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De La Administracion Publica A La Gobernanza PDF
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A LA GOBERNANZA
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
A LA GOBERNANZA
EL COLEGIO DE MXICO
350
D3311
De la administracin pblica a la gobernanza I Mara del Carmen
Pardo, compiladora. -- Mxico: El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Internacionales, 2004.
224 p. ; 22 cm.
ISBN 968-12-1140-5
1. Administracin pblica. 2. Polticas pblicas. 3. Poltica gubernamental. 4. GobernabiJidad. I. Pardo, Mara del Carmen, comp.
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29400
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PRECIO
ISBN 968-12-1140-5
Impreso en Mxico
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CONTENIDO
Prlogo, 9
Mara del Carmen Pardo
LA EVOLUCIN DE LOS ESTUDIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA:
LA CUESTIN DEL OBJETO,
21
Ernesto Carrillo
Comentarios:
Mauricio Merino, 61; Jos de Jess Sosa, 64
CAMBIOS EN LA NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:
DE LAS PREGUNTAS SENCILLAS A LAS RESPUESTAS DIFfcILES,
69
B. Guy Pete~s.
.~
...
Comentarios:
Jos Luis Mndez, 96; Mara d~l C~r~en Pardo, ~.O l . , , ,;;." ~
REFORMA A LA GESTIN PBLICA: TENDF;~CIAS y
PERS~ECTIVAS, 105
Comentarios:
David Arellano, 129; Eduardo Guerrero, 134; Mara Fernanda Somuano, l 38
LA CREDIBILIDAD DE LASPOLfTICAS: .. .
POR QU ES IMPORTANTE Y CMO LOGRARLA,
143
Giandomenico Majone
Comentarios:
Luis F. Aguilar, 171; Ricardo Uvalle, 179
LA ACTUALIZACIN DEL CONOCIMIENTO EN EL CAMPO
DE LA ADMINISTRACIN Y LAS pOLTICAS PBLICAS,
Jean-Claude Thoenig
Comentarios:
Enrique Cabrero, 215; Isabelle Rousseau, 219
Colaboradores y comentaristas. 223
183
PRLOGO
Los trabajos que se compilan en este libro, escritos por Ernesto Carrillo, Laurence E. Lynn, jr., Giandomenico Majone, B. Guy Peters y Jean-Claude
Thoenig -y comentados por los investigadores mexicanos Luis F. Aguilar,
David Arellano, Enrique Cabrero, Eduardo Guerrero, Jos Luis Mndez,
Mauricio Merino, Mara del Carmen Pardo, Isabelle Rousseau, Jos de Jess
Sosa, Mara Fernanda Somuano y Ricardo Uvalle- fueron presentados en el
seminario internacional organizado por el Centro de Estudios Internacionales, de El Colegio de Mxico, para conmemorar el :xx Aniversario de su Programa de la Licenciatura en Poltica y Administracin Pblica.
Este programa se ha visto sometido a lo largo de veinte aos a una sistemtica revisin para adecuarlo a los cambios experimentados por la administracin
pblica, tema central, este ltimo, del seminario. La profunda transformacin,
se apunta en los trabajos que aqu se renen, ocurrida en las dos ltimas dcadas ha resultado de mayor trascendencia que los cambios graduales registrados
en el pasado remoto. En efecto, los estudios sobre administracin pblica sufrieron en estos ltimos veinte aos transformaciones, por su magnitud y velocidad, mucho ms significativas que las que se haban conocido hasta entonces.
Se ha transitado de la idea de contar con una administracin que actuaba
de manera uniforme, regida por normas y sometida a la jerarqua y el centralismo de las decisiones, a la concepcin de otra ms abierta, flexible, descentralizada, en una constante interaccin con otros actores y donde encontramos
una postura mucho ms activa por parte de la sociedad. En los trabajos que
aqu se recogen, sin embargo, advertimos claramente la preocupacin de que,
si bien las tendencias apuntan hacia otros derroteros, como la nueva administracin pblica (NAP) tambin identificada como nueva gerencia o gestin p,;:...._
blica (NGP) o incluso la propuesta ms inclusiva identificada -en una traduccin un tanto forzada- como gobernanza, no ofrecen ninguna certeza de que
los rumbos escogidos sean necesariamente mejores. No est claro si estas tendencias puedan responder a las necesidades de pases con grados de madurez
institucional menores, ni si, con el nfasis puesto en la prctica, se vaya a menoscabar el planteamiento de ideas, lo que sin duda afectar y retrasar la produccin de conocimiento.
[9]
10
Debe aadirse que en los pases donde han sido adoptadas prcticas derivadas de las ltimas tendencias, los resultados, desde el punto de vista de la eficiencia, son discutibles, sobre todo si se miden con criterios de equidad social.
Tampoco parece que se estn buscando escenarios donde la flexibilidad, la delegacin de autoridad y la rendicin de cuentas contribuyan a fortalecer l~
prcticas democrticas, ni que la legitimidad y credibilidad constituyan un binomio indivisible.
Las razones para no asegurar esa clara superioridad en las propuestas son
diversas: cambios en los modelos de desarrollo, en el juego poltico y en las
formas de interaccin con la sociedad. Sin embargo, resulta interesante que
todos esos cambios tengan como comn denominador el que los estados, gobiernos y aparatos administrativos se vean obligados a actuar en medio de mayores restricciones. No bastaba el lmite de la norma, hubo que buscar respuestas en otros terrenos. De ah que la propuesta terica, cualquiera que sea,
incorpore visiones de diversas disciplinas, y que la prctica administrativa no
pueda quedar desvinculada de la accin poltica.
El recorrido que hacen los trabajos es amplio; el anlisis abarca una temporalidad que se remonta a casi dos siglos. Cubre desde las propuestas originales que le dieron cuerpo disciplinar a los estudios en administracin pblica,
pasando por enfoques como el anlisis de polticas pblicas, hasta la incorporacin de las propuestas ms recientes, como la NAP y la gobernanza. Cruzan
por visiones crticas sobre las dificultades para generar nuevo conocimiento, a
pesar de la novedad de algunas de las propuestas.
LOGROS Y RETROCESOS
PROLOGO
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prestados marcos explicativos de otras disciplinas para discernir cmo se manejan los asuntos pblicos.
A pesar de esa contribucin evidente y de que los asuntos pblicos pueden
ser analizados con cierto grado de profundidad, "perdiendo su misterio", no se
encontraron suficientes soluciones para los problemas de orden social, ni se tiene una actitud ms abierta hacia el conocimiento cientfico. Hubo avances, pero
stos no necesariamente significaron una produccin consistente de conocimiento cientfico. Preocupaciones como la asistencia pblica y el creciente intervencionismo estatal, convertidos en marcos analticos, favorecieron una enorme produccin intelectual en los aos de oro de las concepciones llamadas clsicas o
tradicionales de la administracin pblica. Ms tarde, una buena parte de los trabajos se concentraron en una crtica a la concepcin burocrtica weberiana-wilsoniana, logrndose identificar las organizaciones pblicas como espacios que no
se caracterizaban por la neutralidad ni por la promocin del bienestar, sino en los
que imperaban intereses de grupos, muchas veces incluso encontrados.
En los aos setenta del siglo XX estas organizaciones se analizaron como
parte de su entorno, lo que sin duda enriquecera las explicaciones. El triunfo y
desgaste de los llamados estados benefactores, particularmente en las democracias occidentales, ofrecieron buenas oportunidades para hacer avanzar explicaciones de la accin pblica, lo que result en una produccin de importante
magnitud. De los aos sesenta a mediados de los ochenta, seala J.c. Thoenig,
la "utopa de utilizar la ciencia como medio para inducir el consenso y la racionalidad, es sustituida por un uso mejor del escaso erario sin descuidar valores
democrticos como el pluralismo". El resultado es que se "renuevan" los marcos
analticos de la administracin pblica como campo de estudio, al privilegiarse
la efectividad, no slo la eficiencia; al reconocerse la administracin pblica como herramienta poltica, cuyas repercusiones no resultaban neutras ni socialmente pasivas; al ampliarse el espectro de sus propuestas, y al evaluarse, por
ejemplo, la accin, pero tambin la no accin pblica. Aparecen nuevos fenmenos como las organizaciones no gubernamentales (ONG), la globalizacin
que empuja hacia un extremo, mientras que la localizacin lo hace hacia el otro
O, C. Thoenig).
UNA RPIDA MIRADA AL PASADO
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PRLOGO
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PRLOGO
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La gobernanza
PRLOGO
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sector privado en la provisin de servicios pblicos, particularmente los sociales, as como redes de otros actores no gubernamentales.
Estas formas de interaccin obligan a una constante negociacin que ademis puede ser impugnada. Con este modelo, los funcio~arios pblicos adquieren un carcter de agentes de cambio; se promueve la idea de formas creativas
de diseo institucional y, contrariamente a lo que ocurra con la concepcin
tradicional y con la NAP, que recelaban de la participacin positiva de los empleados pblicos, la gobernanza recupera la confianza en ellos. El modelo de
gobernanza para la administracin pblica comprende una idea de la democracia ms amplia que la de cualquiera de los otros enfoques; existe de hecho
un debilitamiento de la concepcin tradicional de la dicotoma Estado-sociedad y el rgimen de rendicin de cuentas se hace extensivo a los sectores privado y social (B.G. Peters).
Es necesario, sin embargo, sealar que la participacin de los sectores privados se centra en la forma en que se prestan los servicios pblicos, no tanto
en su contenido real. De igual modo, el carcter administrativo pblico queda mejor preservado en la NAP que en el modelo supuestamente ms democrtico de la gobernanza. Respecto de la participacin de los funcionarios en
el diseo de polticas, hay que decir que en la administracin tradicional prcticamente no se daba; en la NAP slo la alta funcin pblica ocupa un papel
relevante; en el modelo de gobernanza se mantiene una posicin intermedia;
la independencia que adquiere la burocracia se refiere a la forma de manejar
sus relaciones con la sociedad civil y es la administracin de redes la que se
convierte en el medio privilegiado para la definicin de polticas. Por otra parte, la burocracia debe controlar la participacin de otros actores, pero ello
conlleva algunos problemas. La capacidad de autoorganizacin de las redes no
es tan grande como parece en primera instancia; deben sealrseles rumbo y
propsitos que las cohesionen. En un rgimen democrtico, las funciones de
definicin de metas y rendicin de cuentas corresponden de manera inherente al gobierno, lo que resulta en tensiones que la burocracia muchas veces no
puede resolver (B.G. Peters).
Reflexio~s finales
Las nuevas tendencias toman distancia respecto de la administracin tradicional, bajo el argumento de que este esquema ya no se sostiene en un escenario
de creciente internacionalizaci6n y en el que la sociedad se ha vuelto ms demandante. Tanto la NAP como el modelo de gobernanza para la administracin pblica toman distancia del gobierno; gobernar para ambas es "timonear,
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PRLOGO
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gadores optan por dos tipos de "salida" frente a esta crisis: abandonan el campo de investigacin argumentando que est agotado o vuelven la mirada a
otros campos, como las empresas o el mercado. Algunos indicadores corroboraran esta idea. Tienen ms xito en el reclutamiento de estudiantes sobresalientes las escuelas de negocios que las de administracin pblica; la denuncia
de lo que se percibe como errneo en las administraciones pblicas est sustituyendo las propuestas imaginativas. Los trabajos son esencialmente descriptivos y tericamente dbiles; no tienen suficiente rigor analtico. Examinan
por lo regular temas antiguos e ignoran los inexplorados.
Estas causas se acompaan de factores externos que no contribuyen a la
produccin de slido conocimiento terico. Las escuelas de administracin
pblica se evalan con los mismos "factores de xito" que los utilizados en las
de administracin de empresas. Esto favorece que los programas de las primeras financien investigaciones y suscriban conocimientos que suelen copiarse
del estilo de trabajo de las segundas. La investigacin est limitada debido a la
comercializacin de la que est siendo objeto la educacin superior en muchos
pases, en los que los gobiernos definen como estratgico lo que promete ser
financieramente autosostenible. En las universidades la investigacin y la capacitacin profesional se convierten en productos orientados al corto plazo y
finalmente existen dificultades en los sistemas de educacin para brindar una
cultura cientfica relevante.
A pesar del pesimismo que resulta de la situacin descrita y de las claras
diferencias que presentan tanto la naturaleza de la administracin pblica como los estudios en contextos como el anglosajn yen, por ejemplo, la Europa continental, notablemente en Francia, los investigadores siguen teniendo
preocupaciones comunes que les permitiran superar los problemas referidos
y avanzar en esquemas terico-metodolgicos ms slidos. La perspectiva anglosajona es ms instrumental y administrativa, en contraste con la francesa
que es ms funcional y poltica. Para los anglosajones, el Estado y los sectores
pblicos representan organizaciones cuyo principal cometido es proveer bienes y servicios, mientras que en la Europa continental el Estado y las administraciones pblicas simbolizan el bien comn y son generadores muy importantes de la cohesin social. Otra diferencia es que, en el mundo anglosajn,
los programas se disean en la cspide y las organizaciones los operan de manera profesional; en Francia, la eficacia, la eficiencia y la sensibilidad social resultan igualmente importantes. Los ciudadanos en pases como Estados Unidos se comportan como contribuyentes e incluso como clientes, mientras que
en Francia la trama social est hecha de ciudadanos activos, correas de poder
e intereses fragmentados. En el contexto anglosajn la eficiencia es un valor
importante, pero se le define en trminos de corto plazo. En la Europa conti-
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MARfA DEL
CARMEN PARDO
Octubre de 2003
[21]
22
jeto de la ciencia de la administracin "el descubrir, en primer lugar, qu cosas son las que puede hacer el gobierno de forma apropiada y con xito, y en
segundo lugar, cmo puede hacer esas cosas con la mayor eficiencia y al menor coste posible, tanto en trminos de dinero como de energa" (p. 3). Por
ltimo, recomendaba los mtodos de la historia y el estudio comparativo como los ms adecuados para el desarrollo de la disciplina (p. 15).
Ms de un siglo despus del "nacimiento" de la ciencia de la adrninistra-.
cin, la situacin ha cambiado notablemente. As, los principales centros <te
produccin cientfica y de difusin del conocimiento de esta disciplina ya no
se encuentran en Europa, sino en Estados Unidos.? Su nombre ha cambiado
en aquel pas y ahora es conocida como "administracin pblica", si bien en
algunos pases europeos sigue conservando la denominacin de "ciencia", ya
sea "administrativa" o "de la administracin". Los mtodos de investigacin
que emplean quienes la cultivan son idnticos a los utilizados por las restantes ciencias sociales," y sus estudiosos comparten con otros cientficos sociales
las preocupaciones sobre rnetodologfa." Finalmente, y por extrao que pueda
parecer, la definicin del objeto de estudio resulta ahora mucho ms problemtica que hace cien aos. De hecho, desde el fin de la segunda guerra mundial, aproximadamente, los estudiosos norteamericanos de este campo se han
la exclusin de todo germen de pensamiento que no fuera puramente jurdico. Sucedi de este modo, que e! pensamiento jurdico [...) monopoliz todo este campo de estudios, interrumpiendo
brutalmente la evolucin iniciada de la Ciencia de la Administracin global" (Langrod, p. 150).
2 Hasta despus de la segunda guerra mundial, con e! desarrollo de! Estado de bienesrar y la
vuelta a la preocupacin por la eficacia, no se produce e! renacimiento de la ciencia de la administracin en Europa. Pero no va a ser hasta las dcadas de los ochenta y noventa cuando "en la
mayor parte de las naciones europeas las ciencias administrativas florezcan corno no lo haban hecho hasta ese momento" (Stillman, 1997, p. 337). As, en Francia la ciencia de la administracin
se enriquece mediante distintos enfoques y diferentes reas de investigacin, al tiempo que adquiere una rpida institucionalizacin (Chevalier). En Alemania tiene lugar un movimiento de
N~o-vawa'tungswissmschaft(Seibe!), en e! Reino Unido de "nuevo gerencialisrno" (Pollir), en Holanda de "pluralismo de nuevos enfoques" (Kickerr) y en los pases escandinavos se produce un
"desplazamiento desde el derecho continental al behaviorismo anglosajn" (jorgensen), as corno
e! desarrollo de! "nuevo insrirucionalismo". Espaa tambin participa de estos cambios -vanse
a este respecto Subirats y Molina y Colino. Para un estado de la cuestin sobre la evolucin de los
estudios de ciencia de la administracin en Europa y Estados Unidos, vase Kickert y Stillman.
3 No obstante, adems de las tcnicas de investigacin cientfica, los estudios de administracin pblica han desarrollado diversas tcnicas de investigacin administrativa, en parte propias, en
parte procedentes de las ciencias del managnnmt, vinculadas a la faceta aplicada de la disciplina.
~ Al igual que en la mayora de las ciencias sociales, predomina el paradigma positivista o
pospositivista; no obstante, se recurre cada vez ms a modelos de investigacin interpretativos
(Harmon) y crlticos (Denhardt, 1981a y 1981b). Para una discusin sobre cuestiones de metodo~a vanse los trabajos compilados por White y Adams,
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acostumbrado a formular expresiones del estilo de "crisis de identidad" (Waldo, 1968, p. 5), "crisis intelectual" (Ostrom, 1989, pp. 1-19) o "crisis de definicin" (Henry, 1992, p. 20) de la administracin publica.
Posiblemente detrs de esta crisis lo que tengamos sea la historia de una
disciplina que ha estado creciendo constantemente, no slo en trminos institucionales sino tambin en lo relativo al objeto, pues empez estudiando las
organizaciones pblicas y cmo gestionar las administraciones y, sin abandonar estas cuestiones, ha terminado por estudiar bienes pblicos y cmo elaborar polticas. Todo ello se complica con cuestiones que afectan los mtodos y
la metodologa, pues se trata de una ciencia bsica que tambin ha tenido tradicionalmente un importante componente aplicado y, asimismo, siempre se
ha encontrado inmersa en la encrucijada del desarrollo de una administracin
pblica positiva o normativa.
El propsito de esta ponencia no es otro que abordar el problema del objeto de estudio de la administracin pblica. Con esta finalidad se ha optado por
hacer una reconstruccin del proceso de desarrollo de la disciplina desde Wilson hasta nuestros das, seleccionando las contribuciones de algunos de los autores que han abordado este problema. Como toda seleccin, la que aqu se ha
realizado es sesgada, fundamentalmente por los trabajos excluidos, como lo es
tambin por el enfoque empleado. En este sentido se ha optado por una aproximacin "sumativa" -ms que eompetitiva- que trascienda los clsicos elevagesde la disciplina, identificando el conocimiento que se ha acumulado, aunque
en ocasiones se encuentre solapado o pueda carecer de coherencia interna.
Bajo la denominacin "enfoque clsico"5se hace referencia a los primeros escritos sobre administracin pblica. Se incluye aqu, adems del artculo "fundacional" de Wilson de 1887, toda una serie de obras --de autores como
Goodnow, White, Willoughby o Gulick, entre orros- que se publicaron antes de la segunda guerra mundial. Asimismo, habra que mencionar los estudios de la teora de la organizacin clsica - Taylor, Fayol, Mooney y Reiley,
etc.- que ejercieron una gran influencia en la teora administrativa de la poca. Finalmente, se podra incluir tambin la sociologa de la dominacin de
Weber, si bien la importancia y singularidad de la obra de este autor justificaran un tratamiento por separado.
s Tambin conocido como "paradigma tradicional" (Golembiewski) o la "era ortodoxa"
(McCurdy).
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Dentro de este enfoque cabra distinguir, segn Henry (1992), dos "paradigmas": el relativo a la dicotoma poltica-administracin, que entronca con la
tradicin de la ciencia poltica, y el referido a los principios de administracin,
vinculado a las ciencias del management. Como veremos enseguida, la dicotoma poltica-administracin y los principios de administracin son dos caras de
una misma moneda, de tal forma que ambas ideas se refuerzan mutuamente
-y por tanto no se trata de paradigmas alternativos. Asimismo, tanto la ciencia poltica como las ciencias del managementy, particularmente, la teora de la
organizacin, han constituido, y siguen constituyendo an, dos de los pilares
ms importantes en los que se apoya la administracin pblica.
Desde luego que muchas de las tesis del enfoque clsico no son aceptadas
en la actualidad por la mayor parte de los estudiososj'' sin embargo, estos primeros trabajos han ejercido y todava ejercen una enorme influencia en la administracin pblica, entre otras cosas porque han centrado la atencin de los
investigadores en una serie de temas que constituyen una parte sustancial del
objeto de este campo de estudio.
De todos los autores mencionados, Wilson -junto con Weber- ha sido quiz el ms influyente. Ostrom realiz hace tiempo un anlisis conjunto
de dos de las obras de este autor -Congressional Government, publicado en
1885, y el artculo antes mencionado- que constituye uno de los mejores resmenes de las proposiciones bsicas inherentes al paradigma que Wilson propuso para construir la ciencia de la administracin:
1. En cualquier sistema de gobierno siempre habr un nico centro de poder dominante y el gobierno de la sociedad estar controlado por ese centro de poder. 2.
Cuanto ms dividido est el poder ms irresponsable se volver; o, dicho de otra
manera, cuanto ms unificado est el poder y cuando est dirigido desde un nico centro ms responsable ser. 3. La estructura constitucional define y determina la composicin de ese centro de poder y establece la estructura poltica relativa a la promulgacin de las leyes y al control de la administracin. Los sistemas
de gobierno democrticos elevarn a los representantes del pueblo a la posicin de
soberana absoluta. 4. El mbito poltico fija las tareas a la administracin, y el
mbito de la administracin permanece fuera de la esfera propia de la poltica. 5.
Todos los gobiernos modernos tendrn grandes similitudes estructurales en lo que
respecta a las funciones administrativas. 6. La perfeccin en el orden jerrquico de
un servicio pblico profesionalizado proporciona las condiciones estructurales ne6 As. por ejemplo, seestima inadecuada laseparacin entrepoltica y administracin. tanto d~e un punto de vista descriptivo como prescriptivo (Waldo, 1948), o los principios universales de administracin son considerados comosimples proverbios (Simon, 1946).
#'
'."
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cesarias para una "buena' administracin. 7 La perfeccin en la organizacin jerrquica maximizar la eficiencia medida como el menor coste en dinero y energa. 8. La perfeccin de una buena administracin -tal como se defini anteses una condicin necesariade modernidad de la civilizacin y para avanzar en el
bienestar humano. (Ostrorn, 1989, pp. 20-25).
Con un planteamiento de este tipo, Wilson parece alinearse a favor de un
gobierno nacional fuerte -frente a un gobierno descentralizado- y un Ejecutivo tambin fuerte -en vez de estar sometido a estrictos lmites y controles. Asimismo, establece la dicotoma entre poltica y administracin. Si se
quiere que la administracin sea eficiente resulta necesario aislarla del proceso poltico, separando las funciones del mbito poltico y el administrativo, y
creando una administracin profesionalizada desde el punto de vista del personal pblico y jerarquizada en lo que respecta a su estructura organizativa.
En sntesis, nuestro autor se adhiere a una teora del gobierno y la administracin que maximiza el valor de la eficiencia.
Wilson aporta dos temas que resultan centrales para el estudio de la administracin pblica desde entonces: el de la distincin entre poltica y adrninistracin,? yel de la bsqueda de principios de gestin administrativa que
contribuyan a mejorar la eficiencia organizativa."
7 Valgan como muestra los siguientes textos de WJson: "La esfera de la administracin es una
esfera propia. Apartada de la contienda poltica [...] Forma parte de la vida poltica de la misma
manera en que la contabilidad forma parte de la vida de una sociedad, o la maquinaria forma parte de un producto manufacturado [...] La administracin est situada fuera de la esfera propia de
la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la poltica fije las tareas a la administracin, ello no implica que deba sufrir la manipulacin de sus servicios [...] La
poltica es la actividad del Estado en las cosas grandes y universales, mientras que la administracin,
por otra parte, es la actividad del Estado en las cosas individuales y pequeas. La polltica es e! territorio de! hombre de Estado; la administracin, e! de! funcionario tcnico. Las polticas no son nada sin la ayuda de la administracin; la administracin no es nada tampoco sin la polltica. La administracin es la ejecucin detallada y sistemtica de la ley pblica. Cualquier aplicacin particular
de una ley general es un acto de la administracin [...] Los planes generales de la accin de gobierno no son administrativos; la ejecucin detallada de esos planes es administrativa" (pp. 10-11).
8 El alto valor otorgado a la nocin de eficiencia por Wilson se puede observar en la propia definicin del objeto de la ciencia de la administracin: "e! descubrir. en primer lugar, qu
cosas son las que puede hacer e! gobierno de forma apropiada y con xito, y en segundo lugar,
cmo puede hacer esas cosas con la mayor eficiencia y al menor coste posible. tanto en trminos de dinero como de energa" (p. 3). Ms adelante insiste en el valor de la gestin empresarial
para la administracin pblica y en la bsqueda de principios administrativos, "el rea de la administracin es e! rea de los negocios [...] el objeto de los estudios administrativos es rescatar
los mtodos ejecutivos de la confusin y el elevado coste de la experiencia emprica y establecerlos bajo los fundamentos de los slidos cimientos de principios estables" (p. 10).
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26
Respecto de la dicotoma poltica-administracin, las crticas al planteamiento de Wilson se formularon desde el primer momento, incluso entre los
propios autores clsicos. As Goodnow, si bien distingua entre dos funciones
de gobierno diferentes, la poltica y la administrativa, sealaba que asignar funciones a autoridades u rganos de gobierno separados era imposible, tanto en
el mbito horizontal como en el vertical, mxime en un contexto de centralizacin legislativa y descentralizacin administrativa. El propio Gulick hab~a
de la amplia discrecionalidad de los empleados pblicos, tanto los de mayor
responsabilidad como aquellos otros que estn en contacto directo con los ciudadanos. White seal que se produca una interaccin de polticas y adrninistracin, que tena su origen en la existencia de espacios de discrecionalidad a
la hora de aplicar una legislacin vaga y general, as como por la capacidad de
influencia de los administradores en el momento de la formulacin de las polticas, dada su imparcialidad y conocimiento profesional. Finalmente, Appleby consideraba a los administradores como actores significativos en el pro- .
ceso de las polticas pblicas."
Por lo que se refiere a los principios de administracin, las crticas no son
menores. As, White cuestion la visin ingenua y poco sofisticada de Taylor
respecto de la ciencia, e incluso el propio trmino de principios, y sugiri como alternativa el de hiptesis sometidas a verificacin. Asimismo, Stene critic los principios como asuntos ms o menos especulativos y de opinin que
habra que sustituir con la bsqueda de relaciones causales. Tambin argumentaba contra la centralizacin intergubernamental y la integracin a favor
de los ejecutivos que se deriva de dichos principios, recurriendo para ello a cri9 Para una reconstruccin de la evolucin de la teora administrativa sobre este pumo, dentro del propio enfoque clsico, vase Denhardt (1993, pp. 52-60). Afirmaciones de este tipo se
han visto corroboradas por la abundante literatura sobre el poder de la burocracia en diversas
naciones europeas. su influencia en los procesos de toma de decisiones y las relaciones entre polticos y burcratas -vanse. entre otros, los trabajos de Suleiman; Maymz y Scharpf; Dogan;
Aberbach, Putnam y Rockman; Baena, etc. Como seala Denhardt, la dicotoma poltica-administracin ha seguido formando parte explcita o implcitamente de muchas de las teoras de la
administracin pblica. a pesar de las crticas que son conocidas por todos los estudiosos de la
materia. Segn este autor. ello se debe a que: permiti acotar el campo de estudios al restringirlo a un mbito institucional-Willoughby fue el primero en vincular la funcin administrativa a una estructura organizativa; asimismo, al aislar institucionalmente la administracin de la
poltica, se haca posible la transferencia de tcnicas de gestin privada al tiempo que se evitaba
el espinoso tema de la poltica y los valores; y, finalmente, inclua una definicin del papel de las
organizaciones pblicas en una democracia. En este ltimo sentido. lo que diferenciaba la administracin de un sistema democrtico de uno no democrtico era que exista un control de la administracin, de tal forma que las exigencias de un gobierno democrtico se cumplan desde el
momento en que se estableca una direccin legislativa de un servicio civil competente organizado de acuerdo con criterios empresariales.
27
terios democrticos de evaluacin, frente a la ms comn de las varas de medir de los adrninistrativistas -la eficiencia-, as como preguntndose hasta
qu punto los principios de la gestin administrativa eran compatibles con los
'principios del gobierno democrtico (Waldo, 1948).10
Vistas las poderosas crticas al enfoque clsico -a las que habra que sumar muchas otras de etapas posteriores-, el lector se preguntar en qu reside el inters del enfoque clsico de la administracin pblica en la actualidad.
En mi opinin, el inters reside en que los autores clsicos realizaron una definicin, en parte implcita y en parte explcita, del objeto y mtodo de la administracin pblica. As, por lo que respecta al objeto de estudio, la dicotoma poltica-administracin y su vinculacin a una estructura institucional
delimita un locus disciplinar, las organizaciones gubernamentales; el inters
por los principios de administracin delimita tambin un focus disciplinar, la
gestin de dichas organizaciones. En cuanto a las cuestiones de mtodo, los
primeros estudios resaltan la 'naturaleza aplicada de la administracin pblica,
o al menos su compromiso con los aspectos prcticos; por otra parte, la forma en que se entienden las relaciones entre poltica y administracin, y el n. fasis otorgado al valor de la eficiencia en la gestin administrativa, subrayan
una orientacin normativa de la disciplina.
Por supuesto que con el tiempo se han incorporado otros locus, adems de
las organizaciones gubernamentales, y otros focus, diferentes del de la gestin;
y desde luego que la administracin pblica tiene tambin un carcter de ciencia bsica y positiva y no slo aplicada y normativa. Pero desde entonces y hasta nuestros das cmo gestionar de forma eficiente las organizaciones gubernamentales es una de las principales preocupaciones de la administracin pblica.
Antes de repasar otros enfoques merece la pena mencionar algunos aspectos de la sociologa de la dominacin de Weber. Este autor tiene muchos puntos en comn con Wilson y el enfoque clsico. Adems, y como es de sobra
conocido, su obra ejerci -aunque de forma tarda- una gran influencia en
los estudios de administracin pblica en Estados Unidos. Por supuesto que el
autor alemn aborda el problema de las relaciones entre polticos y funcionarios y describe los principios de la organizacin burocrtica.'! Como es sabido
tambin, respecto de este ltimo punto, es considerado, entre los clsicos de la
teora de la organizacin, como el primer pensador de envergadura.
Para una revisin de la literatura clsica al respecto, vase Denhardr (1993, pp. 60-75).
"La estructura de una forma de dominacin recibe su carcter sociolgico ante todo del
modo caracterstico general en que se efecta la relacin entre el seor o sefiores y el aparato de
mando, y entre ambos y los dominados, as como de los principios especficos de la 'organizacin', es decir, de la distribucin de los poderes de mando" (Weber, p. 705).
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DE LA ADMINISTRACI6N PBLICA A
LA GOBERNANZA
12 Recurdese que Weber hace depender la estructura de la administraci6n del tipo de dominacin, de tal forma que los principios organizativos en los que se basa la administr;u:i6n de
los distintos tipos de dominacin legitima son diferentes, y que la burocracia se refiere nicamthte al tipo de dominacin racional-legal.
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La teora de la organizacin y la administracin pblica ha tenido prcticamente desde el principio dos vidas superpuestas. De hecho, al hacer referencia al enfoque clsico vimos que uno de sus ingredientes ms importantes fue
todo el movimiento vinculado con la gestin cientfica de Taylor y la gestin
administrativa de Fayol. Segn Henry, la ciencia poltica es la disciplina "rna13 Se han dejado al margen los desarrollos ms recientes de la disciplina. Para un repaso sobre
los "novsimos". vase Denhardt (1993, pp. 178-222), quien recoge las diversas crticas al modelo
dominante en los estudios de administracin pblica --esto es, el modelo racional de administracin y la aceptacin de una ontologa. epistemologa y metodologa de corte positivista o pospositivista- recurriendo a otros paradigmas de investigacin social basados en el constructivismo y la
teora crtica. Segn este autor, se est produciendo un desplazamiento en los estudios de administracin pblica desde los enfoques ms objetivos y administrativos hacia aquellos otros ms subjetivos y polticos. Asimismo, Stillman (1999. p. 71 Yss.) distingue entre los reinventores, los comunitaristas, los refundadores, los inrerpretativistas, los elaboradores de tcnicas y los neoburocrticos.
Todos ellos formaran parte de un movimiento de "refundacin" de la administracin pblica.
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nfasis especial en la teora de la organizacin- como el paradigma de la administracin pblica (Henry, 1992, p. 33). Desde esta perspectiva, "la administracin es administracin" -o, si se prefiere, la gestin es la gestin-, con
independencia de la naturaleza pblica o empresarial de la organizacin. Se
destaca pues el fOcus -la gestin en este caso--, mientras que ocupa una posicin irrelevante el locus o marco institucional desde el que se lleve a cabo la
gestin. Visto de esta manera, la administracin pblica pasara a ser un sP"bcampo, no ya de la ciencia poltica, sino de las ciencias del management. (
Esta visin de la administracin pblica no era del todo nueva. De hecho, la teora de la organizacin ha estado orientada desde el principio a subrayar el carcter genrico de la gestin, frente a aquellas otras posiciones que
subrayan la naturaleza poltica y peculiar de la administracin pblica. As,
por ejemplo, la teora de la burocracia de Weber era, segn este autor, de aplicacin no slo en el sector pblico sino tambin en otro tipo de organizaciones, incluida la gran empresa capitalista. Algunos de los procedimientos desarrollados por Taylor los aplic l mismo a organizaciones pblicas. La escuela
de la gestin administrativa buscaba precisamente descubrir principios universales de administracin. Muchos de los descubrimientos de la escuela de las
relaciones humanas y de la psicologa social, como puede ser el desarrollo organizacional, han sido aplicados a la administracin pblica (Golembiewski).
Si vamos ms all de Simon, y nos situamos dentro de la teora de la contingencia, encontramos autores tan destacados como Thompson, para quien las
organizaciones pblicas y privadas tienen ms similitudes que diferencias.
No sin dificultad encontraremos algn politlogo dispuesto a aceptar el
enfoque genrico de management. Sin embargo, y de acuerdo con Henry
(1992, pp. 37-40), cabra atribuir a la administracin pblica como management tres aportaciones: en primer lugar, ha contribuido -quiz como reaccin en contra- a mejorar la comprensin del carcter pblico de la administracin pblicar'! por otra parte, facilit la incorporacin a la administracin
pblica de mtodos de investigacin y tcnicas aplicadas de carcter profesional;22 y, finalmente, ha fortalecido los contenidos y mtodos de enseanza de
21 As, las dimensiones establecidas por Benn y Gaus para identificar el carcter pblico o
privado en la sociedad --agencia, inters y acceso-- han sido empleadas para comprender mejor en qu consiste la administracin pblica. Asimismo, se han desarrollado numerosas tipologas, corno las elaboradas por Dahl y Lindblom a partir de su distincin entre mercados y poliarquas; la de Warnsley y Zald (1973), en funcin de la propiedad y la financiacin; la de
Bozeman (1987), resultante de combinar autoridad econmica y autoridad poltica; o la mezcla
de todos estos criterios. como la formulada por Rainey.
22 En cuanto a los mtodos y tcnicas. el paradigma de la administracin pblica como managtment favoreci el desarrollo de la evaluacin de programas, de las tcnicas presupuestarias y
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una serie de tcnicas cuantitativas para la toma de decisiones y la gestin --<iesde aplicaciones
estadsticas. pasando por contabilidad pblica. anlisis de coste-beneficio. rboles de decisin.
teora de las colas. simulaciones, programacin lineal. etctera.
23 Finalmente, en lo que respecta a la ensefianza de la administracin pblica. se impuls
el desarrollo de informes -incluyendo diagnsticos, propuestas de mejora. definicin de estndares profesionales, sistemas de acreditacin. etc.-, especialmente en el nivel de maestra, aunque tambin se han realizado trabajos en el mbito del doctorado y licenciatura. La institucin
ms significativa al respecto es la National Association of Schools of Public Affairs and Administration, que toma su modelo de las equivalentes en el sector de la administracin de empresas, que tradicionalmente han cuidado este tipo de cuestiones.
24 Para este autor, el enfoque de polticas pblicas es la cuarta y ltima fase en el desarrollo conceptual de la administracin pblica (Golembiewski, pp. 8 Y 24 Yss.), Ni qu decir de
que la mayor parte de los estudiosos de las polticas pblicas -al igual que los de las ciencias
del managemms- estaran inconformes con una definicin de su campo de estudios que lo limitara a un simple enfoque de la administracin pblica; pero s creo que la mayora de los estudiosos de la administracin pblica estaran de acuerdo en que uno de los enfoques ms importantes de la disciplina es el de las polticas pblicas.
