Diseo y

Comunicacin
de Planes de
Metas
MANUAL PARA LA ACCIN
NDICE
ESTRUCTURA Y OBJETIVOS DE ESTE MANUAL

PRIMERA PARTE: MARCO TERICO CONCEPTUAL 05

1. Planificacin para la gestin gubernamental, rendicin 05
de cuentas y participacin
Planificar para simplificar 05
1.1 Plan de Metas: una herramienta para la planificacin 06
1.2 Por qu Planes de Metas? 09
1.3 Una intervencin estratgica para ciudades justas, democrticas y 11
sustentables
1.4 Por qu pensarlos como una intervencin estratgica? 13
1.5 Componentes de una intervencin estratgica 15
2. Etapas de un Plan de Metas 19
2.1 Diagnstico participativo: un proceso de definicin y 19
construccin colectiva de metas
Diagnstico y comunicacin dialgica 23
2.2 Dilogo con la comunidad: oportunidades y desarrollo de la estrategia 24
2.3 El rol de la informacin. Hacia una planificacin colaborativa 25
2.4 Metodologas participativas para reconstruir el vnculo entre 28
gobierno y ciudadanos
2.5 Niveles de participacin en la prctica 29

SEGUNDA PARTE: HERRAMIENTAS PRCTICAS 31

3. Diseo de un Plan de Metas 31
3.1 Querer, poder, hacer 34
3.2 Los elementos del Plan de Metas: La cadena lgica de la planificacin 35
3.3 Los pasos en el diseo del Plan de Metas 38
4. Monitoreo y Evaluacin como procesos de rendicin de cuentas y 42
aprendizaje institucional
4.1 Monitoreo y Evaluacin. Pasos del proceso 46
4.2 Indicadores inteligentes 47

TERCERA PARTE. LOS CASOS 51

5. Los casos. Desafos de la puesta en marcha de los planes de metas 51

ALGUNAS REFLEXIONES 63

ANEXO: ETAPAS Y ACCIONES IMPLICADAS EN LA GESTIN 65

DE PLAN DE METAS

RECURSOS DE APOYO 66

Referencias Bibliogrficas 67
 . 02

Este manual tiene como

objetivo contribuir al diseo
y la comunicacin de los
Planes de Metas por parte
de los gobiernos locales, as
como fortalecer a aquellos
actores involucrados en la
planificacin de
intervenciones, procesos
participativos, toma de
decisiones y rendicin de
cuentas relacionados a la
gestin de estos planes.
 . 03

Estructura y objetivos
de este manual
GOBERNANZA Existen nuevas formas de gobernanza que se materiali-
El modo en que una zan, entre otras expresiones, a travs de la generacin
sociedad interacta y colectiva de Planes de Metas de gobierno.
coordina sus actividades
para la resolucin colec- Este manual tiene como objetivo contribuir al diseo y
tiva de problemas. la comunicacin de los Planes de Metas por parte de los
gobiernos locales, as como fortalecer a aquellos actores
Incluye:
involucrados en la planificacin de intervenciones, pro-
Los procesos de toma
cesos participativos, toma de decisiones y rendicin de
de decisin colectiva.
cuentas relacionados a la gestin de estos planes.
La articulacin de los
intereses y la mediacin
Este manual combina elementos tericos, sugerencias
en los conflictos.
prcticas y referencias a recursos acerca del diseo, el
Las normas, institucio-
monitoreo y la comunicacin de los Planes de Metas, des-
nes y prcticas mediante
de la perspectiva de la planificacin colaborativa como
las cuales una sociedad
propuesta para una nueva forma de gobernanza local.
se organiza social, polti-
ca y econmicamente.
Es importante destacar que, adems de la dimensin
tcnica del diseo y gestin de planes, se busca desa-
rrollar y fortalecer la dimensin poltica, vinculada prin-
cipalmente con las implicancias de llevar adelante una
planificacin participativa de un proyecto comn que
busca alcanzar cambios particulares en un contexto
dado, con actores concretos, en un momento determina-
do de la historia. En este sentido, se espera generar la
reflexin y el aprendizaje en torno a procesos basados
en la construccin de consensos y la participacin fun-
damentada con argumentos valorativos y tcnicos, que
considera el contexto y la agenda de temas prioritarios
que el mismo plantea.
 . 04

El documento se estructura en
tres partes y cinco apartados principales:

En la primera parte se presenta el encuadre terico y

conceptual desde el cual se parte, Dentro de este bloque
se encuentran dos apartados. El primero de ellos focaliza
en describir la planificacin para la gestin guberna-
mental, y presenta a los Planes de Metas como una he-
rramienta de planificacin, intervencin y gestin estra-
tgica orientada a la construccin de sociedades ms
justas, democrticas y sustentables. El segundo aborda
el tema del diagnstico en su vinculacin con la interac-
cin comunicativa, explorando el valor del dilogo y el
rol fundamental de la informacin para la construccin
colectiva. Asimismo, introduce apreciaciones sobre me-
todologas participativas y su aporte en la construccin
del vnculo entre gobierno y ciudadanos.

La segunda parte contiene herramientas prcticas para

el abordaje y puesta en marcha de Planes de Metas. En
el apartado tercero, se aborda el tema del diseo del
plan, la definicin de sus distintos elementos y la cohe-
rencia programtica. El cuarto apartado focaliza en la
prctica del monitoreo y evaluacin como procesos de
rendicin de cuentas y aprendizaje institucional. All se
remarca la importancia de la buena definicin de los
indicadores en el proceso de anlisis colectivo de los
avances que, expresados a travs del Plan de Metas, se
realizan para alcanzar los cambios identificados como
relevantes para las polticas pblicas para el territorio.

Finalmente se en el captulo Los casos. Desafos de la

puesta en marcha de los Planes de Metas, se analizan
los casos de ciudades de Argentina que han implemen-
tado esta herramienta, a saber: Mendoza, Maip, San
Martn de los Andes y Crdoba.
 . 05

Planificacin para la
gestin gubernamental,
rendicin de cuentas y
participacin
Planificar para simplificar

La planificacin es un proceso que contribuye a identi-

ficar modelos que permitan estructurar la realidad com-
pleja, a travs de la definicin de una secuencia lgica
de objetivos y acciones que se han definido para alcan-
zar el cambio deseado en dicha realidad.

Si se simplifica la realidad es posible focalizar la accin

-por ende la planificacin- en aquellas causas sobre las
que es posible generar un cambio en un momento de-
terminado, con ciertos recursos disponibles, en base a
las alianzas y acuerdos alcanzados.

Planificar la gestin gubernamental no implica minimi-

zar la complejidad y la diversidad a intervenir. Por el
contrario, requiere de un anlisis profundo de la reali-
dad, basado en un diagnstico inclusivo y un dilogo
regular con los ciudadanos, que facilite la definicin
colectiva de esa realidad en distintos momentos y ante
cambios de contexto.
 . 06

Es posible planificar en dos niveles. A largo plazo, a travs

de las lneas estratgicas que guan la accin y los cambios
que se quieren alcanzar dentro de las mismas. Este nivel
debera estar determinado por consensos alcanzados en
una sociedad que define polticas de estado basadas en
una visin de ciudad, construida de manera inclusiva.

Es en el segundo nivel, del corto y mediano plazo, donde

a travs de los Planes de Metas las distintas gestiones tra-
bajan para contribuir a esa visin socialmente consensua-
da. El nivel de planificacin a largo plazo se expresa en li-
neamientos poltico-estratgicos (que pueden concretarse
en la plataforma de gobierno) que darn marco a la plani-
ficacin a mediano y corto plazo, dentro del cual los Planes
de Metas son una de sus expresiones prcticas.
Planificar la gestin La planificacin para el corto y mediano plazo define los
gubernamental no objetivos para las diferentes reas de la poltica pblica,
implica minimizar la alineadas con las grandes lneas poltico-estratgicas de
complejidad y la diver- actuacin a concretar en el largo plazo. Es en este nivel,
sidad a intervenir. Por en el que el Plan de Metas cobra protagonismo para de-
el contrario, requiere de finir las metas e indicadores que se utilizarn para la
un anlisis profundo de evaluacin del cumplimiento de cada objetivo propues-
la realidad, basado en to. Ver ejemplo en pgina 36: La cadena lgica de la
un diagnstico inclusi- planificacin.
vo y un dilogo regular
con los ciudadanos, que
facilite la definicin 1.1 Plan de Metas, una herramienta para la planificacin
colectiva de esa reali-
dad en distintos mo- El Plan de Metas es un instrumento de planificacin,
mentos y ante cambios gestin, informacin pblica, rendicin de cuentas y
de contexto. seguimiento de las acciones a desarrollar por un gobier-
no durante el perodo que dura un mandato. El Plan de
Metas establece la obligatoriedad que los intendentes,
alcaldes o prefectos, al iniciar una gestin, presenten un
programa de metas a cumplir durante su gobierno e
informen peridicamente a la ciudadana sobre el cum-
plimiento de las mismas.
 . 07

El Plan de Metas busca transformarse en una herra-

mienta a travs de la cual las propuestas de gobierno se
materialicen en metas concretas basadas en indicadores
de cumplimiento.

Los planes o programas de metas presentan un gran

potencial para la desarrollar la calidad democrtica en
la medida que generan mejores condiciones para la ren-
El Plan de Metas busca dicin de cuentas en procesos ms interactivos, dialgi-
transformarse en una cos y argumentativos, favorece la interaccin entre go-
herramienta a travs de bernantes y ciudadanos, facilita el acceso a la informacin
la cual las propuestas para el monitoreo, la evaluacin de las polticas pblicas
de gobierno se materia- y la construccin de una opinin pblica informada, y
licen en metas concre- contribuye a la participacin ciudadana en los procesos
tas basadas en indica- polticos en el nivel local (Cceres, 2013).
dores de cumplimiento.
Los Planes de Metas existentes tienen la particularidad
de haber sido promovidos por movimientos de la socie-
dad civil, en lo cual La Red Latinoamericana por Ciuda-
des y Territorios Justos, Democrticos y Sustentables ha
tenido un papel determinante. Para ms informacin
visitar: http://redciudades.net/blog/

Por su propia naturaleza de mediano y corto plazo, y

producto de la participacin activa de los ciudadanos y
de una vinculacin renovada entre actores claves para
el desarrollo de un municipio, el Plan de Metas permite
llevar a su mxima expresin la capacidad de planificar
buscando aprovechar las oportunidades de realizar in-
tervenciones que ayuden a la gestin en gobierno a
cumplir con sus propuestas.

Reconocer estas oportunidades de accin, generarlas a

travs del dilogo con actores del territorio e incorporar
y redefinir anualmente ciertas metas para aprovechar
contextos favorables son destrezas que las autoridades
municipales debern llevar a la prctica en el proceso
de gestin de sus Planes de Metas.
 . 08

El proceso de planificacin
de un Plan de Metas
permite a las autoridades
aprovechar las
oportunidades e identificar
desafos ante los cuales la
gestin debe actuar.
 . 09

1.2 Por qu Planes de Metas?

Existe una crisis de representatividad poltica, marcada

entre otros aspectos, por un incumplimiento de las pro-
mesas electorales y por la ausencia de informacin sobre
los propsitos polticos de los gobiernos y los criterios
que orientan sus decisiones. Ante esta situacin, los ciu-
dadanos se encuentran alejados de los procesos de toma
de decisiones que resultan en intervenciones que direc-
tamente los afectan.

La carencia de mecanismos articuladores y facilitadores

del dilogo, y de instancias de rendicin de cuentas e
informacin pblica se constituyen en barreras para el
ejercicio pleno de la ciudadana.

El Plan de Metas, como instrumento de planificacin,

informacin pblica y rendicin de cuentas, permite
lograr ms integracin en el sistema de planeamiento
El Plan de Metas, como de la ciudad, incrementar los niveles de transparencia
instrumento de planifi- de la gestin y de acceso a la informacin pblica, y au-
cacin, informacin mentar los niveles de eficiencia y efectividad de las po-
pblica y rendicin de lticas pblicas.
cuentas, permite lograr
ms integracin en el La implementacin de este instrumento impone al mu-
sistema de planeamien- nicipio la necesidad de establecer mecanismos para
to de la ciudad, incre- mejorar la produccin y sistematizacin de la informa-
mentar los niveles de cin en el interior de la administracin. A su vez, es una
transparencia de la herramienta estructurante del quehacer diario del mu-
gestin y de acceso a la nicipio y articuladora de otros instrumentos de gestin
informacin pblica, y administrativa y contable preexistentes.
aumentar los niveles de
eficiencia y efectividad
de las polticas
pblicas.
 . 10
Algunos fundamentos para implementar
planes de metas son su valor como:

Herramienta de gobierno para mejorar el vnculo

entre ciudadanos y el Estado. En sus distintas etapas
de diseo, implementacin y evaluacin, es una oportu-
nidad para activar procesos de apertura al dilogo, ge-
nerar consensos y materializar acuerdos.

