del 28%
en 1992, al 17% en 2001; Zambia, del 21% al 13,5%; Ghana subi ligeramente
del 12% al 13,5%; Burkina Faso cay del 6% al 5,5%; y Senegal, del 4% al 3%
(Kiragu y Mukandala, 2005).
El anlisis de los esfuerzos de estos pases para mejorar la remuneracin de la
funcin pblica fue admirable, pero muestra que se basaron en tres planteamien-
tos principales: racionalidad econmica, racionalidad poltica y modelos poltica-
mente reactivos. En realidad, tales planteamientos acaban en modelos igualitarios,
de supervivencia poltica y de mercado, dominando los dos primeros. Por ejemplo,
Uganda intent pagar un salario bsico para todos los funcionarios y se dio cuenta
de que este era insostenible y costoso y, finalmente, terminaron en el igualitarismo
(planteamiento del salario mnimo) que ha continuado reduciendo la compresin
entre las personas de sueldos ms altos y ms bajos. Tanzania intent el plantea-
miento del mercado, pagando al personal sobre precios de mercado, acelerados
para capacidades altamente desarrolladas, especialmente para los altos cargos de
la funcin pblica, y referido al plan Incremento Acelerado de Salario Selectivo
(SASE). Ghana tambin intent una variante de este planteamiento; ambos pases
tuvieron que abandonarlo debido a presiones polticas y al problema de seleccionar
los grupos a favorecer. Algunos pases (Ghana, Nigeria) han intentado que los re-
sultados del trabajo se reflejen en el salario, pero surgi un problema: disear y
mantener un sistema aceptable de evaluacin de los resultados de cada empleo
(Nigeria, 2006, Cooper-Enchia, 2008). Adems de cobrar por servicios, sin embar-
go, la mayora de los pases tuvo que abandonar los modelos de racionalidad eco-
nmica y asumir planteamientos relacionados con el patronazgo poltico.
El anlisis que hemos expuesto ofrece una buena percepcin del crculo vicioso en
el que estn envueltos los pases africanos. No pueden elevar ni sostener los niveles
salariales que garantizaran la atraccin y retencin de funcionarios de calidad, espe-
cialmente donde importa ms: en los altos niveles. Y, como una funcin pblica ca-
pacitada es clave para conseguir resultados para el desarrollo y la reforma de la go-
bernanza, sus economas se debaten en la pobreza. La calidad de la funcin pblica,
de la economa y de la poltica se reducen an ms. Lo que es an ms preocupante
es que en algunos de estos pases, las consideraciones polticas y de vinculacin per-
sonal (regional, tnica, poltica) dominan su gestin (Olowu y Erero, 2009).
Desgraciadamente, las actividades apoyadas por donantes han sido a menudo
mal definidas, hechas de mala gana y descoordinadas. Por ejemplo, la planificacin
organizativa se interpreta como formacin y talleres, o como apoyo a organizacio-
nes sociales. Aun siendo algo bueno, el tema de los incentivos dentro de la propia
funcin pblica se deja de lado para crear estructuras de proyectos paralelos. La
solucin propuesta por los donantes en la Declaracin de Pars ha tenido un apoyo
limitado, pero tambin sugiere cuestiones domsticas tan serias como la exigencia
de responsabilidad por la gestin (Alvarez, 2010).
Solo unos pocos pases como Botsuana y Repblica Sudafricana y, en menor
medida, Mauricio, Tnez y Seychelles, han sido capaces de llevar a cabo una polti-
50 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

ca diferente para atraer y retener a los mejores (Olowu, 1999; AfDB, 2005). Pode-
mos encontrar esta cuestin especialmente en el nivel estratgico, entre el grupo
de los altos cargos de la funcin pblica, porque ellos tienen la responsabilidad de
la gestin de los recursos, de asistir a los polticos en la formulacin y puesta en
marcha, una vez adoptadas, de las lneas polticas de actuacin. El anlisis de las
infraestructuras en frica muestra que son esos mismos pases los que han sido
capaces de registrar una mejora en la calidad de sus servicios durante un periodo
de quince aos (1991-2005), mientras que los otros pases del continente han ex-
perimentado un descenso en la calidad y cantidad de sus infraestructuras, compa-
rndolas con perodos anteriores y con otras regiones (Calderon, 2009).
Mientras tanto, en cada pas se desarrolla una serie de actividades encaminadas
a reformar la funcin pblica; stas se han convertido en parte del problema, ya
que los escasos recursos se usan para intentar llevar a cabo polticas que, en ltima
instancia, fracasan en la resolucin de los problemas ms importantes de la funcin
pblica de estos pases. Por eso, la actividad actualmente en marcha, que el Secre-
tariado de la Commonwealth (con base en el Reino Unido) viene favoreciendo a fin
de poner en marcha un planteamiento diferente en la CSR africana, de la que ha-
blaremos inmediatamente, viene siendo muy recomendada a los gobiernos africa-
nos y sus socios en el desarrollo.

5. El camino hacia adelante

Ha quedado claro que se requiere un nuevo paradigma para el desarrollo africano.


Dicho paradigma debe resaltar la importancia de la planificacin, de lo que requie-
ren los ciudadanos, la propiedad, la demanda, la perspectiva a largo plazo y una
coordinacin ms eficiente entre el pas donante y receptor para desarrollar una
funcin pblica de calidad que sea al tiempo inteligente e ntegra (Roll, 2009).
Muchos de tales elementos se hallan bien articulados en los estudios sobre el
tema, excepto uno: la coordinacin de las reformas en el pas receptor. Los pases
africanos se hallan implicados en una variedad de iniciativas de reforma como las
que venimos analizando en el presente artculo, y tambin estn poniendo en mar-
cha una serie de reformas polticas (por ejemplo, la gobernanza democrtica),
econmicas (como las estrategias de reduccin de la pobreza) y financieras (como
las del Gasto a Medio Plazo y otras de tipo presupuestario).
El camino hacia adelante que proponemos consiste en intentar integrar todas
estas actividades reformadoras como parte de una iniciativa de Gestin Estratgica
por Resultados (SPM). ste es el instrumento ms importante que se est usando
por Botsuana, Sudfrica y muchas otras naciones avanzadas e industrializadas,
para conducir a todas estas variadas reformas de gobernanza ya al siglo XXI. La
SPM es un concepto prestado, tomado del mundo del sector privado, y que se est
usando en muchas economas industrializadas y emergentes (Heinrich, 2004;
Bouckaert y Halligan, 2006; Finland, 2006; Syett, 2007; Lah y Perry, 2008).
Una revisin global reciente muestra que la SPM ha producido algunos resulta-
dos positivos en distintas partes del mundo, pero tal revisin subraya igualmente
algunos de los problemas de su aplicacin (Maar, 2008:8). Se trata de un estudio
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 51

con ms de 1000 encuestados, todos ellos funcionarios de gobiernos centrales y


locales de los Estados Unidos, Reino Unido, Canad y Australia, donde queda claro
que las organizaciones pblicas que aplican los principios de gestin estratgica
por resultados llegan a sus objetivos con mucha mayor eficacia que los que no lo
hacen. Sin embargo, el mismo informe resalta que muchas organizaciones del
sector pblico estn aplicando iniciativas de medida de resultados, pero que la
gestin deficiente del proceso general dificulta sus actividades.
La Gestin Estratgica por Resultados (SPM)9 puede ser definida como un plan-
teamiento estratgico e integrado para conseguir un xito sostenible: es decir, los
resultados de las actividades que los principales interesados pretenden en una or-
ganizacin, con la finalidad de mejorar e integrar planificaciones, presupuestos y
recursos humanos y de otro tipo. Los principales interesados son: los ciudadanos,
los usuarios de servicios y quienes ocupan cargos electos que son directamente
responsables ante el pblico.
Un ciclo de gestin estratgica por resultados contiene siete pasos o fases
principales:

Paso n 1: Desarrollar una estrategia favorable a los interesados, que da priori-


dad a stos y a sus necesidades dentro del sector pblico.
Paso n 2: Definir las prioridades de la gestin estratgica por resultados para
garantizar que los resultados de mayor importancia lleguen a los interesados; equi-
librando al tiempo necesidades a corto plazo y objetivos a largo.
Paso n 3: Elegir un sistema de medicin, basado en una comparacin que in-
cluya los pros y los contras de los usados ms generalmente (mencionamos el
Cuadro de Mando integral, la Federacin Europea para la Gestin de Calidad
EFQM-, el Modelo Australiano de Excelencia, la Gestin Total de Calidad, el Meca-
nismo Africano de Comparacin, etc.) (vase Herbert y Grizd, 2008).
Paso n 4: Seleccionar las mediciones adecuadas, identificando los indicadores de
resultados clave que puedan ser usados para rastrear los objetivos y resultados estra-
tgicos; establecer medidas especficas a niveles operativos que apoyen la mejora
continua; y utilizar medidas para comparar los resultados con los de organizaciones
de otros sectores pblicos, adems de identificar nuevos mtodos de mejora.
Paso n 5: Coordinacin y exigencia de responsabilidad por la gestin, utilizar
medidas en cascada para coordinar los objetivos estratgicos con las medidas ope-
rativas y que todo el personal, a todos los niveles de la organizacin, se responsa-
bilice de alcanzar los objetivos; garantizar que las medidas estn en consonancia
con las necesidades a nivel local y estratgico.
Paso n 6: Crear una cultura de resultados, en la que el personal adopte los
valores, creencias y comportamientos que capacitan a la organizacin para alcan-
zar sus objetivos y crear un clima en el que mejorar las formas de actuar se convierte
en un estilo de vida. En particular, desarrollar la capacidad de evaluacin, las re-
compensas, y cualquier otra actividad que apoye esta cultura.

SPM, iniciales del original ingls Strategic Performance Management (Gestin Estratgica por
9

Resultados). Hemos preferido dejar el orden de las iniciales en su original ingls, ya que el autor
utiliza el acrnimo con mucha frecuencia. N. de la T.
52 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Paso n 7: Hacer sostenibles las mejoras en los resultados, adoptar revisiones y


mecanismos de retroalimentacin para garantizar que las mejoras de los resultados
sean sostenibles; definir los objetivos y propsitos de la revisin de las formas de
actuar a niveles estratgico y operacional y desarrollar los procesos y prcticas de
seguimiento que permiten que las conclusiones de estas revisiones puedan plas-
marse en acciones.

Lo que produce frustracin en la aplicacin de la SPM dentro de muchos pa-


ses y organizaciones es que el desarrollo y puesta en marcha de un sistema com-
prensivo de medicin de resultados no es barata, ni fcil, ni rpida. Las reformas
de las prcticas basadas en la gestin estratgica por resultados deben tomar en
consideracin varias cuestiones que incluyen el contexto y circunstancias del pas
de que se trate (capacidad administrativa, problemas reales a que se enfrenta el
sistema administrativo, reformas ya impuestas, etc.). En caso contrario, la conclu-
sin ser (como ha sido en muchos casos), un desperdicio de tiempo y recursos
que adems crea nuevos problemas sin resolver los existentes con anterioridad
(Pollit, 2008).
El Secretariado de la Commonwealth realiz una comprobacin (2009) del pro-
greso de los pases africanos en sus intentos de poner en marcha SPM en julio de
2009, donde se muestra que Botsuana, seguida por Sudfrica y Ghana, Mauricio y
Tanzania, son los pases que mayores progresos han realizado al respecto. Muchos
de los dems pases acaban de empezar y la mayora de ellos, exceptuando Botsua-
na, an deben solucionar muchos obstculos.
El presente captulo muestra cmo la SPM puede llegar a ser la estrategia prin-
cipal de actualizacin de todas las iniciativas de reforma institucional en cualquier
pas. Para alcanzar este objetivo, sera necesaria una serie de medidas esenciales.
El primer paso sera conectar los planes de desarrollo nacional con los progra-
mas de reforma del sector y la funcin pblicos. Esto no se ha realizado en muchos
pases. Muchos planes de desarrollo (incluyendo los que se refieren a la estrategia
de reduccin de la pobreza) estn vinculados con otras reformas institucionales,
incluida la de la funcin pblica. Tales vnculos son estratgicos en el sentido de
que se precisa una coordinacin comprensiva de las diferentes iniciativas de refor-
ma y de todos los interesados del pas. Este plan de desarrollo se inserta en polticas
estratgicas como la Visin de lo que sera el pas en un futuro especfico. Dicho
proceso precisa planeamiento estratgico y es una razn ms por la que se requiere
que se exija a los funcionarios altos niveles de calidad profesional, para poder lle-
varlo a cabo. De esta forma, algunos pases dentro o fuera de la regin (especial-
mente los denominados tigres asiticos, que ahora incluyen a India y China; los
ejemplos africanos se refieren a Seychelles, Botsuana y Mauricio) han transformado
lo que se denomina convencionalmente el crculo vicioso de la pobreza para llegar
a un crculo virtuoso. Para ello, las actuaciones deberan centrarse en una (re) orga-
nizacin de infraestructuras. Como se ha dicho anteriormente, las infraestructuras
son condiciones previas del desarrollo. La ausencia de infraestructuras fsicas, am-
bientales y humanas ha cortocircuitado las actividades encaminadas al desarrollo, y
podra explicar en parte por qu frica contiene el 70% (35 de 50) de los pases
menos desarrollados del mundo (UNIDO 2008).
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 53

Otra razn por la cual se necesitara personal de alto nivel en el gobierno central
es porque SPM conllevara una amplia descentralizacin: delegar los ministerios y
otras unidades dentro del gobierno central, desconcentrar administraciones locales
y organismos sub-nacionales. Todo ello hara necesario que existiera una gestin
eficaz de la informacin y que se realizase una coordinacin inteligente, emptica,
y tambin que los responsables se hallen comprometidos en el desarrollo de las
competencias de los organismos hacia los que se realiza la descentralizacin de
autoridad y recursos. Implicara tambin una gestin competente de las relaciones
y asociaciones con organismos no-gubernamentales a todos los niveles de gober-
nanza. Solamente un personal que sea a la vez competente y profesional ser capaz
de desarrollar esta descentralizacin tan necesaria para que resulte positiva y no
intil (Olowu et al., 2010).
El problema ms difcil de resolver es el desarrollo de medidas de actuacin que
sean aceptadas, as como sus resultados, por todos, adems de ser implantadas
con eficacia en toda la funcin pblica y asumidas claramente por todo el mundo
sobre todo en relacin con la remuneracin, que debe tener una vinculacin directa
con la actividad y sus resultados, con el nico objetivo de elevar la productividad a
todos los niveles: individual e institucional. Ello hara necesario que las unidades
responsables de la Gestin de Recursos Humanos (en muchos pases anglfonos,
estas unidades son las Comisiones para la Funcin Pblica y las Oficinas de los Di-
rectores de la Funcin Pblica) realizaran una puesta a punto de sus efectivos. Tal
actuacin supondra que los responsables trabajasen de consuno con los Ministe-
rios de Finanzas (MoF). Afortunadamente, MoF es un ministerio que se ha ido
conformando como un islote de excelencia en muchos pases africanos y el objetivo
debera ser garantizar la integracin de las reformas presupuestarias y de gestin
por resultados en cada pas. Se ha planteado que habra que dar prioridad absoluta
a la capacidad tcnica para el trazado de lneas polticas de actuacin, ya que aqu
radica una de las mayores carencias en la mayora de las unidades de servicio pbli-
co de frica. La reforma debera realizarse por fases, para que pudiese abarcar to-
dos los dems aspectos de los servicios y la funcin pblicos a lo largo de un periodo
de tiempo.
Esta clase de reforma debera ser financiada no solo con recursos gubernamen-
tales, sino tambin con otros externos. Habra que intentar implicar al sector em-
presarial as como a las organizaciones sociales (fundaciones, organizaciones al-
truistas y cvicas) as como a agencias donantes, pero todo ello debera centrarse, al
principio, en dos ministerios-piloto (el de finanzas y otro que sea prioritario para el
gobierno) as como en las unidades responsables de la gestin de recursos huma-
nos. La financiacin de todo ello debera situarse en una organizacin especial cuya
finalidad fuese la revitalizacin de la funcin pblica.
Uno de los mayores problemas capaz de complicar esta mejora de la gestin de
recursos humanos en muchos pases africanos es la ausencia de datos seguros, pese
a los muchos aos que han transcurrido durante los cuales se ha intentado reducir
el tamao y nmero de unidades y personal de la funcin pblica. Habra que mo-
vilizar tanto a las moribundas instituciones africanas dedicadas a la educacin supe-
rior como a los institutos de gestin del desarrollo para recapturar la capacidad de
investigacin an latente, as como los datos existentes al respecto. Este tipo de
54 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

accin podra significar un salvavidas que capacitara a tales instituciones para volver
a su anterior situacin, bajo un liderazgo apropiado, como ha sucedido en algunos
centros de frica (el Instituto de Gestin de Uganda y el Instituto de Gestin y Ad-
ministracin Pblica de Ghana). A su vez, ello ofrecera un indicador ms slido y
conjuntos de datos valiossimos para la gestin de recursos humanos.
Quiz sea innecesario decir que los interesados ms importantes (polticos, ad-
ministrativos, empresas y lites de la sociedad) habran de involucrarse en la puesta
en marcha de estas reformas. Esta involucracin inducira a cada uno de estos
grupos a realizar una contribucin financiera mayor para apoyar a la funcin pbli-
ca (a travs de sistemas tributarios remodelados y mejorados, y de donaciones y
becas a la investigacin de la productividad de las innovaciones en los servicios
pblicos).
Finalmente, sera aconsejable que los pases centrasen sus esfuerzos en la mejo-
ra de la funcin pblica de alto nivel en los sectores clave de la economa que los
Estudios de Estrategia para la Reduccin de la Pobreza (PRSP) u otros planes de
economa nacional muestren que son los esenciales para cada pas. Tales sectores
deberan ser capaces de estimular el resto de la economa tras un periodo de dos o
tres aos; se puede ir ampliando el campo gradual y selectivamente a continuacin.
Mientras tanto, habra que sealar una prioridad mayor a las reformas a medio y
largo plazo para el fomento de la economa y las finanzas a nivel interno. Adems,
habra que ocuparse de garantizar no solo la coordinacin horizontal, sino tambin
la vertical detro del gobierno, de forma que los ministerios sean los responsables
fundamentales de las polticas de desarrollo, presupuestaria y SPM, as como de su
desarrollo y seguimiento (incluidos sus objetivos), mientras que la gestin diaria
quedara en manos de las unidades administrativas, municipios, empresas estata-
les, asociaciones y consorcios de co-produccin entre el estado e instituciones
emergentes, como las religiosas, u otras de otro tipo.
Para terminar el presente artculo, es preciso recalcar dos planteamientos en
relacin con la CSR, especialmente en su relacin con las retribuciones, en dos
pases de la regin que se han dedicado a mejorar stas en sus respectivas funcio-
nes pblicas.
Despus de varios aos de gobierno militar, Nigeria volvi a la gobernanza civil
en 1999 y el Presidente, un militar retirado (el Sr. Obasanjo), inici una revitaliza-
cin de la funcin pblica. Tras una serie de estudios subvencionados por el gobier-
no, qued demostrado que las retribuciones del sector pblico se haban reducido
a lo largo del tiempo, comparadas con la inflacin, y eran bajas y poco competitivas
(el percntil de comparacin con el sector privado era cero). El Gobierno tom la
decisin de incrementar los salarios en un 15% en enero de 2007. El Comit Tc-
nico haba recomendado un 25%, ms un incremento del 10% anual, por el au-
mento del costo de la vida (COLA: cost of living allowance) durante 10 aos, pero
el gobierno realiz nuevos incrementos vinculados con la puesta en marcha de re-
formas que deban quedar completadas en 2008. Estas reformas se dirigan a
corregir el tamao de la funcin pblica, con el despido de 33.000 funcionarios
a nivel federal, cuyo nmero era de 180.000, al tiempo que se exigan nuevos co-
nocimientos, se estableca la remuneracin dineraria y se introduca la automatiza-
cin y centralizacin de las nminas. Desgraciadamente, incluso tales modestas
Dele Olowu Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica 55

reformas no pudieron concluirse en 2008, aunque se llevaron a cabo los aumentos


en toda la funcin pblica federal e incluso fueron impuestos en los niveles estatal
y local. Todo ello supuso una carga financiera enorme para los servicios pblicos,
sin una contrapartida sustancial en los resultados (Nigeria, 2006; Adegoroye, 2006;
Olomola, 2009).
En contraste con lo anterior, despes de que la Repblica Sudafricana emergi
de la euforia producida por el gobierno de mayora negra de 1994, se inici una
reforma sistemtica y continua del servicio pblico que integraba los distintos
elementos de sus programas de reforma en la agenda de desarrollo del gobierno.
La reforma de las remuneraciones era solo una parte de este proceso, que se inici
en 1997 con un Libro Blanco de la Gestin de Recursos Humanos del Servicio P-
blico. ste descentralizaba las responsabilidades de gestin hacia los gestores de
lnea dentro de los gobiernos nacional y provinciales. Ello fue seguido por una
serie de intervenciones adicionales que culminaron en abril del 2003 introducien-
do un nuevo Marco de la Poltica de Incentivos que vinculaba la progresividad de
la remuneracin a la evaluacin de resultados de los empleados del servicio pbli-
co (Levin, 2009:6). Un aspecto importante de esta innovacin era la separacin
entre los altos cargos y el resto del personal. El resultado general fue positivo, pese
a que hubo que superar varios problemas, especialmente a niveles nacional y
provinciales, porque el Presidente y los Ministros se involucraron en la gestin por
resultados del Servicio de Gestores Superiores (SMS) en tales niveles. La cuestin
ms importante es que los gestores superiores dirigen las actuaciones controlando
y evaluando y, ello, a su vez, se halla conectado con las reformas y procesos pol-
ticos, la planificacin estratgica por informes anuales, la gestin de recursos hu-
manos, la gestin financiera y la prestacin de servicios. Tales innovaciones apro-
vecharon las amplias investigaciones sobre servicios pblicos realizadas por
Australia, Nueva Zelanda, Canad, Singapur y el Reino Unido. Se han identificado
indicadores de resultados para cada una de las reas de actuacin y la Comisin
del Servicio Pblico est en proceso de revisin y depuracin de esta metodolo-
ga (Levin, 2009:9).
Mientras que, tras las elecciones de 2009, se cre un Ministerio de Evaluacin y
Control de Actividades, que se ubic en la Presidencia de la Repblica Sudafricana,
el nuevo rgimen que sucedi al Presidente Obasanjo en Nigeria abandon prcti-
camente sus modestas iniciativas de reforma. Por ello, no es sorprendente que el
nivel mejor pagado de Nigeria (el de Secretario Permenente) sea equivalente a las
remuneraciones ms bajas dentro de los altos cargos de la Repblica Sudafricana
(Tabla 2). Los aumentos de retribucin que se han establecido posteriormente en
Nigeria se han referido a la totalidad de los funcionarios.

Tabla 2. Remuneracin comparativa para gestores superiores en dos pases africanos

REPBLICA
NIGERIA
SUDAFRICANA
Director General/ Secretario Permanente 8.883,- dlares USA $ 1.000,-
Director $ 4.441,- $ 700,-
Administradores $ 1.000,- $ 400,-
56 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

La significacin de la comparacin que hemos realizado en el prrafo anterior


resalta el hecho de que la SPM establece un alineamiento general en los procesos
generales de los mbitos poltico, econmico, financiero y de recursos humanos,
utilizando un planteamiento que se basa en la evaluacin de la gestin por
resultados.

Conclusin

frica se halla, de hecho, en un proceso revolucionario triple que incumbe a la


globalizacin, la urbanizacin y la democratizacin. Para garantizar que frica y los
africanos se beneficien al mximo de estas mltiples revoluciones, se precisa un
nuevo planteamiento de las reformas de la funcin pblica en el continente. Tales
reformas deberan intentar elevar su tamao y calidad en las reas fundamentales,
atrayendo y reteniendo personal competente al tiempo que garantizan que se es-
tructura para favorecer la gestin basada en actuaciones y sus resultados, especial-
mente en los altos niveles estratgicos. Se trata de una agenda a largo plazo cuyo
punto de partida debera ser la adopcin de una gestin estratgica comprensiva
por resultados que remunere ampliamente las actuaciones correctas, la inteligencia
y la integridad de la funcin pblica en los pases africanos. Solamente este tipo de
funcin pblica podra ayudar a reconstruir las moribundas y decadentes infraes-
tructuras de frica, condicin previa para el desarrollo, y para que el continente sea
uno de los protagonistas de la competencia global del siglo XXI.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Podra desarrollar la capacidad del Estado en el frica
Subsahariana el que ste se sostenga sobre los ingresos
tributarios?
Wilson Prichard y David K. Leonard1,2

Resumen:
El mundo acadmico y los pases donantes vienen debatiendo, cada vez ms, sobre el hecho de
que los estados africanos pueden ampliar su capacidad general administrativa mejorando los
ingresos tributarios. Algunos protagonistas del debate plantean que las mejoras administrativas
en la recaudacin tributaria pueden afectar positivamente a otras reas de la administracin
pblica por la introduccin de prcticas ms eficientes, exigiendo mejoras en otros lugares y
suministrando datos de otras actividades del gobierno. Seremos nosotros los primeros en aplicar
empricamente esta hiptesis utilizando un conjunto perfeccionado de datos de los pases del
frica subsahariana. Disponemos de alguna evidencia de que, desde 1973 hasta finales de los
90, las mejoras en la administracin tributaria tendan a ser el precedente de otras mejoras
administrativas ms amplias, lo que coincide con la hiptesis que pretendemos investigar. Por
el contrario, no hemos hallado evidencia de que tal situacin se haya dado en la pasada dca-
da. Llegamos a la conclusin de que tales resultados son un posible apoyo de la hiptesis de
que el perfeccionamiento de la recaudacin de los tributos podra ser un catalizador para
ampliar an ms la capacidad del estado, aunque tal vinculacin no est confirmada y depende
del tipo concreto de reforma.

Consejos para profesionales:


Quienes se hallen implicados en actividades encaminadas a la reforma de la administracin
pblica vienen enfrentndose, desde hace tiempo, con la pregunta de si la reforma es, o debe-
ra ser, un proceso que abarque esencialmente a todo el sistema, o se centre en desarrollar
islotes de eficiencia. Tal debate es particularmente importante para la reforma tributaria: el

1
Persona de contacto respecto del presente artculo: Wilson Prichard, Munk School of Global
Affairs and Dpt. of Political Science, Universidad de Toronto - email: wilson.prichard@utoronto.
ca. David K. Leonard, Equipo de Gobernanza, Institute of Development Studies (Sussex)
2Los autores desean mostrar su profundo agradecimiento a la Sra. Machiko Tsubura por su asis-

tencia en la investigacin de este proyecto y a los Profesores James Fearon y David Laitin, de la
Universidad de Stanford por compartir los datos que han compilado sobre situaciones de con-
flicto en frica.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Does Reliance on Tax Revenue Build
State Capacity in sub-Saharan Africa?
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 59-82
60 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

mundo acadmico viene discutiendo y publicando desde hace tiempo sobre la posibilidad de
que la reforma tributaria pudiera ser un catalizador para un cambio general de sistema, aunque
el modelo dominante de reforma se ha centrado en la creacin de unidades tributarias autno-
mas que resulten en ampliaciones de capacidad rpidas y concretas. La presente investigacin
examina el caso desde el punto de vista de que la reforma tributaria puede ser un catalizador
para una reforma ms amplia, y, en este sentido, en la adopcin de un modelo de reforma
tributaria que se centre de forma ms explcita en los cambios generales del sistema.

Palabras clave:
Tributos, Capacidad del Estado, Administracin Pblica, Islotes de eficiencia.

Introduccin

El mundo acadmico y los pases donantes vienen debatiendo, cada vez ms, sobre
el hecho de que los estados africanos pueden ampliar su capacidad administrativa
mejorando los ingresos tributarios, y, en concreto, la recaudacin de los tributos
ms importantes administrativamente hablando (DFID, 2009; Brautigam, 2008;
Brautigam and Knack, 2004)3. La lgica de esta prediccin es clara: la recaudacin
de tributos es una de las funciones administrativas ms exigentes entre las que
gestiona el estado y tiene que apoyarse fundamentalmente en informacin com-
partida y en la cooperacin entre unidades del gobierno. En tal sentido, las mejoras
dentro de este campo deberan exigir y dar lugar a que se produzcan grandes me-
joras en la administracin pblica.
Y, sin embargo, aunque estos razonamientos son persuasivos, existen buenas
razones para ser escpticos sobre la posibilidad de que las mejoras de un rea de la
administracin puedan afectar, necesariamente, a otras. En concreto, esta teora
entra en conflicto con una lnea de investigacin bien desarrollada que plantea que
islotes de eficiencia (o excelencia, o productividad) pueden existir incluso en la
administracin pblica de estados que son conocidos por su bajo nivel de gober-
nanza (por ejemplo, Daland, 1981; Grindle, 1997; Grosh, 1991; Leonard, 1990,
2008; Lundgren and Fischer, 1975; Schneider, 1991; Strauss, 1998; White, 1954,
1958). La hiptesis de los islotes de eficiencia plantea que distintas reas de la
administracin funcionan a menudo en relativo aislamiento recproco, cuyos resul-
tados no se reflejan, frecuentemente, en ninguna otra. Si ello fuese cierto, las me-
joras en la administracin tributaria podran existir durante largos periodos de
tiempo sin que se reflejasen en una mayor calidad de la administracin pblica.
En el presente artculo analizaremos tanto la extensin como los lmites de las
pruebas en que se basa la afirmacin de que una mejora en la recaudacin tributaria
puede ser la base para mayores perfeccionamientos de la administracin pblica.
Pese a que esta hiptesis ha sido considerada con mayor atencin ltimamente,
existen muy pocas pruebas reales, procedentes de fuentes cuantitativas o cualitati-

Advirtase que no estamos comprobando la hiptesis de que la tributacin de los recursos


3

domsticos puede llevar a mejoras en la exigencia de responsabilidad del estado frente a sus
ciudadanos. ste es un tema objeto de otra investigacin por uno de los autores (Prichard, 2009,
2010).
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 61

vas, por lo que el presente estudio representa un primer impulso para comprobar
empricamente en varios pases tal afirmacin, usando mtodos cuantitativos. Admi-
tiendo que las tcnicas y datos de que disponemos son imperfectos, y que se preci-
sar realizar ms trabajo en el futuro, creemos, sin embargo, que el presente anlisis
significa un paso importante en nuestra comprensin emprica de esta cuestin.
Nuestro planteamiento general sobre el anlisis cuantitativo desea resaltar dos
aspectos: simplicidad e intuicin, al tiempo que pretende ser muy claro sobre las
limitaciones de los datos, los mtodos economtricos existentes y la especificacin
del modelo. Este planteamiento refleja un reconocimiento ms amplio de las im-
perfecciones de los datos de los tributos y la gobernanza en varios pases, as como
del riesgo ms general inherente al anlisis economtrico de cuestiones complejas
de ciencia poltica, usando conjuntos de datos relativamente reducidos (Beck and
Katz, 1995; Beck, 2001; Wilson and Butler, 2007). En tanto tales limitaciones son
significativas, deseamos, no obstante, mantener que este tipo de estudio sigue
siendo valioso, ya que suministra una referencia analtica clara, aunque mnima, y
comprueba si son plausibles o no las hiptesis existentes. Ello, a su vez, ampla in-
mediatamente nuestro conocimiento del tema investigado y ofrece un contexto
valioso para futuras investigaciones4.
En ltimo trmino, nuestros hallazgos son complejos, y sugieren la existencia de
una relacin histrica dbil, aunque significativa, entre mejoras de la administra-
cin tributaria y un ms amplio perfeccionamiento de la capacidad del estado. El
anlisis sugiere, aunque de forma ligeramente dubitativa, la existencia de un corte
estructural en los datos de la dcada pasada, con mejoras en la actuacin tributaria
que no se han plasmado tambin en mejoras de la administracin pblica. En tr-
minos generales, los hallazgos sugieren que las mejoras en la actuacin tributaria
pueden ser un catalizador para mejoras de la administracin pblica, pero que tales
avances estn lejos de ser seguros y pueden depender de las caractersticas particu-
lares de los programas de reforma tributaria.

La proposicin terica

La hiptesis de que un estado que se sostiene sobre ingresos generados por el


propio pas tendr una capacidad administrativa mayor deriva, en origen, de datos
histricos irrefutables, sobre todo de Europa. Que exista dependencia de los ingre-
sos que genera el pas requiere que el estado sea capaz de tener agentes eficaces
en los rincones ms lejanos de la sociedad (Tilly, 1990). De esta forma, un estado
que disfrute de este tipo de fundamento fiscal tiene que tener, mnimamente, una

Existe, por supuesto, la tentacin de ignorar tales estudios metodolgicamente problemticos,


4

pero ello significara que obviaramos una comprensin valiosa, aunque desviada, de las fuentes
en lo referente a una cuestin muy importante en esta investigacin. En realidad, varios de los
ms recientes artculos sobre las relaciones entre tributacin y mayores resultados en la gober-
nanza se han basado en datos menos completos, y en un conjunto menos amplio de tests que
los que hemos empleado en el presente artculo (Ross, 2004; Mahon, 2005; Timmons, 2005).
Aunque tales estudios son claramente imperfectos, han jugado, sin embargo, un importante
papel en los adelantos de la investigacin dentro de esta rea, y el presente artculo se plantea
las mismas ambiciones.
62 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

capacidad administrativa proto-estatal. Esta lgica se demuestra an ms slida en


lo referente a estados que se basan en sistemas tributarios relativamente comple-
jos, que no solamente demandan la presencia del estado, sino tambin la habilidad
de controlar las actividades econmicas de los sujetos tributarios.
Ms all de esta mnima relacin, Brautigam (2008) y otros han debatido que las
mejoras en la recaudacin de ingresos pueden suscitar mucho mayores incremen-
tos en la capacidad administrativa del estado. El ejemplo mejor documentado, y
ms persuasivo, procede de la Inglaterra del siglo XVII al XVIII. Brewer (1989) plan-
tea que, enfrentada a la necesidad de ampliar los ingresos tributarios, la Oficina
Britnica de Arbitrios introdujo nuevas normas meritocrticas, profesionales y de
formacin que se convirtieron en el modelo de toda la administracin pblica, y
que supusieron una ampliacin de la demanda de burcratas cualificados. Este
autor va ms all, afirmando que la recaudacin tributaria exiga, al tiempo que
estimulaba, el reforzamiento de otros aspectos de la administracin pblica. Por
ejemplo, la recogida de datos sobre importaciones y exportaciones supuso un est-
mulo para la planificacin econmica, al tiempo que la necesidad de gravar las
rentas exigi que el gobierno se implicase en diferentes sectores y actividades
econmicos.
El trabajo de Brewer y otros apunta hacia cuatro mecanismos que vinculan la
recaudacin tributaria con una mayor capacidad del estado. En primer lugar, las re-
formas en la administracin tributaria pueden suscitar innovaciones administrativas,
tales como el crecimiento de la meritocracia o la mejora del control interno, innova-
ciones que, a continuacin, se diseminaron por toda la funcin pblica. En segundo
lugar, la reforma tributaria puede originar que las unidades relacionadas con la re-
caudacin tributaria, como los registros de empresas, la promocin de las inversio-
nes extranjeras y los registros catastrales, se vean presionadas a mejorar. En tercer
lugar, el deseo de ampliar la recaudacin puede requerir que se ample la presencia
del gobierno en zonas lejanas, expandiendo de esta forma el alcance de sus servi-
cios. Y, en cuarto lugar, la recaudacin de impuestos sobre las rentas puede generar
datos e informacin esenciales para otras actividades del gobierno, como la planifi-
cacin econmica, la promocin empresarial o la focalizacin de servicios.
La lgica bsica de esta hiptesis es suficientemente convincente como para
que una serie de estudiosos haya elegido, de hecho, utilizar la actuacin tributaria
como indicador directo de una capacidad estatal amplia (Arbetman-Rabinowitz
and Johnson, 2007; Lieberman, 2002; Leonard and Strauss, 2003). Pero, incluso
aunque la tributacin sea un indicador efectivo de la capacidad estatal, ello no nos
indica si la tributacin ha sido la causa de ms amplias mejoras en la administracin
pblica.
Desgraciadamente, existen pocos datos concretos sobre el tema de la tributa-
cin como causa de mayores cambios en la capacidad estatal. La excepcin ms
notable es el trabajo de Kiren Chaudhry (1997), que estudi las implicaciones de la
brusca cada de los niveles de tributacin en Arabia Saud y Yemen tras haber teni-
do acceso a amplios ingresos que no procedan de aqulla. Esta estudiosa llega a la
conclusin de que la cada de la tributacin produjo un brusco declive en la capa-
cidad del estado, explicando, en relacin con Arabia Saud, que con el descenso
de la DZIT (la administracin tributaria) el nico mtodo para recoger datos econ-
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 63

micos era el uso de contratos para proyectos del gobierno y estadsticas de adua-
nas. Se atrofiaron otras formas de verificacin e informacin independientes, y se
iniciaron megaproyectos (por el Ministerio de Finanzas) en una ciega euforia de
gasto estatal (125). Adems de este trabajo, el conjunto de los datos, o es ane-
cdtico, o es residual a la investigacin sobre temas relacionados con la tributacin
(vase Prichard, 2010, para un resumen de tales datos).
As, lo que resta es una convicente propuesta terica que se apoya en ejemplos
histricos, pero de la que casi no existen datos contemporneos que la confirmen.
Esta ausencia de datos es significativa, porque la posibilidad alternativa: que la re-
caudacin y administracin de tributos perfeccionadas no tienen por qu derra-
marse sobre otras reas de la administracin pblica, tambin es muy plausible.
Tal posibilidad se basa en la lgica de la hiptesis de los islotes de eficiencia: al-
gunas reas de la administracin pblica pueden ser suficientemente distintas y
estar desconectadas entre ellas de tal manera que las mejoras en una de ellas no
son especialmente importantes en relacin con otras. En realidad, el hecho de que
los niveles de recaudacin tributaria tiendan a ser notablemente estables a lo largo
del tiempo en algunos pases, sin conexin alguna con el ambiente poltico, econ-
mico y administrativo (Lieberman, 2002) se hallara en cierta manera enfrentado
con la creencia de que los cambios en la tributacin son normalmente la correa de
transmisin para otros cambios ms amplios.
De hecho, la posibilidad de que la recaudacin tributaria pueda ser relativamente
independiente de otras funciones administrativas se refleja explcitamente en la
creacin, por todas partes, de Autoridades Tributarias Semiautnomas (SARAs)5 en
pases en vas de desarrollo en las dos pasadas dcadas (Fjeldstad and Moore, 2009).
Estas autoridades operan como las unidades tributarias tradicionales, pero, en gene-
ral, se les ha concedido una importante autonoma en relacin con el resto de la
administracin, con respecto a toma de decisiones, salarios, contratacin y despido
de personal, todo ello con la intencin de conseguir rpidos incrementos de eficien-
cia en la recaudacin tributaria. La base implcita de tal modelo es la creencia de que
una zona concreta de la administracin puede ser aislada de las realidades de la
funcin pblica en general, con la finalidad de acelerar las reformas. Si se pretende
que este modelo impida que realidades ms amplias moldeen la administracin tri-
butaria, no es difcil imaginar que los cambios en sta pueden, igualmente, no tener
efecto en la ms extensa realidad de la administracin pblica.

El modelo economtrico

Las pruebas economtricas son, en principio, una estrategia muy atractiva para
solucionar esta cuestin, puesto que la hiptesis que se investiga arroja resultados
concretos sobre la relacin entre tributacin y capacidad del estado a lo largo del
tiempo y de los pases. Dicho esto, y aunque las pruebas economtricas resultan,
en principio, atractivas, en la prctica suponen un grave problema metodolgico.
Los prrafos siguientes explican el modelo bsico y sus limitaciones, de forma que

Iniciales de Semiautonomous Revenue Authorities. N. de la T.


5
64 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

se puedan contextualizar apropiadamente los hallazgos que presentamos en el si-


guiente captulo.
Este anlisis gira en torno a un modelo economtrico relativamente simple, que
predice que la calidad de la administracin pblica ser una funcin de la calidad
de la administracin tributaria, del nivel del PIB nacional y de una serie de variables
de control. Para establecer las relaciones de causalidad, nos basamos en el uso de
una especificacin de demora en la que la calidad de la administracin pblica, hoy,
est en funcin de la calidad de la administracin tributaria en un periodo previo,
capturando as la lgica temporal de derramas positivas en el tiempo desde la ad-
ministracin tributaria hacia una mayor capacidad estatal.
Este planteamiento es la mejor opcin de que disponemos para establecer rela-
ciones de causalidad, pero es tambin inherentemente imperfecto, porque se basa
en dos supuestos relativamente slidos. En primer lugar, si los cambios en la tribu-
tacin son la variable causal, entonces deberan preceder a grandes cambios en la
administracin pblica. En segundo lugar, si los cambios en la tributacin han pre-
cedido efectivamente a grandes cambios en la capacidad del estado, sta sera,
entonces, la evidencia de causalidad. Consideramos a ambos supuestos suficiente-
mente razonables como para justificar su uso, pero tambin para reconocer sus li-
mitaciones. Finalmente, el uso de una estructura de demora precisa tambin una
idea concreta sobre la amplitud de sta, y, en este caso, prcticamente no dispone-
mos de datos que nos sirvan de gua. En ltimo lugar, se espera que se produzcan
cambios administrativos a lo largo de un periodo de varios aos, por lo que ofrece-
mos resultados basados en demoras de cinco aos, al tiempo que comprobamos la
solidez de estructuras de demora alternativas.
As, y en forma simplificada, el modelo que empleamos es:

Capacidad_estatalit = a + b1 * (Tax Admini(t l))


+ b2 * (LogPIBit) + b3 * (Xit) + eit

Aunque se trata de un modelo relativamente simple, plantea, sin embargo,


problemas para su implementacin, debidos, en particular, a las limitaciones de los
datos disponibles. Hemos establecido tres problemas. En primer lugar, los conjun-
tos de datos existentes relativos a varios pases adolecen de vacos muy importan-
tes, de inconsistencias significativas en las fuentes, adems del hecho de que la
forma en que se registran los datos tributarios en los distintos pases es muy varia-
da, particularmente con respecto a las rentas de los recursos. En segundo lugar, los
indicadores disponibles de capacidad estatal son muy imperfectos. En tercer lugar,
existen problemas autnticos, y no resueltos, sobre cmo medir lo ms perfecta-
mente posible la calidad de la administracin tributaria. Estas preguntas quedan
contestadas, a su vez, en adelante:

Un conjunto de datos ms completo y de confianza

Con respecto a los datos tributarios disponibles, el presente estudio se ha extendi-


do hasta extremos relevantes, que se describen de forma muy breve, para incre-
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 65

mentar la calidad de los datos subyacentes. Como tal actividad implica un cierto
grado de subjetividad y selectividad en la utilizacin de mltiples fuentes, no hay
duda de que los datos resultantes son muy superiores a los disponibles desde las
fuentes tradicionales6. Adems, tales datos sistematizados, aunque imperfectos,
quedan parcialmente justificados por el hecho de que, simplemente por necesidad,
se han convertido en comunes en otros estudios similares7.
Hemos recogido lo que creemos sea el conjunto de datos ms completo y pre-
ciso posible, basado en la informacin publicada disponible8. El conjunto de datos
resultante se refiere a 45 pases, entre 1972 y 20059, e incluye 1214 observaciones
de un potencial terico de 1530. En la prctica, el campo que cubren es mucho
ms completo que lo que sugieren estos agregados, ya que la mayora de los datos
inexistentes lo es de pases que no empezaron a tener datos hasta despus de
197210, o que no disponen de datos de 2005. Si excluimos estas dos cuestiones, el
campo total cubierto es de 1146 entre 1236 posibles observaciones.
Adems de incrementar el mbito cubierto por estos datos, el nuevo conjunto
de stos mejora extraordinariamente la fiabilidad y precisin de los datos subyacen-
tes. Dado el hecho de que a menudo hay discrepancias entre diferentes fuentes
internacionales, el proceso de recurrir a fuentes mltiples resalta, y permite la anu-
lacin, de datos claramente no plausibles dentro de conjuntos individuales. Tal
planteamiento subjetivo no es lo ideal, pero es preferible a la subjetividad implcita
existente si nos basramos en un nico conjunto de datos que incluyese algunos
claramente problemticos.
An ms importante es el hecho de que nuestra base de datos plantea el pro-
blema de las diferencias entre los pases por su forma de acopiar datos sobre ingre-
sos de recursos naturales. Especficamente, en algunos grupos de datos, los pases

6
La preocupacin de que el conjunto de datos pueda reflejar una inclinacin, no intencionada, a
favor de los resultados que esperamos, queda mitigada por el hecho de que el mismo se com-
pil originalmente para finalidades que no tenan relacin con el presente trabajo.
7
En un reciente artculo del FMI, Keen y Mansour (2009) no se basan en la base de datos de las
Estadsticas Financieras Gubernamentales del FMI, sino que se apoyan fundamentalmente en
datos sacados de los informes-pas del FMI. Otro reciente estudio tambin del FMI (Bornhorst,
Gupta y Thornton, 2008), parece haber tomado el mismo camino para superar los ambiguos
informes sobre ingresos por recursos naturales. James Mahon (2005) se dirige a estos informes-
pas, adems de a un amplio abanico de fuentes histricas, para enfrentarse al problema de los
ingresos por recursos. Todos estos estudios apuntan a la necesidad de una nica base de datos
aceptada en general, que sea ms segura que las opciones existentes, sin embargo, todos ellos
dan clara validez al planteamiento de que es preferible recurrir a una variedad de fuentes de
datos que a las alternativas existentes en la actualidad.
8Describir el proceso de reunin y depurado de estos datos es algo que va ms all de la finalidad

del presente artculo. Los autores tienen a disposicin informacin adicional y los datos depura-
dos; igualmente, se presentar, en el futuro, un artculo sobre los problemas del uso de datos
en trabajos de tipo cuantitativo utilizando datos tributarios.
9Somalia queda excluida, ya que no existen datos de ingresos tributarios en ningn periodo, y

tambin Togo, cuyos datos era necesario excluir totalmente porque ha sido imposible separar
con credibilidad las rentas procedentes de recursos de los ingresos tributarios (este tema se
explica ms ampliamente ms adelante, en el presente captulo).
10Ello se debe sobre todo, aunque no exclusivamente, a que muchos pases alcanzaron la inde-

pendencia posteriormente a 1972, como Eritrea, Namibia, Angola, Mozambique y Zimbabue,


entre otros.
66 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

difieren sobre si recogen estos ingresos como tributos o no. Al recurrir a mltiples
fuentes de informacin, y, sobre todo, a los datos de los informes-pas del FMI,
hemos tenido la posibilidad de garantizar que los ingresos de recursos naturales se
han recogido como ingresos no-tributarios. Esta depuracin es particularmente
importante, porque la recopilacin de ingresos de fuentes naturales no precisa de
una sofisticacin administrativa como la que requeriran otros tipos de recaudacin
tributaria, y, as, no existe la pretensin de que contribuyan directamente a ampliar
la capacidad estatal.

Variables en la capacidad estatal

La definicin de la capacidad estatal es una cuestin compleja y, a veces, polmica.


La definicin ms precisa de la capacidad estatal que hemos hallado es la de Besley
y Persson (2009:2): la habilidad del estado para implantar un conjunto de lneas
polticas de actuacin. Existen definiciones mucho ms complejas (por ejemplo,
Midgal, Kohli and Shue, 1994), y tienen sus mritos, pero sta, ms simple, que
ofrecemos es suficiente para nuestro propsito. Encontramos una uniformidad
mucho mayor cuando nos dirigimos a intentos de llevar a la prctica el concepto de
capacidad estatal en investigaciones que afectan a varios pases. En este caso, los
estudiosos utilizan generalmente, bien el indicador burocrtico de la Gua Interna-
cional de Riesgo-Pas (vase, por ejemplo, Brautigam and Knack, 2004), o la medi-
da de la Eficacia del Gobierno de los indicadores de gobernanza del Banco Mundial
(Kaufmann, Kraay and Mastruzzi, 2009).
Pese a que se usan por doquier, ambos indicadores adolecen de limitaciones de
importancia. Sobre todo, y lo ms destacado, ambos se basan, en ltimo trmino,
en las opiniones de los expertos de cada pas. Por ello, son consustancialmente
subjetivos e imprecisos, y pueden reflejar las predisposiciones tanto de los expertos
de los pases que establecen las clasificaciones, como las de los consumidores pri-
marios de estos indicadores. Ms concretamente, Williams and Siddique (2008:137)
plantean que estos indicadores adolecen, muy probablemente, de una inclinacin
pro-empresa, porque el ICRG11, en particular, es compilado por y para el uso de,
empresas internacionales. Esta acusacin es plausible, pero si la capacidad admi-
nistrativa de un estado es un atributo general del pas, entonces la forma en que
administra sus asuntos econmicos debera darnos mucha informacin sobre su
capacidad tambin en otros asuntos.
Existe tambin riesgo de contaminacin al usar la calidad de la administracin
tributaria para informar de la calidad de la administracin pblica en general, ya
que la eficiencia de la autoridad tributaria forma parte de las mediciones que mues-
tran la capacidad al nivel ms amplio del estado. Ello se explicita en el caso del in-
dicador del Banco Mundial sobre Eficiencia de los Gobiernos, que incluye, entre
una serie muy amplia de variables subyacentes, la capacidad de la administracin
tributaria para poner en marcha medidas que se ha decidido adoptar (Kaufmann,
Kraay y Mastruzzi, 2009). El hecho de que esta variable independiente contribuye

11
Iniciales de International Country Risk Guide: Gua Internacional de Riesgo-Pas. N. de la T.
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 67

parcialmente a constituir nuestra variable dependiente hace que sea muy plausible
una correlacin contempornea entre las dos. Y, sin embargo, ello no parece poner
en grave riesgo nuestro modelo causal, que se basa en el uso de una estructura de
demora y, por tanto, est interesado en los cambios en la calidad de la administra-
cin pblica que se producen, despus, de los cambios en la administracin tribu-
taria. Mientras que una administracin tributaria mejorada obtendr, casi con se-
guridad, mejores datos contemporneos de la capacidad general del estado, parece
tambin fiable atribuir los consiguientes cambios en nuestras mediciones de la ca-
pacidad del estado a procesos administrativos de ms amplio espectro. Adems,
cuando comprobamos economtricamente la relacin entre tributos y el indicador
ICRG, hallamos que, aunque existe una fuerte correlacin general entre las dos
variables, stas no se desplazan conjuntamente en periodos de tiempo ms
cortos.
Finalmente, las mediciones de gobernanza disponibles son indisolubles de un
costo prctico imposible de evitar, porque reducen el tamao de la muestra muy
considerablemente. El indicador ICRG solamente est disponible en 31 pases y
comienza en 1983, reduciendo el tamao de la muestra prcticamente a la mitad,
aunque muchos de los valores excluidos proceden de islas y pequeas naciones12.
El indicador del Banco Mundial est disponible para 47 pases, pero solo se inicia
en 1996, lo que nos aporta unas series temporales muy cortas.
En ltimo trmino, reconocemos las imperfecciones inherentes a estas fuentes
de datos, pero seguimos a muchos otros estudios que nos preceden y las conside-
ramos limitaciones aceptables en ausencia de otras alternativas ms viables (Wi-
lliams and Siddique, 2008). Para lo que exponemos a continuacin, nos apoyamos
exclusivamente en el indicador ICRG, porque los del Banco Mundial no ofrecen una
serie temporal suficientemente amplia para nuestros propsitos, considerando que
la solidez de los tests que utilizan indicadores del Banco Mundial no proporcionan
datos que pudieran poner en cuestin los resultados que vamos a ofrecer.

Elegir una variable tributaria

Nos enfrentamos a otro molesto problema a la hora de elegir una variable tributa-
ria. Nuestro inters, en ltimo trmino, es la medicin de la calidad de la adminis-

12
Los pases excluidos por los datos ICRG son: Benin, Burundi, Cabo Verde, Repblica Centroafri-
cana, Chad, Comores, Djibouti, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Lesotho, Mauritania, Mauricio,
Ruanda, Santo Tom, Seychelles y Suazilandia. Muchos de los datos que perdemos podran ser
excluidos sobre bases tericas: Cinco de los pases son islas pequeas, Eritrea ha alcanzado la
independencia muy recientemente, Djibouti y Guinea Ecuatorial tienen una poblacin de menos
de un milln de habitantes, umbral que se utiliza frecuentemente en estudios cuantitativos, y
Lesotho y Suazilandia tienen poblaciones solo ligeramente por encima de un milln, y dependen
en parte de Sudfrica para su recaudacin tributaria. En los modelos preliminares que presen-
taremos en adelante, la introduccin de variables diferenciadas reduce an ms los tamaos de
las muestras, porque el primer ICRG as como la primera observacin del Banco Mundial deben
necesariamente suprimirse. Por contraste, las demoras en las variables tributarias no causan, en
general, mayores prdidas de datos, por el hecho de que los datos tributarios preceden a los
ICRG y del Banco Mundial en cualquier caso.
68 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

tracin tributaria, pero no existen mediciones de calidad disponibles al respecto, en


los pases de que trata el presente trabajo, cuyas series temporales se adapten a
nuestro anlisis13. Por eso, nos vemos obligados a basarnos en los niveles de recau-
dacin tributaria como sustituto de la administracin ad hoc. Aunque imposible de
evitar, el que nos basemos en tal medidor suscita dos importantes preguntas: qu
tipo de tributos debera ser incluido?, y, el nivel de recaudacin tributaria, es real-
mente un indicador efectivo de la calidad de la administracin tributaria?
Respecto de los tipos de tributos, algunos autores han discutido sobre si cen-
trarse o no en los ingresos tributarios (incluyendo los personales, empresariales y
otros ms pequeos que graven las rentas), debido a su alto nivel de complejidad
administrativa (Weller and Ziegler, 2008). Sin embargo, esta cuestin est abierta a
discusin, porque el nivel de recaudacin tributaria sobre las rentas puede no ser
mejor indicador de calidad administrativa que la recaudacin tributaria total. Mu-
chos discutiran que el IVA y otros impuestos sobre las ventas pueden ser adminis-
trativamente exigentes, y no hay duda de que, en la prctica, la complejidad de la
administracin del IVA es mayor que la de la recaudacin sobre las rentas en mu-
chos pases en vas de desarrollo14. En alguna medida, ello parecera reflejar el he-
cho de que, mientras los tributos sobre las rentas pudieran ser ms exigentes al
principio, se ha prestado a la administracin del IVA mucha ms atencin en la
prctica. A nivel general, la complejidad precisa para la recaudacin tanto de los
tributos sobre las rentas como del del IVA, depende, ampliamente, de quin est
sujeto a tributar, y, en particular, de lo amplia que sea la base tributaria, y esto vara
muy notablemente de uno a otro pas. Incluso los impuestos sobre el comercio,
aunque son administrativamente ms fciles de recaudar generalmente, pueden
ser importantes para crear derramas positivas hacia otras reas de la administra-
cin. Para dar dos ejemplos, la administracin de aduanas tiene frecuentemente un
alcance mayor hacia zonas lejanas y se ha basado, muy ampliamente, en sistemas
IT. La cuestin aqu no es rechazar el centralismo administrativo de los tributos so-
bre las rentas en general, sino reconocer que la recaudacin de los impuestos,
como un todo, puede ser tambin un indicador til de calidad administrativa en
pases de bajos ingresos.
El segundo problema para seleccionar una variable tributaria se basa en decidir
si los niveles de recaudacin son el sustituto ms apropiado para evaluar la solidez
de la administracin tributaria. En la prctica, el basarse en niveles de recaudacin
como parte del PIB tiene una gran probabilidad de dar problemas, porque el nivel
de recaudacin depende no solo de la calidad de esta administracin, sino tambin
de la naturaleza de las actividades econmicas sujetas a impuesto. De esta forma,
la parte referida a los impuestos del PIB puede darnos informacin sobre las dife-

13
La Evaluacin de Polticas e Instituciones en los Pases del Banco Mundial (CPIA: Country
Policy and Institutional Assessment) incluye una pregunta sobre la calidad de la administracin
tributaria, pero solo existen datos desde 1999, y es posible tambin que estas mediciones sean
muy subjetivas (Knack, 2009).
14Por ejemplo, la introduccin del IVA en muchos pases fue acompaada por nuevos sistemas

informticos, que solo fueron asumidos por la administracin de los ingresos por rentas mucho
ms tarde. Por dar un ejemplo, en Ghana se introdujo un sistema IT para la administracin del
IVA en 1999.
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 69

rencias entre economas, y tambin sobre diferencias en la calidad de la administra-


cin tributaria. En general, la recaudacin se incrementa segn se elevan las rentas
y segn la parte del comercio dentro de la actividad econmica crece, debido, so-
bre todo, a la creciente formalizacin de la actividad econmica y a la consiguiente
mayor facilidad para evaluar los tributos. An ms generalmente, algunas formas
de actividad econmica, como la industria a gran escala, son fcilmente sujetas a
tributacin, en tanto que los altos niveles de evasin de impuestos son caractersti-
cos de otras actividades, como el trabajo por cuenta propia.
El resultado de todo ello es que los expertos en tributacin han intentado tradi-
cionalmente la medicin de la calidad de la administracin tributaria a travs de los
denominados estudios de esfuerzo impositivo, ms que sobre simples medicio-
nes de rentas como parte del PIB. Tales estudios realizan estimaciones de la actua-
cin de las autoridades tributarias comparando los niveles reales de recaudacin
con los niveles previstos, basados en variables econmicas subyacentes (vase Gup-
ta, 2007 para una revisin de tales estudios). En tanto las cifras de esfuerzo impo-
sitivo pretenden medir la actuacin general de las autoridades tributarias, ms
que la calidad de la administracin per se, estas mediciones de esfuerzo impositivo
son la aproximacin disponible ms cercana al concepto que nos interesa, y muy
preferibles a las simples ratios del PIB.
Dadas las consideraciones precedentes, hemos optado por realizar nuestros
tests economtricos utilizando cifras de esfuerzo impositivo como medida de la
calidad de la administracin, ms que basarnos en simples ratios tributarias que,
como era de esperar, no ofrecieron resultados slidos desde el punto de vista esta-
dstico a lo largo de los tests de solidez. Hemos derivado los indicadores de esfuerzo
impositivo: a) haciendo una regresin de los ingresos tributarios sobre una serie de
variables de pronstico, b) calculando un valor pronosticado para cada observa-
cin, y, c) dividiendo el nivel real de recaudacin por el valor pronosticado. Nos
basamos en un modelo de esfuerzo impositivo muy simplificado, que incluye sola-
mente las variables ms ampliamente aceptadas15, aunque, pese a todo, tenemos
confianza en las cifras que empleamos. En tanto el clculo de las cifras de esfuerzo
impositivo se enfrenta a importantes problemas economtricos y conceptuales
(Therkildsen, 2001; Gupta, 2007), las cifras-pas son relativamente estables si se
usan otras especificaciones distintas.
En ltimo trmino, vamos a comprobar dos diferentes variables de esfuerzo
impositivo, una basada exclusivamente en los ingresos de tributos sobre las rentas,

15
Empleamos un modelo simple de esfuerzo impositivo, en el que los ingresos tributarios se explican
por el PIB per capita y la participacin del comercio incluida en el PIB, reflejando ambos el nivel de
formalismo de la actividad econmica, y, as, la dificultad relativa de evaluar los impuestos. Ambas
variables, junto con la participacin debida a la agricultura y el nivel de ingresos no-tributarios (a
menudo utilizando como sustitutos las exportaciones de minerales y petrleo) son las nicas
variables que se utilizan siempre como significativas en un gran nmero de estudios de este tipo.
Excluimos la participacin de la agricultura porque siempre se halla en lnea con el PIB, y los
estudios ms recientes solamente incluyen una de estas dos variables en cualquier especificacin
individualizada. Excluimos tambin los ingresos no-tributarios porque estamos interesados en
cuntos impuestos recauda un pas en relacin con su potencial, ya que la inclusin de variables
no-tributarias nos indica la recaudacin de un pas en relacin con lo que habramos de esperar,
dado que los pases ricos en recursos a menudo eligen reducir el nmero de tributos.
70 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

la otra basada en la recaudacin total. La decisin de comprobar ambas proviene


de dos consideraciones. En primer lugar, como se ha dicho, tenemos razones para
creer que en los pases de baja renta podra ser importante considerar ingresos
distintos de los de las rentas en relacin con la posibilidad de derramas de capaci-
dad sobre la administracin pblica en general. En segundo lugar, de manera ms
tcnica, existe una gran cantidad de estudios sobre el esfuerzo tributario total
(taxeff) en distintos pases, mientras que nunca hemos visto un estudio de esfuer-
zo impositivo que se refiera exclusivamente a tributos sobre los ingresos (taxef-
finc). As, la inclusin de una medicin ms convencional tiene un efecto de control
en nuestro planteamiento, al tiempo que tal cautela aparece justificada por el he-
cho de que las cifras de esfuerzo impositivo sobre las rentas tienen una dispersin
mucho mayor que las relacionadas con el esfuerzo impositivo bsico.