2S Segn Giben. citado por Meny y Thoenig, se puede entender la accin pblica como
dos funciones de produccin, la gestin interna que trata de transformar recursos en productos
y la gestin de las polticas pblicas que aborda la transformacin de productos en efectos o impactos (pp. 93 Y 94). Por supuestO que se trata de una distincin analtica y que la gestin de
polticas involucra tambin la gestin interna. En cualquier caso, lo que se quiere subrayar es
que con el enfoque de polticas se desplaza el foco de inters desde las organizaciones hacia los
problemas pblicos.
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ci n relevante que pueda ser utilizada en las organizaciones polticas para resolver problemas de poltica pblica" (Dunn, p. ix).
El anlisis de polticas puede incluir la investigacin de las causas o de las consecuencias de las polticas o programas de gobierno. En los estudios de las causas de
las polticas, stas son las variables dependientes yel analista busca explicarlas con
referencia a variables independientes -fuerzas sociales, econmicas, tecnolgicas, polticas. Esta investigacin puede ser llamada investigacin de la "determinacin de la poltica". <En los estudios de las consecuencias de las polticas pblicas, stas son las variables independientes y las dependientes son las condiciones
sociales, econmicas o polticas que se supone sern afectadas por la poltica pblica. Esta investigacin puede ser llamada investigacin del "impacto de la poltica" (Oye, pp. 5-6).
Parsons -siguiendo a Gordon- .intenta recoger esta dicotoma de la
orientacin positiva y normativa en un continuo entre el anlisis de la poltica y el anlisis para la poltica, cuyos valores seran segn este orden: anlisis
de la determinacin de la poltica, anlisis del contenido de la poltica, evaluacin y seguimiento de la poltica -punto intermedio en el continuo--, informacin para la poltica y apoyo a la poltica. A partir de aqu podemos retomar la vieja propuesta de Lasswell y definir las ciencias de las polticas de
una forma ms integrada:
1. Anlisis de la determinacin de las polticas: anlisis relativo a cmo se elaboran las polticas, por qu, cundo y por quin. 2. Anlisis del contenido de las polticas: hace referencia a la descripcin de una poltica concreta viendo cmo se
ha desarrollado, ya sea respecto a polticas anteriores u ofreciendo una crtica de
la poltica a partir de algn marco terico o de valores. 3. Seguimiento y evaluacin de la poltica: este tipo de anlisis intenta indagar en qu medida las polticas han conseguido alcanzar las metas que se proponan y qu impacto han podido ejercer sobre el problema que intentaban abordar. 4. Informacin para la
poltica: una forma de anlisis que lo que pretende es alimentar las actividades de
elaboracin de polticas. Ello puede adquirir diversas formas, de la investigacin
detallada -ya sea realizada desde el interior o desde el exterior de la organizacin- al asesoramiento de naturaleza ms cualitativa o de juicio. De alguna manera debe ayudar a ordenar las opciones o incluso sugerir opciones de poltica pblica. 5. Promocin de polfticas: hace referencia a la investigacin y bsqueda de
argumentos con el propsito de influir en la agenda de las polticas, ya sea desde
dentro o desde fuera del gobierno (Parsons, p. 55).
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Existen numerosos enfoques tericos para el estudio de las polticas pblicas. Segn Parsons (p. 32 Y ss.), pueden sealarse los siguientes: la economa del bienestar, la eleccin pblica, la estructura social, el procesamiento de
informacin, la filosofa poltica, los procesos polticos, la poltica comparada
yel management. Como no poda ser de otra manera, los estudios de polticas
pblicas reflejan las diversas teoras polticas, econmicas y sociales de las distintas disciplinas que han contribuido al desarrollo de este campo.
El contraste entre Simon y Lasswell es bastante ilustrativo deias.diferencias
entre el enfoque del managment y el de polticas. Ambos autores son conductistas, pero en el caso de Lasswell se "yuxtaponen conductismo y humanismo"
(Garson, p. 153) y, en definitiva, se ofrece una posicin ms flexible en cuanto
a la relacin entre hechos y valores. Si los estudios de management, y particularmente Simon, haban puesto el nfasis en el criterio de eficiencia, Lasswell propone la construccin de una ciencia comprometida con la democracia. Frente
a una ciencia del management genrica y universal, Lasswell insiste en los valores pblicos y en los factores contextuales de las ciencias de las polticas. Finalmente, y quiz lo ms importante, en lugar de preocuparse por el diseo y el
gobierno de las organizaciones como sugera Simon, Lasswell nos habla de una
ciencia orientada hacia los problemas pblicos.
Dahl (1947, pp. 122-133) afirmaba hace ms de cincuenta aos-en una crtica velada a Simon- que la construccin de una ciencia de la administracin
pblica no sera posible al menos que sus cultivadores fueran capaces, en primer lugar, de realizar una clarificacin del lugar ocupado por los valores -recordemos que Simon hace girar su teora en torno del criterio de eficiencia como nico valor, olvidando otros valores clave de la administracin pblica en
un sistema democrtico. En segundo lugar, entender mejor la naturaleza del
hombre en el rea de la administracin pblica y predecir de forma ms ajustada su conducta -sta fue una de las bases de la crtica del movimiento de
las relaciones humanas y de la psicologa social al modelo racional de administracin. Finalmente, generar estudios comparados a partir de los cuales fuera posible descubrir principios y hacer generalizaciones que transcendieran las
fronteras nacionales y las experiencias histricas peculiares.
Al hacer esta ltima advertencia, subrayaba la enorme influencia del entorno de las administrac::iones pblicas, as como su carcter contingente respecto de factores histricos, sociales, econmicos y detodo tipo que influyen
sobre la configuracin de la administracin pblica en cada pas.
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La recomendacin de Dahl a favor de los estudios comparativos ha estado presente a lo largo de la evolucin de la administracin pblica, desde Wilson -al principio de este trabajo recordbamos cmo este autor propona los
mtodos de la historia y el estudio comparativo como los ms adecuados para el desarrollo de la disciplina (Wilson, p. 15)- hasta las propuestas ms recients del management pblico -vanse ms adelante las referencias al respecto de Perry y Kraemer. De hecho, tras la segunda guerra mundial surgi el
movimiento de la administracin pblica comparada -al que podramos
aadir el de la administracin del desarrollo y las polticas pblicas comparadas- que perdura hasta nuestros das.
Las ventajas cientficas de recurrir a los estudios comparados son ampliamente reconocidas -vase, entre otros, Peters, 1988, p. 2-, como lo son
tambin sus posibles utilidades prcticas tanto en el terreno de la administracin (Heady, pp. 4-6) como en el de las polticas pblicas (Albriton, p. 159).
No obstante, son conocidas las dificultades -por no decir la imposibilidadpara generar una teora universal de la administracin (Fried, pp. 322-325),
as como los problemas que supo pe la transferencia de tecnologas de gestin
de las naciones desarrolladas hacia las naciones en desarrollo.
Entre los mltiples impactos de los estudios de administracin pblica
comparada se podra destacar uno: frente a los planteamientos eficientistas de las
cienciasdel management, estos estudios acercaron nuevamente la administracin
pblica al mbito de la ciencia poltica -vase Henry, 1992, pp. 29-33. As,
uno de sus cultivadores ms destacados afirmaba que "cualquier intento de comparar sistemas administrativos nacionales debe partir del reconocimiento del hecho de que la administracin es slo uno de los aspectos del sistema poltico. Esto significa que la administracin pblica comparada est inevitablemente
vinculada de una forma muy estrecha con el estudio de la poltica comparada y
debe comenzar desde las bases proporcionadas por los actuales desarrollos en el
estudio comparado de los sistemas polticos" (Heady, p. 6).
En la actualidad, podramos agrupar los estudios comparados en tres
grandes reas: estudios comparativos de la burocracia, administracin para el
desarrollo y polticas pblicas comparadas.
Peters considera cuatro conjuntos de variables para el estudio comparado
de las burocracias pblicas (Peters, 1988, p. 14 y ss.): los empleados pblicos,
la estructura organizativa del sector pblico, el comportamiento burocrtico
y las relaciones entre polticos y funcionarios.
En lo que respecta a los empleados pblicos, Peters distingue varios mbitosde investigacin. El primero es el relativo al nmero de empleados pblicos,
pues tras analizar cuntos son, qu proporcin suponen con respecto a la poblacin ocupada. cmo se ubican por niveles de gobierno, cmo Sedistribuyen por
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consisten en el estudio de cmo, por qu y con qu efecto los diversos gobiernos persiguen determinados cursos de accin o inaccin".
Segn Parsons (p. 40) es posible distinguir diversos enfoques en el estudio
de las polticas pblicas comparadas: los socioeconmicos, que intentan indagar qu factores econmicos y sociales influyen en las polticas pblicas; los del
gobierno de partido, que estudian en qu medida la competencia poltica y la
orientacin ideolgica del partido que controla el gobierno influyen sobre las
polticas pblicas; los neomarxistas, que se proponen explicar las polticas pblicas en funcin de las formas que adquiere la lucha de clases en diferentes
pases capitalistas; los neocorporatistas, que indagan la influencia de los grupos
de inters en las polticas pblicas; y los institucionalistas, que se centran en el
papel del Estado y de las instituciones sociales en la definicin de las polticas.
Expresado en otros trminos, esta pluralidad de enfoques intenta responder a
la pregunta de cules son los determinantes de las polticas pblicas.
Desde mi punto de vista, los estudios de administracin pblica comparada ofrecen un fiel reflejo del estado de la administracin pblica como campo cientfico. La diferenciacin entre los estudios sobre la burocracia, la administracin del desarrollo y las polticas comparadas reproduce los clevagesde la
disciplina entre enfoques institucionalistas, de gestin y de polticas pblicas.
Asimismo, refleja el nivel de madurez alcanzado por la disciplina, pues los mtodos comparativos suponen una cierta sofisticacin desde el punto de vista
de los mtodos de investigacin y estn contribuyendo a refinar y contrastar
empricamente las teoras sobre la administracin pblica.P
LaNAP
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menos 'descriptivo' y ms 'prescriptivo', menos 'orientado hacia las instituciones' y ms hacia los 'impactos en los clientes', menos 'neutral' y ms 'normativo' pero no por ello menos cientfico" (Frederickson, p. 393).
Desde el punto de vista organizativo, apuestan por un tipo de organizacin "anriburocratico", subrayando ideas como la descentralizacin y la devolucin de poderes, la gestin por proyectos y contratos, el desarrollo-organizativo, la participacin de los clientes, etc. Sin embargo, y ste es quiz otro de
sus rasgos ms destacados, la NAP supone tambin un cambio en los nfasis de
la gestin, un desplazamiento desde el reforzamiento de las instituciones para
colocarse en la resolucin de los problemas pblicos. La vieja administracin
pblica haba puesto el nfasis en los aspectos de la dinmica interna de las organizaciones, ya fuera insistiendo en los clsicos procesos de gestin -organizacin, recursos humanos, presupuestacin, etc.- o en conceptos ms abstractos -toma de decisiones. La NAP intenta combinar la gestin interna con
la gestin del entorno distinguiendo entre cuatro procesos de gestin: los procesos distributivos, los integrativos, los de intercambio con el entorno y los socioemocionales (Frederickson, p. 395 y ss.). No obstante, su nfasis es mayor
en el primero y el tercero que en los otros dos, ms vinculados con el comportamiento administrativo interno.
Los procesos de distribucin estn directamente relacionados con la cuestin de la equidad. Se trata de indagar sobre las pautas de distribucin de los
bienes y servicios pblicos, analizando en qu forma los beneficios de los programas pblicos alcanzan a los distintos grupos sociales. En cuanto a los procesos de integracin, vinculados con las jerarquas de autoridad, la NAP plantea
la necesidad de buscar frmulas organizativas menos jerarquizadas potenciando la autonoma de la base de las organizaciones. Los procesos de intercambio
con el entorno aluden a las relaciones entre las organizaciones administrativas
y otros actores involucrados, incluyendo los grupos de clientes e incluso otros
niveles de gobierno. En este campo recomiendan una mayor participacin de
los ciudadanos y organizaciones orientadas hacia el cliente, as como unas relaciones intergubernamentales ms descentralizadas. Finalmente, en el terreno
de los procesos socioemocionales, insisten en las diversas tcnicas proporcionadas por los estudios psicosocialesde las organizaciones -entre otros enfoques,
recomiendan el del desarrollo organizativo-s- y, en general, aquellas aproximaciones que favorezcan la participacin de los empleados pblicos.
Por ltimo, aportan una idea de inters para efectos de la organizacin de
la enseanza de la administracin pblica, la distincin entre formar para la
"administracin.pblica" y para el "servicio pblico". En el primer caso, la administracin pblica sera una profesin compuesta por generalistas de la gestin pblica y algn personalauxiliar de asesoramiento -encargados de p~e;'
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Administrasio:
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de veto dentro de una jurisdiccin y el desarrollo de mltiples jurisdiccionesseparadas con diferentes escalas constituyen una condicin necesaria para mantener
un orden poltico estable que permita avanzar en el bienestar humano bajo condiciones de cambio acelerado (pp. 98-99).
El management pblico
Los orgenes del management pblico -al menos en su versin actual- habra que buscarlos hacia mediados de la dcada de los setenta en Estados
Unidos de Amrica." Como han sealado algunos de sus principales culti36 Para una argumentacin a favor del carcter poltico del problema de losbienes pblicos, lasexternalidades y losrecursos de propiedad comn, vase Shepsle y Bonchek.
37 Para una reconstruccin de la evolucin del managemmt pblico en Estados Unidos,
vase Rainey, pp. 157184. El trmino fue rpidamente aceptado en Europa durante la dcada
de losochenta (Gunn).
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vadores, el trmino management pblico, lejos de ser el resultado de un desarrollo intelectual, es una criatura institucional (Bozeman, 1993, p. 1). En
un principio, se trataba de una simple etiqueta de marketing puesta en circulacin por los programas de posgrado de polticas pblicas en su intento
por ejercer el dominio de un espacio hasta entonces ocupado por la denominada administracin pblica tradicional (Lynn, pp. 1-2). Pese a estos
"turbios" orgenes, el trmino ha alcanzado una notable aceptacin y de alguna manera el management pblico intenta ocupar un espacio de interseccin entre dos comunidades acadmicas separadas: la de la administracin
pblica y la de las polticas pblicasIl.ynn, p. 1).38 sta es quiz una de sus
principales virtudes -y tambin su principal desafo-, pues en la prctica
la mayora de los conceptos y teoras que maneja son tan viejos como las
propias ciencias del management, la administracin pblica y las polticas
pblicas.
La administracin pblica y las polticas pblicas intentan resolver dos
problemas de gestin distintos, que seran, respectivamente, el de la gestin
administrativa, esto es, cmo contribuir a que las organizaciones tengan un
rendimiento eficaz dentro del marco constitucional. y el de la gestin de polticas, es decir, cmo alcanzar las metas -a menudo diversas, ambiguas y
conflictivas- de las polticas pblicas (Lynn, p. 7). La propuesta de sntesis
del management pblico podra resumirse en la siguiente pregunta: "bajo qu
circunstancias y cmo, los ejecutivos y la funcin ejecutiva, contribuyen al
xito de las polticas y de las agencias pblicas?" (ibid.).39
38 Segn Bozernan, podramos distinguir dos conceptos de management. procedentes,
uno, de las escuelas de negocios, que proporcionara los ingredientes de partida para el desarrollo del concepto, y el otro, de las escuelas de polticas pblicas, que contribuira decisivamente a su evolucin posterior. Como aadira este autor, si se preguntara a los profesores de
programas de administracin pblica. responderan que ellos han estado desde siempre haciendo management pblico, mientras que los otros estn todava descubrindolo (Bozeman,
1993, p. 1).
39 Quiz una de las contribuciones ms significativasdel managemmt pblico sea lo relativo al estudio de los mnagers pblicos. As, cuando Lynn emplea el trmino ejecutivos hace referencia a un grupo identificable y muy influyente, el de los mnagers pblicos, los cuales desempean una parte significativa de la funcin ejecutiva, que estara integrado por autoridades
elegidas, cargos de designacin poltica y funcionarios de carrera. Los mnagers pblicos se localizaran en todos los nivelesde gobierno, pero adems se aade que la autoridad ejecutiva -la
autoridad para dirigir las actividades de otros- no slo la encontraramos en el Poder Ejecutivo sino tambin en los otros dos poderes, as como en diversos organismos, como puedan ser
consejos reguladores, autoridades independientes, etc. En otras palabras, aquellas personas con
autoridad ejecutiva de todas estas organizaciones, con independencia de su estatuto jurdico
--como electo, personal de designacin o funcionario de carrera-, constituiran los managers
pblicos.
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CONCLUSIONES
Si hubiera que elegir una de las mltiples definiciones del objeto de estudio
de la administracin pblica, optara por la formulada por Wilson: el descubrir, en primer lugar, qu cosas son las que puede hacer el gobierno de forma
apropiada y con xito, y, en segundo lugar, cmo puede hacer esas cosas con
43 Para un estado de la cuestin a! respecto, que recoge las diversas posturas, vase Gunn.
Segn este autor (p. 46) habra seis posturas: la administracin pblica es nica (Rainey, Backoff
y Levine), la gestin pblica y la empresarial se parecen [...] aunque en aspectos poco importantes (Allison); la gestin pblica [...] representa el paradigma integrador (Perry y Kraerner): existe convergencia entre la gestin pblica y la empresaria! (Murray): la gestin es un trmino genrico; la gestin pblica no es ms que una forma poco eficiente de gestin empresaria!.
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la mayor eficiencia y al menor coste posible, tanto en trminos de dinero co:mo de energa.
Desde una perspectiva actual, la primera pregunta de Wilson nos sita en el
mbito de la economa poltica y hace del concepto de bien pblico e! concepto central de la teora de la administracin pblica. Qu puede hacer e! gobierno de forma apropiada y con xito? Es una pregunta muy parecida a la de cules son las bases sobre las que podemos justificar la intervencin del Estado en la
economa y la sociedad. Para atender esta pregunta contamos con algunas respuestas, como puedan ser las teoras de los fallos de! mercado y del Estado.
No obstante, y tal como sealara Ostrom, disponemos de otro concepto
central, alternativo al de bien pblico, a partir del cual podemos articular la
teora de la administracin pblica; me refiero al concepto de burocracia. Ello
nos conduce a otro tipo de problemas, tales como: qu justifica la dominacin ejercida por los polticos con respecto a los burcratas y de ambos con
respecto a los ciudadanos? y cules son los principios organizativos en los que
se basa la administracin burocrtica? La sociologa de la dominacin de Weber constituye una primera respuesta a estas cuestiones.
Si repasamos algunas de las definiciones de administracin pblica, observaremos que unas toman como concepto central el de burocracia y otras el
de bien pblico. As, para Rhodes (1979, p. 7), la administracin pblica se
ocupa del "estudio de las burocracias pblicas". Por su parte, Hood (p. 504)
considera que esta disciplina se dedica a estudiar "los acuerdos institucionales
para la provisin de servicios pblicos".
La segunda pregunta formulada por Wilson -cmo puede hacer e! gobierno esas cosas con la mayor eficiencia y al menor coste posible, tanto en
trminos de dinero como de energa- nos dirige, por una parte, hacia la teora de la organizacin y las ciencias del management, y por otra, hacia las ciencias de las polticas o, si se prefiere, al problema delfOcus de la administracin
pblica. En este sentido, la pregunta general de Wilson la podramos descomponer en otras dos: si seguimos a Simon, diramos que la teora de la administracin se ocupa de responder a la pregunta de cmo debe ser construida y gobernada una organizacin para que cumpla eficientemente su trabajo; si nos
situamos desde las ciencias de las polticas de Lasswel1, el problema sera generar una ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas que responda a
la pregunta de cmo se elaboran y se llevan a cabo estas ltimas.
Desde mi punto de vista, la administracin pblica se ocupa de ambas dimensiones de la gestin pblica, tanto la relativa a la gestin de las organizaciones como a la de las polticas pblicas. Incluso disponemos de algunos conceptos -como el de toma de decisiones-- y teoras -la teora de la decisinque vinculan las dos dimensiones de la gestin pblica.
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de 1887.
COMENTARIOS
1
MAURICIO MERINO
El que presenta Ernesto Carrillo es un texto que vale la pena revisar con mucho cuidado, pues -en congruencia con lo que anuncia su ttulo-- da muestra de un conocimiento muy fino de la evolucin de los objetos de estudio que
ha tenido la disciplina de la administracin pblica. En este sentido, mis comentarios no son tanto sobre el texto mismo cuanto sobre algunas de las ideas
que me ha despertado.
En sus conclusiones, Carrillo dice que "la administracin pblica se ocupa de dos dimensiones: la relativa a la gestin de las organizaciones y la de las
polticas pblicas"; ms adelante agrega: "el estudio de la administracin pblica puede dividirse en cuatro categoras: las burocracias pblicas, incluida la
estructura organizativa del sector pblico, las caractersticas y el comportamiento de lo~ administradores pblicos y las relaciones entre polticos y funcionarios; la provisin de bienes y servicios pblicos, incluidos los diversos
mecanismos institucionales e instrumentos para corregir los fallos del Estado
y del mercado; el diseo y el gobierno de las organizaciones pblicas; y la elaboracin y puesta en marcha de las polticas pblicas".
Esta sntesis -que da cuenta de lo desarrollado en todo el texto-s- me hizo recordar una cuestin que ya se haba comentado aqu hace diez aos, precisamente cuando celebrbamos la primera dcada de la licenciatura en administracin pblica en El Colegio de Mxico. Esta cuestin se refiere a si
realmente estamos frente a una disciplina o si, ms bien, estamos frente a un
conjunto efe programas de investigacin --en el sentido de Lakaros-s-' que estn buscando no solamente su objeto de estudio sino incluso las caractersticas metodolgicas de que deben rodearse para realmente reputarse como tales.
Si nos atenemos a las definiciones mnimas de Lakatos, no es suficiente
hablar del objeto de estudio que persigue un programa; adems debe haber por
I
[61]
J. Worrall
62
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63
no necesariamente estn en el otro tronco, el que ve a la administracin pblica como objeto de estudio y trata de desentraar sus peculiaridades, sus caractersticas propias sin necesariamente relacionarla con el entorno en el que
esa administracin pblica se desarrolla; entorno que, por otro lado, plantea
el problema de identificar hasta dnde realmente se puede estudiar la administracin pblica en s misma y hasta dnde es posible o incluso indispensable hacerlo ms bien en relacin con el sistema poltico, con el sistema judicial y con los distintos niveles de gobierno.
Tenemos un problema relacional en trminos de la disciplina; se le adopta sola o nos dejamos ir por la va ms utilizada, ms propia de la ciencia poltica, que, sin embargo, obliga a pensar en el entorno para poder identificar
las caractersticas reales de la administracin pblica. y esto que ha sido cierto desde un principio, desde los primeros trabajos de Woodrow Wilson, es
hoy -creo yo-- mucho ms cierto en trminos de la globalizacin de la administracin pblica en su conjunto.
Concluyo sealando que el problema del estudio de la disciplina planteado como programa de investigacin tiene por otro lado el desafo de la cornplejizacin de sus aparatos internos. Es cada vez ms cierto que esto que llamamos de nuevo administracin pblica en realidad se trata de un conjunto
de aparatos que conviven, que tiene intereses propios, y que estos intereses
propios estn claramente plasmados en una agenda, que incluso hay competencia ya no slo por el espacio en el que se desarrollan sino por la posibilidad
misma de definir lo que esos aparatos son capaces de hacer. Esa competencia
es, a todas luces, una competencia de orden poltico, inevitablemente poltico: y es, a mi juicio, una de las mayores limitaciones para aislar la administracin pblica de la contaminacin, que celosamente se trata de evitar, proveniente de otro tipo de disciplinas.
Il'
El texto de Ernesto Carrillo da cuenta de cmo, en su desarrollo en tanto disciplina cientfica, la administracin pblica ha tenido una historia contrastante y compleja. En primer lugar, a partir de este trabajo se puede constatar que
la administracin pblica proviene de una doble tradicin. Por un lado, el estudio y anlisis de los sistemas administrativos encuentra su principal fuente
de inspiracin en el Estado-nacin como fenmeno poltico fundamental en
la creacin de los actuales sistemas de gobernabilidad. El Estado y sus mltiples transformaciones -desde el Estado liberal o polica, caracterstico del siglo XIX, hasta los ajustes ms recientes producidos por las visiones de corte
neoliberal de las dcadas de los ochenta y los noventa, pasando por la intensa
etapa denominada como del bienestar (1930-1973)- han conformado los
cauces sobre los que ha discurrido todo el afluente de teoras, conceptos y elaboraciones prcticas que dan forma y sentido a la idea de la administracin
pblica como un campo de conocimiento aparte. Como sugiere Carrillo en
su trabajo, del Estado ha provenido tradicionalmente la dimensin poltica
del estudio administrativo y la ms fuerte de sus influencias. De esta vertiente se derivan los estudios administrativos asociados a la identificacin de pautas similares y de diferencias entre regmenes presidenciales y parlamentarios;
la relacin que guardan la definicin de programas de gobierno, por lo general sometidos a la lgica competitiva de los procesos electorales e interpartidistas, y la puesta en prctica de tales programas por medio de instituciones y
procedimientos de corte burocrtico, dominados ms por la fuerza de la tradicin y la reiteracin de rutinas establecidas en marcos legales poco flexibles.
Por otro lado, la administracin pblica debe al surgimiento de la sociedad industrial otra importante fuente de objetos de estudio y perspectivas
analticas. A diferencia de los efectos que provienen del Estado-nacin, en los
que los cambios de naturaleza poltica han llevado con excesiva frecuencia al
abandono total o parcial de visiones explicativas, la sociedad industrial ha tendido a ofrecer marcos referenciales relativamente estables y, las ms de las veces, asentados sobre una acumulacin y ajuste de ideas y conceptos antes que
[64]
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65
66
nicamente por la aplicacin explcita o implcita de una o varias leyes. Cualquier accin pblica que carezca de tal elemento de definicin se vuelve ilegtima por antonomasia. Del derecho, la administracin pblica tom una parte significativa de su capacidad de argumentacin y muchos de los elementos
que se han usado para formar a tericos y practicantes en su seno. De igual
forma, el derecho instaur uno de los programas de investigacin ms largamente aplicados en el estudio administrativo y que llev a que, por dcadas,
las investigaciones en este campo se sustentaran en el supuesto descubrimiento de temas y objetos contemplados por los textos constitucionales, pero cuya expresin en la realidad era an incompleta.
En cuarto lugar. el trabajo de Carrillo permite analizar con una cierta distancia histrica la evolucin de la polmica en torno a la relacin entre lo pblico Y lo privado y su lugar en el desarrollo de la disciplina. Como es claro
en su propuesta, para Carrillo el debate pblico-privado requiere ser analizado ms como una sntesis de problemas y visiones que como un juego de suma-cero en el que la ganancia de unos reside en la prdida de otros. Pblico
y privado han demostrado ser dos caras de una misma moneda, ya que actores pblicos y privados cuentan con capacidades efectivas para definir la agenda poltica y econmica, lo mismo que para aportar elementos normativos y
prcticos que resuelvan necesidades sociales concretas. Hoy da. antes que esperar la competencia entre actores pblicos y privados, lo que el anlisis de los
sistemas administrativos contemporneos muestra es la creciente articulacin
entre unos y otros.
Finalmente, una reflexin sobre Mxico a partir de las ideas de Carrillo.
Esta reflexin resulta indispensable, ya que la administracin pblica en Mxico no ofrece los mismos elementos de desarrollo que los sealados por l en
su trabajo. No debe olvidarse que su visin corresponde a la de una perspectiva espaola, sustentada en los rasgos propios de un gobierno y una administracin que transitaron en un periodo de tiempo muy corto de una situacin
semipatrimonial y de escasa complejidad institucional a otra de pleno desarrollo, asimilable a la del resto de los pases de la OCDE. Lo que hoy caracteriza y
domina al sistema administrativo espaol -su modernidad y europesrno
pleno- lo hace comparable con lo analizado por los diversos autores yescuelas que han dado forma a la administracin pblica como disciplina. En Mxico, en cambio, la administracin pblica se mantiene an fuertemente ligada a una situacin tradicional. Adems de que su perspectiva es todava
profundamente jurdica, la administracin pblica mexicana sigue siendo un
claro reflejo de lo que pasa en el mbito de la poltica: la anterior configuracin de orden presidencialista, centralista y autoritaria no acaba de morir, en
tanto que las visiones.democrticas, gerencialistas y descentralizadoras no 10-
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CAMBIOS EN LA NATURALEZA
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:
DE LAS PREGUNTAS SENCILLAS
A LAS RESPUESTAS DIFCILES
B. GUY PETERS
INTRODUCCIN
En las ltimas dcadas, la administracin pblica experiment muchas presiones que produjeron cambios n ella. Hasta ahora, estos cambios se han examinado principalmente desde la perspectiva de la nueva administracin pblica (NAP), pero los conceptos que aqu describimos como gobernanza--en
tanto mecanismos para proveer los servicios pblicos- tambin han tenido
efectos importantes en la administracin del sector. Para el paradigma de la
gobernanza (si esto no es enaltecer ms all de lo razonable la literatura en esta materia) los sistemas administrativos deben examinarse no slo desde el ngulo de la gestin de los programas y la toma de decisiones en materia de polticas dentro del gobierno mismo, sino tambin desde el punto de vista del
manejo de las interacciones con los actores del sector privado y con los clientes de dichos programas. En lugar de suponer que el gobierno es el protagonista y que los administradores pblicos son tambin actores importantes en
la provisin de los servicios, ofrece una visin mucho ms amplia que otras
opciones que existen para ello.
Los analistas que observan la magnitud de la transformacin dentro del sector pblico e infieren que todas las reformas provienen de una sola dinmica de
cambio, a menudo confunden los conceptos de la NAP y la gobernanza. Sin embargo, como lo he sealado en otros trabajos, considero importante examinar
las diferencias entre las recomendaciones que emanan de cada una de estas alternativas a la administracin pblica tradicional y los resultados de las mismas.
Pensar que todo cambio es cambio y que ambas opciones son esencialmente
parte de una misma manera de concebirlo sin duda puede conducir a una apreciacin errnea y a una administracin igualmente desatinada. Aunque los cambios tengan algunos aspectos benficos; tambin pueden tener otros dainos, y
se corre el riesgo de exacerbarlos si no se comprenden sus interacciones.
, Las transformaciones en el estilo y los mecanismos para proveer los servicios pblicos presentan varios retos importantes; la obligacin de rendir
[69]
70
~,"
cuentas y el control de la discrecionalidad son factores cruciales de los cambios que venimos observando. Ambos modelos hacen cuestionamientos importantes a la rendicin de cuentas ministerial y, al mismo tiempo, ofrecen
nuevas alternativas para afrontar ese valor crucial del acto de gobierno, alternativas que no coinciden mucho con el esquema vertical de gobierno, inherente al modelo tradicional. En efecto, los medios que estn surgiendo para
garantizar la obligacin de rendir cuentas dependen ms del profesionalismo
del personal involucrado y de la movilizacin poltica de fuerzas externas al
gobierno.
Si hace veinte aos, o incluso quince, me hubieran pedido que hablara
sobre "el estado del arte" en la administracin pblica, la tarea hubiera sido
mucho ms sencilla. En algn momento de la historia de nuestra disciplina
hubo un consenso (relativamente) claro sobre cul era su naturaleza fundamental, consenso que, aunque no haya alcanzado la categora de paradigma,
como se le describe en la filosofa de la ciencia, s posea algunas de sus caractersticas (para bien y para mal). El corpusde ideas era relativamente slido y
serva de gua tanto a los administradores como a los acadmicos; a los primeros en relacin con el desempeo apropiado de sus tareas y a los segundos para identificar cules eran los acertijos intelectuales ms interesantes. El consenso respecto de la naturaleza de la administracin pblica reflejaba un acuerdo
igualmente generalizado en torno a la naturaleza del Estado y a cules eran las
formas apropiadas de organizacin del sector pblico.
Como es obvio, haba diferencias en la forma en que cada pas practicaba la administracin, as como alguna polmica dentro de los pases a propsito de la interpretacin del paradigma prevaleciente. Sin embargo, analizando la situacin desde cierta distancia, es claro que haba un gran acuerdo
con respecto a qu supona la administracin del sector pblico y cmo deba ser practicada. Asimismo, el paradigma contena una categora normativa a la que poda recurrirse para objetar las crticas y refrenar el comportamiento de los miembros del gremio. Por otra parte, si bien la mezcla de lo
prctico y lo cientfico es un rasgo distintivo de la administracin pblica,
este carcter dual tambin era motivo de discrepancias, las cuales, por cierto, se resolvan sin rebasar determinados lmites y se referan a un conjunto
reducido de temas.
Pero el confortable mundo del entonces administrador pblico convencional fue transformado radicalmente en el curso de las ltimas dcadas. Este
cambio en la administracin pblica ha ocurrido, en parte, con la prctica
misma: los dirigentes polticos, sus leales asesores y sus, a veces, menos leales
servidores pblicos han creado nuevos mecanismos para alcanzar los objetivos
del sector. La mayor parte de estos mecanismos para mejorar el desempeo se
71
ha basado en la premisa de que la administracin pblica y la privada son fundamentalmente lo mismo -la nocin de una administracin genrica. I Tal
vez podra pensarse que estas ideas constituyen el rasgo distintivo y exclusivo
de la derecha poltica.i pero en muchos casos han sido los lderes de la izquierda -quiz ms notablemente en Nueva Zelanda- quienes han defendido
con mayor conviccin la administracin genrica y la adopcin de prcticas
administrativas del sector privado.
En muchos aspectos, la adopcin por parte del gobierno de las ideas de
la administracin genrica se hizo de manera irreflexiva. Las justificaciones intelectuales y tericas de este cambio de paradigmas -llamado, colectivamen-.
te, la .NAP, como veremos ms adelante- siguieron los pasos de la prctica,
ms que guiarlos." Se dio mucha difusin a esas ideas dentro de la comunidad
de la administracin pblica, por parte de entidades internacionales, como la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico y el Banco
Mundial, as como de empresas consultoras' y de promotores individuales de
los gobiernos que empezaban a adoptarlas, como el de Nueva Zelanda." Sin
embargo, en muchos casos lo que se difundi fueron las prcticas, no las ideas,
y la informacin que se daba a conocer por lo general sealaba qu poda (y
deba) hacerse, pero no por qu. Aunque ms adelante aclararemos ciertas
ideas que explican algunos de los cambios en el gobierno," gran parte de la
transformacin ha sido de orden prctico y poltico.
Debo sealar que, si bien muchos de los cambios en la administracin
pblica pueden caracterizarse como correspondientes a la NAP, otros derivaron
de un conjunto de prcticas e ideas bastante diferente. Al tiempo que algunos
administradores estaban orientando la gestin del sector pblico en la misma
direccin que la del sector privado, teniendo en mente un modelo empresarial de administracin, otros tornaban hacia una concepcin muy distinta de
la relacin con el sector privado, relacin que ha llegado a conocerse como goI No podemos dejar de recordar el clebre ensayo de Graham Allison (siglo XIX) sobre esra premisa.
2 D.J. Savoie, Reagan, Tbatcher; Mulroney: In Search ofa Neto Bureaucracy, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1994.
3 Vase, sin embargo, R. Murray, "The Backlash on New Public Management: A Few from
Praxis", en J.J. Hesse yTA.J. Toonen (eds.), Tbe European Yearbook ofComparative Gooernmmt
and PublicAdministration; Baden-Baden, Nomos. 1996.
4 D. Saint-Martin, BuildingtheNew Managerialist State, Oxford, Oxford University Press,
2000.
5 M. Horn, Tbe Politica! Econorny ofPublicAdministration, Cambridge, Cambridge University Press, 1995.
6 Vase B.G. Peters, Tbe Puture ofGoverning: FourEmerging Models, Lawrence, University
Press ofKansas, 2000.
72
7 VaseB.G. Peters y]. Pierre, "Governancewithour Government?: Rethinking PublicAdminisrration", foumal o[Public Administration Researdr and Tbeory, nm. 8, 1998, pp. 223-243.
8 Vase RoA W. Rhodes, "The New Governance: Governing without Governance", Politica/Studies, nm. 44, 1996, pp. 652-667.
, Como veremos con detalle ms adelante, estas interacciones no son nada nuevo, pero la
diferencia radica en el reconocimiento explicito de las mismas y la nueva definicin que se da al
papel que desempea el sector privado.
10 Vase y. Wright. "Blurring the Public-Private Divide", en B.G. Peters y D.]. Savoie
(eds.), Gtwtrnance in the Twmty-First Cmtury, Montreal, McGill/Queens University Press,
2000; S. Haque, "The Dminishing Publicness of Public Service undc:r me Currenr Mode of
Governance", Public Administralm RnitW. nm. 61, 2001, pp, 65-82.
