Arenilla. Crisis y Reforma de La Gestión Pública

Crisis y reforma de la
Administracin Pblica
Crisis y reforma de la
Director
Manuel Arenilla Sez
Crisis y reforma de la Administracin pblica

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ISBN: 978-84-9745-516-9
Depsito Legal: C-1138-2011
Directora Editorial: Cristina Seco Lpez
Editora: Paola Paz Otero
Produccin Editorial: Gesbiblo, S. L.
Impreso en Espaa Printed in Spain
A Jos Vilas Nogueira
Autores
Manuel Arenilla Sez es Doctor en Ciencias Polticas y de la Administracin por

la Universidad Complutense de Madrid desde 1987, catedrtico de Ciencia Poltica y
de la Administracin de la Universidad Rey Juan Carlos desde 2005 y Administrador
Civil del Estado, en excedencia, desde 1985. Ha sido director del departamento de
Derecho pblico I y Ciencia Poltica de la Universidad Rey Juan Carlos, consejero
del Gobierno de La Rioja entre 1995 y 2002 y vicedecano de la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociologa de la Universidad de Granada. En la actualidad es miembro del
Consejo Director de la Ciudad de Madrid y director del Mster en Gobernabilidad
y Gestin Pblica del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Sus publicaciones e
investigaciones se centran en: modernizacin administrativa, procesos de descentralizacin, reforma del Estado, gestin del riesgo, participacin ciudadana, funcin
pblica y gobernanza.
Ricardo Garca Vegas es licenciado en Ciencia Poltica por la Universidad
Fermn Toro (Venezuela), candidato al ttulo de Doctor en Gobierno, Administracin
y Polticas Pblicas de la Universidad Complutense de Madrid, Mster en Estudios
Polticos Aplicados por la Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas (Espaa) y Especialista en Gerencia Pblica por el
Instituto de Estudios Superiores de Administracin (IESA, Venezuela). Ha tenido
experiencia directiva en gobiernos locales, ha realizado labores de docencia universitaria como profesor contratado en la Universidad Fermn Toro y ha participado en
proyectos de consultora con diversos gobiernos autonmicos y locales de Espaa.
Desde el ao 2007 es investigador en el Departamento de Derecho pblico I y Ciencia
Poltica de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, centrado en temas como
gobiernos locales y participacin ciudadana, anlisis de polticas pblicas, gestin
de riesgo y modernizacin de la Administracin Pblica.
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Autores
Pedro Luis Prez Guerrero es Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la

Universidad Complutense de Madrid desde 2005 y licenciado en Derecho por la Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED). Actualmente es Jefe de Servicio
de Relaciones con la Unin Europea en la Direccin General de Inmigracin, delMinisterio
de Trabajo e Inmigracin. Es profesor asociado en la Universidad Complutense de
Madrid. Ha realizado diversas investigaciones y publicaciones relacionadas con el
gobierno local, la calidad de los servicios pblicos y la participacin ciudadana.
Ana Polo Snchez es licenciada en Ciencias Polticas y de la Administracin
por la Universidad de Granada y Mster en Gobernabilidad y gestin pblica por
el Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset. Ha participado en varios
estudios de diferentes consultoras. Actualmente es la responsable de la asistencia tcnica del Centro de Buena Administracin en la Junta de Castilla y Len, colaborando
conla Escuela de Administracin Pblica de Castilla y Len en temas relacionados con
gestin pblica.
Juan Carlos Redondo Lebrero es licenciado en Ciencias Polticas en las
especialidades de Ciencia de la Administracin y Estudios Internacionales por la
Universidad Complutense de Madrid desde 1994. Ha sido investigador del Instituto
Complutense de Ciencia de la Administracin en procesos de anlisis, descripcin
y valoracin de puestos de trabajo. Desde 1997 es formador de empleados de las
Administraciones Pblicas, en materia de gestin presupuestaria, recursos humanos
y administracin de personal en las Administraciones Pblicas, as como de calidad
en el mbito pblico. Su labor de consultora se extiende a la elaboracin de cuadros
de mando, reforma de procedimientos y modernizacin y calidad administrativa.
Desde 2006 forma parte del equipo investigador de la Universidad Rey Juan Carlos en
materia de calidad de los servicios pblicos, participacin ciudadana, presupuestos
participativos y gobernanza.
Jos Manuel Ruano de la Fuente es Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad Complutense de Madrid desde 1995. Actualmente imparte
docencia como profesor titular de Universidad en los estudios de grado y posgrado
de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa de la Universidad Complutense de
Madrid en el rea de Ciencia Poltica y de la Administracin, y ha impartido docencia
en diferentes universidades europeas y americanas. Durante aos ha participado en
numerosas misiones internacionales de reforma del Estado en Europa oriental, Asia
y Amrica Latina, en las que ha trabajado para la Unin Europea, el Banco Mundial,
la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) de Espaa y la Escuela Nacional de Administracin (ENA) de
Francia. Sus principales lneas de investigacin son el gobierno local y las polticas
pblicas, los procesos de descentralizacin y la reforma del Estado.
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Autores
Jess Ruiz Tutor es licenciado en Veterinaria por la Universidad de Zaragoza

desde 1979. Fue Director General de Calidad Ambiental y Autoridad Medioambiental
del Gobierno de La Rioja desde el ao 1997 hasta el ao 2003, vocal del Pleno del
Consejo Nacional del Clima en 2002 y responsable tcnico de apoyo de la Red de Autoridades Medioambientales hasta 2008. Ha sido Presidente del Consorcio de Aguas y
Residuos de La Rioja desde 1998 hasta 2003. Desde ese mismo ao es Jefe de Servicio
de Integracin Ambiental del Gobierno de La Rioja con las funciones de planificacin
hidrulica, atmsfera y cambio climtico; gestor tcnico de la reserva de la biosfera de
los valles del Leza, Jubera, Cidacos y Alhama; y concejal del Ayuntamiento de Logroo
dedicado a los temas de urbanismo y medio ambiente desde el ao 2007.
Enrique Silvestre Cataln es licenciado en Ciencias Polticas y de la Administracin por la Universidad Complutense de Madrid desde 1991 y funcionario del
Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado desde 1994. Ha sido Secretario
General Tcnico de la Consejera de Desarrollo Autonmico, Administraciones Pblicas
y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja de 1997 a 1999. En la Administracin
General del Estado ha ocupado, entre otros, los puestos de Subdirector General Adjunto
del Secretariado del Gobierno en el Ministerio de la Presidencia, Vicesecretario General
del Consejo de Coordinacin Universitaria, Director de la Agencia Nacional Erasmus,
Subdirector General de Coordinacin Universitaria y Vocal Asesor de la Secretara de
Estado de Cooperacin Territorial en el Ministerio de Poltica Territorial, para desempear las funciones de Gestor del primer Fondo Estatal de Inversin. En la actualidad
desempea el puesto de Subdirector General del Profesorado e Innovacin Docente en
el Ministerio de Educacin.
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Presentacin
l libro que tiene el lector entre sus manos no responde a una urgencia oportunista
por las medidas que se vienen tomando en los ltimos aos en las distintas
Administraciones espaola y de los pases de nuestro entorno. Su gestacin se remonta
a hace casi tres aos cuando los autores recibieron el encargo de realizar un plan de
calidad y transparencia para una comunidad autnoma, que no es ninguna de las
dos que se estudian en el libro. A esa investigacin se sumaron los proyectos de
investigacin Riesgos, anlisis, gestin y aplicaciones, de la Comunidad de Madrid
(S2009/ESP-1685), y Modelos y alternativas de carrera en la universidad espaola. Un
estudio desde los riesgos actuales del Sistema universitario (MACUE), convocatoria
de Estudios y Anlisis (Orden EDU/1372/2010, de 28 de mayo), que han orientado de
manera decisiva el enfoque de este libro.
El origen ha determinado en buena parte el resultado, ya que el contenido se ha
ceido al ndice habitual de los planes de calidad en nuestro pas al que se han aadido algunas novedades. Esto explica que no haya una reflexin especfica sobre los
recursos humanos, ni sobre el diseo orgnico, ni sobre los medios presupuestarios y
financieros, ni tampoco sobre los sistemas y tecnologas de la informacin y la comunicacin. Estos factores no suelen contemplarse, al menos en profundidad, en los planes
de reforma y modernizacin de las administraciones pblicas espaolas actuales, lo
que muestra su alcance y puede explicar la debilidad de los resultados de casi todos
ellos. Los recursos humanos se abordan en momentos de cambio normativo como el
actual; el diseo orgnico en la urgencia de la renovacin o de las crisis de los gobiernos;
el presupuestario y financiero, en su modalidad de recorte lineal, en situaciones de
crisis como la actual; y los sistemas y tecnologas de la informacin y la comunicacin
suelen tener desde hace unos aos un tratamiento diferenciado en sus propios planes
estratgicos. De esta manera tenemos la primera conclusin de este libro: la falta de
tratamiento integral de las reformas administrativas en Espaa.
Cabe preguntarse entonces cul es el contenido bsico de los planes de reforma. La
respuesta es una mezcla de propuestas de modificacin de la cultura administrativa,
de los procedimientos de gestin y de mejoras en la atencin al ciudadano soportadas
en las nuevas tecnologas. Se responde as a la tendencia de las ltimas dos dcadas de
simplificar la gestin administrativa, buscar la aceptacin del ciudadano, motivar a los
empleados pblicos y hacer un uso intensivo de las tecnologas.
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Presentacin
Aunque el propsito inicial fue tratar el enfoque de calidad de una manera

diferenciada, ya que sobre l giran numerosos planes de modernizacin, los autores
decidimos que la calidad se abordara de manera transversal y como tal aparece en
distintos captulos: en el marco terico, en la descripcin del proceso modernizador
de las administraciones pblicas seleccionadas, en la descripcin detallada del marco
normativo y, de forma ms concreta, en los captulos de la e-Administracin y de
calidad y atencin al ciudadano.
Para que el estudio no se quedara en una relacin resumida del estado de la modernizacin, los autores decidimos abordar el estudio detallado de dos casos. Andaluca y
Castilla y Len suman casi once millones de habitantes y ms del 35% de la superficie
de Espaa, incluyen 17 provincias y 3.019 municipios y un total de 345.000empleados
pblicos. Estas cifras muestran por s solas el inters en estudiar estas dos grandes
administraciones pblicas. A ello hay que sumar el hecho de que los procesos
modernizadores de ambas comunidades autnomas han seguido principios e itinerarios
distintos, aunque presentan tambin importantes rasgos comunes al pertenecer a un
mismo sistema administrativo estatal. Todo ello hace que sea de gran inters estudiar estos casos a partir de los datos suministrados por ambas Administraciones y
los elaborados por los autores. Es indudable que se trata de dos Administraciones
representativas en el conjunto espaol de las que se pueden extraer unas cuantos
principios de buena Administracin.
Desde un principio entendimos que no era suficiente ofrecer un conjunto de buenas
prcticas en cada apartado derivadas del estudio comparado nacional e internacional,
ni realizar un diagnstico de las administraciones sealadas dentro del contexto espaol y europeo. De esta manera el libro comienza con un captulo extenso de Manuel
Arenilla Sez en el que se hace un repaso crtico de las principales corrientes tericas
sobre la Administracin Pblica de las ltimas dcadas. As se recoge el enfoque de
la Administracin burocrtica o vieja Administracin Pblica, las corrientes eficientistas agrupadas en la denominacin Nueva Gestin Pblica y la ms reciente de la
gobernanza. La intencin no es resumirlas, sino mostrar lo que tienen aprovechable
para elaborar una Teora de la Administracin Pblica que pueda abordar y resolver
los principales problemas que tienen hoy en da nuestras administraciones. Lo que se
mantiene es que las corrientes eficientistas dominantes en el discurso y los hechos de
muchas administraciones son claramente insuficientes para ofrecer un pensamiento
coherente sobre el servicio pblico que sea til a la Administracin como institucin y
a sus integrantes. Son innegables e irrenunciables sus aportaciones destinadas a que la
Administracin se encamine a la eficiencia en su gestin. Sin embargo, estas corrientes
no han servido para aumentar la aceptacin ciudadana y mejorar la legitimidad de la
Administracin Pblica. Es preciso reorientar la reforma de la Administracin comenzando por una reflexin profunda sobre su misin. A tal fin se ofrecen unas bases
tericas de discusin en las que habr que profundizar en estudios posteriores.
El segundo captulo elaborado por Manuel Arenilla Sez y Ana Polo Snchez trata
sobre el proceso modernizador en las administraciones de las comunidades autnomas de los casos seleccionados. En l se estudian las bases tericas de los procesos de
xii
Presentacin
modernizacin de dichas administraciones, las etapas seguidas por cada una de ellas
y sus principales aportaciones en materia de calidad y de eficacia.
Nos pareci necesario situar el estudio en el contexto normativo de la modernizacin
en Espaa. La tarea ha correspondido a Enrique Silvestre Cataln que estudia el marco
normativo de ambas comunidades autnomas y del conjunto del Estado desde 1980.
El resultado es el estado formal de la cuestin en nuestro pas en materia de innovacin, modernizacin, calidad y Administracin electrnica. No se puede decir que haya
administraciones ms originales que otras y s que existe una amplia coincidencia en
las soluciones. El captulo concluye con una serie de propuestas.
El cuarto captulo ha sido elaborado por Ricardo Garca Vegas y analiza las tendencias
y las buenas prcticas en e-Administracin. En l se aborda el significado actual de
esta materia haciendo hincapi en la e-participacin y la e-gobernanza. A continuacin
se estudia la situacin de la Administracin electrnica en Espaa y en el mundo
con especial referencia a las dos comunidades autnomas que son objeto de atencin
especial en el libro.
El quinto captulo, de Jos Manuel Ruano de la Fuente, se adentra en los servicios
de calidad y de atencin al ciudadano. As, estudia los sistemas de quejas y sugerencias
y los casos de Andaluca y Castilla y Len; los sistemas de evaluacin de la calidad y
su realidad en Espaa y en estas dos administraciones; las experiencias espaolas en
la implantacin de modelos de calidad en los que recoge ejemplos de buenas prcticas;
termina con los procesos de implantacin y seguimiento de las cartas de servicio,
estudiando los dos casos sealados dentro del conjunto estatal y comparado.
El sexto captulo requiere una breve justificacin. Es inhabitual que en los planes
de modernizacin o de calidad se aborde la eficiencia energtica. Estas cuestiones son
ms propias de diagnsticos y de planificaciones del tipo Agenda 21, pero lo cierto es
que la materia est pasando de su fomento en el mbito privado a ser introducida con
fuerza en la organizacin de la Administracin Pblica. La razn de no considerarse
en los planes de reforma es que la materia no suele recaer orgnicamente en los departamentos responsables de la modernizacin. Esta justificacin es la que ha llevado
a dar un tratamiento distinto a la eficiencia energtica del resto de los captulos. Se ha
presumido el desconocimiento de la materia por los responsables de la modernizacin
administrativa, por lo que Manuel Arenilla Sez y Jess Ruiz Tutor han tratado de
una manera completa el estado de la cuestin en la Administracin Pblica, tanto en
las medidas que adopta para el fomento de esta poltica en el sector privado como en las
mejores prcticas observadas en el panorama internacional y nacional, tratando, como
en el resto de los captulos, los casos de Andaluca y Castilla y Len. El captulo acaba
con una serie de propuestas. Es evidente que la Administracin debe predicar con
el ejemplo en materia de eficiencia energtica, no solo porque ella misma genera un
consumo importante en esta materia, sino porque sus procedimientos y disposiciones
tienen un importante impacto medioambiental en la sociedad.
El libro tiene muchos retos planteados y uno de los ms importantes es ofrecer una
lnea clara de actuacin en materia de tica, transparencia y participacin. Se mantiene
que la mejora en el rendimiento en las administraciones es condicin necesaria para
xiii
Presentacin
que stas se relegitimen, pero no es suficiente. Es imperativa la incorporacin de

medidas concretas que empoderen a los ciudadanos y que transformen el actual estilo
de gobernar. El captulo es extenso y complejo y est redactado por Manuel Arenilla
Sez y Juan Carlos Redondo Redondo. Los autores han optado por una metodologa
menos acadmica con el fin de exponer sintticamente la enorme cantidad de material
manejado, aunque no se ha renunciado a exponer de forma rigurosa las grandes
cuestiones abiertas en cada una de las materias consideradas. El captulo trata de llamar
la atencin sobre el hecho de que es imprescindible abordar con decisin este claro
campo de ganancia poltica y administrativa. Para ello se expone con detalle la posicin
de los organismos internacionales, la legislacin espaola vigente y comparada, la teora
poltica y jurdica sobre la transparencia y tambin sobre la tica y la participacin. En
cada una de las materias se contempla la situacin de Andaluca y Castilla y Len.
Para tratar de evitar las inercias de la cultura burocrtica espaola, tan poco proclive
a la transparencia y a la participacin, se ofrece un estudio comparado en materia de
cartas del ciudadano y de cdigos de buen gobierno que abarca experiencias subnacionales y nacionales, tanto espaolas como europeas e internacionales. Tambin se
ofrece una comparacin de la poltica participativa de Andaluca y Castilla y Len con
las comunidades autnomas que han otorgado una relevancia institucional y orgnica
a esta materia. La conclusin para el lector ser obvia: en materia de transparencia,
participacin y refuerzo tico queda mucho camino por recorrer, pero se encuentra
bien sealizado y jalonado de xitos.
Los dos ltimos captulos tambin representan una novedad en el tratamiento de
la gestin pblica y de los planes de modernizacin. Se escribe mucho de la necesidad
de acercar la Administracin a los ciudadanos, de la ventanilla nica o de las oficinas
integradas, pero lo cierto es que no se han efectuado estudios tericos recientes sobre
la presencia de los servicios de atencin al ciudadano en el territorio. Pedro Prez
Guerrero realiza una investigacin original en dos captulos sobre el anlisis territorial
de los servicios de informacin y atencin al ciudadano de las administraciones de
las comunidades autnomas de Andaluca y Castilla y Len. La tesis de fondo es que
el territorio se relaciona directamente con la prestacin de los servicios pblicos y
la cohesin social. Por otra parte, la lejana de los servicios genera un problema de
accesibilidad, que repercute negativamente en la equidad y en la cohesin social. En
ambas comunidades estudia la localizacin territorial, esto es, el grado de accesibilidad que tienen los ciudadanos a los servicios ofrecidos por las oficinas de informacin
y atencin y el grado de cobertura que poseen stas en relacin con el territorio de la
comunidad. En los dos casos finaliza con una serie de conclusiones.
El libro termina con una amplia Bibliografa que recoge las referencias del texto y
la documentacin y fuentes manejadas.
En el apartado de agradecimientos, el resto de los autores queremos agradecer la
labor de apoyo que han realizado para todos nosotros Ana Polo Snchez y, especialmente, Ricardo Garca Vegas.
Manuel Arenilla Sez
Madrid, 17 de mayo de 2011
xiv
Contenido
1. Marco terico actual de la Administracin Pblica

1.1. Introduccin..........................................................................................
1.2. Bases del Estado democrtico desde la teora clsica.............................
1.2.1. Libertad e igualdad en la democracia directa y
los primeros republicanos..........................................................
1.2.2. Actualidad de la democracia directa..........................................
1.2.3. Libertad e igualdad en la democracia liberal..............................
1.2.4. Desgaste de la democracia liberal y propuestas
para su fortalecimiento..............................................................
1.3. Qu Administracin Pblica..................................................................
1.3.1. Crisis de la Administracin Pblica...........................................
1.3.2. Sentido poltico de la Administracin........................................
1.3.3. Singularidad de la Administracin:
El ejercicio del poder pblico.....................................................
1.3.4. Transmisin de valores..............................................................
1.3.5. Resultados de la gestin pblica y legitimidad institucional......
1.3.6. Naturaleza y alcance de los procesos modernizadores...............
1.4. Aproximacin clsica y de la NGP a la Administracin Pblica.............
1.4.1. Administracin Pblica clsica..................................................
1.4.1.1. Elementos caracterizadores..........................................
1.4.1.2. Limitaciones................................................................
1.4.2. Nueva Gestin Pblica...............................................................
1.4.2.1. Fundamentos de la NGP..............................................
1.4.2.2. Eficiencia econmica vs. eficacia jurdica.....................
1.4.2.3. Enfoque de la calidad...................................................
1.4.2.4. Crticas a la NGP..........................................................
1.4.2.5. Limitaciones para desarrollar la NGP..........................
1.4.3. Efectos de la NGP en la Administracin espaola......................
1.4.3.1. Lmites culturales de la Administracin.......................
1.4.3.2. Modernizacin y NGP en Espaa.................................
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5
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xv
Contenido
1.5. Revisin de los principios de la NGP.....................................................

1.5.1. Centralidad del concepto de ciudadano.....................................
1.5.2. Eficiencia social de los ingresos y gastos pblicos......................
1.5.3. Una funcin pblica receptiva y flexible....................................
1.5.3.1. Motivacin y servicio pblico......................................
1.5.3.2. Funcin pblica, funcin poltica e inamovilidad........
1.5.4. De la reduccin del Estado a su necesaria fortaleza...................
1.5.4.1. Crisis de la institucin del Estado................................
1.5.4.2. Necesidad de un Estado fuerte.....................................
1.6. Gobernanza y Administracin Pblica..................................................
1.6.1. Limitacin del Estado y del individuo no organizado................
1.6.2. Limitaciones y aportaciones de la gobernanza...........................
1.7. Riesgo y cambio en la Administracin Pblica......................................
1.7.1. Riesgo........................................................................................
1.7.2. Indicios del riesgo en la Administracin....................................
1.7.3. Refuerzo cultural del ngulo muerto de visin..........................
1.7.4. Ganancia en el riesgo de los responsables
de la Administracin Pblica.....................................................
1.7.4.1. Riesgo especfico..........................................................
1.7.4.2. Ganancia, prdida y estrategias ante el riesgo

de los responsables polticos........................................
1.7.5. Ahondando en el riesgo por la eficacia.......................................
1.7.6. Estrategias para superar o no caer en el riesgo sistmico...........
1.7.6.1. Principios: Precaucin, prevencin y

evaluacin de riesgos...................................................
1.7.6.2. Gestin del riesgo........................................................
1.7.7. Referentes ciudadanos para superar los URS..............................
1.8. Hacia una nueva teora de la Administracin Pblica............................
1.8.1. Ciudadana corresponsable........................................................
1.8.2. Reorientacin de la gestin pblica hacia
la buena Administracin............................................................
1.8.3. Visin sistmica de la Administracin Pblica...........................
1.8.4. Bien comn e inters pblico.....................................................
1.8.5. tica...........................................................................................
1.8.6. Responsabilidad.........................................................................
1.8.7. Transparencia............................................................................
1.8.8. Participacin..............................................................................
1.8.8.1. Consideraciones tericas..............................................
1.8.8.2. Alcance y lmites de la participacin ciudadana...........
1.8.9. Servicio a los ciudadanos...........................................................
1.8.9.1. Presentacin del tema..................................................
1.8.9.2. Situacin del ciudadano...............................................
1.8.9.3. Un nuevo ciudadano....................................................
1.9. Lecciones aprendidas sobre gestin pblica...........................................
1.9.1. Administracin y gobernanza....................................................
1.9.2. Fines y valores de la gestin pblica..........................................
1.9.3. Reflexin sobre los medios.........................................................
xvi
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135
Contenido
2. Proceso modernizador de la Administracin.

Las comunidades autnomas de
Andaluca y Castilla y Len
2.1. Marco terico de la modernizacin........................................................
2.1.1. Legitimacin de la Administracin a travs
de la modernizacin...................................................................
2.1.2. Bases tericas y tcnicas de los procesos modernizadores............
2.1.3. Modernizacin y equilibrio organizativo...................................
2.1.3.1. Algunas resistencias al cambio....................................
2.1.3.2. Algunas estrategias de ganancia..................................
2.2. Etapas de la modernizacin...................................................................
2.2.1. Institucionalizacin de la Administracin autonmica..............
2.2.2. Primeros intentos de modernizacin..........................................
2.2.3. Adaptacin a las grandes transferencias.....................................
2.2.4. e-Administracin.......................................................................
2.3. Principales aportaciones de calidad y eficacia........................................
2.3.1. El ciudadano como eje central...................................................
2.3.2. La calidad como derecho...........................................................
3. Marco normativo de la modernizacin espaola
y de las administraciones pblicas de las
comunidades autnomas de Andaluca
y Castilla y Len
3.1. Introduccin..........................................................................................
3.2. Proceso de institucionalizacin de

las estructuras autonmicas: 1980-1990................................................
3.2.1. Comunidades autnomas y desarrollo normativo
del autogobierno........................................................................
3.2.2. Emulacin estatal y regulacin administrativa...........................
3.3. Crisis del modelo y primeros intentos de modernizacin: 1990-2000.....
3.3.1. 1990-1996: Fin de la primera etapa de transferencias................
3.3.1.1. Primeros planes de modernizacin.............................
3.3.1.2. Normas estatales y autonmicas..................................
3.3.2. 1996-2000: Adaptacin a una nueva realidad.
Las comunidades autnomas reciben la gestin
de los grandes servicios pblicos...............................................
3.3.2.1. Desarrollo normativo del Estado.................................
3.3.2.2. Modernizacin de las administraciones
autonmicas................................................................
3.4. 2000-2008: El gran salto. La e-Administracin.....................................
3.4.1. Impulso de la Unin Europea....................................................
3.4.2. La e-Administracin en la Administracin General del Estado....
3.4.3. La e-Administracin en las comunidades autnomas.................
3.4.4. Conclusiones y propuestas. Nuevos desarrollos
en el marco de nuevos principios...............................................
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xvii
Contenido
4. Tendencias y buenas prcticas en e-Administracin

4.1. e-Administracin: Evolucin y situacin actual.....................................
4.1.1. Prestacin de servicios pblicos.................................................
4.1.2. Extensin de los procesos democrticos....................................
4.1.3. Fomento de la gobernanza electrnica.......................................
4.2. Estado de situacin de la Administracin electrnica

en Espaa y en el mundo.......................................................................
4.2.1. Marco internacional...................................................................
4.2.2. Marco europeo de la Administracin electrnica:
Planes e iniciativas.....................................................................
4.2.3. Marco espaol: Planes e iniciativas............................................
4.3. Casos de estudio....................................................................................
4.3.1. Variables para la descripcin de los casos..................................
4.4. Comunidad de Andaluca......................................................................
4.4.1. Evolucin de la sociedad de la informacin:
Personas y empresas..................................................................
4.4.2. Marco institucional....................................................................
4.4.2.1. Planes e iniciativas autonmicas..................................
4.4.2.2. Estructura orgnica.....................................................
4.4.3. Contenidos y ofertas de servicios...............................................
4.4.4. Participacin electrnica (e-participacin).................................
4.5. Comunidad de Castilla y Len..............................................................
4.5.1. Evolucin de la sociedad de la informacin:
Personas y empresas..................................................................
4.5.2. Marco institucional....................................................................
4.5.2.1. Planes e iniciativas autonmicas..................................
4.5.2.2. Estructura orgnica.....................................................
4.5.3. Contenidos y oferta de servicios................................................
4.5.4. Participacin electrnica............................................................
4.6. Conclusiones.........................................................................................
5. Calidad y atencin al ciudadano
5.1. Diseo de sistema de quejas y sugerencias.............................................
5.2. Sistema de quejas y sugerencias de la Comunidad de Castilla y Len..........
5.3. Sistema de quejas y sugerencias de la Comunidad Autnoma

de Andaluca..........................................................................................
5.4. Definicin de las bases de un Observatorio de Calidad

de los Servicios Pblicos........................................................................
5.4.1. Instrumentos para la evaluacin de la calidad...........................
5.4.2. Evaluacin de la calidad en su contexto autonmico.................
5.4.3. Evaluacin de la calidad en la Comunidad de Castilla y Len.........
5.4.4. Evaluacin de la calidad en la Comunidad Autnoma
de Andaluca..............................................................................
5.4.5. Experiencias en otras comunidades autnomas.........................
xviii
201
203
205
207
207
207
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250
250
253
254
255
259
Contenido
5.5. Experiencias espaolas en la implantacin de modelos de calidad........

5.5.1. Administracin General del Estado............................................
5.5.2. Tendencia en las comunidades autnomas.................................
5.5.3. Ejemplos de buenas prcticas.....................................................
5.6. Procesos de implantacin y seguimiento de las cartas de servicios........
5.6.1. Cartas de servicios como instrumento de mejora.......................
5.6.2. Origen y difusin de las cartas de servicios
en perspectiva comparada..........................................................
5.6.3. Cartas de servicios en Castilla y Len........................................
5.6.4. Cartas de servicios en Andaluca...............................................
6. Eficiencia energtica en la Administracin Pblica
6.1. Consideraciones generales.....................................................................
6.2. Estado de la eficiencia energtica en la Administracin.........................
6.2.1. Repaso a la poltica energtica actual.........................................
6.2.2. Experiencias internacionales.....................................................
6.2.2.1. Agencia Internacional del Medio Ambiente

para los Gobiernos Locales..........................................
6.2.2.2. Buenas prcticas en el entorno europeo.......................
6.2.3. Casos espaoles.........................................................................
6.2.4. Conclusiones.............................................................................
6.3. Estrategias sobre eficiencia energtica en la Administracin espaola......
6.3.1. Introduccin..............................................................................
6.3.2. Marco de referencia....................................................................
6.3.2.1. Estrategia espaola de ahorro y eficiencia energtica

en Espaa para el periodo 2004-2012..........................
6.3.2.2. Plan de Accin de ahorro y eficiencia

energtica 2008-2012...................................................
6.3.2.3. Ley de Economa Sostenible.........................................
6.3.2.4. Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica 2007-2013.....
6.3.2.5. Plan de Innovacin y Modernizacin

de Andaluca (PIMA)...................................................
6.3.2.6. Plan Andaluz de Investigacin, Desarrollo

e Innovacin 2007-2013...............................................
6.3.2.7. Plan de Medio Ambiente de Andaluca 2004-2010......
6.3.2.8. Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad

del Transporte en Andaluca 2007-2013......................
6.3.2.9. Plan Andaluz de Accin por el Clima 2007-2012:

Programa de Mitigacin (PAAC)..................................
6.3.2.10. Plan de Ahorro y Eficiencia Energtica

de Castilla y Len 2008-2012 .....................................
6.3.2.11. Estrategia Regional de Desarrollo Sostenible

de Castilla y Len 2009-2014......................................
6.3.2.12. Estrategia Regional contra el Cambio

Climtico 2009-2012-2020..........................................
6.3.2.13. Ley de Contaminacin Lumnica y de Fomento

del Ahorro Energtico de Castilla y Len.........................
263
263
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270
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324
324
325
326
327
328
xix
Contenido
6.3.3. Diagnstico de la Comunidad Autnoma de Andaluca.............

6.3.3.1. Competencias y funciones de la Administracin
autonmica en eficiencia energtica.............................
6.3.3.2. rganos dependientes de la Administracin
relacionados con la energa.........................................
6.3.3.3. Actuaciones en eficiencia energtica ms importantes

que desarrolla la Comunidad Autnoma de Andaluca......
6.3.4. Diagnstico de la Comunidad de Castilla y Len.......................
6.3.4.1. Competencias y funciones de la Administracin
autonmica en eficiencia energtica............................
6.3.4.2. Ente Pblico Regional de la Energa

de Castilla y Len (EREN)...........................................
6.3.4.3. Actuaciones en eficiencia energtica ms importantes

que desarrolla la Comunidad de Castilla y Len.............
6.4. Conclusiones y propuestas....................................................................
6.4.1. Conclusiones..............................................................................
6.4.2. Propuestas.................................................................................
7. tica, transparencia y participacin
7.1. Introduccin..........................................................................................
7.2. tica y transparencia.............................................................................
7.2.1. tica y democracia de calidad....................................................
7.2.2. Planteamiento terico-poltico de la tica
en la Administracin Pblica.....................................................
7.2.3. Significados de la transparencia.................................................
7.2.4. Codificacin de la transparencia................................................
7.2.5. Nuevo papel de la Administracin desde la tica pblica...........
7.2.6. Transparencia. Su tratamiento jurdico......................................
7.2.7. Transparencia en Espaa...........................................................
7.2.7.1. Administracin General del Estado..............................
7.2.7.2. Comunidad de Galicia: Ley de transparencia y

buenas prcticas en la Administracin Pblica gallega......
7.2.7.3. Comunitat Valenciana: Carta de buenas prcticas...........
7.2.7.4. Transparencia en la Comunidad de Castilla y Len.....
7.2.7.5. Ayuntamiento de Madrid: Cdigo

de buenas prcticas administrativas.............................
7.3. Participacin ciudadana.........................................................................
7.3.1. Consideraciones generales.........................................................
7.3.2. Instrumentos y modelos de participacin ciudadana.................
7.3.3. Administracin, espacio para la participacin ciudadana..........
7.3.4. Indiferencia del ciudadano.........................................................
7.3.5. Revitalizar la implicacin de los ciudadanos
en las cuestiones pblicas..........................................................
7.3.6. Rgimen jurdico de la participacin..........................................
xx
329
329
331
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338
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366
366
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373
376
381
382
Contenido
7.3.7. Participacin ciudadana en las comunidades autnomas...........

7.3.8. Otros anlisis de casos: Consideraciones metodolgicas............
7.3.9. Comunidad Autnoma de Andaluca.........................................
7.3.9.1. Marco institucional......................................................
7.3.9.2. Prcticas institucionalizadas de participacin..............
7.3.10. Comunidad Autnoma de Castilla y Len..................................
7.3.10.1. Marco institucional......................................................
7.3.10.2. Prcticas institucionalizadas de participacin..............
7.3.11. Conclusiones..............................................................................
7.4. Cartas del ciudadano.............................................................................
7.4.1. Evolucin de los derechos..........................................................
7.4.1.1. Derechos de primera generacin. Libertad...................
7.4.1.2. Derechos de segunda generacin. Igualdad..................
7.4.1.3. Derechos de tercera generacin. Solidaridad................
7.4.1.4. Derechos de cuarta generacin. Ciencia y tecnologa........
7.4.2. Cartas del ciudadano en perspectiva comparada.......................
7.4.2.1. Experiencias internacionales y nacionales.
Tipologa de cartas.......................................................
7.4.2.2. Cartas del ciudadano de marco macro.........................
7.4.2.3. Conclusiones de las cartas del ciudadano

de marco macro............................................................
7.4.2.4. Cartas del ciudadano de marco intermedio..................
7.4.2.5. Cartas del ciudadano de marco

intermedio sectoriales..................................................
7.4.2.6. Catlogos de derechos en la Comunidad
Autnoma de Andaluca...............................................
7.4.2.7. Catlogos de derechos en la Comunidad

de Castilla y Len.........................................................
7.4.2.8. Conclusiones de las cartas del ciudadano

de marco intermedio....................................................
7.5. Cdigos de buen gobierno.....................................................................
7.5.1. Introduccin..............................................................................
7.5.2. Cdigos de buen gobierno en el entorno
empresarial privado...................................................................
7.5.3. Cdigos de buen gobierno del entorno empresarial pblico..........
7.5.4. Cdigos de buen gobierno en las Administraciones Pblicas.......
7.5.4.1. Problemas de la elaboracin de los cdigos..................
7.5.4.2. Vinculacin jurdica de los cdigos..............................
7.5.4.3. Contenidos de los cdigos............................................
7.5.5. Cdigos de buen gobierno en administraciones
pblicas extranjeras...................................................................
7.5.5.1. Ministerial Code (Reino Unido, 2010)............................
7.5.5.2. Values and Ethics Code for the Public Service

(Gobierno Federal de Canad, 2003)............................
385
392
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393
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440
440
442
444
444
445
xxi
Contenido
7.5.5.3. Protocolo Supporting for decision-making structures

& city representation roles. Ayuntamiento

de Melbourne (Australia, 2010)....................................
7.5.5.4. Cdigo de buen gobierno del Ministerio de

Educacin y Cultura (Paraguay, 2006).........................
7.5.5.5. Codice di comportamento de la Regin

Emilia-Romaa (Italia, 2004).......................................
7.5.5.6. Standards of Ethical Conduct for Employees

of the Executive Branch (EE. UU., 2002).........................
7.5.6. Cdigos de buen gobierno en administraciones
pblicas espaolas.....................................................................
7.5.6.1. Cdigo de conducta del Estatuto Bsico

del Empleado Pblico (2007).......................................
7.5.6.2. Cdigo de buen gobierno para miembros

del Gobierno y altos cargos de la Administracin

General del Estado (2005)............................................
7.5.6.3. Manual de buenas prcticas polticas

del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastin (2005)........
7.5.6.4. Cdigo de transparencia y buenas prcticas de

la Administracin de la Xunta de Galicia (2006)..........
7.5.6.5. Cdigos de buen gobierno en la Comunidad

Autnoma de Andaluca...............................................
7.5.6.6. Cdigos de buen gobierno en la Comunidad

de Castilla y Len.........................................................
7.5.7. Conclusiones de los cdigos de buen gobierno..........................
8. Anlisis territorial de los servicios de informacin y
atencin al ciudadano de la Administracin de
la Comunidad Autnoma de Andaluca
8.1. Introduccin..........................................................................................
8.2. Marco de la dimensin territorial en la Administracin

de la Junta de Andaluca........................................................................
8.2.1. Marco jurdico de la dimensin territorial.................................
8.2.2. Dimensin territorial en el marco de la mejora
de la calidad de los servicios pblicos........................................
8.3. Red de oficinas estudiadas.....................................................................
8.3.1. Convenio Marco de la red de oficinas integradas
de atencin al ciudadano............................................................
8.3.2. Oficinas departamentales de las consejeras..............................
8.3.3. Posibilidad de implantar oficinas en zonas infraprovinciales.........
8.4. Metodologa empleada para el anlisis del estudio territorial................
8.4.1. Cuestiones generales..................................................................
8.4.2. Variables objeto de estudio........................................................
8.4.2.1. Anlisis del grado de cobertura....................................
8.4.2.2. Distancia mnima a la oficina de atencin....................
xxii
446
447
448
448
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480
482
482
482
482
484
Contenido
8.5. Anlisis de las oficinas integradas de atencin al ciudadano.................

8.5.1. mbito de poblacin estudiada..................................................
8.5.2. Grado de cobertura de las oficinas de contacto con el ciudadano.....
8.5.2.1. Ratio de habitantes por oficina.....................................
8.5.2.2. Porcentaje de poblacin con oficina..............................
8.5.2.3. Nmero de oficinas en cada intervalo

de poblacin municipal................................................
8.5.2.4. Porcentaje de cobertura en municipios de menos

de 5.000 habitantes......................................................
8.5.2.5. Nmero de municipios con oficina dentro

de los diez ms poblados de la provincia......................
8.5.3. Distancia mnima a la oficina de atencin..................................
8.5.3.1. Distancia a la oficina ms prxima...............................
8.5.3.2. Distancia de los municipios de ms

de 5.000 habitantes a la capital de provincia................
8.6. Conclusiones.........................................................................................
9. Anlisis territorial de los servicios de informacin y
atencin al ciudadano de la administracin de
la Comunidad de Castilla y Len
9.1. Introduccin..........................................................................................
9.2. Metodologa empleada para el anlisis...................................................
9.2.1. Cuestiones generales..................................................................
9.2.2. Variables objeto de estudio........................................................
9.2.2.1. Anlisis del grado de cobertura....................................
9.2.2.2. Distancia mnima a la oficina de atencin....................
9.3. Delimitacin del objeto de estudio: Oficinas de Informacin y
Atencin Presencial de la Administracin de la Comunidad

de Castilla y Len..................................................................................
9.3.1. Oficinas territoriales con informacin presencial......................
9.3.2. Oficinas generales y puntos de informacin y atencin
al ciudadano..............................................................................
9.3.3. Oficinas integradas de informacin y atencin al ciudadano...........
9.3.3.1. Oficinas de contacto.....................................................
9.3.3.2. Oficinas de informacin personalizada al ciudadano.......
9.3.3.3. Oficinas de gestin integral..........................................
9.3.4. Nmero de oficinas integradas...................................................
9.3.5. mbito territorial del estudio.....................................................
9.3.5.1. Fijacin de zonas geogrficas de referencia...................
9.3.5.2. Estudio global y estudio de detalle...............................
9.4. Estudio general del territorio de Castilla y Len....................................
9.4.1. Anlisis del grado de cobertura.................................................
9.4.1.1. Ratio de habitantes por oficina.....................................
9.4.1.2. Existencia de oficina en la poblacin de cabecera y

en la segunda localidad de la zona estudiada...............
485
485
487
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510
510
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513
513
513
516
xxiii
Contenido

9.4.1.4. Tamao de los municipios que se han adherido

al convenio y porcentaje de poblacin rural.................
9.4.2. Distancia a la oficina ms prxima............................................
9.4.2.1. Distancia a la Oficina de Informacin al Ciudadano o

al Punto de Informacin y Atencin al Ciudadano.......
9.4.2.2. Distancia de los municipios de ms de

1.000 habitantes a la localidad cabecera de partido.......
9.4.3. Combinacin de variables: Anlisis del grado de cobertura
y alejamiento del servicio...........................................................
9.4.3.1. Porcentaje de poblacin con oficina integrada

en su municipio y alejamiento de las oficinas y

puntos de informacin y atencin al ciudadano...........
9.4.3.2. Porcentaje de poblacin con oficina integrada

en su municipio y distancia al municipio de cabecera

de la zona geogrfica analizada....................................
9.5. Estudio de detalle: La provincia de Len...............................................
9.5.1. Anlisis del grado de cobertura.................................................
9.5.1.1. Ratio de poblacin por oficina......................................
9.5.1.3. Tamao de los municipios que se han adherido

al convenio y porcentaje de poblacin rural.................
9.5.2. Distancia a la oficina ms prxima. Provincia de Len..............
9.5.2.1. Distancia de la cabecera del partido judicial a

la Oficina de Informacin al Ciudadano o

al Punto de Informacin y Atencin al Ciudadano..........
9.5.2.2. Distancia de los municipios de ms

de 1.000 habitantes a la localidad

cabecera de partido......................................................
9.5.2.3. Existencia de oficina integrada en la localidad cabecera

de partido y en la segunda localidad

del partido judicial.......................................................
9.6. Conclusiones.........................................................................................
517
519
522
522
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538
538
Bibliografa y documentacin.............................................................................
541
Anexos............................................................................................................................
571
xxiv
Captulo
Marco terico actual de la

Manuel Arenilla Sez
Universidad Rey Juan Carlos
1.1.Introduccin
Existe una vieja polmica en las Ciencias Sociales sobre la naturaleza cientfica de
la Ciencia de la Administracin originada en las dudas sobre la existencia de una
metodologa y un objeto propios. Mientras tanto han pasado dos siglos en los que
numerosas publicaciones e investigaciones certifican la existencia de un objeto de conocimiento singular y diferenciado de otros fenmenos e instituciones sociales al que
se aplica un enfoque diferenciado de otras disciplinas conexas. Para los no iniciados en
las disputas acadmicas puede parecerles que la mera existencia de la Administracin
Pblica es merecedora de ser estudiada en profundidad, no solo por su evidencia,
que apabulla, sino por la centralidad que tiene en las sociedades actuales. La duda
sobre la generalidad de los fenmenos a estudiar y por la aplicacin universal de sus
resultados se despeja cuando se observa la gran convergencia de las soluciones que
se aplican en todas las administraciones de los pases desarrollados. Si no nos cuesta
admitir que determinados fenmenos polticos y sociales que suceden en un pas son
extrapolables, con las debidas cautelas, a sistemas alejados y que su estudio ofrece
una base comn de conocimiento, tampoco debera ser difcil aceptar que algo similar
sucede con los hechos administrativos.
Es cierto que la contingencia aparece como una de las notas de las administraciones pblicas, pero tambin lo es que es propia de todas las Ciencias Sociales. As,
las mltiples administraciones espaolas se parecen entre s porque pertenecen a un
mismo sistema poltico-administrativo y ste se asemeja a su vez a otros sistemas de
los pases de nuestro entorno. De esta manera, lo que se estudia en una Administracin es posible, aplicando el principio de contingencia, aprovecharlo en otros sistemas
administrativos pblicos. Esto es debido a que es posible delimitar algunos parmetros
cientficos sobre una correcta Administracin o leyes de buena Administracin con
una validez generalizable. Quedara, es evidente, la cuestin de la posesin de una

Crisis y reforma de la Administracin Pblica
metodologa propia que permitiera a la Ciencia de la Administracin diferenciarse de

las otras disciplinas, en especial de aquellas que estudian la Administracin Pblica.
No es el lugar ahora para abordar esta compleja cuestin, sin embargo, siglos de prctica y una abundantsima y valiosa literatura nos muestran que una parte importante
de los estudios sobre la Administracin Pblica no son Derecho, ni Ciencia Poltica, ni
Economa, ni Sociologa. Es cierto que llegan a utilizar parcialmente sus metodologas,
que convergen ms cada vez, pero la Ciencia de la Administracin posibilita conocer
facetas de la realidad y permite explicar fenmenos de una manera integral que no
encontramos en las otras Ciencias Sociales, que no les son centrales o que aparecen
fragmentados en ellas.
El objeto de la Ciencia de la Administracin es el estudio de cmo el poder pblico
ejerce la dominacin en la sociedad a travs de unas instituciones, las administraciones pblicas, y unas personas especficas, polticos y empleados pblicos, para lo que
resulta imprescindible analizar el complejo de relaciones sociales en el que intervienen
y en el que se integran y conocer cmo utilizan los medios disponibles para lograrlo.
Todo ello en la comprensin de una Administracin que gestiona los intereses de toda
la sociedad y que la mantiene cohesionada garantizando los derechos y libertades de
los ciudadanos. Es decir, la identidad de la Administracin Pblica como ciencia est
determinada por lo que es y por cmo se administra (Baena, 2000: 40).
Condenar a la Administracin Pblica a carecer de una disciplina que la integre
tericamente en los subsistemas poltico-institucional, social, econmico, tecnolgico y
cultural cause probablemente un mal funcionamiento de la sociedad. Su consideracin
meramente instrumental niega la evidencia de su rotunda presencia e imbricacin en
mltiples redes, en las que en muchas de ellas tiene una posicin relevante o central.
Su simple sometimiento a la poltica oculta el proceso y los medios implicados en la
formulacin y la concrecin de las decisiones polticas e ignora el amplio poder de
ejecucin de la Administracin y de los burcratas. En fin, su dependencia lineal de la
poltica debilita la garanta efectiva de los derechos y libertades de los ciudadanos en
algunos sistemas polticos en los que la Administracin aporta estabilidad social frente
a la natural variabilidad de la poltica (Knig, 2010).
Por la misin que cumple en el sistema poltico y en la sociedad, por el enorme
volumen de medios que maneja, por la naturaleza del poder que ejerce, por la interaccin estrecha que mantiene con el resto de los poderes, por la activa relacin existente
entre los burcratas y el resto de los poderosos de la sociedad, por ser un elemento
central en el logro de una democracia de calidad, por ser el vehculo necesario para
la conformacin social y para el ejercicio del poder, por lo que representa de garanta
de la consecucin de los derechos y libertades para los ciudadanos, especialmente
para los ms desfavorecidos, la Administracin Pblica requiere de un tratamiento
cientfico singular. Mientras se resuelven los problemas, ficticios y reales de la metodologa, la evidencia incontestable del objeto, su indisponible funcin social y su
enorme produccin exigen un estudio que aporte los sealados parmetros cientficos
sobre una correcta Administracin enmarcados en una teora que los explique comprensivamente. La finalidad ltima es garantizar el efectivo ejercicio de los derechos y
libertades de los ciudadanos y, con ello, lograr una democracia de calidad.

Marco terico actual de la Administracin Pblica
La mayora de la literatura y de los planes y programas sobre gestin pblica presentan

la caracterstica de que los fenmenos administrativos se encuentran desconectados de
un marco terico que les d sentido. De su lectura se desprende que la bsqueda de
la eficacia, la economa o la satisfaccin de los usuarios son razones suficientes para
abordar los innumerables aspectos de la gestin. Adems de fragmentar el objeto de
estudio hasta lmites que lo convierte en una suma de realidades desconectadas y,
por tanto, irreales, muchos de los textos renuncian a integrar las diversas facetas del
conocimiento de la Administracin Pblica en un marco terico que las explique. En
este sentido es legtimo cuestionar la naturaleza cientfica de este tipo de estudios.
Describir la realidad, aplicar tcnicas instrumentales o comparar la gestin entre unidades e incluso administraciones no son suficientes para construir una ciencia ni para
resolver los problemas que los ciudadanos plantean ante los poderes pblicos por la
gestin de sus necesidades y expectativas ni para fortalecer la democracia.
El arrinconamiento parcialmente justificado del enfoque weberiano ha dejado un
tanto hurfana a la Administracin de un modelo integral de comprensin de su
misin en la sociedad. Es indudable que el enfoque tradicional presenta numerosas
carencias, pero tambin que las diversas aproximaciones eficientistas de las ltimas
dcadas no permiten integrar el conocimiento de la realidad de la gestin pblica
en una teora que explique satisfactoriamente su funcin poltica y social. La consecuencia ha sido la de radicalizar la instrumentalidad de la Administracin Pblica y
adscribirla a los estudios econmicos. Otras corrientes tratan, bien como reaccin o
bien como vuelta a algunos de los orgenes de los estudios administrativos, de potenciar la naturaleza social de la Administracin. Es el caso, por ejemplo, de los enfoques
de gobernanza que presentan el claro inconveniente de que no nos muestran cmo
lograr una buena Administracin.
La grave crisis econmica y financiera descansa sobre una crisis institucional
poltica y pblica en muchos pases y de manera singular en Espaa. Dcadas de
desvalorizacin de lo pblico y de lo colectivo y de la bsqueda de su razn en su
supeditacin a los criterios econmicos, a veces excesivamente simplistas, han conducido a desubicar a la Administracin en la sociedad, a olvidar su funcin poltica,
para la comunidad y para el individuo. Todo este tiempo ha servido para enfatizar en
el necesario e irrenunciable rendimiento eficiente de la gestin pblica, pero esto no
nos ha trado un mejor conocimiento de los fenmenos polticos y sociales en los que la
Administracin tiene un papel central. Tampoco ha servido para mejorar la legitimidad
de las instituciones polticas y administrativas y la de sus integrantes. De esta manera
se ha llegado a un punto en el que los ciudadanos juzgan a la Administracin por sus
resultados cuantificables, por las disfunciones de la gestin pblica, pero no por el
logro de las metas polticas y sociales que la Administracin tiene encomendadas y que
no pueden transferirse ni al mercado ni a la sociedad.
A esto han contribuido algunos dirigentes polticos que bien por conviccin, bien
por oportunismo se han apuntado a las corrientes eficientistas del sector pblico, sin
pararse a pensar que los procesos de poda tienen un lmite, que es que la planta siga
existiendo para cumplir la misin que le ha encomendado la comunidad. En otros

casos, ante la incomprensin del manejo de la Administracin y de su funcin poltica

y social se ha optado por compartir su direccin con distintos grupos que han relativizado, cuando no eliminado, la idea del bien comn o inters general.
No debe extraar por lo sealado que una medida sin precedentes como el recorte
retributivo a los empleados pblicos espaoles efectuado en mayo de 2010 haya sido
bien aceptada por los ciudadanos. Esta medida ejemplifica como pocas la confusin
entre poltica y Administracin, la desvalorizacin de lo pblico y de la Administracin,
la crisis de legitimidad de la poltica, de los polticos y de las instituciones pblicas. Es
una muestra de que la Administracin Pblica est penetrado en el umbral de riesgo
sistmico que puede desembocar en la quiebra del sistema poltico-administrativo. A
esta situacin han contribuido unas continuas mejoras retributivas y de condiciones
de empleo en la Administracin, que bajo el pretexto de ser avanzadilla del resto de los
trabajadores, la han alejado de las condiciones laborales generales del sector privado
hasta llegar en algunos casos a situaciones de privilegio y de injustificada endogamia.
Finalmente, estos privilegios se corresponden con otros de igual naturaleza logrados
por algunos polticos en el ejercicio de su funcin y tras abandonarla.
Es, por tanto, ms necesaria que nunca una reflexin sobre la finalidad de la
Administracin Pblica, sobre su misin y sus objetivos. Con ello se aportar un
marco congruente e integrador a las soluciones de los problemas de gestin y de
relacin entre la Administracin y la sociedad. As, es preciso politizar la Administracin, en el sentido de dar orientacin o contenido poltico a la gestin pblica.
Esta orientacin no puede ser otra que la de garantizar la cohesin y equidad social
y derechos y libertades de los ciudadanos. A la luz de este contenido han de buscarse
los principios de buena administracin y revisar las prioridades actuales de la gestin
pblica. La tarea es urgente, ya que las administraciones pblicas estn comenzando
a realizar importantes reducciones de sus presupuestos con el fin de ajustarse a los
objetivos de dficit pblico. Estas medidas sin una reflexin profunda de la misin de
la Administracin y de su funcin poltica y social pueden causar daos irreparables
en el tejido social. Es claro que la Administracin debe dejar de hacer cosas y que
lasque haga las deber hacer mejor, pero tambin lo es que hay funciones insustituibles
quedeben preservarse.
Las pginas que siguen en este captulo presentan las grandes cuestiones de la Administracin Pblica actual desde una visin crtica y con un afn de ir construyendo
una teora que las integre. Se trata ms de reflexionar que de presentar una Teora de la
Administracin Pblica, aunque el lector observar que se muestran elementos bsicos
para construirla. El captulo tiene tambin la finalidad de dar coherencia al resto de los
captulos de la obra en el sentido que se viene exponiendo. Es decir, la gestin pblica
no presenta una finalidad en s misma, sino que es la condicin necesaria por la que la
Administracin Pblica se legitima en la sociedad, tanto por los resultados como por el
cumplimiento de la misin institucional que tiene encomendada en la sociedad.
El captulo presenta desigualmente tres enfoques o modelos de la Administracin
Pblica: el tradicional o weberiano, el de la Nueva Gestin Pblica y el de gobernanza.
La mayor extensin corresponde al segundo de ellos al entenderse que es el que ms
se aleja de la concepcin de la Administracin Pblica que se mantiene en el libro, a

pesar de que se acepta firmemente su orientacin al logro de la eficiencia, y a que ha

introducido confusin en muchos conceptos relevantes. De la gobernanza se presentan
sus rasgos fundamentales desde una perspectiva crtica que muestra sus carencias, en
especial para la gestin pblica. El enfoque tradicional se toma como punto de partida
y contraste de los otros dos, no porque se acepte su plena vigencia, sino porque ofrece
una visin integral de la Administracin y porque sigue siendo el dominante en la cultura administrativa espaola. Una teora actual de la Administracin Pblica deber
considerar estas tres tendencias y sus aportaciones y contrastarlas con los referentes de
actuacin de los ciudadanos y la garanta de sus derechos y libertades. Finalmente se
aborda la cuestin tambin desde la perspectiva del riesgo como fundamento de una
futura construccin ms elaborada de este planteamiento. Esta perspectiva presenta
grandes posibilidades de objetivacin de la accin poltica y administrativa, aunque
requiere la investigacin de casos para superar las dosis elevadas de conceptualizacin
presentes hoy en da en su estudio.
1.2.Bases del Estado democrtico desde

la teora clsica
Las cuestiones relativas a la legitimidad, la responsabilidad, el bien comn, la relacin
entre el ciudadano y el Estado y entre el Estado y la sociedad, as como la libertad y la
igualdad, se han venido tratando en nuestra civilizacin desde hace veinticuatro siglos.
Distintos enfoques desde entonces han tratado de construir teoras que expliquen la
conformacin de la sociedad y del Estado y el papel del ciudadano en ellos.
La construccin de una teora sobre la Administracin Pblica debe basarse
necesariamente en la revisin de los principios fundamentales en los que se asienta
el Estado democrtico. De ah que muchos enfoques sobre la Administracin Pblica
traten algunas de las cuestiones centrales de la democracia, como sucede con el de la
gobernanza. Por eso se puede afirmar que la construccin de una nueva teora de la Administracin Pblica requiere la elaboracin previa de una nueva teora de la democracia
liberal (Pollit, 2007: 40). A continuacin se van a abordar los conceptos de libertad,
igualdad, democracia, ciudadano, bien comn, comunidad, Estado, participacin y
soberana desde la teora clsica de la democracia, la democracia directa, el enfoque
republicano y la democracia liberal (Arenilla, 2010: 15 y ss.). La finalidad es esclarecer
los conceptos actuales en los que basar una nueva teora de la Administracin Pblica
a partir de la evolucin de la democracia liberal actual.
1.2.1.Libertad e igualdad en la democracia directa y

los primeros republicanos
El desarrollo de la democracia es deudora de la evolucin conceptual de la libertad y
la igualdad, aunque es frecuente encontrar que el debate democrtico se centre en la
contraposicin entre el gobierno de muchos o de pocos. Sin embargo, los temas esenciales de la democracia hay que encontrarlos en el significado del poder poltico, en la

naturaleza del ciudadano y su papel en la comunidad y en las instituciones polticas.

Es la contraposicin entre persona-ciudadano y ejercicio del poder la que da lugar a la
evolucin del concepto de democracia.
La democracia directa consista en ejercer colectiva pero directamente muchas
partes de la soberana entera (Constant, 2002: 68). Para los partidarios de ella, el
hombre tiene tal condicin de ciudadano en tanto participa en la vida poltica de la
ciudad, ya que es sta la que hace ciudadanos, no al contrario (Sartori, 2003: 205;
Platn, 1998: 323 a; Aristteles, 1993: 44). De esta manera, para Aristteles (1993:
51) lo poltico no era otra cosa que el gobierno de los libres e iguales y la libertad se
entiende como vivir como se quiera, no dejarse gobernar en principio por nadie, y si
no, por turno (Aristteles, 1993: 230). La libertad es la que califica al hombre con un
estatus social de ciudadano que le permite participar en el autogobierno del Estado, en
el ejercicio colectivo del poder (Sartori, 2003: 207). De la participacin en la vida de
la comunidad obtendr honor y justicia. Ahora bien, esa libertad implica la sujecin
completa del individuo a la autoridad de la multitud reunida (Constant, 2002: 68).
Finalmente, este significado de libertad solo es posible si se basa en la igualdad de los
ciudadanos, que no de todos los individuos.
La igualdad para los griegos no es absoluta, sino que es de derechos polticos y
de participacin en los asuntos comunes. Para llegar a este concepto de igualdad es
necesario considerar que todos los hombres poseen capacidad de juicio poltico autnomo y competencia poltica, lo que conlleva la igual posibilidad de participacin en
los asuntos pblicos y una vinculacin de esa participacin con el honor y la justicia.
Esa igualdad implica a su vez el derecho a reclamar la participacin en la gestin de
los asuntos de la polis. Platn (1998: 323 a) sealar que a todo hombre le corresponde tomar parte de la virtud poltica o no habra ciudades. Aristteles (1993: 231)
sealar que para que haya igualdad debe producirse que no manden ms los pobres
que los ricos ni tengan autoridad slo ellos, sino todos de acuerdo con una igualdad
numrica (Aristteles, 1993: 120), sentenciando de esta manera el principal defecto
de la democracia griega y que condenar durante siglos la propia palabra democracia.
Por ltimo, afirmar que la democracia distribuye igualdad tanto entre los iguales
como entre los desiguales (Aristteles, 1993: 230).
Las crticas a la democracia directa relacionadas con la libertad y la igualdad se
plantearon desde su formulacin. Aristteles (1993: 231) sealar que no hay igualdad
ya que el gobierno directo por el pueblo se realiza realmente por los pobres porque son
la mayora. De la misma opinin es Mill (1878: 184-185) al considerar que la democracia directa supone la exclusin de las minoras, en concreto, de las ms cultivadas y con
ms recursos. Esta afirmacin cuestiona que la mayora de los ciudadanos sea capaz
de comprender con suficiente criterio las decisiones y actuaciones gubernamentales.
Para Maquiavelo la mayora de los hombres son egostas, vagos, recelosos e incapaces de
hacer algo bueno si no es por necesidad (Held, 2008: 73) y para Montesquieu (1987: 109)
el pueblo no est preparado para discutir los asuntos pblicos, lo que constituye uno
de los grandes inconvenientes de la democracia. El correlato lgico de esta posicin
adoptada por los liberales es la desconfianza a que las clases menos instruidas y con

menos recursos accedan a la representacin y puedan alterar los fundamentos de la

propiedad, lo que dar lugar a una democracia censitaria. Otro efecto es la aparicin de
un aparato burocrtico creciente encargado de las tareas activas del gobierno, ya que se
niega su ejercicio directo a los ciudadanos.
Constant (2002: 68) realizar la segunda crtica de peso a la democracia directa:
la sujecin completa del individuo a la comunidad, lo que implica la anulacin de la
libertad personal en cuanto no sirviese a la colectividad. Afirmar (2002: 68) que en
la democracia antigua: la autoridad del cuerpo social se interpona, y mortificaba la
voluntad de los particulares. Por ltimo, se critica su eficacia ya que todos los liberales
coincidirn en afirmar que este sistema solo es vlido para un pequeo nmero de
ciudadanos y para un pas de pequea dimensin y que en cualquier caso un pas
grande garantiza mejor el bien comn (Mill, 1878: 99; Hamilton, Jay y Madison, 2005:
52-53; Schumpeter, 1971: 321-322).
Los males de la democracia directa desembocaron en el planteamiento republicano.
La principal diferencia con la primera la seala Madison: la delegacin del poder en
un pequeo nmero de ciudadanos elegidos por el resto (Held, 2008: 115). Para los
primeros republicanos es la polis la que da forma al ciudadano, normalmente incapaz,
mediante las leyes (Held, 2008: 74 y ss.) y lo educa en la virtud dictada, para Platn,
por los filsofos. Se diferencian de los demcratas en que estos defienden que todo
hombre posee igual capacidad de juicio poltico autnomo y de competencia poltica,
lo que le permite participar en el gobierno de la polis. Coinciden en que ambos conciben al hombre como un animal social y poltico que desarrolla sus potencialidades
en una comunidad poltica; en la necesidad de que los ciudadanos antepongan el bien
comn a su inters particular con el fin de que se preserven, permanezca la comunidad
poltica y defiendan la libertad; en el valor de la igualdad no solo poltica, sino tambin
social, que incluye una cierta igualdad de bienes que evite la aparicin de facciones; y
en una concepcin similar de ciudadana entendida como una participacin intensa en
la vida poltica de la comunidad y que est ligada a una idea de libertad que significa
estatus (de ciudadano) y no dependencia (Rivero, 1998: 55-6).
1.2.2. Actualidad de la democracia directa

De la democracia directa, una rareza considerada en trminos histricos, ha pervivido
en nuestros das la idea de que el gobierno popular es el referente de la legitimidad
democrtica y que la participacin ciudadana es imprescindible para lograr la continuidad del Estado y de la sociedad. Una postura ms radical es probable que defienda
la idea griega de que la implicacin en la vida poltica es la que hace ser ciudadanos,
siendo el resto solo individuos y que la libertad implica sometimiento a la comunidad
poltica. Algo de esto hay en muchos textos actuales que tratan la participacin ciudadana y
la gobernanza y en los que critican el sistema de representacin democrtica o muestran su debilidad actual. En ellos subyace la idea de que la democracia representativa
muestra una menor exigencia poltica para los individuos, por lo que aquellos realmente
implicados en la vida poltica a travs de grupos o redes son los que pueden considerarse verdaderos ciudadanos. As, la posible exclusin del inters de la mayora de

los ciudadanos de los procesos de concertacin y gobernanza se producira por su no

participacin en la sociedad organizada, por lo que su exclusin de la conformacin
del inters general o bien pblico estara justificada.
Tambin resulta de actualidad la cuestin de la necesidad de que el Estado eduque
ala ciudadana para que pueda participar plenamente en los asuntos pblicos mediante la profundizacin en los procesos de informacin y educacin cvica, con el
fin de comprender las decisiones y actuaciones gubernamentales y con ello mejorar
elfuncionamiento de la democracia.
El debate actual en torno a la e-democracia pone de actualidad las cuestiones
anteriores y hace revivir sus crticas y permite reconsiderarlas a la luz de las nuevas
tecnologas y los nuevos mecanismos econmicos, polticos y sociales.
En la vigencia de algunos de los fundamentos de la democracia directa es determinante el enfoque republicano (Pettit, 1999). ste pone el nfasis en que la poltica
ample la capacidad de las personas de decidir por s mismas, extendiendo as su
libertad, que ha de ser entendida como autonoma o no dominacin arbitraria. Para
ello el Estado debe someter permanentemente sus decisiones al debate ciudadano con
el fin de fortalecer las virtudes cvicas y la confianza mutua entre las instituciones
polticas y los ciudadanos.
Esta participacin ciudadana no solo es una necesidad para preservar y fortalecer
el Estado de derecho, la paz y la libertad, sino que es imprescindible para ser buen
ciudadano y dirigir su actuacin hacia el bien comn. De esta manera, la participacin
adquiere un sentido pedaggico en la formacin de buenos ciudadanos capaces de
aportar a la vida poltica virtud y unas miras altas a cambio de honor y justicia (Held,
2008: 307), como para los antiguos griegos.
El republicanismo se diferencia de la democracia directa en que el primero considera
la necesidad de la libertad negativa, la esfera de derechos y libertades individuales
como un ideal poltico esencial, aceptando as un principio nodal de la democracia
liberal. Sin embargo, el discurso general es heredero del primer republicanismo griego
adaptado a la realidad y a las dimensiones de nuestras sociedades actuales, aunque
mantiene su tono radical primigenio al defender que el nico sistema que promueve
realmente la autonoma del individuo y permite generar esos espacios de libertad efectivos es la democracia deliberativa (Villoria, 2010b: 112). Este enfoque es el entronque
de las propuestas de buen gobierno y tambin de buena Administracin al entender
que deben estar arraigadas en la cultura cvica y poltica del pas y que deben elaborarse mediante el fomento de procesos sociales deliberativos sobre buenas bases tcnicas
(Prats, 2010: 49-50).
Por ltimo, hay que sealar que una buena parte de las crticas aplicadas a la
democracia directa y al primer republicanismo, son trasladables, con las necesarias
actualizaciones y matizaciones, al republicanismo actual y a enfoques como la gobernanza. De ah que sigan presentes los problemas relativos al sometimiento dela
libertad individual a la libertad poltica; al conocimiento de los asuntos pblicos; a
laexclusin, en este caso no ya de la minora, sino de la mayora; al consentimiento y la
legitimidad de las decisiones polticas; a la determinacin y el logro del bien comn; y
a la eficacia del sistema de dominacin.

1.2.3.Libertad e igualdad en la democracia liberal

Las dos notas destacables de la democracia liberal son el freno al poder frente a los
derechos individuales y la divisin de poderes, al considerar que dan forma a las
instituciones liberales que concluyen en la representacin. Los hombres renuncian
a la igualdad, a la libertad y al poder ejecutivo que tenan en el estado de naturaleza
cuando entran en sociedad y ponen todo ello en manos de sta para que el poder
legislativo mediante leyes disponga de ello segn lo requiera el bien de la sociedad.
Lo que se obtiene de esa renuncia es la preservacin de s mismos y de su propiedad
(Locke, 2004: 134-135). De esta manera, la sociedad nace de la renuncia del individuo
a su libertad natural con el fin de obtener una libertad civil ms ventajosa. Esta es la
principal diferencia con la democracia directa y el republicanismo: la disociacin entre
la libertad individual y la poltica.
En el modelo liberal, la soberana del pueblo solo existe de un modo limitado y
relativo ya que se detiene ante la independencia y la existencia individual. Constant
(1970: 8) mantendr que no entender este lmite introducira en la sociedad humana
un grado de poder demasiado grande que, por s mismo, constituye un mal, con
independencia de quien lo ejerza. La forma de conjurarlo es mediante el sistema
representativo, el cual no es otra cosa que una organizacin con cuyo auxilio una
nacin se descarga sobre algunos individuos de aquello que no quiere o no puede
hacer por s misma (Constant, 2002: 89).
La democracia representativa es para Jefferson la democracia que se hace practicable
durante un gran espacio de tiempo y sobre un territorio de gran extensin (Dahl,
1999: 122). Introduce una serie de mecanismos e instituciones que tratan de lograr
el equilibrio en el ejercicio y control del poder, entre ellos los ms importantes son la
divisin y separacin de poderes y la ingeniera constitucional que establece lmites a
la accin del Estado y garantiza la proteccin de los derechos bsicos de los individuos
frente a ste. La finalidad es evitar la concentracin de poder en la faccin mayoritaria
y lograr el equilibrio entre los distintos poderes.
La libertad y la igualdad liberales salvaguardan fundamentalmente la libertad
individual y los derechos naturales frente al Estado y la colectividad sin minusvalorar
la participacin, aunque claramente sta queda en un segundo plano frente al mecanismo de la representacin. En esto se diferencia claramente la democracia liberal de
la directa y del republicanismo. Finalmente, el freno al poder frente a los derechos
individuales y la divisin de poderes son los que dan forma a las instituciones liberales
que concluyen en la representacin.
La libertad para los liberales consiste en buscar nuestro propio bien por nuestro
camino propio, en tanto no privemos a los dems del suyo o les impidamos esforzarse
por conseguirlo (Mill, 2003: 69). Implica el dominio interno de la conciencia, libertad en nuestros gustos y en la determinacin de nuestros propios fines y la asociacin
entre individuos (Mill, 2003: 69). Conlleva el derecho a no estar sometidos sino a las
leyes y debe componerse del goce pacfico y de la independencia privada (Constant,
2002: 75). Este sometimiento a las leyes afecta en primer lugar al propio poder, de
tal manera que el poder frene al poder (Montesquieu, 1987: 106). La libertad debe

conllevar la no interferencia del Estado para permitir que los ciudadanos puedan
disfrutar en paz de su privacidad (Constant, 2002: 76). Para los liberales existe un
claro dominio de la libertad individual frente a la libertad poltica de participacin en
los asuntos colectivos.
El principio de igualdad presenta importantes dificultades en su plasmacin formal
por el recelo de los liberales a que la extensin de los derechos polticos pudiese
alterar los fundamentos de la propiedad. Sin embargo, admiten que para que exista
una efectiva limitacin del poder poltico que permita la proteccin de la libertad
individual y la conformacin del bien comn o inters general es necesario que exista
igualdad poltica y una cierta igualdad econmica (Held, 2008: 112), aunque la primera no se garantizar formalmente hasta principios del siglo XX con la implantacin
del voto universal.
Las crticas al modelo de democracia liberal son inagotables. La incongruencia del
principio de igualdad lleva a Rousseau a mantener que solo hay libertad si no existen
graves desequilibrios sociales y econmicos y una igualdad generalizada, entendiendo
por esta que todos los ciudadanos se comprometan bajo las mismas condiciones y
gocen de los mismos derechos (Rousseau, 1998: 56). Para Marx la igualdad liberal
no es otra cosa que la igualdad de la libertad ms arriba descrita, a saber, que todo
hombre se considere por igual mnada y a s mismo se atenga (Marx, 2004: 33), la
supedita al derecho de propiedad y critica la existencia de una naturaleza pblica y
otra privada del ciudadano.
El segundo conflicto hace referencia a la representacin y la soberana popular.
Rousseau se opondr a cualquier mecanismo de representacin al entender que va
contra el orden natural que el mayor nmero gobierne y el menor sea gobernado
(1998:93) y que cuando el ciudadano elige a sus representantes se convierte en
esclavo (1998: 122). Por eso afirmar (1998: 120) que la soberana no puede ser
representada, por la misma razn que no puede ser enajenada y que el pueblo es
soberano en cuanto participa activamente en la articulacin en la voluntad general
(Held, 2008: 80). Por su parte, Marx rechazar como legtima cualquier otra forma que
no sea la democracia directa y defiende el mandato imperativo para los cargos electos
y el principio de revocacin y responsabilidad permanente de todos los funcionarios y
cargos pblicos (Marx, 1970: 70-71).
El tercer bloque de crticas se centra en la confrontacin entre la libertad individual
y el inters colectivo, es decir sobre cmo se conforma el bien comn o inters general.
Frente a su establecimiento mediante el mecanismo de la representacin, Schumpeter
(1971) niega la existencia de la voluntad general, pero no para enaltecer al individuo,
sino porque entiende que no existe un bien comn discernible igualmente por todos.
Varias corrientes manifestarn que el gobierno en las democracias modernas es
ejercido por una minora, lo que significa que no se ha logrado conjurar el peligro de
las facciones que tanto aterraba a los primeros liberales (Held, 2008: 114-5), a pesar
de la ingeniera constitucional desplegada. Los crticos del gobierno representativo
sealarn que huye de los excesos de un gobierno del pueblo para desembocar en la
eleccin peridica de unos representantes extrados de una o varias lites o perteneciente
10
a una sola clase. En lo que no se ponen de acuerdo las diversas corrientes crticas es en
la posibilidad de que esto cambie, ya que mientras los elitistas se muestran escpticos,
los marxistas defendern la posibilidad de un gobierno de todos.
Michels (1991: 190) seala que la masa no gobernar nunca, salvo in abstracto, que
el gobierno, o mejor dicho el Estado, no puede ser sino la organizacin de una minora (1991: 177-178) y que las democracias experimentan una transformacin gradual,
adaptndose al espritu aristocrtico (Michels, 1991: 195). Schumpeter (1971:362)
afirmar que la democracia significa tan slo que el pueblo tiene la oportunidad de
aceptar o rechazar los hombres que han de gobernarle, por lo que la democracia es un
mtodo de seleccin muy limitado de polticos, que acceden al poder compitiendo por
el voto del pueblo. Finalmente, este autor (1971: 336) mantiene que la voluntad del
pueblo es el producto y no la fuerza propulsora del proceso poltico. Por su parte, Marx
sostiene que los derechos liberales, muy especialmente el de la propiedad, hacen que el
ciudadano se repliegue en s mismo y se disocie de la comunidad (Marx, 2004: 33).
El cuarto conflicto hace referencia a la oposicin entre individuo y comunidad y
marcar las dos grandes tendencias del liberalismo. Para Bentham y James Mill, la
libertad individual debe ser protegida frente al Estado y el resto de los ciudadanos con
el fin de que el individuo pueda desarrollar su vida privada, teniendo la participacin
un valor meramente instrumental (Held, 2008: 123). Sin embargo, para John Stuart
Mill, la participacin poltica tiene un valor intrnseco y es un mecanismo fundamental para el autodesarrollo moral y la proteccin de los intereses individuales (Held,
2008: 124 y 141).
1.2.4.Desgaste de la democracia liberal y propuestas

para su fortalecimiento
A pesar de que Dahl concluya tras analizar la democracia representativa actual, o
poliarqua, que las democracias son como deben ser (1999: 211-2), lo cierto es que su
debilidad es manifiesta. Esto es debido a su propia configuracin estructural, que se ha
evidenciado en las principales crticas recogidas, y a los malos usos sobrevenidos de la
misma. El desgaste de la democracia liberal se puede concretar en que los ciudadanos
sienten que su opinin no est debidamente representada en las instituciones que les
rigen, que stas han adquirido una autonoma respecto de la ciudadana y en que el
principio de una persona, un voto no se cumple en la realidad.
Frente a esta situacin se proponen diversas alternativas que van desde la implantacin de modelos de democracia directa, favorecida por las nuevas tecnologas, hasta
la reforma de la democracia representativa. Entre los que abogan por la reforma o
fortalecimiento de la democracia representativa se podra incluir la nueva corriente
republicana. Ahora bien, hay que recordar que el primer republicanismo proviene
de una evolucin crtica de la democracia directa, de la que se diferencia en que la
comunidad delega el poder en un pequeo nmero de ciudadanos elegidos por el
resto, aceptando la necesidad de que el individuo se implique en la vida poltica para
ser considerado ciudadano.
11
El nuevo republicanismo incorpora el ideal poltico de los derechos y libertades

individuales, aunque el concepto de libertad se toma de la democracia directa y la idea
de comunidad destaca claramente sobre la libertad individual. De ah su nfasis en la
participacin y su clara opcin por la democracia deliberativa frente a la representativa.
Tambin destacar como principios de la democracia el control popular y la igualdad
poltica (Villoria, 2010b: 112), frente a la libertad individual y la divisin de poderes
de la democracia representativa. Tanto el control popular como la igualdad poltica
se vinculan a la capacidad expresada por los republicanos griegos de juicio poltico
autnomo y de competencia poltica que da derecho a reclamar la participacin en la
gestin de los asuntos de la polis y a tomar parte en la virtud poltica. Por tanto, no se
trata del mismo control del que hablan los demcratas liberales que lo entienden como
freno del Estado ante los derechos individuales.
El desgaste de la democracia representativa arrastra el de algunos de sus principales
fundamentos, como el bien comn. En el modelo democrtico radical se identifica el
bien comn con el bien del pueblo, no cabiendo en la vida poltica un bien individual distinto del general, lo que es compartido por el primer enfoque republicano y,
con otra construccin terica, por Rousseau y Marx. La democracia representativa
confa en que la minora gobernante logre determinar el bien comn, ya que algunos
consideran que el ciudadano no es capaz por s mismo de alcanzar una motivacin
elevada porque bsicamente es mediocre. De esta manera, la bsqueda del bien comn
queda relegada a los ms capacitados, a una lite compuesta en la actualidad por representantes electos, administradores, burcratas, funcionarios, jueces y organizaciones
internacionales, lo que justificar primero el voto censitario durante ms de un siglo y
dar lugar despus al ejercicio enormemente discrecional del poder y al regateo entre
lites polticas y burocrticas (Dahl, 1999: 131). Finalmente otros negarn la existencia
de un bien comn porque no es discernible.
La determinacin del bien comn se puede plantear en un continuo de participantes
que va desde la totalidad de los ciudadanos a una minora de representantes de los
mismos. El ideal sera que todos los ciudadanos interviniesen directamente en su conformacin, y si el nmero y la amplitud del territorio lo impiden, participasen todos
ellos a travs de las organizaciones sociales para establecerlo. Parece claro que ninguna
de estas dos situaciones sucede, por lo que la cuestin se plantea en la actualidad en
si puede existir un bien comn determinado por la minora de representantes y las
organizaciones sociales que se relacionan con el poder pblico. Hay que recordar que
una de las razones del desgaste de la democracia tiene su origen en que los ciudadanos
no se ven suficientemente representados por los gobernantes, entre los que ya hay que
incluir a los grupos que intervienen en la conformacin del poder pblico y, como
resultado, del bien comn.
Para el enfoque basado en las redes de gobernanza, no hay intereses generales
trascendentes a los intereses sociales y privados (Prats, 2010: 37). Esta posicin dificulta sobremanera resolver el problema de la representacin de los intereses de los
ciudadanos por los actores de las redes, salvo que se entienda que el inters de las
redes coincida con el bien comn. Al chocar esto con los mecanismos e instituciones
12
de la representacin democrtica, puede cuestionarse la legitimidad democrtica de

las redes de gobernanza.
Es probable que la dificultad de aceptar la existencia de un inters general establecido en solitario por el Estado o que sea la suma de intereses privados haya llevado
a renunciar a la creencia de que un debate razonado conduzca a determinar un bien
comn universal (Prats, 2010: 46). Sin embargo, esta renuncia cuestiona la existencia
de principios comunes en el derecho o la poltica. Adems, dificulta otorgar unos
referentes dotados de cierta estabilidad al actuar administrativo y el establecimiento
de principios de buena Administracin o buen gobierno, aunque la aprobacin de
numerosos cdigos basados en una serie de principios y valores comunes sea el efecto
ms prctico del enfoque de gobernanza hasta el momento.
Esa renuncia mina el liderazgo poltico y la responsabilidad individual al debilitar
la idea de una comunidad regida por principios dotados de cierta estabilidad y aceptados por todos. Adems, despoja a la Administracin Pblica de la transcendencia de
su misin y la contempla como una mquina ejecutora que persigue esencialmente
una buena actuacin sin un referente teleolgico. Finalmente, la inexistencia de un
bien comn que no tiene por qu ser universal refuerza los enfoques del tipo de
democracia cosmopolita (Sandel, 1996) que propugnan la relativizacin o dilucin
del Estado-nacin, ya que no lo considera la identidad nica de una comunidad. Esta
disociacin entre identidad-soberana y legitimidad-representacin democrtica abre
importantes incgnitas desde el punto de vista democrtico y debilita el papel del
ciudadano en el ejercicio de la dominacin poltica.
Debemos preguntarnos a la vista de lo anterior por cmo mejorar la democracia,
cmo conseguir una democracia de calidad, sabiendo que no hay un tipo ideal de
democracia ni es posible recetar un modelo normativo, como se hace en muchas
ocasiones desde los organismos internacionales. Hay que ser consciente de que la
democracia actual es claramente un producto occidental que se ha construido por una
serie de pensadores, polticos, movimientos sociales y por tradiciones y la prctica
poltica durante ms de doscientos aos. Durante este tiempo ha demostrado que es
un buen mecanismo para resolver conflictos polticos de carcter general pero que
presenta inconvenientes importantes en mbitos especficos o concretos.
El primer aspecto a reforzar en la democracia es el de la igualdad de los ciudadanos
a participar en las decisiones polticas de la sociedad. Dahl (1999: 47-9 y 99-107)
apunta los siguientes criterios: participacin efectiva; igualdad de voto; comprensin
ilustrada o igual oportunidad para instruirse en las polticas alternativas relevantes y
sus consecuencias; control de la agenda, en concreto cmo y qu asuntos se incluyen en
ella; y ciudadana inclusiva. Dahl afirma que si uno de ellos se incumple, los miembros
no sern iguales polticamente.
El segundo aspecto es otorgar al ciudadano medio la educacin cvica, la informacin
y el conocimiento suficientes para evaluar racionalmente las decisiones de gobierno
(Schumpeter, 1971: 335). Esto debe completarse con la participacin activa en los
procesos polticos con el fin de profundizar en la virtud cvica de los ciudadanos
y en su conocimiento de los asuntos pblicos. La cultura poltica democrtica debe
basarse en que la democracia y la igualdad son fines deseables; que las instituciones
13
democrticas bsicas deben ser preservadas; y que las diferencias y desacuerdos entre
los ciudadanos deben ser tolerados y protegidos (Dahl, 1999: 178).
El tercer mbito que hay que fortalecer es el de la representacin. Se puede decir
con Michels que lo que es aplasta a lo que debe ser (1991: 189), esto es, el claro
dominio de los partidos polticos y de las estructuras poltico-burocrticas aplasta a la
representacin de las necesidades y preferencias de los ciudadanos. El mecanismo de
la representacin actual est pensado para recoger las preferencias de un gran nmero
de ciudadanos respecto a los partidos polticos en liza y no para canalizar las preferencias y necesidades sociales de los ciudadanos ni para determinar el bien comn. Se
concluye que la democracia es el gobierno del poltico y la voluntad del pueblo es el
producto y no la fuerza propulsora del proceso poltico (Schumpeter, 1971: 336). Se
precisa por tanto, una profunda revisin de los mecanismos de ejercicio del poder de
los partidos polticos en las democracias actuales en el mbito institucional, electoral,
social y econmico. El objetivo es desapoderar parcialmente a los partidos polticos
para empoderar a los ciudadanos.
El cuarto aspecto se refiere a la eficacia de la democracia. Los primeros liberales
eran conscientes de que la democracia no da al pueblo el gobierno ms hbil debido
a que no presenta aspectos de regularidad administrativa ni de orden metdico en el
gobierno (Tocqueville, 1995: 252). Se ha logrado resolver parcialmente mediante la
encomienda de la funcin ejecutiva de los gobiernos a enormes aparatos burocrticos
profesionales, pero es necesario mejorar su rendimiento, transparencia y responsabilidad. Otra cuestin es hasta qu punto las instituciones democrticas recogen
realmente las preferencias ciudadanas y las canalizan hacia las prioridades de gobierno;
y derivada de sta, si esas instituciones son realmente las adecuadas para recabar
esas preferencias y para resultar cercanas a los ciudadanos. Sobre estos aspectos se
profundizar a lo largo del presente captulo.
La ltima cuestin que se va a tratar es la referida a la participacin ciudadana. El
reto en la actualidad es evitar que el refuerzo de la participacin acente el elitismo de
la poltica y aumente el extraamiento de los ciudadanos y la prdida de legitimidad
del sistema. El ejercicio actual del poder poltico puede asumir sin mayores costes,
desde una lgica neocorporativa o de las redes de gobernanza, nuevas incorporaciones
de intereses y de grupos sociales, lo que no significa que los intereses de la mayora de
los ciudadanos estn mejor representados, ni que las decisiones adoptadas sean ms
legtimas. Otro riesgo de la participacin tiene que ver con su fundamento terico. Su
entendimiento como obligacin del ciudadano, expresada de diversas formas, de contribuir a la vida poltica de la comunidad desvaloriza el mecanismo de la representacin
ciudadana y potencia la legitimidad, por ejemplo, de las redes de gobernanza. Este
planteamiento no valora suficientemente que el ciudadano en las sociedades avanzadas
participa de maneras distintas en la vida de la comunidad; relativiza el ejercicio del
voto; y hace recaer sobre el ciudadano una importante responsabilidad sobre el mal
funcionamiento de la democracia. Sobre esto se volver en detalle ms adelante.
Una democracia de calidad pasa por profundizar y perfeccionar la democracia
representativa; especficamente por ampliar los mbitos de libertad y autonoma polticas
14
e individuales; por ahondar en los sistemas de responsabilidad, rendicin de cuentas y

transparencia de las instituciones y dirigentes polticos; por mejorar el rendimiento del
sistema poltico y de la Administracin Pblica; por la eliminacin de algunas de las
prerrogativas de los partidos; y por otorgar a los ciudadanos ms educacin poltica, en
concreto la que les proporcione mayor capacidad de conocimiento de la accin de gobierno, mayor implicacin en la vida poltica y que dirija su actuacin hacia el bien comn.
Algunas de estas propuestas pueden encontrarse en textos que tratan sobre la
necesidad de reformar la democracia actual y, desde hace un tiempo, en los enfoques
de gobernanza. Las propuestas suelen aparecer descontextualizadas de su encuadramiento terico y pueden llevar a pensar que son medidas de carcter objetivo exentas
de ideologa. Sin embargo, es preciso situar las propuestas de reforma de las instituciones
pblicas en un marco terico determinado ya que su significado y alcance pueden
tener significados distintos si se incluyen, por ejemplo, en el enfoque propio del nuevo
republicanismo o en el elitista.
La perspectiva burocrtica, la de la Nueva Gestin Pblica y la de la gobernanza,
por citar los dominantes en estas ltimas dcadas, son la respuesta para el conjunto
Gobierno-Administracin Pblica de teorizaciones, ms o menos completas, sobre la
relacin entre sociedad y Estado; los lmites entre lo pblico y lo privado; la posicin
del ciudadano en relacin con el ejercicio del poder y el Estado; el bien comn o inters
general; la participacin del ciudadano en los asuntos pblicos; los mecanismos de
control sobre el Estado; los principios del ejercicio de la dominacin poltica y su legitimidad y los referentes de actuacin del ciudadano. Las respuestas a estas cuestiones
son bien diferentes en los tres casos y todas ellas dibujan una Administracin Pblica
distinta dentro del entramado social y poltico-institucional.
El debate en la actualidad no debe presentarse, como es habitual, sobre las soluciones
tcnicas a aplicar para mejorar el rendimiento de la Administracin Pblica, algo
sobre lo que cada vez hay ms consenso, sino sobre su finalidad y los objetivos que
debe desarrollar para la comunidad. Estas cuestiones se van a abordar en las pginas
siguientes con el fin de ofrecer una reflexin sobre una nueva teora de la Administracin Pblica encaminada a fortalecer las instituciones polticas y la misma democracia
representativa, evitando caer en los diversos riesgos que hoy tienen planteadas.
1.3. Qu Administracin Pblica

1.3.1. Crisis de la Administracin Pblica
Si hace unos aos nos preguntbamos cul iba a ser el Estado que sustituira al de
bienestar, hoy ya tenemos la respuesta: el que estamos viviendo desde hace ms detres
dcadas; el mismo tiempo de vigencia del aorado y escaso, por poco extendido,
Estado del bienestar. Echando la vista atrs pocos no coincidiran en las causas que
hicieron que ste entrara en declive. Destacan las financieras, consecuencia de la crisis
del petrleo de comienzos de los aos setenta del pasado siglo y de sus efectos en el
mbito pblico que trajeron, para no irse del todo, los rigurosos programas de estabilidad
15
presupuestaria por parte de los organismos internacionales. Este rigor en el gasto pblico se relaj a principios de los aos noventa y se vuelve a aplicar con dureza al hilo
de la actual crisis.
En el mbito financiero no hay grandes discrepancias durante este tiempo entre
los pases ms avanzados, por lo que se puede hablar de un pensamiento hegemnico
que en sus soluciones mezcla las tradicionales medidas de gasto social, que tratan de
paliar los crecientes desequilibrios, con otras de restriccin del gasto y de limitacin
del endeudamiento.
Estos dos tipos de medidas generan una fuerte tensin en la Administracin Pblica
que tiene que cumplir su finalidad de integracin y articulacin social atendiendo a
los nuevos y complejos problemas y demandas sociales, mientras trata de resolver los
viejos problemas sociales, todo ello entre medidas de contencin del gasto pblico
y procurando no subir los impuestos. Tamaa tarea no parece encaminada al xito,
aunque se han buscado soluciones ms o menos imaginativas que pasan por recurrir al
sector privado, importando sus valores, instrumentos y tcnicas de gestin, vendiendo
activos pblicos o entregando al mercado la prestacin de los servicios pblicos ms
rentables, incluso los que se haban considerado las joyas del Estado del bienestar.
El pensamiento que ha avalado estas soluciones se ha sintetizado en la denominada
Nueva Gestin Pblica. Se trata de un pensamiento monocolor, blanco, que ha sido
envasado por las marcas conservadora y socialdemcrata con leves variaciones en el
diseo en cada pas.
La segunda causa de la crisis del Estado del bienestar es la recurrente y difusa
prdida de valores. Muchos de los principios por los que nuestras sociedades se rigieron durante dcadas han ido sustituyndose por otros. La crisis de valores actual en
el mbito pblico afecta a la idea de un desarrollo ilimitado; a que es posible satisfacer
las demandas de los ciudadanos; a la certeza de una riqueza y bienestar vinculados a
los constantes descubrimientos cientficos y tecnolgicos; a la existencia de un inters
general y de un poder pblico que lo administra y lo concreta; al dominio de lo colectivo y social sobre lo individual; a la posibilidad de conseguir una sociedad equilibrada;
y a la trascendencia humana en sus ms variadas formas filosficas, ideolgicas o
religiosas. Esta crisis ha generado en nuestras sociedades una cultura de la apata
que se caracteriza por tener fronteras porosas y unas prescripciones severas para los
ciudadanos (Wildavsky, 1987: 285; Fras, 2001: 181).
La respuesta de los poderes pblicos a esta nueva cultura ha sido elaborar una cestaque
contiene medidas de tipo solidario-participativo con otras de corte liberal-competitivo.
Tambin encontramos en su interior las viejas medidas paternalistas muchas veces
reforzadas con instrumentos participativos, que resultan necesarios para reforzar la
legitimidad del sistema democrtico y de sus contestadas instituciones y para que
una parte significativa de las actuaciones pblicas sean aceptadas por los ciudadanos.
Esta participacin ha experimentado una evolucin como consecuencia del cambio
cultural. Todava domina la concepcin moral frente a la racional-utilitarista, aunque
la naturaleza de la primera no es religiosa, sino cvica (Prez, 2002), en la lnea que
proclama el republicanismo o las corrientes de gobernanza.
16
Con ser significativos los cambios anteriores desde la perspectiva pblica, el ms

relevante es el que sita en una posicin distinta al ciudadano frente a sus instituciones
polticas y administrativas. En no demasiado tiempo se ha pasado de un ciudadanoadministrado a otro usuario-cliente, y de aqu a otro ciudadano-democrtico. Este no
se conforma con ser un mero espectador del juego desarrollado entre los poderosos
de la sociedad, sino que la desea co-conformar interviniendo como un participante
activo en el establecimiento de las reglas del juego. Es evidente que este ltimo rol no es
reivindicado por la mayora de los ciudadanos, pero el que, por ejemplo, los ciudadanos
sean cada vez ms exigentes con sus instituciones pblicas y estn ms desencantados
con la poltica (CIS, 2009: 2809) muestran que estamos ante una tendencia real.
Los cambios descritos han tenido unos efectos revolucionarios para la Administracin
Pblica: ya no interpreta en solitario el inters general, que de una forma ya evidente se
muestra conformado por una serie de intereses privados hechos pblicos por el poder.
La Administracin acredita la legitimidad a los participantes-conformadores de las
reglas pblicas, a la vez que es arena en la que interactan los diversos participantes
y botn de estos. Esto es debido a que la participacin ciudadana alcanza su sentido
en el proceso de las polticas pblicas, que es donde aspiran a ver satisfechos sus
intereses los diversos actores sociales.
La tercera causa de la crisis deriva de la anterior y se refiere a que el consentimiento
de los ciudadanos a las actuaciones pblicas ya no es automtico, ni aunque estn
destinadas a la mayora y se ejecuten con acierto (Baena, 2000: 107). La confianza
ciudadana en las instituciones polticas y en sus integrantes ha cado muy significativamente, lo que ha daado la legitimidad de la Administracin Pblica. Esto ha
llevado a tratar de conocer las preferencias ciudadanas de la forma ms precisa posible
a travs de mecanismos como las encuestas de satisfaccin, aunque se basen en valores
declarados, y de evaluar los servicios pblicos, con el fin de conocer el xito o fracaso
de la gestin (Ryzin y Pino, 2009). Todo ello lleva a enfatizar los resultados de la
gestin pblica y a acentuar la faceta de cliente del ciudadano.
Basar las decisiones pblicas en el valor declarado de los ciudadanos puede deparar
no pocas sorpresas, hace adentrase a las organizaciones pblicas y a sus dirigentes en zonas de riesgo sistmico y explica los frecuentes cambios en la formulacin de las polticas
pblicas y la inconstancia de las mismas. Tampoco se resuelven los problemas de eficacia
y consentimiento situando formalmente al ciudadano-cliente en el mismo plano que los
decisores. A las contradicciones internas referidas al uso de los medios y las causadas
por la relacin con los grupos sociales y burocrticos, la Administracin Pblica ha de
aadir el trato con referentes de actuacin presentes en el proceso decisional, a veces
muy divergentes, que volatizan el concepto de inters general.
El inters general en el pasado estaba conformado por valores y referentes de
actuacin prximos al pertenecer a una serie de actores con intereses concomitantes;
ahora el nfasis en los resultados de la Administracin hace que se hayan fragmentado
los referentes y que predominen los propios del sector privado comercial, ya que parece que es lo que el ciudadano demanda al ser preguntado por ello. De esta manera, la
legitimidad basada en la dominacin legal-racional se sustituye por otra fundamentada
17
en el rendimiento de la que se espera el consentimiento por los ciudadanos porque se

interpreta que se acta siguiendo su voluntad. Beltrn (2000: 190) nos dice que esto es
debido a que domina en esta sustitucin la idea equivocada de que la Administracin
legal-racional es menos democrtica que la que se basa en los resultados.
Las tres causas de la crisis del Estado del bienestar lo son tambin de la Administracin
Pblica que ha visto cmo se han fracturado los cimientos en los que estaba basada.
Baena (2000: 106) sealar que la crisis financiera ha activado la transformacin del
sistema econmico que a su vez ha incidido en el poltico y en el cultural. La Administracin Pblica, como parte del sistema poltico institucional, ha cumplido su papel
en la transmisin a la sociedad de los nuevos valores, a la vez que ha debido replantear
sus principios y referentes, como se ha sealado. En el camino ha perdido una parte
importante de su misin poltica y social.
El resultado ms evidente y profundo de los cambios producidos en las ltimas
dcadas para la Administracin Pblica es la intensa prdida de su legitimidad, que
se produce incluso cuando mejoran sus resultados y cuando los decisores pblicos
hacen esfuerzos reales de alinear sus iniciativas con los referentes declarados por los
ciudadanos. Mucho tienen que ver con ello los frecuentes casos de corrupcin, la
invariabilidad del estilo de gobernar, la percepcin ciudadana de que la actuacin
poltica est regida por los imperativos vinculados por el poder (CIS, 1994: 50) y,
especialmente, que los ciudadanos no perciban de forma directa cul es el impacto
global de su participacin en el juego democrtico (Fras, 2001: 181).
La dificultad de la Administracin para enfrentarse con la prdida de legitimidad
institucional tiene dos orgenes, uno que tiene que ver con su misin y otro con su
naturaleza poltica. Respecto del primero, debe resolver, entre otras, las siguientes
contradicciones: garantizar la cohesin social, lo que implica un creciente gasto pblico, a la vez que debe aplicar polticas de contencin del mismo; lograr la aceptacin
social de los nuevos cambios y compartir su consecucin con una serie de agentes que
pueden no responsabilizarse de sus resultados; y legitimarse por el cumplimiento de
la ley o por los resultados.
La prdida de legitimidad de las instituciones polticas y de sus integrantes arrastra
a las administrativas al ser percibidas correctamente por la ciudadana como pertenecientes a un todo. Es claro que si falla el primer nivel y la aceptacin de sus valores y
sus referentes y formas de actuacin, poco puede hacer la Administracin ofreciendo
la mejora de sus resultados. Estos son condicin necesaria pero no suficiente, ya que la
cuestin de fondo es poltica y nos habla de la forma en la que se ejerce el poder sobre los
ciudadanos; esto es, la forma en la que funciona realmente la democracia. De ah, como
se ver, que Denhardt y Denhardt (2003: 3) lleven razn al afirmar que el Gobierno no
debera funcionar como un negocio; debera funcionar como una democracia.
1.3.2.Sentido poltico de la Administracin

La consideracin habitual de la Administracin Pblica como mero instrumento para
el ejercicio del poder ejecutivo proviene, por un lado, de considerar que la actuacin
administrativa est sometida a las leyes y que stas, en su mxima expresin, son la
18
voluntad de rganos polticos que representan a los ciudadanos; y por otro, de que la
legitimidad poltica es de superior rango que la legitimidad administrativa. Este doble
planteamiento relega el hecho de que las instituciones administrativas y sus integrantes
ms cualificados son unos actores preferentes en el proceso poltico y, por tanto, en el
normativo y que, como los dems actores, aportan a ese proceso sus propios intereses.
Si se parte de una visin instrumental de la actuacin administrativa, es posible no
reparar en la transcendencia de algunas decisiones que aparentemente parecen quedar
en el interior de la organizacin, en la caja negra (Beltrn: 2000: 57). Esto justificara
que no exista demasiada literatura sobre los planes de las administraciones pblicas
ni, muy especialmente, sobre los planes referidos a la modernizacin administrativa.
Podra pensarse que la reforma, modernizacin o introduccin de la calidad y la excelencia afectan solo a los medios puestos a disposicin de los decisores y dirigentes
polticos, por lo que no deben ser objeto de atencin preferente desde un punto de
vista poltico.
Es necesario transcender esa visin tan comn y limitadora para la Administracin
y concebirla en su papel poltico como marco, como la arena en la que actan los
distintos intereses polticos, sociales y econmicos, pero tambin como un actor institucional complejo que incide en el sistema poltico de una manera singular, ya que
con cierta frecuencia se encuentra en una posicin dominante sobre la mayora de los
actores que intervienen en el proceso poltico. Adems, y fundamentalmente, dada su
posicin en el sistema poltico-institucional, su misin esencial es lograr la integracin
y el equilibrio social, lo que realiza siguiendo las directrices polticas, que quedan
tamizadas por los aspectos organizativos e institucionales y por los intereses de los
integrantes profesionales de cada Administracin interviniente.
Si se parte de considerar a la Administracin Pblica como un sujeto poltico,
ser ms fcil entender que los objetivos de la misma tienen esta naturaleza y deben
encaminarse a buscar el impacto positivo en la integracin y la articulacin social de
acuerdo con los principios y valores que inspiren el actuar poltico-administrativo
en cada momento. En este sentido, el resto de los objetivos, incluidos los de gestin,
debern subordinarse a la consecucin de la finalidad primaria de la Administracin.
Desde la posicin que se mantiene, los procesos reformadores en la Administracin
Pblica se encaminan a fortalecer la legitimidad del Estado y de la democracia mediante la adaptacin de sus medios y relaciones a las necesidades y las demandas sociales,
econmicas o de otra ndole. Por tanto, los planes de reforma, calidad o modernizacin
cumplen una misin poltica.
1.3.3.Singularidad de la Administracin:
El ejercicio del poder pblico
Las preguntas qu, quin, cmo y por qu no nos pueden revelar suficientemente
la identidad de la Administracin Pblica, puesto que en la actualidad la actividad
pblica se desempea en bastantes casos indistintamente por entidades pblicas o
privadas, hasta el punto de que frecuentemente resulta difcil precisar cul es la verdadera naturaleza de las organizaciones prestatarias.
19
La confusin puede ser mayor si nos fijamos en los integrantes de las entidades prestadoras de los servicios pblicos. La naturaleza jurdica de su relacin de empleo no nos
arrojar con frecuencia demasiada luz, y tampoco lo harn los valores operativos de su
actuar, al menos en el nivel prestacional que es el ms numeroso. Si nos detenemos en los
dirigentes pblicos y privados, observaremos, adems, que pueden ser intercambiables
lo suelen ser en el sentido ms literal del trmino, de ah que debamos buscar la
naturaleza de la Administracin Pblica en las caractersticas del poder que ejerce.
La Administracin concita muchas de las relaciones de poder existentes en la
sociedad posibilitando su ejercicio en todo su alcance, aunque aqulla no haya intervenido en alguna de las fases de la decisin poltica. De ah que se pueda decir que
la naturaleza de la Administracin Pblica es poltica por la finalidad que persigue al
relacionarse con otros actores.
Las relaciones de poder deben responder a algo ms que a las preguntas anteriores. Las
respuestas deben ser informadas por el para qu. Para responder a esta cuestin tiene
que establecerse una relacin especfica entre la sociedad y los ciudadanos y las motivaciones de la accin administrativa; es preciso que entre stas se encuentre la voluntad de
conformar la sociedad y los ciudadanos de una forma determinada. Esta conformacin
de la sociedad no puede tener en exclusiva la finalidad de cumplir los objetivos genricos de la
Administracin Pblica, sino que debe responder a un modelo institucional permanente
de ejercicio del poder y de articulacin de la sociedad. Este modelo conlleva en la actualidad la garanta efectiva de los derechos y libertades de los ciudadanos.
La Administracin Pblica est centrada en el Estado y en el ejercicio del poder
pblico y adems de contribuir a la legitimidad institucional posibilita decisivamente la
legitimidad por resultados, y lo hace con la finalidad de lograr la legitimidad institucional y el fortalecimiento de la democracia y no por meros motivos de eficacia o eficiencia.
Adems, de forma muy especial, nuestras administraciones pblicas son un vehculo de
expresin de los valores y preferencias de los ciudadanos (Bourgon, 2007: 5).
1.3.4.Transmisin de valores
Los distintos enfoques tericos sobre la Administracin Pblica (burocrtico, Nueva
Gestin Pblica, gobernanza, nuevo servicio pblico) no tratan slo de la implementacin de nuevas tcnicas, sino que incluyen un nuevo conjunto de valores, que, por
ejemplo, en el caso de la Nueva Gestin Pblica, estn ampliamente dibujados por la
economa de mercado y la gestin de negocios (Denhardt y Denhardt 2003: 22). Los
distintos enfoques pueden determinar el papel del gobierno, fomentar los intereses
econmicos de la comunidad y de los individuos, o el espritu pblico (Denhardt y
Denhardt, 2003: 27-30).
La Administracin, al actuar, transmite a la sociedad una serie de principios y
valores a travs de las polticas pblicas y de los procesos modernizadores. Adems,
estos procesos suelen conllevar la modificacin de los medios tecnolgicos, organizativos y procedimentales que con frecuencia causan importantes transformaciones en
la sociedad. Mediante estos mecanismos un sistema administrativo democrtico debe
contribuir a la existencia de una estructura social sana que tenga como referentes
20
de actuacin la igualdad, la solidaridad, la racionalidad, la armona, la virtud y la

responsabilidad (Yun, 2006: 528).
De esta manera, la Administracin Pblica, adems de implementar y ejecutar las
decisiones y de adaptarlas a su entorno, construye ciudadana y tambin transmite
unos determinados valores, creencias, normas, racionalizacionesy smbolos que mantienen la integracin y el equilibrio del sistema y ordena el espacio de convivencia
de acuerdo con los principios dominantes de cada ideologa o enfoque terico; esta
actividad de la Administracin Pblica es una verdadera poltica cultura que emana del
centro poltico (Botella, 1997: 26 y 32). ste determina el fin de las polticas pblicas y
de otra serie de acciones polticas y sociales y, a los efectos que ahora nos interesan,
transmite valores y creencias y patrones culturales. El centro poltico condiciona el
perfil determinado, estilo, de ejercicio del poder a travs de las instituciones polticas y
administrativas que transciende a los ocupantes coyunturales de las mismas.
La Administracin puede hacer algunas de las cosas que hace el sector privado,
pero esto no significa que deba hacerlo siguiendo los mismos valores y creencias. Los
propios del sector privado son productividad, competencia, eficiencia y rentabilidad.
Esto sucede no solo por el distinto para qu, o fin ltimo, de la Administracin
Pblica, sino tambin porque los valores y creencias transmitidos desde el centro poltico-decisional para implementar y ejecutar una poltica pblica o accin determinada
deben ser distintos a los propios del sector privado para actuaciones anlogas. As, el
Informe Nolan seala los siete principios de la vida pblica: ausencia de inters personal;
integridad; objetividad; responsabilidad; transparencia; honestidad, y ejemplaridad
(1995: 14). Por su parte, el Instituto de Estudios Fiscales seala que los valores que
habra que potenciar al mximo en las organizaciones pblicas son la lealtad institucional; integridad, objetividad e independencia; la competencia tcnico-profesional;
la confidencialidad, y el respeto a las personas. Estos principios se deben observar,
por ejemplo, en el caso de la ejecucin de los programas pblicos relacionados con
los servicios sociales, educativos o sanitarios que necesariamente deben buscar una
finalidad distinta a los privados. La introduccin indiscriminada de los principios
del sector privado en la Administracin puede tener consecuencias para la cultura
administrativa en relacin con los ciudadanos y alejar a los empleados y responsables
pblicos de los principios del servicio pblico (Haque, 1999: 315). De esta manera,
cobra sentido la frase de que lo propio de la Administracin Pblica es no tanto prestar
servicios como prestar democracia (Denhardt y Denhardt, 2003: xi), esto es, reforzar
los espacios de convivencia, la integracin social y el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos.
1.3.5.Resultados de la gestin pblica y

legitimidad institucional
Las reflexiones anteriores abren el campo de la diferenciacin entre la legitimidad por
resultados por la actuacin administrativa y la legitimidad institucional. Si la finalidad
del centro poltico o decisional no es solo hacer actuaciones, y en ocasiones puede no
serlo en absoluto, es necesario relativizar que la fuente de legitimidad de las instituciones polticas y administrativas provenga esencialmente de los resultados obtenidos
21
con las polticas pblicas. Si la dominacin concreta del poder a travs de una serie
de instituciones polticas y administrativas no es aceptada por los ciudadanos, nos
encontramos ante la carencia de legitimidad institucional. Esta carencia puede producirse aunque los resultados de la accin poltica y administrativa sean bien percibidos
y contrastados por los ciudadanos.
El ejercicio de la dominacin propia del poder poltico precisa de algo ms que
hechos, de eficacia y eficiencia para suscitar la adhesin ciudadana; precisa tambin
de sentimientos (Inglehart, 1990 en Vilas, 2001). Cuando esto no se produce o se hace
parcial o insatisfactoriamente, son las instituciones y sus integrantes los que reciben
el rechazo por los sujetos comunes y no solo lo que hacen o no hacen. Con ser esto
importante, lo es ms que la insatisfaccin institucional o poltica por los ciudadanos
puede trasladarse a la misma valoracin de la democracia.
La legitimidad institucional requiere un adecuado ejercicio del poder por las instituciones encargadas de ejercer formalmente la dominacin propia del poder poltico.
De otra forma, se producir un distanciamiento entre la poltica y el ciudadano que en
su fase ms aguda provoca que el sistema entre un umbral de riesgo sistmico, antesala
de la quiebra. Las formas de evitar ese distanciamiento son muy variadas, aunque las
predominantes en los sistemas polticos avanzados actuales giran en torno a las diversas
manifestaciones de la participacin y la introduccin de algunas medidas de fortalecimiento tico en la accin pblica. Sin embargo, apenas se incide en las reformas de las
instituciones bsicas del sistema poltico, como es el sistema de partidos o el sistema
electoral, ni tampoco en los aspectos de receptividad a las necesidades y demandas,
apertura, transparencia, rendicin de cuentas y lucha eficaz contra la corrupcin. Estos
aspectos condicionan de manera muy importante la legitimidad institucional.
1.3.6.Naturaleza y alcance de los

procesos modernizadores
Valga lo dicho anteriormente para sostener que la voluntad de modernizar una organizacin pblica implica el deseo de transformar la Administracin para transformar la
sociedad; de inculcar nuevos referentes de actuacin en la Administracin que tambin
lo sean para la sociedad. Se est afirmando que la modernizacin administrativa, cuando
cumple determinados requisitos, es una poltica pblica que lleva implcita en su formulacin la voluntad de transformar la sociedad mediante la inclusin de unos valores
determinados, la alteracin de procesos sociales, econmicos, tecnolgicos y culturales,
y una conformacin de las relaciones sociales distinta a la existente en el momento de
su implantacin. Esos aspectos son los comunes a cualquier poltica pblica y hacen
referencia a su formalizacin y apoyos y, muy especialmente, a la existencia de una
voluntad poltica firme y mantenida en el tiempo de lograr los objetivos propuestos.
De esta manera, se puede afirmar que reformar la Administracin es reformar
la sociedad (Baena: 2000: 276). El Estado contemporneo, en los pases de nuestro
entorno, tiene como misin la conformacin, la estructuracin y el liderazgo de la
sociedad. No se quiere decir con esto que el Estado sea el nico productor de valores y
de cambio, pero s que es el nico agente que tiene encomendada la vertebracin de la
22
sociedad bajo una serie de principios, entre los que hay que destacar la equidad social,
como as se percibe por los ciudadanos (CIS: 1992: 2019; IMAP: 2005).
Hoy podemos definir a la Administracin Pblica de la siguiente manera: Administracin compleja, que ejerce el poder poltico y que participa en sus decisiones;
interrelacionada en su parte superior con otras posiciones de poder y en interaccin
con actores sociales a los que condiciona y es condicionada de forma variable por
ellos; que interacta con las instituciones polticas y con otras administrativas, con el
fin de dar cumplimiento a las decisiones conformadoras o para ejercer el poder propio
de la burocracia y de sus grupos; que ejerce la discrecionalidad en la adaptacin de
la decisin a la ejecucin concreta; que es vehculo de transmisin de las decisiones,
valores y creencias del centro poltico o decisional, pero que puede condicionarlos por
su propia cultura organizativa y por sus propios intereses.
Esta definicin hay que completarla sealando que la Administracin se debe
orientar a contribuir a que haya una vida mejor para todos, lo que supone que las
personas deben ser el objeto prioritario de su contemplacin, ya que es a ellas a
quienes pertenece la Administracin. As, lo ms significativo y ms valioso de la
Administracin Pblica es que sirve a los ciudadanos para avanzar en el bien comn.
Finalmente, servir al ciudadano debe ser el trabajo y la vocacin de los que sirven
a la Administracin Pblica, ya que debe situar en el primer lugar a los ciudadanos
(Bourgon, 2007: 12; Denhardt y Denhardt, 2003: xii y 4; McSwite, 1997: 276-277).
1.4.Aproximacin clsica y de la NGP

a la Administracin Pblica
Se van a tratar a continuacin los elementos caracterizadores del enfoque burocrtico o
clsico de la Administracin Pblica y de la perspectiva de la Nueva Gestin Pblica. En
otro apartado se tratarn las corrientes de la gobernanza desde su inters para la gestin
pblica. El primer enfoque se va a exponer sintticamente sealando las principales
notas que le caracterizan y sus limitaciones. Se trata de una aproximacin a la Administracin Pblica y a su gestin bien conocida, ya que sigue representando la base del
actuar administrativo en sistemas como el espaol. Sera necesario un estudio ms en
profundidad para conocer sus elementos culturales, lo que excede de la finalidad de este
captulo. No obstante, este aspecto aparece al estudiar el segundo enfoque.
La Nueva Gestin Pblica (NGP) se va a tratar con ms de detalle con el fin de
perfilar sus notas definitorias y los efectos de su implantacin en las ltimas dcadas
en numerosos sistemas administrativos y en nuestro pas. Se ha escrito mucho sobre
esta corriente, pero es necesario reconocer que en ocasiones se ha abordado de una
manera dogmtica, tanto cuando se es favorable a ella como cuando se est en contra.
Interesa estudiar el contraste entre las corrientes gerencialistas y una realidad cultural
y estructural de fuerte contenido burocrtico para analizar los efectos que tiene en la
gestin pblica y en el establecimiento de las metas y objetivos pblicos. El resultado
se concretar en las limitaciones que presentan sus principios con el fin de ir construyendo una nueva teora sobre la Administracin Pblica.
23
1.4.1. Administracin Pblica clsica

1.4.1.1.Elementos caracterizadores
La Administracin Pblica clsica, tambin llamada burocracia,vieja Administracin
Pblica, o Administracin weberiana pone su nfasis en la legitimidad de potestas, en
el control, en el diseo organizacional, en la seguridad jurdica de sus actos y de sus
integrantes y en los procesos ms que en los resultados. Las aportaciones que podemos
considerar vigentes son (Bourgon, 2007: 7): respeto al imperio de la ley; un compromiso de servir bien al pblico; la importancia para el servidor pblico de la integridad,
probidad e imparcialidad en el ejercicio de su cargo. Los principales elementos del
modelo actualmente son los siguientes (Denhardt y Denhardt, 2003: 11):
El foco del gobierno est en la prestacin directa de los servicios por medios
propios o a travs de organismos del gobierno.
La Administracin Pblica y sus polticas pblicas se basan en el diseo e
implementacin de las polticas orientadas hacia un objetivo simple y definido
polticamente.
Los administradores pblicos juegan un papel limitado en la toma de decisiones,
aunque estn implicados en la implementacin de las polticas pblicas.
Los administradores son responsables ante los lderes polticos electos.
A los administradores se les permite una discrecionalidad limitada en su trabajo.
Los programas pblicos son administrados mejor a travs de organizaciones
jerrquicas, con gerentes profesionales ejerciendo un amplio control desde la
cima de la organizacin.
Los valores esenciales de las organizaciones pblicas son la racionalidad y
la eficacia.
Las organizaciones pblicas operan ms eficientemente como sistemas cerrados.
La implicacin de los ciudadanos es limitada.
El papel de los administradores pblicos es definido ampliamente como planificar,
organizar, gestionar personas, dirigir, coordinar, emitir informes y presupuestar.
Este modelo limita el papel de la burocracia en la fase decisional de las polticas
pblicas. Esto sucede en algunos sistemas poltico-administrativos, mientras que en otros
encontramos un peso significativo de los grupos burocrticos en las decisiones pblicas.
El modelo clsico se completa con el neoweberiano que se basa en la tica burocrtica y en la profesionalizacin de las estructuras administrativas (Fuentes, Gemes
e Isaza, 2009: 63; Evans, 1996). Sus propuestas son reformar y fortalecer el Estado
y la Administracin Pblica, reivindicar su centralidad en los procesos sociales y la
nocin de servicio pblico (Pollit y Bouckaert, 2004). La nocin clsica de ciudadana
basada en la igualdad ante la ley, la seguridad jurdica y el control de la actuacin
pblica se completa con la colaboracin pblico-privada y el fortalecimiento de la democracia representativa con elementos deliberativos y de democracia directa (Evans,
2003; Dreschler, 2005; Olsen, 2006; Dunn, 2007; Lynn, 2008). A esto se aade el
fortalecimiento de la gestin pblica mediante la evaluacin y una capitacin de los
funcionarios en competencias e habilidades sociales. Este enfoque estar presente en
el estudio que se realiza en el captulo y, en general, en este libro.
24
1.4.1.2.Limitaciones
El enfoque de la vieja Administracin Pblica ha producido una serie de disfuncionalidades y limitaciones, entre las que se van a sealar las siguientes:
1. La relacin entre polticos y directivos. Es cierto que la vieja Administracin ha
permitido tratar eficazmente problemas grandes y complejos y mantener un
equilibrio entre el inters poltico y el administrativo (Denhardt y Denhardt,
2003: 12), pero los intereses que los decisores polticos y los directivos ponen
en juego en la decisin son distintos (Peters, 1989; Frant, 1998). Los polticos y
los funcionarios, ms concretamente los directivos, tratan de evitar el conflicto
al percibir en l prdida en sus carreras respectivas, lo que no significa que
compartan los mismos valores y la misma manera de ver los asuntos pblicos
ni, por descontado, que tengan los mismos intereses. Es decir, puede existir una
coincidencia en el estilo relacional, pero no en el proceso y, a veces, tampoco en
el resultado que se pretende conseguir.
Las estrategias seguidas por los burcratas en relacin con las decisiones y
polticas pblicas nos hablan, siguiendo a Rose (1989), de la necesidad de que
la accin de ambos sea positiva para que el resultado tambin lo sea, o para
que la poltica simplemente sea posible. El grado de eficacia en la gestin de una
poltica pblica depender principalmente de lo que cada uno de los actores,
polticos y burcratas, aporte. En este enfoque se trata de destacar la singularidad y el poder que como actor tiene el burcrata frente a otros intervinientes
en el proceso decisional o en las ulteriores fases (Behn, 1998). Finalmente, los
burcratas tienen sus propias preferencias en las polticas pblicas que dominarn si no se someten a un control poltico (Shepsle y Bonchek, 2005: 348-350).
2. La adecuada combinacin entre los medios y las funciones administrativas. La
Administracin Pblica clsica no ha sido capaz de ofrecer unas reglas de buena
administracin que garanticen el logro de la eficacia o el xito en los procesos
modernizadores (Pollit, 1996; Ferris y Graddy, 1998; Baena, 2000). Su enfoque
propicia que la gestin sea vista como una serie de procesos lineales escasamente interrelacionados. As, los medios administrativos recursos humanos,
sistemas y tecnologas de la informacin, diseo orgnico, procedimientos de
gestin y sistema financiero y presupuestario se suelen abordar desde un
punto de vista normativo y su tratamiento organizativo es el de departamentos
casi estancos, insuficientemente interrelacionados entre s, lo que dificulta la
realizacin y la eficacia de las funciones administrativos o los diferentes tipos de
actividad en la Administracin, esto es, la regulacin y el control, la ejecucin,
el apoyo a la decisin poltica y el mantenimiento.
3. El encaje de los grupos de inters en las polticas pblicas. Nos estamos refiriendo
ahora a las posibles alteraciones de la decisin una vez que ha salido de su centro (Akkerman, Hajer y Grin, 2004; Magnette, 2003). No tiene por qu haber
una coincidencia total entre los grupos seleccionados por el poder poltico para
participar en una poltica pblica, incluso aunque se regule formalmente, con
25
los que efectivamente participan en ella. Puede suceder que existan grupos diferentes e incluso intereses diferentes representados en las diversas fases de las
polticas. Tambin puede ocurrir que los grupos sean distintos segn el mbito
territorial o funcional tratado. Esto puede ser consecuencia de lo previsto en la
legislacin correspondiente, al permitir la adecuacin del principio de negociacin, participacin, informacin o representacin a la realidad concreta de cada
mbito. Pero tambin puede ser consecuencia de las relaciones informales, y no
por eso menos estables o influyentes, de los grupos polticos o burocrticos con
determinados intereses y sus grupos.
El resultado puede ser el bien conocido dficit de ejecucin o, en su caso ms
extremo, la desviacin notable de lo inicialmente decidido. El caso ms patolgico sera la corrupcin (Behn, 1998), pero hasta llegar a ese extremo hay
diversos grados de corruptela o, dentro de la legalidad, de aplicacin discrecional
de la poltica o actuacin pblica. Estas desviaciones no siempre son debidas al
ejercicio concreto del poder, sino que pueden ser consecuencia de un mal diseo
de la poltica pblica o de la no previsin correcta sobre los medios a emplear.
La literatura burocrtica ha estudiado tradicionalmente la relacin entre los
intereses econmicos y sus grupos y los burcratas (Baena, 1999). La presencia
de stos en los consejos de administracin de las grandes empresas es solo una
muestra, aunque transcendente, de lo que se est hablado.
Sin embargo, hay que sealar que las interferencias producidas en los procesos
de polticas pblicas no siempre son negativas, sino que en muchas ocasiones
tratan de hacer viable la decisin y la poltica pblica en su conjunto.
4. El alejamiento de los valores principales de las organizaciones administrativas. Esto
puede ser ms evidente en el caso de las organizaciones especializadas como
las agencias o empresas pblicas. Se podra decir que la distancia de los centros
decisionales favorece en algunos casos la intensificacin de valores que pueden
no ser prioritarios en el mbito pblico. Se llegaran a exacerbar, por ejemplo,
los valores adscritos a la eficiencia sin la matizacin necesaria cuando se aplica a
la accin pblica. En estos casos no estaramos hablando solo de interferencias,
sino de una clara gestin autnoma que es probable que no haya sido prevista, al
menos con este alcance, por los decisores polticos. Si este riesgo es ms factible
en el caso de determinadas polticas, tambin puede serlo para las organizaciones dotadas de autonoma o con fuertes rasgos culturales propios, aunque
formalmente no estn diferenciadas de la organizacin administrativa principal.
La cultura burocrtica favorece la departamentalizacin, la fragmentacin y la
incomunicacin entre unidades, lo que posibilita la aparicin de subculturas
alejadas de los objetivos generales establecidos por el centro poltico.
5. Distanciamiento entre el ciudadano y la accin poltica. Esto sucede a pesar de
que la gestin administrativa ofrece en numerosas ocasiones una valoracin
ciudadana positiva. Sin embargo, es constatable que no se produce un traslado
directo de la eficacia lograda en la gestin a la legitimidad institucional, lo que
desorienta a los polticos y sigue distanciando a los ciudadanos que, no obstante,
26
no dejan de reconocer los logros alcanzados por cada servicio concreto. De

esta manera, la legitimidad y la eficacia son distintas no solo desde el punto de
vista conceptual, sino tambin emprico (Montero, Gunther, Torcal, 1998: 17). Se
puede decir que, adems de las contradicciones del sistema econmico, existen
otras contradicciones sociales que no han podido ser resueltas todava mediante
la aplicacin del enfoque burocrtico (Waldo, 1980; Behn, 1998). Por tanto, la
buena gestin no es suficiente para lograr la legitimidad institucional.
6. Escasa orientacin hacia la eficiencia. La orientacin de la actividad de la Administracin clsica es modificar la situacin jurdica preexistente (DAmico,
1992:406). La eficacia se constatar verificando el ajuste entre un acto y las
normas que lo regulan. La preocupacin por la eficacia de naturaleza econmica
tendr un carcter esencialmente presupuestario en el sentido de imputar el gasto
al concepto adecuado y evitar situaciones financieras distintas de las previstas en
el marco normativo. No es objeto central de preocupacin del enfoque burocrtico el contraste de resultados entre unidades u organizaciones ni la medicin de
los mismos con el fin de lograr un ptimo econmico.
7. No es capaz de dar una respuesta eficaz a la necesidad de flexibilidad, especialmente
si tenemos en cuenta que en la actualidad, una proporcin creciente de los
servicios provistos por los gobiernos se basan en el conocimiento, en las
interacciones entre las polticas pblicas, entre los ciudadanos, sociedad civil,
funcionarios pblicos y cargos electos (Bourgon, 2007: 5 y ss.) y tambin organizaciones pblicas.
La pretendida neutralidad funcionarial, uno de los elementos definidores de este
enfoque, contrasta con una Administracin que hay que ver como un verdadero sistema en el que la organizacin y los recursos humanos se confunden al ser una misma
cosa; como a una organizacin en la que su personal, especialmente el situado en
la cpula, tiene el poder de determinar lo que es factible, lo que es negociable, el
dominio reservado sobre normas y actos de poder, el veto paralizante de determinadas
decisiones que vayan en contra de sus intereses o la potestad jerrquica en el interior
de la organizacin (Peters, 1989: 182 y ss.; Baena, 2000: 243 y ss.; Arenilla, 2001: 52
y ss.). No basta con disear procesos garantistas y con prestar los servicios pblicos
eficazmente de acuerdo con las leyes, es necesario que esto se realice eficiente y efectivamente (Moreno, Prez y Velzquez, 2010) y comprometiendo la organizacin y su
personal con los objetivos polticos del Gobierno.
1.4.2.Nueva Gestin Pblica

1.4.2.1.Fundamentos de la NGP
La gestin pblica actual recibe influencias de distintas aproximaciones. Destacan dos
de ellas, la Administracin Pblica clsica y la Nueva Gestin Pblica (NGP). A ellas
hay que aadir los modelos neoburocrticos, por su proceso de toma de decisiones
racional; el institucional de los aos cincuenta y sesenta del pasado siglo, por su nfasis
27
en las Ciencias del Comportamiento; el Public management a partir de los aos sesenta; y
el modelo de eleccin pblica o public Choice, que es uno de los fundamentos de la NGP.
Sin embargo, sobre todos ellos parece dominar la NGP, llegando a eclipsar las decisivas
aportaciones de los otros enfoques, en especial del primero, haciendo las funciones
de una ideologa que da nica respuesta a los ms diversos problemas y situaciones.
Se trata de un patrn bsico en el que se mezclan doctrinas econmicas neoliberales,
modelos actuales de management e ideas tomadas de la Business motivation (Knig, 2010:
1191). Tal parece su xito que ha logrado que tanto los partidos de derecha como los de
izquierda la incluyan como base de sus programas de reformas pblicas. En este sentido
funciona como un producto para una marca blanca.
La NGP no descubre al mercado como recurso para el sector pblico, como es
obvio, pero s enfatiza sus valores y produce una mutacin en la relacin entre ambos. Su novedad no se refiere a los argumentos tericos que ofrece sino a que los
incluye en una ideologa que hace predominar el mercado sobre el mbito pblico. La
principal aportacin de la corriente neogerencial es la introduccin de los elementos
del mercado en el sector pblico que supone la modificacin de la organizacin y el
liderazgo en la provisin de bienes y servicios. Esa mutacin est representada por la
gerencia, en lugar de la asignacin pblica de recursos; por la privatizacin, en lugar
de las empresas pblicas; por esquemas de incentivos de competitividad, en lugar de
la distribucin de impuestos; por la desregulacin, en lugar de la regulacin; y por la
economa neoclsica, en lugar de la hechura de poltica pblica (Lane, 1994: 140 en
Guerrero, 2005: 389). Uno de los efectos destacados del dominio del mercado es el
establecimiento de sus mecanismos dentro de la Administracin Pblica, entre los
que destacan la contratacin externa (contracting out) y los cargos al usuario (Guerrero,
2005: 389). En definitiva, la novedad es la reorientacin del sector estatal inspirada por
la nocin de cuasimercado y por una competencia simulada, un espritu empresarial
simulado y una nocin de cliente simulada (Knig, 2010).
El movimiento de la NGP incluye las soluciones adoptadas desde la perspectiva
econmica a la crisis financiera y presupuestaria del Estado, como es la reduccin o
reinvencin de ste, medidas que proclaman la bondad del mercado y de la sociedad,
la desregulacin y el rechazo a la visin legal y juridicista de los asuntos pblicos, que
es la causante para algunos de las ineficacias de la Administracin Pblica. En definitiva, la NGP proclama que el mercado garantiza mejor el cumplimiento de los valores
sociales y la Administracin Pblica es inferior a la privada, por lo que sta debe ser
minimizada. La conclusin es que es necesario un nuevo tipo de gestin pblica que
adopte los principios ticos y la forma de actuar en los negocios (Baena, 2000: 107).
Como se ha sealado, la NGP tiene una de sus influencias ms slidas en el modelo
de eleccin pblica o public Choice. sta adopta la metodologa del anlisis microeconmico y se basa en la existencia de un actor racional, calculador y bien informado que
trata de optimizar sus utilidades individuales en un entorno de competencia perfecta
(Ormon y Lffler, 1998). Para este enfoque, la finalidad de las instituciones pblicas
sera la de adoptar elecciones colectivas que resolviesen los conflictos entre las diversas
diferencias individuales; adems los bienes pblicos y privados deben adoptar los
28
principios del mercado basados en la eficacia y el coste-beneficio. La Administracin

Pblica es concebida de forma separada de la poltica; en ella dominan los aspectos
econmicos; su rendimiento mejora con la privatizacin la desregulacin y los instrumentos de la competencia y del mercado; y cumple el papel subsidiario para corregir
los posibles fallos del mercado. Por lo que respecta a la organizacin de las instituciones
pblicas, la eleccin racional considera que son ms eficientes las que presentan una
mayor segmentacin horizontal y vertical y se someten a la competencia con el fin de
mejorar el mercado poltico, que se considera imperfecto. En lo que atae a los burcratas, se destacan sus patologas y su comportamiento incrementalista y maximizador de
sus utilidades individuales que les hacen no ocuparse del inters general y actuar como
un monopolio, as como la necesidad de someterla a mayores controles por los cargos
electos. Este enfoque requiere organizaciones modulares, en las que se descentralice la
responsabilidad, planas, pequeas, que limiten el poder de la burocracia. Finalmente el
ciudadano es concebido por la public Choice como consumidor de servicios (Niskanen,
1971; Buchanan y Tullock, 1980; Riker, 1982; Ostrom, 1974).
Tradicionalmente los diversos enfoques econmicos han predicado la subordinacin
de la Administracin Pblica al sistema econmico, bien sea en su anlisis superestructural, bien en una visin ms funcionalista (Timsit, 1986). Lo comn a estas
visiones es el sometimiento de lo poltico y lo administrativo a los condicionantes
e intereses econmicos. Estos enfoques aportan una serie de teoras sobre la accin
pblica: la teora de los costes de transaccin, que fundamenta la subcontratacin, e
identifica la forma de organizacin ms apropiada y analiza los problemas de la concertacin pblico-privada (Coase, 1963); la teora de principal-agente que fundamenta
la separacin radical entre poltica y Administracin y entre proveedor y comprador,
establece el modelo de control en las delegaciones de autoridad y regula las relaciones
de las agencias (Rees, 1985); y la teora de los derechos de propiedad, que considera
al Estado y a su aparato administrativo como un mercado de servicios, propugna el
cambio del paradigma de la organizacin burocrtica a la empresarial, defiende las
retribuciones por rendimientos e introduce la competencia entre las unidades de una
organizacin (Armen, 1977; Buchanan, 1991).
La opcin ms radical va ms all que los enfoques descritos anteriormente, al
entender que la accin administrativa es ineficiente debido a su no concurrencia con
otras ofertas y al poder condicionar y regular la demanda (Lane et al., 1987; DAmico et
al., 1992). Ante esta situacin solo cabe reducir su volumen, implantar la concurrencia
y la competencia e introducir directivos con mentalidad empresarial (Borins, 1998). El
recurso a la concurrencia muestra el alcance de estos enfoques al renunciar a reformar
la organizacin y solventar el problema de su eficiencia mediante la competicin entre
unidades que pueden prestar los mismos servicios. As, se trata de eliminar el riesgo
no sistemtico o especfico de las organizaciones pblicas (Nez y Cano, 2002: 4), ya
que las unidades ms eficientes obtendran la adjudicacin y el resto debera innovarse
o desaparecer.
En buena parte estos enfoques, cuyo mximo exponente es la corriente public
Choice, tienen bastante xito en el campo de la gerencia pblica. La respuesta a este
29
ataque tan frontal a la legitimidad administrativa se articula, primero, a travs de los

enfoques del management (Guerrero, 2003: 381; Golembiewski, 1974; Drucker, 1989)
y, ahora, a travs de los ms actuales del new Public management (Frant, 1998; Gelinier,
1967; Messenet, 1975; Laufer, Burlaud, 1980), que adoptan una vocacin eficientista,
lo que no deja de presentar una serie de riesgos (Frederickson, 1997).
El efecto de la revisin econmica de la accin administrativa es una ganancia en
cuanto a la eficiencia, pero una prdida de la visin de conjunto de la Administracin
Pblica y, fundamentalmente, de su finalidad, su para qu, en la sociedad y en el
sistema poltico. La Administracin Pblica es descompuesta en unidades productivas
sobre las que se aplican diversas metodologas de coste-beneficio, eficiencia, competencia, calidad, etc. (Gramlich, 1990; Pollit, 1993). Es decir, los enfoques econmicos
enfatizan en la legitimidad por resultados, pero no buscan una transcendencia mayor
de carcter poltico. Se puede decir que as, ajustndose lo ms posible a los procedimientos del mercado y a algunos o muchos de sus valores, se obtendra de una manera
natural la legitimidad de las instituciones polticas y administrativas (Zafirovski, 2001),
lo que, como sabemos no sucede, ya que este requisito es una condicin necesaria pero
no suficiente para alcanzar esa legitimidad (Arenilla, 2003a: 253 y ss.).
Los principios fundamentados en la economa especialmente en el modelo
public Choice, pero tambin en la economa clsica de Smith (1952) y Say (1841) y la
neoclsica de Von Mises (1988) y Hayek (1994) y la gestin privada se concretan, de
una forma resumida y sinttica, en las siguientes aportaciones para la gestin pblica
(Guerrero, 2003: 379 y ss.; Hughes, 1996: 115 y ss.; Hood, 1991: 4-5):
Reemplazar al gobierno de los hombres por la relacin entre el mercado y los
consumidores de servicios pblicos, lo que remite a una visin romntica de un
gobierno sin poltica.
Redefinir las relaciones con los polticos y los ciudadanos, lo que significa la
asignacin clara de responsabilidades entendidas como cumplimiento de las
metas asignadas a los gestores y funcionarios pblicos para que trabajen con
los polticos en un proceso interactivo.
Es necesario el control directo de los ciudadanos sobre los gestores, quienes
deben rendir cuentas ante ellos, para favorecer una mayor sensibilidad de la
Administracin respecto a los grupos y los individuos a los que sirve.
Reducir el alcance del gobierno y lograr una mayor competitividad en el
sector pblico introduciendo contratos y procedimientos de concurrencia
pblica competitiva.
Dar ms importancia a los resultados que a los procedimientos, lo que conlleva
la definicin clara de una estrategia general y de los objetivos, estructurar la
organizacin y su presupuesto sobre la base de programas derivados de la estrategia, medir el funcionamiento de la organizacin y evaluar la consecucin de
los objetivos conforme a los principios de eficiencia y eficacia.
Organizar el sector pblico sobre la base de productos y del mercado como
sustituto de la burocracia.
30
Introducir el estilo de gestin y las prcticas del sector privado.