Insumo clave para la gestin. En cuanto establece di-

rectrices, objetivos, metas e indicadores para el trabajo
del gobierno local, en el cual cada rea de gestin aporta
al alcance de las mismas. El Plan de Metas contribuye a
soslayar la fragmentacin al explicitar objetivos integra-
les en los que se insertan aquellos especficos de cada
rea. A su vez, contribuye a favorecer la articulacin
interna, evitar el solapamiento y poner en valor el esfuer-
zo grupal.

Gua del proceso de seguimiento del plan. En tanto el

sistema de monitoreo y evaluacin se construye en fun-
cin de los lineamientos de la planificacin.

Instrumento que permite evaluar la gestin desde dos

niveles. En funcin del alcance de ciertos resultados facilita
que los procesos de monitoreo y evaluacin se traduzcan
en mejoras en la gestin. Adems, puede generar procesos
de revisin y evaluacin participativos que canalizan ex-
periencias y percepciones de los ciudadanos sobre las me-
tas que se alcanzan y las que no. La participacin ciudada-
na es un elemento clave para que la rendicin de cuentas
sea ms que una enumeracin de actividades realizadas
o el control sobre el uso de los recursos.

Un camino hacia la transparencia en las acciones del

gobierno. El Plan de Metas contribuye a instaurar un
proceso interno de gestin de la informacin que facilita
el acceso a la misma por parte de la ciudadana. La infor-
macin pblica, es decir aquella que se encuentra en ma-
nos del Estado, debe permitir y facilitar el conocimiento
y compromiso ciudadano en las decisiones y procesos de
la gestin pblica.
 . 11

1.3 Una intervencin estratgica para ciudades justas,

democrticas y sustentables

El Plan de Metas se conforma como una herramienta de

intervencin donde el diseo, monitoreo y evaluacin,
son oportunidades para crear, profundizar y fortalecer
canales de comunicacin e intercambio entre el gobier-
no y los ciudadanos, y as alcanzar mayor corresponden-
cia entre el contenido de dichos planes y las necesidades
de hombres y mujeres de un territorio.

Estas herramientas conforman estrategias de intervencin

orientadas a objetivos polticos, tendientes a la promocin
de territorios justos, democrticos y sustentables.

El Plan de Metas no constituye slo una metodologa de

planificacin sino, fundamentalmente, la explicitacin
de un posicionamiento poltico-normativo respecto de
la realidad social en la que a una gestin le toca el papel
de asumir la responsabilidad de gobernar. El plan debe
proponer con claridad la visin poltica de transforma-
cin que asume un gobierno en relacin a los desafos
que le tocan enfrentar.

En tal sentido, no es posible pensarlo slo como un instru-

mento tcnico sino eminentemente poltico. De hecho
estos institutos surgieron como una reivindicacin de la
sociedad civil respecto de la necesidad de generar nuevos
mecanismos que favorezcan una gobernanza ms justa,
democrtica y sustentable. Estos valores-meta implican
una lectura de los problemas y contradicciones de los con-
textos urbanos en la regin y el papel que se le asigna al
Estado en relacin a los mismos. Cmo respondan los go-
biernos a stos desafos, qu agenda decidan asumir, qu
estrategias elijan implementar, sern objeto de evaluacin
 . 12

de la opinin pblica, pero sobre todo la posibilidad de

fortalecer su base de legitimidad y credibilidad social.

Por ello, el Plan de Metas exige un esfuerzo poltico tc-

nico de decisin, planificacin y comunicacin, de ma-
nera que queden claramente plasmadas la decisin e
intencionalidad poltica de una gestin. El Plan de Me-
tas contribuye as a hacer pblico el proceso de decisin
y el grado de inclusin de intereses que un gobierno
adopta. De este modo, permite reducir las asimetras
que se producen cuando los programas de gobierno son
objeto de presin slo por parte de los grupos de poder
concentrado, o al menos aumentar el costo social de las
estrategias corporativas de incidencia.

El compromiso poltico con los Planes de Metas tiene

El Plan de Metas se implicancias valorativas y metodolgicas. Implica tomar
conforma como una un abordaje participativo, multidisciplinario, y multidi-
herramienta de inter- mensional, donde lo que importa es el plan pero tambin
vencin donde el dise- el propio proceso, la prctica de articular la diversidad
o, monitoreo y evalua- para lograr un aprendizaje colectivo. En este articular
cin, son oportunidades de la diversidad de necesidades e intereses lo que se
para crear, profundizar busca es reducir espacios de poder predominante de
y fortalecer canales de ciertos grupos para ganar en inclusin. El ejercicio de
comunicacin e inter- construccin de Planes de Metas puede en el mediano
cambio entre el gobier- y largo plazo cambiar las condiciones para un acceso
no y los ciudadanos. ms equitativo a la incidencia en los procesos de toma
de decisin.
 . 13

1.4 Por qu pensarlos como una intervencin estratgica?

Los Planes de Metas constituyen una intervencin que

implica una intencionalidad consciente y deliberada por
producir un cambio o generar nuevas condiciones para
que ello ocurra. Constituyen un medio para alcanzar
fines, y en cuanto tal son una gua para acciones con
consecuencias para los grupos involucrados y/o afecta-
dos, que deberan tener activa participacin en su dise-
o e implementacin.

Por tanto, requieren de procesos pblicos y transparen-

tes donde se expliciten objetivos, medios y criterios que
fundamentan las decisiones.

Los Planes de Metas que reflejan objetivos polticos ex-

plcitos y claros pueden articular de modo coherente
con otros instrumentos de planificacin de mediano y
largo plazo cmo los planes estratgicos- o las polticas
de estado. Su valoracin poltica y prctica permitir
reconocer el grado de explicitacin y alineamiento de
las acciones y recursos asignados con los objetivos po-
lticos de corto y mediano plazo.

En este sentido una intervencin es estratgica cuan-

do aporta a la:
>>Expansin y promocin de espacios de negociacin
y accin para contribuir a los objetivos de justicia, de-
mocracia y sustentabilidad.
>>Sinergia entre actores del sector privado, Estado y so-
ciedad civil para sumarlos en la bsqueda de objetivos
y horizontes polticos comunes.
>>Generacin de efecto multiplicador de vnculos virtuo-
sos entre los principios de inclusin, equidad y eficiencia.
 . 14

Intervencin estratgica para ciudades

justas, democrticas y sustentables
P L A N D E M E TA S

PARTICIPATIVO, ORIENTADO AL GENERADOR DE

INCLUSIVO, DESARROLLO DE NUEVAS
PBLICO: CAPACIDADES INS- CONDICIONES
Instrumento de TITUCIONALES: PARA LA
informacin y Instrumento de pla- GOBERNANZA:
vinculacin con los nificacin que Instrumento
ciudadanos. ordena y mejora la construido en base
gestin. a acuerdos y profun-
dizacin de entendi-
mientos entre los
distintos actores de
la ciudad.
 . 15

1.5 Componentes de una intervencin estratgica

Entendidos como una intervencin estratgica, la pues-
ta en prctica exitosa de los Planes de Metas requiere
de un trabajo coordinado de cuatro elementos claves:
DIAGNSTICO DILOGO
Y REVISIN COMUNICACIN
De manera peridica de los Interactiva para profundizar entendi-
factores de contexto y opor- mientos y construir el saber colecti-
de
tunidades de accin vo sobre distintas problemticas

DESARROLLO DEL
PLAN DE METAS

MONITOREO DESARROLLO
Y EVALUACIN ORGANIZACIONAL
Como instancia de aprendizaje Fortalecimiento de las capacida-
colectivo sobre el alcance de des de todos los actores y organi-
los resultados y su impacto en zaciones participantes en la defini-
la gestin gubernamental y la cin y gestin de Planes de Metas
calidad de vida ciudadanos
La gestin de un Plan de Metas implica un cambio cul-
tural significativo acompaado por una adaptacin de
los procedimientos, sistemas y prcticas dentro de la
institucin que los lidera. Esta labor de ninguna manera
puede ser concebida como un ejercicio aislado que res-
ponde a una demanda o normativa puntual.
 . 16

El Plan de Metas genera procesos para pensar los pro-

blemas de manera inclusiva y alcanzar mejores respues-
tas a las necesidades complejas de los ciudadanos. Los
elementos presentados en el grfico anterior no consti-
tuyen compartimientos estancos, por el contrario, su
interaccin facilita y refuerza el desarrollo de una nueva
gobernanza que permitir la implementacin exitosa de
cualquier intervencin.

En este marco algunos elementos cobran principal

relevancia:

El Plan de Metas >> Diagnstico y Dilogo. Constituyen instancias que

genera procesos para ayudan a la definicin de los problemas y situaciones que
pensar los problemas se buscan revertir. El diagnstico sin la generacin e
de manera inclusiva y institucionalizacin de procesos de interaccin comuni-
alcanzar mejores cativa es slo una foto (esttica) de factores que definen
respuestas a las nece- un contexto en un determinado momento.
sidades complejas de >> El Dilogo o Interaccin Comunicativa. Aporta dos
los ciudadanos. cuestiones principales, en primer lugar y en relacin con
el diagnstico y las instancias de monitoreo y evalua-
cin, provee informacin directa de las percepciones y
necesidades de los ciudadanos. En segundo lugar, esta
comunicacin permite cambiar la forma en que, desde
las distintas posiciones, se entienden los problemas, al
reconocer y entender al otro es posible moldear nuevas
percepciones y formas de relacionamiento. Es a partir de
este proceso que es posible garantizar la inclusin.
>>El desarrollo del plan. Depende de la fortaleza de los cuatro
elementos presentados en el grfico expuesto y es en este
punto donde el desarrollo organizacional cobra relevancia, en
cuanto refiere a la necesidad de fortalecer las capacidades
necesarias para trabajar en la planificacin colaborativa, no
solo dentro del gobierno sino tambin con otros actores que
deberan participar en el proceso de planificacin. Estas capa-
cidades constituyen un componente clave para crear una
nueva cultura poltica que favorezca una nueva gobernanza.
 . 17

Si bien el contenido poltico del

Plan de Metas es responsabilidad
del gobierno, la participacin de
la ciudadana en la definicin del
mismo cumple un lugar
indiscutible, ya que es sta la que
conoce mejor las necesidades de
los territorios de la ciudad.
Ante esto, vale preguntarse:
Cmo define las metas un
gobierno?
Con quin? Con qu criterios,
valores y fundamentos?
Quin/es define/n la visin de
ciudad que se busca alcanzar?
 . 18

Planificar va ms all de definir una serie de metas a ser

cumplidas en tiempo y forma, y mucho menos que esas
metas sean una enunciacin de lo que son responsabi-
lidades bsicas de las distintas reas de la administra-
cin pblica. Pensar como gobierno en un set de metas,
implica generar un espacio donde colectivamente se
definan los cambios que se buscan alcanzar para una
mejora en la calidad de vida en la ciudad.

Es tambin responsa- La iniciativa la toma un gobierno a travs de su propia

bilidad de los gobier- plataforma, y con la existencia de un plan estratgico a
nos establecer proce- largo plazo si lo hubiere. El Plan de Metas brinda la posi-
sos desde un lugar de bilidad al gobierno de convocar a los ciudadanos a re-
construccin y planifi- flexionar, proponer, discutir sobre directrices generales de
cacin colectiva, que accin y definir con actores relevantes en cada caso, las
contribuyan a generar metas a alcanzar, basado en un diagnstico inclusivo.
nuevos parmetros
para la gobernanza As, comienza un proceso de participacin, el inicio de
municipal y a reducir un dilogo entre el gobierno y los ciudadanos, donde
la distancia y descon- estos ltimos tienen la oportunidad de expresar sus
fianza entre gober- puntos de vista y entender los desafos que el gobierno
nantes y gobernados. enfrenta al intentar alcanzar sus metas. Es el momento
y la oportunidad para reducir conflictos, establecer
alianzas y generar posibilidades de gestin asociada en
la consecucin de ciertas metas.