Variables de control

La variable de control ms importante que empleamos se refiere a guerras civiles


(majcivwarfrn)16, cuyos datos hemos extraido de Fearon and Laitin (2003) y del
Instituto Internacional de Investigacin de la Paz (PRIO: International Peace Re-
search Institute) (Gleditsch et al., 2002). Utilizamos los datos del PRIO para am-
pliar los iniciales de Fearon and Laitin, y, desde aqu, derivamos una segunda va-
riable en relacin con grandes guerras civiles, basndonos en la conjetura de que
solo stas ltimas socavaran de forma importante la capacidad del estado y la
recaudacin de tributos. Nuestros tests confirman que las grandes guerras civiles
tienen, de hecho, una significacin mucho mayor en lo que se refiere a nuestros
propsitos, y los resultados que ofrecemos ms adelante solo contemplan esta
variable.
Hemos incluido tambin controles por tipo de rgimen, basados en los datos
Polity IV, y en secuencias del PIB. Aunque se podra conformar un caso, en principio,
incluyendo otros, incluso la inclusin de estas variables tan importantes tiene un
impacto relativamente modesto en el meollo de nuestras conclusiones, lo que su-
giere que las especificaciones relativamente simples que hemos utilizado son sufi-
cientes para captar de forma efectiva la relacin que nos interesa.

El hecho de que el estado se fundamente en los ingresos


tributarios sirve de acicate para mejoras generales
en la capacidad administrativa?

Para comprobar nuestro modelo, hemos intentado dos planteamientos econo-


mtricos alternativos, que se utilizan normalmente para comprobar relaciones

Las guerras entre estados han supuesto histricamente un motivo de la mayor importancia para
16

incrementar la recaudacin tributaria en la mayor parte del mundo, pero las guerras entre
estados no han tenido importancia en la historia de frica desde la independencia, con la
excepcin de Eritrea y Etiopa a principio de los 90, y dicho caso no afecta prcticamente a los
resultados.
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 71

similares utilizando muestras representativas sobre series temporales. El primer


planteamiento se fundamenta en un modelo de efectos fijos con desviacin es-
tndar corregida (PCSEs), al tiempo que empleamos una regresin prais-winsten
para tener en cuenta la correlacin de la serie. El segundo planteamiento preten-
de modelar la correlacin de la serie directamente sobre los datos, incluyendo
una versin demorada de la variable dependiente como trmino explicativo, al
tiempo que llevamos a cabo una simple regresin OLS con efectos fijos y PCSEs
(Beck and Katz, 1995; Beck, 2001). En el segundo (dinmico) caso el modelo
bsico ser:

Capacidad_Estatalit = a + b1 * (Capacidad_Estatali(t-l))
+ b2 * (AdminTribi(t-l)) + b3 * (Xit) + fi + eit

Hemos probado ambos modelos usando demoras de cinco aos de las variables
tributarias, junto con los controles estndar del PIB secuenciado y el tipo de rgi-
men. Tambin hemos controlado el impacto de grandes conflictos, en cuyo caso
hemos incluido variables-simulacro para cada uno de los cinco aos de la demora
en que se han insertado las variables tributarias.
Los resultados se muestran en la Tabla 1, y en ella se puede ver que hemos en-
contrado una relacin positiva y estadsticamente significativa. Las variables tribu-
tarias son positivas y alcanzan significacin estadstica a niveles convencionales en
tres de los cuatro modelos utilizados. Las dos comprobaciones que se han realizado
utilizando un modelo de variable dependiente con demora han ofrecido resultados
estadsticamente elocuentes, mientras que los realizados usando el modelo prais-
winsten siguen el mismo patrn, pero solo alcanzan significacin estadstica al
utilizar la variable del esfuerzo total impositivo.
Volviendo a la eleccin de las variables tributarias, es la del esfuerzo total impo-
sitivo la que ofrece resultados ms slidamente positivos y expresivos que si se usa
la variable del esfuerzo tributario de renta. Ello contrara la expectativa de algunos
crculos de que la recaudacin de la renta administrativamente exigible ser ms
importante para una capacidad mayor del estado. Parecera que refleja la impor-
tancia y la complejidad administrativa tanto de los tributos sobre bienes y servicios
como los del comercio en el frica subsahariana y en todas partes del mundo en
vas de desarrollo.
Volviendo a las variables de control, la secuencia del PIB per capita tiene un
efecto significativamente positivo sobre la calidad de la administracin pblica en
todos los distintos modelos, lo que ya esperbamos. Los regmenes ms democr-
ticos tienen cifras ms bajas estadsticamente significativas sobre los indicadores de
la capacidad estatal. Ello va contra nuestra intuicin, pero la magnitud del efecto
es mnima: el lapso entre la dictadura total hasta la democracia plena implica sola-
mente un cambio de medio punto en la escala ICRG. Finalmente, los grandes
conflictos tienen, como se esperaba, un impacto negativo sobre los niveles de ca-
pacidad estatal, aunque la inclusin de estas variables no tiene un efecto relevante
en el patrn general de resultados.
72 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Tabla 1. Esfuerzo impositivo y calidad burocrtica 1972-2005

(2) (3) (5) (6)


Modelo de
Variable icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur
Prais-Winsten Prais-Winsten LDV LDV
L5icrgbur 0.143 0.145 (0.112)
(0.112)
Pibsecuenciado 0.326 0.403 0.900* 0.781*
(0.387) (0.378) (0.465) (0.460)
Rgimen -0.0381*** -0.0378*** -0.0889*** -0.0899***
(0.0144) (0.0141) (0.0137) (0.0138)
L3.taxeffinc
L3.taxeff
L5 taxeffinc 0.0830 0.245**
(0.0713) (0.120)
L5.taxeff 0.186* (0.111) 0.437** (0.171)
majcivwarfrn -0.156 -0.151 -0.202 -0.229
(0.102) (0.102)
(0.150) (0.147)
L. majcivwarfrn -0.136 -0.126 -0.185 -0.152
(0.0967) (0.0964) (0.178) (0.176)
L2. majcivwarfrn -0.132 -0.114 -0.355**- 0.346**
(0.119) (0.119) (0.160) (0.159)
L3. majcivwarfrn -0.157 -0.157 -0.226 -0.240
(0.112) (0.113) (0.159) (0.157)
L4. majcivwarfrn -0.287** -0.294** -0.269 -0.293
(0.125) (0.125) (0.185) (0.185)
L5. majcivwarfrn -0.228** -0.208** -0.379** -0.348**
(0.107) (0.108) (0.160) (0.159)
Constante 0.940 0.646 -0.373 -0.104
(1.185) (1.160) (1.372) (1.347)
Observaciones 496 495 389 389
R-cuadrado 0.436 0.450 0.705 0.706
Nmero de id 29 29 29 29

Errores estndar en parntesis ***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1

El cuadro general ofrece, as, una relacin significativa y positiva entre tributa-
cin y mejoras en la capacidad del estado. Los problemas relacionados con la espe-
cificacin de modelo, y la imperfeccin de los indicadores disponibles exigen que
se contemplen con moderacin las conclusiones de los resultados, en lugar de en-
fatizarlas. Sin embargo, creemos que el presente artculo ofrece un apoyo econo-
mtrico slido a la hiptesis de que la tributacin puede ser un catalizador para
mayores y mejores resultados de la capacidad estatal, aunque se necesita, lgica-
mente, profundizar en la investigacin. Desde un punto de vista estricto, los pre-
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 73

sentes resultados ilustran que la realidad estadstica subyacente confirma la hipte-


sis que vincula la tributacin con una mayor capacidad estatal, lo que, en s mismo,
es un hallazgo importante.

Comprobacin de solidez

En gran medida, la comprobacin de solidez ha estado implcita en los resultados


fundamentales que hemos venido explicando, puesto que hemos puesto a prueba
dos modelos alternativos y variables independientes. Nuestras comprobaciones de
solidez se centran, inicialmente, en las cuestiones de la amplitud de la demora y las
desviaciones.
Con respecto a la amplitud de la demora en las variables tributarias, hemos
optado, en principio, por la utilizacin de un plazo de cinco aos, porque la expec-
tativa de derramas administrativas ocurrira de forma relativamente lenta. Consi-
guientemente, pusimos a prueba mltiples demoras alternativas utilizando ambos
modelos economtricos para verificar la solidez de nuestros resultados. La Tabla 2
muestra los resultados utilizando variables de demora dependientes y amplitudes
de demora de uno, tres, cinco, siete y diez aos. Aunque no se halla en el presente
trabajo, el patrn de resultados usando el modelo prais-winsten es virtualmente
idntico, aunque sus niveles de relevancia son un poco ms bajos en todos los ca-
sos. Los hallazgos son precisamente como hubiramos pronosticado, porque los
resultados son ms positivos utilizando demoras de cinco o siete aos, y menos, o
en absoluto, con demoras de uno, tres y diez aos. El hecho de que los resultados
sean ms dbiles usando una demora de un ao, y que se vayan haciendo progre-
sivamente ms slidos segn se incrementa la demora, coincide totalmente con la
expectativa de que existan derramas graduales sobre la administracin a lo largo de
varios aos. El hecho de que la conexin sea ligeramente menos significativa ms
all de los siete aos no es preocupante, ya que tan amplia demora abre la posibi-
lidad de que intervenga una gran cantidad de factores que pueden sobrepasar el
efecto de la administracin tributaria sobre cambios administrativos ms consisten-
tes. Si hacemos la comparacin, nuestras pruebas de solidez no solo confirman que
nuestros resultados son slidos, sino que refuerzan la confianza en nuestra conclu-
sin inicial, ya que las demoras de amplitud alternativa ofrecen un patrn general
muy slido.
Volviendo a la posibilidad de que las desviaciones conformen los resultados,
hemos realizado dos amplios tests de solidez. En primer lugar, intentamos omitir
los estados que dependen en gran medida de sus recursos, entre los cuales el
caso de mayor preocupacin era Botsuana, que recauda muy poco por impues-
tos, pese a tener un nivel relativamente alto de capacidad estatal. El excluir a es-
tos pases no cambia el patrn general de los resultados. En segundo lugar, inten-
tamos excluir observaciones que pudieran causar grandes desviaciones en los
datos, los ms notables: Zimbabue, Sudn, Eritrea y Mauricio. En todos los casos,
los resultados se mantuvieron igual, al excluir casos excepcionales, y los niveles de
relevancia, as como las magnitudes cambiaron solamente en grado, ms que en
sustancia.
Tabla 2. Estructuras de demora alternativa utilizando un modelo LDV

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Variables
icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur
L. icrgbur 0.833*** 0.832***
(0.0527) (0.0523)
L.3 icrgbur 0.489*** 0.487***
(0.0985) (=.0971)
L.5 icrgbur 0.143 0.145
(0.112) (0.112)
L7. icrgbur -0.132** -0.131**
(0.605) (0.0615)
L.10 icrgbur -0.131** -0.146**
(0.0628) (0.0620)
Loggdp 0.611*** 0.588*** 1.175*** 1.150*** 0.900* 0.781* 0.310 -0.0196 -0.917 -1.370
(0.214) (0.208) (0.442) (0.432) (0.465) (0.460) (0.529) (0.613) (0.831) (0.836)
Rgimen -0.0236*** -0.0244*** -0.0650*** -0.0650*** -0.0889*** -0.0899*** -0.0854*** -0.0876*** -0.101*** -0.0975***
(0.00641) (0.00645) (0.00929) (0.00975) (0.0137) (0.0138) (0.0200) (0.0202) (0.0288) (0.0268)
L.taxeffinc -0.0140
(0.0598)
74 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

L. taxeff 0.137
(0.0878)
L3.taxeffinc 0.0564
(0.0992)
L3.taxeff 0.392***
(0.146)
Tabla 2. Estructuras de demora alternativa utilizando un modelo LDV

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Variables
icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur
L5.taxeffinc 0.245**
(0.120)
L5.taxeff 0.437**
(0.171)
L7.taxeffinc 0.420***
(0.121)
L7.taxeff 0.489**
(0.219)
L10.taxeffinc 0.410***
(0.127)
L10.taxeff 0.438*
(0.229)
Constante -1.433** -1416** -2.011 -2.046* -0.373 -0.104 1.978 2.897 6.021** 7.280***
(0.604) (0.589) (1.251) (1.233) (1.372) (1.347) 1.696) (1.967) 2.712) (2.742)
Observac. 502 502 445 445 389 389 334 334 252 252
R-cuadrado 0.909 0.909 0.758 0.761 0.705 0.706 0.737 0.732 0.785 0.779
N de id 29 29 29 29 29 29 29 29 29 29

Errores estndar en parntesis ***p0.01, **p0.05, *p0.1


Nota: Estas regresiones incluan tambin una batera completa de variables-simulacro para grandes conflictos, como anteriormente, aunque tales variables no se
presentan por motivos de claridad.
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 75
76 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Un nuevo tipo de relacin desde mediados de los 90?

Habiendo establecido el diseo de la relacin entre tributacin y mayor capacidad


estatal en un lapso de treinta y cuatro aos, nuestro inters, para finalizar, se dirigi
a confirmar si la relacin entre nuestras variables clave se ha mantenido coherente-
mente en el tiempo. Al investigar esta cuestin, obtuvimos que existe una brecha
estructural en los datos de mediados de los 90, y confirmamos claramente la exis-
tencia de tal ruptura utilizando un simple test Chow. Las Tablas 3 y 4 presentan los
resultados del repaso a nuestros tests economtricos iniciales en dos diferentes
muestras, la primera, basndonos en los aos 1972-1996 y la segunda entre 1997-
2005. En todas las pruebas que presentamos hemos aplicado una demora de cinco
aos en las variables tributarias: en la Tabla 3 presentamos los resultados utilizando
un modelo prais-winsten y de efectos fijos, y en la Tabla 4, el modelo aplicando la
demora a la variable dependiente.

Tabla 3. Muestras Pre y Post-1996: Prais-Winsten con Efectos Fijos y PCSEs

(3) (4) (5) (6)


Variables icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur
1972-1996 1997-2005 1972-1996 1997-2005
loggdp 0.0553 1.121** 0.232 1.242**
(0.458) (0.475) (0.445) (0.486)
rgimen -0.0272* -0.0423* -0.0233 -0.0444**
(0.0164) (0.0220) (0.0151) (0.0215)
L5.taxeffinc 0.272** -0.0880
(0.121) (0.0591)
L5.taxeff 0.557** 0.0928
(0.248) (0.125)
majcivwarfrn -0.0523 -0.106 -0.00736 -0.103
(0.0901) (0.0668) (0.104) (0.0643)
l.majcivwarfrn -0.155** -0.103 -0.125 -0.125**
(0.0688) (0.0646) (0.0859) (0.0620)
L2.majcivwarfrn -0.0339 -0.0582 -0.00749 -0.0454
(0.0828) (0.0748) (0.101) (0.0653)
L3.majcivwarfrn -0.109 -0.0830 -0.157 -0.108*
(0.0884) (0.0718) (0.110) (0.0650)
L4.majcivwarfrn -0.536*** -0.0767 -0.568*** -0.0890
(0.0863) (0.0689) (0.107) (0.0637)
L5.majcivwarfrn 0.0189 -0.181** 0.0745 -0.181***
(0.0720) (0.0736) (0.0876) (0.0690)
Constante 0.667 -1.625 1.793 -1.984
(1.413) (1.421) (1.499) (1.447)
Observaciones 260 213 259 213
R-cuadrado 0.753 0.881 0.763 0.883
Nmero de id 28 28 28 28
Errores estndar en parntesis ***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 77

Tabla 4. Muestras Pre y Post- 1996: Modelo aplicando demora a la variable dependiente

(3) (4) (5) (6)


Variables icrgbur icrgbur icrgbur icrgbur
1972-1996 1997-2005 1972-1996 1997-2005
L5.icrgbur -0.0686 0.00685 -0.0763 0.0133
(0.0670) (0.114) (0.0671) (0.115)
Loggdp 1.095** 1.182*** 1.040** 1.314***
(0.450) (0.405) (0.452) (0.427)
rgimen -0.0321** -0.0384** -0.0312** -0.0406**
(0.0152) (0.0181) (0.0158) (0.0178)
L5.taxeffinc 0.305*** -0.0811**
(0.1,5) (0.0408)
L5.taxeff 0.383** 0.108
(0.175) (0.117)
majcivwarfrn 0.132 -0.0999 0.112 -0.0989
(0.262) (0.0671) (0.271) (0.0638)
L.majcivwarfrn -0.297 -0.105 -0.296 -0.127**
(0.248) (0.0672) (0.265) (0.0625)
L2.majcivwarfrn -0.322** -0.0565 -0.398** -0.0445
(0.152) (0.0763) (0.182) (0.0656)
L3.majcivwarfrn -0.0108 -0.0830 -0.0616 -0.108
(0.132) (0.0806) (0.134) (0.0730)
L 4.majcivwarfrn -0.559*** -0.0707 -0.572*** -0.0845
(0.122) (0.0798) (0.119) (0.0764)
L5.majcivwarfrn -0.144** -0.183*** -0.177** -0.177***
(0.0709) (0.0609) (0.0783) (0.0524)
Constante -2.311** -1.830* -1.702* -2.236**
(0.964) (1.078) (0.998) (1.139)
Observaciones 153 213 153 213
R-cuadrado 0.916 0.900 0.915 0.900
Nmero de id 27 28 27 28
Errores estndar en parntesis ***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1

Los resultados detallan la naturaleza de la ruptura estructural, que fue confirma-


da por el test Chow. Utilizando los datos hasta 1996, los resultados son ligeramen-
te ms positivos y elocuentes que los que obtenemos utilizando la muestra comple-
ta, en la que los cuatro tests ofrecen resultados positiva y estadsticamente
expresivos. Por contraste, todos los tests realizados utilizando los datos desde 1997
en adelante, o aparecen como estadsticamente irrelevantes, o, en un caso, mues-
tran una relacin negativa y estadsticamente relevante.
De esta forma, nos encontramos enfrentados al problema de dar cuenta de la
aparente desaparicin de la relacin positiva despus de 1996. Desgraciadamen-
te, los datos no ofrecen respuestas claras, y una investigacin ms detallada sobre
esta cuestin excede a las finalidades del presente artculo. Dicho esto, la explica-
cin ms intuitiva e interesante de tal ruptura de los datos sera que algo funda-
78 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

mental ha cambiado en la naturaleza de la administracin, en la recaudacin o en


la reforma.
Desde principios de los aos 9017, los pases donantes parecen venir poniendo
un creciente nfasis en la reforma tributaria del frica subsahariana, y han tenido
un impacto consistente en el tipo de poltica tributaria y en la estructura de esta
administracin (Fjieldstad and Moore, 2008). Esta cuestin aparece como contras-
te, al menos parcial, en relacin con el periodo durante el cual no se vea que la
reforma tributaria en la regin hubiera recibido una atencin especial, aunque
formaba parte de una serie de actividades encaminadas a reformar el conjunto de
la funcin pblica. La expresin ms llamativa de la atencin creciente, aunque
discreta, que se viene prestando a la reforma tributaria como prioridad, ha sido la
creacin de las Agencias Semi-Autnomas de la Renta (SARAs)18. Estos programas
de reforma han pretendido explcitamente aislar la administracin tributaria del
resto de la funcin pblica para mejorar su capacidad de actuacin a base de redu-
cir las interferencias polticas, mejorar las condiciones de trabajo y dar ms libertad
para tomar decisiones personales (Fjeldstad and Moore, 2009; Devas, Delay and
Hubbard, 2001; Kidd and Crandall, 2006).
La concentracin de la atencin en una cuestin tan relativamente especfica
como la mejora de la administracin tributaria aparece, al menos parcialmente, en
contraste con planteamientos alternativos de la reforma tributaria que resaltan es-
pecialmente la importancia de las vinculaciones internas en el gobierno y las mejo-
ras a nivel general con la finalidad de acrecentar la colaboracin informativa y el
control de los contribuyentes (Prichard, 2010)19. Ello suscita la posibilidad de que
centrar la cuestin especficamente, como viene producindose cada vez ms, en
la mejora de la administracin tributaria ha contribuido a la fragmentacin admi-
nistrativa; de esta forma, las mejoras recientes en la administracin tributaria se
han quedado casi completamente aisladas de otros desarrollos administrativos ms
amplios, al tiempo que los planteamientos ms comprensivos de los primeros aos
tuvieron una mayor posibilidad de provocar derramas positivas. No se trata de una
idea completamente nueva, porque Devas, Delay y Hubbard (2001) especularon
sobre la posibilidad de que la creacin de normativas y organizaciones instituciona-
les aparte de las generales para facilitar la reforma de la administracin tributaria
pueden incluso haber socavado las actuaciones encaminadas a conseguir una base
ms amplia para la reforma de la funcin pblica.

17A causa de que nos basamos en un modelo que emplea demoras, el ao base 1997 se refiere
a datos de 1992. Por ello, cualquier explicacin de la ruptura de los datos deben dar cuenta de
cambios, recaudacin o reforma de la administracin tributaria, referidos a principios de los 90.
18Fjeldstad and Moore (2009) informan que existen catorce autoridades de este tipo en el frica

subsahariana, lo que representa casi la mitad de la muestra ICRG.


19Por ejemplo, una propuesta de reforma en Ghana, que ha estado detenida durante varios aos,

se basa sobre todo en la necesidad de desarrollar la capacidad de la administracin tributaria,


la Oficina del Responsable de los Registros, y las distintas agencias que gestionan la regin.
Quienes desean la reforma tributaria resaltan an ms la necesidad de que se desarrollen fuertes
vnculos con el Departamento de Registro de Vehculos a Motor, y entre los gobiernos federal y
local. Quienes favorecen el modelo ARA, adoptaran sin dudarlo tales medidas, pero, en la
prctica, el estrecho planteamiento de la reforma parece haber tomado precedencia (Prichard,
2009).
Wilson Prichard y David K. Leonard Podra desarrollar la capacidad... 79

Desgraciadamente, aunque se fundamenta en los estudios existentes sobre la


reforma tributaria en la regin, esta posibilidad es muy difcil de comprobar, porque
la especificidad de las actuaciones encaminadas a la reforma tributaria es prctica-
mente incuantificable. Una opcin plausible sera comprobar la cuestin relativa-
mente ms especfica de si los pases que han introducido SARAs se han visto so-
metidos a un debilitamiento de la relacin entre administracin tributaria y la
mayor capacidad estatal. Desgraciadamente, tal planteamiento, aunque aparente-
mente atractivo, adolece de defectos tericos, porque el surgimiento de la reforma
tributaria como actividad cada vez ms aislada y especializada, es previa y se extien-
de mucho ms all de la cuestin concreta de los SARAs. Aunque hemos intentado,
pese a todo, realizar pruebas sobre el impacto de SARAs volviendo a ejecutar nues-
tros tests economtricos al tiempo que incluimos la variable-simulacro para todos
los aos y pases en los cuales estuvieron establecidos los SARAs, los resultados han
sido insignificantes y ambiguos, lo que no nos ha sorprendido. As, aunque se
mantiene en el campo de la especulacin nuestra precaucin de que el carcter
cambiante de la reforma tributaria puede explicar la brecha estructural de los da-
tos, seguimos pensando que ste es un tema importante que debern desarrollar
las investigaciones futuras.

Conclusiones

En el presente artculo hemos planteado si las mejoras en la recaudacin tributaria


de los estados africanos tienden a ejercer una influencia relevante para ampliar la
solidez de la capacidad administrativa. Nuestros resultados apuntan a una relacin
significativa entre tributos y amplitud de mejoras en la capacidad del estado.
Hemos puesto de relieve muchas razones para que se use la moderacin al sacar
conclusiones tajantes, particularmente con respecto a la debilidad de los datos
disponibles y las limitaciones de los modelos economtricos existentes. Dicho lo
cual, creemos que los resultados que presentamos permiten extraer dos conclusio-
nes importantes. En primer lugar, existe evidencia suficiente para reforzar nuestra
confianza en los planteamientos existentes de que una administracin tributaria
fuerte puede servir de acicate para llegar a mayores mejoras en la capacidad admi-
nistrativa. Incluso si se es escptico en lo relativo a los planteamientos apoyados en
una fuerte causalidad sobre la base de los datos imperfectos de que disponemos,
el anlisis efectuado confirma, aunque mnimamente, que los datos empricos dis-
ponibles coinciden con la hiptesis que se investiga. Solamente esto ya es un ha-
llazgo importante y justifica la realizacin de una ms amplia investigacin as
como su inclusin en las lneas de actuacin.
En segundo lugar, los resultados sugieren que la relacin entre tributacin y
amplitud de la capacidad del estado no es universal ni automtica. La incertidum-
bre de estos vnculos queda resaltada en el juego final de resultados, que identifi-
can una importante brecha estructural en los datos durante los aos 90, tras la cual
no vuelven a aparecer evidencias de una relacin positiva entre tributacin y au-
mento de la capacidad estatal. Existen razones para pensar, aunque se trate de
planteamientos especulativos y que precisen una ampliacin en la investigacin,
80 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

que el cambiante carcter de las estrategias de cambio en la reforma tributaria a lo


largo del tiempo puede haber jugado un papel en esta relacin cambiante. Lo que
parece quedar implcito es que si los reformadores desean apoyar ms mejoras en
la administracin, es preciso centrar la atencin en desarrollar estrategias de refor-
ma que se dirijan a ampliar, tambin, los vnculos positivos mencionados.
Volviendo a lo anterior, hemos presentado evidencias de que la tributacin pue-
de ser importante para que se desarrolle cada vez ms la capacidad administrativa,
pero tambin que las ampliaciones de capacidad que surjan en un rea no tienen,
de ninguna manera, garantizado que se produzcan por todas partes. Los atributos
administrativos generales de la Europa moderna inicial son muy importantes, pero,
en ltimo trmino, no son dominantes en el frica de hoy. Este hallazgo no es
enormemente sorprendente: la tributacin fue un gran acicate para que se desa-
rrollaran mejoras en la Europa moderna inicial porque impusieron la necesidad de
que los recaudadores tuvieran capacidad de leer y escribir, de la meritocracia y de
la organizacin burocrtica. Por contraste, estas caractersticas de la administracin
pblica ya no son excepciones en los pases contemporneos de bajos ingresos.
El resultado de todo ello es que sigue siendo posible que se vaya mejorando la
administracin, pero estas mejoras deben basarse en complejas, e inciertas, formas
de aprendizaje y de interdependencia administrativa. As, los islotes de eficiencia
en los pases cuya gobernanza es mnima no son simplemente una excepcin; son
parte de la norma de que la competencia administrativa no es ya algo aislado (si
alguna vez lo fue). Ello implica la necesidad de tener claro dnde son un objetivo
importante los efectos de derrama, y, si lo son, planear muy cuidadosamente cmo
continuar la reforma de manera que las mejoras en un rea tengan una mayor
posibilidad de estimular las que se produzcan en otros lugares. Tambin implica lo
anterior la necesidad de tener claro el riesgo de que, si los pases donantes apoyan
estrategias de reforma, ello puede reforzar la fragmentacin administrativa. Tales
planteamientos donde ms justificados estn es en lo relativo al mbito tributario,
donde el potencial para adquirir beneficios generales es muy importante.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica
Robert Cameron1

Resumen:
El presente artculo es una visin general de las cambiantes relaciones poltico-administrativas en
Sudfrica, con particular referencia a la creciente politizacin (control de la burocracia por los
partidos). Los estudios sobre la politizacin de los servicios pblicos son importantes porque la
implicacin de los polticos en la gestin ha conducido, a menudo, a efectos negativos en la
prestacin de los servicios pblicos. El artculo plantea un marco terico para el anlisis de las
relaciones poltico-administrativas, examinando la creciente politizacin de los servicios pblicos,
el impacto de la Nueva Gestin Pblica (NPM2), as como las relaciones poltico-administrativas
en los pases en desarrollo. Se ocupa luego de las relaciones poltico administrativas en Sudfrica,
incluyendo la historia del apartheid, el desarrollo de un nuevo marco relacional en la Sudfrica
democrtica y la politizacin en la poltica de personal del servicio pblico. Examina tres reas
funcionales (la descentralizacin de las competencias, la contratacin de personal y la gestin
por resultados) y estudia las implicaciones de este marco cambiante para la prestacin de los
servicios pblicos. La metodologa consisti en la realizacin de entrevistas a una serie de funcio-
narios de alto nivel, incluyendo tres directores generales en activo y un exministro de Servicios
Pblicos y Administracin, un anlisis de la legislacin gubernamental, datos de la Comisin de
Servicios Pblicos (PSC) que incluyen encuestas, datos no publicados del Departamento de
Servicios Pblicos y Administracin (DPSA), materiales relacionados con lneas polticas del
Congreso Nacional Africano (ANC) y un estudio de la Organizacin para la Cooperacin
Econmica y el Desarrollo (OCDE) sobre la implicacin de la poltica en las burocracias. El artcu-
lo llega a la conclusin de que la politizacin creciente del servicio pblico ha contribuido a que
los servicios pblicos se degraden, y que el Gobierno sudafricano tiene que poner un mayor
nfasis en el mrito como base de las contrataciones y promociones del personal.

Consejos para profesionales:


El presente trabajo podra ser til para profesionales que trabajen en gestin y administracin
pblicas, porque se ocupa de los siguientes cuestiones y temticas, aplicables a casos prcti-
cos: marcos para la comprensin de relaciones poltico-administrativas del servicio pblico; el
impacto de la politizacin sobre el personal implicado; la mejora que los nombramientos de

1
Robert Cameron, Universidad de Ciudad del Cabo, Sudfrica, e-mail: rcmdb@mweb.co.za.
2
NPM, iniciales de New Public Management. Aunque se traduce el concepto, se mantendrn las
iniciales en ingls, por ser mucho ms ampliamente utilizadas. N. de la T.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Redefining political-administrative
relationships in South Africa.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 83-109
84 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

personal, basados en el mrito, puede suponer para la eficiencia del gobierno. Tambin ofre-
ce ejemplos para que los pases en desarrollo que lo deseen puedan crear servicios pblicos
ms profesionales.

Palabras clave:
Burocracia, nombramientos basados en el mrito, control partidista de la burocracia, relaciones
poltico-administrativas, reforma del sector pblico.

Introduccin

Negociaciones polticas en la Sudfrica de principio de los aos 90 produjeron un


nuevo y democrtico sistema de gobierno. Una vez en el poder, el Congreso Nacio-
nal Africano (ANC) empez a transformar lo que haba sido una burocracia basada
en el apartheid. Despus de 1994, ya estaba claro lo que era preciso hacer. Era
necesaria una transformacin fundamental desde aquel tipo de burocracia hacia
un servicio pblico ms democrtico que tuviera como principal objetivo los ciuda-
danos (Fraser-Moleketi y Saloojee, 2008).
El Libro Blanco de la Transformacin del Servicio Pblico (RSA, 1995) estableci el
marco de la poltica nacional en relacin con la transformacin del servicio pblico. A
finales de los aos 90, se publicaron nuevos trabajos sobre cuestiones de administra-
cin pblica, como la actuacin positiva, la prestacin de servicios y la formacin del
personal. El Gobierno cre una Comisin Revisora Presidencial (1998) para la evalua-
cin del servicio pblico que emiti una serie de recomendaciones de largo alcance,
algunas de las cuales se pusieron en marcha (Bardill, 2000). Estos informes fueron la
base conceptual del marco para la reforma del sector pblico en Sudfrica.
Se incluy en la Constitucin de la Repblica de Sudfrica un captulo con un lis-
tado de los valores y principios-gua de la administracin pblica (Ley 108 de 1996)
(Constitucin) y se realiz una serie de cambios legislativos al respecto. Existen varios
estudios que han examinado estas reformas del servicio pblico de Sudfrica (Miller,
2005; Picard, 2005; Maphunye, 2001; Cameron y Tapscott, 2000; Cameron, 2009).
El presente artculo se ocupa de la cuestin, bsica dentro de la administracin
pblica, de las cambiantes relaciones poltico-administrativas dentro del servicio
pblico sudafricano, con una referencia particular a la politizacin creciente. Los
estudios sobre la politizacin de los servicios pblicos son importantes a causa de
que la implicacin de los polticos en la gestin pblica ha producido, a menudo,
efectos negativos en la prestacin de servicios (Pierre, 2004).
Rouban (2003: 200) ha apuntado al hecho de que la politizacin del funciona-
riado tiene, al menos, tres manifestaciones diferentes: politizacin en cuanto a la
intervencin de los funcionarios en la toma de decisiones polticas dirigidas a la
definicin y puesta en marcha de las polticas pblicas; politizacin en cuanto al
control poltico sobre los nombramientos y carreras de los funcionarios y politiza-
cin en forma de implicacin poltica por parte de los funcionarios en tanto que
ciudadanos y votantes.
El presente artculo se preocupa, fundamentalmente, de la segunda manifesta-
cin, es decir, la politizacin en tanto que control por los polticos de la burocracia:
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 85

por el hecho de que la carrera de un funcionario dependa ms de la actividad pol-


tica que de las normas profesionales definidas por la administracin y existentes en
la ley (Rouban, 2003: 202). El punto focal se dirige, bsicamente, a los altos funcio-
narios dentro del servicio pblico.
La primera parte establece el marco terico para la comprensin de las relacio-
nes poltico-administrativas en Sudfrica. Apunta a los nombramientos basados en
el mrito, la dicotoma poltica-administracin, la politizacin creciente, el impacto
de las reformas de la Nueva Gestin Pblica (NPM) y las relaciones poltico-adminis-
trativas en los pases en desarrollo.
La segunda parte examina las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica.
Describe la historia de esta relacin durante el apartheid, el desarrollo de un nuevo
marco poltico-administrativo en la Sudfrica democrtica y la politizacin en cuan-
to a los nombramientos de personal en el servicio pblico. A continuacin, se dirige
a las tres reas funcionales para poner de manifiesto las cambiantes relaciones
poltico-administrativas, en concreto, la descentralizacin de competencias hacia
los gestores, los contratos de personal y la gestin por resultados. Se plantean las
amplias implicaciones de esta cambiante relacin poltico-administrativa para la
prestacin de servicios.
Este estudio forma parte de un proyecto mayor de reforma del servicio pblico
en Sudfrica. La metodologa consisti en:

entrevistas con una serie de altos funcionarios, incluyendo tres directores


generales en activo, y una ex ministra del Servicio Pblico y la Administracin,
Geraldine Fraser-Moleketi;
un anlisis de la legislacin gubernamental, en particular, la Ley del Servicio
Pblico;
datos de la Comisin del Servicio Pblico (PSC) incluyendo encuestas;
datos no publicados del Departamento del Servicio Pblico y la Administra-
cin (DPSA);
documentos sobre polticas del Congreso Nacional Africano (ANC);
un estudio sobre la implicacin de la poltica en las burocracias de la OCDE
(Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo);

La politizacin de los servicios pblicos

Dentro del marco terico de las relaciones poltico-administrativas, examinar la


politizacin creciente del servicio pblico a nivel internacional.
Como ya se ha apuntado, el presente artculo contempla la politizacin, en pri-
mer lugar, como control de la burocracia por los polticos: es decir, cuando la activi-
dad de un funcionario depende ms de la poltica que de las normas profesionales
definidas por la administracin y regidas por la ley. Peters y Pierre (2004:2) definen
la politizacin de los servicios pblicos como la sustitucin de los criterios de mrito
por otros polticos en la seleccin, mantenimiento, promocin, recompensas y rgi-
men disciplinario de los miembros del servicio pblico. Puede incluir intentos de
controlar su puesta en marcha, as como de proporcionar empleos a miembros del
partido o simples partidarios, y a miembros de familias o de camarillas.
86 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Como Peters y Pierre (2004:2-3) indican, es preciso aclarar algunos puntos. En


primer lugar, en todos los servicios pblicos, incluso en los de las democracias in-
dustrializadas, existe cierto nivel de implicacin poltica en las cuestiones de perso-
nal. Por ejemplo, en los Estados Unidos existen ms de 4000 nombramientos pol-
ticos a nivel Federal (Peters 2004:126). Incluso el Reino Unido, considerado como
una de las ms slidas tradiciones de funcionariado neutral, ha mostrado eviden-
cias de una mayor politizacin (Sausman y Locke, 2004).
En segundo lugar, la politizacin del personal puede suceder por distintas razo-
nes. Por ejemplo, puede basarse en el apoyo a un programa radical de reformas del
gobierno, ms que en la pertenencia a un partido per se. Pierre (2004:45) establece
una distincin entre politizacin en el sentido partidista del trmino y politizacin,
con el significado de un fuerte control sobre los funcionarios por parte de altos
cargos electos. La ltima forma de politizacin implica un planteamiento institucio-
nal, en el que los polticos ejercen control sobre los burcratas. Se dirige a conseguir
una mayor receptividad de la burocracia hacia los polticos. Gregory (2004: 160-62)
diferencia entre politizacin en su sentido descriptivo, es decir, el derecho del go-
bierno a nombrar a su propio personal para los altos cargos, y politizacin peyora-
tiva, que es la sustitucin de criterios de mrito por otros polticos. Las democracias
industrializadas han adoptado, en su mayora, el primer sentido. El segundo puede
adoptar una forma ms sutil. Los cargos son nombrados no en base a su afiliacin
poltica, sino por su cercana ideolgica y su implicacin en algunos concretos com-
promisos polticos. Incluso el sentido de la politizacin poltica partidista se puede
desarrollar an ms. Dierickz (2004:188) apunta a que la afiliacin nominal a un
partido no es lo mismo que compromiso ideolgico.
Cmo es la relacin entre politizacin del servicio pblico y el patronazgo? Van
de Walle (2002:4) sugiere que la forma ms comn de clientelismo en frica es el
patronazgo, que se define como la prctica del uso de los recursos del estado para
proporcionar empleos y servicios a clientelas polticas. En tanto que Peters y Pierre
(2004:2) sugieren que los intentos de proporcionar empleos a miembros del parti-
do o a seguidores del mismo, o a miembros de familias o camarillas, es una forma
de politizacin; se podra argumentar que el nombramiento de familias o amigos
est menos motivado por una politizacin abiertamente partidista y ms por un
estrecho inters propio. Existe, sin embargo, un vnculo con la politizacin en el
sentido de que la habilidad de proporcionar patronazgo es una recompensa a la
lealtad poltica. Los receptores de esta forma de patronazgo tienden a ser menos
receptivos a las indicaciones polticas.
En tercer lugar, la forma en que los criterios polticos son utilizados puede tener
implicaciones en cuanto a la forma de actuar del sistema administrativo. Por ejem-
plo, el uso de criterios de mrito para seleccionar y ascender a funcionarios, al
tiempo que se usan los de tipo poltico para cesar y reemplazar a los altos cargos es
menos destructivo de los principios que soportan el sistema de mrito que la selec-
cin y promocin polticas, realizadas abiertamente, de funcionarios a lo largo de
su carrera. (Peters y Pierre, 2004: 2-3).
Peters (2001: 87) sugiere que los nombramientos por mrito tienen ciertas des-
ventajas potenciales. Implican el nombramiento de burcratas sin valores que ad-
ministrarn las polticas pblicas sin preocuparse de su impacto en la sociedad. Los
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 87

individuos elegidos a partir del patronazgo (el amiguismo) son mucho ms suscep-
tibles de estar dispuestos favorablemente hacia el programa de un partido poltico
en el poder que los supuestamente neutrales nombrados por el sistema de mrito,
que pueden ser apticos, si no hostiles, hacia tal programa. Sugiere que una buro-
cracia comprometida requiere personas nombradas por criterios polticos, elegidos
a travs de una combinacin de disposicin poltica y talento administrativo, ms
que por las simples ideas polticas. Cameron (2003) plantea que los gobiernos en-
trantes deberan tener derecho a reemplazar al personal de altos cargos por perso-
nas que compartan su ideologa, siempre dentro de la competencia administrativa.
Christensen (2004: 15) apunta que los ministros pretenden que la burocracia les
sea receptiva, pero tambin que dicha receptividad no aparece de forma automti-
ca. Ello significa que los ministros pueden preferir nombramientos polticos.
De acuerdo con Pierre (2004: 49, 52) los argumentos en contra de la politiza-
cin tienden a ser los dominantes. Plantea que la politizacin socava los sistemas
de reclutamiento y ascenso basados en el mrito, y, con ellos, la eficiencia y la
profesionalidad; conduce a la lealtad para con el gobierno en el poder, pero sin
integridad institucional y con una confianza debilitada entre los sujetos de su en-
torno externo.
Dierickz (2004: 185) indica que el patronazgo conduce a la prdida de la espe-
cializacin y tiene efectos sobre la moral de los funcionarios. Pollitt y Bouckaert
(2004: 51-52) observan que la politizacin en los altos puestos crea una separacin
mayor entre los altos cargos y la plantilla y adelgaza y rebaja la legitimidad de los
primeros a ojos de los ltimos.

El impacto de la Nueva Gestin Pblica

En los aos 80, el modelo burocrtico tradicional de la administracin pblica de


Max Weber fue puesto en tela de juicio en pases anglfonos, como Reino Unido,
Australia y Nueva Zelanda. Emergi en dichos pases un nuevo modelo de gestin
del sector pblico que se denomin Nueva Gestin Pblica (NPM). No se trata de
una teora coherente, sino de un discreto conjunto de ideas que pueden ser dividi-
das, grosso modo, en dos categoras. En primer lugar, la que se refiere al uso de
ideas de gestin de la empresa privada, como la mayor autonoma y flexibilidad de
los gestores, los nombramientos por contrato, la gestin por resultados y nuevas
tcnicas financieras. En segundo lugar, est la utilizacin de mecanismos del mer-
cado, tales como la privatizacin y las asociaciones pblico-privadas. NPM fue vista
como una especie de atajo en la jungla burocrtica para ignorar la rigidez asociada
con la administracin pblica a la antigua, considerndose como una forma de
ofrecer ms eficientemente la prestacin de servicios pblicos (Hood, 1991; Pollitt,
1993; Minogue, 1998; Hughes, 2003).
De acuerdo con Hughes (2003:58), si una de las principales caractersticas del
modelo de gestin se basa en que los gestores asumen la responsabilidad de alcan-
zar resultados, entonces la relacin poltico-administrativa debe cambiar desde un
tipo de relacin amo-criado. Los gestores pblicos se hallan hoy da implicados en
las polticas, de hecho, en los asuntos polticos, y son responsables personalmente
88 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

de stos. Existe hoy da un proceso interactivo entre las lneas polticas y sus gesto-
res. Apunta a que la administracin pblica tradicional intent despolitizar lo que
era, esencialmente, un proceso poltico. Kaul (1996:134) plantea que la bsqueda
de una mayor transparencia y una ms estricta responsabilidad conduce a un inten-
to de redefinir la relacin entre el trazado de lneas polticas y su implementacin.
Se argumenta que, si se distingue el papel de los altos cargos administrativos del
de los polticos, se pueden distinguir con ms facilidad los objetivos estratgicos de
los procesos operativos.
Hughes (2003: 66-67) concede que algunas caractersticas de la NPM pueden
abrir la puerta a acusaciones de politizacin, como el hecho de que los lderes po-
lticos puedan elegir los jefes de sus unidades administrativas hoy da, y ello requiere
cierta empata con sus finalidades organizativas. Ello tambin supone un salto por
encima del nfasis que el modelo tradicional establece en relacin con la neutrali-
dad y la administracin no partidista.
Kaul (1996: 139) plantea que se delega en los gestores la autoridad a cambio
de que asuman la responsabilidad de sus decisiones. Los gestores han de ser juzga-
dos por sus resultados. El control se realiza a travs de contratos por resultados y
por la especificacin de expectativas en los contratos a corto plazo para el personal
de alto nivel, que proporcionan la base de la revisin ministerial de los resultados
conseguidos.
Rouban (2003:205) cita un estudio comparativo que muestra que la NPM ha
tenido distintos efectos en los funcionarios de alto nivel de diferentes pases. En
algunos de ellos, como el Reino Unido, stos son sometidos a un estrecho control
poltico, mientras que en otros, como Holanda y Finlandia, los gestores disfrutan de
ms autonoma. Aucoin (2002:42) pone de relieve que en pases como Australia, el
Reino Unido y los Estados Unidos, la NPM es considerada por los lderes polticos
como la reafirmacin del control poltico sobre la burocracia de carrera.
Pollitt y Bouckaert (2004:147) sugieren que el mbito de la poltica parece haber
disminuido, mientras que ha crecido el de la gestin. Los polticos han reafirmado
la distincin entre poltica y administracin. Los gestores son responsables de alcan-
zar resultados, pero los polticos han guardado para s la autoridad, para, en el caso
de que algo falle, poder intervenir pblicamente a travs, por ejemplo, de investi-
gaciones, equipos de inspeccin y reestructuraciones. Los gestores disfrutan de una
mayor libertad de actuacin, por ejemplo, dirigiendo las inversiones hacia los equi-
pamientos en lugar de hacia el personal, pero esta actividad se halla bajo escrutinio
por los resultados obtenidos.

Pases en desarrollo

No existe un consenso general en la literatura sobre si son los polticos o los bur-
cratas de alto nivel quienes dominan las relaciones poltico-administrativas en los
pases en desarrollo.
Existen al menos dos planteamientos al respecto. Smith (2003) cree que la bu-
rocracia fue, a menudo, la nica fuente de especializacin y conocimiento en los
pases en desarrollo, particularmente en lo referente a cuestiones profesionales o
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 89

tcnicas. Los gobiernos coloniales desarrollaron burocracias al tiempo que desaten-


dan legislaciones, partidos u otros organismos sociales capaces de mantener con-
trol y reforzar la responsabilidad. Ello ha dejado una herencia: una burocracia que
ha obtenido demasiado poder debido a un sistema poltico dbil (ver tambin Hug-
hes, 2003).
El planteamiento alternativo expresado por Rouban (2003:205-206) argumenta
que el compromiso ideolgico del funcionariado es un elemento clave para el esta-
blecimiento de un nuevo sistema poltico, particularmente en cuanto a los regme-
nes que han aparecido en frica en los aos 60. Su opinin es que, en los pases
donde la democracia es frgil, los gobiernos intentan ganar al funcionariado para
su causa. Peters (2001: 209) apunta que cierto nmero de pases no occidentales
han creado puestos no basados en el mrito para los empleos ms rutinarios y tri-
viales. La justificacin de esto se basa, sobre todo, en la necesidad de unidad nacio-
nal y de movilizacin frente a las dificultades del desarrollo. La lealtad a la nacin
(o, para ser ms precisos, al rgimen) se considera ms importante que la cualifica-
cin profesional.
De acuerdo con Olowu y Saku (2002:59) han existido ejemplos de ambos plan-
teamientos en frica. Peters (2001:305-306) opina que los pases en desarrollo se
inclinan ms hacia los nombramientos basados en el patronazgo. Como apunta
Migdal (1992:217), el nombramiento de altos cargos profundamente leales a los
lderes del estado es algo comn en el Tercer Mundo. El concepto de una burocra-
cia neutral no est bien institucionalizado. Olowu (2002:59) cree que los lderes de
partidos nicos y los dictadores militares de frica han politizado deliberadamente
los altos niveles de la burocracia con el fin de asegurar que solamente son nombra-
dos aquellos para quienes el valor ms importante es la lealtad a los lderes
polticos.
Un informe de las Naciones Unidas (2005:59) resalta la idea general de que se
ha permitido que las capacidades tcnicas y analticas de los gobiernos en muchos
de los pases en desarrollo se degraden con el tiempo. Las razones para ello inclu-
yen la creciente politizacin del servicio pblico y el nfasis en el papel de la gestin
entre los altos funcionarios junto con su capacidad de disear lneas polticas de
actuacin, a menudo como resultado de la NPM.

La estructura del servicio pblico sudafricano

En 1992 y 1993 se produjeron negociaciones multi-partido entre las grandes orga-


nizaciones polticas, durante las cuales se lleg al acuerdo de que la transformacin
tuviera dos fases. La etapa provisional se inici con la aprobacin de la Constitucin
de la Repblica de Sudfrica de 1993. Esta etapa fue conocida como la de la Cons-
titucin Provisional y en ella exista una serie de mecanismos de reparto del poder
para proteger los derechos de las minoras. Presentaba tres niveles de gobierno:
nacional, provincial y local.
Esta fase provisional fue el primer paso en direccin a la Constitucin definitiva
(RSA, 1996) donde no se previ reparto del poder. Esta Constitucin definitiva
prevea un sistema de gobierno de tres esferas, nacional, provincial y local, distin-
90 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

tas, interdependientes e interrelacionadas. Hoy da existen nueve gobiernos provin-


ciales y 283 gobiernos locales.
El principio de gobernanza cooperativa de la Constitucin definitiva apuntala las
relaciones intergubernamentales. El cambio del trmino nivel al trmino esfera
significa que se trata de un sistema no-jerrquico de relaciones intergubernamentales.
El Parlamento est compuesto por la Asamblea Nacional y el Consejo Nacional
de las Provincias (NCOP) que representa los intereses provinciales. La autoridad le-
gislativa de una provincia se basa en un cuerpo legislativo provincial electo. Las
provincias pueden aprobar leyes que se refieran a cualquier asunto contemplado
en las reas funcionales que aparecen en los Programas 4 (reas Funcionales de
Competencia Legislativa Nacional y Provincial Coincidentes) y 5 (reas Funcionales
de Competencia Legislativa Provincial Exclusiva) y otros asuntos asignados a las
provincias por la legislacin nacional. Las funciones provinciales del Programa 5 no
tienen una naturaleza especialmente importante.
El basamento de la Constitucin es una Declaracin de Derechos muy avanza-
da. El Tribunal Constitucional es el superior para juzgar asuntos constitucionales y
tiene la capacidad de decidir disputas intergubernamentales.
El servicio pblico est distribuido en los gobiernos nacional y provincial. Hasta
diciembre de 2008, haba 1.666.735 funcionarios (Milne, 2009:997). Los gobier-
nos locales no tienen funcionarios a su servicio, sino personal contratado, en n-
mero de 203.000.
Durante la fase de transicin, a principios de los aos 90, los partidos polticos
ms importantes estuvieron de acuerdo en la clausula atardecer que garantizaba
los empleos de los funcionarios que tuvieran una antigedad anterior a las eleccio-
nes de 1994. Dicha clusula fue incluida en la Constitucin Provisional, con la fina-
lidad de mantener los empleos de todos los funcionarios sin distincin de color
(Miller, 2005). Con ello, se asegur una transicin relativamente pacfica que no
tuvo que enfrentarse con disturbios dentro de la administracin. La clusula atar-
decer qued anulada cuando la Constitucin definitiva entr en vigor, tras las
elecciones de 1999.

Las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica antes de 1994

Con anterioridad a 1994, la burocracia sudafricana estaba muy centralizada. La


Comisin para la Administracin, unidad central de personal funcionario, disfruta-
ba de competencias muy amplias que incluan la aprobacin de los nombramientos
de altos cargos, la fijacin de retribuciones y salarios, la responsabilidad disciplina-
ria, pensiones, despidos, ascensos y evaluaciones de las cualificaciones y condicio-
nes del personal. Tambin era responsable de la fijacin de categoras y de las
normas que regan las condiciones de trabajo (DPSA, 2008: 2; Picard, 2005: 59;
Ncholo, 2000: 89).
La burocracia del apartheid se consideraba dentro de las normas y valores de la
imparcialidad poltica y la competencia administrativa. Debe resaltarse, sin embar-
go, que esta imagen se mova en el marco del sofocante sistema apartheid (Picard,
2005: 197-98; DPSA, 2008b: 55-56).
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 91

Posel (1999) seala que durante el apartheid el gobierno provea un empleo


blindado por el patronazgo para los funcionarios (blancos), y a menudo trataba a
los altos niveles con desprecio. El estado ejerca un control firme y autoritario. La
relacin poltico-administrativa estaba caracterizada por un control poltico fuerte
sobre los altos cargos.
Schrire (1989) plantea que la continuidad en el poder el Partido Nacional (NP),
que se mantuvo desde 1948 hasta 1994, cohesionado por las estrechas similitudes
de las lites polticas y administrativas de este periodo, tenda a rebajar la tensin
natural entre polticos y administradores. Marais (1989:295) sugiere que este largo
periodo en el poder condujo a la politizacin del funcionariado, ya que los funcio-
narios fueron adoptando gradualmente la forma de pensar del gobierno.
En una encuesta a los directores generales pre-1994, Miller (2005:98) hall que
el 47% haba sido nombrado por categora personal, el 40% por influencia polti-
ca, por ejemplo, nombrando directamente a travs de los Ministros o del Presidente
a los altos cargos o expresando esta preferencia a la Comisin para la Administra-
cin, y el 13% por una mezcla de ambas motivaciones.

Desarrollo de un nuevo marco poltico-administrativo en la Sudfrica


democrtica

El nuevo gobierno de Sudfrica introdujo una serie de reformas bajo la influencia


de la NPM en los aos 90. Tales reformas se referan a la descentralizacin a los
gestores de algunas competencias, reformas financieras, gestin por resultados,
nombramientos por contrato, la introduccin de un servicio de directivos de alto
nivel y la introduccin de planteamientos de empresa. Tales reformas no se pusie-
ron en marcha de forma sistemtica (Cameron, 2009), pero han influenciado la
relacin poltico-administrativa.
En trminos de la Constitucin Provisional de 1993, la Comisin para la Adminis-
tracin se denomin Comisin del Servicio Pblico (PSC). Cuando el ANC asumi el
poder en 1994, esta Comisin tena bajo su autoridad ejecutiva prcticamente la
totalidad de los recursos humanos de la burocracia. De acuerdo con Paseka Ncholo
(2000:89), entonces Director General del Departamento del Servicio Pblico y la
Administracin, ello entraba en conflicto con las prcticas internacionales (sobre
todo con la NMP). Durante los primeros aos 90, muchos pases de la OCDE han
concedido una mayor autonoma a los departamentos en lnea para mejorar la pres-
tacin de servicios. Ello se realiz a base de transferir las funciones relacionadas con
los recursos humanos a estos departamentos (DPSA, 2008b: 53-54). Ncholo aade
que exista un mandato imperativo constitucional para que el Ministro del Servicio
Pblico y la Administracin asumiesen la responsabilidad de esta poltica y se hicie-
sen responsables de todas las lneas polticas concernientes al servicio pblico. El
nuevo gobierno recin elegido del ANC se vea claramente frustrado por no tener la
capacidad de iniciar la transformacin en el campo de los recursos humanos.
En 1996, se transfirieron las competencias ejecutivas de la PSC al Ministro para
el Servicio Pblico y la Administracin, responsable, inter alia, de las lneas polticas
sobre las funciones del servicio pblico; la determinacin de las lneas polticas so-
92 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

bre las condiciones del servicio, escala de salarios, retribuciones y gratificaciones de


acuerdo con el nivel, rango y grado; las lneas polticas sobre empleo; organizacin
interna; estructura de la organizacin; y la transferencia de funciones, puestos,
creacin, asignacin de niveles y abolicin de puestos y nombramientos, ascensos
y traslados (Ncholo, 2000:89-90).
La Ley tambin se ocup de la transferencia de una serie de funciones relativas
al personal, que con anterioridad haban sido administradas por la PSC, a las auto-
ridades ejecutivas (EAs), que, a su vez, podan delegar stas, bien en los directores
generales, bien en los jefes provinciales de departamento (HoDs) o en gestores de
departamento. Tales funciones incluan la organizacin de los temas de personal; el
nombramiento, promocin y traslado de miembros del personal; gestin por resul-
tados; y las obligaciones, derechos y privilegios de funcionarios y empleados (Ncho-
lo, 2000: 89-90; DPSA, 2008:3). Los EAs pueden delegar en los HoDs y stos, a su
vez, en otros empleados. La Ley confiere competencias muy amplias directamente
a los HoDs, como la responsabilidad general de la gestin eficiente de su departa-
mento, pero, dada la falta de personal en su origen, estas competencias se hallan
muy limitadas.
En la prctica, todo ello significa que un EA puede nombrar todo el personal del
nivel ms bajo, a menos que esta funcin haya sido delegada al HoD. Como se
ver, muchos EAs no han delegado esta competencia y terminan micro-gestionan-
do sus departamentos.
Una modificacin posterior de la Ley del Servicio Pblico (PSA) de 1998 condujo
a que la estructura de los departamentos provinciales fuese un reflejo de la de los
nacionales. Los miembros de los consejos provinciales ejecutivos (MECs) responsa-
bles de estos departamentos provinciales de nueva creacin tenan ahora la com-
petencia gestora para organizar sus departamentos y contratar o despedir a sus
empleados (Adair y Albertyn, 2000:115). Ello significaba que se haba producido
una descentralizacin de las competencias sobre temas de personal hacia los pol-
ticos provinciales, y no hacia los gestores provinciales.
Es interesante resaltar que estas competencias ejecutivas fueron descentraliza-
das hacia los polticos y no hacia los gestores, aunque estaba prevista una transfe-
rencia posterior hacia aqullos. En lugar de seguir el principio dejad a los gestores
que gestionen, que es una de las caractersticas principales de la NPM, la situacin
se convirti en dejad a los polticos que gestionen. La razn de ello es que el
nuevo gobierno del ANC no tena confianza en los funcionarios blancos del anti-
guo rgimen, que an se hallaban en los niveles ms altos de la administracin
pblica en nmero desproporcionado. Se necesitaban polticos que tuvieran com-
petencias ejecutivas en los altos niveles de la burocracia.
Otra reforma importante fue la creacin del Servicio de Gestin de Altos Cargos
(SMS) desde principios de 2001. El SMS tuvo como modelo los sistemas de altos
ejecutivos (SESs) que se han creado en una serie de pases como los Estados Unidos
de Amrica, Australia, Hungra y Nueva Zelanda (Hughes, 2003; Manning and Pari-
son, 2004). Al poner el nfasis sobre la gestin y la eficiencia, los SESs han sido un
componente clave para las reformas NPM en muchos pases (Hughes, 2003). El ori-
gen del SMS de Sudfrica se hallaba en la preocupacin del gobierno de que el
servicio pblico no fuera capaz de poner en marcha polticas reformistas clave. Los
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 93

objetivos ms importantes del SMS se basaban en la necesidad de mejorar el reclu-


tamiento, seleccin y retencin de candidatos a gestores, disear un marco apropia-
do de empleo con la finalidad de atraer individuos de categora y crear un amplio
pool, mvil y flexible, de gestores de servicios pblicos para su utilizacin en todas
las unidades burocrticas precisas. La intencin era crear un gestor de categora,
capaz de mejorar la prestacin de servicios (PSC, 2008:7, DPSA, 2006). El SMS en
Sudfrica est formado por empleados de los cuatro niveles ms altos del servicio
pblico, es decir: director general, director general adjunto, director jefe y director.

La politizacin en el reclutamiento de personal para el servicio pblico

En qu medida ha aparecido la politizacin en el reclutamiento de personal para


el servicio pblico en Sudfrica? En el captulo 10 de la Constitucin definitiva se
establece una serie de valores y principios bsicos que gobiernan a la administra-
cin pblica, incluyendo uno que se refiere a los nombramientos de personal:

La administracin pblica debe ser ampliamente representativa del pueblo su-


dafricano, con prcticas de gestin de empleo y personal basadas en la capaci-
dad, objetividad, equidad, y la necesidad de enmendar los desequilibrios del
pasado para llegar a una amplia representacin (RSA, 1996: seccin 195(i)).