73
74
cir, los funcionarios de carrera deban responder ante sus "seores" polticos, y
stos ante los ministros, que a su vez respondan ante las legislaturas. Esta modalidad de rendicin de cuentas constitua la forma principal de vinculacin de
la administracin con e! sistema poltico y con e! sistema social circundante.
4. La ideade unifOrmidad. En e! sistema tradicional se presuma que e! gobierno daba e! mismo trato a todos sus ciudadanos, y los mismos beneficios y
privaciones a todas las personas que vivan en condiciones similares. Se consideraba que sta era una concepcin fundamental de equidad, pero, al producir una igualdad formal, la doctrina quiz tambin haya generado inequidades.
5. La idea de un sistema burocrtico. Walsh y Stewart describen este principio de! sistema tradicional como "procedimientos estandarizados del grupo
dirigente", una encantadora frase britnica que significa que e! personal de!
sector pblico deba ser gobernado por medio de una funcin pblica formalizada para todo lo relativo a su contratacin, nmina, escalafn y otros aspectos de la administracin interna.
Los cinco puntos anteriores constituyen una valiosa coleccin de ideas
que describen cmo desempeaban los gobiernos sus tareas en e! sector pblico antes de la reforma. Esta lista refleja que, en la concepcin convencional de
la administracin pblica, los organismos del sector son autnomos respecto
de la sociedad y se considera que toda vinculacin que tengan aqullos con sta se dar a travs del sistema poltico, no por los lazos que establezcan con las
redes sociopolticas o por la accin conjunta que realicen con organizaciones
de! sector privado. Ms an, segn esta concepcin de! gobierno, la administracin interna de los organismos pblicos deba realizarse mediante criterios
basados en reglas -no en e! mercado-- y tena que haber un alto grado de
coherencia para la contratacin y retribucin de los empleados pblicos.
Este inventario de atributos del sector pblico es especialmente til para
describir la administracin interna de las entidades gubernamentales, pero debemos aadir otros puntos ms a la lista de Walsh y Stewart a fin de caracterizar la administracin pblica que opera dentro de un sistema poltico. Es
importante advertir que la literatura sobre la materia sola ignorar en gran medida los aspectos polticos de la administracin, o condenarlos, recordando los
compromisos tradicionales con la neutralidad poltica. Esto, a pesar de que la
politizacin es un problema crucial en la administracin pblica contempornea; 14 de ah que resultara un tanto ingenuo ignorar el papel que tiene la bu-
75
rocraciaen la poltica y el gobierno, as como la funcin que desempea la poltica en la administracin y control de la burocracia pblica.
Evaluacin legaly procedimental del desempeo. Otra caracterstica importante de la administracin pblica "tradicional" era que el desempeo de las
organizaciones pblicas se juzgaba primordialmente con base en criterios legales y contables, ms,que en funcin del cumplimiento real de las tareas y los
resultados para los ciudadanos. Podra pensarse que esto es un tanto exagerado, dado que exista una importante industria evaluadora (pblica y privada)
en la mayora de los pases industrializados, incluidos los evaluadores dentro
del propio gobierno." Sin embargo, a ello responderamos que la evaluacin
era, en gran medida, un aadido al proceso fundamental de valoracin, que
era de carcter ms legal y mecnico y que tenda a generar respuestas de "s"
o "no" a las preguntas sobre el comportamiento adecuado de los organismos
pblicos.l"
Esta concepcin formalista del desempeo es importante para garantizar
la norma weberiana de trato al usuario, sine ira et studio, pero era de poca uti, lidad para el pblico que estaba ms all de esa norma legal. La debilidad del
modelo formal de desempeo es especialmente evidente cuando este concepto se apareja con el de uniformidad de los servicios pblicos. Ms adelante veremos que la nocin de gobierno democrtico inherente a la concepcin tradicional de gobierno es "vertical y jerrquica", lo mismo que el concepto de
interaccin con el pblico. Segn esta visin, el pblico debe ser tratado en
gran medida como los siervos leales del gobierno, ms que como clientes activos, consumidores o, incluso, ciudadanos del Estado.!"
Democracia acotada. Adems del criterio de desempeo, la visin dominante sobre la accin de gobierno que se refleja en la formulacin de Walsh y
Stewart, y la opinin prevaleciente durante gran parte del periodo, antes de la
reforma profunda del sector pblico, era que la expresin ms apropiada de la
democracia y la poltica era la democracia representativa, y que sta ocurra en
los sacrosantos salones de las legislaturas y en los mbitos de accin de los fun-
15
R. Rist et al, Program Evaluation and th Management ofGouemment: Patterns and Pros-
76
Quiz en esto exagero un poco lo que era la postura tradicional, pero no demasiado.
La selectividad era especialmente pronunciada en las democracias angloamericanas,
mientras que los sistemas escandinavo y, hasta cierto punto, germnico tendan a ser mucho ms
inclusivos.
18
19
77
.rectamente, la nocin tradicional de dicha accin llevaba implcita la muy conocida dicotoma wilsoniana poltica-administracin." Es decir, en este modelo se trasluca la idea de que los burcratas no deban desempear papel alguno en lo que a las polticas pblicas concerna, siendo sta una tarea de los
polticos. Los burcratas y sus organizaciones deban ser, en el mejor de los casos, una fuen-te de asesora e informacin objetivas para los "verdaderos" formuladores de polticas del gobierno. Quiz era sta una buena teora democrtica, en el sentido de que se recalcaba la importancia de los comicios para
la eleccin de las polticas," pero tambin haba cierto grado de irrealidad, dado el control que de la informacin tenan las burocracias y el papel que representaban los funcionarios de ms alto nivel como asesores en materia de
polticas.P
La escasa participacin de la burocracia y su consecuente dispensa del
deber de rendir cuentas de manera directa y pblica por las decisiones tomadas en materia de polticas pblicas fue una especie de "acuerdo" que se
pact implcita o explcitamente entre la funcin pblica y los polticos con
respecto al papel que habra de desempear la burocracia.P Ese acuerdo resultaba en cierta medida provechoso para ambas partes: por un lado, los polticos reciban la asesora honesta y la lealtad de sus servidores pblicos y,
por el otro, estos ltimos quedaban protegidos de las crticas de la opinin
pblica por su participacin en las polticas. Ms an, dicho acuerdo permita que los participantes cooperaran en el acto de gobierno y, por tanto,
reforzaba la versin esencialmente "vertical" de democracia inherente a la visin tradicional. Sin embargo, nuevamente vemos aqu que detrs de las declaraciones formales de superioridad de los polticos a menudo se ocultaban
los muchos recursos con que contaban los administradores para favorecer
ciertas polticas, en virtud de que asesoraban a los ministros y trataban con
las organizaciones clientes.
20 Esto es especialmente cierto en el caso de las democracias angloamericanas y, en particular, la de Estados Unidos. Ahora bien, existen huellas de esa misma lgica en otros sistemas administrativos que resaltan la importancia del papel del burcrata como el agente independiente.
profesional e implemenrador de los actores polticos.
21 Wase R. Rose, TbeProblem ofParty Gouemment; Londres. Macmillan, 1974.
22 W. Plowden, Ministm and Mandarins, Londres, RlPA, 1982; L. Ethredge, Can GOIJ(rnment Leami, Nueva York, Pergarnon, 1985.
23 B. Schaeffer, TbeAdministrative Factor. Londres, Frank Cass, 1973; C. Hood, "Relations
between Minister/Politiciansand Civil Servants: Public Service Bargains Old and New", en B.G.
Peters y D.J. Savoie (eds.), op. cito
78
LaNAP
El principal impulso que condujo a la reforma del sector pblico vino de las
ideas y, en especial, de las prcticas de la NAP. Como muchos otros cambios
en la vida poltica y social, es difcil precisar la fecha exacta en que ocurri
-no hubo una rebelin de la Bastilla administrativa. Ms bien, a lo largo de
los aos setenta y ochenta fue aumentando la sensacin de que haba algo malo en la forma en que funcionaba el gobierno y que deba cambiarse. Como
ya dijimos, este descontento con el statu quo de entonces era evidente tanto
para la izquierda como para la derecha polticas, aunq\le las ideas de la NAP
puedan parecer ms acordes con esta ltima. Quiz podramos marcar el inicio de esta oleada en la administracin pblica con la eleccin de polticos ta14 C. Pollitt y G. Bouckaert, Public Managt:mmt &form:A Comparativt: Perspectiv; 2a. ed.
Oxford, OxfocdUnivecsiry Press, 2002; C. Hood, "APublic Management focAH Seasonsr", FublicAdministraton, nm. 69. 1991, pp. 3-19.
79
les como Reagan, Thatcher y Mulroney.P o con el ascenso al poder del gobierno laborista en Nueva Zelanda, a finales de los ochenta, pero en ambos casos
se estara implicando un rompimiento demasiado brusco con e! pasado.
La idea fundamental de la NAP es que la administracin de! sector pblicorio presenta ninguna diferencia importante con respecto a la administracin del sector privado. Ms an, se dice que e! sector pblico no ha prestado la suficiente atencin a la administracin y a la funcin de! administrador,
habiendo exagerado el peso de los lderes polticos en las organizaciones pblicas. Si los administradores y sus organizaciones pueden ser liberados de!
control de esos lderes polticos y de las limitaciones que impone la poltica a
la administracin y a las operaciones, entonces e! sistema funcionar mejor.
Por mejor funcionamiento se entiende aqu una operacin ms eficiente en
trminos econmicos."
Autonoma y autosuficiencia organizacional. La NAP tiene una concepcin
un tanto ambiciosa de la autonoma y autosuficiencia de los organismos de!
sector pblico. Por una parte, -la exhortacin a "timonear, pero no remar"
("steer, not rou/') puede tomarse como e! rechazo a que los organismos de! gobierno ejerzan una funcin clave per se en la provisin concreta de los servicios pblicos, debiendo actuar ms bien de manera indirecta y permitiendo la
intervencin de otros." El gobierno debera ser, entonces, e! contratante, o
quiz, e! patrocinador de las organizaciones que efectivamente brindaran los
servicios, ms que e! proveedor directo de los mismos," y, por tanto, e! sector
pblico tendra que establecer vnculos ms estrechos con e! sector privado.
Para la NAP los dos sectores se vuelven mutuamente necesarios, dado que los
contratistas dependen del gobierno para existir y el sector pblico depende del
privado para llevar a cabo sus tareas esenciales.
Por otra parte, los promotores de la NAP sostienen que los organismos de!
sector pblico que permanecieran como proveedores directos de servicios tendran que ser en gran medida autnomos de sus patrocinadores polticos, y en
su operacin tendran que actuar ms como empresas que como organismos
25
26
La Revisin Nacional del Desempefio (Comisin Gore) declar que su tarea consista en
hacer que "el gobierno funcione mejor y a menor costo". Sin embargo, la definicin de "mejor
funcionamiento" que empleaba ese proceso de reforma era ms amplia y se asemejaba ms al
concepto de gobernanza que examinaremos ms adelante.
27 D. Osborne y T. Gaebler, Rrinvmting Govemment; Reading, Mass., Addison- Wesley,
1992.
Y. Fortin y H. Van Hassel, Contraeting in New Pub/ic Ma1l4g~mmt, Arnsrerdam, lOS
P.). Cooper, GovN'Tling by Contraet: Cha//mg~s and Opportunities jor Pub/ic Managm, Washington, D.C., CQ Press, 2002.
28
Press, 2000;
80
convencionales del sector pblico. Estos organismos -ahora llamados "entidades" (agencies)- mantienen muy diversos tipos de -relaciones formales con
los ministerios y sus rninistros.P Algunas versiones de la autoridad delegada,
como las entidades del programa llamado Next Steps en el Reino Unido, estn ms sujetas al ministro y el ministerio de lo que cabra esperar en un modelo basado en la autonoma organizacional.l" Sin embargo, sta es quiz la
versin ms minimalista de autoridad delegada, pues la mayora de las reformas de este tipo otorgan a sus entidades amplias libertades para decidir en materia de implementacin de polticas, e incluso de diseo de las mismas, as
como de contratacin de personal."
Aunque aparentemente contradictorias, estas respuestas de la NAP al tema
de la autonoma organizacional comparten un punto, esto es, la opinin de
que la antigua forma de concebir la organizacin del sector pblico, en la que
el pilar central era el departamento ministerial, el cual tena un alto grado de
control de las polticas y la administracin, no es la mejor para abordar el
asunto. La pregunta, entonces, sera: en qu casos y hasta qu punto debe delegarse la provisin de los servicios que brinda el gobierno, y si se delegan, cul
es la mejor manera de hacerlo para conservar cierto grado de participacin
-que no control- del sector pblico en los servicios?
Control de los empleados pblicos. La idea de control de los empleados que
considera la NAP no es muy distinta de la que plantea la forma tradicional de
administracin pblica. En ambas, los administradores y los funcionarios de
alto nivel deben tener el control de los empleados pblicos de sus organizaciones. La diferencia entre estas dos visiones de la administracin pblica radica
en el modo de ejercer dicho control. En el modelo tradicional, ste se basa en
leyes y reglamentos, mientras que en la NAP se hace bsicamente mediante incentivos financieros y la creacin de una cultura organizacional, una forma de
control que se interesa menos por los principios legales que por la ejecucin
de ciertas tareas de manera eficiente y efectiva.
Ahora bien, los administradores de la NAP han ganado ms dominio sobre los empleados de segundo nivel del gobierno que el que se observa en la
administracin pblica tradicional. Los sistemas burocrticos permiten ejer29 G. Bouckaert y B.G. Peters, "Performance Measurement and Management: The AchiHes Heel in Administrative Modernizarion", PublicProduct and ManagemmtRevitw, nm. 25,
2002, p. 358.
30 C. Talbor, Minuten andAgencies: ControlPerformance andAccountability, Londres, CIPFA,19%.
31 G., Bouckaert, B.G. Peters, K. Verhoerst y B. Verschuere, "Organizational Performance
in a Decentralized Publie Sector", ponencia presentada en la "Conference on Performance in
Governmenr", Greenberg Center, Syracuse University, octubre de 2002.
81
B.G. Peters y J. Pierre, Politicization andthePublic Seruice, Londres, Rourledge (en prensa).
P. Barberis, "The New Public Management and a New Accountabiliry", Public Adminis-
82
83
84
la gama de fuerzas polticas que los afectarn, as como sus consecuencias distributivas, adems de la mera eficiencia de la administracin.
Tambin debemos reparar en que existen otras fuerzas -tanto intelectuales como polticas- que contribuyen a incrementar la participacin de la burocracia pblica en las polticas. Una de las ms importantes, al menos en el
caso estadounidense, ha sido la idea del Estado "republicano cvico", en el cual
las ramas polticas tradicionales del gobierno se convierten principalmente en
instrumentos de rendicin de cuentas y formuladores de polticas muy amplias, mientras que las entidades administrativas constituyen el surtidor principal de polticas y de discrecionalidad del sistema poltico;" En cierto sentido, vemos aqu un replanteamiento del principio del gobierno parlamentario
de que el papel del Legislativo es criticar, mientras que el del Ejecutivo es actuar. 42 La diferencia es que, en esta versin, el segundo es la burocracia profesional y de carrera, y no el Ejecutivo poltico.
La NAP y el modelo de sector privado en el que se sustentan sus reformas se han vuelto esenciales para la transformacin del sector pblico. Sin
embargo, aunque contiene en su ncleo un conjunto de ideas bastante claras, las prescripciones que surgen de la NAP son a menudo muy ambiguas.
Muchas de esas ambigedades y paradojas'? que resultan del cambio se deben al carcter particular del sector pblico y a la multitud de valores yasuntos que se ponen de manifiesto cada vez que se intenta reformarlo. As, por
ejemplo, cuando se trata de dar mayor independencia a los administradores
en el gobierno, el resultado final puede ser la prdida de autonoma, dado
que los dirigentes polticos siempre encuentran nuevas formas de ejercer su
control sobre la burocracia, control que ellos consideran justificable en la
teora democrtica.
La NAP resulta particularmente problemtica cuando se le ve desde el ngulo de los valores democrticos de la administracin. Por una parte, se acenta ms la responsabilidad frente al "cliente" o los "consumidores" de los programa pblicos y, en efecto, hay un inters ms pronunciado por la provisin
del servicio per se que lo que suele verse en otras formas ms convencionales
de administracin. Por otra parte, sin embargo, los mecanismos mediante los
41 C.R. Sunstein, "Changing Conceptions of Adrninisrrarion", Brigham Young University
Law Review, 1987. pp. 927-941; del mismo autor. After the Rights Revolution: Reconceiuing the
Regulatory Suu; Cambridge. Mass., Harvard University Press, 1990; M. Seidenfeld, "A Civic
Republican Justification for me Bureaueratic State", Haruard LawReview, nm. 105, 1992, pp.
1511-1589.
42 D.J. Savoie, Administration and Democracy: The Search for Space (en dictamen).
43 J.J. Hesse, C. Hood y B.G. Peters, Paradoxes ofPublicSector Reform, Berln, Dunker and
Seeboldt, 2002.
85
cuales los ciudadanos puedan expresar sus puntos de vista y ejercer sus derechos democrticos no estn considerados como relevantes dentro de este modelo de reforma.
Aunado a la vertiente que ha tendido a adoptar las ideas de la NAP, otro viraje decisivo en la reflexin sobre el papel de la administracin pblica en el gobierno ha sido la prdida de un inters exclusivo en 'el gobierno per se para
prestar ms atencin a la gobernanza. Aunque sta aparece en la literatura con
significados diversos, la premisa central de la teora es que el acto de gobernar
consiste fundamentalmente en timonear la economa y la sociedad, por lo que
los analistas (y los administradores) deben examinar toda la gama de posibles
opciones que permitan decidir el rumbo. Muy a menudo, esta tesis se ha llevado al extremo de ignorar del todo al gobierno, junto con otros muchos actores. Mi postura es que debemos conservar la gobernanza como instrumento central para la definicin de los objetivos y la rendicin de cuentas, pero
tambin que otros actores puedan llegar a involucrarse en ella.
El anlisis de la gobernanza se ha dedicado en mayor parte a examinar el
papel que desempean los actores no gubernamentales en la produccin de las
polticas pblicas. Este cambio en la balanza se ha dado tanto en el mundo
real del gobierno como en la literatura acadmica relativa a la administracin
colectiva de las sociedades. Se ha cado fcilmente en el error de sobreestimar
ese nuevo estilo que revelan los sistemas polticos contemporneos para alcanzar las metas colectivas, y suponer, entonces, que "la gobernanza sin gobierno" es una posbilidad.r' Pero, pese a la importancia de las redes y vnculos de
los organismos del gobierno con las organizaciones de la sociedad civil," el
gobierno sigue ocupando un lugar clave en la definicin de los objetivos para
la sociedad y en vigilar la implementacin de los programas.
La adopcin del concepto de gobernanza como instrumento para la definicin colectiva de las metas tiene varias implicaciones sobre el papel que desempea la administracin. En trminos descriptivos, el giro hacia la gobernanza significa que el gobierno ha dejado de ser parte de un Estado jerrquico
y ordenador, que gobierna mediante su propia autoridad, para convertirse en
op. cit.
O'Toole, American Intergooemmental Re/ations, Washington, D.C., CQ
Press, 2000, y W:J.M. Kickert, E.-H.Kli;n y J. Koopenjan, Managing Compkx Networlcs, Londres. Sagc, 1997.
44 VaseRhodes,
4S Vanse
L.J.
86
parte de un Estado facilitador. 46 En el curso de las ltimas dcadas, varios instrumentos cooperativos para poner en obra los programa pblicos han llegado a ser componentes habituales del repertorio de acciones del gobierno para
manejar los problemas relativos a las polticas, sobre todo en las reas social,
de salud y de urbanizacin Y Ahora los gobiernos recurren a subcontrataciones, sociedades, coproduccin, cofinanciamiento y otros acuerdos ms creativos que buscan hallar la mejor forma de poner en marcha las polticas.
Autosuficiencia. En el modelo de la gobernanza, la administracin pblica es todo menos autnoma. Uno de los rasgos distintivos de este enfoque es
que el gobierno utiliza las organizaciones del sector privado como parte de la
estrategia de provisin de servicios de los programas pblicos. En varias reas
de las polticas, pero quiz muy especialmente en la de servicios sociales, los
programas pblicos se suministran por medio de organizaciones privadas o de
algn tipo de asociacin o colaboracin con redes de actores no gubernamentales. En lugar de confiar en la capacidad autnoma del gobierno, la tesis de
la gobernanza respecto de las tareas del sector pblico es que los programas
pueden brindarse mejor por medio de los vnculos con el sector privado. As,
por ejemplo, el suministro de los servicios sociales puede mejorar si los clientes tienen cierta participacin en la definicin de los programas y, ms todava, en la provisin de los mismos.
En este caso, el adjetivo "mejor" tiene dimensiones tanto empricas como
normativas. En 10 emprico, la tesis de la gobernanza sostiene que los gobiernos pueden proveer los servicios de manera ms eficiente y efectiva si la estructura de suministro incluye a actores del sector privado. Esto significara,
como mnimo, que el sector pblico tiene capacidad para influir en los actores del sector privado que utilizan voluntarios y otro tipo de personal de suministro de bajo costo. En cuanto a lo normativo, las organizaciones del sector privado que pudieran participar en la provisin de los servicios poseen un
alto grado de legitimidad frente a los receptores de los servicios y, en ocasiones, estn estrechamente ligadas a esos clientes. Aunque ese vnculo quiz
plantee problemas en cuanto a la obligacin de rendir cuentas, tambin da
ms legitimidad a las acciones "pblicas", especialmente en los servicios destinados a los segmentos ms desfavorecidos de la poblacin, que han tenido experiencias bastante negativas con el gobierno y por ello encuentran ms confiables esos medios menos burocratizados de provisin de los servicios.
46
op. cit:
87
Otro aspecto que quiz sea tan importante como los cambios en la estructura real para la provisin de los servicios pblicos es que el sistema de gobernanza es negociable e impugnable. Mientras que los estilos tradicionales de
administracin y, hasta cierto punto, la NAP cuentan con un esquema predeterminado de acciones para alcanzar las metas pblicas, en la era de la gobernanza cada decisin debe ser en alguna medida discutida y negociada. Ahora
bien, aunque esto pueda parecer abierto y democrtico, existe el riesgo de que
se trate de un "pacto de simulacin", en el cual la aparente apertura en realidad constituye cooptacin, persistencia del predominio de las instituciones
del sector pblico y cierta prdida de autonoma para las organizaciones del
sector privado.t"
Control de los empleados delgobierno. Tanto el modelo tradicional de administracin pblica como la NAP contienen ideas preconcebidas, ms bien
negativas, sobre los empleados pblicos, a excepcin, quiz, de aquellos que
ocupan los escalafones ms altos de las organizaciones. En el modelo tradicional se consideraba necesario ejercer la autoridad para controlar la autonoma
y discrecionalidad de los empleados. Por otra parte, en la NAP los administradores reciben ciertas facultades, pero ello a expensas de otros servidores pblicos. Ms an, el recurso a los varios medios de control del comportamiento
q1J.e contempla la NAP tiende a negar autonoma a los empleados de los niveles inferiores. Lo que se esconde tras estas concepciones del acto de gobierno
es una desconfianza fundamental en los empleados del sector pblico.
En cambio, la forma en que el modelo de gobernanza concibe el sector
pblico ofrece una visin ms positiva y confiable de sus empleados. En esta
perspectiva, adems de la importancia que se otorga a la participacin de los
actores del sector privado y a las relaciones que con ellos deben establecerse
para la provisin de los servicios, se considera necesario facultar a los niveles
inferiores del sector pblico para que tomen sus propias decisiones, lo mismo
que a los clientes de las organizaciones. Debo hacer notar aqu que no existe
un vnculo terico fuerte (y tampoco uno dbil) entre las ideas de recurrir a
las organizaciones de la sociedad civil para que contribuyan al proceso de gobierno y esta concepcin ms benigna de los empleados pblicos. Sin embargo, ambos tipos de perspectiva s han variado empricamente, llegando incluso en ciertos aspectos a volverse antitticas, dado que implican que se deben
48 En Estados Unidos, por ejemplo, la iniciativa del presidente George W. Bush de hacer
parricipar en el gobierno a las organizaciones "basadas en la fe" fue rechazada por stas casi con
la misma vehemencia con que fue objetada por los defensores de las libertades civiles, interesados en mantener la separacin del Estado y la Iglesia. A las organizaciones del sector privado les
preocupaba que, si se les obligaba a tener una participacin ms estrecha con el gobierno federal, pudieran perder su autonoma y la buena imagen que tenan ante sus clientes.
88
dar facultades, de manera simultnea, tanto a los servidores pblicos encargados de manejar los programas como a los receptores de los mismos.t"
El grado de vinculacin que en el enfoque de la gobernanza existe entre
estas dos vertientes revela el debilitamiento de la dicotoma Estado y sociedad, inherente al enfoque tradicional. Si el Estado est en alguna medida
compartiendo su soberana con actores no estatales y utilizando a sus empleados para implementar los programas, entonces resulta poco sensato invertir
demasiado en medios para controlar a los empleados estatales. Estos dos cambios en el sistema administrativo implican el desdibujamiento de las fronteras entre las organizaciones y las profesiones, as como cierta aceptacin generalizadade que el sistema cuente con controles menos estrictos. Como
examinaremos con detalle ms adelante, esto a su vez implica determinadas
modificaciones en la idea de rendir cuentas.
Regmenes de rendicin de cuentas. Como mencionamos antes, la obligacin de rendir cuentas cambia cuando se aplica el modelo de gobernanza al
sector pblico. En el momento en que se recurre ms al sector privado como
medio para proveer los servicios de los programas pblicos, dicha obligacin
con respecto a los programas se debilita, a la vez que se ensancha. La consecuencia ms notable que se deriva del modelo de gobernanza es que el vnculo entre las organizaciones estatales y las acciones realizadas en su nombre se
debilita, y los lderes polticos cuentan con menos recursos para ejercer el control que supone la teora democrtica. Aunque los contratos especifiquen algunas de las condiciones que deben cumplir los actores no gubernamentales
para respetar los requerimientos de la ley y otras normas, suelen ser instrumentos relativamente ineficaces para la rendicin de cuentas.t"
Al mismo tiempo que los mecanismos convencionales de rendicin de
cuentas se han debilitado, tambin han sido ampliados, de tal suerte que ahora incluyen medios como el de la adjudicacin, antes mencionado. El rgimen
de rendicin de cuentas comprende las mismas organizaciones y clientes del
sector privado que son responsables de proveer los servicios. Por tanto, el hecho
de que haya una mayor apertura a la sociedad hace que la rendicin de cuentas
B.G. Peters y J. Pierre, "Governance withour Government? .. , o;. cit.
"The Politics of Policy Insrrumenrs", o;. cit; C. Greve, "Variations in Contraeting in Public Organizarions", ponencia presentada en la reunin anual del European Group of
Publie Administration, Glasgow, Escocia, 1999. Paradjicamente. aunque se considere que el
modelo de la gobernanza puede crear ms vas que mejoren la provisin de los servicios, en ocasiones resulta lo contrario. As, por ejemplo, si bien los contratos especifican niveles mnimos de
desempeo, stos pueden I1egar a convertirse en niveles mximos. En cambio, los organismos
del sector pblico, debido a la mayor amplitud de su compromiso con el servicio, aveces se ven
menos coartados en cuanto a la forma de proveer los servicios.
49
50 Peters,
89
sea menos una operacin gubernamental interna que una colaboracin entre
los diversos actores involucrados. Como ya mencionamos, las subcontrataciones, los convenios de asociacin, etc., forman parte de este tipo de acuerdo, el
cual, sin embargo, tambin debe estar basado en la confianza y respeto mutuos.
Ms an, quiz ahora sean ms necesarios los tribunales para garantizar que se
respeten las normas de equidad durante la implementacin de los programas.
Hasta cierto punto, el modelo de gobernanza es compatible con las versiones de administracin pblica que se crearon pata mejorar, o cuando menos transformar, la rendicin de cuentas. Como mencionamos antes, el ms
importante de estos cambios fue la gestin de la calidad del funcionamiento
(performance management), en el que el elemento fundamental de la rendicin
de cuentas deja de radicar en e! control poltico y de! proceso, para localizarse en el desempeo y los efectos demostrables. Esta transformacin en la naturaleza de dicha obligacin significa, a su vez, que existen normas ms claras
para evaluar los productos de los convenios gubernamentales y darlos por terminados o modificarlos segn sea necesario. En el contexto de la gobernanza,
el hecho de que la gestin de la calidad de! funcionamiento sea e! mecanismo
para mejorar la rendicin de cuentas supone que las interacciones del Estado
y la sociedad pueden ubicarse dentro de este marco un tanto mecanicista, Ms
an, la rendicin de cuentas tiende a definirse ms en funcin del desempeo promedio de la organizacin, que en funcin de los errores cometidos pOt
los funcionarios, que suelen ser aislados y excepcionales.
En la gobernanza, el sistema de rendicin de cuentas se complementa con
los intentos cada da ms frecuentes de politizar la funcin pblica y sus interacciones con la sociedad. Tanto en la gobernanza como en la NAP, los componentes polticos del gobierno -los ministros- y la burocracia central pierden algunos o casi todos sus instrumentos de control jerrquico. stos les eran
importantes para controlar la implementacin de las polticas, pero tambin
lo son para crear una cadena de rendicin de cuentas.
Uniformidad de los servicios pblicos. En la NAP desapareci e! concepto de
uniformidad de los servicios pblicos. La idea de que haya mayor diversidad
en ellos se basa en e! mercado y en la tesis de que sus "consumidores" o "clientes" deben tener ms capacidad de decisin respecto de los servicios que desean consumir.
Ahora bien, las transformaciones que desde entonces han experimentado
la poltica y e! gobierno hacen an ms relevantes esas ideas sobre el cambio.
En primer lugar, las reformas a la administracin pblica derivadas de la NAP
han tendido a devaluar o, ms usualmente, ignorar la posicin constitucional
y legal del sistema burocrtico. La administracin pblica de carrera ha sido
denigrada a favor de un modelo ms general, en el cual los servidores pbli-
90
t JI
91
92
nizaciones no lucrativas, lucrativas o de clientes para implementar los programas significa que muchas de las personas que decidirn en materia de gobernanza no habrn sido socializadas en los valores del servicio pblico.P
Un concepto ms amplio de democracia. El modelo de gobernanza para la
administracin pblica comprende una idea de la democracia mucho ms amplia que la de cualquier otro enfoque. Aunque se sigue aceptando (al menos
en la mayora de las versiones) que el Estado tiene la autoridad ltima sobre
las polticas, debido a su legitimidad democrtica, el modelo de gobernanza
tambin reconoce otras formas y foros de participacin pblica. Como ya dijimos, la gobernanza involucra a las organizaciones y actores del sector privado como elementos clave de la provisin de servicios, y permite que todos los
participantes opinen sobre la manera en que stos se suministrarn, aunque
no necesariamente sobre su contenido real.
La gobernanza requiere una sociedad vigilante, aunque dicha vigilancia
pueda hacerse a distancia. La pregunta normativa importante que se sigue de la
premisa sobre la participacin sustancial del sector privado en la provisin de los
servicios es sta: hasta qu punto se puede aceptar el alejamiento de las normas
polticas establecidas en la legislacin, dado el mandato democrtico que tienen
los formuladores de las polticasr''? Aunque la colaboracin de las organizaciones del sector privado como elemento de la estrategia de gobernanza tiene la virtud de brindar una forma alternativa de participacin, es claro que tambin
plantea el riesgo de que se altere la legislacin producida por las instituciones
formales. Existen muchos estudios sobre la "deformacin normativa" (regulatory
creep), que ocurre cuando las burocracias encargadas de implementar la poltica
le imponen sus propias ideas, y cabra esperar deformaciones similares a raz de
la participacin de los actores no gubernamentales. Hasta cierto punto, este modelo prev, e incluso aplaude, esas distorsiones, por lo que somos nosotros quienes debemos preguntarnos hasta qu punto cabe esperarlas y aceptarlas.
De esta forma, el administrativismo (managerialism) de la NAP preserva
mejor el carcter pblico del acto de gobernar que el modelo aparentemente
ms democrtico de la gobernanza.
Poca participacin de la burocracia en las polticas. Hemos sealado que,
mientras en el modelo tradicional de administracin pblica, la burocracia desempea un papel muy limitado en la elaboracin de las polticas, en la NAP,
por el contrario, la funcin pblica y, en particular, sus administradores de ms
Ethcs in Public Seroicfar theNno Millennium, Aldershor, Ashgate, 2000.
Esto, por supuesto, es anlogo al debate entre la concepcin descendente o ascendente
de la implementacin. Vase S.H. Linder y B.G. Peters, "Relativism, Contigency and Defintion of Success in Implementation Research", PolicyStudits Review, nm. 7,1987, pp. 116-127.
58 R.A. Chapman,
5~
93
CONCLUSIONES
94
95
op. cit.
COMENTARIOS
1
JOS LUIS MNDEZ
Quiero agradecer la invitacin que se me ha hecho y al mismo tiempo felicitar a El Colegio de Mxico, al Centro de Estudios Internacionales y a la licenciatura en poltica y administracin pblica por este vigsimo aniversario.
Agradezco muy especialmente que se me haya brindado la oportunidad de comentar la ponencia del profesor Peters, lo que es para m un honor, ala vez
que un gusto personal.
La ponencia del profesor Peters resea muy bien el estado actual del campo de la administracin pblica; En efecto, se puede caracterizar sta corno
una disciplina terica y un campo prctico que se encuentra en un estado de
cierta incertidumbre. El ponente aclara que no quiere llamarle crisis, yo no s
si se pueda utilizar algn otro trmino, quiz tampoco se tratara de una transicin. Quiz estemos pasando de un paradigma a otro, mientras que lo que
est sucediendo es la emergencia de distintos paradigmas y probablemente cada uno de ellos acabar por quedarse. En todo caso, como l mismo dice, el
de las polticas pblicas es un campo de estudio que se diferencia del de la administraci6n pblica y en ambos han quedado atrs las preguntas fciles y se
han instalado las respuestas difciles.
El profesor Peters analiza tres modelos que de alguna manera se encuentran compitiendo por la atencin de los gobiernos, de las sociedades, de las
administraciones pblicas del mundo: el de la nueva gerencia pblica, el de
la administracin pblica tradicional y el que no estoy seguro de que en espaol se pueda denominar como modelo de la gobernanza. Un primer mrito de la ponencia es que en ella se diferencian muy bien los tres modelos, y
su anlisis es diferente a otros, es decir, se presenta como un debate slo entre la llamada nueva administracin o gerencia pblica por un lado y la administraci6n pblica tradicional por el otro. El ponente duda acerca de si el
de la gobernanza en efecto pueda llamarse un modelo, incluso por ah utiliza el trmino de paradigma, pero yo pensara que aqul s se acerca mucho a
lo que es un modelo, que podramos hablar de l como un modelo en aspec[96]
COMENTARlOS
97
tos muy importantes, diferente del de la llamada nueva administracin pblica (NAP).
El profesor Peters afirma que los modelos de la nueva gerencia pblica y
de la gobernanza proponen un gobierno despolitizado, aunque tambin seala que el modelo tradicional vena proponiendo igualmente una despolitizacin de la administracin pblica, aunque ms bien dicha propuesta se trata
de una mezcla paradjica de politizacin y despolitizacin. Aqu tendra un
primer comentario, a la vez que una pregunta para el ponente. Se ha dicho
siempre de la administracin pblica tradicional que es un modelo de administracin neutral, pero, como el profesor Peters explica, ms que un gobierno despolitizado o neutral lo que se conceba o lo que se peda era un aparato que siguiera las instrucciones del gobierno en turno; entonces, de alguna
manera estaba politizado, con respecto a los mandatos o a la ideologa del gobierno en turno, sin importar que en un momento dado ste fuera de una
ideologa y luego lo fuera de otra completamente diferente.
En la ponencia que comentamos se, argumenta que, por su complejidad,
esta funcin supuestamente neutral nunca se cumpli y que, en realidad, lo
que ha sucedido es que los funcionarios han ejercido una influencia muy importante cuando no definitiva. En prcticamente todos los sistemas que han
tenido servicio civil de carrera, o en la administracin pblica tradicional, esto es entendible; quiz era mucho pedir que un funcionario no tuviera visiones propias, que fuera prcticamente un funcionario esquizofrnico, que un
da iba a implementar una ideologa marxista, si fuera el caso, y que aos despus habra de ocuparse de la implementacin de una ideologa neoliberal. El
profesor Peters habla de que la NAP ignora la posicin legal y constitucional de
los servidores pblicos o del funcionario pblico; entonces, si no puede darse
esta neutralidad y si esta neutralidad ha sido uno de los principales objetivos
de las reformas administrativas, cul va a ser el papel del funcionario pblico? Creo que es algo que ha quedado en el aire.