Recortar los costes directos, cambiar los inputs de recursos humanos, presupuesto y tecnologa disponible; aumentar la disciplina laboral; establecer contratos
de personal a corto plazo; definir cuidadosamente los sistemas de incentivos;
resistirse a las peticiones de los sindicatos; vincular los costes a los resultados;
y hacer ms con menos.
Ser ms sensibles a las demandas de los consumidores.
Desde un punto de vista aplicado, se puede concretar la aportacin de la NGP en
dos lneas de actuacin llevadas a cabo por parte de las administraciones pblicas
(OCDE, 1991: 11), una hacia el interior de la organizacin y que consiste en aumentar
el funcionamiento productivo de las organizaciones pblicas, a travs de la mejora de
los recursos humanos, pagndoles segn produzcan y relajando los controles administrativos; y otra orientada al qu gestiona la organizacin pblica y que se refiere a hacer
un mayor uso del sector privado y as promover un sistema pblico seguro, eficaz,
competitivo y abierto a la obtencin de recursos. Esto conlleva la utilizacin de una serie de instrumentos y mecanismos de gestin ya bien conocidos (Guerrero, 2003: 379;
Hughes, 1996: 113): retribuciones segn rendimiento; favorecer la toma de decisiones
de los funcionarios; relajar los controles de funcionamiento; gerencia por objetivos
y resultados; establecer objetivos; usar las tecnologas de la informacin; servir a los
clientes orientndose a ellos; establecer que los usuarios deben pagar por los servicios
recibidos; privatizar; desregular los monopolios; privatizacin interna, importando los
modos de gestin del mercado, y externa, transfiriendo bienes y servicios privados al
mercado; recurso al mercado y la competencia; agenciacin con el fin de captar mejor
las preferencias del consumidor; reduccin de costes para incrementar la eficiencia.
Las aportaciones de la NGP en sus diversas corrientes y fases se pueden encontrar
de una manera ms completa en aquellos pases donde sus postulados han tenido ms
acogida como son Nueva Zelanda, Australia, Reino Unido y Estados Unidos (Denhardt
y Denhardt, 2003: 12, 15-9; Kettl, 2000a: 14):
Misin del Gobierno: Su funcin es ms de catalizador, de dirigir, ms que de
ejecutar. Debe autorizar ms que prestar los servicios e implicarse en actividades que no pudieran ser ms eficaces y eficientes realizadas por cualquier otra
entidad. Debe ser un Gobierno de anticipacin.
Relacin con el mercado: El gobierno debe orientarse al mercado y organizarse
siempre que sea posible con los principios de la empresa privada; debe reducir
costes y externalizar las actividades que pudieran ser desarrolladas mejor por el
sector privado; debe privatizar.
Principios de gestin: Estos han de ser gobierno de anticipacin y emprendedor;
gobierno reducido; introduccin de la competencia o la rivalidad en la prestacin
de servicios y entre stos como elementos clave para la disminucin de costes y de
mejores estndares; gestin por resultados e impactos y vincularlos a los costes y
a su financiacin; optimizacin de ingresos para prestar ms servicios; gobierno
descentralizado, de la jerarqua a la participacin y al equipo de trabajo.
31
Posicin del ciudadano: Orientacin al cliente, a la soberana del consumidor, a

sus necesidades; atenderlo mejor e introduccin de las cartas de servicios.
Relacin con la burocracia: Habr de postergarla frente al cliente; mayor autonoma para los gerentes, quienes negocian con los empleados sus condiciones
de trabajo, planifican procesos para identificar prioridades, objetivos y metas,
establecen mejores procesos de gasto para obtener mejores resultados y
enfatizan en la eficiencia, la eficacia, la productividad y la responsabilidad
por los resultados.
La Tabla 1.1 recoge estas caractersticas y las compara con las del modelo burocrtico y la tendencia del nuevo servicios pblico, que se tratar ms adelante.
Uno de los motivos del xito de los enfoques gerencialistas de la Administracin
Pblica es que coinciden parcialmente con la percepcin ciudadana del funcionamiento de la Administracin Pblica. Efectivamente, el ciudadano ha elaborado un
constructo de las instituciones polticas y administrativas que las sita muy alejadas de
sus intereses reales, a la vez que muy prximas a los intereses de polticos y empleados
pblicos. Una faceta del estereotipo que la sociedad tiene sobre la Administracin
Pblica seala que sta es ineficiente en relacin con la empresa privada, aspecto que
se aplica no solo a los resultados, sino tambin a sus integrantes y a la organizacin. La
conclusin lgica es que la Administracin Pblica debe regirse por criterios empresariales ya que los controles legales y polticos parecen no dar resultado. Esta es una de
las justificaciones de los repetidos intentos en la Administracin Pblica de importar
los enfoques y tcnicas provenientes del sector privado.
Ms adelante se tratar la validez y las caractersticas de dicho estereotipo, pero
el hecho es que los decisores polticos tratan de reducir la distancia que les separa
de los ciudadanos con el fin de legitimarse. Cuando stos son preguntados sobre el
cmo, indefectible y reiteradamente contestan en trminos de eficiencia, por lo que
el esfuerzo poltico de las ltimas dcadas se ha centrado en los procesos reformadores
o modernizadores de la Administracin Pblica (Ridley, 2001). Se espera as conseguir
la legitimidad de las instituciones pblicas y de sus dirigentes mediante el logro de
unos buenos resultados en la gestin, aunque ya hemos visto que resulta insuficiente.
Ahora bien, tambin los ciudadanos asignan al sector pblico frente al mercado la
garanta de la equidad en la prestacin de servicios, aspecto que no est relacionado
intrnsecamente con los resultados medidos en trminos de eficacia o eficiencia de los
servicios pblicos.
1.4.2.2.Eficiencia econmica vs. eficacia jurdica

La preocupacin por los valores privatistas centrados en la eficacia y en la eficiencia
no haban sido necesarios hasta la extensin evidente de la Administracin. En un
Estado en el que predominaban claramente las polticas y la cultura de la coaccin no
era preciso aplicar tcnicas organizativas privadas. Es cierto que se puede tratar de generalizar la aplicacin de tcnicas privadas a los diversos factores administrativos, pero
el fin es distinto en la Administracin, en su sentido ms amplio, y en las organizaciones
privadas, como ya se ha sealado anteriormente.
32
Parte II | La Crisis y la economa espaola
Tabla 1.1.Comparacin entre la vieja Administracin Pblica, la Nueva Gestin

Pblica y el Nuevo Servicio Pblico.
Vieja
Nueva
Gestin Pblica
Nuevo
Servicio Pblico
Fundamentos tericos y
epistemolgicos
Teora poltica.
Teora econmica.
Teora democrtica.
Racionalidad prevalente
y modelos de
comportamiento humano
Racionalidad sinptica,
hombre administrativo.
Racionalidad tcnica
y econmica, hombre
econmico.
Estratgico, test mltiples

de racionalidad (poltica,
econmica y organizativa).
Concepcin del
inters pblico
El inters pblico es definido El inters pblico representa El inters pblico es el

polticamente y expresado
la agregacin de los intereses resultado de un dilogo
en la ley.
individuales.
sobre valores compartidos.
Ante quin son

responsables los
servidores pblicos
Clientes y electores.
Clientes.
Ciudadanos.
Papel del gobierno
Remar (designando e
implementando polticas
orientadas a un objetivo
simple y polticamente
definido).
Timonear (actuando como

catalizadores de las fuerzas
libres del mercado).
Servir (negociando e
intermediando intereses
entre ciudadanos y grupos
de la comunidad, creando
valores compartidos).
Mecanismos para
alcanzar los objetivos
de las polticas
Administrando programas
a travs de las agencias
gubernamentales existentes.
Creando mecanismos y
estructuras de incentivo para
alcanzar los objetivos de las
polticas a travs de agencias
privadas y no lucrativas.
Construyendo coaliciones de
agencias pblicas, sin nimo
de lucro y privadas para
ponerse de acuerdo sobre
las necesidades.
Aproximacin a la
responsabilidad
Jerrquica. Los
administradores son
responsables ante los lderes
polticos democrticamente.
Orientado al mercado. La
acumulacin de intereses
propios producir los
resultados deseados
para amplios grupos de
ciudadanos (o de clientes).
Mltiples. Los servidores

pblicos deben cumplir
la ley, los valores de la
comunidad, las normas
polticas, los estndares
profesionales y los intereses
de los ciudadanos.
Discrecionalidad
administrativa
Se permite una
discrecionalidad limitada
a los responsables
administrativos.
Amplitud para encontrar las

metas empresariales.
Es necesaria la
discrecionalidad, pero
limitada y responsable.
Estructura organizativa
asumida
Organizaciones burocrticas
marcadas por una autoridad
de arriba-abajo dentro de
los organismos y control o
regulacin de los clientes.
Organizaciones pblicas
descentralizadas con un
control primario situado
dentro de la agencia.
Estructuras colaborativas
con un liderazgo compartido
interna y externamente.
Base motivacional
asumida de los
empleados pblicos
y de los dirigentes
Salario y beneficios,
protecciones de la
Administracin.
Espritu empresarial,
voluntad ideolgica de
reducir el tamao del
gobierno.
Servicio pblico, deseo de

contribuir a la sociedad.
Fuente: A
daptacin de Denhardt, J. V. y Denhardt, R. B. (2003): The New Public Service: Serving, not Steering.
Armonk: M. E. Sharpe.
33
El Derecho limita la actuacin de la Administracin, aunque no hay que olvidar

que sta interviene decisivamente en su produccin, adems de ser un instrumento a
travs del cual acta la Administracin en la sociedad. La formalizacin material de
la dominacin se concreta en el Derecho, que es el mecanismo por el que se efecta la
transferencia de poder del Estado a la Administracin. La ley establece los modos correctos de relacin entre Estado y Administracin, se convierte en cdigo de comunicacin,
establece los procesos y los productos y su conocimiento e interpretacin otorga poder a
los administradores que lograrn su legitimidad mediante su correcta utilizacin.
La norma pasa a ser un instrumento flexible al tomarse la eficacia como valor de
referencia en la Administracin, ya que le faculta un poder amplio de interpretacin de la
ley. El concepto manejado de eficacia desde el punto de vista jurdico es la idoneidad
del acto final a producir efectos jurdicos, a producir una modificacin de la situacin
jurdica preexistente (DAmico, 1992: 406), lo que hace referencia a la necesidad de
que haya coincidencia entre la previsin normativa y el resultado formal, poniendo el
nfasis en el proceso para lograrlo. Se integra en una definicin ms amplia de eficacia
(alcanzar metas) como criterio institucional asociado a la consecucin de las metas
marcadas para unos objetivos establecidos (Moreno, 2006).
Para el administrador pblico, la eficacia jurdica representa seguridad a la vez
que reduce su responsabilidad ante el posible mal funcionamiento de los servicios.
Los estndares de verificacin se refieren al ajuste formal entre acto y norma y no
permiten una fcil contrastacin, ya que el resultado es medido no en s mismo, sino
en referencia a una norma que admite diversas interpretaciones.
Frente a una visin a medio plazo de la eficacia y a largo plazo de la efectividad se
encuentra la eficiencia (hacer las cosas correctamente). Est asociada a la planificacin
operativa o comportamiento a corto plazo y es el criterio econmico relacionado con la
consecucin de las metas con la mejor asignacin de recursos posibles. Entre los atributos relacionados con la eficiencia se encuentran (Moreno, Prez y Velzquez,2010):
ahorro en costes, mejora de la comunicacin y la imagen institucional, mejora de la
eficiencia social, retroalimentacin.
El enfoque econmico suele rechazar al enfoque jurdico al que, en ocasiones, se
le achaca que ha generado los males de la Administracin Pblica (Bozeman, 1993).
La introduccin de medidas eficientistas desde el punto de vista econmico precisa de
un fuerte liderazgo continuado (Bodiguel, 2001). An as, es probable que el mayor
xito que se logre sea probablemente reforzar algunos principios como el de eficacia
o el de economa de los medios, al menos en culturas como la espaola en las que
domina el enfoque formalista de carcter burocrtico. Como se ver, para generar un
cambio duradero en la cultura administrativa ser necesario introducir medidas que
modifiquen los referentes de actuacin del gobierno y la Administracin y supongan
un nuevo estilo de gobernar y de administrar.
Las inseguridades que suscitan en la Administracin y los funcionarios los valores
propios de las corrientes eficientistas como la NGP es posible que con el tiempo generen
una reaccin en su contra. Quiz esto, entre otros factores, pueda explicar el efecto que
en la Administracin espaola ha causado la NGP en los ltimos aos, consistente en
34
un reforzamiento de los valores ms tradicionales de la eficacia jurdica a travs, entre

otros, de la exacerbacin de los mecanismos de control legal en los procesos clave de
la Administracin Pblica. A ello han contribuido los frecuentes casos de corrupcin
que tienen su origen en la gestin pblica.
1.4.2.3.Enfoque de la calidad
La calidad surge en el sector privado comercial y trata de reforzar la competitividad.
En el mbito pblico hay que situarla como una de las corrientes diferenciadas de
la NGP. Responde a la necesidad generada por la profunda interconexin entre las
empresas privadas que se ha incrementado por la globalizacin de la economa, por
la gran diversificacin empresarial y por tendencias como el outsourcing. El sello de
calidad certifica la fiabilidad de los productos, lo que redunda en la competitividad y
en el beneficio, minimizando los costes de transaccin. La calidad se ha aprovechado
de un cambio cultural estratgico: se ha pasado de fabricar productos a satisfacer
individuos. Es decir, lo que cuenta ahora es lo que percibe el consumidor (Llorens,
2000: 23). Los clientes pasan a ser el elemento clave del proceso de innovacin y
sus necesidades, no las de la empresa, predominan en dicho proceso. Con dicha
innovacin se trata de acortar el tiempo de satisfaccin del cliente y de adelantarse a
sus propias necesidades futuras.
La fundamentacin terica de los enfoques de calidad hay que encontrarla en la
eleccin pblica. Sus elementos fundamentales estn tomadas de ella: descentralizacin, jerarquas ms planas, organizacin modular, la orientacin hacia el proceso
y, especialmente, la integracin de los procesos que conducen a un producto o una
prestacin para mejorar la atencin a los ciudadanos-clientes o clientes internos de
la organizacin. Tres de sus manifestaciones ms importantes en el mbito pblico
son las agencias autosuficientes de los servicios centrales, los servicios de atencin al
ciudadano y la certificacin y normalizacin de los procesos administrativos.
La importacin de la calidad al sector pblico ha sido desigual. Se han generalizado
los servicios de atencin al ciudadano que se sustentan en las nuevas tecnologas y los
sistemas multicanal y se han reforzado las descentralizaciones funcionales existentes.
Ha tenido un xito relativo en los aspectos de normalizacin y certificacin de los procesos, ya que se han circunscrito normalmente a las unidades industrializadas y, por
tanto, equiparables a sus homlogas del sector privado. En algunos casos (laboratorios
y centros certificadores en procesos industriales o de consumo) la implantacin de
procesos de calidad ha venido impuesta por la normativa internacional como exigencia de las redes de produccin e intercambio. En otros, se ha tratado de aproximar
a los criterios propios del sector comercial con el fin de mejorar la imagen ante los
ciudadanos y, en su caso, incrementar la eficiencia. Esto ha sucedido especialmente
en aquellas reas cuya misin es relacionarse directamente con las empresas privadas.
Normalmente, en estos casos se trata de organizaciones diferenciadas bajo la forma de
agencias o sociedades mercantiles pblicas y que, por tanto, ya comparten una serie
de elementos culturales propios del sector privado. Conviene anotar que la introduccin
35
de la calidad ha arrinconado en muchos casos los procesos de modernizacin administrativa que podramos denominar clsicos, esto es, ha relegado, o simplemente
sustituido, las reformas integrales de los medios administrativos o al menos ya no se
abordan de una manera global o integral.
La introduccin de la calidad en la Administracin Pblica, como suele suceder
con diversas formas de gestin, tcnicas o valores provenientes del sector privado,
puede realizarse sin tener en cuenta el principio de contingencia. ste nos habla de los
aspectos culturales, por lo que se puede afirmar que cambiar formalmente el referente
organizacional, del procedimiento normativo a la satisfaccin del cliente, no significa
moverse en el mbito cultural completo en el que surge el concepto de calidad.
Para introducir cualquier innovacin hay que contar con la realidad que existe
y armarse de paciencia. Esto exige un fuerte liderazgo que no es otra cosa que lo
que Peters seala como persistencia pura u obsesin (Parrado, 2001: 156). Lo que
ocurre es que el tiempo poltico, tan necesitado de xitos a corto plazo, no coincide con
el tiempo de las organizaciones pblicas, lo que hace primar al marketing pblico o a
micro- proyectos muchas veces descoordinados entre s que se justifican en la necesidad
de presentar logros electorales o xitos en la carrera de los responsables pblicos.
El enfoque de la calidad tiene de positivo la reorientacin de los objetivos de la
actuacin administrativa hacia un horizonte acertado. La Administracin Pblica debe
seducir a su pblico que, sin embargo, tiene una dimensin ms amplia que la de
cliente, porque un ciudadano que paga sus impuestos no puede subsumirse en tal
categora (Baena, 2000: 122). Es claro que la nocin de cliente es de un rango inferior
a la de ciudadano sujeto de derechos y obligaciones y que conforma la sociedad.
Para la NGP el concepto de cliente se vincula a la soberana del consumidor. De
la misma se deduce que el consumidor asume el control de su vida y su destino de
tal modo que hace a su gobierno transparente y prximo (Peters y Pierre, 2000:9-11
y24-25) a travs de la nocin de apoderamiento. As, el apoderamiento del cliente es la
propuesta de la NGP a las crticas a un gobierno opaco, remoto e infranqueable (Guerrero,
2003: 337 y ss.). La centralidad del cliente se corresponde con la fragmentacin de
las administraciones pblicas en pequeas organizaciones a las que el consumidor
puede hacer llegar ms fcilmente sus preferencias en el mercado; y tambin con el
pago directo de los usuarios por la prestacin de los servicios en lugar de los impuestos
(Hood, 1987: 145-170).
La idea de un servicio pblico orientado al cliente se basa en el principio de citizens
as customers introducida por Osborne y Gaebler (1992), reforzada por Barzelay y
Armanjani (1992) y empleada por Al Gore como Vicepresidente de Estados Unidos de
Amrica (1993). Hay diversas reformas administrativas que han tomado esta orientacin como las de Canad, Noruega, Italia, Australia, Nueva Zelandia y Reino Unido.
De estos pases se ha extendido a muchos de Asia, frica, Amrica Latina y Europa
oriental (Haque, 1999: 313).
Las crticas a la corriente de calidad provienen de la reduccin del ciudadano a la
categora de cliente, asunto sobre el que se volver ms adelante. Su concepcin de la
estructuracin de las organizaciones pblicas puede originar falta de control poltico
36
y democrtico y un mayor incremento de la burocracia. Adems no contempla que

las administraciones pblicas se articulan en intrincadas redes intergubernamentales,
imprescindibles para la prestacin de los servicios pblicos y para mantener los sistemas poltico, econmico y social. Otra crtica proviene del establecimiento de objetivos
de calidad. Su medicin a travs de indicadores y su comparacin con estndares es
probable que oriente a los empleados de las organizaciones a cumplir dichos estndares
ms que a satisfacer a los individuos.
Si la calidad descansa sobre la percepcin, cuando esta sea incorrecta o mal interpretada por los altos responsables de la gestin pblica pueden producirse una serie de
catstrofes en cascada. De esta manera, la percepcin ciudadana entraa importantes
peligros cuando se toma como la nica referencia o la ms importante de la actuacin
pblica o cuando se pretende que sustituya al inters general o pblico.
El inters general no es lo que el cliente declara que le satisface, ni la agregacin
de la satisfaccin de los servicios realizados a un mismo cliente, ni la acumulacin de
la satisfaccin de todos los clientes. Tampoco los elementos anteriores son vlidos en
exclusiva para determinar la decisin poltica ni el resultado electoral. Adems, es
probable que adoptar un enfoque de calidad restringido suponga la dilucin de las
responsabilidades del poltico.
La calidad lleva en su interior el germen de su relatividad. Ya no se trata de satisfacer
a clientes en general, ni a los concretos de un servicio pblico; la lgica de la calidad
lleva a adaptarse a cada caso, a individualizar la oferta segn el perfil del cliente. De
esta manera, se puede afirmar que no se puede ofrecer un producto estndar a clientes
que solicitan un producto diferenciado y especfico (Castresana y Blanco, 2000: 44).
Las encuestas de satisfaccin, la elaboracin de cartas de servicios, el establecimiento
de indicadores que midan la satisfaccin de los usuarios y consumidores pblicos son
instrumentos habituales del enfoque de calidad. Hay que sealar que son necesarios
en todo proceso de modernizacin, pero no son los nicos que deben emplearse para
lograr una Administracin ms eficaz y legtima. En cualquier caso, ni las encuestas,
ni los estudios sobre opinin pblica aseguran al poltico una decisin correcta, ni
que, de serlo, sea aceptada por los ciudadanos.
Los tems preguntados al ciudadano en las encuestas sobre el funcionamiento y la
calidad de los servicios pblicos son congruentes con las recomendaciones realizadas
por determinados informes especficos dirigidos a optimizar las organizaciones pblicas (Ryzin y Pino, 2009). Claro es que seguir esas recomendaciones no garantiza por
s mismo el logro del xito (Rami, 1999: 203 y ss.), lo que puede llenar de zozobra y
frustracin a numerosos reformadores pblicos.
En el camino hacia el logro de la calidad puede quedar relegada la concepcin
integral de una Administracin Pblica que cumple una finalidad de carcter poltico
y social que transciende a los meros actos concretos prestacionales. En el enfoque de
la calidad domina un concepto de la accin pblica como un juego adaptativo del
tipo estmulo-respuesta entre prestadores de servicios y clientes, cuando las responsabilidades pblicas son mucho ms amplias que la prestacin de bienes y servicios
(Beltrn, 2000: 51). Esa adaptacin que propone la calidad no es en modo alguno
37
nueva, ya que tambin se observa la existencia de una especie de servomecanismo del

tipo decisin-evaluacin en algunos enfoques del anlisis de polticas pblicas o en
alguna de sus aplicaciones.
En fin, el enfoque de la calidad puede verse como el traslado de la responsabilidad
de la decisin poltica al destinatario de los servicios, producindose una clara fragmentacin de la realidad poltica y social y la dilucin de principios integradores y
comunitarios. El resultado es una suerte de no poltica basada en las declaraciones
de los ciudadanos, que as pasan a ser responsables de sus preferencias expresadas.
1.4.2.4. Crticas a la NGP

La aparicin de las propuestas que se agruparon bajo la denominacin de NGP fue
acompaada de dos grandes lneas de crticas: la que entenda que las tesis gerencialistas se haban quedado cortas en la necesaria privatizacin de los servicios pblicos
y la ms generalizada que surga del contraste con el modelo de la Administracin
tradicional o burocrtica.
Muchas de las crticas a la NGP son acertadas en su planteamiento, aunque la
mayor parte de ellas seran tambin achacables a la Administracin tradicional. En
cualquier caso, presentan una interesante reflexin sobre los elementos esenciales de
la Administracin y su papel en la sociedad, en el mercado y en el sistema poltico.
La primera lnea de crticas propugna el predominio del mercado y la necesidad de
establecer una relacin contractual entre los servicios que presta el sector pblico y los
ciudadanos. Para esta lnea, la NGP se ha quedado a mitad de camino del mercado, ya que no
otorga a los usuarios finales poder suficiente sobre los servicios prestados al no ofrecerles
una relacin contractual entre ambos, al no utilizar abiertamente las posibilidades de
la privatizacin, y tampoco alterar el modelo de relacin de los empleados pblicos,
especialmente por lo que respecta a su estabilidad (Dunleavy y Hood, 1995: 107).
La segunda lnea tiene como referencia no al mercado, o a un mercado ideal, como
la anterior sino a la Administracin Pblica de corte tradicional fundamentada en los
principios weberianos y en las diversas aportaciones posteriores, algunas de las cuales
toman a la eficacia y a la eficiencia como referente de la actuacin pblica.
Los ataques ms numerosos provienen de la no consideracin terica del gerencialismo o de la NGP. Se entiende que la NGP basada en la gestin privada no ha supuesto
una alternativa real al no haber introducido una nueva base para la accin pblica,
ni haber realizado un reconocimiento ms completo y ambicioso de la nocin de
ciudadana (Pochard, 2007: 27). Las iniciativas y programas de la NGP no se han
encuadrado en ninguna teora, ni se ha visto cmo cada reforma se relacionaba con
las otras. El resultado es que ha sido difcil llegar a tener una visin de conjunto (Pollit,
2007: 40; Pollitt, Thiel y Homburg, 2007). Aunque no tenga por qu ser una gran
teora al estar solo compuesta de instituciones basadas en la obsesin por los resultados, la responsabilidad personal de los gerentes y una relacin ms realista entre los
polticos y los funcionarios pblicos, una teora de la gestin pblica debera ser ms
slida por el hecho de intentar ser la aproximacin principal al sector pblico (Hughes,
1996: 129).
38
La debilidad terica achacable a la NGP se fundamenta en que la orientacin al

logro de unos objetivos no es una base filosfica suficiente para la Administracin Pblica,
en primer lugar porque no es probable encontrar unas prioridades estables, as como
unas prioridades estables y explcitas en las administraciones pblicas (Pollit, 1990:
121), y porque los valores de la NGP llegan a cuestionar la legalidad, el inters general,
la experiencia y la profesionalidad de los funcionarios pblicos en la adopcin de
decisiones polticas (Keating, 1997: 115-116), a la vez que sirven para desmantelar
los sistemas de carrera y para redisear las organizaciones en el sentido del mercado
(Dunleavy y Hood, 1995: 108). A esto hay que aadir que la NGP se concentra en el
aprendizaje de nuevas frmulas empricas en vez de estimular el trabajo adaptable para
permitir la retroalimentacin sobre la base del conocimiento epistmico. La innovacin
organizativa no proviene de la aplicacin de frmulas de gestin sino de la adquisicin de nuevas
capacidades organizativas, de la creacin de nuevo conocimiento (Rochet, Keramidas y
Bout, 2007: 84; Mokyr, 2003). Se concluye, que la NGP no ha cumplido las expectativas,
ya que, aunque es cierto que ha ayudado a mejorar la eficacia, lo que es importante
y digno de ser valorado, se ha olvidado de la democracia o de los ciudadanos per se
(Pollit, 2007: 40).
Se puede observar una referencia casi constante en las crticas a la NGP al contraste
entre los valores que sta propugna y los valores de la Administracin Pblica tradicional. Las crticas sobre los valores en los que se fundamenta la NGP son abundantes
y todas ellas se basan en que la NGP parte de una propuesta de valores equivocada que ha
dejado fuera de la agenda a la equidad, la justicia la representacin o la participacin
(Pollit, 1990: 138), frente a la teora tradicional de Administracin Pblica que aport
una slida base de valores (Bourgon, 2007: 11) y sobre los que se vuelve de nuevo en
la actualidad. Se considera que para la NGP el logro de la eficiencia puede realizarse a expensas de otros valores como la honestidad, el trato equitativo, la evitacin de sesgos, la
bsqueda de la responsabilidad o seguridad, resistencia y la capacidad de adaptacin
(Hood 1991; Hood y Jackson, 1991: 14; Dunleavy y Hood, 1995: 109). Las crticas
provenientes del enfoque del nuevo servicio pblico afirman que en la vida social es
difcil separar hechos de valores y que en muchos casos los valores son ms importantes
que los hechos para entender la actuacin humana (Denhardt y Denhardt, 2003: 40).
La simplicidad de valores de la NGP y la ausencia de fundamentacin terica no
impide que la NGP acte como una ideologa precisamente al presentarse como un
intento de superar las ideologas, una suerte de no ideologa fundamentada en las bondades intrnsecas de la eficiencia (Rigby, 1993; Harari, 1997). Es decir, postula que
mediante la legitimidad por resultados se obtiene la legitimidad poltica o gran parte
de ella. Esto produce una marginacin, primero de la poltica y, luego, de los aspectos
sociales de la gestin pblica, de su eficacia indirecta.
La aplicacin de los valores de economa, eficiencia y eficacia presentan numerosos
problemas en el mbito pblico, comenzando porque la gente no siempre acta racionalmente, ni siquiera se aproximan al comportamiento racional. Reducir todas las consideraciones
a anlisis del tipo coste-beneficio contradice los valores sociales, ya que el bienestar
personal, la proteccin del medio ambiente, la libertad de expresin o el derecho al
39
voto no tienen precio, pero sus regulacin sigue siendo correcta si refleja los valores
de los ciudadanos (Kelman, 1981). Esto lleva a afirmar a Golembiewski (1977: 1492)
que los tericos del public Choice o de la eleccin racional argumentan con lgica
elegante e impecable sobre unicornios, esto es, sobre cosas que no existen en la
realidad. En esta misma lnea se encuentra la crtica que seala que la mayora de los
usuarios de los servicios pblicos no tienen o tienen un pequeo margen de eleccin en lo que
reciben, o pueden ser excluidos fcilmente debido a su inhabilidad para interactuar
con el Gobierno, tal vez porque los servicios no se adaptan a sus necesidades o porque
no saben los servicios de los que disponen (Londsale, 2007: 34). Esta crtica se basa
en la ya conocida y argumentada desde los tiempos clsicos de la democracia de la
dificultad que tienen los ciudadanos de acceder a la informacin y el conocimiento
de los asuntos pblicos, aspecto que no ha mejorado suficientemente con los siglos.
A esto hay que aadir que no todos los individuos coinciden en los beneficios que
esperan obtener de las actuaciones pblicas.
Si nos centramos en la aplicabilidad de los modelos y tcnicas gerencialistas, aparece
la crtica de que no siempre es fcil importar las tcnicas y enfoques del sector privado, no solo
porque la gestin pblica es ms extensa y contiene actividades propias, sino porque
los fundamentos sobre los que se asienta la cultura administrativa son bien diferentes
(Lynn, 1998). Por otra parte, no todos los problemas del Gobierno pueden ser solucionados con tcnicas econmicas, ya que la oferta y la demanda de bienes y servicios
gubernamentales no siempre se comportan como las empresas o los consumidores
(Pollit, 1990: 126), aspecto que contrasta con la lnea favorable de la NGP al dominio del mercado y al sometimiento de la relacin prestacional entre Administracin
y consumidores al modelo contractual. Por el contrario, los gobiernos tienen otros
mecanismos de influencia como son los impuestos para bajar el consumo de un bien,
los subsidios para aumentar la produccin de otro bien, etc. (Hughes, 1996: 123).
Esta dificultad de importar los mecanismos del mercado al interior de la organizacin
pblica no solo se refiere a aspectos culturales y de la distinta finalidad que cumple
sta y las organizaciones comerciales. La cuestin central es que introducir el mercado
y la competencia en el seno de la Administracin Pblica es irrealizable, al igual que en el
interior de la empresa privada, ya que el rgimen de mercado competitivo solo existe
fuera de la organizacin. Esta imposibilidad ha conducido a desagregar las grandes
organizaciones burocrticas en mltiples agencias (Guerrero, 2005: 394 y ss.), creando
falsos mercados y una competencia dirigida.
La NGP puede erosionar los mecanismos de planificacin y de control pblicos y tiene
dificultades para lograr un equilibrio entre la direccin poltica, los empleados pblicos
y los expertos (Dunleavy y Hood, 1995: 108). Lo propio de la NGP es la fragmentacin
organizativa por la aplicacin del principio de descentralizacin y del apoderamiento
de los consumidores, lo que dificulta tener un mando unificado y una visin de
conjunto desde el punto de vista poltico. La democracia y el Estado de derecho estn
fundamentados en muchos sistemas polticos en la integracin jerrquica y el control
de legalidad, por lo que las carencias de transparencia y de control de legalidad producen ineficacias e ineficiencias, pero stas no son debidas a la interpretacin jerrquica
40
y al control de legalidad, como mantiene la NGP. Finalmente, la autonoma de los

gerentes puede poner en riesgo la seguridad jurdica, la tica y el espritu de servicio
pblico y con ello la confianza en las instituciones pblicas, como se ha puesto de
manifiesto en algunos pases de la OCDE (Bodiguel, 2010: 737).
Hay un haz de crticas que hacen referencia al fin que cumple la Administracin
Pblica. Se afirma que el modelo cultural de la NGP basado en la eficacia gubernamental
no garantiza por s mismo la democracia de alta calidad (Lijphart, 2000: 280). Tampoco
los valores propios del sector privado comercial evitan la aparicin de algunos de los
males clsicos como la corrupcin, que puede desarrollarse con facilidad en entornos
descentralizados y con responsabilidades mal definidas; adems, sin los contrapesos
necesarios, las decisiones pueden reflejar los intereses personales de los altos cargos
en detrimento de los de los usuarios de los servicios (Dunleavy y Hood, 1995: 109).
De esta manera, se olvida la funcin poltica y social que cumple la Administracin Pblica.
La produccin de bienes y servicios pblicos trata de satisfacer a las demandas de los
ciudadanos y es una parte del proceso poltico cuya finalidad es evitar el conflicto social
y lograr la vertebracin de la sociedad. No se trata de rechazar lo que indudablemente
tiene xito en otras organizaciones, pero s de recordar permanentemente que en una
organizacin pblica y en un sistema democrtico debe cumplirse en primer lugar con
los principios de igualdad y de responsabilidad (Behn, 1998; Tilly, 2001). Llevada esta
afirmacin al campo de los recursos humanos pblicos, significa que no puede suscitarse duda alguna sobre el hecho de que el cese en un puesto de trabajo, se deba a motivos
estrictamente demostrables desde la adecuacin al rendimiento o al incumplimiento de
las normas, y que dicha expulsin o cese no se debe a motivos polticos.
Ahondando en las crticas que destacan el fin de la Administracin Pblica,
encontramos que si la NGP puede chocar con la cultura administrativa existente (McDermott,
2002), tambin presenta dificultades en los aspectos sociales. El concepto de eficacia social
apenas es utilizado al hablar de la gestin pblica. El concepto hace referencia al efecto
ltimo logrado por la accin pblica, al impacto que una medida tiene en la sociedad.
La incorporacin del adjetivo social cualifica sobremanera al sujeto eficacia y, en general,
a todos los referentes de gestin, incluidos la eficacia, la eficiencia y la economa.Se
puede concluir, que la NGP no otorga un papel relevante a la Administracin Pblica en
el entramado social (Savoie, 1995), como no sea la prestacin de servicios complementarios al mercado que aparece como el espacio natural de relacin con la sociedad
(Hayek, 1975). El riesgo que se corre al aplicar preferentemente alguno de los enfoques
econmicos, incluso en su versin ms ligera, es perder la perspectiva social y poltica
de lo que se est haciendo, a la vez que magnificar en exceso los detalles de la gestin,
adems de disminuir la responsabilidad poltica (Dunleavy y Hood, 1993: 4), ya que la
NGP seala al funcionario pblico como gerencialmente responsable (Hughes, 1996:
128), aunque su conexin poltica con el ciudadana sea prcticamente nula.
Finalmente, la nocin de cliente afecta a la cultura de servicio pblico ya que sta se
basa en la prestacin de servicios a todos los ciudadanos, incluidos los que no tienen
la capacidad financiera para pagar por los mismos, lo que puede tener graves consecuencias para los ms desfavorecidos, especialmente en los pases menos desarrollados
(Haque, 1999: 313).
41
Las crticas anteriores muestran una NGP en la que la poltica est disociada de la
economa. Se ha olvidado as el arte del gobierno que daba sentido a la intervencin
econmica del Estado. De esta manera, el problema terico esencial del gobierno actual
es cmo transitar de un sistema coercitivo, jerrquico y consciente representado en la
Administracin Pblica a otro espontneo y pretendidamente automtico del mercado,
y si esto es deseable y hasta qu punto (Guerrero, 2003: 384).
Estas crticas suelen presentar alternativas al modelo de la NGP e incluso, como en
el caso de la corriente del nuevo servicio pblico, ofrecen una construccin terica.
Sin embargo, esto no siempre es as, ya que algunas de las crticas muestran un aspecto
fatalista, muy presente en las crticas tempranas a la burocracia, al afirmar que los
problemas fundamentales de la Administracin Pblica son omnipresentes e inabordables por
cualquier enfoque, por lo que la NGP est cambiando muy poco la gestin pblica
(Dunleavy y Hood, 1995: 107).
Las crticas anteriores han sido contestadas por los autores gerencialistas negando
que la NGP carezca de fundamentacin terica, ya que consideran que esta hay que
encontrarla en la economa y en enfoques como public Choice, lo que le otorga un
pedigr terico al menos tan bueno como el del modelo tradicional de Administracin. En cualquier caso, lo que no puede calificarse a la NGP es de simple (Guerrero,
2003: 383).
Donde la respuesta a las crticas adquiere ms contundencia es en el hecho de que
el viejo modelo funciona insuficientemente en aspectos como la planificacin, la presupuestacin por programas, la medicin del cumplimiento de los objetivos, la seleccin
de personal y el sistema retributivo (Hughes, 1996: 130). Esto hace que la NGP resulte
atractiva ya que anuncia un proceso automtico y funcional que resuelve los problemas
de eficacia organizativa.
La NGP ha tenido un indudable xito en el campo de la actividad prestacional
equivalente al sector privado en especial en el llamado sector pblico empresarial,
aunque tambin ha penetrado racionalizando la gestin hospitalaria, algunos servicios
sociales y, en general, la zona operativa ms semejante al sector privado. Como se ha
sealado, no ha logrado penetrar con firmeza en el ncleo central de las organizaciones
pblicas, aunque es innegable que ha obligado a que se hagan preguntas incmodas
sobre la gestin tradicional y esto ha generado algunos cambios, aunque sin alterar
sensiblemente el modelo cultural en el que se asientan las administraciones pblicas
en algunos pases.
Cualquier revisin del marco terico actual habr de considerar las aportaciones
histricas de la Administracin tradicional, especialmente desde los aspectos culturales, destacando muy espacialmente los valores por los que se rige, pero es innegable
que la corriente de la NGP ha hecho dos grandes aportaciones que son irrenunciables:
la imprescindible orientacin de los servicios pblicos hacia el logro de unos resultados
eficaces y eficientes y la centralidad de los usuarios pblicos. Su olvido fundamental,
como sealan Denhardt y Denhardt, es que lo propio de la Administracin Pblica no
es tanto prestar servicios como prestar democracia (2003: xi), garantizar los derechos
y libertades de los ciudadanos.
42
1.4.2.5.Limitaciones para desarrollar la NGP

Los principios de la NGP que sostienen la reorientacin de la accin pblica hacia el
ciudadano, an en su faceta de cliente, y que persiguen la eficacia y la eficiencia en
el empleo de los fondos pblicos ya forman parte del discurso poltico. Su aplicacin
prctica es variable en las organizaciones, pero hay que reconocer que los argumentos
en contra de las reformas basadas en los principios de la NGP han perdido fuerza y se
limitan a invocar aspectos formales y de procedimiento. Cosa bien distinta es que esas
reformas se lleven a cabo o tengan xito.
Los objetivos y medidas que persiguen la eficiencia, la calidad-excelencia, o la
orientacin al ciudadano se encuentran en todos los planes de calidad o modernizacin desde hace dos dcadas. Otros principios, como el de la externalizacin de
servicios o el recurso al mercado son menos explcitos, pero basta comprobar, por
ejemplo, los servicios de mantenimiento de nuestras administraciones pblicas para
comprobar que se han aceptado de forma amplia. Igualmente sucede con el recurso a
la creacin de agencias y dems organismos instrumentales, de tan honda raigambre
en las administraciones pblicas espaolas y a la que la NGP no ha hecho ms que
dar alas a su proliferacin e intensificacin. Otros principios que definen a la NGP
tienen una aceptacin variable y muchas veces su incorporacin a una Administracin
tiene que ver ms con la voluntad de los responsables polticos que con corrientes
ideolgicas, ms all de los discursos oficiales.
En el caso de que haya voluntad poltica de aplicar el ncleo comn de la NGP,
aparecen una serie de limitaciones institucionales que impiden o dificultan su introduccin. As encontramos:
1. El peso de las leyes, que deben ser entendidas como las normas que reconocen
derechos, especialmente los sociales, y que implican garantas para los ciudadanos.
Estas leyes conforman una buena parte de nuestros valores culturales polticos
y administrativos, y establecen en gran medida las preferencias pblicas de los
ciudadanos y de sus dirigentes polticos y administrativos (Rose, 1989).
2. El proceso de elaboracin de los presupuestos en las administraciones pblicas muestra
bien a las claras que el pasado condiciona el presente y el futuro (Peters, 1989;
Mayne y Zapico, 2000). Llevan as gran parte de razn los crticos del enfoque
del public Choice cuando afirman que la presupuestacin se rige por criterios
incrementalistas y no analticos o de preferencias polticas (Niskanen, 1971;
Ostrom, 1982).
3. La alteracin del orden de prioridades polticas y de gestin suele acarrear la revisin de
las prioridades presupuestarias, sobre todo si se tienen en cuenta las preferencias
operativas de los ciudadanos (Behn, 1998). En cualquier caso, la introduccin
de una nueva actividad o servicio o su revisin exige un reequilibrio presupuestario y un amplio plazo de tiempo para poder apreciar los resultados.
4. Una buena parte de las actuaciones pblicas tienen un carcter preprogramado o
de piloto automtico (Page, 1987; Peters, 1987). No solo hay que referirse a
lo ya comentado sobre las leyes, sino a los hbitos e inercias procedimentales,
al precedente administrativo o poltico. Las decisiones preprogramadas son
43
realizadas por polticos y funcionarios, muestran el consenso poltico y social

logrado en un momento determinado y el equilibrio interno de la organizacin.
Este tipo de decisiones pueden llegar a dominar la casi totalidad de la actuacin
administrativa, lo que no propicia la inclusin de tcnicas y enfoques que puedan poner en peligro el statu quo alcanzado.
5. El proceso de obtencin de informacin para la decisin produce normalmente el
desconocimiento de los costes de produccin, lo que es un factor ms para que los
burcratas maximicen su presupuesto generando una superproduccin, al no
poderse constatar cul es la demanda real, y la disposicin personal de un
excedente discrecional (Meunier, 1993).
6. Las administraciones pblicas estn cada vez ms imbricadas entre s, y es frecuente
que no coincidan los responsables polticos y administrativos que han diseado
la poltica, normalmente en forma de plan estratgico o norma de rango superior,
y los responsables polticos y administrativos encargados de la implementacin,
ejecucin y evaluacin. En esta situacin resulta difcil aplicar criterios econmicos a una poltica pblica y, especialmente, asignar responsabilidades por los
resultados obtenidos.
7. La cuestin de qu van a ganar los miembros de una organizacin si renuncian a la
gestin directa de los medios administrativos, y si los beneficios de los resultados
no sern fcilmente atribuibles a los que tomaron la iniciativa en una poltica
determinada, es relativamente frecuente en entornos de gestin intergubernamental. Las organizaciones no parecen dispuestas a asumir costes si no hay
beneficios tangibles para sus integrantes (Harsanyi, 1999; Barry, 1997). En muchos casos, los responsables polticos y los directivos y gestores de los servicios
obtienen ms ganancia en una poltica que les suponga mantener o incrementar
el disfrute del excedente organizativo o que maximice sus posibilidades de
carrera poltica o profesional (Wilson, 1989).
8. Los referentes de verificacin de los actores son distintos. Si nos centramos solo en el
aspecto de la formalizacin de la decisin, veremos que suele ser distinta para
los polticos, los juristas, los administradores o los expertos. De esta manera, la
no coincidencia cultural o de intereses entre los actores poltico-administrativos
suelen impedir la incorporacin generalizada de los criterios econmicos a la
gestin pblica.
9. La distinta concepcin del cambio y de la innovacin entre los actores de las polticas
pblicas, especialmente de los polticos y los funcionarios, tambin dificulta la
introduccin de criterios o tcnicas econmicas.
Nos encontramos ante dificultades culturales e institucionales, algunas de las
cuales pueden calificarse de carcter estructural y que remiten a los rasgos de la burocracia de las grandes organizaciones y de las instituciones pblicas. Estas limitaciones
muestran una Administracin ms real que la que puede ofrecerse desde algunas
posiciones crticas con ella. stas fundamentan principalmente las resistencias al
cambio en intereses estrictamente personales o grupales de los funcionarios o en la
incapacidad de algunos polticos.
44
Las organizaciones pblicas son el resultado histrico de un largo proceso de

equilibrio de los actores que intervienen y actan en ella, de los compromisos adquiridos con la sociedad, as como de las diversas corrientes de pensamiento que se
van sucediendo. Cada organizacin pblica logra un equilibrio inestable que se ve
alterado por los constantes cambios del sistema Administracin Pblica. Al introducir
reformas en el aparato pblico, se alteran los equilibrios existentes, lo que requiere
un proceso negociador formal o de hecho que trate de superar las lgicas resistencias.
Estas surgen de forma natural como respuesta ante los riesgos que se generan en todo
proceso de cambio. Alterar el statu quo logrado en las organizaciones pblicas requiere
esfuerzo, liderazgo y perseverancia para que se puedan remover unas resistencias que
han debido constatarse y analizarse previamente.
Cualquier proceso de reforma en la Administracin debe tener en cuenta estas y
otras limitaciones si desea tener un mnimo xito en el cumplimiento de sus objetivos.
Muchas de las limitaciones planteadas se producen en cualquier proceso de cambio
aunque, claro es, la dificultad de la reforma ser mayor cuando los valores culturales
que se pretenden introducir sean ms distantes de los que existen en la organizacin.
1.4.3.Efectos de la NGP en la Administracin espaola

1.4.3.1.Lmites culturales de la Administracin
A pesar de las transformaciones en la manera de gestionar los servicios y recursos
pblicos, el desarrollo de la gerencia pblica puede en algunos casos concretarse en
un simple cambio lingstico. De esta manera, los conceptos importados del sector
comercial pueden quedar vacos de contenido y servir ms para legitimar la accin que
para cambiarla (Meunier, 1993: 116). Esa sospecha o sensacin est fuertemente arraigada en el nivel directivo pblico espaol que ve necesario el cambio que propone la
NGP, pero solo en algunas actividades de la zona operativa prestacional, precisamente
aquella que suele contar con una autonoma funcional del resto de la Administracin
Pblica. El cambio tambin ha sido admitido en algunas tareas de la funcin de mantenimiento como la conservacin, la seguridad, la limpieza, etc.
El resultado es que los principios de la NGP informan genricamente a la accin
pblica actual, pero no son dominantes en la cultura organizacional pblica. Los departamentos centrales de la Administracin y su personal son ciertamente refractarios a los
cambios provenientes del sector privado comercial, aunque hayan adaptado su lenguaje
y algunos de los procesos a principios relacionados con la NGP. Por el contrario, los
organismos pblicos y las sociedades pblicas han sido el campo de aplicacin, aunque
de forma variable, de los principios y herramientas del mercado. Al fin y al cabo, muchos
de ellos se haban segregado de la organizacin matriz con un afn diferenciador de ella,
a la vez que tomaban como referencia a sus equivalentes organizaciones prestacionales
del sector comercial.
La NGP no ha desplazado los principios centrales de la vieja Administracin
Pblica que, especialmente en los aspectos formales, siguen dominando en su ncleo
45
central. En este sentido, la NGP ha enlazado con los movimientos gerencialistas de la

Administracin espaola de los aos sesenta, que introdujeron en nuestro pas las
experiencias pblicas comparadas en materia de presupuestacin por programas, gestin de recursos humanos, administracin por objetivos, planificacin estratgica, etc.,
as como la incorporacin de la gestin comercial al sector pblico empresarial, como
es constatable en las dos primeras dcadas de la revista Documentacin Administrativa;
pero, como ha sucedido con la NGP, la absorcin por la cultura administrativa espaola se hizo muy selectivamente.
La cultura administrativa espaola est compuesta por una serie de estratos resultado
de la sedimentacin de los diversos periodos por los que ha pasado. As, junto con los
principios legales racionales y los formales de carcter econmico-presupuestario, encontramos los que tienen su origen en las corrientes de la NGP. Esto puede observarse
en los estudios cuantitativos y cualitativos que se realizan sobre el funcionamiento de
la Administracin Pblica espaola y sobre sus resultados, ya que han asumido de
forma generalizada las premisas de la calidad y de la NGP en sus cuestionarios y metodologa. Esto significa que se toman como referentes e indicadores de actuacin de las
administraciones pblicas, muy especialmente en el nivel prestacional, los propios o
adaptados del sector comercial. ste sera el caso de las polticas sanitarias o sociales,
entre otras.
Se observa en la Administracin espaola que los principios de la NGP informan
la accin pblica actual, pero no son dominantes en la cultura organizacional pblica.
Puede ser que la experiencia de organizar algunos departamentos o entes bajo los
nuevos principios, al haberse realizado en ocasiones sin tener clara cul era la mejor
manera de hacerlo, haya producido que los funcionarios se sintieran asediados al sustituirse la certidumbre y el orden por la incertidumbre y el caos (Hughes, 1996:129) y
ello haya creado una imagen negativa de la NGP. Estos casos han mostrado la dificultad
de implementar los nuevos principios. Esto ha llevado a que se puedan enumerar unas
pocas islas de excelencia despus de dcadas de reformas globales, que en el caso
de la Administracin General del Estado son esencialmente la Agencia Estatal de la
Administracin Tributaria, el Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Direccin
General del Catastro.
El nivel directivo pblico espaol se mueve entre la resignacin y el apoyo, ms
o menos tibio a la NGP y sus principios. Muchos dirigentes polticos comparten
frecuentemente esta visin porque constatan que la NGP exige profundas reformas en
los procedimientos de gestin, lo que abre un insospechado mundo de incertidumbres
y riesgos en el que hay poco que ganar y mucho que perder. Esto casa mal con los
intereses polticos, por eso la mayora de las medidas adoptadas se centran en el
marketing pblico y, segn la ideologa, la coyuntura o las inclinaciones personales,
en incrementar el recurso al mercado, externalizar servicios o, excepcionalmente,
privatizar alguna empresa pblica rentable para el sector privado. En este caso las
privatizaciones se suman a las realizadas por los pases de nuestro entorno y que
son demandadas por los organismos internacionales o comunitarios en materia de
transportes, telecomunicaciones, banca y energa.
46
A pesar de la no incorporacin operativa al ncleo central de valores y creencias de

la cultura administrativa pblica espaola de los principios de la NGP, sta ha generado
algunos efectos reactivos. Se podra decir que la incorporacin parcial e incompleta de
determinados principios provenientes de las organizaciones comerciales ha generado
reacciones que han reafirmado el valor de la eficacia normativa, incluso cuando no resulta del todo adecuada. Es el caso de la reafirmacin y endurecimiento peridicos de
los sistemas de control financiero, presupuestario, de personal y sobre la contratacin
pblica. Estos tratan de combatir la corrupcin cuyo origen no se encuentra en los
procedimientos sino en la cultura y los usos polticos y sociales.
A la vista de lo anterior, resulta imprescindible que una estrategia de xito de
implantacin de las corrientes basadas en la calidad y la eficiencia pase por conocer
la cultura de cada organizacin pblica estudiando el proceso de acumulacin de
creencias, valores, representaciones, etc., de cada una de ellas; por transmitir a sus
integrantes ms ganancias que prdidas en el cambio que se propone; y por implantar
progresivamente diferentes proyectos de los que se tenga la certeza que se van a obtener
buenos resultados. A esto hay que aadir, claro es, un fuerte liderazgo poltico.
La importante limitacin cultural que ofrecen nuestras administraciones pblicas
para incorporar los principios y herramientas de la NGP puede ser superada atendiendo
a la cultura organizativa concreta de cada Administracin Pblica (Khademian, 2000),
al aprendizaje de procesos reformadores pasados y comparados y al descubrimiento
de las verdaderas necesidades de los ciudadanos. Una buena va para conseguirlo es
hacer ms incidencia en los efectos sociales de la gestin pblica que en los meros
efectos econmicos. stos, con ser importantes, proyectan una imagen excesivamente
simplificada, descarnada y fra de la gestin pblica y de los agentes que intervienen
en ella, lo que puede producir y justificar el rechazo de los directivos pblicos y de
los ciudadanos. Quiz esto explique el poco xito de las estrategias de cambio en las
administraciones espaolas de las dos ltimas dcadas y que la clave est en vincular
la reforma con la calidez de los sentimientos de los ciudadanos.
1.4.3.2.Modernizacin y NGP en Espaa

a.Orientacin a los clientes
Los procesos modernizadores de las administraciones pblicas de las ltimas dos

dcadas tienen una serie de aspectos comunes que derivan de los principios expuestos
de la NGP, aunque no suelen contemplar sus propuestas extremas, como la movilidad
y retribucin de los puestos de trabajo vinculados al rendimiento o el recurso intenso
o generalizado al mercado. Los planes de modernizacin o de calidad espaoles contienen los principios tericos de la NGP, pero la letra, las propuestas, se parecen ms
a medidas actualizadas del proceso reformista de los aos sesenta del pasado siglo.
Las novedades son la reflexin sobre el ciudadano en su faceta de cliente, las medidas
sobre los servicios de atencin ciudadana, la generalizacin de las TIC en los procesos
administrativos, las cartas de servicios y la medicin de la satisfaccin ciudadana por
la prestacin de los servicios.
47
En el panorama modernizador espaol encontramos pocos casos en los que se haya

concebido esta poltica en su verdadera naturaleza, esto es, reformar los medios de la
Administracin como consecuencia de la redefinicin de la manera en la que sta se
relaciona con la sociedad. En pocas ocasiones se pueden calificar de verdaderas polticas de modernizacin que persiguen la conformacin social. Se encuentran muchas
iniciativas ms o menos voluntaristas, de buen corte tcnico e incluso acadmico, que,
sin embargo, no prevn adecuadamente los medios necesarios para llevarlas a cabo,
ni, y esto es decisivo, suelen contar con el liderazgo poltico suficiente. La mayora de
los planes de modernizacin dan como resultado actuaciones parciales, fragmentadas,
desconectadas entre s, centradas en una o pocas medidas, sin continuidad, o que no
abarcan a toda la organizacin.
De entre los numerosos planes aparecidos en los ltimos aos, hay algunos que
siguen la corriente de la NGP con ms pureza que el resto, aunque, incluso en stos,
sirve lo sealado de que no llegan a introducir medidas de predominio del mercado.
Existen una serie de rasgos comunes a todos los planes desde 1990. As encontramos
dos ejes de actuacin estables en este periodo: el logro de la eficacia, la eficiencia y
la calidad, y el protagonismo otorgado al ciudadano en la prestacin de los servicios
pblicos o empowerment (Baena, 2000: 111 y ss.). Los dos ejes se concretan en una
serie de medidas prximas a los enfoques e instrumentos de gestin propios del sector
privado o comercial. Su objetivo es facilitar a los ciudadanos, en su faceta de consumidores o clientes, el ejercicio de sus derechos; promover iniciativas de reforma dentro de
la Administracin; incrementar la responsabilidad de los gestores pblicos; mejorar la
satisfaccin de los ciudadanos respecto a los servicios prestados por la Administracin;
e informar a los ciudadanos sobre los niveles de calidad de los servicios prestados
(Comunidad de Madrid, 1998: 49-50).
La consideracin del ciudadano en su faceta de cliente o consumidor es otra
constante de los planes de modernizacin espaoles. Ahora bien, no todas las administraciones aplican el nuevo concepto con la misma intensidad y alcance. Las cartas
de servicios concretan el nuevo enfoque y arrancan con fuerza a mediados de los
aos noventa para perder empuje en la actualidad. Aunque se han ido extendiendo
moderadamente en las Administraciones espaolas, tambin se han desvirtuado en algunos casos por la simplicidad de su elaboracin o porque se han dejado de actualizar.
Muy pocos planes prevn mecanismos de seguimiento y evaluacin y los que lo hacen
escasamente los aplican. Finalmente, no todas las administraciones revisan sus planes
de calidad o de modernizacin peridicamente.
La generalizacin de los servicios de atencin al ciudadano es otra muestra de la
nueva orientacin de la Administracin a los usuarios finales. As, se han puesto en
funcionamiento servicios multicanal soportados en bases de datos interrelacionadas
que permiten, en algunos procedimientos, teletramitar a travs de Internet, lo que da
lugar a la e-Administracin o Administracin electrnica, no suficientemente implantada en nuestro pas, especialmente en el nivel local, a pesar de los voluntariosos y
numerosos intentos normativos existentes en la ltima dcada.
48
Algunas administraciones han profundizado ms en la idea de cliente pblico y

han construido su discurso reformador alrededor del mismo. La aparicin de declogos o cartas de derechos del ciudadano formalizan el discurso y reconocen a los
ciudadanos-clientes derechos concretos ante cada servicio y se les ofrece participar
en las distintas fases de las polticas pblicas (Moreno y Blanco, 1999: 178). Para garantizar esos derechos se crean diversos defensores, siendo los ms comunes los del
contribuyente y del paciente. Sobre todos los aspectos sealados en este apartado se
profundizar en los captulos posteriores.
b. Consecucin de la eficacia, la eficiencia y la calidad
La orientacin a la eficacia, la eficiencia y la calidad es una constante de la NGP y para

ello se desarrollan una serie de instrumentos y modelos de gestin que tratan de buscar
el rendimiento de las empresas privadas. No todos ellos tienen cabida en nuestras
administraciones y se puede constatar una seleccin y posterior extensin de los mismos.
Diversas administraciones han desarrollado con variable xito y continuidad planes de
simplificacin o racionalizacin de procedimientos. Estos deben verse como las actualizaciones de las primeras reingenieras de procesos propuestas por el enfoque gerencial
y desarrolladas en la Administracin General del Estado, como puede constatarse en la
primera poca de la revista Documentacin Administrativa, que fue creada en 1958. Pocos
procesos han pasado a la siguiente fase, la de la gestin integrada de procedimientos,
condicin necesaria para que se desarrolle plenamente la e-Administracin.
Las propuestas del movimiento de la calidad han tenido un arraigo escaso en
nuestras administraciones pblicas, ms all de lo contemplado en los diversos planes
de calidad y excelencia, a pesar de la insaciabilidad de la demanda de calidad por
parte de los ciudadanos (Beltrn, 2000: 86). Los modelos de evaluacin EFQM e ISO
aplicados a los servicios pblicos han tenido un impacto limitado y circunscrito a
algunas unidades o procesos dentro de las grandes organizaciones, salvo excepciones
muy contadas.
La aplicacin de estos modelos implica preguntar peridicamente al usuario de
los servicios sobre el servicio prestado y sobre el grado de cumplimiento de sus expectativas ante el servicio recibido. En las escasas organizaciones persistentes con este
enfoque se han creado observatorios de calidad que manejan una serie de indicadores
e ndices no excesivamente desarrollados todava.
Donde ms xito han tenido los postulados eficientistas ha sido indudablemente
en la extendida implantacin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin
en las administraciones espaolas. A ello ha contribuido el desarrollo tecnolgico con
los nuevos descubrimientos y la posibilidad de su generalizacin; el abaratamiento de
costes de la tecnologa; la existencia de una infraestructura tecnolgica previa que a
ojos de hoy puede parecer una reliquia, pero que permiti la creacin de programas
de gasto especfico en esta materia y de una plantilla de especialistas; y la creencia de
que la inversin en nuevas tecnologas supondra un abaratamiento de los costes y un
incremento de la productividad, lo que enlaza con los principios de la NGP, y que tan
difcil resulta de comprobar.
49
La generalizacin de las pginas web institucionales, los accesos multicanal, la

mejora de la informacin y comunicacin con el ciudadano, la teletramitacin de algunos
procesos, la informatizacin de las oficinas, la conexin a la banda ancha de los puestos
de trabajo, etc., son logros que se han realizado en las ltimas dos dcadas. Estos buenos
resultados se ven empaados, no obstante, por la escasa interactividad con el ciudadano,
por la reducida teletramitacin de los procedimientos, por una poltica de informacin
todava demasiado opaca, por la poca extensin de la firma electrnica y porque no se
han desarrollado apenas mecanismos de democracia electrnica y de e-participacin.
Por ltimo, no hay casos reseables de interoperabilidad entre administraciones en un
sistema poltico-administrativo tan complejo y multinivel como el espaol.
Bajo el paraguas de la calidad encontramos con frecuencia en los planes estratgicos
un conjunto de medidas agrupadas para mejorar el funcionamiento interno de la
Administracin. Suele tratarse de medidas de un calado variable que tienen en comn su escasa duracin y muchas veces su poca continuidad en el tiempo. Se salvan
frecuentemente de este diagnstico las medidas relacionadas con las infraestructuras
o equipamientos en TIC.
La introduccin de la nueva cultura y principios de la NGP y de las corrientes que le
acompaan exige un cambio de valores en los empleados pblicos lo que ha supuesto
un gran desarrollo de las escuelas de formacin y centros de Administracin Pblica
en nuestro pas. Este hecho se ha visto decisivamente propiciado por la financiacin
de los planes de formacin continua, tanto nacionales como de mbito autonmico y,
recientemente, local. Los cursos y actos de formacin relacionados directamente con
los principios de la NGP se dirigen preferentemente al personal predirectivo y directivo
de las organizaciones pblicas. No significa esto que este estrato de la Administracin
haya alcanzado un estatus legal como grupo o que se haya diferenciado del resto de los
empleados por medio de un estatuto singular. Sin embargo, s se ha tomado consciencia de su naturaleza diferenciada del resto de los empleados y de los polticos, aunque
hasta el momento ello no haya supuesto mayores consecuencias.
La divulgacin de los nuevos principios y valores se completa con publicaciones,
convocatorias de premios de excelencia y calidad, por promover una cultura de la
excelencia a travs de la motivacin de los empleados y la divulgacin de las mejores
prcticas y el benchmarking.
c.Enfoque y resultados de los procesos modernizadores
Un contraste de los planes de calidad o de modernizacin en nuestras Administraciones

pblicas con el deber ser de la NGP arroja ms oscuros que claros en la adhesin a sus
principios. Ms all de la retrica y del lenguaje empleado, lo que hay en esos planes
es mucho de bsqueda de la eficacia y muy poco del recurso al mercado. Esto no
quiere decir que no se hayan producido cambios en este sentido, ya que es observable
que algunos servicios de la Administracin se han externalizado y que en ocasiones
se ha recurrido a personificaciones jurdicas privadas para prestar servicios pblicos.
Sin embargo, nada de esto presenta realmente una novedad en una Administracin
como la espaola donde proliferan todo tipo de organismos pblicos, entes, agencias,
50
sociedades mercantiles, consorcios y fundaciones (en el ao 2010, 2.303 en el conjunto

de las comunidades autnomas y 474 en la Administracin General del Estado) desde
hace mucho tiempo y donde el recurso al mercado para la funcin de mantenimiento
es una constante en su funcionamiento.
Tampoco es una novedad la racionalizacin y simplificacin de procedimientos,
como puede constatarse en algunas administraciones desde hace dcadas. Lo que s
representa una cierta originalidad es la preocupacin por mejorar la atencin al ciudadano y ofrecerle unos servicios de informacin ms eficaces. Aqu se ha recurrido
abiertamente a las soluciones del mercado del tipo call center y de integracin de los
sistemas de informacin y comunicacin. Por otra parte, la constatacin de un ciudadano cada vez ms exigente con los servicios pblicos y consciente de sus derechos
ha avivado los adormecidos servicios de quejas y ha permitido abrir la puerta, aunque
formal e incipientemente, a la participacin ciudadana.
Si profundizamos ms en las reformas emprendidas en nuestras administraciones
y apartamos la vista de los deslumbrantes desarrollos tecnolgicos que frecuentemente
decoran nuestras organizaciones pblicas, veremos que muchas presentan un determinado sesgo. La bsqueda de la eficacia y el desarrollo de sistemas avanzados
de informacin no abarcan a todos los procesos de la Administracin. Sobresalen
los vinculados a las finanzas y a la economa, y ms concretamente en este caso a los
relacionados con las actividades empresariales.
Los sistemas de recaudacin, presupuestacin, intervencin, contratacin y contabilidad se han desarrollado ms que el resto y es difcil encontrar administraciones
de un tamao medio que no presenten una implantacin tecnolgica y procedimental
avanzada en estos procesos. No sucede lo mismo, por ejemplo, en los recursos humanos,
salvo en la gestin de nminas. Proyectos como los denominados ventanilla nica
empresarial, la tecnificacin de los servicios de empleo y los intentos de simplificacin
de la maraa de las subvenciones muestran la voluntad de considerar a la Administracin Pblica como institucin al servicio del desarrollo econmico, como se puede
constatar en muchos programas electorales y de gobierno, as como en el discurso
poltico de los ltimos aos.
La Administracin Pblica puede ser descompuesta en tres grandes grupos desde
la perspectiva de las reformas administrativas, si tomamos como referencia a la NGP.
Un primer grupo que ha adoptado medidas tendentes a mejorar integralmente la
eficiencia y la calidad de las organizaciones, en el que encontramos a las administraciones tributarias, singularmente a la del Estado, a las instituciones de la Seguridad
Social y algunos organismos y empresas pblicas creados o reformados siguiendo los
principios de la NGP. El segundo grupo lo constituyen las organizaciones prestadoras
de servicios, especialmente sanitarios y de servicios sociales y, con peculiaridades propias, educativos que recurren al mercado mediante mecanismos como la concertacin
y la externalizacin de servicios. El ltimo grupo lo forman las unidades centrales de
los departamentos y el resto de unidades no incluidas en los grupos anteriores. En este
caso se ha asumido el discurso general, aunque con pocas realizaciones prcticas que
vayan ms all de la externalizacin de los servicios de mantenimiento, la reforma de
algunos procesos y la potenciacin de los servicios de atencin al ciudadano.
51
Es posible que para un purista de la NGP la clasificacin anterior sea exagerada,

ya que incluso en los organismos donde se aplica con ms rigor sus principios, stos
deben convivir con otros que los desvirtan. El resultado sera el de unas reformas
con parte de la letra tomada de la NGP y una meloda ms clsica tocada al son de los
principios de legalidad y eficacia jurdica. Se puede concluir que los procesos modernizadores que ms xito han tenido en nuestras administraciones son los vinculados
a los ingresos, los tecnolgicos, aunque en algunos casos su efectividad sea incierta,
y aquellos que han entroncado con las anteriores reformas gerencialistas de los aos
sesenta del pasado siglo.
En los planes de calidad y de modernizacin encontramos rara pero significativamente algunos objetivos que difcilmente son encuadrables en los propios de la NGP,
como son los que se refieren al ejercicio de los derechos de los ciudadanos y al deber
que tienen los responsables polticos de responder ante ellos por los compromisos
adquiridos. Es claro que estos objetivos transcienden a la mera gestin administrativa.
Aparece as la naturaleza poltica de la Administracin y de su gestin y el hecho de
que las instituciones pblicas tengan como fin primordial la garanta y defensa de los
derechos y libertades de los ciudadanos. Esta condicin, la de ciudadano, transciende
a la de usuario o cliente y otorga una naturaleza ms elevada a la relacin de las instituciones y sus integrantes, especialmente los polticos, con los ciudadanos. Muestra
que la Administracin Pblica y gobernar son algo ms que gestionar.
La colocacin del cliente de los servicios pblicos en el centro del proceso
administrativo y el ofrecimiento que se le hace de participar manifestando su opinin
sobre el servicio que utiliza no es suficiente para lograr la legitimidad de la Administracin Pblica y de sus integrantes. La principal razn se encuentra en que se elimina
o limita su naturaleza poltica rebajando su condicin de ciudadano legitimador del
sistema poltico a la de mero consumidor. Adems, la bsqueda de la aceptacin de la
gestin pblica por los usuarios se realiza desde los referentes de la Administracin,
desde la necesidad que sta tiene de cumplir una serie de objetivos propios, aunque
de stos se pueda derivar un mejor servicio al ciudadano. A ste no se le pide que se
pronuncie sobre sus verdaderas necesidades y referentes de actuacin, sino que lo haga
sobre los servicios concretos con los que se relaciona.
Es cierto que la NGP supone un incremento de los derechos del ciudadano, pero los
nuevos derechos se circunscriben al campo de la gestin pblica. Se trata de un importante avance si se compara con la conceptuacin del ciudadano como administrado,
aunque coincide con el enfoque legal-racional de la Administracin tradicional en que
los referentes de actuacin son los de los decisores polticos y administrativos.
Si la Administracin burocrtica haba trado el nfasis en los procedimientos y la
deshumanizacin en la relacin con el ciudadano, la NGP contempla a la Administracin en su faceta de prestadora de servicios, en muchos casos subsidiaria del mercado,
relegando su funcin poltica y democrtica en la sociedad. Es preciso sealar que esta
funcin es indelegable en cualquier otra institucin social o econmica.
La contemplacin de la Administracin Pblica desde una perspectiva integral que
incluya la gestin y su funcin poltica y social es una garanta para los derechos del
52
ciudadano. Esta integracin de fines es la que puede permitir evolucionar el actual modelo de Administracin a otro en el que el ciudadano sea co-conformador del sistema
democrtico y en el que establezca los referentes de actuacin del sistema poltico y de
sus instituciones, especialmente de la Administracin Pblica.
d. Cultura administrativa y modernizacin
La principal razn del fracaso o del relativo xito de los procesos reformadores en
la Administracin Pblica se debe a que se han aplicado sobre un objeto que es real
solo parcialmente. Fundamentalmente, se han marginado los aspectos culturales de
las organizaciones a los que todo lo ms se consideran causantes de las resistencias
ante los cambios propuestos. Hay que hacer notar que esto no suele ocurrir con las
organizaciones privadas, en las que el estudio de los aspectos culturales se convierte en
un elemento estratgico para lograr la eficiencia productiva, el cambio y la innovacin
(Castresana y Blanco, 2001).
Resulta en gran parte desconocido todava por qu los procesos modernizadores,
alcanzan el xito en algunas organizaciones y fracasan en otras, lo que tiene mucha
importancia en las administraciones actuales, aunque sabemos que la contingencia
y la cultura organizativa ligada a ella tienen que ver mucho. Los estudios sobre el
comportamiento organizacional muestran unos parmetros de cmo actuar ante unas
organizaciones determinadas cuando presenten unos rasgos culturales especficos. El
comportamiento organizacional remite a los aspectos culturales, tan poco atendidos
por las investigaciones actuales (Khademian, 2000).
Knig (2010: 1190 y ss.) nos da una clave transcendente para comprender las
diferencias culturales entre administraciones pblicas. A partir de Almond y Verba
(1963) y de Weber, diferencia dos modelos culturales, el de la Civic Culture que corresponde a Estados Unidos de Amrica y a Reino Unido y el modelo clsico representado
por Alemania y Francia. Lo propio del primer modelo es una cultura poltica de la
participacin y del pluralismo basada en la comunicacin y en las convicciones, una
cultura del consenso y de la multiplicidad, una cultura que permite cambios a la vez
que los atempera. En este modelo las adaptaciones polticas y administrativas van a
la par y de forma bien equilibrada, pero la cuestin poltica es la dominante. En este
modelo la Administracin se caracteriza porque se orienta a la prestacin de servicios,
la subordinacin bajo el control poltico, la neutralidad del agente frente a los decisores
polticos, etc. (Heady, 2001).
El modelo clsico se distingue histricamente por la estabilidad en los asuntos
administrativos, que es paralela a la inestabilidad poltica. Se produce la identificacin
del funcionario con el Estado. El funcionario participa de la condicin de autoridad
en calidad de representante del Estado. Adems, la carrera profesional del funcionario
est concebida como vitalicia; se garantiza la seguridad en el estatus alcanzado y la
cobertura social; existen derechos y obligaciones formalizados; se produce la participacin en el proceso de decisin poltico; y existen resistencias burocrticas a las
reformas y un potencial poder propio (Knig, 2010: 1190 y ss.; Heady, 2001).
Se produce, por tanto, una diferencia tipolgica entre las administraciones
anglosajonas y las de Europa continental. Los sistemas administrativos clsicos han
53
sobrevivido a los cambios de rgimen y en pocas de colapso poltico llevaron la carga

de la accin pblica. Debido a la inestabilidad crnica de sus sistemas, fue necesario
encontrar para la Administracin que segua funcionando una idea suministradora
de identidad que fuese ms all de la sucesin histrica de monarquas, repblicas,
dictaduras y democracias. En estos sistemas, la burocracia es ms antigua que la democracia y sirve al Estado. Por su parte, en el modelo de la Civic Culture, la evolucin
de las administraciones pblicas estuvo determinada por un rgimen poltico cuya
continuidad no se ha roto. Esos regmenes hicieron posible las administraciones pblicas, trazaron sus lmites y afianzaron la referencia de una cultura ciudadana al
duradero orden democrtico-participativo. En ellos el government no es nada ms que
la ensambladura de las instituciones polticas (Knig, 2010: 1193).
Se puede concluir que en los pases de cultura cvica basta la asuncin poltica
de los nuevos criterios modernizadores para que la Administracin Pblica trate
de alinearse con ellos. En los que poseen una cultura administrativa clsica, como
Espaa, la vinculacin al Estado de los funcionarios y de la Administracin hace que
la voluntad poltica no sea suficiente, porque el modelo est diseado para sobrevivir
a los cambios polticos y a sus vaivenes histricos. En este contexto de diferencias
culturales bsicas, la importacin de sistemas o soluciones de gestin de un modelo
a otro choca con las estructuras culturales. En este caso el principio de contingencia
debe obrar como principio de precaucin.
El enfoque cultural puede solucionar algunos problemas actuales de las organizaciones
pblicas enfrentadas a procesos modernizadores de mayor o menor intensidad. En
primer lugar hay que destacar los relativos a la coordinacin de diversas organizaciones
pblicas. La aproximacin de las relaciones intergubernamentales (Wright, 1988) nos
muestra que el xito de una poltica pblica depende de lo que aporte cada uno de
los actores institucionales y sociales en cada una de sus fases (Roberts, 2000). De esta
manera, la interaccin entre administraciones afecta a los fines propios de la organizacin. Tambin explica, por ejemplo, el dficit de ejecucin derivado de la existencia
de varias organizaciones que deben ejecutar una decisin formulada en otra instancia.
El estudio de la cultura organizativa y de los referentes de actuacin puede aliviar
muchos conflictos permitiendo desarrollar estrategias de coincidencia de valores y
objetivos en torno a un proyecto comn.
Los problemas de coordinacin no solo afectan a distintas organizaciones, sino que
son frecuentes tambin dentro de una misma Administracin. Se trata del fenmeno
de las subculturas administrativas que dificultan la colaboracin entre departamentos.
Este tipo de comportamientos explican en muchas ocasiones el mal funcionamiento de
las administraciones pblicas y el resultado defectuoso o insuficiente de las polticas
pblicas que desarrollan.
El otro aspecto cultural que se va a destacar se refiere al diseo orgnico de las
administraciones. El diseo orgnico presenta unas estrechas concomitancias con
el comportamiento organizacional (Etzioni, 1964, 1967; Roberts, 2000). La incorporacin de nuevos fines o la redefinicin de los existentes suponen una alteracin
54
cultural y exigen un rediseo de la organizacin. Su estudio suele tener como referencia bsica en la actualidad el anlisis de competencias. Sin embargo, este factor
resulta incompleto para poder disear una organizacin. Nada nos dice de cmo van
a funcionar un rgano creado a partir de rganos distintos ni de de cul es la mejor
manera de hacerlo.
El proceso autonmico espaol nos ha enseado que la imprevisin cultural aparece
detrs de numerosos problemas de adaptacin del personal transferido a las comunidades autnomas. Una de las soluciones pasa por el diseo de una adecuada poltica
formativa que se convierte en un factor estratgico para lograr la necesaria integracin
y para obtener una organizacin integrada, nica (Ingraham y Kneedler, 2000).
La necesidad de enfatizar en los modelos culturales de las organizaciones pblicas
hay que completarla con la reflexin sobre una serie de aspectos, algunos de los cuales
se han mencionado anteriormente. Todos ellos ayudan a comprender el xito o fracaso
de los procesos de innovacin y cambio en las administraciones pblicas y no es frecuente encontrarlos en los planes de modernizacin o de calidad.
El primero es abordar la vertiente poltica de la Administracin. Cuando se contrasta
la eficacia individualizada de los servicios pblicos con los servicios privados de
similar naturaleza educativos, sanitarios, servicios sociales la Administracin
Pblica no suele salir mal parada, teniendo algunos servicios mayor prestigio que en
sus homlogos del sector privado (De Miguel y De Miguel, 2001; CIS, 1992: 2019;
CIS, 1996: 2224). Sin embargo, no se ha conseguido trasladar la mejora constante
de los resultados a una apreciacin satisfactoria de la institucin Administracin Pblica ni de sus integrantes y dirigentes. Por tanto, no parece que la clave para lograr
una mejor legitimidad institucional sea encaminar todos los esfuerzos polticos y de
reforma administrativa principalmente a mejorar los resultados. De lo que se tratara
es de descubrir las claves de valoracin ciudadana y sus referentes de consecucin en
relacin con la Administracin Pblica para poder alinear las actuaciones pblicas con
los referentes de verificacin ciudadanos.
El segundo aspecto explicativo del fracaso de algunos procesos de modernizacin
es proponer un cambio cultural para los burcratas y no para los dirigentes polticos de la Administracin Pblica. A la burocracia se le achaca una gran responsabilidad en la mala
imagen de la Administracin Pblica y por ello se manifiesta por algunos dirigentes
polticos, con evidente frustracin, que no es posible reformar la Administracin Pblica debido al boicot ms o menos encubierto de los burcratas (Bodiguel, 2001). Lo
que viene a plantear esta posicin es la necesidad del sometimiento de la burocracia
al poder poltico. Sin embargo, lo habitual en la relacin entre polticos y burcratas
es la aceptacin de un modelo de relacin simbitica en la que ambos ganan si no se
altera el statu quo. Es decir, ninguno de los dos colectivos est realmente interesado en
cambiar la cultura administrativa.
El cambio en la Administracin Pblica pasa porque los dirigentes polticos asuman
el liderazgo poltico de los procesos modernizadores, no siendo suficiente que lo haga el
responsable directo de la poltica de modernizacin en la Administracin correspondiente.
55
Es preciso un impulso poltico de la misma naturaleza que para cualquier otra poltica
que pretenda conformar la sociedad. Claro es que para ello hay que entender que las
verdaderas polticas de innovacin administrativa no se refieren solo a la eficacia del
aparato administrativo, sino que alcanzan al modelo de relacin del poder pblico
con los ciudadanos y con la sociedad, adems de con el mercado. Esto implica transformaciones en los principales elementos del sistema poltico y medidas eficaces de
fortalecimiento de la democracia.
Otro motivo del poco xito de los procesos modernizadores es no valorar el principio
de contingencia. La impotencia que muchas veces siente el responsable poltico ante la
Administracin Pblica puede tratarse de superar mediante la adopcin de enfoques
y soluciones importados de otros pases u otras administraciones. Sobre esta cuestin
hay que hacer dos consideraciones. La primera hace referencia al contexto cultural
poltico y administrativo en el que se produce el enfoque o las medidas que se pretenden importar. Baste sealar que no se suele tener el mismo cuidado con los aspectos
culturales vinculados a la Administracin Pblica que cuando, por ejemplo, se consideran reformas en otros elementos del sistema poltico como la legislacin electoral. El
segundo aspecto se refiere a que en muchas ocasiones nos encontramos con el anuncio
de un cambio meramente nominal. Cuando esto sucede, normalmente se acta por
inercia de una necesidad percibida de forma generalizada de modernizacin administrativa, por mimetismo o por seguir formalmente las sugerencias de determinados
organismos internacionales (Borins, 1998). El efecto de todo ello no suele ser ms
que araar la superficie de la Administracin Pblica y producir una decepcin ms
en el personal a su servicio, as como un cierto hasto en los ciudadanos, que pueden
percibir esos movimientos peridicos como costosas campaas de publicidad de los
dirigentes polticos de turno.
Se ha sealado que la NGP reduce la posicin de la Administracin Pblica en la
sociedad al no reconocer que la Administracin Pblica tiene un papel central en la
vida poltica y ciudadana. Es esta posicin la que determina que las cuestiones relativas a la gestin pblica tengan implicaciones polticas, lo que hace que sea necesario
reflexionar sobre la necesidad de que en la Administracin Pblica se d una adecuada
combinacin entre las funciones administrativas los tipos de actividad y los medios o factores administrativos con los que alcanza sus objetivos.
Los aspectos culturales anteriores, junto con las limitaciones institucionales
desarrolladas en otro apartado, explican una gran parte del xito o fracaso de las
polticas y planes de modernizacin o calidad de las administraciones pblicas y muy
singularmente de las espaolas. Muchos de ellos nos remiten a la necesidad de evolucionar el modelo actual de Administracin Pblica a otro en el que la centralidad del
ciudadano, como sujeto de derechos, sea el referente desde el que actuar. Esto supone
revisar algunos de los principios de actuacin, tanto de la Administracin tradicional
como de los que se han asumido generalizadamente de la NGP. Se tratar a continuacin la revisin de sus principios con el objetivo de poder esbozar los elementos
centrales de una nueva teora sobre la Administracin Pblica que se plantearn al
final de este captulo.
56
1.5.Revisin de los principios de la NGP

La NGP no ha logrado ser el enfoque dominante con el que abordar el conjunto de la
actividad pblica y presenta una serie de debilidades, al menos, en sistemas administrativos de tipo continental o burocrtico. Sin embargo, es claro que su orientacin a
la eficacia y la eficiencia y su preocupacin por la calidad y el usuario de los servicios
pblicos son irrenunciables para las administraciones pblicas. Con esos principios se
trata de mejorar la maltrecha legitimidad de los poderes pblicos, tanto en cuanto a
sus resultados, como a la valoracin institucional de los gobiernos y administraciones
pblicas y de sus integrantes y dirigentes. Ahora bien, es preciso tener en cuenta el
tiempo pasado desde el planteamiento de los principios de la NGP, su desigual aplicacin en los diversos pases y organizaciones pblicas y la aparicin de nuevas corrientes
y enfoques del servicio pblico. Es necesario, por tanto, una actualizacin crtica de
los mismos y entroncarlos con otros principios que se han demostrado vlidos y que
provienen de otros enfoques sobre la Administracin Pblica.
1.5.1. Centralidad del concepto de ciudadano

Cabe reflexionar si la accin administrativa debe realizarse considerando al ciudadano
en su conjunto o a ste como individuo diferenciado. La respuesta hasta ahora ha
consistido en considerar al ciudadano en su calidad de perteneciente a una sociedad
determinada y, en su caso, a un grupo dentro de ella. Sin embargo, el concepto de
cliente apunta en ltima instancia a la individualizacin de la accin administrativa,
a la necesidad de conseguir la satisfaccin individual con los productos y servicios
administrativos, tratando de alcanzar los estndares de los servicios ms avanzados
del sector comercial y de la sociedad de la informacin y del conocimiento.
El trmino cliente acierta en sealar la diferente oferta de la accin administrativa y
en que sta genera unos perfiles de usuarios distintos, aunque sea un mismo individuo
el destinatario de los distintos servicios pblicos de una Administracin Pblica. No
obstante, el concepto de cliente ha subsumido en esta categora distintas facetas del
individuo en su relacin con el poder administrativo: usuario, contribuyente, cliente
o ciudadano democrtico.
La forma que tiene el ciudadano de relacionarse con la Administracin Pblica
presenta dos grandes grupos:
Los grandes servicios pblicos, en especial educacin y sanidad. El ciudadano
cuando interacciona con ellos no percibe directamente que se est relacionando
con la Administracin Pblica, salvo que tenga que realizar algn tipo de trmite ms all de la simple percepcin del servicio. Esta percepcin coincidira
con la de los propios funcionarios docentes y sanitarios que tambin tienen una
conciencia baja de pertenecer a la categora de funcionario.
Aqullas relaciones que presentan algn tipo de actuacin de cara al pblico
y que implican un contacto directo entre funcionarios y ciudadanos. Los
ciudadanos identifican los trmites con la Administracin Pblica, siendo la
Administracin tributaria la burocrtica por excelencia.
57
En este mismo sentido de diferenciacin, el tipo de informacin demandada por el

ciudadano de los servicios de atencin al ciudadano es distinto cuando es requerido
por la Administracin Pblica; cuando es el ciudadano el que demanda informacin;
y cuando realiza el trmite en sentido estricto (ESDEM, 2000). Finalmente, no es el
mismo ciudadano el que solicita una informacin, el que cumple con una obligacin, el que solicita un derecho o el que demanda una actuacin. Los referentes de
verificacin son distintos para cada forma de relacionarse y para cada forma de acercarse
el ciudadano a las oficinas. Es diferente la transcendencia y la incidencia queel
ciudadano concede a cada una de las actuaciones pblicas, y distintas tienenque
ser las medidas de reforma o modernizacin administrativa destinadas a mejorar la
actuacin de la Administracin Pblica en cada una de esas actividades. El pblico
objetivo en su conjunto es el mismo, pero no para cada actividad. El ciudadano es el
mismo, pero sus expectativas y referentes de actuacin pueden ser distintos para cada
actividad administrativa.
El concepto de cliente hace girar el foco del inters de la accin pblica hacia un
individuo que parece que recibe servicios en rgimen de rivalidad y exclusin, lo que
es propio de los bienes privados y no de los pblicos (Meunier, 1993: 41). Adems, la
satisfaccin del cliente, seala Beltrn (2000: 85), parece descansar ms en elementos
propios del acto de prestacin que en el objeto mismo de ella, con lo que en el concepto de cliente no cuentan tanto los hechos como la valoracin que los ciudadanos
les dan, lo que significan para ellos (Gonzlez, 2001: 43). Esto no supone que no sean
aspectos que no haya que tener en cuenta en la actuacin pblica.
La categora de ciudadano es mucho ms amplia que la de cliente, no solo porque en numerosas ocasiones es simplemente un sujeto sometido al dominio de la
Administracin, sino porque puede estar interesado en la prestacin de servicios de
los que no se aprovecha, aunque no est en condiciones de necesitarlos. Puede ser el
intermediario para otros usuarios, puede desear conocer el rendimiento del sistema
poltico para formar el sentido de su voto o simplemente querer saber cmo se gastan
sus impuestos. El concepto de cliente prescinde de la naturaleza poltica de un sujeto
social y relacional preocupado e implicado en la marcha de la sociedad en la que vive.
Un enfoque del servicio centrado en el ciudadano que reduzca su papel al de cliente va
en contra de un mayor reconocimiento y afirmacin de los derechos de los ciudadanos
y de la plena extensin de sus intereses (Bourgon, 2007: 11-2). Esta podra ser la
principal crtica a la introduccin aislada de la calidad en el mbito pblico.
Por otra parte, el ciudadano, considerado como cliente, puede sentirse ms indefenso
que bajo el viejo modelo de autoridad. As se puede decir que el cliente insatisfecho
puede considerarse peor tratado y ms alienado y que su descontento, a diferencia de
lo que ocurre en la empresa privada, no se dirija solamente a los responsables directos
o a la organizacin prestataria del servicio, sino al ltimo responsable que no puede
ser otro que el gobierno, restando as valor a su legitimidad institucional.
En el camino de una cierta obsesin, al menos declarada, por servir al usuario
de los servicios pblicos se ha olvidado que la Administracin est comprometida
58
indisolublemente con el inters comn o general y con los derechos y libertades de los
ciudadanos, con el sostenimiento de la sociedad y de la democracia. Este compromiso
otorga una naturaleza democrtica a la relacin entre poder pblico y ciudadano que
se pierde o se debilita si solo se le considera cliente o usuario.
Debe mantenerse la orientacin a satisfacer al usuario de los servicios pblicos,
pero no solo en tanto que cliente de cada uno de ellos, sino, adems, como sujeto de
derechos. Esto implica que el responsable pblico debe tener una visin de conjunto
de la actividad pblica en la sociedad y mantener que sta se dirige a mejorar el inters
comn y a fortalecer la democracia.
1.5.2.Eficiencia social de los ingresos y gastos pblicos

En una Administracin que debe satisfacer mltiples y cambiantes objetivos, con
recursos escasos y con una ciudadana cada vez ms exigente, dar valor al dinero
de los contribuyentes tambin se presenta como un principio irrenunciable para el
responsable pblico.
La gestin pblica considerada de una manera aislada, al margen de su contexto
y su finalidad ltima, debe encaminarse de una manera natural a la eficiencia. Debe
tratar de lograr la mejor combinacin posible de los recursos administrativos, con el fin
de alcanzar los objetivos marcados al menor coste posible. Adems, debe justificarse
todo ingreso pblico en el principio de eficiencia social (DAmico, 1992: 403 y ss.), que
busca el equilibrio entre resultados y necesidades sociales.
El logro de la eficiencia debe abordarse en el marco de una organizacin determinada
y tambin debe contemplar soluciones extra organizativas tanto pblicas como privadas. De esta manera, el recurso al mercado se debe producir preservando la finalidad
social de todo ingreso y gasto pblico.
No es factible trasladar los elementos propios del mercado a las organizaciones
pblicas. En stas es difcil precisar cul es el beneficio cierto o esperable. Los miembros del consejo de administracin de la organizacin pblica deberan poseer una
alta conciencia del papel que tiene su organizacin en la articulacin de la sociedad,
lo que les permitira diferenciar entre lo que es o no transcendente. Finalmente, el
accionista-ciudadano debera poseer la informacin necesaria para considerar el recurso al mercado como relevante, que es distinto a declarar mayoritariamente que la
Administracin Pblica debe reducir sus costes y que no desea pagar ms impuestos
(De Miguel y De Miguel, 2001).
A pesar de la gran dificultad para trasladar a las organizaciones pblicas los principios e instituciones propios del mercado, del estudio de su funcionamiento surgen
una serie de parmetros que pueden engrosar los propios de una buena gestin pblica
en los procesos de reforma o modernizacin administrativa. Estos son: se requiere
una firme voluntad poltica para aplicar polticas basadas en la eficiencia; es necesario
que la organizacin que adopta estas polticas debe percibir y obtener ganancia en el
cambio y que esta misin es responsabilidad del departamento encargado de la reforma o modernizacin administrativa y del lder de la organizacin; la Administracin
59
Pblica necesita reforzar los aspectos culturales en la organizacin para adaptarse al

cambio propuesto; y es necesario suministrar una informacin precisa y peridica
al ciudadano sobre las ventajas que va a obtener con polticas de eficiencia, porque, a
buen seguro, habr una serie de intereses corporativos o clientelares que maximizarn
sus efectos negativos.
No parece que sea fcil conseguir todo esto y menos en el plazo temporal que el
responsable poltico de la organizacin pblica tiene para obtener resultados en su
gestin. No debe extraar que sea tan difcil aplicar polticas de eficiencia en las organizaciones pblicas que vayan ms all de las contenciones generales, normalmente
lineales, del presupuesto pblico, de la venta de empresas pblicas o de experimentos
localizados ms o menos exitosos.
Optimizar el valor de los ingresos pblicos provenientes de los contribuyentes y
usuarios de los servicios pblicos se presenta como una meta irrenunciable, incluso
cuando se superen las coyunturas econmicas desfavorables como la actual. La razn
fundamental no es incrementar el valor del dinero en la prestacin de bienes y servicios pblicos, sino restablecer o mantener el equilibrio entre las aportaciones del
ciudadano al sistema poltico y el rendimiento que recibe de l, entendiendo ambos no
solo en trminos econmicos, sino especialmente sociales y polticos. Debido a esto, es
necesario que la eficiencia se someta a una serie de consideraciones y precauciones en
su utilizacin como referente de actuacin.
La primera consideracin es que la eficiencia no garantiza un comportamiento moral
o polticamente responsable. Por eso junto a la eficiencia deben darse otros principios,
como la responsabilidad individual y la moralidad democrtica (Denhardt y Denhardt,
2003: 11). De esta manera, se completa el concepto de eficiencia social en el sentido de
que el valor del ptimo econmico no siempre ha de ser el elegido cuando entran en
consideracin los otros valores sealados y el logro de las necesidades sociales.
La segunda consideracin interpela sobre si los individuos actan con el fin de
optimizar sus utilidades. Es claro que hay muchas situaciones en las que lo hacen,
pero tambin muchas en las que esto no sucede (Denhardt y Denhardt, 2003: 10-11),
lo que significa que la eficiencia no es un valor absoluto para los individuos ni, consecuentemente, para las organizaciones. Sera una cuestin necesaria, pero no suficiente,
ya que opera en el nivel lgico o racional del individuo, pero no satisface el nivel en el
que se mueven los sentimientos donde se sitan, por ejemplo, la responsabilidad, la
solidaridad o la tica.
Los ciudadanos tienen derecho a recibir del gobierno la informacin necesaria para
conocer la cantidad y calidad de los servicios pblicos que reciben o esperan recibir a
cambio de un determinado nivel de presin fiscal o de precio. Una manera de hacerlo
es la comparacin de la actuacin de organizaciones pblicas que prestan servicios.
La ltima consideracin profundiza en la anterior al establecer que los ciudadanos
tienen derecho a conocer, y entender, las consecuencias de las decisiones de gobierno.
Una cosa es recibir informacin, incluso abundante, y otra es que est estructurada y
sirva para exigir al gobierno responsabilidad por sus resultados (Bourgon, 2007: 12).
60
1.5.3.Una funcin pblica receptiva y flexible

1.5.3.1.Motivacin y servicio pblico
La vuelta a una neoadministracin cientfica del trabajo, como propone la NGP, obvia
que la eficiencia, con ser un objetivo destacable en las organizaciones, no puede suplir
a los valores propios de las organizaciones pblicas, en concreto la orientacin al bien
comn y al inters pblico. Es probable que los principios e instrumentos eficientistas
simplifiquen y llenen el discurso poltico en lo que a la Administracin Pblica se
refiere, pero tambin su prctica exclusividad genera graves problemas en su interior
como la desmotivacin, la dificultad en asignar la responsabilidad poltica y la falta de
referentes claros de actuacin.
No es posible plantear una funcin pblica separada de la poltica. Este es un
supuesto que plante la teora burocrtica y que no ha pasado en la realidad de ser un
modelo de relacin de los recursos humanos en las organizaciones pblicas. Bodiguel
(2010: 738) sealar que la voluntad de separar lo poltico de lo administrativo es
una equivocacin y es ilusorio buscar dnde termina lo poltico y dnde empieza
lo administrativo. As, resulta legtimo que un ministro quiera aplicar su poltica y
que ejerza una accin administrativa, y es tambin legtimo que el alto funcionario
aconseje al poltico sobre lo que puede hacerse o no, y, con ello, le influya y desempee
tambin un papel poltico. Si no lo hiciera, no sera un buen alto funcionario y estara
incumpliendo sus deberes.
La diferenciacin de los procesos administrativos atendiendo a la condicin de
los que intervienen en ellos resulta artificial. La realidad muestra que en la adopcin
de las decisiones pblicas intervienen polticos y burcratas o directivos pblicos.
Adems, una parte de la legitimidad institucional proviene de la percepcin ciudadana
del funcionamiento de los servicios pblicos y del comportamiento de sus integrantes.
De esta manera, la buena gestin de las personas en las administraciones pblicas
se convierten en algo ms que en un problema de eficiencia para ser un medio para
fortalecer la legitimidad democrtica.
Las prcticas de gestin comunes de las administraciones pblicas parecen inhibir
el desarrollo de los empleados en vez de mejorarlo. Esto es especialmente cierto en el
caso de los empleados que no son de niveles superiores, ya que tienen limitada su posibilidad de actuacin y el control sobre su trabajo, a la vez que se espera de ellos que
sean sumisos y dependientes. Por lo que respecta a los directivos, se les exige habilidad
en autoconciencia, diagnstico efectivo, ayudar a los individuos a crecer y a ser ms
creativos (Denhardt y Denhardt, 2003: 36). Difcilmente los segundos podrn realizar
su cometido con las limitaciones a las que se encuentran sometidos los primeros y
en una Administracin Pblica que ha olvidado o no tiene definidos con claridad los
ideales y referentes del servicio pblico.
Si la motivacin en el sector comercial se fundamenta en incentivos mayoritariamente
monetarios, en el sector pblico son de tipo no monetario, como el deseo de servir el
inters pblico, el sentimiento de patriotismo, el sentido de participar en las grandes
polticas pblicas y la necesidad de hacer algo para engrandecer el bien pblico.
61
Las bajas retribuciones en el sector pblico no impiden que muchos empleados pblicos se comprometan positivamente con la provisin de servicios a los ciudadanos. Sin
embargo, la introduccin de los incentivos motivacionales del mercado y la imagen
negativa de la Administracin han debilitado el sentido de orgullo, han afectado a la
moral y el compromiso y han incrementado la insatisfaccin de los empleados pblicos, lo que se suele manifestar con la expresin de puntos de vista escpticos sobre el
servicio pblico (Haque, 1999: 315).
Tanto en el caso de los directivos como en el resto del personal, las investigaciones
nos muestran que los ideales del servicio pblico son de una importancia crtica para
entender cmo los servidores pblicos pueden tener xito en el trabajo que realizan.
Por eso, el desarrollo personal y profesional de los empleados exige una comprensin
de la cultura cvica, de sus ideales, ya que es la que determina la forma en la que se
participa en el proceso de la decisin poltica (Almond y Verba, 1989).
Los directivos pblicos son los encargados de asumir los ideales del servicio pblico
y de transmitirlos al resto de la organizacin mediante los ms variados instrumentos.
Entre estos destacan las instrucciones de servicio y la traduccin operativa a la organizacin de las decisiones polticas. Para que esto sea eficaz en el desarrollo delos
empleados, es preciso modificar el estilo jerrquico que domina en la mayora de
nuestras organizaciones pblicas y establecer un dilogo real en el que se debatan los
objetivos y el rendimiento en su consecucin, a la vez que es preciso adoptar un estilo
de direccin ms receptivo con las necesidades de los empleados y ms responsable
ante los ciudadanos. No es una casualidad que la principal queja de los empleados
pblicos espaoles en relacin con sus directivos sea que stos no les valoran suficientemente (Robina, 2002: 372; Castilla y Len, 2005).
Los estudios muestran que uno de los rasgos de la funcin pblica actual es su falta
de motivacin. Las razones son diversas pero se pueden sintetizar en tres estrechamente
relacionadas: las derivadas del estilo de direccin en las administraciones pblicas,
caracterizado por su falta de transparencia y de determinacin o comunicacin de
objetivos; las originadas por la imprecisin o inexistencia de ideales del servicio pblico; y el descrdito de la funcin pblica en la sociedad que ha debilitado o hecho
desaparecer el orgullo por el servicio pblico.
Es probable que la motivacin y el orgullo mejoren si se recupera la singularidad del
servicio pblico buscando su sentido en la prosperidad del bien comn; si se introducen
profundos cambio en el modo en el que se ejerce la poltica; y si los responsables polticos
y los empleados pblicos renuevan su compromiso con el servicio pblico. Esto supone
reenfocar la posicin de los funcionarios dentro del sistema poltico-administrativo con
el fin de ayudarles a desempear de manera plena su papel como lderes morales y
administradores de los valores pblicos (Bourgon, 2007: 21-22), tal y como esperan
los ciudadanos. Finalmente, es preciso definir el carcter esencial de las actividades del servicio pblico y determinar la motivacin que impulsa las acciones del
servicio pblico, incluso en momentos de confusin y desnimo como los actuales,
con recursos muy limitados y unos ciudadanos cada vez ms exigentes (Denhardt y
Denhardt, 2007: 3-4).
62
1.5.3.2.Funcin pblica, funcin poltica

e inamovilidad
El cambio cultural que introduce la NGP ha supuesto la ocultacin de las funciones
y de la naturaleza poltica de la Administracin Pblica (Baena, 2000: 117-118). La
NGP presenta a los polticos como estrategas que fijan objetivos generales y definen
los valores dominantes (Pollit, 2007: 41). El xito en la gestin se encomienda a los
gerentes a los que se les otorgan plenos poderes para poder llevar a cabo su misin.
Estos gerentes normalmente provienen del sector privado en el caso de las grandes
corporaciones pblicas o se encuentran profundamente culturizados en los valores
privados si tienen un origen funcionarial.
La Nueva Gestin Pblica, a travs de la contractualizacin, propugna la separacin
entre gobierno y Administracin, entre la accin poltica y la accin operativa, y pretende
trasladar la responsabilidad de los resultados y errores de la gestin de los polticos a los
gerentes-altos funcionarios atribuyndoles mayor autonoma. El estudio de la introduccin de estos planteamientos en la Administracin Pblica de los pases de la OCDE arroja
las siguientes conclusiones (Bodiguel, 2010: 728 y ss.): se ha producido la reforma del
control poltico a travs de la bsqueda, entre los directivos de la Administracin, de
las llamadas cualidades gerenciales que se supone imperan en el sector privado; la implantacin de los mecanismos del sector privado en el sector pblico entraa no pocas
dificultades; las tcnicas de direccin estratgica, que incluyen el contrato, el nombramiento temporal, las sanciones positivas o negativas, etc., parecen mejor adaptadas al
mantenimiento de la supremaca del poder poltico; ste ha sabido reservarse espacios
de libertad que usa para que los puestos delicados sean ocupados por sujetos afines a
sus ideas; la autoridad poltica conserva el derecho de cubrir arbitrariamente ciertos
cargos pblicos; en algunos pases los gabinetes ministeriales han ido desbancando a
las administraciones y a los altos funcionarios tanto de la elaboracin de las polticas
generales como de la gestin de los departamentos; la carrera profesional de los altos
funcionarios solo garantiza llegar hasta determinados puestos; todos los gobiernos
exigen de sus ms altos funcionarios la obligacin de estar siempre de acuerdo con
las opiniones y los objetivos fundamentales del Gobierno, como se recoge en la ley de
funcin pblica alemana; los directivos del sector privado suelen ser reticentes a entrar
en la Administracin, aunque solo fuera por motivos econmicos; estos directivos no
poseen ni la cultura ni las tcnicas administrativas, y al creer que la Administracin
se gestiona como una empresa, suelen resultar poco operativos; la implantacin en la
Administracin de las tcnicas del sector privado no funciona per se, ya que la cultura y
las tcnicas administrativas no se cambian tan fcilmente; detrs de la implementacin
de herramientas aparentemente neutras, objetivas e imparciales, se reconoce la mano
del poltico.
Este continuado proceso de politizacin es probable que est haciendo que los
directivos pblicos profesionales estn abandonando sus tradicionales funciones
de asesoramiento poltico-institucional en favor del personal de confianza poltica
(Nez, 2011).
63
Las singularidades de la funcin pblica son contrastables con los recursos humanos
del sector privado. Esto lleva a algunos autores a afirmar que las experiencias del sector
privado no deben seguirse ya que son extraas a la cultura y valores del sector pblico
(Bourgon, 2007: 13) y que los principios de la burocracia pblica son, por definicin,
ms ticos que los de las empresas y los individuos que actan atenindose a las reglas
del mercado (Frederickson, en Romn, 2000: 231).
La NGP en su afn de diferenciar la funcin poltica de la administrativa, de
distinguir entre la responsabilidad poltica y la imputabilidad de los gerentes pblicos
y de vincular la Administracin a los principios del mercado, disuelve gran parte de
los valores pblicos y con ello la naturaleza del servidor pblico. Claro es que no es la
nica responsable. El declive de las ideologas, el debilitamiento de la idea del Estado,
la globalizacin y las nuevas formas de organizacin de la sociedad son el contexto en
el que se produce la desmotivacin de los funcionarios pblicos.
A pesar de lo mantenido por la NGP, lo que sucede es que los polticos ni quieren
ni estn preparados para ser superplanificadores, ni abandonan la gestin en manos de
los gerentes, como se ha puesto de manifiesto en las administraciones ms reformistas,
como el nuevo laborismo de Blair, o el gobierno liberal de Howard en Australia (Pollit,
2007: 41). La razn fundamental es que la responsabilidad poltica y electoral se asigna
por los ciudadanos a los polticos y no a los gerentes. Se trata, en definitiva, de un
problema de legitimidad.
La realidad muestra que las decisiones se comparten entre polticos y funcionarios
(Timsit, 2006: 617). Esto obliga, como ha sucedido en el pasado, a determinar un nuevo
reparto del poder entre polticos y funcionarios que debe concretarse en un consenso
que no ser igual en todos los Estados ni en todas las administraciones (Bodiguel,2010;
Pollit, 2007: 41), como se est viendo en Espaa en el debate en torno a la creacin del
directivo pblico.
Un rasgo cultural de nuestros sistemas polticos y de sus instituciones es que los
funcionarios tienen poder poltico y que en el caso de los altos funcionarios esto es ms
que evidente (Behn, 1998; Baena, 2000: 238 y ss.). Por eso, la delimitacin conceptual
de los funcionarios que estn en contacto con el centro decisional tiene un inters
que transciende al estudio de las organizaciones administrativas para adentrarse en el
terreno de la composicin misma del poder y de sus integrantes.
Precisamente porque los funcionarios poseen este poder se producen con frecuencia
situaciones de desconfianza por parte de los polticos (Arenilla, 1992: 147 y ss.). Esta
desconfianza implica en muchas ocasiones incrementar los controles externos, privar
a los polticos de mejor asesoramiento en las decisiones polticas y un progresivo alejamiento entre ciudadanos y empleados pblicos (Bourgon, 2007: 22-3). A esta situacin
contribuye la inamovilidad en el empleo de los funcionarios pblicos. Algunos polticos pueden sentirse ante este hecho como meros diletantes frente a los profesionales
que permanecen al margen de los cambios de los gobiernos.
Es necesario recordar que los privilegios y la proteccin que tienen garantizados
los funcionarios se establecieron en los distintos pases con el fin de poder afrontar las
presiones polticas en el ejercicio de su deber y resistir las tentaciones de corrupcin.
64
De esta proteccin se benefician los polticos y la sociedad en general ya que les capacita tambin para asesorar sin temor (Bourgon, 2007: 22-23). La otra razn del privilegio
de la inamovilidad del empleo proviene de la necesidad de garantizar la neutralidad
poltica en la actuacin de la funcin pblica. Neutralidad que implica la colaboracin
activa con el gobierno correspondiente y no un apoyo indiferente (Baena, 2000: 38).
Sin embargo, la extensin de los privilegios a todo el empleo pblico no est
justificada en la actualidad ni est vinculada a la inamovilidad en el puesto de trabajo.
No se debe desligar el fin social de un servicio pblico de la plantilla que lo preste. Es
posible comprobar la existencia de servicios u organizaciones obsoletas socialmente
que debera implicar la remocin o la redistribucin de sus efectivos. Adems, la falta
de demanda de los servicios o la insuficiente financiacin de los mismos no afecta habitualmente a las plantillas. El resultado no solo son servicios ineficientes o ineficaces,
sino que su mantenimiento detrae recursos de otras necesidades prioritarias.
En el caso espaol, como en otros pases, se impuls la laboralizacin del empleo
pblico con el fin de facilitar la flexibilizacin del mismo. Ms de dos dcadas despus, los trabajadores pblicos permanentes tienen garantizado de facto el principio
de inamovilidad de los funcionarios, no distinguindose de stos en la prctica, por
lo que la vinculacin jurdica es solo un aspecto del problema de la bsqueda de la
flexibilidad del empleo pblico.
En puridad, la existencia de una funcin pblica basada en el mrito, no partidista
y profesional no requiere un empleo garantizado de por vida de manera general, ya
que es necesario distinguir entre los diversos tipos de integrantes de la funcin pblica
(Pollit, 2007: 42).
Es posible diferenciar dos grandes grupos de empleados pblicos, aquellos que
ejercen funciones de autoridad del resto. Los primeros deben tener una proteccin
especial para garantizar su neutralidad, las presiones polticas y la corrupcin. Esa
proteccin no debe salvar a los malos gestores y debe ser proporcional a los riesgos de
ser sujetos de influencia poltica, a su capacidad de influir en las decisiones polticas
o a su acceso a procesos proclives a la corrupcin. El resto de empleados no deben,
en principio, gozar de esa misma proteccin, aunque hay que considerar las mltiples
situaciones que se producen en el empleo pblico.
1.5.4.De la reduccin del Estado a su necesaria fortaleza

