Lecturas Basicas Admon Publica

LECTURAS BSICAS
DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS

CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
-'
LECTURAS BASICAS
-'
DE ADMINISTRACION
y POLTICAS PBLICAS
Jos Luis Mndez
compilador
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EL COLEGIO DE MXICO
350
L471
Lecturas bsicas de administracin y polticas
pblicas / Jos Luis Mndez, compilador.--
Mxico : El Colegio de Mxico, Centro de
Estudios Internacionales, 2000.
609 p. ; 22 cm.
ISBN 968-12-0950-8
1. Administracin pblica. 2. Poltica.
1. Mndez Martnez, Jos Luis, comp.
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Portada de Irma Eugenia Alva Valencia
Ilustracin de portada: Miniatura castellana de [mes del siglo xv
Primera edicin, 2000
D. R. El Colegio de Mxico
Camino al Ajusco 20
Pedregal de Santa Teresa
10740 Mxico. D.F.
ISBN 968-12-0950-8
Impresoen MxicolPrinted.inMdico
NDICE
Jos Luis Mndez, Presentacin
PRIMERA PARTE
AsPECTOS TERICOS DE LA ADMINISTRACIN
Y LAS POLTICAS PBUCAS
9
Mara del Carmen Pardo, La administracin pblicaen MXico: su desarrollo' .:;.
como discipli,;a 17
Mara del Carmen Pardo, La administracin pblicaen Mxico,
sus condicionantes y retos .", 35
Francisco Gil Villegas, Losfundamentos polticos de la teora de la administracin
pblica . . 49 '
Jos Luis Mndez, La polticapblicacomo variable dependiente: haciaun anlisis
ms integralde las polticas pblicas 75
Mauricio Merino, De una disciplinasin objeto deestudio, a un objeto deestudiosin
disciplina. Administraciny polticas pblicasdesde una perspectiva nacional 111
SEGUNDA PARTE
REFORMA DEL ESTADO y DE LA ADMINISTRACIN
PBUCA EN MXICO. PANORAMA GENERAL
Luis F. Aguilar Villanueva, Los retos actuales delEstadoYde la administracin
pblicaen Mxico 125
Luis F. Aguilar Villanueva, La refurma delEstadomexicano 137
Luis F. Aguilar Vllanueva, Gestin gubernamental y refurma detEstado 177
Maria del Cannen Pardo, La TBJurma administrativapara el desarrol1D social enMxico 195
M.aradel Carmen Pardo, LOs lmitu delatnOt'Jmizacin administrativa 19821988 217
7
8 LECTURAS BSICAS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
Maria del Carmen Pardo, La evaluacin gubernamental: prioridad poltica
de 1982 a 1988
Rogelio Hemndez Rodrguez, La administracin al servicio de la poltica:
la Secretaria de Programacin y Presupuesto
Jos Luis Mndez, La reforma del Estado en Mxico: alcances y lmites
TERCERA PARTE
DESCENTRALIZACIN
Francisco Gil Villegas, Descentralizacin y democracia: una perspectiva terica
Jos Luis Mndez, La reforma de descentralizacin en Per, 1978-1989
Mauricio Merino, Los municipios de Mxico: msall de la democracia
Mauricio Merino, El gobierno perdido (algunas tendencias en la evolucin
del municipio mexicano)
CUARTA PARTE
SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
237
263
293
337
375
409
423
Maria del Carmen Pardo, El servicio civil de carrera en Mxico: un imperativo
de la modernizacin 445
Rogelio Hemndez Rodrguez, Los altos mandos de la administracin pblica
mexicana 465
Jos Luis Mndez, La projesionalizacum delEstado mexicano; olvidando
o esperando a Godotl 477
QUINTA PARTE
POTICAS PBLICAS y RELACIONES
INTERNACIONALES
Blanca Torres, La cuestin del medio ambiente en la agenda bilateral (1991-1992) 505
Gustavo Vega Cnovas, Mxico, 1988-1994: restrueturacin econmica, crisis
y evolucin futura del libre comercioen Amricadel Norte 547
Jos Luis Mndez yJos Luis Carda, Instituciones enun marco de integracin

y contr6l: 4 caso de Mxico . - . 571
PRESENTACIN
JOS LUIS MNDEz*
La presente compilacin rene trabajos de investigacin emprica y
terica sobre administracin pblica y polticas pblicas. Los auto-
res son o han sido profesores de tiempo completo de El Colegio de
Mxico, y han estado en una u otra medida ligados a la Licenciatura
en Administracin Pblica del Centro de Estudios Internacionales
de El Colegio de Mxico. Por lo tanto, refleja las ideas y preocupa-
ciones que a lo largo de los aos esta rea de El Colegio ha venido
desarrollando. El libro busca reunir en un solo volumen artculos
previamente publicados en forma dispersa en una variedad de revis-
tas o libros.
La compilacin se divide en cinco secciones. La primera se refiere
a los aspectos tericos de las disciplinas de la administracin pblica y
las polticas pblicas. Incluye artculos de Mara del Carmen Pardo ela-
borados para los dos congresos conmemorativos de los diez aos de la
Licenciatura en Administracin Pblica. En stos, la autora reflexiona
sobre el desarrollo reciente en el campo de la administracin pblica,
la emergencia de nuevas disciplinas en Mxico -como la de las polti-
cas pblicas-, y los problemas o retos que en ambos campos se enfren-
tan para el mayor desarrollo del conocimiento cientfico.
En el tercer artculo de esta seccin, Francisco Gil Villegas reflexiona
sobre los fundamentos polticos de la teora de la administracin pblica.
Argumenta que es muy dificil sostener la tajante separacin entre admi-
nistracin como medios y poltica como fines, ya que la eficiencia tcnica
no puede justificar las metas mismas, las cuales slo pueden ser legitima-
das por ideologas y sistemas de valores.
En cuarto lugar, Jos Luis Mndez desarrolla a la poltica pblica co-
mo una variable dependiente y ordena los enfoques que tratan de expli-
carla, con-el objetivo de llegar a un anlisis ms integral de la misma.
* Profesiohar Electoralen el IFE Yprofesor-invest-
g'.ufor con licencia en el Centrodl! Estudioslntemaclonales de El COlegio de Mxico..
10
LECTURAS BSICASDE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
En el ltimo artculo de esta parte, Mauricio Merino discute los ltimos
desarrollos de la administracin y las polticas pblicas en Mxico y el mun-
do. Argumenta que el campo de las polticas pblicas ha aportado el objeto de
estudio que la administracin pblica nunca tuvo, pero al mismo tiempo ha
convocado a todas las disciplinas. Por ello, estaramos pasando de una disci-
plina sin objeto de estudio, a un objeto de estudio que desecha la idea de te-
ner una disciplina especfica.
La segunda seccin del libro incluye artculos relativos al panorama
general de la administracin pblica en Mxico. Comienza con tres artcu-
los de Luis F. Aguilar en torno a los retos de la reforma del Estado, en los
cuales seala que dado que se empieza a cerrar el ciclo de la reforma del
Estado ms ligado a la democratizacin, se hace necesario impulsar la re-
forma y federalizacin administrativas. Tambin indica que la moderniza-
cin administrativa debera hacer posible en los hechos la gestin eficiente
y equitativa. Aguilar nos muestra cmo el saneamiento de las finanzas p-
blicas comenz a cambiar el modelo distributivo clsico de la poltica me-
xicana por uno ms preocupado por los resultados, y deriv en la promo-
cin del pluralismo poltico y la autonoma de la sociedad civil.
Enseguida, tres artculos de Mara del Carmen Pardo resean crtica-
mente los esfuerzos de modernizacin de Jos Lpez Portillo, Miguel de
la Madrid y Carlos Salinas de Gortari, dando cuenta de sus logros y limita-
ciones. De manera interesante, abre la pregunta de si las adecuaciones y
reformas a los aparatos administrativos slo son posibles cuando hay esta-
bilidad o si, por el contrario, hay que insistir en su vigencia y viabilidad a
pesar de la crisis.
En esta misma parte, Rogelio Hernndez estudia minuciosamente el
surgimiento, desarrollo y desaparicin de la Secretara de Programacin y
Presupuesto. Hernndez pone en evidencia la profunda vinculacin entre
la administracin y la poltica en Mxico.
En el ltimo artculo, Jos Luis Mndez hace una presentacin yeva-
luacin a la vez comprensiva y detallada de la reforma del Estado de Sali-
nas de Gortari. En ste muestra cmo, pese a algunos logros -sobre todo
de tipo macroeconmico- Salinas centraliz las decisiones y, como tam-
bin seala Pardo, limit la modernizacin de la administracin pblica a
aspectos tales como la simplificacin administrativa.
La tercera seccin toca un tema en el que una variedad de profesores
de El Colegio de Mxico ha venido trabajando desde tiempo atrs: el de la
descentralizacin. Un artculo que desde un principio clarific y abord
las cuestiones cruciales de este tema en un seminario organizadopor El
Colegio es el de Francisco Gil Villegas, "Descentralizacin y democracia:
unaperspecuva terica". Ah elau<>rseala quela democracia yla des-
PRESENTACIN
11
centralizacin son dos nociones que no se implican recprocamente en el
plano sistemtico-conceptual, aun cuando pueden coincidir en circuns-
tancias histricas y sociales particulares. Para l, la dispersin del poder no
debe confundirse con un proceso de descentralizacin, ya que tambin
puede definirse como la formacin de una organizacin pluralista perfec-
tamente compatible con un arreglo institucional centralizado.
Enseguida, jas Luis Mndez presenta un anlisis de la experiencia
peruana de regionalizacin. Utiliza ese caso para ejemplificar cmo el Es-
tado latinoamericano se puede entender en buena medida con base en el
enfoque del "Estado politizado", ya que el proceso de descentralizacin es-
tuvo sujeto a los cambios en los intereses polticos inmediatos. Una de sus
conclusiones es que la descentralizacin enfrenta en la regin un crculo
vicioso, en donde el cambio estructural es bloqueado por los mismos pro-
blemas que est tratando de resolver.
Por ltimo, Mauricio Merino presenta varios artculos sobre el impor-
tante tema del municipio en Mxico. Argumenta que si bien con la reforma
de 1982 los municipios obtuvieron recursos y patrimonio definidos, as co-
mo funciones propias y personalidadjurdica para actuar, ello no corri de
la mano con el crecimiento de sus capacidades tcnicas ni el aumento efec-
tivo de sus ingresos. En su segundo artculo en esta seccin, Merino seala
que tras el cascarn de los nombres que han definido el rgimen mexicano
como una repblica federal, representativa y popular, probablemente se es-
conda un entramado institucional ajeno a la lgica que esos nombres indi-
can. En este caso -argumenta-las instituciones mismas se habran converti-
do en una trampa en la que mientras ms se reclama el cumplimiento de
aquellas formas institucionales, ms se profundiza en la prctica opuesta.
La cuarta secin toca un punto poco estudiado pero fundamental de
la estructura administrativa e incluso poltica del rgimen mexicano: el
servicio profesional de carrera en la administracin pblica mexicana. Es-
te tema es abordado por tres autores.
Mara del Carmen Pardo indica que en el periodo de Salinas de Gor-
tari la administracin se vio desplazada por los asesores presidenciales, se-
leccionados por su lealtad al presidente, quienes se vean obligados a con-
validar el mandato del ejecutivo ms que a discutirlo. Adems, los servicios
pblicos empezaron a prestarse por agencias privadas y mediante la moda-
lidad de contratos. Por todo esto, se tendi a prescindir del aparato admi-
nistrativo habilitado tradicionalmente para estas tareas. Pardo propone
mecanismos que permitan hacer claras y trarisparentes las reglas que regu-
lan el desempeo de los funcionarios, adems de que permitan que la se-
leccin se haga tomando en cuenta la formacin, pero tambin las capaci-
dades yhabilidades para cada puesto.
12
LECTURAS BSICAS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
Rogelio Hernndez por SU parte analiza evidencia emprica que mues-
tra que en Mxico el servicio pblico se ha constituido en una verdadera
profesin, si por ella se entiende la prctica permanente de una actividad.
Aunque es cierto que los funcionarios cambian de puestos con mucha fre-
cuencia, esos cambios se realizan en no ms de tres dependencias, cuyas
funciones normalmente estn relacionadas, por lo que esta elevada rota-
cin no implica, necesariamente, impreparacin. As, este texto ayuda a si-
tuar en su correcta dimensin el tema de la profesionalizacin de la admi-
nistracin pblica mexicana.
En el artculo "La profesionalizacin del Estado mexicano: olvidando
o esperando a Godot?", jas Luis Mndez muestra la manera como el de-
sarrollo de un servicio de carrera se ha venido prometiendo sin que hasta
ahora se haya implementado. Argumenta que, no obstante las reformas, la
mayora de los pases de mayor desarrollo relativo han mantenido los
principios generales de los servicios de carrera. Indica que el reto es dise-
ar un sistema que logre las ventajas y evite las desventajas de tales servi-
cios. Asimismo, que la creciente democratizacin del pas puede traer el apo-
yo a esta reforma de quienes reconocen la necesidad de una mayor
estabilidad del cuerpo de funcionarios en un sistema poltico sujeto a la al-
ternancia, pero tambin de quienes slo desean mantenerse dentro del
sector pblico. As, toda permanencia debera desarrollarse en forma gra-
dual, limitada y estrictamente basada en el mrito y la capacidad probada.
La quinta y ltima seccin introduce un tpico relativamente nuevo,
al que el rea de administracin pblica del Centro de Estudios Interna-
cionales ha venido prestando bastante atencin: el de los problemas y po-
liticas pblicas "transnacionales". Se presentan aqu tres artculos.
En el texto "La cuestin del medio ambiente en la agenda bilateral
(1991-1992)", Blanca Torres nos narra cmo debido a la gran oleada en
contra del TLC por cuestiones ambientales, el gobierno de Bush incorpor
a la discusin a varios representantes de las organizaciones ambientales,
los cuales presionaron para que sus preocupaciones se incluyeran en el
TLC. Torres analiza el caso del atn y el embargo atunero que tuvo lugar
en 1991 y sus efectos sobre las negociaciones del TLC, en las que.los mexi-
canos se vieron presionados a rechazar la irresponsabilidad ecolgica. s-
te es un caso en el que hay clara conciencia de la existencia de un proble-
ma transnacional y en el que se han establecido mecanismos trilaterales
para atacarlo.
Por su parte, Gustavo Vega resea cmo el TLCestablece comits y
grupos de trabajo para fortalecer los mecanismos institucionales y de reso-
lucin de disputas, y para que los acuerdos paralelos secumplan eficaz-
mente. Sin embargo -indica...hace falta un rgimen comn en .materia de
PRESENTACIN
13
dumpingy de subsidios e impuestos compensatorios, adems de normas y
estndares tcnicos. Asimismo sostiene que, pese a la clara existencia de
varios problemas de tipo trilateral, los tres pases se han mostrado renuen-
tes a crear autoridades supranacionales, aunque es posible proponer nue-
vas funciones para dichas instituciones que permitan enfrentar tales pro-
blemas. Argumenta que estas nuevas funciones no implicaran una mayor
prdida de soberana ni requeriran de ms recursos que los que existen
en la actualidad.
En el ltimo artculo, Jos Luis Mndez analiza la distribucin de
competencias y las capacidades de coordinacin y control de Mxico para
conducir eficazmente negociaciones comerciales internacionales. Analiza
el caso del TLC, y concluye que aunque hubo organizaciones encargadas
de encauzar y coordinar las negociaciones comerciales, como la Secofi y la
oficina de coordinacin de la Presidencia, en buena medida dichas enti-
dades tuvieron ms un papel de decisin que de coordinacin, por lo que
se insiste en que la estructura poltico-administrativa de las negociaciones
comerciales enfrenta, entre otros, el dilema y el reto de conciliar la parti-
cipacin y coordinacin con la direccin y el liderazgo.
Como se puede ver, esta es una compilacin de trabajos que constitu-
yen referencias importantes en una variedad de reas de la administracin
y las polticas pblicas. Esperamos sirva a los estudiosos de estos temas en
Mxico y Latinoamrica.
PRIMERA PARTE
ASPECTOS TERICOS
"
DE LAADMINISTRACION
y LAS POLTICAS PBLICAS
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO:
SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA*
MARA DEL CARMEN PARDO**
En Mxico, como en otros pases, la administracin pblica se ha so-
metido a una amplia e interminable discusin sobre su condicin cien-
tfica. El problema de su carcter cientfico situ el debate alrededor
del objeto o propsito de estudio y, por ende, de su correspondiente
conceptualizacin ydesarrollo terico.
A pesar de esa crisis (O carencia) de identidad, la disciplina de la
administracin pblica en Mxico forma parte de un movimiento inte-
lectual con una lnea de desarrollo propia, pero tambin enriquecido
por ideas externas.
El propsito de este trabajo es partir del anlisis de esas dos in-
fluencias para dar alguna sistematizacin a piezas sueltas que forma-
ran parte de una explicacin (quiz discutible) del estado en que se
encuentra nuestra disciplina en Mxico, incorporando tambin algu-
na referencia al esfuerzo que se ha hecho en El Colegio de Mxico en
este campo de estudios.
En el desarrollo de la disciplina en Mxico, los estudios de (y so-
bre) administracin pblica incorporaron diversas posiciones e inter-
pretaciones sobre la estructura y la finalidad del Estado, del gobierno
y, por ende, de la propia administracin pblica.
Las influencias externas -en especial la estadunidense y la france-
sa- hicieron de la reflexin sobre la administracin pblica un lugar
de encuentro necesario con la evolucin histrica de las sociedades.
Esta distincin no es absoluta. En el anlisis de los distintos mo-
mentos de evolucin de la disciplina se encuentran matices y nfasis
en los que el desarrollo propio y la influencia externa no son ntidos.
* Este trabajo fue publicado en ForoIntemaaonal; vol. 33, nm. 1 (131), Mxico,
El Colegio de Mxico, 1993, pp. 1229.
** Directora de Furo lntemacionaly profesora-investigadora del Centro de Estudios
Internacionales de El Colegio de Mxico.
18
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
La imposibilidad de separar conceptualmente lo propio de lo exter-
no me lleva a proponer el anlisis del desenvolvimiento de la adminis-
tracin pblica en Mxico bajo distintos enfoques; en stos, una lnea
de pensamiento es dominante y puede corresponder a pocas diver-
sas, o a ciertos resultados en cuanto a la produccin intelectual, pero
tambin a contribuciones importantes en las decisiones polticas y a la
orientacin que se dio, tanto en el mbito universitario como en el
profesional, a los administradores pblicos.
En Mxico, la enseanza profesional de la administracin pblica
vinculada con la ciencia poltica qued incorporada por primera vez a
los planes de estudio de la entonces Escuela Nacional de Ciencias Polti-
cas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico en 1958.
A medida que el crecimiento y la complejidad del aparato adminis-
trativo pblico hicieron cada vez ms dificil su manejo eficiente, y da-
do el bajo nmero de egresados de la Universidad, se hizo necesaria
una mayor cantidad de profesionales capacitados para entender y re-
solver los problemas que afectaban a la administracin pblica.
Las distintas reformas hechas a los planes de estudio de la carrera
en la Universidad Nacional reflejaron la preocupacin por resolver,
mediante ciertos ajustes, la vinculacin de la formacin terica con los
problemas que el aparato administrativo enfrentaba en la prctica.
A partir de los aos sesenta, cuando la administracin pblica em-
pez a desdoblarse sin ninguna racionalidad aparente, los desajustes y
las ineficiencias-se hicieron an ms evidentes. El Estado se vio en la
necesidad de aclarar la situacin catica que presentaba la administra-
cin pblica, y reclamaba para ello ms y mejores administradores p-
blicos. De ah que sea justamente en esa dcada cuando la formacin
de estos profesionales se incorporara a la mayor parte de los planes de
estudio de las universidades pblicas e incluso de algunas privadas.
La experiencia en la formacin de profesionales en El Colegio de M-
xico haba resultado satisfactoria; de ah que se decidiera abrir un progra-
ma que estuviera especficamente enfocado a formar estudiosos de la ad-
ministracin pblica con un slido respaldo acadmico y sin restringir la
educacin a algn aspecto de la especialidad. En 1982 se inici la Licen-
ciatura en Administracin Pblica dentro de los programas del Centro de
Estudios Internacionales, con el objetivo de preparar profesionales con
una visin amplia de los problemas que la administracin pblica tiene
que enfrentar en Mxico y de los que derivan de la interrelacin de sta
con el desarrollo poltico-administrativo de los dems pases del mundo.
El plan de estudios incorpor, en su primera versin, la idea de una
formacin humanista complementada con el conocimiento de ciertas
LAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 19
herramientas de carcter tcnico. Tomaba ya distancia respecto a la
tradicin propiamente jurdica, pero inclua materias para integrar un
slido tronco econmico-administrativo, manteniendo un equilibrio
con el componente poltico y con las circunstancias histricas. Este
plan no incluy elementos que permitieran ampliar la brecha entre
poltica y la administracin; lejos de subrayar unilateralmente el aspec-
to tcnico, ms bien se integr con el propsito explcito de buscar
una formacin general, pero slida.'
En 1990 se hicieron modificaciones a dicho plan; estos cambios
respondan a la idea de que la administracin pblica deba ser fiel a
sus componentes de legalidad, eficiencia y politicidad.
Su evolucin dependa estrechamente de un mundo de problemas
pblicos ms complejos y de gran escala, con una creciente competencia
poltica interna y progresiva interdependencia internacional. Este plan
mantuvo el componente legal en una proporcin discreta; el poltico se
ampli y reorden; las materias econmico-administrativas se reforzaron
para poner mayor nfasis en los problemas de eficiencia, y se introdujo un
mayor contenido terico para fortalecer la formacin de investigadores."
La experiencia de los diez primeros aos del programa de El Cole-
gio de Mxico y mi inters por el desarrollo de la disciplina me sirvie-
ron para situar su evolucin en Mxico segn tres grandes perspectivas
que detallo a continuacin.
LAADMINISTRACIN COMO INSTITUCIN Y COMO ORGANIZACIN
Bajo la perspectiva institucional, el estudio de la administracin pbli-
ca se centr en su naturaleza especial en relacin con otras formacio-
nes sociales. Esta naturaleza, dice jean-Pierre Nioche, tiene como fun-
damento la teora liberal del Estado rbitro, que representa el inters
general, cuyos recursos materiales y humanos (la administracin) de-
ben ser diferentes en su funcionamiento a los del resto del cuerpo so-
cial, y que se caracteriza por la oposicin de in tereses particulares.
3
1 "Licenciatura en Administracin Pblica, proyecto de cambio curricular" (docu-
mento interno de trabajo), Mxico, El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Interna-
cionales, 1990, pp. 1-2.
2 tu, pp. 2-3.
3 Tomado de Jean-Pierre Nioche, "Science administrative, management public et
analysedes politiques publiques", en Reoue a n ~ e d'AdministrationPublique, nm. 24,
1982, pp. 635-649.
20
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
Entendida entonces como recurso de interrnediacin entre Estado
y sociedad civil, la administracin es distinta tanto del poder poltico,
del que es instrumento, como de la esfera privada, a la que controla gra-
cias a sus prerrogativas, a su rgimen particular para mantener el orden,
a la aplicacin de leyes y al funcionamiento de los servicios pblicos.'
El enfoque institucional cultiva esa diferencia y esa originalidad
irreductible que se le reconoce a la administracin yjustifica una cien-
cia especfica apoyada en reglas particulares que caracterizan su objeto
de estudio. Dentro de esas premisas se distinguen rasgos particulares de
la ciencia administrativa tradicional, entre los que destacan el papel
primordial otorgado al derecho, adems de lo que atinadamente sea-
la Nioche en el artculo citado: el desarrollo intelectual generalmente
deductivo; la debilidad en la observacin de la realidad, sustituida con
frecuencia por los comentarios a textos oficiales, y los trabajos suma-
mente normativos, por lo general descriptivos y poco explicativos.
Aunque en los pases anglosajones esta tradicin qued atrs, an
se conserva en Francia. Entre las razones que se han dado para expli-
car esta permanencia destacan el peso de la tradicin jurdica, la im-
portancia otorgada al derecho en la formacin de los administradores
pblicos y el aislamiento en que permanecieron las escuelas de admi-
nistracin en relacin con los movimientos y avances intelectuales,
dentro de los que se inscribe, naturalmente, el rezago en cuanto al tra-
bajo de investigacin. Algunas de estas razones son similares a las que
ayudan a explicar por qu este enfoque tambin prevalece en Mxico.
Este enfoque institucional pudo tambin reafirmarse en la medida
en que tanto la teora marxista del Estado como la liberal comparten
una visin instrumental de la administracin, en la cual el aparato admi-
nistrativo est totalmente sometido al poder poltico y acta segn las re-
glas impuestas, por medio de una estructurajerrquica y unitaria.
5
Por todo ello, la preocupacin por entender y analizar el papel de la
administracin pblica en Mxico parece, en un primer momento, ligada
a los anlisis propios del derecho administrativo, tanto en la definicin del
objeto de estudio como en lo que toca a los elementos tericos del con-
cepto de Estado que engloba la funcin de la administracin pblica.
Segn esta perspectiva, la administracin pblica cumple sus fun-
ciones administrativas de acuerdo con los fines del Estado. Se destaca
4 ue; p. 640.
5 Gerard Timsit, "La science administrative d'hier ademain et aprs-deman", en
&vueFranfaise deDroitPublicet de la SciencePolitiqut, octubre, 1982, pp. 928-1021.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 21
la comprensin de la accin del Estado como la actividad que se reali-
za bajo un orden jurdico y que consiste en ejecutar actos materiales o
jurdicos para casos individuales.
El sustento terico de este enfoque es
la definicin, en todos sus aspectos, de la administracin, conforme a la
propuesta por la doctrina del derecho pblico; la administracin se en-
tenda como el conjunto de recursos humanos y materiales encargados,
bajo la autoridad de los gobernantes, de asegurar la ejecucin de las leyes
yel funcionamiento de los servicios pblicos."
Se estudiaron, con base en ese sistema, los procedimientos administra-
tivos en el marco de la relacin entre el individuo y la administracin. Los
anlisis tuvieron como eje central la actividad jurisdiccional de los rga-
nos administrativos; asimismo, lo contencioso-administrativo fue una par-
te fundamental de las preocupaciones de la disciplina en ese momento.
Por ello, en los orgenes del Instituto de Administracin Pblica
Mexicano (despus llamado Instituto Nacional de Administracin P-
blica), el campo de estudio y anlisis de la administracin pblica co-
rrespondi "al respeto de los derechos de los particulares y a la legali-
dad como condicin y supuesto de toda accin pblica. Tambin a la
divisin de poderes y al problema de lograr que los grandes objetivos
se cumplieran en armona con la libertad y con el derecho y dentro de
la mayor eficacia posible en la accin gubernamental".'
La influencia jurdica someti el anlisis de la administracin p-
blica a un rgimen en el que se destacaba la necesidad de satisfacer el
inters general y mantener el orden pblico. Esta particularidad no
ayud a integrar el estudio de la administracin en una perspectiva
ms general, en la que se aplicaran otros mtodos.
El derecho pblico supone una separacin rgida entre lo poltico
y lo administrativo. Esto necesariamente obliga a entender la adminis-
tracin pblica como distinta del poder poltico y subordinada a ste.
El aparato administrativo no tena objetivos propios y sus funciones se
vean siempre como secundarias, ya que slo ejecutaba las tareas que
los rganos polticos le confiaban.
6 J. Chevaliery D. Loschak, Ciencia administrativa, trads.Joelle Bergere, Jos Vicen-
te Gmez Rivas y Blanca Oleas de Lima, t. 1, Madrid, INAP, s.f., p. 68.
7 "Discurso pronunciado por el licenciado Antonio Carrillo Flores en la sesin
inaugural del Instituto de Administracin Pblica", en Reoista deAdministracin Pblica,
nm. 1, 1956,pp. 5-6.
22
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
En estas condiciones, la administracin pblica no poda incluir los
aspectos polticos de la actividad estatal ni los fenmenos y relaciones de
poder que se desarrollaban en la sociedad dentro de su campo de anlisis
e investigacin. Por ello, en el derecho administrativo (como medio para
comprender la administracin pblica) destacan slo los aspectos institu-
cionales; pero por esa misma razn, en Mxico arraig la idea de que el
punto de vistajurdico era el mejor medio para conocer numerosos aspec-
tos de la realidad administrativa. As pues, se sustrajo de la administracin
toda influencia exterior, se le prohibi entrometerse en el terreno reser-
vado a lo poltico y fue vista con un criterio esencialmente instrumental.
Adems de estipularse la lnea divisoria entre tareas polticas y admi-
nistrativas (algo que resulta dificil, si no imposible), los conceptos y m-
todos jurdicos resultaron insuficientes, no slo para determinar el obje-
to de estudio de la ciencia, sino tambin el papel y funcionamiento de la
administracin.
La inadecuacin del esquema jurdico se hace evidente cuando se deja el
campo de la teora para acercarse a observar la realidad: es incuestionable
que lo administrativo forma parte del proceso poltico. Sin embargo, la
imposibilidad de separar artificialmente lo administrativo de lo poltico y
de considerar el uno como necesariamente subordinado al otro, hace es-
ta distincin poco operativa; no permite aprehender el fenmeno admi-
nistrativo en su totalidad, lo que en consecuencia se constituye en un obs-
tculo para el anlisis cientfico."
No resultaba fcil escapar de los esquemas conceptuales lgicos, co-
herentes y racionales. Esta caracterstica determin la tendencia de
aceptar como dado el carcter lgico y racional de los fenmenos polti-
co-administrativos y de reconocer en la organizacin administrativa una
consistencia que no siempre tiene.
Este enfoque impidi, en suma, determinar el objeto de estudio
de la disciplina, ya que se le defini por analoga con el derecho admi-
nistrativo y no a partir de una reflexin propia. Se copiaron temas de
estudio de los que formaban la materia habitual de los tratados de de-
recho administrativo: las estructuras, la accin y el control, y no ha si-
do fcil superar las interpretaciones de los juristas.
A partir de las propuestas de Max Weber, quien, dice Nioche, in-
troduce "el gusano organizacional en el fruto institucional", la admi-
nistracin se entiende como instrumento del dominio legtimo, yel
8 J. Chevalier y D. Loschak, fip. cit., pp. 69 Y70.
LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 23
modelo burocrtico como la forma ms racional de administracin, lo
que permite definirla como institucin y como organizacin.
La validez del modelo burocrtico ideal se extendi a todo tipo de
organizacin, lo que oblig a una suerte de esfuerzo para definir con-
ceptos y esquemas generales de anlisis que permitieran la compara-
cin y comprensin de todas las formas de cooperacin dentro de los
grupos sociales organizados. "Esta idea central se encuentra en el ori-
gen del desarrollo simultneo e independiente de la sociologa de las
organizaciones y del 'management'. "9
A partir de los aos cincuenta, cuando Parsons traduce al ingls
Economa y sociedad, y tambin a partir de los trabajos de Simon, la socio-
loga de las organizaciones se extiende y se vuelve un enfoque exitoso.
Se publican numerosos artculos, particularmente en Administrative
Science Quartcrly; en Francia, los trabajos de Michel Crozier permiten
observar fenmenos administrativos en los servicios pblicos indus-
triales yen las grandes empresas privadas. A partir de los aos sesenta,
sobre estas mismas bases intelectuales, se forma y se desarrolla el enfo-
que de management pblico. ID
El criterio de management y management pblico y los estudios sobre
administracin pblica en Mxico lograron entonces tomar cierta dis-
tancia de la tradicin jurdica e incluir aspectos ms utilitarios y pragm-
ticos. Se trat de pensar en reglas para una buena administracin, y las
pretendidas explicaciones tericas debieron establecerse sobre la base
de las experiencias y no tanto de una concepcin a priori sobre el papel
y el lugar de la administracin en relacin con la sociedad. Aparecieron
los paralelismos en el estudio de la administracin pblica y las organi-
zaciones privadas. Ambos tipos de organizaciones empezaron a estudiar-
se con los mismos mtodos y se copiaron tcnicas que fueron exitosas en
las organizaciones privadas, trasladndolas a las pblicas.
Estas influencias profundizaron la idea de separar poltica y admi-
nistracin, pero tambin permitieron que el concepto y hecho de la
administracin pblica tuviera cierta autonoma. En Estados Unidos,
el trmino Public Administration designaba a la vez un campo de estu-
dio, una disciplina y la administracin de los asuntos pblicos; en el
marco de la escasa tradicin de investigacin que se tena y se tiene en
Mxico sobre este tema, esto contribuy ms a la confusin que a la
comprensin del fenmeno.
9Jean-Pierre Nioche, op. cit., p. 637.
10 ue; pp. 639-640.
24
No me corresponde analizar la evolucin de esta materia en Estados
Unidos; slo dir que la influencia del business managernent dio origen a
lo que se conoci como la teora clsica, cuyos precursores estuvieron
convencidos de la posibilidad de fundar la gestin de las empresas en
principios cientficos. Este movimiento tuvo gran influencia en los am-
bientes acadmicos y profesionales mexicanos.
El ascenso del management y la idea de proceso administrativo, junto
con los anlisis del comportamiento humano, sirvieron de base para
las propuestas mexicanas. Tanto las reorganizaciones administrativas
del gobierno como la elaboracin de los primeros planes de estudio
universitarios se inspiraron en estas concepciones.
La reflexin sobre la administracin pblica cobr mayor auge debi-
do a la ampliacin de las actividades gubernamentales y a la importancia
que se le dio a la administracin como factor de desarrollo. Las organi-
zaciones aparecieron como instituciones plurales, en las que destacaron
aspectos que acentuaban su capacidad de integracin. Debido a la nece-
sidad de resolver los problemas de consenso, estas ideas orientaron los
estudios hacia el modo de pensar dominante en la poca, lo que de ma-
nera natural favoreca una perspectiva pragmtica -pero paradjica-
mente tambin reformista-, con el propsito de mejorar lo existente.
En el editorial de la Revista de Administracin Pblica (publicada por
el INAP en el ltimo trimestre de 1958), se dijo:
no se poda afirmar estrictamente que el Estado sea la burocracia, ni aun
que la burocracia sea la propia administracin, ya que tanto el Estado co-
mo sus modos de operacin forman un complejo poltico, econmico, le-
gal y humano que no puede definirse ni localizarse en individualidades.
Sin embargo, la burocracia es el cuerpo que moviliza la gestin del go-
bierno y, por lo tanto, es obvia su importancia en los tiempos presentes,
en los que la influencia estatal penetra tan hondamente en todas las esfe-
ras de la colectividad que jurdicamente representa."
Estas ideas se materializaron casi de manera exclusiva en estudios y
propuestas hechas en el gobierno y crculos oficiales. En esos crculos
se comparta la preocupacin de que "si la burocracia no conformaba
un cuerpo capacitado para las funciones del Estado; si la incompeten-
cia, la negligencia y la corrupcin la invadan, los mecanismos admi-
nistrativos seran irremediablemente impopulares ydeficientes'.P
11 Editorial de la RevistadeAdministracinPblica, nm. 9 (Memoria, 1955-1990), M-
xico, INAP, p. 21.
12 [bid., pp. 21-22.
Aparecieron entonces trabajos en los que se incluyeron anlisis sobre
la burocracia y su insercin en la organizacin pblica. En el gobierno
se hicieron propuestas para analizar el estatuto de los servidores pbli-
cos, el diseo de puestos y operacin de escalafones y la administra-
cin de sueldos y prestaciones.
Por su parte, la corriente funcionalista permiti entender a la so-
ciedad como un organismo qUt; crece, se vuelve complejo y diverso.
Sus partes cumplen distintas funciones, lo que plantea problemas de
definicin, dependencia, etc. Durkheim se refiri a la nocin de fun-
cin y asign a la sociologa el descubrimiento de aquella parte de la
organizacin que encarna las principales funciones sociales y el anli-
sis de su posicin especfica en el juego de la dinmica social.!"
Al atribuir a la funcin la satisfaccin de una necesidad, este enfo-
que se extiendi a los anlisis de la administracin pblica. Merton se
esforz por darle a sta un carcter operativo; de ah, bajo la influen-
cia de Parsons y despus de Easton, se lleg al funcionamiento sistmi-
co, de acuerdo con la idea de que un sistema se ve obligado a cumplir
con ciertas exigencias para lograr su supervivencia.
Bajo la influencia de estos enfoques se constat que la administra-
cin pblica era una estructura que constitua un sistema y que cum-
pla funciones. Al hacer esto, se dejaba otra vez de lado a la adminis-
tracin como objeto de estudio cientfico, ya que nociones como las de
sistema, funcin y estructura no pueden explicar un objeto real sino
uno construido. En Mxico, estos enfoques se adoptaron de manera
selectiva, dependiendo del punto de vista que se quera favorecer; es
decir, segn se quisiera entender la administracin pblica como insti-
tucin, como organizacin o como sistema de accin. En cualquier ca-
so, esta distincin revesta un carcter estrictamente metodolgico.
Con estos supuestos los anlisis evolucionaron bajo dos premisas:
la relacin de la administracin pblica y el desarrollo econmico, y la
reforma administrativa. Los estudios realizados bsicamente en el go-
bierno cumplieron con el propsito de sustentar proyectos guberna-
mentales.
La Revista de Administracin Pblica reapareci despus de algunos
aos de interrumpirse su publicacin. En el editorial del nmero 16
(1964) se dijo que era intencin del Instituto dar un "enfoque ms po-
sitivo al concepto de la administracin gubernamental a fin de vincu-
larla lo ms estrechamente posible al fomento del desarrollo econmi-
15 Tomado de Chevalier y Losckak, up. cit., p. 111.
26
ASPEGrOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
co",14Se subrayaba "la necesidad de adecuar el rgano a la funcin y
condicionar el mecanismo gubernamental a la naturaleza y alcance de
los planes y programas econmicos del pas"." Las investigaciones rea-
lizadas durante casi dos dcadas aprovecharon los recursos y aplicaron
las tcnicas que servan de manera primordial a esos propsitos. "La
idea moderna de la administracin para el desarrollo se entenda co-
mo la obtencin del mejor empleo de los recursos disponibles con el
fin de aprovechar de un modo ms racional los insumas e incrementar
la produccin de bienes y servicios." 16 El crecimiento y evaluacin del
sector paraestatal fue otro incentivo para el estudio y el anlisis. La efi-
cacia de la administracin pblica se convirti en un factor determi-
nante para el desarrollo. La idea central giraba en torno al hecho de
que gobernar era administrar y que el esfuerzo deba estar en la adap-
tacin de las estructuras al desarrollo.
Estos estudios de carcter pragmtico consideraban a la administra-
cin como un instrumento de planeacin, programacin y direccin.
Las tcnicas presupuestales y los sistemas de administracin tributaria
ocuparon buena parte de la atencin de los especialistas en este campo.
En 1970, el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica,
que tuvo una gran influencia en Latinoamrica y en Mxico, organiz
el primer seminario regional de reforma administrativa; un ao des-
pus se celebr en Brighton, Gran Bretaa, el primer seminario de ca-
rcter interregional sobre ese tema. En 1973 y 1974 se realizaron las
dos etapas del Seminario Interamericano de Reforma Administrativa.
Jos Iturriaga, uno de los fundadores del INAP, dice sobre la impor-
tancia que tuvieron esos enfoques:
el sector paraestatal y el descentralizado fueron creciendo; primero con
cautela y despus aceleradamente, al punto que se percibieron en el con-
junto de la administracin no pocos rasgos irracionales o redudantes, cos-
tosos e innecesarios [...] para abaratar la administracin pblica y hacerla
menos onerosa, ms gil y verdaderamente concebida como administra-
cin para el desarrollo, se ingres a una cuidadosa revisin del aparato
administrativo y de su sector descentralizado y paraestatal, para introdu-
cir en los tres cuanta modificacin aconsejara el inters nacional.'?
14 INAP, Memoria, p. 39.
15 ne; pp. 39-40.
16 Andrs Caso, "Administracin pblica y desarrollo", en Revista de Administracin
Pblica, nm. 19, 1970, pp. 9-13.
17Jos Iturriaga, "Testimonio", en Memoria, D/J. cit., p. 61.
LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SU DESARRLLO COMO DISCIPLINA 27
A partir de la dcada de los setenta, al incorporarse a la vida nacio-
nal las administraciones estatales y municipales de manera ms din-
mica, acorde con la modernizacin propuesta para la federacin, algu-
nos analistas de la administracin pblica mexicana les prestaron
atencin; y hay que decir que las investigaciones sobre el tema han ido
en aumento, tanto en cantidad como en calidad.
Al hacer un balance no muy minucioso, puede decirse que los estu-
dios hechos durante ms de veinte aos no llegaron a proponer de mane-
ra precisa la naturaleza del comportamiento de la administracin pblica
ni analizaron las fuerzas que la impulsaban a actuar en varias direccio-
nes. No se hicieron propuestas en las que se relacionara la conducta de
los organismos pblicos con la forma en que se insertan en el proceso
histrico global y con su evolucin institucional. Tampoco se observ ni
analiz la interaccin de esos organismos con las variables externas."
LACIENCIA ADMINISTRATIVA
El trnsito de un Estado liberal a uno social de derecho favoreci el
cuestionamiento de la separacin entre poltica y administracin que,
en su tiempo, haba sealado Woodrow Wilson.
Frente al hecho de que en la evolucin y trnsito del Estado la ad-
ministracin pblica tiene un contenido histrico, hay en Mxico un
momento de confusin respecto de la definicin conceptual, metodo-
lgica y epistemolgica de lo que seran los estudios en esta materia.
Gabino Fraga, presidente del Instituto de Administracin Pblica, ex-
puso con claridad: "es necesario fijar el contenido de lo que deben ser
los estudios sobre administracin pblica en Mxico. Ha de ser [ana-
lizado] el aspecto poltico de la administracin pblica?, o el aspecto
jurdico>, o el aspecto tcnico relativo a la eficacia del funcionamien-
to de dicha administracin?". 19
Aventurando las ideas que influiran en los estudios dentro de este
campo, dijo que "ni antes ni despus de la ampliacin de los criterios jur-
dicos ha podido prescindirse de la administracin pblica". y cit a Geor-
ges Langrad, cuyo artculo "La ciencia de la administracin pblica en
18 Bernardo Kliksberg, "La reforma administrativa en Amrica Latina, una revista
del marco conceptual", en scar Oszlak (comp.), Teoria de la burocracia estatal, Buenos
Aires, Paids, 1984, pp. 459-489.
19 "Discurso del licenciado Gabino Fraga Magaa en la Segunda Asamblea Ordina-
ria del Instituto de Administracin Pblica en 1957", Menwria, p. 17.
28
i
I
I
Francia", publicado en la Revistade Ciencias Sociales de Puerto Rico, se con-

virti en una referencia obligada para los estudios mexicanos de esos aos.
En el mismo discurso deca Fraga que
la extensin de las funciones administrativas, como consecuencia de la am-
plitud desmesurada de las atribuciones del Estado moderno despus de las
ltimas guerras mundiales, ha hecho que la administracin penetre honda-
mente en la vida de la comunidad, teniendo que atender problemas para
cuyacomprensin yresolucin se requiere una tcnica especializada [... ]
y agregaba,
es necesario admitir que los estudios sobre administracin han tomado otra
orientacin, que es predominante, sobre todo en la doctrina norteamerica-
na, y que consiste principalmente en considerar la influencia del ambiente
poltico, psicolgico y social en el que se desenvuelve la administracin y
preconizar las medidas tcnicas ms adecuadas para tener el mejor rendi-
miento de la actividad administrativa, tratando de adaptar a la administra-
cin los principios que regulan el manejo de las empresas privadas.20
La confusin respecto de la definicin conceptual, metodolgica
y epistemolgica no permiti que se reflexionara con profundidad so-
bre la vocacin intelectual de la disciplina. Al volver parciales los enfo-
ques, el conocimiento se volvi incompleto y, por ende, la produccin
intelectual producto del trabajo de diferentes grupos. Se hicieron di-
versos intentos por establecer bases epistemolgicas y analticas, al in-
tentar identificar a la administracin pblica como una ciencia admi-
nistrativa.
En esta preocupacin intelectual se reconoca que una ciencia no
deba definirse slo por su objeto de estudio, sino tambin por su in-
tencin cientfica, tal que permitiera explicar los fenmenos observa-
dos. Se aceptaba que, si bien una ciencia se defina por su mtodo, es-
to no significaba que no poda utilizar los de otras ciencias afines. En
un primer momento era vlido suponer que la ciencia administrativa
poda recurrir legtimamente a mtodos de ciencias ya constituidas.
La reflexin deba incluir un cuestionamiento profundo sobre las
premisas que definan el carcter cientfico de la ciencia administrati-
va y elegir un marco de anlisis en el que pudieran incorporarse los
modelos que proponan otras ciencias sociales, para, finalmente, con-
i 20. lbd., pp. 17-18.
LAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPLINA 29
siderar los problemas especficos planteados a la ciencia administrativa
en el terreno de la investigacin.
Frente al postulado de que en la ciencia descansa la explicacin de
los fenmenos, y que el observador no puede percibir de inmediato
stos, se necesita de una investigacin que vaya ms all de la aparien-
cia de las cosas a fin de aprehender la esencia de stas que sea capaz de
romper con el conocimiento sensible, con la realidad tal y como se
percibe. Este objetivo es tanto ms dificil de alcanzar cuanto ms estre-
cha es la relacin entre el sujeto y el objeto de la investigacin.
En Mxico, la objetividad fue una condicin dificil de lograr debi-
do a que el observador estaba, en la mayora de los casos, inmerso en
la realidad que estudiaba, y debido a que le atribua cierto valor a los
hechos que le interesaban y se daba por supuesto que se conocan in-
tuitivamente. Esta realidad acab con las pretensiones cientficas de la
ciencia administrativa.
Gabino Fraga, en el mismo discurso arriba citado, ilustra cmo en
Mxico la evolucin del estudio de esta rea del conocimiento pas de
un momento en el que la disciplina pareca haber adquirido cierta
identidad, por lo menos en la definicin de su objeto de estudio, a
otro de reflexin y construccin terica.
A propsito de estos aspectos que pueden servir para apreciar el
funcionamiento de la administracin, en el X Congreso Internacional
de Ciencias Administrativas, celebrado en Madrid en 1953, tuvo lugar
una interesante discusin entre los especialistas en derecho adminis-
trativo y los de ciencias administrativas. Aunque se eludi la definicin
de la ciencia administrativa, se produjo una clara separacin entre los
'juristas", por una parte, y los "administradores", por la otra. Los pri-
meros, sostuvieron que las ciencias administrativas engloban al dere-
cho administrativo o por lo menos se complementan y coordinan con
ste; los segundos, insistieron sobre los aspectos prcticos y no jurdi-
cos de las ciencias administrativas.
A estos aspectos les conceden la primaca, ya se trate de principios gene-
rales de organizacin y mtodos administrativos o de las relaciones que
existen entre las ciencias polticas, la sociologa y la psicologa social con
las ciencias administrativas, en cuanto stas no estn confinadas solamen-
te a la administracin pblica, sino representan, igualmente, aspectos tc-
nios de prctica de negocios y de gestin de empresas.s'
:11 tu, p. 18.
29020
30
Los estudios en administracin pblica reflejaron entonces la divi-
sin del conocimiento, el objeto de estudio y el mtodo. Se favoreci
una distancia entre el mundo acadmico y el profesional que no ha re-
sultado fcil acortar.
La experiencia prctica -pocos lo dudan-, es sumamente importante
como fuente de trabajo intelectual; pero en el caso de los estudiosos de
esos temas, ese argumento se ha utilizado de una manera extrema, al cali-
ficarse el trabajo acadmico como especulativo ypoco prctico. Tambin
la administracin pblica se ha encontrado repetidamente al servicio di-
recto de funcionarios pblicos, lo que imprime a la produccin intelec-
tual un carcter de corto alcance, inmediatista y coyuntural. Este uso bu-
rocrtico de la disciplina ha impedido que la administracin se concentre
en problemas menos prcticos aunque ms signfcativos.w
De esta manera, la administracin pblica enfrent la tajante dife-
rencia entre teora y prctica, lo que cancel cualquier intento por
convertirla en una disciplina cientfica.
EL ENFOQUE DE POTICA PBLICA
En los estudios relacionados con la administracin pblica sigui desa-
rrollndose la perspectiva de la organizacin, pero conviviendo con la
institucional.
A pesar de las aportaciones significativas de ambas corrientes, la reali-
dad administrativa no ha logrado enriquecerse con una explicacin con-
vincente. Al cuestionar algunas de las hiptesis ms importantes de las dos
perspectivas dominantes.jean-Pierre Nioche dice que empez a esbozarse
una tercera forma de anlisis: la perspectiva de las polticas pblicas.
La accin del Estado moderno y su sociedad no puede entenderse
por medio de la idea clsica que diferencia las esferas poltica y adminis-
trativa. Hacer algo eficaz implica presuponer tanto la complejidad del es-
cenario como la unidad de ste. Segn explica Nioche, "la accin colecti-
va se traduce en la construccin progresiva de los problemas de las
'polticas pblicas' ".23 En este caso, tanto la administracin como el me-
22 Eduardo Guerrero, "Administracin pblica: estado de la disciplina y de la pro-
fesi6n en Mxico", tesis para recibir el ttulo de Licenciado en Administraci6n Pblica,
El Colegio de Mxico, 1992, pp. 15-20.
23J.P. Nioche, op. cit., p. 645.
LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SU DESARROLLO COMO DISCIPUNA 31
dio social en el que acta Se analizan en perspectiva, como instancias
poltico-administrativas nacionales o locales.
Un aspecto esencial de este enfoque es que sus supuestos implican
no separar la esfera poltica de la administrativa y la social, ya que par-
te de la idea de un corte transversal de los tres componentes:
Toda poltica incluye en proporciones variables una dimensin de ges-
tin (resolver un problema, realizar un proyecto), yuna dimensin polti-
ca (mantener o modificar una situacin poltica dada). El anlisis se des-
arrollar sobre esos dos planos a los que se considera interdependientes,
dndose por entendido que la dimensin poltica puede incluir los dos
niveles: el sistema de poder especfico dentro del cual se forma y se des-
arrolla la poltica y el sistema politico globa1.2
4
Este enfoque incluye una secuencia que no puede confundirse
con la simple cronologa de los hechos; el orden de las etapas que se
suceden debe tomarse como una referencia hipottica, ya que las es-
trategias adoptadas por los diferentes actores pueden modificar el or-
den preestablecido."
Por ltimo, el enfoque de polticas pblicas tiende generalmente
a explicar, no slo a describir. Supone una conceptualizacin de pro-
cesos y la definicin de una metodologa que permite establecer y
probar hiptesis causales. Las metodologas son variadas y recurren a
las ciencias sociales, en especial a la economa, la ciencia poltica, la
sociologa y la psicologa. Por lo dems, el enfoque ha creado tambin
una serie de mtodos propios, tanto para llevar a cabo los planes de
investigacin como para el uso de las tcnicas para recopilar y anali-
zar datos.t"
Cuando en Mxico se superaron los prejuicios del enfrentamiento
estructuralista marxista y la fobia al uso del mtodo matemtico y esta-
dstico como radicalmente opuesto al histrico, los economistas empe-
zaron a interesarse en el enfoque de poltica pblica y a servirse de ste.
Esta corriente, desarrollada especialmente en Estados Unidos, ha
influido paulatinamente en los ambientes profesionales y acadmicos
de Mxico. Se advierte que la premisa fundamental es restablecer la ra-
cionalidad y el carcter pblico de las acciones gubernamentales, resti-
tuyendo el carcter pblico a lo social y liberando a lo gubernamental
24 /bid., p. 646.
25 Id.
26 Id.
32
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
de los compromisos que le acarreaba la exclusividad que se le atribuy
sobre lo pblico.
Bajo esta influencia, el estudio de la administracin pblica com-
parte ms la naturaleza de una ciencia aplicada que de una bsica. La
disciplina aparece como un conjunto de conocimientos orientados ha-
cia fines prcticos que constituyen una especie de ciencia del estudio y
realizacin de polticas concretas. El estudio de la poltica pblica po-
dra definirse como problem oriented science, es decir, una ciencia orienta-
da a descubrir y resolver problemas especficos y relevantes, basndose
en instrumentos y descubrimientos de otras ciencias sociales.s?
Al revisar el uso del gasto y el empleo como insumos fundamenta-
les para hacer ms dinmico el desarrollo, fue preciso enfrentar los
problemas de gobierno y administracin con criterios ms racionales y
una mayor especializacin. Por ello, se puede afirmar que las propues-
tas de esta corriente implican una crtica al Estado benefactor.
En la bsqueda de una gestin de gobierno ms informada, razonada y
eficaz, se incorporaron sofisticados avances del anlisis matemtico, la
teora de sistemas, la informtica, la microeconoma, la teora de decisio-
nes y organizaciones, y la economa del bienestar (anlisis costo-benefi-
cio), bajo la concepcin del gobierno como actor racional que reconoce y
trata de superar los lmites y restricciones (informativos, politicos, econ-
micos y legales) que pesan en sus elecciones pblicas."
Al tomar los programas pblicos como referencia conceptual bsi-
ca, esta corriente propone el perfeccionamiento de tcnicas analticas
y la posibilidad de elaboraciones tericas que permitan tomar decisio-
nes pertinentes en los mbitos gubernamentales.
A partir de que, desde el gobierno, se habl de que el Estado implica
transformaciones econmicas profundas, se han modificado radicalmen-
te las ideas sobre el papel asignado al gobierno y a la administracin:
Se ha ido dibujando un nuevo estilo de decisin y gestin pblica y han
aparecido nuevos patrones de administracin pblica menos respetuosos
de los valores tradicionales y ms preocupados por los valores administra-
tivosde eficiencia y eficacia, que se caracterizan por un mayor peso de las
iniciativas y autonomas sociales, en la identificacin y definicin de pro-
27 E. Guerrero, op. cit., p. 12.
28 Luis F. Aguilar Villanueva, "Poltica pblica y gobierno del Estado", Revistadel
Colegio, nm. 4, 1990, pp. 244-245.
blemas, en la formulacin de las polticas para atenderlos yen las formas
de poner en prctica y evaluar las poltcas.w
En nuestro medio, la influencia de esa corriente es an reducida.
Su consolidacin y fortalecimiento dependern de la evolucin que
tengan los nuevos esquemas del desarrollo poltico-administrativo; de
un gobierno menos influyente y sofocador de iniciativas, pero ms efi-
caz, y de una sociedad menos pasiva, ms participativa y corresponsa-
ble en las decisiones que la afectan; se trata de situaciones que difcil-
mente se lograrn en el corto plazo. Es necesario, pues, hacer un
esfuerzo por modificar los modelos de cultura poltico-administrativa
de signo contrario.
CONCLUSIN
En Mxico, el estudio de la administracin pblica ha pasado por bue-
nos momentos de produccin intelectual, pero no ha logrado crear
teoras slidas, puesto que el trabajo de investigacin no ha sido cons-
tante ni sistemtico.
El enfoque institucional arraig debido a mltiples razones, pero
una importante es que tanto la teora liberal del Estado como su rival,
la marxista (fuente terica de algunos trabajos acadmicos en esta
rea), compartan una visin instrumental de la administracin. Este
supuesto defini y, por momentos, limit el avance terico.
Al incorporarse la ptica de la organizacin, el desarrollo concep-
tual en Mxico estaba rezagado respecto a los avances que sobre las
nociones de management y management pblico se tenan ya en otros
pases. Algunos postulados de este enfoque se incorporaron en nues-
tro pas sin el sustento de la reflexin rigurosa, lo que desvi la investi-
gacin hacia discusiones poco trascendentes y propici que se incor-
poraran al sector pblico mtodos de trabajo de la empresa privada sin
la suficiente revisin critica. Se utilizaron sistemas de planificacin y
control adaptados a la esfera pblica, pero otros, que se copiaron di-
rectamente del sector privado, evidenciaron los lmites y la falta de
adecuacin a la realidad del proceso pblico de decisin.
La idea de recurrir a tcnicas como el control de gestin, la direc-
cin por objetivos, la presupuestacin por programas, etc., era la de
29 bid., pp. 236-237.
34
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOUTICAS PBUCAS
mejorar la administracin de las organizaciones pblicas. Se logr
reinterpretar en trminos de management.algunas de las lecciones del
enfoque institucional, lo que sin duda fue una base para las contribu-
ciones que, desde la ptica gubernamental, se hicieron en nuestro pas.
El sustento terico del management pblico aport elementos que
permitieron anlisis ms apegados a la realidad. Por ejemplo, se adapta-
ron mtodos de acuerdo con los problemas que se fueron presentando
y, obviamente, con el entorno social. Uno de los problemas que impi-
dieron hacer propuestas que avanzaran ms all de las circunstancias sur-
gi al intentar analizar el sector productivo del Estado (sector paraes-
tatal); no fue fcil encuadrar su funcin en la definicin clsica que
sobre ste se tena.
Los anlisis tampoco lograron la adecuada articulacin de la admi-
nistracin con el sistema poltico, ni explicaron suficientemente los
avances e innovaciones, que sin duda influan de manera importante
en la administracin y en su relacin con la sociedad.
Para avanzar hacia la concrecin de propuestas de largo alcance
deberamos superar las explicaciones tradicionales que se centraron
en fortalecer el carcter omnipotente del Estado, y tambin aquellas,
derivadas de las distintas interpretaciones del management pblico, que
subrayaron de manera casi exclusiva temas como la eficacia en detri-
mento de otros criterios y de reflexiones ms profundas y crticas.
LAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO,
SUS CONDICIONANTES YRETOS

INTRODUCCIN
El desarrollo de la administracin pblica como campo disciplinario
se ha visto obstaculizado a partir de la dificil distincin entre la activi-
dad profesional y el desarrollo acadmico -entendido, primordial-
mente, como tarea de investigacin, produccin intelectual y editorial.
En la revisin que hice para un seminario anterior organizado por El
Colegio de Mxico, se aprecia que sus propias caractersticas -como
disciplina que estudia los fenmenos inherentes al Estado, gobierno,
aparatos administrativos, etc>,' la han hecho entrar a la rbita de in-
fluencia del poder. Ante ello, si bien se constatan avances en produccin
intelectual-en su mayor parte en textos elaborados por funcionarios-
esta situacin le ha restado fuerza crtica y propositiva.s La administra-
cin como disciplina no ha logrado la necesaria cohesin terica, por-
que ms que entender y explicar los fenmenos inherentes al Estado,
gobierno y aparatos administrativos, se ha dedicado a justificar pro-
puestas elaboradas desde el poder.
El reto que esta disciplina enfrenta en pases como Mxico es el de
buscar un espacio de reflexin y creacin ms especfico. Dicho espa-
cio tendra que construirse a partir de un anlisis profundo de las ca-
pacidades institucionales que es necesario generar>y del diseo y pues-
1 Vase el trabajo de Luis F. Aguilar, "Los objetos de conocimiento de la adminis-
tracin pblica", en RevistadeAdministracin Pblica, nm. 54, 1983.
2 Mara del Carmen Pardo, "La administracin pblica en Mxico: su desarrollo
como disciplina", en Furo Intemodonal; vol. 33, nm. 1 (131), 1993, pp. 12-29; se repro-
duce en este volumen.
5 La capacidad institucional la entiendo a partir de la definicin de instituciones
que propone Douglas North en Imtitutions, InstitutUmal Change and Economic Perfqrmanet,
Cambridge University Press, 1990, como la inclusin de diversos actores cuya interac-
cin social y poltica debe estar regulada por reglas que todos los actores avalen, y que
les permitan actuar en un clima de certidumbre. Este tema est desarrollado por Mau-
36
ta en marcha de polticas pblicas, no gubernamentales," con el con-
curso de diversos actores que busquen consensos sociales reales y no si-
mulados, de manera que se logre efectivamente transitar hacia la de-
mocracia.
En este trabajo, a partir de un rpido recorrido sobre algunas deci-
siones derivadas del proyecto poltico del gobierno de Carlos Salinas
de Gortari, intento demostrar de qu manera el objeto e inters de la
disciplina se ven absorbidos por los temas impuestos desde arriba, lo
que impide que las propuestas disciplinarias tomen la necesaria distan-
cia que la objetividad cientfica supuestamente exige. El trabajo que
presento incluye, entonces, un somero anlisis de los temas que a par-
tir del relevo gubernamental en diciembre de 1988 han ocupado la
atencin de los estudiosos mexicanos. El campo de la administracin
pblica necesita ser desarrollado para contar con una produccin te-
rico-metodolgica que permita avanzar en propuestas paradigmticas.
Mi objetivo es demostrar que dicho desarrollo no puede ser slido y de
largo aliento mientras los estudios en esta disciplina tengan que justifi-
car, o justifiquen, propuestas gubernamentales.
CONDICIONAMIENTO y LIMITACIN DE lA DISCIPLINA
POR EL PROYECTO POLTICO
El gobierno actual se vio obligado a romper con formas tradicionales
de quehacer gubernamental para poder enfrentar rezagos acumulados de
enormes magnitudes, y una de las crisis econmicas ms severas.
El diseo del proyecto poltico salinista se elabor a partir del re-
conocimiento de que los desequilibrios macroeconmicos a los que el
pas haba llegado, se reflejaron de manera muy importante en la in-
capacidad del gobierno para continuar utilizando el gasto pblico pa-
ra satisfacer las demandas de la poblacin, y en el hecho de que el
aparato administrativo, particularmente el llamado sector paraestatal,
haba crecido en proporciones impresionantes y de una manera poco
racional, lo que obstaculizaba su eficaz rendimiento. El crecimiento
excesivo redund en una gran dispersin de esfuerzos de gestin gu-
bernamental y recursos, que oblig a partir de 1976 a una reordena-
ricio Merino en el trabajo "De una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de estu-
dio sin disciplina" que se incluye en este mismo volumen:
4 Vase el trabajo de Mauricio Melino, op. cit., pp. 119-121.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES YRETOS 37
cin de las reas en las que el sector pblico intervena. Se desarroll
una sectorizacin de entidades paraestatales bajo la coordinacin de
las dependencias del sector central, convertidas en lo que se conoci
como cabezas de sector. Este arreglo se mantuvo de 1982 a 1988, al
menos de manera formal. Sin embargo, su operatividad dejaba mu-
cho que desear por el hecho de que los arreglos slo correspondan a
una subordinacin administrativa, y no a un ejercicio coordinado de
esfuerzos en materia de intervencin econmica y de rendimientos fi-
nancieros."
En la administracin del presidente Salinas, frente al hecho de
que el sector paraestatal, ya no presentaba las dimensiones espectacu-
lares de aos atrs, la coordinacin interinstitucional se ha hecho so-
bre todo a partir de las iniciativas de sus asesores personales, incorpo-
rados en las oficinas cercanas al mandatario. Desde dichas oficinas
tambin se coordina el trabajo de los gabinetes especializados, los
cuales inciden en acciones donde participan ms de una de las de-
pendencias centrales o paraestatales. Habra que estudiar con cuida-
do el quehacer de estas oficinas para corroborar la opinin generali-
zada de que en stas se disearon las polticas ms importantes sin
buscar necesariamente el acuerdo de los sectores involucrados y de
que, por lo tanto, el responsable de esas oficinas se convirti virtual-
mente en un hombre que concentraba enorme poder, equiparable
con la figura de un vicepresidente, situado por encima de cualquier
secretario de Estado.
A partir de las definiciones de poltica y de polticas elaboradas en
los mbitos cerrados cercanos al jefe del ejecutivo, el proyecto poltico
se sustent en la necesidad de sanear las finanzas pblicas, como re-
quisito sine qua non para lograr los objetivos del ajuste estructural. Pa-
ra ello, se emprendi una reforma fiscal sin precedentes que deba
permitir aminorar la evasin, ampliar las fuentes de ingresos y reducir
las tasas impositivas en beneficio de los estratos de menores ingresos.
Tambin se tomaron decisiones para mantener una estricta disciplina
fiscal, que redujera e incluso eliminara a mediano plazo el dficit p-
blico, a fin de evitar presiones inflacionarias.
De la misma forma, se decidi continuar con los programas de
ajuste iniciados desde el sexenio anterior, como el de privatizar empre-
sas pblicas consideradas "no estratgicas" para el pas. Este proceso se
Mara del Carmen Pardo, "La reforma administrativa para el desarrollo social en
Mxico", en Furo Internal:ional, vol. 25, nm. 2 (98), 1984, pp. 108-113; se reproduce en
este volumen.
38
plante como una valiosa posibilidad para liberar recursos que se ca-
nalizaran hacia programas sociales.
Junto con las medidas de ajuste sealadas, el gobierno actual dise-
una estrategia para atraer inversin extranjera que complementara
los esfuerzos nacionales. Dicha estrategia estuvo basada en la aplica-
cin de un conjunto de reglas -supuestamente claras y sencillas-, y en
la incorporacin de normas jurdicas depuradas que sirvieran para re-
activar la actividad econmica, proceso conocido como desregulacin.
Se emprendi tambin un ambicioso programa para fortalecer la in-
fraestructura nacional en importantes esferas con la participacin del
sector privado. .
Cuando el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari inici
su periodo en diciembre de 1988, el diseo de las polticas desde la c-
pula de la lite gobernante y sus asesores, experiment una importan-
te re definicin de reglas en materia de poltica econmica. La redefi-
nicin implic la necesidad urgente de controlar la inflacin, superar
el estancamiento econmico e incluir algn tipo de compromiso de
poltica social para buscar soluciones a los problemas que esas situacio-
nes acarreaban. De ah la inclusin de una poltica social que quiso
aparecer como "novedosa". As, el Programa Nacional de Solidaridad,
mejor conocido como Pronasol, se coloc en un lugar destacado en las
prioridades del proyecto poltico, ya que si no resolva problemas gra-
ves y acumulados en reas bsicas (salud, educacin, servicios), al me-
nos los paliaba y con ello se quitaba la presin y las crticas acerca de su
apuesta al modelo neoliberal.
El xito relativo alcanzado en los programas de ajuste macroeco-
nmico (por ejemplo en materia de deuda)
6
se sustent en la propues-
ta de "concertacin" con los distintos actores y fuerzas sociales involu-
cradas en los ajustes propuestos. En este sentido, el gobierno tom la
iniciativa de suscribir con los principales sectores econmicos un Pac-
to para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE), que se ha
convertido en la pieza clave de la poltica econmica.
Estos cambios se han englobado en la llamada reforma del Estado,
que de acuerdo con el discurso oficial significaba alcanzar tres objeti-
vos bsicos: ampliar la vida democrtica, restablecer el crecimiento sin
inflacin y aumentar el bienestar material de la poblacin. La reforma
6 Sealo como relativo el xito alcanzado puesto que para fines de 1993 el Banco
Interamericano de Desarrollo deca que Mxico ocupaba la segunda posicin de pases
deudores del mundo desarrollado, con un saldo de 118 894 millones de dlares, El Fi-
nanciero, 11 de abril de 1994, primera plana.
lAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES YRETOS 39
se plante de esta manera debido a varios factores. Primero, el Estado
en Mxico haba tenido una influencia decisiva en casi todos los mbi-
tos de interaccin con la sociedad, ahogando sus iniciativas; as, el go-
bierno se haba visto involucrado en actividades de toda ndole, dilu-
yendo el sentido real de sus prioridades, y, lo que es peor, perdiendo la
capacidad para atenderlas. Segundo, la transformacin de la sociedad
mexicana en el ltimo cuarto de siglo ha modificado de forma impor-
tante la ndole y cantidad de las demandas y tambin su interaccin
con el Estado, la que empieza a manifestarse de una manera menos pa-
siva y reactiva, inscrita en la tendencia actual que se ha dado en llamar
"impulso" irresistible de la participacin". De acuerdo con Kliksberg,
la gente quiere democracias genuinas donde intervenga y tenga con-
trol de su destino." Tercero, los rezagos sociales, cuya solucin se ha
hecho esperar desde la Revolucin, ya no aceptaban ms plazo para
ser resueltos.
Sin embargo, lo que la reforma de Estado de hecho propuso fue la
incorporacin de una serie de mecanismos complejos planteados for-
malmente, con el propsito de concluir con el Estado paternalista y
promover que otros sectores compartieran responsabilidades. Con
ello, al gobierno se le separaba de la injerencia y atencin exclusiva de
los asuntos pblicos. Este proceso, que se inici hace apenas una dca-
da, puso en evidencia que el protagonista principal en la formulacin
de polticas haba sido el gobierno. Sin embargo, en el proyecto polti-
co salinista, reformar al Estado signific darle mayor viabilidad a ese
mismo gobierno para que volviera a ser capaz de generar respuestas
para mantener la estabilidad -incluyendo la creciente exigencia de la
sociedad-, tanto desde la perspectiva interna como desde la que la in-
teraccin internacional le estaba demandando. Por ello, la estrategia
se centr en las decisiones en materia econmica y en decisiones en
materia de reforma poltica, que no alcanzaron a cubrir el amplio es-
pectro de necesidades y demandas de un esquema ms democrtico.
As el marco poltico no ha obtenido los consensos necesarios, en-
tre otras cosas porque slo ha incluido cambios en materia electoral y
de esta manera, el fortalecimiento de la capacidad institucional del Es-
tado ha quedado sin solucin y sujeto a las decisiones en dicha mate-
7 Bernardo Kliksberg, &latma general del 11seminario internacional, organizado por
el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas bajo el tema: "El rediseo del Es-
tado para el desarrollo de una agenda socioeconmica y el cambio", Toluca, Estado de
Mxico, julio de 1993, p. 5. El entrecomillado lo toma B. Kliksberg del documento:
PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, 1993.
40
ria. En trminos de la disciplina quiere decir que para explicar lo que
sucede, el objeto de conocimiento se transforma en objetos que exi-
gen para su comprensin enfoques diversos, para lo que hay que pedir
prestado a la economa, a la ciencia poltica y al derecho sus marcos
explicativos.
Los ajustes mencionados han significado costos sociales de consi-
derable magnitud. El levantamiento indgena en Chiapas, el primero
de enero de 1994, ayuda a corroborar lo que en la mente de muchos
pareca una mera intucin: la poltica econmica no se acompa de
medidas que resolvieran los problemas derivados de la desigualdad.
Tampoco se opt por la decisin de fortalecer la participacin y los
mecanismos de expresin democrtica, a pesar de la retrica participa-
tiva implcita en el Pronasol.
EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD RECTORA DEL GOBIERNO
En el caso mexicano, se puede decir que la dimensin del Estado por
s sola no significa una mayor capacidad o eficiencia para resolver las
necesidades sociales. En realidad, esta caracterstica slo tiene sentido
si se ve a la luz de las condiciones reales, en las que su desmesurada di-
mensin condujo a una menor atencin y a la desviacin de recursos
de aquellos destinos en donde eran ms necesarios. En Mxico el pro-
blema no ha sido el de un Estado pequeo y dbil, sino el de uno que
al crecer se fue debilitando. Los problemas se agravaron cuando su
energa institucional se concentr en cmo mantener sus dimensio-
nes, en detrimento de su compromiso con la sociedad, particularmen-
te con los grupos ms desfavorecidos.
La produccin acadmica de temas relacionados con la adminis-
tracin pblica de las tres dcadas pasadas tuvo como una importante
fuente de inspiracin el desdoblamiento del sector paraestatal. La ma-
yor parte de los trabajos -desde la perspectiva administrativa- se dedi-
c a resear la manera en la que el gobierno fue aumentando su tama-
o, y muy poco al estudio de las tensiones que se podan generar entre
crecimiento y legitimidad gubernamental.s
La reforma emprendida por el actual gobierno no estuvo diseada
para incidir en el fortalecimiento necesario de la capacidad institucio-
8 Vase el trabajo deJos Chanes Nieto, Introduccin bibliogrfica a la administracin
pblicamexicana, Mxico, INAP, 1992.
nal del Estado, para que, entre otras cosas, las polticas fueran efectiva-
mente pblicas (la capacidad podra ser medida por la presencia con-
sistente de diversos actores con facultad de establecer una interaccin
til, materializada en propuestas cuyo impacto beneficiara al conjunto
de la sociedad, y en el establecimiento de reglas para la interaccin y
participacin avaladas por el conjunto de fuerzas sociales). La reforma
se ha restringido al establecimiento de ciertos lmites al protagonismo
del gobierno en la solucin de necesidades que resultan -ahora s- ina-
plazables. Los lmites son ms el resultado de la incapacidad del gobier-
no para asumir el compromiso de la manera como lo hizo en el pasado,
que por una conviccin de abrir canales a la participacin y a la corres-
ponsabilidad, en la lgica de fortalecer el entramado institucional. De
igual manera, tampoco se ve de forma clara la preocupacin por gene-
rar mecanismos que eficienticen la accin de su aparato administrativo
y profesionalicen la funcin pblica, sino, ms bien, una intencin por
privilegiar la vertiente de la recuperacin econmica perse.
Lo que s se decidi fue profundizar en la medidas adoptadas en el
sexenio anterior, y llevar a cabo un espectacular desmantelamiento del
mencionado sector paraestatal. Ambas acciones, si bien pudieron ha-
ber considerado los rendimientos de las empresas, su inoperancia, su
mala administracin, etc., resultaron ms bien de una re definicin im-
portante de los mbitos de actuacin del sector pblico. El Estado,
frente a una situacin de crisis que le impeda hacer uso de los recur-
sos presupuestales, se sale de los espacios que tradicionalmente ocupa-
ba. Adems, "invita" a otros sectores de la sociedad (lase el privado) a
corresponsabilizarse con ste en la atencin de cuestiones bsicas, in-
cluso servicios pblicos (telfonos, correos, etc.) , y en apoyo a las pol-
ticas de ms alta prioridad que el propio gobierno estableci.
Otro resultado del llamado redimensionamiento del aparato esta-
tal fue la posibilidad de contar con recursos frescos provenientes de la
venta de empresas pblicas, que pueden ser utilizados en programas
dedicados a atender de manera selectiva los rezagos sociales. Esta idea,
armada con diferentes arreglos de organizacin, ya se haba ensayado
en el pasado. As, existan unidades dedicadas a atender aspectos so-
ciales bsicos con una estructura independiente de las del resto de las
secretaras de Estado, encargadas de las polticas sociales, como el Sis-
tema Alimentario Mexicano (SAM), o la Unidad de Coordinacin Ge-
neral del Plan de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Copla-
mar). Dichas unidades contaron con todo el respaldo presidencial e
incluso dependieronjerrquicamente del presidente. El haber ensaya-
do diferentes arreglos de organizacin nos advierte sobre la creciente
42
ASPEcrOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
incapacidad del Estado para cumplir con los compromisos asumidos
histricamente frente a la poblacin, y permite constatar que la mo-
dernizacin administrativa argumentada refleja la necesidad de ir tras-
ladando a la sociedad muchos de los compromisos sociales asumidos
por el Estado, sin poner en riesgo la estabilidad del pas.?
El instrumento escogido por el gobierno salinista, como un meca-
nismo de compensacin que activara el gasto social selectivo, y por ende
limitado, es el llamado Pronasol. Este programa se encuentra dentro
de una dependencia del sector pblico central, y su operacin responde
a mecanismos que han existido siempre (como la participacin comu-
nitaria, por ejemplo). Lo que es importante, pero no novedoso, es que
se ha entendido y se ha asumido por los rganos burocrticos como un
programa de inters presidencial. La formulacin del Pronasol desde
las oficinas del presidente es lo que explica que la subsecretara encar-
gada de su administracin, dependiente de la SPP, coordinara las accio-
nes en materia de desarrollo regional desde seis aos antes de que el
programa apareciera. As, cuando la SPP desapareci y pas a formar
parte de la estructura de la Sedesol, que fue creada casi cuatro aos
despus que el programa, no ocurri nada. La prioridad presidencial
otorgada al programa le permite no tener que incluir como una preo-
cupacin esencial para su eventual xito el contar con una adecuada
estructura, o con una capacidad "gerencial" para su manejo. Sin em-
bargo, el hecho de que su "xito" dependa slo de ese apoyo se est
convirtiendo en una de sus mayores debilidades, como ya aconteci en
el pasado con otros instrumentos meramente coyunturales de respues-
ta a las necesidades sociales.
REFLEXIONES FINALES
Hasta la dcada de los ochenta, el diseo del proyecto poltico estuvo
subordinado al modelo de desarrollo y al modelo gubernamental, ca-
racterizado por un uso poco racional de los recursos y -para dar res-
puesta a las necesidades sociales- un enorme gasto pblico que pareca
no agotarse. Esta situacin se acompa de un crecimiento, tambin
9 sta es una de las hiptesis del proyecto de investigacin sobre la administracin
de la poltica social que tengo en curso y que forma parte del macro-proyecto del CEI so-
bre "Cambio y resistencias: veinticinco aos de poltica mexicana 1968-1994". Los co-
mentarios del profesor Ren Herrera me fueron muy valiosos para aclarar dicha hip-
tesis.
LA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO: SUS CONDICIONANTES YRETOS 43
pOCO programado, de las dependencias del sector pblico, dedicadas a
fortalecer la intervencin del gobierno en un gran nmero de reas
de la actividad econmica y de servicios.
En este contexto, el gobierno fue convirtindose en el actor casi ex-
clusivo y esencial en las estructuras del Estado mexicano, no slo en la
dinmica econmica, sino tambin en los problemas sociales. La concu-
rrencia de otros actores y sectores no se requera para desarrollar y ha-
cer crecer en todos los aspectos al pas. El gobierno se convirti en el ac-
tor protagnico, y no estuvo dispuesto a revisar ese carcter, hasta que la
crisis le mostr, de manera evidente, los lmites de ese protagonismo.
Por ello, es sorprendente que sean los mismos funcionarios del go-
bierno mexicano los que abiertamente acepten que se fracas en la solu-
cin de los problemas, a causa de un Estado "obeso", "propietario", "pa-
ternalista [oo.] que trataba como menores e incapaces a los diferentes
grupos sociales y que asuma cada vez mayores demandas de la pobla-
cin e incrementaba el nmero de instituciones, recursos, y burocracias
para intentar atenderlas. El camino result inviable, fue costoso y no
constituy una estrategia que contribuyera al desarrollo'l.!"
El modelo adoptado permiti al gobierno -euyo elemento indispen-
sable es el ejecutivo, ms concretamente, el presidente de la Repblica-
convertirse en el espacio donde se concentraron prcticamente todas las
iniciativas, apareciendo como la arena de la representacin de los inte-
reses de los sectores y grupos sociales. Esta clara manifestacin de la cen-
tralizacin de decisiones que toma forma en el diseo de polticas, no
slo no se ha logrado revertir en Mxico frente al espectro de la entrada
a la modernidad (apertura comercial, bloques econmicos, el ingreso a
organismos de pases industrializados, como la OCDE, etc.), sino que se
ha agudizado en los ltimos cinco aos. Es necesario, entonces, hacer
un esuferzo para salir de la trampa de los enfoques que se circunscriben
en definitiva arms de lo mismo" y pensaren la revisin de ese papel
protagnico desde nuevos planos de anlisis. u
En el gobierno actual efectivamente queda rebasada la idea de ha-
blar de programas que hagan eficiente la gestin. Se propuso una re-
forma estructural, la llamada reforma del Estado, buscando resolver
10 Carlos Rojas Gutirrez, "El Programa Nacional de Solidaridad y la reestructura-
cin de la gestin social partcipatva", en La administracin pblicacontempornea en M-
xico, Mxico, Secogef/Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 168-174.
11 D. Osborne y T. Gaebler, Reinventing Govemment: How theEntrtpreneuriol SfJirit is
Transformingthe Pu.blic Sector, Addison-Wesley Publishing, 1992, citado por B. Kliksberg,
op. cit.,p. 20.
44
problemas graves tanto econmicos, como polticos y sociales. Esta re-
forma necesito de una serie de mecanismos complejos para concluir
con el Estado paternalista y dar paso a uno solidario.!" Sin embargo, el
diseo de polticas que involucraran un Estado ms participativo, y en
donde hubiera corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad,
qued atrapado en el diseo, puesta en marcha y hasta la eventual eva-
luacin autoritaria de las polticas gubernamentales. Otros actores han
intervenido en mecanismos de consulta, concesiones, o "pactos", pero
no han llegado a tener una participacin efectiva.
Hoy da, laque sucede es que, a pesar de reconocerse el "fracaso"
de un modelo de gestin que no ayud a resolver problemas sociales,
no se busca fortalecer la capacidad institucional del Estado, sino hacer
corresponsables del gobierno a otros actores y sectores, pero conser-
vando la toma de decisiones para la alta burocracia y los asesores. De
ah que se pueda decir que si bien hay mayor energa institucional
concentrada en esfuerzos de concertacin, la participacin social en-
cuentra an lmites, cuando no se trata de aceptar o convalidar las de-
cisiones de la lite en el poder.
Lo anterior se traduce, entonces, en una concentracin de la capa-
cidad rectora por el gobierno, donde la tarea de coordinacin se con-
vierte en una pieza esencial, sobre todo desde el mbito de accin del
ejecutivo federal, la cual fortalece an ms su papel decisivo, sobre to-
do frente a las situaciones de conflicto. Esta situacin limita la eficacia
de la interaccin del sector pblico con otros, como el privado o el so-
cial, porque no existe una competencia equitativa entre estos diversos
sectores, que al menos le permitiera al sector pblico un incremento
real de su capacidad administrativa.
Los rendimientos, an limitados en eficacia de gestin, dejan un
espacio que est siendo cubierto por una cada vez mayor participacin
de organizaciones no gubernamentales (ONG). Existe un sinfn de
ejemplos, pero las organizaciones ms estructuradas intervienen en
materias en donde hay un notorio dficit institucional en el diseo de
polticas "pblicas", como pueden ser los problemas del medio am-
biente, derechos humanos, mujeres, por slo mencionar algunos. Ade-
ms, al concentrarse la capacidad rectora, la efectiva descentralizacin
sigue siendo una cada vez ms aeja aspiracin.
12 Las contradicciones en las que se ha incurrido respecto de la pretensin de lle-
gar a un Estado solidario, estn reseadas por Lorenzo Meyer, "Sexenio de solidari-
dad?", en Exclsiar, 30 de septiembre de 1993, primera plana.
En el caso del diseo de la poltica social se ve claramente que se
quiere hacer aparecer al Pronasol como el eje de esa poltica. En la es-
trategia salinista, a partir de la constatacin de los rezagos acumulados
en el desarrollo social, y debido a los saldos que la prolongada crisis
econmica haba dejado, se incluye al Pronasol como un mecanismo
que permitira canalizar el gasto social, pero de manera selectiva y
"amarrado" a las prioridades que se induyeron dentro del propio pro-
grama. Si hasta diciembre de 1993 se aceptaba en muchos crculos de la
sociedad mexicana que el programa haba tenido xito (a partir de
las cifras agregadas dadas a conocer), el levantamiento de los indge-
nas en el estado de Chiapas coloca una fuerte interrogante sobre esos
resultados.
No obstante, existen al menos dos razones para explicar por qu el
programa fue calificado positivamente. Primero, como qued explica-
do en anteriores prrafos, porque fue una iniciativa presidencial, y a
pesar de estar administrado por una dependencia gubernamental, ha
sido una preocupacin constante del presidente de la Repblica que
el programa funcionara, y funcionara bien. Segundo, porque ha teni-
do una amplia difusin en los medios de comunicacin. Esta situacin
se refleja en los datos recogidos por una encuesta de opinin elabora-
da por una revista de divulgacin en el mes de octubre de 1991Y
Al entenderse la poltica social del actual gobierno como sinnimo
de Pronasol, queda en evidencia que la continuidad en el diseo de
polticas que inciden en este campo, no es un constante del quehacer
gubernamental en Mxico. No se puede hablar de que exista la inten-
cin de disear polticas para un desarrollo social integrado, sino se-
lectivo, a partir de las prioridades que los gobiernos establecen.
La reforma del Estado en Mxico ha significado una importante
redefinicin en materia de poltica econmica, que se materializ en
una serie de decisiones polticas y programas modernizantes (con to-
do lo ambiguo que este trmino resulta) en los que se incluyeron, sin
duda, las negociaciones para la firma del Tratado de Libre Comercio
con Estados Unidos y Canad, que han consumido gran parte de la
energa e inteligencia institucionales de las lites en el poder. Esto ha
tenido costos importantes. Uno de stos es el que los programas so-
ciales tuvieron que encuadrarse en un esquema de atencin hacia los
grupos identificados como de "pobreza extrema", por lo que la res-
puesta a las necesidades sentidas, se da en los trminos de priorida-
EstePais, teneneias., opiniones, octubre, 1991.
46
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS rBUCAS
des unilateralmente establecidas, y es de entrada limitada. Otro, es
que la voluntad modernizadora para contar con un aparato adminis-
trativo moderno y eficaz no parece manifestarse con la misma convic-
cin.
Consecuentemente, hay una tensin no resulta entre un sistema
econmico con reglas claras de competencia, abierto y fiscalmente
mucho ms eficiente, y la actuacin de una administracin muchas
veces lenta, en el que el ejercicio de la autoridad aparece incierto, va-
luntarista, y en donde la eficacia de la gestin pblica queda atrapada,
ya que no logra generar la capacidad gerencial necesaria, pero tam-
poco romper con los comportamientos tradicionales que la constri-
eron en una lgica premoderna, burocrtica e ineficaz.
La insistencia en contar con la capacidad institucional en el Estado
debiera convertirse en origen y medio para la construccin de para-
digmas en administracin pblica, en la medida en que dada esa capa-
cidad, sta fuese necesariamente traducindose en el establecimiento
de reglas que ofrecieran certidumbre jurdica, tcnica, organizativa,
etc., a los diferentes grupos y actores sociales. Dichos actores tendran
que establecer una interaccin que permitiera efectivamente avances
hacia un esquema democrtico. De esta manera se podra hablar de
una reforma y un cambio que estuvieran encaminados hacia un esque-
ma de ejercicio de autoridad consensuado y, por ende, de beneficio
colectivo.
La preocupacin por encontrar en la administracin pblica una
verdadera ciencia social con todo el andamiaje terico que a sta co-
rresponde, es una preocupacin que se comparte en mbitos acadmi-
cos de distintas partes del mundo. El primer seminario en El Colegio
de Mxico result en ese sentido bastante ilustrativo. Existen incluso
discusiones en otros campos del saber cientfico social, como puede
ser el de la ciencia poltica, en el que la discusin est planteada sobre
la misma preocupacin, yen donde los resultados han permitido mati-
zar y relativizar la insistencia en su necesario carcter cientfico.
El problema de la disciplina pudiera, en todo caso, plantearse co-
mo el problema del "tema" de la administracin pblica, y con ello res-
tarle importancia a la pretensin de cientificidad probada que debiera
tener. Sin embargo, aligerarle el estatus no impide caer en cuenta de
los lmites y condicionantes que tiene, aun como una disciplina no
"duramente" cientfica.
En el caso mexicano es evidente que mientras el fortalecimiento
de la capacidad institucional est subordinado a la lgica de la to-
ma de decisiones centralizada en las altas esferas de la burocracia, y
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO: SYS CONDICIONANTES YRETOS 47
mientras estas decisiones se enfoquen fundamentalmente a la poltica
econmica y el mantenimiento del gobierno como el actor esencial en
losintercambios e interacciones del tejido social -aunque ya no sea el
nico-, la disciplina de la administracin pblica seguir encontrando
obstculos y se har ms lejana la posibilidad de elaborar construccio-
nes novedosas que permitan a sta encontrar su propia va de explica-
cin para los fenmenos que analiza.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS
DE LA TEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA*
FRANCISCO GIL VILLEGAS**
La administracin pblica se ha definido tradicionalmente como el
conjunto de actividades encargadas de llevar a cabo las polticas y pro-
gramas de los gobiernos. Desde esta perspectiva, la administraicn p-
blica se centrara principalmente en la planeacin, organizacin, di-
reccin, coordinacin y control de las operaciones del gobierno.
Incrustada eminentemente en un contexto delimitado por una ra-
cionalidad instrumental, la administracin pblica es identificada por
los manuales ortodoxos de la disciplina como el agente instrumental
de la poltica pblica, cuyos fines se encuentran definidos por la volun-
tad poltica. En principio, la distincin entre "poltica" y "administra-
cin" otorga un carcter de medio instrumental a la segunda, a fin de
que pueda servir a los fines propuestos y definidos por la primera.' Al
referirse as al caso britnico, S. E. Finer nos dice que, en teora, el ga-
binete debe circunscribirse a definir los planes de gobierno, dejando a
los departamentos administrativos la mera ejecucin de stos.r Ahora
bien, por lo menos en el mundo anglosajn, la perspectiva ortodoxa
que separa tajantemente la poltica de la administracin fue anuncia-
da de manera precursora en el brillante ensayo de WoodrowWilson ti-
tulado "The Study of Administration", el cual fue publicado en el se-
gundo volumen de Poltical Science QJtarterly enjunio de 1887.
3
De acuerdo con Wilson, la ciencia de la administracin pblica
constitua a fines del siglo XIX "el ltimo fruto del estudio de la ciencia
* En el centenario del natalicio de Karl Mannheim (1893-1947). Este trabajo se
public originalmente en Foro Internacional, vol. 33, nm. 1 (131), 1993, pp. 30-53.
**Profesor-investigador del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de
Mxico.
1 S. E. Finer, A Primer ofPublicAdministration, Londres, Frederik Muller, 1950, p. 14.
2 Ibid., p. 65. .
5 Woodrow Wilson, "Tbe Study of Administration", en Political Science Quarterly,
vol. 2, nm. 2, 1887, pp. 197-222.
AO
50
poltica". A pesar de que la administracin es la parte ms visible del
gobierno y es "tan vieja como el propio gobierno", el estudio de la ad-
ministracin pblica, a diferencia del de la poltica, es un fruto relati-
vamente tardo porque "nadie escribi sistemticamente acerca de la
administracin como una rama de la ciencia poltica hasta que este si-
glo [el XIX] super su primerajuventud y comenz a cultivar el conoci-
miento sistemtico como su flor ms caracterstica".'
Al delimitar "con precisin" el campo de estudio de la administra-
cin pblica, Wilson procede a establecer la tajante distincin entre
"poltica" y "administracin", que a partir de entonces se asocia a la vi-
sin ortodoxa de esta disciplina.
El campo de la administracin -nos dice Wilson- es un campo de negocios.
Ha sido apartado del apresuramiento y la pugna propios de la poltica, en
la mayor parte de sus aspectos se halla incluso al margen del controvertible
campo del estudio constitucional. Es una parte de la poltica nicamente
de la manera en que el sistema de contabilidad domstica forma parte de la
vida de la sociedad; nicamente como la maquinaria participa en el pro-
ducto manufacturado [... ] As, la administracin se halla fuera de la esfe-
ra propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones
polticas. Aun cuando sea la poltica la que fije las tareas para la adminis-
tracin, sta no debe dejar que maneje sus oficinas."
La idea de una tajante escisin entre poltica y administracin no
es, sin embargo, una aportacin original de Wilson, como l mismo lo
confiesa en su artculo de 1887 al dar como fuente de inspiracin para
tal distincin el nombre del eminente terico suizo Johann Kaspar
Bluntschli, autor de los tres volmenes de Lehre vom modernen Staat
(1875-1876) de los cuales bebieron tambin Max Weber, Hermann He-
ller, Carl Schmitt y Hans Kelsen. Con apoyo en las frases ms expresi-
vas de la obra de Bluntschli para fundamentar la tesis de la separacin
entre poltica y administracin, Woodrow Wilson considera necesario
[ ... ] separar la administracin tanto de la poltica como del derecho. La
poltica, dice Bluntschli, es una actividad del Estado "en cosas grandes y
universales", al paso que "la administracin en cambio es la actividad del
Estado en cosas individuales y de poca monta. La politica es, pues, el domi-
nio especial del estadista, y la administracin lo es del funcionario tcnico"
4 tu, p. 19B.
5 !bid, pp. 209-210.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LA TEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 51
[... ] Una gran parte de la administracin va de incgnito para la mayor par-
te de la gente, confundindose a veces con los "manejos" polticos o bien
con los principios constitucionales, [pero] la administracin pblica es la
ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico. Cada aplicacin es-
pecial, particular, de la ley general es un acto de administracin,"
A fin de fijar claramente la versin ortodoxa de la separacin entre
poltica y administracin expuesta por Wilson hemos seleccionado la
siguiente frase lapidaria de su brillante y seminal artculo: "Los vastos
planes de actuacin gubernamental no son administrativos, pero la
ejecucin detallada de tales planes s que es administrativa".'
Durante la segunda mitad del siglo xx la tajante distincin de Wil-
son se vio sujeta a una profunda crtica. Es cierto que tambin Max
Weber pareca estar de acuerdo con la ntida divisin entre poltica y
administracin. Pero la gran diferencia entre los dos autores radica en
que mientras Wilson plante la distincin en trminos de una descrip-
cin fctica, Max Weber la utiliz nicamente con el propsito meto-
dolgico de construir tipos ideales, susceptibles de aplicarse despus a
investigaciones empricas concretas.
8
La sociologa poltica de Max Weber es, como todos sabemos, una so-
ciologa de la dominacin fundamentada en tipos ideales; en ella, se po-
ne a prueba la validez de la dualidad comprensin-explicacin incluida
en la definicin de la nocin de "sociologa" en la primera pgina de Eco-
nomay sociedad, como "la ciencia que pretende entender, interpretndo-
la, la accin social para de esa manera explicarla causalmente en su desa-
rrollo y sus efectos". En cualquier tipo de dominacin hay tambin, para
Weber, un elemento susceptible de ser captado por medio de la Verstehen
y que estara constituido por el conjunto de creencias y motivaciones que
legitiman un determinado tipo de dominacin. La legitimidad debe cap-
tarse as por medio de la comprensin interpretativa, tal y como sta apa-
rece en la primera parte de la definicin de sociologa interpretativa a la
que hemos hecho referencia. Pero Weber considera tambin que en todo
orden de dominacin hay un elemento de relacin causal configu-
rado por la manera en que el dominador controla y distribuye sus recur-
sos econmicos, militares y, sobre todo, administrativos. En el tipo de do-
minacin tradicional, por ejemplo, Weber distingue entre los subtipos de
dominacin feudal, patrimonial y sultanista, en funcin de si el control
6 Ibid., pp. 21().211.
7 Ibid.. p. 212.
8 MaxWeber. Etxmomia, sotiM:lad, Mxico. Fondo de Cultura Econmica, 1980. p. 5.
52
sobre los recursos econmicos y administrativos es centralizado, como en
el patrimonialismo y el sultanismo, o delegado, como en el caso del feu-
dalismo. La accin social es explicada aqu "causalmente en sus desarro-
llos y sus efectos", con lo que se satisface la segunda parte de la definicin
de sociologa referida ms arriba.
De esta manera, debera quedar claro que los tres tipos puros de
dominacin ni aparecen nunca con su pureza conceptual en la reali-
dad emprica ni se circunscriben exclusivamente al Estado moderno
ni agotan todos los tipos de dominacin que puedan darse en la histo-
ria, pues siempre es posible construir nuevos tipos ideales para expli-
car realidades peculiares como, por ejemplo, la del caciquismo. Lo
ms importante para los propsitos centrales del presente artculo radi-
ca, sin embargo, en que la separacin entre "poltica" y "administra-
cin" en la construccin de los tipos ideales de la sociologa poltica
de Max Weber tiene una funcin metodolgica y no se presenta como
una descripcin fctica o normativa sobre cmo se da empricamente
o cmo debera darse esta relacin en instancias concretas de domi-
nacin. Adems, al ser tan importante para Weber la variable de la le-
gitimidad en la explicacin de los diversos tipos de dominacin, no
pueden sostenerse interpretaciones como la que hizo Taleott Parsons
en el Congreso de Sociologa de Heidelberg en 1964, segn la cual
Weber quedara colocado por su anlisis de la burocracia moderna en
calidad de "heraldo del fin de las ideologas"." Pero tampoco se sostie-
ne la interpretacin de Jrgen Habermas quien, en ese mismo Con-
greso, se puso en el extremo opuesto a Parsons al clasificar simplista-
mente a Weber como un decisionista emparentado con Car1 Schmitt
porque "lejos de haber roto el encantamiento de la ideologa, ms
bien la fortaleci'U?
Vale la pena considerar aqu brevemente la interpretacin de Haber-
mas sobre el proyecto de la cientifizacin de la poltica en Max Weber
porque, pese a su reduccionismo, sintetiz una visin muy difundida du-
rante muchos aos sobre la manera en que supuestamente Max Weber
vea la relacin entre poltica y administracin. De acuerdo con esta in-
9 Vase Talcott Parsons, "Value-freedom and Objectivity", en Otto Stammer (ed.),
Max Weber and Sociology Today, Oxford, Basil Blackwell, 1971, p. 48.
10 Jrgen Habermas, "Discussion on Value-freedom and Objectivity", en Otto
Stammer (ed.), op. cit., p. 66. Para una discusin de por qu debe considerarse la inter-
pretacin decisionista de Weber como simplista, vase F. Gil Villegas, "Democracia y
dictadura en la teora del realismo poltico de Max Weber y Carl Schmitt", en Foro Inter-
nacional, nm. 117, 1989, pp. 129-152.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE lAEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 53
terpretacin, reduccionista, por no tener en consideracin el importante
papel de la tica de la responsabilidad en la poltica moderna:
Max Weber nos leg precisiones claras sobre la relacin entre saber especia-
lizado y prctica poltica. La famosa confrontacin que lleva a cabo entre po-
der de los funcionarios y liderazgo poltico est al servicio de una estricta se-
paracin entre las funciones de los expertos y las funciones del poltico. ste
se sirve del saber tcnico, pero el ejercicio del dominio y de la autoafirma-
cin exige, por encima de eso, la imposicin interesada de una voluntad de-
cidida. En ltima instancia, la autoafinnacin poltica no puede fundamen-
tarse a s misma de forma racional, sino que, ms bien, lleva a efecto una
decisin entre valores y convicciones en pugna, que escapan a una argumen-
tacin concluyente y que pennanecen inaccesibles a una discusin compro-
metida [... ] La racionalidad en la eleccin de los medios va aparejada con la
declarada irracionalidad en la orientacin hacia los valores, fines y necesi-
dades. Pues es esa completa divisin del trabajo entre la pericia y formacin
tcnica de los cuadros generales de la burocracia [o .. ] por un lado, y el ins-
tinto y voluntad de poder de los lderes por el otro, lo que, de hacer caso a
Weber, posibilita una cientifizacin de la poltica.'!
Antes de pasar a discutir otra interpretacin clsica mucho ms ri-
ca y acertada de lo que implicaba el proyecto de la "cientifizacin de la
poltica" de Max Weber, conviene aclarar por qu la interpretacin de
Habermas no est bien fundamentada al atribuirle a Weber las caracte-
rsticas de un modelo decisionista.
Es cierto que, en la eterna pugna entre los valores ltimos, para
Weber no haba forma de demostrar, de manera absoluta y definitiva,
la superioridad de un valor sobre otro. Pero para l se poda ser conse-
cuente en el apego y seguimiento estricto a los principios selecciona-
dos dentro de la pluralidad valorativa y dirimir las posibles consecuen-
cias de una accin tomada en funcin de un valor, y no de otro, de
acuerdo con un criterio basado en la "tica de la responsabilidad co-
mo mejor opcin, al menos en el mbito de la poltica, frente a una r-
gida "tica de la conviccin" que no calcula las ltimas consecuencias
de una accin por estar apegada a principios considerados como abso-
lutos e inconmovibles. En este sentido, Wolfgang Schluchter ha de-
mostrado convincentemente que Max Weber no era un decisionista pu-
ro, como crea Habermas, sino que su inclinacin por el criterio de la
11Jfugen Habermas, "Poltica cientfica y opinin pblica", en Ciencia y tcnica como
"ideologa", Madrid, Tecnos, 1986, pp. 132-133. (Traduccin ligeramente enmendada
de acuerdo con la versin en la lengua originaL)
54
Verantwortungsethik le permiti criticar racionalmente consideraciones
prcticas y tomar acciones, no en funcin de decisiones arbitrarias, si-
no ms bien en funcin del clculo de las consecuencias posibles
abiertas a las diversas opciones de accin. As, el pluralismo axiolgico
de Weber presupone la multiplicidad de posiciones bsicas, fctica-
mente existentes o tericamente posibles, dentro de las cuales puede
darse la crtica y la discusin racional. Segn Schluchter, a travs de es-
ta interpretacin crtica se puede demostrar la inclinacin de Weber
por la "tica de la responsabilidad" frente a la "tica de conviccin" y,
con ello, su posicin no sera ya la de un decisionista sino la de un "ra-
cionalista crtico", puesto que:
[... ] la tica de responsabilidad formula el mismo postulado del raciona-
lismo crtico, por ejemplo, de Hans Albert: "debes exponer incluso tus
creencias y valores ms profundos a la crtica y hacerlos examinar en fun-
cin de sus probables consecuencias". No hay, ni puede haber, soluciones
finales. De esta manera, aun cuando la concepcin de Weber sobre la re-
lacin entre conocimiento y decisiones contiene ciertamente algunos ele-
meutos [... ] decisionistas, el componente crtico predomina claramente
y, por ello, desde una perspectiva terica, el modelo de Weber es fcil-
mente transformable en el del racionalismo critico.P
As pues, frente a los peligrosos deslices decisionistas, Max Weber
se ve protegido por su pluralismo axiolgico y su inclinacin a la tica
de la responsabilidad en el mbito de la poltica, la cual, a su vez, deri-
va de su pluralizada nocin de racionalidad.
Los problemas ideolgicos de la legitimidad, los elementos meto-
dolgicos de la construccin de tipos ideales y el papel de la tica de la
responsabilidad en la relacin de la poltica con la administracin son
retomados en una obra clsica, pero poco leda, donde se aborda el te-
ma de la "cientifizacin de la poltica" de Max Weber; nos referimos al
tercer captulo de Ideologa y utopa de Karl Mannheim. En efecto, en el
captulo titulado "Perspectivas de una poltica cientfica: la relacin
entre la teora social y la prctica poltica", Mannheim inicia la discu-
sin con la provocadora interrogante: por qu no existe una ciencia
de la poltica?; adems en un claro y fructfero dilogo con la confe-
rencia weberiana de "La poltica como vocacin", Mannheim tratar
12 Wolfgang Schluchter, "Wertfreiheit und Verantwortungsethik. Zum Verhltnis
von Wissenschaft und Politik bei Max Weber", en Rationalism der Weltbeherrschung. Stu-
dien tu Max Weber, Frankfurt, Suhrkamp Taschenbuch Verlag, 1980, p. 72.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE lATEORA DE LAADMINISTRACIN PBUCA 55
de resolver, entre otras cosas, la relacin del conocimiento cientfico
especializado con la prctica poltica. El gran obstculo para la existen-
cia de una ciencia de la poltica radica, segn Mannheim, en que en el
mbito del pensamiento social y poltico es inevitable que surjan dife-
rencias de estilos de pensamiento que se extienden incluso al mbito
de la lgica misma. Resulta ingenuo estipular entonces la autonoma de
una ciencia de la administracin pblica que est por encima de las
ideologas, las contiendas y los partidos polticos. En las distintas ma-
neras de conceptualizar la forma de llevar a cabo las rutinas adminis-
trativas y el ejercicio de las polticas pblicas van implcitas, se quiera o
no, diversas concepciones sobre cul es la mejor manera, fctica o nor-
mativa, de realizar el orden y la prctica polticos:
Un problema -nos dice Mannheim- no puede resolverse oscureciendo
sus dificultades, sino tan slo si stas se plantean tan aguda y pronuncia-
damente como sea posible. Por lo tanto, nuestra tarea consistir definiti-
vamente en establecer la tesis de que, en poltica, el planteamiento de un
problema y las tcnicas lgicas que es preciso emplear varan con la posi-
cin poltica del observador."
A fin de verificar esta tesis, Mannheim construye, siguiendo la me-
todologa weberiana, cinco tipos ideales de pensamiento histrico po-
ltico, centrndose para ello sobre todo en la relacin entre teora y
prctica. Ahora bien, estos cinco tipos ideales, construidos en 1929,
podran parecer relativamente obsoletos en 1993. Sin embargo, sa es
una mera apariencia, pues es posible actualizarlos en funcin de los di-
versos modelos de teora poltica y de administracin pblica de los l-
timos aos, con lo cual expresaramos la vigencia conceptual que sigue
teniendo la construccin tpica ideal de la clebre obra de Mannheim.
Los cinco tipos ideales de pensamiento poltico administrativo cons-
truidos por Mannheim son 1) conservatismo burocrtico; 2) historicis-
mo conservador; 3) pensamiento democrtico liberal burgus; 4) con-
cepcin socialista comunista, y 5) fascismo autoritario.
La tendencia fundamental del conservatismo burocrtico consiste
en tratar de convertir todos los problemas polticos en problemas ad-
ministrativos. Como resultado de esa tendencia, Mannheim pone el
ejemplo de que la mayora de los libros de historia de la ciencia poltica
alemana hasta 1929 haban sido, de facto, tratados de administracin;
13 Karl Mannheim, ldeology and Utopia. An Introduction to the Sociolog;y of Knotoledge,
Londres, Kegan Paul, 1936, p. 104.
56
esta unilateralidad es explicable en funcin del peso de la tradicin
de la burocracia prusiana, de la cual haban surgido los principales
tratadistas alemanes, pero tambin por el hecho de que la esfera de
accin del funcionario pblico slo poda darse dentro de los lmites
marcados por el mbito jurdico. En consecuencia, el funcionario del
conservatismo burocrtico es incapaz de ver que detrs de la gesta-
cin de cada ley se encuentran representados y negociados los intere-
ses y la cosmovisin de grupos sociales especficos. Sin embargo, ese
funcionario toma el orden especfico prescrito por una ley concreta
como si fuera el orden natural de las cosas en general, y no compren-
de que cada orden racionalizado es tan slo una de las muchas for-
mas en que son reconciliadas fuerzas irracionales socialmente en con-
flicto. La racionalidad de la mentalidad legalista administrativa
construye as sistemas cerrados y estticos de pensamiento y se en-
cuentra constantemente ante la paradjica tarea de tener que incor-
porar en su sistema nuevas leyes que surgen de la interaccin de fuer-
zas reales como si tan slo se tratara de elaboraciones adicionales del
sistema original. 14
Por lo tanto, toda burocracia, en concordancia con el nfasis peculiar
sobre su propia posicin, suele generalizar su experiencia particular y
perder de vista el hecho de que el mbito administrativo y el orden ar-
mnicamente funcional representan tan slo una parte de la realidad
poltica total. El pensamiento burocrtico no niega la posibilidad de
una ciencia de la poltica, pero la considera idntica a la ciencia de la
administracin. As, hace caso omiso de los factores irracionales y cuan-'
do stos, a pesar de todo, irrumpen visiblemente en escena, son maneja-
dos como simples y "rutinarios asuntos de Estado". Una expresin clsi-
ca de este punto de vista se halla contenida en el dicho originado en
esos crculos de que "una buena administracin vale ms que la mejor
constitucin.P
La modernizacin del conservatismo burocrtico en la dcada de
los noventa aparece en el familiar modelo tecnocrtico, donde la relacin
de dependencia del especialista respecto al poltico parece invertirse y
este ltimo se convierte aparentemente en mero rgano ejecutor de
una intelligentsia cientfica con posgrados en economa y gobierno,
preferentemente de Harvard, Yale, Princeton, Chicago o Stanford, A
14 iuc. p. 105.
15 tu, p. 106.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE lATEORA DE lAADMINISTRACIN PBUCA 57
medida que la investigacin de sistemas y sobre todo los procesos de
decision-makingy rational choiceproporcionan no solamente nuevas tc-
nicas para la prctica poltica, introduciendo mejoras en los instru-
mentos tradicionales, sino tambin una racionalizacin de la decisin
en cuanto tal por medio de estrategias calculadas y automatismos en el
propio proceso de decisin, parecen imponerse al reducido margen
de decisin de los lderes polticos las restricciones y coacciones lgi-
cas de "las cosas mismas", cuyos representantes resultan ser curiosa-
mente los propios especialistas con sus posgrados en Harvard, Vale,
Princeton, Chicago y Stanford.
En suma, la actividad decisoria que le queda al poltico en este ti-
po de Estado tecnocratizado resulta mnima o francamente ficticia,
porque en el mejor de los casos su actividad consiste nicamente en
rellenar los huecos que dejan libres las todava existentes imperfec-
ciones de la racionalidad administrativa. Con todo, la iniciativa de ac-
cin ya la tienen aqu el anlisis cientfico y la planificacin tcnica. El
Estado se convierte en un mero rgano ejecutor, como dice Habermas,
de una administracin ntegramente racional.!" La crtica de Her-
mann Lbbe a la indispensable autopercepcin tecnocrtica de los
nuevos expertos radica en que hacen pasar como coaccin de la pro-
pia lgica de las cosas lo que en realidad, y como siempre, sigue sien-
do poltica, mucha poltica y slo poltica.'? Sin embargo, esta crtica,
como bien seala Habermas, vuelve a situarnos en un "modelo deci-
sionista ampliado", porque aunque el espacio de las decisiones puras
se haya reducido considerablemente en funcin del crecimiento de
los medios de la racionalidad tecnocrtica, la problemtica de las deci-
siones polticas va desmontndose hasta no quedar de ella ms que un
ltimo reducto: el ncleo irracional de la decisin de ltima instancia
(como por ejemplo, "a quin dejar como mi sucesor?"), el cual ya
no es en absoluto susceptible de una ulterior racionalizacin tecno-
crtica."
A diferencia del modelo tecnocrtico que piensa que todo es en
ltima instancia racionalizable, el segundo tipo ideal de Mannheim, el
conservatismo histrico, se caracteriza por advertir plenamente ese
mbito irracional en la vida del Estado, el cual escapa a la posibilidad
de control y de manejo de la administracin; reconoce que existe una
16Jfugen Habermas, "Poltica cientfica y opinin pblica", op. cit., pp. 133-134.
17 Hennann Lbbe, citado enJ. Habermas, op. cit., p. 136.
18J. Habermas, op. cit., pp. 13&H7.
58
zona desorganizada e imposible de medir que es propiamente la esfera
de la poltica.
A fines del siglo XVIII, Edmund Burke declaraba as que "la ciencia
de construir un Estado es como cualquier otra ciencia experimental,
que ni debe ser enseada a priori ni existe ningn tipo de breve expe-
riencia que sea capaz de instruirnos en esa ciencia eminentemente
prctica"." Para Mannheim son evidentes las races sociolgicas de es-
ta tesis, ya que expresa la ideologa de la nobleza dominante en Ingla-
terra y en Alemania que legitimaba la pretensin de que slo la buena
cuna y la buena educacin proporcionan ese "no se qu" de la poltica y
del buen gobernante, pues slo con la pertenencia a un linaje de mu-
chas generaciones que hayan compartido el liderazgo poltico se ad-
quiere ese savoir affaire imprescindible para el buen gobierno. Se trata,
en sntesis, de la justificacin para un gobierno exclusivo de la aristo-
cracia. Para un lder poltico de esta clase, poseer un mero Conoci-
miento correcto y el dominio de algunas leyes y normas no es suficien-
te para poder gobernar bien:
Mientras que la burocracia desconoce el aspecto poltico de una situacin
debido a sus prejuicios administrativos, la nobleza se siente desde el princi-
pio en esa esfera como en su propia casa [... ] En tal esfera, el mezquino
manual administrativo resulta intil, pues no es posible deducir mecnica-
mente de las premisas que se plantean la solucin a los problemas reales.w
La teora histrico conservadora aborda primordialmente proble-
mas que trascienden la esfera administrativa. La administracin no
puede fabricarse artificialmente con mtodos mecnicos, sino que cre-
ce, se desarrolla y se resuelve de manera espontnea. El lder poltico
deber poseer as un instinto innato, aguzado por una larga experien-
cia que lo conduzca a la solucin correcta de los problemas.
La modernizacin del historicismo conservador en la segunda mi-
tad del siglo XX la proporcion el libro de Michael Oakeshott titulado
Rationalism in Polities. La gran lacra de la modernidad a partir del siglo
XVI ha sido creer que todas las artes pueden aprenderse racionalmente
por medio de libros y manuales. Pero as como la lectura de TheJay of
Cookingno va a generar por s misma chefsde alta cocina, ni la lectura y
obediencia a las reglas de Cmo ganar amigos nos va a hacer ms popu-
lares, o la lectura de Masters & Johnson nos va a convertir necesaria-
19 E. Burke, citado en Mannheim, op. cit., p. 107.
20 Karl Mannheim, op. cit., p. 107.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 59
mente en un "atleta del orgasmo", as tampoco la lectura de El prncipe
de Maquiavelo nos va a transformar en grandes polticos o en buenos
administradores pblicos. Maquiavelo bien saba los lmites del conoci-
miento tcnico y, cuando ofreci su famoso libro a Lorenzo de Medici
para ganarse una asesora, no ofreci nicamente el libro sino tam-
bin su propia persona. No fue Maquiavelo, nos dice Oakeshott, sino
sus seguidores, quienes creyeron en el poder abracadabrante de la tcni-
ca: "fueron ellos los que creyeron que el buen gobierno no era otra co-
sa que administracin pblica y que poda adems aprenderse en un
libro".21, Esos "racionalistas" de la poltica son los culpables de la dege-
neracin y decadencia del arte del buen gobierno, pues "la tradicin y
el hbito poltico, que hasta no hace mucho era posesin comn de to-
dos los contendientes en la poltica inglesa, han sido sustituidos por
una vulgar disposicin de nimo racionalista"." Para colmo de males,
ese racionalista de la poltica cree sinceramente que el entrenamiento
en algn conocimiento tcnico es la nica educacin que vale la pena;
es ms, "de veras se cree que una licenciatura en administracin pbli-
ca es la defensa ms segura contra la seduccin del demagogo y las
mentiras del dictador'l."
Para cuando Michael Oakeshott tom posesin en 1961 de la prin-
cipal ctedra de ciencia poltica en la London School of Economics, su
mayor preocupacin se encontraba en el grave ataque racionalista que
estaba sufriendo la educacin a travs de las universidades. En su con-
ferencia inaugural como titular de la nueva ctedra, intitulada "El es-
tudio de la 'poltica' en una universidad", Oakeshott defendi la idea
de que el buen poltico y el buen administrador es el universitario for-
mado en una autntica tradicin humanista y no el especialista en tc-
nicas especficas. El estudio de la llamada "administracin pblica" no
debera de darse en una universidad, sino en los politcnicos y en las
escuelas vocacionales.s' Oakeshott defendi as, en plena LSE, la tradi-
cin britnica de confiar las responsabilidades administrativas de sus
gobiernos a caballeros bien educados en humanidades con manejo del
griego y del latn y sin una especializacin en algn rea tcnica. La
grandeza del BritishEmpire se dio, en buena medida, gracias a que con-
t con excelentes administradores que se haban educado en Platn,
21 Michael Oakeshott, Rationalismin Politics, Londres, Methuen, 1962, p. 25.
22 tu, p. 32.
25 Ibid., p. 33.
24 Michael Oakeshott, "The Study of'Politics' in a University", en Rationalismin Po-
lities, op. cit., p. 329.
60
Tucdides y Cicern y no en la tcnica especializada de la administra-
cin pblica. Desde el siglo XIX los administradores britnicos haban
sido seleccionados sobre la base de exmenes competitivos, principal-
mente entre los estudiantes graduados de O:xford y Cambridge. Esos
exmenes no medan el conocimiento del sustentante en derecho ad-
ministrativo, como en el continente europeo, ni en alguna otra rea
directamente relacionada con la administracin pblica, sino que ms
bien se concentraban en el conocimiento de los clsicos y las humani-
dades. Tal sistema de reclutamiento buscaba producir administradores
generalistas, inteligentes y de una amplia educacin, libre de perspec-
tivas profesionales inmediatas y parroquiales, para que aprendieran,
sobre la marcha, la administracin y las actividades que estaban admi-
nistrando. La administracin pblica se conceba ms en trminos de
proporcionar asesora a los ministros, y menos en trminos de un ma-
nejo tcnico especializado en algn rea administrativa. En 1968, sin
embargo, Oakeshott perdera parte de su gran lucha como heredero
del historicismo conservador de Burke, cuando un comit de investi-
gacin sobre el servicio civil de carrera, bajo la direccin de Lord Ful-
ton, proporcion recomendaciones para ampliar la base del recluta-
miento e introducir un mayor grado de conocimiento administrativo
especializado. De cualquier modo, la idea de que la enseanza de la
poltica en una universidad no puede circunscribirse a sus aspectos
"cientficos", puesto que tal actividad tiene mucho de arte, filosofia y
aprendizaje artesanal, sigue vigente en varias reas de la educacin bri-
tnica, donde se coincide con Oakeshott en que hay una esencia de la
poltica que no puede ser abordada con un planteamiento racionalista
ni con tcnicas de administracin pblica.
El elemento identificado por Oakeshott con el nombre de "racio-
nalismo" sera precisamente el que Mannheim consideraba distintivo
del tercer tipo ideal de pensamiento poltico administrativo, es decir,
el tipo democrtico liberal burgus. El surgimiento de la burguesa,
nos dice Mannheim, se vio acompaado de un "intelectualismo" extre-
mo. El trmino "intelectualismo", tomado de la sociologa de Simmel,
se refera bsicamente a los mismos elementos que Oakeshott incluy
en su definicin de "racionalismo"; un modo de pensamiento que no
reconoce los elementos vitales de voluntad, inters, hbito y emocin,
o que, si los llega a reconocer, considera que pueden ser fcilmente
aprendidos, dominados y manejados por la razn.
Tal intelectualismo burgus demand expresamente una poltica cientfi-
ca y, de hecho, procedi a fundar tal disciplina. As como la burguesa
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 61
fund las primeras instituciones para canalizar la lucha poltica, as tam-
bin cre un mbito sistemtico para la nueva disciplina de la poltica. 25
Sin embargo, de la misma manera en que el parlamentarismo libe-
ral expresa una racionalizacin formal del conflicto social pero no una
solucin al mismo, el pensamiento burgus obtiene tambin una mera
y aparente intelectualizacin formal de elementos inherentemente
irracionales. Desde luego que la teora democrtico liberal burguesa
est consciente de los elementos irracionales, pero es lo suficiente-
mente "intelectualista" como para tratar de dominarlos mediante la
discusin y la crtica racional. Este tipo de teora se lanza as, con un
optimismo envidiable, a conquistar una esfera poltica donde la parti-
cipacin crtica y democrtica de todos sus miembros acabe por redu-
cir al mnimo todos los elementos irracionales de esa esfera." La admi-
nistracin pblica debe llevarse a cabo en un plebiscito cotidiano,
controlado y estimulado por la participacin de una opinin pblica
crtica, responsable, racional y diversificada.
La modernizacin del intelectualismo democrtico liberal burgus
en el siglo xx, puede encontrarse en el racionalismo crtico y la inge-
niera fragmentaria de la sociedad abierta propuesta por Karl Popper.
Como es sabido, para el racionalismo crtico el conocimiento cientfi-
co no avanza por medio de una acumulacin de hiptesis emprica-
mente verificadas sino ms bien por medio de un incesante proceso de
conjeturas y refutaciones, donde las respuestas a los problemas plan-
teados deben ser vistas siempre como soluciones tentativas, sujetas a
un proceso jalsacionistaeliminatorio, a fin de formular nuevos proble-
mas que, a su vez, deben sujetarse nuevamente al proceso jalsacionista.
Para el racionalismo crtico tambin las ciencias aplicadas sern ms
eficientes y racionales en la medida en que se ajusten a este criterio de
conocimiento cientfico y sean capaces de ponerlo en operacin. El
mejor programa de polticas pblicas, por ejemplo, ser aquel que
proponga soluciones tentativas al problema del trfico o de los vende-
dores ambulantes de las grandes urbes, y las sujete despus a una prueba
jalsacionista mediante Una comunicacin con la opinin pblica y los
puntos de vista de los gobernados a quienes van a afectar directamente
esas polticas, a fin de, si es necesario, refutar la solucin tentativa ba-
sada en los sealamientos apuntados por la opinin pblica y los go-
~ Karl Mannheim, Ideology a1ld utopia. .., op. cit., pp. 108-109.
~ /bid, pp. 1 ~ 1 1 0
62
bernados, y volver a sujetar la nueva solucin tentativa al criterio falsa-
cionista, con el objeto de llegar no a una solucin final y definitiva, sino
ms bien a una reformulacin del problema.
El argumento subyacente del racionalismo crtico consiste en con-
cebir nuestro conocimiento en general, y el del funcionamiento de la
sociedad en particular, como falible y en todo caso inadecuado para
las tareas de una gran planificacin social. Para Popper, la accin ra-
cional siempre debe tener en cuenta la falibilidad e imperfecciones de
nuestro conocimiento. Polticas pblicas como la construccin de poli-
duetos en zonas urbanas, o el trazo de los ejes viales, o la instalacin de
una central de abastos deben ponerse siempre en prctica con crite-
rios incrementalistas, de tal manera que sus efectos negativos puedan
ser corregidos tan pronto surjan y antes de que puedan causar daos
todava mayores.
Los argumentos de Popper para seguir el mtodo incrementalista
en las reformas sociales y en las polticas pblicas se encuentran as en
ntima correspondencia con su descripcin de la naturaleza y el creci-
miento del conocimiento cientfico. La ciencia, en general, tambin se
desempea de acuerdo con un criterio gradualista, por lo menos en
dos aspectos. Primero porque progresa no por medio del descubri-
miento de grandes verdades definitivas sino meramente por medio de
una simple aproximacin a la verdad, es decir, por el desarrollo de teo-
ras de verosimilitud creciente. En segundo lugar avanza por modifica-
ciones graduales en su tradicin, creencias y mtodos.t?
Por lo mismo, para el racionalismo crtico ya no es posible disear,
de cara a los problemas generados por el cambio social, reformas infa-
libles que prevean de antemano respuestas a todos y cada uno de los
detalles de su aplicacin. Toda reforma lleva implcita una infinidad
de consecuencias no previstas. La verdadera accin racional debe tener
en cuenta, todo el tiempo, las imperfecciones de nuestro conocimien-
to y todos debemos participar democrticamente en la correccin de
sus deficiencias y limitaciones. Ni el ms original cientfico, como Eins-
tein, o el ms genial y creativo de los dirigentes polticos, como Gorba-
chov, est libre del error. En suma, el enfoque incrementalista del racio-
nalismo crtico propone un elemento democrtico en el diseo mismo
de su esquema institucional para resolver problemas y conflictos socia-
les al enaltecer la argumentacin racional, la persuasin y la demostra-
'r1 Vanse Karl Popper, Conjeturas 'Y refutaciones. El desorrollo del CtJ'TI(JCimiento cientfico,
Buenos Aires, Paids, 1983, YKarl Popper, Conocimiento objetivo, Madrid, Tecnos, 1982.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBUCA 63
cin crtica sin recurrir a la violencia o a la manipulacin estratgico de-
cisionista. En este sentido, a pesar de todas sus modificaciones, el racio-
nalismo crtico es el heredero del intelectualismo demcrata liberal y
para esta perspectiva no debe haber separacin entre los mbitos de la
poltica y la administracin, ya que, en principio, la administracin p-
blica debe desarrollarse democrticamente.
El cuarto tipo ideal de pensamiento poltico administrativo cons-
truido por Mannheim es el socialista marxista, que tiene en comn
con el pensamiento conservador la no negacin de la esfera irracio-
nal, la cual no es ni sublimada como en el pensamiento burocrtico ni
abordada de una forma intelectualista como si fuera racional a la ma-
nera democrtico liberal. Sin embargo, el marxismo se distingue del
pensamiento conservador por el hecho de que concibe esta relativa
irracionalidad como potencialmente comprensible a travs de nuevos
medios de racionalizacin." En efecto, para Mannheim el marxismo
reconoce la irracionalidad relativa de la esfera poltica, pero a diferen-
cia del pensamiento conservador no se contenta con una mera acepta-
cin de lo irracional sino que trata de eliminar lo ms posible ese m-
bito por medio de un nuevo esfuerzo de racionalizacin.
Cmo podemos explicar -se pregunta Mannheim- esta singular caracte-
rstica, que consiste en combinar un irracionalismo extremo con un ra-
cionalismo igualmente extremo, de tal manera que surja de esta fusin
un nuevo tipo de racionalidad "dialctica'P'?
El pensamiento marxista "aparece as como el intento de racionali-
zar lo irracional't.v El elemento irracional es absorbido en el concepto
de transformacin dialctica. Las tendencias dominantes de la esfera
poltica no son construidas aqu como combinaciones matemtica-
mente calculables de fuerzas sino ms bien como capaces, en un mo-
mento dado, de sbita transformacin si son sacadas abruptamente de
la rbita de sus tendencias originales.
Desde el leninismo hay una larga historia de actualizaciones y mo-
dernizaciones del pensamiento marxista. Nosotros consideraremos
aqu nicamente dos casos radicales recientes y emparentados entre s:
el de Claus Offe y el de Jrgen Habermas. En su obra Contradicciones
delEstado de bienestar, Offe procede a sealar todas las irracionalidades
28 Karl Mannheim, op. cit., p. 114.
'l9 /bid., p. 116.
!O /bid., p. 118.
64
que generan crisis sistmicas en el capitalismo tardo del Estado de
bienestar, a fin de proponer una salida racionalizada, en direccin
marxista, a esa crisis endmica. Esta ltima consiste en que el Estado
capitalista avanzado tiene que buscar una creciente planificacin e in-
tervencin, a fin de obtener el necesario apoyo legitimatorio de las
masas, sin transgredir los lmites de la libertad de mercado y de la acu-
mulacin de capital, sin los cuales no puede funcionar ningn sistema
capitalista. Es decir, el Estado capitalista avanzado encuentra los lmi-
tes estructurales a la expansin de sus actividades econmicas y de pla-
nificacin social en el momento en que esta expansin amenaza con
suspender las condiciones de libertad de mercado e inversin, al su-
bordinar las unidades de produccin a la lgica de las decisiones pol-
tico administrativas y no a la lgica de la acumulacin privada del capi-
tal. El problema crucial se resume as, para los administradores del
Estado capitalista avanzado, en la cuestin ms concreta de cmo evi-
tar que el proceso regulador del aparato estatal se desve hacia la ad-
quisicin de una lgica autnoma, plenamente estatista e intervencio-
nista, y llegue a suprimir a la larga el dominio de las relaciones de
intercambio privado.
En forma resumida, esta incapacidad proviene de imperativos autocontra-
dictorios de poltica estatal: si bien debe organizar las consecuencias so-
ciales disfuncionales de la produccin privada, se supone que la poltica
estatal no debe lesionar el primado de la produccin privada. Sin embar-
go, si la poltica estatal quiere ser correcta, se ve forzada a apoyarse en me-
dios que violan la relacin capitalista dominante o bien socavan las exi-
gencias funcionales -la legitimidad y la competencia administrativa- de la
propia regulacin estatal."
Offe seala, en consecuencia, las irracionalidades estructurales del
funcionamiento del sistema capitalista, como lo han hecho todos los
marxistas, incluido el propio Marx, pero con mejores instrumentos
tcnicos y adaptando su aparato crtico a las condiciones del funciona-
miento del Estado capitalista en la segunda mitad del siglo xx. La sali-
da racionalizada al problema de esta crisis estructural, sin embargo, no
se plantea de manera tan clara y contundente como en el pensamiento
marxista clsico. No obstante, la salida racionalizada implcita es clara:
hay que sacar abruptamente al Estado moderno de la rbita de sus ten-
31 Claus Offe, Contradicciones en el Estado de bienestar, Mxico, Alianza Editorial,
1988,p.7l.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 65
dencias irracionales originales y esto slo puede lograrse en la direc-
cin de un modelo socialista como supuesta respuesta racional a "la
crisis en el manejo administrativo de las crsis".32
La crtica de Habermas al funcionamiento del capitalismo avanza-
do no se centra tanto en las cuestiones del manejo de las relaciones
privadas de intercambio o de la acumulacin privada del capital, sino
ms bien en el problema de la legitimidad. Adems, su respuesta racio-
nalizada al problema de la crisis de legitimidad del Estado capitalista
avanzado es abiertamente heterodoxa y "revisionista" frente al cuerpo
terico central de la ortodoxia marxista. Habermas sostiene as que la
"cientifizacin" del proceso poltico tiene que llevar necesariamente a
una crisis de legitimidad de los sistemas polticos en las sociedades ca-
pitalistas avanzadas de Occidente, entre otras cosas porque las fuerzas
gemelas de la burocracia y de la ciencia han alterado todo el carcter
esencial del proceso de toma de decisiones. La tendencia creciente a es-
tablecer los problemas polticos ya no en trminos ideolgicos sino en
trminos pragmticos -sobre el supuesto de que, al menos en princi-
pio, pueden ser resueltos en forma satisfactoria con una tecnologa so-
cial cientficamente diseada- es vista por Habermas como algo que
necesariamente desemboca en un socavamiento del consenso demo-
crtico. El crepsculo de las orientaciones ideolgicamente significati-
vas es, segn Habermas, el corolario de la decadencia de las filosofias
polticas tradicionales, y esa irracionalidad sustantiva acabar por ven-
garse de la sociedad cientficamente administrada. En las sociedades
capitalistas avanzadas el Estado ya ha dejado de ser una entidad signifi-
cativa, fuera del desempeo de sus funciones como garantizador de
una prosperidad creciente y gasto social para todos. El avance de las
formas tecnocrticas de los procesos de toma de decisiones y la cons-
tante demanda, tanto de los partidos polticos como de los gobiernos,
hacia la asesora cientfica de diversos tipos equivale a una autntica
"seudodespolitizacin" de la poltica. El proceso de toma de decisiones
polticas ha evolucionado poco a poco hacia un aparente asunto mera-
mente tcnico, en el que el ciudadano individual ya no tiene nada que
decir ni posibilidad de influir, en un sentido o en otro, en la decisin
que finalmente ser tomada.
S2 Vase Claus Offe, "Crisis en el manejo de la crisis: elementos para una teora de
la crisis poltica", en C. Offe, op. cit., pp. 41-71.
$3 VaseJrgen Habermas, Ciencia 'Y tcnica como "ideologa", op. dt., pp. 53-112, Y
Jrgen Habermas, Problemas deUgitil1llJci6n en el capitalismo tardo, Buenos Aires, Amo-
rrortu, 1975.
66
La salida racionalizada de Habermas al diagnstico de la irraciona-
lidad sustantiva del capitalismo avanzado no fue, sin embargo, de cor-
te ortodoxo. El agente social del inters emancipatorio no es, ni puede
ser, el proletariado industrial ni los intelectuales ni las feministas ni
tampoco los ecologistas. Ms bien es la humanidad en su conjunto. El
gradual debilitamiento del orden normativo y del consenso poltico
tradicional de todas las sociedades industriales, y no slo de las capita-
listas, acabar por socavar definitivamente la legitimidad de las actua-
les formas de dominacin, y entonces podr llevarse a cabo una ex-
haustiva crtica y desmantelamiento de todas las formas de ejercicio de
la racionalidad instrumental, estratgica y manipuladora. La comuni-
cacin no distorsionada entre individuos libres, autnomos y raciona-
les podr por fin concluir el proyecto iluminista de la modernidad.P'
El caso de Habermas evidencia as, por s solo, que todava no ha llega-
do la era del "fin de las ideologas".
El ltimo tipo ideal de pensamiento poltico presentado por
Mannheim es el fascismo, el cual ya no discutiremos aqu en su forma
tradicional sino en su "actualizacin" en el modelo decisionista totali-
tario elaborado por el Kronjurist del nacionalsocialismo: Carl Schmitt.
Este autor ha sido considerado, entre otras cosas, el acuador del tr-
mino de "Estado total" y el defensor ms lcido de la institucin polti-
ca de la dictadura como forma de gobierno ms afn y consecuente
con las tendencias racionalizadoras del Estado moderno. Para Schmitt,
slo en una dictadura se puede llevar hasta sus ltimas y lgicas conse-
cuencias la esencia del funcionamiento tcnico del Estado moderno.
La eficacia de este funcionamiento depende de que el inters tcnico
instrumental no se vea distorsionado por otro tipo de consideraciones.
[... ] resultar imposible que una organizacin funcione bien si las perso-
nas encargadas de la ejecucin reclaman, en virtud de cualesquiera inte-
reses, una cooperacin o control independientes que partan de puntos
de vista distintos al del funcionar tcnico en cuanto tal.3
5
Schmitt presenta ejemplos convincentes de cmo se paralizaran o
entorpeceran las comunicaciones si en las funciones administrativas de
una empresa de transportes o en una oficina de correos, los empleados
antepusieran intereses ajenos a los del transporte o a los del correo; pe-
34 Vase Jrgen Habermas, Teora de la accin comunicativa, 2 vols., Madrid, Tauros,
1989, yJrgen Habermas, El discursoftwsfico de la modernidad, Madrid, Tauros, 1989.
35 Carl Schmitt, La dictadura, Madrid, Revista de Occidente, 1968, p. 43.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 67
ro obviamente no pudo considerar cmo precisamente ese tipo de
racionalidad llev a la incuestionable cremacin de judos en Ausch-
witz, donde los burcratas encargados del proceso simplemente
"cumplieron rdenes" sin cuestionar el funcionamiento tcnico co-
mo tal, y en donde no se contradijo ni la perfeccin tcnica de la or-
ganizacin ni el fin ltimo propuesto por la autoridad soberana de la
institucin dictatorial en la que se enmarcaba tal funcionamiento
tcnico. En este caso se respet pulcramente el ideal instrumental
administrativo de Schmitt, segn el cual: "dentro del ejecutivo que
funciona bien, una vez que estn dados los presupuestos para ello,
no hay ya ningn acuerdo, convenio ni consulta con el rgano del
ejecutivo'T"
La dictadura representa as el medio instrumental ms afn al sur-
gimiento del Estado moderno, el cual es, en esencia, una organizacin
tcnica y ejecutiva. En este surgimiento hay una triple direccin hacia
la dictadura
integrada por el racionalismo, la tecnicidad y la ejecutividad [que] seala
el comienzo del Estado moderno; ste ha nacido de una tcnica poltica.
Con l comienza, como reflejo terico, la nocin de razn del Estado
[. .,] El ejrcito y el servicio civil burocrtico adiestrado, los "ejecutivos",
constituyen la mdula de ese Estado, el cual es por esencia ejecutivo."
La posicin pluralista y parlamentaria, defendida digamos por We-
ber o Kelsen, es un estorbo al desarrollo de la tecnicidad porque intro-
duce opciones y consideraciones no instrumentales, todo lo cual soca-
va, segn Schmitt, la esencia autntica de la poltica moderna. Las
instituciones polticas alternativas y el pluralismo parlamentario son
vistos como anacrnicas reproducciones de los "poderes indirectos in-
termedios" de una era premoderna, es decir feudal y medieval. Igle-
sias, sindicatos, universidades autnomas, partidos de oposicin, todos
son aberraciones poltico institucionales incompatibles con la esencia
tcnica del Estado absolutista moderno. El valor del Estado, que apare-
ce en el siglo XVI y se difunde por el continente europeo, radica en que
es una mquina poltico administrativa limpia, precisa y exacta; la gran
mquina, la machina machinarum. A partir del siglo XVII se desarrolla
un proceso de "neutralizacin" que culmina, coherentemente en la
tecnificacin general. El nuevo Estado "delega as su valor, su verdad y
!l6/dem.
" tu, p. 44.
68
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTlCAS PBUCAS
su justicia en su capacidad tcnica"." Lapidariamente Schmitt afirma
en consecuencia: "la mquina estatal funciona bien o no funciona en
absoluto'l." Como su funcin consiste en poner fin a la inseguridad de
la guerra civil, aquello que no pueda acabar la guerra de todos contra
todos no es un Estado. Este Estado no puede aceptar en su seno pode-
res indirectos de origen medieval como los parlamentos, las iglesias,
las universidades autnomas y los sindicatos porque son disfuncionales
al buen desempeo de la mquina, donde "la maravillosa instrumenta-
cin de una moderna organizacin estatal exige una voluntad y una
racionalidad unitarias'v"
La correcta evolucin -lgica e histrica- del Estado moderno es
vista as por Schmitt como un proceso que, en funcin de la natural e
incontenible expansin de la tecnicidad y la racionalidad instrumen-
tal, debe conducir finalmente al Estado total donde la tcnica ms alta
quede enlazada con la ms alta autoridad y se eliminen todas las for-
mas indirectas de poder. Al referirse a la historia moderna europea,
Carl Schmitt estipula claramente que el Estado liberal, pluralista y par-
lamentario es tan slo un estadio inferior, incluso una desviacin, fren-
te a la consecuente y natural forma poltica de la modernidad consti-
tuida por el Estado total. Este "viraje", natural y normal hacia el Estado
total en el siglo xx, estaba "programado", segn Schmitt, desde el sur-
gimiento del Estado absolutista moderno en el siglo XVI. Hobbes haba
captado genialmente esa esencia con su concepcin del leviatn, pero
trgicamente este proyecto fracas en Inglaterra, su pas de origen,
donde no se pudo desarrollar correctamente la tendencia natural del
Estado moderno hacia la dictadura.
Curiosamente Schmitt pretende situarse, en su defensa tcnica del
Estado total, ms all de las ideologas. La obra clsica de Schmitt, La
dictadura, no defiende en efecto ningn principio ideolgico del fas-
cismo o del nacionalismo; tan slo expone las supuestas razones tcni-
cas e histricas de por qu la forma de gobierno ms adecuada y efi-
ciente para la consecucin de los fines que se proponga el Estado
moderno es la dictadura, independientemente del contenido especfi-
co de las metas propuestas o fijadas por los lderes polticos de ese Es-
tado (hegemona racial, industrializacin, desarrollo econmico, so-
ciedad sin clases o socialismo en un solo pas). No importa si ese
!lBCarl Schmitt, DerLeviathanin derStaatslehre des Thoma.s Hobbes. Sinn und Feschlag
eines Politisches Symbols, Berln, Hanseatische Verlagsanstalt, 1938, p. 69.
!l9 la.. .
.. /bid., p. 118.
LOS FUNDAMENTOS POTICOS DE LATEORA DE LAADMINISTRACIN PBLICA 69
Estado persigue el predominio de la raza aria o la dictadura del prole-
tariado, pues en ambos casos se toman decisiones efectivas dentro de
un marco organizativo acorde con la racionalidad instrumental y el
coherente funcionamiento tcnico administrativo del Estado moder-
no. Lo importante, parece decirnos Schmitt, no es si la organizacin
poltica moderna es una dictadura del proletariado o de algn otro
agente, lo que importa es que sea una dictadura donde se tomen de-
cisiones efectivas que sean aplicadas incuestionablemente por la ma-
quinaria administrativa para garantizar la integridad del Estado total,
nica forma de Estado acorde con la esencia de la era contempor-
nea que se caracteriza y define por su tecnicidad y su racionalidad ins-
trumental.
Sin embargo, la forma misma de concebir el funcionamiento ad-
ministrativo de este Estado ya es ideolgica. Schmitt constituye un caso
extrao donde de manera no consciente y explcita se presenta la efi-
ciencia tcnica como una ideologa autoritaria.
La presentacin actualizada de los cinco tipos ideales de pensa-
miento poltico administrativo construidos por Mannheim nos permi-
te resolver, apoyados en l, varias interrogantes cruciales sobre la rela-
cin entre ciencia poltica y administracin pblica. Una de stas
consiste en demostrar que es muy dificil sostener la tajante separacin
entre administracin como medios y poltica como fines, entre otras
cosas porque todava no ha llegado la era ni del fin de las ideologas ni
del fin de la historia. La eficiencia tcnica del modelo tecnocrticojus-
tifica tan slo los medios instrumentales para obtener las metas organi-
zativas fijadas, pero no puede justificar o legitimar las metas mismas.
Estas ltimas slo pueden ser legitimadas por ideologas y sistemas de
valores. Incluso dentro de los ms modernos aparatos estatales tecno-
crticos, la ciencia y la tecnologa tienen que operar dentro de los l-
mites marcados por la ideologa y los intereses polticos. Los dirigentes
polticos requieren todava de insumas ideolgicos, por ms objetivos
que aparentemente puedan ser, para legitimar sus proyectos y planes
de gobierno, as como su propia autoridad.
En los cinco tipos ideales presentados se ha visto tambin hasta
qu punto las diversas concepciones del funcionamiento tcnico ad-
ministrativo estn indisolublemente vinculadas con posiciones polti-
cas valorativas. El racionalismo crtico no acepta como autnticamen-
te racional ninguna forma administrativa que no sea corregida
constantemente en funcin de las refutaciones presentadas a sus pro-
yectos por la opinin pblica y la participacin democrtica. El mo-
delo decisionista totalitario, por el contrario, no considera como ra-
70
cional cualquier cuestionamiento de los cuadros administrativos ha-
cia los fines decididos autoritariamente por el lder poltico. La ac-
cin comunicativa de Habermas considera, a su vez, que la forma
ms elevada de racionalidad es la que ve, kantianamente, en todos y
cada uno de los individuos fines en s mismos y no medios, de tal for-
ma que un manejo administrativo instrumental no sera autntica-
mente racional.
Ahora bien, la demostracin de la permanencia de valores e ideo-
logas en el proceso poltico administrativo no debera llevarnos a la
conclusin de que no es posible una ciencia de la poltica. Despus de
encontrar elementos ideolgicos en los cinco tipos ideales de pensa-
miento poltico administrativo, Mannheim lleg ms bien a una res-
puesta positiva aunque condicionada frente a este problema:
Si resumimos todo lo que hemos presentado -expresaba Mannheim en
1936- podemos responder afirmativamente a la cuestin de si es posible
una ciencia poltica y si puede ser enseada. Desde luego que nuestra solu-
cin implica una forma de conocimiento muy diferente a la que [los positi-
vistas] consideraran como vlida. El intelectualismo puro no tolerara una
ciencia que est tan ntimamente relacionada con la prctica [i ..'] La polti-
ca como ciencia, en la forma de una sociologa poltica, nunca es un mbito
cerrado y terminado de conocimiento que pueda ser separado del conti-
nuo proceso a partir del cual se ha desarrollado. El conocimiento poltico
est siempre en un proceso continuo de transformacin y, sin embargo, se
encuentra tambin conectado con la corriente de la cual surgi."
El hecho de que la ciencia poltica no se adecue plenamente a una
concepcin positivista de la ciencia no significa que algo est mal con
la poltica. Ms bien debe ser un estmulo para revisar toda nuestra
concepcin de lo que debe ser una ciencia social. En el caso de cien-
cias como la de la poltica y la administracin pblica, que estn tan
directamente involucradas con la prctica, el problema de su cientifiza-
cin es sumamente grave si se tiene un marco positivista de in-
terpretacin de la ciencia. Pero es posible salir de este dilema si nos
movemos ms bien en un horizonte definido por la hermenutica y lo
que Weber llamaba la "relacin a valores" o Wertbeziehung. Mannheim
afirmaba, en consecuencia, en relacin con esta perspectiva de origen
weberiano, que su tesis principal era sostener que el conocimiento po-
ltico es imposible si pretende evadir o nulificar "la relacin a valores"
41 Karl Mannheim, qp. cit., pp. 146 Y152.
LOS FUNDAMENTOS POLTICOS DE LATEORA DE lA ADMINISTRACIN PBLICA 7I
en el origen del conocimiento poltico mismo. Sin embargo, hay una
enorme diferencia entre un enfoque ingenuo que no es consciente de
la manera como los valores condicionan el proceso poltico adminis-
trativo y un enfoque que delimita claramente el mbito de influencia
de esos valores.
La quintaesencia del conocimiento poltico -nos dice Mannheim- parece
radicar en el hecho de que el crecimiento tcnico del conocimiento no
elimina las decisiones, sino que en todo caso las aplaza cada vez ms. Pero
lo que ganamos a travs de esta retirada de las decisiones es una amplia
cin de nuestro horizonte de visin y un mayor dominio racional de nues-
tro mundo. El hecho de que la sociologa del conocimiento nos d nue-
vas bases de anlisis, no nos exime de la responsabilidad de tener que
llegar a tomar algunas decisiones. Todos aquellos que temen que un cre-
ciente conocimiento de los factores determinantes que entran en la for-
macin de sus decisiones venga a amenazar su "libertad" pueden estar
tranquilos. En realidad, el que ignora los factores ms importantes y acta
bajo la presin inmediata de factores determinantes que le son descono-
cidos es el que es menos libre y se halla mucho ms predeterminado en su
conducta. Siempre que nos damos cuenta de un determinante que nos ha
dominado, lo eliminamos del campo de la motivacin inconsciente para
colocarlo en el de lo controlable, lo calculable y lo objetivo. La eleccin y
la decisin no son por ello eliminadas; al contrario, los motivos que pre-
viamente nos dominaban se convierten en elementos controlables. As,
cuando el principio de la tica de responsabilidad comienza a alborear, la
accin debe tomar en consideracin las posibles consecuencias de una
decisin en la medida en que sean calculables.v
Eri este sentido, debemos estar conscientes de que la eliminacin
definitiva de las ideologas es finalmente una aspiracin utpica de
corte positivista que genera nuevas formas de dominacin. Ms bien
debemos delimitar con claridad y precisin cules son los elementos
valorativos involucrados en una toma de posicin poltica yen el ma-
nejo del proceso administrativo, el cual tampoco puede estar exento
de un relativo condicionante ideolgico en las posibilidades de su xi-
to y eficacia.
El fracaso de Estados Unidos en la guerra de Vietnam es un buen
ejemplo de la forma en que las posibilidades de xito de un proceso
administrativo estn comprometidas indisolublemente con la posibili-
tu, pp. 169-170.
72
ASPECfOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
dad de tener slidos insumas ideolgicos. Con todo su podero tecno-
lgico, las burocracias civiles y militares de Estados Unidos no fueron
capaces de alcanzar las metas que les haban sido fijadas, en principio
porque no tuvieron una buenajustificacin ideolgica para la guerra.
Vietnam hizo evidente el error bsico de la tesis del fin de las ideologas,
cuando sta presupone que la sociedad y la tecnologa de las socieda-
des industriales avanzadas tienen ahora una hegemona autosuficiente
y autojustificadora; el desastre de Vietnam revel la debilidad funda-
mental de la conciencia tecnocrtica. Por ello, tampoco es correcta la
tesis de Habermas, segn la cual la tecnologa se convierte en una nue-
va ideologa que reemplaza las viejas formas de ideologa; en todo caso
el avance tecnolgico reprimira los componentes ideolgicos, al inhi-
bir la adaptacin y la creatividad ideolgicas.
En el mximo punto de una supuesta administracin pblica ple-
namente cientfica y racional, por encima de los partidos y los conflic-
tos polticos, y que por lo mismo ya no necesitar de la disciplina de la
ciencia poltica para tomar decisiones efectivas, racionales y eficientes,
surge el problema de que, de algn modo y en algn punto, permane-
ce la ineluctable necesidad de una justificacin ideolgica. La llegada
de la tercera generacin de computadoras, el control de la informa-
cin, el sistema de telecomunicaciones electrnicas y la cientifizacin y
refinamiento del anlisis de la toma de decisiones no han podido eli-
minar la "molesta" necesidad de los insumos ideolgicos.
De esta manera, el mercado de las ideologas, incluso en los siste-
mas tecnocratizados de la administracin pblica racionalizada, pare-
ce aumentar en vez de decaer. Aparentemente el crecimiento del sub-
sistema tecnocrtico dentro del marco burocrtico tradicional ha
puesto barreras y lmites a las fuerzas puramente polticas. Pero la ra-
cionalidad de la nueva tecnocracia se desarrolla dentro de los lmites
marcados por los lderes polticos y los clsicos constreimientos es-
tructurales de la burocracia tradicional. Nuestros flamantes y cientfi-
cos administradores pblicos encontrarn, despus de dejar la univer-
sidad, que son censurados y canalizados en su actividad por rdenes
directas y por el apoyo fiscal que reciben por su productividad y resul-
tados. Es cierto que las recomendaciones tcnicas que reciben no son
mera ideologa, pero los nuevos, ilustrados y eficientes administrado-
res pblicos pronto desarrollan una sorprendente capacidad para
adaptarse a las expectativas polticas del jefe, tomando en cuenta de
manera anticipada los intereses y puntos de vista ideolgicos, si no del
jefe inmediato, s del subsecretario o el secretario del ramo o incluso,
por qu no, del mismsimo presidente. Los jvenes y flamantes tcni-
LOS FUNDAMENTOS rotrncos DE LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA 73
cos tienen diversos medios de alcanzar sus propios objetivos, los cuales
son seleccionados slo parcialmente en trminos de eficiencia y consi-
deraciones de costo-beneficio, pues con frecuencia tambin son selec-
cionados en trminos de ambiciones polticas propias.
De esta forma, el modelo tecnocrtico que ve la dominacin de los
tcnicos sobre los lderes polticos como algo positivo y deseable, por-
que son ms racionales y se inclinan con fidelidad fervorosa hacia los
modelos de eficiencia, no tiene ms validez, en el mejor de los casos,
que la de un tipo ideal, y en el peor, que la de una mera fantasa expe-
rimentada enReino Aventura.
Desde otro punto de vista, la conciencia tcnocrtica, como forma
de legitimacin de la sociedad moderna, no deja de ser una falsa con-
ciencia, al no percibir la forma en que es una mera modificacin de la
gramtica de la ideologa y no el "fin de la ideologa", la que cierta-
mente no pertenece al mbito de Reino Aventura, pero s al de la tie-
rra de la fantasa.
No podemos aceptar, por otra parte, la premisa de que la ideologa
tecnocrtica se orienta exclusivamente por la eficiencia y la racionalidad
instrumental, porque eso introducira de entrada la falsa suposicin del
predimonio de intereses exclusivamente tecnocrticos, aceptando con
ello, implcitamente, la tesis del fin de las ideologas. Pero esa tesis igno-
ra precisamente los intereses materiales y sustantivos tan poderosos de
los propios tcnicos y administradores pblicos, entre los cuales se en-
cuentran, desde luego, sus propios intereses polticos.
Concluimos entonces que una ciencia poltica, en el sentido elabo-
rado por Mannheim en el tercer captulo de Ideologa y utopa, es indis-
pensable para un adecuado estudio correctivo de la administracin
pblica. La separacin entre ciencia poltica y administracin pblica
slo tiene sentido si se acepta la incoherente tesis del fin de las ideolo-
gas. Los polticos ylos administradores pueden ser fructferamente se-
parados como tipos ideales pero, en el mundo real, ambas clases tie-
nen muchos elementos de los dos mbitos. El anlisis de los supuestos
valorativos involucrados en los diversos tipos de pensamiento poltico
administrativo debe hacerse explcito, as como tambin deben obviarse
los valores polticos de uno mismo. Con la afirmacin del primado de la
tica de la responsabilidad en el mbito poltico, Max Weber propor-
cion, nos dice Mannheim, la primera formulacin aceptable de una
ciencia de la poltica porque:
Sus ideas y sus investigaciones reflejan la etapa de la tica y de la poltica
en la que el ciego destino parece estar, al menos parcialmente, en vas de
74
ASPEGfOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
desaparecer en el proceso social, y el conocimiento de todo lo cognosci-
ble se vuelve la obligacin para todo hombre de accin. En este punto,
mejor que en cualquier otro, la poltica se puede convertir en una cien-
cia, ya que de la nueva tica surge un punto de vista que considera el co-
nocimiento no como una contemplacin pasiva, sino como un autoexa-
men crtico y, en este sentido, prepara el camino para la accin poltica."
45 /bid., p. 171.
LA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE
DEPENDIENTE: HACIA UN ANLISIS
MS INTEGRAL DE LAS POLTICAS PBLICAS*
JOS LUIS MNDEZ**
INTRODUCCIN
El campo de las llamadas "polticas pblicas" ha venido adquiriendo
una creciente importancia dentro de las ciencias sociales contempor-
neas. Dicho campo estudia los diversos aspectos relacionados con estas
polticas, tales como: a) los procesos de definicin de los objetivos p-
blicos del Estado, b) el desarrollo de organizaciones y programas dirigi-
dos a alcanzar dichos objetivos y e) el impacto de estos programas.
Aunque en Estados Unidos este campo se viene desarrollando des-
de cuando menos los aos cincuenta, en Mxico yAmrica Latina ape-
nas comienza a emerger, aunque de una manera bastante rpida.'
* Este trabajo fue publicado en Foro Internacional, vol. 33, nm. 1 (131),1993, pp.
111-144.
**Agradezco los comentarios de B. Guy Peters, Luis F. Aguilar, Jos Luis Mndez
H., Mitchell Seligson, Mario Ojeda, Annabelle Conroy, Enrique Cabrero y Myriam Car-
doso. Tambin fueron-provechosas las discusiones con estudiantes de El Colegio de
Mxico, la Universidad Iberoamericana y el eIDE.
1 Aunque este campo tiene races en la Alemania del siglo XVIII, generalmente se
reconoce corno el texto fundador el de H. Laswell y D. Lerner (eds.) , The Policy Sciences;
Recent Deoelopments in Scope and Method, Stanford, Stanford University Press, 1951. Re-
cientemente han aparecido en Mxico varias publicaciones. Vase L.F. Aguilar, "Polti-
ca pblica y gobierno del Estado", M. Merino, "El gobierno fuera del centro" y P.H.
Moreno, "Diagnstico y perspectivas de la descentralizacin en Mxico; intento de apli-
cacin de un enfoque de poltica pblica", todos en Revista del Colegio, octubre, 1990.
Luis F. Aguilar ha publicado varias antologas excelentes comentadas, como El estudiode
las polticas pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992 y La hechura delaspolticas pblicas,
Mxico, Miguel ngel Porra, 1992. Vase tambin o. Guerrero, "Polticas pblicas pa-
ra la reforma del Estado", en La reJorrn<i detEstado, Mxico, Colegio Nacional de Cien-
cias Polticas y Administracin Pblica, 1992.
75
76
Algunas de las preguntas centrales dentro de este campo de estu-
dio han sido dos: 1) qu es una poltica pblica? y 2) cmo podemos
entender su surgimiento y evolucin? Dado que el Estado se puede
concebir en parte como un conjunto de organizaciones responsables
de formular y ejecutar polticas pblicas, la investigacin dirigida a res-
ponder estas preguntas es fundamental para el mejor y ms preciso en-
tendimiento de la naturaleza del Estado.! Por otro lado, tambin po-
dra abrir posibilidades para una mayor eficacia, y propiciar una
democracia ms directa y permanente en muchas reas que afectan la
vida cotidiana de los ciudadanos. En mi opinin, una democracia ad-
ministrativa responsablemente ejercida debe ser complemento indis-
pensable de la democracia electoral; sabemos que, aunque esta ltima
implica un control fundamental de los gobernados sobre los gober-
nantes, tiene la desventaja de que slo puede ser ejercida cada cierto
tiempo."
El propsito de este artculo es contribuir a una mayor precisin
en algunos de los instrumentos analticos que utiliza este campo de
estudios, a fin de entender mejor la naturaleza del Estado y la demo-
cracia,
Se podra decir que todo campo de estudios tiene cuando menos
dos elementos esenciales: un conjunto de variables independientes o
causas, por un lado, y un conjunto ms o menos circunscrito de varia-
bles dependientes o efectos, por el otro. En mi opinin, una disciplina
avanzar ms conforme mejor definidas estn sus variables y conforme
ms clara sea la relacin entre el cambio en las variables dependientes y
el cambio en las variables independientes. Esto ltimo hace de ambos ti-
pos de variables elementos complementarios: si la escala de variacin de
una variable dependiente no est bien definida, no se puede estable-
cer claramente su vinculacin con una o ms variables independientes
y por lo tanto resulta dificil explicar su comportamiento. A su vez, si
un enfoque o teora no precisa su objeto de estudio no podemos saber
bien a bien qu est proponiendo. As, ambos tipos de variables son
como las dos piernas de un campo de estudio: ambas necesitan estar
en un plano ms o menos similar para que dicho campo pueda "cami-
nar" equilibradamente (y con el tiempo "correr").
2 . OszIak y G. O'Donnell, "Estado ypolticas estatales en Amrica Latina: hacia
una estrategia de investigacin", en H. Flores yJ. Nef, Administracinpblica: prospectivas
crticas, SanJos, ICAP, 1984, pp. 376-377.
3 VaseJos Luis Mndez, "Laimportancia crucial dela reforma administrativa pa-
ra el desarrollo poltico", en Teoria y Praxis, w-Nuevo ~ l 1993._
LA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
77
En este sentido, el campo de estudios de las polticas pblicas (en-
tre otros de las ciencias sociales) ha tenido cuando menos dos proble-
mas importantes que han dificultado el desarrollo de anlisis precisos.
Por un lado, no ha visto a su objeto de estudio como variable (en este
caso, como variable dependiente o efecto). Por el otro, en ocasiones
este campo tampoco ha visto a sus teoras explicativas o causales como
variables (en este caso, independientes).
El vaco conceptual ha sido verdadera y sorprendentemente pro-
fundo en lo que se refiere a la variable dependiente; a este .respecto
bien podra asegurarse que el campo de las polticas pblicas, yen es-
peciallo que dentro de ste Dye ha llamado el rea de "determina-
cin de polticas"," ha estado avanzando muy "desequilibradamente".
En trminos figurados, podramos decir que esta disciplina ha estado
avanzando con una pierna bien desarrollada -la del estudio de las
causas de las polticas- y una mucho ms pequea y subdesarrollada
-la del estudio del comportamiento de estas polticas. Dicho de otra
manera, existen varios enfoques para entender las polticas pblicas y
stos han sido comentados y desarrollados profusamente, en cierta
medida porque forman parte de una comunidad acadmica ms am-
plia que la interesada en las polticas pblicas. Por lo tanto, la "pierna
de las teoras" ha desarrollado una variedad de msculos cuyo accio-
nar conjunto nos ha permitido avanzar en el conocimiento de la rea-
lidad. Esto no quiere decir que el desarrollo de teoras haya carecido
de problemas. Uno de stos, como veremos enseguida, ha sido la con-
centracin en macroenfoques que ven la realidad social no como algo
variable sino con caractersticas universales y permanentes. No obs-
tante, algunos enfoques tericos s han logrado pasar de la etapa de
los conceptos a la de las variables." As, contamos en este campo con
algunas variables independientes que en efecto son "variables", es de-
cir, que varan a lo largo de cierta dimensin. De hecho, uno de los
propsitos de este artculo es el de resear algunos de los enfoques y
variables independientes que ms han llamado la atencin reciente-
mente.
Sin embargo, la otra pierna de este campo de estudios, la de lasvaria-
bles dependientes, se ha desarrollado mucho menos. Esto es, el trabajo
conceptual en torno de los ejes o escalas de variacin de las polticas
4 TIl. Oye, Poli" Analysis, Alabama, University of Alabama Press, 1976.
5 G. Sartori, La poltiC4; lgica, mtodo enlas ciencias sociales, Mxico, Fondo de Cul-
tura Econmica, 1984, pp. 73-75.
78
pblicas como efectos ha sido mucho menor. Obviamente muchos de
los estudios de polticas pblicas, si no es que la mayora, implican el
anlisis de las mismas como variables dependientes. As, se ha tratado
de ver hasta qu punto son "exitosas", "eficientes", "democrticas", etc.
Sin embargo, la idea que se trata de destacar aqu es que generalmen-
te la poltica pblica no ha sido desarrollada como variable depen-
diente en forma conceptualmente amplia y sistemtica. En muchos de
los casos, por ejemplo, la definicin de sus escalas de variacin no ha
sido explicitada. Ysin una definicin ms clara de dichas escalas es di-
ficil comparar las polticas pblicas entre diferentes pases, periodos y
reas de poltica pblica.
La falta de un mayor desarrollo conceptual de las polticas pbli-
cas como variables dependientes se ha debido en parte a las dificulta-
des para llegar a un acuerdo respecto a qu es una poltica pblica.
Las definiciones en este sentido han proliferado y en realidad no re-
sulta fcil pensar que algn da se llegue a un consenso en torno a una
definicin rigurosa. Debido a que la tarea de la medicin, inherente a
la idea de variable, requiere de un proceso de definicin previo,6la fal-
ta de un acuerdo sobre esta ltima no ha facilitado el desarrollo con-
ceptual de los elementos bsicos de una escala de variacin.
Como se ver ms adelante, sta es slo una de las muchas dificul-
tades presentes que obstaculizan la construccin de escalas de las pol-
ticas pblicas como variables dependientes. Sin embargo, a mi pare-
cer, estas dificultades no deben detenernos en el desarrollo de esta
tarea, que creo necesaria y posible. Es necesaria porque el estudio pre-
ciso y sistemtico de esta rea no puede avanzar sin una definicin m-
nima de algunos elementos constitutivos de su objeto de estudio y sin
el desarrollo de ste como variable dependiente. Adems, una defini-
cin de dichos elementos me parece posible si,como se ver ms ade-
lante, nos mantenemos en un cierto nivel conceptual.
Este artculo busca fomentar el mayor desarrollo de la "pierna"
ms dbil del campo de las polticas pblicas, a fin de que dicho cam-
po, al caminar ms equilibradamente, pueda avanzar mejor en su ex-
ploracin de la realidad. Busca concebir la poltica pblica como varia-
ble dependiente y ligar con mayor claridad la variacin en sta con la
variacin en las variables independientes. Con este objetivo en mente,
el artculo desarrolla, por un lado, una escala para observar las polti-
cas pblicas como variables dependientes; por otro lado, se deducen o
6 tu, p. 75.
lAPOLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 79
presentan ms explcitamente las predicciones que respecto a las pol-
ticas pblicas haran algunos enfoques recientes.
El cuadro 1 sintetiza la propuesta que en este sentido se desarrolla
en las siguientes secciones del ensayo. Dicho cuadro presenta la pre-
diccin o rango de prediccin de cinco enfoques, descritos en la se-
gunda seccin, en relacin con una escala de variacin de las polticas
pblicas como variables dependientes, la cual se formula en la primera
seccin.
CUADRO 1
Algunos enfoques recientes para el anlisis
de las polticas pblicas y sus predicciones
Predicciones
sobre el tipodepoltica pblica
Enfoques
Macroenfoques
Estatista
Pluralista
Enfoques de alcance medio
Estilos nacionales
Estilo estatista
Estilo pluralista
Arenas de poltica pblica
Arena distributiva
Arena redistributiva
Arena regulatoria
Arena mayoritaria
Ecolgico
Coalicin +crisis +solucin
Crisis + solucin
O crisis +coalicin
Crisis o coalicin o solucin
Pasiva Semiactiva Activa
xxxxxxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXX
xxxxxxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXX
xxxxxxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXX
x
x
x
Nota: "x. indica el lugar en que las polticas pblicas tenderian a situarse en la escala de acuerdo
con cada enfoque.
so
HACIA UNA DEFINICIN DE LAS POLTICAS PBLICAS
COMO VARIABLES DEPENDIENTES
El problema de la definicin
Qu es una poltica pblica? Como ya lo seal, parece imposible que
aqu, como en otras reas, la mayora de los autores logre arribar a un
consenso. Las definiciones abundan y la batalla terminolgica parece
prolongarse ad infinitum. Esto se debe a la complejidad del tema y a
que los supuestos de diferentes enfoques y reas de poltica pueden
implicar nfasis distintos." En realidad, insistir en una definicin rigu-
rosa ha resultado ser ms problemtico que til."
El problema de la definicin se podra mitigar si consideramos una
definicin muy general que recupere slo los elementos sealados por
la mayora de los autores. As, por ejemplo, casi todas las definiciones
incluyen una visin de la poltica pblica como la accin del Estado di-
rigida a cumplir ciertos objetivos. Una definicin como sta bien po-
dra ser aceptada mayoritamente, pero no dejara de parecer un con-
cepto "estirado", esto es sin un "contrario" emprico (y, por lo tanto,
con una extensin excesiva)." Por ejemplo, en esta definicin podra
caber la decisin del Estado (que ya es una forma de accin) de no to-
mar acciones especficas para solucionar un problema determinado,
lo que para algunos autores constituira tambin una poltica pblica. lO
As, esta definicin parecera abarcarlo todo, ya que una poltica pblica
incluira los casos en los que el Estado interviene para solucionar un
problema pero tambin los casos en los que no interviene (su posible
contrario emprico). Esta definicin implicara, en el mejor de los ca-
sos, desaprovechar la utilidad que nos dan los conceptos que sirven
precisamente para diferenciar.
7 L. Aguilar, La hechura de las... , op. dt., pp. 29-40; O. Guerrero, op. cit., p. 51.
8 R. Speckhard, "Public PolicyStudies: Coming to Terms with Reality", en TheJour-
nal of the Northeastem Political Science Association, primavera, 1982, p. 512.
9 G. Sartori, op. cit., p. 294.
10 H. Hedo, "ReviewArticle: Policy Analysis", en BritishJoumal ofPolitical Science,
nm. 2, 1972, p. 85; W. Dunn, Introduction to PublicPolicy Analysis, Englewood Cliffs,
Prence Hall, 1981, p. 61;J. Heidenheimer, H.lIeclo yC.T. Adams, Comparative Public
Policy, Nueva York, Sto p. 2;j. Treadway, PublicPqlicyma/cingin the
American States, Nueva York, Preager, 1985, p. 6..
81
Las consideraciones anteriores me llevan a estar de acuerdo con
quienes han diferenciado entre una poltica y una decisin, II e incluso
ir ms all para proponer dos tipos ms de situaciones. As, propon-
dra diferenciar cuatro niveles:
1) Situaciones en las que el Estado no reconoce un problema y,
por lo tanto, ni siquiera existe una decisin consciente de no tomar ac-
ciones especficas. Por ejemplo, en algunos pases o periodos un Esta-
do puede no reconocer un problema demogrfico, de alimentacin o
ambiental y ni siquiera considerar si toma medidas similares a las asu-
midas en otros pases (tales como el control del nmero de nios que
se pueden tener en China, el racionamiento de comida que se ha dado
en Cuba o la regulacin de la conducta ecolgica de la sociedad que
hoy -mas no siempre- se da prcticamente en todo el mundo). Esta si-
tuacion podra ser denominada "inaccin pblica".
2) Situaciones en las que el Estado reconoce un problema, elabora
un diagnstico, establece un objetivo e incluso una estrategia, pero de-
cide no ir ms all; es decir, no tomar acciones especficas o de corte es-
tratgico para solucionar el problema. Un ejemplo podra ser cuando se
reconoce el problema de una crisis o la falta de competivividad econ-
mica, pero se llega a la conclusin de que la solucin de dicho proble-
ma debe dejarse en manos del mercado (probablemente a esto se refera
el secretario adjunto de Comercio de Estados Unidos, Frank Weil, cuan-
do dijo "nosotros tenemos una poltica industrial en este pas: la poltica
es que no queremos una poltica industrial")." A veces, un Estado pue-
de tomar la decisin de no actuar y con ello tomar una postura o espe-
rar la consecucin de su objetivo por medio de su "no actuacin" (un
ejemplo podra ser la negativa de Estados Unidos hasta los sesenta a in-
tervenir en las decisiones locales sobre discriminacin racial). A esta si-
tuacin podramos llamarla "decisin pblica" (ya que bsicamente su-
pone una decisin, en este caso, la de dejar las cosas como estn).
3) Situaciones en las que el Estado, ante un problema determina-
do, ejecuta una estrategia o programa de acciones dirigidas a su
solucin a travs de ciertos incentivos (monetarios, legales, de organiza-
cin, etc.) y formas (gestin pblica directa, gestin semi pblica, sub-
contratacin, etc.). Yo reservara el trmino "poltica pblica" para es-
te ltimo tipo de situacin.
II Vase Aguilar, La hecJUT de ltu... , op. cit., pp. 21-40,donde adems se ofrece una
excelente discusin en tomo a la definicin de poltica pblica.
12 Ch. Jobnson (ed.), The Industrial PoliCJ Deoote, San Francisco, Institute of Con-
temporary Studies, p. 8.
82
4) Estos tres tipos de situaciones tienen efectos, previstos e impre-
vistos, en la sociedad. Tales efectos, sin embargo, no son los nicos que
llevan a un determinado estado o situacin en alguna rea o aspecto
de las sociedades. Un estado (con minscula) social, econmico o po-
ltico no slo se deriva de una inaccin, decisin o poltica pblica, si-
no de una combinacin de stos y otros factores. Debido a un mal
diagnstico o a circunstancias cambiantes, una poltica puede, por
ejemplo, agravar un problema. Empero, no se puede decir por esto
que la poltica misma estaba dirigida a agravarlo. La combinacin de
varias decisiones pblicas tomadas por separado puede llevar a un de-
terminado estado o situacin no previsto por ninguna de stas. As, en
oposicin a otros autores,'! yo hara una diferenciacin conceptual
adicional y denominara a las situaciones arriba mencionadas "resulta-
dos pblicos".
Debido a que todos tienen consecuencias potencialmente signi-
ficativas para una sociedad, los tres primeros tipos de situaciones
pueden ser igualmente importantes. La importancia de las conse-
cuencias de una "decisin pblica" es lo que probablemente ha lle-
vado a algunos autores a querer incluirlas tambin bajo el trmino
"poltica pblica't.t! Sin embargo, creo que esto no justifica no dife-
renciar ambas situaciones con el fin de llegar a conceptos "claros y
distintos" (es decir, con un contrario emprico). Yaunque una deci-
sin pblica puede tener algunos elementos de poltica pblica, no
los tiene todos (especialmente los relacionados con la ejecucin de
un paquete estratgico de acciones), por lo que creo conveniente
reservar este ltimo trmino para cuando todos los elementos estn
presentes.
As, se podra establecer una diferenciacin entre una decisin y una
poltica pblica a partir de una concepcin de esta ltima basada en la eje-
cucin, por medio de ciertos incentivos, de un "paquete" estratgico de ac-
ciones relacionadas consciente y especficamente con una solucin u obje-
tivo general'> (otros autores usan trminos parecidos como "programa","
13 bid., p. 7.
14 Tal es el caso de Heidenheimer et al., p. 7. Vase tambin Johnson, op. cit.,
p.7.
15 ToA Smith, The Comparative p()"CJ Process, Santa Brbara, Clio Press, 1975, p. l.
16 H. Laswell yA. Kaplan, Puwer and Soeiety, New Haven, YaleUniversity Press, 1950,
p. 71; G. Starling, Thp()litUs and Economics ()fPublU: PoCJ, Homewood, DI., The Dorsey
Press, 1979, pp. 4 Y7.
LA POLTICA PBLICA COMO VARlABLE DEPENDIENTE
83
"curso"!" o "serie"18 de acciones). En este sentido, una "decisin pbli-
ca" sera una accin pblica especfica que no busca el desencadena-
miento de un paquete subsecuente de acciones de tipo estratgico.
Obviamente estos tres tipos de situaciones estn definidos aqu co-
mo tipos ideales y se podran situar a lo largo de un continuo. A decir
de Weber, un tipo ideal es un concepto que "se distancia de la reali-
dad, sirviendo para el conocimiento de sta en la medida en que, me-
diante la indicacin del grado de aproximacin de un fenmeno his-
trico a uno o varios de estos conceptos, quedan tales fenmenos
ordenados conceptualmente't.t"
En lo que Se refiere cuando menos a las polticas pblicas, la reali-
dad es tan compleja que la definicin de poltica pblica anteriormen-
te expresada no podra ser otra cosa que un tipo ideal. Como ha dicho
Heclo: "la poltica pblica no parece ser un fenmeno que se defina a
s mismo; es una categora analitica'V" Con base en los trabajos de
Lindblom'" y tantos otros que los han seguido." podramos decir que
muchas veces las polticas pblicas son "blancos nebulosos en movi-
miento", ya que con frecuencia los objetivos generales, el paquete con-
secuente de acciones y las relaciones entre ambos no se pueden ver
con claridad y adems se estn moviendo. La mayora de las veces las
polticas pblicas son ejercicios de exploracin y aprendizaje constan-
tes. Esto se debe a que: a) casi siempre hay una cierta incertidumbre
en los procesos de formulacin y ejecucin de las mismas, lo que lleva
a una retroalimentacin permanente entre las diferenes etapas de las
polticas pblicas, y b) su contexto cambia frecuentemente. "Una pol-
tica no es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se reha-
ce sin cesar. Elaborar una poltica es un proceso de aproximaciones su-
cesivas hacia algunos objetivos deseados que van tambin cambiando a
la luz de nuevas consideraciones." 23
17 H. Heclo, op. c., p. 84;]. Anderson et al., PublicPolicies and Politics in America,
North Scituate, Mass., Duxbury Press, 1978; Heidenheimer et al., op. cit., p. 2.
18 R. Rose, "Comparing Public Policy: An Overview", en EuropeanJoumal o/ Political
Research, abril, 1973, p. 73.
19 M. Weber, Economa y sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1979, p. 17.
20 Heclo, op. cit., p. 85.
21 Ch. E. Lindblom, Tbe Palicy MakingProcess, Englewood Clffs, NuevaJersey, Pren-
tice Hall, 1968, p. 4.
22 Vase Heidenheimer el al., op. cit., p. ,3; B. Wittrock yP. del.eon, "Policy as a Mo-
ving Target: ACall for Conceptual Realism", en Palie,StudiesReview, agosto, 1986, p. 45,
as como O. Oszlak yG. O'Donnell, op. cit., p. 385.
25 Lindblom, en L. Aguilar, La hechura... , op. cit., p. 49.
84
Ciertamente, este movimiento constante de las polticas pblicas ha-
ce muy dificil su estudio. Sin embargo, dicho estudio es an ms dificil
cuando no tenemos un punto de referencia conceptual o cuando ste
no se encuentra lo suficientemente diferenciado (es decir, cuando no
tiene un contrario emprico).
El movimiento constante de las polticas podra hacernos pensar
que no tiene sentido un tipo ideal basado en gran medida en los obje-
tivos generales de dichas polticas y en su direccin consecuente. Sin
embargo, si bien es cierto que a veces la fuerte retroalimentacin en-
tre las diversas etapas o el cambio de contexto hacen que las polticas
pblicas se muevan a ritmos vertiginosos, habra que considerar que
"ciertas orientaciones inherentes [a las polticas pblicas] frecuente-
mente parecen supuestos virtualmente dados en cualquier situa-
cin".24 En otras palabras, aunque algunas veces laspolticas cambian a
ritmos vertiginosos ante situaciones de alta incertidumbre, en ocasiones
sta no es tan alta o los Estados prefieren no cargar con el costo poltico
de un cambio incesante en las polticas. As, tambin es posible encon-
trar casos en los que el Estado decide buscar ciertos objetivos y probar
(o imponer) un curso de accin durante un cierto periodo (por ejem-
plo, en periodos de crisis o en ciertas reas de poltica), aun cuando
no est del todo seguro de que sea el curso ms adecuado o existan
presiones para cambiarlo. Adems, si los objetivos iniciales de una po-
ltica cambian en la prctica o si no se sabe bien a bien cules son, esto
nos llevara a decir que hay una poltica nueva, diferente o simplemen-
te vaga (o, en los trminos que discutiremos ms adelante, "pasiva"), y
no a decir que la poltica carece totalmente de direccin.
En sntesis, no debemos suponer que las polticas siempre formu-
lan y luego siguen un objetivo general, pero tampoco que nunca bus-
can cumplir uno o varios objetivos generales por lo menos durante un
periodo breve. En mi opinin, las polticas pblicas tienden a seguir
una direccin (inherente a la tan repetida idea de "curso", "serie",
etc.), lo cual hace que el tipo ideal de poltica pblica arriba mencio-
nado, y que desarrollaremos con mayor precisin ms adelante, tenga
sentido como tal. Esta direccin, por dbil que sea, es la que permite
identificar un "paquete" especfico de acciones. Si la eliminamos, co-
mo probablemente algunos incrementalistas radicales recomendaran,
el concepto de "poltica" quedara de nuevo con un contrario empri-
co demasiado difuso (para decir lo menos) .
24 AJ. Heidenheimer et al, cit., p. 4.
LA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 85
Como puede verse, nos encontramos ante un problema concep-
tual complejo. Si bien llegar a una definicin tiene sentido debido a
que, en aras de la claridad analtica, hay que diferenciar el concepto
de poltica pblica de otros conceptos (O contrarios empricos), a la
vez es difcil que dicha definicin aprehenda los rasgos bsicos de una
realidad sumamente variada. Por lo tanto, tambin es difcil que surja
un acuerdo en torno de una definicin, y cabra esperar que el debate
sobre las definiciones, aunque sean ideales, contine.
En todo caso, la propuesta de este artculo es que un camino posible
para salir de esta suerte de dilema, o cuando menos para no paralizarse,
es pasar de la etapa de los conceptos a la de las variables. En otros tr-
minos, el problema de la definicin se podra mitigar si en lugar de ver
a las polticas pblicas a travs de los limitados lentes de una defini-
cin, las vemos como variables, a fin de aprehender mejor la variedad
de casos o situaciones de una realidad social compleja. Ms que en ti-
pos ideales, probablemente lo que hay que hacer es comenzar a pen-
sar en escalas ideales. As, en la propuesta de escala que desarrollo ms
adelante, utilizo el tipo ideal de poltica pblica antes descrito para
construir una escala ideal de polticas pblicas, en la que dicho tipo
ideal se acerca en realidad ms a uno de los puntos de la escala (el de
una poltica pblica "activa").
La poltica pblicacomo variable dependiente.
El activismo de las polticas pblicas
Despus del anlisis de la seccin anterior podramos concluir que,
aunque puede ser sano que contine el debate en torno de una defini-
cin, esto no debera impedirnos pasar del mbito de los conceptos al
de las variables, a fin de medir con mayor precisin el comportamien-
to de las polticas pblicas.
Para ello no nos sirven las definiciones generales que puedan ser
unnimemente aceptadas (con amplia extensin y reducida connota-
cin),25 tales como "la accin del Estado dirigida a cumplir ciertos ob-
jetivos" (vase injra p. 80) o incluso una ms general, que satisfaga a
algunos incrementalistas, como "un conjunto de acciones estatales y
privadas".
25 G. Sartori, op. cit., pp. 79 Y293; M. Bunge, La investigacin cientfica, Madrid,
Ariel, 1985, p. 84.
86
Estas definiciones se mantendran en un nivel demasiado simple o
limitado para la construccin de una escala ms precisa que nos sirva
para observar las polticas pblicas como ''variables'' dependientes. Es-
ta tarea parecera requerir de un listado de algunos elementos bsicos
de una poltica pblica. As, con el fin de construir una escala de varia-
cin hemos considerado una serie de elementos de las polticas pblicas
a partir del tipo ideal arriba descrito. stos no pretenden servir para la
construccin de una definicin general que sea unnimemente acep-
tada, ni de una muy rigurosa que incluya todos los elementos poten-
ciales de una poltica pblica (con amplia connotacin y reducida
extensin). Se trata bsicamente de un listado de elementos que pue-
de servirnos mejor para desarrollar escalas de variacin, dentro de las
cuales podamos observar las polticas pblicas como "variables" de-
pendientes (sin que esto excluya necesariamente otros usos). De esta
manera podramos pasar de un nivel de anlisis ms limitado (que,
por decirlo as, slo usa pinceles gruesos y pocos colores) a un nivel ms
complejo (que pueda pintar ms fino y con ms tonos).
Acercarnos a un listado de los elementos bsicos de una poltica
pblica implica considerar qu la hace una "poltica" y qu la hace
"pblica". Como explicar ms adelante, el tipo de escala que me inte-
resa explorar inicialmente hace que me concentre en la poltica pbli-
ca como poltica. Por lo tanto, la referencia al aspecto pblico de di-
cha poltica ser de tipo disyuntivo y no contnuo.P
A mi parecer, una poltica tendra, como poltica, cuando menos
seis elementos bsicos, a saber: 1) el problema, 2) el diagnstico, 3) la
solucin, 4) la estrategia, 5) los recursos y 6) la ejecucin. En general,
toda poltica pblica se relaciona con un problema percibido o pre-
sentado como pblico, que es el punto de referencia y la fuente origi-
naria de donde surge la direccin inherente a toda poltica. Por otro
lado, las polticas pblicas implican un diagnstico (aunque sea polti-
co) de cuando menos algunas de las causas del problema y algunas de
las medidas que lo pudieran resolver o mitigar. Este diagnstico est
detrs de dos de los elementos de las polticas pblicas: la solucion y la
estrategia. As, tales polticas implican uno o varios objetivos globales,
que se consideran o se presentan como la solucin del problema, as
como una estrategia o programa de accin dirigido, al menos en tr-
minos polticos, a alcanzar dichos objetivos generales; la estrategia est
26 G. Sartori, op. cit., p. 73. Esto no implica que el grado de lo pblico sea menos
importante; nicamente que el nfasis en el mismo llevara a otro tipo de escala.
87
constituida por un paquete de acciones relacionadas y generalmente
con un cierto orden temporal. Ahora bien, como han recalcado varios
autores.s? para que una poltica exista, el paquete de acciones previsto
tiene que realizarse en alguna medida. As, las polticas pblicas tam-
bin implican la disposicin de ciertos recursos, que llevan a la realiza-
cin de las acciones propuestas por la estrategia. Por supuesto, el gra-
do en el que una poltica pblica contenga cada uno de estos
elementos variar mucho. Por ejemplo, a veces el problema, el diag-
nstico, la estrategia o algn otro elemento podran quedar estableci-
dos ms implcita que explcitamente, o los recursos o las "acciones es-
peradas" ser inadecuados o mnimos.
Cada uno de estos elementos tendra a su vez varios aspectos es-
pecialmente importantes. As, por ejemplo, respecto al problema
habra que tomar en cuenta cuando menos tres de ellos: a) su legiti-
midad frente a otros problemas, b) la legitimidad de la definicin
del tipo de problema y e) la claridad con la que el problema mismo
se define.
En cuanto al diagnstico, habra que considerar la claridad y la le-
gitimidad de los supuestos en los que se basan la definicin de la natu-
raleza especfica del problema, la(s) solucin(es) encontrada(s), y la
estrategia presentada.
En cuanto a la solucin, los aspectos por tomar en cuenta seran su
claridad y legitimidad." y los conocimientos de los involucrados.
Estos aspectos de la solucin tambin podran considerarse para la
estrategia. Sin embargo, sta tambin podra implicar la consideracin
del mbito de accin y coordinacin que prev. Obviamente, las accio-
nes estratgicas podran ser de diferente tipo (desde presupuestarias
hasta publicitarias).
En cuanto a los recursos, habra que considerar su cantidad y tipo
(de organizacin, presupuestarios ylegales).
Finalmente, la realizacin de las acciones "programadas" en una
poltica pblica tendra dos aspectos: a) su realizacin propiamente di-
cha y b) la evaluacin de dicha realizacin.
'tI Vase M. Wright, "Policy Community, PolicyNetwork and Comparative Industrial
Policies", en Political Studies, nm. 36, 1988, p. 599, YP. Eisenger, "Do the American States
Do Industrial Policy?", en BTitish]ournal ofPtJJ#ical Saence; nm. 20,1991, p. 528.
28 He usado aqu el trmino legitimidad en un sentido restringido. As, por ejem-
plo, un problema legtmo sera aquel que se juzga conveniente atacar; un diagnstico
legtimo sera aquel que se considera acertado y una solucin y estrategia legtimas se-
ran aquellas que sejuzga conveniente ejecutar.
88
Con base en los elementos arriba mencionados, es posible acercar-
nos a una definicin ideal an ms precisa de la poltica pblica.t? Sin
embargo, quisiera insistir en que el sentido principal de este listado es
el de establecer una escala de variacin. sta es una tarea difcil que
puede hacerse con diferente grado de precisin y cuya operacionaliza-
cin es complicada. Con todo, para empezar, podra ser adecuada una
escala con pocos puntos de medicin y construida de manera general.
As, yo propondra una escala con tres puntos de medicin: una polti-
ca pblica activa, una semiactiva y una pasiva.
Antes de pasar a describirla, es conveniente aclarar varios puntos
respecto a esta escala:
1) Su propsito es ofrecer una primera aproximacin a ciertos pa-
rmetros bsicos en un rea hasta ahora muy poco desarrollada; en
otras palabras, creo que dicha escala puede ser muy til para el estudio
de las polticas pblicas como variables dependientes, pero puede de-
sarrollarse an ms.
2) Queda claro que una poltica pblica difcilmente cabra, en sen-
tido estricto, en alguno de estos tipos de poltica, ya que, como en el ca-
so de nuestra definicin de poltica pblica, stos son definidos en tr-
minos estticos e ideales.
Por lo tanto, el propsito de dichos tipos no puede ser otro que el
de servir como puntos de referencia generales que nos ayuden a ubi-
car (temporalmente) estas polticas en un lugar o en un espacio deter-
minados dentro de la escala; en este sentido, podramos decir, por
ejemplo, que en un periodo una poltica pblica tiende a acercarse
ms a un tipo que a otro o a ubicarse en un espacio determinado entre
los puntos de la escala. Valga aclarar que si bien esta escala puede ser
til como marco de referencia, no supone pasar por alto la necesidad
del anlisis "histrico-concreto" de toda poltica pblica. La posibili-
dad de diferentes combinaciones, entre otras cosas, puede hacer de la
ubicacin de una poltica en esta escala una tarea compleja, que re-
29 Viendo dicha poltica pblica como: 1) La ejecucin de un "paquete" de accio-
nes estratgicas relacionadas, as como la abstencin inducida de actores estatales y pri-
vados, respecto a otras acciones, 2) utilizando como incentivos uno o varios recursos
(de organizacin, econmicos, legales, etc.), 3) siguiendo un cierto orden establecido
por una estrategia de accin, 4) a fin de cumplir ciertos objetivos generales fijados por
el Estado, 5) gracias a un diagnstico, 6) en donde dicha estrategia y objetivos generales
se asocian a la resolucin de un problema percibido por el Estado como pblico. Con
esta definicin y listado de elementos no se quiere decir que en la realidad hay una se-
cuencia temporal necesaria entre los miSlll()S, ni que stos no cambien a lo largo de la
evolucin de una poltica.
lA POLTICA PBLICA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
89
querir que el investigador la ponga en su contexto especfico. 30 Con
todo, aunque no siempre nos permita definir con precisin una polti-
ca, creo que una escala como sta facilita mucho la comparacin ya sea
de una misma poltica a lo largo del tiempo o de varios pases, o de di-
ferentes tipos de polticas.
3) Como la escala tiene un objetivo esencialmente heurstico, no
pretendo ofrecer aqu una operacionalizacin precisa o universal de
los elementos constitutivos de cada punto de sta. Esta tarea, cierta-
mente difcil, sera ms propia de investigaciones empricas concretas
que de un artculo como el presente. Por lo tanto, cada punto de la es-
cala est presentado ms bien de manera heurstica o general; sin em-
bargo, sobre todo para que el lector tenga una mejor idea de aquello a
lo que nos estamos refiriendo en cada uno de esos puntos, se presen-
tan algunas pistas que pueden servir para su operacionalizacin (sobre
todo para el punto ms alto y ms bajo de la escala, a partir de los cua-
les se podran deducir los indicadores para la parte intermedia).
4) Como ya lo indiqu, en la escala mi inters se centrara ms en
el grado de "activismo" de la poltica pblica como poltica que en el
grado en que sta es pblica; simplemente asumir que en los tres
puntos de la escala la participacin del Estado es muy importante a lo
largo de los diferentes aspectos del desarrollo de una poltica pblica.
Me concentro por el momento en la poltica pblica como poltica de-
30 Por ejemplo, en una poltica, el problema, objetivo general y estrategia pueden
ser claros y bien conocidos, pero muchas de las acciones previstas pueden no ejecutarse
(probablemente por falta de legitimidad y/o de los recursos adecuados). En este caso,
dicha poltica podra quiz situarse entre el punto intermedio y el punto ms bajo de la
escala. La ubicacin de una poltica puede ser tambin dificil porque la operacionaliza-
cin de los tipos puede hacerse de distintas formas. Adems, est por verse si se deben
asignar pesos diferentes a cada uno de los elementos bsicos de una poltica. En princi-
pio parecera que el grado de ejecucin de una poltica es especialmente importante
para que la misma sea activa, semiactiva o pasiva. A su vez, el grado de ejecucin de-
pender en gran medida de la legitimidad del problema, objetivos y estrategia. El pro-
blema con la asignacin de pesos diferenciales es que stos pueden variar de acuerdo
con el tipo de poltica u otros factores. Adems, habra que tener cuidado de no adop-
tar visiones cuantitativas simplistas o usar inadecuadamente la idea del continuo. En es-
te sentido, bien puede ser que diferentes combinaciones de elementos produzcan re-
sultados distintos o que despus de cierto punto una relacin lineal deje de existir [P.
Evans, D. Rueschemeyer y Th. Skocpol (eds.), Bringingths StateBackin, Nueva York,
Cambridge University Press, 1985, p. 352]. Sera por ejemplo interesante explorar has-
ta qu punto una poltica excesivamente activa comienza a tender hacia la inefectivi-
dad. Aunque no fue posible hacerlo en este artculo, estos asuntos deben tratarse con
mayor profundidad.
90
bido a que me interesa capturar su grado de eficacia, es decir, el grado
en que sta cumple con los objetivos que declara perseguir. En otras
palabras, una poltica activa tendera a alcanzar en mayor medida sus
objetivos declarados mientras que una poltica pasiva tendera al alcan-
zarlos en menor medida." No estara aqu tan interesado en el grado
de lo pblico de la poltica pblica porque no estoy del todo cierto, pa-
ra decir lo menos, de la relacin entre el grado de lo pblico (entendi-
do como el grado de participacin del Estado) y el grado de efectivi-
dad de una poltica; a veces una poltica altamente pblica puede ser
muy efectiva, pero a la vez una poltica menos pblica -en el sentido,
por ejemplo, que hace uso de la contratacin privada- tambin puede
ser efectiva y alcanzar sus objetivos declarados.
5) La idea de usar los trminos "activo", "semiactivo" y "pasivo" pro-
vino en parte de la poltica exterior de Mxico, en la cual trminos simi-
lares (especialmente el primero) comenzaron a ser usados a partir de
los setenta. A su vez, la extensin de su uso en el lenguaje cotidiano de la
poltica exterior mexicana se debi en buena medida a los influyentes
anlisis de Ojeda,32 quien us por primera vez en Mxico las nociones
de "activo" y "pasivo" para el estudio de la poltica exterior. Cre conve-
niente usarlos para esta escala porque el grado de actividad de los acto-
res pblicos y privados presente en una poltica me pareci un aspecto
importante de las polticas pblicas. Con todo, conviene aclarar que el
criterio de "activismo" usado en este artculo para la construccin de la
escala implica tambin el grado de legitimidad (en el sentido antes men-
cionado) de los diferentes elementos de una poltica y el grado de cono-
cimiento de stos por parte de los actores. Quiz la legitimidad y el co-
nocimiento de una poltica sean tan importantes para la construccin
de esta escala como su nivel de actividad. Sin embargo, bien se podra
decir que estos elementos culminan o se concretan en el nivel de la ac-
tividad. Por esta razn decid mantener los trminos activo, semiactivo y
pasivo para denominar a los puntos de la escala.
El punto ms alto de la escala propuesta, el de una poltica pblica
activa, podra definirse heursticamente como aquel en el que:
31 Obviamente, ste es slo un concepto de efectividad. Como las decisiones pbli-
cas, una poltica pasiva podra ser efectiva para conseguir objetivos no declarados o no
explcitos. Asimismo, una poltica activa no ser siempre la ms adecuada, como por
ejemplo en situaciones de alta incertidumbre.
32 M. Ojeda, Alcances, lmites de la poltica exterJrde Mxico, Mxico, El Colegio de
Mxico, 1976, p. 177; El surgimiento de unapolitica exterior activa, Mxico, Secretaria de Edu-
cacin Pblica, 1986.
LAPOLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
91
1) La legitimidad del problema es alta para la mayora de los funcio-
narios pblicos "normativos" (stajJ) , la mayora de los funcionarios p-
blicos "operativos" y la mayora de los grupos sociales relacionados con
el problema. Un camino posible para poner en operacin este concep-
to es el del lugar otorgado al problema en la agenda pblica por estos
funcionarios y grupos (el cual se podra obtener por medio de un
cuestionario). En este punto de la escala el problema estara conside-
rado dentro de la agenda inmediata o "decisoria"; es decir, como un
problema que requiere una accin inmediata del Estado;" Como se
observ, uno de los aspectos de este elemento de las polticas pblicas
es el de la definicin del tipo del problema. Este punto de la escala im-
plicara una definicin clara y legtima para los funcionarios y grupos
arriba mencionados, misma que se podra operacionalizar por medio
de las respuestas a preguntas especficas sobre el tema dirigidas a estos
actores.
2) Los supuestos del diagnstico, en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema con una
solucin y estrategia especficas, son claros y legtimos para la mayora
dentro de cada uno de los tres tipos de actores arriba mencionados. De
nuevo, parecera que la mejor forma de operacionalizar este elemento
sera mediante las respuestas a preguntas especficas al respecto.
3) La solucin al problema es clara y legtima, adems de que es
bien conocida por la mayora dentro de cada uno de los tres tipos de
actores. Este ltimo aspecto se podra operacionalizar por medio de la
existencia o no de un plan formal. De hacerse as, este punto de la es-
cala implicara, por ejemplo, la publicacin y distribucin de un plan
formal donde se presente yjustifique la solucin.
4) La estrategia propuesta es tambin clara, legtima y bien conoci-
da por los actores. El grado de conocimiento de la estrategia se podra
operacionalizar por medio de la existencia o no de un plan formal. Si
se operacionalizara de esta forma, este punto de la escala implicara la
publicacin y distribucin de un programa estatal formal. Adems, es-
ta estrategia prev un nivel comparativamente alto de coordinacin
entre el Estado y los actores involucrados en la poltica, lo mismo que
de accin estratgica. El grado de coordinacin se podra operaciona-
lizar con base en el funcionamiento o no de instancias formales de
coordinacin o con un cuestionario; el nivel de accin se podra espe-
cificar con base en los puntos 5 y 6 q\,1e se describen a continuacin.
!!I J.Kingdon, Agmdas, Altemativs andPu.licPoIics, Boston, Little, Brown, 1984, p. 4.
92
5) Los recursos de organizacin presupuestarios y legales son ade-
cuados o suficientes para la ejecucin del nivel de accin previsto por la
estrategia. Los recursos de organizacin se podran operacionalizar con
base en el nivel jerrquico de la organizacin encargada de la poltica,
as como en el-grado de disciplina e integracin internas de dicha orga-
nizacin. Los recursos presupuestarios se podran operacionalizar con
base en el nivel comparativo de los recursos presupuestarios asignados.
Para la operacionalizacin de los recursos legales se observara el tipo
de base jurdica de la poltica y de la organizacin encargada de ella.
De operacionalizarse de esta forma, este punto de la escala impli-
cara que: la(s) organizacin(es) encargada(s) de la poltica pblica se
encuentra(n) en las altas esferas gubernamentales, tiene(n) a la mayo-
ra de las entidades relacionadas con el problema directamente bajo su
mando (es decir, stas no estn desconcentradas, descentralizadas o en
un nivel jerrquico semejante), que los recursos presupuestarios asig-
nados son suficientes para ejecutar la estrategia propuesta (y por lo
tanto son comparativamente altos) y que la poltica y la organizacin
estn sustentadas en leyes o decretos propios y especficos.
6) La ejecucin de la serie de acciones programada por la estrategia
se realiza de una manera cercana a la prevista. Por ejemplo, los recursos
son gastados y sus receptores realizan las actividades encomendadas. Es-
to se puede operacionalizar por medio de los resultados de las evalua-
ciones estatales de las polticas y organizaciones. En caso de no contar
con ellos, se tendra que utilizar un cuestionario especfico."
34 Cabe insistir en que aqu se est haciendo referencia al concepto de activismo de
las polticas pblicas, diferente, por ejemplo, del concepto de fuerza de las mismas. Este
ltimo concepto ha originado todo un debate en torno a la caracterizacin de los esta-
dos. Vase al respecto P. Katzenstein (ed.), Between Power andPlenty, Madison, Wis., The
University ofWisconsin Press, 1978; P. Evans et al., 1985, op. cit.;]. Hall y]. Ikenberry, El
Estado, Mxico, Nueva Imagen, 1991; P. Evans, "Predatory, Developmental and Other
Apparatuses: A Comparative Poltical Economy Perspective on the Third World State",
ponencia presentada en el XVCongreso Internacional de LASA, 4 al 6 de diciembre de
1989. Con todo, probablemente sera til tratar de acercarse a una definicin de una
poltica pblica fuerte considerando las lecciones ofrecidas por este debate. En este
sentido, dicha poltica podra ser aquella que tuviese cuando menos dos elementos: 1)
en ella el Estado logra una "autonoma integrada" con los grupos sociales afectados (P.
Evans, op. cit.). Esto es, el Estado logra captar e incorporar los intereses de los grupos
sociales, ya que tiene una relacin cercana con stos, pero a la vez es capaz de defender
los intereses generales o de largo plazo de la nacin, ya que goza de una autonoma sig-
nificativa respecto a dichos grupos sociales, y 2) la poltica pblica es legtima pero fle-
xible; esto es, si bien el Estado incorpora los intereses sociales, tambin puede resistir la
prolongacin injustificada de beneficios y aprender de los errores para cambiar las po-
lA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 93
El punto intermedio de la escala, el de una poltica pblica se-
miactiva, podra definirse heursticamente como aquel en el que:
1) La legitimidad del problema es mediano (esto es, el problema
es considerado un problema de la agenda gubernamental o sistmica
mas no de la "decisoria") ;35 la definicin del tipo de problema es un
poco confusa y no del todo legtima para varios de los actores.
2) Los supuestos del diagnstico en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema con
una solucin y estrategia especficas no son del todo claros y legtimos
para varios de los actores dentro de las categoras mencionadas.
3) La solucin propuesta por la poltica no es del todo clara, legti-
ma y bien conocida para varios de los actores.
4) La estrategia propuesta tampoco es del todo clara, legtima ni
bien conocida para varios de los actores. La estrategia prev slo una
cierta coordinacin entre los actores involucrados en la poltica o un
nivel de accin que se considerara como intermedio.
5) Los recursos de organizacin, presupuestarios ylegales se encuen-
tran slo en el grado intermedio de accin previsto por la estrategia.
6) La ejecucin del grado intermedio de accin propuesto por la
estrategia se realiza de una forma cercana a la prevista.
El punto ms bajo de la escala, el de una poltica pblica pasiva,
podra definirse heursticamente como aquel en el que:
1) La legitimidad del problema es baja (esto es, el problema est si-
tuado al final de la agenda gubernamental); la definicin del tipo de
problema es confusa y poco legtima para muchos de los actores.
2) Los supuestos del diagnstico en los que se basan la definicin
de la naturaleza o tipo de problema y la relacin del problema con
una solucin y estrategia especficas son confusos y poco legtimos pa-
ra muchos de los actores.
3) La solucin propuesta por la poltica es confusa, poco legtima y
poco conocida para muchos de los actores (esto tiende a implicar la di-
fusin de la poltica por medio de declaraciones pblicas ms que por
la distribucin de un plan formal).
4) La estrategia propuesta tambin es confusa, poco legtima y po-
co conocida para muchos de los actores (esto tiende a implicar una es-
lticas (Hall e Ikenberry, op. cit., pp. 195-196). El concepto de una poltica fuerte podra
servir para desarrollar otra escala til para el anlisis de las polticas pblicas pero tam-
poco es el nico posible. Podran desarrollarse escalas basadas en otros criterios, como
el del grado en que una poltica resuelve un problema, el nmero de gente a la que be-
neficia dreetamente-el gnden que es pblica, etctera.
!l5J.Kingdon, op. cit., p. 4.
94
ASPECfOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOUTICAS PtiBUCAS
trategia difundida a travs de la comunicacin oral ms que por medio
de la publicacin de un programa formal). La estrategia supone una
coordinacin entre los actores involucrados en la poltica yun nivel de
accin comparativamente bajos.
5) Los recursos de organizacin, presupuestarios y legales son ape-
nas suficientes para la ejecucin del grado de accin previsto por la es-
trategia. Esto podra implicar que la o las organizaciones encargadas
de la poltica pblica se encuentran en esferas bajas, tienen poca auto-
ridad sobre las entidades relacionadas con el problema, cuentan con
recursos presupuestarios que alcanzan el bajo grado de accin previsto
y no estn basadas en leyes o decretos especficos que les den un sus-
tento legal amplio.
6) La ejecucin del bajo grado de accin propuesto por la estrate-
gia se realiza de una forma cercana a la prevista."
Aunque por supuesto la utilidad de esta escala queda a juicio de
los lectores, varias investigaciones me han mostrado que el grado de le-
gitimidad, conocimiento y actividad forman un campo importante de
las polticas pblicas. Esto puede deberse a que, en cierto sentido, tal
campo est relacionado con la efectividad de dichas polticas.
Por un lado, los diversos elementos para el desarrollo de la escala
aqu propuesta surgieron en gran medida de una investigacin compa-
rativa de polticas de fomento industrial en Nuevo Len (1985-1991) y
Pennsilvania (1979-1987) que actualmente estoy realizando.V Este
anlisis busca argumentar que en los dos estados arriba indicados se
dio en ciertos aos una transicin de una poltica de fomento indus-
trial "pasiva" a una "activa". sta implic el reconocimiento de una cri-
sis econmica como un problema pblico prioritario, la elaboracin y
difusin de planes y programas de accin para resolver dicho proble-
ma, el surgimiento de nuevas organizaciones y el ejercicio de recursos
presupuestarios comparativamente altos para ejecutar tales planes y
36 Como puede verse, en este nivel hay un impacto negativo de cada una de las eta-
pas sobre la siguiente: un problema confuso, as como poco legtimo y conocido tiende
a implicar un diagnstico y estrategia semejantes. Este impacto negativo podra conti-
nuar hasta la ejecucin: probablemente una poltica confusa, poco legtima y poco co-
nocida no se ejecutara de una manera cercana a la prevista.
37J. L. Mndez, Public Policies and Organi1.atiomlarEconomic Development in Nuevo
Leon; Mexico (1985-1991) and Pennsylvania, Unted States (1979--1987). Proyecto de tesis
doctoral, Universidad de Pittsburgh, 1991 (mimeo.): y "Polticas pblicas para el desa-
rrollo industrial en Nuevo Len y Pennsylvania, 1 9 7 9 1 9 9 1 ~ ponencia presentada en el
XVII Congreso Internacional de LASA, Los ngeles, 24-27 de septiembre. 1992.
LA POTlCA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
95
programas. Esta investigacin sigue la lgica cientfica del llamado "di-
seo de casos ms diferentes"38 o "comparacin remota".39 Con base
en esta lgica metodolgica, el estudio explora la utilidad del enfoque
ecolgico, que describir ms adelante, para explicar el surgimiento
de esta poltica activa.
Por otro lado, como ya lo indiqu, la escala parti tambin de los
trabajos de Ojeda.w sobre todo en lo que se refiere al grado de "activi-
dad" de una poltica. Ojeda estudia el paso en Mxico de una poltica
exterior "pasiva" a una "activa" a partir de los aos setenta. En este sen-
tido, describe ciertos momentos en que hay un incremento notable en
el nmero de giras y misiones internacionales, as como de recepcio-
nes de delegaciones extranjeras, relaciones y sedes diplomticas en ",1
exterior, nuevas y diferentes iniciativas internacionales, etc. Otros in-
vestigadores han utilizado el concepto de poltica "activa" tanto en el
rea de poltica exterior como en otras reas.f
Finalmente, vale hace notar que Hayes.v basndose en Brown.v
presenta cuatro tipos de "cambio de poltica pblica": a) polticas ra-
cionalistas incrementales, b) innovacin federal, e) innovaciones no in-
crementales y d) innovacin racionalista. Los criterios de su tipologa
slo estn brevemente desarrollados y son un tanto diferentes a los
aqu descritos, pero van en una direccin parecida. As por ejemplo,
sus dos ltimos tipos se acercarian a lo que yo llamo "poltica activa",
en la medida en que incluyen una solucin clara y una estrategia que
busca ser efectiva, a las que se llega yasea de manera sbita como en la
poltica del New Deal (innovacin no incremental) o gradual como
en la poltica ambiental estadunidense ("innovacin racionalista").
En todo caso, independientemente del grado de utilidad de la es-
cala aqu propuesta, el objetivo de este artculo de definir las polticas
38 H. Teune y A Przeworski, The LogicofComparatve Social Inquiry, Nueva York, Wi-
ley Interscience, 1970, p. 34.
S9 M. Duverger, Mtodosde lasciencias sociales, Mxico, Ariel, 1983, p. 420.
40 M. Ojeda, Alcances y lmites... , op. at., p. 177, YEl surgimiento..., op. cit.
41 R. Green, "Mxico, la poltica exterior del nuevo rgimen", en Foro Internacional,
nm. 69,1977, p. 4; Y. Shapira, "La poltica exterior de Mxico bajo el rgimen de
Echeverra: retrospectiva", en Foro Internacional. nm. 73, 1978, p. 89; O. Pellicer, "Vein-
te aos de poltica exterior mexicana: 19tj()..1980", en Foro Internadonal, nm. 82, 1980,
p. 149;]. Mttar, "Algunas consideraciones acerca del impacto del Tratado de Libre Co-
mercio de Amrica del norte sobre la pequea industria en Mxico", en IdeaEconmica,
marzo-abril, 1991, p. 21.
42M. Hayes, Incmnmtalism antlPubli, Nueva York, Longman, 1992, pp. 149-151.
., 1.. Brown, NewPolides, NewPolics, Washington, D.C., Brookings Institution, 1983.
96
ASPECfOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
pblicas como variables dependientes me parece de suma importan-
cia. Gracias a esta definicin, resulta ms fcil establecer el vnculo en-
tre variables dependientes e independientes. A esto es precisamente a
lo que me abocar enseguida.
ALGUNOS ENFOQUES RECIENTES
PARAEL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBliCAS
Los enfoques para el estudio de las polticas pblicas se pueden divi-
dir en dos grandes grupos. En el primer grupo los que aqu llamar
macroenfoques, que resaltan algn tipo predominante de relaciones
sociales para explicar la naturaleza de las polticas pblicas. Los enfo-
ques del segundo grupo se pueden .denominar enfoques de alcance
medio y argumentan que la naturaleza de las polticas vara de acuer-
do con algn factor especfico. Este artculo se concentrar en presen-
tar algunos de los enfoques que ms han llamado la atencin reciente-
mente, entre stos dos macroenfoques, el pluralista y el estatista, as
como tres de alcance medio: 1) el enfoque de los estilos nacionales,
que pone nfasis en el tipo de cultura; 2) el enfoque ecolgico, que
considera el papel de los contextos sociopolticos, y 3) el enfoque de
las arenas de la poltica pblica, que subraya el tipo de sector o proble-
ma inherente a una poltica (industrial, ambiental, etc.). Aunque estos
enfoques no deben verse como necesariamente excluyentes.r' a partir
de los supuestos de cada uno de ellos podemos deducir o hacer pre-
dicciones diferentes respecto a las polticas pblicas, como lo mostrar
enseguida.
Los macroenfoques pluralista y estatista
El primer macroenfoque -el pluralista- parte de la idea de que las so-
ciedades contienen diferentes grupos de inters con un poder ms o
menos equivalente, donde los grupos estatales no tienen mayor fuerza
que los grupos privados. De acuerdo con lo anterior, podemos deducir
que para este enfoque el rango de las polticas pblicas tendera a ser
restringido; es decir, muchas reas quedaran en la esfera privada o del
44 G. Freeman, "NationalStyles and PolicySectors:Explaining Structured Varia-
non", en}tnlmallifPublePolidj, voL4, 1986;
LAPOTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
97
mercado (donde la intervencin del Estado se carga hacia el estableci-
miento y vigilancia de las reglas deljuego). En aquellos casos donde se
hace inevitable el surgimiento de polticas pblicas, la formulacin y eje-
cucin coordinada de stas ser muy dificil de lograr. Tales polticas ten-
dern a ser respuestas pragmticas o inmediatas a las presiones de una
variedad de grupos de inters y organizaciones burocrticas; por lo tan-
to, se argumenta que dichas polticas dificilmente conllevarn la claridad
de metas y la coordinacin necesarias para promover objetivos de media-
no o largo plazo. As, las polticas tenderan a ser pasivas o semiactivas.
Al denominar a estas premisas un "enfoque", se intenta sealar
que han sido presentadas bajo versiones un tanto distintas. En los cin-
cuenta y sesenta surgieron varias versiones, basadas en el estudio de los
grupos de inters en Estados Unidos.v Ms tarde apareceran otros
modelos que en una u otra medida se podran ver como variantes de
este enfoque, como el modelo de la poltica burocrtica.t" el de la im-
plementacirr'? y ms recientemente el interorganizacional.v Estos en-
foques han sido usados principalmente en las ciencias sociales estadu-
nidenses y han tenido poca repercusin en las ciencias sociales de
Amrica Latina. Con todo, aunque no se puede decir que adopten el
enfoque pluralista, varios autores han subrayado la existencia de una
mayor fragmentacin poltica del Estado latinoamericano de la que
suele percibr.w
45 D. Truman, The GovemmentalProcess, 2a. ed., Nueva York, Alfred A. Knopf, 1971
(e. 1951); E.E. Schattschneider, The Semisovereign People, Nueva York, Holt, Rinehardt y
Winston, 1960; R.A. Dahl, Who Govems?, New Haven, Yale University Press, 1961 y Po-
lyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971; N.W.
Polsby, CommunityPouer and Political Theory, New Haven, Yale University Press, 1963.
46 G. Allison, The Essence ofDecision: Explaining theMissile Cuban Crisis, Boston Little
Brown, 1971; A Gray, "Bureaueracy and Poltical Power", en Political Studies, nm. 36, 1988;
E.C. Page, Political Authority and BureaucraticPouer, Brighton, Sussex,Wheatsheaf, 1985.
. 47 J. L. Pressman y A. Wildavsky, Implementation, Berkeley, University of California
Press, 1973.
48 K. Hanf y Seharf, Interorganizational Policymaking: Limits to Coordination and Cen-
tral Control, Beverly Hills, Cal., Sage, 1978; R. Rhodes, Control and Power in Central-Local
Relations, Westmead, Gower Publishing, 1981; B. Hjern y Ch. Hull, "Implementation
Researeh as Empirical Constitutionalism", en EuropeanJoumalof Political Research, nm. 10,
1982; K. Hanfy T. Toonen, Policy Implementation in Federal and Unitary Systems, Boston,
Martinus, 1985; L. O'Toole, "Theoretical Developments in Public Administration: Im-
plieations for theStudy ofFederalism", en Govemance, octubre, 1990.
49 Ch. Anderson, Polinesand PolticalG4ange in Latin America, Princeton, University
ofPrinceton Press, 1967; L.A. Hll.nllnergteeI\, "Corporatism in Latin Ameriean Polities;
a Reexaminaton-of the 'Unique' Tradition", en Comparative Polities, julio, 1977; D. A.
98
En el debate terico de los ochenta, como reaccin al enfoque
pluralista, resurgi con fuerza el llamado enfoque estatista. En estos
aos se llam de nuevo la atencin sobre la visin europeo-continental
del Estado.t" en la cual ste se concibe como un colectivo organizado,
coherente e impersonal de funcionarios que reclama e impone su con-
trol sobre los recursos humanos y materiales en un territorio. Segn
este enfoque, el Estado tiene una relacin simbitica con la nacin; en
otras palabras, la existencia del primero depende del mantenimiento
o fortaleza de la ltima. Por lo tanto, el Estado tender a representar el
inters general o de largo plazo de la nacin (el cual se podra equipa-
rar con el orden social, mas no necesariamente con el "orden estable-
cido", ya que el inters de la nacin puede ameritar la transformacin
de este ltimo). Por ser la condensacin de dicho inters general, el
Estado no es simplemente un espejo de los intereses sociales o un rbi-
tro de la lucha entre stos, sino un actor en s mismo. Sin embargo, el
Estado no es slo un actor ms: es el actor fundamental y, por lo tanto,
requiere prioridad analtica.
As, para este enfoque el mayor peso del Estado como actor y la
tendencia de este ltimo a defender el inters general conduciran
generalmente a la formulacin y puesta en prctica de polticas p-
blicas que promuevan el inters de largo plazo de la nacin. Estas
polticas tenderan a incidir activamente en una amplia gama de
reas y a ser coordinadas de manera efectiva por organizaciones p-
blicas poderosas, capaces de sobreponerse a las presiones de los
grupos socales." Es decir, las polticas tenderan a ser activas o se-
miactivas.
La importancia crucial del Estado comenz a resaltarse especial-
mente para el caso de los pases de desarrollo capitalista tardo, cuan-
do menos desde principios de los sesenta.v En cuanto a Amrica Lati-
na, la dcada de los setenta atestigu la publicacin de varios libros
Chalmers, "The Politicized State in Latin America", en]. Malloy (ed.), Authoritarianism
and Corporatism in Latin America, Pittsburgh, Pensilvania, University of Pittsburgh Press,
1977;]. L. Mndez, "La reforma de descentralizacin en Per, 1978-1989", en Foro Inter-
nacional, vol. 31, nm. 1 (121),julio-septiembre, 1990.
50 A. Stepan, The Stateand Society; Pero in Comparative Perspective, Princeton, Nueva
Jersey, Princeton University Press, 1978; K. Dyson, The StateTradition in Western Europe;
A Study of an Idea and an Institution, Nueva York, Oxford University Press, 1980.
51 A Stepan, op. ca; p. 33.
52 A Gerschenkron, Economic Bac1cwardness in Historical Pe:rspective, Cambridge,
Mass., Harvarfl University Press, 1962.
LAPOLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
99
que seguan una direccin semejante.s' A decir de Migdal,54 los anlisis
de corte estatista de Latinoamrica y el mundo en desarrollo, y sobre
todo el concepto de corporativismo extrado del enfoque organicista,
ejerceran una influencia dramtica en los estudios de otras regiones
del mundo, primeramente Europa y luego Estados Unidos. As, en los
ochenta, varios autores insistieron vehementemente en la importancia
de este enfoque para el estudio de los pases ms desarrollados, inclu-
yendo aquellos considerados pluralistas, como Estados Unidos (aun-
que con diferentes matices) .55 Por lo tanto, el enfoque estatista tom a
partir de la dcada pasada considerable fuerza en el debate acadmico
mundial. 56
53 Entre otros, Ph. Schmitter, Interest Conflid and Political Change in Brasil, Stanford,
Stanford University Press, 1971; HJ. Wiarda (ed.), Politicsand Social Change in Latin
America: The Distinct Tradition, Amherst, Mass., University of Massachusetts Press, 1974;
R. Sonntag y H. Va1ecillos, El estadoen el capitalismo contemporneo, Mxico, Siglo XXI,
1977;J. Malloy, op. cit.; Stepan, op. cit.; D. Collier (ed.), The NewAuthoritarianismin Latin
America, Princeton, Nuevajersey, Princeton University Press, 1979; T. Evers, El estado en
la periferia capitalista, Mxico, Siglo XXI, 1979.
Este enfoque es discutido para el caso latinoamericano, enJ. L. Mndez, Modelos de
desarrollo en AmricaLatina, Mxico, Universidad Iberoamericana, 1986, pp. 11-12; La re-
forma... , op. cit., Y"Hacia dnde va la ciencia poltica estadunidense?", en Umbral XXI,
otoo de 1990. La mayor fuerza o presencia del Estado en estos casos fue asociada en-
tre otras cosas al atraso econmico, extrema heterogeneidad socioeconmica y fuerte
dependencia externa.
54 J. Migda1, "Studying the Politics of Development and Change: The State of the
Art", en A. Finifter, Political Science: The Stateof the Discipline, Washington D.C., Asocia-
cin Norteamericana de Ciencia Poltica, 1983, p. 319.
55 Como todo enfoque, las versiones especificas del estatismo son diversas. Por un
lado, Nordlinger (On the Autonomy of theDemocratic State, Cambridge, Mass., Harvard
University Press, 1981) insiste en la necesidad de dar cuenta de que los funcionarios tie-
o nen intereses propios que frecuentemente logran imponer sobre los grupos sociales,
pero no ve al Estado como un actor colectivo. Krasner (Defending the National Interest:
Raui MaterialsInoestements and usFureign Policy, Princeton, University of Princeton, 1978)
tambin seala que el Estado puede formular yejecutar intereses propios pero slo es-
tudia un rea especfica. Evans et al. (op. cit.) rescatan el estatismo como un enfoque ge-
neral til, pero ven a la "autonoma" del Estado como una variable afectada por las cir-
cunstancias, el sector, etctera.
56 Resulta curioso notar ciertas similitudes del enfoque pluralista y estatista con dos
de las vertientes ms conocidas del marxismo, el llamado marxismo ortodoxo (basado
en El manifiesto comunista) yel marxismo estructuralista (basado en El lB brumariode
Luis Bonapartey desarrollado por Grarnsci, Althusser y Poulantzas), respectivamente.
Los enfoques pluralista y marxista ortodoxo tienen en comn la visin de la sociedad
como lucha entre varios grupos sociales, en la cual el Estado no tiende a garantizar el
inters de mediano o largo plazo de un orden social. Ambos enfoques le niegan al Esta-
100 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBUCAS
Los enfoques de alcance medio
Los macroenfoques estatista y pluralista no pueden considerarse como
variables independientes ya que asumen que el Estado o los grupos de
presin, respectivamente, tienden a ser los actores determinantes en
las diferentes sociedades y periodos histricos. Esto, sin embargo, no
ha podido hacer justicia a la variedad de casos y momentos nacionales.
Las peculiaridades de diferentes sociedades o periodos han llevado al
surgimiento de los enfoques del segundo grupo (de alcance medio),
que argumentan que la naturaleza de las polticas tender a variar de
acuerdo con el cambio en algn factor especfico. En este sentido, es-
tos enfoques s implican o representan una variable independiente.
Por ejemplo, el enfoque de los estilos nacionales argumenta que los di-
ferentes tipos de cultura e instituciones nacionales determinarn el tipo
de polticas y organizaciones pblicas. As, se espera que, dentro de
una misma nacin o entre naciones con culturas similares, dichas pol-
ticas y organizaciones sean muy similares a lo largo de diferentes co-
yunturas o problemas pblicos, mientras que naciones culturalmente
diferentes tengan distintos tipos de polticas y organizaciones pblicas,
aun frente a coyunturas o problemas parecidos. 57 Existe toda una va-
riedad de tipologas de culturas y regmenes. Sin embargo, permtase-
me adoptar por el momento una tipologa muy esquemtica con pro-
psitos ilustrativos, constituida por dos estilos de polticas pblicas: el
estatista y el pluralista." En este caso, se podra esperar que naciones
con una tradicin estatista desarrollen polticas pblicas bien coordi-
nadas por medio de organizaciones pblicas. Por el contrario, en na-
do un papel protagnico en las sociedades capitalistas (aunque difieren respecto a las
consecuencias de este hecho, que para el marxismo ortodoxo habran de ser catastrfi-
cas). Por otro lado, el marxismo estructuralista se asemeja al enfoque estatista en tanto
tiene una visin del Estado como una entidad con intereses propios y autonoma relati-
va, orientada a la reproduccin de un orden social. Sin embargo, el marxismo es un en-
foque bastante complejo, que incluye una variedad de escuelas (francesa, inglesa, ale-
mana, italiana, etc.). Adems, las bases epistemolgicas de este enfoque son diferentes
a las de los otros enfoques. As, incluir al marxismo hubiera resultado en un ensayo mu-
cho ms largo. Aqu solamente he querido dar a conocer algunos enfoques ms recien-
tes y menos conocidos para el anlisis de las polticas pblicas.
57 J. Richardson, G. Gustafsson y G.Jordan, "The Concept ofPolicy Style", enJ. Ri-
chardson, op. at:
58 J. Malloy, "Policy Analysts, Publicand Regime Structure in Latin Amerita", en
GovernanCl, julio, 1989; S. Linder y B.G. Peten, "lnstrumertt!! of Govemment: Percep-
tions and Contexts", en journal of Pub/it Poli", enerO"malZo, 1989.
LA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE 101
ciones con una tradicin liberal o pluralista, como Estados Unidos, las
polticas pblicas existentes tenderan a ser poco activas y a carecer de
una fuerte coordinacin. Los estilos nacionales de polticas obviamen-
te estn ntimamente relacionados con los tipos de regmenes (que
pueden ser muy variados) y hay todo un conjunto de investigaciones
que ligan el tipo de rgimen al tipo de polticas tanto para Amrica La-
tina como para otras regiones.P El enfoque de estilos nacionales se en-
cuentra tambin cercano al llamado nuevo nstitucionalismo.f"
Por otro lado, el enfoque de las arenas de poltica pblica sostiene
que diferentes tipos de reas de poltica pblica (por ejemplo, indus-
triales, ambientales, etc.) implican distintos tipos de marcos estructu-
rales y de grupos sociales; por lo tanto, tambin implicarn diferentes
tipos de relaciones entre dichos grupos. De esta manera -se argumen-
ta-, la naturaleza de las polticas depender del tipo de problema, por
lo que los mismos tipos de reas o problemas de poltica conducirn a
comportamientos polticos similares en las naciones, aun cuando tales
naciones sean culturalmente muy diferentes.
Este enfoque fue popularizado por Low," quien estableci tres tipos
de polticas pblicas: distributivas, redistributivas yreguladoras. Luego es--
ta perspectiva sera ampliamente comentada y revisada.
62
Quiz la revi-
59 Entre otros: B.G. Peters et al., 'Types of Democratic Systems in Types of Public
Policy", en ComparativePolitics, abril, 1977; . Oszlak, "Polticas pblicas y regmenes
polticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas", en Estudios Ce-
des, nm. 2, 1980; S. Hughes y K. Mijeski (eds.), Politics and PublicPolicy in Latin Arnenca,
Boulder, Colorado, Westview, 1984.
60 J. March, yJ. Olsen, 'The New Institutionalism; Orgmizational Factors in Politi-
cal Life", en AmericanPoliticalScience Reoieio, nm. 78, 1984.
61 T. Lowi, "American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory",
en WrldPolitics, nm. 16, 1964.
62 El artculo de Lowi origin un amplio debate y bibliografia. Entre otros muchos,
estn R. Salisbury, "The Analysis of Public Policy: A Search for Theories and Roles", en
A. Ranney (ed.), Political Science and Public Policy, Chicago, Markham, 1968; M. Hayes,
"The Semi-Sovereign Pressure Groups: A Critique of Current Theory and an Alternati-
ve Typology", en TheJoumal ofPolitics, nm. 40, 1978; R. Rose, "The Program Approach
to the Growth of Government", en BritishJoumal o/ Political Science, nm. 15, 1985; G.
Freeman, op. cit.
Ms recientemente se ha producido un extenso debate y bibliografia en torno a
los conceptos de "redes de poltica", "comunidades de poltica" y "problemas de polti-
ca". Vase por ejemplo H. Heclo, "Issue Networks and the Executive Establishment", en
A King (ed.), The NewAmerican PoliticalS'Ystem, Washington, D.C., American Enterprise
Institute, 1978; j.C. Campbell et al.. "Mterword.on PQlicyCommunities: A Framework
for (;mJernana, enerQ,1989, yM:. Wrigth, op. cit.
102 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOflCAS PBUCAS
sin ms esclarecedora del modelo original de Lowi sea la de Wilson,
quien habla de cuatro arenas de poltica: distributiva, redistributiva, regu-
ladora y mayoritaria." Partiendo de lo dicho por este autor, yo considera-
ra las distintas reas de poltica en trminos de tres elementos bsicos: 1)
la distribucin de costos y beneficios de las polticas, 2) el nmero de ti-
pos de actores y 3) la naturaleza del juego poltico. Wilson seala que en
la poltica distributiva los costos estn dispersos y los beneficios concen-
trados, por lo que el juego poltico ser no conflictivo o de suma positiva,
ya que los que pagan los costos se encuentran demasiado dispersos como
para organizarse o tomar conciencia de su calidad de "perdedores". As,
sta es una arena en la que slo entran dos tipos de actores: el Estado y
los grupos ganadores. En este caso, la poltica pblica tiende a tener ob-
jetivos claros que organizaciones unificadas ejecutan coordinadamente,
por lo que tendera a ser activa o semiactiva. La poltica industrial, fre-
cuentemente proteccionista y subsidiadora, entrara dentro de este tipo.
En la poltica redistributiva tanto los costos como los beneficios estn
concentrados, por lo que aqu los perdedores tambin estn presentes en
la arena, enfrentndose directamente con los ganadores (aunque casi
siempre con la mediacin estatal). En este caso el juego poltico es de su-
ma cero yel conflicto es alto. Por lo tanto, los objetivos de la poltica son
inestables y los actores deben ponerlos en prctica sin estar del todo con-
vencidos: por esto, la poltica tiende a ser pasiva o semiactiva. Un buen
ejemplo podra ser la poltica del presupuesto pblico o la salarial.
En la poltica reguladora los costos estn concentrados y los bene-
ficios dispersos, lo que lleva a un nivel de conflicto intermedio, donde
el Estado establece normas reguladoras dirigidas a beneficiar a la ma-
yora, pero que se aplican slo discrecionalmente por incapacidad eje-
cutiva o para evitar la reaccin de los que cargan con los costos. En es-
ta arena estn presentes el Estado, los grupos perdedores y los grupos
ganadores (aunque estos ltimos tienen una presencia ms limitada).
Aqu, la poltica pblica se ejecuta slo parcialmente, sobre todo por
organizaciones que no cuentan con los recursos o voluntad suficientes
para realizarla, por lo que tiende a ser entre pasiva y semiactiva. Un
ejemplo que suele mencionarse en este caso es la poltica ambiental.
Finalmente, en la poltica mayoritaria los costos y beneficios estn
dispersos, por lo que la presencia de ganadores y perdedores es menor
yel nivel de conflicto es bajo. El Estado entonces suele tener suficiente
es J.Q. Wilson, Pofitieal DrgrJniuJtions, Nueva York, Basie Books, 1973, y Ammcan Go-
vemment; Inslitutions anaPoIies, Lexington, Masa., De Heath and Co., 1983, pp. 417423.
LA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIENTE
103
autonoma como para formular claramente y poner en prctica coor-
dinadamente una serie de objetivos, por lo que las polticas tienden a
ser entre activas y semiactivas. Este tipo de poltica es el menos desa-
rrollado y utilizado de todos y es ms dificil pensar en un ejemplo ade-
cuado. Quiz la poltica monetaria se acercara a este tipo. El cuadro 2
presenta una sntesis de este planteamiento.w
CUADRO 2
El enfoque de las arenas de poltica
Beneficios
._----
Concentrados Dispersos
Arena: Distributiva Arena: Mayoritaria l
'"
I Jugadores en la arena: Jugadores en la arena:
....
I
v
Estado y ganadores Principalmente el Estado
e,
'"
Tipo dejuega: Tipo dejuego:
es
Suma positiva (conflicto bajo) Suma positiva (conflicto bajo)
'"
S
'"
Arena: Redistributiva Arena:Reguladora
o
'" U o
Jugadores en la arena: Jugadores en la arena:
]
Estado, ganadores y perdedores Estado, perdedores y ganadores
s::
I
v
IJ
Tipo de juego: Tipo dejuego: s::
I
o
U Suma cero Suma cero relativa
(conflicto alto) (conflicto intermedio)
Fuente: Elaborado con base en Wilson, op. cit.,pp. 4I 7-423.
Para terminar con esta presentacin de algunos de los enfoques
ms recientes para el estudio de las polticas pblicas, mencionar una
tradicin de investigacin que considera los efectos del tipo de medio
ambiente o contexto coyuntural en las polticas pblicas. Sin embargo,
al igual que los dems, este enfoque "ecolgico" ha evolucionado de
diferentes maneras.
Un primer ejemplo sera Hampson, quien argumenta que, en con-
textos de "normalidad", los actores tienden a defender sus intereses par-
ticulares sobre los del conjunto de la sociedad (tal como sostienen los
64 La visin de Wtlson deja fuera un rea de poltica que no debe descartarse, la de
la autolTegulacin. VaseHayes, op. cit.
104 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBLICAS
pluralistas). En estas situaciones, los actores no tienen incentivos para
cooperar con las polticas existentes de inters comn o para formular
polticas que promuevan tal inters en nuevas reas, ya que una poltica
pblica suele implicar una mayor coordinacin y sta afectara sus inte-
reses particulares o inmediatos. As, ciertas polticas no se formularn, y
las ya existentes implicarn un nivel de coordinacin muy bajo, por lo
que tendern a ser "pasivas". Sin embargo, cuando se da una crisis que
amenaza el statu quo, surge entre los actores un inters generalizado
por los programas de accin directa y coordinada dirigidos a darle solu-
cin. En estos contextos -se indica- el Estado goza de una amplia auto-
noma y los actores cooperan con los programas de largo plazo o de in-
ters comn (tal como argumentan los estatistas). As, habr una
tendencia al surgimiento de polticas pblicas que propiciarn un ma-
yor activismo y una mayor coordinacin entre actores. Con todo, des-
pus del "choque" inicial, y una vez que se ha respondido al mismo con
la formulacin de una poltica y la creacin de organizaciones para po-
nerla en prctica, la sensacin de crisis tender a disminuir (o a conver-
tirse en una nueva normalidad) y los actores tendern a funcionar nue-
vamente como grupos de inters (es decir, a defender sus intereses
particularesj.w La poltica pblica ser menos activa, aunque, basndo-
me en lo dicho por Peters y Hogwood." en mi opinin rara vez volver
al punto de partida con el mismo ritmo con que lleg a la cspide; para
ese momento, las organizaciones creadas para poner en prctica la pol-
tica pueden haber escarbado un nicho en la estructura burocrtica. El
planteamiento general de Hampson es similar al de los autores que han
estudiado el "ciclo de atencin" de las polticas pblicas."
Un segundo grupo de autores de esta misma lnea de investigacin
va ms all cuando indica que la relacin entre una crisis y las polticas
pblicas no es mecnica. Una crisis simplemente abre o cierra oportuni-
dades de accin y favorece unas coaliciones sobre otras. La vinculacin
entre una crisis econmica y ciertas polticas pblicas son actos "polti-
cos": si no hay una coalicin capaz de organizar una respuesta, una crisis
no tiene por qu conducir necesariamente a polticas activas."
6IS F. Hampson, FurrningEconomic Policy; theCase o/Energy in Ganada andMexico, Nue-
va York, StoMartin's Press, 1986; vase tambin Lindblom, en Hayes, op. cit., p. 153.
66 B.G. Peten y B. Hogwood, "In Seareh of the Issue-attention Cyde",en TheJOUT-
nal o/Polines, vol. 47, 1985, p. 246.
67 A. Downs, "Up and Down with Eeology. The Issue-attention Cycle", en The Publc
Interest,Q,lm.28. 1972, B.G. :a.Hogw9Q4,qp.cit"
68 R. Gittel, "Managng theDevelopment
LAPOLTICA PBLICA COMO DEPENDIENTE
105
Kingdonw a su vez elabora un modelo todava ms complejo. Reto-
mando a Cohen, March y Olsen.?? este autor estudia principalmente el
proceso de formacin de la agenda pblica. Sin embargo, de este an-
lisis bien se podra deducir que una poltica pblica activa, con objeti-
vos claros y bien coordinada por organizaciones poderosas, tender a
surgir cuando una crisis, una solucin al problema inherente a la mis-
ma y una coalicin poltica sean explcitamente ligadas por un "em-
presario poltico". La poltica tender a ser menos activa cuando slo
existan uno o dos de estos procesos.
Con base en los planteamientos de los diversos autores de este en-
foque podramos decir que las polticas pblicas pueden seguir una
curva en forma de campana, que en mi opinin, sin embargo, quedara
abierta del lado derecho (ya que las organizaciones e intereses creados
difcilmente desaparecern de inmediato). Esta evolucin, por cierto
similar a la del "ciclo de vida comercial" de un producto.?! se puede
observar en la grfica 1.
En mi opinin, creo que podra lograrse una versin ms acabada
del enfoque ecolgico si se toma en cuenta lo sealado por los "cons-
tructores sociales". Si aplicamos lo dicho por stos al anlisis de King-
don, no consideraramos los tres flujos o procesos que este ltimo se-
ala (el de los problemas, el de las soluciones y el de la poltica) como
independientes; ms bien consideraramos los dos primeros como al-
tamente dependientes del de la poltica, ya que las percepciones sobre
la presencia de una crisis o una solucin dependeran en gran medida
de la capacidad simblico-poltica de una coalicin o empresario pol-
tico para convencer a otras coaliciones o actores de que en efecto una
crisis o una solucin existen (claro est, ayudados por cierta evidencia
emprica sobre las circunstancias o sobre ciertas relaciones de causa-
efecto)." En opinin de Edelman, uno de los miembros ms represen-
tativos de esta visin, ni siquiera las crisis son hechos "dados", sino per-
me Revitalization", Joumal o/Political Analysis and Management, otoo, 1990; P. Goure-
vitch, Polines in Hard Times, Ithaca, N.Y, Comell University Press, 1986.
ooJ.RJngdon,op. at
70 M. Cohen, J. March yj. Olsen, A Garbage Can Model o Organizational Choi-
ce", en AdministTative St:ienu Qum't8rly, vol. 17, nm. 1, 1972.
71 R. Polli y V. Cook, "ValidityoftheProduct Life Cycle", en T1IeJouma/. o/ Business,
octubre, 1969, pp, R. Cotrlpetitive Behavior and Product Life Cycles",
enj.S. Wrigbt yJ..... Goldstucker, The N-ldlasfqr S'UcctlSful MM1ceting, Chicago, Ameri-
can MarketingAssociation, 1966, pp. 46-68.
J..... ...",.:"t.
106 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTlCAS PBUCAS
GRFICA 1
p
O a
e
v
e a
a
p
O
P
a
s
v
e a
a
Normalidad Crisis
Coalicin
Solucin
Nueva normalidad
Fuente: Elaborado con base en Hampson (op. cit.), Downs (op. cit.), Peters y Hogwood (op. cit.), Y
Kingdon(op. cit.).
cepciones en gran medida "construidas" (algunas crisis ambientales
podran ser un buen ejemplo de esto}."
COMENTARIOS FlNALES
El objetivo general de este artculo ha sido presentar una serie de re-
comendaciones y advertencias para un estudio ms integral y preciso
de las polticas pblicas y, en consecuencia, del Estado. En principio,
75 Algunos textos del enfoque de la "construccin social" son M. Edelman, Cons-
troctingtllePolitical 8pectacle, Chicago, The University of Chicago Press, 1988; TIIe Symbo-
lic Uses ofPolities, Chicago, The University ofDlinois Press, 1985; PoliticalLengu.agt, Nue-
va York, Aeademe Press, 1977; BJ. Nelson, Malr.ing an Issue of Child Abwe, Chicago,Ill.,
The University of Chicago Press, 1984.
Sobre la importancia de las percepciones, vanse P. Sabatier, "Ah AdvocacyCoali-
LA POLTICA PBUCA COMO VARIABLE DEPENDIE.t'.TE
107
he buscado desarrollar conceptualmente una variable dependiente -a
mi juicio importante para este campo de estudios-, presentar algunos
enfoques y variables independientes y clarificar o deducir el vnculo
entre ambos tipos de variables. El cuadro 1 ofrece una visin sinttica
de los resultados. En este ltimo apartado slo recapitular las princi-
pales recomendaciones y advertencias presentadas, as como su impor-
tancia para la agenda de investigacin del campo de las polticas pbli-
cas y otros campos de estudio.
A mi parecer, la investigacin en torno de las polticas pblicas po-
dra avanzar ms si se utilizaran enfoques tericos que impliquen o re-
presenten variables independientes. Es decir, si se sigue el camino de
las teoras de alcance medio y no el de los macroenfoques." Por ejem-
plo, el adoptar preferentemente el macroenfoque estatista o el plura-
lista supondra que el Estado o los grupos de presin, respectivamente,
son los actores "determinantes" prcticamente en todo momento y to-
das las sociedades. En mi opinin esto no harajusticia a la variedad de
casos y momentos nacionales.
En otras palabras, a estas alturas parecera ms til hacer uso de
enfoques de alcance medio para entender la realidad, que seguir dis-
cutiendo si un macroenfoque u otro es el mejor. Los enfoques de al-
cance medio podran ayudarnos a "hilar ms fino" en cuando menos
dos reas. Primero, podran orientarnos hacia clasificaciones ms pre-
cisas de los tipos de poltica. Segundo, con base en estas clasificaciones,
la investigacin podra dirigirse a esclarecer las causas o condiciones es-
pecficas que estaran detrs del surgimiento de cada tipo.
En cierto sentido, parecera que es esto precisamente lo que auto-
res como Evans, Rueschemeyer y Skocpol." u Oszlak y O'Donnell.?"
han propuesto para la agenda futura de las ciencias sociales. Dado que
para ellos el grado de "autonoma" dentro de los Estados tiene una dis-
tribucin desigual en tiempo y espacio, no favorecen una visin de Es-
tion Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein",
en Policy Sciences, nm. 21, 1988; W. Dunn, op. cit.; Peters y Linder, op. cit., YM. Grindle
yJ. Thomas, Policy Choices and Policy Change. ThePolitical Economy of &form in Developing
Countries, Baltimore, TheJohns Hopkins University Press, 1991. Estos ltimos dan una
importancia especial a los contextos de crisis o normalidad, aunque tambin prefieren
hablar de percepciones de crisis en lugar de crisis a secas (vase p. 75).
74 Como bien lo recomend R Merton en su Social Theury and Social Structure, Glen-
coe, Ill., Free Press, 1957.
75 P. Evans el aL, op. cit., p. 14.
76 O. OzslakyG. O'Donnell, op. cit., p. 376.
108 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBUCAS
tados "fuertes" y "dbiles" sino una que ve dicha autonoma en fun-
cin de sectores o momentos especficos (lo cual, como bien ha dicho
Oszlak.?? rechaza el carcter monoltico del Estado y las visiones cons-
piratorias o manipuladoras que se derivaran de tal carcter). As, este
artculo slo estara sistematizando y desarrollando en trminos de va-
riables dependientes e independientes un planteamiento hecho ya
por varios autores, pero que hasta el momento no ha sido valorado en
su justa medida. De esta manera, por el lado de las variables depen-
dientes, hemos esbozado una clasificacin de tipos de poltica de
acuerdo con un criterio de activismo; por el otro, hemos presentado
algunos enfoques que pueden ayudarnos a vislumbrar las condiciones
bajo las cuales tenderan a surgir ciertos tipos de poltica.
Por supuesto la discusin en torno de la evolucin tanto de las va-
riables dependientes como de las independientes no quedar exenta
de dificultades y discrepancias conceptuales y metodolgicas. El desa-
rrollo de escalas tiles de los tipos de polticas es una tarea conceptual-
mente compleja que se presta para un debate en torno, cuando me-
nos, de tres aspectos: 1) la seleccin definida de los elementos por
tomar en cuenta en el desarrollo de la escala; 2) la definicin de los in-
dicadores empricos ms tiles en la dificil y extensa pero necesaria ta-
rea de "operacionalizar" la escala, y 3) la ubicacin de algunas polticas
pblicas en dicha escala (vase nota 30). Este artculo solamente ha es-
bozado una clasificacin heurstica y muy esquemtica de tipos de po-
ltica pblica de acuerdo con un criterio que en mi opinin es concep-
tualmente til. El objetivo ha sido facilitar la comparacin de polticas
pblicas entre diferentes periodos, pases o tipos de polticas. Sin em-
bargo, podran desarrollarse continuos ms especficos de tipos de po-
lticas, basndose ya sea en ste u otro criterio (como el de su "fuerza"
[vase nota 34], sus beneficiarios principales, etc.). Tambin cabra es-
perar que las investigaciones especficas operacionalicen conceptos
que aqu slo aparecen en trminos heursticos.
Adems, el debate sigue siendo intenso en torno de qu variables
independientes (culturales, ecolgicas, etc.) debemos considerar, c-
mo debemos definirlas y qu estrategias metodolgicas debemos utili-
zar para diferenciar sus pesos causales relativos (ya que dificilmente se-
r un solo factor el que acerque a una poltica pblica a uno de los
tipos sealados). En este sentido, este artculo se ha concentrado en
deducir o clarificar las predicciones que respecto a las polticas pbli-
17 . Oszlak, op. cit., p. 16.
LA POLTICA PBLICA COMO VARlABLE DEPENDIENTE
109
cas haran algunos enfoques que han llamado la atencin reciente-
mente; sin embargo, habra que incluir tambin otros. Adems, es evi-
dente que an es necesario precisar y desarrollar ms la variacin que
se puede dar en algunas variables independientes. Por ejemplo, la divi-
sin de.culturas o regmenes en estatistas y pluralistas es evidentemen-
te muy "gruesa" y est basada en elementos que aqu slo reseamos
muy esquemticamente. As, con base en las diferentes tipologas de
culturas, regmenes o instituciones que han sido desarrolladas (vase
nota 59), podra llegarse a clasificaciones o escalas con un mayor n-
mero de tipos, as como a una mayor precisin en la definicin de los
mismos y de sus consecuencias respecto a las polticas pblicas.
En sntesis, es evidente que en este artculo no trat de desarrollar
con toda precisin o extensin posibles las variables dependientes e
independientes del campo de las polticas pblicas, ni superar los ml-
tiples problemas tericos presentes en el mismo. Simplemente he que-
rido llamar la atencin sobre un desequilibrio existente en dicho campo
y, no obstante las variadas dificultades metodolgicas y conceptuales,
tratar de abrir ms la brecha en un rea escasamente explorada. He in-
tentado mostrar que en este campo el desarrollo conceptual de las va-
riables dependientes es tan importante como el de las variables inde-
pendientes, entre otras cosas porque el debate en torno de las causas
se beneficiara de un mayor desarrollo conceptual de los diferentes ti-
pos de efectos que stas pueden tener.
Un debate que implique una relacin ms precisa entre causas y
efectos podra llevarnos a nuevas fronteras no slo en el campo de estu-
dio de las polticas pblicas, sino tambin, debido a la importancia que
dichas polticas tienen para el entendimiento del Estado, de disciplinas
conexas como la ciencia poltica o la economa. A su vez, cabra esperar
que un conocimiento ms preciso de las formas (activa-eficaz, pasiva-
ineficaz, etc.) y causas (polticas, culturales, etc.) de las polticas pbli-
cas nos permitir mejorar su formulacin y puesta en prctica. Como
dijo Weber, las ciencias sociales no pueden ayudarle a una persona a de-
cidir a qu "dioses" (valores) debe "servir", pero s a encontrar a los que
manejan los hilos de su vida y prestarles "obediencia"," haciendle ver
que "la proposicin 'x es el nico medio para y', no es, en realidad, otra
cosa que lo inverso de la proposicin 'de x se sigue y' ".79
78 M. Weber, El poltico y el cientifico, Madrid, Alianza Editorial, 1979, pp. 223 Y231.
79 M. Weber, Ensayos solmmetOdologa social, Buenos Aires, Amorrortu, 1978, p. 247.
DE UNA DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO,
A UN OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA.
ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
DESDE UNA PERSPECTIVA NACIONAL*
MAURICIO MERINO**
INTRODUCCIN
La teora de la administracin pblica est amenazada de muerte. Des-
de hace tiempo la acechan la economa y la ciencia poltica, colocando
a su alrededor fronteras impenetrables. A partir de los aos cincuenta,
el creciente auge de los nuevos enfoques basados en el individualismo
metodolgico, en la teora de la eleccin racional -con todos sus mati-
ces y antagonistas- pero sobre todo en el encanto producido por la
llamada ciencia de las polticas, ha ido completando un crculo que
parece empujar cada vez ms hacia la decadencia de aquella disciplina
inicial. Paulatinamente, la administracin pblica se ha ido convirtien-
do en una referencia sin contenidos: en el nombre de una disciplina
que no supo -o no pudo- definir claramente su objeto de estudio ni su
metodologa propia y, en consecuencia, fue incapaz de acumular conoci-
mientos plausibles: de establecer paradigmas.
Paradjicamente, sin embargo, esa indudable amenaza no ha su-
puesto el nacimiento de una teora alternativa capaz de sustituirla con
total claridad. Ninguno de los enfoques ha producido el epitafio de la
vieja administracin pblica. Desde la teora de las organizaciones has-
* Preparado sobre la base de mltiples discusiones -formales e informales- con
mis colegas del programa de administracin pblica de El Colegio de Mxico, este tex-
to tiene la intencin explcita de comentar algunas de las preocupaciones compartidas
por Luis F. Aguilar, Maria del Carmen Pardo yJos Luis Mndez, a quienes cito expre-
samente en el cuerpo de este pequeo ensayo. Ninguno es responsable de mis inter-
pretaciones parciales, aunque s lo sean de lasinquietudes que lesdieron origen.
**Consejero electoral del !FE y profesor de! Centro de Estudios Internacionales
de El Colegio de Mxico.
111
112 ASPECTOS TERlCOS DE ADMINISTRACIN YPOTICAS PBIlCAS
ta el nuevo institucionalismo, pasando por la teora de las decisiones
hasta la ciencia de las polticas, ninguno de los enfoques que deben su
desarrollo a este siglo ha prescindido de la inevitable presencia de una
estructura gubernamental, incrustada en una realidad poltica nacio-
nal. Datos ambos que constituyen, a fin de cuentas, el meollo mismo
de la administracin pblica. Cmo, por qu y para qu se organiza el
gobierno?, cmo, por qu y para qu toma sus decisiones? Siguen
siendo preguntas que recorren hoy los enfoques alternativos, como
antes recorrieron aquella administracin pblica en decadencia.
Lo que ha cambiado -como en casi todos los mbitos, por cierto,
de las ciencias sociales- son las respuestas. Nos preguntamos lo mismo,
pero intentamos responder desde miradores distintos. De modo que la
aparente sustitucin de la administracin pblica acaso consista, ms
bien, en un desplazamiento de una disciplina que quiso abarcar ms de
lo que poda, por un objeto de estudio basado principalmente en el
anlisis de sus efectos. Abandonamos entonces la administracin p-
blica en busca de sus productos, de sus decisiones y de sus polticas, sin
haber trascendido sus estructuras, sus organizaciones ni sus motivos?
Si as fuera, estaramos en la paradoja de dejar atrs una disciplina sin
objeto de estudio, para adoptar un objeto de estudio -con las polticas
pblicas a la cabeza- sin disciplina, como si entre ambas no hubiera
ninguna solucin de continuidad.
EL TRAYECTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Desde su nacimiento, la administracin pblica ha encontrado al menos
dos enormes dificultades: en primer trmino que ha sido un espejo fiel
de las circunstancias. Nunca fue capaz de adelantarse a su tiempo para
prever las consecuencias ltimas de los actos administrativos, pero tam-
poco se lo propuso: su desarrollo como disciplina se ha explicado mucho
ms por la necesidad de adecuar el gobierno a los desafios del entorno,
que por su capacidad de adelantarse a stos. De modo que la adminis-
tracin pblica ha servido ms para el diagnstico, para tratar de orga-
nizar el presente, que para suponer escenarios de alcance ms amplio.
y de ah que en su trayecto hayan tenido cabida enfoques tan dispares
como los que ligaban la administracin pblica al derecho administra-
tivo, a la implantacin de manuales de procedimientos o a la formula-
cin de planes y programas dedesarrollo, pasando por una enorme
variedad de matices segn lo indicaran los vientos dominantes en cada
momento.
DISCIPUNA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPUNA 113
Como ha observado Luis Aguilar, "si enlistramos los diversos obje-
tos de conocimiento propuestos para la administracin pblica, resul-
tara que sta se ha conceptuado como institucin estatal, como proceso
administrativo, o como tcnica de administracin";' Una administra-
cin pblica, en efecto, que ha pasado por varias etapas, sin que nin-
guna haya predominado sobre las otras: de acuerdo con las circunstan
cias, quiso normar cuando hacan falta instituciones para asentar el
gobierno y entonces produjo leyes, decretos, reglamentos, derecho ad-
ministrativo; quiso organizar, cuando esas instituciones generaron bu-
rocracias crecientes, y surgi la necesidad de redactar manuales, orga-
nigramas, procedimientos; luego quiso controlar y conducir el
desarrollo -cuando el desarrollo pareca asunto de un buen gobier-
no- mediante planes, programas y presupuestos, que casi nunca cum-
plieron lo que ofrecan.
Pero ms tarde, paradjicamente, la administracin pblica se vol-
vi simplificacin administrativa y desregulacin -donde antes produ-
ca normas-, desburocratizacin -donde antes redactaba manuales-, y
desincorporacin, donde antes acumulaba medios para gobernar a la
economa. Si cada etapa neg a la anterior, la ltima ha comenzado
por negarlas a todas. Pero cada una, sin embargo, se consider en su
momento como algo definitivo, porque as lo indicaban las circunstan-
cias. Normar, organizar o dirigir, cada vez que hizo falta y cada vez con
la misma vehemencia. Pero siempre detrs de las necesidades del da,
como un sino que ha acompaado a la administracin pblica desde
sus primeros andares.
El otro obstculo permanente ha sido su incapacidad para resolver
el dilema entre fines y medios. Dilema que se ha desdoblado, a su vez,
en varias dicotomas: la fundadora de Woodrow Wilson entre poltica y
administracin; la weberiana, por as nombrarla, entre fines polticos
legtimos y medios tcnicos racionales, y la ms reciente, entre fines
pblicos y medios gubernativos." Tres parejas que han atravesado la
1 "Los objetos de conocimiento de la administracin pblican, en Revista deAdmi-
nistracin Pblica, nm. 54, 1983, p. 370.
2 La dicotoma de Wilson no slo fund la disciplina, sino que abri un debate ya
clsico: "La administracin se encuentra fuera de la esfera propia de la poltica -escri-
bi Wilson-. Las cuestiones administrativas no son cuestiones polticas. Aunque la po-
ltica fije las tareas de la administracin, sta no debe dejar que la poltica maneje sus
oficinas... ", Cfr. "El estudio de la administracin", en Political Science QJ.tarlerly, 1887.
Weber, por su parte, no plante una separacin estricta entre la poltica y la administra-
cin, sino una distincin entre los medios y los fines de la dominacin. Su pregunta de
fondo era: quin debe fijar los ol:6etivos ltimos del quehacer del Estado: el lder caris-
114 ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBLICAS
evolucin de la disciplina en un constante ir y venir entre los propsi-
tos ltimos delquehacer pblico y las herramientas para alcanzarlos.
No hace mucho que Maricarmen Pardo rese la historia de esas dico-
tomas, que vienen desde los orgenes de la disciplina y que han lleva-
do a una sucesin irreconciliable de miradores: desde el que ha visto a
la administracin pblica como un mero instrumento del poder esta-
tal, hasta el que ha preferido entenderla como el motor de los cambios
sociales, pasando por el que la ha definido como un recurso de inter-
mediacin entre el Estado y la sociedad."
Pero si la poltica es el conjunto de razones que tienen los hom-
bres para obedecer o para rebelarse.t laadministracin pblica ha sido
su interlocutora y, en ocasiones, su pareja infiel. Yes que desde cual-
quiera de los miradores que se prefiera adoptar, ha de tomarse en
cuenta que la administracin pblica no existe, no puede existir, sin el
Estado y sin el concepto mismo de autoridad: los ncleos todava vivos
de la ciencia poltica. Por eso, "la administracin pblica es un con-
cepto complejo que contiene en su comprensin lgica -segn la defi-
nicin de Luis F. Aguilar-los fines estatales-gubernamentales; la orga-
nizacin de las acciones, de los recursos y de los medios; su
funcionalidad respecto de los fines; las tcnicas empleadas para incre-
mentar la eficacia de las acciones; y sus efectos o consecuencias, res-
pecto de los fines propuestos"." Todo al mismo tiempo. Pero precisa-
mente por eso, imposible de ser reducido a las estrechas fronteras de
una disciplina dedicada, a pesar de todo, a la accin gubernamental.
Si se considera -sin perder de vista las tres dicotomas no resueltas-
que puede haber contradicciones enormes entre los fines estatales y
los que peridicamente define el gobierno, o entre stos y la organiza-
cin cotidiana de las acciones, o incluso entre los propsitos simples
mtico o tradicional, o la administracin racional? El alegato de Weber era contra el
despotismo y a favor de la democracia. Pero una democracia basada en la decisin ra-
cional. Cfr. al respecto, la ntida explicacin de Weber en su discurso sobre "la pol-
tica como vocacin", en El polticoy el cientfico, Alianza Editorial, Madrid, 1967, y
tambin las interpretaciones de Francisco Gil Villegas en "Los fundamentos polti-
cos de la teora de la administracin pblica", en Foro Internacional, vol. 33, nm. 1
(131), 1993, Yde Luis F. Aguilar, en Weber: la idea de ciencia social. La innovacin, M-
xico, Miguel ngel Porra, 1989.
3 Mara del Carmen Pardo, "La administracin pblica en Mxico: su desarrollo
como discipij,)a", en Foro Jntemacional, nJIl. 131, 1993.
es del filsofo espaol Fernando Savater, en PoltiJ

