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1. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO PARTE SUSTANCIAL DEL ESTADO Y DEL SISTEMA POLTICO.
La Administracin Pblica en singular o plural constituye un objeto de especial complejidad. Cuando se habla de
Admon Pb podemos estar refirindonos, p.e. a las tareas y los resultados de las organizaciones estatales o
pblicas, a las reglas formales o la realidad prctica de los procedimientos administrativos. El fenmeno
administrativo se puede encontrar adems en diferentes lugares, ya que se puede distinguir entre
administraciones del Estado, las CCAA, los municipios, la UE, o las de los organismos autnomos como el
INSS. Consumen la mayor porcin del presupuesto pblico, ocupan a un nmero muy importantes de la
poblacin activa y son las responsables principales de gran parte de rendimiento del sistema poltico.
1.1. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO PARTE SUSTANCIAL DEL ESTADO Y DEL SISTEMA POLTICO.
A las Administraciones Pblicas les corresponde la ejecucin e implantacin de todas las decisiones polticas
adoptadas por los representantes de los ciudadanos democrticamente elegidos. Y tambin a los funcionarios y
las organizaciones administrativas tienen hoy un papel preponderante en la iniciacin de las polticas pblicas.
Poltica y Administracin deberan considerarse dos elementos diferentes del mismo proceso de elaboracin y
ejecucin de la poltica pblica. Estn interrelacionados. Las Administraciones Pblicas son las instituciones de
las democracias que han sufrido ms cambios en las ltimas dcadas debido al fenmeno de descentralizacin, la
globalizacin de las regulaciones de la economa mundial y la revalorizacin de lo local y lo singular frente al
Estado-nacin.
1.2. LOSRASGOS CARACTERSTICOS DEL SECTOR PBLICO: LAS DIFERENCIAS ENTRE LAS ORGANIZACIONES
PBLICAS Y LAS PRIVADAS.
Varias dimensiones en que las organizaciones pblicas son diferentes de las privadas. Algunos aspectos clave
para ver las semejanzas y las diferencias:
En cuanto a los fines: tanto unas como otras tienden a perseguir conjuntos complejos de objetivos. Sin
embargo en las privadas la finalidad principal es la obtencin de beneficios econmicos (cuantitativos),
y las pblicas, objetivos de naturaleza cualitativa, que son difciles de medir. Y hay que destacar que la
Admon Pblica debe prestar ms atencin a que sus actuaciones sean de acuerdo con las normas
jurdicas.
En cuanto al diseo organizativo: Unas y otras disponen de una dimensin formal y una organizacin
informal. Existiendo entre ambas una clara diferencia el jefe: en las pblicas el jefe es de carcter
poltico (pueblo, gobierno) y en la privada los propietarios. En las AAPP persiguen el inters
general y las privadas persiguen intereses privados. En las privadas los encargados de la toma de
decisiones es fiel reflejo de los intereses del consejo de administracin y en las AAPP se intenta reflejar
los intereses generales.
En cuanto a la Publicidad de las actuaciones: En las AAPP las actuaciones tienen carcter pblico y
estn sujetas a mecanismos de control. En las privadas no estn sujetas a controles de la misma
naturaleza pero s al escrutinio de la opinin pblica.
En cuanto su sujecin al derecho: las AAPP se regulan mediante normas escritas sujetas a instancias
judiciales o ejecutivas de control y abiertas al debate pblico, tanto en lo relacionado con la estructura
organizativa, gestin de recursos humanos, financiero y materiales. En las organizaciones privadas el
papel de las normas escritas es menos relevante.
En cuanto a su contexto organizativo: en las AAPP suelen ser ms jerrquicas y centralizadas.
En cuanto a sus clientes: En las organizaciones privadas las demandas de los clientes suelen tener una
mayor influencia sobre la conducta de la organizacin.
En cuanto a los estilos de liderazgo: En las organizaciones privadas el liderazgo suele gozar de mayor
adaptabilidad, fundamentado en el espritu de empresa, maximizando objetivos mediante la utilizacin
de los medios ms eficaces. El liderazgo pblico se fundamenta en el principio de la administracin:
consecucin de los resultados esperados de acuerdo con criterios previamente definidos.
La Tecnologa de la gestin pblica y de la privada se diferencia. La relacin entre medios y fines es escasa.
La naturaleza del sistema poltico, sus instituciones y los valores por los que se rige actan como marco dentro
del que se mueven las organizaciones pblicas. El marco ms significativo que determina su actuacin es el del
Estado constitucional y democrtico en los pases desarrollados. En l, la actuacin pblica se rige por los
principios de inclusin en la definicin de ciudadana, igualdad poltica, participacin, representatividad y
garanta de derechos, que modulan el ejercicio del poder poltico, limitan la gama de opciones legtimas en
manos de gobernantes y les obligan a respetar determinados procedimientos en sus relaciones con la sociedad.
En el Estado democrtico las acciones requieren legitimacin, que puede ser institucional o en trminos de
proceso decisorio (carcter ms o menos democrtico de la participacin de los gobernados) o ser una
legitimacin en trminos de rendimiento de resultados. Ambos se complementan y se refuerzan mutuamente en
el Estado democrtico.
La materializacin de una accin pblica acorde con los principios democrticos no est exenta de dificultades
para las administraciones, ya que stas se ven obligadas a conjugarlos en situaciones concretas (p.e.
conveniencia de una actuacin transparente y participativa frente a su deseable eficacia y rapidez).
En una segunda ola de reformas se busc la concentracin de resultados, la vuelta a la regulacin del sector
pblico, la coordinacin y la rendicin de cuentas.
Wilson aconsejaba una dicotoma entre poltica y administracin. Segn Wilson las administraciones seran el
entramado organizativo que ejecuta con exactitud y neutralidad las directrices emanadas por los rganos
polticos.
Weber, consolid esta idea de divisin entre una teora de la organizacin preocupada por la eficacia y otra
preocupada por la poltica. No obstante, la separacin no es realmente tan ntida. En la prctica es una cuestin
de grado, pues una decisin por tcnica que sea, siempre tiene implicaciones y consecuencias polticas.
Entre poltica y administracin existe ms bien una situacin de interdependencia y aunque la distincin cada
vez se ha hecho ms borrosa, la idea puede ser til a efectos analticos.
Se han convertido en una caracterstica propia del marco constitucional que sirve para ayudar a los
departamentos a entender al ministro, aunque para algunos autores plantean una amenaza para la imparcialidad
de los funcionarios y una usurpacin de la potestad ejecutiva.
3.2 LOS PARLAMENTOS Y ASAMBLEAS LEGISLATIVAS
Los parlamentos tienen la potestad final de aprobacin de los presupuestos y pueden aprobar algunos
nombramientos de rganos de control y supervisin de la administracin como el Defensor del Pueblo.
Asimismo, pueden controlar las actividades de la administracin mediante preguntas, comparecencias,
interpelaciones, comisiones de investigacin, etc. Las Cortes Generales o las asambleas legislativas de las CCAA
pueden ejercer un fuerte control sobre la administracin pblica con la redaccin de textos precisos para
condicionar comportamientos. De singular importancia es la legislacin presupuestaria.
En todas las administraciones existen tambin rganos de supervisin o control internos o externos a las propias
unidades administrativas como p.e. la Agencia Estatal de Evaluacin de Polticas y Calidad, el Defensor del
Pueblo, etc. ste, est encargado de la defensa de los derechos de los ciudadanos y para ello puede acudir al Trib
Constitucional y supervisa la actividad de la admn. en casos de negligencia, desconsideracin, etc., no modifica
los actos de la admn. pero si tiene fuerza moral para pedirlo.
Por otra parte, el Tribunal de Cuentas Pblicas fiscaliza financiera y contablemente a las administraciones
pblicas, el cual emitir una Memoria que presentar a la Asamblea Legislativa, no teniendo capacidad
coercitiva o sancionadora.
Las AAPP normalmente se relacionan con otras AAPP de otros niveles territoriales de gobierno. Estos niveles
pueden estar subordinados a ellas o sta subordinada a las otras (recibiendo financiacin y regulacin de los
niveles superiores). Estas relaciones pueden reflejarse en instrumentos legales como los convenios
interadministrativos o consorcios.
El Tribunal Constitucional, tambin tiene un papel que rectifica la actuacin de las AAPP, mediante el recurso de
amparo, que se puede interponer por la presunta violacin por cualquier poder del Estado de los derechos y
libertades fundamentales.
Peters distingue varios tipos de relaciones dinmicas entre los grupos de inters y AAPP:
La interaccin legtima; Cuando los grupos participan en el sistema de forma aceptada y legal, como en
Alemania, Holanda o Escandinavia. Una variante es el neocorporativismo, donde los grupos se
incorporan al aparato estatal.
La interaccin de clientela (La Palombara): Un grupo local puede convertirse en el Representante de
un sector social que constituye el grupo de referencia para la administracin.
La interaccin de parentela: Estrechos lazos entre un grupo de presin y el gobierno o partido
dominante. Tpica de las sociedades preindustriales. Normalmente utilizan un intermediario como un
partido poltico.
La interaccin ilegtima: Fuera de los cauces normales. Ni el sistema ni los administradores reconocen
la legitimidad del grupo, pero sigue ah para justificar su existencia y aparentar que juega con las reglas
de juego. Puede recurrir a la violencia.
Linsky en un informe concluy que cuanto mejores son las relaciones que mantienen los decisores polticos o
funcionarios con la prensa, ms fructferas son las polticas.
Tambin los medios de comunicacin son muy valiosos como misin educativa, p.e. campaas contra las drogas,
SIDA, vacunaciones, etc.
La demanda sobre los servicios de nuevos grupos, como los dependientes es especialmente intensa debido al
cambio de las estructuras familiares y la redefinicin de los papeles de la mujer tras su incorporacin al mundo
laboral. Genera asimismo una necesidad de regulacin y accin pblica en nuevos terrenos (polticas de igualdad
en el mercado laboral, proteccin ante el acoso sexual, conciliacin familiar, etc.).
La diversificacin de intereses y demandas plantea problemas al sistema poltico, que tiene entre sus funciones la
de armonizarlos e integrarlos a fin de mantener la necesaria cohesin social.
Por su lado, la inmigracin exige a las AAPP garantizar y gestionar la acogida e integracin de los inmigrantes y
la gestin de una difcil interculturalidad segn frmulas que relacionen la diversidad con los valores comunes
en mbitos como la educacin, la sanidad, los servicios sociales, la juventud, etc.
Para el poder poltico en los distintos niveles territoriales y para la AAPP se plantea la exigencia de gobernar la
inevitable disparidad cultural y que los inmigrantes se adapten a las normas de la sociedad de acogida.
Tal y como apunta Subirats, la administracin confunde igualdad con homogeneidad, cuando todo apunta a que
slo a partir del reconocimiento de la diversidad se puede avanzar en la cohesin social.
Aunque la adaptacin de la gestin pblica a la atencin a la diversidad y la personalizacin del servicio es una
tarea difcil, las AAPP deben renovarse aumentando su capacidad de reconocer y atender la diversidad en sus
servicios pblicos. De esta forma no se limitarn slo a los sectores sociales cuyas nicas alternativas son
precisamente esos servicios.
El Estado social clsico, ha defendido la conveniencia de que los gobiernos intervengan en la economa para
garantizar la estabilidad de mercados y los precios, favoreciendo un crecimiento econmico estable y duradero.
Respecto al mercado de trabajo y el capital humano, se ha transformado drsticamente, surgiendo una nueva
clase media muy diferente de la tradicional alrededor de los servicios a empresas.
El capital humano, las AAPP se ven afectadas por su cualificacin y disponibilidad. En Espaa ha aumentado el
nivel de estudios y la cualificacin de la mano de obra y la incorporacin al mundo laboral de la mujer.
Respecto al entorno econmico internacional de las AAPP, la UE es el contexto ms relevante. Lo que implica
algunas limitaciones en materia de poltica monetaria, fiscal y de subvenciones.
5.4. EL ENTORNO TECNOLGICO
La aceleracin tecnolgica afecta a las AAPP en un doble sentido:
Los gobiernos conscientes de estas transformaciones tienden a ver la inversin en I+D como un factor para el
xito para las empresas y por tanto mantener o mejorar el empleo, las rentas.
TEMA 2
FUNCIONES DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS CONTEMPORANEAS
1. INTRODUCCIN
Las actividades asociadas a las organizaciones del sector pblico son muy variadas, siendo el listado
prcticamente interminable (vigilancia aduanera, turismo, educacin, etc.) y sus componentes difciles de
clasificar, no existiendo un acuerdo unnime sobre el significado de tareas, funciones, competencias e
instrumentos de las AAPP.
Tareas: todos aquellos mbitos de actuacin gestionados por los actores estatales mediante la utilizacin de
medios pblicos o bajo directrices estatales.
Funciones: se refiere a los fines que cumple el Estado cuando realiza las tareas estatales.
Competencias: son los poderes otorgados por la ley a las autoridades pblicas en cada campo de actividad. La
competencia conferida especifica el grado de autoridad que se tiene sobre un tipo de tarea.
La crtica principal al pensamiento liberal se resume en la inexistencia de una igualdad de oportunidades para
todos los individuos en las sociedades actuales, dejando al Estado exclusivamente la funcin de la regulacin del
conflicto. Al no existir la igualdad, el ejercicio de la libertad individual es falaz.
El pensamiento liberal inspira una teora econmica sobre qu o lo que no debe hacer el estado. Segn algunos
tericos liberales, el Estado debe actuar de forma reactiva cuando el mercado falla.
El ptimo de Pareto, consiste en que nadie puede mejorar sin que al mismo tiempo otros empeoren, debiendo el
Estado asegurarse que el mercado funcione, por lo que algunas de las actividades derivadas de este
planteamiento son las de proteger los derechos de propiedad individual.
La clasificacin de los bienes y recursos, depende de dos caractersticas: grado de exclusin (facilidad con la que
se puede excluir material, econmica y legalmente para el disfrute de un bien) y grado de substraccin
(influencia del uso y disfrute de un bien en la disponibilidad de dicho bien para los dems).