1.5.4.1. Crisis de la institucin del Estado
La coincidencia ms notable entre las aproximaciones de las ltimas dcadas a los
fenmenos polticos y de gestin pblica se encuentra en la relegacin del Estado.
La Nueva Gestin Pblica, la gobernanza y las redes de polticas, las corrientes participativas, el gobierno multinivel, la democracia cosmopolita, etc., coinciden en la
reduccin del Estado.
Esas corrientes han encontrado un importante punto de apoyo en la situacin
delas instituciones polticas actuales, que se caracterizan por la prdida de confianza
65
de los ciudadanos en las mismas y por la crisis de legitimidad, lo que est afectando a
su rendimiento y a la aceptacin de la democracia. La crisis de legitimidad representa
un riesgo sistmico y pone en peligro la estabilidad del sistema poltico ya que los ciudadanos entienden que no se est logrando su equilibrio. Timsit (2006: 618) propugna
restaurar la autoridad y los mecanismos que hacen posible el equilibrio del sistema
con el fin de soldar la fracturacin del poder. Sin confianza en el gobierno, en las
instituciones pblicas y en la justicia de las decisiones del gobierno no es posible que
la sociedad ni el gobierno funcionen (Bourgon, 2007: 22-23).
La crisis de legitimidad del Estado ha determinado que se ponga el foco de atencin
tanto en la vertiente poltica de la accin administrativa como en sus resultados. En
el primer caso se ha considerado que la mejora de la valoracin de las instituciones
polticas y en especial de la Administracin Pblica es principalmente una cuestin
de decisin poltica y de la evaluacin que de ella se haga, lo que ha dado lugar al
desarrollo, ms terico que prctico, del anlisis de polticas pblicas. Tambin este
enfoque ha reforzado el papel de los grupos sociales que intervienen especialmente
en la formulacin de las polticas y los fenmenos vinculados a la democracia participativa o a la deliberativa. En estos casos el Estado llega a considerarse como un actor
ms junto a los integrantes de las redes de gobernanza. El foco en los resultados ha
dado lugar al desarrollo de la NGP y de los enfoques propios de la calidad, como ya
hemos visto.
Sin embargo, las numerosas reformas emprendidas en los diversos pases encaminadas a mejorar la eficacia o la capacidad decisional de los gobiernos no han sido
suficientes para mejorar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones y en sus
integrantes. Tampoco las medidas destinadas a reducir el Estado y la Administracin
Pblica mediante el recurso al mercado han trado ms confianza ni mayor adhesin
de los ciudadanos al sistema poltico, ni han soldado las brechas en el apoyo a la
democracia. Antes bien, han debilitado la ligazn entre ciudadano y servicio pblico
al favorecerse el fortalecimiento de las instituciones del mercado que aparecen entre
ambos y dificultan la relacin directa entre los responsables polticos y los ciudadanos
(Haque, 1999: 318).
La NGP ha fracasado claramente en el logro de una mayor adhesin ciudadana a las
instituciones polticas y en el fortalecimiento de su legitimidad. Antes bien, es posible
pensar que ha contribuido en parte a su socavamiento. No se puede afirmar que el
nfasis en la eficacia y en la eficiencia haya trado una democracia de mayor calidad y
una sociedad ms inclusiva. No es que esta fuera la misin que se propusiese la NGP,
pero al ignorar la misin poltica de la Administracin y reducirla a mera gestin no
ha favorecido que se reformase el nivel poltico del bloque Gobierno-Administracin
ni que se satisfacieran sus otros objetivos polticos y sociales al margen del logro de
la eficiencia.
La realidad de estos aos muestra la puesta en marcha de numerosos planes de
reforma de la gestin pblica y la introduccin de algunos instrumentos que han
mejorado el rendimiento de las instituciones poltico-administrativas. Sin embargo,
apenas se observan reformas en el sistema poltico mientras se constata una creciente
66
cada de la adhesin ciudadana a las instituciones polticas. La NGP nos ha mostrado

que la eficacia solo es una condicin necesaria para el fortalecimiento de la legitimidad
institucional y de la democracia, adems de que el mercado es insuficiente para prestar
bienestar o felicidad a los ciudadanos. Es preciso abordar las reformas del sistema poltico que afectan a los mecanismos de conformacin de la voluntad popular y del inters
general. Los ensayos participativos en los sistemas dominados por la cultura clsica
apenas han variado la correlacin de poderes de la sociedad. Se puede constatar un
ciudadano ms indefenso y aislado frente a los grandes poderes polticos, ideolgicos,
tecnolgicos, culturales, mediticos, econmicos, sociales e internacionales.
La frustracin de los ciudadanos con el sistema poltico tiene distintos orgenes,
pero todos apuntan a su exclusin o relegacin efectiva del sistema de representacin
democrtica. La premisa una persona, un voto es un mero nominalismo frente a los
poderosos grupos de inters, la estructura de los partidos polticos y los polticos profesionales. Es creciente la percepcin ciudadana de que los representantes electos y los
administradores pblicos estn ms preocupados por satisfacer al mximo sus propios
intereses que por contribuir a articular una visin compartida a favor de la sociedad.
Frente a las declaraciones formales de transparencia y de rendicin de cuentas, pocos
se creen los datos oficiales (Londsale, 2007: 33) y se produce una importante opacidad
de las reglas de juego. Existe adems una incesante renuncia ciudadana a la exigencia
de responsabilidad a los representantes pblicos ante la inconsecuencia de sus resultados, incluso en casos de corrupcin y de manipulacin. El resultado es desilusin,
frustracin, alienacin y alejamiento creciente del sistema poltico, as como la aparicin de grupos o movimientos antisistema, muchos de ellos antidemocrticos.
La sociedad ha experimentado cambios tan importantes en las ltimas dcadas
que hacen que las viejas instituciones de la democracia liberal sean incapaces de
cumplir su misin representativa. El fraccionamiento del poder mediante el aumento
del peso de los grupos sociales; las diferencias entre estos motivados por el fenmeno
de la inclusin o no en el poder; la renuncia de los poderes pblicos a liderar la
sociedad al adoptar estrategias de dilucin de su responsabilidad en redes sociales
o de poltica; la aparicin de otros referentes de articulacin social al margen de las
instituciones polticas propiciadas por las nuevas tecnologas de la informacin y
la comunicacin; la globalizacin informativa que disuelve fronteras y referentes de
opinin de los ciudadanos, junto con otros muchos fenmenos cuestionan la representacin democrtica y los mecanismos tradicionales de la articulacin social por el
Estado y sus instituciones.
El auge en las ltimas dcadas de las cartas de servicio, las cartas de ciudadana,
los cdigos de conducta o de buen gobierno pone de manifiesto el abandono u olvido
de principios esenciales del servicio pblico. Todos los documentos aprobados en esta
lnea apuntan a ideas bsicas fcilmente rastreables hasta los principios clsicos de la
literatura poltica y que se plasmaron en las leyes del siglo XIX: un gobierno legtimo,
democrtico, honesto, responsable, sometido a la ley, que sirva a los intereses comunes,
que gestione eficientemente los impuestos y unos funcionarios ntegros y competentes.
67
Todas las constituciones, leyes de gobierno y de funcin pblica contienen estos

principios desde hace mucho tiempo. Simplemente se trata de volver a aceptar su
validez, vigencia y su esencialidad para el Estado.
La literatura cientfica en ocasiones no presta demasiada atencin a la insatisfaccin
institucional o poltica de los ciudadanos al entender que no guarda una relacin
causa-efecto con la valoracin de la democracia (Montero, Gunther y Torcal, 1997).
Dicho de otro modo, se seala que la democracia no peligra porque haya una baja
adhesin a sus instituciones, lo que no se comparte, ya que los mejores autores de la
Ciencia Poltica advierten de la fragilidad de la democracia y la necesidad permanente
de defenderla (Dahl, 1999: 178).
La insatisfaccin y la prdida de confianza limitan la credibilidad del gobierno y
de las instituciones pblicas, reducen nuevas iniciativas pblicas o sociales, generan
dudas sobre la equidad, infunde sospechas de corrupcin y de comportamientos
antidemocrticos, incrementan los costes de funcionamiento del sistema, aumentan
la ineficacia de la Administracin Pblica, producen fraude fiscal y alejan la participacin ciudadana. El resultado es el debilitamiento de la sociedad que se quiebra en
fracturas de riesgo social cierto. En ltima instancia todo esto produce la erosin del
tejido social (Levy, 1996; Fukuyama, 1995) y la quiebra sistmica.
No es probable que un sistema democrtico pueda mantenerse mucho tiempo en esa
situacin, porque llega un momento en que los cambios de gobierno o la alternancia de
partidos no son suficientes. Cuando la prdida de confianza se aplica al gobierno y a las
instituciones polticas, se puede desembocar en un conflicto social, en una quiebra del
sistema, que se genera porque el ciudadano considera que algunos elementos polticos y
aspectos de la actuacin poltica son ya innecesarios desde la funcin social que debera
cumplir las instituciones pblicas. Esta quiebra puede derivar en una sociedad dividida
en varios niveles segn el grado de dependencia de los bienes y servicios pblicos, lo que
genera la prdida de los principios de solidaridad y de integracin social.
El riesgo cierto a la quiebra lleva a desarrollar estrategias que impliquen alimentar
y mantener el inters pblico, lo que puede ser favorecido por una constante atencin a
los principios de justicia, participacin pblica, deliberacin e implicacin de terceros
(Denhardt y Denhardt, 2003: 30). Desde el lado del rendimiento, parece esencial incorporar mecanismos de control sobre la correcta prestacin del servicio para aumentar la confianza en el sistema, evitando caer en la cultura actual que desliga el control
de el hacer (Jenkins y Gray, 2007, en Londsale, 2007: 31). A esto habra que aadir
medidas efectivas de apoderamiento de los ciudadanos mediante mecanismos como la
rendicin de cuentas de los responsables pblicos.
1.5.4.2.Necesidad de un Estado fuerte

La NGP ha tenido sus consecuencias en el funcionamiento del Estado y una de ellas es
la aceptacin de la necesidad de actuar adoptando un mtodo cercano a la subsidiariedad, de tal manera que el Estado no debe hacer lo que otros pueden hacer mejor que l
68
(Timsit, 2006: 611). El resultado es un Estado pasivo que debe facilitar ms que liderar
o timonear ms que remar (Haque, 1999: 317).
Es aceptable que el Estado, compuesto por los diversos niveles gubernamentales,
pueda liberarse de una gran parte de la funcin de ejecucin. Sin embargo, debe retener
y potenciar la funcin de regulacin y control, no en el sentido liberal de su definicin
inicial, sino desde su misin de liderazgo de la sociedad y de responsabilizarse del resultado de las polticas formuladas y ejecutadas con la participacin de lo ms variados
agentes gubernamentales, sociales y econmicos. De otra manera, en un modelo en el
que el Estado fuera un actor ms, un primus inter pares, de los que intervienen en las
redes de polticas, el ciudadano vera mermados sus derechos al no tener efectivamente
a quin exigir la responsabilidad de la actuacin poltica. De ah que sea necesario un
Estado fuerte para que exista una democracia fuerte e inclusiva.
Uno de los postulados de ms xito divulgativo de la NGP es el que proclama la
reduccin del Estado, su minimizacin en favor de la sociedad y del mercado. Este discurso no es exclusivo ya que enlaza con el liberalismo e incluso con la teora weberiana al
definir al Estado como monopolio de la coaccin fsica legtima (Timsit, 2006: 608-609),
lo que permite una interpretacin que restringe su actuacin a ese campo, que es el
que lo diferencia de las actividades prestacionales privadas con las que concurre. Una
versin algo ms expansiva es la que considera al Estado en su funcin de garante de
la cohesin social a travs de la prestacin de determinados servicios esenciales como
la educacin, la sanidad y la cultura (Timsit, 2006: 620).
Sin embargo, los gobiernos contemporneos son responsables de numerosas funciones que no consisten solo en prestar servicios en trminos semejantes al mercado,
sino que ejercen monoplicamente funciones como la justicia, el orden pblico y la
seguridad en muchas ocasiones con actuaciones de carcter compulsivo sobre personas
o grupos (Pollit, 2007: 42). Junto a estas han aparecido otras que son consecuencia
de las transformaciones ms recientes econmicas, sociales y medioambientales y
que implican que los poderes pblicos intervengan, o lo hagan de una manera ms
activa, sobre la vulnerabilidad social y la dependencia, la conciliacin de la vida
laboral y la privada, las desigualdades, el fortalecimiento del sistema educativo, la
inmigracin, el concepto de bienestar, la justicia social, el cambio climtico y el
medio ambiente, la productividad, la innovacin y la competitividad de la economa, los conflictos interterritoriales e interculturales, la prevencin y gestin de los
riesgos, etc. Adems, la existencia del Estado conlleva la implantacin de mtodos
que suponen involucrar a los miembros de la sociedad en su funcionamiento. Esta
funcin hace referencia a la naturaleza democrtica de los Estados en las sociedades
avanzadas y a la necesidad de buscar la legitimidad de su actuacin basada en el
consentimiento ciudadano.
Junto a las funciones comunes del Estado, han aparecido en las ltimas dcadas otras
que tratan de controlar las fuerzas y las amenazas que pesan sobre el mundo y que son
indisponibles para la sociedad: el poder de las ideologas y los extremismos de todo
69
tipo; el poder de las fuerzas ocultas, como las redes de trfico de drogas o las mafias;
los poderes que surgen de posdescubrimientos cientficos; y los poderes econmicos y
financieros que desean un gallinero con total libertad (Pochard, 2007: 28).
En el caso europeo, la no reduccin del Estado se justifica en la poltica de competencia europea y en el propio proceso de incorporacin de los pases del este europeo,
a los que los criterios de admisin en la UE les exigan adoptar modelos de Estados
fuertes y administraciones poderosas (Timsit, 2006: 607-608), como sucede en los
pases del ncleo europeo. En este sentido, las instituciones europeas estn sirviendo
de freno en los pases candidatos a la introduccin de los principios de la NGP tendentes
a la reduccin del Estado.
Desde un enfoque prximo a la gobernanza, la fortaleza del Estado estara justificada en la necesidad de habilitar a los ciudadanos para que asuman ms poder con el fin
de lograr los objetivos del gobierno. Este apoderamiento ciudadano busca incrementar
las oportunidades de los ciudadanos para que se impliquen en los asuntos pblicos y
se corresponsabilicen con el Estado en la bsqueda de su propio bienestar y para que
presionen a las instituciones pblicas para que rindan cuentas (HN,2007:6).
Desde otra perspectiva (Knig, 2010: 1195 y ss.), el Estado adquiere la nocin de
activante al asumir la misin de impulsar o activar a los ciudadanos a que acten en
el mbito pblico. La cultura del ciudadano puede considerarse el fundamento de un
sistema de gobierno democrtico bien afianzado en el modelo de la Civic Culture, pero
tambin en determinados pases pertenecientes al modelo clsico, como Alemania. Esta
cultura se refiere a un determinado patrn democrtico-social de distribucin de prestaciones, frente al patrn de la burocracia; ahora bien, ninguno de los dos patrones puede
reivindicar exclusividad alguna a la hora de ejercer la regulacin y el control pblicos.
Para Knig el conocimiento disponible acerca de la actuacin de la Administracin
Pblica en la sociedad civil est por detrs del existente acerca de la Administracin en
la democracia representativa, en el Estado de derecho y en la actividad gerencial. Los problemas del Estado se debaten hoy en da predominantemente en el marco conceptual de
la sociedad civil. sta adopta dos significados: el primer significado vincula al ciudadano
con su compromiso con el bien comn y el segundo traza un tipo ideal de Administracin propia de la sociedad civil. El primero se refiere a la esfera social existente entre
Estado, mercado y mbito privado, el tercer sector, el espacio pblico de las federaciones, asociaciones, organizaciones no gubernamentales, iniciativas ciudadanas, etc.
Su referencia al bien comn y el compromiso ciudadano voluntario linda en muchas
prestaciones desde la proteccin civil hasta la cooperacin al desarrollo con la
Administracin Pblica en su funcin bsica de distribuir de forma vinculante bienes
y servicios pblicos. La diferenciacin y la integracin de ambas esferas son un tema
de gran inters para la Ciencia de la Administracin.
El segundo significado de sociedad civil hace referencia al desarrollo, en el
conjunto de la sociedad, de la civilizacin, de la democratizacin y de nuevos patrones
de conducta participativa, cooperativa, autoorganizada y autorregulativa que aseguren
la posibilidad de dar la opinin y de intervenir junto con otros. En este significado
70
caben preguntas dirigidas a la sociedad como si la modernizacin de la Administracin

Pblica avanza al mismo ritmo que las fuerzas que impulsan los movimientos polticos de base. En este significado caben las iniciativas ciudadanas, la participacin
ciudadana, los mecanismos de solicitud de convocatoria de referendos municipales,
los referendos municipales mismos, los derechos civiles y el movimiento de los derechos civiles, la organizacin ciudadana desde las asociaciones polticas hasta las
organizaciones no gubernamentales, los movimientos ciudadanos, etc. Este campo
de estudio abarca las caractersticas de la sociedad civil, la apertura de la cultura
administrativa a desarrollos que provienen de la sociedad civil y las actitudes de los
ciudadanos hacia la Administracin.
Estas nuevas necesidades precisan de un Estado fuerte que permita afrontar
eficazmente el futuro con seguridad, bien por s mismo o con la ayuda de organismos
o tratados supranacionales (Pochard, 2007: 28). Aparece as un renovado Estado como
socio, mbito de actuacin y garante del difcil dilogo con la sociedad, que gestiona los
intereses de la comunidad e interviene en su vida (Timsit, 2006: 605 y 611). Un Estado
que sigue siendo un actor decisivo en la arena poltica nacional y global que contina
teniendo como fin la cohesin social pero en forma de centro en que conectan los ms
diversos actores (Naciones Unidas, 2001: 27).
Frente a la defensa de un Estado menor aparece la necesidad de un Estado fuerte
que vuelva a responsabilizarse de su funcin de liderazgo social, de dar un nuevo
significado al servicio pblico y de garantizar el bien comn y el inters general. Sin
embargo, el tiempo transcurrido y los hechos acaecidos en estas dcadas ya no le
permiten conformar ese inters en solitario ni con una serie de grupos poderosos.
Ahora debe propiciar una actuacin conjunta con la mayora de los intereses sociales
en juego y facilitar realmente la oportunidad de participar a todos los grupos y a los
ciudadanos individuales, para que se corresponsabilicen de la marcha de la sociedad y
de su desarrollo. Adems, muchas de las posiciones de poder en este mundo globalizado no se encuentran ya en el interior del Estado, por lo que precisa para su existencia
participar en organismos internacionales y entablar complejos sistemas de relaciones
con las grandes empresas y grupos internacionales.
La crisis actual obliga a replantear el papel de las instituciones polticas, econmicas
y financieras y, especialmente, a revisar los fundamentos tericos sobre los que se
asientan. El Estado no puede quedar como un ltimo recurso al que se le reclama
ayuda para evitar la quiebra social. Sin entrar en el debate de si el mercado es ms o
menos responsable de la situacin econmica y financiera actual, lo cierto es que la
ingente cantidad de recursos pblicos inyectados en el sistema financiero est generando un debate pblico y terico sobre el papel del Estado. La actual situacin, como
ha sucedido en otras ocasiones, muestra que, en momentos como los que vivimos,
una mayora de ciudadanos solo pueden aguardar ayuda del Estado. Al fin y al cabo
eso es lo que se espera de un sistema poltico basado en el consentimiento de una
dominacin democrtica ejercida por instituciones polticas.
71
1.6. Gobernanza y Administracin Pblica

1.6.1.Limitacin del Estado y del individuo no organizado
La frialdad de las corrientes individualistas pro mercado como la NGP, su infravaloracin del servicio pblico y el arrinconamiento de los valores ligados al mismo
y a la democracia produjeron como reaccin la vuelta o aparicin de los enfoques
colectivistas, entre ellos el de la gobernanza. La NGP le aporta su concepcin de un
Estado cuyo papel esencial es la coordinacin de las organizaciones pblicas, privadas y no gubernamentales. El enfoque de gobernanza seala que se ha pasado de un
concepto de gobierno en el que el Estado se eriga como el principal actor en la busca
del bienestar comn, a una nocin donde la formulacin de las polticas pblicas es
el resultado de un proceso de intercambio continuo y regular de informacin entre
las instituciones polticas y los actores de la sociedad. El arraigo de la gobernanza ha
sido desigual, pero su xito como modelo efectivo o terico se debe a que supone una
evolucin del modelo de concertacin social.
No es fcil ponerse de acuerdo en una definicin de gobernanza, pero a partir del
Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (Comisin, 2001: 8) se pueden entender por
gobernanza las normas, procesos y comportamientos de los sistemas social y poltico debidos a la interaccin de los actores involucrados en estos que influyen en el
ejercicio del poder pblico, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la
participacin, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia. Hay que sealar que esta
definicin relativiza el papel de los actores sociales, ya que de ella no se puede deducir
una relegacin del Estado lo que, como veremos, no es admitido comnmente por las
corrientes dominantes en la gobernanza.
La gobernanza parte de que la actuacin pblica no puede deberse a la intervencin
exclusiva de los actores pblicos, sino que ha de incluir en su desarrollo mecanismos
estables de cooperacin e intercambio de recursos con los actores privados y sociales.
La razn ltima es que la prdida de legitimidad democrtica de las instituciones
polticas lleva a que el Estado no pueda atribuirse en solitario la determinacin del
inters general. El propio Libro Blanco de la Gobernanza Europea es una respuesta al
fracaso del referndum irlands sobre el Tratado de Niza.
Los dos componentes esenciales de la gobernanza son una nueva configuracin
institucional formada por una multiplicidad de actores y las interrelaciones que se
producen y una nueva actitud de desarrollo y mantenimiento de la credibilidad del
gobierno en la sociedad. De esta manera, la realidad social sera contemplada como un
complejo de subsistemas sociales que se interrelacionan (Baena, 2000: 118-119) que se
concretan en redes de gobernanza.
La argumentacin se cierra con que los Estados han perdido un peso significativo
en la regulacin econmica y ya no estn en posicin de trasladar los juicios y valores
de sus ciudadanos a las fuerzas econmicas que gobiernan sus destinos. Esto lleva a
algunos autores como Sandel (2006), Archibugi (2009) y Prats (2010: 45) a afirmar que
el Estado no puede desempear el rol clave en autogobiemo democrtico, que pasara
72
a estar desempeado por una multiplicidad de comunidades y cuerpos polticos entre

los cuales se difundira la soberana poltica, y a hablar de democracia cosmopolita
y de dispersin de la soberana (Prats, 2010: 45). La gobernanza concurre con la
corriente que defiende las naciones sin Estado que afirma que debido al impacto de
la globalizacin el Estado nacin ya no es el centro de gobierno y de autoridad y su
territorio est perdiendo relevancia como marco poltico, econmico, social y de vida
cultural (Guibernau, 2004: 677).
El enfoque de la gobernanza presenta un sesgo antiestatalista o, al menos, relativiza
el papel del Estado en la conformacin social. As, Rhodes (2007: 33) seala que las
redes presentan una significativa autonoma respecto del Estado, lo que supone que
sus representantes en las mismas sean unos actores ms, aunque en caso de que no
haya consenso el Estado esgrimir su autoridad legtima ltima. Esta autonoma de
las organizaciones sociales proviene de la no atribucin al Estado por parte de las
redes de gobernanza del monopolio de los intereses generales, ya que estos no son
transcendentes a los intereses privados y sociales (Prats, 2010: 37). Se busca con este
planteamiento el desapoderamiento parcial de los representantes pblicos y de los
ciudadanos individuales en favor de los ciudadanos organizados, de las organizaciones
sociales incluidas en las redes y de sus representantes.
Si los actores no buscan el bien comn, o si ste no es diferente de los intereses
privados o sociales en juego en las redes, puede producir un efecto disolvente para las
instituciones polticas, especialmente para la Administracin, que pueden perder sus
referentes de actuacin al resultar en estos casos de lo acordado en las distintas redes
en cada momento. Adems introduce un factor de relativismo en el Estado de derecho
que perjudica la eficacia del sistema poltico y puede generar unas tasas ms altas de
desafeccin poltica y de indefensin de los ciudadanos.
El enfoque de la gobernanza tambin presenta un ladeamiento hacia la comunidad
frente al individuo no organizado. ste para influir en la vida poltica ha de integrase
en una organizacin perteneciente a las redes de gobernanza. De no hacerlo, solo
le quedar el derecho al voto, aunque se puede constatar que cada vez tiene menos
influencia en las decisiones polticas y en el cambio de decisores pblicos.
El enfoque de gobernanza lleva implcita la obligacin del ciudadano de contribuir
a la vida poltica de la comunidad, en lnea con la democracia directa y los enfoques
republicanos (Pettit, 1999). La participacin poltica en la comunidad convierte al
individuo en ciudadano pleno y le permite ganar espacios de libertad y de autonoma
dentro de una democracia deliberativa. Hay que sealar que esa libertad, a diferencia
del modelo de democracia liberal, es de carcter poltico y no individual. Como algo
tiene perder en este cambio, se reduce el valor de la representacin ciudadana en favor
de las redes de gobernanza y pierde el ciudadano no organizado. En el planteamiento
ms radical de las redes de gobernanza, el individuo no puede esperar que el Estado
haga suya su voz ya que desaparece el concepto de bien comn o de inters general,
al remitirse al resultado de los intereses en juego. Le cabe la esperanza de que no
haya acuerdo en los procesos de concertacin o negociacin, ya que en este caso el
73
Estado hara valer su legitimidad para imponer una decisin, aunque tampoco tiene la
garanta de que vaya a basarse en un inters superior al de los representantes pblicos
o de las instituciones en juego.
El elemento terico de ms fuerza de la gobernanza es el concepto de red de actores, de poltica o de gobernanza. La aproximacin a las redes como una forma de
intermediacin de intereses parte del supuesto de que se ha producido progresivamente una transformacin en la forma en cmo se articula el intercambio de recursos e
informacin, ya sean formales o informales, entre el Estado, los actores privados y los
actores sociales.
A partir de las definiciones de Rhodes (1999: 37), Benson (Smith, 1993: 58), Brzel
(1997: 2) y Klinj (2005: 234), se ofrece la que entiende por red de gobernanza el conjunto de actores que se relacionan entre s de manera ms o menos estable en el tiempo
con la finalidad de influir, mediante el intercambio de recursos, en la definicin o
solucin de una poltica pblica. Derivadas de esta enunciacin pueden sealarse sus
caractersticas: la interdependencia de los actores, ya que ningn actor puede por s
slo alcanzar sus objetivos ni puede influir de manera decisiva sobre las polticas
pblicas; los patrones de relaciones que se establecen son de interdependencia y se
mantienen en el tiempo; la diversidad e importancia del nmero de actores que representan a grupos e intereses heterogneos de la sociedad; la existencia de un objetivo
comn a pesar de la diversidad de metas particulares.
El estudio de las redes de gobernanza se realiza desde tres perspectivas: la que
considera a las redes como una forma novedosa de intermediacin de intereses, y la
aplica a todos los tipos de relaciones entre actores pblicos y privados; la que deuna
manera ms ambiciosa concibe a las redes como una nueva forma de gestin de
gobierno denominada gobernanza, que afecta a una forma especfica de interaccin
pblica-privada en las polticas pblicas, basada en la coordinacin no jerrquica
(Brzel, 1997: 5); y la que la considera una metfora, una mera herramienta de anlisis
de la realidad (Dowding, 1995). Aqu nos vamos a referir preferentemente a la segunda
perspectiva, que es la dominante en los estudios espaoles.
1.6.2.Limitaciones y aportaciones de la gobernanza

Aunque el enfoque de gobernanza aboga por la extensin del modelo de redes a todas
las actuaciones y polticas pblicas, es preciso reconocer que en las administraciones
pblicas conviven el modelo mayoritario burocrtico con el de concertacin y, en menor medida, el de gobernanza, circunscrito a alguna materia y preferentemente en el
mbito local. Si nos atenemos al precedente inmediato de las redes de gobernanza, los
mecanismos de concertacin social, estos no afectaban ni afectan a toda la actividad
poltica y administrativa (Agranoff, 2007; Peters, 2007: 35), por lo que no es realista
afirmar que s lo hacen las redes de gobernanza.
Es cierto que se han experimentado cambios en la forma en la que los responsables
pblicos se relacionan con su entorno social, pero hay que verlo ms como una evolucin de la profunda y bien conocida interaccin entre actores pblicos y privados
74
de las ltimas dcadas que como una transformacin radical (Streeck y Schmitter,
1985). No parece que a medio plazo se vayan a producir, al menos en el panorama
espaol, y especialmente en los niveles gubernamentales superiores grandes transformaciones en este sentido. Por tanto, el Estado va a seguir cumpliendo durante bastante
tiempo el papel central en la direccin y cohesin de la sociedad, lo que se legitima
fundamentalmente en que todava es el garante de la gran mayora de los ciudadanos,
especialmente de los ms dbiles, frente a los intereses particulares, por muy amplios
que estos sean. Esto no es contradictorio con que en algunas redes el Estado sea
subsidiario (Aguilar, 2007a: 20).
Las flaquezas del enfoque de gobernanza se produjeron desde sus primeras
conceptualizaciones y algunas de ellas se emparentan con las crticas a la democracia
directa y al republicanismo. El primer grupo de limitaciones se vinculan a que la
gobernanza puede debilitar la democracia ya que a las redes acceden pocos actores y
apodera a los que son fuertes; las redes no fomentan la transparencia, la publicidad ni
la rendicin de cuentas; existe poca claridad y transparencia en el establecimiento de
los criterios para participar en la red; se debilita la representacin de los cargos electos
y de las instituciones representativas, generando dficit democrtico; se resiente la
responsabilidad de estos; las redes difuminan el lmite entre lo pblico y lo privado
poniendo en riesgo los derechos y libertades individuales; las redes fomentan ms los
intereses individuales que los comunitarios; y las redes pueden dificultar los cambios
e innovaciones sociales y polticos al basar su acuerdos en un mnimo comn denominador (Prats, 2010: 43 y ss.; Fleury, 2002: 236-237).
El segundo grupo de limitaciones se relacionan con la eficacia: lentitud en llegar a
acuerdos; dilucin de la responsabilidad, lo que dificulta el cumplimiento de objetivosde la red y la evaluacin de las estrategias emprendidas; desviacin de los objetivos
iniciales por la dinmica flexible en la que actan; capacidad reducida de accin de la
red cuando deserta algn actor en situaciones determinantes (Fleury 2002: 236-237).
En esta misma lnea, hay que apuntar que el enfoque de la gobernanza no se orienta a
la mejora directa de la eficacia de la gestin pblica, por lo que no aporta una orientacin precisa en los procesos de reforma o modernizacin tradicionales.
El enfoque de gobernanza se recibe por algunos actores polticos como un marco
alternativo a los principios en los que se fundamenta la gestin pblica, que en la
actualidad son una mezcla variable de valores burocrticos y de eficiencia y calidad.
En algunas ocasiones se trata de sustituir la legitimidad poltica y profesional existente en la Administracin Pblica por una legitimidad cimentada en las redes de
gobernanza, lo que erosiona el liderazgo de las instituciones en la sociedad y debilita
su legitimidad. Los ciudadanos pueden sorprenderse de que se justifique por parte
de los poderes pblicos y los diversos actores intervinientes en las redes que lo
importante es el proceso en la actuacin pblica, esto es, llegar a acuerdos, y no la
finalidad que se persigue.
Desde un punto funcional, hay que sealar que una buena parte de la actividad
administrativa se produce al margen de las redes de gobernanza o de poltica. No se
75
trata solo de la ingente actividad interna de la Administracin, que suele ser determinante en la formulacin y viabilidad de una poltica, y que da lugar a otro tipo de
relaciones. Tambin hay determinadas polticas que se realizan desde hace dcadas en
un entorno cerrado de concertacin con actores muy limitados, como sucede con la
poltica de suelo, la energtica, determinadas polticas industriales o la farmacutica,
por ejemplo. Es posible denominar a estos fenmenos redes cerradas, pero responden
a un planteamiento de concertacin o neocorporativismo anteriores al enfoque de las
redes de gobernanza, con las que comparten solo algunas caractersticas.
Hay que hacer notar que, paradjicamente, la falta de transparencia, de eficacia, de
rendicin de cuentas, la desviacin de fines y el elitismo en la adopcin de decisiones
que ahora se achacan a la gobernanza, son las crticas que tradicionalmente se han
hecho a la forma de gobierno burocrtico o jerrquico, desde la ptica del policy netwok
y tambin desde la gobernanza (Cerrillo, 2005: 20).
Desde un punto de vista terico, la principal crtica que se puede realizar al
concepto de redes de gobernanza estriba en la inequidad de los actores participantes
en las mismas. Esta inequidad es de dos tipos, por un lado no todos los actores sociales
tienen el mismo peso ni influencia en la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas; por otro, sigue existiendo un claro desequilibrio a favor de los actores pblicos
que participan en las redes. Su predominio se basa en el acceso a la informacin y a los
recursos y, de manera determinante, a su legitimidad democrtica.
No resulta coherente recordar la legitimidad democrtica del gobierno solo en el
caso de que no haya acuerdo entre los diversos participantes en las redes, con el fin de
que el gobierno adopte una decisin en solitario. La legitimidad democrtica la tiene el
gobierno originalmente y la mantiene durante todo el proceso negociador o de concertacin y habra que argumentar en qu manera se ve afectada porque se alcance o no
un acuerdo entre los participantes. Es en el logro de la legitimidad democrtica donde
encontramos la justificacin de la necesaria prevalencia del Estado y sus instituciones
sobre los grupos de inters, as como de su iniciativa poltica en la sociedad (Denhardt
y Denhardt, 2003: 27-30; Bourgon, 2007: 20; Timsit, 2007: 611; Pollit, 2007: 22). Esa
legitimidad es necesaria para lograr el consentimiento ciudadano y para lograr la
cohesin social. Resulta dudoso que las redes alcancen legitimidad democrtica por
el hecho de que se abran los procesos participativos a todos los intereses potenciales
y a sus representantes. Siempre quedar la cuestin de que esa suma de intereses no
tiene por qu llevar al inters general o al bien comn y que existe un conjunto de
ciudadanos, que suelen ser la gran mayora, que no participan en ese tipo de procesos.
Es posible que las redes puedan llegar a ser democrticas en su conformacin y en su
funcionamiento, pero esto no resuelve la cuestin de la legitimidad democrtica, de
actuar en nombre y para toda la sociedad.
A pesar de las limitaciones, el modelo explicativo de las redes de actores es til al
destacar los aspectos relacionales, de negociacin y de bsqueda de objetivos comunes
de los actores intervinientes en los procesos de polticas pblicas y articularlos en
76
torno a un concepto muy visual como es el de red. Resulta de utilidad para identificar
problemas, especialmente los mal estructurados (Chisholm, 1987); ofrecer soluciones
consensuadas; suministrar informacin, opciones y soluciones entre un gran nmero de actores; reducir los costes de transaccin entre los actores; institucionalizar la
concertacin en mbitos poco definidos o integrados estructuralmente; incrementar
el capital social; fomentar la corresponsabilidad entre los diversos actores; mejorar la
legitimidad de las instituciones pblicas y sus responsables; y coadyuvar a la formulacin de polticas y a la accin del gobierno. Estas ventajas tambin muestran los casos
en los que el Estado puede aparecer como un actor que no impone su legitimidad en
las redes de gobernanza.
El modelo de gobernanza no resuelve el conflicto entre la legitimidad democrtica
que descansa en la representacin y la participacin ciudadana, antes bien puede producir, en distintos grados, la dilucin del Estado y de los actores polticos
institucionales. Las decisiones polticas pueden pasar a entenderse como una mera
resultante del juego de los actores intervinientes en las redes. Si esto se produjese, se
estara olvidando que el Estado es responsable para la comunidad que gestiona y que
responde ante ella (Timsit, 2006: 610). En este sentido, el enfoque de la gobernanza,
que aparece como reaccin a la prdida de legitimidad democrtica del Estado, ser
til en tanto se oriente a reforzarla y no a sustituirla, en el sentido que antes se ha
sealado de Estado activante.
Veamos al comienzo de este apartado que la gobernanza puede ser entendida
como una herramienta de anlisis de la realidad (Dowding, 1995), como el anlisis
de polticas pblicas. Sin embargo, hay que reconocer que la gobernanza, sin ofrecer
una teora completa del Estado y de la democracia, s plantea y trata de resolver alguna de sus cuestiones, aunque no siempre sean las centrales. Esto permite integrar la
aproximacin terica de las redes de actores y los enfoques que defienden al Estado
como garantes de la democracia y de los derechos y libertades de los ciudadanos. As,
las redes de actores seran nuevas formas de ejercicio del poder que permiten a las
instituciones pblicas ser ms omnipresentes, intervenir en la vida de la comunidad
de una manera dispersa y lograr mayor legitimidad mediante la incorporacin del
mayor nmero de intereses ciudadanos al proceso poltico, creando, en la lnea que
seala Timsit, un Estado ms responsable, garante del inters pblico y que responde
ante sus ciudadanos.
El enfoque de la gobernanza no tiene la pretensin de explicar todos los fenmenos
que ocurren en las instituciones polticas y administrativas, por lo que es necesario
combinarlo con las aportaciones de otras corrientes, como la burocracia, las polticas
pblicas o la NGP. No obstante, es preciso seguir avanzando en un marco terico
que permita dar respuestas a varias de las cuestiones que siguen abiertas, como los
conflictos entre participacin ciudadana y legitimidad democrtica (Sartori, 2002);
entre responsabilidad social y poltica y la legitimidad democrtica; la formacin del
bien comn o inters general; o la relacin entre comunidad y Estado, entre otras.
77
1.7.Riesgo y cambio en
la Administracin Pblica
La Administracin Pblica actual est en crisis, lo que se manifiesta en la baja adhesin
de los ciudadanos al conjunto Gobierno-Administracin y a que le cuesta cumplir
los objetivos que tiene asignados por la sociedad. Si nos referimos al caso espaol,
la valoracin de los servicios pblicos es paulatinamente ms negativa y los distintos
procesos modernizadores que se tratan de aplicar no logran remediar esta tendencia
ni han ayudado a mejorar la validacin ciudadana de la Administracin Pblica nide
sus integrantes. Sin embargo, esta crisis no se aprovecha como una oportunidad
decambio, sino que las medidas de correccin a los problemas detectados inciden en
soluciones de carcter eficientista que no mejoran la situacin de una manera estable.
Incluso, cuando el entorno es claramente hostil al mantenimiento del statu quo de la
Administracin, como en las circunstancias actuales, la estrategia que se adopta es
defensiva, lo que incrementa el riesgo de que las posibles soluciones de reforma sean
adoptadas por los actores no ordinarios del subsistema poltico-administrativo, como
son los organismos internacionales o el mercado.
Si aplicamos a la cuestin una ptica del riesgo, cabe preguntarse qu percepcin
del riesgo de la situacin actual de la Administracin Pblica como institucin tienen
sus dirigentes e integrantes ante indicadores de bajo rendimiento y baja validacin
ciudadana. Dicho de otro modo, por qu no se producen los cambios en el conjunto
Gobierno-Administracin en el sentido que parecen demandar los ciudadanos y muchos expertos a travs de numerosas manifestaciones. Si no se superan las situaciones
de riesgo pueden hacer que dicho conjunto desemboque en la quiebra que puede
afectar a aspectos como el equilibrio y la integracin social, la equidad social, la estabilidad del mercado o la articulacin de los intereses y grupos sociales, al tratarse de
un conjunto que tiene encomendadas transcendentes funciones en la sociedad. Para
contestar a estas cuestiones se va a hacer una aproximacin al enfoque de la gestin del
riesgo para tratar de aplicarlo a los procesos de cambio, o de carencia del mismo, en la
Administracin Pblica. Este enfoque merece un amplio tratamiento desde la realidad
emprica que todava no se est en disposicin de ofrecer.
1.7.1.Riesgo
Existen diversas corrientes que estudian el riesgo. Podemos dividirlas en las de carcter
econmico y las que pertenecen al resto de las Ciencias Sociales. Es evidente que
las encuadradas en el primer tipo han tenido un enorme desarrollo en las ltimas
dcadas y se pueden organizar en el enfoque financiero, la teora de la agencia y
las teoras del comportamiento (Nez y Cano, 2002: 1). Los tres tipos se centran
en la gestin del riesgo especfico de la empresa, aquel que es consecuencia de la
variabilidad propia de la empresa, sin tratar apenas el riesgo sistemtico, que muestra
la sensibilidad de la rentabilidad de la empresa ante fuerzas globales que afectan a la
totalidad del mercado (Nez y Cano, 2002: 2-3).
Si bien no es fcil trasladar estos enfoques a la Administracin Pblica porque
no encontramos una equivalencia exacta de las figuras de accionista y directivo,
78
indudablemente han ejercido una influencia significativa a travs de las corrientes

que integran la Nueva Gestin Pblica. La teora de la agencia ha sido adaptada al
sistema poltico basndose en la fundamentacin de la soberana (Maravall, 2003: 15).
As, el principal sera el ciudadano y el agente los gobernantes. Su relacin vara respecto al ideal establecido en la etapa inicial de su relacin, que se establece tras la toma de
posesin del nuevo gobierno. Esto es debido al surgimiento de conflictos entre ambos
por el seguimiento y control de las actuaciones del agente por parte del principal.
La introduccin de la concurrencia y la competencia entre organismos pblicos para
captar recursos pblicos, como instrumento de mejora de la Administracin propuesto
por la NGP, se fundamenta en el hecho de que varios de los enfoques econmicos
mantienen que el riesgo especfico puede ser eliminado por los inversores de sus carteras de inversin mediante la diversificacin. Traducido al mundo pblico significa
que la concurrencia posibilitara que las mejores organizaciones obtendran mejores
recursos financieros frente a sus adversarias, tambin pblicas. Se entiende que este
sera un acicate para reducir el riesgo especfico de cada una de ellas. El modelo de
financiacin de las universidades pblicas en varias comunidades autnomas sigue, en
parte, este principio (Consejo, 2007). No obstante, estudios recientes no verifican el
postulado general de estos enfoques, especialmente del enfoque financiero y la teora
de la agencia (Nez y Cano, 2002: 14-16). De estas corrientes se va a aprovechar en
esta aproximacin al riesgo la diferenciacin que realizan entre los dos tipos de riesgos
especficos y sistmicos, ya que resulta de utilidad para diferenciar los fenmenos
administrativos de los de su entorno.
Los enfoques no econmicos se agrupan en tres perspectivas (Aguilar y Jordan,
2004: 61-63) de las que vamos a resaltar aquellos aspectos que pueden resultar ms
significativos para este libro:
El enfoque cultural o antropolgico de Douglas: las fronteras culturales que separan
a los individuos entre s, a los grupos sociales dentro de una misma comunidad,
y a las distintas comunidades parten de las nociones de pureza y contagio.
stas y el riesgo se determinan culturalmente, que se construye como lugar
de culpa con el objetivo de poder calificar como peligrosos a los grupos o las
instituciones de riesgo.
El enfoque del poder disciplinario del gobierno de OMalley y Dean: el Estado y otros
aparatos de gobierno controlan y regulan a la poblacin mediante discursos
y estrategias de riesgo como forma de conseguir los objetivos del humanismo
democrtico. Los que se desvan significativamente de las normas de comportamiento o de determinados ndices, como los de salud, son etiquetados como
grupos de riesgo.
El enfoque de la sociedad del riesgo de Beck y Giddens: los riesgos en la modernidad
han aumentado, se han globalizado y son ms difciles de calcular, gestionar y
evitar. Las fuentes del peligro ya no residen en la ignorancia sino en el saber,
y tampoco se sitan en el dominio deficiente de la naturaleza sino en el dominio
perfeccionado de la misma. La sociedad se transforma en un laboratorio en
el que nadie es responsable de los resultados de la ciencia, lo que genera una
situacin de irresponsabilidad organizada (Beck, 1998b).
79
La consideracin del riesgo como una construccin cultural, como un instrumento

de dominacin por el poder poltico y su relacin con el conocimiento y la responsabilidad poltica resultan de gran inters para estudiar los procesos de cambio en las
organizaciones pblicas.
Las definiciones de riesgo irn a la par que los enfoques que se manejen y condicionarn la solucin del problema que se trate de abordar (Losada, 2005: 44). El Tresaury
Board de Canad lo define como la incertidumbre que rodea los resultados y sucesos
futuros. Es la expresin de la probabilidad y el impacto de un suceso con el potencial
para influir en la consecucin de los objetivos de la organizacin (TBS, 2001). En este
caso riesgo es la probabilidad de que se produzca un evento en el futuro, ya sea bueno
o malo (Hill, 2001: 3). Por su parte, Betancor (2001: 151-152) considera el riesgo como
la probabilidad de que el peligro, o capacidad que tiene una actividad de producir un
dao, se actualice en un dao concreto.
La nocin de riesgo tiene incorporadas una serie de elementos que la delimitan y
que conviene precisar para que resulte operativo. En primer lugar, el riesgo no puede
ser medido de manera independiente de la cultura y de la visin del mundo de que se
disponga, se trata, por tanto, de una cuestin social (Hill, 2001: 6). Esto significa que
no existe algo parecido al riesgo real o riesgo objetivo (Slovic, 1992: 119), por lo
que se trata de una apreciacin subjetiva, de una construccin social (Losada, 2005:
30 y 42). Supone que en la actualidad el llamado riesgo cientfico no tiene una calificacin superior al riesgo percibido por los ciudadanos. Un buen ejemplo es el debate
sobre la energa nuclear tras la catstrofe de Fukushima. En segundo lugar, el riesgo
nulo no existe, es cierto y consustancial a cualquier actividad humana y no es posible
eliminarlo de las decisiones sociales y polticas, por lo que es previsible (Piquemal,
2010: 1218), por lo que habra que actuar en consecuencia y determinar el riesgo que
es aceptable u ptimo. Este sera aquel que se encuentra en el punto donde el coste de
reducir el riesgo y las prdidas esperadas caso de producirse el evento negativo alcanzan un mnimo o el que est asociado a la mejor de las alternativas presentadas entre
las que estn disponibles (Losada, 2005: 30). En tercer lugar, el riesgo tiene naturaleza
poltica y hay que abordarlo desde estrategias polticas que eviten la irresponsabilidad
organizada. Esta se produce cuando las empresas y los cientficos adoptan decisiones
de riesgo y los polticos se limitan a legitimarlas (Beck, 1998b) sin abordar de manera
detallada las consecuencias que estas puedan tener en el mbito social. En definitiva,
el anlisis y la gestin del riesgo caen en el mbito de la poltica y tienen que luchar
con la demanda creciente de actuacin de la sociedad (Beck: 1998a: 54).
Las notas del riesgo permiten distinguir un amplio campo de actuacin de los
ciudadanos en su concrecin y solucin. Adems, permiten confirmar la consideracin
del nivel subjetivo o emocional de la actuacin pblica como un factor determinante
en la conceptuacin, anlisis y gestin del riesgo por parte de los decisores pblicos.
Esas notas avanzan la necesidad de tener en cuenta los referentes ciudadanos de actuacin en el mbito social y pblico y de implicar a los mismos en las decisiones
pblicas. Tambin apuntan que es preciso fortalecer los mecanismos de informacin,
de responsabilidad y de rendicin de cuentas de los decisores pblicos.
80
Una primera propuesta de definicin de riesgo sera: la incertidumbre inherente

a las actuaciones y sucesos que tiene la probabilidad de concretarse en un dao o
peligro previsible. El riesgo est condicionado por un contexto cultural especfico y es
percibido subjetiva y emocionalmente.
1.7.2.Indicios del riesgo en la Administracin

Se va a realizar una aproximacin al riesgo en la Administracin Pblica a partir del
enfoque ms utilizado en la actualidad que es el de la sociedad del riesgo, aunque se
harn algunas reflexiones sobre los aspectos relacionados con el poder poltico, el
conocimiento y la responsabilidad poltica.
La literatura sobre la sociedad del riesgo (Beck, 1998b; Giddens, 1998; Lagadec,
1981) para ser aplicada a la Administracin Pblica como institucin presenta la dificultad de que el riesgo que trata se refiere fundamentalmente a los acontecimientos
causados por el progreso. Resulta de gran inters la construccin del concepto y la
definicin de los actores polticos y sociales en su anlisis y gestin, pero no ofrece
una construccin terica sobre el riesgo de las organizaciones polticas. En este caso,
debemos encaminarnos a otras fuentes, las de carcter econmico o financiero (Nez
y Cano, 2002) que nos ofrecern una amplia gama de enfoques y tcnicas decisionales,
pero que tampoco estn bien pertrechadas para integrarse de una manera satisfactoria
en una teora sobre la Administracin Pblica.
Las organizaciones pblicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus
actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios
que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente a las preferencias y prioridades de stos, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala
valoracin de sus servicios y de sus integrantes y no cerrar, como probablemente sucedera en el sector privado, ante una empresa que se comportase de la misma manera.
Sin embargo, esto no es cierto del todo.
Las administraciones pblicas cuando se comportan as pierden legitimidad y
facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los
ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pblica o no resultan eficaces
o eficientes. Llegados a este punto, el recurso al mercado para que preste determinados
servicios pblicos, por ejemplo, provocar menos resistencias en la sociedad. El riesgo
en que incurren tambin se puede manifestar en la obsolescencia de determinadas
polticas, de las instituciones o de partes de las mismas. La prdida de legitimidad
facilita la incorporacin de esas medidas y hace que el ciudadano manifieste una importante desafeccin de las organizaciones administrativas. Esto hace que un ataque
contra los fundamentos del servicio pblico o contra algunas de sus prestaciones sea
mejor aceptado por los ciudadanos al haber perdido en buena parte la conciencia
sobre la funcin poltica y social que la Administracin Pblica tiene encomendada.
Esta conciencia se ha visto nublada por los resultados y por el estilo de actuar de las
organizaciones polticas y administrativas en las ltimas dcadas. De esta manera, la
falta de legitimidad de la Administracin Pblica deviene en un sentimiento de dolor
de los ciudadanos y ste en la bsqueda de alternativas al margen de lo pblico.
81
Hay que preguntarse si los responsables pblicos son conscientes de esta situacin
y si perciben el riesgo institucional en que se encuentran las organizaciones pblicas.
Se va a considerar que la situacin vista desde la organizacin y sus integrantes no
produce indicios de que no se est actuando desde la mejor opcin posible, lo que es
confirmado habitualmente por expertos y por la praxis de otras organizaciones pblicas del entorno inmediato. Desde esa referencia no cabe realmente otra interpretacin.
A esta situacin vamos a denominarla umbral de riesgo sistmico (URS). Se sabe que
nos encontramos ante un URS porque, vista la situacin actual desde el conjunto del
sistema, se percibe con claridad que no se logran los objetivos establecidos y se constata que no se ha encontrado la va de solucin. sta no se puede encontrar desde las
actuaciones que se practican habitualmente, lo que debe hacernos pensar que la va
de solucin est en otro nivel de intervencin cualitativamente diferente al que se est
interviniendo en el escenario actual.
Los responsables pblicos perciben una dicotoma entre lo que saben que tienen
que hacer y hacen y la percepcin negativa de los ciudadanos respecto de la Administracin Pblica como institucin. Esto supone insatisfaccin para todas las partes
afectadas y el desconocimiento de cul es el escenario y las claves de intervencin
para lograr el resultado deseado. Ante esta situacin, la explicacin ms habitual
que se suele dar es que la Administracin Pblica, y la poltica, tiene un estereotipo
negativo que es difcil de superar. A esto se aade la percepcin de los dirigentes
pblicos de la insaciabilidad de la demanda de calidad por parte de los ciudadanos
(Beltrn,2000:86). Sin embargo, investigar esa dicotoma y detectar las claves por las
que se est operando en la actualidad nos permite superar el URS y abre un estimulante campo de estudio cientfico.
El URS se produce porque la accin presente no asume las expectativas y deseos
futuros de los ciudadanos. As, se puede actuar en el presente desde el futuro, pero
esto no hay que confundirlo con cualquier actuacin que se proyecta en el tiempo. Es
decir, no se trata de una planificacin estratgica habitual, ya que sta puede basarse
en los mismos referentes que hacen caer a la organizacin en los URS. Esta perspectiva
de actuar en el presente desde el futuro es la que posibilita conectar con las expectativas de los ciudadanos y superar el URS.
La actuacin pblica debe buscar la efectividad, que se remite al futuro mediante
la planificacin estratgica, entendida como criterio poltico-social que contempla los
referentes de actuacin para la resolucin de un problema. Entre stos se encuentran
(Moreno, Prez y Velzquez, 2010): la creacin conjunta de una sociedad mejor (legitimidad, mejora de la democracia, aprendizaje individual; funcionamiento social;
evolucin de la especie); la identificacin de los problemas y tpicos relevantes; la
bsqueda de una continua formacin de los ciudadanos y, en general, de la sociedad
(Moreno-Jimnez y Polasek, 2003). La efectividad puede ser pasiva, responder o
corresponder a las demandas o exigencias de la sociedad (criterio poltico); o activa, en
la que los poderes pblicos se adelantan a los acontecimientos y educan a la ciudadana para poder dar una respuesta apropiada a los nuevos tiempos y exigencias (criterio
social) y construir de manera conjunta una sociedad futura mejor (Moreno, 2010). La
82
mayora de las administraciones pblicas se plantean la eficiencia, y a veces la eficacia,

de sus instituciones, pero rara vez se plantean la efectividad de las mismas. Es decir,
se puede ser eficaz y eficiente, y resolver un modelo ajeno a la realidad.
El URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como un factor fijo y no una
variable referencial del sistema poltico que se encuentra al final del proceso decisional
al que se le pide que declare su opinin sobre las decisiones adoptadas, sobre las que se
van a adoptar o sobre el impacto de las polticas pblicas. Quedarse en el nivel declarado de los individuos profundiza la dicotoma expresada y produce la frustracin de
los altos responsables de la Administracin respecto a su trabajo, que es debida a que
sienten que el mismo no es reconocido por los ciudadanos. En este mismo sentido, el
URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como cliente, esto es, abordable solo
desde los resultados y desde la eficacia en la actuacin de la Administracin Pblica y
no como sujeto referencial del sistema poltico-administrativo.
La nocin ciudadano aparece como clave para superar el URS. No basta realizar la
afirmacin de la centralidad del ciudadano para que el cambio cultural se produzca
sin ms, como se ha podido comprobar en las dcadas de vigencia de la Nueva Gestin
Pblica. Los enfoques que proclaman esta centralidad la hacen desde la referencia del
ciudadano nominalmente, pero operativamente esa referencia mantiene el escenario,
las relaciones, las actuaciones y el estilo en los que la Administracin se relaciona con
el ciudadano. Esto hace que se caiga en mltiples URS imposibilitando que se pueda
captar la mxima valoracin del ciudadano (Gonzlez, 2001):
Creer que disponer de los temas de inters de un pblico objetivo es igual a
conocer su escala de valores.
Creer que disponer de toda la informacin de una realidad es igual a saber
intervenir en ella.
Creer que el marco institucional es igual al marco de valor de la ciudadana.
Creer que el pblico objetivo en vez de una variable del sistema es igual a una
realidad en s misma investigable.
Creer que con disponer del valor declarado del pblico objetivo se puede llegar
a gestionar su valor operativo.
Creer que sin gestionar el nivel emocional se puede llegar a lograr resultados
sobresalientes para el pblico objetivo.
A ellos hay que aadir los que provienen de una defectuosa comunicacin de la
actividad poltico-administrativa y los riesgos que ella genera (Losada, 2005: 48),
lo que no significa dar la razn a los que justifican que los problemas de la mala
aceptacin de la accin poltica provengan de una mala estrategia de comunicacin.
sta puede ayudar a transmitir mejor el mensaje, pero no cambia los referentes de
validacin ciudadana.
Estos indicios nos muestran la naturaleza subjetiva del riesgo y la necesidad de
abordar la validacin institucional de la Administracin Pblica desde el nivel emocional de los ciudadanos, adems de cumplir con el necesario nivel de la eficacia. Cuando
se ha entrado en cualquiera de esos u otros URS, las actuaciones que tengan que ver
con los valores de eficacia solo conseguirn mejorar un poco la valoracin global que el
83
ciudadano tenga de la institucin, incluso aunque se llegue al nivel ptimo de calidad

administrativa. Esto es debido a que es necesario gestionar tambin el nivel emocional,
que es donde se construye el contenido y los lmites del riesgo y es donde se pueden
lograr la mayor parte de la validacin y la legitimidad institucional.
La situacin del URS afecta a toda la institucin y produce en los responsables
de la misma un ngulo muerto de visin que har que lleve, sin conciencia clara de
ello, a la propia institucin a no ser validados por los ciudadanos y a proyectarla a una
dinmica de posible quiebra sistmica futura.
1.7.3.Refuerzo cultural del ngulo muerto de visin

En el apartado anterior se ha visto que los responsables pblicos no son conscientes de
la situacin de riesgo institucional en la que se encuentran las organizaciones pblicas.
Se va a profundizar en los elementos que fortalecen el ngulo muerto de visin y que
hace que los responsables pblicos no consideren el riesgo institucional o que crean
que lo estn gestionando adecuadamente.
El marco de valores institucionales no experimenta grandes variaciones a lo largo
del tiempo. Es posible introducir nuevos objetivos e incluso principios de gestin sin
que el procedimiento de actuacin y los principales referentes de validacin de la institucin cambien. Estos referentes se refuerzan porque las organizaciones del entorno los
comparten, porque sus prcticas se asemejan y porque las prioridades en la gestin, y
en buena parte del gasto pblico, han permanecido estables en las ltimas dcadas. Por
ello, no debe extraar que la actuacin pblica sea recurrente en cuanto a sus productos, a sus procedimientos ni a sus resultados. Es cierto que los ciudadanos no otorgan
una alta validacin a las instituciones polticas ni a sus resultados, pero a todas las
instituciones polticas les sucede lo mismo y los expertos y organismos internacionales
marcan una senda comn para las instituciones. Los ajustes y cambios peridicos en las
organizaciones, sus objetivos y fines permiten preservar el marco institucional.
En la Administracin tradicional existen principios referenciales de actuacin
invariables, como el que a mayor nivel de gasto se obtienen mejores resultados. Sin
embargo, la realidad muestra que los rendimientos se vinculan con los modelos de planificacin y direccin, el grado de eficacia en la gestin, as como la percepcin delas
instituciones pblicas y su reputacin (Garde, 2010: 159). Ese referente incorrecto
da lugar a una visin incrementalista de la actuacin y de los cambios organizativos
e introduce a la organizacin en mltiples URS vinculados a la priorizacin de las
necesidades y preferencias y a no considerar la variable emocional en la actuacin
pblica, tanto en los gestores como en los ciudadanos.
El URS y el ngulo muerto de visin se refuerzan por la cultura poltica e institucional. La primera establece los comportamientos y valores referenciales de actuacin
en el sistema poltico-administrativo y marca las relaciones entre los diversos actores
que intervienen en l. La cultura institucional puede suponer un riesgo cuando las
creencias y valores de la organizacin interfieren en el logro de la mxima validacin
ciudadana. Ambos tipos de cultura pueden actuar como un filtro que elimine determinadas posibilidades de actuacin sin que esto pueda ser percibido por los integrantes
84
de la organizacin. La interferencia podr ser contemplada desde el exterior e impedir

el cambio necesario por la propia organizacin.
La cultura cumple una funcin de vertebracin casi automtica de la organizacin.
Supone un apoyo importante a la direccin cuando tiene que adoptar decisiones ya
que evita fundamentar muchas de ellas y justifica de forma casi automtica las alternativas rechazadas, al estar predeterminado lo que es bueno y lo que es malo para la
institucin. De esta manera, se refuerza el URS, ya que la cultura filtra los indicios de
cambio que se producen en el entorno haciendo funcionar a la organizacin mediante
piloto automtico (Rose, 1989). Los cambios que se producen en el entorno pueden
ser interpretados como ataques al sistema de valores y no como seales de cambios a
los que la organizacin debe adaptarse con el fin de sobrevivir. La obsolescencia de
los valores y de los referentes a ellos asignados puede conducir a la organizacin a
la quiebra.
La construccin cultural del riesgo hace que el contexto en el que actan las
organizaciones sea determinante. Esto lleva a advertir sobre el riesgo de importar
soluciones gestadas y desarrolladas en otro entorno cultural, lo que lleva a tratar con
cautela la tcnica del benchmarking o la importacin de buenas prcticas. No hacerlo
supone agravar el URS de la organizacin.
1.7.4.Ganancia en el riesgo de los responsables

de la Administracin Pblica
1.7.4.1.Riesgo especfico
El ngulo muerto de visin no solo se puede producir por las limitaciones culturales, ya
que el URS puede reforzarse por elecciones ventajosas para los responsables pblicos.
El mecanismo del URS sigue funcionando en este caso, ya que stos siguen pensando
que estn actuando desde la mejor opcin posible dados los modelos de carrera y de
progreso en ella que existen en las organizaciones polticas y administrativas. Dicho
de otra forma, su desarrollo profesional se referencia con unos indicadores de consecucin que cuando los cumplen les indican que actan de una manera correcta al
obtener ganancia en trminos de progreso profesional. Por tanto, la permanencia en el
URS no proviene de la naturaleza de los polticos o de los directivos pblicos, sino de
los referentes que adoptan como gua de actuacin.
El ngulo muerto de visin afecta a los responsables de las organizaciones pblicas
en los que se incluyen a los dirigentes polticos de la Administracin y a los directivos
pblicos. Se ha sealado que no es fcil realizar la traslacin de los enfoques empresariales del riesgo a la Administracin, ya que la figura del accionista no es asimilable
a la del ciudadano-elector y el gerente privado debe desdoblarse en la Administracin
Pblica en los dos tipos sealados de responsables pblicos. Sin embargo, estos enfoques nos proporcionan una valiosa construccin de la gestin del riesgo por los
responsables de una organizacin, lo que incentiva la adaptacin de ese enfoque al
campo pblico.
85
Puede entenderse que los responsables pblicos, como hacen sus homlogos privados,
se orienten ms a gestionar el riesgo especfico de las organizaciones que el sistemtico
o propio del sistema poltico. Una razn de esto es entender que la Constitucin y
los mecanismos institucionales y formales de proteccin de los derechos y libertades
de los ciudadanos garantizan suficientemente el funcionamiento de la democracia y
del sistema poltico en su conjunto. Esta presuncin implica que la existencia de este
marco institucional y su funcionamiento normal satisfacen por s mismos el nivel
emocional de los ciudadanos en relacin con sus instituciones pblicas. De esta manera, el riesgo sistemtico se remite a las grandes reformas del sistema poltico o de
la Constitucin. En estos casos, por ejemplo, la regulacin constitucional espaola
requiere mayoras reforzadas para las grandes transformaciones (sistema electoral,
partidos) o un procedimiento extraordinario para reformar la Constitucin, adems
de someter las modificaciones acordadas al conjunto de la poblacin mediante referndum. Se trata de algo excepcional que se aleja de la gestin del riesgo especfico de
las organizaciones pblicas. Esto implica la dificultad o imposibilidad para la prctica
totalidad de los responsables pblicos de gestionar el riesgo sistemtico.
En el caso de los responsables pblicos que puedan gestionar el riesgo sistmico,
su inaccin puede deberse a la valoracin que hagan sobre el coste que para ellos suponga atender los riesgos existentes, el coste de estos riesgos visto desde la percepcin
ciudadana y los beneficios reales que obtendran de producirse los cambios necesarios
para su disminucin. Las reformas de los sistemas electorales son un ejemplo de este
clculo racional.
Puede concluirse que los responsables polticos distinguen desde un punto de
vista operativo entre el riesgo sistemtico y el especfico y que es ste el que pueden
gestionar habitualmente. Es indudable que es necesario profundizar en estos aspectos,
aunque ste no sea ahora el lugar. De momento hay que apuntar que no es cierto que
no puedan gestionar el riesgo sistmico ya que, si bien es cierto que hay un marco del
sistema poltico que puede sobrepasarles, tambin lo es que pueden modificar el estilo
relacional y los referentes de actuacin de las polticas pblicas, que tambin caen
dentro del riesgo sistmico. Para esto no es necesaria ninguna reforma constitucional
ni cambios normativos transcendentes.
El riesgo especfico aparece para los responsables pblicos como lo nico gestionable,
o aquello que puede ser gestionado con un menor coste. En el escenario presente de
actuacin de los dirigentes pblicos, que est basado en el logro de la eficacia y eficiencia, no existe suficiente valor como para afrontar el riesgo de transformar el conjunto
de la Administracin. Ese valor lo otorgan los ciudadanos en forma de reconocimiento
y de validacin institucional.
En esas condiciones, los procesos modernizadores en la Administracin Pblica
resultan ineficaces porque solo obtienen ganancia con ellos los departamentos
impulsores de los mismos y no la totalidad de los responsables pblicos de la Administracin de que se trate, adems de centrarse exclusivamente en los problemas
del rendimiento y no en los de reduccin del riesgo sistmico. La bsqueda de otro
escenario que gestione el nivel emocional de los ciudadanos en el que la obtencin
86
de mayor validacin ciudadana se ve dificultada por el mecanismo del URS, aunque

se configura como la nica opcin posible a la desafeccin de los ciudadanos y a la
falta de validacin institucional.
La situacin descrita har que el dirigente pblico centre su labor en la reduccin
del riesgo especfico de su rea de actuacin. Tratar de gestionar el que resulte relevante para sus propios objetivos personales, aunque deber conciliar los objetivos
de todos los grupos de inters que mantienen relaciones con la organizacin. Esto es
debido a que un alto nivel de riesgo total de sta sera perjudicial en principio para todos al producir una serie de disfuncionalidades que podran desembocar en la quiebra
de la organizacin. De aqu que los intereses que deban tener en cuenta los dirigentes
pblicos sern los propios, los de los ciudadanos y los de esos grupos (Nez y Cano,
2002: 5-6; Veliyath y Ferris, 1997: 219).
Finalmente, los dirigentes pblicos estarn dispuestos a aceptar incrementos de
riesgo si vienen acompaados de incrementos de rentabilidad. Aceptarn mayores
niveles de riesgo cuanto mayor sea la distancia entre la rentabilidad esperada y su
nivel de aspiracin (Nez y Cano, 2002: 6-7). Esto supone una predisposicin de los
responsables de las organizaciones a la gestin del riesgo, aunque con las importantes
limitaciones que los URS suponen.
1.7.4.2.Ganancia, prdida y estrategias ante el riesgo

de los responsables polticos
Desde una perspectiva externa a la organizacin y al subsistema poltico-administrativo,
se puede observar que en la situacin actual de baja institucionalizacin poltica ganan
los polticos que no toman medidas de riesgo y que buscan sobrevivir. La consecuencia
del desequilibrio entre esa ganancia y la prdida expresada de diversas maneras por
los ciudadanos es el debilitamiento de legitimidad institucional debida a la frustracin
que sienten los ciudadanos por ser excluidos del sentido de las decisiones pblicas.
La falta de adopcin de medidas de riesgo puede deberse a que los polticos sean
irresponsables en la aparicin de algunos URS. El enfoque de la sociedad del riesgo
nos muestra que muchas decisiones de esta sociedad se adoptan por la autoridad empresarial. As, la poltica asume el papel de legitimadora de las consecuencias que no
ha originado y que no cae bajo su control (Beck, 1998a: 281). Esto genera estrategias
de secretismo en la poltica y de sustraccin de las decisiones generadoras de riesgo a
las reglas de la democracia parlamentaria (Aguilar y Jordan, 2004: 64-5). El resultado
es lo que Beck denomina irresponsabilidad organizada (1998b) en la que nadie se
responsabiliza de los resultados de la ciencia o de la economa, como comprobamos
en la crisis actual.
Si tratamos de aplicar este enfoque a la Administracin Pblica como institucin,
es posible que muchos URS no se sientan como responsabilidad de los dirigentes pblicos, porque entiendan que su solucin depende de la modificacin de los elementos
estructurales del sistema poltico-administrativo, al que ellos generalmente no tienen
acceso; porque deben intervenir algunos actores ajenos al sistema institucional del
quese trate y sobre los que no tienen influencia o sta no es decisiva; porque entiendan
87
que son problemas estructurales de la organizacin que ellos no han causado; porque
crean que su solucin requiere de un tiempo que excede a su mandato; o, finalmente,
porque no obtengan el beneficio suficiente del coste requerido. Ciertamente tambin
se puede hablar, con otro sentido, de irresponsabilidad organizada, porque no es posible atribuir fcilmente la culpa de la generacin del riesgo a alguien en concreto,
sino a la sociedad en general. En este caso, esta traslacin de responsabilidad genera
indefensin en los ciudadanos.
Las justificaciones anteriores para explicar por qu no se produce el cambio ante
situaciones de riesgo lleva a preguntarnos: qu hay de bueno en lo malo? Qu ganan
realmente las partes implicadas en el mantenimiento de un constructo socioinstitucional cuando manifiestan verbalmente que solo les produce prdidas? La respuesta
es evitar tomar conciencia de que se encuentran en una situacin de riesgo sistmico.
Es decir, evitar el enfrentarse de verdad a las causas reales de su existencia y mantenimiento, dado que las vas de solucin reales, intuyen las partes, les va a producir un
cierto grado de dolor manifestado en prdida de carrera y de beneficios personales,
y que les va a requerir un esfuerzo con resultados inciertos. En las partes implicadas
hay que incluir no solo a los responsables polticos y profesionales, sino tambin a los
grupos de inters institucionalizados que actan en el sistema poltico-administrativo
en el que intervenga la Administracin de que se trate.
Superar el umbral de riesgo sistmico actual implicar para los responsables pblicos modificar los referentes que hasta ese momento hayan regido su vida poltica y
administrativa, lo que indudablemente supondr incertidumbre, riesgo y prdidas para
ellos. El cambio a un nuevo escenario est delimitado por las notas del responsable
pblico ideal que demanda el ciudadano (Arenilla, 2003a). A continuacin se realizan
una serie de consideraciones sobre qu prdidas hay en el cambio propuesto para los
responsables pblicos atendiendo a cada una de esas notas.
a. Planificador de las actuaciones pblicas: el responsable pblico cree que perder
predominio poltico y social y posicin en el sistema poltico-administrativo si
planifica; que se har ms vulnerable al tener que descubrir sus lneas de actuacin
para el futuro; que se har ms previsible y transparente; y, sobre todo, que probablemente la planificacin le obligar a revisar el statu quo de su rea de actividad,
lo que le har entrar en nuevas situaciones de riesgo e incertidumbre. Frente a esto
la demanda ciudadana se encamina por la reduccin del riesgo que percibe del
sistema mediante la planificacin de las polticas pblicas.
b. Experto en su rea de actuacin: esta demanda choca con dos prdidas de los
responsables polticos. Por un lado, con la libertad que suelen tener para elegir
a los ocupantes de los puestos en el Gobierno y en la Administracin y que de
restringirse podra limitar el nmero y perfil de los posibles candidatos. Por otro
lado, en la actualidad la funcin del experto la ocupan personas que no se sitan
en el mbito de la poltica, sino en la Administracin profesional o en organizaciones externas u organismos cientficos. Esta situacin les permite situarse en
una posicin de irresponsabilidad frente a la sociedad. Sin embargo, lo que los
88
ciudadanos demandan cuando solicitan la condicin de experto de sus dirigentes

no es que adopten el punto de vista tcnico o cientfico, aunque no pueden dejar
de emplear este tipo de conocimiento y aplicarlo, sino que les ofrezcan seguridad,
que acepten los criterios cientficos no discutidos, que no desatiendan ningn
inters legtimo (Losada, 2005: 45), que, consecuentemente, adopten decisiones
que solo les corresponden a ellos y que se responsabilicen de sus consecuencias.
c. Que informe al contribuyente del destino de los fondos pblicos: el responsable pblico
gana en el mantenimiento de su statu quo, ya que, si bien es probable que piense
que las prioridades en la asignacin de los fondos pblicos en su Gobierno son
incorrectas, tambin es probable que piense que la alteracin de las mismas
puede hacerle empeorar su posicin actual. Cree que la informacin otorga
un arma poderosa a sus adversarios polticos y que ofrece al ciudadano la
posibilidad de que mida, compare y evale su gestin. La prdida por ser ms
transparente no se compensa con el hipottico, piensa el responsable pblico,
reforzamiento de las instituciones democrticas, simplemente porque aqu acta su punto muerto de visin originado por su creencia sobre la imposibilidad
de actuar sobre el riesgo sistemtico. Finalmente la exigencia de informacin
contempla la rendicin permanente y automtica de cuentas. El ciudadano
busca con esa transparencia la posibilidad de reducir la incertidumbre de la
parte de su bienestar gestionado por el poder pblico y alguna participacin
en la toma de decisiones.
d. Que regule eficazmente las ayudas con dinero pblico: de forma consecuente con el
punto anterior, el responsable pblico con un sistema no ordenado de las ayudas
y subvenciones pblicas gana porque en sus competencias y con su presupuesto
tiene un margen variable de actuacin. Esto le permite tejer una red de intereses
y apoyos para su carrera profesional o poltica. El lmite principal que posee es el
sometimiento a las directrices de los rganos de control presupuestario, que habitualmente estn ms preocupados de los defectos del proceso que por la finalidad
y el impacto real de las ayudas. El ciudadano busca con esta nota ideal la optimizacin de sus impuestos, la eliminacin de las ayudas clientelares o similares y evitar
los fenmenos de corrupcin.
e. Que reduzca el gasto ordinario: la reduccin del gasto que el ciudadano no considera
productivo o justificado puede suponer para los responsables pblicos la prdida
de algunos privilegios directos tales como la merma de sus retribuciones y de las
ventajas que suelen acompaar al ejercicio de responsabilidades pblicas. Probablemente sientan que perdern estatus en la organizacin y en la sociedad, adems
de influencia, porque la reduccin presupuestaria en esas partidas suele afectar a
determinados privilegios y a la relacin con determinadas empresas y organizaciones que pueden aportarles ventajas en los puestos que estn desempeando o
en el futuro. Pierde, en fin, en opacidad de su gestin, ya que les obligara a dar
cuenta de las medidas de reduccin del gasto ordinario ms all de los primeros
momentos de un gobierno en los que la austeridad es un argumento todava de
89
campaa electoral. En la misma lnea que la nota anterior, los ciudadanos buscan la
eficiencia en el rendimiento de sus impuestos, la reconsideracin de las prioridades
del gasto atendiendo a sus necesidades reales y un estilo de gobernar ms cercano
y sin privilegios.
f. Con capacidad de gestin y que asuma riesgos: los responsables pblicos pueden
pensar que si asumen riesgos pueden poner en peligro sus carreras. El responsable
poltico puede creer que centrarse en la gestin, que no deja de estar en un segundo
nivel, no le reportar beneficios en su carrera poltica, en contra de lo que expresa
el ciudadano cuando reclama eficacia y calidad en los servicios. Lo cierto es que
los responsables pblicos no lo tienen fcil en la sociedad actual. Los ciudadanos
les exigen firmeza y accin aunque ellos no tienen capacidad de controlar de forma
predecible el futuro ni son capaces de reconocer esta carencia ante las exigencias
ciudadanas (Hill, 2001: 9). La labor poltica se encarga en la actualidad ms en
repartir daos que beneficios, en predecir y minimizar o eliminar el riesgo futuro o
en reparar los daos causados y, especialmente, en afirmar cul es el riesgo aceptable (Losada, 2005: 37). Estas tareas llevan a los responsables pblicos a adoptar el
principio de precaucin que conduce a ralentizar el proceso decisorio en aquellas
cuestiones que crean que puede poner en riesgo su situacin o la de la organizacin
(Aguilar y Jordan, 2004: 76). Las llamadas a la accin ante situaciones de riesgo
institucional podrn ser consideradas alarmistas y contrarrestarse con estrategias
o medidas de encubrimiento de la situacin (Giddens, 1998: 29). Sin embargo, el
ciudadano entiende que la asuncin del riesgo y su gestin es consustancial a los
procesos de innovacin y cambio de la sociedad y entiende que esto es responsabilidad principal de los polticos. Hay un desajuste entre la percepcin del castigo
que tienen algunos polticos y los ciudadanos. Para los primeros es consecuencia
de arriesgarse y para los segundos de no hacerlo.
g. Que sea evaluado y se le exijan responsabilidades: la evaluacin est ligada a los principios de transparencia y de responsabilidad y conlleva la rendicin de cuentas. Esto
puede casar mal con la carrera del directivo profesional si est ligada a los principios
de confianza poltica y de mantenimiento del statu quo institucional, como sucede en
la mayora de las organizaciones pblicas. Esta situacin minimiza la influencia del
ciudadano y consagra un gran poder de los aparatos del partido y del Gobierno. Se
puede constatar en las ltimas dcadas que en algunos pases han sido compatibles
los anuncios sobre la necesidad de evaluar a los servicios pblicos y a sus integrantes
con el mantenimiento de una cultura basada, en muchos de ellos, en los criterios burocrticos y, en la OCDE, de confianza poltica (Bodiguel, 2010). El predominio de
esta cultura dificulta sobremanera abordar con probabilidades de xito un sistema
de gestin del riesgo (Hill, 2001: 12), sea sistmico o especfico. Los ciudadanos con
esta nota demandan un reequilibrio de la relacin que mantienen con sus responsables pblicos. A la mayora de los ciudadanos no les basta votar cada cuatro aos,
ni todos desean o pueden participar activamente en la vida poltica, al menos en
la forma que demandan las corrientes colectivistas o republicanas. Desean que el
90
sistema poltico funcione correctamente y que haya una correspondencia entre las
aportaciones que los ciudadanos realizan al sistema poltico y los referentes por los
que ste se gua. Una seal verificable de estos es el comportamiento y la actuacin
de los polticos.
Para muchos responsables polticos, las prdidas del actual sistema son compensadas en trminos de mantenimiento de su propia posicin y de sus expectativas de
carrera. Las prdidas de los ciudadanos se producen en el nivel del rendimiento del
sistema poltico, pero, mayoritariamente, en el nivel emocional, que es el que mayor
incidencia tiene en la valoracin institucional. Las notas que definen el ideal del poltico as lo ponen de manifiesto.
Los desajustes entre el ciudadano y los responsables pblicos o gobernantes pueden
tratarse tambin desde el enfoque del principal y el agente (Maravall, 2003: 19). As,
se daran los siguientes problemas de control y de rendicin de cuentas: divergencia
entre los intereses y preferencias del principal (ciudadanos) y del agente (gobernantes);
falta de capacidad del principal de precisar con facilidad si una poltica ejecutada por
sus gobernantes es positiva o negativa; y limitacin de la capacidad del principal para
premiar a los buenos agentes o sancionar a los malos. En estos casos se producen problemas de agencia, los cuales afectan considerablemente al bienestar del principal y al
control democrtico que estos puedan ejercer. Entre esos problemas hay que destacar
los siguientes:
1. Riesgo moral: habilidad del agente para actuar de acuerdo a sus intereses una
vez elegido, desatendiendo las preferencias del principal, quien a su vez no
cuenta con informacin suficiente ni medios de verificacin que le permitan
prever tal problema.
2. Costes de seguimiento: debidos a la accin oculta del agente, que emplea su superioridad informativa y desarrolla determinadas polticas, cuyo seguimiento y
valoracin por parte del principal representara un coste adicional que puede no
estar dispuesto a asumir. Se reduce as la capacidad de control sobre el agente.
3. Seleccin adversa: el agente tiende a manipular la informacin privilegiada que
posee para asegurar su reeleccin, por lo que el principal en un estado de desinformacin puede recompensar a un agente que no haya cumplido con su deber
o castigar a uno que s haya actuado en funcin de sus intereses.
Estos problemas afectan negativamente al control de la gestin pblica y pueden
acentuarse cuando una vez asumido el poder surgen contingencias polticas imprevistas. En esta situacin, el gobernante asume la relacin de agencia como una especie
de contrato relacional, donde no se contemplan planes de accin detallados, sino
fines y objetivos de carcter general. Esto hace que las asimetras de informacin sean
mayores y los ciudadanos tengan una menor capacidad para valorar si el agente atiende
a sus intereses y si su conducta responde a las circunstancias excepcionales. En estas
circunstancias existen muchos incentivos para que algunos polticos manipulen en su
beneficio la informacin y desarrollen estrategias que les permitan adoptar decisiones
contrarias a las promesas o programas electorales por las cuales fueron votados o que
91
supongan un alto coste poltico, medido en rechazo popular, o que les permitan ejecutar polticas que distan en gran medida de las preferencias reales de los ciudadanos.
Maravall (2003: 37-67), tras estudiar el caso espaol, identifica una serie de
estrategias de los gobernantes encaminadas a evadir el control del principal, de los
ciudadanos. Las estrategias se centran en la manipulacin de la informacin y en su
capacidad de sancionar o premiar a los electores, las estrategias influyen sobre los
factores de juicio que estos utilizan cuando tratan de evaluar si los gobernantes estn
atendiendo o no a sus intereses y si merecen o no ser recompensados en las elecciones.
El autor identifica las siguientes estrategias:
Opacidad de las polticas: consiste en ocultar los aspectos negativos de las
polticas o las polticas impopulares que puedan afectar a los gobernantes, ya sea
mediante la accin o inaccin. En algunos casos, lo que se pretende es excluir
ciertos temas de la agenda poltica para evitar tomar posturas o decisiones que
no se desean. El agente trata de evitar la lucha poltica y que esto propicie sacar
a la luz hechos desconocidos o que haga que los votantes evalen la gestin del
gobierno en un momento que no le sea favorable.
Persuasin del votante: los gobiernos tienen habilidad para influir en la opinin
pblica para que acepte polticas alejadas de las preferencias e intereses de los
ciudadanos frente a la informacin alternativa de otros actores. Para ello presentan sus polticas como el resultado de situaciones excepcionales no previstas
que justificaran el incumplimiento de sus promesas electorales. Los gobiernos
tienden a emplear dos tipos estrategias: prospectivas, antes de embarcarse en
iniciativas de riesgo poltico, cuyo ejemplo seran los referendums; y retrospectivas, cuando deciden afrontar el coste poltico de sus decisiones y tratan de
evitar sus consecuencias durante las elecciones.
Las dos estrategias de persuasin se fundamentan en la asimetra de informacin existente entre principal y agente. Esta es ms evidente cuando se abordan asuntos o materias
de una elevada especializacin. El autor plantea como las ms comunes las siguientes:
1. El carcter inevitable de tales polticas: la decisin se justifica como herencia de
los gobiernos anteriores o, en algunos casos, como imposicin de organismos
o instancias internacionales. De esta forma se busca algn responsable que
permita eximir al agente de cualquier culpa.
2. La promesa de luz al final del tnel: el agente genera expectativas positivas en
el principal, alegando que la situacin existente mejorar en el futuro con las
polticas adoptadas, por lo que es necesario asumir el sacrificio que representan
en el presente. Es un argumento intertemporal que intercambia el presente por
el futuro.
3. Oferta de compensaciones en el presente: incorpora polticas impopulares en
paquetes de medidas ms atractivas de gran impacto social para reducir el coste
y los niveles de rechazo de las decisiones principales. Se desva la atencin
del principal introduciendo un importante cmulo de temas secundarios en la
agenda pblica.
92
4. Una posicin de la que se desconfa: el gobierno destaca las debilidades de los

grupos opositores para incrementar la percepcin negativa que tengan los ciudadanos sobre estos. Se reducen los incentivos en el principal para castigar al
gobierno y apoyar a un agente alternativo.
De acuerdo con Maravall, un gobierno nuevo puede emplear sin grandes costes los
argumentos 1 y 2, que buscan el voto prospectivo. En este caso, la estrategia persigue
que los votantes atribuyan las penurias al pasado, que su evaluacin retrospectiva sea
negativa, que apoyen al nuevo agente y que sean optimistas en trminos prospectivos
aunque la situacin sea mala. Cuando un gobierno ya es antiguo tender a utilizar los
argumentos 3 y 4, con el fin de capitalizar y lograr el respaldo del elector en funcin
de los logros del pasado, ms que en las promesas del futuro. Su xito depender
fundamentalmente de la resignacin del principal y de la ineficacia de la oposicin
para situarse como agente alternativo.
Finalmente, Maravall (2003: 23) considera que para contrarrestar estas estrategias,
el control democrtico de la gestin pblica depende en gran medida de que los electores dispongan de suficiente informacin que les permita contar con elementos de
juicio para valorar las acciones puestas en marcha por los gobiernos, as como atribuir
responsabilidades a partir de estas valoraciones y castigar o recompensar a los polticos
segn su desempeo.
En resumen, los responsables pblicos tienen una serie de motivos e incentivos
para anteponer sus intereses y preferencias sobre las de los ciudadanos, para ello
desarrollan una serie de estrategias encaminadas a confundir o cambiar el juicio de
los electores. Mediante la gestin del riesgo buscarn mantener de su posicin en el
sistema y la obtencin de rentabilidades en trminos de carrera o de poder en las organizaciones en las que estn integrados. El control del agente mediante las elecciones
presenta muchas limitaciones. La ms importante se refiere al entorno muy cambiante
de la sociedad que hace que surjan problemas no contemplados en las elecciones o que
los existentes presenten caractersticas no previstas. En estos casos el gobernante se
siente con libertad para actuar sin limitaciones del cuerpo electoral.
1.7.5. Ahondando en el riesgo por la eficacia

El URS actual ms importante de las organizaciones pblicas es afrontar la dicotoma de
los responsables pblicos originada por el contraste entre lo que hacen por mejorar
la organizacin y la mala validacin institucional que reciben de los ciudadanos se
profundiza en el riesgo si se insiste en la mejora de los procedimientos con el objetivo
de seguir incrementando porcentualmente los referentes que los ciudadanos establecen para las reformas administrativas. stos se encuentran en la base de todos los
planes de reforma, modernizacin y de calidad de las administraciones pblicas y son:
simplicidad y rapidez en los trmites administrativos; amabilidad del empleado pblico; motivacin y preparacin del empleado pblico; e informacin vlida y accesible.
Todos ellos se encuentran en el nivel de eficacia, pero no satisfacen el nivel emocional
del ciudadano. Esto sucede porque se parte de que la Administracin Pblica cumple
93
una funcin instrumental de prestacin de servicios, separada de la poltica, que no

gestiona intereses, aspiraciones y expectativas de los ciudadanos, que se encuentran
mayoritariamente en el nivel emocional. Se suele obviar que la actuacin de la Administracin es la seal operativa ms cercana e intensa que tienen los ciudadanos
del funcionamiento real de las instituciones polticas y del comportamiento de sus
integrantes. Por eso, lograr la eficacia es una condicin necesaria, pero no suficiente,
para lograr la validacin institucional de la Administracin Pblica por parte de los
ciudadanos. Es necesario gestionar el marco emocional en el que encontramos la exigencia de responsabilidad, la transparencia, la rendicin de cuentas, el control de la
efectividad y el sentirse el ciudadano la referencia de los gobernantes.
Debido a la existencia del ngulo muerto de visin de los responsables pblicos,
stos no pueden dejar de practicar las soluciones que creen que son ms correctas para
lograr la eficacia de la Administracin, a pesar de que esto profundiza en los riesgos
institucionales y puede llevar a la organizacin a una quiebra sistmica y a causar
importantes efectos en la sociedad. As, los procesos modernizadores se caracterizan
por no afectar al statu quo de los grupos de inters internos y externos, por crear
nuevas redes de inters y por reforzar los tradicionales procesos y tendencias de las
organizaciones burocrticas. Un buen ejemplo es cmo el nuevo concepto de agencia
de la NGP ha fortalecido en el caso espaol la vieja tendencia a huir de los controles de
las organizaciones pblicas mediante la creacin de organismos descentralizados.
Una manera de reducir el riesgo es hacer lo que todos hacen. El mimetismo abarata
costes econmicos y tambin polticos y trata de ofertar certeza a los ciudadanos sobre
la verdad objetiva del deber ser de la Administracin. El escaso xito de los procesos
modernizadores se achaca a su mala implementacin o a las resistencias internas que
generan, que suelen describirse como rechazo al progreso. Por ello es natural que los
responsables pblicos, en especial los polticos, no encuentren valor en los procesos
innovadores o reformadores de la Administracin Pblica. Esos responsables constatan que incluso cuando se produce una mejora en la percepcin de los servicios
pblicos por la implantacin de costosas y esforzadas medidas de mejora de su calidad,
la validacin institucional por parte de los ciudadanos no se incrementa.
Nos encontramos, por tanto, con unos responsables pblicos que no perciben el
URS de la Administracin o que no estn dispuestos a asumir el coste que su reduccin trae consigo, que practican medidas de demora de la eficacia con el fin de cumplir
la misin que creen que tiene atribuida la Administracin, que es prestar servicios, y
que tratan de minimizar el riesgo especfico de las organizaciones pblicas mediante
la implementacin de medidas comnmente aceptadas. En el caso de que un responsable pblico pueda percibir que existe otro nivel de intervencin en el que es valioso
actuar, poco podr hacer porque ser consciente que para ello es necesario gestionar
el riesgo sistmico, lo que cree que escapa de su alcance, al entender que se precisan
obligatoriamente reformas institucionales y no un cambio de referentes de actuacin y
de relacin con los ciudadanos.
Lo anterior no quiere decir que no haya una gestin ordinaria del riesgo en la
Administracin. Es evidente que la multiplicidad de intereses que atiende es fuente
94
inagotable de riesgos y a los que los enfoques econmicos y de polticas pblicas son
de gran utilidad. El riesgo de carcter institucional sobre el que se tiene conciencia que
puede generar una quiebra en la organizacin es el que proviene de la gestin del factor
presupuestario y financiero. Este riesgo se alimenta incesantemente con la tendencia
incrementalista de las administraciones pblicas. Esta tendencia es propia de las organizaciones burocrticas, se fundamenta en que el bienestar de las sociedades se basa
en un mayor gasto presupuestario pblico y en que existe una correlacin positiva
entre un mayor gasto y la mejora de los servicios pblicos. A ello hay que aadir
que los responsables pblicos toman como referencia de su poder en la organizacin
el volumen de presupuesto que controlan o gestionan. Estos referentes son inviables
en situaciones de crisis econmica o de un endeudamiento que sobrepase el nivel
admisible por los organismos de control financiero.
Podra aventurarse que el cambio ms frecuente en las organizaciones pblicas es
el que tiene su origen en la tendencia incrementalista. Este tipo de cambios trata de
mantener constante el sistema administrativo aunque esto no significa que no exista
una fuerte competicin por el crecimiento de los recursos de unos rganos y organismos a costa de otros. Este incrementalismo se basa en la ausencia de un sistema de
evaluacin suficientemente estructurado que estimule un proceso de cambio dentro
de las organizaciones (Rochet, Keramidas y Bout, 2007: 94).
La falta de un sistema de evaluacin que genere cambio en las organizaciones hace
que el cambio se produzca por una crisis que surge cuando el fracaso en la adaptacin
llega a un punto inaceptable. Este es el momento que se pasa del umbral de riesgo sistmico a la quiebra del sistema. Las limitaciones propias del URS son las que impiden
un cambio gradual y armonioso (Crozier y Friedberg, 1977: 346). La intervencin en un
nivel estratgico diferente del que se est actuando se logra habitualmente a partir de
la fractura o antes de ella si se planifican estratgicamente escenarios con objetivos
importantes (Barzelay y Campbell, 2003: 20-21). En ambos casos se producir un
aprendizaje que inevitablemente viene marcado por la crisis experimentada. Por tanto,
se debe diferenciar entre los procesos de innovacin, reforma o modernizacin de
carcter nominal de aquellos de aprendizaje de las organizaciones que inevitablemente
estn basados en la superacin de una crisis.
La superacin interna de una situacin de riesgo sistmico es desgraciadamente
escasa, al menos en las administraciones en las que domina la cultura burocrtica. Esto
lleva a que los procesos de cambio y aprendizaje deben provenir incitados o exigidos
desde el exterior. La crisis presupuestaria o financiera suele ser el detonante que hace
que intervengan las autoridades de control presupuestario externas a la institucin. En
la crisis actual, estamos viendo cmo en Europa las autoridades comunitarias y el FMI
toman el control de la economa de los pases que superan los umbrales de riesgo para
evitar que puedan poner en peligro todo el sistema de la UE y cmo controlan fuertemente las administraciones pblicas de los pases intervenidos, principalmente a travs
del factor presupuestario y financiero. En esos momentos los referentes de actuacin
de la Administracin basados en el cumplimiento de las normas y en la eficacia de los
procedimientos y de los servicios pblicos pasan a ser desplazados por el control del
95
endeudamiento y dficit del sector pblico. Tambin se constata cmo los actores que
habitualmente intervienen en la conformacin del sistema poltico-administrativo son
desplazados por otros actores que, sin ser ajenos a l, no intervenan de una manera
abierta en los procesos institucionales. As vemos cmo los sindicatos y partidos en
momentos de fractura dejan paso a los organismos financieros internacionales y a las
agencias de calificacin.
El fenmeno anterior implica una deslocalizacin hacia otros grupos de inters y
hacia otros decisores. De esta manera, la crisis generada por adentrarse la institucin en
el URS por cumplir referentes de actuacin como el mantenimiento del statu quo de los
actores implicados, el incrementalismo y la irresponsabilidad organizada se convierten
en quiebra sistmica o fractura cuando se vulneran determinados referentes exteriores. stos estaban fijados por instituciones que no eran suficientemente percibidas
como integrantes del sistema poltico-administrativo, pero que en esa situacin crtica
adoptan las decisiones tcticas y estratgicas que alteran profundamente la estabilidad
del sistema poltico-administrativo de que se trate.
La crisis de las organizaciones debe ser entendida como inevitable tras una fase de
consolidacin, estabilidad y cierto aislamiento del entorno y como una oportunidad
para el aprendizaje y la innovacin. Tras la fractura se debe producir una fase de reorganizacin que elimine la inflexibilidad interna, modifique los referentes de actuacin
y que evite que la organizacin pueda llegar a desaparecer (Gunderson y Holling,
2002). Esos nuevos referentes deben basarse en la satisfaccin de las necesidades y
expectativas de los ciudadanos.
1.7.6.Estrategias para superar o no caer

en el riesgo sistmico
1.7.6.1.Principios: Precaucin, prevencin y evaluacin
de riesgos
Se ha sealado que la respuesta ms frecuente del responsable pblico a la falta de
validacin ciudadana es tratar de lograr indicadores ptimos de gestin, con lo que la
organizacin cae irremisiblemente en un umbral de riesgo sistmico, ya que se adentra
en una zona de poco valor para el ciudadano, para la institucin y, en general, para las
carreras de los responsables pblicos. Esto obliga a desarrollar una serie de estrategias
que traten de superar el URS o, al menos, de que sus efectos no desestabilicen la
organizacin ni las mencionadas carreras.
Una de las estrategias que se pueden adoptar en la toma de decisiones de asuntos
que conlleven riesgo es aplicar el principio de precaucin. Una definicin formal
es la que lo seala como el conjunto de medidas o de disposiciones de todo tipo
previstas o tomadas por el inters general o colectivo para prevenir totalmente, o en
parte, un riesgo cuya hiptesis es avanzada sin certeza cientfica o definitiva con el
fin de suprimir o limitar las consecuencias de cualquier tipo por un precio razonable
o adaptado (Piquemal, 2010: 1218). ste tiene su origen en concepto de proteccin
medioambiental establecido en la Declaracin de Ro de Naciones Unidas de 1992
96
y que trata de reconocer y abordar la incertidumbre y la complejidad. Se aplica en

situaciones donde los resultados potencialmente adversos pueden ser significativos
o irreversibles. El principio de precaucin es un intento de reconocer y abordar la
incertidumbre y la complejidad. En su aplicacin inicial otorga al medio ambiente el
beneficio de la duda y traslada el peso de la prueba de la vctima al productor (Hill,
2001: 11; Aguilar y Jordan, 2004: 66).
El principio de precaucin se caracteriza por las siguientes notas (Aguilar y Jordan,
2004:66yss.; Lpez, y Lujn, 2000: 139, 14; Piquemal, 2010; Ramos, 2001: 80):
Exige un enfoque anticipativo y no reactivo.
Responde a criterios jurdicos, aunque se presenta tambin en estados de vaco
jurdico o de anarqua.
Legitima en ltima instancia las decisiones en un contexto de incertidumbre
cientfica ante la expectativa de daos.
Se plasma tanto en la inaccin, en contextos de ausencia de apoyo cientfico,
como en una actuacin decidida sobre riesgos inciertos, pero potencialmente
significativos, antes de que existan pruebas cientficas del dao.
Implica actuar en situaciones de incertidumbre como si lo peor fuera a pasar,
esto es, maximizando la mnima utilidad.
Aspira idealmente a un nivel de riesgo cero o a la inexistencia de probabilidades
de efectos nocivos.
La precaucin supone la utilizacin de la mejor tecnologa disponible y, en
materia medioambiental, la reduccin de la contaminacin a la salida de la fuente contaminante mediante el cumplimiento de estrictos niveles de emisin.
Ataca la lgica electoralista del corto plazo al utilizar argumentos de largo alcance,
como el de justicia intergeneracional.
La aplicacin del principio de precaucin presenta una gran cantidad de problemas,
especialmente en una cultura que suele estar dominada por la implantacin de medidas
correctoras y dispersoras ante el riesgo detectado. Esto ha llevado a que la aplicacin
del principio se mueva entre dos extremos: uno dbil vinculado al principio de proporcionalidad y de los costes econmicos, la disponibilidad de la tcnica adecuada y
la practicabilidad (feasibility) administrativa y poltica de la medida propuesta; y otro
fuerte que exige la actuacin poltica aunque no exista base cientfica que la apoye
o no exista el riesgo; en este sentido equivale a un ensayo sin error. La realidad
muestra que el significado dbil es el que domina en la actualidad, aunque podemos
encontrarnos con legislacin medioambiental en la UE basada en la concepcin fuerte
del principio deprecaucin. Finalmente, la opcin por el principio de precaucin
implica prdida de oportunidades (de desarrollo econmico, innovacin tecnolgica,
mejora social, etc.) que implica aumentar los perjuicios econmicos y reducir los
daos sociales (Aguilar y Jordan, 2004: 71 y ss.; Lpez, y Lujn, 2000).
Vinculado al principio de precaucin se encuentra el principio de prevencin. ste
se basa en que es posible conocer anticipadamente el dao y establecer medidas para
neutralizarlo, a diferencia de la precaucin que afirma que el dao, debido al estado
imperfecto de la ciencia, no puede ser conocido previamente ni, por tanto, establecerse
97
medidas que lo eliminen. Coincide con el principio de precaucin en que se aplican

cuando no se pueden determinar los efectos ni las medidas necesarias para su eliminacin. El principio de precaucin refuerza al de prevencin y se aplica en situaciones de
incertidumbre cientfica y alarma social. En la actualidad, se est evolucionando desde
la prevencin a la precaucin (Aguilar y Jordan, 2004: 66-68; ORiordan, Cameron y
Jordan, 2001).
Por su parte, la evaluacin de riesgos calcula la probabilidad de que el peligro se
convierta en dao para las personas y para el entorno en los peligros inherentes a determinados procesos y situaciones. Puede considerarse como una prctica preventiva
al descartarse la prevencin absoluta. La evaluacin de riesgos se basa en la aceptacin
de un cierto grado de peligro tolerable debido a la escasez de recursos econmicos,
los cuales no se pueden invertir en eliminar todos los peligros. Este planteamiento, a
diferencia de la precaucin, permite gestionar el riesgo, ya que sta no tiene en cuenta
los costes econmicos en su aspiracin a un nivel de riesgo cero y busca eliminar las
posibilidades de riesgo, aunque sean insignificantes, ya que pueden producir efectos
negativos de tal magnitud que hagan injustificable socialmente el clculo probabilstico. La evaluacin de riesgos acepta el principio de riesgo con error que evita el
anquilosamiento del progreso cientfico y las prdidas econmicas (Aguilar y Jordan,
2004: 66-69; Betancor, 2001: 719-725; Wildavsky, 2000).
Emparentada con la precaucin encontramos la prudencia, que desde un punto de
vista racional debe incluirse en ella. sta no es el resultado de criterios jurdicos, como
la precaucin, sino de una actitud basada en el principio de conservacin concretada
en los hechos y en la costumbre (Piquemal, 2010: 1221; Morris, 2000: vi).
La tendencia actual hacia la aplicacin del principio de precaucin en cuestiones
medioambientales se est extendiendo a todo tipo de polticas pblicas. Este principio
casa parcialmente con la cultura burocrtica de las organizaciones pblicas y puede
reforzar las rigideces internas y el mantenimiento del statu quo al conducir a la inaccin
o el bloqueo del cambio por la incertidumbre y lo que se puede perder. La precaucin
introduce un elemento de cautela que ralentiza el proceso decisional en torno a la regulacin. As, la precaucin est experimentando un proceso expansivo que conduce
a fenmenos de proteccionismo y a una mayor indefinicin e incertidumbre polticaa
la hora de prever las consecuencias de su aplicacin y ha provocado importantes
conflictos comerciales a nivel internacional (Aguilar y Jordan, 2004: 78). Sin embargo,
la inaccin no es intrnseca a la precaucin, aunque su aplicacin en determinadas
culturas polticas y administrativas y junto con otros principios puede dar lugar a la
parlisis de las decisiones o actuaciones.
Estas estrategias preimpacto del riesgo se completan con otras de posimpacto como
son el principio de correccin (reparacin en la fuente del riesgo) y el de contaminadorpagador (reparacin por sustitucin, principalmente econmica) (Aguilar y Jordan,
2004: 67). Aunque inicialmente estn pensadas para las polticas medioambientales,
presentan una serie de caractersticas que las hacen interesantes para estudiar los
fenmenos organizativos e institucionales.
98
1.7.6.2. Gestin del riesgo

La aplicacin de una estrategia como la precaucin no es viable para todas las polticas,
especialmente para las redistributivas y presupone que no estn bien definidos los
ganadores y perdedores, ya que las ganancias suelen presentar el carcter de bien
comn. Esto hace que su generalizacin sea considerada por algunos autores como indefendible (Morris, 2000: vi), lo que lleva necesariamente al concepto de riesgo aceptable
y a su gestin. Para el Treasury Board de Canad la gestin del riesgo sera un enfoque
sistemtico para establecer el mejor curso de accin en condiciones de incertidumbre
mediante la identificacin, comprensin, actuacin y comunicacin de cuestiones
de riesgo (TBS, 2001; Hill, 2001: 5). Por su parte, la Organizacin Internacional
de Normalizacin (ISO) ha definido la gestin de los riesgos como la identificacin,
anlisis, evaluacin, tratamiento (control), supervisin, examen y comunicacin de
riesgo. La presuncin es que la aplicacin sistemtica de estas actividades se traducir
en una mejor toma de decisiones y, probablemente, en mejores resultados (Hill, 2001, 5
y ss.). Finalmente, el clculo de coste-beneficio y el criterio de proporcionalidad, que
compara los costes econmicos, administrativos y de practicabilidad sociopoltica de
la medida con respecto a sus potenciales efectos positivos, son la base de la gestin del
riesgo (Aguilar y Jordan, 2004: 67).
La gestin del riesgo requiere de un anlisis previo del mismo que debe tener en
cuenta los datos materiales de que se dispone para realizar el anlisis, el tipo de riesgo
que se trata de analizar, el propsito que se persigue con el anlisis y los recursos
con losque se cuenta (Losada, 2005: 34-35; Fischhoff et al., 1981: 54). La finalidad
que se busca es mejorar la toma de decisiones en condiciones de incertidumbre para
maximizar los beneficios y reducir al mnimo los costes. Tambin implica: abordar
sistemticamente las cuestiones de riesgo incluyendo los aspectos tcnicos y sociales;
un esfuerzo integral, interdisciplinario e interdepartamental para identificar una amplia variedad de riesgos en la organizacin y en el entorno; equilibrar los intereses
contrapuestos con el fin de lograr una solucin ptima y aceptable; regular para reducir
los riesgos o compensar a las personas afectadas; una constante comunicacin y dilogo
con el pblico y los actores implicados sobre la caracterizacin y la administracin del
riesgo, as como la necesidad de cambiar determinados comportamientos. Adems, en
el sector pblico implica tener presente siempre el inters pblico (Hill, 2001, 3 y ss.).
El problema es que toda la construccin de la gestin del riesgo se fundamenta en
el concepto contingente y cultural de riesgo aceptable u ptimo, que no es posible ser
determinado por los cientficos, aunque en muchas ocasiones lo argumenten con el fin
de lograr el apoyo del pblico y financiacin para proseguir sus investigaciones; esto
hace que la sociedad entienda que tienen intereses econmicos o polticos. Para definir
el riesgo aceptable se precisan seguir cinco pasos: (1) definir las alternativas, (2) especificar los objetivos que quieren alcanzarse, (3) identificar las posibles consecuencias
de cada alternativa, (4) cuantificar las consecuencias, y (5) analizar las alternativas
para escoger, de entre ellas, la mejor. Claro es, que cada uno de estos pasos es
contingente en el tiempo, en el referente tecnolgico y en las personas y grupos.
99
Apesar de todas estas imprecisiones, el xito del concepto radica en que facilita la toma
de las decisiones a los polticos, ayuda a la gestin y a la investigacin y los ciudadanos
pueden evaluar con ms facilidad cmo se gestiona su bienestar (Derby y Keeney 1981:
221; Beck, 1998a: 35; Aguilar y Jordan, 2004: 63; Losada, 2005: 30-31).
Es fcil deducir que la gestin del riesgo est condicionada por el principio del que
se parta en el anlisis del riesgo. Quitando el enfoque radical de la precaucin, el resto
de los principios sealados admite una gestin variable del riesgo y ante unos mismos
datos objetivos de riesgo y de grupos e intereses implicados pueden producirse decisiones distintas u opuestas. Las limitaciones decisionales provocadas por los URS en
las que se encuentran los decisores pblicos condicionan esas decisiones y eliminan de
entre las posibles opciones aquellas que se crean que pueden alterar significativamente
el equilibrio institucional o social. Esto lleva a desarrollar una serie de estrategias
encaminadas a introducir nuevos referentes de actuacin que obliguen a los decisores
a incluir otras preferencias e intereses en las posibles opciones.
1.7.7.Referentes ciudadanos para superar los URS

El tratamiento del riesgo en las sociedades actuales requiere una mayor implicacin de
los ciudadanos que desemboque en una democracia ms deliberativa o de alta confianza que est en la base de un nuevo compromiso entre polticos, expertos y sociedad
(Aguilar y Jordan, 2004: 78; Beck 1998a: 283). En definitiva, lo que se solicita desde
diversos enfoques es ms poltica y democracia y menos tecnocracia.
Las soluciones basadas en una mayor implicacin ciudadana tienen que abordar
diversos problemas, uno de ellos es cmo lograr que la sociedad adquiera el conocimiento suficiente para poder tomar decisiones bien fundadas. Es cierto que este es
un problema clsico de la democracia, pero tambin que los asuntos pblicos se han
tecnificado enormemente en las ltimas dcadas. Esto no significa que, utilizando el
significado del principio de precaucin, la carga de la prueba est en el ciudadano,
sino que se encuentra en los responsables pblicos. stos debern interiorizar que el
riesgo nulo no existe, que es inherente a cualquier actividad humana, que no es posible
eliminarlo de las decisiones sociales y polticas y, especialmente, que el ciudadano les
reclama una gestin adecuada del mismo con el fin de que la sociedad progrese. La
participacin ciudadana abre nuevos umbrales de riesgo, pero una poltica transparente hace ms legtimas y aceptadas las decisiones pblicas, por lo que ayuda a soldar la
brecha existente entre los decisores pblicos y los ciudadanos.
El principal URS de los responsables pblicos es pensar que la Administracin
fabrica o produce servicios, cuando realmente lo que hace es construir democracia a
travs de garantizar el ejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos. Situarse
en una lgica productivista ahonda en las situaciones de riesgo, ya que el mayor es la
desafeccin ciudadana y la prdida de legitimidad de las instituciones pblicas y sus
integrantes. Esto conducira inevitablemente a una situacin de quiebra sistmica.
Vinculado al URS anterior se encuentra el considerar que el ciudadano se mueve
principal o exclusivamente en el nivel lgico de actuacin que est dominado por
valores pragmticos. stos se suelen obtener de diversas fuentes. Una es el precedente
100
que se basa en lo que ha permitido que la institucin se encuentre en equilibrio; otra

est basada en el mimetismo de lo que realizan los dems; otra es la que proviene de
los organismos prescriptores en diversas polticas y tambin en los aspectos institucionales; y tambin encontramos en las encuestas o estudios de opinin la fuente que
trata de conocer cules son los referentes de actuacin que los ciudadanos quieren
de sus instituciones pblicas. Esta ltima presenta un alto riesgo ya que parte del
hecho de que el valor declarado por los ciudadanos es igual a su valor operativo, aquel
que les permite realmente validar a las instituciones pblicas y que est basado en la
existencia de referentes de verificacin.
La deteccin de los URS aparece como una oportunidad para gestionar el nivel
emocional de los ciudadanos, que es donde se encuentra la mayor parte de la valoracin ciudadana y es donde se pueden lograr grandes xitos de validacin y legitimidad
institucional. Esto implica detectar en el tiempo presente las expectativas y deseos de
los ciudadanos. La finalidad es poder construir para el futuro un nuevo escenario de
actuacin con nuevos objetivos o referentes de actuacin, lo que conlleva una planificacin de la incertidumbre a largo plazo (Barzelay y Campbell, 2003: 20-21).
La literatura destaca el hecho de que los riesgos y las crisis son oportunidades para
el cambio organizativo. En los sistemas pblicos supondra intervenir en un entorno
ms complejo e innovar internamente y la crisis se aprovechara para eliminar inflexibilidades organizativas (Rochet, Keramidas, Bout, 2007: 74 y 83). Sin embargo, no
basta una mera innovacin ya que, si no se establecen nuevos referentes de actuacin,
sta se implementara con unos mismos referentes lo que mantendra o profundizara
los URS. ste podra conducir a la institucin a caer en un futuro en una situacin de
quiebra sistmica: cuanto ms se focalicen las instituciones en mejorar los indicadores objetivos de calidad en la prestacin de sus servicios, an desde la referencia
de sus usuarios, menos contribuirn a lograr un reconocimiento y una validacin
ciudadana como altos responsables de gestin de unas instituciones pblicas tiles
socialmente. Sin unos nuevos referentes se reproduciran inevitablemente las rigideces
organizativas, por lo que la cada en nuevos URS sera inevitable.
Que las instituciones pblicas, en concreto la Administracin Pblica, se alineen
con los referentes ciudadanos implica que deban alinearse lgicamente las claves de
todos sus elementos y dinmicas internas a los referentes de consecucin establecidos
por los ciudadanos. El premio ser su reconocimiento y validacin. Pero si no se alinean existe un riesgo de posible quiebra futura del sistema como prestador de servicios
pblicos. En este sentido, la externalizacin de los servicios y la dacin al mercado o a
la sociedad de finalidades y objetivos pblicos por la ineficiencia pblica ya representa
en la actualidad una manifestacin de esa quiebra.
Desde esta perspectiva, la quiebra es, por un lado y fundamentalmente, resultado
de la falta de adaptacin de las instituciones pblicas a los referentes de los ciudadanos, que en este aspecto funcionaran como entorno de las organizaciones, y, por otro,
consecuencia de no ofrecer un buen rendimiento en sus prestaciones por una inadecuada combinacin de los medios o factores administrativos. En esto las instituciones
pblicas no se diferenciaran sensiblemente de las empresas (Nez y Cano,2002: 5).
101
La principal singularidad de la Administracin Pblica frente al resto de las organizaciones es la consecuencia de la quiebra.
La quiebra sistmica supone para la Administracin fracasar en el papel vertebrador y cohesionador de la sociedad que tienen encomendada, bien en su totalidad
o en algunas de sus funciones. Tambin puede deberse a la obsolescencia debida al
desajuste entre las funciones y medios de la Administracin y las necesidades y la
oferta alternativa de la sociedad. Es posible que la Administracin produzca servicios
no demandados por los ciudadanos o que la sociedad los ofrezca de una manera ms
ventajosa en trminos econmicos o sociales.
Este fracaso u obsolescencia pueden llevar a preguntarnos si la nueva bsqueda
del equilibrio social le correspondera a dicha institucin. Es muy probable que, si una
institucin determinada ha dejado de cumplir a los ojos de los ciudadanos, alguno de
los fines que tena encomendada o existen alternativas ms ventajosas, la consecucin
del nuevo equilibrio se produzca externamente a la institucin y que sta no lidere el
cambio, ni an asumiendo el cambio cultural que devenga de la quiebra. Los procesos
revolucionarios suceden cuando las instituciones polticas entran generalizadamente
en quiebra sistmica.
Lo contrario a la quiebra es la obtencin del reconocimiento y del valor ciudadano,
tanto de las instituciones pblicas como de sus responsables e integrantes. As, si
stos se alinean con los referentes ciudadanos concretados en las exigencias a sus
responsables pblicos (planificador de las actuaciones pblicas; experto en su rea
de actuacin; que informe al contribuyente del destino de los fondos pblicos; que
regule eficazmente las ayudas con dinero pblico; que reduzca el gasto ordinario; con
capacidad de gestin y que asuma riesgos; que sea evaluado y se le exijan responsabilidades), el ciudadano obtendra confianza en el sistema, en la democracia; confianza
en los responsables pblicos; ilusin en el futuro como ciudadano; y gran avance en
su calidad de vida. Todos ellos son aspectos que no se gestionan desde el nivel lgico,
sino desde el emocional (Arenilla, 2003a: 245).
1.8.Hacia una nueva teora de la

La incorporacin de las tcnicas y mtodos de gestin de las organizaciones comerciales
a la Administracin Pblica genera ciertas reticencias ideolgicas y tambin de carcter
cultural. Es posible que el rechazo de los enfoques eficientistas en el mbito pblico
provengan de la frialdad con la que tratan los asuntos que tienen que ver con la satisfaccin de una parte importante del bienestar de la sociedad. Tambin es probable que
las reticencias se deban a que las propuestas de reforma no alcanzan a las causas del
mal funcionamiento de la democracia representativa y se detienen solo en los aspectos
de gestin. Esto ha llevado a algunos autores a enfatizar en la finalidad ltima de la
Administracin, en su misin, utilizando la terminologa de la calidad.
En las ltimas dcadas se ha producido una contestacin al movimiento de la
NGP, en la lnea que se ha visto en las crticas recogidas en las pginas anteriores,
102
articulndose a travs de enfoques como el movimiento McNollgast (Shepsle y Boncheck,

2005), el neoweberanismo (Pollit y Bouckaert, 2004) o el enfoque del Nuevo Servicio
Pblico (Frederickson, 1996; Denhardt y Denhardt,2003). La contestacin no aboga
por volver a la Administracin burocrtica tradicional ni por abandonar la lnea de la
eficiencia, que indudablemente es una aportacin de la NGP. Lo que se plantea ahora,
cada vez con ms fuerza, es hacer hincapi sobre todo en los aspectos relacionados con
la eficacia indirecta, es decir, los efectos no buscados de la accin organizativa (Meunier,
1993), o la eficacia social (DAmico,1992). De ah ha surgido la necesidad de adjetivar
la eficacia o la eficiencia, y sus diversas formas, con el calificativo de social. No se trata
de algo aadido, sino que cualifica sobremanera al sustantivo hasta transformarlo en
un nuevo concepto. ste necesariamente transciende el mbito administrativo de la
gestin pblica, requiere un enlace con la finalidad de toda accin pblica y se debe
manifestar mediante la incorporacin de nuevos referentes de actuacin pblica a la
poltica y a la gestin pblica. De esta manera, el ciudadano aparece como el eje central
de la actuacin pblica, no en el sentido en el que, como hemos visto, sealan los
movimientos de la calidad, sino como referente desde el que la actuacin pblica tiene
sentido. Sin duda se trata de rehumanizar la funcin pblica y la poltica, de volver a
otorgar la ciudadana al usuario de los servicios pblicos y de recordar los significados
de servicio y de servidor pblico.
Los hechos y el tiempo transcurridos desde los primeros ensayos basados en
la NGP hacen que sea un momento propicio para reconciliar de nuevo la libertad
en la esfera privada, reforzada con los movimientos eficientistas y de calidad, con
un debate pblico sobre los valores comunes en la esfera colectiva con el fin de
fortalecer la democracia representativa, sus instituciones y que sus responsables e
integrantes ganen prestigio y aceptacin social. Este planteamiento hace que algunos
autores sealen que esta bsqueda de una nueva teora sobre la Administracin
lo que pretende realmente es construir una nueva teora de la democracia liberal
(Pollit, 2007: 40).
La elaboracin de una nueva teora sobre la Administracin partira de la necesidad
de que sirva para fortalecer la democracia representativa y sus principios. Asumira
algunas de las aportaciones de los enfoques que se han ido sucediendo en las ltimas
dcadas y debera construir un conjunto unificado de valores, temas y principios para
expresar la realidad actual, para inspirar y asistir a los funcionarios pblicos y para
ofrecer una respuesta satisfactoria a las necesidades y expectativas de los ciudadanos.
Una nueva teora de la Administracin Pblica debe partir del concepto de bien
comn que ha de concretarse en una nueva alianza entre el poder pblico y los ciudadanos. Esta alianza debe fortalecer las ideas de ciudadano y de ciudadana como
referentes de la actuacin pblica y como una nueva manera de relacionarse el Estado
con la sociedad, en la que el primero asume un liderazgo responsable y la segunda se
involucra en la marcha del primero. Todas estas cuestiones remiten al tema central
de la democracia, que hay que encontrarlo en el significado del poder poltico, en la
naturaleza del ciudadano y su papel en la sociedad y en las instituciones polticas. Es
la contraposicin entre persona-ciudadano y ejercicio del poder la que da lugar a la
evolucin del concepto de democracia (Arenilla, 2010).
103
No tiene sentido abordar un nuevo enfoque de la Administracin y tratar de elaborar

una nueva teora sobre la misma si se desliga de su naturaleza poltica y de su colaboracin en el fortalecimiento de la democracia. Esto implica deslindar claramente lo que
son medios y lo que son fines, aspectos que se han enmaraado en las ltimas dcadas.
A partir de entender a la Administracin como un elemento central del sistema poltico
y de la democracia es posible redefinir cuestiones clsicas como la eficiencia, la eficacia,
el bien comn o inters general, el sometimiento de los ciudadanos a la autoridad pblica, la relacin entre polticos y ciudadanos, la adhesin de estos a las instituciones o la
participacin de los diversos intereses en los asuntos pblicos, entre otras.
La cuestin central de una nueva teora sobre la Administracin Pblica no reside
en la incorporacin de nuevos instrumentos de gestin pblica ni en buscar elementos novedosos que la conformen, ni siquiera en buscar nuevas combinaciones a los
existentes. Las diversas corrientes que la han atravesado en el ltimo siglo aportan
suficientes materiales para construir un nuevo edificio. Lo que se precisa es una nueva
orientacin en la direccin de que lo propio del servicio pblico es la democracia, esto
es, la defensa de los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos, asegurar el
cumplimiento de las responsabilidades ciudadanas, el control del ejercicio del poder
poltico y de sus instituciones y lograr una sociedad ms cohesionada y justa.
A continuacin se propone revisar algunos de los elementos que conforman la
Administracin Pblica desde el enfoque de que todos ellos deben coadyuvar a fortalecer la democracia.
1.8.1. Ciudadana corresponsable