Como se expresaba anteriormente, es responsabilidad

del gobierno realizar un Plan de Metas. Pero es tambin
responsabilidad de los gobiernos establecer procesos
desde un lugar de construccin y planificacin colectiva,
que contribuyan a generar nuevos parmetros para la
gobernanza municipal y a reducir la distancia y descon-
fianza entre gobernantes y gobernados. El proceso de
70% 85% 60% 90% construccin participativa del Plan de Metas puede
aportar al dilogo centrado en polticas pblicas y a la
comprensin respecto de los lmites y posibilidades a la
hora de elegir alternativas de solucin.
 . 19

2. Etapas de un Plan de Metas

2.1 Diagnstico participativo: Un proceso de definicin

y construccin colectiva de metas

La definicin de metas y el diseo de un plan comien-

zan con dos procesos paralelos que se nutren mutua-
mente y comienzan simultneamente: el diagnstico
y el dilogo.

Diagnstico y comunicacin dialgica

Requiere apoyarse en la informacin y evidencia que de

sustento a las definiciones y descripciones de los proble-
mas. En este punto la disponibilidad de informacin en
el municipio constituye un recurso fundamental.

Identificar las necesidades de informacin conlleva la

construccin de un sistema de informacin que incluya
los requerimientos para el seguimiento de los problemas,
a la vez que para evaluar alternativas e impactos de las
acciones. Frecuentemente las organizaciones del territo-
rio universidades, centros de investigacin, y otro tipo
de instituciones que producen informacin-, pueden apor-
tar evidencias que sirvan de base a estos diagnsticos,
que brindan una aproximacin sobre la relacin entre los
factores econmicos, sociales, polticos y ambientales en
un momento y lugar determinado; es decir, un panorama
de los diferentes actores involucrados, el lugar que ocu-
pan y las relaciones de poder que existe entre ellos.
 . 20

El diagnstico brinda adems un panorama acerca de

las oportunidades y desafos para implementar ciertas
acciones en un contexto poltico determinado. Es en
especial en este ltimo punto que la institucionalizacin
de un proceso de dilogo se vuelve determinante.

Se entiende al dilogo como una comunicacin interac-

tiva que permite que distintos actores puedan compartir
sus percepciones sobre ciertos temas y comprender
aquellas de los dems. El proceso de comunicacin en-
riquece el diagnstico y permite conocer visiones que
no se alcanzan sin la inclusin de las percepciones de
los distintos sectores sociales.

El proceso de
comunicacin enri-
quece el diagnstico
y permite conocer
visiones que no se
alcanzan sin la
inclusin de las
percepciones de
los distintos
sectores sociales.
 . 21

Por qu importa la comunicacin

para la gobernanza democrtica?
Los procesos de gobernanza son
eminentemente comunicativos
(relacin entre actores estatales-
sociedad civil-mercado).
Los principios regulativos de la
democracia slo pueden realizarse
comunicativamente
(accountability, responsiveness,
incidencia).
Slo a partir de los procesos
comunicativos puede construirse
certidumbre y confianza.
 . 22

Ser posible as construir un diagnstico inclusivo, re-

presentativo de los ciudadanos que se vern afectados
con la implementacin del plan y la generacin de me-
jores condiciones para una nueva forma de abordaje de
los problemas colectivos.

EL PAPEL DE LA COMUNICACIN EN LA
GOBERNANZA Y EL DESARROLLO

Capacidad estatal: por medio de la consulta y el dilo-

go con la sociedad puede lograrse el entendimiento p-
blico necesario para el consenso sobre la orientacin de
polticas y reformas.

Accountability: la transparencia y el acceso a la infor-

macin permiten el monitoreo ciudadano, la rendicin
de cuenta s y la conf ian za en los agentes e
instituciones.

Responsiveness: ciudadanos informados y polticamen-

te activos demandan la tensin de los gobernantes a sus
demandas y posturas y permite la adecuabilidad y efi-
cacia de las polticas.
 . 23

Esquema Estrategia de
Diagnstico y dilogo

Mapeo inicial de los temas a tratar. Estado de situacin de

la temtica.
Identificacin de grupo de actores en relacin a los dis-
tintos temas a tratar. Se identifican actores influyentes y
aquellos afectados de manera directa por cualquier inter-
vencin en las distintas temticas.
Identificar oportunidades para intervenir.

Diseo del Negociacin con actores influyentes para alcanzar una

proceso definicin inicial de la temtica y objetivos del proceso de
participativo diagnstico.
Establecimiento y puesta Eleccin de herramientas parti-
en funcionamiento del cipativas.
grupo coordinador del
proceso de diagnstico y Diseo plan para realizar el
dilogo y equipos tcnicos diagnstico participativo.
de apoyo.
Difusin y presentacin pblica del proceso de dilogo y
diagnstico que se inicia.
Preparacin de la logstica. Capacitacin de facilitadores si
fuera necesario.
Implementacin de herramientas participativas de
Trabajo
diagnstico.
de campo
Institucionalizacin de espacios participativos que se man-
tendrn ms all del momento del diagnstico, espacios
que mantienen la comunicacin colaborativa.
Anlisis de informacin realizada por: miembros del grupo
Anlisis coordinador, equipo tcnico y actores influyentes.
de datos Precisar la definicin de la situacin problemtica de los
distintos temas en estudio.
Con todos los participantes:
compartir resultados generales.
Con el grupo directamente
afectado por la intervencin:
Devolucin de resultados compartir resultados y vincular
a participantes de las con lneas estratgicas para
distintas instancias partici- posterior diseo del plan.
Comunicacin pativas de diagnstico.
y uso de los Con actores influyentes: com-
resultados partir resultados y cristalizar
acuerdos de apoyo para la
etapa de diseo del plan e
implementacin.
Difusin de los resultados
a la poblacin en general Definir qu informacin se co-
en vinculacin con el plan municar, cundo y cmo.
de metas presentado.
 . 24

2.2 Dilogo con la comunidad, oportunidades y

desarrollo de la estrategia

El diagnstico es la etapa en la cual comienza el proceso

Si un gobierno se com- participativo de la ciudadana para el diseo del Plan de
promete con la realiza- Metas. Iniciar y sostener un dilogo con los ciudadanos y
cin de Planes de Metas los actores relevantes en cada temtica, implica establecer
como herramienta de canales o espacios de intercambio y participacin regular,
planificacin participati- e institucionalizar el proceso de definicin y redefinicin
va y de rendicin de de problemas y las percepciones que se tienen de ellos.
cuentas para una nueva
gobernanza, asume un Todo ello implica disponer de recursos tcnicos con ca-
posicionamiento poltico pacidades para coordinar y facilitar el proceso que inclu-
en favor de la participa- ye la reunin y sistematizacin de informacin, pero
cin, el trabajo multidis- tambin la deliberacin pblica. Esto facilita contar con
ciplinario y el anlisis un diagnstico, conocer el margen de accin con el que
multidimensional de los el gobierno cuenta, sostener alianzas, generar acuer-
problemas. dos, reducir conflictos, e incrementar las posibilidades
A la luz de esto, el plan de implementar el plan de manera exitosa.
no debera ser concebido
CON LA COMUNICACIN INTERACTIVA CON
a puertas cerradas en ACTORES DEL TERRITORIO SE BUSCA:
las oficinas del departa-
mento o responsable de
Conocer sus percepciones y comprensin
planificacin. En este de los procesos que afectan su vida.
marco, el Plan de Metas
deja de tener un fin en s
mismo y contribuye a
revalorizar el rol del Contar con una visin de los conflictos y
posibilidades de consenso basado en discu-
proceso como prctica ciones sobre sus necesidades e intereses.
de articular la diversi-
dad, para lograr un
mayor entendimiento y
Definir de manera colectiva fines
aprendizaje y objetivos.

Construir y mantener alianzas durante el

proceso de implementacin del plan.
 . 25

2.3 El rol de la informacin. Hacia una planificacin

colaborativa

El proceso de definicin, implementacin y monitoreo

de un Plan de Metas brinda la posibilidad de abrir nue-
vos espacios donde ciudadanos que antes no tenan
acceso a instancias de toma de decisin, ni acceso a la
informacin sobre las acciones de los gobiernos, pueden
participar de manera informada en procesos de cambio
en la ciudad.

Los gobiernos tienen la oportunidad y capacidad de

expandir la agencia de las personas -entendida como la
En un proceso de capacidad de asumir un papel activo en el contexto-, as
planificacin colabo- como potenciar las posibilidades de contribuir desde su
rativa, el rol de la individualidad a este plan compartido.
informacin es vital ya
que slo puede partici- En un proceso de planificacin colaborativa, el rol de la
par quien es convoca- informacin es vital ya que slo puede participar quien
do, quien cuenta con es convocado, quien cuenta con la informacin para
la informacin para aportar al debate, quien entiende los criterios que orien-
aportar al debate, tan las propuestas del gobierno. La comunicacin del
quien entiende los gobierno va de la mano con la estrategia de vinculacin
criterios que orientan con los ciudadanos.
las propuestas del
gobierno. La comuni- Es por esto que, para garantizar el acceso a la informa-
cacin del gobierno va cin y el entendimiento para promover una participa-
de la mano con la cin informada en los espacios de debate y consulta, el
estrategia de vincula- gobierno deber planificar su estrategia de comunica-
cin con los cin en base a:
ciudadanos.
>> Qu informacin y para quin? No toda la informa-
cin es til para todos. Se precisan paquetes diferencia-
dos de informacin organizados en base a los objetivos
de las distintas acciones de vinculacin planeadas y a
las necesidades de informacin encontradas para cada
ocasin en particular.
 . 26

>> Cmo comunicarlo? Se debe analizar el formato en que

se presenta la informacin, los canales de comunicacin,
la relevancia para quien la recibe, el lenguaje utilizado.

El Plan de Metas invita a desarrollar y fortalecer la co-

municacin entre gobierno local y vecino, en este senti-
do los ejes/lneas/temas estratgicos de la planificacin
deberan constituirse en los ejes de la estrategia de
comunicacin.

AGENCIA: Al mismo tiempo, la estrategia de comunicacin es cla-

ve hacia el interior de la administracin pblica porque
Capacidad de nego-
ordena los esfuerzos de las distintas reas en funcin de
ciar nuestra posicin y
objetivos estratgicos compartidos y presenta un posi-
trayectoria social, de
cionamiento poltico claro hacia una forma distinta de
incorporar ciertas
gobernanza.
cosas y desechar
otras, de modificar y
La labor de mejorar la comunicacin implica la puesta
dar un giro personal o
en marcha de un sistema de gestin de la informacin
grupal a las caracte-
dentro de la administracin pblica. Esto es contar con
rsticas que determi-
un sistema integrado que d cuenta de las tareas coti-
nan el sistema.
dianas sistematizadas y de la informacin que aportar
al sistema de monitoreo del alcance del Plan de Metas.

Asimismo, es importante destacar que la estrategia de

comunicacin y la gestin de la informacin no slo
son fundamentales en el momento de la planificacin
sino como se ver a lo largo del manual, en el proceso
de implementacin, monitoreo, evaluacin y rendicin
de cuentas.
 . 27

El Plan de Metas se
concibe como un proceso
de definicin y
redefinicin de metas
que, si se nutre de la
colaboracin y la visin
de la ciudadana,
permite alcanzar una
visin ms integral de
las necesidades y
acciones prioritarias
para una ciudad.
 . 28

2.4 Metodologas participativas para reconstruir el

vnculo entre gobierno y ciudadanos

La participacin puede cobrar distintas formas y adquirir

distintos niveles de involucramiento y compromiso. Las
normas que regulan el funcionamiento de los Planes de
Metas prevn la necesidad de audiencias pblicas en las
que se presenta el plan ante los vecinos y se abre el espa-
cio para que puedan acercar sus opiniones sobre el mis-
mo. Este instituto de democracia semidirecta puede ga-
rantizar al menos, una instancia de consulta, que se pierde
si solo se implementa a los fines de informar sobre metas
ya definidas y cerradas.

El alcance de las audiencias pblicas puede estar dado

por la propia normativa que la regula, pero tambin por
una decisin poltica de cun inclusivas, receptivas e in-
teractivas sean estas instancias.

Los procesos participativos del municipio implican una

decisin poltica inicial respecto de:

>> 1. Nivel de la participacin que se quiera promover, esto

implica definir abiertamente el grado de compromiso con
el involucramiento ciudadano en cada instancia.