Al cruzar las variables de exclusin y substraccin, resultan cuatro tipos de bienes: privados, de tipo club,
pblicos y comunes.
En principio, el mercado es quien mejor puede distribuir bienes y servicios privados, aqullos en los que la
exclusin es fcil y la substraccin alta. Los bienes privados satisfacen una demanda individual y los pblicos
una colectiva, pero el funcionamiento del mercado no siempre es perfecto, obligando al Estado a intervenir.
Otra funcin econmica del Estado es la consecuencia de una justicia distributiva dado que el mercado, suele
premiar a los ms ricos y desfavorecer a los ms pobres. Esta desigualdad probablemente consiga eficacia
econmica colectiva, pero suscita problemas de cohesin social.
En otros casos, las anomalas del mercado se deben a situaciones de monopolio, y en otras situaciones por la
connivencia de dos o ms organizaciones que dominan el mercado y pactan los precios, llegando a situaciones de
oligopolio. Todas estas relaciones deben regularse por el Estado para proteger a los usuarios.
Adicionalmente, el uso de un bien comn disminuye su disponibilidad para el resto de los usuarios y supone la
merma del bien a no ser que se reponga por medios naturales o artificiales (principio de substraccin). Cuando el
uso del recurso es mayor que su reposicin, su situacin no es sostenible a largo plazo.
La calificacin de un bien como pblico o comn depende de cmo se comporte en cada momento las
caractersticas referida de exclusin y substraccin. Estas caractersticas tambin pueden aplicarse a bienes que
son en principio pblicos, pero que pueden comportarse, de forma temporal o permanente, como bienes
comunes. (p.e. vas pblicas).
2.3. LATEORA DE LOS BIENES COMUNES, CULES SON LOS TRES TIPOS DE SOLUCIN AL DILEMA DE LOS
BIENES COMUNES.
1) Solucin de mercado: El gobierno deja que los individuos realicen por s mismos un anlisis de costes-
beneficios y que hallen la mejor solucin para el uso del bien comn.
2) Solucin de Estado: Puede implicar que las autoridades aumenten la provisin del bien o que la
disminuyan para restringir su uso, o bien que lo restrinjan directamente (apropiacin).
3) Solucin comunitaria: las autoridades acuden a los principales usuarios del bien para buscar de forma
participada soluciones al problema.
La 1 distingue entre provisin que es la responsabilidad de las existencia del servicio y prestacin que es el
cumplimiento del servicio. La provisin se asigna a una autoridad pblica y la prestacin puede llevarla una
empresa privada.
Varios estudios empricos mantienen que las instituciones centralizadas ms grandes no son siempre ms
eficientes, eficaces y equitativas en el suministro de bienes y servicios.
En definitiva, este criterio no se aplica siempre porque las preferencias polticas pueden oponerse a la eficiencia
econmica por dos razones.
1) Cada servicio tiene un tamao de poblacin o rea de prestacin geogrficamente diferente.
Gestionndose a travs de acuerdos intergubernamentales y de frmulas asociativas entre distintas
entidades. P.e. mancomunidades.
2) La eficiencia econmica es un criterio en continuo cambio, dependiente de la evolucin de los
descubrimientos cientficos y tcnicos y de las innovaciones en infraestructuras. P.e. construccin de
lneas de alta velocidad propiciando que poblaciones pequeas comiencen a poblarse, creando nuevos
espacios econmicos.
Eleccin pblica
Su argumento es que los servicios pblicos deberan distribuirse entre los diferentes niveles de gobierno con el
principio objetivo de promocionar la eleccin de los usuarios, y por tanto, la competencia entre los prestadores
de servicios. Las unidades ms competitivas ofrecern mejor servicio a menor coste, lo que implica menores
impuestos y tasas por los servicios pblicos. Los consumidores tendrn mejor servicio si su prestacin es a nivel
local en vez de ser regional o territorial, porque es ms fcil conseguir la competencia entre unidades ms
pequeas que entre las ms grandes.
Con esta teora se ha explicado el paso del Estado omnipresente al Estado mnimo mediante la privatizacin
y la contratacin externa.
Uno de los defectos de esta teora es que ningn gobierno empieza sobre un papel en blanco cuando distribuye
funciones siguiendo los diversos argumentos racionales.
Exclusiva: cuando todo el proceso normativo (legislacin bsica, de desarrollo, as como la ejecucin
de dicha regulacin) queda en manos de un nico nivel de gobierno, ya sea central o autonmico.
Compartida: cuando el Estado legisla y las CCAA ejecutan las polticas.
Recurrente: implica que el Estado aprueba la legislacin bsica, las CCAA aprueban la legislacin de
desarrollo y se encargan de la implantacin de las polticas como ocurre en sectores como economa,
educacin, saludo o medio ambiente.
5. LOS INSTRUMENTOS DEL GOBIERNO QUE EMPLEA PARA CUMPLIR SUS FUNCIONES
Un instrumento gubernamental es un mtodo identificable para cumplir una funcin estatal o enfrentarse a un
problema pblico. Algunos instrumentos son:
Para una valoracin de estas herramientas se deben considerar los siguientes criterios:
TEMA 3
LA ADMINISTRACION DEL ESTADO. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN
El entorno ha sufrido notables cambios en las ltimas 3 dcadas. Debindose distinguir entre los asesores y su
configuracin en el gabinete de gobierno y un conjunto de rganos que tambin colaboran con el Presidente pero
que tiene una estructura ms estable (Vicepresidentes, Portavoz, Ministerio de Presidencia), que conforman el
ncleo decisorio del gobierno.
Vicepresidente o Vicepresidentes
Le corresponde las funciones encomendadas por el Presidente, y si asume la titularidad de un Departamento
Ministerial, ostentar adems, la condicin de Ministro.
Sus funciones estn estipuladas en el RD 3773/1982. Siendo principalmente el asesoramiento poltico y tcnico
del presidente, vicepresidente (poltico) del gobierno. Adicionalmente se le puede encomendar el seguimiento de
las actuaciones ministeriales para facilitar la coordinacin de la accin gubernamental por parte del Presidente.
La capacidad de coordinacin del director del Gabinete se deriva no slo de sus reuniones semanales con el
presidente del gobierno sino tambin del papel que desempea en las diversas reuniones de los rganos
colectivos del gobierno.
Puede organizar su Departamento para desarrollar su la actividad gubernamental (tanto en la gestin de los
medio presupuestarios y humanos).
Adems de los ministros departamentales podrn existir los Ministros sin Cartera, teniendo su voto el mismo
valor que el resto de los Ministros. (no se ha nombrado ningn ministro sin cartera desde la poca de transicin).
Dar un peso especial a una poltica determinada o marcar un cambio de direccin de poltica existente.
Dar una impresin de dinamismo y reforma progresista
Adaptarse mejor a los cambios del entorno.
Gestionar funciones completamente nuevas en el gobierno
Rebajar los problemas del Primer Ministro desplegando y equilibrando las habilidades de sus colegas.
Los ministerios tienen una posicin diferenciada en funcin de las competencias atribuidas, presupuesto que
manejan, recursos personales que gestionan, del peso poltico de los ministros que encabezan, etc. En general los
de mayor peso son el de Asuntos Exteriores y el de Economa y Hacienda. Y relativa relevancia el en que se
integre la Secretara del Gobierno.
Salvo el Subdirector general que es a propuesta del Ministro, todos los dems son cargos nombrados y separados
por Real Decreto del Consejo de Ministros.
Al no existir partidos polticos, los cuerpos burocrticos se encargaban de filtrar el acceso a los puestos de mayor
poder de los ministerios, esto es, ministro, subsecretario y el secretario general.
a) En 1977 aparece la figura del secretario de Estado como cargo entre el ministro y el
subsecretario. Dirige uno o varias direcciones generales. Se cre por la imposibilidad de
aumentar ms el nmero de ministros.
b) A partir de 1977 comienza a generalizarse el gabinete del ministro, figura que se implanta en
todos los ministerios. Son rganos de apoyo poltico y tcnico del presidente del gobierno, de
los vicepresidentes, de los ministros y de los secretarios de Estado. Son cargos de confianza y
no pueden adoptar actos o resoluciones.
c) En 1978 se establece la Comisin de Subsecretarios, que preparaba los asuntos del Consejo de
Ministros. Solo forma parte de l el subsecretario de cada ministerio. El secretario general
tcnico se sita jerrquicamente por debajo, le auxilia en la preparacin de la Comisin. Por
esta razn, el director del gabinete del ministro tena que negociar con la secretara general
tcnica los asuntos a ser tratados por la Comisin de Subsecretarios.
a) Los secretarios de Estado empiezan a participar en las reuniones preparatorias del Consejo de Ministros.
Pasando a denominarse la Comisin de Subsecretarios y Secretarios de Estado.
b) A partir de 1996, LOFAGE, los subsecretarios, los directores generales y los secretarios generales
tcnicos deben ser designado de entre los funcionarios de carrera de cualquiera de los tres niveles de la
Administracin. Ahora bien, el Real Decreto de estructura del Departamento puede permitir que, en
atencin a las caractersticas especficas de las funciones, su titular no tenga que ser funcionario, con lo
que se vulnera esta reserva de ley.
Por lo que por un lado, aumenta la cpula de los departamentos; por otro lado, se simplifica paulatinamente la
jerarqua administrativa; y por ltimo, se presencia el triunfo de la poltica sobre la burocracia, pues son los
cargos con un perfil ms poltico los que se encargan de adoptar decisiones u ofrecer el visto bueno final.
Como rgano colegiado del Gobierno, dirige la poltica interior y exterior de la administracin civil y militar.
Inicia el proceso legislativo mediante la aprobacin de proyectos de de ley que son remitidos a la cmara
competente. Tambin, aprueba los reglamentos de ejecucin de las leyes parlamentarias y firma los tratados
internacionales. Tiene la capacidad de dirigir la organizacin de la Administracin General del Estado y sus
planes de actuacin.
La comisin que se rene con mayor regularidad es la de Asuntos Econmicos. Su orden del da se denomina
ndice Azul. La Comisin Delegada de Poltica Autonmica se rene espordicamente y su orden del da se
denomina ndice Gris.
Est integrada por los titulares de las Secretaras de Estado y por los Subsecretarios de los distintos
Departamentos Ministeriales.
La Presidencia le corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o en su defecto al Ministro de
Presidencia. La Secretara ser por quien se determine reglamentariamente.
La reuniones tienen carcter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros, en ningn caso
adoptar decisiones o acuerdos.
Todos los asuntos que vayan a someterse a aprobacin del Consejo de Ministros deben ser examinados
por sta, excepto los que se determinen por las normas de funcionamiento de aqul.
Las actuaciones previas a las reuniones del Consejo de Ministros pueden ordenarse en tres grandes etapas:
1) Las actividades previas a la formacin del NDICE NEGRO, que contiene los asuntos que examinar la
Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
2) Se forma el INDICE NEGRO, para la admisin se debe cumplir con una serie de requisitos, que varan
segn la cuestin, todos los anteproyectos de ley y los proyectos de disposiciones normativas deben ir
acompaados de memoria econmica. Una vez cerrado, la Secretara de Gobierno lo reparte a todos los
Departamentos, abrindose un periodo de presentacin de observaciones.
3) Se adoptan acuerdos en la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Es bastante
informal pues no se votan. Los asuntos del ndice Negro se clasifican en dos ndices (ndice Verde para
los asuntos de trmite sobre los que ha habido unanimidad por lo que el Consejo de Ministros, en
principio, no los estudiar y ser aprobados sin ms; el ndice Rojo para los que requieren deliberacin
del Consejo de Ministros). Excepcionalmente, por razones de urgencia, podrn incluirse asuntos en el
ndice Rojo mediante solicitud personal del Ministro al Presidente.
Ejercen la Direccin y supervisin de todos los servicios que se prestan por la AGE y sus Organismos pblicos
situados en la CCAA.
Dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al Ministro de AAPP dictar las correspondientes
instrucciones para la correcta coordinacin y al Ministro de Interior impartir las necesarias directivas en materia
de libertades pblicas y seguridad ciudadana.
Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno.
Funciones:
a) Mantener las necesarias relaciones de cooperacin y coordinacin de la AGE y sus organismos pblicos
con la de la Comunidad Autnoma y los correspondientes Entes locales.
b) Comunicar y recibir cuanto informacin precisen el Gobierno y el rgano del Gobierno de la
Comunidad Autnoma.
Para el mejor cumplimiento de su funcin directiva y coordinadora en las CCAA pluriprovinciales se crea una
Comisin Territorial, presidida por el Delegado del Gobierno e integrada por los Subdelegados de Gobierno.
La LOFAGE dispone uno en cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la
respectiva Comunidad Autnoma.
A los Subdelegados del Gobierno les corresponde fundamentalmente dirigir, en su caso, los servicios integrados
de la AGE, de acuerdo con el Delegado del Gobierno e impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no
integrados. En las provincias en que no radique su sede de las Delegaciones de Gobierno, garantizar la
seguridad ciudadana para lo cual dirigir las fuerzas y cuerpos de la seguridad del Estado en la provincia.
Se encargan de prestar servicios directos protegiendo a los consumidores frente a los intereses de las grandes
empresas como telecomunicaciones, electricidad, etc.
Agencia
El concepto vara su significado segn los pases y autores, incluso hay organismos que se denominan agencias
sin serlo (Agencia Espaola del Medicamento p.e.). En principio es una organizacin que:
Tiene un estatutos definido por una ley.
Est funcionalmente separada de un Ministerio, pero ligada al ministerio de manera que le permite
alterar los presupuestos y los objetivos operativos de la organizacin. No es por lo tanto, desde el punto
de vista estatutario completamente independiente de su ministerio.
Goza de algn grado de autonoma.
No es una corporacin comercial o sociedad estatal.
TEMA 4
LA REFORMA DEL ESTADO DURANTE EL PERIODO DEMOCRTICO
1.- INTRODUCCIN
La mejora del rendimiento es una de las aspiraciones de la mayora de los gobiernos. Esta mejora se puede llevar
a cabo a travs de cambios en las estructuras, los procesos y los recursos que se manejan en las AAPP para que
sean ms eficientes y respondan mejor a las necesidades de los ciudadanos.