El principal error de la NGP y de las corrientes eficientistas o de calidad es separar la
condicin de usuario, consumidor o cliente de los servicios pblicos de la naturaleza
esencialmente poltica del ciudadano, de no establecer una relacin entre ambas facetas y primar ms la primera que la segunda, que, en la prctica, desaparece.
La ciudadana se construye frente al ejercicio del poder poltico, hace referencia a
cmo los individuos en una sociedad contribuyen a lograr el bien comn, a qu instituciones polticas se otorgan y a cmo las controlan y participan en ellas. Por tanto,
la relacin primera de los ciudadanos con los servicios pblicos no es la de usuario,
sino la de conformadores de las instituciones que los prestan y legitimadores polticos
de las mismas. Es del acuerdo de los ciudadanos del que surge el consentimiento para
que unas instituciones ejerzan el poder en su nombre y sobre ellos. A partir de aqu
puede hablarse de materializacin efectiva del ejercicio del poder, que no consiste ni
ha consistido preponderantemente en la prestacin de servicios pblicos. Estos, cuando se producen, tienen como finalidad la bsqueda del consentimiento ciudadano
y del bien comn que se concreta en el logro de la cohesin social, fin de la vida en
comunidad. Las instituciones polticas que se encaminan a cumplir estos objetivos
reciben la legitimidad de los ciudadanos.
La aceptacin actual de la dominacin propia del poder poltico pasa por el ejercicio
democrtico del mismo y por la prestacin eficaz de una serie de servicios pblicos.
Estos son esenciales para preservar la vida en comunidad y la cohesin social. De ah
104
proviene que su organizacin y rendimiento sean importantes polticamente, pero no

son la finalidad del ejercicio del poder, ni los medios con los que se prestan pueden
constituirse en justificacin ltima de ese ejercicio.
La evolucin de administrado, a cliente y a ciudadano participativo no solo muestra
los distintos enfoques tericos sobre la Administracin Pblica burocracia, NGP,
gobernanza, sino esencialmente seala la evolucin de las formas en las que se
ejerce la dominacin con el fin de lograr el consentimiento del ejercicio del poder. Se
pasa as de un ciudadano sometido a la ley, a un ciudadano sometido al mercado y
a un ciudadano que es tal si participa y se implica personalmente en el gobierno de
la comunidad. El primer aspecto limita el mbito de actuacin poltica del ciudadano, lo aliena de la conformacin del poder y otorga su soberana a las instituciones
polticas y singularmente a la Administracin Pblica que pretende conformar el
inters general en solitario o con la ayuda de intereses cerrados. El segundo aspecto,
al ignorar la condicin poltica del ciudadano, otorga su soberana al mercado, en el
que difcilmente puede intervenir y menos conformar y del que las instituciones polticas, en esa concepcin, son subsidiarias y residuales, lo que reduce su papel en la
sociedad. Difcilmente puede el ciudadano establecer el bien comn en un mbito en
el que no interviene sino como usuario, y no de todos los servicios y bienes pblicos.
El tercer aspecto asimila la ciudadana al ejercicio directo de la participacin en las
instituciones pblicas. Estas deben compartir de una manera creciente su poder en
las redes de poltica o de gobernanza, lo que relega a los ciudadanos no participantes
y diluye o niega el concepto de bien comn, que pasa a ser sustituido por los intereses
de esas redes.
Estos tres enfoques principales conviven en la actualidad y los tres limitan la
condicin de ciudadano a un individuo sometido a las instituciones, al mercado y
a las organizaciones sociales. El papel del ciudadano en los tres enfoques es el de
votante-cumplidor de la ley, consumidor y miembro de un grupo de inters. Se pierde
en los tres el carcter fundador y legitimador del ciudadano de las instituciones polticas, de las relaciones econmicas y de la sociedad para pasar a ser un sujeto sometido
a las mismas. Las organizaciones y sus dirigentes han pasado a ser ms importantes
que el ciudadano. El resultado es una ciudadana cuestionable desde el punto de vista
democrtico que es preciso revisar para hacerla ms responsable con el bien comn y
para que co-conforme el poder.
Visto as, lo propio del ciudadano es la comunidad poltica y el logro del bien comn
concretado en una serie de leyes, reglas y comportamientos acordados. Se alcanza
mediante el adecuado funcionamiento de las instituciones polticas, econmicas y
sociales; el establecimiento de mecanismos de rendicin de cuentas ante los ciudadanos de las mismas; una apropiada defensa y promocin de los derechos individuales y
polticos de los ciudadanos; la participacin democrtica e inclusiva de los ciudadanos;
y una eficiente prestacin de los servicios pblicos.
El nuevo concepto de ciudadana significa que los ciudadanos pertenecen a
una comunidad poltica de derechos y responsabilidades y se involucran en la vida
poltica y en el funcionamiento del Estado y del gobierno (King y Stivers, 1998;
105
Bourgon,2007:14; Timsit, 2006: 620; Denhardt y Denhardt, 2003: 27 y 31). Supone

un nuevo pacto poltico que conlleva ms poder para los ciudadanos individuales
y agrupados, ms responsabilidades para las diversas instituciones y una accin de
gobierno orientada definitivamente a los ciudadanos.
El fortalecimiento de la ciudadana presenta dos dimensiones, una en el mbito
de los derechos y libertades y otra en el mbito poltico. En el primer caso, fortalecer
la idea de ciudadana incluye: la preocupacin por el bien comn, por el bienestar
de la comunidad en su conjunto; la voluntad de otorgar a los otros los derechos que
uno posee; la tolerancia a las diversas religiones y creencias polticas y sociales; la
aceptacin de la primaca de las decisiones de la comunidad sobre las inclinaciones
propias; y reconocer la obligacin individual de defender y servir a la sociedad (Evans
y Boyte, 1986: 5).
La dimensin poltica de la ciudadana implica consideraciones sobre el modelo
de relacin de las instituciones polticas con los ciudadanos. As, stas deben ver a
los ciudadanos antes que como simples votantes, clientes o poseedores de un inters
como ciudadanos democrticos. Supone el establecimiento de un acuerdo entre el
gobierno y los ciudadanos para redefinir el ejercicio del poder poltico y reasignar
las responsabilidades. Este acuerdo tiene su fundamento en que el gobierno ejerce
la direccin poltica de la sociedad sometindose al control democrtico, individual
y agrupado de los ciudadanos. Para ello es preciso establecer mecanismos efectivos
de transparencia, rendicin de cuentas, participacin, de buen gobierno y de buena
Administracin que permitan a los ciudadanos individuales u organizados a ejercer
eficazmente su derecho al control de la dominacin poltica. El acuerdo ha de implicar
a los ciudadanos en las actividades de gobierno para que se responsabilicen de la
consecucin del bien comn. Conlleva la construccin de amplios cauces de dilogo
y debate y la educacin de los ciudadanos en el gobierno democrtico con el fin de
promover una visin compartida de los asuntos pblicos. Es esencial para redefinir la
ciudadana la difusin de informacin vlida para enriquecer el debate pblico. Finalmente, es preciso una nueva orientacin de los servicios pblicos para que desarrollen
y defiendan criterios y medidas de equidad y consideren su impacto en la dignidad y
el bienestar de los ciudadanos.
El efecto de todo ello es la mejora de las decisiones polticas al asegurarse de que las
iniciativas del gobierno responden a las necesidades del mayor nmero de ciudadanos,
lo que a la vez aumenta la probabilidad de xito en su implementacin. La finalidad
que se persigue es aumentar la legitimidad del gobierno mediante el incremento de
la confianza de los ciudadanos, as como contribuir a construir la comunidad poltica
implicando a los ciudadanos en los procesos de actuacin pblica.
De esta manera, la legitimidad de la Administracin Pblica reside en la adecuacin
de sus metas y valores a los referentes de verificacin que el ciudadano desea para la
accin administrativa y pblica en general. La accin administrativa debe ser para el
ciudadano. El refuerzo de la ciudadana como orientacin de la actuacin poltica y
pblica es indudable que contribuir al refuerzo de dicha legitimidad y a una mayor
aceptacin de las instituciones y de sus integrantes.
106
El nuevo pacto entre el poder poltico y los ciudadanos da un nuevo sentido al

servicio pblico, a los polticos y a los funcionarios. Orienta su quehacer diario a
los fundamentos de la democracia, esto es, a los derechos de los ciudadanos, a los
valores de la comunidad y al logro del bien comn mediante un espritu de servicio y
compromiso con los ciudadanos.
1.8.2.Reorientacin de la gestin pblica hacia

la buena Administracin
Si es cierto que la legitimidad institucional no se alcanza solo con la eficacia de la
gestin pblica, tambin lo es que su xito es una condicin necesaria para obtener
aquella. Para abordarla, es preciso delimitarla con cierta precisin.
En primer lugar, es posible asumir que el resultado de la gestin administrativa
pblica pueda ser diferente segn la concepcin terica que tengamos de la Administracin Pblica, del bien comn y de cmo se logra la legitimidad institucional, que es
el objetivo de la gestin pblica (Wamsley, 1990). Si la consecucin de la legitimidad
es adoptada como presupuesto de actuacin por los dirigentes polticos y administrativos, se requerir poner ms nfasis en los efectos de la accin pblica desde la
perspectiva del logro de la inclusin, la participacin e integracin sociales, que en
buscar el logro de la eficacia o la eficiencia por s mismas. En este contexto se deberan,
por tanto, relativizar los medios y los procedimientos, aunque esto no significa que no
deba actuarse eficientemente en todos ellos.
En segundo lugar, la importancia de la gestin pblica reside en que concreta
materialmente los intereses, necesidades y expectativas de la sociedad y no en los
servicios o recursos concretos que presta o maneja. Si antes se deca que hay que dejar
en un segundo plano los medios, ahora se mantiene la importancia relativa de las
decisiones. Su transcendencia no reside esencialmente en los mecanismos decisionales
y sus elementos, ni siquiera en ellas mismas. Sin entrar en la cuestin de las decisiones
pblicas y los problemas que presentan, hay que sealar que la decisin no deja de ser
un acto que requiere de la gestin pblica para su plasmacin real, que no busca sino
la aceptacin por el ciudadano de la dominacin del poder poltico que se ejerce sobre
l. Que la decisin sea efectiva y que conduzca a esa aceptacin es ms importante
que el propio proceso de las polticas pblicas. Se advierte un especial nfasis en los
anlisis que reproducen un servomecanismo entre decisin y ejecucin a travs de la
evaluacin de una poltica o accin concreta que trata de evitar permanentemente el
error en todo el proceso (Aguilar, 1996). Esto puede conducir al nfasis por lo micro,
a la prdida del para qu de la decisin y la actuacin pblicas y a proyectar una
imagen desenfocada de las disciplinas que la estudian preferentemente.
Tercero, la gestin pblica requiere una Administracin no ablica, sino estrechamente comprometida con las decisiones polticas adoptadas, con el logro de la eficacia
y la eficiencia y con la finalidad poltica y democrtica de la actuacin pblica. La
abulia, fase extrema de la neutralidad, no favorece una gestin responsable, ya que
genera apata y un comportamiento fatalista (Wildavsky, 1987: 284). La neutralidad
107
clsica que requera de la Administracin Pblica una eficacia indiferente asume una
naturaleza instrumental del aparato pblico y, por tanto, una falta de identificacin
con lo decidido polticamente, con los actores que intervienen en la decisin y, especialmente, con el resultado buscado. El riesgo es que se establezcan o planifiquen unos
objetivos de gestin rebajados polticamente que ignoran la funcin poltica de la
Administracin y, por tanto, con pocas posibilidades de que reciban el imprescindible
impulso poltico para que tengan xito. Esto puede observarse fcilmente en muchos
de los planes estratgicos que se aprueban por las distintas administraciones pblicas
y que en su diseo, orientado a los resultados de la gestin, dificultan el ejercicio del
liderazgo poltico necesario para que tengan xito.
Cuarto, hay que distinguir, al menos, entre dos tipos de gestin pblica: la que
se requiere para las acciones innovadoras y la que se deriva de una accin rutinizada. Exteriormente ambas parece que contienen los mismos elementos en cuanto a la
combinacin de los factores o medios administrativos. Sin embargo, cuando se adopta
una decisin innovadora se requiere un constante aporte de voluntad conformadora
de naturaleza poltica desde la zona superior del complejo Gobierno-Administracin
Pblica. El fuerte impulso no acaba en la formulacin de la decisin poltica, sino que
esta funcin acompaa en los primeros momentos de puesta en marcha de la poltica
de que se trate hasta el nivel ejecutivo u operativo. Se precisa este extra de energa es
preciso porque, si realmente se trata de una poltica innovadora, requerir cambios
culturales, revisar estructuras y, sobre todo, algunas relaciones de inters preestablecidas, tanto fuera como dentro de la organizacin pblica. En esto consiste desde la
ptica de la gestin pblica el liderazgo poltico (Behn, 1992).
En quinto lugar, enlazando con lo anterior, la gestin pblica presenta rasgos
distintos cuando se trata de una mera actuacin pblica y cuando estamos ante una
decisin conformadora. sta es siempre innovadora, pero, claro es, deja de serlo pasado un tiempo para ser asumida como natural por la organizacin administrativa y
por la sociedad. De esta manera, la rutinizacin tambin es una prueba del xito de
la poltica emprendida, a la vez que anuncia la entrada en una fase de estabilidad,
aunque no exenta de caer en el riesgo futuro de la obsolescencia o de la destruccin
creativa (Gunderson y Holling, 2002). Pero no toda actuacin pblica proviene de
una decisin conformadora ni siempre es posible remitirla a una de ellas con certeza,
salvo forzando formalmente la relacin entre ambas. La necesidad de buscar el vnculo
entre actuacin y decisin conformadora es sobre todo formal, bien sea de carcter
legal o para recomponer el proceso poltico. Por otra parte, hay que sealar que hay
decisiones polticas que no tienen contenido administrativo, o apenas lo requieren.
En sexto lugar, la gestin administrativa pblica no debe pretender la legitimidad
de resultados por s misma, ni tampoco lograr exclusivamente una valoracin positiva
de las instituciones polticas como entidades prestacionales, sino que a travs de la
misma se debe manifestar la aceptacin de los ciudadanos del sistema de dominacin
y su adhesin a las instituciones y a la democracia. Buscara, por tanto, una fundamentacin teleolgica, un para qu, que va ms all incluso de la conexin de la gestin
pblica con el centro decisional y con los intereses que en l entran en juego. Es en
108
este contexto donde cobran sentido las reflexiones de los puntos anteriores y muy
especialmente el anterior.
Finalmente, la fundamentacin teleolgica de la Administracin implica que la
bsqueda de la legitimidad democrtica no puede hacerse sin la consideracin de
laeficacia de la gestin pblica como un derecho de los ciudadanos. Surge as el derecho a la buena Administracin que naturalmente se corresponden con el deber de una
buena Administracin para el gobierno y los servidores pblicos con el fin de limitar
su discrecionalidad y de fortalecer la democracia. El derecho se ha recogido en numerosos cdigos de buen gobierno, ticos o de conducta. En los primeros, como se ver
en el captulo correspondiente de este libro, se observa un enfoque integral y sistmico
de la buena Administracin, ms all de las medidas concretas reformadoras.
La referencia a la buena Administracin est presente en los ilustrados espaoles
y, ya de una manera ms sistemtica, en los primeros liberales que son los encargados
que sientan las bases de la Administracin contempornea. As, la Instruccin para
los subdelegados de Fomento, dictada por Javier de Burgos en su etapa de Ministro del
Interior, se considera un cuerpo hermoso de doctrina: un conjunto de preceptos de
buena administracin, de mximas muy sabias y muy liberales (Silvela, 1839). La
obra de Burgos recoge numerosos principios de esta buena Administracin, entre
ellos: debe encaminarse al inters general con el fin de generalizar sus beneficios; es
uniforme y sencilla; est sometida a los principios de jerarqua, centralizacin, eficiencia y de responsabilidad; es omnipresente territorialmente y omnipotente (Burgos,
1820). En la misma lnea, Olivn sealar en diversas partes de su obra principios de
Administracin relativos a la centralizacin, a las relaciones entre la Administracin
general y la local, etc. (Olivn, 1954 [1834]: 59-60 y 254-262). Para estos autores, la
Administracin se regira por unos principios cientficos y universales que pueden ser
estudiados y con cuya aplicacin alcanza la Administracin sus fines.
Ya en nuestros das, el derecho a una buena Administracin se inscribe entre los
derechos de ciudadana del Tratado de la Unin Europea, que transcribe literalmente
los contenidos de la Carta de Niza respecto a los derechos tutelables, junto con los
de sufragio activo y pasivo en elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones
municipales; derecho de acceso a los documentos; derecho de peticin; libertad de
circulacin y residencia; proteccin diplomtica y consular; y una referencia al Defensor del Pueblo. Tambin encontramos el derecho a una buena Administracin en la
Carta Europea de salvaguarda de los derechos en la ciudad, firmada en Francia el 18
de mayo de 2000 y cuyo origen se encuentra en el Compromiso de Barcelona de las
ciudades por los Derechos Humanos, de 17 de octubre de 1998. En l se recoge que
la buena administracin de las ciudades exige el respeto y la garanta de los Derechos Humanos para todos los habitantes sin exclusin en aras de promover los
valores de cohesin social y de proteccin de los ms vulnerables (Tur, 2006). Entre
los textos que recogen este derecho hay que citar el Estatuto de Autonoma de Catalua
de 2006. En su artculo 30 titulado Derechos de acceso a los servicios pblicos y a
una buena Administracin incluido en el Captulo II del Ttulo I que se denomina
De los derechos en el mbito poltico y de la Administracin vincula el derecho a
109
los principios de objetividad, imparcialidad, proporcionalidad y a la proteccin de los

datos personales. Finalmente, se remite a la posible adopcin de cartas de derechos de
los usuarios y de obligaciones de los prestadores.
Este derecho cvico conlleva implantar sistemas de control y evaluacin de los
servicios y actuaciones pblicas y la participacin en ellos de ciudadanos individuales y agrupados. El derecho se concreta en una serie de principios para lograr una
gobernanza ms democrtica y legtima: apertura, participacin, responsabilidad, receptividad, eficacia, coherencia, objetividad, imparcialidad, legalidad, transparencia,
equidad y eficiencia (COM, 2001). Se puede concluir que no puede haber una buena
sociedad sostenible sin una buena Administracin y que sta no puede existir sin
ciudadanos virtuosos (Prats, 2010: 49).
Si sometemos a las acciones pblicas a la prueba del ejercicio efectivo de su
contribucin a la dominacin y la integracin sociales es posible que encontremos
que algunas actuaciones logran vincularse a una decisin conformadora, y que otras
muchas pertenecientes a la funcin de mantenimiento lo hacen con gran dificultad y slo tras un ejercicio generoso de anlisis. De esta manera, es posible revisar la
accin pblica para encontrar actuaciones no justificadas o justificables a la luz de lo
expuesto que simplemente se realizan por inercia, por inters de los integrantes de las
organizaciones o por mimetismo. Si se trasciende la mecnica de la gestin concreta,
es probable hacer pasar a un segundo plano intereses organizativos, partidistas, burocrticos, clientelares o de otro tipo. Si el debate sobre la gestin pblica se centra en
opciones de gestin y en la eficiencia, existen muchas probabilidades de que sirva para
mantener el actual statu quo y sea difcil introducir procesos de reforma, modernizacin, innovacin o cambio. Es preciso elevar el discurso sobre la gestin pblica hasta
su profundo significado poltico, con ello ser posible superar algunos de los dficit
que hoy presenta su estudio y su prctica y as mejorar la legitimacin de la gestin
pblica, de la Administracin Pblica y de las instituciones polticas.
Podemos concluir afirmando que el fin de la gestin pblica es lograr la aceptacin
por el ciudadano de la dominacin propia del poder poltico para lograr la integracin
social y la legitimacin de ste; esa dominacin es ejercida, principalmente por la
Administracin Pblica; y para que sea consentida ha de ser democrtica, esto es,
debe garantizar el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y ser ejercida
tomando como referencia el bien comn. Este se concreta en la satisfaccin de las
necesidades de los ciudadanos y sus referentes de actuacin pblica.
1.8.3. Visin sistmica de la Administracin Pblica

La consideracin poltica de la gestin pblica y su entendimiento como medio para
lograr la legitimidad institucional, el consentimiento ciudadano y el fortalecimiento
de la democracia permiten obtener una visin sistmica o de conjunto de la actuacin
pblica y otorgarle una finalidad clara. Los enfoques economicistas de las ltimas
dcadas, a los que hay que sumar otros como el del anlisis y evaluacin de polticas,
han fragmentado enormemente el estudio de la Administracin Pblica perdindose
110
la visin de conjunto. A esto hay que aadir que en muchas ocasiones, en especial en
los enfoques que enfatizan en la decisin, se ha marginado el aparato de la Administracin Pblica, sus funciones y factores o medios, y se ha desvalorizado el papel de
los funcionarios y de los directivos pblicos, prestndose atencin en su lugar a los
llamados gerentes.
Por su parte, el enfoque de la gobernanza considera que existe un subsistema
administrativo que contribuye al mantenimiento de la coordinacin y la coherencia
entre una amplia variedad de actores con diferentes propsitos y objetivos, como son
los actores polticos y las instituciones, los intereses corporativos, la sociedad civil, los
ciudadanos y los gobiernos transnacionales (Dunsire, 1993; Pierre, 2000; Bevir, Rhodes
y Weller, 2003; Magnette, 2003). La gobernanza proyecta la accin interna de la Administracin hacia el exterior con el fin de que se interrelacione con los otros subsistemas.
El enfoque de la gobernanza deja las consideraciones especficamente administrativas en un segundo plano. La gobernanza no tiene como fin principal el logro de
una mejora de los resultados de la gestin pblica y s la construccin de un modelo
terico de integracin de los elementos que intervienen en el gobierno de la sociedad.
El fin es lograr una mayor legitimidad. Aunque integra la actuacin del gobierno y de
la Administracin Pblica en el entorno en el que acta, presenta problemas desde
la perspectiva del liderazgo social. ste puede verse como la resultante de acciones
de concertacin entre los diversos actores e instituciones intervinientes, donde el
Estado es uno ms. Esta visin se ve reforzada por los movimientos ms extremos de
participacin ciudadana, las corrientes antiestatales y promercado que relativizan la
funcin de los gobiernos y de la Administracin, ya debilitados por su comportamiento y alejamiento de los ciudadanos. El resultado es que los poderes pblicos asumen
propuestas y planteamientos de la gobernanza con el fin de mejorar su legitimidad, a
costa de debilitar su liderazgo social.
Es cierto que los gobiernos no tienen todos los instrumentos necesarios para lograr
el xito en una poltica compleja, pero tambin lo es que han asumido en muchos
casos que tienen un papel dbil que solo puede reforzarse mediante estrategias de
consenso y concertacin social. La consecuencia es la prdida de liderazgo e iniciativa
de los gobiernos y una tendencia a considerar al Estado un primus inter pares.
La Administracin Pblica, singularmente su personal, en buena parte ha perdido
los referentes tradicionales de actuacin al depender muchos de ellos del resultado
de los procesos de negociacin con los actores implicados en cada poltica o actuacin.
Sus nuevos referentes son la bsqueda de acuerdos y cmo lograrlos. El efecto es una
ms baja asuncin de responsabilidades funcionariales, la relativizacin de la gestin
pblica y la consabida desmotivacin, en este caso producida por la paulatina prdida
de la funcin poltica y social de los empleados pblicos.
Los enfoques relativistas, holsticos o eficientistas pueden traer efectos inesperados
en la Administracin Pblica, en especial la regida por la cultura clsica. La complejidad, la contingencia o la incertidumbre que presentan chocan con una cultura
administrativa fuertemente anclada en el valor de la seguridad y en el procedimiento.
Como reaccin puede producirse la vuelta o el refuerzo del cauce del enfoque jurdico,
111
que ha garantizado unas normas y referentes claros de actuacin y la cobertura de

la responsabilidad de los funcionarios. Es humanamente aceptable que el individuo,
entre una visin compleja, problemtica y prcticamente inabarcable de la realidad y
un enfoque parcial, pero menos desasosegante de la misma, opte por ste. Se tratara
de que los decisores y gestores pblicos puedan aprehender terica e instrumentalmente
la complejidad de la realidad actual, de lo que, por otra parte, son perfectamente conscientes. Esto implica que los responsables pblicos asuman la funcin de liderazgo,
la solidez del Estado y de la Administracin, la imparcialidad de su funcin pblica,
la reorientacin de la accin pblica hacia la satisfaccin del bien comn y el
fortalecimiento de la democracia y doten a la Administracin de instrumentos propios
de gestin eficaces y eficientes.
Se completa lo anterior con que los gobiernos han de asumir que juegan un papel
esencial en el establecimiento de las reglas polticas y legales de las instituciones y de
la sociedad; que deben asegurar que en ellas y en las distintas actuaciones pblicas
se respetan y promueven los derechos y libertades individuales y polticos, los principios democrticos y de justicia social; y que los distintos intereses en juego estn
equilibrados, incluso aquellos que no se manifiestan explcitamente y que, por eso
precisamente, el gobierno tambin debe considerar.
La solidez del Estado se fundamenta en los trminos expresados en este captulo
y conlleva una funcin irrenunciable en la sociedad en la defensa de los ms dbilesy
de los no representados. Esa solidez se debe llevar a cabo mediante prerrogativas exorbitantes de poder pblico y administraciones fuertes e imparciales y mediante mecanismos de rendicin de cuentas, de transparencia y de participacin que hagan dignos
de confianza a los gobiernos para que as puedan ejercer su poder. De esta manera,
los funcionarios pblicos podrn desempear los nuevos papeles que les demanda la
complejidad actual de facilitacin, negociacin y resolucin de conflictos (Bourgon,
2007: 19 y 20; Pochard, 2007: 29).
1.8.4.Bien comn e inters pblico

La nocin de bien comn ha ido evolucionando a travs de la historia y las diversas
corrientes de pensamiento. Para la democracia radical, el primer republicanismo y
Rosseau y Marx no existe un bien individual distinto del general. La democracia representativa confa en que la minora gobernante, formada por los ms capacitados, logre
determinar el bien comn. Para el republicanismo actual la participacin ciudadana
es imprescindible para ser buen ciudadano y dirigir su actuacin hacia el bien comn.
Otros negarn este concepto porque no es discernible igualmente por todos.
En la actualidad se plantea si la minora de representantes y de organizaciones sociales que se relacionan con el poder pblico son capaces de determinar el bien comn,
a pesar de que los ciudadanos manifiestan que actan siguiendo referentes e intereses
lejanos a los suyos. De esta manera, como viene sucediendo desde su primera teorizacin, la cuestin del bien comn est ligada a la existencia real de igualdad poltica, al
conocimiento necesario para participar en los asuntos pblicos, a la conformacin del
poder poltico y a la tensin entre la libertad del individuo y el inters colectivo.
112
La inexistencia del bien comn porque no hay intereses generales trascendentes

a los intereses sociales y privados es propio de algunos enfoques, como el de la gobernanza (Prats, 2010: 37). La contingencia de los referentes normativos, sociales y
polticos que esto implica para la gestin pblica y la reduccin del Estado, para la
mayor parte de los tericos de la gobernanza, a un actor ms, dificultan que este tipo
de aproximaciones puedan ofrecer una teora sobre la Administracin Pblica, ms
all de asignarle un papel instrumental de facilitador de las redes de gobernanza y
ejecutor de lo acordado en ellas.
La Administracin Pblica sin unos referentes de actuacin que vayan ms all de
principios de conducta ofrece un liderazgo social dbil. Es probable que ella misma
est condenada a estar gobernada por lderes polticos dbiles. La renuncia del poder
pblico a ejercer un liderazgo social efectivo y su voluntad de compartirlo con las redes
de gobernanza, dificulta ofrecer a los ciudadanos un sentido de pertenencia a la comunidad. Adems, puede excluir a la mayora de los ciudadanos de la determinacin
del bien comn e identifica la condicin de ciudadano con aqul que participa en las
redes de gobernanza.
Para los enfoques funcionales o formalistas, la legitimidad tradicional de la Administracin Pblica descansa en el concepto de inters general, que hay que diferenciar
del inters pblico (Rohr, 1986; Wamsley et al., 1990) ya que este pone el acento en
las necesidades y referentes de los ciudadanos frente a la pretendida objetividad de
aquel. La accin administrativa, afirma el enfoque tradicional, ser legtima si orienta
su actuacin al inters general. ste parte de la existencia de cierta armona entre los
distintos intereses sociales, se concreta en las normas jurdicas y se ve satisfecho por la
Administracin cuando se somete al Derecho y a la direccin poltica. En este modelo,
la legitimidad de la Administracin Pblica se alcanza interviniendo eficazmente, en
distinta medida, los pasos anteriores.
La concrecin del inters general puede mostrar unos rasgos ms bien cnicos al
presentarse como una suma de intereses particulares, precisamente de los ms poderosos. Sin embargo, no es suficiente con que el inters general sea un agregado de
intereses particulares; es preciso que el poder los haga previamente pblicos, que los
institucionalice en un proceso inclusivo y selectivo que va excluyendo a otros intereses
y grupos. Este proceso presenta un sesgo participativo (Navarro, 2000: 18 y 34) en la
eleccin de los actores sociales que van a intervenir en los procesos pblicos.
El inters general descansa en premisas netamente racionales, modela la realidad y,
por tanto, solo est parcialmente capacitado para explicarla, ya que lo que sucede en
ella no se puede traducir en trminos de correcto o incorrecto, legal o ilegal, formal o
informal, legtimo o ilegtimo, funcional o disfuncional. El inters general pasa a ser
aquello que los rganos polticos y de representacin formalizan conforme a determinados procesos formales e informales. En esta concepcin, el bien comn se identifica
con el inters general y se establece por los actores legitimados en el proceso poltico,
en el cual el ciudadano desempea un papel pasivo a travs de los mecanismos formales de representacin.
113
Frente al inters general, aparece el inters pblico, que es a la comunidad poltica

lo que el inters particular es al mercado (Stone, 1997). Est basado en valores compartidos como la justicia, la participacin pblica y la deliberacin (Denhardt, 2007:
30 y 71). De esta manera, el inters pblico no es ya la suma de intereses privados,
sino que aparece por encima de los intereses particulares (Appelby, 1950: 34-35) y su
logro es una tarea del administrador pblico junto con los ciudadanos y los polticos
(Frederickson, 1991: 415-416).
El inters pblico no es un resultado de la interaccin de los procesos de concertacin
entre los actores, sino que remite al establecimiento de unos valores por la comunidad,
cuyo fin es establecer el bien comn. El inters pblico precisa de una alianza entre
el poder pblico y los ciudadanos, su objetivo es el logro de la cohesin social, fin de
la vida en comunidad, mediante el concurso de los ciudadanos y los poderes pblicos. La Administracin presta servicios para alcanzar ese logro, lo que requiere de
la participacin de los ciudadanos, no solo para otorgar el consentimiento, sino para
asegurarse de que el actuar pblico se encamine verdaderamente a conseguir el bien
comn. Esto no implica la validez de cualquier tipo de participacin, sino de aquella
que no comprometa el bien comn por anteponer los intereses de los participantes a
los de la comunidad.
El inters pblico requiere de una ciudadana fuerte frente a los poderes pblicos.
Estos deben regir su actuar por la preocupacin por el bien comn, por el bienestar de
la comunidad en su conjunto, el espritu de servicio y el compromiso con los ciudadanos. Deben autolimitar su poder mediante una transparencia activa, unos mecanismos
de rendicin de cuentas ante los ciudadanos, mediante el apoderamiento, la puesta en
marcha de instrumentos que favorezcan la deliberacin ciudadana y una participacin
inclusiva y representativa.
La aceptacin del ejercicio de la dominacin propia del poder poltico precisa de
unos poderes pblicos comprometidos con el bien comn en los trminos sealados,
el eficaz funcionamiento de las instituciones polticas, econmicas y sociales y una Administracin eficiente, todo ello bajo un liderazgo fuerte del gobierno en la sociedad, lo
que a su vez precisa de la concepcin de un Estado fuerte, que no grande.
1.8.5. tica
El debate sobre la tica administrativa lo iniciaron Finer, Levitan, Leys, Caldwell,
Kingsley y Appleby (Nigro y Richardson, 1990: 624-627) y las prcticas de las normas
ticas se implantan en pases como Canad, Francia, Reino Unido y Estados Unidos
de Amrica. Las normas incluyen: rendicin de cuentas, representacin, neutralidad,
capacidad de respuesta, integridad, equidad, responsabilidad, imparcialidad, benevolencia y justicia. Este planteamiento supone que el servicio pblico debe garantizar la
rendicin de cuentas a los ciudadanos; mantener la representacin de los grupos, las
mujeres y las minoras; determinar la imparcialidad en la prestacin de bienes y servicios a los ciudadanos; y responder a las demandas y necesidades de los ciudadanos. En
definitiva, la tica en la Administracin Pblica expresa varios rasgos democrticos de
114
la ciudadana. No obstante, estos valores deben competir con los del mercado, como
eficiencia, productividad, competencia y rentabilidad (Haque, 1999: 315; Singer, 1995;
Villoria: 2000; Wenman, 2003).
En la actualidad, la integridad de la Administracin Pblica est en riesgo debido
al cambio que est experimentando en su relacin con los ciudadanos, especialmente
en los sistemas en los que la NGP est ms implantada. El riesgo proviene, por un
lado, de la incongruencia entre las normas y los objetivos pblicos y los estndares
y prioridades provenientes del entorno privado y, por otro lado, del incremento de la
relacin entre el servicio pblico y el sector empresarial, al aumentar los incentivos
y oportunidades para la corrupcin debido al incremento de los negocios entre las
empresas privadas y los responsables pblicos. A esto hay que aadir que una parte
significativa de la literatura cientfica sobre Administracin Pblica sacrifica los ideales
democrticos bsicos, los principios de la ciudadana y la tica pblica y adopta expresiones del mercado, estndares orientados al cliente y normas y valores del mercado
(Haque, 1999: 320).
Cuando se trata sobre la tica pblica y su fortalecimiento surge la pregunta de
a qu punto hemos llegado en la vida poltica y administrativa si sus miembros no
saben si estn actuando bien o mal y para saberlo tienen que dictarse nuevas normas y
cdigos ticos o de conducta (Consejo de Europa, 2003). En el fondo de esa situacin
se encuentra el descrdito de la poltica y de sus instituciones que se manifiesta en que
un ciudadano no puede elegir la profesin de poltico sin asumir unos importantes
costes sociales; lo mismo cabe decirse, aunque en menor medida, del empleo de funcionario pblico. El nfasis en un mayor y mejor comportamiento tico de nuestros
dirigentes es tambin debido a que el pblico evala a sus dirigentes y a sus instituciones con estndares ms exigentes que los aplicados en el pasado (Vilas, 2000: 19;
CIS,1992:2019; CIS,2000: 2394; CIS, 2009: 2809).
La tica hace referencia al entorno cultural, pero tambin a la conexin de ste
con la cultura interna de la organizacin. La vuelta a la preocupacin por la cultura
nos habla, desde la gestin pblica, del comportamiento organizativo y del grado de
alineamiento con la cultura poltica. Se trata de abordar desde una perspectiva muy
concreta el problema de la legitimidad de la accin pblica y de la prdida de confianza de las instituciones, de la clase poltica y del resto de los actores implicados en
la accin poltica. En este sentido supone un acierto importante al tener la intuicin
de que, en buena medida, la prdida de legitimidad de las instituciones es debida a la
inadecuacin entre los valores de los dirigentes polticos y administrativos y los valores
de los ciudadanos. Tambin supone la vuelta a la necesidad de que los polticos sean
referente y ejemplo de valores para la sociedad.
Desde una perspectiva ms crtica se puede sealar que las corrientes ticas de la
gestin pblica estn orientadas preferentemente a recuperar el prestigio de los polticos, con lo que pueden derivar en soluciones de marketing poltico (Puig, 2000; Sancho,
1999). La tica pblica debe responder a reforzar el comportamiento de los responsables polticos y gestores de las administraciones pblicas con el fin de acercarlos a los
ciudadanos, de recobrar su confianza y su adhesin a las instituciones democrticas.
115
Los enfoques de tica pblica no pretenden aportar parmetros de buena gestin,

por lo que no es objeto de su atencin el aparato administrativo, salvo en lo que
respecta al comportamiento de sus recursos humanos, en especial los directivos.
Algunos pueden ver en el enfoque de la tica pblica una desviacin de las cuestiones verdaderamente centrales de la legitimidad poltica. As, no parece que el
comportamiento de los dirigentes polticos y administrativos con arreglo a unos
principios ticos formales sea suficiente para conectar con los verdaderos intereses y
necesidades de los ciudadanos.
A pesar de que proliferen los cdigos ticos de conducta o de buen gobierno en los
diferentes niveles de gobierno, no parece que la solucin se encuentra principalmente
en legislar. Por el contrario, no es descartable que la maraa de normas que regulan
el deber ser de la actuacin pblica haga que el poltico se retraiga y disminuya as su
necesario liderazgo e impulso a la actuacin pblica. Lo que se est produciendo es
un desencuentro entre los valores y referentes de actuacin de los polticos y los de los
ciudadanos, que han pasado de la irritacin a la apata y al cinismo, amenazando la
adhesin ciudadana a la democracia y propiciando la aparicin de partidos antidemcraticos en las instituciones, como ya vemos en varios pases europeos.
Los ciudadanos estn demandando de los altos responsables de la gestin pblica,
polticos y funcionarios, un nuevo estilo de gestionar, un nuevo estilo de gobernar, en
el que realmente los valores de los polticos y de la Administracin se aproximen o se
identifiquen con los valores y necesidades reales de los ciudadanos. El ciudadano para
validar a las instituciones pblicas, por ejemplo, desea que se informe al contribuyente
sobre el destino de los fondos pblicos, que, de hacerse eficazmente, supondra una
buena herramienta contra la corrupcin. Junto a esto exige: responsabilidad quien
haga algo incorrecto que lo pague; transparencia, informacin y presupuestos accesibles; inversiones productivas socialmente y eficientes socialmente; que se reduzca
el gasto corriente en su acepcin de improductivo y, sobre todo, que el ejercicio del
poder pblico se haga de verdad en nombre de los ciudadanos (Arenilla, 2003a: 242).
De otra manera nos encontraremos cada vez ms con quiebras entre el nivel poltico
y ciudadano manifestadas en altas tasas de abstencin electoral y autoexclusin de
determinadas capas sociales.
La corrupcin, no solo en su sentido penal, sino tambin en un sentido amplio que
implique el incumplimiento de compromisos, es una perversin de la gestin poltica
y administrativa y no caer en ella no es mrito aludible frente al ciudadano, sino una
obligacin imprescindible en la relacin entre el poltico y el ciudadano. La carencia
de tica en la actuacin pblica genera dolor y prdida de confianza poltica en la
ciudadana, pero comportarse ticamente es una condicin necesaria que el ciudadano
exige a quien ha delegado una parte importante de su bienestar. Es el referente mnimo
de verificacin de la legitimidad de sus dirigentes.
En un sistema poltico avanzado en cierto equilibrio ante una situacin de desafeccin
poltica tan clara como la actual cabe preguntarse quines son los ganadores, ya que si
no se producira un cambio en la situacin. Los que pierden es claro que son principalmente los ciudadanos, que no logran que sus referentes de actuacin, necesidades
116
y expectativas sean asumidos y satisfechas por los responsables polticos y administrativos. Para los ciudadanos los ganadores son: las empresas privadas que suplen las
deficiencias de la Administracin Pblica; los funcionarios, que ganan en comodidad
porque no se les exige; los altos responsables de la gestin pblica polticos y funcionarios inmovilistas; y los polticos que no toman medidas de riesgo, que buscan
sobrevivir (Arenilla, 2003a: 51 y 153).
La cuestin central sigue siendo cmo conseguir que los ciudadanos legitimen el
sistema democrtico, sus instituciones y sus dirigentes y no que stos tengan mejor
valoracin ciudadana, ya que realmente se trata de cuestiones distintas. Sin embargo,
a veces los intentos de modernizar o reformar la gestin pblica y la introduccin de
cdigos ticos, de buen gobierno o de conducta van encaminados ms a lo segundo
que a lo primero.
1.8.6.Responsabilidad
Los significados de la responsabilidad han evolucionado desde el modelo del Cdigo
de Napolen que la define como la obligacin individual, por los actos realizados
personalmente o por las personas de las que tiene que dar cuenta, pasando por un
significado tico y filosfico de justificacin o responder ante los dems, hasta hoy que
adquiere la dimensin esencial del otro, como respuesta a, respuesta para, respuesta
ante, respuesta por cuenta de (Timsit, 2006: 610).
La responsabilidad actualmente se enfoca hacia la responsabilidad pblica y social
con el fin de superar el significado clsico, tras algo ms que el descuido por la NGP
de dos principios: que el Estado es responsable para la comunidad que gestiona y
que responde ante ella. Este enfoque es consecuencia de la prdida de legitimidad de
las instituciones pblicas y de sus integrantes y del desequilibrio existente entre el
ejercicio del poder y el derecho de los ciudadanos a controlarlo. Remite al origen de la
soberana y a la necesidad de que los ciudadanos intervengan en los asuntos pblicos
de una manera ms activa que a travs de las elecciones peridicas.
La responsabilidad aparece en la actualidad como una necesaria autolimitacin
del poder poltico con el fin de lograr la legitimidad, el consentimiento ciudadano y el
fortalecimiento de la democracia. Implica rendicin de cuentas, responsabilizacin o
accountability en sus significados de control por organismos del gobierno y parlamentarios, por los electores y por los ciudadanos y la obligacin de los poderes pblicos
de suministrar la suficiente informacin a los ciudadanos para que se favorezca un debate de calidad sobre las polticas y actuaciones pblicas. Supone poner en marcha una
serie de medidas, algunas coincidentes con los mecanismos de la transparencia, como:
publicar la informacin sobre la gestin del riesgo y sus auditoras; aprobar cdigos de
buen gobierno y de conducta; establecer mecanismos de evaluacin del rendimiento
interno y externo de la Administracin; establecer cartas de servicios con mecanismos
peridicos de evaluacin; e informar sobre el rendimiento del presupuesto, tanto sobre
sus resultados como sobre su impacto.
La NGP, con el fin de fortalecer el papel de los gerentes, distingue entre responsabilidad e imputabilidad. La primera operara en el plano poltico, y sus consecuencias,
117
en especial la dimisin, solo seran exigibles cuando se pueda demostrar la implicacin personal del ministro en la mala gestin. La imputabilidad obra en el plano de
los gestores, quienes daran cuenta al Parlamento de la marcha de los servicios. Los
gerentes seran as los responsables directos ante el legislativo. Lo que sucede es que
esta original distincin choca frontalmente con el circuito de legitimidad existente
entre el ciudadano que vota a los polticos, los servicios que se prestan bajo su direccin y con la realidad poltica en la que los gerentes no se presentan a las elecciones
ni tienen un papel relevante ante la opinin pblica. El efecto final de la separacin
entre responsabilidad e imputabilidad probablemente no sea sino la impunidad de
determinados polticos, algo que est en el centro de la prdida de legitimidad del
sistema poltico en las democracias representativas.
Como se ha sealado anteriormente, esta separacin entre imputabilidad y
responsabilidad apenas ha tenido efecto en la realidad, incluso en los pases donde
los principios de la NGP se han aplicado con rigor, ya que la responsabilidad poltica
y electoral sigue siendo atribuida por los ciudadanos a los polticos y no a los gerentes.
Representa un elemento muy definidor de los principios de la NGP y de su enfoque,
por lo que es necesario profundizar en l.
La legitimidad del sistema democrtico descansa en la transparencia del itinerario
que va desde el voto depositado por el ciudadano en la urna hasta la accin pblica que
se ejerce sobre el ciudadano. sta es legtima porque es posible realizar en cada paso
del itinerario la vinculacin entre el voto y la fase especfica de la accin pblica y,
especialmente, porque es posible exigir la responsabilidad poltica de cada actuacin a
la institucin y a los responsables concretos de sta. Existe un itinerario ascendente de
legitimidad y otro descendente de responsabilidad que se alimentan el uno del otro. Si
se quiebra el circuito, el ciudadano puede llegar a percibir una actuacin ilegtima en
mayor o menor medida, lo que puede producir insatisfaccin poltica, desafeccin o
prdida de legitimidad del sistema democrtico, y puede generar diversos comportamientos, siendo el ms visible el de la abstencin, pero tambin el de la desafeccin de
las instituciones, de los partidos polticos, de la poltica y de la Administracin Pblica
(CIS, 2009: 2794; CIS, 2008: 2778; CIS, 2008: 2777; CIS, 2008: 2749).
Los empleados pblicos de la Administracin son responsables de algunos de los
escalones del itinerario descrito, pero no son los destinatarios del voto ciudadano. Para
el ciudadano, el responsable ltimo de la actuacin pblica, en cualquier dimensin,
no puede ser otro que el poltico. En los sistemas representativos como el espaol, el
poltico se identifica predominantemente con los mximos responsables polticos de
cada Gobierno, dado el predominio casi absoluto que el poder ejecutivo tiene en la
vida poltica y social.
La legitimidad del gerente, funcionario o empleado pblico descansa esencialmente
en su sometimiento a la direccin poltica. Este es el corte ms real entre poltica y
Administracin Pblica y no se difumina simplemente porque en muchas ocasiones
sea difcil separar el papel de cada uno de los actores, polticos y funcionarios,
en las diversas fases de las polticas pblicas o en las funciones administrativas.
118
Es precisamente el principio de responsabilidad poltica ante los ciudadanos y las

urnas el que permite hacer la distincin entre todos los actores pblicos y privados
intervinientes en los procesos de las polticas pblicas. Esta distincin resulta ms
evidente con los actores sociales, ya que la posible colisin entre la representacin
democrtica y la participacin ciudadana ha de saldarse a favor de la primera si se
desea ser coherente con el sistema de representacin democrtica y porque los actores
sociales no tienen por qu buscar el inters pblico. El ciudadano, especialmente el
no organizado, ver reducido el valor de su participacin en las urnas si el gobierno no
defiende sus intereses.
La distincin sealada no se contradice con el hecho de que los funcionarios
tengan una doble legitimidad la profesional y la derivada de su sometimiento al
poder poltico, lo que determina que el ciudadano atribuya en determinados casos
mayor legitimidad a algunas actuaciones tcnicas, normalmente de control, de los
funcionarios que a la de los polticos, debido precisamente a su naturaleza profesional
reconocida socialmente. Este hecho hay que enmarcarlo en la cultura poltica que puede admitir que una parte muy importante de los nombramientos polticos recaiga en
funcionarios pblicos, como en el caso espaol, lo que adems se ha convertido en una
exigencia legal para los puestos de director general y equivalentes y de subsecretario de
la Administracin General del Estado.
La realidad anterior nos debe hacer reflexionar sobre la dificultad de trasponer sin la
debida reflexin los principios generales adoptados bajo la ptica de la empresa privada o
de otros sistemas culturales diferentes a un sistema poltico-administrativo especfico.
La posicin mantenida supone una nueva definicin del Estado desde la responsabilidad y la transparencia que implica aumentar la fuerza fundamental de sus
instituciones con el fin de completar las funciones que solamente los Estados pueden
asegurar (Castells, 1997: 38-39; Fukuyama, 2005: 73; Timsit, 2006: 614). De esta
manera, aparece una nueva faceta de la responsabilidad para los poderes pblicos
y en especial para la Administracin Pblica, como protectora de los ciudadanos y
garante del inters pblico y no tanto como gestora ni administradora directa de la
comunidad (Timsit, 2007: 611 y ss.). La Administracin Pblica debe garantizar los
Derechos Fundamentales de las personas, incluidos los derechos que posibiliten su
autorrealizacin en la sociedad, as como ha de facilitar realmente la construccin de
una comunidad de valores y de intereses. Esto implica que tiene derecho a intervenir
en la vida de la comunidad por su indisponible papel de garante del inters pblico
y de defensa de la sociedad de las amenazas a las que se ve sometida y que ponen en
riesgo su cohesin.
En este nuevo significado de responsabilidad, la Administracin y sus empleados
pblicos han de asumir el compromiso con el modelo sostenible de desarrollo y una
mayor responsabilidad moral en su actuacin con el fin de satisfacer las necesidades
humanas fundamentales (Dwivedi y Henderson, 1999: 29-30). Finalmente, la responsabilidad de impulsar una nueva cultura cvica tambin es de los poderes pblicos y
de la Administracin Pblica (Knig, 2010).
119
1.8.7.Transparencia
En un libro dedicado a los instrumentos de modernizacin administrativa y a sus
fundamentos tericos cabe preguntarse cul es el principio que ms innovacin y cambio puede introducir en la Administracin Pblica. Sin duda es la transparencia. No
comprende solo el conjunto de instrumentos que ayudan a iluminar el poder pblico,
que tiene una tendencia importante a la opacidad, sino que se trata de un principio
fundamental del ejercicio democrtico del poder y el antdoto ms eficaz contra la
corrupcin, ya que se esconde detrs del ejercicio opaco del poder.
La esencia de la transparencia es la informacin que responde a la idea de la
democracia griega de que es necesario ciudadanos educados en los asuntos polticos
en la vida de la comunidad. Sern los liberales elitistas los que ms nfasis pondrn en
una informacin y el conocimiento suficientes para evaluar racionalmente las decisiones de gobierno (Schumpeter, 1971: 335). Por su parte Dahl (1999: 92-93) destacar
la necesidad de la educacin cvica y de fortalecer las instituciones encargadas de
promoverla. Se busca con ello aumentar las capacidades de los ciudadanos para que
puedan implicarse en la vida poltica y les permita afrontar la complejidad de los
asuntos pblicos. De esta manera, sin una informacin relevante, de calidad, accesible y fiable, como requisitos sealados por el Banco Mundial para una informacin
transparente (Villoria, 2010b: 96), no es posible formarse una opinin vlida para
intervenir en los asuntos pblicos, mediante el voto o mediante la participacin en los
grupos de inters y redes de polticas. Es necesario insistir en este aspecto, el de una
informacin transparente para todos y no solo para determinados grupos o para las redes. No se trata de un principio destinado a favorecer una democracia deliberativa sino
a fundamentar una verdadera democracia representativa. Un ciudadano debidamente
informado ser ms exigente con sus representantes y dirigentes polticos y estos sern
ms responsables con los ciudadanos.
La finalidad inmediata de la transparencia y de la consecuente mejora de la informacin es incrementar el control y la evaluacin de los poderes pblicos y especialmente de
la Administracin Pblica. Si el principio de responsabilidad implica una autolimitacin del poder poltico, el de transparencia supone el apoderamiento de los ciudadanos
con la misma finalidad: un poder poltico ms sometido a los ciudadanos. Para que sea
efectivo se requiere el concurso activo de los poderes pblicos con el fin de que hagan
los procesos decisionales y de ejecucin ms visibles y entendibles paratodos.
Es posible que el rendimiento de los servicios pblicos se vea afectado negativamente por el suministro de una informacin abundante y permanente, al menos es la
razn que se suele esgrimir para limitar la transparencia. Sin embargo, ni esta cuestin
ni la contraria se han demostrado y s se han observado los efectos positivos de la
transparencia en polticas de gran incidencia en la vida ciudadana como la medioambiental que goza de un alto nivel de transparencia legal en la Unin Europea. En
muchas ocasiones, son las iniciativas ciudadanas o de grupos de inters las que han
conseguido encauzar o detener con un debate pblico determinados proyectos perjudiciales para la comunidad. Es probable que una aplicacin en los mismos trminos de
120
la transparencia en polticas como la del suelo y la de urbanismo hubiese impedido el

lamentable espectculo de la corrupcin en Espaa de estos aos.
Tambin se achaca a la transparencia el riesgo de que la informacin suministrada
sea utilizada por determinados grupos para sus intereses particulares y para tratar de
manipular los procesos decisionales pblicos. Es evidente que en este riesgo tambin
incurren ya los integrantes de los procesos corporativos y no son ajenos a l los grupos
participantes en las redes de poltica, por muy abiertas que sean.
La fuerza transformadora de la transparencia en la accin pblica aconseja incluir medidas efectivas y evaluables en los planes de reforma o modernizacin. Estas
medidas deben posibilitar la garanta de acceso a la informacin a todos los ciudadanos; la transmisin de informacin relevante para conocer los procesos pblicos
y fomentar el debate pblico y las responsabilidades compartidas; la asignacin
clara de responsabilidades de los actores pblicos; y la comprobacin sencilla de la
ejecucin de los procesos.
Entre las medidas de fortalecimiento de la transparencia se van a destacar los siguientes: poner a disposicin de sitios de Internet toda la informacin pblica, siempre
que sea posible; fomentar el anlisis objetivo de la realidad; explicar el funcionamiento
del gobierno; simplificar las normas y los procedimientos; la publicacin de documentos
preparatorios a los proyectos normativos, planes y programas; el establecimiento de
comunicacin on line sobre la programacin gubernamental y legislativa; favorecer
de forma efectiva el acceso a las oficinas pblicas y a sus tramitaciones, tanto de
forma presencial como virtual; informar peridicamente sobre el funcionamiento de
los servicios pblicos; interpretar los datos de inters para los ciudadanos; difundir
ampliamente los resultados de la actuacin pblica; establecer paneles de consulta
permanente sobre la calidad de los servicios; controlar la publicidad oficial; procurar
que los ciudadanos conozcan y entiendan las consecuencias de las decisiones de gobierno; informar sobre el gasto y la coordinacin entre los diversos niveles de gobierno;
informar sobre el rendimiento del presupuesto, tanto sobre sus resultados como sobre
su impacto; publicitar ampliamente la posibilidad de disponer de dinero pblico mediante ayudas; informar sobre la concesin de ayudas financieras a particulares; poner
a disposicin de los ciudadanos informacin relevante sobre los controles externos efectuados, las mejores prcticas en el mbito de la organizacin y las recomendaciones de
las organizaciones internacionales; crear defensores sectoriales del ciudadano; aprobar
cdigos de buen gobierno y de conducta; publicitar suficientemente todos los sistemas
de accesos, promocin y carrera y la retribucin de los empleados pblicos; favorecer
el conocimiento y la competencia, el intercambio de experiencias entre los empleados
pblicos y la creacin de foros de discusin.
Algunas de las medidas anteriores pueden encontrarse en los cdigos de buen gobierno que se han aprobado en los ltimos aos. Ms raro, especialmente en el caso
espaol, es que los cdigos establezcan mecanismos que aseguren el cumplimiento de la
transparencia, como los siguientes: fijar plazos para las respuestas a las peticiones de
informacin; establecer sanciones claras en caso de violacin de la legislacin sobre la
121
transparencia y el acceso a la informacin; e informar a los ciudadanos de las medidas

y sanciones adoptadas para asegurar el principio de transparencia. En esta cuestin, y
lo mismo se podra decir de la participacin o de la rendicin de cuentas, nuestro pas
est bastante alejado de nuestros principales socios comunitarios.
En definitiva, la transparencia es un instrumento de fortalecimiento de la
ciudadana y, consecuentemente, de la democracia. Contribuye a la calidad del voto
y del debate pblico y a mejorar la educacin cvica de los ciudadanos. Adems, tiene
como finalidad establecer mecanismos efectivos de responsabilidad de los dirigentes
pblicos. Finalmente, es un potente instrumento transformador de la gestin pblica
al iluminarla y hacerla ms visible a los ciudadanos, que as pueden comprobar cules
son los referentes de actuacin y los intereses de los poderes pblicos y de los polticos,
los administradores y los grupos de inters. Frente a los procesos modernizadores,
que son adoptados internamente por el bloque Gobierno-Administracin Pblica, la
transparencia ofrece mecanismos de cambio provenientes del exterior y de apoderamiento de los ciudadanos individuales y los grupos organizados. Estos mecanismos
posibilitan fundamentar el voto individual y la participacin efectiva en los procesos
de las polticas pblicas.
1.8.8. Participacin
1.8.8.1. Consideraciones tericas
La idea de que la participacin ciudadana es imprescindible para lograr la continuidad
del Estado y de la sociedad entronca con la democracia ateniense. De aqu proviene
tambin que otras formas polticas, entre las que hay que incluir a la democracia
representativa, muestran una menor exigencia poltica para los individuos, por lo que
un verdadero ciudadano ser el que se implique en la vida poltica. La participacin
ciudadana, desde esta posicin, es necesaria hoy para preservar y fortalecer el Estado
de derecho, la paz y la libertad y, como para los antiguos griegos, sirve para formar
buenos ciudadanos dirigidos hacia el bien comn que aportan a la vida poltica virtud
y unas miras altas a cambio de honor y justicia.
Una cuestin central en los procesos de participacin, sean de concertacin,
gobernanza o de cualquier otro tipo, es la posible exclusin del inters de la mayora de
los ciudadanos. Para los defensores de la democracia participativa, cuando se produce
esto es precisamente porque los ciudadanos no ejercen su obligacin de intervenir en
la vida poltica de la comunidad. Se justifica as la posible exclusin de sus intereses
y preferencias en la conformacin del inters general o bien pblico y la obligacin de
aceptar lo acordado por los participantes en su determinacin.
Frente a esta posicin se encuentra la idea bsica liberal de que existe un claro
dominio de la libertad individual frente a la libertad poltica de participacin en los
asuntos colectivos, que tiene un valor instrumental. La libertad y la igualdad liberales
protegen la libertad individual y los derechos naturales frente al Estado y la colectividad. La manera de cohonestar la libertad individual y la colectiva se produce a travs
122
del mecanismo de la representacin poltica y la divisin y equilibrio de poderes. Esta

es la diferencia fundamental con la democracia directa y el republicanismo.
El auge de la participacin ciudadana se debe fundamentalmente a la debilidad
de la democracia representativa, lo que ha hecho que aparezcan con fuerza las ideas
comunitaristas, igualitaristas, colectivistas o antiestatalistas. Entre ellas destaca el
republicanismo que, sin abandonar el ideal poltico de los derechos y libertades individuales, prima la comunidad sobre la libertad individual y opta claramente por la
democracia deliberativa frente a la representativa. Tambin han ganado posicin las
ideas que, desde la ideologa liberal, mantienen que la participacin poltica tiene un
valor por s misma y es fundamental para el autodesarrollo moral y la proteccin de
los intereses individuales.
Hay sin embargo una serie de cuestiones que los defensores de una participacin
ciudadana intensa no han resuelto. La primera es la necesidad de que los ciudadanos tengan juicio poltico autnomo y competencia poltica para que exista la misma
posibilidad de participacin. La segunda es otorgar al ciudadano medio la educacin
cvica, la informacin y el conocimiento suficientes para evaluar racionalmente las
decisiones de gobierno. La tercera se refiere a cmo evitar que los procesos participativos refuercen el elitismo de la poltica y que ello genere mayor extraamiento de los
ciudadanos y ms prdida de legitimidad del sistema poltico. La ltima es explicar
por qu la participacin en grupos o en redes de poltica es la verdadera contribucin
de los ciudadanos a la vida poltica de la comunidad.
Los enfoques sobre la participacin tratan de reforzar la legitimidad de la democracia
mediante la integracin en las instituciones polticas de grupos sociales o mediante
el uso de una serie de tcnicas que legitimen la decisin poltica (Pateman, 1970;
Barber, 1984; Schmitter, 1985; Botella, 1999; Croch, 1999; Khan et al., 1999; Dienel
y Harms, 2000; Font et. al., 2001; Blanco y Gom, 2002; Papadopoulos, 2003). Esta
perspectiva responde a una preocupacin central de los dirigentes polticos y de
algunos grupos sociales, especialmente de aquellos que entienden que la democracia es ms formal que real y proponen una democratizacin de la democracia
(Navarro,2000).
La participacin tiene diversos significados segn sea la sociedad en la que se
pretenda implantar o extender. El contexto ideolgico, econmico e institucional hace
que el alcance y significado poltico de sus medidas puedan ser muy diferentes. En algunos casos mediante el nfasis en la participacin se expresa la necesidad de construir
instituciones polticas inexistentes o inoperantes, bien porque el Estado es ms formal
que real, bien porque se presente como una alternativa ideolgicamente buscada a las
formas polticas existentes. No es descartable que algunas propuestas de participacin
incluyan en su formulacin o en su resultado una perspectiva antidemocrtica de la
sociedad y de sus instituciones. Este efecto se puede lograr cuando se culpa a los
ciudadanos de la debilidad democrtica por no participar suficientemente en la vida
poltica o social, para lo que se proponen nuevas instituciones que son ocupadas por
los grupos ms orientados hacia algunas formas de participacin.
123
1.8.8.2. Alcance y lmites de la participacin ciudadana

Al ciudadano, en ocasiones, se le pide que, adems de ser contribuyente fiscal y poltico en las elecciones, oriente su vida hacia la entrega de su tiempo a la colectividad,
que subordine sus intereses personales o de otro tipo a los de la comunidad. Si esto
puede ser deseable como tendencia, su completo logro puede generar una sociedad
en la que los mbitos autnomos de decisin personal o sociales de carcter grupal
no formalizado sean muy reducidos (Baker, 2002). De ah que algunas propuestas de
la participacin tengan ms cabida en los grupos igualitaristas que en los jerrquicos
o competitivos (Wildavsky, 1987: 283-284). Tambin es posible que los ciudadanos
crean que la mejora de la democracia representativa pasa porque sus representantes y
las instituciones a las que mantienen acten de acuerdo con los intereses y las expectativas de los ciudadanos, y no con los propios de cada uno.
Resulta de gran transcendencia la diferenciacin de Knig (2010: 1190 y ss.) entre
pases con un modelo cultural de Civic culture y los que poseen una cultura clsica.
El primer modelo se caracteriza por la participacin y el pluralismo basados en la
comunicacin y en las convicciones y por poseer una cultura del consenso y de
la multiplicidad. El segundo modelo descansa en el dominio del Estado y de la Administracin, que aporta la identidad a la sociedad. La conclusin es que las sociedades
con cultura cvica (Reino Unido y Estados Unidos) tienen un campo de actuacin ms
amplio frente al Estado que las que son de cultura clsica (Alemania y Francia). De
esta manera, los aspectos de la cultura poltica de cada sociedad tienen una fuerte
incidencia en la participacin ciudadana.
A pesar de los problemas tericos y prcticos que presenta la participacin,
indudablemente es un mecanismo imprescindible en la formulacin de polticas pblicas y en su gestin. La apertura de la elaboracin de las normas a los ciudadanos, la
implicacin activa de la sociedad en los planes estratgicos, las consultas ciudadanas,
el establecimiento de foros de deliberacin sobre los ms variados asuntos pblicos, la
cogestin entre la Administracin y los grupos de determinadas actuaciones y programas, los presupuestos participativos o la implicacin ciudadana en los mecanismos
de evaluacin de la actuacin pblica, junto con otros instrumentos participativos,
todos ellos apoyados por las nuevas tecnologas, deben tenerse en cuenta por los responsable de las administraciones pblicas. Su finalidad es fortalecer la democracia y
la legitimidad de la Administracin y del resto de las instituciones polticas, favorecer
la inclusin de los grupos sociales y de los ciudadanos individuales, acertar en la
gestin pblica y hacerla ms eficaz.
Uno de los problemas de la participacin como solucin a la prdida de legitimidad
democrtica es la inexistencia o la dificultad de establecer mediciones que nos hablen
de su eficacia. Se corre, as, el riesgo de que los aspectos ideolgicos primen sobre el
objetivo de lograr un mayor capital social y una mayor legitimidad institucional. Por
otra parte, la existencia de mltiples tcnicas y soluciones que se suelen integrar en
la participacin hace que sta se desdibuje al considerar como tal tanto una encuesta
como la intervencin ciudadana en los presupuestos participativos.
124
Con todo, la principal observacin que se puede hacer a la participacin ciudadana,

entendida como solucin a la legitimidad institucional, es que no ha logrado implicar
a un nmero suficiente de personas en las diferentes iniciativas, no ha hecho detener
la cada de la legitimidad institucional y que se suela circunscribir a determinadas
responsabilidades locales (Botella, 1999: 216). Esto no ha impedido en el caso espaol
que numerosos municipios hayan puesto en marcha reformas institucionales para
propiciar la participacin de los ciudadanos (Navarro, 2000: 15).
En Espaa, la participacin en el escaln local se realiza sobre competencias de
ejecucin que en muchos casos estn condicionadas por la regulacin o la financiacin
de los entes de escalones superiores. Esas competencias tienen una baja relevancia ciudadana y la participacin de las organizaciones sociales en ellas se encuentra limitada
por la previa participacin de otras organizaciones en los escalones superiores. En algunos casos estas organizaciones pueden estar estructuradas territorialmente y actuar
jerrquicamente. En general, se participa en pocas polticas pblicas y esencialmente en
las de mbito local, estas polticas suelen ser de ejecucin o se sitan preferentemente
en la fase de ejecucin de las polticas pblicas; y existe una jerarqua institucional
derivada del reparto competencial y de la ordenacin de las organizaciones sociales
en escalones territoriales y de representacin. En este sentido, no tiene el mismo nivel
de representacin institucional, por ejemplo, las organizaciones sindicales que las
vecinales. Las primeras, en el caso espaol, tienen garantizado legalmente el acceso a
los ms variados foros institucionales, mientras que las segundas estn circunscritas
al mbito municipal y para las materias propias de dicho mbito.
Los procesos participativos muestran que los ciudadanos en pases como Espaa
intervienen de una manera escasa en las organizaciones sociales (Montero, Font y
Torcal, 2007). En el resto de los pases esa participacin es variable, pero en el mejor
de los casos es difcil que permita asegurar que nos encontramos en un momento histrico que suponga la desaparicin del modelo de representacin democrtica por otro
basado en redes sociales que goce de la legitimidad de la mayora de los ciudadanos.
Parece ms sensato afirmar que esas redes fortalecen el modelo de gobernanza, muy
especialmente en el mundo local, con el fin de lograr una mayor eficacia en los resultados de las polticas y una mayor adhesin ciudadana a las instituciones polticas.
Adems, en la formacin y mantenimiento de esas redes tiene un papel importante o
determinante el poder pblico.
Por su parte, los presupuestos participativos, paradigma de la democracia participativa, se han convertido en un instrumento que sintoniza con las necesidades ms
acuciantes de la democracia representativa. Estos son la prdida de legitimidad de
las instituciones y los dirigentes polticos, la escasez de transparencia en la gestin
pblica y la falta de asuncin de responsabilidades por los dirigentes polticos. A la
vez, pueden ser vistos como un instrumento para mejorar los resultados de la Administracin Pblica y para tomar decisiones mejor aceptadas por los ciudadanos. Quiz
sean estas las claves de su xito, a las que hay que aadir su facilidad adaptativa que
permite asumirlos sin tener que llegar a cuestionar esencialmente el ejercicio de la
poltica y el equilibrio entre los actores polticos tradicionales.
125
La justificacin de que la participacin es un proceso cultural que exige una larga

socializacin contrasta con la rapidez con la que se han incorporado, en el caso espaol,
otros usos y valores a nuestra cultura poltica. Si de un proceso se trata, carecemos
de medidores y de mediciones suficientes que nos digan en qu fase del proceso nos
encontramos. Tampoco conocemos con exactitud la relacin entre legitimidad y las necesidades sentidas por los ciudadanos en cuanto a su integracin en el sistema poltico.
Otro aspecto que no deja de sorprender es que en ocasiones las reivindicaciones de
abrir nuevos cauces participativos en, por ejemplo, el mundo local coincide con altas
tasas de abstencin electoral, incluso en los municipios en los que se han experimentado nuevas formas participativas. En este sentido, no parece claro el nexo causal entre
abstencin electoral y participacin y tampoco es claro que los ciudadanos necesiten
incentivos participativos distintos a la participacin en los procesos electorales. Podra
apuntarse como hiptesis que quiz todo ella tenga que ver, como se ha sealado, con
la falta de identificacin de los ciudadanos con los referentes de actuacin de sus dirigentes polticos y con la eficacia del funcionamiento de la democracia. Tambin puede
explicar la baja participacin electoral que los ciudadanos perciban que la relevancia
poltica de las cuestiones locales es menor a la de los otros niveles territoriales.
Es posible que los ciudadanos puedan anteponer la honestidad, la transparencia
de los procedimientos, la responsabilidad y la eficacia a la propia participacin y que
es probable que una eficiente democracia representativa resulte mejor que cualquier
democracia participativa (Caciagli, 1999: 71).
Queda la cuestin de la confusin entre participacin e influencia, ya que un
ciudadano corriente puede tener un entusiasmo participativo alto pero no lograr igual
influencia que otro ciudadano integrado en un grupo poderoso o fuertemente organizado (Vilas, 2000: 11). Adems, las oportunidades de participacin son desiguales
y dicha participacin est con frecuencia subordinada al logro ms importante del
gobierno, que es la victoria electoral (Navarro, 2000: 11). Por ltimo cabe preguntarse
si no sera ms democrtico prestar atencin a las opiniones individuales, una vez que
han sido enriquecidas por el debate y la discusin (Valls, 1999: 19).
En enfoque de participacin ciudadana alcanza tambin al interior de la Administracin Pblica (Brugu y Gallego, 2001). Se tratara de una variante del concepto
de Administracin democrtica que no considera el argumento de la neutralidad y
la imparcialidad de la Administracin Pblica y de sus integrantes (Pollit, 2007: 29),
por lo que mantiene que es preciso que los intereses ciudadanos estn representados
directamente en algunos procesos administrativos; entiende que las relaciones de la
Administracin Pblica con los grupos sociales se mueve en el crculo de los intereses
de los grupos burocrticos; distingue entre la legitimidad de la Administracin Pblica
y la legitimidad del sistema poltico, aunque establece una conexin a travs del rendimiento institucional; considera a aquella como un instrumento, por lo que rechaza lo
que entiende que son comportamientos autnomos.
Esta tendencia parte de un concepto de Administracin de corte tradicional y
persigue un modelo de relacin entre polticos y funcionarios en el que el dominio
poltico lo ejercen los primeros sobre los segundos (Vilas y Bastos, 1997: 34). Sin embargo, no resulta del todo realista en la actualidad hablar de polticos diletantes frente
a la expertise o la permanencia del burcrata. Los polticos hoy son ms profesionales
126
que nunca y cuentan con importantes apoyos para solventar el hipottico dominio
de los burcratas (Vilas, 1997: 112-113; Bodiguel, 2010), aunque esto es variable si
atendemos a los diversos niveles territoriales y a cada institucin (Baras, Botella y
Colom, 1992: 138-139).
1.8.9.Servicio a los ciudadanos

1.8.9.1. Presentacin del tema
Se ha tratado de argumentar hasta ahora la necesidad de un enfoque propio para
abordar los problemas actuales de la gestin pblica que contemple su conexin con
las grandes cuestiones polticas que afectan al Estado y a la sociedad. El riesgo de no
hacerlo es el de la tecnificacin de dicha gestin, su descontextualizacin y el predominio de los microenfoques. Estos dificultan la distincin entre la gestin pblica
y la privada diluyen del inters general o del bien comn en una serie de intereses
fragmentados, coyunturales e inestables.
La gestin administrativa pblica debe tener como eje central de su teora a una
Administracin Pblica al servicio de la democracia y de la integracin y la articulacin social y cuya misin fundamental sea dotar de legitimidad institucional al Estado
y al sistema poltico. Esta misin no se puede realizar en la actualidad sin tener al
ciudadano como referente central de la actuacin pblica. Desde esta perspectiva, es
menos transcendente lo que hace la Administracin Pblica que su para qu.
La satisfaccin de los referentes de actuacin de los ciudadanos ha de ser el objetivo
de las instituciones polticas y de la Administracin. Esto implica concebir a un ciudadano no uniforme en sus intereses ni en el tipo de servicios a prestarle, lo que complica
la gestin pblica. Obliga a diversificar la atencin y la prestacin de servicios por
segmentos de poblacin y por las demandas y circunstancias de los individuos. Las
dificultades para lograrlo son muchas y algunas evidentes, pero el beneficio es acertar
ms con las decisiones polticas, mejorar su implementacin y, lo que se persigue,
mejorar la legitimidad del gobierno (Bourgon, 2007: 15 y 18).
La manera de satisfacer los referentes de actuacin de los ciudadanos es situarse en
su punto de vista, consultar su opinin peridicamente, apoderarles, desarrollar medidas
claras de transparencia y rendicin de cuentas y fomentar la participacin de los ciudadanos en el diseo y la prestacin de los servicios. Para esto ltimo hay que considerar lo ya
mencionado sobre los lmites de la participacin y, muy especialmente, que el gobierno
debe tener en cuenta a los intereses de los ciudadanos no participantes, a quienes debe
representar en las interacciones que mantenga con las redes y grupos de inters.
No se trata solo de que los servicios pbicos sean tan buenos para los ciudadanos
individuales como para los ciudadanos ms activos (Pollit, 2007: 42), sino que el gobierno
sea el garante del inters pblico, para lo que tiene que ser la voz de los ciudadanos que,
por mltiples razones, no intervienen en la participacin ciudadana. Esto tambin implica
que el contenido y alcance de la participacin debern ajustarse segn la materia o funcin
a tratar (Pochard, 2007: 29). Habr algunas materias en las que el Estado prcticamente
aparezca como un actor ms en los procesos de negociacin o concertacin con las fuerzas
sociales, mientras que en otros en los que la participacin se remita al intercambio de
informacin con stas, en ambos casos se debe esperar el liderazgo claro del Gobierno.
127
1.8.9.2.Situacin del ciudadano

Es preciso reescribir la gestin pblica desde la ptica del ciudadano. La perspectiva
actual presenta una serie de debilidades. En primer lugar, se constata que la correlacin entre la legitimidad de resultados y la institucional es dbil e incompleta y que
los intentos de fortalecerla mediante los diversos instrumentos participativos siguen
sin dar los resultados esperados. La eficacia y la eficiencia de la gestin pblica son
solo una condicin necesaria para otorgar la legitimidad a las instituciones polticas.
stas actan tambin en el nivel emocional del individuo donde se manifiesta el estilo
de gobernar y los referentes de actuacin y necesidades de los dirigentes pblicos
(Arenilla, 2003a: 147 y 241). En enfoque de la gobernanza democrtica y las corrientes como la tica pblica tratan de actuar en el nivel emocional con el fin de lograr
mayor legitimidad institucional. A esto se dirigen las medidas de transparencia, de
rendicin de cuentas, de integridad tica, de participacin deliberativa o los cdigos
ticos o de conducta.
Los gobiernos y sus administraciones se orientan, en primer lugar, a proteger sus
intereses, por lo que tienden a organizarse ms en torno a las necesidades y estructura de
quienes proveen los servicios que la de quienes los reciben (Modernizar la Administracin,
1999: 29). En los que los proveen hay que incluir a los integrantes del poder, esto es, a los
polticos, a los funcionarios, a los sindicatos, a las organizaciones empresariales y aotros
grupos poderosos. Los procesos de evaluacin de la accin poltica se hacen desde unos
referentes de verificacin que no suelen coincidir con los referentes ciudadanos y s con
los de los decisores polticos (Behn, 1998). Los procesos participativos de asignacin de
preferencias en el gasto pblico, por ejemplo, lo suelen ser sobre cuestiones irrelevantes.
El recurso al ciudadano es visto como la gran solucin a la falta de legitimidad
institucional y del sistema poltico en general y, a la vez, como el gran culpable cuando no participa de acuerdo con un modelo que se entiende que es el correcto para l.
Es posible que la no participacin se deba a que la hiptesis de partida cuanto ms
participan los individuos en las decisiones, mayor probabilidad hay de que reciban
beneficios del sistema es de difcil comprobacin (Vilas, 2000: 10). Adems, se
constata con mucha frecuencia que el valor declarado de los ciudadanos sobre una
cuestin pblica no se corresponde con su valor operativo ni, en ocasiones, con lo
que finalmente hacen.
Hay otra alternativa al crculo vicioso de la legitimidad poltica basado en que no
hay ms porque no se participa lo suficiente: disminuir el mbito y la transcendencia
de la poltica en vez de suplantar la voluntad de los ciudadanos (Vilas, 2000: 33) por
los dirigentes polticos o los poderosos de todo tipo. Esto es, redefinir la relacin entre
comunidad y poder poltico.
El ciudadano puede sentirse perplejo ante las tendencias actuales que predican la
devolucin de poderes del Estado a la sociedad, provenientes tanto de las ideologas
conservadoras como de las nuevas tendencias de la izquierda (Baker, 2002). stas
corrientes creen en la fuerza de la sociedad por s misma o mediante el mercado para
128
resolver los dficit democrticos actuales y para buscar un nuevo modelo de relacin
entre la sociedad y sus instituciones polticas. Cuando se produce esta devolucin se
suele fortalecer a los actores poderosos polticos, sociales y econmicos, como se ha
visto en la actual crisis econmica e institucional.
Si la gestin pblica se analizase preferentemente desde la perspectiva del
ciudadano, por ejemplo en el caso de las polticas pblicas, es probable que fuera necesario cambiar la decisin, modificar los referentes de verificacin y, consecuentemente,
las prioridades de la gestin pblica. Cambiar tambin el para qu de la actuacin
pblica o, al menos, se aadirn nuevos valores a la forma de lograr la integracin y el
equilibrio sociales.
1.8.9.3.Un nuevo ciudadano

Prestar los servicios pblicos con eficacia es condicin necesaria para tener xito en
los procesos de calidad o modernizacin, pero no es suficiente, ya que es preciso que
la modernizacin y sus logros sean validados por los ciudadanos. Para ello es preciso
indagar si los objetivos que se pretenden lograr con los procesos de calidad satisfacen
realmente las necesidades y expectativas de los ciudadanos en relacin con la Administracin Pblica. Esta es una institucin compleja, que garantiza los derechos
y libertades de los ciudadanos, que es la principal o nica fuente de bienestar para
muchos de ellos, que es una fuente generadora de confianza en el futuro para las
personas y que con sus actuaciones puede ayudar a fortalecer la democracia.
Se suele decir que en la poca actual el paradigma de las organizaciones pblicas
y privadas ha pasado de fundamentarse en la prestacin de servicios o en la fabricacin de productos a hacerlo en la satisfaccin de los individuos, aunque existen
serias dificultades para saber realmente cmo hacerlo. Los ciudadanos responden a
cuestionarios elaborados desde las necesidades establecidas por los dirigentes pblicos
que tienen sus propios intereses y su forma de ver la realidad. En esta realidad se da
ms importancia a los hechos que a los sentimientos (Inglehart, 1990 en Vilas, 2001:
40), no se mezcla formalmente la poltica con la Administracin y se ofrecen como
objeto de eleccin a los ciudadanos para medir su satisfaccin diversas soluciones a un
mismo planteamiento (CIS, 2007: 2676).
Sera preciso elaborar un nuevo paradigma administrativo, sin abandonar el
necesario logro de la eficacia y de la eficiencia, sustentado en la valoracin que los
ciudadanos hacen de la accin pblica y poltica desde el nivel de los sentimientos.
Esto supone enfrentarse a una serie de prejuicios actuales basados en el predominio
declarado de lo racional sobre los sentimientos, especialmente en la Administracin
Pblica. De sta se predica su sometimiento a los procedimientos formales, aunque la
toma de decisiones se asemeje claramente a un regateo entre lites polticas y administrativas (Dahl, 1999: 131) muy alejadas, en ocasiones, de las necesidades ciudadanas.
El logro de la eficacia, la eficiencia o la calidad tiene como fin que las personas
estn satisfechas con sus instituciones polticas y administrativas, lo que no se est
logrando. Los ciudadanos pueden estar satisfechos con un servicio concreto, pero no lo
129
suelen estar ni con la institucin poltica que lo presta, ni con su Administracin Pblica,
ni con los polticos, ni con los funcionarios (CIS, 2006: 2632, 2657; CIS, 2007: 2700;
CIS,2008: 2749, 2777, 2778; CIS, 2009: 2794, 2809; IMAP, 2005). Si trasladramos
esta situacin al campo empresarial y fuese una situacin estable en relacin con una
empresa determinada, se producira el cierre del negocio. De la Administracin se
valoran positivamente algunos de los productos que ofrece la empresa, pero la confianza en ella es muy baja. Si hubiera competencia, muchos clientes probablemente se
iran; de hecho ya lo hacen algunos cuando se les da la oportunidad de elegir, como
sucede en parte con la educacin concertada.
El ciudadano desea que la Administracin se alinee con sus valores y necesidades.
Esto obliga a intervenir en un nuevo escenario de valores emergentes con el fin de que
las instituciones polticas no sean suspendidas permanentemente por los ciudadanos.
En ese escenario se superara el estereotipo negativo de la Administracin si, como
sealan los ciudadanos, se exigieran responsabilidades a los altos responsables de la
gestin pblica y se les designara de entre los expertos en el rea correspondiente
(Arenilla, 2003a: 240). Esta exigencia choca con la cultura poltica dominante en
Espaa y con el actual funcionamiento de los partidos polticos.
Los intentos de lograr una mayor valoracin de la legitimidad institucional se
han basado hasta ahora en el xito de la seleccin de los intereses sociales y de sus
representantes, en saber lo que opinaban con la mayor precisin posible los ciudadanos y en tratar de educar en los valores y prcticas democrticas a los ciudadanos.
Sin embargo, las limitaciones actuales a la valoracin institucional precisan de la
elaboracin de un nuevo paradigma de la actuacin pblica sustentado en el paso
de un ciudadano-usuario o cliente a otro ciudadano democrtico co-conformador de
derechos y con la percepcin de su capacidad y con potencial para exigirlos desde
su posicin de contribuyente al sistema poltico, lo que hace, entre otras actuaciones,
con sus impuestos, su voto y con el cumplimiento de las normas jurdicas y sociales.
Desde esta posicin el ciudadano reclama a los polticos y a los directivos profesionales un nuevo estilo de gobernar.
Situados en el nuevo paradigma, y tomando como ejemplo las reas de inters de la
actuacin pblica para los ciudadanos espaoles, estas no variaran, sino que seguiran
siendo, como en las ltimas dcadas, las infraestructuras, la educacin, la sanidad, la
vivienda, la solidaridad, el empleo y la mejora de la calidad de vida (Datos de opinin
14. Series histricas del CIS y Series temporales del CIS; CIS, 1990:1901; CIS,2000:
2394; CIS, 2005: 2615; CIS, 2009: 2809; Agencia, 2009). A ellas habra que dedicar
preferentemente los recursos pblicos, pero desde dos nuevos referentes de actuacin
que, de satisfacerse, serviran para que el ciudadano otorgase un diez de legitimidad
a sus instituciones y a su Gobierno (Arenilla, 2003a: 85): que las inversiones pblicas
sean efectivas socioeconmicamente y que los fondos pblicos sean gestionados con
criterios de utilidad social.
Es necesaria la eficiencia del gasto y una priorizacin del mismo que coincida con
las necesidades de los ciudadanos, pero para la mayora de ellos esto no es suficiente.
130
Se requiere una asignacin del gasto transparente; tambin tiene que ser transparente el establecimiento de las prioridades; y debe producirse un debate poltico sobre el
gasto centrado en los beneficios sociales del mismo, lo que requiere suministrar por
el gobierno una informacin suficiente para que los ciudadanos puedan formar su
opinin. Para la mayora de los ciudadanos esto es probablemente ms importante
que establecer, por ejemplo, presupuestos participativos en determinados mbitos de
representacin poltica.
Los nuevos referentes finalistas de actuacin en el mbito pblico se completan con
otros intermedios o de proceso (Arenilla, 2003a: 86):
1. Planificacin de las actuaciones pblicas con el fin de que sea posible que el
ciudadano pueda exigir la rendicin de cuentas a sus responsables polticos.
2. Nombramiento de los altos responsables de gestin que recaiga en expertos
en el rea que van a desempear, que estos responsables tengan capacidad de
gestin y que asuman riesgos.
3. Evaluacin y exigencia de responsabilidades a los altos responsables de la gestin
pblica por su actuacin.
4. Informacin al ciudadano sobre el destino de los fondos pblicos y no solo
sobre las asignaciones presupuestarias al comienzo del ejercicio, lo que implica
disponer de informacin para debatir sobre las prioridades de gasto.
5. Regulacin de una forma eficaz las ayudas pblicas.
6. Reduccin del gasto ordinario, entendido como meramente consuntivo, suntuario
o no justificado socialmente, y las cargas fiscales.
7. Que los polticos y directivos pblicos escuchen, de verdad, a los ciudadanos.
El cumplimiento de los referentes de actuacin finales e intermedios del nuevo
paradigma permitira a los ciudadanos satisfacer aquellas necesidades y expectativas
depositadas en las instituciones polticas y administrativas. Hoy no logran hacerlo las
polticas modernizadoras ya que estn orientadas preferentemente a mejorar la eficacia
y la calidad de los servicios pblicos. Estas necesidades y expectativas se ubican en un
nivel distinto al nivel en el que encontramos la eficacia y la racionalidad.
En este nuevo enfoque terico de la Administracin se trata de actuar en el nivel
propio de los sentimientos en el que se encuentra el premio de la confianza en el
sistema poltico, en la democracia, en sus instituciones y en sus integrantes; la ilusin
en el futuro como ciudadanos; una mayor calidad de vida; y el orgullo profesional para
los empleados pblicos (Arenilla, 2003a: 245).
En el nuevo modelo terico que se presenta, las metas del ciudadano ya no se dirigen
como referente final a la eficacia, la eficiencia o la calidad, sino a un espacio que tiene
que ver con la percepcin de su posicin en la sociedad y en el sistema poltico, con sus
expectativas e ilusiones; un espacio que hay que situar en la esfera de los sentimientos.
En esa esfera es donde se sita preferentemente la poltica, como comprobamos en las
campaas electorales y los debates polticos trascendentes. De ah que se pueda afirmar que modernizar la Administracin es modernizar la sociedad y que los procesos
modernizadores son polticos porque su fin es transformar dicha sociedad.
131
1.9.Lecciones aprendidas sobre gestin pblica

Varias dcadas de reformas en las administraciones pblicas en Espaa y en los pases
de nuestro entorno han arrojado una serie de enseanzas en diversos aspectos de la
gestin pblica. Durante este tiempo se ha incrementado inmensamente el campo
de inters de lo pblico; se ha transformado el papel del Estado en la sociedad, en la
economa y en la esfera internacional; la Administracin Pblica se ha extendido y
fragmentado hasta niveles inimaginables hace medio siglo; la gestin pblica se ha
hecho compleja y necesita para alcanzar sus objetivos de las empresas privadas, de
la interrelacin de los diversos niveles gubernamentales y de los grupos organizados,
algunos de ellos fuera de las fronteras estatales; se han producido varios cambios de
enfoque en la manera de aproximarse al objeto de la Administracin; se han introducido numerosas tcnicas de gestin, muchas de ellas provenientes del sector privado
empresarial; y, fundamentalmente, han cambiado las necesidades del ciudadano y su
relacin con el poder pblico y con sus instituciones.
A la vista de los numerosos cambios de estos aos, se puede afirmar que, en contra de
algunas posiciones, la Administracin Pblica se ha transformado significativamente,
aunque quiz no en profundidad en algunos pases. El paso del paradigma burocrtico,
al de la eficiencia, representado por las corrientes de la Nueva Gestin Pblica, y al ms
reciente de la gobernanza es una muestra de lo que se est manteniendo. Sin embargo,
el cambio ms significativo y relevante de estos aos es el que ha experimentado el
ciudadano que ha pasado de administrado, a cliente y a ciudadano-democrtico, sujeto
de derechos y obligaciones.
Muchas son las enseanzas aprendidas despus de numerosas reformas fracasadas
y algunas exitosas, especialmente en las dos ltimas dcadas, cuando se ha tratado
con mayor o menor intensidad de cambiar la cultura burocrtica por otra proveniente
de las empresas privadas. Las experiencias comparadas nos muestran los problemas
surgidos del choque de culturas y tambin las razones de los xitos y fracasos de los
procesos modernizadores (OCDE, 2005b). Con todo ello y el estudio terico desde
la Ciencia de la Administracin tenemos elementos de juicio para establecer algunos
parmetros cientficos sobre una correcta administracin (Baena, 2000: 40).
1.9.1. Administracin y gobernanza

No hay una buena gobernanza sin un buen gobierno. Esto supone que antes de incidir
en los actores y elementos que forman parte del poder, en su influencia y en sus finalidades es necesaria una Administracin y unas instituciones pblicas que funcionen
bien. El ciudadano puede ver con cierto aturdimiento el paso de un paradigma a otro
sin que los resultados que cada uno proclama se alcancen. En algunos casos todava
no se ha asentado la tanta veces necesaria gestin burocrtica, rutinaria y previsible,
cuando se anuncia la conveniencia de sustituirla por procedimientos orientados al
logro del ptimo econmico o a la cogestin de la Administracin con los distintos
grupos de inters.
132
La Administracin va a tener que seguir utilizando sus prerrogativas exorbitantes

de poder pblico para poder ejercer muchas de sus funciones y como recurso ltimo
en las negociaciones con los diferentes grupos sociales. Para ello se precisan Estados
y administraciones fuertes e imparciales para que puedan obtener el consentimiento
ciudadano. Es necesario garantizar la solidez del Estado y la imparcialidad de la
Administracin y de la funcin pblica antes de considerar la sofisticacin de los
nuevos modelos de gestin (Pochard, 2007: 29). Dicho en otros trminos, hay que
consolidar el modelo weberiano donde no lo est o haya estado para poder, en su caso,
superarlo y plantear, por ejemplo, la excelencia.
La relacin entre poltica y Administracin es un tema clsico de la teora administrativa y de la gestin pblica. Desde el modelo de separacin formal entre polticosy
burcratas de la teora weberiana hasta la distincin entre la imputabilidad de los gerentes
y la responsabilidad de los polticos, se han ido sucediendo los enfoques que han tratado
de explicar la realidad poltica y profesional del conjunto Gobierno-Administracin. El
balance de los distintos enfoques parece favorable a la idea de que es posible distinguir
entre poltica y Administracin. Sin embargo, si atendemos al nivel superior de ese
conjunto y a su funcin ms caracterstica, la decisin, veremos que sta es un continuum que va desde el nivel poltico al de ejecucin (DAmico, 1992: 45-46). Adems,
no es posible separar la estrategia de su implementacin prctica ni la formulacin
de la poltica de su implementacin, ya que son un proceso integrado e interactivo
de discusin que implica tanto a los decisores polticos como a los administradores
(Bourgon, 2007: 18). Finalmente, la Administracin Pblica tiene un papel subordinado a la poltica, pero esto es cierto si nos referimos a la zona operacional de la
Administracin, porque su pice superior tambin es poltico. En ese nivel actan los
directivos pblicos al apoyar la toma de decisiones y asegurar su viabilidad.
La enseanza que hay que extraer de la relacin entre poltica y Administracin
y entre polticos y administradores es que los primeros son responsables ante los
ciudadanos-electores por el funcionamiento de los servicios, se presten por la Administracin o por sus entes, por empresas privadas u organizaciones sociales. Los
polticos tambin son responsables de las decisiones, las adopten en solitario, con los
administradores o con las redes de gobernanza. Esto no implica que los administradores no sean responsables, lo son del cumplimiento de las directrices polticas, de
hacerlo de acuerdo con los principios de neutralidad, imparcialidad y sometimiento a
la ley y de conseguir una gestin pblica eficiente, orientada a satisfacer los intereses
y necesidades de los ciudadanos y a fortalecer la sociedad y la democracia. Como
ya se ha sealado, esa neutralidad implica comprometerse para que el programa del
Gobierno se cumpla de manera efectiva.
Derivada de la enseanza anterior est la idea de que es preciso integrar en los
procesos pblicos a la sociedad civil y a los ciudadanos, de manera que interacten
democrticamente junto con administradores y polticos, respetando sus respectivos
papeles (Bourgon, 2007: 9). Esto implica la aceptacin de la legitimidad de los intereses burocrticos.
133
Finalmente, otra enseanza que afecta al nivel decisional del conjunto GobiernoAdministracin muestra que la no transmisin correcta a la Administracin de la
misin poltica y social que se pretende lograr con una poltica pblica puede hacer
que sta devenga en ineficaz. En esta cuestin el modelo relacional dominante entre
polticos y funcionarios determinar el flujo de la informacin entre el nivel poltico y
administrativo y la viabilidad de la poltica pblica.
1.9.2.Fines y valores de la gestin pblica

Podemos plantearnos como punto de partida de la gestin pblica incrementar la
libertad individual de los ciudadanos. Esto supondra el punto de referencia al que
encaminar los fines del gobierno y de la Administracin Pblica y, consecuentemente, su actuacin. No se trata solo de la libertad de elegir, cuando sea conveniente y
posible, entre los diversos prestadores de un servicio pblico, sino de aumentar el
mbito de libertad de los individuos restringiendo el poder pblico, estableciendo mecanismos eficaces de informacin, transparencia, participacin, control y exigencia de
responsabilidades en manos de los ciudadanos. Los distintos procesos de reforma nos
han enseado que esto es ms eficaz que establecer sofisticados, costosos e inciertos
mecanismos que persiguen la eficiencia y la calidad. El cambio en el mbito pblico,
raras veces proviene de su interior y cuando sucede as, es probable que se agote antes
de llevar a cabo sus fines (Rochet, Keramidas, Bout, 2007: 94).
Una de las principales enseanzas de estos aos de reformas incompletas es que los
valores y principios del servicio pblico son de una importancia crtica para entender
el xito de los servidores pblicos en el trabajo que realizan (Denhardt y Denhardt,
2003: 4). Esto supone que la accin administrativa no ha de olvidar su para qu,
que implica una imbricacin entre la accin y el fin concreto que el centro decisional
busca satisfacer con una poltica y la misin general de la Administracin Pblica.
Esta enseanza implica situar en primer plano el desarrollo cultural de los individuos,
de la sociedad y de los Estados para determinar el xito o el fracaso de los sistemas
administrativos (Yun, 2006: 547).
Si de valores tratamos, la Administracin y sus integrantes han de debatir las ideas
siguientes (Denhardt y Denhardt, 2003: 42-43):
Buscar el inters pblico. La meta no son las soluciones individuales, sino crear
intereses y responsabilidades compartidas en y con la comunidad.
Servir a ciudadanos, no a clientes. Los servidores pblicos se centran fundamentalmente en construir relaciones de confianza y de colaboracin con y entre
los ciudadanos.
El valor de la ciudadana sobre el de la empresa. El inters pblico se logra mejor
por servidores pblicos y ciudadanos comprometidos en hacer contribuciones
significativas a la sociedad que por gestores empresariales actuando como si el
dinero pblico fuera suyo.
Pensar estratgicamente, actuar democrticamente. Las polticas y los programas que
tratan de satisfacer necesidades pblicas pueden ser ms efectivos y responsablemente alcanzados a travs de los esfuerzos colectivos y procesos colaborativos.
134
Reconocer que la responsabilidad no es simple. Los servidores pblicos deberan

estar atentos, en primer lugar, a los derechos de los ciudadanos, a los valores
de la comunidad, a las normas polticas, a los estndares profesionales y a los
intereses pblicos y, en segundo lugar, al mercado y a su regulacin.
Servir antes que timonear. Los servidores pblicos deben utilizar valores basados
en el liderazgo para ayudar a los ciudadanos a articular y encontrar sus intereses
compartidos antes que intentar controlar o dirigir la sociedad.
Valorar a las personas, no solo a la productividad. Las organizaciones pblicas y
las redes en las que participan es ms probable que tengan xito a largo plazo si
actan a travs de procesos de colaboracin y liderazgo compartido basado en
el respeto a todo el mundo.
Este debate debe implicar un cambio en el interior de la Administracin Pblica y
transformar sus referentes de actuacin. As, si admitimos que la misin de la Administracin es prestar democracia, ha de fomentarse la ciudadana democrtica explicando
el funcionamiento del gobierno, interpretarse los datos que sean de inters para los
ciudadanos, fomentarse el anlisis objetivo de la realidad, difundir ampliamente los
resultados de la actuacin pblica e involucrar a los ciudadanos en el trabajo de la
Administracin (Londsale, 2007: 35). Esto supone sustituir o suplementar la autoridad
del estatus por la del conocimiento y la competencia, situar la adopcin de decisiones y la
resolucin de problemas lo ms cerca posible de las fuentes de informacin (Denhardt y
Denhardt, 2003: 37-38), contribuir a crear un ambiente en el que sea posible el debate
sobre el funcionamiento de los servicios y proporcionar una perspectiva panormica,
interrelacionada e interdepartamental (Londsale, 2007: 35).
A la vista de lo anterior, la clave es la transparencia que implica en el interior de la
organizacin crear un clima abierto de resolucin de problemas y generar confianza
entre los individuos y los grupos a travs de toda la organizacin (Denhardt y Denhardt,
2003: 37-8). Esta transparencia se concreta en transmitir la informacin que tenga
valor aadido, fomentar que se publique el mximo de informacin, cuestionar el secretismo innecesario, informar sobre el gasto, sobre la coordinacin entre los diversos
niveles de gobierno con el fin de ilustrar y educar a los ciudadanos. En definitiva, la
transparencia se concreta en responder a preguntas incmodas (Londsale, 2007: 35).
1.9.3.Reflexin sobre los medios

La gestin pblica, adems de reflexionar sobre la vinculacin entre Administracin
Pblica y el modo en que se ejerce el poder, requiere para cumplir una funcin socialmente aceptable ofrecer, como se ha sealado, una serie de parmetros cientficos sobre
una correcta administracin (Pollit, 1996; Ferris y Graddy, 1998; Baena, 2000: 46).
Si la decisin se ha convertido, acertadamente, en el ncleo sobre el que gira
la concepcin poltica de la Administracin Pblica, la reflexin sobre los medios
necesarios para llevarla a cabo es el ncleo sobre el que pivotan los estudios sobre
gestin administrativa pblica; son los medios los que hacen posible la existencia de
verdaderas decisiones conformadoras o polticas pblicas. La falta de reflexin sobre
los medios administrativos dificulta, cuando no imposibilita, el conocimiento completo
135
de los fenmenos administrativos (Waldo, 1955; Brewer y Deleon, 1983; Wenmann,

2002). Esto lleva a la bsqueda de unos parmetros de correcta administracin que no
pueden ser los referentes utilizados en el sector privado y que conecten con los fines
sociales y polticos que debe seguir toda actuacin administrativa.
Sin una reflexin sobre los medios no es posible que una decisin sea autnticamente
conformadora. Es decir, sin una participacin activa, no ablica, de la Administracin
Pblica y sus directivos en la fase de la decisin es muy probable que sta no sea
eficaz, si es que precisa de medios para llevarse a cabo, que es lo habitual (Behn, 1998;
Wenmann, 2002).
La adecuada combinacin de los tipos de actividad de la Administracin o funciones
y los factores o medios hacen posible una transmisin con menos distorsiones de las
decisiones polticas al nivel operativo de la Administracin y, por tanto, permite una
accin ms efectiva. Se est afirmando que la prdida de transmisin de informacin
en el proceso descendente de la decisin es debida muchas veces a una inadecuada
previsin de los medios y de los factores culturales de la organizacin administrativa.
Si nos atenemos al diseo orgnico, es necesario concebir tericamente nuevas
organizaciones que permitan cumplir con los principios de eficacia y eficiencia social.
Se trata de repensar cuestiones como la participacin ciudadana actual en la gestin
pblica que se vincula a la eficacia de los sistemas democrticos, la incorporacin
de intereses sociales y econmicos o el diseo de organizaciones que respondan a
la compleja gestin intergubernamental actual, especialmente en el caso espaol. Es
necesario tambin programar el fenmeno de la dispersin del poder (Timsit, 2006:
617-618) y la nueva misin del Estado como activante de los ciudadanos a que acten
en el mbito pblico (Knig, 2010: 1195).
Los cambios experimentados en las administraciones, entre los que hay que destacar
los generalizados procesos de descentralizacin, obligan a repensar y a reorganizar
las unidades centrales de las administraciones pblicas. stas ya no pueden concebirse aisladamente de las redes sociales y de los otros actores intergubernamentales.
Con ellos hay que construir nuevos equilibrios que hagan posible la estabilidad del
sistema poltico y administrativo y hagan viables los procesos de innovacin y cambio
(Arenilla, 2010: 176 y ss.).
Ya no es posible pensar en tener xito en los procesos reformadores de una Administracin concreta si no se abordan de manera estratgica y planificada los cambios en
los otros niveles de gobierno. Para ello es imprescindible el concurso de los principales
actores sociales implicados en la gestin pblica y, especialmente, de los ciudadanos,
de los que hay que conocer con exactitud sus referentes de actuacin y necesidades.
Las corrientes eficientistas vinieron para quedarse, por lo que es preciso optimizar
los recursos pblicos. La finalidad de estos es poder asignarlos de una manera no
condicionada por unos resultados de gestin desconocidos y motivados por decisiones
probablemente tomadas en el pasado. Es claro que la ineficiencia puede impedir que
se incorporen nuevas prestaciones al elenco de la gestin pblica, y que la falta de
transparencia sobre cmo se estn gestionando los servicios pblicos puede encubrir
incorrectas preferencias en la asignacin de recursos pblicos.
Es necesario adaptar algunas de las tcnicas propias del sector privado al sector
pblico, muy especialmente en el nivel operativo o de prestacin directa a los ciudadanos.
136
Este planteamiento tiene que ver con la necesidad de medir la accin pblica y de informar peridicamente sobre el funcionamiento de los servicios pblicos, mediante, por
ejemplo, la contrastacin de servicios con los de otras organizaciones administrativas
pblicas. Se trata tambin de elaborar medidores propios, especialmente en aquellas
operaciones en las que no sea fcil cuantificar la eficacia o eficiencia del resultado.
La experiencia de estos aos muestra que medir la Gestin es probablemente una de
las maneras ms eficaces de introducir cambios profundos en nuestras administraciones
pblicas. A la vez, es una medida que refuerza la transparencia. Esto conlleva disear
indicadores y estndares (Boudon y Lazarsfeld, 1985) que permitan establecer parmetros
de buena gestin mediante la comparacin entre los resultados de las diversas administraciones pblicas. Por tanto, medir las polticas pblicas aparece como una nueva
necesidad de la gestin pblica y un campo poco desarrollado hasta ahora en nuestro
pas, aunque es ampliamente utilizado en los pases de nuestro entorno. Para ello es
preciso disear una metodologa especfica a partir de las existentes en el sector privado.
En muchas ocasiones ser necesario establecer unos referentes de verificacin especficos
debido a la dificultad de medir algunos productos pblicos, tanto desde la perspectiva de
los resultados o output como del impacto de los mismos o outcome.
El debate entre lo pblico y lo privado y la privatizacin de los servicios pblicos ha
arrojado varias enseanzas. La principal es que la gestin efectiva para cumplir con las
decisiones pblicas no debe pertenecer necesariamente a la Administracin Pblica.
Es perfectamente deseable que se prefiera la utilizacin del mercado o de organizaciones sociales sin fines lucrativos. Sin embargo, no es propio de la gestin administrativa
privada que pretenda conformar a la sociedad de una manera determinada. Hay que
establecer nuevas relaciones entre lo pblico y lo privado en las que las organizaciones
pblicas lideren los procesos sociales independientemente de la naturaleza del rgano
prestador del servicio o la actividad.
Muchas de las debilidades de articulacin de la gestin pblica proviene del
debilitamiento de los rganos de planificacin, seguimiento y de control de los cada vez
numerosos organismos y entidades prestadores de los servicios pblicos. Los estudios
nos muestran la necesidad de simplificar el nivel de ejecucin, a la vez que es preciso
mantener o impulsar una mayor capacidad de control central sobre los servicios pblicos. Esta capacidad se puede articular de varias formas, dependiendo de la modalidad
de gestin y el tipo de servicio pblico. En cualquier caso, es necesario desarrollar
modelos basados en un alto nivel de confianza mediante formas contractuales o similares entre los rganos centrales y los prestadores de los servicios.
El estudio del funcionamiento del mercado arroja una serie de parmetros que pueden
engrosar los propios de una buena gestin pblica en los procesos de modernizacin de la
Administracin Pblica. Estas enseanzas son: se requiere una firme voluntad y liderazgo
poltico para aplicar polticas basadas en la eficiencia; es necesario que la organizacin
que adopta estas polticas perciba y obtenga ganancia en el cambio; es preciso introducir
la competencia y sistemas de recompensa que premien el logro de la organizacin y de los
individuos (Denhardt y Denhardt, 2003: 37-38); hay que reforzar los aspectos culturales
en la organizacin para adaptarse al cambio propuesto; y es necesario suministrar una
informacin precisa y peridica al ciudadano sobre las ventajas que va a obtener con
polticas basadas en el logro de la eficiencia, porque, a buen seguro, habr una serie de
intereses corporativos y clientelares que maximizarn sus efectos negativos.
137
Captulo
Proceso modernizador
de la Administracin.
Las comunidades autnomas
de Andaluca y Castilla y Len
Manuel Arenilla Sez y Ana Polo Snchez
2.1.Marco terico de la modernizacin

2.1.1.Legitimacin de la Administracin
a travs de la modernizacin
La Administracin es un reflejo de la sociedad y las transformaciones y cambios
que se ocasionan en una tienen consecuencias en la otra. Las sociedades actuales
se caracterizan por su diversidad y pluralidad y porque los cambios se suceden sin
que haya habido tiempo para que se asienten ni para entenderlos del todo. Todo
ello ha provocado una ruptura del modelo de Administracin Pblica que estaba
pensado para una sociedad ms estable en la que las relaciones con el poder pblico
se regan por patrones predominantemente formales. Ahora la Administracin debe
considerar el tiempo como un factor estratgico y ha de implementar soluciones que
le permitan adaptarse a la innovacin y los cambios. La superacin del modelo tradicional basado en la legitimacin legal-racional est dando paso a una etapa donde
la consecucin de objetivos, el fortalecimiento de las instituciones democrticas, la
satisfaccin de los ciudadanos y la interaccin con los grupos sociales constituyen
lamisin de la Administracin.
Aunque el estudio terico de las causas que llevan a este cambio de paradigma se
tratan en el captulo precedente, es necesario mencionar brevemente las principales: la
deslegitimacin progresiva de las instituciones polticas; la crisis del Estado del bienestar; las crisis econmicas y financieras de las ltimas dcadas; la mayor exigencia
de los ciudadanos ante los poderes pblicos; las ideologas y enfoques pro mercado
y cliente en el mbito pblico; la revolucin de la sociedad de la informacin y del
conocimiento; el gran desarrollo de los servicios colectivos en el mbito privado; la
globalizacin del mercado y la mayor competencia de la economa; la generalizacin
139
de los fenmenos de descentralizacin; el fortalecimiento de los grupos sociales y su

interconexin en redes.
Todo ello lleva a un cambio de paradigma que supera el modelo burocrtico ligado
a una cultura, un modo de produccin y un sistema de legitimacin del poder determinado y ligado a la modernidad. La superacin de la modernidad con nuevos valores
como la calidad de vida, nuevas forma de produccin y de conocimiento, factores
sociales como la fragmentacin y el corporativismo, nuevos actores con extraordinario
poder, como los medios de comunicacin, el cambio tecnolgico permanente, la globalizacin y la preocupacin por la eficiencia y la competitividad son, entre otras, las
variables que afectan a la Administracin y a su forma de prestar servicios.
Se empieza a perfilar un nuevo modelo de Administracin y gestin pblica con
notas netamente diferenciadas del tradicional. Un modelo que se concreta en la necesidad de evaluar lo que la Administracin hace; en establecer cmo ha de contribuir
al fortalecimiento de la ciudadana y de las instituciones democrticas; en conocer las
necesidades ciudadanas sobre las polticas pblicas; y, cada vez ms, en la medicin de
la satisfaccin ciudadana sobre el funcionamiento de los servicios pblicos. El cambio
de paradigma ha hecho que la adecuacin de la Administracin al ciudadano y sus
demandas sea el eje sobre el que gira la gestin de la Administracin.
Para profundizar en el cambio es necesaria una transformacin de la cultura,
as como de los recursos, estructura y procedimientos del complejo entramado que
forman las administraciones pblicas actuales. Esto se trata de lograr mediante los
planes y procesos modernizadores, que son una constante en la mayora de administraciones. Estos planes tienen como finalidad adaptarse a las demandas sociales, lograr
la eficiencia y la calidad y ejemplificar algunas de las transformaciones que el poder
pblico desea en la sociedad. Pocos de ellos incluyen propuestas de gobernanza o de
fortalecimiento de la democracia, pero puede observarse una tendencia en este sentido
a travs de la introduccin de medidas ticas y de buen gobierno en diversos planes
de modernizacin.
2.1.2.Bases tericas y tcnicas de

los procesos modernizadores
Existen varios modelos que explican el cambio en las organizaciones pblicas. El modelo
voluntarista se fundamenta en una teora poltica o econmica en la que basar la reforma
administrativa. Los modelos de dependencia medioambiental buscan aprovechar las
ventajas surgidas de los cambios sociales y tecnolgicos del entorno para forzar la
reorganizacin en un contexto de aprendizaje colectivo. Finalmente, los modelos
institucionalistas se basan en lo que es o no adecuado para la cultura de la organizacin
por lo que el cambio pasa fundamentalmente por transformar las conductas.
La decisin de modernizar y el cmo hacerlo no est exenta de debate ideolgico,
existen dos grandes visiones que plantean un modelo ideal de organizacin pblica diferente, que corresponderan con el modelo neoliberal y el socialdemcrata. El primero
propugna un tipo ideal de organizacin pblica sometida a rgidos controles jurdicos
140
Proceso modernizador de la Administracin
y polticos y en el que solo se mantienen los bienes pblicos puros y la reduccin de las
actividades estatales y el sometimiento de los entes pblicos a la competencia externa y
a controles de eficiencia estrictos. Por otra parte, el modelo socialdemcrata propugna
una extensin de las polticas sociales sostenidas por empresas y entes pblicos, con
las organizaciones no gubernamentales como prestadoras residuales de los servicios
pblicos (Villoria, 2000: 205). Estos modelos no se encuentran en la realidad, en su
lugar hallamos distintas variantes de la Nueva Gestin Pblica que oscilan entre los
dos extremos mencionados y que funciona como una marca blanca aceptada por distintas ideologas polticas.
Los procesos modernizadores presentan una serie de caractersticas comunes
desde el punto de vista tcnico que determinan su efectividad. Muchas de ellas provienen del sector privado e inciden especialmente en cambios en la gestin de los
recursos humanos, la introduccin de nuevas tecnologas y la eficiencia econmica.
Los contenidos principales de la modernizacin administrativa son los siguientes
(Losada, 1996: 99 y ss.):
Responsabilizar a los agentes pblicos de los resultados de sus actividades: entre
estas medidas destacan el desarrollo de las habilidades directivas de los altos
cargos e introduccin de la evaluacin del rendimiento.
Abolir los obstculos para una gestin responsable de recursos humanos y
econmicos: dotar a las unidades administrativas de instrumentos para gestionar
sus necesidades de personal y flexibilizar la ejecucin del presupuesto.
Administrar la informacin como herramienta estratgica de la gestin responsable: necesidad de crear indicadores que midan el estado de la gestin y que
orienten sobre el cumplimiento de objetivos.
Disear estructuras organizativas para desburocratizar la gestin, introduciendo
estructuras ms planas.
El que se den estos supuestos ser la clave en gran medida para que el proceso
modernizador triunfe. A continuacin se analizarn algunos de estos elementos.
2.1.3.Modernizacin y equilibrio organizativo

La Administracin es una institucin que genera cambio social, a la vez que es un
producto de los actores que actan en ella. Las organizaciones pblicas tal como hoy
las conocemos son el resultado de un largo proceso de interacciones con el sistema
poltico-administrativo, de la absorcin de diferentes corrientes de pensamiento, de
los intereses de sus integrantes y de la interaccin con el entorno. Esto hace que el
cambio sea continuo y que los conflictos surjan habitualmente, por lo que es necesario
buscar el equilibrio entre los integrantes de cada organizacin administrativa.
Plantear o implementar cambios puede suponer la alteracin del equilibrio y, por
tanto, suele generar resistencia por parte de los actores implicados. Es normal que este
tipo de resistencia se presente, ya que es la respuesta lgica a los riesgos e incertidumbres que implica todo cambio. Para que ste sea efectivo es obligado abrir un proceso
negociador, ya sea implcito o explcito, en el que hay que incluir tanto a los lderes
polticos como a los organizativos.
141
En muchas ocasiones se tiende a pensar que estas resistencias se producen porque

los funcionarios se niegan a los cambios o los boicotean, o que el poltico desconoce
la Administracin. Sin embargo, debemos tener en cuenta que en la organizacin
existe un statu quo determinado que normalmente ha permitido que funcionen
logrando un cierto equilibrio entre los diversos intereses, aunque este equilibrio no
genere, por ejemplo, eficacia; transformar esto requiere un gran esfuerzo por parte de
quien impulse la modernizacin para superar esta situacin de acomodo.
Desde este planteamiento, en todo proceso modernizador hay que definir las
resistencias previsibles para establecer las estrategias adecuadas para eliminarlas o
minimizarlas. A continuacin, vamos a tratar algunas de ellas.
2.1.3.1. Algunas resistencias al cambio

Algunos de los elementos estratgicos para el triunfo del proceso modernizador son
que la unidad encargada de impulsarlo sepa incluir en los objetivos planificados las
necesidades reales de los ciudadanos y las ganancias para cada una de las unidades a
transformar; que los directivos se impliquen en el proyecto y que acepten los cambios
que la modernizacin va a aportar a los centros directivos. Si esto no se cumple, la
probabilidad de que el proceso modernizador no prospere y se quede en una estrategia
de marketing es alta.
Un ejemplo de lo expuesto anteriormente es la necesidad de conseguir que los
responsables de un programa de becas de estudio comprendan la ganancia que supone,
para ellos, para los empleados de la unidad de becas y para los estudiantes la tramitacin
telemtica de las becas y la simplificacin de sus procedimientos. Es probable que
la revisin de estos procesos altere el statu quo y que genere cierto rechazo. Por ello
es importante conciliar la eficacia y la eficiencia con las relaciones establecidas en la
organizacin, ya que modificarlas sustancialmente puede generar desmotivacin entre
los empleados.
Este es el cometido ms difcil que desarrolla la unidad directiva responsable de la
calidad y modernizacin de los servicios pblicos: hacer entender a cada uno de los
centros directivos lo que ganan modernizndose, ya que sta es la va por la que el
responsable de la modernizacin alcanza su objetivo. Si la ganancia no es comprendida
y aceptada en la organizacin es probable que la resistencia sea creciente y sea preciso
un gran esfuerzo para superarlas; o que no se consiga.
El esfuerzo de ponerse en la situacin del otro, de entender cules son sus metas,
sus logros y sus objetivos, para poder adaptar la modernizacin a lo que realmente
necesita, es uno de los principales objetivos de la modernizacin. No lograrlo, es el
principal motivo de fracaso de los planes de reforma y modernizacin. Cuando se
produce ese fracaso es debido a que la unidad impulsora de la modernizacin posee
un ngulo muerto de visin que le impide adoptar los referentes de actuacin de las
unidades a las que pretende implicar en el proceso modernizador (Arenilla, 2003).
Los ciudadanos tambin juegan un papel importante en este proceso. La percepcin
del ciudadano cuando se presentan grandes procesos modernizadores no siempre es
de ganancia. La opinin pblica, ante una reforma, puede pensar que en realidad se
142
trata de privilegios para los funcionarios, que son costosos recursos tecnolgicos para
ellos y que los ciudadanos no obtienen ninguna ventaja de este esfuerzo o que se trata
de una campaa de imagen o marketing poltico.
Otra de las resistencias que puede presentarse es la de naturaleza poltica. Algunas
veces no es suficiente con que la medida sea adoptada por el gobierno para que tenga el
respaldo suficiente, ya que incluso pueden surgir reticencias en el interior de la propia
organizacin. Es necesario explicar la iniciativa en el seno del partido de gobierno, o al
menos contactar con sus miembros y explicar los resultados que se pretenden lograr a
travs de estas medidas y la puesta en valor de stas frente a otras polticas. Tambin
es deseable extender esta explicacin a los grupos que sustentan al gobierno, incluso a
la oposicin. No podemos olvidar que los presupuestos se aprueban por el Parlamento
y que la modernizacin administrativa implica habitualmente una reordenacin del
presupuesto, por lo que una estrategia de informacin en el nivel poltico puede ser
bastante positiva a la hora de sumar apoyos o evitar rechazos innecesarios, que pueden
ser costosos de superar.
Una ltima resistencia a tener en cuenta es la tensin entre el departamento de
Hacienda y el departamento encargado del proceso modernizador. Esta resistencia
surge por el cambio de reparto de fuerza en el interior de la organizacin, ya que la introduccin, por ejemplo, de indicadores de gestin y de la evaluacin de los resultados
o del rendimiento supone un choque de intereses con la Intervencin General u otros
rganos dentro del departamento de Hacienda que tienen funciones similares en el interior de la organizacin. Este caso explicara, entre otras razones, el escaso desarrollo
de la cultura de la medicin y de la evaluacin en la Administracin espaola.
Vencer esta resistencia es un punto realmente importante, ya que ser al departamento de Hacienda al que el centro directivo impulsor de la modernizacin deber
acudir para negociar los fondos que permitan alcanzar los objetivos. Muchos procesos
modernizadores no han superado esta resistencia, lo que ha limitado sobremanera
sus resultados o simplemente no han podido ser llevados a cabo. El que las iniciativas
modernizadoras hayan sido aprobadas por el Gobierno supone una ventaja, aunque en
modo alguno es suficiente para superar la resistencia planteada, como conocen bien
los responsables de la modernizacin espaola (Arenilla, 2009: 12).
2.1.3.2. Algunas estrategias de ganancia

a.Informacin
Existen una serie de tcnicas que ayudan a vencer las resistencias sealadas. La estrategia
para reducirlas o superarlas es transmitir ganancias desde el primer momento del
proceso modernizador. Este debe ser conocido por los empleados pblicos, para ello es
necesario presentar formalmente en los foros correspondientes las medidas que se van
a implementar, si bien el conocimiento no garantiza la adhesin de los trabajadores
afectados por stas. Tambin puede ocurrir que siguiendo el modelo de representacin, participacin y negociacin de los trabajadores en la Administracin, se llegue
a un acuerdo con los representantes sindicales sobre la poltica modernizadora, pero
esto no garantiza el apoyo de los empleados pblicos afectados; puede suceder incluso
143
que stos hayan quedado excluidos del proceso de negociacin debido a las caractersticas del sistema de representacin. Por ello es necesario implementar un sistema
de consultas y participacin ms amplio que los formalmente existentes a fin de evitar
este tipo de resistencias.
La primera medida de modernizacin que debe implantarse es la estrategia informativa, ya que las fuentes de informacin de las que suelen disponer los empleados pblicos
son el boletn oficial, la prensa o los rumores. Para lograr una adhesin decidida,
que puede adems suponer un trabajo adicional, es necesario contar con una poltica
informativa especfica, formal e informal, continua y generalizada.
La va para eliminar resistencias por parte del Parlamento va ms all de la
informacin y el apoyo informal de los grupos parlamentarios. Lo ideal es profundizar en esta informacin y ofrecerla de manera peridica. Que los impulsores de la
modernizacin sean responsables del proceso y den cuenta del mismo ante los grupos
parlamentarios, es una forma de rendir cuentas en el sentido de la accountability.
La rendicin de cuentas implica una actitud de cambio en la cultura tradicional,
fundamentada en los procesos y en la formalidad de la actuacin administrativa.
Debe estar presente en la forma de actuar permanente de la Administracin y de sus
integrantes. Los responsables del Gobierno y de la Administracin tienen que dar
cuentas por iniciativa propia de lo que van a realizar o de lo realizado ante los rganos
formales del Parlamento, ante los representantes sindicales, los propios empleados
y, por supuesto, ante los ciudadanos, siendo conscientes de la responsabilidad que
adquieren con cada una de sus actuaciones y con los compromisos adquiridos con
sus interlocutores. La asuncin de este cambio de valores constituye el fundamento
necesario sobre el que transformar la Administracin y establecer un nuevo modelo de
relacin con el ciudadano (Arenilla, 2009: 13).
b.Bsqueda de apoyos en la sociedad
En necesario transmitir a los agentes sociales y econmicos la ganancia que va a percibir,

ya sea en recursos, tiempo o influencia. Este proceso es mucho ms obvio en algunos
casos que en otros. Hay que tener en cuenta que no siempre los actores concretos
van a obtener ganancias individuales, ya que se busca su adhesin a proyectos que
optimizan los recursos pblicos, mejoran la convivencia ciudadana, crean escenarios
de ilusin y mejoran la percepcin de la institucin.
c.Integracin de las administraciones presentes en el territorio
A da de hoy es prcticamente imposible desarrollar un proceso modernizador

sin incorporar al resto de administraciones presente en el mbito territorial. Esto
supone la necesidad de incorporar a las entidades locales a las polticas de modernizacin autonmicas.
El concepto clave a manejar es el de la interoperabilidad, esto es, que el ciudadano
pueda resolver sus asuntos con las administraciones pblicas sin necesidad de conocer
la compleja distribucin de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, y
sin pararse ante la barrera de cada Administracin en procesos administrativos que
afectan a varias instituciones pblicas, lo que cada vez es ms frecuente. Un ejemplo
144
claro son los proyectos de ventanilla nica. Pero para llegar a este objetivo es necesaria
una estrecha colaboracin entre las administraciones pblicas implicadas ya que es
necesario redefinir y simplificar procedimientos, as como compatibilizar los sistemas
tecnolgicos en los que se soportan. Todo esto implica una voluntad poltica firme ya
que este proceso suele alargarse en el tiempo, plantea problemas de visibilidad ante
los ciudadanos de las administraciones implicadas y levanta importantes resistencias
entre los directivos y el resto de los empleados.
d.Tecnologas de la informacin y la comunicacin
La tecnologa disponible es un factor fundamental para el xito de la modernizacin.