4.
DISCIPUNA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA 115
de una organizacin y los medios efectivamente disponibles para alcan-
zarlos, saltan a la vista las contradicciones que la teora de la administra-
cin pblica nunca logr resolver. De distintos modos y desde enfoques
diversos, esa teora ha querido dar cauce a lo deseable mediante los
medios posibles -como se deca en los tiempos de auge de la reforma
administrativa- pero nunca logr ofrecer garantas sobre la eficacia de
sus propuestas porque sus resultados han escapado siempre de sus limi-
tadas esferas de accin o de reflexin.
Correr tras las circunstancias y en medio de sus propias contradic-
ciones ha sido, en suma, el destino de una disciplina dificil e incierta,
cuyas herramientas tericas han sido prestadas en buena medida por
la ciencia poltica y la economa. Herramientas insuficientes, sin em-
bargo, para definir un objeto de estudio propio, aceptado por todos y
por encima de las circunstancias de cada momento y de cada pas.
LA ALTERNATNA DE lAS POLTICAS PBUCAS
La falta de un objeto de estudio -o mejor dicho: la multiplicacin de
los objetos de estudio y, en consecuencia, de los mtodos y memorias-
explica no slo el origen de la amenaza que pesa hoy sobre la adminis-
tracin pblica, sino el creciente xito de las llamadas ciencias de las
polticas. Polticas pblicas que se han convertido, en efecto, en una
especie de piedra de toque para los estudiosos y tambin para los res-
ponsables de las tareas de gobierno. Frente a las intenciones omnia-
barcantes de aqulla disciplina administrativa, la ciencia de las polti-
cas ofrece en cambio un objeto de estudio preciso y concreto: un
objeto que, adems, puede ser estudiado o puesto en prctica. Estudio
delas polticas y estudio enlas polticas mismas, una vez que se han con-
vertido en acciones.
El enfoque propuesto por Harold Lasswell desde los aos cincuen-
ta, sin embargo, no representa una continuacin de la disciplina admi-
nistrativa ni es consecuencia lgica de su evolucin," Las ciencias de las
polticas se plantean ms bien como alternativa, que desde su origen
toma distancia de las concepciones globales yexclusivamente guberna-
tivas:
6 er. Harold D. Lasswell, "The PolicyOrientation", en Lerner yLasswell, ThePolicy
Sciences, Stanford, Stanford University Presa, 1951. r ~ d u i d o al espaol en Luis F.
Agular, El estudio de las polticas pblicas, Mxico, Miguel Angel Porra, 1992.
Gobernar -nos dice en Mxico el profesor Aguilar- no es intervenir
siempre yen todo lugar ni dar un formato gubernamental homogneo a
todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es pblico, pero
lo pblico trasciende lo gubernament
41.
Una poltica puede ser aqu una
regulacin, ah una distribucin de diversos tipos de recursos [ ... ] all
una intervencin redistributiva directa, ms all dejar hacer a los ciuda-
danos."
Lo pblico es, en otras palabras, algo ms que la organizacin de
los aparatos caractersticos de la administracin del gobierno. El ad-
jetivo se vuelve asunto de todos y, por lo tanto, se escapa de las fron-
teras de la disciplina iniciada por Wilson en 1887. Lo pblico co-
mienza a formar parte de la dinmica del mercado -en su sentido
ms amplio- y a resolverse por medio de los instrumentos de la cien-
cia aplicada. De acuerdo con ese enfoque, cada problema admite una
solucin singular, con tcnicas y participantes distintos, porque para
convertirse en poltica esos problemas han debido pasar por "la co-
rresponsabilidad, la participacin y el dinero de los privados -de
acuerdo con Luis Aguilar- en su doble calidad de ciudadanos electo-
res y de contribuyentes"."
Si la administracin pblica vea rganos de gobiernos cargados
de responsabilidades y de programas distintos, destinados todos a satis-
facer las necesidades de una sociedad demandante pero pasiva, el en-
foque iniciado por Lasswell ve polticas pblicas que cruzan por rga-
nos, niveles y organizaciones de todo tipo a lo largo de una compleja
red de diseo e implementacin. Si la administracin pblica quera
ser una disciplina capaz de abarcar a la totalidad de las estructuras
creadas para resolver aquellas necesidades sociales, las polticas parten
del supuesto contrario: parten de la fragmentacin de problemas y de
respuestas, caso por caso. El gobierno deja de ser as un conjunto de r-
ganos ligados por un proyecto poltico nico, para comenzar a ser un
productor de polticas: tantas como lo exijan las circunstancias socia-
les; tantas como lo determine el enorme mercado formado por ciuda-
danos que pagan impuestos, eligen lderes entre partidos distintos y se
organizan para defender sus intereses privados. Ciudadanos que han
abandonado gradualmente la condicin dieciochesca de sbditos de
una gran administracin, para convertirse en clientes que exigen res-
puestas porque pagan impuestos, votan y se hacen or.
7 Luis F. Aguilar, ElesttU:li delas politicasfnJb/Um,fJ. cit,; p, 82;
8/bid,.p.36.
DISCIPliNA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPliNA 117
Lo fundamental es entonces la eficacia de las respuestas, mucho
ms que su fidelidad a una visin ideolgica o a la promesa de un futu-
ro dirigido por el Estado. Lo que cuenta en las ciencias de las polticas
es la libertad de eleccin en su sentido ms amplio: no slo de los go-
bernantes que se harn responsables del manejo de los recursos comu-
nes, sino incluso de la racionalidad con la que han de manejarse esos
recursos. Libertad, racionalidad y eficacia que estn necesariamente li-
gadas a una idea democrtica liberal: la democracia como un conjunto
de procedimientos para acotar la accin del poder. Ciencias de las po-
lticas, pues, que aspiran a recoger lo mejor de todas las disciplinas, pa-
ra ponerlo al servicio de una sociedad que ejerce su libertad, en la de-
mocracia.
ALGUNOS RIESGOS DE lAS POLTICAS PBLICAS
Pero las polticas pblicas son, a pesar de todo, un producto. O si se
prefiere, una respuesta organizada a un conjunto de problemas comu-
nes. Han aportado el objeto de estudio que nunca tuvo la administra-
cin pblica, pero al mismo tiempo han convocado a todas las discipli-
nas para garantizar la eficacia de sus respuestas. Todos los
conocimientos y todos los ciudadanos han de tener un lugar reservado
en el conjunto de polticas pblicas: es, en otros trminos, la sociedad
abierta de Karl Popper que, sin embargo, todava est poblada de ex-
pectativas.?
Pasamos as de una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de
estudio que desde su origen desech la idea de tener una disciplina es-
pecfica. Pero adems, el enfoque -siendo inobjetablemente til para
solucionar problemas que la teora administrativa dej sin respuesta-
no ha logrado articularse cabalmente con la realidad porosa de la pol-
tica y la economa que siguen siendo las dos hijas rebeldes del Estado
nacin. De ah la importancia de la hiptesis sugerida por Jos Luis
Mndez: las polticas pblicas como una variable dependiente del en-
torno que las rodea. Polticas pblicas que no pueden entenderse en
9 En su artculo fundador, L.assweU reclama desde un principio de la participacin
de todas las ciencias y no slo de las humanidades. Cualquier campo del conocimiento,
para las Ciencias de las polticas -de ah su plural- puede ser relevante parasatisfacer
las necesidades de inteligencia y la racionaIidad de las decisiones tomadas por el go-
bierno.En cuanto a lasaportaeonesde Popper en ese mismo sentido,di'. Lo.stH:itdtu:l
abierta, AliaDzaEdtOrial, 1991.
abstracto, sino como el producto de una realidad nacional especfica
en la que tienen lugar intereses y conflictos sociales concretos. lO Polti-
cas que no slo responden a aquel ideal democrtico liberal, sino que
atraviesan tambin las fallas de la desigualdad producidas por el mer-
cado y por el Estado, y que hacen convivir organizaciones civiles mo-
dernas, con las antiguas reglas de las grandes corporaciones; ciudada-
nos capaces de organizarse, junto a amplios grupos de poblacin que
siguen viviendo -y sobreviviendo- como sbditos del Estado, y especia-
listas expertos con burocracias renuentes a abandonar su viejo papel
de benefactoras, porque no saben hacer otra cosa. La administracin
pblica atada al gobierno representa el pasado, pero tambin el pre-
sente. Tanto como las polticas pblicas anuncian lo que puede venir,
pero que todava no llega del todo.
De ah los riesgos que corre el enfoque, y que pueden viciarlo an-
tes de haber superado las trabas de la antigua disciplina administrativa.
Sealo tres que parecen saltar a la vista: en primer lugar, el riesgo de
confundir una poltica pblica con cualquier decisin tomada por el
gobierno, que involucre de alguna forma la participacin de la socie-
dad. En otras palabras: lo gubernamental disfrazado de poltica pbli-
ca, slo porque en algn punto de la red de implementacin participe
algn grupo social, o slo porque la decisin atraviese por varios rga-
nos o varios niveles de la estructura gubernativa. Cambiar el modo de
hacer las cosas, superando los viejos compartimentos estancos de la
burocracia, no supone un arribo automtico a las polticas pblicas.
De modo que el riesgo de la confusin no es menor: mudar el nom-
bre, para seguir haciendo lo mismo. Para serlo, en cambio, la poltica
pblica tiene que ser realmente pblica desde su origen: diseada por
quienes han de participar en su ejecucin, transparente en el momen-
to de implementarse, y ntidamente responsable de los recursos em-
pleados por el gobierno, pero tambin por la sociedad.
El segundo riesgo evidente se desprende del anterior: es el riesgo
del exceso en la utilizacin prctica de un enfoque que quiz no siem-
pre represente la respuesta ms adecuada. Riesgo que se desdobla, de
un lado, frente a las tercas realidades de una amplia porcin de la so-
ciedad que no participa porque no puede, ocupada como est en la
. muy dificil tarea de sobrevivir. La terca realidad de la pobreza y la des-
roCfr. Jos Luis Mndez,"La poltica como variable dependiente: hacia un anlisis
<iE:i1as en Furo Inttrnadonal. nm. un, 1993, y"Elemen-
de las polticas pblicas", en Reuistade Admi.
84, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1993.
DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA 119
igualdad -no slo de Mxico- que puede convertir a las polticas p-
blicas en una nueva forma de profundizar la marginacin, si se pierde
de vista que, como el mercado, slo pueden desarrollarse a plenitud
ah donde la sociedad ha superado los umbrales de la exclusin casi to-
tal. Aplicarlas sin distingo alguno no tendra sentido.
Por otro lado, este segundo riesgo tiene que ver con el predomi-
nio exclusivo de la visin tcnica por encima del conflicto social. "La
fiesta de los ingenieros", como la llam Ortega y Gasset desde princi-
pios de siglo. Hacer lo que aconseje la tcnica ms apropiada, con cri-
terios estrictamente cuantatitivos, sin tomar en cuenta las otras razo-
nes, polticas y sociales, que tambin pesan en la conduccin del
Estado. Es el riesgo del exceso, en efecto, colocado al otro extremo de
los que ha cometido el gobierno cuando quiso convertir todo en ar-
gumentos exclusivamente polticos. Las ciencias de las polticas pro-
ponen racionalidad y eficacia, pero tambin democracia y participa-
cin colectiva.
El tercer riesgo evidente es, en fin, el de la simulacin. El empleo
del enfoque de polticas pblicas sin el contrapeso de la libertad de los
ciudadanos: polticas pblicas sin democracia. Y; en consecuencia, re-
ducidas de nuevo a una mera decisin del gobierno o de pequeos
grupos aislados. Riesgo dificil de controlar, por lo menos desde este
enfoque, porque rebasa con creces el mbito de este objeto de estudio,
para insertarse de lleno en el terreno de la ciencia poltica a secas.
LAs INSTITUCIONES COMO PUENTE DE UNIN
ENTRE DISCIPLINA YOBJETO DE ESTUDIO?
La confusin, el exceso y la simulacin son riesgos inevitables en la
prctica cotidiana; no obstante, pueden ofrecer pistas para construir el
puente que est haciendo falta entre una disciplina amenazada de
muerte, y un objeto de estudio que todava no ha encontrado un sitio
preciso entre las ciencias sociales. Se pueden enlazar ambas cosas?
Si nos atenemos al programa de investigacion inicial propuesto
por Harold Lasswell, es ineludible tomar en cuenta el conjunto de ins-
tituciones polticas, econmicas y sociales que se dan cita dentro de ca-
da Estado en particular.Il Las instituciones entendidas en un sentido
11 El propio Lasswell subray la necesidad de reconocer el contexto en el que se
desarrollanlas polticas pblicas: "Lasciencias de polticas deben esforzarse por conse-
120
ASPECTOS TERICOS DE ADMINISTRACIN YPOLTICAS PBllCAS
amplio, y no slo como las leyes escritas, los rganos burocrticos y las
relaciones de autoridad que han intentado congelar, sin lograrlo, el
inevitable y permanente conflicto social. Las instituciones concebidas
como un fenmeno cultural, producto de la convivencia entre seres
humanos dentro de un territorio y una historia singulares, tal como las
vio desde un principio la teora clsica del Estado -desde Hegel hasta
Hermann Heller- y como las ha reencontrado, en fechas ms prxi-
mas, el nuevo institucionalismo.P.
Cmo se ligan esas reglas del juego social-que llamamos institu-
ciones- con las polticas pblicas? A primera vista, de una manera na-
tural, porque ambas son un producto social por excelencia. Parten de
la experiencia acumulada -como propona Yehezkel Dror-, para mejo-
rar la convivencia -como quera Laswell." De modo que las polticas
guir tres atributos. Primero, contextualidad: las decisiones son parte integrante de un
proceso social mayor. El segundo es la orientacin hacia problemas:los cientficos de pol-
ticas hacen suyas las actividades intelectuales relacionadas con el esclarecimiento de
metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Tercero, diversidad: los m-
todos utilizados son mltiples y diversos". Cfr. "La concepcin emergente de las cien-
cias polticas", en Luis F. Aguilar, El estudio... , op. cit., p. 110.
12 La definicin de las instituciones como las reglas del juego que permiten a los ac-
tores sociales reducir sus mrgenes de incertidumbre y, en consecuencia, sus costos de
transaccin es de Douglas North (Institutions, Institutional Change and Economic Perfor-
mance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990). Por su parte, James March yJo-
han lsen -desde un mirador ms ligado a la ciencia poltica que a la economa- sugie-
ren que los elementos centrales de una nueva visin de lo institucional seran los
siguientes: "Primero, vemos la lgica de lo apropiado (en el sentido de lo que parece
correcto) como una lgica fundamental de la accin poltica. Las acciones estn ligadas
a las situaciones a travs de su sentido de lo correcto, dentro de una concepcin ms
amplia de identidad colectiva. Segundo, vemos la accin -incluyendo la accin en si-
tuaciones polticamente importantes y nuevas- como algo institucionalizado a travs de
estructuras y reglas y rutinas. Tercero, vemos las reglas como un reflejo de la experiencia
histrica [... ] Cuarto, aunque las reglas dan orden, vemos grupos de reglas potencialmente
conflictivas y ricas en contradicciones y ambigedades, y por lo tanto capaces de producir
lo mismo desviaciones que conformidad; variaciones tanto como estandarizacin. Quinto,
vemos el conjunto de reglas y sus relaciones como algo basado en la confianza, una res-
puesta que el comportamiento apropiado puede esperar la mayor parte del tiempo. [En
este sentido] el clculo de los beneficios y de los costos polticos son menos importantes
que el clculo de la identidad y del sentido de lo correcto". Cfr. RediscoveringInstitutions.
TheOrganizational Basis 01Politics, Nueva York, The Free Press, 1989, pp. 37-38.
13 Para Dror, en efecto, adems de los mtodos propuestos por Lasswell haba que
agregar otros elementos en las ciencias de las polticas: a) la comprensin de los valores
subyacentes; b) la consideracin de variables polticas; e) el tratamiento de asuntos ms
complejos y ms amplios (como el cambio institucional .0 .,- negociaciollesentreaeto-
,
DISCIPLINA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPLINA 121
pblicas han de operar sobre la base de las instituciones dadas, mucho
ms que sobre las que deberan existir. No constituyen un proyecto de
sociedad, sino una respuesta concreta a problemas concretos. Pero su
base es una base necesariamente institucional, porque son esas reglas
del juego las que le dan estabilidad a una sociedad, reducen sus mr-
genes de incertidumbre y fijan, en consecuencia, los conductos para
determinar el sentido ltimo de cada poltica pblica.
Otra cosa son las leyes y las estructuras rgidas con las que hemos
confundido las instituciones polticas. Leyes y estructuras que repre-
sentan slo una parte de la vida institucional de un Estado, pero que
con el paso del tiempo se convirtieron en la trampa donde cay la
disciplina de la administracin pblica: ms all del derecho admi-
nistrativo, de-los manuales y organigramas o de los planes y progra-
mas, la administracin pblica encontr el vaco. Mientras que el en-
foque de las polticas pblicas, tratando de eludirlo en favor de una
verdadera racionalidad colectiva, no ha logrado escapar de los ries-
gos que ya mencion. Ambas se encuentran, sin embargo, en el terre-
no intermedio: en el de las instituciones, que son algo ms que leyes y
estructuras de gobierno, pero tambin algo ms que meras decisio-
nes aisladas.
Quiz la administracin publica no est definitivamente condena-
da al fracaso, ni el enfoque de las polticas pblicas destinado a utpi-
cas sociedades perfectas. Quiz hay un camino intermedio para co-
menzar a enlazar las estructuras formales con las prcticas reales: la
administracin con las polticas pblicas, sin que haya entre ellas un
hiato imposible de llenar. Camino que ya recorri la teora del Estado,
pero que quiz vale la pena reconstruir desde el mirador viejo y nuevo,
a un tiempo, de las instituciones polticas que, a pesar de todo, siguen
definiendo el perfil de la sociedad.
res diversos); d) enfatizar en la innovacin como alternativa de poltica; e) mayor finura
respecto de los fenmenos sociales, reconociendo por ejemplo el papel de los compor-
tamientos irracionales o de las ideologas, yj) la autoconciencia institucional, en el sen-
tido de reconocer los lmites de los mtodos elegidos. Las propuestas de Dror, al salir
de la esfera del mtodo cuantitativo como nico elemento de enlace de todas las cien-
cias destinadas a definir o estudiar polticas pblicas, hacen referencia al problema del
entorno donde se desenvuelven esas polticas: hacen referencia a las instituciones, en el
sentido ya explicado. Cfr. "Prolegmenos para las ciencias de polticas", en Luis F.
Aguilar, El estudio..., op. at:
SEGUNDA PARTE
REFORMA DEL ESTADO
YDE LAADMINISTRACIN PBLICAEN MXICO.
PANORAMA GENERAL
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO
YDE LAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
LUIS F. ACUILAR VILLANUEVA*
La administracin pblica, considerada como elemento del proceso
de gobierno del Estado, est condicionada tanto por la manera en
que institucionalmente -o de hecho- se seleccionan a los gobernan-
tes, como por la forma en que se ejerce el gobierno (modelo o estilo
de gobernar). Esto es particularmente cierto en el caso mexicano.
En un rgimen presidencial fuerte, como el mexicano, en donde
la presidencia ha predominado polticamente sobre los poderes del
Estado federal y sobre los mismos estados federados, el proceso de go-
bierno ha sido, lgicamente, de carcter unitario (uniforme) y centra-
lizado. stas han sido tambin las caractersticas propias de la adminis-
tracin pblica mexicana, pero con una caracterstica adicional muy
importante: en los primeros aos del autoritarismo, cuando la compe-
tencia democrtica era dbil, la administracin pblica -es decir, las
actividades que el gobierno emprenda para responder eficazmente
por medio de bienes y servicios pblicos y sociales a las demandas de
los intereses organizados- jug el papel crucial y legitimador de pro-
veer el apoyo social al gobierno.
La eficiencia de las acciones y servicios de la administracin pbli-
ca fue, tal vez, ms determinante para la legitimidad poltica del go-
bierno que las elecciones, o que la socializacin poltica de la pobla-
cin en torno a la ideologa nacionalista y social de la Revolucin
mexicana. En este sentido, los procesos operativos y de decisin de la
administracin pblica mexicana no han sido slo uniformes y centra-
lizados, sino tambin politizados y orientados a la obtencin del con-
senso poltico. De ah el claro y determinante papel poltico que sta
ha desempeado.
Si algo no ha existido en Mxico es la llamada dicotoma entre 10
poltico y 10administrativo, con todos los pros y con!faS a los que esta
* Profesor del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico.
125
126 REFORMA DEL ESTADO y LA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
falta de claridad entre ambas esferas puede conducir (baste recordar la
tesis de Wilson) .' Esta particularidad del ejercicio del gobierno en M-
xico -junto con las razones y modalidades de la intervencin econmi-
ca directa del gobierno- fue la principal causa del creciente nmero de
organizaciones, empresas, programas, regulaciones y personal pblico;
lo que llev en los aos setenta a la presencia de un gigantesco gobier-
no federal. En 1985, el entonces presidente Miguel de la Madrid lo des-
cribi metafricamente como un gobierno "obeso", que necesitaba de
un gran nmero de empresas estatales y agencias gubernamentales pa-
ra funcionar. La cifra de empresas pblicas oficialmente aceptada era
de 1 155 para 1982, y 941 para 1985.
2
Pero no solamente el nmero de
organizaciones que integraban el sector pblico haban aumentado,
tambin lo haba hecho el desorden; a tal grado que la reforma admi-
nistrativa realizada a fines de los setenta, as como la reforma poltica
democratizadora, han sido los esfuerzos ms serios y profesionales para
llevar orden y eficiencia a la administracin pblica, ya que sus objetivos
centrales fueron los de poner orden en el conjunto de las organizacio-
nes y actividades del gobierno (por ejemplo con la "sectorizacin"),
darle eficiencia a los procedimientos administrativos (mediante las
oficinas de "organizacin y mtodos"), mejorar los rendimientos del
personal pblico (por medio de la agilizacin de "trmites, salarios e
incentivos"), y penalizar las irregularidades.
Sin embargo, a lo largo del proceso de reforma -particularmente
en los aos ochenta, como resultado de la crisis fiscal y administrativa
del Estado mexicano- qued claro que deba drsele prioridad a la re-
forma del Estado, ms que a la reforma administrativa. Ante la debacle
de las finanzas pblicas, el colapso econmico del pas y la efervescen-
cia poltica de la sociedad, no quedaba otra opcin ms que la de re-
pensar y reestructurar la relacin constitucional entre el Estado federal
y las entidades federativas; la de dar cabida a nuevas relaciones polti-
cas entre el Estado y los diversos grupos organizados de la sociedad; la
de redefinir las funciones bsicas y necesarias del Estado posrevolucio-
nario; as como la de redisear el mbito y las pautas polticas de la tra-
dicionalmente extensa y profunda intervencin estatal.
El redimensionamiento y la reforma del Estado han sido, por con-
siguiente, lo caracterstico y lo prioritario de los aos ochenta y princi-
1 WoodrowWdson, "The Study ofAdministration", Poli.tical c i e n a ~ 2:2, 1887.
2Jacques Rogozinski, y Casas, "The Reestruring Process in Mexico", en Maria Elena
Vzquez Nava (ed.), PublicAdministration in Mexico Today, Mxico, FCE/Secogef, 1993.
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LA ADMINISTR4CIN PBLICA 127
pios de los noventa, hasta el punto de haber sido plasmados: a) en la
definicin constitucional del mbito de la intervencin estatal (la re-
forma del artculo 25 constitucional en 1982 que estableci que el sec-
tor pblico tendra a su cargo de manera exclusiva las "reas estratgi-
cas" y podra participar junto con los sectores privado y social en las
"reas prioritarias" de la actividad econmica); b) en las polticas de de-
sincorporacin (extincin, fusin, liquidacin y privatizaciones de em-
presas pblicas "no estratgicas ni prioritarias"); e) en la desregulacin
de algunos servicios financieros y comerciales; d) en la descentraliza-
cin de algunos servicios pblicos como la educacin; e) en la nueva
forma de gobernar por medio de de la llamada "administracin pbli-
ca indirecta", llevada a cabo mediante concesiones, contrataciones y
cooperacin con organizaciones privadas lucrativas y no lucrativas; j) en
reformas constitucionales tales como la del artculo 115 referente al
municipio; g) en la introduccin del "sistema de planeacin democr-
tica del desarrollo nacional" (artculo 26), Yh) en las modificaciones
del sistema electoral (eFE, 1986: Cofipe, 1990, 1993), tendientes a la
democratizacin del gobierno.
Ahora que, de alguna manera, se empieza a cerrar el ciclo necesario
de la reforma del Estado -desincorporacin, liberalizacin y democrati-
zacin-, reaparece con ms fuerza la exigencia de impulsar seriamente la
reforma administrativa pblica, as como la federalizacin del gobierno y
la administracin pblica. En otras palabras, ha llegado el momento de
pasar del redimensionamiento del tamao del gobierno -mediante el re-
corte del nmero de organismos- a la construccin del "Estado de cali-
dad" (presidente Salinas), por medio de mejorar el funcionamiento de la
administracin pblica, mediante una mayor eficiencia y cobertura en
la prestacin de sus servicios. Es tambin hora de concluir la democra-
tizacin del rgimen transitando de la "repblica representativa" a la
"repblica federal". Es por ello que la agenda estratgica para el futu-
ro inmediato debe abarcar tanto la reforma administrativa del Estado,
como la federalizacin del gobierno y la administracin pblica.
LA NATURALEZA PBUCA DE LA ADMINISTRACIN PBUCA
Como primer punto har un breve comentario sobre la naturaleza p-
blica de la administracin pblica, para posteriormente sealar algu-
nos lineamientos para la reforma administrativa, y sobre todo para de-
fender la federalizacum del gobierno; esto es, la necesidad de iniciar el
desarrollo plural de los gobiernos y las administraciones pblicas.
128 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
Lo pblico de la administracin pblica. Entender y, por lo tanto, con-
cretar la naturaleza pblica de la administracin pblica se ha conver-
tido en la actualidad en una de las cuestiones clave de la administra-
cin pblica como disciplina, como profesin y como prctica
gubernamental. Cada pas tiene sus. propios argumentos parajustificar
la necesidad de replantearse la cuestin acerca de la naturaleza pbli-
ca de la administracin pblica. En Mxico, esto se debe a la transfor-
macin en las relaciones Estado-sociedad ocurrida en los ltimos aos
y, especficamente, al redimensionamiento ya la democratizacin del
Estado. Estos dos procesos histricos han sacudido las formas conven-
cionales de entender a la administracin pblica y de llevarla a cabo.
El llamado proceso de redimensionamiento del Estado no fue otra
cosa que la extincin, fusin, liquidacin y privatizacin de empresas
pblicas, acompaado de una administracin contratada con, conce-
sionada a, o compartida con, organizaciones no gubernamentales pri-
vadas o sociales y lucrativas o no. Este proceso necesariamente condujo
al replanteamiento de dos cuestiones: la primera concerniente al mbito
propio de la intervencin del Estado (y, por ende, de la administra-
cin pblica), y la segunda a la forma, temtica, sujetos e instrumentos de
la administracin pblica, lo cual es, en esencia, un cuestionamiento
sobre la naturaleza pblica de la administracin pblica.
Por otro lado, la creciente democratizacin del rgimen exigi
que los gobernantes y los administradores fueron representativos, le-
galmente responsables, fiscalmente cuidadosos e imparciales en el
cumplimiento de sus funciones. Como consecuencia del proceso de
democratizacin, el diseo y la ejecucin de las polticas ha empezado
a perder su proverbial autonoma y su discrecionalidad gubernamen-
tal; ha reducido sus amplios mrgenes de accin, y ha estado crecien-
temente condicionada por la opinin pblica, las elecciones, los parti-
dos polticos de oposicin y los movimientos sociales. En suma, nos
encontramos ante la presencia de un gobierno que, por lo menos en
sus niveles superiores, reconoce estar limitado por el derecho y por la
actividad poltica de sus ciudadanos.
En mi opinin, estos dos procesos de cambios y reformas deman-
dan de nosotros, los estudiosos de la disciplina, una revisin de nuestra
inclinacin mexicana a considerar a la Administracin Pblica desde
una perspectiva ms estatista que estatal -actitud en el fondo basada en
una defectuosa concepcin del Estado. En la visin inicial, la sociedad
civil (la ciudadana) y su actividad pblica de generacin de intereses y
necesidades, ha sido pasiva y ausente, siendo objeto pero no sujeto de la
administracin, ya que ha sido nula o escasa su influencia enla definicin
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LAADMlNSTRACIN PBUCA 129
de la agenda del gobierno. Dicho de otra manera, los cambios y refor-
mas en las relaciones entre sociedad y Estado han cuestionado nuestra
acentuada visin internalista de la administracin pblica, que conside-
raba a sta como el conjunto de las organizaciones y los procesos (di-
rectivos y operativos) de un "gobierno en accin", quiz no autocrtico,
pero s autnomo y que se vea a s mismo como el rector independiente
de una sociedad supuestamente rezagada, desorganizada, conflictiva,
incapaz de estructurar sus intereses "nacionales", Hasta hace pocos
aos, nuestra concepcin dominante de la administracin pblica se
haba reducido al estudio y a la gestin de los organismos, programas y
personal de gobierno ("internos al gobierno"),
Cuando, en muchas partes y con diversos argumentos (no todos
idneos), se comenz a hablar de que "lo pblico no era lo guberna-
mental" -y desde esa premisa se pretendi partir para la construccin
de una visin alternativa de la administracin pblica-, lo que se bus-
caba en realidad era revisar esa visin estatista, internalista, e incorpo-
rar las tendencias, procesos e impactos desatados por la actual reforma
del Estado (de hecho, la construccin del Estado moderno), El prop-
sito era incorporar y validar la idea de que el mbito de la administra-
cin pblica era (deba ser) algo constituido por el poder ciudadano, y
que los ciudadanos por s mismos (mediante sus organizaciones priva-
das, sociales, no gubernamentales) podan (deban?) tambin ser los
sujetos de la administracin pblica, hacindose cargo directamente
de la gestin de sus asuntos y tratndolos conjuntamente con el go-
bierno o con la presencia rectora del gobierno (financiera, regulato-
ra, promotora, supervisora, evaluadora o correctora).
3
El nfasis en el pblico, en la importancia que debe tener la opi-
nin y participacin de los ciudadanos en la definicin de los asuntos,
polticas y programas pblicos, llev a que se formara un consenso b-
sico que reivindicara la naturaleza doble (la forma y los sujetos) de la
administracin pblica. Esta doble naturaleza podra ser llevada a ca-
bo (directay operativamente) por actores y dependencias del gobier-
no o de la sociedad. Determinar en los hechos qu cosa podra o deba
hacer el gobierno y qu la sociedad, o qu el gobierno y la sociedad
conjuntamente, fue un segundo tema cuya solucin no poda ser teri-
ca (abstracta). El tratamiento dependajustarnente de la intensidad y
5 Para la definicin de "pblico", vase Albert O. Hirschman, ShiftingInvolvemmts:
Private Interest and Public Action, Prnceton, Princeton University Press, 1982; James M.
Buchanan, Prom Private Prwflrmas toPublic Philosop1&" l.ondres, lEA, y Luis F. Aguilar, El
estudiode laspolitiCfJ$ pblicas, Mxico, Miguel ngel POITa, 1992.
calidad de la interlocucin entre gobierno y sociedad, as como de
otros factores (constitucionales, polticos, fiscales, profesionales y de-
ms) que podran favorecer o restringir las oportunidades para que el
sector privado o social se hiciera cargo de administrar ciertas funcio-
nes pblicas.
La conclusin de estos recientes intentos prcticos y toricos ha si-
do ms tranquilizadora que efectiva; pero ha representado un avance
importante en el entendimiento y en la actuacin de la administracin
pblica. La tesis de fondo ha sido que las funciones pblicas, responsa-
bilidad directa del Estado y, ms concretamente, del gobierno del Esta-
do, pueden ser llevadas a efecto -"administradas"- de dos maneras:
por organizaciones del gobierno o por organizaciones externas del go-
bierno. El gobierno ser sin duda el centro ltimo de la decisin y de
la responsabilidad pblica, con actividades de regulacin, coordina-
cin, asignacin de recursos, seguimiento y evaluacin, pero las organi-
zaciones privadas y sociales (lucrativas o no) podrn hacerse cargo de la
gestin y operacin directa de la prestacin de ciertos servicios o de
la provisin de ciertos bienes. En esta perspectiva, el gobierno seguir
siendo esencialmente gobierno con funciones de alta direccin; no
obstante, podr ceder el proceso administrativo a instancias no guber-
namentales sin renunciar a su responsabilidad directa. De esta forma
se tendr un gobierno que gobierna, y no necesariamente uno que
opera siempre y en todo lugar.
LAREFORMA ADMINISTRATIVA YLA FEDERALIZACIN DEL GOBIERNO
Despus de haberse redefinido en los aos ochenta -no sin escisiones
y fricciones polticas-las funciones, las responsabilidades y el campo
de accin del gobierno federal, despus de haberse reajustado el n-
mero de las organizaciones, empresas, programas y personal del go-
bierno, y de haberse introducido paulatinamente una participacin
sistemtica de las comunidades y organizaciones en las posibles solu-
ciones a su propia problemtica y necesidades sociales (tal como lo ha
sido el Programa Nacional de Solidaridad que sent las bases para la
lucha conjunta entre sociedad y Estado contra la pobreza), parece ha-
ber llegado nuevamente el momento de revisar la manera como los go-
biernos estn tratando de cumplir sus funciones, tanto pblicas como
sociales. Esto es, de analizar, criticar y proponer nuevos modos de ha-
cer bien las cosas en los municipios, en los estados y en el Estado na-
cional.
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LA ADMINISTRACIN PBLICA 131
Con un gobierno mexicano reducido -aunque no pequeo ni m-
nimo-, ahora parece decisivo introducir de manera realista, coherente
y progresiva reformas en a) la organizacin del gobierno y las prcticas
administrativas (por ejemplo en las formas de contratacin y otorga-
miento de concesiones, as como en la colaboracin estatal con el sec-
tor lucrativo y no lucrativo, con las ONG y con las comunidades loca-
les); b) los reglamentos que guan la formulacin e implementacin de
las polticas publicas; e) el sistema de incentivos de las organizaciones
pblicas, y d) la formacin tico administrativa que inspira las actitu-
des y motiva las acciones de los funcionarios pblicos en cuanto a efi-
ciencia, legalidad y responsabilidad. En este punto es necesario replan-
tearse tambin la vieja cuestin sobre la necesidad, la composicin y el
funcionamiento de un servicio civil de carrera, evaluando sus pros y
contras. Otro asunto relevante de la agenda mexicana debe ser el de b
federalizacin del gobierno y la administracin pblica. A este respec-
to, se pueden distinguir tres etapas en la poltica federal de la ltima
dcada (1983-1993):
a) La etapa de las reformas constitucionales (1983-1984). Es en es-
tos aos cuando se realizaron los cambios constitucionales y legales
que rigen hoy las relaciones intergubernamentales. El primero fue la
reforma del artculo 115, que buscaba fortalecer la autonoma regio-
nal.! El segundo fue el del artculo 26, que estableci el Sistema Nacio-
nal de Planeacin Democrtica, el cual incorporaba la participacin
de las entidades federativas en la formulacin y ejecucin de las polti-
cas nacionales. De esta manera, esta reforma dio origen a los Coplades
(Comits de Planeacin para el Desarrollo Estatal) ya los CUD (Conve-
nios nicos de Desarrollo), como los instrumentos jurdicos de la coo-
peracin intergubernamental entre la federacin, los estados y los mu-
nicipios. Casi simultneamente con la aparicin del impuesto al valor
agregado (IVA), se estableci tambin el nuevo sistema de Coordina-
cinFiscal (1980), vigente hasta la fecha, aunque con modificaciones
en el monto y en la forma de asignar las "participaciones" de los ingre-
sos federales.
b) La etapa de las polticas de ajuste y estabilizacin econmicas
llevadas a cabo por el gobierno federal (1985-1990). El saneamiento
de las finanzas pblicas y las polticas de estabilizacin econmica hi-
cieron inviable, debido a sus costos, la reforma federal de 1983-1984,
4 En la Constitucin de 1917, el gobierno mexicano fue dividido en federal, estatal
y municipal.
la cual qued prcticamente suspendida apenas iniciada. El efecto del
ajuste fiscal, al bajar las participaciones fiscales y las transferencias di-
rectas por medio de los CUD, fue la disminucin de los ingresos estata-
les. Esto ocasion que se detuviera el proceso de descentralizacin y el
de desconcentracin administrativa (educacin y salud), a pesar de las
mejores intenciones de llevarlo a la prctica.
e) La etapa de Pronasol (Programa Nacional de Solidaridad)
(1990-1994). La reactivacin del gasto social tuvo como objetivo priori-
tario el combate a la pobreza, ya que las polticas de ajuste afectaron
enormente a los sectores ms desprotegidos, lo cual se realiz por me-
dio de un diseo innovador de poltica social (desburocratizado, parti-
cipativo, y de cooperacin entre el gobierno y las comunidades), que
sin embargo propici que el gobierno federal tuviera un papel domi-
nante en comparacin con el gobierno local. Al proveer directamente
de bienes y servicios pblicos de asistencia y bienestar a las poblacio-
nes necesitadas, la colectividad gan en trminos de justicia social y,
quiz, de equidad regional; pero perdi en cuanto al equilibrio fede-
ral, ya que la descentralizacin inherente al federalismo qued suspen-
dida. Slo hasta ltimas fechas se ha avanzado en la municipalizacin
de la poltica social y ha regresado como punto prioritario en la agen-
da del gobierno el desarrollo regional. Por ejemplo, el candidato pris-
ta Luis Donaldo Colosio, asesinado en marzo de 1994, hizo del desarro-
llo regional un tema central de su campaa electoral y un compromiso
de gobierno.
Los factores ms importantes que hoy en Mxico presionan hacia
una federalizacin del gobierno son de orden poltico y administrati-
vo. El proceso de democratizacin del pas no slo ha hecho hincapi
en la competencia libre e imparcial entre las opciones polticas. El re-
clamo democrtico en muchas regiones -principalmente en las regio-
nes del norte del pas- tambin ha significado un fuerte reclamo fede-
ralista de descentralizacin del poder poltico y de la administracin
pblica, como medio para alcanzar un mejor equilibrio entre los tres
niveles de gobierno. Representatividad poltica y federalismo han sido
interdependientes en el despertar democrtico de muchos grupos y
regiones.
Los tres casos de alternancia partidista en los gobiernos estatales
-dos de ellos ocurridos en el norte de Mxico, en los estados fronteri-
zos de Baja California y Chihuahua- tambin han estado acompaa-
dos por el reclamo de autonoma del gobierno y de la gestin pblica.
Los nuevos gobiernos han argumentado que no tiene mucho sentido
desarrollar una gran movilizacin ciudadana, triunfar convincente-
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LA ADMINISTRACIN PBLICA 133
mente en las elecciones estatales y derrotar al hegemnico PRI, si llega-
dos al poder su ejercicio no puede ser traducido en polticas alternati-
vas -esto es, en la posibilidad de perseguir objetivos prioritarios, asig-
naciones de gasto, y otras modalidades de gestin distintos a los del
gobierno central-, ya que los gobiernos estatales tienen que subordi-
narse fiscal, programtica y administrativamente a los lineamientos y
esquemas de la poltica federal.
La alternancia gubernamental slo tiene sentido si existe un
acuerdo razonable en la definicin de las polticas que son de claro
corte y alcance nacional, y la de aquellas que pueden ser consideradas
, yjustificadas correctamente como de naturaleza y mbito local, aun-
que el gobierno federal tradicionalmente las haya manejado. A mane-
ra de ejemplo, acaso son funciones propias del gobierno federal las
actividades de turismo, pesca, salud o desarrollo urbano? La presin
para alcanzar una ms clara federalizacin del gobierno seguramente
crecer en la medida en que los partidos de oposicin se hagan cargo
de cada vez mayor nmero de gobiernos estatales y municipales. '
Sin embargo, existen tambin razones de orden administrativo
que se inspiran en los argumentos ya conocidos en pro de los gobier-
nos locales, en lo relativo a su supuesta o real eficiencia, participacin,
flexiblidad, responsividad y responsabilidad." En este sentido, crece en
el pas la crtica al paradigma tradicional mexicano de un gobierno y
administracin pblica uniformados y centralizados, que mientras fa-
vorece la homogeneizacin nacional es incapaz de tener en considera-
cin las circunstancias locales. La intensidad de los problemas y de-
mandas vara de una regin y localidad a otra; la calidad profesional,
las habilidades y la motivacin del personal pblico es diferente; la po-
sibilidad de experimentar formas indirectas de administracin pblica
(con referencia a la calidad y capacitacin de las organizaciones socia-
les existentes) es tambin diferente...
,Aunque es muy probable que exista consenso sobre la necesidad
de federalizar al gobierno -mediante la definicin, distribucin y ar-
ticulacin de las respectivas funciones entre los distintos niveles de go-
bierno-, es previsible un debate en lo que se refiere a los criterios e ins-
trumentos por utilizar. De alguna manera, es aleccionadora la polmica
sobre el proceso de transicin democrtica que lleva yaquince aos, si
se tiene como punto de partida la reforma de 1977. Por ello, tan nece-
5 Para mayores referencias vase Paul Hirst yJonathan Zeitlin, Reversing Industrial
Decline', Nueva York, St MartuP1'ess, 1989.
134 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
sario como dificil ser lograr acuerdos sobre los diferentes aspectos del
proceso, tales como su velocidad (gradualismo versus saltos cualitati-
vos); su direccin deseada (autonoma de los gobiernos locales versus
cooperacin y concurrencia entre los diversos niveles de gobierno se-
gn la magnitud o urgencia de los problemas por tratar); sus mbitos y
prioridades (poltico, fiscal, institucional, administrativo); sus condi-
ciones de factibilidad (coaliciones polticas, capacidad administrativa
de los estados en cuanto a recursos humanos, tecnologa, infraestruc-
tura, estmulos econmicos, etctera).
Algunos aspectos clave para la federalizacin del gobierno son a)
el arreglo constitucional, mismo que debe moverse hacia un esquema
ms equilibrado y cooperativo; b) el arreglo poltico (que est directa-
mente condicionado por el avance o estancamiento de la democrati-
zacin del rgimen federal, estatal y local, y por un sistema electoral
imparcial que d transparencia a los resultados), y e) por ltimo, aun-
que no en ltimo lugar, el arreglo fiscal y administrativo. Un avance
reciente en esta direccin ha sido la descentralizacin educativa con-
forme a la Ley General de Educacin (1993). Es sobre estas dos cuestio-
nes que quisiera hacer algunos comentarios finales.
En el corto plazo, parece dificil reformar de golpe el Convenio de
Coordinacin Fiscal vigente, a pesar de las seales crecientes del conflic-
to (de las que la poltica del gobierno panista de Baja California contra
el gobierno federal prista es sintomtica y pionera). Tal vez, ser posi-
ble incrementar gradualmente las participaciones para los estados del
monto de la recaudacin nacional (hoy en da se distribuye 24% de la
recaudacin nacional entre las entidades federativas, yel gobierno fe-
deral se reserva la asignacin directa del 76%restante).6 No obstante,
es posible aprovechar el sistema fiscal vigente buscando innovaciones
inteligentes, y quiz graduales, en la frmula actual de participacin,
desarrollando al mismo tiempo las facultades impositivas descentraliza-
das (predial, nminas laborales, derechos), sin olvidar el carcter rural
-tierras ejidales? y comunales- de la mayor parte de los municipios del
sur de Mxico.
Otro punto olvidado pero reformable es el sistema de transferen-
cias del gobierno federal a los gobiernos estatales y locales. En Mxico
6 Roberto Ortega Lomeln, Federalismo y municipio, Mxico, Fondo de Cultura Eco-
nmica, 1994, p. 90.
7 Los ejidos son porciones de tierra no transferibles que fueron entregadas a los
campesinos poco despus de la Revolucin. En 1988 la proporcin de tierras ejidales fue
de 52% del total de tierras (Estudios econmicos de la OWE, Pars, OCDE, 1992).
LOS RETOS ACTUALES DEL ESTADO YDE LADMINISTRACIN PBLICA 135
el sistema de transferencias se ha llevado a cabo dentro del marco del
Sistema Nacional de Planeacin, el cual, en la prctica, ha subordina-
do a los gobiernos locales al esquema uniformador y central del go-
bierno federal, en la medida en que las transferencias estaban atadas a
programas especficos de inversin y gasto pblico -inducidos desde el
vrtice del gobierno federal-, y en la medida en que las agencias del
gobierno federal, como reguladores, directivos u operativos eran do-
minantes en la implementacin de los programas.
En este sentido, valdra la pena explorar la posibilidad de des-
vincular las relaciones intergubernamentales del Sistema Nacional de
Planeacin (cada vez ms instrumento formal), para as dar paso a
otros instrumentos de colaboracin intergubernamental mediante
transferencias, tal como funcionan en otros sistemas federales. Dichos
instrumentos podran estar ligados a los esquemas del desarrollo re-
gional o, simplemente, fuera del concepto de planeacin, ser incluidos
en los programas de gobierno especficos de los estados y municipios.
En Mxico no han sido explorados ni explotados diversos gneros de
transferencias: las "transferencias categricas", que estn ligadas con
ciertas polticas federales especficas, pero que las diversas funciones y
responsabilidades de los gobiernos locales, pero sin especificar objeti-
vos e instrumentos. Estos dos tipos de transferencias hacen posible una
cooperacin intergubernamental que d ms peso a los estados y mu-
nicipios. En nuestro pas, siguiendo esta terminologa, han sido ms uti-
lizadas las "transferencias de proyecto", en el marco de la planeacin
nacional.s
En conclusin, es polticamente previsible un ascenso del reclamo
federalista en el pas, el cual probablemente tendr un tono agresivo
demandando la mxima autonoma y, por ende, la mayor descentrali-
zacin posible. Sin embargo, en las actuales circunstancias del pas, y
dada la visible desigualdad existente entre regiones y localidades -en
cuanto a la capacidad econmica y administrativa-, parece ms apro-
piado introducir la idea de un federalismo cooperativo, en el que los
diversos niveles de gobierno participen articuladamente (sin contar
las ya mltiples formas de cooperacin vertical y horizontal entre los
gobiernos) en la solucin de los problemas polticos y sociales de las
regiones y del pas.
8 Para una definicin de bwck, ~ l y project grant, vase Deil S. Wrlght, Unders-
tanding Interguuernmental Relations, Monrerey, California, Brooks/Cole Publishing Com-
pany,1982.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO*
LUIS F. AGUIlAR VILl.ANUEVA
Los ltimos doce aos en Mxico han significado todo un giro en las
relaciones polticas y en la manera de entender y realizar la funcin
publica. Han sido aos de problemas, tensiones, exploraciones, pero
tambin un tiempo de aprendizaje y cambio institucional. La crisis fis-
cal del Estado y el colapso de la economa nacional a principios de los
aos ochenta sacudieron la forma de gobernar y la estructura de la ad-
ministracin pblica. El Estado social administrador -de ideologa nacional
popular-! surgido de la Revolucin mexicana, que haba protagonizado la
industrializacin y modernizacin del pas a lo largo del siglo, haba
cado exhausto a causa de su dficit de recursos fiscales y polticos. En
la dcada de los ochenta result claro para el pas que era necesario re-
plantear las relaciones entre la sociedad y el Estado, as como revisar el
funcionamiento de la organizacin estatal, la estructura econmica y,
en consecuencia, el mbito y estilo de gestin gubernamental. Ms
que reordenar la administracin pblica.! era impostergable redimen-
sionary reformar el Estado.
* Este trabajo fue publicado originalmente por Luis Aguilar Villanueva en Gestin y
anlisis de polticas pblicas, 1994.
J Esta ideologa se construy a partir del levantamiento armado de 1910, se plasm
en la Cnstitucin social de 1917 y se consolid con la creacin de un partido de Esta-
do todo incluyente. La ideologa reivindic la nacionalidad mexicana en un pas que
despus de la Revolucin se encontraba muy fragmentado. Lo popularesla base del Es-
tado social que Mxico y sus instituciones siempre han enaltecido (actualmente, en la
ideologa del neoliberalismo social del Partido Revolucionario Institucional, PlU, que
ha sido el partido oficial desde 1929).
2 En el periodo 1976-1977 el gobierno emprendi el primer intento de autoco-
rreccin gubernamentah la reforma poltico-administrativa deJos Lpez Portillo. Por
un lado, se pens que, ante el crecimiento expansivo del Estado, se podra ordenar, res-
ponsabilizar y hacer ms eficiente el sector y paraestatal mediante pro-
cedimientos nacionalizadores de organizacin'y mtodos de gestin. La reforma adm-
Se ha argumentado que hasta 1982, el rgimen poltico mexicano
haba hecho descansar su legitimidad y consenso en su capacidad para
impulsar el desarrollo econmico" y para satisfacer las diversas deman-
das de los grupos sociales mediante la provisin de bienes y la prestacin
de servicios (poltica de masas). La eficacia social de la accin guberna-
mental (legitimidad por gestin) fue por dcadas el soporte de la legitimi-
dad poltica. Sin embargo, en 1982 la crisis fiscal del Estado llev el esti-
lo de gestin gubernamental imperante! a su lmite. Para resolver a
fondo la crisis no fue suficiente, aunque s necesaria, la poltica de ajuste
y estabilizacin econmica. Por conviccin y por fuerza de las circuns-
tancias, el gobierno tuvo que ir ms all. Indujo el cambio estructural de
la economa nacional con la apertura comercial y la regionalizacin
econmica, hizo refluir la crecida y directa intervencin estatal en la eco-
noma y redimension el tamao de sus organismos y de la empresa p-
blica, abandonando el agotado modelo del primer desarrollo mexicano.
Sobre todo, en respuesta a la insurgencia poltica de la sociedad, inici
el cambio poltico de la democratizacin del rgimen.
La reforma del Estado mexicano ha sido una empresa colectiva
compleja, multifactica, que no es entendida correctamente si es vista
nistrativa previ competencias, sectorizaciones, globalizaciones, desconcentraciones
administrativas, delegaciones de autoridad y agilizacin de trmites. Por el otro, la re-
forma poltica, emprendida en 1976, fue una liberalizacin controlada de la competencia
poltica, particularmente por el lado de la izquierda, debido a las convulsiones magiste-
riales y estudiantiles, al sindicalismo independiente y a los focos de guerrilla urbana y
campesina. Ambas reformas constituyeron el primer esfuerzo de reforma del Estado,
que muy pronto mostr sus lmites y se perdi en la debacle de fin de sexenio lopez-
portillista (1976-1982). En lo administrativo fue un ordenamiento y no un redimensio-
namiento; en lo poltico, fue un esfuerzo por desactivar las presiones del momento y no
una democratizacin integral del sistema.
3 El rgimen posrevolucionario tambin se ciment en otra fuente de legitimidad,
de origen legal: la democracia poltica. sta, sin embargo, fue descuidada sin grandes
costos polticos hasta antes de la dcada de los ochenta, Crespo,JA. (1992), p. 19.
4 El estilo de gestin pblica se caracterizaba por 1) el predominio del gobierno fe-
deral sobre los otros rdenes de gobierno; 2) el desempeo de la gestin pblica como
fuente primera de la legitimidad poltica del gobierno; 3) la amplia autonoma y discre-
cionalidad del gobierno y, en consecuencia, escasa participacin, discusin y concerta-
cin ciudadana en la formulacin de la agenda poltico-administrativa y en la eleccin
e implementacin de las polticas pblicas; 4) el nfasis en la gestin por medio de je-
rarquas personalizadas, de empleos de confianza, de directivos discrecionalmente asig-
nados en funcin de adhesiones y compromisos personales; 5) la gestin directa de las
polticas por razones de superior control y tambin de mayor visibilidad de la accin
gubernamental en busca de consenso y apoyo, y 6) el descuido de la dimensin de cos-
tos de las decisiones pblicas. Aguilar, L. (1992), pp. 131-134.
lAREFORMA DEL ESTADO MEXICANO
139
.
nica y unilateralmente como un desmantelamiento o achicamiento
del aparato estatal por la presin de tener que sanear las finanzas p-
blicas en bancarrota. El estmulo inmediato para iniciar y acelerar la
reforma del Estado mexicano proviene sin duda de su pesado dficit
fiscal, pero tambin del dficit de consenso poltico que conllev la
crisis fiscal, sntoma y resultado de todo el estilo posrevolucionario de
gobernar y administrar. En el fondo, la reforma del Estado es la res-
puesta a la crisis de toda una economa poltica; es decir, de un mode-
lo de desarrollo econmico y de la red de instituciones y prcticas pol-
ticas que lo sustentaban. Pero ello, la reforma es, sobre todo, el intento
serio y global de armar una nueva economa poltica para Mxico, un
nuevo sistema econmico, poltico y administrativo. La envergadura
de la empresa explica asimismo las resistencias, reticencias, impugna-
ciones y hasta el levantamiento armado de Chiapas en este ao. Mu-
chas cosas cambiaban al mismo tiempo y muchos, con buenas o malas
razones, se han opuesto al sentido, alcance yvelocidad del cambio.
La reforma del Estado mexicano tiene cinco dimensiones o niveles
interdependientes y que, slo por fines de anlisis, pueden distinguir-
se y separarse: a) reformas en el proceso de gobierno y de la adminis-
tracin pblica, que llevaron primero a la reduccin del tamao del
aparato estatal (organizaciones, programas, empresas, personal), me-
diante cancelacin, fusin, liquidacin y privatizaciones, y que luego
comportaron cambios en las formas de realizar las funciones econmi-
cas y sociales de la rectora estatal (desregulaciones, servicios pblicos
concesionados o contratados, focalizacin de los subsidios, cooperacin
de gobierno y sociedad en el cumplimiento de la funcin pblica); b) re-
formas en el rgimen poltico mismo, que se plasman en cambios de
las instituciones y procesos electorales (democratizacin), en nuevas
formas de composicin de los poderes del Estado, en una ms real di-
visin de poderes, en un retorno al federalismo, en la incorporacin
del pluralismo poltico yen una proteccin ms activa de los derechos
humanos; e) reformas en la Constitucin poltica, mismas que redise-
an el mbito pblico y privado, el ejercicio del poder y de la libertad
ciudadana, y que tienen el propsito de construir la nueva economa
poltica nacional; d) reformas en el modelo de desarrollo, que dan paso
a la liberalizacin, la apertura y la globalizacin econmica y reubican
el papel del Estado en el nuevo modelo productivo ydistributivo; e) ms
discutidamente, reformas en la cultura poltica, en las nuevas ideas y ex-
pectativas sobre la funcin del Estado y el criterio de legitimidad del
gobierI!0' en el asentamiento de los valores y actitudes de la democra-
cia (pluralismo, tolerancia) yenun creciente nfasis en el valor polti-
co del derecho, en leyes generales y autoridades imparciales, en con-
traposicin a una vieja tradicin poltica de carcter patrimonial y po-
pulista.
En este artculo se busca exponer, tal vez de manera descriptiva
ms que analtica, un panorama general de las reformas, a partir de
la crisis econmica y poltica de 1982 hasta las elecciones de agosto
de 1994. Concentrar particularmente la atencin en las primeras
cuatro caractersticas de la reforma estatal y dividir el artculo en
tres secciones: la reforma econmico-administrativa, la reforma pol-
tico-electoral y la reforma constitucional, poniendo respectivamente
el nfasis en el proceso de redimensionamiento del Estado, en la de-
mocratizacin del rgimen poltico yen los aspectos cruciales que las
reformas constitucionales tienen para el armado de la nueva econo-
ma poltica mexicana.
LA REFORMA ECONMICo-ADMINISTRATIVA
Se han elaborado diversas explicaciones sobre el crecimiento de las
funciones, organizaciones y empresas del Estado mexicano que suelen
ser de dos tipos: socioeconmicas y polticas. Las primeras insisten en la
debilidad de la sociedad mexicana de la primera mitad del siglo. Se
trata de una sociedad dividida, heterognea, atrasada, pobre en capital
y recursos humanos, incapaz de enfrentar la modernizacin del pas.
De aqu, la necesidad de un fuerte poder estatal central para integrar,
organizar y desarrollar la sociedad nacional. Las explicaciones polticas
marchan por otra direccin y son menos positivas en la apreciacin
de los motivos del protagonismo gubernamental. Parten de la premi-
sa de la centralizacin posrevolucionaria del poder que monopoliz la
coaccin y la iniciativa poltica y que hizo descansar su legitimidad en
su capacidad de ofrecer bienes y servicios a los grupos demandantes,
en lugar de la eleccin ciudadana entre opciones competitivas. El creci-
miento del aparato gubernamental es entonces imputable a un sistema
poltico sin contrapesos ni pluralidad y a un modelo de gobierno pro-
penso a la gestin directa de bienes y servicios, para fines de mayor vi-
sibilidad de su accin y superior control de los beneficiarios. Al nfasis
en la gestin directa pertenece la dilatacin de la empresa pblica.
Los estudios retrospectivos ms importantes sealan tres periodos en
el proceso de intervencin econmica del Estado mexicano: 1925-1946,
aos dedicados a reactivar y reordenar la actividad econmica despus
de la revolucin; 1947-1955, aos orientados a promover y sostener el
lA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
141
proceso de industrializacin; 1956-1982, periodo en que el Estado partici-
pa directamente en la produccin de bienes y servicios. En los primeros
dos tiempos la empresa estatal opera en el campo de la energa, el trans-
porte y los insumos industriales bsicos con el propsito de apoyar el pro-
ceso de industrializacin y a la empresa privada, considerada como el
principal actor del desarrollo; en el tercer tiempo, la empresa estatal se
extiende desmesuradamente por todas las ramas productivas, hasta llegar
a participar en 45 de las 73 ramas econmicas entonces existentes.
La razn frecuentemente invocada desde los aos sesenta parajusti-
ficar la intervencin del Estado en las actividades de mercado fue la de
preservar el empleo y la planta productiva a causa de la ineficiencia eco-
nmica de ciertas empresas privadas, prximas a la quiebra. Pero, a par-
tir de los aos setenta, fue determinante el argumento de que la inter-
vencin estatal directa en la economa era condicin necesaria para
reorientar el extraviado desarrollo hacia el bienestar social y la distribu-
cin de la riqueza, conforme al ideal nacional popular de la Revolucin
mexicana, el cual se consideraba ajeno a la iniciativa privada capitalista,
y a la poltica de desarrollo estabilizador seguida por el gobierno en las d-
cadas pasadas. Los aos setenta se caracterizaron entonces por la con-
cepcin explcita del Estado como el agente econmico estratgico de la
empresa histrica del desarrollo, ms determinante que los privados y el
mercado. Si se quera seguir hablando de economa mixta, la economa
pblica tena la supremaca y la conduccin sobre una economa priva-
da, tal vez til pero sospechosa. En consecuencia, se asent y divulg
una idea estatista, nacionalista y socializante del desarrollo. Con esta teo-
ra-ideologa de respaldo, el aparato estatal aceler su dilatacin en los
setenta.
1982 fue el inicio de la crisis del Estado mexicano. Despus de tres
aos de altas tasas de crecimiento econmico (tasas histricas de 8%),
cuyo motor fueron los ingresos petroleros extraordinarios y el fcil ac-
ceso al financiamiento externo," la inflacin se dispar, el PIB descendi
5 El exceso de liquidez en los mercados financieros internacionales, aunado a una ele-
vada inflacin generalizada en las economas industrializadas, provoc un descenso en la
tasa real de inters (Libor) que se situ en niveles reales negativos. Al mismo tiempo, se
present un shock petroleroque increment el precio promedio por barril. Ambas condi-
ciones permitieron la contratacin de emprstitos externos yel gran crecimiento de las
exportaciones de petrleo. De 1977 a 1982 el endeudamiento externo mexicano (global)
salt de 30.8 millones de dlares (mdd) a 87.6; el del seCtor pblico pas de 85 mdd a 51
mdd (equivalente a 36.5% del PIB).Lasexportaciones de crudo representaron aproximada-
mente 75% de las exportacionestotales y20% de los ingresos del gobierno.
142 REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
por primera vez desde los aos cincuenta y los salarios reales cayeron
12%, al mismo tiempo que las tasas de inters internacionales, aunque
con fluctuaciones diversas, se situaron muy por arriba de los niveles
que tenan en aos anteriores. En consecuencia, el peso mexicano se
devalu 276% en el periodo de un ao, el dficit del sector pblico cre-
ci alarmantemente a 17% del PIB y se fugaron capitales por casi 22 000
millones de dlares (vase cuadro 1).
CUADRO 1
Indicadores de la economa mexicana
Crecimiento Supervit Balanza Deuda
delPIB real o dficit(-)2 comercial' extema'
Aos Porcentaje Inflacin] Porcentaje PIB (FOB)4 Porcentaje PIB
1980 9.2 26.3 -7.5 -2613 23.3
1981 8.7 28.0 -14.1 -2870 25.1
1982 -0.6 58.9 -16.9 7646 49.0
1983 -4.1 101.9 8.6 14579 62.7
1984 3.6 65.5 -8.5 14096 54.2
1985 2.5 57.7 -10.5 9719 52.4
1986 3.7 86.2 -16.0 5894 76.3
1987 1.9 131.8 -16.1 10031 73.6
1988 1.2 114.2 -12.3 4090 59.1
1989 3.3 20.0 -5.5 391 45.1
1990 4.5 26.7 -3.5 -894 41.2
1991 3.6 22.7 -1.3 -6884 37.2
1992 2.6 15.6 0.5 -15792 29.8
1 Promedio anual.
Del sector pblico.
Millones de dlares. incluye ingresos netos de maquiladoras,
FOB: libre a bordo, por sus siglas en ingls.
s Deuda externa desembolsada.
Fuente: Banxico e INEGI.
Las medidas reactivas de nacionalizar la banca privada en 1982 e
introducir el control de tipo de cambio empeoraron la situacin ma-
croeconmica y desataron efectos polticos de deslegitimacin y repu-
dio al gobierno en sectores sociales fundamentales para la economa y
la estabilidad poltica (empresarios y clases medias). El cuadro crtico
termin por agudizarse cuando los acreedores externos se negaron a
seguir prestando dinero a Mxico, por su insolvencia. El pas pas de
lREFORMA DEL ESTADO MEXICANO
143
ser un importante receptor de ahorro externo a constituirse en un
emisor de capitales."
En diciembre de 1982, el nuevo presidente Miguel de la Madrid
reconoci explcitamente la crisis fiscal y administrativa del Estado, a
la que hizo frente con un conjunto de iniciativas institucionales y de
poltica, que incluyeron desde reformas constitucionales (a los artcu-
los 25, 26, 28 Y115), propuestarias y programticas, hasta la puesta en
marcha del primer programa de estabilizacin econmica.
Las reformas constitucionales
El objetivo de los cambios constitucionales fue adecuar el entramado
institucional del' pas a la situacin crtica del pas, la cual se imputaba
a la gran concentracin del poder en el gobierno federal, en la presi-
dencia de la Repblica, as como a la amplitud y discrecionalidad de sus
decisiones e intervencin, sin el balance efectivo de los otros poderes
estatales y el control democrtico de la sociedad. El cuestionamiento
social apuntaba as a la fuerte centralizacin del poder pblico, a la au-
sencia de reglas claras y precisas acerca del mbito de la intervencin
estatal en la economa, y a la necesidad de democratizacin del rgi-
men poltico. Centralizacin decisoria, rango desmesurado de inter-
vencin estatal y autoritarismo eran para la mayor parte de la opinin
pblica las causas de la ineficiencia, imprevisin y arbitrariedad guber-
namental que haban llevado al pas a la crisis.
La respuesta institucional y poltica del gobierno al enjuiciamiento
social fue entonces: a) la reforma municipal (artculo 115), en el marco
de la descentralizacin de la vida nacional (uno de los lemas centrales de
la campaa electoral y del gobierno delamadridista); b) la definicin
clara del mbito y modo de la rectora econmica del Estado, y en cone-
xin c) la idea de planeacin democrtica (artculos 25, 26, 28) como el
modelo y estilo de la gestin pblica.
Con la reforma al artculo 115 se busc reactivar el papel poltico-
administrativo del municipio. Las modificaciones introdujeron la for-
6 Sin recursos externos y con un fuerte dficit en la balanza de pagos, Mxico se
vio obligado a suspender el servicio de la deuda externa desde septiembre hasta di-
ciembre de 1982. Su monto total ascenda a 92 408 millones de dlares que representa-
ba 49% del PIR, y la estructura de vencimientos se encontraba recargada excesivamente
en el corto plazo: 46%deba pagarse en un periodo no mayor a tres aos y 27%duran-
te 1983.
ma de representacin poltica proporcional en los ayuntamientos, con
el fin de dar mayor presencia a los partidos polticos de oposicin, y
buscaron crear las condiciones para el buen funcionamiento del munici-
pio. En trminos generales, se redefini el papel asignado a este orden
de gobierno en la estructura del sistema federal mexicano mediante la
definicin de las fuentes de ingresos municipales, la enumeracin ex-
plcita de los servicios pblicos a su cargo y el reconocimiento de su
autonoma reglamentaria."
Tambin se estableci, con los cambios al artculo 26 constitucio-
nal, el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (SNPD) y la obliga-
cin de gobernar conforme a un Plan Nacional de Desarrollo (PND)
para recobrar el carcter pblico, socialmente consultado y pactado de
la accin del gobierno y fortalecer la planeacin como requisito para
racionalizar la accin gubernamental entre objetivos, medios y recur-
sos. En el artculo 25 se redefini el mbito de intervencin del Estado,
se reiter el derecho estatal a la rectora del desarrollo nacional; su exclusivi-
dad en las reas estratgicas de la actividad econmica y su concurrencia
con los sectores social y privado en las reas prioritarias.
8
En contraste, las
ramas econmicas no estratgicas ni prioritarias para el desarrollo nacio-
nal seran dejadas a la accin libre de los sectores privado y social.
El proyecto inicial de De la Madrid no se plante la cuestin de re-
visar crticamente la concepcin tradicional de un Estado grande, do-
minante, ni la de un gobierno socialmente activista, que haba sido el
origen del crecimiento de la intervencin estatal y del aparato guberna-
7 El artculo 115 enlista los siguientes servicios pblicos: agua potable, alcantarilla-
do, alumbrado pblico, limpieza, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros,
calles, parques yjardines, y seguridad pblica y trnsito. Estos servicios pueden am-
pliarse o reducirse en funcin de sus condiciones territoriales y socioeconmicas, as
como de su capacidad administrativa y fmanciera. En cuanto a las fuentes de ingreso, el
citado artculo establece: los rendimientos de sus bienes, las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria, las participaciones federales correspondientes y los ingresos
derivados de la prestacin de los servicios pblicos a su cargo. Cabe agregar que por
respeto al principio de legalidad contenido en el artculo 31 fraccin IV, se exige que
los ingresos tributarios municipales sean aprobados por la Legislatura de los Estados.
8 Las reas estratgicas de exclusividad del Estado, conforme al artculo 28 consti-
tucional, son acuacin de moneda y emisin de billetes; correos, telgrafos, radiotele-
grafa y comunicacin va satlite; petrleo e hidrocarburos, petroqumica bsica, mi-
nerales radiactivos y energa nuclear, electricidad, ferrocarriles y "las activdades que
expresamente sealen las leyes que expida el Congreso de la Unin". Cabe agregarque las
reas prioritarias carecen de un criterio constitucional preciso o de un procedimiento
poltico administrativo aceptado que permita definir con certeza su campo e importan-
cia. Hay margenpara la discrecionalidad de la decisin e interpretacin.
145
mental. Sin embargo, las reformas delamadridistas iniciaron el proceso
de redefinicin de las relaciones entre Estado-sociedad en un momen-
to institucional muy delicado. Por un lado, una sociedad cansada de la
gran discrecin presidencial en la toma de decisiones colectivas vitales
y, por el otro, un gobierno desacreditado dentro y fuera del pas. Los
cambios constitucionales crearon las condiciones para que despus,
cuando se reconoci en 1985 la imposibilidad de regresar al primer
modelo de desarrollo (endgeno, sustitutivo de importaciones, centrado
en el mercado interno) y al modelo de gobierno que le dio su soporte
(intervencin, gasto masivo, proteccionismo, control, centralizacin)
se diera paso, primero, al redimensionamiento del Estado y, despus, a lo
que hemos llamado reforma del Estado.
Los programas de ajuste econmico
Ante la crisis de 1982 se formul el primer plan de estabilizacin, co-
nocido como Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE).
Se trata de un programa de corte ortodoxo orientado al control de la
demanda agregada, con el objetivo de corto plazo de restablecer la es-
tabilidad de precios. Las medidas del PIRE fueron diseadas particu-
larmente con el fin de corregir las finanzas pblicas: recortes en el
gasto pblico y aumentos de los ingresos mediante una reforma fiscal
a fondo y la actualizacin realista de los precios y tarifas del sector p-
blico. Como resultado de las medidas adoptadas se logr que el PIS
en 1984 y 1985 crecieran 3.6 y 2.5%, respectivamente, y que la infla-
cin bajara de 101.9% en 1983 a 57.7% en 1985 (cuadro 1). No obs-
tante la poltica de ajuste, la economa segua siendo muy vulnerable
a los choques externos. En octubre de 1985, se desplomaron 50% los
precios internacionales del petrleo, de veinte a diez dlares por ba-
rril, lo cual represent una fuerte prdida de ingresos pblicos por
ms de ocho mil millones de dlares, y el desordenamiento de la pre-
supuestacin pblica. A este choque hay que aadir otro, de origen
natural, provocado por los sismos de septiembre de 1985 en la ciudad
de Mxico yen la regin central del pas, que presionaron an ms el
gasto pblico en las tareas de reconstruccin y agudizaron el males-
tar social.
Ante lo precario de la situacin, el gobierno decidi poner en
prctica, en junio de 1986, otro programa ortodoxo de ajuste: el Pro-
grama de Aliento yCrecimiento-w. El objetivo era buscar el creci-
miento de la economa con reduccin de la inflacin. Con el PACla ac-
146
REFORMA DEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
tividad econmica creci hasta el tercer trimestre de 1987; sin embar-
go, la tasa promedio de inflacin mensual en esos meses no disminuy
y se ubic entre 6.6 y 8.2% (cuadro 2).
CUADRO 2
Tasa de inflacin mensual en Mxico
Mes 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Enero 604 704 8.8 8.1 15.5 204 4.8 2.5 1.8
Febrero 5.3 4.2 404 7.2 8.3 lA 2.3 1.7 1.2
Marzo 4.3 3.9 4.6 6.6 5.1 1.1 1.8 lA 1.0
Abril 4.3 3.1 5.2 8.7 3.1 1.5 1.5 1.0 0.9
Mayo 3.3 204 5.6 7.5 1.9 lA 1.7 1.0 0.7
Junio 3.6 2.5 6.4 7.2 2.0 1.2 2.2 1.0 0.7
Julio 3.3 3.5 5.0 8.1 1.7 1.0 1.8 0.9 0.6
Agosto 2.8 404 8.0 8.2 0.9 1.0 1.7 0.7 0.6
Septiembre 3.0 4.0 6.0 6.6 0.6 1.0 lA 1.0 0.9
Octubre 3.5 3.8 5.7 8.3 0.8 1.5 lA 1.2 0.7
Noviembre 304 4.6 6.8 7.9 1.3 1.4 2.7 2.5 0.8
Diciembre 4.2 6.8 7.91 4.8 2.1 304 3.2 204 lA
Fuente:Banco de Mxico, Indicadores econmicos (varios nmeros).
Durante los ltimos meses de 1987, una grave crisis financiera (cada
de la Bolsa Mexicana de Valores) interrumpi el proceso de recupera-
cin de la economa. El ambiente de incertidumbre provocado por esa
crisis y la inercia inflacionaria dieron lugar a una corta pero intensa fu-
ga de capitales que culmin con la devaluacin de noviembre de 1987,
hecho que coloc al pas en el camino de la hiperinflacin.? Ante esto,
el movimiento obrero organizado demand un aumento salarial de
emergencia de 46% y que, de no otorgarse, provocara una huelga ge-
9 Factores como la apreciacin del tipo de cambio real, el moderado crecimiento
de la produccin y la expansin de las exportaciones no petroleras, estimularon al sec-
tor empresarial a realizar pagos anticipados de su deuda externa, lo que aunado a la in-
certidumbre por la cada del ndice de la Bolsa Mexicana de Valores, en el mes de oc-
tubre, provoc una importante reduccin de las reservas internacionales. As, el 18 de
noviembre de 1987, con el fin de proteger el nivel de reservas, el Banco de Mxico se
retir del mercado cambiarlo del dlar y ocasion que su cotizacin aumentara alrede-
dor de 33% (de 1 700 pesos/dlares a 2 258), agudizndose de esta manera el proble-
ma inflacionario.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO
147
neral. Entre 1982 y 1987, el salario mnimo general haba sufrido una
reduccin de 44.6%, en trminos reales, mientras que los salarios con-
tractuales, incluyendo prestaciones, descendieron 40.5 por ciento.!?
Algunos meses atrs, a raz de la realizacin de programas hetero-
doxos en Argentina, Brasil e Israel, ya se hablaba sobre la viabilidad de
uno similar en Mxico. Las autoridades mexicanas se resistieron inteli-
gentemente a ponerlo en marcha antes de contar con los requisitos
que aseguraran algn xito. Se consideraba indispensable contar con
un supervit primario elevado!' y tener suficientes reservas internacio-
nales para poder hacer frente, temporalmente, a posibles choques ex-
ternos y permitir las importaciones necesarias para el funcionamiento
del aparato productivo. Paralelamente, se requera corregir los reza-
gos existentes en los precios controlados y tarifas pblicas para evitar
posibles presiones de aumentos drsticos, una vez iniciado el plan.t"
Para enfrentar el problema de las expectativas inflacionarias iner-
ciales se reconoci la necesidad de concertar con los principales agen-
tes de la economa el programa de estabilizacin, con el fin de que la
desconfianza y la inseguridad no se tradujeran en recesin y desem-
pleo.t" La exitosa concertacin entre gobierno, capital y trabajo se
convirti en uno de los mecanismos ms eficientes para alcanzar la es-
tabilizacin econmica y. luego, para el cambio estructural de la eco-
noma mexicana: el paso a una economa abierta, competitiva ygloba-
lizada, con funciones de regulacin ypromocin por parte del Estado.
lO La prdida del poder adquisitivo de los salarios fue la consecuencia inexorable
de la cada de los trminos del intercambio que enfrent el programa de estabilizacin.
Por una parte, se permiti una mayor competitividad de las exportaciones provenientes
de los sectores intensivos en mano de obra y se impuls a la industria maquladora; por
otra, se consolid la contraccin de la demanda. Aspe (1993), p. 26.
11 El supervit primario fue entendido como la diferencia entre la recaudacin y el
gasto, excluyendo de este ltimo el pago de intereses de la deuda pblica (interna y ex-
terna).
. 12 Es importante recordar que las medidas de los programas de ajuste anteriores
(el PIRE y el PAe) avanzaron en la creacin de las condiciones necesarias para el xito de
un programa de estabilizacin con medidas heterodoxas.
El diseo y realizacin de un programa heterodoxo en Mxico no slo presen-
taba dificultades tcnicas, sino tambin un riesgo de prdida de credibilidad. Adems
del ajuste fiscal, se requera que los salaros reales y los mrgenes de utilidad para el
sector privado se ajustaran de manera congruente, lo que era imposible realizar sin
un acuerdo entre las autoridades y la poblacin. Para el anlisis emprico sobre la in-
fluencia de las expectativas en el comportamiento macroeconmico, vase Aspe yjar-
que (1985).
148 REFORc\1ADEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
El presidente Miguel de la Madrid convoc a los representantes de
los sectores obrero, campesino y empresarial el 15 de diciembre de 1987
para firmar el Pacto de Solidaridad Econmica (PSE) , el cual estuvo vi-
gente hasta diciembre de 1988. Las principales medidas del pacto se
pueden clasificar en ortodoxas y heterodoxas." Entre las primeras se en-
cuentran las relativas a la poltica fiscal, monetaria y de deuda pblica;
entre las segundas estn la poltica cambiaria, de precios y salarios.l" Asi-
mismo, se continuo con los cambios estructurales, el redimensiona-
miento del sector pblico y la apertura comercial. Se trataba de un enfo-
que a dos manos: 1) control de la demanda y 2) concertacin por el lado
de la oferta.
Con el PSE aumentaron los ingresos pblicos mediante la amplia-
cin de la base gravable, la simplificacin de las disposiciones fiscales,
la puesta en marcha de programas ms rigurosos para combatir la eva-
sin fiscal, la reduccin de tasas impositivas y la eliminacin de bases
especiales de tributacin.!" Por otro lado, se continu con la disminu-
cin del gasto pblico, principalmente del gasto corriente y de las trans-
ferencias a las empresas estatales.'?
Los doce meses que dur el PSE fueron decisivos para que las autori-
dades lograran convencer a la sociedad de que las medidas fiscales y co-
merciales tendran resultados inmediatos y permanentes. En efecto, la in-
flacin se redujo drsticamente en ms de cien puntos porcentuales y
pas de una tasa anualizada, en diciembre de 1987, de 159% a una cerca-
na a 52% a fines de 1988. Las cifras del PIB muestran que la economa tu-
vo un crecimiento modesto durante este periodo, ligeramente superior a
1% en 1988, respecto al ao anterior (cuadro 1). La inflacin se logr re-
ducir sin frenar drsticamente el ritmo de la actividad econmica.
Con las llegada al gobierno del presidente Carlos Salinas de Gorra-
ri, sobre la base de lo logrado, se aceler el paso para lograr de una vez
14 Vase Aspe (1993).
15 El PSE se caracteriz por el establecimiento de las anclas nominales, la realinea-
cin de los precios clave en la economa, y la organizacin de la poltica fiscal y mone-
taria restrictivas.
16 La tasa del impuesto sobre el ingreso corporativo (impuesto sobre la renta para
sociedades mercantiles) pas de 37% a 36%, mientras que la nueva estructura aplicable
a personas fisicas estableci una tasa marginal mxima de 35 por ciento. La tasa del im-
puesto al valor agregado (!VA) pas de 5% a 10 por ciento. Tambin se continu con la
eliminacin de las bases especiales de tributacin para incorporar a los causantes me-
nores ya los sectores especiales como agricultura y transporte.
17 El anlisis de la poltica de gasto se realiza ms adelante en el apartado de la des-
incorporacin de empresas pblicas.
LA REFORMA DEL ESJADO MEXICANO
149
por todas la recuperacin econmica con estabilidad de precios. Para
ello, se concert un nuevo pacto, el Pacto para la Estabilidad y el Creci-
miento Econmico (PECE), que entr en vigor en enero de 1989.
18
En
esencia, el nuevo pacto buscaba dar continuidad y acelerar los avances
del programa anterior. 19
Es importante tener presente que el programa de estabilizacin no
hubiera tenido xito si no se disminuan las altas transferencias de re-
cursos al exterior. Sin lugar a dudas, la viabilidad macroeconmica del
programa estaba estrechamente vinculada con el monto'" y el horizon-
te de transferencias. Durante el gobierno de Miguel de la Madrid se
llevaron a cabo dos importantes acciones. La primera de ellas estuvo
encaminada a la reduccin de la deuda; para ello el gobierno mexica-
no present a sus acreedores bancarios una propuesta para intercam-
biar, con descuento y mediante subasta, su cartera de deuda por bonos
nuevos. La segunda fue la relacionada con el refinamiento de la deuda
a cargo del sector privado y registrada en el Fideicomiso para Cobertu-
ra y Riesgo Cambiario (Ficorca).
No obstante, estas medidas fueron insuficientes. Por ello, el presi-
dente Salinas emprendi con rapidez, durante los primeros meses de
su gobierno, una nueva negociacin de la deuda externa. La estrategia
de negociacin se plante en dos etapas: la primera con los organis-
mos financieros internacionales y con el Club de Pars, y la segunda,
con la banca comercial. Con los primeros se pretenda tanto reducir
las transferencias netas de recursos como contar con su apoyo poltico
para defender la tesis de que para volver a crecer se requera dismi-
nuir la carga de la deuda externa. En cambio, la estrategia con la
banca comercial se orient a abatir las transferencias de recursos a
travs de la reduccin del valor nominal del saldo de la deuda o de
las tasas de inters que se pagaban sobre la misma." De acuerdo con
lB Tiempo despus (1992) se cambi el nombre por e! de Pacto para la Estabilidad,
. la Competitividad y el Empleo.
19 Durante el PECE se puso nfasis especial en reducir la inflacin anualizada a un
dgito, recuperar el crecimiento econmico por arriba de! incremento poblacional, re-
ducir las transferencias de recursos al exterior como requisito para volver a crecer en
forma sostenida con estabilidad de precios y en profundizar en e! cambio estructural
de la economa mexicana.
20 A comienzos de la llamada crisis de pagos en 1982, la deuda externa mexicana
estaba compuesta de la siguiente manera: a) deuda del gobierno con la banca comer-
cial, 50%; b) deuda del gobierno con instituciones financieras oficiales, 30%, y e) la deu-
da de empresas privadas. 20 por ciento.
21 Sepermiti a los bancos acreedores seleccionar entre tres opciones: a) reducir el
cifras oficiales, el monto de la deuda sujeta a renegociacin fue de ms
de 48 000 millones de dlares, es decir, poco ms de la mitad de la
deuda total a fines de 1989.
22
Las transferencias netas de recursos
como porcentaje del PIB pasaron de 6.1 en 1984 a -5.8 en 1991 (cua-
dro 3).
CUADRO 3
Indicadores del costo de la deuda externa mexicana
(porcentaje del PIB)
Ao
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Transferencias netas
5.4
7.6
6.1
5.8
2.9
1.6
5.7
-0.3
-2.6
-5.8
Servicio de la deuda
10.1
12.9
8.8
8.5
8.9
8.3
7.0
6.4
5.3
5.2
Fuente: DGPH, Secretara de Hacienda, apud. Aspe (1993), p. 39.
Para medir el impacto de los programas de estabilizacin (PSE y PECE)
basta ver el efecto global de las iniciativas de ingreso y gasto que se re-
sumen en el cuadro 4. Lo que resalta por su importancia es el incre-
mento del supervit primario de casi 3.3 puntos del PIB durante el pri-
mer ao del PSE.
Cabe mencionar que en el marco del PECE, como complemento a
los cambios en la poltica de gasto, se puso especial inters en el apoyo
principal 35%; b) disminuir la tasa de inters y fijarla en 6.25%, y e) para los bancos que
no tomaran ninguna de estas opciones prestar recursos frescos por 25% del saldo de la
cartera mexicana.
22 La reduccin de la deuda pblica permiti al gobierno mexicano disminuir con-
siderablemente las transferencias netas al exterior: de 5.7% del PIB en 1988 llegaron al
-0.3% en 1989. Asimismo, el servicio de la deuda, que en el periodo 1982-1987 fue de
9.5 en promedio, disminuy a 6.0% en 1988-1991. Adicionalmente, el paquete finan-
ciero negociado tambin tuvo efectos indirectos muy importantes, como el fortaleci-
miento de la confianza de los distintos agentes econmicos.
LA REFORMA DEL ESTADO MEXICANO 151
CUADRO 4
Indicadores de las finanzas pblicas
(porcentaje del PIB)
1987
1988
1989 1990 1991
Ingresos totales 28.4
28.1
27.2
27.5
26.2
Petrleos Mexicanos 11.7
9.9
8.9
9.0
8.0
Gobierno Federal 7.5
10.9
12.2
12.1
12.3
Tributarios 8.6
9.3
10.1
10.6
10.8
No tributarios 0.9
1.6
2.1
1.6
1.5
Gastos totales 43.8
40.5
34.4
30.6
26.7
Gasto no programable 23.5
21.4
16.9
13.3
9.2
Pago de intereses
internos y externos 20.2
17.6
13.4
10.1
,.7
Gasto programable 20.3
19.1
17.5
17.3
17.5
Gasto corriente 12.3
11.9
11.1
11.2
10.9
Gasto de capital 4.5
3.7
3.2
3.8
3.4
Dficit operacional -1.8
3.6
1.7
-2.3
-2.7
Dficit primario
-4.7
-8.0
-7.9
-7.9 -5.6
Fuente: DGPH-DGPI, Secretara de Hacienda. Las cifras para 1991 se tomaron de Cri-
terios, Presidencia de la Repblica. El cuadro no incluye el sector paraestatal no con-
trolado. El gasto programable incluye el gasto corriente, el gasto de capital y transfe-
rencias a empresas no controladas.
a la poblacin de ms bajos ingresos. En el Plan Nacional de Desarrollo
1988-1994, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) se consi-
der el instrumento del gobierno para combatir la pobleza extrema.
Con el redimensionamiento del aparato estatal y la consecuente reduc-
cin del gasto pblico, el combate a la pobreza extrema se convirti en
una de las mayores prioridades gubernamentales. Uno de los fenme-
nos que acompaaron a la crisis econmica de 1982 fue el crecimiento
de los sectores ms pobres y marginados: comunidades indgenas,
campesinos y grupos populares urbanos.P
Pronasol est dirigido a esos grupos sociales y se propone elevar su
nivel de vida. Todas las acciones de este programa se sustentan en la
participacin de las comunidades con el gobierno. Esa participacin
25 A causa de la crisis, en 1988 el salario real disminuy 50% respecto a 1982; 18%
de las familias mexicanas perciba menos del salario mnimo y viva en condiciones de
extrema pobreza, y casi 50% de las familias tena ingresos mensuales de menos del
equivalente a dos salarios mnimos (Consejo Consultivo del Programa Nacional de Soli-
daridad 1991).
152 REFORMA DEL ESTADO YI.AADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
significa que las comunidades aportan mano de obra y los recursos a
su alcance, y el gobierno, el resto de los recursos necesarios para el de-
sarrollo del programa que elige la comunidad. Esta ltima debe orga-
nizarse en un Comit de Solidaridad para dirigir el desarrollo del pro-
grama que se escogi. El gobierno federal descentraliza la ejecucin
de los programas por ste diseados a los gobiernos estatales y munici-
pales que se encargan de dar una respuesta a los demandantes.
Se ha considerado que tericamente las polticas sociales de Pro-
nasal pueden tener dos tipos de efectos en el seno mismo de la socie-
dad: primero, efectos distributivos de la riqueza" y, segundo, efectos
socializadores en un paso de la comunidad tradicional a la sociedad
moderna." En el primer grupo de efectos, se afirma que las polticas
pblicas que se ponen en prctica por medio de Pronasol facilitan la
produccin y el acceso a bienes y servicios pblicos, ampliando los be-
neficios del gasto social; adems, como el gasto en este tipo de polti-
cas es una inversin con rendimientos a largo plazo, se produce un
avance hacia condiciones ms adecuadas en la generacin de proyec-
tos productivos autofinanciables que permiten un alejamiento efectivo
de las condiciones de desigualdad y pobreza. El segundo tipo de efec-
tos estimula la modernizacin global en Mxico. Pronasol se puede
apreciar como un medio que comporta una caracterstica inductora
de socializacin poltica moderna: individuos que aprenden a resol-
ver sus problemas particulares en la medida en que contribuyen a re-
solver los problemas del conjunto.
Pronasol ha sido un programa nacional de enormes dimensiones.
Aunque ha sido muy criticado como un simple programa con fines
clientelares que busca aumentar los votos del partido oficial. Sus efectos
tangibles muestran que la demanda por sus beneficios y el involucra-
miento de la sociedad han ido en aumento. De 1989 a 1993, la pobla-
cin beneficiada por los programas de Pronasol se ha incrementado y
se espera que estas cifras crezcan an ms, en la medida y al ritmo que
crece la inversin gubernamental que se destina a sus programas. Co-
mo vemos en la grfica 1, la inversin federal en los programas ha sido
creciente desde 1989.
As la poltica de gasto gubernamental indiferenciado que se origi-
n en una poltica populista de masas, se cambi por una novedosa po-
ltica de gasto focalizado, dirigido a quienes necesitan realmente esos
24 Vase Gonzlez (1991).
25 Vase Aguilar (1991).
153
GRFICA 1
Inversin federal en Pronasol y desarrollo regional
(Millones de nuevos pesos)
1994 1993 1991 1992
Aos
1990 1989
l r ~
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
Nota: El dato para 1993 se obtuvo del cierre estimado all de noviembre de ese ao, y el de 1994 es
de la inversin programada.
Fuentes: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1989-1992; Carlos Salinas de Gcrtari, QJlinto Informe
de Gobierno, 1993 y Presupuesto de Egresos dela Federacin, 1994.
subsidios y estn dispuestos a participar en la puesta en prctica de los
programas.
La nueva estrategia econmica:
elproceso de desincorporacum y la apertura comercial
El modelo del primer desarrollo econmico mexicano trajo necesaria-
mente consigo la participacin directa del Estado en la creacin de in-
fraestructura, la produccin de bienes y la prestacin de servicios. No
haba otra estrategia posible, dada la debilidad de los recursos privados
nacionales frente a la ingente empresa colectiva de industrializar y mo-
dernizar la economa mexicana con un sentido social. Sin embargo, yaen
los aos sesenta, fueron notorios los lmites y cuellos de botella que
enfrentaba la economa mexicana para seguir adelante (pobreza de
ahorro interno y de reinversin, obsolescencia y dependencia tecnolgi-
ca, estrechez del mercado interno, desigual distribucin de la riqueza...)
y, sobre todo, para responder a las nuevas demandas sociales de la po-
blacin mexicana, surgidas en la primera fase de la modernizacin. La
expresin pblica de la rigidez econmica y poltica cobr forma en in-
154 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
tensos movimientos sociales a lo largo de los aos sesenta, que alcanza-
ron su clmax en el movimiento estudiantil magisterial del 68.
La respuesta gubernamental fue una lectura errnea y parcial de la
nueva circunstancia. En lugar de liberalizar y democratizar la poltica,
la respuesta consisti en incrementar la capacidad estatal para proveer
con mayores bienes y servicios a los demandantes descontentos, como
si se tratara de grupos de inters ms agresivos. Para ello se requera
que el Estado tuviera una mayor incidencia en la velocidad y rumbo del
desarrollo. Se consider entonces necesaria la intervencin estatal di-
recta en la economa con la tesis del desarrollo compartido (presidente L.
Echeverra, 1970-1976), en un ambiente intelectual y poltico de simpata
mayoritaria con esta tesis. En efecto, los aos setenta mexicanos fueron
aos de convicciones y proyectos socializantes o socialistas estrictos. Fue
as que el Estado asumi plenamente el papel de agente econmico es--
tratgico del desarrollo, por encima del sector privado y del mercado.
El indicador ms sobresaliente del crecimiento del aparato estatal de
aquellos aos es, indudablemente, el crecimiento acelerado de la em-
presa estatal, de programas y organismos gubernamentales y del nme-
ro de empleados pblicos. As, mientras que en 1970 haba 491 empre-
sas pblicas y 700000 empleados del gobierno central, para 1976 las
cifras llegaron a 854 empresas y 1.2 millones de empleados.
Bajo la proteccin de la concepcin intervencionista, as como de
la abundancia petrolera en la segunda mitad de la dcada de los seten-
ta, el gobierno lopezportillista prosigui con el crecimiento de la em-
presa pblica hasta el punto de tener presencia en 45 de las 73 ramas
de actividad econmica entonces existentes (hoteles, restaurantes, ci-
garrillos, azcar, textiles, lneas areas, acero, produccin de bicicletas,
entre otras). Al final del sexenio, las cifras eran ms que elocuentes: en
1982 existan 1 155 empresas paraestatales y 1.7 millones de emplea-
dos en el sector pblico central.
Al principio de la dcada de los ochenta, el PIREjuzg todava que la
empresa pblica deba ser racionalizada y reordenada, pero no se plan-
te la necesidad de un redimensionamiento. El Plan Nacional de Desa-
rrollo 1983-1988 fue el primer documento que indic que para lograr
una administracin pblica paraestatal eficiente se determinaran los li-
neamientos para la creacin, adquisicin, fusin, liquidacin o venta de
las empresas pblicas. En 1983 se inici el proceso de desinc01fJoracin
26
2fi Desincorporacin es la expresin que suele emplear el gobierno mexicano para
incluir todos los procesos de redimensionamiento: liquidacin o extincin (de las entida-
155
que, a partir de 1985, tuvo que acelerarse, debido a la nueva cada del
precio internacional del petrleo y al repunte de la inflacin (65.5% a
fines de 1984). Las nuevas restricciones del gasto pblico y el avance
en la fijacin de tarifas y precios pblicos reales se acompa inespera-
damente con la autocrtica del gobierno al tamao del aparato estatal
y, en el fondo, al modelo de intervencin econmica mediante propie-
dad, gestin directa y subsidios indiferenciados.
El mismo presidente De la Madrid diagnostic la obesidad del Esta-
do y propuso su adelgazamiento en un memorable discurso (8 de febrero
de 1985). Es decir, una ms rpida desincorporacin de las entidades
pblicas, la aceleracin de la liberalizacin econmica, la reduccin
de aranceles y cuotas de importacin, la exigencia de mayor racionali-
dad en la asignacin de recursos. As se desplom el viejo discurso in-
tervencionista del Estado y, con ste, el modelo cerrado del primer de-
sarrollo mexicano. En este momento, el grupo gobernante estaba
convencido de que no haba ms camino que una nueva estrategia de
poltica econmica y una nueva economa poltica. Ms all del sanea-
miento de las finanzas pblicas, se exigan soluciones alternativas a los
problemas estructurales de la economa mexicana. La hora del redi-
mensionamiento del aparato estatal, la apertura comercial y la liberali-
zacin econmica haba llegado.27
Al inicio del gobierno de De la Madrid, en diciembre de 1982, ha-
ba 1155 entidades paraestatales, en tanto que hacia fines del sexenio
haba concluido la desincorporacin de 595 entidades: 294 por liqui-
dacin o extincin, 72 por fusin, 25 por transferencia y 204 por ven-
ta (cuadro 5).
No obstante, aunque impresionante en trminos relativos, la re-
duccin, en trminos macroeconmicos, no fue muy significativa. En
efecto, la participacin de las entidades desincorporadas en el PIB no
era relevante. Su bajo impacto se debe, principalmente, a que las gran-
des empresas pblicas (Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de
des sin viabilidad econmica o con objetivos alcanzados); fusin (para mejorar el uso
de los recursos); transferencia (a los gobiernos estatales de empresas prioritarias que,
por su viabilidad econmica, pueden ser de inters para el sector social o privado). En
el fondo, es una cuidadosa expresin para no denotar ni enfatizar en la privatizacin.
27 Esta decisin debe haber obedecido a las restricciones internas, las presiones inter-
nacionales y los clculos pragmticos de gobierno, ~ indudablemente tambin a la con-
viccin del crculo ntimo de decisin. El proceso de sucesin, que favoreci a Carlos Salinas
de Gortarl, puso de manifiesto laconviccin de la clasepoltica en una nueva concepcin de
la rectora gubernamental yen la necesidad de un nuevo modelo de desarrollo.
CUADRO 5
Proceso de desincorporacin del sector paraestatal
Del 1 de diciembre de 1982 Del 1 de diciembre de1988
Tipo deproceso al 30 de noviembre de 1988 al1 denoviembre de 1991 Total
Concluido 595 310 905
Liquidado o cerrado 294 137 431
Fusionado 72 10 82
Transferido 25 7 32
Vendido 204 156 360
Fuente: Unidad de Desincorporacin, Secretara de Hacienda y Secretara de Programacin y Presu-
puesto. La cifra del tamao del sector paraestatal en 1991 incluye el efecto de la creacin de nuevas enti-
dades paraestatales.
Electricidad, Conasupo, Telfonos de Mxico, Ferrocarriles Naciona-
les, Fertilizantes Mexicanos) haban quedado fuera del proceso. Su im-
pacto positivo consisti en contribuir al saneamiento de las finanzas
pblicas, disminuyendo el monto de las transferencias (gasto corriente
e inversin) gubernamentales.
Las primeras empresas vendidas al sector privado (1985-1988)
eran en su mayora empresas pequeas, ms o menos rentables y opera-
ban en mercados relativamente competitivos. Su traslado no requera
cambios en leyes o reglamentos: la valuacin de sus activos era sencilla y
la adquisicin no necesitaba grandes capitales. Ms an, alrededor de la
mitad de las empresas vendidas incorporaban ya un porcentaje significa-
tivo de capital privado. Se trataba de hoteles y restaurantes, fbricas de
textiles, autopartes, alimentos, bebidas, tabaco, y petroqumica secunda-
ria. La obviedad de su innecesario carcter estatal despert poca oposi-
cin. Las primeras privatizaciones fueron adems un buen proceso de
aprendizaje para la segunda etapa de las empresas pblicas de gran ta-
mao, con mayor peso econmico e importancia poltica y, por ende,
con superior complejidad en su proceso de desincorporacin."
Como complemento de las medidas anteriores y en el marco del
PSE, en enero de 1988 el gobierno firm el Acuerdo de Austeridad
que, entre otros aspectos, incluy la reduccin del gasto corriente, fi-
jndose como meta un recorte de 30% en relacin con el nivel de
1987. Adicionalmente se eliminaron ms de 13000 puestos de perso-
28VaseAspe (1993), pp. 154-189.
157
nal pblico de confianza'" y se inici un programa de retiro voluntario
para los empleados del sector pblico. Tambin, a fines de 1987 se ha-
ban autorizado incrementos a los precios de la gasolina, el petrleo y
el gas (85%), la electricidad (84%), el servicio telefnico (85% en lla-
madas locales y 55% en las internacionales), el transporte areo
(20%), ferrocarriles (17%), el transporte urbano, as como en el az-
car (81%) Ylos fertilizantes (71 por cientoj.w
Otra de las medidas clave para la reforma del Estado mexicano fue
la desregulacin econmica y la apertura comercial. En 1985, durante
el gobierno de Miguel de la Madrid, Mxico suprimi unilateralmente
los permisos de importacin sobre casi 80% de las fracciones arancela-
rias sujetas a restricciones cuantitativas (cuadro 6) y, en junio de 1986,
el pas ingres en el GA'IT. Tiempo despus, durante el PSE, se conside-
r que la competencia externa contribuira al esfuerzo para reducir la
inflacn,v bajando el precio de los insumos y productos directos al
consumidor.
CUADRO 6
Valor de las importaciones sujetas a permisos
Ao
1983
1984
1985
1986
1987
Porcentaje
100.0
83.0
35.1
27.8
26.8
Ao
1988
1989
1990
1991
Porcentaje
21.2
18.4
13.7
9.1
Fuente: Secretaria de Comercio y Fomento Industrial, apud. Aspe (1993), p. 138.
Por otro lado, ms all de las privatizaciones y la apertura comer-
cial, desde 1988 la Secretara de Comercio y Fomento Industrial fue la
. 29 La Ley Federal de Trabajo determina los cargos considerados de confianza. La
contratacin, promocin y despido de este tipo de empleados se realiza sin interven-
cin de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado.
so Estos precios permanecieron constantes durante el primer bimestre de 1988 pa-
ra que, con base en el acuerdo de la segunda concertacin, se incrementaran gradual-
mente.
st Entre diciembre de 1987 ydiciembre de 1988, el arancel ms alto descendi de
100% a 20%, y el nmero de artculos sujeto a restricciones cuantitativas pas de 1 200
a 325, representando 21.2% de las importaciones totales.
158 REFORMA DEL ESTADO YIAADMINISTRACiN PBUCA EN MXICO
GRFICA 2
Evolucin anual del sector paraestatal
1200
1000

