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Felipe Tenar Am Rez
Felipe Tenar Am Rez
13q"e;":721 T48/1978
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DERECHO CONSTITUCIONAL
MEXICANO
I
1
DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
DECIMOSEXTA EDICIN
REVISADA y AUMENTADA
~
" i:i": 1
EDITORIAL PORRVA, S. A.
AV. REPtlBLICA ARGENTINA, n
MIXICO. 1978
Copyright 1978
Derechos reservados por
FEUPE TENA RAMREZ
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de 1960.
Son sustituidos lo) prraios finales del nme'ro 55 por los que ahom iiguran, al comentar la aplicacin en nuestro derecho [ederal del
articulo 122 de la Constitucin) con motivo del trastorno interior ocurrido en el Estado de Michoacn en el mes de octubre de 1966.
Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia: en la nota 359 (8l) ed.) la relativa al concepto de salubridad
general de la Repblica} y en la adicin a la nota 447 (59 ed. la que
se rejiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes.
Tales son las principales innovaciones que cabe sealar en la presente edicin.
Mxico, D. F., octubre lle 1966.
Se registran en la presente edicin las novedades de ndole legislativa o jurisprudenciai, que en concepto del autor ameritan comentario. Son las siguientes:
Reforma constitucional de diciembre de 1969, que otorg la ciudadana a los mayores de 18 aos (nota 137 bis).
Actitud jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en relacin con la posibilidad constitucional de que la federacin
grave, por una parte, los ingresos provenientes del ejercicio de profesiones y, por la otra, el comercio interior de los Estados (nota 337 bis).
Posicin que adopt la Segunda Sala. de la Suprema Corte respecto a los requisitos constitucionales de que debe estar investido el acto
de autoridad (de naturaleza administrativa y no laboral), consisten te
en la remocin de empleados de confianza.
Mxico, D. F., mayo de 1970.
Al tiempo de preparar esta edicin} apareci una iniciativa presidencial} del mes de noviembre anterior} que propone reformas constitucionales} tendientes a favorecer lo que se ha llamado la apertura
democrtica, mediante el acceso de los jvenes a las Cmaras federales
y una reorganizacin de los partidos minoritarios dentro de la de
Diputados.
La importancia de dicha iniciativa nos ha sugerido comentarla,
aun antes de su conocimiento por el Constituyente Permanente, aprovechando al efecto la actual edicin. Aparece el comentario en el prrafo nmero 82.
Fuera de ello, hemos confrontado algunas de nuestras tesis con las
sustentadas en obras recientes} de autoridades en la materia.
Por ltimo, hemos implantado un nuevo sistema en la ordenacin
de las notas que aparecen al pie de las pginas, numerndolas en relacin con cada captulo y no ya con la obra en total, pues las notas
de las ediciones anteriores, pcn numerosas podran llegar a introducir confusin.
Mxico, D. F., diciembre de 1971.
n. F.,
XVOl
Con la expiracin del sexenio presidencial anterior (1970-76), contuose la abundancia de reformas constitucionales durante el mismo
registradas. El iniciado en diciembre de 1976 no ha propuesto hasta
ahora ninguna modificacin de esa ndole. Aunque intensa por sus
finalidades, la reforma de la administracin pblica federal, recientemente abordada a nivel del derecho administrativo, no corresponde
a nuestra materia.
Es por todo ello que la presente edicin no se hace cargo de novedades y slo ha tratado de actualizar los datos que lo requeran.
Mxico, D. F' J abril de 1977.
XIX
xx
NDICE DE MATERIAS
NOTA
A LA
NOTA
TERCERA
EDICIN
LA
CUARTA
EDICIN
VIII
NOTA
LA
QUINTA
EDICIN
IX
NOTA A
LA SEXTA
NOTA
LA
VII
EDICIN
SPTIMA
EDICIN
XI
NOTA
LA
OCTAVA
EDICIN
XII
NOTA
LA
NOVENA
EDICIN
XIII
NOTA
LA
DCIMA
EDICIN
XIV
XV
NOTA A LA
DECIMOSEGUNDA
NOTA A LA
DECIMOTERCERA
EDICIN
XVII
DECIMOCUARTA
EDICIN
XVIII
DECIMOQUINTA
EDICIN
XIX
NOTA A
NOTA
NOTA
.,
LA
LA
LA
DECIMOSEXTA
EDICIN
XV!
EJ)JCIN
XX
PRIMER.'\. PARTE
TEORA DE LA CONSTITUCIN
CAPTULO I
EL
PODER CONSTITUYENTE
CAPTCLO
UMITACIOl'lES
AL
2
:;
6
lO
15
l!l
II
PODER CONSTITUYENTE
8~Limit;lcin
25
24
p~
XXI
XXII
28
33
36
39
CAPTULo 111
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
l4.-La soberana y la facultad de revisar la Constitucin. El Poder Constituyente
Permanente. Problemas que plantea su competencia, segn el artculo 135
15.-Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor
16.-Tesis opuesta
17.--501uciones en el derecho comparado
18.-Interpretacin de nuestro texto
19.-Crtica del sistema que consagra el artculo 135
19 bis.-Actividad reformatoria proliferante
CAPTULO
53
55
60
62
63
68
7I
IV
CAPTULO
73
H
75
79
81
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
25.-0rigen y evolucin del derecho constitucional
26.-El mtodo jurdico puro en la doctrina del Estado y el mtodo histrico en
el derecho constitucional
27 ~EI mtodo histrico y la interpretacin evolutiva
28.-La metodologa en el derecho privado y en el derecho constitucional
LA FORMA DE GOBIERNO
29.-Lareplihlica .
IO.-La democrada
85
87
89
90
NDICE DE MATERIAS
31.-Restriccin del sufragio; principio mayoritario
32.-Rgimen representativo
33.-El desprestigio de la democracia
CAPTULO
XXIlI
99
106
107
VII
LA FORMA DE GOBIERNO
CAPTULO
109
114
116
120
12!l
127
130
131
Vlll
LOS ESTADOS
42.-1.a autonoma local, primer elemento especfico del Estado federal; concepto
de Constitucin local
43,-Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte dogmtica y la forma de gobierno .
-H,-Organizacin de los Poderes, facultad revisora, ciudadana. dcsapa ricin de
Poderes. Consideraciones generales
45.-La participacin de los Estados en la legislacin federal comn; su participacin en las reformas a la Constitucin general. segundo elemento especifico del Estado federal
131)
138
141
145
C"pj-rur.o IX
EL MUNICIPIO
.5.-Renacimiento municipalista en Amrica Latina
H.-El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido de la descen-
149
tralizacin municipal
150
"8.-El municipio en Roma y en Espaia; rrayectoria histrica del IIIl1nicil)io
mexicano
152
49........El n...ni(pio libre en los debates de QU~I(~taro. Defectos del sistema. El munid~...,. 1a denJOttacla
157
XXIV
(;APiTlJI.O
CAPTULO
II",
1117
170
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17:;
17"1
XI
EL CAPTULO GEOGRFICO
56.-El territorio nacional; dominio directo y originario de la nacin
57.-El territorio y la jurisdiccin en el sistema federal
58.-Partes integrantes de la federacin; origen y transformacin de sus Imites
59.-Arreglo de lmites entre los Estados
60.-Situacin geogrfica del Distrito Federal
61.-Consecuencias de la traslacin de los Poderes federales respecto al rea del
actual Distrito Federal
62.-Consecuencias respecto al territorio a donde se trasladan dichos Poderes
63.-Estudio de las fracciones 1, 11 Y III del artculo 73
64.-Situacin geogrfica de los Territorios Federales y de las islas
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1!l1
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200
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203
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SEGUNDA PARTE
XII
LA DIVISIN DE PODERES
6J.-Precursores y realizadores de la doctrina
211
66.-Su proyeccin en la ley y en la doctrina contemporneas
'21;,
67.-1.a suspensin de garantas
'!.I~l
68.-I.a delegacin de facultades extraordinarias en el Ejecutivo
:!2~
69.-1.3s facultades de excepcin en nuestra historia poltica: desde. la independencia hasta el Acta de reformas
'!.'!.=~
70.-I.os debates en el Constituyente de 56
226
:V":"EI (kstino 4el
texto consttteeional en la legislacin y en la jurisprudencia
231
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NDICE DE MATEIUAS
72.-E: Constituyente de 17: la frustracin de su texto en la legislacin y eu
la jurisprudencia
n.-Reforma de 1938; la experiencia posterior
74.-Consideraciones generales .
CAPTULO
XXV
2~()
239
242
XIII
CAPTULO
XIV
CAPTULO
XV
:!I)c,
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'1(1(;
309
310
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31-1
31:'
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XXVI
CAPTULO XVI
.FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DISTRITO
Y TERRITORIOS FEDERALES
96.--.0rigcn del Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana
97.-0rganizacin constitucional del Distrito Federal
98.-Su diferencia con la organizacin de los Estados
99.-0rganizacin constitucional de los Territorios Federales
.99 bis.--Su derogacin en 1!J74
foO.--Las islas dependientes de la federacin. Los fuertes, los cuarteles, etc.
337
339
346
'349
350
353
CAPTULO XVII
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDAR!A
101.- -Principales facultades de las Cmaras en materia hacendaria. Anualidad de
los actos en que se ejercitan
102.--EI presupuesto de egresos
103.--La ley de ingresos.
-I04.-La pluralidad de impuestos
I05.-La cuenta anual
106.-1..a contratacin tic impuestos.
<.
357
358
361
362
372
373
CAPTULO XVIII
j<'ACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCIO ENTRE
LOS ESTADOS DE LA FEDERACIN
107.-1..a facultad federal de impedir restricciones al comercio entre los Estados.
375
Antecedentes histricos de las alcabalas. La reforma de Limantour en 96
378
IOS.-Estudio de las fracciones IV, V, VI Y VII del artculo 117
109~Diferencia entre los sistemas de 57 y de 96; crtica de uno y otro. Solucin
segn la fraccin IX del 73. Comparacin entre este precepto y los anlogos del 117
1I0.--5u diferencia con el precepto anlogo de la Constitucin de Norteamrca,
385
Cmo debe funcionar el nuestro .
1I1.---El artculo 131. Puede la Federacin establecer impuestos alcabalatoos?
388
CAPTULO XIX
l'ACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA
112~Guerra: iniciativa, declaracin, terininacin
1l3.-El ejrcito y la guardia nacional, la armada y' el corso; sudefinici6n y sus
393
diferencias
595
n'l.-Obligacioncs y prerrogativas de los ciudadnos y de los mexicanos para servir en la guardia y en el ejbdto, segn la eonstItucin deS?, la reforma
di 98, la Constitucin de 1 7 '
.
498
NDICE DE MATERIAS
C!\I'Tl;LO
XXVII
XX
CAPTuLO
405
406
407
408
409
412
415
XXI
421
421
422
4~!
426
432
436
437
CAPTULO
438
XXII
444
447
134~La facultad del Senado para declarar desaparecidos los poderes de un Es-
451
155_La facultad del Senado pura resolver las cuestiones polticas entre los poderes de un Estado; la facultad de la Suprema Corte para conocer de las
cuestiones constituconales que surjen entre los mismos poderes
457
458
XXVIII
CAPTULO XXIII
LA C0MISIN PERMANENTE
137~Antecedentes histricos de la Comisin Permanente
138~La Permanente' y el Congresionalismo .
139.-Inutilidad de la Permanente respecto a sus funciones de sustitucin
HO.-La convocatoria "a sesiones extraordinarias .
461
463
465
169
CAPTULO XXIV
ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO
14l.-El ejecutivo unipersonal .
473
I42~Requisitos para ser Presidente de la Repblica. El principio de la no reeleccin. Su explicacin histrica. Su naturaleza antidemocratica. Su relativa eficacia .
474
143~La sucesin presidencial. Los distintos sistemas que se han implantado en
Mxico. El sistema en vigor; sus inconvenientes y sus ventajas sobre los sis478
temas precedentes .
144~Naturaleza de los Departamentos Administrativos
481
CAPTULO XXV
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
145~t.a
489
491
492
4117
501
CAPTULO XXVI
ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL
503
504
512
51J
150~undo
NDICE DE MATERIAS
XXIX
XXVII
CAPTULO
517
520
52X
531
CAPTULO
XXVIII
533
I63.-El juicio de amparo no es control directo de la constitucionalidad. La defcusa de los derechos individuales. Las invasiones de jurisdiccin .
537
:.'1".
550
5')3
CAPTULO
XXIX
;,61
r63
"
169.--La defensa de la Constitucin y del orden federal, encomendada a los jueces locales; interpretacin y crtica del artculo 1!l3
170.-EI artculo 128 .
56X
574
57:'
CAPTULO
XXX
584
588
591
591
xxx
"jf,,)
La Rdurnu en proyt"CIO .
60S
La Reforma al prnmulgarse
612
'NDICI: Ol\o()l>I5TICO
62';
PRIMERA PARTE
TEORfA DE LA CONSTITUCIN
CAPTULO
EL PODER CONSTITUYENTE
SUMARIO
l.-Debate acerca del concepto de soberana. 2.-0rigen histrico del concepto de soberana: la exterior y la interior. 3.-Titular de la soberana en
el sistema europeo. 4.-Su titular en el sistema americano. 5.-El poder
constituyente y los poderes constituidos. La Constitucin rgida y escrita.
Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la
Constitucin. '6.-Las anteriores nociones en la Constitucin mexicana.
7.-Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en
sentido formal. Partes de nuestra Constitucin.
DERECHO {;ONSTITlJCIONAL
MEXICA~O
Acaso la anarqua ideolgica a que se ha llegado en este punto influya en la actitud de muchos para negar de raz la existenciamisma
de la soberana." Tal parece que el mal de la confusa discusin, al
contaminar la idea de la, soberana, no puede esperar otro trmino
que la muerte de la institucin. Los nombres de quienes sostienen
tesis tan radical y el vigor de su dialctica, autorizan a considerar a
sus secuaces sin tacha, por lo menos grave, de hereja jurdica. Otros,
entre los ms recientes, han guardado neutralidad o manifestado desdn, al pasar por alto el plinto de la soberana," que de este modo,
combatido por aqullos y olvidado por stos, parece ya un tema envejecido. En el empeo de estudiar nuestra Constitucin, unos podrn
admitirlo y otros impugnarlo, pero nadie podr ignorarlo, porque sobre el concepto de soberana se erige nuestra organizacin constitucional y aun la palabra misma de soberana y sus derivados se emplea
varias veces en el texto de la ley suprema.'
2.-Para alcanzar la meta propuesta comencemos por evocar sumariamente el origen, la evolucin y los cauces actuales de la idea de
soberana.
La soberana es un producto histrico y, como afirma Jellinek, un
concepto polmico." No fue conocida de la antigedad, porque no se
dio entonces "la oposicin del poder del Estado a otros poderes"." La
,2 En el ensayo "Pluralistic Theories and the attack upon state sovereigutv"
(pu,
blicado en "A history of poltical theories", New York; The Macmillan Companv, 1932),
F. \V. Cokcr seala las siguientes afirmaciones como ejemplos tpicos de la actitud cont raria a la soberana del Estado:
"Si contemplamos los hechos, es bastante claro que la teora de la soberana se
encuentra en ruinas" (A. D. Lindsay, "The Sta te in recent Political Theorv", Polirical
Qua rterlv, "01. 1, pgs. 128-(45).
"Ningn lugar comn ha sido ms rido y estril que la doctrina de la soberana
rlvl Estado" [Eruest Barker, "The superstit iou of the Statc", London Times Lterary
Supplement, .luir 1918, p;~. 329).
"La nocin de soberana debe ser borrada de la doctrina poltica" (H. Krabbe.
"Thc modern idea of the Sta te", p;~. 35).
:< Se abstienen de abordar los problemas de la soberana los comentaristas norte
americanos principalmente, que por su tradicional empirismo jurdico duden tratar
cuestiones abstractas, Otra posicin moderna consiste en admitir a la soberana como
"un mito, del que no se puede prescindir en la "ida poltica actual. por no existir hoy
otra frmula de la cnal partir", segn expres en la Asamblea Constituveutc tic Italia
el dl'spu('S Presidente de aquel pas, Einautli (Calamandrd e Levi: COllllllt'lltttrio sistrmatiro alla Co,~tit/l:iollt' ituliana; l. I. p:g, 10).
4 Artfculos 39, 40, 41 Y 103, frac. n.-Cuantas veces en el curso de la obra se cite
un aruculo sin mencionar la lcv. debe enterulcrse que es de la COllSlitucibn \i~l'nte en
\Idn>, o sea la de I!Hi.
.
:; T'rorla f{t'Ilt'TllI del Estado, por (;. Jt'lIilll'k; BIIl'IlOS .\in's, !!143; p;gs. 3;;9 Y' sigs,
tI .:s exacta la anterora firmacin de [cllinek, porque en electo no l'xisti en la
anrgedad ningn poder ajeno al Estado que se le opusiera. Debe advertirse, sin cmbargo.....e llis relaciones de soberana de las comunidades polticas entre si, ofrecen en
(ahil\(t')dade koma cl'rtQll aspectos que se asemejan sin dllda a los que couremplan IlIs
c1o('t1'in.s;~t\4a;le5 en plinto a sol)CJ',\na exterior, a confedl'racin ~ fcdcracin.-Yift.
Tl'ufloro)dornnlllln. !Jt'r(cliof"blico ROlllaT/(); .)lllenos Aires. 1942; [lgs. 84ysigs........ ~n
cout ...... (i,e .1.. oJlillitl.dl,' J4,'llinek. 'id. Wil1ol,~hb)'. Tite Palit('tll Theories of.. tlte.~W
cicnt ll'orld; I~Jl:\; j)f{.~.~,
EL PODER CONSTITUYENTE
idea se gest en los finales de la Edad Media para justificar ideolgicamente la victoria que alcanz el rey, como encarnacin del Estado,
sobre las tres potestades que le haban mermado autoridad: el Papado.. el Imperio y los seores feudales. Del primero reivindic la integ-ridad del poder temporal; al segundo le neg el vasallaje que como
reminiscencia del Imperio Romano le deban los prncipes al emperador; de los seores feudales recuper la potestad pblica, que en
todo o en parte haba pasado a su patrimonio. La lucha fue larga y
variados sus episodios, pero el resultado fue casi idntico en las dos
grandes monarquas, unificadas y fuertes, donde culmin la victoria:
Francia y Espaa.
La doctrina se puso al servicio de los acontecimientos y Bodino
defini por primera vez al Estado en funciones de su soberana: "El
Estado es un recto gobierno, de varias agrupaciones y de lo que les
es comn, con potestad soberana (summa potestasr'
De la soberana as entendida naci con el tiempo y sin esfuerzo
el absolutismo, localizado en la persona del monarca, portador de las
reivindicaciones del Estado frente a los poderes rivales. Si en la doctrina de Bodino se admita que el soberano estaba obligado por las
leyes divinas y por las naturales, pronto el pensamiento de Hobbes
justific la dilatacin sin lmites del poder soberano. El Estado soberano se identific con su titular y el rey pudo decir que el Estado era
l. "El Estado -asienta Laski- se encarna, entonces, en el prncipe.
Todo cuanto quiere es justo, porque expresa su voluntad. El derecho
no significa, como en la Edad Media, un aspecto particular de la justicia universal; el derecho es la emanacin de un centro nico de autoridad en el orden poltico." s
Al sustituir la soberana del rey. por la del pueblo, los doctrinarios
que influyeron en la Revolucin Francesa no hicieron sino trasladar
al nuevo titular de la soberana las notas de exclusividad, de independencia, de indivisibilidad y de ilimitacin que hahan caracterizado
al poder soberano."
A partir de entonces, y hasta nuestros das, se agrav la confusin
que desde la cuna de la soberana presidi el debate en torno de su
Les six litrres ele la Republique; lib. 1, pg. 1.
El Estado moderno, por Harold .J. Laski; Barcelona, 1932; 1. l. Pijg. 40.
9 Respecto a la Ilimitacin del poder soberano, que hada residir en la asamblea
deliberante, deca Rousseau: "Hay que observar que la deliberacin pblica, plll'cPe
obligar a todos los sbditos con respecto al soberano, pero no puede obligar al soberano consiKQ mismo y que, por eonsiguiente, es contrario a la naturaleza del cuerpo
jurdico que el soberano se impcmga. una ley que no puede cumplir."-Crmtrato social;
lib. 1, p~na \'U.-"La doctrina del prncipe absoluto fue traducida por Rousseau en
lit de la iJimltac6n de la ''Oluotad popular", asienta JeUinelc. (op, cit., pg. 394). Y eta
al efecto: "El Estado con relaciona sus miembros, es seor de todos sus bienes por ,'1
c.:ontratosociaJ, que en el Estac10 sirve de base a todos los derechos," (Contrato .\0.
dal, l. 9,)
;
EL PODER CONSTITUYENTE
que manda sobre los suyos y que en nombre de los suyos trata con
los dems.
3.-De los muchos problemas que suscita el concepto de soberana,
dos son los que interesan particularmente a nuestro estudio: el relativo al titular de la soberana y el del ejercicio jurdico del poder
soberano. Ambos estn ntimamente ligados entre s.
La evolucin histrica de la soberana culmin al localizar al Estado como titular del poder soberano, con el fin de esquivar de este
modo la peligrosa consecuencia a que lleg la doctrina revolucionaria
cuando traslad al pueblo el absolutismo del prncipe. El Estado,
como personificacin jurdica de la nacin, es susceptible de organizarse jurdicamente. Mas como el Estado es una ficcin, cabe preguntarse quin ejerce de hecho la soberana. Toda la doctrina europea
moderna insiste en que el sujeto de la soberana es el Estado, pero
fatalmente llega a la consecuencia de que tal poder tiene que ser ejercido por los rganos. Dice Esmein: "El Estado, sujeto y titular de
la soberana, por no ser sino una persona moral, una ficcin jurdica;
es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas
fsicas, una o varias, que quieran y obren por l. Es natural y necesario que la soberana, al lado de su titular perpetuo y ficticio, tenga
otro titular actual y activo, en quien residir necesariamente el libre
ejercicio de esta soberana." u Este titular es el rgano u rganos en
quienes se deposita el ejercicio actual y permanente del poder supre
rno, es decir, los gobernantes, como lo dice Carr de Malberg: "Es la
nacin la que da vida al Estado al hacer delegacin de su soberana
en los gobernantes que instituye en su Constitucin." 15 As 10 entendi Duguit cuando identific soberana y autoridad poltica: "Soberana, poder pblico, poder del Estado, autoridad poltica, todas esas
expresiones son para m sinnimas, y empleo la palabra soberana porque es la ms corta y la ms cmoda." 16
De este modo la realidad se ha impuesto sobre la ficcin. Y la realidad consiste en que son personas fsicas, en reducido nmero, las
detentadoras de ese poder sin rival llamado soberano, ejercido sobre
U EsMEIN; Elments du droit constitutionnel !ranrais et compar; 8' ed.; Pars.
1927; t. 1, pg. 4.
15 Op. cit.; pg. 30. La misma tesis, aunque ms explcita, aparece en .lean Dabin:
"El Estado mismo, aunoue persona. no est dotado de voluntad; pero tiene a su servicio 'gobernantes que eercen la soberana y que tomarn en sus manos el mando, no
como cesionarios de esta soberana que es de suyo inalienable, sino como f"A'llnos representativos del Estado soberano... De este modo. en, cuanto al KOCe, la soberana corresponde al Estado mismo como una de sus cualidades, y. en cuanto al ejercido, corresponde a los gobernantes Iegftmos," (Doctrina !!,eneral del Estado; Mxico 1956; pKi
na 129.) Los rganos en su conjunto V con sus mcones r--estructural V fundonal
mente- componen el gobierno (Vid. Posada; TratadOf"Der6Chf Poltico; tt 1, 'pgina 502)
.
"
18 Dvemrr; Sobemnia '1 Libertlld; trad. Acufia; Madrid, 1924; pg. 1310-
una inmensa mayora. Ante esta realidad, al fin y al cabo result estril el esfuerzo de Jellinek en contra de la identificacin de la soberana del Estado y la soberana del rgano," con el que trat de salvar a la teora del Estado soberano del riesgo inminente de llegar a
la dictadura organizada del gobernante, despus de que aquella teora
haba cumplido su misin de salvar el derecho de la dictadura anrquica del pueblo.
Cmo limitar, eficaz y jurdicamente, semejante poder que para
Jellinek puede, por su calidad de soberano, mandar de una manera
absoluta y estar en situacin de coaccionar por la fuerza la ejecucin
de las rdenes dadas? He all el problema con el que se ha encarado,
hasta ahora sin xito bastante, la doctrina europea. Todos sealan
como mvil justificativo de la actividad soberana algn ideal enaltecedor: el bien comn, la solidaridad social, la justicia, etc. Mas la regla ideal no ata jurdicamente al Estado: "Al decir que el poder soberano .no tiene lmites, se quiere indicar con ello que ningn otro
poder puede impedir jurdicamente el modificar su propio orden jurdico." 18 "Esto no significa -afirma Carr de Malberg- que toda
decisin legislativa sea irreprochable por el solo hecho de provenir de
una autoridad competente, pero s significa que el derecho no podra,
por sus propios medios, impedir de una manera absoluta que se produzcan a veces divergencias e incluso oposiciones ms o menos violentas entre la regla ideal y la ley positiva." 19 A lo que podramos agregar que la regla ideal, a su vez, no es acogida unnimemente, por lo
que la discusin trasladada al campo del ideal tendra que ser cortada
por el poder pblico mediante la expedicin de la ley positiva que
acogiera alguna de las tesis en conflicto.
Es verdad que en la prctica el poder soberano tiene que medirse
si quiere consolidarse y ser respetado; pero tambin es cierto que este
requerimiento de carcter prctico no encuentra en la teora del rgano soberano una adecuada y suficiente expresin jurdica; as Jo
entendi Laski: "La soberana aparece condicionada constantemente,
en su aspecto histrico, por las circunstancias de cada edad. Slo se
afirma en la prctica cuando se ejerce con responsabilidad. Pero al
definir la soberana se dice que es ilimitada e irresponsable; en cuyo
caso la lgica de esta hiptesis se convierte as, directamente, en una
posicin divergente con la experiencia de su actuacin." 20
4.-Por cuanto deposita el poder soberano ficticiamente en el Estado y realmente en los rganos o en los gobernantes, la doctrina eUTOO/J.cil., l)lg. 406.
O/J. cit . pAgo 593.
19 C""a IJEl'JAlMJlIl; tJ,p. cit.,
so LASkl; op, r;'. I)lig. 44.
1T jEU.lNF.k;
'" jEI.LlNEK;
Pg.. 203.
EL ponER CONSTITlJYENTE
USO de tal poder cuando se constituy en Estado jurdicamente organizado. Para ese fin el pueblo soberano expidi su ley fundamental,
llamada Constitucin, en la que -como materia estrictamente constitucional- consign la forma de gobierno, cre los poderes pblicos
con sus respectivas facultades y reserv para los individuos cierta zona
inmune a la invasin de las autoridades (los derechos pblicos de la
persona que nuestra Constitucin llama "garantas individuales").
El acto de emitir la Constitucin significa para el pueblo que la emite un acto de autodeterminacin plena y autntica, que no est determinado por determinantes jurdicos, extrnsecos a la voluntad del propio pueblo. En los regmenes que, como el nuestro, no toleran la apelacin directa al pueblo, el acto de autodeterminacin representa la
nica oportunidad de que el titular de la soberana la ejerza en toda
su pureza e integridad.
De esta suerte los poderes pblicos creados por la Constitucin,
no son soberanos. No 10 son en su mecanismo interno, porque la autoridad est fragmentada (por virtud de la divisin de POderes) entre
los diversos rganos, cada uno de los cuales no tiene sino la dosis y
la clase de autoridad que le atribuy la Constitucin; ni 10 son tampoco en relacin con los individuos, en cuyo beneficio la Constitucin erige un valladar que no puede salvar arbitrariamente el poder
pblico. A tales rganos no les es aplicable, por 10 tanto, el atributo
de poder soberano que la doctrina europea coloca en el rgano a travs de la ficcin del Estado. Ni siquiera es propio hablar de una delegacin parcial y limitada de la soberana, repartida entre los rganos,
porque en este sistema, y hasta ahora, soberana y lmite jurdico son
trminos incompatibles, as ideolgica como gramaticalmente."
El pueblo, a su vez, titular originario de la soberana, subsumi en
la Constitucin su propio poder soberano. Mientras la Constitucin
exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rganos, sino tambin
al poder que los cre. 25 La potestad misma de alterar la Constitucin
2' En una obra reciente. publicada por primera vez en Estados Unidos en 1963 y
en Mxico. en traduccin espaola. en 1966. consideramos que se halla la confirmacin
de la tesis expuesta. que hemos venido reiterando en idnticos trminos a los actuales
en las ediciones anteriores a la presente. Dice as "Dnde. pues. reside la soberana en el sistema norteamericano? La respuesta es que. en el sentido austano, no existe
en los Estados Unidos ninguna persona o corporacin de personas en posesin de la
soberana jurdica... Que ningn rgrto del Gobierno Federal est investido de soberana en el sentido austiano, es claro por el principio bsico d que slo es un gobierno
de poderes limitados... Un gobierno que slo puede ejercitar los poderes otorgados
por una Constitucin. es de autoridad limitada. no soberana." Bernard Schwartz, Los
lJoderes del gobierno; Mxico, 1966; t. l. pg. 46.
25 El autor a quien acabamos de mencionar corrobora de la sguente manera lo
antes asentado por nosotros: "Sin embargo. aunque la ltima fuente del poder es. pues.
el pueblo. es claro que desde la adopcin de la Constitucin. no ha estado investido
de soberana. segt'm Austin defini esa palabra. La voz del pueblo slo puede orse
ruando se expresa en las pocas y condiciones que l mismo ha prescrito ysefialado
en la Constitucin." O/Jo dt;, t. 1, pg. 50.
EL PODER CONSTITUYENTE
27 KE16F.N;
10
DERECHO
CO~STITl'CIO":\L
'1 EXIC:\:-\o
2~ Sic"l.'S deca en la Convencin: "Una idea sana \' tll se estableci en 1;88: la
divisin entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Hgurar entre los descubrimientos que hacen adelantar la ciencia: se debe a lO!! franceses." Carr de Malbcl~
hace el si~ui<'Ute comentario: "Al invocar esta fecha ele 1788, que era la de la composicin de su ohra sobre el Tercer Esrado, Siey(~s daba a entender claramente que l mi~'
mo era el francs a quien se deba ese dCllCubrimiento.... partir de Lafayeue, que rectific .a Sieyl.'S. ya nadie admite el oriXCn franc6J dc la institucin, que por otra parte
no al~nl en Franela el desarrollo y la direccin que la carcWl"l.anen la o~nizacin
(()f1stitUdonal de E"tados Unidos." Vid. Carr de Malbcrg, (J/J; dI., pgs. 1186, Y jeau.
nek, op. tit.,pgll. 414 y 427.
. .
EL PODER CO:'\sTITlJn::\'TE
II
Cronolgicamente el constituyente precede a los poderes constituidos; cuando aqul ha elaborado su obra, formulando y emitiendo la
Constitucin, desaparece del escenario jurdico del Estado, para ser
sustituido por los rganos creados. Desde el punto de vista de las funciones, la diferencia tambin es neta: el poder constituyente no gobierna, sino slo expide la ley en virtud de la cual gobiernan los poderes constituidos; stos, a su vez, no hacen otra cosa que gobernar
en los trminos y lmites sealados por la ley emanada del constituyente, sin que puedan en su carcter de poderes constituidos alterar
en forma alguna la ley que los cre y los dot de competencia.
La intangibilidad de la Constitucin en relacin con los poderes
constituidos significa que la Constitucin es rgida. En ningn sistema constitucional se admite ciertamente que cualquier rgano constituido pueda poner la mano en la Constitucin, pues tal cosa implicara la destruccin del orden constitucional. Pero en Inglaterra el
Parlamento, cuyas {unciones propias son las del poder legislativo ordinario, goza eventualmente de las facultades de poder constituyente, lo
que se traduce en que por encima del rgano legislativo no existe
tericamente ninguna ley intocable; por ello la Constitucin inglesa
es flexible. La rigidez de una Constitucin proviene, por lo tanto, de
que ningn poder constituido -especialmente legislati\'o- puede tocar la Constitucin: la flexibilidad consiste en que la Constitucin
puede ser modificada por el poder legislativo. Esto ltimo, que en
Inglaterra es producto de una prctica tradicional, hall en Rousseau
su teorizante, al sostener que, por radicar la soberana en el cuerpo
legislativo, para ste no hay limitaciones.
La rigidez de la Constitucin encuentra su complemento en la
forma escrita. Aunque no indispensable, s es conveniente, por motivos de seguridad y de claridad, que la voluntad del constituyente se
externe por escrito, en un documento nico y solemne.
La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica es rgida y escrita. Por serlo, es superior a los poderes constituidos, todos ellos. Los
autores de El Federalista, cuyos comentarios en favor del proyecto de
Constitucin elaborado por la asamblea de Filadelfia reflejan la interpretacin ms prxima y clsica de aquella ley suprema, tuvieron cuidado de acentuar el hecho de que tambin el poder legislativo quedaba subordinado a la Constitucin. Del siguiente modo habla Hamilton, "el genio colosal" del sistema norteamericano, segn expresin de Beard: :l9 "No hay proposicin que se apoye sobre principios
ms claros que la que afirma que todo acto de una autoridad delegada. contrario a los trminos del mandato con arreglo al cual se ejerce.
~lI{;hado . por (~"'llta,,o.R. \'clali(o
Ftld'f!r(Jli.~ltl;
Mxi<;o, 1945.
12
DERECHO
CO~STITVCIONAL
MEXICANO
es nulo. Por lo tanto, ningn acto legislativo contrario a la Constitucin puede ser vlido. Negar esto equivaldra a afirmar que el mandatario es superior al mandante, que el servidor es ms que su amo,
que los representantes del pueblo son superiores al pueblo mismo y
que los hombres que obran en virtud de determinados poderes pueden hacer, no slo lo que stos no permiten, sino incluso lo que prohiben." 30
Las ideas de Hamilton expuestas en El Federalista, se incorporaron definitivamente al derecho pblico norteamericano como su elemento ms caracterstico y sustancial, cuando en la clebre ejecutoria
Marburv vs. Madison las hizo suyas John Marshall, presidente de la
Suprema Corte de Justicia. 3 1
F.l Federalista; trad. cit.. p.g. 339.
El vnculo entre el Fedrralista v la ohra iurisprudencial de Marshall, lo seala
en los siguientes trminos Ioseph Storv, otro insigne comentarista de la Constitucin
norteamericana: "El Federalista coment v explic los oh jetos v alcance ordinario de
estos poderes v funciones (del gobicmo nacional) . El razonamiento maestro de MI'. Mar-shall los ha seguido hasta sus ltimos resultados y consecuencias, con una precisin y
claridad que se acercan en cuanto es posible a una demostracin matemtica." Comentario abreviado de la Const iturin Federal de los Estados Unidos de Amrica; trad. espaola: Mxico, 1879; Prefacio, pg-. XII.
Por la importancia del voto Marburv vs. Madison, que pronunci Marshall en 1803,
transcribimos la parte en que su autor traza macistralmcnte el sistema de una Constitucin rgida v escrita. como es la de Estados Unidos: "Que el pueblo tiene derecho
original para establecer para SIl futuro gobierno, los principios que en su opinin mejor
logren SIl propia felicidad, es la base sobre la cual todo el sistema americano ha sido
erigido. El ejercicio de ese derecho original. requiere un g-Tan esfuerzo, que no puede ni
debe ser frecuentemente repetido. En consecuencia, los principios as establecidos, se
estiman fundamentales. Y como la autoridad de los cuales emana, es suprema r no pue-de obrar con frecuencia, la intencin al establecerlos es de que sean permanentes.
"Esta voluntad original v suprema. organiza al Gobierno v asizna a ms diversos departamentos sus poderes respectivos. Puede marcarse un alto ah o bien establecerse
ciertos lmites que no pueden ser propasados por ninguno de dichos departamentos.
"El ll'obierno de los Estados Unidos encaja dentro de la ltima descripcin. Los
poderes del Legislativo quedan definirlos v limitados; y para que esos lmites no puedan
ni equivocarse ni olvidarse, fue escrita la Constitucin, ~Con qu objeto se consignan
tales lmites por escrito, si esos lmites pudieran en cualquier tiempo sobrepasarse por
las personas a quienes se Quiso restringir? La distincin entre gobiernos de poderes
limitados v los poderes ilimitados, queda abolida si los limites no contienen a las personas, a las cuales les han sido impuestos y si 10 prohibido y lo permitirlo se equiparan.
ste es un razonamiento demasiado obvio para dejar lugar a dudas v lleva a la conclusin de que la Constitucin controla a cualquier acto legislativo que' le sea repugnante:
pues de no ser as, el Legislativo podra alterar la Constitucin por medio de una Ley
comn.
"Si el primer extremo de la alternativa es la verdad, entonces un acto leg-islativo
contrario a la Constitucin, no es una ley; si el segundo extremo de la alternativa es
el verdadero. entonces las constituciones escritas son intentos absurdos por parte del
pueblo, para limitar un poder que por su propia naturaleza es Ilimitable, Ciertamente
que todos aquellos que han elaborado constituciones escritas, las consideran como la
ley fundamental y suprema de la nacin y, en consecuencia, la teora de todo ~bierno
<l.e esa naturaleza tiene q.ue ser que una ley del Congreso que repugnara a la Constitucn, debe considerarse inexistente. Esta teora, por su esencia misma, va imblbita en
una constitucin escrita y, en consecuencia, este tribunal tiene que considerarla como
uno de los principios fundamentales de nuestra sociedad. No puede, pues. perderse de
vista al seguir considerando el problema que se estudia.
"Si una ley del Legislativo, contraria a la Constitucin, es nula, a pesar de dicha
-nulidad puede obligar a ]os tribunles a obedecerla o a ponerla en vigor? O, en otras
.10
11
EL PODER CONSTITUYENTE
13
La nulidad de los actos no autorizados por la Constitucin, sealadamente los del poder legislativo, es la consecuencia final a que
conduce dentro del sistema americano la separacin del poder constituyente y de los poderes constituidos, conforme al pensamiento de
Hamilton y de Marshall. Slo faltaba designar al rgano competente
para declarar la nulidad de un acto de autoridad por ser contrario a
la ley fundamental. Como se expondr ms adelante, en el sistema
americano se otorg al poder judicial federal, en ltima instancia a
la Suprema Corte de Justicia, aquella competencia. De este modo la
Suprema Corte, segn expresin de Bryce, es "la voz viva de la Constitucin";" cuando interpretando la ley mxima declara si un acto'
de autoridad est o no de acuerdo con la misma.
palabras, a pesar de que no es ley constitll,e una regla que tiene los mismos efectos
que si fuera lev? Esto equivaldra a desechar de hecho lo que ya ha sido establecidoen teora y a primera vista parecera una cosa tan absurda, que ni siquiera se prestara
a discusin, Sin embargo. merecer aqu ser estudiada con mavor atencin.
"Indudablemente, es de la competencia y del deber del poder judicial. el declarar
cul es la ley. Quienes aplican la regla a casos particulares. necesariamente tienen que
establecer e interpretar esa regla. Si dos leves estn en conflicto una con otra, los tribunales tienen que decidir sobre cul es la aplicable. As. si una ley se opone a 1:1
Constitucin; si tanto la Ley como la Constitucin. pueden aplicarse a determinado
caso, en forma que el tribunal tiene que decidir este caso, ya sea conforme a la lev "
sin tomar en cuenta la Constitucin. o conforme a la Constitucin haciendo a un lado
la ley, el tribunal tiene que determinar cul de estas reglas en conflicto rige el caso.
Esto es de la verdadera esencia del deber judicial.
"Si pues los tribunales deben tomar en cuenta la Constitucin v la Constitucin e~
superior a toda ley ordinaria del Legislativo, entonces la Constitucin v no tal ley ordinaria, tiene que regir en aquellos casos en qne ambas seran aplicables.
"As, pues. aquellos que desechan el principio de que la constitucin tiene que ser
considerada por los tribunales como la Ley Suprema, quedan reducidos a la necesidad'
d~ sostener que los tribunales deben cerrar los ojos con relacin a la Constitucin }
nurar nicamente a la ley ordinaria.
"Esta doctrina dara por tierra con el fundamento mismo de toda Constitucin escrita. Establecera que una ley que de acuerdo con los principios y la teora de nuestro
gobierno, es completamente nula, sin embargo, en la prctica es completamente obligat~ria. Establecera que si el Legislativo hiciera aquello que le est expresamente prohibido, este acto a pesar de la prohibicin expresa. en la realidad de las cosas, produce
efectos. Sera darle al Legislativo una omnipotencia prctica y real, al mismo tiempo que
aparentemente se restringen sus poderes dentro de lmites estrechos. Equivale a establecer lmites y declarar al mismo tiempo que esos lmites pueden ser traspasados a placer:'
(Trad. de la Revista Mexicana de Derecho Pblico; 1, ~~ 3, pgs. 338 a lHl.)
32 He aqu las elocuentes palabras que Lord Bryce, conocedor profundo de las instituciones norteamericanas. consagra a la Suprema Corte de justicia: "La Suprema Corte
e~ la voz viva de la Constitucin. esto es, de la voluntad del pueblo, de quien es expresin asu vez la ley fundamental que l ha votado. Es por ello la Corte, l; conciencia
del pueblo. Resuelto a preservarse a s mismo de todo acto injusto e irreflexivo, el pueblo ha colocado por encima de sus mandatarios una ley permanente, que es el segurode la minora. Es esa ley la que la minora puede invocar cuando est amenazada por
la mayora, y es en la tone colocada ms all de los asaltos de las facciones, donde
encuentra su intrprete v su defensor. Para estar a la altura de tan importantes funcones, la Corte debe ser tan firme como la Constitucin. Su espritu y su tono deben ser
los del pueblo en sus momentos ms felices. Es preciso que resista a los impulsos transitorios y con mayor firmeza si aumentan en vigor. Amurallada detrs de defensas ineXPugnables, debe' al mismo tiempo desafiar los ataques abiertos de los otros rganos
del gobierno y las seducciones, ms peligrosas por impalpables, del sentimiento popular:'
La rbublique amricaine (trad. francesa de The American Commonwealthj ; Par",
1900; 1. 1, pgs. 338 Y 389.
14
En una sntesis del sistema descrito, podemos decir que la soberana popular se expresa y personifica en la Constitucin, que por eso
)" por ser la fuente de los poderes que crea y organiza. est por encima
de ellos como ley suprema. La defensa de la Constitucin consiste en
la nulifiracin de los actos que la contraran. la cual incumbe principalmente a la Suprema Corte de Justicia en instancia final. Los
actos de la Suprema Corte, real izados en interpretacin constitucional. son los nicos actos de Ull poder constituido que escapan de la
sancin de nulidad. lo que se explica si se tiene en cuenta que la
Corte obra siempre. no sobre la Constitucin. sino en su nombre. El
cambio de rumbo en la jurisprudencia de la Corte por motivos polticos o sociales, como ha acontecido algunas veces en Estados Unidos,
plantea la posibilidad de que la Corte asuma de hecho en tales ocasiones la funcin de poder constituyente; lo que ella hizo decir a la
Constitucin en determinada poca se modifica al cabo del tiempo,
hasta el grado de hacerla decir lo contrario. a pesar de que el texto
constitucional permanece inclume. Reservamos el estudio de esta
cuestin para otro lugar; por ahora bstenos con advertir que en la
cspide de todo orden jurdico la ltima palabra, la decisin inapelable que reclama la seguridad jurdica. corresponde decirla a quien
jurdicamente tiene que ser irresponsable; la definitiva instancia estar siempre en la ltima linde de lo jurdico y ms all slo queda
la responsabilidad social, poltica y personal del titular de tal instancia. La lgica del experimento americano consiste en que la irresponsabilidad jurdica de la Constitucin se confunde con la de su intrprete; la suprema palabra de la una es la ltima palabra en el otro,
con lo que queda a salvo el lugar que los principios han reservado
para la Constitucin.
Por lo dems, el papel de la Suprema Corte dentro del sistema
americano de Constitucin rgida y escrita consiste en atenuar el defecto que la experiencia ha sealado a tal sistema y que Jellinek ha
expresado con estas palabras: "Una cosa es indudable: que las Constituciones escritas rgidas no pueden evitar que se desenvuelva junto
a ellas y contra ellas un Derecho Constitucional no escrito; de suerte
que, aun en estos Estados, junto a los principios constitucionales puramente formales, nacen otros de ndole material." aa El abismo entre
el derecho vivo, que tiene su fuente en necesidades y costumbres nuevas, y la letra envejecida de una Constitucin secular, lo salva el intrprete idneo de la Constitucin al legitimar constitucionalmente
un derecho consuetudinario que de otra manera no sera derecho. No
se trata, pnes, de dos derechos frente a frente -el escrito y el consue33 JELI.I:'\[K; O/J.
15
tudinario-, como parece indicarlo Jel linek. sino de una modificacin que en el significado del texto inmutable imprime, bajo el imperio de la costumbre, quien constitucionalmente puede hacerlo. Aun
en este caso. en que la Const itucin rgida adquiere cierta ductil idad
en manos de la Suprema Corte, se confirma la supremaca de la Constitucin, en esta hiptesis sobre el derecho consuetudinario.
Al terminar el estudio del sistema americano con la al usin al <'>1'g'ano que puede pronunciar la nulidad de los actos de autoridad contrarios a la ley suprema, nos hallamos en condiciones de precisar la
honda diferencia que separa aquel sistema del europeo. En 1!)08 aseguraba Duguit, en las conferencias que ms tarde se publ icaron bajo
el ttulo de La t rausiormacin del Estado;" que no era posible organizar prcticamente ninguna represin eficaz de las intrusiones del
Estado soberano en los derechos del individuo. Al enconado adversario de la soberana asista la razn por lo que toca a los regmenes
europeos, pero aos ms tarde rectific su criterio cuando conoci el
ensayo constitucional de Nortearnrica. Durante su permanencia en
Estados Unidos en 1912, Duguit pronuncie') las siguientes palabras,
despus de hablar extensamente con el Presidente de la Corte Suprema: "Estas garantas (en favor del individuo en sus relaciones ron el
Estado) no pueden residir ms que en una alta jurisdiccin de reconocida competencia, cuyo saber e imparcialidad estn a cubierto de
toda sospecha y ante cuyas decisiones se incline todo el mundo. gobernantes y gobernados, y hasta el mismo legislador, .. Corresponde a
los Estados Unidos el honor de haber constituido un sistema que casi
asegura la real izacin de este ideal." a;
(i.-Relacionemos ahora las ideas que presiden la organizacin constitucional de Estados Unidos con las que informan a la Constitucin
mexicana en el punto que estudiamos.
l'\ uestra Constitucin actual es obra de una asamblea constituyente
(Id 110r. como fue la que se reuni en la ciudad de Quertaro en el
ao de 191'7, y la cual cre y organiz, en la Constitucin por ella
expedida. a los poderes constituidos, dotados de facultades expresas
r por ende limitadas, e instituy frente al poder de las autoridades
ciertos derechos de la persona. Una vez que el Constituyente de Quertaro cumpli su cometiclo al dar la Constitucin, desapareci como
tal y en Sll lugar empezaron a actuar los poderes constituidos, dentro
de sus facultades. Hay pues, en nuestro rgimen una distincin exacta
entre el poder que confiere las facultades de mando y los poderes que
:q Dt.r.trr: La t ranstormacin del Esta do: trad. Posada; pg. 21i.
:le, Dtr.rrr: Soberania )' libertad: Madrid, 1924; pg. 295.
16
DERECHO CO:'lSTITVCIO:\AL
l\IEXICA~O
EL PODER CONSTITUYENTE
17
18
C.\UIf)X;
EL PODER CONSTITUYENTE
19
20
constituida por los preceptos que regulan la creacin de normas jurdicas generales y, especialmente, la creacin de leyes." 40 Pero ms adelante el autor citado reconoce que el concepto de Constitucin, tal
como lo entiende la teora del derecho, no es enteramente igual al
correspondiente concepto de la teora poltica. "El primero es lo que
previamente hemos llamado Constitucin en el sentido material del
trmino, que abarca las normas que regulan el proceso de la legislacin. Tal como se usa en la teora poltica, el concepto ha sido forjado con la mira de abarcar tambin aquellas normas que regulan la creacin y la competencia de los rganos ejecutivos y judiciales supremos." 41
Este ltimo concepto es el que ha prevalecido en el campo del
Derecho Constitucional, expresado del siguiente modo por JeIlinek:
"La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan a los
rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones
mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de
cada uno de ellos respecto del poder del Estado." 42
Crear y organizar a los poderes pblicos supremos, dotndolos de
competencia, es, por lo tanto, el contenido mnimo y esencial de toda
Constitucin.
Desde este punto de vista material, las constituciones del mundo
occidentales, inspiradas en la norteamericana y en las francesas, han
organizado el poder pblico con la mira de impedir el abuso del poder. De aqu que la estructura de nuestra Constitucin, como la de
todas las de su tipo, se sustente en dos principios capitales: 1':', la libertad del individuo es ilimitada por regla general, en tanto que la Iibertad del Estado para restringirla es limitada en principio; 2':', como
complemento indispensable del postulado anterior, es preciso que el
poder del Estado se circunscriba y se encierre en un sistema de competencias.
El primer principio obliga a enumerar en la Constitucin ciertos
derechos del individuo, llamados fundamentales, que expresa y concretamente se sustraen de la invasin del Estado. Tales derechos se
clasifican tericamente en dos categoras: derechos del individuo aislado y derechos del individuo relacionado con otros individuos. Todos son derechos de la persona frente al Estado, pero la primera categora comprende derechos absolutos, como la libertad de conciencia,
la libertad personal protegida contra las detenciones arbitrarias, etc.:
en tanto que la segunda clase contiene derechos individuales que no
quedan en la esfera del particular, sino que al traducirse en manifestaciones sociales requieren la intervencin ordenadora y limitadora
KEUEN; op, cit., pg. 129.
KEUEN; op, cit., pg. 272.
42. JEUI"n: oP. cit., pg. 413.
40
41
EL PODER CONSTITUYENTE
21
del Estado, como la libertad de cultos, la de asociacin, la de prensa, etc. La tendencia actual es a permitir la intervencin reguladora
del Estado en toda clase de derechos individuales, inclusive en el de
propiedad, que antes se consideraba absoluto. La parte de la Constitucin que trata de los derechos fundamentales del hombre, recibe
el nombre de dogmtica." Nuestra Constitucin designa tales derechos con el nombre de garantas individuales, denominacin impropia, segn lo advirti Montiel y Duarte, puesto que una cosa son los
"derechos individuales" que la Constitucin enumera, y otra la "garanta" de esos derechos, que en Mxico reside en el juicio de amparo.t- El captulo primero de la Constitucin, que comprende 29 artculos, se refiere a los derechos fundamentales, por ms que existan
dispersos en los restantes artculos de la Constitucin algunos otros
de esos derechos. De acuerdo con las tendencias de la poca, nuestra
ley suprema limita varios de los derechos fundamentales, en beneficio de la comunidad, lo que se traduce prcticamente en una ampliacin de la rbita del Estado.
El segundo principio a que antes hicimos referencia, es complemento del primero. Para realizar el desidertum de la libertad individual, no basta con limitar en el exterior el poder del Estado mediante la garanta de los derechos fundamentales del individuo, sino
que es preciso circunscribirlo en el interior por medio de un sistema
de competencias. La garanta orgnica contra el abuso del poder, est
principalmente en la divisin de poderes. La parte de la Constitucin
que tiene por objeto organizar al poder pblico, es la parte orgnica.
En nuestra Constitucin todo el ttulo tercero, desde el artculo 49
hasta el 107, trata de la organizacin y competencia de los poderes federales, en tanto que el ttulo cuarto, relacionado tambin con la parte orgnica, establece las responsabilidades de los funcionarios pblicos. Es la parte orgnica la que propiamente regula la formacin de la
voluntad estatal; al insuflar en los rganos facultades de hacer, a diferencia de la parte dogmtica, que generalmente slo erige prohibiciones.
. Adems de la parte dogmtica y la orgnica, pertenecen a la Constitucin en sentido material los preceptos relativos a la superestructura constitucional, la cual cubre por igual a los derechos del indivi 43. La denominacin de parte dogmtica y parte orgnica de la Constitu~in suele
atnbulrse al profesor espaol Adolfo Posada, quien as las llama y las explica en su
obra Tratado de Derecho Poltico; Madrid, 1935, pgs. 26 a 30.
44 "La Constitucin... contiene 54 derechos especificados en los articulos desde el
2? hasta el 28, sin que por eso pueda decirse que contiene otras ta!1tas Jf<lrant.las,. sin~
re.laclOnando cada derecho con los artculos I?, 101 Y 102 de la nnsma Constitucin.
1~ldro Montiel y Duarte: Derecho Pblico Mexicano: Mxico, 1871; Introduccin, pg-I!l~ IIJ. En el mismo sentido, Emilio Rabasa; El juicio ronstitucional; Mxico,. 191.9;
:)ag-lllas ~86 y 187. En contrario, Jos Mara Lozano; Estud~o del Derec~o Constituciota] Patrio en lo relativo a los Derechos del Hombre: MXICO. 1876; pags. 592 y 593.
22
DERECHO CONSTITUCIONAL
~IEXICA;'\O
CAPTULO
II
8.-Lo expuesto en el captulo precedente nos conduce a la consecuencia de que el autor de la Constitucin carece en su tarea de limitaciones jurdicas. Debemos, no obstante, precisar esta conclusin, a
fin de que no se entienda en trminos absolutos.
Si el fin de toda Constitucin consiste en implantar un orden jurdico, su primera y fundamental limitacin la tiene en la determinacin de establecer, no la anarqua ni el absolutismo, sino precisamente un orden jurdico. De otro modo la Constitucin se negara a
s misma y sera suicida. "Puede, ciertamente, elegir el Estado la
Constitucin que ha de tener, pero habr de tener necesariamente
alguna", dice Jellinek, y ms adelante asienta: "No se encuentra el
estado sobre el Derecho, de suerte que puede librarse del Derecho
mismo. Lo que depende de su poder, no es el saber si el orden jurdico debe existir, sino slo el cmo ha de organizarse." 1 Es ste un
lmite inmanente del poder organizador.
1 .TEI,U"'-K: 011. cit., p;g. 389. Sus ideas
rc~ho pblico moderno, al grado de que ya
23
24
25
tos por la poca, entre ellos la intolerancia rel igiosa. Se trata de los
factores reales de poder, que rigen en el seno de toda sociedad y que
funcionan segn la frmula expresiva de Lasalle: "Se toman esos factores reales de poder, se extienden en una hoja de papel, se les da
expresin escrita y, a partir de este momento, incorporados a un papel (la Constitucin) , ya no son simples factores reales de poder, sino
que se han erigido en derecho, en instituciones jurdicas, y quien
atente contra ellos atenta contra la ley, y es castigado." 3
Tener en cuenta los factores reales de poder, que hincan su raz
en la conciencia social, constituye un lmite poltico a la tarea del
Constituyente. "Desde el punto de vista poltico -dice Ranelleti-.
esto es, de las exigencias del inters pblico tal como se siente y se
manifiesta en la conciencia popular, y por ello mismo desde el punto
de vista de la imposibilidad prctica, la potestad del Estado encuntrase tambin condicionada y limitada. Toda manifestacin del poder
del Estado que choca con las exigencias de la vida de un pueblo y
con los principios y el grado de su dignidad cvica, no puede durar
y ni siquiera es posible." 4
Herrnan Heller ha puesto de relieve, con singular claridad y pe
netracn, la relacin entre la normalidad y la normatividad en la
Constitucin del Estado. Empleando una expresin feliz, considera
que todo derecho vigente es una "realidad conforme a la regla"; se
da entonces la ecuacin entre lo previsto por la norma y lo practicado por la vida, lo que significa en otros trminos "una normalidad
de la conducta, normada jurdicamente". Pero cuando la ecuacin se
rompe y nace la incongruencia entre la realidad y la regla, entre lo
normal y lo normado, entonces la Constitucin deja de merecer el
calificativo de vigente en los preceptos que no estn incorporados a
una conducta real y efectiva y que por ello no pasan de ser mero conjunto de proposiciones. "La creacin de normas por el Estado, como
ya lo observ Blow, no crea, desde luego, un Derecho vlido, sino
slo el plan de un Derecho que se desea para el futuro. Esta oferta
que el legislador hace a los destinatarios de la norma slo produce
derecho vigente en la medida en que las normas salen de su existencia en el papel para confirmarse en la vida humana corno poder. Puede faltar esta confirmacin por muy diversos motivos, ya porque la
vida no precise de tales normas, ya porque las rechace, y en tales casos la normatividad pierde su fuerza normalizadora .. , En ltima instancia, siempre veremos confirmarse la regla de que la Constitucin
. a Qu es la Constitncint, por F. Lasalle: Editorial Siglo XX; Buenos Aires; pgina 62.
RANELLETI; op, cit., pg. 36.
26
28
no, son valiosas en cuanto aparecell como sntomas de una futura renovacin.
Impuestas, sin embargo, por las circunstancias de la derrota militar y de la creacin internacional de las nuevas nacionalidades, ellas
dejaban inclume para los vencedores el principio de la soberana exterior, que slo se quebrantaba para quienes en aquellas circunstancias no podan invocarlo, Cuando Alemania recuper su podero y
el soviet surgi como gran potencia militar: cuando las dictaduras,
menospreciando los tratados, los derechos de la persona y los principios ms elementales del derecho de gentes, se lanzaron a una nueva
aventura blica, pareci que el fracaso de las tendencias apenas iniciadas iba a aseg-urar para siempre el antiguo principio de que en
nombre de la soberana pueden hacer los gobiernos todo lo que materialmente est a su alcance. Sin embargo, la simiente haba cado
en terreno fecundo, que roturaban las mquinas de guerra y abonaba la sangre. De la segunda Gran Guerra sali fortalecida la conviccin de que es preciso supeditar la soberana a normas internacionales. Pero esto se ha venido erigiendo sobre bases nuevas, segn se
ver a continuacin.
ll.-EI dogma de la soberana del Estado conduce a la separacin
entre el derecho internacional y el derecho interno, ya que aqul no
conoce ni regula sino las relaciones entre los Estados, sin que pueda
intervenir en las de cada Estado con sus sbditos, materia esta ltima
reservada al derecho interno.
La Sociedad de las Naciones, constituida a raz de la primera Gran
Guerra, pretendi organizar la paz sobre la base del principio clsico
de la soberana, esto es, mediante compromisos exteriores de los Estados. El rgimen interno permaneci inmune a toda ingerencia internacional, como una zona intangible que los Estados no podan comprometer ni siquiera en ejercicio de esa misma soberana, cuya ilimiracin se proclamaba. Fuera de las condiciones impuestas a las nuevas
nacionalidades y a los pases vencidos, en el pacto de la Sociedad de
las Naciones no se instituy, en relacin con el derecho interno, sino
el compromiso, desprovisto de sancin, de respetar las creencias religiosas. Mas a pesar de que el Presidente "Vilson debilit hasta el mximum las obligaciones contradas y dej a salvo el derecho interno, el
Senado de Estados Unidos se neg a ratificar el pacto por estimar que
disminua la soberana de la nacin.
Pronto, sin embargo, la opinin pblica y la doctrina empezaron
a reaccionar contra un concepto tan absoluto del derecho de los Estados. Distinguidos juristas adelantaron la tesis de que el derecho internacional se preocupaba de las relaciones de los Estados entre s y
15292
N. Pouns: Les nouuelles tendences dll droit internationale Pars. \947; pAR. 49.
Modemas teudencias del derecho constitucional; Madrid, 1954; pg. 108.
ciedad de las Naciones, cuyo fracaso para evitar la guerra haba sido
notorio. En octubre de 44 se reunieron en Dumbarton Oaks los expertos designados por los Cuatro Grandes (Estados Unidos, Gran Bretaa, U.R.S.S. y China), con objeto de elaborar un plan de organizacin mundial. Entre otros muchos proyectos, tuvieron en cuenta el
formulado por ms de 200 juristas norteamericanos y canadienses, que
estaba presidido por este principio renovador: "La soberana est sometida a las limitaciones del derecho internacional." Aunque acogi
la estructura general del proyecto, el Plan de Durnbarton Oaks excluy el principio que lo seoreaba, porque los representantes estaban
ligados por instrumentos diplomticos que les imponan la obligacin
de proponer la organizacin sobre la base de la soberana por igual
de los Estados grandes y pequeos. La igualdad soberana entre Estados poderosos y dbiles era sin duda tan utpica como la igualdad
poltica de ricos y miserables, que haba postulado la escuela liberal;
la soberana erigida sobre base tan quimrica, era un concepto incompatible con cualquiera organizacin duradera y eficaz. Sin embargo,
el Plan de Dumbarton Oaks representa un progreso, por cuanto propone a la colectividad de los pases "facilitar la solucin de los problemas humanitarios internacionales de orden econmico y social y
promover el respeto de los derechos del hombre y de las libertades
fundamentales".
El Plan fue sometido a la consideracin de la Conferencia de San
Francisco, reunida en abril de 45, de donde surgi la Organizacin de
las Naciones Unidas.
La Carta de las 1\ aciones Unidas se funda en la idea primordial
de que la paz no podr consolidarse permanentemente en el mundo,
mientras prevalezcan dentro de los pases la opresin, la injusticia y
la miseria. No basta con levantar barreras jurdicas contra la guerra
ni erigir un mecanismo que prevea o arregle los conflictos. Es preciso
que la paz internacional sea emanacin de la paz interior, fundada
esta ltima en el respeto a la dignidad humana y mantenida mediante
un nivel de vida conveniente. La consagracin del anterior principio
significa que lo ocurrido dentro de cada Estado no es ya cosa ajena
para los dems Estados, sino que la solidaridad internacional compromete a cada uno con respecto a los dems, obliga a quebrantar las
murallas de la antigua y hermtica soberana y permite que se conviertan en temas de derecho internacional algunos de los que anteriormente pertenecan al mbito exclusivo del derecho interno. Es
cierto que esta tesis ha sido aceptada por cada signatario en ejercicio
de su soberana, mediante recepcin en el derecho interno del compromiso internacional. Pero el solo hecho de que los integrantes de
la organizacin mundial hubieran abandonado unnime y simult-
31
neamente una posicin clave, parece indicar que el concepto de soberana se halla, ms que en crisis, en plena decadencia.
Por lo dems, es tan slo aparente ese resto de soberana por virtud del cual un Estado se adhiere voluntariamente a un compromiso
internacional de esta ndole. En un simulacro de soberana acepta lo
irremediable, porque no hay gobierno que se atreva a excluir a su
pueblo, por una negativa en forma, de las finalidades de redencin
social a que aspiran los recientes conciertos internacionales.
No son los gobiernos, que por razn natural jams admitirn de
buen grado la limitacin de sus facultades, quienes han encabezado
este movimiento. Arrastrados por la opinin pblica, que se ha impuesto vigorosamente, han tenido que ceder en puntos en que la doctrina clsica no transiga. Como ejemplo de la fuerza de la opinin
pblica puede citarse la eficiente energa que desplegaron cerca de
la Conferencia de San Francisco numerosas asociaciones privadas de
Estados Unidos, representantes de todas las tendencias religiosas y polticas, que coordinadas en un solo frente obtuvieron que se incluyera
en la Carta a la Comisin de los Derechos Humanos."
En pos de la Carta de San Francisco, la Asamblea General de las
Naciones Unidas proclam en Pars, el 10 de diciembre de 1948, la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, en 30 artculos.
La Comisin de los Derechos Humanos est preparando los pactos
internacionales relativos a la misma materia, pero con anticipacin al
pacto mundial se han concertado dos regionales: el de la Conferencia
de Bogot (1948), que formul para Jos pases de Amrica la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el de la
Convencin Europea de Salvaguardia de los Derechos del Hombre,
suscrito en Roma por 15 pases de Europa (1950).
Mxico ha tenido el honor de aportar a esta internacionalizacin
de los derechos de la persona la nica institucin jurdica que es ge
nuinamente suya: el juicio de amparo. Aceptado ntegramente en la
Conferencia de Bogot (artculo XVIII de la Declaracin), el amparo libr ardua batalla en la Conferencia de Pars y su ideologa qued consagrada al fin en el artculo 81? de la Declaracin Universal.
Posteriormente la Comisin de los Derechos Humanos ha admitido
en sus proyectos otros elementos de nuestra institucin y )0 mismo
aconteci con la Convencin de Roma. La palabra "amparo" ha pe
--
32
DERECHO
CON~TITUCIO;'IlAL
MEXICAI'O
33
das. a dsoosicn del Consejo de Seguridad, termina con la expresin- de que los convemos relativos "estarn sujetos a ratificacin por los Estados sgnatarios de acuerdo
c~ sus respectivos procedimientos constitucionales", lo que est muy lejos de sionificar que el. rgano constituyente (ni siquiera los poderes constituidos) quede supeditado
a Una decisin adoptada en materia de guerra por el Consejo de Seguridad.
3
34
positivo no ha acogido norma alguna internacional como lmite jurdico del rgano constituyente.
En efecto, los sistemas ms modernos y avanzados lo que hacen a
lo sumo es colocar los compromisos internacionales por encima de las
leyes ordinarias. La Constitucin espaola de 1931, anticipndose a
todas las dems, erigi en su artculo 7'? el principio de que el Estado
espaol acatar las reglas universales del derecho internacional y las
incorporar a su derecho positivo; en el artculo 65 estableci que
todos los convenios internacionales ratificados por Espaa y registrados en la Sociedad de las Naciones y que tengan carcter de ley internacional, se considerarn parte constitutiva de la legislacin espaola, la cual deber conformarse a sus disposiciones; dispuso, como
consecuencia, que no podr ser hecha ninguna ley que contravenga
a dichas convenciones si no han sido previamente denunciadas conforme al procedimiento establecido en ellos. La Constitucin francesa de 1946 otorga fuerza de ley a los tratados, "aun en el caso de que
fueren contrarios a las leyes internas francesas" (artculo 26), pero a
continuacin dispone que los tratados que modifican las leyes internas no son definitivos sino hasta despus de haber sido ratificados en
virtud de una ley (artculo 27) . Aunque menos explcita que las anteriores, la Constitucin italiana de 1947 adopta parecidos principios
al instituir, por una parte, que el orden jurdico italiano se ajusta a
las normas del derecho internacional generalmente reconocidas (artculo 10) y, por la otra, que Italia consiente, en condiciones de ptridad con los dems Estados, las limitaciones a la soberana necesarias
para aseg-urar la paz y la justicia entre las naciones (artculo I1) .
Finalmente, la Constitucin de la Repblica Federal Alemana de
1949 (Constitucin de Bonn) , consagra en su artculo 24 el principio ms adelantado hasta ahora del derecho positivo, como es el de
qne la Federacin podr, mediante acto legislativo, transferir poderes
soberanos a instituciones internacionales; y en el artculo 25 acoge
otro principio no menos importante, segn es el de que las reglas generales del derecho internacional formarn parte del derecho federal,
tendrn preferencia sobre las leyes y crearn derechos y deberes directamente para los habitantes del territorio federal.
Salvo la abolida Constitucin republicana espaola y la en cierto
modo impuesta Constitucin de Bonn, las dems Constituciones que
hemos mencionado respetan en realidad la prioridad de la legislacin
ordinaria, no obstante sus frases de homenaje al derecho internacional. La exigencia del artculo 27 de la Constitucin francesa en el
sentido de que se necesita una ley para que sean definitivos los tratados oue modifican el derecho interno, lejos de afectar la soberana
de la Asamblea Nacional, es, en concepto de Vedel, la organizacin
35
de una conquista nueva del poder legislativo'!' puesto que la primaca que la Constitucin otorga al tratado no podr nacer mientras
ste no sea ratificado por una ley; se trata, por lo tanto, de simple
jerarqua entre dos actos convalidados por la voluntad del mismo rgano legislativo.
Tocante a la Constitucin italiana, se ha opinado que es inconstitucional y puede ser reclamada ante la Corte Constitucional, una ley
interna que contrare las "normas internacionales generalmente reconocidas", a las que debe ajustarse el ordenamiento jurdico interno,
segn el artculo 10.1 5 Mas esta opinin parece poco fundada, si se
tiene en cuenta que la subcomisin respectiva rechaz el proyecto que
propona el sistema adoptado por la Constitucin espaola de prohibir los actos de autoridad contrarios al derecho internacional o a los
tratados, por considerar "temible el efecto de tal prohibicin, que implicara la inconstitucionalidad de las leyes ordinarias expedidas con
violacin de los compromisos internacionales't.'"
Nos hallamos en presencia, por lo tanto, de una revisin crtica
del concepto de soberana, que en el fondo no significa otra cosa que
un nuevo intento de la Humanidad para rescatar de la rbita del poder pblico la dignidad y la paz de la persona. Segn la certera observacin de Lauterpacht, en ese mismo propsito que ahora se trata de
alcanzar a travs del derecho internacional haba intervenido antes,
aunque sin xito, el derecho natural. "Los derechos del hombre
-ag-reg-a- no podrn ser a la larg-a asegurados efectivamente sino por
el derecho natural y el derecho de g-entes, entendidos como un poder
36
en un mundo desorientado. "Lo que en el derecho natural racionalista -expone Snchez Agesta- se definen como limitaciones de un poder definido como ilimitado, son en esta escuela el fin propio para que
el poder se instituya, en cuanto estas libertades son condiciones para el
desenvolvimiento de la persona humana; o esferas de la vida individual, al margen del fin del Estado y, por consiguiente, fuera del orden
de su soberana." Y por lo que toca a la guerra, la escuela espaola
ofrece una solucin del todo semejante a la anterior: "Hoy hemos de
reconocer que el Estado es slo una comunidad relativamente suprema, aunque no en el sentido en que lo entiende Kelsen, sino en el
ms preciso de que es suprema slo en el mbito de su competencia
y en la medida de su fin.
"Y, claro est, que el derecho internacional slo mediatamente
puede considerarse incluido en el mbito de esa competencia. Surez
as lo entenda al trazar los supuestos de una comunidad y un orden
internacional como una esfera y un orden determinados por un fin
especfico: el bonum uniuersi; y en consecuencia el derecho de guerra, como institucin del derecho internacional, puede ser modificado en razn de su fin: reparar las injusticias y conservar la paz y la
justicia internacional. (De legibus, II, XIX, 8 Y 9; III, 11, 6) ." 18
13.-Para concluir, nos queda por referir a nuestro derecho positivo las ideas expuestas.
.
El Constituyente de 1917 reprodujo fielmente en el artculo 133
el texto de la Constitucin anterior, que en su primera parte deca:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen
de ella, y todos los tratados hechos y que se hicieren por el Presidente
de la Repblica con aprobacin del Congreso, sern la ley suprema
de toda la Unin." El precepto estaba inspirado en el artculo VI,
prrafo segundo, de la Constitucin de Estados Unidos: "Esta Constitucin, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo
a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas."
Ambos preceptos instituan de modo expreso la supremaca de los
tres ordenamientos (Constitucin, leyes federales y tratados) en rela18 Lecciones de derecho l1olltico, por Luis Snchez Agesta: 4~ cd.; Granada. 1941:
pginas 511 y 514. Por su parte Alfredo Verdross, alta autoridad en nuestros das en
el campo del Derecho Internacional Pblico, profesor de la Universidad de Viena.
rinde a la escuela espafiola del derecho de Rentes el siR1Jiente tributo: "Esta incipiente
doctrina cristiana del derecho de gentes. desarrollada por Santo Toms de Aquino,
:llega a su plene) Oorecitniento en el siglo XVI en la escuela espaftola del derecho de
gentes. que no slo ~vuelve .el concepto del moderno derecho internacional. antes
C1tPl,lesto. sino que lo ttasci~e. al perfilar ms de.cen:ala idea de la comunidad in"
I teroadonat universal
y del Derecho lntemaclOD;ll 1.ni~1 que en ella se ~POya. .-\1~
Credo Verdross: Derecho r'lttt'naeional Pblico: ~[adrid. 1969; pR. 17.
37
"",&,na 275.
38
39
---~4 No desconocemos
"
40
tin controvertida de si los compromisos internacionales llamados "tratados" quedaban o no por encima de la Constitucin; pero nada tuvo
que decir respecto de las "convenciones", actos de autoridad que no
forman parte de la ley suprema y que por lo mismo sera ocioso decir
que a la ley suprema estn supeditados.
Las ideas que venimos sustentando deben ser sometidas a la prueba de su vivencia prctica. La oportunidad de hacerlo nos la suministra, con motivo de la presente edicin, la convencin celebrada el
29 de agosto de 1963 entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica,
con el fin de resolver el problema de El Chamizal. Emprenderemos
su estudio desde un punto de vista estrictamente constitucional. y
para ello comenzaremos por exponer los preceptos de la Constitucin
que, aunque abordados ya en otra parte de la presente obra, conviene
relacionarlos expresamente con el problema que nos ocupa.
l.-El artculo 42 se expresa as, en relacin con su fraccin 1: "!'"l
territorio nacional, comprende: l. El de las partes integrantes de la
Federacin."
Por lo tanto, cualquiera afectacin internacional del territorio de
una de las partes integrantes de la Federacin (entre ellas, el artculo 43 enumera a los Estados), se traduce en variacin del territorio
nacional.
Tal es el texto, cuyo sentido literal coincide con la teora del federalismo. Las entidades federativas -segn la teora, aceptada en
este punto unnimemente- no se proyectan hacia el exterior, carecen
de existencia internacional. De all que al modificarse internacionalmente el territorio de un Estado-miembro, 10 que se modifica desde
el punto de vista internadonal es el territorio nacional, allnql1e tamo
bin resulte alterado en el orden interno el territorio del Estadomiembro.
Mas la Constitucin provee igualmente a la proteccin interna del
territorio de los Estados, cuando en su artculo 45 establece lo siguiente: "Los Estados y Territorios de la Federacin conservan la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a stos."
Aunque por su origen histrico y por su finalidad de derecho interno, el precepto transcrito tuvo por mira salvaguardar el territorio
de las entidades federativas en sus relaciones recprocas y no en el
orden internacional, sin embargo dentro de ese mbito instituy una
tutela que, por constar en la ley suprema, est por encima de las facultades de los poderes constituidos.
De conservar "la extensin y lmites" de las entidades federativas
habla el citado artculo. Pero su texto menciona ncamenre los Imi-
41
tes, y no la extensin, como susceptibles de ser objeto de modificacin cuando haya dificultad en cuanto a ellos, modificacin que viene a ser en realidad una confirmacin de la extensin territorial que
en derecho corresponde a cada una de las entidades que disputan por
lmites. La rectificacin de stos no es sino devolver a cada quien lo
que era suyo, lo cual de ninguna manera puede resolverse en una
afectacn de la extensin territorial a que tiene derecho la entidad.
Para alterar la extensin territorial de uno o ms Estados, no existe otra posibilidad constitucional que la de formar nuevos Estados
dentro de los lmites de los existentes. Y para ello se necesita el procedimiento que seala la frac. III del artculo 73. tan riguroso, segn
hemos dicho en la presente obra, que supera en exigencia de requisitos al procedimiento para reformar la Constitucin que establece el
artculo 135.
Existe, en suma, en el aspecto que venimos considerando, una
doble tutela constitucional: la del territorio de los Estados-miembros
y la del territorio nacional. Uno y otro son inafectables, por otro rgano que no sea el que puede tocar la Constitucin. En lrimo anlisis es el territorio nacional el objetivo supremo de la custodia de
la Constitucin, pues las entidades federativas no tienen territorio
propio distinto del nacional, sino que el de cada uno de ellas es s610
medida espacial para el ejercicio de su jurisdiccin (ver nmero 57)
y mera porcin del territorio nacional, segn la frac. 1 del artculo 42.
II.-Terminadas las referencias a los preceptos constitucionales, se
expondrn a continuacin, sucintamente, las diversas fases que ha tenido la llamada cuestin de El Chamiza].
En 1848, en el tratado de Guadalupe Hidalgo se fi.l6 como lmite
entre Mxico V Estados Unidos el ro Bravo, desde el valle de El Paso
hasta su desembocadura en el Golfo; de all que todo el territorio
comprendido al norte del cauce del Bravo, en la fecha del tratado,
p::saba al dominio de Estados Unidos, y el situado al sur del mismo
ro segua correspondiendo a Mxico.
En 1864 ocurri una avenida extraordinariamente intensa en el
To Bravo que, ante lo insuficiente del cauce hasta entonces utilizado,
oblig a las aguas a desplazarse hacia el sur, formando por s solas
una nueva vertiente dentro del territorio mexicano. Entre el cauce
(lnti~uo, que fue abandonado como tal, y el nuevo abierto por la desviacin de la corriente, qued una superficie aproximada de. 242 hectreas, intewantes del territorio llamado' El Chamizal, que con anterioridad al cambio de curso del Bravo estaba al sur de ste y perteneca por lo tanto a Mxico, pero que con posterioridad a dicho cambio vino a quedar al norte del ro.
42
DERECHO
CON~TITt;ClONAL
MEXiCANO
Mxico no admiti que por el solo hecho de que la porcin territorial de que se habla quedaba situada ahora al norte del Bravo, la
soberana sobre la misma hubiera pasado a Estados Unidos. Sostuvo
al respecto que se trata de un lmite natural, llamado por ello arfinio, que cuando consiste en una corriente pluvial, como en la especie. se localiza en el centro del cauce y que cuando se modifica por
causas normales, como la erosin, implica la modificacin en la misma medida del lmite entre los dos pases. Pero cuando no se trata
del movimiento normal y lento de erosin, sino de un movimiento
brusco o de avulsin como el ocurrido en 1864, entonces el cambio
del cauce no lleva consigo el cambio del lmite.
La tesis de Mxico, y su contraria la del gobierno de Estados Undos, fueron sometidas a arbitraje mediante la Convencin de 24 de
junio de 1910. Un ao ms tarde, al 15 de junio de 19I1, la Comisin de Arbitraje pronunci su laudo, en el que por mayora de dos
votos de los comisionados canadiense (presidente de la comisin y
en cierto modo tercero en discordia) y mexicano, contra el voto del
comisionado norteamericano, se resolvi que perteneca al dominio
eminente de Mxico la parte de El Chamizal (con superficie de 177
hectreas) comprendida entre la lnea media del cauce del Bravo tal
como exista en 1864, antes de las avenidas de ese ao, y el cauce desviado hacia el sur despus de producidas dichas corrientes.
En contraste con el fenmeno ocurrido en 64, y a manera de confirmacin de que el mismo haba sido extraordinario, en varias ocasiones se hizo conveniente regularizar, de comn acuerdo los dos gobiernos, el cauce del ro, modificado por circunstancias normales, entre ellas principalmente la aparicin de bancos dentro del lecho del
ro, lo que hizo necesario a veces que los gobiernos acordaran entre
s compensaciones de tierras, segn que la corriente se desviara hacia
uno u otro de los dos territorios. En ninguno de estos casos hubo
modificacin del lmite primitivo, sino por el contrario, vigilancia
para conservar ese lmite, teniendo en cuenta los movimientos naturales de la corriente, ni se present tampoco conflicto de lmites, en
el que la soberana de los pases se hubiera visto comprometida en
una disputa, como s era la de El Chamizal. Entre los casos de esta
ndole, cabe mencionar el que fue objeto de la Convencin de ll? de
febrero de 1933, por la que se estabiliz en una longitud de 140 kilmetros el cauce del ro, mediante obras de ingeniera destinadas a
impedir los cambios de la corriente; con este motivo hubo de efectuarse entre Mxico y Estados Unidos un intercambio de las porciones de terreno que hasta entonces haban estado a merced de la versatilidad del ro, sin que ello significara propiamente cesin de terri-
lUZ
44
&E
El 17 de julio de 1963, las cancilleras presentaron a los presidentes de los respectivos pases las recomendaciones solicitadas, donde se
sealaba una nueva localizacin del cauce del ro Bravo en la regin
Ciudad Jurez-El Paso, con los siguientes resultados:
"(a) De las 177 hectreas en El Chamizal, cuyo dominio eminente
reclama Mxico, se incorporaran a Mxico, en ese mismo sitio, 148
hectreas aproximadamente. Las 29 hectreas de El Chamizal que no
se incorporaran a Mxico en El Chamizal seran compensadas con
una superficie igual, segregada de territorio bajo la jurisdiccin de los
Estados Unidos en la zona contigua al este del Corte de Crdova, que
pasara a Mxico.
"(b) Tambin pasaran a Mxico 78 hectreas de territorio actualmente bajo la jurisdiccin de los Estados Unidos en la zona contigua al este del Corte de Crdova y se compensaran con una superficie igual, segregada de territorio actualmente bajo la jurisdiccin
de Mxico en la parte norte del Corte de Crdova, que pasara a los
Estados Unidos."
Las recomendaciones propuestas fueron aceptadas por los gobielnos, segn anuncio que hicieron Jos Presidentes el 18 de julio de 1963.
La Convencin se celebr el 29 de agosto del mismo ao. El Senado
la aprob el 26 de diciembre y a continuacin la Cmara de Diputados, atendiendo a una invitacin de la Colegisladora, tom el acuerdo de expresar su solidaridad al Ejecutivo Federal y su congratulacin
al Senado, as como formular un llamado a los Congresos locales para
dar a conocer en actos solemnes el pacto internacional y para expresar su apoyo al Presidente de la Repblica.
Todos los partidos polticos aclamaron la solucin al problema casi
centenario de El Chamiza1.
1I1.-El transcurso del tiempo, al serenar la sicosis colectiva, permite ahora examinar el final a que se ha llegado, a la luz austera y
permanente del derecho constitucional mexicano.
Precisa ante todo distinguir entre la conveniencia y la constitucionalidad de la convencin celebrada.
Respecto a la primera, obviamente no nos corresponde emitir opinin alguna de carcter tcnico. Mas para fijar con claridad nuestra
actitud, emancipando as la interpretacin jurdica de todo prejuicio
adverso a la conveniencia de la solucin adoptada, hemos de manifestar que estimamos el arreglo de El Chamizal como un signo, el ms
visible hasta ahora, de la llegada de tiempos nuevos en las relaciones
internacionales de Mxico. Un pueblo tradicionalmente humillado
por los pases fuertes, que no poda hacerse valer en lo exterior porque casi nada vala en lo interior, va ganando el respeto de fuera precisamente porque va adquiriendo su madurez por dentro. Nuestra
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4G
47
do a una permuta, tampoco influye la equivalencia de las reas permutadas, pues aunque fuera muy superior en extensin y vala la incorporada a Mxico, eso nada tiene que ver con la facultad dispositiva del territorio nacional.
Las ideas expuestas encuentran cabal acogida en los textos constitucionales que al principio comentamos. La incorporacin al pas
extranjero de la parte norte del Corte de Crdova que actualmente
pertenece al territorio del Estado de Chihuahua, afecta la extensin
de dicho Estado, que al igual que la de todos los de la Unin debe
conservarse intacta, segn lo previsto por el artculo 45. Por otra parte, como la afectacin de que se habla es de ndole internacional y
no meramente interestatal o interna, la misma implica una variacin
del territorio nacional, el cual comprende el de las partes integrantes
de la federacin, conforme al artculo 42, fraccin l.
Ya se ve, pues, que la Convencin de 6:} traer consigo, al ejecutarse, una consecuencia contraria a la Constitucin, en los dos prece:
tos que se acaban de mencionar, especialmente el segundo de ellos,
que protege la integridad del territorio nacional. Para evitar la oposicin entre el cumplimiento de la Convencin y el texto constitucional, no procede otra cosa sino que el nico rgano con competencia
suficiente para tocar la Constitucin coloque al nivel de sta Jo acordado por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado.
Aquel rgano es el Constituyente Permanente, previsto por el artculo 135, segun lo hemos expuesto en la nota 24 de este mismo captulo.
Todo compromiso internacional debe preceder sin duda a la reforma constitucional cuando ella se requiere, pues en nuestro derecho pblico no cabe exigir la autorizacin previa del Constituyente
para celebrar un u-atado contrario a la Constitucin. Lo que sucede
en casos tales es que si el Constituyente no lleva a cabo con posterioridad al tratado la correspondiente reforma constitucional, el tratado
no ingresa al mbito de la ley suprema, y ello por la reforma de 1934
al artculo 133.
Ahora bien, entre el momento en que el compromiso internacional se concluye y el momento en que se produce la reforma para
darle entrada en la Constitucin, existe siempre un lapso ms o mellas amplio dentro del cual el cumplimiento del compromiso debe
quedar en suspenso, so pena de que su ejecucin quede al margen
de la constitucionalidad. La variedad de casos puede hacer variables
las soluciones: concretndonos al caso presente, pensamos que la convencin de 63 no es auto-aplicativa, por lo que no ser exigible ante
la organizacin constitucional de Mxico sino en el caso de que
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llegase a ejecutarse sin contar con la previa anuencia del rgano constituyente. Pensamos por eso mismo que, prximo el momento de entregar la porcin territorial que se ha convenido en ceder al pas
extranjero y que ha estado siempre bajo la soberana nacional, sea
esta misma soberana la que preste su consentimiento para desprenderse de lo que es suyo, la soberana nacional que cuenta como nico vocero con el rgano integrado por las Cmaras de la Unin y las
Legislaturas de los Estados, el cual en funciones de constituyente asume, con exclusin de cualquier poder constituido, la plenitud de autodeterminacin que es la soberana.
Parece prudente, por otra parte, que la reforma constitucional no
hubiera seguido desde luego a la celebracin de la convencin. Habr de mediar largo tiempo entre el mes de agosto de 1963 en que se
llev a cabo la convencin y el momento en que se efecte materialmente el traslado de soberanas, y ello por el tiempo que requerirn
para su terminacin las importantes obras de ingeniera que demanda
el cumplimiento de la convencin. Sera a todas luces prematuro y
un tanto carente de seriedad que desde ahora la Constitucin considerara como existente una situacin territorial que todava no se da
en la realidad, sino que slo aparece consignada en un instrumento
internacional. Cuando las obras estn concluidas, habr llegado la
poca oportuna de llevar a cabo la reforma constitucional, de suerte
que ella entre en vigor en el momento mismo de operarse la ejecucin, que ser cuando a consecuencia del canje de territorios tendr
que afectarse en su extensin y lmites el territorio nacional. Que al
izarse nuestra bandera en la porcin territorial que habr de incorporarse a Mxico, pero sobre todo que al arriarse el signo de nuestra
soberana en el territorio mexicano que dejar de serlo, ello tenga su
fuente, su sola razn de ser y su justificacin en la voluntad soberana del pueblo mexicano, manifestada a travs del rgano constituyente, el nico medio que la Constitucin reconoce como idneo para
que se externe la soberana nacional.
Si hemos dedicado al caso de El Chamizal, desde el punto de vista
de nuestra materia, un estudio extenso acaso en demasa, es ante todo
por la trascendencia que representar como precedente en la historia
de Mxico.
Por fortuna para el pas, las desmembraciones de su territorio cesaron poco antes de expedirse la Constitucin de 57. Bajo la vigencia
de la actual, se present un primer caso de desprendimiento de territorio, cuando en cumplimiento del laudo del rey de Italia fue necesario ceder a Francia la isla de La Pasin, pertenencia territorial que
Mxico consideraba suya, tanto as que en el original artculo 42 de
49
50
esos
51
<)2~
CAPTULO
III
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
SUMARIO
l4,-La soberana y 1:1 facultad de revisar la Constitucin. El poder Constituyente Permanente. Problemas que plantea su competencia, segn el aro
tculo 135. 15,-Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor. 16.-Te
sis opuesta. 17,-Soluciones en el derecho comparado. 1S.-Interpretacin
de nuestro texto. 19,-Crtica del sistema que consagra el artculo 135.
19 bis.-Actividad reformatoria proliferante.
ss
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EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
55
56
O".
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
57
siempre nuevas, que siempre saca de s nuevas formas y organizaciones, no subordinando nunca, sin embargo, su existencia poltica a una
formulacin definitiva." 8
De lo dicho se sigue, segn Schmitt, que el rgano creado por la
Constitucin para reformarla, slo tiene competencia para modificar
las leyes constitucionales, pero no las decisiones fundamentales. "Los
rganos competentes para acordar una ley de reforma de la Constitucin no se convierten en titular o sujeto del Poder constituyente. Tampoco estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder
constituyente; por tanto, no son una especie de Asamblea nacional constituyente con dictadura soberana, que siempre subsiste en
estado de latencia. Una reforma de la Constitucin que transforme
un Estado basado en el principio monrquico en uno dominado por
el Poder constituyente del pueblo, no es en ningn caso constitucional." 9 "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder constituyente, o pouooir constituant, la facultad atribuida y regulada sobre
la base de una ley constitucional, de cambiar, es decir, de revisar determinaciones legalmente constitucionales. Tambin la facultad de
reformar o revisar leyes constitucionales es, como toda facul tad constitucional, una competencia legalmente regulada, es decir, limitada
en principio. No puede sobrepasar el marco de la regulacin legalconstitucional en que descansa." 10
La misma tesis de Schmitt en el derecho alemn, la sustent en el
francs Mauricio Hauriou. "En Francia, como en cualquier otro pueblo -dice el citado autor-, existen principios fundamentales susceptibles de constituir una legitimidad constitucional superior a la Constitucin escrita y, a [ortiori, superior a las leyes ordinarias. Sin referirnos a la forma republicana de gobierno, para la que existe un texto,
hay otros muchos principios que no necesitan texto." 11 Partiendo de
esos principios, el mismo autor admite que es posible la declaracin
<le inconstitucionalidad de una reforma constitucional.
En el mismo sentido se declara, en el derecho ingls, ,V. Bagehot; 12
en el italiano, Paolo Barile: 1~ en el espaol, entre otros, Luis Snchez
op. cit., p;iK. 96.
op. cit., p~. 120.
lOOp. cit., pg. 114.
11 Principios de Derecho Plllico ,. Constitucional; Madrid, 1927; pg. 327.
12 The Englisll Constitution; Londres, 1928; pg. 4. El autor distingue en toda
Constitucin entre la parte "dignicada" (dignified part), que estimula y preserva la
reverencia a la Constitucin y la parte "eficiente" (efficient part), que acta y regula.
13 Commentario sistematico alZa Costittl%ione italiana (ya citada), T. 11. pg. 474:
"Se ha observado eficazmente que, si existen diferencias entre poder constituvente y
Poder de revisin, ellas no son de sustancia. sino de cantidad, puesto que el poder
~e revisin se presenta como un principio de estabilidad, mientras que el constituyente
tiene un contenido tpicamente innovador. Se infiere de cuanto hemos dicho antes que
nosotros creemos que existen por el contrario limites del poder de revisin, lmites que,
-de superane. producen la intromisin del poder de revisin en el ms amplio poder
8
58
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
59
"Es mal fundamento para apoyar la ereccin de territorios el artculo 127, que dice la manera de hacer las reformas de la Constitucin en general. Las reglas del artculo 72, especiales para lo que se
refiere a modificaciones de la divisin territorial, son las que rigen la
materia y tienen precisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos comunes del artculo 127. De admitirse tal fundamento, ste
sera igualmente aceptable para declarar territorio un Estado entero,
y si esto fuese posible habra que aceptar que con los procedimientos
reformatorios del artculo 127 se puede cambiar la forma de gobierno, lo que est en contradiccin con el sentido comn, adems de estarlo con el mismo artculo 127, que slo consiente adiciones y reformas,
pero no destruccin constitucional de la Constitucin; y con el 39,
que reserva al pueblo el derecho de modificar la forma de gobierno."
"Hemos tocado este vicio, aunque no est en la Constitucin sino
en la falsa manera de aplicarla, tanto por su gravedad suma, como
porque sentados dos precedentes, pueden stos tomarse por una autorizada interpretacin de preceptos que son fundamentales, y formarse con ella una institucin consuetudinaria disolvente." 18
Con posterioridad a Emilio Rabasa, la doctrina constitucional mexicana ha seguido preferentemente el rumbo indicado por aquel autor.
En nuestros das, los abogados F. Jorge Gaxola," Guilebaldo Muri13 RABASA: La organizacin 1Joltica de Mxico, p;lgs. 340 a 345. Sin embarW". "n
otro prrafo de la misma obra el autor parece sustentar tesis opuesta, pues dice: '''EI
Poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la omnipotencia, porque su
autoridad no tiene lmites constitucionales que no sean legalmente franqueables, se
ejerce por una cooperacin que nuestra ley fundamental ide para suplir el plebiscito;
del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Congreso Iederal con los de los Estados como entidades polticas iguales." (P;g. 325.)
Antes de Rabasa, hay indicios de la, misma teora en Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del Derecho Corzstituciollal Mexicano, Mxico, 188P., p.iK. 256;
pero el citado autor se refiere ms bien a la inconveniencia de destruir la Constitucin
por medio de adiciones o reformas, que a la incompetencia- misma del rgano revisor,
ya que asienta al respecto: "Las adiciones y reformas constitucionales deben ser de tal
manera adecuadas a la conveniencia publica, que no destruyan la Constitucin, sino
que a travs de la reforma se vea el principio primitivo. La Naturaleza hace sus camhios por medio de transiciones sucesivas, y es necesario imitar a la Naturaleza. Destruir
ahsolutamente la Constitucin por medio de adiciones o reformas, es tanto como carnhiar la Constitucin, y no le es dado a ningn pueblo sufrir este cambio frecuente de
IJIstituciones. Las transiciones bruscas, esos cambios que traen un trastorno social, slo
son convenientes y Iicitos cuando son necesarios, y tienen este carcter cuando la Iibertad zozobra, cuando el progreso. la libertad y el derecho est.in aherrojados por alguna
fuerza a la cual es indispensable aniquilar:'
,
19 El Poda Constit uvente en Mxico; tesis profesional indita; Mxico, 1927. "Considerando leyes constitucionales aquellas que organizan polticamente a la comunidad
y disposiciones ordinarias las que no tienen ese objeto, aun cuando se hal1en insertas
e!, la Constitucin, puede definirse el criterio sobre la accin lcgtima del poder constituyente en Mxico, diciendo que ste. a pesar de que no implica el ejercicio de la
soberania nacional, puede enmendar, dentro de la amplitud que estime necesaria, las
normas comunes contenidas en la Constitucin (en cuya elaboracin no se exige necesanamente la intervencin de la soberana); mas no podr reformar legtimamente, y
en manera alguna, las leyes intrnsecamente constitucionales que contienen o afectan
lo~ plncipios fundamentales del gobierno, porque, al revisarlos y dictar otros nuevos,
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EL CONSTITUYENTE PER:\IA:'\E:'\TE
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18.-Tales son los antecedentes doctrinarios y las realizaciones positivas que conviene tener en cuenta, en el intento de contestar las
interrogaciones formuladas en la iniciacin del presente captulo.
Ocioso parece aclarar que son las limitaciones especficas del rgano revisor las que ahora consideramos, no as las limitaciones comunes a todo Constituyente que hemos contemplado en el captulo
anterior.