>> 2. Cmo se mantendr el proceso participativo des-

de su inicio durante los distintos momentos de concre-
cin del plan.

>> 3 . Quin estar involucrado, cundo, cmo y para qu.

 . 29

2.5 Niveles de participacin en la prctica

A continuacin se presenta un cuadro resumen de las

distintas instancias o niveles de participacin que se pue-
den implementar. El mismo no pretende constituir un
marco rgido de actuacin, sino una ayuda para pensar
estrategias de vinculacin con la comunidad y de cons-
truccin de apoyos para el alcance de las metas.

Nivel/ Informar Consultar Decidir juntos Actuar juntos Control por

instancia parte de la
comunidad
Proceso Presentacin Comunicacin y Construccin Bsqueda Desarrollo
y promocin retroalimentacin de consensos de gestin comunitario
asociada
Herramienta/ Folleto Encuestas Talleres de planifi- Instancias for- Consulta
medio Video Reuniones cacin en busca de males de gestin Apoyo
Uso de los me- Grupos focales la decisin estra- asociada Financiamiento
dios de comuni- Audiencia p- tgica
cacin y de las blica
TICs TICs
Catalizador de Esto es lo que Estas son las El municipio quiere El municipio El municipio
la instancia vamos a hacer opciones Cul buscar opciones quiere implemen- puede ayudarlos
participativa es su opinin? y decidir acciones tar de manera a implementar
con ustedes conjunta estas estas acciones
decisiones dentro de ciertos
parmetros
Beneficios para Menos esfuerzo Aumentan las Ideas nuevas y Trae recursos Incrementa las
el gestor del aparente posibilidades de compromiso de adicionales capacidades en
proceso ofrecer la solu- otros actores la comunidad
cin adecuada reduciendo de-
pendencia con el
municipio
Cuestiones Aceptar la gen- Son rea- Tenemos los Quin controla Se lograr
crticas para te lo decidido? listas las mimos criterios de y cmo? Po- cumplir nuestros
el gestor opciones?Apare- decisin? Confia- demos trabajar objetivos as como
cen otras no mos en el otro? juntos? el de los otros?
consideradas?
Se debe Visin clara Opciones realis- Estar listo para Disposicin a Compromiso a
comenzar con... Audiencia identi- tas y habilidad aceptar nuevas aprender nuevas brindar un apoyo
ficada de manejar las ideas y seguir su formas de tra- continuado
Lenguaje comn respuestas proceso de desa- bajo
rrollo

Fuente: Adaptado de "A guide to effective participation"

 . 30

El Plan de Metas Generalmente, las instancias participativas de los

permite dar respuesta municipios se dan en los dos primeros niveles: infor-
no slo a temas emer- macin y consulta. Sin embargo, sin desmerecer su
gentes o ajustes nece- importancia en la construccin de una nueva gober-
sarios, sino tambin a nanza, la participacin de manera sustancial ocurre
profundizar la rela- en los otros tres niveles, donde un mayor involucra-
cin con la ciudada- miento de los actores claves es necesario. La planifi-
na y aquellos actores cacin y gestin de Planes de Metas son ideales para
involucrados directa- llevar a la prctica niveles ms profundos de partici-
mente en la toma de pacin. La propia naturaleza de Plan de Metas, al
decisin del plan. plantear objetivos a mediano plazo con la responsa-
bilidad de monitorear los avances y la posibilidad de
revisarlo anualmente, permite dar respuesta no slo
a temas emergentes o ajustes necesarios, sino tam-
bin a profundizar la relacin con la ciudadana y
aquellos actores involucrados directamente en la
toma de decisin del plan.
 . 31

Herramientas
Prcticas

3. Diseo de un Plan de Metas

El Plan de Metas, Las metas son la cuantificacin de los resultados que

como instrumento se esperan alcanzar en un plazo determinado en re-
para concretar las lacin a los objetivos que se persiguen. Si las metas
propuestas de refieren a la concrecin de objetivos polticos desea-
gobierno, se conci- dos, lo lgico es que stas permanezcan y no que
be como un proce- cambien durante el perodo de gobierno. Lo que
so que resulta de pueden cambiar son las estrategias elegidas para
acuerdos, alian- alcanzar esas metas, introduciendo ajustes, si fuere
zas, construccin necesario. Es por ello que es muy importante distin-
de saber colectivo guir las metas (que siempre refieren a objetivos, es
y el anlisis del decir qu transformacin quiero alcanzar) de las
contexto. estrategias, procedimientos y actividades necesarias
para alcanzarlos.

Cada ao el Plan de Metas, en particular las acciones

tendientes a alcanzarlas, deberan ser revisadas, con-
sensuadas y debidamente informadas con aquellos
mismos actores con los que inicialmente se dise,
esto desde un anlisis de las nuevas oportunidades
que producto de la interaccin colectiva se van abrien-
do paso. En este sentido cuando las metas se dan por
 . 32

El plan resumir rea temtica, las mismas se constituyen en objeto de

los cambios que interaccin, dilogo y acuerdos con actores sociales
el gobierno en especficos y relevantes.
dilogo con los
actores principa- Siendo producto de la relacin entre diagnstico y el
les se comprome- dilogo con los ciudadanos, el diseo del Plan de Me-
te a alcanzar. tas debe mostrar un entendimiento de:

>> Los espacios de accin existentes y qu se quiere alcan-

zar interviniendo en cada uno de ellos. As, el plan resu-
mir los cambios que el gobierno en dilogo con los
actores principales se compromete a alcanzar.

>> La definicin de roles y responsabilidades en las distintas

etapas de la gestin del plan, as como tambin explicitar
el rol que jugaran actores no gubernamentales en caso
de existir acuerdos de trabajo colaborativo con actores del
sector privado y la sociedad civil. Es en este punto donde
se busca generar sinergia, descentralizar poder articulan-
do reas de responsabilidad cuando es posible.
 . 33

La definicin de las metas y

sus indicadores de alcance
nos brinda informacin sobre:
Qu cambiar si
alcanzamos la meta?
Quin ser el beneficiario
de dicho cambio?
Cmo se espera que se
produzca el cambio?
Cundo estarn finalizadas
las actividades/proyectos /
programas que facilitarn el
alcance de la meta?
Dnde se realizarn dichas
actividades?
 . 34

3.1 Querer, poder, hacer

Varios temas a tener en cuenta en este proceso de

organizacin:

>>1. Precisar desde el gobierno cmo se llevar adelante

el proceso de planificacin. Implica definir para cada
instancia (diagnstico, diseo, implementacin, monitoreo
y evaluacin): herramientas de participacin y comunica-
cin, actores involucrados y afectados, responsabilidades y
recursos necesarios. Esto debe ser definido en comunica-
cin y con el acuerdo de los responsables de las distintas
reas, para reducir posibilidades de conflicto o superposi-
cin de iniciativas y alinear el trabajo de cada departamento
con las metas y objetivos estratgicos del municipio.

>>2. Garantizar organizacin, coordinacin y adhesin

interna. Los funcionarios responsables de las distintas
reas del municipio y sus equipos deben entender cmo
su planificacin anual aporta al alcance del Plan de Me-
tas, incluso lograr un diseo del trabajo que siga la lgica
de las reas estratgicas planteadas por el Plan de Metas.
De manera particular deben trabajar en esto los respon-
sables de los sistemas de monitoreo y aquellos encarga-
dos de realizar la comunicacin del municipio.

>>3. Establecer espacios e instancias de vinculacin con

actores claves y la ciudadana en general. Parte de la
preparacin para gestionar una nueva forma de gober-
nanza estructurada alrededor de los lineamientos del
Plan de Metas, es volver ms estratgicas las iniciativas
comunicacionales y de vinculacin que son promovidas
desde el municipio. Abrir al dilogo implica el desarrollo
de espacios de participacin coordinados. En primer
lugar el municipio deber decidir cules sern los espa-
cios, grupos poblacionales y actores claves que compar-
ten todas las reas y entender cules son particulares de
 . 35

cada uno, asegurndose que las convocatorias a aquellos

grupos poblacionales compartidos constituyan una
oportunidad para que todos consulten, se informen y
generen espacios de anlisis de problemas. A su vez, se
trata de acordar qu y cmo se comunicar, definir el
formato de la informacin a compartir, acordar canales.
Finalmente, es recomendable en este punto que la rela-
cin con actores claves del sector privado y de la socie-
dad civil se realice de manera institucional con el obje-
PARA TENER EN tivo principal de lograr adhesin, y si fuera posible
CUENTA apoyos concretos al Plan de Metas planteado.
En la instancia
organizativa de la >>4. Preparacin institucional para participar y liderar
planificacin es procesos de decisin en el diseo del Plan de Metas.
fundamental la Ciertos lineamientos deben ser claros y explcitos al mo-
participacin de los mento de comenzar con el proceso de consulta, informa-
mximos cin y movilizacin en torno a la definicin de objetivos
responsables polticos de cambio que guen el trabajo del gobierno local. Los
de la gestin funcionarios liderando el proceso debern establecer el
municipal, en la espacio de accin que las distintas reas tienen para de-
medida que el plan finir las metas. Es recomendable que el equipo planifica-
debe tener como punto dor defina de manera colectiva un set de criterios a ser
de partida los utilizados en la toma de decisin sobre qu metas y ac-
principales tividades incluir, estos mismos criterios pueden ser com-
lineamientos y partidos en los procesos participativos para tomarlos
objetivos de gobierno, como marco de anlisis en instancias de seleccin de
como as tambin una propuestas o sugerencias de acciones.
clara decisin
respecto del enfoque y Al mismo tiempo, se debe facilitar un proceso interno de
principios de la desarrollo de capacidades de los recursos humanos del
gestin, los alcances municipio para participar en procesos de planificacin
del plan, la colaborativa.
participacin y la
reorganizacin
interna de la
administracin.
 . 36

3.2 Definicin de los elementos del Plan de Metas.

La cadena lgica de la planificacin

En cuanto a su estructura programtica, el Plan de Me-

tas debe estar enmarcado en la definicin de una vi-
sin de ciudad que se desea alcanzar, vinculada a
lneas poltico- estratgicas que el municipio se com-
promete a cumplir. Esto puede estar plasmado en un
instrumento de planificacin de rango ms general,
como el plan estratgico de la ciudad o la plataforma
de gobierno.

Todos los gobiernos pueden realizar obras y mejorar

los servicios que prestan, el gran desafo es que esa
inversin de recursos tenga un orden, una secuencia y
un ensamblado lgico. El Plan de Metas debe contar
con un marco estratgico a largo plazo que le de pro-
yeccin a las metas planteadas. El encuadre program-
tico de la planificacin de un municipio vara de ma-
nera considerable segn los pases, algunos cuentan
con documentos de planificacin estratgica a distin-
tos niveles de gobierno, otros con un plan estratgico
municipal al cual se vincula el Plan de Metas, y otros
nicamente con estos ltimos. Es particularmente en
los Planes de Metas donde se hace necesario contar
con una enunciacin de lneas y objetivos estratgicos
a alcanzar como visin colectiva de lo que se espera
con la consecucin de las metas.

Ya sea contando con varios documentos de planificacin

o slo utilizando un Plan de Metas, el equipo que lidera
la labor, debe garantizar que existe una coherencia entre
los distintos elementos del plan.
 . 37

La coherencia se mide en funcin de:

>> La consistencia lgica entre la consecucin de metas y

el alcance de los objetivos generarles. Esto se puede
graficar como una cadena de cambios que se desean al-
canzar. El Plan de Metas debe mostrarnos claramente
cmo el municipio entiende que se dar el cambio en las
distintas lneas estratgicas para alcanzar la visin de
ciudad que colectivamente se ha definido. Esta coherencia
est dada tanto por la enunciacin de los objetivos gene-
rales y especficos (o metas) como por el tipo de indicado-
En cuanto a su res que se establecen para medir el grado de alcance.
estructura
programtica, el >> La relacin entre la magnitud de objetivos planteados
Plan de Metas en proporcin de los recursos asignados.
debe estar
enmarcado en la >> El anlisis de los programas, proyectos y actividades
definicin de una puntuales y en qu medida los mismos pueden ayudar
visin de ciudad a alcanzar las metas planteadas, teniendo en cuenta que
que se desea no siempre la concrecin en tiempo y forma de las activi-
alcanzar, dades garantiza el alcance de los objetivos planteados.
vinculada a lneas
poltico- >> La vinculacin y articulacin con otras herramientas
estratgicas que el de planificacin estratgica y de gestin, como planes
municipio se anuales de trabajo de las distintas reas municipales,
compromete a presupuesto y sistemas de comunicacin y administra-
cumplir. tivos existentes.
 Los instrumentos LINEAMIENTOS ESTRATGICOS
de planificacin (El horizonte)

Los componentes
de los instrumentos LOS EJES DE LA GESTIN ACTUAL

Propsitos polticos amplios y generales que

concretizan la visin plasmada en la plataforma de
La definicin de gobierno.
los componentes
Se definen bajo la coordinacin de la mxima autoridad
del Poder Ejecutivo.