.,
v
800
....
e,
S
v
v
600
'"O
o
....
v
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Aos 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Fuente: Unidad de Desincorporacin, SHCP.
encargada de llevar a cabo simultneamente el Programa de Desregu-
lacin Econmica, el cual tena como objetivo eliminar y renovar una
enorme cantidad de regulacin obsoleta e innecesaria que afectaba
negativamente la productividad y la competitividad de algunas activi-
dades econmicas.P Los cambios ms profundos se dieron en los sec-
tores financiero y automotriz, en las telecomunicaciones y en el trans-
porte. La Ley de Competencias y la Ley de Proteccin al Consumidor
son instrumentos recientes que han permitido crear las condiciones
microeconmicas adecuadas para el incremento de la eficiencia y la
reduccin de costos en todos los mercados.
Durante el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari se
continu con el proceso de desincorporacin y el de apertura comer-
cial y liberalizacin econmica. La novedad de este gobierno reside en
haber llevado de manera clara el proceso de redimensionamiento a su
concepto poltico institucional. No se buscaba simplemente sanear las
'2 La desregulacn del mercado, al buscar la liberacin de las fuerzas competiti-
vas, deba cumplir dos objetivos bsicos: en primer lugar, sentar las bases para maximi-
zar la competencia potencial: en segundo lugar, crear una infraestructura de incentivos
adecuada para la toma de decisiones. Lo primero implica que todos los actores econ-
micos tuvieran las mismas posibilidades de entrar en los mercados; lo segundo, luchar
contra las asimetras de informacin. Levy (1993).
159
finanzas pblicas; no era slo un programa de ajuste. Se trataba de po-
ner fin al Estadopropietario. En este sentido, la desincorporacin de la
empresa pblica fue constitutiva de la nueva manera de concebir las
funciones, mbitos y modos de la intervencin del Estado (grfica 2).
Lo que en De la Madrid era adelgazamiento-redimensionamiento
del Estado y en el primer Salinas modernizacin del Estado se convirti,
un ao despus de su presidencia, en la empresa de la reforma delEsta-
do.
33
La tesis de la reforma es clara:
El punto crucial es: las razones de la desincorporacin no son un mero
problema financiero [...] no se trata de razones de eficiencia de las em-
presas o los empleados pblicos [...] La tesis es de poltica general: que el
Estado cumpla sus responsabilidades constitucionales y sus compromisos
sociales fundamentales (Salinas de Gortari).
Esta tesisse basa en la evaluacin de la actuacin histrica del Estado desde
(la interpretacin de) los valores fundamentales de la Revolucin Mexicana
y de la Constitucin Poltica de 1917.
34
El Estado por evaluar es el Estado
grande, propietario y empresario del pasado inmediato. Yla evaluacin le
resulta adversa porque, a la luz de la Revolucin, la Constitucin incum-
pli funciones bsicas. Sobre todo, porque abandon su funcin social:
"un Estado ms propietario no es hoy un Estado ms justo"; "el Estado se
extenda mientras el bienestar del pueblo se vena abajo"; "era inacepta-
ble un Estado con tantas propiedades frente a un pueblo con tantas nece-
sidades" (Salinas de Gortari).
Hay dos planos en el argumento, uno factual y otro valorativo. El
factual (o pragmtico, como algunos suelen decir) sigue criterios de efi-
ciencia en el cumplimiento de las funciones y ofrece pruebas de que la
extensin del aparato gubernamental consumi y distrajo recursos,
burocratiz programas, oper desordenadamente, por ende, incum-
pli sus funciones sociales y, en consecuencia, desatendi la funcin
de garantizar la soberana (desplazamiento discursivo de la justicia so-
33 La idea de la reforma del Estado tuvo su primera y ms articulada expresin en
el Primer Informe de Gobierno (1 de diciembre de 1989). Fue desarrollada despus
con fines explicativos pero sin avances conceptuales, en el artculo de Carlos Salinas de
Gortari, "Reforma del Estado", en Nexos, abril, 1990, pp. 27-32. Las teoras principales
han sido repetidas o parafraseadas en otros discursos presidenciales o en el discurso de
sus funcionarios. ..
34 Mientras en el Primer Informe de Gobierno el referente primero es la Revolu-
cin Mexicana, en el artculo de 1990 el referente es la Constitucin Poltica. Se arma
este esquema de razonamiento con el fin de probar que la reforma del Estado recupera
las funciones pblicas que la Revolucin yla Constitucin le haban otorgado.
cial a la soberana nacional) y las dems funciones constitucionales. El
plano valorativo (o ideolgico-poltico) es ms definitorio y sigue criterios
de lo que debe ser y hacer el Estado. En esta perspectiva, se afirma ca-
tegricamente que el Estado debe hacerse cargo de la funcin social y
que el Estado intervencionista propietario dej de ser valorativamente
la idea de "ms Estado con menos justicia". Salinas resume yjerarquiza
los dos planos de la evaluacin:
El alejamiento del reclamo social se dio no slo porque las crecientes em-
presas paraestatales acapararon los recursos financieros, sino porque dis-
trajeron la atencin poltica del gobierno. Enlos hechos, el Estado se ocu-
p ms en administrar sus propiedades que en atender las necesidades
sociales apremiantes (Salinas de Gortari).
Conceptuada de esta manera, la reforma del Estado no es de nin-
gn modo una ruptura de la tradicin institucional e ideolgica, ni
tampoco una simple reforma administrativa o de gestin pblica. Es,
en cambio, "volver al Estado que se plante originalmente la Revolu-
cin mexicana [... ] volver al espritu original de la Constitucin de
1917", a sus funciones sociales y nacionalistas. Lo realmente esencial
de la reforma son las funciones no el tamao del Estado, los fines no los
medios. Revolucin y Constitucin "definieron propsitos y no ins-
trumentos rgidos". Por consiguiente, "la desincorporacin de em-
presas pblicas no estratgicas responde hoya un principio de fideli-
dad con el carcter social y nacionalista del Estado" (Salinas de
Gortari). La privatizacin no contradice sino posibilita hoy la con-
duccin del desarrollo, la rectora estatal. La privatizacin no es la
eutanasia del Estado rector ni la abdicacin de sus funciones histri-
cas, sino la necesaria estrategia prctica para que el Estado vuelva a
sus funciones sociales y nacionales bsicas. Libera recursos para en-
frentar los problemas sociales y configura "grandes consorcios que
puedan enfrentar a las grandes transnacionales". La funcin social,
ideolgicamente articulada con la funcin de la soberana e identidad
nacional-la ideologa tradicional del "nacionalismo revolucionario",
del "nacionalismo popular"-, es tan intensamente prioritaria que:
"El punto central en la reforma del Estado es resolver, a favor del
pueblo, el dilema entre propiedad que atender o justicia que disper-
sar; entre un Estado ms propietario o un Estado ms justo" (Salinas
de Gortari).
Con este argumento de fondo, se aceler el.proceso de desncor-
poracin y se realiz con xito la venta de grandes empresas como las
161
dos principales lneas areas nacionales (Mexicana de Aviacin y Aero-
mxico), una de las ms grandes minas de cobre en el mundo (Compa-
a Minera de Cananea), la compaa telefnica nacional (Telfonos
de Mxico) y la totalidad de los bancos comerciales. Al 31 de diciem-
bre de 1993 el total de las entidades paraestatales es de 258; 210 vigen-
tes y 48 en proceso de desincorporacin. De las entidades vigentes 70
son empresas, 38 son bancos de desarrollo y fideicomisos de fomento y
102 son entidades de servicio institucional."
Por el monto de los recursos y el inteligente procedimiento seguido,
el caso de Telfonos de Mxico (Telmex) merece un comentario adicio-
nal." El proceso de venta requiri que se tomaran tres tipos de medidas:
a) medidas administrativas, financieras y fiscales: transferencia de Telmex
de la Secretara de Comunicaciones y Transportes a la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico, ajuste de tarifas, recompra de 629 millones de
dlares de su propia deuda, venta de cuentas por cobrar de 590 millo-
nes de dlares, emisin de bonos por 150 millones de dlares, nuevo
contrato colectivo de trabajo, y homogeneizacin de su categora fiscal;37
b) medidas legales: modificacin del ttulo de concesin, un nuevo marco
regulatorio de telecomunicaciones para crear condiciones de mayor
competencia en la industria, un programa obligatorio de crecimiento, in-
vestigacin y desarrollo tecnolgico, y calidad del servicio; e)mecanismos
de ingeniera financiera para optimizar los ingresos de la venta de la
compaa, facilitar la transaccin y garantizar el control administrativo
por parte de los mexicanos." El 13 de diciembre de 1990 se firm el con-
35 sncr-Secogef (1994), p. 57.
36 En 1972 el gobierno federal se convirti en el propietario mayoritario del capital
social de Telmex, la tercera empresa ms grande de Mxico y la empresa ms importante
que cotizaba en la Bolsa de Valores. Actualmente tiene ms de seis millones de lneas ins-
taladas y 64000 empleados. Su capital se compona antes de dos tipos de acciones; las
acciones que podran ser suscritas por cualquier inversionista mexicano o extranjero y
las acciones de exclusiva propiedad gubernamental, que eran equivalentes a 51.4% del
capital. El gobierno, tambin propietario de Acciones A, tena el control de la empresa
y era el propietario para fines de negociacin laboral y salarial con un sindicato muy ac-
tivo y cohesionado.
"Telmex estaba sujeto a un rgimen fiscal distinto del resto de las empresas p-
blicas. Dicho rgimen no se fundamentaba en criterios de operacin o desempeo de
la compaa: se basaba en un conjunto de gravmenes ad hoc.
ilIl El esquema de estructuracin financiera de Telmex consisti en uniformar las ac-
ciones. Se cre un nuevo tipo de acciones llamadas L, para aumentar el capital social. La
emisin de acciones'Lfue a razn de 1.5 acciones por cada accin AyAA.Estas ltimas se-
ran las nicas que tendran derecho a voto. Por consiguiente, el gobierno era propietario
de todas las acciones AAyde g 244 millones de acciones L, correspondientes a 51%del ca-
trato de compra-venta con el grupo ganador de la subasta de las acciones
AAcon un pago de 1 757.6 millones de dlares estadunidenses. En m:l:"o
el gobierno coloc en veinte pases 50% del total de acciones L de su ~
piedad, recibiendo ingresos netos de 2 166.6 millones de dlares. El fuer-
te sindicato de telefonistas obtuvo 4.4% del capital social de la empresa.
El gobierno ha reducido su propiedad en Telmex de 56% a 11%y ha
transferido el control y la operacin de la empresa al sector privado.
En cuanto a la apertura comercial, el gobierno salinista ha fortale-
cido las relaciones con los principales socios comerciales. El 11 de ju-
nio de 1990, los presidentes Salinas y Bush dieron instrucciones para
iniciar los trabajos relacionados con un Tratado de Libre Comercio.
En los meses siguientes Canad se sum al proceso. En un primer mo-
mento se pens que la firma del tratado podra realizarse en el mes de
febrero de 1993. Sin embargo, el cambio de la administracin estadu-
nidense (el triunfo de los demcratas y la llegada del presidente Bill
Clinton a la Casa Blanca), en adicin a la oposicin de los represen-
tantes de los sectores agrario y laboral y de los demcratas ms protec-
cionistas abrieron un comps de espera que no habra de concluir sino
hasta el mes de noviembre de 1993. Actualmente, el tratado entre esos
tres pases es una realidad e integra la zona de libre comercio ms
grande del mundo. Al mismo tiempo, Mxico ha estado negociando
tratados de libre comercio con otros socios comerciales como son Chi-
le, Bolivia, Costa Rica, Panam, Venezuela y Colombia.
LA REFORMA POLTICo-ELECTRAL
El desastre econmico en Mxico a principios de la dcada de los aos
ochenta no se consider por la sociedad ms atenta e ilustrada como
el resultado nicamente de un mal diseo de las polticas econmicas
o de una defectuosa gestin pblica. Su raz estaba ms all del desem-
pital. Para fines de 1990, la estructura de Telmex qued integrada por la serie A de accio-
nes que correspondan a 19.6% del capital y a 49% del voto (o acciones comunes); la serie
AAque corresponde a 20.4% del capital ya 51% del voto, y a 60% de accionesL en capital,
pero sin voto. El grupo ganador de la subasta fue el grupo Carso, encabezado por el Sr.
Carlos Slim, la Southwestern Bell y France Cable and Radio, que adquirieron el total de las
acciones gubernamentales AAy, por tanto, el control de la empresa. De los 1 756.6 millo-
nes de dlares pagados por estas acciones, el grupo Carso mexicano aport 51%y el resto
fue de las compaas extranjeras en forma casi proporcional, de manera que el grupo me-
xicano tuvo el control mayoritario de la empresa. Rogozinski (1993).
163
peo administrativo; se encontraba en el exagerado protagonismo y
discrecionalidad del gobierno federal, en la inactiva divisin de pode-
res, en un poder central sin el contrapeso de los gobiernos locales, en
un partido dominante sin la presin de la competencia abierta y, en el
fondo, en la inconclusa democratizacin del rgimen. La cuestin de
la democracia sin adjetivos o de la transicin democrtica irrumpi enton-
ces con toda su fuerza en la dcada de los ochenta, estableciendose ex-
plcita o implcitamente en la opinin pblica una correlacin entre
autoritarismo y crisis, entre autoritarismo y estancamiento del desarro-
llo nacional. La insurgencia poltica de la sociedad oblig a plantear
una serie de cambios profundos en el sistema poltico y electoral.
La necesaria poltica de ajuste yredimensionamiento iniciada por el
presidente Miguel de la Madrid para enfrentar la crisis no era suficiente.
Aunque el gobierno de la crisis quera y pareca reducir el asunto a pura
gestin pblica (saneamiento de las finanzas pblicas, reordenamiento
y planificacin de la accin gubernamental, descentralizacin de la ges-
tin), gran parte de la sociedad entenda la solucin de la crisis como
una cuestin poltica y no slo de polticas. Tampoco era suficiente y ra-
dicalla propuesta de planeacin democrtica, en el sentido de que el pro-
yecto de gobierno iba a estar sujeto a consulta y concertacin con los
sectores sociales ms importantes. Para evitar desastres por causa de de-
cisiones pblicas autoritarias, lo decisivo eran elecciones democrticas
en una contienda legal y equitativa entre diversos partidos polticos, as
como el control democrtico de los gobernantes. De hecho, qued muy
claro, casi desde el comienzo de la presidencia de De la Madrid, que el
ajusteeconmico y el cambio estructural de la economa que trajo consigo, te-
na un carcter poltico inevitable. La reforma financiera y administrati-
va pblica desataban efectos directa y centralmente polticos.
En efecto, los ajustes en las finanzas pblicas tenan impactos muy
poderosos en el sistema poltico. El cambio en el estilo de gobierno y
administracin, al que oblig la crisis de los aos ochenta, alteraba el
estilo de hacer poltica, la manera como los grupos y los lderes acos-
tumbraban a representar, agregar y tratar sus intereses y demandas, la
manera tradicional de resolver los conflictos y de concertar los consen-
sos entre las organizaciones rivales y el gobierno.
El reflujo de la intervencin estatal -menos gasto, cancelacin de
programas, liquidacin yventa de empresas pblicas, ete.-llev natural-
mente a alterar el modelo de gestin gubernamental. No responder (o
responder por debajo de las expectativas) a las demandas tradicionales,
disear otras polticas.paraatender las demandas (sustituir con medios
de regulacin ypromocin la estrategia tradicional de gasto, propiedad y
164 REFORMA DEL ESTADO y LAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
gestin directa en el tratamiento de muchos asuntos), no asumir como
asuntos pblicos de competencia gubernamental y de atencin prioritaria
ciertas reivindicaciones inerciales de las organizaciones, ser sordos a cier-
tos discursos ideolgicos, etc., eran cambios profundos en el modelo de
gestin pblica. Yocasionaron, en consecuencia, cambios rpidos y pro-
fundos en la interlocucin negociacin entre sociedad y Estado, entre las
organizaciones sociales y los poderes del Estado; en la poltica misma.
Las organizaciones sociales y los liderazgos, acostumbrados a arran-
car prestaciones y beneficios del gobierno a cambio de contener el con-
flicto, garantizar la paz social y dar apoyo (una poltica de presin y,
en casos extremos, hasta el chantaje), empezaron a perder fuerza apenas
el gobierno no dispona de recursos para repartir y obligaba a buscar
otras formas ms racionales de planteamiento y solucin de los proble-
mas sociales. Los grupos cuya fuerza dependa enteramente del modelo
tradicional de gobierno se debilitaron y avanzaron grupos otrora hetero-
doxos y hostigados (movimientos sociales independientes, asociaciones
cvicas, grupos autnomos, coordinadoras populares, organizaciones no
gubernamentales, partidos polticos de oposicin. ..). Los tradicionales
compulsivos organismos empresariales, obreros, campesinos padecieron
crisis de representatividad al tiempo que emergan nuevas asociaciones
con comportamientos, liderazgos y discursos alternativos. Aparecen
fracturas en la lite poltica ("Corriente Democrtica" del Partido Revo-
lucionario Institucional en el ao de 1996, es ilustrativa), se separan
grupos de aliados, se escinden las organizaciones, aumenta la oposicin
al gobierno en la opinin pblica y, muy promisoriamente, para el or-
den poltico futuro, se expande la pluralidad y autonoma poltica ha-
cia un sistema de partidos.
Antecedentes de las reformas electorales salinistas
Aunque la ltima dcada ha sido el despertar de la poltica democrtica,
los procesos de democratizacin del rgimen tienen una larga historia,
aunque pausada y gradual. La primera gran reforma poltico-electoral
ocurri en 1977-1978, en el gobierno de Lpez Portillo, con el fin de
dar cabida y representatividad en el sistema poltico a nuevas voces y
fuerzas que no podan ser ya contenidas en el permetro del partido do-
minante, el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Particularmente
busc incorporar a la vida poltica institucional a los movimientos de iz-
quierda que, en los aos setenta, por razones revolucionarias o por es-
trechez de los canales de representacin. y lucha poltica, haban ter-
165
minado en focos guerrilleros rurales y urbanos o en una oposicin po-
ltica tan frontal como sin salida.
En 1977-1978, las reformas constitucionales, as como las posterio-
res reformas a la ley electoral, iniciaron los cambios hacia la liberaliza-
cin del sistema poltico. En esa fecha, se dio plena vigencia y se puso
atencin en el sistema de representacin proporcional en el Congre-
so: se estableci el sistema de autocalificacin por parte de la Cmara
de Diputados, bajo el principio de proteger su autonoma frente a
otros poderes y se aprob el recurso de reclamacin ante la Suprema
Corte de Justicia que, posteriormente, en la reforma de 1986, sera eli-
minado y sustituido por tribunales electorales; se crearon asimismo
mecanimos que disminuyeron los requisitos de representatividad y fa-
cilitaron el registro a los partidos polticos de oposicin.
En 1986, en la segunda mitad del gobierno 'de De la Madrid, se lle-
va a cabo otra gran reforma electoral, ahora preocupada por dos con-
juntos de temas, muy vivos entre los partidos: la representacin pro-
porcional de las fuerzas en el Congreso y la composicin y autonoma
de los rganos electorales. La nueva reforma entrar inmediatamente
en crisis en las discutidas elecciones de 1988, que llevan a la presiden-
cia de la Repblica a Salinas de Gortari, al no poder resolver el problema
de la imparcialidad y confiabilidad del proceso electoral en una situa-
cin -la primera vez- de aguda contienda poltica entre los partidos
de oposicin y el PR!.
A las irregularidades y crticas del proceso electoral de 1988 se
debe que el nuevo presidente Salinas, en su discurso de toma de po-
sesin, el1 de diciembre de este mismo ao, anuncie el Acuerdo Na-
cional para la Ampliacin de la Vida Democrtica, con el compromiso
de proceder enseguida a la elaboracin concertada de nuevas leyes
electorales que desaten de una vez por todas los nudos que impiden
la cabal democratizacin del rgimen: la legalidad, la imparcialidad
y la credibilidad del proceso electoral desde su organizacin hasta
su cmputo final. Tres sern las reformas electorales emprendidas
por el gobierno de Salinas (1990, 1993 Y1994), al calor de las obje-
ciones y presiones de los partidos de oposicin y de la inteligencia
crtica.
Reformas electorales duranteelgobierno de Carlos Salinas de Cortan
El gobierno de Salinas abri con el primer hecho de alternancia
poltica, al reconocerse el triunfo del Partido de Accin Nacional
(PAN)39 en el estado fronterizo de Baja California. 1989 es as el inicio
real de la transicin democrtica mexicana. A su vez, el primer gran
triunfo de la oposicin gener confianza en que la democratizacin
del rgimen era un proceso en marcha y una meta alcanzable.
La primera reforma electoral del gobierno salinista, en 1990, apro-
bada por el PRI Yel PAN, produjo una nueva legislacin: el Cdigo Fe-
deral de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe). Los pun-
tos ms controvertidos de la legislacin anterior haban sido el control
que el poder ejecutivo segua ejerciendo en la preparacin, desarrollo
y vigilancia del proceso electoral y la llamada clusula de gobernabili-
dad,4O que confera la mayora de la Cmara de Diputados al partido
que obtuviera 35% de la votacin total.
El Cofipe de 1990 estableci la creacin del Instituto Federal Elec-
toral (IFE) como la mxima autoridad electoral, que estara presidida
por el gobierno y se integrara con representantes del poder ejecutivo
y legislativo y de los partidos polticos. Se consider la inclusin de los
ciudadanos (Consejeros Magistrados) 41 como el balance entre los acto-
res gubernamentales y las organizaciones partidistas. El lFE ejercera
sus funciones en todo el territorio nacional mediante 32 delegaciones,
una para cada entidad federativa y el D. F., Y300 subdelegaciones, una
por cada distrito electoral. La autoridad del Instituto estara a cargo de
un consejo general, presidido por el secretario de Gobernacin, y ten-
dra una direccin ejecutiva para fines de gerencia administrativa y
apoyo tcnico. Otro importante avance en la legislacin de 1990 fue la
creacin del Tribunal Federal Electoral, que se encargara de dirimir
los conflictos y controversias electorales y reforzara el control sobre la
legalidad de los actos y las resoluciones del organismo encargado de
39 El PAN se cre en el ao 1939 con fundamentos ideolgicos inspirados en el libe-
ralismo y la doctrina social de la Iglesia. Sin embargo, no fue sino hasta principios de
los ochenta cuando obtuvo presencia real en el escenario poltico nacional. Desde en-
tonces, ha emprendido una trayectoria electoral ascendente que lo ha llevado a ganar
alcaldas importantes y tres gubernaturas estatales. En las pasadas elecciones del 21 de
agosto, el PAN afirm su carcter de segunda fuerza poltica nacional.
40 Dicha clusula se cre en la reforma electoral de 1986 y se mantuvo en la de
1990. Por tal se entiende la necesidad de incrementar la representatividad de los parti-
dos de oposicin en el Congreso, pero sin perder la capacidad de gobernar, de llevar
adelante las iniciativas del ejecutivo por causa de bloqueos y estancamientos en el deba-
te parlamentario.
41 Los Consejeros Magistrados deban cumplir con los requisitos para ser minis-
tro de la Suprema Corte deJusticia de la Nacin y no haber ocupado cargo de elec-
cin popular o de dirigencia partidista en los cincos aos anteriores.
167
las elecciones. Elimin el controvertido proceso d autocalificacin de
los senadores y diputados de sus elecciones, y cre el Registro Nacio-
nal de Ciudadanos para actualizar el padrn electoral.
Con dichas reglas se llevaron a cabo las elecciones federales de
1991, en las que el partido dominante, el PRl, recuper las posiciones
perdidas tres aos antes. Sin embargo, la nueva ley electoral an no
dejaba conforme a las diversas fuerzas polticas, particularmente al
Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) ,42 que insista en la sobre-
rrepresentacin que introduca la clusula de gobernabilidad, se opona
al control que todava tena el gobierno en la organizacin ydictami-
nacin electoral, y denunciaba las condiciones de inequidad en la
competencia electoral. Fue entonces necesario reformar por segunda
vez el Cofipe para desahogar estas objeciones cruciales.
La segunda reforma estableci un ms equitativo acceso de los
partidos polticos a los medios de comunicacin. En lo referente al fi-
nanciamiento acord establecer fuentes transparentes para la obten-
cin de recursos de los partidos y fij lmites a los gastos de campaa.
Prohibi adems todo financiamiento que proviniera de los gobiernos
federal, estatal o municipal." de las dependencias y entidades pbli-
cas, de extranjeros, ministros de cultos y asociaciones religiosas y de or-
ganizaciones internacionales.
La reforma de 1993 mejor asimismo la representatividad poltica
del Congreso. Se estableci una nueva frmula para el Senado que am-
pliaba las oportunidades de los partidos polticos al establecer cuatro
senadores para cada Estado en lugar de dos, tres por mayora relativa y
uno para la primera minora. El nuevo sistema entr en vigor en las
elecciones de 1994,44 por lo que el nmero de senadores se duplic de
64 a 128. Incluso, por lo que respecta a la Cmara de Diputados, integra-
da por 500 miembros (300 electos por el principio de mayora relativa y
42 En 1988, como resultado de la escisin en el PRl de la llamada Corriente Crtica,
encabezada por Cuauhtmoc Crdenas y P. Muoz Ledo, surgi el Frente Democrtico
Nacional (roN), coalicin de varios partidos de izquierda impopulares. El Frente fue el
antecedente de lo que ms tarde sera el PRD, partido integrador de corrientes de iz-
quierda y del nacionalismo revolucionario tradicional.
45 Como prueba de parcialidad en la competencia poltica, la oposicin denunciaba
que el PRl gozaba del privilegio de utilizar fondos pblicos para actividades partidarias.
44 En estas elecciones estaba prevista la renovacin de la mitad de la Cmara Alta que
antes constaba de 64 senadores; sin embargo, las reformas recientes eliminaron esa fr-
mula, por lo que el 21 de agosto de 1994 se eligi a tres senadores: dos por mayora y uno
por primera minora. En 1997 se elegir a 32 senadores para ocupar el cargo por tres
aos solamente yen el ao 2000 se renovar la Cmara de Senadores completamente.
200 mediante el de representacin proporcional) se elimin la llama-
da clusula de gobernabilidad.
Como complemento de las medidas anteriores, se procedi a levan-
tar por segunda vez un nuevo padrn electoral y se emiti una credencial
de elector con fotografa para responder a las objeciones de que el pa-
drn contena sospechosamente duplicaciones y eliminaba selectivamen-
te a ciudadadanos inclinados hacia la oposicin.
A partir de enero de 1994, a raz del levantamiento armado en Chia-
pas y del asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colo-
sio, se present una circunstancia indita en la poltica nacional, caracte-
rizada por la incertidumbre y el riesgo poltico. La opinin pblica se
llen de anlisis pesimistas que prevean escenarios que iban del caos a un
gobierno interino de transicin. Lo relevante en estas circunstancias fue
el papel desempeado por los partidos polticos que empezaron enton-
ces a matizar su discurso beligerante ya buscar puntos bsicos de acuer-
do con el fin de evitar que las elecciones del 21 de agosto de 1994 fueran
el inicio de una desestabilizacin de enormes daos para la nacin.
Decisivo fue el Acuerdo para la Paz, laJusticia y la Democracia, firma-
do por partidos y candidatos .presidenciales el 27 de enero de 1994. El
acuerdo inclua una serie de medidas para garantizar tanto la equidad y
civilidad en las campaas electorales, as como la organizacin imparcial
y confiable del proceso y la jornada electoral. Sobre todo, dej abierta la
posibilidad de avanzar hacia una tercera reforma electoral, que creara
condiciones todava ms convincentes de que las elecciones ocurriran
bajo el sello de la legalidad, la imparcialidad y la equidad. De ese acuer-
do, tres meses despus, surgieron nuevas e importantes modificaciones
que abarcaron el cdigo penal que tipific 17 delitos electorales.
Las reformas constitucionales y del Cofipe llevadas a cabo en 1994
son importantes al menos por dos razones. En primer lugar, porque es
la primera vez que logran el consenso de todos los partidos, incluido el
PRD, que se haba resistido a aprobarlas en aos pasados; segundo, por-
que establecen una nueva composicin de los rganos de autoridad
electoral en la que seis consejeros ciudadanos independientes yapartidis-
tas -electos por la Cmara de Diputados a propuesta de los partidos y
no del presidente- se vuelven mayoritarios y determinantes en la toma
de decisiones en el seno del Consejo General del lFE.45 Por ltimo, las
45 El Consejo General del !FEse integra adems por cuatro representantes del Poder
Legislativo (dos diputados y dos senadores, uno de mayora y uno de minora respectiva-
mente) y por el secretario de Gobernacin que es el presidente del Consejo General. (Es-
ta conformacin fue modificada tras la reforma electoral de 1996; nota del editor.)
169
reformas ampliaron el campo de accin de los observadores naciona-
les y aceptaron la presencia de los visitantes extranjeros,
Adems de las reformas anteriores, el IFE impuls en los ltimos me-
ses acuerdos que mejoraron las condiciones de confiabilidad y equidad
del proceso electoral. Las nuevas medidas fueron: disminuir en cinco ve-
ces el tope de los gastos de campaa; llevar a cabo auditoras externas del
padrn para garantizar su confiabilidad; crear una fiscala especial para
perseguir los delitos electorales; seleccionar, mediante un procedimiento
de doble insaculacin, a los ciudadanos que se haran cargo de la mesa
directiva de las casillas electorales; emitir boletas electorales con taln fo-
liado para controlar el cmputo de los votos; suspender las campaas pu-
blicitarias de los programas de Procampo y Pronasol-dos programas so-
ciales que la oposicin impugnaba como clientelares y favorecedores al
PRI- durante un lapso de veinte das previos a las elecciones.
El contexto de incertidumbre abierto a partir de 1994, los recuerdos
del resultado electoral de 1988 y las reformas electorales que terminaron
incorporando la totalidad de las propuestas hechas por los partidos de
oposicin, alentaron la especulacin de que los probables resultados
de las elecciones presidenciales seran adversos al PRI y daran paso a la
alternancia poltica, inicindose efectivamente la transicin democr-
tica en Mxico.
El da 22 de agosto se conocieron finalmente los resultados preli-
minares de una de las elecciones que ms expectativas y escenarios ha-
ba creado, bajo la mirada vigilante de aproximadamente 1 000 visitan-
tes extranjeros y 50 000 observadores nacionales. Las cifras oficiales,
respaldadas por encuestas de salida y sistemas de conteo rpido, die-
ron el triunfo al candidato del PRI, Ernesto Zedillo, con 50.18% de los
votos, seguido del PAN (centro derecha) con 26.69% de los votos, y del
PRD (izquierda) con 17.08 por ciento.
Como nunca antes, se comprob una altsima presencia del electo-
rado en las casillas, que rebas no solamente los promedios nacionales
de aos atrs, sino que situ a Mxico en los niveles ms altos de parti-
cipacin electoral del mundo, al alcanzar ms de 77% de votacin res-
pecto de la lista nominal. Los resultados electorales echaron abajo mi-
tos, creencias y argumentaciones. Se vino abajo la tesis segn la cual a
mayor votacin de ciudadanos corresponda un menor nmero de vo-
tos para el PRI; se sacudi tambin la creencia de que la limpieza elec-
toral pasaba necesariamente por la derrota del PRI y se desacredit la
afirmacin sobre el deterioro poltico paulatino y constante del PRI.
Sobre todo, zozobr la tesis central de varios crticos, segn la cual el
triunfo del PRI tena como base el fraude electoral.
REFORMAS CONSTITUCIONALES: HACIA UN ESTADO DE DERECHO
Aunque el Estado mexicano se ha configurado como un vigoroso Es-
tado nacional, no ha podido todava consolidarse como un autntico
Estado de Derecho. Los esfuerzos por alcanzar un gobierno de leyes,
imparcial, honesto y eficiente son todava insuficientes para salvar la
distancia entre el pas legal y el pas real. Uno de los efectos ms be-
nficos del proceso de democratizacin emprendido ha sido justa-
mente (re)descubrir colectivamente el valor poltico del Derecho, la
igualdad ante la ley, la exigencia de autoridades imparciales. Apreciar
que quien elige el gobierno democrtico elige antes el gobierno de
leyes.
Durante el gobierno del presidente Salinas se respondi a las de-
mandas populares de justicia y legalidad con avances en la construc-
cin de un Estado de Derecho; los ms importantes fueron: a) la crea-
cin de la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH), rgano
independiente, fiscalizador de los actos del gobierno y protector de
los derechos humanos considerados en el orden jurdico; b) la modifi-
cacin del marco legal del campo mexicano, que busc dar mayor
certidumbre jurdica a un sector sacrificado en aras de la industriali-
zacin, y c) la reforma constitucional del artculo 130, cuyo propsito
era establecer las nuevas relaciones entre el Estado y las Iglesias, sin
menoscabo de la tradicional conviccin laica del Estado y la libertad
religiosa.
La CNDHY la emergente cultura de losderechos humanos
Son hechos conocidos en Mxico la indolencia y parcialidad en la pro-
curacin y administracin dejusticia, la violacin de los derechos ciuda-
danos y la corrupcin inaceptable en ciertas reas del sector pblico.
Frente a esto, el gobierno mexicano decidi establecer, a semejanza
del modelo escandinavo del omlntdsmano del defensor del puebloen el
modelo espaol, una institucin encargada de la proteccin, promo-
cin, estudio y divulgacin de los derechos civiles: la Comisin Nacio-
nal de Derechos Humanos. No bastaba la existencia de la ley ni su inci-
piente o parcial cumplimiento; era necesario una instancia diferente
de las yainstituidas que fuera capaz de defender activamente los dere-
chos de los ciudadanos.
Creada por acuerdo presidencial el 5 de junio de 1990, la comi-
sin se concibi, segn el presidente Salinas; corno instrumento de la
171
sociedad para vigilar y auxiliar a las autoridades en observancia de la
ley y en la proteccin de las garantas individuales. Desde sus inicios, a
pesar de que el marcojurdico original la defina como un rgano des-
concentrado de la Secretara de Gobernacin, la CNDH adquiri un al-
to grado de independencia que le otorg un amplio prestigio en la so-
ciedad mexicana, vida de justicia y de respeto a la legalidad. Una
muestra reciente de su reputacin fue el haber otorgado al titular de
la comisin la delicada tarea de conciliar y lograr la paz en el conflicto
armado de Chiapas.
Su fructfera y notable experiencia condujo a que el 22 de enero
de 1992 se modificara el artculo 102 de la Constitucin, en el que se
facultaba al Congreso ya las legislaturas locales para que, dentro de
sus respectivas jurisdicciones, establecieran organismos de proteccin
de derechos humanos. La nueva disposicin constitucional tambin
dio a la CNDH el carcter de organismo descentralizado con personali-
dadjurdica y patrimonio propios; la facultad de emitir recomendacio-
nes pblicas, autnomas, no vinculatorias e informales; la no compe-
tencia en asuntos electorales, laborales yjurisdiccionales.
Mediante una intensa labor de promocin, capacitacin y divulga-
cin, la CNDH logr en poco tiempo constituirse en un instrumento
educativo de la sociedad al pugnar por una cultura poltica de la lega-
lidad en un pas que, por muchas razones histricas, termin atrapado
por arbitrariedades y componendas. El elevado nmero de quejas
atendidas por la Comisin, la fundacin de las Comisiones Estatales de
Derechos Humanos en las entidades federativas y el nacimiento de or-
ganizaciones no gubernamentales protectoras y defensoras de los de-
rechos civiles, son los ejemplos ms significativos de la interiorizacin
e incorporacin de esta prometedora cultura de los derechos humanos en
la conciencia del ciudadano mexicano. La gran tarea pendiente de los
siguientes gobiernos, por tanto, es la reforma del PoderJudicial, que de-
pure la administracin de justicia y culmine la construccin de un go-
bierno plenamente legal.
El campo mexicano
El artculo 27 constitucional, producto mximo de la revolucin agra-
ria de 1910 prohibi el latifundio yorden el reparto agrario, as co-
mo la restitucin de tierras y aguas a toda comunidad que las hubiera
perdido. Estas medidas, plenamentejustificadas en su momento, gene-
raron con el paso del tiempo problemas yvicios expresados en el mini-
172 REI'ORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
fundismo improductivo, la falta de certeza en la tenencia de la tierra y
la venta o renta de parcelas ejidales'" contra la ley agraria.
Estas distorsiones, entre lo formal y lo real, tuvieron efectos sobre la
productividad del campesino, la cual era 2.5 veces menor al promedio
nacional y 4.3 veces inferior a la del obrero en 1982. El salario anual
promedio per cpita de la poblacin ocupada en el campo, por tanto,
era inferior al de otras actividades econmicas. Adems, en 1988 y
1989 el PIB del sector agrcola mostr tasas de crecimiento negativas de
3.9 y 4.2% respectivamente. .
La Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH) yel Ins-
tituto Nacional de Estadstica, Geografia e Informtica (INEGI) recono-
cieron que 52.4% de la superficie agrcola nacional era de subsisten-
cia, 40.5% era cultivada por mtodos tradicionales y slo en 7.1 % se
utilizaban tcnicas avanzadas. Asimismo, en 1988,23% de la fuerza na-
cional de trabajo laboraba en el campo, pero sta contribua con ape-
nas 7.7% del PIB. Ante este panorama y la nueva orientacin de la pol-
tica comercial, el gobierno del presidente Salinas se plante la
necesidad de modernizar el aspecto jurdico institucional que orienta-
ba y defina las relaciones en el campo mexicano.
El propsito de las modificaciones al artculo 27 constitucional fue
el de otorgar seguridad legal a los productores con el fin de promover
la capitalizacin del campo. La reforma, que reafirma la prohibicin
del latifundio, tenga una mayor certeza en la tenencia de la tierra y
consolida los tipos de propiedad (privada, ejidal y comunal) en busca
de una mayor productividad yjusticia en el agro mexicano.
El cambio constitucional tambin dio por terminado el reparto
agrario, una expectativa incansable de las masas campesinas e indge-
nas y una obligacin pblica que por dcadas se consider la quintae-
sencia de la Revolucin mexicana. El reparto no poda ser permanen-
te debido a que el crecimiento de la poblacin rural haba ocasionado
la fragmentacin de la tierra, lo cual imposibilitaba el acceso al crdito
y la tecnologa. Para fomentar la capitalizacin en el campo se estable-
cieron las condiciones legales que permitieron la inversin directa de
las sociedades mercantiles, organismos que antes de las reformas no
podan adquirir, poseer o administrar fincas rusticas y por lo mismo,
estaban imposibilitadas para invertir en actividades agrcolas. La refor-
46 El ejido es una figura jurdica creada despus de la Revolucin de 1910. Est
constituido por tierras comunales con el especfico objetivo de cultivar la tierra, Sin em-
bargo, los campesinos "ejidatarios" no poseen poder de enajenacn ni dominio de las
propiedades.
173
ma tambin consider la proteccin de las formas tradicionales y co-
munitarias de tenencia de la tierra existentes en el pas (principal-
mente de los ejidatarios y comuneros) y reconoci la tapacidad de los
productores de decidir sobre el uso de sus parcelas.
Las modificaciones a la Constitucin y a la Ley Agraria permitie-
ron la creacin de los Tribunales Agrarios y de la Procuradura Agra-
ria. Ambas instituciones operan desde 1992 con el propsito de abatir
el rezago en los certificados de la propiedad rural y proteger a los pro-
pietarios de las tierras. As, la nueva realidad jurdico institucional en
el campo pretende inscribirlo en el mercado competitivo tanto inter-
no como externo. El proceso, sin embargo, deber complementarse
con polticas crediticias, de asistencia tcnica y apoyos a la comerciali-
zacin libre de los productos del campo, terreno donde todava hay
mucho por hacer.
Redefinicin delas relaciones Estado-Iglesias
Al llegar a la presidencia, Salinas de Gortari abri la discusin sobre
la libertad religiosa y las relaciones del Estado con las Iglesias, otro te-
ma tab, dado el comportamiento polmico de la Iglesia mexicana
frente al Estado mexicano a lo largo del siglo XIX e inmediatamente
despus de la Revolucin. Luego de tres aos de discusiones y debates,
en 1992 se aprob casi por unanimidad la reforma al artculo 130
constitucional que superara la situacin de simulacin y que modific
las normas que eran letra muerta por la imposibilidad de ponerlas en
prctica, adems de que contravenan abiertamente cualquier declara-
cin de derechos humanos fundamentales.
Con las reformas constitucionales se logr que, por primera vez,
los sacerdotes y dems ministros de cultos religiosos obtuvieran dere-
cho a votar, al tiempo que la legislacin les restringa el derecho a ser
votados para cargos pblicos de eleccin. Asimismo, las Iglesias obtu-
vieron personalidad jurdica, con lo cual fueron reconocidas formal-
mente por el Estado, permitiendo as superar una simulacin que por
aos se haba guardado entre las partes. Por ltimo, abri la posibili-
dad paraque las asociaciones religiosas pudieran dedicarse a las labores
de enseanza en forma legal, siempre y cuando se cieran a los planes y
programas de estudio dictados por el gobierno.
Los fundamentos del Estado laico, por su parte, permanecieron.
La separacin de las Iglesias, la supremaca del poder civil, la subordi-
nacin-de todos a la legalidad, la'igualdad ante la ley de todas las Igle-
sias y asociaciones religiosas, adems del imperativo de garantizar las li-
bertades de conciencia y promover la tolerencia, son algunos de los
principios que le dan vida al laicismo estatal. Incluso permaneci vi-
gente la estricta prohibicin de que las Iglesias intervengan en los
asuntos polticos.
La reforma constituy, de esta manera, un avance profundamente
significativo en las relaciones del Estado con la sociedad, en su actuali-
zacin y mejoramiento. La legislacin, hasta entonces vigente, era la
de la Constitucin de 1917 y la Ley Reglamentaria de 1923, pensadas
ambas para principio del siglo y no para nuestros das. Las actividades,
que en su momento justificaron la adopcin de disposiciones legales y
polticas hostiles frente a la Iglesia catlica, perdieron su sentido.
CONCLUSIONES
La reforma del Estado mexicano an no ha terminado. Sin duda, los
avances en la democratizacin del rgimen y en la liberalizacin econ-
mica han originado una nueva relacin entre Estado y sociedad, bajo
el signo de una mayor autonoma y participacin social en los asuntos
pblicos. Han modificado tambin la estructura y el nmero de las orga-
nizaciones de la administracin pblica, as como su modelo de gestin.
Pero todava quedan muchas cosas por hacer en diversos rdenes. Fun-
damental es concluir la obra maestra del Estado de Derecho y del go-
bierno de leyes, llevar a su conclusin la democratizacin del rgimen y
abrir el proceso de un mejor balance entre el gobierno nacional y los go-
biernos locales conforme a la naturaleza federal de la repblica.
En esos ltimos meses, a lo largo de la campaa electoral e inme-
diatamente despus de conocidos los resultados, se ha ido configuran-
do una agenda comn en la que son ms las convergencias que las di-
vergencias entre los partidos polticos. A diferencia del pasado, lleno
de tensiones, desconfianzas y enfrentamientos, hoy los lderes de los
partidos han manifestado explcita y promisoriamente su voluntad de
dialogar para encontrar los acuerdos polticos bsicos que den el sus-
tento del consenso a la agenda comn. La novedad no consiste en
identificar los puntos prioritarios por tratar, sino en la cooperacin po-
ltica para llevarlos a cabo, la cual parece finalmente tomar forma, a
pesar de que los principales actores polticos difieran sobre sus instru-
mentos, tiempos y alcances.
La agenda tiene dos captulos: una agenda institucional y una
agenda de polticas. La primera tiene que ver con lo que boyes un re-
175
clamo nacional: efectiva divisin de poderes, contrapeso democrtico
al tradicional presidencialismo, una reforma a fondo del poder judi-
cial en busca de una procuracin e imparticin de justicia honesta e
imparcial, un balance efectivo entre los tres rdenes de gobierno -fe-
deral, estatal y municipal- con el tema del federalismo fiscal en punta.
y, en lo que concierne a la administracin pblica, es hora de iniciar
una profunda modernizacin administrativa que haga posible en los
hechos la gestin eficiente y equitativa que se espera de un Estado re-
formado. Despus del adelgazamiento de su estructura y de la introduc-
cin de nuevas formas de regulacin de la economa y la atencin a los
problemas sociales, sigue pendiente la tarea de reformar organizacio-
nes y procesos administrativos, precisamente para que el nuevo estilo
de gobernacin y gestin muestre su capacidad de resolver problemas
y conflictos.
La segunda agenda, la de polticas, no es menos importante. Los
cambios ocurridos son hoy una plataforma ms slida y prometedora
para atender los viejos y nuevos problemas del pas. Las polticas de
estabilizacin no se han traducido todava en crecimiento econmico.
La apertura y globalizacin econmica, que ha obligado a las empre-
sas sobrevivientes a volverse productivas y competitivas, todava no ha
creado los empleos e ingresos que se esperan de sta. Yenfrente si-
guen dolorosamente presentes las cuestiones de la pobreza y la desi-
gualdad injusta, particularmente en las zonas rurales y en las comuni-
dades indgenas, no obstante las polticas activas y novedosas de
asistencia, desarrollo y seguridad social. El desafio consiste en probar
que la reforma del Estado tiene sentido y eficacia para reformar las
condiciones de vida social, tan angostas y fatales para millones de ciu-
dadanos.
Resurge as, una vez ms, el tema del desarrollo econmico y so-
cial, que ha acompaado permanentemente a Mxico. Ybien vistas
las cosas, ms all de la cortina de humo de las recientes polmicas
prejuiciadas o argumentadas sobre la supuesta naturaleza neoliberal de
la reforma, el desarrollo econmico y social ha sido el objetivo de fon-
do de la transformacin del Estado mexicano. Se ha buscado armar
una nueva economa poltica que sea tambin economa social. Yesta
idea regulatoria de la poltica yla Administracin Pblica, mexicana y
no, seguir conduciendo el trabajo interminable de dar respuestas,
muchas y modificables, a las cuestiones pblicas y a las necesidades
sociales.
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GESTIN GUBERNAMENTAL
y REFORMA DEL ESTADO*
LUIS F. ACUIlAR VILLANUEVA
Aun si frenados y reprimidos, los movimientos de independencia polti-
ca, tendientes a la democratizacin del rgimen-sistema poltico mexica-
no, han estado continuamente presentes en las dcadas posrevoluciona-
rias. Adquirieron mayor extensin y fuerza en los aos setenta, bajo el
impulso del movimiento del 68, Yse convirtieron en una real posibili-
dad de cambio a lo largo de los aos ochenta. La crisis fiscal de 1982, a
la que siguieron necesarias polticas de ajuste y reforma del modelo
econmico, y la crisis poltico-electoral de 1988, parecen ser los dos
grandes eventos que llevaron a un nuevo nivel, ms articulado y ms
consciente, la demanda de nuevas relaciones entre la sociedad y el Es-
tado. Entre los sectores sociales, cada vez ms dispuestos a ejercer sus
libertades privadas y pblicas, y los sectores polticos y gubernamenta-
les, ms dispuestos a iniciar decididamente cambios en el sistema polti-
co mexicano, en el modelo de administracin pblica y en la economa.
Todos estos esfuerzos de organizaciones sociales, partidos polticos y
del gobierno mismo han contribuido a dar origen y forma a lo que
hoy llamamos reforma del Estado. Voy a tratar de mostrar especfica-
mente en esta conversacin que los cambios sucedidos recientemente
en la gestin gubernamental desencadenan cambios en la poltica
misma y, por lo tanto, producen finalmente reformas del Estado. En
la ltima dcada se ha vivido el paso del redimensionamiento a la re-
forma del Estado. No slo ha cambiado el aparato gubernamental y
su modo de actuacin, ha cambiado, asimismo, el sistema poltico, el
Estado. Este es el supuesto y el objetivo de este trabajo.
*Este trabajo se public originalJnnte en Mauricio Merino Huerta (coord.), Cam-
bio'poltlco, MXico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administra-
cin Pblica-Conacyt, 1992, pp. 131-147.
177
1
En Mxico, como consecuencia de la forma en que termin la Revolu-
cin mexicana, se fue consolidando y endureciendo a lo largo de mu-
chos aos un estilo de gobierno, un estilo de gestin pblica, cuyas carac-
tersticas son conocidas por todos y que quisiera recordar de manera ms
ilustrativa que exhaustiva, tratando de evitar los juicios de valor.
a) La primera caracterstica del estilo de gestin pblica mexicana
ha sido el predominio del gobierno federal sobre los otros niveles de
gobierno. La gestin pblica ha sido definida y vertebrada por una
agenda federal, una agenda nacional, ms que por los asuntos y las
prioridades de las comunidades polticas locales, ya sea regionales o
municipales. Todos los asuntos polticos y administrativos considera-
dos relevantes han sido calificados de naturaleza "nacional", por lo
que el resultado ha sido el predominio abrumador del gobierno fede-
ral sobre los otros niveles de gobierno, usualmente carentes de toda
iniciativa.
b) En segundo lugar, ha sido un estilo de decisin con amplia auto-
noma y discrecionalidad. El gobierno goza de un tradicional amplio
margen de maniobra en sus actividades de representacin de intereses
y de conciliacin de conflictos, en la formacin de su agenda poltico-
administrativa, en la eleccin e implementacin de sus polticas. Ha si-
do, entonces, un estilo de gestin de bajo componente pblico, es de-
cir, de escasa participacin, discusin y concertacin ciudadana. El
gobierno ha protagonizado y controlado el mbito de la vida pblica.
Hasta en las polticas exclusivamente tcnicas, la decisin estuvo en
manos de una lite bastante autnoma que consult discrecionalmen-
te a los interesados o a los afectados, pero descart de manera sistem-
tica la participacin resolutoria de ciudadanos y grupos independien-
tes en la definicin y tratamiento de sus problemas.
e) En tercer lugar, y ste es quiz el aspecto ms importante, la
gestin pblica fue la primera fuente de la legitimidad del gobierno.
Fue fundamental el empleo y desempeo de la gestin pblica como
fuente de legitimidad. La eficacia decisional (no hablo de eficiencia)
del gobierno en la provisin de bienes y en la prestacin de servicios
para responder a las diversas demandas de los grupos sociales, fue con-
siderado el elemento clave para mantener el poder y para mantenerlo
legtimamente. En vez de la eleccin ciudadana, derivada de la partici-
pacin democrtica plural y competitiva, fue la capacidad de la accin
gubernamental para satisfacer puntualmente las demandas sociales, la
que constitua el fundamento de la legitimidad gubernamental. La po-
GESTIN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTADO
179
ltica mexicana se ha caracterizado por individuos y grupos deman-
dantes de bienes y servicios pblicos ms que por ciudadanos oferen-
tes, que brindan su apoyo al gobierno por medio del voto libre, la opi-
nin pblica, la contribucin fiscal y la observancia de la ley: a la
manera del Estado liberal. La eficacia decisional de la accin guberna-
mental fue entonces el soporte de la legitimidad histrica del Estado
mexicano. La llamada "poltica de masas", pieza angular del sistema,
tuvo base y alcance administrativo. Se puede hablar de una "economi-
zacin" de la poltica, en el sentido de que los fines, las bases y los me-
canismos del consenso fueron las varias utilidades econmicas que ob-
tenan los individuos y las organizaciones.
d) Asimismo, fue preferida la gestin directa de las polticas por ra-
zones de superior control y tambin de mayor visibilidad de la accin
gubernamental en busca de consenso y apoyo. Este nfasis en la ges-
tin gubernamental directa de las polticas llev a la burocratizacin de
los programas y dej de lado otras formas de administracin pblica,
basadas en la cooperacin entre las comunidades y el gobierno (conce-
siones, contrataciones, autogestiones...). Al nfasis en la gestin directa
pertenece la creacin y dilatacin de la empresa pblica. La poltica de
desarrollo y la poltica de bienestar social del gobierno mexicano, to-
maron la forma de operacin directa de los programas y propiedad di-
recta de la empresa pblica. Otras opciones posibles de mayor involu-
cramiento y responsabilidad social no pudieron o no quisieron ser
tomadas en consideracin. La administracin pblica cay toda en el
lado gubernamental y foment, de hecho, la subordinacin de los ciu-
dadanos. En efecto, ha sido el factor administrativo el que, de manera
principal, ha contribuido a un entendimiento gubernamentalista de
lo pblico, hasta el punto que de no existe diferencia conceptual en-
tre lo gubernamental y lo pblico en la apreciacin de los mexicanos.
e) Otra caracterstica decisiva ha sido la fuerte regulacin de las
conductas econmicas. Una economa en desarrollo, en transicin de
una sociedad tradicional a una industrial, oblig a regular ampliamen-
te las conductas y elecciones econmicas, tanto para fines de protec-
cin y promocin del capital nacional (bajamente acumulado. incapaz
de afrontar entonces iniciativas de alto riesgo o de evolucionar en
grandes economas de escala) como para fines equitativos de defensa y
compensacin de los trabajadores. Capital y trabajo, cmaras empresa-
riales y organizaciones sindicales y campesinas, fueron la espina dorsal
del sistema poltico mexicano yde la poltica de desarrollo. Las clases
medias profesionales y propietarias han sido, en el fondo, ms cuestio-
nadas e independientes.
j) Ha sido notorio el nfasis en la gestin pblica mediante jerar-
quas personalizadas, de empleados de confianza, de directivos discre-
cionalmente designados. Es, sin duda, una gestin pblica jerrquica,
de acuerdo con la clsica organizacin burocrtica del Estado, pero
articulada por una cadena de adhesiones y compromisos personales,
que ofreca muy poderosos incentivos de carrera poltica y de posicin
econmica para los que se integraran disciplinadamente a la cadena
personalizada de gestin. El "estilo personal" de gobernar no fue slo
una caracterstica de la presidencia, sino un hecho reproducido y dila-
tado en los diversos niveles de gobierno. En ese sentido, fue impresio-
nante comprobar, sobre todo en los momentos de la mayor decadencia,
que los ciudadanos no nos sometamos a un gobierno de leyes, sino a
un gobierno de arreglos personales, de lealtades personales, que tal vez
no necesariamente significaban soborno o corrupcin, pero que obli-
gaban a los ciudadanos a entablar un trato personalizado con los gesto-
res de los bienes y servicios pblicos para poder obtener la aplicacin
de la ley y el acceso a los beneficios de los programas. La invocacin im-
personal de la legalidad o de la eficiencia gerencial de la administra-
cin pblica fue verbal ms que real, excepcin ms que regla.
g) Por ltimo, se descuid el aspecto costos de las decisiones de ges-
tin pblica. Esto se va a reflejar en ineficiencia, dispendio, disconti-
nuidad y descuido. No ha sido comn en nuestro medio la conciencia
de costos (de oportunidad y operacin); entender que las decisiones
cuestan, que las decisiones consumen recursos pblicos escasos (y, a
veces, no renovables), por lo que se exige economa y eficiencia. Desde
luego, estas caractersticas de la gestin pblica no son fortuitas. Debi-
do a la magnitud de la demanda social inherente a nuestra naturaleza
de pas pobre y rezagado -demanda por infraestructura fsica, por bie-
nes y servicios, por oportunidades educativas y de empleo, por seguri-
dad-, casi todas nuestras polticas desde los aos treinta y cuarenta
han tenido que ser distributivas, han debido asignar recursos y desple-
gar masivo gasto pblico. Hasta la fecha, afrontamos el problema de
gobernar a un pas mayoritariamente pobre, cuyas demandas recla-
man con urgencia bienes, servicios y oportunidades que comportan al-
tsimos costos. En los primeros aos del desarrollo gobernar implicaba
gastar. Esto se hubiera podido realizar con cuidado fiscal, a pesar de la
precariedad de la hacienda pblica.
En realidad, tuvimos cuidado al inicio, promoviendo el desarrollo
de la economa nacional a travs de la consolidacin del mercado in-
terno, y buscando construir paulatinamente el Estado fiscal. Pero des-
pus, a la hora del apremio poltico (fines de los sesenta y dcada de
181
los setenta), camos en el descuido fiscal, en un dficit fiscal creciente
y un endeudamiento excesivo debido, en mucho, a la polmica idea
de que el desarrollo nacional (revolucionario) no poda lograrse ms
que mediante el protagonismo estatal (regulacin, propiedad, geren-
cia) con un papel menor de la iniciativa privada y el mercado. En suma,
el gobierno de pobres, donde la poltica distributiva es la dominante,
condujo a un enorme gasto y, paralelamente, al descuido de el aspecto
costosde la gestin pblica. La inevitable crisis financiera del Estado fue
el desenlace de este obligado estilo de gobierno y, en consecuencia,
provoc la recesin econmica nacional.
En las discusiones recientes sobre el crecimiento y el redimensio-
namiento del Estado, se ha prestado mayor atencin al tamao del Es-
tado, a la magnitud de su intervencin, y se ha prestado menor aten-
cin al estilo y forma de la intervencin. Slo recientemente se ha
descubierto que es ms importante y decisivo el sistema poltico y, por
ende, el modelo o estilo de gobernar y administrar que el sistema pol-
tico desencadena y refuerza. He puesto el nfasis en la idea de que el
estilo o modelo de gobernar ha sido el factor principal del crecimiento
del aparato gubernamental, hasta llevarlo a una situacin inmanejable
econmica y administrativamente. Este estilo de gobierno "crecido"
encontr sus razones en la "ideologa nacional popular" de la Revolu-
cin mexicana, con apoyo en la Constitucin poltica mexicana. Razo-
nes de unidad nacional, de justicia social y de impulso al desarrollo del
pas, que se hacan derivar de una interpretacin de la Revolucin me-
xicana y hasta de la historia patria, sustentaron la hegemona estatal, la
sobrerregulacin (protectora) econmica, la creacin de empresas p-
blicas, la burocratizacin de los programas de asistencia y promocin
social, el masivo gasto y empleo pblico. La concepcin dominante de
la Revolucin mexicana fue estatista ms que social y, dicho de paso,
ms enftica en el Estado nacional que en el Estado de derecho. El
resultado final de este estilo "revolucionario" de gobernar mediante
propiedad y gestin directa fue un gobierno autoritario y deficitario.
Nada extrao.
Todos los estudios sobre el despliegue y el desenlace de los llamados
biggoverriments insisten en sealar con evidencia relevante y extensa que
el crecimiento del Estado termina detenido y paralizado por el dficit fis-
cal y el dficit de consenso (o legitimidad). Los Estados no pueden cre-
cer todo.10 que quisieran y de la manera como lo desearan, porque hay
lmites en las contribuciones fiscales coactivas yhay lmites en las contri-
buciones polticas librest.lmites en la hacienda y lmites en la poltica, l-
mites en la recaudacin fiscal y lmites en el otorgamiento del consenso.
En mi opinin, lo que hemos aprendido a lo largo de los aos
ochenta, tal vez dolorosamente, es la idea de un Estado limitado, un
Estado que tiene menos consenso del que quisiera para poder realizar
grandes proyectos y empujar a la nacin a realizar grandes objetivos
holsticos, y que tiene menos riqueza pblica para instrumentar y reali-
zar estos objetivos. Recursos escasos, consenso condicionado.
Por ello, el mismo gobierno mexicano, bajo la insurgencia social y
por su propia iniciativa, procedi a corregir su dficit fiscal, saneando
sus finanzas en quiebra, as como su dficit poltico, comenzando a
abrir y pluralizar el sistema de representacin de intereses.
11
En 1976-1977, asistimos al primer proceso de autocorreccin guberna-
mental: la reforma poltica y administrativa de Jos Lpez Portillo. En
los sesenta y setenta, un periodo de crecimiento expansivo del Estado,
se pens que mediante procedimientos racionalizadores de organiza-
cin y de mtodos de gestin se podra ordenar, eficientar y responsabi-
lizar al sector pblico, central y paraestatal. Esto, lamentablemente, no
ocurri. Al final del gobierno activista de Luis Echeverra, tenamos un
aparato de gobierno, en el sector central y en el sector paraestatal, muy
disperso, miscelneo, asentado prcticamente en todos los sectores de
la economa sin un ordenamiento de prioridades y sin vnculos funcio-
nales estables entre las muchas y variadas agencias gubernamentales.
La reforma administrativa busc ordenar al multiforme sector pblico,
central y paraestatal, a fin de supervisarlo, controlarlo y hacerlo eficien-
te. Esta reforma administrativa dise competencias, sectorizaciones,
globalizaciones, desconcentraciones administrativas, delegaciones de
autoridad, agilizaciones de trmites, pero no avanz en la descentraliza-
cin de la autoridad ni reflexion sobre el trmite del gobierno. Se tra-
taba de un ordenamiento, no de un redimensionamiento.
La reforma poltica, emprendida simultneamente, ser una libe-
ralizacin controlada de la competencia poltica, particularmente por
el lado de la izquierda, debido a las convulsiones magisteriales y estu-
diantiles, al sindicalismo independiente, a los focos de guerrilla urba-
na y campesina de los aos sesenta y setenta. Fue el primer esfuerzo de
reforma administrativa y poltica, que muy pronto mostr sus lmites y
se perdi en la debacle del fin del sexenio lopezportillista.
El segundo esfuerzo es el de 1982, cuando asistimos a una reforma
administrativa y gubernamental de mayor fondo. Me-refiero a las refor-
183
.
mas constitucionales del gobierno de Miguel de la Madrid. Es el retorno
a la idea de planeacin, al gobernar de acuerdo con el plan nacional, que
se acompaa con la idea del carcter democrtico y consensual del plan.
La idea de la "planeacin democrtica" quiere recobrar el carcter pbli-
co y pactado de la accin del gobierno, con el fin de que la sociedad pue-
da saber, en principio, cmo se va a gobernar, hacia qu objetivos y con
qu instrumentos. El carcter pblico, consultado y pactado del Plan Na-
cional de Desarrollo va a tener una restriccin. Se restringir a los secto-
res de la actividad econmica exclusiva del Estado, los llamados sectores
estratgicos, y a algunos de los sectores prioritarios donde concurren los
sectores pblico, social y privado. Los sectores no prioritarios y no estra-
tgicos sern dejados a la accin libre del sector privado y del social.
De esta manera, el Estado define su rea de rectora econmica.
Esto era urgente despus de sexenios en los que el Estado poda inter-
venir prcticamente en cualquier campo econmico y la Constitucin
no tena restricciones precisas y tajantes, quedando todo sujeto a la in-
terpretacin del artculo 27 y, por consiguiente, a las interpretaciones
gubernamentales oportunistas segn las necesidades y aprietos del
momento. Otra reforma importante del presidente De la Madrid es la
reforma municipal y, a partir y alrededor de ella, toda la poltica pro-
misoria de descentralizacin gubernamental.
Planeacin democrtica, rectora econmica, carcter estratgico
y prioritario de la economa pblica, reforma municipal y descentrali-
zacin, fueron las reformas a los artculos 25, 26,28 Y115 de la Consti-
tucin en diciembre de 1982. Estas reformas buscaban redefinir la
nueva relacin Estado-sociedad en un momento institucional muy deli-
cado. Por un lado, una sociedad irritada, "agraviada", hostil al gobierno
(federal); por el otro, un gobierno desacreditado y hostigado interna e
internacionalmente. Pero tambin crearon las condiciones constitucio-
nales para que despus, en 1985, reconocida la imposibilidad de regresar
al viejo modelo de gobernar (intervencin, gasto, proteccin, control,
centralizacin), se diera paso legalmente a lo que De la Madrid llam
el "adelgazamiento" del Estado y, en otros pases, se llamaba "redimen-
sionamiento", trmino mundialmente usado para designar la necesi-
dad de recortar la desmesurada intervencin estatal por su patologa e
improductividad.
Conviene aqu recordar que el proyecto inicial de De la Madrid no
consideraba la poltica ni revisaba crticamente la concepcin tradicional
de un Estado grande, dominante, ni de un gobierno activista socialmen-
te."Sin embargo, el impacto de las reformas administrativas" terminar
por ser directa y centralmente poltico.
y, hecho an ms determinante, la sociedad mexicana, particular-
mente la sociedad propietaria y educada, exigir reformas polticas
ms que administrativas, buscando ampliar su independencia y partici-
pacin. Las clases medias empresariales, por ejemplo consideraban ya
en 1982 que el retorno de la planificacin y de la rectora econmica
del Estado, la apropiacin estatal exclusiva de los sectores estratgicos
y su peso determinante en los sectores prioritarios, eran manifestacio-
nes del incorregible y peligroso estatismo mexicano. No eran seales
de cambio de rumbo sino de reincidencia en los mismos vicios. No vie-
ron en las reformas constitucionales del 82 un hecho administrativo
que busca poner orden y racionalizar la gestin gubernamental, sino
un funesto evento poltico. Su crtica al gobierno fue entonces radical.
El desastre de la economa a principios de la dcada no se deba sim-
plemente al mal clculo y diseo de las polticas econmicas del go-
bierno o al mal manejo de la gestin pblica. Su raz estaba en la exa-
gerada discrecionalidad que el gobierno federal gozaba, de derecho y
de hecho, en demasiados campos de asuntos colectivos cruciales. La
cuestin de fondo, en Mxico, era el autoritarismo sin controles: un
poder central sin el contrapeso de los gobiernos locales, un poder eje-
cutivo sin el control del legislativo y del judicial, un partido dominante
sin la presin de la competencia abierta.
As pues, mientras el gobierno de la "crisis" quera y pareca reducir
el asunto a pura gestin, a pura administracin (saneamiento de finan-
zas pblicas, ordenamiento y planificacin de la accin gubernamental,
descentralizacin de la gestin, dispersin de la responsabilidad pbli-
ca en diversos centros de decisin), la sociedad propietaria y educada
la entenda no como asunto administrativo u organizativo de gobier-
no, sino como una cuestin poltica central: una cuestin de poltica,
no de polticas. Esto ser especialmente claro en las regiones del norte
del pas (Chihuahua 85 y 86 es ejemplar), en algunos sectores clave de
la zona metropolitana y de las principales ciudades de Mxico. La de-
manda de esta sociedad ilustrada y propietaria es clara y drstica: un
Estado menos autoritario, ms restringido y descentralizado, puesto
bajo control democrtico y sujeto a sanciones en caso de ilegalidad e
incompetencia. Para estos sectores, slo un Estado de esta naturaleza
-una reforma poltica- poda ser la condicin bsica de una gestin
pblica eficiente, laboriosa, honesta, responsable: una reforma admi-
nistrativa. Demasiado tarde lleg la reforma de la ley federal electoral
en 1986, una modificacin del proceso electoral bajo el control guber-
namental, que no despert esperanza alguna de cambio democrtico
en la ciudadana activa.
185
En cambio, la sociedad que ''vive de la poltica", a saber, la que
(con o sin responsabilidad personal) no puede resolver satisfactoria-
mente sus problemas privados de bienestar en las interacciones del
mercado y debe, en consecuencia, recurrir a la acccin estatal para sa-
tisfacer sus necesidades -clases sociales ligadas a la posibilidad de em-
pleo pblico, a la asistencia y facilidades pblicas, a la prestacin de
servicios pblicos- no entender el significado de las reformas dela-
madridistas o, en el mejor de los casos, oscilar muy ambigua y confu-
samente entre dos posiciones. Por un lado, exigir conservar el mismo
modelo de intervencin estatal, mayor gasto pblico, masivo, sin el
cual su bienestar, seguridad y movilidad socioeconmica sera inviable
o slo alcanzable al precio de mayores esfuerzos y costos. Por el otro,
parece ser que quiere democracia y constitucionalidad. Sin el rigor de
un enunciado cientfico, se puede asentar que en el norte (urbano)
del pas puede advertirse un reclamo de democracia, combinado con
menor intervencin estatal, mientras en el sur y centro (pienso en mu-
chas capas sociales del D.F.) aparecen simultneas la demanda de mayor
activismo y gasto social del gobierno, en conexin con la reivindicacin
democrtica.
A diferencia del primer sector, el ataque principalmente de estos
grupos no se dirigi a la estructura autoritaria del sistema poltico me-
xicano o al autoritarismo del gobierno, causa del dficit pblico, sino
a entidades "abstractas" como el imperialismo, el FMI, el BM, que impo-
nan sus dictados sobre un gobierno supuestamente titubeante y a la
defensiva, que supuestamente prefera pagar la deuda por la crisis. Por
consiguiente, ms que el avance hacia la democracia, se exiga la res-
tauracin de la naturaleza nacionalista y popular (populista) de la ac-
cin gubernamental.
La disminucin del gasto social (indiferenciado) del gobierno, la
restriccin de subsidios (injustificados) yel cierre de muchos progra-
mas (ineficientes) fueron descifrados nostlgica o inmerecidamente
por muchos como el abandono de los compromisos nacional populares
de la Revolucin mexicana, como abandono de la "poltica de masas".
Puede parecer peverso y frvolo que la interpretacin cannica de la
Revolucin mexicana haya terminado por ser "gasto pblico", inter-
vencionismo, burocratizacin, corporativizacin, centralizacin, pero
en los hechos, as termin la interpretacin nacional y popular. En es-
te marco, se entiende el cisma prista en el momento de la sucesin y
el "hecho Crdenas".
El neocardenismo no va a entender las reformas pos-82, pos-85,
como pura administracin, saneamiento de finanzas pblicas y
186 REFORMA DEL ESTADO YlAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
descentralizacin de la gestin gubernamental. Su interpretacin ser
poltica y tremendistamente poltica. Se trata del abandono del com-
promiso nacional popular por parte del gobierno. Se trata de una trai-
cin y, por ende, se impone el retorno de la pureza. Esta idea tendr eco
e impacto en los sectores cuya vida dependa total o muy significativa-
mente de la economa estatal.
III
Desde la presidencia de Miguel de la Madrid, qued clara la imposibili-
dad de contener exclusivamente el "redimensionamiento" en el mbito
de la administracin pblica. No es probable un "ajuste econmico",
una "reconversin industrial", un "cambio estructural de la econo-
ma", sin reforma poltica. La poltica de ajuste redimensionamiento
tena una caracterstica poltica inevitable.
En efecto, los ajustes en las finanzas pblicas tenan impactos muy
poderosos en el sistema poltico. El cambio en el estilo del gobierno y
administracin, al que oblig la crisis de los aos ochenta, alteraba el
estilo de hacer poltica, la manera como los grupos y los lderes acos-
tumbraban a representar, agregar y tratar sus intereses y demandas, la
manera tradicional de resolver los conflictos y de concertar los consen-
sos entre las organizaciones rivales y con el gobierno.
No podemos perder de vista que, en nuestro sistema, la distincin
entre poltica y administracin ha sido muy tenue, debido al hecho de
que los gobiernos solan apoyar su legitimidad en su eficacia decisio-
nal de ofrecer satisfactores a los diversos demandantes, ms que en el
proceso electoral y en la divisin de poderes. Esta legitimidad poltica
mediante administracin, se expresaba y reproduca en la sobreposi-
cin de la "representacin social" de intereses y la "representacin po-
ltica" de los mismos. Las organizaciones obreras y campesinas (y tam-
bin las cmaras empresariales y los colegios de profesionistas)
entroncaban con un partido hegemnico que, a su vez, era el interlo-
cutor preferencial (exclusivo?) del gobierno.
Este eslabonamiento continuo de organizaciones sociales, partida-
rias, gubernamentales, conmutaba las demandas sociales en respues-
tas administrativas de gobierno y era el espacio de negociacin en que
se intercambiaban obras pblicas y servicios sociales por apoyo polti-
co (de masas y lites). Organizada as la vida poltica, la alteracin de
la gestin pblica signific forzosamente un giro en las relaciones po-
lticas.
GESTIN GUBERNAMENTAL ESTADO
187
El reflujo de la intervencin estatal -menos gasto, cancelacin de
programas, liquidacin y venta de empresas pblicas, etc.- llev natu-
ralmente a alterar el modelo de gestin gubernamental. No responder
(o responder por debajo de las expectativas) a las demandas tradicio-
nales, disear otras polticas para atender las demandas (sustituir con
medios de regulacin y promocin la estrategia tradicional de gasto,
propiedad, y gestin directa en el tratamiento de muchos asuntos), no
asumir como asuntos pblicos de competencia gubernamental y de
atencin prioritaria ciertas reivindicaciones inerciales de las organiza-
ciones, ser sordos a ciertos discursos ideolgicos, etc., eran cambios
profundos en el modelo de gestin pblica. Ocasionaron, en conse-
cuencia cambios rpidos y profundos en la interlocucin y negociacin
entre la sociedad y el Estado, entre las organizaciones sociales y los po-
deres del Estado: en la poltica.
Organizaciones sociales y liderazgos, acostumbrados a arrancar
prestaciones y beneficios del gobierno a cambio de contener el conflic-
to, garantizar la paz social y dar apoyo (una poltica de presin y, en ca-
sos extremos, hasta de chantaje), empezaron a perder fuerza apenas el
gobierno no dispona de recursos para repartir y obligaba a buscar otras
opciones ms racionales de planteamiento y solucin de los problemas
sociales. Los grupos cuya fuerza dependa enteramente del modelo
tradicional de gobierno se debilitaron y avanzaron grupos otrora hete-
rodoxos y hostigados (movimientos sociales independientes, asociaciones
cvicas, grupos autnomos, coordinadoras populares, organizaciones no
gubernamentales, partidos polticos de oposicin...). Padecen crisis de
representatividad los tradicionales compulsivos organismos empresa-
riales, obreros, campesinos y emergen nuevas asociaciones con compor-
tamientos, liderazgos y discursos alternativos. Aparecen fracturas en la
lite poltica ("corriente democrtica" del PRI es ilustrativa), se separan
grupos de aliados, se escinden las organizaciones, aumenta la votacin
de los partidos de oposicin al gobierno y, muy promisoriamente, para
el orden poltico futuro, se expande la pluralidad y autonoma poltica:
nace un sistema de partidos. Al disminuir la intervencin estatal, que-
dan obviamente demandas insatisfechas y peticiones frustradas.
Cambian entonces, inevitablemente, las expectativas de la poltica,
por ende, el ejercicio mismo de la poltica (se desarrolla la pluralidad
e independencia, manifesta en la democratizacin) y, al final, cambia
la idea misma de la poltica del Estado y del gobierno. Por lo tanto,
tambin el discurso, la cultura.
En otros artculos he escrito que el efecto poltico del cambio en las
formas e instrumentos de gestin se manifest especialmente en dos
mbitos: en el mbito de lo pblico y lo privado, y en el mbito de la
independencia o dependencia de los privados y de sus organizaciones
respecto del gobierno en la atencin de sus asuntos. La disminucin
de la magnitud de la intervencin estatal ha provocado un recorte de
la esfera pblica y la expansin de la esfera privada. Se ha redefinido
lo que es (y debe ser) la responsabilidad gubernamental y lo que es (y
debe ser) la responsabilidad personal. Ha ocurrido tambin indita-
mente una revaloracin de lo privado, de su accin e iniciativa. Por
otro lado, al no hacerse ya cargo el Estado de algunos asuntos o al no
atenderlos con suficiencia -sumado al hecho, que para muchos grupos
sociales es obvio e indiscutible, de lo costoso e ineficiente de la interven-
cin estatal en estos asuntos- la consecuencia ha sido que, individuos y
grupos comenzaron a hacerse cargo de sus asuntos autnomamente,
con estrategias y organizaciones propias de accin.
En los aos de la "crisis", todos tuvieron que encontrar nuevas ma-
neras de resolver sus problemas de deterioro econmico y social, des-
cubriendo que podran prescindir del gobierno en muchos campos de
accin. La ausencia estatal en ciertas reas de accin y la resistencia (y
escepticismo) a su presencia condujo a desarrollar una mayor privaci-
dad, autosuficiencia econmica y autonoma poltica, no slo en las
capas propietarias y educadas. Esto ha sido manifiesto en la insurgen-
cia electoral, en la mayor competencia entre los partidos, en la mayor
independencia de la opinin pblica y en la mayor capacidad de indi-
viduos y grupos para plantear y resolver sus problemas econmicos.
En suma, el retiro administrativo del Estado ha liberado la poltica;
centralidad de la democracia electoral, competencia partidaria, lucha
de ideas, nuevos actores polticos, resistencia o indiferencia de las or-
ganizaciones sociales para hacer pasar sus demandas por los canales de
las organizaciones sociales y polticas establecidas para hacerse or por los
poderes del Estado. y, en el fondo, visiones diversas sobre la funcin
y mbito del Estado, proyectos nacionales diversos, programas de
gobierno diversos. El estrechamiento gubernamental del Estado ha
comenzado a dilatar la poltica. Tambin a diferenciarla en poltica
nacional, estatal, local. Muchos asuntos son de la arena local. No to-
das las cuestiones son de inters e impacto nacional.
Estos cambios en la relacin sociedad Estado, que tocan la nocin
de y las expectativas sobre el Estado, han producido el pluralismo polti-
co y en ste se expresan con claridad. Lo que empez comoforzado sa-
neamiento de las finanzas pblicas termin: como pluralismo poltico,
"transicin democrtica", autonoma de la sociedad civil. Hoy.estamos
eaJa fase de construccin de un sistema pluraly.competitivode parti-
189
dos. y, precisamente por ello, estamos al final del "proyecto nacional"
como la estrategia discursiva nica, uniforme y unitaria del consenso
poltico. La democracia pluralista significa la polmica civilizada entre
discrepantes proyectos de nacin (y programas de gobierno-progra-
mas electorales para realizarlos). y, sobre todo, significa potencialmen-
te la "individualizacin de la poltica", libertades polticasde todos y cada
uno de los ciudadanos.
Esta nueva situacin lleva, lgicamente, a dar prioridad a la Consti-
tucin poltica y al cuerpo de las leyes correctamente derivadas de s-
ta. En mi opinin, es el paso del Estado-nacin al Estado de Derecho
como el recurso discursivo y el criterio de legitimacin poltica en M-
xico. En contraposicin a la "unidad-identidad nacional" se abre paso
la "igualdad jurdica", constitucional. Polticamente (como cultural-
mente) Mxico es ya muchos, muchos Mxicos, pero legalmente, cons-
titucionalmente, Mxico es y debe ser uno. Esta indita situacin signi-
fica el peso determinante de la Constitucin poltica en la unidad y la
estabilidad poltica y la atenuacin de la ideologa nacionalista como
piedra de toque de la legitimacin y el orden: transicin de la "domi-
nacin tradicional" a la "dominacin moderna", legal (Weber). En este
sentido, la idea de la identidad nacional, la ideologa nacionalista, ya
no debe reir con la pluralidad poltica ni debe ser un perverso pre-
texto para sofocar la autonoma individual, la competencia partidaria, la
discrepancia sobre los programas de gobierno, la diferenciacin cultu-
ral, la descentralizacin, la autonoma (relativa) de estados y munici-
pios en el Estado federal.
IV
Vistos fra o apasionadamente, los gobiernos de De la Madrid y de Sali-
nas de Gortari entienden y ejercen la "rectora econmica" sin apelar a
algunos de los instrumentos macroeconmicos ms socorridos, a saber,
el dficit fiscal, la propiedad y gestin directa de las empresas produc-
toras de bienes pblicos y prestadoras de servicios pblicos. La inter-
vencin estatal puede ser legtima y eficiente por medio de regulacin,
supervisin, incentivos y sanciones, y no exclusivamente mediante pro-
piedad pblica y administracin directa. Los dos ltimos presidentes
(en una confluencia de convicciones personales, presiones polticas in-
ternas, condicionamientos internacionales; restricciones econmi-
cas...) han reconocido el gigantismo estatal, s inoperancia en muchas
reas de asuntos econmicos y sociales y, a fin de cuentas, su impro-
ductividad social, el abandono del cumplimiento de las funciones bsi-
cas del Estado. El fin del "Estado propietario" (y el proyecto de un "Es-
tadojusto"), enunciado por el presidente Salinas en 1991, es discursiva
y operativamente la culminacin de la oportuna y valiente autocrtica
del "Estado obeso", sobredimensionado, formulada por el presidente
De la Madrid en 1985.
Las medidas de ambos no son decisiones personales. Expresan, ob-
viamente, voces y demandas sociales por un Estado de calidad, menos
innecesariamente intruso, pero tambin voces del mismo aparato gu-
bernamental que hablan sobre la inadministrabilidad y bancarrota.
Aunque De la Madrid haya activado el proceso por causa de la necesi-
dad de equilibrar las finanzas pblicas y de cambiar estructuralmente
la economa, guard silencio (al menos discursivamente) respecto del
cambio necesario en las relaciones polticas, en la relacin crucial en-
tre Estado y economa.
Demasiado tarde lleg la reforma electoral de 1986 que tal vez fue
significativa slo en el plano del sistema legal. El sistema poltico real
crey poder quedar intacto, aunque pronto los sacudimientos del 87 y
del 88 dejaron en claro que naca un nuevo sistema poltico. Mrito
del presidente Salinas ser haber llevado al discurso (a pesar de aco-
modamientos justificables con la interpretacin nacionalista-revolu-
cionaria tradicional) los alcances y lmites, las funciones y mbitos de
la accin del Estado en el nuevo tiempo de Mxico, as como la mayor
rapidez en decidir sobre varios puntos crticos para el surgimiento de
la nueva institucionalidad poltica del pas. Por un lado, el reconoci-
miento de la mayor autonoma y hasta autosuficiencia de los privados
educados o ilustrados, por tanto, polticas de liberalizacin econmica y
poltica. Por el otro, el reconocimiento de la mayor precariedad y po-
breza de las masas, pero sin mirar hacia atrs y caer en las viejas e im-
productivas estrategias paternalistas, populistas y burocrticas: el pro-
grama de solidaridad.
La reforma del Estado tiene tres niveles interdependientes: a) el
del proceso de gobierno o gestin pblica, b) el del rgimen poltico
o de la poltica misma y c) el de la Constitucin poltica del Estado.
Lasreformas del nivel de la gestin o gobierno son las ms manifies-
tas y tal vez las ms expeditas, pues los cambios en las formas e instru-
mentos de gobernar son, en gran parte, decisiones del gobierno mismo.
Es este nivel estricto del redimensionamiento del Estado: la reduccin
de su tamao, la disminucin de su nmero de empresas. programas,
empleados. leyes, gasto... Es tambin el nivel de las modificaciones en su
proceso de toma de decisiones e implementacin de polticas. Debido a
191
la inmediata visibilidad de los recortes de presupuestos, personal, pro-
gramas y empresas pblicas, es tambin el nivel ms polmico. Son
muchos los que consideran cosustancial a la naturaleza o a la funcin
rectora del Estado la existencia de un gran gobierno, lleno de todo ti-
po de recursos y aparatos, personal, programas y organizaciones. Las
reformas en el nivel de la gestin, hoy se manifiestan en privatizacio-
nes, desregulaciones, administraciones pblicas compartidas o conce-
sionadas. Pero, adems de los cambios en el nmero, hay cambios de
las formas y modos. Hubo anteriormente esfuerzos serios de descentra-
lizacinen el periodo de De la Madrid y hoy son patentes decisiones
gubernamentales, cuya operacin es contratada con el sector privado
o compartida con los diferentes grupos sociales bajo el principio de la
cooperacin y la corresponsabilidad. Todo un experimento poltico-
administrativo es el programa social de solidaridad.
El segundo nivel es la reforma de la poltica misma. Son las refor-
mas de las formas de relacin poltica entre la sociedad y Estado, en
particular las formas de elegir a los titulares de los poderes del Estado
y las formas como se componen y ejercen los poderes pblicos. Tam-
bin las formas de interrelacin entre los poderes y niveles del Estado
(divisin y distribucin de poderes). En este nivel, el ms agitado y
cuestionado, las reformas se han concentrado en lo que el presidente
Salinas llam "el acuerdo nacional para la ampliacin de la vida demo-
crtica" y que hoy se plasma en la reforma de la ley electoral (Cofipe), en
la elaboracin de un padrn confiable de votantes, y en las mltiples
concertaciones entre los partidos y entre stos y el gobierno, para ir ar-
mando con seriedad un sistema plural, competitivo y gobernable de
partidos. El problema central por resolver es la limpieza y la certidum-
bre de los resultados electorales, con demandas cada vez ms insisten-
tes no slo sobre la confiabilidad del cmputo, sino sobre las fuentes y
los lmites del financiamiento y sobre el acceso a los medios, sin favori-
tismos a ningn partido. Hay tambin avances experimentales de inde-
pendencia del poderjudicial con la creacin y operacin de la Comisin
Nacional de Derechos Humanos. Asimismo, el rgimen federal se va
consolidando con el intercalamiento de diversos partidos en los diver-
sos niveles de gobierno.
Finalmente, la gran reforma del Estado se consumara en las leyes
fundamentales del Estado, relativas al mbito y ejercicio de las liberta-
des polticas y econmicas de los ciudadanos, y al mbito y ejercicio de
los poderes regulatorios y de intervencin del Estado. Los cambios noto-
rios en las relaciones entre sociedad y Estado terminarn por plasmarse
en un nuevo marco y fundamento jurdico. Setrata indudablemente de
192 REFOR..'\1A DEL ESTADO YIAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
una tarea posterior, pero tarde o temprano inevitable. La reforma pro-
funda del Estado es la constitucional. Por ahora, se llevan cambios en
artculos constitucionales clave para la modernizacin del pas (artcu-
los 3, 27, 136).
Hoy se discute con o sin razones, sensata o prejuicadamente, acerca
de la seriedad y magnitud de la reforma del Estado. Si slo concierne y
se circunscribe al estilo y al instrumental de gobierno y, en especial, de
gobierno econmico, o si involucra tambin la esfera poltica. Se trata
slo de polticas de desincorporacin, de algunas desregulaciones y
muchas ventas de empresas pblicas, de apertura econmica con un
inminente acuerdo de libre comercio norteamericano? se trata
tambin de la construccin de un rgimen democrtico plural, con li-
bertades polticas plenas, con igualdad de oportunidades para partidos
competitivos e independientes? En consecuencia, la discusin se cen-
tra en saber si nos dirigimos nicamente hacia nuevas formas de inter-
vencin estatal, sin cambios sustanciales en el sistema poltico, o si, en
contraste, avanzamos hacia nuevas formas de liberalizacin econmica
y poltica que, como propsito o como efecto, desatarn cambios en el
sistema: en el presidencialismo, la centralizacin, la vinculacin privi-
legiada entre el gobierno y el partido dominante, el control de la vida
pblica... Yo tiendo a pronosticar (en verdad, a desear y exigir) que en
el pas se materializar la segunda probabilidad. La poltica econmica
y la poltica social estn abriendo espacios de libertad e independencia
y, por ende, modifican ya las relaciones administrativas de la sociedad
con el gobierno y terminarn despus por modificar las relaciones
polticas. Esto vale principalmente para los propietarios y educados,
pero tambin para los sectores pobres. No se les puede pedir a stos
cooperacin y solidaridad en la solucin de sus problemas y, ms tar-
de, incongruentemente, tal vez solicitarles subordinacin y el silencio
poltico.
Lo que est realmente enjuego es el diseo de la nueva articulacin
entre sociedad y Estado o, si se quiere, dicho ms restringidamente, en-
tre economa y poltica. Una articulacin institucional que sostenga
duradaderamente los desarrollos ms libres de la sociedad en el terre-
no de la economa y de la poltica. Una nueva economa poltica. C-
mo armar un Estado bajo condiciones de libertad econmica de los in-
dividuos y libertad poltica de los ciudadanos? sta es la cuestin. Tal
vez, antes, frente al desarrollo econmico de una sociedad dbil y re-
zagada, se exiga un gobierno central y unapiramidacn de la polti-
ca. Vivamos, entonces, un mundo simple econmico y poltico. En
realidad, cada vez se rene J;Ilsevidencia de que el movimiento pudo
GESTIN GUBERNAMENTAL YREFORMA DEL ESTDO
193
haber sucedido al revs: porque se exiga o haba inters en un control
poltico central ocurri un desarrollo econmico centralizado. Debates
aparte sobre el pasado, hoy estamos activando un desarrollo abierto,
una economa diferenciada y competitiva... Sin instituciones polticas
abiertas y plurales, terminar por detenerse o desviarse el mpetu econ-
mico, as como se agotar la empresa solidaria de desarrollo social. Dif-
cilmente, mercado y solidaridad crecen en un mundo de instituciones
que restrinjen innecesariamente las iniciativas y opciones. Ser confia-
ble un desarrollo econmico y social que probablemente se desintegre
por carecer de un marco jurdico estable, por inhibir una representa-
cin de intereses plural, flexible e imparcial, por enfrentar y dividir a las
comunidades? En el orden lgico de las libertades econmicas y de la so-
lidaridad social estn como condicin necesaria las libertades polti-
cas. El autoritarismo poltico puede, acaso, servir por un rato; despus
se vuelve torpe, costoso y contraproducente. Es ms fcil mantener por
dcadas el autoritarismo frente a las lites y masas demandantes de bie-
nes y servicios en sociedades cerradas, que frente a los reclamos de li-
bertades individuales en condiciones de sociedad abierta. En el caso
de Mxico, me parece ver el vaso medio lleno.
LA REFORMA ADMINISTRATIVA
PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO*
MARA DEL CARMEN PARDO
La reforma administrativa es la revisin de los componentes del apara-
to administrativo con el objeto de volverlo ms funcional para el desa-
rrollo del pas. Existe una desproporcin entre las demandas sociales y
los recursos estatales. El Estado contemporneo tiene dificultades para
establecer un equilibrio entre la sobrecarga de demandas (provenien-
tes de partidos, grupos de presin, medios de comunicacin, etc.) y
sus limitados recursos. Lo que parece decidir al gobierno a realizar la
reforma administrativa no es tanto la crisis econmica -que se vuelve
poltica y obliga al Estado a desempear un papel conciliador de inte-
reses- como el agotamiento del aparato estatal. En un crculo vicioso,
el Estado efecta reformas para contrarrestar su agotamiento, pero al
ampliar sus funciones por encima de su capacidad se debilita ms.
La frmula de los Estados contemporneos para evitar las crisis
econmicas y el conflicto social, es la racionalidad tcnica y adminis-
trativa. Empero, esta opcin puede acarrear problemas si dicha racio-
nalidad acta en el vaco por carecer de una orientacin poltica bien
definida. Es una racionalidad limitada, pues no puede haber consenso
en el sistema poltico y administrativo debido a la presencia de intere-
ses divergentes. Adems, aunque la planificacin sea "democrtica", la
capacidad del Estado para manejar informacin, lograr acuerdos, to-
mar y poner en prctica decisiones, siempre quedar por debajo de las
expectativas y demandas de la sociedad.
En Mxico, la creciente complejidad de los procesos productivos y del
intercambio capitalista ha conducido a un mayor intervencionismo del Es-
tado, cuyas funciones se han ampliado ycuya estructura se ha diferenciado
a raz de los cambios polticos yadministrativos. Por otra parte, el sistema
requiere nuevas bases de sustentacin, yaque el viejo "discurso revolucio-
... Este trabajo fue publicado en Foro Internacional, vol. 25, nm. 2 (98), 1984,
pp. 101-117.
195
nario" legitimador presenta sntomas de agotamiento. Se ha tenido que au-
mentar los subsidios y compensaciones materiales a los grupos que apoyan
y legitiman al sistema para que no se transformen en opositores. Por estas
razones, hace falta una planeacin global que mejore la calidad de la admi-
nistracin pblica de manera que pueda enfrentar complejos problemas.
La capacidad administrativa y poltica de los funcionarios pblicos me-
xicanos podra tener limitaciones derivadas de nuestro dbil desarrollo
econmico. Hay problemas de bajo rendimiento personal (originado en el
clientelismo poltico, la proteccin sindical, etc.), duplicacin de puestos y
nepotismo, que a su vez generan corrupcin. Un remedio posible, pero
que conlleva dificultades polticas, es que el Estado impulse la participa-
cin de cuadros especializados en la administracin pblica, quienes tal vez
desempearan su trabajo con base en clculos racionales y sin dar impor-
tancia al costo social de sus decisiones. Esto nos remite a la polmica sobre
si es conveniente que los tecncratas desplacen a la clase poltica tradicio-
nal. Un clculo perfecto de los recursos, medios y fines para adoptar medi-
das eficaces, supone contar con un acervo de datos muy amplio, como no
lo tiene Mxico todava. Adems, en nuestro pas se observa una despro-
porcin entre las normas jurdicas y la prctica: existen leyes que no se
cumplen en su totalidad y hay tambin importantes vacosjurdicos. Ambas
circunstancias obstaculizan la toma de decisiones racionales. Cabe aadir
que los funcionarios pblicos no tienen un peso poltico propio que los si-
te por encima del gobierno, del partido dominante, de los sindicatos o de
los grupos empresariales. En el "mercado poltico", los administradores
defienden posiciones que no son autnomas y ninguna es hegemnica.'
Para entender y evaluar el programa de reforma administrativa del
gobierno de Jos Lpez Portillo es necesario compararlo con proyec-
tos similares de gobiernos anteriores y explorar la intencin oculta del
programa: evitar situaciones de crisis. Este objetivo explica la prioridad
otorgada a la reforma administrativa y la cantidad de recursos econ-
micos y humanos invertidos en ella.
Los INTENTOS DE REFORMA EN LOS Aos SESENTA
La reforma administrativa de Lpez Portillo no parti de cero. Desde
1965, al crearse la Comisin de Administracin Pblica (CAP), se inici
I Para un anlisis detallado, vase el trabajo de Luis Aguilar VilIanueva, Poltica y ra-
cionalidad administmtiva, Mxico, Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1982.
LA REFORMA ADMINISTRATNA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 197
un trabajo de investigacin para encontrar las fallas del aparato admi-
nistrativo y proponer soluciones. En 1967, la CAP elabor un informe
cuya importancia aument con el paso del tiempo, pues muchas de las
preocupaciones que reflejaba seguan en pie diez aos despus de su
aparicin al haberse agravado los problemas sealados. La CAP subray
que la administracin pblica era un elemento fundamental para pro-
mover el desarrollo econmico y social de Mxico: la mayor parte de
las entidades del sector pblico fueron creadas con miras a fortalecer
la infraestructura o fomentar las actividades bsicas para el progreso
del pas. Sin embargo, la organizacin administrativa no poda desem-
pear satisfactoriamente la tarea de programar diversas actividades
dentro de un plan integral. Los presupuestos quedaban al margen de
la planeacin y slo servan para controlar la contabilidad guberna-
mental; la CAP sugiri convertirlos en instrumentos de planeacin eco-
nmica, de modo que fuesen la expresin financiera de los programas
del sector pblico. El informe de 1967 expuso los graves desajustes del
sector paraestatal, originados en su rpido crecimiento. Otro problema
era la falta de elementos que permitieran evaluar la eficiencia de las en-
tidades paraestatales, limitacin nociva para el desarrollo econmico.
Frente a la gran importancia del sector paraestatal, que creci mucho
sobre todo en los aos sesenta, la CAP recomend con insistencia que se
buscaran mecanismos para conocer la magnitud exacta de dicho sector,
racionalizar su funcionamiento y coordinar sus actividades con las del
sector central, todo ello en el marco de un plan nico de gobierno. A la
luz de estos fines, la CAP propuso agrupar a las entidades por sectores, lo
que hara posible la planeacin integral del desarrollo.
Tres dependencias tenan funciones de control. De acuerdo con la
ley, a la Secretara de la Presidencia le correspondan las tareas de planea-
cin, coordinacin y vigilancia; a la de Hacienda y Crdito Pblico, las de
elaboracin del presupuesto y manejo del crdito pblico, y a la de Patri-
monio Nacional, la de aplicar controles especficos al sector paraestatal.
Varios instrumentos jurdicos fijaban estas atribuciones, por ejemplo, la
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado de 1958, y posteriormente
la Ley para el Control del Gobierno Federal de los Organismos Descen-
tralizados y Empresas de Participacin Estatal, cuya ltima versin data
de 1970. La dificultad para el funcionamiento armnico de este esque-
ma de triple participacin en tareas que son parte de un mismo proceso,
radicaba en la desarticulacin y en la falta de criterios uniformes entre
quienes las realizaban. La consecuencia era un grave desorden.
Los esfuerzos de reforma en esta primera etapa resultaron limita-
dos. No se logr sentar las bases de una administracin pblica que
198 REFOR.\IA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
apoyara el desarrollo del pas. Tampoco se pudo establecer un meca-
nismo que vinculara la administracin central con la paraestatal, por
lo que funcionaron como estructuras ajenas una a la otra. La legisla-
cin diseada para el sector paraestatal no reflej intenciones de reor-
denamiento en funcin de las prioridades nacionales, y mucho menos
se logr imponer criterios programticos a la administracin pblica.
LA ADMINISTRACIN PBUCA EN EL GOBIERNO DE ECHEVERRA
En el sexenio de Luis Echeverra se decidi poner en prctica varias
recomendaciones de la CAP. Diez acuerdos presidenciales sirvieron de
base a los programas que integraron el Plan Global de Reforma 1971-
1976. Se crearon varios organismos para estudiar el Plan y aplicar sus
disposiciones. En las dependencias pblicas, surgieron las Comisiones
Internas de Administracin, las Unidades de Organizacin y Mtodos,
Programacin, Orientacin, Informacin y Quejas, etc. La incorpora-
cin de estos rganos, por acuerdo presidencial en todo el sector p-
blico, se justificaba porque las unidades de anlisis en funcionamiento
(impulsadas desde 1965) no siempre orientaban con eficacia a los jefes
de cada dependencia. Estas unidades, que en el pasado haban desem-
peado tareas de poca importancia por falta de apoyo e incapacidad
de acceso a las autoridades superiores, deberan volverse parte de una
vigorosa poltica de reforma administrativa. Se destac la necesidad de
que las dependencias y entidades consideran como importantes y
adoptaran las recomendaciones de las unidades de anlisis. Esto se lo-
grara nicamente con el apoyo poltico de quienes tomaban las deci-
siones. Si las tareas de reforma no se integraban a las actividades nor-
males de las dependencias, quedaran muy relegadas. En este periodo
se dio impulso a los Comits Tcnicos Consultivos, dedicados a estu-
diar problemas especficos y a proponer soluciones. La Direccin de
Estudios Administrativos de la Secretara de la Presidencia fue creada
expresamente para coordinar los comits, cuyas deliberaciones cole-
giadas les permitieron con frecuencia lograr un consenso reflejado en
las conclusiones de sus estudios, que slo tenan carcter de recomen-
daciones pero se traducan a veces en medidas concretas. Sin embar-
go, en algunos casos los comits no lograron superar desaveniencias
internas sobre los detalles.
Entre las reformas que emprendi el gobierno de Echeverra des-
tacan las relativas al personal de la administracin, que tiene suma im-
portancia en cualquier proyecto de reforma y modernizacin, pues
lAREFORMA ADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 199
son los empleados pblicos quienes ponen en prctica las nuevas me-
didas. Resulta complejo el sistema de incorporacin, desarrollo, capa-
citacin y remuneracin de estos empleados. Haca falta reestructurar
los sistemas de administracin del personal pblico para reorganizado
-sin sacrificar las reivindicaciones legtimas de sus sindicatos- a fin de
que pudiese colaborar en las tareas modernizadoras. Se insisti, igual-
mente, en la necesidad de planear la actividad pblica y de inscribirla
en un programa coherente, pero salvo en el caso de la Comisin de In-
versiones (creada en 1954),2 los esfuerzos de planeacin quedaron en
el campo de las buenas intenciones debido a que sus objetivos eran poco
precisos, demasiado ambiciosos o incongruentes. Un ltimo propsito
fue racionalizar los gastos e inversiones mediante 'la coordinacin de
los programas del sector pblico. Se pretenda establecer mecanismos
capaces de canalizar el gasto, de modo que el gobierno dispusiera de
un excedente cada vez mayor para financiar sus inversiones sin recu-
rrir a prstamos. Esto no se logr, sino que aumentaron el gasto y la
deuda pblica."
Paradjicamente, el rasgo distintivo de los esfuerzos de racionali-
zacin en el gobierno de Echeverra fue la creacin de numerosos or-
ganismos.t comisiones y, sobre todo, fideicomisos, que al tener perso-
nalidad y patrimonio propios rebasaron los lmites establecidos por la
administracin central para la asignacin de recursos, y escaparon a
todos los controles. El resultado fue una ampliacin desordenada del
aparato administrativo, mientras que disminuan las posibilidades de
introducir criterios racionales que obligaron a las entidades pblicas a
frenar su carrera de dispendio, ineficiencia y corrupcin.
LA VOLUNTAD REFORMISTA DE LPEZ PORTILLO
Al iniciarse el sexenio de Lpez Portillo, la reforma administrativa era
una de las principales "cartas polticas" del gobierno: su xito o fracaso
2 Las funciones de esta Comisin pasaron a la Secretara de la Presidencia, creada
en 1958.
3 En el periodo 1970-1976, el gasto aument de 32575 a 158671 millones de pe-
sos. Vase Estadsticas dela oficinadecuentasdeproduccin. 1960-1976, Mxico, Subdirec-
cin de Investigacin Econmica y Bancaria, 1977, y Rosario Green, Estadoy bancatras-
nacional enMxico, Mxico, Nueva Imagen, 1981, p. 29.
4 De 1958 a 1970 las entidades del sector paraestatal aumentaron de 250 a 600,
aproximadamente. En 1970 eran ya900.
reflejaran el del gobierno. Desde su discurso de toma de posesin, el
1 de diciembre de 1976, Lpez Portillo anunci medidas para reorga-
nizar la administracin pblica en respuesta a la crisis del pas. Haba
que aprovechar al mximo los recursos, reducir el gasto, evitar dispen-
dios y combatir la corrupcin. El presidente declar:
Para instrumentar las polticas que hemos expuesto, requerimos reorgani-
zar la administracin para organizar al pas. Aprovecharemos al mximo lo
til y garantizaremos que nadie resultar afectado ni en sus intereses ni en
sus derechos como empleado pblico o como usuario de servicios. Algu-
nas de las medidas que habremos de adoptar sern de aplicacin inmedia-
ta, valindonos de la oportunidad de renovacin que cada seis aos se nos
presenta. Otras se instrumentarn a lo largo del mandato que habr de
presidir. Los fines que persigue la reforma administrativa para el desarro-
110 que habremos de emprender son: eficiencia y honestidad."
Con el objeto de realizar esta reforma, el presidente expidi dispo-
siciones jurdicas que reordenaron las funciones de la administracin
central, delinearon una organizacin sectorial y propusieron adoptar
-para fines de planeacin- una nueva estructura de gasto y financia-
miento, y nuevos procedimientos para evaluar y vigilar su aplicacin.
Se propuso tambin un mecanismo regulador de la deuda pblica. El
nuevo marco jurdico sent las bases de una estructura sectorial como
la que otros gobiernos haban tratado de imponer en el pasado, y reor-
den las funciones de las dependencias centrales para coordinar su ac-
tividad con la de las entidades paraestatales afines. La Ley del Gasto
Pblico abarc los presupuestos de orientacin programtica, lo que
ampli el mbito de la Ley de Egresos. La Nueva Ley Orgnica incluy
disposiciones reguladoras tanto de las secretaras y departamentos de
Estado como de las entidades paraestatales, y cre mecanismos para
que las entidades con personalidad jurdica y patrimonio propios se
coordinaran con las dems dependencias del Ejecutivo.
La recin creada Secretara de Programacin y Presupuesto qued
a cargo de la programacin, la presupuestacin y el control del gasto
pblico. Responsabilizar a un rgano de las tres fases de un proceso,
permitira superar el famoso "tringulo de la eficiencia"
6
tan poco efi-
5 Discurso de toma de posesin de Jos Lpez Portillo, en Excilsi&r, 1 de diciembre
de 1976.
6 A partir de 1958, al crearse la Secretara de la Presidencia, el "tringulo de la efi-
ciencia" design la participacin de esta Secretarajunto con la de Hacienda yla de Patri-
monio Nacional en la programacin, lapresupuestacin y el control de la actividad pblica.
LA REFORMA ADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 201
ciente en la prctica. La nueva Ley de Presupuesto, que derog la vi-
gente desde 1935, regulara el gasto pblico federal, que incluye el gas-
to corriente, la inversin fsica, la inversin financiera y el pago de la
deuda. El ordenamiento abarc las dependencias del Ejecutivo Federal,
del Legislativo y del Judicial as como a las entidades del sector paraes-
tatal, Estas ltimas deberan recibir orientacin y sujetarse a la coordi-
nacin -en materias de planeacin, programacin, presupuestacin,
control y evaluacin del gasto- de los departamentos administrativos y
secretaras de Estado que fueran cabeza de sector. El mecanismo regu-
lador de la deuda pblica, diseado para apoyar el desarrollo econ-
mico, qued a cargo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
segn la Ley General de Deuda Pblica.
Varios acuerdos presidenciales y nuevos reglamentos internos en las
dependencias de la administracin central, tenan por objeto facilitar la
reforma administrativa. Para efectuarla, el presidente contaba con su
propia experiencia profesional y con la ayuda de algunos colaboradores
que compartan con l la idea de reorganizar la administracin pblica
a tono con el desarrollo del pas. El programa de reforma tena, pues, el
mximo apoyo poltico -garanta de xito- que Lpez Portillo demostr
desde el inicio de su mandato al crear, mediante un acuerdo, la Coordi-
nacin General de Estudios Administrativos. Este organismo, directa-
mente dependiente del Ejecutivo, surgi para evaluar las actividades de
la administracin pblica y promover los cambios necesarios. Adems
del respaldo poltico, la Coordinacin tuvo por director a un especialista
con gran experiencia en la materia, factor que tambin auguraba xito a
la reforma. Muchos miembros del gobierno de Lpez Portillo haban
participado ya en proyectos de ese tipo. Samuel l. del Villar, en un ar-
tculo publicado en 1980, atribuy la "primaca poltica" de la reforma
al hecho de que sus promotores formaron parte de la CAP entre 1965 y
1970. Jos Lpez Portillo fue director jurdico consultivo de la CAP, des-
pus subsecretario y presidente de la misma; tambin pertenecieron a la
CAP Emilio Mjica,Julio Rodolfo Moctezuma, Carlos Tello y Fernando
Solana, todos ellos secretarios de Estado en el sexenio de Lpez Portillo;
Carlos Vargas Galindo fue secretario de la CAP y asesor jurdico de la
presidencia en el sexenio anterior; Alejandro Carrillo Castro, secretario
tcnico de la CAP y oficial mayor de las secretaras de Comercio y de
Educacin Pblica en el gobierno de Echeverra.?
7 Samuel l. del Villar, "La reforma administrativa, vieja carta de Lpez Portillo", en
Proceso, nm. 12, 1977, pp. 6-13.
Exista voluntad poltica y acuerdo sobre la necesidad de las refor-
mas, que deban integrarse en un programa para traducirse en medi-
das congruentes con la intencin del Ejecutivo. En la primera reunin
del gabinete, celebrada el 28 de enero de 1977 y dedicada a la reforma
administrativa, el presidente seal:
Quisiera, seores miembros del gabinete, que tuvieran tan cerca a sus tc-
nicos como el presidente de la Repblica tiene a los suyos para impulsar
la reforma administrativa. En la medida en que ustedes tengan cerca a sus
reformistas, podrn reformar; si los alejan, sus intentos corren el riesgo
de convertirse en curiosidades de anlisis tcnicos, no tendrn fuerza y el
propsito fracasar. Yo les suplico a ustedes que les den todo su apoyo. La
proporcin, el sentido y la conveniencia, sern responsabilidad de uste-
des. Pero el apoyo, el anlisis, la especializacin, la conexin y la coordi-
nacin, facilitarn sus decisiones."
Otro elemento propicio para el cambio era el vigor del nuevo go-
bierno, que le permita emprender las tareas reformistas como un tra-
bajo de equipo cohesionado por la figura presidencial. Los principios
rectores de la reforma administrativa, en palabras del presidente, eran
la eficiencia y la honestidad, ambas fundamentales para el desarrollo
nacional. Al programa de reforma le fijaron cinco grandes objetivos: re-
organizar el gobierno para reorganizar el pas, adoptar la programa-
cin como instrumento bsico de gobierno; establecer un sistema de
administracin y desarrollo del personal pblico federal, que sin vulne-
rar los derechos de los empleados los indujera a desempear sus fun-
ciones con honestidad y eficiencia; fortalecer el sistema poltico y el fe-
deralismo, y mejorar la administracin de la justicia para fortalecer las
instituciones que consagra la Constitucin. Varios programas econmi-
cos y polticos coadyuvaran a realizar tan ambiciosos objetivos.
LA SECRETARA DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO
En el mbito econmico, frente a la escasez de recursos, el Estado pro-
cur programar su actividad a manera de establecer prioridades y un
ritmo adecuado de gasto. Represent un cambio radical la creacin de
la Secretara de Programacin y Presupuesto, que segn Lpez Portillo
8 Boletn de Estudios Administrativos, Mxico, Presidencia de la Repblica, nm. 8,
1977, p. 16. .
LA REFORMAADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 203
habra de ser, junto con la de Hacienda, el "eje de la reforma adminis-
trativa", y que asumi todas las funciones relacionadas con la planea-
cin. De la desaparecida Secretara de la Presidencia, absorbi las tareas
de programacin; de la tambin disuelta Secretara de Industria y Co-
mercio, las de informacin y estadstica, que consisten en recabar y or-
denar datos para elaborar programas econmicos y la cuenta pblica.
La Secretara de Programacin y Presupuesto hered, de la Secretara
de Patrimonio Nacional, el registro y control de las entidades paraesta-
tales; de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, le fueron transfe-
ridos la elaboracin y el manejo del presupuesto de egresos, que debe-
ra vincularse con los objetivos prioritarios del pas. La Secretara de
Programacin y Presupuesto tambin evaluara los resultados de los
programas gubernamentales.
La sustitucin del "tringulo" por una sola dependencia que tom
a su cargo actividades antes dispersas, fue la ms radical de las medidas
transformadoras. Se pensaba que la Secretara de la Presidencia fraca-
s en sus propsitos de programar las actividades del sector pblico y
elaborar planes integrales de desarrollo econmico y social, por no
disponer del presupuesto para financiar los programas. El nuevo es-
quema pona fin a la "trampa administrativa" de disear el presupues-
to exclusivamente en funcion de los ingresos, sin tomar en cuenta los
objetivos de la programacin gubernamental. Todos los planes elabo-
rados en los tres primeros aos del gobierno se concentraron en la Se-
cretara de Programacin y Presupuesto, que en abril de 1980 dio a co-
nocer el Plan Global de Desarrollo, cuyos objetivos orientaron su
actividad a partir de entonces. Con miras a realizar algunas de las pro-
puestas de reforma, se introdujo presupuestos con orientacin progra-
mtica en todas las dependencias y entidades pblicas, las cuales no
presentaron resistencia porque la transferencia de recursos qued
condicionada a la adopcin de dichos presupuestos.
El nuevo'esquema fall, sin embargo, en lo que se refiere a la eva-
luacin de proyectos. A pesar de que se haba encomendado a la Se-
cretara de Programacin y Presupuesto evaluar los resultados de los
planes nacionales y regionales de desarrollo (adems de disearlos y
de programar su financiamiento) , Lpez Portillo mismo cre, median-
te un acuerdo publicado en octubre de 1977, una Coordinacin de
Evaluacin que dependera de la presidencia, encargada de supervisar
los programas del gobierno federal. Segn Francisco Ruiz Massieu,
desde el punto de vista jurdico es indebido que un acto del Ejecutivo
reasigne una funcin consignada por la ley. La distribucin de compe-
tencias entre secretaras y departamentos de Estado corresponde al
Congreso y de acuerdo con la Constitucin puede modificarse nica-
mente por un acto legislativo." Una medida poltica rest fuerza a la
Secretara de Programacin y Presupuesto, al crear una instancia supe-
rior dependiente del Ejecutivo, til en realidad para convalidar ms
que para evaluar las decisiones presidenciales. Al duplicarse una fun-
cin tan necesaria para los nuevos mecanismos administrativos, perdi
su eficacia. .
Cuando surgi la Secretara de Programacin y Presupuesto se te-
mi que sus atribuciones tan amplias y complejas la convirtieran en
una "supersecretara" por encima de todas las dems, que por tener
tantas facultades perdiera funcionalidad y eficiencia. El gobierno de
Lpez Portillo decidi correr el riesgo e incluso asign ms tareas es-
ta Secretara en el ltimo ao del sexenio, entre otras la de ser fideico-
mitente nico del gobierno federal, funcin tradicionalmente desem-
peada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
LA SECTORIZACIN
En la esfera econmica, la sectorizacin represent el principal esfuer-
zo de reforma. La nueva legislacin asign responsabilidad sectorial a
las dependencias del Ejecutivo, que se encargaran de planear y llevar
adelante las polticas gubernamentales. Tambin coordinaran los or-
ganismos descentralizados, las empresas de participacin estatal y los
fideicomisos de los sectores a su cargo. Ordenar la compleja adminis-
tracin paraestatal en grupos sectoriales permitira una mejor coordi-
nacin y un control ms estricto sobre las entidades, que as apoyaran
ms eficazmente las polticas a cargo de las dependencias centrales.
Otro objetivo era imprimir coherencia a los planes sectoriales, y tam-
bin hacerlos congruentes con el Plan Global de Desarrollo.
Las secretaras de Programacin y de Hacienda fijaran normas y po-
lticas que regulasen el funcionamiento de las entidades de acuerdo con
su ubicacin sectorial, su papel en la economa, su patrimonio y su ren-
tabilidad social y financiera; asimismo, vigilaran los planes, polticas y
objetivos de las dependencias, y les daran apoyo.para desempear sus
tareas de coordinacin. Se cre una comisin de gasto y financiamiento,
encargada de proporcionar a las secretaras de Programacin y Hacienda
9 Jos Francisco Ruiz Massieu y Wilfrido Lozano, Nueva administracin pbliJfelk-
Tal, Mxico, Tecnos, 1978, p. 123.
toda la informacin que requirieran, pero debido a las dificultades para
asimilar los principios de la sectorizacin, hubo que posponer las activi-
dades de la comisin hasta que se consolidara la organizacin sectorial.
Agrupar a las entidades paraestatales bajo la coordinacin de una secre-
tara o departamento que armonizara sus operaciones, darla coherencia
y unidad a la administracin pblica federal.
La nueva organizacin sectorial requiri una re asignacin de fun-
ciones entre las secretaras de Estado y los departamentos administrati-
vos cabeza de sector, a fin de evitar conflictos y duplicacin de funcio-
nes. Existan, por ejemplo, dos secretaras encargadas del fomento a la
industria: la de Patrimonio Nacional (que apoyaba a la industria para-
estatal) y la de Industria y Comercio (ms ligada a la privada, aunque
promova la industria en general). Esta dualidad se corrigi con la
nueva Ley Orgnica, que transfiri todas las funciones de promocin a
la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial. El fomento de las ac-
tividades agropecuarias y forestales corresponda a la Secretara de Re-
cursos Hidrulicos y a la de Agricultura y Ganadera. La segunda era
responsable de elaborar el plan agrcola nacional, pero su accin se li-
mitaba de hecho a las tierras de temporal, mientras que la Secretara
de Recursos Hidrulicos intervena en las tierras de riego, que son las de
mayor rendimiento. As, la dependencia encargada del plan slo tena
injerencia directa en la parte menos productiva del sector agrcola. Es-
ta deficiencia se corrigi formalmente con la creacin de la Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos. El organismo responsable del
fomento pesquero, elevado al rango de Departamento de Pesca (y pos-
teriormente convertido en secretara), acumul funciones hasta en-
tonces dispersas en la antigua Secretara de Industria y Comercio, la
de Recursos Hidrulicos y la de Reforma Agraria, as como en algunos
fideicomisos que desaparecieron. La Secretara de Comunicaciones y
Transportes tom a su cargo los asuntos relativos al transporte marti-
mo. La nueva Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas
asumi el pleno' control de los servicios de agua potable y alcantarilla-
do, antes en manos de las secretaras de Salubridad y Asistencia, Re-
cursos Hidrulicos y Patrimonio Nacional, y le encomendaron funcio-
nes en materia de asentamientos humanos, que haban correspondido
a la Secretara de la Presidencia. El gobierno de Lpez Portillo, luego
de asignar prioridad a la comercializacin de los productos de consu-
mo popular, cre la Secretara de Comercio para concentrar en ella
atribuciones hasta entonces repartidas entre las secretaras de Hacien-
da y Crdito Pblico, Relaciones Exteriores, Industria y Comercio, y
Patrimonio Nacional. La Secretara de Gobernacin abarc todas las
tareas relacionadas con los medios de comunicacin, y la de Trabajo y
Previsin Social, las relativas al registro de cooperativas.
La idea subyacente al esfuerzo de sectorizacin era depurar el sec-
tor paraestatal para evitar la duplicacin y la dispersin de actividades,
que elevaban los costos intilmente. En una reunin del gabinete en
julio de 1977, el presidente, al mencionar las entidades paraestatales
agrupadas en sectores, dijo a los secretarios yjefes de departamento:
Vamos sin ningn prejuicio a analizar las que correspondan a nuestro sec-
tor, a cada uno de nuestros sectores, y con todo rigor pensemos en elimi-
nar las que ya no sirvan, incorporar unas a otras para hacerlas ms con-
gruentes y eficientes, y de esta manera ir orientando ms lgicamente el
funcionamiento de los sectores de los que nos responsabilizamos. El tr-
mite est resuelto.
Para conseguirlo, de acuerdo con la ley, se otorg a la Secretara
de Programacin y Presupuesto la facultad de someter a la considera-
cin del Ejecutivo las propuestas -previamente analizadas por los coor-
dinadores de sector- de fusin, liquidacin, disolucin o fortaleci-
miento de la entidades paraestatales. Asimismo, la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Pblico facultaba a esta Secretara para limitar la
creacin de nuevas entidades. Se pens en establecer, bajo la responsa-
bilidad de la Secretara de Patrimonio Nacional, mecanismos generales
para vigilar y controlar entidades paraestatales con actividades, funciones
y objetivos muy variados. El nuevo modelo descentralizado o sectorial
permitira que las tareas de planeacin, coordinacin y evaluacin que-
daran a cargo del departamento o secretara ms adecuados. Fue til
abandonar el presupuesto tradicional y disear uno desagregado por
programas que sealaban objetivos y metas, y asignaban la responsabi-
lidad de su ejecucin. Esto era parte del esfuerzo de programacin
global en asuntos tan importantes como adquisiciones, crdito, impor-
taciones, contratos y obras; facilitara el establecimiento de controles
por objetivos y metas, es decir, de controles diferenciados y casusticos,
adecuados al tamao y a la complejidad de cada sector.
La sectorizacin de las entidades paraestatales debera ampliar su
responsabilidad, no su poder. La formaliz un acuerdo publicado el 17
de enero de 1977, cuya versin original tuvo cuatro modificaciones. Al
principio, se delimitaron dieciocho sectores, formados por los departa-
mentos y secretaas con sus conjuntos de entidades paraestatales. Poste-
riormente, los dieciocho sectores se transformaron en doce que corres-
pondan a otras tantas actividades econmicas ysociales: administracin
ydefensa, poltica econmica, produccin agropecuaria y forestal, pesca,
LA REFORMAADMINISTRATIVA PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN MXICO 207
fomento industrial, comercio, comunicaciones y transportes, asenta-
mientos humanos, trabajo, educacin, salubridad y seguridad social, tu-
rismo.!? Al sector coordinado por la Secretara de Hacienda le asignaron
las instituciones nacionales de crdito, la banca mixta, las instituciones
de seguros y fianzas y los fideicomisos financieros. Se agrup a los con-
sorcios y grupos de empresas en unidades mayores. Las entidades pa-
raestatales que tenan relacin con ms de una dependencia central
fueron atribuidas a una u otra "en funcin del peso relativo de sus ob-
jetivos con las polticas prioritarias y gubernamentales".
CUADRO 1
Distribucin sectorial de la administracin pblica paraestatal
(Febrero de 1980)
Organis- Empresas de Empresas de
mosdes- participacin participa-
centrali- estatal Fidei- cinestatal
Dependencias Total zados mayoritaria comisos minoritaria
Total 903 127 518 195 63
Secretara de Gobernacin 27 3 20 4
Secretara de Relaciones Exteriores 1 1
Secretaria de la Defensa Nacional 2 1 1
Secretara de Marina
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico 146 5 79 59 3
Secretara de Programacin y Presupuesto 16 5 9 2
Secretaria de Patrimonio
y Fomento Industrial 289 11 223 11 44
Secretaria de Comercio 37 8 26 3
Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos 90 11 51 23 5
Secretara de Comunicaciones y Transportes 64 4 46 7 7
Secretaria de Asentamientos Humanos
y Obras Pblicas 99 41 9 49
Secretara de Educacin Pblica 45 16 13 16
Secretara de Salubridad y Asistencia 13 13 O
Secretara del Trabajo y Previsin Social 7 3 4
Secretara de la Reforma Agraria 6 1 1 4
Secretara de Turismo 30 17 10 3
Departamento de Pesca 24 22 1 1
Departamento del Distrito Federal 7 5 2
10 El sector "administracin y defensa" lo integraron las secretaras de Goberna-
cin, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marna, y el Departamento del Distrito
Federal; el de "poltica econmica", las secretarias de Programacin y Presupuesto, y
Hacienda y Crdito Pblico. El sector "agropecuario y forestal", las secretarias de Agri-
cultura y Recursos Hidrulicos, yRefunna Agraria.
Esta breve descripcin de los cambios administrativos no podra re-
flejar los problemas que provocaron. Seis aos no fueron suficientes pa-
ra asimilar las transformaciones polticas en las secretaras. Cada una
deba adecuar una vieja estructura a sus nuevas competencias, manejar
"nuevo" personal (con frecuencia proveniente de otras reas de traba-
jo), y coordinar su actividad reguladora con la de las entidades paraes-
tatales. Al evaluar los resultados de la reestructuracin, Ruiz Massieu
advierte que adems de los efectos normales del cambio de gobierno,
Mxico padeci desconcierto e inmovilidad originados en las transfor-
maciones de la administracin. "El traslado de funciones y recursos,
as como la sustitucin masiva de funcionarios, propici el cambio de
polticas y criterios y la aparicin de zonas de indefinicin."!' Estas zo-
nas tuvieron un alto costo en trminos de eficiencia. No hay elementos
empricos para evaluar las reformas, muchas de las cuales ya no estn
vigentes. Sin embargo, es claro que en materia presupuestal, por ejem-
plo, las medidas reformistas generaron una fuerte resistencia. Pronto
surgieron discrepancias entre las secretaras encargadas de los ingre-
sos (Hacienda) y los egresos (Programacin) sobre cmo aplicar las
disposiciones del Fondo Monetario Internacional en los sectores eco-
nmico y financiero del gobierno. Este desacuerdo fue la causa de que
los titulares de ambas dependencias renunciaran muy pronto a sus res-
pectivos puestos.
Habran sido necesarios mecanismos de coordinacin entre las se-
cretaras de Patrimonio y Fomento Industrial y de Comercio, responsa-
bles de reas vinculadas entre s. Habra hecho falta, asimismo,
un esfuerzo permanente de coordinacin entre la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico y la de Comercio, en lo referente a estmulos fiscales al co-
mercio exterior que fueran el resorte bsico de la Secretara de Patrimonio y
Fomento Industrial, que se encarga de proteger y fomentar el desarrollo in-
dustrial del pas, [y que sta] no fuera competente en la determinacin de
los estmulos fiscales dirigidos a esos fines. 12
Las dificultades de la sectorizacin pusieron en evidencia que las
entidades agrupadas por sector no constituan un universo homog--
neo, sino que haba disparidades estructurales imposibles de superar.
A guisa de ejemplo, el sector de fomento industrial, constituido por
245 entidades, englobaba empresas tan dismiles como Petrleos Mexi-
11J. F. RuizMassieu, op. cit., p. 112.
12 Loe. cit.
canos y Bicicletas Cndor. Por otra parte, a pesar de los intentos de re-
forma, los organismos descentralizados y algunos fideicomisos siempre
pudieron coordinarse ms fcilmente con la administracin central
-gracias a sus relaciones directas- que con las empresas de participa-
cin estatal. Subsisti el problema -vigente hasta la fecha- de los fidei-
comisos, que aunque no son formalmente unidades paraestatales, en
la prctica manejan programas importantes, transfieren recursos a las
paraestatales, e incluso llevan a cabo actividades que deberan realizar
los organismos descentralizados y las empresas de participacin esta-
tal. Se podran evitar estos abusos reintegrando los recursos comprometi-
dos en fideicomisos a los presupuestos de los sectores, siempre que sea
conveniente; hara falta, asimismo, un control ms estrecho sobre los
recursos otorgados por la va fiduciaria a las paraestatales, y tambin se
podra convertir a algunos fideicomisos en organismos descentraliza-
dos o empresas de participacin estatal.
El proceso de reformas nunca dej en claro si la coordinacin de
los grupos de empresas debera limitarse a las matrices o extenderse a
las filiales. No se logr establecer criterios de funcionamiento ni con-
troles diferenciados para las empresas de participacin estatal mayori-
taria y las de participacin minoritaria, para las entidades con fines de
inters social y aquellas con objetivos exclusivamente econmicos. El
programa de reforma administrativa era slo un primer paso para
agrupar a las entidades paraestatales -los coordinadores de sector pre-
cisaran los mecanismos particulares- pero aun este paso fue dificil
darlo. Los promotores de la reforma no consiguieron que las viejas es-
tructuras se plegaran a las nuevas disposiciones; no tuvieron capacidad
de persuasin ante la resistencia de quienes se aferraban al poder y re-
chazaban cualquier cambio que amenazara su posicin. As, las nor-
mas escritas no pudieron aplicarse debido a limitaciones de dos tipos,
estructurales y polticas. Un periodo de seis aos no poda bastar para
poner en prctica un programa de reforma tan ambicioso.
LA REFORMA ADMINISTRATIVAy lA VIDA POTICA
Las medidas de la reforma administrativa tuvieron repercusiones pol-
ticas. Cabe destacar las modificaciones a la Ley Orgnica de la Conta-
dura Mayor de Hacienda, que ampliaron las facultades de este orga-
nismo para llevar a cabo una revisin ms minuciosa del gasto pblico
federal, que incluira verificar la exactitud yjustificacin de los cobros
ypagos, los cuales deberan corresponder a los precios y tarifas autori-
zados. Adems, se modificaron los plazos para que el presidente de la
Repblica y la Contadura misma presentaran cuentas. La Ley Orgnica
tambin consign que los secretarios de Estado yjefes de departamen-
tos administrativos deberan informar al Congreso de la Unin sobre
sus ramos, y comparecer ante las Cmaras, cuando se lo pidieran, para
exponer su opinin respecto a los temas de su competencia que fue-
ran objeto de un proyecto de ley o de un estudio. Esta ltima obliga-
cin se hizo extensiva a los responsables de los organismos descentrali-
zados y de las empresas con participacin estatal mayoritaria.
A pesar de que la reforma no tuvo como objetivo principal coadyu-
var a un equilibrio entre los poderes de la Unin o entre la Federacin
y los estados, s fortaleci al Legislativo en todo lo que concierne al
manejo de la cuenta pblica, y en la medida que someti las acciones
del Ejecutivo al control de otras instancias, contribuy a la legitimidad del
gobierno. La reforma administrativa favoreci de otra manera el equi-
librio del poder, al vigorizar el federalismo. Los Comits Promotores
del Desarrollo Socioeconmico de los Estados, creados durante el se-
xenio de Echeverra, fueron reforzados para permitirles intervenir en
la planeacin de la actividad pblica de los estados, funcin que de-
sempearan con la asistencia tcnica de representantes de la Secreta-
ra de Programacin y Presupuesto. Asimismo, desde principios de
1977, el gobierno federal celebr con los gobiernos de los estados
Convenios nicos de Coordinacin, como lo estipulaba la Ley Orgni-
ca, que tenan un doble propsito: desplazar recursos federales a las
autoridades locales y asegurar la participacin de las mismas en la to-
ma de decisiones federales que les interesaran. Estos mecanismos han
coadyuvado a la descentralizacin de procedimientos fundamentales
para el desarrollo nacional. Los municipios no se han fortalecido, pe-
ro la reforma s destac la necesidad de vigorizar las instancias locales
de gobierno como parte del esfuerzo de democratizacin nacional.
La Ley Orgnica seal la desconcentracin administrativa como
una de las formas de delegar autoridad y facilitar la toma de decisiones
en todo el pas. La Secretara de Educacin Pblica, por ejemplo, en-
comend las decisiones y trmites administrativos a treinta y una dele-
gaciones generales establecidas en marzo de 1978, y sus rganos cen-
trales quedaron como la instancia rectora de la educacin nacional.
Esta nueva infraestructura adecuara los planes y programas educati-
vos nacionales al contexto de cada estado. Las delegaciones generales,
familiarizadas con las necesidades locales, podran precisar la deman-
da estatal de educacin, determinar los medios para satisfacerla, y pla-
near los servicios educativos de acuerdo con el nivel de desarrollo en
el estado." Delegar funciones -que no le result fcil a la Secretara de
Educacin Pblica- signific un avance en el proceso para descentrali-
zar la educacin.
Adems de promover -en consonancia con la reforma poltica-la
participacin de los ciudadanos en la vida poltica, el gobierno em-
prendi un esfuerzo -ms retrico que real- para que participaran
tambin en el diseo y la ejecucin de los cambios administrativos. Es-
te era el objetivo de la "reforma de ventanillas", que el presidente mis-
mo defini como
una de las etapas ms comprometidas de la reforma. Est fundada en un
llamado a la participacin popular. Hemos, en consecuencia, abierto una
expectativa que merece una respuesta permanente y eficiente. Deseo sub-
rayar este aspecto por su trascendencia tanto social como poltica e histrica.
No quisiera que esta invitacin a la participacin concreta que le hemos
hecho al pueblo, resultara una frustracin o un desencanto. Es muy serio
abrir las puertas de la participacin. Los otros aspectos de la reforma ad-
ministrativa se daban en el mbito de nuestra propia responsabilidad.
Eran cuestiones de acomodo, organizacin, sectorizacin, integracin de
nosotros con nosotros mismos. Pero ahora hemos hecho un llamado al
pueblo de Mxico, y deseo subrayar la importancia que esto tiene; no qui-
siera que nos convirtiramos en un aprendiz de brujo que despierte fuer-
zas despus no controladas. Es necesario el esfuerzo consciente y responsa-
ble de todos ustedes para que la participacin, su expectativa, tenga una
respuesta cabal y eficiente. Lo subray prcticamente como el nico men-
saje que les entrego en esta reunin. Vamos a manejar las fuerzas del
desahogo y de la expectativa popular, hagmoslo con plena responsabili-
dad, sabiendo lo que espera el pueblo de Mxico que est acudiendo
muy generosamente, como siempre, al llamado que hemos hecho.l"
A pesar del vigor del llamado a la participacin, la primera fase del
programa se limit a mejorar los servicios de orientacin y ayuda en
las oficinas del gobierno federal, que si bien son importantes no cons-
tituyen un mecanismo para fomentar la participacin ciudadana. El
nico logro fue simplificar algunos trmites en las dependencias ofi-
ciales. Despus, se mejoraron los procedimientos para que cualquier
usuario de los servicios pblicos pudiera presentar quejas o sugeren-
cias, ya fuera por medio de grupos (colegios de profesionistas, sindica-
lS Memmia 1976-1982, Mxico, Secretara de Educacin Pblica, 1982.
14 Boletn deEmuliosAdminish'ativos, Mxico, Presidencia-de la Repblica, nm. 12,
1978, p. 12.
tos, confederaciones y cmaras) o a ttulo individual. Sin embargo, en
esta etapa del programa, enjulio de 1982, se haba perdido ya el entu-
siasmo original. Los encargados de la "reforma de ventanillas" quisie-
ron que siguiera apareciendo como noticia de primera plana, pero sus
perspectivas reales eran muy limitadas a pesar de la publicidad. La sim-
plificacin de los trmites resolvi slo parcialmente la angustia de
quienes tienen que iniciar algn trmite burocrtico.
LAREFORMA ADMINISTRATIVA EN EL PLANO SOCIAL
Entre las acciones de la reforma administrativa con repercusiones so-
ciales, destacaron las relativas al personal de la administracin pblica,
elemento clave para el xito de las tareas de reforma. Al igual que en
el sexenio anterior, algunas disposiciones fueron respuesta a las de-
mandas sindicales. Una serie de acuerdos presidenciales establecieron
la semana laboral de cinco das y el horario escalonado de labores. Se
protegeran los derechos de los trabajadores reubicados. Adems, se fi-
jaron vacaciones escalonadas y se modific la Comisin de Recursos
Humanos del Gobierno Federal, que a partir de febrero de 1978 in-
cluira a los representantes de la Federacin de Sindicatos de Trabaja-
dores al Servicio del Estado.
Otras acciones apuntaron al establecimiento de un sistema ms
moderno y funcional de administracin de los recursos humanos en el
sector pblico. Se redise el sistema de escalafn con base en una
gran cantidad de datos recabados para clasificar las funciones, hacerlas
corresponder a los puestos y establecer equivalencias entre stas en el
tabulador de salarios. El nuevo sistema, que jerarquiz los puestos y
asign sueldos mayores al personal especializado, alentara la capacita-
cin de los empleados, quienes ya no seguiran desempeando la mis-
ma funcin al pasar de una categora a otra. Se redujo el nmero de
puestos con el objeto de facilitar el manejo del escalafn y del tabula-
dor. Asimismo, se procur coordinar los esfuerzos de varias dependen-
cias en materia de capacitacin del personal pblico, y se cre un pro-
cedimiento para poner las relaciones laborales entre el Estado y su
personal ms en consonancia con las leyes vigentes. Hubo incluso un
intento -que no prosper por falta de consenso- de crear un rgano
central encargado de establecer normas y polticas generales para ad-
ministrar los recursos humanos en el sector pblico.
Otro objetivo era lograr una aplicacin ms eficiente y racional de
la justicia, mediante la colaboracin de todas las instituciones involu-
eradas. El 30 de abril de 1980 se instituy, en una reunin del gabine-
te, el mecanismo de participacin y consulta que permitira establecer
los instrumentos y estrategias para diagnosticar y remediar los problemas
relativos a la prevencin, la administracin de la justicia, la delimita-
cin de competencias jurdicas y la readaptacin social. Sin embargo,
como estas acciones no se formalizaron sino en 1980, apenas se logr
avanzar en la definicin de propsitos.
CONCLUSIONES
Aumentar la eficiencia de la administracin pblica es un medio para
mejorar los servicios pblicos, modificar actitudes anquilosadas de los
funcionarios, evitar abusos y corregir la tendencia a los vicios adminis-
trativos y a la corrupcin. El esfuerzo por hacer de la administracin
un elemento til para la sociedad, debe tomar en cuenta la cultura na-
cional y perseguir -si quiere tener xito- metas generales de desarrollo
armnico ms all del mbito administrativo. El programa de reforma
de Lpez Portillo pareci tenerlas en un principio pero luego perdi
la amplitud de visin, y los cambios se volvieron el objetivo en s mis-
mo. Este proyecto cont con todas las ventajas que haban faltado a los
anteriores: el respaldo del presidente, una nueva legislacin para facili-
tar la reforma y un plan general de desarrollo.t" Todos estos elementos
deberan contribuir a edificar' un aparato administrativo gil, eficiente,
que evitara desperdicios y abusos.
El programa reformista recibi todo el apoyo poltico necesario,
pues la idea era responder con medidas tcnicas y administrativas a las
demandas que el sistema no poda ya satisfacer mediante subsidios y
compensaciones que representaban una carga excesiva. La administra-
cin pblica determinara las demandas que fuera posible y conve-
niente satisfacer. Se aprovecharan al mximo los recursos disponibles
gracias a una planeacin integral que fijara claramente prioridades. El
programa favorecera el uso racional de los presupuestos y su manejo
honesto. Cada organismo entregara cuentas y estara sujeto al control
de otros, que le impondran sanciones en caso de malos manejos. Esto
requerira contar con personal ms especializado. Dichas transforma-
ciones permitieron al sistema ajustarse a la escasez de recursos y esta-
15 Vase Fernando Solana, "Los marcos de la reforma de la administracin. en Re-
vista deAdministracin Pblica, antologa 1-54, 1983.
blecer objetivos prioritarios en 1981. La situacin cambi con el fugaz
y explosivo auge econmico que vivi el pas dos aos despus. El pro-
blema fue entonces evitar gastos intiles.
Al margen de estas fluctuaciones, el programa reformista adoleci
de fallas desde su origen. Varios de los organismos creados duplicaron
las funciones. Debido a que no se logr nunca establecer un equilibrio
entre las principales dependencias, aumentaron los conflictos, no los
puntos de coincidencia. Tampoco se previ el costo de los cambios es-
tructurales, que implicaron traslados masivos de personal y recursos y
fijacin de nuevas competencias. Una tarea de semejante magnitud
habra tenido que inscribirse en un esfuerzo de planeacin eficaz, que
realmente programara las actividades y vinculara entre s los presu-
puestos como instrumentos de apoyo.
Tena un gran potencial la nueva Ley de Presupuesto, Contabilidad
y Gasto Pblico, que por el solo hecho de abrogar la ley vigente desde
1935 representaba un avance. El presupuesto de egresos abarcara a to-
das las entidades paraestatales, de tal forma que el gasto pblico incluye-
ra el gasto corriente, la inversin fisica y financiera y la deuda pblica.
Sin embargo, el ejercicio del gasto qued como responsabilidad de cada
dependencia, orientada por los lineamientos y planes del Ejecutivo; en
poca de bonanza, fue muy difcil establecer las prioridades porque to-
das las reas parecan de primera importancia. El ambicioso Plan Global
de Desarrollo de 1980, que pretenda armonizar e integrar diversos pla-
nes, slo dedic cuatro renglones a la reforma administrativa.
Los miembros del gabinete aprobaron la sectorizacin porque
contribua a ordenar la administracin paraestatal. Empero, este es-
fuerzo no logr articular los objetivos de las secretaras con los de las
entidades que coordinaban. En cada sector hubo paraestatales muy
importantes que, por su naturaleza y sus recursos, rompieron el equili-
brio del poder e hicieron predominar sus intereses." Esto bloque el
funcionamiento de los mecanismos de control que ya existan -por
ejemplo, los consejos de administracin- y el de los nuevos sistemas
que el Ejecutivo mismo haba propuesto, con la subsecuente desmora-
lizacin de quienes promovan la reforma. Las normas en materia de
deuda pblica corrieron peor suerte. Si el ideal era un endeudamien-
to oportuno, racional y susceptible de pagarse con recursos internos,
en la prctica la deuda aument como nunca.
16 El director de Pemex tena reuniones con el presidente mismo, que era su ami-
go, no con los funcionarios de su sector.
lA REFORMA ADMINISTRATNA PARAEL DESARROLLO SOCIAL EN MxIco 215
La reforma administrativa se circunscribi, de hecho, a la esfera de
influencia del Ejecutivo: promover un equilibrio entre los poderes no
fue su objeto central. Las reformas a la Ley Orgnica de la Contadura
Mayor de Hacienda no se tradujeron en medidas eficaces; el autocon-
trol administrativo no basta para legitimar las acciones del Ejecutivo.
S avanzaron los programas destinados a fortalecer las administracio-
nes locales, sobre todo en lo que se refiere a la educacin pblica, pe-
ro la desconcentracin administrativa no tuvo el mismo impulso en to-
dos los sectores.
Fue nocivo para la reforma presentarla todo el tiempo como un
proyecto primordial. En realidad, su importancia y el gran apoyo ini-
cial que recibi disminuyeron con el tiempo. El grupo que la promo-
va fue cambiando y aparentemente se desintegr al comenzar la lucha
por la sucesin: cada miembro del gabinete estableci alianzas y com-
promisos en funcin de esta contienda, que minaban el consenso ge-
nerado por el programa de reforma administrativa. Con ms tiempo y
madurez poltica, se habra diseado un proyecto ms modesto pero
con mayores probabilidades de xito. En la medida en que las expecta-
tivas se desbordaron, los resultados no fueron satisfactorios. La reforma
administrativa no favoreci un desarrollo equilibrado: en el aparato ad-
ministrativo la ineficiencia y la deshonestidad se agudizaron hasta al-
canzar niveles nunca vistos, situacin diametralmente opuesta a las
metas que haba fijado el presidente.
LOS LMITES DE IA MODERNIZACIN
ADMINISTRATNA 1982-1988*
Intentar entender las decisiones gubernamentales relativas al mejora-
miento de la estructura administrativa y su funcionamiento en el gobier-
no de Miguel de la Madrid nos remite por fuerza a la herencia de los
programas de reforma administrativa de otros gobiernos y, en particu-
lar, al inmediatamente anterior,' En efecto, durante el gobierno deJos
Lpez Portillo se emprendieron diversas acciones englobadas en uno
de los proyectos polticos ms importantes: la reforma administrativa.
Desde su discurso de toma de posesin -y hasta prcticamente el final
de su mandato, cuando se delinearon tareas para mejorar el aparato
encargado de la administracin de justicia-, Lpez Portillo insisti en
la importancia de estas medidas, que se sintetizan en el primero de los
objetivos para el programa de reforma administrativa: organizar el go-
bierno para organizar el pas. Las expectativas generadas en torno de
un programa ambicioso, apoyado desde la ms alta jerarqua, fueron
muy amplias. Los logros quedaron por debajo de las expectativas, y la
reforma administrativa no se salv de las crticas ni del desprestigio
con que el gobierno termin su mandato.
Durante su campaa electoral, Miguel de la Madrid habl de revi-
sar las estructuras administrativas y de buscar el mejor aprovechamien-
to de recursos, y tambin manifest su desconfianza respecto al enfo-
que utilizado en el pasado para plantear los cambios que deberan
implantarse en el aparato administrativo, como anticipo de lo que se-
ra el acento que se pondra en ese campo:
* Este trabajo se public en Carlos Bazdresch et al. (comps.), Mxico. Auge, crisisY
ajuste, t-. 1: Lostiempos del cambio, 1982-1988, Mxico, Fondo de Cultura Econmica (Lec-
turas, 73), pp. 440460.
1 Vase Maria del Carmen Pardo, "La refortnaadministrativa para el (ic:sarrolloso-
cial en Mxico", en Foro IfIIml.adonal, nm. 98, 1984, pp. 101-117; se reproduce en el ca-
pitulo anterior.
217
ahora, a travs de expertos en el llenado de formatos, de expertos en organigra-
mas de colores, que tienden a aparentar una actitud reformista, para preservar el
estancamiento o a veces para ocultar intereses creados o equilibrados entre intere-
ses ilegtimos. Todava, en consecuencia, hay inercias que debemos vencer, impro-
visacin y desorganizacin -que se pretende justificar con el argumento del prag-
matismo-, y falta de planeacin, programacin e indisciplina presupuesta! que se
pretende justificar con el argumento de la actividad y por el deseo de realizar las
cosas a como d lugar y a cualquier costo.!
De esa manera qued desplazada la idea de reforma administrati-
va y con ello desapareci la Coordinacin General de Estudios Admi-
nistrativos, unidad responsable de la formulacin y ejecucin de ese
programa, para reimplantar la preocupacin de modernizar la estruc-
tura y el funcionamiento del aparato administrativo.
Los viejos problemas se convirtieron en planteamientos novedo-
sos en la perspectiva de largo plazo que ofrece todo nuevo gobierno:
la necesidad de fortalecer los gobiernos locales con la consecuente in-
corporacin de medidas desconcentradoras y descentralizadoras; el
problema de la sectorizacin y sus repercusiones en la eficiencia y
productividad del sector pblico y el servidor pblico en su relacin
con el Estado y con la sociedad. Para la administracin pblica, el
proyecto modernizador de De la Madrid busc -como en momentos
polticos similares a principio de sexenio- vencer inercias y resistencias,
corregir errores y desviaciones, pero tambin encontrar frmulas efi-
cientes que aseguraran una administracin pblica comprometida
polticamente y (con medidas enmarcadas en el propsito de moder-
nizacin) lograr su transformacin para hacerla una estructura ms
gil y eficaz que coadyuvara a los objetivos de inters nacional. Uno
de los compromisos importantes en temas referidos a la administra-
cin pblica lo present el entonces candidato Miguel de la Madrid,
en la reunin celebrada en Len, Guanajuato, al plantearse la necesi-
dad de establecer un servicio civil adecuado, "que, fundamentado en
la equidad y la eficiencia, proporcione estabilidad, profesionaliza-
cin, honestidad y capacidad de innovacin".. De igual manera, hizo
referencia a la necesidad de contar con funcionarios pblicos que es-
tuvieran convencidos de los objetivos que busca alcanzar el gobierno
de la repblica, como una condicin ms necesaria que el cmulo de
conocimientos tcnicos.
2 "Modernizacin de la administracin pblica", en Consultapopular, Mxico, lEPES,
1982.
LOS MITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
219
En este ensayo se revisan las principales medidas contenidas en el
proyecto modernizador de la administracin pblica del presidente
Miguel de la Madrid, para establecer criterios que permitan evaluar si
lo realizado correspondi con lo prometido; y si no fue as, analizar las
causas por las cuales no se logr la congruencia necesaria entre los
planteamientos y los hechos. En la primera seccin del ensayo se hace
una revisin de los cambios propuestos a la estructura administrativa
en un nuevo esfuerzo por reordenar rganos y funciones, de manera
que la administracin pblica pudiera responder a imperativos polti-
cos, pero tambin a demandas sociales. En la segunda seccin se anali-
zan los cambios implantados para fortalecer la funcin de evaluacin
del gobierno, que en este periodo se destaca como una preocupacin
particular. En la tercera, se estudian las transformaciones sufridas por
las oficinas encargadas de mejorar la administracin, para tratar de en-
tender de qu manera se plantearon las acciones en esta esfera y cmo
se desarrollaron los programas; a manera de conclusin, se hace un
balance de cul fue la importancia que se concedi a la necesidad de
fortalecer y mejorar la administracin pblica, propsito que se identi-
fica como independiente de otros, aunque tambin estuviera incluido
en el proyecto poltico en el que se encuentran compromisos, decisio-
nes, acciones, alianzas, actitudes, etctera.
REORDENACIN ADMINISTRATIVA
Al inicio del gobierno de Lpez Portillo se public la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal (LOAPE), como el cuerpo normativo
en el que quedaba reflejada la voluntad poltica de reformar la admi-
nistracin pblica, para que sta respondiera a las necesidades del pas.
Esta ley incorpor elementos importantes para definir, por ejemplo, el
sector paraestatal, hasta entonces confusamente identificado en la le-
gislacin; para esclarecer el deslinde de responsabilidades; precisar el
significado de rgano desconcentrado y las normas bsicas respecto a
la necesidad de contar con dependencias que coordinaran por secto-
res la actividad de las entidades paraestatales. La publicacin de la
LOAPE hizo evidente la importancia que la reforma administrativa tena
para el entonces presidente.
Miguel de la Madrid present al Congreso, e14 de diciembre de
1982, una. iniciativa para reformar la. ley orgnica. Esta reforma reco-
noca la necesidad de adecuar el aparato administrativo a los imperati-
vos de la modernizacin:
Se pretende que el aparato burocrtico renovado acte con eficiencia y
agilidad para aprovechar lo que ya se ha logrado y rectificar lo que no ha
podido funcionar. Este reordenamiento busca, adems, la simplificacin
adecuada para evitar el crecimiento innecesario del aparato administrati-
vo y lograr, as, la poltica de restriccin de gasto pblico prescindible.>
Otro propsito fue recuperar tanto la confianza de la sociedad en
su gobierno, como credibilidad en la honradez de sus funcionarios,
para lo que se cre la Secretara de la Contralora General de la Fede-
racin (Secogef), en busca de la renovacin moral de la sociedad, que
propuso De la Madrid como tesis bsica de su programa de gobierno.
La Secretara de Comercio se transform en Secretara de Comercio y
Fomento Industrial (Secofi), con lo que se le devolvieron las atribucio-
nes de esa materia, que en el sexenio anterior haba ejercido la as de-
saparecida Secretara del Patrimonio y Fomento Industrial. "Ajuicio
de ese rgimen, separar las polticas de fomento a la productividad de
la industria nacional, de las que regulan su acceso a los mercados na-
cionales e internacionales haba causado problemas funcionales que
era necesario evitar."4
A la nueva Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal
(Semip), se le responsabiliz de regular los recursos de los que el Esta-
do tiene dominio directo y, adems, estipulado por la Constitucin.
Qued dentro de sus atribuciones regular mbitos relacionados con
las ramas petrolera, la elctrica, minera y nuclear y el sector paraesta-
tal, fortalecindose con ello la rectora del Estado. A la que haba sido
la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas se le sum la
tarea de definir las polticas en aspectos tan fundamentales y de carcter
tan urgente como los asentamientos humanos, el desarrollo urbano, la vi-
vienda y la ecologa. De esta manera la nueva ley incorpor la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa, a la que se le confiri el trabajo en esos
campos y se le confirm como autoridad en materia de poltica inmobi-
liaria de la administracin pblica federal. La Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico aument sus funciones, al tener que calcular los ingresos
de las entidades del sector paraestatal, con lo que qued facultada -con
el concurso de otras entidades- para establecer criterios, precios y tari-
fas de bienes y servicios de la administracin pblica. Sedispuso que
3 Presidencia de la Repblica, Las razones y las obras. Crnica del sexenio 1982-1988.
Primer ao, 2a. ed., Mxico, Unidad de la Crnica Presidencial, Fondo de Cultura Eco-
nmica, 1985, p. 32.
4 bid., pp. 32 Y34.
LOS MITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
221
coordinara el sistema bancario nacional, para lo que qued instalada
la Comisin Intersecretarial (SHCP-SPP) que deba establecer los modos
de indemnizacin, por la nacionalizacin bancaria. A la Secretara de
Salubridad y Asistencia (posteriormente Secretara de Salud) se le fa-
cult para coordinar los servicios mdicos de la propia Secretara, del
Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE),
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y los
Institutos Nacionales de Salud. Estas reformas a la ley, aprobadas por
el Congreso, entraron en vigor el 29 de diciembre de ese mismo ao;
las consecuencias provenientes de estas, como las transferencias admi-
nistrativas y las reformas reglamentarias se concretaron a lo largo del
ao siguiente.
Al crearse la direccin general del Secretariado Tcnico de Gabi-
netes de la Presidencia de la Repblica, el 19 de enero de 1983, se in-
trodujo un nuevo elemento en el proceso de toma de decisiones, y se
reunieron esfuerzos anteriormente dispersos. En el secretariado se su-
maron a la Presidencia de la Repblica los gabinetes especializados: eco-
nmico, agropecuario, comercio exterior y salud. Esta nueva direccin
tena entre sus funciones coordinar asuntos de las dependencias que
integraban los distintos gabinetes; preparar las reuniones y redactar y
archivar las actas. Una tarea importante se refera al seguimiento de
los acuerdos:
Al formar esta direccin, se crea un espacio para que los asuntos que afec-
tan o incumben a ms de una rea sean ventilados entre todas, de modo
que decisiones finales incluyan una responsabilidad compartida entre las
distintas secretaras. Adems, constituye un espacio de negociacin, redu-
ciendo el potencial conflictivo entre secretaras, espacio sin duda ventajo-
so para el Ejecutivo."
Esta forma de organizacin practicada con xito en otros pases
-por ejemplo, Estados Unidos- demuestra que es til la presencia del
presidente para lograr consenso en las decisiones, que son indispensa-
bles para la operacin exitos de los programas. Para completar la rees-
tructuracin administrativa de la Presidencia, se le aadieron la direc-
cin de Comunicacin Social y la de Asuntos Jurdicos. Sin embargo,
algunas funciones que haban sido atribuidas a coordinaciones que de-
pendan directamente del presidente (la del Sistema Nacional de Eva-
5 Presidencia de la Repblica, op. cit., p. 35.
luacin, la de proyectos de Desarrollo, la del Programa para Productos
Bsicos. la de Servicios de Salud, entre otras), se transfirieron a las se-
cretaras Yse suprimieron las coordinaciones. Tambin se suprimie-
ron, en los primeros meses de 1982, el Fondo Nacional para Activida-
des Sociales (Fonapas), la Comisin Intersecretarial para la Planeacin
y Financiamiento de la Vivienda, la Unidad de Coordinacin General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Copla-
mar) yel Sistema Alimentario Mexicano (SAM).
Ante la inquietud que estas medidas generaron en la opinin pblica, el
gobierno reiter que las funciones se mantenan y que la atencin a los
grupos ms dbiles del campo sera preservada y reforzada por medio del
diseo de una estrategia englobadora de desarrollo rural integral, una de
cuyas metas sera lograr la autosuficiencia alimentaria."
En 1983 se public un decreto que estableca la reorganizacin del
sistema bancario. Las instituciones bancarias se transformaron en so-
ciedades nacionales de crdito. Se fusionaron 20 entidades bancarias y
a once ms se les revoc la comisin. Se redujeron de 60 a 29 los ban-
cos en operacin. La SHCP explic que "las fusiones buscan racionali-
zar tanto la captacin de recursos y la infraestructura disponible, como
el financiamiento por sectores y por regiones".' Estas fusiones tambin
fortalecieron las nuevas sociedades por el incremento de su capital. De
las 29 entidades, 14 quedaron en el Distrito Federal y 15 en ciudades
del interior de la repblica.
La simplificacin de los procesos y sistemas se formaliz en un pro-
grama que dio base al acuerdo presidencial publicado en agosto de
1984, en el que se estableci que las dependencias y entidades de la
administracin pblica deban proponer, en un plazo no mayor de 60
das, los procedimientos susceptibles de simplificarse. El acuerdo tam-
bin incorpor las disposiciones normativas para los procesos en los
que se requera mayor plazo para proponer sus modificaciones. Se en-
comend a la Contralora General la coordinacin de este programa.
La simplificacin de los procesos ayuda a lograr el acercamiento de los
usuarios de los servicios con el gobierno. Es una medida relativamente
rpida en la que los servidores pblicos dan prueba de confianza en
trminos de reducir requisitos para dar respuesta a la ciudadana y s-
ta, por su parte, se beneficia tanto en trminos de tiempo como de cos-
6/bid.
7 DJid., p. 23.
LOS MITES DE IA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
223
to del servicio demandado. Los programas de simplificacin' que efec-
tivamente agilicen procesos y den servicios ms oportunos, siempre lo-
grarn mejorar la imagen de quien trabaja en la administracin pbli-
ca. La ciudadana responder de mejor manera, una vez que se confie
en ella como contraparte de la administracin pblica. Esos progra-
mas deben estar planteados de tal manera que no exista en ellos nin-
gn elemento de rebuscamiento o de falsa salida, porque su inaplica-
bilidad se revertira violentamente contra quienes pretendieran
disfrazar soluciones con frmulas demaggicas.
En febrero de 1985 se realiz la primera y nica reunin de eva-
luacin del programa de simplificacin administrativa. Los responsa-
bles de seis secretaras, el jefe del Departamento del Distrito Federal y
el director del Instituto Mexicano del Seguro Social hicieron un re-
cuento de los trmites que se haban logrado reducir y simplificar. In-
tervinieron tambin, como suelen hacerlo en los actos formales, un
representante del sector empresarial y el lder de la federacin de sin-
dicatos de organismos gubernamentales, que comprometieron a sus
organizaciones para fortalecer el programa. En esa ocasin el presi-
dente dijo: "los avances son evidentes pero insuficientes", y reiter a
sus colaboradores la necesidad de "ampliar y profundizar en sus res-
pectivos programas de simplificacin administrativa"." Aadi que sta
acercaba ms a gobernantes y gobernados y le daba mayor contenido a
nuestro sistema democrtico, pero que, sobre todo, contribua a un
objetivo urgente: "elevar la productividad y eficiencia del aparato pro-
ductivo"." La intervencin del presidente demuestra que, para 1985, la
modernizacin administrativa ya no se sostena como propsito aut-
nomo, sino como un elemento que,junto con otros, buscaba hacer efi-
ciente el aparato productivo del Estado para enfrentar los problemas
de la crisis econmica. 10
8 Ibid; Cuarto ao, p. 220.
9/bid.
10 El captulo dedicado a registrar los cambios que sufri el aparato administrativo
en la Crnica del sexenio, desapareci en los volmenes de los pasados cuatro aos. Sin
embargo, apareci uno dedicado a las adecuaciones del aparato econmico del Estado
y otro ms a la desincorporacin de entidades paraestatales. Tampoco se volvi a men-
cionar el programa de simplificacin. Los temas de descentralizacin y fortalecimiento
municipal aparecen a lo largo de los seis volmenes, tambin con mayor nfasis en los
tres primeros, y aunque influyen de manera directa en la modernizacin administrati-
va, su anlisis rebasa los propsitos de este ~
lAIMPORTANCIA DE LA EVALUACIN
Como en los otros aspectos analizados, en los inicios del gobierno de
Lpez Portillo tambin se destac la necesidad de contar con una pla-
neacin gubernamental bien delimitada y sustentada en metas y dispo-
nibilidad de recursos. La creacin de la Secretara de Programacin y
Presupuesto es una prueba fehaciente de la importancia concedida a
esa tarea. De la Madrid, en tanto titular de esa Secretara, conoca de pri-
mera mano su utilidad y la necesidad de fortalecer esa funcin. Por ello,
tambin desde que asumi la responsabilidad presidencial envi una ini-
ciativa al Congreso que propona el establecimiento de un sistema de
planeacin, que entr en vigor como norma obligatoria en la Ley de Pla-
neacin. Asimismo, se propuso la reforma de la Constitucin para esta-
blecer la obligatoriedad de la planeacin por parte del gobierno.
En mayo del ao siguiente, 1983, se dio a conocer el Plan Nacional
de Desarrollo que presentaba las metas propuestas para el periodo se-
xenal. El sistema nacional de planeacin parta de las orientaciones de
la Ley y del Plan, e incorporaba como instrumentos de aplicacin los
Comits Estatales de Planeacin para el Desarrollo (Coplades). La co-
ordinacin entre la federacin y los estados qued formalizada me-
diante los Convenios nicos de Desarrollo (CUD). Un aspecto desta-
cado en la implantacin del sistema fue la insistencia en la necesidad
de considerar el sentir de la sociedad respecto a los diversos temas y ac-
ciones. Se realizaron foros de consulta popular en los cuales se reco-
gieron necesidades y sugerencias que intentaban resolverse por medio
de la concertacin con grupos y particulares. A partir del estableci-
miento de estas vas se empezaron a elaborar planes y programas tanto
sectoriales como regionales, de corto y mediano plazo. Esta preocupa-
cin por mejorar y ampliar la tarea de planeacin fue incorporada co-
mo una de las tesis rectoras del proyecto de De la Madrid.
A pesar de ello, y debido al vigor con el que la sociedad manifest su
descontento contra los abusos de autoridad cometidos sobre todo en el
gobierno de Lpez Portillo, el presidente entrante recogi estas incon-
formidades tanto en la campaa como en los foros de consulta que sir-
vieron para elaborar el plan de gobierno, ylo llevaron a tomar decisiones
importantes para dar salida a ese descontento. La idea de la renovacin
moral de la sociedad surgi como uno de los principios rectores de su
gobierno. Decidi fortalecer el control de las acciones pblicas para re-
cuperar la confianza de los ciudadanos respectoal funcionamiento de la
maquinaria administrativa, pero, sobre todo, al comportamiento de los
funcionarios y empleados gubernamentales. Las acciones provenientes
LOS LMITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
225
de esa accin poltica se concretaron en lo que se identific -de manera
por dems exagerada- como Sistema Nacional de Control y Evaluacin.
Existan estas funciones dispersas y la idea fue fortalecerlas en un progra-
ma integrado. La decisin fundamental se encamin a recuperar la legi-
timidad del gobierno combatiendo actos que pudieran identificarse con
cualquier forma de corrupcin. Para cumplir con ese compromiso -que
en el nimo del Presidente pes como una gran deuda frente a la socie-
dad- se propuso en las modificaciones a la ley orgnica la incorporacin,
con rango de secretara, de la Contralora General de la Federacin.
"[... ]se busca que la administracin pblica refleje la instrumentacin
orgnica del propsito de renovacin moral. Para tal efecto, la Secretara
de la Contralora General de la Federacin (Secogef) se constituye en el
organismo globalizador en materia de control."!'
Darle el rango de secretara a la nueva dependencia demostraba
que el presidente haba decidido conceder a la evaluacin una impor-
tancia que nunca antes se le haba otorgado, a pesar de que existan
rganos encargados de cumplir con funciones similares a las que se
asignaron a la Secogef. Apareci adems como secretara globalizado-
ra, esto es, con atribuciones normativas que deban cumplir el resto de
los organismos gubernamentales. La nueva secretara estaba destinada
a convertirse en la pieza clave del Sistema Nacional de Control y Evalua-
cin, ya que le correspondi planear, organizar y coordinar ese siste-
ma. En los resultados sexenales se puede apreciar que parte importan-
te de su trabajo estuvo dedicado a tareas de coordinacin, sin que esto
pudiera interpretarse como la explicacin del funcionamiento de un
sistema propiamente dicho. La Contralora General se responsabiliz
de las contraloras internas y, en gran parte de 1983, se dedic a desa-
rrollar el marco en el que actuaran esos organismos y sus contralores.
Esta tarea se materializ en el documento "Bases generales para la for-
mulacin de auditoras". Tambin supervis el trabajo realizado por
contraloras externas y cre algunos mecanismos para que los organis-
mos gubernamentales corrigieran desviaciones y errores consignados
en las auditoras externas. Tambin coordin el trabajo de los comi-
sarios y delegados -incorporados como nueva categora de funciona-
rios- para dedicarse los primeros al seguimiento, control y evaluacin
de las entidades paraestatales, y en las secretaras de Estado los segun-
dos. "Estos servidores pblicos constituyen un importante instrumen-
to para lograr un control eficiente y, sobre todo un control preventivo,
11 Presidencia de la Repblica, op. cit., Primer ao, p. 32.
ya que tienen presencia en los rganos de gobierno de las entidades
gubernamentales. "12
El afn renovador del presidente De la Madrid se materializ tam-
bin en la iniciativa de ley que envi al Congreso acerca de responsabi-
lidades de los funcionarios pblicos, en la incorporacin al Cdigo Pe-
nal de los actos delictivos en los que estos servidores pueden incurrir, y
en las reformas a las previsiones sobre responsabilidad civil por dao
moral. Se cambi el ttulo cuarto de la Constitucin, de responsabilida-
des de los "funcionarios y empleados" por el de "servidores pblicos",
para eliminar la idea de que "la funcin llevaba aparejada la idea de dis-
tincin, prerrogativa o privilegio"." La nueva Ley contiene un catlogo
de deberes propios de los cargos pblicos y las formas para poder exigir
su observancia y castigar su incumplimiento. Al tomar la decisin de re-
formar el Cdigo Civil, el gobierno se enfrent a una violenta reaccin
en cuanto a la tipificacin del "dao moral", pues varios sectores de la
opinin pblica teman que limitara seriamente la libertad de expre-
sin, al impedir que los periodistas denunciaran a funcionarios corrup-
tos, ya que poda revertrseles la acusacin por "dao moral".
Tambin el captulo de deslealtad de la Ley de Responsabilidades
provoc vivas reacciones. Ah se deca que un funcionario poda ser
acusado por esa falta, si circulaba informacin delicada bajo su custo-
dia o a la que tena acceso. Despus de un amplio debate en el Con-
greso y de algunas movilizaciones en contra de esas medidas, la "ley
moral" se aprob, pero con la enmienda que exima a los periodistas
de cualquier persecucin injustificada, y la Cmara de Diputados eli-
min las reformas al Cdigo Penal que se referan al delito de desleal-
tad, considerando que ocultar informacin podra impedir la libre co-
rriente de informacin, elemento bsico para la libertad de expresin.
Esta marcha atrs fue un duro golpe a la renovacin moral, ya que es-
tas medidas representaban, por una parte, el primer paso en ese cami-
no, y, por otra, "implicaban una aceptacin tcita, ya veces explcita,
de que las prcticas que se trataban de corregir eran cosa comn'U!
En el primer mes de gobierno se tomaron medidas para limitar los
privilegios de los funcionarios pblicos, en cuanto al uso de vehculos,
gasolina, gastos de representacin, entre otros. Qued drsticamente
prohibido contratar parientes, para evitar los abusos de otras pocas.
12 bid., p. 32.
n tu, p. 29.
14 tus; p. 34.
LOS LMITES DE lA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
227
En mayo de 1983 se publicaron dos acuerdos presidenciales que perse-
guan lograr ms eficiencia y productividad en el sector paraestatal. El
primero reiteraba el papel de las globalizadoras como entidades nor-
mativas y de control, y delimitaba las funciones de las coordinadoras
de sector que, a partir de 1982, quedaron responsabilizadas de vigilar
el desarrollo de las actividades paraestatales, y tambin estipulaba las
obligaciones de los responsables de esas entidades. El segundo acuer-
do estableca las obligaciones del sector paraestatal respecto a su ade-
cuacin al Programa Inmediato de Reordenacin Econmica y al Plan
Nacional de Desarrollo. En ese momento la idea era obligar al sector
paraestatal a elevar su productividad sin incrementar su gasto; pero es-
tas medidas no suponan su privatizacin o extincin. Se puso en prc-
tica el mecanismo de declaracin patrimonial como recurso que apunta-
lara el desempeo honesto de los funcionarios, y tambin se estableci
un mecanismo para conocer quejas y denuncias por medio de una uni-
dad creada en la Secogef. A partir de las quejas, la Contralora presen-
t 89 denuncias penales ante el Ministerio Pblico y 2 500 contraloras
internas.!" En marzo de 1984 el secretario de la Contralora General ofre-
ci una conferencia de prensa en donde explic que la dependencia ac-
tuaba, en tanto rgano globalizador en materia de control, en tres di-
recciones: la prevencin, la cobertura nacional y la comunicacin social
e institucional. Se propona normal' la actuacin de los funcionarios,
pero evitando la centralizacin de las acciones de control-ya que se uti-
lizaran instrumentos, sobre todo los rganos de control interno-, el
recurso de las auditoras internas y los comisarios de los consejos de
administracin de las empresas pblicas.
En el caso de la administracin pblica mexicana, desde 1917 ha
habido intentos de crear un organismo que pudiera medir los resulta-
dos de la gestin gubernamental, aunque fuera parcialmente. En estos
intentos no aparece el propsito, que la lgica administrativa sugiere,
de integrar la planeacin, ejecucin y evaluacin en un mismo proceso.
Se busc fundamentalmente controlar acciones gubernamentales que
tuvieran relacin con el manejo de recursos, principalmente presu-
puestales y fiscales. De la Madrid procur fortalecer la planeacin y una
manera de hacerlo era tomar en cuenta los resultados obtenidos. Sin
embargo, la importancia concedida a la evaluacin tuvo como sustento
el descrdito acumulado yacrecentado de los gobiernos anteriores.
15 Vase Maria del Carmen Pardo, "La evaluacin gubernamental: prioridad polti-
ca 1982-1988", en Furolntemacional, nm. 120,1990, pp. 765-788; se reproduce en el si-
guiente captulo.
De la Madrid propuso el restablecimiento del rgano encargado
del control, con el propsito de que ste formara parte de una accin
ms integral, de ah el nombre de Sistema Nacional de Control y Eva-
luacin. A la Contralora General correspondi el papel protagnico y
sus brazos ejecutores, los comisarios y delegados, debieron haber servi-
do como filtro en la prevencin de acciones incorrectas. La realidad
fue que, en este aspecto como en otros, la urgencia de la crisis desvi
los propsitos originales, y estos funcionarios tuvieron que responsabi-
lizarse de tareas provenientes de la liquidacin, fusin y venta de las
empresas y organismos del sector paraestatal. Lo mismo puede decirse
de las contraloras internas, encargadas de los recortes de personal, de
las adecuaciones de los ajustes presupuestales, que fueron hechas a
partir de contracciones, en las distintas partidas. La Ley de Responsa-
bilidades posiblemente gener mayor conciencia de lo que no puede
hacerse en tanto se ocupe un cargo pblico. Sin embargo, al llevarla a
cabo hubo una fuerte dosis de formalidad que amortigu, pero no re-
solvi problemas de fondo relacionados con la corrupcin.
LMITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
En los inicios del sexenio permaneci, como reducto de la administra-
cin anterior, la Direccin General de Administracin de Personal el
gobierno federal, a la que se encarg la ejecucin de un programa que
presentaba las tareas clsicas de la administracin de personal: actuali-
zacin de catlogos de puestos, administracin de sueldos, entre otros.
Tambin se le atribuy la responsabilidad de elaborar el modelo general
de servicio civil, para cumplir con uno de los compromisos asumidos
por De la Madrid. Efectivamente, en un esfuerzo decidido de implan-
tar un servicio civil "mexicanizado", que haba estado presente en el
nimo de presidentes anteriores, se trat de definirlo y, de manera no-
vedosa, proyectarlo a partir de cierta jerarqua administrativa.
Se defini el servicio civil como "racionalizacin de todos los pro-
cesos de administracin de personal al servicio del Estado, llevados a
rango de ley, para garantizar su vigencia y aplicacin permanente con
el propsito de propiciar y fomentar en los trabajadores la realizacin
de una autntica carrera como servidores pblicos"." Se estudiaron ex-
16 Secretara de Programacin y Presupuesto, Memoria Mxico, 1984,
Anexo V, p. ll.
229
periencias extranjeras para identificar la escalajerrquica ms apropia-
da, el rgano responsable de aplicarla y las caractersticas que definiran
su puesta en prctica. Se destac el hecho de que el establecimiento de
un servicio civil era una tarea inaplazable si lo que se deseaba era
cimentar un futuro slido con base en las experiencias del pasado y pre-
sente, pero que al mismo tiempo, el modelo por aplicar tena que surgir
como producto de una tcnica matizada por nuestras peculiaridades y
no como el ciego transparente de un modelo cuya operacin puede ser
ms o menos satisfactoria en otro medio, pero que por necesidad fracasa-
ra en el nuestro.'?
Llama la atencin que se insistiera en que el nuevo esquema ga-
rantizara la realizacin de autnticas carreras de servidores pblicos.
Esta afirmacin hace suponer que, hasta la fecha en la que el sistema
se puso en prctica, los funcionarios no tuvieron verdaderas carreras
en el sector pblico.
Por otra parte, la legtima preocupacin de no copiar procedimien-
tos exitosos en otros pases, parece forzar el matiz en las tcnicas, lo que
es ya de por s absurdo. En lugar de reconocer francamente que el siste-
ma poltico mexicano conform un esquema propio de incorporacin,
permanencia y hasta exclusin de sus funcionarios, que si, efectivamen-
te, no responda a presupuestos ortodoxos, s funcion de acuerdo con
las caractersticas de cambio sexenal que le imprime una lgica particu-
lar a la experiencia mexicana en esa materia." Respecto al problema de
la escala jerrquica, se lleg a la conclusin que deba incluir jefaturas
de departamento, dado que la frontera entre los puestos directivos y los
operativos pareca lmite natural al que deba sujetarse el servicio civil,
ya que esta divisin garantizaba, por una parte, la continuidad de esfuer-
zos que se entiende como elemento valioso para conservar programas y
experiencias exitosas, y, por otra, la flexibilidad en la nominacin de los
colaboradores responsables de la direccin y de la conduccin de los pro-
gramas. Si bien, en trminos generales, los mandos superiores tienen ta-
reas de direccin y de operacin los mandos medios e inferiores hay un
sinfn de ejemplos en los que la discrecionalidad (o el tiempo y la expe-
17 Secretara de Programacin y Presupuesto, op. at., p. 15.
18 Vase Mara del Carmen Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico de los fun-
cionarios pblicos en Mxicon, en Vctor BravoAhuja (comp.), Ens(lJOS sobre la modernidad
nacional. Tendencias contemporneas t la atlmnistTaci1'/. flblC4, Mxico, Diana, 1 9 pp.
19-45.
riencia) se ha convertido en atributo de los mandos medios e incluso de
los inferiores, y ha transferido las funciones de direccin a esos puestos,
porque las decisiones fluyen, o porque es ah donde se topan con obst-
culos que las detienen. En la experiencia mexicana, la eleccin de la es-
calajerrquica es variable y depende, entre otras razones, del organismo
gubernamental de que se trate, del efecto que la funcin tiene en la so-
ciedad o de las relaciones que tiene el organismo con su sindicato.
Por ltimo, respecto al rgano encargado de establecer y coordi-
nar el sistema de servicio civil, se observ que en otros pases dependa
de algn rea del rgano ejecutivo del gobierno -concretamente de la
encargada de manejar y controlar el presupuesto- o de la estructura
del rgano legislativo. Al respecto se concluy que "su efectividad es
pobre ya que en la esfera de decisiones, el peso relativo de quien ma-
neja y controla el presupuesto es determinante't.!? Es por estas razones
que siempre se pens que la Secretara de Programacin y Presupues-
to deba ser la encargada de este programa, esto es, un rgano que de-
pende del Ejecutivo y que es responsable de la planeacin, ejecucin y
control del presupuesto. Un dato que sorprende en el planteamiento
de estas ideas, aunque no se conocen cifras, es el hecho de que "al esta-
blecerse el servicio civil de carrera en Mxico y de aceptarse el nivel jerr-
quico que se propone (jefatura de departamento inclusive), todas las pla-
zas correspondientes a los puestos que quedaran comprendidas dentro
de esos lmites que, en ese momento eran de confianza, pasaran a ser de
base".20
Es evidente que de ah habra que partir del fortalecimiento de la
estructura sindical y, sobre todo, de la Federacin de Sindicatos de Tra-
bajadores al Servicio del Estado (FSTSE). Resulta ms o menos claro
-aunque no existen pronunciamientos oficiales al respecto- que a
partir de esta consecuencia previsible se estanc la realizacin del
programa, que paulatinamente fue perdiendo fuerza, as como se fue
debilitando la insistencia de que era necesario establecerlo. Las es-
tructuras responsables de ponerlo en prctica no fueron ms all de
la etapa de elaboracin del programa y del anteproyecto de ley.21 No
obstante, en el segundo informe de gobierno del presidente De la
Madrid se dice que el proyecto se haba concretado la idea, y que ha-
19 Secretaria de Programacin y Presupuesto, op. cit., pp. 16 Y17.
20 tu, p. 17.
21'Que aparece con toda claridad en los documentos que consignan las estructuras
orgnicas, los programas yel detalle de la informacin presUpuestal de la Secretaria de
Programacin y Presupuesto.
LOS LMITES DE lA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA
231
ba sido sometido a consideracin de la Comisin Intersecretarial del
Servicio Civil.22
En los inicios de ese gobierno, aparecen las primeras observa-
ciones respecto a la modernizacin administrativa, que se define
"como el proceso democrtico de transformacin institucional,
con el que se busca adecuar las caractersticas estructurales y ope-
rativas de las dependencias y entidades a los nuevos objetivos, prio-
ridades, estrategias y polticas del Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988".23
Definicin tan general que adems remite a un documento nor-
mativo y, por tanto, tambin general; por consiguiente no permite
comprender el alcance de lo que sera el proceso de modernizacin
administrativa. Sin embargo, y tal como se ha destacado en los anlisis
acerca del comportamiento de las estructuras administrativas, no exis-
ti una sola posicin definida. En algunos crculos dirigentes se man-
tuvo la idea de que el logro de los grandes objetivos nacionales estara
relacionado con la armonizacin de las tareas administrativas y polti-
cas, de manera que
la administracin pblica se pusiera invariablemente al serviciode los ob-
jetivos de la sociedad y del Estado. Por ello, requerira que la organiza-
cin de la administracin pblica fuera eficiente, flexible, articulada al
Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, orientada al fortalecimien-
to de la funcin social del Estado y al mejoramiento de su capacidad de
serviciofrente a la poblacin.w
Al analizar las transformaciones de los organismos administrativos
responsables de coordinar los programas de modernizacin adminis-
trativa se observa que: en el lapso de 1983 y 1984 funcion la Unidad
de Modernizacin y de la Administracin Pblica Federal, que depen-
da directamente del secretario de Programacin y Presupuesto, y la
22 Esta comisin se constituy el 29 de junio de 1983 como instrumento de coordi-
nacin y asesora del Ejecutivo federal para la instauracin del servicio civil. Estaba in-
tegrada por los secretarios de Gobernacin, de Programacin y Presupuesto (quien la
presida) por el Contralor General y por el secretario general de la FSTSE. Secretara de
Programacin y Presupuesto, Comisin lntetsectetotial del Seroicio Citnl; Mxico, Secretara
de Programacin y Presupuesto, agosto de 1984.
25 Secretara de Programacin y Presupuesto, Informe de Labores, 1 de agosto de
1982-30 de septiembre de 1983, Mxico, Secretara de Programacin y Presupuesto, 1983,
p.203.
24 Ibid., p. 203.
Direccin General de Servicio Civil, a la que asign adems el proyec-
to general del servicio y elaborar el anteproyecto de la ley correspon-
diente. A la Unidad de Modernizacin de reciente creacin se le asig-
naron los recursos de la extinta Coordinacin General de Estudios
Administrativos, que ascendan, en ese entonces, a 260 millones de
pesos. Las tareas siguieron respondiendo a viejas inquietudes y pro-
blemas an no resueltos. Esta unidad deba apoyar los programas de
reestructuracin del sector pblico en busca de ms racionalidad y
para dar congruencia a las atribuciones, funciones, programas y re-
cursos." La crisis econmica an no alcanzaba proporciones alarman-
tes, por lo que todava no se haca mencin de la desincorporacin de
entidades paraestatales, que es motivo de reflexin de importantes es-
tudios, y que acab convirtindose en uno de los programas priorita-
rios del gobierno de De la Madrid en su propsito de modernizacin
administrativa.
Desde un principio se insisti en la necesidad de fortalecer las
medidas que apoyaran la organizacin sectorial, y la descentraliza-
cin y desconcentracin administrativa. Tambin se incorpor el tra-
bajo de coordinacin para promover la simplificacin de sistemas y el
mejoramiento de los servicios al pblico. En 1984, la Unidad de Mo-
dernizacin se transform en Coordinacin General, de la que depen-
da una Direccin General de Modernizacin de la Administracin
Pblica. Descendi de rango, puesto. que se subordin a la Subsecre-
tara de Control Presupuestal y Contabilidad. Se entenda que la admi-
nistracin pblica era un medio que deba servir a los objetivos del
plan global y a los programas de gobierno. La modernizacin adminis-
trativa, como proceso de transformacin, deba coadyuvar a la adecua-
cin de las estructuras y sistemas, y a lo que el informe de labores de
la Secretara de Programacin y Presupuesto identificaba como los
"nuevos objetivos, prioridades, estrategias y polticas del desarrollo
nacional".
Sin embargo, los problemas econmicos empezaron a desviar los
propsitos modernizadores de la administracin pblica como recur-
so autnomo que buscaba mejor rendimiento con medidas que, sin
ser drsticas, imprimieran cambios y adecuaciones paulatinos. El infor-
me de labores mencionado habla de la liquidacin de unidades en el
25 El dato que consigna el primer informe de gobierno del presidente de la Rep-
blica es que se redujeron 51 unidades a nivel de direcciones generales y 27 a nivel equi-
valente en el sector paraestatal.
233
sector central-ya se consignaron las primeras modificaciones que em-
pez a sufrir el sector paraestatal.26
A la Direccin General de Servicio Civil se le sigui asignando la mis-
ma tarea: definir la base terica del servicio civil y elaborar el anteproyec-
to de ley. Entonces, su funcin consisti en reestructurar catlogos de
puestos, ajustar los salarios y modificar el sistema de pensiones, entre
otros. En 1985 se fusionaron las direcciones generales de modernizacin
administrativa y de servicio civil, pero la dependencia se mantuvo en la
misma subsecretara. En ese mismo ao a la tarea de modernizacin de
la funcin pblica se le asignaron 309 millones de pesos. La Coordina-
cin General de Modernizacin Administrativa descendi de rango; pas
a depender de la Direccin General Normatividad, Adquisiciones y Bie-
nes Muebles de la propia Secretara de Programacin y Presupuesto, y se
le encomend el programa de modernizacin administrativa, para lo
que le asignaron 129 millones de pesos. En febrero de 1985 se remitieron
a las dependencias del sector central los "Lineamientos, metodologa y
procedimientos para el registro y modernizacin de estructuras organiza-
cionales'V' Se sostuvo el esfuerzo de simplificacin de procesos. Respecto
al programa de servicio civil, el problema de su implantacin continu en
estudio y se sigui trabajando en administracin de sueldos y en progra-
mas de capacitacin." No obstante, el quinto y sexto informes de gobier-
no revelan que la gravedad del problema econmico obligaba al gobierno
a tomar medidas de ajuste, de suerte que la modernizacin administrati-
va y, ms an, la implantacin del servicio civil quedaron francamente
aplazadas. En la estructura orgnica de la Secretara de Programacin y
Presupuesto ya slo se consign la supervivencia de la Direccin General
de Servicio Civil. Por otro lado, siguieron reducindose las unidades in-
cluso en el sector central.P El gasto corriente se redujo significativamen-
26 Decreto de extincin de 14 comisiones intersecretariales y dos comits, Diario
Oficial, 12 dejunio de 1984. Asimismo, se registraron 149 procesos de liquidacin o ex-
tincin en el sector paraestatal.
27 Un acuerdo presidencial, emitido el 26 de julio de 1986, oblig a la suspensin
de esos registros. Presidencia de la Repblica, CuartoInforme de Gobierno 1986. Poltica
econmica, Mxico, Presidencia de la Repblica, septiembre de 1984.
28 Posteriormente se anunci que los programas de capacitacin haban quedado
pendientes de ejecutarse, ya que falt su concertacin con la Secretara del Trabajo y
Previsin Social (STPS) Ycon las dependencias coordinadoras del sector.
29 Se redujeron 8122 direcciones de reas y departamentos y 1 318 de nivel equi-
valente en el sector paraestatal. Secretara de Programacin y Presupuesto, Informede
labores, septiembre 1985-agosto 1986, Mxico, Secretara de Programacin y,Presupuesto,
1986, p. 132.
te en algunos captulos: se cancelaron plazas de confianza y se congela-
ron las plazas de base vacantes de las dependencias de la administracin
pblica federal. En 1988 se public un acuerdo de "austeridad y raciona-
lidad" que sirvi para detener el crecimiento del aparato administrativo y
adecuarlo a las necesidades del quehacer gubernamental. Asimismo el
Pacto de Solidaridad Econmica tambin afect estas decisiones en ma-
teria administrativa; las acciones ms importantes en cuanto al gasto p-
blico y como parte del acuerdo mencionado, buscaron reducir el nme-
ro de unidades administrativas, cancelar plazas y recortar recursos
materiales y servicios generales.? Los programas de descentralizacin se
apoyaron tambin en "criterios de racionalizacin estructural, simplifica-
cin administrativa y productividad, de tal manera que sus acciones no
implicaron la creacin adicional de estructuras organizacionales'V'
Sustituida por programas de naturaleza y propsitos distintos de
los que formaron parte de la concepcin original, la modernizacin
administrativa perdi su vigencia.
CONCLUSIONES
Durante el sexenio delamadridista surgi la idea de fortalecer la pla-
neacin como requisito para realizar una accin gubernamental arm-
nica entre objetivos, medios y recursos. A partir de este propsito se
adecu la estructura administrativa, primero, a los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo, pero ms tarde se tuvo que acoplar tambin a
los planes que exigi la emergencia de la crisis econmica. Se modifi-
c el aparato administrativo que, en los primeros aos de gobierno,
sirvi a la desconcentracin, descentralizacin y a la reforma del rgi-
men y la estructura municipal. La sectorizacin tambin recibi aten-
cin por un momento, pero todas estas medidas fueron quedndose a
la zaga, cuando la necesidad de reducir el gasto pblico, entre otros
instrumentos de la poltica de ajuste, se convirti en requisito para
combatir la inflacin, y para pagar el servicio de la deuda externa. Por
otra parte, la presin social, transformada en creciente inconformidad
30 Se redujeron 1574 unidades administrativas. Se cancelaron 13404 plazas que re-
presentan 1%del total existente y que importaban 58623 millones de pesos. Se redujo
en 75 781 millones de pesos el gasto en recursos materiales y servicios generales. Secre-
tara de la Presidencia, Sexto infot'1ll8 de Gobi8rno. Poltica et:tJn6mica, Mxico, Presidencia
de la Repblica, 1988, p. 205.
tu, p. 75.
LOS MITES DE LA MODERNIZACIN ADMINISTRATNA
235
ante los abusos, el mal uso de la autoridad y del poder conferido a los
gobernantes -quienes creyeron que el terreno de las decisiones polti-
co administrativas era propicio para obtener beneficios personales y
hacer a un lado el inters nacional-, obligaron a De la Madrid a resca-
tar la evaluacin, como elemento indispensable para recuperar la legi-
timidad que el servicio pblico y sus funcionarios haban perdido. El
esfuerzo emprendido no es desdeable, en cuanto a la insistencia en
restaurar la credibilidad de la funcin pblica.
No obstante, durante la campaa electoral del candidato Carlos
Salinas de Cortari, ya no se escuch la demanda de moralizar la accin
gubernamental, como haba ocurrido seis aos antes. La maquinaria
evaluadora -la Secretara de la Contralora General, las contraloras in-
ternas, los comisarios, los delegados, entre otros- result desproporcio-
nada para las funciones que desempe; por una parte, el tradicional
autocontrol, esto es, controles de recursos bsicamente presupuestales y
financieros; por otra, como va para hacer valer la Ley de Responsabili-
dades (sus efectos ms espectaculares fueron la detencin del ex director
de Pemex, Jorge Daz Serrano, y del ex director de la polica capitali-
na, Arturo Durazo Moreno). No se cuenta con evidencia de que la
aplicacin de esta ley haya corregido errores y vicios, y de que la co-
rrupcin no sea lo que ha llegado a identificarse como "funcional" pa-
ra el sistema poltico administrativo. Lo mismo puede decirse respecto a
la declaracin patrimonial, que a pesar de su obligatoriedad no permi-
te tener la informacin pertinente para juzgar, por ejemplo, el enri-
quecimiento inexplicable.V
El proyecto poltico del periodo 1982-1988 comenz con la inten-
cin de superar inercias, que retrasaban y entorpecan el trabajo eficiente
de las oficinas gubernamenales, pero se fue diluyendo hasta prctica-
mente desvanecerse. Las unidades encargadas de los programas de mo-
dernizacin administrativa, entre las que destacaba la del servicio civil
como elemento importante para la moralizacin de la funcin pblica,
iniciaron sus trabajos con debida jerarqua y con atribuciones que refle-
jaban la voluntad poltica. Sin embargo las repercusiones de la crisis eco-
nmica, agudizadas por el pag de la deuda, fueron transformando las
prioridades en el propsito modernizador: el proyecto de instaurar el
servicio civil hasta el puesto de jefatura de departamento, encontr difi-
cultades en el equilibrio entre la presin sindical y la eficiencia en su
aplicacin, lo que oblig al gobierno a descartar el programa.
52 Vase Maria del Carmen Pardo, "La evaluacin gubernamental", op. cit.
La modernizacin administrativa, entendida como necesidad de
tener un aparato administrativo mejor ajustado y que sirviera al go-
bierno en la intencin de resolver demandas y proporcionar mejores
servicios, fue transformndose hasta confundirse con procesos de sim-
plificacin que, con todo y su importancia, corresponden a la idea de
un proyecto ms integral y de mayor alcance. Adems, se le identific
con recortes, congelamiento, cancelacin de plazas y partidas presu-
puestales, que no respondan a lgicas racionalizadoras, sino a urgen-
cias provocadas por la crisis econmica. Otro ejemplo en ese mismo
sentido es la drstica transformacin del sector paraestatal, reducido en
aproximadamente 60% respecto a 1982. La modernizacin adminis-
trativa, dijo De la Madrid durante su campaa electoral, no debe enten-
derse como moda sexenal. Su intencin original fue respaldada como
un proyecto significativo, pero los panoramas de principio y de fin de
sexenio variaron considerablemente.
La idea de modernizar las estructuras administrativas no se sostuvo
como propsito importante. Los cambios para mejorar se sustituyeron
por recortes y desaparicin de unidades y oficinas administrativas. Hu-
bo, sin duda, razones impuestas por la lgica econmica, pero esto no
significa que la racionalidad administrativa no tenga su valor y no se
deba pensar en ella como un apoyo importante en la necesaria bs-
queda de mayores consensos. La pregunta que queda sin respuesta es,
entonces, si las adecuaciones y reformas a los aparatos administrativos,
por ms necesarios que parezcan, slo son posibles cuando hay estabi-
lidad o incluso bonanza econmica (como sucedi en los primeros
aos de gobierno de Lpez Portillo) o si, por lo contrario, hay que in-
sistir en su vigencia y viabilidad a pesar de la crisis, para que los gobier-
nos estn mejor equipados para enfrentarla.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL:
PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988*
La evaluacin gubernamental tiene doble categora: por una parte, la
que se refiere a los aspectos de orden general, es decir al comporta-
miento macroadministrativo; por otra, la que se utiliza para identificar
controles parciales que se incorporan en cada dependencia, o cada
proyecto, referidos fundamentalmente al manejo de recursos financie-
ros y presupuestales.
Al plantearse el problema de la evaluacin gubernamental enten-
dida como tarea que permite apreciar de manera global los resultados
obtenidos por la administracin pblica, se hace necesario referir la
evaluacin a la planeacin y, por ende, a la puesta en marcha de las po-
lticas gubernamentales. Sin embargo, en la prctica, esta relacin no
parece establecerse de manera tan clara como la teora administrativa
lo sugiere. Entre lo que se pretende llevar a cabo, establecer propsi-
tos, cumplirlos y evaluar el producto no son acciones en secuencia.
La importancia que tiene la evaluacin gubernamental en Mxico
se debe a que el aparato administrativo es pieza crucial para formular y
poner en marcha las polticas pblicas. Tiene un papel fundamental
por lo que respecta a la satisfaccin de las demandas sociales, a la
orientacin del desarrollo econmico y al terreno del bienestar y segu-
ridad sociales.
An ms, lasactividades de regulacin, de bienestary empresariales de laad-
ministracin pblica, tienen efectoprofundo en la vidadiaria de losmexica-
nos; la poblacin acrecienta susexperiencias polticasmediante el contacto
con representantes de la burocracianacional, en lugar de los miembros del
partido (PRI) o de los notables de lasdistintaslocalidades.
1
* Este trabajo sepublic originalmente en Foro Internacional, vol. 30, nm. 4 (120),
1990, pp. 76:;..788.
l. Merilee S. Grindle, Bummcmts, Politicans, Cl1Id Peasantsin Mexico. A Case stutl1in
PublicPolicy, Los ngeles, University o California Press, 1977, p. 2.
237
As pues, el aparato administrativo despliega su actividad de tal
manera que son fundamentalmente las relaciones interpersonales
que se establecen entre los miembros de los niveles alto y medio de la
burocracia, lo que determina el xito de la decisin de poner en mar-
cha una poltica pblica y, obviamente, los resultados que se logren
con esa decisin. Por esa razn, el cambio de funcionarios que ocurre
cada seis aos es elemento importante; se puede afirmar, as, que son
diferentes las circunstancias en las que se toma la decisin de llevar
a cabo una accin pblica y aqullas en las que se pone en marcha esa
decisin.
Presentado de manera esquemtica, ocurre que, al llegar al go-
bierno un nuevo equipo de funcionarios, destinan gran parte de su
energa a la planeacin. Pasan de uno a dos aos evaluando lo que se
hizo durante la pasada administracin y estableciendo una nueva teo-
ra; normalmente se confirma que lo hecho en el pasado tiene ms fa-
llas que aciertos y se formula, entonces, lo que se puede hacer en el
futuro inmediato y mediato. Se disea el primer plan, que se somete
aljuego de distintos intereses y al cabo del segundo ao se tiene ya un
borrador definitivo. Todo esto ocurre en una franca bsqueda de cre-
dibilidad tanto a los ojos del equipo mismo, con el presidente a la ca-
beza, como a los de otros grupos y actores. La segunda etapa, durante
la cual puede transcurrir otro ao, es el establecimiento de la deci-
sin; se convence al presidente de los beneficios que se obtendrn y,
con su visto bueno, se inicia la conciliacin de intereses involucrados
y el establecimiento de la poltica pblica. La tercera etapa, en la que
se invierten doce meses, es la aprobacin y el inicio de la ejecucin de
la decisin. En esta etapa los aspectos importantes se refieren a los
ajustes que se hacen dentro del nuevo equipo, los problemas de coor-
dinacin y la asignacin de los recursos presupuestales. La cuarta y l-
tima etapa es la conclusin y entrega del programa. Pero para el quinto
ao de sexenio, la sombra del proceso de la sucesin presidencial em-
pieza a cubrir la estructura gubernamental. Los funcionarios se dedi-
can a intentar, por todos los medios, institucionalizar los programas
bajo su direccin. Hay una intencin ms o menos manifiesta de tra-
tar de expandir y lograr ms efecto de las actividades en marcha y se
empieza a hacer de lado deliberadamente la evaluacin de acciones,
porque la legitimidad de la decisin poltica tomada se sustenta en su
resultado objetivo.
En el ltimo ao del sexenio, las decisiones se retrasan o franca-
mente se evitan; se dejan de discutir de manera abierta los problemas y
los programas; "el funcionamiento normal de las organizaciones pbli-
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 239
cas carece de atencin generalizada y no se toma ningn tipo de deci-
siones, para no comprometer a la nueva administracin't."
All donde la relacin personal es un ingrediente importante para
que se tomen decisiones de poltica pblica y donde, por otra parte, la
administracin pblica est todava poco sujeta a la presin de los r-
ganos legislativo y judicial y de la opinin pblica, sta ser slo pro-
ducto de la lite burocrtica yde la interaccin poltica. El aparato admi-
nistrativo pblico tiene importancia, pero no la necesaria despolitizacin
de la tarea evaluadora para que sta, efectivamente, se lleve a cabo
con objetividad y veracidad necesarias.
Procuro en este trabajo acercarme a los problemas de la evalua-
cin en el nivel macroadministrativo. Me referir nuevamente a las dis-
tintas teoras para tratar de entender dnde se ubica la poltica pbli-
ca, como elemento fundamental de la decisin poltico administrativa
que se establece con el propsito ms o menos explcito de buscar al-
gn resultado. Reviso las caractersticas que ha adoptado la evaluacin
a la luz de la experiencia en otros pases; por ltimo, me refiero a los es-
fuerzos que en lo que concierne a evaluacin se hicieron durante los lti-
mos seis aos de gobierno en nuestro pas, con la intencin de ver si
las acciones de la decisin poltica para fortalecer la evaluacin guber-
namental efectivamente lograron encontrar la correspondencia que la
teora administrativa sugiere como indispensable entre planeacin y
evaluacin o si, por el contrario, la evaluacin gubernamental se en-
frenta con dificultades que no le permiten rebasar los lmites que su
propia naturaleza le impone o las que son producto del sistema polti-
co al que sirve la administracin sujeto de esa evaluacin.
LA EVALUACIN EN EL PROGRESO DE LOS PRINCIPALES
ANLISIS DE LA ADMINISTRACIN
Al revisar la evolucin de los principales anlisis de la administracin y
sus interrelaciones para encontrar sus fundamentos tericos y la expe-
riencia emprica con el propsito de comprender la funcin de evalua-
cin, vemos que fue dentro de lo que se denomin "revolucin organi-
zacional'" donde se desarrollan los conceptos: primero, el de gestin
pblica (management) , y luego el de anlisis de la poltica pblica.
y Ibid., p. 166.
, La frase es de Kenneth 1953.
La sociologa de las organizaciones aplicada a la administracin
pblica fue objeto de sinnmero de comentarios, interpretaciones,
etc. En los aos setenta se llev a cabo un importante debate sobre los
mtodos de la ciencia administrativa y hubo avances valiosos para acla-
rar las diferencias entre la perspectiva institucional y la nueva perspec-
tiva organizacional.
Desde la perspectiva institucional, la ciencia de la administracin
estudiaba la disciplina en lo que tena de propio, y en las caractersti-
cas que la diferenciaban, segn su relacin con otras formaciones so-
cales.' El origen de esa diferencia se encuentra en la teora liberal,
cuando hay un rbitro que representa el inters general, cuyos recursos
tanto humanos como materiales, es decir la administracin, deben
ser diferentes en su funcionamiento de los del resto del cuerpo so-
cial, caracterizado por la oposicin de intereses particulares. "La ad-
ministracin, intermediaria entre el Estado y la sociedad civil, es dis-
tinta a la vez del poder poltico, del que es su instrumento, y de la
esfera privada a la que protege, gracias a una serie de prerrogativas
que le son propias y a un rgimen particular que le permita mante-
ner el orden, aplicar las leyes y hacer funcionar los servicios pbli-
COS."5
Los postulados tericos de la perspectiva institucional recuperan
y profundizan la idea de esta diferencia, lo que justifica una ciencia
propia apoyada en reglas particulares. Nioche resume con toda clari-
dad cules son los supuestos sobre los que se asienta el andamiaje in-
telectual de la ciencia administrativa tradicional: el papel importante
que tiene el derecho, el desarrollo de marcos tericos deductivos, la
debilidad de la observacin directa -sustituida por comentarios de
textos y discursos oficiales- y, finalmente, la elaboracin de trabajos
descriptivos rara vez explicativos. La perspectiva tradicional se conser-
v porque
J
tanto la teora marxista del Estado como su rival, la liberal; comparten una
visininstrumentalista de la administracin. Aunque como instrumento de
4 Estudios como los de W. Wilson, F. Goodnov, L. White, D. Waldo y H. Burnhan
forman parte de la corriente intelectual que reflexiona sobre los problemas de admi-
nistracin pblica cuando se intensifican de manera paralela las actividades guberna-
mentales.
jean-Perre Nioche, "Science administrative, management public et analyse
des poli tiques publiques", en RevueFranfaise d'Administration Publique, nm. 24,
1982, p. 636.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POTlCA DE 1982 A 1988 241
opresin yde camuflaje ideolgico al servicio de la clase dirigente yno como
expresin del inters general, el aparato administrativo se ve en ambos casos
sometido al poder poltico y actuando segn reglas de una estructura unita-
ria yjerrquica.
6
En contraparte, la ptica organizacional parte de la preocupacin
de Weber, quien identifica la administracin como instrumento del
ejercicio del dominio legtimo y el modelo burocrtico como la forma
ms racional de administracin. Propone este modelo ideal para cual-
quier tipo de organizacin, idea que expresa una de las preocupacio-
nes centrales de esta postura terica."
Las caractersticas sobresalientes de este -entonces- novedoso enfo-
que, tuvieron que ver con una actitud ms inductiva, la observacin direc-
ta y la aplicacin de encuestas. Se bas tambin en un esfuerzo de con-
ceptuacin del aparato administrativo del Estado como un sistema
organizado, complejo, regulado por relaciones de poder culturalmente
determinadas," A este esfuerzo se sum la propuesta de investigadores co-
mo Dale, Koontz, Drucker, etc. quienes utilizan los mismos mtodos tanto
para la administracin pblica como para la empresa privada,"
La nocin original de gestin evoluciona, y se empiezan a tomar
en cuenta las particularidades que tienen las organizaciones. Estas ca-
ractersticas encontraron una especie de sntesis desde la perspectiva
institucional-digamos clsica- y de las adiciones hechas por el anlisis
organizacional. Dentro de las primeras estara la sumisin de la estruc-
tura administrativa al poder poltico y a un sistemajurdico especfico.
El funcionamiento de la estructura administrativa responder a princi-
pios de racionalidad propios y recursos presupuestales asignados, es
decir que no se obtienen en un intercambio comercial y de mercado.
Entre las segundas se reconocen las organizaciones ton una estructura
generalmente grande y con funciones importantes que desarrollar;
6 Gerald Timsit, "La science administrative d'hier a demain et apres-demain", en
ReoueFrancais du Droit Public etde la Science Politique, Pars, 1982, pp. 929-1021.
7 Socilogos como G. March, HA. Simon, A. Etzioni, P. Blau tomaron como punto
de partida el modelo de otganizacin burocrtica propuesto por Weber y opinaron que
las organizaciones son sistemas, los cuales, a su vez, comprenden subsistemas entre los
que sepresentan problemas de equilibrio, comunicacin e integracin.
8 Vase Michel Croser, .LePhrwmine bureaucrqtique, Pars, Seuil, .1963.
9 Vase Ernest Dale. Management: Thtoryand Pratice, Nueva York, McGraw-Hill,
1965; Peter Drucker, Th Practiee 01MaTlagmltnt, Nueva York, Harper and Bros, 1954;
Harold Koontz y Cyril O'Donnell, Principies oIManagmt.ent. Sa. ed., Nueva York, Mc-
Gtaw-Hill. 1964.
complejidad creciente debida a un sinnmero de factores derivados
de tareas de compra y de venta, pero a la vez con caractersticas de ser-
vicio pblico.
Esta evolucin signific la propuesta de planteamientos coheren-
tes ms completos al recuperar y reinterpretar algunas lecciones del
anlisis institucional. Esto pareca acercarse a una definicin de ges-
tin ms completa, aunque plante problemas importantes, algunos
inherentes a su propia concepcin, es decir, al hecho de basarse en el
principio de la transposicin de mtodos de las empresas a las admi-
nistraciones pblicas, debidos los ms a la insistencia en la necesaria
ruptura entre lo poltico y lo administrativo.
Las dos perspectivas tericas no lograron explicar cabalmente la
realidad administrativa. Cuando se cuestionaron algunos de los su-
puestos de las dos corrientes dominantes, se advirti un problema no
resuelto: el anlisis de las polticas pblicas y su evaluacin.
Estos cuestionamientos se deben, primero, a que al identificar a las
instituciones como organizaciones se tuvieron que utilizar nuevos ins-
trumentos para actuar sobre ellas. Las organizaciones administrativas
aparecen como actores que tienen una cierta autonoma, lo que reba-
sa -de entrada-la tradicional idea de una administracin instrumen-
tal y totalmente sometida al poder poltico. Se cuestiona tambin la
separacin entre la administracin y la sociedad civil. Las relaciones
de la administracin con su medio se convirtieron en el elemento fun-
damental de equilibrio yen el indicador ms tangible de su eficacia. Se
fragment el carcter unitario y piramidal de la administracin para
dar paso a una multitud de organizaciones, diferenciadas incluso ya en
s mismas, suborganizaciones movidas por lgicas diversas. lO Se difun-
de entonces la idea de una administracin que agrupa suborganizacio-
nes con distintos criterios, pero sin actuar con la misma lgica.
La segunda limitacin es que, si bien hubo un avance importan-
te al proponerse instrumentos mejor adaptados a las nuevas reali-
dades -como actuar sobre funciones diferenciadas-, esta intencin
favoreci una visin reduccionista de la administracin al basarse en
el traspaso indiscriminado de mtodos de la esfera privada a la p-
blica para cada una de las funciones. El proceso de adaptacin a la
esfera pblica es ya de suyo costoso, pero an ms complicado es el
hecho de que si bien esta transposicin es adecuada para algunas
tareas del sector pblico, para otras, como las que se llevan a cabo
\0 Nioche, op. cit., p. 641.
en el subsector salud o en el subsector educacin, es prcticamente
imposible.
La tercera limitacin fundamental es que en la empresa -ms
all de las funciones- se define la poltica general de manera integral
y con una perspectiva de largo plazo que adems responde a los obje-
tivos que la empresa persigue. En la gestin pblica, puede haber
contradiccin entre los valores en que se sustenta el proyecto nacio-
nal y la accin "eficiente" del aparato administrativo. No es posible
intentar conciliar la accin reguladora del gobierno con la rentabili-
dad -en trminos de mercado- de, por ejemplo, la empresa Conasu-
po. La administracin se somete a la voluntad poltica, pero en la
consecucin de sus propsitos acta de manera independiente, lo
cual significa aceptar los objetivos preestablecidos y, a la vez, actuar
segn una lgica propia.
Nioche resume de manera muy clara el efecto de estas limitacio-
nes al sealar que las dos perspectivas expuestas arriba eliminan por
medio de sus hiptesis los problemas polticos. S se habla de poder
(en los anlisis de Crozier) se trata esencialmente de un poder dentro
y para el juego de la organizacin, pero los poderes y los conflictos no
tienen dimensiones macrosociales ni histricas. Ambas perspectivas
tampoco explican claramente las innovaciones ni los cambios impor-
tantes. En el anlisis institucional no se explican los cambios, ni se de-
muestra por qu forman parte del sistema poltico. El anlisis organi-
zacional tampoco aclara mucho la teora del cambio, o cundo hay
crisis, o lo que ocurre cuando no ha habido cambios durante mucho
tiempo. No explica realmente los orgenes de la crisis ni sus modalida-
des. Ambos anlisis cumplen una funcin ideolgica. La ciencia admi-
nistrativa tradicional ha contribuido a mantener y reforzar el carcter
sagrado del Estado, y la sociologa de la organizacin ha incluido la va-
loracin de temas como el de la racionalidad y el de la eficacia. Al in-
tentar comprender -tanto en su complejidad como en su unidad- la
accin de la administracin y su mbito sociopoltico, sta se convierte
en una construccin de los problemas de la poltica pblica.
En los pases anglosajones se ha abandonado paulatinamente la
perspectiva tradicional (institucional) para analizar la realidad poltico
administrativa. En Estados Unidos se favorece el aspecto utilitario y
pragmtico para determinar las reglas de la buena administracin y las
teoras se forjan a partir de la experiencia, no a partir de una concep-
cin a priori del papel y del lugar de la administracin. En el caso de
Francia, el propio Nioche seala que se conserva la ptica tradicional
debido al enorme peso que tiene la tradicin jurdica y, por consi-
guiente, a la importancia que se da al derecho en la formacin de los
administradores pblicos y debido tambin, en gran parte, al aisla-
miento de las escuelas de administracin respecto del movimiento in-
telectual, en el que estara incluida la propia investigacin sobre admi-
nistracin.
Por lo que se refiere a Mxico, ni siquiera se ha planteado la discu-
sin sobre los alcances de las teoras descritas y, sin embarg, en los
anlisis de los problemas administrativos han influido tanto la perspec-
tiva institucional como la organizacional. No hay planteamiento con-
ceptual propio para analizar las polticas gubernamentales, pero hay
un sinnmero de decisiones y acciones que cabran bajo esa denomi-
nacin. Las polticas gubernamentales se formulan, se echan a andar y
su evaluacin se reduce a incluir controles destinados a supervisar el
manejo de recursos bsicamente presupuestales.
El proceso de poner en marcha la poltica pblica se interrumpe in-
cluso antes de que pueda llegarse a la fase de evaluacin: la regularidad
con la que "soluciones definitivas" se abandonan sin una evaluacin se-
ria y la facilidad con la que se proponen otras, es claramente resultado
del cambio de personal pblico que ocurre al principio de cada "sexe-
nio". Cada nueva administracin est preocupada por dar su propia
orientacin a los programas pblicos lo ms rpido posible, y los funcio-
narios 1ecin incorporados se dedican a sus tareas sin tomar en cuenta
los planes que ya existan. El resultado es que se reintroducen polticas
que se haban comprobado impracticables, bajo el supuesto de que se
buscan nuevas soluciones, se repiten viejos errores debido a la inexpe-
riencia de los nuevos cuadros y muchos programas que haban probado
su eficacia potencial, quedan archivados. Como los funcionarios se mue-
ven de una dependencia a otra completamente diferente, la experiencia
que logran acumular tiene generalmente poco peso en la tarea especfi-
ca de disear y poner en prctica nuevas polticas pblicas.u
En el siguiente apartado propongo una revisin de los distintos sis-
temas de evaluacin y control que existen en otros pases, para tratar
de buscar similitudes y diferencias con los nuestros y, sobre todo, para
tratar de entender si cuando se habla de evaluacin gubernamental,
sta slo puede referirse a proyectos y acciones concretos y cules se-
ran, en todo caso, las razones para no poder evaluar el conjunto de la
accin gubernamental.
11 Tomado de Merilee S.Grlndle; D/J.cit, p.167.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POTICA DE 1982 A 1988 245
OTRAS EXPERIENCIAS EN MATERIA DE CONTROL Y EVALUACIN
La evaluacin gubernamental incide de manera directa en la bsque-
da de la calidad de la gestin pblica; es importante, por ello, revisar
los tipos o sistemas de evaluacin y control que tienen otros pases. Es-
ta revisin nos permitir tener referencias para identificar las prcticas
mexicanas en esta materia y extraer algunas conclusiones.
El control jerrquico es la forma utilizada en muchos pases como
elemento importante de la evaluacin. Su origen es el mismo que el
de la organizacin vertical. Es un control al que se acude de manera
natural y tiene como referencia fundamental la norma escrita. Su ayu-
da consiste en poder esclarecer la toma de decisiones y sirve tambin
para presentar datos en forma clara. Sus limitaciones residen en que
no es til para cuestionar los mtodos. Si se utiliza de manera extensa en
varios niveles de la organizacin retarda las decisiones y obstaculiza
aquellas que son desconcentradoras. Controles internos, como el je-
rrquico, coexisten con controles externos. En la concepcin anglosa-
jona, por ejemplo, la evaluacin externa est reservada a los cuerpos
identificados con el parlamento, que en muchos casos se limitan a
controlar la cuenta pblica. En la concepcin francesa, la evaluacin
est en manos de organismos que forman parte del poder ejecutivo
(presidente de la repblica, primer ministro, ministro de finanzas), los
cuales verifican servicios que dependen de autoridades distintas de
ellos. Dentro de esta interpretacin, se entiende como control interno
la inspeccin general de finanzas sobre los servicios financieros, cuya
autoridad superior radica en un ministerio; pero tambin como con-
trol externo, porque es ejercido por el cuerpo de funcionarios del
Ministerio de Finanzas sobre otros cuerpos administrativos. Sin em-
bargo, existe tambin La Cour des Comptes (Tribunal de Cuentas) que
establece un contacto tcnico tanto con el poder legislativo como con
el ejecutivo, sin que efectivamente dependa de ninguno para el ejerci-
cio de sus funciones. Con estas caractersticas se lleva a cabo, bsica-
mente, un control de tipo externo. En nuestro caso, la Contadura
Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados sera un ejemplo de
esta concepcin. .
La confianza en la competencia y en la independencia de expertos
contables para controlar las cuentas y la gestin de algunos servicios
gubernamentales favorece, en algunos paises, que sean los agentes gu-
bernamentales quienes cumplan con estas. tareas. En otros pases se
considera que son fundamentalmente estos ltimos los ms capacita-
dos para llevar a cabo esas funciones debido a que se reclutan toman-
do en cuenta conocimientos y aptitudes especficos para cumplir con
esa funcin. Hay otros ejemplos en los que se combinan ambas posibi-
lidades -el caso de la administracin pblica en Mxico- depositando
la evaluacin tanto en rganos y agentes del aparato administrativo,
como contratando expertos para llevar a cabo una evaluacin que nor-
malmente tomar en cuenta un aspecto especfico de la gestin pblica.
El ejemplo ms claro sera la contratacin de despachos privados que
llevan a cabo auditoras, recurso al que se acudi en Mxico en los l-
timos aos.
En el conocimiento de los controles existentes es importante des-
tacar los que tuvieron su origen en el sector privado y se transfirieron
al sector pblico. En este traspaso, en ocasiones crtico, y la mayora
de las veces acrtico, influy que una corriente de pensamiento, im-
portante en el desarrollo de la ciencia administrativa, sostuvo que
exista analoga entre las administraciones pblicas y las empresas
privadas.P Para demostrarlo, utilizaron los recursos mnimos de la te-
ora general de sistemas, al sealar que cualquier organizacin es co-
mo una caja negra donde se transforman recursos y medios en re-
sultados y productos.t> Con este modelo se tendra la ventaja de
poner el acento en los propsitos de la accin administrativa. Sin em-
bargo, hay por lo menos dos inconvenientes: asimila los productos
administrativos a los productos de una empresa, y su anlisis no in-
tenta entender los componentes de la caja negra, lo cual, en el caso
de la administracin pblica, se convierte en omisin fundamental.
Al intentar traspasar los mtodos de las empresas a las administracio-
nes pblicas, aparecen con mayor nitidez algunas caractersticas dis-
tintivas de esta segunda, como por ejemplo, proporcionar servicios
en lugar de productos, dirigirse a un pblico que no constituye el
mercado en el sentido estricto del trmino, al que se le proporcio-
nan una serie de prestaciones que no necesariamente fueron deman-
dadas, adems de bienes de naturaleza colectiva. La administracin
pblica est constituida por cuerpos burocrticos y sindicales que
presionan para favorecer sus propias reivindicaciones, con lo que
tienden a valorar sobre todo la sociabilidad dentro de sus organiza-
ciones y sus fines parciales por encima de los objetivos de las admi-
nistraciones a las que sirven.
12 Vase a tericos de la organizacin como March, Simon, R Scott, P. Blau, etctera.
l'En Mxico este principio terico se incorpor en los trabajos de reforma admi-
nistrativa a partir de 1960.
Por esas particularidades muchos autores dudan de la eficacia de
la transposicin de mtodos de un sector a otro. Se escucha con fre-
cuencia que faltan en la gestin pblica elementos que han hecho exi-
tosa la gestin privada y la razn que se esgrime como fundamental
es que la gestin pblica no est controlada. Es una afirmacin sor-
prendente ya que los controles en los sectores pblicos son numero-
sos y exigentes.t! La diferencia de fondo es que mientras que el compor-
tamiento del sector privado est sometido a las leyes del mercado (ms o
menos predecibles), el sector pblico tiene coerciones particulares de
naturaleza distinta, cambiante y hasta impredecibles; la definicin de ne-
cesidades es inexacta; es permanente el conflicto entre bienes de natura-
leza individual y colectiva; hay objetivos econmicos, pero tambin precr
cupaciones sociales presentes y futuras, y unajerarqua de necesidades
que se modifica de manera constante. Por otra parte, las empresas fun-
cionan con indicadores de rentabilidad, que en el sector pblico, en mu-
chos renglones, tienen que ser deficitarios y su "producto" no tiene valor
de mercanca Los recursos de que disponen las administraciones pblicas
no estn ligados a ventas ni tampoco al dinamismo de sus responsables;
corresponden al presupuesto que es un acto poltico. El personal pblico
est identificado por medio de un estatus, lo que le da enorme rigidez a la
gestin. Adems de estos elementos, que parecen ser de carcter perma-
nente, en las administraciones pblicas existen, por una parte, procedi-
mientos y reglas estrictas que encuadran las actividades administrativas y,
por otra, una estructura presupuestal, que no deja margen para ensayos
aventurados y propuestas innovadoras." Sin una revisin crtica, no pue-
den traspasarse al sector pblico mtodos que podan haber sido exitosos
en el privado, yaque sus fines responden a una preocupacin de carcter
econmico. Esta misma conclusin es til por lo que se refiere a la apre-
ciacin de resultados, es decir, su evaluacin.
Sin embargo, de alguna manera inspirados en la empresa privada y
ligados a una nocin ms moderna de gestin, pases como Francia han
incorporado el llamado control de gestin o autocontrol, que se define
al dar al administrador el mando de sus acciones. Con ello debe mejorar
el proceso de toma de decisiones, provocando acciones correctivas par-
ciales. Este tipo de control est integrado a la gestin de maneraperma-
nente, lo que supone anlisis tanto apriori como aposterioti. Puede ser en
14Jacques Ratier, "Contrle et gestion dans les administrations publiques", en Re-
vueFra1lfOise d'Administration Publique, nm. 6, 1978, p. 223.
IS [bid., p. 224.
ocasiones represivo, pero las ms de las veces debe ser correctivo porque
cuestiona las previsiones en funcin de las desviaciones. El control de
gestin se acerca al control externo en la medida en que compara los
elementos dados (costos, objetivos, realizaciones) con las distintas mo-
dalidades de llevarlos a la prctica. Esto se logra no por el responsable
directo, sino por otro agente que se sita en el nivel superior de la jerar-
qua, quien sugiere decisiones prospectivas o reguladoras. Su xito no
puede separarse del que se obtiene en relacin con el manejo presu-
puestal, ya que de lo que se trata es de asegurar una relacin ms estre-
cha entre objetivos y medios, entre anlisis y estudios previos y los resul-
tados. La racionalidad presupuestal, dice Jacques Ratier, no es slo un
mtodo, es una actitud intelectual que motiva a los responsables a estar
continuamente investigando opciones para adoptar la menos costosa."
El control de gestin se incorpor con ese nombre dentro de la admi-
nistracin publica mexicana hace escasos diez aos. Se busc fundamen-
talmente adecuar los medios a los fines y dar seguimiento a los resulta-
dos. Sin embargo, muchas de las oficinas a las que se asign esta tarea
acabaron sirviendo como un cuerpo ms de asesores para los niveles de
toma de decisiones, con lo que se diluy la tarea de evaluacin. Para que el
control de gestin funcione, se debe asegurar que las decisiones que se
tomen sean claras y fundamentadas en estudios previos, y que los resul-
tados de la gestin se confronten con las previsiones iniciales para poder
medir la eficacia de la accin. Un procedimiento utilizado bajo este con-
cepto es el de los presupuestos por programas, que aparecen como una
especie de "crdito" otorgado a los administradores, que les ayuda en los
anlisis previos a la decisin poltica; esto sirve para relacionar los resul-
tados evaluados en trminos fisicos con los costos de las acciones em-
prendidas. La evaluacin cualitativa escapa a los lmites impuestos por
estos mtodos, pero la cuantitativa puede resultar de suma importancia
en una evaluacin objetiva.
Un recurso muy socorrido en la mayora de los pases, como insu-
mo para la evaluacin de la gestin pblica, es la documentacin ofi-
cial. Sin embargo, esta informacin no es representacin exacta de la
realidad administrativa, puesto que la gestin y la evaluacin no pue-
den desligarse ni desprenderse -aun cuando fuera para fines analti-
cos- del medio sociopoltico en el que actan las administraciones p-
blicas.!? La documentacin oficial no incorpora el anlisis de ese
16 na; p. 222.
17 ue; p. 219.
medio, ms bien resea y proporciona datos de la accin guberna-
mental. Por otra parte, es enorme la distancia entre las atribuciones
previstas por la ley y las que realmente se ejercen. Los informes oficia-
les no incluyen datos para apreciar y analizar esa distancia. La adminis-
tracin pblica mexicana no sera excepcin a esta prctica generaliza-
da. De hecho, en nuestro caso, gran parte de los datos e informes
oficiales representan el nico elemento al que se puede acudir para sa-
ber qu se hizo e incluso qu falta por hacer.
Una distincin importante en los mtodos para evaluar la gestin p-
blica es apreciar la evaluacin que se hace sobre la legalidad y la regulari-
dad y la calidad de la gestin. En Francia y Espaa, por ejemplo, se est
intentando dar ms importancia a este ltimo tipo de evaluacin, ya que
mediante su incorporacin se busca modernizar la gestin, evitar gastos y
precisar de mejor manera los resultados obtenidos. Habra un sinnme-
ro de ejemplos para demostrar que el control de la regularidad no basta
para modernizar y hacer eficiente la administracin pblica, pero no se
podra hablar de evaluacin gubernamental cuando el carcter agregado
de los planes no lo permite y, entonces, habra nuevamente que remitirse
a organizaciones especficas o programas y lo que se evaluara, en el me-
jor de los casos, seran los rendimientos. La reglamentacin interna sirve
para obligar (o prohibir), lo que la convierte en una aparente ayuda para
el funcionario, pero a la vez es un obstculo, yaque por su naturaleza ge-
neral y abstracta, se tiende a favorecer los medios por encima de los fines.
La administracin pblica mexicana servira como ejemplo del caso en
que los controles sobre regularidad y legalidad son mltiples, pero no ne-
cesariamente han repercutido en el mejoramiento de la calidad ni tam-
poco en la transparencia de la gestin pblica.
Puede tambin existir un control a posteriori que implica lo que es y
lo que debera ser. Desde un punto de vista ideal podra servir para sa-
car conclusiones que ayudaran en acciones futuras. La prctica ha de-
mostrado, desafortunadamente, que ha sido til para patentar reglas,
que si bien ayudan a corregir, impiden hacer modificaciones sobre la
marcha y, por supuesto, impiden cualquier innovacin;"
Los diferentes mtodos de evaluacin me permiten afirmar que la
evaluacin gubernamental tiene que tomar en cuenta el estilo del go-
bierno que formula los planes y que el carcter agregado de stos im-
posibilita el ejercicio objetivo de la evaluacin. Es difcil establecer los
criterios que, aun bajo el supuesto de la evaluacin de rendimientos,
18 Ibid., p. 220.
acerquen los resultados obtenidos a los que se planearon, sin poner en
entredicho la legitimidad de quienes elaboraron los planes. En la admi-
nistracin pblica, el complejo juego de intereses, puesto en marcha al
establecerse una poltica publica, permite que la apreciacin de los re-
sultados vare de acuerdo con las preocupaciones de los diversos obser-
vadores participantes. stos pueden ser los polticos responsables de los
resultados y de las incidencias sociales de la gestin, los sindicatos atados
a mantener el empleo de sus agremiados y defender el salario, los secto-
res financieros preocupados por los costos y los rendimientos, y los ciu-
dadanos deseosos de una administracin eficiente a condicin de que le
sean respetados sus derechos, es decir, sus intereses particulares.
Las organizaciones pblicas, al verse sometidas a presiones de dis-
tinto signo, tienden a buscar su defensa estableciendo planes yjustifi-
cando los medios que se requieren para cumplirlos. Por ello, una for-
ma de autocontrol es la posibilidad de nombrar a los funcionarios
responsables y definir un marco jurdico destinado a asegurar la sumi-
sin de las organizaciones pblicas al principio de la legalidad, recur-
sos tiles ambos, pero no absolutos.
La accin administrativa se sita en el centro del debate sobre la
eficacia del sistema poltico, puesto que las organizaciones pblicas tie-
nen, efectivamente, muchas responsabilidades, pero al mismo tiempo
disponen de muchos privilegios y de un sinnmero de medios e inclu-
so recursos de derecho pblico (expropiaciones, verificaciones, expul-
siones, penalizaciones) para cumplir con sus funciones esenciales. Por
esto la evaluacin gubernamental debe hacerse no slo en trminos
de costos, sino tambin de los resultados obtenidos e incluso del uso
que hace la administracin pblica del poder que tiene.
Los instrumentos de control y evaluacin presentados aqu sirven
para verificar si se cumplieron las metas previstas. Alejarse del modelo
de autocontrol e incluir controles externos donde el rgano legislativo
mantiene su independencia, puede ser un ejercicio de evaluacin ob-
jetivo. La evaluacin gubernamental slo es posible-en un sistema pol-
tico donde el debate parlamentario est enriquecido por posiciones
partidistas distintas del partido que tiene el poder, pero sobre todo,
por una opinin pblica concientizada, cuyo papel en los intercam-
bios gobierno-sociedad sea tomado seriamente en cuenta; con ello se
proporcionara, adems, un contrapeso efectivo a los excesos de poder
y, por consiguiente, un clima favorable a la evaluacin gubernamental
sin que esto significara el riesgo de que el gobierno en turno perdiera
la legitimidad obtenida mediante el voto.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A I988 251
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL,
PARTE IMPORTANTE DEL PROYECTO POLTICO 1982-1988
No puede decirse que la administracin pblica mexicana sea excep-
cin porque no existen tipos ymedios diversos para controlar las activi-
dades que las dependencias oficiales desarrollan, muchos de los cuales s
existen en otros pases. Tampoco se podra afirmar que la preocupa-
cin por controlar por lo menos las actividades de la administracin
interna sea reciente.P
Sin embargo, s es claro que a partir de un reclamo social generali-
zado -que se manifest con vigor durante la campaa del presidente
De la Madrid contra los actos ms que evidentes de abuso de autoridad
en varios rdenes, cometidos sobre todo durante el gobierno de Jos
Lpez Portillo- llevaron al entonces presidente a tomar una serie de
decisiones para fortalecer el control de las acciones pblicas en bs-
queda, necesaria, de recuperar la confianza de los ciudadanos en las
acciones emprendidas por la administracin pblica y en el comporta-
miento de los funcionarios y empleados gubernamentales. Las acciones
derivadas de esa decisin poltica se encuadran dentro de lo que se co-
noci con el ambicioso nombre de Sistema Nacional de Control y Eva-
luacin. Se pens que, en efecto, las tareas de control y evaluacin se
encontraban dispersas y desintegradas, y que deba intentarse fortale-
cerlas dentro del supuesto de un sistema integrado.
La decisin poltica fundamental se tom para reconstruir la legiti-
midad perdida del gobierno por medio del combate ms abierto a los
actos que se pudieran llegar a identificar con cualquier forma de co-
rrupcin. Es ms, a principios de los aos ochenta, la sospechosa, pero
muchas veces sealada, eficacia de la corrupcin en trminos de la
"funcionalidad" del sistema poltico social entr en franca crisis.
Lejos de ser -la corrupcin- ese mecanismo que facilitaba la adhesin al
sistema, empieza a provocar movimientos de rechazo. Miguel de la Ma-
drid efectivamente sinti el peligro que esto significaba para el sistema:
hizo de la lucha contra la corrupcin (la renovacin moral) uno de los
puntos fuertes de su mandato.w
19 En el artculo deJos Trinidad Lanz Crdenas, "El marco jurdico y administra-
tivo del control de la administracin pblica federal", en Revistade Administracin Pbli-
ca, nIDs. 57-58, 1984, pp. 43-52, aparece una apretada sntesis de los antecedentes.
20Georges Couffignal, "Le PRI: crpuscule d'une hgmonie", en Problemes d'Amri-
queLatine, nm. 88, La documentation Francaise, 1988, p. 8.
252 REFORMA DEL ESTADO YlA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