Precisado as el tema, adelantamos nuestra opinin en el sentido
de que, a falta de acotacin expresa en nuestro texto constitucional,
el Constituyente Permanente puede llevar a cabo por va de adicin
o de reforma cualquiera modificacin a la Ley Suprema. Anticipa-
64
DERECHO CONSTITUClOXAL
MEXICA",d~;tr:;,,,
EL CONSTITUYE!';TE PERMANENTE
65
liarla. Podr, por ltimo, ser modificada la Constitucin por los Poderes constituidos? No; porque estos Poderes, como en toda Constitucin de naturaleza rgida, carecen entre nosotros de facultades constituyentes.
Si ni el pueblo directamente, ni un constituyente especial, ni los
Poderes constituidos, pueden modificar en Mxico la Constitucin,
quin podr modificar los llamados preceptos bsicos, las "decisiones polticas fundamentales", la forma de Gobierno, las garantas individuales, los derechos de los Estados, etc.P Todo lo dicho anteriormente nos conduce ante este dilema: o esos preceptos son perennemente invariables o para variarlos es preciso salirse de la Constitucin. El primer trmino no podemos admitirlo, como no podemos
admitir que la evolucin de un pueblo joven como el nuestro pueda
satisfacerse y realizarse in aeternum con las decisiones polticas (posiblemente no idneas, y seguramente ya envejecidas) que adopt el
Consti tuyente de 1917. El segundo extremo no podemos sustentarlo
doctrinariamente en una ctedra de Derecho Constitucional, en un estudio donde el jurista se empea en sojuzgar a principios de derecho
la vida entera de la comundad.v
Para salirnos de la encrucijada de tan perentorio dilema, no nos
queda sino admitir que el rgano constituyente del artculo 135 es el
nico investido de plenitud de soberana para reformar o adicionar
en cualquiera de sus partes la Constitucin mexicana. Por va de reforma o de adicin, nada escapa a su competencia, con tal de que
subsista el rgimen constitucional, que aparece integrado por aquellos
principios que la conciencia histrica del pas y de la poca considera
esenciales para que exista una Constitucin. El sentido gramatical de
las palabras no puede ser barrera para dejar a un pueblo encerrado
en un dilema sin salida. No se puede expedir formalmente una nueva
Constitucin, pero s se puede darla de hecho a travs de las reformas. El poder nacional de que habla Rabasa no puede expresarse sino
3~ Dice Kclsen: "La norma superior puede determinar: 1), al rgano y al procedmiento por el cual ha de crearse una norma inferior, y 2) , el contenido de esta ltima.
Incluso cuando la norma de grado ms alto determina simplemente al rgano, o sea
cuando autoriza a dicho rgano a determinar de acuerdo con su propio criterio el prooedimiento de creacin de la norma inferior y el contenido de la misma, la superior
es IIP/icada en la creacin de la otra. La norma superior tiene que determinar cuando
menos al rgano encargado de formular la inferior. Pues una norma cuya creacin no
se encuentra determinada por otra, no puede pertenecer a ningn orden jurdico."
(Teora, pgina 138.)
Si aplicamos la tesis expuesta a nuestro rgano revisor, podemos razonar asl: La
Constitucin establece en su artculo 135 el rgano revisor de ella y el procedimiento
de revisin; establece, adems. como contenido de la revisin, las reformas V adiciones.
En consecuencia, el rgano revisor no puede reformarse a s mismo ni modificar el prncedimiento de revisin, pues stas son funciones de mera aplicacin de la norma de
grado ms alto, como es la Constitucin; tampoco puede modificar su propia competencia; pero en cuanto al alcance de la reforma o adicin, no est. determinado por el
acto creador de su competencia.
66
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
67
de acuerdo con la afectacin; en ese caso, segn el artculo 73, fraccin Hl, inciso 7?, se necesitan para la reforma constitucional que implica la modificacin de lmites, las dos terceras partes del total de
legislaturas de los dems Estados, en lugar de la simple mayora que
establece el artculo 135. La existencia de ese nico caso parece demostrar que no cualquier precepto de la Constitucin est a merced
de la facultad reformatoria del Constituyente Permanente y de ser
as, habra que convenir en que nuestra Constitucin consagra la doctrina de que algo queda reservado. al Poder Nacional. Pero el argumento de Rabasa desaparece si se tiene en cuenta que quien opera la
reforma en el caso del artculo 73, fraccin 11, inciso 7<?, es precisamente el Constituyente Permanente del artculo 135, integrado en ese
caso y en cualquiera otro por la totalidad de las legislaturas de los
Estados y por el Congreso de la Unin; lo nico excepcional en la
hiptesis de que se trata est en que se requiere para la reforma una
mayora especial de las legislaturas, lo que sin duda no modifica la
naturaleza del rgano, como el Congreso de la Unin no deja de ser
tal, cuando en ciertos casos excepcionales se requiere para la aprobacin del acto una mayora distinta a la ordinaria. Pero, sobre todo,
la mayora especial que exige la fraccin que citamos del artculo 73,
fue requisito que apareci en la Constitucin de 57 por virtud de la
reforma de 13 de noviembre de 1874; es decir, fue obra del Constituyente Permanente, el mismo poder que, de aceptarse la tesis de Rabasa, carecera de la facultad de reformar su propia obra.
Consecuencia de la opinin que hemos expuesto es la de que no
podamos admitir la posibilidad de enjuiciar una reforma constitucional a la luz de principios o de preceptos que, segn se dice, no estn
al alcance del Constituyente Permanente. En Mxico se ha discutido
tericamente la validez constitucional de la reforma de 1934 al artculo 3? de la Constitucin; dicha reforma suprimi totalmente la
antigua garanta individual de la libertad de enseanza (absoluta en
la Constitucin de 57, limitada en la primitiva Constitucin de 17),
al hacer obligatoria la enseanza socialista en los tres primeros grao
dos, sin consagrar no obstante como garanta individual la libertad de
enseanza profesional, que es la nica con la que no reza la enseanza socialista. Empleando la argumentacin de Rabasa, se ha dicho que
el Constituyente Permanente no puede suprimir ninguna de las garantas individuales que consagr el Constituyente de Quertaro. Dentro de esa tesis se podra sostener asimismo (ignoramos que alguien
lo haya hecho), la inconstitucionalidad de la reforma de 1928, que
suprimi el Municipio Libre en el Distrito y Territorios Federales, y
la de 1934, que suprimi respecto a la garanta de la propiedad en
materia agraria la defensa constitucional del amparo. Desde el punto
68
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
69
de oportunidad para nombrar mandatarios precisamente constituyentes, tampoco la tienen para aceptar o no el acto reformatorio de unos
representantes no designados expresamente para ese objeto. Por ltimo. la facilidad de realizar las reformas en un solo proceso, dentro
de un solo ejercicio legislativo, sin consulta anterior ni posterior al
pueblo, no solamente significa desvinculacin entre el pueblo y los
1 eformadores, sino tambin permite la prodigalidad de las reformas,
qut:~ hasta la fecha alcanzan en la Constitucin de 17 un nmero
excesivo.
La Constitucin de 24 eluda los inconvenientes de la actual, al
definir que un Congreso examinara las reformas propuestas por las
legislaturas y sera el Congreso siguiente el que las aceptara o no. De
esa suerte al elegir a los miembros de ese segundo Congreso, los electores saban no tan slo que sus representantes iban a desempear la
funcin constituyente, sino tambin que esa funcin tendra que referirse precisamente a las reformas propuestas por las legislaturas y
examinadas por el anterior Congreso.
El sistema en vigor fue obra impremeditada del Constituyente
de 57. El proyecto primitivo consignaba un sistema complicado, en
el que intervenan sucesivamente el voto del Congreso, la publicacin
de la reforma en los peridicos, el voto de los electores, la formulacin
de la reforma por el Congreso y, al final, el voto definitivo .del pueblo en los comicios siguientes. Rechazado por lento el procedimiento,
la Comisin present otro, imitacin del de la Constitucin de 24, el
que tambin fue rechazado, porque alteraba el rgimen representativo al consultar al pueblo acerca de las reformas. Acaso fatigada la
asamblea por las arduas discusiones que haba provocado el punto a
debate. no tuvo inconveniente en aceptar, por 67 votos contra 14, el
tercer proyecto, que vino a ser el artculo 127 de la Constitucin de
b], igual al 135 actual, salvo ligeras correcciones de forma." La Comisin y el Congreso se decidieron de ese modo por uno de los dos
sistemas que para ser reformada establece la Constitucin norteamericana; el ms malo de los dos, al decir de Rabasa.
El Constituyente de 57 adopt en toda su fuerza el principio representativo para las revisiones constitucionales, como manifestacin
tal vez de prudente desconfianza hacia la intervencin directa de la
soberana, que presupone una adecuada preparacin cvica. Con ello
rechaz toda forma de apelacin directa al pueblo, como el referndum o el plebiscito, que por las mismas razones de entonces no sera
aconsejable en nuestros das.
A falta de consulta inmediata al pueblo, conviene pensar en la
36
ZARCO;
70
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
71
titucin. Es as como se inserta en el rgido instrumento norteamericano la tradicin consuetudinaria de su antigua metrpoli. Y aunque esta influencia es ajena a nuestra propia tradicin jurdica, debe
servirnos no obstante para meditar en que ningn pueblo est en la
posibilidad de encauzar su evolucin social y poltica por ]a sola va
de las reformas a su ley fundamental."
19 bis. A ms de treinta aos de vertida por primera vez en la
presente obra la opinin que consignan los prrafos precedentes, no
podemos menos de tomar nota del que ha sido perodo proliferante
de reformas a la ley suprema.
El fenmeno ha alcanzado su mxima agudeza en el sexenio 19701976. Cabe registrar durante el mismo una cifra tal de modificaciones,
de adiciones y de supresiones en el articulado de la Constitucin, que
en total sobrepasa al nmero de enmiendas de que ella fue objeto en
cada uno de los precedentes perodos presidenciales.
En efecto, hasta el mes de febrero de 1976 se han producido 178
reformas en el articulado de la Constitucin, a partir de la primera
de fecha 8 de julio de 1921. Si dichas reformas se enumeran cronolgicamente en relacin con los perodos presidenciales respectivos,
se obtiene el siguiente resultado: Alvaro Obregn, 7; Plutarco Elas
Calles, 18; Emilio Portes Gil, 2; Pascual Ortiz Rubio, 4; Abe1ardo L.
Rodrguez, 22; Lzaro Crdenas, 15; Manuel vila Camacho, 18; Miguel Alemn Valds, 20; Adolfo Ruiz Cortines, 2; Adolfo Lpez
Mateos, 11; Gustavo Daz' Ordaz, 19; Luis Echeverra Alvarez, 40.
El reiterativo fenmeno en los ltimos aos responde en buena
parte, sin duda, a la profunda transformacin social que se aduea
del mundo y de la que es participe nuestro pas. Parece como si estuviramos en presencia, no de un simple vado generacional, sino de
un tajo en el tiempo, segn lo fueron en el suyo el Renacimiento y
la Revolucin Francesa.
.
38 Obsrvese que es trascendental para la resolucin del problema que nos ocupa,
la posicin que se adopte en punto al control de la constitucionalidad sobre el rgano
revisor. Si no se admite. como en Estados Unidos, que el poder de control pueda pronunciarse en nombre de los principios de la Constitucin declarando inconstitucional
una reforma a la misma. resulta intil discutir la existencia e intangibilidad de aquellos principios. A pesar de mostrarse partidario de los lmites al poder de enmienda.
Corwill considera que en el derecho norteamericano la Suprema Corte no .est. investida
por la Constitucin de la facultad de determinar tales lmites. (La COnstItuCIn nortea.mericalla y su actual significado; Buenos Aires. 1942; p~. 166.) En el. d~rc:cho argen!IDO Julio Cueto Ra llega a la conclusin de que es posible declarar .Iudlclabne~ltc la
mconstitucionalidad de una reforma a la Constitucin, solamente en dos casos: SI para
llevarla a cabo no se ha seguido el proce~i~niento es~blecido en la C0!lStitucill (~ si
el contenido de la reforma se halla prohibido para siempre por la misma Consritucin que se pretende reformar ("Es posible declarar inconstitucional una reforma
constitucional?"; Revista La Le')'; Buen,os Aires, 9 de diciembre de 19.)
72
CAPTULO
IV
EL COr\STITUYENTE REVOLUCIONARIO
St'M.\RIO
73
74
DERECHO
CO~"Tln::L/o~AL
:\/E.\.lCAl\"O
EL CONSTITUYE,\TE REVOLL'ClO'\ARIO
j5
76
gen en el desconocimiento por la violencia de una Constitucin anterior. Ello acaeci con nuestra Constitucin actual, que al reemplazar
a la de 57 viol el artculo 128 de la misma, idntico al 136 de la vigente. Qu validez puede tener esta Constitucin, emanada de la
violacin de la anterior? Para contestar a tal pregunta vamos a examinar a la luz de la doctrina los hechos que influyeron en la aparicin de la Constitucin de 17.
En el mes de febrero de 1913 un grupo de militares y civiles llev
a cabo un cuartelazo en la ciudad de Mxico contra el gobierno legtimo del presidente Madero. Cualesquiera que hayan sido Jos mviles
de la rebelin, es lo cierto que en esos das se enfrent la fuerza a la
legitimidad, sin que la primera adujera en su favor ningn argumento sacado del derecho positivo. "Nuestro grupo jams pens en pedirles sus ttulos sino a la nacin y, de pronto, a la fuerza; por eso la
legalidad de Madero no nos espantaba ni era incompatible con la situacin de hecho que estbamos dispuestos a asumir", ha dicho Rodolfo Reyes, cerebro de aquel movimiento y profesor entonces de derecho constitucional en la Escuela Nacional de Jurisprudencia de Mxico:' En su iniciacin, el cuartelazo de la Ciudadela (as se llam aqueo
lla rebelin militar) no fue sino un reto a la legitimidad en nombre
de valores sociales, que los autores del movimiento invocaban como
superiores a la misma legalidad. Por lo menos haba franqueza y osada en el planteamiento de la situacin. A sus autores poda aplicarse
la frase magistral de Ihering: "El juicio acerca de ellos reside en su
xito; condenados ante el forum del Derecho, apelan al Tribunal de
la Historia." 5
Pero despus de varios das de lucha en la Capital de la Repblica, el jefe de las fuerzas leales al Gobierno, general Victoriano Huerta,
traicion al presidente Madero, aprehendindolo juntamente con el
vicepresidente Pino Surez; los defensores de la Ciudadela se unieron
al traidor, mediante un pacto firmado en la embajada de Estados
Unidos.
De all en adelante se modifica sustancialmente la situacin jurdica. Por renuncia del presidente y del vicepresidente, sustituy a
aqul de acuerdo con el artculo 81 de la Constitucin de 57, el secretario de Relaciones, quien inmediatamente despus design para ocupar la Secretara de Gobernacin a Victoriano Huerta y renunci a
su encargo, en virtud de lo cual. ocup Huerta la Presidencia. La Cmara de Diputados acept las renuncias, en ejercicio de la facultad
que le confera el artculo 82 de la Constitucin; el Poder judicial..
el ejrcito y los gobernadores de los Estados, excepto uno, reconocieRODOLFO REYES; De /11; vida, Memorias Politicas;
~ lHERING; El fin CIl el Derecho; pg. 251.
T. H, pg. 97.
EL CONSTITUYE:-.iTE REVOLl'CIO:-.i.\RlO
77
EL
CO~STITl'YE:'\TL
lU:YOLCClO:\ARIO
so
ba dado con ruptura del antiguo, por quien careca de ttulos legales y sin sumisin a los presupuestos de forma.
Al hecho primero de la revol ucin se agreg un segundo hecho,
el de expedir una Constitucin. El segundo ninguna legitimidad pudo
recibir del primero, que a su vez careca de ella; pero revel en cambio la decisin del poder de hecho para gobernar conforme a normas
de derecho. En este punto se inici una etapa diversa a las precedentes: aquella en que la revolucin, organizada en gobierno, propona
al pueblo mexicano la sumisin a la ley que haba confeccionado. Si
el pueblo lo aceptaba, el estatuto formulado en Quertaro llegara a
ser una ley autntica, alcanzara las caractersticas del derecho positivo. "Una Constitucin es legtima -esto es, reconocida, no slo como
situacin de hecho, sino tambin como ordenacin jurdica-, cuando
la fuerza y autoridad del Poder constituyente en que descansa su decisin es reconocida." 11
El modo normal de comprobar la aceptacin de una Constitucin
emanada de una revolucin consiste en apelar al pueblo ad referndum; la Constitucin as admitida es una Constitucin ratificada. Las
condiciones que prevalecan en 1917 impedan emplear ese procedimiento democrtico. La revolucin triunfante se haba dividido en
varias facciones; una de ellas, la carrancista, que fue la que reuni al
Constituyente, hallbase en situacin precaria respecto a las dems, y
al alcanzar la victoria por medio de las armas, jams pens jugrsela
en los comicios.
En 1917, Y durante los aos que inmediatamente le siguieron, las
ideas avanzadas de la Constitucin pertenecan a una minora; 12 una
decisin democrtica les hubiera sido desfavorable. Hay, pues, que
11 Scnxrrrr; op, clt., pg. 101. En el mismo sentido Kelsen: op. cit., pg. 122. B~rr
deau ofrece una explicacin diferente de la transformacin del hecho de la revolucin
en derecho: "La revolucin implica creacin ele un orden nuevo. La validez de este
orden no es efecto del xito del movimiento revolucionario que transformara el hecho
en derecho -operacin respecto a la cual no se ha propuesto nunca una explicacin
aceptable-e, sino que est fundada en un cambio de la idea de derecho dominante en
el grupo. As como en el perodo pacifico todo el ordenamiento jurdico descansa sobre
la idea del derecho realizado por el gobierno regular, la subversin revolucionaria se
apoya en una idea de derecho que desafa a la que est incorporada oficialmente en el
Estado. As, pues, si la victoria de la idea revolucionaria se consuma por una destruccin de las bases de validez del orden jurdico anterior, no es por el solo efecto de
algunos metrallazos bien colocados o de la ocupacin oportuna de las centrales elctricas; es porque la sustitucin de una idea de derecho por otra como tema director de
la vida social, implica abrogacin de la organizacin poltico-social existente y su reemplazo por un sistema jurdico nuevo. Y ese acto puede ser exteriormente brutal, puede
ofreer todas las apariencias del desorden, pero no estar menosjurfdcamente fundado
desde el momento en que se admite que el derecho no es, para una colectividad, una
cadena definitivamente impuesta, sino un instrumento para realizar su concepcin del
orden social deseable. La revolucin no es una ruptura del derecho, sino una transformacin de la estructura del derecho." Op, cit., pgs. 55 y 56.
12 En el Congreso de Quertaro el diputado Machorro Narvez dijo: "La revolucin actual todava no es popular en Mxico; la mavora del pueblo mexicano est todava contra la revolucin:' Diario de los Debates; T. H, pg. 71.
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO
81
13 GlfRKE,
8
CAPiTULO
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
SUMARIO
25.-0rigen y evolucin del derecho constitucional. 26.-El mtodo jurdico puro en la doctrina del Estado y el mtodo histrico en el derecho
constitucional. 27.-El mtodo histrico y la interpretacin evolutiva. 28.-La
metodologa en el derecho privado y en el derecho constitucional.
85
xx.
84
85
86
incalculable importancia, pues con su probidad personal, con su independencia de criterio y con su ponderacin para no ofender ni quebrantar el equilibrio de los poderes, enalteci a la Corte y dio alto ejemplo de lo que debe ser el juez que juzga los actos de los gobernantes.
El camino abierto por Va11arta, frecuentlo ms tarde Emilio Rabasa. Al juicio de amparo dedic Rabasa dos obras: "El artculo 14",
escrita en 1905, y "El Juicio Constitucional", que, aunque publicada
en 1919, se refiere a la Constitucin de 57. En cuanto a los problemas constitucionales del pas, que para el autor consistan principalmente en el vicio del sufragio y en la posicin del ejecutivo frente a
los dems poderes, Rabasa public en 1912 un libro con el ttulo de
"La Constitucin y la Dictadura", que en la edicin espaola de 1917
adopt el nombre de "La Organizacin Poltica de Mxico".
La manera enftica y oratoria de Vallarta contrasta con la rigurosa
tcnica literaria que campea en las pginas de Rabasa, gran seor del
estilo, pero los dos coinciden en su admiracin por el derecho pblico
norteamericano y en la aplicacin del mtodo histrico a las cuestiones constitucionales.
La Constitucin de 1917 est muy lejos de haber despertado en
los estudiosos el mismo inters de su predecesora. Prescindiendo de
la materia del amparo, que sigue llamando vivamente la atencin de
los juristas mexicanos, en lo estrictamente constitucional no han aparecido bajo la vigencia de aquella Constitucin, como tratados generajes, sino el de Miguel Lanz Duret ("Derecho Constitucional mexicano y consideraciones sobre la realidad poltica de nuestro rgimen";
ediciones de 1931, 1933, 1936 Y 1947), el de Aurelio Campillo ("Tratado elemental del derecho constitucional mexicano"; Jalapa, 1928)
y el de Fernando Lpez Crdenas ("Compendio de derecho constitucional mexicano"; Mxico, 1947).
No puede omitirse la obra de Manuel Herrera y Lasso, que reunida en parte ("Estudios Constitucionales", Mxico, 1940, cuya segunda serie apareci en Mxico, 1964) y disperso el resto en numerosos
artculos periodsticos, ensayos y conferencias, representa el estudio
ms serio e imparcial de que ha sido objeto la Constitucin en vigor.
Corno sntesis panormica, es para mencionar la que realiz Antonio
Martnez Bez con el ttulo "El derecho constitucional mexicano"
(Mxico y la Cultura; 1946). En los ltimos aos han sido publicadas algunas obras acerca del mismo tema, corno son, en orden cronolgico, las de Enrique Gonzlez Flores ("Manual de Derecho Constitucional"; Mxico, 1958), de Serafn Ortiz Ramrez ("Derecho Constitucional Mexicano"; Mxico, 1961), de Fausto E. Vallado Berrn
("Sistemtica constitucional"} Mxico, 1965), de Francisco Ramrez
Fonseca ("Manual de Derecho Constitucional"; Mxico, 1967), de
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
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.. os: rit.,
~
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do de derecho y ha comprendido que el fin esencial que debe perseg-uirse es limitar al. Estado por el derecho, determinando rigurosa y
minuciosamente sus facultades y obligaciones.'
Ese producto histrico de: fines del XVIII, llamado derecho constitucional, que alcanz su plena sazn en el XIX y cuyo destino parece
estar en entredicho en esta segunda mitad del XX, no puede concebirse sino en cuanto aspiracin concreta de cada pueblo a ejercitar su
soberana, conforme a principios que tienen un mnimo de generalidad, como son la democracia, la representacin, la divisin de poderes, los derechos fundamentales de la persona. Con expresin tan
concisa como atinada, se ha dicho que el derecho constitucional es la
tcnica de la libertad. No podemos inventar un derecho constitucional contrario a la libertad, frustrneo del fenmeno histrico que mereci aquella denominacin especfica. Cuantas veces se encubren con
tal denominacin regmenes de dictadura, se hace un mal uso de la
expresin y, lo que es peor, se comete un fraude en los conceptos, No
siempre el derecho del Estado es constitucional; a riesgo de aparentar un juego de palabras, podemos decir que el derecho constitucional es el derecho del Estado, cuando el Estado es de derecho.
La dogmtica jurdica, que consiste en abstraer normas de loe fenmenos jurdicos y en deducir las consecuencias que aquellas implican, alcanza aplicacin innegable en el derecho constitucional, que
no merecera ser una rama del derecho si no pudiera reducirse a la
unidad de los principios. Mas los principios del derecho constitucional, a diferencia de los que presiden la teora pura del derecho o del
Estado, se sumergen en la vida total de cada pueblo (con sus ingredientes tnicos, ticos, religiosos, econmicos, culturales, etc.}, y de
all surgen con particular fisonoma; es un fenmeno semejante al de
la cristalizacin, que aprovech Stendhal para elaborar una teora en
materia del todo ajena a la que tratamos.
Por cumplir una misin eminentemente social, el derecho constitucional no puede desarticularse de ]0 histrico. Pero entindase que
en lo histrico no slo tiene cabida la serie de los ms o menos importantes episodios pretritos, sino tambin y relevantemente los factores ticos e intencionales, que se externan a su vez por la manera
de reaccionarIa sicologa humana ante las normas. El formalismo de
las normas recoge la savia. favorable o adversa, de los factores vitales, y de este modo el derecho constitucional no puede ser nunca
formalismo puro, sino vida que se acendra en la norma o que la niega, El derecho constitucional es, por todo ello, el comn aliento jurdico de cada pueblo, la expresin ms alta de su dignidad cvica, el
complejo ms ntimo de su historia.
Tri/il; de Droit Constitutionnel; 1~
.,j.
T. J. pg. 58.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
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En Mxico asumen especial confirmacin estas especies. Si nuestras Constituciones han sido, por regla general, imitacin extralgica
de las extranjeras, la vida nacional en cambio ha cavado sus propios
cauces, evadiendo a veces y obedeciendo en otras la direccin de las
normas. En tales condiciones, no es posible recluirse en el sentido formal de los textos, sino emplear el anlisis sicolgico e histrico para
descubrir el significado real de la Constitucin por debajo de su estructura form a l.
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EL DERECHO CONSTITUCIONAL
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DERECHO
CO~STITUCIONAL
MEXICANO
c1uido en la frmula de la justicia distributiva la proteccin al econmicamente dbil, no ha necesitado sino introducir reformas que no
socavan la estructura del edificio. De este modo se explica que los
civilistas autnticos rechacen por innecesario y peligroso el mtodo
evolutivo de interpretacin, que no es sino el mtodo histrico aplicado a la actividad variable de los factores econmicos, sociales, polticos, etc. Mas para el constitucionalista, este mtodo es llave maestra en materia de interpretacin.
En su monografa "L'interpretazione delle norme costituzionali"
(Padua, 1951), asienta Carmelo Carbone: "Para entender el contenido literal de una norma de derecho comercial, por ejemplo, se deber
hacer referencia al lenguaje, a las costumbres y a las prcticas establecidas en el ambiente comercial e industrial, en tanto que habr de
acudirse a otros factores. deducibles de la historia, del derecho com-.
parado, de la poltica. de los programas de partido, etc., cuando se trae
ta de interpretar una norma constitucional." 13
"Los principios contenidos en las Constituciones -explica el mismo autor- antes de ser legalizados se afirmaron como principios polticos. Por 10 que. al identificar a estos ltimos, se da en el blanco del
contenido de los principios constitucionales. Pero la identificacin no
se hace con referencia al momento de la legalizacin, sino al tiempo
de la aplicacin. El principio poltico legalizado ha continuado desarrollndose, adaptndose a nuevas exigencias, comprendiendo nuevas situaciones, y todo esto no puede considerarse extrao a la norma,
salvo que la evolucin asumida por el principio poltico aparezca contraria a la estructura jurdica del Estado." Aade que a fin de descubrir la lgica del lenguaje dentro de las normas constitucionales. es
necesario acudir a la historia del derecho y del derecho comparado
con objeto de poner en claro la gnesis del principio poltico. a la
poltica para individualizar su contenido, a la historia poltica y a la
orientacin poltica del pas si se quiere captar la evolucin y el significado actual de aquel principio. Y en su regreso a su comparacin
inicial con el derecho mercantil. emite estas palabras: "De cuanto precede resulta que la poltica, la historia poltica. la orientacin poltica del pas. etc. dan modo de identificar, sea en su valor originario
o bien en el actual. las situaciones y relaciones polticas de las que
la Horma ha sido extrada y. por lo tanto. puede decirse que todo eso
desempea para las. normas cOllstitucionales .la misma {uncin a la
cualseprma la. prctica de los.neg()(;ios para J.as.~ortna$ cmotl'daJes,
con la diferencia. empero. de que la influencia de aq 1ueJl os facltorle5
es ms acentu~ si ".tien~>en .cuentalo Jacniic;o
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EL DERECHO
CO~STITVCIO~AL
CAPTULO
VI
LA FORMA DE GOBIERNO
(Repblica, democracia, representacin.)
Sl'M.\RIO
29.-La repblica. 30.-La democracia. 31.-Restriccin del sufragio; principio mayoritario. 32.-Rgimcn representativo. 33.-EI desprestigio de la
democracia.
. 29.-Segn el artculo 40 de la Constitucin, nuestra forma de gobierno es la de una repblica representativa, democrtica y federal.
En el presente captulo estudiaremos, por una parte, el concepto
de repblica, y, por la otra, los ntimamente conexos de democracia
y representacin.
El trmino "repblica" ha tenido a travs de los tiempos las denotaciones ms dismbolas, desde la muy general que engendr en
Roma su etimologa ("cosa pblica") hasta la particular y ms concreta que le dio Maquiavelo, al oponer conceptualmente la repblica
a la monarqua. Consideramos que en este ltimo sentido emplea el
vocablo nuestra Constitucin. A partir de la independencia hasta el
triunfo definitivo de la Repblica, varias veces se sostuvo dentro de
la ley (Plan de Iguala, Tratados de Crdova, Imperio de Iturbide),
en el campo de la polmica (Gutirrez de Estrada y el peridico El
Tiempo) y por medio de las armas GImperio de Maximiliano) , el
~rincipio monrquico. En la posicin contraria, el partido liberal hizo
fIgurar siempre como elemento esencial de su programa la forma republicana de gobierno. La acepcin que entonces se le dio a la pala?ra "repblica" es la que le corresponde cuando a la hora del triunfo
Ingres en el texto constitucional. Para nuestro estudio interesa exclusivamente, por lo tanto, deslindar el concepto de repblica en relacin con el de monarqua.
Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es
vitalicia, sino de renovacin peridica, para la cual se consulta la voIUntad popular. El rgimen republicano se opone al monrquico por
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DERECHO
cO:'\~lTn!CION\1.
:\IEXICANO
cuanto en ste el Jefe del Estado permanece vitaliciarnente en su encargo y lo transmite, por muerte o abdicacin, mediante sucesin
dinstica, al miembro de la familia a quien corresponda segn la ley
o la costumbre. Sguese de lo expuesto que, mientras en el rgimen
republicano debe atenderse para la designacin a la aptitud del designado, en el rgimen monrquico es la circunstancia fortuita del nacmiento lo que otorga la titularidad de jefe del Estado.
Es precisa y nicamente en el jefe del Estado ("presidente" en la
repblica; "rey", "emperador", en la monarqua) donde ocurren las
notas caractersticas de la repblica o de la monarqua. En los titulares de los dems poderes puede haber en ciertos casos origen hereditario (por ejemplo, en el Senado o Cmara Alta de algunos pases)
o bien duracin vitalicia en el cargo (por ejemplo, entre nosotros, los
ministros de la Suprema Corte), sin que por ello se menoscabe la
calidad de republicano de que inviste al rgimen el solo hecho de la
renovacin peridica, mediante consulta al pueblo, del jefe del Estado.
La doble posibilidad que ofrece el sistema republicano, de seleccionar al ms apto para el cargo supremo y de que en la seleccin intervenga la voluntad popular, es lo que vincula estrechamente a dicho
sistema con la democracia, en grado tal que con frecuencia se mezclan y confunden sus conceptos en la moderna teora del Estado. Sin
embargo, la monarqua es compatible con la democracia y con el rgimen constitucional, como acontece en las modernas monarquas europeas. donde los titulares efectivos del gobierno emanan de la designacin popular y cuyas facultades, por otra Parte, estn constitucionalmente limitadas, al igual que las del monarca. De aqu que monarqua Y
absolutismo. conceptos afines en otro tiempo, hayan dejado de serlo desde que, a partir del siglo pasado. los reyes hubieron de aceptar, como
otorgadas o como recibidas, las Cartas Constitucionales. Con todo, las
monarquas van desapareciendo del escenario contemporneo. Supervivencia histrica en los pases de vieja tradicin dinstica, all mismo son
desplazadas por la repblica. que es de mejor esencia democrtica. En
las nacionalidades nuevas, nacidas al abrigo de los ideales modernos, la
monarqua no pas nunca de planta extica; as lo demostraron en
Amrica el trono del Brasil y los dos ensayos trgicos de Mxico.
El adversario importante de la repblica en nuestra poca no es
ya la monarqua, sino el rgimen totalitario. cualquiera que sea la
denominacin o la forma que adopte o haya adoptado. Tales regmenes no pueden considerarse republicanos, porque no obstante que en
ellos la jefatura del gobierno no se conserva. en principio. vitaliciamente ni se transmite por herencia, carecen de la nota propia del r-
LA FORMA DE GOBIERNO
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LA FORMA DE GOBIERNO
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que as sucediera se necesitara la unanimidad de voluntades individuales. A falta de unanimidad, la democracia admite como expresin
de la voluntad general la voluntad de la mayora, problema que tocaremos en segundo lugar.
a) El sufragio es la expresin de la voluntad individual en el ejercicio de los derechos polticos; la suma de votos revela, unnime o mayoritariamente, la voluntad general.
El derecho poltico, expresado mediante el sufragio, es derecho activo. Entre los derechos activos y los pasivos existen, segn Rabasa,
las siguientes diferencias: a Los activos (ejemplo, el derecho de asociacin) requieren en el sujeto capacidad funcional, que es imposible
sin la noticia del acto y la conciencia de la funcin; los pasivos (ejemplo, la herencia) slo exigen capacidad receptiva, sin necesidad del
conocimiento del hecho ni el entendimiento del derecho; b) Los activos slo constituyen un goce cuando se ejercitan, mientras que los pasivos son de goce continuo; e) Ambos son personales, pero por distinto concepto; los primeros, por cuanto la persona slo puede disfrutarlos por propia actividad; los segundos, por excluir del goce a los
dems.
De las diferencias apuntadas se deduce que los derechos activos
slo deben reconocerse a quien puede ejercitarlos, en tanto que los
pasivos deben ser reconocidos a todos. "En los derechos activos no hay
ms goce que su ejercicio. Conceder el ejercicio de un derecho a los
incapacitados materialmente para disfrutarlo es, adems de absurdo,
atentatorio contra los capacitados. No puede permitirse a los ciegos
que formen parte del jurado calificador en un certamen de pinturas,
sin lesionar el derecho de los artistas y de los capacitados para juzgar
del arte. Lo que la igualdad exige es que a nadie se excluya entre
los capaces, que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms
an: que se provea a los atrasados de los medios para adquirir la capacidad que les falta; pero mientras no la tengan, la igualdad exige.
con el mismo o mayor imperio, que no se imponga la uniformidad
que la suplanta y que la destruye." 6
De aqu que el sufragio universal -desidertum democrticonunca pueda ser efectiva y literalmente universal. Pero no obstante
las limitaciones en el otorgamiento del sufragio, el principio democrtico queda a salvo si aquellas limitaciones no afectan la igualdad
poltica, que consiste en la identidad sustancial entre gobernantes y
gobernados. La diferencia de hecho entre los que mandan y los que
obedecen no se funda en cualidades esenciales de los primeros. que
sean inaccesibles para los segundos. sino en la voluntad de stos, que
8 EMILIO RAB\SA:
p~s. ~1
a 23.
LA FORMA DE GOBIERNO
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Examinemos los requisitos que para tener acceso al sufragio (derecho incorporado entre nosotros a la ciudadana) exige nuestra Constitucin.
El primero es la nacionalidad mexicana, que obviamente se exige
para evitar que ni siquiera en mnima parte puedan los extranjeros
intervenir en los destinos nacionales. La edad que se fija es indicio
biolgico de que el individuo ha llegado al pleno desarrollo de sus
facultades; es ste el nico requisito constitucional que se refiere directamente a la aptitud cvica. En qu consiste el modo honesto de
vivir no lo dice la Constitucin, pero el Cdigo Penal, al establecer
en su artculo 46 que la pena de prisin produce la suspensin de
los derechos polticos y la Ley Electoral Federal al adoptar una base
semejante para excluir del voto (artculo 62, fracciones IV a VII),
parecen identificar la responsabilidad penal con la ausencia de un
modo honesto de vivir; era ms congruente sin duda la anterior Ley
que establezca la ley". (As lo dice la fraccin II del artculo 55 de la Constitucin
actual, repitiendo el mismo numeral de la de 57, con lo que se reiter la inexplicable
supresin de la siguiente frase subrayada, que fue aprobada por la Asamblea Constituyente de entonces, a propuesta de la Comisin, en la sesin de I'? de septiembre de 1856,
segn puede leerse en el tomo 11, pg. 268 de la obra de Zarco, edicin de 1857: "y
nombrado para cualquier otro empleo o comisin que exija la condicin de ciudadano,
teniendo las calidades que la ley establece"; una omisin ms en que incurri el texto
oficial, que debemos agregar a las varias que sealaron Vallarta y Rabasa.)
La diferencia entre la ciudadana activa (derecho a votar) y la ciudadana pasiva
(derecho a ser votado), en lo que mira al rquisito de la edad mnima, es diferencia
consagrada por todo el Derecho Constitucional, pues notoriamente no se requiere la
misma aptitud para elegir que para ser electo, para ser votante en las urnas que para
ser diputado, senador o presidente de la Repblica. Aunque seguramente nadie pens
en borrar esa diferencia cuando se modific la base de la edad mnima para la ciudadana, conviene recordarla, con objeto de que se entienda que lo que en seguida se dir
se refiere exclusivamente a la edad como calidad de los electores.
Este requisito ha variado sensiblemente en nuestras Constituciones. La federalista
de 24 dejaba su fijacin a las legislaturas de los Estados. La centralista de 36 no detcrminaba la edad, sino que se reduca a asentar que los derechos del ciudadano se suspenderan durante la minoridad. El Acta de Reformas de 47 sealaba la edad de 20 a110s
y el Estatuto Orgnico de Comonfort la de 18, sin exigir ninguno de los dos documentos el requisito de ser casado el individuo.
y as llegamos a la Constitucin de 5i, que literalmente copiada en este punto
por la de 17 en vigor hasta la reforma de 1969, sealaba como primer requisito para
ser ciudadanos de la Repblica "haber cumplido dieciocho aos, siendo casados. o
veintiuno, si no lo son",
lCul es el precedente en nuestra tradicin constitucional del transcrito precepto,
que no hemos visto consignado en ninguna de las Constituciones antes mencionadas?
Su origen es curioso: las ms liberales de las Constituciones mexicanas, como son las
de 57 y la actual, han tomado ese requisito de una de las Constituciones ms conservadoras de nuestra historia, como es la de 1843, conocida con el nombre de Bases Orgnicas, cuyo articulo 18 en su primera parte deca: "Son ciudadanos los mexicanos que
hayan cumplido diez y ocho aos, siendo casados. y veintiuno si no lo han sido." Inspir6se, a su vez la disposicin de las Bases Orgnicas en la emancipacin mediante el
matrimonio del mayor de 18 aos y menor de 21, figura del derecho civil que poco
tiene que ver con los derechos polticos.
Como se ve, el requisito que se ha modificado careca de prosapia liberal. Sil reforma. que borra de nuestra Carta un vestigio de origen conservador, vuelve al texto
del Estatuto Orgnico de Comonfort, instrumento constitucional que si careci 11(' vigencia prctica por las vicisitudes de la poca, se adelantaba en varios aspectos sociales
a los criterios de entonces.
LA FORMA DE GOBIERNO
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LA l'OR:-'[A DE GOBIERNO
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tante, que denunci el voto ilimitado como un peligro serio por conducir al fraude electoral y el fraude electoral al uso de la fuerza. lO
La discriminacin en la funcin electoral debe tener por base exclusivamente el punto de vista de la aptitud cvica. De all que carezca de justificacin democrtica, as la pueda tener histrica. la privacin del voto a los ministros de los cultos que consignan el artculo 130 y sus correlativos; en cambio, no es antidemocrtico reducir la
representacin o voto pasivo de los mismos, como lo hace la nuestra
entre otras muchas Constituciones, por las razones que se expresan al
estudiar los requisitos para ser diputado () senador.
b) La voluntad de la mayora se considera dentro de la dernocraci~ como expresin de la voluntad general. La democracia da oportundad a todos para que emitan su opinin, pero es la opinin de la
mayora la que prevalece en la decisin: Cmo justificar democrticamente el principio mayoritario? En su monografa "Esencia y
valor de la democracia" responde Kelsen a la anterior pregunta en
los siguientes trminos: "Sera imposible justficar e] principio de la
mayora diciendo que ms votos tienen ms peso que menor cantidad
de ellos. De la presuncin puramente negativa de que uno no vale
ms que otro, no puede deducirse positivamente que deba prevalecer
la opinin de la mayora.
"La sola idea de que, si no todos, sean libres el mayor nmero posible de hombres, es decir, que el menor nmero posible de ellos tenga una voluntad opuesta a la voluntad general del orden social, conduce, de un modo lgico, al principio de la mayora." 11
Como se advierte, el autor citado trata de justificar el principio
mayoritario por el sacrificio de los menos en aras de la libertad de los
ms, de donde sale mal parado el principio de la autodomnacin,
el cual se convierte lisa y llanamente en dominacin sobre los minoritarios, contra su voluntad expresa. A nuestro entender, la democracia se justifica y se practica ntegramente en cuanto proporciona oportunidad igual a todos para externar libremente su voluntad. Dar satisfaccin igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que ser nico
y cada quien lo quiere distinto, es lo que no puede hacer la democracia ni ningn sistema. El compromiso previo, implcito en todo
evento democrtico, de que los disidentes habrn de someterse al criterio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean escuchados
por igual, es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la
antodominacin; la dominacin de la mayora, aceptada de antemano a condicin de ser diseutida con libertad, es cabalmente una auto10
11
lO{i
DERECHO COXS1TITCIOXAL
~[EXIC.-\:'\O
dominacin. Por lo dems, hay dos razones de orden prctico por las
que debe prevalecer como decisin la voluntad de la mayora. En primer lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y ya sao
bernos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta: por
lo tanto, la decisin debe corresponeler a quien pueda imponerla. En
segundo lugar, es la mayora el nico intrprete posible (aunque no
infalible) de lo que es conveniente y justo para la colectividad; cuando se discute lo adecuado y justo de una medida que se va a aplicar a
todos, es natural que la opinin de la mayora de los afectados sea la
que se tome en cuenta.
32.-La democracia es. pues, el gobierno de todos para beneficio
de todos. Pero si todos deben recibir por igual los efectos beneficiosos del gobierno, no es posible, como dijimos en otra ocasin, que en
las graneles colectividades modernas participen todos en las funciones
del gobierno.
De aqu que el pueblo designe como representantes suyos, a los
que han de gobernarlo; la participacin por igual en la designacin
de los representantes, y no el gobierno directo del pueblo, es lo que
caracteriza a nuestra democracia, cuando el artculo 40 establece como
forma de gobierno el rgimen representativo.
El gobierno directo del pueblo ha desaparecido en la actualidad,
excepto en algunos cantones suizos, donde los ciudadanos se renen
en grandes asambleas para hacer por s mismos las leyes. En algunos
pases existe, como forma atenuada del gobierno directo, el referndum, que consiste en la ratificacin o desaprobacin de las leyes por
el pueblo. El plebiscito implica la alteracin, en el sentido del cesarismo, del mtodo precedente; all la voluntad popular no es activa,
sino pasiva, al delegar en un hombre la expedicin de la ley fundamental, generalmente despus de un golpe de Estado; se ha dicho. por
eso, que es una firma en blanco que coloca la nacin para que la utilice el caudillo. Importa asentar que nuestra Constitucin en ningn
caso autoriza el plebiscito ni el referndum, sino que consagra el rgimen representativo en toda su pureza.
En el rgimen representativo, la designacin de mandatarios puede hacerse directa e inmediatamente por el pueblo; hay entonces la
eleccin directa (que no debe, confundirse con el gobierno directo).
Pero puede suceder tIue el pueblo elector (integrado por los que se
llaman electores primarios) no designe directamente a sus gobernantes, sino que )0 haga por conducto de intermediarios; en ese caso la
eleccin es indirecta y tiene tantos gr.ulos cuantas son las series de
electores secundarios, terciarios, etc., que median entre )05 electores
LA FORMA DE GOBfER.'\O
lOi
primarios y los gobernantes. Nuestra Constitucin consagra la eleccin directa para la designacin de los miembros del Congreso y del
Presidente de la Repblica; pero hay un caso en que la designacin
de ste es indirecta en primer grado, y es cuando faltando el titular
del ejecutivo, en las varias hiptesis que prevn los artculos 84 y 85.
el Congreso debe nombrar al que lo reemplace; en ese caso no son
ios electores primarios, esto es, los ciudadanos con derecho de voto
los que hacen la designacin, sino los diputados y senadores, en funciones de electores secundarios.
33.-El siglo XIX consagr la apoteosis de la democracia, pero desde la primera posguerra se ha producido un movimiento adverso l
~as ideas democrticas. Dbese en buena parte a la ineficacia del libre
Juego de .las fuerzas polticas y econmicas para hacer frente a la grave situacin que prevaleci a raz de las dos guerras mundiales, pero
tambin se debe sin duda al abuso de la libertad.
En lo poltico la democracia permiti la libre intervencin de las
minoras en la discusin, para lo cual las hizo participar en los pat"\,
lamentos; pero la decisin debe corresponder a la mayora, segn el
principio mismo de la democracia, de donde nace el peligro de que
la mayora desdee sistemticamente la opinin de las minoras o de
que stas obstruccionen la decisin mayoritaria, mediante coaliciones
transitorias; la representacin proporcional no hace sino atenuar el
peligro. Por otra parte, el procedimiento electoral se presta a mistificaciones de la voluntad popular. Los electores primarios no slo votan
por s mismos, sino que 10 hacen tambin por todos los que no votan,
ya sea porque carezcan de capacidad cvica o simplemente porque se
abstengan de votar; en la mayor parte- de los pases, los electores primarias constituyen una minora en relacin con la poblacin total,
por lo que desde la primera etapa de la votacin los intereses generales quedan a merced de una minora, y, si hay electores secundarios,
el fenmeno se acenta. Los funcionarios designados de ese modo son
de hecho emanacin de una minora, aun suponiendo absoluta pureza en el procedimiento electoral. De all que a menudo la representacin legal no coincida con la representacin real, lo que se traduce
en un desacuerdo entre el gobernante y la opinin pblica, el cual
no tiene otro correctivo en los pases de alta cultura democrtica que
la apelacin directa al pueblo, mediante el plebiscito, el referndum
o la disolucin del Parlamento. Pero cuando la mayora real y efectiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minoras, o cuando los gobernantes, con el pretexto de interpretar la voluntad mayoritaria, defraudan sistemticamente el sentir popular, la democracia es un fra-
lOS
caso. Y es que ese sistema presupone en los gobernantes y en los g()hernados, en todos los que de algn modo intervienen en las funciones pblicas, un respeto sumo por la opinin ajena y una buena fe
difciles de guardar.
En Mxico el problema de la democracia entraa deficiencias tan
radicales, que en verdad el sistema no existe. A partir de la independencia, el pivote poltico del pas se hizo consistir en el sufragio universal, cuya existencia quedaba desmentida por la profunda desigual.
dad cultural y econmica entre una minora medianamente prepara
da y una gran mayora destituida del conocimiento cvico ms elemental. Era fcil y a veces necesario que los gobernantes suplantaran
una voluntad popular que no exista; pero tambin era fcil que en
nombre de esa voluntad ficticia, que como un mito sagrado eriga la
Constitucin, los defraudados pretendientes al Poder fraguaran rebeliones. Ni el gobernante ni quien trataba de reemplazarlo podan I()grar sus ttulos de una genuina decisin popular; haba, pues, que
emplear el ardid o la fuerza, y as nuestra historia fue dando tumbos
entre cuartelazos triunfantes y represiones sangrientas.
Como fuente originaria)' condicin indispensable de una existencia poltica ordenada, se peda el ejercicio veraz de la voluntad po
pular. El Partido Cientfico, por voz de Justo Sierra y -segn hemos
\'isto- Emilio Rabasa, propusieron la restriccin del sufragio, entreg-ando el destino nacional exclusivamente a quienes revelaran conocimiento bastante de la funcin encomendada. Mas es 10 cierto que
la minora cvicamente preparada nunca cumpli con la obligacin,
implcita en la tesis, de estimular en favor del mayor nmero la ad.
quisicin de la capacidad Cvica.
La revolucin social que se inici en 1914 ha trastornado todos
los planes de gabinete. Por entre las grietas de una estructura electo
ral en desuso, que todava postula la aritmtica de los votos individuales, ha aflorado en la vida poltica del pas el sufragio de las masas
organizadas. El influjo creciente del factor colectivo, que tiende a
suplantar al factor individual (elemento caracterstico del consrituconalismo) , ha introducido entre nosotros formas avanzadas de democracia social, que no se avienen con la organizacin electoral individualista ideada por la Constitucin.
CAPTULO
VII
LA FORMA DE GOBIER)\O
(El sistema [ederal.]
SU~IARIO
3t.-EI federalismo en Norteamrica: antecedentes coloniales. 35.-La adopcin del sistema en la Convencin de Filadelfia. 36.-El federalismo en
Mxico. 3i.-La distribucin de competencias entre la federacin y los Estados; sistema del artculo 124. 38.-Las facultades expresas (explcitas e
implcitas). 3!l.-Las facultades concurrentes en el sentido norteamcricano
y argentino: su validez en nuestra Constitucin. Las facultades coincidentes. 40.-0tras facultades que constituyen excepcin al principio del artculo 124. 41.-El gobierno federal como representante de la Nacin.
110
rico, cuyas notas esenciales son extradas por la doctrina de las pecu)iares y variadas realizaciones del sistema.
"La idea moderna del sistema federal ha sido determinada por
los Estados Unidos de Amrica"; en esta frase de un profesor de Ox[arel 1 se resume la actitud general de cuantos, al estudiar el sistema
en el derecho comparado, le otorgan a la realizacin norteamericana
la calidad de tipo y modelo. Cronolgicamente, ella precedi a las dems; ideolgicamente, gan y conserva la primaca por la pureza de
las lneas y por el vigor de su vida. El federalismo de los dems pases
que han adoptado el sistema, se mide por su aproximacin o aleja. miento del modelo norteamericano. Lo dicho tiene especial significacin para nosotros, que al imitar deliberadamente aquel sistema, le
imprimirnos nuestros propios rumbos. En el cotejo de realizaciones
hablemos, pues, en primer trmino de la norteamericana.
Desde sus orgenes las trece colonias inglesas que se establecieron
en el litoral del Atlntico gozaron de suficiente libertad para manejarse cada una pO" separado de las dems, de acuerdo con sus inclinaciones o segn las circunstancias. De este modo las colonias, independientes entre s, estaban subordinadas al soberano ingls; pero esta
subordinacin no excluy la participacin de los colonos en el gobierno propio, pues a partir de 1619, en que la Compaa de Londres
autoriz a los colonos de Virginia para hacerse representar en el gobierno, las cartas de concesin estipularon explcitamente que la legislacin se dictara con el consentimiento de los hombres libres.
El federalismo naci y se desarroll hasta la consumacin de la
independencia por virtud del juego de estas dos fuerzas aparentemente desarticuladas, como eran la independencia entre .s de las colonias y
su dependencia de la corona inglesa. Para debilitar esta ltima fue necesario debilitar aqulla. En otros trminos: las colonias se vieron en
el caso de unirse y de fortalecer su unin a fin de presentar un frente
comn y vigoroso en su lucha contra Inglaterra. En el proceso hacia
el debilitamiento de la subordinacin a la metrpoli, las colonias utilizaron el viejo instrumento que haba servido para fabricar el constitucionalismo ingls, consistente en hacerse representar en la recaudacin y en la aplicacin de los fondos pblicos, tctica que por s sola
era suficiente para conducir a la autonoma, ya que del erario depende el gobierno. En el proceso de unificarse entre s, las colonias s;lvaron varias etapas sucesivas, que a continuacin se mencionarn, Mas
advirtase desde ahora que en la relacin de los acontecimientos hemos de haIJar mezclados y a veces en contradiccin ambos procesos,
porque la unificacin de las colonias no era una finalidad en s, sino
1
K. C.
W}lEAJU:,
p;1g. 1.
LA rOlC\lA DE GOBIER!':O
III
un medio de desunirse de Inglaterra; de all que con frecuencia prevaleciera el regionalismo, que era lo autntico y permanente, sobre la
unificacin, que pareca ser 10 artificioso y transitorio.t
Mucho antes de que se iniciara la Guerra de Independencia (lii517R3) , se reuni en Albany. en el ao de li54, un congreso de representantes de las asambleas de siete colonias. All se present y adopt
el llamado Plan de Unin de Albany, de que fue autor Benjamn
Franklin, primero y original programa de gobierno federal y punto
de partida de todas las elaboraciones posteriores. Se confiaban los
asuntos de inters comn a un organismo central, integrado por un
presidente que designara la Corona y un Gran Consejo elegido cada
tres aos por las asambleas coloniales; los asuntos de carcter local
corresponderan a las colonias. Sin embargo, este plan que acogi el
congreso de Albany no fue aceptado por las asambleas coloniales, porque consideraron que no deban ceder en ninguna forma la facultad
de fijar impuestos y tarifas, que el plan otorgaba al rgano central.
De tal modo se manifest extremoso el regionalismo, en el primer intento de coordinacin federal.
Varias leyes que expidi el Parlamento ingls a partir de 64 (Ley
de Ingresos, Ley del Timbre, Leyes de Townshend) , gravando con
impuestos el comercio colonial, provocaron viva oposicin y reavivaron el argumento de los impuestos sin representacin. El problema se
plante en trminos estrictamente constitucionales. Las colonias no se
consideraban representadas en el Parlamento ingls, que estableca los
impuestos, porque ellas no elegan miembros de la Cmara de los Comunes, Por lo tanto, los co)0110s rechazaban en su calidad de ingleses
(tal como 10 haban hecho los ingleses desde la Carta Magna) los
impuestos en cuya fijacin no haban participado.
Por iniciativa de la Cmara de Massachusetts, en octubre de 65 se
2 Consideramos I;~ diferencias con Inglaterra como el punto de partida y el prinCipal motivo del federalismo norteamericano. No desconocemos. sin embargo. que con
anterioridad existieron otros factores que. aunque muy dbilmente. influyeron en la
unificacin de las colonias. Se ha dicho al respecto lo siguiente: "La idea de unin entre
las diversas colonias inglesas de Amrica, tan diferentes las unas de las otras y tan indiferentes las unas con las otras parece haberse impuesto bajo la presin de cuatro factores sucesims: Ias necesidades de la defensa contra los indios y la rivalidad comercial
holandesa desde luego, despus de la rivalidad francesa. y. en fin, la rebelin comn
COntra las medidas tomadas por el gobierno de Londres" (Andr et Susanne Tune: Le
s)'slime constitutionnel des Etats-Unis d'AlIltriqlle.-Histoire constitulio1l/1ellt; Parts, 1954;
pigina 45).
De esos cuatro factores tomamos en consideracin solamente el ltimo por haber
sido .<,1 nilO que produjo ;esultados concretos en la form~cin del fc.deralllmo..1:" c?'lvenCln de Albany de 154 cierra el perodo de las antenores tentauvas de ql1lftcacln
frente al peligro de lo, indios. de los holandeses y de los hanceses .<Articulo de 1!na
COnfederacin de las Colonias Unidas de Nueva Inglaterra. 164': primera convenCIn
de Alhanv, 1684; proyecto de William Penn, 1697). '! .al mismo tiempo abre el segundo
periodo. en el que la lucha con Inglaterra propicia la aparicin del federalismo como
frente comn en las colonias.
112
DERECHO
C01\STnTCIO~AL
MEXICANO
LA FORMA DE GOBIERNO
113
114
LA FORMA DE GOBIERNO
115
El plan de Virginia no era aceptado por los Estados pequeos, porque la representacin proporcional al nmero de habitantes dara a
los Estados grandes mayor nmero de votos. El plan de New Jersey
era rechazado a su vez por los Estados grandes, ya que, al contar con
voto igual cada Estado, el mayor nmero de Estados pequeos dispondra de la suene de los grandes. Un tercer plan, que formul una comisin integrada por un miembro de cada Estado, acert con una solucin feliz que conciliaba los intereses de ambos grupos y que, aceptada por la asamblea, iba con el tiempo a ser elemento caracterstico
del sistema federal. El tercer plan, conocido por Transaccin de Connecticut, recogi del plan de Virginia la representacin proporcional
(JI nmero de habitantes, pero nicamente para la Cmara. de representantes, a la que incumbira por otra parte como materia exclusiva
la financien; acogi, en cambio, del plan de New Jersey el voto igual
para los Estados dentro de la otra Cmara, el Senado. De este modo
naci un bicamarismo propio del sistema federal, en el que una Cmara representaba directamente al pueblo y la otra las entidades federativas. Como complemento del sistema en la revisin de la Constitucin tendran que intervenir, adems del Congreso, las legislaturas
de los Estados o convenciones de los mismos.
As fue como la asamblea de Filadelfia, con sentido prctico e intuicin poltica, salv la pugna entre lo regional y lo nacional. La novedad del sistema consisti en que un gobierno nacional, ejercido directamente sobre los sbditos y no por mediacin de los Estados, desplazaba dentro de su propia esfera limitada, a la autoridad de stos;
pero al mismo tiempo los Estados conservaban su gobierno propio y
directo en todo lo no otorgado al gobierno nacional por la Constitucin, la cual de esta suerte seoreaba y unificaba a los dos rdenes.'
J
a~ sistema federal por ella implantado, nada mejor que acudir a El Federalista, la
reeo-
Pllacin de artculos en cuyas pginas asentaron 5U5 puntos de vista Hamilton, Madison
y. Jay, con motivo de la polmica que sostuvieron en pro de la Constituci!l de Filadelha contra los partidarios de la antigua Federacin. Tocante a la distribucin de facultades entre la Unin y los Estados, que constitua la nota fundamental del nuevo siso
lema. deca Hamilton: "La confusin completa de los Estados dentro de la soberana
na~ional implicara la absoluta subordinacin de las partes. y los poderes que se les
tI.claran estaran subordinados siempre a la voluntad general, Pero como el plan .de la
Convencin tiende solamente a conseguir una confusin o unin parcial, los ROblemos
de los Estados conservarn todos los derechos de la soberana de que disfrutaban antes
y que 110 fueron delegados de manera exclusiva en los Estados Unidos por dicho Instru. '
melito" (El Federalista, nm. XLII).
Ad'irtase c61110 hace aplicacin Hamlton, en las Ineas transcrrtas, de la tests de
la coSObetanla o soberana compartida entre la Unin y los tados, teora que desaparoci posteriormente del derecho pblico norteamericano para sobrevivir nicamente la
que hace del Constituyente el solo depositario de la soberana. Pe!o si suprimimos dd
Prrafo citado el mal usado vocablo "soberana". tendremos una Idea cabal de que el
(>Cns;'lII.lento ele los primeros ,. Iidcdignos intrpretes de la Constituci~n de Filadelfia
COnShl1 en que los Estados conservaran todos los derechos de que disfrutaba.. antes
v quc no fueron delegados de lIl;lIIlTa exclusiva a los Estados Unidos por la Col1ltitu
116
LA FORMA DE GOBIERNO
117
M-\UIKJ:
M,~xi
118
LA FORMA DE GOBIERNO
119
Una vez adoptado, el sistema federal pas por una grave crisis de
anarqua. Desde el punto de vista fiscal, la duplicidad desordenada
d~ impuestos y la ereccin de trabas arancelarias por parte de los gobemos locales, orillaban a la bancarrota de la economa nacional. En
el aspecto poltico el federalismo propiciaba la formacin de cacicazgos locales, que, por irresponsables y arbitrarios, 'hacan nacer en quienes los soportaban el deseo de una mayor intervencin de los poderes
centrales.
As se form una conciencia favorable a la centralizacin, que fcilmente toler la prctica (a veces consagrada en la Constitucin y
en las leyes) de traspasar a los rganos centrales facultades que de
acuerdo con el sistema corresponden a los Estados. Mas al lado de
esta prctica se ha mantenido alerta y combativa la ideologa poltica
del federalismo mexicano, vigilando celosamente la supervivencia de
las palabras."
El contraste entre la realidad nacional, de tendencias francamente
centralistas, y la teora del sistema federal, acogido por motivos pre
dominantemente polticos, ha puesto en tela de juicio la existencia
misma del federalismo en Mxico. Recientes y autorizados estudios
de profesores extranjeros han considerado este fenmeno. Para J. Lloyd
Mecham "el federalismo jams ha existido en Mxico. Es un lugar
comn indiscutible que la nacin mexicana ahora y siempre ha sido
federal tan slo en teora; actualmente y siempre ha sido centralista"."
y por su parte afirma Wheare, con referencia a Mxico, Brasil, Ar
gentina y Venezuela: "Las regiones para las cuales se han instituido
gobiernos independientes en estas Constituciones latinoamericanas, no
7 Para muestra connotada de celo federalista por las palabras, conviene recordar
el ~ebate a que dio origen en el Constituyente de QueTtaro la adopc1n de "Estados
Umdos Mexicanos" como nombre oficial de Mb'.ico. Con buen sentido. la Comisin
de Constitucin propuso el nombre de Repblica Federal Mexicana. "Esa tradicin (de
en~~lear la denominacin de Estados Unidos Mexicanos) no traspas los ex~ientes
o(clales -deda el dictamen- para penetrar en la masa del pueblo; el pueblo ha Ilamado y sC'~ujr llamando a nuestra patria MxICO o Repblica Mexicana, y con estos
nombres se le designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usamos el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no
e~ sino empeo en imitar al pas vecino." (Diario de los Debates; T. 1, p~. 402.) El
~Ictamen fue rechazado y as qued una expresin que. por falta de arra IR'<>. parece
Simbolizar el contraste entre la forma y la realidad de nuestro sistema. Lo mismo OCIIrr en Brasil, por lo que vale en nuestro caso el siguiente comentario de un tratadista
de aquel pas: "Brasil llmase la Nacin, As se llama desde el principio. en bautismo
a!lnimo de los portugueses, que hicieron prevalecer esta designacin, alusiva a la prncipal mercadera (palo brosil) que aqu hallaron. Estado del Brasil entonces, Imperio
del Brasil de 1822 a 89. pas, con la Repblica. a Estados Unidos del'Brasil -en atencrn al pacto federativo-, ttulo conservado en 19114, preterido en 19S7. restaurado en
l~. No obstante. la primera parte del nombre continuar en desuso, pues todos tenemos la conciencia de que el apelativo de la Nacin no muda a travs de las ~as.
La Constitucin es del Bras].' Pedro Calmn; CIlI'SI) de Direito Constitucione! Brasiltiro; 2' ed. pRinas 24 v 25.
120
l.A
FOR~I\
UF: GODlLR:\O
121
...
122
DERECHO
CO:-';STllTClO~AL !\lEXIC.\~O
Citado por Ral Bsn: Derecho COlutiluciollal ..h gclltillo )' comparado; Buenos
l~ Respecto a la norma para distribuir las facultades entre la Unin y los Estados.
Hamilton se expresaba as: "Los principales propsitos a que debe responder la Unin
son stos: La defensa comn de sus miembros; la conservacin de la paz pblica, lo
mismo. contra .Ias convulsiones internas que contra los ataques exteriores; la reglamentacin del comercio con otras naciones 'f entre los Estados: la direccin de las relaciones polticas 'i comerciales con las naciones extranjeras" (El Federalista, nm. XXlII).
Ms concreto, Madison deca lo siguiente: "Los poderes delegados al gobierno federal
por la Constitucin propuesta son pocos y definidos. Los que han de quedar en manos
de los gobiernos de los Estados son numerosos e indefinidos. Los primeros se emplearn
principalmente con relacin a objetos externos, como la guerra. la paz. las negociaciones y el comercio extranjero, con el ltimo de los cuales el poder tributario se reaclona principalmente. Los poderes reservados a los Estados se extendern a todos los
LA FORMA DE
GOBIER~O
123
Esas son las bases que para la distribucin de zonas entre la federacin y los Estados consagra la doctrina del Estado federal y que en
general respeta nuestra Constitucin.
Cmo hace sta la distribucin concreta de facultades, es lo que
sabremos al conocer la enumeracin de facultades que expresamente
se otorgan a la federacin.
38.-Facllltades expresamente conferidas a los Poderes federales y
facultades limitadas de los mismos Poderes, son expresiones equivalentes. En efecto, los Poderes tederales no son sino representantes con
facultades de que enumeradamente estn dotados; cualquier ejercicio
de facultades no conferidas es un exceso en la comisin e implica un
acto nulo; por lo tanto, el lmite de las facultades est donde termina
su expresa enumeracin.
Sguese de lo dicho que las facultades federales no pueden extenderse por analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros
casos distintos de los expresamente previstos.J...a ampliacin de la facultad as ejercitada significara en realidad o un contenido diverso
en la facultad ya existente o la creacin de una nueva facultad; en
ambos casos el intrprete sustituira indebidamente al legislador constituyente, que es el nico que puede investir de facultades a los Poderes tederales,
Tenemos, pues, en nuestro derecho constitucional un sistema estricto que recluye a los Poderes federales dentro de una zona perfectamente ceida. Sin embargo, existe en la Constitucin un precepto,
que es a manera de puerta de escape, por donde los Poderes federales
estn en posibilidad de salir de su encierro para ejercitar facultades
que, segn el rgido sistema del artculo 124, deben pertenecer en
trminos generales a los Estados. Nos referimos a la ltima fraccin
del artculo 73 (actualmente la fraccin XXX), que consagra las comnrnenrs llamadas facultades implcitas.
Mientras que las facultades explcitas son las conferidas por la
Constitucin a cualquiera de los Poderes federales. concreta y de terminadamente en al<Tuna materia. las facultades implcitas son las que
el Poder legislativo puede concederse a s mismo o a cualquiera de los
otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercitar alguna de las facultades explcitas.
El otorzamiento de una facultad implcita slo puede justificarse
cuando se renen los siguientes requisitos: 1?, la existencia de !m3
facultad explcita, que por s sola no podra ejercitarse; 2?, la rela"
Objetos q IIC CJI el curso normal de las C063S interesan a las 'idas,. libertades y proJ)i~;
dad('~ del pueblo. )' al orden interno, al progreso r a la prosperidad de 1Ul! Estados
(El Federalista, nm. l.X\').
121
.rron de medio necesario respecto a fin, entre la facultad implicit.i y
el ejercicio de la facultad explcita. de suene que sin 1.1 primera no
podra alcanzarse el lISO de la segunda: 3'?, el reconocimiento por el
Congreso de la Unin de Lt necesidad de la facultad implcita)' su
otor~alUiento por el mismo Congreso al poder que de ella necesita.
El primer requisito engendra la consecuencia de que 1;1 "acuitad
implc-ita no es autnoma, pues depende de una facultad principal, a
la que est subordinada y sin la cual no existira.
El segundo requisito presupone que la facultad explkita queda.'a intil, estril. en calidad de letra muerta, si su ejercicio no se actualizara por medio de la facultad implcita; de aqu surge la relacin de necesidad entre una y otra.
El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judirial pueden conferirse a s mismos las facultades indispensables para
emplear las que la Constitucin les concede. pues tienen que recibirlas del Poder legislativo: en cambio, este Poder no slo otorga a los
otros dos las facultades implcitas. sino que tambin se las da a s
mismo.
En la Constitucin norteamericana el Congreso tiene facultad para
hacer todas las leyes necesarias y convenientes con el fin de llevar a
efecto sus propias facultades y todas las dems concedidas por la Constitucin al gobierno de los Estados Unidos o a cualquiera de sus departamentos o empleados (art, 1, Seco VIII, 18).
En ese ordenamiento hall la jurisprudencia una de las bases principales para ampliar la esfera federal que, por virtud de la ruda hatalla entablada con los partidarios de la antigua confederacin en el
seno de la Convencin de 'Filadelfia, haba quedado angusriosamente
acotada.
Ya 'los primeros glosadores de la Constitucin hahan dicho en El
Federalista por voz de ~Jadison: "Ningn axioma se halla asentado
m.is claramente en la ley o en la razn qne aquel que dice que donde
se hace obligatorio el fin estn autorizados los medios; dondequiera
que se concede un poder general para hacer una cosa. queda incluida
toda facultad particular que sea necesaria para efectuarla." 1:
PO('OS aos despus "arshall sustentaba y hara triunfar en la Corte
la misma tesis en su ejecutoria ~fadison vs. Marbury. que hcmo rransrrito en el captulo l.
COll el propsito manifiesto de extender la jurisdircin federal. el
Congreso de Estados I 'nidos ha reconocido a los Poderes federales
numerosas facultades implfritas. vinculadas. a veces artificiosamente.
rou Iarultades explcitas, y la Suprema Corte ha colaborado general1'1
H le
da,,'u''',
mitn. XLI'-.
126
LA FORMA DE GOBIERNO
]27
- -La-tesis de las
1;
facultades mplfcitas fue aplicada por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia. al resolver el 17 de enero de 1961 la queja a que se refiere el expediente de "arios N'l' 881/54. He aqul 10 que dijO el Pleno: "El Congreso de la l'nin
expidi la Ley Orxnica dctl Poder Julicial de la Federacin. que rige la estmcnl~ y
funcionamiento del propio Poder. para que el mismo. pueda ejercer de ~odo efectivo
18;5 facultdes que le otorga la Ctnutitucin General de la Reptiblica. e tntrodujo en
dIcha ley las disposiciones que lltnbuY('"Il a los tribunales de los Estados la funcin
de rganos auxiliares de. los fed.erales, por estimar que lin el .auxilio de. la justicia com\1n. la administracin. de la justicia federal se 'Vwa en muchos WQI rctar$da V entorpc.ocida. Tal es.lnin en q~ Ie_itan dicha. diapoUdbnes. CUl'" constitudona
lidad po(' etld, no puede ~. . la que al el CongJ'efO de la Unin la. conli
der n~rial para hacer efecti\1a5 las facultada tonItiwcJouletdel. POder . Judicial
de la F..~, se"" de ello qu. f_ _ .~.enUlO. la'flttbltackshnpJf.
cit.. q,......... c~ .1ll 'frICl(:i6n """X .del ......Io. 7J de .1~.(4.l1afundalllental...
15 SttU"\'S"C~i"5bielcL
. ..
.\<
12~
n.
,.i-:
129
LA FORMA DE GOBIERNO
.ti
. / . . . . .:
130
gobierno central y estn alerta para hacer suyos los poderes cuyo ejercicio descuida la Unin.
Por eso en Mxico, pas de rgimen federal precario y ficticio, las
facultades concurrentes no han prosperado. En el sentido norteamericanonuestra Constitucin no las consagra, pero llegado el caso de
que un poder del Congreso no negado expresamente a los Estados pero
maneciera inactivo por parte de aqul, sera pertinente aplicar la tesis
norteamericana y argentina como una excepcin al artculo 124.24 Esa
excepcin, no consignada en la ley suprema, se justifica conforme a
la doctrina federal, pues si los Estados miembros se desprenden de
algunas de sus atribuciones en favor de la Unin, es para que sta las
utilice en beneficio general; si no es as, los Estados pueden ejercitarlas, en lugar de que continen ociosas y estriles.
En cuanto a facultades coincidentes, hay en nuestra Constitucin
algunos raros casos. Por va de ejemplo puede citarse el de la fraccin XXV del artculo 73, que antes de la reforma de 1931 consignaba la facultad de la federacin sobre sus planteles educativos, sin
menoscabo de la libertad de los Estados para legislar en el mismo
ramo." Por eso es que la Suprema Corte de Justicia ha expresado en
alguna ejecutoria que, a pesar del arto 124, la Constitucin no realiz
en toda su pureza el sistema de enumerar las facultades del poder central y dejar todas las restantes a merced de los Estados, "puesto que
en algunos artculos de la Carta Federal se confieren a los Estados algunas atribuciones, en otros se les prohbe el ejercicio de otras qu~
tambin se especifican, y a veces se concede la misma facultad at~l
butiva a la Federacin y a los Estados, establecindose as una jurIsdiccin concurrente" .'26
40.-Hay en nuestro derecho constitucional, aparte de las facultades que como coincidentes terminamos de exponer, otras que slo en
".:4 Como ejemplo podra citarse un caso ocurrido bajo la vigencia de la Constitucin de 57: el Estado de Hidalgo expidi su Cdigo de Minera en 1881: por reforma
constitucional de diciembre de 83. la facultad de legislar en materia de minas pa~ al
ConKTeSO de la Unin, el que la ejerci hasta el 22 de noviembre de 84 al emitir e
CdiKo de la materia; de acuerdo con la tesis norteamericana, claramente aplicable en
nuestro derecho. el Cdi~ de Hidalgo no qued derogado por el solo hecho de habe,rse
sustrado de la competencia de los Estados la materia de minas. sino que la derogaCIn
ocurri hasta que once meses .ms tarde el Congreso Federal ejercit su facultad.
25 Otro caso de facultades coincidentes es el consignado en el prrafo final
articulo 117: "El ConKfCSO de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn. dp!u~
luCRO. leyn encaminadas a combatir el alcoholismo,"
26 SemaJUJriQ Judicial de la Federacin; T. XXXVI. pg. 1069. Herrera V LatJIO
llama ",iurisdiccin dual" a la que nosotros denominamos "coincidente". porque, ~tffl'
que las facultadn federales y locales "se eierotan sobre. la misma materia. tienensie!"r
pre mbito distinto de aplicacl6nc:oncreta". Pan l; Iallic:a facultad oactamente COl.....
deleBte es la. consignada en el arto 104. frac. l. tocante a.1ajurisdicc:i6n en ma. . . . ~ .
Cntil.
J:
LA FORMA DE GOBIERNO
131
. . 41._t:1. sistema..9tle in~titlly~Ja COtlsti.tucin. ~ punto.atJi!Jtribucln ~ ~cultadestt1tre los rdenes central.Y.l'eponal.enpndra .Ia
132
consecuencia de que ambos rdenes son coextensos, de idntica jerarqua, por lo que el uno no puede prevalecer por s mismo sobre el
otro. Sobre los dos est la Constitucin y en caso de conflicto entre
uno y otro subsistir como vlido el que est de acuerdo con aqulla.
El principio que por razones histricas propias acogi el federalismo
alemn, consistente en que el derecho federal priva sobre el local, no
slo ha sido rechazado por la doctrina y por el derecho comparado,
sino que plantea la duda de si un sistema que de ese modo deja a
merced del centro el derecho de las regiones, merece en verdad el
nombre de federal.
Pero la igualdad de los dos rdenes sobre la que reposa el sistema,
con su consecuencia inevitable de posibilidad de conflictos entre los
dos, no debe entenderse en el sentido de que la realidad subyacente
llamada "nacin" se fracciona en las entidades federativas. El sistema
federal no es sino una forma de gobierno, una tcnica para organizar
a los poderes pblicos, as tome en cuenta para hacerlo circunstancias
regionales.
La Constitucin emplea con frecuencia el trmino "federacin"
en un sentido impropio. As sucede cuando en la fraccin 11 del artculo 27 habla de "los servicios pblicos de la Federacin o de los
Estados en sus respectivas jurisdicciones". Aqu se quiso dar a "federacin" la acepcin de gobierno central, en oposicin al regional o
estatal; pero es lo cierto que la federacin, segn acabamos de advertirlo, representa ante todo una forma de gobierno que, al consistir
sustancialmente en una distribucin de competencias, cubre por igual
con su nombre el permetro central y los locales."
Pocos renglones antes, en esa misma fraccin H, la Constitucin
haba dicho: "Los templos destinados al culto pblico son de la propiedad de la nacin, representada por el Gobierno Federal". En este
prrafo, donde a diferencia del anterior la ley suprema considera que
el gobierno central representa a la nacin, es donde se consagra constitucionalmente la tesis al principio expuesta: los rganos centrales,
generalmente llamados federales, no son simplemente titulares de la
porcin de facultades sustradas a los Estados, sino que, adems suelen ser representantes del todo, llamado nacin.
Cuantas veces aflore lo exclusiva o intrnsecamente nacional, con
la unidad que lo caracteriza, queda excluida automticamente la me21 Kelsen llama "federacin" a la comunidad parcial constituida por el orden jurdico central (Teora, pg. 534). en lo que coincide con el lxico de nuestra Constitucin. Insistimos. sin embargo, en que es impropio aplicar a una parte (orden central)
el trmino que originariamente denota una forma de gobierno comprensiva por igual
del orden central v del rCf(ional.
LA FORMA DE GOBIERNO
133
134
'29 En su Teoria del Estado Kelsen ha dicho: "El orden jurdico central que constituye a la comunidad jurdica central forma, junto con los rdenes jurdicos locales
que constituyen a las autoridades jurdicas locales, el orden jurdico total o nacional
que constituye al Estado o comunidad jurdica total" (pg. 320). Tal parece que el
maestro de la Escuela Vienesa considera en este prrafo que el orden jurdico nacional
le integra con la suma de los rdenes jurdicos central y locales. Para nosotros, el reparto de competencias del sistema federal no es ms que eso: un reparto de compet~n'
cas, es decir, una distribucin clasificada de facultades entre rganos de poder; de mnguna manera cabe entenderlo como un fraccionamiento de la entidad sociolgica llamada
nacin ni del orden jurdico nacional que a ella corresponde. Si bien es cierto que en
oposicin a "orden jurdico internacional" resulta nacional todo orden jurdico interno
(central, regional o aun municipal), no es este aspecto el que aqu nos interesa, sino
el hecho de que hay algo que, por pertenecer a la nacin como tal, no puede ser objeto
de reparto entre los rganos centrales y los locales; si se otorga a los primeros no es
a ttulo de facultad coextensa, sino porque a los rganos centrales suelen corresponder
los asuntos que exceden del inters puramente regional. El criterio para seleccionar
esta clase de materias; vara segn las circunstancias, y as se observa que materias que
eran antes de la competencia local pasan a serlo de la central. 'Pero lo intrnsecamente
nacional, aquello que slo puede concebirse en funcin del concepto de nacin (verbigracia, las relaciones internacionales y el territorio comn), jams ha estado ni puede
estar en la esfera local. En rigor tcnico deberan corresponder esas materias a rganos especiales, diversos de los centrales y de los regionales y colocados neutralmente
sobre ellos. Por no ser de hecho as, debemos entender que los rganos centrales, adems de ejercer sus funciones propias. como son las coextensas en paridad con los Estados-miembros, asumen la representacin de la nacin como tal. En ejercicio de esta representacin es exacto decir que el derecho emanado del rgano central priva sobre el
local, y aun prevalecera sobre el derecho federal especfico si no fuera porque se como
prenden dentro de la misma competencia el derecho nacional y el derecho federal.
En otro lugar, Kelsen ha concedido otro significado a los tres rdenes jurdicos de
que venimos tratando. Para dicho autor, la estructura del Estado federal se caracteriza
por la existencia de tres rdenes jurdicos: l? La Constitucin del BU7Id (Estado central) y los principios fundamentales de las Constituciones de los Estados miembros.
2? El orden jurdico del Bund, competencia que le es directamente conferida por la
Constitucin federal. 3? El orden jurdico de cada Estado-miembro, que est formado
por sus Constituciones propias dentro de los lmites de Constitucin total, as como por
las normas de derecho emitidas dentro de los lmites de su competencia. (Citado
por Mouskheli, La Thorie [uridique de l'Etat fdral, p:g. 186.)
Advirtase cmo la anterior clasificacin tripartita de Kelsen hace referencia a los
estatutos, no a su contenido. Segn lo ha hecho notar Gaxiola al aplicar a nuestro de
recho la divisin de Kelsen, de sta resultan dos rdenes jurdicos parciales, subordinados ambos a la suprema reguladora, que es la Constitucin General: la legislacin federal y las leves locales de los Estados. (Al/{Imos problemas del Estado Federal, pg. 112.)
Un poco ms adelante en ese camino ideolgico, consideramos que no en todos los
ClllJ()S el orden jurdico central es parcial, coextenso, colocado en el mismo plano del
local, sino que a veces alcanza la categora de nacional, por disposicin -como sucede
.iempre- de la suprema reguladora que es la Constitucin.
CAPTULO
LOS
VIII
ESTADOS
SUMARlO
135
descentralizacin: la comuna o municipio, que goza de cierta autonoma administrativa dentro del marco y bajo la tutela del Estado ceno
tral; la provincia autnoma, que alcanza determinada autonoma poltica, pero cuya Constitucin le es impuesta por el Estado dominante;
el Estado-miembro o federado, que goza de autonoma constitucional."
De dichas tres categoras interesa para nuestro estudio el cotejo entre la primera y la ltima, ya que la provincia autnoma, conocida en
varios pases europeos, no ha existido nunca en nuestra organizacin
poltica. El federalismo es un fenmeno de descentralizacin. El municipio libre tambin es un fenmeno de descentralizacin. Pero
en este ltimo, aunque el municipio se gobierna por s mismo, sin
embargo la ley que crea los rganos municipales y los dota de competencia no es ley que se dan a s mismos los habitantes del municipio, sino que la expide para todos los municipios la legislatura del
Estado. Carece, pues, el municipio de la autodeterminacin legislativa, que es lo que caracteriza al rgano constituyente. "Efectivamente, el signo especfico del Estado federal consiste en la facultad que
tienen las entidades integrantes de darse y revisar su propia Constitucin. Considerada esta caracterstica como un fenmeno de deseenpetencia legislativa y en su aspecto esttico de dos mbitos de valirlf'~ terrtorial de la!
respectivas). Con ello el expresado concepto se aparta radicalmente de 131 d.oc
trina francesa, para la cual, segn palabras de Hauriou, "no hay otra descentra!l1.acln
que la descentralizacin administrativa, ni otra centralizacin que la centralzacn administrativa" (Etude sur la Dcentralisation, 1892, pg. 4). En reciente estudio Charles
Eisenmman observ la discrepancia fundamental entre la doctrina alemana y la francesa, por cuanto aqulla plantea el problema de la descentralizacin en las tres funciones del Estado y no slo en la administracin. "Esta posicin -dce- no tiene absolutamente nada de nuevo: hace mucho tiempo que los mejores representantes de la
doctrina alemana la han adoptado. Por el contrario, si algunos juristas franceses ha~,
reconocido su verdad. la inmensa mayora de ellos toma una posicin del todo opuesta
[Centralisation et Dcentralisation; Reuue du Droit Public: T. 63; Pars, 1947; pg. 43).
La mayor parte de las objeciones al concepto de descentralizacin de Kelsen tit;ne su
raz en esa diferencia de criterios, por lo que la discusin se entabla en planos dIversos
o se mezclan en ella elementos de dos tesis incompatibles, como acontece con las desacertadas objeciones de Mouskhel, en defensa de Kelsen, a la tesis de Berthlemy. q~e
no debe ser combatida en las consecuencias, sino en la fuente de su doctrina (La thoTlc
[uridique, pgs. 194 y 195).
Conviene tener en cuenta, por otra parte, que Kelsen contempla el fenmeno ~e1
federalismo. aislado de todo proceso histrico. no en la dinmica de su gnesis. SInO
en la esttica de su concrecin abstracta, Desde este punto de vista su tesis resiste l~
crtica de Gaxiola cuando, situado en el aspecto histrico, considera el profesor mexrcano que si bien la autonoma federal surge en virtud de un fenmeno de descentralizacin cuando un Estado unitario se transforma en federal, en cambio esa misma autonoma tiene por origen un proceso de concentracin cuando comunidades jurdicas
soberanas se renen en un pacto federal (Algunos problemas del Estado federal, pgina 55).
~ '~EI Estado federal ~expone Kelsen- se caracteriza por el hecho de que los E~
rarlos-micmbros poseen un cierto grado de autonoma constitucional, es decir, por. el
hecho de que el rgano legislativo de cada Estado-miembro es competente en relacn
con materias que conciernen a la Constitucin de esa comunidad, de tal manera que
10'; mismos Estados-miembros pueden realizar, por medio de leyes, cambios en sus propia", Constituciones." ropo cit., pg. 334.)
1101';11<13
LOS ESTADOS
138
LOS ESTADOS
1~9
No ya a ttulo de garantas, sino como limitaciones de ndole poltica a la actividad de los poderes, es claro que los Constituyentes locales pueden establecer las que consideren pertinentes; s del mismo
modo pueden instituir obligaciones positivas para los g-obernantes con
tal que no pug-nen con la ideologa o con la letra del pacto federal."
Tocante a la parte org-nica, la primera limitacin de los Estados
al darse sus instituciones consiste en el deher de adoptar, para su r-gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo. popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su org-anizacin poltica)' administrativa el Municipio libre. conforme a las bases que precisa la Constitucin Federal. (art. 115).
Para ajustarse a las indicadas caractersticas de la forma de gobierno. las Constitucionales locales comienzan por insertar en su texto la
frmula del 115 que se acaba de transcribir y posteriormente, en los
preceptos adecuados, procuran observar los dems requisitos con que
aquel artculo trata de preservar la forma de gobierno, segn son los
.
siguientes:
El encargo de los gobernadores limitado a seis aos como rnximo, es requisito que por referirse a la renovacin peridica mira
al elemento republicano de la forma de gobierno.
b) La eleccin directa y la no reeleccin de gobernadores y de
dIputados locales, es limitacin que trata de proteger al elemento democrtico.
e) El mnimo de diputados que en proporcin al nmero de habl~antes seala el 115 para las legislaturas locales, tiene por objeto
evitar que por su escasa cifra de representantes la leg-islatura pierda
a)
110
carcter de tal y quede a merced del ejecutivo," )0 que sera conal sistema representativo y al equilibrio de los poderes.
d) En el mismo artculo 115 se asienta: "Slo podr ser gobernador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nacmiento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco
aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin." Dentro de la
defectuosa redaccin del precepto consideramos que la ciudadana mexicana por nacimiento es condicin insustituible para ser gobernador;
sobre esa base la alternativa se produce entre los otros dos requisitos:
ser nativo del Estado o con residencia en l no menor de cinco aos.
y es que, mientras el primer requisito hace referencia al antecedente
de la sangre mexicana, que la Constitucin toma en cuenta cuando
se trata de funcionarios a quienes se encomiendan altas funciones de
gobierno, los otros dos miran tan slo al apego o al conocimiento del
Estado que se va a gobernar, por lo que explicablemente el uno puede ser reemplazado por el otro.'!
Sil
1rario
LOS ESTADOS
141
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1~ Las exticas reformas que se mencionan (entre las cuales hay una que, por autorrzar la revocacin directa por el pueblo de cualquier nombramiento de eleccin popular, (~nducira al desastre) establecen en su articulo 14 que "para que el pueblo pueda
eX~dlr por s mismo una ley, sin intervencin del Congreso, ser necesaria una mayota de las dos terceras partes de los ciudadanos del Estado que sepan leer y escribir".
En Argentina. donde tanto pesa en materia constitucional el ejemplo norteamercano, se' ha sustentado por Zavala, en pos de Curtis, la siguiente tesis de Norteamrica,
qUe estilllamos igualmente aplicable a nuestro derecho: "El referndum es precisar,nente,
,,?do l? .contrario del sistema representativo que es lo que los constituyentes de Filadelha qUlSleron garantizar. Ella no quita que algunos Estados hayan adoptado el referndUIl1 como procedimiento para la determinacin popular. suscitndose la discusin acero
c~ ~c su constitucionalidad. En algunos casos aqul fue declarado contrario a los prinClPIOS bsicos de la Constitucin general" (Derecho [ederal, por Clodomiro ZavaUa; Bucnos Aires, 1941; T. l. pg. 171).
Plantendose el mismo problema en otro pas de rgimen federal, como es el BraSIl. Pontes de Miranda lo resuelve en sentido inverso. "La expresin representativa de
que usa el artculo i~ no tiene el efecto de prohibir la democracia inmediata o refcrendo." ~Ias l:~ lo cierto que la explicacin de su tesis slo puede tener cabida dentro
del constitucionalislUo brasileo. "El legislador constituyente de 1937 -afirma- pretende. l'taccionar contra las corrientes renovadoras parlan.entaristas" al emplear el trmmo de que se trata. Actualmente todo aconseja que se permitan ciertas prcticas mode~as de democracia inmediata: "En suma:
preciso que haya Poderes Legislativo.
JUdlcia~ y Ejecutivo en cuerpo. Fuera de all el referendo est permitido. Inclusive como
nUela lDstancia.' (Comentdrios Constituif/io de 1946; Ro de Janeiro; T. 1, pg. 431.)
. 13 A~i 10 ha reconocido la Suprema Corte; Semanario Judicial de la Federacin,
Q UU~ta. .poea, T. IV, pg. ~no. Admltelo tambin la exposicin de motivos de la Constltucln hidalguense. pero explica que si conserv al Poder Municipal fue por respeto
a su tradicin constitucional,
es
142
1" La vazn del sistema, tambin existente en Estados Unidos. la expone Brvce en
los siguientes trminos: "El gobierno de un Estado es un producto natural que posee,
desde luego. todos los poderes de no importa qu gobierno. Por lo tanto, cuando se
pregunta si la legislatura de un Estado puede hacer una lev cualquiera o si no la puede
hacer. es de presumir que s puede hacerla y se necesitan muy poderosas razones para
probar que no la puede hacer. Esto puede estarle prohibido por una disposicin que se
encuentra en la Constitucin federal o en la de su Estado. Pero es preciso dem ostra.r
que la prohibicin de hacer esta ley existe realmente o, en otros trminos. la Co~st1
tucin de un Estado no es documento que confiere a la legislatura poderes definidOS
y especificados sino, por el contrario, un documento que fija y limita la autoridad
neral de que ~lan los representantes del pueblo por el solo hecho de formar un cuerpo legislativo." Op. cit., pg. 50.
w:-
LOS ESTADOS
143
temen te sobre ciertas materias." El sistema es bueno, pero mejorara a nuestro entender si la facultad de legislar se erigiera en obligacin inexcusable respecto de aquellas materias que no pueden dejar
de ser leg-isladas, como las relativas a la hacienda pblica, a salubridad local, a vas locales de comunicacin, al derecho comn, al dere~ho municipal, etc. Nada impide que en cualesquiera materias, y en
estas particularmente, el legislador constituyente trace direcciones a
la legislatura, como lo hace en materia educativa la Constitucin de
Veracruz (artculo 68, XLIV) .
Aparte de las facultades que otorgan las Constituciones locales a
las legislaturas, tienen stas algunas que les confiere la Constitucin
Federal. Tales son, por ejemplo, la de determinar .el nmero mximo
de m1stros de los cultos (artculo 130) y la de dar su consentimiento para que los inmuebles destinados al Gobierno de la Unin dentro de los Estados, y adquiridos con posterioridad a la Constitucin
de 17, queden sujetos a la jurisdiccin federal (artculo 132). Las
Constituciones locales no confieren ciertamente estas facultades, pero
s pueden determinar las condiciones de su ejercicio.
Otras varias facultades, ya no de orden legislativo, suelen reconocer a las legislaturas las Constituciones de los Estados. Pero su nmero y su distribucin entre la legislatura y el ejecutivo no estn presididos por ninguna norma comn.
El poder ejecutivo se deposita en el gobernador." Sus facultades
y obligaciones estn inspiradas en las anlogas del Presiden te de la
Repblica: velar por la observancia de las leyes y el cumplimiento
de las sentencias, expedir reglamentos, mandar la fuerza armada del
Estado, hacer ciertos nombramientos, etc. En todas las Constituciones
se le reconoce el derecho de veto. El Secretario de Gobierno suele representarlo cuando requiere su presencia la legislatura.
En la mayor parte de las Constituciones los magistrados integrantes del 'tribunal son designados libremente por la legislatura y en algunas a propuesta del ejecutivo. Como excepciones, en la de Coahuila
son nombrados por la legislatura a propuesta en terna de los ayun~
tamientos (artculo 1536) y la de San Luis Potos por los ayuntamientos (arttculo 64). Adems de sus funciones propias de jueces
de ltima instancia, los magistrados conocen generalmente de las acusaciones contra los funcionarios con inmunidad, previo el desafuero
de la legislatura.
---
144
Por lo que hace a su reforma, la gran mayora de las Constituciones son de tipo rgido al exigir su modificacin el voto mayoritario
(casi siempre dos tercios) de la legislatura y de los ayuntamientos.
En seis Constituciones la flexibilidad es atenuada: una legislatura
propone la reforma y la siguiente la vota.
Slo dos Constituciones, la de Yucatn y la de Hidalgo, son netamente flexibles, pues bastan los dos tercios del total de diputados
para aprobar la reforma.
Forman tambin mayora las Constituciones que erigen la ciudadana local (nacimiento o vecindad) , siempre sobre la base de la ciudadana mexicana; esto ltimo quiere decir que, a diferencia de las
entidades norteamericanas, no existe entre nosotros una ciudadana
local independiente de la nacional, sino que aqulla se forma de requisitos locales que se agregan a la ciudadana mexicana. La Constitucin de Baja California acoge como ciudadanos del Estado a los ciudadanos mexicanos (artculo 8, I1).
Prximos a terminar el estudio de las Constituciones de los Estados, conviene llamar la atencin acerca de un precepto previsor,
cuya importancia ha pasado inadvertida para la mayor parte de ellas.
Segn lo veremos en su oportunidad, la facultad que confiere al Senado la fraccin V del artculo 76 para nombrar gobernador provisional de un Estado cuando han desaparecido todos los poderes constitucionales, es facultad que se ejercita siempre y cuando la Constitucin del Estado no prevea el caso, 10 cual quiere decir que, si existiese la previsin en el ordenamiento local, nunca podra llegar al gobierno del Estado un gobernador designado por la autoridad federal.
A pesar de la importancia de esta previsin para la autonoma local,
solamente la contienen nueve Constituciones: las de Nuevo Len
(artculo 144), Chihuahua (artculo 35), Zacatecas (artculos 130 a
133), Tabasco (artculo 34, reformada en 1946), Quertaro (artcu. los 174 a 176), Nayarit (art. 138), Guerrero (adiciones de 1930),
Tamaulipas (art, 156) y Michoacn (art, 164). Las dos ltimas se
refieren expresamente al caso de la fraccin V del artculo 76 de la
Constitucin Federal.
Podemos decir, como conclusin del estudio dedicado a las Constituciones de los Estados, que en general estn lejos de reflejar las
necesidades locales, las que precisamente son invocadas como principal justificante de la descentralizacin federalista. Esas necesidades
existen sin duda, pero varios factores influyen a nuestro entender en
el fracaso de las Constituciones para subvenir a ellas. El 'factor poltico, que aprovechndose de antecedentes histricos y sociolgicos tiende a una absorcin centralizadora cada vez mayor, posterga con ella
LOS
l~STADOS
145
la autonoma local e impide el desarrollo de las peculiaridades regionales, Pero es notorio tambin que las Constituciones locales no han
sabido defender y vigorizar, con tcnica jurdicoconstitucional, esas
peculiaridades. atendiendo as a las necesidades de cada regin. Las
Constiruciones expedidas bajo la vigencia' de la federal de 24, se sirvieron de sta para trazar sus esquemas; lo poco de originalidad que
se alcanz en ese primer ensayo se perdi cuando en la segunda etapa
del federalismo las Constituciones locales se plegaron servilmente a
los trazos de la federal de 57; el fenmeno se repiti en 17, agravado
por las desfavorables circunstancias en que se elaboraron las nuevas
Constituciones (el pas en guerra civil, los jefes militares improvisados en gobemadores, las asambleas constituyentes integradas por gentes sin preparacin). Sin otro modelo que su Constitucin precedente y con el temor de incurrir en contradiccin con la nueva Carta
federal, no es de extraar que casi todas las Constituciones que actualmente rigen en los Estados se compongan de artculos tomados de las
anteriores o copiados de la federal, envejecidos muchos de aqullos
por el transcurso del tiempo e intiles los segundos por estar su sitio
en la Constitucin general.