Nuestro ponente capta la esencia del modelo tradicional, lo presenta con
base en una lista de puntos ofrecida por otros estudiosos del campo de la administracin pblica, lista que luego l mismo completa. De aqu yo rescatara que en este modelo tradicional de la administracin pblica s se logr un
equilibrio entre los distintos factores inmersos en sta, concretamente entre los
polticos y los funcionarios; se pudo llegar a un acuerdo mutuamente satisfactorio que permiti que el modelo perdurara tantos aos. A la vez, nuestro autor apunta que las crticas a este modelo tradicional, implcitas en los que han
emergido ltimamente, no son homogneas y que incluso son contradictorias
(Mara del Carmen Pardo tambin mencionaba que se observan inconsistencias internas), por ejemplo, la NAP supuestamente busca incrementar el con-
98
'1,
trol pero bajo los mecanismos de contrato y otros que al respecto propone. El
profesor Peters argumenta que en realidad lo que se podra estar haciendo es
perder ese control; se busca ms control y, paradjicamente, lo que se podra
encontrar es menos control; se busca defender en mayor medida lo pblico pero, con estos procesos de descentralizacin hacia lo privado, quiz se termine
defendiendo ms lo segundo que lo primero. Aqu tenemos, entonces, dos inconsistencias en el modelo de la NAP. Hay, asimismo, contradiccin entre la
propuesta de la nueva administracin pblica de apoyar a los funcionarios y la
del modelo de gobernanza de apoyar sobre todo a la llamada burocracia de la
calle (street leuel bureaucracy), contradiccin de la cual el profesor Peters deriva preguntas clave o de importancia acerca del estado actual de la administracin y las polticas pblicas.
A m me parece que la ms importante de estas preguntas es la siguiente: hasta dnde se puede aceptar una desviacin de las normas derivadas de
la legislacin? Desviacin que se estara originando en alguna medida por la
participacin mayor de los agentes sociales o privados que proponen los modelos de la NAP y de la gobernanza. Aqu me surge una duda: en la ponencia
que comentamos se habla de desviacin de la legislacin, yo entendera ms
bien que la desviacin es con respectD al proyecto del gobierno en turno, por
parte de la burocracia, siendo, por supuesto, los polticos quienes establecen
los lineamientos que esa burocracia debe seguir. Probablemente el profesor
Peters aqu utiliz el trmino legislacin en sentido general; de ah la duda
que me surgi.
Otras preguntas, en este contexto de incertidumbre, tienen que ver con
quin va a ser responsable en un sistema o bajo un modelo de gobernanza
que involucra una muy amplia participacin de los ciudadanos. Si todos los
ciudadanos participan en la elaboracin de polticas pblicas, pues al final todos sern responsables y, como siempre sucede cuando todos son responsables, nadie lo ser estrictamente. Creo que el autor capta muy bien cul es la
pregunta, el cuestionamiento central acerca de la incertidumbre que produce el estado actual de la administracin y las polticas pblicas. Siento que en
su ponencia, probablemente por cuestiones de espacio, hay algo que no qued todo lo enfatizado que deba; me refiero a la profundidad de ciertos asuntos tericos que estn detrs del debate entre los modelos de la administracin pblica tradicional, de la NAP y de la gobernanza. El primero de ellos,
dicho esto muy brevemente por supuesto, empata con el modelo democrtico electoral u ortodoxo, que a su vez se enfrenta al modelo de democracia
participativa. En el democrtico electoral los gobiernos o ms bien los candidatos presentan una determinada oferta al electorado; si ganan, se puede decir que tienen un mandato de ese electorado y que tienen la obligacin de
COMENTARIOS
99
100
mente en muchos casos lo que se haya introducido sea un profundo elemento de discordia, porque nadie o alguno' con dificultad va a quedar contento
con su evaluacin, con la compensacin que se le d en funcin de esa evaluacin. La evaluacin se ha correspondido muy bien con la frase aquella de "mucho ruido y pocas nueces". En no pocos gobiernos yo creo que es posible implementar un modelo de nueva administracin o gerencia pblica, en el
contexto de un servicio civil de carrera, pero, por la experiencia que yo tuve
de casi tres aos en la implementacin de uno de estos servicios, en el Instituto Federal Electoral, veo que, aunque es posible hacerlo, muchas de las recetas que ofrece la NAP generan ms problemas que soluciones.
II
MARtA DEL
CARMEN PARDO
La ponencia de B. Guy Peters ofrece una explicacin clara de cmo ha cambiado la naturaleza de la administracin pblica. En su anlisis se aprecia
un intento por ofrecer una "visin equilibrada" acerca de los sustentos tericos y empricos de lo que sera la concepcin tradicional de la administracin pblica y de los dos nuevos derroteros por los que han incursionado
tanto la academia como la 'funcin pblica profesional: el identificado como la nueva administracin pblica (NAP) y aquel identificado como gobernanza.
102
tralizado y jerrquico. Si se tomaba en cuenta la participacin de otros actores y sectores, siempre era en calidad de socios minoritarios.
5. Debe haber mayor claridad entre lo que propone la NAP y la visin
montada en la idea de gobernanza. En la ponencia aparecen frecuentemente
llamadas de atencin en el sentido de que los presupuestos de ambas visiones
pueden resultar contradictorios, pero tambin complementarios, si se les valora en su justa dimensin. Introducir esquemas de medicin del desempeo
y resultados puede hacerse ms fcil si en la prestacin de servicios pblicos el
gobierno busca asociarse con otros actores. Pero acudir a "agentes" externos al
gobierno para dicha prestacin puede dificultar seriamente el compromiso de
la rendicin de cuentas. Que los funcionarios -gerentes- tengan mayor capacidad de decisin e influencia y, al mismo tiempo, que los ahora identificados como clientes, as como los funcionarios de niveles bajos, cuenten tambin con ms poder e influencia, como lo sugieren las ideas de gobernanza,
constituir seguramente un escenario de conflicto. En el caso de la apuesta a
favor de esquemas cruzados por la idea de gobernanza, no queda del todo claro el papel que desempea la burocracia.
6. Peters fija su atencin en aspectos que resultan de un anlisis crtico y
propositivo; por ejemplo, seala los "excesos" que pudieran derivarse de ambas propuestas: la apertura a agencias no gubernamentales hasta el punto de
suponer que la apuesta es gobernanza sin gobierno, o la reduccin de la administracin pblica a su sola faceta de prestadora de servicios, como, por momentos, lo hace la NAP. Pero tambin hace referencia a importantes omisiones;
por ejemplo, el nfasis puesto en la rendicin de cuentas, que probablemente
resultar una prctica administrativa sin mayor trascendencia si no se acompaa de mecanismos polticos que la arropen de un carcter obligatorio.
7. Ante estos cambios, Peters apunta que los servicios civiles de carrera
constituyen una solucin poco pertinente. Los que existen estn siendo revisados para introducirles -en la medida de lo posible- mayor flexibilidad,
salidas laterales que permitan, por ejemplo, hacer contrataciones temporales e
incluso despedir a los funcionarios. Tampoco puede soslayarse el juicio poltico sobre decisiones, claramente las de impacto social, o limitarlo a un fallo exclusivamente tcnico. Este sealamiento se vuelve particularmente importante al referirlo a cuestiones presupuestales, en las que, por ejemplo, los recortes
afectan programas sociales. La apertura indiscriminada a criterios de mercado
podra favorecer que la rendicin de cuentas no apareciera como responsabilidad del gobierno, sino corno resultado de una colaboracin entre varios actores, lo que tendera a diluirla. Todos esos cambios plantean el reto de retener la naturaleza pblica del sector pblico, tal corno lo plante hace tiempo
Vincent Wright.
COMENTARIOS
103
LAURENCE
E. LYNN, JR.
Desde hace alrededor de veinte aos, la comunidad internacional de administradores pblicos no habla de otra cosa que no sea la reforma a la gestin pblica:
nuevas formas de gobernanza; nuevas relaciones entre los ciudadanos, sus gobiernos y los sectores pblico, privado y no gubernamental; nuevos procesos de
formulacin de polticas, y nuevas estrategias de administracin. Dicha reforma,
o cuando menos el discurso en torno a ella, se propag a tal grado en los aos
noventa que muchos llegaron a considerarla como un xodo internacional hacia
la "nueva gerencia pblica" (NGP), la cual habra de remplazar a la administracin
pblica, jerrquica y reglamentada; por una gerencia basada en el desempeo."
Dos fuerzas interrelacionadas fueron las que incentivaron esta corriente
de cambio: la creciente interdependencia del mundo econmico, a raz de las
crisis econmicas nacionales de los aos setenta y ochenta, y las expectativas
cada vez mayores de los ciudadanos, que esperaban una respuesta adecuada
de sus gobiernos tras el fin de la guerra fra. El capitalismo mundial estaba
provocando cambios radicales en la economa de las naciones, especialmente
en aquellas en vas de desarrollo, y avivaba las demandas de una reforma institucional que respondiera a las nuevas realidades econmicas. Al mismo
tiempo, las sociedades civiles empezaban a cobrar conciencia de su derecho a
exigir que las polticas y la administracin pblicas estuvieran acordes con sus
necesidades, que las organizaciones pblicas actuaran con honestidad y eficiencia, y que los ciudadanos tuvieran voz y voto en la toma de decisiones.
Adems de generar ingresos, construir infraestructura y brindar servicios pblicos, ahora se exiga que los gobiernos atendieran los requerimientos de una
poblacin que envejeca; las necesidades crecientes de servicios de salud y seguridad social, y que vieran por su poblacin ms pobre y menos capacitada.
Al adquirir estos segmentos mayor presencia poltica, las ONG y grupos de in* Pan propsitos de coherencia del texto, se usan como sinnimos nueva administracin.
nueva gestin o nueva gerencia pblica. [N. del E.].
[105]
106
f:11
d!
~
1 Richard Cornmon, "The New Public Management and Policy Transfer: The Role of International Organizations", en Martn Minogue, Charles Polidano y David Hulme (eds.), B(yond the N(W Pub/ic Management: Changing Ideas and Practica in Gouemance, Cheltenham, Edward Elgar, 1998, p. 61.
2 Harold Fuhr, "Construcrive Pressures and Incentives to Reform: GlobaIization and Its
Irnpacc on Public Sector Performance and Governance in Developing Countries", Pub/icManagemrnt Reoieu; vol. 3, nm. 3, 2001, pp. 419443.
107
LANGP
~ Gerald E. Caiden, Administratioe RifOrm Comes o[Age, Nueva York, Walter de Gruyter,
1991, p. 1.
4 PeterSpink,"Possibilities andPolitica! Imperatives: Sevenry Years ofAdministrative Reform
in Latin America", en Carlos Luiz Bresser Pereira y Peter Spink (eds.), &formingtheState: Managena/Public Administration in LatinAmerica; Boulder, Co., Lynne Rienner, 1999, pp. 91-114.
108
109
Zelanda, esta caracterizacin resulta demasiado estrecha para explicar la diversidad de cambios que ocurren en todo el planeta.
En trminos generales, la reforma administrativa constituye un medio para satisfacer las ambiciones tanto de la sociedad civil como de los elegidos por
los ciudadanos para que los representen por medio de un gobierno "mejor y
diferente" .10 Presionados por sus propios pueblos y por organizaciones financieras internacionales, los gobiernos del mundo entero estn poniendo en
marcha proyectos de mejoras administrativas y gerenciales, que contemplan,
entre otros, la elaboracin de polticas, reestructuraciones administrativas, reformas a la burocracia, desarrollo de recursos humanos y capactacin en administracin pblica. Los gobiernos deben imperiosamente contestar la pregunta fundamental de la administracin pblica: cmo ha de organizarse e
instrumentarse la gobernanza para que pueda responder a las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos, en un mundo cada vez ms interdependiente?
En su valioso compendio, The Global Public Management Revolution,
Kertl sintetiza en seis puntos el movi~iento de reforma a la gerencia pblica: I I
- Inters por elevar la productividad: hacerse ms eficiente en el uso de
los ingresos pblicos.
- Mercantilizacin: introducir incentivos similares a los del mercado en
la produccin de los bienes y servicios pblicos.
- Actitud de servicio: satisfacer a los ciudadanos como receptores de los
servtcios.
- Descentralizacin: delegar ciertas responsabilidades a los niveles inferiores del gobierno y al sector privado.
- Orientacin de las polticas: mejorar la capacidad del gobierno para elaborar, implementar y medir la eficacia de las polticas pblicas.
- Rendicin de cuentas con base en los resultados: remplazar los sistemas
"de arriba abajo" y regidos por reglas, por sistemas "de abajo arriba" y basados
en resultados.
Asimismo, el autor identific varios factores clave que afectan a toda democracia republicana que est obligada a hacer cambios administrativos:
- Medios no tradicionales de provisin de los servicios: por ejemplo, recurrir a socios no gubernamentales que, a su vez, dependan de los ingresos gubernamentales, lo que genera nuevos retos para la integridad institucional y la
eficacia operativa del gobierno y de sus nuevos socios.
10 Gerald E. Caiden, "Wha,t Lies Ahead for the Administrative Stare]", en Keith M. Henderson yO.P. Dwivedi (eds.), 8U"Ucracy and th( AiternatilJ(S in Wor/d Perpsective, Nueva York,
110
EL REALISMO MS RECIENTE
Siempre ha habido escpticos que niegan la idea de que las estructuras administrativas de los diversos pases estn convergiendo en una nueva gerencia pblica paradigmrica.I? Ante la falta de pruebas, tanto la teora como el senti12 F. Castles (ed.), TheImpact of'Parties: Polities and Policies in Democratic Capitalist States,
Londres, Sage, 1982, p. 27, citado en Cornrnon, op. cit., p. 63.
13 Patricia W. Ingraham, "Play le Again, Sam, Ir's Still Not Right: Searching for the Righr
Notes in Adminisrrative Reforrn", PublieAdministration Reuiao, vol. 57, nm. 4, 1997, p. 326.
14 Perer Aucoin, "Administrative Reform in Public Management: Paradigrns, Principies,
Paradoxes, and Pendulums", Gooemance, nm. 3, 1990, pp. 115-137; Owen Hughes, Public
Manag~mnzt and Administration: An Introduction, 2a. ed., Basingstoke, Macmillan, 1998; Kertl,
Tbe GlobalPublic Manag~mmt R~volution, o;. cit.; jan-Erik Lane, Neto Pub/ic Manag~nzt,
Londres, Routledge, 2000.
15 Laurence E. Lynn, lr., "The New PubJic Management as an International Phenomenon:
111
do comn dudan de quienes afirman que la NGP constituy un corte histrico: la internacionalizacin de las lites administrativas, las formas administrativas, la praxis y, en pocas palabras, la poltica interna -es decir, la idea de
que la posmodernizacin sea una fuerza ms poderosa que la modernizacin
para desarticular las identidades nacionales. A fin de validar esa afirmacin sera necesario encontrar una cantidad razonable de evidencias sobre el xito, semejanza y popularidad inequvocos de las reformas inspiradas en la NGP. Sin
embargo, las pruebas que se tienen hasta la fecha conducen a conclusiones
muy diferentes.
Christopher Pollitt sintetiza de manera muy clara los resultados que pretende la NGP: 16
- Ahorros (partidas presupuestarias ms reducidas).
- Mejores procesos (por ejemplo, juicios de demanda ms giles y accesibles; mayor celeridad en el fallo de indemnizaciones o la emisin de licencias;
servicios de ventanilla nica, etctera).
- Mayor eficiencia (rasas ms altas de productos/insumas, como, por
ejemplo, ms estudiantes titulados con igual nmero de personal de tiempo
completo; emisin de la misma cantidad de licencias de conducir con 20%
menos de personal).
- Mayor efectividad (menos crimen, pobreza, analfabetismo funcional,
indigencia, drogadiccin, inequidad por gnero o etnia; ms creacin de empleos nuevos, ms ciudadanos satisfechos y confiados).
- Incremento en la capacidad/flexibilidad total del sistema administrativo en su conjunto (por ejemplo, mediante la contratacin y capacitacin de
servidores pblicos ms competentes y comprometidos).
Ahora bien, qu pruebas se han presentado para acreditar que dichos objetivos efectivamente se alcanzaron? Pollitt las resume de la siguiente manera:
- Ahorros. Muchas reformas han producido ahorros o, cuando menos,
se han hecho declaraciones sobre supuestos ahorros. Sin embargo, resulta difcil corroborarlas. Las economas en un rubro a veces se ven contrarrestadas
por mayores gastos en otras reas; es decir, los costos quiz son desplazados,
ms que reducidos. Ejemplo de ello es la disminucin del nmero de empleados del gobierno federal de Estados Unidos, por el recorte que se hizo, pese
al cual el nmero de empleados que depende del gasto oficial en realidad aument. En trminos generales, puede decirse que la capacidad para hacer reA Skeptical View", IntemationalPublic Managemmtfournal; vol. 1, nm. 1, 1996, pp. 107-123;
del mismo autor, "The New Public Management: How to Turn a Theme into a Legacy", Public
Administration Revieu, vol. 58, nm. 1, 1997, pp. 231-238.
16 Pollitt, "Is the Emperor in His Underwear?", op. cit., pp. 181-199.
112
,"
i'
cortes que permitan disminuir los costos es algo bueno, pero no es posible
afirmar que con ello se obtendr el mismo nivel de ahorro en muchos y muy
distintos pases.
- Procesos. Existen algunas historias de xito, pero muy a menudo son
resultado de haber permutado una cosa por otra, como sera, por ejemplo,
mejorar la atencin para unos clientes a cambio de dejar de servir a otros ms
difciles o necesitados. Al mejorarse los trmites a veces se beneficia ms a unas
personas que a otras, lo que puede dar lugar a una discriminacin involuntaria; as, el xito del proyecto estrella a veces se obtiene a expensas de otros proyectos que perdieron apoyo. Al igual que en el caso del ahorro absoluto, tambin es difcil demostrar mejoras absolutas.
- Eficiencia. Aqu, de nuevo, suele tratarse de permutas. Por ejemplo, si
bien la subcontraracin quiz reduzca los costos de los servicios, estos mismos
y aqullos a quienes se sirve podran cambiar para mal. Algunos de los estudios que documentan las supuestas mejoras presentan muchos errores, por lo
que no puede confiarse en sus conclusiones.
- Efectividad. Los intentos por demostrar las mejoras en la efectividad
topan
con la dificultad que plantea tanto medir los resultados -incluso los
se
productos- como controlar los otros factores que podran estar propiciando
esas mejoras, aparte de las reformas administrativas. Mi propia investigacin
muestra lo difcil que es evaluar los incrementos en efectividad causalmente
atribuibles a factores organizacionales o administrativos. Segn Pollitt, "los
casos en los que existen evidencias irrefutables de que la reforma gerencial produjo acciones de gobierno ms efectivas son muy escasos" .17
- Capacidad. Los funcionarios por eleccin suelen hacer declaraciones
grandilocuentes sobre las mejoras que lograron durante su gestin. Sin embargo, lo que presentan como pruebas muy a menudo son ancdotas, buenas historias o extractos de entrevistas, ms que datos concretos y bien documentados
de las mejoras. Pollit afirma: "el jurado an carece de pruebas de 'transformaciones a los sistemas', y es posible que siga careciendo de ellas por algn tiempo". 18
Estas evidencias sugieren que, ante las reformas de tipo NGP, los gobiernos que pretenden mejorar sus niveles de desempeo deberan remplazar el
entusiasmo ideolgico y el optimismo partidisra'? por una actitud realista.
El realismo resulta an ms importante en el mundo en vas de desarrollo y, en particular, en Amrica Latina. En su anlisis de las experiencias ati17/bid
18/bid
u Charles Polidano, David Hulme y Manin Minogue, "Condusions: Looking beyond the
New Public Management", en Minogue, Polidano y Hulme, op. cit.; pp. 278.293.
113
21
24lbid., p. 196.
25 Christopher Pollit, "Clarifying Convergence: Striking Similarities and Durable Differences in Public Management Reform", Publc Ma114gnnmt Reoiew, vol. 4, nm. 1, 2001, pp.
471-492.
114
Si bien el tema de la reforma administrativa apareci de manera relativamente sbita en el discurso internacional durante los aos noventa, en la vida poltica estadounidense ha sido un tema recurrenre'? y, en particular, desde la
eleccin, en 1990, del presidente Bill Clinton y el vicepresidente Al Gore. En
contraste, la Estrategia para la Reforma de la Administracin Pblica de Mxico, que data de 1997, es muy joven. La experiencia de Estados Unidos ilustra los problemas complejos y de difcil solucin que entraa una reforma administrativa. Por tal motivo, podra ser til como ejemplo para Mxico.
Son varias las razones que hacen a estos dos pases 10 suficientemente similares para que las lecciones que se extraigan en uno y otro lado de nuestra frontera comn resulten tiles para ambas partes.
En primer lugar, la estructura de la gobernanza de Mxico y muchos aspectos de su rgimen poltico son, a grandes rasgos, semejantes a las estructuras institucionales y a la poltica de Estados Unidos. Esto es an ms cierto desde que
26 OCDE, Gouemance in Transition: Public Management Riforms in OECD Countries, Pars,
PUNUVOECD, 1995,p. 19.
ir Laurence E. Lynn, Jr., PublicManagement asArl, Science, and Proftssion, Chatharn, New
Jersey, Chatham House, 1996.
,:/
115
Sobre este punto hay que sealar que e! artculo se escribi antes de que se expidiera la
Ley de! Servicio Profesional de Carrera para la Administracin Pblica Federal. que fue publicada en e! Diario Oficial e! 10 de abril de 2003. [N. del E.].
116
117
bid.
118
administrativo, tales como la definicin de los niveles jerrquicos del personal, los topes a las compensaciones o remuneraciones, y la prohibicin o restriccin en cuanto a transferencias financieras (...] a cambio de una rendicin
de cuentas individual o por organizacin con respecto al logro de una determinada meta de desempeo". Este quid pro quo constituye un claro rompimiento con las antiguas prcticas de reforma, y refleja un intento por sustituir
la rendicin de cuentas basada en el cumplimiento de reglas por una rendicin de cuentas del desempeo.
Segn Don Kertl, quien ha seguido muy de cerca los progresos de las recientes reformas en Estados Unidos, la LORG "es el sistema basado en resultados ms ambicioso del mundo" .30 Sin embargo, lo cierto es que muchas instituciones estadounidenses -y quiz la mayora- no estn capacitadas para
cumplir con lo que la ley exige. Por ejemplo, para que la LORG tenga xito es
preciso que el nivel de administracin y contabilidad de las finanzas sea mayor que el que actualmente existe. Ms an, muchas entidades del gobierno
federal, sobre todo en lo que se refiere a la poltica social, operan por medio
de redes de organizaciones en los niveles federal, estatal y local, que comprenden, entre otros, ONG y sectores sin fines de lucro. Por ende, los organismos
federales no pueden ejercer sino una influencia o control marginales o indirectos sobre los otros miembros de la red con respecto a lo que ocurre afuera. Es
decir, no tienen el control de los programas de los que son responsables.
Ahora bien, el principal resultado de la decisin que tom el Congreso
estadounidense de promulgar e implementar la LORG ha sido una proliferacin de productos de papel: el fruto del esfuerzo tecnocrtico, aparentemente
de largo alcance -y copiosamente documentado--, por elaborar planes, normas de desempeo y metas, as como medidas para evaluar si las mismas fueron alcanzadas y su situacin con respecto al presupuesro." Estos productos
de papel son la consecuencia de los requisitos impuestos por la LORG. Al evaluarse las reformas se presta atencin, bsicamente, a la adecuacin tcnica de
estos productos de papel y los procesos que se encuentran detrs de ellos. As,
la revisin que llev a cabo la General Accounting Offlce de algunos planes
estratgicos reales se enfoc casi por completo en hacer crticas a aspectos formales,32 sin hacer mencin de que hubiera habido algn intento por deterrniKettl, Tbe Global Public Managtmtnt Reuoiution, op. cit., p. 63.
U.S. Office of Management and Budget (USOMB), Gouemment- Wif Ptrformanct Plan,
Budgttoftht United States Gouemment, Fiscal ~ar 1999, Washington, D.C., U.S. Government
Printing Office, 1998.
32 U.S. General Accounting Office (USGAO), ManagingforRtsults: Agtncits'Annual PtrJormanee Plans Can Help Addrtss Strattgic Planning Challtngts, Washington, D.C., U.S. Governrnent Priming Office, 1998.
30
31
119
120
- Sociedades para el desempeo, en las cuales los gobiernos federal, estatales y locales, de manera conjunta con los proveedores de servicios, disean los
programas y evalan su desempeo. Entre los supuestos beneficios se encuentran el contar con fuentes de financiamiento consolidadas, delegar la toma de
decisiones y reducir el papeleo, con el estmulo consecuente de tener ms financiamiento y otras ganancias derivadas de la mayor eficiencia.
Adems de estas iniciativas vistosas y en mayor o menor medida audaces,
la RND reconoce y apoya otras iniciativas de mejora gubernamental de muy
distintos tipos, entre ellas: crear sociedades interinstitucionales, optimizar la
administracin de los recursos humanos, reducir los reglamentos internos,
mejorar la administracin de los viajes, reformar las prcticas de compras pblicas, eficientar los sistemas de apoyo, hacer recortes, rendir cuentas en materia fiscal, administrar con vistas a obtener resultados, transformar las estructuras orgnicas y modernizar la tecnologa de informacin.
Queriendo sintetizar los logros de la RND, James Thompson seala que
sta "incorpora un conjunto de acciones diversas encaminadas a alcanzar mltiples objetivos'T" En primer lugar, Thompson condens y catalog los objetivos de la RND como de primero, segundo y tercer rdenes de importancia.
Los de primera importancia comprendan la aplicacin de recortes, la reduccin de los costos administrativos y la reforma de los sistemas administrativos.
De segundo orden de importancia eran: descentralizar la autoridad hacia las
entidades, dar facultades a los empleados en contacto directo con la gente y
promover el cambio de cultura en las instituciones. De tercer orden era mejorar la calidad de los servicios pblicos y la eficiencia de los procedimientos de
trabajo de las entidades.
Despus, Thompson llev a cabo un amplio estudio de los resultados de
la RND en cuanto al cumplimiento de esos objetivos y con base en una encuesta realizada por una entidad del gobierno estadounidense. "Una conclusin
general-observa- es que, si bien se ha tenido cierto xito con respecto a los
objetivos menores de primer orden, las metas esenciales de la reinvencin, las
ms elevadas, de segundo y tercer orden no han mostrado sino avances muy
limitados. De esta manera, los objetivos relativos a los recortes y a la reduccin
de costos se alcanzaron en gran medida [... ) pero no hay evidencias de una
mejora significativa y sistemtica en la calidad de los servicios y la cultura' .35
En muchos sentidos, estas dos grandes iniciativas de reforma en Estados
Unidos -la LDRG y la RND- han tenido efectos contrarios para la adminis34 James R. Thompson, "Reinventing as Reform: Assessing the National Performance Review", Pub/k Administration Revieu; vol. 60. nm. 6. 2000, p. 509.
35 bid., p. 510.
121
122
Existen evidencias de que las instituciones estn atentas a las prioridades que
ha marcado el presidente y hacen su mejor esfuerzo por lograrlas. Sin embargo,
la mayora de los estudiosos de la reforma a la gerencia pblica considera la iniciativa Bush ms como una estrategia poltica que como un esfuerzo real por
transformar el modo en que el gobierno es administrado o por mejorar la eficiencia o utilizacin de las partidas asignadas. Al igual que en el caso de la RND, los
expertos no esperan muchos cambios en la cultura o-calidad de las instituciones.
Resulta interesante comparar el mtodo del gobierno de Bush con el que
plantea el Proyecto sobre el Desempeo del Gobierno, patrocinado por una fUndacin y con sede en la Escuela Maxwell de Ciudadana y Asuntos Pblicos de
la Universidad de Syracuse." Con la subvencin de The Pew Charitable Trusts,
el proyecto combina los resultados de una amplia encuesta realizada en cada una
de las instituciones con informes muy completos, lo que da por resultado una
descripcin pormenorizada de la capacidad administrativa y el contexto en el
que sta se practica. Los miembros del proyecto calificaron a cada entidad en
cinco reas: administracin financiera, administracin de la tecnologa de informacin, administracin de los recursos humanos, administracin con vistas a los
resultados y, cuando era pertinente, administracin del capital. Los puntajes se
basaron en 22 criterios, que elaboraron y afinaron en el curso del proyecto tanto los paneles de acadmicos expertos y administradores del gobierno, como los
miembros del proyecto. Las notas obtenidas en las cinco reas de administracin
se promediaron para asignar la calificacin total a cada institucin.
El equipo del proyecto estudi las respuestas que dieron las entidades a su
encuesta (slo una institucin no particip) y examin con detenimiento miles
de pginas de documentacin perteneciente a ellas. En la mayora de los casos,
recibi amplias facilidades para entrevistar a cientos de funcionarios, gerentes y
empleados, as como a sus clientes, crticos, proveedores y supervisores. Asimismo, los miembros del equipo invirtieron cientos de horas en elaborar, analizar
y asignar las calificaciones. Mediante este proceso llegaron a comprender que,
si bien los objetivos gerenciales y los obstculos que encuentran difieren de una
institucin a otra, ciertas situaciones son comunes a todo el gobierno:
- La mayora de las instituciones no est funcionando tan bien como
podra hacerlo.
- Dada la relativa antigedad y complejidad de sus problemas administrativos, la mayora de ellas funciona mucho mejor de lo que podra esperarse.
- Los funcionarios elegidos a menudo actan de tal forma que resulta
muy difcil administrar eficazmente las entidades.
l6 Ms informacin sobre esreproyecto en el sitio http://www.maxwell.syr.edulgpp/index.asp,
de donde se tom el material para lo que sigue.
123
124
La reforma a la gestin pblica plantea retos conceptuales, polticos yadministrativos muy complejos. Un Estado en vas de desarrollo, como es Mxico,
debe resolver la cuestin paradigmtica de hallar el equilibrio adecuado entre
la capacidad administrativa y el control democrrico.P Cada uno de estos aspectos de la gobernanza, la capacidad yel control implica problemas nicos y
singulares.
Si crear un apropiado nivel de capacidad administrativa constituye un reto para los pases desarrollados, como Estados Unidos, lo es an ms para las
naciones en vas de desarrollo, como Mxico. Segn Colin Talbot: "Los servicios pblicos son sistemas extremadamente complejos e interconectados [que]
no pueden ser manejados mediante mecanismos centralizados de tipo comando y control". Requieren transparencia, participacin de los interesados, escrutinio, concurrencia del pblico. En este mismo tenor, Barbara Nunberg
observa: "las reformas administrativas [son] las ms complejas y difciles de lograr [...] pues es necesario transformar comportamientos y procedimientos a
todo lo largo del sistema burocrtico". 39
Con respecto a los pases en vas de desarrollo, como Mxico, Joan Prats
i Catala identifica tres factores relacionados con lo que denomina "gobernabilidad democrtica", a saber, lderes con visin y habilidades para conseguir
apoyo poltico para sus programas; "los valores institucionales y culturales
ms profundos [de un pas] y las reglas verdaderas de los juegos poltico, econmico y social";40as como la capacidad para formular e implementar las po38 Gerald Garvey, "False Promises: The NPR in Historical Perspective", en Donald F. Kettl
y John J. DiJulio (eds.), Inside th Reinvention Macbine: Appraising Gouemmental Riform, Washington, D.C., The Brookings Institution, 1995, pp. 87-106; Minogue, op. cit.
39 Barbara Nunberg, "Leading the Horse ro Water: Transnational Inducements to Administrative Reform", en James L. Perry (ed.), Rmarch in Pub/ic Administration, vol. 5, Stanford,
Connecticut, JAI Press, 1999, pp. 19 Y20 .
.jO joan Prats i Catal, "Democraric Governability in Latin America at the End of the
Twentieth Cenrury", en Bresser Pereira y Spink, op. cit., p. 148.
125
lticas pblicas tequeridas. Por su parte, Polidano presenta un modelo ms estratgico para diferenciar las experiencias de los pases en vas de desarrollo: el
alcance de la reforma, e! pape! que desempean los donadores de asistencia y
la calidad de los conductores de la reforma."! Para construir la capacidad administrativa se requiere el esfuerzo conjunto de toda una nacin.
En cuanto al control, joan Prats i Catal advierte que "la democracia y el
mercado tendrn que sobrevivir al choque directo entre ambos". 42 Tmese en
cuenta que el capitalismo mundial exige la desarticulacin o fuerte debilitamiento 'tanto de la burocracia de comando y control como' de la empresa estatal, la eliminacin de las distorsiones en los precios y de toda interferencia
con la movilidad de capitales y trabajadores. Si e! capitalismo mundial fuera
lo que prevaleciera, la burocracia tendra entonces que disolverse en un conjunto de instituciones sucesoras cuya forma an no concebimos con claridad,
pero que bsicamente pondra en manos privadas los derechos de propiedad
y el control de las rentas. Sin embargo, el nacionalismo y la democracia interna precisan de! Estado de derecho, de una regulacin de los mercados legalmente sancionada, de burocracias competentes que estn bajo el control de las
legislaturas y de instituciones judiciales capacitadas para poner en obra las polticas nacionales.
Max Weber precis lo que el Estado de derecho significa para la burocracia:
los asuntos oficiales los conduce de manera continua y de acuerdo con reglas establecidas una entidad administrativa cuyo personal tiene deberes bien definidos, autoridad para llevarlos a cabo, facultades estrictamente delimitadas y una
supervisin adecuada.P El personal no tiene derecho de propiedad alguno sobre
los recursos que maneja ni sobre sus cargos. Los asuntos oficiales se conducen
por escrito. Sin estas caractersticas, "no puede existir un sistema de dominio legal en e! que el ejercicio de la autoridad consista en implementar normas promulgadas". Weber consideraba la burocracia como inevitable y no hall un solo
ejemplo de una burocracia que hubiese sido destruida, salvo en el contexto de
una decadencia general de la cultura. En tiempos recientes, segn B. Guy Peters,
"quiz [el poder burocrtico] slo sea el prerrequisito de un gobierno efectivo en
la sociedad conrempornea't.t" En otras palabras, se dice que la burocracia es
esencial para que los ciudadanos puedan mantener el control del Estado.
41 Charles Polidano, "Why Civil Service Reforms Fail", PublicManagementReview, vol. 3,
nm. 3, 2001, pp. 345-361.
42 Prats i Catal, oJ. cit., p. 148.
43 Max Weber, The Theory o[ Social and Economic Organization, Nueva York, The Free
Press, 1947.
B. Guy Peters, Tbe Future o[Governing: Four Emerging Models, Lawrence, Kansas, University Press ofKansas, 1996, p. 8.
126
4\
Caiden, "What Lies Ahead for the Administrative State?", op. cit., p. 307.
46
bid.
47
127
tores privado y sin fines de lucro como al gobierno. Es cada da ms frecuente que
las tareas del gobierno slo en parte sean las tareas que hace el gobierno. 48
La poltica no siempre se interesa por el beneficio a largo plazo de la poblacin. Las democracias genuinas estn sometidas a muchas presiones que les
exigen producir resultados de corto plazo, evitar separar a los grupos poderosos y postergar aquellos cambios e inversiones fundamentales en el capital social y humano cuyas ganancias tardan mucho en manifestarse. El pblico, al
menos en Estados Unidos, suele agradecer por poco tiempo la introduccin
de un nuevo servicio o la mejora de uno antiguo. La gente pronto deja de
apreciarlos. "Cunto ms difcil ha de resultar entonces el construir y mantener un consenso respecto de polticas que con frecuencia no ofrecen ningn
beneficio y, por el contrario, entraan un sacrificio en el corto plazo con la esperanza de obtener a la larga algunas ventajas difusas e inciertas" .49
Los grupos de inters organizados representan una mezcla de bendicin
y maldicin para los administradores pblicos. Por una parte, suelen demandar cambios que aportan beneficios de largo plazo para la poblacin y son aliados del cambio. Por otra parte, sin embargo, a veces se resisten a que se hagan
reformas a programas muy arraigados, o bien exigen el pago de un precio muy
alto a cambio de modificaciones insignificantes. Si el partido en el poder no
prt;sta la suficiente atencin a estos grupos, seguramente sus competidores lo
harn.
A menudo resulta difcil identificar cul es realmente el inters pblico,
cuando -tantos grupos tan especficos y polticamente influyentes reclaman la
atencin. Y el largo plazo, el futuro, es otro pas, que con frecuencia aparece
muy remoto e insondable en comparacin con el presente, con el corto plazo.
Hacer consultas pblicas y exaltar el entusiasmo de la gente puede provocar
ms frustraciones, si se despiertan esperanzas que despus no se cumplen.