Para cumplir con uno de los compromisos fundamentales de su
gobierno, Miguel de la Madrid propuso al Congreso, en diciembre de
1982, las necesarias reformas a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal para incorporar, con rango de secretara, la Contralo-
ra General de la Federacin. El presidente De la Madrid afirm que
los sistemas de administracin de recursos del Estado se deberan for-
talecer y perfeccionar, al igual que los sistemas de control y vigilancia
de la administracin pblica. Para que el gobierno de la repblica pu-
diera cumplir esos propsitos y se constituyera en modelo de conduc-
ta, se promovera la creacin de la Contralora General de la Federa-
cin, con el propsito de
sistematizar y fortalecer las diversas facultades de fiscalizacin, control y
evaluacin de la administracin pblica. Congruente con esta filosofa, a
iniciativa del ejecutivo se reform la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, crendose dicha secretara con facultades especficas en
su artculo 32 bis a partir del 10 de enero de 1983.
21
Dije ya que el establecimiento y posible xito de las decisiones po-
lticas estn, necesariamente, en correspondencia con la relacin que
los funcionarios de alto y medio nivel establezcan con el presidente, y
cmo el comportamiento general de la burocracia influye en esas deci-
siones. Vale la pena notar, entonces, que dando a la Contralora rango
de secretara, Miguel de la Madrid decidi fortalecer el control y la
evaluacin por encima de otras tareas (como la planeacin), que fue
sealada como fundamental en administraciones pasadas.
Dentro de la estructura de organizacin pblica hubo rganos
que tuvieron algunas de las facultades recuperadas por la Contralo-
ra. Al darle rango de secretara el propsito fue dotarla de potestad
suficiente para que tuviera ms autoridad sobre cualquier otro orga-
nismo con atribuciones de naturaleza similar. La Contralora Gene-
ral apareci, adems, como secretara globalizadora, es decir con
atribuciones normativas que deben cumplir el resto de las depen-
dencias y, aparentemente, sin que pudiera entrar en conflicto de
competencias con la Contadura Mayor de Hacienda, rgano tcnico
encargado de la revisin del presupuesto y cuentas pblicas depen-
dientes de la Cmara de Diputados. La explicacin que se dio -acer-
ca de que la Contralora y la Contadura no entraran en conflicto-
fue que la primera llevara a cabo un autocontrol de la accin pbli-
21 Jos Trinidad Lanz CIrlenas, op. tit., pp. 29-30.
ca (lo que se conoce como control interno) mientras que la segun-
da cumple con un control de tipo externo, tal como lo expliqu en
pginas anteriores.
Por otra parte, cuando se cre, tambin se insisti en que no se eli-
minaran los controles y supervisiones existentes en el mbito interno
de cada dependencia. Sera la Contralora la encargada de
la regulacin que asegurara el funcionamiento de los sistemas globales,
sectoriales, e institucionales de control, para que sobre bases uniformes se
cubriera con una perspectiva completa de legalidad, exactitud y oportuni-
dad, la responsabilidad en el manejo de los recursos patrimoniales de la
administracin pblica federal."
Esta nueva secretara estaba tambin destinada a ser pieza clave en
la idea de contar con un sistema nacional de control y evaluacin, ya
que le correspondera planear, organizar y coordinar ese sistema. En el
balance sexenal hecho al trabajo realizado por esta dependencia, que
analizar en otro momento, se podr apreciar que parte importante del
trabajo de la Contralora General estuvo dedicado a tareas de coordi-
nacin sin que de esto se pudiera derivar el funcionamiento de un sis-
tema propiamente dicho. La Contralora General se responsabiliz, por
una parte, de las contraloras internas que existan en cada dependen-
cia y entidad gubermentales, las cuales, entre otras tareas fiscalizadoras,
llevaron a cabo auditoras en forma peridica; tambin supervisaban el
trabajo de las oficinas de recepcin de quejas y denuncias abiertas para
la atencin directa de la ciudadana. Por otra parte, coordin a los co-
misarios y delegados como nueva categora de funcionarios para dedi-
carse al seguimiento, control y evaluacin del desempeo de las entida-
des paraestatales los primeros, y de las secretaras de Estado los segundos.
La Contralora General se constituy, entonces, en el rgano encargado
de ejercer, primero, el control jerrquico para
que como instrumento del rgimen disciplinario del Estado, pudiera nor-
mar y ejercer el control jerrquico, imponer las sanciones a los servidores
pblicos en el desvo de sus deberes genricos y especficos y en su caso
denunciar oportuna y eficazmente las irregularidades que fueran delic-
tuosas ante el Ministerio Pblico.v
ft Ibitl., p. 30.
25 /bid., p. 54.
Segundo, trabaj bsicamente sobre control de regularidad, lo que
dio como resultado que se trabajara menos sobre supuestos de preven-
cin y ms sobre aqullos de sancin. .
De ah que tambin esa secretara fuera la responsable de llevar a
cabo las acciones derivadas de la expedicin de la Ley Federal de Res-
ponsabilidades de los Funcionarios Pblicos, con lo que, a su vez, se
modificaron artculos del ttulo cuarto de la Constitucin y se incluye-
ron tambin reformas al Cdigo Penal. Con la expedicin de la ley se
fortaleci el marco normativo de la administracin pblica y el apego
a la legalidad que, como ya seal, no incide de manera directa en la
evaluacin global de la tarea administrativa pblica. Con la nueva ley
de responsabilidades se "establece un cdigo de conducta al que debe-
r apegarse todo servidor pblico, donde se sientan las bases para la
actuacin de quien, desde las instituciones, debe atender los intereses
fundamentales del pueblo mexicano't.r- Con las reformas a la legisla-
cin penal, se tipificaron delitos y conductas pblicas corruptas en las
que se incurri con frecuencia, y que hasta entonces la ley haba omiti-
do; adems, se adecuaron las que ya existan, a fin de cubrir insuficien-
cias notorias. Finalmente, las reformas al cdigo civil se hicieron con la
intencin de proteger la integridad moral de las personas, se estable-
cieron los derechos de los servidores pblicos y de los particulares, pa-
ra salvaguardar tanto su patrimonio moral como su prestigio.
Los instrumentos prcticos utilizados por la Contra1ora para materia-
lizar los efectos de esta ley fueron el registro de la situacin patrimonial de
los funcionarios y la atencin de denuncias sobre la conducta de todos los
servidores pblicos. La manifestacin patrimonial parece "un remedio"
ms de forma que de fondo, primero, porque de su cumplimiento obliga-
torio dependa que el funcionario permaneciera o no en su puesto -si-
tuacin que parece no slo exagerada sino hasta impracticable-; segun-
do, porque se puede presentar la situacin patrimonial suficientemente
"arreglada", como para que los funcionarios de la Contralora no puedan
deducir fcilmente, por ejemplo, el enriquecimiento inexplicable, ra-
zn fundamental de la puesta en marcha de esta medida. Siempre re-
sultan "explicables" las fortunas amasadas en seis aos.
Respecto de las denuncias, la Contralora pareci agotar sus atri-
buciones en la persecucin de ilcitos por parte de los servidores p-
24Jess Franco Guerrero, "El sistema nacional de planeacin y la integracin del
sistema de control y evaluacin gubernamental", en Revista de Administracin Pblica,
nms. 57-58, 1984, pp. 27-28.
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POTICA DE 1982 A 1988 255
blicos con la detencin del ex director de Petrleos Mexicanos, ya que
de los datos incorporados al informe de la reunin de autoevaluacin
de esa secretara, que se llev a cabo el 14 de septiembre de 1988, se
destaca que esa dependencia present 89 denuncias penales y las con-
traloras internas hicieron lo mismo con ms de 2 500 casos."
Otra medida incorporada para fortalecer la tarea de la evaluacin
gubernamental fueron las reuniones de autoevaluacin de las depen-
dencias y entidades gubernamentales que se llevaron a cabo durante
los ltimos meses de esa administracin.
Al revisar los informes de dos secretaras globalizadoras, de una se-
cretara del sector social y una eminentemente operativa, para encon-
trar elementos acerca de las decisiones y acciones destinadas a fortalecer
la tarea de evaluacin gubernamental, encontr que esos documentos
slo tienen un valor poltico porque presentan la situacin siempre
positiva de la dependencia referida, datos que se elaboraron y se die-
ron a conocer en el cambio de gobierno, momento poltico que, como
dije arriba, no es el ms apropiado para llevar a cabo la revisin a fon-
do de lo realizado. Dije que la evaluacin se hace con ms detalle
cuando el nuevo equipo inicia sus tareas, pero se convierte en un ele-
mento de consumo interno que slo sirve para justificar el estableci-
miento de las teoras que estarn incluidas en los nuevos planes.
La Secretara de Programacin y Presupuesto reconoci ms
avances en acciones que incidieron en los cambios estructurales im-
portantes que en sus logros cuantitativos. En su calidad de globaliza-
dora, los funcionarios que hicieron uso de la palabra destacaron su
participacin en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo -do-
cumento rector de las decisiones de poltica econmica- en los 17
programas sectoriales y siete regionales, ms los programas operati-
vos anuales llamados criterios generales de poltica econmica. Para
alcanzar los objetivos del plan; se propusieron como estrategias la re-
ordenacin y el cambio estructural; para ello,
los recursos presupuestales se orientaron a impulsar el redimensiona-
miento del sector pblico, la desincorporacin de entidades no estratgi-
2!i Reunin de autoevaluacin 1983-1988, Secretara de la Contralora General de
la Federacin, septiembre, 1988, p. 29. Las cifras apuntadas por la Contralora parecen
perder significado respecto al supuesto de fondo de combatir la corrupcin, si torna-
mos como referencia el dato de que hay 3761 000 trabajadores en el gobierno federal.
Jos Merino Man, Tamao, composici6n t la administTaci6n f1blUa federal, Mxico, Se-
cretara de la Contralora General de la Federacin!INAP, marzo de 1988.
256 REFORMA DEL ESTADO YlAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
cas ni prioritarias, la modernizacin de la industria paraestatal, la descen-
tralizacin de la vida nacional, la promocin del desarrollo cientfico y
tecnolgico y la desconcentracin administrativa.w
Se incluyeron cuatro posibilidades para instrumentar decisiones:
obligatoriedad, coordinacin, induccin y concertacin. Este trmino
-y la correspondiente actitud pblica- se incorpor a los programas
de gobierno de una manera formal y se ha convertido muy rpido en
trmino utilizado continuamente en el discurso oficial, y si no se le lle-
na de contenido claro y especfico, permite la flexibilidad suficiente
para no tener que asumir ningn tipo de compromiso. Posteriormen-
te, la propia Secretara de Programacin y Presupuesto se encarg de
ajustar los planes y programas originales a las circunstancias, lo que.
dio como resultado la puesta en marcha del Programa de Aliento y
Crecimiento y el Pacto de Solidaridad Econmica. El informe analiza-
do seala que se hicieron estos planes junto con una serie de regla-
mentaciones y adecuaciones al marco normativo existente. En tanto
que informe oficial, tiene, como suele ocurrir, un tono de satisfaccin
del deber cumplido, no incorpora datos que podran permitir tener
una idea general de si las nuevas propuestas, estrategias y leyes resol-
vieron ms y mayores problemas en comparacin con las ya existentes.
Sin embargo, por ser la spp la secretara que tambin es responsable de
la integracin de los presupuestos, de su seguimiento y, por supuesto
de los recortes efectuados, la parte de su informe que contiene datos
cuantitativos es la referida a los aspectos de administracin interna, pe-
ro tambin la de las reas donde el gasto pblico apoy las prioridades
y las metas establecidas en la planeacin gubernamental, que es el caso
del apartado dedicado a lo que se denomin estrategia social.
Al llegar al apartado de desarrollo regional y descentralizacin, no
aparecen elementos para saber si se avanz en la necesaria redistribu-
cin ms equitativa del poder y sus beneficios a los gobiernos locales,
punto de partida para hacer efectiva la decisin descentralizadora, y
mucho menos cules fueron los problemas y obstculos que surgieron
para impedir que esa decisin tuviera la vigencia necesaria para cum-
plirse. Tampoco se puede evaluar si los estados y municipios lograron
desarrollar programas que contribuyeran a mejorar las condiciones de
vida de sus poblaciones, si se ampliaron los canales de participacin, ni
26 Reunin de autoevaluacin, 19821988, Secretaria de Programacin y Ptesu-
puesto. 13 de octubre de 1988, p.18.
lAEVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 257
si se fortaleci la infraestructura local en un sentido amplio para evi-
tar, a mediano plazo, el interminable xodo hacia la saturada capital.
En la parte referida a la actividad administrativa de la secretara, el
informe seala que su contralora interna "llev a cabo 1600 activida-
des" y aade que, de stas, las fundamentales fueron auditoras
financieras, operacionales y de legalidad; evaluaciones administrativas y
de cumplimiento de programas; actos de vigilanciaen materia de fondos
y valores; atencin de quejas y denuncias, enlace y coordinacin de aspec-
tos de simplificacinadministrativa; estrictavigilanciaen el cumplimiento
de las medidas de austeridad; participacin e instrumentacin de los me-
canismos de entrega-recepcin, y asistencia a las licitaciones y comit de
compras de la secrerara.r?
Este listado no permite entender si esa cantidad de "actividades"
fue la suficiente y necesaria para mejorar la calidad de las tareas en la
secretara, ya que tampoco se presentan datos que podamos relacionar
con los resultados obtenidos y si stos fueron o no los esperados, y si
no lo fueron, cmo se podra retroalimentar la toma de decisiones pa-
ra que en el futuro la secretara trabajara de mejor manera, etctera.
El informe del sector educativo presenta en esencia datos cuanti-
tativos, y en la parte correspondiente a la educacin tecnolgica in-
cluye elementos que apuntan hacia una evaluacin cualitativa que
puede ser til para definir el rumbo en el futuro inmediato. No se in-
cluye, por ejemplo, ningn elemento que permita saber hasta qu
punto la participacin del sindicato de maestros (SNTE) fue una fuen-
te de conflicto para avanzar en la tarea de mejorar la calidad de la
educacin.
El ltimo informe revisado corresponde a la Secretara de Turismo
que, por tratarse de una dependencia con atribuciones de carcter
fundamentalmente operativo, incorpora las tareas referidas al marco
legal que norma el comportamiento de este sector y las de coyuntura
en caso de desastres naturales a los que se tuvo que hacer frente du-
rante el periodo que comprende la evaluacin.
En este informe se alude con frecuencia a las ventajas obtenidas
por medio de los acuerdos dentro de la propia dependencia y de aqu-
llos tomados con otros actores y sectores. Es irregular, al igual que los
anteriores, puesto que en algunas partes presenta datos que exageran
f1lbUl.,p159.
el detalle y en otras la agregacin excesiva no permite apreciar en su
justa dimensin los resultados obtenidos.
En los cuatro informes analizados encontramos un nivel exagera-
do de agregacin hasta el mnimo detalle, sin que existan elementos
que permitan apreciar las acciones incompletas y, menos an, las inco-
rrectas. Por tratarse de documentos meramente circunstanciales, no
parece que hayan tenido la intencin de ser ejercicios serios de evalua-
cin para presentar un panorama objetivo de donde se desprenderan
tanto aquellos resultados planteados, programados y logrados, como los
no logrados, que permitiran tambin conocer los.imponderables que no
favorecieron su consecucin.
CONCLUSIONES
Poco se ha analizado en cuestiones de administracin pblica. La esca-
sez de referencias tericas originadas a partir de experiencias concre-
tas obligaron a los estudiosos mexicanos a proponer perspectivas calca-
das de otros pases, lo que dio como resultado que se incluyeran, de
manera poco crtica, tanto la ptica institucional como la organizacio-
nal en el tratamiento de temas relacionados con la administracin p-
blica.
Con esas dos propuestas tericas no se logr entender, y por lo
tanto resolver, los problemas administrativos; de ah que las polticas
pblicas no tuvieran referencias tericas propias ni suficientes que
permitieran su cabal explicacin y anlisis. Sin embargo la formula-
cin y prctica de decisiones en poltica pblica es un hecho cotidiano
en nuestro quehacer poltico administrativo. El corte sexenal ha influi-
do de manera determinante en el nfasis que la relacin personal y el
comportamiento burocrtico tienen en el eventual xito de las polti-
cas pblicas. Lo que s est fuera de discusin es que haya evaluacin
de las polticas como ejercicio objetivo que permita saber en qu me-
dida se cumplieron las metas propuestas y en qu medida esto no fue
posible y cules seran lasrazones de estas fallas, para pasar de ah a la re-
definicin de nuevos planes. Lo que efectivamente sucede es que la credi-
bilidad gubernamental est atada a la forma como se plantean los nuevos
proyectos y metas por lograr cada seis aos; de ah la importancia que
tiene la planeacin gubernamental.
Es cierto que desde 1917 hay intentos fallidos para contar con un or-
ganismo encargado que de alguna manera incida en la medicin de los
resultados de la gestin gubernamental, aunque fuera de manera par-
LA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICADE 1982 A 1988 259
cia1.
28
Esos intentos no respondieron a la teora administrativa que sugie-
re integrar la planeacin, la ejecucin y la evaluacin dentro de una mis-
ma lgica. Respondieron a la necesidad de controlar las acciones guber-
namentales, sobre todo aquellas que tuvieran relacin con el manejo de
recursos principalmente presupuestales y fiscales. El fracaso de estos in-
tentos no est relacionado tan directamente con sus atribuciones como
con aquellas que la Secretara de Hacienda sinti que le invadian.P Esta
situacin nos confirma la idea de que para el xito o fracaso que se pue-
da atribuir al establecimiento de una decisin en materia de poltica p-
blica, es necesario saber cmo se plantearon las relaciones entre las
dependencias gubernamentales comprometidas y qu grado de co-
municacin haba entre los funcionarios participantes.
Para hacer frente al descrdito acumulado y acrecentado por los
gobernantes, el presidente Miguel de la Madrid propuso restablecer el
rgano encargado del control con la intencin de que este control for-
mara parte de un objetivo ms integral de evaluacin, de ah el nom-
bre de Sistema Nacional de Control y Evaluacin. La incorporacin de
la Contralora General de la Federacin con rango de secretara le
confiri el papel central y los delegados y los comisarios fueron sus
brazos en la supervisin de la accin pblica en el sector central y pa-
raestatal respectivamente. Su actuacin tuvo un gran efecto en decisio-
nes correctivas como el ajuste del sector paraestatal (que es objeto de
anlisis en otro trabajo de este mismo artculo), pero poco en materia
preventiva. Lo mismo se puede afirmar de las contraloras internas en
las cuales recay la tarea de los recortes de personal, de las adecuaciones
de los ajustes presupuestales, qpe siempre fueron hechos a partir de con-
tracciones a las distintas partidas, etc. Tuvieron un carcter de control t-
picamente interno y basado en la legalidad y regularidad de la accin
pblica. A pesar del esfuerzo de coordinacin que llev a cabo la Con-
tralora, las contraloras internas e incluso los comisarios y delegados
no tuvieron el tiempo ni la relacin necesaria para actuar como ele-
mentos de un sistema ms integrado.
La Ley de Responsabilidades posiblemente gener ms conciencia
sobre lo que no se debe hacer en tanto se tenga la investidura de fun-
28Jos Trinidad Lanz Crdenas, arto cit., pp. 43-52.
29 "En 1932 el presidente de la repblica envi una iniciativa al congreso en la que
se solicit la supresin del Departamento de la Contralora de la Federacin (creado
en 1917) y la reorganizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para que
asumiera ntegramente las facultades y responsabilidades inherentes a su carcter pro-
pio de administradora del patrimonio de la federacin, tanto respecto al manejo de
fondos, como en cuanto a la fiscalizacin preventiva." (ibid.).
260 REFOIU-fADEL ESTADO YlA ADMINISTRACiN PBUCA EN MXICO
cionario pblico, pero dije ya que al llevarla a cabo hubo una fuerte
dosis de formalidad que amortigu, pero no resolvi, problemas de
fondo ligados a la corrupcin.
Con la inminente transmisin del mando, las reuniones de autoe-
valuacin tuvieron como propsito explcito dar a conocer al futuro
presidente la situacin que cada dependencia y entidad reflejaba a fi-
nales de 1988. La informacin analizada contiene datos de suyo revela-
dores de una situacin dada, pero de ninguna manera una intencin
de que sirvieran como insumo para una evaluacin.
El esfuerzo llevado a cabo durante la administracin de Miguel de
la Madrid no es desdeable en cuanto a su insistencia por recuperar la
credibilidad de la funcin pblica. El esfuerzo se materializ -de
acuerdo con la opinin del secretario de la Contralora en la reunin
de evaluacin sexenal- en el hecho de que entre las demandas de la
poblacin durante la ltima campaa poltica del candidato del partido
mayoritario no se incluy la necesidad de moralizar a la funcin pblica,
como s haba ocurrido haca seis aos. A pesar del esfuerzo realizado
y de los resultados obtenidos, slo podemos hablar de evaluacin de la
poltica gubernamental como autoevaluacin y referida a los proble-
mas de manejo de recursos presupuestales y financieros. Si la legitimi-
dad del quehacer poltico depende del efecto derivado de los planes y
del planteamiento de nuevas teoras generadas sexenalmente, una eva-
luacin objetiva no podr incluirse como elemento necesario para cerrar
el crculo planeacin-evaluacin. Slo una oposicin poltica ms estruc-
turada, y por ende real, y una opinin pblica ms consciente sern ele-
mentos clave en la inclusin de una evaluacin pblica objetiva, que
no se limite a aspectos contables y funciones internas de la administra-
cin, sino que permita proponer esquemas de trabajo para mejorar la
calidad de la gestin pblica.
A pesar del nfasis puesto en la necesidad de la evaluacin, los es-
fuerzos hechos por el gobierno de Miguel de la Madrid se limitaron a
una decisin poltica que permitiera recuperar la credibilidad de la fun-
cin pblica, pero circunscribiendo esta necesidad a los aspectos ms vi-
sibles de corrupcin en el manejo de recursos y de poder pblico.
En Mxico, la administracin pblica es efectivamente un compo-
nente importante del sistema poltico y est en relacin permanente y
dinmica con el mundo de los axiomas yvalores de la poltica. El pro-
blema para conseguir su eficaz comportamiento y la legitimidad del
gobierno al que sirve, est en la comprensin del papel que desempe-
a la administracin pblica. O se le entiende como un ente indepen-
diente y, por lo tanto, con autonoma total que es expresin y medio
IA EVALUACIN GUBERNAMENTAL: PRIORIDAD POLTICA DE 1982 A 1988 261
de la tecnocracia, o se le concibe con autonoma relativa, lo que plan-
tea el problema adicional de buscar su necesario equilibrio entre las
dos curvas de regulacin analizadas por Nioche, que establecen la re-
lacin de la administracin con la sociedad y, por ende, una evalua-
cin de su comportamiento. El equilibrio debe estar entre la curva de
regulacin corta, que favorece la relacin directa entre el ciudadano y
la organizacin administrativa con la que establece contacto ms inme-
diato, y la curva de regulacin de largo alcance, que pasa por las elec-
ciones y por eljuicio sobre el sistema poltico en su conjunto.
LA ADMINISTRACIN
AL SERVICIO DE lAPOLTICA:
LA SECRETARA DE PROGRAMACIN YPRESUPUESTO*
ROGELIO HERNNDEZ RODRGUEZ**
El gobierno de Carlos Salinas de Gortari se ha caracterizado por poner
en marcha diversas modificaciones socioeconmicas y polticas que, en
trminos generales, se han agrupado bajo el amplio ttulo de moderni-
zacin. Los cambios han sido de tal magnitud que incluso han alcanza-
do aspectos que por mucho tiempo parecieron intocables, toda vez
que eran considerados como distintivos del sistema poltico.
Por un lado, se ha introducido una profunda reforma econmica,
que no slo ha implicado un nuevo modelo de desarrollo sino tam-
bin un replanteamiento de las tareas y responsabilidades de los secto-
res pblico y privado. Por otro lado, se han modificado algunos artculos
constitucionales que alteran las relaciones tradicionales con los secto-
res de la sociedad.
La administracin pblica no ha escapado a esta puesta al da. En
enero de 1992 el presidente Salinas anunci la fusin de las secretaras
de Programacin y Presupuesto (sPP) y Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP), por considerar que con ello fortaleca las decisiones de poltica
econmica al reunir en una sola dependencia el control del gasto p-
blico y las funciones fiscales, financieras y de crdito, es decir, volver a
unir los egresos con los ingresos.'
*Este trabajo tiene una gran deuda con Miguel ngel Hernndez Rodrguez, y tal
vez la mejor manera de reconocerla sea dedicndole su publicacin. Tambin agradez-
co a Luis F. Aguilar sus observaciones a una de las versiones del ensayo. El presente ar-
tculo se public en Foro Internacional; vol. 33, nm. 1 (131), 1993, pp. 145-173.
**Profesor-investigadordel Centro de Estudios Sociolgicosde El Colegio de Mxico.
1 En la misma ocasin, el mandatario anunci el nacimiento de la Secretara de
Desarrollo Social sobre la estructura que tena la de Desarrollo Urbano y Ecologa. as
como la incorporacin del Programa Nacional de Solidaridad; meses despus se supo
que Petrleos Mexicanos y la Comisin Federal de Electricidad se dividiran en depar-
263
El argumento se apoya en dos consideraciones. La primera, que la
spp haba terminado por concentrarse en la preparacin del presu-
puesto pblico, y la segunda, que hasta 1976 esa tarea se realizaba en
la SHCP. Ms an, en crculos gubernamentales se aadi que el cierre
de la SPP no era ms que la reintegracin fisica a Hacienda de una ra-
ma que siempre haba tenido. Planteada en estos trminos, la decisin
no slo era necesaria sino de congruencia administrativa.
No obstante, sta es una explicacin parcial, pues lo verdaderamen-
te importante no radica en si ahora era injustificable que la secretara se
concentrara en el presupuesto (o lo hiciera de manera preponderante),
sino cmo fue que lleg a tener esa limitada responsabilidad. Por ello es
preciso revisar si lo que haca la SPP en 1992 era lo que se propuso en su
nacimiento o si poco a poco fueron distorsionndose sus objetivos origi-
nales. Como podr verse en este trabajo, el desarrollo de la SPP muestra,
como en pocas ocasiones, la manera como la administracin pblica est
al servicio de la poltica y puede ser empleada para distintos fines, inclu-
so opuestos.
En realidad, la SPP naci como respuesta a una necesidad adminis-
trativa y para hacer posible una nueva concepcin de la poltica econ-
mica segn la cual el gasto debera responder a la planeacin del desa-
rrollo y no, como haba ocurrido hasta entonces, a las limitaciones del
ingreso. La nueva dependencia tena como cometido no slo elaborar
el presupuesto de egresos, sino hacer de esta tarea una parte del pro-
ceso de planeacin, lo que supona tambin contar con programas,
metas y, en especial, con el seguimiento y evaluacin de los resultados.
A partir de 1982 la secretara comenz una larga serie de transfor-
maciones que condujeron a la concentracin en las tareas presupues-
tarias (y, en especial, su control) mientras que las fases de planeacin,
programacin y evaluacin que, al menos en teora, iba a desarrollar,
fueron eliminadas de la dependencia. Por otra parte, desde 1988 la SPP
sirvi de cobijo institucional al Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol) que no responde a ninguna lgica administrativa institucio-
nal sino a la perspectiva presidencial acerca de cmo debe solucionar-
se la pobreza en Mxico.
'Por ello, su desaparicin pareca ser necesaria. Sin embargo, si se
observan con cuidado los acontecimientos, es posible obtener otras
tamentos operativos para mejorar su eficiencia y competitividad. No hay duda de que
tambin est en marcha una nueva reforma administrativa que busca hacerla ms ade-
cuada al proyecto econmico.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POTICA
265
conclusiones. La ms importante de todas es que, al suprimir la SPP,
Hacienda recuper una rama que le haba sido desprendida, pero
tambin absorbi las funciones que hasta 1976 desempeaban las de-
pendencias federales que en su momento le dieron vida a la nueva ins-
titucin, como las secretaras de la Presidencia, Patrimonio Nacional
(Sepanal), e Industria y Comercio (SIC).
El propsito de este ensayo es describir este proceso. En la primera
parte se analizan las circunstancias en que se cre la SPP y las funciones
que en ese entonces desarrollaba Hacienda. En la segunda, se revisan
los distintos cambios que experiment la nueva secretara, unos durante
el propio sexenio de Jos Lpez Portillo ylos otros, los ms relevantes,
precisamente cuando su titular fue Carlos Salinas de Gortari.
LA EMERGENCIA DE LA PLANEACIN COMO PRINCIPIO DE DESARROLLO
Para entender cabalmente las consecuencias tanto administrativas co-
mo econmicas que se derivaron de la creacin de la SPP, es preciso te-
ner presentes las tareas que desempeaba la SHCP y, por ende, el enor-
me poder que haba logrado reunir.
Hasta 1976, a Hacienda le corresponda calcular y recaudar los in-
gresos, tanto los fiscales como los provenientes de la contratacin de
deuda, interna y externa; prestaba a quienes ya no eran sujetos de cr-
dito internacional; integraba el presupuesto de egresos de la federa-
cin y controlaba su ejercicio, para lo cual revisaba y aprobaba los pre-
supuestos parciales que cada dependencia le presentaba. Como
consecuencia de ello, Hacienda tambin llevaba la contabilidad de las
finanzas pblicas. Adems de lo anterior, en sus manos estaba la con-
duccin, en todas sus etapas, de las polticas monetaria y crediticia.
Como es fcil observar, Hacienda tena el control de los recursos
gubernamentales y manejaba la economa del pas. Saba con toda
oportunidad el nivel de ingresos que se quera tener y, adems, los dis-
tribua segn su criterio y su perspectiva del desarrollo econmico. En
sus manos estaba poner en prctica cualquier proyecto y, naturalmen-
te, desechar el que no le pareciera conveniente.
Este exceso de poder fue el resultado de varios factores que deriva-
ron del modelo de crecimiento diseado y dirigido por la propia SHCP:
el desarrollo estabilizador. Este modelo tena una clara definicin de
los objetivos que deberan alcanzarse y del papel que deba desempear
el Estado en la economa. Su aplicacin, por una parte, gener un pro-
ceso administrativo que no consideraba la planeacin como un princi-
'
'i
pio normativo de las acciones gubernamentales, y su xito, por otra
parte, hizo posible la formacin de un poderoso grupo burocrtico
que lleg a ser decisivo en el desempeo gubernamental.
No es ste el lugar adecuado para puntualizar las caractersticas
del llamado desarrollo estabilizador (por dems conocidas, gracias a
los importantes estudios que lo han analizado), pero bien puede recor-
darse que este modelo propici el crecimiento gracias a un estricto con-
trol del gasto pblico, lo que implicaba un programa de inversiones
restringido a lo indispensable y que tena como principal propsito fo-
mentar la creacin de capital.
Para los fines del modelo, el manejo centralizado e inseparable del
gasto y de los ingresos era indispensable para evitar cualquier exceso.
En la medida en que el desarrollo estabilizador sustentaba objetivos
econmicos especficos, implant una estructura y procedimientos ad-
ministrativos que respondan funcionalmente a ellos. La asignacin
del gasto, por ende, obedeca a los ramos del sector pblico.
A pesar de los mltiples programas de gobierno que se generaron en
el pas, la planeacin era una labor confinada a cada dependencia pbli-
ca y, por tanto, desligada de un cuerpo central que estableciera objetivos y
prioridades en conjunto. Los programas, por su parte, tambin eran habi-
tuales, y si acaso existan, se limitaban a las acciones de la propia entidad.
Esto no significa que el gobierno no intentara implantar, o al menos
centralizar, la planeacin. Es conocida la larga lista de comisiones que
fueron creadas con este propsito y, sobre todo, las atribuciones que te-
na en esta materia la Secretara de la Presidencia." Aun as, su influen-
cia no logr nunca sobreponerse a la de Hacienda, pues si bien a la
primera le corresponda planear el gasto pblico y las inversiones,
aprobando incluso las que se realizaban en los estados, careca de fa-
cultades para convertir sus propsitos en asignaciones presupuestales.
Ella, al igual que el resto de las dependencias, centrales o descen-
tralizadas, tena que presentar sus presupuestos a Hacienda, la cual, en
ltima instancia, condicionaba cualquier proyecto a los recursos disponi-
bles. As, a fin de cuentas la planeacin real del gasto pblico, corrien-
te y de capital, quedaba en las manos de Hacienda.
Esta dbil planeacin afectaba las otras fases del proceso. Por
ejemplo, los programas prcticamente no existan porque los presu-
2 Una historia pormenorizada de los distintosinlentos se encuentra en Mara del
Carmen Pardo, La modemiUJCin administrativa en Mxico, Mxico, INAPIEI Colegio de
Mxico, 1992, captulo 3.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POLTICA
267
puestos se aprobaban por ramos administrativos, lo que haca secunda-
rio su diseo y, adems, anulaba cualquier especificacin sectorial o re-
gional. En estas condiciones, la evaluacin, como etapa final que califi-
ca las polticas pblicas de acuerdo con los resultados obtenidos, era
ms un deseo que una realidad.
Adems de dispersa, la evaluacin era parcial. La Sepanal contaba
con un rea que se encargaba de controlar y vigilar las entidades des-
centralizadas y paraestatales: Presidencia haca su propio seguimiento
por medio de la Direccin General de Inversiones y,finalmente, la Di-
reccin de Egresos en Hacienda haca lo suyo. Como es fcil deducir,
esta unidad era la que mejor haca la tarea, toda vez que perteneca a
la dependencia que en la prctica asignaba el gasto; era natural que
contara con ms elementos y mejores oportunidades para realizar el
anlisis del presupuesto y, por ello, su vigilancia era la ms completa
de todas.
A pesar de todos estos problemas, doce aos de crecimiento eco-
nmico hicieron impensable cualquier posibilidad de cambio en el
proceso que se segua. El xito fortaleci de tal manera a Hacienda,
que cualquier intento que pretendiera ampliar las funciones de otras
dependencias o hacer de la planeacin una norma estaba destinado al
fracaso, porque atentaba contra las atribuciones de la secretara. En el
fondo, no se trataba solamente de distribuir de mejor manera las tareas
gubernamentales, sino de restarle influencia a la institucin que ma-
nejaba por completo la economa del pas. Hacienda se haba converti-
do en un obstculo tanto administrativo como econmico y, segn se
ver de inmediato, tambin poltico.
Cuando al comenzar la dcada de los aos setenta lleg a su fin el
desarrollo estabilizador, Hacienda no estuvo dispuesta a apoyar los
cambios que el gobierno de Luis Echeverra pretendi introducir. Co-
mo ha sido documentado.tlos errores en la poltica econmica de
aquellos aos no se debieron exclusivamente a la vacilacin del jefe
del ejecutivo, los conflictos con la iniciativa privada o los problemas
econmicos internacionales, sino que obedecieron tambin a la oposi-
cin abierta de la SHCP. Cada vez que el gobierno intentaba alterar el
principio de que el gasto pblico deba ocuparse slo de la infraestruc-
tura y del fomento privado, Hacienda empleaba su informacin y sus
recursos econmicos para entorpecer las decisiones.
5 Carlos Tello, La poltica econmica enMxico, 1970-1976, Mxico, Siglo XXI, 1980,
captulos 2 y 3.
'1
I,!
268 REFORMA DEL ESTADO Yl.AADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Lo mismo ocurri al final del gobierno de Lpez Portillo, cuando
en medio de la crisis econmica Hacienda y el Banco de Mxico ocul-
taron al presidente los datos sobre la situacin real de la economa, lo
cual lo llev a aplicar medidas equivocadas que agravaron los proble-
mas.! En este caso la responsabilidad del hundimiento econmico
tampoco es imputable del todo al presidente Lpez Portillo; como lo
hiciera seis aos antes, Hacienda tambin contribuy a ello.
Este comportamiento, por lo dems, no es ni extrao ni particular
del caso mexicano. Incluso en pases con un arraigado y profesional
servicio civil (una de cuyas supuestas cualidades es que sus miembros
son neutrales en poltica), ha sido posible observar cmo ste ha obs-
taculizado el trabajo de gobiernos con los cuales no simpatizaba. Co-
mo lo ha sealado Renate Mayntz, la supuesta neutralidad ha servido
en muchas ocasiones para que la administracin se constituya en un
poderoso grupo de inters capaz de cuestionar la legitimidad del gru-
po gobernante y lo vete si considera peligrosas sus medidas."
En el caso mexicano, donde no existe separacin entre las tareas ad-
ministrativas y las estrictamente polticas, es fcil entender que las de-
pendencias gocen de diferentes grados de influencia en funcin de sus
atribuciones. Si a ello se agrega que la SHCP es una de las ms antiguas y
con mayor tradicin en el gobierno, que ha conseguido una notable es-
tabilidad orgnica y que, por ltimo, tambin logr disminuir la rota-
cin de sus funcionarios e incluso sujetar su movilidad a ciertos criterios
de experiencia, podr entenderse el "espritu de grupo" que sus miem-
bros mantuvieron tras el derrumbe del desarrollo estabilizador.
El hecho de que Hacienda se haya convertido en el centro vital de la
administracin pblica, sumado a su papel como responsable del creci-
miento del pas, gener en sus funcionarios un alto grado de cohesin.
Esto es lo que Mayntz ha llamado ethos profesional, es decir, una identidad
de grupo que genera normas especficas de comportamiento basadas en
la fidelidad a esos principios de autoestima." Lo grave es que de 'ah se
deriva una explicacin administrativa, econmica y poltica que se supo-
ne correcta y que no necesariamente se identifica con la que posee el
4 Carlos Tello, La nacionalizadn de la banca enMxico, Mxico, Siglo XXI, 1984, ca-
ptulo 2, y Rogelio Hemndez Rodrguez, Em/J"sarios, bancay Estado. El conflicto durante
el gobierno deJosLpezPortillo, 1976-1982, Mxico, Flacso/Miguel ngel Porra, 1988,
captulo 4.
5 Renate Mayntt, Sociologa de la administracin pblica,Madrid, Alianza, 1978, pp.
76-77.
6 Op. ciL, pp. 185 Yss.
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE lA POLTICA
269
gobierno en su conjunto. As, cuando sus integrantes juzgan que las me-
didas se separan de lo prudente, pueden actuar incluso en contra de sus
mandos superiores. Esto fue lo que sucedi entre 1970 y 1982.
Sin embargo, la situacin poda cambiar; bastaba que hubiera la
firme voluntad poltica para conseguirlo. La srr fue el instrumento
que la administracin de Lpez Portillo encontr para equilibrar el
poder de Hacienda e introducir una nueva perspectiva econmica.
Como se ha dicho muchas veces, la spp fue mucho ms que una
nueva dependencia: se pretendi que fuese el centro de una profunda
reforma que buscaba reorganizar la administracin pblica para darle
coherencia a muchas funciones dispersas y manejar eficazmente los re-
cursos en una poca caracterizada por su escasez."
Como se sealaba en la exposicin de motivos que explicaba el naci-
miento de la SPP, el gasto pblico deba asignarse de acuerdo con priori-
dades y objetivos precisos de desarrollo. Tcnicamente, esto significaba
elaborar programas de trabajo en los que se especificaran metas por
conseguir, los recursos necesarios y los responsables de su aplicacin, as
como establecer mecanismos que evaluaran permanentemente las pol-
ticas adoptadas. La evaluacin cobraba su significado ms profundo en
el sentido no slo de vigilar administrativamente el ejercicio del gasto, si-
no de corregir las fallas y replantear los procedimientos para alcanzar
los objetivos deseados. Era, en suma, una etapa clave del proceso de
planeacin.
Conviene subrayar que si bien este nuevo esquema correga fallas
tradicionales, era por completo distinto a las prcticas hacendarias.
Adems de responsabilizar a una dependencia de todo el presupuesto
federal, se estableci que los egresos atendieran a las necesidades sec-
toriales y regionales que el antiguo manejo por ramos administrativos
descuidaba. La evaluacin se centraliz e intent sobreponerse a la li-
mitada idea de controlar el gasto y llevar la contabilidad como registro
7 La reforma comprendi siete puntos adems de la creacin de la SPP: 1) sectoria-
lizar la administracin pblica y responsabilizar a las secretaras de la coordinacin de
las entidades que estuvieran incluidas en su campo; 2) fusionar las secretaras de Agri-
cultura y Ganadera con la de Recursos Hidrulicos; 3) incorporar Pemex a la Secreta-
ra de Patrimonio yFomento Industrial; 4) integrar todas las labores comerciales en la
Secretara de Comercio; 5) transferir la marina mercante a la Secretara de Comunica-
ciones yTransportes; 6) atender los problemas de urbanismo yvivienda en la Secretara
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, y 7)unificar las actividades relativas a la
pesca en un departamento autnomo. "Exposicin de motivos para la reforma admi-
nistrativa", en Mt1ItOI'ia institucional deltJSlcrttaria de Programacin 'J~ p u s t o Mxico,
SPP, anexo m,junio de 1981. '
'1