45.-Despus de haber estudiado el primer elemento constitutivo
de un Estado Federal. como es la autonoma concretada en la Constitucin, nos corresponde examinar el segundo de esos elementos, esto
es, la participacin de los Estados-miembros en la formacin de la
voluntad federal. Dicha participacin puede ser indirecta o directa.
La primera se canal iza a travs de una Cmara, llamada Senado,
en donde las entidades federativas estn representadas como tales y
que participa en la funcin legislativa al lado de la Cmara de Diputados o de Representantes, que representa a la poblacin en general,
independientemente de la divisin en Estados. El origen, el significado y la actuacin de las dos Cmaras, o sea, el bicamarismo que nuestra Constitucin consagra como parte del' sistema federal, sern materia del captulo dedicado a la organizacin y funcionamiento de las
Cmaras de la Unin. Bstenos afirmar por ahora que la existencia
del Senado como colezislador comn no es signo especfico del Estado
Federal. En nuestro concepto los elementos absolutamente necesarios
del sistema federal son tres: una zona de materias retenidas por Jos
Estados-miembros (en la que opera la autonoma constitucional), una
Zlilla de facultades delegadas en los Poderes centrales y un sistema que
garantice a los Estados-miembros la conservacin del anterior status.
Ni el primero ni el tercero de esos elementos se afectan en nada por
la no intervencin de los Estados en la legislacin federal ordinaria;
]'1
146
ra
LOS ESTADOS
147
148
CAPTULO
EL
IX
MUNICIPIO
SUMARIO
46.-Renacimiento municpalista en Amrica Latina. 47.-El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido de la descentralizacin muncipal, 48.-El municipio en Roma y en Espaa; trayectoria histrica del
municipio mexicano. 49.-El municipio libre en los debates de Quertaro.
Defectos del sistema. El municipio y la democracia.
149
150
EL MUNICIPIO
151
152
que la Constitucin trata de armonizar, como son la relativa autonoma del municipio y su relativa subordinacin al Estado.
48.-El fenmeno apareci por primera vez en el derecho pblico
de Roma. Explica Mommsen que al diseminarse por toda la pennsula itlica la ciudadana, perteneciente al principio exclusivamente a
Roma, la comunidad del Estado empez a estar constituida por cierto
nmero de comunidades sometidas al rgimen de ciudad; fue entono
ces cuando se present el problema de ordenar convenientemente las
relaciones que deberan guardar entre s la autonoma de la comunidad del Estado y la de las particulares comunidades de ciudad. "Lo
cual dio origen -dice el mencionado autor- al nuevo derecho municipal, esto es, al derecho de la ciudad dentro del Estado." 6
El antiguo municipio romano, con algunos injertos de procedencia germnica, se aprovech durante la Edad Media de la debilidad
de la monarqua para fortalecer su independencia. Referido especialmente a Espaa (por el inters que como inmediato antecedente histrico representa para nosotros), el municipio fue favorecido durante
la Reconquista con numerosos privilegios como estmulo para las empresas blicas y, adems, como auxiliar de los reyes en su lucha con
la nobleza. Los siglos XIV Y xv sealan el auge de la autonoma municipal, la que empez' a ser frenada a medida que la monarqua recuperaba su poder. En el siglo XVI los comuneros de Castilla libraron
la batalla de Villalar (23 de abril de 1521) en defensa de sus fueros
contra el absolutismo de Carlos V. Mas ya para entonces la monarq uta espaola se haba aliado con su antiguo adversario, la nobleza,
en el comn empeo de abatir la arrogancia municipal. Por virtud
de esta alianza la contienda fue decidida en favor de la monarqua,
que a partir de entonces se convirti en absoluta. El episodio de Villalar representa por ende, en la historia de Espaa, el ocaso de la
autonoma municipal y la consolidacin de la monarqua absoluta.
En Inglaterra las cosas ocurrieron a la inversa, pues gracias a que los
hurgos presentaron un solo frente con la nobleza, las libertades inglesas no naufragaron cuando de la agona del feudalismo surgieron todopoderosas las monarquas unificadas.
El papel que histricamente ha jugado siempre el municipio ]0
ha convertido en abanderado natural de la libertad. As 10 reconoce
Kelsen en cuanto al origen del municipio: "La lucha por la autonoma local -afirma- fue originariamente una lucha por la democracia en el seno de un Estado autocrtico." "Pero cuando el Estado tie TEODORO l'dOMM5I:X:
p\Rina lOS.
EL l\IL'IClPIO
ne una organizacin esencialmente democrtica -~glega- el otorgamiento de la autonoma local a un cuerpo territorial mente definido
solamente implica una descentralizacin." No podemos estar de
acuerdo con este ltimo aserto. Si el municipio es indudablemente
una forma de descentralizacin, dbese ante todo. a que constituye
una forma espontnea y primaria de organizacin comunal que el
Estado autocrtico puede pretender ahogar, pero que al Estado democrtico slo corresponde reconocerla e incorporarla a su estructura.
En esa zona se refugia lo ms elemental de las libertades individuales
y de grupo y por eso slo puede ser, mientras exista como municipio.
una zona descentralizada. Aun en un Estado rigurosamente democrtico, el municipio debe continuar existiendo a ttulo de reducto final
e incoercible de la libertad de la persona frente al Estado, El da en
que la descentralizacin municipal obedezca a otra causa, el municipio habr desaparecido como tal para convenirse en una clula ms,
as sea descentralizada, de la organizacin del Estado. Es, pues, el municipio una manera de descentralizacin, pero lo es precisamente por
su conteniclo permanente de libertad, que en las pocas de autocracia se pone en pie de guerra. Por lo dems, la democracia perfecta
est muy lejos de ser la forma final e inmutable de ningn Estado;
la crisis actual de la democracia lo confirma. De all que el solo hecho de que en determinado momento un Estado alcance la cspide
de la democracia no autoriza a liquidar, dentro de ese Estado, la misin histrica y social del municipio.
Cuando el artculo 115 proclama la libertad del municipio, reivindcala como base y esperanza de la democracia mexicana, esto es, trata de que el municipio reasuma entre nosotros su misin de siempre.
luchando por la democracia en el seno de un Estado tradicionalmente
autocrtico. Para darnos cabal cuenta de la meta propuesta por la
Constitucin, conviene hacer breve recorrido por la historia del municipio en Mxico.
Es el municipio la institucin que tiene en nuestros fastos el origen democrtico ms puro. El primer acto de gobierno de Hernn
Corts al pisar tierra mexicana fue la fundacin de Veracruz, con cabildo propio, quien al otorgar al Conquistador, en ausencia del Rey.
los ttulos de Justicia Mayor y Capitn General, lo dot de las atrio
buciones de que careca para emprender la conquista. s
l' Teora. pg. 332.
a Aparte de que Corts se propona legalizar la ampliacin de su empresa. hay que
admitir que la forma por l adoptada responda a las ideas de la representacin popular. que todava conservaban su arraigo en aquellos coqtemporneos de las ltimas libero
tades municipales. "Corts, jefe y tipo de los conquistadores de Mxico -dice Miguel
},(acedo-. traa acerca del municipio las ideas dominantes en aquella poca en Espafla.
qUe. si vencidas en Villalar. no haban muerto con Juan de Padilla td desaparecido de,
154
EL MUl':lCIPlO
155
15G
l.ji
piJf
158
subordinaba la administracin del Estado a la recaudacin independiente de cada municipio. Esta confusin, agravada con la intervencin de inspectores y con la inusitada competencia que se atribua a
la Suprema Corte, suscit una de las ms vivas oposiciones registradas
en el seno del Congreso.
Retirado el dictamen, la Comisin se dividi a su vez. Los diputados Machorro Narvez y Arturo Mndez ofrecieron la solucin ms
sensata, entre las muchas que se presentaron durante los interminables debates, al clasificar concretamente los ingresos que deban corresponder a los municipios; en caso de conflicto, si apareca entre el
ejecutivo y el municipio decidira la legislatura, y si surga entre sta
y el municipio, resolvera el tribunal superior. Los diputados Medina
y Jara formularon un voto particular, donde en trminos demasiado
generales se propona que la hacienda de los municipios "se formara
de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos ramos y del tanto que asigne el Estado a cada municipio"; las controversias entre los poderes del Estado y los municipios seran resueltas por el tribunal superior.v
Fn la sesin permanente que puso fin a los debates del Congreso,
efectuada los das 29, 30 Y 31 de enero de 1917, se trat por tercera
y ltima vez el tema del municipio libre. Las prolongadas sesiones y
los numerosos asuntos tratados a travs de enconados debates haban
acabado por agotar la resistencia fsica de los representantes." Cuando
le lleg su turno a la fraccin 11 del artculo 115, ltimo de los asuntos tratados en la histrica jornada en que tambin se aprob la reforma agraria, la desorientacin de la asamblea pareca conducir al
caos. Retirado el voto particular de Medina y Jara, nadie se refiri
al dictamen de Machorro Narvez y Mndez. Alguien propuso que se
tomara como base para la discusin el proyecto del Primer Jefe. De
pronto el diputado Ugarte present una nueva frmula de la fraccin JI que la asamblea, vencida por el cansancio, acept en el acto
por 88 votos contra 62: "Los municipios administrarn libremente
su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las
legislaturas de los Estados y que, en todo caso, sern las suficientes
para atender a sus necesidades." :0
Para llenar el vaco del proyecto del Primer Jefe, se plantearon,
Diario de los Debates: T. 11, pg. 708.
.
Se discuta la cuestin agraria cuando el secretario expres: "La presdencta
suplica a los CC. diputados se sirvan permanecer despiertos, puesto que. al aceptar la sesin permanente, se han impuesto la obligacin de votar esta ley; como algunos diputados
estn durmiendo, no se sabe cmo irn a dar conscientemente su voto" (T. 11. pg. 807) .
Todava se desarrollaron largos debates antes de iniciar la discusin de la fraccin II
del artculo 115. la cual fue votada a las 3.30 de la madrugada del 30 de enero.
co Diario de los Debates; T. 11. pg. 819.
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19
EL l\lUNICIPIO
15!-l
lIiO
Atrada su atencin por el trascendental problema de la autonoma financiera, la asamblea olvid en la agona de la discusin otro
aspecto de vital importancia para la libertad del municipio: la forma
de resolver Jos conflictos de ste con las autoridades del Estado. En
todos los proyectos se haba propuesto alguna solucin, y en este punto tambin se destacaba, por su buen sentido, el segundo dictamen;
a lo largo de las discusiones se haba insistido sobre el tema, sin ninguna voz disidente respecto a la necesidad de la medida; pero por desgracia el impensado final a que condujo el cansancio de la asamblea
hizo olvidar la defensa del municipio frente al Estado, a travs de un
sistema de garantas.
De este modo el municipio libre ingres a la Constitucin con los
dos defectos sustanciales que acabamos de sealar. Ellos han sido aprovechados por las Constituciones de algunos Estados para socavar la libertad municipal 22 y han colaborado sin duda al hasta ahora escaso
xito de la democracia del municipio, la cual adolece por lo dems
del vicio comn a toda nuestra democracia por cuanto se falsea y sulentes a un 50% de la que corresponde a los Estados por el producto de las venias
o arrendamientos de terrenos o por la explotacin de bosques nacionales ubicados
dentro de la circunscripcin de los Municipios.
"El segundo caso nos permite advertir que las Leves Federales de Impuestos eonsignan el principio de la participacin a favor de los Municipios, pero encomiendan a
las Legislaturas Locales, sealar el porciento que les corresponde en la parte del Estado
e imponen la obligacin para la Federacin de hacer la retencin de un porciento
determinado, en tanto dichas Legislaturas fijan el de los Municipios.
"Las participaciones municipales se cubren directamente por el Gobierno Federal.
"Este es el caso en los siguientes impuestos:
"Sobre compraventa de aguas envasadas (artculo 11). en que se ordena retener
el IO('~ de la participacin del Estado; sobre produccin de minerales (artculo 41). se
establece que deben retener el 5%: en el impuesto sobre cemento (artculo 18). esta
retencin t' del 10%, y en el artculo 4~ de la Ley de Ingresos, fraccin 111, que en
marer ia de caza. pesca y buceo dispone que se retendr el 15%.
"El tercero pone al descubierto que lns Leves de Impuesto Federal precisan el
derecho de los Municipios para percibrr participacin, pero las Legislaturas Locales
deben sealar el porcento, y no se obliga a la Federacin a retener alguna cantidad
para hacer el pago de la participacin.
"Este es el caso de los impuestos sobre ag-uamiel y productos de SIl fermentacin
(artculo 3?, fraccin 11, inciso b]; sobre produccin y consumo de CCHel" (artculo
4~). v sobre produccin de energa elctrica (articulo 15).
"El cuarto ejemplo nos da a conocer que las Leyes Federales consagran participacin a favor de las Entidades, pero no sealan la obligacin de las Legislaturas Locales
de sealar participacin municipal.
"Este es el caso de los impuestos sobre alcoholes, consumo de gasolina, despepite
de algodn, tabacos, llantas y cmaras de hule, autos ensamblados, bensol, xilol y
naftas de alquitrn de hulla, grasas V lubricantes.
":'\0 hav razn para esta diversidad de situaciones que conduce a la contradiccin de encontrar Municipios con fuentes de riqueza a 105 que se les da participacin.
y otros que no perciben participaciones en impuestos federales ni locales, a pesar de
que cuentan tambin con fuentes de ingreso pronias.
"Faltan en consecuencia principios legales uniformes que eviten las desigualdades
econmicas que hemos sealado."
22 Por ejemplo. la Constitucin de Coahuila, por reforma de 1942, establece que
corresponde "soberana v discrecionalmente" al Ejecutivo declarar, cuando haya desaparecido el Ayuntamiento de algn Municipio, que es llegado el caso de nombrar Ayuntamiento provisional.
EL MUNICIPIO
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DERECHO
CONSTITUCIO~AL
MEXICANO
EL MUNICIPIO
163
,Idirin de 19i-l 1/ la [n'rcrd enl c no/a 25. El aadido de junio de 1971 a la fracr iu 1 del artculo 74, glosado en la nota 25 de 'Interior edicin, abandon la ley sup'e,
ma en octubre de 1974. en pos de las numerosas enmiendas que 3rigill en esa fecha
la supresin de los Territorios Federales. (Ver prrafo 99 bis. de la presente l3~ ediciu.)
Nada venturoso destino el de la reforma de 1971, egresada de la Consitucin en bre'e trmino )' subrepticiamente como haba entrado. De su efmero paso slo sobrevive
el ejemplo admonitorio de lo inconveniente que es manejar a manera de acto ejecutivo.
de pronta resolurin, aquello que por afectar la ley de leyes -y con ello nuestro sistema
jllrdico- merece reflexiva lentitud. meditativa y respetuosa discrecin.
CAPTULO
Wj
2 ZARro, Historia del Congreso Constituyente; T. 11, pg. 525. Los debates relativos al artculo que se comenta, en el Constituyente de 57, se desarrollaron en tas sesiones del 7 y del 11 de noviembre de 56 y constan en las pginas 525 a 540 del torno 11
de la obra de Zarco.
168
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170
Donde no puede haber disculpa es en los Constituyentes de Quertaro, Ya para entonces el artculo haba demostrado su esterilidad,
gracias a lo cual haba desaparecido su peligrosidad. La administracin federal se haba extendido por todo el pas y nadie pona en tela
de juicio que las dos jurisdicciones coextensas deban contar con su
propio personal.
A pesar de ello, el postergado e intil precepto pas a la Constitucin de 17, sin que mediara explicacin alguna en la exposicin de
motivos del proyecto, en el dictamen de la Comisin ni en el seno
de la asamblea.
52.-Si, pues, nuestro artculo 120 no reconoce filiacin norteamericana, cabe preguntarse si fue hallazgo espontneo del Constituyente
de 56.
Desde luego no olvidemos que desde el principio de la discusin
actu en el nimo de todos el papel independiente que haban desempeado los gobernadores. De esta circunstancia histrica que todos reconocan, surgieron las dos tesis rivales que se disputaron los votos de
la asamblea: la de Arriaga, que pretenda abatir el poder de los gobernadores utilizando a funcionarios judiciales como agentes de la federacin, y la de Castaeda, que quera fortalecer a los Estados mediante la ejecucin federal en manos de los gobernadores.
Esta ltima tesis, que fue la aceptada, ~debemos suponerla como
mera incorporacin al texto constitucional del fenmeno histrico
que la provoc? As pudo ser; pero es el caso que la solucin a que
lleg el Constituyente mexicano en noviembre de 56 coincidi notablemente con la adoptada por la Constitucin argentina tres aos antes.
El artculo llO de dicha Constitucin, todava vigente, dice as:
"Los gobernadores de provincia son agentes naturales del gobierno
federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes federales." El
artculo haba sido el 107 del proyecto de Constitucin de Alberd.
quien quiz lo haba tomado de un proyecto de Constitucin publicado en Chile en mayo de 1852.6
La adopcin del precepto provoc una clebre controversia entre
Sarmiento y Alberdi. En sus Comentarios a la Constitucin deca el
primero, con indudable perspicacia, que "si la Constitucin, haciendo a los gobernadores como en los gobiernos unitarios agentes naturales del poder general, se propuso enfrenar su accin o hacerla concurrir mejor a la unidad comn, creernos que mejor hubiera conseguido
. ste objeto teniendo en las provincias autoridades suyas, independien6 CWDOMIRO ZAvALA:
171
tes de toda influencia, ejecutando en lo que es privativo de la federacin y obrando en todas las provincias bajo un mismo sistema"."
A lo que replicaba Alberdi que los antecedentes del virreinato conducan a emplear a los gobiernos de provincia existentes como agentes
inevitables del nuevo gobierno general.
Ignoramos si Castaeda tuvo a la vista la Constitucin argentina y
si conoca las Bases de Alberdi (publicadas en Val paraso en 1851);
pero llama la atencin, adems de la similitud entre ciertos argumentos, que Castaeda haya empleado durante su exposicin, por lo menos dos veces, la frase de que "los gobernadores son los agentes naturales del gobierno federal", que varios diputados repitieron y que, si
no est tomada de la Constitucin argentina, por lo menos coincide
claramente con su texto.
Lo curioso es que el precepto argentino es de raigambre centralista y Castaeda lo utiliz con fines ultrafederalistas. Alberdi, cuyas
tendencias centralistas eran conocidas, lleg a sostener que en Argentina, a diferencia de Estados Unidos, el Presidente de la Repblica
es el jefe de los gobernadores provinciales. Castaeda, en cambio, pretenda hacer de cada gobernador casi un jefe de Estado confederado.
y es que el gobernador como agente federal lo mismo puede ser, segn se quiera, o agente subalterno de los poderes centrales o titular
casi autnomo, dentro de su territorio, de la administracin federal;
nada ms que en uno y otro caso se desvirta el sistema federal.
La semejanza de los dos preceptos va ms all de lo puramente
formal. En Argentina los comentaristas han sealado lo dislocador del
sistema que sera la aplicacin literal del artculo y la jurisprudencia
lo ha tenido en cuenta para fundar la obligacin de las autoridades
de provincia de cumplir las resoluciones de cualquiera de los Poderes
7 Op, cit.; pgs. 268 \ sigs.-La similitud de conceptos entre los constituyentes
argentinos de 53 y los nuestros de 56 es de tal manera impresionante que slo podra
explicarse por la semejanza de situaciones (que apenas existi) o por el conocimiento
q.ue los nuestros tuvieron de las obras de all. He aqu explicado claramente por Sommanva el ideario argentino de entonces. que no parece sino un resumen de la actitud de
Castaeda: "Ahora resulta fcil considerar la intervencin de las autoridades nacionales
en el territorio de las Provincias como desvinculada de su ingerencia en los Gobiernos
locales. puesto que aqul forma parte del territorio nacional. uno e indivisible; pero
los convencionales de 1860, as como los constituyentes de 1853, contemplaban las cosas
COn otro criterio y sustentaban ideas falsas a fuerza de ser demasiado simples. Preocupadas por imaginarios constantes choques entre el ejercicio de las autoridades nacionales
y provincial, conceban a los Gohiemos locales, como organismos dotados de jurisdiccin
exclusiva y excluyente sobre el propio territorio, Y al Gobierno Federal como a otro organismo cuya molesta complicacin pensaban eludir encerrndolo dentro del lugar fijado
para su asiento. Resultbales difcil entender cmo dos rdenes de autoridades pudiesen
ejercer imperio simultneo sobre las mismas personas y cosas, y puesto que las autoridades nacionales eran supremas sobre las de Provincia, creyeron salvar el aparente conflicto
manifestando unos poderes a travs de los otros, a cuyo efecto convirtieron a los gobernadores en agentes del Gobierno general." (Historia de las intervenciones federales en
las Provincias, por Luis H. Sommariva; Buenos Aires, 1929; T. 1, pg. 28.)
172
BuenOS
173
174
175
. ?~.-Veamos ahora los preceptos constitucionales que imponen prohibiciones a los Estados. Estas son absolutas, que en ningn caso pueden ser dispensadas, o relativas, de cuya observancia puede excusar a
los Estados el Congreso de la Unin.
Son prohibiciones absolutas las que enumera el artculo 117. De
ellas hay algunas que no necesitan figurar entre las prohibiciones en
virtud de que por pertenecer a la federacin los actos relativos, como
facultad exclusiva de ella, estn excluidos de la jurisdiccin de los
Estados por aplicacin del artculo 124. Celebrar alianza, tratado o
coalicin con potencias extranjeras es facultad federal, segn los artculos 76, fr. 1, y 89, fr. X; acuar y emitir papel moneda son facultades que tambin pertenecen a la federacin, de acuerdo, respectivamente, con la fracciones XVIII y X del artculo 73; en esos casos es superfluo imponer prohibiciones expresas a los Estados, como hacen las
. fracciones 1 y 111 del artculo 117. 1<"", dichas fracciones slo se justifican lassiguientes prohibiciones: celebrar alianza, tratado o coalicin de
un Estado con otro, que SI no es tacultad de la federacin, tampoco
deben tener las entidades federativas, por no ser soberanas; emitir
estampillas o papel sellado, forma de recaudar impuestos que de no
prohibirlo la fr. III tendran los Estados, puesto que gozan de la facultad impositiva en general, es decir, la federacin y los Estados pueden cobrar contribuciones, pero la forma especial de recaudarlas, que
consiste en el timbre y el papel sellado, est vedada a los Estados y no
a la federacin, por lo que es esta ltima la nica que puede emplearla.
Las fracciones IV, V, VI Y VII, que se agregaron al artculo 117
mediante la reforma de 1896, consagran prohibiciones relativas a formas de alcabala; su estudio corresponde al de la facultad que tiene el
Congreso para impedir que en el comercio nterestatal haya restricciones.
La fr. VIII, adicionada en el ao de 1901, prohbe a los Estados
en trminos generales, contraer compromisos econmicos con el extranjero, no slo por las dificultades internacionales que con ello podran suscitarse, sino tambin porque anloga facultad corresponde a
la federacin, segn el artculo 73, fr. VIII.
Mediante nueva adicin a la fr. VIII (17 de octubre de 1953) se
estableci que los Estados y los municipios no podrn celebrar emprstitos sino para la celebracin de obras que estn destinadas a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos, con lo
que se quiso prohibir las inversiones irrecuperables e improductivas,
realizadas a base de emprstitos.
176
UrlU:CllO CO:'\STITUCIOl'\AL
MEXICA~O
Para terminar el estudio del artculo 117 hay que fijarse en que el
prrafo final, no numerado como fraccin, que le agreg al artculo
el Constituyente de Quertaro, no significa prohibiciones a los Estados, sino que contiene el mandamiento positivo de que el Congreso
de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde luego,
leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. Precepto es ste que no
ha tenido aplicacin en la prctica y que slo revela el empeo justificado de los legisladores de Quertaro para combatir el alcoholismo,
aunque slo fuera por medio de estas disposiciones generales, que
sealan obligaciones concurrentes a la federacin y a los Estados, ms
que otorgarles facul tades.
En cuanto a las prohibiciones no absolutas que a los Estados se
imponen, enumralas el artculo 118, que por cierto debera desaparecer de la Constitucin, pues su sola presencia en ella disloca y quebranta nuestro rgimen.
Segn el citado artculo 118, fracs. I y 11, los Estados no pueden,
sin consentimiento del Congreso de la Unin, establecer derechos de
tonelaje ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones, as como tener en ningn
tiempo tropa permanente ni buques de guerra. Esas facultades pertenecen exclusivamente a la federacin, segn los arts. 73, fr. IX Y 89,
fr. VI, pues es propio y caracterstico de todo sistema federal que las
aduanas exteriores y el ejrcito de mar y tierra estn bajo el control
exclusivo e intransferible de la federacin, ya que si algo es materia
estrictamente federal, sin la cual no existira el sistema, es lo relativo
a las relaciones internacionales (diplomticas y financieras) y la fuerza militar. La concurrencia de los Estados en esas facultades, cuando
lo permite el Congreso de la Unin, segn lo disponen las fracciones
I y 11 del artculo 118, es, por lo tanto, un caso de delegacin o transferencia de facultades que subvierte y aniquila el sistema federal.
Pero ms desafortunada an, si cabe, es la hiptesis de la fraccin
111 del mismo artculo, segn la cual los Estados no pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unin, hacer la guerra por s a alguna potencia extranjera. Esto quiere decir que si el Estado de Sonora,
verbigracia, obtiene permiso del Congreso de la Unin, puede hacer
la guerra por su cuenta a Estados Unidos. Pero ello siempre y cuando
haya tiempo de madurar la declaratoria de guerra y de alcanzar el
permiso, pues sin necesidad de ste puede el Estado hacer la guerra
en los casos de invasin y de peligro inminente que no admite demora; en estos casos, dice la segunda parte de la fraccin 11, los Estados
darn cuenta inmediata al Presidente de la Repblica.
Es increible que los absurdos contenidos en la citada fraccin ha-
177
yan aparecido en la Constitucin de 57 y, sin protesta de nadie, perduren en la vigente. Las entidades que componen un Estado Federal
no existen internacionalmente; para los pases extranjeros slo existe
la Unin, sujeto nico de las relaciones internacionales. Es, pues,
inadmisible que una de las entidades federativas se segregue de la
Unin frente a los dems pases para hacer por s sola la guerra. Ni
habra pas alguno que tomara en serio la declaracin de guerra de
una entidad federativa aislada.
La guerra se hace entre soberanas internacionales, no con fracciones del pas carentes de soberana.
Menos que absurda es infantil la segunda parte de la fraccin 111.
Claro est que en caso de invasin o de peligro tan inminente que
no admita demora no slo un Estado de la Federacin, sino cualquier
mexicano, est exceptuado de pedir permiso para hacer la guerra, la
que se traduce en esos casos en la defensa del suelo nacional Y
Son tan opuestos a nuestro sistema y tan extraos a la realidad los
mandamientos del artculo 118, que no es de llamar la atencin que
jams se haya intentado ponerlos en prctica. Que sigan olvidados
mientras llega el momento de que abandonen definitivamente el lugar
que nunca debieron ocupar en nuestra ley suprema.
55.-Concluiremos el presente captulo con el estudio de la facultad de intervencin que la Constitucin otorga a los Poderes centrales
en los Estados-miembros; con ello nos referimos al artculo 122, otro
mandamiento constitucional que ha cado en desuso.
La Constitucin norteamericana procre tres preceptos anlogos,
como son el nuestro, el argentino y el brasileo. Mas a pesar de sus
13 La nica explicacin posible de la existencia en nuestra Constitucin del precepto contenido en la frac. 11 del artculo 118 es de ndole histrica. En los artculos de
la Confederacin norteamericana se deca: "Se prohbe a los Estados emprender la
Rllerra sin autorizacin de los Estados Unidos otorgada a travs de su Congreso, excepto
cuando un Estado sea invadido por el enemigo o posea noticias ciertas en el sentido de
que alguna nacin india ha determinado invadirlo y el peligro sea tan inminente que
no permita esperar a que se consulte a los Estados Unidos por el intermedio de su Congreso," Este mandamiento se justificaba en la Confederacin al igual que aquellos otros
-como los que tenan los Estados para celebrar tratados con permiso del Congresoque estaban de acuerdo con la soberana exterior, un tanto mermada, que conservaban
los Estados confederados. Pero cuando al establecerse la federacin por virtud de la
Constitucin de Filadelfia los Estados federados perdieron ntegramente su soberana
exterior, ya no hubo razn para mantener el precepto de que uno de los Estados puede
~acer la guerra con permiso del Congreso. Sin embargo, como la Convencin de Filadelfia hubo de transigir algunas veces con los defensores de la antigua Confederacin, en la
Constitucin de los Estados Unidos perdura, con otros resabios contrarios al sistema
federal. el mandamiento de que sin el permiso del Congreso ningn Estado podr establecer derechos de tonelaje. celebrar convenio o pacto alguno con otro Estado o con una
potenc!a extranjera, o hacer la guerra, a menos de ser invadido realmente o de hallarse
en pehgro tan inminente que no admita demora (art, 1, seco 10). Nosotros copiamos el
precepto de la Constitucin norteamericana por mera imitacin y sin necesidad alguna,
PUes nuestro pacto federal no tuvo que transigir con ninguna tendencia a la Confederacin,
178
semejanzas de origen, son patentes las diferencias entre los cuatro mandamientos, as en el texto como en su aplicacin, y revela cada uno
de ellos un fondo histrico diferente.
Dicho precepto consagra lo que se denomina "la garanta federal",
que consiste en la proteccin de la Unin para los Estados y que se
traduce en la obligacin de los poderes federales de intervenir en un
Estado, en cualquiera de estos dos casos: de oficio, cuando en el Estado se altera la forma republicana de gobierno o hay invasin; a peticin de la legislatura del Estado o en su caso del ejecutivo, cuando
hay violencia domstica.
El artculo 6'.' de la Constitucin Argentina dice as: "El Gobierno
Federal interviene en el territorio de las provincias para garantizar la
forma republicana de goberno o repeler invasiones exteriores y a
requisicin de sus autoridades constituidas, para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedicin o por invasin
de otra provincia."
Como se ve, ese artculo estatuye las dos clases de intervencin que
hemos visto consignadas en el precepto norteamericano. El comentarista argentino Ral Bisn las llama, respectivamente, intervencin
reconstructiva e intervencin ejecutiva y las distingue en la siguiente
forma: "La intervencin reconstructiva tiene lugar cuando est subvertida la forma republicana de gobierno y el poder federal es el llamado a llevar su accin al lugar del conflicto para garantizar y restablecer esa forma republicana de gobierno. Se entiende en cambio por
intervencin ejecutiva, cuando se trata de una invasin exterior o bien
cuando las autoridades han sido depuestas por sedicin o invasin de
otra provincia, y en tal caso el gobierno federal debe proceder nicamente a requisicin de las autoridades constituidas y con el propsito
de sostenerlas o restablecerlas." Ji
H RAL
Brs.N: Derecho Constitucional A rgentino y comparado; Buenos Aires.
1940: pg. 132.-En la Constitucin argentina de 1853, que organizaba la confederacin- .
el rgimen de las intervenciones autorizaba al gobierno federal para intervenir en las
provincias a requisicin, o sin ella, de las legislaturas o de los gobernadores, "al solo
efecto de restablecer el orden pblico perturbado por la sedicin o de atender a la
seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior". Buenos Aires se separ
de las dems provincias y dict en 54 su propia Constitucin como Estado soberano.
Subsista la escisin cuando ocurri la intervencin federal en la provincia de San Juan,
que culmin con la muerte del interventor federal a consecuencia del choque entre ~ste
y el gobernador provincial. Cuando, en 1860, Buenos Aires se incorpor a la tederac.ln
argentina, exigi que se tomaran en cuenta las reformas que propondra a la Consntucin federal. La convencin portea, en la cual figuraban gentes de tanto valer como
Mitre y Sarmiento, abrig como principal preocupacin la reforma del artculo de la
intervencin federal, cuya aplicacin en el caso de San .luan haba producido resultad~s
indeseables. Se quera subordinar la intervencin federal al requerimiento de las autondades de la provincia, y para ello se presentaron tres frmulas: la primera, tomada ~e~
tualmente de la Constitucin norteamericana, y la tercera, demasiado difusa; se eligi
la segunda. que con algunos retoques se incorpor a la Constitucin federal. Esta frmula.
aunque inspirada en la norteamericana, surgi de las circunstancias propias del pas y
179
La Constitucin del Brasil prescribe en su artculo 6':' que "el gobierno federal no podr intervenir en los asuntos peculiares de los
Estados, salvo: 1':', para repeler una invasin extranjera o de un Estado
con otro; 2':', para mantener la forma republicana federativa; 3':', para
restablecer el orden y la tranquilidad de los Estados, a requisicin de
sus respectivos gobiernos; 4':' para asegurar la ejecucin de las leyes y
sentencias federales". Agrega, pues, esta Constitucin un caso de intervencin no previsto por las dos anteriores, que consiste en la facultad de la federacin para intervenir a fin de asegurar a los Estados la
ejecucin de las leyes y sentencias federales; mientras en los otros pases que se citan es obligacin de los Estados hacer cumplir mediante
su propia fuerza y autoridad las leyes y sentencias de la federacin, de
suerte que el incumplimiento de esa obligacin se traduce nicamente
en responsabilidad personal del funcionario respectivo, en Brasil la
autoridad federal puede sustituir con su propia fuerza a la de la autoridad local que se abstiene de prestarla en ejecucin de las leyes y
sentencias federales; tal intervencin ampla notablemente la esfera
de autoridad de los Poderes Federales."
Expuesta la garanta federal en las constituciones federales que se
acaban de mencionar, veamos cmo la realiza la nuestra. El artculo
122 dice: "Los Poderes de la Unin tienen el deber de proteger a los
Estados contra toda invasin o violencia exterior. En cada caso de su~Ievacin o trastorno interior les prestarn igual proteccin, siempre
que sean excitados por la legislatura del Estado o por su ejecutivo,
si aqulla no estuviera reunida."
A primera vista el artculo 122 es imitacin cabal del precepto
norteamericano, pero si se le examina detenidamente se ver que di
ha tenido una existencia prolfica. Y es que el federalismo argentino, a diferencia del
nuestro y del brasileo, tiene por antecedente la arraigada autonoma de las provincias.
que en el caso se traduce en la limitacin cuidadosamente elaborada, de la facultad del
centro para intervenir en ellas. Nuestro actual articulo 122, en cambio, pas inadvertido
en los dos Constituyentes que lo aprobaron.
15 El texto mencionado es el de la Constitucin .de 1934; en la de 1946 (arts. 7?
a. 10) se hace una regulacin ms prolija. pero se conservan los lineamientos generales del
SIstema, entre los que conviene destacar que la intervencin puede ser solicitada por
cualquiera de los tres poderes estatales que aparezca coaccionado, lo que permite al
~obierno federal dirimir conflictos entre los poderes de un Estado mediante la facultad
de intervenir, lo que no ocurre en ninguno de los otros tres sistemas.
El comentarista Pontes de Miranda explica de la siguiente manera el proceso de
formacin de la clusula de garanta en el derecho brasileo: "La Constitucin de los
Estados Unidos de Amrica y la de la Repblica Argentina sirvieron de fuente al texto
de IS91. El de 19251926 fue ms prolijo. El de 1934 lo condens. lo aument y lo enr!"!cnd. El de 1937 sigui, como V3 lo dijimos, un camino intermedi~... La Constltucin de 1946 acompaa, de cerca, al texto de 1934. Ya no debernos pedir elementos a las
prcticas norteamericana y argentina: no slo la vida brasilea, en casi medio siglo de
actividad federativa, ha constituido ya su doctrina 'Y su conciencia de los principios
del Estado federal sino que tambin. a travs de la revisin de 1925 1926 'Y de la
Constitucin de 1934 el texto brasileo de 1946 se basta a s mismo "Y diUcilmente,
en sus lagunas. sera 'util la invocacin de los escritores, de las resoluciones de los congresos nacionales y de 105 juzgados de aquellos pases" (OIJ. cit., T. 1, pg. lJ~!l).
180
181
Tocante a la primera parte del artculo 122, que consagra la obligacin de los poderes de la Unin de proteger a los Estados contra
toda invasin o violencia exterior, debemos estimarla innecesaria en
un rgimen federal, pues por carecer de personalidad internacional
las entidades federativas, ninguna de ellas es susceptible de ser objeto
aisladamente de un ataque exterior, tal como lo vimos al estudiar la
fraccin III del artculo 118, esa otra disposicin que, como un resabio de la confederacin norteamericana, se col indebidamente en
nuestro derecho pblico.
Por dems estara decir que dicha primera parte no ha tenido ni
podr tener nunca aplicacin entre nosotros.
En cuanto a la segunda parte del 122, idntica a la correspondiente del 116 de la Constitucin anterior, inici su vigencia con extraordinaria vitalidad, ya que desde el ao de 69 hasta el de 74 (esto es,
desde la restauracin del orden constitucional hasta las reformas de
Lerdo de Tejada) ocurrieron siete casos en que se invoc su procedencia. En todos ellos, sin excepcin, se trataba de conflictos entre la
legislatura y el gobernador, cada uno en solicitud de ayuda federal
para vencer a su adversario. Con todo acierto D. Emilio Rabasa repudi esta aplicacin del precepto con las siguientes razones: "El artculo 116 era inadecuado para resolver los conflictos entre Poderes, porque se limita a imponer a los de la Unin el deber de proteger a los
Estados cuando una sublevacin interior interrumpa el orden pblico, y supone precisamente que el Legislativo y el Ejecutivo locales,
amenazados por la revuelta, tienen un inters comn. Y la experiencia
ense que no era ste el caso frecuente, puesto que todos los que se
presentaron en cinco aos consistan en desavenencias entre los mis-mos Poderes en el ejercicio de sus funciones. A stos se refiri la fraccin VI que hemos citado, fraccin que importa sin duda una limitacin a la independencia local, pero que la necesidad impuso y la
salud pblica aconsej para dar medios de resolucin pacfica y legal
a las desavenencias que antes no tuvieron fin sino por revoluciones
locales vergonzosas en el seno de una Repblica Federal, o por la
aplicacin forzada de un precepto sin relacin con los casos jurdicos.
que, por otra parte, lastimaba ms gravemente la independencia interior de los Estados." 11
Las palabras transcritas guran en el dictamen que emitieron las comisiones del
y que ste aprob en 17 de mayo de 1912. Apa~ firmado el dictamen, en
Primer lugar. por D. Emilio Rabasa: por ello, por el conocmento que denota!! d~ nuestro. derecho constitucional y por el estilo inconfundible, nC? dudamos en atnbulrlu al
~mmente constitucionalista. (Folleto publicll;do en Guadalalara. 191~. C<?D el tf!ulo.de
DOCumentos relativos al conflicto que SUrgI entre los Poderes LegislatiVO y EjeCUtivo
del Estado de Jalisco y que fue resuelto por la H. Cmara de Senadores del Congreso de
la Unin"; pg. 411.)
)7
~ado,
182
18.'3
Corte la facultad de conocer de las controversias entre los mismos poderes sobre la constitucionalidad de sus actos, se acab de cerrar la
puerta a toda posibilidad de que a travs del 122 se puedan dirimir
dificultades entre los poderes de un Estado.
Queda en pie, por lo tanto, como nica aplicacin terica del precepto, la que le asign Rabasa, o sea, la de que los poderes del Estado
acudan de comn acuerdo a los de la Unin en solicitud de ayuda
cuando una sublevacin interior interrumpe el orden pblico. Pero
esta posibilidad terica de viabilidad del artculo 122 en su segundo
prrafo, no medraba en la prctica. Si el gobierno federal admita la
conveniencia de apoyar a los poderes locales, acostumbraba proceder
de oficio a reprimir la revuelta interior; si estimaba, en cambio, que
los poderes no merecan su apoyo, los declaraba desaparecidos. En todo
caso el precepto que comentamos quedaba relegado al olvido, por lo
que en anteriores ediciones de esta obra no dudamos en denunciar
su inutilidad.
De pronto, en un caso de aplicabilidad exacta, el mandamiento
recibi inesperada reanimacin. Nos referimos a los sucesos ocurridos
en la capital del Estado de Michoacn, a principios del mes de octubre de 1966, que evocaremos con la objetividad y en la medida necesaria para explicar el uso que entonces se hizo de la segunda parte del
artculo 122.
Algunos disturbios en la ciudad de Morelia, agravados repentinamente por la muerte de un estudiante que se atribuy a agentes de
la polica local, enardecieron los nimos de parte de la poblacin en
contra de los poderes del Estado. Se peda su desaparicin por los
descontentos, unificando as en el comn destino a sus titulares V exel uyendo cualquiera hiptesis de conflicto entre ellos, todo lo .cual
vena a configurar claramente la situacin de trastorno interior prevista por el artculo 122 y no la de desavenencia entre los poderes a
que se refiere el artculo 76, fraccin VI.
Durante varios das el desorden se enseore de la poblacin y
amenazaba con propagarse a otros lugares de la entidad. Por razones
obvias, la polica se abstena de intervenir. El ejrcito, respetuoso de
la autonoma del Estado, slo se moviliz para proteger las estaciones
de energa elctrica, en su calidad de vas generales de comunicacin.
Los comerciantes anunciaron pblicamente que rechazaran por la
fuerza cualquier amago de agresin.
En esas condiciones, la legislatura michoacana solicit del gobierno federal, el 6 de octubre, la intervencin prevista por el segundo
prrafo del artculo 122. Acordada favorablemente la solicitud, al da
siguiente el ejrcito se hizo cargo de la situacin, y sin disparar ni un
184
CAPiTULO
XI
EL CAPTULO GEOGRAFICO
SUMARIO
I ~:;
IR6
Ahora bien: el poder coactivo del Estado, as limitado espacialmente, no cabe duda que se ejercita sobre las personas. Pero aparte de las
personas, qu potestad le corresponde al Estado sobre el territorio?
En este punto difieren los criterios. Para Jellinek, en un extremo,
jams puede el Estado directamente, sino por mediacin de sus sbditos, ejercer dominio sobre el territorio, y al efecto distingue entre
"dominium", derecho de propiedad que no corresponde al Estado, e
"imperium", que es el poder de mando del Estado, slo referible a los
hombres." En el extremo opuesto Laband considera que existe cierta
analoga entre el derecho del Estado sobre el territorio y el derecho
de propiedad, al primero de los cuales llama un derecho real de naturaleza pblica." Para Ranelletti, en una posicin intermedia, una cosa
es el seoro o potestad suprema del Estado sobre todo el territorio
nacional, y otra cosa el derecho de propiedad que corresponde al Estado sobre determinadas fracciones del dicho territorio (calles, plazas, ros, zona martima, fortalezas, etc.j ."
En el campo del derecho constitucional pensamos que la solucin
debe darla el legislador de acuerdo con los antecedentes histricos y
las necesidades del pas para el cual legisla. Las corrientes doctrinarias
slo nos pueden servir para situar y esclarecer la solucin adoptada
por nuestra Constitucin.
Segn la tesis que en el Constituyente de Quertaro sirvi de justificacin ideolgica al artculo 27, la propiedad actual deriva de la
que se form durante la colonia. "El principio absoluto de la autoridad del rey, dueo de las personas y de los bienes de sus sbditos, dio
a la propiedad sobre todos esos bienes el carcter de precaria.... El
rey era el. dueo, a ttulo privado, de las tierras yaguas, como cualquier particular puede disponer de los bienes de su patrimonio; pero
dentro de ese derecho de disposicin conceda a los pobladores ya
existentes y a los nuevamente llegados, derechos de dominio. .. Por
virtud precisamente de existir en dicha legislacin colonial el derecho
de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho
ha pasado con el mismo carcter a la Nacin. En tal concepto, la Nacin viene a tener el derecho pleno sobre las tierras yaguas de su Territorio, y slo reconoce u otorga a los particulares el dominio directo
el espacio estatal adopta la forma de un cono, cuyo vrtice se encuentra en el centro
de la tierra. Hacia arriba, se ha reconocido la soberana de cada Estado sobre el espacio
areo correspondiente a su superficie terrestre; pero la penetracin n la estratsfera
empieza a proponer serios problemas respecto al dominio de los Estados ms all de la
atmsfera, especialmente ms all de la regin de atraccin de la tierra. (Ver El vuelo
n ~ran altura y la soberauia nacional, conferencia pronunciada por John C. Coopcr en la
Escuela Libre de Derecho, el 5 de enero de 195l.)
2 Teorla, pg. 325.
:l Citado por Rancllctri, Istltuzione di Diritto Publico, 1, pg. 31.
4 Obra y lugar citados.
EL CAPTULO GEOGRFICO
187
en las mismas concliciones en que se tuvo, por los mismos particulares, durante la poca colonial, y en las mismas condiciones en que la
Repblica despus lo ha reconocido u otorgado."
Las palabras transcritas figuraron como exposicin de motivos de
la iniciativa que acerca del artculo 27 present ante el Constituyente
de Quertaro un grupo de diputados, encabezados por el Ing. Pastor
Rouaix, y ellas sirvieron de fundamentos al primer prrafo del artculo, que result aprobado con la sola supresin del vocablo que se
seala: "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de
los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la
nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio
(suprimido "directo") de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada.";
De fijo no estuvo afortunada la iniciativa al invocar un antecedente del absolutismo para la adopcin de una tesis revolucionaria."
Pero es lo cierto que en su dictamen acerca de la iniciativa la Comisin encontr "aceptables sobre este punto las ideas desarrolladas por
el seor diputado Rouaix" y, sobre todo, el Constituyente aprob el
primer prrafo del precepto, que, aunque se le desligue del antecedente colonial, recoge el principio de la propiedad originaria de la
nacin sobre las tierras yaguas. Entendemos, en consecuencia, que el
Constituyente se afili a la tendencia que considera el derecho de
Estado sobre el territorio nacional como un derecho real de naturaleza pblica.
El principio no qued en la mera declaracin del prrafo primero, sino que inmediatamente despus se hizo aplicacin del mismo en
dos casos principales: al sustraer de la propiedad privada, para incorporarlos al dominio directo de la nacin, ciertos bienes, especialmente sustancias del subsuelo, y al autorizar la imposicin de modalidades
a la propiedad privada.
La primera aplicacin del principio slo el rgano constituyente
pudo entonces, y podr en lo sucesivo, llevarla a cabo, porque no im..
15. La iniciativa figura en la obra Gnesis de Jos artlculos 27 'Y 123 de la .constitucin Politice de 1917, por el Ing. Pastor Rouaix: Puebla, 1945. pgs. 146 y sigs,
G La invocacin del antecedente colonial fue idea del Lic. Andrs Molina Enriquez, que, aunque no era diputado. particip en la formacin de la iniciativa. Segn l,
la atribucin que de cierta zona de las tierras descubiertas hizo a la Corona de Espaa la
Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1193 fue en favor de los reyes de Espaa ).
no de la nacin espaola: a partir de la independencia, Mxico sustituy en todos sus
derechos, inclusive en la naturaleza del dominio, a la Corona espaola; fue en cierto
modo su causahabiente a ttulo universal. Esta tesis. que ha sido impugnada con argumentes muy serios (vase El sistema agrario constitucional, por el Dr. Lucio Mendieta
y !'Ifiez, 2~ ed., pgs. 31 Y sigs.). fue rechazada aos ms tarde por el InR. Rouaix,
pn!1cipal autor de la iniciativa (vase GneSis.. ., pg. 114); No ~b~tante. alguna e~uo
tona de la Suprema Corte la acogi expresamente (Semanarzo JudICIal de la Federacaon;
T. XXXIII, Sup., pg. 421).
188
porta una simple limitacin de la garanta a la propiedad que todava consagra el artculo 27, sino que implica su abolicin cuantas veces
se incorpora al dominio directo de la nacin una clase de bienes que
hasta entonces figuraban en el patrimonio de los particulares; como
se ve, puesto en manos del rgano constituyente, el principio tiene
un alcance ilimitado. No as las modalidades a la propiedad privada,
que, aunque tambin son consecuencia del mismo principio, su ejercicio por parte de los podetes constituidos no podr constitucionalmente hacer nugatoria la garanta individual de la propiedad.
As, pues, no parece que nuestra Constitucin actual, a diferencia
de las del siglo pasado, siga acogiendo el concepto clsico del dominio
eminente del Estado, sino que consagra en favor de ste un dominio
ms concreto y real, un dominio que puede desplazar a la propiedad
privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los particulares, no
por va de expropiacin, sino en va de regreso al propietario originario, que es la nacin.
De ser as, quiere decir que el autor de la Constitucin sustent
un nuevo concepto del derecho de propiedad, por ms que conserv
como garanta individual en favor del particular una especie de propiedad precaria y derivada. Tal transformacin la pudo operar el Constituyente de 17 en ejercicio de la soberana, del mismo modo como
las Constituciones del siglo XIX transformaron en sentido individualista el concepto de propiedad que, como patrimonio del soberano,
haba prevalecido durante la Colonia.
57.-Hemos de preguntarnos ahora quin es el titular del dominio
originario o del directo de que venimos tratando, y ello principalmente por el inters que representa para los Estados-miembros la determinacin de sus derechos sobre la porcin territorial en la que
ejercen jurisdiccin.
La respuesta la da a primera vista el artculo 27 cuando reiteradamente habla de la "nacin", ya sea como propietaria originaria de las
tierras yaguas, bien como titular del dominio directo en los casos que
enumera, o, por ltimo, para imponer modalidades a la propiedad
privada. Sin embargo, en otras ocasiones el extenso artculo 27 sus-tituye la palabra "nacin" por "Estado"," y a veces se usan en lugar de
dichos trminos las expresiones "federacin" o "gobierno federal".
7 No es de extraar que nuestro texto constitucional. haga a veces un uso 11~i.
ferenciado de los vocablos "nacin" y "estado", ya que tambin la doctrina y la legrslacin extranjeras suelen confundirlos. Oig-amos al respecto las siguientes palabras. de
un tratadista italiano: "No obstante la diversidad del significado atribuido al trmnc
Nacin en las varias legislaciones y en las varias disposiciones en su contenido efectivo, aparece evidente que pala los varios ordenamientos actualmente en vigor en
Europa, y de modo particular para el nuestro, la Nacin, al igual que como opina la
EL CAPTULO GEOGRFICO
189
Es claro que, en rigor tcnico, no es posible emplear como sinnimas tales voces, por lo que se necesita explorar la realidad a que se
refiere el texto.
En otro lugar expusimos nuestra opinin, discrepante de la de
Kelsen, en el sentido de que en todo sistema federal existe un orden
total o nacional, que no es suma de los rdenes central y locales como
quiere aquel autor, sino entidad diversa." Ratificarnos ahora lo que
entonces afirmamos, a saber: el territorio nacional no pertenece a ninguno de los dos rdenes coextensos (federacin y Estados-miembros),
sin? a la naci" representada generalmente por el gobierno federal."
Asentado que el territorio nacional no es pertenencia de los Estados-miembros ni del gobierno federal, procede agregar que, no obstante ello, es en el territorio nacional donde aqullos y ste ejercen
sus jurisdicciones respectivas.
.
La jurisdiccin federal propiamente dicha cubre, geogrficamente
considerada, toda la extensin del territorio nacional, pero no excluye
en el espacio, sino slo por razn de la materia, a las jurisdicciones
locales. Estas a su vez se excluyen entre s espacialmente (Estadosmiembros y gobierno federal en sus funciones locales) , de suerte que
la acotacin geogrfica, la cuestin de lmites, slo cobra vivencia respecto a las jurisdicciones locales.
doctrina dominante, es una entidad diversa y distinta de aquella en la que se concreta
el Estado; ella es, precisamente. una unidad tnicosocial, mientras que el Estado es
una unidad jurdica que ejercita su potestad. ora sobre individuos pertenecientes. por
lo menos en su casi totalidad. a la misma Nacin. ora sobre individuos de nacionalidad
diversa, como en el caso de Suiza. cuya poblacin est constituida por individuos de
nacionalidad francesa alemana e italiana. Adems, la Nacin, como unidad social apoyada en la conciencia de la existencia de vnculos comunes, contina en tanto pero
manece este elemento espiritual que liga a la mayor parte de los individuos:. el Estadl?
en cambio est destinado a sufrir continuamente las profundas transformaciones debdas a los' conflictos y a los choques. de intereses de l,!s var.ios Esta~os e!1~re s. El
Estado, sin embargo. aunque diferencindose de la Nacin, tiende a Identificarse con
ella".-ALFONSO TESAURO: Diritto Costituzionale: IO~ ed., pg. 33.
8 Captulo VII. N~ 41, especialmente nota 169.
9 La doctrina francesa (la ms aceptable de todas)
que considera al Estado COmo
personificacin jurdica y poltica de la n.acin, es una realidad en. el orden int~rnacional
y lo es tambin en los regmenes centralizados; pero <;n el orden interno del .slstema federal no es exacto que la nacin se personifique ~n ~lIngun? .de los dos r~enes c~xten.
sos ni en la suma de los dos. Para emplear los tcrmmos oficiales, aunque imjsropros del
articulo 41, podemos decir que la nacin ejerce su soberana p~r medio ~e los rdenes
coextensos, de donde resulta que ninguno de ellos es p~rS?mfcaCln total. SIllO a l~ sumo
parcial de la nacin. Y como esos dos rdenes son distintos entre s, intransferibles )'
de igual jerarqua, jams podremos sumarlos ni c~n.fundirlos para formar un solo todo.
excepto en la funcin constituyente. que es cosa distinta, De aqu que no podamos acepo
tar que cuando el articulo 27 dice "nacin" se refiere ~ :'Es~ado':, I?a!abra esta lt~ma
que en el sistema federal no puede connotar la personificacin jurdica de la nacin.
salvo en la proyeccin internacional.
.
El territorio es "nacional", porque pertenece a la nacin. Los derechos, de sta sobre
el territorio los ejercitan generalmente los rganos centrales; pero no Siempre, poque
sc!~n la Iac. XVII, del art. 27, "el Congre~ de la Unin y.. las legislatu~as de ,lo~ Estados, en sus respectivas jurisdicciones. expedi rn leyes para filar la extensin maxuna de
la propiedad rural". .
190
De all el error a que lleg un federalismo exagerado cuando consider que el territorio sobre el cual despliegan su jurisdiccin los
Estados-miembros, es pertenencia de los mismos. Como en tantas
otras aplicaciones que hemos observado, esa tesis es propia de una
confederacin. En el sistema federal el rea geogrfica no es sino la
medida de la jurisdiccin en el espacio, lo que en ltima instancia se
resuelve en aplicabilidad para los Estados-miembros, y slo para ellos,
de la teora de .J ellinek, esto es, los Estados-miembros ejercen dentro
del territorio de su circunscripcin no un dominium sobre el territorio, sino un im periu m sobre las personas. Lo que no pudimos admitir
en la relacin de la nacin con su territorio (donde s existe el dominium y no simplemente el imperium, segn nuestra Constitucin),
hemos de aceptarlo en la relacin de los Estados miembros con el territorio dentro del cual ejercen su jurisdiccin. A menos de fraccionar
el dominium, eso que la Constitucin llama la propiedad originaria
de la nacin, hemos de convenir en que los Estados-miembros no gozan
sino del imperium sobre las personas que se encuentran dentro de los
lmites de su demarcacin. Slo a travs de ellas -para seguir utilizando la construccin de Jellinek- el Estado-miembro usufructa una
potestad refleja sobre el territorio.
Congruente con el criterio sustentado, la frac. XIX del 73 concede
facultad al Congreso de la Unin para fijar las reglas a que deba sujetarse la ocupacin y enajenacin de terrenos baldos y el precio de
stos. Dichos terrenos son los que la autoridad no ha destinado al uso
pblico ni cedido a ttulo oneroso a particulares, como dice el artfcuJo 2'? de la ley de 1894, es decir, aquellos que, por no ser objeto hasta
ahora de propiedad privada, permanecen en el acervo de los bienes
que integran el dominio originario de la nacin en espera de que se
transmita su dominio derivado a los particulares, constituyendo as
la propiedad privada, para emplear los mismos trminos del artculo
27. Pues bien: si el territorio de los Estados perteneciera a stos, no
se explicara porqu no son los Estados, sino la federacin, quienes
pueden legislar sobre terrenos que, como los baldos, caen bajo el dominio de la Nacin. Es el Congreso el que legisla sobre terrenos baldos, porque ellos pertenecen a la N acin, que en el sistema federal se
confunde para los efectos jurdicos con la federacin -la que representa a aqulla-o Y es la Nacin la propietaria de tales terrenos en
virtud del dominio originario que le reconoce el artculo 27 sobre las
tierras comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, tal
como la legislacin espaola consagraba la propiedad del monarca sobre los baldos.
En aparente oposicin a la tesis que se viene exponiendo, el artcu-
EL CAPTllLO GEOGR.\.I-CO
191
192
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193
co. 1937.
194
12
Apunte3 para la Historia del Derecho en .Uxico; Mxico, 1939; T. H, pg. 231.
Mxico y sus revoluciones; Pars, 1936; T. J, pg. 176.
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\95
196
De qu naturaleza es la intervencin del Congreso cuando conoce de un convenio sobre lmites? Es puramente formal, a la manera
de la del notario que autoriza un acto para cuya validez se necesita la
forma solemne? O es una verdadera participacin en el convenio,
al par de los Estados y quiz por encima de ellos? Si se admite la primera hiptesis, el Congreso no podr rehusar su aprobacin, como no
puede negar su autorizacin el notario a un contrato lcito que ante
l celebran personas capaces; en ambos casos es la sola voluntad de las
partes la que rige los trminos del pacto. Pero si es la segunda hiptesis la que se admite, entonces habr que concluir que el Congreso
puede rehusar su aprobacin al convenio si estima que por algn motivo no la merece, especialmente si es notoriamente lesivo para alguno
de los Estados. Es esta segunda solucin la ms aceptable, no slo porque ella da oportunidad al Congreso para impedir que por impericia
o mala fe de sus gobernantes alguno de los Estados resulte perjudicado, sino tambin porque esa solucin es la que est ms de acuerdo
con el fin a que responde la intervencin del Congreso, pues slo
entendiendo que en el convenio participa el Congreso es como se
priva a dicho convenio de toda apariencia de tratado.
Una vez aprobado el convenio por el Congreso, las diferencias de
lmites que lo motivaron quedan terminadas "definitivamente", segn lo dice la fraccin IV del artculo 73, esto es, ya no podrn resucitarse en lo futuro esas mismas diferencias. La aprobacin del Congreso tiene en cierto modo la autoridad de cosa juzgada, con objeto
de ir reduciendo en nmero los problemas de lmites a medida que
desaparecen definitivamente los solucionados en cada convenio.
Advirtase que la facultad del Congreso para aprobar convenios
sobre lmites, se refiere a los celebrados entre Estados: segn lo dice
la fraccin IV del artculo 73, en relacin con los ya citados artculos
46 y 116, que tambin se refieren a las facultades de los Estados para
arreglar amistosamente sus cuestiones de lmites. Qu suceder cuando las diferencias sobre lmites ocurran entre el Distrito o Territorios
Federales por una parte y un Estado por la otra? A nuestro entender
el Congreso de la Unin, en ejercicio de las facultades no enumeradas
que como legislatura del Distrito y de los Territorios le otorga la fraccin IV del artculo 73, puede celebrar convenios sobre lmites con un
Estado. Poco importa que a diferencia de los convenios entre Estados, no exista en este caso disposicin constitucional, ya que se trata
de un convenio entre el Congreso de la Unin y un Estado, convenio
con el que no reza la prohibicin de la fraccin I del artculo 117, que
se refiere a los tratados entre Estados. Adems, si el Congreso de la
Unin, en funciones de legislatura local, es el que lleva a cabo el con-
EL CAPTULO GEOGRFICO
197
venio con el Estado, qu razn habra para exigir que el mismo Congreso, en funciones de Poder legislativo federal, aprobara su propio
acto?
A falta de convenio amistoso entre los Estados o entre los Estados
y la Federacin, con motivo de lmites, las dificultades deben resolverse en la va judicial, para lo que tiene competencia en nica instancia la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con el articulo 105.
Se trata entonces de un juicio ordinario ante la Corte el cual concluye con sentencia, que por ser dictada por un tribunal de nica
instancia, es definitiva; al igual que la aprobacin del convenio amistoso por el Congreso, esa sentencia pone fin, de una vez por todas, a
la cuestin de lmites ventilada en el juicio.
G.-Corresponde ahora examinar la situacin, en cuanto a territorio, del Distrito Federal. Al respecto el artculo 44 dice: "El Distrito
Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, y en el
caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir
en Estado del Valle de Mxico, con los lmites y extensin que le
asigne el Congreso GeneraL"
La primera parte del precepto dispone que el Distrito Federal se
compondr del territorio que actualmente tiene. Para darnos cuenta
cumplidamente del territorio actual del Distrito, hagamos breve recorrido por los antecedentes histricos. La Constitucin de 24, en la
fraccin XXVIII de su artculo 50, facultaba al Congreso de la Unin
para elegir un lugar que sirviera de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin; pero anticipndose al Congreso ordinario, fue
el propio Constituyente quien design para ese objeto a la ciudad de
Mxico. "Su distrito -deca en su artculo 2? el decreto de 18 de noviembre de 1824- ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea
la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas." Bajo la vigencia de la Constitucin centralista de 36, el. Distrito Federal se incorpor al Departamento de Mxico, pero volvi a aparecer, en las mismas condiciones de 24, al restablecerse esta Constitucin en 46. Las
Bases de 53 respetaron la divisin territorial creada en 46, inclusive
el Distrito Federal, pero bajo la vigencia de esas Bases se expidi por
Santa Anna el Decreto de 16 de febrero de 1854. que ampli notablemente el rea de lo que llam Distrito de Mxico, sealndose como
lmites aproximados en sus distintos rumbos, los siguientes: San Cristbal Ecatepec, T'lalnepantla, Los Remedios, San Bartolo y Santa Fe,
Huisquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacn, Tlalpan, Tetepa, Xochimilco e Ixtapalapa, el Pen Viejo y la mediana de las aguas del
lago de Texcoco.
198
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200
EL CAPTULO GEOGRFICO
201
al mismo arto 44. El Congreso puede sealar al Estado del Valle una
extensin igual, mayor o menor de la del actual Distrito Federal. Si
la seala igual, no hay modificacin constitucional, porque no se afectan los lmites de los Estados limtrofes. Pero en los otros dos casos
s hay reforma constitucional, puesto que al aumentarse o disminuirse el territorio que ocup el Distrito Federal, se alteran necesariamente los lmites del Estado o Estados vecinos que ganen o pierdan superficie, yeso trae como consecuencia una modificacin al arto 45
en la parte que dispone que los Estados conservarn la extensin y
lmites que hasta hoy han tenido. Como la alteracin de lmites es
obra exclusiva del Congreso, la reforma constitucional consiguiente
tambin lo es del Congreso y no del Constituyente, por lo que es
ste un caso de" excepcin a la rigidez de nuestra ley suprema.
Hasta dnde llega la facultad del Congreso de variar los lmites
del Estado del Valle, con relacin a los del actual Distrito Federal?
La Constitucin no lo dice, pero el intrprete debe fijar el alcance de
esa facul tad.
Si el Congreso disminuyera la superficie, tendra que ser porque
estimara que si el Estado del Valle conservara toda la superficie del
actual Distrito Federal, sera un Estado exageradamente poderoso, en
riqueza y en poblacin, con respecto a los dems Estados. Y si la
aumentara, no podra deberse sino a que el Congreso supusiera (en
hiptesis del todo improbable) que con la superficie del actual Distrito Federal el Estado del Valle no podra subsistir como entidad federativa por no contar con el mnimum de poblacin y con los ele-mentos necesarios que para los Estados exige el arto 73 en su frac. II.
De all se sigue que la disminucin de superficie no puede llegar hasta impedir que el Estado del Valle subsista como Estado, ni el aumento de esa superficie a costa de los Estados vecinos puede llegar hasta
impedir que los Estados afectados subsistan como tales. En el propsito que inspir el precepto estn los lmites propios de la facultad.
Si el Congreso considera necesario mermar superficie al territorio que
fue del Distrito Federal o, por el contrario, al territorio de Estados
limtrofes, debe hacerlo en la medida de la necesidad y respetando
siempre un principio que, por superior, seorea la organizacin constitucional toda entera; ese principio es el del pacto federal, que sera
desconocido y vulnerado si, en ejercicio de una facultad secundaria,
el Congreso ordinario pudiera suprimir a un Estado de la federacin.
62.-Analicemos ahora las consecuencias que la traslacin definitiva de los Poderes Federales engendra respecto al territorio adonde
se trasladaren.
202
EL CAPTVLO GEOGRFICO
203
Una ltima consecuencia de la traslacin de los Poderes Federales consiste en la reforma que debe llevarse a cabo en el inciso 51? de
la frac. VI del arto 73, el cual dispone que el procurador del Distrito
Federal residir en la ciudad de Mxico. Este ordenamiento es incompatible con la posibilidad de cambiar la residencia de los Poderes
Federales; su presencia en la Constitucin slo puede obedecer a que
se redact bajo la impresin de que los poderes residiran siempre en
la ciudad de Mxico. Pero como constitucionalmente pueden trasladarse por ley del Congreso, llegado ese caso podra el Congreso, en
uso de la facultad implcita contenida en la explcita de trasladar los
Poderes, modificar el texto constitucional que seala a la ciudad de
Mxico como residencia del procurador del Distrito, ya que el cambio
de los Poderes .no podra ser sino total.
Como, segn anticipamos, hemos utilizado las disposiciones relativas al cambio de residencia de los Poderes Federales, ms que nada
para poner en actividad nuestra hermenutica constitucional, terminaremos la materia resumiendo las reformas constitucionales que entraa dicho cambio de residencia, lo que nos servir para sealar algunos casos en que, como excepcin a su rigidez, nuestra Constitucin es flexible. Desde este punto de vista, esas reformas son: Primem. La aparicin del Estado del Valle de Mxico, al trasladarse definitivamente los Poderes Federales, no es por s sola una excepcin al
principio de la rigidez constitucional, porque esa aparicin no es obra
del Congreso, sino que est prevista en la Constitucin. Segunda. La
alteracin de los lmites del Estado del Valle, con relacin a los del
actual Distrito Federal, es un caso de flexibilidad de la Constitucin,
porque es obra exclusiva del Congreso de la Unin. Tercera. La modificacin geogrfica que se opera en el territorio del Estado donde
se forma el nuevo Distrito Federal, es otro caso de flexibilidad constitucional, porque es obra del Congreso. Cuarta. La supresin en el inciso 5<;> de la frac. VI del arto 73 del requisito de que el Procurador de
Justicia del Distrito Federal resida en la ciudad de Mxico, es el ltimo caso de flexibilidad de la Constitucin, como consecuencia de
la traslacin de los Poderes Federales.
63.-Las tres primeras fracciones del arto 73 (que enumeran las facultades del Congreso), pertenecen tambin al captulo geogrfico y
se refieren unas veces a los Estados y otras a los Territorios.
La primera otorga al Congreso de la Unin la facultad "para admitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal". Es ste el caso
en que ingresan a la Federacin mexicana nuevos Estados o Territorios, por aumento de la superficie que actualmente tiene el territorio
204
nacional; ejemplo: si la posesin britnica de Belice pasara al dominio de Mxico en calidad de Estado o de Territorio Federal. Cuando
la porcin territorial no se anexara como Estado o como Territorio,
es decir, como entidad federativa nueva, sino que se sumara a una
entidad ya existente, no se tratara del caso previsto en la citada fraccin 1; y como dicha anexin significara reforma constitucional, por
implicar modificacin a los lmites geogrficos de la entidad o entidades que recibieran la anexin, correspondera al Constituyente admitir tal anexin. As. pues, el Congreso ordinario tiene facultad para
lo ms, como es admitir una nueva entidad federativa, pero no tiene
facul tad para lo menos, como es admitir una porcin territorial que
no llegue a la categora de entidad federativa; si el texto constitucional no es lgico y congruente consigo mismo, no por ello podemos
supl ir su deficiencia, haciendo extensiva una de las facultades expresas a un caso no comprendido en ella. El ejercicio de la facultad consignada en la frac. 1 entraa otro caso de excepcin a la rigidez constitucional; no se puede ampliar una excepcin de flexibilidad a hiptesis no previstas exactamente, pues eso equivaldra a dotar al Congreso ordinario de facultades propias del Constituyente, que no le
otorga expresamente la Constitucin.
La frac. II del arto 73 da facultad al Congreso de la Unin "para
erigir los Territorios en Estados cuando tengan una poblacin de
ochenta mil habitantes y los elementos necesarios para proveer a su
existencia poltica". La desaparicin de uno de los Territorios existentes y la aparicin en su lugar de un nuevo Estado, importa modificacin al arto 43; he all una excepcin ms a la rigidez de nuestra
Constitucin: En dicha frac. II el legislador constituyente ha sealado
el mnimum de requisitos para que un Estado pueda aparecer como
tal, dejando de ser Territorio. El requisito del nmero de habitantes
es fcilmente verificable; por lo que toca a los elementos necesarios
para proveer a su existencia poltica el precepto constitucional no los
determina, por lo que queda a la discrecin del Congreso resolver en
cada caso concreto si existen esos elementos, mientras no se expida
la ley reglamentaria que los fije de modo general.
Ciertamente la fraccin que se analiza slo seala los reqursitos
para la conversin de un Territorio en Estado. Podr entenderse
que, cuando uno de los Estados existentes deja de llenar tales requisitos, la facultad del Congreso alcanza para convertir al Estado en Territorio? La contestacin debe ser negativa, tanto por no ser esa la
facultad que consigna expresamente el precepto, cuando porque las
tres fracciones Que estamos analizando se refieren siempre a mejora-
EL CAPTULO GEOGRAFICO
205
miento de las entidades y nunca a su degradacin. Pero ello no significa que, teniendo en cuenta el espritu de la frac. 11, el Constituyente est impedido de convertir a un Estado en Territorio, cuando,
por faltarle los requisitos sealados en dicha fraccin, ya no pueda
subsistir como Estado. Mas esa es facultad del Constituyente y no del
Congreso.
La frac. 111, que se refiere a la formacin de nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes, seala para su ejercicio ciertos requisitos.
Las hiptesis que se pueden presentar son dos: que las legislaturas de los Estados afectados con la formacin del nuevo Estado estn
de acuerdo con la ereccin, o que no lo estn.
En la primera hiptesis se necesita, en primer lugar, que la fraccin o fracciones que pidan erigirse en Estado cuenten con una poblacin de ciento veinte mil habitantes por lo menos. La circunstancia
de que se trata de afectar a una o ms entidades existentes, justifica
que se exija un mnimum en el nmero de habitantes superior al que
se requiere para erigir, en el caso de la frac. 11, un Territorio en
Estado.
En segundo lugar es preciso que se compruebe ante el Congreso,
como en la frac. JI, que hay los elementos bastantes para que el nuevo Estado provea a su existencia poltica.
En tercer lugar deben ser odas las legislaturas de los Estados de
cuyo territorio se trata, sobre la conveniencia o inconveniencia de la
ereccin del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el da en que se les remita la comunicacin respectiva. El precepto no dice cul es el efecto de que la
legislatura no conteste o de que lo haga fuera del plazo de seis meses.
Por tratarse de un derecho pblico de los Estados para conservar el
territorio que les pertenece, ese efecto no puede consistir en suponer
anuente al Estado a perder parte de su territorio; si en el derecho
privado la falta de contestacin de una de las partes puede interpretarse-como contestacin afirmativa, no ocurre lo mismo en el derecho
pblico, cuando la falta de contestacin del rgano entraara la prdida de derechos fundamentales del Estado. El efecto de la falta de
contestacin debe ser, por lo tanto, que el Estado no est de acuerdo
con la mutilacin de su territorio.
En cuarto lugar debe ser odo el ejecutivo de la federacin, el cual
enviar su informe dentro de siete das, contados desde la fecha en
que le sea pedido.
No podemos entender que el informe del Ejecutivo pueda tener
otro objeto que dar a conocer su opinin desde el punto de vista na-
206
EL
c.u-ru LO
GEOCR..\FlCO
207
SEGU:'-IDA PARTE
CAPTULO
XII
LA DIVISIN DE PODERES
SUMARIO
65.-Despus de haber expuesto en la primera parte de este estudio la organizacin constitucional que incluye por igual a los Poderes
Federales y a los Estados, vamos a comenzar ahora el estudio de los
Poderes Federales en s mismos.
En el primer prrafo de su artculo 49, nuestra Constitucin establece que el Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial.
Ese precepto consagra la teora de la divisin de los tres Poderes.
Aunque no es materia de nuestro curso exponer doctrinas, sino indagar su realizacin en la ley suprema, no podemos omitir en este
caso la exposicin de los antecedentes de ia teora de la divisin de
Poderes, por considerarlos necesarios para entender su realizacin en
lJuestra ley.
La divisin de Poderes no es meramente un principio doctrinario, logrado de una sola vez y perpetuado inmvil; sino una institucin poltica, proyectada en la Historia. De all que sea preciso asistir
a su alumbramiento y seguir su desarrollo, si se quiere localizar y entender su realizacin en un momento histrico determinado.
Desde Aristteles hasta Montesquieu, todos los pensadores a quienes preocup la divisin de Poderes, dedujeron sus principios de una
realidad histrica concreta. De la comparacin entre varias constitu-
eu
212
Los
G l\rONlT.SQUIEl':
LA DIVISIN DE PODERES
213
la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados -dice el pensador francs- no hay libertad ... ; no hay tampoco libertad si el poder judicial no est separado del poder legislativo y del ejecutivo ... ;
todo se habr perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristcratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes."
El nuevo destino que se le dio a la separacin de Poderes, al ponerla al servicio de la libertad, fue inspirado a Locke y a Montesquieu por la dramtica conquista de las libertades pblicas, en que
empe su historia entera el pueblo ingls.
A la inversa de las naciones continentales, principalmente Espaa
y Francia, donde segn hemos visto el absolutismo del monarca va segando con el auxilio de los nobles hasta el ltimo vestigio de las libertades comunales, Inglaterra emprende la tarea de arrancar al rey, uno
a uno, los derechos de la persona. A partir del siglo XIII casi siete ceno
turias tard en consumarse la obra, pero en la prolongada gesta hay
jornadas que alcanzan el mbito de la epopeya.
Se inicia el brillante torneo con la Carta Magna, lograda del rey
Juan por los barones, donde se asienta el principio que habra de informar al derecho pblico contemporneo: "Ningn hombre libre
ser puesto en prisin, desterrado o muerto, si no es por un juicio
legal de sus pares y conforme a la ley del pas."
.
Es verdad que el precepto slo protega a los hombres libres, pero
estaba llamado a cubrir a la nacin entera, cuando los pecheros se convirtieran en hombres libres. La limitacin en el nmero de los favorecidos por la garanta del "debido proceso legal" se explica si se tiene en cuenta que la Carta Magna fue conquista de los nobles; pero
en Inglaterra la nobleza, que como dice Maurois fue de servicio ms
que de nacimiento, tuvo el acierto de unirse con el pueblo en la empresa de reivindicar sus derechos frente a la Corona, por lo que tarde
o temprano el pueblo tendra que recibir su parte en las conquistas
logradas en comn.
De todas maneras la Carta Magna consagr los dos principios esenciales de que se iba a nutrir el constitucionalismo del futuro: el respeto de la autoridad a los derechos de la persona y la sumisin del
Poder pblico a un conjunto de normas, que en Inglaterra integraban el "common law". En torno de esos dos principios se debate, a
partir de la Carta, la historia inglesa; cada rey, hasta el siglo xv, jur
respetarlos; postergados bajo la dinasta de los Tudores, resurgieron
bajo Jacobo I para poner en jaque el derecho divino de los reyes. Y
fue entonces cuando los proclam el Justicia Mayor del Reino, Lord
Eduardo Coke, en frases lapidarias, amajestadas ahora por el tiempo
y la victoria.
214
En un conflicto de jurisdicciones, el rey Jacobo I declar que poda fallar personalmente en cualquiera causa, sustrayndola del conocimiento de los jueces ordinarios, a quienes consideraba sus delegados. Cake se opuso y la Historia ha conservado, en los documentos
que se cambiaron entre s, el dilogo intrpido que sostuvo el Justicia
con su rey.
"De acuerdo con la ley de Inglaterra -dijo el Justicia-, el rey en
persona no paede juzgar causa alguna; todos los casos civiles y penales,
tendrn que fallarse en algn tribunal de justicia, de acuerdo con la ley
y la costumbre del reino." .A lo que respondi el rey: "Creo que la ley
se funda en la razn; yo, y otros, poseemos tanta razn como los jueces."
"Los casos que ataen a la vida, a la herencia, a los bienes o al
bienestar de los sbditos de su Majestad -replic Coke-, no pueden
decidirse por la razn natural, sino por la razn artificial y el juicio
de la ley, la cual es un arte que requiere largo estudio y experiencia,
antes de que un individuo pueda llegar a conocerla a fondo."
Esta respuesta ofendi al rey, quien dijo que en tal caso, "l estara sometido a la ley, lo cual era traicin sostener". All estaba la tesis
fundamental del absolutismo; frente a ella, Coke no evadi la afirmacin pe la monarqua constitucional: el rey no est sometido a ningn hombre, pero s est "bajo Dios y la ley",'
He all las dos tesis en pugna, expuestas con magistral concisin
en el momento mismo en que se juega el destino de las libertades inglesas.
De las ideas de Coke surge ntidamente la diferencia de funciones
y de rganos. Porque si slo los jueces y no el rey, podan fallar las
causas civiles y penales, quera decir que la funcin jurisdiccional es
taba encomendada a un rgano independiente del monarca, titular
ste de la funcin gubernativa. Y si el rey mismo estaba bajo la ley,
entonces la ley, emanada del Parlamento, era ajena y aun superior l
la voluntad del soberano.
La supremaca absoluta de la ley, que pregonaba Coke, engendr
alternativamente, en los aos sucesivos, el absolutismo regio, el absolutismo parlamentario y la dictadura de Cromwell, lo que permiti
advertir que era necesario establecer una frmula armnica de equilibrio entre el poder que hace la ley y el que la ejecuta. Esto fue lo
que busc Cromwell en su "Instrumento de Gobierno", estatuto que
inspir a Locke su teora de la divisin de Poderes.
Para Locke, tres son los Poderes: el legislativo, que dicta las normas generales; el ejecutivo, que las realiza mediante la ejecucin, y
7 Las frases textuales estn tomadas de \Valtcr Lippman: Retomo a la Libertad;
Mxico, 1940; pg. 384.
LA DIVISIN DE PODERES
215
216
versa, sabe extraer de la experiencia la organizacin que mejor responde a sus necesidades y a su ndole; de all la flexibilidad de su
constitucin.
Esta tctica de ir de los hechos a las instituciones, permiti dotar
a aquel pas de un conjunto de instituciones polticas, que eran a su
vez hechos reales y vivientes.
La organizacin poltica, as nacida y elaborada espontneamente,
mereca ser organizada ella misma en doctrina. Tal fue el propsito
de Montesquieu. Pero a partir de ese momento la doctrina que era
un a posterior; respecto al proceso constitucional de Inglaterra, se convirti en el a priori fundamental del derecho poltico de Europa y de
Amrica.
Inglaterra sigui fiel a su mtodo experimental yen ella para nada
influy Montesquieu; las dems naciones hicieron, no del mtodo ingls, sino de las instituciones inglesas elaboradas con ese mtodo, el
paradigma a que deba aspirar su organizacin poltica. La realidad
se someta al ideal y, en lugar de constituciones espontneas y flexi..
bIes, se iban a expedir constituciones rgidas y escritas, donde quedaran fijados para siempre los postulados de Montesquieu,
A partir de 1776, en que aparecen las primeras constituciones de
los Estados que iban a integrar la Unin Americana, todos los documentos constitucionales de la Europa continental y de Amrica acogen la divisin de Poderes como elemento esencial de su organizacin. Y no satisfechas con instituir los tres Poderes, algunas de las primitivas constituciones formulan doctrinaramente el principio. As la
Constitucin de Massachusetts, de 1780, declara que el motivo de separar los Poderes en una rama legislativa, otra ejecutiva y otra judicial, es asegurar que su gobierno sea de leyes y no de hombres. Y en
la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que vot
la Asamblea Constituyente de Francia en 1789, se asienta esta categrica afirmacin: "Toda sociedad en la cual la garanta de derechos no
est asegurada ni la separacin de Poderes determinada, no tiene Constitucin. "
A pesar del xito sorprendente que alcanz en el derecho positivo,
la doctrina de Montesquieu ha tenido desde su cuna hasta nuestros
das numerosos impugnadores.
Se ha sostenido que, por no haber conocido en su integridad la
organizacin constitucional de Inglaterra, Montesquieu incurri en el
error de sustentar una separacin rgida de los tres Poderes, puramente mecnica y no orgnica.
En efecto, en el supuesto de que Montesquieu hubiera postulado
la absoluta independencia entre s de los tres rganos, su doctrina no
LA DIVISIN DE PODERES
217
responda a la realidad inglesa, pues aunque en su tiempo no apareca an el gobierno de gabinete, que es de ntima colaboracin entre
el legislativo y el ejecutivo, sin embargo deba haber observado que
ya por entonces la funcin legislativa perteneca al "rey en parlamento", lo que era incompatible con la diferenciacin neta de los rganos
y 1as funciones.
Es difcil defender con xito la tesis de que Montesquieu edific
su sistema sobre la base de que los tres rganos deban combinar entre s sus actividades. Con esfuerzos de dialctica, y torturando textos
aislados del autor francs, Hauriou 9 y Fischbach 10 sostienen lo contrario.
Cualquiera que haya sido el pensamiento de Montesquieu, es lo
cierto que a partir de Kant y Rousseau se advierte la tendencia entre
los pensadores a atenuar la separacin de los Poderes. Kant sostiene
que "los tres Poderes del Estado estn coordinados entre s ... ; cada
uno de ellos es el complemento necesario de los otros dos ... ; se unen
el uno al otro para dar a cada quien lo que es debido't.v Ms radical, Rousseau afirma la sumisin del ejecutivo al legislativo, porque
el gobierno, titular del poder ejecutivo, no es ms que el "ministro"
del legislador, un "cuerpo intermediario", colocado entre el soberano
y los sbditos y que transmite a stos las rdenes de aqul.vEn el derecho alemn, Jellinek advierte que la doctrina de Montesquieu "establece Poderes separados, iguales entre s, que se hacen
mutuamente contrapeso y que, aunque es verdad que tienen puntos
de contacto, son esencialmente independientes los unos de los otros ...
ni examina la cuestin general de la unidad del Estado y de las relaciones de los diferentes Poderes del Estado con esa unidad't.v
En el derecho francs Duguit asienta: "Tericamente, esta separacin absoluta de poderes no se concibe. El ejercicio de una funcin
cualquiera del Estado se traduce siempre en una orden dada o en una
convencin concluida, es decir, en un acto de voluntad o una manifestacin de su personalidad. Implica, pues, el concurso de todos los
rganos que constituyen la persona del Estado." 14
En el derecho italiano, Groppali considera que "esta concepcin
puramente esttica deba estar en contraposicin con la dinmica de
la vida estatal, que es movimiento, accin, espritu de iniciativa fren9 HAURIOU:
gina 379.
218
LA DIVISIN DE PODERES
219
colaboracin, y el sistema presidencial norteamericano, donde la independencia entre s de los Poderes ha sido enrgicamente denunciada por Wilson.
Nuestra Constitucin consagra la divisin de los tres Poderes en
legislativo, ejecutivo y judicial, y realiza su colaboracin por dos medios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se
necesite la participacin de dos Poderes (ejemplo: en la celebracin
de los tratados participan el Presidente de la Repblica y el Senado),
u otorgando a uno de los Poderes algunas facultades que no son peculiares de ese Poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la
facultad judicial que tiene el Senado para conocer de los delitos ofi,
ciales de los funcionarios con fuero).
As, pues, aunque el primer prrafo del artculo 49 no hace sino
expresar la divisin de los Poderes Federales, es posible deducir de la
organizacin constitucional toda entera que esa divisin no es rgida,
sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento, sino coordinacin de
poderes.
67.-Asentado el principio general de la divisin de Poderes, vamos a ver en qu casos excepcionales puede hacerse a un lado consttucionalmente dicho principio. Esos casos nos los ofrecen los artculos 29 y 49, estrechamente relacionados entre s.
El art. 29 funciona "en los casos de invasin, perturbacin grave
de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto". Cuando se presenta cualquiera de los dos primeros casos especialmente sealados (invasin o perturbacin grave
de la paz pblica), no puede caber duda de que se est en la hiptesis del arto 29; fuera de tales casos, queda a la discrecin de los poderes ejecutivo y legislativo definir, con la competencia que a cada
uno seala el precepto, si existe una situacin "que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto".
Supuesto el estado de necesidad previsto por el artculo 29, este
precepto indica dos medios para hacer frente a la situacin: la suspensin de garantas individuales y la concesin por el Congreso al
Presidente de las autorizaciones que aqul estime necesarias para que
ste haga frente a la situacin. Las "autorizaciones" que consagra el
artculo 29, son las "facultades extraordinarias" a que se refiere el artculo 49. La suspensin de garantas y las facultades extraordinarias,
medidas ambas que en ciertos casos pueden implicar una derogacin
excepcional y transitoria al principio de la divisin de poderes, sern
estudiadas a continuacin.
La suspensin de garantas significa que se derogan relativamente
220
las limitaciones que en favor de determinados derechos de los individuos, impone la Constitucin al poder pblico; brese as la pue~
ta, que en pocas normales no puede franquear la autoridad sin cometer violacin.
La medida de la suspensin de garantas debe tomarse por el concurso de tres voluntades: la del Presidente de la Repblica, la del Consejo de Ministros y la del Congreso de la Unin (o en sus recesos la
Comisin Permanente). Es el Jefe del Ejecutivo el que propone la
medida; es el Consejo de Ministros, en funciones excepcionalmente
de rgimen parlamentario, el que se solidariza con aqul a aceptar
la medida; y es el Congreso de la Unin el que decreta Ja suspensin
al aprobar la iniciativa presidencial.
La suspensin de garantas no es absoluta, sino relativa y limitada
por varios conceptos, que el artculo 29 estatuye.
En primer lugar, el Presidente de la Repblica es la nica autoridad que puede solicitar y utilizar la suspensin de garantas. Todas
las dems autoridades del pas siguen acotadas, detenidas por esa barrera que la Constitucin erigi en beneficio de las personas; la grave
responsabilidad de ejercer el poder sin la cortapisa de las garantas
individuales, la asume exclusivamente el Jefe del Ejecutivo ante la
nacin y la Historia. De all que sea indelegable la facultad de intervenir en las garantas suspendidas. En efecto, ni siquiera se refiere
el artculo 29, cuando autoriza la suspensin de garantas, al Poder
ejecutivo, sino al Presidente de la Repblica, de suerte que los secretarios de Estado slo pueden ejecutar los acuerdos que en ese particular dicte el Presidente, Jo que se corrobora si se tiene en cuenta
que en nuestro rgimen presidencial los secretarios de Estado carecen
de funciones autnomas. En la iniciativa sobre suspensin de garantas que en el mes de mayo de 1942 present el Presidente ante las
Cmaras, con motivo de la declaracin del estado de guerra a Alemania, Italia y Japn, se incurri en el error de consignar en el arto 3':'
transitorio, la facultad del ejecutivo para delegar parcialmente sus
atribuciones relacionadas con la suspensin, mientras apareca el reglamento, en las autoridades federales por l designadas; advertida la
Comisin dictaminadora del error cometido, suprimi en su dictamen aquel artculo, y de conformidad con el ejecutivo se vot y public la ley sin hacer advertencia alguna de que la iniciativa haba
sido mutilada, con 10 cual se viol el reglamento del Congreso, pero
se salv la recta interpretacin del artculo 29 de la Constitucin."
19 Si no se rectific por el procedimiento sealado para la tramitacin de las leyes
el error cometido en la iniciativa, sino que simplemente se hizo perdedizo el art. 3? transitorio, ello se debi a que no se consider conveniente hacer pblicamente la rectificacin, en momentos en que el proyecto de suspensin de garantas haba despertado alarma
LA DIVISIN DE PODERES
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222
nio de 1942, la cual se redujo a decretar la suspensin de ciertas garantas y dej al ejecutivo su reglamentacin, lo que se tradujo en que
el presidente se autolimit en el ejercicio de las amplias facultades que
le otorg el Congreso.
En resumen, es relativo todo cuanto toca a la suspensin de garantas, porque la suspensin slo existe y opera en cuanto a cierta autoridad, a determinadas garantas, al lugar, y por un tiempo limitado.
La relatividad se debe a que la suspensin slo tiene razn de ser en
cuanto tiene relacin con el objeto que con ella se persigue.
68.-EI otro medio con que, aparte de la suspensin de garantas,
el artculo 29 provee al Ejecutivo para hacer frente a una situacin
de grande peligro o conflicto, consiste en el otorgamiento de las autorizaciones que el Congreso estime conveniente conferir al Ejecutivo
para hacer frente a la situacin.
Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de
la situacin anormal, que como premisa rige el contenido todo del
artculo 29. Pueden consistir en dar al ejecutivo una mayor amplitud
en la esfera administrativa o en transmitirle facultades legislativas,
pero en uno y en otro caso las autorizaciones deben estar regidas por
las mismas reglas de relatividad que seorean todo el artculo 29,
puesto que al. igual que la suspensin de garantas las autorizaciones son
simples medios para hacer frente a un estado de necesidad. As, pues,
deben enumerarse las facultades conferidas al Ejecutivo, su duracin
y el lugar: todo ello por medio de prevenciones generales, y sin que
las autorizaciones se dirijan en contra de determinado individuo.
Hay, sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la suspensin y las que deben satisfacerse para el otorgamiento de las autorizaciones. La suspensin es obra del presidente, del Consejo de Ministros y del Congreso, o en sus recesos, de la Comisin Permanente.
Una vez que se acuerda la suspensin por el concurso de esos tres
rganos, las autorizaciones se. conceden exclusivamente por el Congreso y nunca por la Permanente. Ello se debe a que las autorizacones pueden consistir en la delegacin de facultades legislativas -y de
hecho en eso consisten-, por lo que la Permanente no podra delegar lo que no tiene, segn son las facultades legislativas, que pertenecen siempre al Congreso. Como consecuencia, la iniciativa para la
suspensin de garantas corresponde exclusivamente al Presidente, por
los requisitos previos que ella supone, mientras que la iniciativa para
conceder autorizaciones se rige por la regla general del artculo 71.
La exposicin que acabamos de hacer es la que deriva rectamente
del artculo 29, pero al margen de ella o, por mejor decir, en contra
LA DlVISI(>N DE PODERES
223
de ella, se desarroll en Mxico con fecundidad, al parecer inagotable, una interpretacin torcida, que ha sido la base de un extenso
derecho consuetudinario. Importa, pues, conocer no slo el estudio
genuino del texto, sino tambin las peripecias que han corrido en
nuestra azarosa vida constitucional las "autorizaciones" que menciona el artculo 29, ms conocidas con el nombre de "facultades extraordinarias", que es el que les da el artculo 49, as como el no menos
agitado destino de la suspensin de garantas, que consagra el primero de los dos sealados preceptos.
69.-La suspensin de garantas y el otorgamiento de facultades
extraordinarias en favor del ejecutivo son medidas que han ambulado
en nuestra historia constitucional ntimamente asociadas, como que
ambas sirven para facilitar al Poder pblico la salida de la zona acotada por la divisin de Poderes y las garantas individuales. Sin embargo, hubo un primer perodo en que, por tctica o por desconocmiento del sistema, se propuso a veces una sola de las dos medidas.
Ese primer perodo corre desde la independencia hasta el Constituyente de 56. La Constitucin espaola de 12 (vigente en Mxico
al consumarse la emancipacin) consagraba cierta suspensin de garantas, pero no la delegacin de facultades. Lo contrario ocurri en
el Constituyente de 24; Ramos Arizpe propuso en el proyecto del
Acta Constitutiva y en el de la Constitucin el otorgamiento de facultades extraordinarias, que no acept la asamblea; tocante a la suspensin de garantas, nadie se atrevi a proponerla.
Y, sin embargo, los aos siguientes hasta la derogacin de la Carta
de 24, pusieron de relieve la necesidad de las medidas de excepcin
que el Constituyente se rehus a acoger. El Ejecutivo se vio obligado
a emplear facultades extraordinarias que no consagraba la Constitucin, para hacer frente al desorden social; pero una vez que hizo a
un lado la ley suprema, y carente de toda normacin para el ejercicio
de tales facultades, el Ejecutivo lleg a extremos de desenfreno." Ante
20 Como ejemplo curioso de facultades extraordinarias puede citarse el decreto expedido por el Presidente Guerrero el 4 de diciembre de 1829, en el que "usando de las
facultades extraordinarias concedidas, entre otros objetos, para proporcionar recursos con
qu atender a los gastos urgentsimos de la hacienda pblica", declar nulo un testamento,
reconoci a los herederos ab intestnto y orden que la comandancia general pusiera en
Posesin de los bienes a estos herederos; dispuso, adems, que no se admitiera a los
albaceas testamentarios reclamo ni oposicin y que para esto "quedaran sin efecto
las disposiciones de las leyes de que puedan prevalerse", Para hacer caber dentro de las
facultades extraordinarias en el ramo de hacienda (que la Constitucin no autorizaba)
esta monstruosa invasin de la autoridad ejecutiva y militar en la esfera judicial, y esta
derogacin de las leyes para un caso especial, el decreto de que se trata admiti la donacin que los herederos ab intestato se obligaron a hacer de cuarenta mil pesos en
efectivo y sesenta mil en crditos reconocidos, en favor de la hacienda pblica; de este
modo el gobierno despojaba de la herencia al heredero instituido en el testamento
para repartrsela con los herederos ab intestato. Y todo esto en ejercicio de facultades
extraordinarias que la Constitucin no autorizaba, precisamente por temor al abuso.
224
esta situacin, no faltaron voces que reclamaran el ingreso a la Constitucin de las facultades extraordinarias." Mas el ambiente no era
propicio todava a estas tendencias y la Constitucin de 24 sigui hasta el final de sus das con la puerta cerrada para las medidas de
excepcin.
La Constitucin de 36 fue ms all, por lo menos en la forma, pues
no se redujo a prohibir de manera general la confusin de poderes,
como lo hizo la de 24, sino que en el artculo 45, fraccin VI de la
Tercera Ley, erigi la prohibicin para el Congreso de reasumir en
s o delegar en otros, por va de facultades extraordinarias, dos o los
tres Poderes.
El Congreso ordinario que en el ao de 40 formul un proyecto
de Constitucin, impugn francamente la solucin a que haba llegado la Carta de 36 en punto a facultades extraordinarias y propuso la
procedencia de otorgarlas cuando la seguridad y la conservacin de la
Repblica lo exigiesen. Parecido rumbo siguieron en el Constituyente de 42 los proyectos de la mayora y de transaccin, en contra del
proyecto de la minora (integrada entre otros por Otero), en donde
se sostuvo la obstinada tesis de la prohibicin total de las medidas
de excepcin.