Las democracias en todos los niveles de desarrollo econmico enfrentan
estas dificultades y la mayora de ellas se debate con problemas estructurales
fundamentales para adaptar sus estados administradores a las nuevas realidades de la globalizacin. Qu hacer para que los formuladores de polticas de
corto plazo se interesen por incorporar los asuntos de largo plazo? Qu hacer
para que el conocimiento sea tomado en cuenta en la toma de decisiones polticas? Acaso la tradicin mexicana de planeacin social y econmica puede
ser una herramienta til para emprender una reforma administrativa sostenida y de largo plazo? Transformar una institucin, modificar de raz el gobier48
49
bid.
128
* El autor hace referencia a las elecciones del afio 2000. [N. del E].
COMENTARIOS
1
DAVID ARELLAN
Muchas gracias por la oportunidad de participar en este seminario. Es un honor compartir la mesa con tantos y tan distinguidos colegas. El trabajo del
profesor Lynn nos ofrece una informacin muy valiosa y una invitacin para
profundizar en la reforma de la gestin pblica en Mxico, incluso bajo ciertos parmetros comparativos. En mi comentario voy atreverme a aceptar esta
invitacin.
El ensayo del profesor Lynn nos habla de la evaluacin parcial que se puede hacer de los esfuerzos gerencialistas de reforma en Estados Unidos, as como de sus posibles lecciones para un pas como Mxico. Es claro que la ola de
reformas conocida como la nueva gestin pblica o new public management
tiene una difcil labor en comprobar y convencer respecto de los resultados
reales que con ella se han logrado, comparados con aquellos que prometieron
en su retrica. La diferencia entre unos y otros es muy grande, si nos circunscribimos a los elementos ms concretos de los ofrecimientos de la NGP: ahorros, mejores procesos, eficiencia, efectividad y mayor capacidad y flexibilidad. El profesor Lynn nos recuerda que los resultados que sobre estas reformas
se pueden medir en Estados Unidos son resultados mixtos.
Con algunas reformas se han ahorrado recursos; con otras, menos; otras
ms han resultado bastante caras en cuanto a procesos de eficacia. Algunas
historias exitosas a este respecto se encuentran en la literatura, pero parece
que en ciertos casos hay costos asociados e incluso efectos negativos para los
grupos sociales ms necesitados. Podemos observar, por ejemplo, que se ha
dado mejor atencin a aquellos grupos ms capaces de movilizarse y organizarse. Se habla de discriminacin no intencional, de recentralizacin de polticas. Se habla incluso de un dficit democrtico causado por las reformas al
estilo <le la NGP. Por ltimo, en relacin con la capacidad y flexibilidad, el
profesor Lynn nos recuerda que lo que hemos encontrado es tambin retrica, polticos elegidos que cuentan historias de xito e innovacin sin ningn
cuidado metodolgico serio. En otras palabras, una evaluacin ms sistern[129]
130
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Otras reformas muy importantes, muy ambiciosas como la Nueva Estructura Programtica-Sistema de Evaluacin de! Desempeo, proponan
un presupuesto dirigido por resultados; queran transformar e! aparato que
realizaba e! proceso en uno que se basara en e! desempeo y que, como en
e! caso de Estados Unidos, podra llegar a afectar e! presupuesto. En e! Centro de Investigacin y Docencia Econmicas encontrbamos grandes dificultades al examinar el desempeo de los organismos gubernamentales.
Simplemente era tan difcil -lo mismo que nos deca el profesor Lynnmedir, evalar el desempeo, pues, a final de cuentas, lo que observbamos
en la prctica era que todo el sistema que haba sido pensado para sustituir
la estructura inercial basada en procedimientos, un sistema moderno basado en resultados, termin empalmndose con aqul. La evaluacin por resultados se empalm con la evaluacin por procesos. Adems, e! sistema
fue implementado en 1997, tres aos antes de que terminara el gobierno
de Ernesto Zedilla, y esto implic que no se tuviera tiempo para enfrentar
realmente todos los retos y todos los problemas que tendran que resolverse ante la puesta en marcha de un sistema con ese grado de complejidad.
Como seal el profesor Lynn con respecto a Estados Unidos, digamos que
los resultados de estos intentos al final del sexenio pasado tambin fueron
mixtos.
Hablemos ahora de los esfuerzos de reforma administrativa del gobierno
de! presidente Fax. El actual gobierno no se ha quedado atrs y est proponiendo tcnicamente, ante las grandes dificultades que ha tenido para sacar
adelante otras reformas importantes, una reforma gerencialista de la administracin pblica. Se habla, cito casi textualmente la retrica en circulacin, de
un gobierno de innovacin y calidad, basado en una perspectiva de cooperacin entre todos los actores, para crear un gobierno que dirija a Mxico hacia
la competitividad, con una burocracia creativa, con funcionarios lderes y enfrascados con entusiasmo en la transformacin del pas. Tomando ejemplos
de xitos organizacionales, como lanzar un cohete a la luna o ganar la frmula uno, se plantea conectar lderes con proyectos y recursos, procesos enlazados pensados en funcin de la necesidad de la sociedad (as, en general) y en
una administracin de calidad. Se propugna la transformacin de las estructuras, hacerlas planas y flexibles, con organizaciones conectadas informticamente, descentralizadas y modernas. La retrica del gobierno actual todava
tiene mucho que recorrer para ser creble: en la prctica se habla en algunos
documentos de tres fases, aparte de la llamada de arranque de los primeros
100 das del sexenio: la primera fase es la denominada "encendiendo el fuego
de la innovacin, 2001-2002"; la segunda fase, "avivando las llamas de la innovacin, 2002-2004", y a la tercera fase se le conoce como "los 730 das pa-
132
ra cambiar el gobierno para siempre, 2004-2006". Como podemos ver, es todava prematuro hablar de los resultados de esta estrategia, pero es claro que,
al igual que en muchas de estas reformas en el mundo, no se plantean mecanismos especficos, y claros, de evaluacin sistemtica para conocer de manera efectiva si con estas ideas, ms all de la retric:a,se estn logrando cambios
concretos.
Las lecciones que, en relacin con Estados Unidos, nos brinda el profesor Lynn se repiten en el caso mexicano; no tenemos un mecanismo para
saber si los resultados de estas reformas gerencialistas realmente se van a ir
observando en la prctica. Hablando de esto, no es posible dejar de mencionar cambios de suma importancia que estn en proceso en Mxico. La
aprobacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental y la creacin del instituto encargado de llevar esta
ley a buen puerto es uno de esos cambios. Otro ms es la aprobacin en la
Cmara de Senadores y su discusin en estos momentos en la de Diputados
de un proyecto de servicio civil. En cuanto al primero, estamos hablando de
un cambio sustantivo. Hace apenas unos aos, en un acto celebrado en este mismo Colegio, reciba yo el regao de varios funcionarios pblicos por
atreverme a proponer la aprobacin de una ley de este tipo; me tacharon de
iluso. El presente gobierno la impuls y logr consensuarla. Se trata de un
paso mayor para modificar la relacin de control y supervisin entre el aparato, el gobierno y la sociedad. Habr que cuidarse de excesos y de no hacer de la transparencia de la informacin un fin en s misma; debe ser un
medio para controlar al gobierno pero tambin para impulsarlo a tomar mejores decisiones. Malo sera pensar en crear una nueva montaa de normatividades que ahoguen todava ms la accin pblica o, peor an, crear estructuras en el discurso altamente moralistas que pongan la transparencia
como un valor supremo, por encima de la discusin, el consenso, la pluralidad de opiniones e interpretaciones. No necesitamos "paladines de la
transparencia", sino anlisis prcticos sobre cmo supervisar al gobierno para tomar decisiones.
Respecto del servicio civil, nadie podr estar en desacuerdo con la idea de
tener un sistema que evite la lgica del despojo o, como dicen en Estados Unidos, el spoils system. El servicio civil es una transformacin indispensable para
controlar nuestro aparato administrativo y hacerlo "neutral" y responsable de
las polticas a largo plazo. Pero eso no implica que no debamos estar atentos
a los grandes costos que un sistema centralizado y rgido, aun basado en el desempeo, puede generar en nuestro pas. Crear a toda prisa una estructura burocrtica enorme y protegida, cara, lenta, difcil de cambiar, sobrenormativizada y centralizada no puede ser tampoco una buena noticia. Habr que estar
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alertas; es primordial que esta discusin, y la que se dar en los primeros seis
meses de 2003, dado el caso de que la Cmara de Diputados apruebe la ley,
se hagan pblicas para que tengan eco en la sociedad, pues no estamos hablando de un cambio menor. *
As, repasando brevemente la experiencia mexicana, podemos decir que
el argumento del profesor Lynn es correcto: la reforma de la gestin pblica
es en muchos sentidos una reforma poltica. Parafrasendolo: el futuro de la
reforma de la administracin pblica depende de que los lderes polticos la
vean como parte de sus intereses, como intereses de largo plazo del pas y de
los partidos, para poder movilizar el apoyo de la sociedad.
* Yaentr en vigor la LeyFederal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, Diario Oficial 11 de junio de 2002, asl como el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica. La Ley del Servicio Profesional de Carrera ya tambin entr en vigor, Diario Oficial 10
de abril de 2003. [N. del E],
n
EDUARDO GUERRERO
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rival que arribar al poder no le sea posible remover a un gran nmero de funcionarios, y se quede con gran parte del personal que nombr el presidente saliente. De aqu que, en caso de aprobarse, la ley probablemente entrar plenamente en vigor hasta fines del sexenio.
Aqu, dos temas fundamentales son el de la transparencia y el de la rendicin de cuentas, y me gustara terminar mi comentario sealando ciertos
dilemas a lo que se van a enfrentar las autoridades pblicas con la cuestin
de la transparencia. Hay ya una demanda por parte de los medios de que
muchas cosas que antes eran reservadas o confidenciales ahora dejen de serlo y se hagan pblicas inmediatamente. Esta demanda es legtima y va a ser
muy saludable para la administracin pblica, pero hay cierto tipo de informacin gubernamental que no puede publicarse inmediatamente, porque
ello le restara eficacia a algunas tareas de gobierno. Por ejemplo, anunciar
con anticipacin un plan de devaluacin o reportar una fuga de capitales,
puede tener enormes costos en trminos de estabilidad econmica o financiera. Igualmente, anunciar o hacer pblicos planes de ataque al narcotrfico o a otros giros del crimen organizado puede terminar por frustrar las acciones de la polica o el ejrcito. Actualmente, por ejemplo, la Secretara de
la Contralora y Desarrollo Administrativo (que se llamar prximamente
de la Funcin Pblica) ha echado a andar un dispositivo que ha probado ser
muy exitoso para combatir la corrupcin y fomentar la eficiencia en los servicios pblicos." Tal mecanismo se llama "usuario simulado", y consiste en
enviar inspectores a oficinas pblicas, manteniendo secreta su condicin de
inspectores, para detectar si los funcionarios de ventanilla estn cometiendo
corruptelas. Obviamente, si esta persona se presentara desde un principio
como funcionario pblico, le restara probabilidad de xito a su encomienda. stos son algunos ejemplos donde la divulgacin de cierta informacin
gubernamental puede tener efectos indeseados en la eficacia de la gestin
pblica.
Qu podemos hacer para que estos programas que tienen como premisa bsica la reserva de informacin sean legtimos desde una perspectiva democrtica? En primer lugar, habra que decir que la informacin sobre los
detalles prcticos del programa debe permanecer reservada, pero no debe
permanecer reservada tambin la informacin sobre la existencia misma del
programa. sa sera una primera premisa importante. Un segund punto sera que la condicin de que la informacin sobre los detalles del programa
* La Secretaria de la Contralorla y Desarrollo Administrativo cambi su nombre por el de
Secretara de la Funcin Pblica a raz de la entrada en vigor de la LeyFederal del Servicio Civil
de Carrera. [N. del E.].
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sea reservada. A m me parece que, una vez que concluya el ciclo de gestin
de un programa para cuya implementacin exitosa se requiere reservar cierta informacin, entre en un proceso de deliberacin pblica en el que se debata si el programa fue eficiente o no, si dio los frutos esperados o no, y se
decida despus de esta evaluacin si le conviene al gobierno seguir con l o
no. Este tipo de' acciones adecuara dichos programas a una perspectiva moral democrtica y adecuara sus componentes a las directrices de la tica democrtica.
III
MARA
FERNANDA SOMUANO
Me da mucho gusto tener la oportunidad de comentar e! muy interesante trabajo del profesor Lynn. Como ya escuchamos, e! ensayo de! profesor Lynn: 1)
revisa las ideas asociadas a la llamada nueva gestin o gerencia pblica (NGP),
2) describe con detalle tres reformas inscritas en este movimiento administrativo (dos durante los gobiernos de Clinton y una en e! de Bush) y 3) da algunas
ideas sobre los resultados y lecciones que pueden derivarse de estas reformas.
En cuanto a la revisin de las ideas asociadas con ese conjunto de reformas administrativas conocido como NGP, me parece pertinente sealar que e!
trmino "nueva", como advierten Hood y jackson.' no es necesariamente
exacto. Estos autores argumentan que el carneralismo fue en estricto sentido
el primer movimiento de new pub/ic management en la Europa moderna. Las
ideas centrales del carneralismo, tan influyente en la Europa del siglo XVIII como la NGP lo es hoy, fueron, entre otras, la meritocracia como e! mtodo de
seleccin de funcionarios pblicos, en lugar de la nobleza de sangre y las conexiones polticas; e! nfasis en la tecnologa administrativa como clave de una
gestin gubernamental eficiente; la frugalidad como la mejor de las virtudes
administrativas; la conviccin de que un Estado fuerte dependa de! grado de
desarrollo econmico; el conocimiento de la ciencia administrativa por encima de! de la ley feudal; e! cambio de un tradicionalismo ad hoc por un sistema ms profesional de administracin (basado en un servicio pblico que deba ser leal al Estado en vez de a una casta, clase o grupo en particular).
En una segunda parte de su texto, Lynn revisa la experiencia estadounidense sobre NGP, particularmente en los gobiernos de Clinton y Bush. Como
el mismo autor afirma, este tipo de reformas orientadas al mercado se han llevado a cabo en varias decenas de pases y en todos ellos pueden encontrarse
similitudes importantes.
Ahora bien, Lynn menciona que la estrategia de reforma de la administracin pblica en Mxico es muy joven, y seala el de 1997 como su ao de
I
1991.
[138]
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139
inicio. Yo creo que la reforma de la administracin pblica en Mxico empez mucho antes, aunque quiz con distintos nombres.
En Mxico, como en muchos otros pases latinoamericanos, la adopcin
y ejecucin de algunas de estas ideas reformadoras se dieron en respuesta a la
crisis fiscal del Estado y al colapso de la economa nacional al comienzo de los
aos ochenta.
A lo largo de los gobiernos de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de
Gortari, dos tendencias modificaron la administracin pblica. Por una par.te, sta se adelgaz sensiblemente (en trminos de organizaciones, programas,
procesos y personal), como consecuencia de la delimitacin del mbito del Estado con respecto al sector social y al privado. Por otra, se intent innovar en
el cumplimiento de funciones pblicas incorporando a organizaciones privadas y no gubernamentales, y transformando el ejercicio y los instrumentos de
la administracin.
El gobierno de Ernesto Zedilla sigui la lnea de la reforma de la gestin
pblica, esta vez usando nuevas teoras y modelos administrativos derivados
de recomendaciones de consultora profesional, tales como calidad total, planeacin estratgica, ISO 9 000, evaluacin del desempeo, benchmarking, subcontratacin de servicios, etctera.
Finalmente, el gobierno de Vicente Fax cre una oficina dentro de la Presidencia, llamada Oficina para la Innovacin Gubernamental, que bsicamente retoma muchos de los principios y tcnicas administrativas antes mencionadas, como parte de lo que han llamado Modelo Estratgico para la Innovacin
Gubernamental. Con las estrategias para la innovacin y la calidad se incluyen
adems ideas que suenan muy parecido a las propuestas por la Nacional Performance Review, tales como mercadotecnia social, superproductividad, conectividad total, unin de la retaguardia con la vanguardia, tecnologa de informacin, entre otras.
Los resultados de todas estas reformas, como en el caso estadounidense,
no han sido muy halageos. Sigue habiendo rezagos muy importantes en trminos de procesos, calidad en los servicios pblicos, generacin y manejo de
informacin o evaluacin de polticas. Los motivos de ello tienen que ver tanto con el diseo como con la implementacin de las reformas. Por lo que se
refiere al diseo, se deja de lado algo muy obvio: que las empresas y el gobierno son instituciones fundamentalmente distintas, y que algunos mtodos de
gestin que han sido exitosos en las primeras no necesariamente tienen que
serlo en el segundo. Varios autores han sealado que la aplicacin en el sector
pblico de tcnicas de gestin organizativa ideadas originalmente en el sector
privado, como son el t{)tal quality management -calidad total- o la reingeniera de procesos, adems de haber arrojado resultados poco homogneos,
140
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asume la existencia de elementos conrextuales que generalmente no estn presentes en el primero. Por ejemplo, de acuerdo con Jos Sosa,2 en el caso de la
reingeniera de procesos, el rezago organizativo de la mayora de las entidades
pblicas mexicanas y la rigidez inherente a las relaciones laborales en los gobiernos hacen poco aplicable este enfoque, ya que requiere abundante informacin sobre el funcionamiento interno de cada estructura y establece cambios rpidos en el manejo de los recursos humanos.
Por el lado de la implementacin, las reformas tienen que ser ejecutadas
por aqullos a quienes ms afectan, por lo que este proceso es necesariamente complejo. Es comn que las burocracias tengan intereses y dinmicas propias. La pregunta pertinente es, entonces, como lo seala Majone, cmo lograr que actores racionales no persigan sus intereses personales de corto plazo
o, ms an, cmo hacer que converjan esos intereses particulares con los de la
institucin que se pretende reformar. En este sentido. hubiera sido interesante que el trabajo del profesor Lynn nos explicara cul ha sido la reaccin de las
burocracias en Estados Unidos ante las propuestas de reforma y su papel en la
implementacin de stas.
Asimismo, cuando habla sobre los resultados de la National Performance
Review iniciada por Clinton y Gore en 1993, seala que, aunque hubo logros
en algunos objetivos de la reforma, no hay evidencia de cambios en la cultura
organizacional. No me extraa. La cultura es una de las variables ms difciles
de cambiar y, si lo hace, lo hace muy lentamente. Ahora bien, han pasado casi diez aos de la implementacin de esa reforma, le preguntara entonces al
profesor Lynn: puede decirse que se han logrado cambios en la cultura de las
agencias en que se implement la reforma? Y, si es as, cmo pueden medirse?
La ltima parte del trabajo del profesor Lynn se refiere a los retos que enfrenta la reforma a la gestin pblica. Yo destacara algunos de los mencionados por el autor, que me parecen relevantes para el caso mexicano. El primero
es muy general y tiene que ver con cmo reconciliar la independencia poltica
que se requiere para implementar una serie de reformas como las mencionadas con la participacin y vigilancia democrticas. Es claro que la democracia
y la participacin creciente de grupos sociales hacen que las polticas pblicas
sean legtimas y representativas. Pero, al mismo tiempo, la mayor pluralidad y
democracia acrecientan y complican los problemas de los aparatos gubernamentales y administrativos.
Segundo, paradjicamente, aunque la sociedad mexicana se organiza cada vez ms (como dato, las organizaciones civiles registradas en 1994 eran
2 Jos Sosa, "Gobierno y administracin pblica en Mxico. Apuntes para una discusin
abierta", Fom Intemacional; vol. XL, nm. 3 (161), jul.-sep. de 2000, pp. 522-551.
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141
2300, en 2000 eran 5 200 Y para el 2003 alcanzarn las 9 000) Yaunque dice querer participar ms, en muchos casos sigue mostrando comportamientos
de elevada dependencia y clientelismo hacia las administraciones pblicas. Los
datos del Latinobarmetro 2002 muestran que 70% de los mexicanos piensa
que los servicios pblicos son demasiado importantes para dejarlos en manos
privadas (5 puntos porcentuales arriba de la media latinoamericana). Cmo
convencer entonces a la ciudadana de que el sector privado puede o debe participar en la gestin de servicios pblicos?
Tercero, la cultura de la legalidad o ilegalidad. Frases como "cmplase la
ley en los bueyes de mi compadre" o "para mis enemigos, la ley; para mis amigos, lo que ellos quieran" ilustran la discrecionalidad con que la ley se aplica
en la mayora de los pases latinoamericanos, incluido Mxico. En estos pases existe una larga tradicin en cuanto a ignorar la ley se refiere, o de reconocerla pero para utilizarla a favor de ciertos grupos. Esta situacin se reproduce, desafortunadamente, en las relaciones entre burocracias y ciudadanos. Para
un ciudadano comn, el actuar como alguien a quien le asiste un derecho
frente a tales burocracias, y no como quien pide un favor, es casi siempre garanta de conflicto. Claramente, una reforma que pretenda tener un impacto
real en la gestin gubernamental deber erradicar el abuso de poder y la arbitrariedad burocrtica.
Comenc mi comentario diciendo que parte de las doctrinas de la llamada NGP lo fueron tambin del cameralismo europeo. El hecho de que el destino de las doctrinas cameralistas haya sido el olvido, nos debe alertar sobre la
posibilidad de que la NGP puede tambin pasar de moda. Ahora bien, si, por
el contrario, todas o parte de las doctrinas de la NGP llegaron para quedarse,
sus adeptos tienen una tarea compleja aunque no precisamente nueva. Por un
lado, persuadir a la propia burocracia de que la implementacin de dichas
doctrinas son en su beneficio; por otro, convencer a una ciudadana cada vez
ms escptica de que los fracasos anteriores no invalidan la posibilidad de una
reforma integral.
GIANDOMENICO MAJONE
l. INTRODUCCIN
Tradicionalmente, se han evaluado las polticas pblicas con base en criterios econmicos, polticos y ticos, como los de eficiencia, apoyo popular,
equidad y justicia distributiva. En cambio, rara vez, y hasta hace muy poco,
se ha hecho con base en su credibilidad. El surgimiento de una nueva norma siempre refleja algunas transformaciones de fondo, sean intelectuales o
pragmticas. En la primera parte de este trabajo (secciones 1 a 3) analizaremos las transformaciones recientes en la teora y prctica de la formulacin
de polticas, que explican la importancia otorgada hoy da al concepto de
credibilidad. En la segunda parte (secciones 4 a 7) se examinarn algunas
estrategias que pueden utilizarse para dar credibilidad a las polticas, en particular la delegacin de ciertas facultades de formulacin de polticas a instituciones polticamente independientes. La ltima parte del trabajo (secciones 8 a 10) estudia la independencia y la rendicin de cuentas como
problemas de diseo institucional, as como el tema general de la legitimidad democrtica.
Empecemos con los cambios en la forma en que se concibe y conforma
el proceso de las polticas. En el pasado, los analistas de polticas empleaban
un enfoque normativo, inspirado bsicamente en la economa neoclsica del
bienestar. Segn ste, el criterio de evaluacin lo representa la "funcin de bienestar", que se sintetiza en el bienestar social como una especie de suma de las
utilidades individuales. De acuerdo con las teoras precedentes, el gobierno
era el que tena la tarea de maximizar la funcin de bienestar, a la que slo
constrean factores de tipo econmico o tecnolgico. Era como si hubiera un
dirigente omnisciente y benevolente, capaz de elegir todas las actividades de
todas las empresas y decidir las preferencias de todos los consumidores.' Esta
perspectiva tuvo enorme influencia, a pesar de que no poda sentar los cirnien1
Dixit, p. 5.
[143]
144
tos de una teora slida sobre cmo funcionara realmente el gobierno al implementar la poltica elegida.
Un avance novedoso e importante fue reconocer que los gobiernos operan con limitaciones no slo tcnicas y econmicas, sino tambin polticas,
institucionales y de muchos otros tipos. El segundo mejor teorema de la economa del bienestar, comprobado por Lipsey y Lancaster a finales de los cincuenta, plantea que las condiciones de primer orden para una poltica ptima
no constituyen, en general, criterios vlidos en una situacin en la que, debido a ciertas trabas adicionales, no todas esas condiciones pueden ser satisfechas. Por tanto, para obtener la segunda mejor solucin -una que satisfaga
tambin las restricciones adicionales-, quiz sera necesario violar incluso
aquellas condiciones que s podran haber sido implementadas.i
El siguiente avance importante fue reconocer que tanto los formulado res
de polticas como la economa estaban sujetos a restricciones de orden informativo. joseph Stiglitz, en particular, ha destacado la importancia de las limitaciones informativas para los agentes econmicos, y la posibilidad de mejorar resultados por mediacin de las polticas." Sin embargo, a pesar de estos
adelantos, el anlisis tradicional de las polticas segua suponiendo que haba
un solo formulador de polticas y maximizador del bienestar, por lo cual dejaba fuera aspectos cruciales del diseo de polticas, a saber, el proceso poltico y los problemas para la implementacin. En palabras de Avinash Dixit: "en
un principio, el anlisis normativo de las polticas supona que stas eran creadas por un dictador omnipotente, omnisciente y benevolente. La tesis sobre
el segundo mejor elimin la omnipotencia, y aqulla sobre la informacin
desterr la omnisciencia. No obstante, las ideas sobre la benevolencia y la dictadura no fueron afectadas por esos grandes avances en nuestra comprensin
de los lmites de los instrumentos y la informacin't." En otras palabras, la
perspectiva normativa sigue viendo la formulacin de polticas como un ejercicio puramente tcnico: una vez que se concibe y se recomienda una poltica para mejorar el bienestar social, sta se implementar tal como fue diseada y se producirn los efectos deseados. Con una concepcin semejante de la
formulacin de polticas, el tema de la credibilidad de las mismas ni siquiera
se plantea. Quiz, cuando mucho, se hable de la credibilidad del analista de
las polticas.
Stiglitz.
Dixit, p. 8.
3
145
Supongamos, en cambio, que concebimos una determinada poltica pblica, no como un plan tcnico que haya de imponerse a un conjunto de receptores pasivos, sino como un plan de accin estratgico -el cual, por lo
general, resultar en la provisin de ciertos bienes o servicios, tales como
educacin, seguridad, reglamentacin del mercado o redistribucin del ingreso. Decir que un plan de accin es estratgico significa que est diseado para transformar las creencias y prcticas de otros agentes en una direccin favorable a la consecucin de los objetivos de la poltica. Tan pronto
vemos la poltica pblica como una eleccin estratgica, dejamos el mbito de la planeacin tcnica y la maximizacin del bienestar para entrar en
la esfera de las interacciones sociales entre jugadores racionales; como se dira en las ciencias sociales, entramos en la esfera de la teora de juegos. En
lugar de ser un planificador social, benevolente y sabio -aunque ya no
omnisciente y omnipotente-, el formulador de polticas es ahora un jugador que debe tomar en cuenta las creencias, incentivos y estrategias del otro
jugador, es decir, de los otros [ormuladores.de polticas, de los votantes, de
los grupos de inters, etctera.
Este cambio de perspectiva analtica es crucial para comprender cmo se
elaboran e instrumentan las polticas pblicas en una democracia. Para constatar la enorme diferencia entre esta nueva perspectiva y la tradicional bastar
con citar un prrafo de uno de los libros de texto' ms famosos en Estados Unidos sobre anlisis de polticas: "La mayor parte del contenido de este libro
puede aplicarse igualmente a una sociedad socialista, capitalista o de empresa
mixta, a una democracia o a una dictadura, es decir, a cualquier situacin en
la que deban tomarse decisiones muy difciles en materia de polticas pblicas".5 Aun suponiendo que la form ulacin en abstracto de la eleccin de una
poltica fuera independiente del rgimen en que se inserta -hiptesis muy
problemtica, dado lo importante que es, en trminos polticos, la eleccin de
las prioridades-, no hay duda de que la implementacin de la solucin seleccionada depender en gran medida de las estrategias y respuestas de los diferentes actores implicados en dicha poltica. Ahora bien, el punto ms importante para lo que ahora tocamos es que la mayora de las acciones estratgicas
_y, por ende, tambin las polticas- debe enfrenar el problema de la credibilidad: Por qu habra el jugador B de creer en las declaraciones, amenazas o
promesas del jugador A, y cmo puede hacer este ltimo que sus ofrecimientos parezcan crebles a los ojos de B? La promesa de un poltico de reducir los
5 Stokey
y Zeckhauser, p. 4.
146
impuestos no es irreversible; una vez que resulta elegido, siempre puede hallar
pretextos para mantener las tasas actuales.
Un factor que puede ocasionar problemas importantes de credibilidad es
la "extemporaneidad", la cual implica que una poltica que se perciba como
ptima en el momento t,deja de parecerlo en un momento posterior, t + h.
De no existir un compromiso fuerte que los haga apegarse al plan original, los
formuladores de polticas harn uso de su discrecionalidad para redirigirse hacia aquella que ahora les parezca una mejor poltica. Pero si la gente prev que
se producir ese desvo, tendr comportamientos que impidan a los formuladores de polticas conseguir sus objetivos originales. Veamos el siguiente ejemplo que presentan los autores de un artculo seero sobre la extemporaneidad:
Supongamos que, si bien el objetivo socialmente deseable es impedir que
se construyan casas en una llanura particularmente susceptible a las inundaciones, cuando ya estn ah, lo que sigue es aplicar medidas costosas para hacer frente a esos fenmenos naturales. Si la poltica del gobierno fuera no
construir las presas y diques necesarios para contener las corrientes, y todo el
mundo supiera que sa era la poltica, aunque se construyeran casas en un llano de inundaciones frecuentes, ningn agente racional querra vivir en ellas.
Sin embargo, el agente racional sabe que si l y otros construyen, el gobierno
tomar las medidas necesarias para impedir las inundaciones. Por tanto, no
habiendo una ley que lo prohba, se construyen casas en esa llanura y, a continuacin, un ejrcito de ingenieros levanta las presas y los diques necesarios,"
El fenmeno de la extemporaneidad se manifiesta en cualquier rea en la
que se formulan polticas de manera discrecional y en la que los objetivos de
corto plazo y largo plazo no son coincidentes. As, por ejemplo, una poltica
de inflacin baja puede ser ptima para el largo' plazo, pero en cualquier momento podran producirse ganancias polticas de corto plazo derivadas de una
inflacin sorpresiva. Si el responsable de las polticas tuviera la posibilidad de
modificar la poltica original de inflacin baja pa conseguir esas ganancias
de corto plazo, los actores privados se darn cuenta de ello y cambiarn su
comportamiento en consecuencia. En el lenguaje de la teora de juegos, una
poltica extempornea no puede constituirel equilibrio perfecto de Nash de
un subjuego. La promesa de que se aplicar una poltica extempornea no es
creble y, por ende, no se confa en ella.
Otra causa de problemas para la credibilidad tiene sus races en la naturaleza misma del proceso democrtico. Una de las caractersticas definitorias
de la democracia es que se trata de una forma de gobierno pro umpore.7 La li6
7
147
mitacin temporal inherente al requisito de que se celebren elecciones en intervalos regulares implica que las polticas de la mayora actual siempre pueden ser subvertidas por una nueva mayora con intereses distintos y, quiz,
opuestos. Dado que una legislatura no puede decretar quin conformar la siguiente legislatura, ni una coalicin mayoritaria puede tomar decisiones sobre
otra, las polticas pblicas siempre son vulnerables a la impugnacin." A ello
se debe, por ejemplo, que, de acuerdo con el derecho internacional, los estados no puedan 'invocar su legislacin nacional como excusa para faltar a las
obligaciones asumidas en un tratado con respecto a los otros signatarios.
Las dificultades que afrontan las democracias para contraer compromisos
crebles de largo plazo son desde hace mucho tiempo sabidas. Ya los griegos,
como Aristfanes y Tucdides, conocan bien la tendencia de los polticos a
desconocer sus promesas en cuanto resultan elegidos. Asimismo, en el siglo
XIX, Tocqueville consideraba que el proceso democrtico era en gran medida
contrario a la adopcin de compromisos crebles en materia de poltica exterior. Por qu, entonces, no es sino hasta fecha reciente cuando la credibilidad
de las polticas se torna un criterio importante? En la seccin precedente hablamos sobre el cambio de paradigma que era necesario antes de que el tema
de la credibilidad de las polticas pudiera siquiera formularse en una terminologa analtica precisa. Sin embargo, tambin existen razones pragmticas, una
de las cuales es la nueva conciencia de las ventajas que ofrece dicha credibilidad en un mundo en el que las fronteras nacionales son cada vez ms porosas. La creciente interdependencia econmica y poltica de las naciones tiene
por efecto debilitar el impacto de las acciones polticas en el pas de origen y
fortalecerlo en otros pases. De esta manera, la poltica interna se proyecta cada da ms allende las fronteras nacionales, pero la nica forma en que puede
conseguir ah sus objetivos es siendo creble.
Hace algunos aos, Theodore Lowi recordaba a los pluralisras que el uso
legtimo de la coercin es el rasgo intrnseco del gobierno. En sus palabras, "la
gubernamentalizacin de una funcin -es decir, la aprobacin de una poltica pblica- es algo que se procura, pues la legitimidad de sus sanciones asegura la eficacia de sus controles sociales"." Ahora bien, es cierto que una moneda prcticamente sin valor puede volverse de curso legal mediante decreto
oficial, pero esto solamente dentro de las fronteras nacionales. De igual forma, el gobierno puede utilizar medidas coercitivas para hacer que se cumpla
una ley que carece de credibilidad, pero slo de manera interna y con costos
de transaccin muy elevados. En suma, dada la creciente interdependencia de
8
Shepsle,
Lowi, p. 37.
148
3.
Dijimos antes que las acciones ms estratgicas siempre enfrentan el problema de la credibilidad. Para dar credibilidad a una accin estratgica es necesario tomar otras medidas de refuerzo, que hagan muy costoso o incluso imposible echar atrs aquella accin. En otras palabras, la credibilidad exige un
compromiso con la accin estratgica. En el ejemplo que ofrecen Kydland y
Prescott (vase la seccin 2), el compromiso habra sido una ley que prohibiera construir viviendas en la llanura susceptible a las inundaciones (sin embargo, no se tratara aqu de un compromiso inamovible, pues siempre es
posible modificar una ley). Por tanto, las acciones estratgicas contienen dos
elementos: el curso de accin planeado yel compromiso que hace creble dicho curso." Por ende, quien tenga inters en hacer creble una poltica necesariamente debe prestar atencin a lo que se ha llamado la "tecnologa del
compromiso".
10
11
Schultze, p. 12.
Dixit YNalebuff,p. 124.
149
De hecho, la investigacin reciente en ciencias polticas y en administracin pblica se ha esforzado por plantear el problema del compromiso como
un asunto central en el que se unen el estudio de la poltica, de la administracin y de la economa. Como lo ha observado Gary Miller, el anlisis de este
problema ha revertido por completo la contribucin que antes hiciera la economa a otras disciplinas. La aportacin de autores como "Downs, Olson y
Niskanen consisti en suponer la existencia de actores polticos en los que predominaba el inters personal y, despus, observar a dnde los conduca ese inters personal. Ahora bien, para la nueva investigacin el problema fundamental consiste en acotar el inters personal de los polticos y los administradores
pblicos. Hoy, la pregunta crucial ya no es qu hara un actor racional guiado
por el inters personal, sino cmo puede limitarse a los actores racionales (o
como pueden limitarse a s mismos) para que no sea su inters personal de corto plazo lo que persigan.'?
El problema del compromiso no es, por supuesto, exclusivo del mundo
de la poltica y la administracin pblicas. En muchos escenarios econmicos
tambin se presentan alicientes para ignorar un acuerdo, pero ah la repeticin
de las interacciones a menudo insta a los individuos a cumplir con ellos durante ese periodo a fin de preservar el flujo de beneficios a largo plazo. No obstante, como se demuestra ms adelante, estos mecanismos para hacer respetar
un contrato, basados en la reputacin, son por lo general inoperantes en el
medio poltico. En el mundo de los negocios, la reputacin ha sido, desde hace mucho, uno de los principales mecanismos para garantizar el cumplimiento de los convenios. Asimismo, una buena reputacin a veces permite que los
actores econmicos se ahorren el gasto de redactar extensos y puntillosos contratos, as como los onerosos mecanismos legales para garantizar su observancia. Sin embargo, cabe recordar que la reputacin slo puede surgir a partir de
una interaccin reiterada, la cual crea un vnculo entre las decisiones actuales
y las que se esperan en el futuro. Adems, si el futuro es lo suficientemente
largo o importante, puede resistirse la tentacin de corto plazo de hacer hoy
lo ptimo ex post. La razn es que hacer hoy lo ptimo acarrea no slo beneficios inmediatos, sino tambin costos futuros, los cuales contrarrestan la tentacin de faltar al compromiso.
Pero, por qu no podra aplicarse, mutatis mutandis, la misma lgica al
mundo de la formulacin de polticas? Como mencionamos antes, tambin
sta puede verse como un juego repetitivo entre el formulador de polticas, los
actores privados y, quiz, otros formuladores. Por tanto, podra afirmarse que
tambin en la arena poltica las fuerzas de la reputacin, por s solas (es decir,
11 Miller,
150
sin la ayuda de las instituciones), pueden compensar la falta de una "tecnologa del compromiso" y contribuir a que se garanticen los resultados favorables
de las polticas, en un entorno de discrecionalidad. Para evaluar esta: afirmacin debemos examinar con ms detalle el proceso de construccin de una reputacin.