l.'
.1
t
270 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN rBUCA EN MXICO
final de su ejercicio, sin posibilidad de conocer anticipadamente si se
presentaban problemas que impidieran conseguir las metas.
La reforma de aquel entonces tambin permiti aplicar otra con-
cepcin econmica. Junto con los cambios administrativos, Lpez Por-
tillo promovi una nueva Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico, segn la cual la integracin del presupuesto deba sujetarse a
los programas de trabajo y stos, a su vez, responder a las prioridades
que determinaran los planes de desarrollo nacional. Los gastos guber-
namentales ya no estaran sujetos al principio hacendario de los ingre-
sos sino a objetivos de poltica general."
Lpez Portillo tena la experiencia suficiente para poner en marcha el
proyecto. Haba estado encargado de diversos estudios sobre la adminis-
tracin pblica y como subsecretario de Presidencia y Sepanal haba co-
nocido de cerca las limitaciones que cualquier iniciativa de desarrollo en-
contraba en Hacienda; pero, por encima de todo, haba estado al frente
de esta secretara precisamente en los ltimos aos del gobierno de Eche-
verra. Como pocos, el presidente conoca de lo que era capaz la SHCP.
Las responsabilidades que se le atribuan a la SPP obligaban a do-
tarla de recursos que, en la prctica, le permitieran competir exitosa-
mente con Hacienda, la que aunque perda una subsecretara comple-
ta, conservaba an mucha influencia. En trminos generales, la nueva
dependencia se constituy con unidades administrativas que hasta
1976 pertenecan a cuatro secretaras, una de las cuales, la de Presi-
dencia, fusion a las dems. Esta manera de configurar la SPP provoc
los primeros problemas operativos.
Su primer organigrama consideraba la existencia de tres subsecre-
taras, cada una para responder a las etapas previstas en el manejo del
gasto: Programacin, Presupuesto y Evaluacin (cuadro 1). La prime-
ra, que se encargara de realizar estudios econmicos, planear medi-
das de desarrollo y de traducirlos en programas de trabajo, se form
8 Claramente as lo afirm Lpez Portillo el 28 de enero de 1977: a la spp le corres-
ponde el manejo global del proceso de planeacin econmica y social, desde su con-
cepcin hasta su evaluacin [... ] La decisin ms importante que se tom para funda-
mentar esa reforma fue haber dividido la Secretara de Hacienda en ingresos y egresos,
y haber otorgado a un solo centro de responsabilidad, a partir de la planeacin lo que
antes se otorgaba a otra secretara a partir de la poltica de ingresos. Hemos querido
subrayar [... ] algo que es fundamental: concebir como origen y fin del desarrollo el
instrumento de planeacin y no [... ] la captacin; amarrar las decisiones fundamenta-
les al plan y no al ingreso constituye en el fondo el secreto de esta reforma administra-
tiva (Memoria institucioruJl. .. , p. 57),
lAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE lA POLTICA
CUADRO 1
Secretara de Programacin y Presupuesto
Unidades administrativas y su procedencia, 1976*
271
1) Subsecretara de Programacin
Direccin General de Poltica
Econmica y Social
Direccin General de Programacin
Direccin General de Promocin
y Operacin Regional
2) Subsecretara de Presupuesto
Direccin General de Inversiones
Pblicas
Direccin General de Egresos
Direccin General de Pagos
Contadura de la Federacin
Direccin General de Normas
sobre Adquisiciones, Almacenes
y Obras Pblicas
3) Subsecretara de Evaluacin
Direccin General de Anlisis
para la Evaluacin
4) Coordinacin General del Sistema
Nacional de Informacin
Direccin General de Estadstica
Direccin General de Sistemas
y Procesos Electrnicos
Direccin General de Diseo
e Implantacin del Sistema
Nacional de Informacin
Direccin General de Estudios
del Territorio Nacional
Procedencia
r
cretaria de la Presidencia
Direccin General Coordinadora de la Programacin
Econmica y Social
Direccin General de Desarrollo Regional
y Urbano
Secretaria de la Presidencia
Direccin General de Inversiones Pblicas
Secretaria deHacienday Crdito Pblico
Contadura de la Federacin
Secretaria del Patrimonio Nacional
Direccin General de Control yVigilancia
de los Organismos Descentralizados
y Empresas de Participacin Estatal
Direccin General de Promocin y Coordinacin
del Sector Paraestatal
Direccin General de Inspeccin de Adquisiciones
Direccin General de Inspeccin de Contratos
y Obras Pblicas
Direccion General de Inversiones
Secretaria de Hacienday Crdito Pblico
Secretaria del PatnmonioNacional
Direccin General de Operacin y Desarrollo de
Organismos y Empresas del Sector Paraestatal
Secretaria de Industriay Comercio
Secretaria deHaciendaY Crdito Pblico
Direccin General de Procesos Electrnicos
Comisin Nacional de Estudios del Territorio
Nacional
* Para hacer ms claros los cambios no se toman en cuenta las unidades administrativas que corres-
ponden a la operacin interna de la dependencia. a pesar de que tambin procedan de las mismas secre-
tarias y de que sufrieron divef'llllS modificaciones posteriores.
Fuente: ~ ~ d e l a ~ d e ~ ~ Mxico,junio de 1981.
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272 REFORMA DEL ESTADO YlA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
ntegramente de la Secretara de la Presidencia. Sus tres direcciones
generales nacieron de una redistribucin de funciones de dos unida-
des que ya existan en esa dependencia.
La de Presupuesto tuvo una conformacin ms compleja, en la
que sin embargo predomin la Subsecretara de Egresos de Hacienda.
De sus cinco direcciones generales, tres no slo provinieron de aqulla
sino que sus funciones pasaron intactas; ms an, la de Egresos absor-
bi las tareas de contabilidad y auditora que estaban separadas en su
origen. Se mantuvo, tambin intacta, una direccin general de Presi-
dencia, y la otra fusion dos de Sepanal.
Esta subsecretara se convirti en el rea central de la SPP pues con-
centr toda la responsabilidad de integrar el presupuesto pblico, tan-
to de inversiones como de gasto corriente (en el que estaban inclui-
dos, claro est, los pagos al personal federal); autorizaba las solicitudes
que cada dependencia le presentaba; llevaba la contabilidad y la audi-
tora del sector pblico; estableca las normas para las compras que
realizara el gobierno y tena facultades para vigilar la ejecucin de
obras, para lo cual controlaba el padrn de proveedores y contratistas.
La tercera Subsecretara, la de Evaluacin, slo cont con una direc-
cin general que no integr unidades administrativas sino funciones es-
pecficas. Como se apunt antes, esta tarea no estaba insitucionalizada
en el sector pblico y era escasamente practicada en algunas depen-
dencias. Al establecerse por primera vez, concentr lo que hacan las
tres secretaras originarias.
Varios aspectos merecen ser subrayados. Es muy clara la intencin
de hacer realidad los objetivos de planear e integrar el presupuesto por
programas y evaluar las polticas pblicas como un proceso completo
que sustentara la accin del gobierno. Sin embargo, esos deseos no se
convirtieron en una verdadera redistribucin de funciones que los hi-
ciera viables. Por el contrario, las dos subsecretaras bsicas (Progra-
macin y Presupuesto) reprodujeron con modificaciones mnimas la
presencia de las dos secretaras que les dieron vida: Presidencia, encar-
gada de la planeacin, y Hacienda, que controlaba el gasto.
Si esto ya anunciaba problemas en el corto plazo, el predominio de
las estructuras hacendadas pareca asegurarles la conduccin de la nue-
va secretara. Aunque en principio esto era previsible ya que Hacienda
perda casi toda la Subsecretara de Egresos," el traslado casi sin cam-
9 De la Subsecretara de Egresos dependan. basta 1976, la Tesoreliay la Contadu
tia de la FederaciflYias direcciones generales de Egresos, Pagos. Vigilancia de Fondos
lAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE lA POLTICA
273
bias de las reas operativas signific tambin el de las prcticas y las
costumbres que respondan a una lgica profundamente arraigada y,
sobre todo, poco convencida de la pertinencia del cambio.
Ms an, la sombra de Hacienda no se redujo a la Subsecretara de
Presupuesto, cuyas funciones, por lo dems, estaban destinadas a ser
centrales, sino que se extendi a la de Evaluacin. A pesar del papel
que en teora tena esta unidad, ella sum tareas dispersas, entre las
cuales las ms consistentes estaban en la Direccin General de Egresos
de Hacienda. Lo delicado era que esas actividades respondan a una
idea del gasto que, como parece desprenderse de este primer organi-
grama, pasaba sin cambios a la SPP. Lo ms probable es que la Subse-
cretara de Evaluacin resultara tan influida como la de Presupuesto.
Finalmente, resulta patente que los organizadores no tenan una
idea definida de lo que deba ser la evaluacin como prctica cotidiana.
Si los otros mbitos reproducan al menos a las instituciones origina-
les, la de Evaluacin resultaba un hbrido muy poco preciso en cuanto
a sus responsabilidades. Como se ver en las pginas siguientes, estas
primeras fallas en la integracin de la nueva secretara determinaran
su desarrollo: no es casual que la nica rea que se mantuvo a lo lar-
go del tiempo hasta absorber por completo la actividad de la spp ha-
ya sido justamente la de Presupuesto, en tanto que las dos restantes
desaparecieron o, en el mejor de los casos, se diluyeron en el orga-
nigrama.
Conocidas son las diferencias que tuvieron los titulares de SPP y Ha-
cienda durante el primer ao de gobierno de Lpez Portillo, las cuales
los llevaron a salir del gabinete; sin embargo, lo son menos los conflic-
tos internos y tcnicos que las subsecretaras tuvieron en ese entonces.
John Bailey, basado en entrevistas con funcionarios de la poca, seal
algunas que bien pueden resumirse en la falta de colaboracin de las
tres reas. 10
Los encargados de programar las inversiones lo hacan sin consi-
derar ningn otro elemento que las supuestas necesidades del desarro-
llo, mientras que quienes preparaban el presupuesto rechazaban o
modificaban los proyectos por irreales o exagerados. Lo grave del caso
y Valores y Procesos Electrnicos. Hacienda solamente conserv la Tesorera y Vigilan-
cia de Fondos y Valores; el resto pas a SPP.
10JohnJ. Bailey, "Presidency. Bureaucracy. and AdnnistrativcRefonn in Mexico:
. The Secretariat ofProgranuning and Budget-, Inln'-American Economic Afjairs, vol. 34.
nm. 1, 1980, pp. ste es sobre las circunstancias en que naci
la SPP y sus primeros aos de vida.
fue que mientras Programacin se dedic a elaborar esbozos de planes
nacionales, el gasto pblico lo manej la Subsecretara de Presupues-
to. Las dos reas bsicas se enfrascaron en conflictos que reflejaban
muy bien sus distintos orgenes y la ausencia de una direccin clara
acerca de cmo hacer realidad los objetivos de la dependencia.
La Subsecretara de Evaluacin, como era previsible, fue la ms da-
ada, pues adems de que las dos primeras no lograron trabajar en
conjunto, sus propias responsabilidades no fueron nunca definidas,
por lo que se dedic a preparar estudios parciales y de escaso efecto en
todo el proceso econmico.
Un tercer problema fue, una vez ms, la influencia de Hacienda.
Como en ocasiones anteriores, emple su poder para obstaculizar la
tarea de la SPP mediante un recurso que nunca perdi: el manejo real,
fsico, del dinero. Como despus sealara Carlos Tello, Hacienda en-
torpeca el ejercicio del presupuesto retrasando los pagos ya autoriza-
dos mediante la Tesorera de la Federacin; de esta manera, ante el
presidente y el resto de las instituciones pblicas, la spp apareca como
incapaz de hacer realidad sus propios planes.'!
Las responsabilidades de ambas dependencias obligaban a la coo-
peracin para que el proceso fuera eficaz, y para tal efecto se cre la
Comisin de Gasto-Financiamiento. Sin embargo, esta instancia, lejos
de propiciar el entendimiento, fue el lugar en el que tuvieron lugar las
disputas de ambos secretarios.
Despus de todo, la dbil integracin de la SPP, as como el predominio
de Hacienda, despertaron dudas sobre la pertinencia administrativa yeco-
nmica de la nueva institucin. Por ello las primeras modificaciones, reali-
zadas durante el gobierno de Lpez Portillo, buscaron fortalecer sus tareas.
En 1980, ya con Miguel de la Madrid como titular de la SPP, la depen-
dencia experiment los primeros cambios en su estructura (cuadro 2).
En general, se advierte en ellos el propsito de convertir la planeacin en
una tarea de la secretara y hacer ms fluida la comunicacin entre sus
distintas reas.
Todas las subsecretaras resintieron modificaciones importantes.
La de Programacin fue de las ms beneficiadas: sus tareas seexten-
dieron al anlisis econmico por ramas especficas, de tal suerte que
los programas de trabajo estuviesen dirigidos a atender necesidades
11 Ibid., p. 52. A pesar de que la spt> autorizaba los presupuestos, Hacienda era la
que estableca el calendario en el que las dependencias podan realmente disponer de
los recursos, con lo cual siempre tena la posibilidad de hacer fracasar cualquier pro-
yecto.
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LAPOTICA
CUADRO 2
Modificaciones de 1980
1
l. Subsecretara de Programacin
Direccin General de Poltica Econmica y Social
Direccin General de Anlisis de Ramas Econmicas
Direccin General de Programacin Regional
2. Subsecretara de Presupuesto
Direccin General de Presupuesto Agropecuario y Pesca
Direccin General de Presupuesto Energtico e Industrial
Direccin General de Presupuesto de Desarrollo Social
Direccin General de Presupuesto de Administracin y Finanzas
Direccin General de Poltica Presupuestal
Direccin General de Administracin de Personal del Gobierno Federal
3. Subsecretara de Evaluacin
Direccin General de Contabilidad Gubernamental
Direccin General de Control de Contratos y Obras
Direccin General de Control y Auditora Gubernamental
Direccin General de Documentacin yAnlisis
4. Coordinacin General de los Servicios Nacionales de Estadstica, Geografia
e Informtica
Direccin General de Integracin y Anlisis de la Informacin
Direccin General de Poltica Informtica
Direccin General de Geografia del Territoro Nacional
5. Coordinacin General de Delegaciones Regionales!
Direccin General de Fomento al Desarrollo Estatal
Direccin General de Desarrollo Rural Integral
Direccin General de Control Operativo de las Delegaciones
275
1 Deliberadamente se presenta a la SPP como un listado de unidades administrativas y no en la forma
tradicional de los organigramas, porque no interesa destacar las lneas de autoridad.
2 Se cre en agosto de 1978.
Fuente: Esteban Moctezuma Barragn, "La Secretara de Programacin y Presupuesto a travs de sus
reglamentos interiores", en Revista d. Administracin Pblica, Mxico, INAP, nm. 74, 1989.
nacionales ms precisas. En este punto cobra importancia el rea de estu-
dios regionales, pues revela el inters por equilibrar las metas de los pla-
nes de desarrollo.
La Subsecretara de Presupuesto se transform radicalmente para
romper la herencia hacendara. De las siete direcciones generales que
configuraron esa rea, slo la de Pagos mantuvo su funcin original
debido a que yaestaba en-marcha el proceso de descentralizacin que
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la trasladara a cada dependencia y que concluy con su desaparicin a
fines de 1983; el resto obedeci a los mismos criterios de atencin sec-
torial y, en este caso, sobre todo social.
El gasto ya no se manejara de manera unitaria al viejo estilo de
Hacienda, sino que se destinara a las necesidades de cada sector. Na-
turalmente, se trataba de hacer ms compatibles y expeditas las funcio-
nes de esa subsecretara con las que desarrollaba la de Programacin y
resolver as los conflictos que predominaron en los aos anteriores en-
tre ambas unidades.
Pero De la Madrid tambin cre una direccin general que desde
entonces sera decisiva en la SPP: la de Poltica Presupuestal, encargada
de establecer las normas y lineamientos a los que debera someterse el
diseo e integracin del presupuesto federal, y establecer el calenda-
rio para el ejercicio real y financiero del gasto. Desde entonces, esta
unidad fue el lugar en el que verdaderamente se decida cunto y a dn-
de deba destinarse el presupuesto; el resto de las direcciones generales
slo aplicaba por sectores lo que aqulla haba aprobado.
La Subsecretara de Evaluacin fue transformada. Para resolver la
indefinicin que hasta entonces haba padecido, se suprimi la nica di-
reccin general que ella tena y se crearon cuatro nuevas, tres de las cua-
les se encargaron de la contabilidad, auditora y el contrato de obras.
La Direccin General de Contabilidad Gubernamental surgi co-
mo la ms importante; sustituy a la Contadura de la Federacin y, a
juzgar por sus atribuciones, y sobre todo por su permanencia en la se-
cretara pese a todos los cambios que sta sufri, pareca que estaba
implantando un nuevo concepto de la evaluacin, segn la cual ya no
sera considerada como una parte del proceso de la poltica pblica, si-
no como el registro de datos que permitiran vigilar el presupuesto pa-
ra evitar prdidas y malos manejos.
As lo siguiere una comparacin de las funciones que tuvo en esos
dos momentos la subsecretara. En 1976, la Direccin General de An-
lisis para la Evaluacin tena como encomienda disear e implantar un
sistema nacional de evaluacin integral y permanente del programa
de gobierno. En cambio, en 1980 la Direccin General de Contabili-
dad Gubernamental estaba responsabilizada de recabar la informa-
cin financiera, presupuestaria y contable para preparar la Cuenta P-
blica, as como de fijar las normas para que el resto de las entidades
llevaran sus respectivos registros. A la de Control y Auditora le corres-
ponda establecer las normas para realizar esas i ~ i o n s y promo-
ver las modificaciones que ellas recomendaran.
La de Control de Contratos y Obras ruaba los criterios para realizar
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA pOTICA
277
y vigilar las obras pblicas y llevaba el padrn de contratistas. Por lti-
mo, la de Documentacin y Anlisis determinaba los lineamientos pa-
ra que cada dependencia presentara los datos que integraran los in-
formes presidenciales.P
Estas expectativas, empero, no se cumplieron en la realidad. En rigor,
las tareas de contabilidad sirvieron (incluso hasta nuestros das) nica y
exclusivamente para elaborar la Cuenta Pblica que, por ley, debe ser pre-
sentada anualmente a la Cmara de Diputados. Aunque se supone que di-
cha Cuenta ofrece los resultados de la gestin financiera del gobierno, su
contenido no tiene ninguna utilidad para integrar el presupuesto, por-
que se entrega con seis meses de retraso y, peor an, el dictamen final
de los legisladores no se encuentra listo sino dos aos despus.P
Esto significa que durante todo ese tiempo se ejerce el gasto fede-
ral sin considerar para nada los resultados de ese informe. En conse-
cuencia, la Cuenta Pblica (y por consiguiente las tareas de contabili-
dad) no cumplen con algn propsito de evaluacin, sino que slo
obedecen un mandato legal. Contra cualquier supuesto, las reformas
de 1980 no sustituyeron con algo nuevo la evaluacin que Lpez Porti-
llo pretendi darle, simplemente la eliminaron.
El conjunto de modificaciones que aplic De la Madrid muestran
dos direcciones distintas; de hecho, revelan los intereses divergentes
del jefe del ejecutivo y del titular del ramo. Mientras los cambios en las
dos primeras subsecretaras indican el inters por consolidar las ideas
originales de la dependencia, las que se introdujeron en la de Evalua-
cin y, en particular, la creacin de una unidad encargada del control
presupuestal, sugieren un objetivo contrario.
Pareciera que ante la imposibilidad de oponerse a los deseos presi-
denciales, De la Madrid hubiera optado por crear mecanismos que
aseguraran la vigilancia del gasto y que a largo plazo sirvieran para con-
solidar las tareas presupuestarias. El supuesto no es una simple conjetu-
ra, pues como se ver ms adelante, los cambios radicales ocurrieron
justo cuando Miguel de la Madrid se convirti en presidente ypudo re-
alizar las alteraciones que deseaba sin interferencia alguna.
Sea como fuere, el sexenio de Lpez Portillo intent darle un per-
12 Reglamentos intniores de las dependencias de la administracin pblicacentralizada,
Presidencia de la Repblica, 1978, y Manual deorganizacin delgobiernofederal, Presiden-
cia de la Repblica, 1982.
18 Informacin detallada acerca de 1011 alcances y evolucin de la contabilidad gu-
bernamental, as c::omodelproceso que sigue laCuenta Pblica, se encuentra en Pro-
grama, revista de laSPP, nm. 4, noviembre de 1980-febrero de 1981.
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278 REFOR..\1ADEL ESTADO YLA ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
fil definido a la SPP. Los cambios continuaran a partir de 1983, pero ya
no responderan a la idea original.
DE lA PLANEACIN A lAVIGILANCIA DEL GASTO
A partir de la llegada del nuevo gobierno, la SPP modific su orienta-
cin a causa de la severa crisis econmica que enfrentaba el pas. Si el
diagnstico que se elabor entonces pona el acento en aspectos es-
tructurales del modelo de desarrollo seguido hasta ese momento.l" las
medidas que de esto derivaron definieron al sector pblico, yen espe-
cial a su gasto, como los principales responsables del desastre.
Lo que dio en llamarse el cambio estructural buscaba reorientar el
aparato productivo de tal manera que lograra tanto su integracin co-
mo su eficacia; pero en esta tarea era fundamental, primero reestruc-
turar el sector pblico, en particular las empresas paraestatales, y se-
gundo, emplear el gasto racional y disciplinadamente.
La intervencin estatal, incrementada desde los aos setenta, ha-
ba distorsionado la economa al convertir los recursos pblicos en res-
ponsables del crecimiento, y haba provocado su dispendio y derro-
che. En consecuencia, no poda resolverse la crisis sin replantear las
funciones gubernamentales.
ste era el propsito de largo plazo, el cual se realizara slo cuan-
do los desajustes econmicos del momento se controlaran. Sin embar-
go, lejos de conseguir la estabilidad, la crisis se agrav a tal grado que
el gobierno de De la Madrid se vio obligado a aplicar durante todo su
periodo diversas medidas que buscaron su control. Como puede ob-
servarse, si la intencin de fondo para cambiar el modelo de desarro-
llo haca de la SPP un factor importante, los programas de estabiliza-
cin la hicieron decisiva pero con un ligero cambio de matiz: como lo
sealara el nuevo secretario Carlos Salinas, la SPP "se ha desenvuelto
dentro de criterios de saneamiento de las finanzas pblicas y la con-
tencin del crecimiento del gasto pblico federal"."
La planeacin como principio de gobierno fue sustituida por la
H El Plan Nacional de Desarrollo enumera varios puntos que pueden resumirse en
cuatro: desequilibrio en el aparato productivo y distributivo; insuficiencia del ahorro
interno; escasez de divisas y desigualdad en la distribucin de los beneficios del creci-
miento econmico, Plan NacionaldeDesaf'TOl1o, Mxico, SPP, 1988.
15 Manual deorganiWcin generaldela Secreta1a deProgramaein ,Prtsuptusto, Mxico,
1987, p. 19.
279
disciplina y vigilancia del gasto. Era natural, por ende, que en la prctica
las tareas asignadas a la dependencia pusieran el nfasis en el presu-
puesto y control. Poco a poco la secretara retom los principios ha-
cendarios sobre el manejo y seguimiento de los egresos.
La transformacin de la SPP bajo el mando de Carlos Salinas fue sor-
prendente. En 1983, en plena correspondencia con las nuevas priorida-
des del gobierno, se decidi fusionar las tareas de programacin con el
diseo del presupuesto anual y sectorial; se separ la planeacin de largo
plazo de los programas y, finalmente, la evaluacin, que ya haba experi-
mentado modificaciones, se traslad ntegramente a la recin creada
Contralora de la Federacin (cuadro 3).
CUADRO 3
1) Subsecretara de Planeacin del Desarrollo
Direccin General de Programacin Econmica y Social
Direccin General de Documentacin y Evaluacin
2) Subsecretara de Programacin y Presupuesto de Desarrollo Industrial
y de Servicios
Direccin General de Pagos*
Direccin General de Programacin y Presupuesto Energtico e Industrial
Direccin General de Programacin y Presupuesto de Servicios
3) Subsecretara de Programacin y Presupuesto de Desarrollo Social y Rural
Direccin General de Programacin y Presupuesto de Infraestructura Bsica
4) Subsecretara de Control Presupuestal y Contabilidad
Direccin General de Poltica Presupuestal
Direccin General de Normatividad de Obras Pblicas, Adquisiciones
yBienes Muebles
Direccin General de Servicio Civil
5) Subsecretara de Desarrolo Regional
Direccin General de Delegaciones
Direccin General de Programacin y Presupuesto Regional
Direccin General de Poltica de Descentralizacin para el Desarrollo Regional
6) Instituto Nacional de Estadstica, Geografia e Informtica
Se convierte en organismo descentralizado con cuatro direcciones generales
* Desapareci en diciembre de 1983.
Fuente: vaseel cuadro 2.
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280 REFORMA DEL ESTADO YI.A ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
No deja de sorprender que con un proyecto que postulaba la auste-
ridad del gasto pblico y, ms an, que restringa las funciones de su
principal dependencia ejecutora, las unidades administrativas lejos de
disminuir, aumentaran. As, se cre una Subsecretara de Planeacin del
Desarrollo, responsabilizada de los estudios sobre las tendencias econ-
micas ms generales y desvinculada de la preparacin de programas.
La justificacin para hacerlo se encontraba en el propuesto Siste-
ma Nacional de Planeacin, en el que se consideraba que los sectores
privado y social participaran en esta tarea bajo la simple coordinacin
de la SPP. Disminuida la responsabilidad directa de la dependencia en
la elaboracin de los planes de desarrollo de largo plazo, pareca ms
importante crear una unidad "altamente especializada" (como seala
el manual de la poca) pero en los estudios macroeconmicos.
Las tareas de programacin se trasladaron a las direcciones gene-
rales encargadas del presupuesto, pero en lugar de mantenerse bajo el
mando de una subsecretara, se dividieron. Quiz como ningn otro,
este cambio ilustre el deseo de reiniciar la perspectiva hacendaria.
Hasta 1980, la programacin se mantuvo vinculada a los planes de go-
bierno y se le hizo ms puntual al ampliar su anlisis por ramas econ-
micas, sociales y regionales.
A partir de 1983, se transform la planeacin en puramente norma-
tiva y los programas en una funcin del presupuesto: exactamente lo
que en sus primeros aos fue exigido por quienes manejaban los egre-
sos. Pero por si esto no significara un cambio de fondo, se fortaleci la
funcin presupuestal con dos subsecretaras cuya divisin era solamente
sectorial: por un lado la industria y por el otro la agricultura y los aspec-
tos sociales. Si el poder del rea de presupuesto dentro de la SPP era
grande desde su nacimiento, a partir de esta reforma fue absoluto.
Para completar la obra, los promotores del cambio desaparecieron
lo poco que quedaba de la evaluacin. Para hacer realidad lo que ellos
llamaron "ineludible distincin entre el control y la evaluacin propios
de la planeacin, y el control y evaluacin de la gestin administrativa",16
que aparentemente realizaba en conjunto la SPP, el presidente De la Ma-
drid promovi el nacimiento de la Contralora de la Federacin, cuyas
facultades fueron lasde controlar y evaluar el desempeo gubernamen- .
tal, entendidas ambas tareas como la vigilancia yla inspeccin del ejerci-
cio del gasto. As, la nueva dependencia absorbi las responsabilidades
de auditora que hasta entonces manejaba la SPP.
16
00., p. 17.
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POIiTICA
281
De acuerdo con su idea sobre las diferentes acepciones de la eva-
luacin y para cumplir con la entrega de la Cuenta Pblica, la SPP retu-
vo la contabilidad gubernamental y el control sobre las adquisiciones.
Como se ve, su concepto de la evaluacin slo comprende la auditora,
el control y la contabilidad, esto es, el registro de datos financieros,
presupuestales y contables.'?
Una de las modificaciones ms importantes fue hacer del control
presupuestal una tarea bsica de la SPP al darle el rango de subsecreta-
ra, a la que se aadieron las de contabilidad y contratacin de obras
ya descritas. Si se tiene presente la poca relevancia que tenan estas ac-
tividades, resulta obvio que las funciones sustanciales de la nueva sub-
secretara estaban en la Direccin General de Poltica Presupuestal,
creada apenas tres aos antes. A partir de entonces, esta unidad fue la
responsable de elaborar el Presupuesto de Egresos de la Federacin,
expedir las normas de su ejercicio y determinar los niveles de gasto.
Este cambio tena sus antecedentes en las modificaciones que el
propio De la Madrid, como titular de la SPP, haba introducido en
1980. Entonces, haba creado el rea de control del presupuesto y ha-
ba reducido las funciones de la Subsecretara de Evaluacin a la audi-
tora y la contabilidad. Poco poda extraar que al convertirse en pre-
sidente y tomar como principios de su gobierno la lucha contra la
corrupcin en el sector pblico y la austeridad en el gasto, la Contra-
lora y la SPP asumieran por separado esas responsabilidades.
La nueva Subsecretara de Control Presupuestal, junto con las dos
encargadas de aplicar el gasto, delinearon definitivamente el perfil de
la SPP: una dependencia cuya funcin esencial era la de aplicar riguro-
sa y disciplinadamente los escasos recursos pblicos.
El ltimo cambio orgnico afect a la antigua Coordinacin Gene-
ral de Delegaciones Regionales que, sorpresivamente, tambin se con-
virti en subsecretara. Esta nueva unidad, pese a tener las facultades
de manejar las delegaciones y preparar los programas y el presupuesto
en el mbito regional, siempre apareci como marginal en la estructu-
ra de la SPP. La causa, en buena medida, fue su endeble origen.
Cuando se cre la dependencia, gracias a su carcter globalizador
en todo el pas, requiri delegaciones regionales que llevaran la repre-
sentacin del secretario a cada entidad; por eso estuvieron bajo la au-
17 Los artculos que aparecen en los nmeros 57 y 58 de la &vista deAdministracin
Pblicc(M6xico,lNAP,1984) onfitman.queentre los administradores pblicos no hay
otra numeNde t ~ laevaluacin.
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toridad directa del titular hasta 1978. En agosto de ese ao, empero,
naci la Coordinacin General de Delegaciones, con tres direcciones
generales, que se encarg del control de los delegados y de los aspec-
tos tanto normativos como operativos de las polticas de desarrollo,
ms que regionales estatales. lB
En la prctica, sin embargo, estuvo sujeta a los lineamientos de las
tres subsecretaras. Al final, esa coordinacin no fue sino un aparato
burocrtico montado sobre las delegaciones. Cuando en 1983 alcanz
el mismo rango, no hizo ms que asegurar su espacio administrativo
pero sin muchas justificaciones eh cuanto a sus responsabilidades. Por
ello, no fue casual que esta unidad albergara al Pronasol a partir de
1988: por primera vez pareca cumplir con alguna tarea sustantiva.
Los cambios continuaron y, una vez ms, estuvieron determinados por
la crisis. El primer programa de estabilizacin que propuso el presidente
De la Madrid fue el Inmediato de Reordenacin Econmica; en ste se es-
timaba que las medidas correctivas no superaran los tres aos y que a par-
tir de 1985 comenzara la recuperacin. No obstante, contra las expectati-
vas oficiales, ese ao marc el agravamiento de los problemas, al caer los
precios del petrleo, complicarse las negociaciones de la deuda externa y
producirse los terremotos que demandaron grandes recursos econmicos
para atender las necesidades sociales de la poblacin afectada.
La situacin oblig al gobierno a extremar los recortes presupuesta-
les para asegurar el control de las finanzas. La administracin pblica, de
nuevo, fue la primera en sufrir las consecuencias: ms de 150 unidades,
incluidas subsecretaras, oficialas mayores, coordinaciones y direcciones
generales, desaparecieron enjulio de 1985.
19
La sPP, a pesar de su indis-
cutible poder, no pudo evitar los recortes, pues S\J reduccin de funcio-
nes dos aos atrs no haba correspondido a una similar en su estructura.
En 1985 la dependencia fue reformada por tercera vez en tan slo
nueve aos. Yaunque en esencia buscaba suprimir unidades ms que
alterar las funciones (las cinco subsecretaras se redujeron a cuatro y
las 16 direcciones generales a doce), el nuevo organigrama sirvi para
acentuar la tendencia que se haba iniciado al comenzar el gobierno
(cuadro 4).
18 Esteban Moctezuma Barragn, "La Secretara de Programacin y Presupuesto a
travs de sus reglamentos interiores", en Revista de Administracin Pblica, nm. 74,
1989, pp. 82 Yss. Estas facultades en los estados se mantuvieron dentro de la SPP hasta la
creacin de la Secretara de Desarrollo Social. que las asumi por completo.
19 Miguel de la Madrid, Q)4nto informe de golJimo, apndice estadstico. 1987. Las
oficialas mayores desaparecidas estaban en las dos procuraduras dejusticia.
lAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE lA POTICA
CUADRO 4
Modificaciones de 1985 y 1986
283
1985 1986
1) Subsecretara de Planeacin
y Control Presupuestal
Direccin General
de Poltica Econmica y Social
Direccin General
de Poltica Presupuestal
Direccin General
de Contabilidad Gubernamental
Direccin General de Normatividad
de Obras Pblicas, Adquisiciones
y Bienes Muebles
Direccin General de Servicio Social
y Presupuesto de Desarrollo
Industrial y de Servicios
y Presupuesto Energtico
e Industrial
y Presupuesto de Servicios
y Presupuesto de Desarrollo
Social y Rural
y Presupuesto Desarrollo Rural
Integral
y Presupuesto de Infraestructura
y Desarrollo Social
4) Subsecretara de Desarrollo
Regional
y Presupuesto Regional
Direccin General de Poltica de
de Descentralizacin
para el Desarrollo Regional
Se mantiene igual
Se mantiene igual
Subsecretara de Programacin
y Presupuesto de Desarrollo Social
y Regional
y Presupuesto Desarrollo Rural
Integral
y Presupuesto de Infraestructura
y Desarrollo Social
y Presupuesto Regional
Direccin General de Poltica
de Descentralizacin para el
Desarrollo Regional
Fuente: Secretara de Programacn y Presupuesto. Manual dt mpni%ati1l gmn-al dt la... op. cit.,
marzo de 1987.
Obligado el secretario Salinas a reducir su dependencia, eligi eli-
minar lo que le era marginal y que ya haba comenzado a retirar en
1983. El principal cambio consisti en desaparecer una subsecretara;
en lugar de fusionar a las encargadas del manejo del presupuesto, de-
cidi unir la de Planeacin del Desarrollo con nada menos que la de
Control Presupuestal y Contabilidad. Como era de esperar, en el pro-
ceso la ms perjudicada fue la primera, que perdi dos de sus direccio-
nes generales mientras que se preservaron todas las de la segunda.
Al final, las tareas de control y vigilancia se fortalecieron en tanto
que las de planeacin se limitaron a una sola unidad administrativa.
Con todo, indirectamente esta subsecretara se constituy en la ms
poderosa dentro de la SPP pues reuni a las dos direcciones generales
ms importantes: la de Poltica Econmica y Social y la de Poltica Pre-
supuestal. Ambas, pero en especial la primera, resistieron todos los
cambios que experiment la dependencia gracias a la influencia que
generaban sus atribuciones.
La de Poltica Econmica y Social estaba encargada de los estudios
econmicos, del diseo de las polticas globales de corto y mediano pla-
zo y de elaborar los planes nacionales de desarrollo que por ley deba
entregar la SPP. Por todo ello, esta unidad lleg a ser ms importante
que la propia Subsecretara de Programacin de la cual dependi.
Esto, naturalmente, otorgaba a sus titulares un enorme poder. De
1979 a 1981, cuando el secretario era Miguel de la Madrid, el director
general de Poltica Econmica y Social fue Carlos Salinas, y desde 1982
hasta 1988 (excepto el breve paso de Scrates Rizzo entre 1983 y 1985)
lo fue Jos Crdoba Montoya. El hecho de que Salinas no fuera subse-
cretario a pesar de su cercana con De la Madrid, y sin embargo llegara
a convertirse en titular del ramo, as como que Salinas prefiera mante-
ner a uno de sus hombres de ms confianza como responsable de esa
unidad, cuando hubiera podido designarlo subsecretario, prueba que
esa Direccin General era ms importante que lo que su rango poda
ndcar.w
Con la otra Direccin General ocurri algo similar. El primer sub-
secretario de Planeacin y Control Presupuesta! fue Pedro Aspe, quien
20 Una clara demostracin de cmo la subsecretara como tal careca de la impor-
tancia que su jerarqua indicaba, la constituye el nombramiento del sucesor. de Miguel
de la Madrid cuando ste result candidato a la presidencia. En concordancia con el
organigrama, el sustituto deba ser Francisco Labastida, subsecretario de Programa-
cin, sin embargo, el elegido fue Ram.n de Pre$u.puesto,es de-
cir, el responsable del rea principal de la SPP.
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POTICA
285
sustituy a Salinas en el mando de la SPP cuando se convirti en candi-
dato a la presidencia. Cuando Aspe se hizo cargo de Hacienda en
1988, Ernesto Zedillo fue designado titular de la secretara, cuyo pues-
to inmediato anterior haba sidojustamente el de subsecretario de esta
unidad. Estos ltimos nombramientos demuestran dnde se encontra-
ba en realidad la direccin de la dependencia.
El proceso de transformacin administrativa no se detuvo. Pocos
meses despus del cambio de 1985, un decreto presidencial determin
reagrupar las funciones destinadas al desarrollo rural y social con las
regionales, fusionando dos subsecretaras. Si por un lado se advierte el
deseo de darle contenido a un rea hasta entonces virtualmente vaca,
tambin se observa el inters de manejar el presupuesto federal de
una manera menos dispersa.
Al terminar el sexenio de De la Madrid, la SPP haba restringido sus
tareas a dos reas esenciales: la integracin del presupuesto y su vigi-
lancia. Su estructura reflejaba con claridad estos propsitos; mientras
que en el sexenio de Lpez Portillo las tres subsecretaras correspon-
dan a cada etapa del proceso de planeacin, bajo el mando de De la
Madrid y de Salinas, tras varios intentos, dos de ellas se encargaban de
preparar y controlar el presupuesto.
Era patente la intencin de convertir a la SPP en una actualizada
Subsecretara de Egresos. En consecuencia, al comenzar el gobierno
de Carlos Salinas pareca inevitable que la dependencia desapareciera.
Con ese perfil, la fusin comenz a interpretarse como una simple de-
volucin de oficinas a Hacienda.
En 1989 se realizaron nuevos cambios en la estructura de la SPP,
que lejos de hacerla ms eficiente slo acentuaron la necesidad de eli-
minarla. Las principales modificaciones respondieron por completo al
deseo presidencial de darle cobijo a un proyecto de su gobierno: el
Pronasol. Por un lado, se subrayaron las atribuciones presupuestarias,
y por otro, las mnimas facultades de una subsecretara se pusieron al
servicio de aquel programa (cuadro 5) .
El presupuesto, por fin, se adjudic a una sola subsecretara que
absorbi las distintas direcciones generales que atendan los sectores
productivo y social, y tambin se le traslad la de normas sobre adqui-
siciones. Con ello, el presupuesto volvi a manejarse de manera inte-
graly las tareas de vigilancia del gasto se reforzaron al centrarse en el
diseo y la normatividad presupuestaria. Estas dos subsecretarias cons-
tituyeron las actividades sustantivas de la dependencia.
La tercera subsecretara ~ la de Qesarrollo Regional, cuyo nom-
bre, si bien evoca laque existi entre 1983 y 1986, slo retuvo de aqulla
286 REFORMA DEL ESTADO YIA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
CUADRO 5
1) Subsecretara de Planeacin del Desarrollo y Control Presupuesta!
Direccin General de Poltica Presupuesta!
Direccin General de Servicio Civil
2) Subsecretara de Programacin yPresupuesto
Direccin General de Programacin y Presupuesto Energtico e Industrial
Direccin General de Programacin y Presupuesto de Servicios
Direccin General Programacin y Presupuesto de Desarrollo
Agropecuario, Pesquero y de Abasto
Direccin General de Programacin y Presupuesto de los Sectores Salud,
Educacin y Trabajo
Direccin General de Programacin y Presupuesto de Infraestructura
y Desarrollo Urbano
Direccin General de Normatividad de Obras Pblicas, Adquisiciones
y Bienes Muebles
3) Subsecretara de Desarrollo Regional
Unidad Responsable del Programa Nacional de Solidaridad
Direccin General de Programacin y Presupuesto Regional
Fuente: Diario Oficial, 24 de enero de 1989.
la estructura de las delegaciones regionales. 'Con excepcin de una, to-
das sus unidades desaparecieron para dar lugar a la encargada del Pro-
nasol. En rigor, la nica encomienda de esta subsecretara fue propor-
cionar un espacio administrativo al programa presidencial.
El Pronasol requiere de un anlisis particular que excede con mu-
cho el objetivo de este ensayo; aun as, conviene precisar dos de sus ca-
ractersticas bsicas para entender cmo su presencia en la SPP no le
ayudaba a justificar su continuidad. El manejo directo del Pronasol se
halla en manos del subsecretario, pero sus lineamientos de trabajo los
traza una comisin presidida por el jefe del ejecutivo.t! Por ms que
all participen varios miembros del gabinete, entre ellos el titular de la
SPP, resulta obvio que su control es asunto exclusivo de la presidencia.
La nica razn para que el Pronasol se encuentre en esa depen-
dencia es que ah se prepara el presupuesto federal y, al menos norma-
21 Carlos Rojas Gutirrez, "El Programa Nacional de Solidaridad", en Revista deAd-
ministmt:in Pblica, nm. 74.
287
tivamente, a ella le corresponde vigilar su empleo. La realidad (y aqu
est la segunda caracterstica), es que el xito del programa ha deriva-
do de su autonoma administrativa, e incluso presupuestaria, para de-
cidir qu hacer, dnde hacerlo y asignar los recursos necesarios. En es-
tas circunstancias, el Pronasol, es decir, la subsecretara de Desarrollo
Regional, no constituye una parte orgnica de la SPP sino una estructu-
ra paralela.
Si se tiene presente la historia de la SPP, resulta evidente que no po-
da justificar su existencia en una tarea bsica (por ms que el presu-
puesto sea vital para el gobierno y la economa), y en otra circunstan-
cial, cuya lgica la establece el presidente de la Repblica. As fue
como la SPP pas de ser considerada como una dependencia determi-
nante en el gabinete a ser un ejemplo de exceso administrativo: Ha-
cienda poda hacer de manera ms eficaz su nica tarea.
GASTO PBLICO YESTABILIDAD ECONMICA
Es comn que los cambios en la administracin pblica sean interpre-
tados como adecuaciones que buscan hacer ms racionales las activida-
des del gobierno. Cuando el cambio consiste en desaparecer una se-
cretara de Estado, se supone que es una medida para corregir una
decisin presidencial poco prudente.
Esta percepcin de la realidad es, para decir lo menos, superficial,
porque apenas si da cuenta de las circunstancias finales que termina-
ron con la dependencia, pero nunca de las causas que la llevaron ah.
Si se analizan, las ms de las veces queda al descubierto un proceso en
el que se distinguen distintas concepciones polticas y econmicas que
definen a las dependencias pblicas como instrumentos para conse-
guir sus objetivos. As, los cambios se convierten en algo ms que sim-
ples adecuaciones administrativas.
La evolucin de la SPP constituye un ejemplo de primer orden para
mostrar este conflicto de concepciones, porque desde su nacimiento fue
la responsable de ejercer el gasto pblico y, por ende, de desarrollar mo-
delos de crecimiento econmico. Los gobiernos de Miguel de la Madrid
y de Carlos Salinas no compartieron en nada los criterios que llevaron al
de Lpez Portillo a crear la SPP, y le fueron introduciendo modificacio-
nes que al final de cuentas hicieron sus tareas insuficientes para soste-
nerla como una unidad autnoma. Lo ms interesante es que los dos
primeros mandatarios fueron alguna vez los secretarios de la dependen-
cia y los que realizaron lasms importantes transformaciones,
Como ya se apunt en las pginas anteriores, la spp fue fundada para
que el gobierno ejerciera los recursos ms racional y eficientemente al
crear programas de trabajo y asignarles presupuesto. No obstante, lo rele-
vante de este principio administrativo es que responda a una perspectiva
econmica segn la cual el gasto pblico deba depender de las polticas
de desarrollo y no del nivel de ingresos que se pudiera o quisiera captar.
Si su significado econmico era importante, por cuanto rompa
con una tradicin gubernamental respecto del papel que deba de-
sempear el Estado en el pas, su impacto poltico fue notable porque
limit una de las fuentes de oposicin ms poderosas dentro del mis-
mo gobierno: la que ejerci durante aos la Secretara de Hacienda.
Varios factores contribuyeron al fracaso de este proyecto. El primero
fue el corto periodo que pudo prevalecer esta concepcin econmica y,
sobre todo, que su esquema de desarrollo no dio los frutos prometidos
y, por el contrario, hundi al pas en la peor crisiseconmica de su historia.
Si con el gobierno de Echeverra haban surgido crticas que recla-
maban la restitucin del desarrollo estabilizador como smbolo de
prudencia econmica, tras la ruina del modelo petrolero la exigencia
cobr mayor vigor. El principio que dio vida a la SPP (que el gasto se
destinara a conseguir objetivos precisos de crecimiento) fue considera-
do como el origen del exceso y del derroche.
Un factor de enorme importancia para reimplantar este esquema
econmico fue el tipo de funcionario que se hizo cargo de la SPP. Tras
la breve presencia de Carlos Tello y de Ricardo Garca Sinz, que tuvie-
ron contacto limitado con Hacienda.v llegaron a la spp funcionaros
que se haban formado por completo en esa dependencia. Como era
previsible, ninguno de ellos comparta las ideas de Echeverra o de L-
pert: Portillo pues todos haban hecho sus carreras pblicas en los aos
sesenta, cuando el desarrollo estabilizador estaba en marcha y era con-
ducido por Antonio Ortiz Mena desde la Secretara de Hacienda.
Nada tena de extrao, en consecuencia, que apenas De la Madrid
se convirtiera en secretario de la SPP fortaleciera las funciones de pre-
supuestacin e hiciera a un lado las ideas de Lpez Portillo acerca de
cmo ejercer el gasto. Desde su llegada, los cambios en la secretara se
hicieron aparecer como adecuaciones de sus tareas originales cuando
en realidad se iban anulando.
22 Ambos trabajaron en esa secretaria, pero la mayor parte de sus carretas las hicie-
ronen Presidencia y Sepanal y, por lo menos Garca Sinz, en organismos desentrali
zados y empresas paraestatales.
LAADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POLTICA
289
La srr fue sufriendo una permanente distorsin de funciones que,
primero, sirvi para separarle una rama completa y trasladarla a la
Contralora, y despus para privilegiar la integracin y vigilancia del
presupuesto: exactamente como lo haba practicado Hacienda. Des-
pus de 15 aos de vida, la SPP haca lo que antes desempeaba una
subsecretara; por ende, no parecajustificarse su existencia.
Sin embargo, detrs de ese aparente acto de congruencia adminis-
trativa se esconde un proceso, en el que funciones especficas que ha-
ban desempeado algunas dependencias pblicas ahora desaparecen.
Deliberadamente se trata de hacer olvidar que la sPP, en su origen, no
fue slo la Subsecretara de Egresos sino tambin la Secretara de la
Presidencia y varias unidades de otras instituciones; si hoy parece que
se trata solamente de aquella subsecretara es porque en el camino
fueron suprimindose el resto de sus funciones.
En el fondo, lo que se trata de ocultar es que la Secretara de Ha-
cienda que se configur en 1992 no reconstruye la que existiera hasta
1976, sino una nueva y ms poderosa que anula cualquier contrapeso a
su presencia y fortalece los instrumentos necesarios para reimplantar
viejas perspectivas de desarrollo econmico.
Su nuevo organigrama muestra ntidamente esta victoria adminis-
trativa, econmica y poltica. La Subsecretara de Planeacin y Control
Presupuesta! se convirti en el centro del cambio: por fin se defini su
verdadera responsabilidad al sustituir su primera palabra por la de
normatividad y eliminar la Direccin General de Poltica Econmica y
Social mediante el recurso de fusionarla con la de Planeacin Hacen-
darla. Como complemento, la nica que se preserv fue la de Progra-
macin y Presupuesto, aquella que paulatinamente fue acumulando
las facultades de la Spp.23
Reveladoras modificaciones que no pueden reducirse a una simple
adecuacin administrativa y que cobran ms sentido porque no son
definitivas. El proyecto considera a mediano plazo que Hacienda rein-
tegre sus tres principales subsecretaras, para lo cual desaparecer la
de Asuntos Financieros Internacionales (que naciera en este sexenio
con la nica encomienda de negociar la deuda externa) y unir la de
Normatividad y Control Presupuesta! con la de Programacin y Presu-
puesto para dar lugar a la aorada de Egresos.
Diario 0Jitial,24 de febrero de 1992. La Subsecretaria de Desarrollo Regional se
transfiri pocos meses despus a la recinereada Secretara de Desarrollo Social, nuevo
albergue del Ptonasol.
290 REFORMA DEL ESTADO YIAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Si ste era el propsito final, no haba necesidad de cambiarle el
nombre a una unidad condenada a ser suprimida, a menos que se quisie-
ra dejar en claro su firme deseo de eliminar sus funciones desde el inicio.
Tal vez no pasar mucho tiempo para que Hacienda vuelva a con-
tar con las tres reas que tuvo hasta 1976 (ingresos, egresos y crdito
pblico), con la enorme salvedad de que en lo sucesivo no tendr que
negociar con la Secretara de la Presidencia ni tampoco contempori-
zar con ninguna otra concepcin econmica.
Este cambio en la estructura de la administracin pblica corres-
ponde al nuevo esquema de desarrollo econmico promovido por el
actual rgimen, pero iniciado desde el anterior. Como es sabido, este
modelo se basa en un profundo replanteamiento de las funciones que le
correspondieron al Estado en la economa, por lo menos desde 1970.
Bajo la conviccin de que el Estado se hizo cargo de tareas que rebasaban
su capacidad, pero en especial que no le correspondan por principio,
los gobiernos de De la Madrid y de Salinas han restringido la interven-
cin pblica a lo estrictamente necesario, es decir, a las ramas estrat-
gicas ya sealar, en general, el rumbo de la economa.
Entre otras consecuencias importantes, estas modificaciones han
llevado a que el sector privado ocupe los espacios que ha ido liberando
el gobierno y que lo han convertido en el principal responsable del cre-
cimiento. Si algo ha sido claro en la estrategia gubernamental es su pro-
psito de que el gasto pblico no vuelva a ser el motor de la economa.
Sus recursos, por lo tanto, deben ser controlados rigurosamente y
dirigidos a lo que las autoridades estimen prioritario. Por supuesto, es-
tas prioridades dependen del nivel de ingreso que se considere saluda-
ble para sostener el desarrollo. La mejor manera de conseguir estas
metas consiste en que el presupuesto pblico sea manejado por quie-
nes calculan los ingresos; aqu se encuentra la congruencia en la toma
de decisiones que invocara el presidente Salinas para eliminar la SPP.
Guardando todas las salvedades necesarias, este modelo trae a la me-
moria el que Ortiz Mena pusiera en prctica entre 1958 y 1970. Yla ana-
loga no es infundada, como lo prueban las declaraciones del secretario
de Hacienda acerca de que las medidas de este rgimen han permiti-
do que Mxico haya logrado "una nueva etapa de estabilidad econmi-
ca similar a la que tena en los sesenta".24 Como puede advertirse, la es-
24 El Universal, 28 de mayo de 1992. Una exposicin ms seria de estas similitudes
de pensamiento entre los actuales responsables de la economa y el desarrollo estabili-
zador se encuentra en el trabajo de Francisco Gil Daz, "Mexico's Path from Stability to
Inflation". en Arnold C. Harberger (ed.), World Economic Growth, San Francisco, Institu-
LA ADMINISTRACIN AL SERVICIO DE LA POTICA
291
trategia de esos aos est muy presente en los responsables de la eco-
noma nacional: despus de muchos aos, la prudencia se impone en
las decisiones.
Resulta evidente que en estas circunstancias la SPP no poda subsis-
tir. Sin embargo, no deja de llamar la atencin que quienes la sepulta-
ron la hayan utilizado eficazmente, por ms que nunca aceptaran su
desempeo autnomo. La razn radica en que sus atribuciones legales
la hacan indispensable para controlar la crisis de la dcada pasada y
aplicar el programa de recuperacin econmica.
Las facultades que tena la SPP la convertan en un invaluable guar-
din del presupuesto pblico, precisamente el factor que ante sus ojos
se presentaba como el causante de los problemas. As, una dependen-
cia que naci para emplear el gasto como promotor del desarrollo, sir-
vi para controlarlo y para hacer de la austeridad presupuestal un
principio de gobierno. Conseguido el objetivo, se le hizo desaparecer
en el organigrama de Hacienda, bajo cuya autoridad se encuentra,
desde entonces, todo el control de las finanzas pblicas y donde se de-
termina el curso de la economa del pas.
te for Contemporary Studies, 1984. En ste, el autor no slo elogia el modelo de Ortz
Mena, sino que -an ms importante- critica sus efectos negativos. El documento no es
uno ms entre los que han analizado ese programa, toda vez que su autor es, desde
1988, subsecretario de Ingresos en la SHCP: en rigor, es una defmicin de las bondades
del actual modelo, pero sin negar su deuda con el pasado.
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO:
ALCANCES YLMITES*
JOS LUIS MNDEZ
En 1994, Mxico est de nuevo viviendo un fin de sexenio muy dificil.
La rebelin de Chiapas, varios asesinatos -como el del candidato a la
presidencia del Partido Revolucionario Institucional- y una ola de se-
cuestros y bombas, entre otras cosas, han oscurecido y hecho muy in-
cierto el panorama nacional. Esta situacin es el resultado de causas
diversas. Sin embargo, debe resaltarse que tiene lugar despus de 10
aos de que el gobierno mexicano inici la transicin hacia un nuevo
modelo econmico. Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) termin de
definir dicho modelo, lo bautiz con el nombre de "liberalismo social"
yejecut una "reforma del Estado" basada en l.
En estos momentos todava faltan seis meses para que termine el
actual sexenio y, an ms importante, faltan por efectuarse las eleccio-
nes presidenciales de agosto de 1994. Con todo, ya es posible evaluar
algunos aspectos del gobierno de Salinas de Gortari. Adems, la preo-
cupante situacin de mediados de 1994 exige una reflexin sera y
aguda, a la vez que responsable, sobre los alcances y lmites de la refor-
ma del Estado, la poltica de desarrollo de estos cinco aos y medio y,
por lo tanto, sobre algunas de las tareas que el prximo gobierno de-
ber enfrentar de inmediato. El objetivo del presente artculo es apor-
tar elementos para dicha evaluacin.
Desde una perspectiva histrica, el modelo "liberal social" de los
aos ochenta representa el cuarto intento de Mxico para alcanzar lo
que ha sido su meta principal por siglos: la "modernidad" o, en otras
palabras, una nacin efectivamente integrada en lo econmico, lo po-
Algunas de las acciones e ideas de este artculo estn basadas en el ensayo "Mexi-
co under salinas. Towards a New Record for Orle Party's Domination", publcado a
prindpioade 1994e n ~ Basil&iatkWelllAsociacin Internacional de Ciencias
POIticU.Elarticulo propiamente fue publkadoen GISI'i6n, PoltI:aPtiblea, vol. 3, nm. 1;
primer semestre. 1994. pp. ~ 2 2 6
293
ltico y lo social (Meyer, 1992). Ante este nuevo intento, la pregunta
central es obvia: lograr, a diferencia de los intentos anteriores, acer-
carnos finalmente al tan ansiado puerto de la modernidad?
Es dificil dar una respuesta definitiva a esta pregunta. En ese senti-
do, Mxico ha estado cruzado por un debate en torno del modelo li-
beral social. Para algunos observadores, la apertura econmica traer
un mayor crecimiento y, con ello, mayor empleo y mayores recursos
para atacar la desigualdad y otros graves problemas internos; tambin
se ha sostenido que dicha apertura implicar una mayor democracia.
Sin embargo, para otros el modelo ha trado mayor desempleo, mayor
concentracin y desnacionalizacin de la riqueza as como mayor au-
toritarismo.
Este artculo no pretende explicar el surgimiento o predecir con se-
guridad los efectos del modelo liberal social; ms bien, intenta llevar a
cabo una presentacin y evaluacin de dicho modelo y sus riesgos po-
tenciales, para luego hacer dos sealamientos centrales en torno del de-
bate arriba indicado. El primero de stos es que, pese a los logros signifi-
cativos que deben reconocerse, sobre todo de orden macroeconmico,
el modelo salinista ha tenido tambin limitaciones importantes. Una de
stas la expres cruentamente la rebelin de Chiapas en enero de 1994;
manifest que las reformas polticas y la poltica social, con todo y su im-
portancia, no tuvieron la profundidad o la eficiencia suficiente para evi-
tar que esos grupos se rebelaran. Como se ver, en mi opinin hay tam-
bin otras insuficiencias de la poltica de desarrollo de Salinas de
Gortari, sobre las cuales an habr que trabajar fuertemente en el futu-
ro. As, la primera y segunda partes de este artculo presentan y evalan
los alcances y lmites de la reforma del Estado emprendida por Salinas
de Gortari.
El segundo sealamiento respecto al debate es que, aparte de los
problemas en relacin con la seleccin, magnitud o ejecucin de las
polticas pblicas, hay un problema estructural bsico: la naturaleza
de nuestro sistema poltico-administrativo, que si bien es ms compleja de
lo que se suele pensar, an es en gran medida vertical.' En este senti-
do, creo que las probabilidades de que el modelo liberal social terrni-
1 Se puede calificar al sistema poltico-administrativo como vertical, sobre todo en
la medida en que tradicionalmente ha tenido un sistema electoral controlado por el
ejecutivo federal y un estilo de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas "de
arriba hacia abajo". Por razones propias del debate poltico ideolgico, el grado de este
verticalismo ha tendido a ser negado o exagerado. Creo que una visin ms objetiva del
sistema reconocera la existenciade una significativa verticalidad pero tambin de otras
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YLMITES
295
ne por acercarnos significativamente a una nacin ms integrada y es-
table, y a un Estado con suficiente legitimidad, son an menores si no
se cambia dicho sistema. A este respecto, a mediados de 1994, se perci-
ban dos problemas pendientes que quisiera abordar brevemente a
continuacin.
Poco a poco, y de manera acelerada en 1994, el gobierno de Sali-
nas de Cortari ejecut cambios importantes en el sistema electoral.
Sin embargo, an falta ver hasta qu punto este problema en efecto se
ha resuelto y podamos tener una transicin gubernamental estable. s-
ta depende de que, ms all de los cambios en las formas, el gobierno
y los diferentes partidos se comporten responsablemente, garantizan-
do el primero prcticas electorales limpias] aceptando los segundos
los resultados de elecciones transparentes. Este es sin duda un proble-
ma central: si el acuerdo y la responsabilidad de los actores no se im-
pone, el pas podra entrar en la senda de la inestabilidad y la violen-
cia, que a nadie conviene.
Si bien por un lado ha llevado a cambios importantes, esta orien-
tacin ha circunscrito en gran medida lo electoral a una agenda de
cambio institucional que debera ser ms amplia. El problema electo-
ral ha absorbido la mayor parte de la atencin en el debate mexicano
sobre la democracia. Esto es producto de que en los partidos ha en-
contrado grupos directamente interesados y con poder de moviliza-
cin.
No obstante, por no contar con interesados visibles, organizados o
poderosos, hay otro problema que a lo largo del sexenio fue relegado
tres tendencias que hacen que el sistema sea complejo: 1) a lo largo de su historia, cier-
tos actores, como los lderes obreros y empresariales (especialmente los ltimos), la
prensa, la Iglesia, los partidos y el gobierno estadunidense han sido interlocutores im-
portantes del presidente; 2) Mxico es un pas con un territorio medianamente extenso
y con cerca de 85 millones de habitantes. Afin de poder proporcionar los servicios a lo
largo de la nacin, se ha tenido que desarrollar una compleja red burocrtica en los ni-
veles federal, estatal y municipal. Obviamente, incluso un presidente fuerte y centralis-
ta no puede controlar cada uno de los puntos de este sistema multiescalonado, y 3) de
los aos treinta a la fecha ha habido una cierta, aun cuando obviamente insuficiente,
circulacin de lites cada seis aos (Mndez, 1993a).
La complejidad de laformulacin e implementacin de las polticas, frecuentemen-
te ignorada por los observadores, ha implicado un Estado mexicano ms "politizado
(Chalmers, 1977) de lo que usualmente se piensa. Con todo, el grado de politizacin
del sistema vara por sector, regin y tipo de actores. Chiapas ha sido, por ejemplo, un
estado en que el verticalismo del sistema se ha expresadoclaramente desde hace mu-
chotiempo.
296 REFORMA DEL ESTADO YIA ADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
no slo por el gobierno sino en general por los partidos, la opinin
pblica y la acadmica. Me refiero al importante dficit de legitimidad
proveniente de la falta de confianza del ciudadano comn en la polti-
ca, en los partidos y en la gestin pblica en general. As, en 1987,81 Y
78% de los mexicanos creyeron que el gobierno era mal administra-
dor y deshonesto, respectivamente (Alducn, 1991, p. 188). En 1991,
uno de cada cinco expres tener confianza en el gobierno y slo 12%
dijo respetar el proceso poltico (Camp, 1993a, basado en la Encuesta
Mundial de Valores de 1991). A diferencia de otros pases, las institu-
ciones estatales y burocrticas son claramente en las que los mexicanos
menos confian; datos de Camp revelan una obvia falta de confianza en
el gobierno (la mitad de la que se tiene en Estados Unidos o Canad)
(Camp, 1993a, pp. 57-59,71). En 1992,56% de los mexicanos, no favo-
reca a partido alguno (Basez, 1992).
No creo que el problema de la legitimidad de gestin haya sido menos
urgente que el problema electoral y, por lo tanto, que deba dejarse para
despus. Aparte del hecho ya mencionado de que sin una democracia
poltico-administrativa ser dificil que Mxico alcance o mantenga polti-
cas efectivas en contra de la desigualdad, hay otras razones que otorgan
una importancia central a la problemtica poltico-administrativa. As, la
tercera parte de este artculo se centra en la definicin, justificacin y
posibles soluciones a este problema. Creo que por haberse abordado
menos, la discusin del mismo probablemente constituya la parte ms
interesante del ensayo y el lector bien puede leerla primero.
A mi parecer, sera un grave error poltico y pblico concebir al
campo de lo poltico-administrativo como un rea insustancial para la le-
gitimidad y la democracia y que no amerita cambios urgentes, ya sea
porque el Partido Revolucionario Institucional (PRI) no proponga cam-
bios poltico-administrativos de fondo o porque los partidos de oposi-
cin vean cualquier propuesta en este sentido como un instrumento "di-
versionista" del partido en el poder. Ello implicara caer en el error de
pensar que la burocracia slo administra las polticas pblicas, o que los
problemas polticos se resolvern tan slo abriendo la posibilidad de al-
ternancia poltica, elaborando nuevas "soluciones" o utilizando nuevos
instrumentos administrativos (Kliksberg, 1989). Semejante postura no
estara reconociendo el gran dficit de capacidad administrativa existen-
te en Mxico (que es general en Amrica Latina y que se debe, entre
otras cosas, al subdesarrollo de nuestros servicios de carrera; vase Kliks-
berg, 1989) ni la profunda complejidad y dificultad que todo programa
pblico implica (las cuales son an mayores en los aos noventa; Mn-
dez, 1993a). De mantenerse esta postura, cualquier nuevo gobierno po-
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMITES
297
dra rpidamente ser decepcionante y conducir a niveles ms preocu-
pantes de desencanto ciudadano de la poltica. En mi opinin, el inters
pblico y las necesidades actuales de los mexicanos exigen mayor con-
ciencia de que muchos de los problemas administrativos estn ligados a
ciertas problemticas que son comunes a regmenes o gobiernos de dis-
tinto signo ideolgico. Por lo tanto, no creo que la oposicin deba espe-
rar para despus de su eventual llegada al poder para presionar por es-
tos cambios. En este sentido, si bien la creciente democratizacin y
pluralidad activarn algunos de los aspectos formales de nuestra demo-
cracia que han permanecido inactivos (como la divisin de poderes y el
federalismo), an es necesario hacer cambios de fondo, y no slo en lo
electoral. El reto en ese sentido es reducir la hoy tajante separacin en-
tre el ciudadano, por un lado, y la poltica y la toma de decisiones, por el
otro, y creo que el gobierno que inicie en 1994 le debe dar prioridad.
El tema de la democracia y la eficiencia poltico-administrativa to-
dava enfrenta el problema de colarse a la agenda nacional mexicana,
dominada por polticos partidistas profesionales a quienes no les ha
llamado mucho la atencin. En parte, el problema es que despus de
un periodo en que la reforma administrativa y la planeacin democr-
tica representaron slo "mucho ruido y pocas nueces", los estudiosos
de estos temas no han podido formular o "vender" soluciones convin-
centes. Esto se debe en gran medida a que la investigacin sobre admi-
nistracin pblica es extremadamente escasa en nuestro pas. A su vez,
dicha situacin est en parte relacionada con el hecho de que los in-
vestigadores mexicanos han tendido a ver a la administracin pblica
como algo meramente instrumental, aunque tambin a las dificultades
que stos han tenido para obtener informacin.
LAsREFORMAS SAUNISTAS
En 1988-1993 Salinas de Gortari tuvo xito en dos empresas. Primero,
en trminos macroeconmicos, puso al Estado y a la economa en or-
den. Segundo, fue capaz de culminar una "Reforma del Estado" (ini-
ciada por Miguel de la Madrid) a fin de implementar un nuevo mode-
lo de desarrollo, el del "liberalismo social". Esto, conjuntamente con
golpes espectaculares contra los cacicazgos sindicales en Pemex y el SNTE,
empresarios corruptos (Legorreta) y policas sospechosos (Zorrilla),
hizo que la legitimidad de Salinas y la Presidencia~ recuperara en los
primeros aos del sexenio. A continuacin describir las principales
polticas de Salinas. para luego evaluarlas en la siguiente seccin.
298 REFORMA DEL ESTADO YIAADMINISTRACIN PBUCA EN MXICO
Polticas macroeconmicas
En 1988 Salinas transform el dficit pblico de alrededor de 12% del
PIB en un supervit de 0.5% en 1992 (El Financiero, 14 de marzo de
1993, p. 4). Esto se debi en parte a un aumento de la recaudacin fis-
cal, ya que entre 1988 y 1993 los ingresos tributarios se incrementaron
32% en trminos reales (Rebolledo, 1993, p. 120).
Entre 1989 y 1990 Mxico logr una reorganizacin yuna reduc-
cin significativa de su deuda externa. Segn datos del gobierno fede-
ral. su monto disminuy de 68.3 a 21.0% del PIB entre 1988 y 1993, Ysu
costo baj de 18.2 a 3.1% del PIB (Consejo Consultivo, 1994, p. 35).
Hasta qu punto el problema de la deuda ha sido resuelto est sujeto a
discusin (Castaeda, 1993, p. 65), pero el acuerdo de 1989 ciertamen-
te llev a tasas de inters ms bajas ya mayores entradas de capital.
Mediante la organizacin formal de un "pacto" entre la clase obre-
ra, empresarial y el Estado (iniciado en 1987), as como de una polti-
ca monetaria y de salarios restrictiva, Salinas redujo la inflacin de 51.7
en 1988 a 19.7% en 1989,29.9% en 1990, 18.8% en 1991, 11.9% en
1992 y 8.0% en 1993 (sin embargo, debe notarse que las organizacio-
nes laborales han cuestionado estas cifras inflacionarias). El PIB creci
1.3, 3.4, 4.4, 3.6, 2.6 Y0.4 por ciento (preliminar) en los mismos aos.
De 1988 a 1992 los salarios generales en la mayora de los sectores se
estabilizaron o crecieron en trminos reales (GeDE, 1992, p. 60). La ta-
sa de desempleo abierto comenz a descender a partir de 1989. Las re-
servas internacionales fueron aumentando. Las exportaciones petrole-
ras cayeron de 80% del total de exportaciones en 1982 a 30% en 1991
(este porcentaje seguira disminuyendo en 1992 y 1993).
En octubre de 1993 se firm de nuevo el pacto para el periodo
enero-diciembre de1994. Segn Salinas, sta ser la fase "ms generosa
del pacto", ya que implicar una recuperacin del salario mnimo de
entre 16 y 18%, as como reducciones de impuestos para individuos y
empresas (Muro, 1993, p. 9). El gasto pblico para la promocin eco-
nmica y social ser mayor este ao y, adems, su ejercicio fue recalen-
darizado despus de la rebelin de varios miles de campesinos en
Chiapas en enero de 1994. No obstante este hecho, el ingreso de Mxi-
co a la ocns fue aceptado a principios de este ao.
La re/arma del Estado
Tal como el propio Salinas ha dicho, esta reforma significa bsicamen-
te tres cosas: 1) el desmantelamiento del intervencionismo estatal enla
299
economa; 2) la sustitucin de "Estado propietario" por el "Estado pro-
motor", y 3) el surgimiento del "Estado solidario". Como Luis Aguilar
ha resaltado (1992b, p. 209), dos lneas de razonamiento estuvieron de-
trs de esta reforma. Por un lado, Salinas argumenta que la propiedad
y el excesivo intervencionismo llev a la mala administracin de em-
presas y programas. Por el otro, arguye que un Estado muy grande es
incapaz de atender sus objetivos ms importantes, esto es, sus funcio-
nes sociales y nacionalistas.
1) As, en primer lugar, Salinas desmantel el intervencionismo es-
tatal en la economa por medio de una privatizacin y desregulacin
sustanciales: privatiz la mayora de las grandes empresas, as como los
bancos. En este sentido, se privatiz Telfonos de Mxico, las dos prin-
cipales lneas areas y el canal estatal de televisin (entre otras compa-
as). Pemex no fue privatizado, pero fue reorganizado. Entre diciem-
bre de 1982 y diciembre de 1988, el nmero de empresas pblicas
pas de 1 155 a 646. En diciembre de 1992 eran slo 217 (Rogozinski,
1993, p. 54). La inversin pblica total pas de 8% del PIB en 1982 a
3.6% en 1992 (Meyer, 1991, p. 34).
En cuanto a reducir la regulacin del mercado, Salinas rompi
abiertamente con varias tradiciones (para una revisin de todas las re-
formas vase Levy, 1993). Entre sus principales medidas estuvieron las
siguientes. Primero, cambi el artculo 27 constitucional, permitiendo
la venta, renta y compra de tierra ejidal. Segundo, limit dramtica-
mente los controles de precios. Tercero, elimin algunas restricciones
importantes para el transporte de carga nacional. Cuarto, redujo las
restricciones de la inversin externa y del mercado financiero. Quinto,
adems de la eliminacin de exenciones fiscales y subsidios a empresas
realizada en el sexenio de De la Madrid (el total de subsidios pblicos
se redujo de 12.8% del PIB en 1983 a 4.1 % en 1988) (OCDE, 1992, p.
143), el Congreso aprob recientemente una ley de "estndares" y otra
de regulacin de monopolios. Sexto, Salinas abri la economa a la
competencia extranjera (para 1992 la tarifa promedio estaba ligera-
mente por arriba de 10% y casi no haba ya permisos de importacin)
(OCDE, 1992). Como es bien sabido, en 1991 Salinas inici negociacio-
nes para un Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN),
revirtiendo una larga tradicin antiestadunidense. El TLCAN parece ha-
ber sido el resultado de la constatacin por parte del Presidente de
que, sin dicho acuerdo, Mxico nunca podra obtener el flujo de capi-
tal necesario para financiar el enorme dficit comercial asociado a un
mayor crecimiento, para no hablar de la necesidad social y de infraes-
tructura. En 10s.18 meses siguientes a la apertura de las negociaciones
300 REFORMA DEL ESTADO YlAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
para el 'rt.c, Mxico atrajo entre 22 y 27 billones de dlares. Para algunos
observadores, ste ha sido el mayor xito de Salinas de Gortari (Castae-
da, 1993, p. 61). Despus de aprobados los acuerdos paralelos en materia
de medio ambiente, estndares laborales y salvaguardas en noviembre de
1993, el tratado comercial entr en vigor en enero de 1994.
2) Un segundo aspecto de la reforma de Estado salinista es el paso
del "Estado propietario" al "Estado promotor". Esto ha significado bsi-
camente limitar los programas estatales industriales a reas especficas
(por ejemplo la automotriz), exportaciones, productividad, as como
pequeas y medianas empresas (las cuales presuntamente crean la ma-
yora de los nuevos empleos). En este sentido, por ejemplo, el principal
banco de desarrollo, Nacional Financiera (antes concentrado en apo-
yar a las paraestatales), como algunos bancos regionales, fueron reo-
rientados hacia las pequeas y medianas empresas. El programa de pe-
queas empresas ha sido ampliamente difundido. Ha habido tambin
un Acuerdo Nacional de Productividad y Calidad (1992) y otro para la
Modernizacin de la Educacin (1993), as como un Servicio Nacional
de Empleo que ofrece becas de capacitacin (reforzado a mediados de
1994). Tambin se ha impulsado desde 1993 el otorgamiento de crdi-
tos hacia el campo, mediante el programa Procampo. La creacin del
Sistema de Ahorro para el Retiro en 1992 represent un importante
impulso al ahorro interno y en esa medida a los crditos.
3) El tercer aspecto de la reforma de Salinas es el surgimiento del
"Estado solidario". Desde 1989, Salinas ha implementado un "progra-
ma de solidaridad" (Pronasol), el cual contiene una amplia variedad
de programas, pero ha estado dirigido en gran medida a apoyar las
obras pblicas en las zonas ms pobres (alrededor de 50% de los re-
cursos ejercidos de 1989 a 1992). El programa ha significado mayores
esfuerzos y precisin en la poltica social. Pronasol habla de una "nue-
va poltica social" basada en cuatro principios. Primero, "procesa las
iniciativas y demandas, en lugar de imponer soluciones" (Gonzlez,
1992, p. 190). Segundo, "una completa y eficaz" participacin popular
en la formulacin, implementacin y evaluacin de proyectos. Terce-
ro, instrumentos "solidarios" de las polticas, en las cuales los fondos
pblicos se complementaron con contribuciones locales; "est basada
en una corresponsabilidad que termina con el paternalismo". Ycuar-
to, "est basada en la transparencia, honestidad y eficiencia del uso de
los fondos de la nacin" (Gonzlez, 1992, p. 190).
Los gastos de la poltica social se haban reducido durante la admi-
nistracin del presidente De la Madrid. En 1988108 gastos de salud,
educacin y bienestar fueron de 5.6%del PIB, comparados con 8.2%
lA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YLMITES
301
del promedio de 1981-1982 (OCDE, 1992, p. 107). La infraestructura,
educacin, salud y niveles de bienestar se deterioraron notablemente.
La pobreza aument. A fines de los aos ochenta cerca de 32% de la
poblacin estaba por debajo de la "lnea de pobreza" oficial (Loaeza,
1992b, p. 63). De acuerdo con las cifras oficiales, 20% viva en extrema
pobreza en 1987 (OCDE, 1992, pp. 118-122). Durante este periodo la in-
migracin ilegal a Estados Unidos se increment significativamente; el
porcentaje de gente nacida en Mxico que vive en Estados Unidos pa-
s de 18 a 24% del total de gente nacida fuera de ese pas (Lozano,
1990, p. 55.) (Hoy en da, los ciudadanos de origen mexicano son la
segunda minora despus de los negros).
Salinas invirti las tendencias a la baja en el gasto social. Los gastos
en salud, educacin, desarrollo urbano, solidaridad y abasto social co-
mo porcentaje del PIB comenzaron a aumentar de 1989 en adelante
(1988: 6.3% del PIB; 1989: 6.6%; 1990: 6.8%; 1991: 7.7%; 1992: 8.6%;
1993: 9.5% [estimado] y 1994: 10.2% [estimado]. Consejo Consultivo,
1994, p. 39). Hacia fines de 1993 el gasto social habra crecido 78% en
trminos reales, comparado con 1988 (Sedesol, 1993, p. 234).
Si bien en 1989 el Pronasol representaba 1.1% del gasto neto total,
3.0% del gasto programable y 4.2% del gasto social, para 1992 esos
porcentajes eran 3.6, 6.3 Y7.0 por ciento respectivamente; adems, de-
be destacarse que si en 1989 representaba 6.6% de la inversin total y
33.3% de la inversin en desarrollo social, para 1992 esos porcentajes
eran 17.3 y 49.3%, respectivamente (Consejo Consultivo, 1994, pp. 48-
49). La inversin en Pronasol pas de 0.45% del PIB en 1989 a 1% en
1991 (Sedesol, 1993, p. 234). Su presupuesto pas de 680 millones de
dlares a 2 500 millones en 1993, con aumentos anuales de 36% (Cor-
nelius, Craig y Fax, 1994, p. 8).
A partir de 1991, el Pronasol se convirti en el programa ms di-
fundido de la administrcin salinista. Una porcin significativa de la
distribucin del dinero a los estados ha sido canalizada a travs de este
programa. Desarroll lentamente una red administrativa a lo largo de
la nacin, la cual a decir del presidente ha llegado a incluir 150 000 co-
mits locales, coordinados por delegados del programa en cada esta-
do. El programa seala que cada comit es elegido por la comunidad
con objeto de ayudarla a identificar y resolver sus principales proble-
mas, a travs de mecanismos colectivos y "pblico-privados". Este pro-
gramaha crecido mucho ms rpido que cualquier otro. Como dicen
Cornelius, Craig y Fox (1994, p. 8), ser dificil identificar otro progra-
ma gubernamental del periodo posrevolucionario cuya penetracin
en lasocledad mexicana haya sido tan rpida Yextensa.
302 REFORMA DEL ESTADO YIAADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
El manejo y distribucin de recursos, el hecho de que ha sido uno
de los programas ms favorecidos por el presidente y que estuvo enca-
bezado por uno de los entonces posibles candidatos a la presidencia
por el PRI, convirti a las delegaciones de solidaridad en estructuras lo-
cales poderosas.
La reforma administrativa
Si bien hizo algunos cambios significativos desde el principio (como la
nueva dimensin del secretariado tcnico de gabinetes, al que se le dio
una mayor fuerza en la coordinacin general del gobierno), la nueva
visin de Salinas llev a una reorganizacin administrativa global en
1992. La estructura administrativa que l hered fue el resultado de la
reforma de 1977. Esta reforma pas el control de los egresos de la Se-
cretara de Hacienda a la Secretara de Programacin y Presupuesto
(Spp), dando como resultado que sta se convirtiera en la dependencia
ms fuerte. La idea era liberar el gasto de la Hacienda y hacerlo depen-
der de la planeacin del desarrollo ms que de los ingresos. Sin embar-
go, aos despus la Secretara de Programacin pas a ser dominada
por un grupo proveniente de Hacienda. Este grupo parti de la Secre-
tara para alcanzar la Presidencia. Para 1992, la SPP haba perdido varias
de sus funciones y su sentido original, dada la nueva concepcin del Es-
tado como una entidad orientada hacia la poltica social y la promocin
econmica, en lugar de la gestin y propiedad directa de empresas
(Hernndez, 1993). Adems, la planeacin se volvi ms general. Por
lo tanto, en 1992 la Secretara de Programacin fue eliminada y el con-
trol sobre los gastos regres a Hacienda. Con todo, una nueva Secreta-
ra de Desarrollo Social fue creada con base en una de las reas de la
SPP y se le dio el control del Programa de Solidaridad. As, sta surgi
como un contrapeso al poder de Hacienda. Esta secretara tambin ab-
sorbi lo que era la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. A pe-
sar de que tiene varios programas urbanos y ambientales (por ejemplo,
un programa para impulsar el desarrollo de ciudades de tamao inter-
medio) y de la creacin de un Instituto Nacional de Ecologa y una Pro-
curadura Federal del Medio Ambiente en 1992, el nombre de la nueva
secretara indica que la prioridad es el desarrollo social.
Por otra parte, a partir de 1989 Salinas de Gortari inici un pro-
grama de simplificacin administrativa y se han tomado medidas sim-
plificadas importantes en varias reas (Vzquez, 1993, pp. 210-215). Sa-
linas redujo 60 410 puestos en reas no primarias (lo que represent
303
un corte de 4.3% del empleo pblico federal), pero aument los pues-
tos en 9.4, 13.9 Y28.3 por ciento en el sector educativo, de justicia y se-
guridad, y de salud, respectivamente (Ruiz, 1993, pp. 224-225).
Entre las iniciativas importantes de 1993 podemos contar la trans-
formacin del banco central en una entidad autnoma y la creacin
de una comisin especial para vigilar la implementacin de la ley "an-
timonopolios".
Los cambios poltico-electorales
Salinas implement bsicamente tres reformas del sistema electoral.
En 1990 tuvieron lugar dos modificaciones importantes. Primero, con
la ayuda del PAN, se aprob la llamada clusula de gobernabilidad; en
consecuencia el partido mayoritario, con slo ganar 35% de los votos,
recibira automticamente el nmero de asientos adicionales que le
garantizaran la mayora simple en el Congreso. Segundo, se crearon
un Instituto Federal Electoral (IFE) un tanto ms independiente y un
Tribunal Electoral. Con un perfil ms "profesional", el Instituto ha tra-
tado de mejorar la credibilidad de las elecciones. Por ejemplo, ha esta-
do distribuyendo una credencial para votar con fotografa con objeto
de evitar las prcticas fraudulentas.
En agosto de 1993 el Congreso aprob una segunda reforma polti-
ca, eliminando la clusula de gobernabilidad y la (auto) confirmacin
de resultados electorales por el Congreso. De acuerdo con esta refor-
ma, los resultados electorales seran ahora validados por el Instituto y el
Tribunal Electoral. La reforma tambin introdujo una mejor represen-
tatividad en la Cmara de Senadores, una mejor participacin de los
partidos de oposicin en elecciones estatales y una mejor regulacin de
los gastos de las campaas polticas, entre otros cambios. En 1994 hubo
ms cambios; por ejemplo, se redujeron los topes de gastos de las cam-
paas polticas y en junio se nombraron seis consejeros ciudadanos del
IFE, todos ellos personalidades reconocidas y bastante independientes.
Por vez primera, se dio un debate televisado entre los tres principales
candidatos a la Presidencia.
Adems, Salinas tom importantes iniciativas en otras tres reas
polticas. Primero, en 1992 una reforma hace que se reconozca la exis-
tenciajurdica de las Iglesias, acabando con su exclusin legal de la po-
ltica, la educacin y la propiedad. Por ejemplo, ahora un sacerdote
puede ser electo o tener un cargo pblico, siempre y cuando abando-
ne suestatus religioso.
Otra iniciativa poltica importante fue la creacin de la Comisin
Nacional de Derechos Humanos, en 1990, como una entidad parcial-
mente independiente que puede hacer recomendaciones a los gobier-
nos acerca de juicios mal manejados u otras irregularidades que afecten
los derechos humanos. Tambin se hicieron cambios para imponer
una mayor responsabilidad al Ministerio Pblico, precisar las obliga-
ciones de la poltica y los derechos de los sospechosos; en cuanto al
campo, se crearon tribunales agrarios y una procuradura agraria (Re-
bolledo, 1993, pp. 87 Y150).
Finalmente, Salinas propuso apoyado por el regente de la ciudad
de Mxico, una reforma poltica del Distrito Federal, segn la cual el
regente ser electo por el presidente de entre los miembros del parti-
do que resulte mayoritario. La reforma tambin propuso el fortaleci-
miento de las hoy an dbiles entidades legislativas y locales del Distri-
to Federal.
EVALUACIN GENERAL DE LAS REFORMAS
Polticas macroeconmicas
Sin lugar a dudas, en esta esfera Salinas ha alcanzado logros significa-
tivos. El pas ha experimentado un crecimiento moderado durante
sus cinco aos de gestin, que se compara favorablemente con el es-
tancamiento de los aos ochenta. La inflacin ha sido controlada, lo
cual ha permitido mayor certidumbre econmica, mayor inversin
productiva, etc. Sin embargo, el modelo salinista tambin ha implica-
do problemas: el dfict en la cuenta corriente se ha incrementado dra-
mticamente. En 1992 creci 72.7% para alcanzar 22 800 millones de
dlares (6% del PIB; El Financiero, 22 de abril de 1993, p. 4). El dficit
representa un aspecto del dilema econmico afrontado por todos los
presidentes mexicanos en dcadas recientes; parecera que en una
economa en desarrollo, como la mexicana, las altas tasas de creci-
miento estn asociadas a una alta tasa de inflacin o a un significativo
dficit comercial. Esto se debe en parte a la tradicional reticencia del
sector privado mexicano para realizar inversiones de largo plazo en
el pas.
El gobierno argument que el dficit no era un problema porque
todas las economas en crecimiento necesitan importar bienes de ca-
pital para ser capaces decrecer ms adelante. Adems, los flujos de
capital externo sostendran presumiblemente el dficit. No obstante,
305
estos argumentos fueron cuestionados por varios economistas en dos
aspectos. Primero, para fines de 1992, 70% de la inversin externa era
especulativa o de muy corto plazo y slo 30% era inversin directa. As,
la mayora del capital externo puede salir en cualquier momento (an
peor, de acuerdo con Castaeda, 1993, p. 64, parte de la inversin ex-
terna era capital mexicano que regresaba del exterior). Segundo, las
importaciones de capital han sido slo una parte menor de las impor-
taciones totales (menos de 20%) (vase INEGI, 1993, p. 56; El Financiero,
4 de junio de 1993, p. 4; Gmez, 1993; Castaeda, 1993, p. 64). As, la
mayora de los observadores, y aun el banco central, consideran que el
problema del dficit es grave (Weintraub, 1992; ElFinanciero, 22 de abril
de 1993; Reyes Heroles, 1995, p. 7).
Puesto que la inflacin persisti y el dficit en la cuenta corriente
alcanz niveles extremadamente altos en 1992, Salinas decidi desace-
lerar la economa. As, en 1993 el nivel del dficit se redujo, pero a cos-
ta de un crecimiento econmico de slo 0.4 por ciento.
Un segundo problema es que, no obstante los varios programas,
hay quejas generalizadas de que el modelo ha producido serias dificul-
tades para las medianas y pequeas empresas (incluidas las potencial-
mente productivas) y para la economa no exportadora, que son secto-
res que representan una porcin significativa del empleo total
(Gmez, 1993; Abarca y Vzquez, 1993; El Financiero, 26 de mayo de
1992, p. 16,27 de mayo de 1994, p. 20). Para muchos observadores la
apertura fue demasiado rpida y no se dio en todos los campos (el
mercado de capitales ha permanecido cerrado, lo que dificulta la com-
petitividad de las empresas). Aunque es un tema que se presta para de-
claraciones retricas de los empresarios (y del Estado), para muchas
organizaciones empresariales el programa para las pequeas empresas
no ha funcionado adecuadamente (El Financiero, 21 de septiembre de
1992). En cualquier caso, en 1993 el reporte anual del Banco de Mxi-
co reconoci que muchas empresas han quebrado o estn en vas de
hacerlo (El Financiero, 22 de abril de 1993). De acuerdo con Morici
(1993, p. 52), de 1990 a 1992 alrededor de 10% de las 90000 pequeas
y medianas empresas mexicanas ha salido del mercado, con un costo
estimado de 100000. empleos (ms de una sexta parte de los nuevos
empleos creados en 1988-1992). En general, los crditos e incentivos
para producir todava son limitados (Mndez, 1993b). Asimismo, el
apoyo a actividades de "investigacin y desarrollo" por el Estado, y es-
pecalmente de las empresas, es extremadamente bajo (OCDE, 1992, p.
168). Adems, pe$e a todos los programas de apoyo, las exportaciones
no se han incrementado 10 sucente (en parte por un peso sobreva-
luado). Por desgracia, hasta ahora los "Acuerdos Nacionales" de Pro-
ductividad y Educacin no han podido avanzar con rapidez.
Tercero, el peso del programa de ajuste ha recado mayormente
sobre los trabajadores, Pese a la mejora relativa, los salarios se-lian in-
crementado muy poco en comparacin on lo que perdieron en los
aos ochenta. El descontento laboral, aparentemente creciente en es-
tos aos, ha sido estrictamente controlado. A los trabajadores se les ha
exigido ser ms productivos y aceptar ms y ms "flexibilidad" en sus
contratos, pero con salarios an demasiado bajos.
En sntesis, las reformas macroeconmicas an no han involucra-
do suficientes beneficios microeconmicos para los empresarios o los
trabajadores.
Adems de los problemas asociados con el modelo seguido, est
claro que queda mucho por hacer. En primer lugar, existen varios pro-
blemas relacionados con el ritmo y la forma del crecimiento econmi-
co mexicano. Por otro lado, a pesar de que de 1988 a 1992 la econo-
ma creci ms rpidamente que la poblacin, la tasa de crecimiento
no ha sido muy alta y ha venido disminuyendo desde 1991 (pases co-
mo Chile han tenido mucho mejores resultados); de hecho, en 1993 la
economa mexicana sufri una recesin (El Financiero, 6 de junio de
1993). Aunque sta pareca comenzar a ceder en el primer trimestre
de 1994, las perspectivas econmicas para 1994 no eran prometedoras
(El Financiero, 30 de mayo de 1994, p. 34). Adems, el crecimiento de es-
tos aos no ha estado necesariamente vinculado con la creacin de
nuevos empleos suficientes, para no mencionar empleos productivos
y permanentes. Mientras los pases ms desarrollados se preocupan
cada vez ms por la supuesta tendencia del capitalismo de fines de si-
glo hacia un "crecimiento sin empleos",2 Mxico siempre ha enfrenta-
do un fuerte problema de desempleo. A pesar de que las estimaciones
varan, la economa ha creado mucho menos del milln de nuevos
empleos que se necesitan cada ao. De acuerdo con un estudio, slo
583208 nuevos empleos se crearon en 1988-1992 (El Financiero, 30 de
noviembre de 1992). As, el hecho de que la economa informal haya
alcanzado alrededor de 25% del total del empleo no es una sorpresa
(ocoz, 1992, p. 236). Estimaciones no oficiales de 1992 consideraban
al desempleo en alrededor de 10% (ocne, 1992, p. 237) yal subem-
20ffe (1985) ha argumentado que una de las contradicciones ms importantes
del capitalismo tardo de fines de siglo, no se da tanto en la relacin entre el trabajo yel
capital, sino entre. el empleo por un lado y el desempleo y subempleo por el otro.
.
307
pleo en 25% (Latin American Special Report, 1992, p. 8); si bien la ta-
sa de desempleo abierto comenz a bajar a partir de 1989, en 1993 es-
tuvo de nuevo en los niveles de 1988. Paradjicamente, con la aparen-
te recuperacin del primer trimestre de 1994, el desempleo pareca
haber aumentado en ese lapso (aunque al mismo tiempo las remune-
raciones tambin parecan aumentar) (El Financiero, 27 y 30 de mayo
de 1994). Aigunas estimaciones no oficiales del desempleo a princi-
pios de 1994 llegaban a 20 y 25% (El Financiero, 27 de mayo de 1994).
Aunque reducir la inflacin as como el dficit pblico y comercial son
objetivos en lo general aceptables, pareca que la preocupacin por al-
canzar dichas metas desvi demasiado la atencin gubernamental del
problema del crecimiento y la creacin de empleos (aunque hay que
admitir tambin que no resulta fcil superar algunos dilemas econ-
micos como el que presenta el dficit comercial, que afecta a una eco-
noma en tanto que es un importante factor de incertidumbre). Ade-
ms de tasas de crecimiento que no han podido ser muy altas, la
economa ha estado creciendo basada ms en los servicios que en la in-
dustria (El Financiero, 4 de diciembre de 1993, p. 4) Yla productividad
es an muy baja en muchas reas. Finalmente, la economa mexicana
es todava muy dependiente del capital extranjero y de la economa de
Estados Unidos (entre 60 y 70% de importaciones y exportaciones se han
realizado con este pas). A pesar de que una economa abierta es sin du-
da positiva en varios aspectos, un propsito fundamental debera ser am-
pliar las posibilidades del consumidor y el productor mexicano para
comprar yvender productos de alta calidad entre ellos mismos.
Segundo, an existen muchos monopolios o semimonopolios y
una excesiva concentracin de la riqueza (Mxico ha tenido una de las
peores distribuciones del ingreso en el mundo y su PIB per cpita est
por debajo de nueve pases latinoamericanos). En este sentido, las ca-
denas productivas de empresas de diferente tamao podran ser una
opcin para enfrentar eficazmente la competencia internacional sin
concentrar an ms el capital (algunos pases asiticos son buenos
ejemplos en este sentido) (Berry, 1994). Aunque la ley para regular los
monopolios es un buen adelanto, parece que todava vamos a tener
que aguantar por varios aos la ineficiencia de monopolios como Tel-
fonos de Mxico o el excesivo control del mercado de una cadena de
televisin como Televisa. En este sentido, creo que debera hacerse al-
go ms que simplemente esperar el momento en que estos sectores se
abran a la competencia dentro del TLCAN (si es que se abren en ambos
C3.$OS) , Adems, los ya enormes problemas que enfrentan algunos .sec-
tores mayoritariamente poblados por las pequeas empresas podran
incrementarse significativamente conforme el TLCAN se implemente
(Mndez, 1993b). Para Morici (1991, p. 52) y varias organizaciones em-
presariales (El Financiero, 31 de mayo, 15 dejunio, 12 de noviembre, 2
de diciembre y 8 de diciembre de 1993) entre 40 y 70% de pequeas y
medianas empresas podra cerrar durante los prximos aos. Por otro
lado, el TLCAN podra favorecer al ya rico nortecontra el muy pobre sur.
Esto y los acontecimientos de Chiapas revelan la necesidad de fuertes
polticas regionales y mayores apoyos a empresas pequeas para que
puedan integrarse de manera eficiente al mercado.
En cuanto a la poltica social, es de notar el aumento de las asigna-
ciones. El programa de solidaridad ha sido un programa innovador di-
rigido sin duda a la poblacin necesitada. No resulta fcil evaluarlo, ya
que pudo haberse dado de distintas formas en las diferentes regiones,
subprogramas y tiempos (Cornelius, Craig y Fox, 1994, p. 5). Sin em-
bargo, ha habido acusaciones y anlisis que sealan que los intereses
polticos han desviado su foco de inters sobre la pobreza extrema
(Dresser, 1991; Molinar y Weldon, 1993).3 Muchos se preguntan si la
por momentos intensa campaa publicitaria ha correspondido con las
dimensiones reales del programa. An ms, ste comenz con un en-
foque bsicamente compensatorio y centrado en las obras pblicas, lo
que tiene un limitado efecto sobre la desigualdad. Posteriormente el
programa adopt una visin ms integral, basada en la idea de que la
superacin de la pobreza tiene mucho que ver con la creacin de em-
pleos permanentes. As, el programa ha intentado vincular la infraes-
tructura, la salud y la educacin a proyectos productivos. Como sea, es-
ta aproximacin comenz hacia mediados de sexenio y creo que an
podra desarrollarse ms.
Tercero, los salarios en el sector agrcola se desplomaron entre
1988 y 1990 (OCDE, 1992, p. 60). Los cambios al artculo 27constitucio-
nal pudieron haberse adaptado a las psimas condiciones sociales de
algunos estados como Chiapas. Pese a los plazos ms largos del TLCAN
para muchos productos agrcolas (15 aos) ya programas como Pro-
campo (que tambin ha sido sujeto de crticas) (El Financiero, 9 de ma-
yo de 1994), en el contexto del tratado el futuro de millones de cam-
pesinos que producen granos bsicos es angustioso.
3 Me ha tocado ver personalmente, por ejemplo en Chalco, paredes pintadas con
los logotipos de Solidaridad y el PRI sobrepuestos. Con todo, no resulta fcil definir con
precisin o certeza el grado de poltzacn del programa. El estudio ms profund que
conozco del programa reconoce que la infonnaci6n existente no pennitesuperat posi-
bles sesgos de agregacin del anlisi.(Molinar yWeldon, 1998"1';20),
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMlTES
Polticasocial, federalismo y democracia administrativa
309
Salinas ha sido un presidente ms centralista que De la Madrid. Ha re-
centralizado los flujos de ingresos (por ejemplo, en 1989 el control so-
bre el impuesto al valor agregado fue retirado a los estados) (Bailey,
1992). Asimismo ha impuesto mayormente su poder sobre los gober-
nadores, ya que aun cuando por motivos variados ha pedido la renun-
cia de alrededor de la mitad de los mismos, acercndose al nivel r-
cord de renuncias del Mxico posrevolucionario, tambin ha habido
muchos cambios en el Gabinete. Est claro que en el contexto del TLCAN
ciertos estados podran demandar mayor autonoma, especialmente
aqullos con importante capacidad administrativa y econmica como
Nuevo Len, Jalisco, Baja California y Chihuahua. De hecho, ya se han
presentado algunos conflictos entre algunos estados y el gobierno fe-
deral sobre el uso de recursos. Aunque debe reconocerse que con Sali-
nas se ha dado un importante proceso de desconcentracin educativa
y se ha reconocido polticamente la importancia del federalismo, nues-
tras viejas tradiciones centralistas no facilitan la descentralizacin y po-
demos esperar que el grado de beligerancia de los estados y el nivel de
conflicto intergubernamental aumenten.
El Pronasol ha enfrentado el dilema de evitar tanto la burocratiza-
cin e incoherencia favorecidas frecuentemente por el federalismo
como las rigideces asociadas a la planeacin central. Con la informa-
cin disponible, es difcil dilucidar hasta qu punto el programa ha
enfrentado con xito este complejo dilema. Puesto que el Pronasal es
administrado por una secretara federal, se ha producido una poltica
social ms bien centralizada, al menos en trminos fiscales. Los muni-
cipios, por ejemplo, no parecen ser tomados en cuenta (Merino, 1993,
pp. 135-145). A pesar de que las estructuras de los comits del Prona-
sol podran favorecer una mayor participacin local en la formulacin
de polticas, el grado y la significacin de esta mayor participacin es al-
go que an faltara por documentar y precisar; si somos realistas, no es
fcil esperar que las tradiciones autoritarias y centralistas que vienen
desde la Colonia puedan ser fcilmente revertidas. Como bien sealan
Cornelius, Craig y Fox (1994, p. 11), el Pronasol no compite con el
sector privado ni reemplaza los subsidios anteriores; subraya la autoa-
yuda y la accin colectiva y solidaria y permite movilizar ms recursos.
Con todo, Bailey (1994) ha sealado que el programa ha provocado
entidades polticas regionales ylocales. Pese a las tradiciones clientelistas,
las organizaciones no gubernamentales han venido creciendo en Mxi-
co a ltimas fechas. A pesar de que pudieran beneficiarse de vnculos
cercanos con el programa en trminos de recursos e institucionaliza-
cin y as ir incrementando su autonoma (de hecho sa es la apuesta
de algunos encargados del programa), tambin podran perder parte
de ella. De ser as, las redes, la identidad y la autonoma de la sociedad
civil seran seriamente afectadas por el programa.
Reformapoltica
Antes de la rebelin en Chiapas, la situacin poltica era ya de alguna
manera diferente a la de haca 10 aos, en parte porque Salinas haba
permitido a dos gobernadores del PANtomar el poder y designado a uno
ms (el PAN gobierna actualmente a cerca de 13.5 millones de mexica-
nos) (Aguilar Camn, 1993, p. 7). As, para 1992 existan al menos
tres partidos con una presencia importante en el Congreso y en va-
rios estados tenda a darse cuando menos un bipartidismo; en este
sentido, haba existido cierta respuesta a la mayor pluralidad de fuer-
zas polticas. Por lo que se refiere a los derechos humanos, aunque
desgraciadamente para 1993 an era un hecho que la mayora de las
recomendaciones de la Comisin no eran acatadas, sta ha servido co-
mo un importante ombudsman legal.
Pese a estos avances, ya desde principios de 1993 muchos observa-
dores (vase EstePas, abril de 1993) sealaban que el programa de re-
formas polticas de Salinas se haba quedado abiertamente rezagado
respecto al programa econmico, y que todo pareca indicar que para
el presidente la democratizacin tendra que esperar hasta que las re-
formas econmicas se consolidaran. Las reformas polticas haban bus-
cado bsicamente incrementar la credibilidad del sistema electoral ofi-
cialmente controlado. En otras palabras, como algunos autores han
sealado (Loaeza, 1992a, p. 3), estas reformas haban significado una
liberalizacin poltica, no una democratizacin. De hecho, en marzo
el secretario de Gobernacin haba dicho abiertamente que el gobier-
no no tena intencin de ceder su control sobre el sistema electoral
(LaJomada,1993).
Por otra parte, sin embargo, encuestas de 1992 sealaban que 71%
de los mexicanos quiere cambios moderados y, an ms, que el apoyo
para los cambios ms radicales era elevado comparado con los estn-
dares internacionales (16%) (Basez, 1992, p. 7). Unos aos antes
otras encuestas revelaban que 50% estaba de acuerdo con que Mxico
deba caminar hacia un gobierno ms democrtico (pero conciertas
restricciones) (Alducn, 1991, pp. 207,212,216). Estos estudios, auna-
311
dos al descontento poltico y a la movilizacin de 1992-1993 en estados
como Michoacn, Guerrero, San Luis Potos, Guanajuato, Yucatn,
Puebla, as como finalmente la rebelin de Chiapas, mostraron con
claridad que, polticamente, el PRI y el gobierno se encontraban atrs
de la sociedad.
Hasta 1993 la respuesta del sistema a la creciente movilizacin fue
muy "presidencialista" y pragmtica. Era el presidente quien resolva
los conflictos. En realidad, nadie pareca estar contento con esta polti-
ca. Algunos miembros del PRI se mostraban a disgusto porque no saban
qu esperar o se sentan traicionados. La oposicin continuaba dicien-
do que esta poltica slo representaba concesiones parciales y selecti-
vas. A su vez, estas concesiones reforzaban las creencias de la oposicin
de que el poder y las elecciones no se ganaban con votos sino con pre-
sin sobre el presidente, aun en aquellos casos donde el PRI pudiera
haber ganado. Tal como varios observadores lo apuntaron (Crespo,
1993; Camp, 1993a y 1993b, p. 177; Loaeza, 1992a, pp. 15, 34), este de-
sarrollo no favoreca un desarrollo poltico ordenado.
En sntesis, las medidas polticas de Salinas mostraron que carecan
de un profundo o al menos mejor planeado programa de reformas po-
lticas. Probablemente no quera enfrentar al mismo tiempo dos retos
extraordinariamente difciles (el poltico y el econmico). Quiz tam-
bin esperaba una reduccin del descontento poltico con el mejora-
miento de la economa. Las elecciones de 1991 parecieron confirmar
este punto de vista, al recuperar el PRI cierto apoyo electoral, obtuvo
61.48% del voto contra 17.43% del PAN y 8.25% del PRD (Meyer, 1991).
No obstante, la significativa movilizacin poltica en varios estados du-
rante 1992 y 1993 Yla rebelin en Chiapas parecen haber tomado por
sorpresa al presidente.
En 1993, las movilizaciones, protestas polticas, un acuerdo entre
el PAN y el PRD para impulsar una mayor democratizacin y algunas di-
ficultades para la aprobacin del TLCAN en Estados Unidos, llevaron a
una segunda reforma poltica.
Es justo reconocer -como el mismo candidato del PRD seal- "a
pesar de sus lmites, la nueva ley electoral es muy restrictiva; condicio-
na las acciones del gobierno" (El Financiero, 17 de octubre de 1993).
Las entidades encargadas de sancionar las elecciones son ahora ms
independientes.
An ms, en enero de 1994, despus del levantamiento delEZLN
(Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional) en Chiapas, el mismo pre-
sidente reconoci con franqueza "lo que no funcion" (por su inespe-
rada magnitud. este movimiento sorprendi y cimbr al gobierno). A
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partir de ese levantamiento, se ha desarrollado un ambiente poltico
confuso, incierto y agitado, marcado por varios asesinatos como el del
candidato a la presidencia del PRl, una creciente inseguridad pblica,
etctera.
Como seal, en la segunda mitad de 1994 se han dado todava
ms cambios en el sistema electoral, como por ejemplo la reduccin
del tope de los gastos de campaa o el nombramiento de seis conseje-
ros ciudadanos independientes en el consejo general del lFE. Todo pa-
rece indicar que nos aproximamos a las elecciones ms transparentes
de nuestra historia. Sin embargo, an est por verse en qu medida los
cambios legales transforman las prcticas en 1994 (independiente-
mente de que, en mi opinin, se le debera dar todava mayor autono-
ma alIFE).
Reformas administrativas
La desaparicin de la spp y la mayor autonoma del banco central son
cambios positivos dirigidos a evitar dficit fiscales o que la deuda ex-
terna se dispare. Sin embargo, no estn claras las consecuencias que
estos cambios traern para la planeacin en el largo plazo (Cordera,
1992).
Muchas reas de la administracin pblica en Mxico estn ms
profesionalizadas, como por ejemplo el Banco de Mxico, la Secreta-
ra de Hacienda o la Secretara de Comercio y Fomento Industrial.
Sin embargo, la mayora de las reas permanecen sin un servicio civil
y tienen aparatos administrativos ineficientes (como yalo indicamos,
en 1987,81 Y78% creyeron que el gobierno era mal administrador y
deshonesto, respectivamente [Alducn, 1991, p. 188]; no creo que di-
chos porcentajes hayan cambiado mucho). Adems, a lo largo de los
aos, el funcionamiento de los tribunales ha sido poco transparente
y muy probablemente ha estado influido por presiones polticas o so-
bornos econmicos. Las estructuras administrativas siguen siendo ex-
tremadamente dbiles en muchos estados y en la mayora de los mu-
nicipios. Cambiar esta situacin no ser fcil. Por ejemplo, el intento
por desarrollar un servicio civil durante los aos ochenta fracas en
parte porque se pens que dara mucho poder a los sindicatos (Par-
do. 1992).
Por otra parte. debo agregar que la democracia no slo tiene que
ver con los votos. En 1992 los mexicanos' no parecan -desaortunada-
mente entusiasmados con ningn partido poltico (56% no favoreca a
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES VMITES
313
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ninguno de ellos) (Basez, 1992, p. 6). Adems, 83% de los mexica-
nos pensaban que "el gobierno debe abrirse ms al pblico" (Basez,
1992, p. 5).
Salinas ha tocado los contornos de la democracia poltico-administra-
tiva en por lo menos dos puntos: el de las comisiones, acuerdos y pactos
"nacionales", y el de los comits de solidaridad. Sin embargo, en cuanto a
los primeros, la iniciativa ha estado bsicamente en manos del Ejecutivo
o, cuando ms y slo en cierta medida, de los empresarios. Han tenido
poca influencia los obreros, los partidos y menos an los cada vez mayo-
res organismos ciudadanos. Respecto de los comits de solidaridad, aun
cuando pueda haber mucha variacin, pareceran centrarse ms bien en
discutir cmo se van a usar localmente recursos asignados desde el cen-
tro. Adems, parecera que, en general, durante su administracin Sali-
nas personaliz la toma de decisiones, se apoy fundamentalmente en
un grupo "compacto" de "tecnopolticos" y redujo el espacio del debate
sobre las polticas pblicas (Camp, 1993b, p. 176).
En sntesis, algunos de los cambios administrativos realizados por
Salinas mejoran ciertamente el desempeo del aparato estatal. Sin em-
bargo, otros, como la centralizacin del poder, lo pueden haber daado.
En cualquier caso, su programa de reforma administrativa ha resulta-
do insuficiente. En la siguiente seccin paso a extenderme ms en este
problema.
LEGITIMIDAD DE GESTIN Y REFORMA POTICD-ADMINISTRATIVA
Importanciadelproblema de la legitimidad degestin
Como seal en la introduccin, no creo que el problema de la legitimi-
dad de gestin sea menos urgente que el problema electoral, y que por lo
tanto no deba considerarse como una prioridad. Aparte de que sin una
democracia poltico-administrativa ser dificil que Mxico alcance o
mantenga polticas efectivas en contra de la desigualdad, hay cuando me-
nos otras cuatro razones que otorgan una importancia central a la pro-
blemtica poltico-administrativa.
1) Una tiene que ver con el ejercicio cotidiano del poder. La esfera
de las polticas pblicas es algo que afecta a diario al ciudadano; es,
por decirlo as, la piel del Estado, en permanente contacto con sus in-
tegrantes. Cuando se percibe al Estado como un aparato ineficiente, o
como instrumento para servirse ms quepara servir, esta piel raspa y
provoca el enojo o el temor ciudadano. Por otro lado, cuando se ve en
los servidores pblicos legalidad y un espritu de servicio en lugar de la
apata o la clara posibilidad del abuso, la administracin pblica puede
generar un clima de confianza y respeto hacia la actividad pblica. En
los aos noventa, como seal al principio, slo uno de cada cinco me-
xicanos demostraba confianza en su gobierno y slo 12% indicaba res-
petar los procesos polticos; nicamente 32% declaraba confiar en el sis-
tema legal y un raqutico 16% deca confiar en el Congreso; el nivel de
desconfianza y el rechazo de la poltica pareca ser mayor en 1991 que
en 1987 (Meyer, 1991, p. 53; Camp, 1993a, p. 30, basado en la Encuesta
Mundial de Valores, 1991; vese tambin EstePas, agosto de 1991). A di-
ferencia de otros pases, las instituciones estatales y burocrticas son las
que menos confianza le merecen a los mexicanos [datos de Camp re-
velan una clara falta de confianza en el gobierno (la mitad de la que se
tiene en Estados Unidos o Canad)] (Camp, 1993b, pp. 57-59, 71). Bien
se puede afirmar que, sin una administracin pblica eficaz, ser muy
dificil que los mexicanos respeten la actividad poltica, considerada por
Aristteles como la base insustituible de las virtudes y la felicidad colecti-
vas. Un Estado que no es suficientemente capaz y autnomo para captar
y defender el inters del pueblo respecto a grupos particulares, median-
te polticas en efecto pblicas y eficaces, es un Estado con una legitimi-
dad irremediablemente frgil. En este sentido, varios tericos de la de-
mocracia han insistido en que uno de los pilares de la legitimidad del
Estado moderno es el administrativo (Sartori, 1992; Paramio, 1991); co-
mo veremos ms adelante, algunos incluso han ido ms all para sealar
que la frontera de la democracia moderna est en la administracin p-
blica, lo que nos lleva al siguiente punto.
2) Por s sola, una reforma electoral profunda podra conducir a
una democracia esencialmente "de1egativa" (O'Donnell, 1992); esto
es, una democracia en donde se puede elegir libremente a un presi-
dente, pero donde ste tiene excesiva libertad de movimiento. En mi
opinin, un gobierno verdaderamente "propio" no slo se basa en la
democracia poltico-electoral que permita una eleccin de los repre-
sentantes cada cierto tiempo, sino tambin en una democracia polti-
co-administrativa, mediante la cual la sociedad tenga formas de pro-
porcionar "insumos", monitorear y controlar las polticas pblicas, a
fin de que stas estn dirigidas a fines pblicos y sean eficaces. As, lo
que necesitamos es una "democracia representativa" (O'Donnell,
1992) y una "democracia concertada" (conceptos en los que me exten-
der un poco ms adelante).
3) Si algunos cambios administrativos son de por s fundamentales,
cobran todava una mayor urgencia cuando se pretende llevar acabo un
315
nuevo rgimen poltico-electoral. Los retos administrativos asociados a
un nuevo formato poltico, aunados a nuestro dficit poltico-administra-
tivo, pondran en riesgo el funcionamiento efectivo y la legitimidad que
dicho formato pudiera convocar. Por ejemplo, una divisin de poderes y
un federalismo reales sern dificiles de lograr si el Congreso o los estados
no tienen una infraestructura adecuada de apoyo profesional y cientfico
y una capacidad de investigacin propia sobre las polticas pblicas. Ade-
ms, de no tomarse en cuenta el punto de vista administrativo, tal divi-
sin de poderes y federalismo podran implicar una falta de coordina-
cin para todos. En este sentido, los funcionarios de carrera no deben
ser vistos slo como instrumentos sino tambin, en cierta medida, como
actores importantes y legtimos que tienen algo que aportar en un siste-
ma plural de toma de decisiones. En otras palabras, una burocracia pro-
fesional y reclutada por mrito tiene un papel que desempear como fac-
tor de estabilidad y eficiencia administrativas, aun cuando en esencia
deba estar sujeta a los dictados de la sociedad y sus representantes. De he-
cho, ste puede verse como un aspecto ms de la democracia representa-
tiva, donde el "toma todo" no es una opcin del juego poltico.
4) Al firmar el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte,
Mxico entr a un nuevo contexto econmico. ste es bsicamente un
acuerdo comercial sin entidades supranacionales importantes. En este
sentido, es un caso muy diferente al europeo. A pesar de que relaciona
a dos naciones desarrolladas con una en desarrollo, podemos esperar
que conduzca a una importante armonizacin en ciertas reas (por
ejemplo, estndares productivos, subsidios, regulaciones de mercado y
ambientales, etc.). Los acuerdos paralelos en materia ambiental y labo-
ral, as como otros aspectos del TLCAN, abren la posibilidad de discu-
sin y cierta homologacin de esas polticas. Esto demandar la exis-
tencia de un aparato regulador eficaz y profesional, as como un poder
legislativo yjudicial independientes.
Por otra parte, para competir con efectividad la economa mexica-
na deber ser apoyada por un Estado eficiente en trminos administra-
tivos que nicamente regule lo necesario en forma expedita, y que sea
un eficiente prestador de los servicios que se requieren para el funcio-
namiento de una economa, por ejemplo, en lo referente a la tecno-
loga, la educacin o a las comunicaciones.' Tambin se requiere un
4 Adems se requerir una cierta homologacin de estndares y prcticas regulares
(includa la poltica ambiental) y por lo tanto la homologacin del grado y la forma en
que el Estado adminstra estas reas.
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316 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCAEN MXICO
Estado que promueva con eficiencia la actividad econmica, como ya
lo han demostrado las exitosas economas de Japn o Alemania. En
Mxico hemos tenido desde tiempo atrs una poltica industrial. Sin
embargo, gracias a un aparato administrativo ineficaz, dispendiador,
poco profesional y muy poco vigilado, esa poltica gener privilegios
e ineficiencia. Amrica Latina est llena de ejemplos de cmo dife-
rentes estrategias econmicas y sociales han fracasado por no atender
al problema de la capacidad de ejecucin, de la naturaleza, visiones e
intereses de los altos funcionarios pblicos pero tambin intermedios
y operativos, as como de su capacidad y sentido de misin pblica, y
en esa medida de su independencia respecto a los grupos polticos.
Creo que el caso japons y alemn, entre otros, muestran que el pro-
blema no es la poltica industrial, que bajo ciertos formatos resulta cru-
cial ante la mayor competencia internacional, sino el aparato que la
administra.
Democracia y gobernabilidad
El problema de la legitimidad de gestin tiene, en mi opinin, dos
fuentes principales: por un lado, una inadecuada representacin ciu-
dadana en el diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, por
el otro, la percepcin bastante generalizada de una administracin p-
blica ineficiente, que promete pero no cumple, o que est ms para
servirse que para servir. De alguna manera, se refiere entonces a dos
problemas centrales de los estados contemporneos: la democracia y
la gobernabilidad.
Estas dos problemticas sobrepasan, aunque incluyen, los aspectos
que ms preocuparon al gobierno de Salinas de Gortari, es decir, el ta-
mao del Estado, la simplificacin administrativa, la desregulacin, la
nueva organizacin interministerial del Estado liberal social o la mo-
dernizacin tecnolgica.
En mi opinin, hay cuando menos cuatro elementos de la demo-
cracia que debera buscar una reforma del Estado dirigida a atacar el
problema de la legitimidad de gestin (al menos en Mxico):
1) Democracia "representativa". Es decir, un sistema en que las deli-
beraciones y decisiones son tomadas por representantes que son elegi-
dos popularmente, pero que tambin estn inscritos en una estructura
institucional que los hace a la vez independientes y complementarios
entre s, tanto en forma vertical (federalismo) como horizontal (divi-
sin de poderes).
lAREFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES YMITES
317
En este caso, la elaboracin de la agenda y la formulacin de deci-
siones son realizadas por el Ejecutivo y el Legislativo, apoyados por sus
respectivos cuerpos profesionales; la ejecucin la realiza un aparato
ejecutivo profesional, comandado por el presidente de la Repblica, y
complementado cuando resulte conveniente por organismos cuasigu-
bernamentales; la evaluacin y el control los realiza el Poder Legislati-
vo, una contralora independiente y en cierta forma el PoderJudicial.
Los instrumentos de la democracia representativa son: 1) las elec-
ciones transparentes, 2) la separacin de poderes y 3) el federalismo.
Como dije, en Mxico el debate se ha centrado mucho en el primero
de estos instrumentos, descuidando los dems.
2) Democracia constitucional. Es decir, una estructura en la que
las deliberaciones, decisiones y transformaciones son regidas (efectiva-
mente) por un sistema constitucional y de derecho. Los instrumentos
de la democracia constitucional son una constitucin y un sistema de
derecho civil, penal, administrativo, etctera.
3) Democracia concertada. Esto es, un sistema en que algunas deci-
siones y deliberaciones incluyen a organizaciones sociales no partida-
rias. Algunos instrumentos de la democracia concertada son: 1) dentro
del Legislativo, las audiencias parlamentarias con organizaciones no gu-
bernamentales (colegios profesionales, centros de investigacin, orga-
nizaciones civiles, territoriales, etc.). 2) Dentro del Ejecutivo, a) los me-
canismos para la toma concertada de decisiones, como por ejemplo los
pactos entre las organizaciones sociales o las comisiones ad hoc, y b) la
gestin administrativa descentralizada y en funcin de misiones y resul-
tados, ms que de rgidas jerarquas. 3) Dentro de las relaciones inter-
gubernamentales, la programacin y ejecucin de las polticas pblicas
va organizaciones comunitarias locales.
4) Democracia abierta. Es decir, un sistema en que muchos de los pro-
cesos deliberativos y de toma de decisin del Poder Ejecutivo, Legislativo
yJudicial, as como la informacin que les sirvi de base, estn potencial-
mente sujetos al conocimiento e investigacin no slo de cualquier rama
de gobierno sino de cualquier ciudadano, quien puede comentar e inclu-
so disentir de dichas decisiones. Algunos instrumentos de la democracia
abierta son la libertad de expresin y prensa, la pluralidad de los medios
de difusin, y el derecho a la informacin.
Para algunos autores la democracia concertada constituye, en estos
momentos, la frontera del avance democrtico. Por ejemplo, Sartori
(1989, p. 45) ha dicho que "de ahora en adelante el avance de la de-
mocracia se medir por la conquista de los espacios que hasta ahora
estn ocupados por los centros de poder no democrticos", uno de los
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318 REFORMA DEL ESTADO YLAADMINISTRACIN PBUCAEN MXICO
dos que l menciona es la administracin pblica. Otros autores como
Dahl (1992, pp. 399-409) YPoggi (1990, pp. 173-196) opinan lo mis-
mo, pero no slo porque la democracia an no haya llegado al aparato
administrativo: segn ellos, en las democracias constitucionales y re-
presentativas, se ha presentado una creciente separacin entre la toma
de decisiones y el ciudadano. Esto se deb a que la poltica: 1) ha pasa-
do a centrarse y depender en gran medida de la poltica econmica; se
ha tecnoburocratizado y corporativizado (y entonces privatizado), y 2)
se ha "personalizado", es decir, la poltica ha pasado a centrarse en las
personalidades ms que en los problemas y los programas. Esto se de-
be en parte a la creciente influencia de los medios, especialmente la
televisin, que por razones comerciales tienden ms a entretener que
a informar (las campaas polticas en casi cualquier pas son un buen
ejemplo de esto). En este sentido, estoy de acuerdo con el sealamien-
to de Camp (1993b, p. 176) de que "probablemente la debilidad ms
obvia al medir los logros democrticos en Mxico se refiere al aspecto
de las polticas pblicas".
Ahora bien, la democracia es un objetivo fundamental pero no el
nico valorado por las sociedades. stas quieren un gobierno demo-
crtico pero que en efecto gobierne, que d solucin eficiente a sus
problemas. En mi opinin, el reto es introducir cambios pero, parafra-
seando a Weber, de manera responsable, a fin de complementar go-
bernabilidad, institucionalidad y eficiencia, por un lado, con participa-
cin y vigilancia, por el otro.
En este sentido, es til mencionar el concepto de "autonoma inte-
grada" (Evans, 1992), de acuerdo con el cual el Estado debe ser capaz
de combinar dos elementos: por un lado, un alto sentido de misin
pblica, un alto profesionalismo, y por lo tanto una alta eficiencia; y,
por el otro, una cierta integracin con los grupos poltico-sociales que
le permita obtener los insumas suficientes por parte de esos grupos,
pero que a la vez no sea clientelizado por ellos y pueda resistir las exi-
gencias particularistas que afectan el inters general. En este sentido,
hay un consenso emergente (vase por ejemplo, Hall e Ikenberry,
1991; Pipitone, 1994; Evans, 1992) en cuanto a que un Estado "fuerte"
es aquel que es capaz de or a los grupos y de implementar programas
que los apoyen, pero que tambin es capaz de imponerse sobre los in-
tereses particulares y defender eficazmente el inters general, es decir,
de exigirles a los grupos que reciben recursos del Estado eficiencia en
el uso de los mismos yresultados claros.
As tenemos dos elementos, que pueden verse como los brazos de
una pinza. El primero es una mayor participacin en la formulacin,
lA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES VMITES
319
ejecucin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas, tanto del
poder Legislativo federal y el de los estados, como de los poderes eje-
cutivos estatales y las organizaciones civiles (prensa, asociaciones pro-
fesionales o ciudadanas, cmaras, think tanks, etc.). El objetivo no sera
quitarle la batuta a un gobierno mayoritario o afectar innecesariamen-
te la eficacia y rapidez de las polticas fragmentando excesivamente el
proceso de toma de decisiones; ms bien, slo evitar que el poder eje-
cutivo federal se extralimite, se clientelice o d pasos de ciego. El se-
gundo brazo de la pinza es el de una capacidad profesional y un senti-
do de responsabilidad y de misin pblica mayores de los integrantes
del aparato estatal. Un mayor profesionalismo y sentido de misin p-
blica implicaran una defensa ms eficaz del inters general y en ese
sentido un gobierno en mayor medida "para todos".
La historia confirma que un requisito, quiz de hecho el primer
requisito, para que una nacin progrese econmica y socialmente es
que su Estado tenga esta autonoma integrada, como lo demuestran
varios anlisis de los pases ms ricos (japn, Suecia, Estados Unidos) o
de los llamados tigres asiticos (Evans, 1992). Todos estos pases han
desarrollado aparatos pblicos altamente profesionales, meritocrti-
cos, con fuerte sentido de misin pblica, yeso ha sido una de las cau-
sas principales, o la principal, de su xito econmico (Pipitone, 1994).
Dichos aparatos han asegurado la firmeza de las reglas institucionales
bsicas que pueden permitir el desarrollo de un mercado econmico y
financiero productivo.
Estas ideas empatan con la reciente discusin acerca del Estado,
el gobierno y la administracin pblica, que ha tendido a sealar que el
problema no reside nicamente en el tamao del Estado, o en esco-
ger determinadas polticas pblicas, sino en la forma en que el Estado
realiza sus funciones, en el "cmo" ms que en el "qu" (vase al res-
pecto Kliksberg, 1989; Osborne y Gaebler, 1992; Gore, 1992).
Estrategia de la reforma
Aunque la estrategia especfica que debera seguir una reforma del Es-
tado y del gobierno sera materia de una reflexin ms profunda, vale
la pena hacer algunas consideraciones al respecto.
Primero, es importante sealar que una modernizacin adminis-
trativa efectiva slo puede darse si se constituye en una poltica pblica
(Kliksberg, 1989; Crozier, 1992); es decir, ms que darse en unos cuan-
tos meses y como simples parches aislados, debe.tener objetivos gene-
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rales y una estrategia bien pensados y coordinados, basados en diag-
nsticos precisos y en una programacin de objetivos cuando menos
en el mediano plazo, a la que se le pueda dar seguimiento. A fin de dise-
ar y ejecutar esta poltica, como sucedi en el caso de Japn, Suecia, Es-
tados Unidos y otros pases, se requiere una comisin. Creo que en
Mxico dicha comisin debera tener cuando menos tres caractersti-
cas: 1) ser de carcter estratgico, es decir, formada por muy pocas per-
sonas y que descentralice muchas de sus funciones en entidades profe-
sionales y de investigacin; 2) estar directamente relacionada con el
presidente, y 3) gozar de una importante autonoma. Esta poltica de-
bera incluir un intenso trabajo de investigacin de la problemtica
de la administracin pblica, ya que resulta dificil intervenir sobre un
aparato que se conoce poco.
En segundo lugar, varios estudios sobre procesos de reforma (Pe-
ters, 1991; Downs y Larkey, 1986; Olsen, 1988; Egeberg, 1987; vase
tambin Ascher, 1984) indican que, ms que una gran reforma del Es-
tado, es preferible plantear una poltica estratgica de modernizacin,
es decir, que se concentre en un conjunto especfico de acciones, se-
leccionadas por sus efectos multiplicadores a corto y mediano plazo.
Aqu nos enfrentamos con un reto maysculo, uno de los ms
grandes y complejos retos de Mxico y Amrica Latina, ya que se trata
de cambiar prcticas sociales que tienen siglos de existencia. El proble-
ma es que detrs de estas prcticas est toda una compleja matriz insti-
tucional, enraizada en largas tradiciones, que resulta muy dificil cam-
biar y que adems ha tenido como base y resultado la permanente
situacin de atraso e insuficiencia de recursos. No por nada Amrica
Latina habla de la reforma del Estado y la administracin desde hace
dcadas y sin embargo muy poco se ha podido avanzar.
Aqu cabra preguntarse, por ejemplo, cmo surgi el servicio ci-
vil en los pases ms ricos? En Gran Bretaa y Francia el desarrollo de
una burocracia profesional se inici desde los siglos XII YXIII (Cantor,
1993; Mayntz, 1985). En Estados Unidos se comenz a desarrollar des-
pus de una crisis poltica a fines del XIX. Inici cubriendo slo un por-
centaje reducido de los servidores pblicos y se fue extendiendo poco
a poco. En otras palabras, siguiendo a North (1993), podramos decir
que en estos casos el servicio civil fue producto de una acumulacin de
pequeas decisiones que resultaron en, y a la vez reforzaron, una cier-
ta matriz institucional.
De ah que, en mi opinin, ms que plantearse una gran reforma
del Estado debamos adoptar una actitud decidida pero con un eJ:l()-
que. estratgico, en donde la atencin est.erentadaa' refonar los in-
321
centivos para el cambio y reducir las usuales resistencias al mismo; en
los cambios estratgico-multiplicadores, esto es, en canbios especficos
que no parezcan excesivamente amenazantes pero que vayan generan-
do un ambiente favorable al cambio y llevando paulatina (y segura-
mente) a mayores cambios, basndose en nuevas estructuras de incen-
tivos que los presenten como algo provechoso ms que costoso para
los involucrados (Peters, 1991). El objetivo sera ir empujando una ma-
triz institucional diferente, con base en intervenciones estratgicas,
que en realidad vayan alterando las prcticas y no slo la caparazn
normativa de los aparatos pblicos.
Tercero, hay cierto consenso tambin en cuanto a que cualquier
reforma debe buscar el mximo acuerdo posible en torno de los pro-
blemas y las soluciones, y tomar en cuenta a los afectados (Crozier,
1992; Peters, 1991). Sin embargo, aqu habra que alcanzar un equili-
brio entre la bsqueda del acuerdo y la profundidad de los cambios, ya
que a veces el deseo de alcanzar un acuerdo general ha empantanado
las reformas (Mndez, 1990, p. 99).
En Mxico yAmrica Latina, los problemas se nos han acumulado y,
por lo tanto, siempre nos vemos en la necesidad de estar tras las grandes
reformas. Aun cuando en efecto nuestros pases las exigen, el problema
es que cuando la tarea del cambio se plantea de ese modo se hace muy
costosa en trminos polticos y econmicos. As, por ejemplo, en Amri-
ca Latina la descentralizacin, el servicio civil y la mayor autonoma del
poder legislativo ponen a los gobiernos frente al difcil reto de ceder
parte de su poder de manera permanente, en momentos en que los Es-
tados creen necesitar tambin de una concentracin de dicho poder pa-
ra llevar adelante profundas reformas econmico-sociales. Adems, una
agenda de cambio institucional amplia como sta tiene riesgos y, en esa
medida, obstculos. En Mxico la introduccin del servicio civil se detu-
vo porque hubiera implicado otorgar demasiado poder a ciertos sindica-
tos muy politizados y poco profesionales (Pardo, 1992).
Con frecuencia los servicios civiles se convierten en entidades con-
servadoras que obstaculizan los cambios. Por otro lado, ceder poder a
los organismos no gubernamentales y al Legislativo puede corporativi-
zar, retardar u obstaculizar demasiado los programas gubernamentales
e incluso, en el caso de los legislativos, puede llevar a una cierta ingo-
bernabilidad, yaque a veces stos se han convertido en maquinarias de
veto que han paralizado a los gobiernos. Ceder poder a las regiones
puede llevar alreforzaIDient de cacicazgos locales, a las querellas in-
tertgiooales, ala desCoorc:lhlacin e ineficiencia administrativas (Mn-
dez, 1990).;DescentraliZarcapac::idadpoltica o administrativa hacia las
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regiones o dentro del mismo Ejecutivo federal puede afectar la clari-
dad de la responsabilidad de los gobernantes, llegar a niveles inade-
cuados en ciertas funciones pblicas o perder un sentido de direccin
global. As, con las grandes reformas, los gobiernos pueden terminar
ms fcilmente hacindole al aprendiz de brujo y abriendo mltiples
cajas de pandora. Los costos econmicos y polticos, as como los ries-
gos administrativos de ceder el poder en momentos de crisis, confor-
man, en la perspectiva de los gobiernos, dilemas con frecuencia parali-
zantes y forman nudos muy dificiles de desatar.
En sntesis, ha habido una suerte de dialctica de las urgencias ver-
sus los altos costos o riesgos, que ha solido llevar a los gobiernos a plan-
tear grandes reformas con el fin de aumentar su legitimidad, pero que
luego, por los costos o los riesgos poltico-administrativos, se quedan
en meros ejercicios de retrica o de catarsis colectiva. La tarea reside
entonces en convencer a las coaliciones gobernantes de que los cam-
bios se pueden disear de manera tal que aumenten la legitimidad y
la eficiencia de los procesos poltico-administrativos en lugar de llevar a la
ingobernabilidad o a una dispersin y gastos mayores.
Algunas propuestas
La primera parte de esta seccin se refiri a la necesidad de acceder a
un sistema poltico-administrativo ms democrtico pero tambin efi-
ciente y eficaz. La segunda parte habl de la necesidad de un enfoque
de carcter estratgico. En funcin de ambas partes, a mi parecer la re-
forma de gobierno debe implicar dos procesos: 1) un conjunto orde-
nado de pasos estratgicos especficos, dirigidos a otorgar ciertas fun-
ciones a una variedad de actores que hasta ahora no las han tenido, y
2) la habilitacin paralela de esos actores para que pueden ejercer res-
ponsablemente esas funciones. Ambos procesos deben avanzar en for-
ma paralela, pero probablemente una poltica de cambio con carcter
estratgico debera subrayar al segundo de ellos. En todo caso, a conti-
nuacin enlistamos algunas medidas que en ambos sentidos podran
servir de base para integrar una estrategia de cambio integrado y ba-
lanceado.
Respecto al Poder Ejecutivo, se requiere una mayor profesionalizacin
en los mbitos federal, estatal ylocal. El objetivo es alcanzar un aparato p-
blico que funcione en su totalidad de manera eficiente y autnoma res-
pecto a intereses particularstas, pero que a la vez est en permanente di-
logo con la sociedad. Esto podra implicar lassiguientes nedidas:
323
1) Revisin y perfeccionamiento de los perfiles profesionales para
varios puestos administrativos en toda la administracin pblica. Inclu-
so se podra pensar en la creacin de la figura del gerente pblico pro-
fesional para la administracin de algunas entidades o de los estados y
municipios, con un diseo de perfil profesional especfico y cierta du-
rabilidad en el cargo.
2) La introduccin en el corto plazo del servicio civil en algunas
partes del sector pblico -probablemente aquellas que estn ms pro-
fesionalizadas y que no impliquen una administracin politizada del
servicio de carrera- y en el mediano plazo en otras reas.
3) El mayor fortalecimiento y autonomizacin del Instituto Nacional
de Administracin Pblica (INAP) y de los Institutos de Administracin P-
blica (IAP) locales, as como de los institutos de investigacin profesional
dentro del Poder Ejecutivo, para que puedan realizar en mayor medida la-
bores de estudio, investigacin y, en su caso, capacitacin; as se podrn
identificar mejor los problemas centrales y sus posibles correctivos, a la vez
reforzar o introducir una nueva mentalidad en la administracin pblica,
que busque hacerla autosustentable, empresarial, creativa, atenta al "clien-
te", de gestin indirecta cuando se pueda, que conlleve competencia, ete.
(Osborne y Gaebler, 1992; Gore, 1992; aunque vase Hood, 1991).
4) La introduccin de sistemas que logren mayor productividad va
incentivos monetarios y sicolgicos (realizacin personal, poder de ac-
cin, independencia, valoracin profesional, creatividad, sentido de
misin, ete.); por ejemplo, una cierta descentralizacin de funciones y
el funcionamiento ms por resultados de las misiones que por proce-
sos, jerarquas, castigos y regulaciones.
El objetivo de los cuatro puntos anteriores es generar un sentido
de misin y mstica pblica, pero a la vez dar estabilidad y un lugar al
servicio profesional de carrera, aun cuando sea bsicamente como
consejero, en el proceso de toma de decisiones.
5) Introducir o reforzar mecanismos para la toma concertada de
decisiones, como por ejemplo los acuerdos entre las organizaciones so-
ciales o con las comunidades locales.
Respecto al Poder Legislativo, se requiere una autonomizacin
mayor, tanto en trminos reales como formales, as como una mayor
profesionalizacin del mismo en los mbitos federal y estatal. Las me-
didas concretas para lograrlo podran ser:
1) Poner en marcha mecanismos que fortalezcan la carrera legisla-
tiva; en este sentido habra que estudiar de nuevo la posibilidad de
permitir la reeleccin dentro del mismo.
2) Fortalecer sus capacidades de control del Ejecutivo.
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3) Crear o fortalecer entidades de apoyo tcnico profesional tanto de
la Cmara de Diputados como de la de Senadores, con el fin de que stas
puedan ejercer mejor su labor de diseo, seguimiento y evaluacin.
4) Introducir o reforzar mecanismos para la toma concertada de
decisiones, como las audiencias parlamentarias con organizaciones no
gubernamentales.
Valga aqu subrayar que tanto estos mecanismos de concertacin co-
mo los que se den en el Poder Ejecutivo deben servir ms para fomentar
la concientizacin y debate pblicos que para favorecer acuerdos corpo-
rativistas cerrados y privatizados; por lo tanto, debern siempre darse de
manera abierta a la opinin pblica (aqu los medios deberan desem-
pear un papel fundamental no ya como entretenedores sino como im-
pulsores de la informacin y la reflexin poltica ciudadana).
Por otra parte, el sistema de seguimiento, evaluacin y control de-
bera ser dotado de mayor fuerza, capacidad y autonoma. Algunas me-
didas a este respecto podran ser:
1) Fortalecimiento y autonomizacin de la Contralora de la Fede-
racin (se podra hacer algo parecido a lo del Banco de Mxico) y de
la entidad controladora del Legislativo como las entidades evaluadoras
centrales, a fin de vigilar mejor las contrataciones, uso de recursos, et-
ctera.
2) Creacin de entidades contraloras independientes para los esta-
dos y municipios.
3) Mayor acceso de centros de investigacin gubernamentales, se-
migubernamentales y autnomos, as como del Congreso, a informa-
cin relacionada con el proceso de diseo, ejecucin y evaluacin de
los programas pblicos.
Respecto de los actores de la sociedad civil, algunas medidas po-
dran ser:
1) El fortalecimiento organizativo y de la capacidad de anlisis y
propuestas de los partidos polticos, pero tambin de las ONG; va la
consideracin de por lo menos algunas de ellas como entidades de in-
ters pblico.
2) Potencialmente y en algunos casos, las ONG pueden ser promo-
toras de la eficiencia y la democracia, o incluso ser entidades de inter-
mediacin eficaces y complementarias a los partidos en algunos aspec-
tos de la toma de decisiones. No obstante, si bien pueden ayudar a
reducir el dficit de legitimidad y representacin, tambin conllevan
riesgos. Por lo tanto, debe prestarse al mismo tiempo mayor atencin a
la eficiencia, responsabilidad yrepresentatividad conque dchas.orga-
nizaciones llevan acabo sus tareas.
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANC)':SYMITES
325
3) El fortalecimiento de medios de difusin que informen y pro-
muevan la reflexin y el debate sobre los asuntos publicas.
Por ltimo (aunque no al ltimo), habra que redisear todo el sis-
tema de relaciones intergubernamentales. Algunas medidas en este
sentido podran ser:
1) Cesin de una parte importante de la recaudacin fiscal a los es-
tados y municipios.
2) Consecuentemente, otorgamiento de mayor autonoma en la
presupuestacin y programacin del gasto pblico.
3) Mayor desconcentracin administrativa por parte de las secreta-
ras federales del Estado.
4) Capacitacin intensiva de funcionarios locales en las funciones
que se transfieran (por ejemplo la recaudacin fiscal misma).
Para la implementacin de un servicio civil, de equipos de apoyo
profesional al Poder Legislativo, a las regiones y ciudades, por ejem-
plo, se requieren recursos. Es cierto tambin que los pases latinoame-
ricanos son dependientes y con frecuencia son presionados por los or-
ganismos internacionales a encauzar sus reformas por ciertos caminos.
No obstante, siguiendo a Cardoso y Faletto (1978), el obstculo princi-
pal de una agenda amplia de cambio institucional no es la dependen-
cia o la falta de recursos, aun cuando stos puedan ser problemas sig-
nificativos. El problema principal est adentro y es poltico; en otras
palabras, los costos 'principales del cambio institucional se dan en tr-
minos de prdida de poder poltico. Para implementar dicho cambio
se requieren crisis o estadistas (es decir, lderes capaces de ver hacia
el futuro, de vislumbrar y arreglrselas para poder tomar medidas
que defiendan el inters de largo plazo de las naciones). Es preferi-
ble que los cambios vengan ms gracias a los segundos que a las prime-
ras. Sin embargo, en vista de la dependencia y la extrema complejidad
poltica, social y econmica de los pases de Amrica Latina, la labor
del estadista es muy difcil y compleja. Estas dificultades propias de la
labor del estadista en Amrica Latina nos llevan de nuevo al problema
de la estrategia, ya que subrayan la importancia crucial de una defini-
cin precisa y aguda de las estrategias de cambio.
COMENTARIOS FINALES
Aunque le restan seis meses y todava han de realizarse las elecciones
presidenciales de agosto, este artculo ha buscado hacer una evalua-
cin general del sexenio de Salinas de Gortati. Como he dicho, algu-
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nas de sus polticas han trado beneficios importantes. Sobre todo, Sa-
linas fue capaz de enderezar una economa que a veces pareca a la de-
riva, reencauzarla por la va del crecimiento y aumentar el gasto social.
Con todo, an enfrentamos el reto de integrar poltica y econmica-
mente una nacin muy hetergenea; en otras palabras, de desarrollar
y mantener, por un lado, un modelo socioeconmico que reduzca las
fuertes disparidades econmicas y regionales, y por otro, un sistema po-
ltico legtimo, no slo en lo poltico-electoral sino tambin en lo pol-
tico-administrativo, que pueda garantizar la competencia poltica por
canales institucionales y cerrar el actual dficit de representacin y de
confianza en las instituciones. Un tercer y ms nuevo reto es abrir el
pas al mundo, manteniendo una autonoma significativa en ciertas
reas y evitando que el pas se convierta en una gran maquiladora. Las
perspectivas del actual intento modernizador permanecen inciertas en
estos tres aspectos y terminar diciendo por qu, sobre todo en el caso
de los dos primeros (pues siento que las perspectivas del ltimo reto
son ms dificiles de evaluar en este momento).
En cuanto al reto socioeconmico, el modelo de apertura econ-
mica puede ayudar a incrementar la productividad y el crecimiento
del PIB. Como ha dicho Aguilar Camn, "la riqueza y la prosperidad
futura de Mxico no son algo que el pas ya posee y debe defender
heroicamente de la codicia de otros, sino algo que debe crear y crea-
r slo atrayendo los capitales, los compradores y las tecnologas de
otros" (1993, p. 12). Sin embargo, este modelo no ayudar necesaria-
mente a resolver los problemas de desempleo e inequidad. De hecho,
puede afectar negativamente a muchas empresas y a los campesinos,
as como a las regiones ms pobres del pas. Falta an por ver si las
actuales polticas hacia los monopolios, las pequeas empresas y los
sectores ms pobres continuarn y si sern suficientes para contra-
rrestar de una manera productiva las, a veces, inhumanas fuerzas del
mercado.
En sntesis, falta por ver si el modelo "capitalista-social" en efecto
puede superar el viejo dilema entre desigualdad y crecimiento (espe-
cialmente dificil en el capitalismo tardo). Ciertas presiones inheren-
tes han empujado histricamente a este tipo de modelos a terminar
siendo ms capitalistas que sociales. El crecimiento ha sido siempre
ms fcil de alcanzar que una distribucin mnimamente equitativa
del ingreso. Si sta no se alcanza, los aspectos autoritarios del sistema
poltico mexicano permaneceran o incluso se podran acentuar. Por
excluir a la poblacin mestiza (el "Mxico profundo" en palabras de
Bonfil) , los intentos anteriores de modernizacinhan fracasado (Me-
LA REFORMA DEL ESTADO EN MXICO: ALCANCES VLMITES
327
yer, 1991). Uno de ellos fue detenido violentamente por la Revolucin
de 1910.
En este sentido, como indiqu, hay ya elementos preocupantes, co-
mo una inversin an demasiado especulativa; una economa orienta-
da a la exportacin muy intensiva en capital y basada cada vez ms en
la maquila; fondos para atacar la pobreza que an deberan crecer
ms; pequeas empresas (intensivas en trabajo) amenazadas; una desa-
celeracin, informalizacin y terciarizacin de la economa, etc. Todo
esto dificulta la resolucin de lo que probablemente es el problema
principal del desarrollo: la falta de suficientes empleos "formales" y
permanentes.
Respecto al reto poltico, no obstante la complejidad del rgimen
poltico-administrativo de Mxico -as como el reconocimiento por
Salinas de varios gobernadores de oposicin (antes algo impensable)
y los importantes cambios del sistema electoral-, dicho rgimen conti-
na siendo en muchos aspectos vertical (sobre todo por el presiden-
cialismo excesivamente fuerte). En estos momentos las perspectivas
polticas son inciertas. Todo parece indicar que nos acercamos a las
elecciones ms limpias y crebles de nuestra historia. Sin embargo,
an no sabemos si sus resultados sern aceptados por la mayora de
los actores polticos. En otras palabras, la transicin gubernamental
estable no es un hecho asegurado; depende de que se pueda dar un
crculo virtuoso en el que todos los actores acten responsablemente
y acepten los resultados de elecciones transparentes (incluyendo al
EZLN, que rechaz a mediados de ao la propuesta gubernamental pa-
ra la pacificacin). Adems, como dije al principio, si bien la crecien-
te democratizacin y pluralidad activarn algunos de los aspectos for-
males de nuestra democracia que han permanecido inactivos (como
la divisin de poderes y el federalismo), an es necesario hacer cam-
bios de fondo, y no slo en lo electoral. El reto en este sentido es re-
ducir la hoy tajante separacin entre el ciudadano, por un lado, y la
poltica y la toma de decisiones, por el otro; en otras palabras, en in-
troducir cambios para que la democracia representativa, constitucio-
nal, abierta y concertada pueda en efecto funcionar. De no darse es-
tos cambios, el pas se situara en un peligroso e incierto camino, por
al menos tres razones.
Primera y ms importante, aparte de acentuarse el ya de por s pro-
fundo dficit de legitimidad poltica y de gestin, las posibilidades de
la violencia yde descomposicin polticas seran muy altas. Adems del
nuevo contexto poltico generado por la rebelin del EZLN, las prcti-
cas electorales tradicionales o una reaccin autoritaria en agosto de
1994 no empataran muy bien con una sociedad crecientemente partici-
pativa (Loaeza, 1992a, p. 12) Yuna economa abierta e inscrita ya en un
tratado comercial con Estados Unidos y Canad (Camp, 1993b, p. 22;
Aguilar Villanueva, 1992a, p. 212; 1992b, p. 142; Loaeza, 1992a, p. 31;
tambin vanse Camp, 1993b, p. 175; YHamilton y Kim, 1993). En la ac-
tualidad, la ciudadana exige elecciones transparentes y responsabilidad
poltica de los actores, as como un sistema poltico-administrativo a la
vez eficiente y ms democrtico. .
En segundo lugar, los gobiernos federal y estatales no podrn arri-
bar o mantener un modelo que realmente combine el crecimiento eco-
nmico con una (sana) redistribucin, si no enfrentan el control de
mediano plazo que representa la posibilidad de perder el poder, y el
control de corto plazo que significa la participacin real de los estados y
municipios no gubernamentales, en la formulacin, ejecucin, monito-
reo y evaluacin de las polticas pblicas. De hecho, algunos de los
errores a la vez que insuficiencias del proyecto de Salinas bien se pue-
den haber debido a que lo formul y ejecut basndose en un grupo
ms compacto de tecnopolticos y sin tener contrapesos importantes.
Tercero, Mxico enfrenta el reto de trabajar ms y ms productiva-
mente. En una nacin donde la desconfianza se implant desde su
mismo nacimiento.s la lite poltica debera terminar de caer en cuen-
ta de que, en lugar de una barrera, la democratizacin electoral y pol-
tico-administrativa a fondo es un paso necesario para hacer de Mxico
la nacin productiva e integrada que necesita ser para lograr salir
avante en una poca crecientemente competitiva.
Es cierto que arribar a una democracia electoral y administrativa
institucionalizada no es tarea fcil. Requiere imaginacin poltica y la
cooperacin de muchos actores y no es solamente la responsabilidad
del presidente o del gobierno. Muchos mexicanos an tienen poca
confianza e inters en la poltica; probablemente tambin haya an
demasiados que mantengan puntos de vista autoritarios o intolerantes
(Alducn, 1991, pp. 166 Y200; Camp, 1993b, pp. 71-74,91-94, 178;
Carnp, 1993a, p. 30). Varios sectores empresariales, esferas de la Iglesia
catlica, los caciques regionales y algunos lderes obreros, o incluso al-
gunos actores polticos y econmicos de Estados Unidos, no han favo-
recido cambios polticos significativos. Asimismo. los partidos.de opo-
5 En una encuesta de Este Pas (agosto de 1991) slo 34% de los encuestados reir
pondi positivamente a. una pregunta sobre laconf;.anza hacia los dems (Meyer. 1991.
p.54).
329
sicin an tienen dificultades para eregirse en efectivos articuladores o
canalizadoras de intereses (amn de que algunos han sufrido de cierto
divisionismo interno). La situacin es delicada porque probablemente
bastara la actuacin irresponsable de un slo actor para iniciar una
cadena de violencia.
Con todo, es la responsabilidad del Estado (y del verdadero esta-
dista) ver stos y otros obstculos como retos y no como argumentos
para posponer la promocin de estructuras y prcticas ms democrti-
cas, tanto en lo electoral como en lo poltico-administrativo. En otras
palabras, promover una mayor organizacin y participacin de la so-
ciedad civil es una responsabilidad colectiva pero especialmente del
gobierno. Despus de todo, sobre ste recaer el juicio de la historia.
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TERCERA PARTE
DESCENTRALIZACIN
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA:
UNA PERSPECTIVA TERICA*
FRANCISCO GIL VILLEGAS
Max Weber consideraba que el Estado moderno tiene una tendencia
natural e irreversible hacia la centralizacin burocrtica. Dentro de es-
ta tendencia, no tiene sentido plantear el problema de la democracia
en los trminos marxistas de una superacin del dominio del hombre
sobre el hombre, una vez que los medios de produccin se transfieren
de la propiedad privada a la propiedad colectiva, pues tanto el Estado
moderno capitalista como el socialista manifiestan una tendencia co-
mn hacia la centralizacin burocrtica. Ms an, desde la perspectiva
de Weber, el socialismo acenta los rasgos centralizadores del Estado
moderno porque la burocracia estatal no se ve limitada y frenada, en
su tendencia racionalizadora, por la fuerza de las estructuras burocr-
ticas privadas del capitalismo que se rigen por criterios diferentes, y
que a menudo entran en conflicto con los intereses de la racionalidad
de la burocracia estatal. En otras palabras, el modelo socialista no pue-
de verse como una alternativa a las caractersticas de cosificacin buro-
crtica del proceso de racionalizacin del mundo moderno, porque el
problema de la dominacin del hombre sobre el hombre no se elimi-
na, sino que por el contrario se acenta en estructuras burocrticas
monolticas y centralizadas, con la colectivizacin de los medios de
produccin. Con todo, Weber consideraba que el proceso de racionali-
zacin burocrtica tiene su culminacin lgica en el modelo socialista
y que la nica forma de controlar y limitar las consecuencias de esa
tendencia centralizadora es manteniendo una pluralidad de estructu-
ras burocrticas con intereses distintos y encontrados para que se vigi-
len y equilibren entre s. El individuo, aislado, no puede oponerse al
* El presente trabajo se public originalmente en Blanca Torres (comp.), Dlscm-
t m l z ~ y democracia enMxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1986.
337
338
DESCENTRALIZACIN
poder de una organizacin burocrtica; la nica forma de luchar contra
una burocracia es por medio de otras burocracias. Slo la competencia y
el conflicto entre varias configuraciones de poder permite conservar y sal-
vaguardar un margen de libertad para la accin individual, que aumenta-
r en la medida en que el individuo pueda oponer hbilmente entre s las
diversas estructuras burocrticas para obtener sus propios fines. En vez de
tener una sola burocracia monoltica que aplaste la libertad individual es
preferible mantener una pluralidad de burocracias con intereses encon-
trados, con el fin de que el individuo pueda maniobrar entre ellas y consi-
ga fines y objetivos independientes y no subordinados al criterio de la ra-
cionalidad instrumental burocrtica.
Este planteamiento implica as que, desde la perspectiva del desa-
rrollo de la libertad individual en el mundo moderno, los aspectos
ms negativos del proceso de racionalizacin burocrtica slo podrn
limitarse en la medida en que haya un relativo margen de pluralismo,
descentralizacin y control democrtico parlamentario. Habr partici-
pacin poltica democrtica en cuanto exista una pluralidad alternati-
va de grandes configuraciones de poder una vez que se acepta, realis-
tamente, que ni el Estado ni las organizaciones burocrticas pueden
desaparecer y que, por lo mismo, no es posible eliminar radicalmente
la dominacin del hombre sobre el hombre. Lo ms que puede lograr-
se en esta direccin es evitar que el proceso de racionalizacin buro-
crtica lleve sus tendencias represivas hasta las ltimas consecuencias.'
La perspectiva de Max Weber en torno de estas cuestiones nos lleva a
formular varias preguntas sobre la relacin entre democracia ydescentrali-
zacin. Por un lado, qu tipo de conexin existe entre las dos nociones?
Es una conexin necesaria o casual? Por otro, bajo qu condiciones es
posible limitar o revertir la tendencia natural hacia la centralizacin que
manifiesta el Estado moderno? Por ltimo, es posible que, bajo determi-
nadas circunstancias, la descentralizacin favorezca el desarrollo poltico
de un Estado y se oriente naturalmente hacia el mismo?
La posicin de una serie de tericos polticos, socilogos yfilsofos de
la ciencia no es unvoca respecto a estas cuestiones. Para algunos, la des-
centralizacin es prerrequisito de la democracia; para otros, la descentrali-
zacin no es condicin necesaria de las prcticas democrticas, pero ayu-
1 Las ideas de Max Weber al respecto estn dispersas en su fragmentada obra; pue-
den consultarse los siguientes textos: "Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamien-
to alemn", en Escritos polticos, t. 1, Mxico, Folios, 1982, especialmente pp. 75-77 Y84-
88; Economa y sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1981, pp. 1047-1076Y"El
socialismo", en Escritos poticos, t. 2, Mxico, Folios, 1982, pp. 219-252.
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTIVA TERICA 339
da a fortalecerlas y desarrollarlas; y para otros ms, las tendencias oligr-
quicas de la vida poltica moderna han llegado a tal punto que la descen-
tralizacin slo puede gestar nuevas estructuras oligrquicas, ms peque-
as que la estructura centralizada, pero de carcter ms represivo."
Conviene analizar algunas de estas posiciones tericas, ver en qu
aspectos divergen de la perspectiva weberiana, en qu casos la fortale-
cen o complementan y cules argumentos pueden servir para respon-
der a la pregunta bajo qu condiciones el desarrollo poltico de un
Estado moderno necesita una descentralizacin para fortalecer sus
prcticas democrticas.
DEMOCRACIA y DESCENTRALIZACIN EN TOCQUEVILLE
Alexis de Tocqueville escribi su obra clsica La democracia en Amrica
con la preocupacin central de analizar la relacin entre descentrali-
zacin y democracia, llegando a desarrollar un sorprendente paralelis-
mo con el diagnstico de Max Weber, aunque formulado en trminos
menos precisos. Si algunas de las imprecisiones de Tocqueville se re-
formulan conceptualmente con categoras weberianas se puede obtener
una imagen mucho ms clara de sus pronsticos y se pueden eliminar
muchas de sus aparentes contradicciones.
Sobre qu bases puede afirmarse que la relacin entre descentra-
lizacin y democracia era la preocupacin central de Tocqueville al es-
cribir su obra clsica? Utilizando correspondencia y materiales indi-
tos de Tocqueville,James T. Schleifer descubri que en 1831 Le
Peletier d' Aunay, prominente figura poltica y primo poltico de Toe-
queville, enterado de la partida de su pariente a Amrica le recomen-
daba en una carta que enfocara su atencin en la forma de centraliza-
cin de la vida poltica americana:
Analizad sobre todo -tanto respecto al gobierno nacional como de las ad-
ministraciones locales-los efectos de pequeo grado de centralizacin.
Tanto en cmo puede favorecer la aceleracin del despacho de asuntos
particulares, y la generacin de inters en los ayuntamientos de todas las
ciudades y pueblos, cuanto en cmo puede ser desfavorable por falta de
2 Alexis de Tocqueville, John Stuart Mili, Harry Eckstein, Samuel P. Huntington,
Hans Kelsen, Roberto Michells, Karl Mannheim, Karl Popper y Max Weber son algunos
pensadores que han manifestado diversas posiciones que tratar de comparar en este
trabajo.
340
DESCENTRALIZACIN
armona en los asuntos que conciernen a la seguridad, y por la apertura
que da a las pasiones en cada localidad."
Tocqueville aprovech el consejo, y de 1831 a 1840 tuvo presente
el problema tratando de encontrar las complejas relaciones entre la
democracia y el grado de centralizacin. Sin embargo, debido a la falta
de precisin sobre todo en el uso de la palabra "democracia", diversas
partes de La democracia en Amricaparecen contradecirse cuando anali-
zan la relacin entre democracia y centralizacin. En los primeros li-
bros de esta obra Tocqueville afirma que un vigoroso gobierno local
que cuente con un mnimo de interferencia del gobierno central en el
manejo de sus asuntos, favorece las virtudes cvicas democrticas.' Pero
en el ltimo libro afirma que "resulta de la constitucin misma de las
naciones democrticas y de sus necesidades, que en ella el poder del
gobierno debe ser ms uniforme, ms centralizado, ms extenso y ms
poderoso que en cualquiera otra parte" (pp. 734-735). De esta forma,
en las naciones democrticas "la centralizacin ser el gobierno natu-
ral" pues "todos los pueblos democrticos son impelidos como por ins-
tinto hacia la centralizacin de poderes" (pp. 711-712).
La explicacin para esta aparente contradiccin radica en que
Tocqueville daba diversos significados a la palabra "democracia". Por
un lado significa un estado social especial, que se caracteriza por el
avance de la igualdad de condiciones sociales y por otro se refiere a las
leyes polticas que hacen posible la estructuracin de la expresin de
la voluntad de la ciudadana. El primer significado es compatible y va
aparejado con la centralizacin; el segundo es el que es afn a la des-
centralizacin. Debido a este doble contenido, Tocqueville poda afir-
mar en sus manuscritos frases como las siguientes: "Slo la democracia
(con esta palabra quiero decir el autogobierno) puede mitigar y hacer
tolerables los inevitables males de un Estado social democrtico" y hay
que "usar la democracia para moderar la democracia. Es el nico cami-
no que tenemos abierto hacia la salvacin"." Naturalmente, las frases de
Tocqueville hubieran sido ms claras si en lugar de "democracia", en su
3 James T. Schleifer, Cmo naci "La democracia en Amrica" de Tocqueoille, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1984, p. 144.
4 Alexis de TocquevilIe, La democracia en Amrica, Mxico, Fondo de Cultura Eco-
nmica, a OO., 1957, pp. 86-87. Todas las citas provienen de esta edicin; en adelante
indico pgina en el texto.
5 "ValeToequeville Manuscripts Colleetion", Paquete 7, Cuaderno 2, p. 52, citado
por Schleifer, op. cit., pp. 206-207.
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTNA TERICA 341
sentido de estado social caracterizado por la igualdad y la movilidad,
hubiera utilizado un trmino como "racionalizacin" o "centraliza-
cin" y hubiera circunscrito "democracia" a su sentido de autogobierno
por medio de la participacin ciudadana. De esta forma habra escrito
"hay que usar la democracia para moderar la racionalizacin centrali-
zadora. Es el nico camino que tenemos abierto hacia la salvacin" o
que "slo la democracia puede mitigar y hacer tolerables los inevita-
bles males de un Estado racionalizado y centralizado".
Esta propuesta de sustitucin de trminos no es gratuita, pues en
la nocin de "racionalizacin" de Max Weber se incluye el proceso so-
cial que Tocqueville defina como la "democracia" en sentido social.
As en los textos de Weber es explcita la conexin entre la democrati-
zacin, entendida como el movimiento social que impulsa la igualdad,
y la tendencia racionalizadora de la organizacin burocrtica del Esta-
do moderno. Weber poda afirmar, por ejemplo, que "desde el punto
de vista de la poltica estatal, el sufragio universal est una vez ms en
estrecha relacin con la igualdad de destinos que el Estado moderno co-
mo tal genera"; 6 y que, por lo mismo se puede hablar del "poder nive-
lador e ineluctable de la burocracia, que ha dado origen recientemen-
te al moderno concepto de ciudadano". Por esta razn, "hoyes una
realidad la 'democratizacin', en el sentido de nivelacin de la articu-
lacin profesional por medio del Estado burocrtico",' La nocin de "ra-
cionalizacin" describe de esta manera, en trminos precisos, la ten-
dencia hacia la igualdad de condiciones que es compatible con el
proceso centralizador del Estado moderno y deja libre el concepto de
democracia para referirse al autogobierno de la participacin ciudada-
na que sera la nocin afin a una estructura descentralizada.
Por otra parte, Tocqueville es reconocido por su clebre distincin
entre centralizacin poltica y centralizacin administrativa a pesar de
que algunas veces se atribuya errneamente la paternidad de esta dis-
tincin a Maurice Hauriou." En el caso especfico de Estados Unidos,
Tocqueville consideraba que ah se daba una combinacin de centrali-
zacin poltica con descentralizacin administrativa porque haba una
6 Max Weber "Sistema electoral y democracia en Alemania", en Escritos polticos, t.
1, op. cit., p. 192.
7 Ibid., p. 216. La misma posicin aparece en otras partes de la obra de Weber; va-
se, por ejemplo, Economa y sociedad, p. 180, donde se afirma que "la burocratizacin en
todas partes es la sombra inseparable de la creciente democracia de masas".
8 Vase Spyridon Flogaitis, La notion de dcentralisationmFrance, en Allemagne et en
Italie, Pars, Librairie Gnrale de Droit et de jurisprudence, 1979, p. 10.
342
DESCENTRALIZACIN
concentracin de poder en la direccin de los asuntos "comunes a to-
da la nacin, tales como la formulacin de leyes generales y las relacio-
nes del pueblo con los extranjeros", pero no haba una concentracin
del poder en "los intereses especiales para ciertas parte de la nacin,
por ejemplo, los de las empresas comunales" (pp. 78-79).
A pesar de que Tocqueville nunca utiliz el trmino Estado-na-
cin, puede decirse que lo que l entenda por centralizacin poltica
era la integracin que se obtiene con la configuracin de un Estado
nacional, pues su ejemplo de descentralizacin gubernamental o pol-
tica es el de Alemania en 1835, es decir, antes de que Bismarck em-
prendiera su unificacin nacional (p. 80). Por otro lado, pese al fede-
ralismo y descentralizacin administrativa de Estados Unidos, ste
pareca a Tocqueville sumamente centralizado precisamente porque
se le poda ver operando como un Estado-nacin moderno. Por esta
razn, poda estipular que "muy lejos de no estar bastante centraliza-
dos, se puede afirmar que los gobiernos americanos lo estn demasia-
do" (p. 81).
Aclarados los trminos democracia y centralizacin se puede in-
tentar reconstruir el discurso de Tocqueville en torno al desarrollo de
la democracia en el Estado moderno.
Cuando Tocqueville termin la segunda parte de La democracia en
Amrica en 1840, haba encontrado que el gran peligro para el futuro
de las naciones modernas no era tanto el despotismo cesarista de un
solo hombre, sino el despotismo de un Estado centralizado y burocr-
tico. Como Weber, Tocqueville consideraba que el Estado moderno
tiende hacia la centralizacin burocrtica como consecuencia del pro-
greso de la igualdad de las condiciones sociales y del desarrollo de la
industria, lo cual lo convertira a la larga en el gran propietario indus-
trial.? As, en el borrador del manuscrito final Tocqueville escriba:
La igualdad es la gran realidad de nuestro tiempo. El desarrollo industrial,
la segunda. Ambos aumentan el poder del gobierno o, ms bien, los dos
son uno solo [... ] el progreso de la igualdad y el desarrollo de la industria son
las dos grandes realidades de nuestro tiempo. Quera mostrar cmo uno y
otro contribuyen a ampliar la esfera del poder central y a restringir cada
da la independencia individual dentro de lmites ms estrechos.P
9 La democracia enAmrica, op. cit.,pp. 722-772 Ynota 5, p. 837.
lO Tocqueville, "Original Working Manuscripts", Vale CVI, vol. 4, citado por Schlei-
fer, QjJ. cit.,p. 191.
La racionalidad instrumental del aparato burocrtico del Estado
moderno con su tendencia natural hacia la dominacin y la imposibili-
dad de eliminarlo, pese a los cambios polticos que pudieran llegar a
ocurrir, aparece tambin en los manuscritos: "Podemos disputar acer-
ca de quin maneja el instrumento de la tirana, pero el instrumento
seguir siendo el mismo".'!
En este contexto de centralizacin burocrtica no podr florecer la
democracia entendida como el autogobierno y el desarrollo participativo
de las virtudes cvicas, pues el ciudadano se vuelve aptico e inmoral:
[... ] la fortuna de su aldea, la limpieza de su calle y la suerte de su Iglesia
no le conmueven; piensa que todas estas cosas no le incumben de ningu-
na manera, y que pertenecen a un extranjero poderoso que se llama go-
bierno. [Aeste hombre] no le gusta la obediencia. Se somete en verdad al
capricho de un burcrata; pero se complace en desafiar la ley como un
enemigo vencido en cuanto la fuerza se retira. Por eso se le ve oscilar en-
tre la servidumbre y el desenfreno (pp. 84-85).
Cuando un Estado centralizado requiere ayuda y cooperacin de
sus ciudadanos se encontrar ante la indiferencia e incapacidad de s-
tos. Las rdenes centralizadas inhibirn la capacidad de participacin
autnoma de los ciudadanos donde el Estado les dir: "Obraris como
yo quiera, en tanto que quiera, y precisamente en el sentido que quie-
ra. Os encargaris de esos detalles sin aspirar a dirigir el conjunto; tra-
bajaris en las tinieblas yjuzgaris ms tarde mi obra por sus resulta-
dos" (p. 83).
En oposicion a esta situacin, Tocqueville vea en las instituciones
locales vigorosas el fundamento para fortalecer las virtudes cvicas de-
mocrticas y participativas. La descentralizacin administrativa crea las
condiciones propicias para el desarrollo de las instituciones locales yla
participacin ciudadana; sta era la gran ventaja de la descentraliza-
cin estadunidense y una de las causas fundamentales a la que deba
su prosperidad y cultura cvica. En una situacin as, deca Tocqueville,
Un particular concibe la idea de un negocio cualquiera y aunque esa em-
presa llegara a tener relacin directa con el bienestar de la sociedad, no
se le ocurre dirigirse a la autoridad pblica para obtener su concurso. Da
a conocer su plan, se ofrece a ejecutarlo, llama a las fuerzas individuales
11 !bid., p. 204.
344
DESCENTRALIZACIN
en auxilio de la suya y lucha cuerpo a cuerpo contra todos los obstculos.
A menudo, sin duda, triunfa menos que si el Estado estuviera en su lugar;
pero a la larga, el resultado general de todas las empresas individuales so-
brepasa con mucho a lo que podra hacer el gobierno (p. 86) .
Tocqueville entenda el autogobierno local como escuela insupera-
ble para la poltica democrtica porque desarrollaba la comprensin
prctica de responsabilidades pblicas y privadas, y porque la familiari-
dad con el procedimiento democrtico y cooperativo en la resolucin de
asuntos cotidianos produce, a la larga, respeto por elmismo procedi-
miento cuando ste opera a distancia. Esta situacin, que slo puede ocu-
rrir con una descentralizacin administrativa, no slo contribuye a garan-
tizar la libertad, sino que tambin promueve el bienestar, la prosperidad
y estimula la energa social creativa. Desafortunadamente, esta situacin
ideal slo surge de manera natural y espontnea y no puede crearse fcil-
mente por medio de un programa de gobierno una vez que el Estado se
encuentra centralizado. La experiencia europea demuestra que "siempre
es fcil centralizar la administracin y casi imposible descentralizarla aun-
que parezca fcil".12 El intento de llevar a cabo la descentralizacin desde
arriba afecta la estabilidad poltica de un orden estatal determinado:
[... ] como casi todas las cosas dainas de este mundo, la centralizacin
administrativa es fcil de entender y, una vez constituida, es muy dificil de
destruir, como no sea por el cuerpo social mismo [ ... ] Cuando el legisla-
dor emprende la tarea de dividir esta fuerza administrativa que ha con-
centrado en un punto, no sabe por dnde empezar, porque no puede
quitar una sola pieza del ingenio sin desordenar todo el conjunto. A cada
momento advirte que es necesario cambiarlo todo o nada; pero, qu ma-
no tendr el atrevimiento necesario como para romper de un solo golpe
la mquina administrativa de un gran pueblo? El intentarlo equivaldra a
querer introducir el desorden y la confusin en el Estado."
No obstante este pesimismo manifiesto, Tocqueville crea que era
posible remediar los excesos del centralismo burocrtico y confiaba en
que se pudieran establecer instituciones polticas democrticas a pesar
de que un pueblo no tuviera una estructura administrativa original-
mente descentralizada. Las instituciones democrticas no deban con-
fundirse con las instituciones estadunidenses y por eso era posible ima-
12 "Yale Tocqueville Manuscripts Collection", citado por Schleifer, op. at., p. 160.
I! [bid., pp. 160-161.
ginar el desarrollo y fortalecimiento de la democracia en pases que no
contaran con todas las ventajas naturales y organizativas del pueblo
americano. Una sociedad democrtica podra existir ah donde las fuer-
zas nacionales estuvieran ms centralizadas que en Estados Unidos:
"donde el pueblo ejerciera un imperio menos directo y forzoso sobre
los asuntos generales, y donde sin embargo cada ciudadano, gozando
de ciertos derechos, tomara parte, en su esfera, en la marcha del go-
bierno" (p. 330). Para lograr este objetivo Tocqueville propona el desa-
rrollo de instituciones locales vigorosas, mayor facilidad y libertad para
la asociacin de los individuos y bloquear la tendencia hacia la centrali-
zacin administrativa. Entre los remedios que prescriba contra esta
tendencia estaban el desarrollo de las libertades locales, la libertad de
asociacin, la libertad de prensa, el poder judicial independiente y los
derechos civiles y polticos del individuo. Tocqueville insista en que la
ltima barrera contra el despotismo del Estado burocrtico centraliza-
do estaba en las opiniones y mores de un pueblo y en el intento de des-
parramar un poder descentralizado sobre toda la sociedad. Los efectos
negativos de la democracia, entendida como el avance de la igualdad
de condiciones que tenda hacia la centralizacin, podran contraba-
lancearse con la democracia poltica, es decir con algn grado de parti-
cipacin popular o, ms ampliamente, con la libertad poltica. ste es
el sentido de la ambigedad de la frase, contradictoria en apariencia,
de usar a la democracia poltica descentralizada para moderar los exce-
sos de una "democracia" social racionalizadora y centralizadora.
Existen as muchas afinidades electivas entre Max Weber y Tocque-
ville. El diagnstico de la tendencia centralizadora del Estado moder-
no es esencialmente el mismo, como lo es el balance de las posibilida-
des y limitaciones de la democracia participativa en ese contexto. Sin
embargo existen tambin importantes diferencias que es necesario re-
calcar. En primer lugar, los medios propuestos para fomentar las prc-
ticas democrticas y limitar la tendencia centralizadora del Estado no
son idnticos. Mientras que Weber da mayor peso al procedimiento
parlamentario que a las instituciones locales vigorosas, para fortalecer
la democracia y controlar la expansin del poder burocrtico, Tocque-
ville apenas considera el papel del parlamento como institucin demo-
crtica y pone todo el nfasis de su anlisis en los procedimientos y
creatividad de las instituciones locales fuertes.I! En segundo lugar,
14 En La democracia enAmiricaTocquevlle dedic escasas cinco pginas a "la elo-
cuencia parlamentaria en Estados Unidos".
346
DESCENTRAUZACIN
mientras Weber vea en el carisma del lder plebiscitario un elemento
esencialmente distinto al de la racionalizacin burocrtica y lo evalua-
ba, por lo mismo, como un aspecto favorable para el control y limita-
cin de ese proceso, Tocqueville lo vea como algo incomprensible y
esencialmente peligroso: una democracia plebiscitaria era para l la
combinacin ms nefasta entre el despotismo democrtico y el de un
solo hombre (pp. 335-336). Por ltimo, a semejanza de Michells, We-
ber era sumamente escptico frente a la posibilidad de que una des-
centralizacin del poder no fomentara nuevas estructuras burocrti-
cas, de dimensiones ms pequeas a la de una estructura centralizada,
pero operando de cualquier modo con un criterio de racionalidad ins-
trumental potencialmente antidemocrtico. Lo saludable para el man-
tenimiento de prcticas democrticas no es tanto el tamao cuanto el
pluralismo de las estructuras burocrticas, si se acepta que stas caracte-
rizan inevitablemente la forma moderna de organizacin.
Las instituciones parlamentarias son fundamentales para la visin
weberiana de la democracia porque ellas, no las instituciones locales,
garantizan las condiciones de existencia del pluralismo poltico y sir-
ven de ejemplo a los procedimientos democrticos de las asociaciones
locales. Un ejemplo no considerado por Weber, pero ilustrativo de su
posicin, sera preguntarse si los procedimientos democrticos y pres-
tigio de la Oxford Union Society son los que dan ejemplo al Parlamento
britnico, o si no es ms bien a la inversa y el ejemplo y prestigio del se-
gundo han moldeado las prcticas y prestigio de la sociedad de deba-
tes de la Universidad de Oxford.
Desde luego, esto no quiere decir que Weber estuviera en favor de
una estructura poltica centralizada. Por el contrario, a pesar de consi-
derar los procedimientos parlamentarios como los ms adecuados pa-
ra fortalecer las prcticas democrticas, Weber no era ciego a las venta-
jas relativas de la descentralizacin para mantener una sociedad
pluralista. En su estudio sobre La ciudad, el socilogo alemn haba ob-
servado cmo la diferencia estructural esencial entre Occidente y
otras culturas proceda del surgimiento de una burguesa creativa y au-
tnoma, proveniente de las instituciones municipales de las ciudades
medievales. Estas ciudades se haban desarrollado gracias a las caracte-
rsticas de la descentralizacin feudal europea donde las dos grandes
configuraciones de poder de ese momento, constituidas por el Papa y
el Emperador, no haban podido dominar y controlar el desarrollo de
la autonoma urbana burguesa. Gracias a esa relativa autonoma, la
burguesa desarroll instituciones municipales fuertes y un derecho
formalizado que ayud, a su vez, a racionalizar la formalizacin de la
economa capitalista de Occidente. Todo esto constituy eventualmen-
te el fundamento para la aparicin y desarrollo de los valores humanis-
tas del Renacimiento, con los cuales se consolid el valor de la libertad
individual.l" Este desarrollo histrico no ocurri en civilizaciones co-
mo la de China o el Islam, porque en ellas predominaron estructuras
de dominacin centralizadas (tradicionales, patrimoniales o sultanis-
tas), que obstaculizaron el progreso de movimientos polticos hacia la
autonoma urbana. Lo decisivo en esta diferencia entre Oriente y Oc-
cidente fue la existencia en un caso y ausencia en el otro de un poder
centralizado que inhibiera el desarrollo autnomo de los intereses po-
lticos y econmicos de la burguesa.!"
De manera anloga, en el mundo contemporneo lo decisivo, des-
de el punto de vista del conglomerado de valores de la herencia cultu-
ral de Occidente, es evitar que una burocracia monoltica y centraliza-
da extermine el margen relativo a la autonoma individual, lo que slo
puede lograrse mediante el fortalecimiento de un pluralismo de confi-
guraciones de poder burocrtico que, con el fortalecimiento de las
instituciones parlamentarias, favorezcan el pluralismo de posiciones
polticas y con ello se garantice el proceso democrtico nacional. Es de-
cir, lo importante para salvaguardar la democracia en el mundo mo-
derno es la combinacin del parlamentarismo con la existencia de va-
rios centros de poder burocrtico y no tanto el ejemplo o energa
creativa que pueda provenir de las instituciones locales vigorosas como
crea Tocqueville. As, desde la perspectiva weberiana, no es necesaria
y fundamental una descentralizacin regional para fortalecer la demo-
cracia y, por lo mismo, el ejemplo de Estados Unidos no es del todo re-
levante para un intento de democratizacin en un Estado centraliza-
do. En todo caso, el ejemplo del parlamentarismo britnico podra ser
ms adecuado para la democratizacin de pases que se desenvuelven
en un ambiente moderno de centralizacin poltica.'?
Aunque Tocqueville crea firmemente que la clave de la democracia
moderna radica en las instituciones locales vigorosas y no en el proce-
so parlamentario, tambin es cierto que no vea factible la exportacin
de las instituciones democrticas estadunidenses tal y como lo llega-
ran a proponer, en la segunda mitad del siglo xx, algunos autores de
la teora de la modernizacin poltica. rs La excepcin ms brillante en
IS Max Weber, Economa y sociedad, op. cit., pp. 998-1047.
16 I1Jid., pp. 938-955.
17 Max Weber, "Parlamento y gobierno... ", op. cit., pp. 106-123.
18 Vase, por ejemplo, Seymour Martn Lpset, TMFirstNewNation, TM United State.s
348
DESCENTRAUZACIN
esta tendencia fue la de Samuel P. Huntington, quien encontr que las
instituciones polticas de Estados Unidos son paradjicamente anacr-
nicas para servir de ejemplo a otros pases pues, cuando fueron expor-
tadas de Inglaterra al nuevo mundo, pertenecan en esencia a los Tu-
dar y como tales tenan un carcter acentuadamente medieval. Entre
los principios e instituciones Tudor que se exportaron, se encontraban
la idea de la unin orgnica entre la sociedad y el gobierno, la armo-
na de las autoridades en el seno de este ltimo, la subordinacin del
gobierno a la ley fundamental, el entrelazamiento de las esferas de lo
poltico y lo jurdico, el equilibrio de poderes entre la Corona y el Par-
lamento, y la vitalidad de las autoridades gubernamentales locales.'?
Todo esto contribuy a que la institucionalizacin poltica de Estados
Unidos se constituyera en un curioso anacronismo, entre otras cosas
porque nunca fue plenamente centralizada:
El sistema poltico norteamericano del siglo xx est ms cerca del de los
Tudor en el siglo XVI que el de Gran Bretaa del siglo xx. "Los america-
nismos en poltica como los del lenguaje son muchas veces anglicismos
que murieron en Inglaterra pero sobrevivieron en el nuevo mundo." Los
britnicos rompieron sus pautas tradicionales en el siglo XVII. Los ameri-
canos no lo hicieron entonces, y despus slo lo efectuaron en parte. Por
consiguiente, en Amrica la modernizacin poltica result extraada-
mente atenuada e incompleta. Institucionalmente, el sistema americano
nunca fue subdesarrollado, perojams fue del todo moderno. En una era
de autoridad racionalizada, burocracia centralizada, y dictadura totalita-
ria, sigue siendo un curioso anacronismo. En el mundo actual, las institu-
ciones polticas norteamericanas son nicas e inimitables, aunque slo lo
sea porque son tan antiguas.w
Estas observaciones son pertinentes para contextualizar en hori-
zontes ms amplios el significado de La democracia en Amrica de Toe-
queville. Sin embargo, conviene presentar ahora la crtica a su tesis de
la congruencia ntima entre las instituciones locales vigorosas -que
operan en un marco descentralizado- y la democracia.
in Historical and Comparative Perspectioe, Nueva York, BasicBooks, 1963, pp. 15-98, YGa-
briel Almond yJames S. Coleman, ThePolitics 01theDeveloping Areas, Princeton, Nueva
Jersey, Princeton UniversityPress, 1960.
19 Samuel P. Huntington, Political Orderin ChangingSocieties, NewHaven, YaleUni-
versityPress, 1968, pp. 94-96.
i!O /bid., p, 98.
CRTICAS A LA TESIS DE LA CONGRUENCIA NTIMA
ENTRE LA DESCENTRALIZACIN YLA DEMOCRACIA
Tocqueville no es el nico terico de la poltica que ha afirmado la te-
sis de la "congruencia" entre descentralizacin y democracia aunque
posiblemente es el ms brillante. John Stuart Mill, por ejemplo, consi-
deraba que "una constitucin democrtica que no est apoyada por
instituciones democrticas locales y est confinada al gobierno central, no
slo carece de libertad poltica, sino que a menudo crea precisamente
un espritu que opera en sentido contrario"." Ms recientemente,
Harry Eckstein ha dicho que una forma de gobierno es legitimada por
la familiaridad con sus procedimientos en otras esferas no controladas
centralmente, tales como las familias, las escuelas, los clubes, los sindi-
catos y los niveles locales de gobierno. As, supuestamente, las prcticas
democrticas en la toma de decisiones de las asociaciones locales forta-
lecen el procedimiento democrtico nacional.P
La primera crtica a la tesis de la "congruencia" fue adelantada con
el ejemplo de la sociedad de debates de la Universidad de Oxford y el
Parlamento britnico, puesto que la posible direccionalidad de ejem-
plo y prestigio va ms bien del centro a la periferia y no viceversa. Pero
sta es una crtica referida exclusivamente al sentido de la direccionali-
dad y no a la tesis de la "congruencia" ntima en s misma, la cual ha si-
do cuestionada formalmente por el jurista Hans Kelsen y sociolgica-
mente por Roberto Michells.
Kelsen utiliza formalmente las nociones de centralizacin y des-
centralizacin del Estado en trminos estrictamente formales como
construcciones lgicas, tpico-ideales, referidas al mbito de validez de
un orden jurdico determinado. Por esta razn, "los estados histricos,
esto es, los rdenes jurdicos positivos de cada Estado, no han sido ni
plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre
ha habido en ellos una parte de centralizacin y otra de descentraliza-
cin, habindose aproximado ms o menos, segn los casos, a uno u
otro de estos tipos ideales't.P A partir de estos tipos ideales es posible
21 John StuartMill, PoliticalEamomy, Toronto, Toronto UniversityPress, 1962, p. 444.
22 Harry Eckstein, Division and Cohesion in Democraey, Princeton, NuevaJersey, Prin-
ceton University Press, 1966, pp. 225-240.
2! Hans Kelsen, Teorageneral del Estado, Mxico, Editora Nacional, 1979, p. 215.
Aunque, metodolgicamente, Kelsen parece inclinado a concebir el tipo ideal en un
sentido weberiano, en realidad el concepto proviene de GeorgJellinek, quien acu el
trmino yfue maestro de Kelsen en Heidelberg. El trmino se difundi, sin embargo,
350
DESCENTRALIZACIN
construir otros referidos a la legislacin y la ejecucin. En este ltimo
se opone la "descentralizacin administrativa" a la "descentralizacin
por autonoma" entendiendo por sta la divisin en parcelas del terri-
torio estatal en provincias, comarcas y municipios. Es aqu, en la no-
cin de "autonoma", donde "suelen andar mezcladas y confundidas
dos ideas, que no tienen nada que ver la una con la otra desde el pun-
to de vista sistemtico: la idea deja democracia y la de la descentraliza-
cin".24 As, Kelsen considera que desde el punto de vista formal siste-
mtico, las nociones de descentralizacin y democracia no se implican
recprocamente aunque puedan ir aparejadas, por casualidad, en la rea-
lidad emprica o se utilicen supuestos tcitos para hacer la identifica-
cin. En la nocin de autonoma, segn Kelsen, no slo se intenta co-
nectar las dos nociones toricas distintas de la descentralizacin y la
democracia, sino se confunden tambin dos tipos histricos diversos,
como lo son el selfgoverment ingls y la autonoma continental. La
identificacin de las dos nociones tericamente distintas se lleva a ca-
bo porque
[ ... ] se parte del supuesto tcito de que la autonoma o, mejor, la demo-
cracia implicada en el principio autonmico, conduce a una especie pe-
culiar de descentralizacin: la descentralizacin es, pues, consecuencia de
la democracia, y a la inversa. Si la democracia es el principio de la autode-
terminacin y, por eso, implica necesariamente el hecho de que las nor-
mas son creadas por los mismos que han de ser sus sbditos, con exclu-
sin de todo flujo extrao, parece que este principio de la democracia
coincide, en efecto, con la caracterstica de la descentralizacin, a la que
aludamos: independizar la determinacin de los contenidos de las nor-
mas locales de toda instancia central."
Sin embargo, esta coincidencia no es forzosa sino casual porque
formalmente la descentralizacin es "compatible tanto con la autocra-
cia como con la dernocracia't.w Es compatible con la primera, si el r-
despus de que Max Weber introdujo importantes cambios conceptuales en ste, que
ya eran conocidos cuando Kelsen fue a estudiar a Heidelberg. Vase GeorgJellinek,
Teora general del Estado, Buenos Aires, Albatros, 1981, pp. 25-30 (la primera edicin es
de 1900), Ycomprese con Max Weber, "La objetividad cognoscitiva de la ciencia social
y de la poltica social", en Ensayos sobre metodologa sociolgica, Buenos Aires, Amorrortu,
1973, especialmente pp. 79-95 (el artculo apareci en 1904).
24 Kelsen, op. cit., p. 238.
25 En la misma obra y pgina de la nota anterior.
a Ibid., p. 239. En una versin posterior de la teora del Estado, escrita especial-
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PEJ3SPECTIVA TERICA 351
gano gubernamental local no es establecido por la propia comunidad
regional sino designado autocrticamente por una autoridad central,
independientemente de que el mbito de validez de su orden jurdico
sea perfectamente descentralizado al ser sus normas localmente defi-
nitivas y tener un contenido que no se halla determinado por ninguna
norma central.v La distincin de Kelsen es esencialmente formal y por
eso es necesario buscar empricamente los casos en dnde aplicar es-
tos tipos ideales, para ver cmo se acercan en mayor o menor medida
a ellos: un presidente municipal elegido formalmente por el munici-
pio pero impuesto, de hecho, por un poder central, sera un caso en
donde la descentralizacin del orden jurdico coincidira no con la de-
mocracia sino con la autocracia; un cacique regional que gobernara
dentro de lmites no interferidos por el poder central sera otro caso
parecido; por ltimo, la compleja organizacin constitucional de la
monarqua dual del Imperio austrohngaro despus de 1867, sera un
polmico caso en el que coinciden autocracia y descentralizacin por
la coexistencia de funciones entre tres gobiernos, al lado de una con-
cepcin de la nacionalidad dividida en sus aspectos polticos y perso-
nales, lo cual "representaba no un principio de unificacin sino de
particin" autocrticamente sancionado."
Plantear estos casos, sin embargo, es rebasar la perspectiva forma-
lista e internarse en el anlisis histrico y sociolgico al margen de los
intereses estrictamente jurdico-normativos de la teora del Estado de
Kelsen, la cual conden peyorativamente, en referencia explcita a
Max Weber, las supuestas insuficiencias tericas de un anlisis sociol-
gico del Estado.w Lo cierto es que presupuestos formalistas de la visin
mente para el pblico estadunidense, Kelsen modific la tesis de la compatibilidad de la
descentralizacin con la autocracia al afirmar que el mtodo de creacinjurdica de la de-
mocracia implica la descentralizacin en sentido dinmico, que tambin "tiene la tenden-
cia inmanente hacia la descentralizacin en sentido esttico", mientras que, en la autocra-
cia, hay "una tendencia inmanente hacia la centralizacin". Respecto a la autonoma local
afirm que sta "es una combinacin directa y deliberada de las ideas de descentralizacin
y democracia". Vase Hans Kelsen, Teorageneral del derecho y del Estado, Mxico, UNAM,
1958, pp. 370-375. (Esta obra apareci originalmente en 1945 en Estados Unidos; Teuragrf-
TUiTal detestado, citada arriba, apareci en 1925en Alemania.)
27 H. Kelsen, TeoradelEstado, p. 239.
28 Para este ltimo ejemplo ver David Thompson, Europe Since Napoleon, Midlesex,
Penguin Books, 1966, pp. 297-300.
29 En tres artculos, publicados en 1912, 1915 Y1921-dos de los cuales aparecieron
en la revista de ciencias sociales editada por MaxWeber-, Kelsen fue dirimiendo gradual-
mente sus diferencias con Weber y con Jellinek en cuante a la posibilidad de dividir una
352
DESCENTRAUZACIN
kelseniana, tales como la norma hipottica fundamental o la identifi-
cacin entre Estado y Derecho," resultan inadecuados para el anlisis
sociolgico del problema de la conexin entre democracia y descen-
tralizacin en las estructuras reales del poder o en referencia a situa-
ciones histricas especficas. Loinsuficiente e inadecuado de estos pre-
supuestos para un anlisis sociolgico deriva de que, al considerar
primero al Derecho como un orden coercitivo que ejerce el monopo-
lio de la fuerza en nombre de la comunidad." e identificar despus al
Derecho con el Estado por ser ste, en s mismo, el orden jurdico que
ejerce el monopolio de la coaccin.'" y al afirmar finalmente que la va-
lidez ltima de las normas jurdicas no puede derivar de la tradicin,
del carisma, de los derechos naturales o de la decisin del soberano, si-
no de una norma fundante hipottica." Kelsen restringe su anlisis al
teora sociolgica de una teorajurdico-nonnativista del Estado. En los artculos de 1912
y 1915 Kelsen acepta la utilidad de esa divisin pero en el de 1921 la rechaza radicalmen-
te. La posicin definitiva de Kelsen qued integrada en Dersoziologisdie und derjuristische
Staatsbegriff. Kritische Untersuchung des Verhaltnisses zunschen Staat und Recht, Tubinga, Mohr,
1922. Una versin resumida apareci en el segundo nmero de la revista de sociologa
que diriga Max Scheler; vase H. Kelsen, "Staat und Recht. Zum Problem der soziologis-
chen oder juristischen Erkenntnis des Staates", en Kblner Vierteljahrsschrift fr Soziologie,
nm. 2,1922, pp. 18-37. Hay dos resmenes en espaol para ver, sin detalles, las reservas
que Kelsen present a Weber en esos escritos, Tema generaldelEstado, op. cit., pp. 25-27,
Teora general del derecho y delEstado, op. cit., pp. 208-212 Y224-225. Por su parte, en su "So-
ciologa del Derecho", Weber consider dignos de mencin a Radbruch, a Sohm, a
Starnmler y ajellinek, pero no a Kelsen; vase Economay sociedad, op. at., pp. 498-660.
30 Ver Hans Kelsen, Tema pura del derecho, Mxico, UNAM, 1981, pp. 201-232 Y291-
321. Kelsen no desarroll las tesis de la identidad del Estado y el Derecho y de la norma
hipottica fundamental sino hasta 1920 y, por lo mismo, estas ideas no aparecieron en
los artculos que Weber public en su revista; vase H. Kelsen, "Zur Soziologie des
Rechts. Kritische Betrachtungen", en ArchivJr Soz.ialwissenschaft und Soz.ialpolitik, nm.
34,1912, pp. 601-614, en el que incluso afirma que los juristas "no deben y no pueden
atreverse a ignorar las conclusiones de la sociologa. El punto de vista especficamente
jurdico percibe solamente un aspecto del fenmeno del derecho", p. 602; YKelsen,
"Einige Grundlegung der Rechtssozologe", aparecido en la misma publicacin, nm.
39,1915, pp. 839-876. La crtica ms abierta y radical en contra de Weber apareci des-
pus de su muerte, cuando Kelsen contaba con las armas formalistas de la identidad del
Derecho y el Estado, y la norma hipottica fundamental, las cuales no poda aceptar un
tratamiento sociolgico del Estado. El primer escrito en que critic a Weber utilizando
la nueva posicin fue "Der Staatsbegriff der 'verstehenden' Soziologie", en ZeitschriftJr
Volkwirtschaft und Sozialpolitik, nm. 1, 1921, pp. 104-119.
SI Hans Kelsen, Teoria pura del derecho, op. cit., pp. 49-50, YDerecho y paz.en lasrelacio-
nes internaaonales, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1943, pp. 33-36 Y81-84.
S2 H. Kelsen, Derecho y/Jaun lasrelaciones intemacion4les, op. as., pp. 100.101.
ss H. Kelsen, Teoriapura delderecho, op. cit., pp. 201-214.
mbito de solamente un tipo especfico de legitimidad para el Estado y
el Derecho: el que Weber denomin legal racional."
Esto deja a un lado otros criterios fundantes de la legitimidad tan-
to para la dominacin estatal como para otras formas de dominacin.
El Estado puede legitimarse con criterios que no sean necesariamente
el racional-legal de una norma fundante hipottica y esto aparece en
la definicin que Weber da del Estado como "el monopolio legtimo
de la coaccin fsica en un territorio determinado", donde quedan
abiertas varias posibilidades de legitimacin adems de la legal racio-
nal. 35 Al mismo tiempo, existen formas especficas de dominacin no
plenamente reguladas por el Estado, que no se legitiman en una racio-
nalidad legal sino en la tradicin o el carisma o en una mezcla de ambas,
y que es justamente lo que empieza a aparecer en ejemplos sociolgi-
cos como el de la naturaleza de la dominacin que ejerce un cacique
regional. Por ltimo, la teora del Estado de Kelsen tiene la gran lagu-
na de que, a pesar de tomar formalmente en cuenta las funciones ad-
ministrativas del Estado.w su marco conceptual no tiene cabida para
analizar cmo la fuerza organizativa de la institucin histrica y social
de la burocracia ha moldeado, de manera fundamental, la esencia y
caractersticas del Estado moderno que son, despus de todo, los dos
elementos bsicos de cualquier intento de elaboracin de una teora
moderna del Estado.
A diferencia de los diagnsticos histricos y sociolgicos de Weber
y Tocqueville, quienes vean que el Estado moderno tiende natural-
mente hacia la centralizacin burocrtica, Kelsen se limita a establecer
M M. Weber, Economay sociedad, op. cit., pp. 707-708.
55 Ibid., p. 1056. Se podra decir que la diferencia esencia! entre la definicin del
Estado de Weber y la de Kelsen radica en que e! segundo. a! identificar el Derecho con
e! Estado. tcitamente afirma que la legitimidad de! Estado slo puede ser jurdica, a
pesar de que rechaza la idea de que el Derecho sea la base de la legitimacin del Esta-
do, porque eso sera afirmar una dualidad y no una identidad entre Estado y Derecho.
Por eso, para Kelsen, e! Estado es simplemente "el orden jurdico que ejerce el mono-
polio de la coaccin", mientras que para Weber es "el monopolio legtimo de la coac-
cin", donde la legitimacin puede ser, entre varias posibilidades, jurdica por no ha-
ber identidad entre Estado y Derecho. La palabra "monopolio", originalmente
asociada con el Estado por Weber, no aparece en los textos de Kelsen previos a 1940, y
por eso no se encuentran en la primera versin de su Teora pura del Derecho; ah, sim-
plemente reconoca "en el orden coactivo del Derecho, al Estado como orden", yafir-
maba que el Derecho "es precisamente el mismo orden coactivo que aparece como Es-
tado", H. Kelsen, Teorapura del derecho, Buenos Aires, Losada, 1941, pp. 166-168 (la.
ed. en alemn, 1984).
56 H. Kelsen, TtbrJgeneral tkl&tatlo, op. cit., pp. 3 ~ 3 4
354
DESCENTRAUZACIN
1
construcciones lgico-normativas que le impiden afirmar o negar la
realidad considerada en estos diagnsticos. La validez del anlisis kel-
seniano queda as restringida a consideraciones lgico-formalistas -y
como tal puede resultar de cierta utilidad elucidatoria- pero es insufi-
ciente para realizar un anlisis de las relaciones efectivas de poder en
un nivel histrico o sociolgico. En funcin de esta limitacin, es nece-
sario considerar ahora una perspectiva terica que cuestiona la cone-
xin entre descentralizacin y democracia, no en un nivel formalista o
sistemtico, sino desde el punto de vista de la sociologa poltica.
En su clebre libro sobre los partidos polticos, Roberto Michells
expone la tesis de que los requerimientos tcnicos de las formas de or-
ganizacin moderna fomentan una tendencia inevitable hacia la oli-
garqua. Esta tendencia aparece incluso en organizaciones comprome-
tidas explcita y directamente con los ideales democrticos, pues las
necesidades de una toma rpida de decisiones y de una dedicacin de
tiempo completo a las actividades organizativas por sus dirigentes, aca-
ban por divorciar los intereses de la base de la organizacin de los de
su lite dirigente.t?
Michells estudi especialmente los sindicatos y partidos socialistas
de Europa de principios del siglo xx, pero afirmaba que los elemen-
tos esenciales de la "ley de hierro de la oligarqua" se extendan a to-
da forma moderna de organizacin. "Quien dice organizacin dice
oligarqua." Al igual que Weber, Michells consideraba que el Estado
moderno tiende naturalmente hacia el centralismo burocrtico y que
el partido poltico, como forma moderna de organizacin, tiene mu-
chos rasgos comunes con el Estado. Ambas organizaciones necesitan
una burocracia fuerte que se oriente naturalmente hacia la centraliza-
cin, sobre la base de que es necesaria cierta unidad administrativa para
la conduccin rpida y eficiente de los asuntos pertinentes." Pero la
orientacin burocrtica no es compatible con la libertad individual y la
participacin democrtica porque "la burocracia es el enemigo jurado
de la libertad individual y de toda iniciativa audaz en materia de polti-
ca in terna". 39
Partiendo de estos supuestos, Michells tena que cuestionar nece-
sariamente la tesis de la "congruencia" entre descentralizacin y de-
mocracia, sobre el fundamento sociolgico de que los esfuerzos por la
37 Roberto Michells, Lospartidos poltiros, 2 ts., Buenos Aires, Amorrortu, 1969.
38 /bid., t. 1, p. 215.
39 Ibid., t. 1, p. 216. Michells cita a este respecto el discurso de la participacin de
Alfred Weber en el congreso de la Verein.f.r ~ l t en Viena, 1909.
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECnVA TERICA 355
descentralizacin no podran constituir excepcin o salida a la "ley de
hierro de la oligarqua". Si bien la idea de la descentralizacin en ge-
neral implica "un intento de rebelin contra la autoridad suprema del
ejecutivo central", sera un grave error pensar que esos movimientos'
centrfugos son el fruto de las tendencias democrticas de las masas. El
origen de esos movimientos es ms bien de carcter antidemocrtico
pues, en muchos casos, provienen de la falta de simpata de los lderes
regionales por una centralizacin nacional fuerte, porque prefieren
retirarse a gobernar autoritariamente sus propias esferas locales de ac-
cin antes que subordinarse a una autoridad central. En muchoscasos
el lder local, "por ser incapaz de gobernar todo el pas, prefiere go-
bernar su casa, pues considera que es mejor reinar en el infierno que
servir en el paraso". 40
La tendencia hacia la descentralizacin poltica se haba manifes-
tado en Francia, Italia y Alemania a principios de siglo, no tan slo
entre los lderes de las organizaciones partidistas regionales sino tam-
bin entre los lderes rocales provinciales, comunales y regionales.
Sin embargo, esos movimientos representaban para Michells nica-
mente "un intento por repartir la autoridad, y por dividir las grandes
oligarquas en cierto nmero de oligarquas menores"." En Alema-
nia, por ejemplo, la persistencia de numerosos estados pequeos e in-
dependientes haba favorecido las tendencias descentralizadoras, y
en todos los partidos de las provincias, desde Bavaria hasta Hessen, se
afirmaba la autonoma frente al ejecutivo central de Berln. Esto, sin
embargo, no impeda "que cada uno de ellos ejerciera una autoridad
centralizada dentro de su propio dominio". Por esta razn, afirmaba
Michells, el "movimiento de descentralizacin que se manifiesta den-
tro de varios partidos socialistas, no est en pugna con el principio
esencial de la oligarquar.v ya que la tendencia a la descentralizacin
del gobierno del partido y la oposicin a una centralizacin nacional
o internacional "nada tienen que ver con el deseo de ms libertad in-
dividualt.f
Este autor poda observar que aunque en ciertos casos la autono-
ma de algunas regiones en Italia y Alemania haba fomentado la libe-
ralizacin democrtica, esto se deba ms a peculiaridades econmicas
e histricas de la regin que a un proyecto deliberado para obtener la
40 Ibid., t. 1, p. 224.
41 Ibid., p. 226.
ft Ibid., p. 225.
4! lbitl., p. 227.
356
DESCENTRALIZACIN
democracia por medio de la descentralizacin.e Apoyado en el anli-
sis de las peculiaridades regionales que condicionaban la accin de los
partidos polticos en Francia, Italia y Alemania, Michells conclua con
la siguiente expresin de su cuestionamiento de la tesis de la "con-
gruencia" entre la descentralizacin y la democracia:
Como lo hemos demostrado in extenso, las diversas tendencias hacia la
descentralizacin, que se manifiestan en casi todos los partidos naciona-
les, aunque alcanzan para evitar la formacin de una nica oligarqua gi-
gante, determinan la creacin de muchas oligarquas pequeas, cada una
de las cuales no es menos poderosa dentro de su propia esfera. El predo-
minio de la oligarqua en la vida partidaria sigue siendo indestructible.v
Ahora bien, aunque existen pruebas suficientes para demostrar
que el anlisis sociolgico de las tendencias oligrquicas de los parti-
dos polticos modernos de Michells fue sugerido y dirigido por Max
Weber
46
(al grado que el primero ha sido llamado un "alumno" del
44 tu, pp. 218-229.
45 ue; p. 229.
46 En la revista de ciencias sociales dirigidas por Weber, Michells public entre 1906
y 1908 tres artculos sobre la sociologa de los partidos polticos en Alemania, que seran
reunidos en su obra definitiva (1911). Vase R. Michells, "Die Deutsche Sozialdernokra-
tie. Parteimitgliedschaft und Soziale Zusammensetzung", en ArehivfUr Sozialunssenschaft
und Sozialpolitik, nm. 23, 1906, pp. 471-556; "Die Deustsche Sozialdemokratie im Inter-
nationale Verbande", loe. cit., nm. 25,1907, pp. 148-231, Y"Die oligarschischen Tenden-
zen der Gesellschaft", loe. cit.,nm. 27, 1908, pp. 73-135. Sin embargo, ya desde 1905, We-
ber haba editado y criticado un artculo sobre el mismo tema, complementndolo con
un proyecto alternativo de investigacin que adelantaba lo que Michells hara despus en
sus artculos y su libro clsico. Vase R. Blank, "Die soziale Zusarnmensetzung der sozial-
demokratischen Wahlerschaft Deutschlands", en ArchivfUrSozialunssenschaft und Sozialpoli-
tik, nm. 20, 1905, pp. 507-549, YM. Weber "Bemerkungen im Anschluss and den vortste-
henden Aufsatz", ibid., pp. 550-553. En este pequeo artculo, Weber anunciaba que era
urgente estudiar la estructura organizativa, la composicin social, la ideologa y ellideraz-
go de los partidos socialistas europeos, lo cual podra hacerse con diez posibles puntos de
investigacin, entre los que sobresalan: "1) La relacin entre el liderazgo organizado del
movimiento obrero y las masas de sus dirigidos; 2) el efecto de los gruposno proletarios
dentro del partido, frente a la necesidad de atraer grupos no proletarios fuera del partido
durante las campaas electorales; [...] 5) la diferencia entre los miembros con educacin
superior y aquellos que, debido a barreras de clase social, no pudieron obtener educa-
cin superior; 6) tendencias universales de los partidos a convertirse en un fin en s mis-
mos frente a sus seguidores; 7) tendencia de los cuadros dirigentes (Partl!ipfrndner) de la
social democracia a oponerse a una direccin radical del partido; 8) inters de los sindi-
catos en seguir tcticas "conservadoras" en el partido; [oo.] 10) importancia de las opera-
DESCENTRAUZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECnVA TERICA 357
segundoj-? es necesario sealar que, a pesar de las semejanzas existentes
entre los dos autores, hay por lo menos una diferencia fundamental en su
respectiva visin del futuro de la democracia en un mundo burocratizado.
Michells y Weber coinciden tanto en su cuestionamiento sociolgi-
co de la tesis de la "congruencia" entre democracia y descentraliza-
cin, como en que el socialismo es la va de la salvacin para llegar a la
democracia.v Pero mientras el primero no vea salida factible a la "ley
de hierro de la oligarqua", y por lo mismo consideraba que no haba
ninguna forma posible de alcanzar la democracia en las condiciones
sociales de la modernidad, Weber vea en el fortalecimiento de las ins-
tituciones y las prcticas parlamentarias el medio para lograr el desa-
rrollo de la democracia en la vida moderna. La ley de hierro de la oli-
garqua es verificable en el mbito de la organizacin interna de los
sindicatos y los partidos polticos y, en esto, Michells tena razn. Pero
lo que l no consider fue la posibilidad, prevista primero por Weber y
posteriormente por Schumpeter, de que la pluralidad de estructuras
partidistas y su competencia mutua por la captacin del voto de un
amplio electorado provocara a la larga el fortalecimiento de la demo-
cracia, no en la organizacin partidista, sino de todo el sistema polti-
CO.
49
Por otro lado slo un fuerte control parlamentario limitara los
excesos de la burocracia estatal para poder salvaguardar las condicio-
nes de existencia de una democracia poltica."
ciones cotidianas y las cuestiones tcticas tales como la huelga general, cambios al progra-
ma y cuestiones tericas" (pp. 551-553). La correspondencia Weber-Michells, en propie-
dad de Wolfgang Mommsen, permite reconstruir la forma en que el primero fue supervi-
sando y asesorando paso a paso la investigacin del segundo. Vase Wolfgang Mommsen,
"Max Weber and Roberto Michells", en Archives Europennes deSoaologie, nm. 22, 1981,
pp. 101-116, YW. Mommsen, Max Weberund dieDeutschePolitik: 1890-1920, 2a. ed., Tubin-
ga, Mohr, 1974, pp. 111-121.
47 W. Mommsen, Max Weberund die Deutsche Politik... , op. cit., p. 111.
4ll Weber coincida con Michells en que: "Cualquier pensamiento que estipule que el
socialismo producir una liberacin del hombre por el hombre, est afirmando una uto-
pa", carta de Weber a Michells, 4 de agosto de 1908, citada por Mommsen, op. cit., p. 421.
49 M. Weber, "Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemn", op. cit.,
pp. 138-146; "Sistema electoral y democracia en Alemania", op. cit., pp. 214-217, YEcono-
ma y sociedo4, op. cit., pp. 138-746. Schumpeter desarroll la misma idea aos despus y
la hizo clebre con el nombre de 'Teora realista de la democracia"; vaseJ. Schumpe-
ter, Capitalism, Socialism and IJemopracy, Nueva York, Harper & Brothers, 1942, obra que
recupera el contenido de varios artculos de Schumpeter pQblicados en la revista de
Weber, de la que fue coeditorde 1917 a 1933.
50 M. Weber, "Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemn", op. cit.,
pp. 155-159. Y"Sistema electoral ydemocracia en Alemania", op. cit., p. 214. Conviene
358
DESCENTRALIZACIN
Weber logr relativizar as su exasperacin frente a la expansin
del proceso burocrtico en los partidos polticos y aprendi a recono-
cer algunas de sus posibles ventajas. Los procedimientos internos de
las maquinarias partidistas podran no ser plenamente democrticos,
pero al orientarse los partidos a la competencia para ganar un amplio
electorado, tendran que prepararse para la responsabilidad de un li-
derazgo nacional y, con ello, fortaleceran el proceso democrtico ge-
neral de manera ms eficaz y segura que si quedaban al margen del
Parlamento y la contienda electoral en calidad de meros grupos oposi-
tores, celosos de guardar su virginidad y pureza ideolgicas. 51 En las
condiciones sociales de la modernidad, la preservacin de la democra-
cia depende por lo tanto de la "nivelacin de los grupos dominados res-
pecto a los grupos dominadores burocrticamente articulados, los cua-
les pueden poseer (de hecho) una estructura autocrtica'V'' En otras
palabras, si se quiere salvaguardar una estructura democrtica global,
es necesario favorecer la presencia de una pluralidad de estructuras
burocrticas, partidistas o de otro tipo, que aglutinen diversos intere-
ses, sea o no democrtica su organizacin interna. Bajo estas circuns-
tancias, la:posibilidad de que la pluralidad competitiva de varias orga-
nizaciones burocrticas extendiera su influencia democrtica global a
los procedimientos organizativos internos era algo que, para Weber,
quedaba abierto: "En el sentido aqu apuntado, la 'democratizacin'
no debe significar necesariamente el aumento de la participacin acti-
va de los dominados en el dominio dentro de la organizacin conside-
rada. Esto puede ser la consecuencia del proceso aqu sealado, pero
puede no presentarse" (loe. cit.).
Por medio de esta perspectiva, Weber encontr una salida relativi-
zada a la "ley de hierro de la oligarqua", y con ello un punto crucial
de divergencia frente a la visin de Michells. No obstante, hay varios
aspectos planteados por el ltimo, no afectados por la salida alternati-
notar aqu que, al margen de su teora "pura" del Derecho, Kelsen tambin vea en el
parlamentarismo la nica forma realista de salvaguardar la democracia en el mundo
moderno; vase H. Kelsen, Esenciay valor de la democracia, Mxico, Editora Nacional,
1980, p. 50, donde afirma: "Aunque la democracia y el parlamentarismo no son idnti-
cos, no cabe dudar en sero -puesto que la democracia directa no es posible en el Esta-
do moderno- que el parlamentarismo es la nica forma real en que se puede plasmar
la idea de la democracia dentro de la realidad social presente". Esta obra apareci ori-
ginalmente resumida como artculo en la revista de Weber ("VomWesen und Wert der
Demokratie", ArchivJr So:i41:wissenschaft und Sut.i6lpolitilc, nm. 47, 1920, pp. 50-85).
!H M. Weber, "Sistema electoral y democracia enAlemania", op. cit., p. 193.
52 M. Weber, Economia y SlXi8dod, op. cit., p. 739.
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPEcTIVA TERICA 359
va propuesta por Weber, que merecen una ejemplificacin para enten-
der mejor la magnitud de su cuestionamiento a la tesis de la "con-
gruencia" entre la descentralizacin y la democracia.
El problema de las estructuras oligrquicas descentralizadas y el
carcter antidemocrtico de algunas tendencias descentralizadoras,
expuestos en el anlisis de Michells, resultan sumamente relevantes
para la situacin mexicana. El desarrollo del poder regional en Mxi-
co, en las instancias histricas en que el poder central se ha retirado,
no ha sido precisamente favorable a las prcticas democrticas, aunque
tampoco lo ha sido la tradicin centralista; podramos concluir que, en
sentido estricto, el proceso democrtico no es variable dependiente ni
de la centralizacin ni de la descentralizacin. La diferencia entre las
dos tendencias se halla ms bien en que la tradicin centralista favore-
ci el desarrollo poltico de Mxico como un Estado moderno, mien-
tras la tradicin centrfuga del regionalismo lo ha alejado de esa ins-
tancia.P .
La tendencia hacia la centralizacin poltica que se manifiesta en
Mxico despus de la Revolucin de 1910-1917, determin una dismi-
nucin del poder regional que haba quedado liberado en todo el pas
durante la etapa del movimiento armado. Hasta la fundacin del PNR
en 1929, en cada estado luchaban facciones personalistas por el con-
trol de gubernaturas y presidencias municipales de manera no institu-
cionalizada y antidemocrtica, La formacin del PNR institucionaliz la
lucha poltica, control la direccin y el reclutamiento poltico y res-
tringi el poder de los gobernadores. Los municipios y estados que ha-
ban gozado de cierta autonoma fueron recibiendo cada vez menos
recursos propios y se hicieron ms dependientes del gobierno federal
en obras pblicas, educacin y otros servicios sociales. Todo esto era
reflejo tanto de la institucionalizacin poltica llevada a cabo por el
PNR como de la expansin del poder de la administracin central, y
constitua la consolidacin de una etapa necesaria del desarrollo pol-
tico caracterizada por la concentracin del poder en una instancia
centralizada.
La etapa de desarrollo poltico de concentracin de poder afect
la forma de dominacin de los caciques regionales. Pero como lo han
55 Lorenzo Meyer considera que en Mxico se ha dado un proceso pendular entre
el centralismo yla dispersin yel localismo, donde la tradicin centralista ha sido bor-
bnica, porfiriana y prista; vase su artculo "Mxico en el siglo xx. La concentracin
del poder poltico", en M. Palacios (comp.), La unidad nacional en Amrica Latina: del re-
gionalismo a la nacionalidad, Mxico, El Colegio de Mxico, 1983, pp. 131-147.
360
DESCENTRALIZACIN
demostrado, entre otros estudios, los de los casos de San Luis Potos y
Veracruz, la resistencia al poder central tena muchas causas, ninguna
de las cuales puede atribuirse a un proyecto de democratizacin.v' por-
que la forma de dominacin era de carcter tradicional y carismtico
pero no democrtico. Es decir, las tendencias descentralizadoras de los
caciques regionales en Mxico eran contrarias al proceso de institucio-
nalizacin del proceso poltico pero, al igual que los casos analizados
por Michells en Europa, no respondan a un inters por la democrati-
zacin sino por perpetuar formas de dominacin oligrquica local.
En el mbito de las estructuras organizativas partidistas, tambin se
ha observado que la concentracin del poder fue una etapa necesaria
del proceso de desarrollo poltico y que los escasos intentos de demo-
cratizacin interna del partido oficial, a travs de un proyecto de des-
centralizacin, fracasaron porque la seleccin descentralizada de candi-
datos para puestos de eleccin popular no llevaba al fortalecimiento
del procedimiento democrtico, como se esperaba, sino ms bien a una
regresin de la vida poltica institucional al fomentar una participacin
poltica violenta que rebasaba los canales instituconales." Como resul-
tado de estos fracasos, la Ley Federal Electoral de 1951, que estuvo en
vigor hasta el 22 de diciembre de 1977, sell un sistema de seleccin in-
terna de los candidatos de los partidos polticos confirmando as la ley
de hierro de la oligarqua de Michells para el caso mexicano. Este giro
poltico fue necesario, sin embargo, porque el control de la maquinaria
partidista garantizaba, por medio de la concentracin del poder, una fase
necesaria del proceso de institucionalizacin en el desarrollo poltico
del pas. La descentralizacin poltica en ese momento hubiera fomen-
tado no solamente tendencias antidemocrticas locales, sino tambin, y
esto era realmente lo importante, una regresin del proceso de institu-
cionalizacin poltica porque "si se soltaba el control del mecanismo
partidario, se corra el riesgo de favorecer los intereses caciquiles de los
gobernadores y del gran capital provinciano"."
54 Romana Falcn, El agrarismo en Veracru.z: la etap6radical (1928-1935), Mxico, El Co-
legio de Mxico, 1977, y Revoltu:inY caciquismo; SanLuis Potosi 191().1938, Mxico, El Cole-
gio de Mxico, 1984; Enrique Mrquez, La casa deJs seores Santos; un cacicazgo en laHuas-
teca potosina, 1876-1910, tesis, Mxico, El Colegio de Mxico, 1979.
55 Luis Medna, Evolucinelectoral en el Mlxico contemptJrneo, Mxico. Gaceta infor-
mativa de la Comisin Federal Electoral, 1978, pp. 22-23, donde se refiere el fracaso de
la seleccin descentralizada de candidatos a puestos de eleccin popular en u n ~ u
to y Tamaulipas en 1947 y 1948.
56 ne; p. 25.
DESCENTRAUZAcrN YDEMOCRACIA: UNAPERSPECTIVA TERICA 361
stos son entonces algunos ejemplos extrados de la experiencia
mexicana que ilustran la relevancia del anlisis de Michells en su cues-
tionamiento radical de la tesis de la "congruencia" entre la descentrali-
zacin y la democracia. Pero estos ejemplos plantean tambin el pro-
blema de la perspectiva terica del desarrollo poltico que relativiza,
desde otros ngulos, la tesis de la "congruencia" y establece una dife-
renciacin en las etapas del desarrollo de un sistema poltico.
Partiendo del punto de vista de que el desarrollo poltico implica
cambios en la distribucin y expansin del poder en un sistema polti-
co, Samuel P. Huntington establece una secuencia de desarrollo donde
en una primera instancia es necesario socavar y disminuir los centros
de poder locales, estableciendo una centralizacin del poder en las
instituciones polticas nacionales; en una segunda instancia, la deman-
da participativa de nuevos grupos en el sistema poltico requiere su asi-
milacin en el sistema, lo que significa, de hecho, una expansin del
poder del mismo; finalmente, "en una tercera fase, muy posterior, esta
expansin puede permitir una nueva dispersin del poder dentro del
sistema'P? Cada una de estas etapas puede ser, bajo diferentes circuns-
tancias, la clave para definir en qu consiste el desarrollo poltico de
un sistema determinado. Dependiendo de la perspectiva relevante, se
puede definir as el desarrollo poltico -dice Huntington- en trminos
"de la concentracin, de la expansin o de la dispersin del poder
(... ] yen un punto u otro de la historia de un pas, cada uno constitu-
ye el desarrollo y presenta desafios a la adaptabilidad del sistema pol-
tico" (p. 145).
Fuera de establecer la tercera fase del desarrollo poltico como
caracterizada por la dispersin del poder originada en las demandas
de los grupos participativos y en el establecimiento de controles rec-
procos entre los grupos y las instituciones." Huntington no determina
con precisin bajo qu condiciones concretas puede ser necesaria la
etapa de dispersin del poder y de qu manera puede llevarse a cabo. '
Si es cierto que en un momento determinado la adaptabilidad poltica
de un sistema depende ya no de la concentracin sino de la expansin
y dispersin del poder, es necesario ver cmo ese proceso puede forta-
lecer las estructuras y procedimientos democrticos y qu tanto puede
identificarse a la dispersin con la descentralizacin del poder. En su
representacin de cmo la sociedad burocratizada de la modernidad
57 Sainuel P. Hqntington, op. cit., p. 145.
58
00., p. 146.
362
DESCENTRALIZACIN
requiere de una planeacin democrtica, Karl Mannheim abord pre-
cisamente este tipo de problemas.
PlANEACIN DEMOCRTICA YDISPERSIN DEL PODER
Desde la dcada de los aos treinta, Karl Mannheim consideraba que
en una poca de crisis social y econmica se hace patente la necesidad
impostergable e inevitable de la planeacin en la vida moderna. El di-
lema contemporneo ya no es el de "planeacin" versus "no planea-
cin", sino qu tipo de planeacin es preferible y para qu objetivos.
Tanto la visin pesimista del fascismo como la "esperanza utpica del
marxismo" aparecieron como respuesta a una crisis de desintegracin
social y tuvieron xito en conseguir apoyo masivo a la idea de que la
planeacin totalitaria representa la nica solucin de la crisis. Sin em-
bargo, Mannheim crea que una respuesta alternativa a la crisis puede
venir de una planeacin democrtica para la libertad, aun cuando sta
sea ms compleja y dificil de obtener y preservar que una planeacin
totalitaria para la conformidad.r"
Puesto que la presencia del Estado es necesaria en toda una serie
de aspectos de la vida social y econmica del mundo moderno, la pla-
neacin es ineliminable. Es necesario edificar un nuevo sistema social
mediante la planeacin para la libertad sujeta al control democrtico
que, en sus aspectos concretos y especficos, debe consistir, segn
59 El Mannheim que nos ocupa en este ensayo no es tanto el autor de Ideologa y
utopa (1929) y de otros trabajos de sociologa del conocimiento elaborados en Heidel-
berg durante la Repblica del Weimar (publicados en buena parte en el Archivfilr So-
zialunssenschaft und Sozialpolitik) , como el que emigra a Inglaterra en 1933, a conse-
cuencia de su expulsin de la Alemania nazi, y formula proposiciones concretas de
planeacin democrtica para superar tanto la crisis de desintegracin social como la
amenaza de la planeacin totalitaria. A partir de 1935, las ideas de Mannheim a este
respecto aparecieron principalmente en los siguientes trabajos: Mensch und Gesselschaft
im Zeitalter des Umbaus, Leiden, 1935 (trad. esp. El hombreY la sociedad en la poca de la cri-
sis, Buenos Aires, La Plyade, 1969), Man and Society in an Ag'l! 01Reamstruction, London
Routledge and Kegan Paul, 1940, versin inglesa muy modificada y aumentada del tex-
to alemn (trad. esp. Libertad y planificacin social, Mxico, Fondo de Cultura Econmi-
ca, 1944), YLibertad, poderYplanificacindemocrtica, de la misma editorial, 1953 (trad.
del original en ingls, 1950). Descripcin de la evolucin intelectual de Mannheim yde
las razones para el cambio de problemtica a partir de su migracin a Inglaterra en
Gunter W. Remmling, La sociologa de Ko.rl Mannheim, Mxico, Fondo de Cultura Econ-
mica, 1982, pp. 143-178.
DESCENTRAlJZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTIVA TERICA 363
Mannheim, en una "planificacin el equilibrio entre la centraliza-
cin y la dispersin del poder".60
Mannheim establece as que las condiciones de la democracia en
el mundo moderno no pueden hacer a un lado los requerimientos
realistas de cierto tipo de planeacin, y que esto slo puede lograrse
dentro de un marco centralizado aunque orientado hacia un equili-
brio con la dispersin del poder. En otras palabras, la democracia es
compatible con la centralizacin y, en las condiciones modernas de las
necesidades del Estado, no es realista aspirar a una estructura descen-
tralizada.
Para ser efectiva, la planeacin para la libertad debe estar centrali-
zada pero sujeta a un control democrtico proveniente de la disper-
sin del poder en varios arreglos institucionales. El control parlamen-
tario es el control de los controles mediante mtodos democrticos,
pero tambin existen otros arreglos institucionales operando en la
misma direccin, como son el equilibrio funcional de poderes y el ma-
nejo de una opinin pblica responsable." Mannheim considera as
que la planeacin centralizada y controlada democrticamente consti-
tuye la frmula para que queden garantizadas centralmente la libertad
y la democracia y, por eso, no tiene sentido destruir o socavar los pun-
tos dominantes centrales, sino procurar tan slo la incorporacin de la
autoridad central planificadora al plan mismo.
En la etapa ms elevada, la libertad slo puede existir cuando est asegu-
rada por la planificacin. No puede consistir en limitar los poderes del
planificador, pero s en una concepcin de la planificacin que garantice
la existencia de formas esenciales de la libertad mediante el plan mismo
[... ] Como ya hemos dicho, en la etapa de la planificacin la libertad slo
puede quedar garantizada si la autoridad que planifica se incorpora al
plan mismo. Ya sea un individuo, o un grupo, o una asamblea popular, la
autoridad soberana ha de estar obligada por un control democrtico a de-
jar en su plan ancho campo para la libertad una vez que han sido coordi-
nados los instrumentos para influir la conducta humana; [por un lado]
deben incluirse en el plan mismo garantas constitucionales de la liber-
tad, [pero por el otro] la libertad slo puede ser asegurada por la direc-
cin estratgica desde los puntos dominantes y no por su destruccn.w
60 K. Mannheim, Libertad, poderyplaniftcacWn democrtica, op. cit., p. 51.
61 K. Mannheim, Libertady planiftcacWn sodal; op. cit., pp. 337-338.
62 ue; pp. 384-385.
364
DESCENTRAUZACIN
El problema de la libertad en la sociedad moderna queda replan-
teado as como la creacin de zonas libres dentro de la estructura pla-
nificada: "Siempre que sea posible y el plan no se ponga en peligro,
deben hacerse toda clase de esfuerzos para mantener la forma prima-
ria de la libertad de adaptacin individual"."
Mannheim presenta el caso de Inglaterra para demostrar cmo la
libertad y la democracia no son incompatibles con una fuerte centrali-
zacin, ya que este modelo constitucional es incluso extrapolable a
otra instituciones, como la BBC que tradicionalmente ha sido "un expe-
rimento muy prometedor encaminado a resolver el problema de un
servicio de comunicaciones centralizado, segn tendencias democrti-
cas".64 Puesto que la planeacin exige una concentracin de la autori-
dad, la libertad en Gran Bretaa queda garantizada por un control de-
mocrtico mediante los recursos parlamentarios y por eso mismo hay
que fortalecer, y no debilitar, la supremaca del Parlamento y la res-
ponsabilidad del Gabinete: "El ejemplo de Inglaterra demuestra as
que la democracia y la libertad no son incompatibles con una fuerte
centralizacin; en realidad se ha dicho acertadamente que el poder en
Inglaterra se ha hecho responsable ante el pueblo mediante la centra-
lizacin".65
Ahora bien, aunque Mannheim insistir en que este tipo de pla-
neacin deber darse sobre las "mximas" de que, primero, solamente
un fuerte gobierno centralizado puede llevar a cabo la planeacin y
de que, segundo, la centralizacin es necesaria, pues la coordinacin de
las distintas medidas es esencial para la planeacin, tambin repetir
insistentemente y con todo tipo de argumentos que, en tercer lugar,
"la centralizacin en una sociedad planificada es esencial nicamente
en cuanto a ciertos asuntos de capital importancia poltca'v"
Esto quiere decir que siempre que est justificado, las autoridades
centrales debern delegar el poder de adoptar decisiones a las autori-
dades locales, para reforzar la autonoma local y con ello un proceso
democrtico que "tratar de fomentar la independencia y la iniciativa
popular siempre que sean compatibles con la planificacin".67 Pero es-
to no debe verse como un proceso de descentralizacin, contradicto-
rio con los requisitos centrales de la planeacin sino como un mero
63 !bid., p. 385.
64 K Mannheim, Libertad, poderyplanificacin democrtica, op. cit., pp. 145 Y173-175.
63 !bid., p. 147.
6& tu, p. 147.
67 tu, p. 148.

medio de dispersin del poder para estimular la iniciativa individual y
desarrollar en la colectividad un sentimiento de identificacin con su
gobierno y su plan. De esta forma, el dilogo entre las autoridades cen-
trales y locales servir de puente para cruzar el vaco entre las abstrac-
ciones de la planeacin en gran escala y las realidades cotidianas ex-
perimentadas por los ciudadanos individuales. Esta idea de cmo la
dispersin de poder puede darse, dentro de una estructura centraliza-
da, lleva a la cuarta "mxima" de Mannheim para la planeacin de-
mocrtica, segn la cual, en una sociedad democrticamente planifi-
cada, "el gobierno y la comunidad ya no son entidades separables"
(loe. cit.).
En cuanto a la prctica de este tipo de planeacin, Mannheim con-
sidera que sta deber implicar el servicio social del Estado en toda
una serie de reas de la vida social, tales como el control centralizado y
democrtico de los medios de comunicacin y la educacin para obte-
ner la concientizacin general de la necesidad de una planeacin de-
mocrtica. En el mbito econmico, el papel de las autoridades cen-
trales no puede limitarse al control de los monopolios arbitrarios.
Tambin se necesita la competencia legal del gobierno en otras reas de
amplio significado, como el mantenimiento de la plena utilizacin de los
recursos de la produccin y del empleo. La meta de la estabilidad econ-
mica exige esfuerzos adicionales de los planificadores centrales: deben
ajustar la tasa de inters, controlar la inversin, ampliar las empresas p-
blicas, detener la prdida de recursos, redistribuir la riqueza y las rentas
mediante los impuestos, reforzar el consumo de masas, ampliar los servi-
cios sociales, eliminar el ciclo de negocios tradicional, impedir el desem-
pleo masivo, estabilizar los ingresos y mitigar la pobreza."
Por ltimo, la planeacin liberal de una sociedad industrial com-
pleja "presupone un cuerpo de funcionarios pblicos tcnicamente
competente, administrativamente centralizado y polticamente sa-
no",69 lo' cual puede lograrse con el desarrollo de controles democrti-
cos de la burocracia oficial para impedir la corrupcin administrativa y
la concentracin indebida de poder burocrtico. Al igual que Weber,
Mannheim considera en este punto que el control democrtico de la
burocracia no debe de ser exclusivamente parlamentario, sino que
68 Citado por Gunter Remmling, op. cit., p. 239. Vase tambin K. Mannheim, Li-
bertad, poder y planificaein dtmoatica,&J1. cit., pp. 153-162.
69 /bid., p. 167.
366
DESCENTRALIZACIN
tambin ayuda mucho el establecimiento de una pluralidad de buro-
cracias rivales para vigilarse entre s:
La competencia sublima con frecuencia el antagonismo y lo transforma
en crtica constructiva. Los funcionarios de un departamento rival pue-
den ser los mejores crticos del funcionario correspondiente. Conocen
los detalles de la profesin, y pueden penetrar fcilmente tras la cortina
del "secreto oficial". Adems, se puede ordenar la redaccin de informes
regulares y completos de los organismos administrativos, sobre asuntos de
inters no solamente para los organismos parlamentarios y los dirigentes
que toman las decisiones polticas, sino tambin para el pblico en general. 70
La frmula clave para obtener un apoyo masivo orientado democr-
ticamente para el logro de todos estos aspectos tiene que provenir, se-
gn Mannheim, de una reestructuracin de los valores y formas de so-
cializacin, no solamente de los funcionarios pblicos sino de toda la
sociedad en general. Por esta razn, Mannheim dedica enormes porcio-
nes de sus obras al diagnstico prescriptivo de cmo lograr la creacin
de nuevos actores sociales mediante valores orientados al desarrollo de
una personalidad democrtica que, por medio de la educacin, gene-
re una nueva integracin social adaptada a las condiciones de la vida so-
cial moderna.?' En otras palabras, la planeacin democrtica tiene que
apoyarse necesariamente en una renovacin moral de la sociedad.
Al llegar a este punto, Mannheim se ubica voluntariamente no en
la tradicin sociolgica alemana de sus aos de formacin en el Hei-
delberg de la repblica del Weimar dominada por la figura de Max
Weber, sino en el de la tradicin sociolgica francesa de los "ingenie-
ros sociales" que arranca con Saint-Simon y alcanza su mxima expre-
sin en Comte y Durkheim. El problema de cmo los "planificadores
sociales" deben orientarse hacia la creacin de nuevas estructuras nor-
mativas para generar una solidaridad orgnica acorde con las necesi-
dades de la integracin social de un nuevo tipo de sociedad, ser pre-
sentada por Mannheim en trminos de un esfuerzo originado en el
proceso democrtico, pero que, no obstante, tiene innegables reso-
nancias de la tradicin sociolgica francesa.
Este proyecto presentar as muchos flancos al tipo de crticas que
considera sumamente arriesgado el intento de establecer una "planea-
70 !bid.,p. 170.
71 !bid., pp. 213-372; Mannheim, Libertad 'Jplanificacinsocial, op. cit., pp. 202-333,
Diagnstico de nuestro tiempo, op. cit., passim.
DESCENTRAliZACIN YDEMOCRACIA: UNAPERSPECfIVATERICA 367
cin de la ideologa", aun cuando sta busque fundamentarse en un
proceso democrtico. En la perspectiva de Max Weber, por ejemplo, las
instituciones parlamentarias son la clave para alcanzar la democracia,
pero sta no puede quedar sujeta a un pretendido proyecto de planifi-
cacin premeditada. En la tradicin del racionalismo crtico, Karl Pop-
per afirma por su lado que, para que sea verdaderamente democrtico,
todo proyecto de planeacin debe ser propuesto como una mera "con-
jetura" tentativa que est sujeta a las posibles "refutaciones" y modifica-
ciones que presenten los distintos individuos o sectores que se vean
afectados por la aplicacin abstracta de un plan econmico, ideolgico
o administrativo,72 lo cual contradice todos los presupuestos de centrali-
zacin necesaria propuestos por Mannheim. Por ltimo el filsofo in-
gls Isaiah Berlin se manifestaba, por la misma poca en que apareci
el ltimo libro de Mannheim, en contra de los peligros de cualquier
proyecto de planeacin que se legitime en las caractersticas tecnolgi-
cas de la poca moderna, yaque eso tendera a volcarse, a la larga, en una
justificacin para un nuevo tipo de tolerancia antidemocrtica. Para
Berlin, el progreso tecnolgico parece demandar, ciertamente, la racio-
nalidad y la necesidad de un plan, slo que "la ansiedad por alcanzar el
xito de un tipo particular de sociedad planeada inclina naturalmente
a los planificadores a buscar el aislamiento de fuerzas peligrosas, que,
por ser incalculables, pueden poder en peligro el plan"." Segn Berlin
no podemos ni debemos sacrificar los avances tecnolgicos, ni un mni-
mo de bienestar social, pero tampoco los principios democrticos que,
por otro lado, no pueden planearse; por eso, lo que necesitamos -dice
en el mismo ensayo- es
una aplicacin menos fantica y mecnica de principios generales, por
ms racionales y correctos que puedan parecer, y una aplicacin ms cau-
telosa, menos arrogante y confiada de soluciones generales aceptadas y
probadas a casos individuales no examinados, [para lograr] un rompi-
miento-saludable con el exceso de control en las vidas humanas en una
poca de planificacin social y tecnologa (p. 40).
En sntesis: puesto que ninguna solucin es infalible y puede estar
garantizada contra el error, ninguna disposicin puede ser definitiva;
'12 Karl Popper, Conjeturas y refutaciones. El desarrollo del conocimiento cientfico, Buenos
Aires, Paids, 1983, pp. 57-93 Y403-425.
75Isaiah Berlin, "Political Ideas in the Twentieth Cennuy", en su libro Four Essays on
Liherty, Oxford, Oxford University Press, 1969, p. 39 (tambin Foreign Affairs1950, ao en
que aparecila obra pstumade Mannheim, Libertad, poder'Jplanijicaci6n democrtica).
368
DESCENTRALIZACIN
con esto Berlin socava el punto de partida de la legitimidad de la pla-
neacin democrtica centralizada propuesta por Mannheim.
A pesar de estas limitaciones, el proyecto de Mannheim merece deteni-
da atencin no tan slo por ser uno de los esquemas ms elaborados para
poner en entredicho la tesis de la "congruencia" esencial entre descentrali-
zacin y democracia, sino tambin porque contiene muchas observaciones
acertadas sobre cmo la dispersin del poder no tiene por qu ser contra-
dictoria con una estructura centralizada. La dispersin del poder, entendi-
da como una difusin del mismo para la creacin de una estructura plura-
lista, puede operar, segn Mannheim, dentro de una organizacin
centralizada en donde la libertad y la democracia quedan garantizadas por
arreglos y controles institucionales centralizados. Este enfoque es particu-
larmente relevante para sistemas que yatuvieron en la fase de su desarrollo
poltico una concentracin y una expansin del poder. La dispersin
del poder deber verse ahora como el elemento definitorio de una nueva
etapa de diferenciacin social del desarrollo poltico, especialmente acor-
de con sistemas que no contaron con una estructura originalmente des-
centralizada y que alcanzaron su formacin como Estado-nacin en trmi-
nos de una concentracin necesaria del poder. A diferencia de la escueta
descripcin de Huntington de la etapa de dispersin del poder como crite-
rio definitorio del desarrollo poltico, el enfoque de Mannheim presenta
toda una serie de condiciones concretas para llevar a cabo tal proceso bajo
el presupuesto clave de que democracia, planificacin, dispersin del po-
der y centralizacin no son nociones excluyentes y contradictorias entre s
sino que, por el contrario, pueden ser compatibles y complementarias.
Pero quiz la razn coyuntural ms importante para prestar aten-
cin en Mxico a las ideas de Mannheim, radica en que presentan sor-
prendentes "afinidades electivas" con el discurso ideolgico y varios as-
pectos del proyecto de gobierno de Miguel de la Madrid. Por eso
mismo, las propuestas concretas de Mannheim pueden servir para
comprender la congruencia interna, los alcances y lmites que presen-
tan algunos aspectos de ese proyecto de gobierno. No es posible dete-
nerse aqu en un anlisis de estas coincidencias, pero baste decir que
los nuevos artculos 25 y 26 de la Constitucin mexicana, que entraron
en vigor en febrero de 1983 y que establecen la rectora del Estado y el
sistema nacional de planeacin democrtica, resultan compatibles con
el esquema de defensa del centralismo democrtico propuesto por
Mannheim y son, por el contrario, difcilmente conciliables con un
programa de descentralizacin.o Por otra parte, es muy importante su-
74 El nuevo texto delartcuk> 26 de la Constitucin estipula un proyecto de planea-
DESCENTRALIZACIN YDEMOCRACIA: UNA PERSPECTNA TERICA 369
brayar que la crtica weberiana a este proyecto de gobierno radicara
no slo en exponer todas las dificultades y peligros que presenta cual-
quier propuesta de planeacin ideolgica, sino tambin en considerar
que si el objetivo de democratizacin es realmente prioritario, enton-
ces ste es alcanzable por medio del fortalecimiento del Parlamento,
del respeto a las elecciones, de la consolidacin de un pluralismo par-
tidista y no por medio de ningn "sistema" de planeacin democrtica
o algn programa de descentralizacin.
Traducido a las condiciones polticas del Mxico contemporneo,
esto quiere decir que la democracia sera alcanzable mediante un pleno
respeto a la aplicacin real y efectiva de la reforma poltica y no por me-
dio de un proyecto de descentralizacin que desva la atencin del
meollo del problema democrtico en Mxico: respeto a las elecciones
y aceptacin de un verdadero pluralismo poltico como expresin de
una nueva fase de la dispersin del poder entendido como el criterio
definidor del desarrollo poltico en las condiciones actuales. El proyec-
to de descentralizacin puede ser deseable por razones instrumentales
de eficiencia, aun cuando en este caso podra entrar en conflicto con
los objetivos generales de la planeacin, pero resulta desorientador y
confuso si se le presenta como expresin, condicin necesaria o mto-
do para lograr la democracia.
cin democrtica con un claro sesgo centralista, porque el Estado queda encargado de
la organizacin del mismo y el Ejecutivo establece los procedimientos de participacin y
consulta popular. El artculo 26 dice: "El Estado organizar un sistema de planeacin de-
mocrtica del desarrollo nacional [...] Los fines del proyecto nacional contenidos en esta
Constitucin determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser democrti-
ca. Mediante la participacin de los diversos sectores sociales recoger las aspiraciones y
demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Ha-
br un plan nacional de desarrollo al que se sujetarn obligatoriamente los programas
de la Administracin Pblica Federal. La ley facultar al Ejecutivo para que establezca
los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistema nacional de pla-
neacin democrtica y los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y eva-
luacin del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinar los rganos res-
ponsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo federal coordine
mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concier-
te con los particulares lll!! acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin". El sesgo
centralista tambin se advierte en la definicin de rectora del Estado (Alt 25): "El Es-
tado planear, conducir. coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y He-
VlU"a cabo la yfomento delas ac.tividades.que <lemande el inters, gene-
ral en el libertades que otorga esta Constitucin".Vase el anlisis de las
nuevas reformas en]. F. R.oo Massieu y DiegoValads (comps.), Nuevo tlmchoconstitu-
M!oo.Pona, 1933.
370
DESCENTRALIZACIN
SNTESIS y CONCLUSIONES
En la tradicin de la filosofa poltica el tema de la democracia siem-
pre ha ocupado un lugar central. Sin embargo, la forma de concep-
tuacin de este problema y la discusin valorativa acerca de su desea-
bilidad en las condiciones de la modernidad han estado configuradas
en mayor medida por el peso de la evidencia sociolgica en la teora
democrtica contempornea antes que por lo que lo estuvieron en la
filosofa poltica clsica. La evidencia sociolgica, como lleg a afir-
mar Max Weber, tiende a ser cada vez ms relevante y crucialmente
configurativa incluso para los problemas ms abstractos de la teora
poltica. Si los filsofos polticos tradicionales buscaban justificar con
argumentos a priori el tipo de sistema que les hubiera gustado ver
realizado, el socilogo poltico contemporneo se pregunta ms bien
qu tipo de sistema es posible, bajo qu tipo de condiciones y con qu
clase de probables consecuencias. En realidad no importa si el soci-
logo comienza con un punto de vista prescriptivo, ya que ste ir con-
figurndose y modificndose en relacin con la evidencia que mane-
je, tanto acerca de las posibilidades cuanto de las consecuencias de un
problema determinado.
En funcin de estas consideraciones, podemos extraer ahora las si-
guientes conclusiones principales de las ideas y puntos de vista expues-
tos en este trabajo:
1) La democracia y la descentralizacin son dos nociones que no
se implican recprocamente en el plano sistemtico-conceptual, aun
cuando puedan coincidir en circunstancias histricas y sociales parti-
culares.
2) La democracia no es una variable dependiente ni de la descen-
tralizacin ni de la centralizacin, puesto que existen casos concretos
de democracias centralizadas y autocracias descentralizadas. La demo-
cracia depende ms bien de otro tipo de condiciones y factores.
3) La coincidencia de democracia con descentralizacin se ha da-
do en aquellas instancias histricas en que se cont con una estructura
originalmente descentralizada, no creada por ningn proyecto de go-
bierno o planificacin premeditada. La centralizacin es muy fcil de
obtener, pero la descentralizacin resulta tarea muy dificil una vez que
el Estado nacional se ha configurado centralmente. La leccin de Toe-
queville radica en que demostr la coincidencia de democracia y des-
centralizacin en Amrica, al tiempo en que vea la imposibilidad de
exportar ese modelo a otras naciones, corno Francia, donde el Estado
nacional se haba consolidado centralmente. Tocqueville vea un pro-
.
yecto de descentralizacin aplicado en estos casos desde arriba, como
sumamente peligroso para el mantenimiento de la integridad estatal.
Por su parte, Max Weber no ocultaba su admiracin por la organiza-
cin descentralizada de Europa medieval ya que, gracias a sta, pudie-
ron desarrollarse los valores y el proceso de racionalizacin propio de
Occidente, pero como Tocqueville, Weber consideraba que esta coin-
cidencia se dio de manera original y espontnea y no fue creada por
ningn proyecto estatal. Desde la perspectiva weberiana, la democra-
cia en las condiciones modernas depende ms de la posibilidad de pre-
servar y fomentar una organizacin institucional pluralista-perfectamen-
te compatible con una organizacin centralizada- que de la creacin
deliberada de una estructura descentralizada. La lucha contra la ten-
dencia hacia el centralismo burocrtico depende ms del manteni-
miento de una pluralidad de organizaciones burocrticas que se opon-
gan y balanceen entre s, as como del parlamentarismo, y no tanto del
tamao de las instituciones o de un proyecto descentralizador.
4) La aplicacin de un esquema deliberado de descentralizacin a
partir de una organizacin estatal centralizada corre el riesgo, previsto
por la enunciacin de la "ley de hierro de la oligarqua" de Michells de
que se fomente no la creacin de organizaciones democrticas sino
pequeas estructuras oligrquicas al servicio de intereses autoritarios.
Para Michells no haba salida a esta "ley de hierro", pero para Weber la
solucin se basa en el fortalecimiento de las instituciones parlamenta-
rias como el medio ms adecuado para crear y mantener una organiza-
cin pluralista, que logre dinamizar el funcionamiento global de un
sistema democrtico.
El desarrollo poltico de un sistema determinado puede exigir, des-
pus de haber llevado a cabo un proceso de concentracin y expansin
del poder, una fase de dispersin del mismo, como consecuencia de los
requerimientos de adaptabilidad poltica frente a las demandas que
provengan de una estructura social diferenciada. La dispersin del po-
der, sin embargo, no debe confundirse con un proceso de descentraliza-
cin, ya que tambin puede definirse como la formacin de una organi-
zacin pluralista perfectamente compatible con un arreglo institucional
centralizado. De esta forma, la creacin de un sistema poltico pluri-
partidista, la canalizacin de una creciente participacin poltica por
medio de instituciones polticas pluralistas, flexibles y adaptables, el
desarrollo de una opinin pblica informada, crtica y diversificada y
el establecimiento de un sistema electoral que fortalezca la pluralidad
de posiciones polticas en el Poder Legislativo, constituiran tanto los
requisitos del proceso de desarrollo poltico en la fase de dispersin
372
DESCENTRALIZACIN
del poder, como el medio ms adecuado para alcanzar la democracia,
siempre que sta no se considere slo un medio instrumental de legiti-
macin ideolgica, y se vea real y autnticamente como un fin en s
mismo y como un objetivo prioritario.
5) Todo esto puede lograrse sin programas de descentralizacin
y sin proyectos de planificacin ideolgica. La democracia no puede
planearse, pues el fortalecimiento de una estructura poltica pluralista
implica que muchos aspectos del debate pblico y la toma de decisio-
nes quedan abiertos admitiendo la posibilidad de contradiccin y con-
flicto en las distintas posiciones y opiniones polticas. Un proyecto de
"parlamentacin", entendido de esta manera tan amplia, y que, por lo
mismo, no tendra que modificar un sistema presidencialista, es posi-
blemente el medio ms adecuado para llevar a cabo la consolidacin
de un arreglo institucional pluralista acorde con las exigencias de dis-
persin del poder reclamadas por el desarrollo y la adaptabilidad de
un sistema poltico complejo, evolucionado y diferenciado.
6) La descentralizacin administrativa puede llegar a ser una nece-
sidad deseable desde el punto de vista de la eficiencia y otros criterios
instrumentales. Pero, en tal caso, no debe confundirse con los princi-
pios y objetivos de un proyecto democrtico. Si ste es un objetivo au-
tntico y prioritario, y no slo un medio instrumental de legitimacin
para otros propsitos y fines, entonces puede .lograrse ms adecuada-
mente con formas, instituciones y medios que nada tienen que ver con
un esquema de descentralizacin. Si el proyecto democrtico se presen-
ta como un fin en s mismo, pero en realidad se le pretende utilizar so-
bre todo como medio instrumental de legitimacin para otros objeti-
vos, el elemento de comunicacin distorsionada, implcito en tal
procedimiento, acabar por hacerse evidente y anularse como medio
de creacin de legitimidad. Todo intento de creacin administrativa de
legitimidad se destruye a s mismo tan pronto el medio de su creacin
se hace evidente."
7) La realidad poltica mexicana parece necesitar en este momen-
to de una dispersin del poder para alcanzar una organizacin plura-
75 Tesis expuesta con gran precisin para los casos de pases capitalistas desarrolla-
dos porJTgen Habermas, Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo, Buenos Aires,
Amorrortu, 1975. Vase tambin las siguientes obras: Wolfe, 1M <te lalegiti-
midad,Mxico, Siglo XXI, 1980; Claus Offe, Stw"turproblemedes Kapitalistiehffl Staates,
Frankfurt, Suhrkamp Verlag, 1973, y y NikIas Th40rit der
Gesellsehajt und Sozialteehnologt. Was istet die Systemforschung't, Frankfurt, Suhrkamp
Vetlag,1974.
,
lista como medio ms adecuado para lograr la democracia. Por este ca-
mino, la fase de dispersin del poder no entra en contradiccin con el
sesgo centralista de los artculos 25 y 26, entre otros, de la Constitucin
mexicana y, por eso mismo, lo ms congruente sera no hablar de pro-
yectos de "descentralizacin". Quiz la expresin ms adecuada y con-
gruente para la ejecucin de un programa de descentralizacin admi-
nistrativa, llevado a cabo en funcin de criterios de eficiencia e
instrumentalidad, sera el de "desconcentracin" de funciones.
8) Finalmente, la tesis de la congruencia esencial entre democra-
cia y descentralizacin podra cuestionarse desde un punto de vista no
considerado en las posiciones tericas expuestas aqu, y consistira en
preguntarse si la disyuntiva real a la que se enfrenta en este momento
el gobierno mexicano no radica ms bien en orientarse, por un lado,
hacia una decisin autoritaria por la descentralizacin o, por otro, op-
tar por una decisin centralista en favor de la democratizacin efectiva
del sistema poltico por medio del pleno respeto a la aplicacin y eje-
cucin hasta sus ltimas consecuencias de la reforma poltica.
LA REFORMA DE DESCENTRALIZACIN
EN PER, 1978-1989*
JOS LUIS MNDEZ
La gran meta de la propuesta debe ser y ser
la regionalizacin y por Dios les digo y les
juro que los apristas en el poder y en el par-
lamento cumpliremos con regionalizar el
Per para hacerlo democrtico...
A1AN GARCA PREZ,
Lima, 28 de julio de 1987
De veras? -bostez Bermdez-. Aqu cam-
bian las personas, teniente, nunca las cosas.
MARIo VARGAS LLOSA,
Conversacin en la Catedral
INTRODUCCIN
La descentralizacin ha sido una de las reformas ms buscadas en el
mundo en las ltimas dcadas. Se le ha considerado una solucin al sub-
desarrollo, a la ineficiencia administrativa y al autoritarismo. Desafortu-
nadamente, en la mayora de los casos, la descentralizacin ha fracasa-
do.' Este artculo busca contribuir al entendimiento de las causas de este
fracaso mediante el estudio, en un marco comparativo, del proceso de
* La investigacin para este artculo fue posible gracias al apoyo de la Fundacin
Tinker y el Consorcio Universidad de Cornell-Unwersidad de Pittsbutgh. La Universi-
dad del Pacfico y la familia Parodi me hospedaron amablemente durante mi estancia
en Per. Agradezco tambin los comentarios de los doctores James Malloy, B. Guy Pe-
ters y Mitchel Selgsn, de la Universidad de Pittsburgh. El artculo se public original-
mente en ForolnterruJtitmal, vol. 31, nm. 1 (121),1990, pp. 88-119.
1 La literatura sobre deScentralizacin es inmensa. Algunas de las obras ms gene-
375
376
DESCENTRALIZACIN
formulacin de la reforma de descentralizacin en el Per en el periodo
1978-1989. Cmo podemos entender el proceso de formulacin de di-
cha reforma? Para responder a esta pregunta discutir algunos de los
enfoques para el anlisis del proceso poltico en Amrica Latina.
Los estudios sobre poltica latinoamericana han destacado en mu-
chas ocasiones el papel del Estado. Recientemente, la importancia del
Estado como actor y como institucin en los pases ms desarrollados
ha sido tambin subrayada. De hecho, toda una corriente, bajo la eti-
queta de "el nuevo institucionalismo", ha emergido como una de las
ms importantes dentro de la ciencia poltica anglosajona. Mi atencin
en este artculo se centrar entonces en discutir la manera como el Es-
tado puede influir en los procesos sociales. Para este efecto discutir
el papel desempeado por las lites estatales, las instituciones legales y el
tipo de rgimen. Argumentar que el proceso de formulacin de la re-
forma de descentralizacin en Per durante el periodo 1978-1989 puede
ser entendido con la ayuda del enfoque del "Estado politizado". En lugar
de poner el nfasis en el peso del Estado como actor o como institucin,
esta perspectiva considera al Estado como una entidad muy fragmenta-
da en donde el proceso de negociacin entre actores polticos se con-
vierte en la principal unidad de anlisis.
ste es un estudio de caso y por ende no es posible hacer generaliza-
cin alguna. Sin embargo, se busca mostrar que el Estado latinoamerica-
no puede ser menos "fuerte" de lo que se piensa, y destacar las posibili-
dades que ofrece el enfoque del Estado politizado para el estudio de
Amrica Latina. Este enfoque no niega la importancia del Estado en la
regin, lo que sera absurdo. Ms bien, busca destacar el alto grado de
fragmentacin de dicho Estado e intenta avanzar hacia una definicin
ms precisa del papel que ste desempea en ciertos procesos sociales.
En este artculo tratar tambin de responder a otras dos preguntas.
En orden decreciente de importancia, stas son: cmo podemos definir
y evaluar el contenido final de la reforma de descentralizacin? y cmo
podemos definir y evaluar la estrategia para llevar a cabo dicho reforma?
Voya responder a la primera pregunta argumentando que el carcter ex-
cesivamente uniforme de la reforma puede llevar a una relacin "esqui-
rales sobre los lmites de la descentralizacin en distintos pases son:P, AlIhfard, BTitish
Dogmatism and Freni:h Pragmatism, Londres, Allen and Unwin, L-. Hammergreen,
Dl!7Jelopment and thePolinesof Administrative Reform, Boulder, Westview 1983; L.
Graham, "Public Palicy and Administration in Comparativ4: en. H. Wiarda
(ed.), NewDirectms in ComparatiwPolitit:&, Boulder, Westview P.ress, L. ricard y R
Zarisld (eds.) e .$ulmatitmal pqlities .inthe 1980$,. Praegen-.
lA REFORMA DE DESCENTRALIZACIN EN PER, 1978-1989
377
zofrnica" entre las capacidades formalmente transferidas a las regiones y
los recursos otorgados a stas. En cuanto a la segunda pregunta, sosten-
dr que la estrategia de descentralizacin implic un tecnocratismo y un
centralismo excesivos, y que esto tuvo efectos contraproducentes.
El ensayo est dividido en tres secciones. En la primera presento algu-
nas consideraciones tericas relacionadas con la pregunta principal y con
las dos subordinadas. La segunda seccin se refiere al proceso de frmula-
cin de la reforma durante el periodo 1978-1985. En la tercera parte des-
cribo dicho proceso durante la presidencia de Alan Garca; tambin dis-
cuto el contenido de la reforma y la estrategia para su implantacin.
CONSIDERACIONES TERICAS
Elementos tericos para el entendimiento
delproceso deformulacin de la reforma
Cmo podemos entender el proceso de formulacin de la reforma de
descentralizacin en el Per? Existe una variedad de enfoques tiles
para responder a esta pregunta. Cada uno pone el nfasis en factores
diferentes (socioeconmicos, culturales, polticos, etc.), todos los cua-
les pueden afectar un proceso de reforma. Sin embargo, he decidido
concentrarme en explorar la influencia de los factores polticos sobre
el proceso de reforma. Tomo en consideracin tres enfoques: 1) el "es-
tatista"; 2) el institucional, y 3) el del "Estado politizado":
1) El enfoque estatista. En gran medida como reaccin al pluralismo
y marxismo tradicionales -que conceban al Estado como una "caja ne-
gra" que no vala la pena estudiar o como una entidad dependiente de
la burguesa o del sistema capitalista-, a fines de los aos setenta algu-
nos autores empezaron a destacar la importancia del Estado como un
actor independiente en los pases ms desarrollados. Uno de los pri-
meros en hacerlo fue Krasner, quien utiliz un enfoque "estatista" para
analizar la poltica exterior de Estados Unidos.! Un poco ms tarde,
aunque basado en una visin ms "individualista", Nordlinger destaca-
r la importanciade un enfoque centrado en el Estado para entender
los procesos polticos en varios de los pases ms desarrollados. En
.28. RawM4rUJls Investrltmts antlU.$.FQrfign
PolU" Prneeton, Princeton University Presa, 1978.
378
DESCENTRALIZACIN
1981 este autor seal que el Estado democrtico "es frecuentemente
autnomo en la traduccin de sus preferencias en acciones estatales",
aun cuando tales preferencias sean distintas a las de los grupos de la
sociedad civil con mayor peso pol tico.
3
La visin del Estado como un actor independiente ya haba apa-
recido en estudios sobre Amrica Latina antes del surgimiento del
enfoque estatista en Estados Unidos. As, autores como Newton, V-
liz o Wiarda haban hablado de la existencia de una tradicin jerr-
quica y centralista en Amrica Latina. Wiarda, por ejemplo, dira
que "Amrica Latina sigue siendo jerrquica, autoritaria[ ... ] corpo-
rativista y patrimonialista en su esencia"," Conceptos relacionados
con otras tradiciones de pensamiento, como la del "Estado burocr-
tico autoritario" de O'Donnell, no concibieron al Estado como alta-
mente independiente de la burguesa o del capitalismo; sin embar-
go, destacaron la existencia de una "dominacin burocrtica" sobre
la mayora de los grupos sociales, lo que hasta cierto punto haca re-
ferencia a la existencia de una unidad de comanda, ejercida jerr-
quica y racionalmente. .
2) El enfoque institucional. La reaccin en contra de los enfoques
centrados en la sociedad civil fue continuada hacia mediados de los
aos ochenta por algunos autores que comenzaron a insistir en la im-
portancia de las instituciones. En 1985, Skocpol, por ejemplo, destac
la importancia del Estado como actor, pero agreg que ste puede ser
ms importante como institucin, en tanto que "sus configuraciones
organizacionales, conjuntamente con sus patrones de actividad, afec-
tan la cultura poltica, fomentan ciertos tipos de formacin de grupos
y acciones polticas colectivas (y no otros) y hacen posible la emergen-
cia de ciertos temas polticos (y no de otros) ".5 Aunque el concepto de
"institucin" ha tenido diferentes significados, uno de los factores que
esta perspectiva subraya es el de las instituciones legales. En este senti-
do, una forma de visualizar las instituciones ha sido como un conjunto
E. Nordlinger, On the Autonomy 01the Democratic State, Cambridge, Harvard Un-
versity Press, 1981, p. 202.
4 Wiarda, en P. Klaren y T. Bossert (ed.), Promise ofDevelopment, Boulder, Westview
Press, 1986, p. 218. Puede decirse que los enfoques estatista e institucional deben mucho a
la literatura sobre el Estado en Latinoamrica. Para esto vase J. Migdal, "Studying the Po-
litics of Development and Change: The State of the Art", en A Finifter (ed.), Political Scien-
ce: The State oftheDiscipline, Washington, The American Political Science AlIsociation, 1983.
5 En P. Evans el al; Bringitlg the State Baclc In, Cambridge; Cambridge University
Press, 1985, p. 21.
LA REFORMA DE DESCENTRALIZACIN EN PER, 1978-1989
379
de reglas legales que "forman", o cuando menos afectan, las visiones de
los actores sociales, definen lo que es "apropiado" hacer y establecen los
lmites de la accin social."
La perspectiva institucional ha comenzado ya a ser aplicada de una
manera explcita en el estudio de los procesos polticos no slo de los
pases ms desarrollados sino tambin de los del Tercer Mundo. En
cuanto a Amrica Latina, recientemente autores como Valenzuela han
destacado la importancia de las instituciones legales y sealado la ne-
cesidad de ponerles mayor atencin."
Una versin ms precisa del enfoque institucional es la ofrecida
por aquellos autores que estudian los efectos del tipo de rgimen so-
bre las polticas gubernamentales." En estos estudios generalmente se
alega que los regmenes autoritarios tienden a conducir a polticas ms
unificadas y con mayores posibilidades de ser implantadas, mientras
que los regmenes democrticos, con una mayor dispersin de poder,
tienden a generar polticas ms descoordinadas.
3) El enfoque del Estado politizado. A diferencia de los anteriores, ste
no pone tanto nfasis en la "autonoma" del Estado o la fuerza de las
instituciones legales. Ms bien, se concentra en los procesos de nego-
ciacin entre los actores polticos. De acuerdo con este enfoque:
a) los actores sociales tienen una visin instrumental de las institu-
ciones polticas y por tanto las consideran "tentativas". Dichas institucio-
nes estn sujetas al cuestionamiento poltico de los actores y su recons-
truccin es vista no tanto como una violacin de principios sino como el
resultado de importantes confrontaciones. De hecho, todo acuerdo pol-
tico es tentativo ya que su adecuacin para la consecucin de fines po-
lticos es una necesidad constante;
b) as, la actitud de los actores hacia las instituciones o los acuerdos
tiende a cambiar con las circunstancias. El proceso de toma de decisio-
nes es muy fluido, abierto y errtico. Las polticas son seriamente afec-
tadas por el contexto poltico, los actores involucrados, la cambiante
6J.G. March yJ. P. Olsen, "The new Institutionalism: Organizational Factors in Po-
litical Science", en AmericanPolitical Science Review, nm. 78, 1984, p. 741.
7 A. Valenzuela, "Political Science and the Study ofLatin America", en C. Mitchel
(ed.), ChangingPerspectves in Latin American Studies, Stanford, Stanford University Press,
1988. Artculos basados en este enfoque han comenzado a proliferar en las revistas aca-
dmicas estadunidenses.
8 Vase por ejemplo S. Hughes y K. Mijeski, Politics and Public Policy in Latin Ameri-
ca, Boulder, WestviewPress, 1981, yJ.Sloan y K. Tedin, "The Consequences ofRegime
Type rorPubc PolicyOutputs", en Comparative PoliticalStudies, abril, 1987.
380
DESCENTRALIZACIN
naturaleza de los recursos a su disposicin y el asunto en discusin. Se
usa el trmino "politizado" para describir el proceso de interaccin pol-
tica, ya que ste no implica una confrontacin violenta ni una negocia-
cin ordenada;
e) los actores polticos tienden a guiarse por iritereses pragmticos
y de corto plazo." A pesar de la constante retrica, en la prctica dichos
intereses tienden a ser el producto de procesos de negociacin y de
contextos polticos inmediatos ms que de ideologas bien definidas u
objetivos institucionales de largo plazo. La definicin de los grupos,
los mbitos de negociacin y los intereses se realiza durante los en-
cuentros mismos. La sobrevivencia poltica de los actores -que puede
depender del resultado de sus decisiones- es una preocupacin cons-
tante y, en consecuencia, los actores tienden a disear polticas que
tengan resultados visibles e inmediatos.
d) el Estado desempea un papel central, pero no en el sentido de
imponer decisiones "desde arriba". Es central porque su presencia
abarca mltiples mbitos y porque los actores estatales gozan de mayo-
res instrumentos polticos para "empujar" los procesos sociales en una
direccin o en otra. Sin embargo, la capacidad del Estado para inducir
acciones colectivas "desde arriba" es muy limitada. Esto se debe cuan-
do menos a dos factores. Primero, una estructura estatal que tiende a
reflejar, ms que la institucionalizacin de jerarquas, la existencia de
diversas camarillas personalizadas orientadas a defender sus propios
privilegios, intereses y visiones, y segundo, la frecuente existencia de
actores no estatales con capacidad potencial para resistir las iniciativas
estatales por medio de una movilizacin social intensa (aunque sta
puede ser slo temporal). Existe entonces una cierta interdependen-
cia entre los diferentes actores, aun cuando dicha interdependencia
suela ser asimtrica, y las polticas estatales tiendan a reflejar en gran
medida los procesos de negociacin y las cambiantes alianzas entre di-
versos agentes.
Para Cardoso, por ejemplo, los funcionarios pblicos con mucha
frecuencia privatizan y controlan partes del aparato del Estado "casi
con interdependencia del gobierno"; o bien organizan "anillos buro-
crticos", esto es, pactos de grupos pblicos yprivados bajo el lideraz-
go de.algn funcionario del gobierno. 10 Para Malloy, las relaciones en-
9 Para un interesante estudio del pragmatismo poltico en Amrica. Latina vase B,
Ames, Politif;al SurviVQl: Poli#cians anPublic PoI$cy in LatinAmeric4, Berkeley, University
of California Press, 1
\0 F. H. Cardoso, "Sobre: la caraetetUaci
ll
de los regmenes :11
LA REFORMA DE DESCENTRAUZACIN EN PER, 1978-1989
381
tre los diversos actores estatales implican 'Juegos de suma cero" alrede-
dor de las fuentes de beneficios. El faccionalismo interno de las orga-
nizaciones se ha asociado a relaciones "personales" que surgen de la
necesidad de asegurar beneficios o proteccin y la consecuente forma-
cin de redes de intermediarios. Por estar basado en beneficios ms
que en abstracciones, este tipo de vnculos impide la extensin hori-
zontal y la institucionalizacin del poder; as, estas "camarillas" no pue-
den crecer mucho y por tanto la fragmentacin y las dificultades para
llegar a acuerdos tienden a mantenerse.'!
El enfoque del Estado politizado fue formulado para Amrica Lati-
na. Sin embargo, tiene muchos puntos en comn con una de las pers-
pectivas ms recientes e importantes dentro de la literatura de polti-
cas pblicas comparadas: la perspectiva de las "redes polticas". Esta
perspectiva sostiene que, dada la creciente dispersin y diferenciacin
funcional del Estado benefactor, las polticas pblicas tienden a refle-
jar la interaccin entre las organizaciones dentro de "redes" fluidas.
En consecuencia, las polticas son el resultado de la negociacin entre
varias organizaciones ms que del poder jerarquizado de los funciona-
rios a la cabeza del Estado o de las presiones de la sociedad civil. Estas
redes pueden ser de diferente naturaleza, y varias tipologas han sido
desarrolladas para capturar esta complejidad.P
Me he extendido ms en el enfoque del Estado politizado porque
creo que es til para profundizar en el estudio del proceso de formula-
cin de la poltica de descentralizacin en Per. Sin embargo, cabe se-
alar que esta perspectiva puede ayudarnos tambin a entender mejor
ca Latina", en D. Collier (ed.), El nuevo autoritarismo en Amrica Latina, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1985, pp. 49 Y54,
11 J. Malloy y M. Seligson (eds.), Authoritarians and Democrats: Regime Transition in
Latin America, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1987. Para la dinmica de las
relaciones personalizadas, vase E. Wolf, "Kinship, Friendship and Patron-Client Rela-
tions in Complex Societes", en S. Schmidt et al. (eds.), Friends, Followersand Factions,
Berkeley, University of California Press, 1977.
12 Para el enfoque del Estado politizado vase n.A. Chalmers, "The Politicized Sta-
te in Latin Amrica", enJ. Malloy (ed.) , Authoritarianism and Corporatismin Latin Ameri-
ca, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977. Algunas de las ideas del enfoque
son compartidas por Sloan en Public Policy in Latin America, Pittsburgh, University of
Pittsburgh Press, 1984. Para la perspectiva de las redes polticas vase B.G. Peters, "Po-
licy Networks and Public Policy", ponencia presentada en la Conferencia sobre Estruc-
turas Gubernamentales Contemporneas, Madrid, mayo de 1989, yM. M.Atkinson y
W.D. Coleman, "Strong States and Weak States; Sectoral Policy Networks in Advanced
Capitalist S'yStews"; en .8fitiMjtJflirtrlll ofPolilielll&itnce, nm. 19, 1989.
382
DESCENTRALIZACIN
la interpenetracin, complejidad y diversidad de las relaciones entre Es-
tado y sociedad, as como la fluidez de los procesos polticos en Amrica
Latina. Siempre y cuando sea usado como "tipo ideal", este enfoque
puede ser valioso para una mejor comprensin de muchas reas de la
poltica latinoamericana, la cual frecuentemente es slo vista a la luz de
la "dominacin" ejercida por el Estado o la burguesa sobre la sociedad.
En mi opinin, la importancia que se concede en los estudios de Amri-
ca Latina a estos dos ltimos actores ha hecho perder de vista los proce-
sos de negociacin e influencia mutua entre una multiplicidad de acto-
res, ninguno de los cuales es simple receptor pasivo de rdenes o fiel
seguidor de las reglas inherentes a las instituciones."
Con todo, el enfoque tiene sus limitaciones. En primer lugar, la exis-
tencia de relaciones recprocas no implica que no haya dominacin o que
los actores estatales no sean en muchas ocasiones los ms poderosos. De
lo que se trata es de enfatizar en que los actores estatales frecuentemente
no pueden imponer sus intereses tal y como lo desean, y que necesitan
entrar en procesos de negociacin que pueden tener efectos importan-
tes sobre las polticas gubernamentales. En segundo lugar, es posible
que el enfoque politizado sea ms til para el estudio de unas polticas,
periodos y pases que para el de otros. En tercer lugar, este enfoque no
debe ser considerado como "la explicacin" de los procesos polticos en
Amrica Latina, sino slo como uno de varios posibles tipos ideales.
Elementos tericos para la definiciny evaluacin del contenido
y la estrategia de la reforma de descentralizacin
Para definir y evaluar el contenido final de la reforma de descentraliza-
cin (nuestra segunda pregunta) es conveniente referirse a las tres for-
mas de descentralizacin que regularmente se distinguen en la litera-
tura sobre el tema. Estas son:
1) Desconcentracin, que implica la transferencia de funciones ad-
ministrativas de niveles centrales a niveles regionales de la estructura
administrativa del Estado.
2) Delegacin que sugiere la transferencia de la administracin de
alguna funcin ms o menos especfica hacia organizaciones que no
pertenecen estrictamente a la estructura administrativa regular (por
ejemplo las paraestatales).
13 Una obra que puede servir para entender mejor el papel desempeado por las. ins-
tituciones es la de A. Giddens, The ConstiIuIion o/SoQetj, Cambridge, Polity rres.", 1984.
383
3) Devolucin, que implica la creacin de unidades regionales con
amplia autonoma poltica del centro (por ejemplo los estados en una
estructura federal), ya sea mediante la transferencia de facultades pol-
ticas a entidades regionales ya existentes o por medio de la creacin de
dichas entidades.r' -
Definir y evaluar una reforma de descentralizacin no es tarea f-
cil. Las relaciones centro-locales incluyen distintas dimensiones en va-
rios mbitos; estas relaciones pueden ser polticas, administrativas, eco-
nmicas y sociales, y surgir en por lo menos cuatro mbitos: el de la
nacin, el del Estado, el de la regin y el de la localidad. Una reforma
de descentralizacin suele considerar diferentes cambios en estos dis-
tintos mbitos y dimensiones. El debate en torno de estos asuntos ha
sido largo y vago, ya que es muy dificil definir con precisin cada uno
de los mbitos y las dimensiones, la manera en que se relacionan y los
resultados de los diferentes tipos de relaciones entre ellos. En seguida
presentar algunos de los aspectos, problemas e implicaciones de una
reforma de descentralizacin, y tratar de formular algunos criterios
para su evaluacin.
En pocas recientes, muchos pases han propuesto la devolucin o
la desconcentracin de funciones hacia entidades regionales (algo co-
mnmente llamado "regionalizacin"). Aunque el concepto de regin
es dificil de definir, de lo que se trata por lo general es de crear entida-
des intermedias entre las unidades locales (como los municipios) y las
autoridades nacionales, asumiendo que ello resultar en una planifica-
cin ms eficiente, el surgimiento de economas de escala, mayor desa-
rrollo regional o mayor participacin en la toma de decisiones."
Sin embargo, a veces la regionalizacin no cumple con sus prome-
sas. Por un lado, las ganancias producto de economas de escala se re-
vierten despus de cierto punto por el aumento en los costos de ope-
racin. Con frecuencia, la eficiencia en la oferta de servicios vara de
acuerdo con el tipo de servicio yel mbito en el que se ofrece."
14 D. Rondinelli yA Nellis, "AssessingDecentralization Policies in Developing Coun-
tries: The Case for Cautious Optimism", en DeoelopmentPolicy RnMw, nm. 4, 1986.
15J. Padua y A. Vanneph, "Introduccin", en]. Padua y A. Vanneph (eds.), Poder 10-
cal, poderregional, Mxico, El Colegio de Mxico-cEMCA, 1986, p. 17; J. Borja, "Descen-
tralizacin una cuestin de mtodo", en RnJistaMexicana de Sociologa, nm. 4, 1984, p.
18; D. Krane, "Does the Federal Unitary Dichotomy Make Any Dfference", en Picard y
Zariski, op.cit., p. 48, YR. Riddell, Policy, Nueva York, Martin's
PreSs,.I985, p.209.-
16 B. G.peters,_ The politiQo/Bureaucracy, Nueva York, Longman, 1984, p. 124.
384
DESCENTRALIZACIN
En algunas ocasiones la regionalizacin ha implicado una visin
de las autoridades centrales o nacionales opuesta a los mejores intere-
ses de las provincias. Sin embargo, se ha dicho que en realidad slo di-
chas autoridades pueden asegurar el desarrollo de las regiones, en
particular de las menos desarrolladas, y asegurar as una mayor igual-
dad regional. En consecuencia, no debe asumirse que las relaciones
entre las autoridades centrales y las regiones son inherentemente con-
tradictorias; an ms, el centralismo no siempre denota "lejana" o ine-
ficiencia y puede ofrecer mayor justicia y una mejor supervisin de las
decisiones ya que la responsabilidad de stas suele ser ms clara, mien-
tras que la descentralizacin puede acarrear problemas para la defini-
cin de dicha responsabilidad.!?
Una devolucin hacia los niveles regionales no necesariamente
conlleva una mayor participacin popular o una mayor estabilidad en
las regiones. La autonoma regional puede generar o reforzar el auto-
ritarismo local, dada la presencia frecuente, al menos en Amrica Lati-
na, de redes clientelistas en ese mbito. En algunos casos una mayor au-
tonoma ha favorecido el resurgimiento de conflictos intrarregionales.!"
La devolucin o desconcentracin ha implicado tambin mayores cos-
tos, generalmente debido a la duplicacin de oficinas.l? En los casos
en los que se requiere crear nuevas regiones, ha sido muy dificil defi-
nirlas, dado que no hay ningn mtodo preciso para hacerlo y las loca-
17 Para estas diferentes ideas, vase M. Palacios, "La fragmentacin regional de las
clases dominantes en Colombia: una perspectiva histrica", en Stateand Regionin Latin
America. A Workshop, Amsterdam, Center for Latin American Research and Documen-
tation, 1981; B. Roberts, "State and Region in Latin America", en ibid., p. 36; Rhodes,
op. cit., p. 17; Peters, Thepolitics o/.., op. cit.,p. 123, YA. Gunlicks, "The German Federal
System Today: National, State and Local Relations in an Era of Cooperative Federa-
lisrn", en Picard y Zariski, op. cit., p. 101.
18 Rondinelli y Nellis, op. cit., p. 18; F. Gil Villegas, "Descentralizacin y democra-
cia: una perspectiva terica", en B. Torres (comp.), Descentralizacin y democracia en M-
xico, Mxico, El Colegio de ~ x i o 1986, p. 65; Picard y Zariski, op. cit., p. 4; 1. F. Ro-
thenberg, "Administrative Decentralization and the Implementation of Housing Policy in
Colombia", en M. Grindle, Politics and Policy Implementation in the Third World, Princeton,
University of Princeton Press, 1980, pp. 14&.168;]. Thomas, "Restructuring the Perip-
hery: The Quasi-Governmental Neighborhood in Cinncinati", en Picard y Zariski, op.
cit., p. 149; R. A. Rhodes, .&yond Westminster and Whitehall. The Sub-central Gouemments o/
Britain, Londres, Routledge, 1992, p. 17; G. de la Pea, "Poder local, poder regional:
perspectivas antropolgicas", en Padua yVanneph (eds.), op. cit., p. 46.
19 Borja, op. cit., p. 23 YBoIja, "Transformaciones territoriales e instituciones en
Europa", en Revista Mexialna tk Sociologa, octubre-diciembre, 1986. p.246; D, Rondn&-
m, "Decentrali2ing Ptlbliesetvices in Developirtg CollI1tries:<Issl1es and Opportllnities",
LA REFORMA DE DESCENTRAlJZACIN EN PER, 1978-1989
385
lidades casi siempre han resistido los cambios de fronteras o la crea-
cin de autoridades por encima de ellas.
20
Un estudio de varias naciones encontr que un problema comn a
los esfuerzos de descentralizacin ha sido una suerte de "esquizofrenia"
entre el deseo y la necesidad de esta reforma y las posibilidades reales
de llevarla a cabo. Dada la gravedad de los problemas polticos y econ-
micos de la mayora de los pases donde se intentan, las reformas sue-
len conceder amplias funciones a las regiones. Sin embargo, en la ma-
yora de los casos los recursos econmicos, tcnico-administrativos y de
informacin para cumplir con dichas funciones en el mbito regional
son inadecuados. Por un lado, las entidades centrales suelen negarse a
transferir estos recursos. Esto no es del todo sorprendente, ya que la des-
centralizacin siempre refleja el grado de centralismo existente; en otras
palabras, la reforma se hace desde el centro e implica un proceso en el
que se pide a entidades centralizadas y esencialmente centralizadoras que
se "autodescentralicen". Por otro lado, Rondinelli seala que un pro-
blema al que la descentralizacin frecuentemente se ha enfrentado es
la baja capacidad tcnico-administrativa de las regiones. En este senti-
do, la descentralizacin suele necesitar programas de adiestramiento
que requieren recursos que con frecuencia no se pueden o no se quie-
ren otorgar. Carentes de la experiencia o la informacin necesarias, los
administradores regionales se ven obligados a recurrir al "consejo" de las
autoridades centrales, con lo cual la descentralizacin es revertida en tr-
minos prcticos."
Dado todos estos problemas, muchos autores muestran poco op-
timismo frente a la descentralizacin. Algunos han recomendado
considerarla como un proceso gradual de aprendizaje. Para Rondi-
nelli y Nellis, el xito de la descentralizacin es ms probable cuando
tiene alcances limitados, se basa en la capacidad administrativa exis-
tente en las regiones, distingue entre los distintos tipos de servicios,
en TiteJoumal o/ Social, Politieal and Economic Studies, primavera, 1989, p. 95, YD. Rondi-
nelli et al., "Analyzing Decentralization Policies in Developing Countries: A Political
Economy Framework", en Deuelopment and'Change, vol. 20, 1989.
20 Vase Palacios, qp. cit., p. 12, YPicard y Zariski, qp. dt., p. 70. No est claro qu cri-
terio (geogrfico, econmico, tnico, cultural) debe ser usado para definir una regin.
21 Para estos problemas vase Rondinelli y Nellis, op. cit., p. 84; C. A. de Matos, "Pa-
radigmas, modelos y estructuras en la prctica latinoamericana de planeacin regio-
nal", en PensamientoIberoamericano,julio-diciembre, 1986, y L. Picard, "Decentralization,
'Recentralization' and 'Steering Mechanisms': Paradoxes ofLocal Government in Den-
mark" en Polity verano, 1983.
386
DESCENTRAUZACIN
toma en cuenta el tipo de clientelas e instituciones locales, prev lar-
gos periodos para la institucionalizacin de la reforma, transfiere
funciones gradualmente e incluye el adiestramiento de funcionarios
locales.
De lo dicho anteriormente se pueden escoger dos criterios que, a
pesar de ser generales, pueden servirnos de gua para evaluar una re-
forma de descentralizacin. Por un lado, toda reforma debe implicar
un adecuado equilibrio entre centralizacin y descentralizacin, equi-
librio que por supuesto debe ser definido en trminos especficos; por
otro, la reforma deber evitar la mencionada "esquizofrenia" entre las
funciones transferidas a las regiones y los recursos disponibles en las mis-
mas para su ejecucin.
Para definir y evaluar la estrategia de la reforma de descentraliza-
cin (nuestra tercera pregunta) es necesario observar las estrategias se-
guidas por otros pases. En la dcada de los setenta, Inglaterra intent
introducir cambios en las relaciones centro-locales siguiendo una estra-
tegia centralista. Se podra pensar que este tipo de tcticas tienen la
ventaja de evitar que las presiones de grupos sociales "comprometan"
una reforma. Sin embargo, segn Rhodes, en una sociedad muy dife-
renciada como la britnica, dicha estrategia llev a consecuencias im-
previstas y a una politizacin del proceso que en realidad slo compli-
c la reforma. Ashford opina que la prctica inglesa produjo cambios
errticos y reversiones costosas, sin ser capaz de conducir a cambios im-
portantes en las relaciones entre el centro y las regiones.
Las reformas administrativas llevadas a cabo en Venezuela y Per
en los aos setenta tambin reflejaron un monopolio del centro en las
decisiones, lo que impidi contar con el apoyo de las regiones y pro-
movi una planificacin poco realista.P
Una estrategia diferente, por ejemplo, fue la seguida por Francia
en los aos setenta, la cual, segn Ashford, consisti en un mayor con-
tacto entre las regiones y el centro y en una reforma de descentraliza-
cin ms gradual. Para ese autor, este mtodo puede producir cambios
ms permanentes, aceptables y efectivos, ya que implica mayores es-
fuerzos por generar apoyo para el cambio. Colombia es otro pas que
sigui una reforma paulatina. La ventaja de sta es que por lo menos
permite la realizacin de ciertos cambios. Sin embargo, tanto en Fran-
cia como en Colombia la realizacin de transformaciones estructura-
les rpidas o radicales fue dificil.
22 Rhodes, op. cit., p. 8, Ashford, op. cit., p. 27, Hammergreen, op. cit., pp. 164 Y189.
lA REFORMA DE DESCENTRAUZACIN EN PER. 1978-1989
387
Parecera entonces que lo mejor es evitar tanto la alineacin de las
regiones del proceso de elaboracin de la reforma como el bloqueo de
la misma debido a un proceso excesivamente gradual. Segn Wilson y
Kaimowitz, la reforma de descentralizacin en Nicaragua incluy cier-
tas directivas del Estado pero tambin una importante participacin
de las regiones. Puede ser entonces que, por lo que se refiere a la des-
centralizacin, Nicaragua haya sorteado mejor los diferentes riesgos
inherentes al proceso de elaboracin de este tipo de reformas." Sin
embargo, es obvio que distintos pases enfrentarn diferentes tipos de
dilemas, para los cuales no hay recetas fciles.
LAFORMUlACIN DE lA REFORMA DE DESCENTRALIZACIN, 1978-1985
Antecedentes
Durante la mayor parte de su larga historia como "Estado unitario"
Per ha estado dividido en departamentos, provincias y distritos, to-
dos subordinados al ejecutivo central. Empero, las relaciones centro-
locales han cambiado en forma significativa a lo largo de los aos.
Durante el periodo 1956-1968 se dio una creciente diferenciacin es-
tatal bajo regmenes liberales encabezados por coaliciones guberna-
mentales dbiles; en ese periodo los partidos polticos y grupos de
presin llegaron a tener una fuerte influencia dentro de organizacio-
nes regionales crecientemente autnomas. Por otro lado, entre 1963
y 1968 los gobiernos provincial y distrital fueron elegidos democrti-
camente.e
Como se sabe, en 1968 Velasco implant un rgimen militar, bajo
el cual hubo importantes reformas redistributivas y se alent la movili-
zacin social y poltica. Sin embargo, las organizaciones regionales pa-
saron de nuevo a ser controladas por el centro, mediante la supervisin
militar directa, la eliminacin de mpuestos recolectados localmente y la
expansin de los poderes del Instituto Nacional de Planeacin (INP).
25 Vase Hammergreen, ep. cit., pp. 164 Y189; P. WI1son, "Regionalization and De-
centralization in Nicaragua", en Latin American Perspective5, primavera de 1987, p. 250, Y
D. Kamowitz, "The Role of Decentralizatiorl in the Recent Nicaraguan Agrarian Re-
forro", en W.Thiesenhusen (ed.), &archingforAgrtJrianReform in LatinAmerica, Boston,
Masa., UnwinHyman, 1989, p. 406.
24 G.D. Schmidt, State, Society aM tke PoliCJ Process. Planning, Deuntralization and Pu-
blk Investrlumt in Peru, 1956-1980, Ithaca, Comell University Press, 1987, p. 327.
388
DESCENTRAllZACIN
En 1975 Velasco fue derrocado por el general Morales Bemdez. ste
intentara desconcentrar la administracin sustituyendo las altamente
centralizadas "corporaciones", por un nuevo sistema de Organizacio-
nes Regionales de Desarrollo (Ordes). No obstante, varios intereses
burocrticos se resistiran a la implantacin de esta reforma. Pronto
surgieron conflictos entre los ministros y los comandantes a la cabeza
de las Ordes, entre altos oficiales y tcnicos dentro del INP, y entre ste
y el Ministerio de Economa y Finanzas y el Instituto Nacional de Ad-
ministracin Pblica. La fragmentacin del Estado se dio tambin en
el mbito local, ya que hacia mediados de la dcada de los setenta exis-
ta un cmulo de oficinas locales de los diferentes ministerios que con
frecuencia competan entre s. Todo esto se complicaba por la extrema
complejidad de las relaciones polticas locales en muchas reas de Pe-
r, en donde existen sistemas duales de autoridad: un sistema burocr-
tico formal por un lado y viejas jerarquas informales por el otro." La
prdida de fuerza de la coalicin gobernante despus de 1975 exacer-
b an ms los conflictos entre varias agencias, los cuales -segn Sch-
midt- terminaron por detener el proyecto de desconcentracin de
Morales Bermdez.w
Por otro lado, Morales detuvo de manera sbita el proceso de re-
distribucin, movilizacin y reformas que haba iniciado Velasco. Co-
mo sealan Dvila y Lovn, este repentino alto a las reformas provoc
importantes manifestaciones y huelgas; algunas de stas se dieron bajo
la forma de movimientos regionales que protestaban contra la falta de
inversin regional y el centralismo poltico. En este caso, no se trataba
de movimientos clasistas o partidarios, sino de movilizaciones regiona-
les y multiclasistas; su emergencia se puede entender a la luz de varios
factores: 1) la larga historia de fragmentacin tnica, econmica, pol-
tica, cultural y geogrfica en el Per; 2) el rpido crecimiento en los
aos setenta de varias ciudades en el pas; 3) el tradicionalmente bajo
nivel de institucionalizacin, en donde el Estado o los partidos polti-
cos no han ejercido una fuerte hegemona de carcter nacional, y 4)
las crecientes tendencias centralistas del Estado.r?
25 Vase Schmidt, op. cit., pp. 324 Y327; Hammergreen, op. cit.,pp. 77 Y86 YB.J. Is-
bell, ToDefend Ourselves, Illinois, Waveland, 1985, pp. 26, 21 Y38.
26 Schmidt, op. cit., p. 324.
!7 McClintock seala cmo en Per las divisiones tnicas se empabnan con las cla-
sistas y culturales y cmo estas divisiones han sido tambin divisiones regionales, hasta
cierto punto debido a la especialmente En
consecuencia, en este-pas ha habido Una dificil convivencia entre lo qucfcasi son dos
El debate constitucional
389
Presionado por la fuerte movilizacin poltica en 1978 el gobierno mi-
litar convoc a una asamblea constituyente para iniciar la redemocrati-
zacin del pas. La descentralizacin fue considerada un asunto muy
importante, y pronto se nombr un comit para redactar el captulo
constitucional sobre descentralizacin. Este comit empez favorecien-
do una desconcentracin. Sin embargo, cuando se discuta la reforma,
la Universidad del Pacfico organiz una conferencia que concluy
que la reforma debera acercarse ms a una devolucin. La publica-
cin de las conclusiones de esta conferencia en la prensa, as como las
opiniones expresadas por grupos de izquierda, presionaron al comit
para que tomase una posicin ms radical. 28 Al final, se propuso una
solucin de compromiso entre la desconcentracin y la devolucin.
La Constitucin termin indicando que "las regiones se constituiran
sobre la base de reas contiguas integradas histrica, econmica, ad-
ministrativa y culturalmente[ ... ] La descentralizacin se efecta de
acuerdo al Plan Nacional de Regionalizacin[ ... ] Las regiones com-
prendidas en el Plan Nacional de Regionalizacin se crean por ley a
iniciativa del Poder Ejecutivo, oa pedido de las corporaciones'O? Ca-
da regin sera creada por una ley especfica. Las regiones tendran su
propio gobierno, formado por una asamblea y un consejo regionales;
parte de la Asamblea sera elegida popularmente. La Constitucin
tambin seal que estos gobiernos deberan gozar de autonoma eco-
nmica y administrativa, y dej adems abierta la posibilidad de una
posterior transferencia de facultades legislativas. Con todo, los recur-
sos y funciones por transferirse no fueron especificados con precisin;
naciones dentro de una. C. MeClintock, "Pero: The Possibilities for Democratie Conso-
lidation After Centuries of Unstable, Non-Democratie Rule", Washington, 1987 (mi-
meo.), p. 62. Entrevistas con Guillermo Dvila (Oficina Tcnica del Congreso), Lima,
1988 y a Gerardo Lovn (Centro'de Estudios Bartolom de las Casas), Cuzco, 7 de julio
de 1988; N. Henrquez, "Notas y tesis sobre los movimientos regionales en el Per", en
E. Balln (ed.), Mavimientos sociales y crisis: el caso peruano, Urna, DESCO, 1986, p. 178; B.
Caravedo, Descentralismoy democrado., Urna, Gredes, 1 9 8 ~ p. 204, Y"Ciudad y regin: los
lmites del nuevo descentralismo", 1988, mimeo., p. 36;J. Cotler, "Democracy and Na-
tional Integration", en C. McClintock yAF. Lowenthal (eds.), T/Ie PeruvianExperiment
Rtconsidered, Princeton, Princeton Univenity Press, 1 9 8 ~ .
28 Entrevista con B. Caravedo (Gredes).Lima, 27de junio de 1988. B. Caravedo,
"El debate descentralistadurante la asauablea constituyente", en Elpro1Jkma ugionalJwy,
Urna, T ~ 1 9 8 .
29 Ctmstitu_Polait;adsl/Jm4 Lima, Editorial Desarrollo, 1980,pp. 119-120.
390
DESCENTRALIZACIN
1"
"
en realidad, la inmensa mayora de funciones y recursos fue dejada en
manos de las autoridades centrales. Adems, aunque la Constitucin
permiti cierta flexibilidad al establecer que cada regin sera creada
por una ley especfica, dio prcticamente todo el poder sobre la formu-
lacin de la reforma a las autoridades centrales, ya que se pens que s-
lo as se podran sortear los mltiples conflictos y la diversidad de inte-
reses que haban hecho fracasar reformas parecidas en el pasado."
El proceso de formulacin de la reforma, 1980-1985
En 1980, un nuevo gobierno civil fue inaugurado con la eleccin de
Fernando Belande como presidente. De acuerdo con la Constitu-
cin, este primer gobierno debera, por un lado, restablecer el sistema
de corporaciones regionales mientras se haca efectiva la regionaliza-
cin y, por el otro, aprobar el plan nacional para llevarla a cabo.
En 1981, el Congreso reinstal las corporaciones en los 24 departa-
mentos entonces existentes. En principio, estas corporaciones tendran
una cierta autonoma administrativa y financiera y su rgano mximo
sera una asamblea formada por presidentes municipales y representan-
tes de varias organizaciones. Sin embargo, por lo general se reconoce
que las corporaciones han funcionado bajo un esquema demasiado
centralista y muy poco democrtico. Por ley, deben seguir las directivas
de los ministerios centrales; adems, la participacin social en las asam-
bleas de las corporaciones tiende a ser muy limitada. Por ltimo, la ley
de corporaciones estableci que el gobierno central transfiriera slo
6% del presupuesto total a estas entidades. En 1989 Schmidt concluy
que las organizaciones regionales eran mucho ms dbiles y depen-
dientes que las correspondientes al periodo 1956-1968.
31
De acuerdo con los lineamientos de la Constitucin, en 1980 los
presidentes provinciales y distritales se eligieron democrticamente;
sin embargo, pese a que ciertas funciones y recursos fueron otorgados
30 G. Schmidt, Donors and Decentralization in Developing Countries: Insights from AJD
Experience in Peru, Boulder, WestviewPress, 1989, p. 28. Vase tambin C. Peaherrera,
"Planificacin y regionalizacin del sur", en El sur peruano: realidad poblacional, Lima,
AMIDEP, 1983.
SI Corde Arequipa, "Leyde corporaciones departamentales" (mimeo.), pp. 2 Y3;
entrevista con Rolando Ortiz (Corde Arcquipa), Arequipa, 15 dejulio de 1988; G. Sch-
midt, "Political Variables in Govemmental Decentralization in Pero, 1949-1988", en
Joumal oflnteramerican St'Udies and WllrldAffairs, primavera, 1989. p. 214.
391
a los gobiernos locales, no se modific esencialmenteel centralismo
ejercido por medio de las corporaciones.
En agosto de 1980 Belande form una comisin para que redac-
tara el Plan de Regionalizacin. Se integr con altos funcionarios p-
blicos y diversos expertos, bajo la coordinacin del director del INP. Se-
gn dos especialistas peruanos, el presidente -un arquitecto de
profesin- vio este asunto como un problema de planeacin espacial,
que debera ser solucionado por ingenieros.
Casi dos aos y medio despus, en enero de 1983, Belande por
fin present el plan ante el Congreso. Dicho plan sealaba que la co-
misin haba discutido ocho posibilidades de delimitacin regional,
que incluan desde cuatro hasta 14 regiones; para evaluar estas ocho
opciones, se us un modelo matemtico ponderado que incluy crite-
rios polticos, administrativos y tcnicos. El modelo fue corrido en una
computadora y la opcin de doce regiones obtuvo la valoracin ms al-
ta, por lo cual fue seleccionada.P
Es dificil entender por qu la comisin decidi no considerar ms
de 14 regiones y prefiri proponer doce. En primer lugar, como ya
mencion, la creacin de regiones ms grandes no lleva automtica-
mente a una administracin pblica ms eficiente o democrtica. En
segundo lugar, en el mismo plan se sealaba que ste haba sido pro-
ducto de lo que los especialistas (la mayora del INP) pensaron que era
mejor, y no se haca alusin alguna a esfuerzos por conocer la opinin
de grupos sociales o de las mismas regiones. As, una decisin crucial
como la de limitar el nmero de regiones a doce parece haber sido to-
mada por una computadora."
Por qu tard tanto la formulacin del plan? Una variedad de fac-
tores puede citarse para explicar esta lentitud. Los ms importantes
pareceran ser 1) el poco inters de Belande; 2) la resistencia del cre-
ciente nmero de entidades burocrticas estatales, y 3) los pocos bene-
ficios polticos inmediatos que la aceleracin de la reforma poda tra-
32 "Plan Nacional de Regionalizacin", en el diario oficial El Peruano, febrero de
1983, pp. 7,51-54; entrevistas con Guillermo Dvila (Oficina Consejera Tcnica del
Congreso), Urna, 23 dejunio y21 dejulio de 1988 ycon Luis Bustamante (profesor in-
vestigador, Universidad del Pacfico), Lima, 20 de julio de 1988.
33 No se puede discutir aqu cul habra sido el nmero ms alllecuado de regio-
nes; sin embargo, vale la pena notar que regionalizaciones llevadas a cabo reciente-
mente por pases ms pequeos que Per han incluido ms de 14 regiones, como Espa-
a (17), Francia (21) y Nigeria (19).
392
DESCENTRAUZACIN
!'