En 43 se expidi la Constitucin centralista conocida con el nombre de Bases Orgnicas. Fue entonces cuando por primera vez ingresaron a nuestro derecho positivo las facultades de excepcin, pues se
autoriz que el Congreso ampliara las facultades del Ejecutivo y suspendiera las formalidades prescritas para la aprehensin y detencin
de los delincuentes, si en circunstancias extraordinarias la seguridad
de la nacin lo exigiere en toda la Repblica o en parte de ella.
El Congreso que se reuni en los das ms amargos de la intervencin norteamericana, declar vigente la Constitucin de 24, pero adicion a ella el documento llamado Acta de Reformas, cuyo autor fue
Mariano Otero.
~1 Los dos ilustres corfeos de JOS partidos antagnicos, Alamn y Mora, coincidieron casi simultneamente en la necesidad de las facultades extraordinarias. Despus de
referirse al "sello de odiosidad" de las facultades extraordinarias que entonces se con~e'
dan fuera de la Constitucin, el primero dijo por los aos 32 a 34: "Si, por el contrario.
se hubiese establecido por regla general en la Constitucin... lo que debe hacese en
los casos no muy raros de turbaciones pblicas, el Gobierno podra hacer uso en tiempo
oportuno de una amplitud de facultades que vendran a ser ordinarias, aunque slo
aplicables en tiempos y circunstancias determinadas, y las revoluciones cesaran de ser
tan frecuentes y peligrosas habiendo una mano fuerte pronta y siempre con el poder
suficiente para reprimirlas" (Alam4n, por Jos C. Valads; Mxico, 1938; pg. 337).
Por su parte el Dr. Mora sostuvo en 1833: "He aqu la necesidad de las facultades
extraordinarias para ciertos casos, que no pueden ser otros que los de una agresin
armada, a virtud de la cual se pone en riesgo la existencia de la sociedad" (Obras sueltas; Pars, 1837; T. l. Revista Polttica, pg. CCXXXII).
LA DIVISiN DE PODERES
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70.-La batalla decisiva se libr en el Congreso de 56, donde, merced a su habilidad y en parte a la suerte, los partidarios de las medidas de excepcin alcanzaron por fin el triunfo, en memorables y agitados debates.
Pero antes de entrar en el examen de las tareas del Constituyente,
conviene recordar el Estatuto Orgnico que expidi el Presidente Comonfort el ao de 56, mientras el Congreso formulaba la Constitucin. Como la organizacin y las funciones de los poderes emanados
de la revolucin de Ayutla no constaban en ninguna ley, salvo en las
bases insuficientes, por elementales, del Plan de Ayuda reformado en
Acapulco, Comonfort crey necesario autorizar el funcionamiento del
gobierno mediante el Estatuto Orgnico, que desempeara un papel
anlogo al del Acta Constitutiva en relacin con la Constitucin de 24.
Sabido es que el recelo del Congreso frustr los designios del Presidente y que el Estatuto Orgnico no tuvo aplicacin en la prctica;
pero de todas maneras conviene tomar nota de las ideas que campeaban en el Estatuto, en relacin con las medidas de emergencia.
Acaso por primera vez en nuestro Derecho, la exposicin de motivos del Estatuto plantea el problema de las medidas de excepcin,
como un conflicto entre la sociedad y el individuo. Hasta entonces se
haba hablado (y el mismo lenguaje seguir emplendose en los aos
posteriores) de la necesidad de fortalecer al poder pblico cuando
sus facultades comunes no bastaran para resolver situaciones extraordinarias; pero aqu en el Estatuto se expone un concepto avanzado,
si se tiene en cuenta el criterio rigurosamente individualista que prevalecien la poca.
Con mesura, como si temiera ofender el dogma de que los derechos del individuo son la base y el objeto de las instituciones sociales,
la exposicin de motivos apunta que la sociedad "tiene tantos derechos o ms que los individuos para ser atendida". Y agrega: "Aunque
el deber y la voluntad del gobierno son no lastimar a los ciudadanos,
como su primera obligacin es salvar a la comunidad, cuando por desgracia haya que elegir entre sta y aqullos, el bien pblico ser necesariamente preferido." "De otra manera -asienta con habilidadlas garantas individuales serviran no ms de escudo a los revolucionarios, con positivo perjuicio de la sociedad."
Pero el artculo 82 del Estatuto, que pretendi responder a las anteriores ideas, no estuvo a la altura de las mismas, pues debe estimarse
tcnicamente defectuoso que conforme a ese precepto el Presidente
pudiera obrar "discrecionalmente", sin otra limitacin que la de 110
imponer la pena de muerte ni otras prohibidas. Esto equivala a que
el orden constitucional todo entero quedara a merced del Ejecutivo.
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DERECHO CO;\/STITUCIONAL
l'H~XIC.-\NO
-;3
De los tres miembros que design el Constituyente para integrar la Comisin .de
estilo, solamente cumpli su cometido Len Guzmn, quien aos ms tarde explic
de esta guisa la omisin de que se trata: "Es cierto que el artculo 34, hoy 29 de la
Constitucin, fue adicionado con la palabra "individuales", y es cierto tambin que esta
LA DIVISIN DE PODERES
229
mos oportunidad de conocer los interesantes debates que en el campo de la jurisprudencia provoc la omisin de aquel vocablo.
En la sesin del 9 de diciembre el diputado Olvera present un
proyecto, adicionando el ya aprobado artculo de suspensin de garantas, con la facultad de otorgar autorizaciones extraordinarias al
Ejecutivo en los casos del mismo precepto. No deca el proyecto en
qu podan consistir dichas facultades, pero debe entenderse que eran
de ndole legislativa, pues la fraccin 6~ deca as: "Concedidas las facultades extraordinarias, el Congreso cerrar sus sesiones y nombrar su diputacin permanente, que por entonces no tendr ms objeto
que formar expediente sobre las leyes que expida el triunvirato ... "
(Este triunvirato que deba ejercer las facultades extraordinarias, estara formado por el Presidente de la Repblica y otras dos personas
designadas por el Congreso.)
La proposicin pas a la Comisin, quien en una de las ltimas
sesiones, el 24 de enero de 57, present 10 que vino a ser la segunda
parte del artculo 29 de la Constitucin: "Si la suspensin tuviere lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones
que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin.
Si la suspensin se verificara en tiempo de receso, la Diputacin convocar sin demora al Congreso para que las apruebe."
El punto era trascendental. Se trataba nada menos que de introducir en la Constitucin las facultades extraordinarias despus de haber arrancado al Congreso, con la suspensin de garantas, el otro medio de hacer frente a las situaciones anormales. Si se hubieran presentado juntas las dos medidas, si ]0 que despus fue el artculo 29
se hubiera llevado completo a la consideracin de la asamblea, parece seguro que sta lo hubiera rechazado. Pero la casualidad o el tino
de la Comisin hicieron que primeramente se presentara sola y aislada la primera parte del artculo y que hasta despus, por virtud del
proyecto de Olvera, apareciera la segunda parte. Y fue precisamente
en una de las postreras sesiones, agobiada la asamblea por el abrumador trabajo de los ltimos das, cuando la segunda parte del artculo fue votada. Ya los diputados no estaban para largos debates. Con
la sobriedad que aos despus deploraba Vallarta, Zarco resea de
este modo la aprobacin de la trascendental medida relativa al otorpalabra no figura en la minuta y por consiguiente ni en el texto de la Constitucin ...
-Qu explicacin damos al hecho?.. En el inventario oficial que se nos entreg no
f!r;uraha esa adicin, y por tan poderoso motivo no pudimos incluirla en el texto constllucional. .. Len Guzmn debi notar esa falta, debi reclamarla, debi exigir que se
subsanara. Confesamos que no hizo tal reclamo ni ~x!Ki la rep~~cin del mal. Por
Qu no lo hizo? Francamente porque no se apercib la falta.
(Defensa de Len
GI~zmn en el mimo 19 de 1.a Verdad Desnuda, de 5 de abril de 1879; tomado del
JUIcio de Amparo, de Vallarta, pgs. 461 a 470.)
230
DERECHO
CONSTITl~CIO:-';AL
l\IEXICANO
gamiento de facultades extraordinarias: "La Comisin presenta dictamen sobre el proyecto del Sr. Olvera, relativo a la concesin de facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo. En vez del proyecto, el
dictamen propone una adicin al artculo 34, que establece la suspensin de garantas individuales. La adicin consulta que si la suspensin ocurre estando reunido el Congreso, este cuerpo conceder al
Gobierno las autorizaciones necesarias para hacer frente al peligro que
amaga a la sociedad. Y si la suspensin se verifica durante el receso
de la Cmara, la diputacin permanente la convocar para que pueda
conceder dichas autorizaciones. La adicin es aprobada por 52 votos
contra 28."
El artculo que se aprobaba se haba inspirado evidentemente en
el proyecto de Olvera. Pero significaba esto que del referido proyecto
admita que las facultades extraordinarias pudieran ser de ndole legislativa? Adems de las garantas individuales, que podran suspenderse segn la primera parte del artculo, podran afectarse por la
segunda las garantas sociales, es decir, la divisin de poderes, a pesar
de la voluntad tan claramente manifestada por la asamblea en el primer debate? Todas estas cuestiones quedaron en la sombra y, ms
que aclararlas, la jurisprudencia y la costumbre iban a crear un derecho nuevo en esta materia de las facultades extraordinarias, un derecho consuetudinario que con el tiempo estara llamado a ser la
rama ms fecunda y el fenmeno ms interesante de nuestro derecho
pblico.
Pero a pesar de las deficiencias del texto, atribuibles en buena parte a la difcil gestacin del mismo, el grupo de diputados constituyentes que se propusieron incorporar a la Constitucin las medidas
de emergencia, supieron dar cima a su tarea con acierto poco comn.
Para apreciar su labor, tngase en cuenta que la organizacin constitucional norteamericana, que le serva de modelo, carece de esta institucin, pues solamente autoriza la suspensin del writ 01 habeas
corpus en los casos de rebelin o invasin. Y en cuanto a los dems
pases latinoamericanos, su realizacin tocante a facultades de emergenc.ia o no existe o deja mucho que desear si se la compara con la
mexicana.
La Constitucin chilena en 1833 estableca la dictadura, al abolir
el imperio de la Constitucin en caso de suspensin de garantas. El
proyecto de Alberdi, que inspir la Constitucin argentina de 53,
adoptaba el sistema de la chilena, pues terminantemente deca que,
"declarado en estado de sitio un lugar de la Confederacin, queda
suspenso el imperio de la Constitucin". La asamblea constituyente
de 53 no adopt esta solucin de Alberdi, demasiado. rigurosa, sino
LA DIVISIN DE PODERES
231
que se fue al extremo opuesto, pues segn el artculo 23 de la Constitucin (todava en vigor) la suspensin de garantas no tena otro
efecto que autorizar al Presidente de la Repblica para arrestar o
trasladar a las personas de un punto a otro de la nacin, si ellas no
prefiriesen salir del territorio argentino.
Por excesiva la solucin chilena y por tmida la argentina, no podan convenir al medio social mexicano, cuando el pas oscilaba entre
la dictadura y la anarqua. Nuestros constituyentes Arriaga, Mata y
Ocampo -los verdaderos forjadores de la Constitucin de 57- acertaron con una solucin intermedia, que segn hemos visto fue resultado de encendidas discusiones y encontrados pareceres, que se disputaron el triunfo durante los aos que corren desde la independencia
hasta que el artculo 29 de la Constitucin qued totalmente aprobado en el mes de enero de 57.
71.-Bajo la vigencia de la Constitucin de 57, de las dos medidas
que otorgaba el artculo 29 para hacer frente a una situacin grave,
una de ellas se mantuvo siempre dentro de los moldes rgidos del precepto constitucional: es la suspensin de garantas individuales. Jams lleg el Congreso a suspender garantas. sino con el propsito de
combatir la situacin prevista por el 29; los dems requisitos exigidos para la suspensin por este precepto, se observaron en casi todos
Jos casos.
En cambio, la otra medida excepcional, como es el otorgamiento
de facultades extraordinarias al Ejecutivo, se separ poco a poco del
texto y de su espritu, para seguir un camino independiente. Las facultades extraordinarias fueron casi siempre de ndole legislativa. Concedidas al principio como un complemento de, la suspensin de garantas, para afrontar con sta una situacin anormal, pronto el Ejecutivo utiliz sus facultades legislativas fuera del objeto para el cual
le fueron concedidas; quiere decir que las utiliz para expedir o reformar la legislacin ordinaria, que no poda considerarse como de
emergencia. Una vez que esta desviacin se consum, ya no haba razn para seguir condicionando el otorgamiento de facultades extraordinarias a la previa suspensin de garantas, no obstante que el texto
del 29 supone la suspensin de garantas como antecedente de las facultades extraordinarias; en efecto, la suspensin de garantas lleg
a ser un estorbo para la delegacin de facultades legislativas, pues la
gravedad de aqulla slo permita emplearla cuando se presentara realmente una situacin anmala, mientras que la funcin legislativa encomendada al Presidente era algo que pareca natural y que por eso
poda emplearse aun en pocas normales; de aqu que si la segunda
232
medida no poda existir sin la primera, como 10 quera la Constitucin, la suspensin de garantas vena a ser un verdadero estorbo para
la delegacin de facultades extraordinarias. Hecho a un lado el obstculo, independientes entre s los dos recursos, las facultades extraordinarias medraron con vida propia y lozana.
Frente a este fenmeno, frente a la col isin de dos de los poderes
para forzar el texto constitucional, qu actitud iba a adoptar el tercer Poder, el que tiene a su cargo la custodia de la Constitucin?
El Poder Judicial se hizo cmplice, en general, de los otros dos
Poderes. A medida que stos se alejaban cada vez ms del recto sentido del artculo 29, la Suprema Corte buscaba nuevos argumentos
para justificarlos. Vamos a ver cmo la jurisprudencia fue en pos de
la legislacin, en cada una de las principales etapas que esta ltima
recorri.
El 26 de octubre de 1876, la seora Guadalupe Bros promovi amparo ante el Juez H' de Distrito del Distrito Federal, Jos M. Landa,
contra la ley de 19 de julio de 76, que impuso una contribucin extraordinaria y fue expedida por el Presidente Lerdo en uso de las facultades extraordinarias que, previa la suspensin de garantas, le otorg la ley de 28 de abril de 76, la cual a su vez prorrog la vigencia
de la de 2 de diciembre de 71, que autoriz expresamente al Ejecutivo para imponer contribuciones y hacer los gastos necesarios para el
establecimiento y conservacin de la paz pblica. Pareca, por lo tanto, que el acto reclamado llenaba los requisitos del artculo 29, ya
que la suspensin de garantas haba precedido a la delegacin de facultades legislativas y stas se haban concedido y ejercitado con la
finalidad de restablecer la paz pblica.
Sin dejar de reconocer que se estaba en la hiptesis del 29, la quejosa plante la cuestin de si, en esa hiptesis, proceda la delegacin
de facultades legislativas o si las autorizaciones que en ese caso el Congreso puede conceder al Ejecutivo slo podan ser de ndole administrativa. Y al efecto la quejosa sustent la siguiente tesis, en trminos
claros y precisos: "La autorizacin que en el caso de trastorno de la
paz pblica puede dar el Congreso al Ejecutivo conforme al artculo 29 de la Constitucin, no debe comprender la de legislar, porque
esta facultad es la del Poder Legislativo, sino extenderse nicamente
a mayor amplitud de accin administrativa, pues de lo contrario se
infringira el artculo 50 (ahora 49 que trata de la divisin de Poderes), se alterara la forma de gobierno convirtindose la Repblica
representativa en una oligarqua, se dara el caso de que un poder
creara a otro Poder, asumiendo de esta manera un atributo de la soberana que slo reside en el pueblo."
LA DIVISIN DE PODERES
233
El Juez de Distrito neg el amparo. Entre otros varios argumentos, destaca el expuesto en el considerando cuarto de la sentencia:
"El artculo 29, adems de permitir la suspensin de los derechos del
hombre, concede facultades al Congreso para que d al Ejecutivo las
autorizaciones que estime necesarias a fin de que haga frente a la situacin; por lo mismo, las autorizaciones del Congreso en este punto
no tienen ms lmites que los determinados por una justa apreciacin
de las circunstancias, que por extraordinarias que se supongan nunca
exigirn la abdicacin absoluta de un Poder y una alteracin radical
de la forma de gobierno." Pero sobre todo hay que tener en cuenta
la razn invocada en el considerando sptimo, que sirvi para justificar toda la jurisprudencia posterior, desde Vallarta hasta nuestros
das: "A esto no se opone el artculo 50 de la Constitucin, que prohbe absolutamente se renan dos Poderes en una persona o corpora
cin o que se deposite el legislativo en un solo individuo, porque la
reunin de poderes supone su confusin en uno solo) y esto no puede
entenderse sin la destruccin de uno de ellos) y la autorizacin que
nos ocupa no implica un depsito de todas las atribuciones del Poder
Legislativo en una sola persona."
El 13 de noviembre de 76, la Corte confirm la anterior sentencia que neg el amparo. Pero el 6 de julio del ao siguiente, la Corte
concedi el amparo en el caso de Faustino Corbar, exactamente igual
al de la seora Bros, pues tambin se reclamaba la ley de julio de 76.
La Corte rectific as su criterio y lo hizo en forma deliberada, al
asentar "que la ejecutoria de 13 de noviembre de 1876, que neg a
la seora Bros el amparo de la justicia federal en un caso semejante
al presente, slo se funda en las razones emitidas por el inferior, que
interpret errneamente el artculo 50 .. , dando al artculo 29 una
extensin contraria al propio artculo 50 ... "
Cuando se concedi el amparo de Gorbar figuraba en la Corte
Ezequiel Montes, quien segn Vallarta pronunci entonces un notable discurso en contra de la delegacin de facultades legislativas; lo
acompaaban entre otros, Ignacio Altamirano, Ignacio Ramrez y Antonio Martnez de Castro.
Fue entonces cuando la jurisprudencia revivi aquella cuestin
que se suscit en los debates del Congreso de 56, cuando Ocampo
puso fin a la interminable disputa de la primera parte del 29 con la
adicin del adjetivo "individuales" al sustantivo "garantas", adicin
que no figur en el texto de la Constitucin, a pes..lr de haberla aprobado la asamblea. La Corte consider en el amparo de Gorbar "que
el Congreso Constituyente aprob el artculo 34 del proyecto, hoy 29
de la Constitucin, en la inteligencia de que se trataba slo de la sus-
. --
234
pensin de las garantas individuales, consignadas en el acta de derechos, y no de todas las garantas sociales, de que nunca se podran
subvenir los principios constitucionales, por no referirse el artculo a
la divisin de poderes por no importar la unin de dos o ms poderes en un solo individuo, porque esto estaba ya terminantemente prohibido por la Constitucin". Refirindose a la iniciativa de Olvera,
que mencionamos con motivo de los debates del Constituyente de 56,
la ejecutoria de Gorbar dijo: "Legtimamente se deduce que el Congreso Constituyente desech la iniciativa del ciudadano diputado 01vera y, por consiguiente, su idea dominante de delegar el Poder Legislativo en el Ejecutivo."
Tres aos despus de la ejecutoria que se acaba de citar, el 25 de
octubre de 79, la Corte volvi a mudar de criterio, regresando al
que haba sustentado en el amparo de la seora Bros. Ello se debi
a la presencia en la Corte de Ignacio Vallarta, quien tanto habra de
influir con sus votos en los derroteros de nuestro Derecho pblico.
La Corte, que estaba integrada entre otros por Montes y Altamirano,
acept por mayora la opinin de su Presidente, negando el amparo
a la viuda del general imperialista Almonte, contra la orden de confiscacin de una casa, fundada en la ley de 16 de agosto de 63, que
expidi el Presidente de la Repblica con apoyo en la ley de suspensin de garantas de 27 de mayo de 63.
Vallarta se hizo cargo de cada uno de los argumentos que se expusieron en la sentencia que concedi el amparo a Gorbar, puesto que
era ste el precedente que deba invalidar. Por lo que hace a que la
delegacin de facultades legislativas era contraria en todo caso a la
divisin de poderes que consagraba el artculo 50, para desvirtuar ese
argumento Vallarta reprodujo el del Juez Landa, en los siguientes
trminos: "Reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa,
ni se renen dos poderes en una persona, ni se deposita el legislativo
en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artculo 50. Yo
creo que ese artculo prohbe que en uno de los tres poderes se refundan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de modo permanente, es
decir, que el Congreso suprma al Ejecutivo para asumir las atribuciones de ste, o que a la Corte se le declare poder legislativo, o que
el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales." Refirindose al
voto de Olvera y a la adicin al artculo 34 que aqul suscit, Vallarta dijo: "Es una lamentable desgracia que por la premura de tiempo
no hubiera habido discusin alguna sobre este punto; pero 19S documentos oficiales y autnticos que existen, bastan para dar testimonio
2.
LA I>lVISI'" DE PODERES
235
de que fue el proyecto del seor Olvera, sobre dictadura, el que motiv esa adicin; de que fueron las graves consideraciones que acabo
de indicar, las que tuvo presentes la mayora del Congreso para creer
que ni las facultades ordinarias del Ejecutivo, ni la suspensin de las
garantas individuales bastaban en ciertos casos para salvar situaciones difciles, sino que podan ser necesarias autorizaciones al Gobierno, tantas cuantas el Congreso creyese convenientes para ese fin." Y
agrega: "El Constituyente crey que adems de la suspensin de garantas individuales, poda en circunstancias anormales, ser necesario
en el Gobierno un poder extraordinario.... y sancion expresa y terminantemente la teora de las facultades extraordinarias." 2~
Hasta entonces el debate de la jurisprudencia haba versado acerca del alcance y sentido de las autorizaciones que el Congreso poda
conceder al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande peligro o conflicto, es decir, exclusiva y precisamente en los casos sealados por el artulo 29.
Pero la legislacin segua adelante, en el camino de divorciar del
artculo 29 la delegacin de facultades legislativas; la Corte, por lo
tanto, deba enjuiciar los nuevos derroteros.
Todava estaba Ignacio Vallarta en la Suprema Corte, cuando sta
pronunci la ejecutoria del 21 de enero de 82, en el amparo de Guadalupe Calvillo contra la Ley de Organizacin de Tribunales de 15
de septiembre de 80, que fue de las leyes expedidas por el Ejecutivo
con autorizacin del Congreso y aprobadas posteriormente por ste.
Ignoramos si el ponente en el amparo haya sido Vallarta, pero es
evidente que la ejecutoria busc conciliar las ideas tan empeosamente sostenidas con anterioridad por aquel magistrado, favorables a la
delegacin de facultades legislativas exclusivamente en el caso del artculo 29, con la nueva situacin que se presentaba.' en que la delegacin no se haba operado en funciones del 29. De all la tesis de
que las leyes expedidas por el Ejecutivo slo tuvieron carcter de
tales desde que se les dio la aprobacin del Congreso. 28
Cuando Vallarta sali de la Corte, sobrevivi su argumento de
que no se faltaba al principio de la divisin de poderes si la transmisin de la funcin legislativa era parcial y no implicaba la desaparicin del rgano legislativo, que era lo que prohiba el artculo 50.
Votos; T. 1, pg. 10j.
La ejecutoria dice as: "Si bien en los casos e~pres~dos en el a~tc~lo 29 de la
Constitucin el Poder Legislativo puede conceder al Ejecutivo las autonzaciones que estime necesarias para que haga frente a la situaci'.', n~ este ar~cul? ni otro algu,?o del
Pacto Federal autoriza la delegacin del Poder Legislativo al Ejecutivo para exp~(hr C
digos y organizar los tribunales del D. F. En. c!>nsecuen~ia. la orWlDlza~ln .de tnbu!'ales
v los Cdigos de Procedimientos Penales y Civiles publicados por el E.lecutl~o. hubieron
de tener carcter de leves cuando se le dio la aprobacin expresa y especal del Congreso de la Unin por .medio de una ley,"
:;
26
236
DERECIIO
CONSTITUCIO~AL
l\lEXICA:'\O
Nada ruis que de all en adelante la Corte hizo uso de este argumento como nunca lo pens su autor, es decir, para justificar la delegacin fuera de los casos del artculo 29.
Claro est que hasta ese punto no alcanzaba la validez del argumento de Vallarta, Porque no basta con la ausencia de violacin a una
prohibicin constitucional (en el caso la prohibicin del artculo 50),
sino que se necesita la presencia de una facultad expresa para que el
Congreso pueda delegar su funcin legislativa.
Se poda discutir si la facultad delegatoria exista en la hiptesis
del artculo 2!), pero era indiscutible que fuera de esa hiptesis no
exista.
La Suprema Corte tena que salvar la numerosa legislacin expedida por el Presidente Daz en uso de facultades extraordinarias. Y a
falta de una seria defensa constitucional, ech mano del argumento
que Ignacio Vallarta tom del Juez Landa y al que el eminente magistrado dio el prestigio de su nombre.
72.-El Constituyente de Quertaro tuvo que tomar en consideracin el fenmeno tan importante que se haba presentado en nuestro
Derecho pblico, al evadirse del texto constitucional la Iegislacin
expedida en virtud de las facultades extraordinarias.
En la exposicin de motivos del proyecto del Primer Jefe se reproch que se hubiera dado "sin el menor obstculo al Jefe del Poder
Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos, habindose reducido a esto la funcin del Poder Legislativo, el que de hecho qued reducido a delegar facultades ... " 21
Para terminar con esa situacin, en el proyecto se present y el
Congreso aprob una adicin al artculo 49, cuya segunda parte qued redactada en los siguientes trminos: "No podrn reunirse dos o
ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conjorme a lo dispuesto en el artculo 29."
Esta ltima excepcin fue lo que se adicion al precepto, por lo
que qued establecido claramente que slo en el caso del artculo 29
proceda la delegacin de facultades legislativas. Tal conclusin corresponda a lo asentado en el siguiente pasaje del dictamen de .la
Comisin: "En todos estos casos vienen, por la fuerza de las circunstancias, a reunirse en el personal de un Poder dos de ellos, si bien
esto sucede bajo la reglamentacin estricta del artculo 29, la vigilancia de la Comisin Permanente y por un tiempo limitado. Pero la
27
LA DlVISI:-.J DE PODERES
237
simple posibilidad de que suceda, es bastante para ameritar la excepcin al principio general que antes se ha establecido." Lo mismo qued corroborado durante la discusin, cuando el diputado Xlachorro
Narv.iez, miembro de la Comisin, dijo lo siguiente: "El artculo 49
no es sino una consecuencia lgica del artculo 29. Ahora veamos si
en el caso del artculo 20, ya aprobado, puede presentarse el caso de
que se renan en una sola persona dos Poderes. Dice el artculo 29:
... y muy bien pudiera ser que las prevenciones generales a que el
artculo ledo se refiere, tuvieran algn aspecto de disposiciones legislativas, y para que en ese caso no se alegara que las disposiciones que
diera el Presidente eran nulas, porque no estaba autorizado a darlas
y no le corresponda, por ser atribuciones del Poder Legislativo, se
hace la salvedad de que en ese caso s podr l tambin dictar disposiciones generales con carcter legislativo." es
es Diario de los Debates; T. 11, p~s. 343 v siguientes.
El primer prrafo del precepto aprobado en Qucrtaro, igual al de la Constitucin
de 57, establece la divisin del Supremo Poder de la Federacin para su ejercicio, de
acuerdo con la clsica teora que antes expusimos.
El segundo prrafo -"No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola
persona o corporaci6n"- es igual al de la Constitncin de 57. excepto en dos detalles
de forma, al cambiarse el adverbio "nunca" por el adverbio "no' v al agregarse en la
Constitucin vigente el adjetivo "sola" a "persona'. En este prrafo se consignan dos
prohibiciones, con la mira de proteger la divisin de Poderes. La primera prohibicin
consiste en que no podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o coro
poracin; lo que aqu se prohbe es que una persona o corporacin -sea o no Poc1erasuma la totalidad de funciones de dos o ms Poderes. con desaparicin de los titulares
COnstitucionales de los Poderes cuyas funciones asume. La segunda prohibicin consiste
en que no podr depositarse el legislativo en un individuo; esta prohibicin no se refiere
~l ~aso en que se deposita el legislativo en el Presidente de la Repblica (aunque es un
I~dlviduo) , porque el caso sera de reunin de Poderes. previsto ya en la primera prohibicin; lo que se busca prohibir es que el legislativo resida en un titular que no sea
asamblea, prohibicin intil, puesto que numerosos preceptos constitucionales organizan
al Congreso en asamblea; adems. esta prohibicin nada tiene que ver con la divisin de
Poderes, pues el hecho de que el leg-islativo resida en un solo individuo (distinto al
Presidente, a quien no se refiere esta prohibicin) en nada afecta a la divisin de Poderes; en consecuencia, por superflua y por el lugar que indebidamente ocupa la prohibicin que se examina debe desaparecer.
El tercer prrafo del art. 49, como fue aprobado en Quertaro, dice: "Salvo el
caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto
en el arto 29." Esta adicin al artculo de la Constitucin de 57 establece una excepcin.
que por el lug-ar que ocupa parece referirse a la locucin que inmediatamente le precede.
De ser as, ello signficarfa que la excepcin alude a la prohibicin de. que el legislatvo
se deposite en un individuo, lo cual es inadmisible, pues el art. 49 remite al 29 V ste no
~ispone que en los casos por l previstos el leg-islativo se de!)Qsite en tlll. inc.lividuo, si~o
Um.camente que el legislativo conceda en ~sos casos det~r!n.lIlad3s autOTlZaclo.nes al eleClltIVO. Tampoco puede referirse la excepcin a la prohibicin de que se reunan dos o
ms de los Poderes en una sola persona o corporacin o que se deposite el lcgslativo en
1111 individuo, pues ya vimos Que en el caso de excepcin del art. 29 no hay reunin de
Poderes, sino delegacin parcial de facultades de un Poder en favor, de ot~o ...
Teniendo en cuenta que la adicin al arto 49 aprobada en Quereta~o, ~l~ll1fICa que
las autori/.acionl's a Que se refiere el arto 29 s pueden ser de ndole legislativa. hav Que
Concluir que esa adicin constituvc una excep~i~n. a la divisin de. Poderes establecida
en el primer prrafo del art. 49, va que esa divisin se altera parcialmente al desprenderse uno de los rganos de Pod('~ de algunas de las atribuciones que I~ son propias .en
heneficio de otro rgano, No tuvieron. pues, razn los autores del dictamen relativo
al art, 49 cuando asentaron que la adicin constitua una excepcin a "las dos ltimas
238
DERECHO
CO!\ST1Tl'CIO~AL
l\IEXICA!\O
Si bajo la vigencia de la Constitucin de 57, pudieron los constituyentes Vallarta y Montes discutir si en el caso del artculo 29 caba
la delegacin de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, la discusin qued sin materia mediante la adicin que aprob el Constituyente de Querraro, el cual acogi ntegramente la tesis de Vallarta
de que "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o
conflicto", es decir, en los casos del artculo 29 -pero slo en ellose! Congreso puede conceder al presidente autorizaciones de ndole
legislativa.
Pareca, pues, que salvo en esos casos quedaba terminante impedido el Congreso para conceder al Ejecutivo facultades legislativas. Y
sin embargo, siete das despus de haber entrado en vigor la Constitucin, el 8 de mayo de 1917, el Congreso concedi al Presidente Carranza facultades legislativas en el ramo de Hacienda, sin tiempo fijo
para su ejercicio, esto es, sin observar las formalidades del artculo 29. 29
La Ley de 8 de mayo de 17 sigui en vigor indefinidamente y la situacin por ella creada se hizo permanente, de manera que el Congreso
abdic de sus facultades constitucionales en materia hacendaria. Aos
ms tarde la Suprema Corte pronunci una ejecutoria, justificando
aquella delegacin en trminos tan amplios que causan asombro. Dijo
la Corte: "El Decreto de 8 de mayo de 1917, que concedi al Ejecutivo facultades extraordinarias en el ramo de Hacienda, capacitndolo
para expedir todas las leyes que deben normal' el funcionamiento de
la Hacienda Pblica Federal, no limit esas facultades a la expedicin
de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, y aunque el Congreso de la Unin haya expedido dichos presupuestos para el ao
fiscal de 1923, eso no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo
para expedir las dems leyes necesarias para el funcionamiento de la
reglas". es decir. a las dos prohibiciones que inmediatamente le preceden. Esta interpretacin sera profundamente nociva, deformara el recto sentido de los arts, 29 y 49.
pues permitira que en los casos del arto 29 el Congreso pudiera desaparecer para ser
reemplazado por el ejecutivo. como lo propuso en el Congreso de 46 el desechado
provecto de Olvera, La indebida colocacin de la adicin en el arto 49 lleva a esa conclusin. que no por literal deja de ser errnea; el orden constitucional slo se salva si,
como lo hemos apuntado, se hace la exgesis del arto 49 a la luz del 29.
29 Debe reconocerse que la delegacin de
facultades extraordinarias para legslar en el ramo de hacienda, que violando la Constitucin cuando apenas acababa de
entrar en vigor otorg el Congreso al Presidente Carranza, no hall una sumisin servil por parte del Senado. La Cmara de Diputados, el mismo da 1" de mayo de 1917
en que fue instalada conforme a la Constitucin que en esa fecha entr en viKOr
.cometi agravio a la misma aprobando dicha delegacin, pero el 11 del propio mes
el Senado se neg a ratificar la delegacin acordada por la colegsladora y en su
lugar ofreci que "presentar un proyecto para acudir en ayuda del Ejecutivo". Ante
la insistencia del Secretario de Hacienda, el Senade aprob el 8 del mismo mayo la
delegacin solicitada, aunque haciendo notar que sin facultad para suspender las garantas individuales. La medida se adopt tras acalorados debates, en los que el senador lubarn Capmany acus severamente al Secretario de Hacienda de rehuir el anlisis de los textos constitucionales y conformarse con lanzar cargos y amenazas.
LA DlVISI~ DE }'()DERE.,
239
240
LA DIVISIN DE PODERES
241
todas las leyes expedidas en uso de facul tades extraordinarias. Hay, por
lo tanto, en la actualidad dos situaciones sucesivas: la anterior a la
reforma de 38, respecto a la cual prevalece la jurisprudencia que considera constitucional la delegacin de facultades legislativas realizada
bajo la vigencia de esa situacin, y la posterior a la reforma, en que
la jurisprudencia tendr que aceptar, si es respetuosa de la enmienda,
que cualquiera ley expedida por el ejecutivo bajo la vigencia de la
reforma y fuera del caso del art. 29, es inconstitucional.
Despus de la reforma de 38, el primer caso en que funcionaron la
suspensin de garantas y las facultades extraordinarias, se present
en el mes de mayo de 1942, con motivo del estado de guerra con Alemania, Italia y Japn.
El decreto de 1'.' de junio de ese ao aprob la suspensin de las
garantas individuales que estim conveniente y, satisfecha esa condicin previa, facult al ejecutivo para imponer en los distintos ramos
de la administracin pblica todas las modificaciones que fuesen indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, con lo que
el Congreso concedi al ejecutivo "una mayor amplitud en la esfera
administrativa", segn la frase feliz empleada en el amparo de la seora Bros, lo cual cabe dentro del trmino "autorizaciones" que usa
el artculo 29.
Adems, y con el mismo objeto, el Congreso facult al ejecutivo
para legislar en los distintos ramos de la administracin pblica, lo
cual est incluido tambin en las "autorizaciones" del arto 29, por ms
que en el artculo 49 recibe el nombre de "facultades extraordinarias
para legislar".
Durante el tiempo en que estuvo vigente la suspensin de garantas con la correspondiente delegacin de facultades, o sea desde el
mes de junio de 42 hasta septiembre de 45, aparecieron varios brotes
de la vieja tendencia a extralimitarse el Ejecutivo en el uso de las
facultades delegadas. Sobre todo en materia hacendaria, se expidieron
por el Presidente numerosas disposiciones legislativas en las que no
es posible descubrir, ni con mucha voluntad, relacin alguna de medio
a fin entre la disposicin legislativa del Ejecutivo y la finalidad para
la cual se le concedieron las facultades extraordinarias. La Suprema
Corte declar inconstitucionales algunas de esas disposiciones, porque corresponden a la vida normal del pas y su expedicin incumbe,
por lo tanto, al rgano legislativo ordinario."
Fue a partir del regreso a la normalidad cuando propiamente se
volvi a abrir la interrogacin que formulaba nuestra historia de las
32 As la resolucin pronunciada por la Segunda Sala, el 6 de diciembre de 1944,
en el amparo de Fernando Coronado y coagraviados.
242
DERECHO
CO\;STITt:CIO~AL MEXIC.-\~O
facultades extraordinarias, perpetuamente insumisa a la direccin constitucional. Sera capaz el poder pblico de mantenerse dentro de los
lmites estrictos que le imponen los arts. 29 y 49, ratificados esos lmites en un postrer esfuerzo por la reforma de 38? bien volvera a
prevalecer la realidad desorbitada sobre el texto difano?
El tiempo transcurrido desde el a110 de 45, 'en que no se ha dado
ningn caso de delegacin de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, autoriza a pensar que la reforma de 38 ha conseguido su objeto
de desterrar la inveterada prctica. Pero el logro de la reforma est
muy lejos de significar que el Congreso hubiere reasumido de hecho
la funcin legislativa que a l, y slo a l, le compete conforme a la
Consti tucin.
La vigorosa realidad que hemos visto actuar por encima de todos
los valladares de la ley, se ha impuesto una vez ms, en el sentido de
que el Presidente de la Repblica sigue siendo el nico legislador, ya
que sus iniciativas son las que se toman en cuenta, para ser aprobadas
casi siempre sin modificaciones. As se conserva inactiva la responsabilidad del Congreso, carente de toda otra manifestacin que la de
adherirse rutinariamente a las mociones del Ejecutivo.
El fenmeno de la abdicacin de su funcin legislativa por parte
del Congreso, a fuerza de reiterado y proteico obliga a pensar si la
solucin debe estar al margen del empeo, entre nosotros siempre
frustrado, de reivindicar para las asambleas legislativas la totalidad de
la funcin de emitir leyes.
Es significativo que esta solucin, la nica ejemplarmente constitucional, no cuenta con simpatas, por la desconfianza que inspiran
para producir una legislacin cada vez ms tcnica y especializada las
asambleas deliberantes de origen popular, 10 que lejos de ser exclusivo de nuestro medio, constituye una tendencia que se va generalizando en la prctica y en la doctrina constitucional.
Si entre nosotros la absorcin legislativa por parte del Ejecutivo
se ha debido fundamentalmente, como tantos otros desarreglos constitucionales, a factores sociales derivados de la impubertad poltica,
consideramos que es llegado el tiempo de reconocer, no slo la presencia insoslayable del fenmeno, sino tambin su justificacin en
parte. El reconocimiento de que es justificado y la medida de su justificacin, a que nos referimos en el pargrafo siguiente, implican la
indeclinable necesidad de constitucionalizar el fenmeno en lo que
tiene de justificado.
74.-El traspaso aun en pocas normales de funciones legislativas
por parte del titular nato de las mismas, en favor del rgano ejecutivo,
LA DIVISIN DE PODERES
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tampoco es exclusiva de nuestro medio. Mirkine-Guetzvitch la registra como una manifestacin ms de la tendencia predominante en el
constitucionalismo moderno: "Nosotros hemos dicho ya que las condiciones de la vida actual son de tal complicacin que los proyectos
de ley resultan de [acto un monopolio del Gobierno. Es el Gobierno
quien dispone del aparato tcnico necesario para preparar los proyectos de ley. Si el Gobierno tiene una gran mayora, la discusin en el
seno del Parlamento se hace rpidamente y, salvo oposicin u obstruccin de la minora, el papel de la mayora parlamentaria se reduce a
la aprobacin de los proyectos gubernamentales." 38
Terminemos ratificando nuestra idea de siempre: la reforma de
38, en lugar de haber confirmado una situacin que abiertamente
rechaza nuestra realidad, debi haber abordado el problema desde el
punto de vista de esa realidad, para acoger otros casos en que, aparte
de los previstos por el arto 29, el Congreso pudiera delegar facultades
legislativas en el Presidente de la Repblica.
Otra cuestin que suscita la adicin del artculo 131, surge del prrafo final de la
misma: "El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto' Fiscal de cada
afio, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida." Su
sentido literal (nico que, segn parece, hay que tomar en cuenta por ser suficientemente
claro) obliga a dos cosas: H desde luego entrarn en vigor las disposiciones que dicte el
Ejecutivo en uso de la facultad concedida, sin esperar la aprobacin del Congreso, puesto
que el precepto no lo dice; 2~ no obstante, el Ejecutivo deber someter a la aprobacin
del Congreso el uso que hubiere hecho de la facultad concedida, posteriormente a su
ejercicio, ya que no cabe entender de otro modo, por los tiempos de los verbos empleados, la expresin "someter a su aprobacin el uso que hubiere hecho de la facultad
concedida".
Asf entendido el precepto, resulta que las disposiciones legislativas emitidas por
el Ejecutivo con fundamento en el mismo son leyes de naturaleza singular, sujetas a la
condicin resolutoria de la aprobacin del Congreso. En nuestro Derecho Pblico se
haban dado casos semejantes al que contemplamos; pero en ellos la aprobacin del
Congreso era anterior a la fecha en que entraba en vigor la ley expedida por el Ejecu
tivo, de tal suerte que cuando dicha ley comenzaba a ser obligatoria, ya se haba producido respecto de la misma el concurso cabal de voluntades necesario para su vigencia:
la del Congreso, al delegar en el Ejecutivo determinada facultad legislativa, bajo la
condicin suspensiva de dar cuenta oportunamente al Congreso del uso que hiciera
de esa delegacin; la del Ejecutivo, al expedir la ley en ejercicio de la facultad delegada; finalmente, otra vez la del Congreso, al aprobar a ley expedida por el Ejecutivo.
(Por va de ejemplo, bajo la vigencia de la Constitucin de 57, se puede citar el caso
del Cdigo Civil para el Distrito Federal y el Territorio de Baja California. El 14 de
diciembre de 1883 el Congreso autoriz al Ejecutivo para expedirlo, con el siguiente
requisito: "El Ejecutivo dar cuenta oportunamente al Congreso de la Unin, del
u90 que hiciere de esta autorizacin." El Ejecutivo expidi dicho Cdigo el 31 de
marzo de 1884, para entrar en vigor ellO de junio siguiente. El Congreso, por ley
promulgada el 24 de mayo de 1884, es decir, antes de la fecha en que iba a entrar en
vigor el referido Cdigo, decret lo siguiente: "Se aprueba el Cdigo Civil expedido
por el Ejecutivo el 31 de marzo del presente ao, en uso de las facultades que le concedi el decreto de 14 de diciembre de 1833'').
La aprobacin de una ley con posterioridad a su vigencia, que es lo establecido
como una novedad sin precedente en la adicin al artculo 131, planteara una situacin
prcticamente irresoluble si llegara a presentarse el caso de que una ley expedida por
el Ejecutivo en la hiptesis de dicho precepto, aplicada desde su promulgacin a casos
particulares, no fuera aprobada posteriormente por el Congreso.
38 op. cit., pg. 204.
CAPTULO
XIIi
75.-Segn nuestra organizacin constitucional, la primera y fundamental distribucin de competencias se opera entre los Estados y
la federacin; la segunda, entre los tres Poderes de la federacin. Examinada anteriormente la primera, conviene ahora referirse a la segunda.
De los tres Poderes federales, los dos primeros que enumera la
Constitucin estn investidos de poder de mando; el legislativo manda a travs de la ley, el ejecutivo por medio de la fuerza material. El
tercer Poder, que es el judicial, carece de los atributos de aquellos
otros dos Poderes; no tiene voluntad autnoma, puesto que sus actos
no hacen sino esclarecer la voluntad ajena, que es la del legislador
c?ntenida en la ley; est desprovisto tambin de toda fuerza material.
Sin embargo, el Poder judicial desempea en el juicio de amparo
funciones especiales, que fundan la conveniencia de darle la catego~a de Poder, otorgada por la Constitucin; mediante ellas, el Poder
judicial se coloca al mismo nivel de la Constitucin, es decir, por
encima de los otros dos Poderes, a los cuales juzga y limita en nombre de la ley suprema.
Las relaciones del Poder judicial con los dems Poderes, se confunden con las funciones que la Constitucin asigna a dicho Poder y
cuyo estudio ser la materia de otro captulo. Por ahora es conveniente sealar las relaciones del Poder legislativo con el ejecutivo, para
estar en aptitud de conocer la organizacin y funcionamiento de uno
y otro.
76.-Dos sistemas principales realizan, de diferente manera CIcla
cual, las relaciones entre s de los Poderes legislativo y ejecutivo: el
250
sistema parlamentario y el sistema presidencial. En el primero 1;:1 actuacin del ejecutivo est subordinada a la direccin de las Cmaras;
el mayor predominio de stas da al sistema el nombre de parlamentario. En el segundo el ejecutivo participa con independencia en la
direccin poltica; se llama presidencial porque en la forma republicana es en la que el Jefe del ejecutivo, esto es, el Presidente, halla el
ambiente propicio para ser independiente de la asamblea deliberante.
El parlamentarismo es sistema europeo. Naci en Inglaterra, en
forma espontnea, por las relaciones poco a poco modificadas del Parlamento con una dinasta que l mismo haba llevado al trono; lo
adoptaron ms tarde como programa los pases del continente y en
Francia alcanz los lineamientos de la teora.
El sistema parlamentario busca que el ejecutivo refleje en sus actos
la voluntad del pueblo, manifestada a travs del Parlamento, que se
supone representante genuino de aqul. Para ello el Jefe del gobierno
designa su gabinete de acuerdo con la mayora que prevalezca en el
Parlamento; el gabinete as nombrado debe obrar de conformidad con
la mayora parlamentaria a la que pertenece y es ese gabinete el nico
responsable de los actos del ejecutivo frente al Parlamento y la opinin pblica. Porque si el Jefe del ejecutivo no es libre para designar
a sus ministros, sino que debe elegirlos segn la mayora parlamentaria, ni tampoco puede ejercer las funciones del gobierno, es natural
y justo que la responsabilidad poltica la asuma, no el Jefe del gobierno, sino el gabinete.
Cuando el gabinete cesa de representar la opinin de la mayora
debe dimitir, para ser sustituido por quienes reflejan dicha mayora. Lo mismo por lo que hace a la responsabilidad poltica como por
lo que respecta a la representacin de la mayora, el vaivn poltico
concluye en el gabinete; el Jefe del gobierno est por encima del reflujo, inmune a los cambios; inmutable e irresponsable.
Pero cuando la oposicin irreductible entre el Jefe del ejecutivo
y el Parlamento hace suponer que alguno de los dos no interpreta la
voluntad popular, el primero tiene el derecho de apelar directamente
al pueblo, mediante la disolucin de la cmara popular y la convocacin a elecciones; en los comicios el pueblo decidir si apoya la poritica del parlamento o la del Ejecutivo.
De esta suerte es la facultad de disolver el Parlamento la vlvula
de escape del sistema, porque si el Ejecutivo tuviera que subordinarse
sin excepcin a ]a voluntad de la asamblea, se llegara al absolutismo
congresional.
El sistema parlamentario presume la existencia de partidos organizados y una alta educacin cvica. Sin partidos fuertemente organiza-
2.1) 1
dos, sin un respeto sumo para la opinin de la mayora, el parlament~rismo comienza por los cambios frecuentes y desorientados en el gabinete, que entorpecen la labor del gobierno, y termina en el uso de
l~ violencia, que destruye hasca sus races el sistema. El parlamentarismo es cortesa cvica, tolerancia, discusin pblica, tradicin; es,
pues, sistema extico en regmenes de caudiilaje.
En el sistema presidencial el Jefe del ejecutivo designa libremente a sus colaboradores inmediatos, que son los Secretarios de Estado,
sin necesidad de que pertenezcan al partido predominante en el Congreso; los actos de los Secretarios de Estado son, en principio, actos
del Jefe del gobierno, pues aqullos obran en representacin de ste;
para la perfeccin jurdica de sus actos el Jefe del gobierno no necesita, en general, contar con la voluntad de sus Secretarios y, por todo
ello, el nico responsable constitucional de los actos del ejecutivo es
el Jefe de! mismo.
1\0 hay, pues, en el sistema presidencial subordinacin del Ejecutivo al Legislativo; antes bien, mediante la facultad de convocar a
sesiones extraordinarias, la de iniciar leyes y, sobre todo, por la facultad de vetarlas, el Ejecutivo adquiere cierto predominio sobre el Le.gislativo ,que al fortalecer al primero se resuelve al cabo en el equilibrio de los dos.
N acido en Estados U nidos, el sistema presidencial se propag en
casi todos los pases latinoamericanos. Mxico lo ha adoptado, aunque
con algunos matices parlamentarios, como lo veremos en seguida.
77.-El Presidente de la Repblica tiene facultad para nombrar y
remover libremente a los Secretarios de Estado, segn el arto 89, fr. I1,
de la Constitucin. Dicha facultad es la que imprime sustancialmente
a nuestro sistema el carcter de presidencial.
Conforme al arto 92, todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente debern estar firmados por el Secretario del Despacho, encargado del ramo a que el asunto corresponde, y sin este requisito no
sern obedecidos. Esta participacin del Secretario de Estado en el
acto del Jefe del gobierno, necesaria para la validez de dicho acto, se
conoce en la teora constitucional con el nombre de "refrendo".
"Presupone siempre el refrendo -segn Cceres Crosa- un acto
concomitante y en cierto sentido principal, al que la accin de refrendo se suma, para completarlo o perfeccionarlo. Ms concretamente, el
refrendo implica la simultnea concurrencia de dos voluntades coincidentes, a veces de distinto rango, cuyas determinaciones se manifiestan en la efectiva realizacin de un acto participado o complejo, que
se expresan mediante el elemento formal de la aposicin de la firma
252
RELACIONES ENTRE
253
254
desviacin que al respecto ha. introducido el ordenamiento reglamentario que hemos mencionado. Pero si atribuyramos a nuestro refrendo esa nica finalidad de certificacin, convertiramos a los Secretarios de Estado en meros agentes subalternos del Jefe del Ejecutivo, sin
otra voluntad que la de ejecutar sus rdenes o renunciar. Para eludir
esta conclusin, que repugna con la prctica constante de nuestras
instituciones ms bien que con la letra del texto constitucional, hemos de empearnos en descubrir las finalidades propias de nuestro
refrendo.
En este orden de ideas, consideramos que entre nosotros el refrendo sirve para actualizar una triple responsabilidad del agente
refrendatario: la penal, la tcnica y la poltica.
La responsabilidad penal se finca en el Secretario al asociarse voluntariamente al acto del Presidente mediante la aposicin de su firma, cuando el acto refrendado es delictuoso. Puede sin duda el Secretario realizar por su cuenta y bajo su propia responsabilidad actos
delictuosos en el desempeo de su gestin: de ellos es responsable exclusiva y personalmente. Pero cuando el acto delictuoso es del Presidente y el Secretario lo refrenda, este ltimo asume como copartcipe su personal responsabilidad en los trminos del arto 108 de la
Constitucin. He aqu localizada la responsabilidad penal autnoma
del Secretario, la cual no existira si se tratara de un simple empleado
que obedece a su superior legtimo en el orden jerrquico (con las
salvedades que establece el arto 15, frac. VII, del Cdigo Penal vigente.)
La responsabilidad en que incurre en estos casos el agente signatario, se justifica plenamente en nuestro rgimen constitucional, pues
ella constituye la contrapartida de la irresponsabilidad penal de que
goza el. Presidente durante el tiempo de su encargo (excepto por traicin a la patria o delitos graves del orden comn). A fin de que la
actividad del Jefe del Ejecutivo no quede totalmente al margen de las
normas punitivas, lo que parece inadmisible en un rgimen de derecho, surge como mantenedor del acto en el aspecto de la imputabili-dad penal, el Secretario que lo refrenda. Su responsabilidad, a diferencia de la presidencial, s es exigible penalmente durante el
.desem peo del encargo, previo el desafuero.
Este reemplazo de una responsabilidad por otra, da la impresin
de que estamos en presencia de un matiz parlamentario. Obsrvese,
sin embargo, una diferencia sustancial. En nuestro sistema tanto el
Presidente como el Secretario responden penalmente de sus actos propios, con la diferencia que al primero slo se le puede procesar hasta
despus de concluido su mandato. De ninguna manera se exime de
-responsabilidad penal al Presidente para desplazarla hacia el Secreta-
RELACIO:'\ES E:\TRE
255
rio; este ltimo podr ser condenado como cmplice o coautor por
haber parti pado mediante el acto personal del refrendo en el acto
criminoso del Presidente, pero ello no libera al Presidente de la responsabilidad exigible oportunamente. Todo ello se explica si se tiene
en cuenta que la irresponsabilidad penal del Presidente es de naturaleza del todo diversa a la irresponsabilidad parlamentaria del Jefe del
Ejecutivo y obedece a otros motivos. La irresponsabilidad penal es ms
bien inmunidad con que se protege a los altos funcionarios mientras
duran en su encargo, con objeto de impedir que mediante un proceso
injustificado se les prive de sus funciones. Solamente la Cmara de
Diputados o la de Senadores, segn la naturaleza del delito, puede
despojar de la inmunidad, pero tal cosa slo puede acaecer, tratndose
del Presidente de la Repblica, por traicin a la patria o delitos graves del orden comn; la inmunidad de dicho funcionario es casi
absoluta.
La responsabilidad de carcter tcnico que asume el Secretario de
Estado por virtud del refrendo, obedece a que es la Secretara de cada
ramo, a travs de sus expertos, la que debe preparar el material de
informacin y decisin que el titular de la Secretara presenta bajo
su responsabilidad al Jefe del Ejecutivo. No es posible que este ltimo alcance a dominar las numerosas y variadas cuestiones tcnicas de
la administracin; de all la necesidad de las Secretaras, cada una
de ellas especializada en una materia administrativa. Esta responsabilidad de orden tcnico es la que posiblemente tuvo en cuenta el ya
citado Reglamento del art. 24 de la Ley de Secretaras de Estado, al
otorgar al refrendo una finalidad que no registra la teora. En efecto,
si conforme con el arto l"! de ese Reglamento el Secretario debe firmar
antes que el Presidente, ello slo puede significar que el Secretario
asume frente al Presidente la responsabilidad tcnica del acto. Nos
hallamos, por lo tanto, en presencia de un cometido del refrendo que
se despliega principalmente en el mbito interno del Ejecutivo, en las
relaciones del Secretario con su superior jerrquico.
Intimamente relacionada con la funcin tcnica del refrendo, aparece su finalidad poltica. Como habremos de verlo con mayor detenimiento al estudiar la organizacin del Poder ejecutivo, en el Constituyente de Quertaro la Comisin dictaminadora propuso la creacin
de los Departamentos Administrativos, con funciones exclusivamente
tcnicas y no polticas, a diferencia de las Secretaras de Estado, que
gozaran de esas dos funciones. Como consecuencia de la anterior distincin el dictamen otorgaba el refrendo nicamente a los Secretaras,
en consideracin a su funcin poltica, y lo rehusaba a los Jefes de
256
RELACIONES E:'\TRE
2,1)7
258
dependa la vida del gabinete, como ocurre en el sistema parlamentario; va simplemente a informar en nombre del Presidente, a ilustrar el criterio de las Cmaras tocante a los hecho'> a que se refiere
el informe.
A pesar de lo dicho, existe el peligro de que al abusar el Congreso de la facultad del arto 93 nuestro rgimen presidencial se deforme,
con pretensiones de un falso e inconveniente parlamentarismo. Tal
cosa suceder si abdicando de hecho de su facultad constitucional de
nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, se pliega
el Presidente a la direccin de las Cmaras, removiendo a cuantos
Secretarios sean objeto de censura. As lo advirti Lerdo de Tejada
en su circular de 14 de agosto de 1867. Segn el arto 89 de la Constitucin entonces vigente, los Secretarios deban informar del estado
de sus respectivos ramos al abrirse el primer perodo de sesiones, pero
el reglamento del Congreso autorizaba a ste para llamar a los Secretarios cuando lo tuviera a bien. Lerdo propuso corno adicin a la
Constitucin, la de que los informes del Presidente o de los Secretarios fueran siempre por escrito y nunca verbales, para derogar la disposicin del reglamento. Despus del fracaso de dicha circular, las reformas constitucionales de 74 no recogieron la proposicin de Lerdo
a que nos estamos refiriendo; pero la Constitucin de 17 realiz precisamente lo contrario de lo propuesto por Lerdo, al autorizar los informes verbales de los Secretarios, que es lo que hace el arto 93 al
permitir que las Cmaras llamen ante s, para informar, a los Secretarios de Estado,"
a La situacin planteada por Lerdo de Tejada ha venido variando bajo la vigencia
de la Constitucin de 17, hasta modificarse sustancialmente por virtud de la reforma :.11
articulo 93 del 31 de enero de 1974, cuya interpretacin es incompatible con la que en
su tiempo expona el ministro de Jurez.
La primera parte del precepto reformado, al disponer que "los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que est abierto el pe
riodo de sesiones ordinarias, darn cuenta al Congreso del Estado que guarden sus
I cspect ivos ramos", incluy a la segunda clase de funcionarios en la obligacin impuesta
a los Secretarios del Despacho. Pero dicha obligacin ha quedado subsumida tradicional
mente en la que seala el artculo 69 al Presidente para que al asistir a la apertu.r~ <k
sesiones ordinarias del Congreso presente "un informe por escrito, en el que manifiestv
el estado general que guarde la administracin pblica del pas". En el porme?oriz~d(1
informe que en la ocasin sealada acostumbra leer personalmente el Jefe del EJecutivo.
se da cuenta del estado que guardan los respectivos ramos de la administracin pblica.
por lo (Iue sera redundante que los encargados de dichos ramos rindieran por separado
un informe semejante. En lugar de suprimir el primer prrafo del articulo 93, la refor
ma de 1974 ha procedido como si pretendiera galvanizarlo con la participacin en l el,'
los Jefes de los Departamentos Administrativos.
.
El segundo prrafo del artculo 93, relativo a que "cualquiera de las Cmaras podr
citar a los Secretarios de Estado para que informen, cuando se discuta una ley (' se esrudie UI1 nezoco relativo a NII Secretaria", file adicionado en 74 al ampliar la posibili
RELACIONES ENTRE
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260
La tendencia contraria al Ejecutivo que predomin en el Constituyente de 57 priv a dicho Poder de la facultad de vetar las resoluciones del Congreso. El arto 70 enumeraba en sus fracs . .IV a VII, como
trmites relativos a la formacin de las leyes, las consistentes en pasar
al Ejecutivo copia del expediente del asunto con primera discusin,
para que manifestara su criterio; si ste era favorable, el asunto se
votaba sin ms trmite, y en caso contrario deba pasar el expediente a comisin para que examinara de nuevo el negocio en presencia
de las observaciones del gobierno; el dictamen era sometido a nueva
discusin y concluida sta se proceda a votacin, la cual se decida
por mayora absoluta. Segn el arto 71, en caso de urgencia notoria
el Congreso poda dispensar los trmites sealados en el artculo anterior, lo que equivala a la facultad de suprimir la consulta al Ejecutivo.
En su ya citada circular de 14 de agosto de 1867, Lerdo de Tejada propuso que el Presidente de la Repblica pudiera poner veto
suspensivo a las primeras resoluciones del Congreso, para que no se
pudieran reproducir sino por dos tercios de votos, tal como se hallaba establecido en nuestra Constitucin de 24 y en la de Estados Unidos. "En todos los pases donde hay sistema representativo -deca el
Ministro. de Jurez- se estima como muy esencial para la buena formacin de las leyes, algn concurso del Poder ejecutivo, que puede
tener datos y conocer hechos que no conozca el legislativo." Las reformas de 74 no hicieron sino modificar en detalles sin importancia
el punto relativo a las observaciones del ejecutivo, disponiendo que
hubiera una primera votacin y, en caso de formularse observaciones
por el Presidente, se efectuara una segunda votacin, en la que se decidira el asunto definitivamente; pero como la segunda votacin decida al igual que la primera, por simple mayora de votos, el veto
del Ejecutivo era notoriamente dbil. Su eficacia tena que ser tan
slo de ndole moral, esto es, las razones del Ejecutivo no podan perseguir otro objeto que mudar la opinin, y con ella el voto,. de la misma mayora que en la primera votacin se haba manifestado en sentido contrario. En un conflicto poltico, el veto del Presidente era
ineficaz para quebrantar la oposicin del Congreso, porque la misma
mayora de la primera votacin, al reiterar en la segunda su punto
de vista, era bastante para hacer triunfar la oposicin congresional.
"Es fcil comprender que si las Cmaras cuentan con una mayora
adversa al Ejecutivo, o bien interesada en llevar adelante un proyecto
poltico o un inters de administracin, la mayora que vot la confirmar sin duda." I
f EMILIO RABASA: La organizacin politica de Mxico, pg.
257.
RELACIONES ENTRE
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---
262
RELACIONES ENTRE
263
La facultad que venirnos anauzando asocra al Ejecutivo en la labor del Congreso, hacindolo intervenir en la generacin de la ley,
adems de constituir una defensa del primero frente al segundo.
y es asimismo esta facultad de vetar la que, con la del Presidente
para nombrar libremente a sus Secretarios de Estado, caracteriza y
define nuestro sistema presidencial, pues en el sistema parlamentario, donde el ejecutivo es realmente emanacin y prolongacin del
legislativo, sera inadmisible que pudiera el primero objetar los actos
del segundo, ya que con ello se quebrantara la sumisin que como
base del sistema debe guardar el gabinete respecto del Parlamento y
la confianza que a este ltimo debe inspirar aqul.
1'\o nos resta sino anotar que el veto ha perdido entre nosotros
todo inters prctico, desde que la actividad de legislacin ha quedado subordinada a la voluntad del Ejecutivo. Si las leyes son iniciadas
en su totalidad por el Presidente y se aprueban por el Congreso sin
otras modificaciones que las aceptadas previamente. por los rganos
del ejecutivo, no se da ocasin de que el Presidente objete la vol untad del Congreso, que es al fin y al cabo la suya propia. El estudio
del veto nos ha servido para precisar los lineamientos constitucionales de nuestro sistema, de ninguna manera para enfrentarnos con la
realidad de la institucin, que como otras varias espera ser probada
en la prctica.
CAPn;Lo
XIV
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO
DEL PODER LEGISLATIVO
SUMARIO
SO.--El bicamarismo en Inglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del sistema. 8 l.-El bicarnarisrno en Mxico. 81 bis.e-Los diputados de partido.
82.-l,a iniciativa presidencial de 1971. 83.-0rganizacin constitucional de
cada una de las Cmaras. La suplencia. 84.-Requisitos para ser diputado o
senador. 85.-Los artculos 56 y 60. 8G.-Irresponsabilidad e inmunidad de
los representantes populares; casos en que segn la Constitucin se les pucde imponer sanciones. 87.-El qurum }' la votacin. 88.-Perlodoordinario
v sesiones extraordinarias. El informe del Presidente ante las Cmaras.
89.-Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitucin emplea la
palabra "ley". 9O.-La facultad de iniciar las leyes y decretos. 9I.-Formacin de las leyes y decretos en ambas Cmaras.
266
Pero ms tarde los tericos se han encargado de proponer nuevas aplicaciones del sistema. La principal de ellas consiste en dar a una de
las dos Cmaras la representacin de los diferentes sectores econmicos del pas (industriales, agricultores, obreros, etc.}, y reservar para
la otra la clsica representacin popular que siempre ha ostentado.
Este sistema se implant en Australia, pero no ha dado los resultados que de l se esperaban.
Prescindiendo de sus diversas aplicaciones, el sistema bicamaral
tiene ventajas propias, cualesquiera que sean los fines qut con l se
busquen. He aqu tales ventajas:
l~ Debilita, dividindolo, al Poder legislativo, que tiende generalmente a predominar sobre el Ejecutivo; favorece, pues, el equil ibrio de los Poderes, dotando al Ejecutivo de una defensa frente a los
amag-os del Poder rival.
2~ En caso de conflicto entre el Ejecutivo y una de las Cmaras,
puede la otra intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta
entre el Ejecutivo y las dos Cmaras,. hay la presuncin fundada de
que es el Congreso quien tiene la razn.
3~ La rapidez en las resoluciones, necesaria en el Poder ejecutivo, no es deseable en la formacin de las leyes; la segunda Cmara
constituye una garanta contra la precipitacin, el error y las pasiones polticas; el tiempo que transcurre entre la discusin en la primera Cmara y la segunda, puede serenar la controversia y madurar
el juicio.'
81.-En Mxico la Constitucin de 1824 consagr el bicamarismo
de tipo norteamericano o federal, al establecer la Cmara de Diputados sobre la base de la representacin proporcional al nmero de
habitantes y el Senado compuesto por dos representantes de cada Estado. La eleccin de los primeros se haca por los ciudadanos y la de
los segundos por las legislaturas de los Estados (arts. 8 y 25) .
La Constitucin centralista de 36 conserv el bicamarismo, pero
naturalmente el Senado no tuvo ya la funcin de representar a los
Estados, que haban dejado de existir. No obstante ello, el Senado no
1 El bicamarismo de tipo ingls parece que ha cumplido ya .su destino histrico.
El modelo y nico superviviente de Senado aristocrtico, como es la Cmara de los Lores, es ya una cmara secundaria, que slo a manera de smbolo integra el parlamentO
ir,~ls; despojada de sus facultades en materia financiera e~ 1911, se convirti en comparsa de la Cmara Baja cuando en 1949 el partido laborista limit a un ao el tiemp?
en que poda demorar la revisin de la legislacin ordinaria. Del general ocaso del blcamarismo se ha salvado hasta ahora el de tipo federal, al que se ha acogido una Constltucn reciente. la de Italia. El Senado democrtico de la Tercera Repblica desapa'
reci de la actual Constitucin francesa, para ser sustituido por el Consejo de la
Repblica, que no vota sino slo dictamina, pues la decisin corresponde a la Asamblea
Nacional; el bicamarismo ha desaparecido, por lo tanto, en Francia.
267
268
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4 DUBLN y
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270
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LJClO:'\AL ;\IEXC.-\:,\O
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271
272
loT:\CI():-'Al\llE~TO
274
Artculo 54. La eleccin de diputados ser directa. con sujecin a lo dispuesto en el artculo 52 y se complementar, adem.is,
con diputados de partido, apegndose, en ambos casos, a lo que
disponga la ley electoral y, en el segundo, a las reglas siguientes:
I. Todo Partido Poltico Nacional, al obtener el dos y medio
por ciento de la votacin total en el pas en la eleccin respectiva,
tendr derecho a que se acredite, de sus candidatos, a cinco diputados, y a uno ms, hasta veinte como mximo, por cada medio por
ciento ms de los votos emitidos;
n.
276
277
aspectos que no miran a la esencia del sistema, como el arcasmo constitucional de seguir considerando a los diputados representantes de sus
distritos y no de la nacin) . El xito de la reforma -a todas luces imprevisible-, su comportamiento en la prctica, dependern sobre todo
del uso leal del sistema, cuyo acierto no consiste en tratar de resolver
definitivamente, de una vez por todas, los problemas de la democracia mexicana, sino en ensayar el trnsito hacia un mecanismo electoral que permita a los partidos en minora alcanzar la representacin
en la Cmara, no como ddiva o merced que se les conceda simblicamente en homenaje a la democracia, sino como derecho propio de las
minoras.
Aparte del aspecto tcnico, el mrito ms sealado de la reforma
consiste en haber llevado por primera vez al derecho positivo una
idea que desde hace muchos aos anda vagando, como sombra inasible, en nuestra vida cvica, la idea antes mencionada de que tambin
las minoras deben tener oportunidad por derecho propio para participar en la representacin nacional. En el ao de 1928 eso fue lo que
dijo el Presidente Calles en ocasin solemne, con frases a las que ningn partido oposicionista hubiera podido imprimir nfasis mayor ni
ms categrica elocuencia. Lo que ha sucedido despus tiene explicacin histrica y sociolgica, cuyo sitio no est aqu. Slo nos toca
sealar que la reforma de 62 recoge la hasta ahora frustrada aspiracin y de ella consagra en la ley suprema lo que estima realizable en
la actual etapa evolutiva de la democracia mexicana.
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial, amplia )\
suficientemente informada de la materia que aborda, nos dispensa
de extendernos en su aspectos tcnicos. De ellos slo quisiramos sealar los que sirven para situar el sistema adoptado dentro del cuadro
general de los sistemas electorales.
En el sistema mayoritario alcanza el triunfo el candidato que allega mayor nmero de votos, cualquiera que sea el obtenido por sus
oponentes. En cada circunscripcin el candidato mayoritario excluye
totalmente a sus adversarios en minora, lo que no es obstculo para
que, dentro de la representacin general de la Cmara, aparezcan representantes de diferentes tendencias, los cuales en cada caso han
sido necesariamente candidatos mayoritarios. La presencia all de diputados de partidos en minora no es a ttulo de representantes de las
minoras, sino porque cada uno de ellos alcanz mayora de votos en
su distrito. as no la hubiera alcanzado su partido en la conquista de
curules dentro de la eleccin general. El sistema mayoritario ha sido
el tradicionalmente observado en la prctica electoral mexicana.
A manera de correctivo de los inconvenientes de la representacin
18
278
279
alar las semejanzas y diferencias de este sistema con los grandes tipos
cuyos elementos conjuga.
Por mantenerse en primer plano el factor mayoritario, todos los
partidos sin excepcin pueden optar a las representaciones mayoritarias. En cada distrito electoral se enfrentan entre s los partidos polticos a travs del candidato de cada uno. Quien all va a triunfar o a
perder es concretamente el candidato; su suerte ser la de su partido,
pero exclusivamente all, en ese distrito electoral. Conforme al juego
del sistema mayoritario, la decisin favorecer al candidato que recibe
un nmero mayor de votos; los dems quedan excluidos en su calidad
de candidatos que disputaron la eleccin a base de mayora de votos.
Sin embargo, y ahora entramos a la otra zona de la reforma, los
candidatos vencidos en la lid mayoritaria ganan por el hecho de su derrora la oportunidad, en principio, de representar a la opinin de su
partido, independientemente de toda circunscripcin electoral. Son
los diputados de partido, cuya representacin tiene su fuente en el
sufragio total del pas y no en el sufragio distrital, que es el que se
toma en cuenta para la eleccin de los diputados de mayora. Mas para
que el total nacional sufragado por un partido pueda servir de base
para esta especial representacin, es inexcusable, ante todo, que ese
partido se encuentre nacionalmente en minora.
Pero no cualquier minora es apta para producir diputados de
partido, sino slo la que oscile entre dos extremos. Hacia arriba, el
partido que obtenga ms de veinte curules de mayora no tendr derecho a diputados de partido, as sea minoritario: supone la reforma
que la opinin pblica representada por tal partido encuentra en sus
diputados de mayora suficiente expresin. Hacia abajo, tampoco tendr derecho a diputados de este gnero el partido que no alcance el
porcentaje mnimo en la votacin total nacional: estima la reforma
que la opinin pblica canalizada en semejante partido es tan dbil
que no merece estar representada por los diputados de partido.
Voceros de las minoras dentro de los lmites sealados, los diput~dos de partido no realizan sin embargo la representacin proporcional, porque la presencia de diputados de mayora, por una parte y
por la otra la existencia de lmites en la representacin minoritaria,
Impiden clasificar este sistema dentro de la representacin proporcional.
Despus del breve examen realizado, queremos asentar la siguiente conclusin, accesible y fundada, a que llega con referencia al mismo tpico Mario Moya Palencia: "As pues el sistema resulta fundamentalmente mayoritario, aunque por razn del acoplamiento del
rgimen de representacin proporcional de las minoras, puede cali-
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slo se cuentan, sino que cuentan" (La Reforma Constitucional Mexicana en Materia Electoral; artculos publicados en el diario Exclsior
los das 3 y 4 de septiembre de 1963), afirmaciones perentorias como
aforismos, que para nosotros slo requieren la salvedad de los votos
estriles emitidos en favor de los partidos que no satisfacen el porcentaje legal.
En otro aspecto, la regulacin automtica del sistema se manifiesta en que, por lo que hace a los diputados de partido, el sistema produce por su solo juego un doble efecto, en relacin con cada candidato y en relacin con el partido. En un primer plano los votos se consideran emitidos en favor de cada candidato. En un segundo plano,
que aparece cuando el nmero de votos no alcanz para dar la victoria sobre el candidato del partido contrario, los votos se estiman
otorgados en favor del partido al que pertenece el candidato derrotado. Pero esto no basta, sino que dentro del partido que acopia los
votos de sus candidatos vencidos (ms los de sus candidatos vencedores, segn ha quedado expuesto) , y siempre que se llenen los requisitos respectivos, se produce una segunda eleccin, que es consecuencia
o resonancia de la primera: la eleccin como diputados de partido,
que debe favorecer a aquellos que, sin haber obtenido mayora en los
comicios, s la ganaron en relacin con sus compaeros de partido.
Esta segunda eleccin sigue siendo directa como la de diputados de
mayoras, nueva ventaja que hemos de acreditar al automatismo de la
reforma, pues si se dejara a la libre decisin de los partidos el sealamiento entre sus candidatos de los diputados de partido, la eleccin
de stos sera por delegacin de los electores primarios en el partido,
es decir, sera indirecta y contraria por ello a la tradicin electoral
que consagran nuestras dos ltimas constituciones.
Una ltima aplicacin automtica de la reforma, que vale la pena
sealar, se puede dar en las renovaciones sucesivas de la Cmara. Existe la posibilidad de que el partido mayoritario, sin dejar de serlo,
descienda en tal proporcin en el nmero de sufragios recaudados,
que llegue a tener derecho a diputados de partido. A su vez un par
tido minoritario, sin dejar de serlo, puede perder este derecho, ya sea
porque llegue a cubrir ms de veinte plazas con diputados de mayora, o bien al contrario, porque el descenso de sus votos lo haga perder el porcentaje mnimo para optar a diputados de partido. Por l
ti~10, el partido que en una eleccin no alcanz dicho por~entaje mrumo conserva la oportunidad de lograrlo en una postenor renovacin de la Cmara.
Hemos visto, pues, cmo el mecanismo electoral ideado por la reforma combina por s mismo el movimiento de las partes que Jo como
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ponen, y ello con tal que se deje fluir libremente el elemento motor
que lo hace funcionar, segn es la voluntad cvica expresada sin trabas
y respetada sin artil ugios.
Sin desconocer los peligros que amagan al sistema recientemente
implantado, originados casi todos ellos en las taras ancestrales de nuestra democracia, pensamos no obstante que la reforma es realista, por
cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y perdurable
problema. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las
causas sociales e histricas del mal secular; haber pulsado las posibilidades actuales de saneamiento cvico, haberse ajustado a esas posibilidades y, al mismo tiempo, haber dejado franca la puerta para todas
las coyunturas del porvenir, en eso consiste a nuestro ver la esperanza
de xito del sistema que confa a su propia flexibilidad la suerte de
su destino.
lIJ. La primera aplicacin de las normas relativas a los diputados de partido, se llev a cabo con motivo de las elecciones federales de 5 de julio de 1964, que incluyeron la renovacin de la Cmara
de Diputados en la de los dos poderes de eleccin popular.
En la sesin de 30 de agosto de ese ao se present y fue aprobado
por mayora el dictamen que reconoci al Partido Accin Nacional
(PAN) 18 diputados de partido, 9 al Partido Popular Socialista
(PPS) y 5 al Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM).
Al primero de los citados le haban sido reconocidos dos diputados
de mayora. Por haber alcanzado mayora en ms de veinte distritos
electorales, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) no acredit ningn diputado de partido.
El dictamen seal en la reforma constitucional los dos elementos de duda que a continuacin examinaremos, los cuales atribuy a
que en su concepto la reforma no fue precisa y, adems, incurri en
omisin.
He aqu el prrafo del dictamen que se refiere a la primera de dichas dudas: "Lamentablemente, cuando la fraccin 1 del artculo 54
Constitucional reformado se refiere a votacin total en el pas en la
eleccin respectiva, no precisa cul es el alcance de la expresin, puesto que puede referirse a la votacin total obtenida en el pas nicamente por los candidatos a diputados federales y, en la presente ocasin en que se hizo la eleccin de diputados, senadores y Presidente
de la Repblica, podra entenderse por votacin total la suma de los
votos obtenidos por todos los candidatos a diputados, senadores y Presidente de la Repblica. Es cierto que en la exposicin de motivos de
la iniciativa se expresa textualmente que no tendrn representacin
alguna, salvo las derivadas de los triunfos que por mayora obtengan
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en distritos electorales concretos, los partidos que no alcancen cuando menos el 2.5% de la votacin nacional total en una eleccin de
diputados, pero como se ha dicho, justamente la fraccin relativa del
. texto constitucional reformado no precisa que el 2.5% de la votacin
nacional se refiere nica y exclusivamente a la eleccin de diputados, razn por la cual esta omisin en el texto constitucional orgina un principio de duda para su aplicacin."
Consideramos por nuestra parte que ni la exposicin de motivos
de la iniciativa presidencial ni la reforma motivan, por imprecisin
u omisin, el elemento de duda quea la reforma se atribuye.
. La reforma no adoleci de imprecisin ni fue omisa por la sola
circunstancia de que no hubiera establecido explcitamente que el
porcentaje que daba derecho a un partido poltico para acreditar diputados de partido, debera computarse en relacin con el total de votos
para diputados obtenidos por cada partido con menos de veinte CUTUles de mayora, y no adems con el total de votos recibidos por el mis-mo partido para Presidente de la Repblica y para senadores. Esta
ltima posibilidad no caba siquiera suponerla, porque la reforma legislaba sobre la integracin de la Cmara de Diputados y nada tena
que ver con la eleccin de miembros de la otra Cmara o del Jefe del
Ejecutivo. A qu exigirle entonces que dijera que en la eleccin de
diputados de partido no se tomaran en cuenta los votos destinados
a la eleccin de otros funcionarios, tan ajenos a la integracin de la
Cmara como son los antes mencionados? Ni qu necesidad poda
haber en aclarar que la reforma no pretenda incurrir en la incongruencia inexcusable de aplicar a la eleccin de diputados los votos
emitidos para la eleccin de Presidente y de senadores?
Una consideracin de orden prctico confirma la anterior. El problema que se plante el dictamen slo puede presentarse cada seis
aos, que es cuando coinciden las elecciones para Presidente, senadores y diputados. Es entonces, y slo entonces, cuando puede pensarse
en la posibilidad de que el porcentaje para los diputados de partido
se calcule sobre el total de votos para las tres clases de funcionarios
renovados. Pero tres aos despus, cuando la renovacin es nicamente de diputados, el problema no existe por inexistencia de la hiptesis: el porcentaje de cada partido slo puede calcularse, inevitablemente, sobre el total de votos para diputados. En estas condiciones no
hay exgesis capaz de admitir que la base constitucional para la designacin de diputados de partido vare alternadamente cada tres aos,
segn que las elecciones comprendan a todos los titulares federales
de eleccin popular o solamente a los diputados.
Por lo dems, la exposicin de motivos de la iniciativa es tan ca-
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to, que representan el 45% de la votacin total en el mismo; el candidato B obtuvo 6,000 en su distrito, que slo representan el 30%
en el mismo; es preferente para diputado de su partido el candidato A, por haber alcanzado mayor porcentaje en su distrito, no obstante que reuni menor nmero de votos que el candidato B.
2? La preferencia la da el mayor nmero de votos dentro del
total de los sufragados en favor del partido minoritario al que pertenece el candidato. Aqu no existe sino una sola relacin: la de cada
candidato con sus dems compaeros de partido. Y la preferencia la
da el mayor porcentaje de votos que, dentro del partido, hubieren obtenido los candidatos postulados por el mismo. En el ejemplo anterior, y conforme a esta segunda base, la preferencia la hubiera merecido el candidato B, por haber obtenido mayor nmero de votos que
el candidato A.
Poda existir duda respecto a cul de esas dos bases acoge la reforma constitucional? Para nosotros no existe. La fraccin IV del al"
tculo 54, esclarecida si se quiere por el inciso j) de la exposicin de
motivos, es bastante para entender que la reforma consagr la segunda de las dos posibles bases antes sealadas. Sin embargo, la duda en
caso de existir qued disipada por la reforma al artculo 127, fraccin IV de la Ley Electoral, la cual establece la siguiente regla en el
proceso para calificar la eleccin: "A continuacin <la Cmara de
Diputados) , formular una lista de los candidatos de cada Partido que
resultaren con derecho a ser diputados de partido, anotndose en riguroso orden, de acuerdo con el nmero decreciente de sufragios que
hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo Partido,
en todo el pas, y proceder a hacer la declaratoria respectiva." Como
se ve, la nica relacin que tiene en cuenta la Ley Electoral es la
proporcin en el nmero de votos entre un candidato y los dems
candidatos del propio partido en todo el pas; el candidato que en
esas condiciones acredita el mayor nmero de votos es el primer favorecido, y as sucesivamente en orden decreciente, lo que se traduce en
que la Ley acogi sin titubeos la segunda de las bases antes descritas.
Cuando se emiti el dictamen estaba ya en vigor la reforma a la Ley
Electoral, por lo que obviamente no haba para qu proponer un tema
de duda que, en caso de existir en la reforma, haba quedado resuelto
en la ley reglamentaria."
li La iniciativa presidencial de 10 de noviembre de 1971, de la que pronto hablaremos extensamente. consider que la fraccin III ~c1 a~tculo 54 reformado, qu~ hemos
C~tnentado en el texto, requera una nueva. ~daccln SIO ~Iterar su contenll~o. Se J?Crsigue con esto -asienla la iniciativa- impnmIT mayor c1andad al texto, a fm de evitar
las interpretaciones equivocadas de que fue objeto al ser establecido el sistema."
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- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----_
..
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Adopta al efecto la iniciativa la segunda de las dos bases que dan origen a la presente nota. la base que para nosotros quedaba suficientemente aclarada a la luz de la
Ley Electoral. De todas maneras, ms propio es que la aclaracin se lleve a cabo en
la ley mxima y no a travs de una ley secundaria.
Conforme a la iniciativa, el articulo 54 quedara as en su fraccin lIl: "Los diputados de partido sern acreditados por riguroso orden. de acuerdo con el nmero decreciente de sufragios que hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo
partido en todo el pas."
U~GISLATl\"O
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Luis Echeverra Alvarez a la consideracin del Constituyente Perrnanente, por conducto de los secretarios de la Cmara de Diputados, y
que entre otros temas toca el de los diputados de partido. Aunque la
iniciativa todava no ha sido aprobada y ni siquiera ha sido discutida al tiempo de redactar los presentes renglones, hemos querido tomarla en cuenta, ya que tiene en s misma su propia importancia.';
Propone la iniciativa reformas (ms bien que adiciones) a varios
artculos de la Constitucin. De ellas glosaremos aqu, por estar relacionadas con la materia del captulo, las que afectan al artculo 54 de
la Constitucin en sus fracciones 1 y Il, que la iniciativa propone en
los siguientes trminos:
"Artculo 54.- ...
"1 Todo Partido Poltico Nacional al obtener el uno y medio
por ciento de la votacin total en el pas, en la eleccin de diputados
respectiva, tendr derecho a que se acrediten, de sus candidatos, a
cinco diputados, y a uno ms hasta veinticinco como mximo, por
cada medio por ciento ms de los votos obtenidos;
"II. Si logra la mayora en veinticinco o ms distritos electorales, no tendr derecho a que le sean acreditados' diputados de partido,
pero si triunfa en menor nmero, siempre que llene los requisitos sealados en la fraccin anterior, tendr derecho a que le sean reconocidos hasta veinticinco diputados, sumando los electos por mayora y
por razn de porcentaje."
Pero el examen de la actual iniciativa debe enlazarse con la reforma de 63 de la que es continuacin y despliegue. Entre una y otra
han mediado ocho aos, durante los cuales la aplicacin que se ha
hecho de la reforma nos servir para descubrir en ella algunos elementos que el texto ocultaba o que acaso no autorizaba.
Iniciaremos nuestro estudio, en esa virtud, refirindonos al des-tino que en su aplicacin ha tenido hasta ahora la reforma de 63.
1. La iniciativa presidencial de 1962 (convertida en reforma constitucional al ao siguiente), que instituy los diputados de partido,
seal la diferencia entre el derecho de la mayora y el de las minoras, dentro de una asamblea legislativa: "En sntesis, tanto las mayoras como las minoras tienen derecho a opinar, a discutir y a votar;
pero slo las mayoras tienen derecho a decidir."
Empero, la iniciativa de 62 no dijo, ni lo dio a entender, que las
minoras quedaran perpetuamente en ese estado de minoridad, conforme al cual, a travs de los diputados de partido, se les reconocan
1; La iniciativa de 10 de noviembre de 1971, <lile a ttulo de tal glosamos en la 1H
edicin, fue aprobada en sus trminos por el Constituyente Perm~nente y como ~eforma
constitucional se public el 14 de febrero de 197~. En consecuencia, los coment~f1o~ que
a continuacin se exponen deben entenderse referidos a lo que es ya texto constitucional,
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de partido, al grupo de los diputados de mayora. Es claro que la reforma no se propuso que el trnsito fuera inmediato, pero tampoco
estaba previsto el retroceso manifiesto que se ha operado dentro del
sistema implantado por la reforma.'; bis
Aparte del propsito descrito, que por su naturaleza tendra que
ser de realizacin lenta y a largo plazo, la reforma persigui un se-gundo objetivo, ese s de alcance inmediato, como es el de otorgar
voz y voto a los partidos minoritarios a travs de los diputados de
partido. Esto es algo as como el reconocimiento del derecho de audiencia de las minoras dentro de la Cmara Popular, la oportunidad de
informar de su punto de vista; es, a lo sumo, el desfogue por cauces
legales de una oposicin que no ha pasado de ser minora. Tal finalidad de la reforma de 63 ha sido llevada a la prctica, hasta con
exceso tal vez en ciertas pocas, pues en el empeo de que todos los
Partidos Nacionales fueran odos en la Cmara, se dio entrada a diputados de partido de algunos de ellos, que no completaban el mnimo
constitucional para que les fueran acreditados.
La composicin de la actual legislatura representa de ese modo
la culminacin de un proceso, en el que el partido predominante ha
regresado de hecho a la situacin anterior al ao de 1946, por cuanto
en aquel entonces no se admita el ingreso de diputados de la oposicin a ttulo de diputados de mayora, nicos en aquella poca existentes. De continuarse en lo futuro la prctica a que se ha llegado,
se consolidar una representacin popular de perfiles singulares, que
no es la prevista por la reforma de 63 y cuyo significado en nuestro
destino democrtico nos esforzaremos por dilucidar ms adelante.
1,1. As las cosas, la iniciativa presidencial del 10 de noviembre
de 1971 insiste en lo que fue tan elogiado por todos los sectores en
su predecesora de 62, a saber, la oportunidad ofrecida a las minoras
de ingresar al mundo de la mayora. Para ello la iniciativa vuelve a
utilizar la institucin de los diputados de partido, aumentando al
efecto su nmero a travs de dos posibilidades. La primera consiste
en reducir el porcentaje exigido a los partidos minoritarios a fin de
~ bis Ya en prensa la presente 12~ edicin, se dio cuenta el 27 de agosto de 1973.
ame, la Cmara de Diputados erigida para calificar las elecciones de sus miembros, con
el ~I~tamen relativo a lo~' diputados de partido, mediante el cual se complet la ~om
posicin de la XLIX Legislatura, como resultado de las elecciones efectuadas el primer
domingo de julio. En total, los Partidos en minora obtuvieron cinco diputados de mayora (4 el PAN y 1 el oPARM). merced a lo cual se alter por esta vez el rumbo de
la peligrosa direccin que haba tornado la integracin de la Cmara al reconocer a los
Partidos minoritarios nicamente diputados de partido. segn ha quedado expuesto en
los prrafos a (Iue se destina esta nota.. Aparte de los cinco diputados de mayora qtlc.
se mencionan, correspondieron como diputados de partido 21 al PA,,-", 10 al PPS y h
al PAR; el resto del total de 230 diputados perteneci al l'RI, a ttulo de diputados
de mayora.
FU;'\CIO;\;A~IIENTO
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acreditar diputados de partido, con lo que se constitucional iza la prctica de conceder ese beneficio a.un aquellos partidos que no alcanzaban la cifra del 2.5% de la votacin nacional. "Se sugiere que los
partidos polticos que obtengan el 1.5<~ de la votacin total -en vez
del 2.5% requerido actualmente-e- puedan acreditar cinco diputados
de partido. A partir de ese porcicnto inicial, seguid operando el principio vigente, o sea que pur cada 5~6 adicional de la votacin total
que obtenga cada partido, acreditar un diputado m;15, hasta el lmite mximo", dice la iniciativa. Y a continuacin funda del siguiente
modo el aumento hasta 25 del tope mximo de los diputados de partido: "De acuerdo con las reformas que se proponen al artculo 52
constitucional, se calcula que se incrementarn en 16 los distritos electorales, lo que equivale a menos del 10%, ya que actualmente existen 178. Este aumento alterar la relacin establecida originalmente
entre diputados de mayora y de minora. Por lo tanto, dentro del mismo propsito de apertura democrtica corresponde mantener la proporcionalidad. y tomando en cuenta, adems, que la implantacin del
sistema ha estimulado una mayor votacin en favor de las minoras,
se plantea tambin la modificacin del tope mximo de 20 diputados,
fijado en las disposiciones en vigor. Se propone a la opinin soberana del Poder Legislativo, que los partidos polticos minoritarios
puedan acreditar hasta 25 diputados de partido, 10 cual significara
un incremento del 25% en la representacin minoritaria".
Las dos posibilidades de aumento en el nmero de diputados, persiguen la finalidad que as resume la iniciativa: "En suma, reducir
el tope mnimo para acreditar representantes populares y ampliar el
mximo, significa estimular, en todos los sentidos, a las variadas corrientes de opinin que se desarrollen en la vida poltica naciona1."
Ahora bien, ese estmulo a las variadas corrientes de opinin, llega hasta el extremo de que la iniciativa se proponga poner al alcance
de las ahora minoras el poder de decisin que implica la mayora?
, La pregunta sugiere respuestas graduales. El solo aumento en el
numero de los diputados de partido no traduce de ninguna manera
un acercamiento de las minoras a la mayora, en cuanto a compartir
con ella la facuItad decisoria, ni tampoco a disputarle la primaca,
pues como dice la iniciativa referida al sistema, "en su desarrollo ptimo, 25 diputados de partido por cada una de las organizaciones registradas, no vulneran la primaca de la mayora, formada por los diputados que obtengan el triunfo mayoritario en los distritos electoral
Las citas estn tomadas de la edicin oficial que de la iniciativa presidencial hizo
~ ~LY"I legislatura. Son nuestras todas las cursivas que se registran en el presente
paragrafo.
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De los varios tpicos que asedi, consisti el primero en un ataque severo al rgimen de caudillos. En forma no por discreta menos
expresiva, consider a Obregn el ltimo caudillo: " ... no ser ahora preciso volver los ojos a caudillos, puesto que no los hay ... y que
traen siempre peligros para el pas. que todos conocemos, annque slo
sean estos peligros, en el mejor de los casos, y cuando se trate de personalidades excepcionales, como aquella cuya muerte lloramos ... "
all "que quiz por primera vez en su historia se enfrenta Mxico con
una situacin en la que la nota dominante es la falta de caudillos",
lo que "debe permitirnos, va a permitirnos orientar definitivamente
la poltica del pas por rumbos de una verdadera vida institucional,
procurando pasar de una vez por todas) de la condicin histrica de
pas de 1m hombre, a la de nacin de instituciones y de leyes". Tan
importante era sin duda el tema para el autor del mensaje, que lo reiter varias veces con expresiones casi idnticas. s
Como consecuencia del anatema fulminado contra el caudillaje,
Calles formul "una declaracin firme, irrevocable, en la que empear mi honor ante el Congreso Nacional, ante el pas y ante el concierto de los pueblos civilizados... en que nunca y por ninguna
consideracin y en ninguna circunstancia volver el actual Presidente
de la Repblica Mexicana a ocupar esa posicin; sin que esto signifique la ms remota intencin o el ms lejano propsito de abandono
de deberes ciudadanos, ni retiro de la vida de luchas y de responsabilidades..."
A continuacin el informante abord otro aspecto, que como el
anterior estaba proscrito del trato poltico de la poca. Se refiri a la
necesidad inexcusable de que ingresaran a las Cmaras federales re
presentantes de todas las tendencias, aun las de aquellos que se manifestaban enemigos irreductibles de la revolucin.
En esta parte de su exposicin, al igual de la precedente, el autor
del mensaje emple frases inequvocas y reiterativas, vigilando el nfasis que requera la ocasin. "Quiero decir, entre otras cosas -afirm
8 LO!I prrafos transcritos y los que siguen del mismo documento, fueron tomados
de la obra "Los presidentes de Mxico ante la nacin"; Mxico, 1966. T. IV, pgs. 8104
a 812. Las expresiones en que el autor del mensaje insiste sobre el tema del caudillaje30n entre otras las siguientes: "la necesidad de pasar de un sistema ms o menos velado
de .KC?~iemos de ca."dillo~. a un ms franco rgimen de instituciones"; "eliminada la
p~lblhdad actual inmediata de que Mxico contine su vida tradicional poltica de
palS a base de hombres necesarios. es el instante, repito de plantear con toda claridad,
c~n toda ~ince~id.ad y con todo valor. el problema del futuro"; "se presenta la oportundad, quizs umca en muchos aos, repito, de hacer un decidido y firme y definitivo
intento para pasar de la categora de pueblo y de gobiernos de caudillos, a la ms
alta y ms n:spe.tad~ y ms produ~tiYa y ms pacfica y ms civilizada condicin
de pueblo d~ msttucones y de leyes ; "el paso de Mxico, de la condicin de pas de
hombres DOlCOS a la de normas puras institucionales, significar no slo posibilidad
crcrta y garanta de paz material estable, sino seguridad de paz orgnica".
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Calles. Dos das despus estall una asonada militar, organizada por
elementos revolucionarios disconformes con la eleccin del candidato
a la Presidencia de la Repblica, que llevaba a cabo la convencin del
naciente partido. Era la cuarta rebelin militar de importancia en el
decenio de los 20; iba, tambin, a ser la ltima. El movimiento fue
sofocado y desde entonces, salvo brotes insignificantes, ha imperado
en Mxico la convivencia pacfica ms prolongada que registran los
anales del pas.
Bajo rubros sucesivos (Partido Nacional Revolucionario, PNR,
en su fundacin; Partido de la Revolucin Mexicana, PRM, desde
1938; Partido Revolucionario Institucional, PRI, a partir de 1946),
el partido que por su identificacin con el gobierno es conocido con el
nombre de partido oficial, ha conservado a travs del tiempo su unidad ideolgica, no obstante los cambios que en sus tcticas y en sus
objetivos le han impuesto a veces los gobiernos y las necesidades sociales en los 42 aos de vida hasta ahora del Instituto.