Sin embargo, con ser muy importante este aspecto no suele ser el factor explicativo del
xito o el fracaso de los procesos modernizadores. La tecnologa trata de dar respuesta
a unos objetivos que deben estar bien definidos y debe servir de apoyo al resto de
los medios de la Administracin con los que interrelaciona, condicionndose unos a
otros. El deslumbramiento de la tecnologa no debe hacernos olvidar que detrs de
una pgina web que permite al ciudadano interactuar con la Administracin debe
existir un backoffice que permita las operaciones telemticas. En esa parte trasera poco
visible reside otra de las claves del xito de la modernizacin administrativa (Arenilla,
2009: 15). Las TIC son una parte del factor de la informacin, la otra son los sistemas
de informacin. Pues bien, apenas se reflexiona sobre estos y su concrecin en los
circuitos de comunicacin y en las bases de datos interrelacionadas y disponibles para
las distintas fases de las polticas pblicas.
2.2.Etapas de la modernizacin
2.2.1.Institucionalizacin de la Administracin autonmica
La mayora de comunidades autnomas se constituyen entre 1980 y 1983. Debido a su
singular regulacin constitucional, a caballo entre el regionalismo y el federalismo, no
todas acceden a travs del mismo rgimen ni con las mismas competencias.
Castilla y Len accedi a su autonoma a travs del artculo 143 de la Constitucin
espaola, mediante el denominado rgimen comn, a travs de la Ley Orgnica 4/1983
de aprobacin del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len. Esto significaba que solo
pudo incorporar en el mismo las competencias exclusivas enumeradas expresamente
en el artculo 148 de la Constitucin y que deba esperar al menos cinco aos para
acceder a las del 149.
El Estatuto de Autonoma concede competencia exclusiva a la Comunidad respecto
de la organizacin, rgimen y funcionamiento de las instituciones de autogobierno. La
organizacin administrativa por la que opta la Junta de Castilla y Len en la Ley1/1983,
de 29 de julio, del Gobierno y de la Administracin de Castilla y Len es muy similar a
la existente en la Administracin General del Estado, hasta el punto que en el artculo
26 se hace constar expresamente: La Administracin regional est sometida a los
principios y normas de organizacin y actuacin de la Administracin del Estado y
145
gozar de sus mismos privilegios. La Junta organiza su estructura administrativa en

consejeras, secretaras generales, direcciones generales y delegaciones territoriales,
que a su vez se pueden organizar en servicios, secciones y negociados.
Andaluca tiene un acceso particular a la autonoma. La aspiracin principal de la
sociedad andaluza en los aos setenta del pasado siglo era superar la difcil situacin
econmica que afectaba a Andaluca, que adems presentaba unos niveles de paro
y analfabetismo muy altos. Exista la conviccin entre la clase poltica y la sociedad
de que un mayor autogobierno que permitiera gestionar a los andaluces sus asuntos,
podra ser la solucin a estos problemas. Tras el Pacto de Antequera de 1978, en el
que todos los partidos polticos se comprometieron a alcanzar la mxima autonoma
en el menor plazo posible, la sociedad andaluza apoy mayoritariamente el acceso a la
autonoma que concede el artculo 151 de la Constitucin espaola en el referndum
del 28 de febrero de 1980. Esta va de acceso posibilit, una vez salvada la cuestin de
Almera, una mayor autonoma poltica, asumir un nmero mayor de competencias
sin tener que esperar los cinco aos de las comunidades autnomas que accedieron
por el artculo 143. Esta va permiti la equiparacin competencial de Andaluca con
las comunidades autnomas denominadas histricas.
El Estatuto de Autonoma establece en el artculo 13 como competencia exclusiva
la organizacin y estructura de sus instituciones de autogobierno. Esta competencia
se plasma en la Ley 6/1983 del Gobierno y la Administracin de la Comunidad Autnoma, que ordena su estructura orgnica en viceconsejeras, secretaras generales
tcnicas, direcciones generales, servicios, secciones y negociados. Como se puede ver,
la estructura seguida es la misma que la de la Administracin General del Estado. La
ley de Gobierno y Administracin de Andaluca prev la creacin de 11 consejeras
que se nombran expresamente. Las consejeras irn variando en las diferentes legislaturas, si bien en las tres primeras se mantiene el nmero y la denominacin con
pequeas variaciones.
Cabe destacar el caso de la organizacin de la Administracin perifrica de la Junta
de Andaluca. La previsin estatutaria estableca que sta ejerciera las competencias
en el territorio a travs de las diputaciones provinciales, tal como recoge el artculo4.4
del Estatuto: En los trminos de una Ley del Parlamento Andaluz y el marco de la
legislacin del Estado, la comunidad autnoma articular la gestin ordinaria de sus
servicios perifricos propios a travs de las Diputaciones Provinciales. La Ley establecer los mecanismos de direccin y control por parte de la Comunidad. Sin embargo,
esta previsin nunca lleg a desarrollarse, ya que en 1983 la Junta de Andaluca regul
los servicios territoriales a travs del Decreto 17/1983. En este se establece que esta
configuracin surge de la necesidad de dotarse de una estructura, aunque sea mnima
que permita encuadrar, ordenar y coordinar todos aquellos servicios que, a nivel
perifrico, han sido transferidos a la Junta de Andaluca, tomando como base la

Estas son: Gobernacin; Presidencia; Economa, Industria y Energa; Hacienda; Poltica Territorial e
Infraestructura; Agricultura y Pesca; Turismo, Comercio y Transportes; Trabajo y Seguridad Social;
Salud y Consumo; Educacin; y Cultura.
146
organizacin en la que se han estructurado todas y cada una de las Consejeras que
integran la Administracin centralizada de la Comunidad. De esta manera, se crean las
Delegaciones Territoriales a imagen y semejanza de la Administracin General del
Estado y con el tiempo esta estructura provisional pasa a ser definitiva.
2.2.2. Primeros intentos de modernizacin

Los cambios en la configuracin poltico-institucional de Castilla y Len son tempranos.
Los primeros intentos de reforma comienzan trascurridos cinco aos de la creacin de
la Comunidad y afectan a la estructura administrativa, funcin pblica, procedimientos
administrativos y control de los servicios.
Desde el inicio los cambios responden a los principios de economa y austeridad.
As, la Ley de Gobierno de 1983, limita el nmero de consejeras a diez y en la segunda
legislatura se reducen a cinco. El nmero actual, tras la cesin de las grandes competencias es de doce. Una de las primeras reformas emprendidas por la Junta de Castilla
y Len fue la de la Administracin perifrica.
Existe una gran preocupacin por la transformacin de las Delegaciones Territoriales,
derivada de la necesidad de acercar la Administracin al ciudadano y, sobre todo, la
de crear comunidad en una regin con acusada identidad provincial (Huidobro, 1993:
166). Se eliminan las Delegaciones Territoriales dependientes de cada Consejera y
se crea una Delegacin Territorial nica, en la que se refuerza la figura del Delegado.
Este se equipara a un alto cargo con el objeto de resaltar su carcter representativo,
de coordinacin e impulsor de las polticas de la Junta de Castilla y Len. Las Delegaciones Territoriales pasan a ser Secretaras Territoriales dependientes funcionalmente
de la consejera competente y se establece un rgimen jurdico especial en el que se
elimina la necesidad de acudir a la Administracin Central de la Comunidad, ya que
las resoluciones del Delegado Territorial ponen fin en la va administrativa al recurso
de alzada ante las resoluciones dictadas por los jefes de servicio territoriales.
Con respecto a la funcin pblica, la Comunidad en el Decreto Legislativo 1/1990
se decanta por implantar un sistema de carrera frente a la posibilidad abierta por la
Ley30/1984, de medidas para la Reforma de la funcin pblica, de optar entre este
sistema y el de empleo (Huidobro, 1993: 170). Las primeras medidas adoptadas responden a la necesidad de ordenar el personal transferido desde diferentes organismos, que
presentaba diferentes regulaciones, e integrarlo en las clases previstas en la ley estatal.
En lo que concierne a los procedimientos administrativos, la adopcin de la
legislacin estatal da lugar a que en una Administracin recin creada como es la de la
Junta de Castilla y Len se den los mismos problemas que en la Administracin General
del Estado. Los procedimientos administrativos son lentos, el lenguaje administrativo
es complejo para el ciudadano, hay una gran variedad de formularios, abundan las
peticiones profusas de documentacin, etc. Para paliar estos problemas la Junta crea
una Comisin de Racionalizacin, prevista en el Decreto 173/1989 de la Junta de
Castilla y Len que se materializa en mayo de 1990, encargada de la simplificacin de
trmites y homogeneizacin de procedimientos.
147
La va elegida para comprobar la eficacia de las medidas implementadas es la Inspeccin de Servicios, encargada de vigilar el estricto cumplimiento de la normativa por
parte de los empleados pblicos y el funcionamiento correcto de los servicios pblicos.
En el caso de la Junta de Andaluca, los primeros aos de la institucin se dirigen
a asentar la estructura administrativa, a integrar al personal transferido y asumir las
competencias. A finales de los aos ochenta surgen las primeras polticas orientadas
a mejorar la Administracin. Estas previsiones no se recogen en un plan, sino que
se encuentran a lo largo de la actividad legislativa del gobierno andaluz. Podemos
encontrar decretos relativos a la racionalizacin administrativa de la institucin, a la
poltica informtica, al establecimiento de libros de quejas y sugerencias o relativos a
los empleados pblicos. A continuacin se describen los ms destacados.
La asuncin de competencias junto con la dificultad de asumir personal de otras
administraciones hizo necesario contratar a una gran cantidad de personal. La
Presidencia a travs del Decreto 153/1982 intenta regularizar la situacin de estos
empleados y darles una regulacin especfica. No ser hasta 1985 cuando la Junta de
Andaluca regule la funcin pblica en la Comunidad a travs de la Ley 6/1985, de
Ordenacin de la Funcin Pblica de la Junta de Andaluca. La exposicin de motivos
de esta Ley seala como elemento fundamental el servicio de los empleados pblicos
a la Administracin y a la sociedad, teniendo en cuenta esto como el eje vertebrador
del sistema frente a los intereses individuales o colectivos del personal. Los recursos
humanos se conciben en esta Ley como un elemento que facilite la modernizacin de
la Administracin.
A finales de los aos ochenta, en la Junta de Andaluca, comienza a surgir inters
por la forma en que la Administracin se dirige al ciudadano, as como por las vas
de participacin del mismo en la organizacin. La atencin al ciudadano se regula
principalmente a travs de dos normas: el Decreto 262/1988 que regula el sistema de
quejas y sugerencias, cuyo sistema se articula a travs del libro de sugerencias y reclamaciones; y el Decreto 204/1995 por el que se establecen medidas organizativas para
los servicios administrativos de atencin directa al ciudadano, que supone uno de los
primeros intentos por cambiar la cultura de la Administracin y acercarla a la sociedad.
Este Decreto surge ante la necesidad de adaptar la organizacin a la Ley 30/1992 y
regular los dispositivos y cauces para obtener informacin administrativa, presentar
escritos, comunicaciones y documentos, obtener copias de estos y formular sugerencias
y reclamaciones. Presenta como novedad la normalizacin del uso de las tecnologas
de telecomunicaciones, como el telefax y el videotex e incorpora mecanismos como
los buzones de documentos, todo ello con la finalidad de facilitar las relaciones de los
ciudadanos con la Administracin, garantizar la seguridad jurdica de los mismos y
potenciar la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios pblicos.
Tambin en este periodo se hace patente la necesidad de reformar las estructuras
administrativas tal y como recoge el Decreto 260/1988, de 2 de agosto, por el que se
desarrollan atribuciones para la racionalizacin administrativa de la Junta de Andaluca.
Este Decreto establece la necesidad de adoptar medidas orientadas a acercar los rganos
de decisin a los centros de demanda, simplificar y homogeneizar procedimientos y
148
mtodos de trabajo administrativo, suprimir trmites innecesarios y, en resumen,

agilizar y modernizar los mtodos de gestin burocrtica. La Consejera de Gobernacin
es la elegida para liderar este proyecto y crea un rgano consultivo adscrito a la misma:
la Comisin Interdepartamental de Coordinacin y Racionalizacin Administrativa.
La Consejera es la encargada de elaborar los programas y redactar los proyectos y la
Comisin colabora en el anlisis de la situacin y en la planificacin, coordinacin y
seguimiento de cuantas medidas se adopten para la racionalizacin y modernizacin
de la Administracin Pblica.
El Decreto 261/1988, sobre coordinacin y desarrollo de la poltica informtica
establece, tras la creacin de la infraestructura necesaria, que se debe potenciar el
usode la informtica. En este caso tambin es la Consejera de Gobernacin la encargada de liderar el proyecto junto un rgano consultivo creado al respecto, la Comisin
de Coordinacin Informtica.
El impulso modernizador de este primer periodo lo lidera de manera clara la
Consejera de Gobernacin a travs de comisiones consultivas compuestas por representantes de los centros directivos a los que directamente afecta la materia tratada.
Por su parte, en la Junta de Castilla y Len existe desde el primer momento un rgano
encargado de la modernizacin que es la Direccin General de Calidad.
2.2.3. Adaptacin a las grandes transferencias

A finales de la dcada de los aos noventa la preocupacin pasa de la legitimidad de
la organizacin y su propia configuracin a la eficacia de los servicios que la propia
Administracin est prestando al ciudadano. En este periodo se producen las grandes
transferencias a las diez comunidades autnomas, entre ellas Castilla y Len, que no
haban recibido sanidad, educacin y servicios sociales. Este abanico amplio de nuevas
actuaciones obliga a las administraciones a replantearse la manera en la que se prestan
los servicios. El ciudadano y el servicio que se le presta pasan a tener un papel predominante en la formulacin de las polticas de mejora que las administraciones llevan
a cabo en este periodo. Es en este momento donde el ciudadano comienza a dejar de
ser administrado.
La inquietud por la mejora de los servicios y su incidencia en el ciudadano ha sido
una nota comn en las administraciones autonmicas. La Comunidad de Madrid es
un referente para varias administraciones pblicas. En 1996 aprueba el Declogo de
Derechos de los Ciudadanos por el que stos pasan a ser considerados clientes con
derechos concretos reconocidos ante cada servicio y a los que se les ofrece participar
junto con los empleados pblicos tanto en la fase de diseo como en las de implantacin

La poltica informtica viene definida por: medidas, planes referentes a los sistemas para el tratamiento
de la informacin; el desarrollo e implantacin de sistemas de informacin y bancos de datos; las
redes de comunicacin y transmisin de datos; los sistemas para la automatizacin de oficinas; la
proteccin y seguridad de los datos y medios informticos, as como la coordinacin de los recursos
humanos y gestin de los recursos materiales con que cuente la Junta de Andaluca para su correcto
funcionamiento, al objeto de que sirvan como instrumento para el cumplimiento de los objetivos
generales establecidos por el Consejo de Gobierno.
149
y de evaluacin (Moreno, Blanco, 1999: 178). El exponente ms claro de esa nueva

relacin son las cartas de servicios o contratos concretos de calidad, que se regulan
desde 1997. En ellas se considera al ciudadano como un cliente repleto de derechos
(Manual de Implantacin del Plan de Calidad, 1998: 49).
La Comunidad de Madrid elige el Modelo EFQM en 1997 como sistema de evaluacin
de los servicios pblicos. Este modelo se adopta en los procesos modernizadores de
diversas Administraciones espaolas ya que es congruente con el resto de las medidas
y de los principios del proceso de modernizacin. El Modelo EFQM de excelencia
para la Administracin Pblica considera al ciudadano como cliente interno de
la organizacin y centro de su actividad, a la vez que enfatiza las actitudes ticas de la
organizacin con el fin de situar a la persona como su principal valor y motivacin
(Martn, 2007: 20 y 21).
La actividad administrativa es vista como el resultado de un contrato entre la
Administracin y el receptor de esta, al que se le amplan sus derechos de informacin,
queja y reclamacin a partir de 1998 y se le ofrece un Sistema de Informacin al
Ciudadano de carcter corporativo y horizontal a partir de 2002. Antes, en 1999, se
crea una figura especfica ante la que plantear los problemas de relacin con la Administracin tributaria de la Comunidad de Madrid, el Defensor del Contribuyente.
El Plan Estratgico de Simplificacin de la Gestin Administrativa de la Comunidad
de Madrid 2001-2003 (PESGA 2001-2003), aprobado por el Consejo de Gobierno en
2001, reiter la consideracin del ciudadano como centro del proceso administrativo
(2. fase del Plan Estratgico de Simplificacin de la Gestin Administrativa, 2001: 13).
Al ciudadano se le pregunta peridicamente sobre la percepcin que tiene sobre el
servicio prestado y sobre el grado de cumplimiento de sus expectativas ante el servicio
recibido (Direccin General de Calidad de los Servicios y Atencin al Ciudadano: Memoria 2003-2007: 67), y en 1997 se constituye al efecto un Observatorio de la Calidad
que arroja, entre otros estudios, el ndice de Percepcin de Calidad de los Servicios y
que copiarn diversas administraciones.
Otro enfoque es el que presenta La Rioja (Arenilla, 2005b) que bas el impulso
innovador en el Plan de Modernizacin de la Administracin de La Rioja de 1996
que abordaba todos los factores administrativos: diseo orgnico, recursos humanos,
medios financieros y presupuestarios, procedimientos de gestin y el de la produccin
y circulacin de la informacin. Adems desarroll la estrategia de formar alianzas
con administraciones autonmicas que hubiesen tenido xito en la implantacin de
soluciones modernizadoras, especialmente en el campo de la atencin al ciudadano
(Catalua) y la gestin integral de los procedimientos administrativos (Galicia). Simultneamente se ejecutaron una serie de actuaciones relacionadas con la poltica
de telecomunicaciones que incidieron directamente en el desarrollo tecnolgico de la
comunidad autnoma.
El plan anterior se complet con el Plan de Atencin al Ciudadano de 1998 que
tuvo como fin reforzar la respuesta integral a las necesidades de informacin de los
ciudadanos. Entre los proyectos que inclua el plan hay que destacar: el Sistema de
Atencin al Ciudadano (SAC), aplicacin corporativa del Gobierno de La Rioja en
150
materia de informacin al ciudadano; Ventanilla nica, cuyo objetivo era interconectar

los registros de las diversas administraciones; Netcar, cuya finalidad era implantar un
servicio pblico de Internet extensible a la Administracin local; Telemat, que pretenda promover entre los ciudadanos el uso de las herramientas telemticas; gora,
por el que la Administracin riojana impuls canales de participacin ciudadana en
la vida administrativa a travs de Internet; Carta de Derechos del Ciudadano, con la
que se pretenda que el ciudadano y la Administracin formalizaran un contrato de
sus relaciones.
La continuacin del Plan de Modernizacin fue el Plan Estratgico para la Calidad
en el Gobierno de La Rioja que se aprob en 2000 y que tena vigencia hasta 2002. De
l deriv el Plan Estratgico para la Sociedad del Conocimiento en La Rioja, ya que se
entendi que sin realizar profundos cambios en la Administracin Pblica no era posible
ser crebles o simplemente eficaces ante los ciudadanos en el fomento de la sociedad de
la informacin o del conocimiento. La organizacin encargada de llevar a cabo la nueva
poltica fue la Fundacin Riojana para la Sociedad del Conocimiento, FUNDARCO,
creada en 2001. En 2003 se aprob el Plan Estratgico para la Calidad del Gobierno de
La Rioja, centrado en las medidas habituales del enfoque de calidad seguido en nuestro
pas, y en 2008 se aprob el Plan para la Excelencia en el Gobierno de La Rioja con
vigencia hasta 2011 que profundiza en la lnea de la certificacin de calidad y en las
cartas de servicios o de compromiso.
La Junta de Castilla y Len concreta su preocupacin por la legitimidad y la eficacia
de los servicios en el I y II Plan de Atencin al Ciudadano y en el Plan Marco de Mejora
y Calidad de los Servicios de la Administracin de Castilla y Len.
El primer Plan de Atencin al Ciudadano plasma la necesidad de acercar los servicios
que presta la Administracin y de mejorar la eficacia en la gestin para dar respuesta
a la demanda de calidad de los ciudadanos. Este Plan, con vigencia en 1998 y 1999,
coincide en el tiempo con la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. En esta
norma estatal se establece una nueva relacin de las administraciones con los ciudadanos: ms cercana, que implique al ciudadano y en la que se aumenten el grado de
informacin y los instrumentos para hacer efectivos sus derechos.
El Plan contiene trece acciones que se articulan en cuatro grandes grupos: mejora
de la informacin administrativa; organizacin de la informacin y registro; ventanilla nica; y mejora de los servicios administrativos. Entre las acciones destacan la
implantacin de la ventanilla nica, el sistema de registro nico de entrada y salida de
documentos y el telfono de informacin al pblico.
El II Plan de Atencin al Ciudadano (2000-2002) pretende continuar y profundizar
en el proceso de acercar la Administracin al ciudadano y mejorar la prestacin de los
servicios de informacin a travs de las ventajas que las nuevas tecnologas aportaban
en ese momento. La preocupacin por la Administracin electrnica ha sido una constante desde este momento en la Junta de Castilla y Len.
El II Plan pretende reorientar determinadas acciones y ampliar aquellas que se
han acometido en el primer plan con xito. Para ello se desarrollan tres programas
151
de actuacin: ventanilla nica, mejora de la informacin administrativa y teleadministracin, que contienen doce acciones concretas. Tras la experiencia del I Plan, el
II viene a potenciar la ventanilla nica, mejorar la atencin telefnica unificando los
diferentes telfonos que hasta el momento existan e iniciar la teleadministracin
(habilitacin de fax oficiales para la recepcin de telefax) y se proyecta el servicio de
Administracin electrnica.
Junto con la preocupacin por la atencin e informacin al ciudadano, la Junta
de Castilla y Len inicia un proceso de mejora y calidad de los servicios pblicos.
En el Decreto 226/1999 se crea la Direccin General de Calidad de los Servicios, que
ser la unidad encargada de liderar el proceso de mejora de los servicios a travs de
la calidad.
En el ao 2000 se formula el Plan Marco de Mejora de Calidad de los Servicios.
El Plan define de manera clara la orientacin que la Administracin de la Junta de
Castilla y Len seguir en los futuros planes de modernizacin. Se sigue la estrategia
TQM (Total Quality Management, Modelo de Calidad Total) marcada por la Fundacin
europea para la Gestin de la Calidad y que proviene de la empresa privada. El Modelo
de Calidad Total propugna una mejora de los servicios que la organizacin ofrece
implicando a toda la organizacin, tanto a personas como a departamentos, con una
orientacin total al cliente.
De este Plan cabe destacar:
La definicin del ciudadano como cliente.
El cambio en la mentalidad del empleado pblico, al que se pretende inculcar la
idea de servicio al cliente, tal y como se seala en las publicaciones sobre calidad de la Junta de Castilla y Len: va a obligar a un cambio cultural importante
dentro de la Administracin, basado en una nica premisa: Los ciudadanos son
nuestros clientes (VV. AA., 2000: 7).
La implicacin de la organizacin en todos los niveles, al obligar a cada consejera
y organismo autnomo a elaborar un Programa Departamental de Mejora de
Calidad de los Servicios.
El incremento de los niveles de satisfaccin de los ciudadanos con los servicios
pblicos.
La introduccin de las cartas de servicio.
Tanto las cartas de servicio como la implantacin del Modelo EFQM de excelencia
introducen en la gestin pblica instrumentos del sector privado con el fin de controlar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por la propia Administracin,
facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos e incrementar los niveles de
satisfaccin de stos. La introduccin de elementos o medidas referidos al ejercicio
de los derechos del ciudadano, as como la obligacin de responder ante ellos por los
compromisos adquiridos superan el marco de la gestin administrativa entendida de
manera estricta.
La Junta de Andaluca desarrolla en este periodo la denominada segunda modernizacin. Se basa en la mejora del bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos
aprovechando las ventajas que las nuevas tecnologas pueden ofrecer para facilitar el
152
acceso de todos a determinados servicios. El concepto de modernizacin de la Administracin andaluza es un modelo basado en los aspectos sociales.
La segunda modernizacin de Andaluca supone un hito importante en la Comunidad
ya que pretende no perder el tren del desarrollo que perdi al no incorporarse a la
Revolucin Industrial. El trmino segunda modernizacin no hace referencia a la superacin de un plan preexistente, sino a la bsqueda de un modelo alternativo que permita
disminuir las diferencias con respecto a otras comunidades. Esta modernizacin realiza
una apuesta fuerte por las nuevas tecnologas, ya que stas, a diferencia de lo que ha
sucedido con el desarrollo en otras pocas, permiten lograr los objetivos de progreso y
bienestar demandados por los ciudadanos (Alarcn, 2003: 170). En este caso el objetivo
no solo es mejorar la Administracin para adecuarla a las demandas de los ciudadanos,
sino que es la propia Administracin la que pretende modernizar la sociedad a travs
de la inculcacin de un espritu emprendedor, capacitando y creando conocimiento a
travs de la educacin y desarrollando una importante labor de alfabetizacin digital
hasta el punto de que el acceso a Internet se reconoce como un bien bsico.
La segunda modernizacin se basa en las siguientes estrategias:
Una formacin de calidad, que adems de asegurar una formacin integral y de
fuertes valores ticos y democrticos, est adaptada al nuevo modelo de sociedad.
Una investigacin cientfica y tecnolgica de excelencia vinculada a las necesidades
productivas actuales o de futuro.
La capacidad de generar innovacin, conectando el mundo de la investigacin
con el de la empresa.
Un tejido productivo ms denso, diversificado y competitivo, con una iniciativa
privada ms innovadora.
Esta estrategia se desarrollar a travs de diferentes planes como i@andalus o el
Plan Director de Organizacin para la Calidad de los Servicios (PLADOC) 2002-2005.
Este surge con el objetivo de transformar las estructuras administrativas para prestar
unos servicios de calidad que lleguen a todos los ciudadanos y donde estos sean el
referente de las polticas. Se articula en cinco estrategias:
1. Estrategia de atencin al ciudadano.
2. Estrategia de aplicacin de tecnologas de la informacin en la Administracin
General.
3. Estrategia de estructuracin y organizacin de la Administracin Pblica.
4. Estrategia de revisin de la relacin de puestos de trabajo en la Administracin
General.
5. Estrategia del Plan de Calidad.

El modelo trata de hacer compatibles, aplicando las polticas pblicas apropiadas, aspectos como el
crecimiento econmico con el desarrollo social y cultural; la creacin de riqueza con su redistribucin
social; la defensa de la igualdad de oportunidades; la proteccin de la sociodiversidad frente a la uniformidad; la promocin de la igualdad real entre los gneros facilitando su equiparacin en todos los
rdenes y la compatibilidad entre la vida familiar y laboral; los valores de calidad de vida y bienestar
social y cultural frente a los exclusivamente materiales; la promocin de una comunidad poltica basada
en las virtudes cvicas, la participacin activa y la solidaridad frente a la constituida por la pura agregacin de los intereses individuales (Pezzi, 2003: 2).
153
El Plan i@landalus tiene como objetivo fundamental disear una estrategia global
basada en la realidad econmica, social y cultural de Andaluca y en la caracterizacin
que presenta la comunidad autnoma respecto a los indicadores ms usuales de la
Sociedad de la Informacin (Alarcn, 2003: 172). Para ello se establecen cuatro grandes ejes estratgicos sobre los que han de orientarse las actuaciones e iniciativas de
desarrollo de la Sociedad de la Informacin en Andaluca:
1. Andaluca cohesionada: alcanzar una mayor integracin del territorio y el
progreso social y cultural de los ciudadanos, sin exclusiones de ningn tipo.
2. Andaluca creadora: propiciar el incremento de la riqueza y de los recursos de
Andaluca en la Red.
3. Andaluca innovadora: avanzar como una regin emprendedora en la nueva
economa digital.
4. Andaluca modernizadora: conseguir unos servicios pblicos ms eficaces para
la mejora del bienestar social de los ciudadanos.
Estos ejes se desarrollan en 8 iniciativas, que incluyen 24 actuaciones y que a su vez
engloban un total de 173 proyectos.
2.2.4. e-Administracin
En la primera dcada del siglo XXI las dos grandes preocupaciones pasan a ser, por un
lado, la adaptacin de la Administracin y los ciudadanos a las nuevas tecnologas y a la
sociedad de la informacin, y, por otro, profundizar en la consecucin de unos servicios
pblicos de calidad. Los dos objetivos estn entrelazados, ya que las nuevas tecnologas
permiten implantar un modelo de Administracin relacional y abierta, donde el trato
con los ciudadanos es ms directo porque estos pueden acceder a cualquier hora,
desde cualquier lugar y resolver ciertos trmites o dejar constancia de su opinin respecto a cualquier asunto. Es la Administracin 24/7, con la cual el ciudadano puede
interrelacionarse 24 horas al da los 7 das de la semana. Sin embargo, debe sealarse
que este modelo, sin las medidas adecuadas de alfabetizacin digital, excluye a muchos ciudadanos que o no tienen acceso a la Red o no saben utilizar las herramientas
tecnolgicas. La Administracin pasa a ser la pieza clave para la familiarizacin de los
ciudadanos con las nuevas tecnologas con el propsito de reducir la brecha digital y
garantizar la igualdad de oportunidades.
La Unin Europea y la Administracin General del Estado destacan en el impulso
de la Administracin electrnica. En este sentido, el Plan de accin eEurope 2005
tena como objetivo convertir a Europa en la economa ms competitiva y dinmica del
mundo. Los principales objetivos de eEurope 2005 eran: crear unos servicios pblicos

El propio Plan define su objetivo: La incorporacin e integracin efectiva de Andaluca en la Sociedad

de la Informacin persigue un nivel de desarrollo equiparable al de las regiones consideradas bajo el
trmino de infoavanzadas, donde administraciones, ciudadanos y empresas participen activamente
en su implantacin y se aprovechen las oportunidades para un mayor desarrollo econmico, la creacin
de empleo, la mejora de la calidad de vida, la consecucin de la vertebracin y cohesin social y
territorial y la prevencin de la denominada fractura digital.
154
modernos (e-government, e-learning y e-health); establecer un marco dinmico para el

comercio electrnico; establecer una infraestructura de informacin segura; garantizar
la disponibilidad masiva de un acceso a banda ancha a precios competitivos; y desarrollar procesos de benchmarking y de difusin de buenas prcticas. A este Plan le sucede
la iniciativa i2010. Una sociedad de la informacin europea para el crecimiento y el
empleo que gira en torno a tres ejes principales:
Espacio europeo nico de informacin: en el que se pretende aumentar la
velocidad de la banda ancha; fomentar nuevos servicios en lnea; fomentar
lainteroperabilidad; e incrementar la seguridad en la Red.
Innovacin e inversin en investigacin.
Inclusin, mejora de los servicios pblicos y calidad de vida: basados en la
accesibilidad y disminucin de la brecha digital y de las fracturas regionales
como garanta de la igualdad de oportunidades.
La Administracin General del Estado se configura tambin como actor principal
en el impulso de la e-Administracin, en parte como consecuencia de la obligacin
de transponer las directivas comunitarias sobre esta materia. Las primeras medidas
adoptadas, el Libro Blanco para la mejora de los servicios de 2000 y el Plan de Accin de la
iniciativa Info XXI de 2001 no tuvieron la repercusin esperada.
Hacia la mitad de la dcada hay un nuevo impulso de la Administracin General
del Estado en materia de nuevas tecnologas y calidad de los servicios. Se presenta el
Plan Nacional de Reformas para cumplir la Estrategia de Lisboa. Este Plan es ambicioso
y recoge objetivos de racionalizacin administrativa, mejora de los recursos humanos
(Estatuto del Empleado Pblico), impulso de la Administracin electrnica (Planes
Avanza y Conecta), simplificacin administrativa y oficinas integrales de atencin al
ciudadano. Estas medidas se completan con el Real Decreto 951/2005 por el que se
establece el marco general para la mejora de la calidad en la AGE, que incluye cartas
de servicio electrnicas, evaluacin de la calidad, anlisis de la demanda y evaluacin
de satisfaccin de los usuarios, certificacin de la excelencia y la creacin del Observatorio de Calidad de los Servicios Pblicos.
En las comunidades autnomas el modelo de calidad presenta, como producto de
su tiempo, un fuerte componente tecnolgico desde sus inicios. As, la Comunidad
de Madrid en 1996 aborda el proyecto denominado Ventanilla nica y Teleadministracin que comienza con los procedimientos relacionados con la creacin de empleo,
en colaboracin con las organizaciones empresariales. Hay que hacer notar que la
eleccin de estos procedimientos puede mostrar ya tempranamente la consideracin
de la Administracin como institucin al servicio del desarrollo econmico, lo que se
puede constatar en el discurso poltico de estos aos.
El componente tecnolgico del proceso modernizador aparecer en numerosas
ocasiones; as, en la regulacin de las tcnicas electrnicas, informticas y telemticas
por la Administracin en el ao 2002; en la creacin de la comisin de redaccin,
coordinacin y seguimiento del portal de Internet de la Comunidad de Madrid, o en la
regulacin de la utilizacin de la firma electrnica en las relaciones con la Administracin de la Comunidad de Madrid por medios electrnicos, informticos y telemticos
155
en el ao 2006. Un ejemplo claro lo encontramos en el Plan para el Desarrollo del

Derecho de los Ciudadanos a Relacionarse Electrnicamente con la Comunidad de Madrid
(Plan E-fcil), en el cual uno de los ejes centrales es el rediseo de procedimientos y su
adaptacin a la Ley 11/2007.
En el caso de La Rioja, los proyectos vinculados a la e-Administracin estn presentes
desde el primer momento de su proceso modernizador. En 1997 formaliza dos convenios para la cesin gratuita de la Generalitat de Catalunya del Sistema de Atencin
al Ciudadano, SAC, y de la Xunta de Galicia del Sistema de Gestin Integrada de
Procedimientos, SGIP. Adems, en 2001 firma un convenio con el Gobierno de las Illes
Balears para desarrollar conjuntamente el proyecto Personalidad Administrativa Digital.
Finalmente, dentro de la Fase I del Plan de Modernizacin, y como punto final del
mismo se incluy el programa Sistema Integrado de Gestin de Personal y Nminas
(SIGPYN) que abarca al conjunto del personal al servicio de la Administracin de la
Comunidad Autnoma de La Rioja.
El Plan de Atencin al Ciudadano de 1998 integraba diversos programas de fuerte
contenido tecnolgico, especialmente para mejorar la relacin con las empresas y los ciudadanos. Por su parte, el Plan Estratgico para la Calidad en el Gobierno de La Rioja de
2000 inclua la implantacin de la firma electrnica y de la tarjeta de servicios. Los planes
que se aprueban en 2003 y 2008 mantienen la lnea emprendida unos aos antes.
La Administracin de la Junta de Castilla y Len aprueba el Plan Estratgico de
Modernizacin de los Servicios Pblicos de la Administracin de la Comunidad de Castilla
y Len para el periodo 2004-2007 (Plan Avanza), al que le sigue el Plan Estratgico de
Modernizacin de la Administracin de Castilla y Len de 2008, todava vigente.
El proyecto modernizador de la Junta de Castilla y Len sigue teniendo como eje
principal la calidad de los servicios y el modelo de excelencia, pero en el primer Plan
mencionado se incluyen elementos propios de los procesos modernizadores: fuerte
liderazgo de la direccin, ya que es el Presidente de la Junta quien se implica directamente en el proceso modernizador; y mejora de los recursos humanos al servicio de la
Administracin. La concepcin del cambio y de la necesidad de reformar para mejorar
se abre a toda la organizacin, no solo a la atencin al ciudadano o a calidad de los
servicios, sino que se concibe la mejora como un todo interrelacionado.
El Plan Avanza tiene como objetivo principal facilitar la relacin con el ciudadano y
asienta las bases para la gestin horizontal de servicios y procedimientos; el desarrollo de
soluciones integrales en el mbito educativo y tecnolgico; y la implantacin de un modelo nico de atencin al ciudadano, de carcter centralizado, integrado y multicanal.

Para conseguirlo se pretende que la Administracin sea moderna, abierta, accesible, receptiva y
prospectiva que implique y motive a las personas que la integran; (que) revise permanentemente sus
actuaciones con el fin de mejorarlas; y consiga ser un referente de excelencia (Junta de Castilla y
Len, 2004). Para ello se formulan siete objetivos estratgicos desarrollados por planes especficos:
mejorar la atencin, informacin y transparencia administrativa; promover la modernizacin de la
Administracin perifrica; facilitar las gestiones pblicas que tenga que realizar el ciudadano; hacer
de la Administracin de Castilla y Len un referente de excelencia entre las organizaciones pblicas;
potenciar la eficiencia de recursos; mejorar la gestin de los recursos humanos y de conocimiento; e
intensificar la comunicacin interna y externa.
156
En el ao 2008 se aprueba el Plan Estratgico de Modernizacin de la Administracin

de Castilla y Len, con el subttulo Una Administracin de todos. El objetivo principal del
Plan es alcanzar un modelo de excelencia que implique a toda la Administracin, que
facilite la relacin de los ciudadanos con la Administracin, que incremente el grado
de satisfaccin con los servicios pblicos y mejore su calidad de vida y bienestar social
(Junta de Castilla y Len, 2008: 27). Este Plan es el ms ambicioso de los que hasta
ahora se han formulado en la Administracin castellano y leonesa. Cuenta con una
formulacin metodolgicamente slida; posee un fuerte liderazgo, el de la Consejera
de Administracin Autonmica; y cuenta con el conocimiento de la organizacin y
con la participacin tanto de los rganos de la Administracin como de las diferentes
organizaciones sociales de la Regin.
Adems, el Plan plantea un anlisis estratgico en el que se realiza una evaluacin
del Plan anterior (Plan Avanza) y un anlisis DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas
y Oportunidades). Tras realizar un anlisis pormenorizado de la Administracin y la
sociedad castellanoleonesa y un anlisis estratgico, el Plan se despliega en seis objetivos estratgicos identificados en veinte objetivos especficos, tal y como se muestra
a continuacin:
a. Administracin ms fcil
1. Identificar necesidades y expectativas de los ciudadanos.
2. Reformar la Administracin perifrica.
3. Ofrecer servicios adecuados a los intereses de los ciudadanos.
4. Garantizar el acceso a la informacin, la accesibilidad y la atencin a los
ciudadanos por el canal que elijan.
5. Universalizar los servicios pblicos mediante el acceso electrnico.
6. Facilitar la intermediacin de diversos agentes.
b. Administracin inteligente
7. Comprometer a los directivos con el ejercicio de su propio liderazgo.
8. Desarrollar y consolidar las competencias profesionales de los empleados
pblicos.
9. Fomentar el compromiso de los empleados pblicos.
c. Administracin emprendedora
10. Facilitar la tramitacin para la constitucin e implantacin de empresas.
11. Mejorar y simplificar el acceso a los servicios y fuentes de financiacin.
12. Facilitar la intermediacin en el mercado laboral.
d. Administracin abierta
13. Desarrollar e implantar un nuevo modelo de gestin de la Administracin de
Castilla y Len.
14. Conocer y difundir las buenas prcticas en la mejora de la Administracin.
e. Administracin responsable
15. Optimizar los recursos disponibles.
16. Reducir el impacto ambiental de la actividad administrativa.
17. Transmitir valores de servicio pblico en la actuacin administrativa.
18. Garantizar el principio de transversalidad del principio de igualdad.
157
f. Administracin Integradora
19. Impulsar y apoyar la modernizacin de las entidades locales.
20. Mejorar la atencin a los ciudadanos a travs de servicios integrados.
La Junta de Castilla y Len desarrolla el modelo de Administracin electrnica
a travs del Plan de Implantacin de la Administracin Electrnica en Castilla y Len encuadrado dentro de la estrategia Una Administracin ms fcil del Plan Estratgico
de Modernizacin. El objetivo del Plan de Implantacin de la Administracin Electrnica
en Castilla y Len es facilitar el acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios
pblicos, en el plazo ms breve posible y utilizando los recursos disponibles eficientemente. Los objetivos estratgicos del Plan son el cumplimiento de la Ley 11/2007 y la
modernizacin de la Administracin.
El Plan contempla un conjunto de medidas encuadradas en proyectos transversales
relativos a la organizacin y a los recursos humanos, a la colaboracin administrativa, a
la divulgacin y al desarrollo normativo, cuya implantacin es necesaria para lograr la
plena efectividad de la Administracin electrnica en la Comunidad. En estos aos se
han producido importantes avances en materia de registros telemticos, de extensin
de la firma electrnica y en el fomento de la interoperabilidad administrativa. As, el
nmero de registros telemticos se ha incrementado en ms de un 250% en 2009 con
respecto al ao anterior y se han firmado ms de 2.759.000 documentos de manera
electrnica. Casi 800 empleados pblicos estn dados de alta para realizar consultas
en otras Administraciones.
Las bases de la Administracin electrnica en Andaluca se encuentran en los
proyectos mencionados i@landalus y PLADOCS. El modelo se basa en la habilitacin
de diferentes plataformas interconectadas como @firma (firma electrnica), @ries
(registro unificado), sistema de notario electrnico notific@ (sistema de notificaciones
telemticas) y la plataforma de pago telemtico, entre otras que representan el backoffice.
Por su parte, el frontoffice es la plataforma Clara de relacin con los ciudadanos andaluces. A travs de ella los ciudadanos pueden acceder tanto a informacin general como
a su zona personal.
El impulso definitivo se produce con el Decreto 183/2003, de 24 de junio, por
el que se regula la informacin y atencin al Ciudadano y la tramitacin de los
procedimientos administrativos por medios electrnicos (Internet). Este Decreto
reglamenta los servicios de informacin y atencin al ciudadano a travs de medios
electrnicos y el registro telemtico. Segn datos de la Junta de Andaluca, en la
actualidad estn implantadas ms de 250 presentaciones telemticas y el nmero
de entradas en registro telemtico durante el ao 2008 fue superior a 1.245.000
mientras que desde mayo de 2007 Andaluca es la primera comunidad autnoma en
nmero de certificados digitales.
En este periodo sigue siendo una preocupacin para la Junta de Andaluca
profundizar en la mejora de los servicios pblicos, para ello se formula la Estrategia
de Modernizacin de los Servicios Pblicos de Andaluca 2006-2010, que se articula en
torno a cinco lneas estratgicas que sirven de referencia para la implantacin de
158
acciones de innovacin y de mejora y que orienta al logro de los resultados planificados

(Sarrin, 2008):
Administracin prxima. El principal objetivo de esta lnea es lograr una Administracin ms accesible y cercana a toda la ciudadana con independencia de
dnde se encuentre y de los medios de que disponga.
Orientacin a resultados y compromiso pblico. Su eje nuclear es seguir
garantizando que la Administracin disponga de los sistemas de direccin y
gestin oportunos para lograr una mayor eficacia, eficiencia y transparencia.
Implementa herramientas para la evaluacin de los resultados obtenidos y de
los efectos o impactos producidos en la ciudadana.
Creacin de valor a travs de los profesionales. Facilitar el desarrollo profesional
y personal de los trabajadores y trabajadoras pblicas de la Administracin es
un compromiso de toda organizacin responsable.
Gestin del conocimiento. Garantiza un continuo y necesario aprendizaje
organizativo. Se trata de disear y poner en marcha procesos que permitan
gestionar ms eficazmente la informacin y la toma de decisiones, y establecer
reas de mejora que pueden afectar a los resultados.
Cooperacin. La colaboracin y coordinacin con otras organizaciones
constituyen uno de los puntos de partida para responder a determinadas necesidades de la ciudadana y desarrollar nuevos servicios.
2.3.Principales aportaciones de calidad

y eficacia
2.3.1. El ciudadano como eje central
A lo largo de los puntos anteriores hemos visto cmo la concepcin del ciudadano no
coincide en las dos administraciones tratadas en profundidad, si bien en ambas se
encuentra en el centro de sus polticas de modernizacin. En el proceso modernizador
de la Junta de Castilla y Len, destaca su faceta de cliente con el que se adquieren una
serie de compromisos de eficacia y calidad que provienen de la relacin que mantenga
con cada servicio concreto, de manera similar a la concepcin que del ciudadano tiene
la Comunidad de Madrid. En todos los documentos analizados el ciudadano es el
centro del proceso administrativo y se le ofrece participar mediante la manifestacin
de su opinin sobre cada servicio con el que se relaciona. Sin embargo, esto se produce desde los referentes de la Administracin, debido a la necesidad que tiene de
cumplir una serie de objetivos propios, aunque de estos se pueda derivar un mejor
servicio al ciudadano. A ste no se le pide que se pronuncie sobre sus verdaderas
necesidades y referentes de actuacin, sino que lo haga sobre los servicios concretos
con los que se relaciona (Arenilla, 2009: 6).
Es claro que se incrementan los derechos del ciudadano, pero estos derechos se
circunscriben a la gestin pblica. Indudablemente, este enfoque supone un paso de
159
gigante sobre la concepcin del ciudadano como administrado, aunque debe evolucionar
hacia que los referentes de actuacin de la Administracin sean los de los ciudadanos.
Por su parte, en el proceso modernizador de la Junta de Andaluca, el ciudadano se
concibe como integrante de la sociedad. La preocupacin est ms orientada a llegar
a todos los ciudadanos que a satisfacer de manera total a aquellos con los que se
interacciona. La modernizacin en la Administracin andaluza no solo est diseada
para ella misma, sino que la sociedad tambin es un objetivo principal. Se busca un
crculo virtuoso en el que la Administracin moderniza a la sociedad, que a su vez sta
obliga a modernizarse a la Administracin al pedirle mejores y nuevos servicios.
La primera etapa del proceso modernizador de la Junta de Andaluca es en gran
parte desconocida por la ciudadana, ya que se articula a travs de Decretos y no se
recoge en un plan o estrategia donde se d a conocer el proceso al propio destinatario,
el ciudadano. ste al desconocer la estrategia no puede sentirse identificado con la
misma ni puede prestarle, por tanto, su necesario apoyo.
En el caso de la Comunidad de Madrid, la concepcin del ciudadano es muy
parecida a la de la Junta de Castilla y Len; tal y como se ha sealado anteriormente,
el ciudadano es visto como cliente. De esta manera, se pretende introducir en la
Administracin los enfoques y los instrumentos de gestin propios del sector privado con el fin de facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos, impulsar
iniciativas de mejora dentro de la Administracin, controlar el grado de cumplimiento
por parte de la Administracin de los compromisos adquiridos con los ciudadanos,
incrementar el grado de satisfaccin de los ciudadanos respecto a los servicios prestados
por la Administracin e informar a los ciudadanos sobre los niveles de calidad de los
servicios prestados (Comunidad de Madrid, 1998: 49 y 50).
2.3.2.La calidad como derecho

La segunda lnea que fundamenta el proceso modernizador es la bsqueda de la eficacia y sus derivaciones hacia la eficiencia y, de una forma dominante, la calidad. Con
ello se trata de responder a la insaciabilidad de la demanda de calidad por parte de los
ciudadanos (Beltrn, 2000: 46, 52-58). La propia denominacin de la unidad responsable del proceso modernizador en la Junta de Castilla y Len, la Direccin General
de Atencin al Ciudadano y Calidad de los Servicios, creada por el Decreto69/2007de
la Junta de Castilla y Len, muestra claramente el enfoque que se pretende para el
rgano, al integrar las dos lneas que se estn tratando.
En el caso de Andaluca no se da esta denominacin, ya que la unidad encargada
de impulsar en las primeras legislaturas el proceso de modernizacin ser la Consejera
de Gobernacin, hasta que es sustituida por la de Justicia y Administracin Pblica,
que liderar el proceso modernizador a travs de diferentes direcciones generales. Si
bien, en la legislatura 2000-2004 se crea la Direccin General de Organizacin, Inspeccin y Calidad de los Servicios, actualmente no existe ninguna direccin general
similar y el proceso modernizador se desarrolla a travs de las direcciones generales de
Innovacin de los servicios pblicos y de Administracin electrnica.
160
Los valores que cimentan la planificacin estratgica de ambas administraciones

muestran la diferencia de enfoque. La Estrategia de Modernizacin de los Servicios Pblicos
de la Junta de Andaluca se orienta a la ciudadana, a la responsabilidad pblica y social,
y a la adaptacin y anticipacin al cambio. En el Plan Estratgico de Modernizacin de
la Administracin de Castilla y Len, los valores van referidos al trato personalizado al
ciudadano, a la mejora continua del sistema de gestin, a una Administracin que
fomente la calidad y la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos, as como a la
imparcialidad de los empleados pblicos.
Si bien todos los modelos tratados tienen instrumentos comunes, como la evaluacin
a travs de Modelo EFQM o los compromisos con el ciudadano a travs de las cartas
de servicios, y presentan valores coincidentes, en uno el acento est en la eficacia y en
el otro en la equidad. Ambos planteamientos responden a las necesidades actuales de
las administraciones pblicas y juntos, indudablemente, lograran satisfacerlas en un
nivel muy elevado.
161
Captulo
Marco normativo de la modernizacin

espaola y de las administraciones
pblicas de las comunidades autnomas
de Andaluca y Castilla y Len
Enrique Silvestre Cataln
Administrador civil del Estado.
Subdirector General del Profesorado e
Innovacin Docente del Ministerio de Educacin
3.1.Introduccin
Este apartado tiene como objetivo hacer un breve repaso al marco normativo de las
Administraciones autonmicas andaluza y castellanoleonesa, en el contexto espaol e
internacional. No pretende, en ningn caso, analizar en profundidad la legislacin que
las diversas administraciones que operan en el territorio del Estado y en el mbito de la
Unin Europea han ido promoviendo en el mbito de la calidad de los servicios pblicos,
la atencin al ciudadano o la Administracin electrnica, pues de ello se hablar en los
dems captulos; antes bien, en este captulo se pretende ofrecer un panorama global de la
evolucin normativa comparada, lo que permitir ubicar a ambas comunidades autnomas en su contexto y, con ello, objetivar ms acertadamente los juicios sobre el desarrollo
de la calidad de los servicios pblicos ofrecidos por las dos comunidades autnomas.
Analizar ms de dos dcadas de actividad normativa autonmica en el contexto de
una Espaa constitucional incardinada en las estructuras comunitarias es tarea harto
compleja, aunque solo sea en trminos estrictamente descriptivos. Por ello, se nos
antoja necesario disponer de algn criterio, siempre convencional, por supuesto, que,
en virtud de determinados hitos, permita agrupar la actividad normativa en periodos
identificables, aunque lgicamente la labor normativa de las 17 comunidades autnomas
y del Estado vare en funcin de mltiples circunstancias polticas y sociales.
Aun con el riesgo de resultar algo simples, vamos a establecer las siguientes etapas:
a. Una primera etapa de institucionalizacin y expansin de los aparatos polticos
y administrativos de las comunidades autnomas, que fijaremos entre 1980 y
1990, con los matices propios de la evolucin de cada comunidad.
b. Una segunda etapa de crisis del modelo y de reflexin sobre la necesidad de
modernizacin de las estructuras administrativas, que podemos dividir, a su
vez, en una primera fase entre 1990 y 1996, y una segunda entre 1996 y 2000.
c. Y una tercera etapa a partir del ao 2000, caracterizada por el salto cualitativo
en las polticas de modernizacin administrativa.
163
Previamente, es importante sealar, siquiera sea someramente, cmo puede

entenderse el marco constitucional que abrazan las polticas de modernizacin administrativa, advirtiendo que dicho marco lo es en trminos generales en tanto que no
existe ttulo competencial especfico, lgicamente.
Las distintas administraciones pblicas territoriales cuentan con una potestad
de autoorganizacin que, aunque reconocida explcitamente por la Constitucin en
el caso de las comunidades autnomas (ex artculo 148.1.1. CE y, como ejemplos,
artculo 7.1.1 y 2. del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len, y artculo 46.1. del
Estatuto de Autonoma para Andaluca), puede predicarse de todas ellas por cuanto,
en palabras del Tribunal Constitucional, la ms genuina expresin de la autonoma
es la capacidad de autoorganizarse libremente, con respeto a los mandatos constitucionales. Conformar libremente la estructura orgnica de su aparato administrativo,
establecer cules son los rganos e instituciones que configuran las respectivas
administraciones son decisiones que corresponden nicamente a las comunidades
autnomas y, en consecuencia, el Estado debe abstenerse de cualquier intervencin
en este mbito (STC50/1999, de 6 de abril). Ahora bien, en cuanto competencia
exclusiva tiene como nico contenido la potestad de crear, modificar y suprimir
los rganos, unidades administrativas o entidades que configuran sus respectivas
administraciones autonmicas o dependen de ellas, pues se halla limitada por la
competencia del Estado sobre las bases del rgimen jurdico de las administraciones
pblicas (artculo149.1.18. de la Constitucin), que alcanza tambin a las corporaciones de Derecho pblico representativas de intereses econmicos o profesionales,
competencia que abarcara la regulacin de la composicin, estructura y competencias
de los rganos de las administraciones pblicas, la organizacin de todas ellas, los
aspectos organizativos e institucionales de esas administraciones o la composicin,
funcionamiento y organizacin de aquellas.
El TC ha determinado que el alcance de lo bsico es, en cualquier caso, menor en
aquellas cuestiones que se refieren primordialmente a la organizacin y al funcionamiento interno de los rganos de las administraciones pblicas, que en aquellas otras
que inciden ms directamente en su actividad externa, sobre todo cuando afectan
a la esfera de derechos e intereses de los administrados, aunque no pueda trazarse
una distincin tajante entre unos aspectos y otros. Y es que el objetivo fundamental,
aunque no nico, de las bases en esta materia es el de garantizar a los administrados
un tratamiento comn ante ellas.
En relacin con la materia procedimiento administrativo comn, el TC entiende
que lo que el artculo 149.1.18. ha querido reservar en exclusiva al Estado es la
determinacin de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura
general del iter procedimental que ha de seguirse para la realizacin de la actividad
jurdica de la Administracin, y por otro, que prescriben la forma de elaboracin, los
requisitos de validez y eficacia, los modos de revisin y los medios de ejecucin de
los actos administrativos, incluyendo las garantas generales de los particulares en
el seno del procedimiento. En cuanto a las numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realizacin de cada tipo de actividad administrativa por razn
164
Marco normativo de la modernizacin espaola y
de la materia, la Constitucin no reserva en exclusiva al Estado la regulacin de estos

procedimientos administrativos especiales, pues es una competencia conexa a la que,
respectivamente, el Estado o las comunidades autnomas ostentan para la regulacin
del rgimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administracin. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a
una comunidad autnoma, a sta cumple tambin la aprobacin de las normas de
procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien debern respetarse en
todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislacin del Estado dentro
del mbito de sus competencias.
Otro de los mbitos competenciales que pueden verse afectados por la poltica pblica
de modernizacin administrativa es el que reserva al Estado el artculo 149.1.15. de la
Constitucin en materia de fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica
y tcnica, ttulo susceptible, segn el TC, de ser utilizado respecto de cualquier gnero
de materias con independencia de cul sea el titular de la competencia para la ordenacin
de stas, para evitar as que el ttulo quede vaciado de todo contenido propio.
El TC determina que el concepto de fomento de la investigacin no puede reducirse
al apoyo de actividades directamente conducentes a descubrimientos cientficos o a
avances tcnicos, pues tambin la divulgacin de los resultados obtenidos es, sin duda,
un medio de fomentar y coordinar la investigacin. Asimismo, no se limita al apoyo,
el estmulo o el incentivo de las actividades investigadoras privadas, sino que engloba
acciones directas de intervencin en la creacin y dotacin de centros y organismos
pblicos en los que se realicen actividades investigadoras; a contrario sensu, se trata de
un ttulo competencial que por su naturaleza debe concebirse en trminos estrictos, a
fin de no desplazar y determinar el vaciamiento de otros ttulos con los que concurre.
Al margen de estas consideraciones, la poltica pblica de modernizacin debe
dirigirse a hacer realidad el mandato constitucional recogido en el artculo 103 que
establece como objetivo ltimo de la actuacin de las administraciones pblicas el
servicio a los intereses generales, un mandato que entronca con la doctrina espaola
clsica resumida en las palabras de Javier de Burgos: hacer bien es la incumbencia
esencial de la Administracin.
3.2.Proceso de institucionalizacin de las

estructuras autonmicas: 1980-1990
3.2.1.Comunidades autnomas y desarrollo normativo
del autogobierno
La dcada de los aos ochenta se caracteriza, desde la vertiente de la produccin normativa, por el afianzamiento institucional de los gobiernos autonmicos. Tras el proceso
de aprobacin de los estatutos de autonoma entre 1979 y 1983, fueron edificndose
las instituciones de autogobierno, a travs de un desarrollo escasamente planificado y
que emul en lo bueno y en lo malo las estructuras centrales de gobierno. En esos
momentos era difcil predecir el modelo deseado, y la conformacin de las estructuras
165
administrativas se desarroll de modo algo catico, sobre todo desde la vertiente de

los recursos humanos.
En este entorno de claros objetivos polticos y escasa preocupacin administrativa,
los Parlamentos autonmicos inician una actividad legislativa centrada en el desarrollo
institucional y territorial y en la regulacin simblica:
As, en el Pas Vasco, las Leyes del Parlamento Vasco, de 23 de mayo de 1980,
sobre la sede de las instituciones de autogobierno; de 18 de marzo de 1981, de
designacin de senadores representantes del Pas Vasco, as como la posterior
de 19 de febrero de 1986; de 30 de junio de 1981, del Gobierno; de 24 de
noviembre de 1982, bsica de normalizacin del uso del euskera; de 14 de abril
de 1983, del himno oficial; de 25 de noviembre de 1983, de relaciones entre
las instituciones comunes de la comunidad autnoma y los rganos forales de
sus Territorios Histricos; de 27 de febrero de 1985, reguladora del Ararteko
(Defensora del pueblo u Ombudsman), y de5de febrero de 1988, del Tribunal
Vasco de Cuentas.
En Catalua, las Leyes del Parlamento de Catalua, de 12 de junio de 1980, sobre
la Fiesta Nacional de Catalua; de 17 de diciembre de 1980, de transferencia de
competencias de las diputaciones provinciales a la Generalitat (declarada parcialmente inconstitucional); de 25 de febrero de 1981, del Consejo Consultivo de
la Generalitat, modificada por la Ley de 25 de junio de 1985; de 23 de marzo
de1982, del Parlamento, del Presidente y del Consejo Ejecutivo de la Generalitat,
modificada por la Ley de 27 de junio de 1983 y por la Ley de 24 de mayo de
1985; de 14 de julio de 1983, de Polica Autonmica; de 21 de noviembre de
1983, depoltica territorial; de 5 de marzo de 1984, de la Sindicatura de Cuentas;
de20de marzo de 1984, del Sndic de Greuges (sndico de agravios u Ombudsman),
y posterior de14 de diciembre de 1989; de 29 de marzo de 1985, reguladora del
estatuto de la empresa pblica catalana; de 4 de abril de 1987, de rgimen provisional de las competencias de las diputaciones provinciales; de la misma fecha, Ley
de organizacin comarcal; de 15 de abril de 1987, municipal y de rgimen local;
de 16 de diciembre de 1987, de divisin y organizacin comarcales de Catalua;
de 28 de marzo de 1988, de creacin de comarcas, y la Ley 13/1989, de 14 de
diciembre, de organizacin, procedimiento y rgimen jurdico de la Generalitat.
En Galicia, las Leyes de 24 de junio de 1982, sobre la sede de las instituciones
autonmicas; de 22 de febrero de 1983, reguladora de la Xunta de Galicia y
su Presidente, modificada por la Ley de 20 de octubre de 1988 y por la Ley
de 4 de octubre de 1989; de 15 de junio de 1983, de reconocimiento de la
galleguidad; de la misma fecha, la Ley de Normalizacin Lingstica; de 29 de
mayo de1984, de smbolos de Galicia; de 5 de junio de 1984, del Valedor do
Pobo, y de 24 de junio de 1985, del Consejo de Cuentas, modificada por la Ley
de 26 de diciembre de 1986.
En la Comunidad Foral de Navarra, las Leyes Forales de 11 de abril de 1983, del
Gobierno y de la Administracin de la Comunidad Foral; de 20 de diciembre
de 1984, de Cmara de Comptos de Navarra; de 27 de septiembre de 1985, del
Da de Navarra; de 28 de mayo de 1986, reguladora de los smbolos de Navarra;
166
de15de diciembre de 1986, del vascuence; de 13 de febrero de 1987, de Cuerposde Polica Navarra, y de 26 de diciembre de 1988, de Hacienda Pblica.
En Canarias, las Leyes del Parlamento provisional, de 14 de abril de 1983, del
Gobierno y de la Administracin Pblica de la comunidad autnoma; de 6 de
julio de 1984, del Consejo Consultivo, y posterior de 30 de diciembre de 1986;
de 11 de diciembre de 1984, de Hacienda Pblica; de 12 de febrero de 1985,
del Diputado del Comn; de 25 de junio de 1986, de entidades canarias en
el exterior, y posterior de 13 de julio de 1989; y de 2 de mayo de 1989, de la
Audiencia de Cuentas.
En la Regin de Murcia, las Leyes de la Asamblea Regional, de 4 de mayo
de1983, de la bandera regional; de 22 de julio de 1983, de designacin de senadores, y posterior de 29 de septiembre de 1987; de 7 de octubre de 1983, de
descentralizacin territorial y colaboracin entre la comunidad autnoma y las
entidades locales; de 8 de noviembre de 1985, de honores, condecoraciones y
distinciones; de 9 de diciembre de 1986, de reconocimiento de las comunidades
murcianas asentadas fuera de la regin; de 7 de enero de 1988, del Presidente,
del Consejo de Gobierno y de la Administracin de la Comunidad, y de 25 de
agosto de 1988, de rgimen local.
En Castilla-La Mancha, las Leyes de las Cortes de Castilla-La Mancha, de 30de
junio de 1983, sobre el escudo de la regin; de 7 de diciembre de 1983, de sede
de las instituciones regionales; de 25 de abril de 1984, de rgimen jurdico del
Gobierno y de la Administracin de la Junta de Comunidades; de 19 de diciembre de 1984, de comunidades originarias de Castilla-La Mancha, y de26de
junio de 1985, de designacin de senadores autonmicos, y posterior de 7
de abril de 1987.
En Cantabria, las Leyes de la Asamblea Regional, de 4 de julio de 1983, de
desigacin de senador autonmico; de 21 de diciembre de 1984, de finanzas;
de22 de diciembre de 1984, de la bandera de la Comunidad; de la misma fecha,
Ley reguladora del escudo, y posterior Ley de 27 de marzo de 1987, de uso
conjunto de la bandera y el escudo; de 25 de marzo de 1985, de comunidades
asentadas en el exterior; de 6 de marzo de 1987, del himno; y de la misma fecha,
Ley de honores, condecoraciones y distinciones.
En el Principado de Asturias, las Leyes de la Junta General, de 4 de agosto
de1983, de designacin de senadores; de 27 de abril de 1984, del escudo del Principado; de la misma fecha, Ley del himno del Principado; de 9 de mayo de1984,
de reconocimiento de la asturiana; de 28 de junio de 1984, del Da de Asturias;
de 5 de julio de 1984, del Presidente y del Consejo de Gobierno del Principado
de Asturias; de 13 de julio de 1984, de relaciones entre el Consejo de Gobierno
y la Junta General del Principado; de 15 de mayo de 1986, de procedimiento de
creacin de comarcas, y de la misma fecha, Ley de honores y distinciones.
En Aragn, las Leyes de las Cortes de Aragn, de 28 de septiembre de 1983, de
designacin de senadores; de la misma fecha, la Ley que establece la sede de las
instituciones de autogobierno; de 16 de abril de 1984, de la bandera y el escudo
de Aragn; de la misma fecha, Ley reguladora del Da de Aragn; de 27 de junio
167
de 1985, del Justicia de Aragn; de 2 de diciembre de 1985, de comunidades

aragonesas asentadas fuera del territorio, y de 21 de abril de 1989, del himno
de Aragn.
En la Comunitat Valenciana, las Leyes de las Cortes Valencianas, de 4 de octubre
de 1983, de declaracin de inters general de determinadas funciones de las
diputaciones provinciales; de 23 de noviembre de 1983, de uso y enseanza
del valenciano; de 30 de diciembre de 1983, del Gobierno valenciano; de 4 de
diciembre de 1984, de smbolos de la Comunitat; de 11 de mayo de 1985, de la
Sindicaturade Cuentas, y posterior de 23 de diciembre de 1988; de 23 demayo
de 1988, de designacin de senadores autonmicos, y de 26 de diciembre
de1988, del Sndico de Agravios.
En Extremadura, las Leyes de la Asamblea, de 7 de junio de 1984, del Gobierno
y la Administracin de la comunidad autnoma; de 19 de abril de 1985, de Hacienda Pblica; de 3 de junio de 1985, de escudo, himno y Da de Extremadura,
y de 24 de mayo de 1986, de la extremeidad.
En las Illes Balears, las Leyes del Parlamento, de 24 de octubre de 1984, de
rgimen jurdico de la Administracin; de 30 de octubre de 1984, del Da
deBaleares; de 21 de noviembre de 1984, del escudo de la Comunidad; de
5 de febrero de 1986, de finanzas; de 29 de abril de 1986, de normalizacin
lingstica; de 18 de febrero de 1987, de la Sindicatura de Cuentas, y de 13 de
abril de 1989, de Consejos Insulares.
En La Rioja, las Leyes de la Diputacin General, 4/1983, de 29 de diciembre,
del Presidente y del Consejo de Gobierno de la comunidad autnoma de La
Rioja; de 31 de mayo de 1985, reguladora de signos de identidad riojana;
3/1989, de 23 de junio, por la que se crea el Consejo Econmico y Social de
La Rioja, y 4/1989, de 29 de junio, de colectividades riojanas asentadas fuera
de su territorio.
En la Comunidad de Madrid, las Leyes de la Asamblea de Madrid, 1/1983,
de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid,
modificada por la Ley de 20 de diciembre de 1984 y por la Ley de 6 de abril
de 1989; 2/1983, de 23 de diciembre, de la bandera, el escudo y el himno
de la Comunidad; 1/1984, de 19 de enero, de Administracin Institucional de
laComunidad de Madrid; 8/1984, de 25 de abril, por la que se declara fiesta
de la Comunidad de Madrid la jornada del 2 de mayo de cada ao, y de 2 de
marzo de 1989, de control parlamentario de la Administracin Institucional
de la Comunidad.
En esta fase de desarrollo legislativo destacan, asimismo, la regulacin de la iniciativa
legislativa popular o de las entidades locales de los respectivos territorios, procedimiento
electoral autonmico, los consejos asesores territoriales de RTVE y televisiones autonmicas; la creacin de organismos de fomento; espacios naturales; coordinacin
de policas locales, y otras materias que fueron objeto de regulacin a medida que se
hicieron efectivas las transferencias correspondientes.
La Comunidad Autnoma de Andaluca no fue ajena a este proceso, lgicamente. Destacan las leyes de 21 de diciembre de 1982, del himno y el escudo de la comunidad; de11
168
de junio de 1983, de organizacin territorial de la Junta; de 19 de julio de1983,de

Hacienda Pblica; de 21 de julio de 1983, de Gobierno y Administracin; de1 de
diciembre de 1983, del Defensor del Pueblo Andaluz; de 6 de mayo de 1986, de reconocimiento de las comunidades andaluzas asentadas fuera del territorio andaluz; de
26de diciembre de 1987, de relaciones entre la comunidad autnoma y las diputaciones provinciales, y de 17 de marzo de 1988, de la Cmara de Cuentas.
Por su parte, en el caso de la Comunidad de Castilla y Len destacan en este periodo
las Leyes de las Cortes, de 29 de julio de 1983, del Gobierno y de la Administracin de
Castilla y Len, derogada por el Decreto Legislativo 1/1988, de 21 de julio; 3/1986, de 17
de abril, por la que se declara Fiesta de la Comunidad de Castilla y Len el da 23 de
abril; de 30 de mayo de 1986, de comunidades castellanoleonesas asentadas fuera del
territorio de la Comunidad; 6/1986, de 6 de junio, reguladora de las relaciones entre
la Comunidad de Castilla y Len y las entidades locales (derogada por la Ley 1/1998
de 4 de junio); de 23 de diciembre de 1986, de Hacienda; 7/1987, de 8 de mayo, de
designacin de senadores autonmicos, y de 29 de diciembre de 1987, sobre la sede
delas instituciones de autogobierno.
Se aprecia, por tanto, un inters por la regulacin simblico-institucional, que deriva
de la necesidad de visualizar la existencia misma de la comunidad autnoma como
realidad poltica. En el caso de las comunidades autnomas con lengua cooficial reconocida, se produce una rpida respuesta a la necesidad de regulacin de una materia
trascendental para la recuperacin de un elemento que se asume polticamente como
esencial en el afianzamiento institucional de dichas comunidades. Y en el caso concreto
de las dos comunidades protagonistas de esta obra, asoma el inters por la relacin,
siempre difcil, entre la nueva Administracin territorial y las diputaciones provinciales,
pues no podemos olvidar que se trata de las dos comunidades ms extensas del Estado.
3.2.2.Emulacin estatal y regulacin administrativa

El proceso de afianzamiento institucional se caracteriz, en relacin con el modelo
organizativo de las administraciones autonmicas, por una escasa capacidad innovadora
sobre el modelo de la Administracin del Estado. En el aparato central, la Consejera
nace como referente organizativo principal, al frente de la cual se sita el Consejero como
mximo responsable de ella y, a su vez, como miembro del Consejo de Gobierno. Bajo
su autoridad, secretaras generales tcnicas, direcciones generales, servicios, secciones
y negociados, con alguna variacin recogida en las leyes de gobierno y administracin,
como la figura del Viceconsejero en la Comunidad de Madrid, Canarias, Murcia, Castilla-La Mancha o Andaluca, la inexistencia de secretaras generales tcnicas en Aragn, o
la obligacin legal de que los directores generales y secretarios generales tcnicos fueran
nombrados entre funcionarios pblicos (Aragn, Cantabria o Regin de Murcia).
En relacin con la intervencin legislativa en el mbito administrativo, y en el
marco de la escasa preocupacin por la gestin pblica, las comunidades autnomas
legislaron durante este periodo en materia de Hacienda y patrimonio o incompatibilidades de altos cargos; algunas regularon su Administracin institucional, como la
Comunidad de Madrid, que tambin regul su control parlamentario. Sin embargo, sea
169
notorio que ya se dan los primeros pasos para el tratamiento de la funcin pblica, tras
la promulgacin de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma dela
Funcin Pblica, y de su posterior modificacin a travs de la Ley 23/1988, de 28 de
julio, derivada del pronunciamiento del Tribunal Constitucional, y finalizando como
estaba el primer aluvin de transferencias.
As, destacan en la Comunidad Foral de Navarra la Ley Foral 13/1983, de 30 de
marzo, reguladora del Estatuto del Personal al servicio de las administraciones pblicas de
Navarra, y su modificacin por la Ley 5/1990, de27 de junio; en Catalua, la Ley13/1985,
de 23 de julio, de la Funcin Pblica de la Administracin de la Generalitat, modificada
por la Ley 9/1994, de 29 de junio, y la Ley 9/1986, de 10 de noviembre, de Cuerpos de
Funcionarios de la Generalitat; en Castilla-La Mancha, la Ley 5/1985, de 26 de junio, y su
derogacin por la Ley 3/1988, de 13 de diciembre, de ordenacin de la Funcin Pblica
de Castilla-La Mancha; en la Comunitat Valenciana, la Ley 10/1985, de 31 de julio, de la
Funcin Pblica Valenciana, y su modificacin por la Ley 6/1990, de 14 de noviembre;
en la Comunidad de Madrid, la Ley 1/1986, de 10 de abril, y las posteriores Ley 4/1989,
de 6 de abril, de provisin de puestos de trabajo reservados a personal funcionario de la
Comunidad de Madrid, y Ley 5/1989, de 6 de abril, por la que se establecen los criterios
bsicos por los que han de regirse las relaciones de empleo del personal al servicio de la
Comunidad de Madrid; en el Principado de Asturias, la Ley 3/1985, de 26 de diciembre,
de ordenacin de la Funcin Pblica, y su modificacin mediante la Ley 4/1991, de
4 de abril; en Aragn, la Ley1/1986, de 20 de febrero, de medidas para la ordenacin
de la Funcin Pblica de la Comunidad Autnoma de Aragn, y su modificacin por la
Ley 2/1991, de 4 de enero; en la Regin de Murcia, la Ley 3/1986, de 19 de marzo, de
laFuncin Pblica de la Regin de Murcia, y su modificacin mediante la Ley 2/1989,
de 12 de junio; en Extremadura, la Ley 2/1986, de 23 de mayo, de la Funcin Pblica
de Extremadura, y su modificacin por la Ley 3/1990, de 24 de mayo; en Cantabria, la
Ley 4/1986, de 7 de julio, de la Funcin Pblica de la Administracin de la Diputacin
General de Cantabria, y su derogacin por la Ley 4/1993, de 1 de abril; en Canarias, la

Es interesante transcribir parte de la exposicin de motivos de la Ley de 28 de noviembre de 1985,

de ordenacin de la Funcin Pblica de la Junta de Andaluca: () 3. Consolidar y modernizar la
Administracin son exigencias de la reciente historia de nuestra comunidad autnoma. Las circunstancias polticas y administrativas de la poca de la preautonoma y de los primeros aos de vigencia
de la Constitucin han provocado la transferencia de medios personales, que arrastraban consigo un
rgimen, ya que no incompatible con las peculiaridades autonmicas, manifiestamente inadecuado
a las mismas. Las necesidades del servicio han obligado, por otra parte, a la Junta de Andaluca a
reclutar un personal especializado que completara de alguna manera los vacos producidos por el
automatismo de las transferencias estatales, pero es claro que se trataba de remedios coyunturales,
como provisional ha sido tambin, por naturaleza, el fragmentario rgimen que al respecto se ha ido
dictando en materia de Funcin Pblica.
La Comunidad Autnoma de Andaluca no renuncia a la herencia recibida, cuyos mritos y resultados
parece ocioso ponderar, aunque proclama su intencin de crear una nueva planta de su Funcin
Pblica, de acuerdo con su identidad propia y que responda a las necesidades organizativas y sociales
de Andaluca en estas ultimas dcadas del siglo. La Funcin Pblica de que actualmente dispone
no est adaptada ni a los tiempos que corren ni a las peculiaridades de la Comunidad. Sin romper
con una tradicin, respetable por ms de un concepto, hay que ser conscientes de que la sociedad
exige hoy de la Administracin unas actividades y unas formas de comportamiento que no pueden
satisfacerse con las frmulas recibidas.
170
Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Funcin Pblica Canaria; en Galicia, la Ley 4/1988, de

16 de mayo, de Funcin Pblica de Galicia, y su modificacin mediante la Ley 4/1991,
de 8 de marzo; en las Illes Balears, la Ley 2/1989, de 22 de febrero, de Funcin Pblica
de la Comunidad Autnoma de las Illes Balears, y su modificacin por Ley 1/1995, de
28 de febrero; en el Pas Vasco, la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Funcin Pblica Vasca;
y en La Rioja, la Ley 3/1990, de 29 de junio, de Funcin Pblica de la Administracin
Pblica de la Comunidad Autnoma de La Rioja.
En Andaluca, debemos sealar la Ley de 6/1985, de 28 de noviembre, de ordenacin
de la Funcin Pblica de la Junta de Andaluca.
En Castilla y Len, destaca la Ley 7/1985, de 27 de diciembre, de ordenacin de la
Funcin Pblica de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len, y su modificacin por la Ley 6/1990, de 18 de mayo, tras la que se public el Decreto Legislativo
1/1990, de 25 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ordenacin de la Funcin Pblica de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len.
En este periodo que cierra la primera avalancha de transferencias y las iniciales
reflexiones sobre la necesidad de un cambio de modelo, es necesario destacar la
inevitable preocupacin por la formacin de los heterogneos recursos humanos
con que se iban nutriendo las nuevas administraciones. A lo largo de estos aos ven
la luz muchas escuelas de Administracin Pblica, hermanas del INAP, aunque el
nacimiento de las primeras escuelas autonmicas se produce en el Pas Vasco con
el acuerdo del Consejo General del Pas Vasco, de 15 de enero de 1979, que cre
el Instituto Vasco de Administracin Pblica y que la Ley 16/1983, de 27 de julio,
sobre Rgimen jurdico del Instituto Vasco de Administracin Pblica, vino a darle
cobertura legal, y en la Comunitat Valenciana, cuyo ente preautonmico alumbr el
Instituto Valenciano de Administracin Pblica mediante Decreto del Consell de 28
de enero de 1980.
As, destaca la creacin del Instituto Aragons de Administracin Pblica, creado
por el artculo 43 de la Ley 1/1986, de 20 de febrero, de Medidas para la Ordenacin de
la Funcin Pblica de la Comunidad Autnoma de Aragn; del Centro de Estudiosdela
Administracin Pblica Regional de Cantabria, creado mediante la Ley 5/1986, de 7
de julio; de la Escuela de Administracin Pblica de Catalua, creada mediante la
Ley 4/1987, de 24 de marzo; de la Escuela Gallega de Administracin Pblica, creada
mediante Ley 4/1987, de 27 de mayo; del Instituto Canario de Administracin Pblica,
creado por el ttulo IX de la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Funcin Pblica Canaria; o la Escuela de Administracin Regional de Castilla-La Mancha, creada mediante
el Decreto 132/1990, de 18 de diciembre.
Iniciada la dcada de los aos noventa, se crean el Instituto Asturiano de Administracin Pblica Adolfo Posada, mediante el Decreto 65/1990, de 12 de julio; el Instituto
Navarro de Administracin Pblica, mediante el Decreto Foral 323/1991, de 30 de
septiembre; el Instituto Balear de Administracin Pblica, mediante la Ley 10/1991,
de 27 de noviembre, de acuerdo con la previsin contenida en su Ley de Funcin
Pblica de 1989, aunque sera suprimido por la Ley 11/1993, de 22 de diciembre, de
presupuestos de la comunidad autnoma, y cuyas funciones pasa a desempear la
171
Consejera competente en materia de Administracin Pblica; la Escuela de Administracin Pblica de Extremadura, mediante la Ley 5/1995, de 20 de abril, por la que
se modifica la Ley de la Funcin Pblica de Extremadura; el Instituto Madrileo de
Administracin Pblica, que pas a desempear las funciones formativas que hasta
el momento tena atribuidas la Direccin General de Calidad de los Servicios, creado
por la Ley 15/1996, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas; y la
Escuela Riojana de Administracin Pblica, creada por el Decreto 63/1999, de 10 de
septiembre, aunque las previsiones de creacin de un rgano especializado de formacin ya estaban contenidas en su Ley 3/1990, de 29 de junio, de Funcin Pblica.
Castilla y Len mostr una preocupacin temprana por la formacin, con la creacin
del Instituto de Administracin Pblica de Castilla y Len, mediante la Ley2/1986, de
2 de abril, aunque fue suprimido por la Ley 10/1987, de 9 de noviembre, y sus funciones
pasaron a ser desempeadas por la Consejera competente en materia de Administracin
Pblica a travs de la Escuela de Administracin Pblica de Castilla y Len.
Ms pionera, si cabe, result ser Andaluca con la creacin del Instituto Andaluz de
Administracin Pblica mediante la Ley de 6/1985, de 28 de noviembre, de ordenacin
de la Funcin Pblica de la Junta de Andaluca, al que se le atribuan la formacin del
personal al servicio de la Administracin, la gestin de las pruebas de seleccin y, en
su caso, cursos de seleccin que se le encomendaran, as como el estudio y la investigacin terica y prctica de la Administracin y de sus tcnicas, en coordinacin con
el INAP y otras instituciones similares.
Se aprecia, por tanto, una preocupacin en todas las administraciones autonmicas
por establecer un marco regulatorio inicial, que asiente polticamente el modelo de
Estado autonmico, caracterizado por la intervencin en las instituciones de autogobierno y por la emulacin de las estructuras estatales y del modelo de funcin pblica
surgido de la Ley 30/1984, de 2 de agosto. No hubo lugar para la reflexin sobre cmo
hacer las cosas, sino sobre con qu hacerlo y en qu entorno.
3.3.Crisis del modelo y primeros intentos

de modernizacin: 1990-2000
3.3.1. 1990-1996: Fin de la primera etapa de transferencias
3.3.1.1. Primeros planes de modernizacin
A mediados de los aos noventa se advierte una preocupacin creciente de los gobiernos
autonmicos por la incidencia de las estructuras poltico-administrativas en el desarrollo
socioeconmico de sus territorios. Tras una fase de institucionalizacin, los gobiernos
adquieren conciencia de la necesidad de que las administraciones asuman su condicin de sujetos activos en los procesos de legitimacin, subordinadas a los ciudadanos
que les dan sentido. La preocupacin por la eficacia en la prestacin de los servicios

No ser hasta 2003, mediante la Ley 10/2003, de 22 de septiembre, que se cree, como organismo
autnomo, la Escuela Balear de Administracin Pblica.
172
pblicos, por una atencin ciudadana de calidad y por la importancia de los recursos
humanos en la consecucin de dichos objetivos son elementos que caracterizan este
periodo. En esos momentos, la Administracin Pblica, en palabras del admirable
Manuel Gimnez Abad, se encuentra frente a un reto por su propia supervivencia,
en cuanto que lo que prima no es ya la idea de una Administracin en permanente
estado de introspeccin y aislamiento, creada por y para los funcionarios, sino la
idea de unas organizaciones pblicas con un predominante componente servicial.
Ha finalizado la primera fase del proceso de transferencias y las administraciones
autonmicas son conscientes del cambio que va a suponer para ellas la asuncin de las
competencias educativas y sanitarias, tras los pactos autonmicos de1992. El hito legislativo inicial de este periodo podemos fijarlo en la promulgacin de la Ley30/1992,
de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero,
y desde la vertiente de los planes, con la aprobacin del Plan de Modernizacin de la
Administracin del Estado, el 3 de abril de 1992. La aprobacin de aquella norma va
a impulsar, asimismo, cambios en las leyes reguladoras del rgimen jurdico de las
administraciones pblicas autonmicas.
Los responsables polticos empiezan a reconocer que las administraciones pblicas
van a representar una de las fuentes del diferencial competitivo entre las naciones: el
hecho de no disponer de una Administracin moderna, eficaz y eficiente puede tener
un coste elevado en trminos de competitividad y de capacidad de gobierno y liderazgo de la sociedad. La mejora de la calidad de los servicios pblicos, orientados a un
ciudadano cada vez ms exigente, se traduce en polticas activas de modernizacin
administrativa, con un fuerte liderazgo poltico, caracterizadas por su globalidad y su
realismo. Es la poca de los grandes planes autonmicos de reforma administrativa,
inaugurada en 1990 con el Plan de Modernizacin de la Xunta de Galicia, y con el
Decreto 186/1990, de 1 de marzo, de creacin de la Comisin de Racionalizacin
Administrativa y Revisin de Normativa Legal (modificado por el Decreto 416/1991,
de 19 de diciembre), y al que suceden el Plan de Modernizacin en la Comunidad
Foral de Navarra de 1992; el Plan de Modernizacin de la Administracin de Castilla-La
Mancha, aprobado por Acuerdo de 30 de marzo de 1993, o el proyecto ARA en la
Comunidad Autnoma de Catalua del mismo ao, as como las previsiones del

Gimnez Abad, M. (1996): La Funcin Pblica autonmica en el proceso de modernizacin del

sector pblico, Revista Vasca de Administracin Pblica, 45 (II).
Losada Marrodn, C.: Procesos de modernizacin de las Administraciones Pblicas. Contenidos y
estrategias de reforma, Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, 7-8: 95-101.
Asimismo, el Decreto 121/1992, de 14 de mayo, por el que se regula la estructura orgnica y funciones de la Inspeccin General de Servicios, y el Decreto 340/1994, de 17 de noviembre, de creacin de
las Comisiones Provinciales de Racionalizacin Administrativa.
En Catalua, ya se haban dado los primeros pasos en 1986, con el Decreto 23/1986, de 19 de febrero,
por el que se crea el Comit Asesor para el estudio de la organizacin de la Administracin de la
Generalitat, modificado por los Decretos 69/1989, de 4 de abril, y 183/1992, de 1 de septiembre,
y derogado por el Decreto 173/1993, de 12 de julio, de creacin del Comit Director para la Organizacin de la Administracin de la Generalitat de Catalunya y de la Comisin de Coordinacin
Interdepartamental, derogado, asimismo, por el Decreto 184/2000, de 29 de mayo. Tampoco debe
olvidarse la creacin mediante Ley de 30 de mayo de 1983 del Centro Informtico de la Generalitat.
173
Decreto del Gobierno de Canarias 30/1993, de 5 de marzo, por el que se crea

la Comisin interdepartamental para la reforma administrativa (suprimida por el
Decreto 187/1995, de 20 de julio). Le sigue en 1994 el programa de la Comisin de
Racionalizacin y Mejora de la Administracin autonmica vasca; en 1996, el Plan de
Modernizacin de La Rioja y el Plan de Innovacin y Calidad de los Servicios de Cantabria, comunidad que tambin aprueba el Plan Informtico del Gobierno; el Plande
Renovacin y Modernizacin de la Administracin de la Comunidad Autnoma
deAragn, aprobado por las Cortes de Aragn; el Plan de Calidad de los Servicios de
la Administracin Pblica de la Regin de Murcia, mediante el Decreto6/1996, de14
de febrero; el Plan Estratgico de Modernizacin de la Administracin Valenciana
(PEMAV), aprobado por Acuerdo del Gobierno de la Generalitat Valenciana, de 5 de
febrero de 1996, o la creacin de la Comisin Interdepartamental para la Racionalizacin del Sector Pblico, en dicha comunidad; o el Plan de Innovacin y Mejora de los
Servicios Administrativos de la Junta de Extremadura, puesto en marcha mediante el
Decreto 21/1996, de 19 de febrero.
Andaluca no abord planes globales de modernizacin sino en etapas posteriores; sin
embargo, ello no fue bice para que se dejara sentir en el seno del gobierno autonmico
la necesidad de abordar polticas de racionalizacin administrativa, como lo demuestra la
aprobacin del Decreto 260/1988, de 2 de agosto, por el que se desarrollan atribuciones
para la racionalizacin administrativa de la Junta de Andaluca, y que cre la Comisin
Interdepartamental de Coordinacin y Racionalizacin Administrativa, o la Orden de 28
de julio de 1989, por la que se establecen los criterios de normalizacin de formularios y
papel impreso y se crea el registro de formularios de la Junta de Andaluca.
3.3.1.2.Normas estatales y autonmicas

En este momento del desarrollo de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones y de la reflexin sobre la gestin pblica, destaca sobremanera el impulso a
los servicios de atencin al ciudadano y de informacin administrativa, la regulacin
de los registros administrativos y su interconexin, al amparo de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, que tendr como proyecto estrella el programa Ventanilla nica
para la implantacin de un sistema interconectado de registros de la Administracin
del Estado, de las comunidades autnomas y de las entidades locales. Asimismo, las
comunidades autnomas se encuentran en una fase de expansin de sus polticas modernizadoras que va a generar procesos de emulacin entre ellas y una profundizacin
de las relaciones intergubernamentales en esta materia que resultar muy positiva para
el desarrollo de las citadas polticas en favor de los ciudadanos y de la racionalizacin
de los procedimientos administrativos.
En la vertiente normativa, destaca la aprobacin por el Gobierno de la Nacin del
Real Decreto 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de informacin administrativa y atencin al ciudadano, y del Real Decreto 263/1996, de 16
de febrero, por el que se regula la utilizacin de tcnicas electrnicas, informticas y
telemticas por la Administracin General del Estado. Con mayor o menor premura,
las comunidades autnomas, bien a travs de planes de atencin ciudadana, bien a
174
travs de normas especficas, inciden en la regulacin de estas materias, aunque en

algunos casos esta preocupacin ya se concret en momentos anteriores. Asimismo,
la normativa autonmica incidir en algunos aspectos contenidos en los respectivos
proyectos de modernizacin, en el marco de la asuncin de concepciones tericas
sobre la calidad total, el Modelo EFQM o las cartas de servicio o cartas de derechos
de los ciudadanos, as como en la puesta en marcha de proyectos tecnolgicos para la
puesta en valor de la naciente Internet. Nos encontramos en la fase ms incipiente, que
tendr su explosin en la fase posterior 1996-2000:
En la Regin de Murcia, se promulg la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente,
del Consejo de Gobierno y de la Administracin de la Comunidad Autnoma de
la Regin de Murcia (ya derogada), que prevea una Oficina de Servicio al Ciudadano, cuyo reglamento se aprob mediante el Decreto 28/1990, de 10 de mayo.
Catalua regul mediante el Decreto 360/1994, de 15 de diciembre, el registrode
entrada y salida de documentos (modificado por el Decreto 95/1995, de
24demarzo, y por el Decreto 264/1997, de 17 de octubre).
El Gobierno de Cantabria regul ya en 1986 su Inspeccin General de Servicios, mediante el Decreto 84/1986, de 8 de octubre, que modific mediante los
Decretos 69/1993, de 14 de octubre, por el que se le asignan competencias en
materia de incompatibilidades del personal al servicio de la Administracin del
Gobierno de Cantabria, y 95/1995, de 9 de octubre, de asignacin a la Inspeccin
General de Servicios de competencias en materia de organizacin y defensa del
ciudadano y dems normativa especfica. Asimismo, por el Decreto11/1996, de
5 de marzo, regul el sistema de sugerencias y reclamaciones.
La Junta de Castilla-La Mancha regul tambin el sistema de sugerencias y
reclamaciones mediante el Decreto 35/1993, de 30 de marzo.
La Diputacin General de Aragn regula mediante el Decreto 277/1995, de 19
de diciembre, la organizacin, funcionamiento y competencias de la Inspeccin
General de Servicios. Por cierto, que en 1995 toma cuerpo el mandato de las
Cortes de Aragn, dirigido al gobierno autonmico a travs de la Ley 3/1993,
de15 de marzo, para que presentara dos proyectos de ley, uno regulador de la
actividad del Presidente y del Gobierno de Aragn, y otro relativo a la actividad
de la Administracin de la comunidad autnoma, de acuerdo con el fundamento intelectual de la posibilidad de separacin entre los conceptos de Gobierno
y Administracin, segn reza la exposicin de motivos de la Ley 1/1995, de
16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragn. Al ao siguiente, ve la
luz la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administracin de la comunidad
autnoma de Aragn, y el Decreto 180/1996, de 7 de octubre, por el que se
regula el Registro General de la Administracin de la comunidad autnoma.
En Extremadura, se aprueban los Decretos 92/1993, de 20 de julio, sobre expedicin de copias autnticas, certificaciones, acceso a los registros y archivos, y
93/1993, de 20 de julio, por el que se adaptan los registros de documentos de la
Junta de Extremadura a las exigencias de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
En Canarias, se regul el libro de sugerencias por el Decreto 72/1995.
175
En Andaluca, se promulg el Decreto 204/1995, de 29 de agosto, por el que

se establecen medidas organizativas para los servicios administrativos de
atencin directa a los ciudadanos. Sin embargo, ya haba regulado mediante
el Decreto77/1987, de 25 de marzo, el Reglamento de la Inspeccin General
deServicios, y mediante el Decreto 262/1988, de 2 de agosto, regul el Libro de
Sugerencias y Reclamaciones, en relacin con el funcionamiento de los servicios
de la Junta de Andaluca, desarrollado por la Orden de 2 de mayo de 1989.
Asimismo, ya haba tratado de racionalizar la poltica informtica de la Junta
mediante el Decreto 104/1992, de 9 de junio, sobre coordinacin de la elaboracin y desarrollo de la Poltica Informtica de la Junta de Andaluca.
En resumen, las comunidades autnomas inician un proceso sin retorno, fruto de
la necesidad o de la reflexin, que les conduce a la puesta en marcha de polticas pblicas de reforma administrativa. Se inician proyectos globales de modernizacin de las
administraciones autonmicas que tendrn su mayor impacto en la fase posterior que
analizaremos a continuacin, y que, por mor de las nuevas tendencias internacionales
en materia de gestin pblica, de los cambios en el marco normativo bsico del rgimen
jurdico de las Administraciones pblicas y del crecimiento cuantitativo y cualitativo
de las administraciones autonmicas, incidirn en el acercamiento al ciudadano, con
la potenciacin de las oficinas de informacin, el lanzamiento de las primeras pginas
web o la redaccin de guas de servicios.
3.3.2.1996-2000: Adaptacin a una nueva realidad.

Las comunidades autnomas reciben la gestin
de los grandes servicios pblicos
La gran eclosin de proyectos de modernizacin administrativa y del cambio cultural
en las administraciones autonmicas se produce durante este periodo. No solo la
evidencia del crecimiento cuantitativo y cualitativo de las administraciones pblicas
territoriales fruto de las transferencias de los grandes servicios pblicos (educacin,
sanidad y servicios sociales) obligaron a un replanteamiento del modelo; la propia
necesidad de legitimacin de unos gobiernos jvenes ante unos ciudadanos cada vez
ms exigentes en la formulacin de sus demandas y en las expectativas de prestaciones
pblicas, en un marco de restricciones presupuestarias y de expansin tecnolgica,
fue clave para la apuesta decidida por la modernizacin de las administraciones autonmicas, en unos aos caracterizados por la culminacin de los procesos iniciados
con anterioridad bajo unas determinadas perspectivas tericas y doctrinales y por la
recepcin de nuevas ideas basadas en el paradigma de la calidad. Esta asuncin en
la agenda poltica de la necesidad de contar con organizaciones pblicas prestadoras
de servicios de calidad se hace muy patente en el caso de las comunidades de Castilla
y Len y Andaluca.
Tal y como ocurre en la fase anterior, las comunidades autnomas siguen su propio
ritmo, sin que ello invalide la divisin que a efectos exclusivamente metodolgicos se
ha realizado en este apartado.
176
3.3.2.1.Desarrollo normativo del Estado

En la vertiente poltico-normativa estatal, son cuatro aos caracterizados de nuevo por
la ausencia de polticas globales y sistemticas de modernizacin administrativa. Sin
embargo, los cambios normativos son profundos. En 1997, se aprueban la Ley 6/1997,
de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del
Estado, y la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. El Consejo de Ministros
aprueba, el 17 de julio de 1998, las Medidas para el Desarrollo del Gobierno Local. En
1999, se produce la modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, mediante la
Ley 4/1999, de 13 de enero, que va a tener gran impacto en la legislacin autonmica
en materia de gobierno, administracin y rgimen jurdico-administrativo, as comoen
la regulacin de las relaciones con los ciudadanos. En desarrollo de dicha ley, el Gobierno aprob el Real Decreto 670/1999, de 23 de abril, por el que se crea la Comisin
Interministerial de Simplificacin Administrativa, y el Real Decreto 772/1999, de 7 de
mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones
ante la Administracin General del Estado, la expedicin de copias de documentos y
devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro.
Los principios recogidos en la Ley 6/1997, de 14 de abril, inspiraron la aprobacin
del Plan de Calidad para la Administracin General del Estado. Entre sus medidas
ms importantes destaca la aprobacin del Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio,
por el que se regulan las cartas de servicios y los premios a la calidad en la Administracin General del Estado, as como la elaboracin de la Gua de Autoevaluacin
para la Administracin Pblica, siguiendo el Modelo EFQM. Asimismo, los elementos
definitorios del programa Ventanilla nica, establecidos en el Acuerdo del Consejo de
Ministros de 23 de febrero de 1996, fueron ampliados por Acuerdo de 4 de abril de
1997, que ampli los objetivos para posibilitar la participacin de las comunidades autnomas (convenios marco) y disponer en un futuro no solo de un sistema de registros
intercomunicado, sino informatizado. Nacen, en conexin con aquel, la accin PISTA
y el proyecto CERES.
Asimismo, se produce un hito importante desde el punto de vista de la aplicacin
de las nuevas tecnologas en la Administracin espaola, con la aprobacin del Real
Decreto-Ley 14/1999, de 17 de septiembre, sobre firma electrnica. Ya el artculo 81 de
la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social, anunci la posibilidad de que la Fbrica Nacional de Moneda y Timbre-Real
Casa de la Moneda prestara los servicios tcnicos y administrativos necesarios para
garantizar la seguridad, la validez y la eficacia de la emisin y recepcin de comunicaciones, a travs de tcnicas y medios electrnicos, informticos y telemticos. El
real decreto-ley trataba de fomentar la rpida incorporacin de las nuevas tecnologas
de seguridad de las comunicaciones electrnicas en la actividad de las empresas, los
ciudadanos y las administraciones pblicas. De este modo, se quera potenciar el
crecimiento y la competitividad de la economa espaola mediante el rpido establecimiento de un marco jurdico para la utilizacin de una herramienta que aportara
confianza en la realizacin de transacciones electrnicas en redes abiertas como es el
caso de Internet.
177
En esta nueva fase, el paradigma de la calidad se introduce con fuerza en la reflexin

sobre el cambio organizacional de nuestras administraciones. Aun siendo conscientes
del reduccionismo que supone la afirmacin siguiente, puede asumirse que la aparicin de las cartas de servicios en las administraciones pblicas espaolas representa
el punto de inflexin entre una fase modernizadora intraorganizativa y una fase de
apertura, tanto al ciudadano, accionista principal de la Administracin que le sirve,
como a otras administraciones, en una fase ms interorganizativa.
3.3.2.2.Modernizacin de las administraciones autonmicas

Podemos fijar el nacimiento de las cartas de servicios en el ao 1991, en el Reino
Unido, cuyo objetivo no era otro que incrementar la calidad de los servicios pblicos
mediante la publicidad de los compromisos de cobertura de necesidades y de las expectativas de los ciudadanos. Este programa fue adoptado por otros pases europeos
y por los Estados Unidos a lo largo de los aos noventa, y su introduccin en las administraciones pblicas espaolas tiene lugar con la aprobacin por la Comunidad de
Madrid del Declogode Derechos de los Ciudadanos en el ao 1996, si bien es cierto
que la Ley30/1992, de 26 de noviembre, ya articula de alguna manera los derechos
de los ciudadanos en sus relaciones con la AGE. Un ao despus, y en el marco del
Plande Calidad de los Servicios, la Comunidad de Madrid aprob el Decreto 27/1997,
de6 de marzo, por el que se regulan las cartas de servicio y los premios anuales a la
excelencia y la calidad del servicio pblico en la Comunidad de Madrid, modificado
por el Decreto44/1998, de 18 de marzo.
Las comunidades autnomas fueron culminando los proyectos de los primeros
planes e iniciando proyectos en el nuevo marco citado. Al margen de las cartas de
servicios, otros proyectos irn tomando cuerpo en las administraciones pblicas espaolas: oficinas de respuesta unificada, sistemas de gestin integrada de expedientes,
potenciacin de redes de comunicacin, evaluacin del rendimiento de unidades
administrativas, extensin e integracin de servicios de atencin ciudadana, etc. En
este sentido, cabe destacar por lo que se refiere a este periodo:
En la Comunitat Valenciana, el Acuerdo de 24 de febrero de 1998, del Gobierno Valenciano, por el que se dispone la implantacin de un sistema de
evaluacin de la calidad de los centros, entidades y servicios de la Administracin de laGeneralitat; el Decreto 96/1998, de 6 de julio, que regula la
organizacin de la funcin informtica, la utilizacin de los sistemas de informacin y el Registro de Ficheros Informatizados; el Decreto 130/1998, de 8 de
septiembre, regulador del registro de entrada y salida de solicitudes, escritos y
comunicaciones y documentos, y el Decreto 131/1998, de 8 de septiembre, de
ordenacin del sistema de informacin administrativa al pblico (PROP).
En La Rioja, el Decreto 58/1997, de 30 de diciembre, por el que se regulan las
funciones de la Administracin en materia de informacin, calidad, evaluacin
e inspeccin de los servicios; el Plan de Atencin al Ciudadano, aprobado por el
Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 9 de octubre de 1998; el Decreto 10/1999,
178
de 31 de marzo, regulador del Libro de Quejas y Sugerencias, y el Acuerdo de 14

de julio de 2000, por el que se aprueba el Plan Estratgico de Calidad.
En la Comunidad de Madrid, el Decreto 201/1998, de 3 de diciembre, por el
que se regula la Oficina de Atencin al Ciudadano; el Decreto 22/1999, de 11
de febrero, de Creacin del Defensor del Contribuyente en la Comunidad de
Madrid; el Decreto 73/2000, de 27 de abril, por el que se regula la informacin,
la agilizacin de procedimientos administrativos y la aplicacin de las nuevas
tecnologas (derogado por el Decreto 85/2002), y el Decreto 145/2000, de 15 de
junio, por el que se autorizaba la constitucin de la Empresa Pblica denominada Madrid Excelente, Sociedad Annima, encargada de gestionar la marca
Madrid Excelente.
En Extremadura, el Decreto 139/2000, de 13 de junio, por el que se regula la
informacin administrativa y la atencin al ciudadano, y la Orden de 11 de
septiembre de 2000, que aprueba el Libro de Quejas y Sugerencias de la Junta
de Extremadura.
En Canarias, el Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 4 de diciembre de 2000,
que promueve la implantacin de sistemas de calidad en las unidades administrativas en la Administracin de la Comunidad Autnoma de Canarias; el Decreto
105/2000, de 26 de junio, por el que se regulan determinados aspectos del funcionamiento de los registros de la Administracin Autonmica de Canarias; el
Decreto 220/2000, de 4 de diciembre, por el que se regulan las cartas de servicios,
los sistemas de evaluacin de la calidad y los premios anuales a la calidad del servicio pblico y mejores prcticas en la Administracin Pblica de la Comunidad
Autnoma de Canarias, y la aprobacin del Plan para el Desarrollo de la Sociedad
de la Informacin en Canarias PDSIC 2000-2006.
En la Regin de Murcia, el Decreto 15/2000, de 30 marzo, por el que se articula
e impulsa la elaboracin y ejecucin del Plan Estratgico de Modernizacin de
la Administracin Pblica de la Regin de Murcia.
En Catalua, el Acuerdo de 13 de julio de 1999, que pone en marcha el proyecto
Administraci Oberta de Catalunya.
En Cantabria, el Decreto 140/1999, de 16 de diciembre, por el que se regula el
Registro de la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria.
En el Principado de Asturias, se pone en marcha en 1999 el Plan de Modernizacin y Calidad.
En la Comunidad Foral de Navarra, se aprueba el I Plan de Promocin de la
Sociedad de la Informacin y las Telecomunicaciones 2000-2003.
En las Illes Balears, el Acuerdo de 15 de diciembre de 2000, por el que se
aprueba el I Plan Estratgico de Calidad.
Mediante el Acuerdo de 2 de agosto de 2005, del Consejo de Gobierno, se autoriz la disolucin de

la empresa pblica denominada Madrid Excelente, Sociedad Annima Unipersonal, y por el Decreto78/2005, de 2 de agosto, se autoriz la constitucin por la Comunidad de Madrid de la Fundacin
Madrid por la Excelencia.
179
En Castilla-La Mancha, nace el Plan de Calidad de la Consejera de Administraciones Pblicas en 1998; el Acuerdo de 17 de febrero de 1998, por el que se
aprueban normas sobre comunicaciones entre rganos de la Administracin de
la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por medios electrnicos y telemticos; el Decreto 24/1998, de 31 de marzo, por el que se regulan los servicios
de informacin general y registro de documentos de la Administracin; la Orden
de 14 de diciembre de 1998, por la que se regula el registro de documentos
en la Administracin de la Junta de Comunidades; el Decreto 30/1999, de 30
de marzo, por el que se aprueba la Carta de los Derechos del Ciudadano, y
la Orden de 21 de septiembre de 2000, de la Consejera de Administraciones
Pblicas, por la que se regula la tramitacin y el modelo de las reclamaciones,
iniciativas y sugerencias sobre el funcionamiento de los servicios y unidades de
la Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
En Galicia, el Decreto 115/1997, de 2 de mayo, sobre evaluacin del rendimiento de las unidades administrativas; el Decreto 216/1997, de 30 de julio,
por el que se crea el Servicio de Respuesta Inmediata (SERI) de la Xunta de
Galicia, y se regula su funcionamiento; la Orden de 19 de diciembre de 1997,
por la que se regula el funcionamiento de las Comisiones de evaluacin del
rendimiento; el Decreto 223/1998, de 24 de julio, por el que se crea la unidad
de Oficinade Tramitacin nica de Industrias y se regula la puesta en funcionamiento deestablecimientos industriales, y el Decreto 21/1999, de 5 de
febrero, por el que se regula la utilizacin de Internet por la Administracin de
la Comunidad Autnoma de Galicia.
Este periodo, por tanto, viene caracterizado por un impulso de la Administracin hacia los ciudadanos y a la aplicacin de sistemas de calidad. Y en su
decidida apuesta por la calidad en todos los rdenes, el Gobierno regional
de Castilla y Len aprob el Plan de Atencin al Ciudadano, aprobado por el
Acuerdo de 30 de octubre de 1997; el Decreto 252/1997, de 18 de diciembre,
por el que se regulan los servicios de informacin y atencin al ciudadano de la
Administracin de la Comunidad de Castilla y Len, y el Decreto 8/1998, de 22
de enero, por el que se regulan las funciones de registro en la Administracin
de la Comunidad de Castilla y Len; el Decreto 46/2000, de 9 de marzo, por
el que se aprueba el Plan Marco de Mejora y Calidad de los Servicios de la
Administracin de la Comunidad de Castilla y Len; el Acuerdo de 4 de mayo
de 2000, de la Junta de Castilla y Len por el que se aprueba el Segundo Plan
de Atencin al Ciudadano, y el Decreto 230/2000, de 9 de noviembre, por el
que se regulan las Cartas de Servicios al Ciudadano en la Administracin de la
Comunidad de Castilla y Len.
En Andaluca, se promulg el Decreto 146/1998, de 7 de julio, por el que se
regulan las bases de creacin, organizacin y funcionamiento de las oficinas de
respuesta unificada para las pequeas y medianas empresas, modificado por el
Decreto 415/2000, de 24 de octubre.
180
La Comunidad de Castilla y Len, pues, pasa a ocupar un puesto de liderazgo

entre las administraciones pblicas espaolas en materia de calidad en la prestacin
de servicios pblicos, sin olvidar que todas las comunidades autnomas apostaron por
polticas de modernizacin, circunstancia que estuvo apoyada por un alto grado de
cooperacin entre ellas y por un impulso poltico fuerte desde las Consejeras competentes y las presidencias autonmicas, que introducen en sus agendas polticas la
modernizacin de las estructuras administrativas como factor clave del desarrollo de
sus respectivos territorios.
Se trata de una etapa caracterizada por un desarrollo de polticas de modernizacin
sustentado no tanto en el liderazgo de los rganos centrales del Estado, sino en la
emulacin, cooperacin formal e informal y colaboracin entre las distintas comunidades
autnomas, conscientes de que su despegue prestacional no poda realizarse sin cambios
profundos en la cultura de funcionamiento de sus estructuras administrativas.
3.4.2000-2008: El gran salto.