l'
erle al presidente, dada la reduccin de la fuerza de los movimientos
regionales despus de la redemocratizacin.P'
Por la forma en que fue elaborado, el plan se critic ampliamente
y termin siendo rechazado por el Congreso. Mientras los departa-
mentos ms pequeos temieron su absorcin por los ms grandes, es-
tos ltimos insistieron en estar a la cabeza de las regiones."
Enjunio de 1984 se present un nuevo plan al Congreso, que evit
la delimitacin de regiones y se confin a sugerir que no deban ser
ms de doce. Aunque estableci algunas lneas muy generales, pospu-
so la formulacin concreta de la reforma hasta que el congreso elabo-
rara una "ley de bases". El plan fue entonces aceptado."
La idea de la ley de bases es un ejemplo de cmo las instituciones
legales han sido ajustadas a las necesidades polticas del momento. In-
capaces de elaborar una reforma de descentralizacin que pudiera ser
aceptada, Belande y el INP tuvieron que recurrir a esta solucin; sin
embargo, esto implic una desviacin importante de la Constitucin,
que no prevea ley de base alguna.
LAFORMULACIN DE LA REFORMA DE DESCENTRAI.JZACIN, 1985-1989
Garcia y la Constitucin
En 1985 Alan Carda, del APRA, lleg a la presidencia de la repblica
con una mayora de votos sin precedente y mayoras sustanciales en las
dos cmaras del Congreso.
Varios de los especialistas y participantes en la elaboracin de la re-
forma de descentralizacin que fueron entrevistados concuerdan en
que en un principio Garca trat de seguir su propio criterio en lo re-
lativo a la regionalizacin, independientemente de lo que deca la
Constitucin y el plan nacional. Su principal preocupacin era la gue-
rilla. Para luchar contra ella, tenan que identificarse las reas ms po-
bres del pas para iniciar en ellas programas especficos de inversin.
Carda estaba interesado sobre todo en establecer oficinas "microrre-
54 Entrevistas con Caravedo, op. cit; con Fernando Villafuerte (Centro de Estudios
Bartolom de las Casas), Cuzco, 5 dejulio de 1988, y con Eduardo Alvear (ATUSPARlA
Organization in Chmbote, Per), Chosica, 25 de junio de 1988.
M Schmidt, Dotwrs andDtcentTt.izatilm in Developing Ctntntries... , op. cit., p. 33.
M "Aprueban el PIanNacional de Regionalizacin...", en El PenJ.41W, 21 de junio de
1984.
393
gionales" en esas reas. Esta poltica se inici desde el principio de su
gestin. Durante los primeros meses de su gobierno Garca mostr
una actitud incierta respecto a la descentralizacin. Por un lado, dio
mayores libertades a las corporaciones y por el otro, quera controlar
de manera firme las oficinas microrregionales. Pero an ms impor-
tante, por un buen tiempo se neg pblica y repetidamente a la crea-
cin de gobiernos regionales. Al contrario de lo que estipulaban la
Constitucin y el Plan Nacional de Regionalizacin, para l las regio-
nes deban coincidir con los 24 departamentos existentes y contener
180 microrregionesP Esta actitud de Garca ofrece un ejemplo ms
de cmo las instituciones legales pueden ser supeditadas a los intere-
ses polticos.
A pesar de la oposicin del presidente, hacia finales de 1985 la Co-
misin de Regionalizacin de la Cmara de Diputados y algunos tcni-
cos del INP empezaron a discutir el proyecto de ley de bases de regio-
nalizacin elaborado por la anterior legislatura." Esta comisin estaba
presidida por Rmulo Len Alegra, del APRA. Aunque tena una mayo-
ra aprista, la comisin inclua tambin representantes de otros parti-
dos que gozaban de cierta influencia. En la comisin haba tambin
tcnicos del INP, que venan trabajando en el proyecto desde haca va-
rios aos y que por lo tanto tenan un gran peso dentro de la comisin
(debe notarse, sin embargo, que segn un miembro de ese instituto,
haba serias disputas entre varios de los departamentos del INP, que se
peleaban la legitimidad de opinar sobre la regionalizacin). Entrevis-
tas con miembros del INP, de la Comisin Tcnica de la Cmara de Di-
putados y del APRA indicaron que los apristas en la comisin no se en-
contraban muy familiarizados con el tema.
39
Desde fines de 1985 hasta mediados de 1986 hubo una negocia-
cin entre Alan Garca y la comisin, en la cual esta ltima trat repe-
tidamente de convencer a aqul de los beneficios de la regionaliza-
cin. Para septiembre de 1986 el presidente dio seas de estar
finalmente a favor. El 12 de ese mes, la Cmara de Diputados public
un proyecto de ley de bases que limitaba el nmero de regiones a do-
57 Vase G. Schmidt, Donars and Deantralation in Developing CountrieJ.., op. cit., p.
33. La oposicin del presidente fue confirmada en entrevistas con Bustarnante y Dvila.
!18 L. Bustamante, Descmtralizacin'J regionaliuIcin: proceso abitrto, Lima, Fundacin
Ebert, 1988.
59 Entrevist,as conJuan Coronado (diputado, APRA, ex presidente de la Comisin
de RegionalizaciDde la Cmara de Diputados), Lima, 21 de julio de 1988; con Ricar-
do Salazar (INP), Lima, 2 1988.
394
DESCENTRAUZACIN
ce. En 23 largas pginas, dicho proyecto estableca de manera porme-
norizada las funciones que ejerceran cada uno de los rganos del go-
bierno regional. En este sentido, segua un criterio altamente regla-
mentador y uniformizante; la mayora de estas funciones sera
ejercida por las oficinas sub y microrregionales, que seran rganos
desconcentrados del gobierno regional.w Adems, se organiz un fo-
ro de regionalizacin para el 15 de septiembre, que sera inaugurado
por el primer mandatario. Para sorpresa de todo el mundo, Garca di-
jo en su discurso inaugural que la regionalizacin era en realidad una
mala idea.
A fines de 1986, mientras la comisin discuta el proyecto de ley de
bases, el presidente publicaba el Plan Nacional de Desarrollo 1986-
1990, que segn la Constitucin deba guiar las diferentes polticas del
Estado. El plan introdujo un elemento que no se haba considerado
anteriormente y que vino a confundir el proceso an ms: estableci
que poda haber tres tipos de regiones, cada uno con diferentes fun-
ciones y capacidades, y que los departamentos podan escoger cual-
quiera de los tres.v
Carda cambia de opinin
Finalmente, hacia principios de 1987, el presidente acept la propues-
ta de doce regiones, a pesar de insistir todava en las 180 microrregio-
nes. Esto lo llev a convocar rpidamente una sesin extraordinaria
del Congreso y a proponerle una ley de bases (que, segn Bustamante,
no tena nada que ver con lo expuesto en el Plan Nacional de Desarro-
llo o en el proyecto de septiembre de 1986).42
Las razones de este cambio de actitud de Garca no son fciles de
descifrar. Varios autores y especialistas en el tema coinciden en que pa-
ra esas fechas el presidente -por razones polticas- haba adquirido un
nuevo inters en la regionalizacin. Por una parte, se seala que la re-
gionalizacin fue vista por Garca como un instrumento para recupe-
rar la legitimidad de su gobierno que, debido al avance de la guerrilla
ya otros problemas, haba cado abruptamente; por otra, la regionali-
zacin prometa extender la influencia del APRA Ydel presidente mis-
40 "Proyecto de ley de bases de la regionalizacin", en El Peruano, 12 de septiembre
de 1986.
41 Bustamante, op. cit.
u Bustamante, op. cit.,Yentrevista con Dvila.
LA REFORMA DE EN PER, 1978-1989
395
mo sobre la poltica nacional a mediano plazo, dado el predominio del
partido en muchas regiones del pas."
Despus de una breve discusin parlamentaria del proyecto, la ley
de bases fue promulgada el19 de marzo de 1987. Esta legislacin no si-
gui los lineamientos de documentos anteriores, tales como el proyec-
to de septiembre de 1986 o el Plan Nacional de Desarrollo. A diferen-
cia del primero, que como indiqu fue un documento de 23 pginas
excesivamente reglamentador y uniformizante, la ley de bases es un
documento de diez cuartillas que vuelve a un grado de generalidad
cercano al de la Constitucinr'" la mayora de las funciones y procedi-
mientos de los diferentes niveles del gobierno regional seran en gran
medida establecidos por las leyes creadas para cada regin. En lugar
de dar a las regiones la posibilidad de escoger entre tres tipos de regio-
nes, como indicaba el Plan Nacional, la ley de bases indic que los pro-
yectos de regin seran remitidos al Congreso por el Poder Ejecutivo,
ya fuera a iniciativa del propio Ejecutivo o por recomendacin de las
corporaciones, aunque en este ltimo caso las corporaciones tendran
que conseguir el voto favorable de los consejos provinciales de la re-
gin por crearse. Bsicamente, la ley dio a los gobiernos regionales
funciones administrativas y pospuso la transferencia de las legislativas y
econmicas. Un tema que caus mltiples desacuerdos fue el de las
microrregiones, ya que algunos insistieron en que stas no eran sino
un mecanismo centralizador, que adems duplicaba y entraba en con-
flicto con las funciones de los gobiernos municipales. Con todo (de
nuevo a diferencia del proyecto de 1986), la ley suprimi las oficinas
subregionales pero mantuvo las rnicrorregionales.w
La discusin y propuesta deregiones porlos departamentos
Aunque la Constitucin indicaba que las regiones podan ser creadas
por iniciativa directa del Ejecutivo, a mediados de junio el INP y la co-
4S Entrevistas con Caravedo y Dvila; J. Robles, "Regionalizacin-descentraliza-
cin", en ActualidadEconmica, marzo, 1988.
44 Segn Salazar, la ley fue redactada en trminos muy generales para que las re-
giones no la rechazaran. Si esto es verdad, ejemplifica de nuevo la visin "instrumental"
de las normas legales. Entrevista con Salazar, op. cit.
4!1 "Ley de bases de la regionalizacin", El Peruano, 20 de marzo de 1987. Entrevis-
tas con Dvila y con Henry Pease (profesor-investigador de DEseO; miembro y actual
candidato presidencial del Partido Izquerda Unida), Lima, 20 dejulio de 1988.
396
DESCENTRALIZACIN
misin de regionalizacin publicaron y turnaron a las regiones un do-
cumento titulado Procedimientospara la formulacin de solicitudes para la
creacin de regiones, a fin de que los departamentos propusieran proyectos
de regin. El INP propuso a los departamentos un proyecto de regiona-
lizacin consistente en once regiones y un "rea de tratamiento especial"
(Lima-Callao). Los criterios usados fueron las "reas geoeconmicas",
el tipo de especializacin productiva regional, as como la presencia de
ciudades importantes, infraestructura de comunicaciones e identidad
cultural. El proyecto menciona que para su elaboracin se realizaron
varios estudios y consultas populares (aunque la existencia de estas l-
timas fue puesta en duda por la prensaj.w
Esta medida puede interpretarse como un intento de legitimar el
proyecto de regionalizacin elaborado por el INP, ya que se dio un pla-
zo de slo 23 das para que los departamentos acordaran y entregaran
sus propuestas. La respuesta de los departamentos al llamado vari, co-
mo pudimos observar en nuestra visita a tres de ellos en 1988. Cuzco,
Puno y Arequipa. En los dos primeros haba habido una polmica acti-
va sobre regionalizacin cuando menos desde 1980. La participacin
en las discusiones tendi a limitarse a funcionarios pblicos, lderes
partidistas, profesionales y acadmicos de los departamentos. El deba-
te en torno de la creacin de regiones parece haberse dado en un clima
de cooperacin, en la mayora de los casos dentro de un marco de co-
misiones con representaciones de varias instituciones. Todo parece in-
dicar que los representantes del centro en los departamentos -esto es,
los funcionarios de las corporaciones- trataron de generar consenso
ms que de imponer sus visiones. Segn varios de los oficiales de las
corporaciones entrevistados, las diversas organizaciones departamen-
tales, incluyendo a las corporaciones, hicieron con frecuencia pro-
puestas contrarias a las del INP, aunque ste trat siempre de imponer
su proyecto. Por ejemplo, las autoridades centrales parecen haber re-
chazado repetidamente ciertos procedimientos internos que grupos
arequipeos proponan para su gobierno, as como el deseo de Puno
de formar una regin. En Puno, la actitud hacia la regionalizacin era
muy pesimista; dada la extrema escasez de recursos humanos y de capi-
tal, algunos de los funcionarios en este departamento esperaban obte-
ner poco de cualquier cambio legal en las relaciones centro-locales.'?
46INP. "Propuesta de delimitacin de regiones", Linta.15 de junio de 1987 (mi-
meo.) j El Comm:io, 26 de junio de 1988.
i7 Entrevistas con Ortiz, op. dt.; conRoy Soto (Corde Arequipa; miembro del
APRA), Arequipa, 14 dejulio de 1988jcon Fausto Mtreaclo (ComeArequipa) ,Arequipa.
LA REFORMA DE DESCENTRAliZACIN EN PER, 1978-1989
397
El debate ms importante en los departamentos visitados fue quiz
el relativo a Puno, Cuzco y Madre de Dios. El proyecto del INP propo-
na la creacin de tres regiones en el sur: una formada por los departa-
mentos de Cuzco, Madre de Dios y Apurimac; otra por Puno, Moque-
gua y Tacna, y una ms por Arequipa. No obstante, segn Villena y
Lovn, Madre de Dios no quera unirse a Cuzco porque en el pasado
ste haba concentrado la mayora de los recursos. As Puno, Moque-
gua, Tacna y Madre de Dios elaboraron y enviaron una propuesta al
Congreso para unirse en una regin. Sin embargo, a la carretera que
comunicaba a Puno con Madre de Dios le faltaba un tramo, situacin
que aprovech Cuzco para presionar al congreso a que rechazara la
propuesta de esos departamentos.v
La "nueva" ley de bases y la creacin de regiones
Despus de haberlas discutido, los departamentos enviaron sus pro-
puestas al gobierno central; la mayora de ellas contena descripciones
especficas de las funciones por sectores y de los rganos de gobierno
de las regiones. Dichas proposiciones fueron revisadas por el Ejecuti-
vo, quien consider que eran muy diferentes entre s y elabor un pro-
yecto de ley de bases que envi con carcter de urgente al Congreso,
convocado a una sesin extraordinaria para el 20 de enero. Volviendo
a la concepcin uniformizante y reglamentadora del proyecto de sep-
tiembre de 1986, el proyecto del presidente ocup 23 pginas para es-
pecificar las funciones y la organizacin interna que habran de tener
los diferentes rganos de cada uno de los gobiernos regionales; al
igual que el anterior, incluy las oficinas subregionales.w
15 de julio de 1988; conJaime Villena (Corde Puno), Puno, 12 de julio de 1988; con
Teodocio Lupa (Corde Puno), Puno, 13 de julio de 1988, y con Walter ngulo (conse-
jero municipal), Cuzco, 11 de julio de 1988. Corde Puno, "Proyecto de ley orgnica de
la regin Puno", Puno, Corde Puno.julio de 1987 (mimeo.),
48 Entrevista con Villena, &p.cit., ycon GerardoLovn (Centro de Estudios Bartolo-
. m de las Casas), Cuzco, 7 de julio de 1988; Corde Puno, "Anteproyecto de ley orgnica
de la regin fronteriza Lupaka", Puno, Corde Puno (mmeo.) , enero de 1988; Corde fu.
no, "Proyecto de ley de creacin de la regin sur altiplnica Manco Capac", Comisin de
Regionalizacin de la Municipalidad del Cuzco, Colegios profesionales del Cuzco, Cen-
tro de Estudios Bartolom de las Casas; Corde Cuzco, "Proyecto de ley alternativo de
creacin de la regin inca", Cuzco (rnilileo.) , 23 de junio de 1988.
4t "Proyecto de ley de ampliacin y modificacin de la Leynm. 24650", en El Pfr
ruano, :Ude enero de 1988.
398
DESCENTRALIZACIN
El Congreso revis el proyecto y le hizo modificaciones importan-
tes: 1) la remocin de las microrregiones; 2) la especificacin de las
"secretaras regionales", que habran de sustituir a las oficinas locales
de los ministerios; 3) el otorgamiento a los gobiernos regionales de
25% del impuesto de ventas y la transferencia progresiva, en tres aos,
de los impuestos sobre la renta y el patrimonio; cuando menos 2.5% del
ingreso permanente del tesoro pblico deba transferirse a las regio-
nes cada ao hasta alcanzar 60%, y 4) la limitacin del veto presiden-
cial sobre las decisiones de los gobiernos regionales.r" Tal como lo in-
dicaba la Constitucin, 40% de los miembros de cada asamblea
regional sera elegido por voto popular, otro 30% sera formado por
representantes de diversas organizaciones locales y el ltimo 30% sera
constituido por los alcaldes provinciales de la regin.
Enjunio de 1988, el Ejecutivo promulg el "Texto nico ordenado
de la ley de bases de regionalizacin", a fin de unir la primera ley de
bases (Ley 24650) con la segunda (24792). Un reconocido jurista pe-
ruano, Luis Bustamante, ha recalcado que la "unificacin" de estas dos
leyes se dio en contra de la ms elemental tcnica legislativa.51 Lo ante-
rior muestra de nuevo la visin "instrumental" de las normas legales
en este proceso.
Una vez aprobada la ley de bases, el siguiente paso era la promulga-
cin de las leyes de creacin de cada una de las regiones. La visin ins-
trumental de las instituciones legales se reflejara aqu una vez ms. La
Constitucin seala claramente que "la creacin de regiones se efec-
ta dentro de los cuatro aos siguientes" a la aprobacin del Plan Na-
cional de Regionalizacin, lo cual significaba que la fecha lmite era el
21 dejunio de 1988. No obstante, en ese mismo mes surgi un desa-
cuerdo entre diputados y senadores. El Senado aprob, al parecer un-
nimemente, un proyecto de ley que fijaba como fecha lmite el5 de
abril de 1991, puesto que consideraba la ley de bases como parte del
Plan Nacional y por lo tanto la cuenta deba empezar a partir de la
aprobacin de ste (marzo de 1987). La Cmara de Diputados por su
parte consider que la fecha lmite era el 31 de diciembre de 1988 ya
que si bien los cuatro aos deban empezar a partir de la promulga-
cin del Plan, stos deban ser aos calendario. Los diputados se nega-
ron entonces a discutir el proyecto de ley de los senadores, que a su
50 "Modifican varios incisos del artculo 7 de la Leynm. 24650", en El Peruano, 11
de febrero de 1988.
51 Bustamante, op. ct.
399
vez acusaron a los primeros de "violar la Constitucin". Este conflicto
llev a un impasse. Se podra pensar que el inters de los integrantes de
la cmara alta en aplazar el proceso obedeca a la necesidad de discutir
ampliamente las leyes de creacin de regiones. Sin embargo, en la
prensa prevaleca la opinin de que la actitud de los senadores se de-
ba ms que todo a su inters por reelegirse, posibilidad que una pron-
ta reforma pona en riesgo (una vez creadas las regiones, seran electos
por regin y no con base en un distrito nacional nico). Segn Coro-
nado, los senadores fueron apoyados por varios grupos d la burocra-
cia interesados en posponer la regionalizacin. A pesar del mandato
constitucional, as como de las presiones del presidente y el APRA -cuya
asamblea general concluy que la fecha lmite deba ser el 31 de di-
ciembre de 1988-, los senadores impusieron sus preferencias.52
Con todo, esto no implicaba que las regiones no pudieran ser
aprobadas antes de la fecha lmite. De hecho, los senadores fueron
presionados para acelerar la creacin de regiones; para abril de 1989
las leyes de creacin de todas las regiones, excepto Lima-Callao, haban
sido aprobadas. Como era de esperarse por lo extenso de la ley de ba-
ses, stas han sido bastante sucintas.
Cabe sealar que a pesar de los repetidos intentos de Madre de
Dios y Puno por formar parte de una misma regin, el Congreso deci-
di seguir el proyecto del INP. As, se cre una regin que contena a
Cuzco, Madre de Dios yApurimac; una segunda con Puno, Moquegua
y Tacna, y una ms que slo incluy a Arequipa. La mayora de las
otras regiones tambin siguieron la propuesta del INP.
A mediados de noviembre, cinco regiones (Grau, Ucayali, Amazo-
nas, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno) eligieron a los representantes
de sus asambleas regionales, que ya empiezan a ser instaladas. Sin em-
bargo, el debate en torno de este proceso sigue siendo acalorado; Fre-
demo, el partido al que pertenece Mario Vargas Llosa, ha criticado
fuertemente la forma apresurada de la regionalizacin y propone que
las elecciones regionales que estn pendientes se pospongan. El APRA
se ha negado a hacerlo, en parte porque la instalacin de los gobier-
nos regionales le abrira la posibilidad de seguir ejerciendo influencia
poltica en caso de no ganar las elecciones presidenciales de 1990 (que
es lo ms probable); adems, llevar a cabo la reforma durante el go-
bierno de Alan Garda aumentara la legitimidad del APRA. En marzo
52 Para todo este debate vase El Comercio, 17, 23 Y27 de junio de 1988 y 21 de fe-
brero de 1989; Sur, mayo yjunio de 1989, y ~ eonJuan Coronado, op. cit.
400
DESCENTRAUZACIN
de 1990 se estaba ya preparando el marco normativo para la transfe-
rencia a las regiones de las empresas pblicas y del personal y recursos
de algunos ministerios. Los comicios para formar las asambleas regio-
nales de las otras regiones estn programados tambin para 1990.
53
Resumen: elproceso de formulacin de la reforma
Volviendo a nuestra primera y ms importante pregunta: cmo pode-
mos entender el proceso de formulacin de la reforma de descentrali-
zacin durante el periodo 1978-1989?
El enfoque del Estado politizado seala que las instituciones polti-
cas o legales no son permanentes y que cualquier arreglo es cuestiona-
ble porque su utilidad vara de acuerdo con (cambiantes) fines polti-
cos. Si observamos el proceso de formulacin de la reforma, sera
dificil decir que las instituciones legales lo han "determinado". Es pro-
bable que algunas normas constitucionales hayan marcado ciertos l-
mites al proceso de reforma, pero en general lo establecido en las le-
yes respecto a la forma y los plazos de la regionalizacin estuvo sujeto a
interpretaciones que servan a los cambiantes intereses polticos de los
actores. Las leyes fueron cambiadas una y otra vez a lo largo del proce-
so de negociacin. Belande y el Congreso tuvieron que recurrir pri-
mero a una ley de bases no prevista en la Constitucin, dada la necesi-
dad poltica de aprobar un plan de regionalizacin, pero tambin
debido a la incapacidad para llegar a un acuerdo sobre los puntos sus-
tanciales de dicho plan. Ms tarde, Garca trat de hacer a un lado al-
gunas de las normas constitucionales, buscando evitar mayores proble-
mas y combatir mejor a la guerrilla. Despus de algn tiempo, acept y
decidi promover la regionalizacin, de nuevo por razones pragmti-
cas; aun despus de haber aceptado la regionalizacin, el comporta-
miento del presidente fue contradictorio. La primera ley de bases con-
tradijo los proyectos anteriores, slo para que la segunda los recuperase
en parte, y as sucesivamente.
Aunque las lites estatales en el mbito central -funcionarios del
INP, diputados, senadores, el presidente, etc.-, fueron quiz los actores
ms poderosos y por lo tanto su profunda influencia no debe ser su-
bestimada, no se puede decir simplemente que dichas lites "impusie-
ron" sus visiones. Es claro que estos actores establecieron los ritmos y
55 El Comercio, 20 Y22 de febrero y 10 demarzo de 1990.
401
"dirigieron" el proceso de toma de decisiones; obviamente, fueron gru-
pos en el centro los que redactaron y aprobaron los diferentes proyectos
de reforma. Mientras que la fuerza de los actores regionales ha oscilado,
los centrales han tenido una influencia constante. Sin embargo, tam-
bin hay que sealar que no hubo un actor principal en este proceso.
En ocasiones los proyectos de algunos actores centrales fueron rechaza-
dos, como fue el caso del plan de regionalizacin de Belande o las ideas
originales de Garca. En general hubo importantes procesos de nego-
ciacin entre diversos actores, que incluyeron desde influyentes tcni-
cos relacionados con el INP hasta foros universitarios, diputados, sena-
dores, lderes locales, etctera. Los actores centrales estaban divididos y
no fueron capaces de presionar en favor de un proyecto especfico. Hu-
bo importantes diferencias entre el Ejecutivo y el Legislativo, as como
diferencias internas en el Ejecutivo (entre el presidente y el INP) , en el
INP (entre sus diferentes departamentos), yen el Congreso (entre los dipu-
tados y entre stos y los senadores). En suma, las lites estatales deben ser
vistas como actores poderosos que siempre actuaron dentro de una red
de grupos interdependientes; la dispersin del poder hizo muy dificil la
imposicin de un proyecto desde el centro.
Tal como sugiere el enfoque del Estado politizado, durante el pe-
riodo 1978-1989 y especialmente a partir de 1985, importantes actores
tendieron a seguir intereses que podemos calificar de pragmticos. La
ponderacin de los efectos potenciales de las decisiones en la sobrevi-
vencia poltica parece haber sido un factor bsico en las decisiones to-
madas por ciertos actores, como Garca o los senadores. Los intereses
de los actores parecen haber sido ms el resultado de las cambiantes
circunstancias y procesos de negociacin que de ideologas definidas o
de objetivos de largo plazo para las instituciones estatales.
Como seal anteriormente, la perspectiva institucional subraya la
importancia del tipo de rgimen. hasta qu punto el modelo "politiza-
do" -presente en la formulacin de la reforma- ha sido producto del ti-
po de rgimen? Por un lado, es muy probable que la instauracin de un
gobierno democrtico haya aumentado la "dispersin" del poder en el
pas, y desde este punto de vista la importancia del enfoque institucio-
nal no debe ignorarse. Sin embargo, por otro, mi breve descripcin del
fracaso de la reforma de desconcentraein de Morales Bermdez pare-
cera indicar que existi una compleja red de intereses y organizacio-
nes en torno de la poltica de descentralizacin inclusodurante este go-
bierno militar, y que por tanto la fragmentacin poltica es hasta cierto
punto independiente deja forma de rgimen. No obstante, sta es una
respuesta preliminar.Unae\'aluacin ms completa de la influencia del
402
DESCENTRAllZACIN
tipo de rgimen sobre el proceso de formulacin de la reforma reque-
rira de un estudio ms profundo del rgimen militar.
As, se puede concluir que la poltica de descentralizacin estuvo
marcada por la existencia de un modelo politizado durante el periodo
1978-1989 y que, aunque esto sea menos claro, ese modelo tambin es-
tuvo presente en el rgimen militar. Como dije antes, la identificacin
de este modelo debe verse slo como un primer paso hacia una expli-
cacin ms global de los procesos polticos, que nqs permita relacio-
nar este modelo con condiciones estructurales especficas.
Definicin y evaluacin de la reforma
La segunda pregunta de este ensayo fue cmo podemos definir y eva-
luar el contenido de la reforma de descentralizacin?
Dado que la reforma establece sobre todo una transferencia de fa-
cultades administrativas y econmicas, que habr de darse slo de ma-
nera gradual, y limita las capacidades legislativas de los gobiernos re-
gionales, creo que sera ms apropiado referirse a ella como una
desconcentracin. De acuerdo con la ley de bases, el Ejecutivo puede
revisar o vetar leyes regionales, hay facultades que no se pueden dele-
gar y las leyes que deleguen facultades polticas, legislativas o incluso
econmicas (como en el caso con algunos impuestos), debern indi-
car los lmites de su aplicacin.
Con todo, el grado de autonoma econmica y administrativa que
los gobiernos regionales pueden llegar a tener formalmente es bastan-
te amplio, al menos para los estndares latinoamericanos. Las asam-
bleas regionales podran ser un importante mecanismo de participa-
cin y movilizacin en las regiones. Puede esperarse tambin que
algunos gobiernos regionales presionen para que se les "devuelvan"
ciertas facultades polticas y legislativas. En este sentido, la reforma
puede llevar a cambios que, en el contexto de Amrica Latina, se po-
dran calificar d radicales.
Cmo podemos evaluar la reforma? Hacer una evaluacin de s-
ta en trminos de los criterios presentados en la primera seccin es
por ahora muy dficil. En primer lugar, la reforma no se ha hecho
efectiva. Adems, la situacin del pas es extraordinariamente inesta-
ble debido a la crisis econmica y militar de los ltimos aos. Algunos
argumentan que la reforma ha sido muy rpida y que otorga demasia-
das funciones a las regiones, lo cual llevar al caos; para otros, es la
nica solucin para las condiciones de extrema pobreza y desconten-
lA REFORMA DE DESCENTRAUZACIN EN PER, 1978-1989
.
403
to que existen en las provincias; otros ms dudan de que la descentra-
lizacin tenga efectos reales, debido a la falta de capacidad tcnica en
muchas regiones y a la resistencia de las burocracias centrales a cam-
biar los sistemas contables y administrativos que han sido fundamen-
tales para el mantenimiento del centralismo. 54 Slo la puesta en mar-
cha de la reforma puede dar la razn a unos o a otros. Si algo se
puede decir sobre ella en estos momentos es que, dadas las condicio-
nes de variabilidad e incertidumbre, debi haber sido menos unifor-
me. En algunas regiones la mayor autonoma puede conducir a un
aumento de la participacin popular en las decisiones regionales y a
una mejor administracin de los recursos de la regin, sin que ello se
oponga necesariamente a los intereses nacionales. Sin embargo, en
otras regiones la participacin popular puede reducirse, ya que es po-
sible que la regionalizacin no altere radicalmente -o incluso profun-
dice- relaciones clientelistas en el mbito local. Adems, es probable
que, como ha sucedido en otras partes del mundo, las autoridades en
algunas regiones no sean capaces de ejercer sus nuevas funciones sin
una enorme ayuda tcnica y financiera; no obstante, los recursos no
son precisamente abundantes (a finales de febrero, por ejemplo, se
celebr en la regin Maritegui -Puno, Moquegua y Tacna- una de
las primeras reuniones de asamblea regional en el pas, pero muchos
delegados 90 pudieron asistir por falta de recursos) .55 Finalmente, la
situacin en los departamentos con una fuerte presencia guerrillera
es muy difcil. Si la inclusin de una comunidad en una regin es
aceptada por sus habitantes, puede aumentar la legitimidad de las au-
toridades locales y reducirse el apoyo al movimiento guerrillero Sen-
dero Luminoso. Sin embargo, si la poblacin de un rea no est satis-
fecha con la demarcacin territorial o la reforma fomenta viejas
rivalidades dentro de las regiones o entre ellas (como sucedi con la
reforma agraria de los aos setenta), esto favorecer a la guerrilla. Co-
mo indiqu, la estructura social y poltica de muchas comunidades es
bastante compleja y su resistencia a las reformas propuestas por el
centro data de tiempo atrs.
En sntesis, es posible que tanto la "esquizofrenia" comn a otras
experiencias de descentralizacin as como los conflictos entre los in-
tereses "nacionales" y el deseo de descentralizacin surjan en al menos
algunas regiones del pas.
54 Entrevista con Ortis, op. ciL
!l6ElCqmercio, 24 de febrero de 1990.
404
DESCENTRAUZACIN
Evaluacin de la estrategia de la reforma
La tercera y ltima pregunta de este ensayo ha sido cmo podemos
definir y evaluar la estrategia seguida para la formulacin de la refor-
ma? A lo largo del proceso de reforma, aunque especialmente al prin-
cipio, se pens que dada la existencia de una red tan compleja de gru-
pos, lo mejor era seguir una estrategia centralista. El Congreso puso
entonces la formulacin de la reforma en manos de las autoridades
centrales, especialmente del Poder Ejecutivo. Esta tctica slo result
en un mayor retraso y complicacin del proceso. Por un lado, en gran
medida porque fue elaborado por una pequea comisin de "exper-
tos", el plan de regionalizacin no pudo ser aprobado en la forma pre-
vista por la Constitucin; por otro lado, la decisin de limitar las regio-
nes a doce, tomada como base en un modelo matemtico y sin una clara
justificacin, implicaba que algunos departamentos tenan que ser
unidos, lo que pudo haber aumentado los conflictos interdepartamen-
tales sin necesidad. La delimitacin de las doce regiones por el INP tam-
bin parece haberse realizado sin mayores consultas, aunque es cierto
que hubo un momento en que el proceso se abri a la participacin de los
departamentos, dicha participacin se dio bajo severos lmites de tiempo.
Puede decirse que en general el INP mantuvo una posicin demasia-
do centralista y tecnocrtica.
Sin embargo, Rhodes y Ashford -para el caso de Gran Bretaa- y
Mildavsky y Caiden -para el de los pases en desarrollo- han sealado
que en sociedades altamente diferenciadas, esta estrategia tiende a com-
plicar ms que a facilitar los procesos polticos. Autores como Wilson
han mostrado que estrategias ms flexibles han llevado a reformas me-
nos politizadas en otros pases. Para Mildavsky y Caiden, es natural que
las condiciones de pobreza, inestabilidad e incertidumbre del Tercer
Mundo aparezcan como "obstculos" para los planificadores cuando s-
tos desean seguir lineamientos tecnocrticos. Algunos de estos estudio-
sos recomiendan que se reconozca dicha complejidad y se busquen es-
trategias flexibles con un cierto grado de apertura, en lugar de olvidar la
complejidad e interdependencia sociales por considerarlas "inconve-
niencias polticas". "En lugar de buscar un escape prematuro de las limi-
taciones -afirman Mildavsky y Caiden- los pases pobres necesitan
aprender a lidiar y sacar provecho de ellas. "56 Ciertamente no hayestra-
56 A Mildavsky y N. Caiden, PlanningandBudgetnginPoor Countl"igJ, Nueva York,John
Wileyand Sons, 1974, p. 308. Rhodes, op. cit., p.97; Asbford, op. cit., p. 26, W'dlori,p. cit.
lA REFORMA DE DESCENTRAUZACIN EN PER, 1978-1989
405
tegias "ideales" de reforma; todo proceso de cambio se enfrentar siem-
pre a dilemas dificiles de resolver. Sin embargo, en el caso peruano una
mayor consideracin de los intereses regionales por parte de quienes
desde el centro elaboraron la reforma pudo haber conducido a un me-
jor diseo y generado un mayor apoyo para su implantacin.
Con todo, es obvio que en Per la reforma se formul de manera
centralizada no slo por errneas consideraciones estratgicas sino
tambin por el grado de centralizacin que haba alcanzado el pas.
Actores centrales favorecieron un planteamiento centralizado de la re-
forma a fin de poder defender sus intereses. As, la reforma ha sido
obstaculizada por el mismo centralismo que busca cambiar.
CONCLUSIONES
En este artculo me propuse tres objetivos. El primero y ms importan-
te fue entender el reciente proceso de formulacin de la reforma de
descentralizacin en Per. Debido a la popularidad de los enfoques
"institucionales", me interes en el papel del Estado en dicho proceso.
He tratado de argumentar que el enfoque del Estado politizado es su-
perior a los dems si se trata de entender el errtico proceso de formu-
lacin de esta reforma. La conducta de los actores se entiende mejor si
nos concentramos en la lgica "politizada" de su interaccin ms que
en la fuerza del Estado, ya sea como actor o como institucin. Si bien
las normas constitucionales respecto a la regionalizacin fueron ms o
menos respetadas por los actores, la letra de la Constitucin no fue se-
guida estrictamente y su espritu -la regionalizacin misma- trat de
ser socavado por actores como Belande o incluso Garca. Aunque es-
te ltimo decidi impusar la descentralizacin, ello se debi en buena
medida a cambios en sus intereses polticos. Por otro lado, sera dificil
ver al Estado como un "actor" racional y unificado en este proceso; el
Estado incluy diversos actores con visiones diferentes y cambiantes
sin que ninguno de ellos pudiera prevalecer.
De esta manera, el ensayo destaca la fragmentacin que el Estado
puede alcanzar.en Amrica Latina y sugiere que puede ser menos fuer-
te de lo que muchos suelen pensar. De manera ms general, el artculo
busca mostrar la utilidad potencial de un enfoque como el del Estado
politizado para el estudio de ciertos procesos sociales en la regin. En
mi opinin, usar como unidad central de anlisis los procesos de nego-
elacin puede perrpitirpos entender mejor la extrema variabilidad de
muchos procesos sociopoltieos.
406
DESCENTRALIZACIN
Es obvio que este trabajo representa slo un estudio de caso. No
se ha pretendido subestimar la importancia terica de los otros enfo-
ques aqu discutidos ni tampoco de los que, por los propsitos espec-
ficos del ensayo, no fueron considerados. Como han sealado varios
autores, existe actualmente en las ciencias sociales una tendencia cre-
ciente a desconfiar de cualquier enfoque con aspiraciones omnicom-
prensivas.v
En suma, el enfoque del Estado politizado debe usarse slo a la
manera de un "tipo ideal". As, ser visto como un instrumento terico
que puede ayudar a definir de manera ms precisa el papel desempe-
ado por el Estado y en esa medida ayudar a clarificar la compleja dia-
lctica entre actores e instituciones, entre acciones individuales y es-
tructuras sociales. En mi opinin, este enfoque nos permite balancear
el peso que algunas corrientes tericas (y polticas) conceden al Esta-
do en la direccin de las sociedades latinoamericanas, ya sea en defen-
sa de los intereses de la burguesa, el capitalismo o el Estado mismo.
El segundo objetivo del artculo fue definir y evaluar el contenido
de la reforma de descentralizacin. A este respecto, conclu que el ca-
rcter uniforme de la reforma puede conducir en algunas regiones a
una "esquizofrenia" entre las funciones que les fueron transferidas y
los recursos de que disponen para ejercerlas.
. Mi ltimo objetivo fue definir y evaluar la estrategia seguida para
la formulacin de la reforma. Seal que dicha estrategia fue demasia-
do tecnocrtica y centralista y que esto tuvo efectos negativos.
Lo avanzado del proceso de reforma limita las posibilidades de
que sea revertido de manera radical. No obstante, resulta claro que to-
dava existen fuertes obstculos para una descentralizacin que pro-
mueva un gobierno local eficiente y participativo en Per, a saber: la
debilidad econmica, poltica y tcnica de muchas regiones; la resis-
tencia de las burocracias centrales, y la extrema inestabilidad econmi-
ca y militar que afecta al pas. Por estas y otras razones, an hay quie-
nes se oponen a la regionalizacin. Esta oposicin y la fragilidad de las
instituciones legales hacen posible que el gobierno elegido en 1990
haga algunos cambios en el diseo de la reforma.
57 Bien puede ser que la estrategia metodolgica ms adecuada para entender
nuestra compleja realidad social sea una de "triangulacin", en la cual se estudien va-
nos casos con distintos enfoques y en diferentes niveles de anlisis. Varios autores han
comenzado ya a defender Interpretaciones "ajenas a los paradigmas" en las ciencias so-
ciales. Una revisin de estas tendencias dentro de la ciencia poltica estadunidense es
ofrecida por Valenzuela, op. cit.
LA REFORMA DE DESCENTRALIZACiN EN PER, 1978-1989
407
La experiencia de descentralizacin de muchos otros pases es un
factor ms que favorece una actitud de cautela. Muchas veces los go-
biernos formulan reformas radicales que luego "se acatan pero no se
cumplen". Las reformas de descentralizacin a veces resultan en una
relegitimacin del centralismo. Enfrentan un crculo vicioso en donde
el cambio estructural es bloqueado por los mismos problemas que est
tratando de resolver.
Ciertamente no hay recetas para salir de ese crculo. En ninguna
parte del mundo el cambio en las leyes garantiza una mayor democra-
cia local o un desarrollo regional ms equilibrado. Sin embargo, es po-
sible que las citas al principio de este ensayo no sean un epitafio, pue-
de ser que, al menos en lo referente a la descentralizacin, "las cosas" y
no slo las personas estn comenzando a cambiar en Per.
LOS MUNICIPIOS DE MXICO:
MS ALLDE lA DEMOCRACIA*
MAURICIO MERINO
LA FALTADEREFERENCIAS
Pocos temas han provocado mayor inters, en el mbito de la ciencia
poltica contempornea, como el estudio comparado de las transiciones
a la democracia. El exitoso trabajo de Schmitter, O'Donnell y Whitehead'
se inscribi en una tendencia que haba comenzado mucho tiempo
antes! y que crecera desde entonces con el vigor que le prestaron al
tema los cambios latinoamericanos de los ochenta y la cada del socia-
lismo real en fechas ms prximas. Pero ninguno de esos trabajos ha
corrido el riesgo de vincular un tipo especfico de instituciones polti-
cas o administrativas con el xito o el fracaso de una transicin a la de-
mocracia. Como ha observado Przeworski despus de haber revisado
esa abundante bibliografa:
Este artculo se public originalmente en Foro Internacional, vol. 33, nm. 4
(134),1993, pp. 759-771.
1 Transitions from Autoritharian Rule, Baltimore, TheJohns Hopkins University
Press, 1986.
2 En un trabajo del investigador estadunidense Dankwart W. Rustow, fechado en
1970 y dedicado a estudiar los "modelos" de transicin a la democracia ("Transitions to
Democracy: Toward a Dynamic Model", en ComparatvePolitics, nm. 36, 1970), se cita-
ba ya a autores.como Lipset, Lijphart yAlmond y Yerba como precursores del tema, sin
contar a autores ahora clsicos como Samuel Huntington (Political Orderin Changing So-
cieties, New Haven, Vale University Press, 1968) o Barrington Moore (Social Origins 01
Dictatorship and Democracy, Bastan, Mass., lugar de edicin Beacon, 1965), que se ocu-
paron de la gnesis de la democracia desde comienzos de los aos sesenta. Ms tarde
apareceran las investiglJcio.. esfundamentales de Robert Dahl (Poliarchy: Participation
antl.Oppo.siqn, New.lIaven. ValeUniversity Press, 1971), de Juan Linz (La quiel1ra de las
MadJjd,.4lllU)Za :Editorial. 1987) Yde un largo etctera que se recogerla
con aclldmico conocic:tos autores (Schmitter, O'Donnell yWhi-
tehead), acompaados en un trecho por Adam PrzewQt"Ski y por Alfred Stepan.
409
410
DESCENTRALIZACIN
[...] no tenemos suficiente conocimiento emprico para responder pregun-
tas acerca del diseo institucional (relativo a la democracia). Tenemos in-
tuiciones sobre el impacto del presidencialismo versusel parlamentarismo;
sabemos los efectos de los diferentes sistemaselectorales, y tendemos a cre-
er que un poder judicial independiente es una importante fuerza arbitral
frente a los conflictos, pero nuestro actual conocimiento emprico deja un
amplio margen para los desacuerdos acerca del diseo institucional [...)3
Qu "tipo" de instituciones polticas y administrativas son ms
propicias a la democracia? Cules favorecen el autoritarismo? Aparte
de las respuestas obvias -como la que vera en la divisin de poderes
una barrera a la dictadura de un solo hombre o en la monarqua abso-
luta una tendencia autoritaria-lo cierto es que el abanico de las llama-
das "instituciones democrticas" es tan amplio, que sera por lo menos
difcil ofrecer una respuesta concreta a esas preguntas. Tan democrti-
co es el sistema presidencialista de Estados Unidos o Francia como el
parlamentarismo britnico. Ytan vivas estn esas "instituciones demo-
crticas" en el rgimen federal de Alemania como en el sistema auto-
nmico espaol. Ninguno de esos pases podra ser atusado de vivir
bajo un rgimen diferente a la democracia y, sin embargo, ninguno de
ellos comparte un diseo institucional homogneo.
La causa de las diferencias no est tanto en el carcter democrtico
de cada pas cuanto en sus tradiciones: en la evolucin histrica peculiar
de sus mtodos de gobierno. Sin duda, el federalismo es tan caro a Esta-
dos Unidos como la monarqua al Reino Unido, mientras que el sistema
presidencial francs no es ms ajeno a su historia decimonnica que la
monarqua espaola a su propia transicin a la democracia.
En cada pas ha habido una suerte de "pacto institucional" para
atar las tradiciones gubernativas a los mtodos democrticos. En nin-
guno se ha renunciado del todo al pasado, pero en todos ellos ese pa-
sado se ha sometido a la "soberana popular": ms all de sus formas
especficas de gobierno -presidencialistas o parlamentarios, federalis-
tas o unitarios-, la clave ha estado en el doble tamiz de los procedi-
mientos electorales y de la formulacin y puesta en prctica de polti-
cas pblicas atenidas al control de la representacin ciudadana.'
~ Adam Przeworski, Democracy and the Market, Politicaland Economic Reforms in Eas-
tem Europe and Latin Ammca, Cambridge, Cambridge University Press, 1991, p. ~
4 Sintetizo en esos dos puntos la vieja propuesta de Robert Dahl acerca de los re-
quisitos para que un rgimen poltico pueda considerarse como una "poliarqua". Y
subrayo, con Dahl, que para que la democracia exista son tan importantes los proced-
LOS MUNICIPIOS DE MXICO: MSALL DE LA DEMOCRACIA
411
En otras palabras: cualquier mtodo de gobierno es compatible
con la democracia, siempre que se cumplan sus requisitos de represen-
tacin, legitimidad y control pblico. Pero tambin podra afirmarse,
con las mismas razones, que ninguno de ellos garantiza la democracia:
todos pueden convertirse -como ha sucedio de hecho, en pocas y lu-
gares distintos- en regmenes autoritarios.
LAs OTRAS RAZONES: ECONOMA Y REFORMA ESTATAL
Si la democracia ofrece referencias escasas en cuanto a los mejores m-
todos de gobierno, las experiencias recientes de reforma econmica
no son mucho ms claras. En un estudio comparativo reciente, Chris
Pickvance y Edmond Preteceille" pasaron revista a seis diferentes pro-
cesos de reestructuracin estatal (Dinamarca, Reino Unido, Alemania
Federal, Francia, Estados Unidos y Canad) en busca de puntos de re-
ferencia acerca de la redistribucin del poder entre los niveles central
y local de cada gobierno. Ysus conclusiones no estuvieron muy lejos
de las que encontr Przeworski en relacin con las transiciones a la de-
mocracia: no hay modelos institucionales comunes. Pese a que en los
seis casos el motivo del cambio estudiado fue prcticamente el mismo
(el refuerzo de la libertad del mercado frente a la intervencin del Es-
tado en la economa), las consecuencias de cada proceso nacional fue-
ron muy diferentes.
Mientras que en Estados Unidos el gobierno local ha ganado po-
cas funciones en comparacin con el nacional, su autonoma relativa
para intervenir en favor del crecimiento econmico -por medio de or-
ganizaciones privadas y de movimientos sociales- es mucho mayor que
la del gobierno local francs, por ejemplo, cuyas funciones estn clara-
mente delimitadas pero tambin acotadas por el gobierno de la Rep-
blica. Ylos conflictos recientes que ha venido afrontando la reforma
local en el Reino Unido, por su parte, no tienen nada que ver con la
creciente importancia de ese nivel de gobierno en pases como Dina-
marca, Suecia o Noruega, hacia donde se han trasladado las crisis fis-
cales y de financiamiento que dieron origen a la reforma estatal, o con
mientes electorales aceptados por los partidos polticos, como el debate pblicoy las ins-
tituciones que permiten controlar la actuacin del gobierno, una vez que este ha sido
elegido. Cfr., Politwdrj: PM'ticiptitm and Dpposition.
5 SIateRestructuring and LocalPO'UJtr, Londres, Printer Publishers, 1991.
412
DESCENTRALIZACIN
las dificultades que ha afrontado el "federalismo cooperativo" de la
Alemania ya unificada.
6
Pickvance y Preteceille acuaron, en consecuencia, un trmino
til para describir lo que vieron: la (des)centralizacin del Estado. Se tra-
ta de un trmino ambivalente que, sin embargo, refleja bien el pro-
ducto de esas seis experiencias: en todos los caso hubo, a un tiempo,
procesos de descentralizacin del poder estatal-tanto en los niveles loca-
les de gobierno como en la sociedad civil-, y procesos inversos de cen-
tralizacin de las decisiones, sin que hubiera contradiccin entre am-
bos sentidos del cambio:
Como hemos visto (en aquello seis casos) existen, sin duda, ciertas ten-
dencias comunes: el nivel creciente de movilizacin de los gobiernos loca-
les en favor del desarrollo econmico (soportado por el sector privado);
la funcin decreciente de las aportaciones centrales para el financiamien-
to local del gasto pblico; la acentuacin de las tendencias neoliberales
en la definicin de polticas pblicas, como la privatizacin de los servi-
cios de consumo colectivo y el empleo del mercado como una manera de
regularlos; la cada paralela de los valores caractersticos del Estado de
bienestar, como la igualdad, la justicia social y la redistribucin del ingre-
so, y un incremento de la desigualdad territorial y de la marginacin so-
cial tanto a nivel regional como en el interior de cada ciudad.
Pero por otra parte, tambin hemos descrito tendencias contrarias,
v.gr., la existencia de procesos centralizadores en algunos pasesy descen-
tralizadores en otros, y hemos identificado una amplia diversidad de pa-
trones de organizacin estatal territorial y de relaciones de financiacin
local-eentral [...]7
En suma: "ningn modelo de relacin funcional entre el sistema
econmico y la estructura estatal (institucional) se sostendra frente
a las evidencias"." O en otras palabras: como en el caso de la transi-
cin a la democracia, tampoco la reforma econmica del Estado est
6 tu, pp. 212-213.
7 tu, p. 214.
8 Ibid., p. 223. En otro trabajo comparativo, ms extenso y menos preciso, Samuel
Humes IVllega a conclusiones muy similares. Para l ha habido cuatro modelos de ad-
ministracin nacional a lo largo del siglo xx (el britnico, el francs, el germnico y el
sovitico) que, sin embargo, no ofrecen ms que un vago.punto de referencia cuando
se revisan los detalles institucionales de cada pas. Cfr. LocalGovmuma afltl Nat.ionalPtr
wer, a Worldwide Comparisono/ Tradition aftdChange in Local Got!emmnt, Londres.Har-
vester Wheatsheaf, 1991.
413
atada a una estructura institucional especfica. El mercado libre puede
ganar importancia a partir de cualquier mtodo de gobierno. Yal mis-
mo tiempo podra afirmarse que ninguna forma institucional gananti-
za por s misma el xito de una reforma econmica. Todas pueden ser
igualmente vlidas, o igualmente fallidas.
OTRAS REFERENCIAS CERCANAS
No obstante, la descentralizacin ha ganado en Amrica Latina una
creciente importancia, tanto como requisito aparente para la consoli-
dacin democrtica como para el xito de la reforma estatal. A partir
de supuestos basados ms en intuiciones polticas que en evidencias
empricas, la descentralizacin se ha ligado a la democracia y a la eco-
noma de mercado como una especie de condicin de principio.
Aun cuando existe una gran distancia entre los proyectos de descentrali-
zacin y su instrumentacin -nos dice Dieter Nohlen-, la descentraliza-
cin como utopaes un fenmeno nuevo en el continente latinoamericano,
que rompe con una tradicin centralista muy arraigada. Este hecho debe
su importancia no slo a la circunstancia de que marca la ruptura con
una especie de tradicin secular [oo.] sino tambin a que aparece vincula-
do a problemas muy actuales y variados. As, no parece ajeno, por lo me-
nos en muchos casos, a los problemas de desarrollo democrtico [oo.] o al
desafio de superar la crisis econmica y social de los aos ochenta o, en
fin, al propsito de reestructurar el Estado y sus funciones."
Sergio Boisier ha propuesto, en ese sentido, cuatro razones por las
que una reforma estatal en Amrica Latina tendra que pasar por la des-
centralizacin de las decisiones polticas: 1) la revolucin cientfica ytec-
nolgica universal, como un fenmeno que est produciendo una nue-
va "geografa industrial"; 2) el proceso de reestructuracin poltica del
Estado, como una fuerza que empuja la descentralizacin ante la necesi-
dad de legitimar un nuevo orden poltico; 3) la creciente demanda de
la sociedad civil de mayores espacios de autonoma, y 4) la tendencia a la
privatizacin de actividades productivas y de servicios.10
9 "Descentralizacin poltica. Perspectivas comparadas", en Dieter Nohlen (ed.),
DesantTalizaan polticay consolidacin democ1'itiea, EUroJ>a-Ammca del Sur, Madrid, Snte-
sis/Nueva SOciedad, 1991, p. 357. (Las cursVc\Ssonmas.)
I() Sergio Soisier, "La descentraJizacin: un tema difuso yconfuso", en Deter Nohlen,
op. cit., pp. passim. Hayque llamarla atencin en el sentido de que esos puntos son di-
414
DESCENTRALIZACIN
Pero, como el propio Nohlen ha sealado, "quedan pendientes las
preguntas respecto a cmo y de qu manera (esas tendencias) se vinculan
con la descentralizacin",'! pues los mismos argumentos podran servir
parajustificar una nueva concentracin del poder en los rganos e institu-
ciones del gobierno central." Todo indicara, en consecuencia, que tras
ese listado de Sergio Boisier se esconde en realidad la expresin de un de-
seo, que quiere limitar el poder tradicionalmente indiscriminado de los
estados latinoamericanos por todos los medios posibles. La descentraliza-
cin se entendera as como una forma de institucionalizacin o, si se pre-
fiere, como un medio para dotar a los ciudadanos de una participacin
poltica y econmica que les ha sido incautada con demasiada frecuencia.
Pero resolvera la sola descentralizacin poltica o administrativa el
problema an ms profundo de la debilidad civil ancestral? Servira el
traslado del poder del centro a la periferia para generar ms riqueza ypa-
ra garantizar la consolidacin de la democracia? O en otros trminos:
bastara una reforma institucional para afirmar el xito de la economa
de mercado y la participacin poltica libre y plural de la sociedad? Si nos
atenemos a los estudios comparados que hemos revisado hasta ahora, la
respuesta a esas preguntas tiene que ser la negativa: cualquier esquema
institucional puede ser funcional a la democracia, siempre que sea insti-
tucional; y cualquiera puede auspiciar el crecimiento econmico y convi-
vir con el libre mercado, siempre que haya mercado. .
MXICO: lA EXPERIENCIARECIENTE
La experiencia de Mxico no es ajena a esas afirmaciones. Desde los
aos setenta, el pas ha vivido una serie de reformas institucionales
ferentes de los propuestos por Pickvancey Preteceille, cuyo recuento acerca de la importan-
cia reciente del gobierno local incluye: 1) la funcin asumidapor esos gobiernos como agen-
tes de distribucin de recursos despus de la segunda guerra mundial; 2) el crecimiento de
los nuevos movimientos sociales, a partir de los aos sesenta, que han encontrado en el m-
bito regional un cauce natural de expresin ydemanda; 3) la ideologa que ve en los gobier-
nos locales una "panacea" para estimular lasiniciativasprivadas de desarrollo econmico, y
4) el impacto de la crisis europea de los aos setenta, que intent trasladar responsabilidades
del centro hacia la periferia en busca del mantenimiento del Welftm State. Cfr. op. cit., pp. 2-5.
11 Nohlen, op. dt., p. 365.
12 No sejustific el golpe de Estado de Fujimori, en Per, con la necesidad de dar
nueva cohesin y credibilidad a unas instituciones polticas incapaces ya de garantizar
la sobrevivencia de la nacin peruana? Yno es un golpe de Estado la-manfestacin
ms pura del poder concentrado?
415
que han producido resultados ambivalentes. De un lado, el aparato
econmico del Estado comenz a reducirse dramticamente a partir
de la llamada crisis de la deuda de 1982, luego de }ln periodo de creci-
miento igualmente notable." Pero, al mismo tiempo, la direccin eco-
nmica del Estado pas de un esfuerzo explcito de descentralizacin
a una nueva concentracin de las decisiones durante los mismos perio-
dos. En otras palabras: la intervencin econmica creciente del Estado
mexicano se vio acompaada de un esfuerzo en la capacidad de res-
puesta de los gobiernos estatal y municipales; durante esos aos cre-
ci, por as decir, todo el Estado y no slo la administracin pblica
centralizada. Pero a partir de 1982, y sobre todo de 1988, se ha verifi-
cado un proceso contrario: la mayor libertad del mercado ha coincidi-
do tanto con un incremento en el gasto pblico regional, como con la
concentracin de las decisiones en el aparato central del gobierno.
Puede establecerse una relacin causal entre ambos procesos?
Probablemente s: la intervencin creciente del Estado en la economa
busc el auxilio de las instancias locales para dotar al gasto pblico de
una mayor eficacia. Pero una vez que la estrategia econmica hubo
de modificarse, las demandas reiteradas por los gobiernos locales se
convirtieron en un obstculo a la libertad del mercado. Mientras el
gasto pblico sigui creciendo, las administraciones de estados y muni-
cipios cobraron mayor importancia como conductos para ejercerlo.
Cuando el gasto hubo de reducirse para enfrentar la crisis de los
ochenta, esas administraciones perdieron su carcter funcional ante-
rior. La relacin que se ha dado en Mxico entre 1970 y 1992, en con-
secuencia, podra enunciarse del modo siguiente; a mayor control de
las finanzas del Estado, mayor centralizacin.
No obstante, caben varios matices en la relacin anterior. Si bien
desde 1982 el gasto pblico comenz a controlarse con mucho mayor
rigor desde el centro, tambin se desconcentr de manera creciente.
No hay contradiccin en ese doble proceso, pues desconcentracin no
13 Entre 1970 y 1982, el empleo pblico generado por el gobierno federal mexica-
no pas de 700000 a 1 700 000 plazas, mientras que las empresas del sector pblico se
multiplicaron: si en 1961 haba 375, en enero de 1977108organismos pblicos yasuma-
ban 798 entidades y hacia 1982 la lista haba aumentado a 1155 organizaciones dife-
rentes. Entre 1982 y 1991, el gobierno federal procedi a la inversa, de aquellas 1155
empresas, slo permanecen en el sector pblico 269. El resto se ha vendido o, simple-
mente, cerrado. m.Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, "El proceso de enajena-
cin de entidades parae8tatales", Mxico, 1991. Ese documento cita como fuente, a su
vez, el Primer InJurme de Gobierno del presidente Carlos Salinas d Gortarl.
416
DESCENTRALIZACIN
es igual a descentralizacin.t- el gasto lo ha dirigido el gobierno cen-
tral, pero se ha gastado en los estados de la Repblica. En cambio -y
aqu otro matiz-, en ese giro de la poltica econmica ha habido un re-
conocimiento implcito de la incapacidad de los gobiernos locales pa-
ra dirigir el gasto con certidumbre.
En efecto, cuando los presupuestos pblicos se mantuvieron altos,
el problema fundamental de buena parte de los gobiernos locales con-
sisti en generar proyectos de inversin viables. Pocas veces fueron
proyectos productivos y casi nunca ligados al sector privado de la eco-
noma. Las obras pblicas -no siempre indispensables- acapararon sus
preferencias de gasto, y su influencia en las causas iniciales de la infla-
cin no fue escasa. De ah que el cambio de estrategia econmica los
dejara al margen de las decisiones ms importantes.
Con todo, era dificil que los gobiernos locales de Mxico actuaran
de un modo distinto. Desde que el Estado nacional se consolid, ha-
ban desempeado una funcin estrictamente subordinada respecto al
centro poltico del pas. Yen el breve periodo en que fueron invitados
a participar activamente en la economa, la concepcin del desarrollo
nacional estaba fundada en la creencia de que el gasto pblico deba
actuar como el disparador de las inversiones privadas, en medio de un
mercado nacional protegido. Sobre esa base, los gobiernos locales se
prepararon para gastar: afinaron sus sistemas estatales de planeacin,
fortalecieron sus mtodos de construccin de obras pblicas, precisa-
ron los cauces para responder a las demandas sociales. Actuaron, en
una palabra, de acuerdo con la estrategia concebida en el centro: obe-
decieron y, al hacerlo, cooperaron a profundizar la crisis.P
As, a partir de 1983 la coordinacin intergubernamental, que co-
menz a ensayarse desde mediados de los setenta, se volvi tambin un
mtodo para controlar y dirigir el gasto de las instancias locales. Ydesde
1988, ese mtodo se ha ido sustituyendo gradualmente por una nueva
14 "[ ]Ia desconcentracin acaece dentro de un mismo organismo, dentro de una
escalajarrquica de la administracin del Estado [...] En la prctica, no afecta la distribu-
cin de poder, permaneciendo intacta la estructura de poderes y competencias del Esta-
do. En la descentralizacin poltica, es precisamente esa estructura la que. se modifica ra-
dicalmente al perder atribuciones el Estado central. n Dieter NoWen, op. cit., p. 359.
15 Ese proceso abarc todava el periodo que va de 1983 a 1988, y hasta la fecha no
se ha quebrado del todo. La idea de que la eficacia de los gobiernos locales se mide por
su nivel de gasto ejercido sigue presente.en la cultqa politica del pas. Un ejemplo son
los indicadores planteados en el documento "M1Qco: desarroUo regionalydescentrali-
zacin de la vida nacional de cambio ".
por la Secretaria de Programacin y PresupUClstQ en 1988.
LOS MUNICIPIOS DE MXICO: MSALl DE LA DEMOCRACIA
417
estrategia de desarrollo social, que ha devuelto al gobierno de la Rep-
blica la mayor parte de las decisiones del gasto, en la misma medida en
que las instituciones locales se han ido desplazando en favor de una ma-
yor participacin social, directa, en el desarrollo de los programas.
Es decir, se ha dado un proceso de (des)centralizacin, tal como
definen Pickvance y Preteceille ese concepto: de un lado, se ha puesto
un freno a la tendencia de descentralizacin hacia estados y munici-
pios, en favor de un mayor control de los presupuestos ejercidos por el
gobierno en cualquiera de sus instancias; pero, de otro, se han buscado
cauces cada vez ms directos para enlazar las organizaciones sociales con
los proyectos concretos de desarrollo social. Dicho de otra manera: el
gobierno federal ha concentrado las decisiones de poltica presupues-
tal, pero tambin las ha sometido al concurso de las comunidades y de
los grupos que habrn de recibir los beneficios del gasto. Ha (des)cen-
tralizado el ejercicio del gasto, en tanto que la reforma que busca una
mayor libertad del mercado comienza a ofrecer frutos.
Dos CONSECUENCIAS DE lA (DES)CENTRALIZACIN
El mbito de competencia que se haba definido para los municipios
de Mxico, sin embargo, qued rezagado cuando todava no se aplica-
ba cabalmente. Yla vertiente poltica de la descentralizacin, por su
parte, se ha desplazado de la economa al terreno de los conflictos
electorales, sin solucin de continuidad.
En 1983, cuando la crisis ya haba estallado, el gobierno del presi-
dente Miguel de la Madrid defini un "declogo" de reformas para for-
talecer el papel institucional de los municipios de Mxico. Fueron diez
reformas pensadas para darle mayor solidez a esa instancia tradicional-
mente olvidada, cuya participacin en la vida poltica nacional poda
contribuir, en ese momento, a paliar los efectos sociales ms duros del
ajuste econmico. Los ayuntamientos ganaron, entonces, mayor clari-
dad sobre los ingresos que les pertenecan y sobre la libertad que la ley
les otorgaba para administrarlos; supieron tambin cules eran los servi-
cios pblicos de su competencia y la autoridad que la ley les reconoca
para planear su crecimiento urbano, y adquirieron autonoma para re-
glamentar la vida municipal. Es decir, obtuvieron recursos y patrimonio
definidos, funciones: propias ypersonalidadjurdica para actuar.l"
16 Lasrefonnas fueron las siguientes: 1) se estipularon las causas por las que un
ayuntamiento podaser suspendido. yselesofrecia todo&eldetecho de audiencia an-
418
DESCENTRAUZACIN
Sin embargo, el incremento de la responsabilidad y la autoridad
municipal no corri de la mano con el crecimiento de sus capacidades
tcnicas, ni su autonoma en materia presupuesta! con el aumento efec-
tivo de sus ingresos. Como tantas otras reformas legales en Mxico, la
que se dirigi hacia los municipios en 1983 fue ms un proyecto que la
expresin de una realidad. De modo que las administraciones de los es-
tados siguieron ejerciendo, en la prctica, un firme control sobre la vida
municipal del pas: la autonoma recuperada en la ley se tradujo en una
panoplia de mtodos nuevos para vigilar la actividad de los ayuntamien-
tos, mientras que la falta de recursos financieros impidi que los servi-
cios pblicos descansaran en esa instancia del gobierno local.
Despus de 1988, las distancias entre las reformas propuestas seis
aos antes y la realidad de la mayor parte de los municipios de Mxico
eran ya evidentes. Los municipios llegaron tarde al reparto del gasto
pblico, y sin embargo aquellas reformas los convertan en instancias
dedicadas a ejercer presupuestos inevitablemente precarios. La puesta
en marcha del Programa Nacional de Solidaridad -definido como un
puente entre el gasto social del gobierno y la participacin solidaria de
los vecinos de las comunidades rurales o de las colonias urbanas ms
pobres- confirm entonces que las reformas de 1983 se haban perdi-
do por el camino. Para qu serviran ayuntamientos cargados de com-
petencia pero sin dinero? Qu sentido tendra reforzar sus finanzas,
en un contexto de reforma estatal que pretende atajar la marginacin
ms aguda, pero tambin liberar el mercado?
"Vincular la participacin que la ley reconoce al municipio como
primera instancia de gobierno con la fuerza de las organizaciones socia-
te la legislatura estatal, en caso de suspensin; 2) se aclar que los municipios tenan
personalidad jurdica y patrimonio propio; 3) se les otorgaron facultades para expedir
reglamentos administrativos, de acuerdo con sus competencias; 4) se defini el cuadro
de servicios pblicos a su cargo: agua potable, alumbrado pblico, limpia, mercados y
centrales de abasto, panteones, rastros, calles, parques yjardines, y seguridad pblica y
trnsito; 5) se precisaron las fuentes de ingreso propias: los rendimientos de sus bienes
patrimoniales, las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, la parte correspon-
diente a las participaciones federales, y los ingresos derivados de la prestacin de servi-
cios pblicos a su cargo; 6) se estableci que los presupuestos municipales slo podrian
ser aprobados por los propios ayuntamientos; 7) se les facult para "formular, aprobar y
administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal" ypara participar
en la creacin de reservas territoriales; 8) se ampli el principio de representacin pro-
porcional para la representacin poltica de los cabildos; 9) se otorg seguridad laboral
a los empleados municipales, y 10) se abri la posibilidad de que los municipios suscri-
bieran convenios de colaboracin con los gobiernos estatales, y entre s.
419
les" se convertira entonces en la nueva clave de la "modernizacin" mu-
nicipal.'? "Por ello -afirma ahora el gobierno federal mexicano- es ne-
cesario que el gobierno municipal oriente sus esfuerzos a la creacin o
adecuacin de los mecanismos institucionales que le den permanencia a
la participacin comunitaria y responsabilidad compartida de autorida-
des y sociedad en todo el proceso de desarrollo." Yagrega:
En este contexto, los municipios debern impulsar la creacin de consejos
municipales y comits pro obra para organizar y promover la participacin
comunitaria en las tareas de gobierno y en la resolucin de sus problemas.
Todas las obras que sean solicitadas por grupos de vecinos que deseen
participar con mano de obra, materiales o aportaciones de dinero, debe-
rn considerarse como prioritarias para la integracin del programa de
obras del ayuntamiento, de igual forma toda obra o accin que emprenda
el gobierno municipal, deber buscar la participacin de la sociedad, in-
volucrando crecientemente a los vecinos en su realizacin. rs
En otras palabras: para ponerse al da, los municipios tienen que aban-
donar la trayectoria ideal que senalaron las reformas de 1983, y convertirse
en promotores de una nueva organizacin social comunitaria. Deben dejar
de gastar en respuesta simple a las demandas de servicio planteadas, por los
vecinos, y comenzar a desempear la funcin de "empresarios polticos" ca-
paces de convocar la accin colectiva.t? Pero con ello queda pendiente la si-
guiente pregunta: qu pasar con la estructura legal, institucional, que to-
dava est vigente para todos los municipios de Mxico?
La respuesta no puede hallarse sin tomar en cuenta las dificultades
polticas que tambin ha afrontado la (des)centralizacin mexicana.
No es ste el espacio para hacer una reflexin amplia sobre los Vncu-
los entre la reforma econmica mexicana y la transicin poltica en
curso. Pero tampoco puede pasarse por alto su indudable importan-
cia. Sobre todo si se considera que la vida municipal mexicana est cla-
ramente ligada a la desigualdad del pas.
20
17 "Programa de Apoyo a la Modernizacin Municipal 1992-1994", Mxico, Centro
Nacional de Desarrollo Municipal, Secretaria de Gobernacin, 1992, p. 59.
18Idem.
19 El trmino "empresario poltico", ligado a la accin colectiva se tom de Jon
Elster, "Racionalidad, moralidad y accin colectiva", enZona Abierta, nms. 54-55, Ma-
drid,I990.
20 Slo en 169 de los 2 392 municipios que hay en la actualidad, vive 49.5% de la
poblacin mexicana -excludos los habitantes del Distrito Federal-, mientras que los
restantes 2 223 municipios representan tanto la dispersin como la mayor parte de la
420
DESCENTRALIZACIN
Hasta 1992 slo 219 municipios de los 2 390 que hay en Mxico eran
gobernados por partidos distintos al PRI: menos de 10% del total nacio-
nal. 21 Y slo tres estados de los 31 que forman la federacin mexicana
son gobernados actualmente por un partido de oposicin. No obstante,
tres aos antes ninguna de las administraciones estatales era dirigida
por un partido de oposicin, mientras que los ayuntamientos presididos
por partidos distintos al PRI sumaban apenas 65.
22
Tres aos despus, las
cifras siguen dando mayoras nacionales al PRI, pero el cambio cualitati-
vo que se ha registrado desde entonces constituye un hito en la historia
poltica mexicana: nunca desde la fundacin del partido gobernante
hubo gobiernos estatales de oposicin, ni el PRI haba perdido tantos
ayuntamientos en un periodo tan breve.
Esa transformacin ha propiciado que las elecciones locales, que
solan pasar inadvertidas, hayan cobrado cada vez mayor importancia.
En ms de un sentido, los comicios de cada estado se han convertido
en pequeas muestras del conflicto poltico nacional y, en algunos ca-
sos, sus resultados evidencian las dificultades que todava debe afron-
tar la transicin democrtica del pas. Pero esas dificultades no han lle-
vado, en cambio, a un replanteamiento institucional: los principales
partidos parecen estar de acuerdo con la estructura federal-eentralista
de Mxico, aunque todos coincidan en la necesidad de resolver el pro-
blema pendiente de la transicin a la democracia. Las posiciones loca-
les, pues, no han sido vistas ms que como peldaos en la ascensin o
en la conservacin del poder nacional.
Los MUNICIPIOS: MSALL DE LA DEMOCRACIA
Con todo, ni la reforma econmica ni la transicin a la democracia
-con todas sus tensiones y pretensiones- parecen apuntar hacia una
mudanza de las instituciones locales de Mxico. Los municipios se
han mantenido al margen de la reforma estatal y han sido empleados
como mero instrumento en la contienda por el poder nacional. Nin-
guno de los dos procesos ha forzado la revisin de su papel en el esce-
nario institucional mexicano. Ni parece que haya argumentos de peso
para llevar a cabo esa revisin.
pobreza rural del pas. Cfr. Secretaria de Gobernacin, Presente yfutuTO de losmunicipios,
Mxico, 1992, p. 14.
21 tu, p. 15.
2'f..ldem.
LOS MUNICIPIOS DE MXICO: MSALl DE LA DEMOCRACIA
421
'.
Como vimos al principio de estas notas, tanto la reforma econmi-
ca en busca de una mayor libertad del mercado como la transicin po-
ltica que aspira a la democracia pueden llevarse a cabo a partir de
cualquier esquema institucional. YMxico no parece ser la excepcin.
As, tanto en la economa como en la poltica, la reforma estatal ha
transcurrido por un proceso de (des)centralizacin en el que, no obs-
tante, los municipios han asistido como espectadores.
Convendra modificar esa tendencia para asignarles un papel ms
activo a los pequeos gobiernos ms cercanos a la sociedad mexicana?
La respuesta a esta pregunta depende de los valores subjetivos que
quieran adoptarse. Personalmente, no puedo evitar la tentacin de
responder que s, que la descentralizacin llevada hasta los municipios
sembrara en Mxico una nueva cultura poltica y administrativa que,
con los aos, sera indispensable para una verdadera transformacin
democrtica. Pero, objetivamente, la respuesta tiene que ser mucho
ms moderada: en rigor, los municipios pueden seguir siendo el esla-
bn dbil de la cadena.
EL GOBIERNO PERDIDO
(ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN
DEL MUNICIPIO MEXICANO) *
MAURICIO MERINO
INTRODUCCIN
El centralismo mexicano representa algo ms que un problema de cir-
cunstancias: no es producto de una voluntad reciente, ni podra elimi-
narse sin trastocar el entramado institucional del pas.' El centralismo
es un hecho presente, pero su vigencia descansa en el modo en que se
formaron las instituciones polticas desde su origen. Discutirlo sin to-
mar en cuenta las redes creadas durante el dificil proceso de forma-
cin del Estado nacional mexicano conducira, en consecuencia, a un
callejn sin salida: la misma red institucional que sigue vigente atrapa-
ra no slo las soluciones parciales sino hasta la definicin misma del
rgimen federal.
Ms de un autor ha observado la enorme distancia que ha separado
siempre las formas legales de las prcticas polticas reales en el pas.s
Formas legales que han servido para arropar distintos proyectos de do-
minacin a lo largo de casi toda la historia, pero que muy pocas veces
* Este trabajo se public originalmente en Foro Internacional, vol. 34, nm. 3 (137),
1994, pp. 417-436.
1 Tomo la palabra institucin como las leyes, las estructurasjerrquicas y las relacio-
nes de autoridad que explican el funcionamiento formal de un sistema poltico, pero
cuyo desenvolvimiento depende de sus propias condiciones histricas. La bibliografia
sobre el tema es muy abundante; no obstante, para una revisin general vase Teora del
Estadode Hermann Heller (Mxico, FCE, 1942), Instituciones polticas y derecho constitucio-
nal de Maurice Duverger (Barcelona, Ariel, 1970) Yla antologa propuesta por J. Blon-
del et al., El gobierno: estudios comparados (Madrid, Alianza Universidad, 1981).
2 Por ejemplo, Emilio Rabasa, La Constitucin y la dictadura, Mxico, POITa, 1990
[la ed., 1912]; Francois-Xaver Guerra, Mxico: del antiguo rgimen a la Revolucin, Mxi-
co, FCE, 1988, O Fernando Escalante, Ciudadanos imaginarios, Mxico, El Colegio de M-
xico,I992.
423
424
DESCENTRALIZACIN
han respondido en rigor a los estatutos que les han dado sustento."
Pero esa versin ha ocultado las contradicciones que tambin han tenido
lugar en la formacin institucional mexicana. Yllevado al extremo, po-
dra producir al menos dos conclusiones de dudosa factura: primera,
que las instituciones formales nunca habran servido de base para la
actuacin de los gobiernos de Mxico, y segunda, que esas institucio-
nes, siendo formalmente impecables, slo necesitaran un esfuerzo de
voluntad poltica para volverse parte de la realidad actual del pas. Pe-
ro acaso es verdad que los gobiernos han funcionado siempre al mar-
gen de todajustificacin legal? Es cierto que el diseo institucional del
pas es formalmente impecable? La respuesta a ambas preguntas admiti-
ra tantos matices como aquella versin de la historia. Pero, sobre todo,
permitira situar varios de los desafos actuales de Mxico en una di-
mensin diferente.
Quiz el problema no resida tanto en aquel divorcio aparente en-
tre formas y realidad, cuanto en un proceso de construccin institucio-
nal plagado de contradicciones. Tras el cascarn de los nombres que
han definido el rgimen mexicano como una repblica federal, repre-
sentativa y popular -pero sobre todo federal-, probablemente se es-
conda un entramado institucional ajeno a la lgica que esos nombres
indican. Ysi as fuera, las instituciones mismas se habran convertido
en la trampa en la que habra cado el centralismo poltico mexicano,
de modo que, mientras ms se reclama el cumplimiento de aquellas
formas institucionales -con toda su carga de leyes escritas, de estructu-
ras jerrquicas y de relaciones de autoridad-, ms se profundiza en la
prctica opuesta.
EL MUNICIPIO EN LA FORMACIN INSTITUCIONAL
La formacin del rgimen federal mexicano ha sido estudiada desde
miradores muy diversos. Tema preferido por los historiadores del XIX,
la pugna secular entre liberales y conservadores se ha intepretado tam-
bin como una lucha entre dos formas de entender la realidad nacional
y, en ltima instancia, como un conflicto irresuelto entre las regiones y
el centro. Yel triunfo del partido liberal despus de la intervencin
francesa ha sido visto, con frecuencia, como el triunfo paralelo del fe-
5 Excepto, paradjicamente, durante los periodos en que el centralismo poltico
fue no slo una prctica sino la baseestatutaria del rgimen poltico nacional.
ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN DEL MUNICIPIO M E ~ N O 425
deralismo sobre la propuesta centralista de los conservadores. Pero s-
lo excepcionalmente se han emprendido investigaciones acerca de las
enormes dificultades por las que hubo de atravesar ese rgimen fede-
ralista para consolidar la formacin institucional del Estado. La mayor
parte de los estudios sobre la poca ha optado por subrayar la impor-
tancia de los protagonistas polticos y de sus grandes proyectos, o por
aportar piezas puntuales de microhistoria al rompecabezas del siglo.
Mientras que, por su parte, los libros de historia jurdica de que dispo-
nemos han cado en la trampa del formalismo legal: ms que historias,
han sido recuentos de las leyes emitidas a lo largo del siglo. Hace falta, en
consecuencia, precisar el recorrido histrico de las instituciones: cmo se
formaron, qu desafios han afrontado, qu contradicciones han produ-
cido y qu resultados han arrojado, en fin, dentro del conjunto ms
vasto de la formacin original del Estado.
Esa ausencia de datos sobre la evolucin de nuestras instituciones
es particularmente notable en materia municipal. Herencia de la colo-
nia, el municipio ha respondido a las caractersticas singulares de cada
una de las etapas de la historia de Mxico: ese ncleo de la vida comu-
nitaria se fue transformando en la misma medida en que evolucion la
capacidad de dominio del gobierno central. De modo que hoyes
completamente distinto del que fue hacia fines del siglo pasado, o del
que era poco antes, al comenzar la repblica restaurada. Pero, ade-
ms, el gobierno municipal ha servido en distintos momentos como
un instrumento para la consolidacin del centralismo. A diferencia de
lo que sugiere el lugar comn, esa institucin no ha sido una aliada
fiel del poder regional. Guardadas todas las proporciones, entre los
municipios y las autoridades estatales se han presentado tantas dificul-
tades como las que han permeado las relaciones entre el centro y las
regiones de Mxico.
Durante el proceso de formacin del Estado nacional mexicano, el
municipio cumpli un papel ambiguo pero a la postre favorable al pre-
dominio del centro, mientras asista al derrumbe de sus propias posi-
bilidades de desarrollo. Ese proceso, sin embargo, no fue ajeno a la
evolucin de otras instituciones: no se dio al margen de la legalidad ni
contradijo el orden prescrito. Ms bien, fue parte de un ciclo que co-
menz con la implantacin misma de los ayuntamientos como repre-
sentantes de la corona espaola, que pas luego por la etapa liberal-y
especialmente de la repblica restaurada-, cuando esa antigua institu-
cin nacional hubo de afrontar la mayor ofensiva de toda su historia, y
que no concluy sino hasta la revolucin mexicana, cuando el munici-
pio fue definitivamente separado de los ejidos. En trminos llanos, po-
426
DESCENTRAUZACIN
dra afirmarse que los municipios pasaron as, de ser representantes de
la soberana del monarca -si se tomara en cuenta su origen colonial-,
a la condicin de precarios administradores de servicios pblicos al co-
menzar el siglo xx. Fue un gobierno perdido en el trayecto del siglo
pasado que ya no se recuperara ms tarde: lo sepultaron las institucio-
nes construidas por los imperativos del Estado nacional mexicano.
Los PRIMEROS Aos
El municipio ha sido, no obstante, la nica institucin colonial que ha
sobrevivido -as sea superficialmente- a todos los cambios. Yen ese
sentido no hay otra institucin poltica que se le compare: ni las que
constituyen a los poderes que forman el gobierno de la repblica ni las
que explican el funcionamiento de las distintas entidades federativas.
Slo el municipio se ha sostenido como base de la organizacin del go-
bierno, a pesar de las mudanzas de la historia. Es necesario repetir, sin
embargo, que se ha tratado de una supervivencia precaria: el munici-
pio nunca ha abandonado su sitio entre las instituciones del Estado,
pero su papel ha cambiado considerablemente.
La ausencia de estudios precisos en la materia ha impedido aban-
donar las visiones todava incompletas sobre la mayor parte del perio-
do colonial. Pero sabemos que, an dentro de ese lapso, el municipio
sufri cambios de fondo: cuando se implant en el territorio de Meso-
amrica, el municipio ya representaba la soberana del monarca mu-
cho ms que los intereses fragmentados de poblaciones dispersas. Los
aos de la conquista coincidieron no slo con la consolidacin territo-
rial del primer Estado que conoci Occidente, sino con la derrota de
los comuneros que reivindicaban cuotas de autonoma inaceptables
para la corona castellana.' Los ayuntamientos que llegaron a Nueva Es-
paa ya no seran, pues, las organizaciones autnomas de los pueblos
4 No est de ms recordar que la conquista fue una empresa organizada por la pri-
mera forma de Estado burocrtico que conoci el mundo moderno. Ese Estado no slo
auspicio los primeros viajes al nuevo mundo que iniciaron en 1492, ao en que recupe-
r e integr los territorios que habran de formar la Espaa moderna. Yapenas en 1521
se libr la batalla de Villalar, que marc el momento en que la corona impuso su auto-
ridad definitiva sobre los comuneros de la pennsula ibrica. En suma, a Nueva Espaa
llegaron las primerasjnstituciones claras de un Estado consolidado. Entre ellas, en pri-
mer lugar, la institucin municipal por excelencia: los ayuntamientos. Cf. Moiss
Ochoa Campos, La reforma munidpal, Mxico, Porra, 1985, pp. 99-134, Yla interpreta-
cin de Jos Luis Martnez, HernnCorts, Mxico, FCE, 1990, p. 197.
ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN DEL MUNICIPIO MEXICANO 427
sino los representantes del rey; ni sus posesiones territoriales volveran
a pertenecerles sino a nombre de la corona. Al mismo tiempo, sin em-
bargo, esos ayuntamientos estaban llamados a convertirse en un ele-
mento clave para la expansin del Estado espaol: en el doble proceso
de concentracin del poder yjerarquizacin de la autoridad, caracte-
rstico de la primera formacin del Estado europeo, los ayuntamientos
representaron la nica posibilidad eficaz de ensanchar territorios sin
sacrificio de la unidad estatal. De ah que la conquista no haya prospe-
rado nicamente a partir del binomio formado por los militares "ade-
lantados" y los misioneros que venan detrs, sino gracias a aquellas
instituciones municipales que fueron sembrando pueblos y autorida-
des a lo largo del territorio.
Representantes del rey, los ayuntamientos no dejaron sin embargo
de ser corporaciones locales ni de gozar de amplias cuotas de autono-
ma. Para todos los efectos prcticos, aquellos ayuntamientos eran los
responsables directos de gobernar los pueblos de Nueva Espaa. No
slo atendan las tareas que hoy llamaramos de administracin pbli-
ca, sino incluso las legislativas y las de administracin de justicia en su
sentido ms amplio. Los ayuntamientos representaban al rey pero tam-
bin ejercan su autoridad en el gobierno del territorio, de modo que
la muy complicada legislacin de Indias -que sera la primera base ins-
titucional de la Nueva Espaa- no se formara sino por medio de las
ordenanzas y de las comunicaciones intercambiadas con los munici-
pios implantados por la corona. Sabemos poco de aquellos dos siglos
gcbernados por los Habsburgo, pero no hay duda de que el municipio
constituy siempre la clave de bveda de la cada vez ms complicada
organizacin territorial.
Los primeros cambios de fondo en aquella organizacin de los go-
biernos municipales no vendran sino hasta fines del siglo XVIII, con las
mucho ms conocidas reformas borbnicas. Pensadas no slo para mo-
dificar la estructura del gobierno espaol en su conjunto sino para es-
tablecer toda una nueva concepcin del Estado," aquellas reformas
constituyeron de hecho la primera frontera que se levant frente a la
autonoma de las corporaciones municipales. Dispersos por un territo-
rio cuyos lmites interiores no eran precisos, supervisados apenas por
funcionarios mucho ms preocupados por su bienestar propio que
5 Vase, al respecto, Enrique Florescano e Isabel Gil Snchez, "La poca de las re-
formas borbnicas y el crecimiento econmico, 1 7 ~ 1 8 0 8 en Historia gmeralde Mxi-
co, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pp. 185-203.
428
DESCENTRAUZACIN
por el orden impuesto por la corona, y administrados, en fin, porregi-
dores y sndicos cuyos cargos formaban parte del patrimonio de las fa-
milias, las reformas intentaron acotar la autoridad otorgada hasta en-
tonces al municipio. No perdieron su calidad de representantes del
rey ni su capacidad de gobierno local sobre las materias ms amplias,
pero la reorganizacin del territorio por medio de intendencias les im-
puso la primera autoridad superior -ideada como lmite a su represen-
tatividad real- que conocieron a lo largo de aquel siglo: los subdelega-
dos, designados directamente por la corona."
Las reformas borbnicas tambin subrayaron la importancia de
volver realmente pblicos los cargos municipales -que, a consecuencia
del patrimonialismo, se haban convertido en asunto de transacciones
privadas-, por medio de la eleccin popular de alcaldes, regidores y
sndicos. Pero, sobre todo, les impusieron a los municipios nuevas obli-
gaciones financieras: como representantes de la soberana real, no s-
lo deban gobernar en su nombre sino contribuir efectivamente a la ri-
queza de la corona. De modo que la vieja corporacin que haba
servido para ensanchar los territorios de la colonia habra de afrontar
ahora el mayor peso de aquel primer esfuerzo de reorganizacin del
Estado, en sus dos mbitos ms preciados: la autonoma poltica y la li-
bertad econmica."
De acuerdo con los testimonios de la poca, sin embargo, aquellas
reformas polticas llegaron tarde a la Nueva Espaa y tuvieron una du-
fi El antecedente inmediato de esos subdelegados eran los corregidores y los alcaldes
mayores. Pero ninguno de esos funcionarios representaba la autoridad del rey, sino las
instrucciones recibidas por medio de una estructurajerrquica que pasaba en primer lu-
gar por los virreyes. En cambio, los intendentes y los subdelegados fueron los primeros
funcionarios encargados de la administracin territorial en el sentido moderno del tr-
mino: burcratas designados a sueldo, para cumplir funciones especficas y atenidas a
la racionalidad de un expediente. Cf. Martn Puente Arteaga, Gnesis, evoluciny desarro-
llodel municipioen Mxico, Mxico, UNAM, 1954, pp. 27-28; tambin, Jos Luis Melgarejo,
Racesdel municipio mexicano, Mxico, Universidad Veracruzana, 1988, p. 267, YMoiss
Ochoa Campos, op. at., p. 194.
7 Las reformas borbnicas no slo establecieron 143 subdelegaciones adscritas a
las 17 intendencias que fund el visitador Glvez, para una poblacin que rondaba los
cinco millones de habitantes, organizados en ms de 3500 municipios, sino que busca-
ron el control de los recursos municipales por medio de organismos nuevos, como el
Contador General de la Comisin de Propios, Arbitrios y Bienes de Comunidades de
todas las Ciudades, Villas y Lugares del Reino de la Nueva Espaa, o la Superintenden-
cia de la Real Hacienda. Cf. Florescano y Gil Snchez, op. cit., pp. 204-214; para. el dato
de los municipios, Nettie Lee Benson, La diputacin fmlYincial y elfederalis11W mexicano,
Mxico, El Colegio de Mxico, 1955, p. 53.
dosa aplicacin prctica. Las redes tendidas por dos siglos y medio no
cedieron con facilidad a las decisiones de la metrpoli." Pero tampoco
pasaron inadvertidas: no slo afectaron por lo menos los municipios
poblados por indios," sino que sentaron las bases que facilitaran la en-
trada de otra reforma, sta de mucho mayor alcance: la diseada por
las Cortes de Cdiz. Yes que, a diferencia de las reformas borbnicas,
las que trajo consigo la primera Constitucin liberal espaola habran
de transformar radicalmente la antigua organizacin de los munici-
pios, aunque aparentemente hayan tenido muchos menos tiempo pa-
ra implantarse. !O
Tres nuevas transformaciones habra de producir en el municipio
aquel primer ensayo liberal del siglo pasado: en primer lugar, la Consti-
tucin de Cdiz le quit la representacin soberana que haba distingui-
do a esa corporacin a todo lo largo de la colonia. Los ayuntamientos
dejaron de ser los representantes del rey y, en consecuencia, abando-
naron tambin su espacio privilegiado para unos cuantos. El liberalis-
mo defendido por los diputados de aquellas cortes constituyentes no
admita ms representacin poltica que la que ellos mismos encarna-
ban, ni ms autoridad que la del derecho escrito. De ah tambin el se-
gundo cambio radical en la concepcin del gobierno municipal: antes
de Cdiz, ese gobierno no slo representaba la autoridad del monarca,
sino que gozaba de autonoma para el gobierno de prcticamente to-
dos los asuntos relacionados con la vida de la comunidad; despus de '
Cdiz, en cambio, los ayuntamientos quedaran confinados al mbito
acotado del poder ejecutivo. La divisin de poderes lleg muy tarde a
la Nueva Espaa, pero con ella el municipio perdi su calidad de go-
bierno poltico, para comenzar a ser un espacio exclusivamente admi-
8 Cf. David Brading, Orbe indiano. De la monarqua catlica a la repblica criolla, 1492-
1867, Mxico, FCE, 1991, pp. 512-520. Vase tambin los informes de los virreyes Anto-
nio Flores y el segundo conde de Revillagigedo, en Ernesto de la Torre Villar, Instruc-
cionesy memorias de los virreyes novohispanos, t. 2, Mxico, POITa, 1991, pp. 1019-1020 Y
1035-1036.
9 Segn las memorias del segundo conde de Revillagigedo, en 1794, solamente las
cajas de ahorros de los pueblos indgenas haban permitido el envo de remesas a la co-
rona. Los municipios espaoles, en cambio, se resistieron a acatar las reformas. Cf. Er-
nesto de la Torre, op. cit., p. 1055.
10 Si las reformas borbnicas de intendencias se instauraron en diciembre de 1786,
con lo cual tuvieron al menos cinco lustros para generalizarse, la Constitucin de Cdiz
slo tuvo una vigencia oficial de tres meses en el territorio de la Nueva Espaa, yjamslle-
g a ponerse en prctica ntegramente. Cf. Luis Vtlloro, "La revolucin de Independen-
cia", en HislorllJ gmeral de MixiJ, iIfJ. cit., p. 340, YMoiss Ochoa Campos, iIfJ. cit., p. 226.
430
DESCENTRALIZACIN
nistrativo. La poltica, en todo caso, se hara en las diputaciones pro-
vinciales dirigidas por los jefes polticos que, a partir de entonces, go-
bernaran de hecho la vida territorial del pas: tercera mudanza pro-
ducida por Cdiz, cuya influencia no desaparecera ya sino hasta la
revolucin mexicana. u
La Constitucin de Cdiz no lleg a aplicarse cabalmente en la
Nueva Espaa. Pero su influencia fue mucho mayor que su vigencia, al
menos en lo relativo al gobierno interior de los pueblos. Base de la pri-
mera legalidad implantada por los Tratados de Crdoba, los principios
gaditanos habran de perdurar por mucho tiempo en la vida de los
municipios del Mxico independiente. Ms all de la formacin de las
nuevas diputaciones provinciales previstas por aquella carta legal que
habran de convertirse en el antecedente ms claro del rgimen fede-
ral, o de su importancia en los primeros debates constituyentes de
1822 a 1824, la Constitucin redactada una dcada antes en aquel
puerto espaol sirvi como base para dar forma institucional a los go-
biernos locales. Las primeras constituciones de los estados de la recin
creada federacin fueron, en consecuencia, una amalgama de dos mo-
delos: el estadunidense yel gaditano. Pero, en todo lo relativo a la nue-
va legislacin sobre municipios, no cabe ninguna duda acerca de la im-
portancia de Cdiz: los captulos dedicados al gobierno interior de los
pueblos fueron tomados de esa constitucin espaola."
II Uno de los diputados asturianos a las Cortes de Cdiz, el conde de Toreo, situ
el eje del debate en los siguientes trminos: "En la nacin no hay ms representacin
que la del Congreso Nacional. Si fuera segn se ha dicho, tendramos que los ayunta-
mientos, siendo una representacin y existiendo consiguientemente como cuerpos se-
parados, formaran una nacin federada [ ... ] Los ayuntamientos no son ms que unos
agentes del poder Ejecutivo para el gobierno econmico de los pueblos [y] se prefiere
que estos agentes sean escogidos por sus propios convecinos [... ] pero, al mismo tiem-
po, para alejar el que no se deslicen y propendan insensiblemente al federalismo, como
es su natural tendencia, se hace necesario ponerles el freno del jefe poltico que, nom-
brado inmediatamente por el rey, los tenga a raya y conserve la unidad de accin en las
medidas de gobierno". Cf. Diario de sesiones de las Cortes Generales Extraordinarias, 10 de
enero de 1812, pp. 2590-2591.
12 Jess Reyes Heroles afirm que las constituciones locales "fueron dictadas de
acuerdo con la Constitucin Federal de 1824" Yque sta, a su vez, se haba basado en la
de Estados Unidos (El liberalismo mexicano, Mxico, FCE, 1974, t. 1, pp. 42(427). Pero to-
do indica que, en realidad, su modelo fue el gaditano. Sin que pueda hablarse de un
"molde" idntico para cada una de ellas, en los textos de los constituyentes de los esta-
dos se aprecian, al menos, tres rasgos de continuidad con el sistema liberal espaol: 1)
la idea de que el poder ejecutivo necesitaba de un grupo de notables para ser ejercido
con probidad y eficiencia, mientras que el peso mayor del poder regional tendra que
Adems, las legislaciones particulares de los estados se apoyaron
de modo muy claro en las leyes reglamentarias emitida; por las cortes
gaditanas en 1813. Ytodava hasta 1855, durante las postrimeras del
rgimen de Santa Arma, el ltimo gobierno centralista dej ver la
enorme influencia que segua teniendo aquella concepcin institucio-
nal sobre el municipio.P
Entre liberales y conservadores hubo, sin duda, diferencias de to-
do orden. Pero stas no fueron tan acusadas en cuanto a su visin del
gobierno municipal: ambos confirmaron su ubicacin definitiva en el
mbito del poder ejecutivo, y lo entendieron tambin como base de
una organizacin territorial subordinada a la designacin de autorida-
des intermedias. Pero en aquellos primeros aos de vida independien-
te -y de confusiones polticas-los municipios conservaron igualmen-
te, ms all de los interminables cambios de rgimen, su condicin de
gobierno interior de los pueblos en un sentido todava muy extenso:
no slo siguieron siendo los encargados de prcticamente todas las
reas asignadas a la administracin pblica, sino que fueron tambin
autoridades auxiliares de un incipiente poder judicial y los responsa-
bles directos de la buena marcha de la economa de los pueblos. Los
municipios representaron, en aquella poca en la que el Estado no
depositarse en el congreso local. Los consejos de gobierno -incluso "senados" locales-
caracterizan el contrapeso a la propia diputacin provincial, formada por siete indivi-
duos; 2) Los sistemas electorales indirectos, que en el modelo gaditano funcionaban a
partir de las "juntas de parroquia", responsables de seleccionar a los miembros de otras
Juntas de partido", que a su vez elegan diputados a Cortes, fueron prcticamente re-
producidos en las constituciones locales de Mxico, con la sola sustitucin de las parro-
quias por municipios y, en algunos casos, de los partidos por departamentos; 3) En el
mbito del gobierno interior -lo que parece fundamental- la comparacin no deja lu-
gar a dudas: aunque cada estado adopt rasgos peculiares, en todos fue palpable la re-
produccin ms o menos fiel del ttulo sexto de la Constitucin de Cdiz (Cf. Constitu-
ciones delosEstados Unidos Mexicanos, Mxico, Imprenta Galvn, 1828).
13 Basta comparar, en ese sentido, el "Decreto para el gobierno de las municipali-
dades" emitido por Santa Anna el 17 de marzo de 1855, con la "Instruccin para el Go-
bierno econmico-poltico de las provincias", aprobada por las Cortes de Cdiz el 23 de
junio de 1813. A pesar de que el decreto de Santa Anna cancelaba los ayuntamientos,
los nuevos intendentes, sustitutos y consejos que intent instaurar en su sitio, tenan
funciones claramente equivalentes a las que haba inaugurado la legalidad gaditana. Lo
que aqu llama la atencin no es tanto la decisin centralista de Santa Arma, cuanto la
continuidad de la vida municipal. Cf. AGN, Coleccin dedocumentos oficiaits parala historia
de Mxiro, serie tercera, 1855, vol. 6, y Toms Ramn Fernndez yJuan Alfonso Santa-
mara, Legislacin administrativa espaola del siglo XIX, Madrid, Instituto de Estudios Ad-
ministrativos, 1977, p. 170.
432
DESCENTRALIZACIN
acertaba a consolidar su formacin inicial, la nica institucin firme-
mente asentada en el territorio. Frente al desconcierto del centro, y an
confinados al mbito exclusivo de las responsabilidades ejecutivas, los
municipios constituan el nico orden posible. No parece descabellado,
en consecuencia, que ese orden no haya sido el producto de un Estado
nacional an inexistente, sino de las prcticas consuetudinarias y de la
herencia institucional de los ltimos aos de la colonia.
EL MUNICIPIO COMO INSTRUMENTO
La verdadera construccin del Estado nacional mexicano no comenza-
ra sino con el triunfo del partido liberal. Yesa construccin se apoy,
casi naturalmente, en aquella institucin municipal que serva de ci-
miento. Por las condiciones en las que se encontraba el pas al finalizar
el largo periodo de guerras que se sucedieron entre la expulsin del
general Santa Anna y la derrota de la intervencin francesa, no es ex-
trao que as ocurriera: los municipios seguan siendo la nica base
tangible para emprender la reorganizacin nacional. Relativamente li-
bre hasta entonces, el gobierno de los pueblos comenzara a ser em-
pleado como un instrumento privilegiado para sentar las bases de la
nueva institucionalidad mexicana. Y slo mucho ms tarde, cuando
esas instituciones ganaron la fuerza necesaria para volverse asunto ad-
ministrativo, el municipio fue paulatinamente relegado al olvido.
Durante los aos de la repblica restaurada, en efecto, los munici-
pios fueron usados como instrumentos del centro en un doble senti-
do: de un lado, colaboraron como medios para afincar la autoridad
del Estado no slo mediante la coercin fisica sobre los individuos, si-
no como piedra de toque para la legitimacin formal de los cargos p-
blicos e incluso como vehculos para garantizar las contribuciones fis-
cales impuestas a los pueblos de Mxico. Cuando el segundo imperio
fue derrotado, el pas apenas contaba con algunos de los elementos
bsicos para comenzar a integrar el Estado: una idea de la nacionali-
dad mexicana, un territorio definido y una constitucin legal. Pero no
tena, en cambio, la fuerza suficiente para asegurar la cooperacin te-
rritorial -segunda condicin ineludible de cualquier Estado-, ni mu-
cho menos los medios para concretar en la prctica lo que la ideologa
liberal proclamaba. De ah que los municipios fueron concebidos, por
otro lado, como punta de lanza para iniciar el dificil proceso de instau-
racin de las ideas liberales, diseadas en buena medida a contrapelo
de las tradiciones de Mxico.
ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN DEL MUNICIPIO MEXICANO 43.3
La legalidad constitucional de 1857 fue muy precaria durante los
diez aos de la repblica restaurada: no hubo uno solo en que el go-
bierno central no tuviera que echar mano de las facultades extraordi-
narias concedidas por el Congreso para combatir rebeliones y asona-
das de todo cuo.> Pero adems, la seguridad del territorio se vea
constantemente amenazada frente a la debilidad de los aparatos esta-
tales para hacer cumplir las leyes escritas" De modo que la contienda
armada no se detuvo en el momento de la restauracin de la repblica
sino que continu, convertida en un enfrentamiento constante entre
caudillos liberales y el gobierno formalmente constituido. Sin duda, el
primer desafio de aquellos aos no era poltico sino militar: el Estado
no poda colocar esa prioridad por debajo de cualquier otra, porque
de ella dependa su sobrevivencia. Si en los aos previos a la repblica
restaurada el partido liberal logr afianzar la soberana del Estado an-
te el exterior, a partir de 186710 que tuvo lugar fue una guerra abier-
ta por consolidar la autoridad del poder central. 16 Yen esa guerra los
municipios participaron no slo como arena de las batallas sino como
una institucin aliada al gobierno de la repblica.
En efecto, una importante porcin, tanto de los cuerpos de poli-
ca rural destinados a salvaguardar la seguridad pblica como de los
contingentes reclutados para las fuerzas armadas, provino durante
buena parte de ese periodo de la leva, instaurada por medio de los go-
biernos municipales. Fue una prctica denostada con frecuencia por
los diputados al Congreso y motivo constante de acalorados debates,
pero al mismo tiempo signific una garanta de disponibilidad de
fuerzas para un ejrcito permanentemente desafiado por aquel clima
14 El Congreso suspendi garantas individuales, a peticin del Ejecutivo, nueve ve-
ces en nueve aos, durante un total de 49 meses de los 112 del periodo. Yel presidente
tuvo facultades extraordinarias, adems, todo ese tiempo excepto 57 das. Cf. Laurens
Ballard Perry, "El modelo liberal y la poltica prctica en la repblica restaurada", en
HistoriaMexicana, vol. XXIII, abril-junio, 1974, p. 664.
15 Vase, por ejemplo, las razones que dieron origen a las guardias de seguridad, o
polica rural ("los rurales"), en PaulJ. Vanderwood, Los rurales mexicanos, Mxico, Se-
cretara de la Defensa Nacional/FCE, 1991, pp. 36-39.
16 Segn el recuento de Laurens Ballard Perry no hubo un solo ao en que esa
guerra no se librara en distintos lugares del territorio nacional. Perry formula una lista
de 55 lderes insurrectos, entre 1867 y 1876, en 18 estados de la repblica, adems de la
primera rebelin cristera que tendra lugar entre 1874 y 1876 Yde los dos movimientos
culminantes: el decembrista y el definitivo de Tuxtepec, dirigido por Porfirio Daz.a.
Juam:. andDia%. Macmne Politia in Mexico, Northem IlIinois Univetsity Press, 1978, pp.
353-354.
434
DESCENTRALIZACIN
de rebelda.'? Por lo dems, la leva tambin fue usada como una ame-
za efectiva para imponer orden entre los pueblos, aunque indudable-
mente haya sido empleada sin demasiado recato por los jefes polticos,
responsables ltimos del reclutamiento exigido en las emergencias.
Con las fuerzas armadas como respaldo y los jefes polticos como auto-
ridades consolidadas en la repblica, los municipios vieron nuevamen-
te acotada la autonoma de otros tiempos. Pero lo ms destacable es
que ese mecanismo de control poltico y militar nunca fue ilegal: se
apoy en el orden establecido por la Constitucin de 1857, aunque s-
lo haya sido para justificar el predominio cada vez ms amplio del po-
der Ejecutivo de la federacin.
Pero si el gobierno central ech mano del ejrcito y de los munici-
pios -las dos instituciones ya disponibles para la construccin del Esta-
do- en busca del poder para pacificar el pas, los segundos tambin sir-
vieron como instrumento para garantizar la legitimidad de ese poder.
O, al menos, la legalidad aparente de los procesos electorales. Apoya-
dos nuevamente en la idea de que los municipios eran la base de la or-
ganizacin poltica de la nacin (y la escuela de la democracia), la ley
orgnica electoral empleada durante toda la repblica restaurada hizo
descansar la organizacin de las comicios federales en esa primera ins-
tancia de gobierno. is
17 La leva fue aplicada siempre durante el periodo, pero se institucionaliz con un
decreto emitido el 28 de mayo de 1869. La ley orgnica de la Guardia Nacional, pre-
sentada en abril del mismo ao, propona algunas excepciones al mtodo llamado de
"enganche" de fuerzas. Pero las facultades extraordinarias concedidas casi siempre al
Ejecutivo implicaban la autorizacin para usar de la leva y, de acuerdo con esa ley org-
nica, los responsables de su organizacin eran los ayuntamientos -bajo la vigilancia de
los jefes polticos. Cf. Memoria que el general de Divisin Ignacio Meja, ministro de Guerra y
Marina, presenta al Sptimo Congreso Constitucional, Mxico, Imprenta del Gobierno en
Palacio, 1873, pp. 138-140. Ytambin Pantalen Tovar, Historia parlamentaria del Cuarto
CongresoConstitucional; Mxico, Imprenta Ignacio Cumplido, 1874, pp. 186-198.
18 Aquella ley orgnica fue promulgada por el presidente Comonfort el 12 de febre-
ro de 1857 y reformada tres veces durante la repblica restaurada: en mayo de 1869 y de
1871 por el presidente BenitoJurez, y en octubre de 1872 por el presidente Lerdo. De
nuevo se modific en diciembre de 1882 bajo la presidencia de Manuel Gonzlez y, final-
mente, fue sustituida en diciembre de 1901 por una nueva ley electoral promulgada por
Porfirio Daz. En todas ellas, los ayuntamientos aparecan como los responsables de la
preparacin de las elecciones para todos los cargos pblicos de la nacin. Yno sera sino
hasta 1946 que esa funcin se llev a la Secretara de Gobernacin del Ejecutivo federal,
donde permanece hasta nuestros das. Cf. GeorgetteJos Valenzuela, gislacin electurai
mexicana 1812-1921, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, 1992, YJuan Mo-
linar Horcasitas, El tiempo de la legitimidad, Mxico, Cal yArena, 1991.
ALGUNAS TENDENCIAS EN lAEVOLUCIN DEL MUNICIPIO MEXICANO 435
Sin embargo, la presencia de los jefes polticos volvi a ser, en este
caso, la clave de ese proceso de alianza controlada entre municipios y
gobierno federal.
No es claro que las elecciones hayan sido jams un ejercicio real-
mente libre: todo indica, por el contrario, que su papel consista en
establecer alianzas entre lderes nacionales y caudillos regionales, que
a la postre habran de llevar a la formacin de las maquinarias polti-
cas que se enfrentaran hacia 1876. Las elecciones como el ropaje for-
mal de una pugna resuelta por vas de hecho, que sin embargo nunca
falt a la legalidad." Pero en esa pugna los municipios adquirieron
cada vez mayor importancia desde el mirador central, en la medida
en que el control de las mesas electorales exiga el control previo de
las municipalidades: contar con la mayora de los ayuntamientos sig-
nificaba, por tanto, asegurar el xito en los comicios. Yde nuevo, esa
maquinaria no era ajena a la recin inaugurada institucionalidad del
pas. Por el contrario: sujetar a los municipios para ofrecer legitimi-
dad a los procesos electorales era una consecuencia lgica del funcio-
namiento de las propias instituciones. Ajena sin duda a la pureza de la
ideologa liberal y claramente opuesta al ideal del federalismo, pero
polticamente eficaz.
Convertidos en instrumentos de una contienda que los rebasaba
con creces, los municipios sufrieron finalmente la ofensiva de la estrate-
gia econmica liberal. Antes del triunfo de ese partido, el municipio ha-
ba conservado su condicin de corporacin popular: de agrupacin de
individuos ligados por la vecindad, y propietaria de bienes comunes.
Con el liberalismo, en cambio, los municipios habran de ser vistos co-
mo meras entidades administrativas, obligadas en todo caso a convertir
en propiedad individual lo que hasta entonces haba constituido no slo
su patrimonio sino una de las bases ms importantes de su identidad co-
mo gobierno de pueblos. La desamortizacin de las tierras en manos de
corporaciones no slo se enderez, pues, contra la Iglesia, sino que afec-
t directamente a los municipios. Yaunque los efectos inmediatos de la
conocida Ley Lerdo se mitigaron por la excepcin concedida a los ayun-
tamientos para conservar los terrenos necesarios para la construccin
de edificios destinados al servicio pblico -y naturalmente los edificios
mismos-, la presin ejercida por los gobiernos de la repblica restaura-
19 a. la tesis de Laurens Ballard Perry, op. cit., pp. 57-88. Otra versin del mismo
asunto fue desarrollada por don Daniel Coso Villegas, Histmiamot.tBma deMxico. Elpqr-
ftriato. Vulapoltica interior; Mxico, Hermes, 1970.
436
DESCENTRALIZACIN
da fue tan constante como la resistencia municipal para acatar las rde-
nes de parcelar y privatizar los ejidos"
La propiedad comn, caracterstica de la vida municipal anterior
al triunfo del liberalismo, fue destruida paulatinamente, lo que anul
la posibilidad de volver a fortalecer esa instancia del gobierno local.
Sus funciones administrativas siguieron siendo todava muy extensas
-incluyendo su labor de entidad auxiliar del poder judicial, todos los
servicios urbanos, el orden pblico y hasta la educacin bsica-, pero
sus fuentes de financiamiento se vieron dramticamente reducidas.
Sin embargo, quiz lo ms destacable sea que, a consecuencia de las le-
yes liberales en favor de la propiedad individual de la tierra, los muni-
cipios no slo se vieron en la necesidad de buscar ingresos por otros
medios -apoyados en todo caso en la muy limitada capacidad de pago de
los vecinos-, sino que el eje de su convivencia hubo de desplazarse de los
bienes comunes hacia aquellas tareas especficamente administrativas.
Perdido el ejido y los bienes del comn, el municipio perdi tambin
una de sus cualidades histricas ms importantes: dej de ser el go-
bierno del pueblo, para volverse el gobierno de los poblados."
Fue tan profunda la dimensin de esa decisin liberal, que en la
prctica nunca lleg a aplicarse del todo. Las resistencias fueron segu-
20 La ofensiva de la desamortizacin comenz, en efecto, con la Ley Lerdo de ju-
nio de 1856 y culmin con la Ley de Terrenos Baldos promulgada por el general Daz
en marzo de 1894. Hay mltiples evidencias de la resistencia municipal a acatar la desa-
mortizacin, desde la simple negligencia hasta la rebelin abierta. Al respecto puede
verse John Coatsworth, "Patrones de rebelin rural en Amrica Latina: Mxico en una
perspectiva comparada", en Friedrich Katz (ed.), Revuelta, rebelin y revolucin. La lucha
rural en Mxico del siglo XV! al siglo xx, Mxico, Era, 1988, especialmente la p. 50, Ysobre
la importancia de la desamortizacin en la vida municipal, Francois-Xavier Guerra, op.
cit., t. 1, pp. 263 Yss,
21 Entre los ingresos municipales consignados en los textos de la poca -que ha-
bran de sustituir los recursos perdidos con la desamortizacin- se incluan por ejem-
plo los arrendamientos de mercados y edificios pblicos a los particulares, el control
del comercio con pesos y medidas (fieles contrastes), los impuestos prediales a la pro-
piedad privada y la expedicin de patentes (licencias) para toda clase de comercios,
adems de multas y recargos por faltas administrativas. En cambio, todos los terrenos o
su arrendamiento a nombre del municipio deban ser puestos en subasta pblica o di-
rectamente parcelados y entregados en propiedad a las familias del municipio. Lo rele-
vante de esa sustitucin de ingresos, como puede observarse, es que ya no dependeran
ms de los pueblos sino de la riqueza parcial de sus habitantes, donde la pobreza era la
generalidad. a.JulioJimnez y Agustn Lozano, "Manual de los ayuntamientos", Mxi-
co, Imprenta del Porvenir, 1875, en Revista de AdministracinPblica, nm. 51,julio-sep-
tiembre, Mxico, lNAP, 1982, p. 77.
ALGUNAS TENDENCIAS EN LA EVOLUCIN I1EL MUNICIPIO MEXICANO 437
ramente mayores que las previstas por el gobierno central, y las pugnas
nacionales acabaron mezclndose con la renuencia de no pocos muni-
cipios a la parcelacin. Hace falta un estudio detallado, desde la ptica
municipal, para descubrir hasta qu punto fue realmente destruida la
propiedad colectiva de los pueblos de Mxico. Pero aun sin contar con
esos detalles, hoy sabemos que el rgimen de Porfirio Daz opt por
aplazar el cumplimiento de esas leyes, a cambio de la pacificacin, ca-
da vez que hizo falta. Ysabemos tambin que la rebelin de Emiliano
Zapata debe su origen, sin duda alguna, a la implantacin indiscrimi-
nada de aquellas leyes contra la propiedad colectiva administrada por
el gobierno municipal.
Pero si Porfirio Daz manej con mucha prudencia la desamortiza-
cin de la propiedad colectiva, toc en cambio a su rgimen completar
la anulacin de las alcabalas que los liberales de la repblica restaura-
da no lograron eliminar de manera definitiva. El tema fue discutido
una y otra vez por los diputados de las primeras ocho legislaturas, pero
ni la minucia de los debates ni las precarias condiciones de la hacienda
pblica les permitieron tomar una decisin de conjunto. Por lo dems,
lo incomunicado del territorio haca prcticamente imposible supervi-
sar el final de esa prctica colonial, opuesta claramente a los principios
del liberalismo econmico. Las alcabalas trataban el libre comercio
por el territorio nacional, pero significaban una importante fuente de
ingresos para los gobiernos municipales. Sin embargo, en la prctica la
repblica restaurada dej esa asignatura pendiente, mientras que el
gobierno del general Daz -prudente en cuestiones agrarias y campesi-
nas- fue mucho ms rgido en esta otra materia: tan pronto como reu-
ni el poder suficiente para garantizarlo, las alcabalas quedaron defi-
nitivamente prohibidas.P
Hacia fines del XIX Yprincipios del XX, la nueva maquinaria institu-
cional del Estado ya haba tejido una enorme red sobre la vida munici-
2l! Sobre el problema de las alcabalas tambin hace falta un estudio completo, que
logre situar su importancia desde el mirador de los municipios. Sin embargo, esa prc-
tica se mantuvo durante toda la repblica restaurada a pesar de la prohibicin constitu-
cional de 1857, y del disgusto de no pocos diputados al Congreso, y slo se eliminaron
con la reforma constitucional del mayo de 1896, diseada por el ministroJos Ives Li-
mantour. er. Francois Chevalier, "La libert municipale, ancienne et constante revindi-
cation mexicaine: du pass au prsent", en QJlavenir pourla dmocratie enAmrique La-
line, Pars, Centre National de la Recherche Scientifique, 1989, p. 214. Tambin puede
consultarse "Alcabalas", en Jos Rogelio lvarez, Enciclopedia de Mxico, 1978; y en Mi-
guel Len-Portilla, Diccionario PomJ.a de historia, bi0"4.fta Ygeografta de Mxico, Mxico,
1986.
438
DESCENTRALIZACIN
pal. No era una red ilegal ni contravena los principios bsicos de la
Constitucin del 57. Pero apoyada en esos principios, haba permitido
la concentracin gradual del poder sin haber definido una jerarqua
territorial capaz de contrarrestarla. La estabilidad del pas descans as
en la autoridad militar, poltica y econmica que paulatinamente se
acumul en el centro, muy por encima de los gobiernos locales. Esa
maquinaria ciertamente no siempre se atuvo a las leyes, pero tampoco
podra acusrsele sin ms de haber pasado siempre por encima de
ellas. Por lo menos en lo que toca a los municipios, el control que los
fue rodeando se bas en general sobre esa legalidad, y cuando no se
aplic no fue sino para dejar que sobreviviera aquella propiedad colec-
tiva que les era tan cara o para garantizar ingresos que la federacin
tambin necesitaba. En cambio, la formacin de las guardias naciona-
les, los procesos electorales, la desamortizacin que s se aplic y la
anulacin de las alcabalas cuando se pudo; y el control cada vez ms
amplio del gobierno local por medio de los jefes polticos, fueron pro-
cesos sustentados en la formacin institucional del Estado. Procesos
que se sumaron a la reduccin previa que ya haba sufrido el munici-
pio al pasar de gobierno poltico a instancia administrativa, y que se
agregaron adems al celo creciente de los gobiernos de los estados.
Al estallar la revolucin mexicana, el municipio era ya muy distin-
to del que conoci el amanecer del siglo pasado. Haba perdido su ca-
lidad de representante poltico de los pueblos y su enorme autoridad
judicial y legislativa. Confinado como una porcin del poder Ejecutivo
de las entidades federativas, haba ido perdiendo tambin su autono-
ma en manos de los jefes polticos y ms tarde, su economa y sus tra-
diciones se transformaron por el influjo del individualismo que defen-
di siempre la ideologa liberal. Sigui siendo un valioso instrumento
para la administracin de los pueblos, pero al mismo tiempo lo fue pa-
ra la consolidacin de las instituciones, del poder y de la legitimidad
del gobierno central. Sin embargo, el movimiento revolucionario no
consider el municipio sino como un tema subordinado: nunca se
plante seriamente la renovacin del gobierno local, sino la reorienta-
cin de las instituciones centrales. La revolucin mexicana, en todo
caso, complet el ciclo de la derrota municipal."
De la lectura completa de los programas, planes y manifiestos que se produjeron
entre 1906 y 1917 salta a la vista que ninguna de las facciones revolucionarias acu
una propuesta municipal propia: para cada una de las diferentes visiones que se reu-
nieron en el movimiento armado -Includa la zapatista- el municipio apareca ms
bien como un teln de fondo para resolver problemas de mayor envergadura. Hice esa
ALGUNAS TENDENCIAS EN LAEVOLUCIN DEI MUNICIPIO MEXICANO 439
Tres temas ligaron el movimiento revolucionario con los proble-
mas propios del municipio: en primer lugar, la anulacin necesaria de
la figura central encarnada por los jefes polticos. Viejos representan-
tes de la maquinaria poltica desde las reformas borbnicas, los jefes
polticos se haban convertido en uno de los puntales del porfiriato. El
control que ejercan sobre la vida local, a partir de la estructura creada
por encima del municipio, lleg a constituir una de las claves ms im-
portantes del rgimen. Una vez convertidos en aliados forzosos del
centralismo, los municipios sirvieron para garantizar la estabilidad que
ofreci el general Daz, a cambio del poder concentrado en sus ma-
nos. Yesa estabilidad -que pasaba, como hemos visto, por el control de
milicias, elecciones, economas e incluso por la administracin de los
asuntos locales- resida en buena medida en el puente tendido por losje-
fes polticos. De modo que destruirlo no solamente responda a un ver-
dadero clamor popular extendido por todo el pas, sino a una estrategia
poltica elemental: sin jefes polticos, buena parte de la estructura cons-
truida por el porfiriato se vendra abajo.
Pero la desaparicin de los jefes polticos no significaba, por s mis-
ma, la renovacin automtica de los gobiernos locales. Ms bien, en la
prctica, la sujecin a la que haban sido sometidos los municipios slo
se trasladara hacia las gubernaturas y hacia las legislaturas de los esta-
dos. No obstante, la demanda de libertad municipal no simbolizaba,
para los revolucionarios, ms que liberarlos del control que ejercan
aquellos funcionarios identificados con el porfiriato. Desde su mirador,
eso bastaba para darle sustento a una frase que, en rigor, nunca tuvo ma-
yor contenido: el municipio libre era el municipio sin jefes polticos.
En cambio, esa instancia sigui siendo la clave para el reclutamiento
de fuerzas militares y tambin para asegurar la legalidad de las eleccio-
nes. No es extrao, en ese sentido, que Venustiano Carranza insistiera
en la conveniencia de ganar la mayor parte de las plazas municipales an-
tes de convocar a las elecciones para la presidencia de la repblica. De
acuerdo con el modelo instaurado por los liberales 50 aos antes, ga-
nar los municipios significaba asegurar el dominio en el gobierno cen-
tral. Ganar las plazas, para ganar las urnas.
Finalmente, los revolucionarios desvincularon el problema de las
tierras del tema municipal. Y; al hacerlo, no slo abandonaron la idea
revisin apoyado en las compilaciones de Manuel Gonzlez Ramrez, Fuentes para la his-
toria de lo.revolucin mexicana(Mxico, FCE, 1957) Yde Horado Labastida, Documentos de
la revolucin mmeana (Mxico, Miguel ngel Porra, 1988).
440
DESCENTRAUZACIN
Ili.1
ti,1
de que los pueblos posean ejidos para el beneficio comn, sino que
arrancaron del gobierno municipal toda funcin ligada al desarrollo
del campo. Si el proceso de desamortizacin iniciado por los liberales
haba afectado directamente la vieja identidad de los municipios y can-
celado uno de sus recursos vitales, la nueva concepcin ejidal plasma-
da en la Constitucin de 1917 complet, paradjicamente, la subordi-
nacin de los gobiernos locales a las decisiones del centro: de acuerdo
con esa concepcin, todas las tierras y aguas de Mxico perteneceran
originalmente a la nacin, pero no a los pueblos. De hecho, el artculo
27 constitucional recobr la lgica de la antigua legislacin colonial,
cuando todo perteneca al rey. Pero a diferencia de la colonia, al co-
menzar nuestro siglo la nacin no era otra cosa que el gobierno del
centro."
Quienes propusieron la reforma a la propiedad agraria no desco-
nocan, obviamente, el antiguo vnculo entre pueblos, ejidos y munici-
pios. No slo porque de ese vnculo se desprendi la filosofia original
de aquella reforma, sino porque, apenas cuatro aos antes del consti-
tuyente de Quertaro, el Congreso que acompa al gobierno de
Francisco I. Madero haba insistido en la conveniencia de reconstituir
los ejidos para satisfacer las demandas del zapatismo, pero administra-
dos por los gobiernos municipales. Aquel Congreso fue disuelto por
Victoriano Huerta y el proyecto de resolver el problema agrario me-
diante los municipios ya no volvi a prosperar. La violencia de aquella
poca lo hizo fracasar antes de ser aprobado, mientras que la necesaria
reconstruccin del Estado exigi desecharlo despus para otorgarle
toda la autoridad al gobierno de la repblica.P Pero no hay duda de
24 No se trata de una interpretacin propia sino de la explicacin ofrecida por An-
drs Molina Enrquez acerca del sentido del artculo 27. Molina Enrquez afirmara, des-
pus de haber formulado esa comparacin entre la legislacin revolucionaria y la "sa-
pientsima" legislacin colonial, que al concluir la revolucin mexicana "la nacin haba
sustituido al rey". Cf. "El espritu de la Constitucin de Quertaro" y "El artculo 27 de la
Constitucin", en Lesgrandes problemas nacionales, Mxico, Era, 1978, pp. 467-473.
25 La propuesta fue formulada por Luis Cabrera hacia fines de 1912. Se trataba de
un proyecto de ley que, a diferencia del resto de los documentos revolucionarios, liga-
ba explcitamente el problema agrario con el municipal. De acuerdo con esa iniciativa,
se reconstituiran o se dotaran ejidos suficientes para los pueblos, cuya propiedad que-
dara en manos del gobierno federal, pero bajo la vigilancia y la administracin de los
municipios, "mientras no se reforme la Constitucin para dar personalidad a los pue-
blos para el manejo de sus ejidos [o] mientras no se expidan las leyes que determinen
la condicinjurdica de los ejidos", La falta de personalidadjurdica de los municipios
constitua, en el proyecto de Cabrera, la nica razn para que los ejidos se convirtieran
que aquella constitucin revolucionaria concluy el largo proceso
de concentracin institucional del poder que haba comenzado ms de
cien aos antes. Con ella, los municipios vieron definitivamente re-
ducida su rea de competencias al mbito de los servicios requeridos
por los poblados, sin mayor presupuesto que el otorgado por las legisla-
turas locales y bajo las leyes y el control dirigido por los gobiernos de los
estados, mientras que el Ejecutivo federal complet -corno no lo haba
hecho del todo-la lgica del centralismo institucional que pesa hasta
nuestros das.
EpLOGO: EL CENTRALISMO CONSOLIDADO
Los municipios han atravesado la historia del siglo xx sujetos por
aquella formacin original del Estado nacional mexicano. Converti-
dos en una instancia del gobierno pobre y desfigurada, apenas han si-
do vistos corno los instrumentos de control poltico que descubri en
ellos el siglo pasado y, acaso, corno la base de una promesa democrti-
ca siempre aplazada. En la prctica, los municipios fueron perdiendo
sentido: administradores de servicios urbanos tan insuficientes corno
sus presupuestos y, atados polticamente, la mayor parte acab por re-
presentar mucho ms problemas que soluciones a la vida regional del
pas.
No sera sino hasta 1983 cuando un declogo de reformas llev a
modificar el artculo 115 constitucional, en busca de una nueva identi-
dad para los municipios de Mxico;" Pero hoy, diez aos despus, sa-
bemos que tampoco aquel declogo logr modificar la dinmica del
centralismo ni devolverle a los municipios aquella identidad que se fue
diluyendo durante la formacin del Estado. Pero sabernos tambin
que, quizs, el problema est en otra parte: que una verdadera refor-
ma municipal no podra prosperar sin alterar la estructura misma del
poder nacional, porque la descentralizacin est lejos de ser solamen-
te un desafio administrativo. El centralismo es parte de la estructura
poltica del pas y, mientras ese dato no se entienda a cabalidad, cada
nuevo intento de reforma tender a refozar el predominio del centro.
Para mitigarlo, hara falta comenzar a edificar un proceso contrario
temporalmente en propiedad federal, peroslo mientras se hacan las correcciones le-
gislativas indispensables. er. Gonzlez Ramrez, op. cit., pp. 622-643.
26 er. Mauricio Merino, FlUTa del centro, Mxico, Universidad Veracruzana, 1992,
pp. 113-151.
442 DESCENTRAUZACIN
'l/'.... l
n
que, sin destruir la unidad del Estado, permita asentar las nuevas insti-
tuciones locales y regionales que el desarrollo poltico mexicano olvi-
d. Instituciones locales y regionales indispensables, entre otras cosas,
para recuperar seriamente el municipio: nuestro gobierno perdido.
CUARTA PARTE
EL SERVICIO CML DE CARRERAEN MXICO:
UN IMPERATIVO DE IAMODERNIZACIN*
INTRODUCCIN
El tema de la profesionalizacin del servicio pblico nos remite a la es-
tructura y al funcionamiento de los aparatos administrativos de los go-
biernos. La dificultad de su anlisis arranca del hecho de que an en
pases en los que se ha desarrollado una slida cultura poltico admi-
nistrativa y se cuenta con un servicio civil, como recurso para lograr un
grado de mayor profesionalismo de los funcionarios pblicos, no se sa-
be con precisin cmo funcionan los rganos que integran a la admi-
nistracin pblica, y, por lo tanto, es dificil definir cules seran los re-
querimientos que habra que incluir en un sistema que contribuyera a
mejorar la funcin pblica.
De ah que las tendencias actuales parezcan plantear propsitos
encontrados: en los pases industrializados se han hecho serios cues-
tionamientos a los sistemas de carrera administrativa a partir de un
reconocimiento explcito del desprestigio que han ido acumulando a
lo largo del tiempo. Yen los pases con menor grado de desarrollo,
en donde la funcin pblica tambin ha entrado en una fase de des-
gaste y prdida de prestigio y legitimidad, se plantea que para recu-
perarla habra que incluir sistemas de carrera, como pueden ser los
que existen en sociedades ms educadas y democrticas, en suma,
modernas.
En ambos contextos, sin embargo, la funcin pblica se ve someti-
da a una importante revisin que se inicia desde hace dos dcadas, y
Laversin definitiva de este trabajo apareci en Gestin 'JPolitjca Pblica, Mxico,
vol. IV, nm. 2, segundo semestre 1995.
~ l i ~ o aAdriana HerpndezPuwte, coordinadora del Centro de Invesgga-
cin y Documentacin dellNAl'las facilidades que me prest para tener acceso a los. ma-
teriales de consulta.
446
que coincide, por una parte, con el desprestigio aludido, pero tambin
con un cambio muy profundo en la organizacin de los aparatos admi-
nistrativos pblicos en el contexto de la modernizacin de largo alien-
to emprendida y que se ha identificado de manera genrica, como re-
forma estructural del Estado.
El propsito de este trabajo es -entonces- el de revisar la experien-
cia mexicana a la luz de otras en pases en donde existen servicios civi-
les de carrera, para tener una idea ms clara de la relacin que supues-
tamente debe existir entre los esfuerzos de mayor profesionalizacin y
la modernizacin.
CONCEPTO y UTIUDAD DE LA FUNCIN PBUCA
Se puede decir que la administracin pblica es el resultado de un
largo proceso de cooperacin, en el que diversas circunstancias eco-
nmicas, polticas y sociales han ido decantando tambin diversos
modelos de organizacin, estrategias y polticas en general, y en parti-
cular en funcin del personal pblico.
1
Por ello, aventurar una defini-
cin de funcin pblica conlleva el riesgo de que no se logre abarcar
las especificidades de cada circunstancia o pas. Asumiendo el riesgo y
dentro de lo que sera una concepcin amplia y debatida, se podra defi-
nir como el cuerpo de personas especializadas con las que debe con-
tar toda comunidad poltica moderna para realizar las funciones de
gobierno.!
Este cuerpo de funcionarios con formacin o especializacin en
ciertas tareas resultara necesario en pases modernos que aspiran a in-
cluir y fortalecer esquemas democrticos en el ejercicio de poder. Sin
embargo, a la luz de los cambios profundos a los que han asistido las
sociedades a partir de la dcada de los ochenta, esta conviccin parece
haberse sometido a serios cuestionarnientos justamente frente a los re-
tos de las reformas estructurales que fomentaron decididamente el reti-
1 Tomado parcialmente de Pilar Fabregat Romero y Carlos Uranga Cogollos, "La
seleccin de personal en la administracin pblica: el mito del administrador educa-
do", en Ciencias Administrativas, vol. 57, nm. 2, 1991, p.119.
2 EnciclopediaInternacional de Ciencias Sociales, Madrid, Aguilar, 1968, t. 4, pp. 50-55.
Vase Mara del Carmen Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico de los funciona-
rios pblicos en Mxico", en Vctor BravoAhuja (coord.), Ensayos solm la fTUJdemidad na-
cional. Tt'I'Ilkncias rontempornuJS de la administracin pblica en Mh.ico, Mxico, Diana,
1989, pp. 19-44.
EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN MXICO
447
ro del Estado y acabaron de poner en entredicho la funcin pblica
como coadyuvante en el cambio.
En los pases en donde el servicio civil de carrera nunca ha exisiti-
do de manera estructurada para toda la administracin pblica, ni
tampoco la conviccin de que su profesionalizacin se debiera incor-
porar como un propsito explcito dentro de las reformas estructura-
les, como es el caso de Mxico, obviamente este aspecto no slo no se
cuestion: aunque resulte paradjico, lo nico que se hizo fueron al-
gunas tmidas menciones en el sentido contrario, esto es, que sera im-
portante contar con un sistema de carrera como requisito, primero, de
profesionalizacin, y segundo, como medio para acelerar la pretendi-
da modernizacin.
Lo que s se puede afirmar es que existe una tendencia general
identificada con polticas que toman distancia con las soluciones pro-
piamente "administrativas", de frente a una situacin que va desde la
contraccin hasta las crisis econmicas, argumentando que un gasto
pblico abundante drenaba los recursos disponibles en mayor propor-
cin que en las dcadas anteriores. Como seala un lcido analista de
estos temas, administrar resultaba menos divertido en un momento de
desaceleracin del crecimiento y de reduccin del gasto pblico."
Esta nueva estrategia integra componentes que en mayor o menor
medida aparecen en los diferentes procesos de reforma o revisin de
los esquemas de funcin pblica, y que tienen como denominador co-
mn el retiro del Estado y el achicamiento de sus aparatos de gobier-
no, y que se hacen ms visibles en la medida en que existe un servicio
de carrera administrativa.
El primero sera incorporar la eficiencia como criterio rector, des-
plazando a los de la experiencia y de la intuicin que como factores de
cambio parecan bastar en pocas pasadas. Esta orientacin se monta
en el enfoque del "nuevo managerismo" o managementpblico cuyos
objetivos parecen hasta simplistas, aunque no lo sean: conocer qu es
lo que la administracin pblica tiene que hacer, e identificar a las per-
sonas que deben hacerlo. El nuevo managerismo aparece como alter-
nativa al predominio jurdico de la administracin pblica que, de
acuerdo con sus defensores, debe quedar reducido a lo que es su m-
bito lgico, de actuacin, "la superestructura de un sistema de funcio-
namiento necesario para garantizar los derechos y las libertades del
5 Cuy Peters, "La moral en la funcin pblica", en Revista Internacional de Ciencias
AdministTativas, vol. 57, nm. 3,1991, p. 127.
448
ciudadano. Un medio para formalizar las decisiones".' Sin embargo,
una de las limitantes que de inmediato se le sealaron, es que para los
ciudadanos la primera y casi nica garanta de la actuacin de esa ad-
ministracin es la eficiencia, lo que obligara a considerarla como un
todo homogneo, reforzndose el concepto de que es un bien en s
mismo, cuando lo que realmente tiene valor son los fines y los objeti-
vos que como organizacin social debe cumplir,"
Conforme con estos principios, se ha ido introduciendo en la cul-
tura de las organizaciones pblicas la consideracin del ciudadano co-
mo cliente, enfatizando en aquellos aspectos que hasta hace pocos
aos no se calificaban como relevantes, adems de haberse tenido que
reconocer que el papel del ciudadano ha cambiado radicalmente al
pasar de una posicin pasiva, como sujeto receptor de bienes y servi-
cios pblicos, a una activa en donde hace valer sus derechos en trmi-
nos de sus obligaciones:
lejos de los trminos de sbdito, administrado o usuario, el ciudadano, en
cuanto consumidor que paga -directamente o mediante impuestos- los
bienes y servicios que le proporciona la administracin y que contribuye
adems a legitimar con su voto los gobiernos democrticos, se convierte en
el centro en tomo al cual gira la actividad de las organizaciones,"
El segundo, hace referencia a la politizacin creciente de la funcin p-
. blica. En trminos generales este componente se traduce en el hecho de
que la alta burocracia va a responder cada vez ms a las orientaciones
de los mandatos del Ejecutivo, impidiendo con ello una sana discusin de
la pertinencia de las polticas que se intentan poner en marcha. De ma-
nera an ms evidente, en pases donde existe un servicio civil, que por
definicin debera ser autnomo, aunque siempre teniendo una in-
fluencia poltica, los polticos conservadores responsables del poder Eje-
cutivo -en los pases industrializados, e incluso bajo el gobierno socialista
de Francia- "empezaron a poner en duda la capacidad de los funciona-
rios de carrera para aplicar sus autoproclamados programas de reforma
estructural"," De ah que se empearan en querer controlar ms directa-
mente a los funcionarios responsables de la aplicacin de la "reforma".
4 Fabregat Romero yUranga Cogollos, op. cit., p. 124.
5 tu, pp. 124-126.
6 Ernesto Carrillo Barroso, "La modernizacin de las administraciones pblicas an-
te la integracin europea", en Mauricio Merino (comp.), Cambiopoliticoy goberntJbidad,
Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Politlcas YAdtninistracin PbJka.I992.p. 9.
7 Peten. op. cit., p. 126.
EL SERVICIO CML DE CARRERAEN MXICO
449
Una de las manifestaciones ms evidentes de ese control, fue la utiliza-
cin del recurso personal de nombramientos polticos para puestos tra-
dicionalmente reservados a la funcin pblica permanente.
El tercer componente, hace alusin a presentar al sector privado como
ejemplo de "buena administracin". Esta tendencia no resulta tan novedo-
sa; sin embargo, ha tomado nuevo mpetu a pesar de la insistencia y de
las repetidas afirmaciones de los estudiosos en el sentido que ambos
sectores son diferentes, y por consiguiente sus procesos de toma de de-
cisiones y direccin son tambin de naturaleza distinta. Para referirnos
a algunas de estas caractersticas que los distinguen, el sector privado
trabaja con retribuciones directamente ligadas con el mrito. Este crite-
rio en el sector pblico, sobre todo en donde hay esquemas de servicio
civil de carrera, se acompaa del de la antigedad, no slo relacionada
con los aos en el servicio sino tambin con la posibilidad de haber
acumulado experiencia. De igual manera, el nfasis en el trabajo y ren-
dimiento individuales, atenta contra las prcticas de la sindicalizacin
fuertemente arraigadas, por ejemplo, en pases como Estados Unidos y
Gran Bretaa.
El cuarto componente tiene que ver con la presin internacional para
firmar acuerdos e integrar bloques econmicos. Esta tendencia atrae a
los funcionarios comprometidos con la idea de un Estado mucho menos
intervencionista en donde las agencias centrales quedan desplazadas por
otras que desarrollen mayor grado de especializacin," En Mxico, en los
ltimos aos se crearon o transformaron instituciones regulatorias para
dotarlas de mayor autonoma, como el banco central, los Tribunales
Agrarios, la Comisin Nacional de Competencia, el Instituto Mexicano
de Propiedad Industrial y el Sistema Nacional de Promocin Externa de
la Inversin Extranjera, a partir de una revaloracin de los derechos
de propiedad privada, as como de las normas regulatorias, asociadas,
por ejemplo, a la suscripcin del GAlT Ya los tratados de libre comercio,"
LA FUNCIN PBUCA MEXICANA A LA LUZ DE LAS DE PASES
CON SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL DE CARRERA
Se puede argumentar que no es fcil contrastar experiencias entre
un pas donde no existe un servicio civil permanente para toda laad-
8 Vase el trab9> citado de Ernesto Carrillo Barroso.
9 DavicUbatTa."Lapareja Nemt,bnl. 206, 1995pp.39-49.
450
ministracin pblica con las de algunos pases europeos donde s los hay
(notablemente Francia y Gran Bretaa), al igual que con Estados
Unidos. Sin embargo considero que es un ejercicio vlido en la me-
dida en la que en los anlisis sobre la ausencia del servicio civil en
Mxico se han incluido sistemticamente estas experiencias como
ejemplos de la viabilidad de esta decisin, y que por lo tanto es un
requisito para la profesionalizacin que reclama cualquier pas que
se precie de ser moderno.!? Sin embargo, tambin se ha argumenta-
do que si se tomara la decisin de llevar a cabo el servicio civil en
Mxico, debido a la particularidad del sistema poltico mexicano y a
su especificidad sera obligatorio hacerle a ste las adecuaciones
pertinentes. .
LA FUNCIN PBUCA MEXICANA
La primera dificultad para circunscribir y analizar el tema de la funcin
pblica en Mxico, se presenta en relacin con la multiplicidad de tr-
minos que la identifican en la legislacin. La Constitucin se refiere a
funcionarios y empleados en los artculos 110 Y111, a servidores pbli-
cos y cargos de confianza en el 123. Por su parte, la Ley Federal de Tra-
bajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del mis-
mo artculo 123, divide a estos trabajadores en de base y de confianza.
Yes este elementojustamente el que destaca la legislacin vigente para
delinear el rgimen jurdico de la relacin entre el Estado y los funcio-
narios pblicos, al disponer en el artculo 8
2
, que los trabajadores de
confianza quedan excluidos de las disposiciones relativas a los de base,
resultando as, que en principio, el calificativo de trabajador de con-
fianza coincide con el de funcionario pblico. Esta situacin permite
deducir que los funcionarios o empleados de confianza en trminos
genricos no tienen un estatuto jurdico propio, ni tampoco estabilidad
en el empleo. Sin embargo, la fraccin XVI del apartado B del artculo
123 constitucional les garantiza medidas de proteccin al salario y be-
neficios derivados del rgimen de seguridad social. Por ello, s les es
aplicable la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado. Por ltimo, el Tribunal Federal de Concilia-
cin y Arbitraje que conoce de los conflictos entre el Estado y sus tra-
Vase el documento "El servicio pUblico", en Antonio Argelles (ed.), RetosYPn
puestas, Mxico, Fundacin Cambio XXI, Luis Donaldo Colosio, 1994, pp.5();.66.
451
bajadores (Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Pblicos de
la Administracin Pblica Federal y la fraccin XII del artculo 123
constitucional), se ha pronunciado ampliamente respecto a la situa-
cin de los empleados de confianza y algunas disposiciones contienen
elementos comparables con los que, en principio, serviran para una
definicin de funcionario pblico.
La confusin se hace an mayor cuando la legislacin y los estu-
diosos de estos temas se refieren a "funcionarios y servidores pbli-
cos", tanto si son responsables de puestos en el mbito ejecutivo de go-
bierno, como si pertenecen al poder Legislativo yJudicial. La entrada
en vigor de la Ley de Responsabilidades para los Funcionarios de la
Administracin Pblica Federal, permite la identificacin para los fun-
cionarios en los altos puestos de la administracin central o paraesta-
tal, que en estricto sentido seran los nicos funcionarios.
Otro de los elementos que complican el anlisis de la funcin p-
blica en Mxico, es que no existe una clara relacin entre la formacin
universitaria y la carrera profesional en la administracin pblica. Esto
se explica, en buena parte, por el hecho de la inexistencia de un servi-
cio civil de carrera, pero sta tampoco se corresponde con una organi-
zacin de alguna especialidad o carrera propiamente funcionaria, que
a su vez se relacione con una posicin en la administracin pblica.u
La incorporacin a puestos altos y medios no se sustenta en el hecho
de ser funcionario, y el ascenso no est ligado al mrito o a la antige-
dad.
12
Ypara serlo tampoco se requiere una formacin especfica. Se
podra decir que en trminos generales, la mayor parte de quienes
han ocupado cargos de alto nivel ha hecho una carrera universitaria,
hasta hace unos aos, sobre todo en Derecho y en la Universidad Na-
cional. Sin embargo, no se puede reconocer el trayecto de un funcio-
nario a partir de su formacin profesional.
Lo que s est analizado y de donde se pueden derivar algunas con-
clusiones, es que el paso por los centros de educacin superior -hasta
hace algunos aos, pblicos- imprimi entre los integrantes de las di-
ferentes generaciones una cohesin importante en torno de valores que
se manifest despus en la forma de hacer poltica. Un analista de la
composicin y comportamiento de esos grupos, deca que la Escuela
Nacional Preparatoria y despus la UNAMse convirtieron en el terreno
11 I1Jid., pp. 31.46.
12 Como excepcin a esa regla existen dos sistemas de carrera administrativa, el
servicio exterior yla adminStradn de los procesos electorales.
452
,
1
"
!
,
"
propicio para aprender y experimentar el ejercicio poltico-adminis-
trativo."
Las tendencias ms recientes, a partir de la llegada al poder de Jos
gobiernos identificados con propsitos modernizadores sustentados en
las llamadas propuestas neoliberales (De la Madrid y Salinas), indican
que los funcionarios de alto nivel ya no necesariamente hicieron sus es-
tudios en Derecho ni en universidades pblicas, sino que cursaron estu-
dios orientados hacia la esfera empresarial, en universidades privadas y
con posgrados en el extranjero, sobre todo en Estados Unidos.
Se reconoce tambin como rasgo distintivo de la funcin pblica
en Mxico, el cambio de lites burocrticas a partir del relevo sexe-
nal. Esta caracterstica normalmente se ha esgrimido como ventaja, al
sealar que imprime cierta flexibilidad que no podra darse si exis-
tiera un sistema de carrera cerrado. Tambin, antes de los dos lti-
mos gobiernos, se argumentaba, en contra de esos cambios, el hecho
de que impedan la continuidad necesaria para consolidar proyectos
polticos.
Hasta los aos ochenta, para ingresar a los altos puestos de la ad-
ministracin pblica mexicana haba que formar parte de grupos po-
lticos, que aunque fueran distintas sus divergencias, caban en un
amplio espectro arropado por la herencia de la revolucin mexica-
na. El ingreso se facilitaba si se perteneca a la llamada "familia revo-
lucionaria" (que no se entenda como membresa), conjunto al que
lo unan lazos familiares o de amistad y cuya legitimidad se remonta-
ba a la participacin en la lucha armada y a la construccin del Mxi-
co posrevolucionario a partir de los ideales de igualdad yjusticia so-
cial. Esa situacin se ve modificada al plantearse un nuevo modelo
de Estado que toma distancia de ese credo revolucionario; provoc la
primera fractura de ese slido grupo, configurndose una oposicin
que intenta retomar las banderas del mito fundacional de la revolu-
cin.
Mientras la alta burocracia se nutra de miembros de ese grupo ce-
rrado, la militancia en el partido oficial tena sentido. Esto tambin se
fue modificando y desde los aos ochenta en el ascenso burocrtico
no cont la pertenencia al PRI ni una militancia cemprometida.l!
13 Roderic Ai Carnp, Los lderes polticos enMxico, Mxico, Fondo de Cultura Econ-
mica, 1983.
14 Vase el trabajo de Rogelio Hernndez que resume propuestaS hechas por l en
otros artculos: "Les cadres suprieursde l'adminis.-.tion publique mexic:aine", Retnu
Fran:aise d'Administration Publittu,nDl.70.1994. pp. 268.-7().
OTRAS EXPERIENCIAS
453
Al revisar las experiencias de los pases que cuentan con un servicio civil de
carrera, se puede apreciar que el arribo al poder de gobiernos que pro-
pugnaron por el establecimiento de un Estado menos interventor, para
lo que la inmediata consecuencia era contar con aparatos administrati-
vos mucho ms compactos, signific una oleada muy importante de cr-
ticas a estos sistemas y al papel de la funcin pblica en la administra-
cin y diseo de polticas pblicas. Sin embargo, al contrastar estas
experiencias con la mexicana, en donde no se cuenta con un sistema in-
tegrado de servicio civil de carrera, lo paradjico es que tambin se en-
contraron cuestionamientos implcitos a la funcin pblica en trminos
del proyecto de reforma estructural, al tiempo que se argumentaba su
necesaria profesionalizacin para poder hacer frente a los imperativos
de la poca, por ejemplo, a aquellos derivados del fenmeno de la inte-
gracin econmica, en una palabra a los de la modernizacin.
En el caso de Gran Bretaa, ejemplo casi paradigmtico de un sis-
tema eficaz, la funcin pblica tuvo tradicionalmente como responsa-
bilidad esencial asistir a los ministros, esto es, a los hombres polticos.
Conforme al paradigma weberiano, los funcionarios deban tener un
elevado nivel de formacin y experiencia que les facilitara llevar a cabo
su trabajo, lo cual permita diferenciarlos de los polticos que carecan
de tales cualidades. Esta explicacin no se adecu nunca a la alta fun-
cin pblica britnica; no se seleccionaba a los integrantes en funcin
de sus conocimientos tcnicos, sino porque eran destacados universita-
rios en las esferas clsica o humanista. Los funcionarios britnicos de
hecho han cultivado una tradicin de desdn por la preparacin for-
mal en su trabajo, considerando ms importante el aprendizaje por
medio de la accin, y no reconociendo a la experiencia ms que en
una forma limitada, debido a la fuerte movilidad que ha existido entre
puestos y agencias administrativas.P por lo que "se reconoca como
cualidad de mayor prestigio tener capacidad para aprender rpida-
mente una materia, que haber dominado yaotra"."
Han sido diversas las explicaciones que se han dado para justificar
el contraste entre el modelo ideal weberianoy el mundo del funciona-
1& Graham K. Wilson, "Perspectivas de la funcin pblica en Gran Bretaa, Ma-
yor al rescate?", en &vista Internacional de Ciencias Administrativas, vol. 57, nm. 3,
1991, p.ll.
16 Citado porHugb HecIo y Aron Wildavsky, "The Private Govemment of Public
Money", en GrabamK. Wson, op. cit., p. 11.
454
riado superior britnico. Entre las razones que se pueden mencionar,
estn el desprecio que se tiene por el conocimiento tcnico en la cul-
tura britnica, el predominio que han tenido escuelas como Oxford y
Cambridge sobre la burocracia, las alianzas de clase favorecidas por
instituciones como el civil seroice, y el predominio en la sociedad brit-
nica de los valores aristocrticos.'?
El prestigio y el estatus social de la funcin pblica britnica se
basaron en preciarse de que sta era una profesin en la que se selec-
cionaba y promova a sus miembros en funcin del mrito, y sin que exis-
tieran interferencias o preferencias como resultado de militancia parti-
dista, lo cual no impeda que se actuara de manera sesgada a favor del
gobierno electo, esto es, no necesariamente en forma neutral. Los mi-
nistros dependan de la burocracia en lo relativo a sugerencias y asesora
en materia de polticas pblicas, y su autonoma era tal, que los polti-
cos y britnicos no interferan en decisiones que competan al.perso-
nal del civil seroice; "a cambio de .satisfacer muchas de las necesidades
administrativas y polticas de los ministros, la alta funcin pblica ha-
ba mantenido su prestigio de profesin autnoma respecto del con-
trol exhaustivo de sus tradiciones y prcticas por parte de los polticos
a los que ha servido"." .
Las crticas al funcionariado en Gran Bretaa se intensificaron a
partir de los aos sesenta hasta el punto de que se cre un Comit ad
hoc para estudiarlo cuyo resultado, muy controvertido, el Informe Ful-
ton, se resumi en una severa crtica a los administradores generalistas
a los cuales se identific en el informe aludido como amateurs. Ms tar-
de estas crticas se centraron en el aspecto de la imparcialidad. El pa-
pel preponderante de asesora de la alta funcin pblica implicaba
una fuerte influencia de los funcionarios sobre las decisiones polticas,
a las que se deca le impriman su visin, perdiendo con ello la supues-
ta imparcialidad que deban mantener. Durante los aos setenta se vi-
vi el punto ms lgido de esta discusin, cuando una minora de un
Comit de los Comunes present un informe en el que se atacaba al
servicio civil por intentar llevar adelante su propio programa polti-
CO.
19
A pesar de esos embates se sigui pensando que la carrera admi-
nistrativa britnica era capaz de enfrentar los retos que la poca exiga;
17 ue; pp. 11-12.
18 ue; pp. 12-13.
19 lbid., pp. 15-16.
455
de ah que hasta fines de los setenta los cambios que se le hicieron fue-
ron menores, aunque se lleg al punto de argumentar que las reco-
mendaciones del Comit Fulton se vieron saboteadas por la alta fun-
cin pblica, acusacin que nunca fue aceptada ni aprobada. Es
evidente que, al igual que en otros pases, las nuevas tcnicas propues-
tas por la corriente del management tuvieron cierta influencia en el an-
lisis de las polticas pblicas, lo mismo que el imperativo de lograr ma-
yor eficacia no permiti que aparecieran fisuras en el monopolio que
hasta entonces tenan los funcionarios permanentes. La primera mani-
festacin de esta situacin se ejemplifica con la creacin por el gobier-
no conservador encabezado por el primer ministro, Edward Heath
(1970-1974), de un Grupo de Estudios de la Poltica Central (CEPC) in-
tegrado por funcionarios, pero tambin por polticos designados y por
hombres de empresa. Un segundo paso en esta misma direccin fue la
creacin por el gobierno laborista de Callaghan (1976-1979) de una
Poliey Unit, para que el gobierno contara con una asesora "ms parti-
dista".
Pero es hasta que llega al poder el gobierno conservador de Marga-
ret Thatcher, cuando la funcin pblica britnica se va a ver sometida a
un severo cuestionamiento. Los tatcheristas estuvieron convencidos de
que para llevar adelante su programa poltico, la lite burocrtica no
slo no significaba un apoyo, sino que la consideraron como un obstcu-
lo. El primer ataque lo concretaron en relacin con el nmero existen-
te de funcionarios; la reduccin de la administracin y la contraccin
de la funcin pblica aparecan como clave para la recuperacin eco-
nmica.w adems de que se consideraba que este grupo gozaba de una
posicin de privilegio, que en momentos de contraccin econmica,
pareca inaceptable.
En sntesis, se puede decir que Margaret Thatcher intent invertir
el equilibrio existente entre el trabajo de asesora que mayoritariamen-
te desempeaban los funcionarios de carrera y los puestos en los que
se exiga capacidad de gestin. Esta alteracin la planteaba en dos sen-
tidos; primero, a partir de la introduccin de cambios en la cultura del
funcionariado ingls con base en las nuevas corrientes que subrayaban
la capacidad directiva y de articulacin en detrimento de la consultiva
y de anlisis de las polticas. Segundo, mediante cambios instituciona-
les. De ah que decidiera suprimir el Grupo de Estudios de Poltica Cen-
20 Durante los gobiernos de Thatcher; los funcionarios pasaron de 700 000 a 590 000.
ne; pp. 23-24.
456
,
l ~
tral (GEPC) y reforzara el papel de la Policy Unit, con la intencin clara
de garantizar que se tomaran en cuenta opciones que estuvieran muy
prximas a su lnea de pensamiento. Posteriormente introdujo el pro-
grama denominado Next Steps con el propsito de generar trabajo en
las agencias ms autnomas que garantizaran mejores niveles de efi-
ciencia al estar fuera del entorno de las agencias centrales. Esta idea
coadyuvaba el inters de servir al "cliente", tendencia general apunta-
da prrafos antes.
Esta ola de crticas cede a partir del relevo de Margaret Thatcher
en 1990. En el nimo del actual primer ministroJohn Mayor est pre-
sente la idea de que el servicio civil no puede verse relevado, lo que
significa que est siendo mucho ms receptivo a las ideas y trabajo de
asesora del alto funcionariado. Es ms, "la cada de Thatcher suscit
serias dudas sobre la conveniencia de apoyarse en un coro de asesores
personales't.s! El programa Next Steps contina con el apoyo tanto del
gobierno como de los parlamentarios laboristas, por el inters com-
partido sobre temas relativos al aparato administrativo en cuanto a la
inclusin de "agencias" que tengan mejores posibilidades de respues-
ta, aunque se tendran que enfrentar problemas que estn ya a la vista
-por ejemplo de ndole laboral-, al presentarse un tratamiento dife-
rente para los rganos centrales y las agencias. El problema bsico del
concepto de agencia es la dificultad de conjugarlo con las prcticas
constitucionales, por ejemplo en relacin con el tema de la responsa-
bilidad ministerial, que aunque no est perfectamente definido, ocupa
un lugar central en la teora y prctica constitucionales britnicas.
En el caso francs que tambin representa un ejemplo de un siste-
ma de servicio civil de carrera eficiente, cimentado en torno de la no-
cin de "carrera", el individuo elige una profesin que se vincula di-
rectamente con un "servicio administrativo" que lo compromete con
una carrera en la funcin pblica. La vida profesional ~ l funcionario
se organiza de acuerdo con reglas generales de naturaleza impersonal
(mucho ms cercana a la concepcin weberiana), que busca garantizar
igualdad y protegerlo frente a decisiones arbitrarias de los superiores.
De esta manera, los funcionarios se seleccionan por oposicin, la for-
macin es general, la promocin depende ciettamente de la antige-
dad, aunque tambin intervienen criterios como el del rendimiento, y
las retribuciones aumentan en funcin de una escala preestablecida. En
la actualidad, estos principios tambin estn siendo severamente cues-
21 Ibdem, p. 26.
457
tionados. Se intuye que la funcin pblica presenta sntomas de enve-
jecimiento que no podrn remontarse y que la incapacitar para hacer
frente a los retos de la modernizacin. En este ejemplo las crticas han
tomado dos vertientes: se le acusa de haberse convertido en un poder
tecnocrtico y el que este poder la ha llevado a perder el sentido social
de su misin."
A partir de los aos setenta, el presidente Giscard D'Estaing empie-
za a establecer sus lazos de lealtad ms en torno de las relaciones de ca-
rcter personal. Esto se vio favorecido por el hecho de que los funciona-
rios empezaron a valorar que la suerte de sus carreras polticas estaba
cada vez ms estrechamente vinculada con el resultado en las elecciones
presidenciales, lo que los obligaba a legitimar sus carreras ms en las le-
altades partidistas que en la propia nocin de carrera, que haba sido el
eje de la funcin pblica francesa.
Por otra parte, la presin cada vez mayor de la ciudadana a la que
la administracin sirve, est exigiendo al servidor pblico actitudes
distintas; ahora se ven obligados a explicar yjustificar sus acciones.
"Entre la neutralidad y el servicio dedicado al cliente, los funcionarios
franceses buscan un nuevo objetivo social, al tiempo que la ideologa
del 'repliegue del Estado' devala su imagen, y se les presenta como
un grupo superprivilegiado, cuya carencia de dinamismo es un drena-
je intil de recursos administratvos"." Un cambio notable en este sen-
tido, es que la relacin con el cliente est vinculndose al criterio de
productividad que introduce diferencias en las retribuciones y recom-
pensas para los funcionarios. El problema que se presenta de inmedia-
to es que la diversidad de las demandas se enfrenta a un sector en el
que la uniformidad fue una de sus reglas.
La llegada del gobierno socialista no modific la situacin de los fun-
cionarios: el repliegue estatal continu y desde 1983 el gasto administrati-
vo ha descendido en proporcin con el PNB. Tambin la supresin de em-
pleos pblicos ha sido consecuencia directa de esto, pero la funcin
pblica se ve afectada -adems- por otras causas, losjvenes franceses es-
tn ms tentados a ingresar a las filas del sector privado. Una prctica
arraigada en la administracin francesa era el intercambio de posiciones
entre el sector pblico y privado, el p n t o u ~ La situacin actual es que
los funcionarios se van al sector privado, pero ya no regresan.
22 Nicole de Montricher, "La funcin pblica en Francia: problemas y perspecti-
vas",en RetJUt4 ~ tCimeiasAdfllinistmtWos, vol. 57. nm. 3. 1991, p. 68.
" Ibitl p. 70;
458
,
1
1
,1