Este principio constitucional se halla inserto en la Ley de Servicio Pblico, lo que


indica que el mrito, combinado con algn tipo de representatividad, configura la
base de los nombramientos del servicio pblico.
Como se ha dicho, exista la preocupacin de que los burcratas de la vieja
guardia pudieran frustrar la puesta en efectividad de esta lnea poltica. Una en-
cuesta llevada a cabo por el Consejo de Investigacin de Ciencias Humanas en
agosto de 1991 mostr que los niveles superiores del servicio pblico an seguan
apoyando ampliamente las leyes y prcticas del apartheid (DPSA, 2008b: 56). En
1998, la PRC plante que exista una amenaza, real o percibida, de deslealtad por
parte de quienes haban apoyado el antiguo rgimen del apartheid que estaba
desestabilizando unas relaciones poltico-administrativas pacficas. Apunt que se
precisaba realizar nombramientos polticos en el servicio pblico para mejorar
esta situacin. Sin embargo, la PRC sugiri que esta medida deba ser provisional y
no convertirse en una caracterstica permanente del servicio pblico (DPSA 2008b:
56; Miller, 2005:8, 72-73). El ANC, en sus primeros momentos en el gobierno,
empez a reclutar personal que comparta sus valores ideolgicos para puestos
elevados dentro del servicio pblico (Miller, 2005:85-86).
Esta ltima categora se puede desarrollar an ms. Una serie de prominentes
miembros de la sociedad fueron incluidos en el gobierno despus de 1994. No se
trataba necesariamente de personas con carnet del ANC, pero apoyaban las trans-
formaciones radicales de la sociedad sudafricana que quera el gobierno (Miller,
2005:85-86). En esta primera oleada de nombramientos existan muchos tipos de
empleados. Algunos de ellos eran muy competentes, mientras otros no tenan ex-
periencia alguna en cuestiones de gestin (Cameron, 2009).
94 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

La OCDE public un estudio sobre la implicacin poltica de las burocracias en


lo referente a los nombramientos, despidos, ascensos, traslados y evaluacin por
resultados de los funcionarios de 12 pases. Tal estudio se basaba en tendencias de
2000 a 2006 (Matheson et al., 2007). Los resultados sobre quin nombra a los
cinco niveles mximos mostraron que Sudfrica se hallaba en el tercer puesto de los
pases ms implicados, justo por debajo de los Estados Unidos e Italia. Los dos ni-
veles superiores (director general y director general adjunto) fueron descritos como
de nombramiento poltico, mientras los dos siguientes (director jefe y director) se
clasificaban como hbridos, combinando criterios de seleccin administrativa con
consideraciones polticas. Solamente el quinto nivel (director adjunto) fue clasifica-
do como completamente administrativo. En Dinamarca y el Reino Unido, no exis-
tan en absoluto nombramientos polticos (Matheson et al., 2007: 15-16; DPSA,
2008b: 58-59).
En lo que toca a los ceses, los autores plantearon que la autonoma de los ad-
ministradores se haba reforzado en Sudfrica, donde solamente los directores ge-
nerales podan ser cesados por los polticos. El personal de los otros cuatro niveles
era cesado a travs de procedimientos administrativos. Solo otros tres pases usa-
ban procedimientos totalmente administrativos en los niveles 2-5 (Matheson et al.,
2007: 15-16; DPSA, 2008b: 58-59).
Sin embargo, los procedimientos de ascenso eran algo diferentes en Sudfrica.
El nivel 2 estaba clasificado como poltico, mientras que los otros lo fueron como
hbridos. Esto significa que los ascensos en la carrera dependan muy ampliamente
de consideraciones polticas. Solamente en los Estados Unidos e Italia exista una
implicacin poltica tan importante en lo tocante a nombramientos (Matheson et
al., 2007: 17).
La siguiente categora se refera al traslado a otros puestos del mismo nivel.
En Sudfrica, el nivel 1 estaba clasificado como poltico, mientras que los pertene-
cientes al 2, 3 y 4 se consideraban hbridos. Al nivel 5, el traslado dependa com-
pletamente de cuestiones administrativas. Solamente en los Estados Unidos e Italia
exista una implicacin poltica tan importante en lo tocante a traslados (Matheson
et al., 2007: 18; DPSA, 2008b: 58-59).
La categora final se refera a la evaluacin por resultados. En Sudfrica, el ni-
vel 1 estaba clasificado como poltico, mientras que los pertenecientes al 2, 3 y 4
se consideraban hbridos. Al nivel 5, la evaluacin por resultados dependa com-
pletamente de cuestiones administrativas. Ello indicaba un grado razonable de
implicacin poltica en este aspecto. Los Estados Unidos, Francia e Italia mostra-
ban una implicacin poltica ms importante (Matheson et al., 2007: 18; DPSA,
2008b: 58-59).
En conjunto, el estudio mostraba que en el servicio pblico sudafricano existe
un alto nivel de implicacin y control polticos sobre los ascensos, traslados y eva-
luaciones por resultados. Solamente en lo referente a los ceses hay un nivel mayor
de autonoma administrativa. Las entrevistas revelaron tambin que, en algunos
casos, los Ministros nombran personal tambin en niveles bastante ms bajos.
Peters y Pierre (2004:8) apuntan a que la politizacin es una respuesta plausible
a los problemas de control cuando se plantean cambios de gobierno rpidos y ra-
dicales. Dada la necesidad del ANC de transformar sustancialmente el plantea-
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 95

miento del apartheid dentro del estado sudafricano, no debera sorprender que el
servicio pblico en Sudfrica se encuentre muy politizado.
Como se ha dicho, el ANC, una vez en el gobierno, comenz a realizar nombra-
mientos para puestos elevados del servicio pblico con personal que comparta sus
valores ideolgicos. La exministra para el Servicio Pblico y la Administracin, Ge-
raldine Fraser-Moleketi, explic que uno nombra a la gente en la que puede
confiar, sobre todo, viejos camaradas de los aos de lucha.
En 1997, el ANC introdujo su Poltica de Cuadros y Estrategia de Despliegue,
que se refera a los nombramientos polticos para altos puestos en el servicio pbli-
co. En ella, se ponan por delante los nombramientos para personas de partido, y
los potenciales elegidos tenan que comprender y aceptar las lneas polticas bsicas
y los programas del ANC (Mafunisa, 2003; Maserumule, 2007). La estrategia no
haca referencia a la necesidad de competencia administrativa. En el nivel provincial
existen estructuras similares con respecto a los gestores nombrados tanto provincial
como localmente. La politizacin del servicio pblico pareci entonces alejarse de
los nombramientos para personal con los mismos planteamientos ideolgicos y
moverse hacia cuadros con carnet del ANC. Esta segunda oleada de nombramien-
tos tenda a ser ms abiertamente poltica, y muchos de ellos no tenan ninguna
clase de experiencia (aunque las diferencias entre ambas oleadas no siempre fueron
absolutas; Cameron, 2009). Tambin ha emergido una tercera categora de nom-
bramientos polticos, basada en una forma ms grosera de patronazgo, que implica
el nombramiento de familia y amigos para puestos en el gobierno. Esta ltima
tendencia es ms pronunciada en el nivel local (Department of Cooperative Gover-
nance and Traditional Affairs, 2009). Esta forma de patronazgo es menos suscepti-
ble de control poltico y tiende a ser una recompensa a la lealtad poltica (Cameron,
2007). Dado el hecho de que los gobiernos locales no son parte del servicio pbli-
co, su estudio no se halla incluido en el presente artculo.
Gwede Mantashe, el Secretario General del ANC, defendi con energa la pol-
tica de alargamiento de los contratos de los cuadros en una entrevista en la que
planteaba que sta propiciaba una mayor confianza entre el jefe poltico de un
departamento y los altos cargos nombrados por l. Se preguntaba, igualmente, si
el ANC, que haba obtenido el 70% de los votos, debera dirigirse, para nombra-
mientos en las instituciones estatales, hacia el 30% del electorado que no le haba
votado (Sunday Times, 29 de abril de 2009).
Desde 1999, los directores generales han venido siendo nombrados por el Pre-
sidente (Miller, 2005: 117). Ello se basaba en las Normas del Servicio Pblico (PSR)
surgidas de la Ley del Servicio Pblico (PSA). El procedimiento establece que un
puesto, incluyendo los requisitos, debera ser anunciado a nivel interno y externo
de la administracin nacional. Aqu las competencias presidenciales se hallan dele-
gadas. Una Autoridad Ejecutiva (EA) de importancia debe nombrar un comit de
seleccin que incluya, al menos, tres ministros, debiendo ser presentada la reco-
mendacin del comit al Gabinete, donde se debe llegar a un consenso. El Presi-
dente, que es la autoridad que nombra en realidad, ejerce su prerrogativa al respec-
to (DPSA, 2008c).
Este procedimiento garantiza que los directores generales sean nombrados
fundamentalmente sobre la base de la afiliacin poltica (es decir, de las amistades
96 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

y conexiones de la lucha anti-apartheid) y de la confianza (Miller, 2005: 85-86,


103). Como dijo un entrevistado, Si alguno de los nombrados en los dos ms altos
niveles tiene alguna especializacin, ser un extra.
El PSC (2008b: 38) apunta a que el sistema britnico de carrera profesional de
los HoDs ha sido reemplazado muy ampliamente por una combinacin de nombra-
mientos polticos con contrato.
La amplitud del control poltico sobre los gestores se examinar en detalle en los
siguientes epgrafes.

La descentralizacin de competencias hacia los gestores

Durante la poca del apartheid exista una serie de detallados cdigos del personal
de los servicios pblicos que tendan a estar estrechamente regulados. Se pretenda
que la nueva PSR introducida en 1 de julio de 1999, rechazase las detalladas nor-
mas y regulaciones sobre personal contenidas en el Cdigo del Personal del Servicio
Pblico del momento. Las nuevas normas pretendan promover la descentralizacin
de las competencias de personal hacia los gestores (RSA, 2001).
Se ha planteado que se ha vertido una serie de competencias de personal sobre
EAs que son polticos a nivel nacional y provincial. En qu medida existi en la
prctica una descentralizacin y delegacin de competencias hacia los gestores?
Una de las opiniones expresa que la descentralizacin ha sido un fracaso. Levin
(2004:13) argumenta que la descentralizacin no ha significado mayores compe-
tencias para los gestores, puesto que stas se les han delegado pero no se ha
puesto a su disposicin los recursos necesarios para que tal delegacin fuese efec-
tiva. Por ejemplo, la descentralizacin a los gestores de la capacidad de decidir so-
bre las licencias, ausencias por enfermedad, disciplina, captacin y retencin, ha
sido muy poco satisfactoria. El PSC (2004:4,34) lleg a una conclusin similar man-
teniendo que muchas organizaciones del servicio pblico se afanaban penosamen-
te por llegar a estndares generales en aspectos clave de la administracin.
Esta opinin tambin apareca en las entrevistas que se realizaron para la elabora-
cin del artculo que mencionamos, en una de las cuales su protagonista mantena
que la descentralizacin haba conducido a una anarqua organizativa, habindose
producido una brecha en lo referente a licencias y disciplina. Tambin se detect
preocupacin por la calidad de los gestores que no ejercitaban sus competencias.
Sin embargo, una encuesta emprica llevada a cabo por el Departamento del
Servicio Pblico y la Administracin (DPSA) lleg a una conclusin diferente. Se
haba establecido el marco para la descentralizacin, pero la delegacin de compe-
tencias era muy limitada. La encuesta solicitaba a todos los departamentos nacio-
nales y provinciales que aportasen una lista de las delegaciones de competencias y
obligaciones en trminos de la PSA y PSR. De los 73 departamentos que respondie-
ron (de un total de 151), el 33% haba limitado la delegacin de los EAs a los jefes
de departamento, el 39% mantena la delegacin normal, el 18% haba delegado
por encima de lo normal, y el 10% haba realizado delegaciones muy generosas
(DPSA, 2008: 4-5). La ampliacin de estos datos indic que la delegacin a funcio-
narios de baja categora an era ms limitada. Una encuesta del PSR indic que el
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 97

56% de los EAs no haba delegado competencias, mientras que, en el 72% de los
casos, stas no haban sido delegadas a funcionarios de bajo nivel, ni por EAs, ni
por HoDs (DPSA, 2008: 8,9). Esta tendencia se repeta si se analizaba separada-
mente la de PSA.
Estos hallazgos muestran que muchos departamentos an se hallan centraliza-
dos, y en ellos, solamente el 28% de los HoDs ejerce niveles razonables de delega-
cin. Tambin actan denegando lo que todo el mundo sabe, y afirmando que ha
habido una amplia descentralizacin hacia los funcionarios desde 1999. Adems,
los datos revelan el principio de una tendencia por la cual los departamentos que
mostraron una actuacin competente eran los que ms haban delegado una bue-
na proporcin de competencias y obligaciones a los HoDs (DPSA, 2008:8).
Parecera que a muchos de los gestores no se les han adjudicado las competen-
cias necesarias para actuar. Cmo pueden stos ser responsabilizados de la pres-
tacin de servicios si no han recibido autoridad suficiente? Un director general
apunt que no existan parmetros institucionales para que los gestores pudieran
actuar. Otra preocupacin era que los Ministros, en ocasiones, puenteaban a los
directores generales y delegaban en gestores de nivel ms bajo.
El contra-argumento es que los gestores no tienen inters en actuar. Geraldine
Fraser-Moleketi afirm en su entrevista que una de las razones de que se limitasen
las delegaciones era que los gestores no estaban preparados para tomar decisiones
radicales. Dijo que, en realidad, los Ministros tenan que tomar las decisiones difciles
a menudo, y que la delegacin a los gestores no impedira la corrupcin y el patro-
nazgo. Continuara ocurriendo lo mismo de lo que los polticos eran acusados.
Cuando se le pregunt si, tras 14 aos de democracia en Sudfrica, habindose
marchado la mayora de los burcratas de la vieja guardia (blanca), no sera ya
momento para dar ms competencias a los gestores, su respuesta fue que los
gestores nunca deberan gestionar. Que, al contrario, exista la necesidad de que
los gestores mostraran un mejor liderazgo. Esto implica que, en su opinin, dar la
posibilidad de gestionar a los burcratas significaba inmiscuirse en las competen-
cias de los ministros.
El PSC (2008b: 7-8) lleg a similares conclusiones, apuntando que, en algunos
casos, los HoDs opinaban que no se les haban delegado suficientes competencias
para gestionar sus departamentos apropiadamente. Por el contrario, en otros ca-
sos, los EAs crean que los HoDs tenan que ser razonables en lo referente a las
reas en que se desenvolvan, incluso aunque les hubieran sido delegadas las
competencias.
McLennan (2007: 14-15) ha hecho notar que muchas instituciones conforma-
das bajo el apartheid estaban acostumbradas a trabajar en una burocracia de lnea.
Ello conduca a que los funcionarios no fuesen partidarios de asumir responsabili-
dad o consecuencias por tomas de decisiones ms independientes.

Las reformas de gestin financiera

La reforma financiera es uno de los principios clsicos de la NPM. Existe una ten-
dencia a alejarse de normas financieras muy prolijas y una idea de la gestin dirigida
98 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

a la posibilidad de permitir a los gestores una mayor discrecionalidad financiera


(Hughes, 2003: 172-174).
Las reformas financieras eran uno de los componentes clave de la transforma-
cin del servicio pblico en Sudfrica. La Ley 1 de 1999, de Gestin de las Finanzas
Pblicas (PFMA, 2009) introdujo reformas en el presupuesto, as como programas
presupuestarios trianuales. Burger (2006: 9) explica que esta Ley condujo a un
planteamiento basado en resultados, donde se cambi el foco desde normas y
planificaciones a rendimiento y responsabilidades. Los objetivos se basaban en
otorgar mayores responsabilidades a los gestores, aunque mantenindoles, al mis-
mo tiempo, sujetos a responsabilidad por sus acciones y con la obligacin de mo-
dernizar el sistema de gestin financiera del sector pblico (PFMA, 2009).
Las entrevistas con directores generales confirman que estas reformas NPM han
causado efecto. Por ejemplo, los planes econmicos y los ciclos estratgicos han
dado paso a un mayor nfasis en la eficiencia y los resultados.
Sin embargo, en otro nivel, no ha habido movimiento alguno hacia la delega-
cin de la toma de decisiones financieras a los gestores. Si algo se ha notado, la
tendencia conduca a la centralizacin. Como respuesta al mal funcionamiento de
la gestin financiera de los departamentos del gobierno, particularmente las pro-
vincias, el Tesoro Nacional ha intentado elaborar un marco adecuado de control y
responsabilidad. De alguna manera, se trata de la antigua administracin pblica
normativa. Aunque las normas financieras son denominadas pautas, en realidad
son, por citar a un director general, prescripciones.
La PFMA ha afectado tambin a las relaciones poltico-administrativas en la
medida en que ha conducido a aclarar conflictos de responsabilidad: los directores
generales tienen una clara responsabilidad de gestin financiera, mientras que los
EAs son responsables de la gestin de recursos humanos.
Las Naciones Unidas (2005: 76) han planteado que la desregulacin puede ir
acompaada, especficamente, de una re-regulacin que imponga nuevas normas
restrictivas, quiz incluso excesivamente agobiantes. Las tendencias en Nueva Ze-
landa y en el Reino Unido, por ejemplo, muestran una normativizacin mayor, ins-
tituida sobre sistemas aligerados y evolucionados de gestin, de personal y de
prestacin de servicios asociadas con las reformas NPM. Ello incluye inspeccin,
planificacin y control.
La evidencia de que disponemos sugiere que se estn desarrollando en Sudfri-
ca medidas similares con respecto a las normas de las finanzas pblicas. Existe un
mayor control, aunque quiz de un tipo diferente de centralizacin con relacin al
de la administracin pblica tradicional.

Nombramientos por contrato

Hood (1991: 52) plantea que la NPM se inclina hacia el estilo de gestin del sector
privado. Parte de esta desaparicin de lneas divisorias entre los sectores pblico y
privado implica un movimiento que se aleja del rgido sistema weberiano de la ca-
rrera administrativa hacia el de contratos. Hughes (2003: 57-58) sugiere que el
nfasis sobre los resultados conduce a contratos a corto plazo, a menudo con
personal externo al servicio pblico.
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 99

El reclutamiento de gestores por contrato ha sido parte de las reformas del


servicio pblico en Sudfrica, aunque no se trata de algo nuevo. El primer ministro
PW Botha introdujo nombramientos para HoDs por contrato, como parte de la re-
forma del sector pblico a principio de los aos 80, (Miller, 2005). Sin embargo,
este sistema se ha venido aplicando de manera ms sistemtica por el gobierno del
ANC, vinculndolo con resultados. Al principio, se trataba de contratos de cinco
aos, pero, en 1999, el Gabinete decidi que los HoDs deban ser reclutados, como
norma general, por tres aos (DPSA, 2008c).
El PSC (2008c) llev a cabo un estudio estadstico sobre el movimiento estads-
tico de los HoDs, cuyo reclutamiento es siempre por contrato, y sus implicaciones
para el servicio pblico. En una encuesta en los departamentos a nivel nacional y
provincial, se pudo ver que solamente 19, de los 59 que respondieron, no haba
experimentado cambios durante el periodo 2003/4 a 2006/07.
Aunque los contratos son renovables, una encuesta sobre HoDs (antiguos y
actuales) muestra que el sistema puede crear incertidumbre y provocar que aban-
donen el servicio pblico de forma prematura. Ello conduce a movimientos muy
frecuentes de HoDs (PSC, 2008c: vi-vii, 6-7; 2008b: 17).
La motivacin mayor para este frecuente movimiento es la interrelacin poltico-
administrativa. La idea general era que esta relacin, ms que la competencia, de-
terminaba que un HoD siguiera o no en su puesto. De los HoDs actualmente en un
puesto, el 89% crea que la seguridad en el empleo de su contrato estaba vinculada
directamente a su relacin con el EA responsable, y no con su competencia. Ha
habido una serie de casos muy conocidos de HoDs que abandonaban sus puestos
antes de la finalizacin de sus contratos por conflictos con sus EAs. Estos conflictos
se referan a diferencias polticas, personales u organizativas, o una combinacin de
todas ellas.
El movimiento de altos niveles administrativos ha tenido un efecto negativo
sobre la prestacin de servicios. La encuesta sobre el tema mostr que los nuevos
HoDs vienen tardando entre seis meses y un ao en hacerse con el manejo defini-
tivo de sus puestos. Otro factor que contribuye a este movimiento es el hecho de
que, quiz, la persona nombrada no fuera la apropiada para el puesto. Ello adopta,
a menudo, el perfil de los nombramientos polticos sin experiencia ni conocimien-
tos. Lo que, a su vez, conduce a la finalizacin prematura de los contratos, y puede
afectar igualmente tanto a la memoria institucional como al conocimiento organi-
zativo (PSC, 2008b: ix, xi, 35-37).
Tambin se hizo patente la opinin de que el sistema de contratos desanima a
los candidatos apropiados, dado que el trabajo presenta un alto nivel de incerti-
dumbre, sin garantizar que un contratado pueda ser readmitido cuando se produz-
ca el trmino del mismo.
Sin embargo, quienes respondieron informaron de algunos aspectos positivos
del sistema de contrato, en el sentido de que se iba nombrando, cada vez ms, a
personas competentes como HoDs (PSC, 2008b). Por ejemplo, este sistema se
consideraba una oportunidad para reclutar nuevas personas e ideas, y para facilitar
que los HoDs incompetentes se fueran. Tambin disminua la docilidad, para dar
paso al cambio y la innovacin. Muchos de los entrevistados, en general, apoyaban
este sistema, considerndolo una estrategia clave para garantizar resultados de alto
nivel (PSC, 2008b: 18, 24).
100 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

La DPSA (2008b:9) sugiere que los directores generales deberan tener la consi-
deracin de funcionarios de carrera, lo que implica que su capacidad no se perdera
para el servicio pblico cuando terminen sus contratos. Los directores generales
deberan formar parte de un pool de expertos para todo el sector pblico que
puede ser contratado de nuevo. En una entrevista, la ex-ministra Fraser-Moleketi
desarroll esta idea con ms detalle. Dijo que los gestores deberan ser considera-
dos como parte del estado, ms que del gobierno, y, por ende, recontratados al
servicio del sector pblico en general. Se planteaba la consideracin de los HoDs en
un status a medias entre la contratacin y la permanencia, para desanimarlos si
quisieran marcharse. Sin embargo, deberan continuar bajo contratacin, para im-
pedir la complacencia.
La evidencia sugiere que el sistema de nombramientos por contrato (al menos
en su forma NPM pura) no ha sido un gran xito. Existe la opinin de que los
nombramientos por contrato no son apropiados en los pases en desarrollo. Dada
la falta general de competencia, un sistema de contrato es un lujo que conduce a
que las capacidades fluyan hacia el exterior. El sistema de contrato por tres aos,
especialmente, ha tenido como resultado un control poltico mayor sobre los altos
cargos.

Evaluacin por resultados

De acuerdo con Hood (1991:52), el sealamiento de objetivos concretos y la eva-


luacin por resultados son caractersticas clave de la NPM. Ello puede adoptar la
forma de utilizacin de indicadores de resultados y de fijacin de objetivos. Hughes
(2003: 54-55) apunta a que las organizaciones deben centrarse sobre resultados, y
ello implica que se controlen las actividades tanto de individuos como de departa-
mentos. La evaluacin por resultados ha sido una de las caractersticas bsicas de
la reforma de la gestin pblica en muchos pases (Pollitt y Bouckaert, 2004: 90).
Existe una cierta correspondencia entre la evaluacin por resultados y la conce-
sin a los gestores de una mayor autonoma. Como contrapartida por la mayor
autonoma, los gestores deben responsabilizarse de sus actuaciones a travs de la
consecucin de los objetivos fijados a stas (Minogue, 1998: 26; Naciones Unidas,
2005: 55).
La Ley de Enmienda de las Leyes del Servicio Pblico 47 de 1997 introduca la
evaluacin por resultados de la gestin en Sudfrica y el PSR de 1999 le aadi una
mayor solidez (Miller, 2005: 86-89). Se aplic, al principio, a los directores y a los
niveles superiores a stos. Un gestor de alto nivel que no fuese HoD entrara en un
contrato de resultados con su supervisor inmediato, mientras que, en el caso de un
director general, el contrato se negociara con el Ministro.
Miller (2005: 191) plantea tres razones principales para la introduccin de la
evaluacin por resultados. La primera sera proporcionar una medida objetiva de las
actuaciones de los gestores, la segunda, determinar si realizaban sus funciones con
efectividad y, la tercera, mejorar los contactos entre poltica y administracin. Los
objetivos deben basarse en planes operativos que deriven, en parte, del programa
de accin del gobierno.
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 101

Se han producido problemas importantes en la puesta en marcha y aceptacin


de lo anterior, tanto en lo que respecta a la firma de acuerdos por resultados, como
a las propias evaluaciones. Ello se ha resaltado en documentos del gobierno y
tambin por acadmicos independientes (Maphunye, 2001; Miller, 2005).
Exista preocupacin por el bajo nivel de aceptacin entre los gestores de ma-
yor categora sobre la firma de contratos por resultados (PSC: 2007: 45-46). El
gobierno publica programas anuales de actuaciones que incluyen un juego de
prioridades importantes que denomina Apex Priorities3. Una de estas priorida-
des en 2008 era garantizar que todos los miembros del SMS4 firmasen medrosa-
mente contratos de resultados ((DPSA, 2008d). Se han propuesto normas para
introducir acciones disciplinarias all donde no existan tales acuerdos. Consecuen-
temente, ha habido un incremento en los nmeros de gestores que los han firma-
do. A partir de noviembre de 2008, el 83% de los gestores del servicio pblico lo
haban hecho (DPSA, 2008d).
Se ha expresado, tambin, preocupacin por la posibilidad de que los acuerdos
que no hayan establecido claramente los resultados a alcanzar pueden obtener
unas conclusiones sesgadas en las evaluaciones, bien a favor, bien en contra del
HoD. Se trata de evaluaciones de resultados donde no se puede conectar adecua-
damente la relacin entre las actuaciones de un individuo (el HoD) y la actuacin
general del departamento (PSC, 2008c: 18). En una entrevista, un gestor de alto
nivel del PSC cit al (ex) Comisionado Nacional de Polica como ejemplo de gestor
que obtiene unos extras importantes al tiempo que su actuacin no es adecuada,
es decir, que no ha reducido la delincuencia.
El PSC ha suscitado tambin el problema de la evaluacin por resultados en una
serie de informes. En 2004, (PSC, 2004: 16, 34) apuntaba a que ste sistema era
an un problema importante dentro del servicio pblico, al tiempo que describa la
aceptacin de unas lneas de actuacin errticas e inconsistentes. Y en 2005/06
an fue peor: el 50% de los HoDs a nivel nacional y el 44% en el provincial, no
fueron evaluados (PSC, 2008c: 66). Existe una serie de razones para no aceptar las
normas de evaluacin por resultados que pueden abarcar, desde emergencias im-
previstas, trabajo estresante, o reestructuracin frecuente de los lderes (polticos y
administrativos) todo lo cual crea inestabilidad en la organizacin (DPSA, 2008d).
Un estudio basado en la revisin del sistema SMS hall que su puesta en mar-
cha no haba conducido a una mejora significativa en los resultados de los gestores
de alto nivel. stos indicaron que los recortes de personal y de otros recursos
fueron los impedimentos principales para alcanzar los objetivos fijados. Tambin
se seal, como posibles impedimentos, las reuniones y viajes no planificados
(DPSA, 2006: 28).
Cul ha sido el impacto de la evaluacin por resultados sobre las relaciones
poltico-administrativas? Ya se ha apuntado que existe un nivel razonable de impli-
cacin poltica en la evaluacin de las actuaciones, sin embargo, no se aplica con
coherencia. Se ha producido un incremento reciente del bajo nivel de aceptacin

3
El trmino ingls apex significa punta o pice, por lo que la comprensin del concepto
Apex Priorities no conlleva ningn problema. Hemos preferido dejarlo en el ingls original por
ser un concepto especfico de la poltica sudafricana. N. de la T.
4SMS: Senior Management Service: Servicio de Gestin de Altos Cargos.
102 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

de los contratos de evaluacin por resultados. Tambin existe preocupacin por los
bajos niveles que alcanzan dichos resultados. Se trata de un rea en la que los bu-
rcratas de alto nivel tienen poderes discrecionales para influenciar las relaciones
poltico-administrativas. Como Miller (2005:93) ha puesto de relieve, aunque los
funcionarios dependen del Ministro por los contratos de evaluacin por resultados,
tambin pueden manipular el proceso. Las entrevistas revelaron que los Ministros
permiten con frecuencia que los empleados redacten sus propios contratos y luego
los firman con modificaciones nfimas. Algunos gestores tienen tendencia a fijar
objetivos fcilmente alcanzables en sus contratos, en lo relativo a asuntos sobre los
que tienen control, como los procedimientos de gestin interna, y, como contra-
partida, ignoran los indicadores problemticos sobre objetivos difciles de cumplir,
como el grado de participacin del pblico en las lneas polticas.

Las implicaciones de todo lo anterior sobre la prestacin de servicios

El estado del post-apartheid ha tenido que lidiar con el desafo de prestar los ade-
cuados servicios a los ciudadanos, incrementando as el grupo objetivo inicial del
gobierno sudafricano, que era de aproximadamente 4 millones de habitantes, a 44
millones. Parecera desagradable no admitir que ha habido algunas mejoras en la
prestacin de servicios, como se estableca en los informes del PSC. El presente
epgrafe se dirige a las implicaciones especficas que conlleva el cambio de las rela-
ciones poltico-administrativas sobre la prestacin de servicios.
En primer lugar, se produjo una amplia revisin sobre el impacto del sistema SMS
que se estableci para mejorar la eficiencia de la gestin e iba destinado a dar com-
petencias a los gestores (DPSA, 2006, 2007; Levin, 2007: 7). Los resultados de esta
revisin fueron ambivalentes. La parte positiva fue que el sistema de remuneracin
flexible haba permitido a los departamentos captar y retener personal SMS, dando
la posibilidad al servicio pblico de competir en pie de igualdad con el sector privado.
Los altos niveles de defeccin haban cado de forma significativa, el sistema basado
en la competencia fue un valor aadido y mejor la capacidad del servicio pblico;
adems, muchos de los miembros del SMS eran titulados universitarios.
Sin embargo, los gestores de nivel medio tenan una pobre opinin de la posi-
bilidad de que el sistema SMS mejorase la calidad de la gestin y de la prestacin
de servicios. Esta revisin mostr tambin que se precisaba una mejora de los pro-
cedimientos de formacin y adiestramiento, y que era necesario que se llevasen a
efecto de forma ms consistente algunas prcticas clave de la gestin de personal,
como las evaluaciones de capacidad con miras a polticas de desarrollo, as como el
sistema de gestin de las actividades. El estudio hall tambin que el proceso de
captacin de personal era demasiado largo. Las cifras de plazas vacantes a todos
los niveles eran inaceptablemente altas e incluso estaban creciendo.
Las entrevistas revelaron igualmente algunos puntos de vista sobre el xito del
programa SMS. El sistema pareca muy desequilibrado. Al tiempo que haba algunos
gestores muy competentes, tambin tena funcionarios mediocres e incompetentes
que no eran capaces siquiera de aplicar disciplina, de comunicarse eficientemente o
de trabajar en equipo. La exministra para el Servicio Pblico y la Administracin ex-
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 103

pres preocupacin acerca de la calidad de algunos de los directores generales


nombrados, y puso de relieve que algunos de ellos ni siquiera tenan inters en ad-
quirir la capacidad necesaria para poder actuar consecuentemente. Esta gestin
desequilibrada de los funcionarios es una de las razones por las cuales los polticos
se han mostrado remisos a delegarles competencias.
En segundo lugar, en una encuesta sobre la percepcin de una huelga del servi-
cio pblico de junio de 2007, revel el nivel de frustracin de 6.500 miembros del
mismo. Aproximadamente el 56% de los trabajadores experimentaba cierta entre-
ga hacia su trabajo, frente a la norma global del 60%, en tanto que solamente el
40% senta lealtad hacia el servicio pblico por ser su patrn, comparado con la
norma global del 53%. La remuneracin era un tema importante, pero la encuesta
mostr tambin, como importantes motivos de desmotivacin, la incompetencia
en la gestin, la actuacin parcial y la falta de comunicacin. Tambin mostr la
encuesta que los Ministros y funcionarios del gobierno eran considerados como
personas que haban perdido el contacto con la realidad (DPSA, 2007: 5-6, 25, 50,
51; Sunday Times, 5 de abril de 2009). Tales hallazgos pueden ser evidencia de que
quiz el personal no se hallaba muy comprometido con los objetivos de prestacin
de servicios.
En tercer lugar, an existe un problema de poca capacidad en el servicio pblico.
La politizacin creciente es la causa ms importante, en este caso, aunque existen
muchas otras. La defeccin de los gestores de alto nivel, debida al sistema de
contratos, ya ha sido planteada. Tambin se podran mencionar otras razones de
importancia, como la gran cantidad de puestos vacantes, la sangra de personal
hacia el sector privado, la rpida movilidad vertical en funcionarios que todava no
han desarrollado la competencia precisa, y, en algunos casos, las polticas positivas
implantadas de forma no eficiente (Milne, 2009; Cameron, 2009). Se podra suge-
rir que la politizacin es uno de los factores clave que impiden la prestacin de
servicios, aunque tambin hay otras razones.
Bajo el Presidente Thabo Mbeki se produjo un lento movimiento de alejamiento
de la NPM hacia el concepto de un estado en desarrollo. Levin (2004: 13) explica
que, en tanto que la NPM se basaba en mercados libres y estados dbiles, el estado
en desarrollo se basa en la premisa de ser fuerte, intervencionista y activista. El
estado en desarrollo pretende, al tiempo, desarrollar crecimiento econmico y ob-
jetivos sociales, como la disminucin de la pobreza, que facilita la intervencin del
estado en el mercado (Fraser-Moleketi, 2006; Levin, 2007). Levin (2007: 6) plante
que el servicio pblico, o la administracin de un estado en desarrollo, tiene que
ser fuerte y capaz de intervenir, planificar y cuestionar los recursos de la sociedad
con el fin de poner en marcha estrategias de desarrollo nacional.
La falta de competencia del personal del servicio pblico convierte en no-realista
la consecucin de los objetivos de desarrollo del estado. Butler (2008: 2-3) apunta
que Sudfrica no tiene la base del nivel de competencia que tenan los estados en
desarrollo del Oriente Asitico. Southall (2006: xxv) comenta que la meritocracia
forma la base del servicio pblico en los estados en desarrollo. La burocracia de
cada estado est compuesta por algunas de las mejores inteligencias y capacidades
del pas, cuyas carreras no dependen de los caprichos de los polticos. Sangweni
(entonces presidente del PSC) y Mxaketo-Diseko (miembro del PSC) aaden an:
104 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Un factor especialmente preocupante, desde nuestro punto de vista, es la


creencia de nuestro propio servicio pblico de que estado en desarrollo significa
un estado subdesarrollado en cuanto a su capacidad de actuar, o chocando ciega-
mente con obstculos, como un nio, en un intento de cumplir con sus funciones;
con una idea de mediocridad, debilidad, ineptitud y falta de reconocimiento de la
urgencia de subir el listn en la prestacin de servicios (2008:41).
El tema de la baja o mediocre calidad del personal fue suscitado por algunos
funcionarios en las entrevistas, entre ellos tres directores generales y una ex-Ministra
del Servicio Pblico y la Administracin, Geraldine Fraser-Moleketi. sta hizo expre-
sa su preocupacin por la falta de profesionalidad en el sector pblico. El entonces
director general del PSC puso de relieve que exista un debate en la comisin sobre
si sera conveniente partir desde cero en cuanto a nombramientos de gestores,
para garantizar que stos estuvieran suficientemente capacitados. Esta era la situa-
cin previa a 1996.

Conclusin

El presente artculo supone una visin general de las cambiantes relaciones poltico-
administrativas en Sudfrica. Se trata de un anlisis a nivel fundamentalmente su-
perestructural basado en datos de los departamentos del gobierno. Muchas de las
conclusiones a las que hemos llegado son, por tanto, no definitivas. Deberan rea-
lizarse investigaciones futuras con estudios ms detallados de las prcticas de reclu-
tamiento y promocin en departamentos concretos, con el fin de llegar a evalua-
ciones ms ajustadas de la politizacin en los mismos.
Aun contando con estas limitaciones, qu conclusiones podemos extraer del
presente estudio?. Peters y Pierre (2004: 288) apuntan que la lnea divisoria entre
lo poltico y lo apoltico se ha movido en direccin a lo poltico, y muchos puestos
que, en otros tiempos, hubieran estado fuera del alcance del chalaneo poltico se
encuentran hoy claramente sometidos a presiones y nombramientos polticos.
Este es claramente el caso de Sudfrica. Existi un cierto control poltico sobre
los nombramientos de los altos cargos del personal del servicio pblico, bajo el NP,
que se ha intensificado bajo el ANC. La imagen general refleja una gran interven-
cin poltica en los nombramientos, y un control importante sobre los ascensos,
traslados y actuaciones. Solamente existe amplia autonoma para los despidos. El
gobierno reclut, inicialmente, una serie de gestores de alto nivel para los que no
se exigi carnet del partido, pero que apoyaban el programa de radicales transfor-
maciones del ANC. La calidad de esta oleada de recin llegados era heterognea.
Entonces, el ANC cambi hacia una postura de contratacin de sus miembros con
carnet para los altos cargos de la burocracia. Esta segunda oleada demostr estar
basada en motivaciones polticas y muchos de los reclutados no tenan experiencia
en la gestin.
Existe un nivel razonable de implicacin poltica en la evaluacin de resultados,
pero no se aplica de forma coherente. Los niveles de aceptacin de los contratos de
evaluacin por resultados, que eran bajos, se han incrementado recientemente.
Tambin existe preocupacin por los bajos niveles que alcanzan las evaluaciones de
Robert Cameron Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica 105

resultados. Adems, aunque los funcionarios se hallan subordinados a sus Minis-


tros, en cuanto a los acuerdos de resultados, stos son manipulados por ellos, bien
por marcarse objetivos fcilmente alcanzables, bien por ignorar indicadores proble-
mticos, difciles de conseguir.
Peters y Pierre (2004:284) apuntan a que las reformas que tenan por finalidad
disminuir el papel de los lderes polticos han obtenido como resultado una mayor
intervencin poltica y un debilitamiento de los gestores no politizados y profesio-
nales dentro del servicio pblico.
En Sudfrica esta apreciacin solo es cierta en parte, ya que las reformas NPM
solo se han implantado parcialmente. Los intentos de ampliar las competencias de
los gestores carecen de consistencia. En cierta medida, los gestores pblicos reci-
ben lo peor de los dos mbitos. Por ejemplo, no se ha realizado una amplia delega-
cin de competencias, pero, sin embargo, se ha incrementado el control poltico
sobre los mismos, a travs de las evaluaciones por resultados y los contratos. Parece
claramente una paradoja. Por una parte, los polticos quieren mejorar la prestacin
de servicios por parte del servicio pblico, pero, por otra, no tienen confianza en
que los gestores de alto nivel, muchos de los cuales tienen nombramiento poltico,
puedan llevar a cabo estas tareas.
Sin embargo, existen indicios esperanzadores. Por ejemplo, en relacin con el
PSR revisado, se exige a los Ministros que deleguen ms competencias en los fun-
cionarios (si cumplen esta exigencia, como si no, es irrelevante). Un informe del PSC
indicaba que algunos HoDs tenan la impresin de que se les deban delegar tanto
las competencias de personal, como las responsabilidades financieras (citado en
DPSA, 2007:49).
Existe una gran defeccin de los gestores de alto nivel. La razn principal, ms
que la capacidad, es la relacin poltico-administrativa entre EAs y HoDs. Los nom-
bramientos polticos a nivel de gestores superiores han sido uno de los factores
importantes de la baja categora de la prestacin de servicios, aunque sta no es la
nica razn. Para mejorar sta, el gobierno sudafricano precisa atribuir una impor-
tancia mayor al mrito, como base de los nombramientos y ascensos. Un estudio
de las Naciones Unidas (2005: 80-82) apunta a que los nombramientos basados en
el mrito se han confirmado, en la prctica, como una de las maneras ms impor-
tantes por las que los gobiernos mejoran su eficacia. Tambin es un aspecto esen-
cial para mantener y mejorar el prestigio del empleo en el sector pblico. Ello no es
necesariamente coherente con algn tipo de polticas positivas que se han aplicado
cuidadosamente. Finalmente, Rauch y Evans (2000) utilizando un conjunto de da-
tos procedentes de burocracias de 35 pases menos desarrollados, llegaron a la
conclusin de que los nombramientos basados en el mrito (como contrapartida a
los basados en el patronazgo) eran un determinante definitivo de la mejora de los
resultados de la burocracia.
Los nombramientos basados en el mrito pueden contribuir en gran medida a
erradicar el patronazgo del servicio pblico. Olowu (2002:10) plantea que los pa-
ses que instalan una meritocracia se encuentran mejor situados para avanzar en las
reformas de la gestin. Adamolekun (2004: 7-8) apunta a que un servicio pblico
basado en el mrito sirve de apoyo para reforzar la eficacia y la productividad de un
sistema administrativo.
106 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Ello no significa la introduccin de la nocin clsica de neutralidad poltica. Ca-


meron (2003) plantea que los gobiernos deben tener derecho a nombrar a los
gestores de alto nivel que comparten sus criterios ideolgicos, siempre que estn
en posesin de capacidades gestoras suficientes. Algunos, de entre la primera
oleada de nombramientos del ANC, cumplan con tales requisitos, aunque muchos
de la segunda oleada eran deficitarios en este campo.
Existe una serie de retos dentro de la mejora de la prestacin de servicios, siendo
la politizacin uno de los factores ms importantes. Hasta el momento en que el
servicio pblico se separe de la Poltica de Cuadros y Estrategia de Recontratacin
del ANC, en direccin a un sistema de recursos humanos basado en el mrito, los
intentos del gobierno para mejorar la prestacin de servicios de forma sistemtica,
sern un constante forcejeo.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Obstculos administrativos para la reforma
en la Repblica Democrtica del Congo
Theodore Trefon1

Resumen:
La Repblica Democrtica del Congo, que surge de dos grandes guerras (1996-97 y 1998-
2002), es uno de los estados africanos que ms flagrantemente han fracasado. Desde que el
Presidente Joseph Kabila lleg al poder en 2001, la comunidad internacional ha realizado
importantes esfuerzos para reconstruir el Congo. Estos empeos, sin embargo, no han alcan-
zado los resultados que se pretendan. Los socios internacionales y las autoridades congoleas
comparten la responsabilidad del fracaso para conseguir un cambio poltico autntico y una
reconstruccin institucional. Los primeros han subestimado la complejidad de la cultura poltica
congolea, mientras que los segundos han entorpecido deliberadamente la reforma. Las debi-
lidades administrativas y la particular naturaleza de la prestacin de servicios pblicos en el
Congo suponen obstculos imposibles de superar para la tarea de construccin del estado.
Despus de hacer patentes las distintas lgicas que motivan estas tareas, y una visin general
de la historia poltica reciente, se plantear la cuestin de la realidad administrativa del Congo.
Se realizar, a continuacin, un anlisis en el que se muestra lo improbable que ser poner en
marcha una reforma consistente en el marco actual.

Consejos para profesionales:


El presente artculo es til para los profesionales de la gestin y administracin pblicas por-
que aporta argumentos que se refieren a: la importancia de tener en cuenta la cultura polti-
ca para mejorar la eficiencia de la ayuda; los peligros de importar patrones de construccin
estatal y kits estndar para la reconstruccin de la paz tras una guerra; el papel que han
jugado las administraciones nacionales para la construccin estatal y la reforma; la capacidad
de los funcionarios desilusionados para entorpecer la reforma y la construccin estatal; las
lecciones que se pueden extraer de la construccin estatal y el conjunto de reformas en la
DRC2 para aplicarlas a iniciativas similares en otros estados en situacin de post-guerra y de
fracaso.

1
Persona de contacto: Theodore Trefon, Investigador de Alto Rango en el Museo Real para
frica Central, Tervuren, Blgica. Email: theodore.trefon@africamuseum.be
2DRC: iniciales de Democratic Republic of Congo. N. de la T.

Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Administrative obstacles to reform in
the Democratic Republic of Congo.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 111-132
112 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Palabras clave:
Servicios administrativos, incompetencia de la ayuda, Repblica Democrtica del Congo, estado
fallido, reforma institucional, cultura poltica, prestacin de servicios pblicos, fracaso de la
reforma.

Introduccin

El fracaso del proceso de reconstruccin en marcha en la Repblica Democrtica


del Congo (DRC) se puede achacar a muchos factores. Los socios internacionales3
y las autoridades congoleas comparten la responsabilidad de instaurar un cam-
bio poltico y una reconstruccin institucional autnticos (Trefon, 2009). Los
primeros han subestimado la complejidad de la cultura poltica en el tercer pas
ms grande de frica, en tanto que los ltimos, a base de estrategia y manipula-
cin, han entorpecido deliberadamente la reforma. Otros factores que se con-
templan en el presente artculo son las debilidades administrativas y la particular
naturaleza de la prestacin de servicios pblicos en el Congo. Todo ello supone
una serie de obstculos imposibles de superar para la tarea de construccin del
estado. La maquinaria administrativa congolea debera ser un factor que facili-
tase el proceso de reformas, pero es, en la prctica, un obstculo. Despus de
hacer patentes las distintas lgicas que fundamentan el proceso de reconstruc-
cin estatal, y ofrecer una visin general de la historia poltica reciente, se plan-
tear el tema de la realidad administrativa del Congo. Se realizar, a continua-
cin, un anlisis en el que se muestra la improbabilidad de poner en marcha una
reforma consistente en el marco actual, dados los actuales contextos poltico,
institucional y administrativo.

La alquimia de la construccin estatal

La DRC es un vasto laboratorio donde una plyade de socios internacionales se


afana en experimentar distintas alquimias de construccin estatal. El objetivo es la
reconstruccin de lo que se considera un caso paradigmtico de fracaso estatal.
Entre los principales objetivos de esta construccin y reforma estatal se encuentran
la seguridad, la reduccin de la pobreza, la mejora de la gobernanza y el estado de
derecho, la gestin macro-econmica, la descentralizacin y la rehabilitacin de las
infraestructuras. Sin embargo, y pese a las importantes sumas invertidas por los
implicados internacionales, el talento y capacidad estratgica de los expertos y
consultores internacionales, e incluso la pblicamente confesada intencin de los
lderes polticos de comprometerse con el cambio, encontramos muy poca eviden-
cia tangible de xitos en la reconstruccin del estado y de la sociedad del Congo.
Sin embargo, se consideran desarrollos positivos las relaciones ostensiblemente

Por falta de una mejor denominacin, utilizo socios internacionales colectivamente como el
3

conjunto de pases donantes a nivel bilateral y multilateral, organizaciones no-gubernamentales,


agencias de las Naciones Unidas, grupos religiosos, etc
Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 113

mejores entre Kinshassa y Kigali, y el hecho de que el Congo haya llevado a trmino
el mecanismo HIPC4.
Los indicadores de pobreza (como la educacin, sanidad, alimentacin informa-
da, situacin de la mujer) y de vulnerabilidad (fundamentalmente la seguridad fsi-
ca) siguen siendo muy bajos, pese a las grandes iniciativas que se han diseado,
dotado econmicamente y puesto en marcha por los socios internacionales del
Congo. Por otra parte, las actividades humanitarias y de ayuda al desarrollo han
generado, adems, una serie de efectos colaterales no deseados. En cierta ocasin
se realiz una simulacin para prever cundo se alcanzaran los niveles de desarro-
llo de los aos 60: el resultado fue que se llegara a ellos para 2030, pero siempre
que las tasas de crecimiento se mantuvieran slidamente hasta entonces (Rpubli-
que Dmocratique du Congo 2006: 11, 27). La crisis financiera global y la cada de
los precios del cobre, cobalto y diamantes de 2008 han echado por tierra esta esti-
macin. La DRC ha sido sistemticamente reprobada por fuentes internacionales
solventes, como el ndice del Fondo para la Paz en Estados Fallidos, la evaluacin
anual del Banco Mundial Doing Business in Africa, los Indicadores de Desarrollo de
la OCDE y el estudio sobre la corrupcin de Transparency International. Una revela-
dora estadstica de la FAO (Food and Agricultural Organization) establece que el
50% de la poblacin congolea est infraalimentada.
Los especialistas en ciencia poltica tienen una idea clara de por qu colapsan los
estados y lo que constituye el fracaso de un estado. Sin embargo, estos sofisticados
conceptos no reducen el trauma del hambre, la enfermedad, la situacin de los
desplazados y la violencia. Esta es la realidad que viven millones de africanos dia a
dia. Ni estos especialistas, ni los expertos en desarrollo saben cmo reconstruir los
estados fallidos. Los activistas, los acadmicos y los que disean lneas polticas
estn de acuerdo en que estamos, ahora, empezando a captar las complejidades y
motivaciones (y, en algunos casos, paradjicamente, las desincentivaciones) de la
reconstruccin estatal. Para algunos, el inters de la comunidad internacional al
respecto se basa en planteamientos humanitarios, de seguridad y de desarrollo.
Ello se refleja en el discurso liberal de los occidentales. Para otros, como China, la
reconstruccin estatal es importante para el comercio y el intercambio.
Existe tambin una agenda neo-conservadora que invoca al 11-S para mostrar
la necesidad de la construccin estatal: los estados fallidos se mueven entre el caos,
el terrorismo y la guerra. Favorecen esta postura algunos influyentes polticos ame-
ricanos: Los estados dbiles y fallidos y el caos que surge de stos terminarn
causando perjuicio a la seguridad de los U.S.A. y a la economa global, fundamento
de la prosperidad americana (Eizenstat et al., 2005:134). Otra interpretacin, cni-
ca, del tema se centra en la lgica de la reproduccin deliberada de la disfunciona-
lidad del estado y su contnua dependencia de la ayuda exterior para mantener
una serie de estados fallidos en los que la comunidad internacional de donantes

HIPC: acrnimo de Heavily Indebted Poor Countries. La denominada Iniciativa HIPC, comenzada
4

en 1996, se refiere a la ampliacin de los umbrales de deuda de los pases pobres por parte del
Fondo Monetario Internacional y la Asociacin Internacional para el Desarrollo, que permiti la
posibilidad de condonacin de la deuda y una mayor asistencia por parte de sus acreedores
internacionales, para un amplio grupo de pases en situacin de pobreza. Para ms informacin,
vase http://go.worldbank.org/85B908KVEO. N. de la T.
114 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

dictar las polticas y controlar la situacin en un futuro a largo plazo (Hilary,


2008).
Los intentos de acoplar el progreso econmico y el desarrollo en un sistema li-
neal, como propuso el economista liberal Walt Rostow hace cincuenta aos, han
sido un fracaso. Este planteamiento determinista subvaloraba el proceso hbrido y
enraizado histricamente de la formacin del estado en frica, que ha sido un
proceso absolutamente aleatorio e incluso confuso (Bayart, 2000: 246). Los re-
cientes fracasos en las actividades encaminadas a construccin de estados (ya sea
en Afganistn, Irak, Somalia o Congo) han sido la comprobacin de que las planti-
llas importadas (un tamao para todos) no funcionan. Los kits pacificadores estn-
dar que han organizado las agencias de las Naciones Unidas, las instituciones de
Bretton Woods y los grandes pases donantes del mundo no funcionan (Vircoulon,
2009:5). Las estrategias para la construccin estatal, particularmente en situacio-
nes de postguerra, tienden a solucionar los sntomas, en lugar de ir a las fuentes de
tensin, profundamente enraizadas, al odio, la desconfianza y la violencia.
Los profesionales del desarrollo y los expertos en ayuda reconocen ahora su
fracaso. El portavoz internacional del Banco Mundial en frica, por ejemplo, des-
cribe la forma en que algunos de los mejores economistas del mundo trabajaron
duro en los problemas de frica, sin ningn resultado (Calderisi, 2006: 164). Una
crtica sobre algunas recientes estrategias europeas pone de relieve la distancia
entre las prioridades de los donantes y las de los beneficiarios, y los perversos
efectos que la ayuda tiene al institucionalizar la corrupcin y apoyar a sus respon-
sables (Delcourt, 2008:8-9). La capacidad de las personas no originarias del pas
para producir cambios positivos tambin ha sido cuestionada por los expertos de la
OCDE, que alegan que los procesos de construccin del estado tienen un compo-
nente interno muy amplio y la asistencia internacional, a este respecto, solo un
papel limitado (OCDE, 2008:13). Un importante documento estratgico para la
reduccin de la pobreza es inequvoco: la dependencia del Congo de la asistencia
exterior es una importante limitacin para su desarrollo (Rpublique Dmocratique
du Congo, 2006:102). La asistencia humanitaria no es inmune a este tipo de lcida
evaluacin. En su Not Breaking the Rules, Not Playing the Game, Zo Marriage di-
funde una hipocresa muy a menudo minimizada: el optimismo que transmiten
los objetivos de la asistencia se combina con la expectativa del fracaso (Marria-
ge, 2006:7).
La ltima tendencia en el intento de deshacer lo hecho en los aos de fracasos
de construccin estatal y de ineficacia de la ayuda se centra en las temticas de la
gobernanza y en hacer responsables a los pases receptores de la ayuda ante los
pases donantes y sus ciudadanos (Joseph and Gillies, 2009). Aunque esta tenden-
cia tiene un sentido terico, existen pocas pruebas de que pudiera obtener resulta-
dos en un contexto tan complejo como el de la DRC. Tambin comparte esta eva-
luacin Carol Lancaster: Estamos totalmente seguros de que los 1,6 billones de
dlares que los Estados Unidos han proporcionado a la Repblica Democrtica del
Congo desde 1960, no han producido en absoluto ningn resultado consistente
sobre su desarrollo, y ello se debe, sobre todo, al contexto poltico de corrupcin,
incapacidad y guerra (Lancaster, 2009:33). Esta tendencia, sin embargo, no inte-
gra suficientemente el implacable fallo de la construccin estatal que identificaron
Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 115

Engelbert and Tull: En tanto los pases donantes tienden a ver la reconstruccin
como un nuevo comienzo tras la crisis del fracaso, las lites africanas tienden a
considerar la reconstruccin como una competicin por poder y recursos, hecha
posible por acuerdos de reparto del poder, aumentos en la ayuda exterior, y negli-
gencia en el control internacional (2008:121).

Historia poltica reciente

Joseph Kabila fue designado presidente despus del asesinato de su padre, en


enero de 2001. Como precisaba legitimarse, intent rpidamente adquirir el apoyo
de los socios internacionales del Congo, y, consiguientemente, viaj a Blgica, Es-
tados Unidos y Francia. Tras meses de duras negociaciones entre los beligerantes de
antao y las facciones rivales congoleas, se volvi a iniciar el Dilogo Inter-Congo-
leo, cuyo resultado fue el establecimiento de un gobierno de transicin el 30 de
junio de 2003. Sus cimientos se conformaron en el Acuerdo de Pretoria de diciem-
bre de 2002 (Bouvier, 2004). Esta fase fue considerada como un frgil desarrollo de
las sangrientas guerras del Congo de 1996-97 y 1998-2002 (Prunier, 2009; Turner,
2007). En el contexto de este planteamiento internacional, el Consejo de Seguri-
dad de las Naciones Unidas aprob la intervencin de una fuerza de paz en no-
viembre de 1999, sobre todo para poner fin a las hostilidades en las provincias
orientales, como se prevea en el Acuerdo de Lusaka (Willame, 2002).
Los principales objetivos de este gobierno de transicin eran: (i) volver a unir,
pacificar y reestablecer la autoridad del gobierno en todo el territorio del Congo;
(ii) fomentar la reconciliacin nacional; (iii) reformar las fuerzas de seguridad inte-
grando a las facciones rivales; (iv) organizar las elecciones, y (v) establecer nuevas
instituciones polticas. La puesta en marcha de estos objetivos, sin embargo, se hizo
dificultosa y, en algunos casos, imposible, por los extravagantes manejos de reparto
del poder del gobierno de transicin y, en particular, la frmula 1 + 4: un presidente
y cuatro vicepresidentes (Muzong, 2007:8).
Algunos importantes lderes poltico-militares, como el Presidente Kabila, el Vi-
cepresidente Jean-Pierre Bemba y el Vicepresidente Azarias Ruberwa, aunque for-
maban parte del mismo gobierno de transicin, no compartan los planteamientos
sobre estos objetivos, y compitieron acerbamente por mantenerse, sobre todo en
relacin con las elecciones presidenciales de octubre de 2006. El problema era in-
herente, presentando un fallo enorme que presentaba dudas sobre la lgica del
proceso de transicin, que pretenda comprar la paz ofreciendo a todos los
participantes puestos muy bien pagados, arreglo que se produjo a costa de una
impunidad continuada por los abusos de los derechos humanos y por la corrupcin
y dej intactas las redes de patronazgo que permeaban el estado y el ejrcito
(International Crisis Group, 2007: ii). La impunidad y la ausencia de responsabilidad
por las acciones perpetradas continuaron entorpeciendo de forma muy importante
la puesta en marcha de las reformas.
Las elecciones presidenciales tuvieron lugar en 2006, a continuacin de la rati-
ficacin de la constitucin de la Tercera Repblica, en diciembre de 2005. Se regis-
tr para votar un nmero inesperado de congoleos: 25 millones. La comunidad
116 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

internacional pag 450 millones de dlares USA para cubrir el costo del proceso
electoral, bajo la supervisin de una comisin electoral independiente (StrategiCo.,
2007: 22). Como se consideraba a Kabila el ms plausible y preferido ganador de
las elecciones (International Crisis Group, 2007: 2), recibi un amplio apoyo del
CIAT (Comit international daccompagnement de la Transition), con base en Kins-
hasa. El CIAT era un grupo ejecutivo paralelo muy implicado en la elaboracin de
estrategias y lneas polticas relacionadas con las prioridades polticas, econmicas
y de seguridad. Otro ejemplo de la estrategia de legitimacin de Kabila se plasm
en un aval de 3,9 billones de dlares USA para un grupo consultivo de pases do-
nantes, que se reuni en Pars en diciembre de 2003, a fin de financiar el proyecto
del programa de accin del gobierno para 2004-06, (Clment, 2004: 45). Todo ello
fue parte de un paquete financiero mucho ms amplio destinado a apoyar las fases
de transicin y post-electoral, y que ascenda a casi 15 billones de dlares, entre
2001 y 20075.
Como beneficiario con acceso a las finanzas estatales, cobertura meditica y
seguridad, Kabila dominaba el panorama electoral. Estableci una coalicin con
grupos regionales y tnicos muy dispares: la Alianza para la Mayora Presidencial
(AMP). Se asegur inteligentes asociaciones estratgicas con Nzanga Mobutu, el
hijo del anterior presidente, con Antoine Gizenga, jefe del Partido Lumumbista
Unificado (PALU), y con Kyungu wa Kumwanza, de la Unin Nacional de Federa-
listas del Congo (UNAFEC). Kabila se aprovech tambin de una oposicin dbil
y fragmentada. Etienne Tshisekedi, el opositor sempiterno de Mobutu y jefe de
UDPS, tom decisiones estratgicas poco hbiles. Su peor equivocacin fue orde-
nar a sus seguidores que boicotearan todo el proceso electoral. El Rally Congols
por la Democracia (RCD) era ampliamente impopular, a causa de sus estrechos
vnculos con Ruanda y se automargin radicalmente, sobre todo en los Kivus6,
por su extremada violencia y brutalidad. El dbil liderazgo de Azaria Ruberwa
condujo a que desertaran algunos funcionarios clave del RCD. El Movimiento de
Liberacin del Congo (MLC) de Jean-Pierre Memba tambin experiment la de-
sercin de algunos aliados importantes, como Olivier Kamitatu, Jos Endundo y
Alexis Thambwe, que iban a recibir puestos clave en los ministerios del gobierno
de Kabila.
Kabila consigui un 58,05% de los votos, frente al 41,95% de Memba en las
elecciones presidenciales de 2006. Kabila gan, en general, en el este. Bemba fue
favorito en Kinshasa. Como Kabila esperaba conseguir la mayora necesaria en la
primera vuelta, consider la necesidad de una segunda como mensaje electoral
poco agradable, especialmente por la pobreza de sus resultados en Kinshasa. Pero
los resultados de las elecciones al Parlamento, que no presentaron la brecha entre
el este y el oeste, se mostraron, en cierta medida, favorables a una coalicin presi-
dencial. La Alianza para la Mayora Presidencial acopi mayoras absolutas en la
Asamblea Nacional (338 escaos, de 500) y en el Senado (55 de 108). El propio
partido del Presidente, el Partido del Pueblo para la Reconstruccin y la Democracia
(PPRD) obtuvo la mayora de los escaos.

Cifra compilada desde http://stats.oecd.org/wbos/Index.aspx?DatasetCode=ODA_RECIPIENT.


5

Las provincias de Kivu del Norte y Kivu del Sur, bordean el lago Kivu, en ellas se produjo una gran
6

violencia durante las guerras civiles congoleas. N. de la T.


Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 117

Aunque las elecciones pueden ser consideradas un xito, el gobierno recin


elegido ha demostrado ser incapaz de cumplir las promesas electorales. La gente se
queja de que no ha obtenido beneficios, ni directos, ni indirectos, del proceso
electoral. Pero adems, un importante informe condenaba sin paliativos los abusos
contra los derechos humanos del periodo post-electoral (Human Rights Watch,
2008:2). En un esfuerzo por dificultar los progresos de Bemba, por ejemplo, las
entusiastas tropas leales a Kabila se enfrentaron con sus milicianos en Kinshasa, en
marzo de 2006. Los informes de bajas hablan de entre 330 y 500 vctimas (Stearns,
2007:207). El xito electoral y los problemas post-electorales se podran definir
como la operacin fue un xito, pero el paciente muri. Desde la eleccin como
presidente de Joseph Kabila, se ha venido informando regularmente de abusos
contra los derechos humanos. Tales abusos fueron la prueba, para la comunidad
internacional, de que el consenso popular no emerge necesariamente de unas
elecciones organizadas con xito. Esta cuestin sirvi para volver a considerar asun-
tos como la motivacin, la oportunidad, el planteamiento y el ajuste local en rela-
cin con el cambio poltico e institucional. Tambin sirvieron de prueba de que el
concepto concreto de la democracia de estilo occidental no ha sido captado por
muchos congoleos.
El apoyo exterior al proceso electoral en el Congo presta credibilidad a un argu-
mento de Chabal y Daloz (2006:29):

las transiciones actuales son incapaces de cambiar la naturaleza de la poltica


en frica. El que se convoquen regularmente elecciones en un sistema multipar-
tido, lo que normalmente se asimila a democratizacin, se ha producido so-
bre todo por presiones exteriores, pero las realidades sobre el terreno son, con
mucha frecuencia, que la democracia ha sido adaptada a la lgica y rigor del
clientelismo y no, como se proclama a menudo, al revs

El hecho de votar suscit falsas esperanzas en el Congo. Las promesas electora-


les no se han concretado en resultados. La gente tena grandes esperanzas basadas
en el ambicioso programa de desarrollo del Presidente (Cinq Chantiers), pero ahora
lo considera un slogan poltico y no un compromiso a cumplir. La gente normal del
Congo y un creciente nmero de socios internacionales considera que esta falta de
avances para que las instituciones funcionen es una estrategia poltica dirigida a
mantenerse en el cargo, con detrimento de las prioridades sociales y econmicas.
Joseph Kabila y sus aliados polticos durante la transicin desde la postguerra se
beneficiaron de apoyo internacional en el contexto de los Acuerdos de Lusaka y de
Sun City. Este apoyo les fue de gran ayuda durante el proceso electoral y consolid
su poder en la fase post-electoral. Todo ello muestra que tambin estos socios in-
ternacionales son responsables del fracaso para instaurar las reformas, porque
ahora se ven forzados a tratar con el establishment poltico que ayudaron a
instaurar.
El 30 de diciembre de 2006, Antoine Gizenga fue nombrado Primer Ministro
por Joseph Kabila y se convirti en Jefe del Gobierno en febrero de 2007. En marzo
de 2007, el Presidente del Banco Mundial, Paul Wolfowitz y el Comisionado de la
Unin Europea para el Desarrollo, Louis Michel, viajaron juntos a Kinshasa para
118 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

apoyar al nuevo gobierno. Declararon que la gobernanza y la construccin estatal


eran las nuevas prioridades que estas instituciones, consideradas socios estratgi-
cos, deseaban fomentar. El anciano Gizenga form un gobierno aparentemente
integrador de 60 ministros y viceministros. Su objetivo era intentar satisfacer a la
mayora de los interesados de la amplia alianza presidencial. El mandato de Gizen-
ga se vio complicado por lo que el Grupo Internacional para la Crisis consider ser
una ausencia de cohesin, de coherencia, y de un mnimo de perspectiva co-
mn la coalicin en el gobierno, formada por ms de 30 partidos, que se aline
detrs de Kabila para ganar poder y compartir ganancias, es grande e indisciplina-
da (Grupo Internacional para la Crisis, 2007:9). El anlisis de Grard Prunier sobre
la coalicin en el gobierno es igualmente poco halageo: el AMP es una masa
incoherente. No es un gobierno en el sentido estricto de la palabra, sino ms
bien una serie de grupos amalgamados que operan para favorecer unos intereses
completamente mercenarios (Prunier, 2009:315). Esta situacin se vio abocada
a lo que el Grupo Internacional para la Crisis predijo: la parlisis del gobierno. Tal
parlisis, aaden, sirve fundamentalmente a las vedettes del lado de Kabila. Con
el gobierno prcticamente impotente, continan dirigiendo el pas desde la presi-
dencia (International Crisis Group, 2007).
El trabajo concreto de creacin de las leyes que las dos cmaras del Parlamento
deberan realizar se vio mutilado desde el principio por la pltora de pequeos
partidos y coaliciones: 70 partidos en la Asamblea Nacional y 26 en el Senado. Vital
Kamerhe, un aliado de Kabila en otro tiempo, era el portavoz de la Asamblea Na-
cional y fue capaz de mantener cierta consistencia en las votaciones, hasta que se
enfrent al presidente. El Parlamento, bajo la direccin de Kamerhe, fue funda-
mental para el acuerdo Congo-China, y para el acuerdo secreto entre Kabila y el
Presidente de Ruanda, Kagame. Este acuerdo permiti la incursin de tropas ruan-
desas en el Congo en 2009, sin que se informase al Parlamento. Kamerhe, a quien
se perciba cada vez ms como rival del presidente, fue cesado y sustituido por el
duro del PPRD Evariste Boshab. Se pag supuestamente a los Parlamentarios
para facilitar el cese de Kamerhe (International Crisis Group, 2010:9). Controlar al
Senado fue ms difcil para el presidente Kabila. Kengo wa Dondo, aliado de otro
tiempo de Mobutu y oponente de Kabila, fue elegido para dirigirlo, y asumir, de
esta forma, desde una perspectiva constitucional, la segunda magistratura ms
importante del pas.
La negociacin del presupuesto del estado para 2010 ofrece un buen ejemplo
de la forma en que los miembros del Parlamento establecen sus prioridades. El
presupuesto fue promulgado por el Presidente Kabila el 25 de enero de 2010, con
casi un mes de retraso. El Presidente consider inaceptable la primera versin por-
que hubiera dedicado un porcentaje importante a los parlamentarios, entre salarios
y extras, privando al gobierno de recursos que necesitaba para cumplir su promesa
de hacer que 2010 fuese un ao de bienestar social. Este fue el discurso poltico
base de Joseph Kabila en su campaa electoral para 2011. El presupuesto que se
aprob para 2010 daba prioridad a los salarios de la polica, el ejrcito, los funcio-
narios y los profesores. Kabila se preocup especialmente del presupuesto porque
era el foco de las discusiones con el Banco Mundial en el contexto de reestructura-
cin de la deuda (sobre todo, en el marco de la iniciativa HIPC). Este ejemplo es
Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 119

interesante polticamente por dos razones: una, deja claro de nuevo que la cultura
poltica que se inici con Mobutu persiste y se basa en la lgica de en primer lugar,
aydate a ti mismo, y segunda, es un indicador evidente de que el Banco Mundial
controla al gobierno nacional, especialmente en lo relacionado con decisiones
financieras.
La parlisis que caracteriz la etapa de primer ministro de Gizenga contina
haciendo sombra al gobierno de su delfn, Adolph Muzito (del PALU) que tom
posesin como Primer Ministro en octubre de 2008. Su gobierno, dominado asi-
mismo por miembros del Partido del Pueblo para la Reconstruccin y la Democra-
cia, no gobierna. Las decisiones las toma el crculo cercano al Presidente: el equili-
brio entre gobierno, Parlamento y poder judicial es prcticamente inexistente
(International Crisis Group 2010:1). En lugar de trabajar para que se cumplan las
prioridades de puesta en marcha de la reforma, la poltica del Congo est domina-
da por actividades encaminadas a consolidar el poder presidencial, sobre todo a
causa de las elecciones de 2011.
Cincuenta aos de Independencia! La fecha, 30 de junio de 2010, significaba
un momento culminante para muchos congoleos. Ricos y pobres, viejos y jvenes.
Todos los congoleos tanto en el Congo como los que viven en el exterior, todos
tenan una cita emocional con la fecha del medio siglo que los separa de su pasado
colonial. Las ceremonias sirvieron para impulsar la imagen del Presidente Kabila,
gracias en parte a la presencia de dignatarios internacionales de alto nivel. Este es
un buen ejemplo de la inteligencia de las autoridades congoleas para instrumen-
talizar a sus socios extranjeros, en este caso, en un importante acontecimiento
histrico. Fue una bendicin para el gobierno de Kabila que el palacio real belga
anunciase que el rey Alberto aceptara la invitacin del presidente, a lo que se
opusieron los polticos flamencos. La visita real estaba supuestamente condiciona-
da a mejoras concretas de la gobernanza, derechos humanos y lucha contra la co-
rrupcin7. El monarca belga, descendiente del rey Leopoldo II, particip en esta
farsa aceptando ir a Kinshasa pese a que no existan tales mejoras en las reas
claves de la reforma.
El establecimiento de la Comisin Nacional Electoral Independiente (CENI) es
otro ejemplo de cmo ha maniobrado el presidente para silenciar a los posibles
crticos. La Comisin Electoral Independiente (CEI) jug un papel importante en el
proceso electoral tras la transicin. Sus funciones incluan el registro de votantes, el
mantenimiento de las listas de stos, la puesta en marcha y seguimiento de las
operaciones electorales, el recuento de votos y el anuncio de los resultados. Para
organizar las elecciones de 2011, el CEI fue reemplazado por un nuevo organismo,
la Comisin Nacional Electoral Independiente. La composicin de ste provoc
chispas en los debates del Parlamento, por la ausencia de representantes de la so-
ciedad. El Senado propuso un consejo de nueve miembros (cuatro de la mayora
gubernamental, tres de la oposicin y dos representantes de la sociedad), pero la
Asamblea Nacional rechaz la propuesta. La exclusin de la sociedad se percibe
como una tctica de la mayora gubernamental para sabotear la neutralidad del
proceso electoral. Una organizacin congolea, la Nouvelle socit civile congolai-

Alberto II ir a Kinshasa en junio. La libre Belgique, 11 de marzo de 2010.


7
120 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

se, rebautiz a continuacin a la Comisin Nacional Electoral Independiente como


la Comisin Nacional Electoral No-Independiente8.
La imagen del gobierno Kabila, tanto a nivel interno como internacional, sufri
un golpe muy serio en junio de 2010, cuando un respetado activista por los dere-
chos humanos, Floribert Chebeya, fue encontrado asesinado. Las Naciones Unidas,
los Estados Unidos, la Unin Europea, Francia y 55 organizaciones no gubernamen-
tales presionaron inmediatamente al gobierno para que investigase lo que se vea
por todo el mundo como un asesinato poltico. Todas estas instituciones han solici-
tado una investigacin transparente y no partidista, pero la opinin pblica congo-
lea en general y los protagonistas sociales son escpticos en cuanto a la posibilidad
de conocer la verdad. Kabila dijo que la investigacin sera llevada a cabo por
congoleos, incluso aunque el pas no disponga de los expertos forenses apropia-
dos, ni los laboratorios que este tipo de investigacin demandara. El jefe de polica,
John Numbi, con quien, al parecer, Chebeya iba a encontrarse el da en que fue
asesinado, fue suspendido, como medida precautoria, por el Presidente Kabila.
Chebeya mantuvo una campaa en contra de la participacin del rey Alberto II en
las celebraciones del 50 aniversario; organiz una sentada frente al Palais du Peuple
(el Parlamento) para protestar por el cese de Vital Kamerhe; estaba terminando una
reclamacin que iba a presentar ante el Tribunal Penal Internacional contra los au-
tores de las masacres en el Bas-Congo Bundu dia Kongo; critic los retrasos del
gobierno para el establecimiento de la CENI; estaba investigando el asesinato de
una mujer llamada Aime Kabila, que deca ser la hermana del presidente Che-
beya se haba convertido claramente en una china en el zapato del gobierno. Al
igual que en el caso del asesinato de Laurent-Dsir Kabila, que sigue sin resolver-
se, resolver quin sac esa china del zapato del gobierno de Kinshasa puede no
suceder nunca. Es posible que el gobierno estuviera implicado, pero la pregunta de
quin exactamente, quedar sin respuesta. Se han hecho acusaciones contra el
presidente, su crculo interno y contra una polica excesivamente interesada en
agradar. Incluso se rumore que la oposicin podra haber sido responsable para
desacreditar a Kabila. En el Congo, las cosas no son siempre lo que parecen (lo que
es una caracterstica constante de las farsas).

Las expectativas de reforma

Bajo la gida de los socios internacionales del Congo, que haban invertido mucho en
la legitimacin de Joseph Kabila, mejoraron tanto la seguridad como el contexto
poltico. Se produjo un lento progreso, aunque suficiente para identificar los sectores
prioritarios de la reforma. El joven Kabila, tras su lanzamiento directo a la oficina
presidencial, retom rpidamente las polticas econmicas de su padre, renovando
vnculos con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Mundial. Un mes
despus de asumir su cargo, estas instituciones enviaron una misin multi-sectorial
relativamente amplia a Kinshasa, que estaba compuesta de expertos en asuntos
monetarios, financieros, cambio de divisas y fiscalidad (Clment, 2004:13). Basndo-

8
http://www.syfia-grands-lacs.info/index.php5?view=articles&action=voir&idArticle=1776.
Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 121

se en su experiencia en otros pases en situacin de posguerra, estas instituciones


adiestraron, impulsaron y asistieron al gobierno a fin de que estableciese una hoja de
ruta y un calendario para las polticas de reforma estructural y sectorial. Tales refor-
mas abarcaban desde ambiciosas medidas macro-econmicas, que atrajeran y dieran
facilidades a los inversores privados (cdigo de inversiones de febrero de 2002), re-
forma del sector de recursos naturales (cdigo minero de julio de 2002 y de explota-
cin de los bosques, de agosto de 2002), preparacin para la reestructuracin de
empresas pblicas y actividades encaminadas a la lucha contra la corrupcin en el
sector pblico (cdigo tico y de buena conducta, noviembre 2002) (Gons, 2004).
Reinstaurar el estado, es parte de la hoja de ruta de esta reforma, una ten-
dencia de la poltica inicial de legitimacin de Kabila. Solamente en la actualidad
viene siendo reconsiderado el desdn inicial por el estado del Congo que experi-
mentaban muchos expertos internacionales y gestores de proyectos. Las polticas
encaminadas a la reinstauracin del estado contienen una parte muy importante
de rehabilitacin de la administracin pblica en lo que concierne a su capacidad
operativa. Las unidades administrativas en decadencia estn siendo rehabilitadas y
computarizadas y se estn realizando actividades encaminadas a readiestrar y mo-
tivar a los funcionarios. Tambin se trabaja para modernizar el sistema bancario, lo
que es particularmente importante para la transferencia de fondos desde Kinshasa
a las provincias. Otra estrategia se basa en un nuevo planteamiento econmico: los
pases donantes estn dirigiendo fondos cada vez ms a travs de mecanismos
estructurales que llegan directamente al gobierno congoleo. Ello viene reempla-
zando al planteamiento de la ayuda indirecta que se basaba en agencias inter-
mediarias. Pese a esta tendencia, aun predomina el planteamiento de proyecto.
ste se dise para reemplazar a un Estado considerado corrupto e ineficiente,
cuando se consider, por parte de los interesados occidentales de Mobutu, que
ste haba dejado de ser til, tras la caida del muro de Berln.
El planteamiento de proyecto adolece de una serie de problemas: los interesa-
dos congoleos se vean marginados del proceso de toma de decisiones en los
proyectos (sobre todo, la decisin inicial y la implementacin) y, por ello, bastantes
funcionarios cualificados abandonaron sus puestos en la administracin para traba-
jar en proyectos esponsorizados por instituciones internacionales con mejores sala-
rios. Todo ello se plasm en una serie de proyectos que no se basaban en la relacin
coste-beneficio, y tampoco eran viables ni apropiados desde el punto de vista local.
El planteamiento de proyecto, sobre el que est basada una gran parte de la agen-
da de reformas, precisa igualmente de la existencia de congoleos competentes
que lo lleven a cabo. Estos puntos focales personas de recursos y coordina-
dores de proyectos tienen un papel interesante, pero muy poco claro. Simulando
que la mano que recibe se halla bajo la mano que otorga, transforman lo que
podra parecer una situacin de dependencia en otra de sutil preeminencia. Los
pases donantes y las agencias gubernamentales internacionales o las organizacio-
nes no gubernamentales dependen de estos intermediarios de las reformas
congoleos que el estado avala y que se hallan dentro de las administraciones,
usando sus puestos de relativo poder para llevar a cabo sus propios planes. Los
proyectos continan siendo desviados de sus propsitos por aquellos que se sien-
ten vulnerables ante la perspectiva de una reforma o un cambio reales.
122 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

El fallo de la reforma administrativa

Un fallo fundamental del proceso de reforma es el apoyarse en la estructura admi-


nistrativa del Congo. En el contexto de crisis estatal, las administraciones congole-
as son incapaces, y a menudo reacias, a trabajar por la reforma. En lugar de faci-
litarla, la socavan. La crisis estatal en el Congo se caracteriza por la prdida de legi-
timidad, la renuncia al desarrollo, la incapacidad para mantener la seguridad (o
asegurar el monopolio de la coercin), carencias en la gestin de las prioridades
polticas y tcnicas, y falta de capacidad para movilizar, generar o gestionar los re-
cursos financieros internos y externos. Pese a estos abrumadores problemas, el
Congo aguanta como espacio administrativo en el que los agentes estatales y los
ciudadanos parecen haber alcanzado una especie de acoplamiento, complejo pero
viable. Es tambin un espacio en el que los socios internacionales persisten en la
creencia del papel del funcionario congoleo como intermediario de la reforma. La
ciudadana y los socios internacionales mantienen una curiosa relacin conjunta de
amor-odio con la maquinaria administrativa del estado, y ello pese a su brutalidad
y sus prcticas corruptas en todos los niveles. Parece en cierta forma paradjico que
las instituciones de Bretton Woods hayan presionado al gobierno para conformar
un funcionariado que debe jubilarse forzosamente, por haber sobrepasado la edad
de jubilacin, y no incrementar los salarios de otros funcionarios (los que deben
implementar las iniciativas de reformas). Han sido, sin embargo, bastante indulgen-
tes en cuanto a subidas de salario y excesivas pagas extra para los polticos. Resulta
llamativa la disparidad entre la forma en que los expertos de estas instituciones
favorecen a los polticos en detrimento de los simples funcionarios.
Aunque la crisis estatal entorpece el modus operandi de los servicios administra-
tivos, en el sentido weberiano del trmino, no los ha hecho desaparecer, sin embar-
go. An existe una raison dtre tanto para la gente comn, como para las lites
polticas y los expertos en reformas internacionales. La crisis estatal, sin embargo,
ha transformado significativamente las funciones originales de estos servicios. La
administracin es una poderosa mquina que contribuye a perpetuar y reproducir
el estado como entidad soberana poltica y territorial. Aunque un informe del Ban-
co Mundial sobre la gobernanza en la DRC hace referencia a la perpetuacin de
la administracin y su poca funcionalidad, tambin plantea que la administracin
parece haber abandonado sus objetivos originales (Banco Mundial, 2005).
La corrupcin, la explotacin y la rapia son las explicaciones dominantes de la
persistencia del estado congoleo, en general, y su administracin en particular
(Trefon, 2009b). La supervivencia personal de sus componentes es, de hecho, la
razn obvia que explica la persistencia de los burcratas de bajo nivel. stos han
privatizado lo que, oficialmente, sera la prestacin del servicio pblico. Esta
transformacin ha sido condicionada por las maneras en que este personal admi-
nistrativo ha explotado, astutamente, las ventajas asociadas a su status, o a la
ocupacin de posiciones de relativa autoridad. Continan justificando la importan-
cia de su trabajo, y de s mismos, prestando servicios que son claramente insignifi-
cantes, como extender autorizaciones, certificados, testimonios, y blandiendo los
sellos y plizas que ostentan su poder. Ponen, muy pragmticamente, por delante
sus propias necesidades y expectativas frente a los servicios que, tericamente,
Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 123

deberan prestar. En general, el oportunismo personal gobierna sus acciones. Los


encargados de prestar servicios pblicos en el Congo son, por consecuencia, inma-
nejables, indisciplinados, mercenarios, corruptos y, dicho simplemente, intiles.
Una encuesta reciente sobre la forma en que los congoleos perciben al estado
inclua la pregunta: Si el estado fuera una persona, qu le hara?: Matarlo,
fue la reaccin inequvoca de la mayora de los consultados (Banco Mundial,
2005:22). El personal administrativo del Congo tiene todos los motivos para estar
desilusionado con su estatus, dada la degradacin de sus salarios y sus condiciones
de trabajo en los ltimos 20 aos. Ello ayuda a explicar por qu han adoptado el
slogan aydate a ti mismo primero, transformando el cnico y famoso de Mobu-
tu: sirve: no te sirvas (servir et non se server). Es precisamente por estas razones
por las que se han dedicado tantos esfuerzos a reestructurar la administracin en
el Congo.
Giorgio Blundo ha planteado un argumento ms sutil, que contrasta con los
conceptos normativos de buena gobernanza y prcticas concretas de gobernanza:
La participacin, la descentralizacin y la transparencia administrativa deben ser
interpretadas como tecnologas especficas del gobierno, con sus propias racionali-
dades y gubernamentalidades polticas (2002:3). Dominique Darbon ofrece
una explicacin til ms amplia: La relacin entre quienes prestan servicios y
quienes los usan se basa en la incertidumbre y la discriminacin, lo que tiene por
resultado una cultura del miedo, la evasin y la rapia peridica si surge la oportu-
nidad (2002:85). La explicacin de Darbon de las relaciones entre quienes usan los
servicios y las estructuras administrativas se puede aplicar perfectamente a la rela-
cin entre stos ltimos y los protagonistas internacionales del proceso de
reforma.
La manera en que la administracin se halla instrumentalizada por las lites
polticas estatales contribuye al fracaso de la reforma en el Congo. stas rapian a
la administracin (y, por consiguiente, a los socios internacionales) de la misma
manera que rapian las redes mafiosas: para sobrevivir polticamente y para enri-
quecerse personalmente. La instrumentalizacin es un proceso constante y dinmi-
co, sobre todo, en las reas estratgicas a las que debe afectar la reforma. El estado
se manifiesta a travs de la administracin en lo que concierne a la seguridad, por
ejemplo, que es una de las prerrogativas fundamentales de la soberana. Las unida-
des implicadas en la proteccin del territorio y la poblacin (pero especialmente la
proteccin de las propias lites) son el ejrcito, la polica, los servicios de inteligen-
cia (Agence Nationale de Renseignements - ANR) y el control de aduanas (Direction
Gnrale des Migrations - DGM). Aunque los Ministerios de Defensa e Interior
controlan tericamente tales servicios, las decisiones importantes emanan directa-
mente del Presidente Joseph Kabila y sus consejeros. En este contexto, la adminis-
tracin se halla instrumentalizada para reforzar y estabilizar a las lites polticas. Ello
se puede interpretar tambin como un producto deliberado del poder astuto,
como antinomia al poder dbil (Diouf, 2002:33). Todo lo anterior en relacin con
las ventajas que las lites polticas derivan de situaciones polticas aparentemente
descontroladas que, de hecho, son ellos quienes provocan y perpetan.
El estado tambin ejerce un control considerable en el campo estratgico de las
finanzas, gracias a los servicios administrativos. En el interior, se da prioridad a los
124 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

servicios que generan ingresos pblicos, como la Direction Gnrale des Impts, la
Office des Douanes et Accises (OFIDA), la Direction Gnrale de Recettes Adminis-
tratives, Domaniales et Judiciaires (DGRAD) y la Office Congolais de Contrle
(OCC). Los funcionarios de alto nivel que dirigen estos servicios no han sido selec-
cionados al azar: sus nombramientos se deciden desde lo ms alto de la pirmide
poltica y respetan una lgica paternalista claramente definida, as como patrones
clientelares. En su nivel financiero externo, el estado se manifiesta a travs de la
administracin en el marco de la cooperacin al desarrollo, canalizando fondos de
la comunidad internacional. Esta cuestin es importante, porque la comunidad in-
ternacional ha venido contribuyendo a una suma entre la mitad y un tercio del
presupuesto total del estado en los ltimos aos. El presupuesto previsto para 2010
asciende a algo ms de 5 billones de dlares USA, cifra sorprendentemente peque-
a para un pas que disfrutan tantas riquezas naturales.
An cuando los socios internacionales se apoyan en un cuerpo de expertos y
consultores, la implicacin de los funcionarios congoleos es imposible de evitar,
sobre todo para la implementacin de proyectos y programas. En el contexto de la
internacionalizacin (o recolonizacin) del Congo, el personal administrativo
mantiene cierto grado de control con esta estrategia. Su papel, a todos los niveles,
es tambin muy importante para la realizacin de operaciones humanitarias o ini-
ciativas de ONGs en los mbitos de la salud, educacin e infraestructuras. Sin su
apoyo, el xito de estas acciones podra quedar aminorado, o incluso ser sabotea-
do, si un funcionario, aunque fuese de bajo nivel, no est suficientemente moti-
vado, es decir, corrupto, para buscar un archivo o poner un documento a la firma
de un superior.
La administracin pblica congolea es ambigua, arbitraria e hbrida. Hay que
negociar constantemente con sus funcionarios, a todos los niveles: nacional, pro-
vincial y local. Los procedimientos administrativos se hallan condicionados por el
humor, la disponibilidad y las expectativas y necesidades personales de los funcio-
narios, que prosperan en esta ambigedad de su entorno de trabajo. Dependiendo
del contexto, pueden adoptar un planteamiento formalista (aplicando estrictamen-
te las normas y reglas), igual que pueden optar por otro totalmente informal (in-
ventando o interpretando normas). Desde un punto de vista estrictamente for-
mal, la administracin se fundamenta en instrumentos legales que definen las
relaciones del estado con la sociedad, especificando derechos y responsabilidades.
Tericamente, la administracin congolea tiene a su cargo el control de la pobla-
cin, mantiene los datos del censo y garantiza su bienestar. Es obligatorio preparar
previsiones presupuestarias y recaudar los impuestos del estado. Dichos servicios
enmarcan el contexto legal en el que los agentes del estado se mueven y manio-
bran para adquirir superioridad. Cuando se producen los imprescindibles procesos
de negociacin que caracterizan sus relaciones, suelen poner de relieve ante los
usuarios del pas, o los socios internacionales, la existencia de este marco legal para
intimidarles. La mayor parte de la investigacin sobre ciencia poltica de los ltimos
20 aos se ha centrado, casi exclusivamente, en las relaciones informales de poder:
sera importante volver a considerar el contexto administrativo formalista para in-
tentar entender la dinmica de los problemas del estado contemporneo
africano.
Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 125

La reforma administrativa ha estado presente en la agenda poltica del Congo


desde su independencia, en 1960. Este fue tambin un problema incorregible que
preocup a Blgica durante el periodo colonial. El tamao del pas, su intrincado
mosaico tnico, su disparidad ecolgica y la compleja naturaleza de su economa
poltica socavan de forma muy importante su organizacin administrativa. No se ha
eludido ningn rea de la vida pblica: la justicia, la educacin, la economa y fi-
nanzas, las infraestructuras, la administracin territorial y la funcin pblica. La re-
forma administrativa tambin estaba en la agenda de la Conferencia Soberana
Nacional de 1993, pero las resoluciones que se acordaron nunca se pusieron en
marcha. Este debate histrico se refiere, fundamentalmente, a la descentralizacin
territorial y de la funcin pblica (Kanynda, 1984; Mukoka, 1986; Delta I Consul-
ting, 2002; Banco Mundial, 2005).
Los proyectos y programas dirigidos hacia la reforma administrativa estn pre-
sentes en la DRC. Se plantean, sistemticamente, tres prioridades, aunque nunca
se han solucionado con xito. Los obstculos principales son la ausencia de inten-
cin poltica y los medios financieros. Las prioridades son: (i) el reclutamiento de
funcionarios a partir de sus cualificaciones, en contraste con el basado en nepotis-
mo y clientelismo; (ii) que se les asignen salarios aceptables; y (iii) la distribucin
equitativa de los recursos financieros, materiales y humanos entre el centro (Kins-
hasa) y la periferia (entidades administrativas descentralizadas). El del Secretariado
Nacional para el Desarrollo de la Competencia (Secrtariat National pour le Renfor-
cement des Capacits SENAREC) es uno de estos programas, organizado con el
Ministerio de Planificacin (Ministre du Plan) y financiado por el Programa de
Desarrollo de las Naciones Unidas y el Banco Africano del Desarrollo. Su ambicioso
objetivo es reforzar la actividad administrativa. Sus obligaciones, como en otros
pases africanos donde tambin est siendo implementado, incluyen la creacin y
reforzamiento de unidades diseadas para formular lneas polticas dentro de los
distintos ministerios y organismos pblicos. Ello incluye, asimismo, la organizacin
y financiacin de sesiones de adiestramiento para mejorar la capacidad y compe-
tencia de los funcionarios (Delta I Consulting, 2002:26). SENAREC tambin tiene la
obligacin de identificar las prioridades relacionadas con los contratos pblicos
para adquisicin de equipamiento; en la mayora de las oficinas pblicas de la DRC
actual, no existen computadoras, fotocopiadoras, faxes ni telfonos fijos.
La mayora de los donantes a gran escala (Banco Mundial, Comisin Europea y
USAID) se encuentran implicados en algn tipo de reforma administrativa concreta.
La Cooperacin Tcnica Belga (CTB), por ejemplo, est trabajando en el diseo de
lo que denominan una administracin del desarrollo de uso fcil (ladministration
de proximit). La idea, de nuevo, es minimizar la distancia entre los prestatarios y
los usuarios de servicios, acercando la administracin a la gente y haciendo ms
transparentes los procedimientos (Nlandu et al., 2005). Cada vez ms se plantea,
en la agenda de reformas, la privatizacin parcial o total de los servicios, al igual
que la implicacin de agencias internacionales y ONGs para la prestacin de servi-
cios y el control de su calidad.
Est muy lejos de ser cierto que estas bienintencionadas iniciativas se basen en
realidades locales concretas. Los intentos de reforma administrativa han fracasado,
en su mayor parte, por la ausencia de estudios sociolgicos adecuados de viabili-
126 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

dad. No se han hecho suficientes esfuerzos para intentar definir el tipo de adminis-
tracin que correspondera, con ms precisin, a las necesidades de los congoleos.
Adems, las iniciativas de buena gobernanza, incluyendo las referidas a comba-
tir la corrupcin, (diseadas en Washington, Pars o Bruselas, y, cada vez ms, en
Londres) consideran, de forma errnea, los problemas de la prestacin de servicios
en el Congo ms como una cuestin tcnica que como algo poltico (Anderson,
2005; International Crisis Group, 2006; Trefon, 2007: 23-29). Sigue siendo perti-
nente aqu aludir al escepticismo ya expresado por Lon de Saint Moulin respecto
de las relaciones de Mobutu con la administracin. Su planteamiento era que las
iniciativas cuyo objetivo es la reorganizacin de la mquina administrativa tienden
a referirse a cuestiones tcticas y no reflejan la voluntad de redistribuir el poder (de
Saint Moulin, 1988:221).

La reforma como farsa

Las autoridades congoleas asfixian astutamente las iniciativas de reforma, aunque


sin eliminarlas totalmente. El objetivo dual es conservarlas vivas (para seguir reci-
biendo fondos, para mantener unas relaciones tolerables con los socios extranjeros
o para mantenerse dentro del proceso, como parte de l) pero, al mismo tiempo,
ralentizarlas, bloquearlas o sabotearlas. Diouf (2002:23) interpreta este sutil com-
portamiento: los peces no pueden aprobar presupuestos para comprar anzuelos.
Si tuviera lugar una reforma real, muchos funcionarios congoleos seran innecesa-
rios. Su capacidad para beneficiarse de comisiones u otras formas de corrupcin
disminuira. stos hacen como que trabajan por la reforma, al tiempo que se ase-
guran de no cortarse el suministro de ddivas. En un fino anlisis sobre patrones de
gobernanza e identidad emergentes, Raeymaekers (2007) interpreta las ideas con-
goleas del cambio a travs de una paradoja: todo debe cambiar si queremos
seguir como estamos. Se trata de un ejemplo elegante de trompe loeil9. Engao,
mediacin, apropiacin y rechazo, conceptos clave en el anlisis de Bayart sobre la
extraversin, se pueden aplicar aqu a las relaciones entre la administracin congo-
lea y Occidente. El trmino extraversin entendido como formalidades en la ac-
cin que son constantemente recurrentes en las relaciones de frica con el resto
del mundo a lo largo del siglo XX, ya establecidas a lo largo de la historia (Bayart,
2000:254-55).
Muchas polticas reformadoras tienen lgica a nivel terico. Sin embargo, su
puesta en marcha con xito no se ha materializado, sobre todo por la ausencia de
una estructura administrativa fiable y motivada. No se ha conseguido el equilibrio
entre la utopa de lo deseable y el pragmatismo de lo factible. Desde la perspectiva
de la construccin estatal, el mensaje general del presente artculo es muy poco
optimista. Se puede resumir como: hemos identificado los problemas, sabemos sus
causas y creemos conocer las soluciones pero las cosas van de mal en peor. Las
estructuras del estado no han sido objetivo de la reforma, incluyendo los servicios

Trompeloeil: en francs Trampantojo: Ilusin, trampa con que se engaa la vista haciendo ver lo
9

que no es (definicin de la R.A.E.). N. de la T.


Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 127

administrativos, que, o no existen, o son tan dbiles que reformarlos es simplemen-


te imposible. Las nuevas relaciones internacionales con el Congo parecen intentar
remendar, una vez, ms un tejido ya muy remendado. Todo es pompa y ceremonia,
firma de acuerdos oficiales, asignaciones presupuestarias, etc., pero muy poca re-
duccin de la pobreza o ampliacin del bienestar. Por tales razones, se podra argu-
mentar que el proceso de reforma es poco ms que una farsa. Muchas estrategias
de reforma y reconstruccin, adems, estn condenadas al fracaso por ausencia de
mantenimiento o seguimiento.
La farsa adquiere tambin la forma de la manipulacin de las expectativas: se
hacen promesas, se nombran jefes de equipo, se conjuntan grupos de trabajo y se
establecen plazos. Muchos socios internacionales han caido en la trampa tendida
por sus contrapartidas congoleas, que, de palabra, reconocen la necesidad de la
reforma, pero que, de hecho, han diseado astutas estrategias de resistencia. La
consideracin de Engelbert y Tull sobre las lites polticas africanas en general se
aplica perfectamente a las del Congo: No comparten ni el diagnstico de fracaso,
ni los objetivos establecidos por los promotores extranjeros de polticas de recons-
truccin. En su lugar, intentan ampliar sus beneficios precisamente a partir de tales
polticas, aprovechando adems la inestabilidad poltica (Engelbert and Tull,
2008:110-111).
El fiasco de la descentralizacin en marcha es tambin un buen ejemplo de la
farsa y de la forma en que se realizan acuerdos antes de llevar a cabo los necesarios
estudios de viabilidad, ni las consultas polticas y pblicas. Ello se puede resumir
como decide primero, negocia despus. La DRC es una sociedad multitnica,
con un fuerte sentimiento de identidad nacional, donde tambin crece el de iden-
tidad provincial. Existe un debate a nivel de las autoridades congoleas, que se in-
clinan hacia un sistema poltico federal (descentralizado), en contraste con el rgi-
men fuertemente centralizado que viene ejercindose desde la independencia. La
constitucin de 2006 mantuvo la subdivisin del pas en 11 provincias, pero aadi
dos nuevos e importantes elementos. En primer lugar, se introdujo la descentraliza-
cin a fin de conceder una mayor autonoma que la existente en el pasado, tanto
financiera como de recursos, a las provincias. En segundo lugar, y por de un perio-
do de tres aos, se dividieron las 11 provincias en 26. Las lneas de separacin de
las 26 provincias deban seguir las actuales divisiones administrativas, redefiniendo
principalmente algunos distritos como nuevas provincias. El plazo para esta tran-
sicin de 11 a 26 provincias ha transcurrido, y el proceso se encuentra totalmente
estancado. Ello cre cierto disgusto poltico en diciembre de 2009, suscitando dis-
cusiones sobre modificacin de la constitucin. El debate volvi a surgir en marzo
de 2010, momento en el que el Presidente de la Asamblea Nacional, y aliado de
Kabila, Evariste Boshab, plante que la revisin de la constitucin (que incluye el
plazo de los mandatos presidenciales!) es legal, porque la Constitucin debe
adaptarse a la realidad de la poblacin congolea (Dabo, 2010).
Existen estrategias de resistencia en los ms altos niveles del estado, que per-
mean las estructuras administrativas, pero tambin en el nivel de la implementacin
de proyectos. Todo ello supone discusiones interminables sobre detalles, al tiempo
que se enmascaran las cuestiones reales, planteando temticas sin importancia, al
tiempo que se entorpecen las principales (por ejemplo, organizar una reunin sin
128 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

convocar a los principales interesados). La farsa tambin adopta la forma de hacer


como que se hace, estando fsicamente presente y visible, en lugar de ser produc-
tivo y eficiente. Los inversores del sector privado han comprendido la situacin y
tienden a la circunspeccin en sus relaciones con los congoleos. Ello explica por
qu las condiciones adecuadas que las instituciones de Bretton Woods han in-
tentado establecer han fracasado en su finalidad de atraer capital privado interna-
cional, en lugar de seguir con la utilizacin de los recursos naturales.
La cultura poltica congolea tambin entorpece la reforma y la reconstruccin.
Muchas actitudes y comportamientos que presiden las relaciones sociales, y tam-
bin las especficas patrono-cliente, en el Congo, escapan a la lgica del desarrollo
occidental. Los congoleos construyen sus identidades de acuerdo con patrones
sociales y culturales que son extraos a las prioridades de construccin estatal, lo
que, a su vez, es una ayuda para explicar su fracaso. La importancia de la brujera
y el mundo invisible es un ejemplo notable. Existe tambin una clara diferencia
entre la percepcin del bienestar de los occidentales y la de los congoleos. La
poltica en el Congo, adems, es tnica. Sin embargo, y por razones de correccin
pseudo-poltica, o por la incapacidad de los expertos en desarrollo de entender la
situacin, esta potente realidad raramente se explicita dentro de la complicada
trama de la reforma. Otros ejemplos de lo anterior son: mximo secreto, vigilancia
discreta pero constante, invocacin al capital social en los acuerdos, dependencia
de la familia extensa, percepciones de honor personal y ocupacin de espacios de
poder real o percibido, con poco inters por llegar a resultados. La manipulacin
del rumor es otra artimaa que escapa a la lgica del desarrollo occidental. Se
puede utilizar como ventaja poltica, o puede servir como poderoso mecanismo de
equilibrio. Estas actitudes y comportamientos sirven a los congoleos para enmas-
carar la realidad y esconder la verdad en sus tratos con los expertos en reforma o
desarrollo.
Existen patrones claramente identificados en la cultura poltica congolea, y
tambin ha habido una evolucin muy importante desde el colapso de la dictadura
de Mobutu. La economa de guerra ha sido uno de los factores ms determinantes.
La guerra ha creado una situacin de rapia territorial descentralizada, basada en
una cultura poltica de espritu empresarial militar. Pese al establecimiento de nue-
vas instituciones polticas y administrativas, una gran parte del territorio congoleo
permanece fuera del control de Kinshasa (sobre todo en el Este). Tales condiciones
impiden la posibilidad de que la administracin funcione con el desarrollo como
objetivo principal.
La organizacin y puesta en marcha de la reforma y reconstruccin en el Congo
se hallan cortocircuitadas por un conjunto de obstculos reales y de problemas di-
fciles de superar. La crisis est histricamente encajada, polticamente enmaraada
y socialmente complicada. Es muy difcil hacerse una idea de por dnde empezar,
y es financieramente imposible solucionar todos los problemas al mismo tiempo.
Algunas autoridades congoleas, y tambin los expertos internacionales, plantean
que la prioridad ms importante es resolver los problemas de seguridad, poniendo
a la cabeza de la lista la reforma del ejrcito y la polica. Otros argumentan que, sin
haber enfrentado los problemas de gobernanza y la corrupcin institucionalizada a
alto nivel, todos los esfuerzos que se hagan en pro de la reforma no servirn de
Theodore Trefon Obstculos administrativos para la reforma... 129

nada. Igualmente, otras voces claman que se precisa una revolucin de la mentali-
dad, proponiendo la rehabilitacin del sistema educativo como prerrequisito. Se
podran realizar propuestas similares en relacin con las infraestructuras, el control
macro-econmico, o la sanidad.
Pero no existe un planteamiento compartido. No hay un plan maestro mutua-
mente aceptable. Por el contrario, la proliferacin de planes maestros conduce al
resultado final: la patente ausencia de armona entre los donantes y las autoridades
congoleas. El contexto general de desconfianza y sospecha y la tendencia a llevar
a cabo planes especficos, ms que encauzarse hacia objetivos comunes, son tanto
la causa como la consecuencia de esta situacin de un paso adelante, dos hacia
atrs. La polmica se encuentra en tres distintos niveles: entre los propios socios
internacionales y los responsables congoleos, y entre las autoridades congoleas.
El resultado es un contexto poltico imposible de controlar, y una serie de acciones
y estrategias fragmentadas y frecuentemente contradictorias. El pueblo congoleo,
que debera ser el beneficiario principal del proceso de reforma, est ausente de la
mesa de negociaciones. Se toman decisiones sin consultarle, y sin tener en cuenta
sus necesidades y expectativas.

Conclusin

El proceso de planificacin de la reforma en DRC es defectuoso. Le falta un esla-


bn. Y este eslabn es la existencia de un conjunto de funcionarios cualificados,
dinmicos, honestos y trabajadores, decentemente retribuidos, respetados por los
administrados y motivados hacia la reconstruccin del pas. Ello explica, en una
gran parte, por qu las iniciativas de reforma no han obtenido los resultados que
se esperaban. Los legados de la guerra y la rapia, el papel de las corporaciones
multinacionales del (y la gestin corrupta de) sector de los recursos naturales (sobre
todo el minero y el maderero), los prolongados problemas de seguridad en los Ki-
vus y las relaciones del Congo con sus vecinos, son los obstculos externos para la
reforma. La ausencia o lentitud de la reforma se explica tambin por el hecho de
que la presencia masiva de esfuerzos internacionales en pro de aqulla ha aliviado
la carga de los hombros del gobierno y los funcionarios congoleos. En lugar de ser
responsables ante el pueblo, las autoridades reasignan esta responsabilidad hacia
los socios internacionales. Las autoridades se ven exoneradas de las responsabilida-
des relacionadas con su obligacin fundamental de abrir camino a la agenda del
desarrollo y mejorar el bienestar de la poblacin. Todo ello contribuye a convertir al
pas en un protectorado internacional, al que a veces se denomina planteamiento
del neofideicomiso (Fearon and Laitin, 2004). De acuerdo con Tshibwabwa
(2008:213), esta transformacin se ve facilitada por la globalizacin y porque en-
cuentra un modus vivendi apoyndose en la violencia que llevan a cabo algunos
actores internacionales, en complicidad con las lites locales.
El fracaso de la reforma en el Congo se muestra, as, como una responsabilidad
compartida. La comunidad internacional lleva a cabo estrategias fragmentadas y
competitivas, con medios financieros inadecuados y escasa comprensin del con-
texto poltico y cultural de la DRC. Las autoridades congoleas son reacias a hacer
130 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

suyas las estrategias de reforma que no les pertenecen, o que temen que puedan
poner en peligro sus posiciones de poder. El anlisis que presentamos en este art-
culo muestra la realidad de esta situacin. Aunque existen ejemplos de compromiso
y buenas iniciativas de reforma, tanto tcnicas como institucionales, pocos indica-
dores de cambio se pueden mostrar. No existe prueba alguna de que ciertos casos
de xito aislados, o el muy publicitado potencial congoleo, hayan tenido re-
sultados positivos de reforma o mejoras sociales.
El presente artculo se ha basado en el problema del fracaso de la reforma en
trminos de la relacin gobierno-donantes. No se ha ocupado especficamente de
factores internos como el papel de la que sigue siendo una oposicin poltica dbil,
o de la sociedad en conjunto, porque todava no existen pruebas de que tales ac-
tores sean capaces de producir cambios positivos. Todo ello resalta, adems, otra
trgica paradoja del paisaje poltico congoleo: estn emergiendo, en la DRC,
nuevas formas de expresin poltica y de libertad, pero esta tendencia, potencial-
mente positiva, no ha contribuido a un cambio poltico relevante. Todo lo anterior
nos recuerda un famoso slogan poltico acuado por los estudiantes del mayo del
68 parisino: la dictadura se traduce en el silencio obligado; la democracia se tra-
duce en habla cuanto quieras. El presente anlisis se apoya en un reciente in-
forme que describe cmo se estanca la agenda democrtica del Congo (Internatio-
nal Crisis Group, 2010).
Aunque es enorme el coste social e institucional de la crisis, la guerra, y la fra-
casada reforma, todo ello tambin ha suscitado que la gente adquiera el sentimien-
to de pertenecer al Congo. Existe una nacin del Congo (por supuesto, plural, pero
con una idea y sentimiento crecientes de pertenencia y destino colectivos). La cura-
cin de las heridas del fracaso del estado llevar mucho tiempo, pero quizs este
sentimiento de ser congoleo se pueda transformar en la energa precisa para
reinventar el estado y la sociedad. El requisito previo de esta reinvencin es recons-
truir un sistema administrativo que sea comprensible para el pueblo congoleo.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Desarrollo de nuevas competencias para administradores
y gestores del gobierno en una era de reformas del sector
pblico: el caso de Mozambique
Nicholas Awortwi1

Resumen:
La administracin pblica africana de hoy es una mezcla de elementos del viejo modelo burocr-
tico que coexisten con la nueva gestin pblica (NPM). La aplicacin creciente del planteamiento
NPM ha colocado bajo los focos a los sistemas de administracin y gestin pblicos, y suscitado
una serie de problemas. Entre stos, se halla la significacin de la importacin de polticas y la
posibilidad de que los funcionarios dispongan de las competencias exigidas para llevar a cabo las
importantsimas responsabilidades de gobierno que introducen las reformas. El presente artculo,
basndose en el caso de Mozambique, muestra que la puesta en marcha de las competencias del
sector pblico ha puesto de relieve que existen vacos considerables entre las estrategias de refor-
ma y las competencias precisas para ejecutarlas. El gobierno de Mozambique, convencido de que
las competencias de los administradores pblicos son un requisito previo esencial para el xito de
las reformas, ha establecido una serie de programas de formacin para que se adquieran las
competencias apropiadas a las nuevas demandas y realidades a que se enfrenta el sector pblico.
Aunque es demasiado pronto para tener resultados, la conclusin es que las capacidades tcnicas,
gestoras y de liderazgo de los administradores pblicos estn mejorando a travs de planes que
suponen una formacin mayor que la que exista en el pasado.

Consejos para profesionales:


La estructura, funciones y procesos de la administracin y gestin pblicos han sufrido
cambios muy notables como resultado de los planteamientos NPM. Asimismo, al tiempo
que se introducan estos nuevos planteamientos, los gestores en el gobierno han manteni-
do una fuerte resistencia contraria y han seguido usando los antiguos formatos. Casi en
cada profesin, las nuevas circunstancias requieren el desarrollo de nuevas capacidades, o
una redefinicin de las antiguas. La institucionalizacin de nuevos planes de formacin que
incluyan capacidades tcnicas, gestoras y de liderazgo para los administradores en el
gobierno es hoy an ms imperativa que nunca. El caveat es que el desarrollo de nuevas
competencias no solucionar necesariamente todos los problemas, a menos que otros de

1
Persona de contacto: Nicholas Awortwi, Profesor de Gestin del Desarrollo, Instituto Interna-
cional de Estudios Sociales de la Universidad Erasmus, La Haya, Holanda. Email: awortwi@iss.nl
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Building new competencies for govern-
ment administrators and managers in an era of public sector reforms: The case of Mozambique.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 133-159
134 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

tipo estructural, como las retribuciones, la promocin y la utilizacin de funcionarios ya


formados, se solucionen.

Palabras clave:
Gestin de recursos humanos, Nueva Gestin Pblica, administracin pblica, gestin pblica,
reforma del sector pblico, planes de formacin.

Introduccin

La puesta en marcha de reformas de sector pblico en frica ha tenido como resul-


tado algunos cambios en la forma en que la administracin pblica se organiza y
funciona. Por ejemplo, la aplicacin de algunos de los elementos de la Nueva Ges-
tin Pblica (NPM) (Barzelay, 1992; Christensen, 2002; Hood, 1991; Minogue,
1998; Polidano, 1999; Pollitt and Boukaert, 2000; Schick, 1996) ha suscitado un
mayor uso de los mecanismos del sector privado en la prestacin y administracin
de servicios del gobierno en circunstancias que nunca haban experimentado sus
empleados (Minogue, 2001). Estos cambios han afectado a la estructura, sistemas,
funciones, procedimientos y procesos organizativos de la administracin guberna-
mental hasta el punto de que han tenido importantes implicaciones para el propio
concepto de burocracia sobre el que se basaba nuestra comprensin de las prcti-
cas de la administracin pblica (Denhardt, 1999; Hughes, 1998; Borins, 1995).
En tanto se definen y redefinen las estrategias de reforma del sector pblico, los
administradores y gestores del gobierno han tenido que enfrentarse con una am-
plia serie de retos. En primer lugar, las cuestiones pblicas con las que tratan diaria-
mente, se han multiplicado, y muestran una mayor complejidad y tambin mayores
aspectos tcnicos. En segundo lugar, el clamor por la participacin popular y por
una gobernanza democrtica significa que los procesos internos del gobierno, que
los funcionarios han empleado durante siglos para servir a sus sociedades, tienen
que adaptarse ahora a la demanda de expansin del espacio democrtico para
que incluyan protagonistas no estatales (Rosenbum, 2003). En otras palabras, los
administradores pblicos ya no son los nicos jugadores en la cancha pblica. Los
problemas pblicos han venido siendo resueltos por medios no pblicos. En tercer
lugar, el papel, cada vez mayor, del sector privado a travs de contrataciones exter-
nas, privatizaciones y otras formas de asociaciones pblico-privadas (PPPs) supone
una enorme presin sobre los gobiernos para que se regule esta multiplicidad de
actores (Awortwi, 2003). En un contexto en el que se pretenda que los gobiernos
cambiaran su planteamiento de funcionar a conducir, parece que hoy da es
ms fcil para stos gestionar empresas y servicios directamente, ms que formular
lneas polticas, definir normas, inspeccionar, controlar, evaluar y hacer cumplir las
leyes (Awortwi, 2002; Monteiro, 2003:82). En cuarto lugar, se espera que los fun-
cionarios y polticos supriman la corrupcin y las malas prcticas. Ello les ha presio-
nado para que aumenten su sensibilidad hacia estndares de conducta ticos y
profesionales. Los administradores y gestores pblicos, que en el pasado se basa-
ban en lo que prescriban las leyes administrativas, deben ahora navegar en un
entorno en el que la diferencia entre lo tico y lo no tico no est, a menudo, tan
claro, como sola estarlo.
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 135

Para enfrentarse a tales retos, est meridianamente claro que los administrado-
res y gestores del gobierno necesitan distintas clases de capacidades y no la doctri-
na tradicional del tipo Weber a la que se hallaban acostumbrados (Argyriades,
2003; United Nations, 2003). Y ello porque, casi en cada profesin, la aparicin de
nuevas circunstancias precisa del desarrollo de nuevas, y la redefinicin de las exis-
tentes, capacidades. Las competencias son el conocimiento, capacidades, habilida-
des y formas de comportarse que un empleado aplica en su trabajo para llegar a
los resultados requeridos por los objetivos estratgicos de la organizacin (CA-
FRAD, 2001; Lock, 2001; Rosenbaum, 2003). Una encuesta de 2001 llevada a cabo
por la Commonwealth Association for Public Administration and Management
(CAPAM) determin una serie de competencias necesarias para los gestores de alto
nivel del servicio pblico en pases en vas de desarrollo de la Commonwealth (Dra-
per, 2003).
Para comprender cmo responden los gobiernos a los retos de las reformas del
sector pblico, y especialmente a la introduccin de la NPM en sus administracio-
nes pblicas, el presente artculo intentar alcanzar cuatro objetivos: (a) debatir
sobre la administracin pblica que utiliza el modelo weberiano de burocracia y
que ha introducido posteriormente algunos de los elementos de la NPM que han
informado las reformas en muchos pases desarrollados y en vas de desarrollo; (b)
explicar brevemente la administracin pblica en frica y resaltar que la formacin
es uno de los ingredientes fundamentales que se estn utilizando para superar la
distancia entre lo que prescriben las reformas y la competencia de los empleados
del gobierno para ejercerlas; (c) utilizar Mozambique como caso de estudio para
describir en qu forma se aplicaron algunos de los elementos de la NPM dentro del
programa de reformas del sector pblico de este pas, y, (d) finalmente, mostrar de
qu manera est Mozambique desarrollando las competencias de sus administra-
dores pblicos utilizando nuevos planes de formacin. Es importante poner de
relieve los siguientes caveats: en primer lugar, el artculo no evala los resultados
de los programas de formacin, porque acaban de ser implantados y sera prema-
turo empezar ya a buscar pruebas de xito o fracaso. Segundo, basndonos en
nuestras intenciones de cumplir los cuatro objetivos mencionados, habr variacio-
nes considerables en el grado de detalle que podamos ofrecer en cada uno de los
mismos.
Hemos dividido el artculo en cinco partes. La primera hace un breve repaso de
la literatura sobre administracin pblica desde el punto de vista de la doctrina
burocrtica de Weber. En la segunda, se presentan los elementos de la NPM, en
tanto que la tercera resalta las reformas de la administracin pblica en frica y
apunta a las competencias inadecuadas de que adolecen los administradores pbli-
cos: una de las debilidades fundamentales que afectar la implementacin, con
xito, de las modelos de reforma. La cuarta afina el foco, para concretarse en la
reforma del sector pblico en Mozambique e indica la manera en que este pas ha
aplicado algunos de los elementos de la NPM. La quinta parte se centra en la for-
macin, y muestra cmo se redisean los planes de formacin que aportarn la
clase de competencias que los administradores pblicos necesitan para responder
a los retos que aporta la NPM a la administracin gubernamental. En sta parte se
realizan algunas deducciones finales.
136 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

El estudio adopta dos metodologas para mostrar la experiencia de Mozambi-


que: (a) un estudio terico de las estrategias de reforma del sector pblico de Mo-
zambique y (b) reflexiones basadas en la experiencia de cinco aos del autor, uno
de los expertos a quienes se solicit que revisaran y redisearan el programa profe-
sional de formacin para los administradores pblicos en Mozambique, con la vista
puesta en los objetivos establecidos en el programa de reforma del sector pblico.

Sector pblico y reformas de la administracin pblica

La reforma del sector pblico consiste en cambios deliberados, tanto de la estruc-


tura como de los procesos de las organizaciones pblicas, con la finalidad de con-
seguir que funcionen mejor (Pollitt and Bouckaert, 2000:8). Frecuentemente,
tambin, la reforma abarca a cambios necesarios de los sistemas a travs de los que
los empleados del gobierno son reclutados, formados, puestos al da, ascendidos,
disciplinados y despedidos. La administracin pblica, por su parte, es un concepto
organizativo, un sistema, una funcin, una construccin institucional, los procedi-
mientos y procesos del gobierno (Kauzya, 2003:45). Se considera a Weber por el
padre del concepto y estructura de la administracin pblica. De acuerdo con l, la
burocracia es, tcnicamente, el instrumento administrativo ms eficiente para al-
canzar los ms altos niveles de actuacin en cualquier organizacin. El tipo ideal de
Weber comprende las siguientes proposiciones:

1.Con la finalidad de llegar a decisiones racionales, el funcionamiento del


sector pblico debe ser decidido por los polticos e implementado por los
funcionarios. Solo existe un inters fundamental: el pblico. Como resulta-
do de ello, se realiza una distincin clara entre los recursos de la organiza-
cin y los miembros que trabajan en ella.
2.Las tareas pblicas deben estar organizadas de forma continua y reglamen-
tada. El funcionario debe ocuparse estrictamente de llevar a cabo las tareas
inherentes a la actuacin administrativa.
3.Puesto que la administracin est basada en documentos escritos, es preci-
so que haya individuos con una formacin especfica en las normas tcnicas
y legales, que administren las actuaciones pblicas.
4.La unidad y las tareas que realiza deben estar organizadas jerrquicamente,
apoyadas por autoridad y sanciones (vase Lane, 1995: 49-71).

Estas proposiciones revelan que el modelo ideal de Weber pone el acento en las
normas y en adaptarse estrechamente a los procedimientos, en un entorno admi-
nistrativo. La finalidad de seguir normas rgidas tiene por objeto garantizar la lega-
lidad y el tratamiento equitativo para todos los ciudadanos, de forma que las actua-
ciones del gobierno sean llevadas a cabo de manera correcta para la mejora de
la sociedad. Las proposiciones de Weber ofrecen un marco dentro del cual se defi-
ne la administracin pblica en muchos pases. Sus principios de neutralidad, per-
manencia y anonimato tenan por finalidad que los funcionarios fueran capaces de
servir a cualquier gobierno; asesorar a los polticos, aunque no fueran fciles de
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 137

aceptar, libremente y sin miedo a consecuencias personales adversas; y, a lo largo


del tiempo, poder llevar a cabo polticas contradictorias sirviendo a diferentes go-
biernos. De acuerdo con Davis, tales proposiciones caracterizaron el pensamiento
del Reino Unido y fueron exportadas a muchos pases de la Commonwealth
(2003:115). Sin embargo, el modelo fue criticado en sus principios por haber fra-
casado en la identificacin de los mecanismos que fueran ms apropiados para
desarrollar la eficacia y eficiencia del sector pblico. El modelo se concentra en te-
mas de procedimiento, ms que en lo que el proceso tenga que cumplimentar. En
otras palabras, este modelo se centra en hacer correctamente las cosas, ms que
en hacer las cosas correctas. Sin embargo, lo que mejora la sociedad no es el
proceso, sino el fin mismo (Awortwi, 2003:29).
Contrariamente a lo establecido en las proposiciones de Weber, la realidad era
que la confianza extremada en normas y reglas haba suscitado inercia y rigidez, a
menudo a niveles que desafiaban el sentido comn. Al no centrarse en objetivos,
especificar finalidades y evaluar resultados, la estructura burocrtica de Weber
promova tendencias negativas, como la utilizacin defectuosa de los recursos hu-
manos, la escasa delegacin de responsabilidades operativas, incomprensin de las
obligaciones de cada puesto, y fracaso en la asuncin de responsabilidades por
parte de los funcionarios encargados de conseguir unos resultados especficos.
Como consecuencia de ello, muchos pases tomaron la medida de modificar el
marco burocrtico weberiano para mejorar su administracin pblica. Por ejemplo,
aunque los administradores pblicos de la mayora de los pases europeos realizan
sus funciones dentro de un marco legal y unas normas administrativos, los funcio-
narios europeos, al contrario que sus iguales britnicos, actan bajo su propia res-
ponsabilidad y sta se les puede exigir ante tribunales administrativos. En los Esta-
dos Unidos, la administracin pblica de los altos niveles incluye abiertamente
consideraciones polticas, y los gobiernos electos realizan un nmero relativamente
amplio de nombramientos entre sus propios conmilitones para altos cargos admi-
nistrativos que asesoran a los jefes superiores.
Por otra parte, no solo cambian las normas de la administracin pblica, sino
que tambin el sector en el que los funcionarios llevaban a cabo sus funciones
administrativas se vio sujeto a modificaciones, tanto en su estructura como en sus
procesos de actuacin. A principios de los aos 80, la aplicacin de nuevas teoras
y modelos para reformar la administracin pblica emanaba, fundamentalmente,
del Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia y los USA. Tales modelos emergieron
como respuesta a las realidades econmicas y sociales de aquellos pases, donde el
sector pblico se haba convertido en algo demasiado grande y costoso. La segun-
da razn de esta emergencia fue la creciente demanda del pblico para que se le
prestaran servicios de mayor calidad, por lo que fue preciso utilizar informacin y
tecnologa para incrementar la eficacia (Scott et al.,1997). En tercer lugar, exista
una percepcin creciente entre el pblico de que algunas de las instituciones del
sector pblico controlaban, ms que funcionar, limitaban opciones en lugar de
expandirlas, desperdiciaban recursos, ms que utilizarlos de la mejor forma posible
(Kickert,1997; Schiavo-Campo y Sundaram, 2001: 67). En cuarto lugar, los emplea-
dos valoraban cada vez ms su capacidad profesional y la satisfaccin proporciona-
da por su trabajo (Borins, 1995; Martin, 1993:8). En quinto lugar, la creciente
138 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

confianza en el sector privado pona cada vez ms de relieve la necesidad de cam-


biar las polticas referidas a lo que el gobierno debera hacer y cmo debera hacerlo
(Skelley, 2002: 175).
A partir de todos los factores anteriormente mencionados, se disearon lneas
de actuacin para mejorar la eficiencia, economa y eficacia del gobierno, dentro
de lo que se ha denominado NPM, o bien tesis de reorganizacin del gobierno
(Barzelay, 1992; Osborne y Gaebler, 1992). Formulada a partir de un planteamiento
integrado, a partir de una interpretacin de teoras econmicas y de mercado, la
NPM no es anti-gubernamental, sino que ms bien centra la atencin en la mejor
forma de realizar las funciones de gobierno (ya sea dentro del gobierno o fuera de
l) para llegar a resultados que son el exponente de la exigencia de responsabilidad
por la gestin. En el planteamiento NPM, la evaluacin se centra en lo que realmen-
te ha sucedido, y no en si el proceso o el plan se sigui con exactitud, lo contrario
a lo que Weber propona. La concurrencia, en lugar de la autoridad, es lo que se
usa como mecanismo para situar recursos. Se enfatiza la contratacin interna y
externa a corto plazo, y la oferta como forma de intercambio que reemplaza la
autoridad y la jerarqua. En la NPM, se pide a los administradores y gestores pbli-
cos que marquen objetivos claros en la prestacin de servicios, que puedan ser
controlados, as como rendimientos y resultados que se puedan medir. En la pres-
tacin de los servicios, existe una fuerte tendencia a considerar a los ciudadanos
como el objetivo principal (como clientes) y no como usuarios. Cada vez se descen-
traliza ms desde el gobierno nacional al sub-nacional, y existe una mayor implica-
cin en la prestacin de servicios por parte de las instituciones locales. Cada vez
ms, se pueden disear y evaluar las lneas de actuacin pblica, lo que supone una
separacin del papel del gobierno como comprador (una de sus funciones guber-
namentales) del de ejecutor (su funcin como prestador de servicios). Finalmente,
tambin se ha incrementado la exigencia de responsabilidad, lo que implica el in-
tento de que el gobierno reemplace los sistemas de exigencia de responsabilidad
basados en las normas, que se producen de arriba hacia abajo, por otros basados
en los resultados, producidos de abajo hacia arriba.
Aplicando los elementos de la NPM en Nueva Zelanda, Scott et al. (1997) mues-
tran que los Directivos-Jefe de las organizaciones gubernamentales se convirtieron
en los responsables legales, desde el punto de vista del empleo, del personal de sus
departamentos. Eran libres de gastar, dentro de los lmites de su presupuesto, y
tenan total libertad para fijar las condiciones de empleo y de gestin de los recur-
sos humanos que les pareciera que seran los ms eficaces. Se contrat a estos di-
rectivos a tiempo fijo y se instauraron programas en los que se incluan incentivos
a la buena actuacin. Los contratos especificaban rendimientos, hacan responsa-
bles a los directivos de su consecucin y les recompensaban en relacin a la forma
en que se llevaban a cabo las tareas. En los USA, este estilo reorganizador, como
explicaron de forma sucinta Osborne y Gabler (1992) tiene su piedra de toque en
el cambio de comportamiento de los burcratas con la intencin de que el gobier-
no sea ms preciso, barato y eficaz. Todo ello se resuma en el famoso slogan de Al
Gore: crear un gobierno que rinda ms y coste menos (Gore, 1993). La estrate-
gia de rendir ms tena por objeto motivar y promover que los empleados reali-
zasen mejor su trabajo, mientras que el aspecto costar menos pretenda eliminar
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 139

programas y puestos burocrticos innecesarios. Quienes proponan la reorganiza-


cin, crean que, al minimizar los niveles burocrticos y ampliar la capacidad de
control, las organizaciones se centraran mucho ms en su trabajo y mejorara su
receptividad hacia los ciudadanos. Mayores contrataciones externas significara
menor cantidad de trabajadores de primera lnea y, proporcionadamente, mayor
cantidad de gestores de alto nivel que se ocupasen de negociar, redactar y contro-
lar los contratos.
Recopilando todo lo anterior, los elementos fundamentales de la NPM incluyen,
entre otros, la separacin de comprador-prestador de servicios, la concurrencia y la
oferta competitivas, estndares de actuacin, control, medida y cumplimiento,
gestin profesional cercana, resaltar la importancia del rendimiento y la gestin de
tipo empresarial, actuar pensando en los clientes, y primar la disciplina y la frugali-
dad. Los estudios sobre las cuestiones fundamentales y los resultados de su puesta
en marcha son amplios: Awortwi (2003,2004); Domberger y Hall (1996); Domber-
ger et al. (1986); Dunleavy y Hood (1994); Hood (1991, 1995); Kettl (1993, 1998);
Osborne y Gaebler (1992); Prager (1994); Proust (1997); Savoie (1998); Scott et al.
(1997); Walsh (1995).
Muchas de estas estrategias de reforma fueron exportadas posteriormente a
pases en vas de desarrollo a travs de programas de ayuda de los pases donantes
o de sistemas de ajuste estructural. Como resultado de ello, parece existir conver-
gencia en las discusiones sobre las polticas relacionadas con el uso de la NPM
como paradigma dominante de la reforma del sector pblico. Todo ello procede de
una serie de pases que han asumido la planificacin y similitud de la estrategia que
invocan (Kettl, 2000; OCDE, 1993, 1997). Sin embargo, podra haber menos con-
vergencia en lo relativo a la puesta en prctica del modelo (Christensen, 2002;
Minogue, 2001; Polidano, 1999; Pollitt, 1990). Por ejemplo, no todos los miembros
de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE) han
adoptado los principios NPM hasta el mismo nivel. Francia, Alemania, Espaa, Fin-
landia y Suiza parecen haber puesto menos nfasis en la adopcin de reformas tipo
NPM que el Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y los USA (Halligan, 2001;
Hood, 1995:98). Una de las razones de esta diferencia se basa en que los distintos
pases arrancan de distintos puntos en trminos de la estructura de sus sectores
pblicos y de sus concepciones del papel y carcter del Estado. Tambin existen
diferencias en la capacidad de los gobiernos para poner en marcha reformas.