Desde el punto de vista del crecimiento y la estabilidad y gracias a los Pactos de la Moncloa, para conseguir la
entrada de Espaa a la UE se efectuaron una serie de medidas como devaluacin de la moneda, aumento de
precio de carburantes, reforma de la poltica industrial y laboral, etc.
La expansin del Estado de Bienestar ocasion un incremento del gasto, pasando de un 25 a un 40% del PIB, se
universalizaron los servicios de salud y educacin, e impulsados por la presin de los sindicatos se increment
tambin otros tipos de gastos sociales.
La descentralizacin de la poltica territorial tambin ha tenido un impacto considerable en las AAPP. Dicha
transferencia de competencias a las CCAA se ha producido en varias oleadas y de forma desigual.
a) La gestin de resultados.
b) La introduccin de los mecanismos del mercado y
c) La desregulacin.
1. Espaa import tcnicas presupuestarias de los EEUU como el presupuesto en base cero y la
contabilidad analtica.
2. El programa de modernizacin, abarcando diferentes reas como la gestin financiera y la
presupuestaria, el procedimiento, la organizacin, la auditora y la evaluacin. Este programa de
reforma fue dirigido por el ministerio de AAPP.
3. La reforma del sector pblico. Dirigida a diversos aspectos como: reforma territorial, modernizacin y
dinamizacin.
La contratacin o externalizacin externa de los servicios tambin se puede hacer con empresas privadas u
organizaciones sin nimo de lucro.
A mediados de los aos 90 la reforma presupuestaria estuvo marcada por la disciplina y el equilibrio para
conseguir entrar en la Unin Europea. En 2001, la ley aprobada para la estabilidad presupuestaria intent
conseguir un presupuesto equilibrado y en lo posible cuentas con supervit proyectando un escenario plurianual
del presupuesto. Esta ley se enmend en el 2006, estableciendo un procedimiento bilateral de negociaciones
entre cada comunidad autnoma y el ministro de Economa y Hacienda, relajando la disciplina presupuestaria.
Esto ha conllevado el endeudamiento de numerosas CCAA.
La ley 6/1997, trat de racionalizar la tipologa de las diversas entidades estatales, pero la esperada
simplificacin organizativa no supuso un incremento ni de la calidad, ni de eficiencia pues no promovieron las
medidas gestoras necesarias en estas instituciones.
En 2006 se aprob una nueva ley para que se crearan agencias estatales con los objetivos hasta entonces no
logrados mediante un rgimen de contratos entre la agencia y el ministerio del que dependan para supervisar y
controlar la consecucin de resultados. La Ley foment que algunos organismos autnomos cambiasen su
rgimen legal por el de una agencia, sin ser masiva la conversin, pues los beneficios esperados no parece que
sean superiores a los costes iniciales de transaccin.
La reforma vinculada a la administracin perifrica se centr ms bien en la estructura territorial del Estado que
en la introduccin de formas de gestin directiva en la administracin ministerial. En primer lugar haba pocos
incentivos en la medida que algunos servicios iban a ser transferidos y otros lo seran en un futuro prximo con
la descentralizacin hacia las CCAA. En segundo lugar, la aplicacin de la Ley 6/1997 fall por tres razones:
a) solo una pocos funcionarios de la AGE en las provincias dependa del subdelegado del Gob.
b) Los servicios de la administracin provincial tenan una doble jefatura. Esta supervisin dual caus
numerosas disfunciones.
c) La relacin jerrquica entre el delegado del gobierno y el subdelegado del gobierno no ha
funcionado adecuadamente.
LA GESTIN DE LA CALIDAD
A mediados de los aos 90 se empez a introducir el concepto de la gestin de calidad en la Admon Pb tanto
en el sistema de quejas como en cartas de servicios y premios a la calidad de servicios y se impuls a las
organizaciones a usar mtodos de autoevaluacin (ISO).
La autoevaluacin de cmo funciona la Admon en la prestacin de los servicios pblicos no est muy extendida,
solamente 5 ministerios declaran que alguno o alguno de sus rganos autoevala sus servicios. Estos
instrumentos de evaluacin parecen haber ayudado a identificar distintas reas de mejora, pero no queda claro
cuntas de estas mejoras se han llevado a cabo y cul es la dimensin de las mejoras que se plantean.
En una 2 dimensin la desregulacin se fundamenta en que los problemas administrativos no dependen de las
personas que trabajan en las Administraciones Pblicas, sino del diseo del sistema con que trabajan. Con la
desregulacin se propone eliminar las reglas que limitan la adopcin de decisiones.
En 2007 la UE aprob el programa de accin para la reduccin de las cargas administrativas con el objetivo de
reducirlas en un 25% para 2012. Espaa se ha propuesto reducirlas un 30%.
La contabilidad analtica permite la supervisin del rendimiento administrativo mediante el anlisis de los costes
totales de las actividades gubernamentales y tambin ayuda a la ejecucin financiera de las organizaciones
mediante el anlisis de costes por unidad. Aunque la contabilidad analtica se introdujo en 1977, no empez a
operar hasta el ao 2000, cuando se hizo obligatoria. A pesar de todo, no ha supuesto cambios en la cultura
directiva, pues no hay una lnea clara de responsabilidad entre la informacin suministrada por la contabilidad
analtica y los ejecutores del gasto.
Estos rasgos napolenicos han disminuido en los ltimos 30 aos y la tradicin administrativa espaola se est
convirtiendo en ms contractual y de naturaleza ms plural. En definitiva, la cultura jurdico-administrativa y el
papel de los funcionarios son responsables del fracaso de las reformas. Estas dos caractersticas parecen que se
comparten tambin con la tradicin prusiana.
Por sedimentacin que implica la renegociacin parcial de algunos elementos de una serie dada de instituciones
mientras que otras no son alteradas. P.e. se pueden aadir instituciones nuevas en lugar de desmantelar algunas
de ellas o haber dejado algn espacio para cambios que permitan la adaptabilidad.
Por difusin que opera a travs de mecanismos de benchmarking (tratar de emular a los mejores), aprendizaje,
transferencia de conocimiento y similares. Ello provoca que las instituciones adopten la forma y las prcticas de
otras organizaciones del mismo entorno. Estos cambios son pequeos.
TEMA 5
LAS ADMINISTRACIONES AUTONMICAS: ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO
Las CCAA comenzaron la contratacin de funcionarios autonmicos estableciendo tambin contratos laborales
indefinidos y temporales e incorporando asesores en puestos de designacin poltica de carcter eventual.
Algunas comunidades como Euskadi y Catalua haban mostrado su intencin de crear organizaciones
administrativas originales. Euskadi lo consigui en parte, pero Catalua reprodujo el modelo de la AGE.
En general el nmero de consejeras de las CC AA ha permanecido estable a pesar de muchos cambios. La media
de consejeras es de 105, que varan desde las 13 de Andaluca y Navarra a las 8 de Canarias y Castilla la
Mancha, observndose homogeneidad en la agrupacin de carteras y materias.
Y siguiendo las categoras que se utilizan en los inventarios podemos distinguir varios tipos de entes:
Organismos Autnomos Administrativos: cuando sus funciones y actividades tienen carcter
administrativo, es decir, son entes instrumentales. P.e. Agencias del Agua, Institutos de la Juventud, los
institutos de la Mujer, etc.
Organismos Autnomos comerciales, industriales, financieros o anlogos: tienen un rgimen
presupuestario y de control financiero, de contratacin y relaciones patrimoniales con terceros y de
personal ms flexible. P.e. Institutos de la Vivienda.
Entes Pblicos: entidades con personalidad jurdica propia y que se rigen por su propia normativa. P.e.
algunas Agencias Pblicas de Puertos, etc.
Entidades Pblicas Empresariales: son entidades de naturaleza pblica con personalidad jurdica
propia a las que les encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o la
produccin de bienes de inters pblico. Estn regulados, normalmente, por derecho privado.
Agencias: Son entes de naturaleza pblica con personalidad jurdica propia, facultados para ejercer
potestades administrativas y creados por los gobiernos para el cumplimiento de programas. Sus
programas se llevan a cabo con arreglo a un plan de accin anual, bajo la vigencia y de acuerdo con el
pertinente contrato plurianual.
Sociedades mercantiles: son entidades de derecho privado y sus actividades se orientan a la produccin
de bienes o prestacin de servicios.
Consorcios: entidades con personalidad jurdica propia cuya finalidad principal es la realizacin de
actividades o prestacin de servicios de forma asociativa. P.e. consorcio de transportes metropolitano,
consorcios de formacin continua.
Fundaciones: Se trata de organizaciones de derecho privado constituidas sin nimo de lucro que por
voluntad de sus creadores destinan su patrimonio a la realizacin de fines de inters general. P.e.
fundaciones para el deporte, etc.
Por lo que respecta a las estrategias de huida de las rigideces de la gestin administrativa tradicional: La huida
del derecho administrativo para huir del derecho administrativo y del control previo, lo que puede
proporcionar mayor flexibilidad y operatividad. Se ha manifestado en al menos dos mbitos:
La contabilidad nacional y el rgimen presupuestario y de endeudamiento. La creacin de
entidades que actan en el sector empresarial y pueden obtener financiacin en los mercados bajo
frmulas que no computan como dficit pblico.
La contratacin administrativa pblica o la seleccin de personal, gozando de un modelo ms
flexible de contratacin y unas condiciones de determinacin de las retribuciones ms ventajosas que en
el modelo burocrtico tradicional.
Todas realizan una labor de control en materia de regularidad contable financiera y legalidad pero carecen de un
poder sancionador significativo por lo que su poder fiscalizador es exiguo.
Por lo que respecta a los consejos consultivos jurdicos o asesores, su papel consiste en la intervencin
preceptiva en todos los proyectos de ley, excepto los Presupuestos y en muchas proposiciones de ley, y la
intervencin facultativa en otras iniciativas legislativas.
Respecto a los Defensores del Pueblo, son comisionados del Parlamento, designados por ste para defender los
intereses y los derechos y libertades del Titulo I de la CE y, en su caso, en los Estatutos de Autonoma
Por ltimo los Consejos Audiovisuales, sus miembros son nombrados por el parlamento y con funciones de
garanta y control referidas sobre todo a los medios de comunicacin social de titularidad pblica.
3.2. LA
COMPOSICIN DEL PERSONAL PBLICO AUTONMICO: FUNCIONES Y ESTATUTOS, CONTRATACIN
LABORAL, FUNCIONARIZACIN, TEMPORALIDAD Y CONFLICTO.
Habitualmente se distinguen varias categoras de empleados de las CCAA:
Los funcionarios de carrera y estatutarios: mediante oposiciones libres para garantizar los principios
de igualdad de oportunidades y preferencias por el mrito y la capacidad.
Los empleados laborales, que incluyen tanto a los laborales fijos como los temporales. Escasamente
regulados.
Los funcionarios interinos: nombrados para el desempeo de funcionarios de carrera por razones
expresamente justificadas, de necesidad y urgencia en unos casos concretos. Puede perpetuarse aos y
dcadas en su puesto.
Personal eventual: en puestos temporales de asesoramiento que cesan cuando cesa el alto cargo que
los nombr.
3.3. LOS ALTOS CARGOS Y LOS DIRECTIVOS PBLICOS AUTONMICOS: NMERO, POLITIZACIN Y
PROLIFERACIN DE ASESORES Y CARGOS DE LIBRE DESIGNACIN
Los altos cargos y directivos son categoras de personal designados con criterios de confianza poltica,
adscripcin partidista y de alto nivel retributivo, ocupan puestos superiores dentro de la estructura de las
administraciones pblicas. El personal eventual ocupa puestos eventuales tipo asesor, tienen tambin alto nivel
retributivo y cesan cuando cesa el alto cargo que los nombr.
Una de las caractersticas es el alto nmero de cargos y por tanto el grado de politizacin de la Administracin.
Entendiendo la politizacin como tanto el incremento de los nombramientos de libre designacin como por la
proliferacin de personal eventual (que es ms difcil de cuantificar y de establecer claramente su composicin)
procedente de los partidos polticos y personal de confianza ocupando puestos de gabinetes y vinculados al
partido que los nombr. Tambin puede considerarse como politizacin el hecho de que se ocupen los puestos
inferiores reservados a puestos de funcionarios de carrera a travs de nombramiento hechos de forma
discrecional sin aplicar criterios de mrito y capacidad. Sirva como ejemplo de politizacin de la Admon Pblica
lo acontecido en la novena legislatura del Gobierno Vasco, que de los 102 asesores que tena, con la entrada del
Partido Socialista pas a casi 400.
Las administraciones autonmicas se han consolidad como instrumentos dbiles, sin identidad y sin tradicin,
careciendo de los valores corporativos clsicos de los grandes cuerpos funcionariales. El resultado es una
administracin lenta y poco eficaz, alejada de los ciudadanos, con escasa capacidad de reaccin y de
coordinacin interdepartamental e interadministrativo.
Entre las causas que han contribuido a este fenmeno de inflacin tpico de las administraciones autonmicas,
destaca las consecuencias del nivel retributivo pues debido a la falta de actualizacin de las mismas se opta por
el complemento de destino ms elevado para compensar la prdida de valor adquisitivo.
4.2.- LOS
PROBLEMAS DE LA POLITIZACIN EXCESIVA Y LAS DEFICIENCIAS DE LA FUNCIN DIRECTIVA
AUTONMICA, CLIENTELISMO Y CORRUPCIN.
La monopolizacin de la clase poltica del espacio directivo y semidirectivo ha impedido una administracin
pblica con una burocracia profesional eficaz y polticamente neutral, produciendo improvisacin en la
actuacin, ausencia de programas y la inexistencia de objetivos con una cierta visin de futuro.
Algunos rasgos negativos que afectan a los directivos pblicos autonmicos son:
La falta de competencia en el sistema de provisin de estos puestos (estructuras de partidos, etc.)
La inexistencia de convocatoria abierta y publicidad para cubrir estos puestos.
La ausencia de acreditacin de competencias profesionales de los gestores pblicos.