Otro elemento que complica an ms el panorama, es el reto que
representa la unidad europea; los concursos para posiciones guberna-
mentales debern abrirse a los europeos, estipulndose las restriccio-
nes en un decreto aprobado en 1980. De esta manera la competencia
se intensifica, pero tambin porque se abri, a la local, esto es, a los
funcionarios de agencias territoriales.
Frente a este panorama, los esfuerzos se encaminan a tratar de
re encauzar la funcin pblica sobre nuevas bases; esto es, hacer una
seleccin de individuos con habilidades y destrezas de mayor grado de
especializacin. Para ello, hay toda una reorientacin en los progra-
mas de formacin continua: el primer ministro Rocard sealaba que
en el desarrollo masivo de la formacin continua se encuentra el n-
cleo de toda poltica de renovacin de la funcin pblica.
Tambin est siendo cuestionado el concepto clsico de la admi-
nistracin francesa (weberiano) de que los servicios son eficientes por-
que operan de acuerdo con la ley, postulado que se refuta a partir del
de la direccin flexible, tomando como ejemplo el sector privado. Sin
embargo, se sabe que en la administracin pblica el escenario se vuel-
ve mucho ms complejo; de ah que lo que se busca es "devolver el sen-
tido a la carrera de funcionario, lo que supone buscar mtodos donde
la eficacia de la ley y la calidad de la direccin no sean factores opues-
tos, sino que, por el contrario, se refuercen mutuamente't."
La responsabilidad entendida en el sentido de rendir cuentas (ac-
countaility), est tambin en el debate, ligado al de la descentralizacin
de la administracin y al de la evaluacin. El funcionario debe despedir-
se de todas las comodidades que le garantizaba la regla de la unifor-
midad; el3 de agosto de 1989, Michel Rocard propuso una poltica de
ampliacin de responsabilidades. Hasta ese momento la nocin de pro-
greso estaba ms vinculada a la supresin de la responsabilidad de los
funcionarios. La modernizacin exige quebrantar ese principio aunque
no est garantizando recompensas equivalentes. El servicio pblico se
est transformando en una posibilidad para demostrar mritos indivi-
duales y los criterios de productividad slo parecen ligarse al de servicio
pblico en relacin con la comunidad. Se intenta trabajar por proyecto
de servicio, de manera autnoma, pero exigindose objetivos concretos.
El tema de la evaluacin parece tomar nuevo mpetu bajo la revi-
sin que est sufriendo la funcin pblica. Se insiste en que la evalua-
%4 Marie-Christine Henry Meininger, "Le gran chanter de la modernizaton: vers
le renouveau du service public?", citado por Montricher, op. cit., p. 76.
EL SERVICIO CML DE CARRERAEN MXICO
459
cin no ha encontrado su lugar en Francia, a pesar de toda la reflexin
que en el pasado gener y de la existencia de una multiplicidad de meca-
nismos de control. Las dificultades del tema tambin se complejizan:
siempre ser incierta la naturaleza de la investigacin evaluadora; los ob-
jetivos son demasiado generales; los criterios para la evaluacin no han
sido definidos y los funcionarios no llegan a conocerlos con precisin;
por ltimo ha quedado demostrado el carcter limitado que tienen cier-
tas tcnicas, como pueden ser las auditoras. Un paso que se ha conside-
rado como importante en la definicin de esta tarea, se refiere a poder
explicitar con qu parmetros se medira la productividad.
La funcin pblica en Francia tiene, sin embargo, una situacin de
privilegio a partir de la cual se pueden promover sus reformas; primero,
ha sido siempre en la administracin pblica desde donde se han promo-
vido las grandes reformas econmicas y sociales; esto permite suponer
que, aunque algn partido quisiera que el liderazgo de la empresa priva-
da se convirtiera en el eje de la transformacin econmica, "el sector p-
blico seguira siendo una reserva y conservara su misin de gestionar los
servicios pblicos frente a la modernzacin"." Por otra parte, la funcin
pblica sigue teniendo una enorme influencia poltica y una prueba de
ello es que son "funcionarios" los que ocupan posiciones de muy alto ni-
vel; adems de que la Escuela Nacional de Administracin sigue mante-
niendo su enorme prestigio ya partir de los cambios que en ella tambin
se estn dando, no es remoto que se llegue a considerar como una de las
mejores escuelas europeas de formacin de cuadros superiores. Por lti-
mo, la funcin pblica en Francia mantiene un estatus muy importante
basado en la influencia que ejerce en la sociedad francesa.
En Estados Unidos existe un servicio civil de carrera diferente al
de los europeos puesto que el ingreso a la funcin pblica no est liga-
do a la nocin de carrera, por eso la referencia a este sistema es que es
"abierto";26 sin embargo, tampoco escap a importantes crticas, aun-
que al igual que en los ejemplos anteriores, existe un movimiento ms
reciente en el cual se intenta revalorar su papel en la sociedad estadu-
nidense. Los ataques se vuelven ms abiertos y duros tambin a fines
de los aos setenta. El denominador comn lo constitua la descon-
fianza del pueblo estadunidense respecto del poder administrativo.
Las razones de este creciente desprestigio se incorporaron a un anli-
25 ne; p. 80-81.
26 Guillermo Kelly, Politt;s and AclminisITation in MtXico: Recruitment anclPromotion 01
tePolitico-Administrative Class, Austin, Institute of Latin America Studies, Univenity of
Texas, 1981 (Techncal Papen Series, 33), p. l.
460
sis hecho durante el primer ao del gobierno del presidente Bush
(1989), para lo cual se constituy una comisin ad doc conocida por el
apellido de quien la presida, Comisin Volcker, que se propuso resta-
blecer el prestigio de la funcin pblica estadunidense a partir de la
bsqueda de un mejor equilibrio entre e! personal nombrado por el
presidente y el de carrera procedente en su mayora del SeniorExecuti-
ve Seruice (SES), lo que de hecho estara significando reducir los nom-
bramientos presidenciales. Esta decisin debera ir acompaada de un
incremento en las retribuciones de los funcionarios a efecto de mante-
ner y allegarse a los ms capaces, a cambio de exigir un mejor rendi-
miento. El trabajo de esta comisin tuvo como propsito resolver lo
que se identificaba como una "crisis silenciosa", que se manifest entre
otras formas, en una alta tasa de jubilacin anticipada que generaba
un doble problema: un vaco dificil de cubrir en cuanto a preparacin
tcnica y las dificultades que esa situacin generaba para construir una
memoria institucional.
Los funcionarios solicitaban su jubilacin anticipada debido a va-
rias razones: sus retribuciones no eran buenas, no existan mecanis-
mos que vincularan las gratificaciones del SES con la productividad, e!
sometimiento constante a una feroz crtica por parte de los polticos;
pero sobre todo debido a la prctica cada vez ms comn de disociar a
los funcionarios de carrera de las situaciones en las que se adoptaban
las decisiones importantes.t?
La llegada al gobierno de! presidente Reagan endureci an ms
la dificil situacin por la que atravesaba la funcin pblica en Estados
Unidos. Se hizo un enorme esfuerzo -al igual que en los ejemplos an-
teriores- por contar, cada vez ms, con individuos leales al presidente y
a su proyecto poltico. Para ello, Reagan aprovech la facilidad que da-
ba una acta de reforma a la funcin pblica hecha en 1978, en la que
se permita mayor flexibilidad en cuanto a la movilidad de los ejecuti-
vos del SES, al establecer que e! estatus en el sistema se vinculara a la
persona y no al puesto. Tambin contaba a su favor el hecho de que
los propios funcionarios estaban a disgusto con el SES, entre otras razo-
nes por los beneficios prometidos y no otorgados.
Este gobierno pudo -entonces- fomentar una poltica agresiva lla...
mada "direccin de rompecabezas", que consista en utilizar a los altos
27]oel D. Aberbach, "Funcin pblica y reforma administrativa en Estados Unidos:
la Comisin VoIcker y la administracin Bush", en.Revista tUCimeiu Ael
nistralivas, vol. 57, nm. 3, 1991, pp. 105-107.
EL SERVICIO CNIL DE CARRERA EN MXICO
461
directivos para el desarrollo de programas, pero mantenindolos com-
pletamente al margen de la estrategia global. A los funcionarios se les
peda que hicieran lo que se les mandaba y bien, pero no sugerir o
configurar polticas. Esta prdida de influencia en el diseo de las polti-
cas modificaba radicalmente las prcticas anteriores cuando los funcio-
narios participaban en igualdad de condiciones respecto a los secreta-
rios de los departamentos y miembros del Congreso. Esto haca mucho
menos atractivo su trabajo, puesto que el centro de la responsabilidad
real se encontraba en otra parte.
La llegada del presidente Bush signific un relajamiento de la du-
reza reaganiana respecto de la administracin y por ende, de la fun-
cin pblica. La propia Comisin Volcker que denunciaba a Carter y
Reagan por el ''vapuleo a los burcratas", elogi a Bush por una serie
de reconocimientos que subrayaban los valores positivos de los funcio-
narios permanentes.v La gestin Bush se caracteriz por un evidente
respeto a los profesionales de la administracin pblica, lo que de in-
mediato se explicit en la integracin de su equipo.
Bush favoreci una administracin orientada a la conservacin de
lo que funcionaba bien; ms pragmtica que ideolgica, lo que de in-
mediato se reflej en la valoracin del personal experimentado. Hubo
claros indicios de que los funcionarios se carrera volvieron a participar
en los procesos de decisin, con lo cual se recuperaba la influencia
que tradicionalmente tuvieron tanto en el diseo como en la puesta
en marcha de las poltica pblicas.
REFLEXIONES A MANERADE CONCLUSIN
Frente a esta apretada sntesis de los cambios a los que se ha visto so-
metida la funcin pblica en pases con una amplia tradicin y con sis-
temas "eficaces de servicio civil" en los ltimos aos, y reconociendo
las enormes diferencias que presentan los distintos pases, en una com-
paracin incompleta con lo que sera la experiencia mexicana, llama
la atencin que las posibles similitudes se encuentren ms en la base
del cambio de orientacin del proyecto poltico.
En Mxico el retiro del Estado y el achicamiento de la administra-
cin pblica tambin sirvieron de base para confirmar el desgaste y des-
prestigio que haba acumulado la funcin pblica a lo largo de los aos
28 lbid., p. 118.
462
en los que el modelo de gestin correspondi al de la expansin estatal.
El relevo de las lites gobernantes y su formacin tambin correspon-
dieron a la tendencia a potenciar las virtudes del management pblico y la
inclusin del empresariado en la definicin de polticas. La administra-
cin privada tambin apareca como ejemplo de eficacia, y los hombres
de empresa como los generadores de las ideas que haca falta poner en
circulacin para elevar el rendimiento del aparato administrativo pbli-
co. Las cualidades que se exigan a la alta burocracia tambin tendieron
a privilegiar la especializacin sobre conocimientos y habilidades ms
generales, y la pertenencia a partidos -o mejor dicho en el caso mexica-
no todava se puede decir que al PRI, aunque no por mucho tiempo
ms-, no represent una caracterstica indispensable para acceder a los
cargos de importante responsabilidad, como si efectivamente la funcin
pblica actuara de manera mucho ms autnoma de lo que en realidad
sucede. Mencion en pginas anteriores la aparicin de agencias aut-
nomas creadas con el propsito de que lograran responder ms eficaz-
mente a demandas relacionadas con los nuevos objetivos estatales; en el
mismo sentido el Programa Nacional de Solidaridad podra tambin es-
tar respondiendo al doble imperativo: una poltica generada e impulsada
en el mbito del ejecutivo y la necesidad de descentralizar los servicios.
Tambin en Mxico la sociedad modifica o intenta modificar la rela-
cin con el Estado, gobierno y administracin. Deja de ser una sociedad
pasiva y empieza a exigir servicios de mejor calidad y un comportamien-
to menos arbitrario e ineficaz de la administracin. Este elemento est
en la base de cualquier propuesta de cambio o reforma; es evidente que
mientras en el ejemplo estadunidense la consideracin de la ciudadana
forma parte de la toma de decisiones administrativa y poltica, y en mu-
chos casos la administracin se erige -incluso- como representante de
los intereses de algn segmento de la sociedad.w en Mxico esta conside-
racin no est resultando sencilla, dada la tradicin autoritaria que nos
ha caracterizado y que ha dejado como saldo una administracin lejana
de los ciudadanos. Esta distancia est teniendo que ser recortada de for-
mas incluso violentas, porque al aparecer la conciencia ciudadana, la ad-
ministracin no puede ya actuar como si slo existiera para s misma y no
en funcin de los objetivos sociales que debe peseguir.
De ah que tambin en Mxico se gobernara ms por exclusin
que sumando voluntades, y que el proyecto modernizador no necesa-
riamente se pusiera en marcha a partir de consensos amplios.
29 Vase el trabajo citado de Guillenno Retly.
463
La administracin se vio desplazada por los asesores presidenciales
y su politizacin, al igual que en los ejemplos analizados, tuvo ms que
ver con el hecho de que los funcionarios se vieron obligados a aceptar
y convalidar el mandato del ejecutivo, sin tener oportunidad de discu-
tir la pertinencia de las polticas adoptadas. De ah que la pertenencia
al partido oficial tambin dejara de ser tan significativa como lo haba
sido hasta entonces. Adems de que, al igual que en los ejemplos ante-
riores, se tuvo cuidado en seleccionar funcionarios que, ms que haber
probado sus capacidades en el servicio pblico, fueran individuos lea-
les al presidente ya los proyectos polticos impulsados en los ltimos
aos. De igual manera, los servicios pblicos empezaron a ser presta-
dos por agencias privadas y mediante la modalidad de contratos. Las
polticas pblicas se disearon e instrumentaron desde la presidencia,
pudindose prescindir del aparato administrativo habilitado tradicio-
nalmente para esas tareas.
El anlisis de la experiencia mexicana a la luz de la de otros pases
con tradicin y cultura de carrera administrativa no resuelve la duda
de si existe una necesaria vinculacin entre profesionalizacin del ser-
vicio pblico y modernizacin. Sin embargo, s permite intuir que si la
profesionalizacin se sigue utilizando como un recurso retrico ms
de campaa poltica que de compromiso de gobierno, las dificultades
para establecer una relacin de verdadero respeto y colaboracin en-
tre administracin y sociedad, se volvern an ms complicadas y con
ello, los consensos en torno de decisiones y proyectos tendern tambin
a hacerse ms dificiles de lo que hasta ahora han resultado.
Por ello, volver ms profesional a la funcin pblica resulta no
slo necesario sino hasta urgente. Esta profesionalizacin no debe
equipararse con el diseo de un servicio civil de carrera tal como
existe en los ejemplos analizados, sino como la articulacin de una
serie de mecanismos que permitan hacer claras y transparentes las
reglas que deben regir el desempeo de los funcionarios en la admi-
nistracin pblica. Estos mecanismos deben permitir que la selec-
cin se haga tomando en cuenta la formacin, pero tambin las ca-
pacidades y habilidades en funcin del puesto. Que la permanencia
est ligada a la efectividad en el rendimiento y que cuando ste no
sea deficiente, el funcionario pueda ser removido sin que esto signifi-
que que queda inhabilitado para poder participar en otras tareas.
Asimismo, que los ascensos se puedan efectivamente dar a quienes
probaron su capacidad en el puesto.
Finalmente, que el sistema de remuneraciones equilibre los ingre-
sos normalmente bajos de los funcionarios en los puestos medios y
464 SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
;1
H
operativos -lo que abre la puerta al complicado mundo de la corrup-
cin-, con los muy altos de la lite burocrtica, que a base de bonos,
compensaciones, gratificaciones, etc., la convierten en una casta a la
que -adems- se le exime de alguna manera de sus obligaciones ciu-
dadanas, mismas que absorbe su empleador, el gobierno. No pagar
servicios, ni hacer trmites, ni resolver problemas de la vida cotidiana,
los aleja de la realidad, impidindoles a partir de su prerrogativa en el
diseo y puesta en marcha de las polticas pblicas, poder influir en su
tranformacin para el beneficio colectivo. Esta situacin provoca que
el funcionario quiera mantener su puesto por encima de cualquier
otra consideracin, pero sobre todo del compromiso social que debe
significar su tarea.
LOS ALTOS MANDOS DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA MEXICANA
ROGELIO HERNNDEZ RODRGUEZ
En Mxico no existe separacin entre el gobierno y el Estado, por lo
cual el presidente de la Repblica ejerce simultneamente ambas fun-
ciones. Esto genera, entre otras consecuencias, que la administracin
pblica est constituida por secretaras de Estado y no por ministerios,
lo cual supone que el titular de una dependencia es un encargado del
jefe del ejecutivo, sin autonoma propia o, como sucede en otros pa-
ses, subordinado a un primer ministro.'
Esta estrecha vinculacin entre poltica y administracin no parece
conciliarse con una de las tesis ms conocidas de la literatura especializa-
da sobre administracin pblica en el sentido de que la politizacin de
la burocracia impide su adiestramiento y la vuelve ineficiente. La premi-
sa bsica de esta concepcin consiste en que el buen desempeo guber-
namental depende de la permanencia y estabilidad de los individuos
porque garantiza la continuidad del personal yde los programas institu-
cionales, y porque permite la especializacin del funcionario.
Dos aspectos son vitales en esta concepcin: la movilidad y las for-
mas de reclutamiento de la burocracia. Si una alta tasa de cambios obs-
1 El nmero de secretarias de Estado ha variado muchas veces pero siempre se han
mantenido entre 14y 19, incluyendo las dos procuraduras de justicia (una para la capital
y otra federal) y la regencia del Distrito Federal. Todas las secretarias tienen la misma es-
tructurajerrquica que comprende, con algunas variaciones, ocho puestos. El ms im-
portante es el del titular, seguido de dos o tres subsecretarios bajo su mando directo, y
varias direcciones generales subordinadas a cada subsecretara segn sus actividades
particulares. En orden descendiente y siempre en subordinacin directa, se encuen-
tran las subdirecciones generales, direcciones de rea, subdirecciones de rea,jefaturas
de departamento y, el ms bajo y con menos facultades, las jefaturas de seccin. Con-
vencionalmente se consideran COmO mandos altos a la secretara, subsecretaras ydirec-
ciones generales, y como mandos medios a las subdirecciones gerterales, direcciones y
subdirecciones de rea.
465
466
taculiza las tareas administrativas, su inexistencia provoca el estanca-
miento de la dependencia.s La manera como se ingresa y se asciende
en la jerarqua refleja tanto el grado de autonoma del mbito admi-
nistrativo respecto del poltico, como la preparacin de la burocracia.
En rigor, ambos factores deben responder al conocimiento, experien-
cia e incluso la antigedad del funcionario, es decir, debe ser un siste-
ma que reconozca los merecimientos del sujeto."
Esta perspectiva y ciertas caractersticas de la administracin p-
blica en Mxico han sesgado su interpretacin. La estrecha relacin
que existe entre poltica y actividades administrativas ha propiciado
que se acepte como verdad indiscutible que el ingreso y los ascensos
del funcionario no se deben a sus conocimientos o capacidad, sino a
su amistad o compromiso poltico con el equipo gobernante. La alta
movilidad en parte es resultado de este comportamiento porque el in-
dividuo responde a imperativos totalmente ajenos al desempeo ad-
ministrativo.!
Estas apreciaciones tienen cierto sustento en el hecho de que la in-
tegracin del gabinete en Mxico es una facultad exclusiva del jefe del
ejecutivo y, por lo tanto, los criterios para seleccionar a sus miembros
no estn sujetos a ninguna reglamentacin particular ni, mucho me-
nos, a la sancin de un organismo poltico como sera alguna de las c-
maras legislativas. Esto permite que el recin nombrado titular de una
secretara de Estado, por s o en consulta con el presidente, designe a
sus colaboradores cercanos siguiendo pautas muy similares a las que
observ el mandatario.
El procedimiento introduce, sin duda, un alto grado de inseguri-
dad entre los funcionarios porque no se limita al periodo sexenal que
2 Eugene B. McGregor Jr., "Politics and the Career Mobility of Bureaucrats", en
TheAmerican Political Science Reoieui, nm. 1, 1974, p. 19.
3 Martin H. Greenberg, Bureaucracy and Deoelopment: A Mexican Case Study, Estados
Unidos, Heath Lexington Books, 1970, p. 2.
4 La bibliografa sobre este punto es abundante. Vase como ejemplos los trabajos
de William S. Tuohy, "El centralismo y el comportamiento de la lite poltica en Mxi-
co", en Revistade Poltica y Administracin, nm. 1,1975; M.H. Greenberg, op. cit.; Rodeo-
ric Ai Camp, "The Cabinet and the Tecnico in Mexico and the United States", enJour-
nal o/ Comparative Administration, nm. 2, 1971, YLos lderes polticos en Mexico, Mxico,
FCE, 1984; Guillermo Kelly, Politicsand Administration in Mexico: Recruitment and hamo-
tion of thPolitico-Administrative Class, Austin, University ofTexas, !LAS (Technical Papers
Series, 33),1981; Wilfried Gruber, "Career Patterns ofMexico's Political Elite", en The
Wllstem Political Quarterly, nm. 3, 1971, YPeter H; Smith, Los laberintos delpoder, Mxico,
El Colegio de Mxico, 1981.
LOS ALTOS MANDOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA MEXICANA 467
cubre una presidencia, sino que se mantiene durante toda la gestin
en la medida que cualquier eventualidad poltica puede propiciar la
salida del secretario y con l la de sus colaboradores inmediatos.
Lo grave es que estas verdades se han llevado ms all de las carac-
tersticas de los secretarios y subsecretarios de Estado pero sin suficien-
tes pruebas empricas. Los estudios hechos hasta ahora ms que apli-
carse a la burocracia, en tanto funcionariado administrativo, se han
dirigido claramente a la lite poltica y casi todos han corroborado el
juicio. Pero cuando el anlisis se centra en una dependencia o en un
rango administrativo, las apreciaciones se matizan significativamente a
tal grado que llegan a reconocer la importancia de la competencia y
capacitacin en el ascenso del funcionario."
La revisin detenida de las carreras de quienes formaron parte de
los gabinetes presidenciales entre 1946 y 1988, ha revelado que el servi-
cio pblico se ha convertido en una actividad profesional que capacita y
especializa al funcionario tanto en las tareas polticas como en las admi-
nistrativas. Algunas de estas conclusiones son las siguientes:"
1) El promedio de aos acumulado por cada funcionario hasta ser
designado secretario de Estado, es de 17.4 aos de servicio continuo
en tareas polticas, indicio claro de dedicacin a una actividad especfi-
ca. Si se tiene presente que los funcionarios tenan una edad prome-
dio de 49 aos al ser nombrados, resulta que pasaron un tercio de su
vida en la poltica, lo que la convierte en una profesin igual a cual-
quier otra.
2) El aspecto ms interesante radica en los mbitos formativos de
los funcionarios. 57% de los 149 secretarios de Estado (incluidos los
presidentes de la repblica) tuvieron nicamente trayectoria adminis-
trativa; uno recorri nada ms puestos de eleccin, y nadie haba teni-
do solamente cargos en el PRI. Las combinaciones ratifican el predomi-
nio administrativo: 27% pas por el medio electoral y administrativo, y
14% por los tres.? LOs datos muestran sin lugar a dudas que la adminis-
5 M. H. Greenberg, op. cit.;R. Ai Carnp, "The Middle-Level Technocrat in Mxico",
en The Journal o/Developing Areas, nm. 4, 1972, YMerilee S. Grindle, "Patrons and
Clients in the Bureaucracy: Career Networks in Mxico", en Latn AmericanResearc Re-
view, nm. 1, 1977.
6 Rogelio Hemndez Rodrguez, Formacin y trayectoria de lossecretarios de Estadoen
Mxico, 1946-1982, Mxico, Flacso, 1985, y "Los hombres del presidente De la Madrid",
en Foro vol. 28, nm. 1 (109),julio-septiembre de 1987.
7 La suma no da 100 porque solamente las dos primeras categoras son excluyentes
en tanto quejas dems comparten miembros.
468
'1
,1
.,
tracin pblica ha sido donde se han formado los polticos mexicanos,
y que los medios electoral y sobre todo partidario, han sido secunda-
rios, independientemente de los periodos presidenciales considerados.
3) La afirmacin de que la extrema movilidad de los funcionarios
origina inexperiencia, tambin resulta cuestionada. En general, los se-
cretarios de Estado registraron una rotacin de tres cambios de pues-
tos por sexenio, pero ste es un indicador engaoso, pues al revisar
cuntos cargos haban acumulado en total los funcionarios al momen-
to de ser designados, resulta que no pasaban de seis, cifra que vista a la
luz del tiempo invertido en la carrera (17.4 aos), es pequea. Ms
an: los secretarios haban estado por lo menos tres aos en cada pues-
to, cubiertos en no ms de tres entidades, que por lo comn estaban
relacionadas por el tipo de actividad que desarrollaban; esto significa
que el funcionario se mantuvo el tiempo suficiente para conocer sus
funciones y dentro de un solo medio administraivo con el fin de espe-
cializarse.
4) La revisin detenida de la movilidad muestra que los ascensos
observaban reglas no formales, basados en los grados de responsabili-
dad de la estructurajerrquica. En realidad, la administracin pblica
tiene niveles de autoridad equivalentes, por lo cual, cuando un funcio-
nario cubre un puesto tambin est desempeando un rango de auto-
ridad comparable con otros dentro y fuera de su entidad. Es por ese
rango que puede aspirar a un puesto superior y no porque haya tenido
un cargo determinado. En este sentido, el ascenso es una prueba de
capacidad y conocimiento controlada con cierto rigor.
5) Finalmente, la versin de que los nombramientos son arbitra-
rios y obedecen a las relaciones y compromisos personales, es verdad
en una mnima parte. Al revisar los criterios que cada presidente de la
repblica emple para integrar su gabinete, se comprueba que si bien
un nmero importante de los secretarios era conocido deljefe del eje-
cutivo desde tiempo atrs, todos tenan trayectorias similares y fueron
designados en las reas en que se haban formado y no en las que ofre-
can mejores expectativas polticas. Lo ms llamativo es que una pro-
porcion significativa de secretarios (24%) ingres sin otra carta de pre-
sentacin que su currculum, es decir, simplemente por experiencia y
capacidad.
Estos datos contradicen las opiniones que privilegian la incapaci-
dad de la lite poltica y despiertan fuertes dudas sobre su probable
aplicacin a la burocracia federal. An ms si se piensa que cada cam-
bio presidencial conlleva la sustitucin completa del gabinete y de mu-
chos funcionarios ligados a los secretarios y, sin embargo, la adminis-
LOS ALTOS MANDOS DE lAADMINISTRACIN PBUCA MEXIeANA 469
tracin no se paraliza. Es posible pensar, entonces, que existe un fun-
cionariado en el cual descansa la mayor responsabilidad administrativa
y cuya movilidad responde a una especie de servicio civil no formal,
que lo capacita y lo somete a prueba.
El presente trabajo trata de verificar si existe esa movilidad controla-
da en los directores generales y subsecretarios de las administraciones de
Miguel de la Madrid Hurtado (MMH) y Carlos Salinas de Gortari (CSG),8
los mandos altos ms importantes inmediatamente inferiores al titular.
DURACIN DE lA CARRERA ADMINISTRATIVA
A pesar de que los puestos de subsecretario y director general entra-
an fuertes compromisos polticos, el perfil de quienes los ocupan no
es tan indefinido como normalmente se supone. Si bien se encuentran
funcionarios que sin antecedentes profesionales obtuvieron un cargo
de estos niveles, lo ms frecuente es que hayan hecho largas antesalas
en el servicio pblico.
El tiempo que efectivamente haban laborado en la administra-
cin hasta ser designados es, en el caso de los subsecretarios, de 13
aos, y en el de los directores generales de once. Si se considera que al
asumir el cargo los directores generales tenan en promedio 43 aos
de edad, y los subsecretarios 46, resulta que una tercera parte de sus vi-
das la dedicaron a la administracin pblica. Esto muestra que el tra-
bajo en el aparato gubernamental absorbe por completo al funciona-
rio y le impide ocupar su tiempo en otras actividades.
Si los aos de carrera ilustran lo absorbente que es la actividad ad-
ministrativa, las combinaciones con otras tareas polticas confirman la
dedicacin profesional. 75.5% de los subsecretarios y 85.5% de los di-
rectores generales no ocuparon ningn cargo electoral o partidario
antes de su nombramiento en una secretara. Ms an, el nmero de
puestos que logr reunir: cada funcionario al tomar posesin de su car-
8 En el periodo de MMH (1982-1988) estn incluidos casi todos los funcionarios que
laboraron en ese gobierno, as fuera por cortos periodos. La administracin de eSG
(1988-1994) slo comprende alos designados en 1988 y no recoge los cambios efectua-
dos desde entonces. A pesar de todas las restricciones el nmero de funcionarios es eleva-
do; en total se trabaja con 842 individuos, de los cuales 439 fueron directores generales y
75 subsecretarios con MMH, y 277 Y51, respectivamente, con CSG. Toda la informacin
procede de los Diceionarios del gobiernofederal, M:lrlco, Unidad de la Crnica Presiden-
cial, ediciones de 1984, 1987 Y1989.
470
go confirma el predominio del medio administrativo: los subsecretarios
registran cinco cargos en tanto los directores generales tuvieron 4.7. Ci-
fras muy semejantes que hablan de la experiencia del funcionario.
LA CAPACITACIN
9
Una larga permanencia en diferentes puestos de la administracin p-
blica no es condicin suficiente para que el individuo llegue a ser com-
petente, por ello es necesario explorar otros indicadores. El primero
es la rotacin del personal. Aunque el nmero de subsecretarios es pe-
queo y no permite apreciar este fenmeno, es interesante advertir
que la mayora (51%) no experiment ms de dos cambios en un se-
xenio, yel resto se mantuvo entre tres y cuatro.
La permanencia en los puestos se ve mejor con los directores ge-
nerales y ms an si se les agrupa de acuerdo con la especializacin
tcnica de las secretaras. Mientras que 49% de todos los funcionarios
de este rango recorri entre tres y cuatro puestos por sexenio, secreta-
ras como Comunicaciones y Transportes, Reforma Agraria, Desarro-
llo Urbano, Contralora, Hacienda y Educacin Pblica, muestran por-
centajes de entre 50 y 68% de directores generales con no ms de dos
puestos. En contraste, instituciones como Pesca, Turismo, Energa y
Minas apenas registran porcentajes de entre 10 y 30% en esta situa-
cin, lo que revela muy poca capacidad para retener a su personal.
A pesar de estas diferencias, el hecho de que los servidores pbli-
cos cambien hasta cuatro veces en un sexenio, indica una rotacin ele-
vada. Por eso, es preciso determinar en cuntas dependencias lo ha-
cen para saber el grado de experiencia que podran obtener.
La mayora de los subsecretarios recorri entre dos y cinco pues-
tos, pero cubiertos entre una y tres dependencias. Los comportamien-
tos no se modifican con los directores generales. La mayor parte de los
9 La capacitacin tiene un sentido muy preciso y limitado en este estudio. En ella
se incluyen los conocimientos y experiencia que el funcionario adquiere en toda su ca-
rrera y que lo habilitan para desempear una actividad determinada. La capacidad re-
sulta de la combinacin de varios elementos observables en las trayectorias: los aos
que rene el individuo durante su carrera; el nmero de puestos administrativos; el
promedio de permanencia en ellos; el nmero de dependencias donde los desempe
y el rea especfica a la que pertenecen. Es una definicin operativa que no alude a las
dotes personales ni a los conocimientos y habilidades que pudieran haberse obtenido
en otros medios diferentes a los expresamente sealados.
LOS ALTOS MANDOS DE LA ADMINISTRACIN PBUCA MEXICANA 471
individuos de las secretaras ms especializadas se concentran en tresy
cuatro puestos pero no rebasan la tercera dependencia. En tanto que
los directores generales de las otras secretaras, aunque aumentan has-
ta cinco puestos, los desempearon en una o dos entidades.
En cuanto a la permanencia en cada puesto es llamativo que, de
nuevo, los subsecretarios de ambos sexenios tengan un promedio de 2.7
aos. Al asociar estos datos (tiempo de permanencia con nmero de
puestos) cobran significado los aos acumulados a los que se hizo referen-
cia en la primera parte: si el funcionario acumul cinco cargos y se
mantuvo en cada uno por casi tres aos, resultan 15 aos de servicio
activo en no ms de tres entidades gubernamentales. De este recorrido
dificilmente puede resultar impreparacin.
El comportamiento de los directores generales es distinto. La per-
manencia vara segn el tipo de secretara. En las dependencias con
mayores requerimientos tcnicos se mantienen los mismos promedios
de casi tres aos, pero esto no ocurre en las dems, que muestran dis-
minuciones sensibles a tal grado que los funcionarios apenas rebasan
el ao de permanencia (1.3 y 1.8 aos), y cuando ms, llegan a los 2.4
aos.
Una caracterstica muy importante del funcionario mexicano, es-
trechamente asociada a su adiestramiento, es la especializacin que
adquiere a lo largo de su carrera. Si se observa de dnde procedan los
funcionarios y si haban hecho carrera en el rea antes de ser designa-
dos en un mando alto, se comprueba esta cualidad.
46% de los subsecretarios haba salido de la misma dependencia,
36% de otra y 18% careca de trayectoria en el sector pblico. De ese
82% con carrera administrativa, 62% se haba especializado en la misma
rea en la que se le designaba. La misma pauta se encuentra en los di-
rectores generales: 41% proceda de la misma secretara, 39% de otra y
20% no tena antecedentes en el gobierno. De 80% con carrera, 73% la
haba hecho en la misma rea de la secretara.
Es preciso detenerse en dos indicadores importantes. Uno, el hecho
de que 38% de los subsecretarios y 27% de los directores generales hu-
bieran alcanzado el cargo sin estar preparados especficamente para la
actividad de la institucin, y el otro, la notable diferencia entre los di-
rectores generales y los subsecretarios que s haban hecho carrera en
el rea (73 y 62%). El primero tiene su explicacin en otra peculiari-
dad del sistema administrativo mexicano: lo que hace posible que al-
gunos individuos lleguen de otras entidades y que incluso no estn
preparados especficamente para sus nuevas tareas; es que antes han
desempeado el puesto inmediato inferior al que ahora ocupan. El
472
,1
1
1
funcionario mexicano puede moverse de una dependencia a otra pues
los puestos administrativos guardan equivalencias entre s, de manera
que cada rango provee al individuo de un determinado grado de res-
ponsabilidad que lo habilita para el siguiente.:
De los 116 subsecretarios cuyos puestos previos pudieron determi-
narse, 39 (34%) tenan el rango equivalente a la subsecretara misma,
y 59 (51%) el de director general. 10 Con los directores generales se re-
pite la tendencia: de los 678 a los que se les identificaron los puestos
previos, 223 (33%) procedan del mismo rango de director general,
160 (24%) de la inmediata subdireccin general, y 198 (29%) de la di-
reccin de rea (puesto imprescindible en las dependencias, cuya im-
portancia hace que con mucha frecuencia se prescinda de las subdi-
recciones generales). Como se ve, el ascenso fue graduado por la
jerarqua y grado de responsabilidades de cada puesto.
El segundo punto se explica por la importancia que tienen las acti-
vidades y compromisos polticos de las subsecretaras, ms importantes
que sus responsabilidades administrativas. No es el caso de las direccio-
nes generales, que constituyen, junto con las direcciones de rea, el
centro operativo de las instituciones pblicas. En este sentido, el titu-
lar de cada dependencia tendr en mayor estima los vnculos polticos
para nombrar a los subsecretarios y, en contraste, las cualidades admi-
nistrativas en el caso de los directores generales. Es interesante adver-
tir que los requerimientos tcnicos, operativos representan la mayor li-
mitacin a la discrecionalidad de los titulares.
LA MOVIUDAD DE LOS FUNCIONARIOS
La movilidad permite observar si existe algn sistema que controle los
ascensos y someta a prueba el adiestramiento que los funcionarios han
alcanzado. .
El primer dato es la direccin que han tenido los cambios. 34%
(37) de los subsecretarios tuvo una carrera ascendente, mientras que
51% (55 funcionarios) sufrieron contratiempos. A pesar de que consti-
tuyen una clara mayora, lo frecuente fue que sufrieran un solo des-
censo en su camino. Estas cifras, sumadas a la de quienes permanecie-
\0 Los puestos estn agrupados en ocho rangos distribuidos de la siguiente mane-
ra: 1)jefaturas de seccin; 2)jefaturas de departamento; 3) subdirecciones de rea; 4)
direcciones de rea; 5) subdirecciones generales; 6) direcciones generales; .7) subsecre-
taras, y 8) secretaras.
LOS ALTOS MANDOS DE LAADMINISTRACIN PBUCA MEXICANA 473
ron igual (15%, es decir, 16 personas), indican carreras muy estables y,
ante todo, exitosas. El xito en la carrera tambin se observa en los di-
rectores generales: 246 funcionarios (38%) ascendieron siempre; 316
(49%) descendieron, en su mayora una sola vez, y 86 (13%) permane-
cieron en el mismo rango.
El ascenso, tanto de los subsecretarios como de los directores ge-
nerales, muestra una clara regularidad; sin embargo, debido al peque-
o nmero de subsecretarios es preferible detenerse en las trayecto-
rias del otro subuniverso para mostrar las principales caractersticas de
este poco visible sistema de control. En primer lugar, es claro que los
ascensos son paulatinos y ms an, consecutivos. No es frecuente al-
canzar un puesto de rango elevado sin haber pasado por el inmediato
inferior: ms de 60% de quienes llegaron a cada rango dejaba el que le
preceda o uno equivalente. Esto constituye el siguiente aspecto por
subrayar: la segunda opcin despus del ascenso es permanecer en el
mismo rango administrativo, lo cual revela mayor rigidez en el control
de la movilidad.
Aunque aplicables a todo el conjunto, ambas peculiaridades operan
de diferente manera de acuerdo con el rango de que se trate. Hasta el ter-
cero (subdireccin de rea) es ms probable que el funcionario ascienda,
pero a partir del siguiente (direccin de rea), aumentan quienes pue-
den permanecer en el mismo nivel. De los directores generales de ambos
sexenios que partieron de los tres primeros rangos, cerca de 40% ascen-
di al puesto superior, pero ya en el cuarto, 40% tuvo que repetir.
En el quinto y sexto rangos son predominantes los que se quedan
con un cargo equivalente al de partida: en el nivel 5 (subdireccin ge-
neral), 31% de los funcionarios tuvo este destino (124 de 402 casos),
frente a 29% (117) que ascendi. En el rango 6 (direccin general),
52% tuvo que conformarse con el mismo puesto.
Como puede verse, a medida que se asciende en la estructura je-
rrquica es mayor la dificultad para alcanzar el puesto superior y, por
ende, aumentan las posibilidades de repetir. No obstante, tambin se
puede distinguir que desde el rango de subdirector general se incre-
menta sostenidamente la proporcin de quienes descienden al puesto
inmediato inferior: en el niveI4.(direcciones de rea) solamente 12%
(68 de 576) regres, pero se increment el porcentaje a 25% (102 de
402) ya 27% (76 de 279) en los rangos 5 y 6.
Ms an, ya en el rango de director general es nfima la cantidad
de funcionarios que lograron obtener la subsecretara: nicamente
3%. Yesto parece aplicarse por igual al rango 7: de los 21 casos con esa
procedencia, 43% tuvo que volver al sexto y 23% al quinto.
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'\
La direccin general ocupa un sitio peculiar en lajerarqua adminis-

trativa: se asciende al siguiente rango o se mantiene en el mismo pero
no necesariamente en la misma dependencia. Esto la convierte en ter-
minal. La revisin de las transiciones de rangos lo confirma plenamente,
pero existe un elemento adicional para fortalecerlo. De los 335 directo-
res generales que llegaron al final del sexenio de MMH, nada ms 9 (3%)
lograron pasar con CSG como subsecretarios, y 95 (28%) repitieron en el
mismo nivel. Esto significa que 231 abandonaron la administracin o
fueron reubicados en entidades paraestatales o descentralizadas.
No ocurre lo mismo con los subsecretarios: de los 53 que acompaa-
ron a MMH hasta el final, slo nueve (17%) fueron ratificados por CSG. La
importancia del cargo restringe las posibilidades del sistema para apro-
vechar la experiencia del funcionario, pues el nico ascenso lo constitu-
ye la titularidad de la secretara cuyo nombramiento no depende nada
ms de la habilidad del aspirante; por otro lado, no hay suficientes pues-
tos con la mismajerarqua para reubicarlo ni es sencillo que un ex sub-
secretario acepte un cargo inferior. En consecuencia, el riesgo de que-
dar fuera es ms elevado que en una direccin general.
Todo lo anterior confirma la existencia de un sistema de control ad-
ministrativo que proporciona al funcionario la suficiente preparacin y
conocimiento para desempear con cierto grado de eficiencia un cargo
de alto nivel, pero al mismo tiempo se asegura de que antes haya probado
su capacidad en puestos de creciente responsabilidad.
CONCLUSIONES
Una primera caracterstica que debe subrayarse es la dedicacin que
significa el servicio pblico tanto en trminos del tiempo invertido
como en el rea en que se realiz. A los directores generales les tom
en promedio 11 aos llegar a ese rango y a los subsecretarios 13, en
ambos periodos. Larga estancia de trabajo ininterrumpido y exclusivo
en el sector pblico, pues entre 75 y 85% de todos los funcionarios
nunca intervino en los medios electoral y partidario. Estos dos facto-
res indican que el servicio pblico se ha constituido en una verdadera
profesin, si por ella se entiende la prctica permanente de una acti-
vidad.
Los funcionarios cambian de puestos con mucha frecuencia: tuvie-
ron en promedio cuatro o cinco cargos en el corto periodo de seis
aos. El dato parece cuestionar cualquier experiencia de los indivi-
duos, sin embargo, resulta que esos cambios se realizaron en no ms
LOS ALTOS MANDOS DE LA ADMINISTRACIN PBUCA MEXICANA 475
de tres dependencias cuyas funciones normalmente estn relacionadas
y, adems, el empleado permaneci un promedio de 2.6 afies en ellos.
En estas condiciones la elevada rotacin del personal no implica, ne-
cesariamente, impreparacin. Al final, cuando el funcionario logra un
puesto de alto nivel ha reunido al menos cinco puestos previos que mul-
tiplicados por su permanencia, dan por resultado 15 aos de experiencia
acumulada en una misma rea y en responsabilidades de distinto grado.
Los puestos recorridos no son arbitrarios. El sector gubernamental
guarda equivalencias entre los puestos de tal manera que se pueden
agrupar en rangos jerrquicos. As, cuando un empleado pasa de un
cargo a otro, lo relevante no es la denominacin particular sino el ni-
vel que ocupa en la escala de autoridad. Adems, el ascenso sigue un
modelo definido, una secuencia guiada por el tipo de responsabilida-
des que entraa cada puesto y que determina que el funcionario al-
cance un rango slo cuando ya pas por el inmediato inferior. Lo inte-
resante es que esta prctica no obedece a un manual operativo, sino a
que el individuo haya demostrado que fue capaz de cumplir con las ta-
reas necesarias para responder a las nuevas exigencias.
El esquema que se sigue no es sencillo. Las transiciones de rangos de-
muestran que existen menores posibilidades de ascender a medida que
se avanza en el nivel de autoridad. Hasta el tercero (subdirector de rea)
es esperable llegar al siguiente, pero desde el cuarto comienza a ser muy
lento el movimiento y con altas probabilidades, primero, de permanecer
en el mismo rango, y segundo, incluso de regresar al anterior. La movili-
dad cambia de direccin segn sea el tipo de puesto: hasta el tercero es
vertical, pero a partir del cuarto predomina el horizontal.
Aunque el mecanismo descrito no es privativo de alguna entidad
en particular, s se vuelve ms visible en aquellas que han logrado una
mayor especializacin. En estas secretaras a los funcionariios se les re-
tiene ms, cambian con menos frecuencia de puestos y, por consi-
guiente, obtienen una mejor preparacin. Al final, el procedimiento
favorece a la propia dependencia.
Naturalmente este sistema no responde ms a los merecimientos y
experiencia del aspirante, sino al distinto grado de discrecionalidad
que cada rango permite y que se encuentra en relacin directa de los
compromisos polticos adquiridos. Entre la direccin general y la sub-
secretara existen diferencias respecto de las tareas que cada uno desa-
rrolla: mientras la primera tiene ms responsabilidades administrati-
vas, en la segunda prevalecen las polticas.
De ah que no sea extrao que el titular no slo busque cierta pre-
paracin burocrtica en el candidato a subsecretario, sino tambin otras
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:1
"
habilidades. Como se seal, los mayores porcentajes de funcionarios
cuyas trayectorias tambin incluyeron el adiestramiento electoral y parti-
dario se registran entre los subsecretarios y no en los directores gene-
rales. stos reflejan carreras ms estables y regulares y sus nombra-
mientos obedecen ms a sus mritos laborales que a sus vnculos
personales o polticos.
No obstante, lo anterior no impide que la discrecionalidad cobre
cuerpo en la designacin de individuos sin ninguna experiencia en el
sector pblico que, en ocasiones, llega incluso a la impreparacin pro-
fesional. Un porcentaje nada despreciable de funcionarios (18% de
subsecretarios y 20% de directores generales) obtuvo el puesto sin
contar con trayectorias en la administracin pblica, lo cual solamente
puede explicarse por sus relaciones personales.
Esto tambin se aplica a los funcionarios adiestrados, nada ms
que con ellos se restringe la posibilidad de nombrar a incompetentes.
La diferencia de porcentajes entre ambos tipos de cargos revela clara-
mente que las exigencias tcnicas o especializadas del puesto obligan a
buscar hombres preparados, pero, aun as, en la medida en que los
candidatos son muchos y con formacin semejante, al final de cuentas
es necesario tener contactos personales para obtener el cargo. Lo im-
portante es que, como lo ha sealado Greenberg, la seleccin se pro-
duce entre un grupo de elegibles que poseen la capacidad y los cono-
cimientos requeridos, lo que impide que la decisin personal dae el
funcionamiento de las dependencias.!'
La pregunta que debe hacerse, por tanto, no es si se ha eliminado la
discrecionalidad en los nombramientos, sino si ha llegado a predominar
en el proceso. La revisin que se ha hecho y las cifras que se obtuvieron,
revelan que, pese a todo, parecen respetarse los conocimientos del fun-
cionario.
11 M. H. Greenberg, op. cit, p. 100. Un excelente tratamiento de este aspecto se en-
cuentra en Merilee S. Grindle, op. cit
LA PROFESIONALIZACIN
DEL ESTADO MEXICANO;
OLVIDANDO O ESPERANDO A GODOT?*
JOS LUIS MNDEZ
La propensin insaciable del hombre a mandarlo to-
do[...] ha hecho de la administracin un campo abier-
to al favor, a las intrigas y a los ms viles manejos, in-
troduciendo un trfico escandaloso e inmoral entre
los dispensadores de gracias y los ms viles cortesanos.
Una nacin que ha llegado a este grado de corrup-
cin, no slo est muy prxima a ser el teatro de las
ms grandes maldades, sino que compromete tambin
las libertades pblicas.
JOS MARA LUIS MORA, "Discurso sobre los perniciosos
efectos de la empleomana", El Observador, 1827.
INTRODUCCIN
En la obra teatral Esperando a Godot de Samue1 Beckett, los dos protago-
nistas centrales se la pasan esperando a un personaje llamado Codot. s-
te nunca llega, pero en la obra la prolongada espera est cargada de in-
certidumbre porque siempre se mantiene abierta la posibilidad de que
Godot aparezca. Esta incertidumbre coloca a los protagonistas en una si-
tuacin absurda que prcticamente los empuja al suicidio.
*Algunassecciones de este ensayoconstituyen una versin corregida, aumentada
yactualizada de un texto que entregu a mediados de 1994para su publicacin en el li-
bro Retos y propuestas: el servicio civit Mxico; Fundacin Cambio XXI. El presente ensa-
yo incluye adems algunas partes nuevas y una amplia variedad de citas bibliogrficas
de la literatura ms reciente sobre el tema que no se presentaron en aquel texto. Agra-
dezco la ayuda de Isabel Mayo con los aspectos tipogrficos yla bsqueda de materiales
para este artculo; este artculo se public en la revistaEl Cotidiano.
A..'7'7
478
Lorenzo Meyer! ha usado esta historia en referencia a la democra-
cia electoral mexicana. Creo que tambin puede usarse en parte para
ilustrar lo que ha pasado con otra reforma que me parece fundamen-
tal para la legitimidad del Estado mexicano: la de su profesionaliza-
cin. La diferencia en este caso es que algunos de los protagonistas del
teatro poltico mexicano por momentos han esperado a Godot (por
ejemplo a principios de 1910, 1930 Y1980), Ypor momentos se han ol-
vidado completamente del mismo (como de Salinas)." El Plan Nacio-
nal de Desarrollo de Ernesto Zedillo ha anunciado la profesionaliza-
cin gradual del Estado mexicano. As, estamos de nuevo esperando
sin saber si el personaje llegar o si se nos dir otra vez que en realidad
es mejor olvidarse de l.
Como bien ha sealado Meyer, la alternativa de Beckett -el suicidio-
no es deseable. Sin embargo, en Mxico esta prolongada espera ha sido
en mi opinin una de las causas de nuestros descalabros econmicos;
adems, creo que los magnicidios polticos que rodearon la pasada suce-
sin presidencial estn en alguna medida relacionados con la naturaleza
clientelista y discrecional de la administracin pblica mexicana.
Durante la "poca de oro" del desarrollo estabilizador mexicano,
uno de los pilares fundamentales de la legitimidad del Estado fue su
capacidad para asegurar un crecimiento econmico importante." El
otro pilar fue la revolucin mexicana. Gracias a estos pilares, el Estado
pudo prescindir de la fuente electoral de legitimidad poltica.
A partir de fines de los aos setenta, sin embargo, esas fuentes de
legitimidad comenzaron aceleradamente a secarse, sin que realmente
pudiera abrirse la fuente de un sistema electoral transparente yjusto.
1 Vase La segundamuerte de la reuolucin mexicana, Mxico, Cal y Arena, 1992, p. 45.
2 Vase la detallada exposicin histrica del texto de Mentor Tijerina, "La poltica
de la funcin pblica en Mxico", en Revistade Teora yPraxisAdministrativa, enero-mar-
zo, 1987, as como de Guillermo Haro, Aportaciones para la reforma delafuncinpblica en
Mxico, Mxico, INAP, 1988; de este mismo autor puede verse tambin Lafuncin pblica
en elproceso demodernizacin nacional, Mxico, Graficarte, 1991.
sJos Luis Mndez, "Un acercamiento a la coyuntura poltica actual", Mxico,
Asociacin de Profesores e Investigadores de la Universidad Iberoamericana (API), en
La universidad y la crisis en Mxico, Mxico, API, 1985. Vase tambin del mismo autor
"La reforma del Estado en Mxico, alcances y lmites", en Gestin y polticapblica, pri-
mer semestre de 1994. Otros autores mexicanos tambin han venido refirindose a es-
te tipo de legitimidad, tales comoJos Antonio Crespo; vase de ste "Crisis econmi-
ca: crisis de legitimidad", en Carlos Bazdresch et al. (comps.) , Mxic. Auge, crisis y
ajuste, Mxico, FCE, 1992, tomo 1; as como Enrique Cabrero, Del administradural r n ~
tepbUco, Mxico, INAP, 1995. .
LA PROFESIONALlZACIN DEL ESTADO MEXICANO
479
Desde entonces, los diversos gobiernos pristas y partidos de oposicin,
as como la opinin pblica y la academia mexicanas, han concentrado
su atencin en el problema electoral. Han existido razones importantes
para ello. Sin embargo, estos actores se han olvidado prcticamente del
profundo dficit de legitimidad administrativa que padecemos, el cual
se ha ido profundizando aceleradamente con las repetidas crisis de fi-
nal de sexenio que venimos sufriendo desde hace 20 aos. Esperando
al Godot electoral, se han olvidado del administrativo.'
Aunque puede estar sujeta a algunos matices importantes, una de
las pocas investigaciones empricas sobre la carrera administrativa en
Mxico (si no es que la nica)
5
concluye que slo alrededor de 20% de
subsecretarios y directores generales obtuvo su puesto de manera clara
por amiguismo en lugar de capacidad. Por otro lado, Centeno ha mos-
trado que un nmero creciente de funcionarios no pertenecen al PRI o
cuando menos no participan activamente en el mismo." Sera injusto
que nuestras crisis nos llevaran a querar pasar por la guillotina a hom-
bres de paja o que pagaran justos por pecadores. Aunque por dichas
crisis quiz en estos momentos no sea lo ms popular por sealar,
hay estudios empricos que muestran que no podemos hacer tabla ra-
sa y calificar sin ms a toda la administracin pblica mexicana de ine-
ficiente, corrupta o excesivamente politizada. Probablemente nuestras
crisis han sido resultado ms del predominio de un perfil demasiado
economicista de nuestros funcionarios y polticos," que de una falta
clara de preparacin de los mismos en determinada rea de conoci-
miento.
4 La legitimidad administrativa tiene cuando menos dos facetas: la eficiencia en el
manejo de los recursos pblicos y el grado de participacin o democracia de la admi-
nistracin pblica. Como he sealado en otra parte, para varios autores (Sartori; Pog-
gi) una de las fronteras de la democracia se encuentra en estos momentos en el proceso
de formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Sin embargo, en este ensayo me
concentrar en el primer aspecto. Vase G. Sartori, Teora de J, democracia; el debatecon-
temporneo, Mxico, Alianza, 1989; G. Poggi, The State; lts Nature, Deoelopment and Pros-
peas, Standford, Stanford University Press, 1990; L. Paramio, "Amrica Latina en los no-
ventas", en Nexos, nm. 168, 1991.
sR. Hemndez, "Les cadres suprieurs de l'administration publique mexicaine",
en ReoueFrancaised'Administration Publique, nm. 70, 1994.
6 Miguel ngel Centeno, Demoerary WJthin Reason: Technoeratic Reuolutionin Mexico,
University Park, Pennsylvania, Pennsylvania State University Press, 1994.
7 Vase el interesante libro de FranciscoJ. Morales, La tecnocmci!J en Mxico, Mxi-
co, Colegio Nacional de Ciencias Polticas yAdministracin Pblica/Fundacin Cam-
bio XXI, 1994, p. 191.
480
Sin embargo, por otro lado, encuestas recientes muestran que las
instituciones estatales y burocrticas son claramente en las que los me-
xicanos menos confian; datos de Camp revelan una clara falta de con-
fianza en el gobierno (la mitad de la que se tiene en Estados Unidos o
Canad)." En 1992,56% de los mexicanos no favoreca partido alguno."
En 1991 slo uno de cada cinco expres tener confianza en el gobierno
y slo 12% dijo respetar el proceso politico.!? En 1987,81% y 78% de
los mexicanos creyeron que el gobierno era mal administrador y desho-
nesto, respectivamente.v Adems, al menos con Salinas, hubo progra-
mas pblicos frecuentemente acusados de excesiva politizacin -como
Solidaridad-, as como una excesiva centralizacin y discrecionalidad
por parte del presidente. En un estudio reciente, Mxico aparece como
uno de los 10 pases con mayor grado de corrupcin en el mundo.P
En otras palabras, nuestro dficit de legitimidad est ah y es muy
probable que haya aumentado. Zedillo curiosamente se ha visto en
una situacin opuesta a la del inicio del gobierno salinista: gan una
legitimidad electoral al menos comparativamente mayor que la de Sali-
nas -a quien se acus abiertamente de usurpacin electoral-, pero en
los primeros meses de su administracin ha ido perdiendo -en lugar
de ir ganando-legitimidad administrativa.
Debo dejar bien claro que el problema de la legitimidad electoral
me parece fundamental y que las profundas carencias del sistema de
elecciones en Mxico hacen del mismo un problema grave. Sin embar-
go, aparte de que algo se ha avanzado al respecto, hay que insistir en
que se ha tendido a pensar que los problemas pblicos se resolvern
slo abriendo la posibilidad de alternancia poltica, elaborando nue-
vas "soluciones" o utilizando nuevos instrumentos administrativos." Es
importante que haya una conciencia de que cada uno de estos asuntos
tiene una complejidad y legitimidad propias.
Comparado con otros pases, en el rea administrativa Mxico ha
permanecido bastante esttico. En las ltimas dcadas muchas nacio-
8 Roderic Ai Camp, Polines in Mexico, Nueva York, Oxford University Press, 1993, pp.
57-59,7I.
9 Miguel Basaez, ~ u i n t crisis?" en Folios de EstePas, mayo de 1992.
10 Roderic Ai Camp, op. cit.
11 Enrique Alducn, Losvalores de los mexicanos. Mxico en tiempos de cambio, Mxico,
Fomento Cultural Banamex, 1991, p. 188.
12 Refrmrw., 16 de agosto de 1995.
I3 Bernardo Kliksberg, lC6mo trans.farmaralEstatlo7 Ms all de mitosy dogmas, Mxi-
co, FCE, 1989; Mndez, "La reforma del Estado...", oj. cit., YCabrero, op. ciL
LA PROFESIONALIZACIN DEL ESTADO MEXICANO
481
nes han iniciado reformas importantes de la administracin pblica
central. Entre ellas se pueden citar pases de mayor desarrollo relativo
-como Inglaterra, Nueva Zelandia, Australia, Canad y Estados Uni-
dos-, naciones en desarrollo o de nivel intermedio -como Argentina,
Brasil, Colombia y Espaa-, y pases socialistas o ex socialistas -como
China, Mongolia, Polonia, Hungra y la antigua URSS. En dichos pases
la cuestin de la eficiencia y el profesionalismo administrativo de los
aparatos pblicos se ha convertido en un tema central del debate o la
agenda de cambio.
En este ensayo deseo hacer una presentacin general de tales re-
formas y lo que nos indican respecto a las tendencias recientes de las
estructuras de personal pblico, con el fin de hacer algunas recomen-
daciones para atacar el problema de la ineficiencia, corrupcin y falta
de legitimidad administrativas en Mxico. Hay que sealar de entrada
que esta presentacin de las reformas muestra sobre todo que cambiar
la administracin pblica es una tarea sumamente compleja y que en
este campo uno puede fcilmente "hacerle al aprendiz de brujo". Al
mismo tiempo, sin embargo, uno de los reclamos ms importantes de
los mexicanos ha sido el de una administracin pblica eficaz, eficien-
te y honrada. Si bien la demanda de una mayor eficiencia y profesiona-
lismo puede enmascarar intereses privados, atendida de una manera
legtima constituye parte fundamental del inters pblico: simplemen-
te se trata de dar un uso eficiente y honrado a los recursos que son
despus de todo pblicos. Por otro lado, un mundo crecientemente
integrado y competitivo econmicamente.I" y que cada vez enfrenta
problemas de resolucin ms compleja," nos reclama una administra-
cin pblica que promueva y regule el desarrollo en forma justa y pro-
fesional."
14 T. Lynch yJ. Carr, "Public Administration Implications of the North American
Free Trade Agreement", en InternationalJoumal ofFublicAdministration, vol. 19, nm. 8,
1996.
15 Bernardo Kliksberg, El rediseo delEstado. Unaperspectiva internacional, Mxico,
FCE, 1994; B.G. Peters, "Development of Theories about Governance: Art Imitating Li-
fe", trabajo presentado en el Congreso del Comit sobre la Estructura de Gobierno de
la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica, Manchester, septiembre de 1994; Ricar-
do Uvalle, Los nuevosderroteros de la vidq. estatal, Toluca, IAPEM, 1994; OECD/PUMA, Gooer-
nancein Transition(por aparecer).
16 Unajustificacin mayor de la profesionalizacin de la funcin pblica en Mxico
puede encontrarse en]. L. Mndez, "Mexico Under Salinas: Towards a New Record for
One Party's Domination?", en Gouemance, abril, 1994. Vase tambin Cabrero, op. cit.
482
'1
1
,
El ensayo comienza por definir qu es un servicio civil de carrera y
presenta algunas razones de su emergencia. En seguida se analizan las
tendencias recientes de las administraciones pblicas de varios pases.
Despus de una breve reflexin sobre los dilemas que ofrece el esta-
blecimiento de un servicio civil, se hacen algunas propuestas para el
caso mexicano. La principal de ellas se refiere a un problema que se
ha venido sealando desde principios de 1994:
17
la urgente necesi-
dad de un reforzamiento de la profesionalizacin y los sistemas de
carrera de los funcionarios pblicos.
El ensayo se refiere ms particularmente a la situacin de los llama-
dos "funcionarios de confianza", diferentes de los "trabajadores de ba-
se". Esto se debe a que en Mxico no existe un servicio civil de carrera
para dichos funcionarios (los de base s han tenido algo semejante). En
este sentido, el Estado mexicano ha sido un Estado semiautoritario, de
partido dominante, de naturaleza c1ientelista yen gran medida organi-
zado bajo el "sistema de botn" (es decir, el nombramiento generaliza-
do de funcionarios pblicos por el presidente. Haro seala por ejem-
plo, que es "facultad del Ejecutivo la remocin y nombramiento de los
20000 funcionarios ms importantes de la Federacin'!" En cual-
quier caso, las reflexiones sobre las ventajas y los riesgos potenciales de es-
tos sistemas, as como algunas de las propuestas iniciales para lograr las
primeras evitando los segundos, son tambin en buena parte aplicables a
la organizacin de la carrera de los trabajadores de base (que tambin
tiene sus problemasj ,'?
EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
Una de las formas en que diversos pases han buscado la eficiencia,
honradez y profesionalismo de las administraciones pblicas ha sido la
de los llamados servicios civiles de carrera. Bsicamente, stos consis-
ten en sistemas que regulan la entrada y promocin de los funciona-
rios pblicos con base en el mrito y la capacidad profesional y no en
los vnculos partidarios o personales. Incluye tambin los principios de
seguridad laboral y de que igual nivelo funcin, igual categora y sa-
lario. Busca proteger a los funcionarios de las evaluaciones de tipo po-
17J. L. Mndez, "Mexico under... ", op. cit., pp. 199-200.
18 Guillermo Haro, Aportat;iones para..., op. cit., p. 488.
19 tu, pp. rso-isa
LA PROFESIONAUZACIN DEL ESTADO MEXICANO
483
ltico, darles seguridad en el empleo y posibilidades de promocin
profesional. Con esto intenta tambin atraer a los candidatos bien cali-
ficados, desarrollar una memoria administrativa y polticas de ms lar-
go plazo, as como sustituir estructuras de castigos por estructuras de
incentivos monetarios y profesionales, dirigidas a que los servidores
pblicos cumplan sus labores de una manera profesional yjusta.
Aunque las formas en que los diversos sistemas de carrera profe-
sional han buscado alcanzar sus objetivos son diversas, un instrumento
ms o menos comn para medir el mrito ha sido el de los exmenes.
En algunos pases como Francia se han desarrollado escuelas de
administracin pblica especficamente dirigidas a capacitar a los ser-
vidores pblicos. Otros pases (como Estados Unidos o muchos de
Amrica Latina) han seguido una poltica de entrenamiento un tanto
ms descentralizada, basada por ejemplo en programas dentro de las
universidades.
El grado de centralizacin de la administracin misma de los siste-
mas profesionales ha variado a lo largo de pases y periodos. Con fre-
cuencia ha sido una secretara la encargada de administrarlo, conjun-
tamente con todo lo relacionado con la administracin del Estado. En
otras ocasiones, ha sido una comisin ad hoc.
El servicio civil ingls ha sido uno de los ms conocidos por haber
alcanzado un nivel de desarrollo superior. En este pas el servicio se
inici a principios del siglo XIX a raz de una preocupacin del parla-
mento por el fuerte desperdicio en el ejercicio presupuestal.s"
Por lo que se refiere al caso estadunidense, hasta principios de
1880 la administracin pblica se rigi por el denominado "sistema de
botn" (spolis system). Hasta esa fecha, fue muy dificil iniciar una carre-
ra administrativa porque limitaba las posibilidades del ejecutivo para
realizar nombramientos. Sin embargo, para 1880 dicho sistema haba
alcanzado excesos tales, que era visto como una desgracia nacional y
como una seria carga sobre el presidente. Dado el poder que tena y su
capacidad para nombrar a una amplia franja de funcionarios, cada
nuevo.periodo el ejecutivo era fuertemente presionado por una multi-
tud de aspirantes a puestos pblicos, en especial los que haban parti-
cipado en la campaa y que, independientemente de su capacidad
profesional, pedan o hasta exigan un nombramiento. La crisis del sis-
tema lleg en 1881, cuando un aspirante a servidor pblico fue relega-
20 G. Drewery y T. Butcher, TheCivil Serva Today, Cambridge, Blackwell Publisher,
1991, pp. 3940.
484
:1
..
do y asesin al presidenteJames Garfield. Ante estos hechos, para mu-
chos estadunidenses el sistema de botn pas a ser un sinnimo de ase-
sinato y violencia" (toda proporcin guardada, hay ciertas semejanzas
aqu con el caso mexicano, especialmente despus de la muerte de
Ruiz Massieu). Paulatinamente, la tradicional desconfianza hacia el Esta-
do y el sistema de partidos de los estadunidenses fue derivando en un
servicio civil ms extenso que el de muchos pases latinoamericanos. Pa-
ralelamente fueron surgiendo diversas escuelas de administracin para
entrenar a los futuros funcionarios pblicos.
En el caso de Amrica Latina, Geddes
22
ha mostrado que el servicio
de carrera ha emergido sobre todo en pases con sistemas electorales
en los que ha existido una fuerte competencia electoral entre los parti-
dos ms grandes, mientras que se ha detenido en los pases con un
partido dominante. En los primeros casos, los partidos se han conven-
cido de la necesidad de tener un servicio de carrera para garantizar un
mnimo funcionamiento del Estado, o bien han ido desarrollando los
sistemas profesionales por partes, a fin de mantener en sus puestos a
cierto nmero de funcionarios amenazados por un cambio de admi-
nistracin.
TENDENCIAS y REFORMAS RECIENTES DE LOS SERVICIOS CMLES
DE CARRERA Y LAS ADMINISTRACIONES PBUCAS EN VARIOS PASES
Como seal al principio, en las ltimas dcadas muchos pases se han
planteado la urgencia de reformar sus administraciones pblicas.
Dentro del grupo de los pases de mayor desarrollo relativo, los
pases anglosajones -Nueva Zelanda, Gran Bretaa, Canad, Australia,
Estados Unidos- han avanzado ms rpidamente, en tanto que los lati-
nos se han rezagado (Francia, Italia y -aunque algunos la pondran
ms bien como nacin intermedia- Espaa). En Gran Bretaa y espe-
cialmente Nueva Zelanda se ha avanzado hacia sistemas bastantes des-
21 P. Van Riper, History of theUnited States Civil Seruice, Nueva York, Harper and
Row, 1958, p. 89.
22 B. Geddes, "AGame Theoretic Model ofRefonn in Latin American Democracies",
en AmericanPolitical Science Reoie, vol. 85, nm. 2, 1991. La misma autora desarrolla y fun-
damenta detenidamente su argumento, aplicando el enfoque de accin colectiva a una
variedad de casos latinoamericanos, 'en su libro Poltician'sDilemma; Building StateCapacity
in Latin America, Los ngeles, Unversity of California Press, 1994. Tijerina,op. cit., p.
52, argumenta deductivamente en un sentido similar.
485
centralizados y basados en contratos.P Aun cuando la reforma no se
ha completado, Gran Bretaa pas de tener uno de los servicios civiles
ms comprensivos, uniformes y centralizados a tener aproximadamen-
te tres mil entidades descentralizadas de reclutamiento; as, a decir de
Chapman, en julio de 1994 ms de 60% de los servidores pblicos tra-
bajaba en agencias descentralizadas." Adems ahora se han abierto
entradas colaterales, por lo que la competencia es mayor y la seguridad
laboral menor (aparte de que se han introducido las llamadas "prue-
bas de mercado" para las agencias);" Las reformas de Margaret That-
cher estuvieron en buena medida dirigidas a lograr que la burocracia
ejecutara su nuevo programa conservador.
En Gran Bretaa an existe un debate acerca de estas reformas.
Para algunos autores bsicamente trajeron el desconcierto y desmoti-
vacin de los funcionarios pblicos; arguyen que al implicar la reduc-
cin significativa -cuando no prctica desaparicin- del servicio civil,
debilitaron el espritu de cuerpo y de misin pblica de los funciona-
rios y afectaron la uniformidad del sistema de mrito. En todo caso, el
problema principal segn estos autores es que se desmantel el siste-
ma anterior sin tener bien definidos los principios del nueve;" Otros
estudiosos, sin embargo, argumentan que el modelo anterior nunca
trajo los beneficios que prometa, mientras que s implic una rigidez y
excesiva autonoma de la burocracia.
Esta ltima visin del sistema britnico en realidad vena desde
tiempo atrs. Aparte de estudios crticos del mismo como el Informe
Fulton, en Gran Bretaa y Estados Unidos se hizo famosa una serie te-
levisiva bastante satrica sobre el tema, llamada "S, primer ministro",
cuyos captulos narraban diferentes episodios de la relacin entre la
burocracia y los polticos en Gran Bretaa, en la mayora de los cuales
sir Humprey, el "secretario permanente" del servicio civil supuesta-
mente a las rdenes del primer ministro, se las arreglaba para tomar
~ R. C. Mascarenhas, "Building an Entreprise Culture in the Public Sector: Reform
the Public Sector in Australia, Britain, and New Zealand", en Public Administration Re-
view, vol. 53, nm. 4, 1993, pp. 319-328.
24 Richard Chapman, "Document Based Studies in Executive Leadershp-The Case
of the British Civil Service", trabajo presentado en el Congreso del Comit sobre la Es-
tructura de Gobierno de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica, Manchester,
septiembre de 1994, pp. 18-19.
25 P. Greer, Transfimning Central Govemment. TIIe ~ Stepslnitiative, Gran Bretaa,
Open University Press, 1994.
26 Chapman, op. ct. Vase tambin del mismo autor "The end of the Civil Servi-
ce?", en TtachingPublic Ad.nistnltion, otoo, 1992.
486
'1
'1
,
las decisiones o cuando menos bloquear las que no le convenan. Una
evaluacin reciente de las reformas britnicas seala que si bien por
un lado pueden haber afectado la neutralidad poltica de los funciona-
rios y haberlos inclinado hacia un excesivo deseo de complacer a los
ministros.t? han logrado una mayor eficiencia en la gestin de los ser-
vicios pblicos. Para Hennessy, sin embargo, Thatcher fue responsable
de una revolucin de la gestin pero tambin un fracaso de las polti-
cas. De hecho,john Major ha reyalorando al servicio civil de carrera
(aunque esto no ha evitado que se sigan aboliendo puestos del servicio
civil y que un nmero considerable de sus miembros haya seguido op-
tando por el retiro temprano).
En el caso de Estados Unidos, a lo largo del tiempo varios objetivos
contradictorios se fueron conjuntando hasta crear un sistema de servi-
cio civil bastante burocratizado y confuso.w Por otro lado, hacia cuan-
do menos los aos setenta se lleg a la conclusin de que la burocracia
era demasiado independiente de las autoridades polticas. Por estas ra-
zones, aunque cada presidente haba introducido reformas, para esa
dcada la necesidad de una reforma significativa era evidente. En 1978
Carter nombr una comisin para disear y ejecutar dicha reforma
con su "Acta de Reforma del Servicio Civil", ya que en su opinin "no
haba mrito en el sistema de mrito" (otros decan que no haba siste-
ma de mrito). Entre los cambios ms importantes de Carter estn la
creacin de una agencia para la gestin del personal, que centraliza y
subordina en mayor medida dicha gestin al control presidencial.
Tambin se cre el Alto Servicio Civil para los funcionarios de mayor
experiencia y una agencia para cuidar que el sistema se manejara en
realidad con base en el mrito. Reagan continu con la ejecucin de
este programa de reformas. Sin embargo, la acompa con recortes
presupuestales, la relegacin de los funcionarios de carrera y la pre-
miacin de la lealtad poltico-ideolgica (tendencias a su vez parcial-
mente revertidas por Bush).
Como las anteriores, muchas de estas reformas intentaron conci-
liar varios objetivos, por lo que terminaron ms bien haciendo los sis-
temas muy confusos y sobrerregulados, En funcin del grado de com-
plejidad y burocratizacin que stos haban alcanzado para principios
de los noventa (las regulaciones sumaban 6 000 pginas) ,29 Clinton le
27 P. Greer, op. cit., pp. 132-133.
28 F. A. Nigro y L. G. Nigro, "Public Personnel Administration", en Modero Public
Administration, Nueva York, Harper andRow Publishers, 1989.
29 P. W. Ingraham y D. H. Rosenbloom, "The State of Merit in the Federal Govem-
487
encomendar a una comisin dirigida por el vicepresidente Gore reali-
zar un estudio y presentar recomendaciones. El reporte de la comisin
presentado y publicado a fines de 1993 incluye recomendaciones para
el conjunto de la administracin pblica estadunidense, como una des-
centralizacin interna mayor y mtodos de gestin ms efectivos; en
cuanto al servicio civil recomienda simplificarlo y descentralizarlo.v Mu-
chos de los principios de este reporte se basaron en un best-sller de Os-
borne y Gaebler;" que en general recomienda introducir criterios de la
iniciativa privada en la administracin pblica. Varios autores han criti-
cado este tipo de enfoques por desatender los principios y caractersticas
propias del servicio pblico." Wilson
33
y Peters'" se han preguntado por
ejemplo: si la responsabilidad corre ahora hacia abajo, hacia los consu-
midores o clientes que demandan eficiencia, dnde queda la responsa-
bilidad de los funcionarios hacia arriba, es decir, hacia las autoridades
polticas superiores, hacia el pblico en general que las eligi y hacia las
leyes e instituciones de un pas? (que es lo que en el sistema britnico y
canadiense se conoce como "responsabilidad ministerial"). Todo un
conjunto de autores por otro lado ha criticado dicho enfoque, as como
en general las reformas de los ltimos aos, por haber debilitado dema-
siado el sistema de asesora profesional en la formulacin misma de po-
lticas y por no haber identificado el problema real por atacar.P Para
ment", en P. W. Ingraham y Kettl (eds.), Agendafor Excellence. Public Sennce in America,
NuevaJersey, Chatham House Publishers, 1992.
30 Al Gore, Creatinga Govermment that Works, Estados Unidos, Plume Books, 1993,
pp. 18-27-
31 D. Osbome y T. Gaebler, Reinventing Gouernment. How the Entrepeneurial Spirit is
Transformingthe PublicSector, Reading, Mass., Addison-Wesley, 1992.
32 O. Guerrero, El Estado en la erade la modernizacin, Mxico, Plaza y Valds, 1992;
G. T. Goodsell, "Reinvent Government or Rediscover it?", en PublicAdministration Re-
view, vol. 53, nm. 1, 1993; Cabrero, op. cit.
33 S. V. Wilson, "Public Administration Reforrn and the 'New Managerialism': A
Comparative Assement of a Fundamental Challenge Confronting Canadian Public Ad-
ministration", por aparecer en J. L. Mndez (coord.), InternationalJoumal ofPublicAd-
ministration (nmero especial sobre los retos de la administracin pblica), vol. 19,
nm. 8, 1996.
34 B. G. Peters, op. cit.
!15B. G. Peters y D. Savoie, "Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient", en Pu-
blicAdministralion Review, septiembre-octubre de 1994; P. W. Ingraham, "The Design of
CivilSeMceReform: Good Politics or GoodManagement?", en Ingraham y Rosenbloom
(eds.), The Prumise and Parado"of Civil Service Refmm, Pittsburgh, University of Pittsburg
Press, 1992; L. Metealfe y S. Richards, ImprtJvingPufJlie ~ Londres, Sage. 1987.
488
Campbell'" el "gerencialismo" ha aumentado el riesgo de errores y fa-
vorecido la disgregacin de tareas por encima de un gobierno integra-
dor. Adoptando un dicho anglosajn, ha habido una preocupacin
respecto al riesgo de que el nuevo gerencialismo est "tirando al beb
con el agua sucia".37
En general, las reformas iniciadas a partir de Carter no han podi-
do acertar en el blanco de los problemas. Est por verse cul es el des-
tino final de las 300 recomendaciones de la Comisin Gore; para fines
de 1994, el gobierno de Clinton sealaba que ya el Congreso haba
aprobado un sexto del total de las recomendaciones. Entre las ms im-
portantes que se han reportado estn el que las agencias puedan adop-
tar un enfoque ms empresarial en su sistema de compras -lo que sig-
nificara un ahorro de 12.3 billones de dlares en los siguientes cinco
aos-, as como la salida de 78 000 empleados pblicos; en general, se
haban conseguido diversos logros en cuanto a simplificacin, coordi-
nacin e innovacin administrativas (por ejemplo, se haban creado
ms de 100 "laboratorios de reinvencin" para mejorar diversos aspec-
tos de la administracin pblica en Estados Unidos). Con todo, a fines
de 1994 la reforma estaba perdiendo momentumy el avance en sus dife-
rentes reas era desigual (en parte porque la agenda de Clinton ha si-
do amplia). Se ha venido realizando en un contexto en el que se tien-
de a favorecer ms la reduccin indiscriminada de agencias y personal
que el mejoramiento de los mismos."
Canad ha seguido un camino parecido. En 1991, Mulroney intro-
dujo una iniciativa de reforma significativa llamada "Servicio Pblico
2000", con el fin de fomentar mayor responsabilidad y creatividad den-
tro del servicio civil canadiense. Tambin en este caso, las transformacio-
nes han sido oscurecidas por una tendencia a fuertes recortes presupues-
tales, producto de un ataque indiscriminado contra la burocracia. Al
igual que Clinton, el nuevo gobierno de Chrtien comenz desde el
36 C. Campbell, "Reinventng Reinvention: Lessons From the Failure ofManegeria-
lismo in Britain", trabajo presentado en el Congreso de IASIA, Hong Kong, julio de
1994, p. 2; del mismo autor, "The Search for Coordination and Control Revisited: for
Machinery of Government, Ten lost Years?", trabajo presentado en el Congreso del Ca-
mit sobre la Estructura de Gobierno de la Asociacin Internacional de Ciencia Polti-
ca, Manchester, septiembre de 1994, p. 43.
57 s.V. WI1son, op. cit.
38 R8invention Update, nm. 10, 1995;Jon Healey, "Reinventing Government Bit by
Bit", en Congreso Quartsriy, nm. 8, octubre, 1994,p. 2872;
Twelve Months Wtser", en TIIeEeonmist, 7 de septiembre de 1994,
489
principio a hablar de la necesidad de "arreglar la plomeria" interna del
gobierno. Sin abandonar los proyectos de una mayor flexibilizacin,
descentralizacin y orientacin hacia el cliente de la administra-
cin pblica, Chrtien ha sustituido el simple ataque contra la buro-
cracia por proyectos ms constructivos para las relaciones entre polticos
y funcionarios. 39
Una conclusin generalizada de la literatura reciente sobre el te-
ma es que el sistema clsico de servicio civil ha sido rechazado, pero
los ejes con base en los cuales se pueda desarrollar un nuevo sistema
no han terminado de deflnirse.t" Para ponerlo en palabras de Ingra-
ham y Rosenbloom." "primero, la fuerte aceptacin de los principios
generales del mrito contina. Segundo, la insatisfaccin con el siste-
ma de mrito es prcticamente unnime". No obstante, para ellos la
mayor responsabilidad hacia arriba y hacia abajo de los funcionarios
no debera implicar un menosprecio del valor del profesionalismo.v
En cuanto a los pases en desarrollo, entre los que han avanzado
considerablemente en el desarrollo de servicios civiles estn Polonia,'
Hungra y Mongolia." En Amrica Latina, Argentina.r' Uruguay, Per,
Colombia y Brasil;" han tenido servicios civiles ms o menos extensos
(aunque en el caso peruano Fujimori lo ha desmantelado significativa-
mente y en Brasil, Cardoso est considerando reformas importan-
tes).46 Otras naciones han intentado algunas reformas aunque de ma-
nera ms lenta, como China y la antigua URSS.
47
Algunos pases se han
39 P. Aucoin, "Politicians Public Servants and Public Management", p. 132 YD.].
Savoie, "Looking Ahead", ambos en B. G. Peters y D.]. Savoie, op. cit.
4l) P. W. Ingraham, op. cit.
41 P. W. Ingraham y D. H. Rosenbloom, op. cit., p. 291.
42lbid. Una revisin en espaol de las reformas hasta 1991 en Francia y Gran Bre-
taa, en Revista Internacional deCiencias Administrativas,vol. 57, nm. 3, 1991.
4' P. Collins, "Civil Service Reform and Retraining in Transitional Economies: Stra-
tegic Issues and Options", en PublicAdministrationand Deoelopment, vol. 13, 1993.
44 Jos Alberto Bonifacio, "La reforma del Estado y la modernizacin de la funcin
pblica en Argentina", Buenos Aires, 1993 (mimeo.).
43 E. Cabrero yT. Escotto, Evolucin reciente de losprocesos dereforma dela administra-
cinpblicay su efecto en los modelos organizacionales, Mxico, Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas, 1992. Para una revisin de algunos otros aspectos de las refor-
mas en stos y otros pases, vase Cabrero, op. cit., pp. 32-48YF. Heady, Public Adminis-
traSion; A ~ PersfJective, Nueva York. Marcel Dekker, 1996.
46 J. L. Mndez, 'TbeLatin American Administrative Tradition", por aparecer en
Jay h f r i ~ (ed.), InternationalEn"clopediaofPuiJlic Policy and Administration, Nueva
York. Hewy }foIt and ce.
47 P. CoIUns, op. cit.
490
inclinado ms por la modernizacin y expansin de sus sistemas de ca-
pacitacin.
DILEMAS DE LOS SERVICIOS DE CARRERA
Los sistemas profesionales de carrera han venido asociados con mucha
frecuencia a importantes problemas. Por ejemplo, han generado una
sobreoferta de funcionarios a la vez que disminuido las oportunidades
para acceder al empleo pblico de los profesionales que no estn den-
tro de dichos sistemas. Muchas veces la seguridad laboral ha tendido
desgraciadamente a acentuar ms que a solucionar el problema de la
ineficiencia o ha conducido a una autonoma excesiva de las burocra-
cias. Por otro lado, las supuestas ventajas de los sistemas de mrito no
se pueden lograr con facilidad, ya que, dado que dichos sistemas son
dificiles de definir y administrar, la subjetividad y politizacin se man-
tienen presentes en la prctica.
De esta forma, puede decirse que los sistemas de carrera pblica
implican varios dilemas de dificil resolucin. El primero es que, por
un lado, la burocracia debe estar supeditada a las autoridades polti-
cas, as como a las leyes e instituciones nacionales -yen esa medida al
pueblo que eligi a los encargados de tomar las decisiones o emitir las le-
yes." Sin embargo, por otro lado, los servidores pblicos deben en cierta
medida responder a los grupos ms directamente involucrados con su
rea de trabajo.w Un segundo dilema es que, por un lado, los funcio-
narios deben tener una cierta autonoma de gestin (incluso hasta
cierto punto de sus mismos servicios de carrera) para poder responder
a las particularidades de su campo profesional, as como tener un m-
nimo de derechos -entre otros, los de una seguridad laboral por enci-
ma de las ideologas y de la poltica en general, una promocin profe-
sional de acuerdo con el mrito, una remuneracin justa y motivante,
un mnimo respeto a su experiencia y conocimientos, etc. Sin embar-
go, por otro lado, deben poder ser separados de su cargo cuando se lo-
48 Recientemente varios factoreS han hecho que la necesidad del control poltico
de los aparatos estatales sea mayor; vase B. G. Peters, "Introducing the topc", en B. G.
Peters y D. J. Savoie (eds.), Governance in a ChangingEnvironment, MontreaI y Kingston,
Canadian Centre for Management Development, 1995.
49 Se puede ver entonces que hay un conflicto entre la idea de "responsabilidad
ministral" presente en Inglaterra y Canad, un servicio civil y las nuevas tendencias a
ver a los ciudadanos como "clientes". Vase WIlson, op. cit.
lA PROFESIONAUZACIN DEL ESTADO MEXICANO
491
gre comprobar de una manera suficientemente objetiva que no estn
cumpliendo con sus responsabilidades. El desarrollo de un sistema de
carrera debe entonces acompaarse del desarrollo de sistemas efectivos
y suficientemente claros de evaluacin (lo cual no es por cierto una ta-
rea sencilla). As, la burocracia debe tener una identidad propia e in-
cluso el ethos o espritu de un cuerpo dedicado al servicio pblico, pero
a la vez debe estar sujeta a una cierta competencia para que constante-
mente se revigorice. Un tercer dilema es que la burocracia debe pro-
porcionar servicios de una manerajusta y en cierta medida uniforme,
pero a la vez debe ser eficiente y flexible.
Intentar conciliar los puntos opuestos de estos dilemas ha llevado
a su vez a un cmulo de regulaciones que acaparan el tiempo yla aten-
cin de los funcionarios. Valga mencionar adems que una vez implan-
tado un servicio profesional, no resulta fcil de cambiar.50
ALGUNAS PROPUESTAS INICIALES
En Mxico la mayora de los servidores pblicos no estn realmente re-
gidos por un servicio civil de carrera. En diversos momentos se ha in-
tentado desarrollar servicios de carrera en varias reas o incluso para el
conjunto de la administracin pblica. Los obstculos han sido diver-
sos. Podemos mencionar el clientelismo y presidencialismo, as como el
sistema de partido dominante y la falta de democracia (dos factores di-
ferentes aunque interrelacionados); un servicio civil pblico de carrera
reducira el poder del presidente, su equipo y en general del Pro. Pardo
y Tijerina mencionan que en los aos ochenta el desarrollo de un ser-
vicio civil se detuvo porque hubiera implicado dar mayor poder a los
sindicatos, quienes deseaban administrarlo.51 Adems, en esa dcada
la crisis econmica y la necesidad de hacer recortes, entre otros facto-
res, no facilitaron su implantacin. 52 De hecho, Pardo ha reseado
muy bien cmo la importancia de la oficina encargada del estudio y
eventual introduccin de un sistema de carrera fue bajando de nivel."
50 Radin ofrece una discusin interesante de los dilemas implcitos en los servicios
de carrera en su texto "The Search of a Civil Service Reform", en Ingraham y Rosen-
bloom, op. cit.
51 Mara del C. Pardo, La modernizatin aministrativa enMxit:O, Mxico, El Colegio
de Mxico, 1991, p. 140. Tijerina, op; cit., p. 51.
52 Guillermo Raro, La funci6npblica..., op. cit., pp. 67, 71-75.
55 Pardo, op. cit., pp. 141-142.
492
Es probable que los riesgos de un servicio civil hayan tambin deteni-
do las reformas. Mientras bien se puede decir que la inexistencia del
mismo ha fomentado una preocupacin por la eficiencia en aquellos
funcionarios preocupados por ascender, los sistemas de carrera como el
servicio exterior mexicano han estado sujetos desde dentro y fuera a las
crticas tradicionales (rigidez, lentitud, burocratizacin, excesiva auto-
noma, etc.). Dicho sistema ha tenido una cierta apertura, pero des-
graciadamente ms bien dirigida hacia nombramientos polticos.
Debido a estos obstculos y riesgos, Mxico ha estado en una etapa
similar a la experimentada por Estados Unidos de mediados a fines del
siglo XIX. Como bien han sealado Haro yJeannetti, Mxico ha careci-
do de una entidad encargada de mantener un censo actualizado, as
como desarrollar y administrar un estatuto especfico para los "funcio-
narios de confianza", para no hablar de una poltica de motivacin-y
no slo de control y castigo- de los mismos.v' Pese a que en 1983 fue
creada la Comisin Intersecretarial de Servicio Civil, todo parece indi-
car que en los ltimos aos su funcionamiento ha sido descontinuado.
La carrera profesional en nuestro pas slo existe, cuando menos
formalmente, en la Secretara de Relaciones Exteriores, el ejrcito me-
xicano, el Instituto Federal Electoral (Servicio Profesional Electoral) y
la Secretara de Educacin Pblica (en este ltimo caso limitada a los
mismos maestros, que tienen la llamada carrera magisterial). Por otro
lado, ha habido elementos de una carrera administrativa en la Secreta-
ra de Hacienda y el Banco de Mxico. Hernndez ha argumentado
con cierta razn que dado que en la administracin pblica mexicana
el nivel de experiencia y preparacin s se suele tomar en cuenta para
los ascensos, y a que hay cierta homologacin entre puestos, existe en
nuestro pas "una especie de servicio civil no formal't."
No obstante lo anterior, Haro ha destacado tambin el hecho de
que "los 'trabajadores de confianza' carecen de un estatuto, aunque
gozan de las medidas de proteccin al salario y de los beneficios de la
54 Por lo tanto, ambos han propuesto crear una Secretara de la Funcin Pblica.
Haro, 1991, op. cit., pp. 2-27. Elena]annetti, "Transformar a la Secogef en la Secretara
de la Funcin Pblica", 1994 (mimeo.).
55 R. Hemndez, op. cit. En este sentido, valga recordar que Camp y Pardo han se-
alado que existen reglas y modelos para el reclutamiento de los funcionarios (aunque
no hablan de un servicio civil informal). Vase las mltiples obras de R. A Camp, por
ejemplo, Politics in Mexico, Nueva York, Oxford University Press, 1993, as como M. C.
Pardo, "Neutralidad o compromiso poltico.de los funcionarios pblicos", en V. Bravo
Ahuja (coord.) , Tendencias contemporneas t la tUlministTacin frblico., Mxico, Diana,
1989.
493
seguridad social por disposicin expresa de la fraccin XIV del apartado
B del artculo 123 constitucional'U" De esta manera, los trabajadores de
confianza carecen de regulacin y proteccin legal, "constituyendo un
autntico salto al vaco la exclusin que del rgimen de la LFTSE hace el
artculo 80. de la misma'U? De hecho, como bien seala Duhalt y repite
Haro, la relacin entre los trabajadores del Estado y este ltimo -y es-
pecialmente aquella que involucra a los funcionarios- se encuentra re-
gulada por una "selva semntica, a su vez provocada por un laberinto
jurdico'V" Yen efecto si uno revisa nuestra legislacin encontrar tr-
minos tan variados como "funcionarios pblicos" (art. 120 constitucio-
nal), "empleados superiores" (art. 89 constitucional), "servidores p-
blicos" (artculos 108, 113 Y114), "trabajadores de confianza" (art. 5
de la LFTSE) , etc. Como tambin sealan Duhalt y Haro, esta situacin
crea desorientacin e injusticias y contribuye al surgimiento de conflic-
tos entre trabajadores y funcionarios al igual que entre sindicatos y de-
pendencias.r" En opinin del ltimo de estos autores, hacia 1988 esta
situacin afectaba a una masa de ms de 60000 funcionarios.w Pardo
ha notado que en los aos recientes el Estado mexicano observ ten-
dencias similares a las de los pases ms desarrollados; es decir, hacia la
politizacin, centralizacin, flexibilizacin y privatizacin de los pro-
gramas gubernamentales."
En sntesis, aun cuando exista un servicio civil en algunas tareas o
existan algunos elementos del mismo para el conjunto de la adminis-
tracin pblica federal mexicana, no se puede decir que sta se en-
cuentre regida por un servicio civil-y esto para no hablar de los esta-
dos y municipios. Por ello, en los ltimos aos un grupo importante
de funcionarios y especialistas de la administracin pblica mexicana
ha venido insistiendo en que para alcanzar polticas pblicas ms efi-
cientes, honradas y en efecto pblicas en nuestro pas, as como una
mayor legitimidad administrativa, se requiere de una mayor profesio-
56 Guillermo Haro, Lafuncin pblica... , op. at., p. 21.
57 Haro, Aportaciones para..., op. cit., p. 381. Tijerina clasifica al mexicano como un
"sistema de asimilacin relativa" a la normatividad de los trabajadores de base. Tijerina,
op. cit., p. 31.
58 M. Duhalt, Una selva semntica yjurdica; la clasificacin delostrabafrldores al servicio
delEstado, Mxico, INAP, 1977, p. 6.
59 Loe. tit., pp. 9-10. Haro, aportaciones..., op. cit.
60 Loe. cit" pp. 357, 359 Y373-374. .
61 Vase M. C. Pardo, "El servicio civil de carrera en Mxico: un imperativo de la
modernizacin", por aparecer en Gestn y Poltica Pblica; tambin puede verse Mn-
dez, "La reforma...", op. cit.
494
nalizacin de nuestros funcionarios -lo que implica entre otras cosas la
incorporacin de algunos elementos de los servicios de carrera. Especia-
listas latinoamericanos'" han hecho la misma recomendacin para la re-
gin en su conjunto e insistido en que los servidores pblicos no deben
ser vistos slo como materia digna de disminucin y vigilancia sino tam-
bin de motivacin. Como bien ha sealado Cabrero: "El recurso huma-
no es [...] el recurso bsico del proceso de cambio; slo en la medida en
que el perfil de los cuadros pblicos evolucione hacia nuevas dinmicas
de decisin y hacia nuevos procesos de identidad con el aparato, se po-
dria pensar en una 'nueva' administracin pblica". 63
Como he dicho, no se puede decir que internacionalmente se ha-
yan dejado de valorar los objetivos generales de los sistemas de carrera
-el de una administracin pblica eficiente, basada en el mrito, de-
fensora del inters pblico, orientada al servicio y con memoria insti-
tucional. Sin embargo, alcanzar dichos objetivos es una tarea compleja
y riesgosa; en general las reformas administrativas son elusivas porque
no toman suficientemente en cuenta los variados aspectos relaciona-
dos con la agenda, el diseo y la estrategia de las polticas, o se enfocan
slo a las formas y estructuras y no a las prcticas. Por ejemplo, la iden-
tificacin de los problemas por resolver no se suele hacer con cuidado
o se tiende a plantear "grandes" reformas, que slo hacen ms riesgo-
sos y a veces por eso mismo ms difciles los intentos de cambio.v'
Es de destacar que el reciente Plan Nacional de Desarrollo de Ze-
dillo propone la introduccin del servicio civil, primero en algunas
reas y luego en el conjunto de la administracin pblica mexicana.
Sin embargo -aparte de que an habr que esperar a que esta pro-
puesta se vaya materializando-, en funcin de lo mencionado en el
prrafo anterior, tendra siete consideraciones importantes respecto
a la ejecucin de este objetivo del Plan Nacional.
1) Dicho plan seala muy bien que hay que comenzar por el dise-
o e instrumentacin de sistemas de carrera profesional en algunas
reas del sector pblico. Dichas reas pueden ser las que requieren
mayor nivel de profesionalismo, o en las que, por eso mismo, ste se
haya venido desarrollando en cierta medida. Se puede mencionar por
ejemplo el rea de recaudacin fiscal, los institutos semigubernamen-
62 C. Blanco, "La reforma del Estado y los institutos de forrnacin para la adminis-
tracin pblica", en Seminario Internacional sobre los Retos Contemporneos de los
Institutos y Escuelas de Administracin Pblica, Mxico, septiembre de 1994.
63 Cabrero, op. cit., p. IlI.
64 Para ms sobre las estrategias de las reformas puede verse Mndez, "La reforma,..",
op.cit.
lA PROFESIONALlZACIN DEL ESTADO MEXICANO
495
tales de investigacin en las reas social, ecolgica y estadstica, entida-
des como Nacional Financiera, Comisin Federal de Electricidad o Pe-
trleos Mexicanos, as como algunas Secretaras de Estado (Hacienda
y Crdito Pblico, Comercio y Fomento Industrial, Salud, Comunica-
ciones y Transportes o la misma Contralora). Se esperara que ideal-
mente estos sistemas se convirtieran en lo que Kliksberg'" ha llamado
"modelos piloto de modernidad", es decir, experiencias administrati-
vas exitosas que fomentan esfuerzos similares en otras reas. Despus
de evaluar los sistemas piloto de carrera, se podra considerar la posi-
bilidad de introducir el servicio civil en otras reas.
Estos sistemas iniciales de carrera administrativa al mismo tiempo
que dar mayor seguridad laboral a los servidores pblicos, deberan
permitir sujetarlos a evaluaciones mnimamente objetivas cada cierto
tiempo y tener la capacidad para amonestar, sancionar o terminar la
vinculacin laboral de acuerdo con dichas evaluaciones.
Aunque los miembros del servicio deberan tener amplias posibili-
dades de acceder a algunas posiciones superiores conforme a las oportu-
nidades que vayan surgiendo, el acceso a las mismas debera otorgarse a
los ms calificados despus de una competenciajusta, neutral y no por
completo cerrada o dominada por los funcionarios mismos (quiz po-
dra haber en ciertos casos dos concursos, uno interno y el otro exter-
no, tras los cuales por ejemplo slo en los casos en que hubiera mri-
tos similares entre los concursantes internos y externos se otorgara la
plaza al miembro del servicio). Un sistema de carrera profesional ex-
cesivamente cerrado puede resultar negativo, lo mismo que uno dema-
siado abierto (que puede prestarse para nombramientos demasiado
polticos y personalistas). Un estudio a profundidad del sistema esta-
dunidense y de los nuevos sistemas de Gran Bretaa y Nueva Zelanda
-ms basados en los exmenes como criterio de acceso-, puede ser de
mucha utilidad en este sentido.
Como se ha sealado, los mandatarios electos deben tener amplia ca-
pacidad para dirigir a las administraciones hacia los fines que conside-
ren apropiados segn la plataforma electoral que los haya llevado al
poder. Por lo tanto, creo que la carrera debera pensarse sobre todo
para los niveles administrativos intermedios, diferentes tanto de los ni-
veles decisorios ms altos (o estrictamente "de confianza") como de los
65 B. Kliksberg, "Problemas estratgicos en la reforma del Estado en la dcada de
los noventa", en Memoria: Il ~ n r o Internacional Redimensionamiento y modernizacin de
la administracin Pblica, Mxico, INAP.
496
trabajadores de base, protegidos por los sindicatos. De esta manera,
creo que el servicio debera incluir desde el puesto de director hasta el
de analista (o sus equivalentes).
Como hemos visto, una de las reas de preocupacin de los estu-
diosos de estos temas es la de cmo conseguir un sistema de asesora
objetiva y profesional para los gobernantes. Dado que se ha concluido
que el control de los programas de gobierno y su ajuste a las platafor-
mas electorales por las autoridades electas no debera implicar un de-
bilitamiento o politizacin excesivos de las entidades asesoras de polti-
ca pblica, tambin debera considerarse seriamente la posibilidad de
un Alto Servicio de Carrera, dirigido exclusivamente a un nmero re-
ducido de funcionarios y gerentes con la mayor experiencia y mritos
profesionales. El objetivo de este servicio sera el de aprovechar la ex-
periencia profesional y la memoria administrativa que estos funciona-
rios tienen en sus reas de trabajo. Por supuesto, este sistema debera
tambin estar sujeto a cierta competencia externa y los gobernantes
deberan tambin tener cierto margen para nombrar algunos asesores
ms de acuerdo con su lnea poltico-ideolgica.s"
Una vez establecida la necesidad de algn tipo de sistema de carre-
ra profesional, las recomendaciones siguientes tienen que ver con me-
didas paralelas que la introduccin de dicho sistema requerira. stas
seran las siguientes:
2) El desarrollo de estudios de factibilidad administrativa y finan-
ciera de acuerdo con la estructura de personal de las entidades donde
se busque aplicar dichos sistemas (as como de los posibles ajustes en
dichas estructuras).
3) El diseo y puesta en prctica de un sistema de evaluacin, lo
ms objetivo posible, del desempeo de los funcionarios pblicos, lo
que implicara el desarrollo de indicadores mnimamente claros y pre-
cisos para dicha evaluacin (resulta interesante la discusin en este
sentido realizada por Osborne y Gaebler'17y Gore).68
4) El diseo y puesta en prctica de un sistema ms amplio de ca-
pacitacin y entrenamiento para los servidores pblicos.w A diferencia
de pases como Estados Unidos o Francia, Mxico no tiene ni siquiera
una escuela de administracin propiamente dicha (aunque el INAP Y
66 Ver Aucoin, qp. cit.
67 D. Osbome yT. Gaebler, op. cit.
68 Al Gore, op. cit.
69 L. Graham, "Revitalizing Public Mnagernent Training in the Amercas", en Pu-
blicAdministTation and DeveWpment, vol. 13, 1993.
497
los IAP han venido cumpliendo en cierta medida con esta funcin, no
se puede decir que hayan contado con los recursos suficientes para ser
realmente escuelas de administracin). Esto no obstante el gran peso
que el Estado ha tenido en nuestro pas -y por cierto, un mandato
constitucional que establece que "el Estado organizar escuelas de Ad-
ministracin Pblica" (fraccin VII, del apartado B del artculo 123
constitucional). stas podran organizarse al estilo francs, pero quiz
sera mejor hacerlo de una manera ms descentralizada y competitiva
como en el caso de Estados Unidos.
5) Mecanismos muy precisos de coordinacin entre las entidades
encargadas de la capacitacin y de los servicios civiles, en funcin de
una definicin muy clara de necesidades que evite la saturacin de per-
sonal.
6) Por su propia naturaleza, el servicio de carrera ha requerido en
todas partes ser administrado por una entidad que sea de carcter
esencialmente tcnico-profesional y relativamente independiente. Co-
mo bien han mostrado varias investigaciones (por ejemplo Barzelay) ,70
a ltimas fechas se ha resaltado la necesidad de descentralizar y flexibi-
lizar la administracin de los sistemas profesionales. Por lo tanto, pro-
bablemente sera mejor que cada entidad que tenga un sistema profe-
sional sea la encargada de administrarlo.
Por supuesto, todo esto tendra que implicar un rgano superior
que formule ciertos principios generales de las carreras, y en general que
articule y d seguimiento al paquete de reformas que debera acompa-
arsu introduccin, a fin de impedir que las carreras sean demasiado
heterogneas o cerradas. Como ya se ha sealado de manera insisten-
te, la introduccin de servicios civiles -yen general la modernizacin
administrativa a ella asociada- se debe dar a la manera de una poltica
pblica;" esto es, con objetivos generales y una estrategia bien pensados
y coordinados, basados en diagnsticos precisos y con una programa-
cin de objetivos a la que se le pueda dar seguimiento. Probablemente
por esta razn un rasgo comn de las reformas de los diversos pases es
que han sido administradas por una organizacin central.
El cambio de nombre de la antigua Secretara de la Contralora
por el de Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, el
anuncio presidencial de otorgar las funciones de control al legislativo,
70 M. Barzelay, Breaking Through Bureaucracy, Berkeley, University of California
Press, 1992.
71 B. Kliksberg, op. cit.; P. Collins, op. cit.; M. Crozier, CmorejormarfllEstado, Mxi-
co, FCE, 1988.
498
as como recientes declaraciones de Norma Samaniego, su titular, indi-
caran que esta entidad se redisear para conjuntar los diversos as-
pectos relacionados con una poltica pblica como la arriba sealada.
As, se esperara que esta Secretara tuviese a su cargo tareas como: a)
la coordinacin y seguimiento tanto de los diferentes aspectos de los
eventuales servicios civiles, como de los sistemas de evaluacin del de-
sempeo y capacitacin de los servidores pblicos; b) la definicin, eje-
cucin y seguimiento de las polticas de modernizacin de la gestin
pblica, y e) la elaboracin de un censo permanentemente actualizado
del servicio pblico.
7) Por los fuertes riesgos, alta complejidad e interdependencia de
los diversos aspectos de una reforma administrativa, casi todos los pa-
ses que se la han planteado han creado una comisin para estudiar la
conveniencia y eventuales contenidos particulares de tales reformas
(por ejemplo, Japn, Estados Unidos, Suecia, entre muchos otros}."
Entre los administradores pblicos de Mxico corre el dicho de que si
alguien desea evitar resolver un problema, lo que debe hacer es crear
una comisin. Esto puede ser cierto sobre todo por la forma particular
en que las comisiones se han estructurado en nuestro pas, y vale la pe-
na tomar en cuenta la advertencia. En cualquier caso, el punto impor-
tante es que las recomendaciones anteriores sean vistas como puntos
de partida para realizar estudios ms profundos y objetivos posibles, a
fin de llegar a propuestas especficas. De poder crearse una comisin
que realmente funcione, sta debera, en mi opinin, centrarse cuan-
do menos en: a) estudiar con sumo cuidado las experiencias de Mxi-
co -por ejemplo la del servicio exterior- y otros pases -como Gran
Bretaa, Estados Unidos, Nueva Zelanda o Espaa, entre otros y b) es-
tudiar a fondo la dinmica y riesgos del proceso de desarrollo de la
agenda y del diseo de las polticas de modernizacin. Adems, para
el caso mexicano cualquier posible comisin debera ser muy reducida
(podra subcontratar muchas de sus tareas de investigacin) y temporal
(es decir, establecida para entregar un informe en unos meses y desapa-
recer). Asimismo, sera importante que fuera en cierta medida inde-
pendiente y que reportara directamente al presidente de la Repblica.
Si bien se refieren principalmente al poder ejecutivo, estas pro-
puestas son aplicables tambin a los otros Poderes de la Unin. Por
ejemplo, para que el poder legislativo pueda ejercer de manera efi-
ciente una mayor autonoma, se requiere su mayor profesionalizacin.
72 ldem.
lAPROFESIONALIZACIN DEL ESTADO MEXICANO
499
Evidentemente, las propuestas arriba indicadas son de la misma mane-
ra aplicables a los Estados y municipios. Sin ello, una descentralizacin
efectiva no se podr dar.
COMENTARIOS FINALES
Aun cuando han buscado flexibilizarlos, las reformas de la adminis-
tracin central en los pases de mayor desarrollo relativo han tendido
a mantener los principios generales de los servicios de carrera. Por
otro lado, algunos pases de menor desarrollo han buscado implantar
dichos servicios no obstante estas corrientes en sentido opuesto. Qui-
z ello se puede explicar porque, como hemos sealado, reciente-
mente se han cuestionado las formas clsicas de administrar los siste-
mas de mrito pero sigue habiendo un importante acuerdo respecto
a sus principios generales. Para el caso mexicano lo importante es es-
tablecer reglas lo ms claras posibles para ciertos funcionarios altos e
intermedios sin que esto implique fomentar su apata o excesiva inde-
pendencia. No tenemos por qu simplemente establecer un sistema
de servicio civil a la manera tradicional o de pases muy diferentes al
nuestro. Como sealamos, de hecho quiz el no tener dicho sistema
ha fomentado una preocupacin por la eficiencia en los funcionarios
que desean ascender, mientras que por otro lado, algunos de nuestros
sistemas de carrera han tenido ciertos problemas. El reto no es imitar
sino, tomando en cuenta los riesgos que el estudio comparado de los sis-
temas de carrera de otros pases nos muestra, disear un sistema que lo-
gre las ventajas y evite las desventajas de los servicios civiles tradiciona-
les. Por ejemplo, cualquier carrera deberla tener un grado de apertura
y flexibilidad adecuado a las nuevas realidades econmicas, polticas y
administrativas, marcadas por la competencia econmica y poltica cre-
ciente, la globalizacin, el cambio rpido y la mayor complejidad."
He advertido ya que desgraciadamente las reformas administrati-
vas con frecuencia han probado ser elusivas y complejas. Cambiar las
estructuras formales, y sobre todo las prcticas reales, es una tarea en
realidad digna de Ssifo. An peor, no se trata en este caso de subir
una piedra a la cima de la montaa, sino varias, ya que los problemas
administrativos estn interrelacionados (por ejemplo, desarrollar una
carrera administrativa con canales ms claros y formales deberla venir
73 B. G. Peten, op. cit.; B. Kliksberg, op. cit.; E. Cabrero y T. Escotto, op. at.
500
;1
1
acompaada del desarrollo de mejores sistemas de evaluacin yentre-
namiento). Adems, es necesario superar los complejos dilemas por
medio del equilibrio entre objetivos opuestos, evitando al mismo tiem-
po caer en sistemas demasiado burocratizados y complejos.
Lograr profesionalizar las administraciones pblicas de pases don-
de ha privado la desconfianza dentro de la clase poltica y con largas
tradiciones clientelistas y autoritarias, como es el caso de Mxico, se
antoja todava ms dificil. Sin embargo, tambin debe sealarse que el
peso de dichas tradiciones no siempre ha sido abrumador: algunos pa-
ses hispanoamericanos, para bien o para mal, han podido desarrollar
en mayor grado servicios civiles, como por ejemplo Argentina, Vene-
zuela, Brasil o Espaa. Parecera entonces que el problema de su intro-
duccin ha estado relacionado sobre todo con la agenda, el contexto
institucional, el diseo y la estrategia de las reformas, ms que con
cualquier fatal destino de los pases latinoamericanos.
Como siempre, el problema es el de la existencia (o creacin) de
una adecuada estructura de incentivos para un conjunto significativo de
miembros de nuestra clase poltica (funcionarios, legisladores, dirigen-
tes de partidos, etc.). Para esto se tendra que hacer una muy detallada
consideracin de los diferentes elementos de la coyuntura mexicana,
que hoy en da combina cuando menos: 1) un sistema semiautoritario,
2) un rgimen de partidos "semipluralista", 3) un proceso de cambio de
dicho sistema y rgimen, y 4) un gobierno "amenazado".
Si tomamos en cuenta la detallada evaluacin hecha por Geddes de
los pros y contras que cada uno de estos elementos tiene para la eventual
introduccin de un servicio civil,74 nuestra coyuntura actual no parece fa-
vorecer ampliamente esta reforma. Con todo, esto por supuesto no la im-
posibilita y existen factores a sufavor. Geddes seala por ejemplo que las
coyunturas dificiles pueden superarse si es posible lograr acuerdos tanto
entre los partidos, como entre stos y el ejecutivo. Ella tambin indica
que enprincipio los presidentes tienen una disposicin ms favorable ha-
cia esta reforma ya que desean cumplir con sus promesas de campaa.
Respecto al primer punto, si bien Zedilla ha tenido serias dificulta-
des para lograr acuerdos polticos con los partidos, cuando menos ha
parecido estar interesado en buscar un acuerdo con ellos. Respecto al
segundo, tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como en algunos do-
cumentos de su campana, Zedilla ha indicado que se buscar la intro-
duccin del servicio civil en Mxico..
74 Geddes, .., op. cu., pp. 187-195.
501
Como en el caso de otros pases latinoamericanos, la creciente
democratizacin del pas puede impulsar el apoyo hacia esta reforma de
aquellos miembros de la clase poltica capaces de reconocer la necesi-
dad de una mayor estabilidad del cuerpo de funcionarios en un siste-
ma poltico realmente sujeto a la alternancia, as como de aquellos
otros que slo desean mantenerse dentro del sector pblico en caso de
que dicha alternancia tenga lugar.
Aunque sera de esperarse que slo ingresaran al servicio civil fun-
cionarios realmente capaces y honrados, esta reforma podra generar
un crculo virtuoso entre democratizacin y profesionalizacin: aparte
de resultar de la cada da mayor (aunque todava insuficiente) demo-
cracia que ya se viene dando, un sistema de servicio civil podra pavi-
mentar a su vez nuestro hasta ahora muy difcil camino hacia una com-
petencia electoral ms justa entre los partidos y, en su caso, una mayor
alternancia en todos los niveles. El apoyo para una mayor estabilidad
basada en un mayor profesionalismo podra darse tambin en funcin
de otros problemas: las maysculas y repetitivas crisis econmicas de
Mxico, la violencia de las luchas intestinas por el poder -fomentadas
por un juego poltico de suma cero donde adems el premio para el
ganador ha sido multimillonario en trminos de capacidad de distri-
bucin de puestos y recursos-, la incapacidad de siglos para encontrar
una senda de desarrollo que concilie el crecimiento con la equidad
-incapacidad que ha llevado ya a la exasperacin de algunos grupos
sociales-, la corrupcin que ha llegado a alcanzar niveles demasiado
altos y que podra aumentar bajo la creciente amenaza del narcotrfi-
co, etc. Todos estos factores han conformado una situacin poltica ex-
tremadamente, difcil y riesgosa, la cual demanda medidas decididas y
prontas. Una de ellas es la profesionalizacin del Estado mexicano,
con el fin de que recupere la legitimidad administrativa necesaria para
,conducir el pas.
En sntesis, pese a los obstculos y riesgos, la introduccin de al-
gn tipo de servicio civil en nuestro pas es posible, dado que hay algu-
nos elementos favorables para el mismo y un compromiso cuando me-
nos verbal del presidente.
Por lo tanto, la insistencia de este artculo en la complejidad y
riesgos de la reforma no debe inducir al pesimismo o la parlisis, si-
no bsicamente a un diseo y estrategia cuidadosos para la misma.
En realidad, la profesionalizacin de la administracin pblica en
nuestro pas se antoja urgente y esperamos que en este sentido el ac-
tual sexenio no termine como la obra de Beckett, en la que VIadimir
y Estragn se quedan esperando a Godot.
QUINTA PARTE
POLTICAS PBLICAS
YRELACIONES INTERNACIONALES
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE
EN LAAGENDA BILATERAL (1991-1992)*
BLANCA TORRES**
Uno de los temas de la agenda bilateral, que hasta fines de los ochenta
tuvo una prioridad relativamente baja y cuya importancia aument en
gran medida a raz de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio
con Amrica del Norte (TLCAN) , fue la cuestin del medio ambiente.
Aunque ninguno de los gobiernos participantes tena inters en que
este tema se incluyera en la discusin del acuerdo comercial, la fuerza
de la coalicin opositora a dicho convenio que se form en Estados
Unidos lo oblig. La actividad de las organizaciones ecologistas estadu-
nidenses para que la cuestin ambiental fuera tomada en cuenta se
mantuvo en altos niveles durante 1991 y 1992, dentro y fuera de la coa-
licin. Concentraron gran parte de su atencin en una intensa campa-
a en el Congreso, en el Ejecutivo y en la prensa. Pero no desdearon
una instancia que hasta ese momento les haba rendido frutos: los tri-
bunales estadunidenses.'
Concentraremos nuestra atencin en los tres asuntos que conside-
ramos principales y en cuya evolucin se sinti profundamente la acti-
vidad de las organizaciones ambientalistas. Uno de ellos fue la aproba-
cin de la "va rpida" (fast track); el segundo se relacion con el
embargo atunero y el recurso de reclamacin interpuesto por Mxico
ante el GATT, Yel ltimo fue la conclusin del TLCAN Ylos compromisos
adquiridos en ste. Si bien los tres estuvieron estrechamente vincula-
dos, por propsitos de mayor claridad expositiva, los trataremos de
manera individual.
* Este trabajo se public en Gustavo Vega (ed.), Mxico-Estados Unidos-Canad,
1991-1992,Mxico, El Colegio de Mxico, 1993.
**Profesora-illvesugadoradel Centro de Estudios Internacionales de El Colegio
de Mxico. . .
1 Acudieron a ellos, entre otros casos, P<U-a exigir que el gobierno estadunidense
realizara una evaluacin del posible impacto ambiental del TI.CAN.
505
506
POTICAS PBUCAS y RELACIONES INTERNACIONALES
LA FORMACIN DE LA COALICIN EN CONTRA DEL TLCAN
;1
-;
Si la oposicin sindical al TLCAN era predecible, caus ms sorpresa el
activismo de los ambientalistas estadunidenses. stos no haban parti-
cipado con intensidad durante las negociaciones del Acuerdo de Libre
Comercio entre Estados Unidos y Canad (ALC) ,2 aunque s haban si-
do ms activas las organizaciones ecologistas canadienses.t Es posible
que la experiencia del funcionamiento del mismo, considerada por al-
gunos como negativa en materia ambiental, haya alertado a las organi-
zaciones estadunidenses e impulsado a una mayor participacin. Pero,
sin duda, la motivacin principal fue el hecho de prever la agudizacin
de los problemas ecolgicos en Mxico, sobre todo en la frontera, as
como posibles impactos sobre su propio medio ambiente. No es de ex-
traar que las primeras en movilizarse fueran precisamente las organi-
zaciones ecologistas de los estados vecinos a Mxico. De inmediato in-
tentaron obtener el apoyo de sus colegas nacionales y de las del otro
lado de la frontera."
Los dos gobiernos advirtieron la urgencia de recoger algunos
de los reclamos de estas organizaciones. Como se crea que su preo-
cupacin y demandas principales se relacionaran con los proble-
mas del rea fronteriza, una de las primeras acciones bilaterales fue
ofrecer, a fines de 1990, la elaboracin de un plan ambiental para
esa zona.
Pero ya para entonces comenzaba a hacerse visible la conforma-
cin de una coalicin opositora al TLCAN, que incluira una gama varia-
2 Washington Post, 3 de marzo de 1991, p. C6.
3 En aquella ocasin, las organizaciones ambientalistas canadienses manifestaron
su preocupacin por el posible aumento de la demanda estadunidense de energticos
de su pas, en caso de que la oferta interna de este ltimo no fuera suficiente. Teman
la construccin de "megaproyectos de energa", con el consiguiente impacto sobre sus
recursos de agua y, en general, sobre la calidad del medio ambiente. Udi Helman y Ben
Toma, Free Tradeand Environment, vol. 11, informe 8, Washington, Center for Strategic
and International Studies, 23 de mayo de 1991, pp. 1 Y4.
4 Desde los aos sesenta, varias organizaciones, principalmente conservacionistas,
establecieron lazos con algunos grupos y autoridades mexicanos. Entre dichas organi-
zaciones se encontraban Conservation Foundation, Nature Conservancy y Friends of
the Earth, a las que ms tarde se unieron National Audobon Society y World Wildlife
Fund. Fomentaron la creacin de organizaciones paralelas o afiliadas (Pronatura, Res-
tauracin Ambiental y Greenpeace Mxico, SA), a la vez que apoyaron a institutos me-
xicanos de investigacin ecolgica. Algunas de sus principales preocupaciones eran la
conservacin de ciertas especies, particularmente de las aves migratorias, as como de
las selvas tropicales mexicanas.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA AGENDA BILATERAL
507
da de grupos y sectores. Muy pronto se sumaron a ella las organizacio-
nes ambientalistas estadunidenses. Este tipo de alianza coyuntural no era
novedosa. Cierto que este tipo de organizaciones y los sindicatos estadu-
nidenses han sido adversarios en muchos casos, pero en ciertos momen-
tos han actuado como un frente comn." A ellos se unieron empresas
que teman la competencia de productos hechos en Mxico (indus-
trias con salarios bajos que gozan de proteccin), algunos represen-
tantes de los agricultores," as como grupos defensores de los dere-
chos humanos. Gran parte de su accin se centr en Washington y
en especial en el Congreso, ya que ste tiene facultades para interve-
nir en la toma de decisiones sobre poltica econmica internacio-
nal.?
Desde un principio, los sindicatos no slo dirigieron sus ataques a
los bajos salarios existentes en Mxico, sino que tambin expresaron
preocupacin por lo que consideraban leyes ambientales y regulacio-
nes sanitarias y de seguridad en los lugares de trabajo mexicanas ms
laxas. En la prensa y en las audiencias en el Congreso, sus representan-
tes procuraron ligar en todo momento sus temores de ndole laboral
con preocupaciones que saban ms generalizadas, especialmente las
que giraban en torno al medio ambiente." La AFl,-CIO, America Federa-
tion of Labor-Congress of Industrial Organizations, llev la batuta." La
United Automotive Workers (UAW) tambin se mostr activa, a fin de
que sus seguidores, quienes por lo general apoyan el libre comercio,
expresaran en esta ocasin su oposicin.!" Los dirigentes sindicales
precisaron una y otra vez que no estaban en contra de Mxico, y me-
nos an de los trabajadores de este pas, II pero que deseaban evitar
que los nicos beneficiarios fueran unos cuantos empresarios de am-
5 Por lo general, cuando se ha tratado de cuestiones sobre seguridad en el trabajo.
6 Industrias del vestido, algunas empresas textiles y ciertos sectores agrcolas, Wash
ingtonPost, 2 de marzo de 1991, p. AS.
7 Sus facultades en otras reas de poltica exterior es reducida o inexistente.
s Por ejemplo, el testimonio de Don Stillman, de la UAW, ante el Subcomit de
Asuntos del Hemisferio Occidental del Comit de Relaciones Exteriores del Senado, 14
de marzo de 1991.
9 Washington Times, 13 de marzo de 1991, p. C1.
10 Frederick W. Mayer, "Congress and the North American Free Trade Negotia-
tion: Lessons from the Fast Track", p. 11 (mimeo.). Vase tambin, del mismo autor,
"US Domestc Politics and North American Integration", p. 19 (mimeo.).
11 Vase, entre otros, Washington Post, 14 de marzo de 1991, p. A25; as como el tes-
timonio de Robert M. McGloteen. de la AF1rCIO, ante el Subcomit de Relaciones Labo-
rales de la Cmara de Representantes, SOde abril de 1991.
508
POLTICAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
bas naciones. 12 Algunos de los lderes comenzaron a hablar de la nece-
sidad de que se introdujera una especie de "carta o agenda social", y
ciertos representantes de los agricultores tambin recogieron el tema
ambiental al presentar su oposicin al TLCAN.I
3
En cuanto a las organizaciones ambientalistas estadunidenses, sus
temores y demandas en relacin con el TLCAN eran muy variados. La
mayor parte de aqullas tenan como preocupacin central lo que
podra suceder en la zona fronteriza si el TLCAN impulsaba un fuerte
aumento de la inversin y, en general, del crecimiento econmico de
esa zona. Otras expresaban preocupaciones ms amplias. Sus diag-
nsticos y propuestas reflejaban, en unos cuantos casos, la percep-
cin de que Mxico era un pas en desarrollo y la necesidad de recono-
cer sus prioridades en materia ambiental.!! Pero esta diferenciacin era
ms la excepcin que la regla." En un principio era palpable que una
abrumadora mayora de esas organizaciones tena un hondo descono-
cimiento de la relacin comercio-medio ambiente. Los ms enterados
iban ms all de la discusin del impacto de la apertura comercial y, en
particular, de la disminucin o desaparicin de aranceles sobre un de-
sarrollo sustentable en Mxico, y se enfocaban hacia la cuestin de las
repercusiones de un aumento de la inversin extranjera."
12 Estos argumentos los repiti el abogado Mark Anderson, de la AFL-CIO, en entre-
vista con la autora, en febrero de 1992.
13 Vase, por ejemplo, el testimonio de David Senter, director nacional del Ameri-
can Agriculture Movement, Inc., ante el Subcomit de Comercio y Desarrollo Econ-
mico, Comit de Obras Pblicas y Transporte, 8 de mayo de 1991.
14 Para una discusin sobre la escasa sensibilidad de muchas de estas organizacio-
nes a los problemas del desarrollo, el impacto insuficientemente evaluado de ciertas
medidas ambientalistas sobre las comunidades pobres y la no siempre adecuada orien-
tacin de los recursos gubernamentales hacia ciertos proyectos reclamados por aqu-
llas, vase David Barkin y Steve Mumrne, "Environmentalists Abroad: Ethical and Policy
Implications of Environmental non-Covernmental Organizations in the World, traba-
jo presentado en el III Congreso de la International Development Ethics Association,
Tegucigalpa, Honduras, 21 a 28 dejunio de 1992 (mimeo.).
15 La diversidad de preocupaciones y propuestas de solucin se refleja en la lectura
de los testimonios presentados en las audiencias que diversos comits y subcomits del
Congreso realizaron en estos dos ltimos aos, especialmente en los momentos de dis-
cusin sobre la "va rpida" en diciembre de 1991, y poco despus de concluirse el
TLCAN. En este trabajo procuramos recogerlos, aunque slo en pocas ocasiones los cita-
remos individualmente.
16 Testimonio de Stewart]. Hudson, de la Natioaal Wildlife Federation, ante el
Subcomit sobre Desarrollo Financiero Internacional, Comercio yPouca Monetaria.
del Comit sobre Banca, Finanzas. yAsuntos Urbanos, 16 de abril de 1991.
509
Muchas de las preocupaciones de las organizaciones ambientalis-
tas estadunidenses daban muestra de conocimientos muy superficiales
sobre los problemas ecolgicos de Mxico, salvo unos cuantos casos. Y
fuera de su nfasis en los problemas de la frontera, no se perciba en
sus planteamientos unajerarquizacin de los mismos ni de las posibles
medidas para hacerles frente.
En relacin con los problemas de la frontera, todas las organizacio-
nes ecologistas subrayaban que los graves problemas existentes podan
tornarse inmanejables. Aludan con gran frecuencia a las descargas ina-
decuadas de desechos, sobre todo industriales, aunque tambin doms-
ticos, que contaminaban tanto las aguas superficiales internacionales
(ros Bravo y Colorado, entre otros), como las aguas subterrneas. Tam-
bin resaltaban la contaminacin del aire en las ciudades fronterizas
mexicanas, que los vientos llevan no slo a las poblaciones estaduni-
denses vecinas, sino a cientos de kilmetros ms al norte.
Todas las organizaciones ecologistas destacaban que estos proble-
mas haban aumentado rpidamente con el crecimiento de las maqui-
ladoras en el territorio mexicano. Slo unas cuantas advertan que el
lado estadunidense tambin contribua a los problemas de contamina-
cin, en especial de las aguas. Algunos, incluso, al sealar el problema
de la excesiva presin sobre los mantos acuferos por una demanda
creciente, reconocan que gran parte del fuerte aumento del consumo
de este lquido era atribuible a sus connacionales.!" No faltaba quien
apuntara las deficiencias de infraestructura en el lado estadunidense y
las nfimas condiciones de vivienda de cientos de miles de habitantes
de ciudades y poblaciones fronterizas de ese pas, que se cuentan, salvo
algunas excepciones, entre las ms pobres de Estados Unidos y donde
las tasas de desempleo son muy superiores a los promedios nacionales.
Apenas unos cuantos llegaron a plantear el efecto de la contaminacin
del aire de sus ciudades sobre el lado sur de la frontera.
Entre las preocupaciones globales de los ecologistas estaduniden-
ses se encontraban: el posible aumento de la instalacin de maquilado-
ras en el interior de Mxico; el traslado de industrias estadunidenses,
sobre todo de las llamadas "sucias", hacia Mxico, el cual podra con-
vertirse en un "refugio de contaminacin", y el uso en esta nacin de
pesticidas prohibidos en otros pases."
17Idem.
18 Respecto a este ltimo problema, Greenpeace ha denunciado varias veces que
cerca de 36 plaguicidas, incluyendo organoclorados, todava se utilizan y han ocasiona-
do la muerte de varios jornaleros. El Universal, 11 de octubre de 1992.
510
POTICAS PBUCAS YRElACIONES INTERNACIONALES
A otros ms les preocupaba que el petrleo mexicano estuviera en
la mesa de negociaciones. Queran prevenir que la garanta de un au-
mento del flujo de este energtico hacia Estados Unidos pudiera desa-
lentar las polticas internas de conservacin y sustitucin de este hi-
drocarburo y mantener la dependencia externa en su provisirr.'?
Tambin se hablaba de una mayor presin sobre los recursos naturales
mexicanos, no slo sobre los hidrocarburos fsiles sino tambin sobre
los mineros, marinos, forestales y acuferos.
Las leyes mexicanas no les satisfacan plenamente, pero con mayor
insistencia reclamaban la falta de rigor en su aplicacin. Se hablaba de
que Mxico dedicaba muy pocos fondos para el control ambiental, y que
contaba apenas con centena y media de personal tcnico para aplicar di-
chas leyes.
Estas organizaciones precisaron poco a poco sus temores y deman-
das. Acadmicos con experiencia ms o menos amplia tambin expre-
saron su opinin y en ocasiones alertaron sobre los peligros que Mxi-
co tendra que encarar. Algunos subrayaron que haba tres grandes
temas para ser discutidos: prevencin de leyes ambientales ms riguro-
sas, armonizacin de controles ambientales y restricciones a la explota-
cin de recursos.s? El primero se refera a la posibilidad de que el TI..CAN
impidiera que los gobiernos estatales o locales estadunidenses adopta-
ran en el futuro regulaciones y normas de control ambiental ms es-
trictos. Tambin alertaban sobre la presin que sus empresarios ejerce-
ran para que las normas ambientales estadunidenses se flexibilizaran,
si enfrentaban en el futuro fuerte competencia de productos prove-
nientes de un pas con estndares ecolgicos de produccin menos ri-
gurosos. Esta presin, advertan, se manifestaba ya en algunos casos,
como consecuencia del ALe con Canad y el de la Comunidad Econ-
mica Europea." En cuanto a la armonizacin, planteaban la necesidad
de estudiar su conveniencia, y precisaban que, de intentarse las regula-
19 Hudson, testimonio citado en la nota 16.
20 Mary R Kelly, Dick Kamp, Michael Gregory yJan' Rich, "US-Mexico Free Trade
Negotiations and the Environment: Exploring the Issues", en The ColumbiaJournal of
World Business, verano, 1991, pp. 49y ss.
21 Sealaban, entre otros, el caso de nuevas regulaciones sobre los asbestos, que la
Environment Protection Ageney (EPA) introdujo en 1989, a las que el gobierno cana-
diense calific de restricciones indebidas al comercio y el caso an se ventila en los tri-
bunales. Tambin se mencion la reduccin de los procesos de inspeccin de la carne
importada de Canad. Asu se habl de que las estrictas normas canadienses de uso
de pesticidas estaban en riesgo por una provisin de ese acuerdo, Hudson, testimonio
citado en la nota 16.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lAAGENbA BILATERAL
511
ciones vigentes en cada pas deberan ser base y no techo de futuras re-
glamentaciones. El tema de las restricciones a la explotacin de recur-
sos se relacionaba con el derecho de un pas a restringir el ritmo de ex-
plotacin de sus recursos naturales no renovables, sin que esto se viera
como una barrera no arancelaria al comercio. Asimismo, alertaban a los
mexicanos sobre la posibilidad de que sus polticas de planificacin
del desarrollo (ubicacin geogrfica de empresas, de asentamientos
humanos, ritmo de explotacin de recursos, etc.) fueran consideradas un
obstculo al libre comercio.P
y si hubo organizaciones ecologistas que se opusieron rotunda-
mente al TLCAN, aquellas que no lo vean con malos ojos condiciona-
ron desde un principio su apoyo. Subrayaron que dada la ntima vin-
culacin existente entre el aumento del comercio y la inversin y el
incremento de los impactos negativos sobre el medio ambiente, el pro-
pio texto del TLCAN tendra que incluir disposiciones para prevenir o
mitigar estos ltimos, a fin de que la zona se encaminara hacia un de-
sarrollo sustentable. Asimismo, crean indispensable no slo resguardar
sino tambin estimular la participacin y facultades de la poblacin
de los tres pases en la proteccin de su medio ambiente, comenzando
con la intervencin de sus representantes en todos los aspectos de
las negociaciones. Otras eran ms flexibles en cuanto a la inclusin
de clusulas sobre proteccin ambiental en el texto del TLCAN, pero
s hablaban de un acuerdo paralelo y de la creacin de un cuerpo
de resolucin de disputas, cuyas decisiones fueran obligatorias y es--
tuvieran respaldadas por la posible aplicacin de sanciones comer-
ciales.
23
Si encontramos una gama variada de preocupaciones, tambin se
advierte una diversidad considerable en las sugerencias de solucin pro-
puestas por las organizaciones ecologistas estadunidenses. Sin embargo,
la fuerte coincidencia en ciertas demandas especficas al gobierno del
presidente Bush durante los primeros tres meses de 1991, parecen indi-
car una estrategia conjunta. Las organizaciones ambientalistas exigan,
de entrada, que el gobierno estadunidense y, de ser posible, tambin el
mexicano, hicieran una evaluacin sobre los posibles efectos ecolgicos
dellLCAN y propusieran estrategias para enfrentarlos.w Para llevar a ca-
2%Idem.
:lS Testimonio de David E. Ortman, en representacin de Friends of the Earth, Na-
tional WJ1dlife Federation y Texas Center for Policy.
u Segn ellos, la poblacin estadunidense tenazla facultad de exigir tal evalua-
cin, de acuerdo con la ley de polticas ambientales nacionales.
512
POTICAS PBUCAS YRElACIONES INTERNACIONALES
bo tal evaluacin, insistan, era necesario que se realizaran audiencias
pblicas en los tres pases que negociaban el TLCAN.
Varias organizaciones coincidan tambin en la peticin de un
plan de largo plazo, similar al desarrollado por la Comunidad Econ-
mica Europea para tratar estos problemas. Parte indispensable del tra-
tado deba ser la cuestin del financiamiento para fortalecer las insti-
tuciones y actividades de monitoreo mexicanas y para la construccin
de la infraestructura necesaria en Mxico para la adecuada recepcin de
las empresas cuya instalacin se esperaba. Sugeran que las fuentes pa-
ra esos fondos podran ser contribuciones de la industria privada, pro-
gramas bilaterales de ayuda o la cancelacin de una buena parte de la
deuda pblica. Asimismo, pedan la inclusin de convenios sobre el
uso ms eficaz de los recursos acuferos de la frontera y sobre el ade-
cuado manejo transfronterizo de los desechos peligrosos. Muchos exi-
gan dejar fuera de la mesa de negociaciones la cuestin petrolera y,
otros cuantos, el asunto de la propiedad intelectual hasta que ste pu-
diera ligarse con la meta de un desarrollo sustenrable.P
Tambin se sealaba la conveniencia de incluir otros temas, tales
como publicar de manera continua datos sobre el movimiento de sus-
tancias peligrosas; brindar informacin oportuna y suficiente sobre los
riesgos para los trabajadores que las manejan; reducir la cantidad y to-
xicidad de las sustancias peligrosas utilizadas, y exigir a la inversin ex-
tranjera orientar los fondos hacia la prevencin o motivacin del dao
ecolgico. Se propona, adems, incluir la obligacin de las empresas
transnacionales de acatar las normas ambientales ms estrictas, ya fue-
ran stas las del pas receptor de la inversin o del pas de origen. Con
alguna frecuencia, tambin se exigi establecer el derecho de los ciuda-
danos de un pas a demandar en sus tribunales comportamientos inade-
cuados de una empresa del mismo pas en otro miembro del TLCAN.
Los que se oponan a la firma del tratado fueron, as, los primeros en
organizarse y expresarse abiertamente; sus defensores tardaron un poco
ms en hacerlo. Seha dicho que fue necesaria la participacin del Ejecu-
tivo estadunidense, secundado por el gobierno mexicano, para que se
manifestaran con suficiente energa y as contrarrestar a los opositores."
Desde el principio, los tres gobiernos coincidieron en que slo los
temas relacionados directamente con el comercio deban ser incluidos
en el TLCAN. Pero, dentro de este acuerdo general encontramos, al ini-
!& Vase, por ejemplo, testimonio de Hudson citado en la nota 16.
26 Mayer, "Congress...", op. cit;, p. 10.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN LAAGENDA BILATERAL
513
cio, algunas diferencias. El gobierno mexicano slo pareca dispuesto a
incluir los aspectos ambientales relacionados con estndares de produc-
tos; el estadunidense, en cambio, se inclinaba a considerar los procesos.
Los tres estaban de acuerdo con tratar en negociaciones e instrumentos
paralelos otro tipo de cuestiones relacionadas con el medio ambiente.
LA APROBACIN DE IA ''vARPIDA
La coalicin opositora al TLCAN intensific su actividad a partir de la soli-
citud que presentara el Ejecutivo estadunidenseal Congreso para que
extendiera la autorizacin de la "va rpida" y aprobara la conduccin
de las negociaciones del TLCAN,de acuerdo con ese procesoP Por tratar-
se de un tratado de libre comercio, no era extrao que ambos bandos
centraransu accin en la votacin de esa va expedita. Se conocan las
escasas oportunidades de aprobacin-que-tendra el mismo, sobre todo
en vista de la fuerte oposicin, en caso de que fuera sometido a la consi-
deracin del Congreso poda. va normal. Yla situacin se complicaba
porque en mayo de 1991venta la, "autoridad general para negociar"
que haba creado la "va rpida". El presidente tena que pedir la exten-
sin de la "autoridad generar','tanto para iniciar las negociaciones del
TLCAN como para continuar con las del GAIT, Yse tema que si el Congre-
so la negaba en uno de los casos, tambin lo hara en el otro.
En el mes de marzo de 1991 circularon varias cartas en las que algunos
congresistas expresaban sus preocupaciones. Una de las primeras fue la
carta qut un grupo de congresistas, encabezados por el representante
DonPease (J).()hio) , envi al;presidente Bush, en la que le pedan que-en
las negociaciones sobre elTLCAN seincluyeran temas de trabajo, medio
ambiente}' proteccin al consumidor.26.Tambin: demandaban la inclu-
sin de una social'!.29 Porlas mismas fechas, trece.senadores.enea-
bezadospor Ernest Hollings, introdujeron un-proyecto de resolucin que
desaprobaba una "autorldad negociadora sin posibles. enmiendas")1O
i ,?{IEsto' se Soli<lit fdnmiltnente el"1-de;maJzode-1991. Vase WashingtonPIJSt, -2- de
marzo de 1991, p. AB.
28 SanDiego Unian, 7 de marzo de 1991, p. A-l.
29
17 miembros d.la Clmta de R.ePFe8eDtaI!lW,encabezadosponRn Wyden, en-
viaron poco antes una carta a Bush, si no
se inclua en el TLCAN la proteccindelmedio ambiente. tJj 8 de
marzo de 1991, p. 8A ,!; "
50]oumal o/Commerce, 14de mll&tllde<!I991f,--lA"
514
POLTICAS PBUCAS YRElACIONES INTERNACIONALES
Pero los demcratas no estaban en una situacin fcil. Como un
comentarista sealara, de "torpedear" al GAlT daran un nuevo golpe a
su reputacin como organizacin capaz de dirigir a Estados Unidos en su
relacin con otras naciones y, particularmente, en sus esfuerzos por
encabezar la liberacin comercial mundial. De ah que, como era pre-
visible, los demcratas trataran de separar las dos aprobaciones; pero
la pregunta era si podran hacerlo."
Gephardt, el lder de la mayora demcrata en la Cmara de Re-
presentantes, procur moverse con cautela. Manifest su preocupa-
cin y seal que slo apoyara la "va rpida" si los temas laborales y
de medio ambiente eran incluidos en el tratado, pero aceptaba la suge-
rencia de la administracin de Bush de realizar negociaciones paralelas
sobre algunas cuestiones no comerciales.S si bien exiga que las con-
clusiones de las mismas formaran parte del TLCAN.
33
Se afirma que esa
actitud inicial del lder demcrata que se vio como indecisin, fue muy
importante para el resultado final de la votacin sobre la "va rpida",
ya que los opositores ms decididos no contaron con un lder experto
y fuerte, lo que debilit el alcance de su accin.v
Para entonces, la actividad de los ambientalistas llegaba a su clmax.
A sus preocupaciones por los posibles efectos del TLCAN se aun su in-
quietud por ciertos acuerdos negociados en la Ronda Uruguay, y la des-
confianza que hacia ste haban manifestado algunas agrupaciones se in-
tensific. Uno de los temores era que el Cdigo Alimentario fuera menos
estricto que las regulaciones estadunidenses. El mismo Arthur Dunkel tu-
vo que anunciar que el GAlT recogera las demandas de proteccin al me-
dio ambiente. Diversos funcionarios de la oficina de la representante de
comercio de Estados Unidos (USTR), incluyendo a la embajadora Carla
Hills, comenzaron a precisar que ni los acuerdos a que se estaba llegando
en el GAlT ni el TLCAN implicaran la reduccin de estos estndares."
Al percatarse del riesgo de que el Congreso no autorizara la exten-
sin de la "va rpida" y el inicio de las negociaciones del TLCAN, los ele-
mentos centrales de la estrategia seguida por el Ejecutivo fueron, por un
lado, romper la coalicin (atrayendo a las organizaciones ambientalistas
moderadas y aislando a los sindicatos) y, por el otro, movilizar a los de-
fensores potenciales del TLCAN. Pero esto no era tarea fcil, entre otras
31 David Warsh, Washington Post, 13 de marzo de 1991, p. C3.
32 SanDiego Union, 7 de marzo de 1991, p. Al.
33JourntJl o/Commerce, 5 de marzo de 1991, p. 5A
34 Mayer, "Congress...", op. cit., pp. 14'y 16.
35JourntJl o/ Commerce, 8 de marzo de 1991, p. 8A
515
razones por la desconfianza de las organizaciones ecologistas hacia el
gobierno de Bush, ya que consideraban que ste haba abandonado la
posicin ambientalista mantenida durante su campaa presidencial.
Sentan que los gobiernos estatales eran mucho ms receptivos a sus
demandas que el federal. 36
El Ejecutivo de Estados Unidos se movi con habilidad. Inici su es-
trategia con una carta abierta al presidente Bush, del 5 de marzo, de Dan
Rostenkowsky, presidente de la Comisin de Medios y Arbitrios de la C-
mara de Representantes y Lloyd Bentsen, del Comit de Finanzas del
Senado.t? En ella le manifestaban que la fuerza de la oposicin al TLCAN
era considerable y resultaba urgente responder a las preocupaciones re-
lacionadas con cuestiones laborales y medio arnbiente.v Pedan que el
compromiso se incluyera en el TLCAN o en un contexto alternativo
apropiado.w En respuesta, Bush ofreci presentar, a principios de ma-
yo, un plan de accin para las plticas con Mxico, que incluira deta-
lles sobre cmo maneje. lemas controvertidos, tales como el del medio
ambiente. Algunos congresistas, entre ellos Pease, rechazaron su pro-
puesta, pero otros se mostraron favorables a ella.
Para entonces, el gobierno mexicano procuraba tambin ganar la
confianza de las organizaciones ambientalistas. Su estrategia se centr
en la demostracin de su compromiso ecolgico yen una especie de
"anticipacin" o respuesta rpida a sus preocupaciones y demandas.
Inici una intensa campaa de informacin, tanto en Mxico como en
Estados Unidos, sobre la poltica ambiental mexicana, los cambios en la
legislacin para acercarla a los estndares internacionales y las accio-
nes concretas que estaba llevando a cabo.t? Esta campaa se dirigi en
el pas vecino al Congreso, a organizaciones del medio ambiente, insti-
tuciones de investigacin (think tanks), periodistas, etctera.
36 New York Times, 1 de abril de 1991, p. D2.
37 Fue muy importante el hecho de que los miembros ms notables de los comits
involucrados, sobre todo los del Senado, eran particularmente favorables al libre co-
mercio. .
ssSe habla de una reunin celebrada elIde marzo entre la embajadora Carla
Hills, encargada de las negociaciones y Rostenkowski y Bentsen, para encontrar una
forma de responder a las preocupaciones de muchos congresistas. Mayer, "Con-
gress... ", op. cit., p. 13.
39 Otros sugerian que se ligara mediante la aprobacin paralela de los documentos.
]oumal ofCummera, 11 de marzo de 1991, p. 16A.
40Vase, entre otros, NewYork Times (nacional), 18 de abril de 1991, p. A20. La em-
bajada mexicana en Washington y los consulados en todo el pas distribuyeron de ma-
nera sistemtica comunicados de prensa sobre esta materia.
516
POLTICAS PBLICAS YRELACIONES INTERNACIONALES
El subsecretario de Ecologa, Sergio Reyes Lujn, viaj con fre-
cuencia a Estados Unidos a seminarios o entrevistas con gente intere-
sada en el tema. La prensa inform continuamente sobre las giras de
otros funcionarios mexicanos a ese pas, dando a entender que iban a
obtener asesora de sus colegas estadunidenses y a trabajar en la armo-
nizacin de estndares." En el mes de abril, el presidente Salinas visit
varias ciudades estadunidenses en lo que se vio como un esfuerzo de
envergadura para responder a las inquietudes de aquellos ciudada-
nos.
42
La cooperacin con Canad en materia ecolgica empez a ser
ms sisterntica.v
Entre tanto, en la prensa estadunidense apareci un alud de adver-
tencias sobre la existencia de una peligrosa polarizacin entre "comercio
y proteccin del medio ambiente'v'" Artculos y editoriales resaltaban que
la discusin se llevaba a cabo sin argumentos slidos. De hecho, no eran
muchos los estudios ni aportaban datos concretos suficientes sobre la po-
sible relacin entre libre comercio y medio ambiente. Yla escasa informa-
cin existente no responda a las nuevas inquietudes que, a diferencia de
los aos setenta, ya no giraban preferentemente alrededor del control
de la contaminacin, sino que abarcaban nuevos temas, entre los cuales
sobresala el asunto dela preservacin de los.recursos no renovables.v
Proliferaron los defensores del libre oomercioralegando queau-
mentara las posibilidades de control ambiental en particular para el
caso de Mxico.w El mismo director de la Agencia de Proteccin Am-
biental estadunidense (EPA, por su nombre en ingls) y antiguo presi-
dente de World Wildlife Fund (WWF) defendi la idea dequeel
41 tu, p. A20.
42 Ibid., 18 Y19 de abril de 1991.
43 Se habl de 52 proyectos conjuntos para la elaboracin de programas de conser-
vacin de reas naturales protegidas y para la prevencin del fuego en forestas tropica-
les, que tendran un costo de 672000 dlares.
44 [oumal of Commerce, 8 de marzo de 1991, p. 8A.
45 Basta leer las discusiones de los resultados de dos seminarios realizados ese'rnis-
mo mes de marzo sobre el tema, en Ia ocoz (14 y 15 de marzo) yen la Unctad (28de fe-
brero-1 de marzo de 1991), para darse Cuenta de las enormes lagunas de.conocimientos
sobre el tema. A partir de ese momento, varios organismos intemacionalesdnicaron o ace-
leraron las investigaciones sobre'este asunto. Los llev a elloel convencimiento de que la
cuestin ambiental era un tema que haba llegado para quedarse t que, a diferencia de
los aos-setnta, inclua una gama ms variadadeprab1einas.

46 Por ejemplo, un alto funcionario del OveJlSas Development Coundladvirtia
les am:bientalistas quey.l,qUehablanlogrado at:J"'lMt'laatencln,Jes oonvena,apoyar el
libre eomercio, )'trabajar: paraqtlet
bientales razonables. Vase jt>UmaliOjGomflll!JTU,a de.marzo ele1'991pAlA; nrs>:
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN LAAGENDA BILATERAL
517
comercio contribuira a mejorar el medio ambiente no slo de la zona
fronteriza, sino de todo Mxico, y urgi al Congreso a aprobar "la va
rpida't.s? Precis que el gobierno de Bush procrara la inclusin en
el TLCAN de los asuntos ambientales "legtimos" que tenan una relacin
directa con el comercio, con los estndares de pesticidas. Pero insisti
en que no se complicaran las negociaciones demandando la inclusin
de preocupaciones ecolgicas, vlidas pero no relacionadas con el co-
mercio, las cuales podran enfrentarse de otra manera." A estos defen-
sores del libre comercio se unieron voces de acadmicos sealando
que no deban ligar asuntos ni exigir demasiado a Mxico.t? y la de
congresistas de origen hispano que subrayaban el mayor rigor de las
polticas ambientales mexicanas vigentes/"
El tema del libre comercio fue uno de los principales asuntos que
dividi a las organizaciones ambientalistas. Pronto, algunas de ellas sa-
lieronen su defensa, aunque la mayora precisaba que cualquier trata-
do al respecto deba tener ciertas condiciones. Otras siguieron vindo-
lo como riesgo grave e inaceptable para el medio ambiente. La
coalicin.comenz a agrietarse.
Un nuevo golpe le dio el Plan de Accin que anunci el gobierno de
Bush el1 de mayo de 1991. Tena como elemento decisivo para dividir a la
oposicin su compromiso abierto de tomar en cuenta las preocupaciones
ambentalesylaborales. Bush ofreca que los dos gobiernos revisaran de
manera profunda sus leyes ambientales para ver si necesitaban ser mejora.
das. Prometa no debilitar las leyes ecolgicas estadunidenses y que Esta-
dos Unidos retendrasus derecho a limitar importaciones que contuvieran
sustancias dainas parala salud. 51
47 Hizo un llamado a los ambentalistas "ano permitir ser utilizados para-derrotar
lo que poda ser un gran avance para el medio ambiente: una economa vigorizada ca-
paz de proveer mejores condiciones de vida para 85 millones de mexicanos. Esto, a su
vez, incluira una mayor medida de proteccin a la salud yal ambiente". Vase Wall
StreetJour1J,al,19 de abril de 1991, p. A15.
48 Al mismo tiempo reconoci los esfuerzos del gobierno mexicano y el aumento
de la cooperacin. bilateral en materia ambiental.' Habl de que las leyes mexicanas,
aplicadas apropiadamente, tendran una proteccin ecolgica mucho mayor.
49 LosAnge/p ,Tima, $demarzode'1991, p.M1.
5t!BilI Rithardsoh declaro en los lnWnoSidas que el gobienromexicano estaba con-
siderandO nuevasreglaspara.latnaquila. !WasllmgtoniPosl,22 c:ie,tnarZo<del991;;p. A25.