Las reformas de la administracin pblica y la capacidad


de los administradores gubernamentales en frica

En frica, en el momento de la introduccin de las reformas administrativas, la


organizacin tradicional del sector pblico implicaba que la toma de decisiones se
llevaba a cabo, sobre todo, por administradores pblicos del gobierno central
(Wunchs y Olowu, 1990). Eran ellos quienes decidan lo que era preciso hacer y
eran tambin responsables de dirigir la organizacin que lo suministraba. Ello tena
varios efectos: exista la tendencia a que los administradores pblicos se identifica-
sen con quienes suministraban el servicio, ms que con los ciudadanos a quienes se
140 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

les prestaba (Olowu, 2001). Y, a causa de que los servicios se hallaban directamente
en manos de los administradores pblicos, tampoco era necesario especificar con-
diciones. Las condiciones, que permanecan implcitas, nunca eran consideradas ni
cumplidas. Adems, muchos de los administradores y gestores pblicos no se ha-
llaban bajo la exigencia de responsabilidad por sus fracasos, porque el presupuesto
pblico no se utilizaba como instrumento para una actuacin que se evaluaba por
sus resultados. Exista la propensin hacia la preparacin del presupuesto como
proceso repetitivo, ao tras ao, que terminaba con un alejamiento total de la
ejecucin concreta de programas y proyectos. El establecimiento de objetivos y la
evaluacin de su xito dependa de la opinin del propio administrador al cargo
(Andrews, 2006; Baker, 1989; Caulfield, 2006; Montgomery, 1987).
Dada la situacin descrita, la administracin gubernamental se perciba como
ineficaz e ineficiente y necesitada de reformas. La ineficacia de la administracin
gubernamental se manifestaba en la baja calidad de los servicios pblicos que se
prestaban a los ciudadanos, la actitud indiferente de los burcratas frente a los
ciudadanos y a las organizaciones no-estatales, la ineptitud de los funcionarios que
desarrollaban estrategias y ponan en marcha proyectos y programas del gobierno,
la falta de independencia y profesionalidad de la funcin pblica para tratar igual y
equitativamente a todos los ciudadanos, sin que estos tuvieran que temer presio-
nes polticas, y la deshonestidad del compromiso de los gobiernos con polticas y
programas que haban establecido a travs de la participacin pblica. El tamao
creciente del presupuesto gubernamental se duplicaba por la ineficacia de la admi-
nistracin y el descenso de los ingresos pblicos puso de manifiesto la necesidad de
estudiar el sentido de lo que hacen los gobiernos y el sistema a travs del que ac-
tan (Klitgaard, 1997; Adamolekun, 1991).
Se introdujeron estrategias de reforma del sector pblico y de la administracin
que incluan privatizacin, reduccin de la funcin pblica, desaparicin de niveles
burocrticos innecesarios y mejora de la gestin y capacidad administrativas, la
descentralizacin de algunas responsabilidades, competencias y recursos del go-
bierno central hacia los gobiernos locales, y una gran cantidad de medidas relativas
al uso de tcnicas de gestin provenientes del sector privado y del mercado. El
programa de reformas se apoyaba en la bsqueda de la eficiencia y eficacia del
gobierno frente a unos recursos pblicos cada vez menores. Algunas de las medi-
das que se introdujeron muestran elementos de la NPM, resultado de la discusin
sobre convergencia de polticas y transferencia de stas. Sin embargo, como mues-
tran distintos estudios, se produjeron pocos xitos (Olowu, 1999, 2002b; Savoie,
1998; Mutahaba y Kiragu, 2002). Una de las razones que se aduce frecuentemente
como causa de este fracaso es la capacidad de los administradores gubernamenta-
les de absorber las estrategias de reforma, dentro de las que consideramos tambin
las de la NPM, y utilizarlas en beneficio propio. Otras se refieren a la importancia de
las lneas polticas aplicadas y su procedencia externa (McCourt y Minogue, 2001;
Minogue et al., 1998), la motivacin e inters de los empleados del gobierno para
emprender las reformas, el sistema poltico de patronazgo, la intransigencia buro-
crtica ante las reformas, y la historia de los sistemas administrativos establecidos
previamente en muchos pases, etc. En el presente artculo, nos centramos en la
capacidad de los administradores del gobierno para hacer suyos los planteamientos
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 141

reformistas y los retos que presentan stos en cuanto a la planificacin de la forma-


cin y adiestramiento dentro de la gestin y administracin pblicas.
El tema de discusin se centra en que, de todas las capacidades precisas para
que progrese un estado eficiente y eficaz en vas de desarrollo, la fundamental es
la capacidad los funcionarios de los altos niveles: el alto personal tcnico y adminis-
trativo (Brautigam, 1996; Grindle, 1996; Banco Mundial, 1997). De acuerdo con
Olowu, existen tres razones: poseen capacidades que hacen posible que ofrezcan
consejo, tanto tcnico como poltico, a los polticos; son fundamentales para la
puesta en marcha de programas, pueden decidir qu instituciones del sector pbli-
co o privado tienen la capacidad de movilizar, poner en marcha y gestionar los
programas del gobierno una vez se han tomado las decisiones polticas ad hoc; y,
finalmente, se hallan en una posicin desde la que pueden someter la gobernanza
y los procesos de actuacin a los principios democrticos de transparencia, exigen-
cia de responsabilidad, receptividad y estado de derecho (Olowu, 2002a: 277). Sin
embargo, en la actualidad de la administracin pblica africana, prcticamente no
existen funcionarios con los conocimientos, habilidades y comprensin de la situa-
cin que puedan asumir las importantsimas responsabilidades de gobierno. Como
ya se ha dicho, la aplicacin de la NPM al contexto de la reforma del sector pblico
ha planteado a los administradores pblicos la necesidad de adoptar nuevos prin-
cipios y formas de actuar que van mucho ms all de la doctrina administrativa de
Weber. Existen instituciones dedicadas a la formacin que estn intentando tomar
en consideracin la forma en que la estructura y los procesos del gobierno estn
cambiando, a fin de poder preparar a los administradores y gestores pblicos para
una misin que parece muy distinta de las que tenan en el pasado, Balogun apun-
ta a que intentan comprender ms ampliamente los programas que impactarn en
la eficacia del gobierno (Balogun, 2003).

Tipos de programas de formacin en la administracin pblica en frica

Los programas de formacin de la administracin pblica en frica se imparten en


cuatro tipos de instituciones: las escuelas de formacin de la funcin pblica nacio-
nal, los institutos de formacin de la funcin pblica nacional, los institutos regio-
nales de formacin y gestin y las universidades (Awortwi, 2006: 93). Los centros
de formacin de la funcin pblica nacional ofrecen cursos para funcionarios de
bajo nivel con la finalidad de que adquieran los conocimientos apropiados para su
trabajo. Los institutos de formacin ofrecen cursos para estimular a los nuevos
funcionarios administrativos, ofrecindoles nociones sobre la estructura del servicio
pblico, cmo funciona, de dnde deriva su autoridad, cdigo de conducta y pro-
cedimientos administrativos. De acuerdo con Ayee, estos cursos capacitan a los
nuevos funcionarios para pisar suelo firme rpidamente desde su entrada en el
mundillo administrativo (Ayee, 2001:3). Por su parte, los centros e institutos de
formacin nacional se centran en el desarrollo de las habilidades profesionales de
los trabajadores al servicio del gobierno, y las universidades, ofrecen programas
acadmicos. Sin embargo, el objetivo bsico de todos estos programas de forma-
cin es aumentar el conocimiento y capacidad de funcionamiento de las personas
para el trabajo al servicio del gobierno.
142 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Los programas que ofrecen los institutos de formacin africanos muestran la


naturaleza interdisciplinaria de la administracin y gestin pblicas, basndose en
la psicologa, la ciencia poltica, el derecho, la economa, la sociologa y la antropo-
loga, a fin de capacitar a los participantes para comprender los matices y recovecos
de la administracin pblica. Este planteamiento se inici en el entendimiento de
que la administracin pblica precisa un conocimiento general global que apoye la
diferenciacin entre lneas polticas favorables o perjudiciales, o para poder perse-
guir los multifacticos vnculos y efectos de las distintas polticas, adems de poder
llevar a cabo la rutina administrativa de los programas del gobierno. Hoy da, a la
luz de los cambios que se han producido en el sector pblico, es claro que los
programas de formacin de la administracin y gestin pblicas tienen que ser re-
planteados para que capaciten a los futuros administradores y gestores a fin de que
sean trabajadores creativos al servicio del gobierno (Ayee, 2001; Denhardt, 1999;
Rosenbaum, 2003). Los programas deben ser el puente que salve el vaco entre los
programas de formacin y los retos a los que el servicio pblico se enfrenta, al
tiempo que los mecanismos de la NPM reestructuran sus sistemas operativos.
Si los administradores y gestores pblicos deben funcionar basndose en un
planteamiento empresarial, como prescribe la tesis reorganizativa, surgen las si-
guientes preguntas fundamentales: pueden los administradores y gestores pbli-
cos aprender los elementos de su profesin antes de asumir sus responsabilidades?
Cmo disear programas de formacin que proporcionarn el tipo de capacida-
des necesarias para que se realicen los servicios administrativos eficaz y eficiente-
mente? Tienen las instituciones de formacin gubernamentales unos programas
suficientemente puestos al da como para proporcionar a los administradores y
gestores pblicos nuevas capacidades que les permitan moverse con facilidad en
nuevos territorios, como resultado de las reformas del sector pblico y de la NPM?
Estas son algunas de las preguntas que el presente artculo pretende contestar con
referencia a la implantacin, dentro del sector pblico y de las reformas del sector
administrativo, en el contexto de Mozambique.

Las instituciones de formacin de la administracin pblica y el gobierno


de Mozambique

Mozambique es uno de los pases ms pobres del mundo. Aunque se trata de un


pas rico en recursos sub-explotados y en los ltimos aos ha recibido inversiones
exteriores cada vez mayores, ingresos continuos desde el exterior, y una paz relati-
va, tras largos aos de conflictos polticos, la pobreza prevalece an, con aproxima-
damente el 54% de la poblacin dentro de sus lmites, y con unos ingresos diarios
de menos de 1 dlar USA (Repblica de Moambique, 2006a:10). El Gobierno de
Mozambique (GoM) se ha comprometido en el objetivo general de la reduccin de
la pobreza, la estabilizacin econmica y la promocin del crecimiento econmico
(Repblica de Moambique, 2001; 2003), pero tambin reconoce que la eficiencia
y eficacia de la administracin pblica jugar un papel clave en cualquier actividad
que se realice para llevar a cabo la estabilizacin econmica y el crecimiento. La
capacidad de los recursos humanos de la administracin del sector pblico de Mo-
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 143

zambique es, sin embargo, ampliamente insuficiente. El problema actual de recur-


sos humanos de baja formacin en Mozambique es un legado de la colonizacin.
En el momento de la independencia, en 1975, el nmero de mozambiqueos que
saban leer y escribir era solo del 8%. Dado que el camino a la liberacin se produjo
de forma conflictiva, los administradores coloniales portugueses fueron expulsados
del pas. Se cre un vaco en la capacidad de recursos humanos del pas, por el
hecho de que la gran mayora de los administradores con experiencia abandon el
pas como parte del xodo portugus. Desde el punto de vista de la gestin admi-
nistrativa, Mozambique qued arrasado. Aunque muchos mozambiqueos asu-
mieron puestos de gestin en un intento de responder a la situacin, su capacidad
desde el punto de vista tcnico o de experiencia en la gestin para la prestacin de
servicios era nimia.
La adopcin del modelo socialista de desarrollo tras la independencia implic
tambin la nacionalizacin de las compaas privadas, que fueron gestionadas por
personal sin formacin. El gobierno se convirti en el principal empleador de los
ciudadanos, pero no exista capacidad profesional, o era muy poca, la existente
para la gestin del sector pblico. Por otra parte, la ideologa poltica del partido
de la liberacin garantiz que todo el poder se concentrase en las manos del
Presidente, que era la suprema autoridad del legislativo y tambin el lder del
partido en el gobierno, el FRELIMO. La consecuencia fue un desdibujamiento de
las lneas que separan poltica de administracin, que, igualmente, debilit la ne-
cesidad de una administracin pblica profesional (Macuane, 2000, 2006; Mazula
et al., 2004).
Considerando el tamao del pas y la incapacidad de los mozambiqueos en
trminos de las habilidades requeridas para llevar a cabo las tareas de gestin de
servicio pblico, se cre el primer centro de formacin de personal en Catembe, en
1977 (Centro de Formao de Quadros 1 de Maio2) con la finalidad de adiestrar
funcionarios polticos y tcnicos en tareas administrativas del gobierno. Se dio
prioridad a los administradores de distrito, las oficinas de los gobernadores provin-
ciales y personal de los ministerios. En 1989, emergi un nuevo centro de forma-
cin: la Escuela Pblica del Estado y el Derecho (Escola de Estado e Direito3) con el
objetivo ms amplio de formar funcionarios en cursillos de corta duracin.
En 1994, el GoM estableci el Sistema de Formacin de la Administracin P-
blica (SIFAP), con la finalidad de:

a)Desarrollar los conocimientos cientficos, tcnicos y profesionales, as como


la capacidad, habilidades y actitudes de todos los funcionarios;
b)La formacin continua en tcnicas de gestin de todos los administradores
y gestores pblicos para la modernizacin, rentabilidad y productividad de
los servicios pblicos;
c)La preparacin de personal tcnico para funciones de liderazgo y de
gestin;

2
Creado por la Portaria n 51/78, de 18 de febrero, Boletim da Repblica n 21, I Srie, de 18 de
febrero de 1978.
3Creado por el Diploma Ministerial n 43/89, de 24 de mayo, Boletim da Repblica n 21, I Srie,

de 24 de Mayo de 1989.
144 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

d)Desarrollar los conocimientos cientficos, tcnicos y profesionales, sobre


todo en lo relativo a programas, mtodos y tcnicas de gestin con, sopor-
tes institucional e informativo;

SIFAP estaba dividida en dos niveles: (a) el nivel medio (o secundario), para los
funcionarios con educacin secundaria, y, (b) el nivel ms alto para quienes se en-
contrasen en puestos de gestin, con educacin post-secundaria. Con la implanta-
cin de SIFAP, el GoM pretenda la elevacin de los niveles educativos y profesiona-
les de los funcionarios, y, por ende, posibilitar el desarrollo de una administracin
pblica eficaz y eficiente en el pas. Para la formacin a nivel medio (o secundario)
se cre la Escuela Pblica de Estado y Derecho en 1989, que se transform en el
Instituto Medio para la Administracin Pblica (Instituto Mdio em Administrao
Pblica, IMAP4) en 1996.
Con la aplicacin de la Ley de Descentralizacin (Lei n 2/97, de 16 de febrero)
los funcionarios que trabajaban en los ayuntamientos fueron incluidos en los pro-
gramas de formacin del IMAP. Como consecuencia, el nombre IMAP se cambi
por el de IFAPA: Instituto de Formacin para la Administracin Pblica y Autrquica
(Instituto de Formao em Administrao Pblica e Autrquica). La necesidad de
expandir rpidamente el programa de formacin para que abarcase a todo el pas
tuvo como resultado que se creasen tres IFAPAs en las provincias del centro, del sur
y del norte.
Los programas de formacin que se disearon para dar a conocer a los funcio-
narios la estructura del servicio pblico, cmo funciona, de donde deriva su autori-
dad, el cdigo de conducta, y los procedimientos administrativos, no eran muy di-
ferentes de cualquier programa docente ordinario sobre administracin pblica
bsica en cualquier institucin acadmica. Los programas se centraban en las habi-
lidades administrativas rutinarias, sin desarrollar las capacidades para solucionar
problemas de los participantes (Monteiro, 2004). Como resultado, la tan esperada
transmisin de competencias al personal para aumentar su eficacia en la gestin de
las organizaciones y servicios pblicos, no se materializ. Tambin existi un nepo-
tismo generalizado, parcialidad y corrupcin en el gobierno. El modelo socialista
que se adopt inmediatamente tras la independencia poltica fracas tambin,
conduciendo a disturbios sociales y crisis econmica. La combinacin de estos fac-
tores empuj al gobierno a adoptar programas de ajuste estructural centrndolos
en la privatizacin de las empresas estatales. Algunas de las organizaciones guber-
namentales ms conocidas, que se convirtieron en las primeras bajas de la poltica
de privatizacin, fueron la compaa del agua (guas de Moambique) y los dos
bancos mayores (Banco Comercial de Moambique y Banco Popular de Desenvolvi-
mento). Posteriormente, una serie de empresas y organizaciones estatales llegaron
a manos privadas en circunstancias, que, apunta Hanlon (2004), podran relacio-
narse con la implicacin de los donantes en la promocin de la corrupcin en Mo-
zambique. Las polticas de ajuste estructural en muchos pases de frica incluyeron
tambin el despido de un gran nmero de empleados de un sector pblico hincha-

Creado por el Diploma Ministerial n 47/96, de 24 de abril, Boletim da Repblica n 17, I Srie,
4

de 24 de abril de 1996.
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 145

do al mximo; sin embargo, la reduccin de tamao no form parte de la estrategia


de Mozambique, por miedo a un impacto social negativo y a los posibles disturbios
polticos, cuyos riesgos el gobierno no estaba dispuesto a correr. Sin embargo, se
produjo una rebaja en las escalas de salarios (Macuane, 2006:61). La organizacin
de la administracin pblica se mantuvo sin cambios, permaneciendo la multitud
de niveles burocrticos que entorpeca el acceso a los servicios pblicos y favoreca
la corrupcin. Chiziane y Manjate (2007:105) han demostrado que una solicitud de
licencia para montar una empresa dedicada a actividades econmicas debera pa-
sar por once instituciones pblicas y sufrir cuarenta procedimientos.

Las reformas del sector pblico y la introduccin de los elementos NPM

El 25 de junio de 2001, el Presidente de Mozambique, con el apoyo de las agencias


donantes, emprendi un programa de diez aos denominado Estrategia Global
para la Reforma del Sector Pblico (EGRSP, 2001-2011) para mejorar la prestacin
de servicios pblicos y posibilitar la puesta en marcha de polticas para reducir la
pobreza y promover el desarrollo sostenible. El programa constaba de dos fases. La
primera (2001-05) se centraba en crear condiciones tanto institucionales como de
formacin para reformar el sector pblico. Durante la segunda (2006-11) se mejo-
raran las reformas iniciadas en la primera y se dirigira a ms amplios cambios es-
tructurales. Esta estrategia contiene cinco componentes transversales, como la
descentralizacin, la gestin de recursos humanos, las polticas pblicas, la gestin
financiera pblica y la lucha contra la corrupcin.
Una Comisin Interministerial para la Reforma del Sector Pblico (CIRES), presi-
dida por el Primer Ministro, defini a la burocracia administrativa como problema
estructural que precisaba ser solucionado si se deseaba llevar a cabo los objetivos
de la reforma. Como consecuencia, se implantaron una serie de programas innova-
dores cuyos principios se pueden hallar en los elementos generales de la NPM. Al-
gunos de ellos son: oficinas nicas, gobierno electrnico, competencia pblica
obligatoria para los contratos de prestacin de servicios del gobierno y contrata-
cin de administradores pblicos de alto nivel (Secretarios Permanentes), cambio
en los equipos de gestin, nuevo sistema de salarios, sistemas de control de gestin
y de exigencia de responsabilidad, entre otros (Repblica de Mozambique, 2006a,
Lucas, 2004).
La creacin, en todas las provincias, de oficinas nicas pretenda reducir esca-
lones y procedimientos burocrticos en la prestacin de los servicios pblicos. Estas
oficinas ofrecen un nico punto de contacto donde los ciudadanos y empresas
pueden solucionar, de una sola vez, sus gestiones burocrticas administrativas, y
no, como en el pasado, cuando el ciudadano tena que presentar, por ejemplo, una
solicitud de permiso para abrir un negocio en muchas oficinas burocrticas diferen-
tes. Las oficinas nicas se convirtieron en una tendencia muy importante de la
administracin pblica mozambiquea, pero tambin presentaban problemas muy
serios a la competencia de los funcionarios y administradores de ventanilla, que
tenan que tomar decisiones apropiadas de forma eficiente, eficaz y receptiva, pero
que no disfrutaban de la formacin adecuada. Otro problema era que los adminis-
146 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

tradores sectoriales tenan prohibido, sin apoyo legal concreto, recibir y gestionar
solicitudes porque algunos funcionarios pblicos de los ministerios y departamen-
tos se esforzaban en interceptar la llegada de documentos a estas oficinas nicas.
En general, Chiziane y Manjate (2007) han demostrado que el xito de esta estra-
tegia fue mnimo, en trminos de reduccin de complejidad, exageracin, corrup-
cin, y retrasos en las respuestas a las solicitudes ciudadanas.
La estrategia Gobierno Electrnico (e-Gov) se dise para racionalizar el uso de
las tecnologas de la informacin en el sector pblico, con la intencin de mejorar
la calidad de los servicios y la responsabilidad por la gestin del gobierno ante los
ciudadanos. La estrategia e-Gov se centra en la creacin de coordinacin de fun-
ciones e interconectividad entre los distintos sistemas, como el registro civil (inclu-
yendo los documentos de identidad, pasaportes e inscripciones), gestin pblica
financiera, y sistema de recaudacin de impuestos, as como conectividad intersec-
torial de las oficinas nicas (Macuane, 2006:70). Sin embargo, el desconocimiento
informtico de los funcionarios pblicos se convirti en un enorme problema para
alcanzar los objetivos del programa. No solo era un problema tener la capacidad de
operar con sistemas y bases de datos complicados, sino tambin la integracin de
distintos sistemas informticos que haban operado, en el pasado, como entidades
singulares. Todo ello haca necesaria la existencia de funcionarios que tuviesen
nuevas habilidades para manejar mecanismos institucionales reglados que promo-
viesen mayor cooperacin, sinergias y coordinacin entre las organizaciones del
sector pblico.
El programa de reforma de los salarios que se implant implicaba un cambio
radical de la gestin de datos para llegar a una ms amplia gestin de resultados,
vinculando el salario con los resultados de la actividad (Repblica de Mozambique,
2006a). El xito del programa requera considerables esfuerzos para cambiar, no
solamente la gestin del sistema de recursos humanos existente, sino tambin la
mentalidad de los funcionarios, desde un planteamiento de procedimientos/datos
a otro basado en resultados y rendimientos. Para alcanzar este objetivo, era funda-
mental aumentar las cualificaciones de la funcin pblica, en particular las de los
altos cargos, mejorar la descripcin de los puestos, y establecer un sistema de cre-
dibilidad en cuanto a la gestin y sus resultados que conduce a indicadores de
evaluacin desde los Secretarios Permanentes a los empleados de ms bajo nivel.
La implantacin del sistema salario/resultados tuvo como consecuencia incremen-
tos marginales de los sueldos de los altos cargos, pero es difcil decir si correspon-
dan a incrementos de resultados, porque los Secretarios Permanentes y el personal
de nivel medio no firmaron ningn acuerdo al respecto (Macuane, 2006; Repblica
de Moambique, 2006b).
La agenda de reformas, a juzgar por la lista de actividades que se pusieron en
marcha, era muy amplia e innovadora en el contexto mozambiqueo (CIRESP,
2004). Se consideraba a estas estrategias como parte del planteamiento NPM. Dado
que muchos funcionarios estaban acostumbrados a un planteamiento burocrtico y
de procedimientos en su trabajo, se estim una gran parte del proceso de reformas
como un cambio radical desde la cultura organizativa que la mayora de los funcio-
narios aprendan en los programas de formacin previos. La capacidad de implantar
algunas de las ideas de la NPM se convirti en un importante problema, incluso para
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 147

la Unidad Tcnica para la Reforma del Sector Pblico (UTRESP) que se cre para
apoyar a los ministerios en la puesta en marcha del programa de reformas.
La evaluacin de la primera fase de este programa reconoci que la capacidad
y el inters de los administradores pblicos para liderar la reforma era uno de los
problemas (Repblica de Mozambique, 2006: 16-17). En general, se ha producido
una mejora en la capacidad administrativa del sector pblico si la comparamos con
la recibida en el momento de la independencia, sin embargo, el Ministerio del
Servicio Pblico estima que el nmero de personas con educacin universitaria que
trabaja en la gestin y toma de decisiones era an menor al 8% del nmero de
funcionarios: 166.4945. Todo ello significa que ms del 50% de los funcionarios en
puestos de gestin y liderazgo tienen una formacin insuficiente no solo para po-
ner en prctica los principios administrativos weberianos, sino, menos an, los de
la NPM. Dentro del tanto por ciento (menos de 8%) de los funcionarios que tienen
una educacin universitaria, un 85% reside y trabaja en la capital nacional, Mapu-
to. En general, esta escasez de personal cualificado es el reflejo de la poblacin en
general. Hasta 2004, los nicos centros de donde sala personal cualificado con
destino a la administracin pblica, eran la Universidad Eduardo Mondlane (UEM),
el Instituto Superior para las Relaciones Internacionales (ISRI) y el Instituto Superior
para la Ciencia y la Tecnologa (ISCTEM). Estas instituciones titulaban anualmente a
40 estudiantes en total, lo que se hallaba considerablemente por debajo de las
necesidades de la funcin pblica. Adems, el sistema de sus cursos no ofreca
oportunidades de participar a los funcionarios que ya soportaban responsabilida-
des en sus puestos de trabajo.
La falta de instituciones locales que ofrezcan ttulos y cualificaciones superiores
en administracin pblica, condujo a la creacin del Instituto Superior de la Admi-
nistracin Pblica (ISAP) (Consejo de Ministros, Decreto n 61/2004, de 29 de di-
ciembre), con la funcin de desarrollar la capacidad de los funcionarios pblicos en
puestos directivos y de liderazgo en la administracin, para mejorar sus cualificacio-
nes acadmicas y de liderazgo y sus capacidades tcnicas y profesionales para la
administracin pblica. El mtodo de formacin del ISAP tena la finalidad de: (i)
minimizar la situacin producida por el hecho de que los participantes deban per-
manecer en sus puestos, al tiempo que realizaban los cursos; (ii) formar a los pro-
fesores para que pudieran difundir ideas innovadoras en todo el sector pblico y (iii)
centrarse fundamentalmente en las necesidades institucionales, ms que en las
personales.
El ISAP deba ofrecer los siguientes cursos: Ttulo Profesional en Administracin
Pblica (BPAP), Diploma Profesional Superior en Administracin Pblica (CPSAP),
para funcionarios de alto nivel que no tienen titulacin universitaria en Administra-
cin Pblica; Ttulo Profesional Post-Graduado en Administracin Pblica (PGPAP),
Licenciatura Profesional en Administracin Pblica (LPAP) y Mster en Administra-
cin Pblica (MPA). Los BPAP, CPSAP y PGPAP deban ser impartidos en forma
continua y modular, lo que equivaldra al diploma respectivo del Sistema Nacional
de Educacin (SNE). Asimismo, ISAP deba impartir cursillos a nivel ejecutivo sobre
temas especficos a grupos especializados que incluan miembros del Parlamento y

Cifra del censo del Ministerio de la Funcin Pblica (2007).


5
148 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

ministros del Gobierno. El resultado del programa del ISAP deba contribuir a me-
jorar los planteamientos estratgicos de los funcionarios, su capacidad de trazar
lneas de actuacin, sus habilidades de gestin y las nuevas prcticas de gestin de
personal, como la seleccin basada en el mrito, los ascensos, y la evaluacin y
reclutamiento en todo el sistema del estado.

El desarrollo de nuevas competencias

En 2006, y a travs del Programa de Educacin Superior para el Desarrollo de Ca-


pacidades (NPT), al que subvena la Organizacin para la Cooperacin Internacional
en Educacin Superior de los Pases Bajos (Nuffic) y llevaba a cabo el Instituto de
Estudios Sociales (ISS), los Pases Bajos, en colaboracin con la Escuela Superior de
Gestin Pblica y Desarrollo, la Universidad de Witwatersrand, Sudfrica, el Institu-
to de Gestin y Administracin Pblica de Ghana (GIMPA) y el Centro para la Espe-
cializacin en Gestin Pblica y Gestin, de la Universidad de Botswana, se disea-
ron nuevos programas que perseguan la mejora de las habilidades analticas, ges-
toras y de liderazgo de los funcionarios en Mozambique, para ser impartidos a
travs del ISAP. Los cursos se disearon tomando en consideracin los cambios que
han tenido lugar en la organizacin del sector pblico y la administracin en todo
el mundo, y, en particular, en Mozambique, y las necesidades de formacin de los
participantes. El prximo epgrafe describe algunas de las nuevas capacidades que
ofrece el programa:

Habilidades tcnicas y analticas

Los programas estndar de cualquier administracin pblica incluiran las doctrinas


burocrticas6, la tica en la administracin, teoras organizativas, y la historia del
pensamiento poltico como teora fundamental en que se apoya la administracin
pblica, junto con las enseanzas tradicionales que suministran conocimientos de
leyes administrativas, recursos humanos y anlisis de lneas polticas. En el diseo
del programa de formacin del ISAP, estas teoras y conceptos se ampliaron para
incluir, por ejemplo, la teora del empleador-empleado7, la nueva teora econmica
institucional del costo de transaccin, y la teora del sistema de informacin que
proporciona capacidades analticas nuevas y diferentes a los administradores y
gestores pblicos (Ackere, 1993; Kettl, 1993:22-41). Tales teoras se consideraban
en el pasado como correspondientes al mbito de la economa y la gestin empre-
sarial, ms que dentro del de la administracin pblica. Su implantacin en los

6
Reglas y normas administrativas; principios de jerarqua y autoridad; separacin entre las esferas
pblica y privada; sistema de ascensos en la carrera, etc.
7Se trata de un concepto de la teora de la ciencia poltica donde se estudian los problemas que

surgen debido a la informacin incompleta y asimtrica que fluye entre el empleador y el


empleado y viceversa, crendose, por ejemplo, el problema del conflicto de intereses, desde el
punto y hora en que el empleador, presumiblemente, contrata al empleado para que acte en
su propio inters (el del empleador). N. de la T.
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 149

programas surgi por el uso creciente de la externalizacin de la contratacin de


servicios pblicos con empresas no estatales. Este nuevo planteamiento de presta-
cin de servicios pblicos ha emborronado la fina lnea que sola existir entre las
esferas pblica y privada. Lnea que sola guiar el comportamiento de los gestores
pblicos y el de sus correspondientes del sector privado. En Mozambique, los ges-
tores del sector privado han desarrollado habilidades deshonestas cuyo resultado
ha sido la existencia de frecuentes episodios de corrupcin en los contratos del
gobierno, los administradores pblicos no han mejorado su capacidad para identi-
ficar y controlar comportamientos oportunistas, conflictos de intereses, comporta-
miento negligente8 y ocultamiento de informacin. Kettl (1993) opina que los
gestores en el gobierno deben ser ms perspicaces al hacer la evaluacin de sus
contratos con empresas privadas (lucro o no-lucro) en la externalizacin de stos.
Por ende, se pretenda que la inclusin de las teoras de empleador-empleado y la
de costos de transaccin mejorase los conocimientos y capacidades analticas de
los administradores y gestores pblicos en la negociacin de contratos de la admi-
nistracin. La capacidad analtica que el aprendizaje de tales teoras proporciona a
los gestores pblicos se manifestara en su habilidad para localizar comportamien-
tos oportunistas en sus contrapartes privadas, concepto habitualmente inserto en
los temas de informacin asimtrica.

Gobierno electrnico

En los ministerios y organizaciones del gobierno, la introduccin de las tecnologas


de la informacin (computadoras, internet, multi-media y trabajo en grupo) deba
capacitar para compartir datos, tomar decisiones ms rpidamente, y mayor trans-
parencia en la prestacin de servicios (Chemane, 2002). Todo ello se entendi ofi-
cialmente en Mozambique como parte del proceso de introducir el gobierno elec-
trnico en el pas y capacitar a las organizaciones gubernamentales y su personal
para ser ms eficientes. Sin embargo, en lugar de ello, el gobierno electrnico se
malentendi por muchos funcionarios, por lo que el uso de Internet se redujo a
enviar mensajes de correo electrnico y desarrollar pginas web que agonizaran
casi inmediatamente (Berman y Tettey, 2001). En el programa de formacin, los
administradores y funcionarios del gobierno estn siendo equipados con conoci-
mientos y habilidades en sistemas de gestin de tecnologas de la informacin
(ICT), estndares de datos, archivos y procesos informticos, liderazgo y pensa-
miento estratgico, cambio de actitud en el uso de ICT, uso de blogs moderados
por funcionarios para facilitar el uso comn de ideas entre funcionarios, responsa-
bles de toma de decisiones, acadmicos, profesionales y ciudadanos, y, en general,
habilidades que capacitaran a los gestores del gobierno para iniciar, implantar y
sostener el proceso de gobierno electrnico. Heeks (2002) ofrece un anlisis siste-
mtico para mejorar la actividad del eGov en frica.

El trmino utilizado por el autor en ingls es el de moral hazard, que implica que una de las
8

partes de un contrato, que se halla blindada frente a riesgos, se comporta de forma diferente en
que lo hara si estuviese expuesta directamente tales riesgos, sin blindaje de ninguna clase. Se
aplica, fundamentalmente, en el campo de los seguros. N. de la T.
150 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Igualmente, se prest mucha atencin a los programas formativos que dotaran


a los empleados del gobierno de habilidades de comunicacin oral y escrita, para
mejorar su capacidad de relaciones pblicas. En Mozambique, el surgimiento de
nuevos medios de comunicacin basados en ITC, electrnicos e impresos, ha teni-
do como resultado que se ofrezca toda clase de (des)informacin al pblico. El
gobierno ya no es capaz de controlar la difusin de la informacin como en el pa-
sado. Los ciudadanos son capaces de acceder a informacin externa a la adminis-
tracin pblica, y, a travs de organizaciones sociales, estn capacitados para pre-
sentar demandas legtimas, y presionar a los administradores del gobierno. Se
espera que la formacin en comunicacin de masas y relaciones pblicas propor-
cione el tipo de capacidades que haran posible a los altos funcionarios explicar las
polticas del gobierno a los ciudadanos as como contrarrestar la informacin falsa
en el mbito pblico.

Anlisis comparado de lneas de actuacin pblicas

El estudio comparado de lneas de actuacin pblicas se aadi al programa, a fin


de capacitar a los administradores pblicos de Mozambique para obtener conoci-
mientos sobre las reformas administrativas que estn teniendo lugar en otros luga-
res del mundo desarrollado y en vas de desarrollo, y aprender las lecciones que se
puedan extraer de la puesta en marcha de estas lneas de actuacin pblicas. La
lgica que preside la introduccin de este mdulo se bas en el hecho de que los
denominados modelos occidentales (NPM) de reforma del sector pblico haban
llegado a frica y a Mozambique para quedarse, no solo porque estn de moda,
sino porque las actuales tendencias exigen que la administracin y gestin pblicas
en frica no pueden hallarse completamente al margen de lo que sucede en el
mundo. Mozambique se encuentra en la actualidad inundado por una gran canti-
dad de ayuda por parte de los donantes y los consultores occidentales, cuyo aseso-
ramiento tcnico est influenciado por las experiencias de sus propios pases
(Awortwi y Nuvunga, 2007). Los funcionarios, por tanto, deberan beneficiarse del
conocimiento de distintos modelos de gestin, de sus xitos y fracasos, su adapta-
bilidad y condiciones para tener xito.

Habilidades gestoras

Psicologa del cambio: comprensin del cambio humano y organizativo. El progra-


ma introduca un mdulo sobre la psicologa del cambio y comportamiento huma-
no y organizativo, con el objetivo de preparar las mentalidades de los empleados
del gobierno para trabajar en una organizacin que est asumiendo reformas y
cuyo futuro es incierto. En Mozambique, el sector pblico est cambiando y un
nuevo tipo de organizacin (la organizacin post-burocrtica) est emergiendo
lentamente, pese al hecho de que la administracin pblica del pas nunca desarro-
ll totalmente su capacidad dentro de la doctrina burocrtica. La implantacin del
programa de reforma del sector pblico ha llevado la incertidumbre a las mentes
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 151

de algunos administradores y gestores pblicos en relacin con el futuro de sus


empleos. La actual utilizacin de contratos temporales de personal (que abarca al
25% del total de los funcionarios) en las convocatorias de los empleos administra-
tivos del gobierno, dentro de los ministerios y las agencias gubernamentales, as
como los rumores de una cercana privatizacin de corporaciones del gobierno
significa que ni los empleos de los altos gestores pblicos, ni los de los dems em-
pleados, son permanentes. Esta transformacin ha empezado a crear incertidum-
bre y aprensin entre algunos empleados pblicos. Cuando un puesto de trabajo
se hace cada vez ms inseguro dentro de una organizacin, quienes dirigen la
unidad necesitan comprender cmo piensan y reaccionan los empleados en un
entorno de este tipo.

Integracin y diversidad

En Mozambique, las diferencias tnicas, lingsticas, polticas y de gnero ejercen


influencia sobre las relaciones interpersonales e intergrupales. Esta influencia se
extiende tambin a las instituciones administrativas y gubernamentales. Un estudio
de UNDESA muestra que solo el 13% de los funcionarios pblicos es nombrado en
base a un proceso competitivo: la familia y las conexiones partidistas son ms im-
portantes (UNDESA, 2004:10). Los programas de formacin se disearon no sola-
mente para mejorar la comprensin de los participantes acerca de la necesidad de
saber cmo gestionar diferencias tnicas, lingsticas, polticas y de gnero, con la
finalidad de que tengan una representacin equitativa en la administracin, sino
tambin para que tengan presente que la continuidad de la paz dentro del pas
precisa que todos los ciudadanos tengan la seguridad de que sern tratados equi-
tativamente, sin reparar en su diversidad. Adems, dada la historia del pas, con la
posicin dominante de un solo partido en la administracin del estado, existe la
tendencia de que los administradores y gestores pblicos adopten como propio al
partido en el gobierno, el FRELIMO, comprometiendo as su neutralidad y profesio-
nalidad. Los programas de formacin del ISAP pretenden introducir una actitud
profesional dentro de la funcin pblica de Mozambique a travs del trabajo de
grupo, en el que personas de diferentes procedencias socio-culturales se vean obli-
gadas a trabajar juntas para desarrollar polticas y programas, preparando as a los
administradores para un cambio futuro de gobierno (o para que puedan servir bajo
distintos partidos polticos que ocupen el gobierno).

Profesionalidad e integridad

Mozambique, al igual que otros varios pases de frica, tiene una serie de valores
atinentes al servicio pblico claramente impresos en los cdigos ticos de su admi-
nistracin pblica; son los siguientes: imparcialidad, integridad, servicio al pblico,
exigencia de responsabilidad por la gestin, dedicacin, transparencia, etc. (Lock,
2001). Aunque tales valores ticos les son comunicados a los funcionarios durante
los programas de estmulo, ello no ha supuesto una detencin de la corrupcin en
152 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

el gobierno, ya que, en la mayora de los casos, los funcionarios fingen no tener


conocimiento de ellos, o, si los conocen, no se detectar que tales valores se han
infringido, o, en caso de que se detecte la infraccin, los infractores no sern casti-
gados. En el diseo del programa del ISAP, los medios para reconocer, controlar,
detectar y alcanzar tales valores se incorporaron al mismo, y se imparten durante
las clases.

Las habilidades de liderazgo

El liderazgo se determin como uno de los factores primarios a tratar si las reformas
que el pas haba emprendido deban tener xito. Dado el planteamiento estratgi-
co nacional (Vision 2025), se esperaba que los campeones de la reforma no se
mantuvieran confinados dentro de la clase poltica, sino que abarcaran tambin a
una masa crtica de altos cargos administrativos que tengan la conviccin de la
necesidad del cambio y sean capaces de imbuir en ms personas la necesidad de
trabajar para alcanzar los objetivos a largo plazo del pas. Los mdulos formativos
que se disearon se centraban en el uso de estudios creativos de caso, junto con
tcnicas de simulacin de grupo e individuales, para mejorar las habilidades de li-
derazgo de los participantes. Estos mdulos recalcan tambin el papel de los ges-
tores pblicos contemporneos como intercesores de, y propiciadores de socieda-
des ms democrticas, equitativas y justas, tanto a nivel nacional como sub-nacio-
nal. ISAP ha implantado cursillos de liderazgo y desarrollo de la capacidad de gestin
para los altos cargos y ministros que se imparten como seminarios conjunta y regu-
larmente. Los seminarios de polticas conjuntas mezclan a los ministros y los altos
cargos administrativos en entornos en los que se comparten experiencias y se dis-
cuten temas clave de las lneas polticas nacionales.
A finales de 2007, ISAP haba impartido ms de 25 cursillos destinados a ejecu-
tivos, para Directores Nacionales, Jefes de Departamento, Parlamentarios, Directo-
res Provinciales, Secretarios Permanentes, Administradores de Distrito, etc., utili-
zando los mdulos diseados (vase Tabla 1). Los cursillos destinados a ejecutivos
tienen una duracin mxima de dos semanas.
En trminos de formacin a largo plazo, hacia junio de 2008 ISAP haba realiza-
do la formacin de 131 funcionarios y concedido Diplomas Superiores en Adminis-
tracin Pblica (CPSAP) utilizando los programas diseados. ISAP ha recibido tam-
bin 232 administradores pblicos para los CPSAP, 33 participantes del Ttulo
Profesional Post-Graduado en Administracin Pblica (PGPAP) y 36 participantes en
el programa Ttulo Profesional en Administracin Pblica (BPAP) (vase Tabla 2).
Consciente de los retos de mayor importancia que enfrentaba el instituto, y con
la finalidad de impartir los programas de formacin, en 2008 ISAP hizo una revisin
de su propia capacidad interna. El resultado fue el desarrollo de un plan estratgico
a diez aos, con la esperanza de convertirse en un centro lder y con reputacin de
excelencia en la formacin de gestores pblicos y agentes del cambio de alto nivel
profesional de Mozambique y en otros pases de habla portuguesa (lusfonos). La
finalidad para la que se cre el ISAP se revis, por tanto, tomando en consideracin
la imagen de excelencia en el servicio pblico (ISAP, 2008). Como los programas del
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 153

ISAP acaban de iniciarse, llevar algn tiempo el que las competencias que se pre-
tende adquieran los empleados del gobierno se manifiesten en la mejora de la
prestacin de servicios pblicos en el pas.

Tabla 1. Cursos para ejecutivos impartidos por el ISAP (2003-2007)

Ao Ttulo Tipo de participantes Nmero


2004-05 Organizacin y Directores Provinciales y Nacionales 35
Liderazgo Jefes de Departamento de los Ministerios.
Polticas Pblicas de Directores Provinciales y Nacionales 178
Gobernacin Miembros del Parlamento 250
Miembros del Gabinete 46
2006 Desarrollo Econmico Directores Nacionales 20
Directores Provinciales, Administradores 13
de Distrito y Alcaldes
Jefes de Departamento 43
2007 Liderazgo y Desarrollo Directores Provinciales y Nacionales, Jefes 60
Organizativo de Departamento
Tcnicas Legislativas Gobernadores y Secretarios Permanent. 31
Gestin, Planificacin y Directores Nacionales adjuntos, Directores 127
Liderazgo Provinciales, Administradores de Distrito,
Secretarios Permanentes y Directores de
Servicios de Distrito, Jefes de
Departamentos
Fuente: Visin Estratgica del Instituto Superior de la Administracin Pblica, 2008.

Tabla 2.Nmero de administradores pblicos que realizaron los cursos profesionales


en el ISAP_ (2008)

Nivel de los
CPSAP I CPSAP II PGPAP BPAP
Cursos
Primero 36 33 33 36
Segundo 30 34
Tercero 33 31
Cuarto 35
TOTAL 99 133 33 36
Fuente: Visin Estratgica del Instituto Superior de la Administracin Pblica, 2008.

Sin embargo, y como parte del proceso de desarrollo del plan estratgico del
ISAP, diez de los 131 ex-participantes, fueron invitados a exponer sus experiencias
en relacin con su entorno de trabajo tras acabar CPSAP. Todos ellos expresaron
opiniones favorables sobre el programa de formacin recibido, pero tambin su
desilusin. Indicaron que la formacin no condujo a un aumento en sus salarios, o
a una promocin a puestos de niveles ms altos. Algunos de los invitados tambin
pusieron de manifiesto su frustracin cuando intentaron aplicar algunos de sus
nuevos conocimientos en su entorno de trabajo. Una de ellos en concreto cont
que haba sido trasladada desde su puesto a una nueva divisin (lo que, para ella,
154 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

significaba una rebaja de categora) porque su inmediato superior consideraba su


formacin reciente como una amenaza para su propio puesto. Aunque esta anc-
dota no debe considerarse representativa, s sugiere que la formacin de los fun-
cionarios pblicos debe estar vinculada a otros aspectos de la gestin de recursos
humanos, como incremento de salarios, ascensos, ubicacin, utilizacin, y otros
incentivos antes de que se pueda convertir en un factor importante de motivacin
para la mejora de la gestin del sector pblico. Un trabajo de Tassema et al. (2005)
muestra que uno de los problemas fundamentales del gobierno de Eritrea es la
utilizacin eficiente de los participantes en cursos de formacin.

Conclusiones

En el presente artculo hemos hecho una revisin del sector pblico y de las refor-
mas administrativas que estn teniendo lugar en el mundo. Hemos presentado las
causas de las reformas en el mundo desarrollado y en el que est en vas de desa-
rrollo, hemos resaltado algunos de los elementos de la NPM y planteado los retos
que las reformas representan para las capacidades de los administradores de los
gobiernos en frica, de los que se espera que lideren la transformacin del estado.
Hemos presentado tambin las implicaciones del planteamiento NPM para los pro-
gramas de las instituciones dedicadas a la formacin, que preparan a los adminis-
tradores para un entorno de trabajo dentro de un sector que est experimentando
situaciones de incertidumbre. En el epgrafe tercero, hemos analizado las cuestio-
nes mencionadas dentro del contexto de Mozambique, donde la aplicacin de al-
gunos de los elementos de la NPM bajo la rbrica de la reforma del sector pblico
ha puesto de relieve algunos defectos en relacin con la capacidad de los gestores
gubernamentales para enfrentarse a las exigencias de la reforma. Hemos llegado a
las siguientes conclusiones:
La estructura, funciones y procesos de la administracin pblica han sufrido
cambios muy importantes en todo el mundo. Se estn desarrollando nuevos mode-
los administrativos y de gestin bajo el concepto de una reorganizacin o recrea-
cin del sistema gubernamental. Taylor apunta a que las organizaciones del sector
pblico en los Pases Menos Desarrollados deberan aprender a andar antes de
echar a correr, estableciendo saneados principios burocrticos como primera fase
esencial de su desarrollo, a los que debera seguir un periodo de consolidacin,
antes de moverse hacia las reformas, ms ambiciosas, de la NPM (Taylor, 2001); sin
embargo, muchos pases de frica se han unido a las reformas administrativas in-
ternacionalizadas a travs de una serie de ajustes estructurales y programas de re-
forma del sector pblico, inducidos desde el exterior, sobre los que tenan muy
poca eleccin o control. De todas formas, en tanto se introducen nuevos plantea-
mientos de reforma del sector pblico, los administradores y gestores pblicos se
han visto en la situacin de asumir, con gran determinacin, la gestin de nuevos
y sofisticados sistemas de prestacin de servicios pblicos para lo cual tenan un
dficit de capacidad.
Es cierto que Mozambique y muchos otros pases de frica tienen menos capa-
cidades para gestionar las nuevas tendencias que surgen en el sector pblico, pero
Nicholas Awortwi Desarrollo de nuevas competencias para administradores... 155

tambin que no pueden permitirse la indiferencia frente a los cambios que se es-
tn realizando en su entorno y en su propio mbito. El desarrollo de las capacida-
des de los empleados del gobierno es un requisito previo esencial para la implan-
tacin de los programas de reforma del sector pblico que tienen entre manos. En
Mozambique, el gobierno ha establecido programas de formacin para proporcio-
nar el tipo de adiestramiento que respondera a las nuevas demandas y realidades
a las que se enfrentan los administradores y gestores del sector pblico. Las capa-
cidades tcnicas, gestoras y de liderazgo de los empleados del gobierno en los
ministerios, agencias y gobiernos locales estn mejorando a travs del diseo de
los programas de formacin del ISAP. An es pronto para llegar a conclusiones
sobre si las nuevas capacidades han alcanzado los resultados esperados, ya que
an no han sido evaluadas; pese a ello, algunas ancdotas relatadas por los parti-
cipantes en los programas de formacin sugieren que el desarrollo de las nuevas
capacidades no solucionar necesariamente todos los problemas relacionados con
el bajo nivel de competencia de los gestores del sector pblico, a menos que se
solucionen otras cuestiones estructurales, como la remuneracin, promocin, y
otros mecanismos atinentes a la gestin de recursos humanos. Otras investigacio-
nes han mostrado tambin que es necesario solucionar cuestiones como el impe-
rio de la ley, los mecanismos de exigencia de responsabilidad, y la utilizacin de
ex-participantes de los programas de formacin. Dentro de muy pocos aos, ser
necesario evaluar los resultados de las nuevas capacidades que los programas de
formacin han proporcionado a los administradores pblicos de Mozambique,
para comprobar si han sido causa de diferencias positivas para la eficiencia y efi-
cacia del gobierno.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Para singularizar el 80 aniversario de IAAS.
Nota del Editor Jefe de la Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Christopher Pollit1

IRAS/RISA es la revista de IIAS, EGPA e IASIA. Para singularizar el 80 Aniversario de


nuestra venerable IIAS, hemos rebuscado en ediciones muy antiguas de la revista y
seleccionado un artculo que creemos an resuena hoy da. Se trata de Tendencias
del estudio comparativo de la administracin pblica, del prestigioso terico Fred
W, Riggs. Este artculo se reproduce a continuacin, e, inmediatamente despus,
publicamos dos sucintos comentarios que reflejan la importancia de las observacio-
nes de Riggs en lo referente a la administracin pblica comparada hoy da. Feliz
cumpleaos, IIAS!

1
Christopher Pollitt es Editor Jefe de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y Profesor
Investigador en Gestin Pblica, Instituto de la Gestin Pblica, Katholieke Universiteit Leuven
(Blgica).
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo To mark the 80th anniversary of IIAS.
A note by the editor-in-chief of IRAS/RISA.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 161
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Tendencias en el estudio comparado
de la Administracin Pblica1
Fred W. Riggs2

A lo largo del pasado medio siglo, se pueden discernir tres tendencias en el estudio
comparado de la administracin pblica. La primera est claramente establecida hoy
da, pero la segunda y tercera quiz solo estn surgiendo. La primera se refiere a que
lo normativo tiende hacia planteamientos ms empricos. La segunda es un nfasis
creciente hacia lo nomottico3, en contraste con los mtodos predominantemente
idiogrficos. Y la tercera implica un cambio de lo no-ecolgico hacia sistemas de pen-
samiento ecolgicos. Me ocupar de cada una de estas tendencias a continuacin.

1.El cambio desde planteamientos normativos


a planteamientos empricos

Por planteamiento normativo me refiero a aquel en el que el objetivo principal es de-


terminar patrones ideales de la estructura y actividad administrativa, o, al menos,
los mejores. Este planteamiento est implcito en la mayora de los denominados
principios de la administracin pblica. Alcanz su punto lgido en presencia del
movimiento de la gestin cientfica, con su hincapi en el nico camino mejor.
Segn avanzaba el estudio de la administracin pblica, se fue haciendo ms
aparente que ninguna sencilla frmula de eficiencia o de inters pblico pro-
porcionara lneas-gua de accin adecuadas y claras. Por ello, la literatura sobre la

1
Artculo preparado para un grupo de expertos de la American Society for Public Administration,
Filadelfia, Pennsylvania, abril 1961, y subvencionado por el Grupo de Administracin Comparada
de la Sociedad.
2 Fred W. Riggs, Universidad de Indiana. CDU 35.06.05. Revista Internacional de Ciencias Admi-

nistrativas, marzo 1962, vol. 28, 1: pp.9-15


3En el original ingls los trminos utilizados son Nomothetic e idiographic. Se trata de una trmi-

nologa utilizada por el filsofo kantiano Windelband: el trmino Nomothetic, dentro de la


epistemologa kantiana, significa la tendencia a generalizar; en tanto que Idiographic tiene
relacin con la tendencia a especificar o concretar. N. de la T.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Trends in the comparative study of
public administration.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 163-173
164 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

administracin pblica se fue haciendo cada vez ms cauta. Se elaboraron mlti-


ples y, a menudo, contradictorios, criterios de accin, insistiendo gradualmente en
una descripcin y explicacin empricas, e incluso abandonando, finalmente, el
inters en la normativizacin. Los resultados se pueden ver en los escritos de Her-
bert Simon y los socilogos administrativos, as como en los estudios publicados
por el Programa de Casos Inter-Universidad (ICP: Inter-University Case Program)4.
El discernimiento de tal tendencia no significa, por supuesto, que el trabajo
emprico ha reemplazado al normativo. Antes bien, esta nueva tendencia ha ido
creciendo junto al planteamiento inicial, ofrecindole un desafo y, en cierta medi-
da, desplazndolo, aunque ste an se encuentre vigoroso y vivo. Quiz la cuestin
fundamental sea la creciente toma de conciencia de la diferencia entre el trabajo
emprico y el normativo, y la insistencia de que cada uno de ellos tenga sus propios,
y apropiados, mtodos, criterios y usos.
En el campo general de la administracin pblica, esta tendencia tiene su con-
trapartida en los estudios comparados. De hecho, el anlisis de sistemas adminis-
trativos ajenos y diferentes ha provocado que nos demos cuenta ms intensamente
de la relatividad de nuestras propias normas culturales y, por ende, de la limitada
relevancia de nuestros valores administrativos ms valiosos.
Un ejemplo temprano de estudio comparado, que mostraba un normativismo
flagrante, es la obra de Dorman B. Eaton Civil Service in Great Britain: A History of
Abuses and Reforms and Their Bearing upon American Politics5. Es una obra lder
en relacin con un importante conjunto de estudio sobre prcticas administrativas
en el extranjero (sobre todo en Gran Bretaa), cuyo objetivo era la presentacin de
modelos para su emulacin en nuestro pas. El famoso e influyente ensayo de
Woodrow Wilson6 entra dentro de esta categora. Muchos ejemplos recientes in-
cluyen la obra de Leonard D. White7 sobre la funcin pblica en el extranjero, que
apareci en un momento en que la depresin y el New Deal obligaron a reconside-
rar nuestro patrimonio administrativo. Tambin se pueden mencionar los artculos
de Donald Price y Rowland Egger8 entre otros ensayos que examinan la importancia
para Amrica de las prcticas administrativas de Gran Bretaa.
Esta aproximacin normativa al comparativismo, que podramos denominar el
estilo del espejo para americanos ha sido ampliamente sustituida, desde la Se-

4
Entre 1948 y 1991 la ICP public 164 estudios de caso as como estudios especiales sobre
temticas de toma de decisiones y administracin gubernamentales para los Departamentos de
Ciencia Poltica y Administracin Pblica de ms de 60 universidades miembros del Programa. La
mayora de tales estudios se referan al gobierno USA, pero algunos, sobre todo despus de
1960, se ocuparon de casos ocurridos en Gran Bretaa, Europa y pases en vas de desarrollo de
Asia. N. de la T.
5New York, Harper, 1880.

6Woodrow Wilson, The study of Administration,Political Science Quarterly, II (junio 1887), pp.

197-222.
7Leonard D. White (Editor), Civil Service Abroad, N. York, McGraw-Hill, 1935 y The Civil Service in

the Modern State, Chicago, 1930.


8Don K. Price, The New Dimension of Diplomacy. New York, Woodrow Wilson Foundation, 1951.

Rowland A. Egger, An American Administrative Class, en Joseph E. McLean (Editor), The Public
Service and University Education. Princeton, 1949, pp. 205-233. Vase tambin The Senior Civil
Service and the Career System, Public Administration Review, XVIII, Verano 1958, pp. 189-198,
de Paul Van Riper.
Fred W. Riggs Tendencias en el estudio comparado de la Administracin... 165

gunda Guerra Mundial, por un mtodo similar, pero inverso, que podra ser desig-
nado como el espejo para los otros. Aqu se ha cambiado el ngulo de visin
para reflejar la prctica americana como modelo, especialmente para pases sub-
desarrollados. Encontraremos dentro de esta categora un creciente nmero de
informes y estudios realizados por expertos, consultores visitantes, asistentes tcni-
cos, e incluso, en cierta medida, por los jvenes especialistas en administracin
pblica de los nuevos estados, formados en occidente. Entre tales ensayos encon-
traremos bastantes trabajos muy agudamente planteados, y tambin muy sofistica-
dos, en lo referente a la cuestin del relativismo sobre la aplicacin, en pases dis-
tintos, de normas americanas, inglesas, francesas u otras del mundo occidental.
Un extraordinario ejemplo de este gnero es el informe sobre la administracin
en India de Paul H. Appleby9. Como sucede en muchos estudios de este tipo,
contiene mucho material emprico y analtico, pero subyacen en la presentacin
muchas suposiciones implcitas sobre cmo debe ser un buen sistema administrati-
vo que aaden a la obra un cierto aroma bsicamente normativo.
Desde la creacin de las Naciones Unidas y su programa de administracin p-
blica, ha surgido un tipo de ensayo general normativo que podra ser denominado
del estilo espejo para todos. En ellos, el autor intenta sintetizar, a partir de las
caractersticas buenas de varios sistemas, las que deben ser recomendadas para
todos. Tales planteamientos intentan identificar los universales del proceso admi-
nistrativo. Un ejemplo llamativo de lo anterior es el informe, que adopta la forma
de cuestionario, del Comit Especial de las Naciones Unidas para los Problemas de
la Administracin Pblica; contratado por las Naciones Unidas y la UNESCO; el
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas prepar varios informes que
posiblemente se puedan considerar dentro de esta categora10.