La falta de evaluacin de los resultados de gestin y un sistema de incentivos (puestos de mismo
nivel tienen la misma retribucin al margen de resultados de gestin).
Uno de los problemas que produce la politizacin de los niveles altos e intermedios es la extensin del
clientelismo y, en algunos casos, de la corrupcin, p.e. en las sociedades pblicas, organismos autnomos, entres
pblicos de derecho privado. El clientelismo suele asociarse a la corrupcin.
Para la contencin del gasto pblico, las CCAA aplican iniciativas de reforma o de mejora de la gestin
financiera (control del gasto, presupuesto por programas, contabilidad analtica), regulacin de
incompatibilidades de los altos cargos, mejora en la negociacin colectiva, proyectos de oficina anti-fraude,
introduccin de la gestin por resultados, colaboraciones pblico-privadas, etc.
Respecto a las reformas en el empleo pblico se ha creado el Estatuto Bsico del Empleado Pblico,
introduccin la carrera horizontal y la evaluacin del desempeo.
Tambin algunas CCAA han introducido en los presupuestos algunas de las entidades pblicas como consorcios
o fundaciones para racionalizar el presupuesto y aumentar la transparencia.
TEMA 6
LOS GOBIERNOS LOCALES
Los distintos niveles de Gobierno Local son: los ayuntamientos, las diputaciones provinciales y otras entidades
menores.
Entre las unidades poltico-administrativas, estn los Ayuntamientos y las Provincias, las reas metropolitanas,
las comarcas, mancomunidades y consorcios; y entre los entes locales mayormente administrativos estn las
entidades pblicas empresariales, empresas pblicas, fundaciones, organismos comerciales, organismos
administrativos, etc.
Constitucionalmente y en la Ley de Reguladora de las Bases del Rgimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril) se
define al municipio como entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y cauces inmediatos de
participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses
propios de las correspondientes colectividades. Y en la legislacin electoral se establece que cada municipio
constituye una circunscripcin.
Mxima apertura al contexto: Son especialmente vulnerables a los flujos de poblacin, a los cambios de la
actividad econmica y la urbanizacin.
La confusin entre poltica y administracin que se manifiesta en la articulacin de la representacin
popular y la jefatura de los servicios que contraponen la representacin poltica a la eficacia administrativa.
La situacin crtica de las haciendas locales provocada por la expansin de los gastos para hacer frente a las
crecientes demandas y la escasez de capacidades impositivas locales y los problemas de las transferencias
del Estado.
La poltica de gestin de personal plantea problemas por el aumento de demanda de personal cualificado en
los grandes municipios y en los rurales. Estos ltimos apenas pueden cubrir sus plantillas. Adicionalmente el
mbito local ha sido propicio a prcticas clientelares en la contratacin de personal.
Para ello se ha intentado varias reformas denominadas Pacto Local. La primera tendencia transformadora
arranca en 1993 culminando en la Ley 11/1999, de 21 de abril, por la que se amplan las atribuciones de los
Alcaldes y los Presidentes de las Diputaciones Provinciales, agiliza el procedimiento de aprobacin de
ordenanzas y otras mejoras tcnicas. Se puede afirmar que este proceso de reforma inclua la segunda
descentralizacin de las CCAA hacia los entes locales.
Tras las elecciones municipales, las Juntas electorales provinciales reparten los puestos correspondientes a dado
partido judicial, y luego los que corresponde a cada partido poltico, despus son los concejales los que eligen a
los Diputados, se trata, por tanto de una eleccin indirecta.
Las Diputaciones provinciales tienen como objetivo principal el garantizar la solidaridad y el equilibrio entre los
distintos municipios. Sus actividades principales son:
La cooperacin, asistencia y coordinacin entre los municipios para que presten unos servicios mnimos
obligatorios.
Prestar servicios de carcter supramunicipal.
El fomento, la planificacin y administracin de los intereses peculiares de la provincia.
La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social impulsado por otros entes territoriales.
Respecto a los archipilagos, hay que sealar que la isla tiene la consideracin de entidad local territorial segn
la Ley de Bases, sin embargo los miembros de los Cabildos insulares canarios como los del los Consejos
insulares baleares se eligen por sufragio universal directo y secreto.
6.- LA FINANCIACIN DE LOS GOBIERNOS LOCALES.
Las graves insuficiencias de la situacin actual estn provocadas por:
1. Una insuficiente e inadecuada participacin en los ingresos generales del Estado, cuyos criterios de
distribucin, p.e. priman excesivamente el elemento poblacin.
2. Una inexistente y/o muy insuficiente participacin en los ingresos de las CCAA: inestable y muy
tutelada.
3. Unos recursos propios doblemente inadecuados:
a) en cuanto a la significacin, gama, y rendimiento de las principales figuras tributarias.
b) En cuanto a la definicin y capacidad de las tasas para cubrir, a una altura razonable, los servicios
correspondientes.
4. Un incesante incremento de las deudas tributarias y no tributarias que otras AAPP mantienen con los
municipios.
Cuando la comarca deba agrupar a municipios de ms de una provincia, ser necesario el informe favorable de
las Diputaciones Provinciales.
Las CCAA determinarn el mbito territorial de las comarcas, la composicin y el funcionamiento de sus
rganos de gobierno, que sern representativos de los ayuntamientos, as como las competencias y los recursos
econmicos que se les asignen. La creacin de las comarcas no podr suponer la prdida por los municipios de la
competencia para prestar los servicios mnimos establecidos, ni privar a los mismos de toda intervencin en cada
una de las materias generales.
Los Estatutos de Autonoma han recogido esta posibilidad, salvo los archipilagos, Madrid, Pas Vasco y
Navarra.
La gran diferencia con las mancomunidades es que su direccin y gestin se encomienda a profesionales. En las
mancomunidades estn regidas por los polticos locales que las componen.
8.4.- LAS MANCOMUNIDADES - DEFINA QUE SON LAS MANCOMUNIDADES Y EXPLIQUE BREVEMENTE SU
SITUACIN EN ESPAA
Son asociaciones horizontales de municipios (no requiere que sean colindantes) para la ejecucin de obras y la
prestacin de un determinado servicio municipal al conjunto de asociados. Tienen personalidad y capacidad
jurdica para el cumplimiento de sus fines y se rigen por sus estatutos que deben regular el mbito territorial, su
objetivo y competencias, los rganos de gobierno y recursos, plazo de duracin. Sus rganos de gobierno sern
representativos de los ayuntamientos mancomunados. Los estatutos sern elaborados por los concejales de la
totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad, constituidos en Asamblea y la Diputacin o
Diputaciones emitirn informe sobre el proyecto y los Plenos de todos los Ayuntamientos debern aprobarlo.
El crecimiento de las mancomunidades se produce por la necesidad de recursos para la prestacin de servicios y
no es fruto de una poltica nacional o regional de fomento de asociaciones municipales. La mayora de los
municipios mancomunados son de menor tamao. Los servicios que prestan son muy variados. Se suelen crear
para: la recogida y tratamiento de residuos slidos urbanos, abastecimiento de aguas, depuracin de aguas
residuales, limpieza de vas y espacios pblicos, mataderos, seguridad ciudadana, proteccin del medio
ambiente.
TEMA 7
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES (RIG)
Se han creado varias tcnicas de colaboracin para la coordinacin, planificacin o financiacin de programas
conjuntos. Normalmente se desarrollan en el seno de grupos de trabajo y comisiones verticales u horizontales de
funcionarios centrales y regionales del segundo o tercer nivel, que preparan, con el propsito de resolver los
problemas que se plantean en la coordinacin de las polticas pblicas, las decisiones que sern adoptadas por los
rganos intergubernamentales polticos o de primer nivel.
1.- Coordinacin entre el Estado y las CCAA, que se manifiesta en varias facetas:
La mejora de la informacin para la toma de decisiones.
La coordinacin de las actuaciones pblicas en los tres niveles.
La consecucin de objetivos nacionales en reas de competencia autonmica o local.
La mejora de la gestin econmica del sector pblico.
La acomodacin de las diferencias entre CCAA en relacin con la capacidad de actuacin y los recursos
fiscales.
2.- Bsqueda de un equilibrio entre la coordinacin y autonoma mediante la colaboracin.
3.- Gestin de los conflictos mediante la colaboracin.
En Espaa se produce la colaboracin entre los distintos niveles de gobierno y administracin en varios campos:
Las Conferencias Sectoriales son solo el primer nivel, dentro de cada una de ellas existe un gran nmero de
rganos multilaterales de apoyo, que renen a representantes de rango inferior al de ministro o consejero y que
son los rganos tcnicos de cooperacin interadministrativa o de segundo nivel.
Dentro de cada uno de estos rganos existen otros llamados Grupos de Trabajo o Ponencias Tcnicas, formados
por niveles administrativos o tcnicos especializados en los que se intercambian puntos de vista de contenido
exclusivamente tcnico y pueden ser permanentes o temporales.
Predomina casi siempre un estilo resolutorio de problemas y de bsqueda del consenso. No se suele producir
votacin aunque los reglamentos lo permitan. Los acuerdos se discuten y ms que votar se intenta acercar
posiciones con las CCAA que no estn de acuerdo.
En las reuniones de los rganos de nivel tcnico predomina casi siempre un estilo resolutorio de problemas y de
bsqueda del consenso. No se suele producir votacin aunque los reglamentos lo permitan. Los acuerdos se
discuten y ms que votar se intenta acercar posiciones con las CCAA que no estn de acuerdo. Y en algunos
rganos de primer nivel se da una cierta politizacin partidista.
LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES
rgano de consulta, debate y participacin de las CCAA. Su reglamento indica que es el mximo rgano de
cooperacin poltica entre el Gob de Espaa y los de las dems CCAA y ciudades autnomas. Su objetivo es
debatir sobre las grandes directrices de las polticas pblicas, sectoriales y territoriales de mbito estatal, sobre
las actuaciones conjuntas de carcter estratgico, y sobre los asuntos de importancia relevante, que afecten a
mbitos competenciales estatal y autonmico.
La convocatoria corresponde al Presidente del Gobierno anualmente, aunque podrn celebrarse reuniones
extraordinarias a peticin de la mayora de presidentes autonmicos o el jefe del ejecutivo. Tiene su sede en el
Senado y la asistencia es indelegable.
Su composicin vara en funcin de los asuntos a tratar, pero en todo caso estn compuestas por representantes
gubernamentales.
No han sido un instrumento muy utilizado y en todo caso mucho menos que los multilaterales.
2.4.- LAS PAUTAS DE REUNIN DE LAS COMISIONES BILATERALES DE COOPERACIN GENERALES. Sin inters.
Cabe mencionar:
La Comisin Nacional de Admon Local, que est compuesta por el Ministro de Poltica Territorial y
Admon Pblica y con paridad de 13 representantes por el Estado y 13 por los entes locales. Su funcin
no es vinculante sobre proyectos legislativos del poder central que afectan a los gobiernos locales.
La Conferencia Sectorial para los asuntos locales: rgano de cooperacin entre el Estado y las
CCAA que aborda cuestiones locales pero esta incluye 9 representantes de lo gobiernos locales. Sus
funciones son de consulta y garanta de los acuerdos polticos.
Las relaciones interadministrativas entre los entes locales y las CCAA son sobre todo en tres materias: uso del
suelo, el desarrollo urbano y la proteccin del medio ambiente.
Paradjicamente, los presidentes autonmicos se han reunido ms veces en el extranjero, donde suelen reunirse
para preparar las sesiones del Comit de las Regiones.
La ausencia de estos convenios se suple con la firma de protocolos entre las parte.
Algunos de los conflictos ms comunes son: Las competencias, el reparto de los ingresos o la cuestin del
desequilibrio fiscal, las polticas de desarrollo regional, las diferencias culturales, lingsticas, los conflictos
entre los partidos polticos, etc.
En cualquier caso, el objetivo debe ser llegar a arreglos o mecanismos que provean una resolucin de conflictos
que ayude al funcionamiento de las relaciones intergubernamentales. Los mecanismos para la resolucin de
conflictos pueden encontrarse en la esfera poltica o en la judicial, o en una combinacin de ambas.
El TC ha ayudado a delimitar las competencias de cada nivel territorial sin llegar a constituirse en un
instrumento del gobierno central, manteniendo un equilibrio razonable entre el reparto competencial de la
Constitucin y los Estatutos de la primera generacin.
Por lo que respecta al aspecto cuantitativo de la conflictividad, fue muy elevada durante los primeros aos de
evolucin del sistema autonmico y fue decreciendo, con algunos altibajos.
5.- FACTORES CONDICIONANTES DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
Se pueden agrupar los factores en:
TEMA 8
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y LOS CIUDADANOS
1.2.- LA
CRECIENTE IMPLICACIN DE LOS CIUDADANOS EN LA ACCIN ADMINISTRATIVA Y LOS SERVICIOS
PBLICOS.
Los partidos polticos, los gobernantes y las instituciones (incluso a nivel supranacional) han comenzado a
consolidar mecanismos institucionales y legislativos para promover la participacin ciudadana con el propsito
de aumentar la legitimidad y la eficacia de los gobiernos. En algunos casos se atribuye un papel de co-gestor o
administrador (cogestionando servicios, hacindose cargo de piscinas, museos, etc.). En otros casos co-deciden
la asignacin de parte de los presupuestos de sus barrios para reas concretas. Pero tambin con una creciente
comparticin de los ciudadanos de las tareas de provisin con los profesionales (co-produccin).
1.3.- LOS
OBJETIVOS DE LOS NUEVOS INSTRUMENTOS Y POLTICAS ADMINISTRATIVAS PARA ACERCAR AL
CIUDADANO.
Se han sealado cuatro propsitos que los gobiernos y las AAPP desean conseguir:
1. Informar.- mejorar la informacin de los ciudadanos y aumentar su comprensin de las polticas y
prioridades.
2. Aprender.- escuchar y aprender de los ciudadanos
3. Intercambiar: definir los problemas y debatir las soluciones. Aumenta la eficacia y la rendicin de
cuentas.