Eje de la gestin municipal:

El ejemplo: Promover la interaccin entre el Municipio y
La Direccin de distintos actores del territorio y priorizar
Medio Ambiente
(M.A.). mecanismos y estrategias que favorezcan el
dilogo, la transparencia, la rendicin de cuentas y
la evaluacin como principios de la gestin.

El punto de partida Importancia de trazar la LNEA DE BASE: Conjunto de indicador

referencia ineludible en funcin de la cual se podr contrastar e

Revisin, valoracin Importancia de establecer un SISTEMA DE INFORMACIN, que

e introduccin de introducir las retroalimentaciones necesarias para mejorar el pl
mejoras
El objetivo de esta herramienta es generar informacin sobre la
 LA CADENA LGICA DE LA PLANIFICACIN

PLAN DE METAS
(El esquema de planificacin que orienta el accionar hacia los
lineamientos estratgicos)

OBJETIVOS DE METAS INDICADORES

CADA REA DE METAS
Fines establecidos Contribuciones Instrumentos
por cada rea para concretas al logro de cuantitativos o
avanzar hacia el logro los objetivos: cualitativos que
de los lineamientos cuantificacin de los posibilitan medir el
estratgicos, en resultados que se progreso en el logro
funcin de los espera alcanzar en un de una meta.
temas/polticas plazo x, en relacin
pblicas en las que a los objetivos
incide su accionar. perseguidos.

Objetivo del rea de M.A.: Espacios generados N y tipologa de

Promover la interaccin
con los actores que
centran su accionar en
temas de M.A.,
aportando a la solucin
de problemas del MA
mediante el dialogo, la
transparencia, (.,.).
que permitan la
interaccin entre los
actores que centran
su accionar en temas
de M.A., favoreciendo
el dialogo, la
transparencia, (.,.)
conflictos ambientales
abordados a partir de
la creacin de esos
espacios; N y
tipologa de conflictos
ambientales resueltos
desde esos espacios.

res que dibujan el estado de situacin al momento de comenzar a implementar el Plan de Me

el avance hacia el alcance de las metas

e a partir del monitoreo peridico del Plan de Metas mediante los indicadores diseados, pos
lan.
a situacin inicial de la poblacin objetivo de un programa, su zona de influencia y el contexto
 . 40

EL PLAN DE TRABAJO
(Las actividades de ejecucin necesaria para alcanzar las metas)

ACTIVIDADES INDICADORES DE RECURSOS NECESARIOS/

ACTIVIDADES PLAZO DE EJECUCIN
Conjunto de acciones Instrumentos Medios econmicos,
que es necesario cuantitativos o humanos y tcnicos
emprender para cualitativos que necesarios para la
alcanzar cada meta posibilitan medir el ejecucin de la
propuesta. progreso en el logro actividad y tiempo
de una actividad. estimado en el
desarrollo y conclusin
de la misma.

Identificacin de actores; N y tipo de actores Recursos humanos

Convocatoria a actores a
participar de una Mesa
Intersectorial del M.A.;
Elaboracin del plan de
trabajo de la Mesa;
Elaboracin de un Plan de
Accin Medioambiental;
Diseo y ejecucin de una
campaa de
concientizacin en ().
identificados; N y tipo
de actores convocados
a la Mesa; N de
actores participando de
la elaboracin del PAM;
N y tipologas de
temas sobre los que
focaliza la campaa; N
y tipologa de MECOS
en los que se difunde.
por actividad: X.
Recursos tcnicos por
actividad: x.
Recursos econmicos
por actividad: $.
Plazo de ejecucin de
ejecucin de cada
actividad: x meses.

etas. Al ser la primera medicin de los indicadores, se convierte en una

sibilite la rendicin de cuentas y la evaluacin de la gestin, de modo de

en el que se desarrolla.
 . 41
3.3 Pasos en el diseo del Plan de Metas

PRIMER PASO: SEGUNDO PASO: TERCER PASO: CUARTO PASO:

Definir los Definir objetivos
lineamientos necesarios para
poltico-estratgicos avanzar hacia el logro
del gobierno municipal de los lineamientos
poltico-estratgicos
Definir las metas Definir las actividades
y sus indicadores (acciones, programas o
proyectos que llevan al
logro de las metas), sus
indicadores, sus recursos
y el sistema de monitoreo
y evaluacin.

Definir su relevancia Se piensan desde un Analizar qu servi- Reflexionar: En qu

en cuanto al contexto anlisis de recursos cios o productos medida estas actividades
de la ciudad. existentes, acuerdos
-cantidad y calidad- aportan a la consecucin
Focalizar - Explicitar alcanzados y oportu-
lo que queremos nidades detectadas. acercaran al objeti- de las metas?
abarcar de la proble- Reflejan necesida- vo planteado. Definir los indicadores
mtica. des e intereses Definir los resulta- necesarios para medir el
Explicitar la vincula- sentidos de hombres dos que se espera avance en el desarrollo
cin entre los ejes o y mujeres.
lineamientos estrat- En su construccin
alcanzar en un de las actividades.
gicos y cmo el deben ser suscepti- plazo x, en rela- Definir los recursos nece-
alcance de uno bles de ser monito- cin a los objetivos sarios para ejecutar esas
potencia el cumpli- reados. perseguidos. actividades.
miento del otro. Disear el sistema de
monitoreo y evaluacin
que posibilite la rendicin
de cuentas; explicitando
las fuentes de informa-
cin que alimentarn los
indicadores y sus medios
de verificacin.

Quines? Quines? Quines? Quines?

Intendente y Intendente y Secretarios Secretarios
secretarios secretarios (en trabajo colaborativo (en trabajo colaborativo con
(en trabajo colaborativo con con las subsecretaras, las subsecretaras, direccio-
las subsecretaras, direccio- direcciones y agencias). nes y agencias).
nes y agencias) junto a
actores representativos de
los diversos sectores.
 . 42

4. Monitoreo y Evaluacin como

procesos de rendicin de cuentas
y aprendizaje institucional
En el marco de la planificacin colaborativa, estas ins-
tancias de valoracin de lo alcanzado se entienden como
momentos de aprendizaje colectivo que puede conllevar
a la redefinicin de problemas y de los planes diseados
para su solucin.

En ese contexto, la valoracin sobre la implementacin

del plan excede el cumplimiento de las metas e incor-
pora un anlisis colectivo sobre la medida en que se han
logrado los cambios definidos en los objetivos.

Esto conforma una instancia de aprendizaje pblico

combinado con anlisis crtico del contexto en tiempo
y espacio. El municipio invita a los actores involucrados
en el desarrollo e implementacin del Plan de Metas a
En este sentido, el participar en espacios de trabajo colaborativo para va-
momento de rendi- lorar la implementacin del plan en cuanto a:
cin de cuentas
cobra un matiz >>1. Su correspondencia con los instrumentos de plani-
distinto: se reduce la ficacin asociados -planes de trabajo y presupuesto-
distancia de la rela- y el impacto que dicha implementacin ha tenido.
cin gobierno pre- >>2. Los cambios en las percepciones de los ciudada-
senta vs ciudadanos nos y contexto donde se opera.
controlan, por una
relacin en la cual Es posible llegar a esta instancia junto con actores represen-
gobierno-actores tantes de los distintos sectores y con la ciudadana gracias
representativos a que se cuenta con una relacin de conocimiento mutuo
analizan e incorpo- construido desde el inicio del proceso mediante la institu-
ran lecciones que cionalizacin de espacios de intercambio y dilogo.
luego son informa-
das abiertamente. Los Planes de Metas constituyen un nuevo modo de
rendir cuentas de tipo mixto: vertical, en cuanto estable-
cen un proceso interactivo entre el ejecutivo y la socie-
dad que facilita el monitoreo y la participacin ciudada-
na; y horizontal, donde en mayor o menor medida
participa el poder legislativo en el control del cumpli-
miento de este nuevo mecanismo (Cceres, 2013).
 . 43

Cceres resalta tres dimensiones de los procesos de rendi-

cin de cuentas que ayudan a institucionalizar esta nueva
relacin entre ciudadanos y gobierno:
>>una dimensin relacional en cuanto a que los agentes
pblicos rinden cuenta ante los ciudadanos y estos ejer-
cen su derecho y responsabilidad de controlar;
>>una dimensin informativa dnde hacindose pblicas
las decisiones y acciones la informacin se pone en valor,
se constituye en un bien pblico abriendo a considera-
ciones de los diferentes actores la gestin de gobierno;
>>una dimensin argumentativa y dialgica, refirindose
al dilogo - o comunicacin interactiva- que se da entre
los que exigen y los que rinden cuentas.

El proceso interno de monitoreo y evaluacin de la plani-

ficacin se abre as a los ciudadanos en las distintas ins-
tancias de rendicin de cuentas. Cuanto mejor planifica-
dos los procesos y sistemas que sustentan a las acciones
de monitoreo y evaluacin, ms rica y relevante ser la
informacin presentada en la rendicin de cuentas. Ante
esto, el gobierno debe pensarse y prepararse internamen-
te como una institucin orientada al aprendizaje.

En el grfico de la pgina siguiente se presenta el ciclo

que sigue desde su nacimiento una intervencin, en este
caso el Plan de Metas. Como se ha explicitado, las cuatro
etapas de Diagnstico, Diseo, Implementacin y Mo-
nitoreo y Evaluacin se enriquecen mutuamente. Las
posibilidades de xito del plan sern mayores si se logra
instalar instancias de reflexin basadas en la informa-
cin recogida por los sistemas de monitoreo as como
de las percepciones de los ciudadanos.
 . 44

As como se plantea- Estas instancias se dan en tres momentos:

ba que el Plan de >> A medio camino de la implementacin. Donde se eva-
Metas es una herra- la el diseo del plan, a la luz de lo que va ocurriendo
mienta para la cons- para detectar incoherencias, supuestos que no se cum-
truccin de una plen, o nuevas realidades emergentes.
nueva gobernanza, >> En el monitoreo. Donde se vincula de forma directa con
es posible decir que el desarrollo de capacidades institucionales y se incorpora
el monitoreo y la el anlisis de la relacin entre los resultados y la gestin.
evaluacin del Plan >> En el fin de la implementacin. Donde es necesario eva-
de Metas constituye luar el alcance de las metas y su contribucin a los objetivos
una gua permeable y sistematizar el aprendizaje de la prctica. En el centro de
a los mltiples cam- este proceso flexible de aprendizaje y ajuste para mejorar la
bios de la vida dia- gestin, se encuentran las capacidades de reaccin, adap-
ria de la ciudad. tacin y aprendizaje, que permiten realizar cambios en las
actividades planificadas para responder a la realidad.

1. DIAGNSTICO

Sistematizacin de lecciones aprendidas

y desarrollo de capacidades

2. DISEO
DEL PLAN

REACCIN
ADAPTACIN
APRENDIZAJE

4. MONITOREO
Y EVALUACIN

Adaptacin a cambios
en el contexto

3. IMPLEMENTACIN
 . 45

Los mecanismos para lograr articular los

resultados de la implementacin con una mejora
interna implican:
1. Entender el proceso de monitoreo como una
instancia vinculada directamente con la
oportunidad de desarrollar capacidades para
la mejora en la gestin.
2. Lograr una buena definicin del cambio que
se desea alcanzar a los distintos niveles y de
los indicadores que medirn cunto nos hemos
acercado a dicho cambio.
3. Contar con sistemas de informacin que
faciliten la captura de datos relevantes y tiles
para el anlisis.
4. Planificar las instancias de monitoreo y la
evaluacin como una parte ms de la estrategia
de vinculacin con la comunidad, ya que estas
instancias nos permitirn renovar el
conocimiento que tenemos sobre las
percepciones de los ciudadanos ante distintas
temticas.
 . 46

Los principios bsicos para llevar adelante el monito-

reo y evaluacin de los Planes de Metas son fomentar la
cultura del aprendizaje y rendicin de cuentas, estar al-
tamente comprometidos a transformar la realidad, con-
tar con sistemas de informacin y anlisis simples -ac-
cesibles en su carga y el anlisis de la informacin- y no
tener ms datos de los que se necesitan.