9
Public Administration in India, Report of a Survey. Delhi, Manager of Publications, 1953, Pode-
mos incluir, entre otros ejemplos:
Lyman S. Moore y Edmond F. Richetts, A program for Strenghtening Public Administration in the
Kingdom of Thailand, Washington, M.S.A., 1952
William C. Coleman, Civil Service Reform in Greece, Public Personnel Review, X., 1949, pp.
86-93
James D. Kitchen, National Personnel Administration in Uruguay, Inter-American Economic
Affairs, III, 1950, pp. 45-58.
O.E. Ault, Report on Training of the Civil Service of Israel. New York, United Nations, 1953, Sales
No. 1953, II.H.7.
John O. Hall, La Administracin Pblica en el Uruguay, Montevideo, 1954.
John H. Romani, The Office of the Philippine President, Manila, IPA, 1954.
Enrique Tejera-Paris, Observations on Personnel Management in Latin America, Public Person-
nel Review, XVII, 1956, pp. 295,301.
Joseph B. Kingsbury, In-Service Training in Turkey, Personnel Administration, XVIII, marzo
1955, pp. 12-16, 28.
Una gran cantidad de tales informes estn clasificados como documentos confidenciales y, por
tanto, no se hallan a disposicin para realizar investigaciones.
Los informes de las misiones del Banco Internacional en muchos pases adjuntan, a sus datos
econmicos, muchos comentarios sobre prcticas administrativas, junto con recomendaciones
para su reforma. Tambin es as en el informe de la misin Bell: Misin de Evaluacin Econmica
de las Filipinas, Informe al Presidente de los Estados Unidos, Washington, D.C. 1950.
10Estndares y Tcnicas de la Administracin Pblica con una referencia especial a la asistencia

tcnica en pases subdesarrollados. New York, Naciones Unidas, 1951, Sales No. 1951.11.B.7.
166 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Aunque todos estos informes aportan una gran cantidad de datos empricos, su
orientacin bsica es la bsqueda de patrones ideales y la localizacin de dificulta-
des u obstculos que hayan de ser solucionados, o problemas a resolver.
En toda esta literatura, es posible discernir un inters creciente por la informa-
cin descriptiva y analtica en s misma. De esta forma, el estudio normativo de la
administracin comparada se va fundiendo gradualmente hacia lo emprico y expli-
cativo. Creo que las ltimas producciones al respecto, tienden, cada vez ms, a
caracterizar situaciones concretas, y a ofrecer notas o hiptesis explicativas. Vuelvo,
por tanto, a la tendencia emprica del estudio comparado de la administracin
pblica.
Dentro de esta categora de lo emprico, sin embargo, es necesario realizar una
distincin bsica entre los planteamientos idiogrfico y nomottico. Por ello, al
tratar sobre datos empricos, es conveniente dedicarse a:

2.El desplazamiento de los planteamientos idiogrficos


hacia los nomotticos

En primer lugar, y para definirlos, digamos que cualquier planteamiento que se


concentra en el caso nico (un episodio histrico o caso de estudio, una agencia
o pas concretos, una biografa o un rea cultural) son bsicamente idiogrficos.
Por el contrario, un planteamiento que busca la generalizacin, leyes, hiptesis
que confirman hechos o comportamientos regulares, o correlaciones entre varia-
bles, pueden ser denominados nomotticos. Se trata, obviamente, de tipos opues-
tos, y muchos de los estudios se incluyen entre ambos extremos, combinando ele-
mentos idiogrficos y nomotticos en distintas proporciones.
La tendencia, que creo incipiente, es un desplazamiento del inters en estudios
predominantemente idiogrficos hacia los que cada vez dedican ms atencin a
elementos nomotticos.
El tipo clsico de planteamiento idiogrfico toma la forma de un estudio-pas,
como en las obras de gobierno comparado dedicadas a la descripcin y anlisis
del gobierno en un pas concreto. Con frecuencia, tales ensayos, centrados en una
zona concreta, se presentan en un volumen nico bajo el ttulo Gobierno Compa-
rado, quiz con un comentario introductorio del editor sobre cuestiones como la
similitud y diferencia en los sistemas descritos. Normalmente tales estudios-pas
tienen un captulo sobre la Funcin Pblica Britnica, la Burocracia Francesa,
etc., en los que puede encontrarse una caracterizacin de cada sistema administra-
tivo nacional.

Los informes IIAS incluyen:


Arnold Miles and Alan L. Dean, Issues and Problems in the Administrative Organizations of
National Governments, Bruselas, 1950.
IIAS, National Administration and International Organization; A Comparative Study of 14
Countries, Bruselas, 1951.
Roger Grgoire, National Administration and International Organizations, Bruselas, 1955.
Thomas D. Kingdom, Improvement of Organization and Management in Public Administration:
A comparative Study, Bruselas, 1951.
Fred W. Riggs Tendencias en el estudio comparado de la Administracin... 167

Algunos de los informes IIAS mencionados incluyen una cantidad considerable


de datos de este tipo. Uno de los primeros pasos ms obvios en los nuevos centros
e institutos de administracin pblica es emitir informes sobre la estructura formal
del gobierno y la organizacin administrativa en su pas11. Sin embargo, algunos
centros de investigacin ya establecidos han patrocinado informes sobre adminis-
tracin pblica en varios pases; como ejemplo notable podemos citar la serie pu-
blicada por el Royal Institute of Public Administration12.
Muchos de estos trabajos tambin contienen una gran cantidad de comentarios
analticos y anlisis propiamente dichos. La obra de Stene y Asociados, por ejemplo,
es notable al respecto. Todos ellos recuerdan a un nmero creciente de estudios
que, adems de incluir alguna descripcin estructural, se centran fundamental-
mente en la interpretacin y explicacin de los fenmenos descritos. Este conjunto
de estudios constituye un importante grupo de trabajos sobre burocracias extran-
jeras realizados por especialistas americanos en ciencia poltica13.
A estos estudios americanos se ha unido actualmente una creciente literatura
producida por estudiosos de los pases a los que nos venimos refiriendo, especial-
mente en Inglaterra y Francia14.

11
Algunos ejemplos son:
Frederick C. King (Editor), Public Administration in Ireland. 3 volumenes, Dublin, 1944-1954.
Instituto Indio de Administracin Pblica, The Organization of the Government of India. Asia
Publishing House, 1958.
George Grassmuck and Kamal Salibi, A Manual of Lebanese Administration. Beirut, American
University, 1956.
Albert Gorvine & Laurence L. Barber, Jr., Organization and Functions of Turkish Ministries.
Ankara, 1957.
Edwin O. Stene & Associates, Public Administration in the Philippines. Manila, IPA, 1955.
H.B. Jacobini & Associates, Governmental Services in the Philippines. Manila, IPA, 1956.
National Institute of Administration, Viet-Nam Government Organization Manual 1957-1958.
Saigon, 1958.
William E.H. Howard, Public Administration in Ethiopia. Groningen y New York, 1956.
12
Sir Charles Collins, Public Administration in Hong Kong. London, 1952.
F.S.V. Donnison, Public Administration in Burma. London, 1953.
Stanley W. Jones, Public Administration in Siam. London, 1951.
Sir Charles Collins, Public Administration in Ceylon. London, 1951.
13
Walter R. Sarp, The French Civil Service: Bureaucracy in Transition. New York, Macmillan, 1931.
Carl J. Friedrich & Taylor Cole, Responsible Bureaucracy: A Study of the Swiss Civil Service.
Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1932.
J. Donald Kingsley, Representative Bureaucracy: An Interpretation of the British Civil Service.
Yellow Springs, Ohio: Antioch, 1944.
Leslie Lipson, The Politics of Equality: New Zealands Adventures in Democracy. Chicago, Uni-
versity of Chicago Press, 1948.
Taylor Cole, The Canadian Bureaucracy. Durban, N.C.: Duke University Press, 1949.
Marver Bernstein, The Politics of Israel. Princeton University Press, 1957.
Howard Scarrow, The Higher Public Service of the Commonwealth of Australia. Durham, N.C.:
Duke University Press, 1957.
14Algunos ejemplos:

R.A. Kelsall, Higher Civil Servants in Britain, from 1870 to the Present Day. London, Routledge
& Kegan Paul, 1955.
Roger Grgoire, La Fonction Publique. Paris, Armand Colin, 1954.
168 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

De un estilo muy diferente son algunas contribuciones al estudio de burocracias


concretas por parte de los socilogos. Un ejemplo notable es el informe sobre
Egipto de Morroes Berger15. Tales trabajos se pueden comparar con los estudios
sociolgicos sobre la burocracia americana de Bendix, Selznick y Blau16.
Otro tipo de estudio idiogrfico utiliza el mtodo histrico: una historia adminis-
trativa monumental es la investigacin en cuatro volmenes de Leonard D. White
sobre la administracin pblica americana17. Existen tambin varias historias de la
Funcin Pblica en la India18 y valiosos estudios sobre las Filipinas y la funcin p-
blica tradicional en China19.
Un tipo distinto de planteamiento histrico de valor considerable, en relacin a
los estudios comparados, es el estudio de caso, en el que el punto focal de la
exposicin histrica se refiere a una decisin administrativa. Las bien conocidas
publicaciones del Programa de Casos Inter-Universidad son, sin duda, los ms inte-
resantes. Hasta donde conozco, estos casos se han referido casi exclusivamente a
situaciones en Amrica, aunque est en preparacin una nueva serie de casos en
ultramar, en concreto, de los institutos de Filipinas y Vietnam. Un extraordinario
estudio de caso, realizado por Jos Abueva, procede del Instituto de Filipinas20.
Finalmente, existen obras que, aunque predominantemente idiogrficas en
mtodo, renen datos sobre varios, e incluso muchos, sistemas administrativos.
Podramos denominarlo el mtodo de los datos clasificados. Las obras ms im-
portantes son de Herman Finer y Carl Friedrich21 que probablemente pertenecen a
esta categora. Aunque no aportan una amplia teorizacin sobre el gobierno, sin
embargo clasifican estructuras gubernamentales para despus yuxtaponer infor-
macin sobre estructuras similares en muchas sociedades. Tales estudios, adems
de estudiar los gobiernos como un todo, aaden contribuciones sobre la adminis-
tracin pblica en los captulos referidos a la burocracia y la funcin pblica.
Una importante obra aparecida recientemente, que podemos clasificar en esta
categora, es The Profession of Government, de Brian Chapman22. En ella se descri-
ben variados aspectos de los sistemas de funcin pblica como ejemplos de la

15
Bureaucracy and Society in Modern Egypt. Princeton University Press. 1957.
16
Peter Blau, The Dynamics of Bureaucracy. University of Chicago Press, 1955.
Reinhard Bendix, Higher Civil Servants in American Society. Boulder, Col.: University of Colorado
Press, 1949.
Philip Selznick, T.V.A. and the Grass Roots. Berkeley, University of California Press, 1949.
17The Federalists; The Jeffersonians; The Jacksonians; and the Republican Era. N. York, Macmillan,

1948, 1951, 1954 y 1958.


18 Arthur Blunt, The Indian Civil Service. London, Faber & Faber, 1937.

L.S.S. OMalley, The Indian Civil Service, 1601-1930. London, J. Murray, 1931.
H.W. Kunzru, The Public Services in India, Allahabad, 1917.
R. Dwarkadas, Role of the Higher Civil Service in India. Bombay, Popular Book Depot, 1958.
19 O.D. Corpuz, The Bureaucracy in the Philippines. Manila, IPA, 1957.

E.A. Kracke, Jr., Civil Service in Early Sung China, 960-1067. Cambridge, Mass.: Harvard Univer-
sity Press, 1953.
20Focus on the Barrio. Manila, IPA, 1959. Vase tambin Cases in Vietnamese Administration, por

John D. Montgomery y el Seminario de Desarrollo de Casos del NIA. Saigon, 1959.


21Finer, Theory and Practice of Modern Government (rev. ed.). New York, Holt, 1950.

Friedrich, Constitutional Government and Democracy (rev. ed.). Boston, Ginn, 1950.
22 N. York, Macmillan, 1959.
Fred W. Riggs Tendencias en el estudio comparado de la Administracin... 169

prctica europea. Otra obra que podemos considerar entre el tipo estudio-pas y el
de datos clasificados es The Spirit of British Administration; And Some European
Comparisons23, de C.H. Sisson, que, como sugiere su ttulo, se refiere fundamental-
mente al sistema de Gran Bretaa, pero entrevera material de similares caracters-
ticas de la prctica francesa, alemana y sueca.
En obras de este ltimo tipo se pueden hallar generalizaciones, intentos de ex-
traer hiptesis o leyes de aplicacin ms amplia de la experiencia concreta de
varios pases. Mientras siga sucediendo esto, se sigue utilizando el planteamiento
nomottico. Volvamos, entonces, a los estudios que pretenden explcitamente
formular y comprobar proposiciones generales.
Mi opinin personal es que el trmino comparado debera restringirse, ha-
blando de forma estricta, a los estudios empricos nomotticos. Sin embargo, el
anlisis nomottico sera casi imposible sin datos idiogrficos. Por ello, los infor-
mes-pas y los estudios de caso proporcionan una base indispensable al anlisis
comparado. Habra que aadir, por supuesto, que el anlisis nomottico propor-
ciona las teoras, los esquemas conceptuales o criterios fundamentales que (se
exponga explcitamente o no) guen al historiador y al especialista en la materia en
la seleccin de datos. Por ello, los planteamientos nomottico e idiogrfico no son
formas de estudio alternativas, sino complementarias. El uno no puede dar fruto
sin el otro.
Debera apuntarse que los estudios americanos han de ser incluidos dentro del
anlisis nomottico. Es cierto que no podemos enmarcar generalizaciones sobre los
gobiernos que ignoren nuestra propia experiencia. En el contexto idiogrfico, por
supuesto, existe una justificacin estratgica para insistir en la informacin sobre
sistemas de gobierno extranjeros. La razn estratgica es la mayor disponibilidad
de material sobre el gobierno americano, que suscita la urgencia en el estudio de
otros sistemas. Sin embargo, la situacin quedara clarificada si denominsemos el
estudio idiogrfico de sistemas no-americanos como gobiernos extranjeros, ms
que gobierno comparado.
Los estudios nomotticos mismos pueden subdividirse en dos tipos principales:
uno que se ocupa principalmente de las similitudes y diferencias de estructuras, por
ejemplo, el homolgico; y otro dedicado a funciones y variables relacionadas, el
analgico.
(a) Homolgico: este tipo de estudio comienza identificando y describiendo
estructuras en diferentes sistemas con caractersticas paralelas. En cierto sentido,
este mtodo se usa en las obras mencionadas de Finer, Friedrich y Chapman. Sin
embargo, para convertirse en nomottico, el anlisis debe ir ms all de la descrip-
cin para formular generalizaciones. Generalizaciones que casi siempre adoptan la
forma de hiptesis explicativas cuya finalidad es dar cuenta de las similitudes y di-
ferencias aludidas.
Desgraciadamente, el nmero de obras a las que se puede aplicar este mtodo
de estudio de la administracin pblica an es muy limitado. Un ejemplo interesan-
te es el de S.Y. Teng24, que localiza un origen comn de importantes caractersticas

23
N. York, Macmillan, 1959.
24
Chinese Influence on the Western Examination System, Harvard Journal of Asiatic Studies,
Vol. 7, 1943, pp. 267-312.
170 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

del sistema de exmenes de la funcin pblica en la prctica moderna tanto de


Gran Bretaa como de India, en China25.
Los mencionados trabajos an tienen un amplio contenido del mtodo idiogr-
fico, sin embargo, partiendo de la base de que pretenden fundamentalmente lo-
calizar un nico curso de acontecimientos, sin intentar generalizar desde ste. Son
trabajos que se pueden catalogar dentro de la categora de historia de las ideas.
Para una aclaracin ms desarrollada del mtodo homolgico, hay que dirigirse a
otras disciplinas. Un buen ejemplo lo hallamos en el trabajo de A. M. Hocart26.
Hocart ha podido arrojar algo de luz sobre los procesos de dispersin de las insti-
tuciones polticas tradicionales desde un origen comn a travs del estudio de
homlogos en diferentes sociedades, tanto contemporneas como histricas. Su
trabajo tiene la ventaja tambin de ser muy explcito en cuanto a la metodologa
utilizada.
El mtodo de Arnold Toynbee, en su monumental Study of History, incluye una
gran proporcin de trabajo homolgico (de donde el autor deriva algunas leyes
del cambio) pero tambin es analgico en importantes aspectos.
Algunos autores que escriben sobre la administracin pblica han utilizado con
ventaja el estudio de estructuras en contraste. Ejemplo de ello es un ensayo de
Samuel Finer27 en el que se explican las tendencias en contraste de la evolucin de
los sistemas de patronazgo britnico y americano. Un planteamiento similar en
cierto modo fue el usado por Robert Dahl en su anlisis del contrate entre las
prcticas britnica y americana28.
Posiblemente, si se dedicase ms atencin a estudios sobre el desarrollo de se-
cuencias similares y en contraste respecto de instituciones e ideas, se podra llegar
a generalizaciones de valor considerable para los cambios planificados de la
reforma administrativa. La Maxwell School de Siracusa, en un nuevo programa
de investigacin, est iniciando un estudio sistemtico de los procesos de desarro-
llo de instituciones. Ello ilustra el actual inters en este asunto que, por supuesto,
es bsico para el trabajo de asistencia tcnica de las Naciones Unidas y otras agen-
cias. El peligro proviene, naturalmente, de que al concentrarse en lo normativo, en
los resultados esperados, no se deriva suficiente energa en el estudio de los proce-
sos concretos de cambio, incluso en el caso de que (especialmente en este caso) los
cambios no fuesen planificados o pretendidos.
(b) Mi propio inters se centra, fundamentalmente, en estudios nomotticos
del tipo analgico. En este caso, la cuestin bsica no es la estructura, sino las
consecuencias de la estructura, por ejemplo, la funcin. Las funciones pueden ser
caracterizadas, a menudo, en trminos de variables: el aspecto compartido pero

25
Paul Van Riper ha ampliado este anlisis a la funcin pblica americana en su ensayo Adapting
a British Political Invention to American Needs, Public Administration (London), XXI, 1953, pp.
317-330. Vase tambin su A History of the United States Civil Service, Evanston, III: Row,
Peterson, 1958.
26Kingship. London: Oxford University Press, 1927. Kings and Councillors. London: Luzuac, 1936.

Caste: A Comparative Study. London, 1950.


27Patronage and the Public Service: Jeffersonian Bureaucracy and British Tradition, Public

Administration, XXX, 1952, pp. 329-360.


28Robert A. Dahl, The Science of Public Administration: Three Problems, Public Administration

Review, VII, 1947, pp. 1-11.


Fred W. Riggs Tendencias en el estudio comparado de la Administracin... 171

cambiante de algo. Por poner un ejemplo, los productos tienen la funcin de estar
a la venta, y, por ende, tienen un precio. El precio, por tanto, es una variable co-
mn, y se pueden comparar distintos productos en trminos de precio. Los climas
pueden ser comparados en trminos de temperaturas. Podemos comparar pases
en trminos de poblacin, renta per capita, grado de centralizacin del gobierno,
la medida en que la poblacin es movilizada por los medios de comunicacin,
etc. Los procedimientos sistemticos de identificar y estudiar tales variables se des-
criben en las obras de los estructuralistas funcionales29.
Se pueden analizar muchos aspectos de un sistema administrativo en trminos
de estas variables funcionales. Entonces se hace posible ubicar cada sistema, me-
dirlo, en trminos de su situacin en la escala o ndice de cada variable. Desde
identificaciones de este tipo, podemos dirigirnos a plantear relaciones, por ejemplo,
cmo los cambios de una variable tienden a ser asociados con cambios de otras
variables. Hiptesis como sta pueden ser comprobadas, por tanto, estudiando los
datos empricos de una serie de sociedades concretas. Cuando encontramos aspec-
tos que se desvan de las relaciones previstas, nos vemos forzados a modificar o
cambiar la hiptesis. De esta forma, igual que en las ciencias naturales, vamos avan-
zando gradualmente hacia una ciencia de la administracin pblica comprobada
(y comprobable). Es en esta direccin en la que tengo la esperanza de que podamos
avanzar en el estudio comparado de la administracin pblica. He dedicado mi
propio trabajo fundamentalmente a la investigacin de los caminos hacia tal objeti-
vo. Sin embargo, no puedo decir que he hallado el camino, porque nuestros con-
ceptos bsicos todava son muy vagos. An no estn operativos. Solo se pueden
sugerir correlaciones de una forma muy general, con muy poco progreso en el ha-
llazgo de procedimientos que los siten en formatos matemticos o cuantitativos.
Una de las obras ms interesantes en su intento de formular y comprobar pro-
posiciones generales, es The Passing of Traditional Society, de Daniel Lerner30. Se
trata de una obra que versa, sobre todo, en el anlisis de comunicaciones, pero
tiene importantes implicaciones para el estudio de la administracin, y ofrece un
buen ejemplo del mtodo nomottico del anlisis comparativo. En el mismo senti-
do, podramos mencionar el trabajo pionero de Karl Deutsch31.
Los intentos formales de aplicar el funcionalismo al estudio comparado de los
gobiernos han tenido, hasta el presente, un xito limitado. El experimento ms
ambicioso en esta lnea es, probablemente, el volumen de Gabriel Almond y James
Coleman32, que surgi del trabajo del Comit de Poltica Comparada del Consejo
de Investigacin de Ciencias Sociales. Desgraciadamente, mucho de este trabajo
an muestra un planteamiento idiogrfico. Su parte ms nomottica es la seccin
final, de Coleman, en la que se intenta definir y relacionar variables como el grado
de desarrollo econmico y la centralizacin del poder. Desgraciadamente, en la
administracin comparada an nos falta mucho para aproximarnos a este experi-
mento de comparacin de lneas polticas.

29
Por su importancia para las sociedades desde un punto de vista global, vase particularmente
The Structure of Society, de Marion J.Levy. Princeton, 1952.
30Glencoe, III: Free Press, 1958.

31Vase especialmente Nationalism and Social Communication. N. York, Wiley, 1953.

32Politics in Developing Areas. Princeton University Press, 1960.


172 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

3.De planteamientos no-ecolgicos a ecolgicos.


Algo necesario

Para concluir, deseara dedicar algunos prrafos a una tendencia que vislumbro en
el horizonte, del cambio de una base predominantemente no ecolgica a la contra-
ria dentro de los estudios comparados. John Gaus fue uno de los primeros en recla-
mar un punto de vista ecolgico para el estudio de la administracin pblica33.
Desgraciadamente, muy pocos parecen haber tomado en serio esta exigencia. No
se trata de una debilidad radical dentro de los estudios de la administracin ameri-
cana, ya que, en este momento y lugar, las instituciones son suficientemente aut-
nomas o separadas de su entorno general como para ser objeto de estudio abstrac-
to, como si pudieran ser explicadas desde sus propias estructuras y leyes. En la
mayora de los pases del mundo, sin embargo, este punto de vista no ecolgico
solo puede llevar a impresiones que inducen a confusin. Ciertamente, en las so-
ciedades tradicionales, la poltica y la administracin suponen aspectos indiferen-
ciados de un sistema global.
En las sociedades modernas en transicin, ha existido una tendencia a estable-
cer formalmente instituciones polticas y administrativas, pero se mantiene en el
formalismo. Es decir, su comportamiento eficiente an se halla determinado, de
forma considerable, por estructuras y presiones tradicionales: familia, religin y
persistentes prcticas socio-econmicas. Por ello, es posible entender la poltica y la
administracin de estos pases solo de una manera ecolgica, por ejemplo, relacio-
nando los factores no-administrativos con los administrativos.
Una vez hemos realizado el difcil ejercicio de aprender cmo pensar ecolgica-
mente, cuando nos enfrentamos a pases extranjeros, podemos sorprendernos a
nosotros mismos con el descubrimiento de que tambin podemos entender mejor
a nuestro propio gobierno a travs de un anlisis ecolgico. Por qu, entonces,
deberamos preguntarnos, se han diferenciado tanto nuestras instituciones? Qu
es lo que nos permite enfocar una estructura administrativa como algo separado?
No me es posible citar aqu una serie de obras que demuestran esta cuestin,
para demostrar la tendencia de lo no-ecolgico hacia marcos de referencia ecol-
gicos. S es posible, por supuesto, aludir a obras que dedican una atencin consi-
derable a la geografa, la historia, la regin, estructura social, etc.,.. de un pas que
examinamos. La administracin y la poltica se consideran parte de un sistema
global. Una muestra son los libros de bolsillo sobre pases que han sido preparados
recientemente por Human Relations Area Files34. Desgraciadamente, estos trabajos
fracasan con frecuencia en su intento de mostrar la forma en que la geografa o la
historia de una estructura social afecta de forma concreta a su sistema administra-
tivo. Por ello, el mtodo no es verdaderamente ecolgico, ya que este concepto
implica no solo la caracterizacin de los entornos, sino ms bien el anlisis de pa-
trones de interaccin entre el sujeto de estudio y su medio ambiente.

33
REflections on Public Administration. University of Alabama Press, 1947.
34
La organizacin Human Relations Area Files (HRAF), fundada en la Universidad de Yale en 1949,
se halla reconocida internacionalmente en el campo de la antropologa cultural, con la misin
de apoyar la realizacin de estudios comparados sobre el comportamiento, la sociedad y la
cultura. N. de la T.
Fred W. Riggs Tendencias en el estudio comparado de la Administracin... 173

Por lo expuesto, mi idea no es poner de relieve una tendencia, sino ms bien


indicar algo necesario en el futuro. Creo que el estudio comparado de la adminis-
tracin pblica se mantendr en una posicin relativamente estril y limitada en
cuanto a su significacin, a menos que, y hasta que no, aprenda a cambiar desde
un mtodo predominantemente no-ecolgico a otro ecolgico.

4. Conclusin

El presente artculo no ofrece una conclusin propiamente dicha. Quiz lo que resta
por aadir es un caveat. Si lo que vengo exponiendo parece arbitrario, incluso ex-
tremo, es porque he exagerado y polarizado mis planteamientos en honor a la
claridad. El lector no encontrar un ensayo o artculo concreto que ofrezca un caso
especfico de ninguno de los mtodos de los que vengo hablando. Ms bien se
tratar de una mezcla, en cierta medida, de todos ellos35. Si pudiramos visualizar
en un grfico en tres dimensiones la escala de variaciones posibles en relacin con
el estudio comparado, podra mostrar el siguiente formato:

Normativo

No-ecolgico
*A

Ecolgico

Idiogrfico Nomottico
*B
Estrictamente
Comparativo-
Nomottico- *
Emprico
Emprico Ecolgico

En trminos del grfico, podemos visualizar cualquier estudio concreto desde el


punto de vista de que posee una combinacin de caractersticas que se dan en un
punto de las tres coordenadas, como en A o en B. Debera tambin decir que la
tendencia de los estudios comparados ha sido, y ser, desplazarse, tanto en mto-
do como en aspecto, de arriba hacia abajo; de izquierda a derecha; y de detrs
hacia adelante. Aunque todos los estudios que puedan incluirse en este grfico
pueden ser considerados comparados en un sentido amplio y vago, mi propia
preferencia sera considerar solamente como autnticamente comparados solo a
los estudios empricos, nomotticos y ecolgicos.

35
Vase, por ejemplo, Fritz Morstein Marx, The Administrative State. Chicago, 1957.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos
de Riggs sobre la administracin pblica comparada1
Christopher Pollitt

El equipo editorial de IRAS/RISA decidi singularizar el 80 Aniversario de IIAS miran-


do hacia atrs, al propio pasado de la revista, y tratando de relacionarlo con lo que
tenemos en el presente. Como posibilidad, haba mucho entre lo que elegir, pero
estuvimos de acuerdo en tomar el camino de la modestia y limitarnos a un nico
ejemplo, sobre el que nos declaramos inmediatamente por unanimidad: el artculo
de Fred Riggs publicado en 1962, Tendencias en el estudio comparativo de la
administracin pblica (IRAS XXVIII). Reproducimos el mismo por delante de ste.
Nos interes por su amplia visin, su insistencia en cuestiones epistemolgicas b-
sicas, y tambin porque esencialmente era una completa comparacin, lo que para
IRAS/RISA es fundamental, ya que se trata (en lo que se nos alcanza) de la ms
antigua revista del mundo relacionada con la administracin pblica y dedicada a
la comparacin y a temas explcitamente internacionales.
En este corto ensayo, comentar sobre los planteamientos de Riggs desde el
punto de vista de las economas avanzadas del mundo desarrollado o, al menos,
de las ms ricas, que son los miembros de la OCDE. En el siguiente artculo, a
continuacin, mi colega editor Shamsul Haque realiza un comentario paralelo con
un punto de vista diferente, ubicando el artculo de Riggs en el contexto de la ad-
ministracin del desarrollo (el propio Riggs fue, naturalmente, un nombre de pres-
tigio en ambos campos de la Administracin Pblica PA).
Leyendo a Riggs uno queda impresionado, inmediatamente, tanto por la conti-
nuidad, como por el cambio. Si analizamos primero la continuidad, se puede obser-
var que an contina la contienda entre lo normativo y lo emprico, y, de hecho,
an existe una parte importante de nuestra comunidad que favorece, explcitamen-
te, y, con ms frecuencia, implcitamente, el estilo caf para todos (que Riggs
critica). En nuestros das, por ejemplo, tenemos los Indicadores de Gobernanza
(WGIs) del Banco Mundial que se usan en todas partes y que tienen gran influencia,
pese a sus importantes debilidades y limitaciones (Arndt, 2008; Pollitt, 2010). Los
WGIs parten de la base de que existe algo denominado buena gobernanza que

1
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Riggs on comparative public adminis-
tration: looking back half a century.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 175-180
176 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

(implcitamente) es ms o menos igual en todas partes. Presume incluso que este


algo puede ser medido y reducido a seis sencillos tems en un ndice (for ejemplo,
en los WGIs de 2008, Dinamarca obtuvo la puntuacin mxima con 2,19, los USA
1,65 y Somalia -2,51). Y, junto con los WGIs, existen varios cientos de otros catlo-
gos comparativos muchos de los cuales son citados reiteradamente en los medios
de comunicacin y en los informes de los gobiernos (por ejemplo, Grupo Asesor
sobre la Reforma de la Administracin del Gobierno de Australia, 2009; Ministerio
de Educacin, 2008).
Este tipo de publicacin de catlogo comparativo representa tanto la conti-
nuidad como el cambio antes/desde los tiempos de Riggs. Hoy, como entonces, los
funcionarios del gobierno (y algunos acadmicos) desearan tener un modelo, una
plantilla, una lista-modelo de lo bueno, de lo que funciona, de lo que se puede
trasladar de un punto concreto a otro distinto. Sin embargo, lo que ha cambiado,
es el tamao y naturaleza de este sector de la actividad. Desde los aos 90 se ha
convertido en una industria a gran escala, tanto en el mundo desarrollado como en
el que se halla en vas de desarrollo, y, aunque los acadmicos an juegan un im-
portante papel, muchos de los productores son organizaciones comerciales y
consultores de gestin (vase, por ejemplo, Accenture, 2008; Van de Walle, 2006).
Riggs y otros pioneros hubieran estado encantados de ser capaces de acceder a las
voluminosas masas de datos que esta industria genera, pero nuestro propio entu-
siasmo cientfico debe verse ampliamente rebajado si contemplamos los datos en
detalle e intentamos relacionarlos con el tipo de preguntas que muchos de noso-
tros queremos hacer (Pollitt, 2010). El ltimo y encomiable intento de la OCDE para
desarrollar datos comparativos ms exactos sobre la gestin pblica muestra, por
una parte, cun lejos hemos llegado, y, por otra, el camino que an nos queda por
recorrer (OCDE, 2009a). Consideremos, por ejemplo, que, despus de un cuarto de
siglo de reformas de la gestin pblica dirigidas a mejorar el rendimiento, la publi-
cacin de la OCDE Government at a glance (2009a) no contiene ni una sola tabla
que mida el rendimiento productivo input/output. Sin embargo, los datos compa-
rativos permanecen abrumadoramente centrados en inversiones y procesos, a ve-
ces en resultados relacionados con inversiones, o, en ocasiones, en resultados sola-
mente, pero casi siempre son los que no se pueden atribuir, con seguridad, a algn
programa o lnea poltica especficos.
Una segunda caracterstica que permanece dentro de la AP comparada es la
tensin entre planteamientos nomotticos e idiogrficos2. La solucin de compro-
miso entre la comprensin finamente perfilada y matizada sobre las caractersticas
nicas del pas X, y el intento de hallar slidas generalizaciones que se apliquen a
todos los pases, de la A a la Z, parece algo que se mantiene reiterada y constante-
mente (vase, por ejemplo, Kay, 2006; Pollitt y Bouckaert, 2009). Sin embargo,
quizs ha habido un cambio en el equilibrio (o, al menos, en el volumen) desde
1962. Ahora tenemos muchos ms estudios analticos multi-pas que los que po-
dra haber utilizado Riggs en su poca, y, en este sentido, sus deseos pueden ha-

En el original ingls los trminos utilizados son nomothetic e idiographic. Se trata de una termi-
2

nologa utilizada por el filsofo kantiano Windelband: el trmino Nomothetic, dentro de la


epistemologa kantiana, implica la tendencia a generalizar; en tanto que Idiographic tiene rela-
cin con la tendencia a especificar. N. de la T.
Christopher Pollitt Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos... 177

berse visto satisfechos (vase, por ejemplo, Christensen y Lgreid, 2001; Kickert,
2008; Lynn, 2006; Ongaro, 2009; Painter y Peters, 2010; Pollitt y Bouckaert, 2004;
Pollitt et al., 2007; Rhodes et al., 2010). Sin embargo, todos ellos no han generado
todava normas o leyes generales que se puedan aplicar a todos los casos. Se han
llevado a la prctica algunas generalizaciones de nivel medio (por ejemplo, la idea
de que entre 1980 y 2000 existi una fuerte ligazn entre los sistemas de gobierno
centralizado mayoritarios y las reformas radicales NPM, o la proposicin de que
ciertas tradiciones -Napolenica, Westminster- continan ejerciendo cierta impor-
tante influencia). Sin embargo, sera problemtico proclamar que el ltimo medio
siglo nos ha proporcionado un conjunto acumulado e interrelacionado de normas
e hiptesis generales. Ello puede deberse a que no hemos insistido suficientemen-
te, o con inteligencia suficiente, o quizs porque la complejidad del tema de nues-
tro estudio significa que simplemente no existen normas generales aplicables. Riggs
era un americano que escriba en los aos 60, un periodo de gran expansin y
optimismo para las ciencias sociales, especialmente en los USA. Quiz hemos
aprendido a ser un poco menos optimistas.
Un tercer aspecto, que quiz suene moderno de nuevo, es la cuestin de los
planteamientos ecolgicos; se trata de la versin 1962 de la insistencia, que hoy
da tambin suscitan muchos estudiosos contemporneos, de que los estudios so-
bre las reformas de la gestin pblica deberan contextualizarse apropiadamen-
te. Como sugiere Riggs, un planteamiento ecolgico implica no solamente una
caracterizacin del entorno, sino tambin un anlisis de los patrones de interaccin
entre el sujeto de nuestro estudio y sus entornos (Riggs, 1962, p. 15). Por ello,
cuando comparamos reformas, en, por ejemplo, presupuestos basados en resulta-
dos, o gestin de recursos humanos en los pases A, B y C, si utilizsemos un
planteamiento ecolgico deberamos relacionarlos todos, en cada caso, con el sis-
tema poltico nacional concreto, la historia de las organizaciones directamente im-
plicadas, los otros desarrollos que se han producido en aquellos pases durante el
periodo, y as sucesivamente. Presumir que presupuestos basados en resultados
o gestin de recursos humanos significa exactamente la misma cosa en cada pas
sera cometer un error muy pedestre.
La cuarta caracterstica del artculo de Riggs es que aparece como muy de ac-
tualidad por asumir que se est dirigiendo a la comunidad cientfica internacional.
Es cierto que la mayora (no todas) de sus referencias bibliogrficas pertenecen a
publicaciones anglo-americanas, pero su audiencia parece mucho ms amplia. Por
ende, mi presuncin es que le hubiera gustado ver la variedad de asociaciones in-
ternacionales de la Administracin Pblica que florecen hoy da: en Asia y Latino-
amrica (CLAD), en Europa (EGPA, NISPAcee) y an ms ampliamente (IPMN, IRSPM
y, por supuesto, IIAS). Durante los ltimos aos, todas estas organizaciones han
estado plantendose cmo ampliar su alcance, y el mercado para organizaciones
que ayudaran al estudio de la PA comparada se ha hecho competitivo. De hecho,
en algunos lugares, las asociaciones nacionales de PA han ido perdiendo miembros,
mientras sus contrapartidas internacionales los han ganado. De forma ms general,
se podra decir que, mientras en los aos 60 la PA comparada era un fragmento
muy especializado y minoritario de su comunidad especfica, en la actualidad se
ha convertido en algo ms importante y general (Pollitt, 2011).
178 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Riggs, por tanto, tena el instinto apropiado para localizar algunas temticas
fundamentales y actuales en el estudio de la administracin desde el punto de vista
comparativo. Algunas de ellas quiz nunca se resuelvan: son ms asuntos de equi-
librio o alternancia que abocados a una resolucin singular. Pero, debemos supo-
ner que l era un clarividente, y que lo que hoy da tenemos, en 2010, es poco ms
que lo que tena Riggs en el 48?: No; existen importantes caractersticas dentro del
escenario actual de la PA comparada que no se anticipaban en el artculo de 1962.
Voy a seleccionar tres de ellas: una terica, una profesional y la tercera prctica.
En la teora, Riggs se adelanta al giro lingstico (Fischer y Forester, 1993) y al
florecimiento de los planteamientos alternativos, post-positivos, des-centra-
dos, que han tenido lugar durante las dos dcadas pasadas. Uno piensa que ello
no le hubiera gustado mucho; ciertamente no hubiera satisfecho su sed por lo
nomottico. Y, sin embargo, puesto que deseaba que aparecieran planteamientos
ms ecolgicos, seguro que hubiera encontrado algo de inters en nuestro tiem-
po. Vase, por ejemplo, el reciente estudio de Smullen sobre el desarrollo del len-
guaje de las agencias en tres pases (Smullen, 2010) o el de Rhodes et al. sobre las
tradiciones y relatos de cinco sistemas Westminster (Rhodes et al., 2010). stos
todava no son (y quiz no lleguen nunca a serlo) el planteamiento principal de la
PA comparada, pero ofrecen una nueva forma de entrar a la comparacin, aqu-
lla que reconoce que, con el lenguaje, creamos la congruencia, y que, a su vez, el
lenguaje es plstico, en desarrollo contnuo, y culturalmente muy matizable.
Desde el punto de vista profesional, no es en absoluto posible que Riggs hubiera
podido tener la clarividencia de predecir lo que ocurrira en las universidades y en
la investigacin de la PA como actividad profesional en las dcadas que le iban a
sobrevivir. En cualquier caso, su artculo de 1962 no se centraba en este tema. Lo
que hemos podido ver desde entonces, sin embargo, es un proceso continuo de
especializacin, profesionalizacin y burocratizacin de la PA como campo acad-
mico. La PA comparada se ha convertido, cada vez ms, en una parte concreta del
estudio general, en la que pueden especializarse los estudiosos, campo que tiene
sus peridicos, conferencias, y redes profesionales. Nuestras universidades miden
nuestras actividades burocrticamente, y llegan a conclusiones con nmeros que
ayudan a determinar nuestras carreras: ser citados, tener xitos a travs de pgi-
nas web, obtener subvenciones, etc. Pocos pueden aspirar hoy da a desenvolverse
sin problemas en nuestro campo disciplinar global, escribiendo de esto y aquello,
igual que Riggs tuvo la posibilidad de hacer en su momento. Este proceso de espe-
cializacin se halla ampliamente reconocido, y supone, tanto beneficios, como
perjuicios, para la PA comparada.
En la prctica, es preciso resaltar la obvia cuestin de que el artculo de Riggs de
1962 es anterior a Internet. La fantstica expansin y aceleracin de las comunica-
ciones electrnicas desde los ltimos aos 80 ha sido una gran bendicin para los
comparativistas. Pueden relacionarse y mantenerse al da entre s diariamente des-
de (casi) cualquier lugar del mundo. Pueden twittear y blogear e intercambiar
enormes cantidades de documentacin y datos sin esperar al cartero. E incluso si la
realidad virtual no les es suficiente, pueden subirse a un avin en clase econmica
para ir prcticamente a cualquier parte, mientras que en 1962 el Boeing 707 aca-
baba de aparecer, y no era (hablando de forma relativa) barato. De nuevo, todo ello
Christopher Pollitt Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos... 179

implica, tanto grandes ventajas como algunas desventajas o, al menos, tentacio-


nes. Hace mucho ms fcil que la comunidad de comparativistas se forme, crezca
y se mantenga en contacto mutuo constantemente. Sin embargo, tambin puede
tentar a algunos a escribir libros y artculos sobre pases que nunca han visitado
(Goglear, ms que viajar). Ello puede conducir a una forma moderna de superficia-
lidad e incluso, a veces, a equivocaciones vergonzosamente estpidas.
En suma, el artculo de Riggs es un clsico. l se dirigi al corazn de la compa-
racin y expres puntos de vista razonados sobre la mayora de sus cuestiones
fundamentales. Es ms, lo hizo con una brevedad pasmosa: ya quisieran todos los
estudiosos actuales de la PA escribir tan clara y sucintamente!. Sin embargo, el
mundo ha cambiado. Desde 1962, la PA comparada ha crecido, se ha diversificado,
IRAS ha crecido y se ha digitalizado, y la propia IIAS ha empezado a moverse firme-
mente en la era electrnica. Tengo la esperanza de que este breve conjunto de re-
flexiones animar a una nueva generacin de lectores a dirigirse a sus ordenadores,
generar nuevo material comparado y descargarlo en nuestro, siempre hambriento,
sitio web IRAS/RISA. Como editor, puedo prometeros que, si vuestro artculo es la
mitad de estimulante que el que Fred Riggs nos ofreci hace 48 aos, lo publicar
en ingls, francs, espaol y chino, tan rpidamente como me sea posible.

Referencias Bibliogrficas

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London, Accenture.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Reconsiderando la administracin del desarrollo
y recordando a Fred W. Riggs1
M. Shamsul Haque

Introduccin

Tanto en la teora como en la prctica, el paisaje de la administracin pblica se ha


modificado radicalmente en los ltimos aos, por haber sufrido cambios sin prece-
dente tanto de su soporte ideolgico, como de su configuracin estructural y su
inclinacin normativa, todos ellos basados en ideas y principios inspirados en el
mercado. Estos cambios paradigmticos se encierran dentro del concepto Nueva
Gestin Pblica (NPM), que contina atrayendo una atencin considerable, espe-
cialmente en lo relativo al debate divergencia-convergencia (Pollitt, 2002). Repre-
senta una drstica transicin en el mundo desarrollado, en el que el modelo de
gestin pblica de estado centralizado, conocido como Administracin del Desa-
rrollo tuvo que enfrentarse a los importantes desafos que planteaba el nuevo
modelo emergente basado en el mercado. Con pocas excepciones, la amplia inves-
tigacin y discusin existentes sobre el estudio y prctica de la NPM en las naciones
en desarrollo se ha mostrado relativamente indiferente con respecto al encaje de
un modelo empresarial en los contextos concretos de tales pases. El surgimiento
de otros conjuntos de propuestas y/o modelos de contexto neutro (por ejemplo,
buenas prcticas, buena gobernanza, etc.) pueden haber empeorado el nivel de
ambigedad de la administracin pblica en el mundo en desarrollo, donde los
mbitos ms extensos de la sociedad se hallan intensamente interconectados (Ri-
ggs, 1964) y, por ello, son complejos. A este respecto, el reexamen de la contribu-
cin intelectual que Fred W. Riggs realiz es fundamental, ya que dedic prctica-
mente todo el trabajo de su vida a estudiar la forma en que los sistemas adminis-
trativos de las naciones en desarrollo son considerablemente conformados por sus
contextos polticos, econmicos, y culturales, y tambin al motivo por el cual los
modelos occidentales son relativamente menos importantes (e incluso a veces dis-
funcionales) para estos contextos especficos.

1
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Rethinking development administration
and remembering Fred W. Riggs.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 181-187
182 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

La seleccin del conocido ensayo de Fred Riggs, Tendencias en el estudio com-


parado de la administracin pblica, publicado en IRAS (Vol. 18, n 1, 1962) para
conmemorar este 85 Aniversario de IIAS, incluido en el presente nmero de IRAS,
es una eleccin apropiada por dos razones. En primer lugar, como ha puesto de
relieve, en el ensayo precedente, el editor de la revista Christopher Pollitt, IRAS es
quiz la revista de referencia ms antigua dedicada a la administracin pblica cuyo
planteamiento comparado cubre adecuadamente los sistemas administrativos en
los pases en desarrollo, y Fred Riggs es uno de los pocos estudiosos que contribuy
enormemente al surgimiento de la administracin pblica comparada y a la com-
prensin profunda de la administracin pblica en los pases post-coloniales. En
segundo lugar, el presente artculo, entre muchos otros importantes que plantean
cuestiones de fondo para posterior reconsideracin, proporciona un marco general
dentro del que se pueden discernir las grandes tendencias de los estudios compa-
rados transnacionales sobre administracin pblica. Pollitt ha dejado claras, de
forma sucinta, las principales cuestiones existentes y su importancia para los estu-
dios administrativos comparados de los pases (desarrollados) de la OCDE, y, pese a
ello, dicho artculo solo se refiere brevemente a la contribucin de Riggs para deli-
near las tendencias principales: ampla sus ideas sobre la administracin del desa-
rrollo o administracin en pases en desarrollo, y examina la importancia de tales
anlisis de tendencias y algunos otros de sus estudios sobre las reformas adminis-
trativas que se estn realizando en dichos pases.
Para Riggs, el impulso, las ideas y la articulacin de la administracin pblica
comparada y sus tendencias, que examina en el artculo, pueden ser extrados de
varias fuentes, incluyendo el contexto concreto de la Segunda Guerra Mundial, la
Guerra Fra y la diplomacia americana. Ms especficamente, la Segunda Guerra
Mundial condujo a que los estudiosos americanos pudieran constatar la dura reali-
dad de los sistemas administrativos en entornos no-americanos (especialmente en
Europa y Asia) y les hizo interesarse por los estudios comparados. Por otra parte, las
iniciativas del gobierno USA (como el Plan Marshall y el Programa de Cuatro Pun-
tos) para la reconstruccin de la postguerra, as como para contener la presin
comunista durante la Guerra Fra, condujo a una importante expansin de la asis-
tencia tcnica USA para formar e investigar sobre cuestiones administrativas en
naciones en desarrollo (Nef and Dwivedi, 1981:42; Schaffer, 1978: 181-185). Den-
tro de la esfera acadmica, en los ltimos aos 40 y principios de los 50, ya se ha-
ban suscitado preguntas por parte de Robert Dahl, Dwight Waldo y Herbert Simon
sobre la universalidad de la administracin pblica americana; y la cuestin de la
importancia contextual haba sido puesta de relieve por Wallace Sayre y Herbert
Kaufman al comparar la administracin pblica. Tales ambientes, tanto prcticos
como acadmicos, ofrecan condiciones favorables para que Riggs desarrollase su
marco de administracin pblica comparada basado en una perspectiva contextual
o ecolgica y en un planteamiento estructural-funcional. Por otra parte, l fue el
Presidente, entre 1960-1971, del Grupo de Administracin Comparada (CAG),
creado por la Sociedad Americana para la Administracin Pblica en 1960, lo que
le proporcion la oportunidad de liderar y establecer la direccin de los estudios de
administracin comparada en naciones en desarrollo, especialmente despus de
que el CAG fuese financiado por la Fundacin Ford. Precisamente en este contexto
M. Shamsul Haque Reconsiderando la administracin del desarrollo... 183

pudo Riggs mostrar su profundo inters en la administracin comparada, recoger


la literatura de campo relacionada con su planteamiento y disposicin generales, y
escribir un artculo tan totalizante y orientador para el futuro.
En su artculo, Riggs establece tres grandes tendencias en el estudio comparado
de la administracin pblica. La primera representa la tendencia a un planteamiento
normativo, que resalta los principios ideales, universales y deseables del comporta-
miento administrativo, hacia otro ms emprico (referido tanto a estudios nomotti-
cos como idiogrficos) basado en anlisis de situaciones administrativas concretas
(Riggs, 1962: 10-11). La segunda tendencia es la de transicin desde un plantea-
miento idiogrfico (existente en estudios sobre una nica organizacin o pas) hacia
otro nomottico, que da mayor prioridad a las generalizaciones, leyes y desarrollo
de teoras basadas en patrones regulares de comportamiento, o de instituciones,
administrativos. Riggs resalta la importancia de ambos planteamientos el anlisis
nomottico sera prcticamente imposible sin datos idiogrficos.por ende, los
planteamientos nomottico e idiogrfico no son formas de estudio alternativas, sino
complementarias (Riggs, 1962: 12). La tercera tendencia es el desplazamiento
desde un planteamiento no-ecolgico (evidente en estudios formales sobre institu-
ciones administrativas sin considerar influencias del contexto) hacia otro ms ecol-
gico, que resalta la interaccin entre las instituciones y los factores de su contexto,
como la tradicin, cultura, religin, etc. (Riggs, 1962). Estas grandes tendencias en
la administracin pblica comparada son fcilmente discernibles en la propia trayec-
toria intelectual de Riggs, especialmente en relacin con su orientacin hacia una
interpretacin de la administracin ms nomottica y ecolgica de las naciones en
desarrollo o de la denominada administracin del desarrollo.
Durante los aos 60 y 70, la idea de la administracin del desarrollo evolucion
como extensin, o como parte, de la administracin pblica comparada (Turner,
1997; Brinkerhoff, 2008), especialmente debido al gran inters del CAG en profun-
dizar en los problemas administrativos de las naciones en vas de desarrollo y la
planificacin establecida por la organizacin que lo financiaba (la Fundacin Ford)
para mejorar la administracin del desarrollo econmico en dichos pases (Riggs,
1970). As, Riggs menciona que el estudio de la administracin del Tercer Mundo,
interpretada generalmente como administracin del desarrollo, se convirti en la
preocupacin principal de, y el sinnimo de, administracin pblica comparada
(Riggs, 1991). Riggs define el concepto de administracin del desarrollo como
proceso combinado de administracin del desarrollo (puesta en marcha de pol-
ticas y planes de desarrollo) y el desarrollo de la administracin (mejora de las
capacidades y habilidades administrativas) (Riggs, 1970).
Durante casi tres dcadas (hasta principios de los 80), los estudiosos y expertos
en polticas de la administracin pblica produjeron una gran cantidad de trabajos
(libros, revistas, informes, etc.) donde se relacionaban y describan la naturaleza,
campo, objetivos, estructuras, instituciones, problemas y remedios de la adminis-
tracin del desarrollo (Weidner, 1970). Aunque muchos de estos trabajos tendan
a la normatividad, en trminos del establecimiento de principios ideales y universa-
les de aqulla, Riggs se opuso a este marco de trabajo relativamente no-ecolgico,
y puso de relieve cun poco apropiado era, as como sus posibles resultados disfun-
cionales (Riggs, 1961, 1965). En lugar de ello, dedic una gran parte de su trabajo
184 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

a configurar un planteamiento ecolgico con la finalidad de explicar las caracters-


ticas concretas de la administracin (la administracin del desarrollo) en las nacio-
nes en vas de desarrollo cuya organizacin derivaba de sus propios contextos so-
ciales, y para formular algunos modelos nomotticos de tal administracin con un
nuevo vocabulario especficamente creado para explicar la situacin administrativa
singular de tales pases.
En esta tarea, Riggs comenz con un marco bipolar analtico conocido como el
modelo agraria-industria, que resaltaba la distincin contextual de la administra-
cin pblica entre las sociedades tradicionales agrarias y las naciones industriales
modernas (Riggs, 1957). La sociedad agraria se caracteriza por una economa au-
tosuficiente, una organizacin basada en la familia o el clan, una fuente divina de
la autoridad y valores comunales; por su parte, la sociedad industria posee una
economa independiente de mercado, una organizacin orientada al xito, se basa
en la divisin poltica-administracin, la especializacin, relaciones humanas imper-
sonales y accin funcional. En su investigacin sobre la administracin pblica, Ri-
ggs continu resaltando la importancia de sus determinantes contextuales (vase
Riggs, 1961).
Sin embargo, tales tipos ideales extremos, que prcticamente no aparecen en
la vida real, no resultaban adecuados para explicar la naturaleza de la sociedad y
la administracin en las naciones postcoloniales en vas de desarrollo, por ello,
Riggs intentaba formular un modelo ms apropiado. En principio, lleg a un nue-
vo modelo analtico (conocido como modelo prismtico) para explicar las naciones
en transicin. Al tiempo que realizaba su trabajo de campo en Tailandia (1957-58)
e imparta clases en Filipinas (1958-59), Riggs formul este modelo prismtico,
basado en la metfora del prisma (cmo la luz blanca que representa la fusin de
varios colores- al pasar a travs de un prisma, sufre la difraccin y se dispersa en
varios colores separados). En este caso, la luz blanca significa las estructuras con-
fundidas de la sociedad tradicional (una estructura nica que realiza todas las
funciones necesarias); los colores difractados representan las estructuras especia-
lizadas o diferenciadas de la sociedad moderna (estructuras separadas o institucio-
nes que realizan las funciones ms importantes); y la situacin dentro del prisma
(que es una fase de transicin entre los estadios blanco y difractado) refleja la si-
tuacin de las naciones en vas de desarrollo, a las que Riggs comenz a definir
como sociedades prismticas (Riggs, 1964). Explicando la naturaleza de la admi-
nistracin en estas sociedades de transicin, Riggs utiliz sistemticamente un
planteamiento ecolgico para estudiar sus mbitos no administrativos: poltica,
economa y cultura.
En general, las sociedades prismticas se caracterizan por el formalismo (distan-
cia entre la teora y la prctica), la heterogeneidad (coexistencia de lo tradicional y lo
moderno) y solapamiento funcional (funciones similares realizadas por diferentes
instituciones) (Riggs, 1964). Estas caractersticas se reflejan en la prevalencia del
policomunalismo de la sociedad (interaccin entre comunidades que se basa en la
sospecha y la desconfianza); el modelo econmico bazar-cantina y de indetermina-
cin de precios (causado por la influencia del estatus social, la capacidad de chala-
neo y el comportamiento econmico basado en la posicin oficial); polinormativismo
en el proceso de toma de decisiones (usando criterios tanto racionales como irracio-
M. Shamsul Haque Reconsiderando la administracin del desarrollo... 185

nales); y as sucesivamente. Estos factores ecolgicos y contextuales, de acuerdo con


Riggs (1964) juegan un importante papel en la organizacin de la naturaleza de la
administracin pblica en naciones en vas de desarrollo, que este autor presenta
como un modelo sala2 administrativo que se caracteriza por la coexistencia de nor-
mas universales y respeto a la tradicin, lo que se puede observar por la influencia
de la familia y la comunidad sobre las decisiones oficiales (por ejemplo, nepotismo y
favoritismo); prevalencia de criterios, tanto de atribucin como de logro, conducen-
tes a normas de consecucin en las oficinas pblicas; y as sucesivamente. Riggs
defini este modelo prismtico y le aadi nuevas dimensiones durante toda su
carrera, con la finalidad de comprender mejor la naturaleza de la administracin
pblica en pases en va de desarrollo, basndose en una comprensin adecuada del
papel de sus especficas fuerzas ecolgicas y contextuales (Peng, 2008).
Algunos estudiosos son muy crticos con los modelos de Riggs, a los que consi-
deran demasiado deductivos y tericos, y sin una base emprica adecuada; dema-
siado estticos en relacin con las fuerzas sociales externas; demasiado indiferentes
hacia el cambio social; y demasiado generalizantes por basarse nada ms que en
unos cuantos estudios de caso (La Palombara, 1963; Subramaniam, 200, 2001;
Jreisat, 2005). Riggs contest a sus crticos en el siguiente sentido: que aunque se
podran hallar algunas verdades en estas observaciones crticas, sin embargo, el
desarrollo de su teora se basaba en estudios de caso exhaustivamente considera-
dos; que, adems, l, en su trabajo, mantena un equilibrio entre los planteamien-
tos idiogrfico y nomottico; que siempre estuvo en contra de considerar al sistema
administrativo americano como modelo universal; y as sucesivamente (Riggs,
2001). Independientemente de algunos de los supuestos lmites en el trabajo de
Riggs, tanto sus modelos tericos como las cuestiones debatidas se basan en gran
medida en un planteamiento nomottico y en una perspectiva ecolgica que he-
mos resaltado (en lo relativo a las tendencias de la administracin comparada)
dentro del artculo seleccionado para el nmero del aniversario de IRAS. Las tres
tendencias detalladas en el mismo son relevantes para el estudio de la administra-
cin pblica contempornea en el mundo en desarrollo.
Como se ha indicado brevemente al principio, la administracin pblica en la
mayora de los pases en desarrollo ha sufrido reformas drsticas, basadas en prin-
cipios y modelos de mercado (por ejemplo, NPM, Buenas Prcticas, Buena Gober-
nanza) que, a menudo, son emprico-reduccionistas, idiogrficos y no-ecolgicos.
Y todo ello porque estos modelos administrativos contemporneos resaltan la im-
portancia de datos empricos estrictos, indicadores de resultados, y resultados o
rendimientos; se centran sobre todo en casos de estudio empricos, que no ofrecen
ninguna generalizacin nomottica; y proclaman aplicabilidad universal en diferen-
tes partes del mundo sin preocuparse de la diversidad ecolgica o contextual.
En primer lugar, durante las ltimas dcadas, se han adoptado demasiadas re-
formas drsticas e intensivas en la gestin del sector pblico, en demasiados pases,
todas las cuales necesitan ser comparadas, analizadas crticamente y generalizadas
sistemticamente para que empiecen a tener un cierto sentido terico. El plantea-

Dentro de la teora de la administracin pblica comparada, el modelo sala se refiere a una


2

sociedad que se enfrenta a problemas relacionados con la explosin demogrfica. N. de la T.


186 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

miento nomottico que ha delineado Riggs en este artculo de IRAS, y aplicado en


la mayora de sus trabajos puede suponer una valiosa fuente de docencia. En se-
gundo lugar, los modelos contemporneos de reforma, centrados en el mercado,
se han basado tambin fundamentalmente en un planteamiento universalista y
han sido adoptados en muchas naciones en vas de desarrollo, a menudo por in-
fluencia de agencias internacionales, aunque tales modelos pudieran no ser apro-
piados para tales pases, por su escasez de capital privado y empresarios, sus mer-
cados poco desarrollados, su alarmante nivel de pobreza, que precisa que los
servicios bsicos se hallen subvencionados, y as sucesivamente. En este sentido, el
mensaje inherente al planteamiento ecolgico que sugiere Riggs precisa una seria
revisin. En tercer lugar, y en relacin con la naturaleza comn imitativa de las re-
formas administrativas adoptadas en el pasado, muchos regmenes de los pases en
vas de desarrollo han introducido recientemente modelos pro-mercado, copiados
de la experiencia de las naciones desarrolladas. Riggs siempre se opuso a tales re-
formas realizadas a imitacin de otras y descontextualizadas, y resalt la importan-
cia de desarrollar modelos de administracin pblica que fuesen apropiados, que
se basaran en referencias nacionales e internas, y que se adaptaran a las propias
necesidades y contextos de cada pas (Riggs, 2001).
Finalmente, y al contrario que en las naciones industriales avanzadas, donde las
reas sociales (poltica, economa, empresarial, religin y administracin) son relati-
vamente autnomas, o mutuamente excluyentes, en las sociedades en vas de de-
sarrollo tales reas se hallan profundamente interconectadas, lo que requiere un
planteamiento multi-dimensional y una perspectiva interdisciplinar, ambos practi-
cados y recalcados por Riggs. Su mentalidad multidisciplinar se hace evidente por
el uso de fuentes y fundamentos mltiples de ideas (especialmente las que proce-
den de la sociologa, la poltica comparada, la economa y la administracin pbli-
ca), la diversidad de los sujetos de sus investigaciones (administracin, etnicidad,
presidencialismo y globalizacin), y el reconocimiento de su obra en las grandes
rea de estudio, ms all de la relativa a la administracin pblica3.
En los momentos cumbre de la administracin pblica comparada y de la admi-
nistracin del desarrollo se pudieron apreciar progresos considerables en el desa-
rrollo de la teora administrativa, el surgimiento de cierto consenso paradigmtico,
y la expansin de planteamientos crticos sobre el tema4. Sin embargo, desde prin-
cipios de los aos 80, el surgimiento y proliferacin, a nivel mundial, de polticas y
reformas de tipo neoliberal y los correspondientes desplazamientos intelectuales
hacia marcos analticos empresariales han conducido a una marginacin relativa (si
no a una sustitucin completa) de esta tradicin de investigacin comparada (Pe-
ters, 1994). Se podra discutir que, parangonados con las tres tendencias progresi-

3
En 1999, una seccin completa de la Conferencia de la Asociacin Internacional de Estudios
(15-20 de febrero, Washington) titulada Evaluacin del trabajo de Riggs, fue dedicada a eva-
luar la contribucin intelectual de Riggs a grandes cuestiones multidisciplinares, que incluan la
burocracia comparada, los estudios sobre el desarrollo, la etnicidad, el constitucionalismo, el
presidencialismo, la globalizacin y la democracia.
4Por ejemplo, Administrative Science Quarterly public una Edicin Especial (Vol. 5, n 1) en 1960,

sobre Administracin Pblica Comparada, y Public Administration Review public un Simposio


(Vol. 36, n 6) sobre Administracin Comparada y del Desarrollo: Pasado y Futuro.
M. Shamsul Haque Reconsiderando la administracin del desarrollo... 187

vas de la administracin pblica comparada que Riggs estableci en su artculo de


IRAS, las tendencias actuales dentro de este campo aparecen como claramente
inconexas, incoherentes, y, por ello, inciertas.

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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La filantropa en los estados europeos del bienestar:
una promesa que incluye un reto?
Theo N.M. Schuyt1,2

Resumen:
La Filantropa crece con rapidez en Europa y en la mayora de los pases del mundo industriali-
zado. La filantropa, un fenmeno ampliamente conocido a lo largo de la historia, ha vuelto a
aparecer en los ltimos aos, mostrando formas y significados nuevos en una sociedad civil
emergente. Pero, cmo definir esta nueva filantropa moderna? Se diferencia de conceptos
como caridad o tercer sector3? Se ha ganado ya un puesto en la mesa de quienes trazan
las lneas de actuacin en la Comunidad Europea? Se trata de un fenmeno antiguo pero
nuevo que est despertando el inters de los estudiosos?
Pretendemos contestar estas preguntas en el presente artculo. La Filantropa se define aplican-
do planteamientos tericos al concepto. El inters de los estudiosos se mide por la atencin
prestada a la filantropa en las revistas de mayor prestigio, en ingls, dedicadas a la ciencia
poltica entre 2000 y 2008. Los resultados muestran que, aunque se trata de un concepto
concreto, ha recibido muy escasa atencin en dichas revistas. La conclusin del artculo plantea
que el crecimiento de la filantropa, hoy da, ofrece un reto prometedor a quienes trazan las
polticas de actuacin en los estados del bienestar, siempre que se puedan incorporar actua-
ciones privadas encaminadas al bien pblico en el contexto de los mismos.