4. Co-decidir: incluir a los ciudadanos en la adopcin de decisiones vinculantes.
Adems de estos 4 propsitos podemos encontrar diversas motivaciones e intereses que pueden llevar a adoptar
mtodos de participacin ciudadana, p.e.
El desarrollo de la creatividad y la competencia cvica.
Movilizacin del voluntariado.
El logro de una inclusin lo ms representativa posible de la ciudadana.
La conciliacin de intereses divergentes.
La consideracin de la visin particular de un grupo concreto de afectados.
La formacin de los ciudadanos para la democracia, etc.
1.4.- LA PERCEPCIN CIUDADANA DE LA ADMINISTRACIN Y SU RELEVANCIA.
Se han planteado dos grupos de hiptesis en los estudios acerca de la actitud de los ciudadanos ante el papel de
la administracin como prestadora de servicios. Un primer grupo entenda el hecho de que los ciudadanos
estuvieran a favor de la provisin pblica de servicios desde una perspectiva negativa: ciudadanos alienados o
ciudadanos que no tenan otra opcin ms que consumir servicios pblicos al no poder permitirse acudir al sector
privado. En desacuerdo con este diagnstico, otros sostienen que aunque este cuestionamiento haya llegado a
producirse, los ciudadanos siguen prefiriendo y confiando en sus gobiernos como proveedores de servicios.
Una forma de analizar el grado de participacin es respondiendo a la pregunta de cunto poder estn los
decisores dispuestos a compartir con los ciudadanos. En funcin de la respuesta pueden distinguirse cuatro
grados de participacin:
La obtencin de la opinin a travs de la consulta: La consulta puede considerarse como un segundo paso en la
escala ascendente de la participacin ciudadana. Puede ser legalmente preceptiva (como en algunos
procedimientos administrativos donde existe la informacin vecinal o pblica) o voluntaria, cuando las
autoridades locales deciden mejorar sus decisiones teniendo en cuenta la opinin de determinados grupos o
individuos afectados o del pblico en general. Mediante la consulta se trata de recoger una opinin, que ser
tenida en cuenta o no, pero que debe contribuir a esclarecer la decisin. (Encuestas de opinin, encuestas de
satisfaccin,).
La co-decisin, como forma ms intensa de participacin, la adopcin de una decisin en lugar de la autoridad o
conjuntamente con ella: es la participacin en su sentido ms estricto e intenso, e implica compartir el poder con
los responsables locales, autonmicos o estatales, la co-decisin entre los habitantes y sus representantes.
Criterios de evaluacin
Diferentes autores europeos sealan por ejemplo:
Grado de informacin que se obtiene (por ejemplo sobre las necesidades de los ciudadanos) y los
planificadores y decisores pueden aprender los unos de los otros (destacan el Consejo consultivo
Jurado).
Mejores resultados de poltica pblica. Impacto en polticas (destacan el Referndum y el Presupuesto
participativo).
Mayor aceptacin de la planificacin y las decisiones tomadas.
Representatividad (destacan el Jurado y las Encuestas deliberativa, el Referndum y los Presupuestos
participativos).
Coste o dificultad organizativa (destacan el Consejo consultivo y el Foro ambiental).
Capacidad Educativa (destacan los Presupuestos participativos y los Planes estratgicos).
Las polticas de orientacin al ciudadano implican un cambio en la concepcin subyacente del ciudadano-
destinatario de la actividad prestacional de la administracin, situndole en el centro de la propia definicin de
los servicios pblicos y atribuyndole un papel ms activo en la definicin de stos.
Un primer instrumento bsico de la promocin participativa usado sobre todo a nivel local es la creacin de una
unidad administrativa u oficina integrada que est dedicada a gestionar en conjunto los intereses de los
ciudadanos comprometidos y apoyarles. Para ello se han empleado diferentes herramientas:
A continuacin veremos algunos de las medidas utilizadas por los tres niveles de las AA. PP. espaolas
dedicados a mejorar la atencin al ciudadano y a promover su participacin.
Los instrumentos de atencin al ciudadano como usuario y cliente de servicios pblicos autonmicos
Todas las administraciones autonmicas han desarrollado su propio portal en Internet.
Las CCAA tambin han usado el establecimiento de oficinas de informacin general, y tambin oficinas de
informacin de mbito departamental, Telfonos de Informacin al ciudadano. Asimismo la mayora de las
CCAA han establecido Oficinas de Gestin Unificada o Ventanillas nicas que varan entre las CCAA. Por
ltimo se ha desarrollado la e-administracin o administracin electrnica.
En algunos casos estos rganos han estado asociados con iniciativas legislativas. Varios decretos autonmicos en
diferentes CCAA regulan la administracin electrnica.
Estas medidas han incluido desde programas de formacin que han ayudado a la socializacin de los empleados
pblicos en una nueva cultura administrativa orientada al servicio a la ciudadana, hasta varios cambios
normativos que han tenido como consecuencia el fortalecimiento del papel del ciudadano en su relacin con la
A. P..
Uno de los hitos ms importantes de los ltimos aos fue la aprobacin del Real Decreto 951/2005, de 29 de
julio, por el que se establece el Marco General para la Mejora de la Calidad en la Administracin General del
Estado que recoge los siguientes programas: Anlisis de la Demanda y Evaluacin de la Satisfaccin de los
Usuarios de los Servicios; Cartas de Servicios; Quejas y Sugerencias; Evaluacin de la Calidad de las
Organizaciones; Reconocimiento; y, finalmente, el Observatorio de Calidad de los Servicios.
La estrategia de modernizacin en la Administracin General del Estado en los ltimos aos se ha orientado a los
ciudadanos a partir de otras dos polticas relacionadas con la administracin electrnica y la simplificacin
administrativa.
En cuanto a la administracin electrnica, la ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios
pblicos configura un marco jurdico debe destacarse la creacin del DNI electrnico.
La simplificacin que implica aligerar los trmites y las cargas administrativas a ciudadanos y a empresas es otra
de las polticas bien recibida por la ciudadana. El Gobierno elabor un Plan de Accin para la Reduccin de
Cargas Administrativas para identificar y eliminar las cargas administrativas redundantes, desfasadas o
innecesarias para las empresas tanto en el momento de creacin como su vida posterior. Adems otras
actuaciones encaminadas a mejorar las relaciones Administracin-ciudadano son los proyectos de ventilla
nica que hoy estn reconducido a la red 060.
Segn Prats (2008) otras medidas que han intentado democratizar la Administracin General del Estado (AGE)
han sido:
Para aumentar la rendicin de cuentas y la responsabilidad las cartas de servicio, los mecanismos de
autoevaluacin de la calidad y de evaluacin comparativa o benchmarking y los cdigos de conducta.
Para la participacin ciudadana: como las audiencias pblicas sobre proyectos normativos o planes
estratgicos en la AGE, encuestas y foros deliberativos, la gestin participativa de programas o la
participacin de los afectados en la evaluacin de las polticas que les afectan.
4. LAS PERCEPCIONES Y LAS ACTITUDES CIUDADANAS HACIA LAS AA. PP. Y SU ACTIVIDAD EN ESPAA
4.1.- EL CONOCIMIENTO Y LAS ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LAS ADMINISTRACIONES, SU
FUNCIONAMIENTO Y SUS PAPELES
3. La burocracia sin rostro. Se refiere a que es frecuente considerar que los empleados pblicos y la propia
administracin carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas.
A medida que un individuo puede reconocer su experiencia cotidiana con el servicio por el que se le interroga,
las respuestas de una buena parte de la poblacin se ajustarn ms a la realidad.
Tipos de ciudadanos segn sus actitudes hacia la A. P. y sus consecuencias. El caso de Espaa
Ciudadanos burfobos se refiere al grupo de ciudadanos que sistemticamente atribuyen rasgos
negativos a la administracin.
Ciudadano burfilo, el que tiene una imagen positiva de la administracin, aunque pueda estar
ocasionalmente insatisfecho.
Burotolerante, tiene menos ideas predeterminadas sobre la administracin y es ms permeable a las
experiencias cotidianas que pueda tener con la misma.
En el caso espaol el porcentaje de ciudadanos con una imagen negativa o muy negativa de la administracin
se sita alrededor del 30 por ciento. De entre ellos, cerca de otro 30 por ciento no parece haber tenido
experiencias recientes negativas con la administracin. A este ltimo grupo podra calificrsele de burfobo. Sin
embargo, un 90 por ciento de los preguntados dice no haberse sentido discriminado nunca, confan en la mayor
parte de las colectividades que forman la funcin pblica y se muestran partidarios de la gestin pblica directa
mejor que de la privada.
En general, los gobiernos utilizan una amplia variedad de tcnicas pero muy probablemente es la encuesta la ms
utilizada.
En 2008, la mayora de los ciudadanos consideraba que pensiones, educacin y sanidad deban ser competencia
del Gobierno central, sin embargo, se prefera alguno de los gobiernos subnacionales para la gestin de los
servicios sociales, proteccin a los dependientes y ayudas a la vivienda. Cuando se analizan los datos en funcin
de la Comunidad Autnoma de donde es vecino el encuestado aparecen algunos matices. Por ejemplo, en 2005
un 61 por ciento de los vascos y un 56 por ciento de los catalanes prefera que la gestin de la sanidad se
realizara desde el gobierno autonmico frente a un 41 por ciento de los andaluces.
A finales de 2009, una mayora de espaoles deca sentirse muy o bastante satisfecho con la enseanza pblica,
la sanidad pblica, los servicios sociales, los transportes pblicos, y las obras pblicas. Sin embargo, se muestra
insatisfecha con la administracin de justicia o la gestin de las prestaciones por desempleo.
El primer dato reseable es que en todas las CCAA la mayora de los ciudadanos aboga por un modelo pblico y
financiado mediante impuestos o cotizaciones en el caso de las pensiones para cualquier servicio.
TEMA 9
LOS EMPLEADOS PUBLICOS
1. INTRODUCCIN
El empleo pblico de la Administracin General del Estado (AGE) se encuentra en la imbricacin inacabada e
imperfecta de dos modelos: uno cerrado, basado fundamentalmente en los cuerpos de funcionarios (siglos XIX y
XX) y otro modelo abierto de puestos de trabajo, iniciado en
1984 y culminado en 2007 con el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP).
En primer lugar, la funcin pblica se somete al principio de reserva de ley. En segundo lugar, existe una
normativa bsica, EBEP,que tiene el carcter de rgimen estatutario para todos los funcionarios pblicos y de
bsico para el personal laboral. En tercer lugar, el ingreso en el empleo pblico (funcionarial o laboral) se realiza
conforme a los principios de igualdad, mrito y capacidad y publicidad (transparencia) del procedimiento.
Estatuto de los Funcionarios (1918) de Maura. Los tres objetivos principales de la reforma de 1918 fueron el
aumento del salario de los funcionarios pblicos, el reconocimiento de la seguridad del trabajo y la utilizacin de
exmenes para acceder a la funcin pblica, desterrando as el sistema de cesantas. Estas medidas se aplicaron a
todos los funcionarios que no estaban agrupados en cuerpos especializados, dado que los miembros de estos
cuerpos haban conseguido la permanencia en el puesto de trabajo y haban implantado el reclutamiento
meritocrtico ya durante el siglo anterior. No obstante, el sistema dual (un sistema general y otro de cuerpos
especializados) perdur hasta 1984.
Las cesantas volvieron al gobierno a travs de las purgas de la dictadura de Primo de Rivera (1923-1931) y de
Franco (1939-75).
Etapa 5: La funcin pblica como servicio profesional. Los empleados pblicos se convierten en
funcionarios altamente especializados.
En la Constitucin espaola, las referencias a la funcin pblica estn relacionadas con la implantacin de un
rgimen estatutario para los funcionarios pblicos, la regulacin del acceso a la funcin pblica mediante los
principios de mrito y capacidad, la incompatibilidad del ejercicio de las funciones pblicas con el desempeo de
la actividad privada y la sindicacin de los funcionarios pblicos.
Real Decreto-Ley 22/77 de 30 de marzo, que sirvi para aumentar las retribuciones de los funcionarios civiles y
militares, racionalizando su rgimen retributivo.
El Gobierno del PSOE, 1982, dio lugar a la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica
(LMRFP). Ley 53/1984 sobre las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Pblicas.
El objetivo principal de la reforma de 1984 consista en debilitar el poder de los cuerpos. Los cuerpos se han
constituido en la piedra angular de la funcin pblica aportando muchos de los elementos de un sistema
corporativo basado en relaciones clientelares y de patronazgo.
Se pueden identificar tres componentes del poder de los cuerpos durante la dictadura de Franco: 1) tenan cierta
capacidad de autofinanciacin mediante el cobro de tasas especiales a los ciudadanos por los servicios que les
prestaban; 2) posean capacidad de autogobierno para proteger sus intereses; 3) podan vetar las propuestas de
los polticos en temas de personal. El Gobierno socialista intent desafiar el poder de los cuerpos ms fuertes,
aqullos cuyos requeran de una licenciatura universitaria para acceder a ellos. Estos cuerpos pretendan
patrimonializar la Administracin.
Ms del 46 por ciento del total de los cuerpos y escalas del grupo A de la AGE son a extinguir y casi un 16 por
ciento no tienen efectivos en servicio activo. Los funcionarios en situacin de servicio activo se encuentran
agrupados mayoritariamente (91 por ciento) en 44 cuerpos y escalas del grupo A.
Se deben extraer dos consecuencias fundamentales. En primer lugar, a los cuerpos les resta la funcin de
seleccin de los funcionarios. En segundo lugar, la ausencia de adscripcin de los puestos a los cuerpos abra la
va para que el Gobierno contratara a personal laboral para los puestos superiores de la Administracin.
Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987, que prohiba la contratacin de personal laboral
para los puestos superiores y restringa esta posibilidad a los puestos inferiores.
El personal de la administracin estatal ha disminuido de 1.357.000 (80%) en 1983 al 27,1 por ciento en 2008.