La e-Administracin
3.4.1.Impulso de la Unin Europea
Esta ltima fase abarca un amplio periodo, caracterizado por la expansin de las
nuevas tecnologas y la llamada sociedad del conocimiento. Los procesos de globalizacin jaspean la reflexin sobre el papel de la Administracin Pblica y su capacidad
adaptativa, e Internet revoluciona el modo de vida de millones de personas. En el ao
2000, la cifra de usuarios de Internet rondaba los 360 millones de personas en todo el
mundo; en el ao 2006, ya eran ms de 1.000 millones. Y las administraciones pblicas no podan ser ajenas a este imparable proceso. El estado de la tcnica va a permitir
afianzar el nuevo modelo de Administracin relacional y abierta y a potenciar el acceso
de los ciudadanos a sus administraciones; el ciudadano entrar en la organizacin
pblica y le exigir una capacidad de respuesta ante los cambios tecnolgicos similar
a la de cualquier organizacin.
Sin embargo, la Administracin Pblica no solo se convierte en agente pasivo de la
explosin tecnolgica, sino que advierte su papel activo en el desarrollo de la sociedad
del conocimiento, desde una aproximacin evidentemente poltica. La Administracin
se convierte en un agente para la alfabetizacin tecnolgica y en un garante de la
igualdad de oportunidades de los ciudadanos en el acceso a las nuevas tecnologas de
la informacin y de la superacin de las llamadas brechas digitales.
Conscientes de este fenmeno, las administraciones pblicas ya haban asumido
la necesidad de avanzar en el desarrollo tecnolgico, como se ha podido advertir en
apartados anteriores. A finales de los aos noventa, ya se dan pasos para la interconexin telemtica de registros, para la prestacin telemtica de servicios o para la
implantacin de la firma digital.
El 8 de diciembre de 1999, la Comisin Europea adopt la Comunicacin eEurope.
Una Sociedad de la Informacin para todos. El objetivo de la iniciativa era acelerar la
181
implantacin de las tecnologas digitales en toda Europa y garantizar que los europeos
tuvieran los conocimientos necesarios para utilizarlas, convencida como estaba de que
la aplicacin de las tecnologas digitales se ha convertido en un factor fundamental
para el crecimiento y el empleo. As, el Consejo Europeo, celebrado en Lisboa los das
23 y 24 de marzo de 2000, estableci el ambicioso objetivo de convertir a Europa en
la economa ms competitiva y dinmica del mundo y reconoci la necesidad urgente
de que Europa explotase rpidamente las oportunidades de la nueva economa y, especialmente, Internet. Para alcanzar este objetivo, los Jefes de Estado y de Gobierno
invitaron al Consejo y a la Comisin a preparar un amplio plan de accin sobre la
eEurope utilizando un mtodo abierto de coordinacin basado en una evaluacin
comparativa de las iniciativas nacionales, combinada con la reciente iniciativa eEurope
de la Comisin y su Comunicacin titulada Estrategias para la creacin de empleo
en la sociedad de la informacin. El Plan eEurope 2002 se aprueba en el Consejo de
Ministros de Feira en junio de 2000.
Asimismo, la Directiva 1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de
diciembre de 1999, por la que se establece un marco comunitario para la firma electrnica, supone un importante paso en la materia, al igual que la Directiva 2000/31/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados
aspectos jurdicos de los servicios de la sociedad de la informacin, en particular el
comercio electrnico en el mercado interior.
Tras el desarrollo de esta iniciativa, en el ao 2002, se pone marcha el Plan de Accin
eEurope 2005, que pretende crear un marco favorable a la inversin privada, impulsar la
productividad y la formacin, y brindar la oportunidad de participar en la sociedad de
la informacin, as como la modernizacin de los servicios pblicos con el desarrollo
de la Administracin electrnica. Para 2005, Europa deber contar con unos servicios
pblicos en lnea modernos, una Administracin electrnica, unos servicios electrnicos
de aprendizaje, unos servicios electrnicos de salud, un entorno dinmico de negocios
electrnicos y, para hacer posible todo ello, un acceso de banda ancha ampliamente
disponible y a precios competitivos y una infraestructura de informacin segura.
En el ao 2005, la Unin Europea plantea la iniciativa i2010-Una sociedad de la
informacin europea para el crecimiento y el empleo, entre cuyos objetivos destaca
que las TIC beneficien a todos los ciudadanos, que los servicios pblicos sean mejores,
ms rentables y ms accesibles y que mejore la calidad de vida.
3.4.2.La e-Administracin en la Administracin General

del Estado
Este marco comunitario ha impulsado sobremanera la accin de los poderes pblicos
espaoles en materia de Administracin electrnica, concepto que se ha introducido con
fuerza en los procesos de modernizacin que continan o se inician en este periodo.
As, en desarrollo del Real Decreto-Ley 14/1999, de 17 de septiembre, se promulg
la Orden de 21 de febrero de 2000, por la que se aprueba el Reglamento de acreditacin de prestadores de servicios de certificacin y de certificacin de determinados
182
productos de firma electrnica. Posteriormente, el Real Decreto 1317/2001, de 30 de

noviembre, vino a desarrollar el artculo 81 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, en
materia de prestacin de servicios de seguridad, por la FNMT-Real Casa de la Moneda,
en las comunicaciones a travs de medios electrnicos, informticos y telemticos con
las administraciones pblicas. El real decreto persigue fundamentalmente establecer
un cauce jurdico apropiado que, adaptndose plenamente a la normativa vigente
sobre firma electrnica y en el marco de lo establecido en el artculo 45 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn, y del Real Decreto 263/1996, de 16 de
febrero, que lo desarrolla, permita una pronta y mejor implantacin de los servicios
necesarios para garantizar la seguridad, validez y eficacia a travs de tcnicas y medios
electrnicos, informticos y telemticos.
Ese mismo ao, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, introduca modificaciones en la Ley 30/1992, de 26
de diciembre, y en la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, para
impulsar el uso de las tcnicas electrnicas, informticas y telemticas en la actividad
administrativa. En desarrollo de tales previsiones, en el ao 2003, el Gobierno aprob
el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, por el que se regulan los registros y las
notificaciones telemticas, as como la utilizacin de medios telemticos para la sustitucin de la aportacin de certificados por los ciudadanos, y en desarrollo de este,
la Orden PRE/1551/2003, de 10 de junio, con el objeto de establecer los requisitos
de autenticidad, integridad, disponibilidad y confidencialidad de los dispositivos y
aplicaciones de registro y notificacin, as como los protocolos y criterios tcnicos a los
que deben sujetarse y las condiciones que ha de reunir el rgano, organismo o entidad
habilitada para la prestacin del servicio de direccin electrnica nica, as como las
condiciones de su prestacin.
Un ao antes, las Cortes Generales haban aprobado la Ley 34/2002, de 11 de julio,
de servicios de la sociedad de la informacin y comercio electrnico, bsicamente con
el objeto de incorporar al ordenamiento jurdico espaol la Directiva 2000/31/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a determinados
aspectos de los servicios de la sociedad de la informacin, en particular, el comercio
electrnico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrnico). En desarrollo
de dicha ley, se aprob el Real Decreto 292/2004, de 20 de febrero, por el que se crea
el distintivo pblico de confianza en los servicios de la sociedad de la informacin
y de comercio electrnico y se regulan los requisitos y procedimiento de concesin,
derogado por el Real Decreto 1163/2005, de 30 de septiembre.
En el ao 2003, se promulga la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrnica. Su exposicin de motivos aclara que tras su ratificacin por el Congreso de los
Diputados, se acord la tramitacin del Real Decreto-Ley 14/1999 como proyecto de
ley, con el fin de someterlo a una ms amplia consulta pblica y al posterior debate

Deroga el Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio.
183
parlamentario para perfeccionar su texto. No obstante, esta iniciativa decay al expirar

el mandato de las Cmaras en marzo de 2000. Esta ley, por tanto, es el resultado del
compromiso asumido en la VI Legislatura, actualizando a la vez el marco establecido
en el Real Decreto-Ley 14/1999 mediante la incorporacin de las modificaciones que
aconseja la experiencia acumulada desde su entrada en vigor tanto en nuestro pas
como en el mbito internacional. Entre las medidas ms novedosas se encuentra la
regulacin que la ley contiene respecto del documento nacional de identidad electrnico, que se erige en un certificado electrnico reconocido llamado a generalizar
el uso de instrumentos seguros de comunicacin electrnica capaces de conferir la
misma integridad y autenticidad que la que actualmente rodea las comunicaciones a
travs de medios fsicos. La ley se limita a fijar el marco normativo bsico del nuevo
DNI electrnico poniendo de manifiesto sus dos notas ms caractersticas acredita
la identidad de su titular en cualquier procedimiento administrativo y permite la
firma electrnica de documentos, remitindose a la normativa especfica en cuanto
a las particularidades de su rgimen jurdico.
Pero el paso ms importante, quiz por ser el ms reciente tambin, se produce
con la aprobacin de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los
ciudadanos a los servicios pblicos, que consagra la relacin de los ciudadanos con
la Administracin por medios electrnicos como un derecho. La ley no se limita a
enunciar regulaciones programticas o de intenciones, sino que ha materializado su
eficacia al fijar un plazo (el 31 de diciembre de 2009) en el que se exige la efectividad
de los derechos y regulaciones que contempla. El Consejo de Ministros aprob, el 28 de
diciembre de 2007, el Acuerdo por el que se aprueba para la Administracin del Estado
el plan de desarrollo de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los
ciudadanos a los servicios pblicos. La primera lnea estratgica, servicios centrados
en el ciudadano, se estructura en seis medidas: Red 060 de atencin integral al ciudadano, ventanillas nicas sectoriales, e-Inclusin, participacin ciudadana, creacin de
sedes electrnicas y difusin. La segunda es la adaptacin de procedimientos a la ley.
La tercera lnea, infraestructura y servicios comunes, tiene entre sus objetivos extender
la Red SARA, como infraestructura comn de comunicaciones, a los entes locales;
establecer un sistema de validacin de certificados digitales y firma electrnica; lograr
la identificacin y autenticacin electrnica de sedes, rganos y empleados pblicos;
crear una plataforma modular de tramitacin electrnica; crear una plataforma de
intermediacin de servicios; crear un archivo electrnico; crear un sistema de interconexin de registros; una plataforma de asistencia a la traduccin. Finalmente se
prevn algunas acciones horizontales. La ley ha tenido un desarrollo a travs del Real
Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, as como por el Real Decreto 4/2010, de 8 de
enero, que regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, y el Real Decreto 3/2010,
de 8 de enero, que regula el Esquema Nacional de Seguridad en la Administracin
Electrnica. Por su parte, la ley ya ha sido modificada por la Ley 25/2009, de 22 de

Vase el Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedicin del documento
nacional de identidad y sus certificados de firma electrnica.
184
diciembre, de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre

acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
El marco normativo sobre esta materia culmina en el Estado con la promulgacin
de la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de medidas de impulso de la sociedad de
la informacin.
Este marco referencial debe entenderse dentro de las estrategias ms globales que
el Estado emprendi para la difusin de los servicios de la sociedad de la informacin
y para continuar con el camino emprendido en la dcada de los aos noventa, algo
fallido, en materia de modernizacin de los servicios pblicos.
En el Consejo de Ministros de 4 de febrero de 2000, se present el Libro Blanco para
la Mejora de los Servicios Pblicos, y en enero de 2001, el Consejo de Ministros aprob el
Plan de Accin de la iniciativa Info XXI (2001-2003). Se trata de los dos documentos
gubernamentales de referencia que marcan la estrategia de los prximos aos, cuyos
logros, sin embargo, no alcanzarn las expectativas creadas. De hecho, en el ao 2003,
se publica la Orden APU/1014/2003, de 25 de abril, por la que se crea el Grupo de
Expertos para el Estudio de las Principales Lneas de Reforma de las administraciones
pblicas, evidencia emprica de que las medidas previstas tres aos antes no surtieron
efecto. Asimismo, en 2003 se aprob el Plan Espaa.es, que inclua un Plan de Choque
para el impulso de la Administracin electrnica, con 19 medidas entre las que se encontraba el programa Administracin.es. El plan Conecta del nuevo Gobierno nacido
de las elecciones de 2004 sustituir a dicho programa.
A partir del ao 2004 vuelve a revitalizarse la actividad gubernamental en esta
materia. Espaa presenta el Plan Nacional de Reformas para cumplir la Estrategia
de Lisboa, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de
2005, y entre cuyos ejes-objetivos destacan la estrategia de investigacin, desarrollo
e innovacin (Ingenio 2010) y el quinto eje denominado Ms Competencia, Mejor
Regulacin, Eficiencia de las Administraciones Pblicas y Competitividad. As, los
objetivos que se pretenden alcanzar son:
Mejoras en la gestin de la regulacin. Mejora de las memorias que acompaan
a las propuestas normativas, tanto en el anlisis de impacto global de las
propuestas normativas, como en el de los impactos econmicos, ms all del
mero impacto presupuestario.
Contratacin por el sector pblico. Adopcin a lo largo de 2006 de la Ley de
Contratos del Sector Pblico para aumentar la eficiencia y la transparencia en
la contratacin pblica.
Aprobacin del marco regulatorio de las Agencias Estatales. A travs de la nueva
figura de las Agencias Estatales se pretende implantar un modelo de gestin que
equilibre adecuadamente los principios de autonoma, control y responsabilizacin por resultados, mejorando la prestacin del servicio, con las consiguientes
ventajas para los usuarios y para los contribuyentes.
Creacin de la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la
Calidad de los Servicios. Su objetivo es la promocin y realizacin de evaluaciones de las polticas y programas pblicos, favoreciendo el uso racional de
los recursos pblicos.
185
Estatuto Bsico del empleado pblico. Para hacer posible la seleccin de los
mejores candidatos, proporcionar oportunidades de promocin profesional y
estimular la dedicacin del servicio pblico.
Impulso de la Administracin electrnica. Dentro del Plan Avanza, desarrollo del
Plan Conecta para el impulso de la Administracin electrnica, con el propsito
de facilitar la transparencia, eficiencia y conectividad de las administraciones y
de stas con los ciudadanos.
Oficinas integrales de atencin al ciudadano. Servicios accesibles indistintamente
a travs de oficinas de las distintas administraciones, del canal tecnolgico,
Internet y nuevos dispositivos mviles. Prestar un catlogo normalizado y
creciente de servicios bsicos tales como recepcin de documentos, creacin de
empresas o gestin de ayudas.
Plan de actuaciones de eliminacin de obstculos administrativos y simplificacin. Se pretende reducir al mnimo imprescindible la presentacin de
documentos por parte de los ciudadanos, evitando que la Administracin
solicite al ciudadano documentos que ya obren en su poder, utilizando para ello
las soluciones tecnolgicas.
El Programa Nacional de Reformas recoge una serie de medidas que el Gobierno
pondr en marcha en un nuevo marco jurdico de la calidad en la Administracin
Pblica, con la aprobacin del Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se
establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administracin General
del Estado.10 El marco general est integrado por los siguientes programas: de anlisis
de la demanda y de evaluacin de la satisfaccin de los usuarios; de cartas de servicios,
que recoge la novedad de las cartas de servicios electrnicos; de quejas y sugerencias;
de evaluacin de la calidad de las organizaciones; de reconocimiento, con dos subprogramas, el de reconocimiento de la excelencia a travs de la certificacin, por el MAP,
de las organizaciones conforme a modelos de gestin de calidad, y el de los premios
a la calidad e innovacin en la gestin pblica; y el programa del Observatorio de la
Calidad de los Servicios Pblicos. Las directrices para el desarrollo de tales programas
de aprobaron por la Resolucin de 6 de febrero de 2006, de la Secretara General para
la Administracin Pblica.
El Consejo de Ministros aprob el 9 de diciembre de 2005 el Plan de Medidas
2006-2008 para la mejora de la Administracin (Moderniza) que, a travs de 16 medidas persigue mejorar y modernizar la Administracin:
Iniciativas legislativas
Estatuto bsico del empleado pblico, que finalmente fue aprobado por la
Ley7/2007, de 12 de abril.
Ley de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, aprobada
por la Ley 11/2007, de 22 de junio.
10
Asimismo, por el Real Decreto 799/2005, de 1 de julio, se regularon las inspecciones generales de
servicios de los departamentos ministeriales.
186
Planes de accin
Plan especial de medidas para la AGE y la reforma de la Administracin perifrica.
Plan de modernizacin tecnolgica y simplificacin administrativa de la AGE.
Plan de medidas de promocin de la transparencia y la participacin en la AGE.
Otras medidas de relevancia
Creacin de un Observatorio de la calidad de los servicios.
Red de Oficinas integradas (red 060) con comunidades autnomas y ayuntamientos con ms de 2.800 puntos de informacin.
Unificacin de los ms de 1.000 telfonos de atencin ciudadana de la AGE.
Eliminacin de ms de 20 millones de documentos en papel entre 2006 y 2008.
Incorporacin a Internet de ms de 800 nuevos formularios administrativos,
conjuntamente con ms de 100 nuevos servicios digitales accesibles con el
nuevo DNI electrnico.
Rediseo y simplificacin de ms de 300 trmites ciudadanos.
Creacin de foros de debate y participacin de la actividad de la AGE.
Un mes antes, el 4 de noviembre de 2005, el Gobierno aprob el Plan Avanza
2006-2010 para el desarrollo de la sociedad de la informacin, integrado en el eje
estratgico de impulso a la investigacin, el desarrollo y la innovacin concretado en el
programa Ingenio 2010. Avanza recoge cuatro grandes reas de actuacin:
a. Ciudadana Digital, cuyos objetivos son:
Aumentar la proporcin de hogares equipados y que usan las TIC de forma
cotidiana.
Incrementar el conocimiento de los beneficios de la sociedad de la informacin
entre los ciudadanos, as como la proporcin de personas que utilizan las
TIC en su vida diaria.
b. Economa Digital, que persigue:
Incrementar el grado de adopcin de las TIC por parte de las pequeas y
medianas empresas en los procesos de negocio.
c. Servicios Pblicos Digitales, que tiene como metas:
Conseguir una Administracin electrnica completamente desarrollada.
Garantizar el derecho de ciudadanos y empresas a relacionarse electrnicamente con las administraciones pblicas.
Transformar una educacin basada en modelos tradicionales en una educacin
cimentada en la sociedad de la informacin.
d. Contexto Digital, que pretende:
Extender las infraestructuras de telecomunicaciones en reas con demanda
desatendida.
Extender la banda ancha y la movilidad.
Aumentar el grado de concienciacin, formacin y sensibilizacin de los
ciudadanos, empresas y administraciones pblicas, en materia de seguridad
de las TIC.
Impulsar la identidad digital.
187
En el marco del Plan Avanza podemos integrar el Plan Conecta (2005-2007), aprobado en el ao 2004, para impulsar el uso de las tecnologas de la informacin y las
comunicaciones en la Administracin.
En el mbito de las relaciones laborales, el 1 de enero de 2006 entraron en vigor las
medidas previstas en el plan integral de conciliacin de la vida personal y laboral en
la Administracin General del Estado, Plan Concilia. Asimismo, el Gobierno tambin
introdujo novedades en el mbito de la tica pblica, con la aprobacin del programa
de actuaciones para el Buen Gobierno en el Consejo de Ministros de 18 de febrero de
2005. Dicho programa, dirigido a los miembros del Gobierno y a los altos cargos de la
Administracin General del Estado, incluye el Cdigo de Buen Gobierno y una nueva
regulacin de las incompatibilidades de altos cargos, plasmada en la Ley 5/2006, de
10 de abril, de regulacin de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno
y de altos cargos de la Administracin General del Estado.
Finalmente, debe sealarse desde el punto de vista de los cambios organizativos,
la aprobacin de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de agencias estatales para la mejora
de los servicios pblicos, que prev, entre otras, la creacin de la Agencia Estatal de
Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad, cuyo estatuto se aprueba por el Real
Decreto 1418/2006, de 1 de diciembre.
3.4.3.La e-Administracin en las comunidades autnomas

En el mbito autonmico, este periodo se caracteriza por el nuevo enfoque de las polticas
de modernizacin, centradas en la asuncin plena del paradigma de la calidad y la incorporacin de las nuevas tecnologas, as como en el impulso de los principios inspiradores
de la sociedad de la informacin. Destacan la regulacin de los registros telemticos,la
creacin de observatorios, la elaboracin de planes estratgicos para el desarrollo de
lasociedad de la informacin y, en general, el logro compartido del e-government.
Canarias, tras la aprobacin en el ao 2000 del nuevo marco de calidad de los
servicios pblicos, dict el Decreto 163/2001, que aprueba el reglamento de
la funcin inspectora; el Decreto 205/2001, que regula el empleo de la firma
electrnica en procedimientos administrativos; el Decreto 161/2002, por el
que se aprueba el reglamento del sistema de sugerencias y reclamaciones (que
modifica el Decreto 220/2000 y deroga el Decreto 72/1995, regulador del libro
de sugerencias); por Acuerdo de 15 de febrero de 2005, se aprueba el plan de
simplificacin y racionalizacin de la gestin administrativa en la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de Canarias; el Decreto 160/2006,
de8 de noviembre, aprueba el Reglamento del Sistema de gestin documental
y organizacin de los archivos dependientes de la Administracin Pblica de
la Comunidad Autnoma de Canarias; por el Decreto 44/2007, se establece la
nueva regulacin de la informacin y atencin ciudadana, derogando los los
Decretos100/1985, que regulaba la recepcin de documentos, y 163/1986, regulador de las oficinas deinformacin, iniciativas y reclamaciones; el Acuerdo
de 22 de abril de 2008, del Gobierno de Canarias, que aprueba las Acciones
188
para la modernizacin de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma

de Canarias; la Resolucin de 26 de septiembre de 2008, por la que se dispone
la publicacin del acuerdo por el que se aprueban las medidas de choque para la
simplificacin y reduccin de cargas en la tramitacin administrativa y mejora
de la regulacin; la Ordende 5 de diciembre de 2008, por la que se implantan
las actuaciones de respuesta inmediata; el Decreto 48/2009, de 28 de abril, por
el que se establecen en la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma
de Canarias medidas ante la crisis econmica y de simplificacin administrativa;
el Gobierno de Canarias, en sesin celebrada el da 16 de junio de 2009,
adopt el acuerdo por el que se aprueban los procedimientos administrativos
en los que se aplicar el sistema de comunicacin previa de inicio de actividad;
el Gobierno de Canarias, en sesin celebrada el da 14 de septiembre de 2009,
adopt el Acuerdo por el que se aprueba la simplificacin de 208 procedimientos
administrativos con el fin de adaptarlos a lo dispuesto en la disposicin adicional
primera del Decreto 48/2009, de 28 de abril, por el que se establecen medidas
ante la crisis econmica y de simplificacin administrativa; la Orden de 29 de
septiembre de 2009, por la que se aprueba el Programa Anual de Acciones para
la modernizacin de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de
Canarias para el ao 2010.
En la Comunitat Valenciana, el Decreto 87/2002, de 30 de mayo, por el que
se regula la utilizacin de la firma electrnica; el Decreto 18/2004, de 13 de
febrero, de creacin del Registro Telemtico de la Generalitat y la regulacin
de las notificaciones telemticas; la Ley 14/2005, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Gestin Financiera y Administrativa, y de Organizacin de la
Generalitat, que crea el Ente Prestador de Servicios de Certificacin Electrnica
de la Comunitat Valenciana; el 5 de febrero de 2010 se ha aprobado el Plan de
innovacin y modernizacin de la Administracin Pblica valenciana para el
periodo 2010-2013.
En La Rioja, el Decreto 40/2001, de 5 de octubre, por el que se regulan las cartas
de compromisos en el mbito de la Administracin de la comunidad autnoma;
la Ley 3/2002, de 21 de mayo, para el desarrollo del uso de la firma electrnica
en la Administracin Pblica de la comunidad autnoma; la Ley 3/2003, de 3 de
marzo, de Organizacin del Sector Pblico de la Comunidad Autnoma de La
Rioja; el Acuerdo del Gobierno, de 13 de noviembre de 2003, que aprueba el Declogo de Compromisos con el ciudadano para una Administracin de Calidad;
el Decreto 58/2004, de 29 de octubre, por el que se regula el Registro en el mbito
de la Administracin General de la comunidad autnoma y de sus Organismos
Pblicos; la Ley 4/2005, de 1 de junio, de Funcionamiento y Rgimen Jurdico de
la Administracin de la Comunidad Autnoma de La Rioja; la Orden 19/2005, de
2 de mayo, por la que se regula la concesin del Diplomade Compromiso con la
Excelencia; la Ley 3/2006, de 17 de marzo, de creacin de la Agencia del Conocimiento y la Tecnologa (desaparece FUNDARCO); el Decreto57/2006, de27
de octubre, por el que se regula la atencin al ciudadano en la Comunidad Autnoma de La Rioja; la Orden 117/2006, de 3 de octubre, por la que se regulan los
189
Certificados a la Excelencia en los servicios pblicos de la comunidad autnoma

(modificada por la Orden 172/2007, de 26 de diciembre); el Decreto 118/2007,
de 27 de septiembre, por el que se regula el Libro de Quejas y Sugerencias de la
Comunidad Autnoma de La Rioja; el Decreto 125/2007, de 26 de octubre, por
el que se regula el ejercicio de las funciones en materia de organizacin administrativa, calidad y evaluacin de los servicios en la Administracin General de
la Comunidad Autnoma de La Rioja y sus organismos autnomos.
En Aragn, el Decreto 91/2001, de 8 de mayo, por el que se regula la tramitacin de sugerencias y quejas sobre el funcionamiento de los servicios pblicos
gestionados por la Diputacin General de Aragn; la Ley 7/2001, de 31 de
mayo, de creacin de la Entidad Pblica Aragonesa de Servicios Telemticos;
el Decreto325/2002, de 22 de octubre, del Gobierno de Aragn, por el que se
regula el Portal de Servicios del Gobierno de Aragn en la red Internet; el Decreto 98/2003, de 29 de abril, del Gobierno de Aragn, por el que se regulan los
ficheros de datos de carcter personal gestionados por la Administracin de la
Comunidad Autnoma de Aragn; el Decreto 285/2003, de 18 de noviembre, del
Gobierno de Aragn, por el que se crea la Comisin de Contratacin Centralizada y se regula la contratacin centralizada de suministros y servicios; el Decreto
129/2006, de 23 de mayo, del Gobierno de Aragn, por el que se regulan las
relaciones de la administracin de la Comunidad Autnoma de Aragn con su
personal mediante el uso de redes telemticas y se crea el Directorio Electrnico
nico; el Decreto 228/2006, de 21 de noviembre, del Gobierno de Aragn, por
el que se crea el Registro Telemtico de la Administracin de la Comunidad
Autnoma de Aragn, se regula la tramitacin de Procedimientos Administrativos por medios electrnicos y se establecen otras medidas en materia de
Administracin electrnica; el Decreto 61/2008, de 15 de abril, del Gobierno
de Aragn, por el que se regula el Boletn Oficial de Aragn; la Orden de 11de
junio de 2008, del Departamento de Presidencia, por la que se establece el
sistema informtico Perfil de Contratante del Portal del Gobierno de Aragn;
la Orden de 30 de diciembre de 2008, por la que se crea el Catlogode modelos
normalizados de solicitudes y comunicaciones dirigidas a la Administracin de
la Comunidad Autnoma de Aragn; y el Plan de Administracin electrnica
del Gobierno de Aragn, de 2009.
En Extremadura, el Decreto 139/2000, de 13 de junio, por que se regula la
informacin administrativa y la atencin al ciudadano; la Orden de 11 de septiembre de 2000, que aprueba el Libro de Quejas y Sugerencias de la Junta de
Extremadura; la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y Administracin
dela Comunidad Autnoma de Extremadura; el Acuerdo de 26 de febrero
de2004, por el que se aprueba el Plan de Modernizacin, Simplificacin y
Calidad para la Administracin de la Comunidad Autnoma de Extremadura
(2004-2007); el Decreto 85/2004, de 15 de junio, por el que se crea y regula
laComisin Interdepartamental de Asesoramiento y Gestin de las Tecnologas de
la Informacin y de las Comunicaciones [COMTIC] de la Junta de Extremadura; el
190
Decreto149/2004, de 14 de octubre, por el que se aprueba la Carta de Derechos

de los Ciudadanos, se regulan las cartas de servicios y se definen los sistemas
de anlisis y observacin de la calidad en la Administracin de la Comunidad
Autnoma de Extremadura; el Decreto 125/2005, de 24 de mayo, por el que se
aprueban medidas para la mejora de la tramitacin administrativa y simplificacin documental asociada a los procedimientos de la Junta de Extremadura;
el Decreto 2/2006, de 10deenero, por el que se crea el Registro Telemtico,
se regula la utilizacin de tcnicas electrnicas, informticas y telemticas, as
como el empleo de la firma electrnica reconocida por la Administracin de la
Comunidad Autnoma de Extremadura; el Decreto 18/2007, de 6 de febrero,
sobre creacin, organizacin y funciones de las Oficinas de Respuesta Personalizada [ORP] de la Junta de Extremadura; el Acuerdo del Consejo de Gobierno de
la Junta de Extremadura, de 22 de febrero de 2008, por el que se aprueba el Plan
de Impulso de la Mejora Continua y Modernizacin Tecnolgica (2008-2011).
En Cantabria, se aprueba el Plan de Innovacin y Calidad de los Servicios
2001-2005; el Decreto 109/2001, de 21 de noviembre, por el que se regulan
las cartas de servicios, la informacin sobre procedimientos administrativos
y los premios anuales a la innovacin y mejora de los servicios pblicos en la
Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria; la Ley 6/2002, de
10 de diciembre, de Rgimen Jurdico del Gobierno y la Administracin; el
Decreto170/2003, de 3 de octubre, por el que se regula la funcin informtica
en el mbito de la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria
(deroga el Decreto36/1990, de 20 de junio, por el que se crea la Comisin de
Informtica); el Decreto 89/2004, de 23 de septiembre, por el que se crea la
Direccin General de Inspeccin y Calidad de los Servicios (hoy, Servicios y
Atencin a la Ciudadana); se aprueba el Plan de Gobernanza 2004-2007; el Plan
Marco de Modernizacin de los Servicios de la Administracin del Gobierno de
Cantabria (2005-2007), aprobado por Acuerdo de Consejo de Gobierno, de 24 de
febrero de 2005; el Decreto152/2005, de 9 de diciembre, por el que se aprueba
la Carta de Derechos de la Ciudadana y se crea el Observatorio de Calidad de
los Servicios en la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria; el
Decreto 110/2006, de 9 de noviembre, por el que se regula el Registro Telemtico
de la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria y las notificaciones y certificados electrnicos; el Plan Cantabria en Red, Banda Ancha 2008.
En las Illes Balears, el Decreto 9/2003, de 7 de febrero, por el que se regulan las
quejas y las iniciativas presentadas a la Administracin de la Comunidad; en el
ao 2007 se aprueba el II Plan Estratgico de Calidad 2007-2014.
En Castilla-La Mancha, el Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 23 de enero de
2001, sobre organizacin y procedimiento de elaboracin del Plan Funciona
de la Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; la
Orden de 17 de noviembre de 2006, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesin de los premios a la excelencia y a la calidad de los servicios
pblicos en Castilla-La Mancha.
191
En Galicia, el Decreto 148/2004, de 1 de julio, sobre Cartas de servicios y

Observatorio de Calidad; el Decreto 164/2005, de 16 de junio, por el que se
regulan y determinan las oficinas de registro propias o concertadas de la
Administracin de la Comunidad Autnoma de Galicia, se crea el Registro
Telemtico de la Xunta de Galicia y se regula la atencin al ciudadano (deroga el Decreto200/2003, de 20 de marzo); la Ley 4/2006, de 30 de junio, de
transparencia y de buenas prcticas en la Administracin Pblica gallega; el
Proyecto Mejora 2009: proyecto para la calidad de la gestin e implantacin de
planes de mejora en los centros directivos de la Xunta de Galicia; el I Plan para
el desarrollo de la e-Administracin en Galicia.
En la Comunidad de Madrid, en el ao 2001 se aprueba el Plan Estratgico
de Simplificacin de la Gestin Administrativa de la Comunidad de Madrid
2001-2003 (PESGA 2001-2003); el Decreto 312/2001, de 2 de agosto, por el
que se crean las Comisiones de Seguimiento y Desarrollo del Plan Estratgico
de Simplificacin de la Gestin Administrativa de la Comunidad de Madrid.
En el ao 2002, el Decreto 21/2002, de 24 de enero, por el que se regula la
atencin al ciudadano en la Comunidad de Madrid (deroga el Decreto 201/1998
y el captulo I del Decreto 73/2000); el Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el
que se regulan los sistemas de evaluacin de la calidad de los servicios pblicos y se aprueban los criterios de calidad de la actuacin administrativa en la
Comunidad de Madrid (modifica el Decreto 27/1997); el Decreto 175/2002, de
14 de noviembre, por el que se regula la utilizacin de las tcnicas electrnicas,
informticas y telemticas por la Administracin de la Comunidad de Madrid.
En el ao 2005, se aprueba el Decreto 53/2005, de 23 de junio, por el que
se crea la Comisin de Redaccin, Coordinacin y Seguimiento del Portal de
Internet de la CAM madrid.org; y la II Fase del Plan Estratgico de Simplificacin de la Gestin Administrativa (PESGA 2005-2007). En 2006, se aprueba el
Decreto94/2006, de 8 de noviembre, del Consejo de Gobierno, de utilizacin
de la firma electrnica en las relaciones con la Administracin de la Comunidad
de Madrid por medios electrnicos, informticos y telemticos.
En Navarra, en 2002 se aprueba el Plan de Modernizacin Administrativa de
Navarra 2002-2007; el Decreto Foral 137/2002, de 24 de junio, por el que se
regula la organizacin y funcionamiento del Registro General del Gobierno de
Navarra; la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra
y desu Presidente; la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administracinde la Comunidad Foral de Navarra; la Ley Foral de Navarra 21/2005,
de29 de diciembre, de evaluacin de las polticas pblicas y de la calidad de
los servicios pblicos; el II Plan de Promocin de la Sociedad de la Informacin
2005-2007; el Decreto Foral 79/2005, de 30 de mayo, por el que se regula el
Portal del Gobierno de Navarra en Internet y se crea su Comisin Interdepartamental; el Decreto Foral 72/2005, de 9 de mayo, por el que se regulan las cartas
de servicios de la Administracin de la Comunidad Foral de Navarra y de sus
organismos autnomos; el Decreto Foral 61/2006, de 4 de septiembre, por el que
se determinan las unidades responsables de la gestin de las quejas y sugerencias
192
presentadas por los usuarios de los servicios pblicos de la Administracin de la

Comunidad Foral de Navarra y sus organismos pblicos; la Ley Foral 11/2007,
de 4 de abril, para la implantacin de la Administracin electrnica en la Administracin de la Comunidad Foral de Navarra; el Decreto Foral 8/2008, de 18 de
febrero, por el que se crea la Comisin de Administracin Electrnica.
En el Pas Vasco, el Plan Euskadi en la Sociedad de la Informacin 2002-2005,
aprobado por el Consejo de Gobierno en febrero de 2002; el Plan de la Administracin y Gobierno Electrnicos 2004-2006, aprobado por el Gobierno Vasco el 27
de julio de 2004; el Decreto 108/2004, de 8 de junio, del modelo de presencia en
Internet de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de Euskadi; el
Decreto 232/2007, de 18 de diciembre, por el que se regula la utilizacin de medios
electrnicos, informticos y telemticos en los procedimientos administrativos; el
II Plan Estratgico de Administracin y Gobierno Electrnicos 2008-2010.
En el Principado de Asturias, se aprueba en 2002 la segunda fase del Plan de
Modernizacin; el Decreto 111/2005, de 3 de noviembre, sobre registro telemtico; la iniciativa e-Asturias 2007.
En Catalua, el Decreto 266/2001, de 9 de octubre, por el que se establecen la
creacin, la organizacin y las funciones de las Oficinas de Atencin Ciudadana;
el Decreto 324/2001, de 4 de diciembre, relativo a las relaciones entre los ciudadanos y la Administracin de la Generalitat de Catalunya a travs de Internet; el
Acuerdo del Govern, de 4 de diciembre de 2001, por el que se constituye el Consorcio Administraci Oberta Electrnica de Catalunya y se aprueban sus estatutos;
Cat365.net; Decreto 85/2002, de 19 de febrero, de creacin de la Comisin de
Coordinacin Interdepartamental de Gestin y de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (derogado por el Decreto 146/2007, de 3 de julio, por el
que se crea la Comisin de Coordinacin Corporativa); en el ao 2002 se crea
la Oficina para el Desarrollo de la Administracin Electrnica (en la Secretara
de Funcin Pblica y Modernizacin); el Decreto 56/2009, de 7 de abril, para
el impulso y el desarrollo de los medios electrnicos en la Administracin de la
Generalitat, y la Ley 29/2010, de 3 de agosto, del uso de los medios electrnicos
en el sector pblico de Catalua.
En la Regin de Murcia destacamos el Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de
enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de la Funcin Pblica
de la Regin de Murcia; la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del
Presidente y del Consejo de Gobierno de la Regin de Murcia; la Ley 7/2004,
de 28 de diciembre, de Organizacin y Rgimen Jurdico de la Administracin
Pblica de la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia; la Orden de 14 de
junio de 2006, por la que se crea un Registro Telemtico auxiliar del Registro
General de la Comunidad Autnoma de Murcia para la presentacin de escritos,
solicitudes y comunicaciones y se establecen los criterios generales de tramitacin telemtica de determinados procedimientos; la Ley 8/2007, de 23 de abril,
de fomento y coordinacin de la investigacin, el desarrollo tecnolgico y la
innovacin de la Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia; el Acuerdo
de 17 de abril de 2009, sobre acciones para la calidad y modernizacin en la
Administracin de la Regin de Murcia.
193
En Andaluca, la Ley 9/2001, de 12 de julio, que estableci el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantas
procedimentales para los ciudadanos; el Decreto 314/2002, de 30 de diciembre,
aprob el Reglamento de la Inspeccin General de Servicios de la Junta de Andaluca; en ese mismo ao, se aprueba el Plan Director de Organizacin para la
Calidad de los Servicios 2002-2005 (PLADOCS); el Decreto 72/2003, de 18 de
marzo, de Medidas de Impulso de la Sociedad del Conocimiento en Andaluca; el
Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula la informacin y atencin
al ciudadano y la tramitacin de procedimientos administrativos por medios electrnicos (Internet); el Decreto 317/2003, de 18 de noviembre, por el que se regulan
las cartas de servicios, el sistema de evaluacin de la calidad de los servicios y se
establecen los Premios a la Calidad de los Servicios Pblicos; el Decreto 177/2005,
de 19 de julio, que modifica el 317/2003; la Orden de 21de febrero de 2005,
sobre disponibilidad pblica de los programas informticos dela Administracin
de la Junta de Andaluca y de sus organismos autnomos; la Estrategia para la
Modernizacin de los Servicios Pblicos de la Junta de Andaluca 2006-2010
(aprobada por el Consejo de Gobierno el 20 de junio de2006); la Orden de 19 de
abril de 2006, de desarrollo del Decreto 104/1992, de 9 de junio; la Orden de 11
de octubre de 2006, por la que se establece la utilizacin de medios electrnicos
para la expedicin de copias autenticadas; la Orden de 11 de octubre de 2006,
por la que se regula el empleo del sistema port@firma, para la firma electrnica
reconocida de documentos en soporte electrnico; el Acuerdo del Consejo de
Gobierno de 26 de diciembre de 2006, por el que se aprueba el Plan Andaluca
Sociedad de la Informacin 2007-2010 (Plan ASI); el Convenio Marco entre la
Administracin General del Estado y la Comunidad Autnoma de Andaluca para
la implantacin de una Red de Oficinas Integradas de Atencin al Ciudadano
en el mbito territorial de Andaluca, del ao 2006; el Acuerdo de 20 de febrero
de 2007, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Plan General de Inspeccin para el ao 2007; la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin
de la Junta de Andaluca; el Decreto 68/2008, de 26 de febrero, por el que se
suprime la aportacin de la fotocopia de los documentos identificativos oficiales y
del certificado de empadronamiento en los procedimientos administrativos de la
Administracin de la Junta de Andaluca y se establece la sede electrnica para la
prctica de la notificacin electrnica, y el Plan de Medidas de simplificacin de
procedimientos administrativos y agilizacin de trmites de la Junta de Andaluca
2009-2010, aprobado por Consejo de Gobierno de 27 de enero de 2009.
En Castilla y Len, destacan la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de
la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len; el Decreto 193/2001,
de19 de julio, del servicio telefnico 012 de informacin administrativa y atencin al ciudadano de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len;
el Decreto 232/2001, de 11 de octubre, que regula el sistema de evaluacin de
la calidad de los servicios de la Administracin de la Comunidad de Castilla
y Len; la Orden de 21 de febrero de 2001, de la Consejera de Presidencia y
Administracin Territorial, sobre la constitucin y funcionamiento de grupos
de mejora; el Decreto 14/2002, de 24 de enero, regulador del sistema interno
194
de sugerencias de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len; el

Decreto 118/2002, de 31 de octubre, sobre las transmisiones por telefax para la
presentacin de documentos en los registros administrativos de la Comunidad
de Castilla y Len y se declaran los nmeros telefnicos oficiales; la Orden de 17
de mayo de 2002, de la Consejera de Presidencia y Administracin Territorial,
que aprueba el Cuestionario de Autoevaluacin de la Calidad de los Servicios
de la Administracin; el Decreto 2/2003, de 2 de enero, sobre los servicios de
informacin y atencin al ciudadano y la funcin de registro en la Administracin
de la Comunidad de Castilla y Len; el Acuerdo 29/2004, de 19 de febrero, por
el que se aprueba el Plan Estratgico de Modernizacin de los Servicios Pblicos
de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len (Plan Avanza Castilla y
Len); la Orden PAT/1452/2004, de 3 de septiembre, sobre el Libro de Sugerencias
y Quejas de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len, modificada
por la Orden PAT/365/2007, de 20 de febrero; la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de
la Funcin Pblica de Castilla y Len; el Decreto 79/2005, de 27 de octubre, que
regula el sistema de evaluacin de la calidad de los servicios de la Administracin
de la Comunidad de Castilla y Len; la Orden PAT/136/2005, de 18 de enero,
sobre el Registro Telemtico de la Administracin de la Comunidad de Castilla y
Len y por la que se establecen criterios generales para la presentacin telemtica
de escritos, solicitudes y comunicaciones de determinados procedimientos administrativos; el Decreto 40/2005, de 19 de mayo, sobre la utilizacin de tcnicas de
Administracin electrnica por la Administracin de la Comunidad de Castilla y
Len; la Orden PAT/1662/2005, de 21 de noviembre, sobre el Inventario Automatizado de Procedimientos Administrativos de la Administracin de la Comunidad
de Castilla y Len; el Decreto 12/2006, de 9 de marzo, regulador de los premios a
la calidad y modernizacin de la Administracin; la Orden PAT/1984/2006, de 4
de diciembre, por la que se regula el procedimiento para la presentacin telemtica
de recursos administrativos y se aprueba la aplicacin que efecta el tratamiento
de la informacin; el Acuerdo67/2007, de 10 de mayo, por el que se aprueba
la Estrategia Regional para la Sociedad Digital del Conocimiento, 2007-2013; el
Decreto 91/2007, de 20 de septiembre, por el que se crea el Comisionado para la
Ciencia y la Tecnologa; el Acuerdo 32/2008, de17 de abril, por el que se aprueba
el Plan Estratgico de Modernizacin de la Administracin de Castilla y Len
(2008-2011). En el marco del plan de modernizacin vigente, y como plasmacin
de una de sus lneas de trabajo, destaca la aprobacin del Plan de implantacin de
la Administracin electrnica en Castilla y Len 2009-2011, aprobado por Acuerdo 29/2009, de 12 marzo, de entre cuyas objetivos ya han visto la luz medidas
relativas a la simplificacin documental en los procedimientos administrativos,
mediante el Decreto 23/2009, de 26 de marzo, y su desarrollo mediante Orden
ADM/941/2009, de 2 de mayo, y Orden ADM/942/2009, de 2 de mayo, sobre
normalizacin de formularios asociados a procedimientos administrativos.
La Comunidad de Castilla y Len se ha posicionado convenientemente ante los
retos que la sociedad del conocimiento plantea a las organizaciones pblicas. La
leyde leyes de la comunidad, el Estatuto de Autonoma, en su redaccin dada por
195
la Ley Orgnica 14/2007, de 30 de noviembre, reconoce en su artculo 12 el derecho

de los ciudadanos a una buena Administracin y dispone la garanta por ley de los
siguientes derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin autonmica: (a) a recibir informacin suficiente sobre los servicios y prestaciones a los que
pueden acceder y sobre las condiciones del acceso a los mismos; (b) a un tratamiento
imparcial y objetivo de los asuntos que les conciernan y a la resolucin de los mismos
en un plazo razonable; (c) al acceso a los archivos y registros administrativos, a los
documentos de las instituciones y administraciones pblicas de Castilla y Len, y
a la informacin administrativa, con las excepciones que legalmente se establezcan;
(d) a la proteccin de los datos personales contenidos en ficheros dependientes de la
Administracin autonmica, garantizndose el acceso a dichos datos, a su examen y
a obtener, en su caso, la correccin y cancelacin de los mismos. Mediante ley de las
Cortes podr crearse la Agencia de Proteccin de Datos de la Comunidad de Castilla
y Len para velar por el respeto de estos derechos en el marco de la legislacin estatal
aplicable; (e) al acceso en condiciones de igualdad y con pleno respeto a los principios
constitucionales de mrito y capacidad a los empleos pblicos en la Administracin
autonmica y en los entes de ella dependientes, y (f) a formular quejas sobre el funcionamiento de los servicios pblicos. En desarrollo de dicho artculo, se promulg la
Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la
Administracin de la Comunidad de Castilla y Len y de gestin pblica.
Este reconocimiento es el soporte fundamental para una accin decidida en pos
de una poltica pblica que no derive de un impulso emulador o de un anlisis de
oportunidad; como recoge el Plan Estratgico de Modernizacin 2008-2011, la modernizacin, el perfeccionamiento de sta, no es una cuestin tcnica, sino un objetivo
plenamente poltico. Y esta afirmacin, que puede parecer una obviedad, es en realidad
el primer paso para que las polticas de modernizacin puedan formularse desde la
adecuada perspectiva y, por ello, tengan xito.
Andaluca ha experimentado, asimismo, en esta ltima fase un enorme impulso en
materia de modernizacin administrativa, que la ha colocado en el grupo de cabeza de
las administraciones autonmicas. A pesar de haber iniciado ms tardamente que otras
administraciones la elaboracin de planes integrales de calidad, el salto adelante que
supuso el Plan Director de Organizacin para la Calidad de los Servicios 2002-2005
(PLADOCS) fue refrendado y desarrollado con la aprobacin en 2006 de la Estrategia
para la Modernizacin de los Servicios Pblicos de la Junta de Andaluca 2006-2010.
La potenciacin de acciones de trasparencia y evaluacin ha sido muy significativa,
con experiencias tales como el Observatorio para la mejora de los servicios pblicos y
su Banco de Buenas Prcticas.
3.4.4.Conclusiones y propuestas. Nuevos desarrollos

en el marco de nuevos principios
Las comunidades de Castilla y Len y Andaluca son hoy administraciones punteras en
el desarrollo de polticas activas de modernizacin administrativa y gobierno electrnico,
196
sustentadas en un fuerte apoyo poltico. A lo largo del periodo constitucional y tras

su nacimiento como comunidades autnomas, han seguido un desarrollo legislativo
parejo al de otras comunidades, en unas ocasiones a rebufo de la Administracin del
Estado, en otras por delante de ella.
Tras una primera etapa de institucionalizacin, en la que el objetivo primordial
fue el asentamiento del autogobierno y la asuncin de las primeras transferencias, las
comunidades, al igual que otras, vieron la necesidad de contar con organizaciones capaces de responder con eficacia a las demandas ciudadanas, ms si cabe en un entorno
de gran dispersin poblacional y extensin territorial. Tales circunstancias, as como
las relaciones con las diputaciones provinciales y la tipologa de recursos humanos
existente, influyeron sobremanera en un determinado modo de abordar la poltica
modernizadora. La asuncin de las competencias sanitarias y educativas, sin embargo,
marcaron un punto de inflexin, ya fuera impuesto por la realidad de las cosas, ya
fuera fruto de una reflexin pausada, que ha permitido consolidar, a lo largo de los
aos, una poltica coherente y menos atomizada. Cierto es que Castilla y Len fue ms
temprana en la aprobacin de planes integrales de calidad, a lo que contribuyeron
tambin las polticas de modernizacin de las comunidades vecinas, muy implicadas
polticamente en los procesos de innovacin (Galicia, La Rioja o Aragn). Sin embargo,
y debe destacarse de nuevo como un elemento central del discurso, los desarrollos
de las polticas pblicas modernizadoras estn determinados por una gran variedad
de elementos, por lo que el ritmo de adopcin de decisiones no puede conllevar un
juicio ms o menos favorable de los resultados obtenidos. Andaluca aborda de manera
decidida una poltica de calidad de los servicios pblicos en la dcada 2000-2010
con un rigor considerable, en la que desataca su apuesta por un ciudadano activo y
comprometido, participativo y evaluador.
Hoy, en pleno despliegue del gobierno electrnico, ambas comunidades deben
asentar un desarrollo territorialmente equilibrado de las nuevas tecnologas, con el fin
no solo de incorporar al ciudadano al ncleo de la gestin, sino a los propios municipios de sus mbitos territoriales; deben, asimismo, introducir nuevos parmetros de
modernizacin, que permitan asumir los valores reales del ciudadano, y no solo los
declarados, y deben ponerse al frente de un movimiento que vele por los principios
de una nueva legislacin basada en la subsidiariedad, el respeto por la lengua, la
eficacia y el compromiso tico. Y todo ello deber realizarse sin perder la perspectiva
instrumental de la tecnologa.
Destaca, asimismo, el esfuerzo de los gobiernos de ambas comunidades por
implicar a toda la organizacin en la asuncin de la cultura de la calidad, teniendo
en cuenta que la imagen de una comunidad autnoma ante sus ciudadanos es su
Administracin. Es precisamente en momentos de crisis cuando los gobiernos deben
apostar por mantener esa imagen, pues un decrecimiento de los niveles de calidad en
la prestacin de los servicios y en el grado de satisfaccin ciudadana acenta ms, si
cabe, la deslegitimacin de lo pblico, lo que genera un bucle de pesimismo social
difcil de atajar por los poderes pblicos.
197
Sin perjuicio de las acciones que en materia de gobierno y administracin electrnicos han puesto en marcha las comunidades autnomas, y en el marco del objetivo de
este apartado, probablemente podra intervenirse normativamente en otros mbitos:
a. En el mbito de la tica pblica, y en el marco de un nuevo paradigma de la
modernizacin, sera conveniente reforzar el compromiso pblico en el ejercicio
del poder, con actuaciones cercanas a los cdigos de buen gobierno. Y nada mejor
para ello que una accin legislativa consensuada social y polticamente. Destacaramos por su contundencia, el Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno (Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo) o el Cdigo de Conducta
para los Comisarios, en el mbito de la Unin Europea y de su Iniciativa Europea
en favor de la Transparencia. Asimismo, podra abordarse la regulacin de la
informacin administrativa, el acceso a esta, superando la limitacin de un mero
acceso a archivos y registros para asumir la lgica de la difusin, y, en general, la
transparencia como factor legitimador imprescindible.
b. En el mbito de la mejora de la legislacin, deberan tenerse en cuenta los
esfuerzos de la Unin Europea para la mejora de la regulacin, la reduccin de
cargas administrativas, los anlisis de impacto y, en general, la simplificacin
normativa. En este sentido, se han dado pasos importantes como el Manual de
Calidad Normativa, si bien deberan hacerse esfuerzos significativos en orden
a la aplicacin de directrices de tcnica legislativa que incluyeran el adecuado
tratamiento del lenguaje administrativo y el cuidado en el uso de la lengua espaola, aspecto en el que la Comunidad de Castilla y Len puede desempear un
papel trascendental en colaboracin con la Comunidad Autnoma de La Rioja
o laComunidad de Madrid en el marco del Camino de la Lengua Castellana,
conla Fundacin San Milln o el Instituto Cervantes y la RAE, impulsando la
labor de las dems comunidades autnomas. Asimismo, es oportuno que se
propicien reflexiones sobre los cambios jurdicos precisos para sustentar la nueva realidad que imponen las tecnologas de la comunicacin en las relaciones
jurdicas de la Administracin con los ciudadanos. En este mbito, y a modo
de ejemplo, es preciso destacar el acuerdo adoptado por el Gobierno Vasco, el9
de febrero de 2010, por el que se aprueban instrucciones de tramitacin en el
procedimiento de elaboracin de disposiciones de carcter general con rango de
Decreto y otras medidas encaminadas a su ordenacin, entre cuyos mandatos
figura la encomienda a la Direccin de Innovacin y Administracin electrnica
para la creacin de una herramienta informtica que permita realizar una experiencia piloto de tramitacin de decreto por va telemtica.
c. Es preciso seguir apostando por mecanismos de profundizacin en intercambios
de experiencias entre las administraciones pblicas, para lo que se antoja necesaria
la potenciacin de bancos de buenas prcticas y observatorios de calidad.
d. Podra plantearse regular por ley de los Parlamentos autonmicos el establecimiento del marco general de la modernizacin, evaluacin de polticas pblicas,
compromisos con los ciudadanos en general, uso de las tecnologas de la informacin,
198
especialmente Internet, y sus potencialidades para establecer un verdadero

territorio digital unificado con los municipios de las regiones respectivas.
Pensemos que los ayuntamientos citan entre sus lneas de actuacin prioritarias
la ampliacin de los servicios de tramitacin on line, la gestin de expedientes
con firma electrnica, la mejora de los portales municipales y la gestin documental, resultando menos prioritarias actuaciones en sistemas de informacin
geogrfica e intranets municipales, la identificacin mediante certificado digital
o el DNI electrnico y la notificacin electrnica. La Administracin electrnica
se va a convertir en una necesidad en los prximos aos tambin en pequeos
municipios. Por eso es necesario crear una organizacin enfocada a las necesidades de estos ayuntamientos y, en este marco, debido a las caractersticas
territoriales de ambas comunidades, deben realizarse los mayores esfuerzos.
e. La accin sobre los recursos humanos se convierte en tarea primordial para
afrontar los cambios. La formacin debe convertirse en un aliado de la organizacin y de los empleados pblicos para lograr los objetivos modernizadores;
pero dicha formacin debe entenderse como un accin que impregne a toda
la organizacin, incluyendo a los altos cargos. La potenciacin, tambin desdela
vertiente normativa, de las escuelas e institutos de formacin asoma como un
elemento central que coadyuve a la consecucin de un cambio cultural. Sin
embargo, la formacin debe acompaarse de una decidida accin estratgica
que aborde una poltica consensuada de incentivos, valoracin del rendimiento
y promocin.
Declrese al Estado peruano reza la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin
del Estado peruano en proceso de modernizacin en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar
la gestin pblica y construir un Estado democrtico, descentralizado y al servicio del
ciudadano. Interesante aportacin a la idea taumatrgica de la legislacin. La cesin
de soberana que los ciudadanos realizamos en beneficio de nuestros representantes
incluye la cesin temporal de todo un entramado humano, organizativo y presupuestario llamado Administracin Pblica, instrumento cedido al gobierno legtimo para
gestionar el bien comn. Como tal, y en tanto que inquilino temporal, los gobiernos
deben devolver al propietario en igual o mejor estado dicho bien, pues nuestro es.
199
Captulo
Tendencias y buenas prcticas

en e-Administracin
Ricardo Garca Vegas
4.1.e-Administracin:
Evolucin y situacin actual
A pesar de lo que muchos puedan creer, la utilizacin de las nuevas tecnologas en las
administraciones pblicas no es un proceso reciente. Lo que se ha observado en
los ltimos quince aos ha sido el acelerado aprovechamiento de los nuevos recursos
tecnolgicos y de las extraordinarias ventajas que ha trado consigo la masificacin
de Internet. En efecto, ya desde mediados de los aos setenta de siglo pasado las
administraciones pblicas en los pases desarrollados comenzaron a promover la informatizacin como estrategia para automatizar la gestin de sus procesos internos. Sin
embargo, es en la dcada de los aos noventa cuando se potencia el uso de las nuevas
tecnologas con el desarrollo de los portales web (Valenti, Anta y Bendersty, 2004:6).
En aquel momento, la oferta se centraba solo en aportar contenidos e informacin
a los ciudadanos sobre las caractersticas y el funcionamiento de las organizaciones
pblicas, sin llegar a la prestacin de servicios, pues esto requera el desarrollo de un
proceso ms avanzado de revisin y modernizacin tanto de las normas como de los
procedimientos internos.
A partir del ao 2000 se produjo una participacin ms activa de los gobiernos
enfocada al desarrollo de la sociedad de la informacin, a la planificacin de estrategias en materia de Administracin electrnica, as como al impulso de la oferta de
serviciosy puesta en marcha de portales en forma de ventanilla nica dirigidos a los
ciudadanos y a las empresas (Valenti, Anta y Bendersty, 2004: 6). Estas actuaciones,
sumadas al vertiginoso desarrollo de las nuevas tecnologas durante la ltima dcada,
no solo han producido una valiosa transformacin en el desempeo de las instituciones pblicas (vista principalmente a travs de su estructura y procedimientos), sino
201
que tambin han contribuido a la extensin y consolidacin de valores democrticos

como la transparencia, el acceso a la informacin y la participacin poltica, creando
condiciones favorables para que los ciudadanos puedan relacionarse con las administraciones, a travs de los diversos medios electrnicos disponibles.
El impacto positivo que ha trado consigo todo este proceso de cambio en el sector
pblico ha abierto una senda de no retorno donde se hace necesario la puesta en
marcha de continuos planes e iniciativas de modernizacin de las administraciones
pblicas y, con ello, la inversin de importantes recursos presupuestarios. No obstante, para avanzar an ms en la incorporacin de las nuevas tecnologas (siguiendo
criterios de eficacia, eficiencia y economa) es importante valorar algunas experiencias
espaolas, especficamente del mbito autonmico, de manera que pueda promoverse
la discusin sobre los logros alcanzados hasta el momento.
Para empezar es fundamental revisar los conceptos que comnmente se emplean a
la hora de categorizar este proceso de cambio en el sector pblico que, siendo concebido al principio como un mero ejercicio tcnico destinado al desarrollo y mejora de los
programas y servicios en la Red, se ha convertido actualmente en un extraordinario
ejercicio de gobierno (Tricas, 2007: 15), cuyo impacto se ha extendido en todos los
mbitos sociales.
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (2007: 7) considera sinnimos
las expresiones Gobierno electrnico y Administracin electrnica, definiendo ambas
acepciones como el uso de las TIC en los rganos de la Administracin para mejorar la
informacin y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia
de la gestin pblica e incrementar sustantivamente la transparencia del sector pblico
y la participacin de los ciudadanos. Por su parte, la Comisin Europea (2003: 7) al
hablar de la Administracin electrnica hace referencia al uso de las tecnologas de la
informacin y de las comunicaciones en las administraciones pblicas, combinado con
cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios pblicos y
los procesos democrticos y reforzar el apoyo a las polticas pblicas.
En uno u otro caso es importante valorar dos aspectos clave sobre la forma como,
en la actualidad, debe ser entendida la Administracin electrnica. En primer lugar,
debe ser concebida como una herramienta que permite a las administraciones pblicas
ser ms eficientes en el cumplimiento de sus funciones, coadyuvando con la transformacin de sus estructuras y procesos internos y permitiendo satisfacer, de manera gil
y transparente, las crecientes demandas de los ciudadanos. Por ello, la Administracin
electrnica no debe ser entendida como un fin en s mismo.
Segundo, el desarrollo de la Administracin electrnica requiere una serie de
condiciones que, de forma complementaria, contribuyan con la consecucin de los
objeticos planteados, pues la mera incorporacin de las nuevas tecnologas no es por
s misma una garanta de cambio y mejora. Se requiere una clara voluntad poltica

En el caso de Espaa el gasto de la Administracin General del Estado en tecnologa de informacin y

de las comunicaciones se ha incrementado progresivamente durante los ltimos diez aos, de all que
el monto invertido en el ao 2008 (1.729 millones de euros) representa un incremento del 11% con
respecto al ao anterior y duplica el monto invertido en el ao 2000 (Informe REINA, 2009: 24).
202
Tendencias y buenas prcticas en e-Administracin
y directiva que permita liderar las transformaciones necesarias de las estructuras,

procedimientos y cultura organizativa (Criado, Ramilo y Serna, 2002: 1). A ello debe
sumarse la necesidad de definir estrategias de modernizacin que incluyan actuaciones
orientadas a la modificacin y simplificacin de procesos administrativos o la reforma
de las normas y procedimientos de la organizacin, en definitiva, el desarrollo de
iniciativas que supongan el establecimiento de un marco organizativo capaz de darle
soporte a la Administracin electrnica (Tricas, 2007: 20). Finalmente, es determinante la puesta en marcha de estrategias que promuevan la innovacin y el intercambio de
conocimiento entre los propios actores pblicos y de stos con los actores privados y
sociales, mediante el establecimiento de mecanismos institucionales de cooperacin e
intercambio de recursos y/o informacin.
Con la plena articulacin de todos estos aspectos, la Administracin electrnica
representa una valiosa oportunidad para avanzar hacia la configuracin de un modelo
de Administracin conectada e integrada que, basada en las preferencias ciudadanas,
asegure la plena integracin de todos sus estamentos desde una perspectiva horizontal,
conectando en un mismo nivel de gobierno todas las agencias o entidades existentes
y desde una perspectiva vertical, logrando la conexin entre los distintos niveles de
gobierno (United Nations, 2008: 2). Por supuesto, se trata de avanzar tambin hacia
la configuracin de un modelo de administracin inteligente que otorgue un alto valor
a la trasmisin del conocimiento y a la consolidacin del capital intelectual dentro de
las administraciones, mediante la construccin de redes que contribuyan con la gestin
del conocimiento y faciliten el intercambio de recursos estratgicos dentro y fuera de
la organizacin.
Bajo esta perspectiva, es fundamental realizar una breve revisin de tres aspectos en
la que las mltiples definiciones sobre la Administracin electrnica coinciden como
son: la prestacin de servicios pblicos, la extensin y consolidacin de los procesos
democrticos y el fomento de la gobernanza electrnica.
4.1.1. Prestacin de servicios pblicos

La prestacin de servicios pblicos apoyados en las tecnologas de informacin y de las
comunicaciones ha significado una valiosa oportunidad para potenciar las relaciones
entre las administraciones y los ciudadanos y, adicionalmente, la diversidad de medios

Siguiendo a Goldsmith y Eggers (2004: 145), hay dos tipos de conocimiento que usualmente comparten
las organizaciones. Por un lado, el conocimiento explcito que, siendo ms objetivo, est orientado
hacia la informacin (smbolos y datos que se encuentran en manuales, sitios en Red, bases de datos y
reportes anuales) y por otro lado, el conocimiento tcito que, siendo el ms complejo y difcil de codificar, est en la mente de los miembros de las organizaciones por lo que es fruto de sus experiencias,
de la prctica y el estudio deliberado que derivan del contacto diario con una misma realidad.
Una interesante experiencia en este mbito es la desarrollada por el gobierno de Rumana, donde
se planea poner en marcha una red social que contenga informacin sobre las instituciones de los
gobiernos locales y del gobierno central a la que tengan acceso todas las instituciones como un medio
para crear un puente entre ellas. Con esta plataforma (llamada administratie.com) se busca que las
instituciones pblicas puedan intercambiar informacin, compartir sus ideas y puntos de vista sobre
las actividades desarrolladas en sus diversos campos de competencia y establecer entre ellas lazos
estables de comunicacin (Savulescu, 2009: 205).
203
tecnolgicos existentes ha sido un factor de apertura e inclusin que le brinda a los

ciudadanos la oportunidad de escoger de acuerdo con sus preferencias el canal ms
adecuado para acceder de forma rpida y sencilla a la informacin y a los servicios que
sean de su inters.
El enfoque sobre el que se ha sustentado el diseo de las estrategias para la prestacin
de servicios por parte de la Administracin ha evolucionado en el tiempo. En una
primera etapa predominaba un modelo tradicional donde el gobierno actuaba como
mero dispensador de servicios, manteniendo una interaccin limitada con los usuarios,
posteriormente se avanz hacia la configuracin de un modelo de e-Administracin
y e-servicios que supuso la incorporacin de las nuevas tecnologas en las tareas de
diseo y prestacin de los servicios, apoyados en la utilizacin de canales electrnicos
que facilitaban la interrelacin entre la Administracin y los ciudadanos.
Actualmente, se busca promover un enfoque ms integrado y colaborativo que pueda
incrementar el valor de los servicios pblicos (United Nations, 2008: 4; OCDE, 2008:60),
en contextos cada vez ms verstiles y diferenciados caracterizados por una creciente
diversidad en las preferencias y demandas de los ciudadanos. Paradjicamente, a pesar
de que muchas de las demandas ciudadanas son planteadas o formuladas en un mismo espectro territorial y dirigidas hacia administraciones especficas (donde algunos
daran por sentado la existencia de cierto nivel de homogeneidad capaz de facilitar
su agregacin y articulacin), en los contextos actuales, predomina una multiplicidad
de intereses, algunos ms especializados que otros, y diversos estilos de vida que en
definitiva dificultan su atencin de acuerdo con el modelo tradicional.
Figura 4.1.Evolucin del enfoque sobre prestacin
de los servicios pblicos.
Fuente: United Nations, 2008.
Este paradigma emergente plantea como objetivo clave lograr la satisfaccin de los
ciudadanos, a travs del diseo y la prestacin de servicios que se ajusten especficamente a sus preferencias, dejando a un lado las soluciones de talla nica para promover
204
enfoques hechos a gusto del consumidor, pues como se adverta anteriormente los
problemas actuales desafan cada vez ms cualquier solucin simplista por parte de
las administraciones (Goldsmith y Eggers, 2004: 9). Los gobiernos requieren por tanto
una comprensin ms sofisticada de las necesidades de los usuarios haciendo nfasis
en aquellos servicios que generan mayor impacto o valor a los ciudadanos y a la propia
Administracin como garante de derechos (OCDE, 2008: 31). Esto trae consigo la necesidad de obtener y generar informacin cada vez ms segmentada de los usuarios, con
una clara distincin entre aquellos que tienen mayor grado de autonoma y aquellos que,
siendo parte de los grupos ms vulnerables de la poblacin, necesitan atencin especial
o personalizada.
La adopcin de este enfoque supone la puesta en marcha de un arduo proceso de
reingeniera institucional, donde se pueda valorar la implantacin de nuevos modelos
organizativos, la revisin de los procesos internos de trabajo (United Nations 2008:6)
y el establecimiento de lazos estables de cooperacin e intercambio de informacin
con los actores privados y sociales. Sobre este ltimo aspecto es importante hacer
nfasis, pues no puede avanzarse en la prestacin de servicios pblicos de calidad si
en el proceso que engloba su diseo, puesta en marcha y evaluacin no participan los
distintos actores interesados.
4.1.2.Extensin de los procesos democrticos

La incorporacin de las nuevas tecnologas en los procesos polticos ha dado forma al
trmino e-participacin y en funcin de los objetivos que se persigan se han adoptado
otros trminos como la e-participacin. Se trata de la creacin de nuevos espacios de
participacin que facilitan la incorporacin de los ciudadanos en los procesos de toma
de decisiones sobre los temas de inters pblico, mediante la habilitacin de canales
electrnicos que, fomentando la deliberacin y el dilogo democrtico, permiten a
los ciudadanos expresar sus opiniones e ideas de forma peridica, as como obtener
informacin sobre las actuaciones de sus gobernantes.
Una parte integral del xito de la Administracin electrnica depende de la existencia de una eficaz plataforma de e-participacin que aumente el compromiso de
los ciudadanos hacia lo pblico e incremente la responsabilidad de los gobiernos en
laeficacia, eficiencia, economa y calidad de sus actuaciones. De all que se plantee la
necesidad de avanzar hacia la configuracin de un lenguaje comn entre los actores

En el municipio de Gentofte (Dinamarca) se ha puesto en marcha una iniciativa denominada

Genvej-service que le permite a los ciudadanos acceder de forma personalizada, directa y sencilla
a cualquier tipo de informacin sobre los servicios pblicos de su inters. Esta iniciativa ha sido premiada en el mbito europeo (European eGovernment Awards, 2009) al considerarse una experiencia
de segunda generacin que ha sido capaz de alcanzar los siguientes logros: combinar la integracin y
simplificacin de los procedimientos administrativos desde el punto de vista del usuario; brindar la
oportunidad a los usuarios de combinar herramientas (sms, Internet, entre otros) con canales de servicios tradicionales; reutilizar la informacin del sector pblico de diversas fuentes, brindndole a los
ciudadanos la oportunidad de acceder y emplear esta informacin para satisfacer sus requerimientos
(Comisin Europea, 2010a: 21).
205
involucrados y hacia la implantacin de mecanismos coordinados entre las distintas

administraciones (United Nations, 2008: 8) sin que ello suponga en ningn caso generar barreras o discriminaciones para los ciudadanos que pretendan relacionarse con
las administraciones pblicas por medios no electrnicos (Carta Iberoamericana de
Participacin en la gestin pblica, artculo 37).
Es posible valorar el grado de desarrollo de la e-participacin a travs de conceptos como e-informacin, e-consulta y e-toma decisiones (United Nations, 2008: 18).
En el caso de la e-informacin con la incorporacin de las nuevas tecnologas, los
gobiernos tienen la posibilidad de ofrecer informacin a los ciudadanos, a travs de
su portal oficial, publicar la lista de funcionarios electos, la estructura de gobierno,
las polticas y programas que se emprendern o los que ya se han emprendido,
facilitar puntos de contacto de acuerdo con las necesidades de los usuarios, publicar
el presupuesto, las leyes y los reglamentos aprobados o cualquier informacin de
inters pblico. Se trata de fomentar la implantacin de herramientas para la difusin de la informacin tales como: mensajes de texto (microdemocracia), grupos de
noticias y listas de correo electrnico.
A travs de la e-consulta las nuevas tecnologas brindan la oportunidad de adoptar
herramientas que promuevan, regularmente, la transmisin de ideas y propuestas
ciudadanas sobre temas de inters general. En este caso, los gobiernos pueden someter asuntos relacionados con determinadas polticas, programas o proyectos pblicos
a la consideracin de los ciudadanos con la utilizacin de encuestas on line, la creacin
de redes comunitarias, blogs o foros web. Finalmente, con la e-toma de decisiones los
gobiernos pueden adoptar compromisos (formales o informales) sobre la concrecin
de los aportes ciudadanos en determinadas actuaciones pblicas, as como informar
continuamente sobre los resultados y las decisiones que se deriven de los procesos
de consulta.
Los avances tecnolgicos han permitido el desarrollo de estos conceptos y han
venido creando nuevas formas y espacios de participacin que, siendo adoptados de
manera progresiva por las administraciones, se sustentan en las ventajas que ofrecen
la conectividad de Internet y la diversidad de medios electrnicos disponibles hoy en
da. Esta dinmica tecnolgica se ve reflejada en el desarrollo de la web 2.0, el auge de
aplicaciones sencillas de uso cotidiano y el fomento de las redes sociales, a travs de las
cuales los ciudadanos cuentan con una va de impacto directa sobre las actuaciones
gubernamentales (United Nations, 2010: 84). Estas nuevas herramientas propician la
agregacin de intereses y la cohesin de los usuarios en torno a determinados valores
e ideas, como puede notarse en la creacin on line de grupos temticos que, en funcin
de su relevancia, pueden movilizar a sus miembros ms all de los medios electrnicos
para la consecucin de determinados objetivos.

Una muestra de la importancia creciente de las redes sociales es la masificacin de perfiles y pginas
de polticos e instituciones gubernamentales en Facebook, siendo un ejemplo destacado el perfil del
Presidente de los Estados Unidos Barack Obama el cual superaba, a finales del ltimo cuatrimestre
del 2010, los diecisiete millones de seguidores.
206
4.1.3.Fomento de la gobernanza electrnica

Las nuevas tecnologas se han convertido en una valiosa herramienta para hacer frente
a la complejidad de las sociedades actuales caracterizadas por un alto grado de complejidad y diversidad de los actores que intervienen en la dinmica social. A partir de
esta realidad surgen trminos como e-gobernanza que hace referencia a la posibilidad
de crear mecanismos de coordinacin y cooperacin en los procesos de formulacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas, produciendo un cambio en la forma
como se relacionan las administraciones con los actores que influyen o pretenden
influir en el proceso de toma de decisiones.
Se trata de lograr una combinacin adecuada de las tecnologas de la informacin
y de las comunicaciones con una mayor innovacin organizativa y con una mejora de
las aptitudes (Comisin Europea, 2003: 8). As como de lograr un intercambio fluido
de conocimientos que apueste firmemente por el fomento de la innovacin social, es
decir, por la capacidad que tienen todos los ciudadanos, las organizaciones privadas
y sociales, de abordar los principales problemas que afectan a su entorno y encontrar
soluciones novedosas, eficaces y fciles de reproducir en contextos similares.
Para ello, cobra enorme importancia la existencia de un adecuado marco institucional
que incentive dos principios clave, la colaboracin y la coordinacin. Colaboracin
estable y duradera con los beneficiarios de las polticas, de manera que los rganos
responsables puedan obtener informacin sobre la eficacia y calidad de los servicios
prestados, principalmente, de aquellos servicios que tienen un mayor impacto en los
ciudadanos. Y coordinacin con otras organizaciones pblicas, que haga posible el intercambio de datos sobre el impacto de sus actuaciones y de aquellas actuaciones que,
siendo desarrollados por otros actores, tienen alguna incidencia (positiva o negativa)
en la prestacin de determinados servicios.
4.2.Estado de situacin de la Administracin

electrnica en Espaa y en el mundo
4.2.1.Marco internacional
Una valiosa herramienta de anlisis para apreciar el uso de las nuevas tecnologas
en el sector pblico, as como evaluar los esfuerzos llevados a cabo por los distintos
gobiernos en materia de Administracin electrnica es el ranking mundial elaborado
por las Naciones Unidas sobre este tema. En la publicacin de los resultados de este
ranking correspondiente al ao 2010, los tres pases mejor posicionados en el ndice
de desarrollo de la Administracin electrnica fueron Corea del Sur, Estados Unidos y
Canad. Por su parte, Espaa se encuentra entre los diez pases con mayor desarrollo
de la Administracin electrnica, ocupando el noveno lugar. Esta posicin representa
un importante avance con respecto a los aos anteriores, pues Espaa se encontraba
en el puesto veinte en 2008 y en el puesto treinta nueve en 2005.
207
La Organizacin de las Naciones Unidas evala a su vez la prestacin de servicios

por parte de las administraciones. Para ello, utiliza la clasificacin bastante extendida
de los niveles de implementacin (emergente, informacin unidireccional, interactivo
y transaccin total) e incorporando en la metodologa un quinto nivel denominado
gobierno conectado. Su definicin, como se comentaba previamente, se construye a
partir de la consolidacin de un nuevo paradigma en la Administracin electrnica,
donde los gobiernos se transforman en una entidad conectada que responde de manera
integrada a las necesidades y preferencias de los ciudadanos.
Para el ao 2010 los tres pases ms avanzados en este rengln fueron la Repblica de Corea del Sur, Estados Unidos y Canad. La mayora de las veinte mejores
posiciones en el ranking corresponden a pases desarrollados, pues las dos terceras
partes de las variables evaluadas para la construccin del ndice se refieren a las telecomunicaciones, la infraestructura y los componentes de capital humano, aspectos
que requieren de importantes inversiones en largo plazo (United Nations, 2010:60).
Espaa se ha ubicado entre los diez pases con mayor desarrollo de la Administracin
electrnica, ocupando el quinto lugar. Esta posicin representa tambin un importante
avance con respecto a los aos anteriores, considerando que en el ao 2008 se encontraba
en el puesto nmero quince.
Al evaluar los avances en materia de e-participacin el informe de la Organizacin
de las Naciones Unidas sita a Corea del Sur, Australia y Espaa como los pases ms
avanzados en esta materia. Puede observarse a partir de los resultados del 2010 que
la mejora de Espaa ha sido extraordinario en los ltimos aos, pas del puesto39
(2005) al puesto 34 en el ao 2008 y, actualmente, ocupa el tercer puesto en el ranking
mundial. Esto se debe a que durante los ltimos cinco aos se han producido importantes progresos en la habilitacin de canales electrnicos para la participacin de los
ciudadanos en los asuntos pblicos, en el marco de las iniciativas puestas en marcha
para la modernizacin de la Administracin General del Estado.
4.2.2.Marco europeo de la Administracin electrnica:

Planes e iniciativas
En el mbito europeo, la Administracin electrnica es considerada una herramienta
que hace posible una administracin ms eficiente, que mejora la elaboracin y aplicacin de las polticas pblicas y ayuda al sector pblico a hacer frente al difcil problema
de prestar ms y mejores servicios con menos recursos (Comisin Europea, 2003: 7).
Desde finales de la dcada de los aos noventa del siglo pasado un rasgo distintivo de
la Unin Europea ha sido la integracin de la estrategia de Administracin electrnica
dentro de las polticas para el desarrollo de la sociedad de la informacin, situacin
que ha cambiado ligeramente a partir de la primera dcada de este siglo cuando las
diferentes acciones promovidas por la Comisin Europea han permitido la progresiva
configuracin de un perfil cada vez ms diferenciado y autnomo de la e-Administracin (Criado, 2009: 147 y 148), hasta llegar al diseo e implementacin de planes
especficos sobre esta materia.
208
En el ao 2000 el Consejo Europeo extraordinario de Lisboa acord un nuevo

objetivo estratgico para la siguiente dcada convertirse en la economa del mundo
ms competitiva y dinmica basada en el conocimiento, capaz de un crecimiento
econmico sostenible con ms y mejores empleos y mayor cohesin social (Comisin
Europea, 2000: 1). Con este acuerdo y el deseo de convertir el mercado europeo en un
referente de progreso mundial se impulsaron un conjunto de acciones para explotar
las oportunidades de conectividad que ofrece Internet.
En este sentido, se elabor el Plan de Accin eEurope 2002 como una herramienta
para avanzar en la consecucin de los objetivos propuestos en la Estrategia de Lisboa.
Este plan de accin tena por finalidad aumentar el nmero de conexiones a Internet
en Europa y estimular su uso haciendo hincapi en la formacin y la proteccin de los
consumidores. Para ello, se definieron tres objetivos clave que agrupaban el conjunto
de acciones contenidas en el plan: Internet ms rpido, barato y seguro; invertir en
las personas y en la formacin y, por ltimo, estimular el uso de Internet (Comisin
Europea, 2000: 1).
Sobre la Administracin electrnica el Plan de Accin estableca una clara responsabilidad de las instituciones comunitarias y de las administraciones pblicas nacionales
para procurar la mxima explotacin de las nuevas tecnologas con el fin de brindar
a los ciudadanos acceso electrnico generalizado a los principales servicios pblicos.
En consecuencia, se plantearon las siguientes acciones: facilitar informacin pblica
esencial en lnea; garantizar el acceso electrnico generalizado a los principales servicios; simplificacin de los procedimientos administrativos en lnea para empresas;
desarrollo de un planteamiento coordinado acerca de la informacin sobre el sector
pblico, fomento de la utilizacin de programas de fuentes abiertas en el sector pblico
y de las mejores prcticas de Administracin electrnica mediante el intercambio de
experiencias; fomento de la utilizacin de la firma electrnica en el sector pblico y
facilitar todos los trmites principales con la Comisin Europea en lnea.
Tras el Plan de Accin eEurope 2002 se puso en marcha el Plan eEurope 2005
con el objetivo de fomentar servicios, aplicaciones y contenidos seguros apoyados en
una infraestructura de banda ancha, para ello se plantearon cuatro lneas de accin.
En primer lugar, medidas polticas que supusiesen la revisin y adaptacin de la legislacin nacional y europea para reforzar la competencia y la interoperabilidad; en
segundo lugar el desarrollo, anlisis y difusin de las buenas prcticas; en tercer lugar
la evaluacin comparativa de los progresos conseguidos y por ltimo la coordinacin
global de las polticas existentes a travs de un grupo de direccin que facilitara el intercambio de informacin entre los responsables nacionales y los europeos (Comisin
Europea, 2002: 10 y 11).
Con el Plan de Accin eEurope 2005 se esperaba que Europa contara con unos
modernos servicios pblicos en lnea, un importante desarrollo de la Administracin
electrnica, servicios electrnicos para el aprendizaje, servicios electrnicos de salud
y un marco dinmico de negocios electrnicos. Sin embargo, la revisin intermedia
del propio plan realizada por la Comisin Europea (2004: 4) arroj que si bien los
logros alcanzados en el marco de las estrategias planteadas podan ser considerados
209
relevantes, prevalecan diferencias significativas entre los Estados miembros y existan

serias dificultades para la coordinacin en el mbito europeo al primar (en la prctica)
las polticas nacionales sobre las polticas comunitarias.
En el marco de la estrategia europea i2010 para impulsar el desarrollo de la
economa digital en Europa se concibi un plan especifico en materia de Administracin electrnica, denominado Plan de accin sobre Administracin Electrnica i2010
el cual se elabor siguiendo las directrices establecidas en la Declaracin Ministerial de
Manchester durante la III Conferencia Ministerial del 24 de noviembre de 2005. En esa
conferencia se definieron acciones para la obtencin de avances mesurables y ampliamente extendidos sobre el desarrollo de la Administracin electrnica de cara al 2010.
El plan se estructur en torno a cinco grandes objetivos. Primero, ningn ciudadano
debe quedarse atrs, lo cual hace referencia a la posibilidad de lograr que todos los
ciudadanos tengan acceso y se beneficien de servicios innovadores y de confianza;
segundo, la eficiencia y la eficacia deben hacerse realidad, lo cual plantea alcanzar la
satisfaccin de los usuarios, mayor transparencia y rendicin de cuentas, as como el aligeramiento de la carga administrativa de las organizaciones pblicas; tercero, implantar
servicios clave de gran repercusin para los ciudadanos y las empresas, para alcanzar en
el 2010 el 100% de la contratacin pblica en forma electrnica y un uso real del 50%;
cuarto, establecer las herramientas clave que facilite un acceso autenticado, cmodo,
seguro e interoperable a los servicios pblicos de toda Europa; y quinto, fortalecer la
participacin y la adopcin de decisiones democrticas mediante la implantacin para
el 2010 de mecanismos de participacin que promuevan la incorporacin de los ciudadanos en la toma de decisiones (Comisin Europea, 2006: 4).
Tras la revisin de la estrategia i2010 la Comisin Europea destac como un importante logro para la regin que en 2009 el 50% de los servicios brindados por las
administraciones pblicas se encontraran completamente disponibles en lnea. Sin
embargo, y a pesar de los esfuerzos realizados en el ltimos aos, la revisin de la
estrategia i2010 plante entre sus conclusiones la necesidad de avanzar an ms en
la interoperabilidad de los servicios, lo que requiere un significativo esfuerzo de coordinacin por parte de las administraciones y la necesidad de mejorar en los pases
miembros indicadores como uso de las TIC para relacionarse con las administraciones
(Comisin Europea, 2009: 10).
La Agenda Digital es la ms reciente iniciativa europea en materia de sociedad de la
informacin, enmarcada en la denominada estrategia Europa 2020. El objetivo deesta
iniciativa es obtener los beneficios econmicos y sociales sostenibles que pueden derivar de un mercado nico digital basado en una Internet rpida y ultrarrpida y enunas
aplicaciones interoperables (Comisin Europea, 2010b: 3), para ello se acordaron una
serie de actuaciones en torno a siete objetivos especficos como son: consolidar un
mercado nico digital; lograr una interoperabilidad efectiva y normas adecuadas para
su desarrollo; generar confianza entre los europeos para el uso de los recursos tecnolgicos y garantizar mayores niveles de seguridad; lograr un acceso rpido y ultrarrpido
a Internet; promover una mayor inversin en I+D; fomentar la alfabetizacin, la capacitacin y la inclusin digital; y por ltimo aprovechar los beneficios que ofrecen las
TIC para afrontar los nuevos retos de la sociedad europea.
210
La Comisin Europea tambin ha promovido el diseo de un nuevo plan de accin

en materia de Administracin electrnica para el periodo 2011-2015. Este plan desarrolla la declaracin de Malm y concibe a la incorporacin de las nuevas tecnologas en
el sector pblico como una valiosa herramienta para aumentar la eficiencia y eficacia
de las administraciones pblicas y mejorar la prestacin de los servicios. Asimismo, la
Administracin electrnica se considera un factor relevante en la transicin de Europa
hacia una economa basada en el conocimiento de acuerdo con los lineamientos fijados
en la estrategia Europa 2020 (Comisin Europea, 2010c: 4).
El plan est articulado en torno a cuatro polticas prioritarias que abordan los
siguientes temas: apoderamiento de los usuarios, mayor acceso a la informacin pblica
y promocin de las herramientas que garantizan la transparencia y la participacin; reforzamiento de la movilidad en el mercado interior apoyado en los servicios facilitados
a travs de la Administracin electrnica; mayor eficiencia y eficacia en el desempeo
de los gobiernos y de las administraciones, y la consecucin de una serie de condiciones
necesarias para el adecuado desarrollo de la Administracin electrnica.
Vale destacar de este plan el hecho de que la primera poltica prioritaria (apoderamiento de los usuarios) afianza la idea de que la Administracin electrnica solo
es posible con el reforzamiento de la transparencia y la activa participacin de todos
los actores involucrados, por lo que el aprovechamiento de los nuevos avances tecnolgicos (web 2.0 y redes sociales) brindan una extraordinaria oportunidad para ello,
fundamentalmente, en las tareas de diseo y evaluacin de los servicios pblicos.
4.2.3.Marco espaol: Planes e iniciativas

En Espaa, la Administracin General del Estado (AGE) ha desarrollado en los ltimos
cinco aos planes e iniciativas orientados a promover la Administracin electrnica. El
Plan Moderniza (2006-2008) para la mejora de la Administracin forma parte de este
conjunto de iniciativas que, siendo promovido por el Ministerio de Administraciones
Pblicas, tena como principal objetivo impulsar la modernizacin de la Administracin, hacerla capaz de responder a las preferencias ciudadanas, empleando para su
consecucin la progresiva incorporacin de las nuevas tecnologas y el diseo de un
marco jurdico que permitiera la consolidacin de la Administracin electrnica en
todos los niveles de gobierno.
El plan contemplaba iniciativas como el Estatuto Bsico del Empleado Pblico, la
Ley de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los servicios pblicos, el Plan especial
de medidas para la AGE y la reforma de la Administracin perifrica, el Plan de modernizacin tecnolgica y simplificacin administrativa de la AGE, el Plan de medidas de
promocin de la transparencia y la participacin en la AGE, la creacin del Observatorio
de la calidad de los servicios, una red de oficinas integradas (red060), la unificacin de
los ms de 1.000 telfonos de atencin ciudadana de la AGE, el rediseo y simplificacin
de ms de 300 trmites ciudadanos, el Plan de desarrollo de la Ley 11/2007 y el Plan
Avanza (2006-2010) para el desarrollo de la sociedad de la informacin.
El desarrollo del Plan Avanza (2006-2010) ha sido una de las iniciativas ms
emblemticas de la Administracin General del Estado para el desarrollo de la sociedad
211
de la informacin. Fue aprobado por el gobierno espaol el 4 de noviembre de 2005

y forma parte del programa nacional de reformas emprendidas en el marco de los
acuerdos de Lisboa del ao 2000. El principal objetivo de este plan era promover la
adecuada utilizacin de las TIC para contribuir con la consolidacin de un modelo de
crecimiento econmico basado en el incremento de la competitividad y la productividad, la promocin de la igualdad social y regional y la mejora del bienestar y la calidad
de vida de los ciudadanos.
Este plan estableca cuatro reas de actuacin, la primera, denominada ciudadana
digital contemplaba entre sus objetivos aumentar la proporcin de hogares que usan
las TIC de forma cotidiana e incrementar el conocimiento sobre los beneficios de la
sociedad de la informacin entre los ciudadanos, as como incrementar la proporcin
de personas que utilizan las TIC en su vida diaria. La segunda rea era la denominada
economa digital, su principal objetivo era incrementar el grado de adopcin de las TIC
por parte de las pequeas y medianas empresas en los procesos de negocio. La tercera
rea denominada servicios pblicos digitales, se orientaba a la consecucin de una
Administracin electrnica completamente desarrollada que permitiera garantizar el
derecho de ciudadanos y empresas a relacionarse electrnicamente con las administraciones pblicas, as como avanzar hacia un modelo educativo cimentado en la sociedad
de la informacin. La cuarta y ltima rea de actuacin era el llamado contexto digital,
orientado a la extensin de las infraestructuras de telecomunicaciones hacia aquellas
reas con demanda desatendida; extender la banda ancha y la movilidad; aumentar el
grado de concienciacin, formacin y sensibilizacin de los ciudadanos, empresas y
administraciones pblicas en materia de seguridad de las TIC y, finalmente, impulsar
la identidad digital.
En la actualidad se encuentra en marcha el Plan Avanza 2 (2009-2012), el cual
tiene entre sus principales objetivos coadyuvar en la superacin de la crisis econmica
mediante el aprovechamiento de todas las ventajas que trae consigo el uso intensivo de
las tecnologas de la informacin y de la comunicacin y el desarrollo de una industria
sustentada en la innovacin y el conocimiento. El plan contiene cinco ejes de actuacin
como son: desarrollo del sector TIC; capacitacin TIC; servicios pblicos digitales;
infraestructura y confianza y seguridad.
Tambin desde la Administracin General del Estado se ha impulsado el Plan de
Actuacin para el desarrollo de la Ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos
a los servicios pblicos. Este plan fija el conjunto de actuaciones que deba seguir
la Administracin para garantizar el derecho de los ciudadanos y las empresas para
relacionarse de forma electrnica con las entidades pblicas para el 31 de diciembre
de 2009. En este sentido, el Plan de Actuacin se articul en torno a tres ejes estratgicos: servicios pblicos centrados en los ciudadanos, diseados de acuerdo con sus
necesidades y demandas; segundo, adaptacin y simplificacin de los procedimientos
administrativos, cumpliendo las especificaciones de la Ley y tercero, disponibilidad de
infraestructuras y servicios comunes que faciliten el desarrollo de los nuevos servicios
y la interoperabilidad de los existentes.
212
4.3. Casos de estudio

Para avanzar en el estudio de la Administracin electrnica en Espaa se presenta a
continuacin una revisin de dos experiencias autonmicas (comunidades de Andaluca y Castilla y Len) haciendo a su vez algunas referencias a la experiencia de la
Comunidad de Madrid. La finalidad de este apartado es hacer una breve descripcin
de la situacin actual de estas comunidades y plantear, a partir de la informacin
obtenida, un conjunto de propuestas que puedan ser tiles para su mejora.
4.3.1. Variables para la descripcin de los casos

Los casos se abordan a travs de cuatro variables y un conjunto de indicadores asociados
que, sistematizando la informacin obtenida y facilitando su comparacin con otras
experiencias permiten elaborar conclusiones que pueden ser tiles para emprender
nuevas estrategias o mejorar las ya existentes. La primera variable es la evolucin
de los principales indicadores de la sociedad de la informacin, se trata de establecer
un marco de referencia para abordar, el desarrollo de la Administracin electrnica
en las comunidades seleccionadas. Para ello se analiza la penetracin de las nuevas
tecnologas, as como los patrones de conducta de los ciudadanos y las empresas a la
hora de aprovechar las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologas.
La segunda variable es el marco institucional, es decir, las condiciones institucionales
que favorecen el desarrollo y la promocin de la administracin electrnica. Esta
variable se divide en dos subvariables como son: por un lado los planes y acciones emprendidas por los gobiernos autonmicos y, por el otro, la estructura orgnica vigente.
La revisin de los planes y acciones permite valorar las lneas estratgicas puestas en
marcha en los ltimos diez aos para la implantacin de la administracin electrnica
y permite conocer su vinculacin con otros temas capitales como son la sociedad de
la informacin, la modernizacin y calidad de los servicios pblicos. Por otra parte,
la descripcin de la estructura organizativa ayuda a realizar valoraciones sobre los
rganos responsables del fomento de la administracin electrnica y, con ello, sobre
grado de centralizacin o dispersin de competencias que sobre esta materia existen.
La tercera variable son los contenidos y oferta de servicios on line, en este caso se
trata de precisar, de acuerdo con la informacin disponible, el grado de implementacin de los servicios pblicos y sus caractersticas generales. Finalmente, se incluye
una variable sobre e-participacin, la cual permite describir de forma sinttica las

La definicin de las variables de anlisis se realiz tomando como referencia los manuales y trabajos
desarrollados por distintos organismos como las Naciones Unidas (2008, 2010), el Banco Interamericano de Desarrollo (2002) y el Observatorio Espaol de Gobierno Electrnico (2006, 2007, 2008).
Este es uno de los aspectos cruciales para el desarrollo de la Administracin electrnica, conocer los
patrones de uso ms frecuente de los servicios que brinda Internet puede ser usado como base para
el diseo de servicios y canales de prestacin (OCDE, 2008: 38).
En esta variable se excluye el marco normativo de la administracin electrnica, pues se encuentra
desarrollado ampliamente en otro captulo de este libro.
213
caractersticas de los mecanismos electrnicos implantados en las comunidades para

fomentar la incorporacin de los ciudadanos en la toma de decisiones pblica y las
principales iniciativas que, sobre este tema, se llevan a cabo en la actualidad.
Tabla 4.1.Metodologa para la descripcin de los casos de estudio.
Variables
Evolucin de la sociedad
de la informacin
Indicadores
Porcentajes de personas que han utilizado un ordenador e Internet en
los ltimos 3 meses.

Servicios de Internet usados por motivos particulares en los ltimos
3 meses.
Servicios de comunicacin con las administraciones pblicas por
Internet en los ltimos 3 meses (porcentaje de personas).

Porcentaje de empresas con ordenadores y conexin a Internet.
Servicios de comunicacin con las administraciones pblicas por
Internet (porcentaje de empresas).

Marco institucional
Caractersticas de los planes e iniciativas impulsadas por el gobierno
autonmico en los ltimos diez aos.

Caractersticas de la estructura orgnica vigente: grado de concentracin
y/o dispersin competencial.

Contenidos y ofertas
de servicios on line
Nivel de implementacin de los servicios on line.
E-participacin
Mecanismos habilitados sobre e-informacin, e-consulta y e-toma
de decisiones.
Caractersticas de las principales iniciativas.
Fuente. Elaboracin propia.
4.4. Comunidad de Andaluca

4.4.1.Evolucin de la sociedad de la informacin:
Personas y empresas
En los ltimos seis aos se ha producido en Andaluca un crecimiento sostenido del
porcentaje de ciudadanos que usan regularmente los ordenadores hasta alcanzar en
el ao 2010 un 63,2% de la poblacin, frente al 42,3% registrado en el ao 2004, lo
que representa una tasa de variacin de 49,40%. De igual forma, se ha producido un
notable crecimiento en el porcentaje de personas que utilizan Internet, se ha pasado
del 32,5% (ao 2004) a ms de la mitad de de la poblacin en 2010 (59,2%) con una
tasa de variacin del 82,15%. A pesar de este crecimiento el porcentaje de personas
que usaban Internet en el ao 2010 sigui siendo inferior a la media espaola de
64,2%, aunque es importante destacar que durante los ltimos seis aos ha venido
disminuyendo esta brecha como consecuencia del crecimiento sostenido de este indicador en la regin.
214
Figura 4.2. Porcentajes de personas que han utilizado un ordenador e

Internet en los ltimos 3 meses (Comunidad Autnoma de Andaluca).
Fuente. Instituto Nacional de Estadstica, 2011.
Figura 4.3.Servicios de Internet usados por motivos particulares

en los ltimos 3 meses, Comunidad Autnoma de Andaluca
(porcentajes de personas, 2010).
215
En la Comunidad de Andaluca la bsqueda de informacin sobre bienes y servicios

figura como el servicio de Internet ms utilizado por los ciudadanos, alcanzando el
82,4% frente a la media nacional de 84,8%. El segundo servicio ms utilizado (81%)
es recibir o enviar correos electrnicos. Por otra parte, el servicio menos utilizado es
la venta de bienes y servicios tanto en el mbito nacional (8,6%) como en el mbito
autonmico (6,9%).
Sobre los servicios utilizados por ciudadanos para relacionarse con la Administracin
puede afirmarse que el mayor porcentaje de andaluces (42,5%) realiza bsquedas de
informacin en las pginas web de los organismos oficiales. Al observar en qu medida
se explotan los beneficios de conectividad que ofrece Internet llama la atencin que
solo el 18,7% de la poblacin efecta gestiones ms avanzadas que supongan el envo
de formularios cumplimentados. En todo caso, los resultados de la Comunidad de
Andaluca superan en este ltimo rengln a la media nacional.
Figura 4.4.Servicios de comunicacin con las administraciones
pblicas por Internet en los ltimos 3 meses, Comunidad Autnoma
de Andaluca (porcentajes de personas, 2010).
En el caso de la penetracin de las nuevas tecnologas en las empresas puede destacarse que el indicador uso de ordenadores ha mantenido valores considerablemente altos
desde el periodo 2004-2005 (95,99%), hasta alcanzar en el periodo 2008-2009 el 98%
de las empresas andaluzas, no obstante, se registro un leve descenso en los ltimos aos.
La tasa de variacin en los periodos descritos es de 1,88%. Otro indicador importante es
el porcentaje de empresas con conexin a Internet, este indicador ha registrado un crecimiento progresivo en los ltimos aos, avanzando del 85,5% en el periodo 2004-2005 al
96,2% para el periodo 2008-2009, lo cual representa un incremento del 12,5%.
216
Parte
| La Crisis ycon
la economa espaola
Figura 4.5.Evolucin del porcentaje
deIIempresas
ordenadores y conexin a Internet, Comunidad Autnoma
de Andaluca.

pblicas por Internet, Comunidad de Andaluca (porcentaje
de empresas, 2009-2010).
217
El 65,2% de las empresas andaluzas mantienen, a travs de Internet, algn tipo

de contacto con las administraciones frente al 70,1% del promedio nacional. Cuando
se analizan los servicios ms utilizados por las empresas el mayor porcentaje (60,5%)
realiza, preferentemente, bsqueda e impresin de formularios, mantenindose este
valor cercano al promedio nacional (63,7%). Es de hacer notar que, a pesar del inters
que puedan tener las empresas por realizar de forma expedita cualquier trmite con
las administraciones, menos de la mitad (46,4%) efecta gestiones electrnicas completas y slo el 10% emple los servicios de comunicacin con las administraciones
para presentar una propuesta comercial a licitacin. No obstante, el ltimo valor se
mantiene por encima de la media nacional.
4.4.2.Marco institucional
4.4.2.1. Planes e iniciativas autonmicas
En los ltimos diez aos se han desarrollado en Andaluca planes e iniciativas orientadas
al desarrollo de la Administracin electrnica de la mano de dos temas fundamentales
como son la sociedad de la informacin y la modernizacin de la Administracin
autonmica, por lo que prevalece una visin transversal sobre la incorporacin de
las nuevas tecnologas en el sector pblico que afecta a gran parte de las estrategias y
actuaciones propuestas en torno a los temas ya citados. En otras comunidades tambin se observa esta relacin, por ejemplo la Comunidad de Madrid puso en marcha
planes y polticas sectoriales que contemplaban, entre otras cosas, el desarrollo de la
Administracin electrnica enfocado en la mejora de los procedimientos internos y las
relaciones de la Administracin con los ciudadanos, todo ello en el marco del proceso
de modernizacin iniciado en el ao 1996.
En Andaluca se dio un fuerte impulso a estos y otros temas en el ao 2003 con la
aprobacin de la Estrategia y propuesta para la segunda modernizacin de Andaluca
donde se estableci el marco general para insertar a la regin en la sociedad de la informacin con un proyecto econmicamente competitivo, socialmente viable y realizado
con una perspectiva medioambiental (Junta de Andaluca, 2003: 44).
No obstante, desde el ao 2001 el Consejo de Gobierno andaluz ya haba acordado
la formulacin y puesta en marcha de un Plan Director para la Calidad de los Servicios
2002-2005 (PLADOCS) donde se contemplaban importantes medidas en materia de
Administracin electrnica. La finalidad del plan era hacer de la Administracin una
administracin ms gil, eficaz y moderna, mediante el desarrollo de cinco estrategias
bsicas, en primer lugar, la atencin al ciudadano, incorporando actuaciones para el
fomento de la participacin ciudadana, el acceso de los ciudadanos a los servicios en
condicin de igualdad y la promocin de servicios pblicos de calidad. Segundo la
aplicacin de las tecnologas de la informacin en la Administracin de manera que
se pudiesen aprovechar las ventajas de las nuevas tecnologas para mejorar la calidad
de los servicios pblicos prestados por la Administracin autonmica. La tercera estrategia era la estructuracin y organizacin de la Administracin Pblica como va
para mejorar la calidad de los servicios. Cuarto la revisin de la relacin de puestos de
218
trabajo en la Administracin incorporando la evaluacin de rendimiento y de la calidad

de los servicios prestados. La quinta estrategia contemplaba la puesta en marcha de programas especficos para la creacin de estructuras que gestionaran los temas de calidad,
su divulgacin, la formacin de los empleados y la aplicacin sistemtica de tcnicas de
calidad en la Administracin.
Con la ejecucin del PLADOCS y la aprobacin del Decreto 183/2003 por el que
se regula la informacin y atencin al ciudadano y la tramitacin de procedimientos
administrativos por medios electrnicos (Internet), se lograron importantes avances
en el desarrollo de la Administracin electrnica, por ejemplo, se promovi la implantacin de un sistema integrado de gestin de expedientes y de plataformas para
la autenticacin y firma digital; se impuls el pago telemtico y la notara electrnica;
se cre un registro nico de entrada y salida y un sistema de notificacin telemtica.
En el mbito de la estructura orgnica de la Junta, se cre la oficina tcnica para el
impulso de la Administracin electrnica, se optimizaron los procesos internos con la
puesta en marcha de la web del empleado pblico y se avanz de forma considerable
en la consolidacin de un sistema eficaz de informacin para la gestin de los recursos
humanos (Junta de Andaluca, 2006a: 4).
Para dar continuidad al PLADOCS la Junta de Andaluca aprob la Estrategia
de Modernizacin de los Servicios Pblicos (2006-2010), la cual contemplaba cinco
estrategias (una Administracin prxima; orientacin a los resultados y compromiso
pblico; creacin de valor a travs de las personas profesionales; gestin del conocimiento; y la cooperacin) de las cuales se derivan un conjunto de objetivos y acciones
concretas que deban poner en marcha el gobierno autonmico para avanzar en la
modernizacin de los servicios ofertados por la Junta.
La primera estrategia (Administracin prxima) le otorga un enorme peso al uso
de las nuevas tecnologas como herramienta capaz de incidir positivamente sobre el
desempeo de la Administracin, especialmente, en reas que afectan a la eficacia
y eficiencia de la gestin interna; la participacin ciudadana; el sistema de atencin
al ciudadano y la transparencia de las relaciones entre la Junta de Andaluca y los
ciudadanos. En esta iniciativa se planteaba a su vez la necesidad de definir y poner
en marcha una infraestructura avanzada que, junto con la definicin de criterios y
acciones especficas de carcter sectorial, permitiesen la habilitacin electrnica de
servicios pblicos de impacto para los ciudadanos.
En las lneas estratgicas restantes las nuevas tecnologas son consideradas un
elemento clave para el desarrollo de las actuaciones contempladas, ya sea dando soporte
al desarrollo de las acciones programadas (pensando en la rapidez y menor coste de las
gestiones) o complementando la formacin de los trabajadores de la Administracin
para dotarlos de habilidades que les permitiesen hacer frente a los nuevos paradigmas
de las sociedades actuales.
Los esfuerzos de la Junta de Andaluca por impulsar un modelo econmico y
social basado en el conocimiento y la innovacin llevaron a la aprobacin, en el marco
de la segunda estrategia de modernizacin de la regin, del Plan de Innovacin y
Modernizacin de Andaluca. Esta iniciativa contempla la introduccin de las nuevas
tecnologas y el fomento de la innovacin en todos los mbitos de la sociedad andaluza
219
como estrategia para lograr un cambio econmico, social y cultural que contribuyese
al bienestar de todos sus habitantes. Para ello se plantean los siguientes objetivos:
establecimiento de un marco econmico y un clima sociocultural adecuado para el
desarrollo de actividades innovadoras; incorporacin de la cultura empresarial, emprendedora e innovadora en todos los niveles del sistema educativo; generacin de una
industria del conocimiento sobre la base de una investigacin cientfica y tecnolgica
de excelencia; articulacin de un marco general que fomente el esfuerzo tecnolgicode
las empresas, la investigacin y el desarrollo; integracin de la sociedad andaluza enla
sociedad de la informacin con la promocin de una cultura innovadora y fomento
del desarrollo sostenible mediante la innovacin en nuevas energas y el desarrollo de
energas renovables.
El Plan de Innovacin y Modernizacin contempla un apartado especfico sobre la
Administracin inteligente, donde se plantea como objetivo prioritario el pleno uso de
los distintos medios electrnicos existentes en el funcionamiento de la Administracin
y la consecucin de mayores niveles de transparencia y eficacia en su desempeo. En
consecuencia, el plan contempla un conjunto de acciones orientadas a la optimizacin
e integracin de los sistemas de informacin de la Administracin autonmica incorporando de manera progresiva en las relaciones entre los ciudadanos y la Administracin
todos los medios electrnicos disponibles en la actualidad. Merece la pena destacar
entre las acciones propuestas el diseo de un plan especfico sobre e-participacin que
promueva la articulacin de medios electrnicos de participacin de la ciudadana en
las decisiones de las administraciones pblicas y en su implicacin con los servicios
pblicos (Junta de Andaluca, 2006b: 111).
Adicionalmente, se aprob el Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Informacin
2007-2010 con el objetivo de crear las condiciones favorables para que los ciudadanos
y los agentes econmicos puedan disfrutar de los beneficios que ofrece el uso de las
nuevas tecnologas mediante la extensin de las TIC a toda la geografa andaluza, el
fomento del sector tecnolgico y de la investigacin, as como la transformacin de la
Administracin andaluza en una Administracin inteligente capaz de adaptarse a los
rpidos cambios de su entorno y, fundamentalmente, capaz de responder de manera
oportuna a las crecientes demandas sociales.
En lneas generales, el plan tiene cuatro reas de actuacin como son comunidad
digital; empresas para la nueva economa; Administracin inteligente; infraestructura y contexto digital. En el caso especfico de la Administracin inteligente (y con
un mayor grado de especificidad que el Plan de Innovacin y Modernizacin de
Andaluca), este plan plantea la necesidad de avanzar hacia un modelo de Administracin conectada e integrada donde las exigencias y demandas de los ciudadanos
sean tratadas de forma personalizada sin preocuparse por la divisin competencial
de las distintas administraciones (Junta de Andaluca, 2006c: 63). La consecucin
de este objetivo se pretende con la puesta en marcha de cinco lneas estratgicas,
la primera abarca la introduccin de cambios en el modelo gestin de la Junta de
Andaluca con la revisin y optimizacin de los procedimientos internos; la segunda
trata sobre la prestacin de los servicios pblicos a travs de medios electrnicos con
220
un alto nivel de coordinacin entre todos los organismos pblicos involucrados; la

tercera hace nfasis en la educacin para la sociedad digital mediante la incorporacin de las nuevas tecnologas en todos los niveles del sistema educativo y por ltimo
el uso de las nuevas tecnologas en dos reas muy sensibles para los ciudadanos, la
salud y la justicia.
4.4.2.2.Estructura orgnica
En la estructura orgnica de la Junta de Andaluca la Administracin electrnica se
mantiene vinculada con las tareas de modernizacin de la Administracin autonmica
y la calidad de los servicios pblicos, como ya se adverta en los planes e iniciativas
previamente descritos, las nuevas tecnologas son entendidas como un instrumento
clave para mejorar el desempeo de la Administracin y una valiosa oportunidad para
incidir sobre la economa de la regin. Desde una perspectiva organizacional esta
visin ha influido en el establecimiento de fuertes lazos entre las reas responsables
del desarrollo de la Administracin electrnica y las reas responsables de impulsar
cambios internos en la organizacin y de implantar mecanismos que, de cara al ciudadano, permitan la prestacin de servicios pbicos de calidad.
En la actualidad, tras el proceso de reforma de la Junta de Andaluca (iniciado en
el2010) las competencias en materia de Administracin electrnica se encuentran
adscritas a la Consejera de Hacienda y Administracin Pblica la cual surge de
lafusin de dos Consejeras (la Consejera de Justicia y Administracin Pblica y la
Consejerade Economa y Hacienda). En su organigrama corresponde a la Direccin
General de Innovacin de los Servicios Pblicos la direccin, impulso, asesoramiento
y control de los proyectos de transformacin de la Administracin Pblica, especialmente, los referidos a la Administracin electrnica, en el marco de la coordinacin
informtica de la Junta de Andaluca (Decreto 133/2010, de 13 de abril, por el que
se regula la estructura orgnica de la Consejera de Hacienda y Administracin Pblica, artculo 15). Esta misma direccin se encarga de impulsar los programas para
la calidad de los servicios, incluyendo la elaboracin de propuestas que supongan
cambios importantes en la estructura organizativa de la Administracin y de sus
procedimientos internos.
El ao 2004 represent un importante momento en el desarrollo de la Administracin
electrnica con la creacin de la Direccin General de Administracin Electrnica
y Calidad de los Servicios cuyas competencias no solo abarcaban el desarrollo de
la Administracin electrnica sino tambin la organizacin administrativa y procedimientos, la evaluacin y calidad de los servicios, y los servicios de informacin
administrativa. En los ltimos seis aos (tomando como referencia el 2004) estas
competencias se han mantenido concentradas en una misma direccin general, sin
que se hayan observado cambios relevantes en la distribucin, solo cambios en el
nombre de la direccin general.

De acuerdo con lo establecido en el Decreto 200/2004, de 11 de mayo, por el que se aprueba la

estructura orgnica de la Consejera de Justicia y Administracin Pblica.
221
Esta tendencia puede observarse en otras comunidades como la Comunidad de

Madrid donde las polticas para la promocin y desarrollo de la Administracin
electrnica, son dirigidas por la Direccin General de Calidad de los Servicios y
Atencin al Ciudadano, rgano dependiente de la Vicepresidencia y Portavoca del
Gobierno. Esta unidad es a su vez, responsable de la consecucin de una mayor calidad
en el desempeo de la Administracin regional, la evaluacin de los servicios pblicos,
el diseo de los planes de ahorro y la prestacin del servicio de atencin al ciudadano.
El organigrama de la Consejera de Hacienda y Administracin Pblica de la Junta
de Andaluca incluye tambin la Direccin General de Tecnologas para Hacienda y
la Administracin electrnica. Aunque pueda verse como una extraa dualidad en
el tema de la Administracin electrnica esta direccin tiene entre sus competencias
desarrollar la poltica de informtica de la Junta e impulsar la infraestructura necesaria
para su funcionamiento. Adems, la direccin es responsable de impulsar el uso de las
nuevas tecnologas entre los contribuyentes, proveedores, beneficiarios de subvenciones o ayudas por parte de la Administracin, as como entre aquellos actores que estn
vinculados con la actividad econmico-financiera, la contratacin del sector pblico y
los recursos humanos de la Administracin.
Por otra parte, las competencias en materia de sociedad de la informacin se encuentran en la Consejera de Economa, Innovacin y Ciencia, siendo responsable de su
desarrollo la Direccin General de Servicios Tecnolgicos y Sociedad de la Informacin.
En este sentido, corresponde a esta instancia orgnica promover las polticas e iniciativas autonmicas que promuevan la utilizacin de las tecnologas de la informacin y las
comunicaciones en la regin, haciendo mayor nfasis en el sector empresarial.
4.4.3. Contenidos y ofertas de servicios

La Comunidad de Andaluca ha tenido importantes avances en la oferta de servicios
pblicos por medios electrnicos. La Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca es un importante marco de referencia sobre la orientacin
de la Administracin electrnica donde se establece que la aplicacin de las nuevas
tecnologas en la Administracin autonmica tendr por finalidad mejorar su eficacia,
aproximarla a la ciudadana y agilizar la gestin administrativa (artculo 7.1).
En el caso de de esta comunidad, el portal (www.juntadeandalucia.es) es el principal
canal de acceso para todos los servicios ofertados por la Administracin regional. A
travs del portal es posible acceder a secciones especficas con toda la informacin disponible sobre la Administracin electrnica, de esta forma ciudadanos y empresarios
tienen la oportunidad de relacionarse directamente con la Administracin por diversos
canales electrnicos y, fundamentalmente, atendiendo a sus intereses o preferencias
particulares. En efecto, la informacin disponible en las secciones de Administracin
electrnica se encuentra segmentada, de ah que los ciudadanos cuentan con la denominada plataforma de relacin con la ciudadana andaluza donde se concentran los trmites
que pueden realizarse por esta va con la Administracin. Por otra parte, los empresarios
o cualquier otro interesado cuentan con la denominada plataforma de contratacin, la
cual ofrece informacin sobre la actividad contractual con la Administracin Pblica.
222
El informe de la Fundacin Orange (2010) es un importante referente para valorar

el grado de implementacin de los servicios pblicos en la Comunidad de Andaluca
debido al exhaustivo estudio comparativo que hace de los servicios pblicos on line
ofertados por las Comunidades Autnomas en Espaa. Los resultados de 2010 colocan
a Andaluca como la tercera comunidad autnoma con el mximo nivel de desarrollo
on line de los veintisis servicios evaluados (99%), siendo la media nacional 77% y las
Comunidades de Asturias y Madrid las regiones que alcanzaron un mayor nivel de
implementacin (100%)10. Estos resultados representan para la regin un importante
avance con respecto al porcentaje de implementacin obtenido en el ao 2009 (88%).
Por lo menos 25 de los 26 servicios evaluados en el informe de la Fundacin Orange
se encuentran en el nivel de implementacin denominado interaccin bidireccional11.
Si bien el nmero de servicios evaluados en el informe es inferior al nmero de servicios
que, de acuerdo con las competencias autonmicas, evala cada ao el Observatorio de
Administracin electrnica, los resultados obtenidos por la Comunidad de Andaluca
son bastantes positivos comparado con otras regiones, solo cabra esperar ver la evolucin de los servicios on line en estudios posteriores y la incorporacin de un quinto
nivel de implementacin o de interoperabilidad que suponga un mayor esfuerzo de
integracin entre las administraciones.
4.4.4. Participacin electrnica (e-participacin)

La descripcin de la participacin electrnica se realiza a partir de la revisin de un
conjunto de indicadores, sobre el desarrollo de tres lneas de accin (e-informacin,
e-consulta y e-toma de decisiones). Estos indicadores permiten verificar el alcance real
de las iniciativas emprendidas en materia de e-participacin, tomando como referencia
algunas de las medidas que, con mayor frecuencia, se han puesto en prctica tanto en
Espaa como en el mbito internacional12.
Los indicadores de e-informacin en la Comunidad de Andaluca muestran que el
75% de las iniciativas valoradas son desarrolladas de manera sostenida por la Junta de
Andaluca. Los andaluces pueden por tanto descargar documentos del portal oficial
del gobierno autonmico, establecer contacto con los responsables polticos a travs
de diversos canales electrnicos y conocer la agenda de actividades de miembros del
gobierno dependiendo del tema de inters. La lnea de accin sobre e-consulta presenta un alto grado de desarrollo (87,5% de las iniciativas valoradas), pues es posible
realizar encuestas on line, obtener informacin sobre los resultados de estas encuestas y
10
11
12
En el informe Orange los 26 servicios pblicos analizados se miden utilizando un marco de puntuacin
que comprende desde un nivel cero hasta un nivel cuatro de mximo desarrollo. El indicador grado de
disponibilidad on line de los servicios se obtiene con la aplicacin de un cuestionario donde las preguntas
incluidas permiten asignar una puntuacin para cada servicio (Fundacin Orange, 2010: 42-44).
Se trata del nivel de implementacin nmero cuatro, en el cual el sitio web ofrece la posibilidad
de la introduccin electrnica de datos mediante un formulario electrnico para iniciar on line el
procedimiento de obtencin del servicio.
Para la seleccin de los indicadores se ha tomado como referencia el cuestionario de Administracin
electrnica del Observatorio de Administracin Electrnica (2008) y el Informe de las Naciones
Unidas sobre el estado de la Administracin electrnica en el mundo (2008).
223
sobre el nmero de participantes. Sumado a ello, diversos rganos de la Junta brindan

la posibilidad de acceder a blog, participar en foros y emplear sistemas de mensajera
mvil para trasmitir informacin entre los ciudadanos. La pgina dedicada a la mejora
de los servicios pblicos es un ejemplo de lo anterior, brinda a los ciudadanos la opcin
de responder cuestionarios, participar en grupos de anlisis o foros de discusin sobre
temas de inters general13.
En el caso de la e-toma de decisiones no se cuenta con informacin sobre los indicadores valorados, sin embargo, es posible acceder a travs de algunas pginas oficiales a
los resultados de los foros y debates propuestos. Ahora bien, un paso ms ambicioso en
este caso sera conocer la trayectoria de esos resultados para verificar si las propuestas
planteadas se convierten en programas o proyectos concretos de accin pblica.
Tabla 4.2.Revisin de la e-participacin.
e-Participacin
Indicadores aplicados a la Comunidad de Andaluca
No
Sin*
e-Informacin
Es posible contactar con miembros del gobierno y altos cargos.
Existen mecanismos de correo electrnico alertas de e-participacin.
Es posible revisar y descargar documentos oficiales.
Se publica una lista o calendario con las actividades.
e-Consulta
Tienen posibilidades de hacer encuesta on line.
Han realizado encuestas on line el ltimo ao.
Se publica el nmero de respuestas recibidas.
Se publican los resultados de las encuestas.
Foros.
Mecanismos
habilitados
Lista de correos.
Blogs y redes sociales.
Mensajera a mviles.
e-Toma de decisin
Existen procedimientos para incorporar las opiniones planteadas.
Los funcionarios moderan los e-debates.
El gobierno publica los resultados de los debates y consultas en su pgina web.
* Sin: Sin informacin.