derecho de prohibir la entrada de bienes que no cumplieran lasregmacionesestaduni-
denses en materia sanitaria y de seguridad, sCmo'el de imponer ieStndares estrictos
de salud y seguridad en pesticidas, consel'vaPn de nerga 'f desechos txiCos en gene-
518
POLTICAS PBLICAS YRELACIONES Il'.'TERNACIONALES
Cuatro de las organizaciones ecologistas ms importantes, Natio-
nal Wildlife Federation (NWF), National Audobon Society (NAS), Envi-
ronmental Defensa Fund (EDF) y National Resources Defense Council
(NRDC) ,52 manifestaron que el plan propuesto les satisfaca y apoyaran
las negociaciones.r" Estas cuatro organizaciones, aunque minoritarias
en nmero, cuentan con una amplia membresa y tienen tanto in-
fluencia como gran experiencia en la labor de cabildeo."
Otras organizaciones ambientalistas protestaron y acusaron de
traicin a las mencionadas. Algunas de las ms fuertes, especial-
mente Sierra Club, Friends of the Earth y National Toxic Campaign,
junto con Public Citizen, siguieron encabezando la oposicin. Pero
los congresistas realmente opositores ya no tenan el argumento
ambientalista para rechazar la aprobacin de la "va rpida". Los
que en el fondo estaban en favor de sta podan justificar su voto
sin correr el riesgo de que se considerara un voto contrario a las
cuestiones de proteccin del medio ambente." Casi al mismo tiem-
po que se anunci el plan, el senador Baucus (D-Mon) pudo afir-
mar que "un voto contra la extensin de la 'va rpida' [era] ahora
claramente un voto por el proteccionismo'T" Una semana despus
de que se anunci el Plan de Accin, Gephardt expres su apoyo a
la ''va rpida".
Hacia fines de mayo era evidente que la administracin de Bush
no slo haba tenido xito en romper la coalicin opositora, sino que
contaba ya con una fuerte coalicin favorable al TLCAN. Pero an que-
daba por anular una posible tctica de los opositores que podra ser
crucial: la determinacin sobre si la extensin de la autoridad de "va
ralo Igualmente, mantendra sus derechos, consistentes con el derecho internacional, a
limitar el comercio de productos controlados por acuerdos de los que Estados Unidos
formara parte. "Executive Summary", adjunto a cartas de Bush a Gephardt y Rosten-
kowsky, I de mayo de 1991.
52 Optamos por utilizar los nombres en ingls de estas organizaciones por ser as
como se les conoce.
53 Casi todas ellas haban estado muy en contra todava a fines de marzo. New York
Times, 31 de marzo de 1991.
54 En cambio, otras mantuvieron su rechazo. Vase los testimonios de Alex Hittle,
de Friends of the Earth, y Dick Kamp, de Border Ecology Project Inc., ante el Subcomi-
t de Comercio, Proteccin del Consumidor y Competitividad, del Comit de Energa y
Comercio de la Cmara de Representantes, 8 de mayo de 1991. Posicin similar mantu-
vo la organizacin Public Citizen.
55 Mayer, "US Domestic... ", op. cit., p.16.
56 NewYork Times, 1 de mayo de 1991, p. D7.
519
rpida" era necesaria tanto para las negociaciones del CATI como para
las del TLCAN. Se pensaba que el hecho de separar los dos votos dismi-
nuira las posibilidades de aprobacin de este ltimo, pues, de hacerse
eso, probablemente se facilitara el voto negativo de aquellos a los que
no les convenca el acuerdo trilateral, pero que no queran perjudicar
las negociaciones en el CATT.
57
El gobierno de Bush tambin se movi
hbilmente en el Comit de Medios y Arbitrios para anular esa tctica.
Una vez logrado esto, se obtuvo con cierta holgura el rechazo de las re-
soluciones para negar al presidente la extensin de la autorizacin pa-
ra la "va rpida".
De acuerdo con el compromiso que tomara Bush a principios de
mayo, varios connotados representantes de las organizaciones ambien-
talistas fueron gradualmente incorporados como miembros de impor-
tantes comits de consulta del sector privado de la oficina de la repre-
sentante de Comercio de Estados Unidos (USTR): de poltica agrcola,
de poltica de servicios, de poltica intergubernamental, de poltica in-
dustrial y de poltica de inversiones.58 Desde ah, procuraron presionar
para que se incluyeran en el TLCAN sus preocupaciones y sugerencias
de solucin.
Pero la aprobacin de la "va rpida" no contuvo la actividad de
las organizaciones ambientalistas. Las que estaban en favor conti-
nuaron alerta para que el Ejecutivo estadunidense cumpliera sus
promesas; las opositoras al tratado siguieron adelante con sus esfuer-
zos para frenarlo. Ymientras algunas de ellas no dejaban de apelar a
argumentos emocionales ms que cientficos, otras buscaron basarse
en estudios recientes que aportaban nueva informacin, aunque no
concluyente, sobre la relacin comercio-medio ambiente. Nuevas in-
quietudes y armas les brind pronto el rumbo que tom la disputa
mexicano-estadunidense sobre la captura incidental de delfines en
la pesca del atn.
57 As lo perciban tambin los opositores, quienes encabezados por Sander Levin,
de Michigan, apoyaron la idea de separar el proceso en dos votaciones. Pero el vocal y
el presidente del comit lo impidieron. Ne York TifMS, 1 de mayo de 1991, pp. 17,23 y
24; vase tambin Washington Post, 2 de mayo de 1991, p. A27.
58 Se incorporaron a ellos, respectivamente: Peter Sede, presidente de la Audobon
Society; Jobn Adams, director ejecutivo del Natural Resource Defense Council; James
M. Strock, secretario de Proteccin Ambiental del estado de Californiajohn Sawhill,
presidente del CEO de la Nature Conaervancy, yjar Farr, presidente de la National Wild
life Federation.
520
ELEMBARGO ATUNERO
Dada la gran biodiversidad de Mxico'" y la creciente preocupacin en
el mundo desarrollado por la rpida desaparicin de muchas especies
vegetales y animales, el tema de la conservacin ha surgido una y otra
vez en la agenda ambiental bilateral.s? No son pocos los esfuerzos de
cooperacin que se han llevado a cabo con ese propsito.
Entre estos asuntos, la conservacin del delfin ha causado desde
hace algunos aos fricciones entre los dos pases. En 1991 seintensifi-
caron las diferencias en esta materia, incluyendo un nuevo embargo
de Estados Unidos a las importaciones de atn procedente de Mxico,
bajo el alegato de que se estaba violando la Ley de Proteccin de Ma-
mferos Marinos en ese pas. Menos conocido fue un problema similar,
aunque en este caso no se lleg al embargo:elde la captura incidental
de tortugas durante la pesca de camarn.
Vale la penarecordar el primer caso, por varias razonea-Poruna
parte, se hicieron patentes" corno pocas veces las sospechas' mexicanas
de que tras legtimas preocupaciones estadunidenses de preservacin
ambiental se esconden poderosos intereses proteccionistas. .Por la
otra, el curso que sigui el conflictorepereuti en la actitud de las or-
ganizaciones ecologistas de Estados Unidos respecto a las provisiones
en materia ambiental que exigieron incluir en.el TLCAN.Finalmente,
este caso puede anticiparnos problemas similares derivados desupues-
tos cientficos que no estn ni plenamente comprobados ni sonuniver-
salmente compartidos, as como de las dificultades para manejarlos.
La preocupacin de losambientalistas por la muerte de delfines
que nadan junto con el atn, especialmente el aleta amarilla, surgi
hace varios decenios, al introducirse la red de cerco, que es hasta la fe-
cha el mtodo de pesca ms eficiente.v' De los tres mtodos que exis-
59 Mxico, junto con otros pocos pases (Brasil, Colombia, Indonesia, Madagascar
y Zaire), contiene ms de la mitad de la riqueza bitica del planeta. Vase V.M. Toledo,
"La diversidad biolgica de Mxico", en Cienciay Desarrollo, nm. 81, 1988; Toledo y
MJ. Ordez, "TheBiodiversity Scenaries of Mexico( An:AnalysisofTerrestrlal Habi-
tats", enT'P, Ramamoorty et'al.,Thebiologiealdiver;tity;Nuew York,ColumbiaUniversity
Press, 1990.
60 Hemos dicho que gTa:n parte dela accin de 6G!giJtasdeOtrOs
pai'se& en M:xicose centr en la protfkcin- de la que; rseg6n afir-
man; se'encoentra amenazadat:nY.i
.: -lipoide! atn eiGisteien ,tbdpa1'tesidel; mundoi:bt
coincentl'aenilos'mare$tropicales: ,COmmil-
lee on Reducing Porpoise Mortality from Tuna Fishing, Board on Bioln8}'\''Bbarit<m
lA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lAAGENDA BIlATERAL
521
ten para utilizar ese tipo de red, el ms comn es el de la pesca sobre
delfn, en el que se aprovecha la asociacin del atn con dicho cet-
ceo, que es fcilmente descubierto porque emerge con frecuencia a la
superficie para respiran'< Este mtodo permite pescar atn maduro y
en mayores cantidades, mientras que con los otros dos se captura atn
pequeo y sexualmente inmaduro. Por ello, algunos bilogos conside-
ran que estos ltimos mtodos no slo reducen la eficiencia de la pes-
ca, sino que posiblemente afectan de manera negativa la conservacin
de las poblaciones del tnido.P El primer mtodo, por su parte, afecta
a la poblacin de delfines."
La utilizacin de la red de cerco, yen particular la pesca sobre delfn,
provoc, hasta bien avanzado el decenio de los setenta, un gran aumento
en la mortalidad de estos cetceos." Fue especialmente alta en el Pacfico
oriental tropical, dada la importancia de la pesca de atn en esa zona y el
hecho de que ah es comn que los delfines naden asociados con el atn
aleta amarilla, aunque existen evidencias de que tambin lo hacen, aun-
que al parecer en menor grado, en otras partes del mundo.w
Vale la pena hacer aqu un parntesis para sealar que las exporta-
cones mexcanas de atn fueron objeto del primer embargo estaduni-
dense a fines de los aos setenta, pero ste no tuvo relacin con la cap-
Environmental Studies and Toxicology, Commission on Life Sciences, ReducingDolphin
Mortalityfrom Tuna Fiskin/5> Washington, National Academy Press, versin preliminar,
1992, pp. 3 Y31 (en adelante se referir este trabajo como NRC).
62 La red se coloca alrededor de la manada de delfines. Los otros dos mtodos son:
sobre brisa (la red se extiende alrededor de los cardmenes de atn) ysobre objeto flo-
tante (la red se coloca alrededor de stos).
En los setenta, se observ una fuerte depredacin de este tnido; los nuevos m-
todos de pesca, incluyendo la red de cerco que captura especies mayores, favorecieron
su recuperacin..En 1988 se pescaron 2.5 millones de toneladas, en tanto que se estima-
baque esacifra poda elevarse hasta 3.5 millones sin riesgo para la especie, NRC, p. 23.
64 Natural Research, op. cit., p. 2.
65 Las estimaciones gruesas sobre las muertes de delfines ocasionadas por la flota
estadunidense entre 1%0 y 1972, la ms poderosa en aquella poca, establecen la cifra
de lOOOOO,anuales. Se calcula que esa cifra descendi a 20 000 en 1979; 19 712,en
1988;12643, e01989; y!).083, en 1990. En los dos itimos aos mencinados, las muer-
tes de delfines provoCadas por la flota estadunidense representaron poco menos de 15
y 10% de los delfines atrapados, disminucin que en buena medida se debi a lareduc-
ciQnde.barcosQOo bandetaestadtmidense, NRe, p. 14. ,
,6j\' Existt'!li illformes'sobre esta asociacin en los ocanos Atlntico e Indict), lo mis-
mo que en el Pacfico central y occidental, pero no se tieneunckulo preciso de ,la
(mortalidadque,ah 'Odutre.". lai propdrti6n de Viajesen los (JUtl vancientficos y
peqtl...,NRC,'1" 38.;
522
tura de delfines. El detonante fue la detencin de barcos con bandera
de Estados Unidos que pescaban ilegalmente en aguas nacionales. La
causa subyacente era la negativa de ese pas a aceptar la zona econmi-
ca exclusiva que el gobierno mexicano haba decretado tres aos an-
tes."?As comenz lo que se llam "la guerra del atn". El sector atune-
ro mexicano era en esos momentos muy vulnerable, pues su principal
mercado era, precisamente, el estadunidense, mientras que el consu-
mo interno apenas llegaba a 10 000 toneladas. El embargo de Estados
Unidos no se levant a los dos aos, como lo prevn sus leyes, sino que
dur hasta 1986.
Por esos aos, Mxico abandon la Comisin Internacional del
Atn Tropical (CIAT),68 al considerar que la misma, en la que Estados
Unidos tena un peso decisivo, fijaba cuotas con base en los volmenes
de captura del ao previo, lo que dificultaba el crecimiento de la flota
mexicana, fortalecimiento que era promovido y apoyado intensamen-
te por el gobierno. Los atuneros mexicanos hicieron un gran esfuerzo
para reorientar su produccin hacia el mercado interno, y en la segun-
da mitad de los ochenta buscaron tambin nuevos mercados externos.
Francia, Espaa, Italia yJapn pasaron a ser compradores importan-
tes, aunque el mercado nacional sigui siendo ya el prepoderante.w
Entre tanto, la campaa de los conservacionistas estadunidenses
haba propiciado la expedicin en su pas de la Ley de Proteccin de
Mamferos Marinos (LPMM) y sus modificaciones posteriores.?" Esta ley,
que slo se ha aplicado en el Pacfico oriental tropical, ha fijado, entre
67 De hecho, hasta 1990, la ley de Conservacin y Manejo de Pesquerias estaduni-
dense reclamaba jurisdiccin sobre todas las especies que se hallaran dentro del peri-
metro de 200 millas, con excepcin de las especies de alta migracin, entre las que so-
bresala el atn. Esta excepcin la haban logrado los atuneros, a fin de poder negociar
la pesca en la zona exclusiva de otros pases, entre otras razones, porque fuera de esa
zona es ms frecuente la asociacin delfn-atn, Esta disposicin dio lugar a fricciones
bilaterales y embargos.
68 Organizacin creada en 1949 por Estados Unidos y Costa Rica, a la que se inte-
graron otros pases, entre ellos Mxico, y que tena por objeto la conservacin del atn.
Hasta 1979, la CIAT estableca cuotas de captura del tnido. Actualmente son miembros
Francia.japn, Nicaragua, Panam, Estados Unidos, Vanuatu YCosta Rica, que se rein-
corpor despus de abandonarla, al igual que Mxico, en 1979. Colombia y Venezuela
han pedido su inclusin. .
69 ste, en 1990, absorba ya 65% del producto. En cambio, las exportaciones, que
fueron de 12% en 1980 y llegaron a su punto mximo en 1987, con 71% en 1991 re-
presentaron 32 por ciento.
70 Esa ley, introducida en 1972, estableca una moratoria al acoso, caza, captura o
muerte de mamferos marinos, con dos excepciones: cuando se hiciera por razones de
523
otras medidas, lmites mximos descendentes a la captura incidental
de delfines en esa zona.?'
La LPMMllev a la introduccin por parte de la flota estadunidense de
nuevas tcnicas, que aunque implicaban una reduccin en el volumen
del atn pescado por lance, propiciaron una significativa disminucin de
la captura incidental de delfines." Sin embargo, no la eliminaron total-
mente y no se espera que nuevas modificaciones en las tcnicas logren,
en el corto plazo, acabar definitivamente con la mortalidad incidental."
La ampliacin de las regulaciones, al igual que la reestructuracin
del sistema mundial de pesca, provocaron tanto modificaciones signifi-
cativas en la flota atunera estadunidense, que hasta principios del de-
cenio de los ochenta domin la pesca en el Pacfico oriental, como del
proceso estadunidense de empaque del producto.
Aquella reestructuracin fue provocada, entre otros motivos,
por la ampliacin de la jurisdiccin de los pases ribereos sobre los
recursos de sus zonas econmicas exclusivas" y por el aumento de la
actividad pesquera en el mundo hasta llegar, en aos recientes, a la
sobrexplotacin de los recursos marinos y a la oferta excesiva. En los
ochenta, las flotas atuneras de muchos pases crecieron rpidamen-
te, yen pocos aos pudieran estandarizar este producto." Sus costos
ms bajos, sobre todo de mano de obra o de energticos, les permi-
tieron competir con facilidad en el mercado estadunidense, el ms
subsistencia o para la artesana de los indios estadunidenses, y cuando se llevara a cabo en
operaciones de pesca comercial. Las excepciones no seran vlidas cuando las especies es-
tuvieran amenazadas de extincin y, en ciertos casos, tenan algunas condiciones.
71 De acuerdo con ella, el NMFS estableci en 1975 una cuota mxima de captura
incidental de delfines de 78000 para la flota estadunidense, la cual se redujo en 1981 a
20500, que era el nivel de mortalidad promedio de esa flota desde 1977.
. 72 No se tienen cifras globales precisas. Fue a partir de 1972 cuando la NFMS co-
menz a hacer estimaciones con base en muestras. En 1979 la CIAT inici un programa
de ese tipo. NRC, p. 44.
73 El nmero de delfines capturados por lance depende de la calificacin, motiva-
cin y experiencia del pescador, sobre todo de los capitanes, de las condiciones del
equipo del barco, de la hora de la pesca, la duracin de lance, las condiciones atmosf-
ricas y el desarrollo tecnolgico. Estos factores estn interrelacionados, pero es dificil
precisar los mecanismos de causa y efecto que lleven a una menor mortalidad. NRC, p. 6.
74 Clara.Tusidman de Bialostosky y Dmaso Luna Corona, "Cooperacin y comer-
cio pesquero. La cooperacin entre socios desiguales", noviembre de 1990 (mmeo.).
75 De hecho, el comercio mundial pesquero aument cinco veces entre 1950 y
1980, Yla participacin de los pases en desarrollo en la captura pas de 27 y 48 por
ciento. .
524
POTICAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
grande del mundo y del cual a principios de los noventa les corres-
ponda ya un tercio.?"
Siguiendo muy de cerca ese crecimiento, desde fines de aquel de-
cenio observamos una nueva oleada de actividad de las organizaciones
ambientalistas estadunidenses, las cuales lograron en 1988 una nueva
autorizacin de la LPMM, con modificaciones sustanciales. Meses des-
pus consiguieron que se adoptaran requisitos de pesca an ms rigu-
rosos. Se introdujo la obligacin de que toda la flota atunera estaduni-
dense llevara observadores y la prohibicin de pesca nocturna y del
uso de algunos explosivos en los lances sobre delfines.
Esto, junto con la competencia de otras flotas y la baja en los pre-
dos del producto, hizo que la flota atuneraestadunidense se redujera
en nmero, mediante la venta (que" en algunos casos, se sospecha si-
mulada) de barcos de esta nacionalidad a otros pases. La restante se
traslad, en su abrumadora mayora, hacia el Pacfico occidental y
otros mares. 77
Como consecuencia, la participacin de la flota estadunidenseen
la pesca en el Pacfico oriental, donde todava afines de los ochenta se
llevaba a cabo una cuarta parte de la pesca mundial del atn." decre-
ci de 90% en 1960, a 32% en 1988yIl %en 1991.
79
Su retiro auspici
el aumento de la participacin en esa zona de algunas flotas atuneras
latinoamericanas, entre ellas la de Mxico, que se elev de 10% en
1960, a 47% en 1988 ya 57% en 1991.
Tambin se redujo la importancia de Estados Unidos como consu-
midor del atn proveniente de esa zona, de 80% en 1975, a 45% en
1987 y 31%a principios de los noventa. El resto de ese producto, fuen-
te de protenas de bajo precio, ahora se consume en Amrica Latina,
Europa y el lejano Oriente.
so
76 Hasta entonces, las compaas empacadoras tenan flotas corporativas o estable-
can acuerdos de compra con flotas independientes.
77 Los barcos con bandera estadunidense en el Pacfico oriental disminuyeron de
124 en 1971 a 36 en 1985. De los 19 barcos que constituan esa tIota en 1991, ocho pes-
caban en el Pacfico occidental, seis tenan permiso de pesear tambin en esa parte del
ocano y slo los restantes S6 concentraban en la zona oriental,NRe, p. 24.
78 Setenta naciones participan en la pesca, deatn; y diez de ellas ,realiza:n85% de
la captura: En 1989,Japn pescaba 29% yE$tados Unidos. 12%; Del consumo del atn,
36%corresponda aJapn y31%aEstadosUriidos,
78 Aunque la participacin de
zonas pesqueras. Alguo()8clculos sealan qu-poco menos de 10%de:esa'pek se ha-
ca conelintodo5Obre' delfmes. . '
8ONRC, p. 3.
525
Pero las reglamentaciones consideradas en la LPMM tambin afecta-
ban a las flotas de otros pases, en tanto Estados Unidos prohibi la im-
portacin de atn de naciones que no se ajustaran a ciertos lmites en
la captura incidental de delfines, los cuales se establecen a partir de la
mortalidad anual de esos mamferos provocada por la flota estaduni-
dense." Con el retiro casi total de la flota atunera estadunidense del
Pacfico oriental, los lmites de captura incidental de atn los fija aho-
ra el gobierno estadunidense con base en la actividad de unos cuantos
barcos de esa nacionalidad que operan en la zona.
82
Adems, desde fines de los ochenta se exigi que los pases que
pescaran en el Pacfico oriental tropical tuvieran un programa de pro-
teccin de mamferos similar alestadunidense. Como sanciones al in-
cumplimiento de dichas regulaciones se consideraban tanto la prohi-
bicin de importaciones del pas que no se ajustara a ellas como el
embargo secundarlo.
A raz de las nuevas regulaciones aumentaron los reclamos de las
compaas estadunidenses para que se aplicaran rigurosamente las que
afectaban alas flotas extranjeras. Alegaban que, de lo contrario, los
ms altos costos impuestos a los productores estadunidenses por cues-
tiones ambientales disminuiran an ms su participacin como pro-
veedores internos y aumentaran las importaciones."
Como consecuencia, se intensificaron las presiones sobre la flota
atunera mexicana para.que modificara sus procedimientos de pesca,
flota que, desde el retiro de la estadunidense, se haba convertido en la
ms grande de las que pescaban en el Pacfico oriental tropical." El
gobierno mexicano se haba defendido hasta entonces, con el argu-
mento de que desde los aos treinta haba introducido medidas de
proteccin. de los recursos marinos, que comenzaron con la protec-
cn.de elefantemarinoy las focas. Tambin subrayaba que haba sido
el primero en establecer (en 1972) santuarios para la ballena gris, ini-
ciativa que fue modelo,para el programa estadunidense de proteccin
81 Se determin que el resto de las flotas deban tener una captura mxima que no
superara, en el doble de la.estadunidense y, en 1990, 1.25% del promedio de s-
ta. Se. establecieron tambin lmites mxim.o por subespeeies.
Opinin de.losms. suspicaces, la reduccn.de 1attiVidadde los barcos esta-
dunidenses.l:tlJazona principal mantener Umitesest:l'WtO&para las
flo-.a&, corupetkloliU de. otras naeenes,
."I\SNRCfpdb,. ! ''''
84 En 1991 operaban 43 embarcaciones de ms de 400 tonelads.:(do,las70.que'in-
tegmullil flmamexiC1aJlla).!!,!,. "
526
de la ballenajorobada." Pero, a la vez, y venciendo la resistencia de los
atuneros, el gobierno mexicano fue reglamentando la pesca de atn.
Desde 1977 estableci la obligacin de que se liberara a los delfines
atrapados e inici una campaa de concientizacin de los pescadores.
Los resultados, sin embargo, fueron magros.
El gobierno mexicano adopt, entonces, nuevas medidas para re-
ducir la captura incidental de delfines, incluyendo un sistema de mo-
nitoreo introducido en abril.de 1990. Las empresas atuneras naciona-
les procuraron tambin disear lanchas y equipo que permitieran la
liberacin del delfn capturado.s" Los resultados comenzaron a ser
alentadores. En 1990, la captura de esos mamferos en la pesca mexi-
cana mostraba una reduccin de 70% en relacin con 1986. Pero, pese
a estos avances, no resultaba fcil a la flota mexicana ajustarse a las exi-
gencias estadunidenses. No slo era falta de celo ecolgico. No reci-
ba, ni an recibe, informacin sobre el promedio de captura de delfi-
nes de la flota estadunidense hasta concluir la estacin.
Por aadidura, nuevos acontecimientos en Estados Unidos amena-
zaban con complicar la situacin. En abril de 1990, tres importantes
empacadoras que surten una parte mayoritaria del mercado estaduni-
dense decidieron no vender atn cuya pesca estuviera asociada con
delfines y, a la vez, adoptaron la prctica de colocar en las latas del pro-
ducto una etiqueta con la leyenda dolphin saje ("sin dao a los delfi-
nes"). Se aplicaba este calificativo en dos casos: primero, al atn pesca-
do por barcos de ms de 400 toneladas cortas en el Pacfico oriental
tropical en los que fueran observadores de la CIAT o del Servicio Nacio-
nal de Pesqueras Marinas de Estados Unidos, que certificaran que
ningn delfin haba sido "cercado" de manera intencional, y, segundo,
al tnido pescado en cualquier parte (incluyendo el Pacfico oriental
tropical) por barcos cerceros de menor tamao o por mtodos distin-
tos al de la red de cerco.v
En el mes de octubre de ese mismo ao, la nueva Ley de Protec-
cin del Delfin estableca ya los requisitos para calificar al atn "sin da-
85 En reconocimiento ala proteccin de estos mamferos, se le asign en 1991 la
presidencia de la Comisin Internacional de las Ballenas (IWe, por sus siglas en ingls).
86 Tal es el caso de la Empresa Martn, S.A de C.V., la cual dise una lancha con
motor de propulsin a chorro que le permite entrar ysalir de la red. Tambin se inten-
taron disear maniobras que facilitaran la liberacin de esos mamferos, a la vez que
permitieran una buena captura de atn. Los resultados de estas innovaciones son califi-
cados como alentadores.
87 Slo barcos de ms de 400 toneladas alcanzan la velocidad de nado del delfin.
527
o a los delfines" y exiga al secretario.de Estado que de inmediato
promoviera, por medio de negociaciones y discusiones con los gobier-
nos, la reduccin o, en lo posible, eliminacin del mtodo de pesca de
atn con redes de cerco que intencionalmente se hiciera sobre del-
fin.
88
En esta ley tambin se fijaban lmites mximos de. mortalidad por
subespecies, tanto para la flota estadunidense como para las extranje-
ras que desearan exportar a Estados Unidos."
Pero ya para entonces, el Earth Island Institute, en cuya mira haba
estado por largo tiempo la flota atunera mexicana, habia presentado
una demanda ante un tribunal estadunidense. Reclamaba el incumpli-
miento de la LPMM al permitirse la importacin de atn mexicano en cu-
ya pesca, alegaba, no se satisfacan los criterios establecidos por esa ley
en cuanto a lmites mximos de captura de delfines por lance. No falta-
ron observadores de Estados Unidos que interpretaran esta accin co-
mo un intento del mencionado instituto ecologista de tomar "el ejem-
plo del comportamiento de la flota mexicana para dramatizar lo que
[vean] como necesidad de fuerte escrutinio de todos los aspectos del
tratado trilateral de comercio que ya para esas fechas se haba plantea-
do".90 De ser correcta esta interpretacin, este instituto haba sido cuida-
doso al elegir el caso del delfin, porque se sabe que esta especie provoca
gran simpata en el pblico estadunidense. Otros sospechaban alianzas
poco claras con poderosos intereses pesqueros estadunidenses."
El juez Thelton Henderson, de San Francisco, orden en octubre
de 1990 el embargo, el cual se ejecut en el mes de febrero del ao si-
guiente y poco despus se extendi a otras naciones." La medida dio
un nuevo golpe a las ventas de atn mexicano a Estados Unidos, que
haban bajado en los aos previos. Ms graves an eran las perspecti-
vas a corto plazo, ya que la ley estadunidense prevea el embargo se-
cundario (aplicable a terceros pases que importaban el producto cas-
tigado) que procedera seis meses despus." Se hablaba tambin de
88 NRC, p. 26.
89 Manchado: del norte, 20500; del sur, 5 647, Ycostero, 250. Tornillo: oriental,
2750; panza blanca del norte, 8 321, Ydel sur, 2508. Ley de 1990.
90 Nt!W York Times, 4 de abril de 1991, p. D2.
91 Aunque es dificil hallar evidencias contundentes, se habla de que cuando menos
una compaa enlatadora estadunidense (Starkist) ha apoyado a la institucin que, co-
mo veremos, solicit el embargo atunero. Jorge Machado Dodera, "El embargo atune-
ro: la etra red", Mxico, lNAP,juliode 1982 (mimeo.).
ll2 Poco ms tarde se extendi a VenezuelayVanuatu.
93 Algunas estimaciones indican que en 1989, 17.1% del atn se exportaba a ese
pas, mientras que a Italia se destinai>a 48.8% y aJapn, 20.5 por ciento.
528
POLTICAS PBLICAS YRElACIONES INTERNACIONALES
que podra extenderse a otros productos marinos exportados por M-
XiCO.
94
La desconfianza mexicana ante los argumentos ambientalistas so-
bre este caso se nutra de algunos hechos e indicios, aunque esto no
significaba desdn a la preservacin del delfin. Se saba que este cet-
ceo no es una especie en extincin y que los bilogos piensan que si se
mantiene la actual cifra de mortalidad incidental (20000) es muy pro-
bable que pronto aumente la poblacin total de delfines." Tampoco
se desconoca que algunas de las llamadas subespecies son ms escasas;
pero, como mencionaremos ms adelante, un buen nmero de bilo-
gos y atuneros no se mostraban de acuerdo con la subdivisin de esos
mamferos. Agudizaba su recelo el hecho de que ninguno de los indi-
cadores del tamao de-las reservas (stocks) ha mostrado una tendencia
estadstica negativa significativa en los ltimos cinco aos. Ms an, si
bien antes de 1982, y en particular a fines de los setenta, algunas de
esas reservas se redujeron considerablemente, desde 1983 todas pare-
cen mantenerse estables y otras parecen ir en aumento."
Los representantes de los atuneros se quejaban tambin de laapli-
cacin de estndares diferentes a las flotas estadunidense y mexicana,
especialmente respecto al plazo que se haba exigido parala.disminu-
cin de la mortalidad de estos cetceos.t? Asimismo; alegaban que ha-
ba indicios de que la flota atunera estadunidense pescaba en el Pacfi-
co occidental y otras zonas sin tomar en cuenta.laelevada captura de
94 Lo que habra afectado a las exportaciones mexicanas de camarn y pescado,
que en 1989 fueron de 523.7 millones de dlares y, en los dos siguientes aos, de 45()
millones. Neto York Times, 4 de abril de 1991, p. D2. .' .
95 La CIATy la NMFS de Estados Unidos calculan que en el'Paccoorental tropical
existen entre 8 millones y 10 millones de delfines, con una tasa de natalidad anualpro-
medio de 6%, y que la mortalidad por captura incidental de toda la flota que opera en
la zona es de 20000 a 25 000 anuales, NRC, pp. 7, 52 Y54.
96 La NMFS y la CIAT han hecho estimaciones en el Pacfico oriental, con base en la
observacin de embarcaciones de pesca y barcos observadores. Dada la magnitud del
rea y el grado de investigacin, se estima-que las cifras son imprecisas e indican ms
una tendencia en la existencia en el perodoen que se recogi lainformcin,queCl-
culos absolutos del tamao de la poblacin. JlIRC,pp. 7 Y51.
91 Alegaban, por ejemplo, que, si bien en 1988. 39 bar:os estadunideqseseaptura-
ron 70000 toneladas de atn pon la muerte de. 19 OOO.'delfinCfs;
por el Congreso, en 1991;48 barcos mexicanos capturarot!l.120 000 tneladasprovo-
cando la muerte de 16000 delfines, notableesfum-zoldereducrinde la'mortalidaci,
subrayaban esos representantes, que etg()biemOiestadunidcmscigilorcal aplicatel em-
bargo secundario. Opinin de FelipeJharat;viqepresidente1(ie: l>a
de Pesca, joumaloj 1991,p.(l..A,
.
529
delfines. Insistan en que era falsa la afirmacin de los estadunidenses
de que el atn no nadajunto al delfin en otros mares.w Yalgunos atu-
neros e investigadores alertaban contra el riesgo de que, a fin de evitar
las sanciones, muchos barcos cayeran en la tentacin de pescar atn
joven que no nada con el delfn, lo que afectara muy negativamente a
la especie, como ya haba sucedido en decenios pasados."
Varios gobiernos tambin se opusieron al embargo estadunidense.
Este repudio se debi a que, si bien hay un acuerdo generalizado para
proteger a los delfines y preservar su poblacin, muchas naciones no
estn conformes con la forma en que Estados Unidos pretende lograr
ese objetivo.t?? Ymientras la intencin de este ltimo pas es eliminar
la mortalidad incidental del cetceo, otros hablan de reducirla a nive-
les sustentables.t'" La propia organizacin ecologista Greenpeace opt
por una retirada discreta de la campaa contra el atn mexicano, pues
al parecer tom en consideracin el rechazo muy generalizado que se
dio en Mxico a esta medida. A partir de entonces, dicha organizacin
se mostr dispuesta a apoyar acuerdos de proteccin multilateral, en-
tre ellos los de la CIAT.I
0
2
El gobierno mexicano recurri al GATT, alegando que el embargo
iba en contra de las reglas del comercio internacional, e intensific su
accin en foros multilaterales relacionados con la pesca. Al mismo
tiempo, procur modificar polticas y reglamentaciones internas a fin
de que la flota atunera mexicana se apegara con mayor rigor a los re-
querimientos estadunidenses.
A partir de la aplicacin del embargo atunero, Mxico particip
ms activamente como observador en distintos foros internacionales,
98 TheEconomist, 4 de mayo de 1991.
99 joumal of Commerce, 27 de noviembre de 1991. Por razones que se desconocen, la
pesca con objetos flotantes en el Pacfico oriental lleva a la captura de atn pequeo. El
estudio de la NRC concluye que probablemente sta no es una prctica adecuada desde
el punto de vista ecolgico. NRC, pp. 70, 7I Y76.
100 Los pases de la CEE, as como Australia, Canad, Indonesia, Japn, Filipinas y
Venezuela, entre otros, ya haban criticado esa provisin del embargo contenida en la
ley. Incluso Noruega, que apoya decididamente la proteccin del delfn, considera ex-
trema tal disposicin y la ve como una restriccin al comercio internacional. Nancy Bry-
son y Susan Koehn, LegalTimes, semana del 20 de enero de 1992, p. 22.
101 NRC, p. 2.
102 Barkin YMumme, loe. cit Su posici6n fue que la nica solucin a largo plazo era
la cooperacin multilateral para reglamentar la pesquera, incluyendo una cobertura to-
tal por observadores enlatlota internacional, poner n'al-cerco intencional de los delfi-
nes e introducir opciones ambietalessensatas que protejan los ecosistemas ocenicos.
530
POLTICAS PBLICAS YREI.ACIONES INTERNACIONALES
entre los que sobresale la CIAT. Inici tambin negociaciones para su
reincorporacin a este organismo, pero con la exigencia de que se re-
formen los estatutos a fin de que incluyan las necesidades de los pases
pesqueros de la zona en cuestin.l'" Luego, el gobierno mexicano se
adhiri formalmente a la Convencin sobre Comercio de Especies en
Peligro de Fauna y Flora Silvestres (CITES).
En el mes de mayo las autoridades mexicanas publicaron el Progra-
ma de Aprovechamiento del Atn y Conservacin del Delfn, que inclua
como medidas una fuerte inversin en la modernizacin del sector, el
uso de redes ms pequeas y la ampliacin del nmero de observadores.
Se fij tambin un lmite de cuatro delfines muertos en promedio por
lance y se prohibi la pesca nocturna y el uso de explosivos.l?'
Paralelamente, el gobierno de Mxico procur ajustarse a otra se-
rie de exigencias estadunidenses en materia pesquera, relacionadas
con el camarn. Ello se consider necesario dado que, a partir del 1 de
mayo de 1991, entr en vigor una disposicin aprobada dos aos antes
por el Congreso estadunidense, prohibiendo la importacin de dicho
producto de pases que no usaran mtodos de pesca que redujeran el
nmero de tortugas marinas capturadas incidentalmente.
Con el fin de evitar problemas del mismo tipo que los del atn, el go-
bierno mexicano ampli sus acciones para proteger a la tortuga. Entre
ellas destaca la aplicacin de un programa experimental, que conside-
raba el uso de un dispositivo para excluir tortugas (DET) , tanto en algu-
nos barcos de la flota comercial como en embarcaciones experimentales.
El programa recibi asistencia tcnica (incluyendo capacitacin de per-
sonal) del Servicio Nacional de Pesqueras Marinas estadunidense. Los
resultados del primer ao fueron poco alentadores, pues el programa
mostr una importante reduccin de la pesca de camarn y de especies
103 Uno de los cambios exigidos es la aceptacin de la zona econmica exclusiva
por parte de la CIAT. Y, en cuanto al programa, demanda que rena las siguientes con-
diciones: que sea concertado entre los pases ribereos del Pacfico oriental y aquellos
a los que pertenecen las flotas que capturan atn en dicha zona; que concilie el aprove-
chamiento ptimo del atn con la reduccin de la mortalidad incidental de delfines;
que la determinacin de la mortalidad permitida de delfines est acorde con el conoci-
miento cientfico ms avanzado en la materia y con el tamao de las poblaciones de
mamferos involucradas; que el descenso de la mortalidad incidental de los delfines sea
gradual y se logre tanto mediante el desarrollo de tecnologas de pesca como por la li-
beracin de los cetceos capturados incidentalmente.
104 Tambin se determinaron sanciones a los capitanes de los barcos que registran
altas tasas de mortalidad de delfines y mecanismos para promover la investigacin y de-
sarrollo tecnolgico. DifJTJOficial delaFederacn, 20 de mayode 1991.
lA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lAAGENDA BIlATERAL
531
que lo acompaan, que tradicionalmente son utilizadas por los pescado-
res mexicanos.l'"
Aunque a un costo elevado, tales medidas facilitaron la certifica-
cin del camarn mexicano y la posibilidad de seguir exportando ese
producto al mercado del pas vecino durante dos aos. Pero los cama-
roneros no dejaron de expresar dudas sobre la conveniencia de usar
en mares tropicales un dispositivo elaborado para la pesca en aguas
frescas o fras, donde se encuentran pocas especies, y alertaron tam-
bin sobre posibles daos al ecosistema a raz de los desequilibrios que
ocasionara en la vida marina la separacin del camarn joven.
El mes de septiembre de 1991, el panel de expertos del GAIT emi-
ti su resolucin favorable a Mxico en el caso del atn. Calific tanto
el embargo como la ley en que se bas como restricciones contrarias al
artculo XX del GAIT, y precis que ninguna disposicin del acuerdo lo
justificaba. En el mismo caso se encontraba el embargo secundario. El
fallo provoc la rpida reaccin estadunidense. El gobierno mexicano
accedi a la solicitud de sus colegas de Washington de posponer la pre-
sentacin del caso en el Consejo General del GAIT, medida necesaria
para que aquel fallo se considerara obligatorio, y al parecer recibi a
cambio el compromiso del gobierno de Bush de procurar el levanta-
miento del embargo. A pesar de la prrroga, la mayor parte de las or-
ganizaciones ambientalistas estadunidenses se movilizaron. Alegaron
vehementente que la decisin afectaba a la soberana de su pas y que
haba sido tomada a puerta cerrada. Mientras algunas organizaciones
insistan en que el GAIT deba modificarse para recoger de mejor ma-
nera las preocupaciones ambientalistas, otras expresaron su rechazo
frontal de aqul.
Al parecer, para calmar los nimos en Estados Unidos por la reso-
lucin del panel del GAIT, en el mismo mes de septiembre el gobierno
mexicano anunci el llamado Cdigo de Ensenada. Este plan de diez
puntos incluye la expedicin de un nuevo acuerdo regulatorio para la
pesca de atn, en el que Se establecen un lmite de mortalidad prome-
dio de cuatro delfines por lance y sanciones a quien atente contra la
ecologa marina y, en particular, los delfines, las tortugas marinas y las
especies en veda. Estas sanciones incluyen multas, suspensin de per-
105 Las prdidas variaban, segn el modelo del dispositivo, entre 9.4 y 29%, Yse
concentraban en el camarn de mayor tamao. Se estim un promedio de prdidas de
cinco millones de pesos por tonelada de pesca. "Comunicacin de la Secretara de Pes-
ca al Dr. Curts Bohlen, secretario asistente para Asuntos Ocenicos Internacionales",
Departamento de Comercio de Estados Unidos, 1992.
532
misos e incautacin de equipo. El acuerdo dispone tambin que la tota-
lidad de la flota atunera lleve observadores en todos los viajes de pesca'P"
y crea un fondo de un milln de dlares para la investigacin sobre
mtodos opcionales en la actividad pesquera. Por ltimo, se anuncia la
creacin de un santuario de delfines en el estado de Nayarit.t'" Para
poner en prctica muchas de estas acciones se consideraba el apoyo
del SNPM estadunidense.
Pero ya para entonces no slo el fallo del GATT amenazaba con
complicar este rengln de la relacin bilateral. Poco antes, algunas or-
ganizaciones ecologistas haban comenzado a insistir en que exista
una amenaza especialmente grave contra el delfin tornillo oriental. La
pesca en el Pacfico oriental tropical, alegan, afectaba a tres especies:
el manchado, el comn y, muy especialmente, el tornillo.t'" Esta lti-
ma especie haba sido subdividida por los investigadores estaduniden-
ses en unidades a las que luego dieron el nombre de subespecies. Yse
alegaba que, de estas llamadas subespecies, la ms afectada por la pes-
ca de atn era el tornillo oriental, que habita en las aguas costeras y
tropicales del Pacfico oriental y, sobre todo, frente a las costas de M-
xico y de algunos pases sudamericanos.P? El delfin tornillo oriental
nada a veces en manadas puras, pero con frecuencia en mixtas, sobre
todo con el delfin manchado, que es precisamente el que se asocia con
mayor frecuencia al atn aleta amarilla.!'? '
En el clculo de la amenaza al tornillo oriental se presentan de in-
mediato dos problemas. Por un lado, muchos bilogos, entre ellos al-
gunos estadunidenses, rechazan la validez de tal divisin en subespe-
cies, pues existen evidencias de que el intercambio gentico entre esas
unidades es sustancial (al menos en el caso del tornillo oriental y el
106 Entre enero yseptiembre de 1991, 36.8% de los viajes de pesca haban llevado
observadores de la ClAT, y otro porcentaje importante, nacionales.
107 Estas medidas fueron recibidas con beneplcito por Greenpeace y el EDF, que
expres su reconocimiento a Salinas en una carta de su director ejecutivo, Fred Krupp,
del 27 de septiembre de 1991.
108 El impacto de la pesca del atn sobre estas especies al parecer est relacionada
con los movimientos locales del tnido. En 1988 se estimaba que 21.9% de los lances
sobre delfines se hacan sobre manadas mixtas de manchado y tomillo oriental (45.5%
se realizaban sobre manadas de manchado). Nac, tabla 11B.
109 En una zona triangular que va d.el extremo sur de la pennsula de Baja Califor-
nia a las costas de Per Yhacia los 145
0
de longitud oeste y lO de latitud norte. Al pa--
reeer, este tipo de a.tn no llega allndopadfico.
noAunque esta meada no esfreeucnte al snr "1 suroeste de la zona depesc:a del
atn tropical en el Pacifico oriental.
533
panza blanca) y no limitado, como afirman otros.'!' Por aadidura,
aun si se aceptara esa divisin en subespecies, no hay acuerdo sobre el
grado de amenaza de extincin del delfn tornillo oriental, ya que han
variado mucho las estimaciones sobre su mortalidad y su poblacin.!"
Es ms, algunos expertos afirman que puede hablarse de estabilidad
relativa en la abundancia de todas las especies.!" Ysi la poblacin del
tornillo oriental es relativamente inferior, no hay una tendencia signi-
ficativa hacia su crecimiento o reduccin.l'"
A pesar de lo anterior, en agosto de 1991 el Comit de Legislacin
Humana present una solicitud para clasificar al delfn tornillo orien-
tal como una especie en extincin.U" A los pocos das se le sum el
Centro de Conservacin Marina, pero ya en ese momento pidieron
que se clasificara al tornillo oriental simplemente como especie ame-
nazada. De la mortalidad de esta subespecie, se atribua a la flota atu-
nera mexicana 80% en 1987 (8690) Y35% en 1990 (1972 delfines),
porcentajes que se explican no slo por el peso relativo de esa flota si-
no por el lugar en que se concentra el tornillo oriental.!" Esa solicitud
qued en estudio, lo mismo que una propuesta para un esquema de
pesca con bases geogrficas a fin de evitar confusin y garantizar una
111Se insiste, igualmente, en que resulta discutible el hecho de que las divisiones por
reservas, que un pas realiza originalmente con fines administrativos, se conviertan sin
ms en rangos taxonmicos que no se apegan al Cdigo Internacional de Nomenclatura
Zoolgica. Incluso en la propia literatura estadunidense no hay una opinin unnime.
W. F. Perrin, con base en investigaciones recientes, habla de que se debe incluir en la
misma reserva al delfin tornillo panza blanca del norte y del sur, y que slo se debe hacer
una separacin en el caso del de Costa Rica. NRC, p. 36.
112 Se habla de que la mortalidad anual, entre los aos 1986 Y1990, fue de 19500,
10000, 18 !lOO, 15500 Y5 400. En cuanto a su abundancia, en los mismos aos se estim
en 603700, 754 200, 748 800 Y391 200.
m Los clculos de abundancia y mortalidad en 1991 eran los siguientes: atn
manchado nororiental: 738 lOO; atn manchado occidental o sureo, excepto costero:
1299 300 (con mortalidad anual de 13991); tomillo oriental: 632700 (5879); panza
blanca: 1020 lOO (2974); comn norteo: 477000 (161); central: 415600 (3182), Ysu-
reo: 2211500 (115); otros delfines: 2729100 (900). Cifras con base en P. Wade y T.
Gerrodette, citadas en el Acuerdo de LaJolla, 18 dejunio de 1992, p. 5 (mimeo.).
114 Gerrodette y Wade, MoniIoringTrmds in Dolphin Abundana in theEastem Tropical
Pociftc: A'll4l:]isofFivI Yeors o/Dota, IWe, Doc., sc/43/SM 13, citado por NRC, p. 51.
115 De acuerdo con la UIMA, las partes interesadas pueden solicitar que una especie
se considere en peligro de extincin (depleled) o amenazada. Se hace una revisin del
caso si se presenta suficiente informacin.
116 A la flota atunera mexicana le sera muy dificil reducir a cero la mortalidad de
tornlo oriental. porqoeIUpresencia esimportante e la zona econmica exclusiva del
pas.
534
POTICAS PBLICAS YRELACIONES INTERNACIONALES
zona de conservacin definida del tornillo oriental. La propuesta con-
sidera la veda en un rea que comprende gran parte de la zona econ-
mica exclusiva de Mxico.!'?
El ao de 1992 comenz con la aplicacin del embargo secunda-
rio, que afectaba a 27 pases, y con una gran actividad de funcionarios
estadunidenses en la elaboracin de una propuesta de moratoria de
cinco aos en la pesca del atn asociado con delfines, a partir de mar-
zo de 1994. La idea era levantar el embargo al pas que suspendiera la
pesca del atn con red de cerco sobre delfines. El gobierno mexicano
estuvo de acuerdo con la propuesta bajo ciertas condiciones: que la
moratoria se aplicara en todo el mundo, all donde existiera la asocia-
cin atn-delfin y no slo en el Pacfico oriental tropical; que todos los
barcos atuneros mayores de 400 toneladas cortas llevaran observado-
res internacionales y que una comisin multilateral decidiera en qu
momento podra suspenderse la medida. Un primer proyecto de ley
fue rechazado en el Congreso estadunidense, entre otras razones por-
que las organizaciones ambientalistas insistieron en que era demasia-
do blando.
Mientras se formulaba una nueva propuesta de moratoria, Mxico
intensific sus esfuerzos en los foros internacionales, en busca de la afi-
nacin de acuerdos multilateralessobre pesca. En mayo de 1992 se reali-
z en el pas una conferencia internacional sobre pesca responsable,
promovida por Mxico. Como resultado de ella se lleg a la Declaracin
de Cancn, en la que se hizo un llamado al empleo de mtodos que hi-
cieran sustentable la explotacin de los recursos vivos marinos y a la pro-
mocin del conocimiento cientfico en esta materia. A la vez, se rechaza-
ron las medidas unilaterales para resolver problemas ambientales fuera
de lajuridisccin del pas importador y se resalt la necesidad de que las
medidas ecolgicas no fueran discriminatorias ni disfrazaran intentos
proteccionistas. Se subray la urgencia de que estas medidas tomaran en
cuenta los requerimientos especiales de los pases en desarrollo. Igual-
mente, se acord solicitar a la Organizacin de Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentacin (FAO) , la elaboracin de un Cdigo Inter-
nacional de Conducta para la Pesca Responsable.'!"
Los esfuerzos multilaterales continuaron y, el 18 de junio, pases
miembros y observadores de la CIAT llegaron al Acuerdo de La Jolla, en
117Al noreste del ngulo definido por la lnea de los lO de latitud norte y 125
0
de
longitud oeste.
118 "Declaracin de Cancn", Conferencia Internacional de Pesca Responsable, 5 a
8 de mayo de 1992.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lAAGENDA BIlATERAL
535
el cual se considera un programa internacional de proteccin de delfines
en la pesca de atn en el Pacfico oriental tropical para reducir progresi-
vamente la mortalidad de estos cetceos, hasta llegar a niveles cerca-
nos a cero.U? Sigue de cerca las recomendaciones elaboradas por la
Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos, a las que ya hemos
hecho referencia. Se fijan lmites anuales de mortalidad hasta 1999,
incluyendo medidas de emergencia.w' se dispone que todos los bar-
cos de ms de 400 toneladas cortas lleven un observador, la mitad de
los cuales deben pertenecer al programa de la CIAT; se establece un pa-
nel de revisin integrado por representantes gubernamentales, empre-
sarios y grupos ecologistas, quienes supervisarn el cumplimiento del
acuerdo, incluyendo la aplicacin de sanciones, as como el desarrollo
de nuevas tecnologas de punta. El acuerdo fue aprobado por Estados
Unidos y Mxico, as como por Colombia, Costa Rica, Espaa, Nicara-
gua, Panam, Vanuatu y Venezuela.w
La firma del convenio no fren los esfuerzos estadunidenses por
introducir la moratoria. A mediados de 1992, Gerry Studds (D-Mass)
present un nuevo proyecto, que cont con el respaldo del gobierno
de Bush y de organizaciones ambientalistas. Considera la firma de
acuerdos del gobierno de Estados Unidos con diversos pases, a fin de
levantar el embargo atunero a aquellos que se comprometan a acep-
tar una serie de condiciones, incluyendo una moratoria a la pesca con
redes de cerco en el Pacfico oriental tropical por cinco aos; esto es,
a dejar de pescar con ese mtodo a partir del 1 de marzo de 1994.
122
Tambin considera la introduccin de programas de investigacin pa-
ra elaborar mtodos alternativos de pesca de atn aleta amarilla, dis-
tintos a la pesca sobre delfn u otros mamferos, a fin de que se elimi-
ne la captura incidental de los mismos.P" La CIAT queda a cargo de
revisar el comportamiento de la flota y presentar informes peridicos.
Los pases que se comprometan con la moratoria deben llevar obser-
119 Hubo tanto una resolucin de la CIAT como el acuerdo multilateral.
120 Los lmites van de 19 500 en 1993 a 5 000 en 1999. Considera la posible prohibi-
cin de lances sobre una reserva determinada, si la mortalidad incidental es superior a
4% de la poblacin estimada, prohibicin que podra durar entre uno y cinco aos, de
acuerdo con la amenaza a la subespecie.
121 Se sum al acuerdo una resolucin de la ClAT en trminos muy similares. En
ambos se da tambin gran importancia a la certificacin de capitanes.
122 Proyecto de ley presentado por Gerry Studds, las seoras Boxer y Schoeder y el
seor Gos, H.R. 5419, 102
ll
Congreso, 2
1
sesin, 17 de junio de 1992.
123 Para estos programas de investigacin se autoriza la captura anual de un mxi-
mo de 400 cetceos, yun rotal de 1 000 durante los cinco aos.
536
vadores en todos sus barcos, la mitad de los cuales deben pertenecer a
algn organismo competente de la zona. Requisito previo para la fir-
ma del acuerdo es que la flota de las naciones interesadas reduzca sig-
nificativamente la mortalidad incidental de delfines entre 1991 y
1993. Las sanciones por falta de cumplimiento de los acuerdos no se
reducen a embargos atuneros primario ysecundario; la prohibicin
de importaciones se extendera a 40% de los productos pesqueros del
pas que violara el acuerdo. Procedera en el mismo sentido el embar-
go secundario sobre los productos pesqueros de cualquier pas "inter-
mediario".
La propuesta deja en manos del Congreso la facultad de aprobar
cualquier recomendacin de algn organismo internacional calificado
para levantar la moratoria. Estas mismas disposiciones son aplicables a
la flota estaunidense, si se logra la aceptacin de cuando menos uno
de los pases que cuentan con flotas en el Pacfico oriental de ms de
20 embarcaciones, condicin que slo Mxico y Venezuela cumplen.
Poco despus, otro congresista, el senador Breaux, present una
propuesta alternativa a la moratoria, la cual apoyaba el programa mu1-
tilateral de la CIAT de reduccin gradual. Pero fue la propuesta de
Studds la que prosper. En la primera semana de octubre, el Congreso
estadunidense aprob la ley de Conservacin de Delfines de 1992, que
pretende poner fin a la captura incidental de mamferos e incluye la
moratoria.
Venezuela hizo pblico de inmediato su rechazo oficial. El Ejecuti-
vo mexicano opt por una reaccin ms discreta, tal vez confiando en
que el presidente Bush no firmara la ley. El 9 de octubre, el secretario
de Pesca hizo saber al secretario interino de Estado su desacuerdo con
dicha disposicin, alegando que no se ajustaba al espritu original de la
moratoria, pero esta comunicacin no se hizo pblica. Las principales
objeciones contenidas en la carta fueron: que la decisin de imponer o
levantar la moratoria sobre el empleo de la red de cerco queda en ma-
nos del Congreso estadunidense y no de un organismo cientfico inde-
pendiente; que lejos de hacer obligatoria la presencia de observadores
en barcos que pesquen en otros mares del mundo adems del Pacfico
oriental tropical, en la nueva LPMM se considera una simple recomenda-
cin, por lo que la ley sigue siendo discriminatoria en cuanto a la pro-
teccin de los mamferos marinos; que la sancin prevista en casos de
incumplimiento, o sea, el embargo de 40% del valor de las exportacio-
nes de productos marinos de un pas, afecta a todos los productos pes-
queros exportables, sin considerar s p i ~ y.por ltimo, qne.oo reco-
noce lo establecido en el programa multilateral de LaJolla.
537
La Comisin de Pesca del Congreso mexicano, en cambio, s pro-
test abiertamente y todas las fracciones parlamentarias estuvieron dis-
puestas a firmar un comunicado dirigido al Ejecutivo, que expresaba su
repudio a lo que calificaba de intento por aplicar extraterritorialmente
una ley en abierta violacin de la soberana mexicana y del derecho in-
ternacional. En el comunicado se insisti en que el delfin no est en pe-
ligro de extincin y se advirti que aceptar la moratoria implicara la
desaparicin de la flota atunera mexicana, lo que dejara sin empleo a
30 000 personas, producira desabasto de ese producto en el pas y se
dejaran de recibir entre 80 millones y 100 millones de dlares de ex-
portaciones. Se aada que Mxico podra ser inundado con 225 millo-
nes de latas de atn de procedencia extranjera, y tambin se hablaba de
que la ley pretenda debilitar los esfuerzos multilaterales que haban da-
do paso al Acuerdo de LaJolla. Por ltimo, la Comisin de Pesca pidi
en su comunicado que se rechazara la moratoria, sealando que el he-
cho de aceptarla sera admitir la extraterritorialidad violatoria de la so-
berana nacional, del derecho internacional y del comercio. I24
Algunos congresistas, de manera individual, tambin mostraron
su inconformidad. Segn ngeles Moreno, ex secretaria de Pesca, el
levantamiento del embargo condicionado a la moratoria no beneficia
a los pescadores mexicanos, porque la nueva tecnologa que exige
ocasionar que la pesca deje de ser rentable. Asimismo, el conocido
ex dirigente panista, Jos ngel Conchello, reclam la ausencia de
una protesta inmediata similar a la que haba provocado la Ley Torri-
celli. Unos cuantos editorialistas tambin apoyaron la idea de que la
aceptacin de la moratoria implicaba admitir la pretensin de extra-
territorialidad, acabar con la flota mexicana y abrir las puertas a los
atuneros de otros pases del jugoso mercado del atn en lata, que
ocupa el cuarto lugar en el mundo (despus de Estados Unidos. ja-
pn e Italia).125
Como era de esperarse, los atuneros mexicanos fueron los ms ex-
plcitos en su protesta. Subrayaron los costos que hasta entonces haba
producido el embargo. Las exportaciones se haban reducido notable-
mente, ya que los pases europeos, aunque protestaron por el embargo
secundario, redujeron paulatinamente sus compras. Varias empresas
empacadoras, entre ellas algunas relacionadas con compaas estadu-
nidenses, optaron por ese camino, por temor a perder el mercado de
Ili La]ornaday El Universal, 10 de octubre de 1992, pp. I y17, respectivamente.
125 E1Financiero, 27 de octubre de 1992.
538
aquel pas. Aunque el consumo interno de Mxico ha seguido crecien-
do, ste no puede absorber toda la produccin. 126
Con todo, los atuneros no parecan dispuestos a ceder sin luchar.
Aunque no desdeaban los grandes riesgos para la flota, ponan nfa-
sis en su eficiencia y sealaban estar a punto de iniciar un programa de
pesca experimental de atn "sin dao a los delfines", en el Pacfico
oriental tropical, con apoyo de Sepesca. La flota, afirmaron, tiene una
produccin promedio de 4 000 toneladas mtricas por barco y el nivel
de captura es de 150000 a 160000 toneladas anuales. Tambin insis-
tieron en que poseen la tecnologa ms moderna para pescar con red
de cerco, que incluye operaciones de retroceso y lanchas rescatadoras de
delfines, y ha llevado a la obtencin de los ndices ms bajos de morta-
lidad de esa especie. Hubo quien subrayara que en la XIII Reunin de
Autoridades Pesqueras Mxico-Estados Unidos, William W. Fox, admi-
nistrador asistente para Pesqueras del Servicio Nacional Ocenico y
Atmosfrico de Estados Unidos, haba hecho un amplio reconocimien-
to y elogio a los programas mexicanos de conservacin de ese cetceo
y de la tortuga.P? Otros tambin sealaban que las flotas estaduniden-
se y francesa matan un mayor nmero de delfines en el ndico, sin que
se ejerza sobre ellas represalia alguna.P'
El 29 de octubre de 1992, casi en vsperas de las elecciones presi-
denciales en su pas, Bush firm la nueva ley de conservacin de delfi-
nes. Al hacerlo, el presidente resalt una clusula que prev que "los
trminos de los acuerdos internacionales [con los pases embargados]
para la proteccin de los cetceos tienen carcter de consejo [y] no se-
rn interpretados como una interferencia con la responsabilidad cons-
titucional del presidente al conducir asuntos exteriores". Se piensa
que Bush intentaba de esa manera suavizar el impacto o la reaccin de
los afectados. 129 Dos das despus, en vsperas del informe del presi-
dente mexicano, lo que prcticamente garantizaba poca publicidad a
la noticia, la Secretara de Relaciones Exteriores expidi un comunica-
do en el que se expresaba la posicin de Mxico. En ste se subray el
alto costo para la industria atunera, incluyendo la posibilidad de prdi-
da de empleos, y se reiter el compromiso mexicano con la proteccin
126 Tanto la industria extractiva como la procesadora se han enfrentado a otros
problemas, entre ellos: costos de produccin ms altos, precios congelados, etctera.
127 LaJornada, 26 de septiembre de 1992.
128 ldem.
129 El Financiero, 30 de octubre de 1992.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN LAAGENIYABILATERAL
539
del delfin dentro del marco de convenios multilaterales, como el de La
Jolla.
130
En esos mismos das se celebr en LaJolla el primer panel de revi-
sin.P! En esta reunin Mxico registr 50 barcos para la pesca de
1993, mientras que Venezuela hizo lo mismo con 27. Vanuatu y Colom-
bia con lOcada uno, y Panam con tres. Pero las posibilidades de la flo-
ta mexicana no son estimulantes. Mxico puede optar por no aceptar la
moratoria y no exportar, lo que implica, a corto plazo, disminuir la pro-
duccin, mientras el mercado interno pueda absorber el excedente.
Adems de este costo inmediato, corre el riesgo de enfrentar en el futu-
ro la aplicacin de otras reglamentaciones estadunidenses que incluyen
sanciones similares a las contenidas en la presente ley de proteccin al
delfin. Una segunda opcin es aceptar la moratoria y trasladarse, aun-
que sea parcialmente, al Pacfico occidental y sur y, en menor nmero,
al Atlntico. Pero los riesgos son grandes, no slo en trminos de em-
pleo (ya que no todos los trabajadores aceptarn migrar), sino en posi-
bles represalias por probable incumplimiento. Otra opcin es la pesca
sobre brisa, pero sta slo puede hacerse en el Ecuador, no es muy co-
mercial, ya que se pesca atn pequeo, y lleva posiblemente a una fuer-
te depredacin del tnido. Una opcin ms es dedicarse a la pesca de
otro tipo de atn, barrilete y patudo, que no es abundante.
Los COMPROMISOS
Garantizar que la cuestin ambiental no se convirtiera en un escollo insal-
vable para ellLCANfue una de las preocupaciones del gobierno mexica-
no en 1992. Altos funcionarios mexicanos, incluyendo al presidente Sali-
nas, reiteraron que Mxico necesita crecer, pero no a cualquier precio. Se
rechaz la irresponsabilidad ecolgica y la inconveniencia de repetir los
errores del pasado. Una y otra vez se enfatiz en las fuertes inversiones
que el gobierno mexicano estaba realizando en proteccin ecolgica. 132
1!lOComunicado de prensa de la SRE, Direccin General de Informacin, 31 de oc-
tubre de 1992.
151 En la que la presidenta fue Tracy Romine,representante de la organizacin
Greenpeace.
152 Al recibir el premio de la Dirigencia Mundial de la Conservacin del Medio
Ambiente, Salinas enfatiz en el hecho de que, slo para lograr aire limpio en la ciudad
de Mxico, el patA actualmente invierte ms de 4 000 J(lillones de dlares, y 300 000 mi-
llones de pesos en un programa para la frontera. LaJomada, 9 de octubre de 1992.
540
POTICAS PBl1CAS YRELACIONES INTERNACIONALES
La poltica ambiental mexicana tena ya dos ejes ms o menos bien
definidos: regulacin (command and control) y actuacin del mercado.
Conforme con el primero, continu tanto la modificacin de las institu-
ciones
133
como la ampliacin y precisin de la normatividad para ajustar-
la a niveles internacionales, y se intensificaron los esfuerzos para lograr su
acatamiento. El nmero de acuerdos voluntarios con las empresas se ele-
v, pero tambin las sanciones por incumplimiento, incluyendo un fuer-
te aumento de cierres temporales o definitivos de fbricas -sobre todo en
la ciudad de Mxico y en la frontera-, que violaban constantemente las
normas. Asimismo, se increment el nmero de evaluaciones de impacto
ambiental exigidas a las nuevas empresas.P'
Al mismo tiempo, comenzaron a transferirse tareas de control am-
biental al sector privado, nacional y extranjero, como es la elaboracin
de algunas normas ecolgicas y auditoras ambientales.I" Se espera
que este sector ample tambin su participacin en la construccin y
elaboracin de obras de infraestructuras ambiental y de apoyo, inclu-
yendo el establecimiento de plantas de tratamiento de aguas y dese-
chos, lo mismo que de carreteras, a fin de complementar la inversin
pblica en estos rubros.P" Se confa tambin en que la presin del
mercado (tanto estadunidense como mexicano) promover un cum-
plimiento ms riguroso de las regulaciones ambientales por parte de
las empresas.
Pero desvanecer totalmente las dudas y los temores de las organi-
zaciones ambientalistas sigui siendo una tarea difcil. An mostraban
poca o ninguna confianza en la capacidad de Mxico para aplicar con
rigor sus leyes ecolgicas, que algunos ya vean como aceptables. Los
ms escpticos an pensaban que el celo ambiental del gobierno me-
xicano poda desvanecerse con la firma del TLCAN, a menos que en s-
te se incluyeran compromisos especficos que impidieran un retroce-
m Desapareci la Subsecretara de Ecologa y se crearon el Instituto y la Procura-
dura de Protecccin del Medio Ambiente.
U4 En 1988 se realizaron 22 evaluaciones; en 1989, 180; en 1990,528, Yen 1991,
769. En los primeros seis meses de 1992 se llevaron a cabo 350, yse estima que llegarn '
a 900 a fines del ao. Las autoridades confian en que el prximo ao se realizarn 4 500.
Declaraciones de Sergio Reyes Lujn, El Universal, 26 de septiembre de 1992.
155 Por ejemplo, hacia fmes de ao se anunci que algunos consultores mexicanos
apoyados por firmas extranjeras llevaran a cabo auditoras ambientales en 17 plantas
de Pemex, en Coatzaeoalcos yMinatidn. ElFinandero, 28 de octubre de 1992.
156Por su parte, el gobierno no slo destin mayores recursos fiscales a la Sedue, si-
no que procur obtener crditos internacionales del Banco Mundial y del BID para fi-
nanciar su labor.
lACUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lAACNDA BIlATERAL
541
so. Yas como no les convenca la disposicin mexicana, tampoco con-
fiaban en el gobierno de Bush, ya que consideraban que ste no haba
cumplido las promesas de proteccin ecolgica que hizo durante su
campaa electoral.
Por lo tanto, organizaciones ambientalistas, sus representantes en los
comits de asesores de la USTR y miembros del Congreso estadunidense
no cesaron en sus demandas.P? En octubre del ao anterior, Gephardt
haba manifestado en carta a Carla Hills que, en caso de que se optara
por un acuerdo paralelo, el mismo tendra que tener fuerza de ley y ser
sometido a' la revisin del Congreso antes de que ste discutiera la apro-
bacin del TLCAN.I
38
Poco despus, a principios de noviembre de 1991, el
congresista Ron Wyden (D-Or) envi una carta al presidente Bush -ava-
lada por 74 colegas, muchos de los cuales apoyaron la autorizacin de la
"varpida"-,139en la que solicitaba la inclusin de un programa ambien-
tal en el propio acuerdo.lw Casi al mismo tiempo, 32 diputados enviaron
otra carta al presidente en la que pedan que el presupuesto federal de
1993 considerara las necesidades de infraestructura para el medio am-
biente en el rea fronteriza. Demandas de estos dos tipos se presentaron
una y otra vez durante el primer semestre de 1992.
Las organizaciones ecologistas de ambos pases recibieron con po-
co entusiasmo tanto el proyecto del Plan Ambiental Fronterizo, que se
present en el otoo de 1991, como el anuncio del gobierno mexica-
no, y luego del estadunidense, de su disposicin a canalizar de inme-
diato fuertes sumas para la construccin de infraestructura en la fron-
tera.!" Al plan fronterizo definitivo, publicado en 1992, el cual segua
m Vase, por ejemplo, la carta de Hair, de la NWF, a Carla Hills, del 31 de octubre
de 1991, en la que expresa su preocupacin de que a partir de la reunin ministerial,
celebrada poco antes en Zacatecas, y de la evaluacin del impacto ambiental, publicada
por la UTSR, pudiera derivarse que no se recogieran adecuadamente sus demandas, y
que el tema pareca estar siendo "congelado" en las negociaciones.
l!lB Carta de Gephardt a Carla Hills, 23 de octubre de 1991.
lll9 Esta carta fue firmada, entre otros, por casi medio centenar de demcratas que
votaron en favor de la "va rpida".
140 Wyden expres6.enftieamente que para que el programa de medio ambiente se
considerara adecuado, ste "tendra que forzar una reforma ambiental, de la misma
forma en que el TLCAN forzar una reforma econmica". Carta de Wyden a Bush, 1 de
noviembre de 1991.
141 El gobierno mexicano anunci que destinara 460 millones de dlares en los si
guientes tresalios. Elestadunidense se comprometi a invertir poco ms de 200 millo-
nesen los primer05dos aos, yluego aument esatifra aS84 millones de dlares, mono
to que fue considerado todava insuficiente.
542
POLTICAS PBUCAS YRElACIONES INTERNACIONALES
las pautas de cooperacin bilateral del decenio previo, se le reconocie-
ron algunas mejoras, pero todava fue objeto de severas crticas.w Fal-
ta de especificidad de algunas metas, insuficientes mecanismos para su
cumplimiento y calendarios poco precisos, fueron algunas de ellas. Es-
pecial objecin suscit que, segn sus detractores, no consideraba ade-
cuadamente el problema del financiamiento ni precisaba la responsa-
bilidad de cada nivel del gobierno.l"
Los representantes de los tres gobiernos procuraron, entonces, de-
terminar el mnimo de disposiciones ambientales que se habran de
incluir en el TLCAN a fin de satisfacer a las organizaciones ambientalis-
tas moderadas de Estados Unidos. A partir de lo que se sabe sobre es-
tas negociaciones, llevadas a cabo con gran discrecin, podemos infe-
rir que Canad estuvo, en general, ms cerca de Mxico en cuanto al
rechazo a la aplicacin extraterritorial de leyes ambientales.
Era de esperar que el mnimo que se incluira en el TLCAN iba a de-
pender del momento en que se concluyera su negociacin. sta, como
bien se sabe, finaliz en momentos complicados para Bush, en su bs-
queda de la reeleccin. No parece extrao, por lo tanto, que su texto
incorpore una parte considerable de las demandas de las organizacio-
nes ecologistas moderadas. Una rpida comparacin con el Acuerdo
de Libre Comercio de Canad y Estados Unidos (ALe) hace patente di-
ferencias sustantivas; los compromisos en materia ambiental son mayo-
res y mucho ms precisos en aqul.w
Por principio de cuentas, los miembros del TLCAN se comprometen
a impulsar el desarrollo sostenible y aplicar y administrar el tratado de
manera compatible con la proteccin del medio ambiente. Entre las
obligaciones especficas, se establece que los convenios internaciona-
les ratificados por las partes sobre especies en vas de extincin, sustan-
cias que daan la capa de ozono y desechos peligrosos, prevalecern
142 Dicho plan dispone mayor cooperacin en el control de descargas industriales y
municipales en aguas superficiales, monitoreo y seguimiento de los movimientos de
desperdicios txicos, prevencin de la contaminacin del aire en niveles superiores a
las normas y elaboracin de planes de respuesta para casos de contingencia y emergen-
cia, en relacin con el movimiento de desechos txicos. Da prioridad a las mayores reas
urbanas y prev inspecciones conjuntas en las empresas de ambos lados de la frontera
para garantizar el acatamiento de las regulaciones ambientales.
145 De hecho, a fines de 1992 l Congreso estadunidense no haba autorizado los
fondos para poner en marcha el plan.
144Vase "The Canada-US Free Trade Agreement.Final Text and Analysis", comen-
tario preparado porJohn D. Richard, RichardC. Dearden yDon Mills, Ontario, CCH Ca-
nadian Limited, 1989.
543
sobre las disposiciones del TLCAN y que, en el futuro, algunos otros
convenios multilaterales similares podran tener la mismajerarqua.
Tanto en el captulo general sobre normas como en el de agricultu-
ra se especfica que cada una de las partes tiene el derecho de mantener
el nivel de proteccin que considere adecuado para proteger la vida y sa-
lud humana, animal y vegetal, as como el medio ambiente y a los consu-
midores, e incluso podr elevar dicho nivel en el futuro. Las normas de
proteccin podrn ser no slo ms rigurosas que las regulaciones inter-
nacionales sino guas o recomendaciones de este tipo. En caso de eleva-
cin de los niveles o normas, la parte involucrada deber avisar por es-
crito a las otras partes con dos meses de anticipacin y tomar en cuenta
sus comentarios, excepto cuando se trate de una emergencia.
En la evaluacin de riesgos y fijacin del nivel apropiado de pro-
teccin, las partes pueden tomar en cuenta tanto las caractersticas de
los productos como los procesos y mtodos de produccin relevantes.
Los miembros se comprometen a facilitar el acceso y actuacin de los
representantes de la parte importadora en su territorio, a fin de ins-
peccionar y constatar procesos y equivalencias de normas y medidas.
En el caso de productos agrcolas, se habla de una posible aplicacin
gradual de esos estndares, a criterio del importador, aunque al pare-
cer no se especifica lo mismo en otros rubros.
Adems de recoger las demandas de los ecologistas arriba seala-
das, los miembros del TLCAN se comprometen a no reducir sus normas
de salud, seguridad o proteccin del medio ambiente, en forma tem-
poral o definitiva, con el propsito de atraer inversiones.
En casos de controversias comerciales en relacin con las normas
sobre el medio ambiente, seguridad, salud o conservacin de un pas
determinado, o si surge por la aplicacin de convenios ambientales mul-
tilaterales especficos, el pas demandado podr elegir que la controver-
sia se someta a un tribunal establecido conforme con el TLC'AN, en lugar
de recurrir a los que se enmarcan en otros convenios comerciales. Esta
propuesta hecha por la delegacin estadunidense es otra concesin im-
portante a las organizaciones ecologistas, preocupadas por el funciona-
miento del GATT.
145
El pas demandante tendr la carga de probar que
una medida en materia ambiental o de salud adoptada por un pas
miembro del TLCAN es incompatible con el mismo.
145 Recoga la queja de las organizaciones ambientalistas que no vean ventaja algu-
na en que las cuestiones ambientales se pudieran solucionar mediante el mecanismo
de resolucin de controversias del 'fLCAN, si el pas demandante poda decidir el foro y
acudir al GAn.
544
poLTICAS PBLICAS YRELACIONES INTERNACIONALES
Por ltimo, el tratado recoge peticiones relacionadas de alguna
manera con la proteccin ecolgica, o que fueron presentadas como
tales, pero que tienen tambin fuerte motivacin comercial. Se autori-
za la venta de gas natural estadunidense en la zona fronteriza, aunque
al parecer Pemex deber hacerse cargo de su distribucin, de acuerdo
con las leyes mexicanas. s permite a empresas estadunidenses y cana-
dienses establecidas en Mxico la generacin o cogeneracin de ener-
ga elctrica para autoconsumo y la venta eventual de excedentes por
medio de la Comisin Federal de Electricidad.
Varias organizaciones ambientalistas reconocieron que el TLCAN
recoga muchas de sus demandas, aunque advirtieron que para deter-
minar su verdadero alcance era necesario esperar la legislacin desti-
nada a realizar el tratado en caso de aprobarse ste. Ninguna se mos-
tr plenamente satisfecha. Incluso las moderadas siguieron insistiendo
en algunas de sus exigencias que no haban sido atendidas.
Estas organizaciones mantienen su demanda de que se asignen
mayores fondos para la proteccin del medio ambiente, en especial en
la zona fronteriza, y relacionan este asunto con la adopcin del "im-
puesto verde" (a las importaciones), que no se incluy en el TLCAN por
considerarse discriminatorio e ir en contra del mismo, que busca la eli-
minacin de aranceles.w'
Contribuy a mantener vivas las demandas de algunos grupos, yen
general de los habitantes de la frontera, la informacin de nuevos ca-
sos de manejo inadecuado de desechos peligrosos. Uno de estos casos
permite suponer la intensificacin del movimiento de ese tipo de dese-
chos de Estados Unidos a Mxico.l-? Otro asunto que provoc gran
enojo y movilizacin en ambos lados de la frontera fue la posible insta-
lacin de depsitos de desechos txicos y, en otros casos, nucleares, en
los estados del sur de Estados Unidos, y en especial en algunas pobla-
ciones de Texas y California, muy cercanas a la lnea fronteriza. Las or-
ganizaciones ecologistas de los dos pases se han movilizado, advirtien-
do sobre la posible contaminacin de mantos acuferos.P"
146 Esta insistencia se hizo patente en las audiencias sobre el TLCANque varios co-
mits del Congreso llevaron a cabo el mes de septiembre de 1992.
147 Uno de los casos fue el descubrimiento en Mexicali de 7000 metros cbicos de
lodo contaminante, que una empresa afirm haber importado legalmente. E1Financit!r
ro, 28 de octubre de 1992. .
148 Los habitantes de las dos Califomias han subrayado el riesgo que representa es-
te tipo de depsitos cercanos a fuentes de abastecimiento de agua en una zonasismica.
El Univmal, 9 de diciembre de 1992, seccin Estados.
LA CUESTIN DEL MEDIO AMBIENTE EN lAAGENDA BILATERAL
545
Muy pocas semanas despus de la conclusin del TLCAN, se anun-
ci el establecimiento de una comisin trinacional para la proteccin
del medio ambiente, que era precisamente una de las peticiones no in-
cluidas.w Ahora el esfuerzo de los ecologistas se centra en lograr que
sean amplias las atribuciones de la comisin en materia de estableci-
miento de niveles de proteccin y vigilancia de su cumplimiento.
Por su parte, Bentsen y Rostenkowsky, lderes de los Comits de Fi-
nanzas del Senado y de Medios y Arbitrios de la Cmara de Represen-
tantes, el 22 de septiembre de 1992 solicitaron a la Comisin Internacio-
nal de Comercio, agencia federal independiente, una nueva serie de
audiencias encaminadas a estimar los impactos del TLCAN, tanto a corto
como a largo plazo, que se llevarn a cabo la tercera semana de noviem-
bre. Sus resultados servirn para normar la posicin del Congreso.P"
Poco despus, el 3 de octubre, 94 legisladores demcratas solicita-
ron a William Clinton, candidato demcrata a la Presidencia, definir
su posicin en favor de la renegociacin de algunos aspectos laborales
y ambientales del tratado. Un da despus de recibir el documento,
Clinton expres su respaldo al mismo, en Raleigh, pero dio a entender
que habr que complementarlo en lo relativo a estos dos asuntos.
En un primer momento, pareca que sus exigencias adicionales se
reduciran a solicitar a Mxico una inversin ms alta en materia am-
biental, sobre todo en la frontera, y mayor rigor en la vigilancia del
cumplimiento de la legislacin actual. Corrobor la misma impresin
el hecho de que, casi en vsperas de las elecciones, elJournal of Commer-
ce manifestaba que, en caso de ganar el candidato demcrata, su polti-
ca comercial sera igual a la de Bush, incluyendo lo relacionado con el
medio ambiente.P' Yapenas un da despus del triunfo de Clinton, el mi-
nistro de Comercio de Canad, Michael Wilson, insisti, al igual que
lo haba hecho el gobierno mexicano, en que ello no afectara el con-
tenido del TLCAN. Dio a entender que, segn asesores del presidente
electo que se le acercaron, ste se inclinaba ms a hacer ajustes inter-
nos a la poltica estadunidense en materia ecolgica, laboral y social,
149 Incluso, se sabe informalmente de discretas negociaciones entre los dos gobier-
nos para un acuerdo paralelo, suspendidas a raz de la derrota electoral de Bush.
150 La rrc tambin proporcionar asistencia tcnica para elaborar la legislacin de
realizacin del TLCAN, as como una evaluacin de las leyes estadunidenses que deben
ser modificadas para poner en prctica el tratado.
, 151 "SOn msparecidos de lo que quieren admitir [.,.] En temas como el ambiente
y la'capacitacin laboral [...] losdos candidatos difieren en grado, no as en principio",
}O'Umal o/ Com11ltrce, 27 de octubre de 1992.
546
que habran de constituir un complemento del tratado comercial.
Funcionarios menores ligados a Wilson declararon que esos ajustes se
podran hacer a manera de legislaciones internas, que obliguen a em-
presas estadunidenses a seguir ciertas normas en cualquier lugar don-
de operen.P" De ser sta la intencin, se recogera la propuesta que,
en ese mismo sentido, hicieron desde un principio algunas organiza-
ciones ecologistas y que fue rechazada, la cual posiblemente el gobier-
no mexicano considere indeseable.
Por aadidura, tanto ciertas declaraciones posteriores de Clinton,
ms ambiguas, como la Ilegadaa la Vicepresidencia de Albert Gore,
comprometido fuertemente con la proteccin ecolgica (como se
constat en su discurso del da de la eleccin), indican que las deman-
das estadunidenses posiblemente aumentarn.
Al cerrarse el ao todo indicaba que la nueva administracin de-
mcrata y el gobierno mexicano estaban de acuerdo en la negociacin
de un acuerdo ambiental paralelo para ser presentado en el Congreso
al mismo tiempo que el TLGAN.
153
Por ello, puede afirmarse que, a me-
nos que resurja la coalicin de la primavera de 1991, que se mantenga
perfectamente cohesionada y que acte con mayor intensidad, no es
probable que la cuestin ambiental se convierta en barrera infranquea-
ble para la aprobacin del TLGAN.
lS2 Lajomada, 4 de noviembre de 1992.
lSS El senador Baucus insisti una yotra vezen que esta presentacin co,;yunta ser
indispensable para la aprobacin del acuerdo comercial. El ~ 4 de diciembre
de 1992.
MXICO, 1988-1994:
RESTRUCTURACIN ECONMICA,
CRISIS YEVOLUCIN FUTURA DEL LIBRE
COMERCIO EN AMRICA DEL NORTE*
GUSTAVO VEGA CNOVAS**
INTRODUCCIN
En los ltimos seis aos, a fin de resolver una de las ms severas cri-
sis que haya experimentado la economa mexicana desde la dcada
de los aos treinta, el pas puso en marcha un impresionante progra-
ma de reformas macro y microeconmicas, entre las que se cuentan
el saneamiento de las finanzas pblicas, la liberacin del comercio y
de la inversin, la privatizacin de empresas pblicas y la desregula-
cin de la economa..
Dichas reformas transformaron la economa de Mxico, que sali de
una etapa de proteccionismo, con una fuerte intervencin del Estado,
para iniciar otra con amplia apertura al exterior bajo la iniciativa del sec-
tor privado.
Hasta 1994, los logros parecan impresionantes: la inflacin des-
cendi en 1994 a menos de 10%, cuando en el periodo 1981-1988 la
tasa media era de 86%, y el dficit presupuestario del Estado, que a
principios de los aos ochenta significaba 15% del PIB, en 1994 no su-
peraba el 2%. La reestructuracin de la deuda haba fortalecido la
confianza en la economa del pas y hasta 1993 las entradas de capital
registraban cifras sin precedentes.
Asimismo, Mxico se convirti en una de las economas ms abier-
tas del mundo en desarrollo yen ese su nuevo papel incursion de ma-
*Este trabajo se public originalmente en Foro l'RterruJt:ioMl, vol. g4, nm. 4 (138),
1Sl91, pp. '729-753.
\>** (;enp'O de Estudi!?s Iptema<:ionalesde El CQlegio de
Mxico. " .
548
POUTICAS PBLICAS YRELACIONES INTERNACIONALES
nera importante en el comercio internacional, pues lleg a ocupar el
vigsimo lugar entre las economas exportadoras y el decimonoveno
entre las importadoras, lo que lo convirti en el principal exportador e
importador de Amrica Latina. En otras palabras, el comercio exterior
se volvi un factor vital para la economa mexicana, como fuente de
materias primas, insumos industriales y equipo, y como factor de creci-
miento de la renta y el bienestar nacional.
La estructura de nuestro comercio exterior tambin se modific
sustancialmente durante los ltimos aos. En 1985 el sector primario
y el extractivo contribuan con 62.4% de la exportacin total, con
predominio de la exportacin de petrleo crudo. A partir de 1986,
este indicador inicia un proceso de disminucin, para llegar en 1993
a un porcentaje de 19.6%, en el que el petrleo particip tan slo
con 14.2 por ciento.
Por otra parte, todas las ramas productivas de la exportacin de
manufacturas lograron un crecimiento positivo, entre 1986 y 1993, su-
perior al crecimiento del PIB de la industria nacional, lo que indica que
la exportacin fue el principal motor de crecimiento de la produc-
cin. Adems, la evolucin de la exportacin de manufacturas mostr
una clara diversificacin hacia productos ms complejos en su proceso
de diseo, elaboracin y comercializacin.
En otras palabras, dejamos de ser una economa exportadora de
bienes primarios y extractivos y nos convertimos en una economa
que abastece productos manufacturados de creciente complejidad y
sofisticacin, a la vez que diversificamos nuestras fuentes principales
de divisas.
Pero, pese a todos estos avances, Mxico continu enfrentando im-
portantes problemas econmicos. Si bien en 1994 la inflacin disminu-
y a menos de 10%, sta an resultaba superior a la que registraban
nuestros principales socios comerciales y haca temer al gobierno que,
a menos que se redujera, podra debilitar la competitividad internacio-
nal del pas, por lo que se persisti en reducirla al nivel de la de nues-
tros principales socios.
La balanza de cuenta corriente empez a registrar dficit impor-
tantes desde 1989, hasta alcanzar la cifra de 28500 millones de dlares
en 1994 y las estimaciones informadas indicaban que el desequilibrio
seguira acentundose.
Desde 1992 un buen nmero de voces empezaron a sealar los
riesgos que implicaba el creciente dficit de la cuenta corriente y a in-
sistir. en ql1e una poltica segura para las. dificultadesdelaba-
lanza de pagos era el manejo del tipo de. cambio, peT
MXICO, 1988-1994: RESTRUcrURACIN ECONMICA
549
OpUSO a ello con tres argumentos principales. Primero, que una deva-
luacin conllevaba el riesgo de reiniciar el proceso inflacionario; se-
gundo, que el dficit estaba siendo compensado por un constante flu-
jo de capitales, y tercero, que las importaciones recientes consistan en
bienes de produccin, las cuales, en un futuro no muy lejano, contri-
buiran a una expansin de las exportaciones y, a mediano plazo, a un
equilibrio de la balanza comercial.
Sin embargo, la crisis econmica desatada por la devaluacin brus-
ca a que se vio forzado el nuevo gobierno mostr lo errneo de tales
evaluaciones, y nos impuso una vez ms la necesidad de buscar frmu-
las para sortear las dificultades econmicas y polticas que enfrentare-
mos en los prximos meses -y tal vez aos- y que sin duda se expresa-
rn, por lo menos en el corto plazo, en una alta inflacin, elevadas
tasas de inters, falta de confianza y falta de financiamiento en trmi-
nos competitivos para las empresas mexicanas, entre otras.
Algunos de estos problemas, sin lugar a dudas tendern a resolver-
se con la aprobacin del paquete de ms de 50000 millones de dlares
de crditos a nuestro pas que diversos organismos aprobaron a instan-
cias del gobierno estadunidense, a fines del mes de enero.
Sin embargo, los problemas anteriores palidecen ante el hecho de
que el pas necesitar recuperar la senda del crecimiento econmico
sostenido. En 1988, el PIB real fue solamente 1.1% mayor que el de 1982,
lo que signific que el PIB per cpita decreci 11% en ese periodo. En
1993, el PIB real fue solamente 15.5% superior al de 1988, lo que se tra-
dujo en un incremento del PIB per cpita de 5.5% nicamente.
Mxico necesita recuperar con la mayor brevedad una tasa de cre-
cimiento de 6% y generar suficientes empleos (cercanos a un milln al
ao) para una fuerza laboral creciente y para ello deber promover un
crecimiento de la inversin productiva privada, nacional y extranjera, y
de las exportaciones no petroleras, a niveles considerablemente supe-
riores a los alcanzados hasta ahora.
Por ejemplo, para que el pas pueda alcanzar tasas de 6% del PIB, la
inversin privada deber crecer a una tasa de 14.7 puntos porcentuales
por arriba de la tasa de inversin que se observ en Mxico en el pe-
riodo de 1976 a 1982, mientras que la tasa de crecimiento de las ex-
portaciones no petroleras deber ser 33.2 puntos porcentuales supe-
rior a la tasa registrada durante el periodo 1989-1992.
Es iadudableque un esfuerzo de esta magnitud-supone laidenti-
ficacin de las eondicones de competitividad en que se desenvuel-
ven hoylaspljncipales actividades de la economa del pas y de la im-
plantacin de pol.tcas que hagan ms competitiva la produccin
550
interna para alcanzar los requerimientos de exportacin. Asimismo,
ser importante que nuestro pas incremente su participacin en los
mercados de aquellos pases o regiones con los que le resulte ms til
alcanzar una complementacin productiva.
Este trabajo parte de la premisa de que la recuperacin de la sen-
da del crecimiento econmico de Mxico en los prximos aos reque-
rir de una participacin mayor de nuestro pas en negociaciones co-
merciales internacionales, con el fin de promover un crecimiento de
las exportaciones no petroleras y la inversin privada nacional y ex-
tranjera, a niveles considerablemente superiores a los alcanzados hasta
ahora. Aqu se proponen posibles frmulas para que nuestro pas al-
cance estos objetivos, mediante 'una negociacin ms amplia y profun-
da ante Estados Unidos, pas con el que Mxico realiza cerca de 70% de
su comercio total.
El gobierno mexicano y algunos analistas afirman que uno de los
grandes logros del gobierno del presidente Salinas fue el Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y que con dicho instru-
mento Mxico, en un futuro cercano, ampliar su acceso a los merca-
dos de Estados Unidos y Canad y ver crecer aceleradamente las en-
tradas de capital de inversin. Se sostiene que el desempeo de las
exportaciones y aceleramiento de las entradas de capital durante el
ao de 1994 son el inicio de una tendencia que seguir mostrndose
permanentemente en los aos futuros, especialmente ahora que con-
taremos con un tipo de cambio competitivo.
Sin embargo, en este trabajo nos proponemos mostrar que el opti-
mismo tal vez resulte prematuro y que el TLCAN presenta importantes
debilidades que pueden hacer fracasar nuestros propsitos de tener
una participacin ms amplia en el mercado estadunidense y de reci-
bir un flujo mayor de capital de inversin. Tambin sugerimos frmu-
las que permitiran superar dichas debilidades y fortalecer el TLCAN pa-
ra alcanzar dichos objetivos.
En la primera parte de este artculo hacemos una revisin de la im-
portancia que ha adquirido para Mxico el comercio con Estados Uni-
dos y los motivos que impulsaron al gobierno, empresarios y diversos
sectores sociales a negociar un tratado de libre comercio con este pas.
En la segunda parte se evalan los impactos econmicos que ha tenido
el TLCAN en los primeros seis meses de operatividad y los que se espe-
ran para el futuro. En la tercera y ltima se discuten algunas de las mo-
dificaciones que tendr que sufrir eITLCAN a fin de que podamos in-
crementar nuestras exportaciones y atraer un mayor flujo de capitales
productivos de dicho pas al nuestro.:
MXICO, 1988-1994: RESTRUcrURAC1N ECONMICA
MXICO ANTE ESTADOS UNIDOS EN EL NUEVO ENTORNO REGIONAL
551
Una de las regiones en la que nuestros objetivos -alcanzar mayores ta-
sas de crecimiento de nuestras exportaciones y recibir mayores flujos
de capital del exterior- podran hacerse realidad en el corto plazo es,
sin duda, la de Amrica del Norte.
Estados Unidos, en particular, se ha consolidado en los ltimos
aos como nuestro principal socio comercial, al ser el mercado de des-
tino de las tres cuartas partes de nuestras exportaciones y el mercado
de origen de las dos terceras partes de nuestras importaciones. Asimis-
mo, el flujo bilateral de inversiones, servicios, tecnologa y personas su-
pera con mucho cualquier otra relacin que mantengamos con otro
pas o regin.
En los ltimos aos, el enorme incremento del comercio bilateral
entre los dos pases ha provocado que la importancia de Mxico para
Estados Unidos, como socio comercial, tambin se haya acrecentado.
Del quinto lugar que ocupbamos a principios de los aos setenta, nos
hemos convertido en el segundo principal mercado para sus exporta-
ciones -despus de Canad-, y 7.5% de su comercio global tiene lugar
con nosotros. Mxico, a su vez, suministra a Estados Unidos gran canti-
dad de mano de obra, la cual ha permitido la sobrevivencia de un cre-
ciente nmero de industrias (vestido, manufactura de zapatos, electr-
nica, etctera) que enfrentan una fuerte competencia extranjera. De
hecho, no es exagerado afirmar que existe una mayor integracin en-
tre los mercados laborales de Mxico y Estados Unidos que la que pre-
valece formalmente entre los pases europeos.
Es sin duda el reconocimiento de la vital importancia que el mer-
cado estadunidense ha adquirido para nuestras exportaciones de ma-
nufacturas y el temor a las crecientes tendencias hacia el proteccionis-
mo que se han mostrado en ese pas en aos recientes lo que llev a
Mxico a negociar un tratado de libre comercio con Estados Unidos.
Objetivos delgobierno, empresarios y organizaciones sociales deMxico
respecto del TLCAN
Con el nc:AN, el gobierno y los empresarios mexicanos se propusieron
asegurar e incrementar el acceso de nuestras exportaciones al merca-
do ms dinmico del mundo, promover un clima de negocios ms
abierto y seguro en el cual los exportadores e invel'$ionistas mexicanos
y estadunidenses puedan planear su inversin y produccin con mayJ"
552
confianza y certidumbre, y propiciar un incremento en la eficiencia y
productividad del sector manufacturero mexicano, mediante la espe-
cializacin y el aprovechamiento de las ventajas de las economas de
escala en un grado que no era posible anteriormente.
Por su parte, ciertas organizaciones sociales buscaron, tanto en el
TLCAN como en los acuerdos paralelos, que los tres gobiernos asumie-
ran un compromiso efectivo de proteger el medio ambiente y los dere-
chos de los trabajadores.
Cmo se espera alcanzar estos objetivos? Se busca alcanzar estos
objetivos por medio de la eliminacin de todos los aranceles y la mayo-
ra de las restricciones cuantitativas al comercio de bienes y servicios,
as como con el establecimiento de reglas que eliminen la discrimina-
cin y los impedimentos innecesarios a las actividades de los inversio-
nistas de la regin, al comercio de servicios y al acceso a las compras
gubernamentales regionales. Tambin se negociaron acuerdos parale-
los mediante los cuales cada uno de los tres pases se obliga a cumplir
eficazmente sus leyes ambientales y laborales.
EFECTOS ECONMICOS DEL TLCAN
El TLCAN ha generado un gran nmero de estudios tendientes a evaluar
sus efectos econmicos en trminos de crecimiento del na, el comercio y
el empleo, de las ganancias en cuanto al bienestar yla repercusin en sec-
tores especficos de las tres economas. En trminos generales, la mayora
de estos estudios han concluido que el TLCAN propiciar un mayor co-
mercio e inversin y, al final de cuentas, generar ganancias agregadas
netas para los tres pases, en trminos de empleo y bienestar, tanto en el
corto como en el largo plazo. Asimismo, diversos estudios han identifica-
do los sectores con mayor potencial para aprovechar las oportunidades
que ofrece el TLCAN o que se vern perjudicados por ste. En el primer
caso se encuentran los de textiles y prendas de vestir, calzado, automoto-
res, productos electrnicos, etctera.
De acuerdo con estos estudios, el TLCAN propiciar tres principales
beneficios para la economa mexicana:
1) una mejora en la rentabilidad de las exportaciones mexicanas
como consecuencia de la desgravacin arancelaria acordada, ya que
sta permitir a los productores mexicanos competir con ventaja en
Estados Unidos y Canad, pues al reducirse el arancel el precio de
venta de los productos podr ser disminuido sin mermar el margen
debeneficio;
MXICO, 1988-1994: RESTRUCTURACIN ECONMICA
553
2) una ampliacin de los mercados para los productos mexica-
nos, la cual tendr varios efectos positivos, como son el incremento
en la variedad de productos, un mejor abastecimiento de los merca-
dos, la expansin potencial de la innovacin tecnolgica propiciada
por el incremento en el tamao de los mercados y la especializacin
en la produccin a escala internacional de aquellos bienes en los que
se disponga de mayores ventajas competitivas, y
3) la generacin de alicientes para una mayor acumulacin de ca-
pital, que se derivar del marco normativo claro y predecible para el
desarrollo del comercio y la inversin en Amrica del Norte.
Aunque an es prematuro evaluar el impacto del TLCAN sobre las
tres economas, conviene mencionar que en los primeros seis meses de
operacin del Tratado algunas de las predicciones sobre la creacin de
comercio e inversin propuestas se estn materializando, o cuando me-
nos, es lo que sugieren las cifras preliminares.
En efecto, como resultado de la desgravacin arancelaria, la elimi-
nacin de barreras no arancelarias y la certidumbre del acceso a los
mercados de los pases socios del TLCAN, el comercio de Mxico con
Estados Unidos y Canad ha registrado un importante crecimiento du-
rante los primeros seis meses de operacin del Tratado.
As, en el primer semestre de 1994, el intercambio comercial de
Mxico con Estados Unidos (exportaciones ms importaciones) au-
ment 17.5% en relacin con el mismo periodo de 1993, al pasar de
42932 millones a 50 301 millones de dlares (grfica 1).
Durante el primer semestre de 1994, las exportaciones de Mxico
destinadas al mercado de Estados Unidos registraron un crecimiento
de 20.5% en relacin con el mismo periodo del ao anterior (grfica
2). Como resultado de este gran dinamismo exportador, la participa-
cin de las exportaciones mexicanas en las importaciones de Estados
Unidos ha aumentado y hoy representa 7.5% del total de las compras
estadunidenses del exterior (grfica 3).
En cuanto a productos especficos, el TLCAN ha propiciado la consoli-
dacin dentro del mercado estadunidense de las exportaciones de pro-
ductos en los que Mxico ha demostrado contar con ventajas en su
produccin, como son, por ejemplo, computadoras y sus partes, moto-
res para vehculos, hilos ycables elctricos y automviles. Por otra par-
te, se observa un impulso exportador en numerosos productos en los
que el TLCANest generando nuevas oportunidades, tales como: cebo-
lla, conservas de fruta, goma de mascar y dulces, pan y galletas, cueros
ypieles de bovino, camisetas de punto, suteres yjerseys, velocmetros,
tacmetros y sus partes (cuadro 1). En el campo de los servicios finan-
554 POLTICAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
GRFICA 1
Balanza comercial de Mxico con Estados Unidos, 1989-1994
(millones de dlares)
50.---------- -,
40
30
20
10
O 1989 E-J 1989 E-O 1990 E-J 1990 E-D 1991 E-J 1991 E-D 1992 E-J 1992 E-D 1993 E-J 1993 E-D 1994 E:I
Exportaciones
o Importaciones
Exportaciones 7.91286 13.10041 8.73068 18.41773 9.38888 33.91203 17.92234 37.410981 20.46794
43.00819 24.48406
Importaciones 7.58660 12.94720 8.67686 20.49131 II.45604 38.81428 21.32826 44.21887 28.88088
46.46638 27.08916
E= eneroJ=junio D= diciembre
GRFICA 2
Crecimiento de las exportaciones de Mxico a Estados Unidos
(enero-junio)
25..------------ -'--__---
20-
20.
15
13.8
10
13.5
5
3.4
1994
1992 1998
Tasade crecimientoanual
O+---------+---------+--- +-'
1991
MXICO, 1988-1994: RESTRUCfURACIN ECONMICA
GRFlCA 3
Participacin de las exportaciones mexicanas
en las importaciones totales de Estados Unidos
(porcentaje enero-junio)
555
8.0
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
1990 1991
6.8
1992
6.9
1993
7.5
1994
CUADRO 1
Tasa de crecimiento de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos
Primer semestre de 1994
Productos
Suteres yjerseys
Camisetas de punto
Materiales de plstico para construccin
Mquinas de escribir
Cueros y pieles de bovino'
Computadora
Goma de mascar y dulces
Pan y galletas
Motores para vehculos
Vestidos para mujer
Hilos y cables coaxiales
Cebollas
Automviles
Porcentaje
163.4
163.7
137.5
117.2
117.2
86.3
61.9
52.6
46.1
31.4
29.4
27.4
26.4
556
cieros y las telecomunicaciones, as como la inversin extranjera direc-
ta, tambin se ha incrementado notablemente la actividad en Amrica
del Norte a raz de la entrada en vigor del TLCAN (cuadro 1).
Servicios financieros. Durante los primeros meses de operacin del
TLCAN se ha registrado un gran inters de los intermediarios financieros
extranjeros por aprovechar las oportunidades que ofrece la participacin
en el mercado mexicano. De abril a julio de 1994, las autoridades finan-
cieras recibieron un total de 102 solicitudes para operar todo tipo de ins-
tituciones financieras en Mxico. El establecimiento de estos interme-
diarios financieros en el pas podra representar una inversin cercana a
los 1 500 millones de dlares y la creacin, en los prximos meses, de cer-
ca de cuatro mil empleos, y se traducir, seguramente, en un sistema fi-
nanciero ms competitivo, con ms y mejores servicios, as como en una
importante transferencia de tecnologa. El paquete de solicitudes de ins-
tituciones financieras del exterior incluye 11 para sociedades controla-
doras, 20 para instituciones de banca mltiple, 17 para casas de bolsa, 13
para instituciones de seguros, 17 para sociedades financieras de objeto
limitado, 12 para arrendadoras financieras, cuatro para empresas de fac-
toraje financiero, una para una institucin de fianzas, otra para una casa
de cambio y seis para sociedades de inversin.
Telecomunicaciones. En los servicios de telecomunicaciones tambin
se ha registrado una creciente actividad. Numerosas coinversiones de
empresas extranjeras y mexicanas de telefona, telecomunicaciones y
televisin estn forjando alianzas estratgicas para aprovechar el mer-
cado ampliado de Amrica del Norte.
Inversin. En los primeros siete meses de 1994, la inversin extran-
jera totaliz 8 034900 mil dlares, lo que significa un aumento de
31.6% respecto al mismo periodo del ao anterior. De esta cifra, 3719
millones de dlares se canalizaron a proyectos y flujos de inversin, y
el resto al mercado de valores. En el primero, la inversin procedente
de Estados Unidos contina mostrando dinamismo al aportar, durante
los primeros siete meses de 1994, un total de 2 237 millones de dla-
res, que representa 60.1 %del total captado en ese periodo.
Por sectores econmicos, la inversin externa se destin principal-
mente al de servicios, el cual capt 48.2% del total; el sector de la in-
dustria manufacturera recibi 33.4%; el comercio, 12.2%; el de la
construccin, 4.1%; el de las comunicaciones y transportes, 1.5% y los
dems captaron 0.6% restante.
Sin embargo, tal como se ha expresado en trminos de la balanza
de cuenta corriente global, las importaciones de Estados Unidos a M-
xico han crecido en mayor proporcin que nuestras exportaciones a
557
ese pas. Dicho crecimiento se explica principalmente por las adquisi-
ciones de bienes de capital: las compras de maquinaria y equipo esta-
dunidense se elevaron 22% durante el primer semestre de 1994. Asi-
mismo, la adquisicin de bienes de consumo slo represent 10% del
total importado de Estados Unidos.
De acuerdo con mltiples analistas, es probable que se mantenga
durante un considerable nmero de aos el dficit que actualmente
tenemos con Estados Unidos en la balanza comercial, lo cual plantea
la necesidad de buscar nuevas frmulas para incrementar nuestras ex-
portaciones a dicho mercado. Qu tipo de frmulas y estrategias po-
dran implantar nuestros productores para lograr dicho objetivo? En
qu medida es el TLCAN suficiente para consolidar y mejorar nuestra
participacin en el mercado estadunidense en los prximos aos?
Aqu nos proponemos mostrar que el TLCAN en su forma actual re-
quiere de ciertas modificaciones para asegurar que podamos alcanzar
el objetivo de ampliar yfortalecer nuestra participacin en el mercado
estadunidense.
La futura evolucindel libre comercio en Amrica del Norte
El TLCAN debe considerarse como el primer estadio de una nueva re-
lacin que se est forjando en la regin de Amrica del Norte. Los
tres pases han acordado continuar las consultas y negociaciones en
una amplia variedad de temas de gran importancia. El TLCAN y los
acuerdos paralelos establecen comits ygrupos de trabajo para: 1) es-
tudiar frmulas que permitan alcanzar una mayor liberacin de las
compras gubernamentales federales y de las compras gubernamenta-
les de los estados y provincias de cada uno de los pases; 2) los subsi-
dios; 3) los estndares industriales; 4) las regulaciones ambientales;
5) los trmites aduaneros; 6) el transporte y las inspecciones fronteri-
zas; 7) las reglas de origen en el sector textil y del vestido; 8) las me-
didas sanitarias y fitosanitarias agrcolas; 9) los servicios, incluyendo
el otorgamiento de licencias para profesionales, asesores legales, ase-
sores en ingeniera, telecomunicaciones, servicios financieros y mu-
chos otros ms.
Mecanismos institucionales y de resolucin de disputas. A su vez, el TLCAN
establece una Comisin-del Libre Comercio compuesta por secretarios
de Estado o sus representantes de los tres pases, q u i n ~ s se reunirn
al menos una vez por ao. Lasfuneonesde' la Comisin consisten en
SUpervisar la instrumentacin del TLCAN y su elaboracin futura; pro-
558
veer buenos oficios ymecanismos de consulta para la solucin de dispu-
tas, y coordinar y supervisar los comits y grupos de trabajo estableci-
dos para continuar las discusiones y negociaciones de los temas. pen-
dientes, a la vez que conocer de cualquier otra cuestin que afecte la
operacin del Tratado. La Comisin ser apoyada por un secretariado,
compuesto por tres oficinas establecidas dentro de cada una de las buro-
cracias de los tres pases. En relacin con los asuntos relativos a las medi-
das antidumpingy de subsidios e impuestos compensatorios, se establecen
pneles binacionales integrados por dos representantes de cada pas y
un quinto seleccionado por consenso o al azar, quienes revisarn las
sentencias que se hubieren dictado en estas materias para asegurar
que las autoridades de los pases importadores hayan aplicado justa-
mente sus leyes nacionales.
Los acuerdos paralelos. En los acuerdos paralelos, cada uno de los
tres pases se obliga a cumplir eficazmente sus leyes ambientales, de
seguridad en el trabajo y laborales. Los Acuerdos Norteamericanos so-
bre Cooperacin Ambiental y Laboral establecen procesos de pneles
similares a los que el TLCAN estableci en materia de dumpngy subsi-
dios e impuestos compensatorios, con el objeto de determinar si cual-
quiera de los pases falla sistemticamente en el cumplimiento de sus
leyes ambientales, sobre seguridad en el trabajo o laborales, en cuyo
caso los pneles podrn, en ltima instancia, imponer multas o aran-
celes.
Fortalezas y debilidades del TLCAN. El TLCAN es un documento con una
estructura slida, debido principalmente a su amplia cobertura y consis-
tencia con el GAIT. En trminos generales, las disposiciones y reglas del
TLCAN son extensiones y elaboraciones de las disciplinas del GAIT y no im-
ponen ningn obstculo a nuestra poltica de continua y activa partici-
pacin en negociaciones multilaterales. Las nicas excepciones a lo an-
terior son las reglas de origen tan estrictas que se negociaron en el
TLCAN respecto de textiles y vestido, automviles y algunos otros pro-
ductos. El TLCAN representa un avance sustancial en el proc.eso de con-
formacin de un mercado unificado de bienes, servicios y capital, en la
regin de Amrica del Norte. La eliminacin de los aranceles, la prohi-
bicin de nuevas restricciones a lasimportaciones y de subsidios a la ex-
portacin, y el congelamiento de la mayora de las barreras no arance-
larias, debern producir muchos de los beneficios del libre comercio.
Las garantas de trato nacional y el derecho de establecimiento, junto
con el compromiso de no discriminar en la concesin de licencias y en
los procesos de certificacin o regulacin de los servicios, debern brin-
dar a las empresas de servicios la confianza necesaria para que. realicen
559
inversiones considerables a travs de las tres fronteras. Las disposicio-
nes relativas a la inversin y los servicios financieros ofrecern alos tres
pases muchos de los beneficios de los mercados integrados.
Sin embargo, el TLCAN presenta cuatro importantes deficiencias,
que podran propiciar mltiples conflictos en las relaciones entre los
tres pases y hacerlo naufragar: la primera es la ausencia de un rgimen
comn en materia de dumpingy de subsidios e impuestos compensato-
rios, la segunda es su omisin de una poltica industrial regional, la ter-
cera es la omisin de un sistema de reconocimiento mutuo de las nor-
mas tcnicas, y la cuarta es que el TLCAN se sustenta en un mecanismo
institucional sumamente endeble que debe fortalecerse.
Ausencia de un rgimen comn en materiade dumping y de subsidios e im-
puestos compensatorios. Uno de los objetivos centrales de Mxico (y Cana-
d) durante la negociacin del TLCANfue obtener un acceso seguro y es-
table al mercado estadunidense. Como parte de este objetivo, Mxico y
Canad propusieron su exclusin de la legislacin estadunidense sobre
dumpingy subsidios, e impuestos compensatorios. Esta demanda form
parte de una propuesta ms amplia, en la cual cada uno de los tres pases
otorgara trato nacional a los productos de los otros dos, en su mercado
interno. Estados Unidos rechaz tal posicin con el argumento de que
estas leyes constituyen un mecanismo importantsimo para prevenir las
prcticas desleales de comercio. As, lo mximo que se pudo lograr en la
negociacin fue el establecimiento del sistema de pneles, mediante los
cuales expertos de los tres pases revisarn la aplicacin correcta de di-
chas leyes. Adems, a peticin del nuevo gobierno liberal canadiense, se
cre un grupo de trabajo que se encargar de proponer en 1995 un rgi-
men sustituto de las leyes del dumping en la regin y un nuevo cdigo de
subsidios. Sin embargo, ninguno de los tres pases estar obligado a acep-
tar las recomendaciones de este grupo.
Los procesos de antidumping e impuestos compensatorios dentro
de un rea de libre comercio son proteccionismo puro, son contrarios
al sentido comn y constituyen obvias barreras al libre comercio. El an-
tidumping es una barrera comercial; es lo opuesto al trato nacional y es
discriminatorio. Los procesos de antidumpingactuales y previsibles, as
como las amenazas de antidumping, son equivalentes a barreras. Lasem-
presas amenazadas por tales procesos se enfrentan no slo a la posibili-
dad de que se les apliquen aranceles, sino tambin a la de cubrir los ele-
vados costos fijos y relacionados que les implica su defensa, en los
prolongadosjuicios en cada una de las tres capitales. Aun cuando el ea-
so resulte no tener mritos, el exportador acusado ~ o p u recuperar
los gastos de su defensa, As, las medidas an#dumfiingy de impuestos
560
compensatorios caen dentro de las tpicas acciones econmicas que
buscan "elevar los costos de la competencia" y son estrategias tendien-
tes a obligar a que los rivales aumenten sus precios, ya sea mediante
amenazas, costos de defensa o sanciones. Un trabajo reciente de Robert
Staiger y Frank Wolak demuestra que el simple hecho de iniciar un pro-
ceso de antidumping genera la mitad de las ganancias (restriccin de las
importaciones) que resultan de un fallo positivo de dumping.
1
El caso de dumping iniciado en Estados Unidos contra las exporta-
ciones de cemento de Cemex, a principios de la presente dcada, es
un claro ejemplo del carcter proteccionista y desviador de comercio
de las medidas antidumping en un rea de libre comercio. Cemex ha-
ba logrado ampliar su porcentaje del mercado interno de 20 a 66%,
lo que significaba tambin 35% del mercado de Houston y 25% de los
mercados del sur de California y de Florida. Tras la accin, Cemex se
vio obligada a reducir sus exportaciones a Estados Unidos y a enviarlas
a otros pases, lo que le produjo la prdida de una porcin del merca-
do, equivalente a 111 millones de dlares, en 1989.
Qu posibilidades hay de que los actuales gobiernos de Estados
Unidos, Mxico y Canad lleguen a un acuerdo para reducir o sustituir
las medidas de antidumpingy de impuestos compensatorios por otros
esquemas, por ejemplo, el empleo de las leyes de competencia?
Es claro que el gobierno de Canad ha hecho del logro de este r-
gimen comn una de sus prioridades ms importantes en la relacin
con Estados Unidos. Al nuevo gobierno liberal de Canad le fue impo-
sible ratificar el TLCAN hasta que lleg a un acuerdo con Estados Uni-
dos para formar el grupo que deber hacer propuestas sobre un rgi-
men comn en materia de dumpingy de subsidios. Esta demanda no
representa un recurso para tranquilizar al electorado canadiense, sino
la continuidad de la demanda canadiense de un "acceso seguro".
En mi opinin, Mxico deber promover fuertemente la constitu-
cin de dicho rgimen comn. ste resulta de crucial importancia pa-
ra asegurar que el acceso de nuestras exportaciones se encuentre
exento de un futuro desafio legal o poltico, y crear el clima de certi-
dumbre para que nuestros empresarios hagan las inversiones de largo
plazo que permitan maximizar las ventajas de la liberacin.
Por otra parte, es muy probable que la obtencin de este rgimen
comn no reciba apoyo de Estados Unidos. La actual poltica comer-
1 Robert Staiger y Frank Wolak, "Meilsuring Industry Specific Prtection: Atttidum-
piog iodre United States", BrookingsMicro Panel, diciembre de 1993 (mimeo.)i
561
cial del gobierno del presidente Clinton considera las leyes de dumping
y de subsidios e impuestos compensatorios como instrumentos funda-
mentales para forzar a otros pases a dar un trato justo a las exporta-
ciones estadunidenses y establecer "un campo de juego ms parejo" en
las relaciones comerciales internacionales. El Congreso estaduniden-
se, igualmente, considera estas leyes de central importancia para pro-
teger a los productores nacionales.
Por lo tanto, sera conveniente proponer una serie de medidas di-
rigidas a prevenir los aspectos ms negativos de las actuales leyes anti-
dumping y de subsidios e impuestos compensatorios. Entre las ms im-
portantes, se nos ocurren las siguientes:
1) La enmienda de las leyes nacionales sobre medidas antidumping
e impuestos compensatorios para que se exija el reembolso de todos
los costos legales en que incurri el exportador, si la demanda es re-
chazada. Esto elevara los costos de las empresas nacionales que inicia-
ran procesos infundados y servira as para reducir el nmero de casos.
Al elevar su precio, los procesos tendran que reducir su nmero.
2) Un proceso educativo que hiciera comprender a las industrias y
trabajadores que el antidumpngy los impuestos compensatorios no
son del todo benficos para los productores y trabajadores nacionales
al limitar las importaciones "desleales", sino que son armas de doble fi-
lo, que tambin emplean los gobiernos para reducir las exportaciones,
con lo que se afecta a los productores y trabajadores nacionales.
3) La inclusin del principio de staredeciss para los fallos de los p-
neles trinacionales. Bajo el Acuerdo de Libre Comercio Canad-Esta-
dos Unidos (ALe) y el TLCAN, los pneles no pueden recurrir a los fallos
de otros pneles como precedente. De esta manera, pueden surgir in-
consistencias, sin que necesariamente se obtenga una ley "codificada".
El principio legal del stare decisis exigira que los pneles hicieran uso
de los precedentes y que se explicaran los motivos por los que, en caso
dado, no se sigui el precedente. Este principio evitara que se emitie-
ran fallos afirmativos de dumpngen aquellos casos en los que la autori-
dad supiera que un fallo similar fue revocado.
4) La realizacin de reuniones frecuentes entre las agencias admi-
nistrativas ms importantes de cada pas para analizar y, de ser posible,
hacer compatibles los procedimientos, reglamentos tcnicos y solicitu-
des de informacin respecto a estas medidas.
5) Creacin de un comit parlamentario, compuesto por los poderes
legislativosde los tres pases, para examinar la repercusin total de las me-
didas antidumpingy de impuestos compensatorios sobre las tres econo-
mas, yanalizar;laconvenienciade eliminar o ~ t u lasleyes en cuestin.
562
poLTICAS PBLICAS YRElACIONES INTERNACIONALES
Ausencia de una poltica industrial regional. Los gobiernos federales
de Estados Unidos y Canad han utilizado una amplia variedad de ins-
trumentos de poltica industrial -tales como los subsidios, las compras
gubernamentales y las normas tcnicas- para estimular la investiga-
cin y el desarrollo, y mejorar la competitividad de las industrias de al-
ta tecnologa, tales como la de chips de computadoras y la de televiso-
res de alta resolucin. Anlogamente, los tres pases han utilizado los
subsidios y las compras gubernamentales para apoyar a los producto-
res de acero, automviles, vidrio, cemento, llantas y otras ramas manu-
factureras sujetas a una gran competencia del exterior.
Es altamente probable que el libre comercio incremente las pre-
siones sobre los actores gubernamentales para llevar a cabo nuevas
medidas de este tipo. Por ejemplo, las empresas de autopartes, acero,
vidrio y productos electrnicos incluyen firmas muy poco competitivas
cuyas insuficiencias se revelarn ms claramente con la eliminacin de
los aranceles y otras restricciones. Futuras polticas industriales dirigi-
das a proteger a estas empresas, incluso cuando se adopten dentro de
las reglas aceptadas del TLCAN, limitarn el comercio que se prev va a
generarse como resultado de la eliminacin de los aranceles, lo cual
propiciar el surgimiento de disputas comerciales dificiles de resolver.
En otras palabras, con el libre comercio, las polticas industriales sin
coordinacin regional podran hacer surgir mayores fricciones comer-
ciales, en lugar de reducirlas.
El TLCAN en su forma actual no podr resolver estas tensiones por
las siguientes razones: muchas reglas en el TLCAN estn incompletas y
necesitan ser ampliadas en negociaciones ulteriores. Por ejemplo, el
captulo sobre compras gubernamentales no cubre la investigacin y
desarrollo, y la participacin en las compras gubernamentales de los
gobiernos estatales y provinciales se dejaron para negociaciones futu-
ras. Asimismo, las reglas sobre subsidios se dejaron para discutirlas en
la Ronda Uruguay. Sin embargo, el cdigo resultante del Actafinal no
resolver los verdaderos problemas que se generarn en las relaciones
bilaterales, tales corno los subsidios a la investigacin y desarrollo, y los
subsidios regionales, ampliamente utilizados en Estados Unidos y Ca-
nad. Estos subsidios (exencin de impuestos, crditos blandos, etc.)
han facilitado la atraccin de inversin, tanto nacional como extranje-
ra, a diversas localidades en dichos pases.
Por otra parte, es muy probable que los funcionarios encargados
de llevar a cabo y de administrar el TLCAN descubran muy pronto que
asuntos tales corno los subsidios, los requisitos para participar en las
compras gubernamenales, los estndares tcnicos y las regulaciones
563
ambientales se encuentran ms relacionados entre s que lo que se cal-
cul al negociar el TLCAN. A lo que nos referimos es que las reglas y el
nfasis global del TLCAN dan por supuesto que los tres pases estn revi-
viendo el liberalismo del laissez [aire que prevaleci en el siglo XIX, y
que el TLCAN es el medio para desmantelar todos los instrumentos de
poltica industrial vigentes en los tres pases. En efecto, el TLCAN supo-
ne que la nica accin necesaria para integrar eficientemente los tres
mercados es la adopcin del compromiso de eliminar todos los impe-
dimentos artificiales al comercio. En otras palabras, los negociadores
del TLCAN se guiaron por el criterio de que no existirn en el futuro
nuevas prcticas intervencionistas, una vez que las antiguas prcticas
hayan sido eliminadas.
Lo realista habra sido reconocer que los gobiernos nacionales,
provinciales, estatales y locales han instrumentado en el pasado -y con-
tinuarn hacindolo en el futuro- polticas industriales y de fomento,
y que dichos gobiernos pueden ser muy creativos en cuanto a las fr-
mulas que utilizan para alcanzar sus objetivos. En la medida en que no
exista una visin trilateral de los ajustes industriales y sociales que ge-
nerar la liberacin comercial yen ausencia de una visin de conjunto
de los efectos en los mbitos nacional, estatal e interestatal que produ-
cirn las polticas industriales en vigor y las que se lleven a cabo en el
futuro, muy probablemente surgirn un gran nmero de fricciones y
conflictos comerciales entre los tres pases.
En otras palabras, en nuestra opinin la liberacin regional se ha-
bra logrado en forma ms eficaz mediante el establecimientode una
serie de polticas industriales, en forma coordinada y complementaria,
que mediante un enfoque de negociaciones caso por caso y rea por
rea. Por ejemplo, la generacin e instrumentacin de una poltica de
subsidios y de requisitos para las compras gubernamentales, en forma
coordinada y de carcter continental, sera muy eficaz para impedir la
intensa competencia que se est generando entre las diversas localida-
des y estados en la regin para atraer nuevas inversiones. El mismo
efecto tendra la formulacin de polticas trilaterales de inversin para
la generacin de nuevas tecnologas o para aliviar los problemas del
ajuste que estn experimentando industrias maduras en la regin.
No parece del todo claro que la generacin de este tipo de polticas
vaya a ser parte de las funciones de la Comisin de Comercio establecida
en el TLCAN, sobre todo si tomamos en cuenta que las reuniones ministe-
riales sern muy espordicas y que dicha comisin estar apoyada por un
secretariado compuesto por tres oficinas independientes y geogrfica-
mente separadas. No esposibJe que un instrumento que funcionar por
564
POIjTlCAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
el mtodo casustico pueda generar la visin y cohesin que se requeri-
rn. Adase a estas limitantes la variedad de temas de tipo general y par-
ticular que la Comisin y los diferentes grupos de trabajo tendrn que
atender (polticas antimonoplicas, derechos laborales, casos de antidum-
pingy subsidios, generacin de normas tcnicas, etc.) y se caer en la
cuenta del grado de dificultad que tendra la formulacin de una visin
global por medio de las instituciones del Tratado.
Si a lo anterior aunamos la posible extensin del TLCAN al resto del
hemisferio, es posible imaginar el nmero de conflictos que se pueden
generar y el grado de complejidad que tendr la administracin de to-
do el proceso.
Normas y estndares tcnicos. Aunque el TLCAN es un acuerdo de libre
comercio, la experiencia de organizaciones como la Unin Europea ha
demostrado que el logro pleno del libre trnsito de las exportaciones e
importaciones supone muchas ms cosas que la mera eliminacin de
aranceles. Si bien es cierto que el TLCAN y la Unin Europea no son di-
rectamente comparables, resulta importante examinar algunos de los
asuntos que la Unin Europea ha tenido que enfrentar a fin de garanti-
zar el logro pleno del libre comercio. El artculo 3 del Tratado de la
Unin Europea, de fecha 7 de febrero de 1992, propone:
a) la eliminacin, entre los Estados miembros, de los aranceles aduaneros y
las restricciones cuantitativas sobre la importacin y exportacin de bienes,
y decualquier otra medida quetenga un efecto equivalente, y b)el logro de un mer-
cadointerno caracterizado por la abolicin, entre los Estados miembros, de los
obstculos al trnsito libre de bienes, personas, servicios y capital.
Las encuestas que en 1987 se aplicaron entre diversas empresas euro-
peas, previamente al Informe Cechinni, a fin de identificar los factores
que estaban impidiendo el logro de un mercado unificado europeo,
mostraron que, en opinin de las empresas, las normas tcnicas consti-
tuan el principal obstculo para la conformacin del mercado interno.
Es claro que a fin de que las importaciones resulten equivalentes a
los bienes producidos internamente en un mundo en el que predomi-
na el mtodo de la entrega justo a tiempo", el abastecimiento pronto,
expedito ya bajo costo resulta crucial. La Unin Europea ha intentado
minimizar las tardanzas y el papeleo que se generan en el cruce de las
fronteras, pero an ahora, despus de 36 aos del Tratado de Roma,
persisten los problemas.
La Comisin Europea intent disminuir el impacto de los controles
fronterizos (la inspeccin fsica y las formalidades administrativas que
565
ocurren cuando un producto cruza la frontera) mediante la adopcin
de directivas que imponan principios muy amplios, que los Estados
miembros habran de cumplir. Sin embargo, las directivas no dieron los
resultados esperados, pues "al parecer, algunos de los miembros deci-
dieron intencionalmente interpretarlas en forma muy limitada't.t Por
tanto, desde 1990 y de acuerdo con el Acta del Mercado nico, la Co-
misin ha tendido hacia la eliminacin de los controles fronterizos en
los trnsitos intercomunitarios por avin, barco o tren, pero los efectos
reales de esto han sido mnimos, debido a la preocupacin de que cier-
tos productos ilegales (como por ejemplo, las drogas) pudieran atrave-
sar las desprotegidas fronteras. As, el movimiento hacia una comuni-
dad sin fronteras ha sido ms dificil de lograr de lo que se cree.
A fin de avanzar hacia una comunidad sin fronteras, la Comisin
Europea propuso la elaboracin de un Cdigo Aduanero de la Comu-
nidad. Si bien la Unin Europea es una unin aduanera (a diferencia
del TLCAN) , Yaplica aranceles comunes a los pases no miembros, hasta
ahora no existe una base comn para manejar las importaciones de
terceros pases. "El propsito de esta propuesta [el Cdigo Aduanero
Comn] es elaborar un texto coherente que sustituya a los mltiples y
diversos instrumentos nacionales y, de esta manera, garantizar que se
tenga una mayor transparencia legal."3
Si uno compara el TLCANcon los avances de la Unin Europea, ten-
dremos que aceptar que el tratado est todava muy rezagado en esta ma-
teria. Aun cuando el TLCANcre un Grupo de trabajo sobre el Comercio
de Bienes, que reunir anualmente a los funcionarios responsables de los
asuntos fronterizos, este mecanismo resultar insuficiente para manejar di-
chos asuntos. A fin de facilitar el trnsito de los bienes y productos, los fun-
cionarios encargados de llevar a cabo el TLCANanunciaron un certicado
de origen comn, trilinge y de una sola pgina. Sin embargo, en la fron-
tera se verifican muchas otras cosas ms, adems del origen del producto.
Las normas fitosanitarias, el descubrimiento de artculos pirata, la inmi-
gracin y descubrimiento de falsificaciones son algunos de los muchos
obstculos que pueden surgir en las fronteras. "La aduana de Estados
2 Dirk Vantyghem yJacques Pelkmans, "Border Controls for Goods", en The An-
nual Review 01European Community Affairs 1991, Centre for European Policy Studies,
Londres, Brassy, 1992, cap. 3, p. 87.
3 ldem. Los autores destacan la inexistencia de estadsticas sobre importaciones y
exportaciones en el mbito comunitario. La VE reconoce esto y trabaja actualmente pa
ra tener un "sistema comn de cuentas econmicas integradas" y datos sobre los envos
de las empresas, ms que cifras oficiales de las aduanas.
566
POLTICAS PBLICAS YREIACIONES INTERNACIONALES
Unidos tambin tiene la responsabilidad de vigilar el cumplimiento en la
frontera de las leyes y regulaciones de alrededor de 40 agencias."
En otras palabras, existe la posibilidad de que las fronteras se con-
viertan en costosos obstculos para el incremento del comercio trans-
fronterizo. Yesto por dos razones bsicas. Primera, por la dificultad en
alcanzar un consenso en cuanto a la interpretacin de las miles de p-
ginas de detalles que contiene el TLCAN; segunda, por la enorme difi-
cultad que implicar la capacitacin de miles de empleados aduanales
respecto a dicha interpretacin comn.
De hecho, se han reportado yainumerables quejas respecto de los obs-
tculos que se empiezan a presentar en la frontera Mxico-Estados Uni-
dos para el comercio bilateral. Estas quejas se refieren a un incremento
en las inspecciones aduanales y en el papeleo, as como a retrasos debi-
dos a la aplicacin de las reglas de origen. Adems, el gobierno mexica-
no recientemente impuso un lmite de 50 dlares para los bienes que los
mexicanos pueden traer consigo cuando cruzan por tierra.t
Podra argirse que el TLCAN considera un proceso para la resolu-
cin de todo tipo de disputas, incluidas las que surjan por asuntos
fronterizos. Sin embargo, dicho proceso, que, como ya vimos, puede
llevar a la conformacin de pneles binacionales, es un proceso costo-
so y prolongado, que quiz llegue a tomar hasta un ao. En otras pala-
bras, no es posible atenerse al establecimiento de nuevos acuerdos o
costosos pneles binacionales para resolver las disputas fronterizas, es-
pecialmente aquellas relativas a asuntos de menor importancia, ni tam-
poco se puede confiar en la "buena fe" para llegar a una convergencia
en los asuntos aduanales.
Una posible manera de minimizar el nmero de disputas es que el
grupo de trabajo sobre comercio de bienes se rena mensualmente, y
proporcionar un equipo de apoyo que lleve a cabo anlisis informales
sobre divergencias en las interpretaciones y sobre conflictos potencia-
les, antes de que stos se conviertan en disputas oficiales. AqU, el Se-
cretariado de la Comisin de Libre Comercio puede desempear una
funcin esencial, utilizando sus equipos de asesores y el poder que le
confiere el Tratado para establecer la agenda de los grupos de trabajo.
4 Vase Allen R. Meyerson, "NewLimits Are Seen to Freer Trade", en NewYorlc Ti-
mes, 6 de septiembre de 1994, p. el. Tambin,juanita Darlng, "Despte NAFrA, Barriers
Remain for Small Business", en Los Angtks Times, 1 de septiembre de 1994; Lawrence
Grant, "Ahoga la burocracia a las comisiones del TLCAN", en Excilsior, 27 de septiembre
de 1994. Finalmente, William Kail, "Mexican Importers Squeezed by Customs Rules",
en Mexico CUy News, 24 de septiembre de 1994.
567
De igual forma, los temas relativos a las normas tcnicas son funda-
mentales y constituyen tambin potenciales barreras no arancelarias.
Dentro de la Unin Europea, por ejemplo, las normas o estndares tc-
nicos fueron hasta los aos setenta los mecanismos clsicos para seguir
manteniendo barreras comerciales nacionales al comercio comunita-
rio. No fue sino hasta que la Corte Europea deJusticia en dos casos de-
cisivos -en particular, el caso del "Casis de Dijon"-, impuso lmites muy
claros a la capacidad de los pases miembros de la Comunidad Euro-
pea para proteger a los productores nacionales mediante la utilizacin
de normas o estndares tcnicos.
Adems la Unin Europea ha utilizado diversos mtodos con el
objeto de reducir estas barreras. Por ejemplo, las normas o estndares
tcnicos no pueden servir de excusa para detener importaciones si las
normas o estndares tcnicos del pas importador son "equivalentes".
Igualmente "el reconocimiento mutuo" y la "armonizacin de normas
nacionales" son otros dos mtodos que la Unin Europea ha introdu-
cido para reducir la posibilidad de utilizar las normas tcnicas como
barreras al comercio.
Pero an ms, en las ltimas dos dcadas, la Unin Europea estable-
ci normas tcnicas vlidas a travs de toda la Comunidad respecto de
185 productos y servicios, mismas que reemplazaron a las normas tcni-
cas nacionales. Estas normas comunitarias se refieren tpicamente a pro-
ductos que pueden poner en riesgo la salud, la seguridad o el medio am-
biente (comestibles, cosmticos, productos industriales, etc.). A partir de
1985, sin embargo, la Comisin se percat de que el uso de normas co-
munitarias no propiciaba que se diera la diversificacin de productos y el
consumidor contara con mayor variedad de opciones. Por consiguiente,
en la actualidad, con excepcin de las normas o estndares tcnicos que
involucran riesgos a la salud, a la seguridad o al medio ambiente, se ha
decidido utilizar la regla del reconocimiento mutuo en la Unin Euro-
pea. Ahora bien, veamos cmo se trata este tema en el Tratado.
El captulo 9 del TLCAN se refiere a las "Medidas relativas a la nor-
malizacin". El articulo 904 estipula el derecho de cada una de las par-
tes a adoptar "cualquier medida relativa a normalizacin", aunque los
productos de otro pas miembro del TLCAN gocen de trato nacional y
de nacin ms favorecida. Adems, las partes convienen en que la nor-
ma de una "parte exportadora" es equivalente si sta demuestra "a sa-
tisfaccin de la Parteimportadora que su reglamento tcnico cumple de
manera satisfactoria con los objetivos legtimos de la Parteimportadora"
(artculo 906.4). Pero, adems, que las partes aceptarn, "en la medida
de lo posible", "1osresultados de los procedimientos de evaluacin de la
568
conformidad que se lleven a cabo en territorio de otra Parte" (artculo
906.6). Es muy claro que el sistema de equivalencia y "reconocimiento
mutuo" que se establece en el TLCAN es diametralmente opuesto al que
se establece en la Unin Europea. El TLCAN es un rgimen de recono-
cimiento de normas que ser validado por el pas anfitrin o receptor,
a diferencia del rgimen de reconocimiento de normas que no requie-
re ms que la validacin del pas exportador.
As, por ejemplo, de acuerdo con el TLCAN, Estados Unidos podr
pedir a Mxico que demuestra que sus normas tcnicas, en un rea de-
terminada, cumplen con los objetivos legtimos de Estados Unidos. En
la Unin Europea, Francia puede exigir que Portugal demuestre que
las normas portuguesas, en un rea, cumplen con los objetivos de Por-
tugal y no de Francia. Por tanto, el TLCAN no implica el reconocimien-
to mutuo que slo requiere validacin del pas exportador.
En otras palabras, en el TLCAN queda al criterio de cada nacin deter-
minar cul es el "objetivo legtimo" de una norma de cualquiera de los
otros dos pases y cules son los medios "practicables" de comparacin
entre los pases. No resulta exagerado afirmar que pronto empezaremos
a presenciar la ocurrencia de conflictos y la convocatoria a pneles para
que se aclare cmo debe interpretarse lo que son los "objetivos legtimos"
de las normas tcnicas de cada pas.
Resolucin de disputas. Los procedimientos de resolucin de dispu-
tas del TLCAN tambin plantean ciertos problemas. Por ejemplo, es po-
sible que los pneles bilaterales que revisen disputas similares entre
Mxico y Estados Unidos en materia de subsidios o de medidas anti-
dumping lleguen a resoluciones contradictorias. Cul sera la utilidad
de tales resoluciones como criterios para guiar polticas o prcticas fu-
turas en estas materias? Todo esto se vuelve an ms complicado si
aadimos cinco o seis nuevos miembros a este proceso.
El establecimiento de reglas comunes en materia de subsidios y
medidas antidumpingayudara enormemente pero no resolvera el pro-
blema que consiste en la ausencia de un organismo, en el TLCAN, que
revise las resoluciones inconsistentes de los pneles y los conflictos de
interpretacin sobre el Tratado.
Los procedimientos de resolucin de disputas incluidos en el TLCAN
aplicarn un cuerpo comn de derecho, el cual consiste en el propio
TLCAN. Sin embargo, los pneles a que se convoque, sea en paralelo o en
secuencia, podran llegar a resoluciones contradictorias, las cuales se ha-
ran cumplir respecto de industrias desconectadas y separadas entre s.
Surge entonces la pregunta de cmo podrn las empresas planear el fu-
turo. Qu rgano constituir el tribunal supremo de apelacin?
569
La respuesta es que la Comisin de Comercio es el rgano encar-
gado de resolver estas cuestiones. Pero nuestro punto es que una Co-
misin que se rene ocasionalmente y se encuentra apoyada por tres
oficinas independientes y separadas no estar a la altura de estos re-
querimientos, sobre todo si tenemos en cuenta las presiones polticas a
las que estn sujetos los secretarios de Estado, quienes adems, tienen
que encargarse de inumerables otras responsabilidades. Se requiere
de cierto tipo de rgano que revise resoluciones aparentemente con-
tradictorias con el propsito de articular interpretaciones definitivas o
sugerir cambios en el texto del Tratado.
CMO FORTALECER AL TLCAN
Hasta ahora, los tres pases se han mostrado renuentes a crear autori-
dades supranacionales. Ninguno de los tres ha expresado con suficien-
cia su disposicin a ceder su soberana a una comisin de comercio del
TLCANo a sus respectivos secretariados. Sin embargo, es posible propo-
ner nuevas funciones, para dichas instituciones, que permitan enfrentar
los problemas que planteamos antes. Estas nuevas funciones no impli-
caran una mayor prdida de soberana ni requeriran de ms recursos
que los existentes en la actualidad.
Mxico debera proponer la creacin de una comisin de comer-
cio cuyas actividades no se limitaran a reuniones peridicas, sino que
fueran permanentes. Para esta comisin cada uno de los pases nom-
brara un embajador permanente, cuyo ttulo sera de comisionado,
tendra rango de gabinete y contara con suficiente autoridad para
coordinar todas las actividades y acciones relacionadas con la realiza-
cin del TLCAN. Para desempear estas funciones de manera ms efec-
tiva, la nueva comisin creara un comit asesor trilateral, compuesto
por representantes de los sectores empresarial, obrero, acadmico y de
organizaciones no gubernamentales. Existe un precedente de este tipo
en los mecanismos de consulta y coordinacin que se establecieron en
Mxico, Canad y Estados Unidos para facilitar las negociaciones del
TLCAN (ACfPN, ITAC, COECE) yel establecido en la Comisin Norteame-
ricana de Medio Ambiente.
La comisin tendra, entre otras, las siguientes funciones:
1) Vigilar y coordinar los diferentes comits, grupos de trabajo, las
consultas y negociaciones por realizarse de acuerdo con el itinerario
del TLCAN. La comisin se asegurara de que el programa de trabajo
avanzara expeditamente y de que se contara con los suficientes recur-
570
SOS humanos y materiales para el desempeo de las acciones que fue-
ran proponiendo los diferentes comits. La comisin se convertira en
un verdadero impulsor del libre comercio e impedira que los intere-
ses proteccionistas utilizaran las leyes antdumpngy de subsidios e im-
puestos compensatorios, los sistemas de aduanas y las normas tcnicas
como barreras comerciales.:
2) Articular reas de poltica nacionales que son esenciales para la
creacin de un mercado unificado en Amrica del Norte. reas poten-
ciales de articulacin son las polticas de subsidios, la de compras guber-
namentales, la de normas y estndares tcnicos, de medio ambiente,
dumping, antimonopolios y regulaciones laborales. El propsito no sera
conformar regmenes comunes o leyes nacionales idnticas, sino articu-
lar una visin de un mercado nico mediante la identificacin de reas
en donde los enfoques nacionales tendran que armonizarse para per-
mitir el funcionamiento eficaz de un mercado regional unificado.
3) Estudiar la competitividad de las industrias regionales, tales co-
mo la automotriz y la electrnica, identificando reas de potencial
conflicto entre los tres pases y sugerir otras en las que acciones coor-
dinadas pudieran servir para incrementar y fortalecer la competitivi-
dad global de industrias particulares. Estas acciones de coordinacin
se haran sin demrito de los intereses de otras industrias.
4) Reglamentar los requisitos de ingreso de nuevos miembros al
Tratado.
Las recomendaciones enumeradas arriba son todas consistentes
con el TLCAN en su forma actual. El artculo 2001 establece que la Co-
misin de Libre Comercio estar integrada por representantes de cada
parte a nivel de secretara o por las personas que stos designen. Tam-
bin le concede a la Comisin poderes para establecer y delegar res-
ponsabilidades en comits ad hoc o permanentes, grupos de trabajo y
de expertos y solicitar la asesora de personas o de grupos sin vincula-
cin gubernamental. Por consiguiente, los titulares del Poder Ejecuti-
vo podran designar un comisionado permanente con rango de gabi-
nete, si lo desean, a fin de otorgar a la comisin la atencin de tiempo
completo que requerir la creacin de los vnculos necesarios entre el
TLCANYlos procesos de toma de decisiones nacionales.
INSTITUCIONES EN UN MARCO
DE INTEGRACIN REGIONAL.
DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS YCAPACIDADES
DE COORDINACIN YCONTROL:
EL CASO DE MXICO
JOS LUIS MNDEZ
CONLA COlABORACIN DEJOS LUIS GARCA*
RESUMEN
Desde fines de los ochenta, Mxico comenz a cambiar su modelo eco-
nmico anterior, orientado hacia el mercado interno, por uno orienta-
do hacia el exterior. Tras entrar al GATT en 1986, la nueva estrategia
consisti en promover acuerdos comerciales especficos, como el Tra-
tado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y el Acuerdo
Complementario Econmico Mxico-Chile (ACEMCH), firmados en 1992
y 1993. Ms tarde el gobierno mexicano firm otros acuerdos: en forma
conjunta con Venezuela y Colombia, e individualmente con Costa Rica
y Bolivia. Desde 1994 Mxico se encuentra negociando acuerdos con
varios pases.
Este trabajo presenta en primer lugar el marco institucional for-
mal y real del sistema poltico-administrativo mexicano, sobre todo en
relacin con los procesos de integracin comercial. Enseguida, se pre-
sentan tres casos de dichos procesos: el TLCAN, el ACEMCH y las negocia-
ciones de Mxico con el "Tringulo del Norte" (Guatemala, El Salva-
dor y Honduras). Posteriormente, se analiza la capacidad de
coordinacin de la estructura poltico-administrativa de Mxico en es-
tos casos, con especial atencin al TLCAN.
* Elabor documento para la segunda seccin y aport ideas para algunas seccio-
nes. Ex asesor del Oficial Mayor. Secretaria de Turismo, Gobierno de Mxico.
Agradezco los comentarios de Gustavo Vega. Mara del Carmen Pardo, scar Osz-
lak, Eduardo Zapico y Maurido Vasco.
571
572
Podemos establecer un carcter global de coordinacin para M-
xico? Esto es en realidad dificil. Con todo, se puede decir que entre
muchas entidades de la administracin pblica mexicana hubo en
efecto una importante coordinacin, que incluy los niveles entre el I
y el 5 de la escala Metcalfe-Zapico. Hubo organizaciones encargadas
de encauzar y coordinar las negociaciones comerciales como la Secre-
tara de Comercio y Fomento Industrial, la Oficina de Coordinacin
de la Presidencia y el Gabinete Econmico. Estos organismos permitie-
ron que el gobierno mexicano fuera llegando a una postura con sufi-
ciente oportunidad y que se pudiera firmar el TLCAN y ACEMCH. Al mis-
mo tiempo, sin embargo, en referencia a ciertas entidades importantes
del Ejecutivo (especialmente la Secretara de Relaciones Exteriores), y
otras como el Senado y las organizaciones sociales, la estructura mexi-
cana pareci acercarse al nivel 9 dentro de la escala. Como se explica
en el texto, este nivel parece constituir un nivel ms de decisin que
de coordinacin. El carcter global de coordinacin se situara as en-
tre el nivel 8 de dicha escala (donde se ejerce una labor de liderazgo
para la fijacin de prioridades) yel nivel 9 (donde se decide una estra-
tegia gubernamental para ser ejecutada por los ministerios). Se seala
que esto tuvo algunas consecuencias negativas que quiz pudieron ha-
berse evitado. Al mismo tiempo, sin embargo, se insiste en que la es-
tructura poltico-administrativa de las negociaciones comerciales en-
frenta, entre otros, el dilema y reto de conciliar la participacin y
coordinacin con la direccin y liderazgo.
Al final se hacen algunas propuestas para mejorar la capacidad y
coordinacin de Mxico respecto de las negociaciones comerciales,
entre ellas la de crear un gabinete especializado en comercio exterior
que rena a las diversas entidades pblicas de esta rea.
INTRODUCCIN. LANUEVA POTICA DE INTEGRACIN REGIONAL
Desde los aos treinta hasta mediados de la dcada de los ochenta,
Mxico sigui un modelo de desarrollo orientado hacia el interior.
Despus de un siglo de invasiones e intervenciones externas, la clase
poltica mexicana surgida de la revolucin de 1917 haba desarrollado
una cultura aislacionista y proteccionista.
Sin embargo, las nuevas realidades econmicas de los ochenta y la
llegada al poder de unanueva generacin de polticos y funcionarios,
empezaron a transformar dicha mentalidad. Se abri paso la concien..
da de que para poder superar 13$ crecientes crisis econmicas y sobre-
INSTITUCIONES EN UN MARCO DE INTEGRACIN REGIONAL
573
.
vivir en la nueva economa global, Mxico tena que cambiar el mode-
lo anterior por uno orientado hacia el exterior. Los objetivos de la
apertura comercial seran promover el desarrollo de una mayor com-
petitividad de la economa mexicana y el crecimiento basado en las ex-
portaciones no petroleras. La estrategia inicial para lograr esto fue in-
tegrarse al Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT, General
Agreement for Tariffs and Trade), lo que hace Mxico en 1986 (Vega,
1991: 167). Con esto, el pas comienza a reducir las barreras arancela-
rias y no arancelarias a los productos del exterior.
No obstante, otras naciones no correspondieron en la misma me-
dida y el pas comenz a verse envuelto en infinidad de disputas co-
merciales difciles de resolver (Rubio, 1992: 16-17). En el caso de Nor-
teamrica, los Estados Unidos y Canad firmaron un tratado de libre
comercio que amenazaba con llevar a desviaciones de comercio perju-
diciales para Mxico (Vega, 1991: 202).
As, la nueva estrategia consisti en promover tratados o acuerdos
comerciales especficos, como el Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (TLCAN) y el Acuerdo Complementario Econmico Mxico-
Chile (ACEMCH), firmados a principios de los noventa. Con esto se busc
reducir las barreras arancelarias y no arancelarias de otros pases (Wein-
traub, 1991: 147) y establecer mecanismos ms estables de resolucin de
disputas. Adems, con estos acuerdos Mxico podra aspirar a incremen-
tar el empleo y el ingreso, mejorar la competitividad industrial y asegu-
rar un acceso seguro y estable a los mercados, sobre todo al estaduni-
dense, en una poca que se vislumbra una tendencia a la emergencia de
bloques comerciales (Vega, 1991: 202; Almada, 1995: 263-264). Por lti-
mo, ayudaran a estabilizar macroeconmicamente al pas, al asegurar
mayor continuidad y certidumbre econmicas (Rubio, 1992: 19).
La mayor certidumbre y el mayor acceso a mercados por esta va,
permitira a su vez lograr otra prioridad de la integracin, esto es, atraer
inversin extranjera, Con tasas de ahorro e inversin internas tradicio-
nalmente muy reducidas, hacia 1989-1990 Salinas de Gortari se dio
cuenta de que el pas simplemente no poda conseguir los recursos ex-
ternos necesarios para sostener un ritmo de crecimiento econmico co-
rrespondiente a la tasa de crecimiento demogrfico (Castaeda, 1993:
61; Blanco, 1994: 68-69). En el caso del TLCAN, un objetivo ms de la in-
tegracin era el de conjuntar de mejor manera las ventajas comparativas
de Amrica del Norte para enfrentar la competencia internacional.
Estas fueron las razones u objetivos estratgicos de la decisin de
iniciar negociaciones para la firma de tratados especficos. Firmar un
Tratado de Libre Comercio que incluyera a Estados Unidos fue una
574
POLTICAS PBLICAS YREIACIONES INTERNACIONALES
decisin histrica, ya que tradicionalmente este pas haba sido visto
como enemigo o, en el mejor de los casos, como un siempre sospecho-
so amigo o vecino.
Todo lo anterior no implic que Mxico dejara de considerar otros ob-
jetivos (independientemente de la medida en que al final se alcanzaran)
como una puesta en marcha cuidadosa y gradual de los acuerdos, sobre to-
do del TLCAN por la magnitud del comercio con Estados Unidos, el recono-
cimiento de la asimetra entre las partes y el que el TI.CAN Yel ACEMCH no
implicaran barreras adicionales a terceros pases (en correspondencia con
el GAIT). Hubo otros aspectos ms especficos de la estrategia mexicana de
negociacin, en funcin de requerimientos constitucionales (por ejemplo,
la soberana nacional sobre el petrleo) o de necesidades especficas.
Posterior a la firma del TLCAN y el ACEMCH, el gobierno mexicano
firm tratados similares; en forma conjunta, con Venezuela y Colom-
bia, e individualmente con Costa Rica y Bolivia. Desde 1994 Mxico se
encuentra negociando acuerdos con Guatemala, Honduras y El Salva-
dor. La crisis econmica iniciada a fines de1994 ha hecho que Mxico
se concentre en sus problemas internos. Con todo, es de esperarse que
pronto se reinicien los esfuerzos en este sentido, particularmente con
Amrica Latina.
En este trabajo se har en primer lugar una presentacin del marco
institucional formal y real del sistema poltico-administrativo mexicano,
especialmente en relacin con los procesos de integracin comercial in-
ternacional. Posteriormente, se presentarn algunos casos de dichos pro-
cesos, concretamente el TI.CAN, el ACEMCH y las negociaciones de Mxico
con Guatemala, El Salvador y Honduras. El primer caso ser descrito con
mucho mayor detalle por ser un acuerdo marcadamente significativo pa-
ra Mxico (alrededor de 70% del comercio internacional mexicano se re-
aliza con Estados Unidos). Enseguida se analizarn las capacidades de co-
ordinacin del sistema poltico-administrativo de Mxico en estos casos,
aunque de nuevo con especial atencin al TI.CAN. Al final se harn algu-
nas propuestas para mejorar la capacidad administrativa mexicana en
cuanto a los procesos de integracin.
MARco INSTITUCIONAL YRElACIONES INSTITUCIONALES FORMALES
Marco institucionalgeneral
Los Estados Unidos Mexicanos tienen como mximo.ordenamientojur-
dico la Constitucin Poltica de 1917. staestableci como forma de go-
575
bierno la repblica federada, que actualmente comprende 31 entidades
territoriales y un Distrito Federal. Adems, se adopt el principio de divi-
sin de poderes. El titular del Ejecutivo Federal es el Presidente de la Re-
pblica, quien es electo por votacin directa cada seis aos. El Legislativo
est integrado por una Cmara de Diputados y otra de Senadores. Por l-
timo el PoderJudicial corresponde a la Suprema Corte de Justicia.
Los 31 estados que conforman la repblica federal son soberanos en
cuanto a su rgimen interior. Cuentan con su propia Constitucin, la
cual es aprobada por su congreso local. Sin embargo, tienen prohibido
por la Constitucin federal, entre otras cosas, celebrar tratados con po-
tencias extranjeras, competencia exclusiva del gobierno federal.
La Constitucin otorga una clara superioridad en el nmero de fun-
ciones al Poder Ejecutivo sobre el Legislativo y elJudicial. A mediados
de 1994, dicho poder estaba constituido por 16 secretaras. La adminis-
tracin pblica comprende adems un departamento administrativo pa-
ra el Distrito Federal, una Procuradura General de la Repblica y una
Procuradura de Justicia para el Distrito Federal.
El nombre y nmero de las secretaras es determinado libremente
por el Poder Ejecutivo (artculo 89, Constitucin federal). Aunque el
Congreso tiene la facultad de pedir cuenta del estado de su despacho a
cualquiera de los secretarios, stos slo pueden ser removidos por el
Ejecutivo.
Para el detalle de las actividades desarrolladas por las secretaras,
la Constitucin federal (articulo 90) seala la expedicin de una Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal(LOAPF) por el Con-
greso. Asimismo, se establece la divisin de las dependencias que
conforman la administracin pblica en dos grandes grupos: sector
central y sector paraestatal o descentralizado (por ejemplo Petrleos
Mexicanos).
El Poder Ejecutivo
La LOAPF (captulo segundo, artculo 26) enuncia cules son las entida-
des que conforman la administracin central y sus funciones. La cual
fue expedida el 29 de diciembre de 1976, y slo ha sido modificada
parcialmente para incorporar algunos cambios de secretaras. Define
dicha administracin como el conjunto de secretaras, la Presidencia
de la Repblica y la Procuradura General de la Repblica. Producto de
la diversificacin de las funciones internacionales del Estado mexica-
no, esta ley da atribuciones internacionales a la Secretara de Relacio-
576
nes Exteriores (SRE) ya otras dependencias. De acuerdo con la estruc-
tura pblica decretada por el presidente Ernesto Zedillo al inicio de su
gobierno (Ley Orgnica de la Administracin Pblica, Diario Oficial,
28 de diciembre de 1994), las Secretaras que tienen funciones inter-
nacionales son: la Secretara de Comercio y Fomento Industrial (Seco-
fi), la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), la Secretara
de Energa (SE), la Secretara de Agricultura, Ganadera'y Desarrollo
Rural (SAGDR), la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT) , la
Secretara de Educacin Pblica (SEP) , la Secretara de Turismo (Sec-
tur) y la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(Semarnap) .
Estas dependencias pueden emprender acciones que propicien la
integracin regional, a partir de las atribuciones que les otorga la LAPF
(captulo segundo). Por ejemplo, a la SRE se le asigna "manejar las rela-
ciones internacionales y, por tanto, intervenir en la celebracin de toda
clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que el pas sea parte".
Las funciones de la Secofi son: "formular y conducir las polticas genera-
les de comercio del pas [...] fomentar el comercio exterior del pas [...]
organizar y patrocinar exposiciones, ferias y.congresos de carcter co-
mercial". La SHCP debe "dirigir la poltica monetaria y crediticia".
Para analizar ms a detalle las actividades de estas Secretaras, es
necesario revisar sus reglamentos internos. Todos ellos consideran tres
niveles jerrquicos superiores: la secretara, cuyo titular es nombrado
directamente por el presidente; una o varias subsecretaras, ocupadas
por funcionarios nombrados por el secretario o por el presidente, y las
direcciones generales, ocupadas por funcionarios nombrados por el
secretario o subsecretario.
De acuerdo con la LOAPF y los reglamentos internos, las funciones
y organizaciones de las secretaras para impulsar acuerdos con sus si-
milares de otros pases se dan de la siguiente manera:
La SRE es la dependencia del Poder Ejecutivo que tiene las mayores
funciones internacionales. De hecho, hasta hace algunas dcadas era
casi la nica secretara del gobierno mexicano que participaba en fo-
ros o negociaciones externas. En 1983 se cre la Subsecretara de
Asuntos Econmicos Internacionales, la cual sin embargo desapareci
a fines de 1985. Pese a esto, se mantuvieron algunas reas econmicas.
A partir de 1988 dichas reas comienzan a ser nuevamente reforzadas.
En su reglamento interior del 24 de agosto de 1994, la SRE establece
seis direcciones generales para atender los vnculos con todas las regio-
nes del mundo. En 1995 en la SREeran cuatro lasdirecciones genera-
les encargadas de asuntos econmicos, una eneargada de Amrica La-
577
tina y el Caribe, otra de Amrica del Norte, otra del resto del mundo y
una cuarta de Anlisis Econmico. La de Amrica del Norte perdi en
1993 las atribuciones formales, yaun tanto diluidas, que tena en relacin
con los asuntos econmicos con Estados Unidos y Canad (Arriaga,
1994). Estas direcciones generales son coordinadas por un director en je-
fe para Asuntos Econmicos, dentro de la Subsecretara de Asuntos Mul-
tilaterales.
Por otra parte, la Secofi comenz a incrementar sus actividades
internacionales a partir de mediados de los setenta, cuando el Banco
de Mxico (BM) le transfiri las funciones que haba venido ejercien-
do respecto a la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
(Alalc). A mediados de los ochenta, al desaparecer la Subsecretara
de Asuntos Econmicos de la SRE, la Secofi consolid su funcin co-
mo entidad negociadora de los acuerdos comerciales internacionales.
Esta funcin se reforzara an ms a fines de los ochenta, cuando se le
dio el mandato para negociar el TLCAN. Al parecer, uno de los factores
de ms peso para encargar a la Secofi la negociacin del TLCAN fue la
idea de que sta ofreca una mayor flexibilidad administrativa y tcni-
ca para manejar las negociaciones. Aunque esta secretara nombra al
representante ante los organismos comerciales multilaterales ms im-
portantes, la SRE ha mantenido la coordinacin de las relaciones con
algunos organismos, como la Asociacin Latinoamericana de Intre-
gracin (Aladi).
Inicialmente, la Subsecretara de Comercio (se) de la Secofi, ms
especficamente la Direccin General de Negociaciones Comerciales
Internacionales, era la que se encargaba de los asuntos comerciales in-
ternacionales. Esto cambi en parte cuando en septiembre de 1990 se
crea la Oficina de Negociacin del Tratado de Libre Comercio (ONTLe) ,
al mismo nivel que una subsecretara (aunque sin serlo formalmente).
Con esto, una nueva estructura dentro de Secofi se encargara especfi-
camente de impulsar las negociaciones del TLCAN. La se se encargara
por su parte de las relaciones comerciales internacionales restantes,
por ejemplo las de Centro y Sudamrica, incluyendo la de Chile. Seco-
fi slo tena como rgano de consulta superior al Gabinete Econm-
co, dependiente de la Oficina de Coordinacin de la Presidencia y al
presidente.msmo.
De esta manera, la organizacin formal para impulsar el TLCAN fue
la siguiente:
a) Presidente de la Repblica,
b) GahineteEconmico,:
c)8ec:retario de Comerci6",Fomento Industrial (Secofi),
578
POUTICAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
d) Jefe de la NTLC (funcionario de Secofi),
e) Coordinador General de la NTLC (funcionario de Secofi), y
j) Secretario Tcnico de la NTLC (funcionario de Secofi).
En agosto de 1990, la Secofi impuls la creacin de una Comisin
Intersecretarial (Cis) con representantes de SRE, SHCP, SPP, STPS, BM y la
Oficina de Coordinacin de la Presidencia de la Repblica (CPR),
con el fin de coordinar las actividades e intereses de cada una.
Para identificar las necesidades de cada uno de los sectores de la
nacin ante la negociacin de un tratado de tal envergadura, la Secofi
impuls la creacin en septiembre de 1990 de un Consejo Asesor (CA),
integrado por representantes de confederaciones patronales, obreras,
campesinas, y miembros de instituciones de educacin superior (Bus-
tamante, 1994).
Entre febrero y abril de 1993 la NTLC se convierte en la Subsecre-
tara de Negociaciones Comerciales Internacionales (SNCI) (Blanco,
1994: 163; Reglamento Interior de Secofi, 1 de abril de 1993). Afines
de julio de 1994, la SNCI contaba formalmente con dos direcciones ge-
nerales: de poltica de negociaciones comerciales internacionales y de
soporte jurdico de negociaciones. Esta subsecretara tambin com-
prendi dos unidades: de seguimiento a negociaciones multilaterales,
bilaterales y trilaterales, y de negociaciones. Asimismo, la Subsecreta-
ra de Comercio Exterior e Inversin Extranjera comprenda cuatro
direcciones generales: la de servicios al comercio exterior; la de inver-
sin extranjera; de la Compex (instrumentos promotores de exporta-
ciones), proyectos agroindustriales y de servicios, y la de promocin
externa y proyectos de manufactura. Esta subsecretara cuenta tam-
bin con una unidad de prcticas comerciales internacionales (Secofi,
reglamento interior, 28 de julio de 1994). Es importante mencionar
que durante los noventa, la Secofi experiment importantes procesos
de modernizacin y desconcentracin administrativas (Argelles y
Gmez, 1992).
La SHCP es, junto con la SRE, la dependencia del Ejecutivo que mayor
antigedad tiene en el desarrollo de actividades internacionales (en
buena medida por su histrico papel en la constante renegociacin de
la deuda externa). Esta secretara comprende, en su reglamento interior
del 17 de enero de 1989, una Subsecretara de Asuntos Financieros Inter-
nacionales, de la cual dependen tres direcciones generales: la de asuntos
hacendarios internacionales, la tcnica de crdito externo y la de capta-
cin de crdito externo.
La SE, en su reglamento interior publicado el 9 de marzo de 1989
como SEMIP, incluye la Direccin Generalde Asuntos Internacionales,
579
y le encomienda proponer los lineamientos de estrategia a seguir en el
mbito internacional por la secretara y las entidades paraestatales (Pe-
trleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad) y coordinar su
participacin en reuniones internacionales.
Respecto a la SAGDR, su reglamento interior del 10 de abril de 1989
como SARH encarga a la Direccin General de Asuntos Internacionales
analizar las posibilidades de cooperacin con el exterior y asesorar las
actividades internacionales de los organismos paraestatales adscritos a
su sector.
La SCT no ha tenido una direccin general para asuntos interna-
cionales. Cada una de sus reas establece directamente vnculos con el
exterior de acuerdo con su rama (correos, transporte areo, etc.) (Re-
glamento del 14 de agosto de 1985).
La SEP cuenta desde dcadas atrs con la Direccin General de
Asuntos Internacionales, la cual se encarga principalmente de promo-
ver las actividades de intercambio cientfico, educativo y cultural, as
como propiciar la participacin de la secretara y del sector educativo
en congresos, reuniones, asambleas y actividades internacionales (re-
glamento interior del 17 de marzo de 1989).
En la Sectur, la Direccin General de Promocin de la Subsecretara
de Promocin y Fomento se encarga de difundir los atractivos tursticos de
Mxico en el extranjero (reglamento del 15 de febrero de 1989).
La Semarnap, en su reglamento interior del 28 de julio de 1994,
como Sepesca, encomienda a la Direccin General de Asuntos Pesque-
ros Internacionales promover las.relaciones de cooperacin pesquera
y cientfica.
Debe notarse que la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPs)
y la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) tienen tambin oficinas
para manejar algunos asuntos internacionales.
Las funciones de la Oficina de Coordinacin de la Presidencia de
la Repblica (OCPR) se detallan en dos decretos presidenciales (7 de
diciembre de 1988 y 28 de febrero de 1989). Su objetivo fue ordenar el
funcionamiento de un grupo de oficinas (Comunicacin Social, Cr-
nica de la Presidencia, Subsecretariado Tcnico de Gabinetes) que
con el tiempo se haban creado para apoyar al presidente. Durante el
periodo de Salinas de Gortari, la funcin formal principal de esta ofi-
cina fue coordinar este grupo de oficinas y en general la toma de deci-
siones, as como monitorear el cumplimiento de las instrucciones gira-
das por el presidente a las diferentes secretaras. Para ello, stas se
ubicaron dentro de cinco gabinetes especializados, cada uno coordina-
do por un secretariotcnico dependiente del jefe de la OCPR:
580
1) Econmico: Secretara de Gobernacin (SG), SHCP, Secretara de
Programacin y Presupuesto (srr, se fusion con SHCP en 1993), SEMIP
(ahora SE), Secofi, SARH (ahora SAGDR) , SCT, STPS, DDF, BM YPemex.
2) Agropecuario: SHCP, SPP, Secofi, SARH, SRA, Banrural, Conasupo.
3) Desarrollo social: SPP, Secogef, Sedue (ahora Semarnap), SEP, SS,
DDF, IMSS, ISSSTE, DIF.
4) Poltica exterior:SRE, SHCP, SPP, SEMIP (ahora SE), Secofi, PGR.
5) Seguridad nacional: SG, SRE, SDN, SM, PGR.
Las relaciones institucionales formales dentro del Ejecutivo
No obstante estar ubicadas dentro de gabinetes especializados coordi-
nados por la Oficina de la Presidencia, e incluso dentro de sectores,
para los cuales una secretara funciona como "cabeza de sector", las
entidades que conformar la administracin pblica mexicana elabo-
ran su Programa de Trabajo Anual e intentan cumplirlo cada una por
su parte. La responsabilidad de cada entidad es con el presidente.
Aparte de las referencias generales relativas a la OCPR, los gabinetes y
los sectores, las referencias formales ms especficas para la coordina-
cin entre las entidades pblicas son relativamente limitadas.
Por un lado, la LOAPF (artculo 6, prrafo segundo) seala que en
aquellos casos donde se evale la poltica del gobierno federal en ma-
terias que sean de competencia concurrente de varias dependencias,
el presidente podr convocar a reuniones de secretarios y jefes de de-
partamentos administrativos.
Po otro lado, en algunos reglamentos interiores de las dependen-
cias es posible encontrar instrucciones de coordinacin entre determi-
nada direccin general y otras reas de igual jerarqua correspondien-
te a otra secretara. En las reas de la administracin pblica que
tienen actividades internacionales esto se da en ciertos casos. La SE en-
comienda a su Direccin General de Asuntos Internacionales la coor-
dinacin con la Secofi y la SRE. Asimismo, la SAGDR encarga a su Direc-
cin General de Asuntos Internacionales la coordinacin con la SRE
para normar la actividad de las consejeras agropecuarias en el exte-
rior y para la firma de cualquier acuerdo internacional. De igual ma-
nera, la SEP seala a su Direccin General de Asuntos Internacionales
la conveniencia de coordinarse con la SRE para la participacin en
congresos, reuniones o asambleas en el exterior. Tambin la Semar-
nap especifica en su reglamento interior la necesidad de que su Direc-
cin General de AsuntOJ Internacionales. proponga ante laSRE la firma
581
de acuerdos internacionales. Es importante notar que las secretaras
de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y de Comercio y Fomento In-
dustrial (Secofi) no mencionan, en sus reglamentos interiores, la obli-
gatoriedad de sus direcciones generales de coordinarse con la SRE. Los
reglamentos interiores de algunas otras secretaras reconocen la con-
veniencia de al menos informar a la SRE sobre las actividades interna-
cionales que realiza o piensa realizar.
El Poder Legislativo
El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos se divide en dos Cma-
ras, una de Diputados y otra de Senadores. La primera se integra con
quinientos diputados y la segunda con 128 senadores.
La Cmara de Diputados cuenta con 43 comisiones, dos de las cua-
les han tenido que ver con la integracin regional: la Comisin de Re-
laciones Exteriores y la Comisin de Comercio. Su funcin es mante-
nerse al tanto de las dependencias del Poder Ejecutivo en su rea de
inters y realizar recomendaciones. Las comisiones tambin pueden, y
lo hacen con alguna frecuencia, invitar a los titulares de las secretaras
a informarles sobre algn tema (Constitucin Federal, artculo 93).
La Cmara de Senadores cuenta con 26 comisiones ordinarias que
incluyen a la de Relaciones Exteriores y a la de Comercio, las cuales
tienen bsicamente las mismas funciones que sus similares de la Cma-
ra de Diputados. Sin embargo, el papel internacional del Senado es
mayor, pues la Constitucin Federal (artculo 76, fraccin primera) le
confiere la facultad de aprobar o rechazar los tratados internacionales
propuestos por el Ejecutivo (adems de poder tambin llamar a los ti-
tulares de las secretaras). El Ejecutivo est legalmente capacitado para
iniciar los contactos para impulsar cualquier acuerdo con otro pas,
realizar las negociaciones, firmar los tratados y despus someterlos a la
aprobacin del Senado.
Grupos privados
Tradicionalmente el papel internacional jugado por el sector privado
mexicano se ha dado de manera indirecta, pues sus propuestas son
consideradas por el gobierno en las negociaciones internacionales
que ste realiza. Lo anterior. no impide que diferentes organismos em..
ptesarialesmantengan vncu1oscon sus,,zonttapartes en otrospases.
582
Los principales organismos empresariales son la Confederacin
Nacional de Cmaras Industriales (Concamin), la Confederacin Nacio-
nal de Cmaras de Comercio (Concanaco), la Confederacin Patronal
de la Repblica Mexicana (Coparmex), la Asociacin Mexicana de Ins-
tituciones de Seguros (AMIS) , la Asociacin de Banqueros de Mxico
(ABM) , el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios (CMHN), el Con-
sejo Nacional Agropecuario (CNA) y la Asociacin Nacional de Impor-
tadores y Exportadores de la Repblica Mexicana (ANIERM). Desde el 5
de agosto de 1976 todas estas organizaciones estn agrupadas en el
Consejo Coordinador Empresarial (CCE) que tiene como objetivo co-
ordinar las actividades de los organismos empresariales y ser el vocero
nacional del sector empresarial.
El CCE cuenta con dos centros que realizan actividades internaciona-
les. El Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado, A. C. (CEESP)
que realiza anlisis, diagnsticos y pronsticos de los fenmenos eco-
nmicos, con el fin de aportar elementos que faciliten la toma de deci-
siones, y el Consejo Empresarial Mexicano para Asuntos Internaciona-
les (CEMAI), que coordina las actividades del sector privado en el
campo internacional, con objeto de fomentar el comercio exterior, las
inversiones conjuntas de capital mexicano y extranjero y la transferen-
cia de tecnologa.
A fin de coordinarse en las negociaciones comerciales internacio-
nales, en julio de 1990 se constituy la Coordinadora de Organismos
Empresariales para el Comercio Exterior (COECE), la cual se apoy en
el CEE para fundamental sus propuestas y puntos de vista. Aparte de
coordinar la participacin de diversos sectores empresariales en las ne-
gociaciones comerciales, la COECE coordin varias actividades conexas,
como la elaboracin de estudios.
I
EL MARCO INSTITUCIONAL YRELACIONES INSTITUCIONALES REALES
Las facultades constitucionales del Ejecutivo federal arriba descritas
configuran al sistema poltico mexicano como un sistema presidencia-
lista. Dicho presidencialismo es reforzado por facultades "metaconsti-
tucionales". Por ejemplo, el hecho de que el presidente sea eljefe del
partido en el poder, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) -que
en los estados y municipios gobernaba a principios de los noventa
aproximadamente 80% de la poblacin. En este sentido, ejerce un
control importante sobre las carreras futuras de los polticos yfuncio-
narios en los poderes Legislativo yJudicial,. as corno en las 32 entida..
583
des federativas. Cabe tambin mencionar el hecho de que desde hace
muchos aos han existido en Mxico importantes estructuras de tipo
corporativista que han permitido el control de muchas organizaciones
sociales (sobre todo de obreros y campesinos, pero tambin en cierta
medida de las empresariales). En algunas reas, esto ha dado al Ejecu-
tivo federal un poder muy grande, y hasta excesivo, de mando y coor-
dinacin.
Las facultades constitucionales y metaconstitucionales han impli-
cado que, en trminos comparativos, la administracin pblica mexi-
cana (el sector federal central) haya tradicionalmente sido: 1) centrali-
zada; 2) independiente, y 3) radial en cierta medida.
1) En Mxico el presidente es jefe de Estado y de gobierno. No hay
primer ministro o jefe de gobierno. No hay ministros en el sentido ms
estricto, sino secretarios de despacho, altamente dependientes del presi-
dente y que, si acaso, raramente discrepan con l en pblico o en las
reuniones de gabinete. Los presidentes eligen sin limitaciones impor-
tantes a su gabinete. Como vimos, la OCPR ha ido creando una estructura
administrativa para seguir de cerca la accin gubernamental. Aunque el
sistema es formalmente federal, es un hecho que los gobernadores de
los Estados han sido altamente dependientes del presidente, en parte
por la pertenencia de la mayora al PRI Yen parte porque el Ejecutivo fe-
deral ha centralizado el sistema de ingresos y egresos de la nacin.
2) Tradicionalmente, el Congreso ha sido mayoritariamente prista,
y entonces altamente dependiente del Ejecutivo para la formulacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas. Aunque desde 1917 se
ha respetado la disposicin de la Constitucin de que el Congreso expi-
da la Ley Orgnica de las Secretaras, la realidad es que slo cumple
formalmente con ese trmite, pues -al menos hasta la administracin
de Salinas de Gortari- ha sido el titular del Ejecutivo quien elabora el
contenido de la misma y la enva al Legislativo para su aprobacin. Los
diputados y senadores no se pueden reelegir inmediatamente, por lo
que su posterior carrera poltica depende en gran medida de los fun-
cionarios del Ejecutivo federal. Con un Congreso dependiente del Eje-
cutivo, el PoderJudicial ha resultado tambin muy dependiente, yaque
dicho Congreso simplemente ha ratificado los nombramientos presi-
denciales de los ministros de la Suprema Corte.
3) El presidente nombra a varios puestos altos y medios, por lo que
stos establecen una lnea directa con l (por ejemplo, directores de
paraestatales, subsecretarios, directores generales, embajadores impor-
tantes, como el de Estados Unidos). As, la estructura no es vertical si-
no en cierta medida radial (para ms sobre esto vase szlak, 1980).
584
POLTICAS PBLICAS YRELACIONES INTER."IACIONALES
En sntesis, tradicionalmente el presidente mexicano ha tenido un
poder muy significativo. Para los efectos del presente estudio, esto sig-
nifica que la administracin pblica no ha implicado un grado impor-
tante de fragmentacin o descoordinacin burocrtica, sino ms bien
al contrario una coordinacin o incluso verticalidad en la toma de de-
cisiones. Si bien, como vimos, el marco formal no implica necesaria-
mente una coordinacin estrecha entre las entidades pblicas, los ras-
gos metaconstitucionales del sistema poltico permiten superar esa
ambigedad formal. Buena parte de la coordinacin se da entonces
de manera informal y cotidiana.
Debe mencionarse adems que durante el periodo del presidente
Salinas, la coordinacin y unidad de mando parece haber sido mayor,
debido por lo menos a dos razones:
1) Este presidente llega al poder con un grupo comparativamente
ms consolidado y homogneo de colaboradores de alto nivel. La ma-
yora por ejemplo realiz estudios de posgrado, tambin en la mayora
de los casos en Estados Unidos.
2) Acentuando una tendencia iniciada en los setenta (Centeno,
1990), Salinas prefiri formar su gabinete sobre todo con sus colabora-
dores ms cercanos, en lugar de intentar conformar un gabinete re-
presentativo de los diversos grupos polticos nacionales. En general,
Salinas ejerci la presidencia de una manera decidida y ms bien ce-
rrada.
3) La OCPR reforz significativamente su fuerza y capacidad de inicia-
cin, coordinacin y seguimiento de las polticas de mayor inters para el
presidente, entre ellas la de integracin comercial con otros pases.
Todo esto no implica por supuesto que no hayan existido proble-
mas, a veces significativos, de coordinacin, o que sta se d en diferen-
tes grados segn el rea de poltica pblica de que se trate. De hecho, en
otros lugares he argumentado que es una administracin ms compleja
y "politizada" de lo que se suele pensar (Mndez, 1994), debido a varios
factores como:
1) La existencia de las llamadas "camarillas" (grupos de funciona-
rios articulados en torno de algn funcionario importante). Aunque
muchas de estas camarillas son un tanto inestables y "gelatinosas", al-
gunas de ellas constituyen grupos de poder muy importantes y bien
consolidados.
2) El considerable poder de ciertos grupos de presin como los
empresarios, la Iglesia, etctera.
3) El tamao y mltiplesescalona.mientos dela burocracia en fun-
cin de las dimensiones.geogrtic3#.y
-
INSTITUCIONES EN UN MARCO DE INTEGRACION REGIONAL
585
4) La necesidad ineludible del presidente de delegar funciones. Si
bien los secretarios muy raramente discrepan abiertamente con el pre-
sidente, tienen ciertos mrgenes para orientar en un sentido u otro las
directrices generales sealadas por ste o eventualmente "encontrarle"
dificultades.
Hay que mencionar que la estructura real del sistema poltico y la
administracin pblica en Mxico est cambiando de manera impor-
tante con el nuevo gobierno del presidente Ernesto Zedillo, quien est
tratando de otorgar ms poder al Legislativo yJudicial, as como a las
diversas entidades regionales y locales. Tambin est intentando sepa-
rar al PRI del gobierno y nombr procurador de la Repblica a un
miembro de un partido de oposicin. Por otro lado, aunque con Zedi-
110 la OCPR mantiene en general las funciones anteriores, est cambian-
do su organizacin interna; adems, el grado y las formas de influen-
cia poltico-administrativa de su actual titular probablemente no sean
las mismas que las de su antecesor.
LAs RELACIONES INTERINSTITUCIONALES EN LA PRCTICA
ElTLCAN
Despus de que enjunio de 1990 un comunicado presidencial conjunto
pusiera en marcha el proceso del TLCAN, en junio de 1991 se inician for-
malmente las negociaciones. Terminaron catorce meses despus, el12
de agosto de 1992. El Poder Legislativo canadiense lo aprob a media-
dos de 1993 y el mexicano y estadunidense en noviembre del mismo
ao. Hacia fines de 1992 se inici la negociacin de acuerdos paralelos
sobre medio ambiente y cuestiones laborales, los cuales se acordaron el
12 de agosto de 1993. El tratado entr en vigor ell de enero de 1994.
Como pudo verse en las secciones segunda y tercera, en el caso mexi-
cano s han habido entidades coordinadoras de los procesos de integra-
cin regional. Hubo dos especialmente importantes. En el nivel operati-
vo, de coordinacin general y de decisiones intermedias, la ms
importante fue la Oficina de Negociacin para el Tratado de Libre Co-
mercio (ONTI.C). stattivo a su cargo la coordinacin interna y encabez
las negociaciones del TLCAN. Cuando haba divergencias especialmente
fuertes, la ONTLC preparaba un men con las diversas posiciones y lo tur-
naba a una segunda instancia coordinadora, el Gabinete Econmico. Ah,
con la presidencia del presidente, eljefede la OCPR Ylos secretariosde es-
te gabinete se llegaba a una posicnrespeeto de un asunto o estrategia
586
por seguir. Algunas decisiones fundamentales, como la de iniciar nego-
ciaciones para el TLCAN, se tomaron en el seno del gabinete econmico
(aunque por la naturaleza del sistema poltico descrita anteriormente,
es dificil saber hasta qu punto esto fue ms bien una ratificacin).
La OCPR, y ms especficamente su jefe, jug un papel crucial en la
iniciacin, seguimiento y empuje de las negociaciones para el TLCAN (es-
to ajuzgar por la informacin disponible aparecida en Inside U. S. Trade,
4 de diciembre de 1992, yen el semanario Proceso). Adems, el secretario
tcnico de cada uno de los gabinetes especializados ha dependido de s-
te, entre ellos el econmico. Tena representantes en algunos rganos,
como la Comisin Intersecretarial (Cis).
No parecen haber existido conflictos mayores entre ONTLC y el Gabi-
nete Econmico, sino ms bien un apoyo mutuo (especialmente cuan-
do el titular de Secofi y de la OCPR tenan una visin muy similar respec-
to al TLCAN). Debe mencionarse que tambin el Gabinete de Poltica
Exterior (que cuenta con la presencia de SREy la Secofi) discuti en al-
gunas ocasiones asuntos relacionados con ellLCAN, aun cuando fue en
el Econmico donde se consideraron y tomaron (o ratificaron) las prin-
cipales decisiones (en ste el Secretario de SRE no participa, aunque al
parecer asisti a algunas de sus reuniones). Con excepcin del Gabinete
Econmico de la Presidencia y la OCPR, las dems instancias coordinado-
ras y ejecutoras giraron alrededor de la ONTLC (y su sucedneo, la SNCI,
Subsecretara de Negociaciones Comerciales Internacionales).
En el seno de la Cis se reunieron peridicamente los subsecreta-
rios designados para la misma. En ocasiones, se turnaban asuntos espe-
cficos o grupos de trabajo, a los cuales asistan funcionarios interme-
dios. Aunque al principio hubo discusiones importantes, en general la
Cis tuvo un papel discreto y sobre todo de carcter operativo, ms que
de toma de decisiones. Se estuvo reuniendo hasta que se firm el TLCAN,
cuando dej de funcionar. La coordinacin intersecretarial por su-
puesto ha continuado pero de manera menos institucionalizada y en
forma ms ad hoc, va las reuniones o conversaciones directas entre
funcionarios que se establecen cotidianamente.
El Consejo Asesor tuvo un papel ms activo, o cuando menos ms
pblico. Por ejemplo, se reuni 25 veces a lo largo del proceso de las
negociaciones del TLCAN. Realiz dictmenes (favorables) del proceso
y del texto del TLCAN. En el proceso de las negociaciones, la Secofi ca-
nalizaba informacin con suficiencia y oportunidad al Consejo Asesor,
informacin confidencial inclusive. Sin embargo, aun cuando ste pre-
sentaba recomendaciones y participaba en algunas decisiones impor-
tantes para la opinin pblica, fue sobretodo una entidad de apoyo a
INSTITUCIONES EN UN MARCO DE INTEGRApN REGIONAL
587
la ONTLC. Despus de un receso de algunos meses, a fines de marzo de
1995 el Consejo Asesor se volvi a reunir, ahora con el nombre de
Consejo Asesor para las Negociaciones Comerciales Internacionales.
La COECE fue una organizacin que en efecto fungi como coordi-
nadora de la participacin empresarial. Adems, la COECE y sus repre-
sentaciones en cada mesa de negociacin, tanto para el caso del TLCAN
como para los acuerdos paralelos, tuvo una influencia y participacin
importantes en la toma de decisiones. Primero, los estudios diagnsti-
cos por sectores econmicos, cuya elaboracin coordin, sirvieron de
base para las negociaciones. Ms tarde, particip, activamente en la de-
finicin de las posturas mexicanas en cada mesa de negociacin, parti-
cipando en los llamados "cuartos dejunto" de las mesas de negocia-
cin establecidas para cada tema. stos consistieron en grupos de
empresarios que se mantenan cerca de los negociadores de cada mesa
al momento de las negociaciones. Aunque no entraban a stas, los em-
presarios estaban "alIado" para consultas y se iban reuniendo con los
negociadores a fin de ir discutiendo la estrategia por seguir en las ron-
das de negociaciones. La ONTLC tambin estuvo reunindose en forma
anticipada con empresarios para intercambiar informacin y tomar
decisiones conjuntas en cuanto a las posiciones por adoptar.
La Cmara de Diputados, y especialmente la de Senadores,juga-
ron un papel importante. La Comisin de Relaciones Exteriores, y la
de Comercio y Fomento Industrial fueron las ms activas. El Senado
realiz varios foros de consulta. El primero tuvo lugar en 1990 y lleg a
ciertas conclusiones bsicas, como la de recomendar la conveniencia de
iniciar negociaciones para acuerdos comerciales, as como la creacin
de algunos mecanismos especficos (por ejemplo, el Consejo Asesor)
(Blanco, 1994: 161). El segundo se inici ell de marzo de 1991 y sos-
tuvo audiencias y consultas en los siguientes siete meses, canalizando
los resultados de las mismas a Secofi. El Secretario de esta dependen-
cia hubo de presentarse varias veces a informar al Senado del avance y
conclusiones de las negociaciones, y diversos funcionarios de la ONTLC
estaban frecuentemente reunindose con senadores. Las dos cmaras
participaron en varias reuniones interparlamentarias Mxico-Estados
Unidos, donde intercambiaron puntos de vista, bsicamente en favor
del TLCAN. Con todo, aun cuando la Cmara de Senadores intervino
en la toma de decisiones, tuvo un papel sobre todo de apoyo.
La SREno particip en la mayora de las' mesas de negociacin; en
ese sentido, desempe un papel menor y sobre todo de apoyo y no
intervencin. La nica secretara autorizada por el presidente para ha-
blar del n.cAN era la Secofi.EI: papel de la embajada de Mxico en Es-
588
tados Unidos, aunque tradicionalmente en cierta medida indepen-
diente de la SRE, fue tambin de apoyo. De hecho, la Secofi ha tenido
sus propias oficinas con rango diplomtico en Washington y Ottawa
(como "agregaduras" de la embajada), que fueron las que se encarga-
ron de coordinar el trabajo del equipo mexicano y las cuestiones rela-
cionadas con las negociaciones (Arriaga, 1994: 7).
Con todo, la SRE tuvo el liderazgo en ciertas actividades que tradi-
cionalmente han sido de su dominio (como las reuniones bilaterales
Mxico-Estados Unidos). Adems, varios funcionarios de la SRE tuvie-
ron una presencia o influencia hasta cierto punto importante en algu-
nos aspectos generales de las negociaciones, pero sobre todo en mate-
ria de inversin extranjera y de energa; de hecho, en estas ltimas
negociaciones participaron varios representantes de la SRE. En gene-
ral, durante las negociaciones el secretario de la SRE puso especial n-
fasis en los aspectos de soberana nacional y de ah que concentrara
buena parte de su participacin en los aspectos de energa (ms con-
cretamente el petrleo, sobre el cual el Estado ha tenido el monopolio
desde fines de los aos treinta). Este tema fue de los ms complicados
porque Estados Unidos y Canad presionaron fuertemente para que el
petrleo se incluyera tambin en las negociaciones. En este sentido,
las negociaciones fueron largas y dificiles pero al final Mxico tuvo lo-
gros significativos (aunque a costa de cesiones importantes y quiz ex-
cesivas en compras gubernamentales y otros aspectos como en inver-
sin, sobre la cual al final se lleg a una posicin ms abierta). Por
otro lado, la SRE tambin tuvo una participacin cercana e importante
en las discusiones de los aspectos legales del tratado, esenciales para su
aprobacin final, aunque aqu tambin fue la Secofi la encargada de
llevar adelante las negociaciones. Finalmente, un subsecretario de la
SREfue uno de los miembros de la Cis.
En general, en los ltimos aos la SREha tenido la funcin de cuidar
o tomar en consideracin los aspectos polticos de las relaciones interna-
cionales de Mxico, incluyendo las comerciales. Las reas de la SRE ms
implicadas en los aspectos econmicos estn tan capacitadas tcnica-
mente como sus contrapartes en Secofi y entienden que Mxico ha pa-
sado de un estilo de negociacin poltico a uno que considera mayor-
mente los aspectos propiamente comerciales. Con todo, han surgido
divergencias de opinin con otras secretaras -entre ellas la Secofi-, Por
ejemplo, segn ciertas versiones, la SREestaba interesada en tener un en-
foque ms cauteloso en las negociaciones sobre el1,1..CAN, que incluyera
tambin otros temas importantes de-lareaen bilateral (comotrahajo
o migracin).y en hacerlo avanzar ms, paralelamente a las.negocaeo-
589
nes con algunos pases latinoamericanos. Estas divergencias, que incluso
a veces parecen haber constituido claros enfrentamientos, las solvent
en su momento el mismo presidente, quien decida cuanto se ceda, en
dnde y a qu ritmos (es probable que eljefe de la OCPR haya tenido
tambin una importante influencia en este sentido). Con todo, no pare-
ce que estas divergencias se hayan discutido y resuelto en alguna instan-
cia administrativa formal en la que participaran tanto Secofi como SRE,
ya que pese a haber estado presente en algunas de sus reuniones, esta l-
tima no forma parte del Gabinete Econmico; en el que s participa, el
Gabinete de Poltica Exterior, no parece haber funcionado como instan-
cade coordinacin para el TLCAN. La posicin que se adopt en el as-
pecto de energa parece haberse discutido sobre todo en el Gabinete
Econmico, donde participa Pemex pero no SRE.
En cuanto a las organizaciones obreras parecera que la Confede-
racin de Trabajadores de Mxico (CTM) fue la ms activa, aunque ha
sido una organizacin altamente dependiente del gobierno.
Los gobernadores ms activos fueron los de la regin fronteriza
norte; no obstante, bsicamente se limitaron a presentar manifestacio-
nes de apoyo en Mxico y en conferencias con los gobernadores fron-
terizos de Estados Unidos.
Debe sealarse que hubo una organizacin de diversas entidades
no gubernamentales que se desarroll paralelamente a las negociacio-
nes y que present posiciones muy crticas cuando no abiertamente en
contra del TLCAN.
En sntesis, bien se puede decir que hubo una coordinacin impor-
tante por parte de la ONTLC para que con anticipacin y durante las ne-
gociaciones hubiera un dilogo tanto entre los diferentes actores como
entre las agencias pblicas. La informacin generada por el Consejo Ase-
sor, la COECE y las mesas de trabajo al momento de la negociacin flua
toda hacia la ONTLC, quien entonces analizaba el conjunto de la infor-
macin, elaboraba las prioridades globales y las tcticas para cada
etapa, e iba dando seguimiento al cumplimiento de las mismas. Para es-
to, la ONTLC acuda con las diversas secretaras y sectores empresaria-
les para preguntar a stas cul era su postura respecto de cada uno de
los asuntos, discutiendo en su caso con dichas entidades la postura de la
misma Secofi y llegando a decisiones hasta cierto punto ya analizadas
cuando no consensuadas. Al momento de las negociaciones, la ONTLC
fue conociendo lo que estaba negociando cada una de las 18 mesas y
decida entonces en algunos casos avalando qu se ganaba y qu se ce-
da en cada una de ellas; la ONTLC se desarrollcmnouna subsecreta-
ra con varias direcciones generales y direcciones de rea, primero sin
590
POTICAS PBUCAS y RELACIONES INTERNACIONALES
ser llamada como tal aunque luego validada formalmente; de esta ma-
nera ha tenido la capacidad administrativa para desempear estas fun-
ciones. En el trienio 1991-1993 la NTLC ocup en promedio cada ao
17.5% del presupuesto de la Secofi (1991: 18.9%; 1992: 21.6%, y 1993:
13.5%) (Secofi, 1994). Aunque su personal fue variado, lleg a estar
constituida por unas 45 personas.
Con todo, dentro de la administracin pblica mexicana existe
obviamente una diferenciacin en los pesos de las entidades y hay, co-
mo vimos en la tercera seccin, relaciones complejas entre ellas. As,
hubo entidades aparte de la Secofi que ejercieron una importante in-
fluencia en ciertos temas de la negociacin y a las que Secofi escuch
ms que a otras. Con estas entidades hubo en mayor medida una
coordinacin en el sentido de que se discutan puntos de vista distin-
tos y luego se elaboraban estrategias conjuntas, a veces con una im-
portante autonoma de las entidades diferentes de Secofi. Estas enti-
dades fueron:
1) La Subsecretara de Asuntos Financieros Internacionales de la
SHCP, la cual tuvo bastante autonoma para negociar los aspectos finan-
cieros del tratado. Aqu el Banco de Mxico tambin tuvo cierta parti-
cipacin.
2) La Subsecretara de Planeacin de la SAGDR, quien estuvo encar-
gada de los aspectos agrcolas.
3) Pemex ylaSRE, quienes influyeron de manera importante en los
aspectos de energa.
4) La Secretara de la Contralora General de la Federacin (Seco-
gef) particip en la mesa de compras gubernamentales, pero al pare-
cer slo inicialmente.
En cuanto a los acuerdos paralelos negociados despus de la firma
del TLCAN, la STPS jug un papel clave para el acuerdo laboral y la Sede-
sol para el ecolgico. Con todo, tambin en esos casos la Secofi coordi-
naba los trabajos de estas entidades y avalaba o incluso negociaba con
ellas la posicin final por adoptar. La COECE y el Consejo Asesor desem-
pearon aqu el mismo papel que para el TLCAN.
Con todo, bien puede verse que hubo carencias en la coordina-
cin, ya que en ciertos puntos y momento la NTLC tuvo un carcter de
entidad decisoria ms que coordinadora. Quiz el mandato otorgado a
la Secofi fue excesivo, ya que por ejemplo se pudo haber incorporado
ms a la SRE en los aspectos globales de la negociacin y en otros as-
pectos en los que esta secretara tambin mostraba especial preocupa-
cin (por ejemplo, el tema agrcola); Esto hubiera hecho ms lentas
las negociaciones pero hubiera podido implicar ciertas ganancias para
591
Mxico, como el que se le diera estatus de pas en desarrollo o que se
consiguieran plazos mayores para el campo mexicano (que probable-
mente no pueda modernizarse en los periodos establecidos). Otra en-
tidad que pudo haber sido tomada ms en cuenta fue la Secogef, que
slo particip parcialmente en la mesa de compras gubernamentales.
En ste y otros aspectos se cedi demasiado en opinin de algunos, ya
que se ha imposibilitado el uso de importantes instrumentos de polti-
ca industrial disponibles en otros pases.
En sntesis, haba un mandato claro del presidente de que la enti-
dad encargada de la negociacin era la Secofi; la Cis era presidida por
el jefe de la ONTLC y el Consejo Asesor por el Secretario de la Secofi
(con el jefe de la ONTLC como secretario tcnico). Entre las razones pa-
ra la naturaleza decisoria de la Secofi estn:
1) Como hemos explicado, el sistema poltico mexicano ha tendi-
do a favorecer ms las estructuras de decisin relativamente indepen-
dientes que las estructuras de coordinacin y discusin.
2) Haba una preocupacin real del presidente y el gabinete res-
pecto a dos problemas. Por un lado, el relativamente poco tiempo dis-
ponible por la no coincidencia de los calendarios polticos de Mxico y
Estados Unidos. Por otro lado, la mucho mayor experiencia de nego-
ciacin de los equipos de Estados Unidos y Canad; en este sentido,
haba una voluntad clara de que se diera cierta coordinacin pero
tambin de evitar que la bsqueda de la misma prolongara la defini-
cin de una posicin mexicana ms all de un cierto tiempo.
El acuerdo de complementacin
En abril de 1990, tras el establecimiento de las relaciones diplomticas
entre Mxico y Chile en marzo de ese ao, se iniciaron negociaciones
para un acuerdo amplio de comercio e inversin entre estos dos pa-
ses. El 22 de septiembre de 1991 se suscribi un Acuerdo de Comple-
mentacin Econmica, que entr en vigor ell de enero de 1992. Aun-
que s tuvo una importancia relativa, sobre todo por su novedad, para
el gobierno y los empresarios el acuerdo con Chile careca de la misma
importancia que el TLCAN, sobre todo debido a que el monto de co-
mercio con ese pas era muy limitado.
Estas negociaciones, como las sostenidas con otros pases, excepto
Estados Unidos y Canad, fueron conducidas por las reas que venan
encargndose de las negociaciones comerciales internacionales de M-
xico desde tiempo atrs; ms concretamente, por la Direccin de Nego-
592
POLTICAS PBLICAS YRElACIONES INTERNACIONALES
ciaciones Comerciales Internacionales (DNCI) de la Secretara de Co-
mercio (SC) , la cual existi de manera paralela a la ONTLC y cumpli fun-
ciones semejantes a sta para el caso de Chile y otros pases latinoameri-
canos. Aunque entidades como la COECE tambin participaron en las
negociaciones con Chile, la sc utiliz mecanismos propios para negociar
este acuerdo, los cuales se venan utilizando desde 1960, cuando Mxico
ingresa a la Alalc. Por un lado, la Comisin Mixta para Procesos de Inte-
gracin, que se vena utilizando desde haca varias dcadas para coordi-
narse con la iniciativa privada; en ella participaban las diversas cmaras
empresariales, como la Concamin, la Canacintra, etc. Por otro lado, exis-
ta una comisin tcnica, en la cual se coordinaban las diversas secreta-
ras e intercambiaban informacin (la formaban la SHCP, el BM, el Banco
Mexicano de Comercio Exterior [Bancomext], la SAGDR, la STPS, la SM y
la SRE). Esta ltima comisin tena nivel de directores generales; sin em-
bargo, a veces stos no asistan y mandaban un representante. Cada una
de estas comisiones tena grupos de trabajo por temas, los cuales trabaja-
ban en torno de los diversos asuntos y luego presentaban recomendado-
nes en las reuniones de las comisiones. Si en stas no haba acuerdo so-
bre algn punto, iba subiendo de nivel hasta que la divergancia se
solucionara. Muchas de las secretaras estuvieron presentes en las nego-
ciaciones, como la SAGDR, la SRE, etctera.
En el caso de Chile no hubo un "cuarto de junto" como en el TLCAN,
al menos no tan institucionalizado. No obstante, hubo consultas con
los empresarios y algunos de ellos asistieron a las negociaciones. Todo
parece indicar que en las negociaciones para este acuerdo no hubo di-
vergencias fuertes entre secretaras que ameritaran un involucramien-
to mayor del Gabinete Econmico, aunque ste intervino en algunas
ocasiones, por ejemplo para acordar la posicin final que permitira
cerrar la negociacin. En cuanto a la coordinacin con el Senado, sta
fue menor. Debe mencionarse, sin embargo, que cuando el Senado or-
ganiz los foros arriba aludidos se estaba negociando el acuerdo con
Chile, por lo que constituyeron tambin un apoyo para llevar adelante
las negociaciones con este pas. .
El acuerdo con Chile fue pionero, al menos para el caso de Mxi-
co, de un nuevo tipo de negociacin comercial en la que ya no se ne-
gocia producto por producto sino un acuerdo general (aunque tam-
bin haya habido algunas negociaciones por productos). Con esto se
dio un salto importante en las negociaciones comerciales, en parte
porque se volvieron menos complicadas. Tambin en este caso Mxico
comenz a utilizar un nuevo estilo de negociacin, ms concentrado
en los factores de carcter comercial que poltico.
593
De la DNCI y de la NTLC surgi la SNCI. Esta subsecretara sera la
encargada de darle seguimiento al acuerdo con Chile.
El Acuerdo de Complementacin Econmica entre Mxico
y el Tringulo del Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador)
En enero de 1991, Mxico y los pases de Centroamrica firman el Ac-
ta de Tuxtla. En sta se destaca la importancia y objetivos iniciales de la
integracin comercial entre ambas zonas. El 20 de agosto de 1992, M-
xico y los pases centroamericanos firmaron un Acuerdo Marco Multi-
lateral, el cual define la normatividad bsica para las negociaciones co-
merciales entre Mxico y los pases centroamericanos. Este acuerdo se
firm para que sirviera de base para la celebracin de acuerdos de
complementacin econmica entre estos pases y Mxico (Blanco,
1994: 136-137).
El Acta de Tuxtla estableci que las negociaciones podan desarro-
llarse en forma bilateral o multilateral. Costa Rica y Nicaragua optaron
por la primera y Guatemala, Honduras y El Salvador optaron por ne-
gociar en bloque. Sin embargo, mientras que se ha llegado a un acuer-
do con Costa Rica, las negociaciones con el Tringulo del Norte han
avanzado muy lentamente. En noviembre de 1993 se discutieron los
principios bsicos de las conversaciones. Desde entonces han habido
plticas, pero stas no han podido entrar en lo que funcionarios mexi-
canos llaman la "etapa de embudo", es decir, en su fase definitoria y re-
solutoria de los desacuerdos (la ltima reunin tuvo lugar en noviem-
bre de 1994 y al menos hasta mediados de febrero de 1995 las partes
no se haban vuelto a reunir).
Desde la perspectiva mexicana, ha sido muy dificil avanzar cuando
se tiene que negociar con tres pases al mismo tiempo, tanto por las di-
vergencias que pueden surgir entre stos como por los diferentes tiem-
po polticos y administrativos en que cada uno de ellos se mueve. Exis-
ten sin embargo posibilidades para que las negociaciones se aceleren
en 1995 y se pueda firmar un acuerdo durante este ao (en parte por-
que las negociaciones con otros pases centroamericanos han yaavan-
zado considerablemente). Una de las reas ms importantes y dificiles
ha sido la agricola.
La estructura para llevar a cabo Ias'negociaciones con el Tringulo
del Norte ha sido la misma que la utilizada para el TLCAN, con la diferen-
cia de que ya no fue la ONTLC laque ha conducido lasplticas, sino laSNCI,
que, como dijimos, comenz a funcionar en febrero de 1993. Tambin
594
PonCAS PBUCAS YRELACIONES INTERNACIONALES
han participado la COECE y el Consejo Asesor, de manera prcticamente
igual ("cuarto de junto", etc.). Asimismo, los desacuerdos suben de ni-
vel, primero dentro de la misma Secofi y luego a acuerdos entre secreta-
rios de Estado. Todo parece indicar, sin embargo, que el Gabinete Eco-
nmico no ha tenido un papel tan importante como el jugado para el
TLCAN, ya que en 1994 se reuni con mucho menos frecuencia.
A pesar de que uno de los pases, Guatemala, tiene fronteras con
Mxico, el gobierno del estado mexicano fronterizo con este pas,
Chiapas, no ha tenido una participacin de importancia en la nego-
ciacin con el Tringulo del Norte. Ocasionalmente, ya sea empresas
especficas o cmaras empresariales de Chiapas han entrado en con-
tacto directo con la Secofi en el proceso de negociacin. Cualquier
recomendacin de stas, sin embargo, es turnada a la representacin
nacional de la COECE para que la integre a la postura de esta organiza-
cin empresarial. En todo caso, la mayor parte de la participacin de
las empresas o cmaras regionales se ha realizado en el interior y a
travs de la COECE. Los representantes nacionales de dicha organiza-
cin conjuntan las opiniones empresariales regionales, expresadas o
no a Secofi, con las nacionales y son ellos los que se coordinan con la
Secofi para llevar adelante las negociaciones.
Antes de pasar a la siguiente seccin conviene aclarar que si
bien en la seccin correspondiente presentamos la estructura for-
mal de la SNCI, recientemente sta ha venido funcionando con otra
estructura (que probablemente pronto se oficialice). En general, las
direcciones generales se encargan tanto de un rea geogrfica como
de un sector econmico. Existen dos tipos de direcciones generales,
las que reportan directamente al subsecretario y las que reportan a
un coordinador. Entre las primeras estn la de Organismos Interna-
cionales, la de Soporte Legal, la de Inversin Extranjera, y la de Eu-
ropa y Sector Servicios. Las del segundo tipo son: la de Amrica del
Norte y los Sectores Automotriz y de Textiles; la del Sector Agrope-
cuario, y la de Amrica Latina y el Caribe. La de Amrica del Norte
adems coordina el seguimiento de los acuerdos. Estas direcciones
generales tienen un coordinador general porque se tiene el objetivo
de conjuntar todos los procesos de integracin comercial america-
nos. Adems se tienen dos'Unidades, que funcionan como equipos
especiales: una para Reglas de Origen y Procedimientos Aduaneros
y la otra para Acceso a Mercados, es decir, de aranceles. Si se realiza
un clculo un tanto intuitivo, lasxcr podra tener entre 100 y 125
personas, contando funcionarios de diversos niveles, analistas y se-
cretarias.
CAPACIDADES DE COORDINACIN
595
Las matrices interorganizacional y de centros de coordinacin para los
casos arriba presentados se pueden observar en el anexo l. En reali-
dad sus valores slo pueden verse como indicativos. La matriz para el
TLCAN refleja el papel central que la NTLC y luego la sNcIjugaron. Con
varias entidades esta oficina alcanz un nivel 5 de coordinacin (bs-
queda de acuerdos) en la escala de Metcalfe-Zapico (Metcalfe, 1995; Za-
pico, 1994), como son: SHCP, SAGDR, SS, Sedesol, STPS. Esto, sin embargo,
no fue en forma global, sino en referencia a los aspectos propios de cada
una de ellas. Las celdas vacas indican una relacin sin relevancia.
De acuerdo con la descripcin anterior del sistema poltico mexi-
cano, las atribuciones del Senado no fueron ejercidas completamente.
Por lo tanto, no podemos hablar de una coordinacin fuerte entre s-
te y la NTLC, sino ms bien de consultas para que el Senado pudiese
aprobar el TLCAN llegado el momento.
En cuanto a la relacin entre la ONTLC y asociaciones empresaria-
les (AE), colocamos un nivel 4 (evitar divergencias), pero en ocasiones
ste bien pudo haberse acercado al nivel 5, debido a la fluida relacin
que tuvieron ambos grupos. Problema aparte, sin embargo, es el de la
representatividad e independencia de dichas asociaciones empresaria-
les. Por ejemplo, hay mltiples quejas de que los micro y pequeos em-
presarios no estuvieron bien representados en las negociaciones para
el TLCAN.
Los niveles otorgados a la relacin de la SRE con otras entidades re-
vela el papel secundario que tuvo en las negociaciones, sobre todo to-
mando en cuenta su carcter de secretara global (respecto a los asuntos
polticos de las relaciones exteriores). Sin embargo, s hubo una coordi-
nacin importante sobre todo en el tema de energa, en la cual funcio-
narios de nivel intermedio de Secofi se mostraron dispuestos a la coordi-
nacin con SRE y Pemex, aunque dentro de un clima de tensin y
diferencias en los niveles ms altos. En el caso de la relacin entre la SRE
y la Secretara de Gobernacin pudo haber habido una mayor coordina-
cin por tener reas afines. En el caso de la relacin entre Pemex y
ONTLC otorgamos un valor de 3, pero hubo momentos de indefinicin y
diferencias de criterio, por lo que el valor se puede acercar a cuatro.
En cuanto a la matriz para Chile, en general la interrelacin con
otras secretaras ycon asociaciones empresariales fue menor, lo que se
refleja en los valoresen general menores. Lo mismo sucede, de hecho
en grado an menor, para el caso de Guatemala, en donde no es posi-
ble pensar en niveles ms altos de coordinacin por no haber entrado
596
las negociaciones a una etapa ms avanzada. En ambos casos, por no
considerarse acuerdos paralelos, no se incluy la participacin de Se-
desol y STPS.
En cuanto a la matriz de centros de coordinacin, cabe notar que
el nivel alcanzado tanto por la ocrn-Gabinete Econmico como la
ONTLC-SNCI vari dentro de la escala Metcalfe-Zapico entre un valor de
6 (arbitraje de conflictos) y uno cercano a 9 (estrategia gubernamen-
tal), en funcin del momento o los actores considerados. Por esto y
por que los actores tienen importancias diferentes, no es fcil sealar
un nivel global de coordinacin. Esto se har a travs del clculo un
tanto subjetivo de un promedio.
En cuanto al Gabinete Econmico y la OCPR, stos tuvieron un pa-
pel coordinador importante para cuestiones generales iniciales, como
la decisin de iniciar negociaciones y luego como rbitro de conflictos
fuertes entre entidades; sin embargo, en el Gabinete Econmico la SRE
slo particip en contadas ocasiones. Muchas de las diferencias con s-
ta fueron tratadas al nivel mismo del presidente y en cierta medida de
la OCPR, quienes ms que consensuar parecieron haber tomado deci-
siones para ser obedecidas. Como esta oficina coordina al Gabinete Eco-
nmico, se puede considerar hasta cierto punto a ambos como una sola
instancia. En funcin de lo dicho ms arriba, en promedio parece ha-
berse ubicado entre los niveles 8 y 9, es decir, entre el establecimiento de
prioridades globales y de la estrategia gubernamental.
La ONTLG-SCNI cumpli tambin con funciones de coordinacin en los
niveles administrativos siguientes, aunque no por eso poco importantes.
Bien se puede decir que esta entidad "realiz un papel de liderazgo en el
que establecen prioridades gubernamentales" (nivel 8) (Zapico, 1994).
Sin embargo, aunque se coordin bien con algunas secretaras, no fue as
con otras, de las cuales merece especial mencin la SRE, especialmente
por su ya mencionado carcter global. En funcin de esta variacin tam-
bin es dificil calcular un promedio, pero quiz se pueda decir que la
ONTLG-SCNI se movi entre los niveles 7 y 8 (establecimiento de lmites de
negociacin y establecimiento de prioridades).
La Comisin Intersecretarial tuvo una funcin de arbitraje de con-
flictos pero sobre todo inicialmente y a nivel operativo, y no tanto a ni-
vel de conflictos fundamentales, por lo cual se coloc sobre todo en el
nivel 6 (arbitraje de conflictos). Para el caso de Chile, el papel coordi-
nador lo cumpli la DNCI de la SC, prcticamente el mismo nivel que la
ONTLC para el TLCAN y la SNCI para Guatemala, El Salvador y Honduras.
Comopuede verse, respecto de ciertas secretaras el caso mexica-
no.pareeeraconsttuir un modelo bastante consolidado de coordina-
597
cin. En esta medida, dicha coordinacin no parece haber tenido de-
bilidades marcadas. Sin embargo, en otros aspectos, puntos o entida-
des, s parece haberlas tenido.
Por ejemplo, si bien diversos funcionarios de Secofi, indicaron
que constantemente se estuvieron reuniendo con el Senado, por las
caractersticas del sistema poltico mexicano es muy probable que los
senadores adoptaran una posicin poco crtica. Por otro lado, la C-
mara de Diputados no parece haber sido incluida de manera clara. Lo
mismo quiz se podra decir del sector obrero y campesino, que ade-
ms no tiene canales eficaces de representacin.
Por otro lado, tradicionalmente ha existido una tensin entre la
SREy la Secofi, ya que se han disputado el control de la poltica econ-
mica exterior. Como vimos, hace algunos aos dicho control pas con
mayor claridad a la Secofi, y fue sta la que condujo y es la que condu-
ce la negociacin en esta rea. Adems, actualmente Secofi tiene una
posicin claramente dominante en las comisiones administrativas que
dan seguimiento a los tratados. Muchos funcionarios de las SRE tradi-
cionalmente se han visto a s mismos como los defensores por antono-
masia del nacionalismo mexicano (aunque para otros lo que hacen es
defender un nacionalismo muy tradicional, adems de tener una es-
tructura menos flexible, supuestamente derivada de la existencia de
un servicio exterior en el interior de la misma).
Como bien ha sealado Oszlak, crear oficinas ad hoc puede agili-
zar las negociaciones pero tambin generar conflictos. Por otro lado,
aunque el servicio exterior pudiera implicar una cierta rigidez, un ser-
vicio civil permite, entre otras cosas, tener una muy importante memoria
institucional y puede transformarse para introducir una mayor flexibi-
lidad. Hay quienes opinan que la SRE debi y debe tener una mayor
participacin en el conjunto de las negociaciones. Esto pese a que esta
secretara ya est teniendo un papel un tanto ms activo con su nuevo
secretario, quien fue Subsecretario de Asuntos Financieros Internacio-
nales de SHCP (por ejemplo en decisiones comerciales respecto a Suda-
mrica y Europa).
Bien puede decirse que en Mxico s ha habido una estructura po-
ltico-administrativa para una interrelacin poltico-administrativa que
prepare anticipadamente una posicin clara del gobierno mexicano, y
en ese sentido facilite las negociaciones comerciales internacionales.
Visto as, Mxico parece encontrarse bien preparado para insertarse
en los procesos de integracin comercial internacional. Sin embargo,
en esta rea Mxico tambin tiene varios dficit queJorge Grandi y En-
rique. Saravia han sealado para los pases Latinoamericanos en gene-
598
ral (de gestin, direccionalidad, formacin, seguimiento, etc.). En
cuanto a la coordinacin, destaca el que la estructura del caso mexi-
cano pareciera haberse acercado ms a una estructura de decisin
que de coordinacin, especialmente cuando nos referimos a la forma
en que fueron abordadas las divergencias de la siu: y otras secretaras,
y por otro lado la relacin que existe con el Senado y las organizacio-
nes sociales.
El que estas entidades esencialmente implementen o ejecuten una
estrategia, en lugar de compartirla, resulta negativo. Entre otras cosas,
puede implicar costos innecesarios (vase por ejemplo seccin del
TLCAN) o debilitar posteriormente los proceso de integracin comer-
cial (Metcalfe, 1995). As, en el prximo apartado se harn algunas re-
comendaciones para reforzar el papel de algunas de dichas entidades.
Con todo, las polticas de integracin comercial internacional
enfrentan dilemas o retos difciles de resolver, por ejemplo el de lo-
grar un equilibrio entre participacin y coordinacin, por un lado, y
decisin (o direccin), por el otro. Entre ms actores se incluyan en
un proceso, ste se hace ms complejo administrativamente y se di-
luye ms la responsabilidad. Un gobierno debe or pero tambin de-
be dar un sentido de direccin, por lo que debe asumir la responsa-
bilidad (as no es completamente gratuito el dicho irnico entre
funcionarios que dice: "si quieres evitar resolver un problema, crea
una comisin"). Como bien ha mostrado un prestigiado autor del
campo de la administracin pblica (Wilson, 1989: 268-274), todo
gobernante se la pasa enfrentando constantemente este dilema (el
cual por cierto es uno pero no el nico presente en la compleja ta-
rea de gobierno) (Kooiman, 1993). Wilson (1989: 268) cita la des-
cripcin de Seidman de la bsqueda de la coordinacin como el
equivalente, en el siglo xx, de la bsqueda de la piedra filosofal en
la Edad Media.
En otros lugares (Mndez, 1990 y 1995), he argumentado que
en Amrica Latina se ha dado una tendencia hacia la fragmenta-
cin y hay en principio una incapacidad mayor de accin de la que
se esperara de las estructuras predominantemente verticales de la
regin. En el caso mexicano en particular, las negociaciones para el
TLCAN no hubieran podido avanzar con varias cabezas. Mxime
cuando, como sealamos, estas negociaciones se vean complicadas
por calendarios polticos nacionales no coincidentes. Aunque en al-
gunos puntos parece haber implicado costos excesivos, como ha se-
alado Vctor Arriaga (1994: l5) la "estrategia de compartimenta-
de los asuntos polticos (preocupacin
599
constante de la SRE) y econmicos fue til en el sentido de que
permiti canalizar y solucionar divergencias importantes y firmar
el TLCAN.
En realidad, al menos bajo mi interpretacin particular de la esca-
la Metcalfe-Zapico, sta puede resultar muy til para el anlisis del di-
lema o reto coordinacin-decisin, especialmente en los niveles 6 al 9
de la misma. Si bien en los niveles del 1 al 5 la coordinacin va aumen-
tando, de los niveles 6 al 9 el grado de decisin de alguna entidad cen-
tral es lo que parece ir en aumento (al no poderse dar una coordina-
cin). En este sentido, dichos niveles diferencian muy bien varios
niveles de combinacin o equilibrio entre decisin y coordinacin (es-
to si se concibe a la coordinacin como una interaccin horizontal de
dilogo y acuerdo, establecida ya sea en forma voluntaria u obligatoria,
diferente de la decisin, que es una interaccin vertical). A partir del ni-
vel 6 a lo que se est haciendo referencia es a un nivel creciente de deci-
sin o direccin, ya que por ejemplo un arbitraje conforma una decisin
que resuelve una diferencia. El nivel 6 (estrategia gubernamental), se-
gn las definiciones de Metcalfe (1995: 248) y Zapico (1994: 22), pare-
ce ser el punto culminante en el cual ya hay esencialmente decisin
de arriba hacia abajo independiente de la opinin de las partes, ya
que "el gobierno acta como un bloque unificadoen el que los ministe-
rios actan de manera mecnica como instrumentos tcnicos de elabora-
cin e implementacin de la estrategia gubernamental" (Zapico, 1994, las
cursivas son mas).
Podemos establecer un nivel global de coordinacin para Mxi-
co? Esto en realidad es muy difcil. Como vimos, con muchas entida-
des hubo coordinacin ms que decisin. Sin embargo, si nos referimos
a ciertas entidades importantes globalmente (SRE, Senado yorganiza-
ciones sociales) y consideramos la descripcin arriba presentada de
dicho nivel, la estructura mexicana pareci acercarse ms al nivel 9
que al 8 de la escala Metcalfe-Zapico. Asimismo, esto tuvo algunas con-
secuencias negativas que quiz se pudieron haber evitado. En este sen-
tido, en nuestra opinin no es adecuado definir como el tope mximo
o ideal de coordinacin una situacin en la que los ministerios sean
slo instrumentos de implementacin. El nivel ms adecuado depen-
der siempre de las condiciones e intereses nacionales de un pas en
un-momento determinado, pero probablemente tender ms a situar-
se en los niveles inferiores al 9. En los caso en que haya una fragmen-
tacin poltico-administrativa excesiva, el nivel 8, donde la decisin se
da ms como-liderazgo que-como autoritarismo, podra ser el ms
adecuado.
600
POTICAS PBLICAS YREL-\CIONES INTERNACIONALES
PROPUESTAS
En primer lugar, hay que sealar que la coordinacin de los procesos
de integracin comercial regional debera quedar en manos de la Se-
cofi. Pasarla a la SRE probablemente slo mantendra el carcter deci-
sorio ms que coordinador de las estructuras, cambiando slo el crite-
rio que regira las negociaciones. La estructura actual, con algunas
modificaciones, puede permitir de mejor forma el balance y la coordi-
nacin.
Sin embargo, hasta el momento Secofi ha sido una entidad de to-
ma de decisiones y seguimiento respecto a los acuerdos comerciales;
en ello, hay un grado importante de dilogo y coordinacin con otras
entidades, aunque en forma desigual. Secofi se encuentra sobrecarga-
da y podra encontrar formas de descentralizacin de toma de decisio-
nes hacia otras secretaras y mantener ms un papel de seguimiento.
Esto podra agilizar todava ms la administracin y avance de los
acuerdos.
Por otro lado, no cabe duda de que el papel formal y real de la SRE
en las actividades internacionales de las otras secretaras, ya sea de ca-
rcter comercial o no, debe ser reforzado. Ante la proliferacin de se-
cretaras que realizan actividades internacionales, se requiere definir
claramente el papel coordinador que la SRE debe tener en este campo.
Est claro que la diversificacin de los nexos internacionales del pas
requiere de la intervencin de actores especializados en cada materia.
Sin embargo, se necesita tambin de una mayor coordinacin entre
ellos.
En funcin de lo expresado, se presentan las siguientes propuestas.
1) Que se integre un gabinete especializado de comercio exterior,
en donde participen Secofi, SRE, SHCP, BM, Bancomext, SAGDR, STPS,
Sedesol, Pemex, SE, entre otras posibles entidades. 0, si las decisiones
sobre este tema se siguieran tomando en el Gabinete Econmico, que
la SRE sea un miembro formal del mismo, as como la Secofi lo es del Ga-
binete de Poltica Exterior. En cualquiera de estos dos casos, el Gabinete
debera tener una mayor institucionalizacin (por ejemplo en trminos
de la periodicidad de sus reuniones, etctera).
2) Que la LOAPF y los reglamentos internos de las secretaras esta-
blezcan claramente la necesidad de que stas informen a la SRE y discu-
tan con ella las acciones internacionales importantes. aun cuando
mantengan las facultades bsicas de decisin en su rea.
3) Que las delegaciones mexicanas en-las comisiones administra-
doras de los acuerdos comerciales en funcionamiento sigan siendo en-
601
cabezadas por Secofi, pero que formal y realmente la SRE tenga mayo-
res posibilidades de participar en la toma de decisiones de dichas dele-
gaciones.
Hay que insistir en que en esto estar presente el dilema menciona-
do entre participacin-eoordinacin y decisin-eficacia de las decisio-
nes pblicas. La resolucin de este dilema mediante algn equilibrio
entre ambos aspectos es una tarea sumamente compleja. Ya sealba-
mos en la seccin anterior que otorgar mayor peso a uno u otro depen-
der en parte del juicio que se haga sobre el inters nacional, juicio
que siempre ser en cierta medida subjetivo. En otras palabras, no es
una tarea que se preste para recetas generales, sino ms bien a ser
afrontada con un criterio de verdadero estadista en funcin de coyun-
turas especficas. Con todo, vale la pena mencionar aqu que los proce-
sos de integracin del continente americano se encuentran mucho
menos avanzados que los del europeo (vase por ejemplo la compara-
cin realizada por Almada, 1995). Por lo tanto, aunque por lo pronto
nuestros objetivos seran de carcter ms bien comercial, resulta fun-
damental el liderazgo y la formacin de coaliciones nacionales que
empujen procesos realmente benficos de integracin. La mayor coor-
dinacin debera favorecer ms que obstaculizar la emergencia de ta-
les liderazgos y coaliciones, y, ms en general -como ha mencionado
Koldo Echeverra- de crculos ''virtuosos'' entre los retos, los actores y
las coyunturas de cada pas respecto a la integracin.
4) En este sentido, hay una amplia literatura acadmica que discute
los diversos dilemas de las estructuras de decisin y diseo de polticas
pblicas, que va desde las posturas ms idealistas como la Forester
(1989) hasta las ms pragmticas como la de un Benveniste (1989). En-
tre los latinoamericanos, Kliksberg (1995: 33) ha comenzado a hablar
del "Estado red" (a partir del trabajo de Dunshire sobre redes interorga-
nizacionales), mientras que Oszlak (1995: 71) recupera el concepto de
"Estado cataltico" de Lind. Estas ltimas propuestas son en principio in-
teresantes pero en primer lugar, no estn exentas de posibles riesgos
(por ejemplo la dilucin excesiva de la responsabilidad de un gobierno,
que ha sido un supuesto tradicional de los sistema democrtico-repre-
sentativos modernos), yen segundo lugar, resultan de dificil implemen-
tacin, al no conocerse bien las estructuras de incentivos que las haran
funcionar. No podemos aqu entrar en una discusin mayor al respecto.
Baste sealar que seminarios sobre esta temtica entre investigadores y
funcionarios podran ser de enorme ayuda.
Como se vio, tradicionalmente la estructura global del sistema
poltico y administrativo mexicano ha sido compleja pero en buena
602
medida vertical. Esto constituy una causa importante de las caren-
cias de la coordinacin, tanto en trminos estructurales como indi-
viduales (por ejemplo, la falta de tradicin entre los secretarios de
presentar y discutir sus divergencias con el presidente). Esto, sin
embargo, est cambiando gradualmente. Conforme el sistema poltico
mexicano vaya mejorando su grado de representacin y organizacin
democrtica, y vaya aumentando el nmero de grupos o entidades
que puedan hacer presente su opinin, la administracin pblica
tendr que ir enfrentando en mayor medida tanto el reto de coordinar
un mayor nmero de actores, como el de asegurar que las entida-
des estn lo ms profesionalmente preparadas para una mayor par-
ticipacin.
5) As, una quinta propuesta es que se debe reforzar el apoyo tcni-
co y los conocimientos sobre relaciones exteriores de los legisladores y
promover cambios que permitan en mayor medida el desarrollo de una
carrera legislativa independiente del Ejecutivo. Esto con el fin de que el
Senado ejerza con mayor fuerza sus funciones y exista un mayor equili-
brio de poderes. Aunque el Senado contine con la responsabilidad
principal, la Cmara de Diputados debera ser tomada ms en cuenta en
relacin con la negociacin de tratados internacionales, ya que ostenta
la representacin del conjunto de la poblacin.
6) Por otro lado, se requieren cambios legales que permitan la ma-
yor autonoma de las cmaras empresariales e incluso de algunas organi-
zaciones de trabajadores afiliados en masa al PRL La mayor participacin
de todas estas organizaciones tambin deber ir acompaada de una
mayor sustentacin profesional de las mismas.
En cuanto a las instituciones de formacin educativa, en Mxico
existen entidades que han desarrollado cursos diversos relacionados
con los procesos de integracin, especialmente el Instituto Nacional
de Administracin Pblica, el Instituto Tecnolgico Autnomo de M-
xico, el Tecnolgico de Monterrey, el Instituto Matas Romero de Estu-
dios Diplomticos y el Instituto de Capacitacin del Bancomext. Los
programas han tenido que ver con diversos aspectos normativos y de
otro tipo relacionados con el TLCAN o con variados aspectos de nego-
ciaciones internacionales comerciales. Sin embargo, no existe una en-
tidad que de manera permanente ofrezca programas de estudios para
negociadores sobre ciertos temas bsicos como tcnicas de negociacio-
nes internacionales, coordinacin y liderazgo administrativo, nueva
gerencia pblica para los nuevos contextos admnistratvos, temas tc-
nicos especficos de comercio inteonacional, etc. Tambin se nota una
carencia. de programas. dirigidos a re9u<:ir la pugnas interprofesionil:"
INSTITUCIONES EN UN MARCODE INTEGRACIN REGIONAL
603
les, por ejemplo entre abogados y economistas (que se han dado du-
rante algunas negociaciones).
7) As, una ltima propuesta sera desarrollar cuando menos algunos
de estos programas. Podran plantearse de forma tal que constituyeran
foros de discusin y acercamiento entre los diversos servidores pbli-
cos relacionados con los procesos de integracin comercial. En cuanto
a los legisladores, probablemente convendra pensar en modos de for-
macin particulares.
SIGlAS
ABM
ACEMCH
Aladi
Alalc
AMIS
Bancomext
BM
CA
CEESP
CEMA!
Cis
CMHN
CNA
COECE
Concamin
Concanaco
Coparmex
CTM
DNCI
DDF
DIF
GATT
IMSS
ISSSTE
LOAPF
OCPR
Asociacin de Banqueros de Mxico
Acuerdo Complementario Econmico Mxico-Chile
Asociacin Latinoamericana de Integracin
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio
Asociacin Mexicana de Instituciones de Seguros
Banco Mexicano de Comercio Exterior
Banco de Mxico
Consejo Asesor
Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado
Consejo Empresarial Mexicano para Asuntos Interna-
cionales
Comisin Intersecretarial
Consejo Mexicano de Hombres de Negocios
Consejo Nacional Agropecuario
Coordinadora de Organismos Empresariales de Comer-
cio Exterior
Confederacin Nacional de Cmaras Industriales
Confederacin Nacional de Cmaras de Comercio
Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana
Confederacin de Trabajadores de Mxico
Direccin de Negociaciones Comerciales Internacionales
Departamento del Distrito Federal
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
General Agreement for Tariffs and Trade
Instituto Mexicano del Seguro Social
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba-
jadores delEstado
Ley Org,nicade fblica Federal
Oficinade.Cordinacin de la Presidencia de la Repblica
604
ONTLC
PRI
SARH
SAGDR
SC
ser
SDN
Sectur
Sedesol
Sedue
Semarnap
SEMIP
SE
Secogef
SEP
Sepesca
SG
SHCP
SM
SNCI
SPP
SRA
SRE
SS
STPS
Oficina de Negociacin del Tratado de Libre Comercio
Partido Revolucionario Institucional
Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (desa-
pareci en diciembre de 1994)
Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural
(sustituy a la SARH en diciembre de 1994)
Subsecretara de Comercio
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Turismo
Secretara de Desarrollo Social (sustituy a Sedue en 1992)
Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (desapare-
ci en 1992)
Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (sustituy a Sepesca en diciembre de 1994)
Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal (de-
sapareci en diciembre de 1994)
Secretara de Energa (sustituy a SEMIP en diciembre de
1994)
Secretara de la Contralora General de la Federacin
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de Pesca (desapareci en diciembre de 1994)
Secretara de Gobernacin
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Secretara de Marina
Subsecretara de Negociaciones Comerciales Internacio-
nales (substituye a ONTLc)
Secretara de Programacin y Presupuesto (se integr a
SHCP en 1993)
Secretara de la Reforma Agraria
Secretara de Relaciones Exteriores
Secretara de Salud
Secretara del Trabajo y Previsin Social
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Servidor pblico, Secofi, enero de 1995
Servidor pblico, Secofi, marzo de 1995
Servidor pblico, Secofi, marzo de 1995
Servidor pblico, SRE, febrero de 1995
Servidor pblico, SRE, marzo de 1995
Servidor pblico, SRE, marzo de 1995
Servidor pblico, SRE, abril de 1995
Servidor pblico, STPS, abril de 1995
Servidor pblico, Bancomext, enero de 1995
Servidor pblico, Bancomext, febrero de 1995
Miembro de Consejo Asesor, enero de 1995
Miembro de la COECE, marzo de 1995
Profesor Universitario, diciembre de 1994
Profesor Universitario, enero de 1995
Profesor Universitario, febrero de 1995
ANEXO 1
TLCAN
Pre. ONTLC-SNa SHCP SRE SA Pemex SG SS Secogef Sedesol ST Senado Dip. Edos. AE Sind. ONG
Z
CfJ
Presidencia 5 2 2' 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 2
...,
::l
ONTLG-SNCI 5 2 5 3 4 5 2 5 5 3 2 2 4 3 2
c:::
SHCP 2 2 2 2 2 2 4 2
5
SRE 2 3 3 2 2 2 2 2 2 2 3 2
z
t'O
2 2 2 2 2 2 4 2
CfJ
SA
t'O
Pemex 2 2 2 4 2
z
c:::
SG 2 2 2 4 2
z
ss 2 2 2 3 2
Secogef 2
Sedesol 2 2 2 2 2 2
o
t:I
ST 2 2 2 4 3
t'O
Z
Senado 3 2 3 2
...,
t'O
Diputados 2 2 o
Estados
5
AE 2 2 O,
Sind. 2
z

8
o

Ol
o

CHILE
Ol
O
00
Pres. se SHCP SRE SA Pemex se ss Senado Dip. Edos. Al',' Sind.
Pres. 5 2 2 2 2 2 2 2 2 2 3 2
se
4 2 4 3 4 4 3 2 2 4 3
SHCP
2 2 2 2 2 3 2
SRE
2 2 3 2 2 2 2 3 2 .."
SA
2 2 2 2 4 2
o
t:,
Pemex
2 2 4 2
..,
SG
2 2 4 2

SS
2 2 3 2
.."
C' Senado
3 2 3 2
Q:l
e Diputados
2 2

Estados
-< Al
2
:;
Sind.
:;
O
O
z
el
Z
;;j

)-
o
O

GUATEMALA, EL SALVADOR YHONDURAS
PRE. SNCI SHCP SRE SA Pemex se ss Senado Dip. Edos. AE Sind.
Presidencia 4 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
SNCI 4 2 4 3 4 4 3 2 2 3 2
SHCP 2 2 2 2 2 3 2
Z
SU 2 2 3 2 2 2 2 3 2

SA 2 2 2 2 3 2
e
o
Pemex 2 2 3 2 o
SG 2 2 3 2
z
t'1
2
Vl
ss 2 2 3 t'1
senado 2 2 2 2
z
e
Diputados 2 2
z
Estados

AE 2
Sind.
o
t:l
t'1

t'1
o

MATRIZ DE CENTROS DE COORDINACIN
o
Z
Centro de coordinacin ONTLC/SNCI Gis SC Gab. Eco. - OCPR Presidencia

g
O
Caso ITLCAN 7-8 6 8-9 9

11Guatemala 7-8
m Chile 7-8 8-9

Lecturas bsicas de administracin y polticas pblicas
se termin de imprimir en septiembre del 2000 en la Imprenta
de Juan Pablos, S.A. Mexicali 39, Col. Hipdromo Condesa,
C.P. 06100, Mxico, D.F. Se imprimieron 1000 ejemplares ms sobrantes para
reposicin. Cuid la edicin Guillermo M. Cejudo y el
Departamento de Publicaciones de
El Colegio de Mxico.

Lecturas Basicas Admon Publica

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