Consejos para profesionales:


La Filantropa est jugando un papel cada vez ms importante en los estados del bienestar. Sin
embargo, los gobiernos y los administradores pblicos que estudian nuevas formas de asumir

1
El Profesor Th. N.M. Schuyt es Doctor en Filosofa; es catedrtico de Estudios de Filantropa en
la Universidad VU de Amsterdam; es director del proyecto de investigacin Giving the Nether-
lands (GIN), director del Centro VU para el Estudio de la Filantropa e iniciador de la Red
Europea de Investigacin sobre Filantropa (ERNOP). Los campos de investigacin de su compe-
tencia son Filantropa, Estado del Bienestar, Fundaciones y Responsabilidad Social de la
Empresa.
2La investigacin literaria en las revistas de ciencia poltica fue dirigida por Sophie de Wijs.

3El tercer sector est constituido por todas aquellas organizaciones sin fin de lucro y no guberna-

mentales, as como por las actividades de voluntariado y las subvenciones que las sustentan. N.
de la T.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Philanthropy in European welfare states:
a challenging promise?.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 189-202
190 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

econmicamente los servicios del bienestar, an no se han dado cuenta del potencial de la
filantropa en toda su extensin. Adems de la comercializacin y la expansin en el mercado,
un sector sin nimo de lucro basado en ingresos procedentes de acciones filantrpicas podra
ser una opcin interesante para la prestacin de servicios. Los administradores pblicos tendrn,
por tanto, que asumir la tarea, en s misma un reto, de crear un marco de trabajo legal, econ-
mico y cultural que estimule y realce el objeto del presente artculo.

Palabras clave:
Reforma del sector pblico, toma de decisiones sobre polticas de actuacin, partenariado,
externalizacin, participacin ciudadana, Administracin en transicin.

Introduccin

Durante los pasados veinte aos, la filantropa ha retornado de forma sorprenden-


te, aunque con un nuevo formato. La Europa occidental (Francia y Reino Unido)
est siendo testigo de la aparicin de Campaas de Donacin. En 1998, el Gobier-
no Blair se asoci con el sector del voluntariado en Reino Unido. Esta asociacin,
conocida como The Compact, fue el fundamento de una lnea de actuacin es-
pecial del Consejo de Ministros. En 2006, esta unidad recibi la denominacin
oficial de Oficina del Tercer Sector (OTS). Hace algunos aos, el ex-Secretario
General de la Comunidad Europea, Romano Prodi, present la idea de sociedad
civil. El 4 de diciembre de 2007, la Direccin General para la Investigacin de la
Comunidad Europea puso en marcha el Forum Europeo para la Filantropa e Inves-
tigacin de su Financiacin, en asociacin con el Centro Europeo de Fundaciones.
An suceden ms cosas en este campo. Las Fundaciones Comunales estn cre-
ciendo rpidamente en Alemania, alcanzando en la actualidad un total de 234, el
mayor nmero fuera de los Estados Unidos (Sacks, 2000; 2008). Mientras tanto, la
Europa occidental est experimentando una eclosin de fundaciones privadas y
familiares.
La Filantropa est volviendo a aparecer no solamente en la Europa occidental,
sino en todo el mundo. Giving Korea (2008), la presentacin de la Beautiful Foun-
dation (tambin en Corea), la atencin que se presta a donantes como Gates y
Buffet, y el libro de Clinton Giving (2007), todo ello apunta a iniciativas filantrpi-
cas renovadas en las economas industrializadas.
Cmo se puede describir, analizar y comprender esta nueva forma de filantro-
pa? Es distinta de su contrapartida tradicional? O augura una regresin a tiem-
pos pasados? En qu forma debe adaptarse la filantropa a las polticas cambiantes
del estado del bienestar? Atrae el inters de los especialistas en ciencia poltica de
las revistas internacionales? Podra contribuir la filantropa a un mayor desarrollo
de los estados del bienestar de Europa occidental y, si fuese as, qu forma debera
adoptar esta contribucin? Estas cuestiones se estudiarn en el presente artculo.

Historia de la filantropa

En tiempos pasados, el propsito de la filantropa era mitigar la pobreza, ayudar a


los enfermos y ancianos, y alimentar a las viudas y hurfanos. La historia est llena
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 191

de ejemplos de filantropa, a menudo llamada caridad. Desde el principio, la fi-


lantropa ha tenido un papel primordial en la tradicin judeo-cristiana europea: en
la Edad Media la gente daba limosnas para mejorar sus perspectivas de redencin
y vida eterna (Swaan, de 1998:252). Asimismo, y en otro nivel, la filantropa fun-
cionaba como mecanismo para resaltar el estatus y la diferencia de clase (Luhmann,
1975:28). Hablando simple y llanamente: serva para confirmar la desigualdad so-
cial. En los siglos XVI y XVII, se fundaron muchos asilos de ancianos en Holanda. Las
organizaciones de beneficencia de Inglaterra y Francia visitaron los Pases Bajos en
esta poca para aprender sobre este tipo de filantropa.
En Inglaterra, la Reina Isabel I aprob una Ley de Beneficencia en 1601, con la
finalidad de proteger contra el fraude a las organizaciones que reciban donaciones
para ayuda a los pobres, a la religin y a la educacin, y para garantizar que stas
llegaban a su previsto destino4.
Socialmente, las elites europeas intentaron utilizar la ayuda a los pobres como
estabilizador del orden social existente, que presentaban ante aqullos como algo
venido de la mano de Dios, y, por tanto, legtimo e inmutable (Van Leeuwen,
2000:6).
Posteriormente, en el siglo XIX y a principios del XX, cuando la Europa occiden-
tal se industrializ, la filantropa se vio de nuevo directamente vinculada a la dife-
renciacin del estatus social. Adam llega a esta conclusin en su anlisis de las
contribuciones filantrpicas a instituciones culturales, sociales y educacionales
regidas por ciudadanos de clase alta considero la filantropa como un fenmeno
de la clase alta, no simplemente como una obra de caridad. La filantropa supone
el establecimiento de fundaciones y la limitacin de los dividendos de las compa-
as, la creacin de organizaciones exclusivas para regir museos y galeras de arte,
y la donacin de dinero por medio de legados y donaciones (Adam, 2004:16).
De acuerdo con De Swaan, la transicin de la ayuda a los pobres (obra de cari-
dad) a las polticas de estado del bienestar se puede explicar por la creciente inter-
dependencia y colectivizacin: En la poca actual, al tiempo que los gobiernos de
las ciudades y de los estados conseguan ejercer un control ms eficiente, tambin
comenzaron a intervenir en conflictos entre las elites locales sobre la gestin de la
pobreza. Ello, a su vez, contribuy a la expansin del aparato del estado (Swaan,
De, 1998: 219).
La Europa occidental tiene una larga historia de filantropa y caridad, desde la
poca paleocristiana, a travs de la Edad Media, hasta el siglo XIX y principios del XX,
la era de la industrializacin, el triunfo del capitalismo y el acrecentamiento de la
pobreza. Tomemos, por ejemplo, la Sociedad de Organizacin de Buenas Obras en el
Reino Unido. En su obra Philanthropy, Patronage and Civil Society, Thomas Adam
resalta las races europeas de la filantropa moderna. Apunta que la Filantropa ha
sido considerada en general como una invencin americana y como un planteamien-
to especficamente americano de la vida moderna (Adam, 2004:3), pero demuestra
que la filantropa es una creacin europea, no americana (Ibid. 5).

El Estatuto de Isabel I (1601) es oficialmente conocido como Ley de Empleo de las Obras de
4

Caridad. Contiene una lista no limitativa de obras de caridad. La ley se aprob antes de la Unin
de las Coronas y solo se poda aplicar en Inglaterra y en Gales, aunque posteriormente fue utili-
zada por los tribunales de USA, como pauta de actividad.
192 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

En el siglo XX, las responsabilidades de la Europa occidental en temas relaciona-


dos con la pobreza y la seguridad social, la sanidad y la educacin fueron asumidas
por los regmenes de los estados del bienestar. La filantropa no desapareci, pero
fue marginada por la expansin del estado del bienestar. Hoy da, las informaciones
oficiales sobre las limitaciones financieras de esta institucin, la desregulacin e
incluso las reducciones en el presupuesto del bienestar inducen a la gente a mirar
con ojos nuevos a la filantropa y al papel que podra jugar. Sin embargo, la filan-
tropa moderna difiere de la tradicional en que sta va ms all de la ayuda a
los pobres, el bienestar y la educacin, y engloba un amplio espectro de tareas
pblicas que abarcan tambin a la sanidad y al medio ambiente. As, la filantropa
est siendo cada vez ms activa dentro del mbito pblico, un terreno supuesta-
mente exclusivo de los gobiernos y de las lneas polticas gubernamentales en los
estados del bienestar de Europa.
Por cuanto sabemos, Bob Payton, uno de los fundadores de los estudios acad-
micos sobre filantropa en los Estados Unidos, precis la definicin ms corta de la
filantropa moderna: una accin voluntaria con la finalidad del bien pblico
(1988). Una definicin ms amplia: contribuciones (dinero, bienes, tiempo, espe-
cializacin) voluntarias que donan los particulares y organizaciones principalmente
en beneficio del bien pblico (Giving Netherlands 2009: 18).
La lista de contribuyentes filantrpicos incluye particulares (que contribuyen con
dinero, o tiempo, o a travs de legados), fundaciones, organizaciones filantrpicas
y grandes empresas que se plasman en donaciones como las mencionadas. En el
paisaje de las organizaciones filantrpicas hallamos fundaciones dedicadas a la
colecta de fondos (como el World Wildlife Fund), organizaciones de beneficencia,
fundaciones basadas en dotaciones econmicas (como el Wellcome Trust en el
Reino Unido y la Bertelsmann Stiftung en Alemania), y tmbolas benficas.

Filantropa y bienestar

La filantropa moderna funciona de dos formas: en primer lugar, proporciona ingre-


sos a organizaciones sin nimo de lucro, como universidades y hospitales; y, en
segundo lugar, acta como un sector, hacia y desde organizaciones filantrpicas
como la Cruz Roja y la Asociacin contra el Cncer, que se desenvuelven a partir de
sus propios recursos financieros (dotaciones, donaciones, legados). Ello convierte a
las organizaciones filantrpicas en parte del sector sin nimo de lucro (ms espec-
ficamente, el tercer sector). Sin embargo, aunque todas las organizaciones filantr-
picas no tienen nimo de lucro, no todas las organizaciones sin nimo de lucro son
filantrpicas. En algunos pases de la Comunidad Europea, las organizaciones filan-
trpicas se han conjuntado globalmente y funcionan, en realidad, como un subsec-
tor del sector sin nimo de lucro. Tomemos, por ejemplo, el Centro Europeo de
Fundaciones (EFC) de Bruselas, y la Asociacin de Beneficencia Europea (EFA)5. En

EFA: iniciales de European Fundraiser Association. He preferido traducir fundraiser por


5

beneficencia, en lugar de su traduccin directa: recolectores de fondos por tener un encaje


ms claro en la idea que quiere transmitir al espaol. N. de la T.
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 193

Holanda, las organizaciones dedicadas a colectas de beneficencia o a conceder


subvenciones han formado una nacional denominada Samenwerkende Bracheor-
ganisaties Filantropie (Cooperacin entre Organizaciones Filantrpicas).
El primer pas del mundo en el que el volumen macroeconmico de la filantro-
pa se describi de forma sistemtica es los Estados Unidos. Cada ao, desde 1995,
la Asociacin Americana del Consejo de Beneficencia (AAFRC) viene publicando
Giving USA, un informe que investiga sobre la filantropa en los Estados Unidos, y
que contiene una estimacin macroeconmica del conjunto de donaciones proce-
dentes de personas privadas, de legados, de fundaciones y de grandes empresas.
En USA, las donaciones totales de 2007 se han estimado en 306 billones de dla-
res: suma que comprende 229 procedentes de particulares, 23 de legados, 38 de
fundaciones y 16 de compaas. Las motivaciones pblicas preferidas son: la reli-
gin (102 billones), la educacin (43), servicios humanitarios (30) y sanidad (23)
(Giving USA 2008: 13-14).
Holanda es el nico pas de la Europa occidental en el que se ha llevado a cabo
una investigacin similar. Desde 1993, el Centro para el Estudio de la Filantropa de
la Universidad VU de Amsterdam ha venido publicando un informe cada dos aos
titulado Giving Netherlands. En Holanda, el total de donaciones en 2007 se ha es-
timado en 4,3 billones de euros, suma que comprende 2,3 billones en donaciones
de particulares; 0,3 billones en legados; 0,3 procedentes de fundaciones y 1,4
procedentes de empresas. Las motivaciones pblicas preferidas son: la religin (1.0
billn), servicios humanitarios (0.6), deportes locales y ocio (0,7), ayuda internacio-
nal (0,5) y sanidad (0,5) (Giving Netherlands 2009: 11-12).
La filantropa ha sido estudiada, desde el punto de vista de los ingresos, en el
Proyecto Comparativo John Hopkins sobre el Sector sin nimo de Lucro. Se trata de
una investigacin internacional para realizar el mapa del tercer sector a nivel mundial,
y que revel que este sector es prcticamente invisible en las estadsticas econmi-
cas oficiales (Salamon et al. 2004: 4). Durante gran parte de nuestra historia re-
ciente, el discurso poltico y social ha venido siendo dominado por un modelo de
doble sector que reconoce la existencia exclusiva de dos esferas sociales fuera de la
familia: el mercado y el estado, o bien las empresas y el gobierno (Ibid.). El objetivo
de la investigacin era documentar el campo, estructura, financiacin y papel del
sector de la sociedad civil (Ibid.: 5). Por ello, se realiz un inventario de los ingresos
producidos por las organizaciones sin nimo de lucro. En el proyecto, que abarcaba
a 34 pases del mundo, la filantropa (donaciones voluntarias) era una de las tres
fuentes de ingresos de estas organizaciones. Las otras dos eran el gobierno y las ta-
sas/estipendios (ingresos desde el mercado) (Salamon et al. 2004: 30-33).
Las tasas son la fuente principal de ingresos. En los 34 pases en los que se
encuentran disponibles datos de ingresos, ms de la mitad (53%) de los ingresos
de las organizaciones de la sociedad civil proviene en general de tasas y esti-
pendios por servicios que ofrecen tales organizaciones un 34% proviene del
sector pblico las donaciones privadas, con un 12%, muestran una proporcin
mucho menor (Ibid. 30).
Salamon et al. han deslindado distintos patrones de evolucin en su anlisis de
sociedades civiles diferentes. Tales patrones se refieren a conjuntos anglo-sajones
(Reino Unido), estados del bienestar nrdicos (Finlandia, Noruega, Suecia) y
asociaciones de bienestar de tipo europeo. Los movimientos sociales de principios
194 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

del siglo XX suscitaron una mayor implicacin en el bienestar social en los pases
nrdicos ms que en las regiones anglosajonas. En Alemania y Holanda, el papel de
la Iglesia, en especial la Iglesia Catlica, condujo a una lnea poltica de actuacin
de subsidiariedad, en la cual proporcionar servicios se confiaba a organizaciones
privadas (Salamon et al., 2004:43).
Si nos detenemos en las fuentes de ingresos de las organizaciones sin fin de
lucro de los pases de la Europa occidental incluidas en la investigacin John Hop-
kins, encontraremos una ratio menor a la general referente a la filantropa, exclu-
yendo a Espaa (vase Tabla 1).

Tabla 1. Fuentes e ingresos de organizaciones sin fin de lucro (%)

Pases Ingresos Gobierno Filantropa


Italia 61 37 3
Pases Bajos 39 59 2
Espaa 49 32 19
Reino Unido 44 47 9
Francia 35 58 7
Alemania 32 64 4
Blgica 18 77 5
Irlanda 16 77 7
Austria 44 50 6
Finlandia 58 36 6
General (34 pases) 53 34 12
USA 57 31 13
Fuente: Salamon et al. (Global Civil Society, 2004:33)

Como se expona en el anlisis comparado John Hopkins, los debates polticos


se refieren, habitualmente, a dos alternativas: el gobierno y el mercado. Ello sucede
en la mayora de los estados europeos del bienestar. El gobierno representa la soli-
daridad, mientras que el mercado aparece asociado con la desigualdad. Nuestra
primera pregunta es, por tanto, si el debate sobre las futuras polticas sociales debe
implicar, inevitablemente, la polarizacin entre el gobierno y el mercado y entre la
solidaridad y la desigualdad. Acaso no se halla el mercado en una situacin desde
la que poder crear solidaridad? Y, por otra parte, es que el bienestar social produ-
cido por el estado no promueve, o, en cualquier caso, perpeta, la desigualdad? La
segunda pregunta que se nos plantea es si no hay otra cosa que debatir sobre el
estado del bienestar que no sean los papeles que juegan el gobierno y el mercado.
No sera posible crear solidaridad a travs de los mecanismos sociales de humani-
dad y filantropa?
Dicho lo cual, deberamos tener una conciencia clara de las desventajas de la
filantropa. Despus de todo, sta puede ser vista como consecuencia de la des-
igual distribucin de la riqueza en la sociedad. Ello implicara que la desigualdad es
la condicin previa para la existencia de la filantropa. Por funcionar dentro del
mbito pblico, las organizaciones filantrpicas tienen derecho a deducciones de
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 195

impuestos y otras ventajas, pero estn administradas por consejos de administra-


cin privados e independientes. La filantropa est subvencionada por fondos p-
blicos. Ello explica por qu en los debates en el Congreso de los Estados Unidos
siempre acaba apareciendo la cuestin pagos aplazados. En segundo lugar, los
consejos que rigen las organizaciones filantrpicas son libres de trazar sus propias
lneas de actuacin y sus prioridades (dentro de los respectivos marcos legales), lo
que aumenta de forma significativa el riesgo de arbitrariedad. Las organizacio-
nes filantrpicas disfrutan de un considerable grado de independencia. Anheier y
Leat apuntan que las fundaciones se encuentran entre las instituciones con ms
libertad de las sociedades modernas: libres en el sentido de ser independientes de
las fuerzas del mercado y de la voluntad poltica popular. Ello les permite ignorar, si
lo desean, limitaciones polticas, profesionales y de disciplina, y correr riesgos y
plantearse asuntos que a otros no les es posible (Anheier y Daly, 2007:4).

La solidaridad fuera del estado

Como se ha dicho antes, quienes trazan las polticas de los gobiernos en Europa
occidental solo recientemente han prestado atencin a las nuevas formas de filan-
tropa, siendo el Reino Unido su ms importante pionero. Los gobiernos empiezan
ahora a considerar el potencial de las contribuciones filantrpicas. Intentan conse-
guir socios, sin tener conciencia, a menudo, de la tradicin europea que pueden
aprovechar. Se refleja en las publicaciones acadmicas esta creciente atencin a la
filantropa de las polticas sociales europeas?
En su obra clsica Society and Social Policy (ltima reedicin inglesa: 1991),
Mishra analiza la relacin entre sociedad y poltica social. Plantea la pregunta:
Cmo podemos explicar el hecho de que en algunos pases los ciudadanos pa-
guen por los servicios sociales de los que prcticamente no se ocupa el gobierno,
mientras que en otros existen corporaciones muy activas al respecto? Mishra
aplica una definicin amplia y general a este tema de investigacin: la poltica social
se refiere, de forma genrica, a las finalidades y objetivos de la accin social en
relacin con necesidades, adems de a los patrones estructurales o sistemas a tra-
vs de los cuales se solucionan stas (Mishra, 1991:x).
Y aade: El bienestar debe considerarse como una institucin social, y no den-
tro de cualquier tipo de prestacin social. De aqu que nuestro anlisis no se restrin-
ja a los servicios sociales (Ibid.: 98). Los principales sistemas a travs de los que
se puede dar solucin a las necesidades en la sociedad capitalista son:

1.Servicios sociales (subsidio de paro, sanidad, educacin, viviendas sociales)


2. Deducciones fiscales
3. Trabajos sociales
4. Ayuda mutua
5. Beneficencia o voluntariado (Mishra, 1991:100).

De acuerdo con Mishra, el bien pblico puede ser satisfecho a travs de distintos
sistemas estructurales. Por ello, su planteamiento permite una gran diversidad de
servicios sociales. Los especialistas en ciencia poltica en Europa no desconocen los
196 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

tres tipos de regmenes de estado del bienestar de la tipologa de Esping-Andersen:


el social-democrtico, el liberal y el corporativista o conservador. Estos tipos se dife-
rencian por las instituciones que, en ellos, garantizan la seguridad social (el estado, el
mercado o la familia); el tipo de estratificacin social (estatus y diferencias de clase) y
el nivel de servicios que asume el estado, por ejemplo, el grado en el que los parti-
culares, o familias, pueden mantener un estndar de vida socialmente aceptable sin
la participacin del mercado (Esping-Andersen 1990:37). El debate entre tales espe-
cialistas ha hecho surgir tipologas adicionales. Van Kersbergen y Becker han sugerido
varias ideas para suplementar la tipologa Esping-Andersen: Se han planteado mu-
chas enmiendas a la tipologa bsica de los tres regmenes, como aadir un tipo que
se refiere a las peculiaridades del mundo mediterrneo (Lessenich, 1994; Ferrera,
1996a). Otros han apuntado que se debera plantear un tipo asitico de estado del
bienestar (Goodman y Peng, 1996). En ambos casos, lo importante es que se precisa
aadir un cuarto elemento a la cadena que Esping-Andersen utiliza como criterio de
distincin dentro de los estados del bienestar. En el caso de Asia, la cadena sera
mercado-familia-estado-grupo/empresa, dado el importante papel que los barrios y
las empresas, en particular, juegan para la seguridad social del Japn. En el caso del
Mediterrneo, el cuarto elemento es la relacin clientelar patrn-protegido, como
ejemplifica Ferrara para Italia (1996a y b). En Italia, la partitocrazia canaliza grandes
cantidades de recursos pblicos hacia los partidos o hacia compaas controladas por
partidos, fundaciones e instituciones que funcionan como una especie de subgo-
bierno (sottogoverno) (Van Kersbergen y Becker 2002:197-198).
Hasta donde conocemos, los intentos de ampliar la tipologa Esping-Andersen
no han comprendido a la filantropa. Ello resulta llamativo, si, como deseamos de-
mostrar, la filantropa puede ser considerada como una creciente fuente de ingre-
sos para las organizaciones sin nimo de lucro, y dado que las organizaciones filan-
trpicas existentes desean formar parte del tercer sector.
Es la filantropa uno de los temas que se suele tratar en las ms importantes
revistas europeas de ciencia poltica en ingls y, si fuese as, en qu forma se pre-
senta? Hemos intentado responder a esta pregunta analizando el contenido de una
serie de revistas en las que, razonablemente, podramos esperar que tratasen asun-
tos sobre el estado del bienestar y sobre las polticas sociales en Europa. El primer
criterio se refera a si la revista trataba, entre sus temas especficos, las polticas
sociales europeas. Comprobamos que la decisin tomada de limitar nuestra inves-
tigacin a revistas europeas era difcil de poner en marcha. Qu es exactamente
una revista europea?Se trata de una revista donde aparecen, sobre todo, asun-
tos de inters europeo, o presenta tambin artculos sobre cuestiones generales
desde una perspectiva editorial europea? El tercer criterio fue el factor impacto:
preveamos que revistas especializadas en cuestiones acadmicas de gran influen-
cia deberan tener, entre sus consejos editoriales, especialistas en ciencia poltica de
primer nivel que publicasen artculos de gran relevancia para los ambientes polti-
cos europeos. Las revistas que elegimos aparecen en la Tabla 2. Una vez selecciona-
das las revistas, las repasamos buscando las palabras clave: filantropa y filan-
trpico. Seleccionamos las ocasiones en que una o ambas aparecan en el ttulo o
subttulo de un artculo. Nuestra investigacin se refiri a todos los nmeros publi-
cados entre enero de 2000 y octubre de 2008.
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 197

Tabla 2.Nmero de artculos que presentan las palabras filantropa o filantrpico y


tercer sector, ONG, voluntariado y sin nimo de lucro en su (sub) ttulo

Revista 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
European Journal of
Political Research
Filantropa/filantrpico
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1 1
Lucro
Factor impacto revista 1.916 1679
Journal of European Public
Policy
Filantropa/filantrpico 1 1
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1
Lucro
Factor impacto revista 1.027 1.183
Critical Social Policy
Filantropa/filantrpico 1
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1 1
Lucro
Factor impacto revista 1.222 0.868
Journal of Social Policy
Filantropa/filantrpico 1
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1 1 2 1 1
Lucro
Factor impacto revista 1.053 1.177
Journal of European Social
Policy
Filantropa/filantrpico
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de
Lucro
Factor Impacto revista 0.933 1.083
Social Policy and
Administration
Filantropa/filantrpico
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de 1 2 1 2
Lucro
Factor impacto revista 0.512
Total 3 1 3 3 3 3 2 - 2
198 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Como muestra la Tabla 2, nuestra investigacin produjo solamente una insercin.


Sobre ocho ediciones anuales de seis revistas y un mnimo general de diez artculos
por ao, el total de artculos estimado es de 480. Ampliamos entonces nuestro cam-
po de investigacin, aadiendo los trminos tercer sector, ONG, sector del
voluntariado y sector sin nimo de lucro. Esta bsqueda produjo diez inserciones
ms, de las cuales, solamente el Journal of Social Policy, mostraba siete. En los pasa-
dos siete aos y medio, no aparecieron artculos relacionados con la filantropa ni en
el Journal of European Social Policy, ni en el Journal of European Public Policy, y so-
lamente hubo un artculo (en 2002) en cuyo ttulo o subttulo apareca ONG (vase
Apndice I). Pese al aumento de las acciones filantrpicas en s, el tema no viene re-
cibiendo atencin en las revistas europeas en ingls dedicadas a la ciencia poltica,
aunque se ha dedicado alguna al tercer sector o al sector del voluntariado.

Explicacin del desarrollo de la filantropa

Los economistas del Instituto de Investigacin sobre Bienestar Social de Boston han
venido intentando evaluar el volumen de capital que se transferir entre las gene-
raciones USA en los prximos cincuenta aos. La estimacin ms baja es de 41.000
billones de dlares; la ms alta, de 136.000 billones. Tambin estiman que los tes-
tadores no legarn todos sus bienes a su descendencia o al estado: en muchos
casos, los hijos ya estn bien dotados econmicamente, y las ventajas fiscales, entre
otras, de hacer donaciones para buenas causas son muy variadas. Ello puede
ofrecer una explicacin sobre la frase la Edad de Oro de la Filantropa (Havens y
Schervish,1999; 2003).
Se estima que habr un crecimiento sostenido de las contribuciones filantrpi-
cas de particulares en los prximos aos. Refirindonos solamente a los U.S.A. y a
Europa occidental, qu factores pueden explicar este revival de la filantropa?
El primero es de naturaleza econmica. El mundo industrializado dispone de
una gran riqueza, aunque distribuida muy desigualmente. La generacin de pos-
guerra de la Segunda Guerra Mundial en los pases industrializados ha adquirido
riqueza, y est transfiriendo sta a la prxima generacin. Un importante requisito
para la existencia de la filantropa es el incremento general de la riqueza (vase
Giving Korea 2008).
El segundo factor es demogrfico. Muchos de los pases donde existe esta gene-
racin opulenta de la posguerra estn enfrentndose a los problemas que plantea
una poblacin que envejece rpidamente. Al mismo tiempo, el tamao de las fami-
lias se reduce. De esta forma, cada vez queda ms herencia para menos herederos.
Por otra parte, la edad es uno de los indicadores ms importantes en el comporta-
miento de los donantes (Giving Netherlands 2009; Midlasky, E. y E. Kahana, 1994).
El tercer factor es socio-cultural. La toma de conciencia de las sociedades indus-
trializadas, la tendencia hacia DIY6, basada en niveles educativos ms altos, una
sensacin de autosuficiencia en relacin con la idea de interdependencia en un

6
DIY: iniciales de do it yourself. Inicialmente, trmino utilizado para las chapuzas caseras, pero
hoy da se usa tambin para los planteamientos alternativos en muchos campos. N. de la T.
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 199

mundo global (la conciencia de proximidad adquirida por la moderna posibilidad de


viajar y de comunicarse con ms facilidad); todo ello est produciendo nuevas expre-
siones del yo como ciudadano global, una de las cuales es la filantropa.
A la luz de tales desarrollos, cmo podemos explicar la falta de inters de los
estudiosos por la moderna filantropa? Hemos formulado algunas hiptesis para
responder a esta pregunta.

Paradigma, coincidencia de lneas y poder

La primera, y quizs ms poderosa, explicacin, tiene que ver con el propio mbito
del estado del bienestar. Los polticos y los investigadores de polticas sociales pue-
den considerar a la filantropa como un estadio del pasado en el desarrollo social
europeo. La filantropa es un concepto que corresponde a una era muy anterior al
estado del bienestar. Suena a medieval, y mantiene connotaciones clarsimas con el
patronazgo, los valores cristianos y la beneficencia. El estado del bienestar y sus
mecanismos representa a los derechos sociales y civiles, lo opuesto a la desigualdad,
al paternalismo y a la arbitrariedad asociados con la filantropa. Si damos sto por
cierto, las percepciones y actitudes estarn influenciadas por nociones de derechos
sociales y civiles. Durante sesenta aos o ms, los estados del bienestar en Europa
han alimentado un planteamiento de filantropa tradicional dentro de la poltica
europea y de la ciencia poltica. Las palabras beneficencia o caridad se usan
frecuentemente para describir lo que, en realidad, es filantropa moderna. Este plan-
teamiento impide a la gente darse cuenta de que la filantropa moderna tiene el
potencial de mejorar o reforzar el estado del bienestar. Se podra tambin apuntar a
una explicacin poltico-cultural o poltico-institucional como coincidencia de
lneas. En ltimo trmino, la pregunta ltima sobre la utilidad del gobierno, las pol-
ticas y lneas de accin europeas es: qu servicios debera prestar el gobierno y qu
otros deberan quedar en el mercado?, y, por otra parte, cmo se regula la relacin
entre el estado y el mercado? La filantropa no tiene papel en este doble escenario.
La tercera explicacin surge de la teora del poder. No parece que los polticos
disfruten mucho cuando las fundaciones filantrpicas, los filntropos opulentos o
las empresas lder incrementan su influencia en el mbito pblico. Por supuesto,
tienen todo el derecho de trazar lneas de actuacin gubernamentales para suplir
algunas carencias; pero dedicarse a planificar actuaciones propias podra aparecer
como amenaza: La Filantropa es una forma de definir las distinciones y clases
sociales. El donante proporciona el dinero, tiempo e ideas, para un proyecto, pro-
yecto que l o ella por s mismo, o vinculado a otros donantes, intenta controlar. La
filantropa siempre tiene algo que ver con el poder y con la conformacin del futuro
de la sociedad (Adam, 2004:4-5).

De estado del bienestar al bienestar del estado

Las oportunidades que ofrece la disponibilidad de riqueza privada procedente de


fuera del estado en la Europa occidental plantea problemas difciles de resolver
a los gobiernos y al sector filantrpico. Ambos lados deben encontrar formas de
200 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

actuar de consuno y reforzarse mutuamente al servicio del bien pblico; tendrn


que resolver las dicotomas estado o mercado y estado del bienestar o filantro-
pa y moverse hacia la sociedad civil sin rebajar los importantes logros del estado
del bienestar?tendrn que incorporar la filantropa a un paradigma de estado del
bienestar igualitario? Y debern resolver el problema de la arbitrariedad dentro de
la filantropa?
Como hemos dicho anteriormente, el Reino Unido abri un camino nuevo al
establecer The Compact en 1998. Bsicamente, se trata de un acuerdo verbal entre
el gobierno y el sector del voluntariado que tiene por objetivo promover una cultu-
ra y actitud de partenariado: el Gobierno debera reconocer la legitimidad de
los diversos papeles del sector comunal y del voluntariado, as como su propia res-
ponsabilidad para que este sector se mantenga en buen estado. Propone un con-
cordato entre representantes del gobierno y del sector, estableciendo los princi-
pios bsicos de sus futuras relaciones (www. thecompact.org.uk)
En 2005, este proceso de cooperacin dio como resultado la fundacin de la
Entidad de Voluntariado y Donaciones (VCGU), hoy conocida como el Departa-
mento del Tercer Sector dentro del Gobierno, concediendo as al sector filantrpi-
co un lugar a la mesa. Esta situacin puede ser analizada como sigue: el cambio
cultural en el mbito del estado del bienestar (La Tercera Va) del Gobierno Blair,
donde se integraron actividades privadas dentro del mbito de lo pblico, condujo
al reconocimiento institucional de las contribuciones voluntarias y filantrpicas. Las
lneas de actuacin y la poltica, ambas en direccin a incrementar el partenariado,
se integraron en el Gobierno.
Los conceptos contrato y alianza contienen la promesa de la compren-
sin, el anlisis y la orientacin de tales desarrollos? Con The Compact, el gobierno
del Reino Unido entr en un acuerdo entre caballeros que puede considerarse un
contrato pblico. Ambas partes prometieron ser transparentes para la otra en
cuanto a su actividad de lograr objetivos pblicos y aceptar la independencia mu-
tua sobre la base del respeto y la honestidad. En The Compact, el gobierno garan-
tiza al sector filantrpico que no har sustituciones, en otras palabras, que no
responder con recortes del presupuesto si las contribuciones filantrpicas se reali-
zan para ciertos objetivos. La Sustitucin era, y es, considerada como el obstcu-
lo principal a la cooperacin en el sector filantrpico.
El contrato proporciona al gobierno la oportunidad de enfrentarse a formas
excepcionales de arbitrariedad. El intercambio de informacin y las negociaciones
consiguientes allanarn el camino para un trato que favorezca al bien pblico:
Podemos permitrnoslo, si vosotros lo hacis. Si este trato fracasa en su intento
de impedir la arbitrariedad, el gobierno an puede usar el poder de las leyes para
declarar que la contribucin filantrpica no sirve al bien pblico y retirarle las
ventajas fiscales.
Los acuerdos contractuales, adems de suponer beneficio para ambas partes,
son una ayuda para evitar la hiperregulacin y la burocracia estatal. Los contratos
atraen nuevas dinmicas a las relaciones, y abren puertas a nuevas ideas e innova-
ciones. Adems, se trata de un contrato flexible, vlido para un periodo concreto,
requiere ms atencin y energa, y, por encima de todo, ofrece legitimidad a las
partes involucradas. La transparencia y la responsabilidad exigible son elementos
clave en los contratos pblicos.
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 201

Conclusin y discusin

Como fuente de ingresos para las organizaciones sin nimo de lucro europeas, y
como brote creciente e independiente del tercer sector, la filantropa es una prome-
sa para los aos futuros. Como muestran las cifras del Proyecto Comparativo John
Hopkins sobre el Sector sin nimo de Lucro, la filantropa an tiene que recorrer un
camino en la Europa occidental. El ejemplo del Reino Unido de cooperacin con la
filantropa en un mbito de estado del bienestar de la tercera va, combina las
oportunidades de las actividades pblicas con los apoyos econmicos filantrpicos
de los particulares. Esta lnea de actuacin an no se ha convertido en un tema de-
sarrollado del debate acadmico. Los estados del bienestar pueden considerar a la
filantropa como fuente suplementaria o complementaria de ingresos para el bien
pblico. Payton y Moody van ms all y resaltan asimismo la vocacin y papel
cvico de la filantropa, algo esencial en las democracias: Hemos planteado que la
filantropa juega un papel esencial para definir, propugnar y conseguir, el bien pbli-
co. Las acciones filantrpicas son una parte fundamental del debate pblico actual
sobre lo que es el bien pblico y en qu forma conseguirlo. Tanto el gobierno como
la filantropa proporcionan bienes pblicos. En ocasiones, lo hacen en asociacin: los
fondos pblicos son una fuente primordial de apoyo a las organizaciones sin nimo
de lucro, y, en otros momentos, la filantropa da un paso adelante para proporcionar
bienes pblicos cuando ambos, el mercado y el gobierno fracasan en este empe-
o (Payton y Moody, 2008:156). Y continan: La democracia necesita a la filan-
tropa porque la democracia no es simplemente un fenmeno poltico (Ibid., 157).
El gobierno, el mercado y la filantropa son tres mecanismos de distribucin
para alcanzar los objetivos del bien comn. Sin embargo, extraamente, parece
que monopolizar alguno de estos mecanismos no conduce a una sociedad viable.
Un rgimen de gobierno monopolista, frecuentemente descrito como comunis-
ta o socialista, genera burocracia y restringe las libertades individuales. El mer-
cado, por su parte, refuerza la libertad individual, pero, como mecanismo monopo-
lista de redistribucin, genera incertidumbres intolerables y pobreza general.
Cuando domina la filantropa, el resultado es paternalismo y desigualdad. Quizs la
solucin para el futuro sea alguna forma de interaccin entre estos tres mecanis-
mos, en la cual el gobierno garantice un fundamento slido, y el mercado y el
sector filantrpico creen espacio para las dinmicas y la pluriestructuracin. Tal or-
ganizacin hara revivir, sin pretenderlo, los principios de la Revolucin Francesa:
libertad, igualdad y fraternidad. Tales desarrollos son apropiados en la transicin de
un estado del bienestar europeo hacia una sociedad civil en la que se preste ms
atencin a las contribuciones y responsabilidades de los particulares, de las organi-
zaciones societarias y de las empresas.
Por otra parte, no debemos ignorar el limitado alcance del sector filantrpico en
el pasado. Por lo que conocemos, solo responde de un pequeo porcentaje del PIB
(Hammack, 2004; Dobkin Hall, 2006; Anheier y Leat, 2006). Nuestro planteamien-
to de la filantropa como parte del mbito del estado del bienestar no debe condu-
cir a sobreestimar su prometedor, pero, sin embargo, modesto, papel.
En el presente artculo, hemos establecido que el potencial de la moderna filan-
tropa debera ser utilizado en relacin con la tradicin filantrpica europea. La filan-
tropa debera ser reconocida como una fuerza econmica y social con el potencial de
202 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

reforzar la vitalidad de la sociedad civil europea. El compromiso de los ciudadanos,


fundaciones y empresas para con el bien pblico debera aadir un mayor equilibrio
a los principios de la Revolucin Francesa. Abandonar la dicotoma estado o mercado
conducir, polticamente, a una tercera va, como la del Reino Unido.

Apndice I: Resultado de investigaciones en ttulos y


subttulos, enero 2000 hasta Noviembre 2008

European Journal of Political Research 1.679


Filantropa: -
Filantrpico: -
Tercer sector: 2001
ONG: 2003
Sector Voluntariado -
Sin nimo de lucro: -

Critical Social Policy 0.868


Filantropa: -
Filantrpico 2004
Tercer sector: 2006
ONG: -
Sector voluntariado: 2005
Sin nimo de lucro: -

Journal of European Public Policy 1.183


Filantropa: -
Filantrpico: -
Tercer sector:
ONG: 2000, 2008
Sector Voluntariado -
Sin nimo de lucro: -

Journal of Social Policy 1.177


Filantropa: -
Filantrpico: -
Tercer sector: 2006, 2008
ONG: 2000, 2002
Sector voluntariado: 2003, 2003, 2004
Sin nimo de lucro: -

Journal of European Social Policy


Filantropa: -
Filantrpico: -
Tercer sector: -
ONG: -
Sector voluntariado: -
Sin nimo de lucro: -
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La reforma del sector de gestin del agua en Italia
y en los Paises Bajos: un ambicioso cambio con resultado
incierto, o un cambio moderado consensuado
Daniela Argento y G. Jan van Helden1

Resumen:
El presente artculo se propone analizar las similitudes y diferencias en las recientes reformas del
sector de gestin del agua en Italia y Pases Bajos. Las reformas en ambos pases se caracterizan
por tener similares planteamientos: alcanzar mayor transparencia y eficiencia, e ideas similares
de gobernanza, sobre el establecimiento de compaas de gestin global del agua. Sin embar-
go, parece existir una cierta diferencia entre lo que se pretenda inicialmente con las reformas
y la forma en que stas se realizaron. Aunque la idea inicial de la reforma, de establecer empre-
sas de gestin global del agua, se ha mantenido en Italia, su realizacin en la prctica se ha
pospuesto, en tanto que en los Pases Bajos la idea inicial ha sido reemplazada por un plantea-
miento de puesta en marcha desde la base, que estimula la cooperacin, ms que los proyectos
globalizantes, dentro de este sector. En los Pases Bajos se realiz una evaluacin sobre los
logros alcanzados en relacin con los objetivos propuestos, y el resultado muestra que se ha
llegado a una mayor transparencia y eficiencia, en cierta medida, mientras que en Italia no se
ha podido disponer de ninguna clase de informacin sistemtica al respecto. Nuestro anlisis
de las razones de estas diferencias, entre lo que se pretenda inicialmente con las reformas y la
forma en que se han llevado a cabo, muestra algunas similitudes entre ambos pases en relacin
con prcticas muy institucionalizadas. Sin embargo, tambin existen diferencias importantes
entre ambos. En Italia, no existen redes de contactos del sector de gestin del agua, lo que
explica la falta de compromiso por parte de las instituciones locales y regionales en relacin con
los cambios planteados a nivel central, de donde la lentitud en su ejecucin. En los Pases Bajos,
tales redes son mecanismos poderosos, en muchos casos en coalicin, que han resistido a la
puesta en marcha forzosa de cambios radicales.

Consejos para profesionales:


El xito de una reforma radical del sector de gestin del agua, que plantea que las organizacio-
nes existentes sean reemplazadas por otras de nuevo tipo, depende de la aprobacin de inte-

1
Persona de contacto: G. Jan van Helden, Universidad de Groningen, PO Box 800, The Nether-
lands, 9700AV. Email: g.j.vanhelden@rug.nl. Daniela Argento: Universidad de Siena, Italia.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Water sector reform in Italy and in the
Netherlands: ambitious change with an uncertain outcome versus consensus-seeking moderate
change.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 203-272
204 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

resados muy poderosos. Sin embargo, si la reforma radical solamente tiene el apoyo de algunos
de estos interesados, sera sensato centrarse fundamentalmente en los objetivos ms importan-
tes, y en cmo los interesados pueden llegar al cumplimiento de los mismos a su propia discre-
cin. La implantacin de la reforma se beneficiar del hecho de que los interesados se hallen
involucrados a nivel ejecutivo, tanto en las discusiones sobre el contenido de las reformas, como
en los procesos a travs de los cuales se puede llegar a plasmar estos contenidos.

Palabras clave:
Implantacin, reforma del sector pblico.

Introduccin

En los ltimos veinte aos, muchas instituciones de gobierno local de los pases
occidentales han externalizado la prestacin de servicios pblicos a este nivel (a
base de empresas pblicas, privadas, o mixtas), con el objetivo de obtener mayores
niveles de eficacia y rendimiento (Guthrie et al., 2005; Hood, 1995). Diferentes
reformas han transformado la gobernanza de los sectores de servicios pblicos por
la creacin de complejas redes de interesados con distintos puntos de vista, que
operan a distintos niveles. Estos interesados interactan, cooperan y compiten en-
tre s (Bovaird and Lffler, 2003; Denters and Rose, 2005; Kickert et al., 1997).
Tales reformas a menudo implican cambios fundamentales, especialmente si in-
cluyen modificaciones de organizaciones existentes, o bien la creacin de nuevos ti-
pos de organizacin, que introducen el desplazamiento de funciones y responsabili-
dades (Lapsley, 1993). Igualmente, las reformas an se hacen ms complejas si las
organizaciones implicadas no solo son corporaciones que prestan servicios pblicos
(organizaciones ejecutivas) sino administraciones pblicas y unidades normativas.
Las reformas del sector de gestin del agua (que se refieren a las aguas potables,
recogida alcantarillado y tratamiento de aguas residuales) se ocupan del nuevo
reparto de funciones/responsabilidades entre interesados pblicos y privados, y de
acciones encaminadas a que estas organizaciones funcionen eficientemente, al
tiempo que se mantiene el bien comn (sanidad y medio ambiente) (Barraqu,
2003; OCDE, 2003). Es interesante la comparacin entre las reformas del sector de
gestin del agua de Italia y las de los Pases Bajos. Por una parte, podemos detectar
similitudes entre las reformas de ambos pases. Italia y los Pases Bajos pertenecen a
la Unin Europea, y sufren presiones similares desde la Comisin Europea, as como
por la tendencia a la globalizacin. Adems, ambos pases se caracterizan por un
sector fragmentado de gestin del agua, con una tradicin de organizaciones pbli-
cas responsables de la prestacin de estos servicios. Los sectores italiano y holands
han sido criticados tanto por su ineficacia como por no tener un punto de vista su-
ficientemente empresarial. Al igual que las del sector anglosajn (Johnson and
Handmer, 2002; vase tambin Ogden, 1995), las reformas se iniciaron para solu-
cionar la fragmentacin de los sectores, para obtener economas de escala por la
integracin de las organizaciones y tarifas relacionadas con la gestin del agua.
Igualmente, en ambas reformas la estrategia de puesta en marcha vena desde arri-
ba. Por otra parte, observamos que las reformas que se pretendan inicialmente son
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 205

muy distintas a las realizadas en la prctica, y stas ltimas difieren en ambos pases.
El objetivo de nuestra investigacin es explicar el contenido inicial de ambas refor-
mas, as como las razones por las cuales dicho contenido, as como su implantacin,
han evolucionado a lo largo del tiempo, e igualmente los motivos de las diferencias
entre Italia y los Pases Bajos en este respecto.

Diseo de la investigacin y planteamiento terico

Marco terico

La comprensin de las reformas del sector de gestin del agua en ambos pases
precisa un marco terico que pueda explicar las ideas que impulsaron la reforma
original, as como la forma en que tales ideas se fueron adaptando a lo largo del
tiempo, debido a la interaccin de los distintos actores, tanto a nivel ejecutivo
como normativo. Los procesos de cambio consisten en las acciones, reacciones e
interacciones entre las distintas partes interesadas (vase tambin Barzelay, 2001:
56-63, que est a favor de un planteamiento gradual en el mbito de la adminis-
tracin pblica). Nuestro marco terico se ha inspirado en otros dedicados a la ex-
plicacin de reformas y de procesos de reforma, en particular los de Hood (1995),
Greenwood y Hinings (1996), Lder (2002) y Pollitt y Bouckaert (2004). En primer
lugar, apuntaremos a los factores que, en nuestro marco, conforman el proceso de
cambio iniciado por la reforma y, posteriormente, indicaremos las similitudes y di-
ferencias con aquellos otros marcos.
Los estmulos a la reforma pueden surgir de la insatisfaccin de los interesados
ante una situacin concreta (como explican Greenwood y Hinings, 1996). Otros
estmulos pueden surgir de las ideas subyacentes en reformas ms amplias previs-
tas para niveles nacionales, o en el mbito de la Unin Europea, como la reposicin
de poder a los niveles descentralizados del gobierno, o tambin la introduccin de
innovaciones del tipo NPM (Guthrie et al., 2005; Hood, 1995; Barzelay, 2001).
El contenido de la reforma comprende los objetivos, medios y estrategia de
implantacin de sta. De acuerdo con Greenwood y Hinings (1996:1037), la refor-
ma, o hablando ms generalmente, el cambio, puede ser radical o convergente. El
cambio radical se define como la transicin del arquetipo existente de organizacin
a una forma completamente nueva, en tanto que el cambio convergente implica
un fino ajuste de parmetros dentro de un arquetipo ya existente.
La medida en que sean puestas en marcha las ideas iniciales de los contenidos
de la reforma depende de las reacciones de las organizaciones. En general, las
respuestas pueden ser la resistencia, dependiendo del grado de aceptacin de los
cambios que se proponen, o un comportamiento cooperativo, que apoya la refor-
ma (vase Oliver, 1991, con una ms amplia exposicin de las mencionadas res-
puestas; vase tambin Kondra y Hinings, 1998).
La respuesta individual de una organizacin en relacin con una reforma tiene
que ver con el sector completo en el que opera sta. Por tanto, las relaciones de
interconexin dentro del conjunto de diferentes organizaciones que operan en el
mismo sector pueden ser importantes. Un conjunto o red de contactos comprende
206 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

relaciones de poder y de dependencia que permiten a las organizaciones, bien re-


sistirse al cambio, bien modificar su contenido (Bovaird y Lffler, 2003; Phillips et
al., 2000). Granovetter (1992:10), por ejemplo, plantea que en una red de contac-
tos con un gran nivel de cohesin, los principales interesados aprueban los objeti-
vos, medios y estrategias propuestos para la reforma, y el resultado final del proceso
de cambio debe ser consistente con los cambios que se pretendan. Sin embargo,
si la red se halla muy fragmentada respecto de las opiniones de sus interesados
sobre la direccin del cambio, los conflictos que posiblemente surjan de esta in-
coherencia podran resultar en una dificultad mucho mayor para alcanzar el resul-
tado final. En una situacin en la que se precisa colaboracin para llevar a cabo el
contenido de la reforma, los conflictos pueden reducirse tanto por una coopera-
cin horizontal (entre gobiernos locales, corporaciones, asociaciones, etc.) como
vertical (entre distintos niveles: local, regional, nacional y europeo). Tales formas de
cooperacin capacitan a los interesados para intercambiar informacin, proponer
soluciones al problema comn y establecer relaciones de colaboracin (Kickert et
al., 1997; Bardach, 1998).
La institucionalizacin dentro de un campo organizativo puede ser un obstculo
para el cambio. Las normas, ideas y prcticas tienen tendencia a enquistarse pro-
fundamente en una organizacin (y tambin, posiblemente, en el sector al que
pertenece la organizacin), lo que significa que llegan a ser parte del esto es as.
En otras palabras, se institucionalizan. Las normas, ideas o prcticas institucionali-
zadas son rutinas que se dan por sabidas. Forman los patrones de pensamiento
y accin que se adoptan habitualmente en un campo organizativo concreto (vase
Burns y Scapens, 2000:3-5). DiMaggio y Powell (1983) plantean que es difcil reali-
zar cambios en campos organizativos muy institucionalizados, porque la aceptacin
y adopcin de nuevas normas, ideas y prcticas por parte de las organizaciones
interesadas en la reforma, ni son inmediatas, ni estn garantizadas. Un cambio que
se adapte a rutinas institucionalizadas puede ser ms fcil de lograr que otro que
se enfrente a stas.
La Figura 1 muestra los bloques en que se apoya nuestro marco terico

Estmulos iniciales para la reforma


(insatisfaccin de los Interesados, NPM)

Forma en que el contenido inicial de la reforma (radical versus convergente) fue


reconformado a lo largo del tiempo e implantado en este sentido

Reacciones de las Relaciones dentro Institucionalizacin


.................. ..................
Organizaciones de la red (conjunto) de rutinas

influencia directa o indirecta en el proceso de reforma


. Interrelaciones entre factores que afecta al proceso de reforma

Figura 1: marco terico.


Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 207

Haremos una breve lista de las similitudes y diferencias entre nuestro marco
terico y aquellos otros que explican las reformas del sector pblico. Nuestro mo-
delo se apoya fundamentalmente en elementos de marcos desarrollados por Hood
(1995), Greenwood y Hinings (1996), Lder (2002) y Pollitt y Bouckaert (2004). Sin
embargo, como explicaremos ms adelante, tambin aporta nuevos elementos que
nos permiten analizar las reformas del sector de gestin del agua en Italia y en los
Pases Bajos.
Las variables del contenido de la reforma dentro de nuestro marco (incluyendo
objetivos, medios y estrategias de implantacin) son similares a las variables ins-
trumentales de Lder (contenido de la reforma, implantacin y estrategia) y los
modelos de Pollitt y Bouckaert de sistema poltico y administrativo. Todos los
marcos enfatizan la importancia de los factores que inician el proceso de reforma,
como el motivo del cambio de Hood, la insatisfaccin de los interesados en el
marco de Greenwood y Hinings, los promotores e impulsores de la reforma en el
de Lder, y la percepcin de cambio deseable del grupo de lite en el de Pollitt y
Bouckaert.
Aunque la oportunidad del cambio en la teora de Hood es un planteamiento
atractivo, porque se relaciona con la posibilidad real de implantar reformas, en lo
que se refiere a nuestros propsitos soluciona de forma inadecuada las complejida-
des de las divisiones de poder y relaciones de conjunto que se pueden observar en
situaciones en que aparecen muchos interesados, como los sectores de gestin del
agua en Italia y en los Pases Bajos. Dicho de otra forma, la coalicin de diferentes
interesados podra aumentar las oportunidades de cambio, pero si tal coalicin no
es dominante, es muy posible que los cambios no sean tan radicales y unvocos. Y,
aunque la reforma puede ser iniciada por interesados individuales, su contenido
ltimo depender de las reacciones de los otros interesados. A partir de estos argu-
mentos, hemos incorporado las relaciones de conjunto (dentro de la red) a nuestro
marco, incluyendo las reacciones de ciertos grupos a iniciativas que han tomado
otros.
Las circunstancias del contexto juegan un papel importante en cmo se confor-
man las reformas del sector pblico, como la estructura de las instituciones guber-
namentales (siguiendo el marco de Lder). Sin embargo, nuestro marco incluye
tambin patrones institucionalizados de comportamiento de los distintos
interesados.

Las preguntas a que ha de responder la investigacin y sus mtodos

Una vez que hemos planteado el objetivo de nuestra investigacin y su marco


terico, podemos formular las cuestiones que debe contestar nuestra investigacin
y justificar nuestros mtodos de recogida de datos.
Nuestras preguntas son:

1.Qu implican las reformas del sector de gestin del agua en Italia y en los
Pases Bajos (en trminos de objetivos, medios y estrategia de implantacin)
y que resultados se esperan?
208 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

2.Cmo han llegado tales reformas a su situacin actual desde los objetivos
que se pretendan en ambos pases?
3.Podra este marco terico explicar la manera en que se reconformaron
dichas reformas en Italia y en los Pases Bajos durante su implantacin a lo
largo del tiempo, y a qu diferencias y similitudes han conducido tales cam-
bios en ambos pases?

A fin de obtener una amplia comprensin del contenido, proceso y resultados


de la reforma, hemos estudiado cada pas por separado (Berry y Otley, 2004: 231;
Yin, 1994: 32-38). Hemos analizado un gran nmero de documentos (notas sobre
lneas de actuacin, cartas y artculos en revistas profesionales), hemos llevado a
cabo tambin 23 entrevistas semi-estructuradas con los representantes de impor-
tantes interesados de los sectores de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos,
que abarcaban a organizaciones gestoras, administraciones pblicas y organismos
normativos, y hemos visitado pginas web de organizaciones punteras. Las entre-
vistas se realizaron entre octubre de 2005 y marzo de 2007, ambos inclusive. Du-
rante las mismas, nuestras preguntas se refirieron a los principios del proceso de
cambio, la situacin actual (para establecer el estadio en que se encontraba el
proceso de cambio en 2006), as como los resultados que se esperaba obtener
despus de un par de aos.
Para reforzar la fiabilidad y validez de nuestros estudios en cada pas (Yin,
1994:32-38; Mason, 2002: 38-39; Scapens, 2004: 268-270) tomamos las siguien-
tes medidas: en primer lugar, las preguntas en nuestras entrevistas se insertaban en
nuestro marco terico, que hemos presentado en el epgrafe 2.1, e incluan tam-
bin informaciones ms especficas recogidas de las notas, cartas y pginas web de
las organizaciones representadas por los entrevistados. En segundo lugar, las entre-
vistas fueron grabadas, con una duracin de entre 30 y 120 minutos. Cada entre-
vista se resumi, y se remiti un informe a cada entrevistado, a fin de que corrigiese,
o confirmase, su precisin. Finalmente, remitimos un borrador del estudio a los
entrevistados (el dedicado a Pases Bajos, a los holandeses, y el dedicado a Italia, a
los italianos), y les pedimos sus opiniones sobre la forma en que habamos seleccio-
nado, resumido y estructurado la informacin disponible, dado que nuestro objeti-
vo era conseguir un panorama integrado de las reformas del sector de gestin del
agua en ambos pases.

El estudio dedicado a cada pas

Para una comprensin apropiada de las reformas en Italia y en los Pases Bajos, cuya
exposicin se realiza en los epgrafes 3.1 y 3.2, respectivamente, el concepto del
proceso del agua es fundamental. Este concepto se puede explicar como sigue: las
aguas subterrneas, las aguas en superficie y las de manantial se recogen y purifi-
can. Posteriormente, el agua (potable) se suministra a los consumidores finales.
Tras su consumo, las aguas residuales domsticas e industriales, as como el agua
de lluvia, son recogidas a travs del alcantarillado y transportadas a plantas donde
se realiza su tratamiento (potabilizacin). A continuacin, las aguas tratadas se
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 209

vierten a la superficie, tras lo cual se repite el ciclo. Las compaas de servicios inte-
grados de gestin del agua abarcan a todo este proceso, en tanto que las que se
dedican al agua potable, al alcantarillado, o al tratamiento de aguas residuales,
solamente se ocupan de una parte.