El partido oficial cumpli su primer cometido en el tiempo, al
imponer la paz entre las facciones revolucionarias, que por medio de
la violencia solan disputarse la trasmisin del mando. Ampli despus su misin al mantenimiento de la paz en todo el pas, facilitando la concordia entre factores sociales que parecan inconciliables
entre s y de los cuales algunos se manifestaban opositores permanentes de los gobiernos de la revolucin. Con habilidad ha sabido sortear
hasta ahora los graves desajustes sociales y econmicos que afectan a
la mayora de los pases, sin contrariar abiertamente las corrientes populares que han circulado por nuestra historia desde la guerra de
independencia. Todo eso -quizs algo ms y quizs algo menos- hay
que acreditarlo al partido, sin saber hasta qu grado se debe todo
ello a su propia inspiracin e iniciativa y en qu otro grado desempe el papel de colaborador, como eco resonante de la poltica de
cada rgimen presidencial.
Pero los aciertos, y tambin los errores del PRI, son ms propios
de un organismo paraestatal que de un partido poltico. Como partido
poltico encuntrase inmerso en la totalidad social, econmica, poltica, cultural de un pueblo, del que se afirma ininterrumpidamente
que est regido por una norma suprema llamada Constitucin, cuyo
postulado fundamental es la democracia. Cada partido democrtico
debe recibir del pueblo su investidura de poder, no por voluntad preSUnta o impuesta, sino manifestada a travs del sufragio. De otra manera el partido, aunque en realidad forma parte del mecanismo estatal, merece ser clasificado como organismo paraestatal por no figurar
dentro del esquema constitucional del estado.
No hemos querido, con las anteriores expresiones ni con otras
300
.~Ol
presin O en uso de medios violentos que desautoriza el derecho, denuncian su repudio de estructuras que consideran envejecidas.
Hemos llegado ya al punto medular de nuestro estudio, razn de
ser de las extensas pginas que lo han precedido. Quisiramos saber el
papel que est jugando el partido oficial frente al nuevo orden, que
precedido a veces de desorden, irrumpe en Mxico como en el mundo.
Qu entendemos por la "reaccin", para combatir a la cual dot
Calles de uno de sus objetivos principales al partido que fund? La
semntica es til con frecuencia, por lo menos para dar a entender en
qu sentido se toman' los trminos que se usan. En una de sus varias
acepciones,reacci<'m es "la tendencia tradicional ista en 10 pol tico.
opuesta a las innovaciones", segn el diccionario de la Academia. Los
reaccionarios en poltica quieren mantener una situacin, que por
conviccin o por inters, estiman que no debe ceder ante los requerimientos de nuevas estructuras; los reaccionarios son en esta acepcin,
los que buscan conservar. Pero hay un matiz en el concepto de reaccin que V4 ms all del mantenimiento de una situacin actual frente a las innovaciones, y es la "retroaccin", a la que no le basta con
conservar, sino que es "accin hacia a trs", segn el diccionario, es
decir, retroceso.
Al triunfo de la revolucin. se le enfrent la reaccin en sus dos
formas. La reaccin propiamente dicha estuvo representada por los
liberales del porfirismo, que aceptaban y defendan el orden institucional de la Carta de 57 y de la Reforma, no as el programa poltico
y social de la revolucin, que acab por plasmarse en la Constitucin
de 17. La retroaccin correspondi a los descendientes ideolgicos del
antiguo partido conservador, que no podan aceptar por lo menos las
I 'l'es ele Reforma. Unidas eventualmente ambas tendencias dentro
!l(> la XXVI legislatura maderista para oponer un solo frente a la
rno]llcin, continuaron casi confundidas en los aos subsiguientes,
1m:uando una coalicin tcita. que fue conocida sin distingos con el
nombre comn de reaccin. Fue esta la reaccin con la que se encar
~::tlles y contra la que form el partido de la revolucin, en uno de
sus objetivos ms ex.p! citos.
A distancia de ms de medio siglo de haberse dado aquella situac~n, cabra preguntarnos si el pas sigue anclado en el debate ideolg'ICO de entonces. Cada quien respondera sin duda de acuerdo con
su conviccin o con sus prejuicios. Para nosotros la palabra "reaccin"
se utiliza cada vez menos en un sentido objetivo, en cuanto dirigida
hacia adversarios reales que en la actualidad sustenten todava programas polticos o sociales del siglo anterior. De vez en cuando es exhumada, con intencin peyorativa, para atacar a un pasado en lo que de
302
pasado tiene, no por celo de que ese pasado se levante como un fantasma amenazador en el presente. La reaccin ha llegado a ser un
mote, sin el escudo.
El peligro apunta por otro rumbo. La crisis poltica actual acaso
tenga su origen en un factor social e histrico que no puede escapar
a la cronologa, como es la continuidad en el mando total de un solo
partido, que aunque a travs de nuis de cuarenta aos de manejo del
pas ha modificado en varios sentidos sus posiciones, nadie puede afirmar dogmticamente que tales variantes satisfagan a criterios nuevos,
a una poca que est haciendo crisis en la juventud. Cada vez interesa
menos la disputa del partido de la revol ucin con el pasado, cada vez
interesa ms su enfrentamiento con un futuro que es ya presente, un
enfrentamiento en el que se le ha atribuido al partido oficial que ha
dejado de ser el partido de la revolucin.
La iniciativa del presidente Echeverra que venimos glosando, no
es ciertamente anacrnica. Propone una apertura democrtica, mas no
menciona en su invitacin a los grupos reaccionarios que convocaba
el presidente Calles, lo que constituira una invitacin carente de
sentido en nuestros das, sino que llama a los que frecuentan las nuevas rutas. "No es cerrando cauces -dice- como se fortalece la democracia, sino propiciando la mejor integracin de los nuevos intereses
que nuestra sociedad plural y en movimiento genera de manera constante." Esta idea responde a la que reiteradamente han expresado el
presidente y algunos de sus colaboradores, sugiriendo a los grupos de
presin que canalicen su inquietud, no por medio de la violencia, sino
por los cauces de nuevos partidos polticos, si los actuales no les satisfacen.
La proposicin es, en abstracto, invulnerablemente democrtica.
Pero si los nuevos partidos polticos que llegaran a formarse estaran
llamados a luchar con el partido oficial en las mismas condiciones de
desigualdad de los partidos de oposicin existentes, parece poco probable que aceptaran entrar a la justa.
Los partidos minoritarios actualmente reconocidos, dan la impresin de acomodamiento de hecho al sistema en vigor, que por otro
lado es notablemente prctico para mantener la estabilidad poltica y
la paz social, mientras una y otra no son amenazadas por elementos
nuevos e intransigentes. Es suficiente para tales partidos el ejercicio
de la asesora crtica, que les proporcionan las diputaciones de partido.
Siguen insistiendo en el respeto a la efectividad del sufragio, lo que
en s mismo no es un programa de gobierno, sino el medio de alcanzar el poder y realizar el programa. En cuanto a programas, les falta
ese toque de originalidad y firmeza de que slo sabe dotar la decisin
303
304
Se la invoca en permanente promocin, como si se quisiera enmasrarar CJn su nombre actitudes que la desdicen. Debemos estar alerta,
sin titubeos dimisionarios. Elevar la Constitucin da por da sobre
un p;I"s verbal, disimular con la prctica del rito la prdida de la
creencia en ella, produce al cabo la oquedad de las palabras y la erosin de las ideas. Es un simulacro peligroso, en cuyo juego no siempre
acept ;1 participar las generaciones que quieren escenificar su verdad.
La Constitucin es uno de los ms altos valores de nuestra historia.
Poug.' mosla los que nos Y;UllOS al servicio de la sinceridad de los que
Ilegal'. sin otro rumbo que la sumisin inerme a la verdad."
H:L-Veamos ahora la organizacin constitucional de cada una de
las dos Cmaras federales.
Desde las reformas de 1!I:~:~ a los arts. 51, 55, 56, 58 Y 59 se vari
la duracin en su encargo de los diputados y senadores.':' El perodo
de los primeros se aument de dos a tres aos y el de los segundos' de
cuatro a seis aos; adems, a partir de entonces el Senado se renueva
totalmente en el trmino que se indica, en lugar de la renovacin por
mitad cada dos aos que prescriba el artculo original. Es plausible el
aumento en la duracin de los perodos, pues la frecuente agitacin
electoral perjudica las actividades normales de la poblacin: 1:\ pero
no lo es la implantacin de la renovacin total del Senado, porque
la renovacin parcial que antes exista tena por objeto conservar en
una de las Cmaras la tradicin parlamentaria.
Como en la Cmara de Diputados la representacin es proporcional a la poblacin, es necesario fijar en la Constitucin el nmero de
habitantes al cual corresponde cada diputado. Segn el arto 52 de la
Constitucin de 17, deba elegirse un diputado propietario por cada
'13 A partir de la 3~ edicin, hablamos venido confrontando al partido oficial con
teora de la democracia. En virtud de que en la actual ll~ edicin abordamos el
tema ms bien desde el aspecto de la realidad nacional que de la doctrina, hem.os
suprimido aquellos prrafos. De ellos slo queremos conservar aqu la siguiente cita
de Kelsen, que nos srvi de apoyo para la lucubracin de entonces y que segui":10s
admitiendo plenamente: "Lo esencial a la democracia es solamente que no se [mpida
la formacin de nuevos partidos y a que a ninguno de ellos se d una posicin o se le
conceda un monopolio" (Teora: Mxico. 1949: pg. 31 n .
11 Las reformas de 29 de abril de 1933, que modificaron los artculos que se ctan, reunieron en el actual artculo 56, alterndolos adems, los artculos 56 y 5~; este
lrimo reprodujo el antiguo 59, que sealaba los requisitos para ser senador, y ~l. 59
..ctual se llen con el texto que conserva, el cual constituye, por nuevo, una adicin1.; Sin embargo, no seria deseable un perodo mayor dc tres aos para los diputados. En la Constitucin norteamericana: como en la nuestra antes de la reforma de
1933, el periodo es de dos aos, lo que justific El Federalista mediante las siguientes
razones: "As como es esencial a la libertad que el gobierno en general tenga intereses
comunes con el pueblo, es particularmente esencial que el sector que ahora estudia~os
(el de la Cmara de Representantes) , dependa inmediatamente del pueblo y simpatice
estrechamente con l. Las elecciones frecuentes son, sin duda, la nica poltica que permite lograr eficazmente esta dependencia y esta simpata:' Atribuido a Hamilton o a
Madson. El Federalista, nm. 1.11.
\I
305
sesenta mil habitantes o fraccin que pasase de veinte mil, y la poblacin del Estado o Territorio que fuere menor de la indicada debera,
no obstante, elegir un diputado propietario. Las reformas de 28, de
43, de 51 v de (iO han ido aumentando el nmero de habitantes que
se requier~ como base para la eleccin de cada diputado. La iniciativa del presidente Echeverr a, de 10 de noviembre de l!)i 1, propone
una proporcin todava mayor, atendiendo a la misma razn de la
precedente, o sea al aumento de poblacin."
Segn los arts. Sg y 57, por cada diputado o senador propietario
se elegir un suplente.
El suplente reemplaza al propietario en sus funciones, en los (aso'i
de licencia, de separacin definitiva del cargo () cuando, en las hiptesis del segundo prrafo del art. 63, la ausencia a las sesiones del propietario durante diez das consecutivos hace presumir que renuncia
a concurrir hasta el perodo inmediato.
La suplencia es una institucin de origen espaol, que apareci
por primera vez en la Constitucin de Cdiz y que fue imitada por
todas nuestras Constituciones, sin excepcin.
En sus orgenes la suplencia obedeci a la idea de que el diputado
representa a su distrito, de suerte que cuando aqul falta el distrito
carece de representacin. La teora moderna no acepta esa tesis. Aunlt1 Para conocer los motivos de la reforma de 43. valederos tambin para la ltima,
es conveniente transcribir los siguientes prrafos de la iniciativa presidencial. reveladores
d~ la, transformacin que se va produciendo en la organizacin de nuestro Poder Legislativo:
"El aumento de eficacia en las labores que era de esperarse de una asamblea menos
numerosa; la posibilidad de una seleccin mejor, cuando el voto publico pudiera manifestarse para designar slo un nmero prudente de representantes, v el hecho de no corresponder al crecimiento de la poblacin un parejo auge de la riqueza pblica fueron
las causas fundamentales de aquella reforma (la de 1928), que cambi la base de rcprcse~tacin a un diputado por cada cien mil habitantes, en lugar de uno por cada setenta
mil. como la Constitucin 10 mandaba hasta entonces.
"Las razones quc se tuvieron presentes hace trece aos para ampliar el grupo elector
de cada diputado federal vuelven, en concepto del Ejecutivo de mi cargo, a tener validez
e,n la actualidad; las cifras preliminares del ltimo censo de poblacin acusan un considerable crecimiento de sta; la prosperidad econmica no corresponde a las expectativas,
debido principalmente a causas externas que se agravan con la entrada de diversos paises
americanos en una guerra cuya duracin no puede preverse; en la preparacin de las
leves sigue preponderando la idoneidad de los legisladores sobre su simple nmero, y
de la observacion de los hechos se desprende el convencimiento invariable de que una
asamblea deliberante demasiado numerosa, raras veces puede examinar con profundidad
los asuntos que trata.
"Pero en la actualidad a las causas expuestas vienen a aadirse otras de diversa
ndo!e v tal "H'Z de mayor peso: en las glandes masas populares se advierte una tendenCla progresiva hacia la organizacin, que engloba dentro de grupos bien determinados un nmero cada vez ms crecido dc personas v de intereses afines. As lo demuestra
el d~sarron de las organizaciones obreras. campesinas v populares, y este fenmeno se
rene)'l en las Cmaras colegisladoras, donde se han constituido bloques filiales de sectores que actan en el campo electoral y representan al mismo tiempo fuerzas sociales
~l'Ka~izadas, Es evidente que una fiel representacin puede lograrse con menor nmero
e (hputados, si los electores integran organizaciones. que si se encuentran dispersas y
carentes de adecuados cauces para expresar su opinin en defensa de sus intereses,"
306
307
308
.,
309
para ciertas incompatibilidades que se encuentran en el Derecho poltico de muchos Estados. sobre t.odo por lo que Sf' refiere a funcionarios y clrigos." 22 Aceptando el mismo principio, aunque aplicndolo
con menos rigor que la nuestra, la Constitucin argentina dispone en
su arto 6,1) que los eclesisticos regulares no pueden ser miembros del
Congreso; establece as una distincin entre los eclesisticos regulares,
quienes segn el comentarista argentino Ral Bisn "se encuentran
sometidosjr una disciplina rigurosa y no podran desempear libremente un mandato legislativo";" y los eclesisticos seculares, respecto
a los cuales, segn el espritu de la Constitucin argentina, no militan
las razones que explican la exclusin de los primeros.
La ltima fraccin del arto 55, en concordancia con el 59, prohbe
la reeleccin de los diputados y senadores para el perodo inmediato;
al no hacerse distincin alguna, debe entenderse que los propietarios
no pueden ser reelectos como propietarios ni los suplentes como suplentes; por no ser caso de reeleccin, el suplente puede ser electo
propietario en el perodo inmediato, siempre que no hubiere estado
en ejercicio; en cambio, el propietario no puede ser electo en el perodo inmediato con el carcter de suplente, pues aunque no se trata de
una reeleccin, la Constitucin supone que el propietario puede gozar de suficiente fuerza poltica para alcanzar la suplencia en el perodo siguiente.
85.-Los arts. 54 y 56 no hacen sino referir a la eleccin de diputados y senadores la regla general que en materia de eleccin popular
establece la Constitucin, en el sentido de que la eleccin ser directa.
La segunda parte del art. 56 dispone qqe la legislatura de cada
Estado declarar electo como senador al que hubiere obtenido la mayora de los votos emitidos. Si para algo debe servir esa facultad, es sin
duda para hacer de la legislatura de cada Estado la nica autoridad
competente para decidir acerca de las elecciones de senadores por el
Estado. Hay, pues, una aparente oposicin' entre ese precepto y el 60,
que autoriza a cada Cmara para calificar las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que hubiere sobre ellas, en forma definitiva
e inatacable. La oposicin podra resolverse reconociendo a las legislaturas de los Estados la facultad de declarar la eleccin de senadores
nicamente desde el punto de vista del cmputo de los votos, en tanto
que al Senado le correspondera examinar la eleccin desde el punto
de vista de su legalidad.
----
22 ScHMlTI:
1\
23 RAl. BlSN: Derecho
1,,40; pg. :!i3,
20
268.
310
311
Hay algunos actos u omisiones de los legisladores que, sin ser deIictuosos, estn sancionados expresamente en la Constitucin. Vamos
a enumerarlos, segn la importancia de la sancin.
Si el representante popular desempea alguna comisin o empleo
de la federacin o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin
licencia previa de la Cmara respectiva, perder el carcter de diputado o senador (artculo 62) .
Si el representante no concurre a las sesiones dentro de los treinta
das de iniciadas, se entender que no acepta su cargo (art. 63, primer prrafo).
Si el representante falta a las sesiones durante diez das consecutivos, sin causa justificada o sin previa licencia del Presidente de su respectiva cmara, con la cual se dar conocimiento a sta, se entiende
que renuncia a concurrir hasta el perodo inmediato (art. 63, segundo
prrafo) .
El representante que no concurra a una sesin, sin causa justificada o sin permiso del Presidente de la Cmara respectiva, no tendr
derecho a la dieta correspondiente al da en que falte (art. 64).
87.-Para que las Cmaras puedan actuar, se necesita que haya
qurum, es decir, que est reunido cuando menos determinado nmero de representantes. Una vez que est satisfecho el qurum, las
resoluciones se adoptan por "mayora". La mayora es, pues, el nmero de representantes que decide, dentro de otro nmero de representantes, generalmente mayor, que es el que constituye el qurum.
Examinaremos en seguida las reglas de la Constitucin en 10 que se
refiere a qurum y a mayora.
Por regla general, consignada en el arto 63, el qurum en el Senado se integra por las dos terceras partes de sus miembros y en la Cmara de Diputados por ms de la mitad de los suyos. Hay, sin embargo, un caso de qurum especial respecto a la Cmara de Diputados,
previsto en el artculo 84. Cuando en .los. casos que seala dicho aro
tculo y el siguiente designa el Congreso al Presidente de la Repblica,
se necesita para integrar el Colegio Electoral la concurrencia cuando
menos de las dos terceras partes del nmero total de miembros de
ambas Cmaras, es decir, un qurum que para el Senado es normal,
pero que para la otra Cmara es especial, pues el qurum ordinario
de esta ltima no es de dos tercios, sino de ms de la mitad de sus
membros. Existe, adems, un caso en que se quebranta la regla de
~4 Cabe admitir la excepcin expuesta si se entiende que dentro ~el Colegio Elec
toral conservan su propia individualidad el Senado y la Cmara de Diputados, pues ~I
se entiende que el Colegio Electoral es una asamblea donde se confunden ambas Cmaras, no cabe hablar de qu1'Um especial de la Cmara de Diputados.
312
313
macla por la mitad ms uno del total de votantes, pues cuando dicho
total est formado por un nmero impar la mitad exacta es imposible; la expresin correcta es la que emplea la Constitucin de 24 (artculo 36), la de 36 (Ley 111, arto 17), la de 57 (art. 61) Y la actual
(artculo 63), al decir que el qurum se integra por ms de la mitad
del total.
La mayora relativa es la que decide entre ms de dos proposiciones; de ellas obtiene el triunfo la que alcanza mayor nmero de votos, aunque ese nmero no exceda de la mitad del total de votantes.
Vamos a presentar algunos ejemplos relativos a qurum y a mayoras, para acentuar la diferencia que hemos expuesto Si la Cmara
de Diputados tiene un total de 180 representantes, el qurum para
abrir sus sesiones requiere un mnimum de 91 diputados, que es ms
de la mitad. Suponiendo que est reunido ese mnimum, el proyecto
que se presenta para ser aprobado o rechazado ofrece un caso de mayora absoluta, porque se debe decidir entre una proposicin afirmativa y una negativa; de las dos proposiciones triunfar la que tenga a
su favor un mnimum de 46 votos, que constituyen ms de la mitad
del total de 91 votantes. Si ante la Cmara integrada con ese mismo
qurum se presenta una terna de candidatos para ser elegido uno
entre los tres, es un caso de mayora relativa y resultar electo aquel
que obtenga mayor nmero de votos, que en ningn caso podr ser
menos de 31, porque si alguno de los tres recibe 30 votos, la suma
restante de 91, distribuida entre los otros dos candidatos, dar a alguno
de los dos por lo menos 31 votos; en cambio, el mnimum de 31 votos
no asegura el triunfo, porque de los 60 votos restantes puede reunir
ms de 31 cualquiera de los otros dos candidatos.
La Constitucin ofrece algunos casos de excepcin a la regla general sobre mayoras absoluta y relativa. Los casos en que, por tratarse
de dos proposiciones, esto es, de un dilema, debera decidir la mayora
absoluta y, sin embargo, la Constitucin exige mayora de dos tercios
de los presentes, son Jos que a continuacin se mencionan. El arto 72,
inciso e) exige la mayora de dos terceras partes del nmero total de
votos, para superar el veto del Ejecutivo. El arto 73, fr. 11I, inciso 5'>,
requiere igual mayora de dos tercios para que sea votada la ereccin
de un nuevo Estado dentro de los lmites de los existentes. El artculo
79, fr. IV, seala la misma mayora para que la Comisin Permanente
pueda convocar a sesiones extraordinarias. El arto III reclama tambin
un mnimum de dos tercios para que sea declarado culpable de delitos oficiales un funcionario con fuero, por ms que el cmputo de los
dos tercios se haga en relacin con el total de miembros del Senado,
como ya se dijo. Por ltimo, para las reformas constitucionales tam-
315
dra hacerse con la remisin del informe escrito, sino tambin para
que el Presidente haga en persona, una cortesa al que es constitucionalmente el primero de los Poderes. Fuera de ese caso y del de la
protesta al tomar posesin de su encargo, en ninguno otro el Jefe del
Ejecutivo debe presentarse ante las Cmaras.
El arto 63 de la Constitucin de 57 dispona que el informe del Presidente de la Repblica tendra que ser contestado en trminos generales por el Presidente del Congreso, N ada dice al respecto el texto
vigente, por lo que la costumbre actual de que el Presidente de la
Cmara de Diputados conteste al de la Repblica no tiene otro fundamento que el que le da una ley secundaria, como es el Reglamento
del Congreso, cuyo arto 69 dispone que al discurso que el Presidente
de la Repblica pronuncie en la apertura de sesiones ordinarias, el
Presidente del Congreso contestar en trminos generales. El requisito
de que la contestacin est concebida en trminos generales, tiene su
razn de ser, pues con l quiere evitarse que un solo individuo, como
es el Presidente del Congreso, aproveche la ocasin para enjuiciar los
actos del Ejecutivo; la opinin personal del Presidente del Congreso
no es opinin de las Cmaras, discutida y aprobada previamente por
stas, ni tampoco el acto puramente protocolario de contestar al Jefe
del Ejecutivo debe adquirir trascendencia poltica.
Por lo que hace a la apertura de sesiones extraordinarias, ordena la
segunda parte del arto 69 de la Constitucin que el Presidente de
la Comisin Permanente informe acerca de los motivos o razones que
originaron la convocatoria.
89.-En su prrafo inicial, el arto 70 dice: "Toda resolucin del
Congreso tendr el carcter de ley o decreto." La expresin transcrita
est tomada del arto 43, Ley Tercera de la Constitucin de 36; pero la
Constitucin actual, al igual que la de 57, omiti la definicin de ley
y decreto, que se halla en el precepto de la Constitucin centralista y
que, en sentir de Rabasa, es la mejor definicin que al respecto pueda
encontrarse en nuestras leyes positivas. Dice el citado artculo de la
Constitucin de 36: "Toda resolucin del Congreso general tendr el
carcter de ley o decreto. El primer nombre corresponde a las que se
versen sobre materias de inters comn, dentro de la rbita de atribuciones del Poder Legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma rbita, sean slo relativas a determinados tiempos,
lugares, corporaciones, establecimientos o personas."
Dentro del concepto general de la ley, la Constitucin vigente emplea esta palabra con diferentes denotaciones. En el arto 70 la Constitucin opone ley a decreto, esto es, usa aquel trmino en sentido
316
Fl":"ClO~AMIE:'\TO
317
(~,
,11M
Aparte de los casos anteriores, se dan otros en los que queda reservada al Presidente la iniciativa propiamente dicha. As sucede cuando el artculo 111, en sus dos prrafos finales, establece que el Presidente de la Repblica podr pedir ante la Cmara de Diputados la
destitucin, por mala conducta, de los funcionarios que enumera. A
diferencia de los casos precedentes, en ste el Congreso no aprueba
un acto previo del Ejecutivo, sino que conoce de una autntica iniciativa, que en la hiptesis slo puede emanar del Presidente y que
culmina en la destitucin del funcionario como resolucin del Congreso.
En materia hacendaria, se ha discutido si est reservada al Presi-dente la iniciativa del Presupuesto de Egresos y de la Ley de Ingresos.
A falta de disposicin expresa en ese sentido, debera estarse a la regla
general del arto 71; pero es evidente que slo el Ejecutivo, a travs
del complicado mecanismo tcnico y poltico de la Secretara de Hacienda, est en posibilidad de proponer el plan financiero anual de
la administracin.
Ante este obstculo insuperable que se presenta a los dems titulares del derecho general de iniciativa, la laguna constitucional no ha
trascendido a la. prctica. ~R
garanras, acordada por el Presidente de conformidad con el Consejo de Ministros
(articulo 29) y los emprstitos concertados por el Ejecutivo (73. frac. VIII); cuando el
Senado ratifica los tratados celebrados por el Presidente (76. 1). Y aprueba determinados
nombramientos realizados por el Presidente (arts, 76, N Y VIII, 89, 111. IV, XVI Y
XVII, 96 Y 98) , as como las renuncias y las licencias por ms de un mes de los ministros
de la Corte. acordados favorablemente por el Jefe del Ejecuti...... (arts, 99 y 100); cuando
la Cmara de Diputados aprueba ciertos nombramientos (arts. 73, frac. VI, 74, frac. VI
y 89. frac. XVII); cuando la Comisin Permanente sustituye al Congreso o a una de
las Cmaras en algunas de las anteriores facultades de aprobacin.
Difiere un tanto de las hiptesis anteriores la consistente en la verificacin y aproo
bacin de la cuenta anual que debe rendir el Presidente ante el Congreso (art, 73,
XXVIII). En este caso el Congreso no es copartcipe de la administracin de los caudales pblicos, sino simple revisor de la cuenta en oue aouella administracin se concreta.
28 En la Constitucin de 57 la iniciativa del Presupuesto de Egreso- corresponda
exclusivamente al Presidente, puesto que el art, 69 dispona que "el" da penltimo del
primer perodo de sesiones {rresentaria el Ejecutivo a la Cmara de Diputados el proyecto
de presupuestos del ao prximo siguiente". Ante el vaco que dej en la Constitucin
actual la supresin de aquel mandamiento, Emilio Rabasa, consideraba que el mismo
segua vigente como derecho supletorio. a manera de supervivencia constitucional (referido por Herrera y Lasso en el prlogo a la obra "Mariano Otero". de F. Jorge Gaxiola,
pgina VI). Pero Manuel Herrera y Lasso aduce en el mismo sentido una razn de
peso, deducida del texto de la Constitucin vigente: "La facultad que se les asigna (a
los diputados), es, estrictamente, la de aprobar el presupuesto. No dice la Constitucin
formarlo y aprobarlo, sino simplemente aprobarlo, Y en el lxico constitucional la accin
de aprobar nunca incluye la de iniciar. ,Cada vez -y son profusos los textos- que una
resolucin se somete a la aprobacin del Congreso, ele una Cmara o de la Comisin
Permanente, es el Ejecutivo quien propone." (Diario "Exclsior", 14 de octubre de 1950.)
En cambio, no podemos admitir en pro de la dicha tesis la otra razn que expone
el mismo autor. a saber: "La evidente inaplicabilidad del arto 71 de la Constitucin que
re fiere a resoluciones del Congreso y no puede regir las que exclusivamente competen
una u otra Cmara". El ttulo donde figura como primer artculo el 71 se refiere, en
efecto, a la iniciativa y formacin de las leyes, lo que parece indicar que rige nicarnentc
la actividad propiamente legislativa, que corresponde al Congreso de la Unin y no a las
'
319
Lo dicho se refiere a los dos ordenamientos bsicos de las finanzas federales que cada ao deben formularse, como son el Presupuesto
de Egresos y la Ley de Ingresos. Pero la actividad financiera del Congreso no se agota en dichos dos ordenamientos, pues por una parte
los gastos pueden ampliarse con posterioridad al Presupuesto por la
ley del Congreso (art. 126) y por la otra el Congreso puede establecer
tributos distintos a los consignados en la Ley de Ingresos, en ejercicio
de su facultad general de imponer contribuciones (73, VII) Y de la
especfica que tiene conforme al arto n, frac. XXIX. A nuestro entender, las leyes especiales en materia de egresos y de impuestos IlO
escapan a la regla general en materia de iniciativa, es decir, pueden
ser iniciadas por cualquiera de las entidades que enumera el arto 71,
porque respecto de esas leyes no son valederos los inconvenientes ni
las razones que se exponen para reservar al Presidente la iniciativa
del Presupuesto de Egresos y de la Ley de Ingresos.
Trataremos ahora de otros casos en que se limita el derecho de
iniciativa. Por la naturaleza misma de las cosas, los miembros de una
Cmara no pueden promover ante la otra Cmara; de aqu se sigue
que los senadores jams podrn iniciar "leyes o decretos sobre emCmaras en ejercicio de sus facultades exclusivas. Sin embargo, el alcance del rubro resulta rectificado por el art, 71, que habla del derecho de iniciar leyes o decretos. Para
excluir de la regla del 71 la iniciativa ante las Cmaras aisladas se necesitara texto expreso, como sucede con el art. 72. que, en punto a formacin de leyes y decretos se refiere
expresamente a todo proyecto "cuya resolucin no sea exclusiva de al/{lma de las Cmaras", con lo que deja fuera de su regulacin las resoluciones que s son exclusivas de
cualquiera de las Cmaras.
. Eso por lo que hace al Presupuesto de Egresos. Tocante a la Ley de Ingresos. no
exrste texto alguno que justifique la exclusividad de la iniciativa en favor del Presidente. En la Constitucin de 57, a partir de la reforma de 74. eran facultades exclusivas
d~ la Cmara de Diputados "aprobar el presupuesto anual de gastos e iniciar las contnbuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir aqul" (art, 72 A, frac. VI).
Vallarta estim que en dicho precepto el verbo iniciar no significaba que la facultad
d~ promover, de introducir un proyecto sobre contribuciones correspondiera en exclusvidad a la Cmara de Diputados; "aquel texto -segn sus palabras- no puede entenderse en otro sentido sino en el de que toda ley que decrete impuestos no se inicie. no
se origine, no tenga principio, no comience a discutirse sino en la Cmara de Diputados
y.nlInca en la de Senadores", de donde infera que la iniciativa de la Ley de Ingresos
estaba regida por la regla general. es decir, la tena tambin el Presidente, aunque no
eXclusivamente este funcionario (Votos, ed. Ifl94; T. 11, p!t. 8) .
Rabasa interpret el mismo precepto de distinta manera, pues al proponer su reforma para que no se excluyera al ejecutivo del derecho de iniciar las leyes de impuestos, e~a porque entenda que conforme al t!-"xt? no p~!a el eieCll!i~o, sino slo .la Cmara
de Diputados, dicha facultad (La OrganlZacl6n- Polltica de M('XICO, pg. 2!kl).
Ninguno de nuestros dos destacados constitucionalistas (menos an Rabasa) admiti
que bajo la vigencia de la anterior Constitucin el Presidente de la Repblica tuviera
la eXclusividad de iniciativa en materia de impuestos, y ni siquiera se propusieron esta
remota hiptesis. En la Constitucin actual va no se plantea el problema de si slo la
Cmara de Diputados puede promover las leves de ingresos, pero tampoco ha)' base para
reconocer exclusivamente al Presidente esa facultad de iniciativa. Slo queda en favor de
esta tesis "el incontrastable imperativo lgico" de que la iniciativa quede reservada al
~residente, segn palabras de Herrera y Lasso; pero tal desi~~ratum, que por lo dems
Siempre se da en la prctica, es materia en el derecho pOSItl\'O de lege [erenda y no
de lege lata,
320
DERECHO
CO~STlTUCIO~AL
MEXICA:\O
prstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas", ya que su conocimiento corresponde primero a la Cmara de
Diputados (art. 72, "h"}. Por la misma razn, slo los diputados y
senadores tienen, dentro de sus respectivas Cmaras, el derecho de iniciativa cuando se trata de facultades exclusivas, salvo aquellas en que
la promocin est reservada a otro rgano.
Existen, por ltimo, ciertos casos en que la Constitucin reconoce
un derecho sustancial y en cierto modo subjetivo a determinadas entidades, derecho sustancial que va acompaado del correspondiente
derecho de accin, ejercitable este ltimo ante las Cmaras, Slo as
cabe entender, por ejemplo, la situacin prevista por el arto 73, fraccin ,111, donde es fcil descubrir, por una parte, el derecho sustancial de las fracciones territoriales que renen los requisitos constitucionales para ser erigidas en Estado, y por otra parte, la potestad constitucional de esas mismas fracciones territoriales para requerir al Congreso a fin de que las erija en Estado. Este ltimo es el derecho de
accin, reservado al portador del derecho sustancial. Slo pueden iniciar la ley respectiva las entidades que consideran tener derecho a ser
erigidas en Estado; pero lo que aqu ocurre propiamente es que la
iniciativa no es sino la forma parlamentaria del derecho de accin.
, Lo mismo acontece cuando se solicita la admisin de nuevos Estados
o Territorios a la Unin Federal (73, 1); cuando dos o ms Estados
someten al Congreso la aprobacin de sus arreglos sobre lmites (73,
IV); cuando los Poderes de un Estado acuden al Senado para resolver sus cuestiones polticas (76, VI).
El arto 71 que venimos comentando consagra una diferencia fundamental en la tramitacin entre las iniciativas del Presidente de la
Repblica, de las legislaturas de los Estados y de las diputaciones por
una parte, y la de los diputados y senadores que no forman diputacin, por la otra: las primeras pasarn desde 1uego a Comisin; las
segundas se sujetarn a los trmites que designe el Reglamento de
Debates.
Para el despacho de los negocios de cada una de las Cmaras, los
miembros de las mismas se distribuyen en Comisiones, las que seala
en nmero de cuarenta y siete el art. 66 del Reglamento. Las iniciativas del primer grupo a que nos hemos referido pasarn desde luego
a la Comisin respectiva; las del segundo grupo, cuya tramitacin
reserva la Constitucin al Reglamento, deben tener lgicamente un
trmite distinto al anterior. Pero no por ello debemos estimar inconstitucional que el artculo 56 del Reglamento iguale en la secuela del
procedimiento a todas las iniciativas, cuando dispone que las iniciativas de ley presentadas por el Presidente de la Repblica, por las le-
321
para el Reglamento lo que a ste corresponde, conforme a una acertada tcnica legislativa.
En su arto 72 la Constitucin de 17 acogi en lo general aquella
tramitacin, salvo en lo relativo al fortalecimiento del veto, que ya
vimos, y algunas adiciones que en seguida examinaremos.
No slo incurrieron el reformador de 74 y el Constituyente de 17
en la impropiedad de incluir en la Constitucin la reglamentacin
que pertenece a los ordenamientos secundarios, sino que adems adolecieron de oscuridad y desorden en la profusa tramitacin que instituyeron. Para esclarecerlos en lo posible, vamos a resumir a continuacin los trmites que segn el arto 72 actual, deben observarse en la
confeccin de una ley o decreto, cuya resolucin no sea exclusiva de
una de las Cmaras.
El artculo contiene una serie de incisos, marcados con letras, los
que procuraremos ordenar, siguiendo la tramitacin regular de una
iniciativa que pasa sucesivamente por las dos, Cmaras.
Ante todo debe asentarse la regla general de que el conocimiento
de un asunto puede comenzar indiferentemente en cualquiera de las
dos Cmaras, puesto que ambas tienen la misma competencia. Lo dice
el inciso "h": "La formacin de las leyes o decretos puede comenzar
indistintamente en cualquiera de las dos Cmaras." Pero esta regla
general tiene excepciones, que consigna el propio inciso; "Con excepcin de los proyectos que versaren sobre emprstitos, contribuciones
o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales debern discutirse primero en la Cmara de Diputados." Las contribuciones de dinero y de sangre afectan ms directamente al pueblo que a
las entidades federativas como tales; de all que deba conocer de dichas contribuciones la Cmara genuinamente popular antes que la
que representa a los Estados, a fin de que si la Cmara de Diputados
desecha el proyecto no pueda volver a presentarse en las sesiones del
ao, como lo dispone el inciso "g".29
En cierto modo tambin es excepcin a la expresada regla ~ene
ral la siguiente disposicin del inciso "i": "Las iniciativas de leyes o
decretos se discutirn preferentemente en la Cmara en que se pre
senten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisin dictaminadora sin que sta rinda dictamen, pues en tal caso el
mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la
otra Cmara.' En la hiptesis, la eleccin de Cmara de origen, que
fue potestativa en un principio, conforme al inciso "h", desaparece
29 Aparte de las excepciones consignadas en el inciso "h" del artculo 7'2. existen
otros dos casos en que la iniciativa debe presentarse precisamente ante la Cmara de
Diputados: el caso de la cuenta anual que rinde el Ejecutivo (art. 65. frac. 1), Y el
de destitucin de funcionarios judiciales (art. 111 in fine).
323
324
Cmara revisora fueren reprobadas por la mayora de votos en la Cmara de origen, volvern a aqulla para que tome en consideracin las razones de sta, y si por mayora absoluta de votos presentes
se desecharen en esta segunda revisin dichas adiciones o reformas,
el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cmaras, se pasad al Ejecutivo para su promulgacin; si la Cmara revisora insistiere, por la mayora absoluta de votos presentes, en dichas adiciones
o reformas, todo el proyecto no volved a presentarse sino hasta el
siguiente perodo de sesiones, a no ser que ambas Cmaras acuerden,
por la mayora absoluta de sus miembros presentes, que se expida
la ley o decreto slo con los artculos aprobados, y que se reserven
los adicionados o reformados para su examen y votacin en las sesiones siguientes (inciso "e").
En la hiptesis prevista se sigue respecto a la parte alterada del
proyecto la misma tramitacin que si se tratara de un proyecto totalmente rechazado, esto es, se consulta por dos veces la voluntad de las
Cmaras, a fin de procurar ponerlas de acuerdo; si el acuerdo se logra, el proyecto, modificado o no, segn que haya prevalecido la opinin de una o de otra Cmara, se convierte en ley; si el acuerdo no
se alcanza, el proyecto se reserva para el siguiente perodo de sesiones, a menos que las Cmaras estn conformes en que se convierta
en ley la parte .aprobada. Se exige en tal caso la voluntad de ambas
Cmaras para que ellas decidan si el proyecto, aprobado slo parcialmente, es bastante para llenar las funciones de la ley. Puede suceder
que la ausencia de mandamientos esenciales en el proyecto mutilado
haga intil la promulgacin de la parte que se aprob. Ese criterio
inspir el precepto final del inciso que comentamos, donde terminantemente se dice que las Cmaras debern decidir si se promulga o no
la parte aprobada. Y es ese mismo criterio el que debe servir .para entender otra expresin, esa s ambigua o errnea, del propio inciso "e",
que es aquella donde se asienta que si la Cmara revisora desecha en
una segunda revisin las reformas o adiciones por ella misma propuestas en la primera, entonces "el proyecto, en lo que haya sido aprobado pOI' ambas Cmaras, se pasar al Ejecutivo". El error est en
suponer que en ese caso el proyecto ha sido aprobado parcialmente;
y no es as, porque desde el momento en que la Cmara que propuso las adiciones o reformas, las retira en la segunda revisin, el
proyecto original ha sido aprobado ntegramente.
Quinto caso. El proyecto es aprobado en su totalidad por ambas
Cmaras: se remitir al Ejecutivo, quien, si no tuviera observaciones
que hacer, lo publicar inmediatamente (inciso "a", segunda parte).
Se entiende que el Ejecutivo no tiene que hacer ohservaciones cuan-
325
326
CAPTULO
XV
92.-Desde el punto de vista de la manera como actan las Cmaras federales, sus facultades pueden clasificarse en cuatro grupos:
a) Facultades del Congreso de la Unin. Son las que se ejercitan
separada y sucesivamente por cada una de las dos Cmaras. Esto quiere decir que el ejercicio de la facultad se agota en cada caso concreto
hasta que el asunto pasa por el conocimiento de una Cmara primero y de la otra despus. Las facultades del Congreso de la Unin estn reunidas, en su mayor parte, en la enumeracin que de ellas hace
el arto 73; pero en varios otros preceptos constitucionales, hay dispersas otras facultades de esta primera clase.
b) Facultades exclusivas de cada una de las dos Cmaras. Son las
que se ejercitan separada, pero no sucesivamente, por cada una de
ellas; el ejercicio de la facultad se agota en la Cmara a la que corres-ponde dicha facultad y el asunto no debe pasar al conocimiento de
la otra Cmara. El arto 74 .enurnera las facultades exclusivas de la
Cmara de Diputados y el arto 76 las de la Cmara de Senadores.
c) Facultades del Congreso, como asamblea nica. Son las que se
ejercitan conjunta y simultneamente por las dos Cmaras, reunidas
en una sola asamblea. Los nicos casos que de esta forma de actuacin consagra nuestra ley suprema, son los consignados en los art\ 8~
y 85 (designacin de Presidente de la Repblica cuando falta el utular). 87 (protesta del Presidente de la Repblica al tomar posesin de su cargo).; y 69 (apertura de sesiones ordinarias). Salvo"en
e~ caso de los dos primeros artculos enq1Je el Congre$()"r~1Jnid()recibe de la Constitucin el nombre de Colegio Electoral, en los dems
ca$()S flO,. tiene n<>xnbre 'espeCial.
:l28
DERECHO CONSTITUCIONAL
l\IEXICA~O
329
tendran que seguirse los trmites ordinarios de votacin por separado y entonces la mayora adversa del Senado podra detener hasta
el siguiente perodo de sesiones, por lo menos, la aceptacin de la
renuncia.
93.-Desde el punto de vista material, las facultades del Congreso
pueden ser legislativas, ejecutivas o jurisdiccionales.
Ya hemos expuesto, al tratar de la divisin de Poderes, que sta
implica en nuestra Constitucin una separacin de rganos, pero no
de funciones; es, pues, una divisin flexible y no rgida.
La flexibilidad de la divisin de Poderes se manifiesta, entre otros
aspectos, por la atribucin de facuItades de distintas clases que se
opera en beneficio de cada rgano. As es como se explica que el Congreso de la Unin, adems de las facultades legislativas que por su
naturaleza le corresponden, tenga algunas otras que son ejecutivas o
jurisdiccionales..
De aqu que las funciones de los Poderes deban considerarse desde el punto de vista del rgano al que corresponden y desde el punto
de vista de la naturaleza misma de la funcin. El primer aspecto es
el formal o subjetivo, el segundo es el material u objetivo. Es este
ltimo el que por el momento nos interesa, a fin de clasificar los
actos del Congreso (todos formalmente legislativos) de acuerdo con
su contenido intrnseco (materialmente legislativos, ejecutivos o jurisdiccionales) .
1'.1 acto legislativo, desde el punto de vista material, es el que "crea
una situacin jurdica general, impersonal, objetiva"." As entendido
el acto legislativo, puede expresarse mediante la ley o el reglamento,
pues ambos consignan una situacin como la descrita, con la diferencia -Que examinaremos ms adelante- de que el reglamento hace
referencia a una ley y es expedido por el rgano ejecutivo.
Fuera de este acto secundario V subordinado que es el reglamento, la expresin propia del acto legislativo es la ley. Ahora bien: una
ley puede emanar de alguno de estos tres rganos: del Congreso, del
Presidente de la Repblica o del Poder Constituyente Permanente.
Cuando el Congreso expide una ley, coinciden en la realizacin del
acto el aspecto formal (por provenir del rgano legislativo) velaspecto material (por tratarse de un acto que crea una situacin jurdica general, impersonal, objetiva) . Cuando el Presidente expide una
ley, no existe en sta sino el aspecto material; tal cosa slo puede ocurrir constitucionalmente en ejercicio de las facultades extraordinarias
--
2 GAS/N
p;il{.
19.
330
que autorizan los artculos 2Y y 49; en los casos del segundo prrafo
del art. 131, as como en la celebracin de tratados segn el artculo
89, fraccin X. 3 y cuando el rgano constituyente del artculo 13:)
expide una ley, vuelven a concurrir en el acto los aspectos formal y
material, por emanar dicho acto de un rgano leg-islativo (as sea especial) y por llenar los requisitos de g-eneralidad, impersonalidad y
objetividad.
La ley, como acto del Poder Legislativo, es obra siempre del Congreso y nunca de una sola Cmara en ejercicio de sus facultades exclusivas ni de la (Comisin Permanente. Si se examina cada una de las
facultades exclusivas de las Cmaras o de la Permanente, se advertir
que ninguna de ellas se refiere sino a una situacin concreta. Inclusive la facultad del Senado de aprobar los tratados que celebre el Presidente, es un acto que determina una situacin jurdica para un caso
concreto, aunque dirigido a consolidar la situacin general y abstracta
que crea el Presidente al celebrar el tratado, el cual s es por regla
general un acto materialmente legislativo.'
JI Consideramos que los tratados son actos materialmente legislativos por cuanto
establecen situaciones jurdicas generales, impersonales, objetivas. Pero importa para ese
efecto que su origen est en el acuerdo de varios gobiernos y que su duracin dependa
de varias voluntades. De todas maneras, mientras el tratado est vigente. su obligatoriedad para los habitantes del pas reside exclusivamente en que, como la ley. es un
mandamiento de las autoridades del propio pas. Sin embargo, exponemos en contra
la siguiente opinin:'
"La esencia de la potestad legislativa estriba en estatuir leyes o. en otras palabras,
en prescribir reglas para el gobierno de la sociedad. en tanto que la ejecucin de las
leyes y el empleo de la fuerza pblica para esta finalidad o' para la defensa comn, parecen agotar las funciones del magistrado ejecutivo. El poder de hacer tratados no consiste, claramente, ni en una ni en otra cosa. No se relaciona con la ejecucin de las
leyes vigentes ni con la expedicin de otras nuevas y menos an con el empleo de la
fuerza pblica. Tiene por objeto hacer contratos con las naciones extranjeras. los cuales
tienen fuen.a de ley, pero ello en virtud de las obligaciones que impone la buena fe.
No son reglas que el soberano dicta al sbdito. sino acuerdos entre dos soberanos. De
all que el Poder que nos ocupa aparezca como un departamento distinto y no pertenezca en rigor ni al Legislativo ni al Ejecutivo." Hamilton, El Federalista, nm. LXX~.
.. No podemos aceptar, en consecuencia. la tesis de Cabino Fraga, quien considera que, desde el punto de vista formal, una ley puede ser obra de una de las Cmaras en uro de facultades exclusivas. Hay que hacer desde luego la salvedad de que
el autorizado profesor no sostiene que una ley en sentido material puede ser obra de
una sola Cmara. Sin embargo. ni siquiera respecto a la ley en sentido formal podemos
estar de acuerdo con su tesis. Para fundarla, el autor expone dos argumentos de ndole
positiva, uno en favor y otro en contra. En contra -dice- existe el artculo 70, el
cual slo atribuye el carcter de ley o decreto a las resoluciones del Congreso, sin hacer alusin a las resoluciones exclusivas de las Cmaras; pero. en cambio -a~rt'ga--,
cuando el artculo 72 establece que "todo proyecto de ley o decreto cuya resolucin
no sea exclusiva de alguna de las Cmaras", est dando a entender que tambin tiene
la consideracin formal de ley o decreto la resolucin que si sea exclusiva de al~una
de las Cmaras (Derecho Administrativo, H ed., pg. 27: 2~ ed., pg. 40). En nue.trO
concepto ninguno de esos dos preceptos habla en favor ni en contra de la tesis expuesta. El artculo 70 no tiene en cuenta las (acultades exclusivas. por ser anterior a la implantacin del bicamarismo y no precisamente porque quiera referirse en forma deliberada tan slo al Congreso: adems. de entenderlo literalmente, una sola Cmara t~m'
poco podrla expedir decretos, lo que es inadmisible. En el artculo 72. la expreSIn
"cuva resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras" se puede referir gramaticalmente a ley y a decreto, pero tambin puede aludir nicamente a decreto. que es
el trmino que inmediatamente le precede. Esta expresin gramaticalmente equvoca
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332
11
333
atribuir a un Poder ciertas facultades que por su ndole corresponden a otro Poder. La doctrina desarrollada (o cualquiera otra que la
perfeccione) permitir determinar el contenido legislativo, adminis-trativo o jurisdiccional de cada una de las facultades que la Constitucin otorga al rgano legislativo y, en su caso, a los otros dos Poderes.
94.-Hablemos ahora de una divisin de los actos propiamente legislativos del Congreso, los cuales suelen clasificarse en leyes orgnicas, en leyes reglamentarias y en leyes ordinarias. Las dos primeras
clases se oponen a la ltima, por cuanto aqullas tienen por objeto
poner los medios para que pueda funcionar un precepto de la Constitucin, en tanto que las leyes ordinarias son simplemente el resultado de una actividad autorizada por la Constitucin.
Entre la ley orgnica y la reglamentaria existe una diferencia evidente. Ley orgnica es la que regula la estructura o el funcionamiento
de alguno de los rganos del Estado; por ejemplo, la Ley Org-nica
del Poder Judicial de la Federacin, la de Secretaras y Departamentos Autnomos, la del Ministerio Pblico Federal. Ley reglamentaria
es la que desarrolla en detalle algn mandamiento contenido en la
Constitucin; ejemplo, la Ley Reglamentaria del arto 27 Constitucional.
Las denominaciones que mencionamos no suelen emplearse con
exactitud por nuestros legisladores. As el estatuto llamado "Ley Oro
gnica del artculo 28 Constitucional en materia de monopolios" es,
a pesar de su nombre, una ley reglamentaria y no orgnica, porque
desarrolla en detalle las disposiciones contenidas en el arto 28, en el
que no se crea ningn rgano de gobierno. Del mismo modo, la Constitucin emplea a veces la palabra "reglamento" en lugar de "ley";
por ejemplo, seala como facultades del Congreso la de reglamentar la organizacin y servicio del ejrcito y la armada y la de dar re-
:'La
334
glamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la guardia nacional (art. 73, fracs, XIII, XIV Y XV) . En tales casos, y en otros ms
que pudieran seala rse, lo que el Congreso hace es expedir leyes ordinarias, en ejercicio de sus respectivas facultades; leyes que no son reglamentarias, por no hacer referencia a normaciones concretas de la
Con.. titucin, ni menos an reglamentos, que son exclusivos del Presidente ele la Repblica y que suponen siempre una ley del Congreso."
Entre ley reglamentaria y reglamento, la diferencia es puramente
formal y de rango. Aqulla es expedida por el Congreso y desarrolla
un precepto de la Constitucin; ste es expedido por el Ejecutivo y
-desarrolla una ley del Congreso. Pero ambos ordenamientos se identifican en su esencia por cuanto los dos tienen su razn de ser, su medida y su justificacin en relacin con un ordenamiento superior, al
cual hacen referencia y estn subordinados.
95.-Las atribuciones de la Cmara pueden, por ltimo, clasificarse en dos categoras: como obligaciones y como facultades propiamente dichas. Las primeras deben cumplirse en cada perodo de sesiones;
las segundas pueden ejercitarse o no, de acuerdo con las circunstancias. El Congreso debe expedir cada ao la ley de ingresos de la fede-racin: es una obligacin. Pero no est obligado a expedir, sino cuando las circunstancias lo exijan, un nuevo Cdigo de Comercio: sta
es una facultad propiamente dicha. Hay, en fin, facultades que el
Congreso jams ha ejercitado, porque nunca se le ha presentado la
oportunidad de hacerlo; as sucede, entre otras muchas, con la facultad de admitir nuevos Estados a la unin federal, en la hiptesis de
la frac. I del 73.
Mientras que en los arts, 73, 74 y 76 estn mezcladas en las enumeraciones respectivas las obligaciones y las facultades del Congreso
y de cada Cmara, el art. 65 presenta, en un plan general de labores
del Congreso, aquellas atribuciones en las que predomina el aspecto
de obligacin sobre el de facultad. De aqu que la mayor parte de las
atribuciones que el arto 65 considera como obligaciones, se encuentren repetidas como facultades en otros artculos de la Constitucin.
Tales atribuciones, consignadas en el arto 65 como obligaciones Y
repetidas ms adelante como facultades, son las siguientes: revisar la
cuenta pblica del ao anterior (art. 65, frac. J, y arto 73, fraccin
XXVIII) ; examinar, discutir y' aprobar el presupuesto del ao fiscal
siguiente (artculo 65, frac. 11, y art, 74, frac. IV, con la diferencia,
que despus explicaremos, de que en el primero de dichos preceptoS
13 La confusin en el empleo de los trminos culmina filando en la frac. XI. inciso "b" del art, 27. se habla de "leyes orgnicas reglamentarias".
335
Adems de las obligaciones que acabamos de mencionar, consignadas en las dos primeras fracciones del arto 65, la tercera del mismo
precepto alude a las facultades propiamente dichas. cuando dice que
el Congreso, durante sus sesiones ordinarias, se ocupad de estudiar,
discutir y votar las iniciativas de ley que se presenten y de resolver
los dems asuntos que le correspondan, conforme a la Constitucin.
De las numerosas facultades del Congreso de la Unin, vamos a
elegir para su estudio las que presentan inters desde el punto de
vista constitucional.
En ese aspecto, estudiaremos en sendos captulos las siguientes facultades del Congreso o de las Cmaras:
Facultades del Congreso respecto al Distrito y Territorios Federales.
Facultades de las Cmaras en materia hacendara.
Facultades del Congreso respecto al comercio entre los Estados de
la Federacin.
Facultades del Congreso en materia de guerra.
Facultades del Congreso en materia de salubridad general.
CAPTULO
XVI
la organizacin de los Estados. 99.-0rganizacin constitucional de los Territorios Federales. 99 bis.-Su derogacin en 1974. lOO.-Las islas dependicutes de la fcdcrr cin. Los fuertes, los cuarteles, etc.
SS7
338
.H9
340
Restringida por el pacto federal, pero capaz no obstante, de expresarse en una Constitucin local, la autodeterminacin de los Estados se llama autonoma.
Pues bien, el Distrito Federal carece de autonoma, porque no puede darse por s mismo una Constitucin, y en ello se distingue fundamentalmente de las dems entidades federativas, llamadas Estados.
Dicha facultad de darse por s mismo una Constitucin no existe
en el Distrito Federal, por las razones que se van a exponer. Los Poderes legislativo, ejecutivo y judicial del Distrito han sido creados, no
por voluntad de los ciudadanos del Distrito sino por decisin de la
Constitucin federal, expresada en la frac. VI del arto 73; as, pues,
una Constitucin del Distrito no podra tener por objeto crear los
Poderes del mismo, como lo hacen las Constituciones de los Estados
respecto a los Poderes de stos.
Adems de la creacin de los Poderes, una Constitucin tiene por
objeto organizarlos mediante la atribucin de sus competencias. En la
fraccin VI del arto 73 hay algunas reglas de organizacin de los Poderes del Distrito, las cuales han sido impuestas al Distrito por el
, Constituyente de Quertaro; por lo tanto, no podran ser materia de
una Constitucin del Distrito. Las normas que completan dicha organizacin deben ser dictadas por el Congreso de la Unin, en funciones de legislatura del Distrito, segn los veremos ms adelante. Tampoco en este caso se manifiesta la autonoma del Distrito, porque los
representantes que integran el Congreso de la Unin no son designados por los ciudadanos del Distrito, sino por toda la Nacin.
Adems de que la organizacin de los Poderes le es impuesta, el
Distrito Federal no designa a los titulares de dichos Poderes; el Poder
legislativo del Distrito reside en el Congreso de la Unin y el ejecutivo en el Presidente de la Repblica, autoridades elegidas por todo
el pueblo mexicano; el Poder judicial reside en el Tribunal Superior,
formado por Magistrados que nombra el Presidente con aprobacin
de la Cmara de Diputados.
As, pues, el Distrito Federal no se gobierna por s mismo, lo que
significa que carece de autonoma. Es por ello por lo que no est en
aptitud de darse una Constitucin como la de los Estados, cuyos ciudadanos, a travs de sus legisladores constituyentes elegidos por ellos,
ejercitan la autodeterminacin al expedir la Constitucin del Estado.
La ausencia de autonoma del Distrito, que se manifiesta por el hech~
de que dicha entidad no puede darse a s misma su Constitucin rn
elegir a sus autoridades, es lo que engendra la diferencia sustancial
del Distrito en relacin con los Estados de la Federacin.
No obstante lo expuesto, el Distrito Federal est sujeto a norma-
341
~42
343
Poder legislativo sino solamente las de los otros Poderes, pues sencillamente dicen que a la legislatura corresponde legislar en todo lo que
no est reservado a los Poderes de la Unin.
De lo expuesto es fcil inferir la consecuencia de que el Congreso
de la Unin, como legislatura del Distrito, no tiene facultades absolutas. Al igual de las legislaturas de los Estados, goza de la atribucin
general de legislar en materia local, 10 cual significa que el Congreso
no puede ejercitar ninguna de las facultades federales, limitndola al
Distrito, pues entonces invadira su propia esfera federal. As, por
ejemplo, no puede expedir el Cdigo de Comercio para el Distrito
Federal; pero s puede expedir el Cdigo Penal del Distrito, porque
esa facultad no est conferida a la federacin. Obliga, pues, a la legislatura del Distrito la disposicin del arto 124, que al reservar a los
Estados todo lo no otorgado a la federacin, distribuye entre aqullos
y sta las competencias constitucionales.
Todas las dems taxativas constitucionales a los Estados, de hacer
o de no hacer, obligan tambin a la legislatura del Distrito, en cuanto
son compatibles con la organizacin especial que instituye la Constitucin.
Le obligan as las garantas individuales, las prohibiciones y las
obligaciones positivas, etc.
Pero adems de todas las limitaciones comunes a las legislaturas
ordinarias de los Estados, la del Distrito Federal tiene en sus funciones de constituyente restricciones de que carecen las de los Estados.
Mientras que stas como constituyentes crean y organizan a los Poderes locales, aqulla los hall ya creados y en parte organizados por la
Constitucin federal, a la que no puede tocar, por lo que lo nico
que le queda es darles sus facultades, sin alterar su organizacin.
En sntesis, cuando el Congreso de la Unin acta como legislatura
del Distrito, se equipara en sus atribuciones a las legislaturas de los
Estados, pues como ellas tiene, aunque disminuida, la funcin constituyente y como ellas posee completa la funcin legislativa ordinaria.
Poder Ejecutivo del Distrito Federal. El arto 73. frac. VI, base primera de la Constitucin, dice as: "El gobierno del Distrito Federal
estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por
conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva."
El precepto constitucional se reduce a depositar en el Presidente
de la Repblica el gobierno del Distrito y con ello identifica en la
persona de un solo titular al Ejecutivo de la federacin con el Ejecutivo del Distrito, tal como lo hizo con el Poder Legislativo. Corresponde a la ley respectiva, es decir, a la ley emanada del Congreso de
la Unin, sealar el rgano u rganos por cuyo conducto ejercer su
344
autoridad local el Presidente de la Repblica, as como fijar las atribuciones de dicho rgano.
Esta leyes, actualmente, la que lleva por nombre "Ley Orgnica
del Departamento del Distrito Federal (Reglamentaria de la Base l",
fraccin VI del artculo 73 de la Constitucin) ", de 27 de diciembre
de 1970. 4 Segn el arto l?, el Gobierno del Distrito Federal estar a
cargo del presidente de la Repblica, quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y funcionamiento contenidas en
la Ley, por conducto del jefe del Departamento del Distrito Federal,
nombrado y removible libremente por aquel funcionario.
Es pues, el Departamento del Distrito uno de los Departamentos
Administrativos que, al par de las Secretaras de Estado, auxilian al
Jefe del Ejecutivo. Tal como lo veremos al estudiar la organizacin de
este Poder, las Secretaras de Estado y los Departamentos Administrativos, aunque deberan ser organismos con funciones especficamente
diferentes segn el dictamen presentado ante la asamblea de Quertaro, sin embargo, en la actualidad slo se distinguen por el rango,
pues tienen de comn que se ocupan de las materias federales, es
decir, de los asuntos generales a toda la Nacin, segn la distribucin
que hace entre ellos la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado.
Empero, el Departamento del Distrito Federal es una excepcin a la
regla expuesta, ya que a diferencia de los dems Departamentos Administrativos no tiene a su cargo asuntos generales del pas, sino locales del Distrito Federal. As pues, si se hubiera querido observar
escrupulosamente el esquema constitucional relativo a los auxiliares
4, A pesar de su actual denominacin, tratase de una ley tpicamente orgnica y no
reglamentaria. Es orgnica porque regula la estructura y el funcionamiento de un rgano, segn los trminos nada dudosos del precepto transcrito. No es reglamentaria; ya
que no desarrolla en detalle mandamiento alguno constitucional, diferente del constltu
tivo del rgano; debe decirse al respecto que la Constitucin, cuando crea el rgano. al
cual encomienda el gobierno del Distrito Federal, no le seala ninguna atribucin, mnguna direccin para su actividad, que pudiera ser materia de normacn en detalle p'o r
parte de la ley; todo lo que sta previene en cuanto al funcionamiento del rgano, m!ra
a la organizacin y no a la reglamentacin. (En cuanto a la diferencia entre ley orgll1ca
y ley reglamentaria, ver el pargrafo 94).
Las leyes anteriores a la vigente que organizaron el gobierno del Distrito Federal
consignaron en su denominacin su calidad de orgnicas. La primera emanada de la
Revolucin, expedida por el Primer Jefe el 13 de abril de 1917, pocos das antes de
entrar en vigor la Constitucin de febrero de ese ao, se llam Ley de organizacin del
Distrito y Territorios Federales. La siguiente, de 31 de diciembre de 1928, recibi . por
tirulo el de Ley Orgnica del Distrito y de los Territorios Federales. La de 31 de dlclembre de 1941, que sustituy a la anterior, tuvo por nombre el de "Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, reglamentaria de la base primera, fraccin 1'I, del artculo 7J constitucional"; este ltimo calificativo de ley reglamentara, sobrepuesto al de
ley orgtinica, respondi acaso al propsito de sealar expresamente como fllnda~ento
de la Ley de 41 el precepto constitucional que invoc en su ttulo, relativo al goblern~
del Distrito Federal, a fin de diferenciarla de la Ley de 28, que abarcaba tambin a. los
Territorios Federales. La Ley actual se propuso sin duda no innovar en la deuomlll~'
ciu de. su antecesora, pero discretamente, a modo de explicacin ms bien que de utulo, coloc entre parntesis la locucin comprometedora que hemos venido glos~l1do
en la presente nota.
345
inmediatos del Presidente, el gobierno del Distrito se habra encomendado a un rgano distinto de las Secretaras y de los Departamentos Administrativos, puesto que a distinta funcin debe corresponder
lgicamente un rgano diferente. De ese modo el gobierno de los
Territorios Federales, que tambin corresponde al Presidente, se confa por mandamiento constitucional a Gobernadores y no a un Departamento, como antes de la ley de 31 de diciembre de 1928 suceda
con el propio Distrito Federal. La importancia de este ltimo explica
que su gobierno est confiado a un Departamento, pero no por eso
debe pasar inadvertida la anomala que significa la presencia de ese
rgano entre los dems auxiliares federales ni la profunda diferencia
que existe entre aquel y stos.
La organizacin interna y las atribuciones del Departamento del
Distrito no pertenecen al derecho constitucional, sino al administrativo. No obstante, hay algunas disposiciones en la Ley Orgnica que
merecen atencin desde el punto de vista constitucional.
Segn la divisin tripartita de Poderes, corresponde al Ejecutivo
la publicacin y ejecucin en la esfera administrativa de las leyes expedidas por el rgano legislativo; dicha facultad, de la que goza el
Presidente en materia federal segn el arto 89, frac. 1, de la Constitucin, la tiene el Departamento del Distrito en materia local, conforme
al arto 36, fracs. LXXII y LXXIII de la Ley Orgnica. No se piense,
sin embargo, que el Departamento cuenta como propias y originarias
tales facultades; no las tiene ni siquiera como traspasadas o delegadas,
pues ellas corresponden al Presidente de la Repblica, segn la Constitucin, de modo que cualquier cambio que en el titular de las funciones llevara a cabo la ley secundaria adolecera del vicio de inconstitucionalidad. La nica interpretacin admisible consiste en que el
Departamento del Distrito, al ejercitar las dichas facultades y cualesquiera otras, lo hace en nombre y por acuerdo del Presidente de la
Repblica.
Lo mismo debe decirse de la facultad reglamentaria. Pero aqu
aparece un problema especial, que estriba en los reglamentos autnomos, expedidos tan frecuentemente por el Departamento del Distrito, algunos de los c.uales estn autorizados expresamente por la Ley
Orgnica.
La justificacin de los reglamentos autnomos emanados del Departamento del Distrito, ha sido formulada en los siguientes trminos, por el profesor de Derecho Administrativo, Gabino Fraga: "... el
Departamento del Distrito ha venido a resumir en sus manos las facultades que en otras pocas formaban parte de la competencia de los
Municipios. Ahora bien: la facultad reglamentaria de stos ha precedido hi~tricamente a la existencia del Poder Legislativo y ha venido
346
347
Pero no surge con la misma evidenci~ la naturaleza fecle~1 de las autondades l'ub
alt:rnas, por cuyo conducto ejerce el Presidente. de la R~pbhca el JtOI?iemo de aquella
entidad. Para considerarlas federales seria preciso admitir que el Pn;sldente de la Re~blica les transmiti su propia naturaleza federal. ya que por si mismas dichas auto
T1dades no son federales.
348
Unin con respecto al Distrito Federal. La aplicacin del arto 124 nada
resuelve, porque cuando ese precepto reserva para los Estados las facultades no otorgadas expresamente a la federacin, est formulando
una distribucin de facultades sobre la base de las sustradas a los
Estados a fin de formar el patrimonio competencial de la federacin.
Ahora bien: las facultades que la Constitucin concede a la federacin
sobre el Distrito, no fueron rescatadas del acervo de facultades de los
Estados, porque ningunas tenan stos sobre el Distrito ni sobre el
territorio por l ocupado. A lo sumo podra decirse que la creacin
del Distrito desplaz la jurisdiccin del Estado cuyo territorio se mero
m para formar la nueva entidad. Pero no es este desplazamiento total
en cuanto a la jurisdiccin y parcial en cuanto al territorio, el previsto
por el arto 124, el cual segrega las facultades de la federacin en todo
el territorio nacional de las facultades que conservan por igual todos
los Estados-miembros.
En otros trminos: no es la jurisdiccin restringida a un territorio
determinado (Distrito Federal), sino la jurisdiccin total frente a las
facultades de los Estados, lo que tuvo en cuenta el arto 124.
Anteriormente hemos identificado con Kelsen, a manera de dato
ntimo del sistema federal, el conjunto por una parte de normas ceno
trales vlidas para todo el territorio de la federacin, y por la otra
el acervo restante de normas que valen solamente para porciones de
ese territorio; las primeras son las normas federales y las segundas las
locales. El mbito espacial de validez determina de este modo la naturaleza de unas y otras. Los dos rdenes coexisten territorialmente,
pues el federal desplaza al local tan slo por razn de la materia, no
en el territorio.
En cambio, las jurisdicciones locales se excluyen territorialmente
entre s, pues la legislacin de un Estado slo tiene aplicacin dentro
de los lmites del propio Estado.
Si referirnos al Distrito Federal las ideas expuestas, advertiremos
que las normas que rigen en su territorio son de dos clases, exactamente lo mismo que ocurre en los Estados: unas, que valen para el
Distrito al igual que para el resto del territorio nacional (por ejemplo. el Cdigo de Comercio) y otras, que slo tienen vigencia en el
Distrito (por ejemplo, el Cdigo de Procedimientos Civiles).8 Ambas
coexisten entre s territorial mente, pero se excluyen por razn de la
materia y las segundas desplazan espacialmente a las normas de las
dems entidades federativas. Estamos. pues, en presencia de normas
de naturaleza federal y de normas de naturaleza local. Lo que introduce confusin es que las dos clases de ordenamiento emanan de rganos federales (a diferencia de los Estados), pero toda duda se disipa
~ Al referirnos a la leaislacn del Distrito no excluimos la tambin comn a los
Tcrritorlos, como ocurre con el Cdigo de Procedimientos Civiles para el Distrito y TerritoriOA Federales.
349
con slo observar que en el caso del Distrito Federal existe unidad de
6r~an?s .con dualidad de funciones. Aqullos son siempre federales;
estas ltimas son federales o locales, segn que el ordenamiento expedido en ejercicio de la funcin alcance constitucionalmente un mbita nacional o local de validez."
99.-Los Territorios federales representan en nuestro rgimen un
papel diverso al del Distrito, pues mientras ste es un Estado condicionado, aqullos son Estados en germen. Queremos decir con ello
que por su poblacin, por sus recursos y por expresa previsin constitucional, el Distrito est en aptitud de ser Estado y lo ser automticamente al trasladarse a otro lugar los Poderes federales: la presencia
de stos, por las razones que ya expusimos, es lo nico que impide al
Distrito ser Estado, y en esa virtud su existencia como tal se halla
condicionada por la emigracin definitiva de los referidos Poderes;
en cambio, si los Territorios no son Estados, es por falta de poblacin
y de recursos para sostenerse como entidades autnomas, de suerte
que lo sern cuando llenen los requisitos encaminados a bastarse a s
mismos, los cuales son una poblacin no menor de ochenta mil habitantes y los elementos necesarios a juicio del Congreso para proveer a
su existencia poltica, segn lo dispone el arto 73, frac. 11.
Pero a pesar de las distinciones que apuntamos, los Territorios
estn dotados de una organizacin constitucional en mucho semejante
a la del Distrito. Segn la frac. VI del arto 73, la legislatura de los
Territorios es el Congreso de la Unin, como acontece con el Distrito;
su ejecutivo, como el del Distrito, es el Presidente de la Repblica,
quien ejerce sus funciones por conducto de un gobernador designado
por l libremente, segn la base 2;.1, a diferencia del Distrito, respecto
al cual la Constitucin encomienda a la ley secundaria el sealamiento del rgano por cuyo conducto desempea sus atribuciones el Presidente; el Poder Judicial reside en el Tribunal Superior de Justicia,
comn para el Distrito y los Territorios, como es tambin comn el
Procurador de Justicia.
La legislacin secundaria ha organizado del mismo modo, administrativa y judicialmente, al Distrito y a los Territorios; la ley Orgnica
9 En ejecutoria de 29 de octubre de 1951
(Rev. 5681/1950) la Segunda Sala de
la Suprema Corte de JustIcia abord concienzudamente el tema de la naturaleza fedcral de las autoridades federales del Distrito y Territorios, para llegar a la conclusin
de que son de carcter federal. "puesto que la Constitucin da a la fedeyacin la faculta,d de organizar V gobernar esas ~ntidades carentes de sobe~na propia y que las
funCIones correspondientes son necesariamente de carcter federal. Por las razones que
eXPusimos hemos admitido en relacin con el Distrito que son de carcter federal los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, no as sus funciones. ni ta!"PGCo el Poder ..Judicial.
Por lo dems, para el aspecto que interesaba a la ejecutona (la .competencla de; la
Sala para conocer de un amparo contra el Departamento del Gobierno del Dbtnto)
es irrelevante la naturaleza federal o local de las funciones, pues para que se surta
l~ competencia de la Corte basta con que "la autoridad responsable en amparo adminIstrativo sea federal" (art. 107. frac. VIII, inciso "b"},
350
de Tribunales, )0 es para uno y otros; lo era tambin la Ley Oignica del Distrito y Territorios Federales de 1928, pero la de 1941 se
ocupa nicamente del Distrito. por ms que haya dejado en vigor las
.
disposiciones de la anterior que se referan a los Territorios.
Entre tanta analogia, quedan dos diferencias por anotar. Es la prI'
mera y principal que en los Territorios s subsisten las municipalidades, las cuales estn -a cargo de un Ayuntamiento de eleccin popular
directa (artculo 73, frac. VI, base 2~). La supresin del municipio
libre en el Distrito Federal por virtud de la reforma de 28, obedeci
a "consideraciones de orden poltico que exigen que los altos funcionarios de la Nacin y los representantes de naciones extranjeras no
estn, ni aun indirectamente, bajo la jurisdiccin de autoridades que
no sean federales"." Tales razones no eran ciertamente valederas para
los Territorios Federales, sino que por el contrario, su vocacin para
constituirse en Estados requiere indispensablemente el ejercicio primario del gobierno propio que el municipio proporciona. No obstante, la reforma de 28 suprimi tambin en los Territorios el municipio libre, pero por fortuna una nueva reforma (de 14 de diciembre
de 1940) repar el error cometido, al restituir a los Territorios el
gobierno municipal.
La otra diferencia notable entre el Distrito y Territorios, estriba
en que estos ltimos carecen de representacin en el Senado. En el
rgimen federal, solamente los Estados deben estar representados en la
asamblea que, por su naturaleza, rene las voluntades de las entidades que celebraron el pacto, es decir, de los Estados. Como excepcin
. ciertamente justificable, el Distrito Federal tiene ingreso en esa asamblea, a pesar de que no es Estado; pero las razones que militan en
favor de aquella entidad no pueden beneficiar a los Territorios, que
no son: sino Estados en formacin.
Las variantes que en relacin con el Distrito podemos advertir en
los Territorios, no ameritan que se asienten tocante a ellos reglas especiales; as pues, todo 10 que hemos dicho respecto a la organizacin
del primero, tiene aplicacin respecto a los segundos.
99 bis.-Mediante reforma constitucional de 7 de octubre de 1974.
publicada al da siguiente en el Diario Oficial, fueron erigidos en Estados los Territorios Federales de Baja California Sur y de Quintana
Roo, los dos nicos que en esa fecha subsistan como tales en la Constitucin.
La reforma se realiz por el Constituyente Permanente y afecl(>,
no slo al artculo 43 donde se enumeran las partes integrantes de la
federacin, sino tambin a otras 32 disposiciones constitucionales, en
las Que se hada referencia a los Territorios. Para los fines de nuestro
10 MANUEL HERRERA y LASSO:
;G1
estudio, conviene considerar por separado el artculo 43, por una parte. y por la otra todos los dems involucrados en la reforma, ya que
el uno y los otros contemplan situaciones diferentes.
La modificacin al artculo 43, a fin de sustituir la denominacin
de Territorios Federales por la de Estados en relacin con las dos entidades de que se trata, poda haberse llevado al cabo por el Congreso
de la Unin en ejercicio de la facultad constitutiva que en la poca de
la reforma le confera la fraccin 1I del artculo 73: "El Congreso
de la Unin tiene facultad: ... H. Para erigir los Territorios en Estados cuando tengan una poblacin de ochenta mil habitantes, y los
elementos necesarios para proveer a su existencia poltica". Esta facultad significaba una excepcin a nuestro sistema rgido de reformar la
Ley Suprema, al autorizar implcitamente al rgano legislativo ordinario para modificar la enumeracin y calidades de las entidades como
prendidas en el artculo 43, como condicin y consecuencia inevitable
del ejercicio de la facultad expresa de convertir a los Territorios en
Estados."!
La Iniciativa presidencial invoc como fundamentos constitucionales, entre otros, las fracciones 11 y XXX del artculo 73, con lo cual
daba a entender que solicitaba del Congreso de la Unin, y no del
Constituyente Permanente, la ereccin de los dos Territorios en Estados (fraccin H) y, a manera de facultad implcita, la modificacin
correlativa del artculo 4;l (con apoyo en la fraccin XXX. que consagra las facultades implcitas) .
No obstante, la iniciativa primero, los dictmenes despus y el decreto reformatorio por ltimo, consideraron que las reformas incumban al Constituyente Permanente, aunque no expresaron razn alguna para hacer a un lado la competencia excepcionalmente constituUva del Congreso de la Unin por lo que toca a la ereccin de Territorios en Estados, reflejada en la modificacin del artculo 4;l.1~
Dentro del plan y propsitos de la presente obra no podemos eludir
la exgesis de lo ocurrido, as sea tan slo para practicar las ideas
que la presiden.
Si la reforma constitucional se hubiera constreido a erigir los
dos Territorios en Estados, no podra caber duda alguna de que el rgano comnerente para realizarla hubiera sido el Congreso de la Unin.
111"
"le;-
sm participar en ella las legislaturas de los Estados. Abdicar el Congreso de la facultad que para ese efecto le atribua la fraccin II del
artculo 73, hubiera sido desacierto o indignidad.
Pero la reforma no se redujo a eso. La Iniciativa presidencial propuso, y se acept, nada menos que la supresin de la fraccin 11, fuente
de la competencia del Congreso para elevar los Territorios a la cate-.
gora de Estados. La Iniciativa incurri en contradiccin al invocar
como fundamento de la actividad del Congreso un precepto cuya desaparicin se peda en la propia Iniciativa. El Congreso no poda hacer
uso, en el mismo instrumento reformatorio, de una facultad que ya
no le perteneca. As nos explicamos ahora que a los titubeos y contradicciones de los documentos precursores de los artculos reformados, se hubiera impuesto de hecho el criterio de que todo el plan de
reformas, inclusive la ereccin de los Territorios en Estados, pasara
a la competencia del Constituyente Permanente.
Acaso el camino ms idneo hacia el mismo fin hubiera consistido
en separar la materia mediante dos reformas sucesivas, primeramente
la encomendada al Congreso para erigir los Territorios en Estados, y
despus la que corresponde al rgano revisor permanente para suprimir en la Constitucin la figura jurdica del Territorio Federal. As
se hubiera respetado lo que siempre es respetable, como son las competencias otorgadas por la Constitucin, que en la fecha de la iniciativa estaban deferidas a rganos diferentes. Y se hubiera evitado una
contradiccin ms, a saber: la Iniciativa prob con cifras que los Territorios cuya ereccin solicit satisfacan, para merecerla, los requisitos
constitucionales, precisamente los requisitos de densidad demogrfica
y de autosuficiencia econmica previstos por la fraccin 11 del 73, precepto que de este modo haca acto de presencia en la propia reforma
que lo expulsaba.
Lo que acabamos de exponer nos lleva ya a la segunda parte de la
reforma, la dirigida a la supresin de todos los preceptos constitucionales relacionados con los Territorios, por virtud de haber desaparecido los dos nicos existentes. La Iniciativa es concluyente en este prrafo de su exposicin de motivos: "Por otro lado, de ser aprobada
por el Constituyente Permanente la ereccin de los Estados de Baja
California Sur y Quintana Roo, desaparecer de nuestro sistema poltico la figura territorio, por lo que se hace preciso reformar todos los
artculos de la Constitucin que aluden a dicho rgimen".
. El prrafo transcrito no debe pasar inadvertido, por cuanto a la
teSIS que en l se contiene. Hacer derivar de la desaparicin de hecho
de los ltimos Territorios, como consecuencia necesaria, la supresin de ]~ figura abstracta del Territorio Federal, es, por lo meDOS,
p~nto. opinable. Parece desde luego ilgico que de la eventualidad
histrica de Que en un momento dado no existan Territorios, se siga
IOO.-Por lo que hemos visto, la jurisdiccin de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unin, es doble en nuestro rgimen federal.
Una es la jurisdiccin originaria y propia de dichos Poderes, que consiste en las facultades de que gozan frente a los Estados, sustradas a
stos y que son generales para todo el pas. Y otra es la jurisdiccin
que, a manera de comisin anexa, ejercen en el Distrito y Territorios
Federales, jurisdiccin meramente local, que no se enfrenta a la de los
Estados ni se forma de facultades restadas a ellos, sino que se iguala
en su ejercicio a la jurisdiccin de los Poderes de los Estados.
Pues bien: consideramos que, a falta de texto expreso, es la segunda clase de jurisdiccin la que corresponde a los Poderes de la Unin
tocante a las islas federales.
El arto 48 dispone que las islas de ambos mares que pertenezcan
al Territorio Nacional dependern directamente del gobierno de la
federacin, con excepcin de aquellas sobre las ~ue ~~s,ta la fe~ha
hayan ejercido jurisdiccin los Estados. 1'\0 hay disposicin ~onsUtu
cional alguna que organice la jurisdicc~{)J1 federal .sob~e las lsla~ que
estn ha jo la misma, entre las cuales uenen especial Importancia las
354
l:l. La ~-eforma de 1901 convirti en valederas para nuestro preccpto las siguientes
razones. expuestas por Madison en relacin con la Constitucin de Filadelfia: "La necesidad de una autoridad semejante (a la del Distrito Federal) sobre los fuertes,
almacenes. etc., que establezca el gobierno general, no es menos evidente. Los fondos
pblicos que se gasten en esos lugares y los bienes de propiedad pblica que se depositen en ellos, exigen quc estn exentos de la autoridad del Estado de que se trate.
Ni sera propio Que los lugares de Que puede depender la seguridad de la Unin entera estn subordinados en cualquier grado a un miembro determinado de ella. Todas
las objeciones y escrpulos sobran aqu. ya que se requiere la voluntad de los Estados
interesados para cada establccmicnto de la naturaleza de los descritos,' El Federalista, nm. XLII.
~55
CAPTULO
XVII
IOl.-Principales facultades de las Cmaras en materia hacendara. Anualidad de los actos en que se ejercitan. I02.-El Presupuesto de Egresos.
!03.-La Ley de Ingresos. I04.-La pluralidad de impuestos. IOS.-La cuenta
anual. I06.-La contratacin de impuestos.
10l.-Las facultades de las Cmaras en materia hacendaria, se ejercitan principalmente a travs de tres actos: la expedicin de la ley de
ingresos, la expedicin del presupuesto de egresos y la aprobacin de la
cuenta anual.
La administracin pblica tiene necesariamente que erogar gastos para poder prestar los servicios pblicos que constituyen su objeto: la autorizacin de tales gastos consta en el presupuesto de egresos,
que expide la Cmara de Diputados y cuya duracin es de un ao
(art, 74, frac. IV, y 65, frac. I1).
Mas para hacer frente a los gastos decretados es preciso contar con
recursos: la obtencin de tales recursos se hace mediante contribuciones impuestas a los habitantes del pas, que el Ejecutivo recauda de
acuerdo con la ley de ingresos iniciada ante la Cmara de Diputados
y expedida anualmente por el Congreso de la Unin (arts. 65, frac. I1,
72, inciso li; 73, frac. VII, y frac. IV).
Los dos actos anteriores prevn situaciones futuras. como son la
recaudacin y la inversin de los impuestos en el ao siguiente. En
cambio, la cuenta anual de gastos que el Ejecutivo debe someter a la
aprobacin del Congreso se refiere a una situacin pasada, pues tiene
P?r objeto comprobar que durante el ao anterior el Ejecutivo se
ajust estrictamente a los gastos autorizados por el presupuesto. El
Ejecutivo presenta la cuenta anual ante la Cmara de Diputados, pero
su examen y aprobacin en su caso, incumben al Congreso de la Unin
(arts. 65, frac. 1, y 73, fraccin XXVIII).
~J"
..,
.'.) I
358
359
Al distribuir entre las dos Cmaras, por la implantacin del bicamarismo en 1874, algunas de las facultades que antes pertenecan a la
Cmara nica, toc a la de diputados la facultad exclusiva ae aprobar
el presupuesto anual de gastos.
Censurando el sistema, deca Rabasa: "Este exclusivismo de la
Cmara, inquieta y propensa a la discusin fogosa y a la resolucin
apasionada, en materia que exige reposo y estudio de detalles, no se
encuentra en la Constitucin de ninguna de las naciones importantes del Continente. .. Ignoramos de dnde fue a tomar el legislador
mexicano inspiracin para este precepto, que es, por otra parte, de
una inconsecuencia que raya en la contradiccin. No se aviene con la
fraccin XI del arto 72, porque el presupuesto de' egresos crea y suprime empleos, seala sus dotaciones y las aumenta o disminuye muchas
veces, y aquella fraccin seala estas atribuciones al Congreso gene-ral; de modo que pudiera sostenerse que en ;1 presupuesto anual no
puede hacerse modificacin con respecto a empleos, 10, que sera extravagante, o que todo lo que con relacin a ellos contenga debe pl"
sar a la revisin del Senado, lo que sera infringir la frac. VI del inciso a), que es terminante. La otra consecuencia, si no es legal es
cientfica: imponer al Senado la responsabilidad de .decretar los impuestos necesarios para cubrir gastos, en cuya adopcin no tiene ingerencia; lo que vale tomar parte en la accin legislativa que ms lastima
a los pueblos, sin tenerla en la que puede aliviarlos; dar su aquiescencia al gasto' sin poder hablar de economa." t
El Constituyente de Quertaro confirm el sistema censurado por
Rabasa, pues segn la primera parte de la frac. IV del arto 74, es
facultad exclusiva de la Cmara de Diputados aprobar el presupuesto
anual de gastos. Es cierto que ese precepto est en contradiccin con
el art 65, fraccin H, segn el cual el Congreso (que est formado
por las dos Cmaras) se ocupar de examinar, discutir y aprobar el
presupuesto del ao fiscal siguiente; pero la contradiccin debe resolverse en favor del arto 74, pues adems de que es suficientemente claro
al conferir como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados la que
comentamos, debe recordarse que la finalidad del arto 65 no es otorgar facultades, sino imponer un plan general de labores al Congreso.
Dicho plan. que era congruente antes de 74, debi haberse modificado
cuando en ese ao se implant el bicamarismo y se dio a la Cmara
de Diputados una facultad que antes perteneca al Congreso, integrado por la Cmara nica.
No obstante que el presupuesto de gastos que habr de. regir d~
rante todo un ao es obra exclusiva de una Cmara, cualquiera modl2
3fiO
361
362
ciso h) del arto 72, que obliga a conocer primero a la Cmara de Diputados de la iniciativa de la ley de ingresos.'
l04.-La facultad impositiva de la federacin no excluye, en principio, la de los Estados para fijar y cobrar impuestos. De aqu nace
el serio problema de la duplicidad, y a veces la pluralidad de impuestos sobre la misma fuente impositiva.s
Que los Estados tienen dicha facultad, es indudable, pues de otro
modo los gastos de sus administraciones tendran que ser cubiertos con
cargo al tesoro federal, lo que hara desaparecer la autonoma de los
Estados. Y que la federacin debe tener igual facultad, tambin es
evidente, por la necesidad de subvenir a sus gastos y para que al
hacerlo no tenga que recurrir a los Estados, con la consiguiente subordinacin a stos. La facultad de la federacin para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, est consagrada por la
fraccin VII del arto 73; pero a pesar del principio que sustenta el
4 Mas en otro aspecto la redaccin de la frac. IV, arto 74, nos lleva a considerar
un problema de fondo, en el que no pararon mientes los autores del texto constitucional ni sus comentaristas. Los ingresos y los gastos pblicos se hallan tan ntimamente relacionados entre s que en realidad forman una sola unidad, a tal grado que
los ingresos se fijan en funcin de los gastos. por ms que se tengan en cuenta otros
factores. entre ellos las posibilidades de la masa contribuyente y la productividad de
las fuentes gravadas. De este modo el presupuesto pblico kuo sensu "es definido
como el cmputo de los ingresos y egresos gubernamentales y del movimiento de la
deuda pblica" (El presupuesto fiscal 'Y la ecimomla nacional, por Rafael Mancera Ortiz, subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico; Mxico, 1956, pg. '1). Ya se ve, por
lo expuesto. cun inconveniente resulta desarticular los ingresos de los gastos. confirendo el conocimiento de los primeros al Congreso y el de los segundos a una sola Cm~ra.
La importancia cada vez mayor que va adquiriendo el presupuesto, como expresl,O
de la poltica econmica del gobierno, acenta el inconveniente apuntado. La sustitucin del Estado-policfa por el intervencionismo del Estado en la vida total del pas
ha trado consigo no slo un incremento desusado en los gastos pblicos y por ~nde
en las contribuciones. sino tambin una vinculacin estrecha entre la poltica fIscal
del Estado y su poltica social y econmica, a cuyo servicio se pone la primera. El
programa financiero del gobierno para hacer frente a las depresiones econmicas. ~ara
atenuar las desigualdades sociales, para estimular el desarrollo industrial, etc., requl~re
ciertamente la aprobacin de la representacin popular. pero sin que esa intervencIn
se fraccione en dos competencias diversas: una para aprobar los gastos y otra para
autorizar los ingresos. Dentro del mecanismo bicamaral puede suceder. en efecto, que
la poltica del Congreso, al sealar las contribuciones (para lo cual se necesita el concurso de ambas Crnaras) , difiera de la poltica de la Cmara de Diputados al aprobar los gastos en uso de su facultad exclusiva. La divergencia de criterio entre las
Cmaras, que hallara remedio dentro del bicamarsmo, no lo tiene cuando a una
facullad del Congreso se opone la facultad exclusiva de una de las Cmaras.
li La duplicidad de impuestos se da propiamente en la concurrencia de la federacin y los Estados, los dos rdenes que pueden fijar tributos. Los municipios no
pueden concurrir por su cuenta, va que sus ingresos les son fijados por la lel{islatura.
Sin embargo, como sta puede gravar con impuestos estatales y municipales una fuente
"a gravada por la federacin, tendremos en ese caso una pluralidad de impuestos.
Aqu consideraremos tan slo la duplicidad propiamente dicha. es decir, la que se
forma por voluntad concurrente de los dos rdenes que pueden fijar impuestos. La
duplicidad interna de cada entidad federativa resultante de impuestos estatales V mr
nicpales no es sino reflejo de la primera, a cuya solucin est supeditada. Por o
dems. no es de naturaleza federal el problema de la autonoma financiera de lot
municipios. que hemos tocado en otro lugar.
~63
364
As pues, el Constituyente de 56 rechaz deliberadamente la distribucin de impuestos, fundada en una clasificacin de los mismos,
entre la federacin y los Estados; igual criterio sustent el Constituyente de 17.
Eso no quiere decir, empero, que ambos Constituyentes hayan omitido en absoluto toda discriminacin de impuestos. En efecto: las
Constituciones de 57 y de 17 reservaron como privativa de la federacin la facultad de gravar la entrada y salida de mercancas al territorio nacional y su trnsito por el mismo (artculo 131 de la Constitucin de 17), razn por la cual los impuestos al comercio exterior no
pertenecen a los Estados; por otra parte, prohibieron a los Estados la
emisin de estampillas (artculo 117, fraccin 111, de la Constitucin
de 17), lo cual, por no haberlo prohibido a la federacin, puede ser
empleado por sta como medio de recaudar impuestos.
Salvo los impuestos al comercio exterior y el timbre como medio
especial de recaudacin, a la federacin no se le asignaron otros impuestos exclusivos. Querra decir ello que, por aplicacin del artculo 124, todos los dems impuestos estaban reservados para los Estados?
Para contestar esta pregunta, que en condiciones iguales a las nuestras
haba sido formulada en Estados Unidos, Hamilton haba dicho: "Suponed que, como se ha afirmado, el poder tributario federal se limitara a los derechos sobre las importaciones; es evidente que el gobierno, por carecer de facultad para buscarse otros recursos, caera a
menudo en la tentacin de subir sus impuestos hasta un exceso perjudicial." 1 Con apoyo en esta razn de ndole prctica, Hamilton
aceptaba la concurrencia de la federacin y de los Estados en la tributacin que no fuera exclusiva de la primera, lo que significaba la
duplicidad de impuestos sobre una misma fuente de ingresos. Ninguna norma legal, sino slo el criterio emprico de la prudencia, deba presidir la intervencin concurrente de ambas jurisdicciones en
la materia impositiva. "El importe de la contribucin y la conveniencia o inconveniencia de aumentarla por el Estado o por la Unin -deca Hamilton-s, seran mutuamente cuestiones de prudencia; pero
nada de esto importara una contradiccin directa en la facultad de
crear contribuciones." 8
La jurisprudencia y la doctrina norteamericanas aceptaron la concurrencia de facultades federales y locales en la materia impositiva no
su obra (con el titulo de La organiUlcilI poltica de Mxico, pg. 63) suprimi el
prrafo relativo, convencido seguramente del error de Zarco. Slo sobrevivi en la
misma edicin. sin duda por inadvertencia. la siguiente alusin de la pg. 136: "[11
cuanto a la clasificacin de rentas, ya vimos que el Congreso aprob el articulo que
la estableca. pero que fue olvidado por la Comisin de estilo,"
7 El Federalista, nm. XLV.
I El Federalista, nm. XXXII.
365
reservada expresamente a la federacin. En Mxico, Vallarta, secundando a Hamilton, Madison y Story, citados por l copiosamente en
el voto respectivo, acogi e hizo prevalecer idntica tesis, por iguales
razones a las ya aducidas de que si se concediera a la federacin la
facultad limitada sobre ciertos impuestos, se dara margen a que en
muchas circunstancias quedara sin recursos suficientes el gobierno nacional, o bien se le obligara a adoptar un sistema de impuestos ruinosos para las fuentes de riqueza por l gravables, Y terminaba Vallarta
con estas palabras de significado nada dudoso: "Las facultades del
Congreso federal y de las legislaturas de los Estados en materia de impuestos, son concurrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decretar una contribucin que recaiga sobre el mismo ramo de la riqueza
pblica, ya gravado por el Estado." 9
La tesis de Vallarta implantaba la anarqua en materia fiscal, pues
si en Estados Unidos la prudencia legislativa, dirigida por los electores en los comicios, poda servir para no extenuar las fuentes gravadas por ambas jurisdicciones, en Mxico la codicia de la federacin
y la pobreza de los Estados iban a competir en la exaccin de Jos impuestos dobles.
Poco a poco Ja Suprema Corte hizo a un lado la interpretacin
norteamericana que haba adoptado Vallarta, para admitir en su lugar
que los Estados no pueden gravar una materia que, aunque no expresamente privativa de la federacin desde el punto de vista fiscal, sin
embargo es materia federal, por ejemplo los productos del subsuelo
(impuestos al petrleo, sobre minas, etc.}, las vas generales de comunicacin (impuesto a ferrocarriles), las instituciones de crdito."
Para justificar sus nuevas tendencias, la Corte no lleg a presentar
una doctrina madura y compacta, sino que ms bien se limit a aceptar por necesidad la federalizacin cada vez mayor de los impuestos
del pas.
Sin embargo, la exclusividad de la federacin para gravar la materia federal, poda en aquel entonces justificarse constitucionalmente. Sealar contribuciones es funcin legislativa; si el Congreso de la
Unin tiene Ja facultad exclusiva de legislar sobre determinada materia, tiene en tal virtud la facultad exclusiva de gravar esa misma materia. Acaso dicho criterio fue el que inspir los trminos en que
Votos: Mxico, 1894; T. 11. pg. 27.
.
Semanario Judicial de la Federacin; T. IV: pg. 224.. y.T. X?tXIV. P?gll1a
I~O. S10 embargo, ha habido numerosa jurisprudencia contradlet?na y tItubeante. por
Clcmplo, se sostuvo en otra poca que "la facultad que la fraCCin X del articulo 3
constitucional concede al Congreso de la Unin para legislar en toda la .1tep~bhca
~uhrc instituciones de crdito, no significa que los Estados. ~op!,f:dan Imponer a
estas contribuciones de ninguna naturaleza, puesto que la fraCCin cltada no establece
esa cortapisa" (T. XVI ,pg. 442).