En el siguiente cuadro se presenta los lineamientos prin-

cipales de las instancias de evaluacin y de monitoreo:

4.1 Monitoreo y Evaluacin. Pasos del proceso

LINEAMIENTOS OBJETIVOS METAS

POLTICO-ESTRATGICOS
Qu? Qu? Qu?
Evaluacin Monitoreo y Evaluacin Monitoreo
Cundo? Cundo? Cundo?
Luego de los 4 aos Monitoreo al menos cada Anualmente
dos aos. Evaluacin luego
de 4 aos.

Cmo? Cmo? Cmo?

Anlisis en base a la infor-
macin provista por los
indicadores de
objetivos/metas.
Nos preguntamos sobre Con informacin recolecta-
cambios en la vida de hom- da en base a indicadores de
bres y mujeres, usando objetivos/metas.
aquellos indicadores de
objetivos/metas que nos
den indicio de un cambio.

Quines? Quines? Quines?

Intendente y secretarios,
con participacin interna de
funcionarios y empleados
del municipio y externa de
actores representantes de
los distintos sectores.
Intendente y secretarios,
con participacin interna de
funcionarios y empleados
del municipio y externa de
actores representantes de
los distintos sectores.
Secretarios liderando un
proceso colaborativo con
las subsecretaras, direccio-
nes y agencias con partici-
pacin de los ciudadanos.

ACTIVIDADES: ACCIONES, PROYECTOS Y PROGRAMAS

Tienen sus propios indicadores para medir avance en la implementacin y desempeo
de las actividades.
 . 47

4.2 Indicadores inteligentes

Una de las tareas ms delicadas en el diseo de un plan

es lograr un set de indicadores que faciliten el monitoreo
y que sean realmente tiles al momento de evaluar el
alcance de los cambios buscados.

Tipologa de indicadores1:

La tipologa de indicadores es muy amplia y no existe

una nica aplicable a todas las intervenciones pblicas.
Teniendo en cuenta este aspecto, segn el objeto de
medicin es posible distinguir entre tres tipos de indi-
cadores: de realizaciones, de resultados y de impactos.

Los indicadores de realizacin sirven para medir la

ejecucin financiera y fsica a nivel de actividades:

>> Los de carcter financiero siguen los gastos en que se

incurre en el proceso de realizacin de una accin; por
ejemplo, el costo de una autopista y el costo de un pro-
grama de formacin.
>> Los indicadores fsicos reflejan el estado de avance o
de ejecucin fsica; por ejemplo, el nmero de kilmetros
construidos de autopista y el nmero de alumnos forma-
dos en un curso de formacin.

Estos indicadores se formulan tomando como referencia

la descripcin de los proyectos incluidos en cada accin
y el presupuesto disponible para su ejecucin. Las fuen-
tes de informacin para su diseo son los documentos
preexistentes sobre el proyecto y las memorias de eje-
cucin que elaboren los centros gestores o ejecutores.

1. Adaptado de Osuna J.L. y Mrquez C. Gua

para la Evaluacin de Polticas Pblicas. Sevilla:
Instituto de Desarrollo Regional, Fundacin
Universitaria, 2004.
 . 48

Los indicadores de resultado cuantifican los productos

generados como consecuencia de las actividades reali-
zadas, es decir, miden los efectos directos o inmediatos,
la calidad y el rendimiento que la realizacin de una
accin consigue. Estos son los indicadores que miden el
avance a nivel de metas.

Finalmente, los indicadores de impacto registran la

incidencia del plan a evaluar sobre los lineamientos
poltico-estratgicos y sobre la poblacin objetivo.

La informacin que se recoge tanto con los sistemas

de monitoreo como mediante herramientas para el
diagnstico que faciliten las metodologas participa-
tivas, debe ser til para todos los actores que toman
PARA TENER decisiones o se ven afectados por ella en la gestin
EN CUENTA del plan.
A la hora de definir
indicadores es nece- Como en las etapas del diagnstico, diseo e implemen-
sario pensar en tacin, en el monitoreo y la evaluacin es muy impor-
funcin de la rele- tante involucrar a aquellos que usarn esta informacin
vancia de la infor- dentro del municipio, en el diseo del sistema y meto-
macin que se pre- dologa de recoleccin de datos. En casos de existir un
tende generar para alto nivel de involucramiento en la toma de decisiones
la toma de decisio- de representantes de otros sectores ellos tambin deben
nes futuras y cubrir ser invitados a la discusin.
todos los niveles de
cambios buscados: En este punto, resulta imprescindible el rol de los
lineamientos polti- rganos legislativos y consejos consultivos en el
co-estratgicos, monitoreo y rendicin de cuentas por parte de los
metas y actividades. ejecutivos.
 . 49

ATRIBUTOS DE INDICADORES*:
Pertinencia y relevancia. El indicador debe medir los
elementos ms significativos del programa que estn
directamente relacionados con lo que se quiere evaluar.
Unicidad. El indicador debe utilizarse para medir un slo
aspecto de la actividad.
Exactitud y consistencia. Los indicadores deben suministrar
medidas exactas, proporcionando las mismas mediciones
siempre que se use igual procedimiento de medicin,
independientemente de las personas que lo efecten.
Objetividad. Cada indicador tiene que reflejar hechos y
no impresiones subjetivas.
Ser susceptible de medicin. La realidad sobre la que se
quiere construir el indicador debe ser medible, siendo la
expresin del indicador cuantitativa.
Fciles de interpretar.
Accesibilidad. El indicador debe basarse en datos
fcilmente disponibles de forma que pueda obtenerse
mediante un clculo rpido y a un coste aceptable, tanto
en trminos monetarios como de recursos humanos
necesarios para su elaboracin.
Comparables, espacial y temporalmente.

*Adaptado de Ortigueira Bouzada, M. (1987). Administraciones pblicas:

teora bsica de las auditoras de gestin. Huelva: Publicaciones del CUR.
 . 50

USO Y ROL DE LA INFORMACIN Y LA COMUNICACIN

EN EL MONITOREO Y LA EVALUACIN

Recoleccin de informacin y comunica-

cin interactiva-dilogo con beneficiarios
para monitorear cambios en percepciones
y contexto.

Anlisis de la informacin en funcin de cmo

se ha avanzado en la consecucin de los
objetivos de las lneas estratgicas y el alcan-
ce de las metas.

Sistematizacin y comunicacin de lecciones

aprendidas:
1. Externamente: rendicin de cuentas a acto-
res involucrados y la ciudadana.
2. Internamente: informacin sobre resultados
y ajustes a realizar en la gestin.
 . 51

Los Casos

5. El desafo de la puesta en marcha de

los Planes de Metas

5.1 Proceso de debate y promulgacin

El origen de los Planes de Metas, en las distintas moda-

lidades que adquiri, se vincula de manera estrecha con
un proceso de movilizacin desde la sociedad civil ha-
ciendo visible su necesidad de incrementar los niveles
de transparencia, eficiencia, y participacin en los go-
biernos locales, con el objetivo de garantizar la inclusin
y la elaboracin de polticas que realmente respondan a
las necesidades ciudadanas.

Siguiendo los procesos de las ciudades argentinas con

Planes de Metas: Crdoba, San Martn de los Andes,
Mendoza y Maip, se podra decir que si bien tienen sus
diferencias, el principal desafo fue superar los precon-
ceptos y valoraciones que los funcionarios asignaban a
la herramienta. En lugar de concebirla como una ayuda
a mejorar los niveles de gestin interna y para incremen-
tar la capacidad de disear polticas ms ajustadas a las
necesidades de los ciudadanos, algunos funcionarios
expresaron su recelo a que esto hiciera ms complicada
la gestin, una herramienta que sumara obstculos ms
que elementos de fortalecimiento a su tarea diaria.
 . 52

Cmo se logr sobrepasar ese gran desafo? En el caso

de las ciudades de Mendoza y Maip, la estrategia apos-
tar al dilogo y la generacin de confianza con los inte-
grantes del gobierno local. Como se recalc a lo largo
de la publicacin, la comunicacin interactiva, esta po-
sibilidad de conocerse entre los actores, reducir barreras,
acordar puntos de partida y objetivos a alcanzar son la
base para estos procesos de planificacin colaborativa,
inclusiva. As, tambin se debe destacar la importancia
de estar atento para aprovechar el momento poltico
oportuno para presentar la propuesta, sobre todo cuan-
do la participacin ciudadana es dbil.

La experiencia en Mendoza se centr en garantizar que

esta fuera una iniciativa conjunta entre los ciudadanos y
La experiencia en el gobierno, alejando cualquier intento de sacar rdito
Mendoza se centr poltico o afectar a un partido. En esta lnea Nuestra Men-
en garantizar que doza realiz un trabajo importante para que la sancin
esta fuera una ini- del Plan de Metas no est vinculada a un partido poltico.
ciativa conjunta Con el objetivo de promover la sancin del Plan de Metas,
entre los ciudadanos naci el espacio ciudadano, conformado por referentes
y el gobierno, alejan- del sector privado, social, acadmico. La propuesta de
do cualquier intento ordenanza ingres desde la Banca del Vecino para que
de sacar rdito no fuera un proyecto con nombre propio y luego de nu-
poltico o afectar a merosas instancias de dilogo con los concejales, la nor-
un partido. ma se aprob por unanimidad. Lograron consenso pol-
tico en el texto y una enorme satisfaccin en la ciudadana
por haber iniciado y liderado este compromiso.

As como ocurri en Mendoza, la experiencia de Crdo-

ba busc lograr un consenso entre las fuerzas polticas.
Cmo bien se detalla en el documento Plan de Metas
en Crdoba, una experiencia de incidencia colectiva
(Romanutti, 2012), el proceso comenz con una reunin
con los concejales fuera del mbito del concejo, luego
 . 53

desde la Red Ciudadana Nuestra Crdoba se elabor un

proyecto borrador con la participacin de abogados y
constitucionalistas. El proyecto fue tomado por dos blo-
ques y as ingres para ser discutido en el Concejo De-
liberante. Luego de varios meses de debate la ordenanza
se aprob por unanimidad. Se debe destacar que la Red
trabaj en dos frentes para alcanzar la aprobacin, por
un lado dio seguimiento y particip de manera constan-
te del proceso de debate en torno a la norma. Por otro
lado implement estrategias de difusin para promover
el involucramiento de la ciudadana, como campaas de
adhesin, reuniones en concejos vecinales, gestin de
medios y de prensa.

Desde la Red Ciuda- Por su lado, San Martn Cmo vamos, fiel a su perspec-
dana Nuestra Cr- tiva de trabajo desde la construccin de capital social a
doba se elabor un travs de la movilizacin, la educacin ciudadana y la
proyecto borrador incidencia, bas su estrategia de manera primordial en
con la participacin contar con una diversa y amplia participacin ciudada-
de abogados y cons- na, sumando el apoyo de los medios y logrando la arti-
titucionalistas. El culacin y respaldo de instituciones relevantes. Asimis-
proyecto fue tomado mo implementaron una estrategia de comunicacin y
por dos bloques y as conseguieron el apoyo de otras ciudades de la Red La-
ingres para ser tinoamericana de ciudades. Una vez que el texto de la
discutido en el Con- ordenanza estuvo listo se habl con todos los concejales
cejo Deliberante. para explicar esta iniciativa. La propuesta de ordenanza
Luego de varios fue defendida desde la Banca del Vecino.
meses de debate la
ordenanza se aprob Sin duda una de las mayores preocupaciones generadas
por unanimidad. ante la propuesta del Plan de Metas fue la de "atarse" a
un plan que luego no pudieran cumplir por diversas
razones. En lnea con esto surgieron preguntas sobre la
capacidad del gobierno local a comprometerse con me-
joras que en algunos casos no dependen enteramente
 . 54

de la responsabilidad del municipio o donde su conse-

cucin est determinada por acceder a recursos de otros
niveles de gobierno; otros argumentaban entender al
San Martn Cmo Plan de Metas como una herramienta slo de rendicin
vamos, fiel a su perspec- de cuentas, equiparndola al presupuesto, con lo cual
tiva de trabajo, bas su cuestionaban la necesidad de incorporar otra herra-
estrategia de manera mienta ms; y finalmente deben mencionarse las
primordial en contar preocupaciones en torno al tema del control y la sancin
con una diversa y am- en caso de no cumplimentar con las metas. Ante esto lo
plia participacin importante fue mostrar que la obligacin no recaa en
ciudadana, sumando el cumplimentar el plan en su integridad sino dar cuentas
apoyo de los medios y de manera pblica de lo que se haba podido alcanzar o
logrando la articula- no y las razones.
cin y respaldo de
instituciones relevantes, Otro cuestionamiento a la hora de apoyar esta ordenan-
asimismo implementa- za tena que ver con el temor a que la oposicin lo utili-
ron una estrategia de zara polticamente para cuestionar el accionar de go-
comunicacin y conse- bierno o que intentara definir el contenido del plan. En
guieron el apoyo de su momento para dar claridad sobre esto, en las orde-
otras ciudades de la nanzas se estableci el rol de control del Concejo Deli-
Red Latinoamericana berante en cuanto a garantizar el cumplimiento formal
de Ciudades. de la ordenanza e incluso hacer sugerencias tcnicas
sobre los elementos programticos. En la experiencia de
estas ciudades, no se evidencia ningn caso donde la
oposicin haya aprovechado de la existencia del Plan de
Metas para entorpecer la gestin, incluso en algunos
casos obviaron cuestionar al poder ejecutivo por no
cumplir en tiempo y forma las presentaciones.