El tamao del empleo pblico en las CCAA ha aumentado considerablemente en trminos relativos al pasar del
6,3 por ciento de todo el empleo pblico en 1983 al 49,3 por ciento en 2008. En la administracin local ha
pasado del 13,7 por ciento en 1983 al 23,6 por ciento en 2008. El trasvase ms importante entre el mbito estatal
y el autonmico se produjo en 2001 y en 2002, como consecuencia del traspaso del personal de sanidad y
educacin.
En este perodo, la transferencia de recursos humanos a las CCAA no se ha realizado sin obstculos y ciertas
reticencias iniciales de los funcionarios estatales de desempear su labor en el mbito autonmico.
Los datos aportados por la Comisin de expertos (2008) pueden constituir un indicio del inters que el mbito
autonmico despierta en los funcionarios del grupo A. De los 40.592 efectivos del grupo A, ms de la mitad
(22.071 efectivos) se encuentran en servicio activo en la AGE y aproximadamente una cuarta parte (10.129
efectivos) se encuentran en servicio en las CCAA.
La proporcin de cuadros medios y directivos ha permanecido estable entre 1986 y 2007, sin embargo, ha
aumentado considerablemente la proporcin de los niveles inferiores del 59,9 por ciento en 1986 al 75,5 por
ciento en 2007. De acuerdo con los expertos de esta comisin, el incremento de la proporcin de trabajadores de
baja cualificacin no ayuda al Estado a ejecutar las nuevas tareas derivadas de una considerable
descentralizacin de competencias.
La distribucin entre funcionarios y contratados laborales es distinta en los tres niveles territoriales en cualquiera
de los aos que se considere.
La proporcin de funcionarios es superior en la AGE (75 por ciento) que en el resto de los niveles territoriales de
gobierno: las CCAA (64,9 por ciento) y CCLL (34,1 por ciento).
La mayor proporcin de contratados laborales en los mbitos inferiores de gobierno se debe a razones complejas
que no sern tratadas aqu.
4.2. CARRERA
El sistema espaol de funcin pblica se caracteriza por ser un sistema de carrera. El funcionario tiene derecho a
ocupar una constelacin de puestos que se disponen de forma jerrquica. Es conveniente tener en cuenta tres
elementos: la relacin de puestos de trabajo (RPT), el tipo de titulacin a travs del cual se ha accedido a la
funcin pblica y la asignacin de un grado personal al funcionario.
La RPT de una organizacin debe contener todos los puestos que en ella se incluyen con una descripcin de las
tareas vinculadas al puesto, el complemento especfico salarial que corresponde y el nivel que se le asigna al
puesto. Slo existen puestos superiores al nivel 7.
El segundo elemento a considerar es el de los grupos de titulacin. Los grupos de titulacin tienen asignados un
rango de niveles a cuyos puestos pueden acceder los miembros del cuerpo que se adscriban a ese grupo.
El grado que se le asigna a un funcionario y que determina su posicin individual. El grado oscila entre el
nmero 1 y 30. Todo funcionario tiene un grado asignado desde que accede a la funcin pblica.
Una vez que un funcionario ha superado la oposicin, se le asigna un grado inicial, que se corresponde con el
nivel de puesto de trabajo. Hasta 2007, el paso de un grado a otro constituye la carrera del funcionario. Cada
grado slo puede ser consolidado por el funcionario despus de haber desempeado el puesto (o uno superior)
durante 2 aos continuados o tres con interrupcin. Si ocupa un puesto superior, por ejemplo de nivel 28 y el
grado que posee es 22, ese funcionario slo podr consolidar dos grados cada dos aos. Una vez obtenido un
grado, el funcionario lo conserva aunque desempee un puesto inferior.
Uno de los problemas principales de esta manera de proceder es la inflacin orgnica de los niveles superiores.
A partir del EBEP en 2007, un funcionario tiene la posibilidad de hacer lo que se denomina carrera horizontal
segn el lenguaje del propio estatuto. La carrera horizontal (artculo 16. 3 a) consiste en la progresin de grado,
categora, escaln u otros conceptos anlogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.
Las caractersticas principales de los sueldos de los funcionarios son las siguientes:
1. Los convenios colectivos se negocian entre el ministerio de poltica territorial y administracin pblica
y los sindicatos ms representativos de funcionarios y empleados pblicos con contrato laboral.
2. Los incrementos salariales se producen de una forma mecnica. El factor empleado para ajustar el
salario es la previsin anual de la inflacin.
3. Incluso en las pocas de subida salarial, los altos funcionarios y los cargos de designacin poltica han
visto cmo sus salarios disminuan en trminos reales.
Las posibilidades de mejoras salariales de los funcionarios superiores se reducen a dos estrategias diferentes: la
mejora de los complementos retributivos (el complemento especfico y el de productividad), y la
autonomizacin de algunas organizaciones mediante la creacin de agencias ms independientes de los
ministerios.
La funcin pblica espaola es un sistema mixto basado parcialmente en la carrera y con rasgos del sistema de
puestos. Esta mezcla se refleja en la estructura salarial. La carrera se tiene en cuenta en el salario base y el
complemento de antigedad, que es una cantidad fija garantizada cada tres aos de servicio. La suma de salario
ms complemento por antigedad representa desde el 30 (niveles superiores) al 50 por ciento (niveles inferiores)
de la retribucin monetaria general. Estas cifras aparecen en los presupuestos generales del Estado.
Adicionalmente, el complemento de destino, que tambin se establece en la ley presupuestaria y depende del
grado personal o del nivel del puesto que se ocupa, tambin constituye una parte fija del salario.
En los niveles administrativos inferiores, la proporcin fija del salario es ms importante. En los niveles
administrativos superiores, son ms importantes los elementos variables de las retribuciones. Las partes variables
del salario son el complemento especfico (depende de las caractersticas particulares del puesto) y el
complemento individual vinculado a la productividad o el desempeo personal. El complemento especfico se
determina por cada ministerio.
Los complementos de productividad dependen de los ministerios y sus poderes de negociacin con el ministerio
de Economa y Hacienda.
La obtencin de mayores complementos especficos depende de las negociaciones mantenidas por el ministerio
correspondiente y la Comisin Ejecutiva de la Comisin Interministerial de Retribuciones (CECIR). La CECIR
es una comisin compuesta por representantes del Ministerio de Presidencia y el Ministerio de Economa y
Hacienda.
El pago del complemento de la productividad constituye otra manera de incrementar las retribuciones monetarias
de una forma poco transparente.
Las retribuciones del sector pblico son menores que las que reciben los directivos de un rango similar en el
sector privado. Cuatro tendencias a partir de un estudio de Hay Management Consultants sobre la valoracin de
puestos de trabajo:
1. en general, el salario en el sector privado es superior al del sector pblico cuando se consideran puestos
con contenido y responsabilidades superiores;
2. en los puestos inferiores, el contenido del puesto y el nivel salarial aumentan de una forma casi paralela;
3. en los puestos que se corresponden con los niveles 29 y 30 de la funcin pblica, el incremento ms
bien reducido del salario no se corresponde con un aumento de las responsabilidades y de la dificultad
tcnica;
4. en los puestos de los directores generales, el aumento de responsabilidad no se corresponde con el
aumento salarial.
El salario del sector pblico es aproximadamente un 1,14 por ciento inferior que la inflacin anual, mientras que
los salarios de los directivos de las empresas privadas son 1,3 por ciento superior a la inflacin del ao.
5.2. MOVILIDAD EN LA PRCTICA
Las reglas informales modifican sustancialmente las provisiones legales y afectan tanto a la movilidad como a
las remuneraciones de los funcionarios pblicos.
La implantacin de las RPTs no est exenta de problemas. Normalmente no se realiza un estudio racional para
que se asignen las caractersticas que objetivamente contienen los puestos de trabajo en las RPTs.
Los cuerpos poderosos han demostrado ser eficaces en la obtencin de puestos iniciales con un nivel
administrativo alto.
Los cuerpos intervienen tambin en esta cuestin pues ejercen presin para obtener para sus miembros los
puestos que tienen los complementos especficos ms altos.
De lo anterior se desprende que la inexistencia de una carrera es un problema grave del sistema.
6. RELACIONES POLTICA-ADMINISTRACIN
El control de la administracin durante la dcada de los aos ochenta se llev a cabo mediante polticas de
reclutamiento y tambin a travs de cambios sustanciales de la organizacin de los ministerios (vase en otro
tema). Los consecutivos gobiernos intentaron clarificar las fronteras entre poltica y administracin reduciendo el
poder de los subsecretarios y aumentando la influencia de los secretarios de Estado.
Desde 1996, el puesto de subsecretario debe cubrirse con un funcionario, aunque por un procedimiento de
seleccin no competitivo. El puesto se despolitiz al mismo tiempo que perdi poder de decisin.
Una segunda dimensin del incremento del control poltico en la maquinaria del ejecutivo se relaciona con la
introduccin de los gabinetes ministeriales desde 1975 y su expansin desde los aos ochenta.
En tercer lugar el entorno del presidente del gobierno se reforz durante la democracia a travs de la creacin de
su gabinete.
En cuarto lugar, el nmero de nombramientos polticos ha decrecido un 15,3 por ciento entre 1986 y 2007.
Durante el mismo periodo se haban transferido numerosas competencias a los gobiernos autonmicos.
En definitiva, los funcionarios mantienen que son neutrales en general, pero creen que los superiores no confan
en su neutralidad.
En sntesis, el control poltico se ha incrementado durante los ltimos 20 aos a travs del fortalecimiento de los
gabinetes ministeriales y del entorno del presidente. El nmero de los puestos superiores, tanto nombramientos
polticos como funcionarios, ha disminuido pero no al ritmo que la transferencia de poder a las regiones
justificara. Finalmente, la administracin central ha aumentado en funcionarios de nivel inferior, cuyas
habilidades y responsabilidades no parecer estar en concordancia con el nuevo papel esperado de la
administracin central en un sistema federal.
TEMA 10
LA FINANCIACIN: LOS INGRESOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
1. INTRODUCCIN
El papel econmico y social que desempea el Estado en las sociedades contemporneas se desarrolla en tres
direcciones:
Configuracin y mantenimiento de un marco institucional.
Participacin activa en los mercados mediante regulaciones, por ejemplo, fijacin de salario mnimo,
tarifas elctricas, etc., o como un agente econmico ms.
Modificacin de la distribucin de la renta por medio de impuestos directos progresivos y sistemas de
transferencia de rentas de los recursos recaudados por los impuestos.
Todos los Estados deben encontrar los medios para financiar su propia existencia y para los servicios y bienes
pblicos que proporcionan.
La tarea de idear una estructura tributaria equitativa, por tanto, es llegar a una distribucin equitativa de la carga
tributaria entre los individuos y las organizaciones. Esto supone cumplir con las exigencias de la equidad
horizontal, que reclama que las personas que estn en igual posicin sean tratadas igualmente por el impuesto,
as como con las exigencias de la equidad vertical, que demanda que las personas que se encuentran en
posiciones desiguales soporten cargas diferentes.
Mientras que a mediados del siglo pasado haba un amplio consenso acerca de que los impuestos deberan
emplearse como un instrumento de poltica pblica que tena una funcin esencial en la redistribucin de la renta
y la riqueza en las democracias capitalistas, se ha sustituido en los ltimos aos, por la idea opuesta de que los
impuestos no deberan utilizarse con esos propsitos. los incentivos de los polticos les inducirn a crear polticas
impositivas que sern fundamentalmente destructivas de una economa capitalista eficiente.
En la actualidad, en trminos generales se considera que los impuestos indirectos son los recaudados sobre la
produccin o el consumo de bienes y servicios as como sobre las transacciones; los impuestos directos se basan
tpicamente en la capacidad de pagar del contribuyente tal y como se deriva de la renta y la riqueza, incluye pues
los impuestos sobre la renta y la riqueza y los impuestos sobre el capital como sucesiones y donaciones. Las
contribuciones a la seguridad social comprenden los pagos realizados como seguro frente a riesgos o necesidades
sociales suelen incluir las contribuciones obligatorias pagadas por empleadores, empleados y autnomos.
Transparencia
La transparencia impositiva implica que los contribuyentes deberan conocer que hay un impuesto y cmo y
cundo se les impone el tributo a ellos y a los dems. La transparencia suele ir acompaada por la simplificacin.
El aumento de la transparencia tiene consecuencias positivas para el conjunto y para los actores:
La presin fiscal
La relacin entre los ingresos tributarios totales de un pas, incluidas las cotizaciones a la seguridad social, y la
renta nacional del mismo suele denominarse presin fiscal. Las ltimas teoras indican que una elevada presin
fiscal es nociva para el crecimiento econmico de un pas.
La definicin de presin fiscal ms precisa es si se mide el porcentaje del gasto pblico respecto del PIB. En
Espaa este indicador pas del 27,2% en 1975, a un mximo de 49,4% en 1993, para luego bajar y situarse en el
33,1% en 2008.
La carga fiscal que sentirn los individuos, la prdida de bienestar individual fruto del pago de impuestos, habra
que ponderarla entonces por la renta per cpita. Esta medida se denomina esfuerzo fiscal y pone en relacin la
presin fiscal con la renta media en una regin. Una frmula habitual es la elaborada por Frank en 1959. El
ndice resulta de la divisin de dos cocientes: la presin fiscal, como indicador de la capacidad fiscal utilizada,
dividida por el Producto Interior Bruto per cpita, como indicador de la capacidad fiscal potencial. De acuerdo
con este ndice, por ejemplo, en la actualidad los ciudadanos en Espaa soportan un mayor esfuerzo fiscal por su
menor renta que los de Dinamarca.
La opinin pblica
La opinin puede tener una influencia ms directa mediante iniciativas populares y referendos sobre
determinados impuestos. Pero estas posibilidades existen en muy pocos pases. La formulacin ms influyente
en esta perspectiva es el denominado modelo del votante medio. Segn este argumento, en una democracia los
niveles de impuesto y de gasto que superan lo deseado por el votante medio producirn un castigo poltico contra
las autoridades polticas responsables de adoptarlas.
Lo normal en las democracias contemporneas es que las elecciones no las gane un partido por mayora absoluta
sino que se vea precisado de apoyos externos o se forme una coalicin. Las coaliciones tratan de minimizar los
impuestos y en especial los que pagan sus electores potenciales. La accin gubernamental en el terreno de los
impuestos y del gasto pblico es una parte fundamental de sus intentos para la reeleccin y se ajustarn
convenientemente en lo posible al ciclo electoral.