9 VALLARTA:
lO.
.7
366
qued redactada la parte final de la fraccin X del artculo 73, cuando en virtud de la reforma de 18 de enero de 1~34 (ahora insubsistente por la reforma de 14 de diciembre de 1940) se otorg al Congreso de la Unin la facultad de legislar sobre energa elctrica. Despus de haber otorgado la facultad general para legislar en esa materia,
la parte final del precepto defini que "en el rendimiento de los
impuestos que el Congreso Federal establezca sobre energa elctrica,
en uso de las facultades que en materia de legislacin le concede esta
fraccin, participarn los Estados y los Municipios en la proporcin
que las autoridades federales locales respectivas acuerden". Eso quiere
decir que los autores de la reforma tuvieron como un supuesto no
dudoso que dentro de la facultad legislativa general encajaba la especial de gravar con tributos la materia de la facultad, y en ese supuesto
dispusieron lo que queda dicho respecto a la distribucin de impuestos."
La justificacin del mismo punto poda haberse hallado, adems,
en el ejercicio de las facultades implcitas. Porque si la Constitucin
otorga al Congreso la facultad exclusiva para legislar sobre determinada materia, el Congreso debe tener la facultad implfcita de gravar
esa materia con exclusin de los Estados, pues de otro modo stos
podran hacer nugatoria aquella facultad, al gravar con impuestos excesivos los bienes sobre los cuales se ejercita. Por ejexppIo, la federacin tiene la facultad expresa de legislar sobre vas generales de comunicacin; si los Estados pudieran gravar con impuestos esas mismas
vas, estara a su alcance impedir prcticamente su existencia, mediante una tributacin que hiciera incosteable su explotacin, 10 que reducira a la impotencia a la federacin en el ejercicio de su facultad
consti tucional.v
No obstante, ninguna solucin jurisprudencial tiene a su alcance
la clave del problema de la doble tributacin, que es de naturaleza
tcnica y legislativa. De all que para estudiar y proponer desde ese
punto de vista las medidas encaminadas a resolverlo, la Secretara de
11 La tesis expuesta suscita, a nuestro ver, un caso de facultades concurrentes en
el sentido norteamericano: mientras la federacin no grave concretamente la materia
sobre la que vena su facultad legislativa general, los Estados pueden gravarla por
su cuenta.
12 La jurisprudencia de la Suprema Corte, que est en vigor a partir de 1954,
aparece mucho ms orgnica y consolidada que las de aos anteriores. Hela aqu: "La
Constitucin General no opta por una delimitacin de la competencia federal y la
estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo, cuvas premisas fundamentales son las siguientes: a) Concurrencia contributiva de la Federacin
y los Estados en la mayora de las fuentes de ingreso (arts, 711, frac. VII; y 124);
b) Limitaciones a la facultad impositiva de los Estados mediante la reserva expresa
y concreta de determinadas materias a la Federacin (arts, 711, fraes. X V XXIX, y nI
[comercio exteriorl), y e) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los EstadOS
(am. 117, fraes. 111 [estampillas], IV, V, VI Y VII, Y 117) ."-(Compilacin de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia: Mxico, 1955; Tesis 557.)
367
368
aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los prrafos 4'? y 5'? del artculo 27; 39 Sobre instituciones de
crdito y sociedades de seguros; 4 9 Sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la federacin; y 5'? Especiales
sobre a) Energa elctrica; b) Produccin y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petrleo; d) Cerillos
y fsforos; e) Aguamiel y productos de su fermentacin, y f) Explotacin forestal. Por adicin de 10 de febrero de 49 se agreg a los
impuestos especiales el de produccin y consumo de cerveza. "Las entidades federativas -se dice en la parte final de la referida frac. XXIXparticiparn en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en
la proporcin que la ley federal secundaria determine. Las legislaturas
locales fijarn el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus
ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica."
Ntese que la reforma comentada sigui la doble tendencia, acentuada a partir de la Convencin de 33, de enumerar por una parte
los impuestos reservados a la federacin y por la otra de hacer partcipes a los Estados en ciertos impuestos federales. Tocante a lo primero, se ha entendido que la enumeracin de los impuestos federales
no es restrictiva, sino que slo sirve para sustraer los enumerados de
la concurrencia de las entidades federativas; las dems fuentes impositivas quedan a merced de la doble tributacin, conforme a la, tesis norteamericana incorporada a nuestra jurisprudencia, puesto que no se ha
- realizado el otro propsito de las dos primeras Convenciones, consistente en el sealamiento de los impuestos privativos de los Estados.
En cuanto a las participaciones en impuestos federales, aunque
obligatorias conforme a la Constitucin, su porcentaje se fija por el
rgano legislativo federal, lo que menoscaba sin duda la autonoma
Iiscal de los Estados. Ms aguda aparece la intervencin federal cuanto en otra parte de la reforma de 42 se prohbe a los Estados "gravar
la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unin autorice" (art, 117, frac. IX). Pero aun en el destino que quieran dar a
sus propias participaciones se restringe a veces la potestad de los Estados, ya que, segn hemos visto, las legislaturas locales tienen el deber
constitucional de fijar el porcentaje correspondiente a los municipios,
en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica. Se
observa, pues, que las medidas adoptadas en 42 en orden a la solucin de la dualidad tributaria, van acompaadas de cierta tendencia
a controlar la actividad fiscal de los Estados, aun dentro de la zona
restringida donde han quedado recluidos por virtud de la dilatacin
de la rbita fiscal federal. Inspirada esta tendencia en la desconfianza
~69
~70
capacidad de legislacin o administracin en materia tributaria no implica en forma alguna el derecho de aprovechar privativamente los
rendimientos de los gravamenes que se establezcan o recauden por
cada auroridad".
De este modo la coordinacin fiscal estaba llamada a reemplazar a
la tantas veces proyectada delimitacin de los campos impositivos,
"porque la federacin debe entenderse como una unin permanente
basada en libre comunicacin de intereses y el servicio del fin comn
de autoconservacin de todos los miembros", segn palabras del Secretario de Hacienda.
De la concurrencia casi total que en materia impositiva prevaleci
desde 1857 hasta 1942 (en que slo los impuestos sobre comercio exterior y en forma de estampillas eran constitucionalmente privativos
de la federacin, ninguno exclusivo de los Estados), se lleg en el
ltimo de dichos aos a una enumeracin mucho ms amplia de los impuestos federales ya la participacin de los Estados en algunos de esos
impuestos, pero conservando la concurrencia en los dems y la no fijacin de impuestos privativos de los Estados. La Tercera Convencin
Fiscal mantuvo en lo.general esta ltima situacin, pues en la ponencia relativa al Plan Nacional de Arbitrios recomend: "Determinar y
delimitar los ingresos fiscales de la federacion, de los Estados y de los
municipios dividindolos en tres grandes aspectos: ingresos privativos, ingresos en participacin e ingresos de legislacin concurrentes."
Abandonada al parecer definitivamente la idea de dotar a los Estados con impuestos privativos, el problema de la doble tributacin
trata de ser resuelto ahora por. el camino que siempre nos ha parecido
el nico viable, a saber, el delas participaciones de la federacin y de
los' Estados en impuestos nicos. Dichas participaciones son de dos
cIases: las obligatorias constitucionales y las concertadas voluntariamen te por los Estados con la federacin.
El primer ensayo de estas ltimas, despus de la Tercera Convencin, consisti en la expedicin de la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, de diciembre de 47, que reconoce dos tasas: una perteneciente a la federacin, sustitutiva de ciertos impuestos del timbre
y de la contribucin adicional federal; la otra correspondiente a los
fiscos locales, a condicin de que deroguen sus impuestos generales
sobre el comercio y la industria.
La supresin en 1949 de la contribucin adicional, gabela que
15 Convocatoria dirigida a los gobernadores por el Presidente Alemn.-En la t'Xpo,
sidn de motivos del proyecto de reformas constitucionales de 26 se haba dicho: "Cual!'
do se atribuye privativamente a la Federacin la facultad de legislar sobre ciertos. mbutos se quiere ms bien unidad en la forma y en el criterio de la administraCIn,
que exclusivismo en el aprovechamiento del impuesto,"
37J
,,\le
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y:
373
CAPTULO
XVIII
376
Para cobrar los impuestos alcabalatorios existan las aduanas interiores, conocidas con el nombre de garitas y situadas a la entrada de
las poblaciones.
El sistema alcabalatorio causaba notorios perjuicios a la libertad
de comercio, pues al gravar las mercancas a lo largo del trnsito eriga barreras fiscales que econmicamente solan ser insuperables y con
ello reclua los productos en los lugares de produccin; cuando estos
productos se aventuraban a salir a lugares de consumo que necesitaban de ellos, llegaban abrumados de impuestos y sus precios eran muy
al tos. Adems, las alcabalas eran utilizadas por cada Estado o cada regin como medio de proteger sus productos, para lo cual gravaban
desmesuradamente la entrada de productos similares de otras regiones,
impidindoles as venir a competir con los del lugar; sta era la guerra de tarifas, que lleg a convertir a cada entidad federativa en un
Estado soberano, desde el punto de vista econmico. La economa se
haba estancado y era puramente regional; el progreso econmico del
pas era imposible.
Por leyes de 10 de octubre y 9 de noviembre de 1846, se pretendi intilmente extirpar la situacin tan perjudicial que haban. creado las innumerables y variadsimas alcabalas. El mismo propsito anim a la revolucin de Ayuda, al ser modificado por el de Acapulco
el plan primitivo.
El proyecto de Constitucin presentado al Constituyente de 56,
nada dice respecto a la supresin de las alcabalas; pero en la sesin
permanente del 28 al 31 de enero de 1857 se present el dictamen
de la Comisin acerca de la peticin de muchos diputados, que solicitaban la abolicin de las alcabalas y aduanas interiores. En dicho
dictamen, suscrito por Guzmn, Olvera y Mata, se propona que se
desechara aquella peticin, aduciendo, entre otras razones, que la suspensin de las alcabalas alterara notablemente la fuente de recursos
de la administracin pblica, "sin reemplazar el recurso que se destruye y cuyo importe es necesario".' Combatieron el dictamen, entre
otros, Payno, Prieto y Zarco; el primero se refiri al ejemplo de Estados Unidos, donde los legisladores determinaron que no puede haber
impuestos sobre los efectos que pasan de un Estado a otro; el segundo
dijo que si se dejaba en pie la lucha entre el sistema prohibicionista
y el de libre cambio, quedaran grmenes de discordia, que tarde o
temprano acabaran con las instituciones; el tercero afirm que todos
estaban de acuerdo en suprimir las alcabalas, por lo que no era justo
ni conveniente guardar el principio en la conciencia y asentar otra
cosa en el dictamen. La adicin que propona la abolicin de las al1
n,
'!J77
378
1."11
~79
lcito; en cambio, gravar la entrada o salida de mercancas es un obstculo a la libre circulacin, que s se lleva a cabo por medio del Impuesto; los dos obstculos estn proscritos por la frac. V, por ms que
de ellos sea ms nocivo, por radical, el que consiste en prohibir el
ingreso o salida de mercaderas.
Hay en esa frac. V la expresin "gravar directa ni ndirectamente", que plantea la interrogacin de cules impuestos gravan indirectamente la entrada de mercancas. Si se entiende a la letra el trmino "indirectamente", la conclusin ser que un Estado jams podr
gravar, en ninguna forma, las mercancas provenientes de otro Estado, ya que cualquier impuesto por leve que sea implica un gasto, una
carga, que pueden influir en la decisin del que pretende introducir
el producto. Una interpretacin tan radical sera inadmisible, pues el
legislador no pudo pretender que los productos del lugar fueran los
nicos gravables, lo que los colocara en condiciones de desigualdad
frente a los de fuera, exentos de impuestos locales. Seguramente lo
nico admisible es impedir que el impuesto se cause antes de que el
producto entre al comercio local, esto es, antes de que comparta con
los productos locales, en igualdad de condiciones, los riesgos de la
competencia. Carecemos en Mxico de leyes secundarias o de jurisprudencia que ilustren y aclaren la ambigua expresin que comentarnos; pero la jurisprudencia argentina, interpretando un precepto
anlogo al nuestro, ha sustentado la siguiente tesis, que nos parece
del todo correcta: "Para que la circulacin comercial dentro de la provincia pueda ser gravada, es necesario que los objetos materia de aqulla se hayan mezclado y confundido con los dems bienes, es decir,
que comience el trfico, la venta, la permuta que constituyen y definen esa circulacin. El comercio entre Estados no es libre, cuando
un artculo en razn de su origen o elaboracin exterior es sometido
por la administracin local a una reglamentacin o gravamen diferencial." 3 Por eso pensamos que el impuesto sobre ventas de primera mano, siempre que grave por igual los productos del Estado y los
de fuera, no incurre en la prohibicin de la frac. V (menos an en
las consagradas por las otras fracciones), ya que el impuesto se causa
en el momento preciso en que el producto se incorpora a la circulacin econmica del Estado, mediante la venta que hace el introductoro El impuesto de primera mano es antieconmico, pero no incurre
en ninguna de las prohibiciones del arto 117.
o ~ c. So No, tomo 149,
lItuclO1lal AT/{entino; 3~ ed.,
pgs. 137-57. Cita de Gonzlez Calderon: Deredu ConsBuenos Aires. 1930-31; T. 111, pg. 141.
.
Parecidas ideas han normado el criterio de la Suprema Corte: el Impuesto 10
bre ventas de primera mano slo es alcabalatorio cuando deja exentas la. destinadas
al consumo interior y grava las que persiguen fines de exportacin. Rn. !l182/If)5,f;
resuclto el 12 de enero de 1955.
380
En cuanto a la frac. VI, prohbe "gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos
cuya exencin (debera decir "exaccin", que era el trmino correcto
empleado por la Constitucin de 57) se efecte por aduanas locales,
requiera inspeccin o registro de bultos o exija documentacin que
acompae la mercanca". Proscribe el precepto, no el impuesto mismo, como lo hacen las restantes fracciones, sino la forma de recaudarlo. La exaccin por medio de garitas revela que el impuesto mismo
es alcabalatorio, aparte de que la forma es vejatoria y odiosa; por eso
se proscribe la exaccin en aduanas locales. En cambio, el impuesto
puede ser legtimo y, sin embargo, se le condena si su cobro va acompaado de inspeccin o registro de bultos o exige documentacin que
acompae la mercanca; es entonces el procedimiento, por constituir
un estorbo para la rapidez de la circulacin mercantil, el que motiva
la censura constitucional.
Por ltimo, la frac. VII veda a los Estados "expedir ni mantener
en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de
impuestos o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto
de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia". Un impuesto alcabalatorio, al gravar el paso de los productos, puede proponerse por objeto simplemente obtener recursos; en ese caso es importante conservar la fuente del
recurso, que es el paso de la mercadera, para lo cual el impuesto
debe gravar por igual y hasta cierto lmite todos los productos semejantes. Pero puede suceder que el impuesto alcabalatorio persiga por
objeto erigir un verdadero dique al ingreso de ciertas mercaderas, a
fin de favorecer a otras; en tal caso el impuesto es proteccionista para
unos artculos y prohibitivo para otros, lo que implica la diferencia
de impuestos frente a productos semejantes. El impuesto alcabalatorio que persigue el primero de los objetos indicados, est proscrito
por las fracciones IV, V Y VI; el que busca el segundo objeto, queda
prohibido por la fraccin VII, que comentamos, la cual se refiere no
slo a los impuestos diferenciales, sino tambin a los requisitos de
cualquier ndole que entraen diferencia por razn del origen.
El diverso tratamiento impuesto en atencin a la procedencia de
la mercanca, que es lo prohibido por la frac. VII, es manifestacin
de la guerra de tarifas acremente censurada por los Constituyentes de
57, por ser contrario a la libertad mercantil y un estorbo al progreso
del comercio nacional.
109.-La Constitucin de 57 pretendi abolir las alcabalas, lo que
equivala a proscribir cualquier forma impositiva a la cual le fuera
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386
pletarnente interno de un Estado debe ser considerado, por COnsIguiente, corno reservado al mismo Estado." 8
Tan slo por lo que hace a la expresin a que alude, es admisible
en nuestro derecho la tesis de Marshall, pues por lo dems son diferentes nuestra frac. IX y el inciso 2 de la seccin VIII, artculo 1, de
la Constitucin de Estados Unidos, segn la cual tiene facultad el
Congreso para reglamentar el comercio entre los diversos Estados.
La facultad de nuestra Constitucin consiste en impedir las res-tricciones al comercio entre los Estados, en tanto que la facultad anloga de la Constitucin norteamericana consiste en reglamentar. el
comercio entre los Estados. L1. primera tiene que ejercitarse ,en vista
de las posibles o ya existentes restricciones; es, pues, una facultad expectante, condicionada l la aparicin de dichas restricciones. La segunda no es facultad condicionada, sino que se puede ejercitar haya
o no restricciones, por lo que ha Permitido que a travs de ella la JU
risprudencia americana dilate la jurisdiccin federal, lo que no sera
posible hacer por conducto de nuestra estrecha facultad. En este sentido es ms amplia la facultad norteamericana, pero los trminos en
que est concebida la nuestra le dan un sentido de mayor imperio y
autoridad. Impedir, en efecto, es facultad de no dejar hacer. Pero
cmo ejercitar dentro de nuestro sistema federal una facultad literalmente tan enrgica? Cmo podr el Congreso obligar a los Estados
a que no establezcan los obstculos al comercio, prohibidos por la ley?
Cmo hacer respetar las prohibiciones legales?
El problema se plante en el Constituyente de 57. Zarco dijo que
si el Congreso ha de legislar sobre casos particulares, y slo cuando
los Estados den leyes restrictivas, resultar que los decretos de las legislaturas seran revisables, que lo que haga un soberano puede ser
anulado por otro soberano y que viene por tierra ,.1 sistema de la C<;
misin, que consiste en someter esta clase de disputas al Poder JudIo
cial. Arriaga explic que el Congreso ejercer su facultad antes de que
haya quejas, y una vez dada la ley, la controversia seguir los pasos
que marca el artculo 102, ahora 103, referente al amparo,"
La Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los EstadOS
coincidi con las ideas que antes hemos apuntado, en el sentido de
8 Caso Gibbons vs, Ogden. La razn del precepto norteamericano la expone Madison en los siguientes trminos: "De hallarse los Estados en libertad para regu'
lar el comercio interior, scra de esperarse que hallaran la manera de gravar los aro
tculos de importacin v exportacin a su paso por sus jurisdicciones. con derechos
que recaeran sobre los fabricantes de los ltimos y los consumidores de los pri~eros
La experiencia pasada nos demuestra que esa prctica sera introducida medJa~le
nt.ln'tJs estratagemas, y tanto dicha experiencia como el conocimiento de los neROCJ!"
humanos nos ensean que engendrar animosidades incesantes, que con frecuenCIa
concluirn en serios disturbios de la tranquilidad pblica." El Federalista, nm. XUI
ZAaco: op. cit.: T. 11, pg. 412 Y 418.
,
[
1
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392
CAPTULO
XIX
112.-Tal como lo hemos hecho tocante a otras materias. nos proponemos agrupar en un solo captulo. relacionndolas entre s. todas
las disposiciones constitucionales en materia de guerra.
En la sucesin normal de los actos que conducen a la guerra, se
presentan sucesivamente las siguientes fases: iniciativa para declarar
la guerra, declaracin de guerra. terminacin de la guerra. Para cada
una de esas etapas la Constitucin tiene previsiones, que estudiaremos
por su orden.
Iniciativa. La regla general que consagra el artculo 71 consiste,
como ya lo vimos, en conceder la iniciativa de las leyes y decretos al
Presidente de ]a Repblica, a Jos diputados y senadores y a las legislaturas de Jos Estados.
Esa regla general es susceptible de soportar algunas excepciones.
en el sentido de restringir siempre -nunca ampliar- el nmero de
los titulares de ]a iniciativa.
Aunque la Constitucin no lo dice expresamente, pensamos que
entre dichas excepciones se cuenta la que se refiere al derecho de iniciar ante el Congreso una declaracin de guerra
Tal facultad debe corresponder exclusivamente al Presidente de
la Repblica, si se tiene en cuenta que este funcionario es quien maneja las relaciones exteriores, segn la frac. X del arto 89, manifestaci6n prncipalsima de las cuales es la declaracin de guerra.
Adems, y a manera de corolario de lo expuesto, el Congreso no
puede declarar la guerra, si no es en vista de los datos queJe ~nte
3!J3
394
el Ejecutivo, atento lo que dispone la frac. XII del art. 73. Esto quiere
decir que la resolucin del Congreso requiere la actuacin previa del
Ejecutivo. Y de qu otra manera puede actuar previamente el Ejecutivo, si no es iniciando la ley?
Declaracin de guerra. La frac. XII del arto 73 faculta al Congreso
"para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo"; la frac. VIII del arto 89 autoriza al Ejecutivo "para declarar
la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del
Congreso de la Unin".
En vista de que las dos fracciones que se citan otorgan literalmente la misma facultad de declarar la guerra a dos rganos distintos, como
son el Congreso y el Presidente, cabe preguntarse qu funcin corresponde a cada uno.
El Congreso declara la guerra mediante una ley, que como tal
slo tiene vigencia dentro del pas para el cual se expide; as pues, la
declaracin de guerra del Congreso no produce efectos por s misma
fuera de las fronteras, sino solamente para el pueblo mexicano. Despus de esta manifestacin interna, concretada en la ley respectiva, es
necesario hacer saber la decisin de Mxico a las naciones extranjeras,
lo mismo al pas enemigo que a los beligerantes y los neutrales, para
los efectos del Derecho Internacional; esta tarea incumbe al Ejecutivo,
quien es el encargado de las relaciones internacionales. La declaracin
de guerra del Congreso es, pues, una decisin que se hace saber al
pueblo mexicano; la declaracin de guerra del Presidente, es esa misma decisin en cuanto se notifica a las naciones extranjeras.
Nuestra Constitucin habla de "declarar la guerra". Al estallar la
Segunda Guerra Mundial, las naciones aliadas emplearon como modalidad nueva la que consiste en "declarar el. estado de guerra". Mxico
utiliz esta ltima expresin, cuando en el mes de mayo de 1942
adopt la decisin de participar en el conflicto. La diferencia entre
las dos expresiones consiste en que "la declaracin de guerra supone
en quien la decide, la voluntad espontnea de hacer la guerra" y, por
otra parte, "el que declara la guerra reconoce implcitamente la responsabilidad del conflicto", segn se dijo en la iniciativa referente a
la declaracin del estado de guerra, que se present por el Ejecuti~o
ante el Congreso; como Mxico entr a la contienda contra su propio
deseo y como no le corresponda la responsabilidad por ser el agredido, la iniciativa estim que no era procedente declarar la guerra,
sino el estado de guerra.
Trtase puramente de matices que ha introducido en las formalidades la poltica internacional y que en nada afectan la sustancia de .
la facultad de que hemos tratado. No se diga, pues, que el Congreso
395
--J
.ndo
~rrafo'
7~. fraccin XIV; 76, fraccin 11, y 89, fracciones JV, V y VI de la Constituc!n de
I~ Reptiblica. se agreg el nombre de la Fuerza Area Nacional al de .1&1 otras IOldtu-
a-m
en
396
~97
398
899
--
"VAUARTA:
a VAUARTA:
400
VAUAaTA: Ldcm,
401
Constitucin de 1917. En la Constitucin de 17 qued como obligacin del mexicano "alistarse y servir en la guardia nacional, conforme a la ley orgnica respectiva, para asegurar y defender la indepenJencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de la patria,
as como la tranquilidad y el orden interior" (art. 31, frac. 11I) ; desapareci, pues, como obligacin del mexicano, la de servir en el
ejrcito, que al par de la obligacin de servir en la guardia consignaba
la frac. 11 del arto 31, adicionada en 98. Qued como /Jrerrogaliva del
ciudadano "tomar las armas en el ejrcito o guardia nacional para la
defensa de la Repblica y de sus instituciones. en los trminos que
prescriben las leyes" (art. 35, frac, IV); Y como obligacin del ciudadano "alistarse en la guardia nacional" (art, 36, frac. 11). Qued, por
ltimo, el arto 5'? en los trminos de la reforma de 98, esto es, el servicio de las armas es obligatorio en los trminos que dispongan las
leyes respectivas. Estudiemos por separado lo que los preceptos relacionados disponen respecto de la guardia y lo que dicen en relacin
con el ejrcito.
Servir en la guardia es al mismo tiempo obligacin del mexicano,
prerrogativa del ciudadano y obligacin del ciudadano. Como ya dijimos, ValJarta explic que no hay antinomia. entre obligacin y prerrogativa del ciudadano, pero no lleg a ocuparse el jurista citado de
la oposicin que existe en establecer que servir en la guardia es, al
propio tiempo, obligacin del mexicano y obligacin del ciudadano.
La contradiccin existe, porque no todo mexicano es ciudadano; para
resolverla debe tenerse en cuenta que en las constituciones de tipo
predominantemente individualista, como es la nuestra, las obligaciones o limitaciones impuestas al individuo deben entenderse en sentido
estricto y restringido, esto es, de dos preceptos, uno de los cuales seala una obligacin y otro la aumenta, debe aplicarse el que impone
la menor obligacin para dejar a salvo la regla general de la autonoma de la persona; en consecuencia, servir en la guardia es obligacin
del ciudadano, pero no del mexicano que no es ciudadano; y aparte
de ser obligacin del ciudadano, ese servicio no puede encomendarse a
quien no tenga la calidad de tal, por ser prerrogativa del ciudadano.
Servir en el ejrcito no es obligacin del mexicano, puesto que
desapareci del texto de 17 esa obligacin que expresamente consignaba el de 98. Servir en el ejrcito es en la actualidad nicamente
prerrogativa del ciudadano, lo que significa que slo el ciudadano tieneel privilegio. el honor, el derecho de pertenecer al ejrcito, con
exclusin de todos los extranjeros y de los mexicanos que no son
ciudadanos.
Correlativa del privilegio, es la obligacin que el arto 5' autoriza
402
cuando dice que en cuanto a los servicios pblicos, slo podr ser
obligatorio, en los trminos que establezcan las leyes respectivas, el de
las armas. Este precepto es simplemente una restriccin a la garanta
individual de que nadie podr ser obligado a prestar trabajos personales sin su pleno consentimiento. Por s mismo, el arto 59 no impone
la oblig-acin de prestar el servicio de las armas, sino que al limitar la
garanta individual deja en aptitud a la ley secundaria para que establezca o no el servicio obligatorio de las armas. Pero el hecho de que
haya desaparecido el obstculo de la garanta individual, no significa
que la ley secundaria pueda sin limitacin alguna implantar el servcio militar obligatorio, pues en la Constitucin subsiste una limitacin, consignada en la frac. IV del arto 35 y que estriba en que servir
en el ejrcito es una prerrogativa del ciudadano.
En consecuencia, no se puede obligar a los extranjeros a servir en
el ejrcito. Ms todava: aunque un extranjero lo pidiera no podra
ser admitido en el ejrcito en tiempo de paz, pues hay prohibicin
expresa en el arto 32. Por lo que toca a la marina de guerra se requiere ser mexicano por nacimiento, sin que dicho artculo haga distincin respecto al tiempo de paz.
Tampoco se puede obligar a servir en el ejrcito a los mexicanos
que no son ciudadanos, es decir, a los que no llenen los requisitos del
articulo 34, que consisten en haber cumplido dieciocho aos, siendo
casados, o veintiuno si no lo son, y tener un modo honesto de vivir.
Por lo tanto, debe reputarse contrario a la Constitucin el arto ll? de
la Ley del Servicio Militar Obligatorio, que entr en vigor el 3
de agosto de 1942, por cuanto "declara obligatorio y de orden pblico el servicio de las armas para todos los mexicanos por nacimiento o
naturalizacin". El arto 5'? de la misma Ley, segn el cual el servicio
de las armas se prestar durante un ao en el ejrcito activo por quienes tengan dieciocho aos de edad, ser inconstitucional cuando se
obligue a menores de veintin aos que no sean casados.
Explicase, a nuestro ver, la inconstitucionalidad apuntada, po~
que los autores de la ley pensaron que el nico fundamento del serv~
cio militar obligatorio est en el arto 59 de la Constitucin. "La poSIbilidad legal del servicio militar obligatorio est prevista en el prrafo
segundo del arto 5'? constitucional", se dijo en la iniciativa del Ejecutivo. Esta afirmacin no es del todo exacta, pues ya hemos visto que el
artfculo 51? debe entenderse con la limitacin de la frac. IV del 35.
Relacionados ambos preceptos, hay que convenir en que el servicio
militar slo puede imponerse por la ley al ciudadano.
. .
Esta conclusin estrictamente constitucional, merece ser enjUicIa
da a la luz de un criterio superior. Claro est.. que en las organil.acio-
403
1 El articulo 5~ de la Ley del Servicio Militar Obltgatorio, que impone el servde las armas a quienes tengan 18 aos de edad, formando as la clase de los conscr~Pt.os (vocablo este ltimo que en la acepcin indicada acoge por primera vez el
DlctlOnario de la Academia, correspondiente al ao de 1970). es un precepto que e~ la
presente obra se estim inconstitucional por cuanto inclua a los que por ser clibes
menores de 21 aos, no eran ciudadanos. La situacin ha cambiado a la fecha de la
presente edicin. pues por reforma de 18 de diciembre de 1969 a la fraccin I del ar~.iculo 34, el requisito de la edad para adquirir la c.iudadana consiste s!lOplemente en
haber cumplido 18 aos". Si pues a partir de dicha reforma son Ciudadanos, por
razn de la edad los mayores de 18 aos, quiere decir que desde entonces coincide el
lJ.1andamiento del articulo 5~ de la Ley del Servicio Militar ObliRatorio con el requi8110 constitucional de la ciudadana y por ello ya no cabe considerar contrario a la ley
.
SUprema el mencionado articulo 50
La consecuencia apuntada la advirti. en obra reciente, SerKio Carda Ramlrez,
a! expresar: "Glosamos. por ltimo, que la dacin de ciudadana mexicana a los indiv.ldu?S que cuentan de 18 a 21 aos de edad ha venido a depurar, desde el nplo c::ons
tltUclonal. la conseripciD obligatoria" (La ciudadanra de la juventud; Mxic::o. 1910;
p4g. 209).
CI?
CAPTULO
XX
115.-En la Constitucin de 57 no exista originalmente la facultad de la federacin para intervenir en la materia de salubridad. La
facultad perteneca, por lo tanto, a los Estados, por aplicacin del
artculo 124 de la Constitucin actual, idntico al 117 de la Constitucin de entonces.
Fue la reforma constitucional de 12 de noviembre de 1908 la que
otorg a la federacin aquella facultad.
En la iniciativa (modelo en su gnero hasta por la redaccin) presentada ante la Cmara de Diputados el 1<:' de mayo de 1908, el Ejecutivo propuso restricciones a la garanta de libre trnsito que consagraba el arto 11 de la Constitucin. Esas restricciones perseguan por
objeto exclusivamente impedir el ingreso al pas de extranjeros que
no fueran deseables desde el punto de vista de la salud, de la conducta
o de la utilidad productora. "Estas consideraciones -dice la iniciativa- hacen creer al Ejecutivo que de ingente necesidad para el bienestar nacional es restringir la amplitud de la garanta de libre entrada
que otorga el arto 11 constitucional, permitiendo que las leyes de inmigracin y salubridad puedan limitar esa libertad cuando lo exija
el inters pblico." 1
La iniciativa pretenda, pues, reformar tan slo el arto 11; pero
parecindole discutible que por esa nica reforma adquiriera el Congreso la facultad de legislar en salubridad para el fin de restringir la
1 Diario ele los Debates de 111 Cemara de Diputados; 2~ perodo de la XXUl Legls1atUf'd. I);\~. 217 Y sigs,
406
DERECHO
C()~<;TITUCIO:-':AL
MEXICANO
entrada de inmigrantes, la iniciativa propuso tambin, como complemento a la reforma del art. 11, la adicin a la frac. XXI del arto 72
(que enumeraba las facultades del Congreso), de la facultad de legislar sobre Salubridad Pblica de las costas )' fronteras. A este respecto
dice la iniciativa: "Aun cuando pudiera creerse que la reforma del
artculo 11 constitucional, en los trminos de esta iniciativa, sera
bastante para establecer, aunque fuera implcita, la facultad del Congreso de la Unin para restringir la libertad de entrada y de trnsito
en el territorio nacional, al legislar sobre Salubridad de las costas y
fronteras, como la frac. XXI del arto 72 no habla de Salubridad, parece preferible establecer expresamente tal facultad del Congreso, y no
dejarla expuesta a dudas y discusiones, siendo este motivo, de que
asimismo se proponga la reforma de dicha fraccin, mencionando en
ella la salubridad. Tambin se propone en la misma frac. XXI se
mencione expresamente la inmigracin, pues si bien, inmigracin y
colonizacin son sinnimos segn autoridades de nota, en nuestros
usos y en nuestras leyes no se establece esa sinonimia. Por tales motivos, se consulta que la repetida fraccin se reforme en trminos que
consigne por expreso modo la facultad del Congreso para legislar "sobre ciudadana, naturalizacin, colonizacin e inmigracin y sobre
Salubridad Pblica de las costas y fronteras".
La iniciativa era un todo congruente. Si se buscaba impedir la entrada de inmigrantes no convenientes, lo indicado y propio era conferir facultades a la federacin nicamente con relacin a ese fin. En salubridad se alcanzaba el objeto con slo otorgar facultades al Congreso
para legislar sobre salubridad pblica de las costas y fronteras. Y de
ese modo los campos quedaban perfectamente delimitados, porque a
los Estados corresponda toda la Salubridad Pblica distinta a la de
las costas y fronteras.
l lfi.s-La Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de
Diputados produjo un dictamen en el que, creyendo precisar el pro
psito del Ejecutivo. en realidad alter sustancialmente la iniciativa
sobre la que dictaminaba.
Dice el dictamen en este punto: "Otra modificacin que consultamos hacer a la iniciativa, es la de sustituir en la fraccin XXI del artculo 72 la frase "Salubridad general de la Repblica" a la de "Salubridad Pblica de las costas y fronteras". La primera es ms amplia y
permite dictar medidas ms trascendentales; evita discusiones interminables sobre el radio de accin de los Poderes Federales en materia de
Salubridad Pblica, y por ltimo, y sta es la razn fundamental que
ha inclinado a las Comisiones a tal sustitucin, permite al Ejecutivo
o
407
Federal impedir que, so pretexto de leyes de salubridad local, un Estado imponga restricciones graves u onerosas al comercio o al trnsito
de las personas, autorizando la expedicin de leyes que fijan las atribuciones de la Federacin en casos de Salubridad general, y dejando
a los Estados la facultad inherente a su soberana interior para legislar en todo 10 que atae a la salubridad local, es decir, a la que no
afecta directamente a la salubridad nacional. Es consecuencia lgica
que la reforma del artculo 11 obliga a reformar el 72, pues como discretamente expresa la iniciativa, es preferible establecer que el Congreso de la Unin tenga las facultades a que se refiere el citado artculo 11, y no dejar expuesto a dudas, a interpretaciones, el ejercicio de
tales facultades legislativas. La fraccin XXI debe, pues, consignar
explcita y claramente la facultad del Congreso para legislar en materia de ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin, inmigracin y salubridad general de la Repblica." 2
Mientras la iniciativa del Ejecutivo propona otorgar facultades federales en materia de salubridad como consecuencia tan slo de la
restriccin a la garanta de trnsito que consagraba el arto 11, el dictamen de la Comisin de Puntos Constitucionales deslig una cosa de
otra, y al conceder al Congreso la facultad de legislar sobre "salubridad general de la Repblica" le dio tal facultad en s misma, independientemente de la inmigracin.
Adquiri, pues, el Congreso de la Unin una facultad cuyo alcance
slo poda determinar el mismo Congreso, pues ni la reforma constitucional le daba toda materia de salubridad, sino slo la "general de
la Repblica", ni tampoco defina dicha reforma lo que debera entenderse por "salubridad general de la Repblica", para que quedara
reservada a los Estados toda la salubridad no comprendida en esa
expresin.
Que tal fue la mente de los autores del dictamen, lo revela el hecho de que quisieran autorizar al Congreso para "la expedicin de
leyes que fijen las atribuciones de la Federacin en caso de Salubridad general".
El dictamen fue aprobado y, elevado a reforma constitucional el
12 de noviembre de 1908, diole al Congreso de la Unin la facultad
de dictar leyes sobre salubridad general de la Repblica.
117.-En el proyecto de Constitucin que present el Primer Jefe
ante el Congreso de Quertaro, no se introduca modificacin alguna
en punto a la facultad que respecto a salubridad conceda la reforma
de 1908. Pero en la sesin del 19 de enero de 1917, un mdico, el
2
408
Diario de
/0.1
409
410
dejara entrever que cuando se trata de salubridad local de una regin o Estado determinado, la materia quedara entonces reservada al
poder local correspondiente; esto es innegable, y entonces la dificultad consistir en tratar de precisar lo que es salubridad general de la
Repblica y lo que corresponde a salubridades generales o locales; la
materia no puede decidirse sin un examen concreto en cada caso de
que se trate, y ms bien es una cuestin de hecho que por circunstancias especialsimas deben decidir los tribunales y en su caso la Suprema Corte." 4
La ejecutoria plantea correctamente el problema pero no lo resuelve, en nuestro concepto, con acierto. Queda dicho que la distribucin de competencias entre la federacin y los Estados, fundamento mismo del rgimen federal, corresponde a la ley suprema y por
excepcin a las leyes secundarias, pero nunca puede atribuirse al Poder Judicial. En efecto, si es el Poder Judicial el que debe fijar la
competencia, segn lo quiere la ejecutoria comentada, qu normas
al respecto debe observar la autoridad administrativa antes de que la
Corte defina el contenido de la esfera federal? y una vez definida
la competencia federal por la Corte, podr servir de ley la resolucin
que se refiere a un caso concreto y que fuera de ste no es obligatoria
para las autoridades administrativas? El Poder Judicial slo puede
verificar la competencia de las autoridades a la luz de la ley que la
establece, pero no puede crearla por s mismo, porque suplantara
en sus funciones al Poder Legislativo.
La segunda ejecutoria es de 13 de septiembre de 1932. En ella,
difiriendo de la anterior, se fija una base objetiva para determinar la
competencia federal en salubridad, pues la ejecutoria dice: "Los trminos de la Constitucin Federal delimitan la competencia constitucional del Departamento de Salubridad Pblica, en lo que se refiere
a la jurisdiccin de que est investido sobre todo el territorio nacional, a los casos de epidemias de carcter grave, de peligro de invasin
de enfermedades exticas en el pas, y a la campaa contra el alcoholismo y comercio de estupefacientes." 5 Para llegar a sta conclusin,
Semanario Judicia! de la Federacin; T. XXXIV, pg. 365.
Id.; T. XXXVI, pg. 329. Las dos tesis sustentadas en las ejecutorias que se meno
clonan parecen conjugarse en lo que hasta hace poco era jurisprudencia definida de la
Suprema Corte. "Conforme al artculo 73 de la Constitucin est reservado al poder
Legislativo Federal el Ramo de Salubridad General de la Repblica, y algunos de
los incisos de ese precepto dan clara idea de que el Constituyente quiso ampliar, en
cuanto fuere posible. la accin sanitaria del Poder Federal, y as estatuy: que las
disposiciones del Consejo de Salubridad sern obligatorias en todo el pas; que la autoridad sanitaria ser ejecutiva y sus disposiciones sern obedecidas por las autori~.ades
administrativas de todo el pas, especialmente las relativas a combatir el alcoholismo
y trfico de sustancias que envenenan al individuo y degeneran la raza; por otra
parte, el caso inslito de que en una constitucin se estatuye de modo casustico sobre
('!lal materias se justifica por los gravsimOl daftos que tales vicios originan a la colee
4
411
la ejecutoria tuvo en cuenta que la omisin en que incurri el Proyecto de Constitucin del Primer Jefe al no definir el alcance de la
salubridad general de la Repblica, fue subsanada por las adiciones
de la fraccin XVI que aprob el Constituyente de Quertaro: estas
adiciones vienen a ser el marco que acota y precisa el concepto de
"salubridad general de la Repblica", materia federal.
Dicha ejecutoria es precedente ms serio y respetado an que la
anterior; dos ejecutorias de la Segunda Sala, de 1'! de marzo de 1939,
confirman categricamente la misma tesis (Rafael Romero, toca 757939-1' y Rigoberto Gngora Novelo, toca 4810-38-29 )
A la luz de los antecedentes legislativos consignados en la primera
parte de este estudio, consideramos inaceptable la tesis expuesta en la
ejecutoria que comentamos. La expresin "salubridad genera] de la
Repblica", obra de los legisladores de 1908, pas idntica al proyecto
de Constitucin del Primer Jefe y qued intacta al aprobarse las adiciones de la fraccin XVI, de] artculo 73, porque estas adiciones no
pretendieron fijar el concepto de "salubridad general de la Repblica", sino conferir poderes excepcionales al Departamento de Salubridad en los casos de extraordinaria gravedad que enumeran los prrafos
respectivos. Nunca pretendi el autor de las adiciones. ni los diputados
que casi por unanimidad las aprobaron, restringir las facultades federales en materia de salubridad a los casos enumerados en las adiciones, porque esto hubiera sido contrario al deliberado propsito de
ampliar la materia federa] de salubridad que inspir el proyecto.
En verdad las adiciones aprobadas por el Constituyente de Quertaro no tocaron, para ampliarlo, restringirlo o siquiera precisarlo, el
concepto de "salubridad general de la Repblica", que estaba en la
Constitucin desde la reforma de 1908. Lo que hicieron las adiciones
fue segregar ciertos casos de salubridad general tales como las epidemias de carcter grave, las enfermedades exticas, el alcoholismo y los
estupefacientes, para someterlos a un rgimen lega] especialsimo, a
la dictadura que instituyen los prrafos 2? y 4<! de la fraccin XVI.
Considerar, como quiere la ejecutoria, que toda la materia federa] de
tividad, y no es de creerse que, despus de consignar casos especiales en sus preceptos
legislativos. el Constituyente haya querido prever estos mismos casos y debilitar a la
vez la accin ejecutiva, dividiendo la jurisdiccin sobre esas materias entre el Poder
Federal y las soberanas locales. Es cierto que el inciso XVI del articulo 78 de la
Constitucin habla de salubridad general de la Repblica, lo cual dejar!a entrever
que cuando se trata de salubridad local, de una regin o Estado. la materia 'Jl!edarfa
I"eservada al poder local correspondiente: esto es innegable. pero entonces la dcultad
consistir en precisar lo que es salubridad general de la Repblica y lo que corresPonde a las salubridades generales locales. lo cual debe decidirse m~iante un examen
concrelo, en cada caso de que se trate, y es ms bien una cuesun de hecho que
deben decidir los tribunales y, en su oportunldad, la Suprema Corte. interpretando
la ~onstitucin y las leyes federales y locales,"-Apndice altonJO XCVII del ~4
nanQ Judicial de la Federocion, pgs. 1793 Y 1794.
412
salubridad queda reducida a esos casos que enumeran los prrafos 2'!
y 4<;>, es identificar indebidamente el rgimen de excepcin que consagran dichos prrafos, con la materia federal (que no es excepcin)
contenida en la expresin "salubridad general de la Repblica", colocada sta en lugar distinto a los prrafos citados.
La ejecutoria que se analiza es peligrosa, porque si el Congreso de
la Unin slo puede legislar sobre epidemias de carcter grave, enfermedades exticas, alcoholismo y estupefacientes, habr que declarar
inconstitucional la mayor parte del Cdigo Sanitario, cuyos preceptos
en su inmensa mayora no se refieren a aquellos casos excepcionales.
sino a lo que el legislador comn ha estimado como salubridad general.
120.-Qu debe entenderse, por lo tanto, por "salubridad general
de la Repblica"? Creemos que la solucin la da el dictamen que inspir la reforma de 1908, autora de aquella expresin. Para modificar
la iniciativa del Ejecutivo, que limitaba la intervencin federal a la
salubridad de los puertos y fronteras, all se dijo que era conveniente
otorgar a la federacin la materia de salubridad general, confiriendo
al Congreso de la Unin la facultad de determinar en la ley ordinaria
10 que debe entenderse por salubridad general de la Repblica. Es,
en consecuencia, el Cdigo Sanitario el estatuto que debe definir el
concepto y el alcance de la vaga expresin que respecto a salubridad
emplea la ley suprema, de la misma manera que la Ley de Vas Generales de Comunicacin determina lo que debe entenderse por "vas
generales de comunicacin" (art, 73, frac. XVII), otr~ expresin cuyo
alcance encomend la Constitucin il la. ley secundaria.
As entendido el precepto, el Poder Judicial no puede reemplazar
al Legislativo, declarando inconstitucionales los preceptos del Cdigo
Sanitario por considerar que reglamentan una materia ajena a la de
salubridad general. Tal cosa podra ocurrir tan slo cuando alguna
disposicin sanitaria fuera obligatoria nicamente en relacin con
ciertas entidades federativas; pero en el supuesto real de que el Cdigo
Sanitario rige en toda la Repblica para todas las entidades, slo a ese
estatuto incumbe demarcar la esfera federal en materia de salubridad.
Es obvio, sin embargo, que la facultad del Congreso de la Uni6n
no puede ser ilimitada y arbitraria, sino que en su ejercicio debe respetar la salubridad local.
Aqu entran en juego una vez ms las ideas fundamentales del
sistema federal. En el dictamen que nos sirve de base para esta exgesis se habla de "salubridad general" a la que tambin se da el nomo
bre de "salubridad nacional", y al mismo tiempo se reconoce "a los
Estados la facultad inherente a su soberana interior para legislar en
413
414
en relacin a dichas materias la federalizacin prevista por la Constitucin. La posibilidad de legislar sobre salubridad deriva de la facultad general de legislar en cada materia que la Constitucin otorga
al Congreso. Es exactamente lo mismo que hemos contemplado en la
materia impositiva; por ejemplo, la facultad de legislar sobre vas generales de comunicacin incluye la de gravar con impuestos y la de
fijar normas sanitarias en punto a esa clase de vas, con la exclusin
de los Estados a partir del momento en que la federacin ampla a
lo fiscal o a lo sanitario las facultades que originalmente le competen,
Tampoco aqu acta el Congreso en funciones de constituyente, sino
de legislador ordinario, que va ejercitando sucesivamente en sus varios aspectos una facultad de que lo dot el Constituyente, Sealemos
dos facultades federales en las que la opcin del Congreso para aplicarlas en forma exclusiva a la salubridad, propiamente no existe; nos
referimos a la salubridad de puertos y fronteras, que por su importancia motiv la adicin que todava subsiste, y la ejecucin de acuerdos
sanitarios derivados de compromisos internacionales, que por su propia naturaleza deben corresponder a la federacin, titular nico de
todo gnero de relaciones internacionales.
Pero no podemos entender que la "salubridad general" se agote
ni en los casos especficamente predeterminados por la Constitucin ni
en los incluidos en. las facultades generales del Congreso. Quiz la
fuente ms fecunda y necesaria de intervenciones federales en esta materia, tenga que ser diversa de los limitados casos previstos por la norma constitucional y de. los contenidos en la enumeracin genrica de
las facultades del Congreso, ya que stas fueron seleccionadas con un
criterio distinto al que debe presidir la enumeracin de facultades en
materia de salubridad general.
El concepto de salubridad general se relaciona sin duda con la
salubridad que interesa a todo el pas y no slo a una entidad federativa. Pero obsrvese que pueden presentarse casos, recluidos por lo
pronto en una zona determinada, que no obstante interesan a todo el
pas; por ejemplo, la aparicin de un brote de epidemia susceptible
de propagarse rpida y peligrosamente. Lo restringido y local de estas
situaciones no es bice para incluirlas en la competencia federal, pues
en realidad se trata de amenazas potencialmente nacionales, que por
este ttulo caben dentro del concepto de salubridad general.
Es en esta tercera categora de facultades donde el Congreso ejerce la funcin de constituyente, al otorgrselas a s mismo. Y es en uso
de dicha funcin donde la prudencia y el buen juicio deben orientar
la seleccin, a fin de no sustraer de la rbita de los Estados sino las
415
materias sanitarias que por nacionales justifican la expresin de "salubridad general" que emplea la Constitucin.
121.-En los aos transcurridos de 26 a 55 han regido cuatro C- / /
digos Sanitarios: el de 26, el de 34, el de 49 y el de diciembre de 54,
promulgado el l'! de marzo de 55. Tan renovada legislacin en materia por su naturaleza estable, puede ser indicio de versatilidad de criterio, pero tambin puede obedecer al propsito de reparar errores
que la experiencia denuncia.
A esto ltimo respondi sin duda el Cdigo vigente. El anterior,
de diciembre de 49, registr grandes fallas desde el punto de vista
constitucional (nico que nos interesa considerar) a tal grado que
sus autores parecieron desconocer nuestro sistema. En lugar de haber
definido la materia sanitaria federal para atribuirla a los rganos respectivos, el Cdigo enumer estos rganos sin sealarles otra competencia que la vaga e indefinida de "accin sanitaria federal", cuyo
contenido incumba fijarlo precisamente al Cdigo (art. 30). En cuanto a la accin sanitaria local, el artculo 49 la atribuy en primer lugar a los Estados y en segundo lugar a la Secretara de. Salubridad y
Asistencia. Ahora bien, de los seis casos cuyo conocimiento corresponda a dicha Secretara, no todos son de jurisdiccin local, en el sentido
en que esta palabra se emplea con propiedad dentro del sistema, es
decir, en oposicin a federal, que es lo segregado de la competencia de
los Estados. No insistiremos en estas ideas, tantas veces manejadas en
el curso de nuestro estudio; pero se nos presenta la oportunidad de
destacar un aspecto, que servir para ilustrar la estructura del sistema federal.
En efecto, hemos dicho anteriormente que el mbito espacial de
validez de los dos rganos parciales que componen el sistema federal,
es lo que caracteriza externamente a cada uno de ellos; el uno se extiende a todo el pas, sin demarcaciones geogrficas que impliquen limitaciones jurdicas; el otro se sustenta en reas geogrficas, cada una
de las cuales es receptculo de una jurisdiccin. Por lo restringido del
lugar sobre el cual opera jurdicamente, el segundo orden se llama por
antonomasia local, en oposicin al primero que tambin por antonomasia suele llamarse federal, con lo que se quiere significar un orden
comn y general para todo el pas. Sin embargo, hay que estar en guardia contra el uso equvoco de los vocablos. Cuando se trata de los Estados miembros, lo local geogrfico coincide en efecto epn lo local
jurdico, pues la jurisdiccin de los Poderes estatales cubre total y a
la vez exclusivamente la superficie material de Jaentidad; el vocablo
"local" no tiene en este caso, por consguente, sino su acepcin pro-
416
r.x
MA1'EkIA DE SALUBRIDAD
417
418
1\:
419
CAPTVLO
XXI
122.-La instruccin pblica ha librado una de las luchas ms dran.lticas, entr~ las vanas en que se ha empeado la historia de la na(In. Nos corresponde abordarla en el aspecto constitucional.
La Constitucin de 57 la ignor. AlI no haba, por tanto, cuestin
cunstitucionalalguna. Cuando abrindose paso por entre las ideas de
la poca que repudiaban la intromisin del Estado en la enseanza,
el Presidente Jurez expidi, en uso de las facultades de que se hallaba investido, las leyes orgnicas de instruccin pblica de 1867 y de
1869, hubo de limitar el mbito de su vigencia al Distrito Federal,
pues el Congreso de la Unin careca de facultades federales en la materia. y cuando en 1905, el Presidente Daz cre la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes, tuvo que encomendarle tan slo la
instruccin pblica en el Distrito y Territorios Federales, no obstante
que como secretara del despacho le correspondan "los negocios del
orden administrativo de la federacin". (art. 86 de la Constitucin
de 57) .
123.-En el informe que present ante el Congreso Constituyente,
al hacerle entrega del proyecto de reformas a la Constitucin, el Priluer Jefe Venustiano Carranza dedic somera referencia al "empeo
en difundir la instruccin por todos los mbitos sociales". En la Constitucin aprobada, el que haba sido en su turno debatido texto del
arto 30., qued al fin como un precepto que, al establecer las caractersticas constitucionales de la enseanza impartida por el Estado y la
primaria, elemental y superior de los establecimientos de particulares,
121
422
423
tado provechoso en la obra de la educacin del pueblo. si no transformamos radicalmente la ley que hoy rig-e la educacin pblica. si
no constituimos un ministerio federal de Educacin Pblica".' El pro
yerto que entonces se enunci no se detuvo en la transformacin de
las leyes secundarias, sino que se adentr en el campo constitucional.
As fue como en su informe ante el Congreso, al abrirse el perodo de
sesiones extraordinarias en 7 de febrero de 1921, el Presidente Obregn se refiri a lo que en el leng-uaje no rigurosarnent jurdico de
Vasconcelos recibi el nombre de "federalizacin de la enseanza", y
a la creacin de la Secretara de Instruccin Pblica, medidas ambas
que para adoptarse requeran reformas constitucionales y que estaban
destinadas a enfrentarse "al problema vital de intensificar la cultura
del pueblo por cuantos medios estn al alcance del Estado"."
Las reformas constitucionales, publicadas el 8 de julio de 1921, se
refirieron una de ellas a la entonces frac. XXVII del arto 73 para dotar
al Congreso de las nuevas facultades en materia educativa, y la otra al
arto 14 transitorio, con objeto de tildar en el mismo la supresin, acordada por el Constituyente, de la Secretara de Instruccin Pblica y
Bellas Artes. Como consecuencia de esta ltima reforma se pudo crear,
el 5 de septiembre de 1921, la Secretara de Educacin Pblica.
La llamada "federalizacin de la enseanza" que se atribuy a la
frac. XXVII del 73, fue una expresin excesiva, al aplicarse a una reforma que no. se ajust al rgido esquema del arto 124, conforme al
cual las facultades que no estn expresamente concedidas por la Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. Y es que el tema de la educacin pblica no qued sustrado
ntegramente del haber jurdico de los Estados para transferirlo a la
federacin, sino que la reforma delimit los campos, al conceder a
esta ltima slo una competencia circunscrita y dejar a salvo la potestad de los Estados para legislar en lo no otorgado limitativamente a
la federacin. Si se quiere hablar de la entonces federalizacin de la
enseanza, hay que entenderla como restringida y parcial y atribuir
a la expresin que Vasconcelos divulg en su poca un propsito proselitario y poltico, que no cuid del fondo jurdico.
Por fortuna el lxico que entonces se emple no trascendi de la
literatura poltica al texto de la reforma constitucional. Lejos de ello,
la reforma de 21 signific un acierto tcnico, dentro del marco de excepcin por ella consagrado y que consista en hacer partcipes en la
1 Boletn de la Universidad. Organo del Departamento Unh'ersitario y de Bellas
Artes.-IV poca. Tomo 1, pg. 7.
2 Informe de Obregn, en "Los Presidentes de Mxico ante la Nadn" Mxico.
1966; Tomo III, pg. 423.
424
regulacin de una misma materia a los dos rdenes generalmente excluyentes entre s, como son el federal y el local.
Era cierto que, en trminos de generalidad, la federacin y los
Estados podan legislar sobre educacin pblica. Sin embargo, esta coparticipacin no era indefinida y arbitraria, sino que dentro del concepto general de "educacin pblica" la reforma de 21 cuid de sealar las facultades de cada uno de los dos rdenes. Despus de consignar la facultad del Congreso de la Unin para establecer toda clase
de escuelas as como institutos concernientes a la cultura general, la
reformada fraccin XXVII agregaba como facultad del mismo Congreso la de "legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones",
con lo cual la reforma no hizo otra cosa sino dotar a un solo titular
de dos facultades que tendran que ir en compaa, como eran la de
establecer por cuenta propia centros de enseanza y la de legislar acerca de la enseanza en ellos impartida. Congruente con lo anterior, la
reforma reconoca idntica facultad a los Estados, pues a su potestad
de crear escuelas deba corresponder la de legislar sobre las mismas."
Slo resta sealar que las facultades coexistentes aunque no mezcladas de las dos potestades, tenan de comn los principios que seoreaban la enseanza, consignados en el arto 30. y que imponan el laicismo tanto en los establecimientos oficiales de cualquier grado, cuanto en la enseanza primaria, elemental y superior impartida en los
establecimientos particulares, adems de someter a las escuelas primarias particulares a normas que, por una parte, prohiban la intromi3 En el primer prrafo de la Fracc, XXVII, la reforma hablaba claramente de las
<los facultades conexas de la federacin, como eran, por una parte, "la de establecer,
organizar y sostener en toda la Repblica" las instituciones educativas quc enumeraba.
Y por la otra, "la dc legislar en todo lo que se refiera a dichas instituciones", es decir,
las de la federacin.
En su segundo prrafo, la Frac. XXVII reiteraba lo expuesto en la anterior: "La
federacin tendr jurisdiccin sobre los planteles que ella establezca, sostenga y organice", con lo cual no poda significarse otra cosa sino que sobre dichos planteles la
jurisdiccin federal exclua la local; pero a la vez slo sobre los mismos y no sobre los
de los Estados operaba la referida jurisdiccin federal, por ser tal el sentido de las
facultades expresas de los Poderes federales,
,
A la luz de lo expuesto debe entenderse el prrafo que contina el anterior: ". .. sin
menoscabo de la libertad que tienen los estados para legislar sobre el mismo ramo educacional", Aunque este ltimo prrafo adolece de cierta ambigedad, no cabra il1t~r
pretarlo sino en el sentido de que los Estados pueden legislar sobre el ramo educaCIOnal por lo que mira a los planteles que ellos establecieren, ya quc a la federacin corre~
ponda legislar sobre los suyos propios, segn categricamente lo previene en su pnmera parte el precepto comentado, De esta suerte era la Constitucin misma y no el
Congreso de la Unin la que deslindaba los campos federal y local, por lo que en materia educativa la concurrencia se daba nicamente dentro del terna general dc la educacin pblica, no en cuanto al mbito concreto de cada competencia. Diferenciba~
as de otras dos facultades federales que ya hemos mencionado, corno eran la salubridad general de la Repblica y las vas generales de comunicacin con relacin a las
cuales incumbe al Congreso determinar en la ley secundaria el concepto de lo general,
es decir, de lo federal. Habra de diferenciarse la reforma de 21, especialmente, de la
direccin a seguir por la prxima reforma en la misma materia educativa, que habremos de considerar ms adelante.
425
426
sistema emprico, dentro del cual las entidades estaban dirigidas por
la federacin. De este primer ensayo habra de sobrevenir la influencia federal, llamada a abarcar la posterior evolucin de la enseanza
pblica en el pas.
126.-El 13 de diciembre de 1934 se public una reforma a los artculos 30. y 73, fraccin ahora XXV, correspondiente a la antigua fraccin XXVII que hemos venido mencionando, la cual por supresin
de las dos que inmediatamente la precedan pas a ocupar el lugar de
la XXV, segn se public el 20 de agosto de 1928.
La reforma de 34 contena dos temas, claramente diferenciables
entre s. El primero se refera a las nuevas caractersticas ideolgicas
que la reforma impona a la educacin, as como a las taxativas y la
vigilancia de la impartida por los particulares en ciertos tipos y grados. El segundo tema miraba al papel asignado a la federacin y a los
Estados en la funcin educativa y en l se ocupaba la frac. XXV del
art. 73. Consideramos que este segundo tema es el nico que corresponde a nuestro estudio de la parte orgnica de la Constitucin, por
lo que slo a l prestaremos atencin, ya que el primero pertenece
a las garantas individuales. Sin embargo, queremos aclarar que en el
arto 30. no se contiene exclusivamente la garanta individual de la enseanza y sus modalidades, sino que el precepto incursiona tambin
en la parte orgnica, por lo que en este aspecto s nos compete su examen, como lo veremos ms adelante. Al mismo tiempo hemos de observar que la reforma de 1934, fue objeto a su vez de modificacin
mediante la de 30 de diciembre de 1946, que es la vigente, pero esta
ltima afect al arto 30. slo en lo que tiene de garanta individual,
no as a sus disposiciones en materia orgnica constitucional, ni tOC
para nada la frac. XXV del 73. En tales condiciones, el estudio que
vamos a emprender tomar en cuenta la reforma de 1934, inalterada
por la de 46 por lo que hace a las disposiciones acerca de la competencia de los poderes federales y locales en la materia de la educacin
pblica.
Conviene, ante todo, tener a la vista los textos que nos proponemos comentar, adecundolos a las contingencias de que han sido objeto en el transcurso del tiempo. Si, como hemos visto, la reforma de
46 no menoscab la frac. XXV (entonces XXVII) del arto 75, en cambio la de 13 de enero de 1966 introdujo una adicin al precepto indicado, que no alter en nada el sistema existente, sino que se redujo
a atribuir al Congreso de la Unin una facultad nueva. A continuacin damos el texto actual (ao de 1973) de la frac. XXV y en l
indicamos el origen cronolgico de sus diversas partes:
.
"El Congreso de la Unin tiene facultad: ...
"XX.V.-Para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica
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de los titulares, es a todas luces compatible con una cooperacin armnica de los mismos, que es en lo que consiste la coordinacin.
Consideramos que con esos elementos interpretativos podremos
aclarar el texto no del todo afortunado de la frac. XXV, en el sentido
de que el Congreso de la Unin, aunque le est concedida una intervencin hegemnica en la educacin nacional, debe dejar a salvo un
mnimo de autonoma de las entidades federativas, pues de otro modo
no cumplira con su obligacin constitucional de repartir la funcin
educativa, sino que indebidamente la asumira en su totalidad, ni
tampoco observara su otro deber constitucional de poner orden y armona entre las funciones que distribuye, las cuales no por estar coordinadas pierden su individualidad.
Distribuir y coordinar el ejercicio de la funcin educativa de las
entidades y municipios es facultad del Congreso que podramos llamar
centrfuga, pues por ella el centro reconoce atribuciones a la periferia.
Pero ocurre que semejante potestad de distribuir y coordinar le es
conferida al Congreso tambin respecto a las aportaciones econmicas
correspondientes a la educacin pblica, que deben sufragar la federacin, los Estados y los municipios. He aqu una facultad centrpeta.
pues ya no es el rgano central quien concede facultades, sino el que
recauda contribuciones.
.
Esta facultad del Congreso de distribuir y coordinar la educacin
pblica, no cuenta para su ejercicio con bases objetivas en la Constitucin. Del uso de la facultad a travs de la ley respectiva, deriva 10
que a bien tenga conceder el legislativo federal a las entidades y a los
municipios. En cuanto a la potestad de distribuir} el adverbio convenientemente que la acompaa es la nica norma que el precepto suministra al criterio del Congreso, que de este modo se convierte e?
mero criterio subjetivo, ya que nadie -especlicamente el Poder JudIcial Federal- podr en ningn caso juzgar acerca de la inconveniencia
de la ley que lleva a cabo la distribucin. Por lo que hace a la coo~
dinacin, el texto constitucional emplea la expresin "buscando unifI
car y coordinar la educacin en toda la Repblica", lo que parece
ms bien consejo que mandamiento, adems de que tampoco aqu se
trazan direcciones objetivas al Congreso.
Estarnos, pues, en presencia de una facul tad sui gneris dentro de
nuestro sistema federal. Si en el pargrafo 46 de la presente obra la
consideramos semejante a las facultades del Congreso en materia de
salubridad general de la Repblica y de vas generales de comunicacin, por cuanto en los tres casos la Constitucin delega en la ley ordinaria la distribucin de facultades entre la federacin y los Estados,
ahora nos corresponde precisar que en los otros dos casos la ley suprema s provee de una base objetiva y verificable conforme a la cual
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hacer el reparto, ya que la competencia del Congreso se reduce a legislar sobre salubridad general y sobre vas generales de comunicacin,
de donde se sigue que el Congreso no puede legislar sobre salubridad
local o acerca de vas locales de comunicacin (pargrafo 120). En
cambio, aunque por lo que hace a educacin pblica tambin se encomienda a la ley ordinaria el reparto de facultades, ello no va acompaado de alguna base impuesta por la Constitucin, que obligara al
Congreso y cuya inobservancia pudiera ser enjuiciada, salvo por lo que
ve a la jurisdiccin federal sobre los establecimientos educativos de la
federacin, la cual no podra ser compartida por los Estados, pues no
estara al alcance de la ley secundaria variar la ecuacin constitucional
"jurisdiccin federal igual a establecimientos de la federacin". Cuando la frac. XXV habla de "dictar las leyes encaminadas a distribuir
convenientemente entre la federacin, los Estados y los municipios el
ejercicio de la funcin educativa", no pretende incluir en la distribucin la facultad excluyente de toda otra, que en su primera parte reserv el precepto para la federacin. Lo distribuible como atribucin
del Congreso a travs de la ley, es la funcin educativa no exclusiva
de la federacin, dentro de una zona en la que s deben actuar los
Estados y los municipios, aunque ello no excluya en ese aspecto la
participacin de la federacin. Para que el Congreso realice la distribucin dentro de la zona indicada, es para lo que no existe en la actualidad una base constitucional suficientemente precisa. La baseexisti determinante y clara en la reforma de 21; en la de 34 se dej a la
sola voluntad del Congreso movida por razones de conveniencia, la
delicada misin de repartir y de coordinar una tarea que, como la educativa, no es exclusivamente federal. La reforma de 34 a la frac. XXV
del art. 73, se erigi, por lo tanto, sobre una base pr~zrntica,~ue no
se decidi por la federalizacn total de la enseanza, pero tampoco demarc en la Constitucin el rea de la autonoma de los Estados. El
vasallaje de estos ltimos, que lo reciben todo a discrecin de la federacin, aparece ms humillante si se mira la facultad del Congreso al
sealarles las aportaciones econmicas con que deben contribuir al
servicio pblico de la enseanza, mediante lo cual la federacin nter- .
viene autoritariamente en los presupuestos de los Estados. Ninguna
consideracin de orden prctico es bastante a justificar esa situacin
ambig-ua que prohij la reforma de 34 y que pas por alto la de 46.
La Constitucin lo puede todo, pero no conviene que ella misma mixtifique sus propias instituciones, colocando al abrigo de la forma federal un rgimen que la desnaturaliza.'
1 Aunque en los trminos literales en que est concebida la primera de lallsalvedades del art. 124 de la Ley que venimos examinando. pudiera dar a entcnder que uo
slo la direccin tcnica, sino tambin la administrativa SOI1 asnmidas por laSec;~ta'
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FIH'CACl:-'; 1'(111.1<:,\
4SS
De regreso a nuestro tema, hemos de ubicar en la Ley de 42, desde el punto de vista que corresponde a nuestro estudio, la proyeccin
del texto constitucional que antes hemos abordado. Con ese propsito,
trataremos hasta donde nos sea posible de agTupar sistemticamente
las pocas y dispersas disposiciones que, dentro de 'sus BO artculos, dedica la Ley a la distribucin y coordinacin de la tarea educacional
entre la federacin, los Estados y los municipios, que es precisamente
lo que concierne a nuestro tema.
En cuanto a la federacin, la Ley dispone que los planteles educativos de cualquier tipo o grado que ella establezca en cualquier parte
del territorio de la Repblica, dependern de la Secretara de Educacin Pblica, tanto en la direccin tcnica cuanto en la administrativa
(art. 123 de la Ley). Este precepto est de acuerdo con lo que hemos
considerado como primer presupuesto de la frac. XXV (art. 7;~ de la
Constitucin), a saber, la potestad exclusiva de la federacin sobre
sus propios establecimientos educativos. Esta es la nica rea ajena a
todo reparto, en la que no interviene para nada la autoridad estatal o
municipal, y que, por tanto, no es susceptible de que sobre ella ejerza
el Congreso su facultad de distribuir el ejercicio de la funcin educativa. La Ley no autoriza excepcin alguna a lo antes dicho, pues aun
la obligacin impuesta a los gobiernos de los Estados de cooperar al
sostenimiento de las escuelas normales rurales, dependientes de la federacin, que funcionen en sus respectivos territorios (art. 81, I. f.)
no lleva aparejado derecho alguno de los Estados para intervenir en
las escuelas a cuyo sostenimiento cooperan.
Inmediatamente despus, en su arto 124, la Ley admite la capacidad de las autoridades federativas y de los municipios para establecer
y sostener, dentro- de sus respectivas circunscripciones territoriales, la
misma clase de planteles e instituciones que el artculo precedente reconoci como susceptibles de ser establecidos en todo el territorio nacional por la federacin. Pero mientras esta ltima goza de jurisdiccin
plena sobre sus propios planteles, correspondindole ntegramente la
direccin tcnica y la administrativa en todos los tipos y grados de la
enseanza, la Ley impone lmites a la jurisdiccin de los Estados y de
los municipios sobre sus propios planteles y la subordina en parte a
la federacin.
En efecto, a continuacin de la capacidad con que los dota, el artculo 124 reconoce a los Estados y municipios la direccin tcnica y
adml11lStrativa de sus planteles, con lo cual el precepto parece inclinarse, hasta aqu, en favor de la paridad entre la jurisdiccin federal
y la local, cada una dentro de su propia esfera, como lo realiz la reforma constitucional de 21. Mas en seguida el precepto erige dos salvedades, primer indicio de la desigualdad legal entre ambos rdenes.
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les
acabamos de exponer, la enseanza libre en sus propios establecimientos corresponde ntegramente a las entidades, as en la direccin
administrativa como en la tcnica, salvo lo que se determine en los
convenios de coordinacin (art, 118, frac. V).
d) Para que las instituciones privadas y las particulares puedan
impartir enseanza controlada, debern tener autorizacin previa y
expresa de la autoridad pblica (art. 38). En cuanto a la autoridad
competente para otorgar la autorizacin, parecera lgico que lo fuera la federacin, puesto que la Ley reserva a ella la direccin tcnica
de dicha clase de enseanza. Pero la Ley, en su arto 40, otorga esa facultad a las autoridades de los Estados y de los. municipios dentro de
sus respectivos territorios, con lo cual incurre en una incongruencia,
ya que si por una parte la autoridad federal es la que impone planes,
programas y mtodos de enseanza a las escuelas oficiales de los Estados y municipios y conserva constantemente su control, por la otra se
confa la verificacin de los requisitos tcnicos e ideolgicos de las
escuelas particulares a las mismas autoridades estatales que carecen de
facultad similar en relacin con sus propias escuelas oficiales.
Compete al Secretario de Educacin Pblica, asienta el comentado
art. 40, la resolucin definitiva en los casos de denegacin, lo cual
confirma que en el caso de otorgamiento de la autorizacin a particulares, la resolucin de las autoridades locales es definitiva y nada puede hacer legalmente la Secretara de Educacin Pblica en presencia
de escuelas particulares que a su juicio no hubieren merecido la autorizacin concedida. A manera de complemento de la contradiccin
sealada, el arto 43 da por cierto que las revocaciones de autorizaciones otorgadas a particulares que hagan los Estados o municipios den
tro de sus respectivas circunscripciones, corresponden tambin a di
chas autoridades, no a la Secretara de Educacin, y son revisables por
el Secretario del Ramo precisamente en ejercicio de su facultad revocatoria, de suerte que no es la autorizacin, sino su insubsistencia, 10
nico que puede llegar al conocimiento de la jurisdiccin federal.
Eso por 10 que toca a la enseanza controlada por el poder ~bli
ca, que sin autorizacin de ste no puede ser impartida por particulares. En cuanto a la enseanza libre o no controlada, aunque no hay
prohibicin para los particulares de trasmitirla pblicamente, sin embargo el reconocimiento oficial de los estudios realizados en los planteles destinados a esa enseanza as como la revalidacin de estudios
para cada individuo, corresponde otorgarlos al poder pblico; el reconocimiento y su denegacin se rigen por las mismas reglas que hemos observado en la enseanza controlada, por lo que vale paraestOf
titud de las entidades federativas para asumir su propia responsabilidad
educacional.
(11
lltarea
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actos dirigidos a la enseanza libre lo que acabamos de exponer respecto a la controlada. La revalidacin corresponde otorgarla a las Comisiones Mixtas y, en su defecto, a los rganos adecuados de la entidad. (Arts. 26, segundo prrafo: 27, segundo prrafo: ;W, frac. 11; y
;~2 Y 45). La autoridad puede retirar discrecionalmente su reconocimiento de validez a los planteles (art. 28) y revocar la revalidacin
de estudios a los individuos si ha habido falsedad en los documentos
que la fundaron (art. ;~;~) ; en cuanto a lo primero, la Leyes omisa en
el sealamiento de la autoridad a quien compete el acto, pero la congruencia pide que el retiro del reconocimiento corresponda a la misma
autoridad que lo haba concedido, federal, estatal o municipal segn
los casos; por lo que hace a lo segundo, la revocacin de una revalidacin de estudios que pueden en ciertos casos otorgar las entidades, la
atr ibuye la Ley a la Secretara de Educacin Pblica, quebrantando
as una vez ms la unidad del sistema.
Hemos querido referirnos a la incongruencia legal que en los aspectos indicados nos ha parecido descubrir, no a manera de censura
de la parva descentralizacin en este punto operada por el legislador
en favor de las entidades en penuria, sino para verificar cmo se refleja en la ley secundaria la desorientacin del texto constitucional.
128.-La escasa autonoma, indigna del sistema federal, que respetaron en las entidades federativas la frac. XXV del arto 73 y su ley
reglamentaria, se abate de hecho totalmente, merced a la posibilidad
de que renuncien a ella los Estados mediante los convenios de coordinacin con el gobierno federal.
Por disposicin legal, cada facultad reconocida a las entidades va
acompaada de la salvedad de lo que de distinto se acuerde en los convenos de coordinacin, de tal suerte que el raqutico reparto de atribuciones que lleva a cabo la voluntad del legislador, queda subordinado a la voluntad de las entidades, las cuales pueden, por medio de
convenios, -segn la despectiva expresin del art. 127- "entregar" a
la federacin la direccin administrativa de todas sus escuelas o parte
de ellas, as como la direccin tcnica de la enseanza lrbre, ya que la
direccin tcnica de la controlada corresponde siempre a la federacin y no puede ser objeto de convenio.
De los cuatro convenios por escrito que actualmente estn en vigor, dos de ellos no se detienen en aprovecharse de la facilidad que
les ofrece la Ley para deshacerse de la funcin educativa que les innimbe, trasmitindola a la.federacin, El de Oaxaca de noviembre de
1943 conviene en "pasar" a la federacin "todo el sistema educativo
que existe en la actualidad dependiente del Gobierno de dicha Entidad Federativa". El de Quertaro de enero de 1945, a diferencia del
anterior, no entrega a la federacin la totalidad de su sistema ed~c.a
tivo, sino que nicamente conviene en coordinar la direccin admm ls.
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trativa de los planteles de la educacin controlada, con lo cual conserva la responsabilidad de impartir la enseanza que le es propia. El
de Hidalgo de enero de 1965 tiene por objeto coordinar, no slo la
educacin administrativa sino tambin la tcnica "de todos los servcios de Educacin Pre-Escolar, Primaria Diurna y Nocturna, Secundaria, Normal, de Educacin Fsica y de Bellas Artes, incluyendo el personal de los trabajadores administrativos y manuales que prestan servicios en las ramas educativas ya sealadas"; a ttulo de coordinados,
este convenio llega al extremo de federal izar los servicios educativos
locales que son objeto del mismo, los que denomina "federalizados"
para distinguirlos de los llamados "federales", pertenecientes por su
naturaleza a la federacin, en todo lo cual se diferencia de los otros
convenios, por los que las entidades no enajenan irreversiblemente lo
que entregan a la federacin, sino que pueden recuperarlo por "ohmtad de las partes, y aun obligadamente, esto ltimo cuando dejan de
pagar su aportacin econmica al gobierno federal.
Los convenios de coordinacin, en cuanto constituyen estipulaciones voluntarias de las partes que en ellos intervienen, son del todo
distintos de la coordinacin educacional que puede imponer el Congreso de la Unin por sobre la voluntad de las entidades federativas,
en ejercicio de las facultades que le otorga la frac. XXV del arto 73. A
travs de los converjas se exterioriza la reducida autonoma que en
esta materia se ha reservado a ttulo honorfico a los estados-miembros;
tan mezquino 'cometido explica la poco favorable acogida que hasta
ahora han merecido los convenios, de lo que hay que congratularse
si han de servir, como el ltimo de ellos, para que los Estados abdiquen del remanente de su soberana.
1~9.-Para agotar el estudio del texto constitucional que hemos
venido o'losando,
nos resta ubicar dentro de nuestro sistema federal
o
la adicin anteriormente transcrita, de 13 de enero de 1966, a la fraccin XXV del art. 7~~ por la que se dot al Congreso de la Unin de
la facultad de legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e
histricos, cuya conservacin sea de inters nacional.
Despus de testimoniar la desorientacin del reformador constituyente de 34 en el manejo de la delicada tcnica del sistema federal,
observamos que el de 66 ha regresado a un punto de partida que, as
no sea rgidamente ortodoxo, reitera precedentes incorporados a lo
que ya es una tradicin en nuestra evolucin jurdica.
Al igual que en los casos varias veces mencionados de la salubridad
general de la Repblica y de las vas generales de comunicacin, nos
hallamos en presencia de una facultad que no pertenece ntegramente
ni a la federacin ni a los Estados. La jurisdiccin legislativa del Congreso de la Unin se extiende nicamente a aquellos mOIlu,mentos de
que se trata, cuya conservacin sea de inters nacional. Los que no par-
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tlnpen de esta caracterstica, quedan bajo la posible potestad legislativa de las entidades. La definicin del inters nacional incumbe al
Congreso, en ejercicio de la facultad que le ha otorgado la adicin,
nunca con criterio arbitrario, sino sobre bases en las que se articule
el concepto idneo de lo nacional.
Aqu se ofrece, al menos, un elemento objetivo que deber tomarse en cuenta por el legislador y por el juzgador. El juez de amparo
estar en posibilidad de apreciar si el legislador ha hecho buen uso del
concepto de lo nacional, suficientemente objetivado por los textos legales y por los doctrinarios, a diferencia de la nocin de conveniencia, que hemos visto presidir la distribucin de la funcin educativa entre
la federacin, los Estados _y los municipios.
130.-La enseanza ha sido, en Mxico, uno de los problemas sustanciales; en ciertas pocas el primero y fundamental entre todos, en
otras el que comparte con algunos ms la primaca; inagotable como
fuente de promesas polticas, lo es tambin como denuncia permanente de una frustracin nacional.
Le ha buscado solucin la ley suprema y en pos suya la ley reglamentaria; no la han hallado, pero sus frmulas s han influido, para
bien o para mal, en las cambiantes realizaciones que se han abordado.
Ceidos a nuestro tema, no consideramos que le es ajeno el sealamiento, en sntesis apremiada, de las repercusiones que lo jurdicoconstitucional ha llevado al campo de la realidad.
Decididos los gobiernos emanados de la Revolucin a encabezar
por su cuenta la cruzada educacional, dieron el primer paso en firme
con la reforma constitucional de 21. Para intervenir en la enseanza
se abran ante el poder pblico dos caminos, dentro de nuestro sistema federal: encomendar la tarea a las entidades federativas, o asumirla
la-federacin. El primero estaba abierto a las entidades, por el solo hecho de que todava no se lo apropiaba la federacin; mas a pesar de
meriroros esfuerzos de algunos gobiernos locales para organizar la
enseanza pblica," las desmedradas finanzas de los Estados y el desorden administrativo hacan ilusorio que de all pudiera partir el movimiento. Emprender el camino de la federalizacin de la enseanza
pareca el ms aconsejable, pues slo el gobierno federal contaba con
los recursos econmicos y tcnicos necesarios para llevar la enseanza
pblica a todo el pas, ms all de las reas locales; pero con ello se
privaba a las entidades de algo que conforme a los requerimientos d~1
federalismo deba corresponder a su patrimonio, segn era la imparucin de la enseanza de acuerdo con las caractersticas. regionales, lo
9 Por la de ejemplo de uno de esos esfuerzos, podemos citar la Ley General de
Educacin Primaria del Estado de Michoacau, expedida por el Gral. Gcrtrudis G. ~n
chez, gobernador provisional y comandante militar del Estado, con Iecha 21 de diciembre de 1914, en el perodo pre-ooustituciona l y en plena etapa revolucionaria; constaba
de 63 artculos.
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10
fl~ura con la partida considerablemente ms elevada de: todas, pues .asetende a. 14-!,~1
~lllolICS
957,000 pesos, la cual fue aumentada en 546 millones a mediados del ejereoo
flst"l, segn anuncio de 6 de julio del mismo ao. Le siguen en el.pl'esupuesto Ia~
St'lTetaras de Recursos Hidrulicos y de Obras Pblicas, con 5,000 millones cada una.
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441
do en un orden jurdico supremo, ame el cual, mientras exista, inclinaremos siempre nuestro respeto.P
CAPTULO
XXII
444
445
446
en los actos del Ejecutivo, que segn tales fracciones exigen para su
validez la aprobacin de aquella asamblea. Mediante dicha intervencin de uno de los rganos legislativos en la funcin administrativa,
la separacin de poderes se mitiga y resulta un acto mixto, en el que
participan dos poderes.'
1 La fraccin II
del artculo 76 considera facultad exclusiva del Senado la siguiente: "Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario (el Presidente de la
Repblica) haga de ministros, agentes diplomticos, cnsules, empleados superiores de
Hacienda, coroneles y dems jefes superiores, del Ejrcito, Armada y Fuerza Area
Nacionales, en los trminos que la ley dispongan:'
La ausencia de una ley destinada a reglamentar la facultad del Senado, ha dejado
punto menos que inservible dicha facultad. El funcionario designado por el Presidente
toma desde luego posesin de su cargo, sin esperar la ratificacin del Senado, pues
la fraccin II del artculo 76 difiere del artculo 96 en que este ltimo exige la aprobacin previa del Senado para que los Ministros de la Suprema Corte, nombrados por
el Presidente de la Repblica, puedan tomar posesin de su cargo.
.
Tratndose de los nombramientos de la fraccin 11, el lapso entre el nombramiento y la ratificacin suele ser bastante amplio. Si el Senado, llegado el momento, no
ratifica, cabe preguntarse si el nombramiento cesa automticamente. Ms trascendental
an aparece la interrogante acerca de la validez de la actuacin del funcionario (que
a la postre dej de serlo) durante el tiempo en que su nombramiento careci de ratificacin. La respuesta a stas y a otras cuestiones semejantes, corresponde darla a
la ley reglamentaria, cuya falta ha despertado controversias de tiempo en tiempo sobre
la aplicacin del texto constitucional.
Tales controversias han surgido especialmente en tomo a la ratificacin de los
grados de los altos jefes militares, ya que en materia castrense la jerarqua debe ser
rigurosamente observada.
En noviembre de 1912, la negativa del Senado a ratificar, por razones de poltica
oposicionista, los ascensos de un coronel y de un brigadier acordados por el Presidente
Madero, hizo decir al Secretario de la Guerra que el Senado puede ratificar, pero no
rectificar, los ascensos que requieren la ratificacin, con 10 que en la prctica se privara al Senado de la voluntad propia que presupone la facultad de ratificar.
Cincuenta afios ms tarde, en noviembre de 1962, se present otro caso del todo
semejante al anterior, en que el Senado neg su ratificacin a los ascensos de un
coronel y de un brigadier, por estimarlos irregulares. Ahora como entonces el Secretario del Ramo manifest que la negativa del Senado no influa en la designacin del
Ejecutivo y con ese motivo se puso en claro que los militares con ascensos rechazados
por la Cmara seguan ostentando el grado no admitido y percibiendo los haberes correspondientes al mismo, con evidente menosprecio de la resolucin senatorial.
Ante la actitud del Secretario de la Defensa, el criterio de los senadores se dividi,
pues mientras unos reivindicaban la facultad de la Cmara, otros la vaciaban de todo
contenido jurdico, al considerar que la negativa de ratificacin es una mera sancin
moral, que no modifica los hechos consumados.
Existe sin duda, como autntica facultad, la que consigna la fraccin II del artculo 76. En "ratificar" los nombramientos la hace consistir esa fraccin 11; en "aprobar"
los nombramientos hacen radicar su alcance las fracciones 111 y IV del articulo 89,
empleando una expresin que vigoriza y presta relieve a la facultad del Senado. A~ro
bar es otorgar el asentimiento propio al acto ajeno, 10 que se traduce en una adheSin
voluntaria y no impuesta. Por ello el que puede aprobar puede desaprobar, tal como
lo dice, refirindose a otra potestad similar del Senado, la fraccin VIII del mismo
articulo 76: "Otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de Ministros de la
Suprema Corte... que le someta el Presidente de la Repblica."
Si el Senado aprueba, su voluntad se suma a la del Ejecutivo, producindose ~s
u.n acto de. autoridad que es complejo por requerir el concurso de dos voluntades cl?1Dcidentes, SI el Senado no aprueba, la coincidencia de voluntades no se da, lo que 1~
pide la formacin del acto complejo de autoridad, nico eficaz para hacer prodUcir
al nombramiento la definitividad de sus efectos jurdicos.
.
Manifiestamente el acto de nombrar por parte del Presidente es acto de autondad, pero que no basta por s solo para hacer desplegar al nombramiento la plenitud
de sus efectos. El acto de aprobar por parte del Senado es tambin acto de autoridad,
que no ea ciertamente un acto de nombrar, sino el de conferir al nombramiento ema-
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133.-De las cuatro fracciones del arto 76 que acabamos de mencionar, slo interesa a nuestro estudio (que emprenderemos en el aspecto estrictamente constitucional)" la frac. 1, que confiere al Senado
la facultad de "aprobar los tratados y convenciones diplomticas que
celebre el Presidente de la Repblica con las potencias extranjeras".
La Constitucin hace intervenir en las relaciones internacionales,
de modo y en medida diversos, al Presidente de la Repblica, al Congreso de la Unin y al Senado.
nado del Ejecutivo la suficiencia jurdica, indispensable para la perfeccin del nombramiento..
El mandamiento constitucional que examinamos viene desde la Constitucin de
1824 (artculo no, fraccin VI), pas por las centralistas de 116 y de 42 (artculos
511, fraccin 111 de la 11~ Ley Constitucional y 70 de la Constitucin de 42) y ll~
a la de 57 (artculo 85, fraccin IV y 72, fraccin B, inciso JI de las reformas de 74) ,
de donde lo tom la Constitucin actual.
De todas las asambleas que acogieron tal disposicin, slo en la de 57 se discuti
su razn de ser. Dos miembros distinguidos del Constituyente, Zarco y Guzmn, defendieron el requisito de la aprobacin del Senado. En cuanto a la ratificacin de los
ascensos de coroneles y dems oficiales superiores del ejrcito, Guzmn dijo: "es indispensable este requisito para evitar la prodgalidad de ascensos y para que haya buen
orden en el ejrcito" (Zarco, oP. cit., T. 11, pg. 4115).
No puede caber duda, en consecuencia, que el precepto, en cuanto mira a militares,
tiene entre nosotros una tradicin constitucional nunca interrumpida, as como que su
adopcin fue deliberada. Reanimar la facultad que consigna en lugar de abdicar de
ella, debera ser misin indeclinable del Senado, sobre todo si se tiene en cuenta que
la Ley Orgnica del Ejrcito Nacional contiene preceptos reglamentarios y esclarecedores de la facultad que 'examinamos.
La cuestin relativa a si la aprobacin del Senado debe ser previa al uso del grado,
est resuelta afirmativamente por el artculo 71: "Al Presidente de la Repblica corresponde la facultad de nombrar a los Oficiales, Jefes y. Generales en el Ejrcito
y sus equivalentes en la Armada; pero las patentes de Coronel a General de Divisin y
a sus equivalentes en la Armada, no se ex/Jedi"dn antes de que el Senado ratifique los
nombramientos", Consecuente con dicho precepto el artculo 11 no considera dentro del
activo del ejrcito, desde el punto de vista de los grados, sino a los militares que los
tengan ratificados por el Senado, en los casos previstos por la Constitucin.
La solucin de la Ley Orgnica del Ejrcito es constitucionalmente. correcta. Si
bien es verdad que la Constitucin no establece expresamente que la ratificacin debe
ser previa en el caso del que tratamos, como s 10 dice respecto a los nombramientos
de Ministros de la Corte, sin embargo su silencio no puede obedecer a la adopcin de
un sistema distinto, 10 cual se evidencia si se reflexiona, como anteriormente 10 hemos
hecho, acerca de la naturaleza del acto complejo de autoridad que engendra un ucenso
de los que ameritan la ratificacin.
A la luz del anlisis realizado, es posible ya responder a las dos interrogantes Que
apuntamos al principio de esta nota, a saber: en caso de no ratificacin, cul es la
situacin futura del funcionario cuyo nombramiento no se ratifica y cul es su situacin pasada en cuanto a los actos Que realiz en ejercicio del cargo no ratificado.
El primer punto no presenta dificultad. A partir del momento en que el Senado
niega su aprobacin aparece visible e indubitable la disidencia de voluntades entre el
Presidente que concedi el ascenso v el Senado que no lo ratific. Y como no es la
disidencia sino la coincidencia de voluntades lo que engendra la eficacia constitucional
del nombramiento, quiere decir Que el otorgado por el ejecutivo va no puede subsistir.
Antes de la aprobacin del Senado (ahora tocamos el segundo tpico), es aventurado dar efectos, as sean provisionales, al ascenso acordado por el Ejecutivo, pues si
el Senado niega la ratificacin, el ascenso nunca produjo efectos, y Jos actos realiQ,dOl
Por quien irregularmente hizo uso del ATildo pertenecen a la clase <le loslllUDadc>$ por
la doctrina del derecho administrativo "actos de usurpador", cuya nvalid~ ..........
a lo sumo en atencin a "las necesidades de la estabilidad social" de
~b.ta .: ~
Je. A nadie puede escapar la eonvenenca de que no se produp~situ"~f.
pendientemente de que la observancia de la Constituci11 y de la . ~ ,,~~~
con la costumbre de que el ascenso produzca efectos sin la ratificac:i11 e:teJ~
que
.;.
...
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no puede llevar a cabo la ratificacin del tratado, sin la previa aprobacin de ste por el Senado. As, pues, el acto propiamente de derecho interno como es la aprobacin del Senado, es acto intermedio
entre otros dos que pertenecen al derecho internacional, a saber: la
conclusin del tratado por los plenipotenciarios y su ratificacin por
el Presidente.
.
La concepcin originaria del Senado como alto consejo del Ejecutivo, hizo pensar en los Estados Unidos que dicho organismo deba
participar con voluntad activa y propia en la confeccin de los tratados, de suerte que su "consejo" al Presidente deba ser previo a la
conclusin del tratado y su "consentimiento" posterior a la conclusin, para dar as contenido a las dos expresiones de aconsejar y de
consentir que consagra el texto constitucional; pero tal interpretacin se ha abandonado de hecho, para quedar la aprobacin del Senado como referida nicamente a un tratado ya concluido por el Presidente. 4 .
He aqu una diferencia del texto extranjero con el nuestro, pues
en ste la facultad del Senado es tan slo de "aprobar" y no de "aconsejar".
El Senado puede desaprobar un tratado concluido por el Presidente, o introducir en l enmiendas o reservas. En el primer caso el Presidente no puede constitucionalmente ratificar .el tratado y si lo hi-.
ciere, aparte de su responsabilidad constitucional creara una doble
situacin jurdica: la de invalidez del tratado en el orden interno conforme al artculo 133 y la de su existencia en el orden internacional
mientras subsista la voluntad del otro Estado signatario, pues debe entenderse que internacionalmente el Senado no es parte en la celebracin de los tratados, la que se consuma por la voluntad bilateral de
los Estados signatarios expresada mediante la ratificacin de los Jefes
.de Estado. En' cuanto a las enmiendas o reservas, carecen de eficacia
mientras no sean aceptadas por el Estado ce-contratante: segn su
importancia se traducen en el repudio total o parcial del tratado.
La aprobacin del Senado autoriza al Presidente a llevar a cabo
la ratificacin, pero no lo obliga a hacerlo, a diferencia de la desaprobacin que lo pone en el trance de no ratificar el tratado. Ello se debe
a que, una vez satisfecho el requisito interno de la aprobacin de la
4 No pasan de doce los casos en que el Senado norteamericano ha sido consultado previamente a la celebracin de un tratado; en ninguno de ellos la consulta
al Senado signific su participacin en las negociaciones. Sin embargo, en Ja actua
ldad acostumbra el Presidente de los Estados Unidos hacer participar directarJl~te a
lderes del Senado en las negociaciones. de tratados importantes con objeto ,de aseItUrar la posterior aprobacin senatorial: asI, en 1946. Jos senadot'eleonnaDy YViln
denberg estuvieron doscientos trece das fuera de Washington JlamadOl a .1'tJdJ)a,ren
negociaciones internacionales.
450
451
A falta de algn remedio expresamente previsto en la Constitucin, la prctica norteamericana ha burlado el veto senatorial en numerosos casos, mediante la interpretacin de que no necesitan la aprobacin del Senado los acuerdos internacionales distintos de los actos
solemnes conocidos como tratados, especialmente los actos llamados
convenciones. Esta prctica, cuya constitucionalidad ha sido muy discutida en Estados Unidos, no podra implantarse entre nosotros, porque a diferencia del precepto norteamericano que slo habla de tratados, el nuestro incluye tambin las convenciones. Por lo dems, la
diferencia entre las dos Cartas tocante a la mayora suficiente para
aprobar tratados, hace innecesario entre nosotros el recurso de que
se ha echado mano en Estados Unidos.
Aparte de la poltica de aislamiento, que desde la segunda Gran
Guerra ha sido sustituida por una activa colaboracin internacional,
el Senado norteamericano se muestra particularmente celoso de las
facultades de los Estados-miembros y del Congreso general. De este
modo se rehusa habitualmente a aprobar los tratados que se traduzcan en modalidades a la legislacin de los Estados y aquellos otros
que puedan menoscabar las facultades del Congreso." Trtase en el
fondo de la tendencia a evitar los tratados inconstitucionales, cuestin extremadamente delicada en los regmenes como el nuestro y el
norteamericano, en donde el derecho de la Constitucin prevalece sobre el internacional (Vid. supra, captulo II, nm. 13).
.
134.-Rstanos por examinar dos facultades del Senado, que en
virtud de su importante destino merecen especial atencin: las consignadas en las fracs. V y VI del 76.
Segn la primera parte de la frac. V, es facultad del Senado "declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales
de un Estado, que es llegado al caso de nombrarle un gobernador
provisional, quien convocar a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado".
El precepto no fue obra del Constituyente de 5Q, sino de los reformadores de 74. Varios casos que se presentaron bajo la vigencia de
la primitiva Constitucin, demostraron que para la acefala de los
g-obiernos locales no se encontraba solucin alguna dentro del pacto
federal." El artculo 122 (entonces 116), invocado varias veces, no ser6 Aunque aprobado al fin, el Pacto del Atlntico d$t viva' discusi<m ~n el
Senado, porque se pens que poda comprometer a una a~in automitiplde . ~riCter
nlilitar en caso de agresin a uno de lOS. pases signatarios,.IC) que afectUfa
.'