Fuente: Elaboracin propia a partir de la revisin del portal oficial de la Junta de Andaluca.
13
Para obtener mayor informacin sobre la pgina y su contenido puede accederse a travs del siguiente
enlace: www.juntadeandalucia.es/justiciayadministracionpublica/omsp/msp/Welcome.do (acceso el
3 de febrero de 2011).
224
La Comunidad de Andaluca tiene una valiosa experiencia en materia de participacin

ciudadana, amparada en un slido marco normativo y en el desarrollo de iniciativas que
han propiciado la institucionalizacin de estas prcticas en la regin. Es as como, por
ejemplo, la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca
consagra el derecho de los ciudadanos de participar en las decisiones que le afecten,
de acuerdo con el procedimiento establecido as como el derecho de participar en los
asuntos pblicos (artculo 5.1). En este mismo sentido, el Plan de Innovacin y Modernizacin de Andaluca contempla (como ya se adverta anteriormente), un apartado
especfico para el fomento de la participacin de los ciudadanos en la gestin de los
asuntos pblicos, haciendo nfasis en el uso de medios electrnicos.
Vale la pena destacar tres importantes iniciativas en materia de e-participacin donde
se combinan diversas herramientas tecnologas y se les permite a los ciudadanos interactuar entre s y con la Administracin por diversos canales electrnicos. La primera
de ellas es la puesta en marcha de la plataforma Participa en Andaluca14 un proyecto
de e-democracia desarrollado con la finalidad de fomentar la participacin de los ciudadanos en la vida pblica, a travs de un portal que permite trasmitir ideas o propuestas
sobre los aspectos ms relevantes de la poltica municipal, as como involucrarse en las
deliberaciones que surjan sobre asuntos de inters general. La segunda iniciativas se
denomina wikanda la cual est sustentada en el concepto wiki y pretende convertirse
en una importante plataforma para la difusin de conocimientos sobre Andaluca a
partir de la contribucin que hacen los propios ciudadanos con la inclusin o edicin de
contenidos en distintos formatos (texto, imagen, audio o vdeo)15. La tercera iniciativa
es Andaluca compromiso digital que se orienta a la reduccin de la brecha digital y
la extensin del uso de las nuevas tecnologas, mediante la creacin de un grupo de
voluntarios cuyas tareas se centran en el acompaamiento de aquellas personas que
deseen conocer y aprender a utilizar las tecnologas de la informacin y comunicacin.
4.5. Comunidad de Castilla y Len

4.5.1.Evolucin de la sociedad de la informacin:
Personas y empresas
En el caso de la Comunidad de Castilla y Len el indicador que recoge el uso de ordenadores por parte de los ciudadanos ha mantenido un crecimiento constante desde
el ao 2004 hasta 2010, alcanzando en este ltimo ao un 65,2% de la poblacin, lo
que representa un crecimiento del 36,40% con respecto al 2004. El indicador que
hace referencia al uso de Internet por parte de los ciudadanos tambin ha mejorado
sustancialmente durante los ltimos seis aos, de all que en el ao 2010 el 61,7%
de la poblacin manifest haber utilizado Internet en los ltimos tres meses, lo que
representa un aumento del 65,86% comparado con los valores registrados en 2004.
14
15
Para mayor informacin puede accederse a esta iniciativa a travs de la siguiente direccin: www.
participaenandalucia.net (acceso el 3 de febrero de 2011).
El siguiente enlace brinda un acceso directo a esta iniciativa: www.wikanda.es (acceso el 3 de febrero de 2011).
225
Figura 4.7.Evolucin del porcentaje de personas que han

utilizado ordenadores e Internet en los ltimos 3 meses,
El servicio usado con mayor frecuencia por los habitantes de Castilla y Len en
Internet es la bsqueda de informacin sobre bienes y servicios (85,9%) y en segundo
lugar la recepcin y envo de correos electrnicos (84,4%). El servicio menos utilizado
entre los valorados es la venta de bienes y servicios (6,6%) en sintona con la media
nacional de 8,6%.
Con respecto a las relaciones de los ciudadanos con las administraciones los valores
registrados por la Comunidad de Castilla y Len superan en todos los renglones
evaluados la media nacional. El mayor porcentaje de ciudadanos (52,9%) prima la
bsqueda de informacin en las pginas web de las administraciones frente a otros
servicios como la descarga de formularios (28,4%) o el envo de formularios cumplimentados (20,5%). En este sentido, el porcentaje de usuarios desciende, como se ha
visto previamente en el caso de Andaluca, a medida que se avanza hacia trmites ms
complejos que requieran una mayor interaccin entre los actores involucrados.
El indicador nmero de empresas que tienen a su disposicin ordenadores
mantiene, desde el periodo 2004-2005 valores muy altos casi cercanos al 100%, pero se
observa un ligero descenso en el periodo 2009-2010. En esta misma medida, el indicador del nmero de empresas con conexin a Internet alcanz para este ltimo periodo
la cifra de 96,6,4%, lo que significa un descenso con respecto al periodo anterior pero
un crecimiento de 7,99% con respecto al periodo 2004-2005.
226
Figura 4.8.Servicios de Internet usados por motivos particulares en los ltimos

3 meses, Comunidad de Castilla y Len (porcentajes de personas, 2010).

pblicas por Internet en los ltimos 3 meses, Comunidad de
Castilla y Len (porcentajes de personas, 2010).
227
Figura 4.10.Evolucin del porcentaje de empresas con

conexin a Internet, Comunidad de Castilla y Len.

pblicas por Internet, Comunidad de Castilla y Len (porcentaje de
empresas, 2010).
228
El 73,4% de las empresas de Castilla y Len interactan con las administraciones

por medios electrnicos, especficamente, Internet, superando la media nacional de
70,1%. Sobre el tipo de servicios que las empresas utilizan frecuentemente puede
observarse que un alto porcentaje de stas (67,1%) buscan impresos o formularios de
inters y un porcentaje tambin alto (66,8%) realizan comnmente bsquedas de informacin en las pginas oficiales de los organismos pblicos. Es importante destacar
que casi la mitad de las empresas realizan algn tipo de gestin electrnica completa
con las administraciones en sintona con la media nacional, pero solo el 9,4% presenta
propuestas comerciales a licitacin por esta va.
4.5.2.Marco institucional
4.5.2.1. Planes e iniciativas autonmicas
Las iniciativas impulsadas en Castilla y Len para el desarrollo de las nuevas tecnologas
se remontan al ao de 1994 cuando la Junta elabor el Libro Blanco de las Telecomunicaciones, sta iniciativa buscaba establecer un marco referencial para las actuaciones
que se pondran en marcha en esta materia como el I Plan Director de Infraestructura
y Servicios 1995-1998 (PDIS I). En el plan se establecan las opciones tecnolgicas que
deban potenciarse para promover el desarrollo socioeconmico de la Comunidad de
Castilla y Len y su insercin en el nuevo modelo econmico que se estaba comenzando a configurar apoyado en las tecnologas de la informacin y de la comunicacin.
En 1999 se puso en marcha el II Plan Director de Infraestructura y Servicios
(PDISII) donde se proponan actuaciones que deba emprender el gobierno regional
para alcanzar el desarrollo de la sociedad de la informacin en la comunidad, este plan
dio un giro a la orientacin de las actuaciones establecidas en el PDIS I al considerar
que la propia dinmica del sector facilitara la extensin de las infraestructuras de
telecomunicaciones, por lo que las nuevas actuaciones deban estar orientadas a la
simplificacin de los mecanismos de implantacin y extensin de los nuevos servicios
de telecomunicacin (Junta de Castilla y Len, 2003: 14).
Una revisin de las dificultades que enfrentaba la regin, principalmente, derivadas
de la desigual distribucin de la poblacin y de sus principales emplazamientos
impuls el diseo de un marco ms amplio que permitiera incorporar otras reas de
conocimiento y actuacin pblica. En este sentido, se formul la Estrategia Regional
para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en Castilla y Len (2003-2006),
la cual incorporaba tres lneas estratgicas bsicas: acceso a la infraestructura y
servicios de la sociedad de la informacin; divulgacin de una cultura de la sociedad
de la informacin y creacin de contenidos y oferta de servicios a los ciudadanos y
empresas de la regin. Esta ltima lnea estratgica planteaba la necesidad de impulsar la Administracin digital como una va para mejorar la calidad de los servicios
pblicos y garantizar la interrelacin de los ciudadanos con la Administracin. Para
ello, propona tres actuaciones clave como son. Adopcin de un marco normativo
que posibilitara los cambios en la Administracin, optimizacin y simplificacin de
229
los procedimientos internos y la necesidad de avanzar en la interoperabilidad con

otras administraciones.
En el marco de esta estrategia se puso en marcha el III Plan Director de Infraestructura y Servicios de la Comunidad (2004-2006) donde se articularon acciones
en torno a tres lneas de actuacin: la extensin de la infraestructura y los servicios
del desarrollo de la sociedad de la informacin; el impulso a la demanda; fomentar
el desarrollo de las nuevas tecnologas promoviendo el dinamismo del sector y la
adopcin de un modelo avanzado para la explotacin de los servicios de televisin y
radiodifusin digitales.
Por otra parte, la Junta de Gobierno aprob el Plan Estratgico de Modernizacin de
los Servicios Pblicos (2004-2007) una iniciativa que daba continuidad a los Planes
I y II de Atencin al Ciudadano de los aos 1997 y 2000, y al Plan Marco de Mejora y
Calidad de los servicios del 9 de marzo de 2000, los cuales fueron herramientas importantes para mejorar la gestin administrativa interna de la Administracin Autonmica
(Fundacin Telefnica, 2007: 124). Su principal objetivo era facilitar la relacin de los
ciudadanos con la Administracin incrementando su grado de satisfaccin con los servicios pblicos as como su bienestar y calidad de vida. El plan desarrollaba medidas
y programas de actuacin a partir de siete objetivos especficos como son: mejorar la
atencin, informacin y transparencia administrativa; promover la modernizacin de
la Administracin perifrica; facilitar las gestiones pblicas que tenga que realizar el
ciudadano; hacer de la Administracin de Castilla y Len un referente de excelencia;
potenciar la eficiencia de recursos; mejorar la gestin de recursos humanos y del conocimiento; y, por ltimo, intensificar la comunicacin interna y externa.
El uso de las nuevas tecnologas es una variable transversal en la definicin de
muchos de los programas y medidas contempladas en el plan, establecindose una
estrecha vinculacin con las reas de atencin al ciudadano y modernizacin de la
Administracin, en funcin de la optimizacin de su funcionamiento interno. Sin
embargo, el plan define un programa especfico sobre Administracin electrnica relacionado con la mejora en la atencin, informacin y transparencia administrativa. Este
programa contemplaba la definicin de un marco normativo para la implantacin de
la Administracin electrnica en el gobierno autonmico y la puesta en marcha tanto
de un sistema de tramitacin telemtica como de un sistema nico de informacin
administrativa que permitiera al ciudadano interactuar con la Administracin, a travs
de diversos canales electrnicos.
Con este mismo objetivo se incluyeron dos programas relacionados con la introduccin de las nuevas tecnologas referidas a la atencin telemtica e integracin de
los ciudadanos en la sociedad de la informacin. El primer programa contemplaba la
creacin de un portal del ciudadano que incorporara de manera progresiva aquellos
servicios cuya prestacin fuese posible realizarla telemticamente. El segundo programa estableca como medida prioritaria la puesta en marcha de telecentros para
impulsar la sociedad de la informacin en las zonas rurales.
230
La ejecucin del Plan de Modernizacin supuso en lneas generales una inversin

de 276 millones de euros para el desarrollo de 1.138 actuaciones con un grado de
eficacia de un 71,10%. Este plan se convirti en una importante iniciativa para la
modernizacin de la Administracin de Castilla y Len abordando los temas que para
el momento de su formulacin eran una preocupacin de muchas comunidades autnomas (Junta de Castilla y Len, 2008: 60).
En 2007 se puso en marcha la Estrategia Regional para la Sociedad Digital del
Conocimiento de Castilla y Len 2007-2013 que, dando continuidad a las estrategias
precedentes, buscaba avanzar en la incorporacin de regin a la sociedad digital del
conocimiento visto como una oportunidad para promover el bienestar econmico y
social de la poblacin. Para ello, plantea las siguientes lneas estratgicas: plan director
de telecomunicaciones; ciudadana digital; entorno empresarial digital, municipales
digitales; e-Administracin; servicios pblicos para la sociedad digital del conocimiento, contenidos y servicios digitales, y el impulso del sector digital.
En materia de Administracin electrnica se plantea la necesidad de explotar las
oportunidades de conectividad que ofrece Internet y el uso de las nuevas tecnologas,
principalmente, en lo concerniente a la prestacin de servicios pblicos de calidad,
por lo que se considera necesario la implantacin de una plataforma tecnolgica
avanzada y la consolidacin de un sistema de informacin nico. En este apartado,
destaca como objetivo ideal del gobierno regional, avanzar hacia la configuracin
de un modelo de Administracin inteligente (i-Administracin) que, en consonancia
con el desarrollo de la sociedad de la informacin, se sustente en la innovacin y
generacin de conocimiento.
El Plan Estratgico de Modernizacin 2008-2011 es el esfuerzo ms reciente del
gobierno de Catilla y Len para impulsar la adecuacin de la Administracin autonmica a los cambios que, actualmente, exigen a las organizaciones pblicas mayor
agilidad y capacidad para dar respuestas oportunas a las crecientes necesidades y demandas de los ciudadanos. El plan se articula en torno a los siguientes ejes estratgicos:
una Administracin ms fcil, cuyo objetivo general es proporcionar una respuesta
satisfactoria a las necesidades y expectativas de los ciudadanos; una Administracin
ms inteligente, a travs de la cual se pretende fomentar el desarrollo profesional de
los empleados pblicos y su identificacin con la organizacin a la que pertenecen;
una Administracin emprendedora, siendo su objetivo facilitar la relacin de las empresas y agentes sociales con la Administracin para dinamizar el tejido productivo
de la regin; una Administracin abierta, que permita convertir a la Administracin
regional en un referente para otras administraciones; una Administracin responsable,
que trabaje activamente por el desarrollo sostenible de la comunidad; y, por ltimo,
una Administracin integradora, que impulse la modernizacin e integracin de la
Administracin local.
La incorporacin de las nuevas tecnologas aparece en el plan como una variable
determinante para el desarrollo de las estrategias planteadas, especialmente, en el
231
caso de la primera estrategia que hace referencia a la consecucin de una Administracin ms fcil. Los objetivos y las lneas de actuacin propuestas en esta estrategia
se orientan, fundamentalmente, a la optimizacin de los medios para el intercambio
de informacin entre los ciudadanos y la Administracin, as como la mejora de los
servicios pblicos y la definicin de los mecanismos necesarios para su prestacin a
travs de diversos canales electrnicos. Para ello, en el plan se plantea entre las actuaciones que deben ponerse en marcha la adecuacin de la infraestructura tecnolgica y
el diseo de un plan para la implantacin de la Administracin electrnica.
A partir de Plan Estratgico de Modernizacin se elabor un plan especfico para
la implantacin de la Administracin electrnica en Castilla y Len (2009-20011). Su
objetivo es garantizar el pleno cumplimiento de las prerrogativas establecidas en la
Ley11/2007 que consagra el derecho de los ciudadanos a relacionarse con la Administracin Pblica por medios electrnicos. De igual forma, se pretende con la ejecucin
de este plan contribuir a la modernizacin de la Administracin autonmica de cara
a los nuevos retos del siglo XXI, incluyendo objetivos como la mejora de los servicios
pblicos y de los sistemas de informacin y comunicacin; la modernizacin de la
gestin interna de la Administracin autonmica; la igualdad de oportunidades de los
ciudadanos para relacionarse con la Administracin y el establecimiento de mecanismos
de colaboracin con los gobiernos locales.
4.5.2.2.Estructura orgnica
En Castilla y Len los rganos responsables de la Administracin electrnica se
encuentran vinculados con las instancias responsables de la modernizacin de la
Administracin autonmica. Como se infiere de las estrategias y de los planes ya citados el uso de las nuevas tecnologas es concebido como un instrumento fundamental
para abordar la modernizacin y mejorar la calidad de los servicios pblicos, por lo
que el diseo orgnico y la distribucin de competencias se plantea como un intento
de lograr mayor grado de sinergia institucional para la consecucin de los objetivos
propuestos en los planes vigentes.
El desarrollo de la Administracin electrnica corresponde a la Consejera de
Administracin Autonmica a travs de la Direccin General de Innovacin y Modernizacin Administrativa, la cual tiene entre sus competencias la planificacin,
direccin y ejecucin de las actuaciones en materia de informtica y red Corporativa
de la Administracin de la Comunidad; la direccin y ejecucin de la Administracin
electrnica; el estudio e implantacin de soluciones tecnolgicas innovadoras en la
Administracin, as como la direccin e impulso de iniciativas que lleven a la modernizacin de la Administracin autonmica (Decreto 69/2007, de 12 julio 2007).
Corresponde especficamente al Servicio de Innovacin y Proyectos Informticos adscrito a esta Direccin General la ejecucin e impulso de la Administracin electrnica
en la comunidad autnoma.
Por otra parte, lo concerniente con el desarrollo de la sociedad de la informacin corresponde a la Consejera de Fomento a travs de la Direccin General de Telecomunicaciones.
232
Las competencias de esta direccin pasan por el fomento, coordinacin y direccin

de las actuaciones orientadas al impulso de la sociedad digital del conocimiento y
promover el desarrollo de la infraestructura, incluyendo la planificacin y ejecucin
de programas para ello (Decreto 73/2007, de 12 de julio).
En la Comunidad de Castilla y Len se ha seguido la tendencia nacional sobre la
creacin de instancias administrativas que se dedican, de acuerdo con los estndares
nacionales y europeos, a la generacin de conocimiento y a la sistematizacin de
informacin para la toma de decisiones en las distintas administraciones. En el caso
de Castilla y Len se ha creado el Observatorio Regional de la Sociedad de la Informacin, el cual funciona como un rgano consultivo encargado del seguimiento y
evaluacin de la estrategia regional para la sociedad de la informacin. Fue creada en
el ao 200316 en el marco de la Estrategia Regional para la Sociedad de la Informacin
en Castilla y Len (2003-2006) y del Plan Director de Infraestructura y Servicios de
Telecomunicaciones (2004-2006).
Las funciones asignadas al Observatorio se centran en el procesamiento y difusin
de informacin fiable y oportuna que permita impulsar y hacer seguimiento a la estrategia puesta en marcha por el gobierno regional para el desarrollo de la sociedad de
la informacin en la comunidad autnoma. Ello incluye la revisin permanente de los
principales indicadores de la regin y la documentacin de buenas prcticas que, en
esta materia, se logren identificar en los mbitos autonmico, nacional y europeo.
4.5.3. Contenidos y oferta de servicios

La Ley 2/2010, de 11 de marzo, de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con
la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len y de gestin pblica consagra
el derecho de los ciudadanos de relacionarse electrnicamente con la Administracin
autonmica, garantizando la implantacin de las nuevas tecnologas en la prestacin
de servicios, comunicaciones y relaciones con los ciudadanos y con otras administraciones e incluyendo el derecho a la libre eleccin del medio o canal de acceso a los
servicios pblicos.
En el caso de la Comunidad de Castilla y Len, la web corporativa (www.jcyl.es)
es la puerta de acceso a todos los servicios telemticos que ofrece la Administracin autonmica, esta web ha evolucionado en los ltimos aos hacia un sistema
de informacin administrativo nico donde los servicios ofertados, a travs de los
medios electrnicos se encuentran concentrados en una seccin especfica sobre la
Administracin electrnica.
Para valorar los servicios brindados a los ciudadanos y a las empresas se utiliz
como indicador clave el nivel de implementacin de los servicios, el cual se obtuvo
de forma global y sectorial. Para este anlisis se emplearon los datos aportados por la
Junta de Castilla y Len a partir del la informacin suministrada al Observatorio de
16
El Observatorio se pone en marcha con la aprobacin del Decreto 157/2003, de 26 de diciembre,

sobre la creacin del Observatorio Regional de la Sociedad de la Informacin.
233
Administracin Electrnica (resultados 2009). En este sentido, se siguieron los criterios

que, en cuanto al tipo de servicios evaluados y las caractersticas de los niveles de
implementacin, emplea regularmente este Observatorio17.
Tabla 4.3.Niveles de implementacin de los servicios on line.
Nivel
Descripcin
No existe informacin.
1. Informacin
La informacin necesaria para comenzar el procedimiento para obtener el

servicio pblico est disponible on line.
2. Interaccin en
un camino
La pgina web accesible pblicamente ofrece la posibilidad de obtener de un

modo no-electrnico (descargando formularios) el formulario en papel para
comenzar el procedimiento para obtener el servicio.
3. Interaccin en
dos caminos
La pgina web accesible pblicamente ofrece la posibilidad de realizar un

envo electrnico a travs de un formulario electrnico oficial, de comenzar el
procedimiento para obtener el servicio.
4.Manejo de casos
electrnicos completos
La pgina web accesible pblicamente ofrece la posibilidad de tratar por

completo el servicio pblico por medio de la web, incluyendo la resolucin y
la entrega. No es necesario ningn otro procedimiento formal en papel para el
solicitante del servicio.
5. Personalizacin
El solicitante recibe el servicio automticamente, basado en el registro previo

de un evento, de forma que ste es personalizado.
Este 5 nivel de sofisticacin introduce dos conceptos extras:
La idea de un servicio de entrega proactivo.
L
a idea de un servicio automtico de entrega. No existe la necesidad de que el
usuario demande tal servicio.
Fuente: Observatorio de Gobierno Electrnico, 2008.
De las doce reas de actuacin pblica evaluadas las referidas a empresas y transportes,
ocio, turismo y cultura, servicios sociales, sanidad y salud pblica concentraban el
mayor nmero de servicios valorados. De este grupo solo en el rea de empresas y
transporte se encontraba al menos un servicio en el nivel cinco de implementacin (se
trata de las ofertas de empleo privado), en el resto de las reas ya citadas los servicios
analizados se distribuyen de forma desigual entre los cinco niveles de implementacin.
Es importante destacar que las reas de ocio, turismo y cultura, servicios sociales,
sanidad y salud pblica contaban para el momento de la evaluacin con servicios en
elnivel cero de implementacin, encontrndose en el rea de sanidad y salud pblicael
mayor nmero de servicios con este nivel de implementacin (tres servicios).
Es llamativo el caso del rea de Hacienda, pues el grado de implementacin se
encontraba polarizado observndose dos servicios en el nivel cero y dos servicios en
17
Para la descripcin del nivel de implementacin de los servicios se tom como referencia la relacin
utilizada por el Observatorio de Administracin Electrnica y se excluyeron aquellos servicios en
los que nos se reflejaba ninguna informacin sobre su nivel de implementacin. En el rea de administracin se excluy la ficha de terceros (alta, baja y modificaciones) y en el rea de servicios de
informacin geogrfica los servicios georreferenciados.
234
el nivel cuatro de implementacin. Por su parte, el rea de sistemas de informacin

geogrfica tiene dos servicios, los cuales se encuentran ubicados en el nivel cuatro de
implementacin y en el resto de las reas los servicios se reparten entre los niveles uno,
dos y tres.
Figura 4.12.Evaluacin global del nivel de implementacin de los
servicios en la Comunidad de Castilla y Len, 2009.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos aportados por la Junta de Castilla y Len, 2010.
Analizando este indicador de forma global es posible afirmar que el mayor porcentaje
de los servicios evaluados (32,84%) se encontraba en el segundo nivel de implementacin (interaccin en un camino). El resto de los servicios estaban distribuidos de la
siguiente manera: el 37,32% entre los niveles tres, cuatro y cinco y el 29,85% entre los
niveles cero y uno. El resultado de este indicador supone un importante reto para el
gobierno regional, pues debe orientar sus esfuerzos para avanzar hacia los mximos
235
niveles de implementacin de los servicios18 e incidir en el crecimiento de otros indicadores como el porcentaje de ciudadanos que se relacionan con la Administracin y
el tipo de servicios utilizados.
Figura 4.13.Evaluacin global del nivel de implementacin de
los servicios en la Comunidad de Castilla y Len, 2009.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos aportados por la Junta de Castilla y Len, 2010.
4.5.4. Participacin electrnica

Siguiendo la metodologa adoptada en el caso de Andaluca, la participacin electrnica
se analiz a travs de un conjunto de indicadores sobre el desarrollo de las tres lneas
de accin ya definidas (e-informacin, e-consulta y e-toma de decisiones). En este caso,
los resultados que se reflejan en el cuadro de indicadores se tomaron de las respuestas
aportadas por los responsables de la Junta de Castilla y Len en el cuestionario del
Observatorio de Administracin Electrnica.
Tras la contrastacin de estos indicadores con las iniciativas promovidas en Castilla y
Len se observa una importante fortaleza de la Comunidad en materia de e-informacin,
donde se encuentran habilitadas el 75% de las opciones valoradas. Los ciudadanos
pueden contactar por medios electrnicos (especficamente va correo electrnico)
con los miembros del gobierno y altos cargos, as como descargar documentos oficiales y tener acceso al calendario de actividades desarrolladas por los principales
responsables polticos.
18
Este aspecto se encuentra recogido en el Plan para la Implantacin de la Administracin electrnica en

Castilla y Len (2009-2011).
236
El 29% de las iniciativas valoradas en la lnea de accin e-consulta se encuentran habilitadas, especficamente las relacionadas con los foros on line, blogs y redes
sociales. En el caso de la e-consulta, se requiere dar un impulso a las encuestas
on line sobre temas de inters para los ciudadanos acompaadas de herramientas
que garanticen su transparencia como, por ejemplo, la publicacin del nmero de
participantes y de los resultados obtenidos. Siguiendo estas premisas y a la luz de los
resultados obtenidos, cobra especial inters promover la adopcin de medidas que
fomenten la incorporacin de las ideas u opiniones trasmitidas por los ciudadanos en
los procesos de toma de decisiones para lograr su verdadero involucramiento en la
gestin de los asuntos pblicos.
Tabla 4.4.Revisin de la e-participacin en la Comunidad de Castilla y Len.
e-Participacin
Indicadores aplicados a Castilla y Len
No
Sin*
e-Informacin
Es posible contactar con miembros del gobierno y altos cargos.
Existen mecanismos de correo electrnico alertas de e-participacin.
Es posible revisar y descargar documentos oficiales.
Se publica una lista o calendario con las actividades.
e-Consulta
Tienen posibilidades de hacer encuesta on line.
Han realizado encuestas on line el ltimo ao.
Se publica el nmero de respuestas recibidas.
Se publican los resultados de las encuestas.
Foros.
Mecanismos
habilitados
Lista de correos.
Blogs y redes sociales.
Mensajera a mviles.
X
X
X
e-Toma de decisin
Existen procedimientos para incorporar las opiniones planteadas.
Los funcionarios moderan los e-debates.
El gobierno publica los resultados de los debates y consultas en su pgina web.
* Sin: Sin informacin.

Fuente: Junta de Castilla y Len, cuestionario sobre Administracin Electrnica 2008 (recogida de
informacin 2009).
En la Comunidad se han promovido iniciativas para mejorar la e-participacin en

los prximos aos, por un lado, se aprob la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de la Comunidad de Castilla y Len donde se consagra el derecho de los ciudadanos a participar
237
activamente en la gestin de los asuntos pblicos, por lo que establece la necesidad

decrear mecanismos que garanticen el derecho de los ciudadanos a ser consultadosde
forma regular sobre su grado de satisfaccin con los servicios pblicos; el derecho
de participar en la formulacin y evaluacin de las polticas pblicas de su inters; y
el derecho de formular sugerencias sobre el funcionamiento de los servicios pblicos o
sobre las actuaciones de la Administracin autonmica.
Por otra parte, el Plan para la Implantacin de la Administracin Electrnica
en Castilla y Len (2009-2011) contempla un conjunto de medidas para facilitar el
acceso de los ciudadanos a la informacin de los servicios electrnicos mediante un
servicio de chat interactivo o de alertas sms y de correo electrnico que les sirva de
orientacin y de seguimiento sobre las solicitudes realizadas o sobre el funcionamiento
de la propia Administracin.
4.6. Conclusiones
En el mbito internacional, el desarrollo de la administracin electrnica debe
estar relacionado con la capacidad de los gobiernos para impulsar medidas
que lleven a la modernizacin de las administraciones y de estrategias que,
fomentando la penetracin y el uso de las nuevas tecnologas en la poblacin,
reduzcan los riesgos de exclusin social. De lo contario, puede darse la paradoja
de que muchos pases estn haciendo gala de sus avances tecnolgicos y de la
oferta de servicios on line, en un contexto donde la mayora de la poblacin
tiene acceso limitado a las nuevas tecnologas y escasa posibilidad de disfrutar
las ventajas de la Administracin electrnica, lo cual se aleja de los objetivos de
este tipo de iniciativas.
El marco europeo y espaol en materia de Administracin electrnica y servicios pblicos ha sido una valiosa oportunidad para impulsar el desarrollo de
la Administracin electrnica y la mejora en los niveles de implementacin
de los servicios on line. Sin embargo, es importante avanzar an ms hacia la
configuracin de un modelo de gestin que desde una perspectiva interna, haga
de las organizaciones pblicas espacios flexibles y abiertos donde se fomente la
innovacin y la trasmisin de conocimiento con la participacin de todos sus
miembros y, por supuesto, con la contribucin de los actores privados y sociales
que forman parte de su mbito de accin. Desde una perspectiva externa, este
modelo debe incentivar la gestin del conocimiento y de la informacin en
funcin de las preferencias ciudadanas, para propiciar la prestacin de servicios
coordinados, de calidad y cada vez ms personalizados.
Cuando se planifica o se emprenden iniciativas para dar un impulso a la
Administracin electrnica se obvia en algunos casos la importancia que tiene la
puesta en marcha de estrategias de comunicacin dentro de la misma organizacin como complemento de los esfuerzos realizados o que se pretenden realizar.
La comunicacin interna es una herramienta de transmisin y consolidacin
de los valores organizativos, por lo que constituye un instrumento idneo
238
para reducir barreras internas que hacen de una organizacin un conjunto de

espacios incomunicados, contribuye a reducir la resistencia al cambio y permite
arraigar los principios que sustentan los nuevos modelos de gestin basados
en la innovacin y el conocimiento. No cabe duda de que una comunicacin
interna eficaz que promueva la motivacin y participacin de los empleados
pblicos, ayuda a transmitir una imagen positiva hacia el exterior y genera
confianza entre los ciudadanos.
Los avances tecnolgicos brindan la oportunidad de impulsar procesos de
colaboracin que promuevan la participacin de los ciudadanos en el proceso
de toma de decisiones sobre asuntos de inters general, contribuyendo al ejercicio y la profundizacin de los valores democrticos. Por ello, el fomento dela
e-participacin debe ser visto como un elemento clave para la consecucin de
estos objetivos, siendo necesario avanzar ms all de la mera difusin de informacin, para lograr la adopcin de compromisos que garanticen la cristalizacin
de la participacin en polticas, planes, proyectos y acciones concretas. En este
sentido, una iniciativa que debe consolidarse es la conformacin de plataformas
y redes temticas de participacin pues, adems de ser muy transparente y
participativas, brindan estabilidad a los flujos de informacin, permitiendo la
continua trasmisin de ideas por parte de los ciudadanos y su sistematizacin
para ser incorporadas en los procesos de toma de decisiones.
La Comunidad de Andaluca tiene un extraordinario potencial en la prestacin
de servicios pblicos on line, con una amplia oferta de servicios a los ciudadanos y la existencia de espacios innovadores para la participacin. Sobre este
ltimo aspecto es importante destacar que la tradicin andaluza en materia
de participacin ciudadana se ha visto reflejada en las distintas iniciativas
que, sobre e-participacin, ha puesto en marcha el gobierno autonmico para
brindarle a los ciudadanos la oportunidad de expresar sus ideas u opiniones
sobre la calidad de los servicios recibidos y, en general, sobre el funcionamiento
de la misma Administracin.
La Comunidad de Castilla y Len cuenta con una valiosa trayectoria institucional
en el desarrollo de planes e iniciativas orientadas al fomento de las nuevas
tecnologas en la regin, lo cual ha enriquecido el proceso continuo de aprendizaje y mejora institucional en los ltimos aos. Muestra de esta trayectoria
institucional es la publicacin del Libro Blanco de las Telecomunicaciones en la
primera mitad de la dcada de los aos noventa del siglo pasado y la consecutiva
ejecucin de planes directores de infraestructura y servicios en un contexto
donde el uso y alcance real de las nuevas tecnologas generaba cierta incertidumbre en el mbito pblico.
Es fundamental consolidar la cultura de la evaluacin, acompaando los planes
e iniciativas gubernamentales con indicadores homogneos que permitan hacer
un seguimiento y una evaluacin peridica de variables clave de la Administracin electrnica, facilitando a su vez la comparacin con los correspondientes
referentes internos y externos.
239
Captulo
Calidad y atencin
al ciudadano
Jos Manuel Ruano de la Fuente
Universidad Complutense de Madrid
esde hace ya alguna dcada, la Administracin Pblica es consciente de la importancia de abrirse al medio social, de conocer las preferencias de los ciudadanos
para adaptarse a sus necesidades y poder ab-ordar con mayor eficacia los problemas
colectivos. Se ha pasado del paradigma de la Administracin distante, impermeable,
opaca, encargada de disear y poner en marcha servicios de carcter universal y homogneo para una poblacin indiferenciada, al paradigma de Administracin preocupada
por los problemas que afectan a sectores particulares de la sociedad y por sus demandas
especficas. Esto ha exigido de la Administracin un esfuerzo de adaptacin de sus programas de actuacin a los condicionantes concretos de cada sector social en funcin de
variables especficas (geogrficas, sociales, demogrficas, conductuales, etc.). Al mismo
tiempo, la Administracin ha tratado de acercarse a los ciudadanos individualmente
considerados diseando sistemas de informacin de respuesta rpida a sus quejas y
sugerencias sobre la calidad de los servicios recibidos.
5.1.Diseo de sistema de quejas

y sugerencias
Desde hace ya varios aos prcticamente todos los pases occidentales estn tratando
de mejorar la calidad de los servicios pblicos que ofrecen, y este impulso dado a las
iniciativas de mejora de la calidad incluye el manejo de las quejas sobre la prestacin
del servicio.
El diseo de la primera Carta del Ciudadano en el Reino Unido hace ya ms de
quince aos se present como una iniciativa para la mejora de la generalidad de los
servicios pblicos y para hacer que respondieran mejor a las demandas de los usuarios. El quinto de los seis principios de buen servicio pblico que contena se refera a
241
la necesidad de reparar lo que est mal, en el sentido de que cuando las cosas salen
mal, la organizacin responsable debe pedir disculpas, dar explicaciones y ofrecer un
rpido y efectivo remedio mediante el empleo de procedimientos de queja ampliamente
difundidos y fciles de usar que cuenten, en la medida de lo posible, con mecanismos
de revisin independientes.
Suelen darse dos razones para explicar la vinculacin de la provisin de servicios
de buena calidad con el manejo de los sistemas de queja:
1. La necesidad para cualquier organizacin que aspire a proveer servicios de
buena calidad de contar con estos mecanismos de informacin sobre cundo y
en qu se falla.
2. La necesidad de conocer los errores y deficiencias del pasado para mejorar la
situacin futura de los usuarios del servicio.
En la literatura comparada hay evidencia suficiente de que el nmero de quejas tanto
en el sector pblico como en el privado ha ido en aumento en los ltimos aos. Tambin
ha crecido el nmero de Defensoras generales o sectoriales. Ambos fenmenos, sin
embargo, no parecen ser un reflejo del deterioro de los servicios, sino, paradjicamente,
del aumento de las expectativas de los usuarios a medida que mejoran los servicios
yde la progresiva confianza en el funcionamiento de los sistemas de quejas.
A pesar de lo anterior, tambin parece ser cierto que el nmero de quejas presentadas
representan tan solo la punta del iceberg del malestar con el funcionamiento de los
servicios. Algunas encuestas del sistema britnico realizadas con ocasin de la evaluacin de la Carta del Ciudadano sealan que dos terceras partes de los usuarios, que,
despus de recibir un mal servicio decidieron finalmente no poder una queja, actuaron
as por entender que no servira para nada o les tomara demasiado tiempo. Otras
investigaciones sugieren que la gente es menos propensa a quejarse de la provisin de
servicios que de la compra de productos. Y por supuesto, el sector pblico tiende a
estar esencialmente implicado en la provisin de servicios.
La renuencia de los usuarios a quejarse es coincidente con la renuencia de algunas
organizaciones y empleados pblicos a alentar las quejas o a recibirlas. Algunas razones como la falta de formacin, la cultura de la culpabilidad, la sobrecarga de trabajo o
la falta de competencia en muchos sectores podran explicar estas actitudes.
De acuerdo con la OCDE, los sistemas de quejas deben:
1. Ser de fcil acceso y amplia difusin.
2. Ser fciles de entender y de usar.
3. Permitir una rpida tramitacin, con lmites de tiempo de respuesta preestablecidos, y mantener informado al usuario sobre los avances de su asunto.
4. Garantizar una investigacin completa e imparcial.
5. Respetar el deseo de ciertas personas de mantenerse en el anonimato.
6. Abordar todos los asuntos en disputa, y brindar una respuesta eficaz y una
reparacin apropiada.
7. Suministrar informacin al sector correspondiente de forma que se puedan
mejorar los servicios.
242
Calidad y atencin al ciudadano
Con respecto a la facilidad de acceso, cualquier persona debe saber cmo presentar
una queja y a quin dirigirla. Dada la aparente renuencia de buena parte de los usuarios a quejarse, las organizaciones quiz debieran considerar otras vas que faciliten
la presentacin de quejas. La publicacin de normas claras del servicio y del nivel
de calidad esperado ayudara sin duda a identificar un mal servicio. En ocasiones,
la actitud del personal en contacto directo con el pblico es decisiva segn se torne
emptica y amable u hostil y defensiva ante la presentacin de una queja. La necesidad
de formacin del personal en este campo resulta evidente. Puede entenderse como algo
casi antinatural en dar la bienvenida a las quejas. Aunque existen poderosas razones
administrativas para afirmar que las quejas deben ser consideradas positivamente, no
es sorprendente que los empleados pblicos encuentren las quejas amenazadoras y
lesivas a sus intereses. Este es un problema frecuente en organizaciones que tienen una
cultura de culpabilidad. El mejor enfoque es resolver el problema individual planteado
y utilizarlo como herramienta de aprendizaje para el personal y el conjunto de la
organizacin. Pero solo es probable que el personal se sienta en buena disposicin para
responder positivamente a nuevas quejas si el personal directivo establece claramente
que estos sistemas de informacin no se emplearn como instrumentos sancionadores.
Para algunas organizaciones esto puede suponer un verdadero cambio cultural.
La mayor parte de los responsables pblicos coincidirn en que todas las quejas
deben investigarse plena e imparcialmente. Sin embargo, a pesar de este aparente
consenso, no es fcil garantizar que la investigacin de los hechos sea justa, o al menos
que el usuario lo perciba as. Una queja es siempre una crtica hacia un servicio que se
hace con miras a obtener una reparacin o a evitar que la situacin se reproduzca. Por
ello, el verdadero reto para la organizacin es ver las cosas desde el punto de vista del
usuario. La queja puede ser percibida desde la organizacin como una molestia, que
siente que est siendo acusada de algo y debe reaccionar. Como resultado, las quejas
no son alentadas por las unidades prestadoras de los servicios. Por el contrario, suelen
encomendarse a departamentos especializados cuyo desempeo se juzga en funcin de
su capacidad para reducir el nivel de insatisfaccin al menor coste posible. A partir
de la presentacin de la queja surgen como consecuencia de lo anterior dos tentaciones
posibles: la minimizacin del perjuicio y la comprensible defensa de las actuaciones del
personal, o el masivo envo de respuestas estandarizadas a reclamaciones similares.
Un importante primer paso dado en algunos pases para solucionar estos problemas
consiste en capacitar a los empleados en habilidades interpersonales para comprender
los problemas de la gente, aun cuando las quejas no sean procedentes. Un segundo
paso consiste en la creacin de unidades independientes especializadas en el tratamiento de las quejas. Estas unidades ofrecen la ventaja de la distancia con respecto a la
unidad responsable prestadora del servicio y suelen conformarse como organizaciones
vigilantes del cumplimiento de las normas del servicio, pero generan al tiempo una
brecha entre estas unidades especializadas y las unidades que de hecho suministran
el servicio y generalmente saben mejor cmo solucionar los problemas que ocasionan
las reclamaciones. Por ltimo, cada vez es ms frecuente que los sistemas de quejas
ofrezcan vas de reparacin. Esta reparacin puede consistir en la rectificacin de lo
243
ocurrido o en la previsin de una compensacin. Naturalmente, si una queja versa

sobre una situacin susceptible de rectificacin, sta debe producirse. En estos casos,
la rapidez de la respuesta tiene gran importancia. Desde luego, lo ideal sera que las
organizaciones fueran capaces de identificar estos errores y repararlos antes de que se
presentase la queja.
Los mecanismos de compensacin analizados adquieren varias formas: algunas
organizaciones hacen pagos automticos cuando no cumplen con las normas del servicio (el caso del AVE en Espaa o de British Gas en Reino Unido cuando no cumple
con el compromiso de instalacin contenido en las normas de la compaa seran solo
algunos ejemplos). Otras organizaciones compensan econmicamente a los usuarios
de servicios por cualquier perjuicio econmico que sea resultado de un error. Y otras
organizaciones recompensan a los usuarios por los inconvenientes derivados de una
mala prestacin del servicio. Estos pagos de consolacin son, sin embargo, ms
comunes en el sector privado. Un argumento en contra de estas iniciativas de compensacin econmica se refiere al coste que supone para la organizacin. No obstante,
hay quien argumenta que, a largo plazo, el riesgo del pago acta como un poderoso
mecanismo corrector que termina ahorrando costes innecesarios producto de bajos
niveles de calidad. En todo caso, es poco probable que haya una sola estrategia que sea
apropiada para cualquier tipo de organizacin. Cada organizacin tendr que decidir
sobre sus herramientas teniendo en cuenta el desempeo del servicio y las expectativas
y demandas de sus clientes.
Si se va ms all del tratamiento individualizado de las quejas, puede concluirse
que estos sistemas son una valiosa fuente de informacin sobre la manera efectiva de la
prestacin de un servicio. En este sentido, es importante contar con una visin amplia
de las quejas y analizarlas con los instrumentos apropiados de forma que las administraciones pblicas sean capaces de reconocer sus errores, corregirlos tan pronto como
les sea posible y sacar las necesarias conclusiones para la mejora de los servicios. Un
sistema eficaz de tratamiento de quejas presupone una cultura de confianza tanto
externa (en el sentido de que los usuarios puedan verbalizar su disconformidad sin
temor a posibles discriminaciones) como interna (en el sentido de que los trabajadores
pblicos puedan informar a los usuarios sobre sus derechos sin temor a ulteriores
sanciones). Por ltimo, cabe decir que los instrumentos de reparacin son un elemento
clave para la credibilidad del sistema, del mismo modo que la correlacin entre el
perfeccionamiento de las tcnicas de recogida y anlisis de estos sistemas y la mejora
de la calidad de los servicios ms directamente cuestionados.
5.2.Sistema de quejas y sugerencias

de la Comunidad de Castilla y Len
La Comunidad de Castilla y Len recogi la admisin de iniciativas y sugerencias y la
recepcin de quejas y reclamaciones por vez primera mediante el Decreto 252/1997, de
18 de diciembre. Por su parte, el Decreto 2/2003, de 2 de enero, organiz los servicios
244
de informacin y atencin al ciudadano, coordinados por el Centro de Coordinacin de

la Informacin Administrativa, mientras que la Direccin General de Calidad de los
Servicios lleva el control de las sugerencias y quejas que afectan a los rganos, unidades
administrativas y empleados pblicos de los servicios centrales y perifricos.
Se entiende por sugerencia en este contexto cualquier propuesta procedente de los
ciudadanos que pretenda mejorar la calidad de los servicios pblicos o su eficiencia,
el ahorro de recursos, la simplificacin de trmites o cualquier medida conducente
a incrementar el grado de satisfaccin de las necesidades sociales. Naturalmente, las
quejas ponen de manifiesto los retrasos, desatenciones o cualquier anomala en el
funcionamiento de los servicios pblicos.
Las quejas y sugerencias pueden ser formuladas tanto por personas fsicas como
jurdicas y pueden ser annimas. Los canales de presentacin son mltiples: el libro de
quejas y sugerencias, el buzn virtual del portal de la Junta, el telfono 012 de atencin
al ciudadano o escritos dirigidos al rgano afectado. En cada Consejera, organismo
autnomo, ente pblico y delegacin territorial hay una persona responsable encargada de la tramitacin de las quejas y sugerencias referidas a su mbito competencial, si
bien es la Direccin General de Atencin al Ciudadano la que tiene acceso directo a
toda la informacin actualizada de las entradas y de las respuestas dadas, y coordina
y mantiene el soporte informtico.
El portal institucional de la Junta de Castilla y Len en Internet ofrece un medio
directo y rpido de comunicacin con la Administracin de la comunidad: el buzn
virtual de quejas y sugerencias. Puede verse la evolucin de las quejas presentadas
en las siguientes figuras, en las que se aprecia un fuerte aumento tanto de las quejas
como de las sugerencias, que parecen alcanzar un cierto punto de estabilidad en el
ao 2008.
Figura 5.1.Evolucin del nmero de quejas presentadas (2008).
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de la DG de Atencin al Ciudadano y

245
Figura 5.2.Evolucin del nmero de sugerencias presentadas (2008).

Como se dijo anteriormente, ste es un fenmeno comn en los pases de nuestro

entorno, lo que no puede interpretarse como la expresin de un empeoramiento en
la calidad de provisin de los servicios. Ms bien tendra que ver con la combinacin
de otros factores tales como la progresiva asuncin de competencias por parte de la
Comunidad de Castilla y Len en los ltimos aos, el mayor nivel de exigencia de los
usuarios de servicios pblicos y una mayor confianza de los usuarios en los sistemas
de quejas y sugerencias. Ello no excluye, sin embargo, que el nmero total de quejas
presentadas pueda ser solo una mnima parte de la expresin de descontento con la
prestacin de algunos servicios.
La gran mayora de las entradas al sistema son, naturalmente, quejas. El aumento
de las sugerencias hasta 2007 vendra a ser el reflejo de un usuario ms exigente y
simultneamente ms concienciado de la necesidad de la implantacin de medidas de
mejora aun en el caso de no ser un usuario directamente perjudicado.
El cauce de comunicacin ms empleado es la web institucional, lo que se corresponde nuevamente con el perfil de un ciudadano urbano, formado y usuario de las
nuevas tecnologas.
Origen
Quejas
Sugerencias
Fax.
0 (0,0%)
1 (0,2%)
Buzn.
1 (0,1%)
5 (1,4%)
Escritos.
Tabla 5.1. Cauces de

comunicacin empleados (2008).
Fuente: Elaboracin propia a partir de la
informacin de la DG de Atencin al Ciudadano y
246
64 (8,6%)
9 (2,5%)
Libro.
114 (15,4%)
16 (4,5%)
Web.
438 (59,1%)
226 (64,2%)
Telfono 012.
123 (16,6%)
95 (26,9%)
740
352
TOTAL
S ofrece, sin embargo, resultados diferentes el sistema de sugerencias internas. En

este caso, la evolucin es ascendente, la gran mayora (87,2%) se realizan a travs de la
web institucional, lgicamente, mejor conocida por los empleados pblicos, y cerca de
los dos tercios (63,3%) de las sugerencias presentadas se refieren a los propios servicios
centrales de la Administracin. Estos resultados son fruto del conocimiento cercano
de los empleados pblicos de su propia Administracin y de su inters en proponer
medidas de mejora.
Figura 5.3.Evolucin del nmero de sugerencias internas
presentadas (2008).

La Orden 1452/2004, de 3 de septiembre, determina que el rgano competente

debe contestar las quejas en el plazo de quince das desde su recepcin, indicando
en la respuesta al ciudadano las actuaciones realizadas o las medidas que se vayan a
adoptar. En el caso de las sugerencias, se establece el plazo mximo de un mes para
contestar desde que el rgano competente recibe la sugerencia. Debe tenerse en cuenta,
adems, que el ciudadano, si ha transcurrido el plazo de respuesta marcado para las
quejas, puede dirigirse a la Inspeccin de Servicios, que llevar a cabo las actuaciones
necesarias para conocer las razones del retraso.
Si se atiende al plazo mximo fijado de respuesta de quince das, puede afirmarse
que se encuentra entre los ms ambiciosos de Espaa. Como puede verse en la Tabla 5.2
siguiente, los plazos fijados en las Comunidades autnomas que cuentan con sistemas de
quejas ms representativos oscilan entre los quince das y los tres meses de Canarias.
Como tambin puede verse en la Tabla 5.2 anterior, en algunas autonomas el usuario
que no recibe respuesta en el plazo establecido puede dirigirse inmediatamente a la
Inspeccin General de Servicios, que suele ser en la mayora de los casos la instancia de intervencin en caso de incumplimiento del tiempo de respuesta. Conviene
247
destacar, por su carcter singular, el caso de Aragn, donde el usuario puede dirigirse
indistintamente a la Inspeccin General o al Consejero correspondiente, y donde
corresponde a aqulla un papel reforzado al ser responsable del seguimiento de las
quejas, la evaluacin de medidas correctoras, el anlisis de las causas motivadoras de
las reclamaciones, la realizacin de propuestas de mejora de la calidad de los servicios
afectados y la elaboracin de un informe anual sobre el sistema de quejas y sugerencias
con indicacin de las unidades afectadas, las medidas correctoras tomadas y, en su
caso, las modificaciones organizativas emprendidas para paliar o solucionar el origen
del problema. Especial es tambin el caso de Canarias, donde existe una Comisin
para la Coordinacin de la Informacin y Atencin Ciudadana que opera como rgano
colegiado de estudio, formulacin e implantacin de normas y criterios de gestin del
sistema de quejas, y encargado al tiempo de la definicin, objetivos e indicadores y
estndares de atencin al ciudadano. Por ltimo, conviene destacar la existencia en
la Comunidad Autnoma de Extremadura de una Comisin Interdepartamental de
Informacin Administrativa que trata de potenciar la colaboracin entre las unidades
de informacin administrativa, realiza el seguimiento de los servicios de informacin
y atencin al ciudadano proponiendo medidas de reforma y elabora una memoria
anual sobre estos servicios de relacin con el pblico. Su carcter transversal, con
participacin de los Secretarios Generales Tcnicos de cada Consejera, coadyuva al
reforzamiento de las medidas de coordinacin entre departamentos en esta materia.
Tabla 5.2. Plazos de respuesta en los sistemas de quejas.
Experiencias autonmicas ms significativas.
Comunidad
Plazo mximo
de respuesta al ciudadano
Instancia de referencia
en caso de incumplimiento
Andaluca
15 das
Inspeccin General de Servicios.
Aragn
20 das
Inspeccin General de Servicios o

Consejero correspondiente.
Illes Balears
15 das
Sin especificar.
Canarias
3 meses (2 meses para servicios sanitarios) Inspeccin General de Servicios.
Castilla y Len
15 das
Extremadura
1 mes
Direccin General de Coordinacin e
Inspeccin.
Comisin Interdepartamental de
Informacin Administrativa.
La Rioja
20 das
Madrid
15 das (solo como referencia)
Director General de Calidad de los

Servicios y Atencin al Ciudadano.
Murcia
1 mes (60 das si la queja no se presenta

en centro responsable)
Secretara Autonmica de Atencin al

Ciudadano, Ordenacin Sanitaria y
Drogodependencias.
Navarra
1 mes (20 das para servicios sanitarios)
Sin especificar.
Fuente: Elaboracin propia a partir de la normativa autonmica vigente.
248
En el mbito municipal, la Ley 57/2003, de 19 de diciembre, de Medidas para

la Modernizacin del Gobierno Local ha supuesto una transformacin del modelo
tradicional de las grandes ciudades en lo relativo a las relaciones con la ciudadana. La
participacin ciudadana se ha institucionalizado y han aparecido diversos organismos
encargados de vigilar el grado de satisfaccin de los usuarios expresado a travs de los
sistemas de quejas y sugerencias. Uno de estos organismos es la Comisin de Sugerencias y Reclamaciones contenida en la ley que remite a las instituciones independientes
para la supervisin del funcionamiento organizativo y el respeto de los derechos de
los ciudadanos. Con alguna diferencia de diseo orgnico, la finalidad de estas instituciones es similar. As, en Alicante hay una Oficina de Sugerencias y Reclamaciones
dependiente de la Concejala de Participacin Ciudadana y vinculada a la Comisin de
Sugerencias y Reclamaciones, de naturaleza poltica. Ms interesante es la cohabitacin
en Palma de esta Comisin (denominada aqu Comisin de Derechos de la Ciudadana)
con la figura del Defensor de la Ciudadana, que acta frente a aqulla como Administracin independiente en todo lo referido a la defensa genrica de los derechos de los
vecinos en sus relaciones con los servicios y la Administracin municipal.
Tabla 5.3. Plazos de respuesta en los sistemas de quejas y sugerencias.
Experiencias municipales ms significativas.
Municipio
Alicante
Plazo mximo
de respuesta al ciudadano
Instancia de referencia
en caso de incumplimiento
Oficina de Sugerencias y Reclamaciones

Comisin Especial de Sugerencias
Sin especificar
y Reclamaciones.
Palma de Mallorca
3 meses
Comisin de Derechos de la Ciudadana

Defensor de la Ciudadana.
Sevilla
15 das (3 meses para informarle

de las medidas adoptadas)
Comisin Especial de Sugerencias y
Reclamaciones.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los Reglamentos orgnicos municipales.
Tabla 5.4.Sectores ms afectados (2008).

Consejera
Sugerencias
Quejas
Fomento.
55 (18,0%)
153 (21,9%)
Administracin.
53 (17,3%)
130 (18,6%)
Empleo.
31 (10,1%)
21 (3,0%)
Cultura y turismo.
31 (10,1%)
42 (6,0%)
Educacin.
30 (9,8%)
73 (10,4%)
Medio ambiente.
30 (9,8%)
59 (8,4%)
Familia e igualdad.
12 (3,9%)
44 (6,3%)
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de la DG de Atencin al Ciudadano y Calidad

de los Servicios.
249
Por lo que se refiere a los sectores administrativos ms afectados, y segn los informes
del sistema de quejas y sugerencias de la Comunidad de Castilla y Len correspondientes a 2008, hay siete sectores que concentran la gran mayora de las quejas presentadas:
fomento, Administracin autonmica, educacin, medio ambiente, familia, Cultura y
turismo, y servicios sociales. Conjuntamente, estos sectores representan las tres cuartas
partes de todas las quejas y ms del 79% del total de sugerencias.
5.3.Sistema de quejas y sugerencias

de Comunidad Autnoma de Andaluca
La Comunidad Autnoma de Andaluca es una de la primeras regiones espaolas que
consideran necesario crear un instrumento que facilite la interaccin con los ciudadanos estableciendo al mismo tiempo la obligacin de todos los sectores administrativos
de la Junta de Andaluca de dar una respuesta gil a las demandas ciudadanas. Ya el
Decreto 77/1987, de 25 de marzo, que aprob el reglamento de la Inspeccin General
de Servicios de la Junta de Andaluca, le atribuy la prctica de las actuaciones relativas a las denuncias formuladas por los ciudadanos, que deban ser enviadas a los
rganos responsables para la adopcin de las medidas correctoras necesarias. Adems,
las actuaciones de la Inspeccin General como consecuencia de una denuncia se consideraban ya en ese momento una forma de inspeccin ordinaria de la Administracin.
Ms adelante, el Decreto 262/1988, de 2 de agosto, cre el Libro de Sugerencias y
Reclamaciones, que deba estar a disposicin de los ciudadanos en los registros generales de todas las Consejeras de la Junta y de sus delegaciones provinciales. El mismo
Decreto fij el plazo de quince das para que el rgano administrativo responsable
informe de la denuncia al rgano directivo del que dependa para que ste notifique
al denunciante las actuaciones realizadas y de las medidas adoptadas, en su caso. Es
interesante sealar que el rgano afectado puede solicitar aclaraciones al denunciante,
por lo que el plazo de quince das solo cuenta desde la recepcin de las posibles
aclaraciones solicitadas.
Por otro lado, la Inspeccin General de Servicios, o sus correspondientes delegaciones
en provincias, lleva el control de las denuncias recibidas y de las actuaciones que son
su consecuencia.
5.4.Definicin de las bases de un Observatorio

de Calidad de los Servicios Pblicos
5.4.1.Instrumentos para la evaluacin de la calidad
A lo largo de las ltimas dcadas, las tendencias en el manejo del rendimiento de los
servicios han experimentado un cambio desde la preocupacin por el control de la calidad
a planteamientos ms ambiciosos que engloban no solo la calidad del proceso del servicio,
sino la consistencia y calidad de los resultados y la transparencia de su actuacin.
250
Cuando la atencin de las unidades de evaluacin se centra en dimensiones particularmente sensibles de la prestacin del servicio, la informacin generada puede ser
empleada en favor de:
1. Una mayor responsabilidad y rendicin de cuentas.
2. Mejoras del rendimiento en la prestacin del servicio.
3. Mejoras en la calidad de las decisiones.
4. Una mayor capacidad de respuesta y sensibilidad a las expectativas y necesidades
de la ciudadana.
En los pases anglosajones, las auditoras de verificacin, que hacen el seguimiento
de los convenios y contratos para la prestacin de servicios entre el Ministerio correspondiente y el suministrador del servicio, determinan el grado de cumplimiento de
las normas de calidad de la prestacin del servicio contenidas en los convenios. Los
resultados de esta funcin supervisora se divulgan en la prensa de forma rutinaria
junto con los informes sobre instituciones concretas. El resultado de esta forma de
evaluacin externa es la exposicin al pblico de los ndices de calidad alcanzados
y del grado de incumplimiento de las normas de prestacin del servicio. Los efectos
ms inmediatos de esta actuacin son la presin pblica y poltica sobre las partes
implicadas en el contrato de prestacin y la consecuente resistencia por parte de los
proveedores del servicio a la exposicin al pblico de los resultados de la gestin.
Estos informes de evaluacin generan diferentes tipos de informacin:
1. Informacin para los usuarios de los servicios.
2. Informacin administrativa sobre el coste, alcance y oportunidad de los servicios.
3. Informacin para los decisores pblicos acerca de la calidad de los servicios de
los que son responsables y de la oportunidad de la implantacin de medidas
correctoras.
De cualquier modo, la necesidad de contar con informacin de servicios orientada al usuario surge en parte del inters por reforzar la legitimidad de los gobiernos.
La informacin generada es una manera de mejorar la transparencia de la accin de
gobierno y un medio para la consolidacin de los derechos de los ciudadanos. Entre
los pases de la OCDE hay una amplia gama de polticas de informacin sobre la
calidad de los servicios. Cada gobierno hace hincapi en diferentes aspectos y emplea
distintas vas de comunicacin con el pblico. As, en algunos pases se ha dado un
cierto protagonismo a las cartas del ciudadano y las cartas de servicios (las cartas
en el Reino Unido y Australia o los Libros blancos de los pases escandinavos sobre
evaluacin de servicios seran algunos ejemplos). En otros pases (Francia, Blgica) las
cartas prestan ms atencin a la comunicacin de principios y derechos tales como la
igualdad, neutralidad, accesibilidad de la informacin o simplicidad del lenguaje.
Con todo, una comparacin internacional de las estrategias de calidad en el sector
pblico tiene el valor de resaltar la diversidad de los posibles planteamientos y enfoques. Las diferencias empiezan por la misma definicin del concepto calidad. Debe
referirse a la calidad de los resultados del servicio o a la calidad de la prestacin del
servicio? Si se opta por el primer enfoque, se hace referencia a la calidad tcnica, a
la calidad intrnseca de un servicio (su eficacia y la idoneidad de los resultados) que
251
se obtiene a travs del conocimiento profesional y la experiencia de los servidores

pblicos. En este sentido, la calidad y la experiencia profesional estn estrechamente
ligadas. Si se habla de calidad en la prestacin del servicio, se hace referencia en primer
lugar a la calidad de las relaciones entre los servidores pblicos y los usuarios del
servicio. La calidad aqu se relaciona ms bien con la cortesa, la transparencia, el
derecho a ser informado y la existencia de mecanismos de queja y reparacin, esto es,
se alude a la manera en que los servicios son entregados al pblico.
Ambas acepciones de la calidad no son, sin embargo, incompatibles. As, la calidad
consistira en la forma de hacer coincidir los objetivos de los programas con las expectativas del pblico. Si no fuese as, podramos llegar al extremo de situar a las normas de
calidad de las relaciones con los usuarios o referentes a la prestacin del servicio en una
posicin preferente frente a la eficiencia del servicio (es decir, los trenes llegaran siempre
tarde pero invariablemente daramos explicaciones amables y corteses a los usuarios).
Otras diferencias en el abordaje de la temtica de la calidad de los servicios tiene
que ver con la forma de encauzar la relacin entre los servidores pblicos y los ciudadanos. En el sur de Europa, las estrategias de calidad se basaron desde un principio
en la conviccin de que los usuarios de los servicios pblicos no eran semejantes a los
clientes de una empresa privada. Los usuarios de servicios pblicos no siempre tienen
posibilidades de elegir al proveedor, una organizacin pblica puede tener una gama
muy amplia de clientes (directos, indirectos, potenciales, contribuyentes) y, puesto que
se trata de un grupo heterogneo, el nfasis se pone en acercar ms a los servidores
pblicos a los usuarios y en abrir vas de dilogo entre las partes. Por el contrario, en
los pases anglosajones se parte de la constatacin de la baja calidad del servicio. Se
parte de un enfoque implcitamente crtico de los servicios pblicos y se intenta lograr
una mayor transparencia en los servicios, juzgados como poco sensibles a las necesidades de los ciudadanos. La estrategia consiste en los primeros momentos en hacer or
la voz del usuario para evaluar sus resultados. El objetivo consiste en garantizar que
haya una efectiva rendicin de cuentas a la vista de que el grado de transparencia de la
prestacin de servicio era claramente insatisfactorio en muchos casos. Las encuestas y
estudios de satisfaccin y las encuestas de opinin desempean por lo tanto un papel
importante en la evaluacin de los servicios, su comparacin a partir de puntos o
normas de referencia, y la medicin de sus resultados.
Nuevamente, es posible la conciliacin de ambos enfoques mediante el uso de
mtodos de evaluacin de la calidad que al tiempo que facilitan la rendicin de cuentas a la ciudadana mediante la medicin de los resultados sobre la base de normas
predefinidas, hagan resaltar las mejores prcticas administrativas y su difusin.
Por ltimo, la tercera diferencia que puede apreciarse entre los distintos enfoques
internacionales de mejora de la calidad tiene que ver con la opcin por la autoevaluacin o por mecanismos de evaluacin externa. Los pases de la Europa continental se
decidieron en un principio por un enfoque ascendente que dejaba margen de actuacin
a las unidades prestadoras de servicios e impona un nmero limitado de objetivos (sobre todo en materia de objetivos temporales para la obtencin de licencias y permisos),
dejando que los servicios desarrollaran los mtodos ms apropiados a sus necesidades
252
y las de sus clientes. En estos casos, el centro poltico solo interviene para asesorar y
ayudar con la instrumentacin de redes y la definicin de la metodologa.
Puede concluirse, por tanto, que los diferentes enfoques de calidad toman formas
distintas dependiendo de sus objetivos ltimos: la evaluacin de los resultados de
losservicios (la capacidad de un servicio para mejorar su calidad) o la satisfaccin
delos usuarios, sin que ambas perspectivas sean necesariamente incompatibles.
Por otra parte, puede afirmarse que es posible la combinacin de tcnicas para
el aprendizaje y para la evaluacin. Los indicadores de calidad pueden ser utilizados
como instrumentos para la evaluacin de la calidad y como herramienta para guiar
la accin cotidiana de mejora de los servicios pblicos. Igualmente, los criterios de
calidad pueden usarse para fines de administracin o de evaluacin.
Lo que parece que es un problema generalizado es el diseo de un sistema coherente
de incentivos para la mejora de la calidad. Cada pas cuenta a este respecto con un
conjunto de medidas ms bien disperso y poco coherente:
1. Fuerte compromiso del gobierno e inversin en evaluacin por parte de la
Administracin central (Reino Unido).
2. Inclusin de la calidad en los criterios de calidad de evaluacin para los Administradores (Francia).
3. Incentivos presupuestarios en caso de cumplimiento de los objetivos de calidad
(Francia, Reino Unido, Suecia).
4. Establecimiento de redes de proveedores y usuarios de servicios (Australia).
En ltima instancia, las diferencias entre los enfoques adoptados estn ligadas
a diferentes concepciones del Estado. En algunos pases toma especial relevancia la
defensa del inters pblico general, mientras que en otros se toma en especial consideracin el papel de la Administracin como organizacin prestadora de servicios.
No obstante, cada vez se toma mayor conciencia de que la mejora de la calidad y de la
imagen de los servicios pblicos es un elemento central en la legitimacin del conjunto
del sistema poltico y se asiste a una progresiva convergencia de perspectivas tcnicas
para la mejora del sector pblico. Como se ver a continuacin al referirnos al caso
espaol, es frecuente la combinacin de tcnicas de autoevaluacin y de evaluacin
externa junto con enfoques orientados al ciudadano y a la medicin de la calidad
objetiva de las polticas y servicios pblicos.
5.4.2.Evaluacin de la calidad en su contexto autonmico

La concepcin de las administraciones pblicas como organizaciones cercanas a los
ciudadanos implica la adaptacin de su funcionamiento real a principios comnmente aceptados como la transparencia, la eficacia, la eficiencia, la participacin, la
prevencin, la responsabilidad, la universalidad, etc. En este sentido, los procesos de
evaluacin de los servicios pblicos no pueden considerarse un fin en s mismos, sino
un medio cuya finalidad es la orientacin a la mejora continua de los servicios. El
resultado prctico de esta filosofa ha sido que la mayora de las comunidades autnomas ha desarrollado en los ltimos aos marcos legales y aparatos administrativos
que, con distinto grado de desarrollo y eficacia, han tratado de medir el rendimiento
253
de sus servicios, entendiendo que si los servicios y las polticas son pblicos, tambin
debe serlo su evaluacin.
La emulacin de unas autonomas por otras de estos instrumentos y prcticas ha
generalizado la existencia de observatorios de calidad para la evaluacin de sus polticas en sus modalidades de autoevaluacin y de evaluacin externa. Estas experiencias,
sin embargo, han tenido alcances y utilidades muy diferentes dependiendo en parte
del hecho de que estas experiencias obedezcan realmente a voluntades polticas ms
o menos sinceras acerca de la necesidad de utilizar el fruto de la evaluacin en los
procesos de toma de decisiones. Ello es as sencillamente porque la evaluacin no se
impone, sino que es finalmente el resultado de un cambio cultural que se desarrolla
en cada administracin conforme a sus condicionantes polticos y organizativos. Cada
administracin debe entender cul es el momento adecuado para emprender estas
iniciativas, sobre qu sectores se aplicarn y cules sern las tcnicas de evaluacin
ms apropiadas en funcin de su realidad organizativa.
Lo cierto es que, con independencia de su grado de utilidad real y la mayor o
menor sinceridad de la implantacin de estas polticas de evaluacin, la modalidad
ms elemental y generalizada de autoevaluacin en el panorama autonmico espaol
ha sido el diseo de cartas de derechos del ciudadano y cartas de servicios entendidas
como el documento administrativo a travs del cual la Administracin informa al
ciudadano de sus servicios e incorpora voluntariamente compromisos que aseguren
su seguimiento mediante indicadores. Tambin es muy frecuente la promocin de
premios a la calidad como forma de reconocimiento social a los rganos y entidades
de la propia Administracin convocante del premio que se distingan en la mejora del
servicio ofrecido a los ciudadanos.
5.4.3.Evaluacin de la calidad en la Comunidad

de Castilla y Len
El Decreto 232/2001, de 11 de octubre, modificado por el Decreto 79/2005, de 27 de
octubre, regul el sistema de evaluacin de la calidad de los servicios de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len, y se adopt como referente de evaluacin el
Modelo EFQM de excelencia de la Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad.
La evaluacin de la calidad de los servicios pretende generar un sistema de informacin basado en el grado de cumplimiento de los compromisos asumidos en las cartas
de servicios y de los programas departamentales de mejora. Asimismo, este sistema
de informacin trata de recoger la opinin de los ciudadanos y usuarios de servicios
acerca del funcionamiento de los rganos administrativos y de sus actuaciones, su
nivel de satisfaccin y el grado de impacto de las polticas y programas pblicos.
El sistema de evaluacin de Castilla y Len distingue expresamente entre los
procedimientos de autoevaluacin y la evaluacin externa.
En el primer caso, la evaluacin es realizada por los propios rganos y unidades
de la comunidad para tratar de corregir deficiencias, identificar posibles mejoras y
proponer programas o actuaciones de mejora que sirvan de orientacin a la gestin
y direccin de los servicios. Dentro de la opcin de autoevaluacin, se distingue entre
254
la autoevaluacin simplificada, que fija una periodicidad mnima anual para su realizacin; y la autoevaluacin extensa, de periodicidad variable y sujeta a la posibilidad
de la realizacin de visitas por parte de la Direccin General de Atencin al Ciudadano
al rgano o unidad evaluado. Ambas modalidades estn basadas en la aplicacin de
cuestionarios y en la determinacin del nivel de calidad por parte de la Direccin
General de Atencin al Ciudadano. Por su parte, las evaluaciones externas, realizadas
por la Consejera de Presidencia, tienen como finalidad contrastar los resultados de las
autoevaluaciones realizadas.
5.4.4.Evaluacin de la calidad en la Comunidad Autnoma

de Andaluca
La Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca,
apuesta por una Administracin ms gil y cercana al ciudadano, y pretende basar
su funcionamiento, entre otros, en los principios de responsabilidad por la gestin
pblica y de buena Administracin y calidad de los servicios (artculo 3).
En el mismo sentido, la Estrategia de Modernizacin de los Servicios Pblicos de
la Junta de Andaluca se convierte en el instrumento transversal de mejora de la calidad que aglutina varios instrumentos dirigidos a la generacin de informacin desde
distintas fuentes y perspectivas que coadyuven a la mejora general de la calidad de los
servicios. Las lneas estratgicas de la Estrategia de Modernizacin son:
1. La mejora del acceso de la ciudadana a la Administracin Pblica.
2. El aumento de la eficacia y la transparencia, orientando la actuacin de la
Administracin a los resultados y el compromiso pblico.
3. La gestin del conocimiento y el intercambio eficaz de informacin.
4. El favorecimiento de la cooperacin con otras administraciones.
Las actuaciones encaminadas a hacer el seguimiento de la calidad de los servicios
se materializan en la elaboracin de Memorias Globales de Calidad. La finalidad de
estas memorias es ofrecer una visin comparada de la implantacin y gestin de
herramientas de calidad; la difusin de la mejores prcticas detectadas y los premios
otorgados que son resultado de experiencias innovadoras desarrolladas en la propia
organizacin; y la difusin de iniciativas, instrumentos y sistemas de gestin impulsados por la Junta de Andaluca para la mejora de los servicios pblicos.
La informacin recogida en las Memorias Globales de Calidad se estructura en
cuatro grandes bloques: ciudadana, gestin interna, gestin del conocimiento y tendencias en la orientacin a resultados y compromiso pblico. En este apartado interesa
analizar los bloques de gestin interna y de ciudadana.
El bloque de gestin interna gira en torno a los sistemas de gestin especficos, las
autoevaluaciones y las cartas de servicios, a las que se har referencia en el apartado
dedicado a su anlisis individualizado.
Los sistemas de gestin especficos son los sistemas de acreditacin que han sido
diseados ad hoc en los ltimos aos por la Junta de Andaluca, en concreto:
la mejora continua de los Centros de Menores, la mejora de la atencin a las
personas con discapacidad y los programas de acreditacin sanitaria.
255
El Observatorio para la Mejora de los Servicios Pblicos dispone de un servicio

especfico sobre acciones de mejora analizadas sistemticamente a travs de un
mdulo de indicadores. Es en esta seccin en la que el Observatorio incluye las
autoevaluaciones realizadas anualmente y que sirven de fuente de informacin
para el anlisis de las acciones de mejora segn los criterios EFQM. Partiendo de
este modelo, la Direccin General de Modernizacin e Innovacin de los Servicios Pblicos ha diseado un cuestionario de evaluacin especfico que permite
a los distintos rganos y unidades de la Administracin andaluza realizar su
propia autoevaluacin. Este cuestionario se completa con una herramienta de
tratamiento de resultados del proceso de autoevaluacin. Finalmente, sobre la
base de este anlisis, el Observatorio realiza un informe de acciones de mejora
para tratar de relacionar la direccin de estas acciones y su coherencia con las
expectativas de los ciudadanos que el propio Observatorio va detectando.
Sobre la base de los resultados de las autoevaluaciones, la Memoria Global de la Calidad de los Servicios de 2008 concluye que ms de la mitad de las acciones impulsadas
estn relacionadas con la mejora del funcionamiento de los servicios pblicos (59,3%);
el 17,9% intervienen directamente en la calidad de los servicios y su percepcin; el
11,4% se centran en la modernizacin de los servicios; y las acciones de comunicacin
e informacin interesa al 11,2% de las acciones de mejora.
Figura 5.4. Acciones de mejora en relacin con sus finalidades.
Fuente: Memoria Global de la Calidad de los Servicios Pblicos. 2008.
El bloque de ciudadana gira en torno al anlisis y seguimiento de cinco aspectos

bsicos: las Jornadas de Participacin ciudadana, el Barmetro de opinin de los servicios
pblicos, el Banco de expectativas y las Cartas de servicios, a las que se dedicar ms
adelante un apartado especfico.
Las Jornadas de Participacin ciudadana son el fruto de la organizacin en 2005
de un ciclo sobre participacin ciudadana auspiciado por la Consejera de
Justicia y Administracin Pblica con la intencin de reunir a los ciudadanos,
agentes sociales y profesionales de la Administracin para discutir sobre las
posibilidades de mejora de la calidad de los servicios pblicos.
256
El Barmetro de satisfaccin ciudadana es una herramienta del Observatorio para

la Mejora de los Servicios Pblicos que pretende conocer con una periodicidad anual la opinin de la ciudadana sobre la calidad y modernizacin de los
servicios de la Junta de Andaluca, fundamentando las posibles decisiones en
este sector en las tendencias observadas. El Barmetro proporciona informacin
anual sobre calidad global de los servicios, su funcionamiento, la participacin
ciudadana, los trmites electrnicos, la informacin al pblico y las medidas
de modernizacin. Algunos de los resultados ms significativos del Barmetro
correspondiente a 2009 son la calificacin con un 5,86 en una escala de 0 a 10
de la calidad global de los servicios andaluces o los aspectos del funcionamiento
de los servicios que ms preocupan a los andaluces. A este respecto, los aspectos
que cobran mayor importancia son los relativos a la simplificacin de los trmites
administrativos (35,5%), la rapidez en la prestacin de los servicios (33,5%), los
horarios ofrecidos (9,8%) y la informacin disponible sobre los servicios (5,3%).
Figura 5.5. Aspectos del funcionamiento de los servicios que
ms preocupan a la ciudadana.
Fuente: Adaptado del Barmetro de satisfaccin ciudadana 2009.
El Banco de expectativas es otra fuente de informacin que permite a la Junta de

Andaluca facilitar el diseo e implementacin de planes de mejora a partir de las
expectativas y demandas de los ciudadanos. Se trata de una iniciativa impulsada por el Observatorio para la Mejora de los Servicios Pblicos y configurada
como un instrumento de deteccin y difusin de lo que los ciudadanos esperan
de la Administracin andaluza y de los servicios que presta. La finalidad ltima
consiste en orientar los objetivos y actuaciones de la Junta de Andaluca para la
mejora de la calidad y la modernizacin de sus servicios. En consecuencia, sus
objetivos principales son:
Centralizar opiniones, expectativas y sugerencias en materia de calidad de
los servicios y de Administracin electrnica.
257
Sintetizar, analizar y presentar la informacin de forma organizada a

travs de un Cuadro de Mando Integral que facilite el seguimiento de los
objetivos planificados.
Incorporar las expectativas a las lneas estratgicas de actuacin a desarrollar por parte de los polticos y el personal tcnico de la Administracin
andaluza, permitiendo disponer de informacin actualizada y relevante
sobre posibles reas de intervencin.
El fundamento terico de esta experiencia es que las expectativas de los ciudadanos
responden a necesidades sociales y se generan a partir de la propia experiencia mediante un ejercicio ms o menos consciente de comparacin y segn diferentes niveles
de necesidad o urgencia.
Las principales fuentes de informacin de las que se nutre el Banco de expectativas
son la Plataforma de Relacin con la Ciudadana Andaluza (CLARA), el Barmetro de
satisfaccin y el Portal de mejora de los servicios pblicos. Algunas de estas fuentes
ofrecen una informacin directa sobre expectativas, mientras que otras permiten un
conocimiento indirecto de la misma realidad.
Los datos del Banco de expectativas, segn la informacin proporcionada por la
Memoria Global de la Calidad de los Servicios Pblicos de 2008, reflejan un mayor
inters de los ciudadanos, expresados en nmero de consultas, en los sectores de Justicia y Administracin Pblica, Salud e Igualdad y Bienestar Social; la temtica ms
consultada es la informacin telefnica y las direcciones; y el canal de comunicacin
ms empleado es el telfono seguido por la web de la plataforma CLARA.
De acuerdo con el Anlisis de Fuentes de Informacin del Banco de Expectativas
de 2008, las principales expectativas ciudadanas estn relacionadas con la calidad y
el funcionamiento de los servicios pblicos. En segundo lugar, hay un considerable
nivel de expectativas en relacin con la posibilidad de realizar trmites on line y la
participacin ciudadana. Por ltimo, la informacin acerca de los servicios pblicos y
su modernizacin se correspondera con el tercer bloque de expectativas detectadas.
Figura 5.6. Porcentaje de ciudadanos que puntan negativamente
aspectos relativos a la calidad del servicio.
Fuente: Anlisis de Fuentes de Informacin del Banco de Expectativas de 2008.
258
Por lo referido a las expectativas con menor nivel de satisfaccin, la Figura 5.6
muestra los aspectos relacionados con la calidad de los servicios peor valorados por
los ciudadanos.
5.4.5.Experiencias en otras comunidades autnomas

El anlisis de las actuaciones de evaluacin de la calidad en otras comunidades autnomas
ofrece resultados diversos tal y como podemos observar en la Tabla 5.5.
Una primera constatacin derivada del anlisis de las experiencias ms significativas
en materia de evaluacin de servicios es la prctica generalizacin de las cartas de servicios, cartas de derechos de la ciudadana y los premios para el fomento de la calidad.
Ahora bien, una vez hecha esta afirmacin hay que decir inmediatamente que no todas
estas iniciativas reciben el mismo tratamiento ni tienen el mismo peso institucional.
As, a modo de ejemplo, el diseo de la Carta de Derechos del Ciudadano de Castilla-La
Mancha no se limita a enunciar meras declaraciones de principios o propsitos bienintencionados, sino que pretenden ser autnticos mandatos para la Administracin
regional con sus correlativos derechos para los ciudadanos, con mecanismos efectivos de
garanta, internos y externos. Lejos de presentarse como un simple catlogo de medidas
organizativas, Castilla-La Mancha opta por formalizar jurdicamente el contenido de la
Carta de modo que se presentan los principios contenidos como derechos atribuidosa
los ciudadanos que stos puedan invocar como propios. Tngase en cuenta que, a diferencia de las cartas de servicios sectoriales, estos derechos subjetivos se amplan a
toda la Administracin autonmica, lo que exige la adaptacin de las cartas sectoriales
a las normas contenidas en la Carta general. Otro ejemplo en la misma de lnea de
reforzamiento de las cartas de servicios es el que presenta la Comunidad de Galicia.
En este caso se opta por aplicar un sistema de calificacin de las cartas en funcin del
grado de desarrollo y cumplimiento de los requisitos que establecen. As, se da el caso
de la existencia de distintas cartas segn su menor o mayor grado de calidad alcanzado:
cartas de servicios base, auditada o consolidada.
Resulta interesante en este rpido anlisis de los instrumentos de calidad implantados
por distintas comunidades autnomas distinguir entre los casos en que la responsabilidad de la evaluacin de la calidad recae en una nica unidad administrativa (sea una
direccin general o el observatorio dependiente de ella), de aquellas otras experiencias
en las que participan de algn modo en el proceso de evaluacin representantes de
otras consejeras, de rganos fiscalizadores o administraciones y entidades sociales
externas. En algn caso (Castilla-La Mancha, Canarias), la Inspeccin General de Servicios se constituye como una oficina de proteccin de las cartas de servicios al actuar
con independencia de criterio para investigar su incumplimiento. En otros casos, la
opcin tomada consiste en utilizar un enfoque transversal que permite integrar en estas
funciones evaluadoras a representantes de diferentes consejeras (Cantabria) o a representantes de distintas consejeras junto con delegados de otros organismos autonmicos
(Galicia) e incluso de los gobiernos locales y de la sociedad civil (Comunitat Valenciana
y Navarra). Es claro que en estos casos la responsabilidad de las tareas de evaluacin de
los servicios trasciende los estrechos lmites del departamento de evaluacin y se abre a
otros sectores administrativos y sociales importantes para su aceptacin y desarrollo.
259
260
Observatorio para la
Mejora de los Servicios
Pblicos.
Direccin General de
Telecomunicaciones y
Nuevas Tecnologas.
Observatorio de
Calidade los
Servicios.
Observatorio de
Calidad de la
Admn. Regional.
Direccin General
de Calidad
de los Servicios.
Observatorios
sectoriales.
Canarias
Cantabria
CastillaLa Mancha
Castilla y Len
Comunitat
Valenciana
Organismo
Andaluca
Comunidad
de Mejora.
Carta de los Derechos del
Transversal, con inclusin de

representantes de gobiernos
Ciudadano.
locales y asociaciones
Carta de Buenas Prcticas
ciudadanas.
en la Admn. autonmica
y local.
Proyecto de Ley de
Participacin Ciudadana.
Plan de Modernizacin
y Racionalizacin de la
Admn. Pblica Valenciana.
Cartas de servicios.
Impulso de la sociedad de la informacin.
participacin.
Derecho a la informacin.
Definicin de instrumentos para la
proyectos de ley.
Fomento de la participacin ciudadana.

Implicacin ciudadana en elaboracin de
Integral, con vinculacin

del sistema de quejas con los
resultados del Observatorio.
Transversal, especialmente con Mandato efectivo de los contenidos de la
Carta del Ciudadano.
Elaboracin participativa de la Carta del
Integral, con vinculacin del
Ciudadano.
sistema de atencin al ciudadano,
Derecho
a la informacin.
sistema de quejas, interoperabili Accesibilidad.
dad y cartas de servicios.
Participacin ciudadana.
Derecho a recibir atencin adecuada.
Admn. responsable.
Admn. eficaz.
ciudadana.
Admn. moderna, transparente y abierta a la
Desarrollo de la Admn. electrnica.

Cercana al ciudadano.
Formacin del personal.
Mejora de la gestin.
Cooperacin intergubernamental.
Implantacin de sistemas de evaluacin y control
Transversal con Inspeccin

General de Servicios.
Transversal, con participacin

de representantes de distintas
Consejeras.
Accesibilidad.
Eficacia y transparencia.
Desarrollo profesional de los trabajadores.
Intercambio de informacin.
Cooperacin intergubernamental.
Principios
destacados
Departamental.
Enfoque
organizativo
Programas Departamentales Departamental.
Carta de los Derechos del

Ciudadano.
Carta de Derechos de la
Ciudadana.
Modernizacin de la
Administracin Pblica.
Acciones para la
modernizacin
Estrategias para la
Instrumentos
destacados
Tabla 5.5.Organismos e instrumentos para la calidad y la atencin al ciudadano.

Experiencias autonmicas ms significativas.
Servicio de
Organizacin, Calidad
y Evaluacin.
Observatorio de
Calidad de los
Servicios.
Comisin Foral para

la Evaluacin de las
Polticas Pblicas y la
Calidad de los Servicios
Pblicos.
La Rioja
Madrid
Navarra
Transversal, con inclusin

de representantes de
gobiernos locales, sindicatos y
fundaciones.
Departamental.
Vinculacin entre sistema

de quejas e implantacin de
medidas de mejora.
Departamental.
Transversal, con participacin

de distintas Consejeras y otros
organismos pblicos.
de servicios, actividades de
anlisis y sistema de quejas y
sugerencias.
Integral, incluyendo cartas
Departamental.
Enfoque
organizativo
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin procedente de las comunidades autnomas analizadas.
Carta de Derechos.
ndice Regional de Calidad.
procedimientos.
Auditoras operativas.
Cartas de compromisos.
Manuales de
Observatorio de
Carta General de Servicios
Calidad y de la Admn.
de la Junta.
Electrnica.
Cartas de Servicios
Interdepartamentales.
Cartas sectoriales
clasificadas segn tres
niveles de calidad.
Galicia
Instrumentos
destacados
Observatorio de
Carta de Derechos de los
Calidad de los Servicios
Ciudadanos.
Pblicos.
Plan de Impulso de
la Mejora Continua y
Modernizacin Tecnolgica
2008-2011.
Organismo
Extremadura
Comunidad
Legitimidad democrtica.
Eficacia.
Eficiencia.
Economa.
Transparencia.
Responsabilidad.
Celeridad.
Participacin ciudadana
Mejora continua.
de servicios, subvenciones, convenios de

colaboracin con impacto econmico y
retribuciones de consejeros y altos cargos.
Participacin ciudadana en elaboracin de
disposiciones generales.
Principios ticos de actuacin de miembros
del gobierno y altos cargos.
Transparencia en: contratacin, concesiones
Innovacin.
Mejora de resultados.
Formacin del personal.
Atencin ciudadana.
Principios
destacados
261
Otro elemento diferenciador particularmente interesante en la configuracin de

los sistemas de evaluacin es el que tiene que ver con la vinculacin de mecanismos
relacionados en materia de calidad. As, algunas comunidades autnomas (La Rioja,
Cantabria, Extremadura) trabajan con sistemas integrados de quejas y sugerencias
con las actividades de anlisis del rendimiento de servicios, y Castilla-La Mancha ha
conseguido agrupar en una sola unidad todas las actividades de mejora de calidad
de los servicios: cartas de servicios, sistema de quejas y sugerencias, atencin al ciudadano, interoperabilidad y actividades de evaluacin del rendimiento de polticas
y servicios pblicos.
Por ltimo, en algunas comunidades autnomas la apuesta por la incorporacin
de medidas en favor de la participacin ciudadana parece ser uno de los principios
centrales que debe orientar la accin de gobiernos caracterizados por la transparencia,
la garanta del derecho de informacin al ciudadano y la asuncin de responsabilidades. En esta lnea se sita el Proyecto de Ley de Participacin Ciudadana y el
Protocolo de Intenciones sobre la Carta de buenas prcticas en la Administracin
autonmica y local de la Comunitat Valenciana de 2008, cuyos objetivos declarados
son el fomento de la participacin para la proteccin de los valores democrticos y
la implicacin de la ciudadana en la actuacin de la Administracin de la regin.
Igualmente, la Comunidad Autnoma de Catalua cre una Direccin General de
Participacin Ciudadana en 2004 con el objetivo de promover la participacin ciudadana en el diseo, la ejecucin y el seguimiento de las polticas del gobierno
autonmico y de los entes locales, a partir de la suposicin de que la difusin
de los valores y las prcticas participativas enriquecern la calidad de la vida
democrtica.
Vemos as cmo surge una ntima correlacin entre las actuaciones de informacin
y atencin al ciudadano con la aplicacin de tcnicas de evaluacin de la calidad de
los servicios y, al cabo, con las medidas de transparencia administrativa como criterio
ltimo orientador de la actividad de las administraciones pblicas para garantizar el
cumplimiento de la legalidad y la eficiencia en la gestin de recursos pblicos. A este
respecto, el mayor esfuerzo en favor de la aplicacin de medidas de transparencia
administrativa y de reduccin de la tradicional opacidad e inaccesibilidad administrativas creemos encontrarlo en Galicia. La Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia
y debuenas prcticas en la Administracin Pblica gallega incluye una completa
batera de medidas favorecedoras de la transparencia administrativa en materia de
contratacin (publicacin de licitadores, criterios de seleccin, ofertas econmicas,
puntuaciones, adjudicatario, etc.), convenios de colaboracin que supongan cargas
econmicas para la Administracin (publicacin de las obligaciones econmicas, objeto del convenio y destinatario), concesin de servicios pblicos (publicacin de ayudas
y subvenciones), principios de actuacin de los miembros del gobierno y de los altos
cargos e informacin sobre sus retribuciones.
262
5.5.Experiencias espaolas en la implantacin

de modelos de calidad
5.5.1. Administracin General del Estado
La Administracin General del Estado est impulsando desde el ao 2005 la implantacin de un nuevo marco de calidad que incorpore a los diferente actores relevantes en
la prestacin de los servicios pblicos: funcionarios, gestores, sociedad civil, empresas,
entre otros, y permita la integracin (coordinada y sinrgica) de programas orientados
a su mejora continua. El Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, establece las bases de
este marco general.
Contempla seis programas orientados a mejorar la calidad de los servicios pblicos,
proporcionar a las instituciones del Estado informacin consolidada para la toma de
decisiones y fomentar la transparencia mediante la informacin y difusin pblica del
nivel de calidad ofrecida a los ciudadanos. Se desarrollan de acuerdo a las siguientes
caractersticas (Real Decreto 951/2005, de 29 de julio):
1. Programa de anlisis de la demanda y de evaluacin de la satisfaccin de los usuarios
de los servicios. Tiene por objeto la deteccin de las necesidades y expectativas
de los usuarios acerca de los aspectos esenciales del servicio, haciendo nfasis
en sus requisitos, formas, medios para acceder a l y los tiempos de respuesta.
2. Programa de cartas de servicios. Son el instrumento a travs del cual los rganos,
organismos y entidades de la Administracin General del Estado, informan a
los ciudadanos y usuarios sobre los servicios que tienen encomendados, los
derechos que les asisten en relacin con aquellos y los compromisos de calidad
en su prestacin.
3. Programa de quejas y sugerencias. Tiene por finalidad la creacin de instancias
que recojan y tramitan las manifestaciones de insatisfaccin de los usuarios con
respecto a los servicios o por el contrario, las iniciativas para mejorar su calidad.
La respuesta oportuna a las quejas formuladas por los ciudadanos debe ser oportuna. As como las medidas adoptadas para mejorar los fallos detectados.
4. Programa de evaluacin de la calidad de las organizaciones. El sistema de evaluacin
de los servicios se articula en dos niveles: la autoevaluacin, ejercicio regular por
el que las propias organizaciones analizan sus procesos y la evaluacin externa,
proceso por el que los rganos o unidades a los que haga referencia la ley, realicen
un examen agregado de mbito ministerial, con el fin de optimizar los resultados
de la autoevaluacin y de los planes de mejora establecidos.
5. Programa de reconocimiento. Tiene la finalidad de contribuir, mediante el reconocimiento de las organizaciones, a la mejora de la calidad y a la innovacin en la
gestin pblica, mediante las siguientes acciones:
a. El reconocimiento a la excelencia.
b. Los premios a la calidad e innovacin en la gestin pblica.
263
6. Programa del Observatorio de la Calidad de los Servicios Pblicos. Se concibe como

una plataforma de anlisis peridico y uniforme de la percepcin ciudadana
sobre los servicios pblicos de la Administracin General del Estado. Tiene
entre sus objetivos prioritarios proponer iniciativas generales de mejora y
facilitar a los ciudadanos informacin global sobre la calidad en la prestacin
de los servicios.
El modelo de calidad adoptado por la Administracin del Estado se sustenta en tres
enfoques que, adaptados a las caractersticas propias de las administraciones pblicas,
aportan las herramientas tericas y metodolgicas para la activacin de los programas
y acciones pautadas, principalmente los referidos a la evolucin de los servicios. La
Resolucin de 6 de febrero de 2006 de la Secretara General para la Administracin
Pblica rene ese conjunto de directrices, dndole contenido a los seis programas del
marco general para la mejora de la calidad, contemplados en el Real Decreto 951/2005,
de 29 de julio.
Se trata del Modelo EFQM de Excelencia de la Fundacin Europea para la Gestin de
la Calidad, en su adaptacin realizada por el Ministerio de Administraciones Pblicas;
el Modelo de Evaluacin, Aprendizaje y Mejora (EVAM) diseado por el Ministerio de
Administraciones Pblicas como una metodologa asequible para todas las organizaciones, y el Marco Comn de Evaluacin (CAF) desarrollado por el Grupo de Servicios
Pblicos Innovadores (IPSG).
Sustentado en este marco general, una buena prctica en la Administracin General
del Estado ha sido la creacin del Observatorio de Calidad de los Servicios, dependientede la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y Calidaddelos
Servicios. Su finalidad es proporcionar una visin integral del funcionamiento de
losServicios Pblicos, elaborada con la participacin de los distintos actores concernidos
por ellos y que ha de publicitarse y difundirse a todos los grupos de inters en la materia,
especialmente los ciudadanos (Agencia de Evaluacin y Calidad, 2007: 214).
La creacin del observatorio ha supuesto el desarrollo de un conjunto de acciones
orientadas a garantizar la evaluacin y mejora de los servicios prestados, a travs de la
Administracin General del Estado. En tal sentido, siguiendo los objetivos asignados,
ha realizado hasta la fecha las siguientes tareas (Ibd., 2007: 118):
1. Evaluacin de los programas del marco general de calidad. Se ha promovido el
diseo de un sistema de indicadores que permita la evaluacin de los programas
que integran el marco general de calidad.
2. Programas de modernizacin y mejora e impulso de la sociedad del conocimiento.
Definicin de los sistemas de indicadores ms adecuados para el seguimiento de
los planes que tratan la materia.
3. Estudios de percepcin de los ciudadanos. Se han realizado desde el ao 2006,
estudios en este mbito.
4. Anlisis de los servicios pblicos de mayor relevancia social o demanda ciudadana.
El observatorio ha centrado su primer informe en la evaluacin de los Museos
de titularidad estatal. La metodologa empleada se sustenta en el denominada
modelo EVAM (modelo creado por el Departamento de Calidad de la Agencia).
264
5.5.2.Tendencia en las comunidades autnomas

Las iniciativas desarrolladas en Espaa en materia de calidad se enmarcan en lo que
se considera la evolucin del Estado de las autonomas. Las Comunidades orientadas
en un primer momento a la consolidacin de sus instituciones y definicin de sus
competencias, dedican desde hace ms de una dcada sus esfuerzos y recursos al
diseo y ejecucin de planes de modernizacin, con el objetivo de mejorar la prestacin de los servicios pblicos y facilitar la incorporacin de las nuevas tecnologas
en el funcionamiento de la Administracin. Una revisin de las experiencias de
comunidades como Andaluca, Asturias, Cantabria, Castilla y Len, Extremadura,
Madrid, Murcia y Comunitat Valenciana arroja una serie de caractersticas comunes
que pueden considerarse parte de una tendencia consolidada desde el ao 2000,
tras la difusin de los resultados obtenidos por comunidades pioneras en materia
de calidad, como es el caso de la Comunidad de Madrid. Estas caractersticas son
las siguientes:
1. Administracin General del Estado y comunidades autnomas. Las comunidades
reproducen en cierto sentido parte del modelo adoptado por la Administracin
General del Estado, principalmente en la definicin de lneas estratgicas y uso
de determinados enfoques metodolgicos para su implantacin.
2. Marco global de actuacin. Las estrategias y acciones orientadas a la calidad de
los servicios pblicos se encuentran enmarcadas en planes generales de modernizacin, siendo en la mayora de los casos, un eje estratgico de actuacin que
se relaciona a su vez, con otros ejes como participacin, ciudadana y gobierno
electrnico. Es el caso (por ejemplo) de comunidades como Cantabria, Plan
Marco de Modernizacin 2005-2007; Castilla y Len, Plan Avanza 2005-2007;
Extremadura, Plan de Modernizacin, Simplificacin y Calidad para la Administracin 2004-2007; Regin de Murcia, Plan Estratgico de Modernizacin
2000-2006 entre otros.
3. Calidad y nuevas tecnologas. En la mayora de los casos la calidad se vincula
de manera directa con las estrategias de incorporacin de las tecnologas de la
informacin y comunicacin en la Administracin Pblica. El desarrollo del
gobierno electrnico es considerado una condicin necesaria para mejorar la
calidad de los servicios pblicos, debido al reconocimiento generalizado de
ventajas tales como: rapidez, transparencia y simplificacin de procedimientos,
entre otros.
4. Pilares de los modelos de calidad. En la mayora de las comunidades autnomas
los pilares que prevalecen en la definicin de los modelos de calidad son los siguientes: elaboracin y consolidacin de las cartas de servicios, implantacin de
premios de calidad o incentivos para la innovacin y la excelencia, evaluacin y
autoevaluacin y bsqueda de certificacin externa de acuerdo con estndares
internacionales, siendo el ms comn las normas ISO 9000.
265
5. Enfoque metodolgico. Al igual que en la Administracin General del Estado, en las

comunidades autnomas predomina el uso del Modelo EFQM de Excelencia con
adaptaciones especficas al sector pblico y a la realidad de cada comunidad.
6. Instancias para la evaluacin y documentacin de buenas prcticas. Los modelos de
calidad adoptados por la mayora de las comunidades autnomas promueven la
creacin de observatorios o agencias independientes, dedicadas a la evaluacin
de la calidad de los servicios pblicos y al estudio de buenas prcticas espaolas
e internacionales. A travs de estas instancias, las comunidades impulsan el
diseo y aplicacin de instrumentos especficos para la medicin y anlisis de
demanda, percepciones y satisfaccin de los ciudadanos. Son los casos (por
ejemplo) del Observatorio para la Mejora de los Servicios Pblicos de la Junta de
Andaluca, Observatorio de calidad de los Servicios Pblicos de Extremadura,
Observatorio de Calidad y Buenas Prcticas de Castilla y Len, Observatorio de
Calidad de la Comunidad de Madrid y la Fundacin Valenciana de Calidad.
7. La participacin ciudadana. La participacin se est convirtiendo en un componente importante para la gestin de la calidad de los servicios pblicos en las
comunidades autnomas, poco acostumbradas a desarrollar lneas de accin en
este mbito. El ciudadano pasa a ser el referente de la accin gubernamental y
tiene un rol ms activo en los procesos de evaluacin y mejora de los servicios.
Ya no se trata solo de atender a sus necesidades bsicas, recoger sus quejas o
sugerencias, sino tambin mantener un proceso de interaccin que lo involucre
en el proceso efectivo de toma de decisiones.
El modelo de calidad desarrollado por la Junta de Andaluca puede ser una referencia
en la adopcin de estas caractersticas, por supuesto con las diferencias que se derivan
de su propia realidad. El marco normativo regulador de la calidad de los servicios en
Andaluca est constituido por el Decreto 317/2003 y el Decreto 177/2005. Uno de los
aspectos ms relevantes es que estas normas promueven la evaluacin de los servicios
pblicos como un elemento clave de la calidad, de acuerdo con criterios de exigencia
y excelencia. De igual forma, establece las bases para la configuracin de una nueva
visin sobre el ciudadano, asignndole un rol ms activo en los asuntos pblicos.
Posteriormente, la Estrategia de Modernizacin de los Servicios Pblicos de la Junta
de Andaluca 2006-2010 (BOJA no 127, de 4 de julio) se convierte en un importante
catalizador del modelo de calidad articulado entre los aos 2003 y 2005. Con este
plan se introducen elementos novedosos en el funcionamiento de la Administracin
Pblica de cara a la prestacin de servicios y crea los mecanismos necesarios para la
configuracin de un sistema efectivo de calidad.
Las acciones contempladas para este fin incluyen: la puesta en marcha del Observatorio para la Mejora de los Servicios Pblicos, la creacin de nuevas modalidades de
reconocimiento y premios a la excelencia, la consolidacin del Sistema de Gestin de
Cartas de servicios y el desarrollo de sistemas de evaluacin basados en el Modelo EFQM.
266
Adicionalmente, el proceso de modernizacin iniciado en 2006 hace una apuesta por

la participacin definiendo un modelo que se estructura en cinco niveles: informacin,
comunicacin, consulta, deliberacin y participacin directa.
Otro caso de referencia es el de la Comunidad de Extremadura. El modelo de
calidad implantado con la puesta en marcha del Plan de Modernizacin, Simplificacin y Calidad para la Administracin 2004-2007, ha convertido a la calidad en
una filosofa que orienta el trabajo de la Administracin regional y concibe al factor
humano como pieza clave para la consecucin de los objetivos propuestos. En el caso
de Extremadura el plan de modernizacin reitera el compromiso del gobierno de la
comunidad con el fortalecimiento de valores tales como: transparencia, objetividad,
compromiso con la calidad, participacin ciudadana, aprendizaje y soporte para la
mejora y rendicin de cuentas.
El modelo de calidad se sustenta en tres pilares: gestin orientada a resultados,
mejora continua de las prestaciones y participacin de los ciudadanos. Para ello, se
incorporan las siguientes herramientas al modelo: Carta de derechos del ciudadano,
cartas de servicio, creacin del observatorio de calidad, sistema de quejas y sugerencias
y un sistema de evaluacin de la calidad sustentado en el Modelo EFQM, en el que se
incluye un sistema de indicadores de resultados y un sistema de medicin del ndice
de percepcin de la calidad de los servicios.
5.5.3.Ejemplos de buenas prcticas

Las buenas prcticas que se describen a continuacin forman parte de la relacin
de experiencias presentadas por la Agencia de Evaluacin y Calidad en el ao 2007,
en el marco de las Primera Conferencia Estatal de Calidad en los Servicios Pblicos
realizada en la ciudad de Madrid. Los documentos resultantes del evento han permitido no solo recoger y difundir un conjunto de buenas prcticas desarrolladas en los
diferentes niveles de gobierno, sino tambin, facilitar la identificacin de los criterios
que, en la actualidad, articulan las iniciativas sobre calidad en las administraciones,
emprendidas y reconocidas en Espaa. Las experiencias que se reproducen en este
apartado responden a los siguientes criterios:
1. Modelos de integracin y cooperacin interdepartamental, bajo criterios de
mejora y bsqueda de una mayor calidad en la prestacin de servicios.
2. Mecanismos de evaluacin y monitoreo a los proceso implantados, bajo principios de transparencia y mejora continua.
3. Introduccin de nuevas tecnologas como herramienta para la promocin de
la calidad e integracin en la Administracin.
4. Fortalecimiento de la participacin ciudadana como componente clave en la
mejora de los servicios pblicos.
267
Tabla 5.6.Buena prctica de la Junta de Castilla y Len.

Comunidad
Junta de Castilla y Len.
Prctica
Los grupos de mejora de la Administracin de Castilla y Len.
Organizacin
Direccin General de Atencin al Ciudadano y Calidad de los Servicios, Consejera

de Administracin Autonmica.
Descripcin
El objetivo de esta iniciativa es la constitucin de un grupo de trabajo en cada consejera, delegacin o ente,
encargado de detectar y recoger problemas, sugerencias o posibilidades de mejora. As como, desarrollar un
plan de accin estructurado para su puesta en marcha, implicndose directamente en la implantacin del
mismo. Su fin ltimo, es mejorar la calidad de los servicios pblicos vinculados a su mbito de trabajo.
Las relaciones entre los distintos grupos se basan siempre en la apertura y la comunicacin continua,
compartiendo logros y buenas prcticas. Los Grupos de Mejora de la Junta de Castilla y Len se crearon en
2001, pero es a partir de 2005 que presentan la estructura y funcionamiento actual. Actualmente existen 33
grupos de mejora, con ms de 350 miembros.
Fuente: Agencia de Evaluacin y Calidad (2007: 45).
Tabla 5.7.Buena prctica de la Junta de Extremadura.

Comunidad
Junta de Extremadura.
Prctica
Observatorio de Calidad de los Servicios Pblicos.
Organizacin
Consejera de Administracin Pblica y Hacienda, Direccin General de Calidad de

Servicios e Inspeccin y Seguimiento de la Calidad.
Descripcin
El Observatorio de Calidad de los Servicios Pblicos es un sistema de anlisis, medida e investigacin

permanente acerca de los niveles de calidad de los servicios pblicos prestados por la Junta de
Extremadura.
Entre sus principales objetivos se destacan los siguientes:
Incorporar las opiniones y percepciones de la ciudadana a la gestin.
Fomentar la transparencia mediante la difusin a los ciudadanos de la informacin sobre los niveles de
calidad de los servicios administrativos.
Proporcionar a la organizacin informacin relevante y orientadora, que ayude a los gestores a tomar
decisiones de mejora.
Los valores que sustenta su trabajo diario son: transparencia, objetividad, compromiso con la calidad,
aprendizaje y soporte para la mejora, participacin ciudadana y rendicin de cuentas con la sociedad.
Desde la puesta en marcha del Observatorio de Calidad en el ao 2005 hasta el primer semestre de 2007,
se ha medido el ndice de calidad percibida (IPCS) en 48 centros, se han aprobado 27 cartas de servicios
que implican un seguimiento y comprobacin del grado de cumplimiento de 391 compromisos de calidad,
se han tramitado 1.859 quejas y se ha evaluado y publicado los resultados del grado de ejecucin del
Plan de Modernizacin, Simplificacin y Calidad para la Administracin de la Comunidad Autnoma de
Extremadura 2004-2007.
268
Tabla 5.8.Buena prctica de la Comunitat Valenciana.

Comunidad
Comunitat Valenciana.
Prctica
Prestacin de servicios de calidad a travs de una red interadministrativa (el caso

de la red de agencias para el fomento de la innovacin comercial).
Organizacin
Direccin General de Comercio y Consumo. Conselleria de Industria, Comercio

e Innovacin.
Descripcin
Es un programa de cooperacin interadministrativa que permite dotar a las 80 corporaciones locales

participantes de oficinas tcnicas donde los ciudadanos tienen a su disposicin de forma cercana y reconocible
un interlocutor especializado que le facilita un asesoramiento y una informacin personalizada.
El objetivo planteado es ofrecer servicios pblicos de calidad homogneos por cada una de las agencias
adheridas y para lograrlo se implant un sistema de calidad, especfico a tal fin, que en 2004 fue certificado
con la norma UNE-EN ISO 9001.
Tabla 5.9.Buena prctica de Andaluca.

Comunidad
Andaluca.
Prctica
La participacin ciudadana: el motor de la mejora de los servicios pblicos

andaluces.
Organizacin
Consejera de Justicia y Administracin Pblica de la Junta de Andaluca.

Descripcin
Desde el ao 2005 se viene impulsando un ciclo de jornadas de participacin ciudadana en las diferentes
provincias andaluzas con la intencin de reunir a la ciudadana y actores sociales para crear espacios de
deliberacin y mejorar la calidad de los servicios pblicos. Esta iniciativa se convirti en una herramienta
para divulgar el sistema de las cartas de servicios instaurado por la Junta de Andaluca, y principalmente,
ha hecho de la participacin ciudadana un elemento clave en los procesos de mejora de los servicios. La
prctica desarrollada, ha sido el origen de la creacin de los nuevos canales participativos en Andaluca
sustentado en los principios de: una Administracin ms cercana al ciudadano y transparencia.
En definitiva, los objetivos de la prctica se resumen de la siguiente manera:
1. Hacer de la participacin ciudadana el motor de la modernizacin de la Administracin de la Junta
de Andaluca.
2. L
ograr una Administracin prxima, moderna, transparente, flexible, participativa y que avance con el
reconocimiento de la sociedad.
3. Identificar, mediante la creacin de espacios de encuentro con la ciudadana y profesionales, las
cuestiones que permiten orientar la mejora de la calidad de los servicios pblicos andaluces.
4. Poner en marcha herramientas y dinmicas de trabajo que permitan facilitar y potenciar la participacin
ciudadana en torno a la mejora de la calidad de los servicios pblicos andaluces.
5. Divulgar e impulsar las cartas de servicios, logrando hacer de stas un referente de comunicacin de los
servicios pblicos acerca de los derechos de la ciudadana y los compromisos de calidad asumidos.
6. R
ecoger las necesidades y expectativas de la ciudadana y de los agentes sociales para la elaboracin y
mejora de las cartas de servicios.
269
5.6.Procesos de implantacin y seguimiento

de las cartas de servicios
5.6.1. Cartas de servicios como instrumento de mejora
Desde la dcada de los aos noventa, las administraciones pblicas espaolas estn
inmersas en un proceso de cambio, modernizacin y reorientacin que sin renunciar a las garantas y la estabilidad que proporciona el modelo burocrtico pretenden
inscribir en ellas una nueva lgica que las saque de su tradicional ensimismamiento,
dotndolas de mayor agilidad, preocupacin por los resultados y receptividad hacia
los ciudadanos.
Tradicionalmente las reformas realizadas en las administraciones pblicas espaolas
han tenido como principal misin resolver los desajustes internos que se producan
entre medios y fines de la organizacin administrativa para asegurar la estabilidad del
modelo burocrtico. Las soluciones dadas a las distorsiones organizativas se focalizaban en la mejora de los procedimientos y de los mecanismos de control que permitan
mantener la tradicional estructura jerrquica de mando.
Desde los aos noventa, sin embargo, la reforma administrativa ha variado su objeto
de atencin estableciendo como meta la adaptacin de las administraciones pblicas a
la sociedad. Tal circunstancia ha implicado ubicar las relaciones entre Administracin y
ciudadanos como principal marco de anlisis desde el cual instrumentar las iniciativas
destinadas a incorporar la visin de los usuarios y, con ella, la mejora de calidad en
la prestacin de los servicios que estos demandan. La satisfaccin de las necesidades
y expectativas de los ciudadanos y la percepcin positiva que stos tengan de los servicios se han convertido en los principales retos a los que dirigir la actuacin de las
unidades administrativas.
En este empeo hay que situar la apuesta por la estrategia de la calidad y la introduccin de algunas herramientas especficas como las cartas de servicios.
Las cartas de servicio son documentos mediante los cuales la Administracin
informa a los ciudadanos por anticipado sobre qu clase de servicios pueden esperar y
sobre los compromisos de calidad que asume en su prestacin. El objetivo de las cartas
es orientar los servicios hacia la satisfaccin de los ciudadanos y proporcionar a stos
unos instrumentos que les permitan incidir en su funcionamiento con procedimientos
ms giles y menos costosos que los recursos administrativos clsicos.
Para que las cartas respondan realmente a una visin diferente del servicio a los
ciudadanos es necesario que se den ciertas condiciones que afectan a su diseo
e implementacin.
Con carcter general la introduccin de esta herramienta implica que se lleve a
cabo una revisin de los procesos y los objetivos de las organizaciones pblicas, estableciendo instrumentos de mejora y sistemas eficaces de control y responsabilidad por
los resultados. En otro caso, esto es, cuando no se detectan cambios operativos en las
organizaciones implicadas, las cartas pueden satisfacer otros objetivos (por ejemplo ser
270
un vehculo de comunicacin y marketing institucional), que siendo muy necesarios,

no implican un cambio y ni un compromiso mayor con los ciudadanos.
Cuando los cambios existen, nos preguntamos tambin por el sentido y la direccin
de los cambios, esto es, si la mejora de los servicios se enfoca exclusivamente como
un proceso interno de ajuste, que proporciona a los gestores pblicos un instrumento
ms eficaz de informacin y control, o se lleva a cabo con la finalidad de producir una
incidencia significativa en las prestaciones desde el punto de vista del ciudadano.
Es posible que las cartas hayan tenido un efecto positivo en la disciplina interna
de las unidades y servicios afectados o en la red interna de comunicacin de qu es lo
que cada uno hace y cmo contribuye a los fines del servicio, que puede ser altamente
beneficioso e incluso imprescindible como punto de partida. No es descartable y puede
ser uno de los efectos buscados explcita o implcitamente. Pero solo en el caso de que
esta mejora se haya traducido en un mejor servicio a los ciudadanos, que stos pueden
verificar de alguna manera, podemos hablar de compromiso y de orientacin hacia las
necesidades de los ciudadanos.
Las cartas de servicio contribuyen de dos formas a este objetivo:
1. Como herramienta de gestin interadministrativa. Para la implantacin de las
cartas es necesaria la gestin interconectada entre las reas o departamentos que
forman parte de una unidad. No se trata de mejorar actuando de forma independiente, lo que dara una visin sesgada de la realidad social. El resultado que
se obtenga en la mejora de los servicios prestados fruto de la carta de servicios
depender de la actividad desarrollada por toda la unidad en el proceso de diseo
e implementacin. Esta caracterstica va a influir en el modelo participativo que
se cree y en las relaciones internas y externas que contextualizan la carta.
2. Como herramienta que permite mejorar los resultados de la organizacin. Las
cartas establecen criterios cuantitativos y cualitativos destinados a valorar los
resultados alcanzados y a posibilitar el cumplimiento de los compromisos. Si
bien el marco normativo que da origen a las cartas de servicios establece nicamente mnimos comunes que deben ser compartidos por todas las unidades
administrativas que las desarrollen, otras circunstancias como la especificidad
de los servicios que se pueden prestar por cada unidad, el tipo de relacin que se
mantiene con otras organizaciones o con los usuarios, as como algunas peculiaridades organizativas, podran dar como resultado una carta que superara dichos
mnimos comunes, mejorando la previsin de resultados. Desde este segundo
enfoque el papel del directivo y del conjunto de los miembros de la organizacin
para definir objetivos y tareas se convierten en un elemento bsico.
Sin duda la introduccin de las cartas requiere un cierto periodo de ajuste que
reoriente la forma de trabajar de la organizacin, como sucede con toda innovacin,
pero presenta ventajas notorias respecto de otos instrumentos de ms compleja implantacin. Las cartas de servicio son de fcil elaboracin, gestin y seguimiento y
permiten poner en marcha el sistema sin detraer importantes recursos organizativos o
de personal. La implantacin de las Cartas es relativamente sencilla y descansa en lo
que la organizacin hace y en sus propios recursos.
271
5.6.2.Origen y difusin de las cartas de servicios

en perspectiva comparada
Las cartas de servicios se identifican con las polticas de reforma del sector pblico
iniciadas en Reino Unido por el gobierno thatcherista y continuadas por su sucesor.
En concreto, la primera Carta fue aprobada a finales de 1991, a iniciativa del entonces
Primer Ministro, John Major, con el objetivo de establecer el principio de la soberana
del consumidor.
La idea inicial, sin embargo, tiene un origen y una direccin muy distintas ya que
fueron diseadas por algunas autoridades locales vinculadas al partido laborista que
deseaban dar un nuevo impulso a las polticas locales. En concreto, el Ayuntamiento
de York por iniciativa del Jefe de su Concejo elabora en 1989 la primera Carta como
una forma de mejorar el desarrollo de las polticas en estrecha relacin con los intereses de los ciudadanos. Una iniciativa similar se pone en marcha por el Lothian Regional
Council en Escocia.
Pero cuando John Major anuncia su compromiso de mejorar los servicios pblicos
y lo vincula al establecimiento de las cartas la idea inicial se abandona. El propsito
del programa puesto en marcha por Major es transformar radicalmente los servicios,
acercndolos a las pautas del sector privado, expresando la preocupacin por los resultados y la satisfaccin del cliente.
La idea de transformar al ciudadano en cliente e individualizar sus demandas y sus
caractersticas es fundamental. Tambin destaca la conviccin de que la calidad puede
ser mejorada si la provisin del servicio se somete a las condiciones del mercado. La
atencin se pone en los estndares del servicio, la eficiencia y la eficacia, la accesibilidad y el buen trato, facilitando la presentacin de quejas y reclamaciones.
Aunque segn las declaraciones programticas iniciales las cartas se proponen
abrir los servicios e incorporar en ellos a los ciudadanos; en la prctica el acento se
desplaza hacia la satisfaccin del cliente y se abre la posibilidad de obtener reparacin
por las insuficiencias, los fallos o el trato inadecuado.
Las cartas de servicios han tenido un amplio eco en gran parte de los pases europeos (Francia, 1992; Portugal, 1992; Italia, 1994; Blgica, 1993, etc.). Todas las cartas
establecen estndares para los servicios, indicadores de calidad, normas de acceso y
atencin al ciudadano. Pero las diferencias son notables en cuanto a compromisos
y derechos del ciudadano.
En Espaa la experiencia de las cartas se inicia tambin en algunas entidades
locales catalanas. Con carcter general se establecen cartas de servicios en todos los
organismos pblicos dependientes de la AGE en 1999 (RD 1259, de 16 de julio).
Las cartas de servicios se han utilizado para mejorar la calidad de los servicios
pblicos ofrecidos a los ciudadanos. Las cartas de servicios nacieron en Reino Unido

Este apartado est basado en Crespo, J. y Criado, I. (2005): Evaluando el impacto de la implantacin de de la calidad en las Administraciones Pblicas. Las Cartas de servicios en la Comunidad
de Madrid, Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, n. 298-299, 269-295. Este
texto ofrece adems un anlisis en profundidad del desarrollo de las cartas de servicios y de sus
consecuencias en la gestin de los servicios pblicos de la Comunidad de Madrid.
272
como un producto de segunda generacin de las polticas thatcheristas de reforma

del sector pblico con el objetivo explcito de transformar radicalmente los servicios
ofrecidos por las administraciones pblicas, enfatizando los resultados y la satisfaccin de los clientes y acercndolos lo mximo posible a las dinmicas del sector
privado. En esa lnea, se extendi la idea de la lgica del mercado acentuando la
soberana del consumidor respecto a la prestacin de servicios, para conseguir unas
administraciones pblicas ms responsables en sus actuaciones, de manera que la
aspiracin original consisti en resolver la frmula, casi mgica: haciendo ms por
menos, y hacindolo ms agradable. El desarrollo posterior de las cartas de servicios
ha llevado a que su alcance est matizado por los diferentes contextos en los que se
han insertado, de manera que su concrecin prctica ha presentado estilos variados,
segn las propias tradiciones poltico-administrativas, tal y como se confirma en el
caso espaol.
La realidad que se identifica aqu como cartas de servicios se ha definido en diferentes contextos con unos matices compartidos que merece la pena considerar. En general,
las cartas de servicios intentaron aprehender desde un primer momento la idea segn
la cual haba que desarrollar estrategias que garantizaran unos estndares de calidad
en la actuacin pblica, teniendo como perspectiva comn la extensin de la lgica de
la soberana del consumidor en la provisin de los servicios. En concreto, los objetivos
bsicos en el planteamiento original de las cartas de servicios en diferentes pases
fueron la orientacin a los ciudadanos y la responsabilizacin de los proveedores de
los servicios pblicos, de manera que las charters pusieron sobre la mesa la necesidad
de que las unidades prestadoras identificaran los servicios y sus clientes, establecieran
estndares relacionados con su nivel de rendimiento y la satisfaccin de sus usuarios
y definieran garantas para facilitar una correccin o compensacin en caso de incumplimientos. En esa lnea, aunque pueden utilizarse diferentes nociones, aqu se
asume que las cartas de servicios son estrategias y documentos escritos orientados al
aseguramiento de la calidad de los servicios pblicos que concretan garantas para los
ciudadanos en tanto usuarios, previendo mecanismos de subsanacin o compensacin
en caso de no alcanzar los estndares prefijados.
Teniendo en cuenta la nocin anterior, no cabe duda que la expansin de las cartas
de servicios ha sido muy notable durante los ltimos quince aos en diferentes pases
de nuestro entorno de referencia. En la Figura 5.7 siguiente se observa el origen y evolucin de las cartas de servicios, se identifican los nombres recibidos en cada uno de
los pases contemplados, as como las fechas en las que se originaron las intervenciones
relacionadas con esta herramienta y la evolucin, en su caso. Una primera observacin
pone de manifiesto que la adopcin de las cartas de servicios fue muy rpida (menos de
diez aos), se produjo en diferentes contextos poltico-administrativos casi al mismo
tiempo (desde los pases angloamericanos a los Estados recin democratizados del sur
de Europa) y se mantuvo una casi comn denominacin para referirse a la herramienta
(aunque en este sentido las variaciones quiz hayan sido mayores).
273
Figura 5.7.Origen y evolucin de las cartas de servicios.
Fuente: Criado, I. (2007): Las Cartas de servicios electrnicos en la Administracin General del Estado,
en L. Cotino (Ed.).: Democracia, participacin y voto a travs de las nuevas tecnologas. Granada: Comares,
209-238.
Junto a lo anterior, la aproximacin a la literatura ms reciente sobre el tema

permite plantear algunos apuntes de inters sobre las variaciones entre unos casos
y otros. Una de las cuestiones ms comentadas entre los estudiosos de las reformas
administrativasde manera comparada es la diferenciacin, por un lado, entre los pases
representantes del mbito angloamericano y, por otro, los pases del entorno europeo
continental, tambin en cuanto a los tipos de cartas de servicios. Esta clasificacin
resulta relevante de cara a entender por qu las estrategias y tcticas planteadas en
torno a las cartas de servicios no son completamente similares desde una perspectiva
comparada, ya que ms all de los objetivos bsicos formulados ms arriba, su desarrollo e implementacin ha dependido de valores culturales, estructuras institucionales,
as como del timing o la historia del proceso en cada uno de los pases.
Sin entrar en detalle en esta cuestin, interesa conocer el alcance de las cartas
de servicios en estos dos mbitos, para facilitar la comprensin del caso espaol. En
primer lugar, los pases angloamericanos han sido los ms permeables a la adopcin
de las cartas de servicios, as como a una extensin ms amplia de sus contenidos.
274
En general, Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y EE. UU. fueron los ms proclives
a los nuevos instrumentos relacionados con la reforma de la gestin pblica. De manera concreta, en ellos las cartas de servicios se han entendido como un conjunto de
objetivos que se han de alcanzar en la prestacin de los servicios pblicos, definidos
mediante estndares cualitativos y cuantitativos, verificables a travs de evaluaciones
realizadas mediante rganos independientes dedicados en exclusiva a esta labor. Por
su parte, en los pases continentales los contenidos de las cartas de servicios han derivado en cambios ms pausados y menos sustantivos. Los principios establecidos en las
cartas de servicios dentro de pases como Italia, Blgica o Francia, tambin Espaa, no
han incidido tanto en hacer competitivos los servicios estableciendo estndares cuantificables o en proporcionar una mayor capacidad de eleccin a los usuarios, segn las
reglas de mercado omnipresentes en el esquema angloamericano, cuanto en mejorar
los procedimientos internos. De hecho, en algunos casos se ha pretendido aprovechar
la ocasin para hacer efectivos y fortalecer los derechos de los consumidores en tanto
ciudadanos (igualdad, accesibilidad y neutralidad de los servicios, motivacin de los
actos administrativos, confidencialidad de los datos personales), aunque los compromisos de las cartas de servicios, al fin y al cabo, son meras especificaciones de servicio
y, en principio, no son exigibles ante los tribunales de justicia, a menos que incidan
en alguno de los derechos legalmente reconocidos o causen severos perjuicios a los
ciudadanos (por ejemplo, los actos mdicos).
Teniendo en cuenta su incardinacin en el contexto internacional planteado, las
cartas de servicios han tenido tambin una notable acogida en Espaa en los ltimos
diez aos, en diferentes administraciones pblicas de mbito local, autonmico y
central. Las cartas de servicios siguieron en Espaa la lnea marcada por el resto de
pases continentales, sin dotarles del vuelo suficiente en cuanto al establecimiento
de estndares de servicio y con unos mrgenes limitados para desarrollar nuevos derechos de los ciudadanos ante las administraciones pblicas. Adems, la perspectiva
excesivamente normativista, muy presente tambin en otros casos prximos como el
de Italia, ha limitado las posibilidades de estas herramientas para extender sus potencialidades. Se trata de un fenmeno no exclusivo de la AGE, sino tambin presente en
las administraciones de las comunidades autnomas, y locales, que han seguido de
manera mimtica los planteamientos procedentes de aqulla.
De manera especfica, en la AGE el alcance cuantitativo de las cartas de servicios ha
sido apreciable, teniendo en cuenta que retras varios aos la aparicin de estas herramientas en comparacin con otras administraciones nacionales de su entorno. Antes de
la llegada del Partido Popular al Gobierno en 1996, la AGE estudi la elaboracin de un
Real Decreto sobre la cuestin, que fue la base de la que se nutri la experiencia autonmica madrilea, de manera que finalmente dio oficialidad a su estrategia a travs
del Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio. Segn Olas de Lima (2003), las cartas
de servicios en la AGE incluyeron, al menos, tres tipos de objetivos relacionados con
laorientacin al ciudadano: los relacionados con la legitimidad democrtica, mediantela
difusin de la informacin y la rendicin de cuentas de los servicios financiados con los
275
fondos pblicos; los que tienen que ver con los derechos ciudadanos y sus garantas,
haciendo efectiva la influencia de los ciudadanos en el contenidos de los servicios; y,
finalmente, aquellos que afectan a la mejora de los servicios y la responsabilidad de
los gestores, fortaleciendo los sistemas de evaluacin. Sin embargo, el hecho de que la
normativa dejara al criterio de las diferentes unidades administrativas la especificacin
de sus propios contenidos concretos, en ltima instancia, ha limitado sensiblemente
las aspiraciones iniciales.
5.6.3. Cartas de servicios en Castilla y Len

El Decreto 230/2000, de 9 de noviembre, regula por vez primera las Cartas de servicios en la Comunidad de Castilla y Len. Este Decreto entiende las cartas como
documentos escritos que informan sobre los servicios que tienen encomendados los
rganos administrativos, unidades y centros a que se refieren, as como sobre los derechos de los ciudadanos y usuarios en relacin con ellos y los compromisos de calidad
en su prestacin. Lo cierto es que el Plan Marco de Mejora y Calidad de los Servicios,
aprobado por el Decreto 46/2000, de 9 de marzo, ya dedicaba una actuacin especfica
dirigida a la implantacin de cartas de servicios en la Administracin castellanoleonesa;
y el Plan Estratgico de Modernizacin de los Servicios Pblicos, aprobado por el
Acuerdo 29/2004, de 19 de febrero, impuls la generalizacin de las cartas al mayor
nmero posible de rganos.
Con las Cartas de servicios, como se ha visto, no se reconocen nuevos derechos o
servicios, sino que se establecen determinados niveles de calidad en la prestacin de
los servicios existentes, fijando compromisos pblicos para prestarlos a los ciudadanos
en unas condiciones determinadas y sobre la base de indicadores y estndares de
calidad prefijados. As pues, los objetivos fundamentales que se proponen alcanzar las
cartas de servicios promovidas por la Junta de Castilla y Len son:
Facilitar a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos.
Impulsar iniciativas de mejora dentro de la Administracin.
Controlar el grado de cumplimiento por parte de la Administracin de los
compromisos contrados con los ciudadanos.
Informar a los ciudadanos sobre los niveles de calidad de los servicios prestados.
Incrementar el grado de satisfaccin de los ciudadanos con respecto a los servicios
prestados por la Administracin.
Acercar la Administracin al ciudadano haciendo partcipe a ste en el proceso de mejora continua de la Administracin a travs del sistema de quejas
y sugerencias.
Se encomienda la elaboracin de las Cartas de servicios a cada uno de los rganos,
unidades y centros de la Administracin General de la Comunidad; y su supervisin,
a la Direccin General de Calidad de los Servicios, que fiscaliza la correcta redaccin y
elaboracin de las Cartas colaborando con los rganos interesados. A este respecto, la
Junta de Castilla y Len precisa que la redaccin debe ser breve y sencilla para facilitar
su comprensin por el ciudadano y determina un contenido mnimo.
276
Tabla 5.10. Contenido de las cartas de servicios en Castilla y Len.

a. Contenido mnimo:
Datos identificativos del rgano, unidad o centro: denominacin, dependencia orgnica; direccin postal, telefnica y telemtica; horarios; ubicacin; medios de acceso y transporte.
Funciones y competencias: servicios que presta, normativa vigente.
Derechos de los ciudadanos/usuarios.
Disponibilidad de acceso al Libro de Sugerencias y Quejas.
b. Contenido complementario:
Formas de participacin o colaboracin de los ciudadanos y usuarios en la toma de decisiones

y en la mejora de los servicios.
Iniciativas de gestin de la calidad.
Sistemas de aseguramiento de la calidad, de proteccin del medio ambiente o de salud laboral.
Mecanismos de integracin y de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
Otros datos de inters.
Fuente: Decreto 230/2000, de 9 de noviembre, y Gua para la Elaboracin de Cartas de servicios
al Ciudadano.
Debe tenerse en cuenta que el grado de cumplimiento de los compromisos de calidad

recogidos en las cartas de servicios se miden mediante indicadores expresados en trminos de tiempo (plazos de tramitacin y de resolucin de procedimientos, de prestacin
de servicios, tiempos de respuesta de atencin telefnica, de atencin presencial),
volumen (nmero de expedientes gestionados, de personas atendidas, de quejas),
satisfaccin (con el trato, atencin o servicio recibido) o en cualquier otro criterio de
calidad de acuerdo con la naturaleza del servicio o del rgano administrativo.
El procedimiento de elaboracin y aprobacin de las cartas est tambin claramente
determinado, tal como puede verse en la Tabla 5.11 siguiente.
Tabla 5.11. Procedimiento de elaboracin de las cartas de
servicios en Castilla y Len.
I. Iniciativa
Las secretaras generales comunican a la Direccin General de Atencin al Ciudadano

el inicio de la elaboracin de cartas de servicios por parte de cualquier rgano de la
Junta, y determina el mbito orgnico al que se refieren las cartas.
II. Elaboracin
La Secretara General comunica el inicio del expediente al centro directivo

correspondiente para que encomienden la elaboracin de la Carta.
III. Tramitacin
Una vez redactada, la Secretara General la remite a la Direccin General de Atencin

al Ciudadano para que realice el informe correspondiente.
IV. Aprobacin
El Consejero de Presidencia y Administracin Territorial aprueba la Carta mediante

Orden.
V. Divulgacin
La Consejera de Presidencia y Administracin Territorial, a travs de la Direccin

General de Atencin al Ciudadano, edita la Carta para su distribucin en los centros
interesados, oficinas y puntos de informacin y atencin al ciudadano.
Fuente: Gua para la Elaboracin de Cartas de servicios al Ciudadano.
277
Las cartas de servicios deben actualizarse regularmente para dar cuenta de los cambios en los servicios prestados y de los compromisos de calidad. El Decreto230/2000
fija un periodo de actualizacin mnimo de tres aos desde su publicacin, sin perjuicio de actualizaciones anteriores debidas a modificaciones sustanciales en los datos
que contengan. En concreto, los criterios generales que deben tenerse en cuenta para
actualizar las cartas son:
La constatacin de que los indicadores muestran que se superan los estndares
de calidad definidos.
La asuncin de nuevos compromisos.
La recogida de nuevas demandas de los ciudadanos.
Las modificaciones normativas o reestructuraciones orgnicas importantes.
La introduccin de nuevos servicios o modalidades de prestacin.
El incremento en la dotacin de personal, recursos materiales o financieros.
La incorporacin de nuevas tecnologas.
La propia naturaleza de las cartas de servicios exige la revisin continua del
grado de cumplimiento de los compromisos adquiridos. Para garantizar este seguimiento, se establece que cada consejera, en su memoria anual, incluya un apartado
que refleje el grado de cumplimiento de los compromisos. Asimismo, el sistema
de cartas de servicios de Castilla y Len prev la puesta en marcha de grupos de
mejora en los que participan todos los niveles implicados en las operaciones o los
procesos insatisfactorios.
5.6.4. Cartas de servicios en Andaluca

La aprobacin del Decreto 317/2003, de 18 de noviembre (ampliado por el Decreto177/2005,
de 19 de julio), marca el inicio de la regulacin de las cartas de servicios en Andaluca
y recoge la necesidad de aplicar instrumentos de mejora continua del funcionamiento
de la Administracin autonmica. Sin embargo, el programa de creacin de las cartas
de servicios se contempl por vez primera en el Plan Director de Organizacin para la
calidad de los servicios de la Junta de Andaluca, aprobado el 23 de julio de 2002.
Desde el primer momento, las cartas en Andaluca se configuran como documentos
que no tienen solo un valor informativo, sino como un instrumento ms ambicioso y
dinmico que persigue lograr un impacto positivo en la calidad de los servicios pblicos y en la sociedad andaluza. Se pretende que su influencia abarque dos vertientes
claramente diferenciadas: una vertiente externa, orientada a la comunicacin con la
ciudadana y los grupos de inters; y una interna, dirigida a la gestin por procesos y a
la obtencin de resultados de acuerdo con parmetros de calidad prefijados.
La aprobacin por el Consejo de Gobierno, el 20 de junio de 2006, de la Estrategia
de Modernizacin de los Servicios Pblicos de la Junta de Andaluca 2006-2010, da un
nuevo impulso a la redaccin y divulgacin de las cartas de servicios como herramienta
al servicio de una Administracin ms prxima, orientada a la satisfaccin de las necesidades y expectativas de la ciudadana. Concretamente, la segunda lnea estratgica,
278
orientacin a resultados y compromiso pblico, se refiere a la necesidad de que la

Administracin andaluza disponga de sistemas de direccin y gestin que contribuyan
a una mejor eficacia, agilidad y transparencia para poder dar respuestas a todas las
necesidades y expectativas ciudadanas. En este sentido, las cartas de servicios se
contemplan como una herramienta fundamental para la obtencin de informacin y
para la puesta en marcha de iniciativas de comunicacin transparente de los resultados
de la gestin y de sus efectos.
Al igual que en las dems experiencias autonmicas, el sistema de cartas de servicios
abarca un conjunto de actividades interrelacionadas que van desde la iniciativa de
redaccin hasta su evaluacin y mejora de acuerdo con los resultados de la gestin
del servicio y su correspondencia con las demandas de la ciudadana, medidos a
travs de indicadores. De este modo, la calidad del servicio vendr determinada por
su adecuacin a las necesidades y expectativas de los ciudadanos, y por el grado de
cumplimiento de los objetivos. Dicho de otro modo, la calidad ser el resultado, en su
acepcin subjetiva, de la relacin entre lo que espera el ciudadano (sus expectativas) y
lo que realmente obtiene (su percepcin del resultado).
Como se ha visto en el apartado relativo a la evaluacin de la calidad de los
servicios en Andaluca, el punto de partida del sistema es el anlisis de las necesidades
y expectativas de los ciudadanos. A partir de este anlisis, se tratan de definir las
especificaciones del servicio, y se concluye con la medicin de la satisfaccin de los
usuarios del servicio. Estas tres fases encajan perfectamente en la lgica de produccin
de las Cartas de servicios en la medida en que su implantacin persigue la mejora de la
calidad de los servicios mediante la reformulacin de los compromisos que recogen.
Figura 5.8.Fases del

proceso de mejora de la
calidad de los servicios.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los
Cuadernos para la Gestin de las Cartas
de Servicios en la Junta de Andaluca.
279
El Decreto 317/2003 determina el contenido de las cartas.