Otro aspecto de utilidad para explicar la configuracin del sistema impositivo es el variado universo de grupos
de inters que condicionan los procesos de elaboracin de polticas pblicas en las democracias contemporneas.
Los impuestos son herramientas a disposicin de los gobiernos. Se pueden producir beneficios para la sociedad
en su conjunto y puede ser ms fcil implantarlos como parte de una norma impositiva que como un programa
de gastos. (Por ejemplo, los subsidios a la propiedad de la vivienda bajo la forma de deducciones fiscales) en
muchos pases se distribuyen ampliamente, son beneficiosos en general y mucho ms fcil.
El conflicto institucional puede surgir tambin entre las organizaciones encargadas de la elaboracin de la
poltica impositiva, ministerio de Economa y Hacienda, y las encargadas de su implantacin, Agencia
Tributaria. Todos estos conflictos potenciales pueden generar grandes dificultades en la gobernacin.
En esta primera etapa destaca que la confluencia de la crisis econmica y el cambio poltico produjo aumentos
ineludibles del gasto pblico.
Las medidas legislativas que se van a comentar se ordenan en los aspectos impositivos y tributarios en primer
lugar, dividida en dos etapas, la centrista y la socialista.
La reforma tributaria
Tras la firma de los Pactos de la Moncloa la reforma tributaria comienza con la promulgacin de la Ley 50/1977,
de 14 de noviembre, de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal.
Los logros de la reforma tributaria emprendida en 1977 pueden sintetizarse en los aspectos siguientes (Comn
1989: 873-874):
Se han introducido los principios tributarios modernos que son la personalidad y la progresividad en la
imposicin directa y la neutralidad en la indirecta.
Se ha establecido una normativa relativamente disuasoria del fraude fiscal y se ha modernizado la
gestin tributaria.
La recaudacin ha crecido notablemente con los nuevos tributos y formas de gestin, y los ingresos
impositivos han mostrado una alta elasticidad de la renta desde 1979.
La recaudacin obtenida del impuesto de la renta y el patrimonio ha acrecentado su importancia
relativa.
Se ha aliviado un tanto la presin fiscal sobre las empresas y se ha intensificado sobre las familias.
En la reforma tributaria, pueden destacarse las siguientes facetas negativas (Comn 1989: 875-877):
La reforma se gest con defectos tcnicos y legislativos que no se corrigieron inmediatamente.
El incumplimiento del calendario fiscal previsto en las propuestas iniciales llev a una tardanza
excesiva en el desarrollo de la reforma.
La evasin y el fraude siguen siendo abultados en algunos sectores y grupos de contribuyentes.
Se han aumentado los tipos del impuesto sobre la renta cuando la terapia aconsejable sera justo la
opuesta: reducirlos y ampliar las bases de recaudacin, combatiendo la ocultacin fiscal.
Subsisten incoherencias entre los tributos.
En la etapa socialista ya en 1987 se propugn un programa fiscal a lo largo de las lneas siguientes (Comn 1989:
877):
1) aprobar la nueva ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones y del impuesto sobre el patrimonio;
2) concluir el proyecto de ley de tasas y precios pblicos;
3) aprobar una nueva Ley General Tributaria;
4) elaborar la ley de financiacin de las Haciendas locales;
5) mejorar los medios humanos y tcnicos de la Administracin de Hacienda;
6) reformar algunos tributos vigentes por la obligacin derivada del proceso de armonizacin fiscal comunitario:
concretamente, habr que reformar el IVA y los impuestos especiales;
7) perfeccionar la tarifa del IRPF para acabar con las discontinuidades en el tipo marginal;
8) agrandar las bases declaradas para rebajar el tipo impositivo.
9) aleccionar con el delito fiscal.
Hasta 1988 el rpido crecimiento del gasto pblico por encima de los planes presupuestarios fue absorbido por la
aceleracin inesperada de los ingresos. Pero a partir de 1989, la estrategia fiscal del gobierno se vio sometida a
tensiones considerables.
Los resultados: el crecimiento de la presin fiscal y del incipiente Estado del Bienestar
El proceso de reformas tributarias y presupuestarias no ha logrado controlar el crecimiento del gasto pblico.
Segn el diagnstico de Garca Aoveros sobre la etapa centrista (1996: 230), el cambio poltico vino
acompaado de una fuerte expansin del gasto pblico. En el perodo de Gobiernos socialistas, la sociedad
espaola continu su adiccin al aumento del gasto pblico.
La llegada al gobierno del Partido Popular supuso la implantacin de reformas y medidas de liberalizacin de la
economa que impulsaran el crecimiento econmico y el ingreso en la Unin Monetaria. El PIB per cpita en
1996 fu de 13.300 euros, un 78,9% de la media europea. Ocho aos despus, ese PIB per cpita llegaba a los
21.800 euros y casi al 90% de la media europea.
Sin duda, la reforma ms definitoria del cambio de poltica que supona la llegada del nuevo Gobierno fue la que
afect al sistema impositivo. En 1996, Espaa tena una tarifa del IRPF con 18 tramos y un tipo superior
marginal del 56%. La primera reforma redujo a cinco los tramos y al 45% el tipo marginal. Las reformas fiscales
y las medidas de liberalizacin surtieron efecto inmediato: se redujo el dficit y la deuda.
Salto cualitativo
En ocho aos se redujeron a la mitad las suspensiones de pagos, se crearon medio milln de PYMES y se
multiplic por dos el nmero de matriculaciones de vehculos y por cinco la inversin extranjera neta en Espaa.
Los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero han presentado un perfil contradictorio. En la primera
legislatura (2004-2008), y pese a lo manifestado antes de llegar al poder sobre la necesidad de transformar el
modelo econmico que produca el crecimiento, se sigui una poltica continuista sin reformas significativas que
aumentasen la productividad y mejorasen la competitividad de la economa nacional.
La segunda mayora socialista no ha gestionado bien las manifestaciones especficas de nuestro pas de la crisis
econmica internacional desencadenada en 2007-2008.
El IRPF es de aplicacin en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regmenes forales de Convenio y
Concierto en vigor, respectivamente, con las Comunidades Autnomas de Navarra y el Pas Vasco, ni de lo
dispuesto en los Tratados y Convenios internacionales suscritos por Espaa que hayan pasado a formar parte de
nuestro ordenamiento interno, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 96 de la Constitucin.
En Canarias, Ceuta y Melilla, se tendrn en cuenta las especialidades previstas en su normativa especfica y en la
propia Ley reguladora del Impuesto. Adems, el IRPF es un tributo cedido parcialmente a las Comunidades
Autnomas en los trminos establecidos en la LOFCA y dems normas reguladoras de la materia. De tal manera
que dichas Comunidades poseen autonoma normativa para regular la tarifa del gravamen autonmico y las
deducciones que recaigan exclusivamente sobre este ltimo.
La Ley 35/2006, de 28 de noviembre reduce a cuatro el nmero de tramos de la tarifa; f) se establece el tipo
marginal mximo en el 43 por 100.
Impuestos especiales
Aquellos tributos que, a diferencia del IVA, inciden sobre el consumo de bienes o especies determinadas.
4.2. LOS
INGRESOS DE LAS CCAA: LA INSTITUCIONALIZACIN DE LAS COMUNIDADES Y EL OLVIDO DE LAS
ENTIDADES LOCALES
Ha habido representacin poltica sin imposicin, lo que equivale a una suerte de irresponsabilidad fiscal y de
ausencia de rendicin de cuentas sobre la propia gestin que se suele enmascarar en un proceso de
culpabilizacin del gobierno de turno en el nivel nacional.
El Acuerdo sobre financiacin autonmica de 20 de enero de 1992 y sus desarrollos posteriores; el modelo
acordado en 1996 para el periodo 1997-2001, con la cesin del 30 por cien del IRPF a las CCAA; Acuerdo de
Reforma de la Financiacin de las CCAA de rgimen comn de julio de 2001, en principio, y a diferencia de los
acuerdos anteriores de carcter, indefinido, con dos lneas bsicas: reforma financiera y mayor cesin de
competencias tributarias; y, por ltimo de momento, la nueva etapa derivada de la aprobacin de los nuevos
estatutos pendiente todava de su implantacin efectiva.
4.4. UNAPERSPECTIVA DE CONJUNTO: ALGUNOS DATOS SOBRE LOS IMPUESTOS EN LOS DISTINTOS NIVELES
DE GOBIERNO
El sector pblico espaol ha experimentado en los ltimos treinta aos una transformacin transformacin
radical. En la actualidad ms del 90 por 100 de los ingresos totales del sector pblico espaol provienen de tres
fuentes, cada una de ellas con una importancia similar: las cotizaciones sociales, destinadas a financiar la
Seguridad Social, que han registrado un notable crecimiento en los ltimos aos debido a la favorable evolucin
del empleo pero que han disminuido correlativamente como resultado de la crisis econmica; los impuestos
indirectos sobre la produccin y las importaciones, esto es, el impuesto sobre el valor aadido, ms los
impuestos especiales sobre gasolinas, alcoholes, alcoholes, tabaco, etctera; y los impuestos directos sobre la
renta y el patrimonio, fundamentalmente los impuestos sobre la renta de las personas fsicas y de sociedades.
El lugar que ocupa nuestro pas al situarlo en la perspectiva europea: pagamos relativamente pocos impuestos al
consumo, el peso del IVA es el menor de la UE y estamos en el tercio superior en cuanto al pago de impuestos
directos que se recaudan fundamentalmente a los asalariados.
La presin fiscal (es decir, la proporcin ingresos pblicos/PIB) ha experimentado un notable crecimiento
partiendo de unos niveles bastante ms reducidos: Espaa ocupa el lugar 14 de la UE-27.
TEMA 11
LOS PRESUPUESTOS: EL EQUILIBRIO ENTRE LOS INGRESOS Y LOS GASTOS DE LAS AAPP
1. INTRODUCCIN
Importa destacar que el presupuesto estatal es la representacin monetaria de la actividad poltica y
administrativa de una determinada estructura de gobierno, que resuelve un conflicto de preferencias ms o
menos contradictorias y constituye, por tanto, un registro cuantitativo de los resultados de ese intercambio.
2. QU ES LA PRESUPUESTACIN?
Los presupuestos pblicos describen lo que realizan los sistemas poltico-administrativos mediante la lista de lo
que gastan los gobiernos. Un presupuesto vincula las tareas a realizar con la cantidad de recursos financieros
para llevarlas a cabo, asegurando que el dinero estar disponible para ello:
Los presupuestos reflejan elecciones sobre lo que el gobierno har y no har.
Los presupuestos reflejan prioridades sociales, polticas, econmicas y territoriales.
Los presupuestos reflejan la proporcin relativa de decisiones adoptadas para finalidades clientelares o
locales, y por eficiencia, efectividad y objetivos pblicos ms amplios.
Los presupuestos proporcionan una herramienta poderosa a los ciudadanos que quieren saber cmo
gasta el gobierno su dinero y si ha seguido generalmente sus preferencias.
El presupuesto refleja el grado en el que el gobierno redistribuye la riqueza a lo largo del sistema
impositivo.
En el plano nacional, el presupuesto influye sobre la economa, por lo que la poltica fiscal afecta al
nivel de empleo.
Los presupuestos reflejan el poder relativo de diferentes individuos y organizaciones para influir sobre
los resultados presupuestarios.
Las Comisiones participantes en el proceso de elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado son segn
la ORDEN EHA/857/2005:
Estar presidida por el Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economa y hacienda y ser
coordinada por el Secretario de Estado de Hacienda y Presupuestos. Realizar las siguientes funciones:
1. Establecer los criterios globales de presupuestacin, determinado las prioridades.
2. Analizar el contenido presupuestario de las polticas y actuaciones pblicas y proponer la asignacin de
dotaciones entre las distintas polticas.
Comisin de Ingresos
Es el rgano encargado de coordinar la elaboracin de previsiones, evaluaciones y propuestas que han de ser
tenidas en cuenta, de acuerdo con las directrices de la Comisin de Polticas de Gasto, para la elaboracin de los
estados de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado. Funciones:
1. La propuesta relativa a las previsiones de ingresos a incluir tanto en el anteproyecto de Presupuestos
Generales del Estado.
2. La estimacin del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
Comisiones presupuestarias
Las Comisiones Presupuestarias de los diferentes departamentos ministeriales, y con el apoyo tcnico de las
Oficinas presupuestarias, coordinarn el contenido y extensin de los programas presupuestarios del
anteproyecto de presupuesto de su departamento.
La apertura al entorno
El ambiente de la presupuestacin incluye distintos factores comprendiendo el nivel global de recursos
disponibles; el grado de certidumbre sobre los ingresos; y una variedad de emergencias naturales o sociales. El
entorno puede incluir tambin rigideces resultantes de decisiones anteriores, que ahora pueden estar incorporadas
en la legislacin (El endeudamiento). El ambiente en este sentido puede configurar las cuestiones de las polticas
pblicas y limitar las alternativas.
Los estados de gastos e ingresos sern elevados al Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de
Economa y Hacienda que someter al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales
del Estado.
Con los mismos criterios la Direccin General de Presupuestos elaborar el anteproyecto del presupuesto de
gastos del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria a partir de la propuesta del Ministerio de Sanidad y Consumo.
Igualmente elaborar el anteproyecto del presupuesto de gastos del Instituto de Mayores y Servicios Sociales
(IMSERSO) a partir de propuesta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Los anteproyectos de
presupuestos del INGS y del IMSERSO sern enviados por la DGP al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
que los integrar en el anteproyecto de la Seguridad Social que remitir al Ministerio de Economa y Hacienda
para elevarlo al Gobierno para su aprobacin e inclusin en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado
Las leyes de estabilidad de 2001 supusieron un importante respaldo a la estabilidad presupuestaria en Espaa, se
configura en torno a cuatro principios rectores de gestin macro-presupuestaria: estabilidad, plurianualidad,
transparencia y eficiencia. Las reglas numricas son cuatro: el objetivo de estabilidad presupuestaria trienal, el
lmite de gasto no financiero del Estado (LGnF), el fondo de contingencia de ejecucin presupuestaria (FC), y el
dficit para inversiones.
presupuestacin en dos fases, primero se define el marco financiero del presupuesto, esto es el montante
global o sectorial del gasto y, despus, en una segunda fase separada de la anterior, se discute y reparte ese
montante global fijado.