5.2 Proceso de elaboracin

Como todo proceso de incorporacin de nuevas prcti-

cas que requieren un cambio en la cultura organizacio-
nal, los primeros intentos de aproximacin a la elabora-
cin del plan han sido desafiantes en todos los municipios.
Los encargados de plasmar la ordenanza en la realidad
enfrentan un doble reto: por un lado difundir esta nueva
 . 55

Al momento de cons- prctica hacia adentro de la estructura de gobierno y por

truir el plan se reco- el otro, establecer con los ciudadanos una nueva relacin
mienda focalizarse en de gobernanza. En ese proceso los distintos casos han
los grandes cambios ido mostrando una evolucin en cuanto a una mejora en
que se quieren alcan- la definicin de los elementos del plan, afirmando mu-
zar y no intentar incluir chos de ellos el carcter estratgico del Plan de Metas
todas las tareas que en cuanto se constituye como una herramienta suma-
hace el municipio. El mente importante para la administracin pblica.
plan no constituye una
prueba del trabajo que Desde el punto de vista programtico al momento de
se realiza rutinaria- construir el plan se recomienda focalizarse en los gran-
mente sino una gua des cambios que se quieren alcanzar y no intentar in-
hacia transformacio- cluir todas las tareas que hace el municipio. El plan no
nes significativas que constituye una prueba del trabajo que se realiza rutina-
se quieren alcanzar en riamente sino una gua hacia transformaciones signifi-
reas elegidas como cativas que se quieren alcanzar en reas elegidas como
estratgicas para el estratgicas para el desarrollo del municipio.
desarrollo del
municipio. En este sentido el municipio de Maip es un excelente
ejemplo, como fuera expresado por ellos mismos a tra-
vs del plan Maip se compromete con el presente para
proyectar el futuro. Expresan asimismo que su Plan de
Metas les ha permitido programar su propuesta de go-
bierno en cuatro aos con objetivos y metas cuantifica-
bles cualitativa y cuantitativamente. Para el ao 2012 el
Plan de Metas contaba con 19 objetivos y 71 metas, para
el ao 2013, 23 objetivos y 85 metas y en el 2014, 27 ob-
jetivos con 79 metas. Estos objetivos y metas se desplie-
gan de los ejes del Plan de Gobierno: Desarrollo social
incluyente, Desarrollo econmico sostenible, Desarrollo
institucional para un buen gobierno y Desarrollo am-
biental sostenible.

As, este modelo de Plan de Metas se define comprensi-

vo de la complejidad que significa mejorar la realidad
del municipio, pero abordable en cuanto a la cantidad,
tipo y estructuracin de sus metas. Esta claridad de es-
tructura facilita de manera significativa los procesos de
 . 56

comunicacin y gestin interna as como la vinculacin

con los ciudadanos, y lo que no es menor ampla la ca-
pacidad de los ciudadanos de involucrarse en procesos
de monitoreo y rendicin de cuentas desde una posicin
informada y activa.

Ineludiblemente todos los municipios que aceptan el

desafo de trabajar con un Plan de Metas entienden
que esto implica un crecimiento y desarrollo de la he-
rramienta de manera permanente. Los principales de-
safos evidenciados en este proceso han sido, entre
otros: acordar internamente una estructura program-
tica; poca claridad sobre el nivel de cambios que se
deben incluir en el plan y definidos como metas; la
problemtica de la planificacin en compartimentos
estancos, entendido esto como que cada secretara,
subsecretara, y/o direccin trabaja el plan como si
fuera independiente de los otros. Estos dos ltimos
desafos son la razn por la cual, en ocasiones, el resul-
tado termina siendo un instrumento de planificacin
en lugar de mejorar la gestin la dificultan.

En cuanto al proceso de elaboracin debemos tener

consideracin especial con la existencia de procesos
participativos, inclusivos y representativos, vinculados
a informar el diseo y monitoreo del Plan de Metas.
Esto en s es el gran desafo, lograr que la participacin
se articule de modo tal que los ciudadanos puedan

2. Conocido como Participacin, Activa y Responsable (PAR), mecanismo de participacin comunitaria a travs
del cual los vecinos pueden decidir de qu manera utilizar e invertir una parte de los recursos pblicos de la
comuna para las obras y acciones que le interesen a la comunidad. Para su implementacin se realizan
asambleas vinculantes en los diferentes distritos del departamento. En cada distrito se realizan tres asambleas
y en las mismas se debe garantizar un mnimo de participacin ciudadana (un porcentaje de la poblacin total).
En la primer asamblea se presentan los diferentes proyectos de los vecinos, en la segunda el municipio realiza
las devoluciones correspondientes y en la tercer asamblea se vota el proyecto que se llevar adelante. Para
poder votar se debe haber participado de las dos asambleas previas. Esta votacin es vinculante, y el proyecto
que resulta ganador debe ser ejecutado el ao prximo por el municipio.
 . 57

acompaar de manera informada el proceso de imple-

mentacin es una materia pendiente para todos los
municipios que llevan adelante el Plan de Metas en
Argentina. El municipio de Maip cuenta con un buen
nivel de participacin a travs de espacios tales como
el Programa de Presupuesto Participativo2, consejos
vecinales que se constituyen como mbitos de dilogo
y participacin de los vecinos para temas puntuales
del barrio y su comunidad, as como la implementacin
de encuestas que llevan adelante los auxiliares veci-
nalistas, quienes son los responsables de dar a cono-
cer las inquietudes de los vecinos y las acciones del
municipio. Si bien estas instancias son fuente de vali-
dacin de las acciones de gobierno y operan como un
termmetro de la realidad las mismas, hasta el momen-
to, no estn articuladas con los procesos de diseo,
monitoreo y evaluacin del Plan de Metas.

Se ha evidenciado en todos los casos que el factor deter-

minante para el xito del proceso de elaboracin del
Plan es el nivel de compromiso del municipio con las
bases conceptuales y valorativas de la herramienta. Cla-
ramente, asumir la responsabilidad del Plan de Metas
es en todos los casos una decisin poltica que implica
un posicionamiento distinto ante la manera en que se
gestiona. El camino para llegar a un uso fortalecido de
la herramienta donde se manifieste coherencia progra-
mtica, buena definicin de los distintos elementos de
la planificacin y una articulacin clara con los elemen-
tos de participacin y construccin colectiva tanto al
interior como al exterior del gobierno, implica la intro-
duccin paulatina de acciones concretas que acerquen
a un uso eficiente e inclusivo de la herramienta. En esta
lnea los municipios se encuentran en varios niveles de
 . 58

desarrollo y enfrentan distintos tipos de desafos, que

varan segn el grado de profundizacin del uso de la
herramienta. Sin embargo, es posible destacar algunos
de ellos por ser comunes a todas las experiencias:

>> Lograr incorporar al Plan de Metas como una herramien-

ta de la gestin diaria, contando con la visin estratgica
a largo plazo pero tambin haciendo uso de las oportu-
nidades del trabajo orientado al alcance de metas (dise-
o, implementacin, monitoreo y evaluacin de
alcance).

>> Necesidad de mejorar el dilogo tanto al interior del mu-

nicipio para acordar criterios y fortalecer el uso de la
herramienta, como puertas afuera, a fin de acordar accio-
nes y objetivos comunes y as construir sobre la relacin
ya existente con los vecinos procesos de participacin
ciudadana que se vinculen puntualmente a la gestin del
plan y de las polticas pblicas.

>> Fortalecer la definicin de cambios a alcanzar en los

distintos niveles como as tambin el sistema de indica-
dores a fin de reflejar con mayor fidelidad el cumplimien-
to de los objetivos definidos.

>> Estrechamente vinculado a esto, se destaca la necesidad

de que este armado programtico de objetivos, metas y
su vinculacin con actividades y programas puntuales
estn de la mano con el sistema de monitoreo y que las
oportunidades de evaluacin colectiva ocurran de ma-
nera anual a fin de apoyar el desarrollo y fortaleza pro-
gramtica del plan.

>> Finalmente, se evidencia la necesidad de implementar

procesos de capacitacin vinculados a la gestin del Plan
de Metas.
 . 59

Cuando se analizan las implicancias

de llevar adelante un proceso de
rendicin de cuentas se debe
considerar la existencia de tres
momentos -en lugar de una instancia
nica-, estos son: el monitoreo regular
de la implementacin del plan, la
instancia formal de rendicin de
cuentas a los vecinos que se realiza
de manera anual -incluyendo un
momento de retroalimentacin entre
vecinos y gobierno-, y finalmente la
comunicacin interna y externa de
los cambios ocurridos en el plan -o su
gestin- luego del proceso evaluativo
que se debe dar anualmente.
 . 60

5.3 Proceso de rendicin de cuentas

Cuando se analizan las implicancias de llevar adelante

un proceso de rendicin de cuentas se deben considerar
la existencia de tres momentos -en lugar de una instancia
nica-, estos son: el monitoreo regular de la implementa-
cin del plan, la instancia formal de rendicin de cuentas
a los vecinos que se realiza de manera anual -incluyendo
un momento de retroalimentacin entre vecinos y gobier-
no-, y finalmente la comunicacin interna y externa de los
cambios ocurridos en el plan -o su gestin- luego del pro-
ceso evaluativo que se debe dar anualmente.

Se podra decir que en relacin al monitoreo, si bien los

municipios tienen sistemas para monitorear sus accio-
nes, algunos de ellos carecen de una vinculacin estric-
ta entre la informacin que se recolecta en funcin de
ese sistema y lo plasmado en el Plan de Metas.

El municipio de Crdoba desde que comenz con la ta-

rea de llevar adelante el Plan de Metas ha desarrollado
un sistema de monitoreo de los indicadores del mismo.
Se realiza anualmente un trabajo de recoleccin de in-
formacin para poder elaborar informes de avance so-
bre el compromiso contrado. La estructura de este sis-
tema ha ido evolucionando como proceso de prueba y
error encontrndose en estos momentos con la necesi-
dad de trabajar en la lgica programtica, dejar dentro
del plan nicamente metas estratgicas que tengan que
ver con los cambios buscados y no en relacin con acti-
vidades realizadas. Actualmente se invierte mucho
tiempo en recolectar datos que no dan respuesta al nivel
programtico en el que deberan situarse las metas.

Por su lado, en Maip a partir de la Direccin de Planea-

miento Estratgico, con el aporte de cada director/respon-
sable de rea, se realiza un monitoreo del cumplimento
de las metas. Cada rea informa al comienzo de ao cmo
planifica las distintas acciones/actividades para lograr la
 . 61

meta, a mediados de ao el porcentaje de avance y al fi-

nalizar el ao calendario el informe final. Cada uno de
estos momentos queda registrado en planillas institucio-
nalizadas a tal fin. Actualmente el municipio est traba-
jando en desarrollar un sistema de monitoreo que facilite
la carga, acceso, anlisis y socializacin de los datos que
responden al alcance de las metas. En este sentido, se
encuentran ante la necesidad de revisar los formularios
utilizados para el monitoreo de los indicadores.