Italia

La reforma de los servicios de gestin del agua en Italia comenz con la Ley del
Agua de 1994, cuyo objetivo era incrementar la eficiencia y eficacia del sector. La
reforma era necesaria porque los servicios de gestin del agua en Italia haban sido
gobernados durante muchos aos por los municipios de forma fragmentaria y
poco eficiente. Se precisaban inversiones de capital privado, as como conocimien-
tos especializados para que el sector de gestin del agua en Italia adquiriese un
planteamiento ms empresarial, a fin de alcanzar ms altos niveles de eficacia (Ric-
caboni y Grossi, 2000). La reforma planteaba cambios obligatorios radicales, y su
puesta en marcha sera desde arriba.
Tras la promulgacin de la ley a nivel nacional, se organiz cada regin italiana
a travs de una ley que divida su territorio en reas ptimas Territoriales (reorga-
nizacin territorial). Se regulaba que, dentro de cada rea, el servicio integrado de
gestin del agua (incluyendo aguas potables, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales) deba ser asumido por una sola compaa. Esta integracin se plante
para suplantar la fragmentacin existente y obtener economas de escala en la
prestacin de estos servicios. A continuacin, los ayuntamientos ubicados dentro
del mismo rea deban crear una Autoridad de Gestin del Agua en la Zona (AWA,
en italiano: Autorit di Ambito Territoriale Ottimale), nueva unidad normativa res-
ponsable de la regulacin de las aguas locales. Esta regulacin local abarca a la
planificacin y control de las actividades (que han de ser) llevadas a cabo por la
compaa gestora. La AWA planifica las inversiones que deben ser realizadas por la
compaa gestora a 20-30 aos, incluyendo los niveles de servicio y las tarifas. Una
vez acabada la planificacin, la AWA delega la gestin del servicio integrado, selec-
cionando una compaa cuya organizacin se adapte a la ley que regula los servi-
cios pblicos a nivel nacional. La relacin entre ambas partes viene regulada por un
contrato de servicios. Posteriormente, la administracin local especfica controla las
actividades que realiza la compaa gestora, as como los resultados de su gestin
(Riccaboni, 2003). En esencia, la reforma ha impuesto la separacin entre la gestin
y la funcin reguladora. A este respecto, la Ley de Aguas reglamenta la existencia
de un Comit Nacional que garantice el funcionamiento eficaz del sector de ges-
tin del agua a nivel general. Este Comit ha establecido un mtodo estndar con
la frmula que deben usar las AWAs para fijar las tarifas (tarifas que se refieren a la
totalidad de costos de la gestin completa del agua) que apliquen las compaas
gestoras.
Estas ideas sobre la reforma del sector de gestin del agua recuerdan mucho las
del mismo sector anglosajn. En Inglaterra y Pas de Gales, fue fundamental para
la reforma de este sector el establecimiento de compaas privadas, tanto las dedi-
cadas a agua potable, como al alcantarillado. Asimismo, las unidades administrati-
210 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

vas asuman las cuestiones relativas a la ecologa, calidad del agua y el aspecto fi-
nanciero (tarifas) (Johnson y Handmer, 2002:351-252).
Las ideas iniciales de la reforma se pusieron en prctica solo parcialmente. La
implantacin de la Ley de Aguas no ha tenido lugar de acuerdo con los planes es-
tablecidos, y an no se ha completado. Los primeros resultados se pudieron ver en
los aos 1999-2000. A finales de 2005, 87 de las 91 AWAs ya haban sido estable-
cidas. Pese a que, por entonces, la reorganizacin territorial se haba perfecciona-
do, solamente se haba creado la mitad de las compaas de gestin integrada del
agua (43 de las 91 que se esperaba). Estas compaas eran corporaciones mixtas
pblico-privadas, o bien propiedad de los ayuntamientos. Solamente cuatro AWAs
eligieron una empresa privada. Igualmente, en muchas reas exista una pluralidad
de suministradores, al tiempo que en el territorio nacional existan unos 700 sumi-
nistradores de estos servicios, lo que muestra que la fragmentacin del sector de
gestin del agua en Italia an era muy grande (Comitato per la Vigilanza sulluso
delle Risorse Idriche, 2006). Al no existir un sistema nacional de informacin, reco-
pilacin y evaluacin de resultados, los efectos de la reforma (tanto desde el punto
de vista de la mejora de resultados conseguida por las compaas gestoras, como
desde el de la calidad de los servicios) no pueden medirse de forma unvoca. Cmo
podramos explicar que la reforma italiana ha sido reconformada al paso del tiempo
y aplicada solamente en parte?
En primer lugar, el contenido de la reforma consista en cambios radicales, muy
exigentes, que modificaban el sistema de gobernanza del sector, y que introducan
la creacin de nuevas autoridades reguladoras as como compaas de servicios
integrados de gestin y tarifas del agua. Nuestras entrevistas indican que el conte-
nido de la Ley de Aguas fue planteado por el gobierno central, sin consultar ni
profundizar el asunto con las regiones y ayuntamientos, aunque stos eran los
principales protagonistas en la implantacin de los cambios. Adems, los cambios
deban llevarse a cabo en muy pocos meses despus de la promulgacin. Al contra-
rio del caso anglosajn, en el que los procesos de cambio tuvieron lugar gradual-
mente (De la Motte, 2005: 6-7), en Italia, los cambios se llevaron a cabo de forma
revolucionaria. Como consecuencia, debido, tanto a sus ambiciosos objetivos, a la
falta de consultas, y a la presin para su implantacin a corto plazo, el contexto de
la reforma no poda ser muy propicio al cambio.
En segundo lugar, las reacciones de las organizaciones no apoyaban la ejecu-
cin de los cambios propuestos inicialmente. Por una parte, nuestras entrevistas
muestran que muchos ayuntamientos (un total aproximado de 8100), y algunas
corporaciones que ya existan, se resistieron al cambio porque no vean que de la
reforma pudieran derivarse ventajas. Por otra, aunque el gobierno central tena
motivos fundados para imponer tales cambios radicales, no disfrutaba de la auto-
ridad necesaria para instaurar y dirigir los procesos de cambio a nivel local, por la
existencia de poderes descentralizados a niveles distintos del central (vase Fiorillo
y Polidori, 2005:127). Algunas compaas gestoras ya existentes estaban de acuer-
do con la reforma y regulacin del sector de gestin del agua en Italia, pero la
mayora de ellas no lo estaban en cuanto al contenido de la reforma. Solo las cor-
poraciones de gran tamao mantuvieron una actitud positiva, porque se les daba
la oportunidad de expandir sus actividades. Los pequeos suministradores no esta-
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 211

ban a favor de la reforma, porque teman perder su papel en el sector e intentaron


proteger su autonoma. El conjunto de estas reacciones caus una fase de inmovi-
lidad inicial que condujo a cambios modestos, y, a menudo, simblicos.
En tercer lugar, las relaciones de interconexin entre los distintos organismos no
apoyaban que se produjera el cambio. Este sector en Italia estaba muy fragmenta-
do, y los interesados, activos en varios niveles, no siempre estaban deseosos de
interactuar para formar coaliciones y hallar soluciones a problemas comunes. El
Comit Nacional no se mostr muy activo para promover la puesta en marcha de
la Ley de Aguas, porque no estableci sistemticamente relaciones con las AWAs y
las compaas gestoras. La distancia entre los niveles central y local de gobernanza
indujo a las organizaciones regionales y locales a tomar decisiones basadas en sus
propias necesidades, aunque no estuvieran en lnea con los principios de la refor-
ma. El gobierno central no plante de forma explcita la necesidad de que las aso-
ciaciones representativas: Asociacin de Italiana de Ayuntamientos (ANZI: Associa-
zione Nazionale Comuni Italiani), la Federacin de las Compaas de Gestin del
Agua y la Energa (FederUtility: Federazione delle Imprese Energetiche e Idriche), la
Asociacin Nacional de Autoridades de las Demarcaciones del Agua (ANEA: Asso-
ciazione Nazionale Autorit e Enti di Ambito) ejercieran influencia sobre sus miem-
bros. Adems, todas aquellas asociaciones no fueron capaces de conectar de forma
adecuada con el legislador para promover sus intereses. La ANCI y la FederUtility
estuvieron de acuerdo en que la reforma era necesaria, pero no con el contenido
de la misma; por otra parte, ANEA fue fundada en 2004, y, por tanto, solamente
ha sido capaz de tomar parte en los debates de la reforma muy recientemente. La
fragmentacin del sector, la falta de apoyo al contenido de la reforma y la escasa
cohesin entre las organizaciones de gestin del agua, todo ello contribuy a que
las partes implicadas no tuvieran una visin compartida, ni llegasen a una solucin
aceptada por todos.
En cuarto lugar, las rutinas institucionalizadas dificultaron la puesta en marcha
de la reforma. El establecimiento de las AWAs requera cooperacin entre los ayun-
tamientos del rea. Sin embargo, la toma de decisiones sobre la gestin de servi-
cios integrados (planificacin y control de las inversiones, adopcin de tarifas, etc.)
se mostr dificultosa y, a menudo, tambin se complic en controversias polticas.
Muchas AWAs no privatizaron totalmente los servicios de gestin del agua porque
se esperaba que las compaas privadas incrementasen las tarifas, lo que hubiera
ocasionado insatisfaccin en los clientes, como sucedi en Arezzo (Lobina, 2005:
14-15) y Latina (Garante Regionale del Servizio Idrico Integrato, 2007:97), donde
los ciudadanos protestaron contra las tarifas impuestas por las compaas. Asimis-
mo, muchos clientes no estuvieron de acuerdo con las normas de la reforma, y en
varias regiones italianas se organizaron asociaciones de consumidores para prote-
ger sus intereses y, a menudo, para evitar la privatizacin (vase tambin Garante
Regionale del Servizio Idrico Integrato, 2007; Lobina, 2005:22).
Finalmente, el contenido de la reforma fue modificado parcialmente durante la
reforma general (que an contina) de la gestin de los servicios pblicos locales
(vase tambin Fiorillo y Polidori, 2005: 122-23). Cuando se aprob la Ley de
Aguas, se pudo delegar la gestin de los servicios integrados del agua en corpora-
ciones privadas, pblicas, o mixtas. En 2002, el legislador impuso la delegacin de
212 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

la prestacin de servicios pblicos locales a travs de una seleccin en concurrencia


basada en concurso pblico, a fin de favorecer la privatizacin. En 2004, los gobier-
nos locales fueron autorizados, de nuevo, a delegar la gestin de los servicios p-
blicos locales directamente en corporaciones mixtas, y tambin en corporaciones
totalmente estatales (de acuerdo con el modelo habitual). La inestabilidad del mar-
co legal nacional ha permitido alguna clase de flexibilidad e influenciado la puesta
en marcha de la reforma. Los polticos (tanto a nivel central como local) modifica-
ron constantemente las normas del sector partiendo de sus opiniones y experien-
cias, vindose claramente afectada la implantacin de la reforma por este hecho.
En resumen, la reforma del sector de gestin del agua en Italia se encuentra,
an, en proceso de implantacin. Incluso hoy, estando prcticamente finalizada la
reorganizacin territorial, se observa la falta de un planteamiento empresarial, an
existe una gran fragmentacin y los resultados generales no son lo que se espera-
ba. Los cambios demasiado radicales que se plantearon a fin de alcanzar los obje-
tivos de la reforma (la eficiencia y la eficacia), la continua introduccin de nuevas
normas (inestabilidad del marco legal nacional), la politizacin de los debates sobre
los futuros servicios del agua, al igual que el desacuerdo entre los diferentes intere-
sados, todo ello constitua claros impedimentos para llegar a los cambios previstos.
Estos factores tambin estn asociados a la inmovilidad documentada a niveles
regional y local, donde las organizaciones se resistieron a la estrategia de implanta-
cin impuesta desde arriba por el gobierno central, la falta de coordinacin a nivel
nacional (relaciones imprecisas) y las rutinas excesivamente institucionalizadas que
se opusieron a la privatizacin total del sector de gestin del agua; todas estas cir-
cunstancias explican la lenta ejecucin de los cambios.

Los Pases Bajos

El sector de gestin del agua en los Pases Bajos se caracteriza por una interco-
nexin de las organizaciones pblicas en el cumplimiento de sus obligaciones a
niveles normativo y ejecutivo (vase Kuks, 2004).
A nivel normativo, la poltica nacional de gestin del agua se halla bajo la res-
ponsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente y del Ministerio de Gestin del
Agua. Las doce provincias son responsables a nivel regional de la poltica sobre las
aguas en superficie. Igualmente, tienen responsabilidades normativas y superviso-
ras sobre los organismos gestores del agua. Algunas provincias y ayuntamientos
son propietarios conjuntos de las compaas de gestin del agua. Por ello, las pro-
vincias actan tanto a nivel normativo como ejecutivo.
El nivel ejecutivo comprende tres tipos de organizaciones. A nivel local, aproxi-
madamente 450 ayuntamientos holandeses son responsables del alcantarillado. Sus
intereses generales estn representados por su asociacin, la Vereniging van Neder-
landse Gemeeenten: VNG (Asociacin de Ayuntamientos Holandeses). El alcantari-
llado se halla controlado por una fundacin denominada Rioned (Stichting Rioned).
Los consejos del agua son organizaciones descentralizadas del gobierno, democr-
ticamente elegidas, responsables del tratamiento de aguas residuales en zonas
geogrficas especficas. Tambin son responsables de la proteccin contra inunda-
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 213

ciones y de la gestin del suministro domstico. La asociacin del consejos del agua
(Unie van Waterschappen UvW) representa los intereses de stos. Durante los aos
80 y 90, el nmero de consejos se redujo en gran medida, debido a fusiones. En el
momento de nuestra investigacin (2005-2006) haba 27 consejos. En este momen-
to, tras varias operaciones de alto nivel, haba 13 compaas de gestin del agua
encargadas de su suministro, y su nmero se ha reducido an ms hasta 10 en
2009. Las compaas de gestin del agua son controladas por los interesados, por
ejemplo, ayuntamientos y provincias, as como por sus consejos de supervisin
(Blokland y Schwartz, 1999, apuntan que la forma de Estructura Pblica Limitada de
las compaas de agua potable combina elementos de orientacin empresarial en
relacin con la eficiencia, y la proteccin de los intereses de los clientes, a travs de
la propiedad mixta pblico-privada). La Vereniging van Waterbedrijven in Neder-
land, WEWIN (asociacin de compaas de gestin del agua en los Pases Bajos) es
el marco asociativo donde se encuadran todas las compaas de suministro de agua.
La fragmentacin del sector de gestin del agua holands empuj al gobierno
central a intentar imponer una mejor coordinacin de las organizaciones del mismo
(por ejemplo, compaas propiedad de provincias y ayuntamientos, ayuntamientos
responsables del alcantarillado, y consejos del agua responsables del tratamiento de
aguas residuales). La reforma comenz en 2003, con la publicacin de un importan-
te informe sobre la gobernanza y financiacin del sector de gestin del agua (Minis-
terie van Financin, 2003). Este informe planteaba que la transparencia y la eficiencia
deban ser los objetivos principales de la gestin del agua. Objetivos que podran
alcanzarse estableciendo, bien compaas de tratamiento integral del agua, bien un
slido mecanismo de coordinacin de los tres tipos de gestin existentes. El comit
propugnaba tambin que se aplicara una sola tarifa que integrase el consumo del
agua; por ejemplo, una tarifa nica por suministro de agua que cubriese tambin los
costos de la recogida y tratamiento de aguas residuales. En la actualidad, la recogida
de aguas residuales se realiza a pago nico por hogar, el tratamiento de aguas resi-
duales por instalacin existente para este fin, y el agua potable a travs de medida
de su consumo. Se pretenda poner en marcha tales cambios (las creacin de com-
paas y las tarifas integradas) impulsndolos desde arriba. La idea de establecer
compaas y tarifas integradas recuerda la caracterstica principal de la reforma del
sector de gestin del agua anglosajn, pero la privatizacin de la prestacin de estos
servicios en Inglaterra y Gales (Jophnson y Handmer, 2002; 351-352) no fue parte
de las ideas iniciales de la reforma en los Pases Bajos.
En el caso de la reforma del sector de gestin del agua holands, existen dife-
rencias entre los cambios que se pretendan inicialmente y los que se intenta reali-
zar. Aunque los objetivos subyacentes a la reforma de la gestin del agua (transpa-
rencia y eficiencia) han continuado siendo los mismos, los medios y planteamientos
para alcanzarlos fueron adaptndose. En un principio, se deban alcanzar los ms
altos niveles de transparencia y eficiencia a travs de cambios radicales (estableci-
miento de compaas integradas de gestin e integracin de las tarifas del agua,
conjuntamente en una sola factura). Al final, sin embargo, el gobierno central
abandon estos arriesgados sistemas cambiando su planteamiento de la reforma,
desde arriba, por otro desde abajo. Esta modificacin de la reforma se puede expli-
car por varias razones a lo largo del tiempo.
214 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

En primer lugar, el contenido de la reforma cambi segn pasaba el tiempo. El


gobierno central favoreci, en un principio, el establecimiento de compaas inte-
gradas de gestin y la integracin de las tarifas del agua (Ministerie van Verkeer en
Waterstaat, 2004). Sin embargo, despus de consultar a los distintos interesados,
decidi adoptar, explcitamente, un planteamiento desde abajo (Staatsecretaris van
Milieubeheer, 2005), lo que proporcion a las organizaciones de gestin del agua
cierta libertad para alcanzar los objetivos de transparencia y eficiencia de la manera
que, en su opinin, fuese la ms apropiada. Se anim a proseguir proyectos en
colaboracin, as como la comparacin entre las distintas organizaciones (una prc-
tica que ya era comn entre las dedicadas a la gestin del agua en los Pases Bajos)
cuyos buenos resultados, si existan, eran motivo de una aplicacin de sus mtodos
ms amplia. Igualmente, se abandon la obligacin de establecer una tarifa inte-
grada. Una encuesta entre los consumidores mostr que los ciudadanos preferan
una factura combinada de los servicios recibidos, antes que la conjunta (Staatsecre-
taris van Milieubeheer, 2005:4). Los usuarios tienen la percepcin de que los servi-
cios relacionados con el agua son muy distintos (el agua potable es un bien privado,
mientras que el alcantarillado y el tratamiento de las aguas residuales son clara-
mente pblicos) y prefieren tarifas separadas. El gobierno central an deseaba que
el sector de gestin del agua fuese ms transparente y eficiente, pero, en ltimo
trmino, reconoci la necesidad de que los interesados a nivel regional encontra-
sen, por s mismos, una solucin aceptable.
En segundo lugar, nuestras entrevistas indican que las reacciones de las organiza-
ciones a las ideas iniciales de la reforma terminaron en un compromiso entre los Mi-
nisterios que mantenan opiniones contrarias, pero tuvieron que enfrentarse con las
presiones ejercidas por las organizaciones de gestin del agua, especialmente los
consejos del agua y los ayuntamientos. No se pudo alcanzar un acuerdo slido por-
que los grados de insatisfaccin por parte de los interesados sobre las distintas prc-
ticas eran diferentes. Nuestras entrevistas muestran que se pueden distinguir dos
grupos de interesados. El primero, compuesto por el Ministerio de Finanzas y el del
Medio Ambiente. Este grupo tena grandes ambiciones respecto de la reforma y de-
seaba conseguir mayores niveles de eficiencia y una mejora de la calidad del agua a
travs de la integracin de las compaas y las tarifas. Varios economistas investiga-
ron la posibilidad de alcanzar mayores niveles de eficiencia, apoyando esta postura
(Van Damme y Mulder, 2006). El otro grupo de interesados (el Ministerio de Asuntos
del Agua, la UvW y la VNG) no asumieron la idea de que se pudieran conseguir sli-
das mejoras en la eficiencia a travs de esta reforma. Este grupo estaba satisfecho
con la situacin actual, y quera impedir que surgieran nuevos tipos de organizacin,
por ejemplo, compaas integradas de gestin del agua, a expensas de los consejos
autnomos del agua y los departamentos municipales del alcantarillado.
En tercer lugar, las relaciones de interconexin entre los distintos organismos
eran fundamentales para el contenido y la puesta en marcha de la reforma del
sector holands de gestin del agua. Los representantes de las tres asociaciones de
las organizaciones nos informaron que colaboraran para organizar la resistencia y
anular las compaas integradas de gestin del agua, porque, como dijeron, exis-
tan ya proyectos de colaboracin como prctica comn, que podran ser desarro-
llados ms ampliamente. Las tres asociaciones compartan su inters en evitar dis-
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 215

cusiones sobre cambios obligatorios desde arriba. Sus representantes tenan


frecuentes reuniones, formales e informales, para organizar procesos de formacin
de lobbies, y para establecer coaliciones de apoyo. Aunque las opiniones de los
distintos Ministerios eran (y an lo son) diferentes, exista un amplio grado de co-
hesin entre los participantes, tanto a nivel central como local. Se puso de relieve
que tanto los consejos del agua como el Ministerio de Asuntos del Agua, tenan los
mismos intereses, que, fundamentalmente, se dirigan a proteger la situacin de los
primeros, mientras que el Ministerio del Medio Ambiente estaba ms en la lnea de
las compaas de gestin del agua.
En cuarto lugar, tambin se presentaba dificultoso el cambio de las muy institu-
cionalizadas rutinas dentro del sector. La estructura fragmentaria del sector holan-
ds del agua, significaba que la formacin de compaas integradas, tal como se
planteaban en un principio, conducira a una prdida de tareas y responsabilidades
formales para todas las organizaciones implicadas. Como consecuencia, stas se
opusieron enrgicamente a lo que consideraban cambios indeseables. Para cum-
plir con las directrices de las presiones en direccin a la ampliacin de transparencia
y eficiencia, reforzaron el uso del estudio comparativo de resultados, prctica ya
usada normalmente entre estas organizaciones holandesas, especialmente por las
compaas y consejos, y, un poco menos, por los ayuntamientos (WEWIN y Accen-
ture, 2007; Van Helden y Tillema, 2005).
Finalmente, aunque la Unin Europea y el Ministerio del Medio Ambiente han
presionado para la puesta en marcha de algunos cambios, nuestros entrevistados
dan cuenta de que esta presin no era muy enrgica. Tampoco han presionado
mucho las provincias para la instauracin del proceso de reforma, sobre todo, por-
que existen distintas opiniones sobre su papel dentro del mismo. Por tanto, an
existe la posibilidad de que las organizaciones de gestin del agua adopten una
actitud dudosa, e incluso desaprobadora, hacia ciertos cambios.
Igualmente, la creciente diversidad en el tamao de los distintos tipos de organi-
zaciones supone un estorbo para llevar a cabo un cambio radical, cual sera la forma-
cin de compaas integradas. Las reas que cubren las compaas de agua potable
son tan grandes que abarcan las jurisdicciones de dos o tres consejos e, incluso, de
30 a 60 ayuntamientos, por lo general. Por ende, sera muy difcil llegar a fusiones
para formar compaas integradas. Una complicacin ms en este proceso se referira
a las diferencias entre tales organizaciones por la estructura de su propiedad.
El caso de los Pases Bajos indica que no sucedieron cambios radicales y que
tampoco se espera que sucedan, porque una serie de interesados estn satisfe-
chos con la situacin actual, por lo que otras formas alternativas de organizacin
no reciben apoyo, y su capacidad de accin se halla limitada por relaciones de
poder encontradas. Hasta el da de la fecha, la puesta en marcha de ideas radica-
les, como las referidas a la formacin de compaas y tarifas integradas, no se ha
producido en el sector holands de gestin del agua, aunque se espera poder
instaurar cambios apoyados en situaciones convergentes (como intensificar la
coordinacin entre las organizaciones actuales de gestin del agua, incluyendo
distintos tipos de factura integrada, pero donde las organizaciones existentes
mantengan sus responsabilidades). Los objetivos fijados por la reforma se han
realizado ampliamente, aunque no se han llevado a cabo a travs de los medios
216 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

propuestos al principio (como las compaas y tarifas integradas). Han llegado a


ser establecidos debido a la existencia de una tradicin de organizaciones dedi-
cadas, especialmente, a la gestin del agua potable y el tratamiento de aguas
residuales, adems del uso cada vez ms creciente de aplicacin de comparacio-
nes (WEWIN y Accenture, 2007; UvW, 2007) y a proyectos de colaboracin den-
tro de las organizaciones vinculadas por el tratamiento de aguas residuales
(Waterkip, 2007). Igualmente, las reacciones de las organizaciones, de las relacio-
nes de interconexin entre los distintos organismos, y de las rutinas instituciona-
lizadas no suponan un apoyo a cambios radicales. A causa de los distintos grados
de aceptacin del contenido de la reforma, se establecieron poderosas coalicio-
nes entre interesados a niveles local y central, lo que condujo a una transicin de
la estrategia de implantacin, desde un planteamiento desde arriba hacia el con-
trario, todo ello basado en un consenso entre las partes.

Anlisis comparado

Tras haber expuesto ambos estudios a nivel pas, el presente epgrafe plantear un
anlisis comparado con vistas a resaltar los puntos comunes y las diferencias entre
ambas reformas del sector de gestin del agua. La Tabla 1 resume las recientes re-
formas dentro del sector en Italia y en los Pases Bajos, tal como hemos visto en el
anterior epgrafe.

Tabla 1. Reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos

Reforma Italia Pases Bajos


Objetivo Mejora de la eficiencia y eficacia del Mejora de la transparencia y eficiencia
servicio de gestin del agua y del servicio de gestin del agua
Medios Cambio en la Gobernanza Cambio en la Gobernanza
Reorganizacin territorial del sector Integracin de tres organizaciones
Introduccin de legisladores locales dentro de la cadena del agua
y del Comit de Supervisin Establecimiento de compaas
Nacional integradas o de fuertes vnculos de
Establecimiento de compaas colaboracin entre organizaciones
integradas de gestin del agua Desarrollo de tarifa integrada del
Desarrollo de tarifa integrada del agua
agua
Estrategia de De arriba hacia abajo, Transicin desde un planteamiento
implantacin cortocircuitada por la resistencia de implantacin desde arriba, hacia
local otro de orientacin desde abajo.
Resultados Reorganizacin territorial casi Proyectos de colaboracin entre las
alcanzados finalizada distintas organizaciones
Orientacin empresarial fallida Evidencias de mejoras de la
- Dificultades en la evaluacin de eficiencia (especialmente en lo
resultados generales logrados referente al agua potable y al
tratamiento de aguas residuales)
debidas a aplicacin de
comparaciones y mejoras salidas de
stas.
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 217

Esta Tabla muestra que los objetivos de la reforma eran muy similares en ambos
pases. Los cambios de gobernanza revelan tanto similitudes como diferencias. Se
pueden observar tambin los cambios que se pretendan a nivel ejecutivo, incluyen-
do la formacin de compaas y tarifas integradas. Sin embargo, en Italia tambin
haba que cambiar el sistema normativo (estableciendo nuevas unidades a varios
niveles gubernamentales), mientras que en los Pases Bajos el sistema normativo ha
continuado sin cambios.
Aunque la estrategia inicial de implantacin era la misma en ambos pases (des-
de arriba) en los Pases Bajos se produjo una transicin hacia otra desde abajo,
mientras que el caso italiano revela diversas formas de resistencia a nivel local en
combinacin con la continuacin de la estrategia inicial.
La Tabla 1 muestra tambin que los resultados de la reforma en Italia se alcan-
zaron, sobre todo, a nivel normativo. Sin embargo, en el horizonte ejecutivo solo
se lleg a una realizacin parcial, y fue imposible evaluar los incrementos de efi-
ciencia. Los resultados de los Pases Bajos son muy diferentes de los alcanzados en
Italia: los objetivos de mayor transparencia y eficiencia se llevaron a cabo en gran
medida, pero los cambios en la gobernanza fueron mnimos (proyectos de compa-
racin y colaboracin dentro de las organizaciones, en lugar de formacin de
compaas integradas, como se haba pretendido).
La Tabla 2 relaciona las partes fundamentales de nuestro marco terico con el
contenido y procesos de las reformas en ambos pases. Igualmente, se han incluido
factores que van ms all del mismo. Al considerar el contenido de las reformas
como variable dependiente, podemos observar que tanto Italia como los Pases
Bajos tenan ideas similares al principio sobre los cambios necesarios, en el sentido
de formar compaas integradas de gestin del agua. En ambos pases, asimismo,
tales ideas no se han llevado a cabo en la realidad. Italia an desea poner en mar-
cha este planteamiento, pero su realizacin se ha pospuesto, mientras que en los
Pases Bajos ha sido suprimido y reemplazado por una implantacin desde abajo, lo
que estimula los proyectos de cooperacin dentro del sector.
Por qu han sido sustituidas las ambiciosas reformas radicales por un plantea-
miento convergente de reforma desde abajo en los Pases Bajos? La razn principal
surge de los intereses divergentes de los distintos grupos de interesados, en rela-
cin con la necesidad de mejoras de la eficiencia y el hecho de que la formacin de
compaas integradas de gestin del agua pudiera ser apropiada para llegar a tales
mejoras. Las discusiones a nivel del gobierno central tuvieron como resultado que
se modificara el planteamiento desde arriba, instaurando otro desde abajo. La poca
presin ejercida por el gobierno central y las asociaciones de organizaciones de
gestin del agua se debi a la fuerte postura adoptada por las organizaciones del
sector y su capacidad para formar slidas coaliciones que evitaron cambios radica-
les obligatorios. Asimismo, la tradicin de aplicar planteamientos comparados y sus
aplicaciones dentro de los sectores del agua potable y del tratamiento de aguas
residuales ya haba producido mejoras de eficiencia, que hacan innecesarios los
cambios para formar compaas integradas de gestin del agua. Todos estos facto-
res, combinados con prcticas fuertemente institucionalizadas dentro de las orga-
nizaciones, y con una tradicin de bsqueda de consenso del sector pblico, han
impedido las reformas radicales.
218 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

Tabla 2.Factores que influyen en la implantacin de las reformas del sector de gestin del agua

Factores Italia Pases Bajos


Estmulos a la Insatisfaccin del gobierno Insatisfaccin de algunos
Reforma nacional y de algunas compaas Ministerios
del sector de gestin del agua Tendencias en la modernizacin de
Tendencias en la modernizacin de la Administracin Pblica
la Administracin Pblica Polticas de la Comisin Europea
Polticas de la Comisin Europea
Contenido de la Cambios radicales desde arriba Cambios radicales desde arriba
Reforma para alcanzar mejoras en eficiencia para alcanzar mejoras en eficiencia
y eficacia y eficacia
Modificados parcialmente segn Modificados parcialmente segn
pasa el tiempo a causa de la pasa el tiempo por la transicin de
inestabilidad del marco legal un planteamiento de implantacin
nacional y la inmovilidad local desde arriba a otro desde abajo.
Reacciones de las Desacuerdo general frente a la Resistencia local
Organizaciones reforma Comportamiento proactivo de
Resistencia local algunas organizaciones de gestin
Inercia general del agua
Dudas entre interesados a nivel
central
Relaciones en Relaciones inconexas que no Relaciones fuertemente
Conexin benefician a un nivel suficiente de cohesionadas, cohesin entre
cooperacin entre los niveles de grupos de interesados que facilita
gobernanza soluciones tomadas en comn.
Institucionalizacin Muy institucionalizadas, poca Muy institucionalizadas, poca
de rutinas posibilidad de que se acepten y se posibilidad de que se acepten y se
lleven a cabo los cambios lleven a cabo los cambios
Factores especficos Oposicin a la privatizacin, como Mayor eficiencia alcanzada
de cada pas ms parte de las reformas precisamente por oposicin a las
all Inestabilidad de la legislacin y reformas
politizacin del debate que Sector pblico caracterizado por
conducen a incertidumbre sobre la tradicin de bsqueda del
direccin de la reforma consenso
Diferencias de escala entre los
varios tipos de organizaciones de
gestin del agua, sirven de estorbo
para el establecimiento de
compaas integradas de gestin
del agua.

Queda por despejar la duda de si an sera posible que se produzca una reforma
radical del sector de gestin del agua en Italia. Si contemplamos las evidencias re-
sumidas en la Tabla 2, podemos observar dos influencias distintas que se refuerzan
mutuamente dentro de un proceso de reforma a largo plazo, cuyo resultado es
incierto. Por una parte, no se incluy a muchos interesados en las discusiones sobre
el contenido de la reforma, especialmente en los niveles regional y local. Ello parece
implicar que la reforma no ha conseguido su apoyo. Por otra parte, tampoco est
claro que el gobierno central pueda hacer cumplir forzosamente las leyes y normas
promulgadas desde su nivel, en otros niveles inferiores, dado que las desconcentra-
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 219

cin existente permite amplios grados de independencia de los gobiernos locales.


En otras palabras, en qu medida tiene posibilidades el gobierno central de llevar
a cabo forzosamente la reforma? Se prev que la situacin final en Italia, en lo re-
ferente a la reforma, ser una combinacin de distintas propuestas elaboradas a
niveles regional y local que se llevar a cabo a largo plazo.

Debate y conclusiones

El presente artculo ha sacado a la luz algunas cuestiones relacionadas con los


motivos por los cuales las reformas del sector de gestin del agua, que se iniciaron
en Italia y en los Pases Bajos a partir de casi las mismas ideas, se han puesto en
prctica de forma tan distinta a lo largo del tiempo. Si comparamos ambos estu-
dios, se puede observar que ambas reformas estaban centradas en la formacin de
compaas y tarifas integradas de gestin del agua, con la finalidad de hacer des-
aparecer la fragmentacin y llegar a niveles de mayor eficiencia en la prestacin de
este servicio. En ambos casos, la estrategia de puesta en marcha se planteaba
desde arriba. Sin embargo, los cambios a los que se lleg difieren ampliamente de
los que se pretenda, y son muy distintos en ambos pases.
En Italia, los retrasos en la puesta en marcha de la reforma a nivel ejecutivo
fueron causados por la resistencia a las ideas desarrolladas por el gobierno central
en los niveles locales y regionales. Nuestro marco terico explica esta resistencia por
la incapacidad de las redes de contactos (tanto vertical como horizontalmente) para
ejercer influencia sobre el legislador, en combinacin con una actitud ms general
de inercia, as como por la existencia de prcticas institucionalizadas muy arraiga-
das y un planteamiento general de no aceptar la opcin de la privatizacin.
En los Pases Bajos, la sustitucin del planteamiento radical de implantacin
desde arriba por otro desde abajo se explica, sobre todo, por una falta de apoyo al
establecimiento de compaas integradas de gestin del agua a fin de alcanzar
mayores niveles de eficiencia y eficacia, combinada con una posicin muy fuerte de
las asociaciones de las organizaciones de gestin del agua, que les permita formar
slidas coaliciones para evitar cambios radicales obligatorios, as como sus prcticas
fuertemente institucionalizadas.
Dichos resultados tienen una relacin muy directa con los sistemas poltico y
administrativo en ambos pases. En Italia, la reforma constitucional de 2001 supuso
una gran desconcentracin a las regiones y gobiernos locales. La inercia de los ni-
veles locales se puede explicar por la creciente independencia de las regiones,
municipios y provincias. Los Pases Bajos son un estado unitario, pero descentrali-
zado. Los rasgos fundamentales, profundamente enraizados, de la cultura poltica
holandesa se basan en la deliberacin, consulta y bsqueda de compromisos y
consensos. Esto ltimo es lo que explica la transicin en la estrategia de implanta-
cin desde arriba, hacia otra desde abajo (Pollitt y Bouckaert, 2004).
En relacin con el marco terico de las reformas del sector pblico desarrollado
por Hood (1995), podemos concluir que en ambos pases eran claros los motivos
del cambio, pero estaban de igual manera en los planteamientos de los distintos
interesados. Y, lo que parece ms importante, la oportunidad de cambiar era limi-
220 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

tada, debido a la estructura gubernamental, muy fragmentaria, en ambos pases.


Un motivo de cambio que no comparten todos los interesados, junto con oportu-
nidades limitadas de cambio, conduce finalmente a una reforma no radical, o al
retraso de su ejecucin; y, lo ms probable: ambas a la vez.
Si reflexionamos sobre ambos casos de estudio, podemos apuntar a la paradoja
en la conceptualizacin e implantacin de las reformas del sector pblico. Si un
amplio nmero de interesados se implica en la formulacin de los planteamientos
de la reforma, como en el caso de los Pases Bajos, es mucho ms plausible que el
resultado final sea una reforma convergente, ms que radical. Si, como en el caso
italiano, las ideas reformistas se formulan desde el punto ms alto de la pirmide
de la gobernanza, sin incluir las opiniones de otros posibles interesados, su implan-
tacin se ver cortocircuitada, a menos que los poderes de lo ms alto de la pir-
mide sean suficientemente consistentes.
Nuestro estudio ofrece tambin perspectivas que podran ser de importancia
para quienes trazan las lneas de actuacin poltica. Esperamos que la exposicin de
los tipos de problemas que deben ser resueltos por la reforma contribuya a que los
interesados presten un mayor apoyo a su implantacin. Igualmente, si la reforma
es radical, en trminos tanto de objetivos como de medios, solamente tendr xito
si absolutamente todos los interesados estn de acuerdo con su contenido. Sin
embargo, si una reforma radical solamente recibe el apoyo de algunos de los inte-
resados, sera sensato centrarla fundamentalmente en los objetivos ms importan-
tes, y permitir que los interesados alcancen los objetivos a su propia discrecin. Al
igual que el contenido de la reforma, la puesta en marcha de la misma se benefi-
ciar de la implicacin de los interesados a nivel ejecutivo en las discusiones sobre
su contenido, al igual que de su experiencia para ejecutarla.

Reconocimientos

Los autores desean expresar su agradecimiento a Christoph Reichard y a Bob Sca-


pens, as como a dos comentaristas annimos por sus sugerencias en los borradores
iniciales del presente artculo.

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Han pasado casi tres dcadas desde que la primera oleada de la reforma adminis-
trativa inund al mundo occidental. Bajo la etiqueta Nueva Gestin Pblica (NPM),
los gobiernos introdujeron reformas de gestin empresarial en la burocracia pblica
o enajenaron partes de la organizacin. Algunas de estas reformas han tenido
xito, otras no. Algunas reformas tenan un planteamiento global, mientras que
otras no han producido prcticamente ningn cambio real. Sin embargo, podemos
encontrar un resultado en muchos, si no en todos, los pases: el sector pblico se
ha fragmentado an ms. Como respuesta, los gobiernos han iniciado nuevas re-
formas para restaurar la coordinacin y el control. Esto se conoce tambin como la
reforma post-NPM.
La obra de Bouckaert, Peters y Verhoest ofrece una visin general de estos in-
tentos de recuperar el control, centrndose en instrumentos y polticas de coordi-
nacin de forma longitudinal (1980-2005) y desde un punto de vista comparativo
(en Nueva Zelanda, Reino Unido, Suecia, Pases Bajos, Francia, Blgica y Estados
Unidos). Ofrece instantneas de las actuaciones de coordinacin de los gobiernos
nacionales (federales) en los siete pases mencionados, y a travs de cuatro o cinco
intervalos temporales, dependiendo del nmero de gobiernos durante el periodo
que se estudia.
La suposicin en que se basa la obra establece que los pases se habran despla-
zado desde una situacin donde existan grados de coordinacin y consolidacin
del estado relativamente altos (punto 1), hacia otra de proliferacin de organismos
y coordinacin reducida (punto 2), y, finalmente, a otra que combina una gran
proliferacin con formas moderadas de coordinacin (punto 3). Los autores utilizan

1
Dr. S. (Sandra) van Thiel es Profesora Asociada de Administracin Pblica, Erasmus University
Rotterdam. Email: vanthiel@fsw.eur.nl.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 223-225
224 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

esquemas para demostrar los cambios ocurridos en cada pas durante los distintos
intervalos temporales. Algunos de estos esquemas son muy tiles, otros muy com-
plejos y difciles de comprender. Afortunadamente, los autores tambin usan un
sistema numrico para informar de las distintas decisiones, polticas, programas e
iniciativas adoptados por los gobiernos de los diferentes pases. El esquema del li-
bro es simple y claro: la parte 1 describe los conceptos principales y la metodologa,
la parte 2 tiene siete captulos, uno dedicado a cada pas, y la parte 3 compara los
hallazgos de las investigaciones y saca conclusiones.
Es una obra que ana conceptos y teoras muy diferentes. En este sentido, se
trata de un frtil intento de describir un gran nmero de reformas, en un largo
periodo, y en varios pases. Al mismo tiempo, tambin produce su descripcin, en
cierto modo superficialmente, en ocasiones; se mencionan muchas decisiones,
programas, polticas y reformas, pero no se evalan. En defensa de los autores, hay
que reconocer que los datos sobre los que se podra realizar la evaluacin no se
hallan en la obra. Asimismo, los autores indican de forma explcita que el propsito
del libro es descriptivo (ubica y delimita). Sin embargo, para obtener una compren-
sin ms profunda, habra que leer muchsimo ms. En su forma actual, el libro
ofrece una visin general til e informativa de los acontecimientos, que sera valio-
sa para estudiantes, estudiosos e incluso profesionales, a fin de entrar en contacto
con los diferentes tipos de reformas post-NPM y sus instrumentos de coordinacin.
Sin embargo, si los autores hubiesen querido optimizar la capacidad de la obra
tanto para la enseanza como para la investigacin, deberan haber incluido una
lista de libros recomendados al efecto en cada captulo, algo muy distinto de la
actual lista de referencias bibliogrficas por pas.
A causa del objetivo descriptivo de la obra, casi no existe explicacin de las di-
ferencias entre las trayectorias de los pases. De hecho, la parte 3 no ofrece una
descripcin integrada de las trayectorias de las reformas (en un esquema) lo que,
por mi parte, estimo una oportunidad perdida. Las descripciones esquemticas de
las trayectorias de los pases, desde el punto 1 al 3, son difciles de contemplar al
mismo nivel, pero hubiera resultado muy informativo que los autores (todos muy
especializados en este campo) lo hubieran intentado. En lugar de ello, el lector
hallar una amplia comparacin explicando los intentos de coordinacin en los
siete pases, y las diferencias entre ellos debidas al uso de diferentes tipos de instru-
mentos de coordinacin, en cuanto instrumentos estructurales (modificacin de
ministerios y competencias), mecanismos jerrquicos (legislacin, centralizacin),
mecanismos de mercado (competencia, mercados interiores) o redes de contactos
(asociaciones, autoregulacin). Ello no significa que tal visin general no es educa-
tiva, porque s lo es. Por ejemplo, la suposicin bsica de que los pases se desplazan
desde el punto 1 al 3, se puede confirmar, ms o menos, en el Reino Unido, Nueva
Zelanda y Pases Bajos, pero no en los otros cuatro pases. De hecho, en la mayora
de ellos, aparece una cuota de cambio sorprendentemente limitada, pese a las
numerosas razones que apoyaban la reforma (como la internacionalizacin, desre-
gulacin, agencificacin, situaciones problemticas2 y crisis de seguridad) y una

En el original ingls: wicked problems: el socilogo Horst Rittel acu el trmino wicked
2

problem para identificar un tipo de situaciones problemticas que slo pueden ser resueltas con
Sandra van Thiel Ubicando y delimitando la coordinacin en las reformas... 225

multitud de polticas, programas y reformas. En los intentos por recuperar el con-


trol, los medios jerrquicos han sido los ms populares, mientras los mecanismos
del mercado o de las redes de contactos se han usado menos a menudo, al menos,
en las fuentes que los autores han utilizado, porque debera ponerse de relieve (lo
que s hacen) que no todos los intentos de coordinacin se hallan plasmados en
documentos formales (su fuente principal).
En conjunto, la obra tiene muchas caractersticas positivas (informacin rica,
formato condensado, tamao y amplitud de la comparacin de los pases y del
periodo contemplados), pero el lector se queda con una ligera sensacin de decep-
cin por la falta de explicaciones de las diferencias entre pases y sus trayectorias.
La parte dedicada a conclusiones describe una mezcla de hallazgos sobre pases
individuales y tipos de coordinacin (jerarqua, mercado y redes de contactos), pero
no los vincula, o lo hace muy escasamente, (vase p. 264 del libro) con, por ejem-
plo, las diferencias de tradicin estatal, o las estrategias de reforma. Asimismo,
parecera razonable pensar que debera existir un cierto ajuste entre los diferentes
tipos o instrumentos de coordinacin y las tradiciones poltico-administrativas de
los pases; naturalmente, los pases pueden diferir en sus preferencias en cuanto a
mecanismos de coordinacin. Tal ajuste determinara tambin el xito de las refor-
mas especficas para conseguir la coordinacin. Sin embargo, este tipo de temas no
se plantean en el libro. Por tanto, me gustara invitar a los autores a escribir una
segunda parte de la obra, para que expliquen ms ampliamente la coordinacin
dentro de la organizacin del sector pblico.

la participacin de representantes de todas las partes interesadas, comprometidas en un esfuerzo


comn de llegar a una mejor comprensin del problema a fin de, con buena voluntad, encontrar,
mediante el dilogo, una solucin satisfactoria del mismo. N. de la T.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Resea crtica
Chistopher Pollitt1

Alford, John (2009), Engaging Public Sector Clients: From Service-delivery to Co-pro-
duction. Basingstoke y New York: Palgrave MacMillan, ISBN 978-0-230-22376-9.

La Co-produccin es una idea que se ha dejado ver durante un tiempo, aparecien-


do ocasionalmente tanto en publicaciones oficiales como en la literatura acadmi-
ca. Debemos felicitar a John Alford por rescatar el concepto de su estatus, en cierta
forma marginal y episdico, para concederle lo que probablemente es su primer
tratamiento cientfico, basado en un planteamiento terico.
Alford comienza con una introduccin que establece el escenario, despus
examina el concepto (un captulo para el propio concepto y otro para el de cliente),
posteriormente se dirige a lo que ofrecen las obras sobre sometimiento a la ley y
normativa, y, finalmente, en el captulo 4, realiza un resumen de su planteamiento
terico y su metodologa. Todo lo cual viene seguido de tres extensos estudios de
caso (cada uno de los cuales dedicado a examinar el servicio pblico en Australia,
el Reino Unido y los USA).
Los servicios que examina son el correo (donde los usuarios son clientes que
pagan), el desempleo a largo plazo (donde los usuarios son beneficiarios, en primer
lugar) y la recaudacin de impuestos (donde los clientes son los obligados). Pos-
teriormente, siguen tres captulos como conclusin: el primero sobre la perspecti-
va de intercambio (que es lo que propugna el autor), el segundo sobre gestin
de co-produccin con el cliente, y el ltimo sobre las implicaciones de todo ello.
Debera apuntarse desde ahora mismo que se trata de un libro que contiene
una cuidadosa reflexin, en el que el autor se esfuerza a fondo para explicar sus
planteamientos. Para ello, ha considerado una serie de obras muy diferentes y ha
obtenido, de cada una de ellas, lo que precisaba. Apunta a controversias y confu-
siones, as como reconoce libremente las limitaciones de los mtodos empleados.
Una de las partes ms importantes de la obra, a la que quiz, incluso, resta impor-
tancia, aparece al principio, donde Alford ilustra brevemente la variedad y amplitud

1
Christopher Pollitt es Editor Jefe de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y Profesor
Investigador en Gestin Pblica, Instituto de la Gestin Pblica, Katholieke Universiteit Leuven
(Blgica).
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 227-229
228 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

de la co-produccin. Prcticamente todos los servicios pblicos de mayor peso (y


muchos de los menores) dependen muy notablemente de la co-produccin, en una
casi infinita variedad de formas. Los mdicos y las enfermeras necesitan que los
pacientes sigan sus consejos y tomen sus medicinas. Los profesores y conferencian-
tes precisan que los estudiantes les presten atencin y trabajen con disciplina. La
polica se apoya fundamentalmente en la buena voluntad del pblico, para que se
presente y le proporcione testigos e informacin. Las empresas de reciclaje necesi-
tan que les separemos el cristal del papel y del metal. Los servicios postales precisan
que usemos los cdigos postales cuando escribimos nuestras direcciones. Las auto-
ridades de recaudacin de impuestos no podran funcionar si la mayora de noso-
tros, la mayora del tiempo, no rellensemos los formularios de los impuestos, y no
lo hiciramos de manera precisa y razonable. Y as sucesivamente. La obra deja
clara toda esta problemtica, e incluso subestima la amplitud de la co-produccin,
desde el momento en que no menciona los papeles que juegan los ciudadanos
cada vez ms en la planificacin, verificacin y evaluacin de los servicios
pblicos.
No existe una forma mejor que las otras de co-producir. Se puede ayudar a una
organizacin a reducir sus costos, o no. A ser ms eficiente, o no. A mejorar la
eficacia, o no. Los co-productores pueden tener una variedad de motivos, desde el
simple inters propio a las nociones ms elevadas del bien general. Pueden obede-
cer de mala gana u ofrecerse con entusiasmo. Alford explora y clasifica todas estas
variaciones, y ms.
En general, por tanto, ste es un libro muy til, y merece llegar a una gran
cantidad de lectores. Mis crticas (a continuacin) deben considerarse como la con-
tinuidad de esta afirmacin inicial. Sin embargo, hay que aludir a una serie de re-
servas. En primer lugar, pese a lo cuidadoso que ha sido el autor, es posible criticar
las formas en que algunos de los conceptos y trminos principales se definen y
manejan. Algunos trminos comunes del lenguaje aparecen con significaciones
especiales (ampliadas o restringidas), lo que podra inducir a confusin fcilmente.
(El hecho de que este es, en realidad, un problema muy frecuente en las ciencias
sociales no lo hace aqu ms atractivo). As, por ejemplo, encontramos (p. 217) que
Co-produccin es en realidad un subproducto de la sumisin, o, Los clientes
difieren de los voluntarios en que consumen productos de la organizacin
(p. 215). Tales observaciones se prestan a confusin, ms que aclarar cuestiones de
sentido comn: muchas formas de co-produccin (como ser voluntario para traba-
jar en el hogar de ancianos de la localidad) no tienen nada que ver con la sumisin,
y los voluntarios, en ocasiones, consumen definitiva y justificadamente produc-
tos de la organizacin, como parte de su actividad de voluntariado.
Adems, se podra decir que el autor, aunque se preocupa mucho de la termi-
nologa, no est a gusto con ella. Por ejemplo, una intrincada discusin sobre la
diferencia entre clientes, usuarios y ciudadanos termina con una confusa
ronda de afirmaciones como la preocupacin del presente estudio no deriva de lo
que la gente identifica subjetivamente con una etiqueta u otra, sino ms bien con
los papeles inherentes a su situacin objetiva y estructural o realmente no impor-
ta cul es el trmino correcto. Lo importante es el contenido sustantivo del trmi-
no (p. 46). El lector se podra preguntar por qu, si el uso subjetivo de tales trmi-
Christopher Pollitt Resea crtica 229

nos es tan insignificante, se ha visto obligado a leer una serie de pginas que los
explican! Tambin se podra preguntar si las identificaciones subjetivas son tan
poco importantes en realidad, puesto que, como parece ser el caso, pueden in-
fluenciar fcilmente tanto a la motivacin individual para co-producir, como a las
polticas de co-produccin.
Un tercer comentario se referira a que el prominente papel que se adscribe a la
teora del valor pblico quiz no sirviese de ayuda. Introduce la suposicin (doctri-
nal) de que los gestores pblicos deben ser capaces de mostrar que los resultados
obtenidos merecen la pena, pese al costo del consumo privado y a la libertad sin
ataduras precedente (Moore, 1995; citado en pag. 12). Ello complica tambin el
uso por parte del autor de su preferida perspectiva de intercambio, porque re-
quiere una constante y difcil separacin entre valor pblico y valor privado en
una serie de transacciones que habitualmente generan ambos. Tambin se genera-
lizan algunas caractersticas de las polticas en los USA y su administracin pblica
hacia jurisdicciones donde tales caractersticas no pueden aplicarse (Rhodes and
Wanna, 2009). En tanto que la teora del valor pblico es ampliamente aceptada
en algunos crculos como ortodoxia benigna, se ve de muy distinta manera en
otros, como una forma de gestin de indebida orientacin empresarial. No estoy
convencido de que Alford la necesite para explicar la mayora de las cosas impor-
tantes que desea plantear.
Una reserva final se refiere a algo que el propio autor reconoce libremente. Que
las voces de los co-productores (o clientes en el lenguaje adoptado por Alford), no
se hallan presentes en la investigacin. Se resea e informa sobre otras obras que
hablan de actitudes y comportamientos de los clientes, pero la investigacin primaria
llevada a cabo en el libro se refiere solamente a las perspectivas de las organizaciones
de servicio pblico que quedan reflejadas (el correo o servicio postal, las organizacio-
nes que se ocupan del desempleo a largo plazo y las autoridades recaudatorias). ste
es un vaco muy importante, incluso una paradoja, porque significa que se trata, en
efecto, de un libro en co-produccin que no explora directamente las actitudes, con-
ceptualizaciones o actividades de los propios co-productores.
Engaging Public Sector Clients es, pese a todo, una obra muy valiosa, que signi-
fica un primer paso muy encomiable para rellenar una importante laguna en la li-
teratura sobre la gestin pblica. Merece que una gran cantidad de lectores se in-
terese, y entre en la polmica.

Referencias bibliogrficas

Moore, M. (1995), Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA:
Harvard University Press.
Rhodes, R. and Wanna, J. (2009), Bringing politics back in: Public value in Westminster parliamen-
tary government. Public Administration 87 (2): 161-183.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crnica del Instituto - IIAS, sus secciones y miembros
Rolet Loretan1

Nuestra ltima crnica ofreca un informe detallado de nuestro Congreso en Bali,


organizado en colaboracin con NIPA, IIAS y IASIA. Queremos informar tambin
que la gobernanza, tanto en IIAS como en IASIA, haba cambiado, en particular
con la eleccin del Sr. Pan Suk Kim como presidente del Instituto, sucediendo al
Sr. Franz Strehl. Tambin es importante mencionar a la Sra. Valeria Termini, que
ha sucedido al Sr. Allan Rosenbaum como presidente de IASIA y que el EGPA
durante su conferencia anual, que tuvo lugar en Toulouse en septiembre, eligi al
Sr. Wim van de Donk como sucesor del Sr. Geert Bouckaert como presidente de
esta entidad.
En tanto, el comit reglamentario de las tres entidades se ha renovado. Hay que
decir que el refresco de los directivos nos permite felicitar y agradecer a los pre-
sidentes salientes de las tres asociaciones, Sres. Franz Strehl (IIAS), Allan Rosenbaum
(IASIA) y Geert Bouckaert (EGPA), su ilustrada y comprometida presidencia, por la
cantidad de tiempo que le han dedicado, y por la calidad de sus logros. Todo ello
contribuy y produjo la dinmica positiva que ha impulsado, en los ltimos tiem-
pos, a nuestra organizacin.
El nuevo liderazgo est lleno de promesas, y la colaboracin entre los nuevos
presidentes de las tres entidades ya est siendo eficaz y ejemplar, como veremos
ms adelante.
Entre el Congreso de Bali y la Conferencia de Toulouse, tuvo lugar un aconteci-
miento de importancia en Tuxtla Gutirrez (Mjico). Como anunciamos en nuestra
ltima crnica, se ha creado una rama regional latino-americana de IIAS: LAGPA.
Esta creacin reuni a los delegados de 11 naciones latino-americanas y recibi un
generoso apoyo por parte de las autoridades mejicanas, en particular el Goberna-
dor del Estado de Chiapas. El Acto Oficial de Creacin, as como otros aconteci-
mientos relacionados, recibieron la asistencia de numerosos importantes polticos
mejicanos. El Instituto estuvo representado por su Presidente y Director General, as
como prcticamente por todos los directivos del INAP Mjico, la Seccin Nacional
mejicana de IIAS.

1
Rolet Loretan es Director General de IIAS.
Copyright 2010 IISA - Vol. 76 (4): 231-233
232 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 76 (4)

El Director General de IIAS tambin tom parte en la conferencia anual de IPAC,


la Seccin Nacional canadiense, que tuvo lugar en Ottawa en la ltima semana de
agosto.
La 32 Conferencia Anual de GEAP tuvo lugar en Toulouse entre el 8 y el 10 de
septiembre de 2010 en el Institut dtudes Politiques et Manufacture des Tabacs.
En las variadas actividades organizadas tomaron parte ms de 400 participantes,
dentro de los 14 grupos de estudio del EGPA, as como en las sesiones adicionales.
Se presentaron ms de 290 trabajos que dieron como resultado numerosos
debates.
Tambin se celebr en septiembre (6 y 7 de 2010) un seminario para doctores.
Veintids jvenes investigadores pudieron presentar sus trabajos ante el escrutinio
acadmico y metodolgico de los Profesores Reichard, Bannister, Rochet y
Eymeri-Douzans.
Durante las sesiones dedicadas al pas anfitrin, que se concentraron en el Estu-
dio de la Administracin Pblica Francesa, los expertos franceses hicieron un repaso
de la actualidad de su pas: cmo trabaja la administracin en Francia, los altos
funcionarios y las reformas emprendidas a todos los niveles de gobernanza en la
administracin francesa.
Al mismo tiempo, se organiz una sesin plenaria en el auditorio Bodin, a fin de
celebrar el 35 aniversario del EGPA. Centrndose en la futura administracin p-
blica, comenz con un video sobre entrevistas con jvenes doctores e investigado-
res, durante las que pudieron expresar, a travs de tres cuestiones, su pasin por la
Administracin como campo de estudio y el impacto que pretenden alcanzar en su
evolucin. Posteriormente, el Profesor Stefan Fisch, Educador Jefe de la Universidad
de Ciencias Administrativas de Spira (institucin fundadora del EGPA) ofreci una
rpida historia del Grupo. Las intervenciones del Profesor Pan Suk Kim, el Presiden-
te de IIAS, Sr. Rolet Loretan, Director General, y la Profesora Valeria Termini, Presi-
dente de IASIA, resaltaron las actuales y futuras sinergias entre EGPA, por una
parte, y las secciones regionales y especiales del IIAS, por otra. Wim van de Donk,
Vicepresidente de GEAP, insisti en el agradecimiento a Geert Bouckaert, cuya
presidencia terminaba al tiempo que de la Conferencia.
La Conferencia de 2020 finaliz con la eleccin del Profesor Wim van de Donk,
como Presidente de EGPA, y con un conmovedor homenaje al Profesor Geert Bouc-
kaert, cuyos planes y estrategia haban conducido al Grupo Europeo de Adminis-
tracin Pblica.
Tambin insistimos en aprovechar la oportunidad para agradecer al comit or-
ganizador local por el xito de la Conferencia, y por la amable bienvenida ofrecida
a nuestros delegados en Toulouse, la esplndida Ciudad Rosa.
Un mes despus tuvo lugar en Tunez el Tercer Dilogo Euro-Mediterrneo (oc-
tubre, 6-8, 2010). El encuentro comenz con un workshop de los doctores, lo que
permiti a los jvenes investigadores explicar el estado de sus investigaciones. Pos-
teriormente, los participantes tomaron parte en distintos grupos de discusin sobre
el tema Gestin Pblica y Desarrollo Sostenible. El prximo Encuentro, MED4,
tendr lugar en Damasco en 2011.
Por ltimo, pero no menos importante, una delegacin de la Direccin General
viaj a Roma para preparar la Conferencia anual de IASIA, que tendr lugar en la
Loretan 233

Ciudad Eterna entre el 13 y el 18 de junio de 2011. Se ha decidido que la Con-


ferencia se celebrara en la Facultad de Econmicas de Roma, Tre University, espe-
cialmente apropiada para tal acontecimiento.
Como conclusin, la Direccin General completa deseara unirse al autor de
esta crnica para desearles un feliz final de ao, al tiempo que esperamos la opor-
tunidad de encontrarnos en 2011 en alguna de las muchas actividades que organi-
za el Instituto y sus distintas entidades.
Revista Internacional de Ciencias Administrativas El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en tres versiones unilinges El IICA se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Traba-
(francesa, inglesa y espaola) ja a nivel global y est financiado por Estados de todo el mundo; sin embargo, es independiente de
cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz y
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas apareci por primera vez en 1927. Es la revista ms antigua de administracin pblica especialmente
centrada en temas comparados e internacionales. Es la revista oficial del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS), del Grupo Europeo de una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha
Administracin Pblica (EGPA), de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin (IASIA) y de la Commonwealth Association for existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente
Public Administration and Management (CAPAM). y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin admi-
Comit Editorial de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
nistrativa ms correctamente, y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe
Christopher Pollitt (Reino Unido), Presidente y Director de la Revista; Isabella Proeller (Suiza), Vicedirectora; Pan Suk Kim (Corea del Sur) y Vicedirector;
hacerse mejor. Todo ello se refleja en sus actividades. La responsabilidad es un valor esencial para
Pierre Sadran (Francia), Editor Adjunto; Pilar Arranz Notario, responsable de la edicin espaola de la revista; Catherine Humblet, Secretaria de la Revista. el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en
nombre de los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los
Miembros: detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de ser eficaz, eficiente y econmica en
Christina Andrews (Brasil), Antonio Bar Cendn (Espaa), Jan Brta (Repblica Checa), Anne-Marie Berg (Noruega), Tony Bovaird (Reino Unido), Bidhya la ejecucin de sus cometidos y derechos estatales. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta
Bowornwathana (Tailandia), Derick W. Brinkerhoff (Estados Unidos), Robert Cameron (Sudfrica), Jacques Chevallier (Francia), Chris De Cooker (Agencia
Espacial Europea), Michiel De Vries (Holanda), Gavin Drewry (Reino Unido), Patrice A. Dutil (Canad), Maurizio Ferrera (Italia), Francesca Gains (Reino Administracin Pblica y creemos que debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir,
Unido), Gerhard Hammerschmid (Austria), Arie Halachmi (Estados Unidos), Shamsul Haque (Singapur), Albert Hofmeister (Suiza), Gyorgy Jenei (Hungra), el respeto de las identidades. Consideramos firmemente que ello refleja el equilibrio.
Kenneth Kernaghan (Canad), Hendrik Kroukamp (Sudfrica), Elke Loeffler (Alemania), Anthony Makrydemetres (Grecia), Elisenda Malaret i Garca
(Espaa), Mike Mannin (Reino Unido), Sue Newberry (Australia), Bamidele Olowu (Nigeria), Soonae Park (Corea del Sur), Jon S.T. Quah (Singapur), Manuel
Quijano Torres (Mxico), Claude Rochet (Francia), Ali Sedjari (Marruecos), James R. Thompson (Estados Unidos), Ian Thynne (Australia), Sandra van Thiel Miembros
(Holanda), Turo Virtanen (Finlandia), Kiyoshi Yamamoto (Japn), Manchuan Wang (China), Clay Wescott (Estados Unidos).
Los siguientes pases forman parte de IICA con categora de Estados miembros y/o como sede de
Miembros natos: una seccin nacional y/o miembro corporativo: Albania, Argentina, Austria, Bahrein, Blgica, Bra-
Geert Bouckaert, Presidente de la EGPA; Michiel de Vries, Director de Publicaciones de IASIA; Grard Timsit, Director de Publicaciones de IIAS; Carolyn sil, Bulgaria, Camern, Canad, China, Croacia, Chipre, Repblica Checa, Dinamarca, Egipto, Fin-
Johns, representante de CAPAM; Rolet Loretan, Director General de IIAS. landia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, India, Indonesia, Irn, Irlanda, Italia, Japn, Corea,
Kuwait, Libia, Luxemburgo, Malta, Mxico, Marruecos, Omn, Paquistn, Polonia, Portugal, Qa-
Direccin Editorial:
tar, Rumana, Rusia, San Marino, Arabia Saud, Senegal, Serbia, Sudfrica, Espaa, Suecia, Suiza,
Los artculos que quieran ser publicados en la Revista, y los libros que quieran anunciarse o recensionarse en la parte de Bibliografa Seleccionada, debern ser
remitidos a la Secretara de la Revista, Catherine Humblet, IIAS, rue Defacqz 1, Box 11, B-1000 Bruselas, Blgica, y por e-mail: catherine.humblet@gmail.com. Tanzania, Tailandia, Tnez, Turqua, Ucrania, Emiratos rabes Unidos, Reino Unido, Estados Uni-
Las opiniones expresadas en la Revista son la del autor o autores, y no necesariamente las del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Todas las dos, Vaticano.
consultas acerca de las suscripciones de la Revista en su versin francesa han de ser dirigidas al IIAS. Todas las consultas acerca de la versin espaola han Las organizaciones internacionales gubernamentales miembros son: la Agencia Espacial Europea
de ser dirigidas al Departamento de Publicaciones, Estudios y Documentacin del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid. (ESA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organizacin para el Desarrollo Adminis-
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas: trativo rabe (ARADO).
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Instituto Nacional de Administracin Pblica
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Volumen 76 Nmero 4 Diciembre 2010


Revista Internacional Volumen 76 Nmero 4 Diciembre 2010
de Ciencias Administrativas
Editorial
El cambio de la guardia y cmo guardar el cambio
Christopher Pollit
Simposio para la Administracin Pblica en frica
Introduccin
Robert Cameron
La Administracin Pblica desde un punto de vista comparativo: frica
Revista
Jamil Jreisat
Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica
Dele Olowu
Podra desarrollar la capacidad del Estado en el frica Subsahariana
el que ste se sostenga sobre los ingresos tributarios?
Internacional
Wilson Prichard y David K. Leonard

Revista Internacional de Ciencias Administrativas


Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica
Robert Cameron
Obstculos administrativos para la reforma en la Repblica Democrtica
del Congo
Theodore Trefon
de Ciencias
Administrativas
Desarrollo de nuevas competencias para administradores y gestores
del gobierno en una era de reformas del sector pblico:
el caso de Mozambique
Nicholas Awortwi
Seccin especial: 80 aniversario del Instituto
Para singularizar el 80 aniversario de IAAS. Nota del editor Jefe
de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas
Christopher Pollitt Revista de Administracin
Tendencias en el estudio comparado de la Administracin Pblica
Fred W. Riggs Pblica Comparada
Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos de Riggs
sobre la administracin pblica comparada
Christopher Pollitt
Reconsiderando la administracin del desarrollo y recordando
a Fred W. Riggs
M. Shamsul Haque
La filantropa en los estados europeos del bienestar:
una promesa que incluye un reto?
Theo N.M. Schuyt
La reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos:
un ambicioso cambio con resultado incierto, o un cambio moderado
consensuado
Daniela Argento y G. Jan van Helden
Ubicando y delimitando la coordinacin en las reformas, Parte 1?
Sandra van Thiel
Resea crtica
Christopher Pollit
Crnica del Instituto - IIAS, sus secciones y miembros
Rolet Loretan

9 77025 5 363007 Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

GOBIERNO MINISTERIO DE
DE ESPAA POLTICA TERRITORIAL
INAP
INAP Y ADMINISTRACIN PBLICA

Instituto Nacional de Administracin Pblica

Composici n