J a. ...: .
constituconal del Congreso para declarar la guerra.
. .' ., ....
.. ......,.. i .. '.;. i
7 En 1872 se present un conflicto en Yucatn al eer ~P~. ~~
los Poderes ejecutivo y legislativo, considerados como U8J.l~~ppr .....~~o
efecto retroactivo a una refonna que ampliaba la duracin de8U.IDl\Q"-CO. el ~
la..
c:ul.
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457
v~)Car
a elecciones, una vez que el Senado ha declarado la desaparicn de los Poderes del Estado. Eso es 10 que han hecho varias Constituciones, entre ellas la de Michoacn, en su arto 164, al disponer
que en el caso de la fraccin V del arto 76 de la Constitucin General,
asumirn el Poder Ejecutivo, en su orden, el Presidente de la ltima
Legislatura o el de la Diputacin Permanente, el vicepresidente de la
Legislatura, el ltimo Secretario de Gobierno, el ltimo Presidente del
Supremo Tribunal de Justicia; la persona que asuma el Poder Ejecutivo convocar desde luego a elecciones, sujetndose en lo posible
a la forma y trminos prescritos por la Constitucin 10cal.18
El mal uso, desquiciante de nuestro sistema, as como los graves
defectos que en lo que dice y en lo que calla presenta la "peligrosa
facuItad del Senado" que comentamos (segn la llam el dictamen
que la present ante la asamblea de Quertaro), slo pueden ser atenuados mediante la expedicin de la ley reglamentaria de la frac. V,
tan indispensable para proteger la autonoma de los Estados, cuanto
indeseable para las tendencias centralizadoras de los Poderes Federales.w
13 As lo entendi e!' Senado cuando, al declarar desaparecidos los Poderes del
Estado de Michoacn en 1920, aprob el dictamen que en su parte conducente deca:
..... en este dictamen no solicitamos que el Ejecutivo presente terna para nombrar
gobernador provisional que convoque a nuevas elecciones en aquel Estado, porque el
mismo artculo 76, en la Traccin citada y en su parte final, expresa que la disposcin regir siempre que las Constituciones de los Estados no prevean el caso, y la
Constitucin de Michoacn, en su artculo 164, dice lo sguiente ... " (Diario de lo!
Debates de la Cdmara de Senadores, XXIX Legislatura, T. 1, nm. 17, p~. 7).
14 La inaceptable aplicacin que se viene haciendo de la frac. V del arto 76, es ya,
a Jo que parece, no slo un fenmeno irreversible, sino de anomala cada vez mas
acentuada. En confirmacin de lo dicho vamos a mencionar, despersonalizados, los dos
casos de desaparicin de poderes que se han presentado en enero y en abril de 1975,
es decir, con posterioridad a nuestra U~ edicin.
El 31 de enero de ese ao, la Comisin Permanente del Congreso de la Unin
declar desaparecidos los Poderes del Estado de Guerrero, teniendo en cuenta la orden
de aprehensin en contra del gobernador del Estado como presunto responsable del
delito de fraude, dictada por un juez del Distrito Federal, y design gobernador sustituto dntro de la terna enviada por el Ejecutivo Federal. El sustituto debera entregar
el poder al electo, llamado a tomar posesin dos meses despus. El procedimiento
correcto hubiera sido, a no dudarlo, la solicitud de desafuero ante la legislatura y en
contra del gobernador, a fin de poder cumplimentar la orden de aprehensin y continuar el proceso. Ampliar a los otros dos Poderes los raros efectos que respecto del
Ejecutivo se atribuyeron a una orden de aprehensin que slo a l se refera, es nnovacin curiosa que debe quedar registrada en los anales del uso consuetudinario de
que es objeto la facultad en cuestin.
Pocos das despus del suceso relatado. en una reunin a la que. se dio el nombre
de Primer Encuentro Nacional Legislativo, convocada en la ciudad de Quertaro para
conmemorar un aniversario ms de nuestra Carta Magna,
diputados locales de 29
Estados llegaron a 14 conclusiones, aprobadas el 7 de febrero, de: las !=ualea la primera
consisti en lo siguiente: "Crear una comisin tcnica que dlctamlOe ~ un p~
de dos meses. si es conveniente pedir que se hagan reforma. a Ja.CQ....' ..dn~ra
quitar al Senado y a la Comisin Permanen'e la ~cultad de <tecla...r dt.laaPlU'tddOl los
'SO
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titucin llama cuestiones polticas, para conocer de las cuales es competente el Senado.
Existiendo cuestiones polticas entre los Poderes de un Estado, la
intervencin del Senado se surte: a) a peticin de uno de los PodeTes; b) de oficio, cuando se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. De estos dos casos, el primero
no presenta dificultad. En cuanto al segundo, se trata de un trastorno interior, en el que median las armas y que es provocado por la
pugna entre s de poderes legtimos; lo cual quiere decir que dentro
de la hiptesis general del arto 122, conforme a la cual los Poderes
de la Unin pueden prestar proteccin a los Poderes de un Estado
en caso de trastorno interior, la frac. VI del 76 ha seleccionado el caso
particular de que el trastorno sea provocado por querellas entre s
de los Poderes locales, y ha dado competencia al Senado para conocer
de dicho caso. Y aunque la Constitucin habla de interrupcin del
orden constitucional, ello no significa que el conflicto sea de orden
constitucional, sino que la marcha normal, pacfica, de la administracin se ha interrumpido.':'
136.-La actual frac. VI del arto 76 apareci en la Constitucin de
57 por virtud de las reformas de 74; en aquella poca suscit largos
debates la facultad que se confera al Senado, sustrayndola de la
competencia de la Corte, pero al fin predomin la opinin del diputado Dond, en el sentido de que el prestigio y la fuerza de la Corte
exigan que se abstuviera de conocer de cuestiones polticas. En el proyecto de Constitucin que present el Primer Jefe ante el Constituyente de Quertaro, la facultad de que venimos hablando volva a
pasar a .la Corte, pero la comisin dictaminadora se dividi por mitad; dos de sus miembros estaban por el sistema de 57 (cuya restauracin propona el Primer Jefe) y los otros dos por el de 74. En la
sesin de 16 de enero de 1917 se empe acalorado debate en torno
del problema y al fin se aprob el sistema de 74 por 112 votos contra 42.16 Interrogado en esa sesin uno de los miembros de la Comisin acerca de lo que deba entenderse por cuestiones constitucionales y por cuestiones polticas, dio una respuesta vaga, en parte notoriamente inexacta, al afirmar que es cuestin poltica la de saber
cul de los Poderes de un Estado est dentro de la rbita de sus atrtbuciones.P
No obstante que ya se haba aprobado la frac. del 76 de que venl-
pq.. "1 . , .
4(jO
mos hablando, volvi a ser tratada en la sesin del 22 de enero, cuando se puso a discusin el art. 105, que daba competencia a la Corte
para conocer de las controversias entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. Fue entonces cuando el
mismo diputado que seis das antes haba tratado de distinguir en
teora las cuestiones polticas de las constitucionales, introdujo un elemento nuevo en la clasificacin, consistente en que la competencia
del Senado se surta con motivo de las cuestiones polticas en que
surjan conflictos de armas.18 En presencia de esta nueva interpretacin, se propuso que en la flaco VI del 76 se cambiara la conjuncin
disyuntiva "o" por la copulativa "y", con lo que el precepto debera
quedar en estos trminos: "Resolver las cuestiones polticas que surjan entre los Poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra
con ese fin al Senado y cuando con motivo de dichas cuestiones se
haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de
armas." As redactado, el sentido del precepto cambiaba fundamentalmente y la competencia del Senado quedaba aclarada, pues no baso
taba para que sta se surtiera con la existencia de una cuestin poltica, ni con la solicitud de uno de los Poderes contendientes, sino que
adems de esas dos condiciones se requera que hubiera conflicto de
armas, para resolver el cual es indudable que no debe tener competencia la Suprema Corte.
Nadie objet la modificacin propuesta y, en cambio, algunos la
apoyaron. pero como no se puso a votacin, qued en pie el texto primitivo de la frac. VI, aprobado en la sesin del 16 de enero, y as
aparece en el texto oficial de la Constitucin.
En presencia de dicho texto, que es el vigente, pensamos que la
nica interpretacin aceptable es la que al principio propusimos. Tratndose de dificultades entre los Poderes de un Estado, quedan, pues,
las cuestiones constitucionales para ser resueltas mediante un procedimiento judicial por la Suprema Corte (art. 105) y las cuestiones
polticas para ser solucionadas sin forma de juicio por el Senado, ya
sea a peticin de uno de los Poderes o ya sea de oficio cuando medie
un conflicto de armas (art. 76, frac. VI).
Corresponde a la ley reglamentaria, a cuya expedicin obliga el
precepto comentado, definir lo que debe entenderse por cuestiones
polticas.
CAPTULO
XXIII
LA COMISIN PERMANENTE
SUM.\RIO
I ,\i .-:\lIlt~(edellleS histricos de la Comisin Permanente,' lllS.-La Permauentc y el Congresionalismo. 13!1.-IulItilidad de la Permanente respecto
;, sus funciones de sustitucin. 140,-La couvocatoria a sesiones extraordinarias.
exclusivamente hispnica.
Naci probablemente en el siglo XIII, en el reino de Aragn. Durante el tiempo en que las Cortes no actuaban, funcionaba una comi.sin compuesta por dos miemhros de cada uno de los cuatro brazos
o clases, en que se divida la asamblea parlamentaria de aquel reino.
Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las principales
funciones de stas: administrar los subsidios y velar por la observancia de los fueros.
Imitando la organizacin aragonesa, Catalua, Len y Castilla
adoptaron sucesivamente la institucin de la Permanente, con nombres y con facultades ms o menos parecidos. Buscse siempre que,
durante SllS recesos, las Cortes fueran sustituidas en algunas de sus
funciones por una comisin compuesta por miembros de las propias
Cortes, con el principal y casi exclusivo objeto de preservar las conquistas populares de los amagos del poder real.
Despus del parntesis, casi tres veces- secular, del constitucionalismo espaol, la Permanente reapareci en la Constitucin de Cdiz
de 1812 con el nombre de Diputacin Permanente de Cortes y con
las facultades, entre otras secundarias, de velar por la observancia de
la Constitucin y de las leyes y de convocar a Cortes extraordinarias.
A partir de entonces la Permanente hace poco honora su nombre, pues es ms bien una institucin efmera en los contados pases
que la han conocido.
.
El siglo XIX propiamente la ignor en Europa. pues en Espaa
462
LA COMISIN PERMANENTE
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464
DERECHO
CONSTITl'CJO~AL
l\IEXICANO
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ahora designa la Permanente deben ser desempeadas por el presidente de la Suprema Corte de Justicia, y en esas condiciones la protesta debe ser rendida ante la misma Corte.
En cuanto a la protesta de los miembros de la Corte y de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, estimamos que para recibirla no es indispensable tampoco la Permanente. En consideracin
a la independencia del poder judicial, la protesta de sus miembros
no debe rendirse ante el poder Legislativo, sino ante los respectivos
presidentes de la Corte y del Tribunal, adoptando as el sistema que
para la protesta de los diputados y senadores establece el arto 8<.> del
Reglamento del Congreso. Slo queda el problema de quin debe
recibir la protesta del funcionario judicial designado en los recesos
del Congreso para ocupar una vacante; claro est que debe ser red..
bida por el presidente de la Corte o del Tribunal, que ya para entonces estn constituidos.
La facuItad consignada en la frac. IlI, que consiste en dictaminar
sobre todos los asuntos que queden sin resolucin en los expedientes,
a fin de que en el inmediato perodo de sesiones sigan tramitndose,
es una facuItad absolutamente superflua, puesto que la tienen I<IS
Comisiones Dictaminadoras de cada Cmara. las cuales deben ejercitarla durante el perodo ordinario a pesar de cualquier dictamen que
hubiere formulado la Permanente.
La frac. V concede a la Permanente la facultad de otorgar o negar
su aprobacin a los nombramientos de ministros de la Suprema Corte
y magistrados del Tribunal Superior del Distrito y Territorios Federales, as como a las solicitudes de licencia, que le someta el Presidente de la Repblica.
Respecto a la aprobacin de nombramientos, hay otro caso exactamente igual a ste, en que la Constitucin no exige la intervencin
de la Permanente. Es el de la frac. XVI del arto 89, segn el cual
cuando la Cmara de Senadores no est en funciones, el Presidente
de la Repblica podr hacer provisionalmente los nombramientos de
que hablan las fracs. JI y IV del mismo artculo, a reserva de someterlos a la aprobacin de dicha Cmara cuando est reunida. Si en
este caso la Permanente no sustituye al Senado, pensamos que no hay
razn alguna para que en el caso idntico de las funciones judiciales
.
s deba reemplazarlo.
Las renuncias de los ministros de la Corte y sus licencias que excedan de un mes, a que se refieren respectivamente los arts. 99 y 100,
tampoco ameritan ciertamente la existencia de la Permanente, pues
las primeras seran materia de sesiones extraordinarias y las segundas
podran concederse por el Presidente de la Repblica, sin intervencin del Congreso.
467
Conceder licencia hasta por treinta das al Presidente de la Repblica, es tambin facultad de la Permanente en los recesos del Con..
greso, segn lo dice la primera parte de la frac. IV. Esta licencia es
un caso rarsimo, que nunca ha ocurrido en Mxico bajo la vigencia
de las dos ltimas Consttuciones que lo prevn. Podra presentarse
en virtud de enfermedad prolongada del Jefe del Ejecutivo, qne le
impidiera atender por s o por conducto de sus Secretarios de Estado
el despacho de los asuntos de la administracin, o cuando por incontrastables razones de orden internacional o poltico el titular tuviera
que alejarse temporalmente para no llevar a cabo un acto contrario
a sus convicciones. Lo excepcional de la hiptesis no justifica la existencia del rgano; pero si el caso llegare a presentarse y ocurriere exactamente en los recesos del Congreso, sera preciso convocar a ste a
sesiones extraordinarias. Y entonces el nombramiento de Presidente
interino, por el tiempo de la licencia, correspondera tambin al Congreso, por lo que resultara innecesaria la segunda parte de la fraocin XI.
Por lo que toca al nombramiento de Presidente provisional, que
segn los arts. 84 y 85 corresponde a la Permanente si la falta absoluta del titular ocurre cuando el Congreso no se halla en sesiones,
para quitar dicha funcin al rgano de que se trata es preciso variar
el sistema vigente.
Como lo veremos en otra ocasin, la sustitucin del Presidente de
la Repblica cuando ocurre la falta del titular, ha sido un problema
muy serio, cuya resolucin ha tenido en nuestro derecho pblico numerosos ensayos. Uno de ellos consisti en depositar la Vicepresidencia de la Repblica en el Presidente de la Suprema Corte, pero el
sistema se desech con el tiempo, por la inconveniencia de llevar al
seno del Poder Judicial las corrupciones y querellas de la poltica.
Segn el sistema actual, el Congreso es el que debe designar al sustituto del titular. Aceptamos este procedimiento. mas para el caso de
que el Congreso no est reunido cuando ocurra la desaparicin del
titular y con el objeto de que la suprema magistratura no quede acfala ni por un momento, propugnamos que automticamente asuma
las funciones del Ejecutivo el Presidente de la Suprema Corte, mientras el Congreso se rene de oficio y a la mayor brevedad en sesiones
extraordinarias, para hacer la designacin de Presidente interino o
sustituto, como lo disponen los arts. 84 y 85.
Con este sistema el Poder Ejecutivo se deposita en un funcionario, que adems de su respetabilidad y alta investidura, es el {mico.
que en la hiptesis en que nos colocamos pertenece a un poder que
est actuando. La brevedad del mandato excluye cualquiera sospecha
de que la influencia poltica pudiera envenenar las funciones judi-
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LA COMISIN PERMANENTE
469
140.---La nica funcin en que la Permanente no reemplaza al Congreso, es la de convocar a sesiones extraordinarias al propio Congreso.
En la Constitucin de 57, el arto 74, frac. 11, atribua a la Comisin Pernianente la facultad de acordar por s sola o a peticin del
Ejecutivo, la convocacin del Congreso a sesiones extraordinarias.
Este sistema mereci el reproche de Rabasa, no slo porque dejaba
en manos de una fraccin del Congreso la prolongacin indefinida
de la actuacin de ste, con los perjuicios que en otra ocasin sealamos, sino tambin porque la voluntad del Ejecutivo para convocar
a sesiones extraordinarias, en caso de desacuerdo con la Permanente
o por otro motivo, poda ser nuJificada por la voluntad del propio
organismo, ya que si el Congreso poda ser convocado a sesiones por
la sola decisin de la Permanente, aun contra la voluntad del Ejecutivo, en cambio ste necesitaba contar con la aquiescencia de aqulla
para que el Congreso se reuniera.'
Con todo acierto, el Constituyente de Quertaro encomend al
Presidente de la Repblica la convocacin a sesiones extraordinarias
de una o de las dos Cmaras; pero al mismo tiempo, mejorando en
este punto la proposicin de Rabasa, facult a la Permanente para
hacer por su cuenta la convocacin en aquellos casos en que el Ejecutivo poda tener inters en que no se reunieran las Cmaras, como
seran los delitos oficiales o del orden comn cometidos por Secre~ En el mes de enero de 1!l4(j d Presidente dI' la Repblica solicit y obtuvo
de la Comisin Permanente la declaracin de haber desaparecido los Poderes del
Estado de Guanajuato. Acto continuo la Permanente design gobcmador provisional,
COn lo que ejercit la facultad que nosotros suponemos inejcrcitable en la prctica.
Ello se debi a que, previamente al empleo de SIl facultad innegable de designar
gobernador" la Permanente hizo uso de una facultad que no tiene, como es la de
declarar desaparecidos los Poderes de un Estado. Esta facultad es del Senado, en cuyo
ejercicio no puede ser reemplazado por la Permanente. pues el texto de la frac. V del
76 slo autoriza la intervencin de sta para la designacin de gobernador provisio~al. El texto es malo, pero entendemos que su interpretacin debe ser Ilteral, si se
Ill'nen en cuenta el principio de las facultades expresas y la naturaleza excepcional
~e la Comisin Permanente, incompatible esta ltima COI1 el ejercicio de facultades
Implcitas.
'
.. R\1l \S,\: l,tI Org(/IIi:(uiII Poiitira de .\lh:il'O; pl{:~. 2'22 a ~l5.
470
LA COMISIN PERMANENTE
471
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. fraccin XVI. para quedar
como sigue: Articulo 89.... fraccin XVI. Cuando la Cmara de Senadores no est
en sesiones el Presidente de la Repblica podr hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III y IV, con aprobacin de la Comisin Permanente. Articulo qllin.
to: Se adiciona el prrafo ltimo del artculo 135 de la Constitucin General de la
Repblica para quedar en la forma siguiente: Arttcuto 1J5. . ,. El Congreso de la Unin
o la Comisin Permanente en su caso, harn el cmputo de los votos de las Legislaturas v la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
En 6 de julio de 1971 se public una adicin ms a las facultades de la Permanente, agregndole al arto 79 las fracs. VIII y IX. que se refieren, respectivamente, a la
suspensin provisional de los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Federales con la designacin correlativa de sus sustitutos, y a la calificacin de las elecciones
municipales extraordinarias que durante el receso de la Cmara de Diputados se celebren en los Territorios, facultades ambas que son de reemplazo de las que en la misma
ocasin le fueron concedidas a la Cmara de Diputados al adicionarse la frac. I del
art. 74 con la salvedad de que las facultades otorgadas a la Permanente no incluyen
la de sustituir en sus recesos a la Cmara en la facultad a sta atribuida para calificar
tambin las elecciones ordinarias de los Ayuntamientos de los Territorios.
CAPTULO
XXIV
141.-Estudiamos en otra' parte (supra, cap. XII, nm. 76) las relaciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, las cuales caracterizan a este ltimo, dentro de nuestra Constitucin, como perteneciente al sistema presidencial. Prescindiendo ahora de ese aspecto, nos
corresponde examinar en s mismo al Poder Ejecutivo, primer? en
su organizacin (materia del presente captulo) y despus en sus funciones (objeto del siguiente captulo) .
, Segn el. arto 8'! "se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unin en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos".
Consagra as nuestra Constitucin el Ejecutivo unipersonal, que
reside en una sola persona, a diferencia del Ejecutivo plural que reside en varias. Este ltimo no tiene sino escasa aceptacin en las
organizaciones polticas, pues de las constituciones modernas solamente la de Suiza merece mencionarse entre las que lo admiten y de las
nuestras nicamente la de Apatzingn (que no tuvo vigencia real)
10 estableci. Aunque en Mxico algunas veces, por ejemplo en el
gobierno que sucedi al de Iturbide, se ha confiado el Ejecutivo a un
conjunto ele tres personas, ello ha acontecido fuera de toda Constitucin.
y e~ que mientras el Poder que hace la ley debe residir en una
asamblea, el Poder que la ejecuta debe depositarse en un solo individuo. Al hacer la ley, se requiere tiempo bastante para cambiar o~i
niones, para agotar la consulta, para deliberar en suma, pues por su
'17:;
474
142.-Los requisitos para poder ser Presidente, son los que enumeran las siete fracciones del arto 82.
La primera exige ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento.
La razn de exigir la ciudadana mexicana es manifiesta, pues segn
el arto 35, fraccin 11, es prerrogativa del ciudadano poder ser votado
para los cargos de eleccin popular. Justifcase asimismo la condicin
de que el Presidente sea mexicano por nacimiento, pues es claro que
la ms alta magistratura del pas no debe encomendarse a un extranjero de origen, aun cuando est nacionalizado. Hasta all coincide
con la de 57 la Constitucin actual, pero sta agrega la condicin de
que el Presidente sea hijo de padres mexicanos por nacimiento. Slo
un nacionalismo excesivo, que en general no admiten las constituciones de otros pases, puede explicar la exigencia de que los padres del
Jefe del Ejecutivo sean mexicanos por nacimiento y no por naturalizacin; nuestra historia no justifica la presencia de este requisito,
pues nunca se ha dado el caso de que a travs de un Presidente, hijo
de padres extranjeros, ejerza influencia en los destinos de Mxico el
pas de origen de los padres.
La frac. 11 seala el requisito de tener treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de eleccin. Como en el caso de los senadores y de los
ministros de la Corte, la Constitucin estima que la importancia de
las funciones requiere como mnimo la edad que se seala; pero a
diferencia de lo que acontece con estos ltimos funcionarios, la Constitucin no seala una edad mxima para poder ser Presidente.
475
La frac. lB consigna el requisito de haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin. Este requisito tuvo
en la Constitucin de 57 una explicacin histrica, pues se encamin
a impedir el caso tan frecuente de Santa Anna, quien varias veces fue
llamado del extranjero para ocupar la Presidencia. Desde otro punto de vista se justifica el requisito, pues la permanencia en el pas da
oportunidad para conocer sus necesidades e impide en lo posible la
influencia extranjera.
Fijmonos en que la Constitucin exige la residencia en el pas y
no excusa, como en el caso parecido de los diputados y senadores (artculo 55, fraccin Hl}, por hallarse ausente el funcionario en el desempeo de cargos pblicos de eleccin popular. Pensamos, por lo tanto, que es inconstitucional la ficcin de la extraterritorialidad a que
se ha recurrido algunas veces, en favor de diplomticos mexicanos radicados en el extranjero para llevarlos a la presidencia antes de cumplir un ao en el pas.'
1 En el Constituyente de 56 se distinguieron entre s, deliberada y adecuadamente, los trminos de "vecindad" y "residencia", con el primero de los cuales se quiso
significar una situacin de arraigo y permanencia, que como tal no se pierde con
una ausencia transitoria, sino slo con el desarraigo continuado; mientras que consistiendo la residencia en el hecho material de estar en un sitio bastaba para perderla con el cambio tisico de lugar (Vid. larco, T. 11, pgs. 549, S57, S84). La vecino
dad -requisito para ser diputado- no faltaba por la ausencia en desempeo de caro
go pblico de eleccin popular (art. 56), lo que estaba de acuerdo con el concepto de vecindad. En cambio, el requisito para el Presidente de la Repblica de "residir en el pa al tiempo de venficarse la eleccin" (art, 77) no admita ninguna
excepcin de ausencia, por tratarse del hecho material de estar en el pas al tiempo
de la eleccin. Ideas fueron stas diestramente manejadas por la asamblea, menos por
Arriaga, cuya lcida percepcin sufri aqu inexplicable eclipse. En la sesin del 26 de
septiembre, cuando se discuta el requisito para ser diputado, Arriaga confes que
vacilaba para defender el artculo en cuanto al cambio de la palabra residencia por
la de vecindad que se haba fijado para los diputados. Arriaga dio muestras de que
todava no se daba cuenta del meollo de la discusin al afirmar sen contra del sentir
de la asamblea: "Los que estn fuera del pas por causa del servicio pblico no interrumpen su residencia" (11, 449). Ocampo, miembro tambin de la Comisin de
Constitucin, abarc el problema con ms claridad que Arriaga cuando expres "que
habr gravsmos peligros si la eleccin recae en un ausente, pues habr un interregno
en que peligrar la tranquilidad pblica" (11, 450) ..
. La Constitucin vigente conserva de la anterior los trminos de vecindad y resl~encia, referidos, respectivamente, a miembros del rgano legislativo y al Jefe del
EJecutivo. Mas en relacin con este ltimo la palabra "residencia" ya no se liga con
e~ hecho material y transitorio de estar en determinado sitio, sino ms bien con una
Situacin de permanencia, consistente en "haber residido en el pas durante todo el
afio anterior al da de la eleccin" (art. 82, 111). A esta situacin los Constituyentes
de 56 la hubieran llamado "vecindad".
No obstante 10 anterior, que refleja 10 equvoco de la expresin empleada por la
a~tual Constitucin, seguimos pensando que ahora, como en 56, no vale para el Presldente de la Repblica la excepcin que para los diputados y senadores consigna en
Punto a vecindad el texto constitucional. La excepcin debera constar en forma exp~ y no por va analgica, Lejos de ello, el texto actual imprime nfasis a su mano
damlento al exigir para la Presidencia el requisito de haber residido en el pas duo
rante todo el ao anterior al da de la eleccin. Acaso la mayor importancia del cargo
de Presidente con respecto al de diputados y senadores justifique la diferencia de tratamlento legal; no lo sabemos, pues no existe dato alguno al respecto en el Diario de
los Debates del Constituyente de Quertaro. Pero de cualquier manera la excepcin
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El requisito de la frac. IV est repetido, pues como lo vimos tocante a los miembros del Poder Judicial, el arto 130 contiene la prohibicin general del voto activo y del pasivo para los ministros de
los cultos.
Las fracs. V y VI, que imponen la obligacin de separarse de sus
puestos durante cierto tiempo antes de la eleccin a los miembros
del ejrcito, a los secretarios, subsecretarios y gobernadores, tienen
por objeto garantizar la imparcialidad de la eleccin, impidiendo que
dichos funcionarios puedan hacer uso del puesto que ocupan para
Inclinar la decisin en su favor. Aunque todos los requisitos que enumera el arto 82 se refieren al Presidente de la Repblica, sin distinguir al que tiene su origen en la eleccin popular del que lo tiene en
la designacin de las Cmaras, sin embargo, se ha entendido que los
consignados en las fracs. V y VI slo son aplicables al Presidente elegido popularmente, ya que exigen la separacin del puesto antes de
la eleccin, y propiamente la designacin del Presidente interino,
provisional o sustituto por el Congreso, no es eleccin. Con este criteric fueron designados Presidentes, interino y sustituto, respectivamente, el licenciado Portes Gil y el general Abelardo L. Rodrguez,
quienes eran Secretarios de Estado inmediatamente antes de la eleccin. y con este mismo criterio podra admitirse que no necesita tener
treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la eleccin ni haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin
el Presidente nombrado por el Congreso. En verdad es sta una interpretacin forzada, pues aparte de que la palabra "eleccin", puede
gramaticalmente aplicarse al acto de designacin por el pueblo y al
que lleva a cabo una asamblea, las razones que inspiraron los requisitos del arto 82 valen por igual para todos los Presidentes, cualquiera
que sea su origen. Especialmente los motivos de imparcialidad. de
impedir el abuso del Poder, que se tuvieron en cuenta para erigir las
condiciones de las fracs. V y VI, son ms destacados cuando la infl uencia poltica se emplea para inclinar la voluntad de una asamblea reducida, como es el Congreso de la Unin.
La ltima fraccin del arto 82 y la segunda parte del 83, establecen el requisito de la no reeleccin.
La tendencia a perpetuarse en los puestos pblicos de eleccin
popular, tiene profundo arraigo en Mxico. El proceso explicativo d.e
esa tendencia se inicia en el sufragio, cuya violacin vicia en su orlfgen la eleccin de los funcionarios. Si stos no deben el puesto a la
voluntad popular, si desde su primera eleccin son el fraude y la roenvaldra. encaso de existir. para la ausencia en el desempeo de cargos pblicos de
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tira la fuente de su investidura, es natural que para transmitir el poder no estn dispuestos a acatar una apelacin al pueblo, cuya falsedad no ignoran. De este modo el ardid y la fuerza, los compromisos
del grupo, suplantan la autntica decisin popular y el funcionario
se aduea del Poder con menosprecio de una voluntad que nunca se
ha expresado.
En contra de esta tendencia la Constitucin ha levantado, a manera de obstculo para contener las ambiciones de los funcionarios,
el principio de la no reeleccin. Este principio es relativo por lo que
toca a los diputados y senadores, quienes no pueden ser reelectos en
el perodo inmediato (art. 59), Y para los gobernadores interinos,
provisionales, sustitutos o encargados del despacho, que tampoco pueden ser electos en el perodo inmediato (art. 115); Y es absoluto para
quien haya sido alguna vez, por cualquier motivo, Presidente de la
Repblica (art. 83) y para los gobernadores de eleccin popular (artculo 115), quienes nunca podrn volver a ocupar el mismo puesto.
La eficacia de la prohibicin constitucional es limitada, ya que en
la letra de los preceptos se pretende destruir un fenmeno que tiene
su raz en vicios de cultura y de civismo, no tocados por la Constitucin. La prohibicin ms enrgica se endereza a impedir la pero
petuacin en la Presidencia de la Repblica, precisamente porque
quien una vez consigue ocupar ese puesto, es el que alcanza ms poder para saltar las barreras de la ley. apoderndose indefinidamente
del mando. Los ejemplos ms perentorios nos los suministran en este
respecto los generales Daz y Obregn. Cuando Lerdo de Tejada pretendi reelegirse, Daz se levant en armas y lo derroc, sosteniendo
el principio de la no reeleccin; Daz estuvo en la Presidencia solamente un perodo, dentro del cual obtuvo la reforma constitucional
de 1878, que ]0 capacit para una sola reeleccin, siempre que hubieran pasado cuatro aos de haber cesado en el ejercicio de sus funciones, lo que ocurri inmediatamente despus de la presidencia del
general Manuel Gonzlez: en 1887 una nueva reforma le permiti
reelegirse para el perodo inmediato y, por ltimo, la reforma de 1890
borr de la Constitucin todo impedimento para continuar en el
mando. La revolucin maderista, primero, y la constitucionalista, despus, sostuvieron los principios del sufragio efectivo y de la no reeleccin; el artculo 83 de la Constitucin de Quertaro consagr este
ltimo, en trminos de que el Presidente "nunca podr ser reelecto",
por ms que respecto al Presidente sustituto o interino nicamente
prohiba la reeleccin para el perodo inmediato. El general Obregn, que haba luchado por la .110 reeleccin, sigui un proceso idntico al del general Daz para llegar a la reeleccin, pues concluido su
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DERECHO CONSTITUCIONAL
MEXICA~O
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Y sgs,
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Esta ltima finalidad se hubiera alc:'nzado mejor, si se hubiera dejado a la suerte, y no al Congreso, la designacin de Presidente entre
los tres insaculados, pues desde -el momento en que al elegir a los
insaculados el pueblo estim que cualquiera de ellos era idneo para
reemplazar al titular, no haba razones en pro, sino slo en contra,
para que interviniera posteriormente el criterio poltica de la Cmara; con el sistema de Vallarta, los tres insaculados eran en verdad tres
candidatos a la primera magistratura y, en esa virtud, en torno de
cada uno tendra que formarse un grupo poltico para disputarse, llegado el caso, la voluntad del Parlamento, lo cual se evitara de ser la
suerte la que decidiera.
La iniciativa que propona el sistema de los insaculados naufrag
en el Senado, pero el pensamiento capital de Vallarta, para divorciar
la magistratura de la poltica, triunf en la reforma de 1882, segn
la cual deban cubrirse las faltas del Presidente de la Repblica por
el presidente en ejercicio del Senado o de la Permanente en su caso,
sea cual fuere. Vallarta, que haba aceptado su candidatura a la presidencia de la Corte bajo la condicin de que dejara sus funciones
cuando la vicepresidencia de la Repblica hubiere salido de aquel trihunal, renunci a su encargo y termin su vida de magistrado inmediatamente que se promulg la reforma de 82, pues aunque fuera
defectuosa en la tcnica, dicha reforma realizaba el propsito de salvar a ]a Corte de la poltica.
El inconveniente del sistema de 82 consista en que sera la suerte exclusivamente, sin intervencin de la voluntad popular ni de la
parlamentaria, la que tendra que decidir acerca del sucesor del Presidente de la Repblica, ya que el llamado a ocupar ese puesto sera
la persona que en el momento de la vacante estuviera en la presidencia del Senado o de la Permanente y que no haba sido designada en
vista de su aptitud para ocupar la Presidencia de la Repblica. Por
eso fue que el sistema de 82 sobrevivi nicamente hasta 96, en que
se llev a cabo una nueva reforma, conforme a la cual el Secretario de
Relaciones y en su defecto el de Gobernacin, sustituiran al Presidente mientras el Congreso haca la designacin.
En 1904 se realiz la ltima reforma a la Constitucin de 57 en el
punto en que venimos tratando, a propuesta de Emilio Rabasa y bajo
la inspiracin de la Constitucin norteamericana. En virtud de la mencionada reforma se estableci la vicepresidencia autnoma, aunque en
condiciones especiales; el vicepresidente, elegido por el pueblo al mismo tiempo que el Presidente, no tena otra funcin que la meramente honorfica de presidente del Senado, con voz, pero sin voto, a no
ser en caso de empate; en las faltas del Presidente, temporales o absolu-
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92 al ude a los Departamentos Administrativos y como la Ley de Secretaras de Estado concede singular importancia a dichos organismos,
es conveniente considerarlos en el aspecto constitucional.
Ni la Constitucin de 57 ni el proyecto de Constitucin del Primer
Jefe conocieron los Departamentos Administrativos. Fue la Comisin
dictaminadora quien propuso su creacin al Constituyente de Quertaro, como una novedad en nuestro derecho pblico. Con ese fin, la
Comisin asentaba en su dictamen que el Ejecutivo tiene unas atrio
buciones que son polticas y otras que son meramente administrativas;
las primeras, ya sean exclusivamente polticas o a la vez polticas y administrativas, se confan a las Secretaras de Estado; las segundas, que
son puramente administrativas, deben otorgarse a organismos desvinculados del todo de la poltica. "Al segundo grupo de rganos del
Ejecutivo -deca la Comisin-, o sea a los meramente administrativos, corresponde la creacin de una nueva clase de entidades que se
llamarn Departamentos Administrativos, cuyas funciones en ningn
caso estarn ligadas con la poltica, sino que se dedicarn nica y ex. clusivamente al mejoramiento de cada uno de los servicios pblicos)
dependern directamente del Jefe del Ejecutivo, no refrendarn los
reglamentos y acuerdos relativos a su ramo) no tienen obligacin ni
facultad de concurrir a las Cmaras a informar ni se les exigen constitucionalmente cualidades determinadas para poder ser nombrados; el
Presidente, que tiene la facultad de nombrarlos, queda con el derecho de calificar sus aptitudes, que deben ser principalmente de carcter profesional y tcnico." 4
De acuerdo con tales ideas, y con las que prevalecan en el nimo
de la mayora de la Comisin respecto a que la Constitucin deba
enumerar las Secretaras y los Departamentos, el art, 90 fue propuesto a la consideracin de la asamblea, en la siguiente forma: "Para el
despacho de los negocios de competencia del Poder Ejecutivo, habr
las siguientes secretaras.... Habr tambin Departamentos Administrativos dependientes directamente del Presidente, para los ramos de
correos y telgrafos, de salubridad general e instruccin pblica y los
dems que lo requieran."
De los cuatro miembros de la Comisin, el diputado Machorro
Narvez present voto particular respecto al arto 92. discrepando del
parecer de la mayora nicamente en el punto de que la Constitucin
enumera las Secretaras y Departamentos, pues en su concepto tal
cosa deba corresponder a la ley secundaria.
--Diario
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CAPTULO
XXV
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del Ejecutivo, no figura en la obra de Zarco.' Por ltimo, en el Constituyente de Quertaro el arto 89, que enumera las facultades del Presidente, fue aprobado sin discusin por unanimidad de votos."
Pero a pesar de que no existe en la Constitucin un precepto que
terminantemente conceda la facultad reglamentaria al Presidente, la
necesidad ha obl igado a la doctrina y a la jurisprudencia mexicanas a
buscar argumentos que justifiquen el ejercicio de una facultad que,
como la reglamentaria, es imprescindible en un rgimen constitucional.
Desde luego hay que convenir en que la Constitucin no rechaza,
sino que al contrario admite implcitamente la existencia de los reglamentos; en efecto, el arto 92 supone que los reglamentos existen, por
ms qae no consigne la facultad de expedirlos, cuando dice que todos
los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar firmados por el secretario del Despacho.
Partiendo del doble supuesto de que los reglamentos necesitan existir >y de que la Constitucin los presupone, los intrpretes han hallado en la ltima parte de la frac. 1 del 89 el nico fundamento posible
de la facultad reglamentaria.
Quien ha expuesto la tesis con ms claridad y acopio de lgica, es
el tratadista de derecho administrativo Gabino Fraga. Gramaticalmente -dice en sntesis el autor citado- "proveer" significa poner los
medios adecuados para llegar a un fin. Cuando se emplea esa palabra en la frac. 1 del 89, quiere decir que el Presidente tiene facultad
de usar los medios apropiados para hacer que se observen las leyes expedidas por el Congreso. Tales medios no son los ejecutivos, porque
ya en otro lugar de la misma fraccin se le confieren al Presidente.
Tienen que ser, pues, medios de la misma naturaleza de la ley, necesarios para desarrollar en su aplicacin los preceptQs contenidos en
la ley, lo cual significa que son de aplicacin general, como la ley
misma a la cual se refieren. Sguese de lo dicho que los actos reglamentarios son materialmente legislativos, pero formalmente adminis4. La reciente publicacin de documentos relacionados con el Constituyente de
56 permite esclarecer lo que ocurri con la frac. 1 del art, 86 del proyecto (ahora
fraccin 1 del arto 89). En la Historia del Constituyente, de Zarco (vid. T. 11, pgina 459). no aparece la crnica de la sesin del 17 tic octubre. Montiel y Duarte. (Derecho Pblico Mexicano, IV, pgs. 80S a S13) la toma, aunque sin decirlo segn su
costumbre, de la Crnica publicada por Zarco el 20 de octubre en El Siglo XIX
(vid. Crnica del Congreso Constituyente; El Colegio de Mxico, 1957; pg. 695 a 697).
De la versin que conocamos en Montiel y Duarte inferimos, en la tercera edicin
de esta obra, que el voto emitido en contra de la frac. 1 se debi a Barbachano, por
ser el nico que expres objeciones; pero segn el acta oficial que acababa de publicarse
ese voto negativo se debi a Vllagrn. (Actas Oficiales del Congreso Constituyente
de 5657; El Colegio de Mxico; 1957; pgs. 435-436). De todas maneras la fraccin 1 no fue discutida por lo que hace a la facultad reglamentaria, pues slo fue
objetada. por Barbachano, al proponer que la obligacin del Presidente consistiera,
adems de ejecutar, en hacer ejecutar 'las leyes.
5 Diario de los Debates; T. 11, pg. 463.
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ejecutivo es porque la exacta observancia de la ley requiere la determinacin de numerosos detalles, que slo puede conocer cabalmente
el Poder que tiene a su cargo la ejecucin. Adems. la ley, confeccionada por un cuerpo deliberante con el propsito de que rija permanentemente, no puede acomodarse a las vicisitudes cambiantes de la
prctica con la misma elasticidad del reglamento, que es obra de un
Poder unitario que no est sujeto a la tramitacin dilatada que precede a la expedicin de una ley.
Por ser materialmente legislativa, la facultad reglamentaria constituye una excepcin al principio de separacin de Poderes. Subordinado y todo a la voluntad del legislador contenida en la ley, el reglamento no obstante es prolongacin de la misma ley y participa de la
naturaleza de sta." La excepcin de que hablamos se estableci por
la Constitucin en favor exclusivamente del Presidente de la Repblica, nunca de los secretarios de Estado (que no integran el Poder
ejecutivo), ni de ningn otro rgano dependiente del Ejecutivo. Ni
siquiera la misma ley puede delegar en nadie la facultad reglamentaria que corresponde al Presidente, pues en tal caso la ley usurpara el
lugar de la Constitucin al ampliar la excepcin a casos no sealados
en aqulla. As 10 ha resuelto la Suprema Corte de Justicia en ejecutoria pronunciada en el mes de noviembre de 1942.10
Tampoco podra el Congreso asumir por s mismo la facultad reglamentaria, despojando al Ejecutivo de lo que constitucionalmente
le pertenece. Yes que el reglamento tiene la doble caracterstica de
ser un acto materialmente legislativo y formalmente ejecutivo; suprmase su naturaleza legislativa o qutesele como atribucin al Ejecutivo, y el acto no ser reglamento, sino acto meramente administrativo
en un caso y ley en el otro.
9 El reglamento participa de la naturaleza de la ley, nicamente en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal y abstracta. Pero esta semejanza no
es identificacin. Dos caractersticas separan de la ley al Reglamento en- sentido estricto; este ltimo slo puede emanar del Presidente, que es a quien incumbe proveer
en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley. y es una norma subalterna que tiene su medida y justificacin en la ley. Pero an en lo que parece comn
a los dos ordenamientos, segn es su carcter abstracto. sepranse por la finalidad que
en el rea del reglamento se imprme a dicha caracterstica. En efecto, el reglamento
determina de modo general y abstracto los medios que debern emplearse para practicar una facultad que est en el acervo constitucional del Ejecutivo: aplicar la ley
a los casos concretos. No es pertinente que el legislador pretenda agotar en la ley los
variados y verstiles matices en que es rica la aplicacin de la ley. Esta tarea incumbe
a quien, como el Ejecutivo, se halla en contacto inmediato con los problemas de ejecucin de la ley. Mas a fin de evitar la incertidumbre y la arbitrariedad, no se ha
dejado que la administracin proceda emprica y discrecionalmente en cada caso en
que aplique la ley. sino que se le autoriza para que ella misma fije de antemano una
norma abstracta conforme a la cual aplicar la ley en los casos concretos que se le
presenten. He aqu a qu obedece lo abstracto y general del reglamento, que a diferencia de la ley se circunscribe a la zona de la ejecucin.
10 Amparo 6303/42/H
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El contenido ms o menos amplio de la ley en relacin con e: reglamento, no puede ser determinado en teora.1IiY leyes nada proh[as que slo trazan direcciones generales, encomendando as al reglamento la parte principal de la ordenacin. En los ltimos aos, el
Congreso de Estados Unidos ha buscado salvar el obstculo de la indelegabilidad de facultades legislativas en el Ejecutivo, mediante la
expedicin de leyes sumamente concisas, que en realidad no son sino
la base y el requisito formal para que el Ejecutivo pueda expedir la
verdadera ordenacin, contenida en el reglamento. En un caso que se
present en 1934, la Corte norteamericana estim que la ley no puede
otorgar al Presidente poderes discrecionales para llevar a cabo los
propsitos de la propia ley, sino que debe fijar normas "standard"
para guiar la accin ejecuti va."
148.-Las fraes. I1, I1I, IV, V, XVII Y XVIII del arto 89, consagran ,las facultades que en materia de nombramientos tiene el Presidente de la Repblica.
Para establecer un orden en dichas facultades, vamos a clasificar en
tres grupos los nombramientos que son a cargo del Presidente: a) nombramientos absolutamente libres; b) nombramientos que necesitan
la ratificacin del Senado o de la Cmara de Diputados; c) nombramientos que deben hacerse con sujecin a lo dispuesto en la ley. Al
referirnos en seguida a cada uno de ellos, habremos de relacionar con
la facultad de nombrar la facultad de remover.
a) Nombramientos absolutamente libres. Son los de los secretarios
de Estado, Procurador General de la Repblica, gobernador y Procurador de Justicia del Distrito y Territorios Federales.
De estos funcionarios, los Procuradores de Justicia y los gobernadores del Distrito y Territorios son representantes o delegados personales del Presidente en sus respectivas funciones, pOf lo que deben
merecer la confianza plena del mismo, que se traduce en la libertad
para nombrarlos sin intervencin de ajena autoridad.
Respecto a los secretarios de Estado, hemos visto ya que el sistema
presidencial presupone el absoluto arbitrio del Presidente para designarlos, sin necesidad de contar con la voluntad del parlamento ni con
ninguna otra. Desconociendo la naturaleza de nuestro sistema, en el
Congreso Constituyente de Quertaro se propuso por veinticinco diputados que la designacin de los secretarios de Estado se hiciera por el
Presidente con aprobacin de la Cmara de Diputados; 1Z as estuvo
11
12
J.
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nientemente claro, cuando otorgaba a la Cmara de Senadores la facultad de "aprobar los nombramientos de los oficiales superiores del
ejrcito y armada, desde coronel inclusive, arriba".
La otra expresin oscura de la misma frac. IV, es la que se refiere
a los empleados superiores de Hacienda. Corresponde a la ley secundaria determinar de qu empleados se trata.
Respecto a la remocin de los funcionarios que integran el segundo grupo hay ciertas categoras regidas por reglas especiales, como los
funcionarios judiciales y los miembros del ejrcito; fuera de ellas, a
la luz de la parte final de la frac. n, consideramos que mientras la
Constitucin o las leyes no dispongan otra cosa, la remocin es libre
para el Presidente, a pesar de que para el nombramiento se haya necesitado la aprobacin del Senado.
500
501
149.-La frac. XIV del arto 89 autoriza al Presidente para conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos
de la competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por
delitos del orden comn, en el Distrito Federal y Territorios.
El indulto consiste en la remisin que hace el Ejecutivo de una
pena impuesta en sentencia irrevocable.
Aparentemente entraa el indulto una verdadera interferencia del
ejecutivo en la rbita de la actividad jurisdiccional, por cuanto priva
de eficacia en un momento dado a una sentencia judicial. As lo han
expuesto varios autores;" pero por nuestra parte estimamos que no
hay tal interferencia, pues la actividad jurisdiccional concluy con el
fallo irrevocable, a partir del cual comenz sola y escueta la ejecucin
encomendada al Ejecutivo; y como es precisamente despus de aquel
fallo, cuando puede operar el indulto, es decir, dentro de la exclusiva
actividad del Poder ejecutivo, pensamos que el indulto no es otra cosa
que la dispensa que el Ejecutivo se hace de su propia ejecucin. En
efecto, el indulto no toca la cosa juzgada ni modifica el proceso, ni
rectifica la actividad jurisdiccional ya extinguida, sino que nicamente afecta a la ejecucin.
Tradicionalmente se ha considerado que el indul to constituye una
gracia, que tiene por objeto subsanar errores judiciales, sin atentar al
sagrado principio de la cosa juzgada, o atenuar una pena excesiva, o
actualmente a los Tribunales Colegiados de Circuito), se inclin por la ltima de las
dos soluciones.
La Sala resolvi en tesis jurisprudencal que procede el amparo contra la orden
de baja de un trabajador de confianza al servicio del Estado, sin acudir previamente al
Tribunal de Arbitraje, lo que es admitir que se est en presencia de un acto de autoridad (Informe del Presidente de la Segunda Sala, correspondiente al ao de 1967.
pg. 24) . Sobre esta base, en tesis que no lleg a formar jurisprudencia, la Sala estim
que. si bien los miembros de la Polica son trabajadores de' confianza de uno de los
poderes de la Unin, y por ello estn excluidos del rgimen jurdico de la Ley Federal
de los Trabajadores al Servicio del Estado, esto no quiere decir que estn al margen
de los efectos protectores de la Constitucin, especialmente en cuanto a la garanta de
audiencia, que la autoridad administrativa debe cumplir para poder dar de baja a
los miembros de esta corporacin (Informe del Presidente de la Segunda Sala. corresPondiente al ao de 1966, pg. 1I5). Aunque esta tesis, en cuanto referida a los empleados de confianza no es jursprudencial como queda dicho, sin embargo es aplicacin
d~ una tesis ms general, esa s con categora de jurisprudencia, que en su parte relativa
dice: "Los artculos 14 y 16 de la Constitucin General de la Repblica imponen a
todas las autoridades del pas la obligacin de or en defensa a los posibles afectados
c?n tales determinaciones, as como la de que stas, al pronunciarse, se encuentren debidamente fundadas y motivadas" (Jurisprudencia de la Segunda Sala, 1965, pg. 52).
Para terminar conviene advertir que al glosar el prrafo de la fraccin 11 del
artculo 89, en cuanto habla de "la Constitucin y las leyes", nos hemos referido a una
sola de esas leyes, como es la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,
Por ser la legislacin ordinaria en la materia; pero no debe olvidarse que aparte de esa
ley, existen otras que en esferas especiales tambin regulan y en su caso limitan la facultad ~e nombrar y remover empleados, como ~o": las que se refieren a los militares: !Darinos
y. nuembros de los cuerpos de seguridad publica, as como al personal de serVICIO extenor, los cuales se regirn por sus propias leyes, segn lo dispone el inciso B en su
fraccin XII del articulo 123.
14 Entre otros Cceres Crosa , El refrendo ministerial; Madrid. 1934; pg. 153.
502
loe. citados.
274 U. S. 480.
Congreso Constituyente; T. 11, pgs. 473 y 477.
CAPTULO
XXVI
150.-Ya hemos visto en otra parte (supra, Cap. XIII, N'? 75) , que
el Poder judicial federal carece de los atributos de los otros dos poderes, pues no tiene voluntad autnoma y est desprovisto de toda fuerza material.
De aqu ha surgido, en el campo de la teora, la discusin de si
el Poder judicial federal es en realidad un poder o si es simplemente
un departamento del ejecutivo.
Rabasa sustent al respecto dos tesis sucesivas, que aunque no son
contradictorias entre s, sin embargo la segunda rectifica parcialmente
a la primera. En La organizacin poltica de Mxico, el citado autor
opin que el judicial no es un poder, porque limitado a aplicar la ley,
expresin ya hecha de la voluntad del pueblo, no puede querer en
nombre de ste; 1 ms tarde, en su obra El juicio constitucional, consider que aunque en sentido cientfico de la palabra el departamento
de justicia no es un poder, en la Constitucin necesita tener ese ttulo,
y en sus funciones puede y debe ceir a los poderes reales dentro de
los mandamientos de la ley suprema que distribuy las competencias,
para que no haya jurisdicciones sin permetro."
Segn nuestro criterio, la discusin en torno de la naturaleza de la
actividad judicial, para determinar si constituye o no un Poder, es
una discusin de orden terico, que no tiene inters ni siquiera para
1
20~.
504
el legislador constituyente. Este debe preocuparse, en efecto, por salvar la independencia del rgano judicial y por dotarlo de las atribuciones necesarias para que administre cumplidamente la justicia y mantenga, en una organizacin del tipo de la nuestra, el equilibrio de los
dems Poderes. Tales objetivos pueden alcanzarse sin decidirse tericament~ por ninguna tesis. Si nuestra Constitucin da el nombre de
Poder' al judicial, es sin duda por la razn de conveniencia prctica
que apuntaba Rabasa, pero suprmase de la ley suprema esa denominacin y se advertir que con ello nada pierde, ni en su naturaleza ni
en sus funciones, el rgano judicial de la federacin.
Si dilucidar el punto controvertido no es de importancia para el
legislador, menos lo es para el intrprete, cuando ste tiene ya una
solucin positiva en la ley, en el sentido de considerar como Poder al
judicial, al par de los otros dos.
151.-Segn la primera parte del art. 94, "se deposita el ejercicio
del Poder Judicial de la Federacin en una Suprema Corte de Justicia, en Tribunales de Circuito, colegiados en materia de amparo y unitarios en materia de apelacin, y en Juzgados de Distrito". De estos
varios titulares del Poder Judicial federal, la Constitucin slo se ocupa de la Suprema Corte en el aspecto de la organizacin.
El Constituyente de Quertaro quiso que dicho tribunal se integrara por once ministros y funcionara siempre en pleno, regresando
as al sistema que haba consagrado la Constitucin de 57, hasta antes
de la reforma de 1900.
Una larga discusin se haba suscitado en torno de la referida reforma, que autorizaba a la ley secundaria para establecer si la Corte
deba funcionar en pleno o en salas. Los partidarios de que la actuacin fuera siempre en pleno (a la cabeza de ellos Rabasa), presentaban como argumentos la necesidad de mantener la unidad de la jurisprudencia, que tendra que romperse por la diversidad de criterio de
las distintas salas que interpretaban simultneamente la Constitucin,
y la conveniencia de salvar la autoridad y el prestigio de la Corte, los
cuales se menoscabaran si la altsima tarea de interpretar la Constitucin se encomendaba a fracciones de tribunal.
Pero frente a tales razones se impuso en 1900 como decisivo argumento que, de seguir actuando en pleno, la Corte jams podra con
el rezago cada vez mayor en el nmero de amparos, que ingresaban
a la justicia de la Unin a travs del arto 14 constitucional. Efectivamente, si dicho precepto se entenda en el sentido de que consagraba
como garanta individual nicamente el "debido proceso legal", esto
es, que nadie poda ser afectado por la autoridad sin la forma de jui-
505
506
507
153.-"La remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de Circuito y los jueces de
Distrito, no podr ser disminuida durante su encargo", dice en el prrafo siguiente el arto 94.
Esta disposicin, que apareci en la Constitucin por reforma de
1928, prohibe que se disminuya la remuneracin de tales funcionarios
durante, el tiempo de su encargo, lo cual tiene por objeto asegurar la
independencia de los mismos, pues pudiera suceder que con la amenaza
de reducir sus sueldos, los otros Poderes pretendieran en un momento
dado coaccionar a los jueces federales.
Sin embargo, hay otra disposicin constitucional que prohbe igualmente el aumento de la compensacin de los ministros de la Corte
durante el tiempo de su encargo. Es el arto 127, que dice textualmente: "El Presidente de la Repblica, los individuos de la Suprema Corte de Justicia, los diputados y senadores, y dems funcionarios pblicos de la Federacin, de nombramiento popular, recibirn una compensacin por sus servicios, que ser determinada po~ la ley y pagada
por el Tesoro Federal. Esta compensacin no es renunciable, y la ley
que la aumente o la disminuya no podr tener efecto durante el periodo en que un funcionario ejerce el cargo."
El precepto transcrito, que se tom de la Constitucin de 57, estaba en cierto modo justificado dentro de dicha Constitucin, al igualar a los ministros de la Corte con los dems funcionarios, puesto que
todos ellos eran de nombramiento popular. Adems, no exista en
aquella Constitucin un mandamiento como el del actual arto 94, que
se refiere especialmente a la prohibicin de disminuir el sueldo de
funcionarios judiciales federales. Pero en la actualidad, cuando los
ministros de la Corte ya no son de eleccin popular, y si, en cambio,
existe una disposicin especial en el arto 94, respecto a sus emolumentos, el 127 no puede justificarse.
El arto 127 es, pues, un anacronismo, cuya presencia en la Consti-
508
509
sino que se necesita el texto posterior que sirva de base para entender
que el anterior qued derogado.
l54.-La recta administracin de justicia es condicin de vida en
toda sociedad y su importancia se acenta en regmenes como el nuestro, donde el Poder Judicial Federal es competente para inutilizar los
actos de autoridad que son contrarios a la Constitucin.
En la rectitud de la justicia tienen sealada importancia dos cuestiones, tan estrechamente relacionadas entre s que forman en realidad un solo problema: quin debe designar a los ministros de la Corte
y por cunto tiempo deben durar en sus encargos.
En la Constitucin de 57 el nombramiento de los ministros se haca mediante eleccin indirecta en primer grado y cada uno de ellos
duraba en su encargo seis aos (art. 92).
Rabasa critic severamente tal sistema. "La eleccin popular -deca- no es para hacer buenos nombramientos, sino para llevar a los
poderes pblicos, funcionarios que representen la voluntad de las mayoras, y los magistrados no pueden, sin prostituir la Justicia, ser representantes de nadie, ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia.
En los puestos de carcter poltico, que son los que se confieren por
eleccin, la lealtad de partido es una virtud; en el cargo de magistrado es un vicio degradante, indigno de un hombre de bien." 11 Reprobaba el nombramiento hecho por el Ejecutivo, con duracin definida
en el puesto, porque el ministro as nombrado no difiere en origen
ni en libertad moral de cualquiera de los agentes superiores, cuya
designacin corresponde al Ejecutivo, y propona en los siguientes trminos la solucin del problema: "La inamovilidad del magistrado es
el nico medio de obtener la independencia del tribunal. .. El nombramiento puede ser del Ejecutivo con aprobacin del Senado, que
es probablemente el procedimiento que origine menores dificultades
y prometa ms ocasiones de acierto .. , Las ligas de origen se rompen
por la inamovilidad, porque el Presidente que confiere el nombramiento no puede ni revocarlo ni renovarlo; el magistrado vive con
vida propia, sin relacin posterior con. el que tuvo la sola facultad
de escogerlo entre muchos, y que no vuelve a tener influencia alguna
ni en sus funciones ni en la duracin de su autoridad." 8
Las ideas de Rabasa fueron en este punto signo de contradiccin
en el seno de la asamblea de Quertaro, pues mientras unos las atacaron acerbamente, otros las defendieron parcial y dbilmente. El proyecto de la Comisin desechaba la eleccin popular, consagraba la inoT~anizacin
La
510
511
nada en 28 dur los seis aos del nuevo perodo presidencial, hasta
que la reforma de 34 permiti a los generales Crdenas y vila Ca.
macho, formar la Corte corresporrdiente a sus respectivos perodos.'
Con posterioridad al ao de 44, el principio de la inamovilidad ha
sido respetado para los ministros de la Suprema Corte, no obstante
que en el ao de 51 fue derogado para los Magistrados del Tribunal
Superior del Distrito Federal.
l55.-Entre los requisitos que para ser ministro de la Suprema Corte seala el arto 95, debe mencionarse el relativo a la edad, que debe
ser de sesenta y cinco aos como mximum y de treinta y cinco como
mnimum, el da de la eleccin. La edad mnima coincide con la que
seala la Constitucin al Presidente de la Repblica y a los senadores y se justifica pol' las mismas razones que expusimos en relacin
con aquellos funcionarios; en cuanto a la edad mxima, es tratndose
de los ministros el nico caso en que la Constitucin se ha preocupado por sealarla, y ello en virtud de la reforma de 1934, que no podemos justificar, pues la decrepitud no suele llegar para el profesionista a los sesenta y cinco aos, sino que antes bien concurren muchas veces en esa edad los conocimientos, la experiencia y la serenidad del juicio,"
Otro de los requisitos para ser ministro, consiste en poseer un ttulo profesional de abogado, con antigedad mnima de cinco aos. Aunque en nuestros das parece indiscutible que deben ser abogados los
intrpretes ms atos de la Constitucin y de las leyes, sin embargo
no lo pensaron as los autores de la Constitucin de 57, quienesestimaron que para entender la Constitucin no se necesitaba sino estar
instruido en la ciencia del Derecho, a juicio de los electores (art, 93) .
Las dems condiciones para poder ser ministro, como son la ciudadana, la probidad y cierto tiempo de residencia en el pas, no merecen explicacin especial.
En este punto queremos tocar una cuestin, que hemos dejado
pendiente, al estudiar los requisitos constitucionales para ser diputado o senador, secretario de Estado, Presidente de la Repblica y,
ahora, ministro de la Suprema Corte. Si no se llenan total o parcial7 Al restablecerse en 1944 la inamovilidad judicial, el Presidente Avila Camacho
tuvo oportunidad de nombrar a los nuevos Ministros. a partir de entonces inamovibles;
design, de hecho. a las mismas personas que en esos momentos integraban la Suprema
Corte.
s Advirtase que el requisito de la edad debe satisfacerse "el da de la eleccin".
segn dice el precepto; de suerte que, si despus de la eleccin se cumplen sesenta y
cinco aos, no hay impedimento para que el ministro siga en funciones segn la! letra
del texto. De all que la Ley de retiros de dichos funcionarios no se. e~cede Indebidamente del limite constitucional al imponer el retiro forzoso de los mnstros de la Suprema Corte hasta la edad de setenta aos.
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la calidad de las partes en controversias donde se ventilan altos intereses de la federacin, como son las que se suscitan entre dos o ms Estados de la Unin, entre un Estado y la federacin o entre los poderes
de un mismo Estado. Los segundos se refieren tambin a la importancia de las partes, pero al considerarla inferior a la del primer grupo, la
participacin personal del procurador no es obligatoria. As ocurre en
todos los negocios en que la federacin fuese parte, al igual que en los
casos de los diplomticos y cnsules generales.
El ltimo mandamiento por el que el arto 102 concede directamente una facultad al Ministerio Pblico, en este caso en la persona del
procurador, es el que erige a ste en consejero jurdico del gobierno.
Varias veces el legislador ordinario ha tratado de vital izar dicha facultad, pero motivos de diversa ndole, principalmente polticos, la han
mantenido hasta ahora inactiva. La Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal de 1941 lleg a reconocerle un alcance trascendental, al
disponer en su arto 43 que el consejo jurdico del procurador deba ser
acatado por la dependencia correspondiente, salvo acuerdo presidencial dado por escrito, y adolecan nada menos que de nulidad los actos
en contrario; la disposicin qued desde el principio relegada al olvido. La ley que ha sustituido a la anterior, vigente desde 1955, ha privado de todo efecto obligatorio al consejo del procurador, reducindolo a mero parecer u opinin, ya sea cuando el procurador lo emite
en los asuntos que lo requieran al ser tratados en el Consejo de Ministros (art, 15, frac. IV), o cuando lo hace por acuerdo del presidente
de la Repblica, o a solicitud de las autoridades que enumera el artculo 42.
No nos corresponde el examen de las variadas atribuciones que la
Ley Orgnica confiere por su cuenta al Ministerio Pblico Federal,
nor separado de las que le reconoce directamente el arto 102. Queremos tan slo aludir a dos de sus funciones que comentamos en ediciones anteriores, segn son la de intervenir como parte en los juicios
de amparo sin sustituir a la autoridad responsable, sino nicamente
a manera de rgano regulador del procedimiento y como vigilante de
la Constitucin, y la de apersonarse como representantes y en sustitucin de la autoridad que figure como actora, demandada o tercerista
en los juicios que no sean de amparo.
De estas dos funciones la primera es intil, pues consiste sencilla:
mente en que el Ministerio Pblico exponga su opinin, la cual casr
siempre no hace sino resumir el punto de vista de alguna de las partes.
Por fortuna las reformas a la Ley de Amparo, publicadas en febrero
de 1951, atenuaron, hasta casi hacerla desaparecer, la inadecuada intromisin del Ministerio Pblico como parte en el juicio de amparo,
al disponer que "podr abstenerse de intervenir cuando el caso de que
515 .
. .. dee !mteres
, PU)
, 1 liICO " !(art, f',
,
f rae. V) . 1.a
se trate carezca, a su JUICIO,
segunda funcin es perjudicial, pues en lugar de que fuera la autoridad litigante quien defendiera su posicin procesal y aportara sus pruebas dentro del juicio, es el agente del Ministerio Pblico quien, en
funciones de abogado o de representante de aquella autoridad, debe
defender una tesis ajena, a menudo sin compenetrarse cumplidamente
de su sentido. Esta segunda funcin subsiste en el arto 1':', frac. IV de
la actual Ley Orgnica.
CAPTULO
XXVII
158.-Naturaleza del control de la constitucionalidad. segn el rgano protector y segn el alcance de la proteccin. 159.-EI control de la constitucionalidad en el Derecho pblico mexicano hasta el Acta de Reformas.
HiO.-EI juicio de amparo en el Constituyente de 57. 161.-EI juicio de
amparo en la Constitucin de 17.
158.-Si la organizacin que instituye la ley suprema y que ha quedado descrita en las pginas precedentes, pudiera ser violada impunemente, los preceptos constitucionales no pasaran de ser principios tericos o mandamientos ticos. No es posible aceptar tal cosa; si alguna
ley debe ser cumplida y observada -espontnea o coercitivamente-,
es la ley suprema del pas.
El respeto debido a la Constitucin tiene que .ser, en principio, espontneo y natural. Slo como excepcin cabe considerar la existencia de violaciones constitucionales, dentro de un orden jurdico regular. Cuando la excepcin se convierte en regla, es que la anarqua
o el despotismo han reemplazado al orden constitucional.
Pero aun considerada como excepcional, la violacin a la Constitucin debe ser prevenida o reparada. Esto quiere decir que, aparte
de la manera normal de preservar a la Constitucin, que es observndola voluntariamente, tiene que haber en todo rgimen constitucional
un medio de protegerlo contra las transgresiones, ya provengan stas
de un mal entendimiento de los preceptos o ya del propsito deliberado de quebrantarlos.
La defensa de la Constitucin debe levantarse frente a los poderes
pblicos, cuyas limitaciones son el objeto de la propia Constitucin;
esas limitaciones de los poderes entre s y de los poderes en relacin
con los individuos, slo pueden ser saltadas e infringidas por los mismos rganos limitados. A veces las leyes secundarias se preocupan por
:" 1]
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519
520
da total o parcialmente, obliga al canciller federal o al jefe del gobierno local a publicar inmediatamente la anulacin (art, 140). La funcin, de la segunda clase se ejercita por demanda del individuo perjudicado con el acto inconstitucional y tiene por efecto paralizar dicho acto con respecto al quejoso, lo cual implica que conserva su validez para todos los que no lo reclamen; ste es exactamente el sistema mexicano, que realiza tal funcin con mayor pureza que el norteamericano, como despus lo veremos. Hay otros sistemas que podramos llamar mixtos, donde un mismo rgano puede hacer declaraciones generales y particulares, segn los casos; de este modo, en la ley
espaola del Tribunal de Garantas, de 1933, la inconstitucionalidad
de una ley slo poda pedirla el agraviado por su aplicacin (art. 30)
y los efectos de la sentencia consistan en la total anulacin de la ley
que no hubiere sido votada o promulgada en forma debida, mientras
que las sentencias relativas a la inconstitucionalidad material nicamente producan efecto en el caso concreto [art. 42).
Refiriendo a nuestra Constitucin las ideas expuestas, debemos situar el control de la constitucionalidad que ella establece actualmente, en el sistema que encomienda dicho control al Poder Judicial Federal (art, 103), con eficacia nicamente respecto al individuo que solicita la proteccin (artculo 107).
I
El procedimiento judicial en el que un particular demanda la proteccin de la justicia de la Unin contra el acto inconstitucional de
una autoridad, es 10 que se llama juicio de amparo, la institucin ms
suya, la ms noble y ejemplar del derecho mexicano.
Mas el sistema vigente de defensa de la Constitucin, no fue hallazgo repentino e imprevisto, sino obra de gestacin larga y lenta, en
la que han colaborado durante ms de un siglo las generaciones mexicanas, para fijarla en la ley, para moldearla en la jurisprudencia y
para hacerla vivir en las costumbres. Y as ha sido el amparo, entre
todas nuestras instituciones constitucionales, la nica que con vida
propia y lozana ha reflejado la realidad nacional.
Para interpretar esa realidad y para entender, adems, cumplidamente 10 que es en nuestros das el juicio de amparo, vamos a asistir
apresuradamente a su evolucin.
159.-Ni en el Acta Constitutiva ni en la Constitucin de 24 existi control de la constitucionalidad, no obstante que en la primera de
dichas leyes (art, 24) se estableci la primaca del pacto federal sobre
las Constituciones de los Estados.
Por primera vez en nuestra historia constitucional, la Constitucin
centralista de 36 se encar con el problema de la defensa de la Cons-
521
3 "El Poder Conservador fue una rueda de sobra en el mecanismo; que 10 pudo
Lodo para estorbar el movimiento, nada para facilitarlo; lucubracin de gabinete trasplantada a la ley para hacerla ingeniosa, no para hacerla vividera. En las Constituciones'
federales el verdadero Poder moderador es el Judicial; pero Pina hacerlo efectivo se
le ha quitado precisamente la facultad de hacer declaraciones generales que desquiciaran el mecanismo, limit dolo a las particulares que rectifican el movimiento:' S1ERIlA:
Euolucion poltica del pueblo mexicano; 1940; pg. 243.
4 Monticl y Duartc: ot. cit. T. 111, pgs. 145 y 146. Consideramos que el diputado que suscribi el voto particular con el solo apellido de Ramrez fue Jos Fernando Ramrez, Lo corrobora el siguiente testimonio de Jos Mara Bocanegra, contemporneo de los acontecimientos, acucioso recopilador de datos y destacado poltico
desde la independencia: "Publicronse, en fin, las deseadas reformas de las leyes constitucionak-s conforme a un proyecto que form la comisin especial nombrada por la
.522
ladar a otro rgano (el judicial) las funciones polticas que tena
el Poder Conservador y que se ejercitaban a solicitud de determinadas autoridades y no de los individuos perjudicados; pero de todas maneras se avizora ya la posibilidad de que la defensa de la Constitucin pase a ser facultad del rgano judicial.
A fines del mismo ao de 1840 se someti a la consideracin del
Congreso de Yucatn el proyecto de Constitucin del mismo Estado,
elaborado principalmente por Manuel Crescencio Rejn. El separatismo que por entonces se haba enseoreado de Yucatn, con tendencias a convertir a la pennsula en Estado soberano, y la rebelin contra el sistema centralista del resto del pas, explican las anomalas del
proyecto de Rejn, impropias de un Estado miembro de la Federacin, como son la implantacin del bicamarismo, la creacin de una
Corte Suprema de Justicia y la organizacin del control de la constitucionalidad, objeto esta ltima de nuestro estudio.
Al igual que en el pensamiento de Ramrez, influyeron en el de
Rejn las ideas de Tocqueville y la aversin al Poder Conservador; 5
pero en la obra del poltico yucateca fue donde hallaron aqullas su
formulacin jurdica, merced a la cual iban a ingtesar poco despus
en nuestro Derecho pblico. Ciertamente que en 1840 el campo estaba preparado y las. ideas germinaban, pero su primer brote fecundo
se dio en la provincia disidente, que al ser acogida de nuevo en el
seno de la nacionalidad mexicana, habra de entregar su obra para
ser perfeccionada y llegar a constituir el juicio de amparo.
Al lado de algunos errores, las ideas contenidas en la exposicin
de motivos del proyecto son de una nitidez tal que no dudamos en
considerarlas como el programa conforme al cual trabajaron ms tarde los Constituyentes de 42, de 46, de 57 y de 17, as como toda la
jurisprudencia que se ha elaborado en materia federal bajo la vigencia de las dos l timas Constituciones.
El proyecto entrega el control de la constitucionalidad a la Corte
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523
Suprema de Justicia "para oponerse a las providencias anticonstitucionales del Congreso y a las ilegales del Poder Ejecutivo, en las
ofensas que se hagan a los derechos polticos y civiles de los habitantes del Estado". Como se ve, la proteccin de la Constitucin se erige
nicamente frente al Congreso, pues frente al Ejecutivo slo queda
defendida la legalidad, es decir, la obra del Congreso. Por otra parte,
se involucran indehidamente en la proteccin los derechos polticos.
Adems de la custodia de la parte orgnica de la Constitucin, el
Poder Judicial tiene en el proyecto de Rejn la de "proteger en el
goce de las garantas individuales al oprimido". Pero en todo caso,
el Poder Judicial slo puede obrar a peticin del agraviado y en beneficio exclusivamente del propio agraviado que solicita la proteccin:
ste es el acierto de Rejn, que habra de dar a nuestro juicio de amparo su caracterstica esencial. "Tampoco se hace de l (del Poder
Judicial) un poder temible, cual lo sera si se le encargase de impugnar las leyes de un modo terico y general; pues que entonces al erigirse en censor del Legislativo, entrara abiertamente en la escena
poltica ... Sus sentencias, pues, como dice muy bien Tocqueville, no
tendrn por objeto ms que descargar el golpe sobre un inters personal y la ley slo se encontrar ofendida por casualidad. De todos
modos la ley as censurada no quedar destruida: se suspender s su
fuerza moral, pero no se suspender su efecto material. Slo perecer
por fin poco apoco y con los golpes redoblados de la jurisprudencia." e
En los arts. 53, 63 Y 64 de la Constitucin yuca teca de 41 se concretaron las ideas de Rejn. La Suprema Corte conoca del amparo
contra actos inconstitucionales de la Legislatura y contra actos inconstitucionales o ilegales del Gobernador; aqu ya se ampla en relacin
con el Ejecutivo la proteccin de la constitucionalidad. Los jueces de
primera instancia conocan del amparo contra los actos inconstitucionales de cualesquiera funcionarios que no correspondieran al orden
judicial; esto quiere decir, en nuestro concepto, que la competencia
de tales jueces se enderezaba contra los actos de autoridades que, adems de no ser judiciales, fueran distintas de los titulares de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, cuyos actos slo podan ser juzgados por
la Suprema Corte. Por ltimo, de los atos inconstitucionales de los
jueces tocaba conocer a sus respectivos superiores, tal como ahora se
enmienda en una posterior instancia ordinaria la violacin a una ley
de fondo o de procedim iento, En todos esos casos corresponda a la
autoridad judicial "amparar en el goce de sus derechos (J, ios que le
piden su proteccin . . , limitndose ... a reparar el agravio en la parte en que la Constitucin hubiese sido violada".
'i
MONlIFL y
DUARTE:
on.
524
525
526
Reform~~ .. entre cuyos puntos ms importantes quedaron consignados los derechos de la persona y la institucin del amparo. Al servicio
del pensamiento de Rejn se puso la voluntad de Otero; los juristas
mexicanos no pueden escatimar su reconocimiento a ninguno de
los dos."
Inspirado en Tocqueville, como su predecesor y bajo la influencia
del ejemplo norteamericano, Otero deca: "No he vacilado en proponer al Congreso que se eleve a grande altura al Poder Judicial de
la Federacin, dndole el derecho de proteger a todos los habitantes
de la Repblica en el goce que les aseguren la Constitucin y las leyes
constitucionales, contra los atentados del Ejecutivo o del Legislativo,
ya de los Estados o de la Unin. En Norteamrica este poder salvador provino de la Constitucin y ha producido los mejores efectos.
All el juez tiene que sujetar sus fallos antes que todo a la Constitucin; y de aqu resulta que cuando la encuentra en pugna con una ley
secundaria, aplica aqulla y no sta, de modo que sin hacer superior
a la ley, ni ponerse en oposicion contra el Poder Legislativo, ni derogar sus disposiciones, en cada caso particular en que ella deba herir,
la hace impotente."
Sin embargo, hay que entender las anteriores palabras en el sentido de que el control de la constitucionalidad se encomienda al Poder Judidl~ic~mei1te con respecto a las garanas lndi\,id1l,a!~i}'
no para todo el cuerpo de la Constitucin, pues as se iI1fiere~~1 artculo del Acta de Reformas en que cristalizaron "las Ideas de Otero.
En efecto, la defensa del rgimen federal instituido por el Acta se
organiz en forma poltica y no judicial, al establecer en el arto 22
que las leyes inconstitucionales de los Estados seran declaradas nulas
por el Congreso, y al copiar literalmente en el arto 2;{ la frac. JI del
arto 81 del proyecto minoritario de 42: "Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso General fuese reclamada como anticonstitucional, o por el Presidente de acuerdo con su ministerio, o por
diez diputados, o seis senadores, o tres legisladores, la Suprema Corte,
ante la que se har el reclamo, someter la ley al examen de las legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo
da, darn su voto. Las declaraciones se remitirn l la Suprema Corte.
9 Las siguientes palabras de Hauriou pueden explicar certeramente el doble papel
que correspondi en la aparicin del amparo a Rejn, el inventor, )' a Otero, el funda~or:
"Una idea nueva penetra en las relaciones sociales a travs de una conciencia subjeuva.
Hay un vidente que la encuentra .o mejor, a quien se revela como una inspiracin. E~to
no quiere decir que el inventor de la idea la transforme l mismo en una obra social.
constituyendo una organizacin de hecho que trascienda al pblico. El que trasfunde una
idea en una obra sociH es un fundador y ste puede no ser el inventor de ia idea. A veces el mismo hombre es justamente inventor y undador, pero lo ms frecuente es que ~o~
dos papeles no coincidan." (Principios de derecho tniblico y constitucional; Madnd.
1927: pg. 84.)
527
y sta publicar el resultado, quedando anulada la ley, si as lo resolviese la mayora de las legislaturas." La' intervencin de la Corte se
reduca, pues, a recibir la reclamacin de inconstitucionalidad, a trasmitirla a las legislaturas, a recoger y computar los votos de stas y a
hacer la declaracin del sentido en que haba votado la mayora de
las legislaturas. El control de la constitucionalidad no era, por lo tanto, judicial, sino poltico, pues la decisin se confiaba a las legislaturas y tena, adems, alcances de generalidad.
He all la diferencia radical entre la obra de Otero y la de Rejn,
ya que en la de este ltimo la defensa total de la Constitucin se
pona en manos del rgano judicial y operaba siempre a travs del
individuo, constreida al caso particular.
En cambio, l--px~eccinde.J().Lderechos pblicos _~l.e la persona
recuper en el Acta de Reformas los lineamientos que haban recibdo ide Rej>Ilen la Constitucin yuca teca, aunque mejorados en la
forma y en los detalles. El arto 25 del Acta emple al respecto la si~uiente frmula lapidaria, que super todos los precedentes y cuyos
restos amajestados todava decoran la Constitucin en vigor: "Los tribunales de la Federacin ampararn a cualquier habitante de la Rephlica en el ejercicio y conservacin de los derechos que les concedan
esta Constitucin y las leyes constitucionales, contra todo ataque de
los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federacin, ya de los Estados; limitndose dichos tribunales a impartir S1l proteccin en el
caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaracin general respecto de la ley o del acto que lo motivare."
.:\1 proteger Jos derechos de la persona contra actos viola torios, no
slo de la Constitucin, sino tambin de las leyes constitucionales, el
sistema de ()tero, . como el de Rejn, estableca lasbases del c,otrQI
de la leg-alidad,' que en nuestros das, baio.lln_~i~~.~I!1~_J~!!c':lmente
distinto, ha asumido el juicio de amparQ,cPIIlo ftincil!_!.~!!!!Jl~J:lte diversa a la del control de la constitucionalidad. Esta observacin, que
posiblemente ha escapado a los glosadores del' juicio de amparo, no
constituye un reproche a la obra de Otero; la enunciamos aqu, porque nos habr de servir ms adelante.
Hay, pues, que distinguir entre s los dos sistemas de control que
implant el Acta de Reformas, porque cada uno merece diferente
apreciacin. Del control polticod~_tIJ~J'~5".hadicho Rabasa: "Si el
Acta de Reformas hubiera Hegado a la prctica; sta l}abra llegado
tambin automticamente a la declaracin de la inconstitucionalidad
de las leyes que atacaran los derechos individuales, y habra surgido
un nuevo conflicto entre la Corte, obligada a tomarla en cuenta, y
la Cmara de Diputados o las legislaturas expresamente investidas de
528
529
El arto 102 del proyecto dispona, adems, que en todos los casos
de amparo, un jurado compuesto de vecinos del distrito respectivo calificara el hecho de la manera que dispusiera la ley orgnica. "El
proyecto de Constitucin -dice Rabasa-, contena la extravagante
novedad de dar intervencin en el juicio a un jurado compuesto de
vecinos del distrito jurisdiccional; jurado que habra echado a perder
la institucin y cuyo papel no se comprende en juicio de esta naturaleza. La prescripcin fue ampliamente discutida en el Congreso, sostenida por los miembros de la comisin y aprobada a la postre. Sin
embargo, en la minuta de la Constitucin que se present en las ltimas sesiones desapareci el artculo que separadamente contena este
precepto, y est demostrado que la supresin se hizo con el acuerdo
y aun por instancia de los miembros ms distinguidos de la Comisin.
Este acto valiente salv a la institucin de un fracaso seguro ... " 13
El primitivo arto 102 se fraccion en el proyecto de Ocampo en
los artculos 100, 101 Y 102. De estos tres preceptos, el arto 100, que
creaba la competencia de los tribunales federales para conocer de las
violaciones a las garantas individuales y de las invasiones entre s
de las jurisdicciones federal y local, es decir, el precepto que estableca en la Constitucin el control judicial, fue aprobado por la escasa
mayora de ocho votos. El artculo 101, que consignaba mediante la
frmula de Otero las caractersticas del amparo, fue aprobado por
mayora de diecinueve votos. Y el arto 102, que institua el jurado,
fue aprobado, en cambio, por mayora de veintinueve votos. Estas cifras revelan la desorientacin de la asamblea, como consecuencia del
desconocimiento del sistema que en su mayor parte tenan los diputados constituyentes.
En efecto, el tono de la discusin lo dio Ignacio Ramrez, tan fecundo y audaz, cuanto ignorante en materia constitucional. Para l
no poda haber otro control de la constitucionalidad que la opinin
pblica, bastante por s sola para acabar con las leyes cuando las reque haban combatido la participacin de los tribunales de los Estados en el amparo
haban sido los diputados Barrera y Aranda (ot: cit., pgs. 498 Y 501), pero esto acaeci
en los comienzos de la primera de las tres sesiones que se consagraron a la discusin del
amparo (los das 28, 29 Y 30 de octubre); la dilatada discusin no se empez en tomo
de la objecin de Barrera y de Aranda, ni nadie volvi a ocuparse de ella, sino respecto
a la naturaleza misma del sistema. Cuando al terminar la discusin del segundo da
Ocarnpo present su proyecto de articulo no lo hizo c~ertamente para satisfacer la objecin de aquellos dos diputados (probablemente ya olvidada, puesto que no form parte
d.e la discusin), sino para dar claridad y concisin a la parte del precepto q!le ha~a
Sido rudamente combatida. No obstante, en el proyecto de Ocampo desapareci la mt~omisin de la justicia comn, sin explicacin alguna. y la asamblea lo aprob, tal vez
sin advertir el cambio. As. por casualidad. se salv el juicio de amparo, como se iba a
~alvar por segunda vez cuando la Comisin suprimi valientemente la intervencin del
jurado.
13
530
prueba. Frente a estos argumentos de oratoria popular, Mata y Arriaga comenzaron por exponer las claras razones de Rejn y de Otero.
"En que las sentencias se refieran simplemente a casos particulares,
anulando de una manera indirecta los actos que motiven la queja
-dijo Mata-, consiste la ventaja del sistema de la Comisin, que tiende a evitar todo gnero de disputas entre los Estados y el Poder Federal." "Se quiere -agreg Arriaga-, que las leyes absurdas, que las
leyes atentatorias sucumban parcialmente, paulatinamente, ante fallos
de los tribunales, y no con estrpito ni con escndalo en un palenque
abierto a luchas funestas entre la soberana de los Estados y la soberana de la Federacin." H
Pero los argumentos graves y fundados no eran capaces de triunfar
en el nimo de la asamblea sobre la oratoria de Ramrez. Por eso, a
nuestro ver, advirtese en la crnica de Zarco, relativa a las memorables sesiones en que se jug la vida del juicio de amparo, la tendencia que al fin priv de dejar de lado la discusin seria y razonada.
En ese campo no era posible convencer a la asamblea. Era preciso
ponerse al nivel de Ramrez, para vencerlo con sus propias armas.
Este fue el acierto de Ocampo, quien se redujo a ponderar la intervencin del jurado, "representante de la opinin y de la conciencia,
como una apelacin contra los mismos Congresos"." Con estas razones de tribuna popular qued satisfecha la asamblea, porque la opinin pblica a la que apelaba Ramrez estaba representada por el jurado.
El jurado popular desempe, pues, su misin de salvar al amparo
en los momentos en que se debata su existencia en el seno del Congreso; slo a condicin de que lo acompaara como aditamento el jurado, fue admitido el amparo. Pero una vez que llen su cometido
de distraer la atencin de la asamblea hacia argumentos que estuvieran a su alcance, el jurado ya no tena razn de ser, pues en su crnpaa el amparo por l salvado ira al fracaso. Cumplida su momentnea misin, el jurado tendra que morir para que el amparo viviera:
la Comisin lo suprimi sin escrpulos ni remordimientos. He all el
doble engao de que fue vctima candorosa el Constituyente de 56, al
alucinarlo primero para obtener su voto favorable y al escamotearle
despus su conquista.
Si a esta estratagema sumamos la otra a que ya nos referimos, en
virtud de la cual Ocampo suprimi, sin advertirlo nadie, la intervencin de la justicia comn en el amparo, habremos de convenir en que
la institucin de Rejn y de Otero estuvo a punto de naufragar en el
H
15
53)
Constituyente de 56. Y si se salv, fue merced a la habilidad y entereza de los pocos diputados que la entendieron, como Arriaga, Mata
y Ocampo.
161.-En 1917 el juicio de amparo no slo haba arraigado profundamente en la conciencia popular, sino que tena una tradicin jurdica de primer orden. El pueblo haba palpado sus efectos protectores frente al despotismo y la arbitrariedad y muchas veces se haban
salvado gracias a l, la libertad, el patrimonio y la vida de las personas. En presencia del xito del amparo, los juristas ms eminentes de
nuestro foro -Vallarta en la Corte y en sus libros, Rabasa en sus libros
y en la ctedra-, haban dedicado sus esfuerzos a dirigir y depurar
la institucin. No es de extraar, por lo tanto, que en el Constituyente de Quertaro el juicio de amparo slo hubiera encontrado voluntades prontas a consagrarlo y mejorarlo. Con los ojos vueltos al
precedente ms prximo, la segunda Comisin de Constitucin rindi en su dictamen un cumplido elogio al amparo y a los Constituyentes de 57.1 6 Y si hubo alguna discusin, fue tan slo respecto a la
procedencia y al alcance del amparo en materia civil.
Salvo las reglas minuciosas para la tramitacin del juicio que introdujo la Constitucin de 17 y que son ms propias de la ley secundaria, se conservan intactas todava las disposiciones que consign la
Constitucin de 57 en relacin con la competencia constitucional del
Poder judicial de la Federacin y con las caractersticas del juicio de
amparo.
Tocante al primer punto, el arto 103 dice lo siguiente: "Los tribunales de la Federacin resolvern toda controversia que se suscite:
1. Por leyes o actos de la autoridad que viole- las garantas individuales. II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberana de los Estados. III. Por leyes o actos de las autoridades de stos que invaden la esfera de la autoridad federa1." Se
reitera de este modo el control judicial de la constitucionalidad, limitado a la proteccin de las garantas individuales y de las jurisdiccionales federal y local.
En cuanto a las notas esenciales del juicio, el arto 107 asienta en
su parte relativa, lo que sigue: "Todas las controversias de que habla
el artculo 103, se seguirn a instancia de la parte agraviada, por medio de procedimientos y formas del orden jurdico que determinar
una ley que se ajustar a las bases siguientes: l. La sentencia ser
18 Diario de los Debates; T. 11, pg. 499. AIIf se dijo: ..... la importantsima
institUcin del amparo, verdadera creacin del genio de los Constituyentes de 1857, que
honra nuestro derecho constitucional".
532
CAPTULO
XXVIII
da.p.
---
1 MAURIC10
1926; pg. :133.
HU:RIOl::
534
mentos. La definicin de la constitucionalidad requiere conocimientos especiales en materia legal y exige, por otra parte, imparcialidad
e independencia de criterio, atributos que se encuentran de preferencia en los jueces, porque son profesionales del derecho y porque su
funcin propia exige por esencia la neutralidad. Adems, la poderosa
atribucin de enjuiciar a cualquier autoridad, necesita como contrapeso la ausencia de toda fuerza material, de que est desprovisto el
Poder Judicial; la falta de esa fuerza tiene que suplirse con la fuerza
moral, para que las decisiones judiciales sean respetadas."
Sin embargo, el control de la constitucionalidad adquiere indiscutiblemente alcances polticos, porque tiene por objeto interpretar la
ley reguladora de equilibrios polticos; por eso el juicio constituci-'
nal es juicio poltico. De aqu nace el peligro de que la justicia se
contamine de poltica, lo que no es deseable ni para aqulla, ni para
sta."
A fin de eludir el peligro que se seala, no podemos aceptar la
solucin radical de privar a la justicia del control de la constitucionalidad, para trasladarlo a otro rgano, porque as se favorecera una
situacin todava ms inconveniente. En efecto. si ese rgano fuera
alguno de los otros dos poderes existentes (Legislativo o Ejecutivo),
quedara definitivamente roto el equilibrio tan difcil de conservar
entre ellos dos.s Si el rgano fuera creado ex profeso para conocer de
cuestiones constitucionales sin forma de juicio, surgira el peligro del
abuso y de los choques de poderes, en virtud de que el rgano revisor podra derogar las leyes en funciones de legislador.
Es preciso, por lo tanto, hacer del Poder Judicial elj.itular. <leja.
defensa constitucional, pero de modo tal que ese poder qu~~jJ'lml1~
nizado en lo posible contra toda ingerencig/indeseablemente PoIJ!:!Q!~
2 En la clebre consulta relacionada con el asunto de los tranvas de Bucarcst.
cuatro eminentes juristas franceses (Barthlemy. jze, Esmein y Larnaude), asentaron
la tesis de que. aunque en Rumania no exista disposicin constitucional que previera
el control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes. sin embargo dicho control
es de derecho y corresponde. por lo tanto, a la misin natural del juez.
3 Schmitt afirma que la consecuencia de la intervencin de la justicia en ,l~s
cuestiones constitucionales "no sera una [udcalizacin de la poltica, sino una politiquizacin de la justicia". (J.,} defensa d la Constitucin, pg. 33.) Y ms adelant,e
agrega: "Mediante la concentracin de lodos los litigios constitucionales en un solo tribunal constituido por funcionarios profesionales inamovibles e independientes por tal
causa, se creara una segunda Cmara cuyos miembros seran funcionarios profesionales.
Ningn formalismo poltico podra encubrir el hecho de que semejante Tribunal de JUsticia Poltica o Constitucional viniera a. ser una instancia poltica suprema con atrbuclones para formular preceptos constitucionales. Esto significara alg-o apenas im3;ginable desde el punto de vista democrtico: trasladar tales funciones a la aristocracia de
la toga," (Id. pg. 190.)
4 Nos apartaramos de UIIC'II"O objeto si nos detuviramos a examinar el ,?royecto de Scluuitt para dar el control de la constitucionalidad al Presidente del Reich.
pues, por presuponer la existencia del rgimen parlamentario, ese proyecto no puede
guardar ninguna relacin con el sistema mexicano.
535
536
537
538
dava sobreviven en la Constitucin, son las tres siguientes: 1<.l, el j uicio se sigue a peticin de la parte agraviada por el acto inconstitucional; 2\1-, esa parte agraviada tiene que ser un individuo particular;
3\1-, la sentencia se limitar a resolver el caso concreto, sin hacer declaraciones generales respecto de la ley o el acto que motivare la queja.
Esas ideas informan de acentuado individualismo la institucin del
amparo, en grado tal que si la estudiamos sin prejuicios habremos de
convenir en que no se trata en realidad de un sistema de defensa directa de la constitucionalidad, sino de defensa primordial del individuo frente al Estado, que se resuelve en defensa secundaria y eventual
de la Constitucin.
En efecto, de las dos partes en que hemos dividido las Constituciones del tipo de la nuestra, la una erige como limitaciones a la autoridad ciertos derechos de la persona, mientras que la otra organiza
a los poderes pblicos entre s. Como toda ordenacin jurdica, ambas
partes regulan relaciones de los poderes, con los individuos la parte
dogmtica, y de los poderes entre s la parte orgnica; suprmase de
una Constitucin los preceptos que crean y organizan a los poderes
pblicos, dotndolos de competencia, y no habr Constitucin; en
cambio, hay numerosas Constituciones que, sin dejar de merecer el
nombre de tales, carecen de enumeracin de los derechos pblicos de
la persona, ll.imados entre nosotros garantas individuales. Y es que
si estos derechos se hacen figurar en algunas Consttuciones, es en
virtud de la ideologa individualista de las mismas, que de cierto IlO
es aceptada unnimemente ni en igual grado por las dems.
De las dos partes que hemos distinguido en una Constitucin como
la nuestra, la ms digna de ser defendida, desde el punto de vista
constitucional, es la parte orgnica, que es la sustancialmente constitucional. La defensa de la otra parte tiene suma importancia, pero no
desde el punto de la Constitucin, sino del individuo. Por eso el autntico control de la constitucionalidad es el que tiene por objeto
mantener a los poderes dentro de sus competencias respectivas, impidiendo sus interferencias recprocas.
No es propiamente control de la constitucionalidad aquel que slo
cuida de evitar las invasiones de los poderes en la esfera de los derechos pblicos de la persona. Sin duda las invasiones de este gnero
son formalmente violaciones a la Constitucin, porque los derechos
infringidos figuran en ella; pero no constituyen violaciones a lo esencialmente constitucional.. Los derechos pblicos de la persona son derechos empricamente seleccionados, a los que se les da el rango de
constitucionales por considerrseles susceptibles de ser menoscabados
con ms frecuencia por la autoridad y merecedores, por lo tanto, de
539
, 540
541
artculo 14, infringido por el hecho de darle fuerza legal a una ley
forjada en la violacin de preceptos de la ley suprema; toda invasin
de un poder en las atribuciones de otro, o bien toda accin de un
poder fuera de los lmites que la Constitucin le impone (que es
concepto ms amplio) se produce en forma de ley inconstitucional o
en. acto atentatorio que no se funda en la ley buena ni mala, y en uno
y otro caso implica la infraccin del artculo 14 al ponerse por obra."
Con la misma argumentacin de Rabasa, se ha considerado ms propio
fundar el amparo contra actos usurpadores de los poderes en la garanta del artculo 16, consistente en que nadie puede ser molestado sin
mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive
la causa legal del procedimiento; no es autoridad competente la que
lleva a cabo un acto para el que no tiene facultades constitucionales,
ni hay causa legal del procedimiento cuando se invoca un estatuto que,
por contrario a la Constitucin, no es ley.lo
Pero los esfuerzos realizados no alcanzan, ni pueden alcanzar, sino
al objeto de incluir en la proteccin del amparo a las invasiones de
los poderes federales entre s, lo que deja sin solucin general los choques de los expresados poderes, al igual de lo que ocurre respecto a
las querellas de la jurisdiccin federal con la local. De este modo las
dificultades de ndole constitucional entre los poderes federales (verbigracia: cuando el Ejecutivo se niega a promulgar una ley del Congreso), quedan sin arreglo dentro de la Constitucin.