La teora de la repeticin de juegos no cooperativos ofrece una explicacin plausible de cmo se establece y mantiene una reputacin. En un juego
reiterado del dilema del prisionero -en el que la solucin de equilibrio es subptima para ambos jugadores-, es posible que, en las primeras rondas, uno
de los jugadores est dispuesto a cooperar para crearse una reputacin de honestidad que le ser valiosa ms adelante. Sin embargo, la cooperacin slo
germinar si el juego se repite un nmero infinito -o cuando menos, indefinido-- de veces. Dado que todos saben, o suponen, que el jugador incumplir en el ltimo juego, por qu suponer que querra crearse una buena reputacin en el presente? ste es el llamado problema deljuego final. Aunque
se han encontrado algunas soluciones tcnicas, stas no funcionan muy bien
en el caso de los actores polticos. Como se seal antes, la democracia es una
suerte de gobierno pro tempare y, por ello, el problema del juego final es particularmente grave para los polticos demcratas. Los polticos elegidos suelen
tener horizontes de corto plazo y, en consecuencia, muchos incentivos para
faltar a lo pactado, a cambio de beneficios de corto plazo.
Obsrvese, sin embargo, que en la explicacin que dimos sobre cmo se
establece y mantiene una reputacin, las instituciones no desempean papel
alguno. Ahora bien, dada la importancia que tienen las instituciones en el
mundo de la poltica y de la formulacin de polticas, esto constituye una limitacin muy grave. Sera de esperar, por tanto, que un modelo ms sofisticado pudiera revelar soluciones al problema del compromiso que el modelo
ms simple fue incapaz de identificar.
La regulacin de los servicios pblicos, como las telecomunicaciones, nos brinda un ejemplo excelente tanto de lo importante que es la credibilidad para las
polticas, como del papel que desempean las instituciones en incrementar la
credibilidad de los compromisos en materia de normatividad. La mayora de
los servicios pblicos se caracteriza por tres rasgos: en primer lugar, presentan
considerables economas de escala, lo que significa que existe un elemento de
monopolio, cuando menos en algunas partes de su operacin. En segundo lu-
151
gar, sus recursos materiales (por ejemplo, cables o tuberas) son sumamente especficos y no reinstalables, por lo que pierden mucho de su valor si se les da
otros usos. Esto implica que una empresa de servicios pblicos estar dispuesta a seguir operando, aun cuando no pueda recuperar su mermada inversin,
cuando menos en tanto pueda recuperar sus costos de operacin. Por ltimo,
los servicios pblicos constituyen una necesidad para la mayor parte de la poblacin, lo que significa que la estimacin del precio de dichos servicios siempre ser de carcter poltico."
Estas caracterstics explican por qu en la mayora de los pases, especialmente en Europa y Amrica Latina, los servicios pblicos fueron tradicionalmente manejados por empresas estatales. Sin embargo, los desarrollos recientes en la tecnologa, la economa y la ideologa han creado las condiciones para
su privatizacin generalizada y, al mismo tiempo, para el surgimiento de la regulacin estatutaria, de acuerdo con la cual los servicios pblicos se dejan en
manos privadas, pero sujetas stas a reglas establecidas por el gobierno y cuyo
cumplimiento vigilan entidades especializadas. Estos rganos suelen crearse
por estatuto como autoridades en mayor o menor grado independientes y que
operan fuera de la lnea de control jerrquico de los departamentos del gobierno central. En Europa y otras partes del mundo industrializado, donde antes
prevaleci la propiedad pblica, esta modalidad de regulacin representa la
nueva frontera entre la gestin pblica y la privada.'?
Para quien planea invertir en los servicios privatizados la credibilidad de
los compromisos normativos es absolutamente esencial. Como se mencion
antes, los recursos materiales de las empresas de servicios pblicos tienen pocos usos alternativos. Por tanto, una vez hechas las inversiones necesarias, los
polticos, con el fin de ganar popularidad, pueden sentirse tentados a valerse
de la reglamentacin para fijar precios inferiores a los costos promedio de largo plazo, con lo que de facto se estaran expropiando los costos depreciados
de los servicios pblicos. Ahora bien, si no existe un compromiso creble que
fije un porcentaje justo de ganancias sobre el capital, las empresas se negarn
a invertir o no invertirn lo suficiente para satisfacer la demanda futura y para desarrollar innovaciones tcnicas. Por tanto, para que el compromiso alcance credibilidad es necesario acotar la discrecionalidad del gobierno. y esto
constituye primariamente un problema de diseo institucional.
As, una de las funciones bsicas de las constituciones es, precisamente,
delimitar la discrecionalidad gubernamental. Aunque la mayora de las democracias modernas son constitucionales, "democracia" y "constitucionalismo"
13
Levy Y Spiller.
1996.
14 Majone,
152
Moe, p. 2.
153
discrecionalidad reguladora del ayuntamiento de Chicago. En primer lugar, ste enfrentaba un problema de juego final: cada vez que las empresas de servicios pblicos estaban por terminar la construccin de sus redes, los incentivos
que ofreca el ayuntamiento para fomentar inversiones futuras decaan. En segundo lugar, no era fc determinar cundo el impuesto reglamentario municipal era, de hecho, confiscatorio. Cuando las compaas gaseras apelaban a la
decimocuarta enmienda en busca de proteccin, los tribunales dictaban una
orden de desgravacin inmediata en aquellos casos en los que las evidencias
mostraban claramente que las autoridades municipales haban aplicado impuestos confiscatorios; pero, en los casos ambiguos, los tribunales permitan
que los gravmenes se aplicaran.l" Por tanto, la incapacidad de los polticos para comprometerse de manera creble con un rgimen regulador estable y no
discrecional, que no se valiera de los impuestos al gas como un instrumento
poltico, condujo finalmente a la creacin de un rgano regulador independiente estatal: la Comisin de Servicios Pblicos de Illinois.
17 Rogoff;
pp. 17-21.
p. 1186.
154
A1esina y Grilli.
155
stas se apartan demasiado de la letra y los objetivos del estatuto correspondiente. Por tanto, esto lo instigar ms a perseguir los objetivos reglamentarios
de la entidad, aunque stos ya no gocen del apoyo popular, como sera, por
ejemplo, porque las condiciones econmicas o polticas han cambiado. En suma, es razonable suponer que para una entidad independiente los objetivos estatutarios de la misma resultan ms importantes que para el gobierno o el elector promedio. En este sentido, el director de dicha entidad independiente se
asemeja al banco central conservador del modelo de Rogoff.
6.
EL MODELO DE "AGENCIAS"
Aunque las agencias no son, sin duda, algo novedoso en la administracin pblica, su importancia ha crecido tanto en los ltimos aos que no podemos seguir considerndolas meros aditamentos secundarios de las estructuras administrativas tradicionales. Ms bien, debemos verlas como elementos centrales
de un nuevo modelo de gobernanza que descansa menos en e! poder de los impuestos y el gasto, en la intervencin directa del Estado en la economa, y ms
en e! poder de elaborar y aplicar reglas, cuyo diseo es cada da ms frecuente
que est a cargo de organismos especializados que trabajan a distancia del gobierno. Sin embargo, debemos sealar que "agencia" (agency) no es un trmino tcnico, sino ms bien una etiqueta que sirve para referirse a una diversidad
de organizaciones (comisiones, juntas directivas, autoridades, oficinas, etc.)
que desempean funciones de carcter gubernamental y que a menudo son externas al marco departamental o ministerial habitual de! gobierno. La definicin ms completa es quiz la que ofrece la Ley sobre Procedimientos Administrativos de Estados Unidos. Segn esta importante disposicin, que regula
los procesos decisorios de todas las instancias del gobierno federal, una agencia es una parte de! gobierno que, por lo general, tiene independencia en el
ejercicio de sus funciones y est facultada por ley para tomar iniciativas finales
y de carcter obligatorio que afectan los derechos y obligaciones de los individuos, en particular mediante el procedimiento caracterstico de la elaboracin
de reglas y la sentencia.
Ahora bien, e! carcter de agencia no obliga a sta a ejercer sus facultades
de manera completamente independiente, ya sea vertical (en cuanto a ser objeto de una revisin administrativa) u horizontalmente (en cuanto a que se le
exija actuar de conformidad con otras). Si una autoridad es del todo responsable de un programa, entonces constituye una agencia con respecto a ese programa, pese a su posicin subordinada en otros aspectos. Ms an, dado que
las agencias pueden ser sub partes de otras unidades ms grandes, en ocasiones
156
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son creadas por los decretos o reglamentos de otros departamentos ya existentes, ms que por ley. En el Reino Unido, por ejemplo, las agencias que se crearon con independencia de la iniciativa del programa "Next Steps" (vase ms
adelante) casi siempre surgieron a partir de una ley del Parlamento. La legislacin que faculta a rganos tales como la Autoridad para la Aviacin Civil, la
Comisin de Monopolios y Agrupaciones o las Oficinas Reguladoras -creadas para supervisar el funcionamiento de las empresas privatizadas de servicios
pblicos- establece con detalle la composicin y poderes de dichos rganos,
as como el papel que desempea el ministerio en esa rea particular de normatividad. As, por ejemplo, a veces el ministerio est facultado para marcar
a la agencia los lineamientos reglamentarios, o bien en ocasiones sta requiere la aprobacin ministerial para tomar ciertos cursos de accin. Por otra parte, los recursos de inconstitucionalidad suelen interponerse contra la agencia
misma, en su propio nombre, a menos que el demandante pretenda impugnar un determinado fallo emitido por el ministerio.
La situacin de las as llamadas agencias del programa Next Steps es, en
cambio, muy diferente. El objetivo principal de este programa, lanzado en
1988, es fragmentar el servicio civil unificado. En efecto, la uniformidad de
la 'estructura salarial, del escalafn y de la categora de los servidores pblicos
est siendo transformada con este programa, y se est creando un servicio civil de dos niveles, compuesto por el ncleo que formula las polticas (los departamentos) y una periferia que las implementa (las agencias operativas).
Ahora bien, las facultades de estas agencias no se definen por estatuto, sino
mediante "acuerdos marco" entre los departamentos titulares y la agencia. Los
acuerdos establecen un "plan corporativo", que define los objetivos presentes
y futuros, dictan los convenios financieros para la entidad, incluidos los procedimientos contables y de auditora, y detallan las polticas relativas al personal y la contratacin. El director general de la agencia es responsable de la operacin diaria y puede ser removido si no se alcanzan las metas establecidas. Las
agencias que forman parte del programa Nexr Steps deben funcionar de manera bsicamente independiente, aun cuando no posean formalmente una categora legal propia. Por tanto, las acciones legales suelen interponerse contra
el ministerio correspondiente, bajo cuya gida opera la agencia."?
Segn la opinin de algunos defensores del modelo de agencias, ste parecera ser incomparablemente superior a los mtodos ms tradicionales de disear e implementar las polticas pblicas. Pero esto, por supuesto, no es cierto,
pues las polticas redistriburivas, o aquellas que tienen fuertes efectos redistributivos, dshen, en nuestra opinin, permanecer bajo el control directo de for-
157
muladores de polticas que rinden cuentas por medio de los proq:sos electorales.lo En cambio, el modelo de agencias independientes es ms relevante en
aquellos mbitos, como los de reglamentacin econmica y social, en los que
la especializacin, la reputacin y la credibilidad son elementos clave para el
xito. Como lo observan Gatsios y Seabright: "la delegacin de facultades normativas a una agencia distinta del propio gobierno se entiende mejor como un
medio por el cual este ltimo puede comprometerse cen estrategias reguladoras que no seran crebles de no darse esa delegacin de funciones" .11
7. COSTO DE LA ENTIDAD
Como sealamos en la seccin anterior, existen distintos tipos de agencias:
pueden ser monocfalas (entidades en el sentido estricto) o multicfalas (comisiones, consejos directivos, erc.): pueden ser en mayor o menor grado independientes del proceso poltico, tener facultades ms o menos amplias, contar
con mayores o menores capacidades para vigilar el cumplimiento de las normas, etc. Pero, independientemente de su diversidad, las agencias son los rganos creados por ciertos jefes polticos para ejecutar un propsito nico o comn. En consecuencia, se produce un "problema con la agencia" cuando sus
agentes administrativos persiguen sus propios fines, en lugar de los objetivos
de sus superiores. Este problema genera un "costo", es decir, el monto que
cuesta el instigar a los agentes a que procuren alcanzar puntualmente los objetivos de los superiores, as como las prdidas que estos ltimos sufren cuando son incapaces de controlar debidamente a sus agentes. El costo de la agencia comprende los gastos relacionados con la seleccin de sus directores y la
supervisin de su desempeo; el precio de aplicar medidas coercitivas (recompensas, sanciones y direccin legislativa), yel costo producto del incumplimiento residual, que se produce cuando hay una diferencia entre la poltica
aprobada y aquello que se implementa.
Los problemas con la agencia pueden manejarse de diversas maneras. Por
ejemplo, es posible conseguir el mismo nivel de cumplimiento administrativo
con menos supervisin, si las recompensas y sanciones ex post se aplican con
ms eficacia para hacer coincidir los incentivos del agente y las prioridades polticas de su superior. De igual forma, la supervisin y los incentivos pasan a
segundo plano si es posible designar como directores de las agencias (vase
seccin 5) a personas que compartan los mismos objetivos que sus superiores.
20
Majone, 19%.
21
158
El propsito del diseo institucional es identificar la combinacin de mtodos de seleccin y supervisin, y de instrumentos de incentivacin y correccin ex post, que reduzcan al mnimo el costo de los problemas con la agencia, que deben pagar los superiores.
La decisin de delegar ciertas responsabilidades a una agencia no depende solamente del "costo de la agencia', segn se le defini antes, sino tambin
de otros "costos de transaccin", como es el de la toma de decisiones per se.
De hecho, ambos tipos de costos estn muy relacionados. As, por ejemplo,
delegar amplias funciones reduce el precio de la toma de decisiones, pues el
superior no tiene que invertir recursos en elaborar los detalles de la poltica,
pero aumenta el costo que implica controlar la discrecionalidad de la agencia.
De igual forma. el hecho de que la agencia tenga un nivel elevado de independencia incrementa la credibilidad de los compromisos con las polticas, pues
reduce el peso de las consideraciones de orden poltico en la toma de decisiones, pero tambin aumenta el riesgo de que la agencia no cumpla con las preferencias de sus superiores. Por tanto, al momento de crear una nueva agencia, los legisladores y formulado res de polticas eligen - a menudo en forma
ms implcita que explcita- valores especficos para diversas variables del diseo. Sus decisiones determinarn la estructura de la agencia. Sin embargo,
antes de examinar con ms detalle el tema del diseo institucional, debemos
aclarar una diferencia conceptual importante.
En el examen que hicimos antes sobre el costo de la agencia, utilizamos
el lenguaje y algunos conceptos clave de la teora superior-agencia. Ahora
bien, el agente de una agencia es alguien designado para ejecutar ciertas tareas,
definidas por el superior. En el caso de un superior poltico y un agente burocrtico, una razn importante para delegarle poderes es reducir al primero los
gastos que implica la toma de decisiones, como sera, por ejemplo, aprovechando los conocimientos del Poder Ejecutivo. En tal situacin, el problema
principal que enfrenta el superior es el del sesgo burocrtico, es decir, la posibilidad de que el agente obtenga efectos distintos de los resultados que de las
polticas hubiera preferido obtener la autoridad que originalmente le deleg
los poderes. Idealmente, los superiores deben nombrar agentes que compartan sus prioridades en materia de polticas, pero esto puede ser imposible o demasiado oneroso. Por ello, en la prctica se recurre a una variedad de controles ex ante y expost para disminuir el sesgo burocrtico, aunque siempre habr
una diferencia entre la poltica aprobada y aquello que se implementa; como
dijimos antes, este incumplimiento residual es un elemento importante del
costo de la agencia.
La situacin es muy distinta cuando la razn principal para delegar poderes no es redttcir los costos del proceso decisorio, sino elevar la credibilidad de
159
una poltica pblica. En este ltimo caso, la mejor estrategia consiste a menudo en elegir un delegado cuyas prioridades en materia de polticas difieran
completamente de las prioridades del superior que delega, como en el caso del
banco central "conservador" que antes mencionamos. El problema de la delegacin ha atrado recientemente la atencin de muchos estudiosos.F pero la
mayora de los politlogos y de los analistas de polticas comete el error de no
distinguir claramente entre los dos tipos de delegacin y sus lgicas respectivas. Repitamos: en el primer tipo -que corresponde al modelo estndar superior-agente-, las preferencias del superior y las del agente deben coincidir
lo ms posible y la delegacin de funciones debe estructurarse de tal forma
que se reduzca al mnimo el sesgo burocrtico.
Sin embargo, un agente que simplemente ejecute las instrucciones del superior no puede elevar la credibilidad de este ltimo. Por tanto, el segundo tipo de delegacin implica que el delegado sea independiente, aunque el grado
de independencia puede variar segn cun grave sea el problema de la credibilidad. El nivel ms alto de independencia ocurre cuando los superiores
transfieren irrevocablemente las facultades de formulacin de polticas, en un
rea determinada; -a una institucin separada cuya independencia est garantizada por la Constitucin -como en el caso del Banco Central Europeo. Si
bien este segundo tipo de delegacin es primordial en muchos contextos polticos -por ejemplo, desempea un papel relevante para la gestin de la
Unin Europea-,23 la teora de agentes estndar no ofrece modelos satisfactorios para analizar las relaciones entre las autoridades delegan tes y los delegados independientes, o para comprender la estructura en la que se insertan
dichas relaciones. Como afirmaba en otra parte,24 el primer paso para comprender mejor la lgica del delegar funciones para aumentar la credibilidad es
distinguir entre los agentes y los fiduciarios (o consignatarios), distincin
muy familiar para los especialistas en derecho, pero ignorada por las ciencias
polticas contemporneas.
8. IA DELEGACION DE
Para una revisin amplia de la literatura en esta materia vase Epstein y O'Halloran,
160
Banco Central Europeo o el Sistema de Reservas Federales de Estados Unidos; la delegacin de facultades por parte de! Congreso estadounidense a comisiones reguladoras independientes; la delegacin de poderes de los estados
miembros de la Unin Europea a la Comisin Europea, y las relaciones entre
las instituciones europeas y los estados miembros cuando estos ltimos implementan polticas de la Unin.
Los textos legales que decretan la independencia de los bancos centrales
suelen definir e! (los) objetivos) del banco, una estructura de gobierno, un sistema de rendicin de cuentas y, en algunos casos, los objetivos especficos para las polticas. En este marco general, la relacin entre los polticos elegidos y
los formuladores de polticas no elegidos se estructura de manera diferente en
cada pas. Veamos primero e! acuerdo que estableci el Banco de Reserva Federal segn la Ley de Nueva Zelanda de 1989. El banco -por lo general considerado como una de las autoridades monetarias ms independientes del
mundo- tiene como nico objetivo mantener la estabilidad de los precios y
est sujeto a mecanismos de rendicin de cuentas muy estrictos. El responsable es e! gobernador del banco, no un consejo directivo. El gobernador debe
acordar una meta inflacionaria con e! gobierno y puede ser removido de su
cargo si no consigue cumplir con dicho objetivo. Ahora bien, una vez acordada la meta inflacionaria, el gobernador goza de "independencia instrumental",
es decir, es completamente libre para elegir los medios con los cuales alcanzar
el objetivo. Este convenio presenta muchos de los rasgos de la relacin superior-agente: un contrato explcito, un objetivo claro, estndares de desempeo
bien definidos e incentivos ex ante y sanciones ex post para motivar al agente a
que acte en inters del superior. No obstante, dada la amplia discrecionalidad con que cuenta el gobernador para elegir los medios, este arreglo tambin
tiene elementos de una relacin fiduciaria.
Estos elementos son mucho ms notables en el caso de otros bancos
centrales. Por ejemplo, el Bundesbank alemn siempre ha gozado de mucha
independencia con respecto al gobierno y al Parlamento, y no tena metas
obligatorias en materia de polticas ni estndares de desempeo explcitos.
La responsabilidad descansaba en un rgano colegiado, la junta directiva, y
la supervisin slo era implcita. El fundamento de la independencia del
banco no era de carcter contractual, como en el caso del de Nueva Zelanda, sino estatutaria -la Ley del Bundesbank de 1957 y sus enmiendas. En
principio, la posibilidad de que la legislacin fuera modificada por una simple mayora parlamentaria habra actuado como disuasivo, induciendo al
banco a seguir las polticas de acuerdo con las preferencias de la mayora actual. Pero, en la realidad, el banco a menudo ha tomadod~cisionescontrarias a las preferencias explcitas del gobierno y, cuando menos en tres Casos,
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161
26 Mashaw,
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LA CREDIBILIDAD DE LASpOLTICAS
163
9. INDEPENDENCIA Y RENDICIN DE
CUENTAS
En la seccin 7 definimos el costo de la entidad como los gastos en que se incurre para tratar de hacer que los agentes implementen ntegramente los objetivos del superior, ms el costo de cualquier incumplimiento residual. Esta definicin es apropiada cuando la razn para delegar las facultades de formulacin
de polticas es reducir para el superior el costo del proceso decisorio. En tal caso, la opcin de delegar o no delegar depender de la diferencia entre los dos tipos de costo; delegar poderes a un agente slo tiene sentido si el costo de la entidad no excede los beneficios de reducir los costos de la toma de decisiones.
Ahora bien, cuando el principal propsito de la delegacin es dar credibilidad a una poltica -por lo que, en sentido estricto, se trata aqu de fidu28
:l9
Majone, 2001a.
Majane. 2oo1a y 200 lb.
164
ciarios y de instituciones fiduciarias, ms que de agentes y entidades-, la situacin es ms complicada. Dado que, como sealamos antes, el fiduciario
tambin es un agente, es posible que algunos aspectos del costo de la entidad
sigan siendo vigentes. Por otra parte, la enorme racin de discrecionalidad poltica que se otorga a un fiduciario no elegido suscita dudas muy graves respecto de la legitimidad en una democracia, donde se supone que las decisiones ms importantes en materia de polticas las toman los lderes polticos, a
los que se pedirn cuentas en las urnas. Podemos concebir la delegacin de
competencias como un intercambio poltico en el que los superiores renuncian a una pequea parte de su autoridad a cambio de incrementar sucredibilidad. Sin embargo, los superiores democrticos pueden transferir sus facultades para formular polticas, pero no pueden transferir su propia legitimidad.
Por tanto, este tipo de delegacin puede implicar un costo que no se presenta cuando el agente est bajo el control poltico directo. Por analoga con el
concepto de costo de la entidad, podramos referirnos a esta prdida potencial
de legitimidad como el "costo fiduciario". En lo que sigue demostrar que un
buen diseo institucional es clave para reducir al mnimo tanto el costo de la
entidad como el costo fiduciario.
Que la independencia poltica y la rendicin de cuentas democrtica puedan en verdad conciliarse es algo que depende esencialmente de la forma en
que se estructure la relacin entre los superiores elegidos, las instituciones no
mayoritarias U.e., polticamente independientes) yel pblico en general. Los
lderes elegidos crean esas instituciones, definen su autoridad legal, sus objetivos y sus procedimientos de toma de decisiones, designan al personal clave y,
en muchos casos, ejercen el control del presupuesto. Esas facultades pueden y
deben utilizarse de una manera sistemtica a fin de que se diseen acuerdos
institucionales que puedan garantizar la transparencia y la rendicin de cuentas a lo largo del tiempo. Las siguientes variables son al parecer cruciales para
disear una estructura de rendicin de cuentas eficaz:30
1. El nivel de delegacin de las decisiones a un agente o fiduciario -en
lugar de que sea el propio superior quien las tome-, dentro de una escala de
"cero delegacin" a "delegacin total".
2. La estructura de gobernanza, que comprende tanto la forma de organizacin -entidad monocfala, comisin multicfala, consejo directivo para
la formulacin de polticas, etc.- como los mtodos de nombramiento del
personal clave. La naturaleza de la estructura de gobernanza, junto con el nivel de delegacin, determinan en gran medida el grado de independencia de
la institucin con respecto al proceso poltico.
30 Horn.
165
p. 183.
166
bilitada para imponer el requisito de exposicin de motivos tambin a las autoridades nacionales, a fin de que los individuos estn en posibilidad de proteger sus derechos, en la medida en que emanen de la legislacin europea, teniendo las mejores condiciones posibles. En el caso Heylens, por ejemplo, la corte
determin que dicha proteccin implicaba interponer e! recurso de inconstitucionalidad contra el fallo de la autoridad nacional que restringa un cierto derecho. Sin embargo, para que e! recurso sea efectivo e! tribunal nacional debe
estar facultado para requerir a la autoridad que explique sus motivos. De esta
manera, se exige a los gobiernos nacionales que justifiquen sus decisiones, aun
cuando la legislacin nacional no les imponga un requisito semejante.
El requisito de exposicin de motivos es necesario para la rendicin de
cuentas pblica. De igual forma, para que haya transparencia y una asignacin
correcta de la responsabilidad poltica, es preciso que existan procedimientos
claros para inhabilitar las decisiones tomadas por una agencia. En una democracia es imposible excluir la posibilidad de que un lder elegido quiera anular
las decisiones de sus agentes/fiduciarios al considerar que son contrarias al inters pblico. Una caracterstica importante de las instituciones especializadas es
lo limitado de su mbito de competencia. Es preciso que exista un compromiso estricto con objetivos especficos en materia de polticas pblicas para poder
aplicar el mtodo de rendicin de cuentas por medio de resultados, que es una
de las principales formas de legitimacin para las instituciones no mayoritarias.
Sin embargo, las repercusiones de ciertas decisiones especializadas no
siempre quedan contenidas dentro del rea de polticas pblicas asignada a la
institucin no mayoritaria. Por ejemplo, algunas medidas ambientales pueden
tener consecuencias muy graves para e! empleo, o el fallo de la autoridad en
materia de competencia con respecto a un caso de fusin puede tener efectos
importantes sobre las polticas industriales, o bien, la poltica del banco central a veces es contraria a los objetivos polticos primordiales del gobierno, como cuando, en 1990, el canciller Helmut Kohl impuso la unin monetaria
inmediata con Alemania Oriental, pese a la enrgica oposicin de! Bundesbank. Cuando este tipo de discrepancias son importantes, se producen conflictos de valores, que slo puede resolver el formulador de polticas que rinde cuentas electoralmente. Sin embargo, lo importante aqu es que la decisin
poltica de derogar las resoluciones de la agencia debe tomarse de manera
transparente, siguiendo procedimientos bien definidos y que sean del conocimiento pblico. Asimismo, la posibilidad de anular la decisin de una agencia no debe ser algo ni demasiado sencillo ni demasiado difcil. Si intervenir
en las decisiones de la agencia no acarrea sino costos polticos insignificantes,
ello significa que la agencia no es independiente y el hecho de delegarle poderes no contribuye, entonces, a elevar la credibilidad de las polticas, pero si,
167
10.
RESUMEN Y CONCLUSIONES
En el presente trabajo analizamos tres asuntos relacionados con el tema general de la credibilidad de las polticas. Primero, por qu, ltimamente, la credibilidad ha llegado a convertirse en un aspecto tan importante de las polticas
pblicas? Segundo, de qu estrategias disponen los formulado res de polticas
para hacer que sus compromisos resulten crebles a los ojos de la opinin pblica? Por ltimo, cules son las consecuencias normativas de la pretensin de
elevar la credibilidad de las polticas, una pretensin estimulada por la nueva
nocin estratgica del carcter de la formulacin de polticas, as como por la
creciente complejidad de los problemas relacionados con las polticas y la internacionalizacin de las economas nacionales? La discrecionalidad se halla en
la raz del problema de credibilidad. En la medida en que los formuladores de
polticas estn en libertad de ignorar sus compromisos, stos no resultan crebles y, por tanto, no se cree en ellos. Como nos muestra el ejemplo de las polticas monetaria y reguladora, las consecuencias de que no se crea en ellas pueden ser muy graves para los formuladores de polticas.
Por tanto, el problema radica en cmo acotar la discrecionalidad, sin perder la flexibilidad necesaria para adaptar las polticas a las circunstancias cambiantes. Si bien el Estado de derecho, la autonoma de los tribunales, la existencia de una burocracia honesta y eficiente. de una prensa libre y de una opinin
168
pblica vigorosa son todos ellos factores cruciales para impedir los usos ms arbitrarios de la discrecionalidad en materia de polticas, no siempre logran el
equilibrio adecuado entre acotamiento y flexibilidad. Por esta razn, se han elaborado mtodos ms especficos. Uno de ellos -la delegacin de las facultades
para formular polticas a instituciones especializadas y no mayoritarias, como
los bancos centrales y las entidades reguladoras- es, sin duda, el ms importante. La independencia de dichas instituciones con respecto al proceso electoral significa que ahora los formuladores de polticas tienen menos alicientes para desistirse de sus compromisos, a cambio de ganancias polticas de corto
plazo. Al mismo tiempo, sus conocimientos y el valor que otorgan al prestigio
profesional marcan lmites muy severos al comportamiento discrecional.
Destacamos lo til que es concebir la delegacin de facultades como una
variable continua, que llamaremos D, y que comprende desde D = O (delegacin nula) hasta D = 1 (delegacin total o transferencia completa de las facultades de formulacin de polticas en un rea determinada). Ahora bien, los valores bajos de D corresponden a la situacin representada por el modelo estndar
de superior-agente, en el que el superior poltico delega ciertas tareas al agente
administrativo a fin de reducir los costos del proceso decisorio. Idealmente, el
superior y el agente deberan tener las mismas preferencias en materia de polticas, pero, dado que esto es muy difcil en la prctica, un diseo institucional
adecuado tendra que minimizar las discrepancias en sus respectivas preferencias. Desde el punto de vista normativo, la legitimidad de las acciones del agente es provista por la legitimidad del superior que dispuso los lineamientos.
Como vimos, la situacin es muy diferente cuando las facultades se delegan a fin de incrementar la credibilidad de las polticas. En algunos casos llega
incluso a ser necesario que las preferencias del delegado difieran radicalmente
de las del superior. Pero, aun cuando no sea ste el caso, la independencia del
delegado debe estar garantizada, porque se trata aqu de un fiduciario, ms que
de una simple relacin de agente. De ello se sigue que la legitimidad democrtica del superior no puede simplemente transmitirse al delegado, sino que ste
debe ganrsela, por as decirlo. Ahora bien, la legitimidad de una institucin
fiduciaria tiene dos dimensiones: una procedimental y otra sustantiva. Como
mencionamos antes, la primera implica, entre otras cosas, que la institucin
fue creada mediante un estatuto democrticamente promulgado, el cual define la autoridad legal y los objetivos de la institucin; que los fiduciarios fueron
designados por funcionarios elegidos; que las decisiones de la institucin deben ser justificadas y que son susceptibles de que se interponga un recurso de
inconstitucionalidad, etctera.
Por otra parte, la legitimidad sustantiva se refiere a rasgos tales como la congruencia de la poltica, la especializacin de los conocimientos, la capacidad pa-
169
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COMENTARIOS
1
LUIS
F. AGUllAR
Agradezco la invitacin a participar en este seminario internacional que celebra los veinte aos del programa de administracin pblica de El Colegio de
Mxico. Y agradezco que se me haya ofrecido la oportunidad de comentar el
texto del profesor Giandomenico Majone, uno de los intelectuales a quienes
ms aprecio en el campo de la disciplina de polticas pblicas, que ha influido significativamente en mi trabajo y que se ha vuelto una referencia bsica
en este pas y en la comunidad latinoamericana que se dedica al anlisis y diseo de polticas pblicas.
Recuerdo que hace quince aos, cuando en la Universidad de Berkeley me
dediqu por espacio de un ao y medio al estudio de la historia intelectual de
las American policy sciences, la lectura de los textos del profesor Majone fue para m decisiva en un momento en que comenzaba a sentirme insatisfecho por
el estancamiento analtico en que, en mi opinin, se encontraba la disciplina
del policy scienceslpolicy analysis de los aos ochenta, la cual oscilaba tediosamente entre el economicismo de la tarea de maximizar la funcin de bienestar
(como seala Majone al principio del texto que presenta en este seminario) y la
pequea "teora" del pluralismo poltico de transacciones entre grupos de inters
con poderes equilibrados, difundida por los gurs Lindblom y Wildavsky y sus
seguidores. No quiero gastar mi poco tiempo mostrando cmo Majone retoma
y supera la polarizacin intelectual estadounidense de entonces. Pero me da
gusto que al inicio del texto que hoy nos presenta recuerde an la problemtica que entonces l enfrent y que permanezca fiel a la manera como propuso
superarla. Su tema de la credibilidad de las polticas mantiene conexin con sus
exploraciones pasadas y representa un congruente nuevo desarrollo.
Frente a los maximizadores de la funcin bienestar general, con sus modelos de racionalidad econmica estricta e ingenua (que no toman en serio la
"boundedrationality" y el "satisficini', formulada por H. Simon como caracterstica de las polticas>, Majone introdujo al final de los setenta el modelo del
"arte y la artesana" en el anlisis de polticas (policy analysis ascraftwork) y pro(171]
172
f'
COMENTARIOS
173
making. As como Majone movi las fronteras del debate en el pasado, rebasando el simple anlisis economicista y la simple transaccin pluralista, as como introdujo y revalor en la disciplina de polticas pblicas el momento posdecisional de las polticas -el momento de la comunicacin de la poltica al
pblico ciudadano-, ms all del simple momento predecisional del anlisis-'
/plan tcnico, ahora recorre de nuevo las fronteras del debate al introducir el
tema de la credibilidad de las polticas.
Se trata de un problema novedoso y relevante, porque en gran medida los
desarrollos contemporneos de la disciplina del anlisis de polticas pblicas y de
la nueva administracin pblica (NAP o NGP) miran a reconstruir la credibilidad
de la confianza en el gobierno (en el Estado!), despus de la crisis de los gobiernos sociales y los regmenes autoritarios. Y se trata de un problema que tiene sentido slo si se acepta que es requisito del policymaking construir su factibilidad
poltica (politicalfeasibility) y que una de las condiciones de factibilidad de la poltica consiste en comunicar al pblico ciudadano, que es un conjunto de actores racionales (rationalplayers), las razones por las cuales se defini de un determinado modo el problema pblico, se tomaron en consideracin unas opciones
de accin y no otras, se seleccion una de ellas y se descartaron otras, etc. Por
consiguiente, el policymakeracepta que una condicin bsica de factibilidad (=>
validez) poltica de su poltica es responder a las objeciones y crticas de opositores con evidencias/argumentos persuasivos y tratar de modificar mediante evidencia/argumentacin los supuestos, datos, creencias, expectativas, clculos de
los interesados/afectados por la poltica (= su informacin y conocimiento).
La credibilidad de la poltica no es problema si no se acepta la rendicin de
cuentas/la oferta de razones como uno de los requisitos esenciales de la poltica
pblica: si por "pblico" se entiende slo que la poltica acredite analticamente que persigue satisfactoriamente el inters pblico o general (=> we/fare maximization, de nuevo), sin implicar la calidad de lo manifiesto -lo abierto--, lo
cognoscible, que introduce el requerimiento de la oferta de razones y de razones convincentes, crefbles.'
Pero, adems, el problema de la credibilidad de la poltica tiene relevancia debido al carcter plural y competitivo de la democracia y a la temporalidad precisa de su gobierno. En contextos cambiantes, competitivos y habitados por opositores, una decisin de poltica no es creble a menos que pueda
mostrar satisfactoriamente 1) que es causalmente idnea para producir los
efectos esperados y 2) que pueda mostrar que el policymaker es competente,
poltica y administrativamente competente, para implementar la poltica: pa3 La credibilidad como requisito de la poldca pblica + la credibilidad como requisito de
la polticademocrrica,
174
ra convertirla en un curso de accin real con efectos reales y sostenerla a pesar de variaciones y oposiciones.
La credibilidad es el resultado de una relacin intersubjetiva (una social
interaction) y se alcanza slo a condicin de que el actor que cree, el ciudadano creyente, considere que 1) el enunciado del policymaker (el enunciado causal en que consiste la poltica) es causalmente correcto conforme a criterios
compartidos de prueba o irrefutabilidad y 2) que el policymaker es capaz de
poner en movimiento la poltica, de sostenerla y de producir los resultados/efectos esperados y deseados. La credibilidad es el resultado de un doble juicio:
objetivo y subjetivo:
- un juicio "tcnico" sobre la capacidad causal de la poltica (la calidad
informativa y analtica de la poltica) => correccin"
- y, particularmente, un juicio "prctico" sobre la capacidad del poltico
de realizar o implementar la poltica decidida y mantenerla en el tiempo, lo
cual significa la capacidad de contener adversarios y vencer adversidades (la
calidad poltica y acaso moral del policymaker) => compromiso.