La reforma de 2006 ha perseguido dos objetivos principales (Iglesias y Morano 2008:
112): preservar los aspectos positivos de las leyes de 2001 e introducir mayor racionalidad y flexibilidad
econmica.
Los titulares de los departamentos ministeriales podrn autorizar, cuando as se especifique, las modificaciones
indicadas, previo informe de la Intervencin Delegada. Cuando existan discrepancias entre ambos, resuelve el
Ministro de Economa y Hacienda.
Los datos son muy significativos y desprende que a partir de 1984 las modificaciones presupuestarias son cada
vez de mayor cuanta con un freno relativo en los dos ltimos aos, 1995 y 1996, sobre los que se dispone de
informacin, y oscilan entre el 20 y el 30 por cien del crdito inicial.
El Estado puede financiar su dficit de dos maneras: emitiendo deuda (como cualquier otro agente), o creando
dinero (con la cooperacin del banco central europeo que ahora dispone las competencias exclusivas sobre la
materia): emite bonos y pide al banco central que se los compre.
TEMA 12
LA UNIN EUROPEA Y LAS AAPP ESPAOLAS
1. INTRODUCCIN
El 12 de junio de 1985 se firmaba en el saln del Trono del Palacio Real de Madrid el Tratado de adhesin de
Espaa a las Comunidades Europeas, que entrara en vigor el 1 de enero de 1986. La incorporacin de Espaa a
la Unin Econmica y Monetaria en 1998 culminara el proceso de integracin. La ratificacin del Tratado de
Lisboa de 2007 configura su inmediato futuro tras su entrada en vigor en diciembre de 2009.
En los ltimos veinte aos el Estado ha potenciado sus competencias relacionadas con el bienestar del
ciudadano, como la seguridad laboral o el medio ambiente. Tambin ha reducido su presencia en sectores como
las telecomunicaciones, el agua o la electricidad. La actividad empresarial del sector pblico, que en 1982
mantena activos industriales por valor del 6,8% del PIB, representa hoy menos del 1% del PIB. Por otro lado, el
ingreso de Espaa en la Comunidad Europea supuso el inicio de la desigual modernizacin de sus
Administraciones Pblicas.
Hoy en da, las Administraciones espaolas prestan sus servicios de manera ms transparente y eficiente, y se
preocupan ms por el rendimiento y por el usuario de los servicios pblicos, aunque siguen presentando graves
problemas de diseo y estructura.
Se entiende aqu la europeizacin como un proceso desde arriba hacia abajo de adaptacin de los Estados
miembros a la UE con el fin de distinguirla de la integracin europea como el proceso ascendente desde los
mismos para proyectar su influencia sobre la instancia supragubernamental y supranacional. La europeizacin
consiste en un conjunto de fuerzas econmicas regionales, institucionales y conceptuales que favorece un
proceso de cambio que afecta a las polticas pblicas nacionales, las prcticas legislativas, y la poltica en
general.
Espaa presenta un sistema de coordinacin centralizado con una ambicin coordinadora selectiva (vase la
Figura 1), aunque como se ver posteriormente se ha operado una constatable descentralizacin pero sin un
aumento de la ambicin coordinadora. Su estructura de oportunidad poltica se caracteriza por ser
descentralizada y mayoritaria, esto es con gobiernos de un solo partido y autoridad ministerial limitada. Su
estructura de oportunidad administrativa es centralizada.
Esta situacin se origina con el ingreso de Espaa, en 1986, pues entonces se cre la estructura que pudiera
asegurar la defensa de los intereses del pas en los distintos foros de negociacin de la UE. En Bruselas se
constituy una Representacin Permanente (REPER), y en Madrid, como rgano interno de coordinacin
gubernamental, una Secretara de Estado en el seno del Ministerio de Asuntos Exteriores (MAEC). Pero la ahora
llamada Secretara de Estado para la Unin Europea es ms bien una arena que no monopoliza esta funcin de
coordinacin por cuanto otros actores gubernamentales (Presidencia, Economa y Hacienda, Justicia, Interior,
Medio Ambiente, y en general todos los ministerios) participan de manera activa en el proceso (Molina 2001:
163-168).
En la actualidad de la Secretara de Estado para la Unin Europea (SEUE) dependen los siguientes rganos
directivos:
La Secretara General para la Unin Europea, con rango de Subsecretara.
La Direccin General de Integracin y Coordinacin de Asuntos Generales y Econmicos de la Unin
Europea.
La Direccin General de Coordinacin del Mercado Interior y otras Polticas Comunitarias.
Este rgano especializado slo comprende el denominado pilar comunitario pero los otros dos pilares la
Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) y la cooperacin policial y judicial en materia penal se
dirigen desde otros rganos del MAEC, respectivamente desde la Secretara de Estado de Asuntos Exteriores y la
Subsecretara, lo que resulta incongruente por diluir y dispersar la adopcin de decisiones.
Otros ministerios que han adquirido un creciente protagonismo en la europeizacin desde la UE han sido el
ministerio de Economa y Hacienda y el de Agricultura, que canaliza las transferencias a las CCAA y desempea
otras labores que se ejemplifican ms adelante.
3.2. MODIFICACIN DE LAS TAREAS DEL PERSONAL
Como es lgico la europeizacin llega a la transformacin de las tareas realizadas por los funcionarios como por
ejemplo:
Preparacin de la postura espaola para reuniones al nivel de la UE.
Participacin en grupos de trabajo del Consejo de Ministros europeos.
Participacin en reuniones organizadas por la Comisin Europea.
Consulta con colegas de uno o ms Estados miembros al margen del marco formal de la UE.
Transposicin de polticas europeas en medidas legales nacionales.
Aplicacin prctica o ejecucin de normas y polticas originadas en la UE.
Tomar en consideracin polticas de la UE durante la elaboracin de polticas pblicas nacionales.
La UE ha empezado a desplegar una poltica en asuntos de Justicia e Interior con el objetivo de dar respuesta a
fenmenos globales como la inmigracin, el terrorismo o la delincuencia organizada y, con mayores dificultades,
tambin ha puesto las bases de una poltica exterior, de seguridad y defensa aunque persiste la divisin.
La Poltica Agrcola Comn (PAC) es el sector en el que la UE tiene competencias legislativas y ejecutivas casi
absolutas. Pero adems hay que destacar el carcter redistributivo de esta poltica, una de las escasas muestras de
este tipo de poltica, y se compone fundamentalmente de regulaciones y decisiones que se transfieren mediante
subvenciones de diverso carcter a los agricultores con la intencin de fijar la poblacin en el medio rural,
haciendo menos onerosos sus estilos de vida y trabajo. (FEAGA, FEADER).
Las polticas ambientales de la UE se desarrollan fundamentalmente mediante directivas que deben trasponer los
Estados miembros, y en nuestro caso las CCAA. La presin para la implantacin de estas directivas es elevada,
al afectar a los niveles de gobierno nacional y regional.
La presin para la implantacin de las escasas directivas sociales de la UE es dbil pues en buena parte la
poltica social sigue siendo una prerrogativa de los Estados miembros.
Por ltimo, la revisin de los tratados de la UE son una competencia puramente estatal puesto que afectan a las
condiciones que regulan la integracin de los propios Estados miembros.
La institucionalizacin de las oficinas se produjo en 1994, a raz de una sentencia favorable del Tribunal
Constitucional en relacin con la apertura de una Delegacin del Gobierno Vasco. Las oficinas participan
activamente en los programas comunitarios, en la consolidacin de las redes pblico-privadas, en la cooperacin
con las dems regiones europeas y en la promocin de los intereses de las respectivas CCAA.
No obstante, la frustracin de las expectativas de las regiones fuertes relativas al Comit de las Regiones
(CdR) y al principio de subsidiariedad a raz de Maastricht y Amsterdam condujo al abandono de la estrategia
colectiva a favor de una actuacin basada en intereses institucionales comunes, crendose as, la Conferencia de
Presidentes de Regiones con Poderes Legislativos (REGLEG), ya en noviembre de 2000. La Comisin de
Presidentes de Parlamentos Autonmicos (COPREPA), a travs de la Comisin de Presidentes de Asambleas
Legislativas Regionales (CALRE), creada en 1997.
Al margen de este tipo de asociaciones, cabe destacar las distintas iniciativas impulsadas por las
administraciones autonmicas en el contexto de INTERREG o en funcin de la dinmica de las polticas
comunitarias. stas han dado lugar a la creacin de 5 Eurorregiones: Galicia-Norte de Portugal; Extremadura-
Alentejo-Algarve; Andaluca-Algarve; Pas Vasco francs y espaol; y, ms recientemente, la Eurorregin
Pirineos-Mediterrneo (Aragn, Catalua, Baleares, Pirineos medios y Languedoc-Roselln) (Morata 2007b).
La CARCE ha adoptado varios acuerdos muy relevantes que contienen las bases institucionales a seguir en las
relaciones entre el Estado y las CCAA en asuntos europeos en cada una de las otras Conferencias Sectoriales.
Sin embargo, los datos nos indican que tambin es una de las que mostraba un nivel alto de absentismo
autonmico, que en muchos periodos reflejaba un conflicto poltico latente durante toda la dcada de los noventa
y de los primeros aos de la dcada de 2000.
Como es sabido, a raz del procedimiento de participacin autonmica en asuntos comunitarios, recogido en el
Acuerdo de la CARCE de 1994, se atribuye a las Conferencias Sectoriales la canalizacin de la participacin
multilateral de las CCAA en los asuntos comunitarios. Este acuerdo distingua entre una fase ascendente y otra
descendente.
En la fase ascendente cada Conferencia Sectorial deba desarrollar este procedimiento de participacin,
decidiendo el grado de intensidad y el contenido de dicha participacin en funcin del rgimen de distribucin de
competencias entre el Estado y las CCAA en ese mbito.
En la fase descendente, se establecen dos obligaciones bsicas: Una de remisin a la CARCE de todos los
proyectos de normas de desarrollo del Derecho comunitario y otra de mutua informacin en cuanto a actuaciones
administrativas y de gestin de programas comunitarios.
Ms recientemente, en 2004, la CARCE adopt otro acuerdo sobre la participacin de las CCAA en las
reuniones de cuatro formaciones del Consejo de la UE.
Estas Conferencias han de designar un representante autonmico para ir en la delegacin espaola en varias de
las formaciones ministeriales del Consejo.
Se elabor en el seno de la CARCE una Gua de Buenas Prcticas en diciembre de 2006, que trataba de
organizar mejor la coordinacin entre CCAA para poder alcanzar una posicin comn sobre cada punto. La
gua tambin contiene reglas para que la Administracin del Estado asuma dicha posicin comn y la integre en
la posicin negociadora del Estado, de acuerdo con el reparto competencial y los intereses de las CCAA.
Los cambios en las normas siguientes van a tener consecuencias importantes para la integracin y la
europeizacin de los Estados miembros:
1. El avance hacia la votacin por mayora cualificada en una serie de nuevos sectores de poltica pblica,
muchos relacionados con la justicia y asuntos de interior.
2. El requisito de doble mayora se utilizar cuando se necesite votacin por mayora cualificada.
3. Las nuevas disposiciones estipulan que las instituciones de la UE deben facilitar el acceso formal a los
parlamentos nacionales durante el proceso legislativo europeo.
6.1. NORMAS
Para las administraciones nacionales, la extensin de la mayora significa que un grupo ms amplio de
ministerios y entidades nacionales tendr que ajustar sus relaciones con la UE. En el futuro, la capacidad de
quedar en minora (aunque slo en principio) demandar un cambio hacia una lgica ms supranacional.
Para todas las reas sujetas a votacin por mayora cualificada, se utilizar un nuevo doble umbral de mayora en
las votaciones del Consejo (a partir de 2014), con lo que las propuestas legislativas requieren la aprobacin del
55 por cien de los Estados miembros que representen al menos el 65 por cien de la poblacin de la UE.
Otro cambio de reglas introducido por el Tratado de Lisboa ha recibido poca atencin hasta ahora: las
disposiciones que dan un derecho de participacin a los parlamentos nacionales. La Comisin debe notificar a
los parlamentos nacionales de las propuestas legislativas, y luego esperar ocho semanas para que presenten sus
observaciones antes de que los gobiernos comiencen las deliberaciones en el Consejo.
6.2. POSICIONES
Una nueva e importante magistratura que ser fundamental para el papel de la UE en el mundo es la de un
Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad para evitar decir que ser una
suerte de ministro de asuntos exteriores de la UE. Su titular se convertir en el Presidente permanente del
Consejo de Asuntos Exteriores.
El impacto de esta nueva funcin es probable que sea doble para las administraciones nacionales.
En primer lugar, la naturaleza de doble sombrero del Alto Representante atraer en mayor medida a los
gobiernos nacionales hacia el funcionamiento de la Comisin. En la actualidad, existe una divisin bastante
estricta cuando las administraciones nacionales interactan con Bruselas en materia de poltica exterior.
En segundo lugar, las funciones combinadas consagradas en la figura de Alto Representante pueden forzar una
convergencia similar a nivel nacional: la Alta Representante tendr a su cargo las capacidades de gestin de
crisis, incluyendo los medios civiles y militares, y como vicepresidenta de la Comisin Europea coordinar
tambin las reas de comercio y desarrollo, donde la UE s que es un autntico actor global.
Por ltimo, otro nuevo puesto creado por el Tratado de Lisboa es el de Presidente del Consejo Europeo. Se
designar por mayora cualificada, y el propio Consejo Europeo se integrar ms en la maquinaria institucional
de la UE. El titular ser nombrado por dos aos y medio, renovable una vez, y se desdoblar tambin como
Presidente del Consejo de Asuntos Generales.