En cambio, por lo que hace a los conflictos de la segunda categora, es decir, a los suscitados entre los poderes de un Estado, el artculo 105 provee a su solucin, otorgando a la Suprema Corte la facultad
de conocer de las controversias surgidas entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. He aqu el nico
caso en que el control de la constitucionalidad se ejercita, no en funcin del individuo, sino del rgano de gobierno que se considera agraviado por los actos de otro rgano; el conflicto se plantea por demanda del poder invadido, en juicio ordinario del que conoce la Suprema
Corte en nica instancia; la sentencia resuelve de modo general la
cuestin constitucional planteada, puesto que al definir si la actitud
de un poder es o no constitucionalmente correcta, se resuelve implcitamente acerca de la validez de todos los actos realizados conforme
a aquella actitud. Es sta una innovacin de la Constitucin de 17, que
modifica sustancialmente el sistema individualista de control que estableci la del 57.
" El Juicio Constitucional, pgs. 236 Y sigs.
As lo ha sostenido en su ctedra el profesor Herrera y Lasso y lo ha expuesto
en su tesis profesional el abogado D. Francisco A. Casass [Las idea de RabaS4'Y el
Juicio Constitucional; Mxico, 1936; pgs. 129 Y siguientes.)
10
542
La tercera hiptesis, relativa a las violaciones de orden constitucional de los poderes de un Estado respecto a las de otro Estado, aunque
poco frecuentes, tampoco encuentra en nuestra Constitucin un remedio general, diverso del individualista del amparo. Las controversias
entre dos o ms Estados, cuya resolucin encomienda el arto 105 a la
Suprema Corte, son controversias ordinarias: verbigracia, cuestiones
de lmites o disputas reguladas por normas realmente de derecho internacional.
La ltima de las cuatro hiptesis que hemos expuesto, no tiene
ms solucin en nuestra Constitucin que el juicio de amparo, con
fundamento en las fracs. II y III del artculo 103. Pero ya hemos visto
que esta defensa se confunde con la de las garantas individuales,
porque son los mismos sus efectos, limitados a la proteccin del individuo quejoso. El remedio total y radical de un conflicto de ndole
constitucional entre la jurisdiccin local y la federal no existe en el
derecho pblico mexicano; los esfuerzos que para hallarlo han hecho
la teora y las leyes secundarias, carecen de base constitucional, como
se ver en seguida.
Segn el arto 11, frac. 11 de la vigente Ley Orgnica del Poder Judicial Federal (de 30 de diciembre de 1935), corresponde a la Suprema Corte conocer en pleno de las controversias que se susciten por
leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberana de los Estados, o por leyes o actos de las autoridades de stos
que invadan la esfera de la autoridad federal, cuando sean promovidas por la entidad afectada o por la Federacin, en su caso, en defensa
de su soberana o de los derechos o atribuciones que le confiera la
Constitucin. Acogiendo parecidas tesis, la Ley Orgnica del Ministerio Pblico federal (de 31 de diciembre de 1942) autoriza en su artculo 44 al Procurador General de la Repblica para plantear la controversia constitucional correspondiente cuando el gobierno de un
Estado no lleve a cabo, dentro del plazo que se le fije, la reforma de
una ley violatoria de la Constitucin.
Estas leyes secundarias someten a un juicio ordinario, ventilado
entre rganos gubernamentales, el conflicto de jurisdicciones que, segn la Constitucin, debe tratarse en juicio de amparo, a solicitud
del particular agraviado y en beneficio exclusivo del propio particular. Se contraran de este modo los antecedentes histricos de nuestro
control de constitucionalidad, segn los cuales (como lo hemos visto),
la defensa de la Constitucin se hace exclusivamente a travs del individuo, aun en el caso de conflictos entre la federacin y los Estados:
la nica excepcin que hemos advertido es la relativa a conflictos
543
entre poderes de un mismo Estado, donde la Constitucin de 17 rompi el tradicional sistema de 57.
Pero, sobre todo, la Suprema- Corte carece, conforme a la Constitucin,de la competencia que le atribuyen las leyes secundarias a
que nos referimos. El Poder judicial de la federacin tiene dos clases
de jurisdiccin: la poltica o constitucional y la ordinaria. La primera
se ejercita en el amparo, juicio especial que tiene por objeto confrontar un acto de autoridad con la Constitucin, para invalidar el primero si es contrario a la segunda, en beneficio del particular agraviado que lo solicita. Las funciones que derivan de la segunda clase de
jurisdiccin, son las comunes de cualquier juez: conocer los hechos y
aplicar las leyes para determinar el derecho, en una contienda entre
partes. La primera jurisdiccin tiene por fin mantener la integridad
de la Constitucin y es esta ley suprema el objeto de su interpretacin; se encuentra establecida dicha jurisdiccin en los artculos 103 Y
107. La segunda aplica en el juicio ordinario leyes tambin ordinarias;
srtese tal jurisdiccin por razn de la materia, es decir, por tratarse
de la aplicacin de leyes federales o tratados (art, 104, fracs. 1 y II), Y
por razn de las personas, es decir, por la alta calidad de las partes,
que no deben someterse a los tribunales de los Estados (arts. 104,
fracciones III, IV, V Y VI, 105 Y 106). La diferencia entre las dos
jurisdicciones explica claramente la siguiente conclusin a que .lleg
Rabasa: "En todos los casos del artculo 97 (ahora 104), el papel de
los Tribunales no se diferencia en nada del papel del juez ordinario;
resuelve entre partes que disputan sobre un derecho, y cuando una de
ellas es la Federacin o un Estado, se discute el derecho de estas entidades, pero no su autoridad; en tanto que en los casos del artculo 101
(ahora 103) lo que se juzga y califica es la autoridad de un Poder
federal o local, sometiendo a prueba su acto en el crisol de la ley
suprema. No puede expresarse mejor este doble aspecto con las palabras diversas de las empleadas por los Constituyentes: en el segundo
caso hay una contienda contra un poder; en el primero, las entidades
Nacin o Estado, si intervienen, no alegan su soberana sino su derecho comn, como un particular cualquiera. De aqu las diferencias de
uno a otro juicio, tan concisa y elegantemente sealadas en las lneas
que hemos transcrito." 11 Pensamos que no es posible censurar con palabras ms claras y fundadas el sistema de las Leyes Orgnicas, que
han llevado a la Suprema Corte el conocimiento de un juicio ordinario donde las partes son Poderes que discuten entre s su autoridad.
Con el mismo afn de galvanizar las fracs. 11 y 111 del arto 103, se
11 El autor alude a la exposicin de motivos del proyecto de 57; El Juicio Constitucional, pg. 199.
544
LA EVOLUCIN
nzt,
AMPARO
545
agraviado, que puede o no pedir el amparo, y quedar limitada al provecho del mismo particular. Pero si nuestro control de la constitucionalidad es deficiente, tiene en cambio las ventajas que nacen de
sus propias limitaciones y que lo excluyen de las crticas enderezada.
contra el control jurisdiccional de la constitucionalidad, porque desde
el momento en que aumenta el alcance de este control se agrava el
riesgo de que se produzca una indeseable interferencia de poderes,
el peligro de que el juez constitucional se erija en legislador negativo
y de que a travs de su actividad seudolegislativa desarrolle una actividad poltica.
164.-Salvo el caso del arto 105, restringido a los conflictos constitucionales entre los poderes de un mismo Estado, la defensa de la
Constitucin slo puede hacerse en Mxico en el juicio de amparo;
la defensa as lograda es primordialmente del individuo y slo indirecta, secundaria y limitadamente de la Constitucin.
Si en Mxico llegara a ser un problema el choque de los Poderes
Federales entre s o de la Federacin con los Estados, el amparo no
servira para resolverlo, porque su empleo en favor de uno o varios
particulares, sera ineficaz para restablecer la armona entre los poderes en pugna. Tampoco la respetabilidad del precedente asentado por
la Corte, esto es, la reiteracin de una misma tesis sustentada en varios
amparos, que es lo que se llama la jurisprudencia, podra aprovecharse
para resolver el antagonismo de ndole constitucional entre los poderes, porque stos no estn obligados a acatar la jurisprudencia como
mandamiento general, sino nicamente cada sentencia, en el caso concreto a que ella se refiere." Sera inconstitucional asimismo convertir
13 La jurisprudencia, corno norma general para los casos futuros, debe ser observada lgicamente por la Suprema Corte que la emite, pues aunque no hay ningn precepto
constitucional expreso que as lo disponga, sin embargo la responsabilidad del tribunal
y la justicia exigen que los casos iguales se fallen en igual sentido; debe tambin
ser observada por los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito, en beneficio de
la unidad del Poder judicial federal. No obstante, ni siquiera en semejantes casos existe en Mxico prcticamente la jurisprudencia, y ello se debe a la anarqua que en
materia de tesis prevalece en la Corte, pero principalmente en las tendencias cada da
ms formalistas del juicio de amparo; si la sentencia en el amparo civil y en el administrativo no puede suplir la deficiencia de la queja, s debe ceirse a valorizar los agravios
que exponga el quejoso, es imposible que se aplique de oficio el precedente, el cual
slo podr funcionar cuando lo invoque el querellante; hechos idnticos tienen que
ser juzgados de manera diversa, segn los conceptos de violacin que hace valer cada
agraviado; slo en materia de sobreseimiento (que procede de oficio) y en amp~roa
Penales y obreros (donde puede ser suplida la deficiencia de la queja), es susceptible
de Prosperar algn da la jurisprudencia, com? obligat~ria para el Poder judici~l federal.
Fuera de dicho Poder, que al acatar su [urisprudencia se somete a su propia norma,
pensarnos que la tesis de la Corte no obliga como mandamientos generales a las dems
autoridades. Por estar ntimamente relacionado con los serios problemas que plantea
e~ arto 133 constitucional, no tocamos aqu el punto relativo a si debe obligar. ~a JU'
nsPrudencia de la Corte a los tribunales de los Estados y a las Juntas de Conciliacn
y Arbitraje, como lo dispone el arto 194 de la Ley de Amparo. Pero s debemos asentar
546
el amparo en juicio ordinario para resolver tales contiendas m emplear el juicio ordinario con igual finalidad.
La solucin no la da la Constitucin. Si es necesario que ella exista, una reforma constitucional se impone. Esa reforma no debe aprovecharse del juicio de amparo, para resolver con l las querellas constitucionales de los poderes; el juicio de amparo tiene su misin propia, que no es la de defender a la Constitucin, y si ha sabido llenar
satisfactoriamente ese su cometido, de ndole exclusivamente individualista, ira al fracaso si se le adicionara la funcin de resolver situaciones generales.
Para acentuar de una vez por todas la funcin individualista del
amparo, fijmonos en el xito que ha alcanzado la institucin dentro
del mbito internacional, precisa y exclusivamente en cuanto es procedimiento judicial expedito y tcnicamente irreprochable, a fin de
tutelar al individuo en sus derechos esenciales frente al Estado. En la
Conferencia de Bogot, celebrada en 1947, los pases de Amrica suscribieron la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, en la que se incluy como artculo XVIII el siguiente: "Toda
persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos.
Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el
cual la justicia lo ampare contra los actos de autoridad que violen, en
perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados
constitucionalmente." La Asamblea General de las Naciones Unidas
proclam en Pars, el 10 de diciembre de 1948, la Declaracin Universal de Derechos del Hombre, cuyo arto SI? inspirado en el derecho de
amparo mexicano, est concebido en estos trminos: "Toda persona
tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin o por la ley". La Comisin
de los Derechos del Hombre, encargada por la Asamblea de Pars de
desarrollar la Declaracin en una serie de convenciones internacionales, ha venido elaborando el Proyecto de Pacto Internacional relativo
a los derechos del hombre, sobre la base de entender al amparo como
tcnica protectora de los derechos fundamentales de la persona. y la
misma tendencia campea en la Convencin Europea de Salvaguardia
de los Derechos del Hombre, firmada en Roma el 4 de noviembre de
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que ni esta ley ni la Constitucin autorizan a considerar obligatoria para las autoridades administrativas la jurisprudencia de la Corte. Sin embargo, las reformas de 1951
al arto 107 introdujeron inmediatamente despus de la frmula de Otero el siguiente
prrafo significativo: "Podr suplirse la deficiencia de la queja cuando el acto reclamado se funde en leyes declaradas inconstitucionales por la [ursprudenca de la Suprema
Corte de Justicia." Con ello se imprime generalidad a la jurisprudencia, asf sea por lo
pronto en el solo aspecto del amparo de estricto derecho.
547
1950, al adoptar la frmula del amparo elaborada por la Quinta Sesin de la Comisin de los Derechos Humanos.
y es que el amparo -hemos dicho en otra ocasin- no es por su
naturaleza control de constitucionalidad, sino defensa del individuo.
Sus limitaciones en 10 primero, que han sealado los ms eminentes
juristas de Mxico, dbense precisamente a su maravillosa eficacia para
lo segundo. Ninguna institucin jurdica ha tenido entre nosotros el
arraigo, el crecimiento, la esplndida palpitacin de vida del amparo,
lo cual se debe no tanto a que el pueblo lo considere como el regulador del sistema federal, el equlibrador de los Poderes o el instrumento en el gobierno de los jueces, sino a que ha sido el escudo resonante
de la inviolabilidad de la persona."
El trnsito del control individualista e indirecto de la constitucionalidad al general y directo, puede observarse clara y objetivamente
en el derecho constitucional cubano, el que mencionamos aqu para
fijar por contraste la naturaleza del nuestro. La Constitucin de 1901
confera al Tribunal Supremo en su arto 83 la atribucin de "Decidir
sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, cuando
fueren objeto de controversia entre partes". El ltimo prrafo del
precepto situaba al control instituido dentro del sistema individualista; as lo entendi uno de los ms sealados constitucionalistas de
Cuba: "Predominaba, pues, el concepto individualista de que proceda amparar al individuo daado o amenazado por una infraccin constitucional; pero no haba surgido an la doctrina segn la cual la defensa de la Constitucin es materia de inters general y pblico." 16
El primer paso hacia la generalizacin del control de la constitucionalidad lo dIO la ley de 17 de marzo de 1922, cuando otorg a dos
o ms sentencias del Tribunal Supremo que .declararan la inconstitucionalidad de una disposicin de carcter general, el efecto de derogarla, pues si a los veinte das de publicada la sentencia no derogare o
modificare la disposicin inconstitucional la autoridad que la hubiere
dictado, la disposicin impugnada perder toda su eficacia y dejar
de ser obligatoria en cuanto haya sido declarada contraria a la Constitucin" (art. 4).
Este sistema mixto () intermedio, es individualista por cuanto la
resolucin de inconstitucionalidad versa sobre un caso concreto; pero
inicia un ademn de generalidad al otorgar a dicha resolucin alcances que rebasan el caso concreto. Lo cual se traduce en queIa accin
_. ~~l,a--Declaracirr Intern acional de los Derechos del Hombre 'Y su protecci'! "!ediante el emparo, por Felipe Tena Ramrcz. Reoisto Mexicana de Derecho PublICO,
T. 1, pg. 444.
. .
.
.
15 La defensa de la CO/!,\tIWCI11 en la legislacin Cll batUl, por Juan Clemente Zauiora, Revista Mexicana de Derecho Pblico, T. J, pg. 118.
54~
11
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553
166.-De los amparos que cotidianamente se proponen ante la justicia federal, incomparablemente el mayor nmero tiene su origen en
la inexacta aplicacin de alguna ley; en tales amparos no hay materia
propiamente constitucional.
Pero aunque en reducido nmero, hay otros amparos en que se
reclama la inconstitucionalidad misma de la ley que se pretende aplicar. Aqu debe llevar a cabo el juez federal un contraste entre la Constitucin y la ley inferior impugnada, lo que s es una funcin de ndole constitucional. Podra decirse que en semejantes casos el amparo
es un autntico control de la constitucionalidad?
Para contestar a esta pregunta, comencemos por advertir que es en
el amparo contra leyes donde, en cierto modo, hace crisis el carcter
que son esas dos figuras jurdicas. Hay casos previstos en la Ley de Amparo (principalmente en su arto 7S), en la que el juez federal no debe entrar al estudio de las violaciones alegadas por el quejoso, en VIrtud de que para hacerlo no se renen determinados requisitos o condciones indispensables, generalmente de tiempo o de forma; en estos
casos el juez sobresee, es decir, se queda en la puerta, se rehsa a estudiar si existen
las infracciones invocadas, se niega, en suma, a administrar justicia. ("Sobreseer" viene
de "supersedere", formado de "super" y "sedere" "sentarse sobre", que es lo que metafricamente hace el juez al sobreseer.) Siete leyes han regulado sucesivamente el juicio
constitucional desde la que se expidi en 1861 hasta la vigente de 1935, que en 1951
fue objeto de amplias reformas; la primera, que es la ms prxima al juicio de amparo
tal como se implant en la Constitucin de 57, ignora en absoluto el sobreseimiento,
pero en cada ley posterior aumenta el nmero de casos en que debe sobreseerse, hasta
llegar a la vigente, en que se enumeran ms de veinte motivos de sobreseimiento. Aparte
de las crticas que en s mismos merecen varios de esos motivos, es indudable que el
sobreseimiento no se justificara si el amparo tuviera por verdadero objeto proteger
la Constitucin, pues este objeto de inters pblico no podrfa subordinarse a requisitos
secundarios. En cuanto a la' suspensin del acto reclamado es una medida provisional
de cautela o conservacin que pertenece ntegramente al derecho privado. Citemos,
pues, para esclarecer su significado, a los autores procesalstas. Estas medidas se llaman
as "porque se dictan con anterioridad a que est declarada la voluntad concreta de
la ley que nos garantiza un bien o antes de que se lleve a cabo su actuacin como
garanta de sta". (Chiovenda: Instituciones de Derecho Constitucional Ciuil; Madrid, 19S6; pgs. 297 y siguientes.) "El procedimiento cautelar est al servicio de una
medida definitiva, con respecto a la cual tiene el oficio de preparar el terreno, de suministrar los medios ms apropiados para su realizacin:' (Calamandrei: lntroduone
allo studio sistematice del prooedimento cautelari; 19S6; pg. SI.) "La accin aseguloadora es, pues, en s misma accin provisional, y por eso importa que se ejercite, por
regla general, a cuenta y riesgo del actor, es decir, que ste, en caso .de revocacin o
de desistimiento sea responsable de los daos causados por la resolucin, tenga o no
culpa; para gar;ntizar el resarcimiento de dafios a quienes se hubiera desprovisto o disminuido del goce de un .ben en virtud de una- medida preventiva, sta puede ir acompaada de una medida de eontracautela, es decir, el mandato al actor de prestar
fianza." (Chiovenda, d.) Exactamente como acontece en !as medidas cautelares, cuya
naturaleza y requisitos han quedado descritos, en la suspensin del acto reclamado en el
amparo slo juegan por lo general intereses. privados, ajenos ~~ ~bsoluto al int~rs ~e
la Constitucin, cuya defensa constituye el objeto aparente del JUICIO; de all la eXlgenCla
de requisitos que de otro modo no se justificaran, como son los relativos a la contrafianza y al depsito a que se refieren los arts, 125, 126 Y 135 de la Ley de Amparo.
554
22 LOZANO: Derechos
p~nas 279 y siJ,tS.
23
del Hombre; .p$s. 4!l9'y 440. Vallarta: Votos; ed, 1897; tomo
555
Supo aprovechar para ello el amparo contra leyes, en el que es posible prever la futura lesin concreta, a partir de la disposicin general
que la anuncia. De este modo Rabasa quiso hacer del amparo contra
leyes un pararrayos, que a diferencia del que concibieron Lozano y
Valla~ta, preservara anticipadamente de la descarga de la ley a los que
estuvieran en la zona amagada, que no es otra sino el mbito de aplicacin de la norma general.
La Ley de Amparo de 1919 acogi la tesis de Lozano y Vallarta,
acaso por ignorar la de Rabasa que apareci publicada en ese mismo
ao. Pero la de este ltimo estaba inspirada en principios de justicia
y de necesidad que habran de sobreponerse al crudo individualismo
de la anterior. Es inadmisible, en efecto, que a ttulo de que no puede
dispensarse de la aplicacin futura de una ley, se agrave la situacin
del perjudicado con las molestias de la ejecucin. La Ley de Amparo
de 1935 admiti la posibilidad de atacar los vicios de nconsttuconalidad de una ley desde antes de su aplicacin, aunque lo hizo en
forma tcnicamente defectuosa, que desorient a la jurisprudencia,
Las reformas de 1951 a dicha ley, mejoraron en este punto el sistema,
pues erigieron el elemento "perjuicio" en integrante de la titularidad de la accin de amparo. 25
u En 1945 asentamos lo siguiente: "La Ley de Amparo actual. que es de 1985.
vari completamente el sistema de la anterior al admitir el amparo contra leyes. pero
hizo en este punto una distincin. En efecto. el arto 78. frac. V. declara improcedente
el amparo contra las leyes que por su sola expedicin no entraan violacin tk garantas, sino que se necesita un acto posterior de autoridad para realizar las violaciones.
"Es preciso reconocer que ese precepto es ambiguo y oscuro y. si 10 entendemOl
en su sentido literal, francamente antijurdico. Segn el texto. hay leyes que por si
mismas. por su sola expedicin. no entraan violacin de garantas; la procedencia del
amparo contra las mismas nace del acto posterer de autoridad que realiza las violaciones.
Ahora bien: una ley que por s misma no es violatoria de garantas. nunca es ley inconstitucional. ni en el momento en que se expide ni en el momento en que se aplica. Esa
ley. que naci constitucional, sigue sindolo cuando la aplica la autaridad ejecutora; si al
aplicarla se realiza una violacin. no es atribuible a la ley sino a la autoridad ejecutora.
Ser un caso de inexacta aplicacin de a ley. As entendido el precepto. no reglamenta
sino la improcedencia del amparo contra las leyes que son constitucionales. lo cual seria
absolutamente ocioso. si ms bien no fuera antijurdico. porque cuando el amparo se
pide contra una ley constitucional no hay lugar a declarar la improcedencia (que trae
consigo el sobreseimiento), sino que el amparo debe negarse." (liolleto <ue contiene
los alegatos presentados ante la Suprema Corte en el Amparo en revisin 2681/44.
pgina 14.)
2:; La exposicin de motivos que precedi a' la iniciativa de reformas de 1951
deca lo siguiente respecto al punto que tratamos: "A la fecha. el amparo es improcedente contra leyes que por su sola expedicin no entraen violacin de garantas. sino
que se necesita un acto posterior de autoridad para realizar tales violaciones. La nueva
fraccin VI considera que el amparo debe ser improcedente contra leyes que por su
sola expedicin no causen perjuicio al quejoso. sustituyndose la expresin 'que no entraen violacin de garantas' por la de que 'no causen perjuicio al quejoso'. La tcnica del juico de amparo aconseja esta modificacin. y sin qu.e <;tejemos ~ considerar
lo delicado que es el tema del amparo contra leyes -<ue la jurisprudencia de la Su
prema Corte se ha ocupado de ir afinando- la reforma es adecuada. porque la procedencia del juicio de amparo est engranada al elemento perjuicio en relacin con
leyes o actos de autoridad que entraen violacin de garantas. El concepto de violacin
de garantas. en s mismo, 10 contempla la teora del juicio constitucional. para fundar la
556
Determinar el perjuicio actual que produce la ley antes de su ejecucin, es lo que interesa localizar para la procedencia del amparo
contra leyes todava no aplicadas, pero s aplicables al quejoso. Ese
perjuicio consiste en que una situacin que era legal antes de la ley,
se convierte en ilegal a partir de la vigencia de esta ley. Es evidente
el perjuicio que se causa a un particular por el solo hecho de poner
fuera de la ley una actividad, una a bstencin, una actitud, un bien
en suma de ese particular, que la vspera estaba dentro de la ley. Todo
esto independientemente de la futura destruccin de tal bien, mediante la ejecucin concreta de la ley. De este modo el amparo contra
la leyes procedente cuando se localiza en un individuo el perjuicio
actual consistente en la mutacin, producida por la ley, de lo legal
hacia lo ilegal en el status de ese individuo. Este perjuicio actual es
tambin real, por cuanto la situacin ilegal en que se coloca al individuo condiciona inevitablemente la ejecucin futura, que es por s
misma un perjuicio perfectamente real y verificable. 26
concesin o negacin del amparo. pero no para apoyar su procedencia. El elememo
perjuicio como el elemento inters son principios vectores de su procedencia, de modo
que. ante su ausencia o frente a su extincin. se impone jurdicamente el sobreseimiento
del amparo.
"La fraccin XiII del mismo artculo 73 se adiciona ton un segundo prrafo, a fin
de que no se entienda consentida tcitamente una ley, a pesar de que sea impugnable en
amparo desde el momento de su promulgacin y de que ste no se haya interpuesto
sino slo en el caso de que tampoco se haya hecho valer contra el primer acto de su
aplicacin con respecto al cueioso.
26 El exagerado individualismo que ha inficionado al amparo tuvo en la Ley de
36 una manifestacin que no dudamos en calificar de absurda al sefialar un trmino
(treinta das) para promover amparo contra leyes a partir de su expedicin y antes de su
aplicacin, con la sancin de tenerlas por consentidas fuera de ese trmino. "Como hemos
visto -decamos en el mencionado folleto, abogando por la supresin del trmino de
que se trata-o no hay base firme, objetiva, en la Constitucin, en la doctrina ?
en la ley secundaria para determinar cundo procede el amparo a partir de la expedcin de la ley. Puede suceder que con iguales probabilidades de acierto se sostengan OPIniones contrarias en la procedencia del amparo respecto de determinada ley; pero
si la oposicin de opiniones ocurre entre el quejoso (quien no estim que la ley I.e
causar perjuicios por su sola expedicin) y la J)uprema Corte (que en contra de la opinin del propio interesado consider que la expedicin de la ley s le causaba perjuicio) ,
entonces est perdido el agraviado que esper hasta la ejecucin para pedir amparo,
porque el juicio tendr que sobreseerse por consentimiento ficto de la ley, al 110 entablar la demanda dentro de los treinta das de su expedicin... No es esto verdaderamente
absurdo?" (Pg. 16.)
Las reformas de 51 eliminaron por fortuna el consentimiento tcito de la ley, derivado del solo hecho de no combatirla dentro de los treinta das de su promulgacin,
Segn el arto 73 de la Ley de Amparo reformada, prrafo segundo de su fraccin XIl,
"no se entender consentida tcitamente una ley, a pesar de que siendo impugnable en
amparo desde el momento de su promulgacin, en los trminos de la fraccin VI
de este articulo, no se haya reclamado. sino slo en el caso de que tampoco se haya in terpues~o amparo contra el primer acto de su aplicacin en relacin con el quejoso."
.
5111 embargo, por razones que no acertamos a atribuir sino a prejuicios individuah~
tas ~brevlve en el arto 22, frac. l. el trmino de treinta das a partir de la vigenCia
para mterponer la demanda en los casos en que por la sola expedicin de una ley sta
es reclamable en la va de amparo. De este modo hay actualmente dos trminos en el
amparo contra leyes: uno de treinta das a partir de la vigencia. otro de quince das
a partir ~e la ejecucin. El vencimiento del primero significa que no podr promover el
amparo SIDO hasta la aplicacin de la ley, lo que es una especie de renuncia a atacar
557
558
aquellos otros amparos que sirvieron para integrar la jurisprudencia, en los cuales
s hubo de llamarse al rgano legislativo en su calidad de responsable de la ley que
entonces estaba a iuico como acto reclamado.
La cuestin de la suplencia en el amparo contra leyes se discuti por primera vez
en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia el 25 de febrero de 1959, con motivo del
amparo en revisin 4662/54 de Mara Basurto Vda. de Zaragoza y coagraviados. El Pleno acord entonces por mayora de votos no considerar en su ejecutoria el problema
planteado, pues habia otros elementos que eran bastantes para resolver el caso. Fue
hasta el 15 de marzo de 1966, con motivo del amparo en revisin 9010/63 de Marco
Tulio Castro Guevara, cuando interpret por primera vez el prrafo 11, inciso segundo
del artculo 107.
El quejoso haba reclamado la aplicacin inexacta, no as la inconstituconalidad,
del artculo 15 de la Ley de Profesiones de SO de diciembre de 1944, artculo conforme
al cual el Director General de Profesiones le haba negado el registro de su ttulo
profesional y la expedicin de la cdula, por ser extranjero dicho quejoso. El juez
de Distrito concedi el amparo contra el atto de aplicacin, por estar fundado en una
ley declarada inconstitucional por la jurisprudencia de la Suprema Corte. El Pleno
confirm la sentencia por unanimidad de veinte votos.
La tesis sustentada en la ejecutoria dicha, ha sido ratificada posteriormente por
unanimidad de votos del Pleno en el amparo en revisin 7196/64 de Angel Caas Gmez.
fallado el 1: de octubre de 1966, y en el amparo en revisin 4474/64 de Richard Perry
Cate Perrv, fallado el 25 del mismo mes y ao.
28 El amparo contra leyes ha despertado en los ltimos aos un inters especial,
as del legislador constituyente como del ordinario.
En cuanto al prmeso, las reformas que, aprobadas en diciembre de 1950 entraron
en vigor en mayo del ao siguiente, introdujeron en el arto 107 tres reglas en relacin
con el amparo contra leyes: la suplencia de la queja cuando el acto reclamado se funde
en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte; la
competencia de la Suprema Corte para conocer en revisin de los amparos en que se
impugne una ley por su inconstitucionalidad; la exclusin en esta clase de amparos
de la regla de la caducidad por inactividad de la parte agraviada.
Tocante al le$.islador ordinario las reformas de diciembre de 1957 a las leyes
orgnicas del juicio de amparo y del Poder Judicial Federal sustrajeron del conocimiento de Ias Salas de la Suprema Corte de Justici las revisiones en los amparos contra
leyes, para encomendarlas al Pleno de la misma.
"Entre todas las facultades que la Constitucin concede al Poder Judicial --expres
en su exposicin de motivos la iniciativa presidencial- destaca por su trascendencia la de
declarar que una ley, expresin de la voluntad popular a travs del Congreso de la Unin
o de las Legislaturas de los Estados en sus respectivas rbitas de competencia, no debe
ser acatada en casos concretos porque dicho Poder la reputa contraria a nuestro Cdigo fundamental. Es una atribucin de la mayor gravedad ..... "Pues bien -aadi-,
el sistema vigente permite que el juicio de tres ministros eventualmente anule la accin
de esos Congresos." De tales premisas la iniciativa dedujo la consecuencia de que el
conocimiento del amparo contra leyes debe pasar al Tribunal en Pleno. porque "la mayor solemnidad y profundidad que acompaa a las decisiones de este Cuerpo permitir
que se forme una jurisprudencia mejor organizada, nutrida con las opiniones y los
esfuerzos de todos los individuos que como miembros titulares integran la Suprema
Corte."
. Las razones que exhibe la iniciativa de que se trata no son novedad en la trayectoria
del amparo contra leyes. Primero fue Ignacio Ramrez, en el Constituyente. de 56, quien
radicalmente neg al rgano judicial la potestad de paralizar mediante la sentencia
de amparo la obra del legislador: "Los fallos de los tribunales van a ser excepciones de
ley, y estas excepciones slo debe concederlas el mismo legislador. Los tribunales, pues,
a ttulo de juzgar, van a ser legisladores superiores a los Estados y a los Poderes Federales" (Zarco, 11, 498). Despus fue el diputado Cauto, en el Segundo Congreso
Constitucional, quien en la sesin de 20 de septiembre de 1861, al discutirse el proyecto
de nuestra primera Ley de Amparo, manifest lo siguiente: "Desde el momento en que
puede ponerse en duda la validez de una ley; desde que haya una autoridad que pueda
declarar que los ciudadanos no la deben cumplir, quedar enteramente desvirtuada,
y resultar que un juez de distrito tenga ms responsabilidad que toda la representacin nacional y que el voto de uno solo valga ms que ciento y tantos diputados que
hayan podido expedir la ley... Si este fallo se reserva a un cuerpo colegiado, me
pa~era al menos no tan absurdo" (Historia del Segundo Congreso Constitucional;
Mxico, 1874; pg. 285).
559
La reforma constitucional de 1950 reserv, en efecto, a un cuerpo colegiado (la Suprema Corte) la revisin final en el amparo contra leyes, y dentro de la Suprema Corte
la ley secundaria confi esa materia a las Salas respectivas. Al sustraerlas de las Salas
para otorgarla al Pleno, la reforma de 195'1 signific un brote nuevo del viejo recelo
que ha inspirado la potestad del rgano judicial para detener mediante sentencias de
amparo Ir. obra del Iegslador,
Ante esta actitud de. desconfianza es pertinente tener en cuenta las siguientes palabras recientemente vertidas en relacin con un problema semejante que se ha presentado
en Estados Unidos respecto al rgimen jurdico del control judicial de la consttuconalidad de las leyes: "Se advertir que este rgimen est ntegramente dominado por la
idea de que conviene a los tribunales adoptar en la materia una actitud de reserva
(seli-restraint], tanto por razn de la modestia que se impone cuando se juzga una cuestin que ha sido ya resuelta por dos poderes Iguales al poder judicial; el legislativo y
el ejecutivo, cuanto por razn de la ~avedad de una decisin sobre la cuestin" (Andr6
y Suzanne Tune: Le systeme constitutlonnel del Etats Uns d'Amrique. Le sylt~me
constitutionnel (Ictuel; Pars, 1954; pg. 281).
CAPTULO
XXIX
167.-La defensa
168.-La misma
la Constitucin
interpretacin y
562
563
2~ La decisin inconstitucional beneficia a un particular, creando en su favor un aparente derecho: debe ser revocada de oficio, pues
no se lesiona ningn derecho, que no pudo nacer ni existir en contra
de la Constitucin." Sin embargo, la garanta de audiencia exige que
la administracin oiga al particular a quien afecta la revocacin.
3~ La decisin inconstitucional se dict dentro de una controversia seguida por particulares ante la autoridad administrativa, en funciones materialmente jurisdiccionales: debera aplicarse en este caso
el mismo principio expuesto en la hiptesis segunda, ya que la decisin inconstitucional no pudo crear un autntico derecho en favor de
ninguna de las partes, por lo que en principio la autoridad administrativa podra revocar la decisin inconstitucional; pero aqu interviene un elemento nuevo, la preclusin, que debe ser respetada dentro de las controversias administrativas, como lo es en las judiciales;
en consecuencia, la autoridad administrativa no puede en ese caso
revocar ni reformar de oficio su decisin inconstitucional, sino que
slo puede hacerlo a peticin de parte y en virtud precisamente de
un recurso establecido en ley."
Poder Judicial. Como los otros dos Poderes, debe abstenerse de
realizar cualquier acto propio que estime inconstitucional; pero a diferencia de aquellos Poderes, no puede enmendar de oficio un acto
inconstitucional cometido dentro del proceso, sino slo en virtud de
un recurso utilizado conforme a la ley por la parte afectada; ello se
debe, como lo hemos apuntado, a la preclusin, conforme a la cual
cada etapa del procedimiento queda firme e intocable cuando las partes no la impugnan legal y oportunamente.
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;70
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dada._
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Por eso es que el artculo 133 no nos puede servir para ampliar
su tesis, cualquiera que ella sea, a la defensa de la Constitucin por
parte del Poder Ejecutivo.
A la luz de tales premisas, debemos entender el artculo 128, que
dice: "Todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen."
Ya hemos dicho que toda autoridad debe regir sus propios actos
de acuerdo con la Constitucin. La protesta de guardar la Constitucin no tiene otro alcance.
Pero el funcionario debe protestar, adems, que guardar las leyes
que "emanen" de la Constitucin, es decir, las leyes que estn de
acuerdo con la Constitucin. Quiere esto decir que no debe guardar
las leyes que en su concepto sean inconstitucionales? Nos obliga a
contestar negativamente la pregunta, todo cuanto hemos dicho en pginas precedentes respecto a la defensa subsidiaria de la Constitucin
por parte de las autoridades administrativas.
La letra misma del artculo 128 no dice cosa distinta de lo que
hemos asentado: la protesta obligada a respetar las leyes que emanen
de la Constitucin, pero no a desacatar las que no emanen de la Constitucin.
En resumen, el artculo 128 consagra la defensa subsidiaria de la
Constitucin respecto a los actos propios, no as en cuanto a los actos
de otros poderes o autoridades.
171.-Solamente por la importancia que en ciertas pocas se ha querido dar al prrafo tercero del artculo 97, mencionaremos dos de las
facultades que dicho precepto otorga a la Suprema Corte de Justicia,
como posibles defensas subsidiarias de la Constitucin.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin -dice en lo que nos
interesa el prrafo que comentamos- "nombrar a alguno o algunos
de sus miembros o algn juez de Distrito o magistrado de Circuito o
designar uno o varios comisionados especiales, cuando as lo juzgue
conveniente, o lo pidiere el Ejecutivo federal, o alguna de las Cmaras de la Unin, o el Gobernador de algn Estado, nicamente para
que averige.... algn hecho o hechos que constituyan la violacin
de alguna garanta individual, o la violacin del voto pblico.... ".
Como se ve, la intervencin de la Suprema Corte en los casos sealados puede ser a solicitud de los rganos con titularidad para hacerlo, o bien por decisin espontnea y propia de la Corte. Por lo
pronto referiremos estos presupuestos generales nicamente a la materia electoral.
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blico. Las palabras relativas del mensaje del Primer Jefe adolecen de
oscuridad y de incongruencias, adems de .que no se refieren a la "investigacin de oficio, que es la propiamente discutible."
" Por ltimo, el precepto pas del todo inadvertido en el Constituyente de Quertaro."
12 En dicha exposicin de motivos hay el siguiente prrafo, nico que guarda
relacin con la materia que nos ocupa: "El Poder Legislativo tiene incuestionablemente el derecho y el deber de inspeccionar la marcha de todos los actos del gobierno,
a fin de llenar debidamente su cometde,' tomando todas las medidas que juzgue convenientes para normalizar la accin de aqul; .pero cuando la investigacin no debe ser
meramente informativa, para juzgar de la necesidad e improcedencia de una medida
legislativa, sino que afecta a un carcter meramente judicial, la reforma faculta tanto
a las Cmaras como al mismo Poder Ejecutivo para excitar a la Suprema Corte a
que comisione a alguno o algunos de sus miembros, o a un magistrado de Circuito,
o a un juez de Distrito, o a una comisin nombrada por ella para abrir la averiguacin correspondiente, nicamente para esclarecer el hecho que se desea conocer; cosa
que indiscutiblemente no podran hacer los miembros del Congreso, los que de ordnario tenan que conformarse con los informes que quisieran rendirles las autoridades
inferiores." (Diario de los Debates; T. 1, pg. 267.) La deficiente redaccin del pasaje transcrito impropia de documento de tan sealada importancia, no permite descubrir con suficiente claridad el pensamiento de sus autores.
La investigacin "no debe ser meramente informativa", sino que "afecta a un carcter meramente judicial". y poco despus de desechada aquella investigacin informativa parece que se le da tal carcter a la averiguacin que se abrir "nicamente para
esclarecer el hecho de que se desea conocer." Qu significan esas expresiones, tan
ayunas de claridad y de precisin jurdicas?
13 En la sesin del 17 de enero de 1917 se present el dictamen de la Comsin relativo al Poder Judicial federal, y en l no se hace ninguna alusin al prrafo
tercero del artculo 97 (Diario de los Debates; T. 11, pg. 214).
En la sesin vespertina del 20 de enero se dio lectura a todos los artculos del
Poder Judicial, desde el 94 hasta el 99, "por estar ntimamente relacionados, a fin de
que se engloben en una sola discusin, sin perjuicio de que los CC. diputados separen
los que estimen oportunos para su votacin" (Diario de los Debates; T. 11, pg. 506).
La sesin se suspendi despus de prolongado debate acerca de los dos nicos puntos
que llamaron la atencin: la designacin y la inamovilidad de los ministros de la Corte.
Reanudada la sesin dos horas despus, a las nueve horas de la noche, la discusin continu acaloradamente acerca de aquellos dos temas. Al fin estall el desorden,
como pocas veces en la actuacin del Congreso. Algunos pedan a gritos que se votara
de una vez todo el captulo del Poder Judicial, pero otros manifestaban desordenadamente que haban sido engaados, pues se quera hacer votar desde el arto 94 hasta
el 99, cuando la discusin haba versado exclusivamente sobre la designacin y la
inamovilidad de los ministros, puntos a que se referan, respectivamente, los arts, 94
y 96. A la medianoche, en que se levant la sesin, se formul la proposicin de que
se separaran dichos dos artculos para discusin, puesto que eran los nicos que la
haban suscitado (Diario de los Debatss; T. 11, pgs. 439 a 547).
La sesin de la tarde, al da siguiente, se inici con un altercado entre algunos
representantes con motivo de que se discuti si se haba desintegrado el quI'Utn en
la noche anterior. En una atmsfera de discordia y de agravios personales, la Comisin tuvo en cuenta una proposicin de varios diputados y present un nuevo proyecto
de los artculos 94 a 99, con modificaciones relativas nicamente a los dos puntos
debatidos. Entre voces que exigan la inmediata votacin, el presidente suplic a los
representantes que no abandonaran el saln y por fin se hizo la declaratoria de que
los arts, 94 a 99 haban sido aprobados por unanimidad, a excepcin del 94, que se
aprob contra dos votos, y del 96, en contra del cual se emiti un voto. (Diario de
los Debates: T. 11, pgs. 543 a 545, 547 Y 548, 555 a 558.)
Advirtase, por lo tanto, que los temas apasionantes de la manera de designar a
los ministros de la Corte y de la inamovilidad de stos distrajeron la atencin de la
asamblea de Quertaro respecto al restante contenido de los artculos discutidos, razn por la cual la facultad de la Corte en materia electoral ~ue figuraba en uno
de esos artculos- pas totalmente inadvertida.
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desde luego apuntan en el texto son las siguientes: en un caso el titular de la accin es el individuo perjudicado y su pretensin requiere
una sentencia judicial; en el otro caso acta la Corte de oficio o a
solicitud de cualquiera de los Poderes pblicos que enumera el precepto y su actividad no culmina en una sentencia, sino en una simple
averiguacin.
Tampoco en esta segunda hiptesis de intervencin de la Corte
han alumbrado las fuentes del ordenamiento. Sin embargo, bajo la
vigencia de la Constitucin anterior ocurri un caso, que por su semejanza con los ahora previstos pudo influir en la adopcin del precepto.
En el ao de 1879, con motivo de la indignacin general provocada por las ejecuciones que sin formacin de causa llev a cabo en el
llamadas cuestiones polticas... Cuando las dependencias polticas, el Congreso y el
Presidente, se han pronunciado acerca de estas cuestiones, la Corte acepta generalmente sus decisiones como obligatorias para ella, al fallar las causas. Naturalmente
corresponde a la Corte decidir en definitiva si una cuestin es una cuestin poltica
en este sentido" (Edward S. Corwin: La Constitucin norteamericana y su actual significado; 1942; pg. 138).
En el clebre caso Luther vs, Borden la Corte sostuvo la tesis que ha reiterado
la jurisprudencia posterior: "Muchos de los argumentos de la parte del quejoso se
refieren a derechos polticos y a cuestiones polticas, sobre las cuales se pide a la
Corte expresar su opinin. Declinamos hacerlo... Este tribunal es el que menos debe
rebasar las fronteras que limitan su propia jursdiccn. Si siempre debe estar pronto
a conocer de cualquier cuestin que le haya sido conferida por la Constitucin debe
tambin no pasar nunca de su propia esfera de accin y cuidar de no inmiscuirse en
discusiones que tocan propiamente a otros foros." (Lawrence B. Evans: Cases on Ame.rican Constitutional Law; Chicago, 1942; pg. 751.)
Se nota, pues, la tendencia de la Corte norteamericana a no intervenir en las
"cuestiones polticas". Hubo, sin embargo, un caso verdaderamente excepcional en que,
no la Corte como tal, sino cinco de sus miembros hubieron de participar a manera
de rbitros en una cuestin de poltica electoral. Y este caso fue tan infortunado,
que sirvi tan slo para confirmar a la Corte en su propsito de no intervenir en tales
materias. En las elecciones presidenciales de 1876 el candidato republicano Hayes gan
17 Estados y otros tantos el demcrata Tilden; quedaban cuatro dudosos, que se disputaban los dos partidos. Se integr entonces una comisin, compuesta de cinco senadores, cinco miembros de la Cmara de Diputados y cinco jueces de la Corte Suprema, que habran de decidir acerca de la admisibilidad de los votos de los cuatro
Estados dudosos. El Senado design a tres republicanos y dos demcratas; la Cmara,
a tres demcratas y dos republicanos. De la Corte, dos eran republicanos y dos demcratas, y a los cuatro se encomend la designacin del quinto magistrado, CUyO voto
era el que en definitiva debla de inclinar la balanza, hasta esos momentos equilibrada,
"Los cuatro jueces -dice Bryce- escogieron a un republicano y esta eleccin decidi
prcticamente el resultado, pues cada voto emitido por los miembros de la Comisin
fue estrictamente de partido" (James Bryce: The American Comrnonuiealth ; New
York, The Macmillan Co., 1926; pgs. 47 a 49). "Los cinco jueces de la Suprema
Corte -dice en otro lugar el mismo autor-, incluidos en la comisin electoral nombrada entonces, votaron por motivos de partido con la misma obstinacin de los senadores y diputados que formaban parte de la propia comisin. Se arroj por primera
vez sobre el Poder .ludicial una funcin escasamente judicial y ciertamente no prevista por
la Constitucin y, en cumplimiento de ella, los miembros del rgano judicial actuaron
exactamente como personas ajenas a la judicatura" (Bryce; op. cit., pgs. 27 a 271).
Los antecedentes expuestos nos suministran nicamente el dato de que la jurisprudencia norteamericana no ha acogido la tesis de que la Corte puede fallar acerca de
la validez de elecciones, la tesis que en Mxico hizo triunfar efmeramente D. .los. M.
Iglesias; pero ni esos antecedentes ni otros algunos revelan que en Estados Umdos
haya existido alguna vez la simple tendencia a reconocer a la Corte la facultad de
investigar las violaciones del voto.
581
puerto de Veracruz el general Mier y Tern, la Suprema Corte decidi instruir una averiguacin, a solicitud de su fiscal, quien expuso:
"Toca al Supremo Poder Judicial de la Federacin, a quien la Constitucin y leyes generales del pas encomiendan de una manera ms
especial la salvaguardia de las libertades pblicas, de las instituciones
polticas y de las garantas individuales, tomar sobre los referidosacontecimientos el elevado puesto que le corresponde.... " 18 La Corte design para la averiguacin al Juez de Distrito en Veracruz, pero al
considerar que este funcionario no contaba con las garantas necesarias para ejercer sus funciones, la Corte se dirigi al Ejecutivo, excitndolo para que se las otorgara y puso los hechos en conocimiento del
Gran Jurado Nacional. Firmaba el oficio el constituyente Ezequiel
Montes y era Presidente de la Corte otro constituyente, Ignacio L. Vallarta, que el ao anterior haba dejado la cartera de Relaciones en el
gabinete del Presidente Daz,
El Ministro de Justicia contest que aunque la Corte "no est autorizada en concepto del Ejecutivo, para dirigirle excitativas", sin embargo ha ordenado la sustitucin del Comandante de Veracruz. La
Corte replic: "Excitar es JO mismo que mover, agitar, facilitar o ayudar a otro a que ejecute algo, y tratndose de los Poderes entre s, de
los cuales, generalmente hablando, ninguno tiene superioridad sobre
el otro, la Corte us de una frmula aceptable al dirigirse al Ejecutivo." El Gran Jurado, por su parte, se declar incompetente para
hacer declaracin alguna respecto a la responsabilidad de Mier y Tern "en los acontecimientos que tuvieron lugar en la noche del 24 al
25 de junio de 1879, en la ciudad de Veracruz", con lo que concluy
el episodio en el que la Suprema Corte, en defensa de las garantas
individuales escandalosamente violadas, se dirigi a los otros dos Poderes con energa y prudencia al par. La opinin pblica la acompa, no obstante que la Corte no contaba en aquel entonces con ningn texto que autorizara su intervencin.
De esa autorizacin quiso dotarla el Primer Jefe, joven espectador
de aquellos acontecimientos y cuya experiencia personal parece haber
sido la nica inspiracin del prrafo que glosamos.
El antecedente referido nos permite orientarnos en la exgesis del
actual precepto. No es cualquiera violacin de garantas individuales
lo que justifica esta intervencin especial de la Corte, cuyo instrumento ordinario para reparar aqulla es el juicio de amparo; sino
una violacin tan significada que provoque irritacin y alarma en la
opinin pblica, un gnero de violacin que por incontenible y gene18
582
ral no alcance a ser detenida ni remediada por la proteccin particular del amparo.
La investigacin de la Corte acaso sea impotente en varios de esos
casos, pero se traduce en la nica forma de protesta que la Constitucin le concede frente a los Poderes fuertes que abusan de la fuerza.
Si ello trae consigo implicaciones polticas, no se debe a que la Corte
invada jurisdicciones ajenas, sino dbese por el contrario a que los
actos atentatorios han ocurrido dentro de la zona de las garantas individuales, cuya custodia corresponde precisamente a la Corte. He all
la diferencia con la otra facultad gemela, la de intervenir en la violacin del voto pblico. La defensa del sufragio efectivo no es tarea de
la Corte; por eso es signo de prudencia renunciar al ejercicio de la
peligrosa atribucin. La vigilancia de las garantas individuales constituye, en cambio, la misin indeclinable de la Corte, y de no existir
el prrafo actual del artculo 97 habra que deducir de la misin en
general la existencia de la facultad en particular; tal como lo hizo la
Corte de Vallarta.
CAPTULO
XXX
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se ha purgado la pena, nada hay que impida al funcionario la reasuncin de sus funciones, exactamente igual que si hubiera sido absuelto. 10
174.-En tratndose de delitos oficiales, la normacin constitucional es del todo diversa.P
En su conocimiento no interviene una sola Cmara, como en los
delitos comunes, sino las dos: la de Diputados como rgano de acusacin y la de Senadores como rgano de instruccin y de sentencia.
El Senado no puede actuar sin la previa acusacin del fiscal, que
es la Cmara de Diputados, la cual debe tomar su decisin por simple
mayora de los presentes, ya que la Constitucin no prev mayora
especial.
La Cmara de Senadores inicia, por virtud de la acusacin, un
verdadero juicio, que por serlo justifica, ahora s, la denominacin
de Gran Jurado que el artculo otorga a aquella Cmara. Debe al
efecto or al acusado y practicar todas las diligencias que estime convenientes, para concluir con una resolucin que es autntica sentencia, ya sea que absuelva o que condene.
Si absuelve, ningn otro tribunal podr llegar a ocuparse del caso,
ejecutoriamente resuelto, a diferencia de lo que ocurre en los delitos
comunes, donde el desafuero no prejuzga de la acusacin de que conocer el juez ordinario.
Si condena, el Gran Jurado aplicar como pena la privacin del
puesto, que en este caso es definitiva, difiriendo as de la simple suspensin que produce el desafuero por delitos comunes. El distinto
tratamiento se explica. En los delitos oficiales, la infraccin se comete
10 Las conclusiones a que hemos llegado derivan lgicamente de lo que hasta
ahora ha sido admitido ent~ nosotros por la doctrina y la prctica unnimes, a saber:
que en los delitos comunes a desemejanza de los oficiales la separacin del cargo es
mera suspensin. y no destitucin, por lo que el funcionario tiene dos posibilidades de
regreso: la absolucin judicial o la expiacin de la pena. De este modo la suspensin
del cargo cumple la finalidad del desafuero, que consiste nicamente en dar oportunidad de que intervenga la justicia comn.
11 Art.
III en sus cuatro primeros prrafos: "De los delitos oficiales conocen
el senado erigido en Gran Jurado; pero no podr abrir la averiguacin correspondiente,
sin previa acusacin de la Cmara de Diputados. Si la Cmara de Senadores declarase,
por mayora de las dos terceras partes del total dc sus miembros, despus de practicar
las diligencias que estime convenientes y de ofr al acusado, que ste es culpable, quedar privado de su puesto por virtud de tal declaracin e inhabilitado para obtener
otro por el tiempo que determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviere sealada otra pena en la ley, el acusado quedad
a disposicin de las autoridades comunes para que lo juzguen y castiguen con arreglo a ella.
"En los casos de este artculo y en los dcl W9 las resoluciones del Gran }ura<lo
y la declaracin, en su caso, de la Cmara dc Diputados, son inatacables.
"Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados los delitos comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin. Cuando la Cmara
mencionada declare que hay IU~r a acusar, nombrar una comisin de $U seno para
que sostenga ante el Senado la acusacin de que se trate."
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590
Impuestas por el Gran Jurado las dos penas que seala la Constitucin para los delitos oficiales y privado de la inmunidad el funcionario por haber perdido el cargo que la inmunidad protege, la justicia ordinaria recupera su plena jurisdiccin sobre el inculpado, al
igual de lo que ocurre en caso de desafuero por delitos comunes. Sin
embargo, en este punto el segundo prrafo del arto 111 introduce la
siguiente norma de excepcin: "Cuando el mismo hecho tuviere sealada otra pena en la ley, el acusado quedar a disposicin de las
autoridades comunes para que la juzguen y castiguen con arreglo a
ella."
La excepcin estriba en juzgar dos veces, con ]a respectiva penalidad en cada una de ellas, por el mismo delito, a pesar de la garanta
consagrada en el segundo prrafo del arto 23.13 Adems, como al juez
comn le corresponde, no simplemente aplicar la pena de la legislacin ordinaria, sino juzgar segn lo dice el precepto, quiere decir que
la resolucin que l pronuncie no est vinculada por la que emiti
el Senado y puede, por lo tanto, contradecirla. Fijmonos, por ltimo,
en que esta excepcin conduce a que el Senado no absorbe en su totalidad el conocimiento del caso, como ocurra con los antiguos tribunales especiales, sino que se reduce a tratarlo en el aspecto poltico,
despojando de la investidura a quien ha dejado de merecerla."
Las resoluciones del Gran Jurado y la declaracin, en su caso, de la
Cmara de Diputados, son inatacables, segn lo dice el prrafo tercero
del artculo 111. Esto quiere decir que ningn rgano de autoridad
puede reemplazar a las Cmaras en posterior conocimiento por lo qt.e
hace a la apreciacin de los hechos y a la decisin que aqullas adoptaren. Consideramos, sin embargo, que los presupllestos que la Cons13 La razn de este tratamiento excepcional la expone Hamilton en los siguientes trminos: "Con el castigo que puede ser la consecuencia de estas acusaciones no
terminar la expiacin del delincuente. Despus de ser sentenciado a ostracismo perpetuo, perdiendo la confianza y la estimacin, as como los honores y los emolumentos
que le conceda su .pa~, estar an s"!1.ieto a proceso y a la pena que le corresponde
segn las leyes ordinarias. Sera debido que las personas que han dispuesto en un
proceso de su fama y de sus derechos ms valiosos como ciudadano dispusieran tambin en otro, y por la misma ofensa, de su vida y su fortuna? No hay razones de
sobra para temer que el error cometido en la primera sentencia suscitara idntico error
en la segunda? Que la intensa influencia de una decisin inclinara a ahogar la de
cualesquiera nuevos informes que se aportaran sobre el asunto con el objeto de hacer
variar el sentido de una nueva decisin? Los que saben algo de la naturaleza humana
no va~ilarn e~ conte~tar afirmativamente a estas preguntas, y no les costar trabajo
ad,;ertlr que, SI la.s mismas personas juzgan ambos casos, los que sean objeto de acusacin se vern pnvados de la doble garanta que se persigue proporcionarles mediante
el doble juicio." Hamilton. El Federalista; nm. XLV.
14. Observemos, sin embargo, una diferencia importante entre la sentencia absolutona y la condenatoria que pronuncia el Senado. Si absuelve, el juez ordinario no
podr cC?n~er del mismo delito oficial una vez que ha concluido el encargo, porque
la Constitucin no deroga en esa hiptesis el principio non bis in idem; el Senado s
agota entonc~ el conocimiento del caso y es tribunal especial con jurisdiccin excluvente. Pero SI condena, el juez ordinario recobra su propia jurisdiccin, a partir de la
sentencia condenatona.
59J
titucin seala para la actuacin de cada Cmara s estn bajo el control del juicio de amparo; por ejemplo; si. el Senado procediera sin
previa acusacin de la Cmara de- Diputados.
Los reflejos polticos de la intervencin de las Cmaras en los delitos oficiales, han inspirado el arto 112, conforme al cual una vez pronunciada sentencia de responsabilidad por aquellos delitos, no puede
concederse al reo la gracia de indulto, ya que por depender exclusivamente de la voluntad de otro rgano poltico como es el Ejecutivo,
el indulto puede frustrar' en la prctica la decisin tomada por las
Cmaras.
175.-Refirmonos ahora a los efectos que produce en el fuero la
licencia otorgada a los altos funcionarios.
Preside toda la materia de inmunidades el ya conocido principio de
que el fuero se instituye para proteger a la funcin. Retirado de sta
por virtud de la licencia, el funcionario abandona concomitante y simultneamente el fuero hasta el momento en que por haber cesado la
licencia regresa a la funcin. Trtase de un efecto en todo semejante
al producido por el desafuero en caso de delitos comunes; aqu como
all el apartamiento de la funcin entraa la suspensin de la inmunidad, aunque en un caso la fuente del retiro est en la voluntad de
quien solicita la licencia y en el otro en la decisin impuesta por la
Cmara.
La licencia persigue generalmente por objeto que el funcionario
pueda dedicarse a otro empleo o comisin, incompatible con las funciones protegidas por el fuero; as sucede por mandamiento constitucional respecto a los diputados y senadores (art. 62) y a los ministros
de la Suprema Corte (artculos 100 y 101), con la sancin nada menos
que de la prdida de la investidura. La licencia en estos casos no es
permiso para desempear al mismo tiempo las funciones Incompatibles, como lo ha entendido una interpretacin torcida, sino separacin
del cargo sin renuncia a l, segn lo explica respecto a los miembros del
Congreso el art. 62. Claro est que en estas condiciones los delitos cometidos durante el tiempo de la licencia no estn protegidos por el
fuero. Tales delitos no podrn ser nunca los oficiales de los altos funcionarios que prev el arto 111, pues si el funcionario no est en ejercicio de sus funciones, existe la imposibilidad de que cometa delitos
con motivo y en ejercicio de dichas funciones, que es en lo que consisten Jos delitos oficiales.
El arto 110 consagra la teora expuesta 15 y conforme a ella intentaremos su glosa.
1~ "No gozan de fuero constitucional los altos funcionarios de la Federacin por
los delitos oficiales, faltas u omisiones en que incurran en el desempeo de algn em-
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.rj93
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DERECHO
CON~'TITUCIONAL
MEXICANO
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para que el juez ordinario pueda avocar a s una causa por delitos oficiales de altos funcionarios, no basta ciertamente la suspensin que
entraan la licencia voluntaria o el desafuero impuesto por delitos comunes; se necesita que previamente opere la. separacin definitiva del
cargo, ya sea porque el Senado destituya al funcionario, o bien porque se cumpla el trmino natural del encargo. Las consecuencias prcticas lo confirman. Si durante el tiempo de la licencia el juez comn
aplicara la pena de destitucin de su cargo al alto funcionario (lo
que es posible conforme al Cdigo Penal, para ciertos delitos de funcionarios pblicos), la competencia exclusiva del Senado quedara a
todas luces burlada. En esa virtud, para enjuiciar por delitos oficiales
a un alto funcionario con licencia, es indispensable el juicio poltico,
haya regresado o no a su encargo el funcionario.
l77.-Relacionemos ahora los delitos, cuya clasificacin y caractersticas acabamos de examinar, con los funcionarios susceptibles de
cometerlos.
En el arto 108 podemos distinguir tres diversas categoras de funcionarios, cada una de las cuales recibe de la Constitucin un tratamiento diverso.
La primera clase est integrada por los diputados y senadores al
Congreso de la Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios del despacho y el Procurador General de la Repblica, quienes son responsables "por los delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones
en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo". En esa virtud,
tocante a tales funcionarios ningn delito cometido durante el tiempo de su encargo queda excluido del fuero; al mismo tiempo es posible per-seguirlos por cualquier delito, conforme al procedimiento previsto por la Constitucin para cada clase de ellos."
La segunda categora de funcionarios est compuesta por los gobernadores de los Estados y los diputados a las legislaturas locales,
quienes "son responsables por violaciones a la Constitucin y leyes
federales" .
En el Constituyente de 56 la Comisin de Constitucin no incluy
a Jos funcionarios locales entre los enumerados en el ttulo relativo a
responsabilidades. La obsesionante idea que campe en la discusin
del artculo 114 (ahora 120) y que como hemos visto llev a la asam11 El arto 2~' de la Ley de Responsabilidades incluye entre los funcionarios con
fuero a los Jefes de Departamentos Autnomos. A nuestro ver la ley secundaria no
puede ampliar a otros funciona ros diversos de los enumerados por el arto 108 la preJ'l'ORlltiva del fuero, por significar una excepcin a la garanta de la igualdad ante
la ley.
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598
violaciones a los ordenamientos federales) si previamente no son desaforados en los trminos de los arts. 109 Y 111.19 No le corresponde a
la Constitucin federal, sino a la local de cada Estado, erigir el fuero
de los funcionarios locales frente a los delitos tipificados en sus propios ordenamientos. De aqu que el arto 108 slo diga que los gobernadores i' los diputados locales son responsables por violaciones a la
Constitucin y leyes federales, lo que de ninguna manera significa
que no lo sean por los delitos comunes; si esto ltimo no lo toca la
Constitucin federal, dbese a que es materia de las Constituciones de
los Estados.
Cuando la Constitucin de un Estado tiene a bien conceder inmunidad a ciertos funcionarios del propio Estado (gobernador, diputados, magistrados, tesoreros, etc.), no puede hacerlo sino en relacin
con los actos que considera punibles la legislacin del mismo Estado,
nunca respecto a los delitos de orden federal, en relacin con los cuales corresponde a la Constitucin federal sealar a los funcionarios que
disfruten de inmunidad. Sguese de aqu que el fuero federal de los
gobernadores y diputados locales, vale en todo el pas, frente a todas
las autoridades federales, por delitos federales, puesto que la Constitucin general que as lo dispone tiene aplicacin en todo el pas;
mientras que el fuero local de los mismos u otros funcionarios, vale
por delitos comunes y tan slo dentro del Estado donde rige la Constitucin que lo otorga, de suerte que no servira a ningn funcionario
local frente a autoridades locales de otro Estado, por delitos comunes,
ni frente a autoridades federales por delitos federales, cuando en este
ltimo caso no se tratara del gobernador o de diputados locales.
Otra diferencia. los funcionarios de la primera categora tienen
fuero para toda clase de delitos, as comunes como federales, por lo
que estn protegidos contra todas las autoridades del pas, as de la
federacin como de los Estados; en cambio, los de la segunda categora slo tienen fuero para los delitos federales, por lo que constitucionalmente estn preservados tan slo contra las autoridades que conocen de los delitos federales.
Tal es el sistema que consagra la Constitucin actual respecto a
los titulares de los Poderes ejecutivo y legislativo de los Estados. Al
ampliar el fuero federal a los diputados locales, la Constitucin se
aproxim a una de las dos tesis a cuya pugna hemos asistido, pero de
cierto no resolvi el problema de fondo.
En efecto, si la inmunidad de los titulares de los Poderes locales
frente a la federacin obedeciera a la necesidad de proteger la auto-
1.
El juicio poUtico contra funcionarios locales slo se dara con motivo de delitos cometidos en ejeicicio defunciones federales delegadas; es ms factible, sin duda.
el desafuero por delitos comunes. tipificados en leyes federales.
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600
601
La norma privativa que restringe la responsabilidad del Presidente, incluye asimismo el procedimiento especial para hacer exigible
dicha responsabilidad. En su parte final, el arto 109, que como hemos
visto se refiere a delitos comunes, determina que cuando se trate del
Presidente de la Repblica, "slo habr lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores, como si se tratare de un delito oficial".
El Presidente de la Repblica slo puede responder por un delito
oficial: el de traicin a la patria, y por los delitos graves del orden
comn. Pero el uno y los otros se identifican para el efecto de ser tratados como oficiales, mediante el juicio poltico. Se quiso as enmendar el error en que incurri la Constitucin de 57 y que denunci
Rabasa, al dejar la suerte del Jefe del Ejecutivo en manos de la sola
Cmara de Diputados, que poda desaforarlo por los delitos graves
del orden comn.
Para rematar este tema, trataremos de esclarecer la responsabilidad del Presidente una vez concluido su encargo.
Bajo la vigencia de la Constitucin anterior no haba problema,
ya que consagraba de modo expreso la responsabilidad general y ordinaria del Presidente, al igual que la de los dems altos funcionarios,
. por ms que le restringiera "durante el tiempo de su encargo" a los
delitos especiales sealados."
Pero de la Constitucin vigente desapareci la referencia a la responsabilidad general del Presidente y slo queda la mencin de su
responsabilidad limitada a los delitos que se especifican, apartndose
as el precepto de la frmula que emplea para el resto de los altos
funcionarios. Quiso con ello el Constituyente erigir la impunidad del
Jefe del Ejecutivo para los delitos diversos de los expresamente sealados? Nos inclinamos a pensar que no se trata de impunidad, sino
de inmunidad temporal; de otro modo carecera de sentido la locucin "durante el tiempo de su encargo", por el lugar que ocupa en el
texto actual. Pensamos, adems, que tan importante excepcin al
derecho comn como es la impunidad, merece un texto expreso, que
en el caso no existe.
179.-Hemos tratado hasta aqu de los delitos comunes u oficiales
de los funcionarios que gozan de fuero. A lo dicho hay que agregar
un texto de la Constitucin, pues ninguno se hizo con la mira puesta en la responsabilidad del funcionario, quc como ninguno otro est al margen de la rcsponsahilidad
ordinaria.
22 "Lo es (responsable)
tan~bin el Presidente de l.a RCI)\ihli~~, pero dur;u.ltc c,l,
tiempo de su encargo slo podra ser acusado por los delitos de traicin a la patria ...
(artculo 103 de la Constitucin de 57, prrafo final).
"El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, slo podr ser
acusado por traicin a la patria ..... (art. 103 de la Constitucin de 57, prrafo final).
602
que el ltimo prrafo del arto 111 se refiere a otra clase de funcionarios y a otra clase de faltas, diversas de las previstas en el arto 109 y
en la primera parte del 111.
Trtase en ese ltimo prrafo de los funcionarios judiciales (ministros de la Suprema Corte, magistrados de Circuito, jueces de Distrito, magistrados y jueces de Distrito y Territorios Federales), entre
los cuales slo tienen fuero los ministros de la Corte. Tales funcionarios pueden ser privados de sus puestos por el Congreso de la Unin,
si observaren mala conducta, independientemente de la responsabilidad legal en que hubieren incurrido.
La mala conducta que funda en dichos casos la destitucin del
funcionario judicial, es una expresin cuyo alcance deber ser precisado por una ley reglamentaria. Podemos anticipar, no obstante,
que la mala conducta suficiente para justificar la destitucin no ha de
ser necesariamente delictuosa, pues en ese caso no habra razn para
incluir en la enumeracin a los ministros de la Corte, cuyos delitos
comunes u oficiales no podran ser tratados segn el procedimiento
sealado por la ltima parte del arto 111, sino conforme a los instituidos por los arts. 109 Y 111, en su primer prrafo.
As, pues, los ministros de la Corte pueden ser separados de su
cargo por delitos comunes (suspensin), por delitos oficiales (privacin del cargo) y por mala conducta que no constituya delito (destitucin). En el primer caso resuelve la Cmara de Diputados, en el
segundo el Senado previa acusacin de la otra Cmara y en el tercero
las dos Cmaras, primero la de Diputados y despus la de Senadores,
es decir, el Congreso de la Unin.
Los dems funcionarios judiciales no gozan de fuero, por lo que
pueden ser procesados y castigados en cualquier momento. Pero para
ser separados de su encargo se necesita que observen mala conducta,
la cual puede ser deliotuosa, como hemos dicho. En tal virtud, el
prrafo final del arto 111, hace punto omiso del aspecto delictivo de
los actos, para referirse exclusivamente a la mala conducta. Si esta
mala conducta implica la comisin de uno o de varios delitos, el castigo de los mismos incumbe al juez comn y noal Congreso.
180.-Tanto en su normacin cuanto en su ejercicio, el fuero deja
qu desear entre nosotros. En lo primero, la generalidad de las legislaciones extranjeras excluye de la proteccin del fuero, por lo menos
las delitos flagrantes; la nuestra no hace distincin. Tocante a su ejercicio. el abuso insolente del fuero 10 ha llevado al desprestigio.
Detrs de ese abuso -que en nuestras peores pocas ha sido impunidad .10 mismo para delitos de sangre que para infracciones de trn-
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APNDICE
LA REFORMA EN PROYECTO 1
No podra asegurar si lo que habr de exponer en la presente ocasin-ha sido o no matera de anteriores reuniones, como sta a que
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APNDICE
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APNDICE
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1970, en el sentido de proscribir "la llamada democratizacin de elecciones internas del partido", ataj cualquiera tendencia por ese rumbo.
Se volvan los ojos, por otra parte, al municipio. Se peda que el
aprendizaje de la democracia se iniciara en esa escuela primaria del
civismo, donde los gobernadores suelen imponer su seoro absoluto.
Como si no bastara el hecho de que los ejecutvos locales acostumbran determinar los resultados de las elecciones en los municipios,
veintids Constituciones de los Estados instituyen el vasallaje de los
Ayuntamientos por diversos medios, que se conjugan en la tendencia
general a autorizar la desaparicin y la sustitucin de Ayuntamientos, por decisin de los rganos polticos. Contrario a la disposicin
constitucional de que cada municipio ser administrado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa, el abuso denunciado, acogido
por la mayora de las Constituciones locales, socavaba la institucin
del municipio libre, caro ideal del Constituyente de Quertaro, Pero
lejos de ser reprimida la inconstitucional tendencia, fue llevada de
pronto a la Constitucin Federal, mediante adicin publicada en el
Diario Oficial del 6 de julio de 1971 al artculo 74, alteracin no por
inadvertida menos ominosa. Por ella se facult a la Cmara de Diputados a suspender y destituir, en su caso, a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Federales, y designar sustitutos o juntas
municipales. La Constitucin Federal pareca inspirarse de este modo
en las de los Estados, a fin de que los Territorios Federales, que
tambin deban gozar del municipio libre segn la fraccin VI del
artculo 73, no escaparan del general exterminio de la institucin.
Tres aos despus la reforma del ao de 71 sali de la Constitucin
tan subrepticiamente como haba entrado, al suprimirse los Territorios Federales en 74. Pero por boca de la reforma haba hablado
ya el Constituyente y su voz estimulaba a los gobiernos de los Estados para no cejar en su ofensiva contra el municipio libre.
He citado esos dos casos recientes, porque son demostrativos de
cmo se ha cerrado el paso a cualquiera reforma poltica, por tmida
que sea. Pero los fracasos del pasado no deben quebrantar la fe en
nuestras instituciones, si estn de esta parte el compromiso sincero,
la buena fe y la decisin oficial de llevar a cabo la reforma.
y en este punto reanudo, ya para concluir, el desarrollo del tema.
Se ha dicho que no se puede prescindir del PRI, porque no existe
en la actualidad otra alternativa. Precisamente por eso, por no existir
otra alternativa, es por lo que estamos buscndola. Quede claro que
no se pide la desaparicin del PRI, el desmantelamiento inmediato
del partido. Como deca Luis Cabrera. hay que aterrizar, y aterrizar
en tierra mexicana. Si de improviso dejara su sitio el PRI, se pro-
610
ducira el caos nacional, una crisis de poder de proporciones incalculables, porque ningn otro partido estara por ahora en condiciones de reemplazarlo. Lo que se pide es que los ciudadanos y los partidos tengan oportunidades reales de aprender intensivamente la
prctica de la democracia electoral, para estar en posibilidad cuanto
antes de medirse con el partido que sabe tanto de poltica.
Ciertamente no me corresponde sugerir medidas concretas en pos
de la finalidad que se busca. Pero entindase que la solucin que se
proponga, cualquiera que sea, debe plantearse dentro de la democracia que postulan a una, sin excepcin, nuestra historia y nuestras
Constituciones. La implantacin de una dictadura, cualquiera que
sea su signo, no est a discusin ni puede estarlo. Esto no se resuelve
en torno de una mesa, sino en las barricadas.
Nuestra juventud universitaria, a la que yo saludo de extremo a
extremo de la vida, ha encontrado cerradas las opciones de la libertad. Hombres y mujeres jvenes, salidos de las escuelas que sostiene
el pueblo de Mxico, se juegan sus vidas en lucha contra el sistema
de libertades que abon con su sangre ese mismo pueblo, las libertades que hemos sustituido en nuestro tiempo con la corrupcin moral que va a la zaga de la corrupcin poltica.
El espectculo es doloroso y no puedo dejar de imponerme una
reflexin.
Los ciudadanos mexicanos nacidos hace cuarenta y ocho aos, cuando se fund el partido desde entonces en el gobierno, y los nacidos
posteriormente hasta nuestros das, es decir, los que componen actualmente la inmensa mayora de la ciudadana mexicana, no han
experimentado otro rgimen poltico que aquel dentro del cual nacieron y en el que siguen viviendo. Ellos y los que vendrn, merecen una explicacin franca y leal de' la anttesis entre la democracia
que postula la Constitucin y la que se practica en Mxico. Ha transcurrido su vida en una escuela deforman te de la conducta. Busquemos un taladro de luz para su conciencia cvica, para su criterio y
su dignidad de ciudadanos.
Justo Sierra, el gran maestro de la palabra libre, conmovida y
convocante, deca al frente de su libro sobre Jurez: "digo la verdad
que alcanzo".
Esa frmula ha sido para m, desde la adolescencia, la medida de
toda conviccin. No la verdad intolerante, que acaso sin saberlo lleva en su senoIa pretensin de la infalibilidad, sino la verdad al mismo tiempo erguida y humilde, tan respetuosa de la ajena como de-
APNDICE
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LA REFORMA AL PROMULGARSE 2
1. Si hay un pas donde el fenmeno poltico est condicionado
por factores sociales de toda ndole, es sin duda este pas llamado
Mxico.
De ignorar la existencia de tales factores, resultara inexplicable
la incongruencia que se nota entre la pulcra doctrina que habita en
nuestra ley suprema y la realidad desaprensiva que transita por nuestra historia.
Sin embargo, el tema a exponer est ceido por ciertos lmites de
tiempo, que no autorizan a proponer aqu, as fuera referido slo a
Mxico, el inagotable tema del contraste, en todos los tiempos y latitudes, en mayor o menor grado, entre la normatividad y la normalidad. Queremos dejar constancia, no obstante, tratando de escapar a
meras abstracciones, de que procuraremos no perder de vista el mirador situado ms all de estos muros, desde el cual una realidad
impasible har buenas o malas nuestras conclusiones.
Ms an, conviene anticipar que la materia en anlisis est incluida en un propsito de acercamiento entre lo real y lo legal, de atenuante en el desacuerdo entre lo normativo y lo usual.
Tal propsito no debe ser postergado por los juristas mexicanos,
especialmente cuando tratamos, como en la ocasin actual, de abordar en lo posible el conjunto de normas que a ttulo de modificaciones a tpicos constitucionales y legales, integran la reforma poltica, as conocida entre nosotros con denominacin acaso excesiva, si
no fuera ms bien convencional.
En va de desarrollo del mismo punto de vista, conviene tener en
cuenta que el papel exclusivo concedido a lo poltico en el ttulo
de la reforma de que se trata, no traduce menosprecio de las dems
carencias de nuestro pueblo. Lejos de ello, hay que reconocer que
la reforma en la estructura poltica no es independiente de la suerte
que corra la reforma en las estructuras sociales, especialmente en la.
econmica y en la cultural. Todas ellas tienen que ser concurrentes
:! Ponencia presentada con el titulo de Gns is de la reforma politica, en la primera sesin del Encuentro de Constitucitmalistos Espooles y Mexicanos, celebrado en
la U.N.A.M., del 26 al 30 de junio de 1978.
612
APNDICE
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y entre s solidarias. Mejor an, en caso de prioridad habra que darla a las estructuras bsicas, que son las que miran a la existencia
misma de lo social, presupuesto y condicin de lo poltico. As es
como se registra a menudo el hecho de que la evolucin favorable
de lo social, estimula y perfecciona por s sola el desarrollo poltico, del mismo modo que el retraso en lo uno repercute en lo otro.
Afirmada as la interrelacin de los diferentes factores, advirtamos que la ruptura de la misma, a partir de nuestra vida independiente como nacin, ha sido el motivo subyacente de la inestabilidad
poltica del pas, como reflejo a su vez de la inquietud de su condicionante, la estructura social.
Descuidados durante largo tiempo los caminos del Derecho para
acertar con el equilibrio entre ambos factores, no es de extraar que
nuestra historia hubiera caminado a la deriva entre la anarqua y la
dictadura. El fenmeno persever sin que hubiera decado lainsistencia de nuestros juristas y hombres de Estado en recordar que
dentro de una democracia, segn es la que propugna nuestra Constitucin, el nico medio aceptable de conservar, modificar o sustituir
las estructuras existentes, consiste en la apelacin al electorado. De
aqu el inters que representa para el Derecho Constitucional la investigacin de frmulas polticas adecuadas, que sirvan para expresar
democrticamente, es decir, por la va del Derecho y no de la violencia ni del engao, la decisin mayoritaria en punto a la cuestin
social.
La reciente reforma poltica nos pone en presencia de un nuevo
intento, acaso el ms serio y apremiante de los reclamados hasta ahora, para conciliar con el Derecho nuestra vida poltica. La reforma
que se proclama a s misma poltica, traduce ese empeo como misin de nuestro tiempo. Llevamos a nuestros predecesores la ventaja
de importantes adelantos de nuestro pas en materia social. Hacemos
votos para que alcance el mismo nivel la reforma poltica.
Las preocupaciones ideolgicas y sociales, que en nuestro siglo XIX
se mezclaron abigarradamente con los problemas polticos, tendrn
que cambiar de posicin en la medida del xito de la actual reforma
poltica. La denominacin de tal corresponde a lo que pretende ser:
un instrumento poltico destinado a canalizar por cauces de legalidad
las variadas tendencias ideolgicas y sociales, cualesquiera que ellas
sean con tal que respeten la norma creativa que imprime legalidad
a los rganos llamados partidos polticos, capaces de recoger y de
proponer al electorado las tendencias diversificadas.
De all la regla bsica de la reforma. Todo partido que aspire a su
objetivo esencial de llegar al poder, debe hacerlo dentro de la lega-
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APENDICE
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APNDIC.E
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premo. La nica nota importante que all se registr fue la inclusin en el texto constitucional de la autonoma del municipio, con
el nombre de municipio libre, noble institucin de orig-en hispnico
que haba figurado en el comienzo de la Conquista para investirla
de legalidad y que con semejante propsito habra de participar, tres
sig-los despus, en los programas iniciales de nuestra gesta de emancipacin.
La eleccin directa del presidente de la Repblica, su fortalecimiento frente al Congreso, la supresin de la vicepresidencia y otras
innovaciones de menor cuanta, no rozaban de cerca ni de lejos nuestro problema siempre en pie de la autenticidad del sufragio. La nica
medida en este sentido tomada consisti en dotar a la Suprema Corte
de Justicia de la facultad de investigar de oficio o a peticin de
parte la violacin del voto pblico, invasora atribucin que esteriliz
la propia Suprema Corte, mediante su jurisprudencia siempre reiterada.
Los vicios tradicionales de nuestra prctica electoral, pasaron de
este modo a los nuevos ordenamientos. Pero debemos de reconocer
que la magnitud del problema no alcanzaba su solucin cabal en la
ley, ni en la teora, ni siquiera en la sola voluntad de los gobernantes. N ingn remedio inmediato poda ofrecerse para convertir en
conciencia cvica la incultura secular de nuestro cuerpo electoral,
ignorante en buena medida hasta del significado primario de la operacin electiva. Sin conocimiento y sin voluntad propia, acuciadas
en cambio por la miseria y por el temor al fuerte, estaban a merced de los manipuladores profesionales aquellas masas inermes, destituidas de todo, hasta del ms elemental aliciente de llegar algn
da a nombrar por s mismas a quienes detentan la grave potestad
de mandarlas y de hacerse obedecer. Quedaba as interferida en la
prctica electoral la vocacin de libertad que nuestros movimientos
reivindicatorios haban inscrito siempre en sus programas y en los
instrumentos consti tucionales.
En un intento de aliviar la tensin poltica, que treinta aos de
dictadura haban preparado para el estallido violento, los cientficos
del rgimen entonces en el poder haban propuesto la restriccin del
sufrag-io, reconociendo el derecho al voto activo t~n slo a aquellos
en quienes se presupone la conciencia del acto, conforme a ciertas
bases generales, entre ellas un mnimo de instruccin. Pero en el
Constituyente de 17 se consider impoltico e inoportuno restringir
el derecho al sufragio, porque eran precisamente las clases privadas
de cultura las que en mayor grado haban contribuido a la revolucin, de la que emanaba el propio legislador constituyente.
618
Bajo esos auspicios, no favorables ciertamente al ejercicio democrtico del sufragio, lleg en el ao de 1920 la oportunidad de renovar al titular del Poder Ejecutivo. La renovacin se llev a cabo,
nada ms que no en las urnas, sino mediante una rebelin militar, la
primera del decenio y la nica que tuvo xito para los alzados. Fue
seguida de otras tres asonadas principales, aparte de algunas ms de
menor cuanta.
Se desarroll la ensangrentada dcada de los aos veinte con caractersticas del todo distintas a las de la precedente. La Revolucin del
ao de 13, era eso -una Revolucin-, que aunque desgarrada a la
hora del triunfo por las ambiciones personales de sus caudillos, supo
responder desde sus comienzos hasta su meta a las urgencias sociales
del pueblo que la realiz. En cambio, ninguno de los movientos
armados posteriores a la Constitucin de 17 mereci el nombre de
revolucin, ni nadie trat de drselo, porque no pretendan modificar
los fundamentos constitucionales del Estado, sino slo dirimir' por la
violencia la sucesin en el mando, desde el puesto clave de la presidencia de la Repblica hasta los cargos de eleccin popular de mnima significacin.
Terminaba el decenio entre sombros presagios para nuestra democracia en ciernes. Ni el lapso que inmediatamente le haba antecedido, ni ninguno otro en nuestra' historia independiente pareca
poder empeorar el lgubre perodo de los 20, por cuanto este ltimo
se caracterizaba por la ausencia total de principios y su reemplazo
por la codicia personal de mando, llevada a los mayores excesos de
fuerza y de crueldad.
Era preciso parar cuanto antes la perniciosa tendencia. El dirigente que a la sazn manejaba la poltica general, consider que la
solucin se hallaba en la formacin de un partido nacional, que
erigido en defensor de los principios revolucionarios, sirviera a la vez
para "encauzar las ambiciones de nuestros polticos".
Esta finalidad, no as otras, que el fundador mencion en su llamado mensaje del informe presidencial de 1928, la satisfizo cumplidamente el naciente partido. Fundado en la ciudad de Quertaro el
l~ de marzo de 1929, con el nombre de Partido Nacional Revolucionario (PNR), ,dos das despus estall, debelada en seguida, la
ltima sublevacin militar que desde entonces hasta nuestros das
ha ocurrido en Mxico, como empleo de la violencia en sustitucin de la va electoral.
Comparece ya en nuestro escenario poltico el partido que en
1938 modific su nombre de origen por la denominacin hegemnica
de Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) , hasta llegar a nos-
APNDICE
619
otros, a partir de 1946, con el nombre actual de Partido Revolucionario Institucional (PRI). De este modo sobrevive en sus siglas, a
travs de los diferentes membretes, la referencia a su papel de mantenedor en el tiempo de la Revolucin Mexicana que, entre otros,
quiso asignarle su fundador.
El ltimo de los objetivos sealados en su origen al partido, es el
que ms interesa al propsito del presente estudio, y consiste en
el llamado que el autor del mensaje formul para que "hombres
de todos los credos y matices polticos de Mxico, ocupen lugares en
la Representacin Nacional, en proporcin a la fuerza que cada organizacin o cada grpo social haya logrado conquistar en la voluntad
y en la conciencia pblica".
Esta apertura democrtica, tan ampliamente expuesta, apareca aclarada a continuacin por su propio autor, quien manifest que "nunca aconsejara este camino si temiera, ni aun remotamente, que una
actitud poltica semejante pudiera producir un solo paso atrs en
las conquistas fundamentales de la Revolucin". La aclaracin no significaba, por lo pronto, sino que la oposicin, por hallarse en aquel
entonces en minora, poda entrar al Congreso sin lesionar los intereses de la Revolucin; pero no llevaba expresa ni imbbita la tesis
de que si alguna vez, consolidados ya los principios revolucionarios,
la oposicin llegaba a ser mayora, le seguira vedado ingresar, en su
calidad de tal, a la representacin del Congreso. Afirmacin de esa
o parecida ndole, no fue expuesta en el mensaje; ms bien su autor,
al emitir en otro prrafo la posibilidad de que la oposicin llegara
a alcanzar la mayora en un futuro remoto, parece dar a entender
que en esta hiptesis tendra que producirse el relevo en el mando
en favor de la oposicin, convertida en mayora. Conviene tener en
cuenta los expresados aspectos del documento que ha sido considerado, en justicia, como el programa cvico ms autorizado de la Revolucin. Enfrentarlo con su posterior ejecucin por los gobiernos revolucionarios, nos permitir conocer la etapa ms importante en la
gnesis de nuestra rforma poltica.
No obstante el categrico llamado del mensaje para que la oposicin pasara a ocupar lugares en la representacin nacional, fue
necesario esperar todava 18 aos, a fin de que llegaran sus cuatro
primeros representantes a la Cmara de Diputados, ninguno al Senado.
El llamado que haba hecho el mensaje del ao 28 resultaba fallido,
pero no del todo, porque pronto iba a alumbrar con cierto matiz
original la posicin del mensaje de convocar a la oposicin, dentro
del lmite en que no significara un peligro para la mayora en cuanto
detentadora del mando.
620
APNDICE
621
()22
jante a un pacto bilateral tcito, resulta en el texto meramente hipottica. La realizacin del segundo supuesto corresponde sin duda a
las minoras, mediante la renuncia a la violencia. En cuanto al primer supuesto, sin el cual no se da el segundo, toca al poder pbfico
llevarlo a cabo, evitando vigorosamente, drsticamente que la mayora estrangule a las minoras para cerrarles el paso hacia la toma
del poder. Ahora bien, respecto al cumplimiento de este cometido,
que slo al poder pblico incumbe, el texto analizado no erige un
compromiso expreso. Lo que asegura es que el gobierno sabr introducir reformas que para facilitar la unidad democrtica (y excluir
as la violencia) , abarquen la pluralidad de ideas e intereses. De este
modo sostiene, a lo que parece, el pluralismo poltico y deja de lado
su anterior posicin, conforme a la cual no es slo la simple proliferacin de partidos, sino la posibilidad real de cualquiera de ellos de
alcanzar la mayora y con ella el mando, lo que el propio texto ha
igualado con la buscada finalidad de extinguir la violencia.
El Presidente por su parte manifest en su comunicacin al Secretario de Gobernacin el empeo que pona en ampliar las posibilidades de la representacin nacional y en garantizar la manifestacin
plural de las ideas e intereses, lo que viene en sus inicios a corroborar que el espritu de la reforma no trascenda del pluripartidismo
poltico, sin enfrentar el problema de la permanencia indefinida del
actual partido en el poder.'
4. En ejecucin de las instrucciones del Presidente, contenidas
en su comunicacin del 14 de abril, el Secretario de Gobernacin
convoc el 21 del propio mes a la Comisin Federal Electoral, en su
carcter de Presidente de la misma, y le hizo saber el propsito del
titular del Ejecutivo de que a travs de ella se conocieran ampliamen4 "El Ejecutivo a mi cargo est empeado en llevar adelante la reforma poltica
necesaria para ampliar las posihilidades de la representacin nacional y garantizar,
asimismo, la manifestacin plural de las ideas e intereses que concurren en el pas."
R. P., t. 1, p. VII.
Por si se quisiera desvanecer cualquiera duda acerca del alcance de la reforma
a cuya gnesis estarnos asistiendo, vamos a presentar un texto del Presidente de la
Repblica, que consta en Sil discurso pronunciado ante las Cortes Espaolas el 15 de
octubre de 1977. en visita oficial. Al referirse a la iniciativa de reformas constitucionales en materia poltica, qllt~ acababa de enviar al Congreso de la Unin, el Presidente expres as su propsito: " ...se pretende que las moyorias sigqn gobernando,
pero que las minorias esten representadas de conformidad con .su fuerza numrica y
sus opiniones cuenten y se sopesen en las decisiones legislativas".
Si se modifica la segunda parte del prrafo transcrito en trminos semejantes a
los que siguen, se adve-r tir el cambio del contexto: ..... pero que las minorias gobier"01 cuando se conviertan en mayora y mientras tanto estn representadas de conformidad con su fuerza numrica y sus opiniones cuenten y se sopcscn en las decisiones legislativas".
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623
te los puntos de vista de los partICipantes acerca de una reforma poltica que ample nuestra democracia y fortalezca la unidad democrtica, sobre la reiterada base "de la pluralidad de convicciones e
intereses existentes en el pas"."
. En respuesta, la Comisin Federal Electoral acord celebrar audiencias pblicas, las cuales en nmero de doce se efectuaron del-28
de abril al 21 de julio de 1977. En ellas comparecieron los representantes de los cuatro partidos polticos nacionales hasta entonces
registrados y los de once organizaciones polticas no registradas, as
como veintisiete personas a ttulo individual. Las opiniones se expusieron con absoluta libertad y, en general, con democrtica cortesa.
Los medios de difusin concedieron al evento sealada importancia.
Al concluir las audiencias pblicas el Presidente de la Comisin reiter los objetivos de la reforma en un principio sealados.
En su alocucin no insisti expresamente en el supuesto antes planteado de la necesaria renuncia de las minoras al empleo de medios
violentos. En cambio, ya no como simple supuesto, se refiri con
cierto nfasis al derecho de las minoras a transformarse en mayorias.
Parece como si a lo largo de las audiencias se hubiera ido fortaleciendo esta perspectiva de las minoras, reconocida al cabo precisamente
a ttulo de derecho exigible.
No obstante, fue en este punto decisivo donde el autor de la
exposicin limit cautamente el alcance de su tesis, al reconocer por un
lado aquel derecho y por el otro el deber de los gobernantes de preservar al Estado contra los riesgos ciertos de una democracia disolvente.
y confes: "Es posible que pequemos de gradualismo; empero, este
mtodo nos ha permitido alcanzar metas firmes y no exponer al pas
a fuertes retrocesos por avances deslumbrantes","
5. Creemos estar ya en presencia de la intencin de que estuvo
animada la reforma poltica, desde el punto en que se plante hasta
la declaracin final del Secretario de Gobernacin, anticipo inmediato de las reformas constitucionales. Entendemos que en el aspecto
esencial se quiso decir que en el proceso de democratizacin no se
puede llegar por ahora hasta las ltimas consecuencias, por los rieslo 1, p. xv.
R. 1'.. lo 1, p. 357. A cont inuaciu vienen los prrafos. a (lile aludimos: :'Toda
r. R. 1'.,
11
disol\'(~IIl<."
624
DERECHO
CON~lITUCIONAL
MEXICANO
1 Of.
kl\:. cit.
NDICE ONOMSTICO
(Los nmeros remiten a las pginas)
Abad y Queipo, Manuel, 576
Adams, John, 112
Agreda, Fernando, 515
Alberd, J. B., 170-171, 230
Alamn, Lucas, 224
Alejandro VI. 187
Alemn, Miguel, 71, 368370
Almonte, Juan N., 234
Altamirano, Ignacio, 233-234
Annot, Paschal, 575
Aquino, Santo Toms de, 36, 97-98
Aranda, Albino, 527
Arce, Alberto G., 167
Aristteles, 97, 211-212, 215
Arriaga, Ponciano, 104, 167, 228, 386, 528,
529, 557
Austin, Iohn, 7
Avila Camacho, Manuel, 71, 289, 511
Bagehot, W., 57
BalIadore Pallieri, G., 35
Barajas. Pedro, 520
Barbachano, Miguel, 493
Barbosa, Rui, 83
Barile, Paolo, 57
Barker, Ernest, 2
Barrera, Eulogio, 527
Barthlemy, J., 532
Batza, Rodolfo, 262
Beard, Ch. A., 11, 82
BelIo, Andrs, 472
Bentham,7
Berthlemy, H., 136
Beteta, Ramn, 369-370
Bielsa, Rafael, 149
Bigne de Villeneuve, Marcel de la, 217-218
Bisn, Ral, 122, 178, 309
Biscaretti di Ruffia, P., 61
Bocanegra, J. M., 51952C
625
626
NDICE ONOMSTICO
Infiesta, Ramn. 546-547
Iturbide, Agustn de, 95, 117, 267, 473
jacobo, 1, 213-214
Jara, Heriberto, 158
Jay. John, 115
jefferson, Thomas, 112
Jellinek, G.. 2-4, 6-7. 10. 14, 20. 23, 24, 87.
186, 190. 217
Jze. Gastn, 77, 150, 329. 532
Jimnez de Archaga, justino, 463-464
Jimnez. J. M., 520
Jurez, Benito, 18, 260, 421. 480
627
L'u Shao-Ch, 98
Locke, 212-215
Lpez Crdenas. Fernando, 86
Lpez Mateos, Adolfo. 43, 71, 269, 276, 286
Lozano. Jos Mara, 21, 85, 552-553
1-
628
NDICE ONOMSTICO
Ugarte, Gersayn, 158
Valads, Jos C., 224
Vallado Herrn, Fausto E., 86
Vallarta, Ignacio L., 37, 39, 49, H6, 93, 102,
182, 229, 233-236, 238239, 363, 383, 390,
398, 401, 480-481, 494, 512, 552-553, 573,
579, 587, 597, 599
Vasconclos, Eduardo, 579
Vasconcelos, Jos, 422, 423, 441
Vcdel, Georges, 35
Velasco, Emilio, 597, 599
Vclasco, Gustavo R., 11
Velzquez Sciacaluga, Sebastin, 150
Verdross, Alfredo, 36
Villagrn, Rafael M., 493
Vitorio, Fr. J. de, 35
ti29
Warren, Charles, 82
Washington, c., 1I4
Whearc, K. C., 110, 119, 121
Wilson, james, 112
Wilson, ~Voodrow, 28, 218-219
WilIoughby, W. W., 2
Wolscndorf, 75
Zamora, Juan Clemente, 545, 547
Zarco, Francisco, 64, 69, 104, 167-168, 198,
227-229, 268, 363-364, 376, 383, 386, 449,
475, 493, 502, 526, 528, 559
Zavala, Lorenzo de, 84, 198
Zavala, Clodomiro, 141. 170, 172
Zubaran Campany, Rafael, 172, 238
Zeudejas, 168, 172
Zubieta, Pedro, 523
IBLlora::A
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ECHA DE DE\/OLUC;ON
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