La primera condicin de credibilidad supone 1) la capacidad de controlar la discrecionalidad y la veleidad de los polticos y 2) la capacidad de controlar las adversidades del entorno. Ninguna de las dos condiciones es fcil de
asegurar ni en los regmenes democrticos maduros ni en los emergentes, pero en el entendido paradjico que los regmenes autoritarios son ms proclives a fallar en la condicin primera, pero no en la segunda. De todos modos
conviene distinguir que el problema de la credibilidad de una poltica no es
simplemente el de su aceprahilidad.l
Esta tarea de lograr la credibilidad del ciudadano, obligada en las condiciones polticas y sociales actuales, requiere un strategic modelo/policymaking,
un modelo que registre y considere el comportamiento del policy environmentl
policy arena: conocer su dinmica, su adversidad, sus restricciones, sus afinida4 En asuntos de credibilidad tanto cognoscitiva como prctica, las creencias causalesson determinantes. Nuestras creencias son en su mayora juicios causales condicionados ("si X, entonces Y"). conjeturas, que se sostienen o corrigen o descartan en la medida que cuenten o no con
evidencia favorable (no existen "anomalas" crticas) o con correctas argumentaciones de valor.
5 El problema de la credibilidad de una poltica es diferente del de su aceptabilidad. Una
poltica puede ser considerada inaceptable y ser refutada porque se tienen otras preferencias valorativas, otras prioridades de agenda, otros clculos y juegos de poder. Hay polticas inaceptables por motivos que no son razones o no pueden defenderse mediante razones. Credibilidad es
la aceptabilidad racional de la poltica, la capacidad de que la poltica pueda responder aceptablemenre a objeciones sobre su idoneidad causal o sobre su capacidad para sostenerla en el tiempo (de impfemenrarla consistentemente), Implica una validacin tcnica (la poltica puede producir los efectos esperados) y una validacin prctica (el polirymalurpuede llevarla a cabo en las
condiciones del entorno social).
COMENTARIOS
175
176
arena). Me temo que hay escondido y ha sobrevivido en el anlisis convencional de polticas un supuesto no problematizado de vieja gobernanza, estructurada jerrquicamente y operada bajo el mando y control de un gobierno fuerte (omnipotente, omnisciente, providencial) frente a una sociedad dbil.
El problema de la credibilidad gubernamental, que sera irresuelto sin un
enfoque estratgico, emerge con mayor fuerza por el lado intersubjetivo ms
que por el lado objetivo de la poltica. Es ms posible creer que el anlisis que
sustenta la decisin se basa en anlisis y clculo causal correctos, aceptables, que
creer que el poltico est dispuesto y tiene la capacidad de sostener su decisin
contra viento y marea o hacer las correcciones idneas sin perder sentido de direccin. Por consiguiente, la credibilidad tiene relacin directa con the commitment problem, con la seriedad del compromiso del poltico con su poltica.
La tendencia dominante de la disciplina de las polticas pblicas tuvo como problema central el de la calidad del anlisis y dio por resuelto que un
buen anlisis era condicin suficiente para que la poltica fuera considerada
creble, aceptada. Ahora no basta el eventual buen anlisis sino que emerge el
problema del compromiso, de cmo el gobierno puede asegurar que la poltica analticamente buena vaya a ser llevada a cabo, sostenerse en el tiempo como programada y represente una referencia estable y confiable para las decisiones de los ciudadanos, etctera.
La buena reputacin social del policymaker puede ayudar, por lo que hay
que construir, sostenter y acreditar esa reputacin. En los negocios, honesty is
the bestpolicysigue siendo algo vlido, principio que hoyes retomado y secularizado mediante la qualitypolicy en manufactura y servicios, con o sin certificacin ISO 2000. Pero, en la perspectiva del profesor Majone, lo decisivo es
tbe technology ofcommitment. Majone hace un repaso de los dispositivos que
pueden asegurar y acreditar la seriedad del compromiso, ms all de lalireputacin personal y de la moralidad o tenacidad del poltico:
- La credibilidad del compromiso mediante el apoyo de instituciones reguladoras (algo que requiere slidos gobiernos de leyes, sistemas de justicia imparciales, burocracias profesionales, adems de regulaciones coherentes y correctas en trminos normativos y tcnicos ...).
- La credibilidad del compromiso mediante "delegacin de autoridad hacia agencias independientes" que tienen incentivos diversos de los del poltico,
siendo el ejemplo mundial ms conocido, el de las bancas centrales.
r La credibilidad del compromiso mediante "agencias independientes",
sean del tipo de las executioe agencies, introducidas por las reformas de la nueva gestin pblica, contempladas en el programa Next Steps (Major, ImprovingManagement in Govemment: Tbe Nest Steps, 1988), que implican descentralizacin de las decisiones a unidades subalternas, ms responsabilizacin de
COMENTARIOS
177
sus altos directivos y operadores, ms contratos de desempeo para evaluar resultados, o de las agencias legalmente establecidas, independientes y con mandatos precisos, a la manera de nuestras comisiones nacionales (de Competitividad, de Telecomunicaciones ...).
En el desarrollo de sus ideas, relativas a las agencias independientes, el
profesor Majone introduce una fina reflexin sobre los costos de la agencia,
una cuestin muy debatida en la nueva gestin pblica ms que en la tradicional administracin pblica, que considera que todo se resuelve mediante
ley y mando. Al entrar en el debate del problema del principal-agente, introduce una distincin para m enteramente novedosa: una "idea fiduciaria del
agente". El agente fiduciario (trustee) tiene evidentemente caractersticas similares al agente comn, pero posee mayor discrecionalidad en sus decisiones y
desempeo, debido a la confianza que se le otorga, y obviamente mayor responsabilidad. En el agente fiduciario los problemas normales del principalagente (el oportunismo pre y poscontractual, que conduce a: adverse selection,
moral hazard) tienden a desaparecer o atenuarse y son menores los mecanismos contractuales/incentivos econmicos para asegurar que el agente acte en
el sentido de la voluntad del principal,"
Volviendo al punto, Giandomenico Majone percibe que asegurar la credibilidad del compromiso mediante estas configuraciones organizativas independientes plantea problemas relacionados con la legitimidad de las democracias, en tanto que en stas la responsabilidad de la conduccin pblica reside
sin excepcin (=> derecho administrativo convencional) en las autoridades legalmente elegidas. En esta perspectiva, hay que plantearse seriamente el problema de la accountability, un debate decisivo y multidimensional que se ha
vuelto la cruz de los tericos y los profesionales reformadores de la NAP.
El problema de la credibilidad del compromiso parece resolverse por medio del establecimiento de esas organizaciones independientes de nuevo diseo institucional, pero plantea el problema de la responsabilidad/rendicin de
cuentas del poder pblico. La solucin al primero mediante figuras institucionalmente independientes plantea el de la responsabilidad en el compromiso,
particularmente en caso de incumplimientos. La independencia resuelve el
problema de la credibilidad de la poltica en condiciones de democracia plura7 Esta introduccin de una idea fiduciaria del agente plantea un desafio intelectual a mucha teorizacin de la NAP, que parece tener como asidero terico (vase J.E. Lane, New Pub/ie
Managnnmt. Routledge, 2000. y muchos otros autores) la cuestin del principal-agente en el
gobierno, la cual es planteada y desarrollada desde el neoinstitucionalismo econmico, en cualquiera de sus versiones. En mi opinin, se trata de un recurso terico demasiado pequefio para
la pretensin de la NAP, algo que me recuerda la otra pequea y parcial teora de la administracin pblica/gobierno, basada en el butlget-1flItXimiur de Niskanen.
178
lista y competitiva, pero parece agudizar el problema de la responsabilidad/rendicin de cuentas de las democracias contemporneas, particularmente porque
las formas institucionalizadas de control interno gubernamental ponen e!
acento en el cumplimiento de la legalidad de la actuacin, pero no en e! cumplimiento de los objetivos." Quin es el responsable final en caso de incumplimiento del compromiso?
El profesor Majone considera que la credibilidad de las polticas (la seriedad de la autoridad) mediante agentes que no son autoridades polticas y la
responsabilidad poltica de las autoridades puede conseguirse con un buen diseo institucional. Para ello se apoya en e! ms o menos conocido libro de
Horn,? pero estoy convencido de que la rigurosidad y perspicacia de! profesor
Majone lo hace consciente de que en el punto de la relacin entre la credibilidad de la poltica y la responsabilidad, como del resto en el otro problema
de la relacin entre la eficiencia econmico-administrativa de la poltica y la
responsabilidad, hay que trabajar ms y encontrar evidencias ms relevantes.
JI
RICARDO UVALLE
180
En un segundo rubro yo ubicara la credibilidad en el rango de complejidad, y aqu ya entra un punto ms detallado que est relacionado con el contenido de las polticas, y el contenido de las polticas es sin duda un factor para estimular o inhibir, en este caso, el propio valor de la credibilidad. Ah estn
contemplados elementos de alcance de objetivos y de premisas fundamentales; el profesor Majone pone el ejemplo muy lgicamente localizado de la labor clave de las polticas de regulacin y tambin de las polticas de carcter
monetario. Otro elemento que seala es cmo las instituciones pueden favorecer o daar la credibilidad de las polticas, y cmo a partir de stas se pueden entender nuevos patrones de institucionalizacin, que sin duda desempean un papel clave en toda esta lgica.
Cuando el profesor Majone habla de la credibilidad podemos traducir
sta a diversos tipos de instituciones, algunas autnomas, algunas independientes, comisiones, rganos centrales, rganos descentralizados, rganos
delegados, que es algo que le preocupa a l de manera constante en su texto. Un punto importante es cuando logra articular de modo muy sugerente
dos categoras centrales del mundo moderno, democracia y constitucionalismo, para desprender de ah el concepto de credibilidad. Aqu incluiramos
elementos como mercado, polticas, derecho de propiedad, la adjudicacin
independiente que l seala con toda razn, el ejercicio de libertades, los
mrgenes de discrecionalidad y sobre todo el sentido positivo de las reglas
escritas. En otro ngulo, que llamaramos la lgica institucional de la credibilidad, el profesor Majone desarrolla algo que slo puntualizo: categoras
centrales de anlisis, categoras como autonoma, flexibilidad y confianza;
luego identifica un punto importante, la relacin entre preferencias y elecciones de polticas; otro ngulo, el universo de las agencias, cmo se forman
y cul es su intervencin en la vida pblica; otro ms, el concepto de estatuto de la agencia, donde se encuentran no slo lneas de mando sino tambin formas de creacin de las propias agencias, sean del poder central o estn bajo la vigilancia y la aprobacin de los parlamentos.
Un punto que l subraya especialmente es el modelo de la agencia independiente, y aqu destaca tres elementos clave, la habilidad para conseguir resultados, la reputacin y los rangos de credibilidad. Otro aspecto importante
en la obra del profesor Majone es cmo articula factores tales como responsabilidad, control, discrecin, y todo esto forma parte del funcionamiento de lo
que l seala como las estructuras de gobierno. Aqu puntualiza el papel del
diseo en la creacin de las instituciones, para configurar, delimitar y clarificar el sentido de responsabilidades y de atribuciones. Un punto importante es
tambin el que subraya con toda razn el doctor Luis Aguilar: la idea y la diferencia entre agentes y fiduciarios; los fiduciarios son los administradores y
COMENTARIOS
181
hay buenos ejemplos de instituciones con esta lgica, la Reserva Federal de los
Estados Unidos y las comisiones reguladoras independientes.
Y, tras sealar las insuficiencias de la teora del agente-principal, plantea
un compromiso entre lo que es el fiduciario y lo que es el agente burocrtico.
El agente burocrtico tiene obligaciones fijas, no tiene por qu cumplir con
otras si ello no est establecido por escrito, pero quien est comprometido con
todo el sentido de la organizacin, quien debe lealtad a las instituciones es el
propio policy-maker. El profesor Majone logra .establecer la conjugacin entre
dos elementos clave, transparencia y responsabilidad, y aqu vincula otros elementos: participacin, discusin, revisin de quejas y revisin judicial. Por ltimo, ya en el ngulo de la legitimidad democrtica yen un sentido mucho
ms amplio, se pregunta cules son las caractersticas de la institucin fiduciaria, y l destaca dos: la legitimidad procesal y la legitimidad sustantiva.
As pues, creo que ste es un texto sugerente, muy relevante y que sin duda nos proporciona un nuevo panorama y un nuevo enfoque para el estudio
de las polticas pblicas.
Landau, 1972.
Landau, 1977.
3 Lindblom y Cohen, 1979.
2
[183]
184
tienen xito son aquellas que ensean sobre racionalidad limitada y anlisis de
polticas pblicas; ciertas perspectivas, como la teora de redes, legitiman la
creacin de espacios pblicos transnacionales; mientras que varios mecanismos de cuasi mercado forman parte de las herramientas burocrticas que se
emplean cotidianamente para el diseo de las polticas. Aunque no debe sobreestimarse la influencia que ese tipo de conocimientos ejerce en las decisiones concretas y en la mentalidad de los funcionarios pblicos, una perspectiva orientada a la Verstehen y las implicaciones de sta para establecer directrices
ms proactivas son dos legados que han llegado -o debieran llegar- a ser
cruciales para el futuro.
A pesar de todo ello, a la fecha, siguen surgiendo preguntas que delatan
actitudes de reticencia y sentimientos de duda. En comparacin con e! optimismo que prevaleci entre los aos cincuenta y ochenta, los cambios que actualmente ocurren son pequeos, pero muy importantes. La arrogancia de
aquellos politlogos que aseveraban que aplicando sus novedosas ideas se elevara la calidad de las decisiones pblicas, por no decir que se podra manejar
e! mundo entero, ha desaparecido. Los economistas cuyas teoras -decan
ellos- habran de corregir de una vez y para siempre todos los errores burocrticos se han dado cuenta de que los actores polticos y administrativos no
estaban tan slo a la espera de sus recetas. La accin sigue siendo proclive al
error de manera frecuente y recurrente, y la ideologa prevalece. El hecho de
que los asuntos pblicos pierdan su misterio al generarse conocimiento no significa que e! mundo vaya a cambiar ipso facto segn cierto criterio de eficacia
o eficiencia y que los actores adoptarn una actitud ms cientfica.
Ms que la clsica discusin weberiana sobre la relacin entre e! poltico
y el cientfico, lo importante para e! futuro de este campo de estudio es el tema de las utilidades generadas por la inversin en trminos de produccin de
nuevo conocimiento. Cabe sealar aqu que la decepcin y las dudas a ese respecto no se expresan solamente en e! exterior -lo cual es, despus de todo,
lo que siempre ha ocurrido a lo largo de la historia de las ciencias sociales rnodernas-, sino que e! escepticismo sobre la calidad y la cantidad tambin se
manifiesta en e! interior mismo de! mundo acadmico. Por ello, e! sitio en el
que se ubique e! campo de la administracin pblica y las polticas pblicas
quiz constituya una cuestin crucial y no slo un tema secundario.
El P5esente trabajo identifica algunos de los factores que en ocasiones frenan la produccin de conocimiento, y examina sus orgenes e implicaciones.
En las conclusiones se esbozan algunos procedimientos que podran contribuir a modernizar el saber en la administracin pblica y las polticas pblicas, definido como un campo especfico dentro de las ciencias sociales.
185
ENTUSIASMO Y DUDAS
El conocimiento en las ciencias sociales suele ser estimulado por las dinmicas sociales y polticas. Las crisis, reformas y transformaciones brindan
oportunidades nicas. Asimismo, los debates internos constituyen acicates
intelectuales y dan lugar a que surjan propuestas alternativas a las modas del
momento.
5 Simn,
186
caron en su funcionamiento interno, salvo por una muy importante excepcin: el anlisis de Philip Selznick sobre la autoridad del Valle de Tennessee."
Su inters terico y cvico por las instituciones lo llev a clasificar como
cooptacin el fenmeno que ya haba sealado Max Weber en su anlisis de
Prusia: las burocracias eligen a ciertos grupos locales como socios favoritos,
a cambio de lo cual los servidores pblicos introyectan y promueven los valores locales y los intereses particulares. Sin embargo, no fue sino hasta principios de los aos setenta cuando empezaron a estudiarse de manera ms sistemtica las relaciones entre los organismos pblicos y el entorno en el que
estn insertos. Un ejemplo de ello es el caso del Centre de Sociologie des Organisations, de Pars, que recab un gran volumen de evidencias y elabor
un marco terico a partir del estudio de algunas entidades sectoriales del Estado francs."
La separacin entre poltica y administracin, otro principio que compartan las doctrinas clsicas, como la teora de la administracin pblica y la
ciencia de la administracin, empez a ser cuestionada, no slo por los seguidores de la teora de la cooptacin y del neocorporativismo, sino tambin por
los investigadores de tendencia sociolgica que examinaban los procesos y las
repercusiones para las entidades sectoriales del Estado," para los miembros de
los gabinetes y los altos funcionarios del mbito nacional," y para el diseo de
las polticas gubernamentales. 10
Sin embargo, los socilogos se quedaron a mitad de camino. Su inters en
la administracin pblica como campo de estudio nunca fue muy grande, limitndose prcticamente a los procesos de coordinacin de la accin colectiva, tomada de manera general y a lo largo del tiempo. Los temas referentes a
la naturaleza pblica (pub/icness) de la administracin y las polticas, a la poltica y al diseo de las polticas siguieron siendo para ellos secundarios.
Los politlogos que estudiaban la formulacin de polticas pblicas llegaron mucho ms lejos que los socilogos. El triunfo y el incipiente desplome
del Estado benefactor en las democracias occidentales les ofrecan oportunidades nicas para localizar puntos de observacin y elegir temticas de estudio. Su produccin fue impresionante.
Entre los aos sesenta y mediados de los ochenta, las unidades de anlisis cambiaron. Los programas de gobierno, su contenido y su proceso de ela-
Selznick, 1949.
Crozier y Thoenig, 1976.
8 Gremion, 1976.
9 Suleiman, 1978.
10 Thoenig, 1987.
6
187
boracin fueron definidos tericamente como inductores de la poltica y como estructuradores de las propiedades de las esferas polticas. El tono se volvi abiertamenre crtico: el Gran Gobierno es susceptible de cometer errores,
las decisiones llamadas racionales casi siempre fallan, la implementacin es
una etapa crucial. Algunos estudiosos de primera lnea, como Graham Allison, Charles jones, Robert Salisbury y Aaron Wildavsky, por mencionar slo
algunos, estaban conscientes del incrementalismo, haban estudiado los fenmenos del poder comunitario o los procesos de toma de decisiones, y se negaban a investigar los temas de 'la operacin, los grupos con un solo inters y
las polticas populistas. Al cabo del tiempo, una utopa -utilizar la ciencia
como medio para inducir el consenso y la racionalidad- fue sustituida por
otra -hacer mejor uso del escaso erario, sin descuidar los valores democrticos tales como el pluralismo.
Aprovechando los trabajos pioneros de autores como Harold Lasswell,
los politlogos renovaron, cuando menos en dos formas, la administracin pblica como campo de estudio. En primer lugar, la efectividad, no slo la eficacia, se torn una faceta especfica para la investigacin y la gestin: qu repercusiones tienen las soluciones sobre el problema o demanda que se supone han
de resolver? Toda herramienta poltica de que se vale el gobierno tiene efectos
y secuelas que pueden ser identificados: no es ni polticamente neutra ni socialmente pasiva. En segundo, la formulacin de polticas cubre un amplio espectro de actividades de la esfera gubernamental, desde la elaboracin de programas hasta la evaluacin de las consecuencias de la accin y no accin
pblicas.
Los primeros aos del siglo XXI brindan oportunidades y estmulos nicos a los estudiosos interesados en la administracin y las polticas pblicas.
Nuevos fenmenos -como las organizaciones no gubernamentales- surgen
por doquier, dentro y fuera de la esfera pblica. La globalizacin y la localizacin crecen de manera simultnea. El antiguo aparato poltico y administrativo del Estado-nacin vive tiempos difciles, pese a lo cual sobrevive a la descentralizacin masiva hacia los mbitos locales, y a la centralizacin creciente
en torno a niveles supranacionales, cuando no a rganos mundiales de regulacin. La caja de herramientas de la accin gubernamental sigue innovndose y aadiendo soluciones cada vez ms complejas. As, la Unin Europea hoy
da est siendo organizada y gobernada en formas que ningn libro de texto
hubiera nunca imaginado.
11
1.aswel1, 1951.
188
189
mo ellos la perciben. Subrayan lo poco que an se sabe sobre asuntos cardinales, como el dela presupuestacin, yel escaso nmero de proyectos que se han
iniciado. Desde las interpretaciones incrementalistas elaboradas a mediados de
los aos sesenta, ningn pas en lo individual ni la Unin Europea en su conjunto han sometido a prueba un diseo de investigacin alternativo que pueda considerarse serio.V
Por otra parte, la mayora de los estudios carece de rigor analtico. Los trabajos son en esencia descriptivos y tericamente inestables; semejan ms estudios prcticos o informes de consultora. Examinan problemas antiguos e ignoran los temas inexplorados. No producen mucho conocimiento nuevo ni
.informacin rigurosa o teoras slidas.
La culpa es de otros, se dice. Los sntomas descritos son el resultado de
causas exgenas, y los investigadores activos en este campo de estudio quiz
presentaran una lista de factores desfavorables ms larga que la nuestra.
En primer lugar, los departamentos de ciencias sociales no suelen atraer
a estudiantes tan entusiastas y talentosos como los que llegan a economa o
derecho. Un segundo factor est relacionado con el xito de las escuelas de
administracin de empresas, con base en el cual se evalan los programas y
escuelas de administracin pblica. Estos ltimos muy a menudo financian
investigaciones y suscriben conocimientos que calcan el estilo de trabajo de
las escuelas de administracin de empresas: estudios empricamente frgiles,
hechos con premura y basados en recetas. Un tercer factor se relaciona con
la comercializacin de la educacin superior en pases como Gran Bretaa o
los Pases Bajos, cuyos gobiernos definen como estratgico lo que promete
ser financieramente autosuficiente. En las universidades, las actividades de
investigacin y la capacitacin profesional se convierten en productos orientados al corto plazo. El cuarto factor exgeno remite a las supuestas dificultades que experimentan los sistemas de educacin para brindar una cultura
cientfica relevante. Muchos investigadores de administracin pblica, al ser
egresados de las reas de derecho, economa o incluso ingeniera, carecen de
los conocimientos fundamentales de disciplinas como la sociologa o las
ciencias polticas. Por ello, no es de sorprender que, como lo revelan las referencias bibliogrficas, se ignore toda obra publicada diez o quince aos
atrs. Las conferencias internacionales muestran que mientras ms joven es
el expositor, sus referencias a la literatura previa a los aos noventa suelen
ser nulas.
12
Wildavsky. 1964.
190
RETOS ENDGENOS
191
Metodologas insustanciales
En la ciencia, los debates en torno a las merodologas son una prctica cotidiana. Cada proyecto y publicacin se revisa y analiza con base en los mritos
que le confieren su rigor y profundidad. Los debates constituyen una pauta
fundamental y muy sana para el avance del conocimiento.
Ahora bien, el campo de la administracin y las polticas pblicas, al debatir sobre las metodologas, debera evitar repetir errores muy comunes. Un
ejemplo actual es la confusin que existe entre los atributos -como el rigor,
la replicabilidad y la transparencia- y el uso de tcnicas tales como el modelaje y la comprobacin emprica de las hiptesis deducidas de los modelos. Reducir la ciencia a medicin es una idea tan necia como afirmar que los enfoques inductivos nos dan la clave para evaluar las evidencias. La oposicin entre
mtodos cuantitativos y cualitativos resulta, en muchos casos, una confrontacin gremial y mundana entre economistas y socilogos. Ms bien, debera
prestarse atencin a otros aspectos que, en la prctica, pueden ser mucho ms
devastadores.
Podramos tratar de indagar, por ejemplo, por qu se han tardado tanto
en aplicar herramientas ms heursticas al estudio de ciertos tipos de fenmenos. Tal es el caso del rea que comprende las organizaciones internacionales.
Influida por las perspectivas de las relaciones internacionales, sta ha sobrestimado los mtodos de investigacin verticales, como si las acciones de los rganos internacionales estuvieran determinadas por sus oficinas centrales y los
funcionarios que trabajan en las entidades sectoriales no tuvieran autonoma
alguna en su labor. Slo hasta fecha muy reciente empezaron a aplicarse mtodos verticales para el estudio de los bancos multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial. Esta innovacin metodolgica ha revelado que su misin -asignar financiamientos- est en gran medida determinada por la
forma en que los funcionarios se apartan de los criterios de aprobacin cuando tratan con sus clientes locales.P
An ms atencin debe prestarse cuando la polmica se refiere a objetos ms generales, como la vasta produccin en corrientes de pensamiento,
segn lo muestran los ejemplos de dos pases y de dos enfoques del todo
diferentes.
El primero se refiere a los estudios sobre polticas.
En Francia seha cuestionado y criticado la corriente llamada "analyse des
politiquespubliqueS',14 creada en los aos ochenta y que renov la in terpretau Hoeser, 2002.
Thoenlg, Duran, Majone y Leca, 1996.
14 Muller,
192
cin del Estado como un escenario social complejo.'? Este mtodo brind un
conjunto integrado de herramientas analticas para estudiar la forma del diseo de las polticas y de cmo stas estructuran la poltica. Sus races intelectuales se encuentran en las doctrinas de las ciencias polticas que se desarrollaron
en los aos setenta y principios de los ochenta.l'' Asimismo, su metodologa
toma muchos elementos de los enfoques de la sociologa de las organizaciones
que se elaboraron en los aos setenta.'? Su programa de investigacin gira en
torno a las interacciones y relaciones de dependencia entre los actores pblicos
y las polticas resultantes.
En pocos aos, esa perspectiva se propag con mucho xito y fuerza en
el campo de las ciencias sociales francesas. Sin embargo, a las obras pioneras
siguieron una segunda y tercera generaciones de investigacin que podran
definirse como repetitivas -por no decir estriles- en lo que se refiere a
produccin de conocimiento. En gran medida, el analyse des politiques publiques se ha convertido en el sustituto de la versin francesa del antiguo institucionalismo, llamada science administrative. Las debilidades metodolgicas
tuvieron un papel central en dicho proceso de vulgarizacin. Algunas son
bastante comunes en las ciencias sociales, como la tendencia a adoptar enfoques inductivos poco selectivos, adems de la falta de profundidad en los estudios de caso, las entrevistas mal conducidas o los contenidos en exceso descriptivos. Sin embargo, la debilidad ms sorprendente de esa perspectiva es
que los poderosos medios o herramientas con que la dotaron sus fundadores
tienden a convertirse en fines en s mismos. No hay nada en el campo de la
administracin y las polticas pblicas que ese marco metodolgico no pueda estudiar y reetiquetar. La investigacin olvida que el valor de los mtodos
no existe per se, sino que su relevancia deriva de la naturaleza emprica del
campo estudiado y de las propiedades del problema terico ms general que
est siendo considerado.
El segundo ejemplo se refiere a la investigacin en administracin pblica.
En Gran Bretaa, la administracin pblica ha atrado desde hace aos a
muchos cientficos sociales cuyos numerossimos proyectos reciben generosos
apoyos financieros. Este pas es quiz uno de los que ms participan en las publicaciones y congresos profesionales en el campo. Pero, acaso cantidad equivale a calidad? Algunos opinan que, por decir lo menos, sus estndares estn
lejos del nivel de excelencia.
En el campo de los servicios de salud, por ejemplo, la calidad de los co1985; Mny y Thoenig, 1989.
jones, 1970: Pressman y Wildavsky, 1973; Wildavsky, 1972; Mayntz, 1983.
17 Crozier y Friedberg, 1980.
15 Thoenig,
16
193
nocimientos ha recibido una calificacin muy baja. lB El anlisis de un conjunto intersectorial ms amplio revel una aterradora cantidad de debilidades
metodolgicas recurrentes." Ewan Ferlie analiz el cuerpo de informacin
publicado, con base en una lista de cinco criterios -o reas, como l les llama- de calidad: relevancia, confiabilidad, validez interna, validez externa y
validez de hiptesis. Las conclusiones de Ferlie son bastante negativas: la investigacin rara vez abord asuntos de inters general para las polticas o la
opinin pblica, nunca se ocup de los grupos excluidos y su contribucin al
cambio deseado fue muy poca. Tanto en trminos cualitativos como cuantitativos, el trabajo presenta puntajes inconsistentes -en cuanto a la obtencin y
tratamiento de los datos cuantitativos- o realmente no permite -en los estudios de caso o en los mtodos cualitativos ms generales-, a quien siguiera exactamente los mismos procedimientos, obtener los mismos resultados o
repetir la investigacin. Con mucha frecuencia, los datos y las observaciones
no retratan de manera precisa y cabal los escenarios estudiados. Asimismo,
aunque los resultados sean de inters para el contexto preciso que fue examinado, no tienen mayor significacin fuera de ah. Por ltimo, pero no menos
importante, los datos recabados e interpretados tienen poca relacin, por no
decir que ninguna, con las teoras de rango medio. En otras palabras, los investigadores no emplearon los indicadores intermedios y especificados que haran operativa la teora; el resultado es que los conceptos se tornan palabras
huecas y las teoras, meros pies de pgina.
Ahora bien, estas evaluaciones de las fallas metodolgicas no ataen tan
slo a la investigacin en administracin pblica y al contexto acadmico britnico. En otros campos y otros pases se observa lo mismo. Quiz, despus
de todo, este tipo de debilidades sea el precio a pagar en la ciencia por el 5%
de trabajos excelentes e innovadores que se genera. Sin embargo, el problema
se agrava cuando la produccin de conocimientos se constituye de tal suerte
que impide o hace institucionalmente muy difcil producir siquiera ese 5 por
ciento.
Podemos comparar tres modalidades bsicas de produccin de conocimiento. La primera es de carcter acadmico, la segunda es ms cercana a la
prctica y la tercera es crtica. En el caso de Gran Bretaa, Ewan Ferlie considera que lo dicho sobre la administracin de los servicios de salud puede tambin aplicarse a la investigacin en administracin pblica en general, a saber,
que los rganos de financiamiento pblico se han impuesto por sobre las invisibles universidades y comunidades acadmicas. La segunda modalidad est a
.18
19
Srewart, 1999.
Ferlie,2002.
194
Shils, 1975.
Peters, 1999.
195
nen que la accin puede reducirse a lo que los actores dicen, piensan o interpretan.
La revolucin neoconductista habilit la prctica cotidiana y el funcionamiento real. A partir de ello, pudieron abordarse de manera ms fructfera interrogantes tales como qu es lo que ocurre realmente en el interior de un organismo pblico o cmo se implementa una poltica. En aos recientes, por
el contrario, parece que se da ms peso a las actitudes y discursos: cules son
las normas y valores que llevan consigo las ideologas de administracin; cmo interpretan los agentes la realidad y cmo legitiman su funcin? Dos
ejemplos ilustran lo que ocurre cuando la investigacin hace caso omiso de la
cultura cientfica.
El primero nos lo ofrecen ciertos estudios realizados en Francia sobre las
entidades sectoriales de instituciones pblicas nacionales, como los ministerios de Estado y la seguridad social.P La tesis central sostiene que los servidores pblicos que trabajan en el frente -por ejemplo, en los mostradores de
atencin al pblico- no son en absoluto burcratas: no muestran indiferencia ante los usuarios, no interpretan las reglas y procedimientos en forma discrecional, ni tampoco su conformismo es una manera de ganar autonoma
frente a sus superiores. Lo cierto es que los subordinados son dejados a su
suerte por una jerarqua distante y que no los apoya, pese a los graves problemas que encaran da a da (falta de recursos, exceso de asuntos que atender,
etc.). No obstante, los servidores que trabajan en el frente asumen el firme
propsito de actuar como personas responsables y de hacer valer la ley y la
equidad. En cierto sentido, se vuelven hroes de la vida cotidiana. Son ciudadanos ticos, preocupados por la justicia y la solucin de los problemas. Dan
mucho ms de lo que se exige de ellos.
Aunque esos estudios emplean una diversidad de tcnicas, como observacin de los participantes, cuestionarios y entrevistas exhaustivas, se centran
bsicamente en las actitudes e interpretaciones. Toman en sentido literal las
buenas razones, las racionalizaciones espontneas, las normas y los valores,
considerndolos la causa de los comportamientos, como si los fenmenos institucionales o culturales fueran los principales determinantes de las prcticas
cotidianas. Y as, el mapa social que se traza con base en ese anlisis ofrece un
mundo sin contradicciones ni discontinuidades.
La investigacin inspirada en la revolucin neoconductista ha dado muchos testimonios de que los agentes pblicos pueden verse a s mismos como
los paladines del inters general y actuar, a la vez, como polizones dedicados
a acrecentar sus beneficios corporativistas, Veamos un par de ejemplos. En los
22
Warin, 2002.
196
ltimos aos, la cuarta parte de los das de huelga en Francia la causaron menos de 9 000 individuos (los inspectores de boletos del sistema ferroviario nacional), de cuya accin, paralizar el trfico de trenes, result que millones de
personas no pudieron llegar a su trabajo. Por otra parte, en nombre del inters pblico e incitado por sus superiores, el personal de la administracin fiscal estatal sabote un proyecto de reforma del gobierno que pretenda simplificar para los usuarios un procedimiento sumamente complejo y disminuir los
costos de un oneroso sistema fiscal. Ahora bien, el hecho de calificar esos dos
fenmenos de hipocresa moral no contribuye a elevar la calidad de la labor
cientfica. Ms bien, conviene referirlos a ciertas caractersticas institucionales
y de organizacin, como son la presin ejercida en los individuos por sus compaeros de trabajo, la competencia entre sindicatos y la inexistencia de una
descentralizacin formal dentro de jerarquas muy rgidas.
Es preciso realizar un anlisis estratgico y de conjunto de las normas,
creencias y valores. Tal es el caso cuando los resultados cuantitativos muestran
covariaciones entre dos dimensiones que son, cuando menos en apariencia,
distintas. As, en la medida en que un servidor pblico considera que interpretar los procedimientos y reglas uniformes, adaptando su uso a cada caso
singular y especfico, es parte natural de sus funciones, tambin es mayor su
aprecio y adhesin a aquellas reglas impersonales que le permitan actuar con
equidad. La frecuencia del trato personal con el pblico es asimismo un factor determinante. Por ejemplo, mientras ms contacto cotidiano tiene el servidor pblico con los usuarios y grupos externos durante su jornada laboral,
mayor es su deseo de que dicho contacto aumente, pues lo vive como una
fuente de satisfaccin, y mayor su inters por ser comprensivo y flexible al
aplicar reglas impersonales a cada caso particular.
En gran medida, los valores, creencias, normas e interpretaciones no son
sucedneos confiables de las prcticas y comportamientos. Estos ltimos deben verse como problemas para la investigacin, lo que significa que pueden
variar no slo segn el individuo o la funcin, sino tambin segn el contexto especfico (perfil del usuario, hora del da, etc.) que la misma persona enfrente durante el trabajo. La influencia de la etnornetodologa no debe subestimarse en una corriente de investigacin semejante.P Las microobservaciones
sobre un servidor pblico y un usuario'" podran llevar a las mismas consecuencias que las producidas por la investigacin inspirada en el Volksgeist, a saber, que la administracin pblica y el disefio de las polticas pblicas se vean
como parte de un mundo sin discontinuidades y particularidades. Mientras
13
Lipsky,
19~.
:u WelIer, 1999.
197
que el primer enfoque ignora los factores o limitantes de nivel macro -la realidad se construye por interacciones locales-, el segundo sostiene que los factores culturales o nacionales son los que determinan bsicamente las acciones
y no acciones de los diseadores de polticas y de las instituciones pblicas; en
otras palabras, porque los franceses son franceses, su sector pblico es lo que
es: una Gestalt no comparable con otras, reticente a todo cambio, no isornrfica por naturaleza. En ambos casos, la simpleza de los datos de entrada puede conducir al reduccionismo.
El segundo ejemplo de la forma en que se ignoran las prcticas nos lo
ofrece la NAP, la cual comprende esencialmente la investigacin anglosajona.
Mucho se ha escrito sobre la NAP y queda an mucho por decirse. Durante muchos aos, el asunto atrajo a los partidarios, fascinados por el diseo de
organizaciones y quienes estaban, en general, a favor de la NAP, o a los detractores posmodernos radicales, del todo hostiles a la democracia y al inters pblico. Los cientficos sociales han examinado principalmente -por no decir
exclusivamente- el discurso, olvidando incluso quin lo pronunci, cundo,
dnde, para qu. La investigacin objetiva y basada en pruebas ha tenido y sigue teniendo dificultades para germinar.