En cuanto al segundo momento, los municipios todava no

han logrado la participacin entendida como la construc-
cin de un dilogo y generacin de acuerdos ligada al pro-
ceso de monitoreo y rendicin de cuentas, limitndose a
llevar adelante una comunicacin unilateral donde se infor-
ma al vecino. Los ciudadanos participan una vez al ao en
la instancia de rendicin de cuentas pblica organizada por
el municipio. El gran valor de esta instancia es el hecho que
por ordenanza el intendente tiene que asistir como miem-
bro informante. En los casos que se realiz la audiencia
pblica para llevar adelante el proceso de rendicin de
cuentas se ha evidenciado que los comentarios que en la
misma surgen, por parte de la sociedad civil, son tenidos en
cuenta y se evidencian cambios en el plan o en la gestin.
La mayora de los municipios expresaron que publicar la
informacin sobre las acciones del municipio a travs de
medios como la pgina web, revistas, y spots publicitarios
es una manera de llegar a los ciudadanos, informarlos de lo
que est ocurriendo. Esto es as, pero no puede confundirse
con la construccin colectiva en relacin a metas concretas
referidas al desarrollo estratgico de la ciudad, no puede ser
entendido como un proceso de aprendizaje colectivo, ni de
reflexin interna sobre lo alcanzado y los factores que limi-
taron o favorecieron dicho alcance. Esto se vincula de ma-
nera directa con el desarrollo de mecanismos que garanti-
cen la retroalimentacin que siempre debe existir luego de
un proceso evaluativo. Todos los municipios expresaron
tener en esto un gran desafo, un paso ms en el proceso de
perfeccionamiento del uso de la herramienta.
 . 62

Algunos de los retos

que estas experiencias
permiten observar,
son en grandes rasgos:

Romper con los mitos referidos a que el Plan de

Metas va a limitar la gestin de gobierno.
Resolver el dilema de la superposicin con otras
legislaciones vigentes y en cuanto a las
competencias de los distintos niveles de gobierno.
Establecer el rol que cada actor o grupo de ellos
tiene para garantizar el xito de la
implementacin.
Encontrar espacios y herramientas que faciliten la
participacin ciudadana y la articulen con los
procesos del monitoreo del plan.
Lograr que el Plan de Metas sea un proyecto
colectivo, que incluya al gobierno municipal como
as tambin a la sociedad donde cada uno
entienda y atienda a su rol.
 . 63

Algunas reflexiones
Los Planes de Metas Las mltiples demandas que enfrentan las ciudades fren-
se constituyen como te a contextos que cambian vertiginosamente, genera la
una agenda a me- necesidad de adoptar herramientas y metodologas de
diano y corto plazo planificacin colaborativa capaces de adecuarse a las ne-
con capacidad de cesidades cambiantes de los ciudadanos.
mejora continua a
partir de su evalua- Los Planes de Metas se constituyen como una agenda a
cin anual, segn mediano y corto plazo con capacidad de mejora continua
cambien variables a partir de su evaluacin anual, segn cambien variables
del contexto, acuer- del contexto, acuerdos y alianzas estratgicas y principal-
dos y alianzas estra- mente en base al monitoreo del cambio que las metas
tgicas y principal- estn produciendo en calidad de vida de los vecinos.
mente en base al
monitoreo del cam- Ahora bien, para lograr que sean verdaderos planes de
bio que las metas trabajo del gobierno, el desafo es mantener su relevancia
estn produciendo hacia el interior como instrumento de gestin y comunica-
en calidad de vida cin, y hacia el exterior en cuanto a ser representativos de
de los vecinos. las necesidades reales de la ciudadana. En tal sentido, son
condiciones imprescindibles: que sean definidos de mane-
ra colectiva e inclusiva; que presenten un anlisis crtico
de lo que es posible lograr de acuerdo a los desafos del
contexto y las capacidades internas, as como las oportu-
nidades y fortalezas con las que se cuenta, y que sean con-
cebidos en relacin a la consecucin de una agenda a fin
de alcanzar una ciudad justa, democrtica y sustentable.

La planificacin desde el municipio debe ser pensada

multisectorialmente, debe buscar una concertacin de la
accin pblica y privada -compartiendo responsabilidad
con transparencia-, y finalmente debe facilitar una coor-
dinacin entre los distintos niveles de gobierno que con-
vergen en un territorio -buscando invertir recursos de
forma armonizada-. Este pensar estratgico se plasma en
los Planes de Metas.
 . 64

CHECK LIST
Elementos importantes para
la implementacin exitosa de
Planes de Meta:
>>Compromiso poltico de los funcionarios de alto rango que
se traduzca en cambios en el quehacer diario del gobierno
a todo nivel.
>>Proceso de cambio cultural reflejado en el ajuste de las
prcticas, en lnea con estos nuevos criterios de gobernanza.
La existencia del Plan de Metas no se fundamenta nica-
mente en dar a los vecinos posibilidad de participacin y
control, sino en el desarrollo de la capacidad interna de ana-
lizar de manera crtica el avance en la calidad de la gestin
en funcin de su impacto.
>>Desarrollo y/o fortalecimiento de sistemas de monitoreo y
prcticas en lo que respecta a la recoleccin e interpretacin
de la informacin. Capacitar en interpretacin y anlisis de
datos, realizando un uso crtico de los indicadores en cuanto
a la informacin que aportan y cules son sus limitaciones.
>>Monitoreo y evaluacin de la gestin municipal.
>>Comunicacin interna fluida para lograr la apropiacin del
plan. Todos deben tener en claro a qu estn contribuyendo,
el valor de su trabajo y la forma que el mismo aporta a la con-
crecin de un plan de gobierno construido colaborativamente
con representantes de distintos sectores de la comunidad.
>>Claros vnculos entre objetivos de cambio y niveles de
accin. Las metas deben estar alineadas con la visin y ob-
jetivos institucionales y el plan debe mostrar claridad en
cuanto a los distintos niveles de responsabilidad, los proyec-
tos que aportan al alcance de meta y las vinculaciones vir-
tuosas que entre ellas se puede hacer para alcanzar los ob-
jetivos planteados.
>>Representatividad, apoyo y apropiacin, para lo cual se ne-
cesita contar con una estrategia de comunicacin y una estra-
tegia de vinculacin capaces de informar, convocar, movilizar
e involucrar desde sus distintos lugares a los ciudadanos.
 . 65

Anexo: Etapas y acciones implicadas en la gestin

de plan de metas

Momento Accin Resultado

Antes de Equipos tcnicos de los distintos Plataforma de gobierno cons-
presentar- candidatos preparan un diag- truida de manera participativa e
se a elec- nstico, comienzan a visualizar inclusiva.
ciones acuerdos con distintos actores
sociales.
Asume un En base a la plataforma, los fun- Plan de Metas a ser presentado
nuevo cionarios y sus equipos tcnicos en tiempo y forma.
equipo de en consulta con actores claves
gobierno disean su Plan de Metas para
los prximos 4 aos.
Se establecen instancias de
intercambio entre el gobierno y
los ciudadanos que garanticen
adecuacin real del plan a las ne-
cesidades de hombres y mujeres.
Implemen- Desarrollo/adaptacin del sistema Informes de avance.
tacin del de monitoreo en funcin de las Revisin anual del Plan de Metas
Plan de metas e indicadores planteados. en funcin del informe de avance.
Metas Implementacin de sistemas de Posibles ajustes en metas y/o
comunicacin interna que permita indicadores en caso de eviden-
trabajo colaborativo dentro de la cia de un cambio importante de
institucin as como procesos de contexto, as como en cuestiones
aprendizaje interno. de gestin.
Implementacin de sistemas de Material y canales de comunica-
comunicacin y vinculacin con cin activos informando sobre
los ciudadanos. avance de las metas.
Construccin y mantenimiento de Formalizacin de acuerdos que
espacios de comunicacin inte- facilitan la implementacin.
ractiva, orientados a la bsqueda Incremento en la participacin
de acuerdos, reduccin de con- inclusiva de los distintos grupos
flictos y generacin de alianzas. de la ciudad.
Procesos internos de ajuste, Desarrollo de capacidades de
mejora y fortalecimiento de ca- todos los actores para participar
pacidades del municipio para el en procesos de planificacin
diseo y gestin colaborativa del colaborativa.
Plan de Metas.
Al finalizar Evaluacin de los cambios alcan- Informe final.
el periodo zados en cuanto a la mejora en Sistematizacin de aprendizajes
del plan la calidad de vida de los distin- Comunicacin e instancias de
tos grupos de la ciudad y de la dilogo y anlisis participativo.
gestin interna que apoyaron el
alcance de los resultados.
 . 66

Recursos de apoyo

Recurso Aplicacin
Colombia
Departamento Nacional de Planeacin Marco institucional para la
Planificacin
Colombia planificacin municipal. Instru-
Municipal
Municipio de Cceres mentos de planificacin.
Alcalda de Barranquilla
Mendoza, Argentina
Marco conceptual y metodolgico para
la elaboracin del plan estratgico de El marco conceptual aporta
desarrollo de la Provincia de Mendoza lineamientos tericos de la
planificacin colaborativa. El
Planificacin Plan Estratgico Mendoza -Diagnstico
diagnstico preliminar para
colaborativa Preliminar.
la elaboracin del plan es la
Moreno, Buenos Aires, Arg. expresin prctica de dicha
Los Lmites de la Participacin. concepcin planificadora.
La Lucha por el Mejoramiento
Ambiental en Moreno, Argentina.
Plan Estratgico San Martn 2010 Proceso de planificacin
Partido de General San Martn, Bue- colaborativa -metodologa,
nos Aires. estructura de funcionamiento,
espacios de participacin.
Experiencia de Belo Horizonte Gestin pblico privada en
Gobernanza Belo Horizonte estudio de caso la prestacin de servicios.
renovada Seguimiento de metas y resultados Planificacin estratgica a
Pgina para la gestin compartida dos niveles: metas y visin
Sitio oficial del gobierno de a 20 aos.
Belo Horizonte. Seguimiento de proyectos
sustentadores por la pobla-
cin usando internet.
Vinculacin con la ciudadana.
Plan Estratgico de Santiago 2020. Ejemplo de uso de las TICs
Proyecto Montevideo 2030. para pensar la ciudad
Seguimiento Plan de Metas Sao Paulo. TICs para dar seguimiento a
la implementacin del plan.
Manual de metodologas participativas. Tcnicas y herramientas de
Procesos
Red CIMA. cmo crear el saber y enten-
participati-
Manual de Mapeo Colectivo. der colectivo de los proble-
vos
Planificacin comunitaria - Ingls. mas de la ciudad.
 . 67
Referencias Bibliogrficas
>>Cceres, P. (2013) Planes y Programas de Metas como
innovaciones en los procesos de rendicin de cuentas en
el nivel local. Experiencias en el marco de la Red Lati-
noamericana por Ciudades Justas, Democrticas y Sus-
tentables. Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones In-
ternacionales, Universidad Catlica de Crdoba.
>>CIDEU (2011) Proyectos con gobernanza. Metodologas y
herramientas. XIX Congreso de CIDEU, Mrida, Yucatn
(Mxico). http://issuu.com/cideu/docs/monografia2011
>>Ortigueira Bouzada, M. (1987). Administraciones pbli-
cas: teora bsica de las auditoras de gestin. Huelva:
Publicaciones del CUR.
>>Osuna J.L. y Mrquez C. Gua para la Evaluacin de Po-
lticas Pblicas. Sevilla: Instituto de Desarrollo Regional,
Fundacin Universitaria, 2004.
>>Romanutti, V. (2012) Plan de Metas en Crdoba, una ex-
periencia de incidencia colectiva. Red Ciudadana Nues-
tra Crdoba.
>>Wilcox, D. (1994) A guide for effective Participation. Dispo-
nible en: http://www.partnerships.org.uk/guide/index.htm
>>Young, I. M. (1990) Justice and the Politics of Difference.
Princeton: Princeton University Press.

CRDITOS
Elaboracin: Red Argentina por Ciudades Justas, De-
mocrticas y Sustentables | Instituto Federal de Gobier-
no, Universidad Catlica de Crdoba

Autor: Cecilia Lazarte

Con la colaboracin de: Pamela Cceres y Laura Porrini
Edicin: Lucio Scardino
Diseo Grfico: Virginia Scardino

Aportes de las prcticas:

Municipalidad de Crdoba
Municipalidad de Mendoza
Municipalidad de Maip
Municipalidad de San Martn de los Andes

Crdoba (Argentina), Realizado con el apoyo de: IBM Argentina

Agosto 2014. y Fundacin AVINA