El hecho de considerar la NAP como un discurso o como una ideologa total aade un cierto valor. Los cientficos sociales la consideran como un sistema de creencias integrado que ofrece una interpretacin universal de la accin
y la administracin pblicas, as como prescripciones para las mismas.P La
NAP da legitimidad a nuevas normas, como las de transparencia, rendicin de
cuentas y desempeo. El principio de autoridad gerencial llega a sustituir a las
lites profesionales y las prcticas de trabajo restrictivas. Los mecanismos de
mercado, a los que se supone infalibles, ofrecen una solucin universal para
cualquier tipo de problema. Asimismo, la NAP entraa un nuevo modo de gobernabilidad, como el contratar a usuarios de los servicios pblicos y vctimas
de polticas coercitivas para que sean cmplices voluntarios de un aparato de
vigilancia y control ms comprehensivo y persuasivo. Por otra parte, el discurso de la NAP encierra algunas contradicciones importantes. Por ejemplo, destaca a la vez la importancia de la autonoma horizontal y del control vertical;
la necesidad de establecer sistemas rigurosos de rendicin de cuentas en organizaciones que, por ser entidades sectoriales, no gozan de la confianza de sus
directivos; as como el requerimiento de dar cabida a la influencia de diversos
mercados.
Pero elanlisis del discurso no constituye un fin en s mismo. Lo que ocurre cuando un discurso se enfrenta a la realidad es otra historia, como se vio
25 Reed,
2002.
198
199
Toda disciplina subcientfica experimenta un ciclo de vida: nace, crece y desaparece. Tal fue el caso, en las ciencias sociales, de la teora estndar de las organizaciones. Surgi a partir de las obras tericas generales de socilogos como Max Weber y politlogos como Robert Michels, y las postrimeras del
siglo XX coinciden con su decadencia en cuanto a produccin de conocimiento. Durante ese mismo periodo, nace otra teora ampliada, que aborda las
nuevas configuraciones sociales, como las redes y los sistemas multipolares.
Tanto su impulso como ciertos programas de investigacin, y varios conceptos, los toma de las teoras generales, entre ellas el constructivismo, el posmodernismo y la sociologa econmica, por mencionar slo algunas."
El campo de la administracin y las polticas pblicas presenta una evolucin similar. No se desarrolla como tal en el vaco. En gran medida, su nacimiento como subdisciplina y su capacidad para producir nuevo conocimiento han sido sostenidos e impelidos por las contribuciones y campos de
estudio de la ciencia poltica, la economa y la sociologa. Esto es muy obvio en lo que se refiere a la revolucin neoconductista: Herbert Simon y sus
colaboradores no estaban interesados en el tema de la naturaleza pblica de
la administracin como tal; su objetivo era elaborar un marco en el que la
administracin expresara un tipo ms general de coordinacin de la actividad humana. Lo mismo ocurri con el enfoque de las polticas: Harold
Lasswell se bas en gran medida en la investigacin de Charles Merriam sobre la interpretacin, libre de valores y basada en hechos, de la conduccin
poltica.
Por otra parte, un asunto no tan trivial que habra que tratar de determinar es cundo una subdisciplina, como perspectiva terica, llega a un punto
de estancamiento o incluso empieza a declinar. Aparecen sntomas especficos,
como, por ejemplo, dificultades persistentes o muy generalizadas para perfeccionar e incluso generar nuevos conceptos y marcos de interpretacin. Otro
sntoma es que no se mantiene actualizada con lo que ocurre en el exterior, en
27
Thoenig, 1998a.
200
otros campos de la disciplina. Podra decirse que empieza a repetir una y otra
vez la misma historia.
Estos rasgos estn presentes en los estudios de administracin y polticas
pblicas, como tambin son o han sido muy recurrentes en otros campos.
Constituyen, en cierto sentido, el resultado de una investigacin carente de
programa: no hay una cuestin clave que gue la labor de indagacin. Peor
an, el sentido comn se da por sentado. Montarse en los hombros de los gigantes significa que la teora haga avances importantes cada vez que se encara
un nuevo enigma. Por ejemplo, la leyes rgida, pero su aplicacin es blanda,
como lo afirm Tocqueville con respecto a la Francia del siglo XIX. O bien, el
hecho de que el gobierno nacional controle un alto porcentaje de los fondos
pblicos no significa ipso facto que el poder poltico y la autonoma de las autoridades locales sean escasos. Asimismo, la centralizacin del dinero y la centralizacin del poder son cuestiones abiertas a examen. La administracin y las
polticas pblicas deberan atender con ms cuidado aquellos hechos que resultan paradjicos o sorprendentes. Los enigmas ayudan a abrir cajas negras.
Un sesgo muy nocivo es el que podramos llamar la cuasi conceptualizacin. En cierto momento, aparecen nuevas nociones y se vuelven moneda de
uso corriente. El nico problema es que carecen de solidez terica. No siendo
an conceptos, siguen estando muy cerca del estado de metforas.
Un campo como el del diseo de polticas ha vivido esta experiencia de
manera muy marcada desde mediados de los ochenta. Trminos tales como el
de "comunidad de polticas" y "esfera de polticas" florecieron y hoy todo el
mundo los emplea. Aunque todava queda por determinar si aportan un valor agregado, los abusos son frecuentes. De hecho, son sucedneos que sirven
para etiquetar las relaciones informales de interdependencia entre varios actores. Ofrecen una alternativa sencilla para conceptos tales como los de redes,
sistemas y coaliciones, con muy poco o nulo rigor analtico que legitime su
valor o relevancia. Crticas similares se han hecho al trmino de "gobernanza",
sobre todo mientras no se dio una definicin que destacara su particularidad,
aplicado al gobierno de los asuntos pblicos, y cuando se le utilizaba como
sustituto de "poltica".
Un segundo peligro se relaciona con lo que a menudo es llamado "la falacia de la concrecin perdida", es decir, cuando se sustituyen los principios
heursticos por los resultados reales de la investigacin. En otras palabras, se
emplea una teora como si fuera aplicable a cualquier tipo de fenmeno, cuando no a cualquier forma de actividad social y poltica. No existen particularidades de ninguna especie. Los marcos tericos, los conceptos inherentes a
ellos y los principios heursticos que implican sirven para cualquier campo de
estudio y para cualquier objeto.
201
28
Crozier, 1963.
19
Chazel, 1994.
30
202
203
son eficientes. Los smbolos, los mitos y los rituales ejercen ms influencia en
los acontecimientos polticos y administrativos que las cuestiones materiales
inmediatas.
El nuevo institucionalismo tom muchos conceptos e interpretaciones de
la teora neoconductista de las organizaciones. Las organizaciones son anarquas organizadas. No existe consenso sobre qu es una decisin o sobre cules
son sus ingredientes bsicos (contenido, tiempo, escenario, etc.), y las decisiones rara vez se derivan del afn de lograr un propsito o ciertas consecuencias.
Asimismo, el nuevo institucionalismo explora nuevos horizontes, como
los procesos de institucionalizacin. Dos mecanismos bsicos de socializacin
hacen predecibles los comportamientos y canalizan el factor de riesgo potencial que stos representan: las rutinas de organizacin y las instituciones. Los
actores eligen cmo comportarse de acuerdo con una lgica de propiedad o
contorrnidad.P la cual puede proceder de algo tan poderoso como las rutinas
o legados del pasado, o de los patrones cognitivos y valores que se difunden
mediante los procesos de institucionalizacin. La accin pone en movimiento
elementos culturales. Los actores realizan su identidad siguiendo las reglas que
suponen apropiadas para cada ocasin. La teora del aprendizaje en ambientes
ambiguos presenta un marco que explica cmo los individuos y las organizaciones tratan de comprender y conocer los entornos a los que se enfrentan.t"
cmo dirigen su atencin a un tema determinado en un momento determinado, cmo recaban y explotan la informacin, etctera.v
Esta corriente ofrece mucho material emprico e informacin sobre las
polticas inspiradas en la NAP,36 las cuales se basan en ilusiones o errores. En
primer lugar, se presume que las intenciones no son ambiguas. Las organizaciones de la administracin pblica pueden ser controladas y reformadas desde arriba por medio del mero pensamiento. Las reformas administrativas reales parecen ms un proceso de atencin organizada.V El tiempo, la energa y
la atencin son recursos escasos para los lderes polticos que influyen en las
polticas de reforma de manera indirecta. Los reformadores estn encarcelados
en una prisin mental. Es fcil iniciar reformas administrativas, pero muy pocas se llevan a trminov"
El nuevo institucionalismo dio un fuerte impulso al trabajo terico en
campos como el de la administracin y las polticas pblicas, que en el pasaMarch y Olsen, 1989.
y Olsen, 1975.
3S March y Olsen, 1975.
36 Brunsson y Olsen, 1997.
37 Laegreid y Roness, 1999.
'\8 Brunsson y Olsen, 1993.
33
34 March
204
do no siempre fue muy ambicioso. No obstante, algunas de sus hiptesis e interpretaciones podran haber sido ms convincentes y haber elevado mucho el
valor heurstico del campo si sus estudiosos hubieran tomado en cuenta las
contribuciones de otras subdisciplinas o de las teoras generales de la sociologa y la ciencia poltica, por no mencionar la antropologa.
Por ejemplo, su definicin bsica de lo que es la esencia de la poltica resulta bastante anticuada desde el punto de vista del conocimiento. Se considera que el orden democrtico es una consecuencia de la institucin de lo individua1,39 que los ciudadanos actan como agentes libres, iguales y disciplinados,
que la gobernanza es ilustrada, pero restringida por reglas." Una visin semejante no toma en cuenta el carcter ambivalente de la racionalidad poltica, en
la que el contenido de la accin es a la vez un fin con el cual se sienten comprometidos los actores polticos y un medio para obtener poder. Rechaza la
idea de que, en esencia, los asuntos pblicos tambin puedan ser presididos por
lites cnicas; que la lgica de accin maquiavlica no siempre es incompatible
con el bien pblico y el ethosdemocrtico; o, incluso, que el pluralismo est estructurado por horizontes de corto plazo.
Asimismo, a ciertos acadmicos veteranos podra sorprenderles la categora que se otorga al concepto de institucin, no tanto en las publicaciones de
los padres fundadores, sino en el caudal de estudios empricos que han puesto a prueba una y otra vez su doctrina. Las instituciones son bsica o exclusivamente definidas y tratadas como escenarios normativos que ya estn ah,
que se dan por sentados. La homogeneidad - o continuidad horizontal entre
la unidad del mismo conjunto-- y la bipolaridad -macro y micro, centro y
periferia- caracterizan las sociedades y esferas polticas como configuraciones
sociales. La teora institucional es una perspectiva macro que se propone identificar ciertas lgicas mundiales que conforman los regmenes sociales. Mientras que la teora institucional histrica, al enfatizar la dependencia de las trayectorias (path dependency), presta mucha atencin a los actores, la teora del
nuevo insritucionalismo, as como la teora sociolgica tienden a negar la importancia de los mismos.
Esta perspectiva no considera la accin pblica colectiva como clave para comprender y predecir la forma en que operan las instituciones polticas y
administrativas y los procesos de institucionalizacin. Tambin ignora la desafiante idea de que en la misma esfera poltica o social las organizaciones pblicas puedan estar estructuradas sobre la discontinuidad, ms que sobre la
continuidad. En otras palabras, en qu medida son o no rdenes sociales 1039 Brunsson y Olsen, 1997.
'Olsen, 1998.
205
Demostrar la naturaleza pblica (publicness) de la administracin y las polticas ha sido y sigue siendo un problema. Por otra parte, las clasificaciones y tipologas aportan escaso valor agregado al conocimiento." Lo cierto es que el
tema de qu significa e implica la naturaleza pblica sigue abierto a la investigacin." Ahora bien, las distinciones entre pblico y privado, entre Estado
y sociedad civil quiz lleguen a desaparecer."
Un campo de estudio como el de la administracin pblica y la teora de
las polticas constituye un instrumento. "Campo de estudio" es una convencin acadmica. Los instrumentos y convenciones deberan ser provisionales
41 Meyer
y Rowan, 1977.
2001.
43 Dupuy y Thoenig, 1985.
44 Bozeman, 1987.
45 Thoenig, 1997.
46 Landau, 1972.
42 Musselin,
206
47
48
207
te. Las agendas oficiales contemplan slo parcialmente la forma en que los
problemas colectivos llegan a convertirse en pblicos.P? Por ello, es preciso
construir un marco de interpretacin adecuado.
Una corriente de investigacin ha llegado incluso a proponer que se abandone como concepto clave la nocin de poltica pblica o politique publique,
la cual puede definirse como el conjunto de acciones y no acciones gubernamentales, en mayor o menor grado institucionalizadas. En lugar de ella plantea el concepto de 'action publiqueo accin pblica colectiva, que se define como el conjunto de acciones y no acciones en las que participan actores
pblicos y privados, en mayor o menor grado coordinados en torno al manejo de un asunto pblico. 51 La politique publiquese considera como un caso especial de la clase ms general de fenmenos llamada actton publique.
La investigacin tendra que estudiar y explicar cmo es que una trama
social (incluidas las instituciones pblicas) construye y da a los problemas la
etiqueta de "naturaleza colectiva"; define esque:nas de accin ad hoc, llamados soluciones; moviliza las participaciones individuales y organizadas; crea
acuerdos estables o temporales, formales o tcitos a fin de conjuntar los recursos de varios tipos y las iniciativas provenientes de diversos sectores de la sociedad, etc. Las configuraciones sociales consideran y emplean formas muy
distintas para manejar los problemas colectivos. Las polticas y las organizaciones pblicas representan slo dos de ellas. El campo de estudio tendra que definir sus objetos y mbitos de investigacin, no a partir de los escenarios institucionalizados, como las acciones formales o la legitimidad, sino a partir de
las acciones emprendidas.
La investigacin emprica muestra evidencias que corroboran plenamente
esta idea. Por ejemplo, las instituciones estatales utilizan ampliamente las polticas constitutivas. Es cada da ms frecuente que la intervencin gubernamental
resuelva los problemas de una manera no coercitiva y atacndolos indirectamente. Los legisladores y ministros elaboran procedimientos cuyo propsito es reunir a los actores privados y polticos, a los rganos locales, nacionales o supranacionales, para coordinar sus respectivas iniciativas. Las prcticas de delinear la
imagen del futuro deseado y del cofinanciamiento son muy comunes. No se crea
la obligatoriedad de participar en la democracia administrativa. El objetivo no
es adoptar decisiones formales y controlar su implementacin, sino ms bien
sentar a la misma mesa a un grupo de socios interdependientes, pero formalmente autnomos, para que lleguen a una definicin comn del problema en
cuestin, para que compartan una idea de cmo cada participante podra con50 DupuyyThOenig,
51 Thoenig,
1998b.
1979.
208
tribuir a aliviar algn asunto de inters comn. Los ejemplos son numerosos en
varios sectores, como los de proteccin ambiental,52 las campaas para reducir la
criminalidad en los barrios peligrosos, 53 e! desarrollo econmico en las ciudades,54 la planeacin del uso de! agua en las reas rurales.v la prevencin del abuso en el consumo de drogas y los programas de seguridad pblica,56 etctera.
Las instituciones pblicas enfrentan cambios mayores que no pueden resolver por s solas, de manera autrquica. Los asuntos y los problemas adquieren
cada da un carcter ms horizontal; no pueden encararse con mtodos particularizados y fragmentados. Al mismo tiempo, cada da es ms difcil identificarlos y especificarlos: cierto problema aparece de un modo muy distinto aqu y
all. Las soluciones son en extremo inciertas y los resultados, impredecibles,
pues la pericia tcnica es slo una de sus dimensiones. Los territorios son escenarios inestables. Los problemas ignoran sus fronteras y las soluciones que aqu
se adoptan crean externalidades allY Por otra parte, ciertos principios constitutivos dominantes empiezan a perder terreno, como el de soberana del Estado. Las formas de razonamiento y los criterios para la accin en los que las instancias pblicas y los formuladores de polticas acostumbraban basarse para
hacer las reformas a la ley y crear instituciones estn siendo amenazados por el
surgimiento de nuevos estndares y criterios, la mayora de los cuales an no ha
sido explorada por la investigacin. Esto significa, tambin, que la funcin que
desempeaban los principios legales y los acuerdos institucionales debe retomar
un carcter prioritario en nuestro campo de estudio, pero desde e! punto de vista de las ciencias sociales.
Desde hace bastantes aos, el campo de la administracin pblica y las
polticas pblicas ha considerado que dichos fenmenos no forman parte de
su programa de investigacin. Lo que resulta relativamente nuevo es el cuestionamiento que ahora se hace de aquellas ntidas fronteras que establecan
conceptos clsicos tales como el de mercado, Estado o comunidad. As, la
perspectiva a la que antes nos referimos define estos fenmenos como temas
esenciales. Vincular de una manera ms estrecha la administracin y las polticas pblicas con los asuntos fundamentales de la sociologa poltica es el camino a seguir para renovar sus metodologas.
Tal es e! caso en lo que respecta a la naturaleza y fuente de legitimidad
de la poltica y de la autoridad gubernamental. Si bien se ha considerado la
52 Lascoumes,
1994.
Demortain, 2002.
54 Cabrero. 2001.
55 A11ain, 2002.
56 Serbon, 2000.
57 Duran y Thoenig, 1996.
53
209
Duran, 1999.
Granovetter, 1985.
60 Duran, 1999.
~9
210
Esta perspectiva entraara cuando menos tres consecuencias para el futuro del campo de la administracin y las polticas pblicas:
En primer lugar. tendra que cerrarse an ms a las doctrinas funcionalistas y no dudar en cortar todo lazo con los principios de tipo NAP.61 En cierta
forma, esto no es nada nuevo. Desde hace ya algunos-aos se cuestionaba toda referencia al concepto de eficiencia y se haba advertido del peligro que implicaba para nuestro campo de estudio el seguir empleando criterios tales como el de inters genera1.62 Pero no aprendimos la leccin. Ejemplo de ello son
los estudios de evaluacin, muchos de los cuales repitieron algunos de los
errores que la revolucin neoconductista y el incrernenralisrno se haban propuesto eliminar. La paradoja -o la apuesta- es que mientras la investigacin
cuestione ms abiertamente la relevancia de los indicadores universales, sean
morales o tcnicos, ms podrn las ciencias sociales producir conocimientos
relevantes basados en la accin.
La segunda consecuencia es que este campo de estudio tendra que
adoptar una actitud an ms objetiva y hasta escptica. En retrospectiva, podramos preguntarnos por qu se tardaron tanto en empezar a explorar alternativas al antiguo institucionalismo. Aparte de las razones relativas a la
racionalizacin poltica y los intereses acadmicos, existen causas de orden
endgeno que revelan cierto rezago en la conciencia epistemolgica de los
miembros de la comunidad investigadora. Para superar el carcter sagrado
que se dio a las instituciones, para definir la credibilidad y la legitimidad como un conjunto especfico de propiedad, se requiere tiempo, errores y
aprendizaje. Pero esto no debera ocurrir de nuevo con otros conceptos, como los de Estado, restitucin de funciones y red interorganizacional. Nuestro campo de estudio requiere menos creyentes o defensores de causas, y ms
investigadores osados, que quieran traspasar fronteras.
La tercera consecuencia se refiere al argumento central del presente trabajo. Los mtodos y tcnicas tendran que ser un motivo de cuidado para lograr
un rigor ms severo y creativo. La cultura cientfica podra ayudar a evitar los
errores que este campo de estudio cometi en el pasado. Entre el saber de la
administracin y las polticas pblicas, por una parte, y otros campos de las
ciencias sociales, por la otra, deben tenderse ms puentes y cruzarse en uno y
otro sentido con ms frecuencia. Esto implica mayor reflexin sobre las condiciones institucionales que requiere el sistema acadmico para acelerar el
avance del conocimiento. Qu contenido y estilo deben favorecer los temarios de los cursos y los programas educativos? Debe haber ms contacto con
61
62
211
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COMENTARIOS
1
ENRIQUE CABRERO
En primer lugar, quiero felicita a El Colegio de Mxico, al Centro de Estudios Internacionales, a los colegas que han participado en la construccin de
esta licenciatura y particularmente a Mara del Carmen Pardo, quien se ha
mantenido siempre pendiente de este proyecto. Los logros de la licenciatura
estn a la vista y quienes nos hemos contado en algn momento entre los docentes de la misma nos sentimos muy satisfechos con la consolidacin del
programa.
Me complace poder comentar la ponencia de [ean-Claude Thoenig, pues
se trata de un colega con el que he compartido inquietudes, adems de mantener una amistad. He trabajado varios de los textos que Jean-Claude ha escrito y quiero advertir que es de esos autores que no se dejan atrapar a la primera lectura; nada de eso, es un autor caprichoso cuyos escritos hay que digerirlos
poco a poco y revisarlos ms de una vez. Su mayor contribucin es que siempre provoca un ruido interno, que mueve las estructuras y las convicciones que
uno tiene como acadmico, que obliga a uno a ir ms all y, al final-yeso
es lo ms enriquecedor-, se puede estar de acuerdo o no con l pero nunca
lo deja a uno tranquilo, siempre genera en nosotros inquietud y nos mueve a
la reflexin.
El texto que presenta jean-Claude en este seminario no es la excepcin.
Debo confesar que, tras la primera lectura, pens que todo era una terrible
exageracin. "Castigu" el texto unos das, luego lo volv a tomar y entonces
me caus una impresin diferente; me dej frustrado, profundamente frustrado porque conclu que yo, como estudioso de la administracin y las polticas
pblicas, perteneca a la generacin de los que se quedaron dentro de la disciplina para ser testigos de su dedive terico, de su falta de rigor metodolgico.
Esta disciplina, ahora estancada, para Jean-Claude tuvo un pasado glorioso,
tiene un presente pobre y un futuro incierto, para decirlo con optimismo, o
intrascendente, para decirlo con crudeza. Super despus de un tiempo esta
frustracin; entonces le el texto una tercera vez y, como bien dicen, la terce[215]
216
ra fue la vencida. jean-Claude lleva a cabo una reflexin, un ejercicio de autocrtica profunda y bien fundamentada; podemos estar en desacuerdo con l
en algunos puntos y afirmaciones, sin embargo, en el contenido del mensaje
yo estoy de acuerdo: la administracin y las polticas pblicas adolecen de un
cierto estancamiento que preocupa.
En ocasiones, nuestra disciplina da la impresin de experimentar un retroceso; cuando uno lee algunos textos, percibe que no hay una tradicin de conocimiento acumulado que permita avanzar; hay redundancia, hay superficialidad, hay una falta de rigor acadmico, hay un olvido de los textos fundadores,
hay poca crtica, hay poco debate. Yo aadira a toda esta lista la ausencia de
una agenda cientfica, por lo que, al final, se acaba siempre atropelladamente
siguiendo a la realidad, tal vez describiendo lo que sucede y, en el mejor de los
casos, interpretndolo mediante los cuasiconceptos o metforas que bien critica ]ean-Claude. Este texto me record otro en el que su autor, Barry Bozeman,
sostiene que la mayor parte de la bibliografa reciente sobre gestin pblica es
puro "sentido comn", y que por eso trabajos como Reiveinting Gouernment,
de Osborne y Gabler, se convierten en best seflersy marcan de pronto la agenda de la disciplina. Creo que efectivamente muchos de los conceptos de nuestra disciplina, por inespecficos, por amplios, por ambiguos, le resuelven al investigador el problema de la precisin; se genera una laxitud conceptual que se
transforma luego en una laxitud metodolgica y despus en una interpretacin
a partir de marcos muy generales que sirven para casi cualquier cosa que uno
observe sin precisin.
Estoy de acuerdo con ]ean-Claude en que en la disciplina hemos abusado de la falta de precisin. No estoy muy seguro de que poliey community, poliey arena o governance sean los mejores ejemplos de conceptos vacos, pero s
lo estoy de que son conceptos o categoras cmodos o flexibles. Los conceptos en s mismos carecen muchas veces de concrecin, no marcan sus lmites,
es el investigador quien lo hace, lo cual nos lleva a una construccin disciplinaria muy frgil. jean-Claude nos incita a avanzar disciplinariamente, nos lleva incluso hacia el abandono de las categoras relativas al monopolio estatal y
a lo exclusivamente gubernamental, insiste en revalorar lo pblico a partir de
este eje de reflexin que podra ser el concepto de la "accin pblica". Esta categora nos permite un anlisis ms horizontal respecto de los componentes,
los actores, y se concentra en la accin ms que en los estatutos o atributos administrativos o institucionales de los actores.
Personalmente comparto esta propuesta; mi tema de estudio son los gobiernos locales y en la observacin de la realidad local uno se da cuenta de que
no slo es el gobierno estatalo municipal lo que est cambiando, sino que ms
bien se trata de una "innovacin en la accin pblica local". En mi campo de
COMENTARIOS
<
217
218
JI
ISABELLE ROUSSEAU
La visin q~e presenta jean-Claude Thoenig me parece muy refrescante intelectualmente y sin duda provocadora. Es un texto apreciable porque es raro:
son pocos los acadmicos de la administracin pblica y de las polticas pblicas que han manifestado una real preocupacin por el estado del conocimiento que caracteriza estos campos. La norma que ha regido sus discusiones han
sido debates en torno a criterios "inrnediarisras" y utilitaristas -la viabilidad,
el xito o el fracaso de un nuevo enfoque para resolver problemas coyunturales. Esto deja entrever la total o casi total ausencia de anlisis ms generales que
busquen evaluar de manera rigurosa y objetiva el poder explicativo que brindan estas disciplinas respecto de la accin pblica. En contraste con este vado, la pretensin de Thoenig ha sido justamente rellenar estas brechas: se fija
como meta "identificar algunos de los factores que en ocasiones frenan la produccin de conocimiento, y examinar sus orgenes y consecuencias, as como
contribuir a modernizar el saber en la administracin pblica y las polticas
pblicas, definido como un campo especfico dentro de las ciencias sociales".
El diagnstico que Thoenig presenta a lo largo del texto no es nada halagador, y sin duda est impregnado de un pesimismo (l me comentaba que lo
escribi con rabia) que su conclusin final ("Ojal y este campo llegue a producir marcos tericos, capacidades de Versteheny contenidos prescriptivos que
tengan sentido en y para un mundo nuevo") no logra disipar del todo,
Thoenig trata estas disciplinas como campos en crisis en el sentido empleado por Thomas S. Kuhn en La estructura de las revoluciones cientficas.
Segn Thoenig, la cuestin principal reside en una inadecuacin entre los
nuevos problemas que emergen en la esfera pblica debido a fenmenos tambin nuevos (como la globalizacin y, paralelamente, el repliegue hacia lo local) y las categoras y los mtodos que fueron elaborados para otra realidad.
(Principios constitutivos fundamentales, como la soberana del Estado, pierden
terreno y, muchas veces, operan como postulados que la realidad no reconoce.)
Esta crisis cientfica muestra mltiples sntomas; la mejor prueba de la enfermedad que padecen estos campos la atestiguan tanto la desercin de mu[219]
220
chos investigadores como la amnesia que caracteriza a los que se han quedado.
Examinando la situacin de estas disciplinas en el mbito continental y en el
mundo anglosajn, Thoenig deplora la falta de rigor terico y conceptual de
las categoras empleadas (tales como governance, policy makingy muchas otras),
que lleva a privilegiar las explicaciones con tinte ideolgico o postulados que
no hacen sino nublar el conocimiento. Por otro lado, advierte de manera reiterada la falta de autonoma del mundo acadmico frente al mundo administrativo-poltico. Thoenig propone -para remediar esta situacin- construir
nuevos marcos de interpretacin adecuados a sociedades mucho ms mviles
y menos verticales, donde la accin pblica en todas sus vertientes ya no sea
forzosamente parte de conjuntos institucionalizados como las organizaciones
formales legitimadas (es la razn por la cual, por ejemplo, propone cambiar el
concepto de "poltica pblica' por el de "accin pblica"). En este sentido
plantea un reto que a m me parece muy estimulante: abandonar la cmoda
creencia en las categoras del pasado, intiles en muchos aspectos, para arriesgarse a crear y probar esquemas nuevos; en fin, ser verdaderos investigadores.
Este diagnstico sin concesiones me sugiere por lo menos tres comentarios:
primero, aun cuando entienda la advertencia de Thoenig sobre el exceso de generalizacin de las teoras y de los conceptos, y su carencia de especializacin,
creo que hay que acotarla. En esencia, los conceptos y teoras son generales y relativamente indeterminados. Para tomar un caso muy ilustrativo, el concepto de
democracia no deja de ser sumamente impreciso; baste notar las divergencias
entre los estudiosos de la democracia, que todava no han llegado a un acuerdo
sobre un concepto que sin embargo rige la vida de una buena parte de las naciones. Por tanto, difiero parcialmente de Thoenig: esta generalidad no es forzosamente lo que causa la crisis; lo es ms, en mi opinin, la falta de rigor en el
empleo del bagaje terico-conceptual. La primera tarea de un investigador, un
consultor o un decisor es recontextualizar las categoras, las ideas, los principios
que le ofrecen las disciplinas cientficas. Por otro lado, aun cuando el mundo
haya cambiado, los conceptos no han perdido la totalidad de su validez; siguen
siendo aplicables pero de manera ms restringida, por lo cual hay que enmarcar
con precisin su esfera de aplicacin. Vindolo as, creo que el problema corresponde, ante todo, a un ambiente intelectual general, en el que prevalece la laxitud y cierta pereza de los usuarios. Por ejemplo, disiento de Thoenig sobre el
concepto de rflrentiel de Bruno Jobert y Pierre Muller (retornado con algunas
modificaciones como "paradigma' por Peter Hallo como advocacy coalition por
Sabarier); puede no s610designar un discurso sobre la ret6rica de los actores (un
metadiscurso), sino tambin ayudar a aclarar ciertas fases del policy making (en
particular, la definici6n del problema y su inscripcin en la agenda), siempre y
cuando el investigador precise c6mo las bases cognoscitivas y normativas, con
COMENTARIOS
221
las cuales se identifica un grupo de actores, permiten entender y explicar el sentido que se le asignar al problema, as como las soluciones adoptadas .
. Mi segundo comentario es acerca de la crisis que caracteriza las subdisciplinas de la administracin pblica y las polticas pblicas. Yo tiendo a creer que
son ms bien las disciplinas sobre las que se fundamenta el conocimiento de la
administracin pblica y las polticas pblicas (principalmente la sociologa y
las ciencias polticas) las que hoy da estn en dificultades y requieren actualizar
sus categoras centrales de acuerdo con la nueva realidad -la crisis de las subdisciplinas es, por tanto, un mero reflejo de aqulla. Si as fuera, entonces la sugerencia final de Thoenig --que el estudio de la administracin pblica y de las
polticas pblicas se vincule ms con las ciencias sociales- no sera forzosamente un remedio a corto plazo, aun cuando comparte totalmente la idea de que
ese acercamiento no deja de ser saludable e incluso vital.
El tercer comentario que me sugiri desde el principio la lectura de! texto es el siguiente: no ser la crisis de estas disciplinas algo inherente a su proceso de formacin y desarrollo? De hecho, los problemas subrayados por
Thoenig en esta presentacin no me parecen nuevos; ms bien dira que han
caracterizado e! estatuto epistemolgico (bastante ambiguo) de estas dos disciplinas desde su nacimiento; si durante los momentos de auge dichos problemas se olvidaban, resurgen casi idnticos en los momentos de dificultad. Y lo
dice Thoenig: "hay que clarificar la naturaleza de la administracin y de las
polticas pblicas, as como e! tema de la publicness", De hecho, a pesar de su
gran expansin, la administracin pblica ha tenido problemas para definir
claramente su objeto, su finalidad y sus mtodos. Al servicio de la reforma administrativa, la ciencia administrativa (en Francia) o la pub/ic administration
(en Estados Unidos) ha tenido que ofrecer diagnsticos sobre los males que
acechan y prescribir un tratamiento apropiado; as, desde e! principio, naci
para la aplicacin directa, ha sido concebida como gua para la accin y, al
mismo tiempo, no ha: dejado de ser una herramienta para el poder. Su reto ha
consistido siempre en rebasar el factualismo, e! empirismo y la pretensin normativa (buscar buenos mtodos para mejorar la administracin) en provecho
de una pretensin explicativa (descubrir los mecanismos que subyacen en el
funcionamiento de la administracin y adoptar en todo momento una posicin crtica frente a lo pblico). La cuestin de la unidad de la disciplina ha
sido otro gran reto que nunca ha sido superado: se presenta como una ciencia balcanizada en mltiples corrientes opuestas entre s (siendo su principal
manifestacin la ruptura entre la corriente continental y la anglosajona); esto
ha impedido llegar a un acuerdo mnimo sobre principios epistemolgicos y
ha redituado en la ausencia -o, por lo menos, la debilidad- de una real comunidad cientfica.
222
Una situacin similar es la que enfrenta el estudio de las polticas pblicas. La ambivalencia con que los padres fundadores (Laswell y Wildavsky) presentan su proyecto lo comprueba. La de las polticas pblicas ha sido pensada
como una ciencia construida por estudiosos, al mismo tiempo que como un
arte del management de utilidad para los que toman decisiones. Esta doble
postulacin ha creado interrogantes nunca resueltos: se trata de un campo especializado de la sociologa y de la ciencia poltica o bien es una tcnica destinada a la accin? Tambin presenta el mismo problema que la administracin
pblica: ser supeditado al criterio de utilidad. Aun cuando un tema pueda ser
de mucho inters terico y sea pertinente analticamente, ser descartado como tema de investigacin si no cumple con los criterios de viabilidad para su
aplicacin a corto plazo por un tomador de decisiones.
Finalmente, quisiera concluir subrayando la pertinencia de este trabajo en
el contexto latinoamericano, en particular en el mexicano. Desafortunadamente, en estos campos existe una tendencia demasiado marcada a adoptar y aplicar de manera automtica enfoques que vienen de otros horizontes -sobre todo del norte; es decir, de pases con una tradicin y una historia muy diferentes,
y con niveles de desarrollo tambin muy distintos. Por tanto, no se trata de herramientas adaptables a la situacin nacional o local. Enrique Cabrero, en una
ponencia que present en Salamanca en julio pasado, seala este problema en
relacin con la corriente de la nueva gestin pblica. Obviamente, esta aplicacin ciega, en el mejor de los casos, no rinde resultados comprobables y, en el
peor, conlleva efectos perversos. Aplicar de manera acrtica estos enfoques revela la adopcin igualmente acrtica de las teoras que los sostienen.
En suma, se trata de un texto, el de jean-Claude Thoenig, muy oportuno, ahora que el CE! celebra los veinte aos de su programa de poltica y administracin pblica. Es una llamada de atencin para nosotros, los acadmicos que laboramos en este campo. Nos recuerda que debemos dejar de
maquilar productos ajenos para elaborar - a partir de nuestro trabajo emprico y nuestro conocimiento del terreno- categoras tanto en la sociologa y
la ciencia poltica como en estas dos subdisciplinas, categoras que sean apropiadas para nuestra situacin local, nacional y sub regional. Esto vale tambin
para las recomendaciones y propuestas del mismo Thoenig: no debemos
adoptarlas todas de manera sistemtica -como, por ejemplo, su advertencia
sobre conceptos como del Estado-nacin que, a lo mejor, no es tan obsoleto
en el mbito latinoamericano-, sino reevaluar su pertinencia para nuestro
contexto nacional y sacar nuestras propias conclusiones.
COLABORADORES Y COMENTARISTAS
ERNESTO CARRILLO, profesor-investigador de la Universidad Complutense de
Madrid, Espaa.
LAURENCE E. LYNN jr., profesor-investigador de Texas A&M University, EUA.
GlANDOMENICO MA]ONE, profesor-investigador del European Universitary
Institute, Florencia, Italia.
B. GUY PETERS, profesor-investigador de la Universidad de Pittsburgh, EUA.
]EAN-CLAUDE THOENIG, profesor-investigador de la Ecole Normale Suprieure, Cachan, Francia.
LUIS F. AGUILAR, director general de Gerencia Pblica, Servicios de Consultora, S.e.
DAVID ARELLANO, profesor-investigador de la Divisin de Administracin
Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas.
ENRIQUE CABRERO, profesor-investigador de la Divisin de Administracin
Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas.
EDUARDO GUERRERO, coordinador de asesores del consejero presidente del
Instituto Federal Electoral.
Ioss LUIS MNDEZ, jefe de la Unidad de Servicio Profesional y Recursos Humanos de la Administracin Pblica Federal de la Secretara de la Funcin Pblica.
MAURICIO MERINO, profesor-investigador de la Divisin de Administracin
Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas.
MARA DEL CARMEN PARDO, directora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico.
ISABELLE ROUSSEAU, profesora-investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico.
FERNANDA SOMUANO, coordinadora acadmica del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico.
]OS DE ]ESS SOSA, profesor-investigador del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico.
RiCARDO UVALLE, profesor-investigador de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
[223J
it.U]
350.007
D44
EJ.l
No. DEAOQUISlC/ON
15344
(29400)
VENCIMIENTO
350.007
D44
15344
FJ.l (29400)
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