Tabla 5.12. Contenido de las cartas de servicios en Andaluca.
a. Contenido mnimo:
Informacin orientativa general: identificacin del rgano y de la unidad responsable,

servicios que presta, formas de participacin o colaboracin de los ciudadanos y usuarios
en la mejora de los servicios, normativa, derechos concretos de los ciudadanos y usuarios,
disponibilidad y formas de acceso al Libro de Sugerencias y Reclamaciones, y direcciones
postales, telefnicas y telemticas.
Definicin de compromisos de calidad:
a. En materia de plazos, mecanismos de comunicacin e informacin, tramitacin
electrnica de servicios, horarios y otros, en funcin de la naturaleza del servicio.
b. Indicaciones que faciliten el acceso al servicio y mejoren las condiciones de prestacin.
c. Sistemas de gestin de calidad de gestin ambiental y de gestin de riesgos laborales,
en su caso.
d. Indicadores de referencia para las distintas modalidades de evaluacin de la calidad.
e. Otra informacin divulgativa sobre los servicios.
b. Contenido complementario:
Otros datos de inters sobre los servicios prestados.

Fuente: Adaptado del Decreto 317/2010, de 18 de noviembre.
En relacin con el proceso de elaboracin, como puede verse a continuacin, recae

en los titulares de los rganos a los que se refieren las cartas de servicios la principal
responsabilidad de las distintas fases del procedimiento.
Tabla 5.13. Procedimiento de elaboracin de las cartas de servicios
en Andaluca.
I. Iniciativa
Los titulares de las viceconsejeras o los presidentes y directores de los organismos

autnomos determinan los rganos o unidades que elaboran las cartas. Cualquier
unidad adscrita a una consejera puede tomar la iniciativa, que debe recibir el visto
bueno de la viceconsejera.
II. Elaboracin
Los titulares de los rganos o unidades son responsables de la elaboracin de las cartas.
La Direccin General de Modernizacin e Innovacin de los Servicios Pblicos vela por
la correcta elaboracin de la carta y colabora con las unidades interesadas.
III. Tramitacin
Los titulares de los rganos o unidades solicitan a la Direccin General de Modernizacin

e Innovacin de los Servicios Pblicos el informe del borrador de la carta previo a su
aprobacin y publicacin.
IV. Aprobacin
Una vez elaborada, y emitido el informe previo, los titulares aprueban la carta.
V. Divulgacin
Cada rgano o unidad garantiza que sus cartas de servicios son conocidas por los
usuarios. En todo caso, estarn disponibles en las oficinas de informacin al ciudadano,
en las pginas web de los rganos interesados, en un apartado especfico de la
plataforma CLARA y en el portal de Mejora de los Servicios Pblicos del Observatorio.
La Direccin General de Modernizacin e Innovacin de los Servicios Pblicos
establece los mecanismos de coordinacin necesarios para que la divulgacin se realice
de conformidad con criterios uniformes y una misma imagen.
Fuente: Elaboracin propia a partir de lo dispuesto en el Decreto 317/2003, de 18 de noviembre.
280
Las unidades que disponen de cartas de servicios deben elaborar un informe detallado en el primer trimestre de cada ao sobre el grado de cumplimiento de sus
compromisos, que debe ser enviado a la Direccin General de Modernizacin e Innovacin de los Servicios Pblicos. La finalidad ltima consiste en analizar los resultados
e indicadores y proponer, en consecuencia, medidas correctoras o planes de mejora. La
informacin sobre el total de cartas servir para la elaboracin de la Memoria Global
de la Calidad de los Servicios. Por ltimo, los responsables de cada unidad debern actualizarlas siempre que haya modificaciones sustanciales en los datos que contengan.
A este respecto, el Decreto 317/2003 determina que son modificaciones sustanciales:
Las que afectan al contenido esencial de las cartas en lo que se refiere a modificaciones normativas y a reestructuraciones orgnicas sustantivas.
La introduccin de nuevos servicios o modalidades de prestacin.
La mejora en la prestacin de los servicios por dotacin de ms personal, recursos
materiales y financieros o innovacin tecnolgica que posibilite un mayor
rendimiento.
Cualquier circunstancia sobrevenida que afecte de manera apreciable al funcionamiento del servicio.
Por lo visto hasta ahora, las cartas de servicios andaluzas se configuran como un
instrumento clave para informar a la ciudadana de sus derechos, de los servicios
que se prestan y de los compromisos de calidad que se asumen; pero, adems, son
herramientas para el fomento de una cultura de la calidad y la mejora continua en la
gestin de los servicios pblicos.
Figura 5.9. Grado de implantacin de las cartas de servicios
segn sectores (en porcentaje).
Fuente: Elaboracin propia a partir de la Memoria Global de la Calidad de los Servicios, 2008.
Segn la Memoria Global de la Calidad de los Servicios Pblicos correspondiente a

2008, hay 213 unidades de la Administracin autonmica que disponen de una carta de
281
servicios publicada. La elaboracin de un Mapa de Cartas de servicios permite conocer

el grado de implantacin de este instrumento. As, como puede verse en la Figura 5.9,
las agencias conforman el sector de la Administracin andaluza en el que ha tenido
mayor implantacin el sistema de cartas de servicios, seguido de la organizacin central
y territorial de la Junta de Andaluca. En ltimo lugar, desde el punto de vista del grado
de implantacin, se sitan las entidades instrumentales privadas.
A pesar de este grado de desarrollo de la implantacin de las cartas de servicios,
el nivel de desconocimiento de este documento por parte de la poblacin andaluza es
altsimo. Como muestra la Figura 5.10, solo el 8,51% de la poblacin afirma conocer la
existencia de las cartas de servicios y su finalidad.
Figura 5.10. Poblacin que

conoce las cartas de servicios
(en porcentaje).
Fuente: Barmetro del Observatorio para la Mejora
de los Servicios Pblicos, 2009.
Con respecto a la evaluacin de las cartas, los resultados reflejados en la Memoria

Global son ms positivos. Estos resultados se refieren a cartas publicadas antes de
2008 y que han sido previamente evaluadas por las unidades a travs de la elaboracin
de sus informes de seguimiento. La evaluacin global de las cartas se ha realizado
prestando atencin a cinco dimensiones de anlisis: servicio, ciudadana, proceso,
compromiso e indicador.
Tabla 5.14.Dimensiones de anlisis para el estudio de las cartas
de servicios.
Servicio
Considera la adecuacin de la definicin de los servicios prestados, datos identificativos,

derechos de los usuarios y formas de participacin.
Ciudadana
Aborda el grado de consideracin de la ciudadana en la definicin de los servicios y en

la elaboracin de los compromisos.
Proceso
Evala la utilizacin de la Carta como medio para el establecimiento de objetivos en los

procesos y de la mejora de los mismos.
Compromiso
Aborda la utilizacin del anlisis de los compromisos establecidos como eje de la Carta
y la gestin del servicio.
Indicador
Se centra en la utilizacin de los indicadores como medio para evaluar el cumplimiento

de los compromisos y fomento de la mejora de los procesos del servicio.
Fuente: Memoria Global de la Calidad de los Servicios, 2008.
282
Los resultados del conjunto de las cartas arrojan una valoracin global media-alta
en relacin con su diseo, contenidos y otros elementos; y todas las dimensiones
analizadas registran grados altos y medio-altos de excelencia. Cada dimensin puede
alcanzar un valor mximo de 40 puntos, y la puntuacin media global registrada para
el conjunto de las cartas de servicios ha sido de 28,91 puntos, con variaciones entre
las dimensiones analizadas.
Figura 5.11. Puntuaciones registradas en la evaluacin de las
cinco dimensiones de las cartas de servicios.
Tabla 5.15.Dimensiones de anlisis para el estudio de

los compromisos de calidad.
Capacidad de
respuesta
Considera la disposicin y voluntad de los empleados para ayudar a los usuarios y

proporcionar el servicio de forma rpida.
Comunicacin
Evala la capacidad de transmitir informacin suficiente sobre el servicio o prestacin

y de facilitar la comunicacin entre el personal y los usuarios.
Elementos
tangibles
Se centra en la apariencia de las instalaciones fsicas, equipos, personal y materiales

de comunicacin.
Empata
Trata la adecuacin en la atencin individualizada que se ofrece a los usuarios del

servicio o prestacin.
Fiabilidad
Aborda la habilidad para ejecutar el servicio prometido de forma fiable y cuidadosa,

mostrando transparencia e inters por el cumplimiento de los compromisos.
Participacin
Considera los canales de participacin creados y el modo en que se aprovecha el

conocimiento obtenido mediante la participacin de los usuarios para mejorar el servicio.
Seguridad
Evala el conocimiento y la atencin mostrados por los empleados y sus habilidades

para inspirar credibilidad y confianza.
283
En relacin con la evaluacin de los compromisos de calidad, se han tenido en

cuenta siete dimensiones de anlisis: la capacidad de respuesta, la comunicacin,
elementos tangibles, empata, fiabilidad, participacin y seguridad como puede verse
en la Tabla 5.15 anterior.
Del anlisis de la informacin, destaca que la dimensin capacidad de respuesta es
la ms potenciada de acuerdo con los compromisos expresados en las cartas. La segunda
dimensin ms frecuente es la fiabilidad de los servicios, mientras que la empata,
los elementos tangibles, la seguridad y la participacin de la ciudadana son los
compromisos recogidos en menor medida en el conjunto de las cartas analizadas.
Figura 5.12.Dimensiones abordadas por las Cartas de servicios
(en porcentaje).
En todo caso, segn la Memoria Global de la Calidad de los Servicios, y de acuerdo

con el seguimiento realizado por las unidades con respecto al grado de cumplimiento
de los compromisos, se han cumplido el 83,98% de los compromisos incluidos en
las cartas de servicios andaluzas y, en general, se registran altos niveles de cumplimiento de los compromisos en todas las dimensiones analizadas, desde el 77,71%
de cumplimiento en la dimensin capacidad de respuesta hasta el 100% en la
deseguridad.
Por ltimo, en lo referido al cumplimiento de compromisos por tipos de rganos y
unidades, la Memoria refleja igualmente altsimos ndices de cumplimiento en todas
las categoras, como puede verse en la Figura 5.13 siguiente.
284
Figura 5.13. Cumplimiento de los compromisos segn tipo de rgano o

unidad (en porcentaje).
Despus de analizar todos estos datos, la conclusin ms evidente es que la Junta

de Andaluca ha desarrollado una infraestructura consolidada de gestin de la calidad
en la que las cartas de servicios ocupan un lugar central como documentos orientados
a la informacin al pblico y como instrumento de evaluacin dirigido a la mejora
continua de la prestacin de servicios.
285
Captulo
Eficiencia energtica en la
Manuel Arenilla Sez y Jess Ruiz Tutor
Universidad Rey Juan Carlos y Gobierno de La Rioja
6.1. Consideraciones generales

Si tienen razn los expertos que han estudiado la historia econmica desde una
perspectiva energtica, nos enfrentamos en breve plazo a una situacin en la que
las limitaciones energticas podran constituirse en una de las restricciones para el
mantenimiento de la prestacin de parte de los servicios pblicos actuales y para
elcrecimiento econmico tal y como lo hemos concebido en una poca de energa en
gran cantidad y de aceptable calidad de recurso.
Hoy, ms que nunca, es necesario optimizar al mximo el aprovechamiento de la
energa que consumimos y desarrollar todo el potencial disponible para la produccin
de energa de nuevas fuentes y sin producir contaminacin.
El primer paso en este camino hacia la eficiencia energtica debe ser el de conocer
nuestros consumos reales de energa que, para entendernos, los clasificaremos por
sectores de actividad econmica.
Por ello, para analizar la estructura del consumo final de energa, se contabilizan
las gastos energticos en los sectores de actividad de: industria-transporte-edificacin-equipamiento domstico y ofimtica-agricultura y pesca-servicios pblicos y
transformacin de la energa.
Las administraciones pblicas estn incluidas principalmente en el sector servicios
pblicos pero tambin participan, directa o indirectamente, en el porcentaje final del
gasto de energa de los sectores del transporte, edificacin, equipamiento domstico y
ofimtica e incluso tambin pueden participar en el sector de transformacin de energa.
En administraciones pblicas se considerarn incluidas las diferentes administraciones autonmicas, las del mbito local y las empresas dependientes que se contemplan
en la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energtica en Espaa 2004-2012(E4), aprobado
por el Gobierno de Espaa el 28 de noviembre de 2003 y son uno de los subsectores a
los que hay que aplicar propuestas de ahorro y eficiencia energtica.
287
Se parte del principio de considerar en la Administracin una inigualable capacidad

de actuacin en el mbito del ahorro y la eficiencia energtica derivada de las funciones
que le competen en cuanto a:
Obligacin de velar por la utilizacin racional de los recursos naturales y la
proteccin del medio ambiente.
Capacidad de desarrollo normativo necesario para la gestin de sus competencias.
Consumo, como consumidor, gestor del consumo y promotor de eficiencia en el
desarrollo regional y urbano.
Implicacin en la distribucin energtica marcando la calidad del servicio.
Generacin de energa, especialmente mediante la promocin de energas
renovables y la valorizacin energtica de los recursos y residuos.
Aunque la Administracin no es de las ms grandes consumidoras directas de
energa, es la responsable de un alto consumo a travs de la contratacin y adjudicacin
de las obras y servicios pblicos que presta. As la contratacin pblica de la Unin
Europea representa aproximadamente el 16% del producto interior bruto (PIB), lo que
supone un motor econmico potencialmente poderoso para la adopcin de tecnologas
ambientalmente respetuosas y energticamente eficientes. Es necesario hacer notar que
si tenemos en consideracin a la Administracin local y dentro de ella las demandas
energticas del alumbrado pblico este porcentaje se incrementa notablemente.
Por otro lado, la Administracin tiene la obligacin de llevar a cabo actuaciones
ejemplarizantes para el resto de sectores y para el conjunto de los ciudadanos. Adems
tiene la capacidad de impulsar medidas de ahorro y eficiencia energtica en los dems
sectores a travs de normativa, fiscalidad y ayudas. Un amplio campo para la aplicacin de medidas de ahorro y eficiencia energtica corresponde a la Administracin en
la gestin de los edificios, instalaciones e infraestructuras de titularidad pblica.
En la Administracin el mayor consumidor de energa elctrica, con casi la mitad
del consumo total, es el de los Sistemas de Salud, seguido a cierta distancia por los
departamentos de Obras Pblicas, Transporte y Educacin.
De todos los sectores de actividad, las administraciones pblicas en su conjunto
son las que, comparativamente, menos han avanzado en la implantacin de polticas
coordinadas, continuadas y claras, en materia de ahorro y eficiencia energtica.
Las medidas implantadas han sido puntuales y no en el marco de una estrategia
global que implique a todas las instituciones pblicas.
Para facilitar la comprensin, en relacin con la gestin energtica, dentro de la
Administracin Pblica y para los edificios pblicos, se consideran los apartados o
sectores siguientes:
Sector edificacin que comprende las instalaciones fijas de los edificios (instalaciones trmicas: calefaccin, climatizacin, y produccin de agua caliente
sanitaria, y las instalaciones de iluminacin interior) as como sus consumos.

Gasto energtico por sector en una ciudad de Norman Foster, Conference Building on the Green
Agenda, DLD Conference, Munich. www.erec.org (acceso el 10 de abril de 2011).
800 hospitales y 14 Mm 2 del parque edificatorio de Espaa.
288
Eficiencia energtica en la Administracin Pblica
Sector equipamientos (electrodomstico y ofimtica).

Envolvente trmica en los edificios existentes que comprende las fachadas, las
cubiertas y los espacios huecos arquitectnicos de vidrio y carpintera.
En todos los casos se entiende que se deben cumplir la normativa general, que
researemos posteriormente, pero en el caso de los edificios pblicos se deben tener
especialmente en cuenta los requerimientos de la legislacin, derivada de la transposicin de la Directiva 2002/91/CE de Eficiencia Energtica de los Edificios, que establece
las obligaciones de fijar unos requisitos mnimos de eficiencia energtica para edificios
nuevos y para los existentes sujetos a obras de rehabilitacin, la certificacin energtica
de edificios y la inspeccin peridica de calderas y sistemas de aire acondicionado, etc.
En cualquier actuacin, de construccin de nuevos edificios, de rehabilitacin de
edificios existentes, en su mantenimiento, en la gestin de todos los servicios relacionados y en toda la compra pblica, siempre ha de fijarse como una prioridad la mejora
de la eficiencia energtica.
El marco de actuacin por el que nos guiaremos, los objetivos mnimos que
debemos cumplir y las medidas concretas que se han de implantar se basan en los
siguientes documentos:
Estrategia Espaola de Ahorro y Eficiencia Energtica en Espaa para el periodo
2004-2012 y Plan de Accin 2005-2007 (E4).
Plan de Accin de Ahorro y Eficiencia Energtica 2008-2012 (E4+).
Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica (PASENAR 2007-2013).
Plan de Innovacin y Modernizacin de Andaluca (PIMA).
Plan de Medio Ambiente de Andaluca 2004-2010.
Plan Andaluz de Investigacin, Desarrollo e Innovacin 2007-2013.
Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte en Andaluca
2007-2013.
Plan Andaluz de Accin por el Clima 2007-2012: Programa de Mitigacin.
Plan de Ahorro y Eficiencia Energtica de Castilla y Len 2008-2012.
Plan Estratgico de Modernizacin de la Administracin 2008-2012.
Estrategia Regional de Desarrollo Sostenible de Castilla y Len 2009-2014.
Estrategia Regional contra el Cambio Climtico 2009-2012-2020, de Castilla
y Len.
6.2.Estado de la eficiencia energtica

en la Administracin
6.2.1.Repaso a la poltica energtica actual
La poltica energtica est en los orgenes de la Unin Europea (CECA en 1951;
EURATOM en 1957) y tiene como prioridad el asegurar el suministro energtico barato
y abundante. Con la crisis del petrleo (1973-1979) toma protagonismo la poltica
energtica. En esta primera etapa, el objetivo es asegurar el suministro con unos
costes asumibles para la sociedad y la industria. A ste se aaden otros dos objetivos:
seguridad y competitividad.
289
Posteriormente aparece una nueva preocupacin, el medio ambiente, que se refleja por la obligacin de reducir los impactos ambientales asociados a la produccin
energtica (Directivas GIC y TNE 2001/80/CE y 2001/81/CE), por la necesidad de
controlar las emisiones de gases de efecto invernadero.
En el contexto ms reciente de la poltica energtica europea, en el ao 2005 la
Cumbre G8 establece como nueva prioridad la energa y se hace un llamamiento para
una poltica energtica comn. En el ao 2006 el Consejo Europeo discute el Libro
Verde sobre la Energa y solicita a la Comisin el desarrollo de propuestas concretas
e, incluso, ampla su agenda para discutir los aspectos externos de la seguridad del
suministro de energa.
La Cumbre G8 de julio 2006 establece como una de las principales prioridades
la seguridad energtica y establece un paquete de medidas energticas con nuevos
objetivos al 2020. A estos hechos se suma, adems, la creciente conciencia del poder
que representa para algunos de los pases productores el tener en sus manos la llave del
suministro de las principales potencias mundiales y la aparentemente incontrolable
inestabilidad de Oriente Medio, donde a los tradicionales conflictos rabe israeles se
han sumado en la ltima dcada la guerra de Irak y la actual crisis iran.
Todos estos factores, as como la incorporacin de enormes superpotencias como
China o India al mercado energtico, han dado como resultado una sucesin aparentemente interminable de minicrisis del petrleo y la consiguiente tendencia alcista de
los precios de ste y del gas natural, que por razones histricas suele ligar en cierta
medida su precio al del petrleo.
Como consecuencia de lo anterior y ante la enorme dependencia tanto de la Unin
Europea como, en particular, de Espaa, que importa cerca de un 85% de sus necesidades energticas, la energa ha pasado a ser una prioridad para la Comisin Europea y
para el Gobierno de Espaa. Las lneas para poder enfocar este problema son comunes
para ambas instituciones y estn intentando ponerse en marcha desde hace ms de
dos dcadas: fomentar la investigacin y uso de las energas renovables e impulsar las
medidas de ahorro y eficiencia energtica.
En este contexto europeo la poltica energtica nacional se enfrenta a la fuerte
dependencia exterior, a dificultades para el cumplimiento de los objetivos de Kyoto y
a problemas de garantizar la seguridad del suministro.
Espaa tiene el problema aadido, por su gran dependencia del petrleo y sus
derivados, de padecer las consecuencias de histricas decisiones errneas de poltica
energtica que han impedido sustituir parte del consumo de los derivados del petrleo
y aumentar y diversificar el recurso de otras fuentes energticas importantes (energa
nuclear, incineracin de residuos, valorizacin energtica de subproductos, nuevos
aprovechamientos hidroelctricos, etc.) que minimicen los efectos de los altos precios,
de la inseguridad de abastecimiento y del incremento de emisiones de gases contaminantes en un mercado global basado en la necesidad de incrementar la competitividad
de los sectores productivos.
Aunque algunos de los principales instrumentos de poltica energtica de la
Estrategia Espaola de Ahorro y Eficiencia Energtica 2004-2012 (E4), aprobada por
Orden ECO/3888/2003, de 18 de diciembre de 2003, se basen en impulsar las energas
290
renovables y promover la eficiencia energtica, todava no se ha planteado profunda

y globalmente el serio problema de la fuerte dependencia exterior en el suministro de
energa primaria.
Con esta realidad tambin se encuentra Andaluca que, aunque alcanz en el ao
2005 la autogeneracin elctrica, como consecuencia del crecimiento urbanstico
principalmente del litoral, en el mbito municipal se ha experimentado un desarrollo
continuo de ampliacin, consolidacin y creacin de nuevos servicios municipales, con
el alza correspondiente de los consumos energticos de las instalaciones municipales
de alumbrado pblico, de bombeo, dependencias o servicios en general, lo que repercute en un incremento de la facturacin energtica de los ayuntamientos andaluces.
Afortunadamente la mayor generacin elctrica en la comunidad, derivada de la
ampliacin del parque generador andaluz con la puesta en funcionamiento de 4.790MW
de ciclo combinado a gas natural y de nuevos parques elicos y plantas de biomasa,
ha supuesto el dejar de ser una regin histricamente importadora de energa elctrica para convertirse en exportadora de electricidad (desde finales del ao 2000, la
potencia elctrica instalada en Andaluca se ha duplicado, pasando de 5.183,3 MW a
10.805,7 MW).
A pesar de todo, el escenario energtico andaluz se sigue caracterizando por un
consumo de energa que crece por encima del PIB, una estructura de abastecimiento
energtico ligada a los combustibles fsiles con una elevada dependencia energtica
exterior, una mezcla de generacin elctrica basado fundamentalmente en el carbono,
un elevado consumo de energa elctrica cubierto por los ciclos combinados a gas y
una produccin de energa renovable de casi el 70% de la produccin total autctona
de energa destinada al consumo en la comunidad.
Esta realidad es similar en la Comunidad de Castilla y Len, que es la regin de
mayor tamao y menos poblada de todo el territorio nacional. Su rasgo ms destacable
en la relacin entre produccin y consumo de energa es el alto grado de autoabastecimiento, pues produce cuatro quintas partes de la energa que consume.
La composicin de la produccin castellanoleonesa en energa primaria es distinta del
conjunto de Espaa porque procede fundamentalmente, y por este orden, del carbn, de
la energa nuclear, la hidrulica y la elica. Por su parte, la distribucin del consumo
de la energa sigue un patrn muy similar al conjunto del Estado, ya que los productos
petrolferos y el gas natural totalizan las cuatro quintas partes del consumo total en
Castilla y Len. Le sigue el consumo de la electricidad, cuya fuente originaria puede
ser la hidrulica, la nuclear, la trmica, etc.
Durante el ao 2007 se generaron ms de 36.938.113 MWh de electricidad en
Castilla y Len. Esta cifra supone el 12% de la generacin nacional, mientras que
la comunidad autnoma solamente representa el 7,8% de la poblacin y en torno al
5,5% del PIB. Teniendo en cuenta los datos en el consumo de electricidad de la regin,
es posible estimar que aproximadamente las dos terceras partes de esta energa fue
generada para satisfacer consumos situados fuera de su territorio.

Segn datos del EREN el consumo elctrico de Castilla y Len durante el ao 2007 ascendi a
12.694.607 MWh.
291
En relacin con el trabajo que nos ocupa, el reflejo normativo de la situacin actual
lo podemos encontrar en:
1. Directiva 2002/91/CE relativa a la Eficiencia Energtica de los Edificios que
se materializa en el ordenamiento jurdico espaol a travs del nuevo Cdigo
Tcnico de la Edificacin (RD 314/2006). del Real Decreto de Certificacin
Energtica (RD 47/2007) y del Real Decreto de modificacin del Reglamento de
Instalaciones Trmicas en Edificios-RITE (RD 1027/2007).
2. Directiva 2006/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006,
sobre la eficiencia del uso final de la energa y los servicios energticos que es de
obligado cumplimiento para los Estados miembros desde el 17 de mayo de 2008.
3. Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo
de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de obras, de suministro y de servicios, que se transpone en la
nueva Ley de Contratos, Ley 30/2007, de 30 de octubre, que ha entrado en vigor
a finales de abril del ao 2010.
4. Ley 4/2003, de 23 de septiembre, de creacin de la Agencia Andaluza de la
Energa.
5. Ley 2/2007, de 27 de marzo, de fomento de las energas renovables y del ahorro
y eficiencia energtica de Andaluca, publicada en el BOJA n. 70 del 10 de abril
de 2007.
6. Acuerdo de 26 de junio de 2007, del Consejo de Gobierno, por el que se crea la
Red de Energa de la Administracin de la Junta de Andaluca (BOJA n.135 de
10 de julio de 2007).
7. Orden Pre/116/2008, de 21 de enero, de Consejo de Ministros por que se aprueba el
Plan de Contratacin Pblica Verde de la Administracin General del Estado y sus
Organismos Pblicos y las Entidades Gestoras de la Seguridad Social.
8. Resolucin de 14 de enero de 2010, de la Secretara de Estado de Energa, por
la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros del 11 de diciembre de
2009, por el que se aprueba el plan de activacin de la eficiencia energtica en
los edificios de la Administracin General del Estado.
a. Plan de Contratacin Pblica Verde
De la Administracin General del Estado del ao 2008 es una consecuencia lgica de

las nuevas exigencias de la normativa europea, Directiva 2006/32/CE derivada de la
Directiva 2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004,
sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de
obras, de suministro y de servicios. Su objetivo es regular la introduccin de criterios
ambientales y sociales en los pliegos de contratacin. La finalidad de este Plan, que
se puede considerar como un Plan de Accin de Ahorro y Eficiencia Energtica en
los edificios de la Administracin General del Estado, es optimizar los consumos de
energa en dichas instalaciones. As, el Plan establece un objetivo de ahorro energtico
del 9% en el 2012 y del 20% en 2016.
Entre otras medidas, el Plan propone la obligada incorporacin y positiva valoracin
del criterio de eficiencia energtica en la contratacin pblica de obras nuevas o de
292
reforma y en la adquisicin del equipamiento consumidor o transformador de energa en los edificios de la Administracin General del Estado, entre el que se incluye
el equipamiento ofimtico. As, la compra de suministro elctrico ecolgico por los
poderes pblicos en la Unin Europea ahorrara 60 millones de toneladas de CO2; la
exigencia de eficiencia energtica en los ordenadores del sector, permitira dejar de
emitir 830.000 toneladas de CO2; y la utilizacin de inodoros y grifos eficientes en
todos los edificios pblicos permitira ahorrar el equivalente a un 0,6% del consumo
total de los hogares de la Unin Europea.
El Plan tambin introduce la obligacin de realizar una gestin energtica de los
edificios por parte de sus servicios de mantenimiento, que incluye tanto el seguimiento
de los consumos energticos, como la obligacin de optimizar el funcionamiento de sus
instalaciones, en lo que respecta, por ejemplo, al encendido y apagado, la correccin
de hbitos de funcionamiento inadecuados, especialmente en las instalaciones ms
consumidoras de energa, como son las de calefaccin, climatizacin, produccin de
agua caliente sanitaria e iluminacin, etc.
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico permite introducir
en la contratacin pblica consideraciones de tipo medioambiental en el objeto del
contrato, en las prescripciones tcnicas, en la seleccin del proveedor, en los criterios
de solvencia, en la adjudicacin del contrato y en la ejecucin del mismo (Gonzlez,
2010). Adems, en determinados contratos se podr exigir que el empresario cumpla
determinadas normas de gestin medioambiental, remitindose al sistema comunitario de gestin y auditora medioambientales (EMAS) o a las normas de gestin
medioambiental basadas en las normas europeas o internacionales en la materia.
El Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009 por el que se
aprueba el Plan de activacin de la eficiencia energtica en 330 edificios de la Administracin General del Estado es un paso ms para conseguir alcanzar el objetivo
de ahorro energtico del 20% en el ao 2016 tal como fija el PAEE-AGE. Con esto se
pretende crear una masa crtica suficiente que dinamice el mercado de las Empresas
de Servicios Energticos y que garantice, a su vez, el cumplimiento del objetivo de
ahorro establecido en el Plan de Ahorro y Eficiencia Energtica en los Edificios de la
Administracin General del Estado aprobado en julio de 2007.
b. Programa better regulation and impact assestment
La Comisin lanz en 2005, el programa Legislar mejor con el fin de desarrollar

iniciativas de calidad as como modernizar y simplificar la legislacin vigente o la prevista. La finalidad es garantizar que el marco regulador de la UE facilita el crecimiento

El Sistema Comunitario de Gestin y Auditora Ambiental (Eco-Management and Audit Scheme, EMAS)
es un mecanismo voluntario destinado a las empresas y organizaciones que quieren comprometerse
a evaluar, gestionar y mejorar su comportamiento en materia medioambiental. EMAS est concebido para ayudar a las organizaciones que lo implanten a mejorar su comportamiento ambiental,
basndose en un proceso de mejora continua que deber estar verificado por una auditora externa.
Aade cuatro aspectos a la norma internacional para sistemas de gestin ambiental EN/ISO14001:
mejora continua del comportamiento ambiental; cumplimiento riguroso de la legislacin ambiental,
garantizado por la supervisin de las administraciones competentes; informacin pblica a travs de
la declaracin ambiental anual; participacin de los trabajadores.
293
y el empleo, sin renunciar a los objetivos sociales y medioambientales ni a las ventajas

para los ciudadanos y las administraciones nacionales.
Los antecedentes del programa se encuentran en:
Consejo Europeo de Edimburgo (1992): necesidad de legislar mejor, con textos ms
claros y ms sencillos, que respeten los principios legislativos fundamentales.
Resolucin de 8 de junio de 1993, del Consejo, relativa a la calidad de la redaccin
de la legislacin comunitaria, y Directrices para la poltica legislativa, documento SEC(1995) 2 255/7, de 18 de enero de 1996, de la Comisin, Declaracin
n.39 relativa a la calidad de la redaccin de la legislacin comunitaria, aneja al
Acta Final del Tratado de msterdam.
Acuerdo interinstitucional, de 22 de diciembre de 1998, relativo a las directrices
comunes sobre la calidad de la redaccin de la legislacin comunitaria.
Libro Blanco sobre la Gobernanza europea (2001), Acuerdo Interinstitucional 2003.
Derecho a una buena Administracin, Carta de los Derechos Fundamentales
de la UE (Niza).
Comunicacin COM(2005)535 Aplicacin del programa comunitario sobre la
estrategia de Lisboa. Una estrategia para la simplificacin del marco regulador.
A esta Comunicacin le sigui el segundo anlisis estratgico del programa Legislar mejor en la Unin Europea COM(2008) 32 final y el correspondiente a 2009
COM(2009)17. En 2009, la Comisin Europea estableci en 2.300 millones de euros
el ahorro en cargas administrativas derivado de las acciones presentadas en 2007 y
2008. Las medidas de reduccin presentadas o previstas hasta finales de 2009 suponen un ahorro de ms de 30.000 millones de euros. Adems, la Comisin proporcion
a principios de 2009 una metodologa (kit bsico) para medir y reducir las cargas
administrativas a escala de los Estados miembros.
Vinculada al programa de Legislar mejor se encuentra la evaluacin del impacto
global. Se trata de un procedimiento integral para apoyar la toma de decisiones polticas. Identifica para cada propuesta las mejores opciones para conseguir los objetivos
definidos y analiza sus potenciales impactos econmicos, sociales y ambientales. Se
trata de cerciorarse de que se posee toda la informacin y que se han tenido en cuenta
todas las posibilidades y los puntos de vista a la hora de tomar las decisiones.
Por lo que respecta al caso espaol, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4
de mayo de 2007 aprobaba los programas Impulso del Programa de Mejora de la
Reglamentacin y Reduccin de Cargas Administrativas, Mejora Regulatoria. En este
acuerdo se establecen cinco lneas prioritarias de actuacin:
Medicin y reduccin de las cargas administrativas.
Anlisis de impacto regulatorio.
Participacin de la sociedad civil.
Simplificacin de la normativa.
Calidad formal de las normas.
Entre los objetivos que se pretenden lograr hay que destacar la reduccin de las
cargas administrativas existentes para las empresas en la legislacin nacional en una
cifra comparable al 25% europeo para el ao 2012. En especial se est profundizando
294
en las medidas necesarias para disminuir los trmites administrativos relacionados

con la creacin de nuevas empresas. Esto supondra un ahorro del 1,7% del PNB.
La encargada de evaluar algunas de las iniciativas es la Agencia de Evaluacin de las
Polticas Pblicas y Calidad de los Servicios Pblicos (Lpez et al., 2008).
Algunas comunidades autnomas han desarrollado programas en la misma lnea a
la sealada. As encontramos que el Gobierno de la Generalitat de Catalunya aprob,
el 17 de julio de 2007, el Plan para la Facilitacin de Trmites a la Actividad Econmica y
Empresarial y la Simplificacin Administrativa. Por su parte el Consejo de Gobierno en
de la Comunidad de Madrid aprob en el 2001 el Plan Estratgico de Simplificacin de la
Gestin Administrativa de la Comunidad de Madrid 2001-2003 (PESGA 2001-2003), al que
le han seguido la II Fase del Plan Estratgico de Simplificacin de la Gestin Administrativa
(PESGA) 2005-2007, as como diversas medidas en el mismo sentido desde entonces. En Andaluca se aprob el Plan de Medidas de simplificacin de procedimientos
administrativos y agilizacin de trmites de la Junta de Andaluca 2009-2010, en el
Consejo de Gobierno de 27 de enero de 2009. Por su parte, en Castilla y Len destaca
la aprobacin del Plan de implantacin de la Administracin electrnica en Castilla y Len
2009-2011, aprobado por Acuerdo 29/2009, de 12 marzo, de entre cuyas objetivos ya
han visto la luz medidas relativas a la simplificacin documental en los procedimientos administrativos, mediante el Decreto 23/2009, de 26 de marzo, y su desarrollo
mediante Orden ADM/941/2009, de 2 de mayo, y Orden ADM/942/2009, de 2 de
mayo, sobre normalizacin de formularios asociados a procedimientos administrativos. Sin embargo, en ninguno de estos ejemplos encontramos programas que evalen
el impacto energtico de las decisiones administrativas, polticas y legislativas.
Esta es una parte de la teora del estado del arte de la eficiencia energtica que
se encuentran en los documentos pblicos y aunque el desarrollo normativo y los
instrumentos de planificacin aprobados pueden inducir a pensar que se trabaja
intensamente y desde hace tiempo en la eficiencia energtica de las administraciones
pblicas, la realidad es mucho ms diversa y no siempre coincide lo que se refleja
a travs de las normas, en las declaraciones y planes con la realidad concreta de
funcionamiento en algunas administraciones.
Se habla mucho de eficiencia energtica en las administraciones pblicas y no
siempre los resultados estn a la altura de las expectativas. Se hacen muchas y muy
interesantes actuaciones concretas, loables, pero con poca continuidad y sin una planificacin real consolidada que d garantas de futuro. Se acta demasiadas veces
siguiendo lo polticamente correcto y por criterios de oportunidad ms que planificando un cambio real estratgico para hacer la revolucin energtica que necesita el
sector pblico.
6.2.2.Experiencias internacionales
Aunque se ha procedido a estudiar numerosos casos de Estados Unidos, Amrica Latina, alguno de Asia hay pocas actuaciones que nos aporten ejemplos que se adapten
a nuestra realidad.
295
En la Agencia Internacional del Medio Ambiente para los Gobiernos Locales,

ICLEI, que se encarga de transmitir, a travs de seminarios, jornadas y talleres, podemos encontrar ejemplos exitosos relacionados con la gestin eficiente de la energa
pero no son extrapolables a la situacin de nuestras administraciones pblicas desde
la perspectiva de la eficiencia energtica.
6.2.2.1.Agencia Internacional del Medio Ambiente para los

Gobiernos Locales
Entre los ejemplos extrados de la ICLEI hay que destacar en Mxico el Programa
Ciudades por la Proteccin Climtica (CCP), desarrollado desde el ao 2002 por
la Oficina de Mxico de la propia ICLEI. Desde entonces se han realizado varios
congresos nacionales e internacionales, adems de numerosos talleres locales en
materia de desarrollo sostenible, participacin ciudadana, eficiencia energtica y
energas renovables.
De este Programa se han extrado aquellas experiencias que pueden tener alguna
similitud con las comunidades de Andaluca y Castilla y Len, aquellas que por su
significado pueden aportar algo destacable de inters que sea susceptible de estudio
por su potencial implantacin en la regin o que sigan las actuaciones que ya se llevan
a cabo habitualmente en Andaluca y Castilla y Len.
a. Promoviendo un sector pblico eficiente energticamente
Las ciudades participantes en el Programa Ciudades por la Proteccin Climtica forman
parte del Programa Promoviendo un Sector Pblico Eficiente Energticamente
(Promoting an Energy-Efficient Public Sector, PEPS). De l forman parte ICLEI- Gobiernos
Locales por la Sustentabilidad, diversas ciudades en el mundo con el apoyo de los
Laboratorios Lawrence Berkeley, la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), la asistencia tcnica de la Comisin Nacional para el Ahorro de
Energa (CONAE) y el Fideicomiso para el Ahorro de Energa Elctrica (FIDE). Con el
programa se pretende reducir el consumo de energa de los gobiernos participantes,
ahorrar dinero y disminuir las emisiones de contaminantes atmosfricos y gases de
efecto invernadero. Esta meta se alcanza a travs de compras con criterios de eficiencia energtica bien definidos, como el Sello FIDE y el Sello Energy Star de aquellos
productos que son regularmente adquiridos por los gobiernos locales, desde equipos
de oficina hasta alumbrado en edificios pblicos, para lo cual se desarrolla una poltica de compras. En el caso de los municipios, se acord la elaboracin de una norma
tcnica administrativa o su equivalente referente a la adquisicin de equipo elctrico
eficiente para las administraciones locales. Durante el primer taller PEPS, realizado
en Toluca, Mxico, en 2004, entre otras actividades, se elabor un formato de dicha
norma que ya est siendo utilizada en diversos municipios. En la etapa inicial se

La ICLEI nace en 1990 como el Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales. Es
una organizacin no gubernamental no lucrativa que surge como una respuesta de los gobiernos
locales del mundo para realizar acciones locales que ayuden a mitigar el cambio climtico y el calentamiento global. La ICLEI tiene participacin con distintos organismos; muchos de ellos forman parte
de la Organizacin de las Naciones Unidas.
296
contemplan lmparas fluorescentes compactas, lmparas fluorescentes T-8, balastros

electrnicos y equipos de alumbrado pblico eficientes, identificados con el Sello
FIDE, y ordenadores (CPU), monitores de ordenador, impresoras, fotocopiadoras y
mquinas de fax con el sello Energy Star.
b. Solidarzate
El Ayuntamiento de Cuautitln Izcalli, Mxico, ha desarrollado el programa Solidarzate que tiene como principal objetivo fomentar el uso de calentadores solares de agua,
como una medida eficiente para disminuir la emisin de gases contaminantes y de
efecto invernadero. Su meta es, de manera gradual, colocar sistemas solares en todas
las reas donde se utilice agua caliente para distintos fines dentro de la Administracin municipal. Actualmente se tienen identificadas las reas susceptibles de adoptar
la tecnologa solar para calentamiento de agua: Centro de rehabilitacin, estaciones de
bomberos, Base de Servicios Pblicos y planta de elaboracin de compostaje.
El Centro de rehabilitacin, DIF-CRIS, atiende a 4.000 personas mensualmente
en diferentes terapias. Cuenta con un tanque para brindar terapias a personas
con problemas psicomotrices y para rehabilitaciones de lesiones. Se han instalado ocho calentadores solares para alberca cuya finalidad es el calentamiento de
este tanque.
Por su parte, en la estacin de bomberos se han instalado doce calentadores solares.
La colocacin de ambos equipos, segn la ICLEI, lograr la reduccin de 27 toneladas de CO2 anualmente.
c. Instalacin de fotoceldas en el alumbrado pblico
La ciudad de Guasave, Mxico, decidi implementar acciones para disminuir las
emisiones de gases con efecto invernadero y propiciar el ahorro de energa elctrica,
mediante la instalacin de fotoceldas en el alumbrado pblico. El departamento
de servicios pblicos municipales sustituy 2.286 fotoceldas en 2.286 lmparas de
175W (80% del total) y 571 fotoceldas en 571 lmparas de 100 W, dando un total
de2.857fotoceldas en el alumbrado pblico del Municipio.
Se estima un ahorro total de energa de 2.420.152,10 KWh/ao y una reduccin de
1.610 toneladas de CO2 anualmente.
d. Led City, iniciativa de iluminacin LED
El objetivo del proyecto LED CITY es promover en las ciudades del mundo la
utilizacin de luminarias con tecnologa LED para reducir el gasto energtico. El
alcance que pretende alcanzar esta iniciativa es muy ambicioso, se espera reducir
en un 62% el consumo elctrico que los municipios gastan en su alumbrado.
El proyecto naci en Estados Unidos, pero se ha internacionalizado y ciudades
como Toronto en Canad o Torraca en Italia, se han sumado y han empezado a
cambiar las luminarias de la ciudad por lmparas LED.
De acuerdo con el Departamento de Energa de los Estados Unidos, el 22% de la
electricidad que se produce en el pas se consume en la iluminacin. Adems, el

www.ledcity.org (acceso el 10 de abril de 2011).
297
Departamento de Energa norteamericano concluye que si en 20 aos se cumple el

objetivo de adoptar el LED como patrn de iluminacin en todas las ciudades se
produciran, entre otras, varias ventajas para el medio ambiente:
Los estadounidenses reducirn en un 62% el gasto de energa.
Se eliminaran 258 millones toneladas de emisiones de CO2 a la atmsfera.
Los contribuyentes americanos se ahorraran 280 billones de dlares.
Evitaran la construccin de 133 nuevas plantas de energa elctrica.
e. Bolsa solidaria de ahorro
En Ecuador se desarrolla el Programa de Eficiencia Energtica en 50 Edificios
Pblicos, que busca ser el embrin de polticas de ahorro energtico. El proyecto
lo dirige la Presidencia de la Repblica con la coordinacin del Ministerio de Electricidad y Energa Renovable y el apoyo tcnico del Colegio de Ingenieros Elctricos
y Electrnicos de Pichincha (CIEEPI).
El objetivo del Gobierno se establece en reducir el 10 12% sobre el consumo
actual en los edificios pblicos, creando conciencia en los servidores del Estado,
que deben apagar los ordenadores que no se estn usando, disminuir el uso de electrodomsticos o utilizar puntos de luz de ahorro energtico. Adems, el Programa
prev la readecuacin de las instalaciones pblicas para mejorar el ahorro.
Cada una de las instituciones participantes deber formar un Comit de Gestin
con la finalidad de aprovechar el potencial de los funcionarios pblicos como
agentes promotores de la eficiencia energtica. Por ltimo, las instituciones que
logren mejorar sus indicadores de eficiencia energtica sern galardonadas con un
Certificado de Excelencia.
f. Kurilpa, el puente solar
Mide unos 470 m de largo y 6,5 m de ancho, conecta el centro de la ciudad de Brisbane
(Australia), con la zona sur y se espera que unas 36.500 personas crucen por l
cada semana. Pero el nuevo puente, conocido como el Kurilpa, es mucho ms que
una gran pasarela. Es el puente solar ms largo del mundo. Exclusivo para peatones
y ciclistas, obtiene la energa para iluminarse a travs de 84 paneles fotovoltaicos.
g. Las oportunidades limpias
En Bangladesh, donde el 70% de la poblacin no tiene acceso a la electricidad,
Grameen Shakti puso en marcha un programa para instalar sistemas domsticos
solares en ms de 100.000 hogares a travs de pequeos prstamos, creacin de
empleo local y formacin de jvenes y mujeres como tcnicos de reparacin y man
tenimiento de sistemas fotovoltaicos (llevan ya unos 660 y sern ms de 5.000).
Se ha convertido es uno de los proyectos fotovoltaicos que ms rpido crecen en
todo el mundo y se espera que instale un milln de sistemas para 2015.
En Kibera, un suburbio de Nairobi (Kenya) tambin han optado por el montaje de
paneles fotovoltaicos. Enfocado a los jvenes, el programa ofrece formacin y empleo. Los paneles, pequeos y asequibles, se destinan a la carga de radios, mviles,
etc., y su uso se ha extendido por todo el pas. Los pases vecinos ya han solicitado
298
proyectos similares. Kenya es hoy uno de los mercados solares ms dinmicos del
mundo en desarrollo.
Solo con la fabricacin, instalacin y mantenimiento de paneles solares se crearn
ms de 6 millones de puestos de trabajo para 2030, segn los clculos del PNUMA.
6.2.2.2.Buenas prcticas en el entorno europeo

En el mbito europeo hay muchas experiencias interesantes para estudiar que se
reflejan someramente en las que se desarrollan en este apartado. En muchas de ellas
participa tambin el Gobierno de Espaa y las comunidades autnomas, a travs del
IDAE u otros organismos pblicos con diferentes programas, tipo Interreg, Life, etc.
Por eso se van a interrelacionar las experiencias de este apartado con las del apartado
de los casos espaoles.
a. Estrategia de la Unin Europea de compras verdes
Tras la integracin del factor ambiental en las polticas pblicas en la Estrategia para
el Desarrollo Sostenible de la Unin Europea adoptada en el Consejo de Gotemburgo de 2001, la importancia de la contratacin pblica con criterios ambientales y la
necesidad de establecer planes de accin en este campo aparecen por primera vez
en la Comunicacin sobre Poltica Integrada de Productos de la Comisin de junio
de 2003.
En ella se anima a los Estados miembros a que elaboren y pongan a disposicin del
pblico planes de accin para la ecologizacin de su contratacin pblica. A la vez
que se les encomienda que los planes debern elaborarse antes de finales de 2006
y despus se revisarn cada tres aos.
Clarificado el marco normativo europeo mediante la aprobacin de la Directiva
2004/18/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre
coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de
obras, de suministro y de servicios, que regula la introduccin de criterios ambientales y sociales en los pliegos de contratacin, la Comisin Europea, a travs de la
Direccin General de Medio Ambiente, junto con los representantes de los Estados
miembros, ha venido trabajando con el objetivo de facilitar la elaboracin de los
Planes Nacionales en cada uno de los pases.
A lo largo de 2005 e inicios de 2006 se desarrolla el estudio Green Public Procurement
in Europe 2005 Status overview realizado en los entonces 25 Estados miembros por
encargo de la Comisin Europea para evaluar el estado de situacin en cada pas.
Despus de analizar ms de 1.000 pliegos de contratacin y 865 cuestionarios,
el estudio resalta que existen siete pases Austria, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Holanda, Suecia y Reino Unido que incorporan un mayor nmero de
criterios ambientales en sus contrataciones. Las conclusiones de este documento y
sus recomendaciones han servido como base a la Comisin Europea y a los Estados
miembros en la formulacin de los contenidos de los planes de cada uno de ellos.
Por ltimo, la Revisin de la Estrategia de la Unin Europea para un Desarrollo
Sostenible del ao 2006 incorpora como destacable novedad metas concretas en
299
Contratacin Pblica. En el apartado dedicado a Consumo y Produccin Sostenible,

fija como objetivo general fomentar patrones en tal direccin y marca como finalidad y objetivo operativo: aspirar a alcanzar para 2010 en toda la Unin Europea
un nivel medio de contratacin pblica ecolgica igual al que han alcanzado hasta
ahora los Estados miembros ms sobresalientes.
b. Paquete legislativo sobre cambio climtico
Tras casi un ao de trabajo, en diciembre del ao pasado el Parlamento Europeo
apoy el paquete legislativo sobre cambio climtico, cuyo objetivo es garantizar
que la Unin Europea alcanza el ambicioso objetivo del 20-20-20: reducir en
un 20% las emisiones de gases contaminantes, aumentar hasta el 20% el uso de
energas limpias y un ahorro energtico del 20%. Y todo ello, con el ao 2020
como horizonte.
El paquete legislativo est formado por tres textos que se centran en el etiquetado
de consumo energtico de los neumticos, la eficiencia energtica de los edificios y
el etiquetado de otros productos como las televisiones en funcin de su consumo
de energa.
c. Departamento de Medio Ambiente (DEFRA) en el Reino Unido: en mi edificio, respetas
mi poltica medioambiental
Las orientaciones del Departamento de Medio Ambiente de Reino Unido (DEFRA)
sobre contratacin pblica ecolgica especifican que todos los contratistas que
trabajen en dicho Departamento deben respetar su poltica medioambiental. Esto
incluye normas para fumar, poner los residuos en los recipientes adecuados, adaptarse a las restricciones de aparcamiento y, en general, atenerse a las normas sobre
proteccin medioambiental que se aplican al personal.
d. En Alemania la eficiencia decide. Proyectos Viviendas de bajo consumo energtico
y Cuarteto de viviendas del futuro en Leipzig y Berln de la Agencia Alemana de
Energa (DENA)
Se enmarcan en un programa de aplicacin y uso de eficiencia energtica en el
saneamiento de edificios en Alemania. Se pretende una mejora en la rentabilidad
del edificio gracias a:
Conservacin o mejora del valor de la propiedad.
Mejora en las posibilidades de arriendo.
Mejora en la calidad de vida y trabajo.
Reduccin del consumo y de los gastos de energa.
Reduccin de las emisiones de CO2.
Mejora de la imagen corporativa.
Clculo preciso de los gastos.
Reduccin de la administracin.
El proyecto parte de un anlisis energtico de los edificios y se exige la aplicacinde
la Ordenanza de Ahorro de Energa 2007 (EnEV), el resto de Normas y Reglas,
deTecnologa actual ya contrastada, etc.

Se puede consultar en www.defra.gov.uk (acceso el 10 de abril de 2011).

Se puede obtener ms informacin en www.g-m-w.eu (acceso el 10 de abril de 2011).
300
e. Programa europeo GreenBuilding para fomentar la eficiencia energtica en edificios

no residenciales
El Proyecto piloto de este programa GreenBuilding est financiado por el programa
europeo IEE (Intelligent Energy Europe) y se implanta en diez pases de la UE:
Alemania, Portugal, Grecia, Italia, Austria, Finlandia, Suecia, Francia, Espaa
y Eslovenia.
Este Programa se inici en 2005 por la Comisin Europea a travs del DGJRC
(Directorate General Joint Research Centre) y dur hasta 2009. Complementa la
directiva europea sobre eficiencia energtica en edificios (EPBD) y busca como
objetivo fomentar el ahorro energtico de forma voluntaria a travs de inversiones
econmicamente viables en medidas de ahorro de energa y/o energas renovables.
Los participantes son propietarios o arrendatarios de edificios no residenciales,
nuevos o rehabilitados, autoridades pblicas, inmobiliarias, compaas del sector
servicios, industrias y empresas distribuidoras. Tambin podan participar como
colaboradores ingenieras y estudios de arquitectura, consultores energticos,
fabricantes, contratistas, bancos, etc.
La condicin para ser socio es que se tiene que conseguir un ahorro de energa
primaria de por lo menos un 25% respecto al mismo edificio antes de la remodelacin o a un edificio convencional en el caso de un edificio nuevo aplicando
diferentes medidas de ahorro energtico (enfriamiento pasivo, co y trigeneracin,
ascensores y escaleras mviles, poltica de gestin de la energa, calefaccin y agua
caliente sanitaria, aire acondicionado, ventilacin, iluminacin, equipos elctricos,
energas renovables, envoltura del edificio, etc.).
El xito del trabajo est siendo continuado en una segunda fase denominada
GreenBuildingPlus que comenz en diciembre de 2007. El proyecto es apoyado
por GreenBuilding Intelligence de la Comisin Europea Programa Energy Europa.
Es de destacar el inventario de mejores prcticas que se puede encontrar desarrollado
en su pgina web (www.eu-greenbuilding.org).
f. Proyecto RES-E Regions: Promocin de electricidad verde en once regiones europeas
Es un proyecto en el que participa tambin Andaluca que tiene como objetivo el
fomento de la produccin de electricidad a partir de fuentes de energas renovables
y el uso de esta electricidad verde en once regiones europeas, a travs de la definicin de los objetivos regionales concretos para la promocin, el desarrollo y la
implementacin de estrategias regionales que potencien el avance de estas fuentes
de energas.
Ha publicado recientemente una gua sobre energas renovables conectadas a red
en los municipios socios del proyecto10.

10
Actualmente el GreenBuilding est en una 2 fase de ejecucin y su desarrollo se puede consultar

en www.eu-greenbuilding.org (acceso el 10 de abril de 2011) y www.crever.urv.cat/greenbuilding
(acceso el 10 de abril de 2011).
Res-e Regions Promocin de electricidad renovable en once regiones europeas.
301
6.2.3. Casos espaoles

a. Proyecto RehEnerga del Institut Cerd
El Institut Cerd, con el objetivo de estudiar el comportamiento de los edificios
existentes y el potencial de ahorro de las medidas de mejora energtica de las
actuaciones de rehabilitacin, ha liderado durante ms de tres aos el Proyecto
RehEnerga11. El trabajo ha desarrollado una metodologa basada en la definicin
de 1.740 casos de estudio (36 edificios tipo, en las 12 zonas climticas y para las 4
orientaciones) a los que se le han aplicado 14 medidas de rehabilitacin energtica
mediante la realizacin de unas 35.000 simulaciones.
b. Plan de ahorro y eficiencia energtica en los edificios de la Administracin General
del Estado
El Consejo de Ministros aprob, en enero de 2008, un Plan de Accin especfico
para que la totalidad de los edificios de la Administracin General del Estado y los
de sus organismos y sociedades dependientes, tanto existentes como los de nueva
construccin, incorporen medidas de gestin y tecnolgicas para ahorrar energa,
y ejercer as ante la ciudadana un papel ejemplarizante.
El objetivo de este Plan de Accin de Ahorro y Eficiencia Energtica en los edificios
de la Administracin General del Estado es optimizar los consumos de energa en
dichas instalaciones. As, el plan establece un objetivo de ahorro energtico del 9%
en 2012 y del 20% en 2016.
Recientemente, por medio de la Resolucin de 14 de enero de 2010, de la Secretara
de Estado de Energa, se publica el 26 de enero el 2010 el Acuerdo de Consejo de
Ministros de 11 de diciembre de 2009, por el que se aprueba el plan de activacin
de la eficiencia energtica en los edificios de la Administracin General del Estado
para alcanzar el objetivo de ahorro energtico del 20% en el ao 2016 en 330 centros
consumidores de energa de dicha Administracin12.
c. Proyecto de la Fbrica del Sol
Es un proyecto de recuperacin de un edificio pblico en el Nuevo Centro de
Recursos Barcelona Sostenible, del Ayuntamiento de Barcelona, para actividades
en materia de educacin ambiental y de replanteamiento de los actuales modelos
productivos y de consumo vinculados a la utilizacin responsable de la energa. El
conjunto del equipamiento quiere ser, tanto arquitectnica como musesticamente,
ejemplo de sostenibilidad y de responsabilidad en el uso de los recursos. Implica
la creacin de un nuevo equipamiento de ciudad en la Barceloneta y quiere ser un
ejemplo de rehabilitacin sostenible. Actualmente est en la fase de adjudicacin
para su ejecucin posterior13.
11
12
13
Ms informacin en www.icerda.es (acceso el 10 de abril de 2011).

Mas informacin en www.boe.es/boe/dias/2010/01/26/pdfs/BOE-A-2010-1235.pdf (acceso el 10 de
abril de 2011).
Ms informacin en www.barcelonaenergia.cat (acceso el 10 de abril de 2011).
302
d. Repensar Barcelona con la nueva cultura de la energa. Un compromiso, todas las oportunidades
Es una publicacin de la Agencia de Energa de Barcelona que da un repaso a los
proyectos ms emblemticos desarrollados con xito y hace reflexiones y propuestas
de futuro interesantes.14
e. Cdigo de Buenas Prcticas Ambientales en Materia de Contratacin Local
El Cdigo fue elaborado en el ao 2006 por el Ayuntamiento de Madrid, pretende
dar una respuesta prctica al establecimiento y la promocin por los poderes pblicos
de polticas orientadas a la proteccin del medio ambiente como una exigencia que
se deriva del artculo 45 de la Constitucin espaola y del artculo 6 del Tratado de
msterdam de la Unin Europea. Su justificacin se basa en la necesidad de reducir los impactos en el medio ambiente por parte de la Administracin, avanzar en
su responsabilidad social y ambiental, potenciar su papel ejemplarizante e inducir
cambios en el mercado.
Este Cdigo naci con la intencin de ser de aplicacin a los contratos sujetos al
Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, aprobado por RDL 2/2000, de 16 de junio (en adelante TRLCAP), modificado por Real
Decreto Ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso a la
productividad y para la mejora de la contratacin pblica, que sean instados por
los servicios y unidades administrativas que forman parte del Ayuntamiento de
Madrid as como por sus organismos autnomos, entidades pblicas empresariales,
sociedades de economa mixta municipales y fundaciones del sector pblico.
El documento analiza los criterios ambientales a tener en cuenta en los bienes,
servicios y actividades contratadas por el Ayuntamiento de Madrid y estudia las
posibilidades y limitaciones que ofrece la legislacin vigente comunitaria, estatal y
local de incorporar estos aspectos ambientales en la contratacin pblica local.
De esta manera, se pretende la introduccin de criterios ambientales en las diversas
fases del procedimiento de contratacin integrados en el oportuno expediente, en
concreto, en la elaboracin de los pliegos de clusulas administrativas particulares,
as como en los de prescripciones tcnicas.
f. Acuerdo de Junta de Gobierno Municipal de Madrid sobre la temperatura de los edificios
El Ayuntamiento de Madrid establece por Acuerdo de Junta de Gobierno Municipal
de 10 de abril de 2008 que los valores de la temperatura operativa que deben mantener los edificios administrativos, institucionales, instalaciones y locales donde se
presten servicios municipales de este Ayuntamiento de Madrid y de sus organismos
pblicos, durante la estacin de invierno no podrn superar los 22 C y durante la
estacin de verano no podrn ser inferiores a 24 C e insta a las entidades pblicas
y privadas y a los particulares a que adopten medidas para que la temperatura
interior de sus edificios, instalaciones, locales y viviendas radicados en el mbito
territorial de la ciudad de Madrid, no supere los 22 C durante el invierno y no sea
inferior a 24 C durante la estacin de verano.
14
La informacin se puede ampliar en www.barcelonaenergia.cat (acceso el 10 de abril de 2011).
303
g. Campaas de ahorro y eficiencia energticas de la Comunidad de Madrid

El Plan Energtico se visualiza en la Comunidad de Madrid a travs de dos campaas emblemticas de la Direccin General de Industria, Energa y Minas:
1. Madrid Ahorra con Energa: es una campaa presentada el 8 de noviembre del
ao 2005 que est organizada por la Comunidad de Madrid en colaboracin con
el IDEA, para fomentar el ahorro de energa y el uso eficiente de la misma. La
campaa global sirve de marco general a seis subcampaas que van dirigidas a
mbitos o sectores especficos y que contienen medidas concretas para abordar
los problemas de consumo ms caractersticos de cada uno de los mismos. Estas
subcampaas son: Madrid Etiqueta Ahorrando Energa; Madrid Acoge
Ahorrando Energa; Madrid Ilumina Ahorrando Energa; Madrid Fabrica Ahorrando
Energa; Madrid Educa Ahorrando Energa; Madrid Vive Ahorrando Energa.
1.1. Madrid Etiqueta Ahorrando Energa.
Mensaje fuerza: Una lavadora de clase Aconsume un 40% menos de energa,
ahorrando 200 euros en su vida til, dejandode emitir 1 tonelada de CO2 a
la atmsfera y consumiendo 32.000 litros de agua menos.
Esta campaa se enmarca en el programa Europeo Energa InteligenteEuropa.
1.2. Madrid Acoge Ahorrando Energa.
Mensaje fuerza: La Comunidad de Madrid, como gran centro turstico,
cuenta con casi 1.400 establecimientos hoteleros. Aplicando medidas de ahorro
y eficiencia, se podra reducir su consumoenergtico hasta en un 30%.
1.3. Madrid Ilumina Ahorrando Energa.
Mensaje fuerza: Si todas las familias de la Comunidad de Madrid cambiaran
una lmpara normal (60 W) por su equivalente en bajo consumo, ahorraran
94 millones de euros yno se emitiran 590 toneladas de CO2 (equivalente al
CO2 generado por un coche que diese 88.000 vueltas al mundo.
Esta subcampaa va dirigida a los ayuntamientos y a los ciudadanos. Busca
reducir el consumo de energa que se utiliza en el alumbrado pblico y en
el de los edificios. Entre las actuaciones realizadas bajo el paraguas de esta
campaa destacan:
La sustitucin del alumbrado pblico de once municipios de la Sierra Norte.
La entrega gratuita de ms de 100.000 lmparas de bajo consumo a
los madrileos.
La sustitucin de semforos convencionales por tecnologa LED en dos
municipios de Madrid.
1.4. Madrid Fabrica Ahorrando Energa.
Mensaje fuerza: La industria madrilea consume el 12% de toda la energa
final de la Comunidad y tiene un gran potencial de ahorro. Hagamos de
ella una Industria Sostenible!.
1.5. Madrid Educa Ahorrando Energa.
Mensaje fuerza: Los jvenes madrileos representan el futuro de nuestra
Comunidad. Si les convencemos sobre la importancia de ahorrar energa
habremos conseguido gran parte de nuestros objetivos.
304
1.6. Madrid Vive Ahorrando Energa.

Mensaje fuerza: Si una de cada diez familias de la Comunidad de Madrid
cambiara una lmpara normal (60 W) por su equivalente en bajo consumo se ahorrara el equivalente al gasto energtico residencial de Alcal
de Henares.
Bajo la cobertura de esta subcampaa se acometen acciones emblemticas,
tales como la realizacin de experiencias piloto de uso de bicicletas en
los pueblos de la comunidad a travs de un servicio gratuito gestionado
desde los ayuntamientos, que puedan ser el germen para provocar cambios
de costumbres y actitudes que permitan reducir el ingente consumo de
energa que se produce en el sector de transportes.
2. Madridsolar es una campaa organizada por la Direccin General de Industria,
Energa y Minas, con la colaboracin de nueve importantes empresas del sector
energtico, para fomentar el uso de la energasolar en la Comunidad de Madrid.
Se inicia durante el ao 2005 y se articula en un gran nmero de actuaciones a
travs del Centro de Ahorro y Eficiencia Energtica de Madrid (www.madrid.
org/caeem) y de publicaciones de las guas sobre la energa solar trmica y la
energa solar fotovoltaica que se pueden consultar y descargar de la pgina web
del CAEEM.
Esta campaa se desarroll durante parte del ao 2005 y del 2006 y no ha
tenido la continuidad ni la atencin, al parecer, que la campaa Madrid Ahorra
con Energa.
h. Programa de Sensibilizacin y Buenas Prcticas Ambientales de la Comunidad de Madrid
De todos los programas de este tipo en el mbito nacional analizados se elige este,
que se pone en marcha en el ao 2005 para el personal de la Consejera de Medio
Ambiente y Ordenacin del Territorio de la Comunidad de Madrid, porque es bastante representativo de diferentes administraciones autonmicas. Se desarrolla con
el fin de permitir la introduccin de buenas prcticas ambientales en los centros de
trabajo de la Consejera a travs de la participacin y colaboracin activa de todo el
personal adscrito al edificio de la Consejera.
Con este fin se distribuye un cuestionario a todos los empleados en el que se pueden
manifestar inquietudes y deseos de actuacin, que sern tenidos en consideracin a
la hora de determinar y establecer las actuaciones a realizar en el marco del citado
Programa. Junto con el cuestionario, abierto a la participacin de todos, se invita a
colaborar a distintos representantes sociales y de las diversas direcciones generales
participando en una entrevista personalizada y en grupos de discusin dirigidos
por socilogos ambientales.
As pues, el Programa se pretende asentar sobre base slida, constituida por una
serie de datos objetivos, obtenidos tras la identificacin de los aspectos ambientales
derivados de la actividad administrativa de esta Consejera, y a las actuaciones
relativas a una gestin ambiental que, en alguna medida, ya se estn realizando.
Estos datos, junto con los resultados del anlisis del grado de satisfaccin, sensibilizacin y colaboracin del personal que desarrolla sus tareas administrativas en la
305
Consejera, deban servir para la materializacin de una propuesta de Programa de

Buenas Prcticas Ambientales a ejecutar a lo largo del ao 2006 y siguientes.
El Programa inclua la creacin de un Comit Ambiental o Grupo de Sostenibilidad,
como mejor manera de hacer un proyecto participativo que perdure y en el que se
encuentren representados todos. Este Comit, o Grupo, lideraba el proyecto y se reuna peridicamente para hacer los reajustes necesarios a las actuaciones previstas,
de manera que funcionasen eficazmente.
El proyecto haca hincapi en la importancia de que el compromiso de todos fuese
real y que se deba intentar contar con la decidida participacin activa de todos los
integrantes la Consejera.
Al censo-cuestionario responde un 34% de los trabajadores (61% de mujeres y 38%
de varones). Por los resultados de la encuesta el perfil de quienes respondieron de
forma mayoritaria era: mujer, de entre 36 y 45 aos, funcionaria de carrera, del
grupo A.
En relacin a las acciones de gestin ambiental que se hacen habitualmente, salvo
la compra de productos ecolgicos y el uso de los productos reciclados, los preguntados responden de manera muy positiva frente a las demandas ambientales ms
habituales que se solicitan a la ciudadana en general (ahorro de energa, ahorro
en el consumo de agua, segregacin de residuos para su posterior valorizacin). Se
trata de un colectivo ambientalmente sensible y activo. Estas personas estn acostumbradas, como ciudadanos, a realizar acciones positivas y que implican esfuerzo
para aportar beneficios medioambientales a toda la sociedad cuando disponen de
los medios necesarios para ello.
Respecto a la gestin ambiental que se hace en las oficinas de la Consejera. El
51,8% valora muy mal o mal esa gestin ambiental y solo el 26,1% la considera
aceptable, mientras que nicamente un 9,8% la considerara buena. Es evidente
que se necesita mejorar este aspecto.
A la pregunta de si creen que hay problemas ambientales en su oficina la respuesta
es contundente, el 87% consideran que s hay problemas ambientales en la oficina. Tan solo un 8,1% responde de manera negativa y un 4,9% deja la pregunta sin
contestar. Los principales problemas ambientales percibidos de manera mayoritaria
son el derroche energtico, que no se recicla o se hace una mala gestin de los residuos, y que se derrocha papel. En materia de reciclado, se manifiesta una mayor
preocupacin por la falta de reciclado de papel, lo que refuerza las manifestaciones
de derroche de papel, as como el hecho de que faltan contenedores para una
correcta segregacin y que el personal encargado de la limpieza acaba mezclando el
papel con el resto de los residuos, incluidos los orgnicos.
Sobre la valoracin de cmo se realizan medidas ambientales de ahorro energtico,
ahorro de agua, gestin de residuos, etc., en la oficina, la visin es negativa, siendo
dominantes las calificaciones de muy mal o mal. En este punto conviene resear, que la Consejera no es la propietaria del inmueble y eso condiciona de manera
notable las actuaciones ambientales que puede gestionar directamente.
306
Sobre la colaboracin en la gestin ambiental, el 64,74% responden afirmativamente y de ese porcentaje, un 6% responde que colabora pocas veces, un 25% que
colabora a veces y un 33,7% que colabora siempre. Hay que precisar que de este
64,75% un 56% colabora en las tareas de ahorro de energa, un 53,3% en las de
ahorro de agua, un 49,5% en la separacin de pilas, un 40,2% deposita el tner
en el correspondiente contenedor, un 73,9% reutiliza el papel, un 44% deposita
el papel y cartn en su contenedor, un 23,4% separa papel y envases del resto de
basura y un 2,75% realiza otras actividades.
A pesar de que las medidas ambientales adoptadas han sido calificadas como una
gestin deficiente, la tasa de colaboracin que se deduce de esta pregunta conduce
a esperar un buen grado de colaboracin en caso de implantarse medidas o programas de buenas prcticas, adecuados a las necesidades de la Consejera, ya que son
muchos los que de manera privada realizan estas tareas al disponer de los medios
adecuados para hacerlo.
El 76,6% cree que sera de utilidad la existencia de un grupo o comisin que se
ocupe de los asuntos relativos a la gestin ambiental dentro de la Consejera frente
a un 14,7% que considera que no y el 31% de los encuestados estara dispuesto a
participar en ese grupo o comisin.
Los resultados obtenidos en las entrevistas semidirectivas pueden sintetizarse en
los siguientes puntos:
1. Se constat la existencia de un precedente de adopcin de medidas de gestin
ambiental interna, la oficina verde, que no ha perdurado y que no era conocido
por todo el personal.
2. Se observ una clara asuncin por parte de los responsables administrativos
y representantes sociales de la paradoja de que siendo la Consejera el organismo que promueve entre los ciudadanos, empresas y otras organizaciones la
adopcin de medidas de gestin ambiental y el cumplimiento de las normas,
internamente estas medidas de promocin no se han realizado.
3. Las actuales condiciones ambientales del edificio alquilado por la Consejera
son percibidas por los entrevistados como poco o nada ecoeficientes.
4. Se manifiesta de manera reiterada la necesidad de acometer actuaciones,
habindose propuesto por los entrevistados, a modo de ejemplo: ahorro energtico, con bombillas de bajo consumo, interruptores que funcionan solo ante
la presencia de personas y se apaguen en su ausencia, separacin en origen de
todos los materiales potencialmente reciclables a nivel de cada planta y con personas especficamente responsables de ello, medidas de manejo de los vehculos
dependientes de la Consejera, incluyendo forma de conduccin, su compra,
cambio de vehculos a otros ms ecolgicos, su mantenimiento, etc.
5. Se aprecia en diversos entrevistados un claro apoyo a la Direccin General de
Promocin y Disciplina Ambiental si esta decidiese acometer medidas de buenas prcticas medioambientales; es ms, se solicita su iniciativa y se considera
que se debe empezar lo ms rpidamente posible. Ello muestra que la situacin
estaba madura y que se puede llevar a cabo un trabajo sumamente interesante.
307
i. Programa Verde de la Comunidad de Madrid

Se desarrolla por la Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio de
la Comunidad de Madrid y tiene como objetivo la integracin del medio ambiente
en las polticas sectoriales de la Comunidad de Madrid y, aunque est pensado
ms para el tejido empresarial que para las administraciones, tiene el inters de
visualizar diferentes formas de colaboracin y de coordinacin que se pueden
analizar posteriormente.
Se considera que esta integracin debe llevarse a cabo, tanto mediante la interlocucin y actuacin de la Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio
de la Comunidad de Madrid con las empresas, como con las restantes consejeras
cuyas competencias se ven afectadas de forma transversal por las actuaciones en
materia de medio ambiente.
Los objetivos especficos que tiene el Programa Verde son:
Facilitar el dilogo entre la Administracin autonmica y las empresas madrileas, con la finalidad de favorecer una gestin empresarial respetuosa con el
medio ambiente. Se visualiza a travs del Pacto de la Empresa Madrilea por el
Medio Ambiente.
Fomentar la transparencia y difusin de la informacin medioambiental de
la Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin Territorio, y de la normativa
aplicable sobre esta materia.
Incentivar las inversiones en la mejora de la gestin medioambiental de las empresas
y la reduccin de la contaminacin generada por las mismas por medio de:
Acuerdos Voluntarios Ambientales.
Sistemas de Gestin Medioambiental:El Sistema Comunitario de Gestin y
Auditoria Ambientales (EMAS) y el Sistema ISO 14001.
Certificados de convalidacin de inversiones destinadas a la proteccin del
medio ambiente.
Responsabilidad Social Corporativa.
Favorecer la competitividad de los productos generados por las empresas
madrileas promocionando la Etiqueta Ecolgica Europea.
j. Pacto de la Empresa Madrilea por el Medio Ambiente (PEMMA)
Este es un ejemplo que puede servir de modelo para propuestas concretas, que ya
funciona actualmente en la Comunidad de Madrid y sirve para facilitar el dilogo
entre la Administracin y las empresas madrileas, con la finalidad de favorecer
una gestin responsable con el medio ambiente.
Se desarrolla por un Convenio Marco de Colaboracin firmado por la Comunidadde
Madrid, el 20 de mayo de 2003, con la Cmara Oficial de Comercio e Industria
deMadrid y CEIM Confederacin Empresarial de Madrid-CEOE, y constituye
unode los principales hitos del Programa Verde para la Empresa Madrilea. Su
objetivo principal es la colaboracin entre las entidades firmantes para realizar
acciones que ayuden a las empresas madrileas en su adaptacin a los nuevos
requisitos medioambientales, adems de establecer los instrumentos necesarios
308
15
que faciliten la comunicacin en materia de medio ambiente entre las empresas y

la Comunidad de Madrid.
Una vez finalizado el plazo de cuatro aos por el que se suscribi el Convenio
inicial, las partes estimaron conveniente, superadas las expectativas y los objetivos
con los que se puso en marcha y entendiendo que tras la experiencia, es fundamental
continuar con las lneas de trabajo ya iniciadas, que permiten con las actualizaciones necesarias, lograr la completa adaptacin de las empresas madrileas a los
retos que la produccin sostenible presenta, protegiendo as el medio ambiente y
mejorando su competitividad, prorrogar la vigencia del citado Convenio, por otros
cuatro aos en un acto que se realiz el 4 de mayo de 2007.
El Pacto se configura, por tanto, como el principal foro de intercambio de opiniones
y consenso entre la Administracin y el sector empresarial madrileo.
En el desarrollo de este Pacto intervienen por parte de la Administracin de la Comunidad de Madrid las siguientes consejeras cuyas competencias se ven afectadas
de forma transversal por las actuaciones en materia de medio ambiente:
Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio:
Direccin General de Promocin y Disciplina Ambiental.
Direccin General de Medio Ambiente Urbano.
Direccin General deEvaluacin Ambiental.
Consejera de Economa e Innovacin Tecnolgica:
Direccin General de Industria, Energa y Minas.
Direccin General de Comercio.
Instituto Madrileo de Desarrollo (IMADE15).
Consejera de Justicia e Interior:
Empresa pblica Madrid Excelente, S. A.
La Cmara Oficial de Comercio e Industria de Madrid y CEIM Confederacin Empresarial de Madrid-CEOE, actan en el PEMMA como representantes del sector
empresarial madrileo haciendo efectivo el dilogo con la Administracin como
interlocutores vlidos para la toma de decisiones en su seno.
Por otra parte tambin interviene la Fundacin para la Investigacin y Desarrollo
Ambiental (FIDA) que realiza el Secretariado del PEMMA.
El Pacto se organiza en las siguientes mesas: Mesa Plenaria del PEMMA, Mesa
Permanente de Seguimiento y Mesas Tcnicas de Trabajo, y podr desarrollar las
siguientes funciones:
1. Celebrar congresos, conferencias, jornadas y seminarios de actualidad medioambiental, a fin de facilitar el conocimiento de la normativa vigente en la materia
y las mejores tcnicas para minimizar el impacto ambiental de la actividad
econmica en la regin madrilea.
2. Propiciar la comunicacin entre los firmantes en relacin con la normativa
ambiental dictada por la Comunidad de Madrid que afecte a las empresas.
Suprimido en el artculo 18 de la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalizacin del Sector Pblico.
309
3. Facilitar el acceso a la informacin a las empresas sobre los requisitos normativos

que les afectan, su problemtica ambiental, as como de las posibles medidas y
actuaciones que faciliten el cumplimiento de dichos requerimientos.
4. Coordinar los servicios de consulta y asesoramiento de la Comunidad de
Madrid (Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio) rea de
Informacin y Documentacin Ambiental y de la Cmara y CEIM Lnea
de Consulta Medioambiental, as como el portal institucional www.madrid.
org y www.lineambiental.com.
5. Promocin y fomento de la proteccin del medio ambiente a travs de convocatoria de subvenciones, incentivos, concesin de distinciones o galardones. En
especial, conceder anualmente, en acto pblico, los Premios Empresariales de
Medio Ambiente, para reconocer a las empresas, Asociaciones Empresariales y
entidades privadas, que hayan destacado por la mejora de su comportamiento
ambiental y en la proteccin del entorno.
6. Impulsar la adhesin de las empresas madrileas al Sistema de Gestin Medioambiental Europeo (EMAS) y mantenimiento de las registradas actualmente.
7. Incentivar las inversiones en la mejora de la gestin ambiental de las empresas
y la reduccin de la posible contaminacin generada por las mismas.
8. Facilitar la firma de Acuerdos Voluntarios Ambientales entre la Comunidad
de Madrid (Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio) y los
sectores econmicos representados por CEIM y la Cmara.
9. Favorecer la competitividad de los productos generados por empresas madrileas,
as como de la promocin y difusin de la Etiqueta Ecolgica Europea en el
mbito de la Comunidad de Madrid.
10. Poner en marcha iniciativas para estimular que las empresas publiquen
informes sobre su comportamiento medioambiental y desarrollo sostenible
(Responsabilidad Social Corporativa).
11. Fomento de la adhesin a los sistemas de gestin ambiental en las empresas en
relacin a la contratacin pblica de servicios.
12. Favorecer la participacin de los empresarios madrileos en el mbito de las
Agendas 21 Locales.
13. Elaborar Cdigos de Buenas Prcticas empresariales en Medio Ambiente.
14. Realizar campaas de fomento y sensibilizacin ambiental en la empresa
madrilea.
15. Estudiar la gestin ambiental en los polgonos industriales madrileos, con objeto de optimizar recursos y mejorar la gestin medioambiental del conjunto.
k. Participacin-Programa Escucha
Es un programa que se est desarrollando en diversas comunidades autnomas.
Consiste en identificar las necesidades de los ciudadanos y sus expectativas sobre
las polticas pblicas, estableciendo canales de comunicacin entre la Administracin y los ciudadanos que no tengan un cauce de representacin, recogiendo su
opinin sobre las polticas pblicas y evaluando el impacto de las mismas.
310
l. Sistema mixto de energa solar, biomasa y gas natural en complejo deportivo cubierto del
barrio del Ejido (Len)
Es un sistema en el se daprioridad a la energa solar sobre la biomasa y a la biomasa
sobre el gas natural. La instalacin de biomasa consume 269 t/ao de astilla-pelet
y consta de:
La central trmica formada por dos calderas, un depsito de acumulacin
enterrado, alimentacin automtica, hogares de combustin, cicln depurador
de humos y procesador de control. El fluido caloportador es agua a 90 C.
Un sistema de distribucin y consumo de energa trmica compuesto de intercambiadores agua-agua (instalacin convencional), para cada uno de los usos:
calefaccin, ACS, y calentamiento de las piscinas y saunas.
m. Red de calefaccin centralizada alimentada con biomasa forestal
Los participantes de este proyecto son el Ayuntamiento Cullar (Segovia), el IDAE
y Ente Pblico Regional de la Energa de Castilla y Len (EREN).
La red de calefaccin centralizada consta de una caldera principal que abastece de
calefaccin y ACS en los meses de invierno y una caldera auxiliar que abastece deACS
en verano. Ambas disponen de hogar de combustin con parrillas mviles, sistema
acuotubular, cicln depurador de humos y recuperador de calor. La temperatura del
agua es de 90 C en invierno y unos 75 C en verano. Tambin se cuenta con grupos
motobombas, para impulsar el agua calentada en las calderas hacia los usuarios, as
como otros sistemas auxiliares.
La materia prima utilizada parte de 2.100 t/ao de residuos forestales de la zona de
Cullar (Segovia).
n. Otros casos
Medidas urgentes de la Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa
Limpia (EECCEL) 20/07/07.
Eficiencia energtica en los edificios universitarios de Salamanca (Revista digital
en red. Universidad de Salamanca).
Gua del uso eficiente de la energa para edificios de la Administracin con
varios ejemplos16.
Plan de Calidad de la Comunidad de Madrid por el que se establecen, entre
otros, los criterios ambientales para la implantacin de proyectos.
Planes de Ahorro de gastos corrientes relacionados con la energa, de la Direccin
General de Calidad de los Servicios y Atencin al Ciudadano, en colaboracin
con la Junta Central de Compras, de la Consejera de Hacienda17.
Herramienta de mejora ambiental sencilla Ekoscan, de la Sociedad Pblica de
Gestin Ambiental IHOBE, S. A.18.
Revisin del planeamiento urbanstico con criterios de sostenibilidad (San
Sebastin).
16
17
18
Enlaces de inters: www.idae.es, www.icaen.es, www.crana.org (acceso el 10 de abril de 2011).

Ms informacin en www.madrid.org (acceso el 10 de abril de 2011).
Ms informacin en www.ihobe.net/herramientas/ekoskan/ekoskan.htm (acceso el 10 de abril
de 2011).
311
Medidas de ahorro y eficacia energtica prevista en el CTE19.

Departamento de Arquitectura Bioclimtica del CENER (Centro Nacional de
Energas Renovables).
Experiencias prcticas del Servicio Extremeo de Salud y del Hospital Virgen
del Puerto, del Ente Regional de la Energa de Castilla y Len, etc.
Proyecto Madagascar en el que estn varias de las Agencias de Medio Ambiente
Europeas.
Campaa de compra y contratacin pblica sostenible: PROCURA + SUSTAINABLE
PROCUREMENT CHAMPAIGN20.
El caso de la isla canaria de El Hierro que contar con un nuevo sistema
hidroelico con el que cubrir el 100% de su demanda elctrica, convirtindose
en la primera isla del mundo en autoabastecerse nica y exclusivamente con
energas renovables.
Edificio de oficinas bioclimtico y renovable TRASLUZ.
Edificio inteligente con instalacin solar fotovoltaica conectada a la red en la
sede Euroconsult.
Centro comercial el Deleite, fachada solar, rboles de aire, etc.
Las experiencias prcticas del Hospital Universitario 12 de Octubre, Hospital
Universitario La Paz, Hospital Central de la Defensa-Gmez Ulla, etc.
6.2.4. Conclusiones
Las experiencias internacionales recogidas muestran que en todos los casos se ha
abierto el camino hacia el ahorro y la eficiencia energtica. Se aprecia que buscan
convencer a los actores clave de la importancia que tienen las compras pblicas y la
gestin de los servicios con criterios de eficiencia ambiental. Es de destacar la apertura
hacia todos los posibles actores implicados y la bsqueda del consenso para avanzar.
Hay que resaltar el caso de la bolsa solidaria de ahorro de Ecuador para galardonar a
los edificios pblicos ms eficientes con un Certificado de Excelencia y aprovechar el potencial de los funcionarios pblicos como agentes promotores de la eficiencia energtica.
Entre las buenas prcticas en el entorno europeo se demuestra que, aunque dar
ejemplo es la clave y adems es rentable, se necesitan utilizar todos los instrumentos
jurdicos, organizativos, tcnicos y sociales para reducir los consumos energticos
en porcentajes apreciables. En estos ejemplos se observa que si no se empieza por
un anlisis riguroso de la realidad para poder plantear las mejores alternativas no se
podr alcanzar el mximo grado de eficiencia energtica. Es especialmente destacable
que en la mayora de estos ejemplos ya se establecen y exigen porcentajes de ahorro y
plazos para conseguirlo. Son ejemplos que demuestran que se ha dado un paso ms en
el proceso de avanzar en la lucha contra el cambio climtico, a travs de la eficiencia
energtica en la Administracin Pblica, empezando a implantar programas globales
19
20
Ms informacin en www.codigotecnico.org (acceso el 10 de abril de 2011).

Ms informacin en www.procuraplus.com (acceso el 10 de abril de 2011).
312
que pueden cambiar la tendencia actual. Todo ello nos ensea que del medio ambiente
hay que hablar y, sobre todo, hacer.
De la descripcin de los casos espaoles y de los de de Andaluca y que se desarrollan
ms adelante se puede decir que son representativos de la realidad actual de la eficiencia energtica en la Administracin espaola. Se han desarrollado muchas y muy
interesantes actuaciones puntuales que son la base para dar un paso ms en el proceso
de alcanzar el mximo potencial posible que permita la tecnologa actual, en el camino
hacia la eficiencia energtica de la Administracin.
Puede servir como ejemplo ilustrativo del potencial de mejora de la gestin energtica
desde un punto de vista econmico y de respeto al medio ambiente los resultados
conseguidos por varias administraciones; por ejemplo la Comunidad de Madrid en el
periodo 2003-2007, ha conseguido un ahorro de hasta un 11,46% en la contratacinde
suministro de electricidad y de hasta un 14,14% en la contratacin del suministro
degas natural.
No hay que olvidar que es necesaria la implicacin de todos los agentes, fundamentalmente de los funcionarios y de empresas altamente especializadas, aceptar y apoyar
la implantacin de los instrumentos jurdicos y organizativos necesarios para este fin y
que es necesario que el liderazgo poltico est a la altura de los objetivos planteados.
6.3.Estrategias sobre eficiencia energtica

en la Administracin espaola
6.3.1.Introduccin
Las polticas de ahorro y eficiencia energtica se configuran como un instrumento de
progreso de la sociedad porque contribuyen al bienestar social, representan un elemento
de responsabilidad, proyectan las actividades humanas hacia el desarrollo sostenible,
establecen un nuevo marco para el desarrollo de la competitividad empresarial y, en
suma, responden al principio de solidaridad entre los ciudadanos y los pueblos. Estos
principios rectores deben traducirse en planificaciones, como las que aqu se van a analizar, cuyos focos deben dirigirse hacia lograr los siguientes objetivos estratgicos:
1. Reconocer en el ahorro y la eficiencia energtica un instrumento del crecimiento
econmico y del bienestar social.
2. Conformar las condiciones adecuadas para que se extienda y se desarrolle, en la
Sociedad, el conocimiento sobre el ahorro y la eficiencia energtica.
3. Impregnar el ahorro y la eficiencia energtica en todas las estrategias nacionales, regionales, locales y especialmente en la Estrategia espaola de Cambio
Climtico.
4. Fomentar la competencia en el mercado bajo el principio rector del ahorro y la
eficiencia energtica.
5. Colocar nuestra posicin en la vanguardia del ahorro y la eficiencia energtica.
6. Desarrollar todos los programas y medidas desde la gobernanza para el logro de
un desarrollo econmico, social e institucional duraderos.
313
6.3.2. Marco de referencia

6.3.2.1.Estrategia espaola de ahorro y eficiencia energtica
en Espaa para el periodo 2004-2012
En noviembre de 2003 el Gobierno aprob la Estrategia Espaola de Ahorro y Eficiencia
Energtica en Espaa para el periodo 2004-2012, sobre la que se concret un Plan de
Accin para el periodo 2005-2007 que recoge las medidas e instrumentos concretos
para activar en el periodo, la financiacin del mismo y los objetivos energticos y
medioambientales a lograr.
Completando el horizonte de dicha estrategia, el Gobierno aprob en el mes de
julio de 2007 un nuevo Plan de Accin para el periodo 2008-2012 que recoge el testigo
del anterior y se focaliza en sectores menos visibles, los llamados sectores difusos
(transporte y edificacin, principalmente), y aquellos en los que se requieren nuevos
instrumentos orientados a un pblico objetivo muy atomizado y con patrones de
comportamiento muy diversos. Este nuevo plan, que ha recibido el nombre de Plan
de Accin de la E4+ (el anterior era el E4) representa un reto adicional en la Estrategia
respecto de los sectores difusos, que es en los que menos se ha avanzado. El Plan
recoge los objetivos de la Directiva 2006/32/EC, sobre eficiencia en el uso final de
la energa y los servicios energticos, que define un marco de esfuerzo comn para
conseguir un ahorro de un 9% en el ao 2016.
El PAE4+ se integra en el Plan de Accin de Eficiencia Energtica comunitario para
poder dar repuesta Espaa a la consecucin de este compromiso y al incluido en la
decisin del Consejo Europeo de 9 de marzo de 2007 de alcanzar niveles de ahorro del
20% sobre los tendenciales en el horizonte del 2020.
El PAE4+ se conforma por un entramado de medidas concretas que alcanzan
especficamente los siete sectores desagregados: industria, transporte y usos diversos
subdivididos en edificacin, equipamiento domstico y ofimtica, agricultura y pesca y
servicios pblicos; incidiendo adems en el sector transformacin de la energa (refino,
produccin elctrica, incluyendo transporte y distribucin). Para activar el cambio que
necesitan los sectores y subsectores deben disearse medidas especficas y generales,
adscritas en ejes estratgicos (por ejemplo, el Plan de medidas de AEE en edificios de
la Administracin) y focalizados hacia el objetivo energtico.
As, se han identificado 59 acciones de las cuales 36 de ellas actan a travs de
incentivos econmicos; tres se refieren a promocin de iniciativas en la que se incluye
como tal un plan general de comunicacin; cuatro medidas dirigidas a formacin de
usuarios y agentes del mercado. Adems, dentro de algunas medidas se desarrollarn
hasta 16 actuaciones de carcter normativo que proyectan su alcance temporal ms all
del Plan. Este marco de medidas est cuantificado en recursos econmicos, pblicos y
privados, con identificacin de los agentes participantes. As pues, el Plan est dentro
de un marco estratgico ms amplio cuyo diseo est perfilado y concretado en las
medidas a llevar a cabo en 2008-2012.
314
El Plan consta de medidas concretas que alcanzan a los siete sectores desagregados sealados. Las medidas a llevar a cabo sobre todos ellos se dividen en cuatro
apartados:
Actuaciones legislativas, en general de largo alcance, y que representan el armazn
de un edificio complejo de recomendaciones, reglamentos, normas de buen funcionamiento, restricciones y, en general, normativa de obligado cumplimiento.
En ellas se recogen adems los argumentos que hacen necesario adoptar determinadas medidas que en otro caso la sociedad de forma natural no adoptara.
Medidas incentivadoras, al objeto de que se lleven a cabo auditoras y anlisis de
consumos, de las tecnologas utilizadas, medidas de los verdaderos consumos,
y se promuevan inversiones en equipamientos que ahorren o aumenten la eficiencia en el uso de la energa.
Formacin de buenas prcticas, en el conocimiento de las tecnologas disponibles,
de los avances y las nuevas tcnicas de gestin de la demanda, del consumo y en
general del correcto uso de la energa.
Difusin de recomendaciones, cultura del ahorro, conocimiento de impactos,
prdidas de la cadena productiva y transformadora, etc., de carcter general.
Sobre este marco de actuaciones y para activar el cambio que necesitan los sectores,
el Plan disea medidas especficas y generales, agrupadas en doce ejes estratgicos.
En transporte se propone, en primer lugar, actuar con medidas legislativas (fiscales,
disuasorias, etc.) que sirvan para lograr un uso ms racional del vehculo de turismo
y fomentar un cambio de prioridades de las polticas de infraestructuras considerando
la eficiencia energtica como indicador de planificacin, estableciendo velocidades
selectivas, seleccin de sistemas y sealando criterios de eficiencia energtica en el
mismo nivel que los anlisis de impactos medioambientales, etc. Por ltimo, en este
mbito, se pretenden aprovechar las sinergias derivadas de los actos administrativos
y de legislacin de otros mbitos para introducir el principio del anlisis y medidas
hacia la eficiencia energtica (Ley de calidad del aire, concursos de suministros de las
administraciones pblicas, Ley de Movilidad, Evaluacin de las Polticas, etc.).
En cuanto al equipamiento domstico, el Plan se propone profundizar en los cambios
iniciados en las conductas del mercado (crecimiento de la demanda de equipos ms
eficientes) alcanzando el etiquetado a todos los equipos y buscando la confluencia de
todos los actores implicados: fabricantes, vendedores y usuarios. Asimismo incidir en
la medida de consumos elctricos (tarificadores totales y parciales reales) y trmicos
(calefacciones centrales midiendo consumos por viviendas/radiador, ACS, etc.) para
que los usuarios puedan responder con sus conductas y vean repercutidos sus esfuerzos en sus costes.
En lo que se refiere a la edificacin se pretende profundizar en la certificacin
energtica de los edificios (obligatoriedad para el permiso de habitabilidad) y hacerlo
visible para el pblico de forma que se genere demanda de edificios de bajo consumo
energtico (alta eficiencia, bioclimticos, sostenibles, etc.) motivando a la innovacin
315
en este mercado en el caso de los edificios nuevos y a una mayor demanda de rehabilitacin energtica de edificios existentes.
Para la industria, el Plan de Accin introducir en las autorizaciones administrativas
de nueva instalacin, de cambios de proceso y de rehabilitacin de equipos, un anlisis
de la mejor tecnologa disponible con la eficiencia energtica como parmetro bsico
(equivalente a un etiquetado industrial y paralelo al de equipos domsticos), y fomentar el control, la vigilancia y la monitorizacin del cumplimiento de las emisiones
establecidas por el PNAII, pues paralelamente se cumplira el PAE4+.
En lo que se refiere a agricultura el Plan se propone aprovechar las sinergias del
uso eficiente del agua como instrumento de acceso en conexin con el de eficiencia
energtica, en el uso y en el coste de ella.
En cuanto a los servicios pblicos los objetivos son potenciar la profesionalizacin
y existencia de empresas que presten servicios energticos basados en la eficiencia
energtica (en paralelo con los sellos de calidad o medio ambiente, promover la creacin de marcas de eficiencia energtica en sus productos, procesos, servicios, etc.)
en todos los sectores y favorecer programas de eficiencia energtica en edificios de la
Administracin Pblica como medida de ahorro y ejemplarizante.
Por ltimo, en lo que atae a la transformacin de energa se busca una mejora
continua de los rendimientos de las transformaciones energticas y de su distribucin.
En el marco de estos siete sectores objetivo se han identificado 59 acciones, de las
cuales 36 obrarn a travs de incentivos econmicos, tres de ellas se refieren a la promocin de iniciativas en la que se incluye como tal un plan general de comunicacin,
y cuatro van dirigidas a la formacin de usuarios y agentes del mercado.
Adems, dentro de algunas medidas se desarrollarn hasta diecisis actuaciones
de carcter normativo que proyectan su alcance temporal ms all del Plan, como las
medidas normativas para el etiquetado energtico de tractores, la reglamentacin de
eficiencia energtica en instalaciones de alumbrado exterior, el desarrollo de modelos
de ordenanzas municipales sobre movilidad y fiscalidad de turismos con criterios de
eficiencia energtica, o la inclusin de una evaluacin especfica de impactos energticos en todos los proyectos de la industria, entre otras.
6.3.2.2.Plan de Accin de ahorro y eficiencia

energtica 2008-2012
El Plan de Accin 2008-2012, en el sector edificacin, propone las siguientes medidas:
1. Rehabilitacin de la envolvente de los edificios existentes. Promover las actuaciones
sobre la envolvente trmica de los edificios con objeto de reducir la demanda
energtica en calefaccin y refrigeracin.
2. Mejora de la eficiencia energtica de las instalaciones trmicas de los edificios
existentes. La sustitucin de equipos de produccin de calor y fro, de movimientos de fluidos e incorporacin de sistemas de enfriamiento gratuito y de
recuperacin trmica.
316
3. Mejora de la eficiencia energtica de las instalaciones de iluminacin interior de los

edificios existentes. Mediante la sustitucin de luminarias, lmparas y/o equipos,
incorporacin de sistemas de control y regulacin, as como sustitucin de
sistemas de iluminacin.
4. Promover la construccin de nuevos edificios y la rehabilitacin de existentes con alta
calificacin energtica. Mediante una lnea de apoyo econmico a los edificios
que obtengan una calificacin energtica A y/o B.
El Plan de Accin 2008-2012, en el sector servicios pblicos, propone las siguientes
medidas:
1. Instalaciones de alumbrado pblico. Reglamento de eficiencia energtica en
instalaciones de alumbrado exterior. Cambio de equipos y lmparas. Ayuda
a la inversin.
2. Estudios y auditoras de la eficiencia energtica de las instalaciones de Ayuntamientos y empresas pblicas.
3. Cursos de formacin energtica para tcnicos municipales.
4. Mejora de la eficiencia energtica en instalaciones de abastecimiento y depuracin
de agua.
El Plan de Accin 2008-2012, en el sector equipamiento residencial y ofimtico,
propone las siguientes medidas:
a. Realizacin de un Plan RENOVE de electrodomsticos. Fomento de la sustitucin de
electrodomsticos con un pobre etiquetado energtico por otros con etiquetado
energtico clase A superior. Est dirigido a los vendedores de electrodomsticos para los que el IDAE pone a su disposicin un curso que tiene como objetivo
formarles para que utilicen la etiqueta energtica de los electrodomsticos
como herramienta de informacin y venta. Curso Etiquetado energtico de
los electrodomsticos.
b. Plan de equipamiento y uso eficiente de la energa en la Administracin Pblica.
Promocin de Planes de Ahorro en las administraciones pblicas para obtener
los objetivos fijados en la Directiva 2006/32/CE, sobre la eficiencia del uso final
de la energa y los servicios energticos.
Por sus potencialidades futuras, se considera de especial relevancia en este
apartado subrayar las posibilidades de desarrollo de las Empresas de servicios
Energticos (ESE).
Una vez que se dispone del marco jurdico adecuado en vigor, es el momento de que el
sector pblico potencie la realizacin de inversiones dirigidas a la mejora de la eficiencia
energtica de sus edificios de forma global e integrada, que afecten a la contratacin del
suministro energtico, la gestin energtica, el mantenimiento y la ejecucin de medidas
de ahorro y eficiencia energtica y aprovechamiento de las energas renovables.
El uso de la modalidad de contratacin de servicios energticos con empresas del
sector privado para tal fin supone el necesario estmulo a la iniciativa privada para la
creacin de un mercado de servicios energticos competitivo y dinmico. La iniciativa
pblica en la contratacin de servicios energticos contribuir a la creacin de nuevas
317
empresas y a la reorientacin del modelo de negocio y la estrategia empresarial de otras

hacia el sector de la eficiencia energtica. ste se est configurando como un sector
moderno y de xito en otros pases de la Unin Europea y en Estados Unidos, en el que
las oportunidades de negocio sern cada vez mayores como consecuencia de la futura
aprobacin de compromisos globales cada vez ms exigentes en materia de ahorro y
eficiencia energtica.
La Ley de Contratos del Sector Pblico (LCSP) en su artculo 11 ofrece un nuevo
tipo contractual, el contrato de colaboracin pblico privado (CCPP), cuya singularidad lo hace especialmente adecuado para convertirse en el marco jurdico en el que se
desarrolle el contrato para la gestin integral de los servicios energticos de un edificio
pblico. Esta modalidad de contrato ha sido introducida en la Ley como consecuencia
de la adaptacin de la normativa espaola a la Directiva 2006/32/CE, que facilita la
contratacin de servicios energticos por el sector pblico.
La Junta Consultiva de Contratacin Administrativa analiz con fecha 23 de julio
de 2009 los modelos de documento descriptivo de contrato de colaboracin entre el
sector pblico y el sector privado y de pliego de clusulas administrativas particulares
para la prestacin de servicios energticos. Concluy que dichos modelos se ajustan a
las disposiciones legales vigentes en materia de contratacin pblica y recomend su
utilizacin por todos aquellos organismos del sector pblico que se propongan satisfacer las necesidades a que stos responden.
6.3.2.3.Ley de Economa Sostenible

La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible (BOE n. 55, de 5 de marzo)
pretende abordar, transversalmente y con alcance estructural, muchos de los cambios
que, con rango de ley, son necesarios para incentivar y acelerar el desarrollo de una
economa diferente, capaz tanto de renovar los sectores productivos tradicionales como
de abrirse a las nuevas actividades demandantes de empleos estables y de calidad.
El ttulo III de la ley recoge disposiciones relativas a distintos mbitos de la
sostenibilidad ambiental, desde la que se abordan algunas reformas globales de los
sectores afectados. Estos mbitos son el modelo energtico, la reduccin de emisiones,
el transporte y la movilidad sostenible y, en especial por su importancia en el modelo
econmico espaol, la rehabilitacin y la vivienda.
El captulo I de dicho ttulo, dedicado a sostenibilidad del modelo energtico, recoge
los grandes principios aplicables en la materia, esto es, la garanta de la seguridad del
suministro, la eficiencia econmica y la sostenibilidad ambiental. Tambin recoge los
objetivos nacionales para 2020 sobre ahorro y eficiencia energtica y sobre utilizacin
de energas renovables, coherentes con los establecidos en la Unin Europea. De ellos
se deriva un modelo energtico que, mediante los instrumentos de planificacin previstos en la propia ley, buscar aumentar la participacin de las energas renovables,
reforzar la previsibilidad y la eficiencia de las decisiones de poltica energtica y en
especial del marco de incentivos, as como reducir la participacin de las energas con
mayor potencial de emisiones de CO2. Por otra parte, se impulsa la cooperacin entre
318
administraciones pblicas, en el marco de la Conferencia Sectorial de Energa, y se fomenta la investigacin, el desarrollo y la innovacin en materia de energas renovables
y ahorro y eficiencia energtica. En este sentido, establece, en el artculo85.1, que las
administraciones pblicas incorporarn los principios de ahorro y eficiencia energtica y de utilizacin de fuentes de energa renovables entre los principios generales de
su actuacin y en sus principios de contratacin.
6.3.2.4. Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica 2007-2013

El Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica 2007-2013, PASENER21, aprobado en Consejo de Gobierno en noviembre de 2007, profundiza en la senda iniciada por el PLEAN
2003-2006 en materia de energas renovables y ahorro y eficiencia energtica. Persigue
la aproximacin a un nuevo modelo energtico que d respuesta a las necesidades de
abastecimiento de energa de la sociedad andaluza sin generar desequilibrios ambientales,
econmicos y sociales, en el contexto de un desarrollo sostenible para Andaluca.
Para alcanzar este modelo, el PASENER establece como lneas estratgicas la adecuada gestin de la demanda de energa, el principio de autosuficiencia, el elevado
aprovechamiento de los recursos energticos autctonos renovables, la integracin
de la innovacin y las nuevas tecnologas as como la implantacin de una nueva
cultura energtica.
La Agencia Andaluza de la Energa es la encargada de trasladar estos principios a la
realidad concreta para conseguir un desarrollo sostenible de Andaluca.
El Plan prev que la regin producir en el ao 2013 el 18,3% de la energa con recursos autctonos renovables. Dicho Plan se basa en la diversificacin energtica, el mximo
aprovechamiento de los recursos propios, la gestin de la demanda y la promocin de
altos niveles de autosuficiencia energtica que permitir a Andaluca minimizar el
impacto negativo de las inestabilidades actuales del mercado energtico internacional.
As, el plan establece la multiplicacin por cinco de la potencia instalada con tecnologas de fuentes renovables para produccin de energa, por lo que el 39,1% de la
potencia elctrica andaluza provendra de estas fuentes de energa 4.282 kilotoneladas equivalentes al petrleo (ktep), lo que supone un crecimiento del 205%.
De este modo, los megavatios instalados (MW) de energa elica pasaran a 4.800
en 2013, un 273% ms que en 2007, mientras que la solar fotovoltaica se incrementara
ms de un 1.000%, pasando de 36,2 megavatios equivalentes a petrleo (mWp) en
2007 a 400 mWp.
Actualmente los equipamientos de energa solar fotovoltaica en funcionamiento en
la regin suponen 660 MW, 250 MW ms que lo previsto en el PASENER para 2013.
En el caso de la energa solar trmica, la intencin del PASENER es que en 2013
haya 1.341.554 m2 de placas solares trmicas, frente a los 407.000 m2 de 2007. Mientras, en la energa solar termoelctrica, la potencia debe crecer de los once megavatios
a los 800 MW que estn previsto para 2013.
21
www.juntadeandalucia.es/compromisos20082012/archivos_repos/0/118.pdf (acceso el 10 de abril de 2011).
319
Adems, los biocarburantes se prev que supondrn en 2013 el 8,5% del consumo
total de gasolinas y gasleos, segn el PASENER, algo que se ver reforzado con la
puesta en funcionamiento de casi 30 plantas de biodisel en la Comunidad.
Tambin, se prev mejorar las infraestructuras de gas natural para que sta fuente
de energa llegue al 80% de los habitantes de ncleos urbanos de entre 10.000 y
20.000 habitantes.
Entre los objetivos del PASENER est tambin la apuesta por la eficiencia energtica
y el ahorro, ya que se prev que las necesidades de energa primaria se reduzcan el
8% al final de los seis aos. De esta manera, el crecimiento de la demanda de energa
podr crecer una media del 2,7% cada ao.
Por sectores, la industria y el transporte suponen los principales puntos de actuacin.
As, en la industria el ahorro debe crecer de 63,5 ktep en 2007 a 358,9 ktep en 2013 la
energa equivalente a la que se utiliza para abastecer a 450.000 viviendas, mientras
que en el transporte se ahorrarn 583,4 ktep en 2013 frente a los 111,5 de 2007.
El PASENER aprob una serie de medidas para favorecer la competitividad energtica de la regin, contribuir a la incorporacin de la nueva cultura energtica al sistema
productivo, y fomentar la innovacin e investigacin en el mbito energtico. Entre
estas medidas, ya en desarrollo, cabe destacar las siguientes:
Promocionar proyectos de generacin de energa distribuida con energas renovables y tecnologas eficientes en parques tecnolgicos y polgonos industriales.
Fomentar la instalacin de energa solar fotovoltaica en ncleos de concentracin
empresarial e industrial.
Fomentar la aplicacin prctica de las nuevas tecnologas energticas fruto de la
investigacin andaluza y difusin de los resultados obtenidos.
Desarrollar el Centro Tecnolgico Avanzado de Energas Renovables (CTAER).
Incentivar el empleo de soluciones energticas innovadoras y sostenibles.
Impulsar la incorporacin de las TIC para la mejora de la gestin energtica.
Posibilitar el desarrollo en Andaluca de nuevas tecnologas en energas renovables.
Asesorar a empresas y centros de investigacin para la comercializacin de
resultados de la innovacin energtica.
Impulsar el desarrollo de patentes de productos energticos.
Favorecer la participacin en proyectos innovadores energticos de centros de
investigacin, empresas y otras entidades.
Con el conjunto de todas las medidas, se prevn crear un total de 105.000 empleos,
de los cuales el 25% corresponder a empleo continuo, bsicamente centrado en el
mantenimiento de instalaciones y funcionamiento de las fbricas. Un 77% del empleo
ser anual, debido al volumen de trabajo cclico que requiere la construccin de las infraestructuras necesarias. De los ms de 100.000 trabajadores que generar el PASENER,
ms del 68% estarn ocupados en tareas relacionadas con la energa elica.
El PASENER cuenta con un presupuesto de 641,7 millones de euros, de los que el
65,5% corren a cargo de la Junta, mientras el 34,5% corresponde a la Administracin
General del Estado.
320
6.3.2.5.Plan de Innovacin y Modernizacin

de Andaluca (PIMA)
Fue impulsado por la antigua Consejera de Innovacin, Ciencia y Empresa de la Junta
de Andaluca, su meta fue la de alcanzar, en el horizonte del ao 2010, los principales
objetivos del proyecto de la Segunda Modernizacin de Andaluca. Se configur como
el marco necesario para que sea realidad el proyecto de transformacin de la cultura
social y econmica de Andaluca incorporando la innovacin y el conocimiento como
pautas de su modelo sostenible de desarrollo econmico y social, mediante una eficaz
aplicacin, uso y desarrollo de las TIC, en el contexto de la nueva economa y la sociedad global. Asimismo, fij los instrumentos bsicos de coordinacin de los recursos de
apoyo a la innovacin disponibles en Andaluca, tanto pblicos como privados.
El PIMA., extenso y ambicioso en objetivos, estrategias polticas y actuaciones, basa
el desarrollo de la sociedad de la informacin sobre tres polticas de actuacin: poltica
de igualdad de oportunidades (e-igualdad), sociedad de la informacin, y Administracin inteligente, a la vez que contiene una multiplicidad de actuaciones de marcado
cariz tecnolgico que se encuentran inmersas en las restantes con una gran amplitud
de actuaciones en este mbito (ms de 110 acciones podran estar relacionadas con el
desarrollo de la sociedad de la informacin, afectando a 39 objetivos).
En concreto y como ejemplo de lo ambicioso de este plan que est en su recta final
de ejecucin, la lnea estratgica C. Sostenibilidad, Medio Ambiente y Energa planteaba,
en relacin con el estudio que nos ocupa, los siguientes objetivos:
Objetivo 2. Desarrollar adecuadamente la red de transporte y distribucin
energtica con garantas de calidad y extensin en toda Andaluca con las
acciones siguientes:
a. Programa de calidad y control de la red de distribucin y transporte.
b. Definicin de corredores energticos.
c. Definicin de modelos de compatibilidad ambiental de la red energtica.
d. Impulso a la distribucin de gas en los mbitos rurales.
Objetivo 3. Establecimiento de derechos de los usuarios con las acciones:
a. Regulacin jurdica de los derechos de las personas usuarias en los servicios energticos.
b. Impulsar la libre eleccin de la empresa comercializadora, incentivando la
competencia y mejorando la calidad de servicio.
c. Programa de participacin de la ciudadana en el anlisis, evaluacin y mejora continua del suministro energtico.
Objetivo 4. Establecimiento de normas que garanticen la regulacin y el control
de la produccin, transporte y comercializacin, as como el ahorro y la eficiencia energtica, con las acciones:
a. Puesta en funcionamiento de la Agencia Andaluza de la Energa.
b. Proyecto de Ley de Fomento de las Energas Renovables y del Ahorro y la
Eficiencia Energtica de Andaluca.
c. Sistema informtico para el seguimiento y control de la produccin y distribucin de energa.
321
d. Automatizacin mediante TIC, de las autorizaciones de instalaciones

elctricas.
e. Creacin de una red virtual de empresas del sector de la energa en el marco
del portal web de la Consejera de Innovacin, Ciencia y Empresa.
f. Creacin de un centro de control para la gestin del mantenimiento de la red
de transporte y distribucin
Objetivo 5. Impulso de la I+D+i energtica, con las siguientes acciones:
Desarrollo de la Fundacin Center (Centro de Nuevas Tecnologas Energticas), como centro de excelencia en investigacin de la energa.
Objetivo 6. Ahorro y eficiencia energtica en el sector pblico:
Plan de ahorro y eficiencia energtica en la Administracin Pblica.
6.3.2.6.Plan Andaluz de Investigacin, Desarrollo e

Innovacin 2007-2013
En Andaluca las fuentes de energas renovables suponen ms del 30% de la potencia
elctrica total instalada en la regin y desarrolla un importante esfuerzo en la investigacin y produccin de soluciones tecnolgicas para la generacin de energa limpia a
travs del Plan Andaluz de Investigacin, Desarrollo e Innovacin 2007-2013.
Este Plan22 incluye entre las reas estratgicas de investigacin para Andaluca
tecnologas de la produccin y la construccin; nanociencias, nanotecnologas y materiales; y recursos naturales, energa y medio ambiente. Todas ellas son reas cientficas
que aportan el soporte necesario al desarrollo de tecnologas para la generacin de
energas renovables.
La ejecucin del Plan est amparada en la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de fomento
de las energas renovables y del ahorro y eficiencia energtica de Andaluca (BOJA
n.72, de 12 de abril), que seala que la Administracin de la Junta de Andaluca fomentar las actividades de investigacin cientfica, desarrollo tecnolgico e innovacin
de inters en el campo de las energas renovables y del ahorro y eficiencia energtica.
En octubre de 2007se constituy la Fundacin Centro Tecnolgico Avanzado de
Energas Renovables de Andaluca (CTAER), dedicada al fomento de la I+D+i y la
transferencia de tecnologa. Esta institucin nace para ser la encargada de abordar de
forma coordinada la investigacin sobre energa solar, elica y biomasa en Andaluca.
La Fundacin est compuesta por las universidades de Cdiz, Jan y Almera; la
Consejera de Economa, Innovacin y Ciencia; el Centro de Investigaciones Energticas Medioambientales y Tecnolgicas (CIEMAT); y empresas relevantes del sector.
Por otra parte, en lo que respecta al apoyo de la Junta de Andaluca a las empresas
instaladoras de energas renovables, hay que destacar que los dos programas de incentivos
para el desarrollo energtico sostenible puestos en marcha desde 2005 han contribuido a
que se cuadruplique el nmero de empresas de este sector, hasta superar, en la actualidad,
el millar, habindose concedido ayudas, desde esa fecha, por valor de241,254 millones
de euros, con una inversin privada inducida de2.125 millones de euros.
22
www.juntadeandalucia.es/boja/boletines/2007/72/d/updf/d1.pdf (acceso el 10 de abril de 2011).
322
6.3.2.7. Plan de Medio Ambiente de Andaluca 2004-2010

El Plan de Medio Ambiente 2004-201023 constituye la figura de planificacin integradora, mediante la cual se disea e instrumenta la poltica ambiental de la comunidad
autnoma para este periodo.
Su contenido fundamental est en sintona con las directrices y estrategias emanadas
desde las diferentes instancias de decisin (Naciones Unidas, Unin Europea, etc.) para
hacer frente a los problemas ambientales desde la escala global a la propiamente regional.
El PMA se marca como objetivos generales:
1. Contribuir al desarrollo sostenible de Andaluca, mediante la sostenibilidad
ambiental y la integracin del medio ambiente en el conjunto de las polticas de
la Administracin autonmica.
2. Ampliar y consolidar el compromiso de Andaluca en la cooperacin para
solucionar problemas ambientales a escala regional y global, reforzando el carcter horizontal de la poltica ambiental en la comunidad autnoma.
3. Contribuir a la consolidacin de un modelo de ciudades sostenibles.
4. Hacer compatible la conservacin y el uso sostenible del medio natural, contribuyendo a la mejora de las condiciones socioeconmicas de la poblacin rural.
5. Consolidar la gestin integrada del litoral desde la perspectiva de la sostenibilidad.
6. Lograr una sociedad ms participativa y comprometida con la conservacin
delos recursos naturales, con la mejora del medio ambiente y con la bsquedade
nuevas propuestas y alternativas de sostenibilidad ambiental.
El Documento del PMA 2004-2010 se estructura en seis captulos, con los siguientes
contenidos:
Un captulo de introduccin donde se resumen las principales referencias
estratgicas de ndole internacional con los que se aborda el Plan.
Un segundo captulo en el que se lleva a cabo un anlisis de la situacin ambiental
de Andaluca.
El tercer captulo del Plan define sus metas y objetivos generales as como los principios estratgicos que adopta para estructurar sus propias lneas de actuacin.
El cuarto captulo contiene las proposiciones del Plan, las cuales se estructuran
en siete reas estratgicas de actuacin, 18 programas distribuidos entre las
mismas, y un total de 489 medidas repartidas entre los diferentes programas.
Las siete reas de actuacin en las que se vertebra el PMA son:
1. Medio ambiente y sociedad del conocimiento.
2. Sostenibilidad del desarrollo socioeconmico.
3. Gestin integral de los recursos hdricos.
4. Sostenibilidad urbana.
5. Sostenibilidad del medio natural.
6. Gestin ambiental integrada del litoral.
7. Educacin y Participacin ambiental.
23
www.juntadeandalucia.es/medio ambiente/site/web (acceso el 20 de octubre de 2010).
323
6.3.2.8.Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del

Transporte en Andaluca 2007-2013
Este plan es el instrumento estratgico de referencia para la concertacin de las
polticas de la comunidad autnoma en materia de transporte y sostenibilidad con
los correspondientes planes estatales y de la Unin Europea. Le corresponde la consecucin, en materia de infraestructuras del transporte, de los objetivos que tiene
planteados Andaluca en relacin con la competitividad, la cohesin territorial y la
sostenibilidad ambiental.
El Plan fue aprobado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca el 16 de
septiembre de 2008, y publicado en el BOJA n. 205, de 15 de octubre de 2008. Tiene
como objetivo, en el mbito que nos ocupa, el de aportar las estrategias necesarias para
afrontar con xito los retos asociados a la sostenibilidad ambiental y energtica, y en
particular los relativos a la lucha contra el cambio climtico.
6.3.2.9.Plan Andaluz de Accin por el Clima 2007-2012:

Programa de Mitigacin (PAAC)
Est encuadrado en la Estrategia Andaluza ante el Cambio Climtico, y es la respuesta
a la necesidad de reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero, de forma
ms acelerada, al tiempo que se plantean medidas para ampliar la capacidad de sumidero de estos gases (mitigacin).
Se aprob por Acuerdo de Consejo de Gobierno el 5 de junio de 2007 (BOJA
n.125, de 25 de junio)24 y presenta los siguientes objetivos:
Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de Andaluca alcanzando,
en trminos de emisiones de GEI (gases de efecto invernadero) per cpita, una
reduccin del 19% de las emisiones de 2012 respecto de las de 2004.
Duplicar el esfuerzo de reduccin de emisiones de GEI en Andaluca respecto
de las medidas actuales lo que supondr la reduccin de 4 millones de toneladas
adicionales de emisiones respecto de las medidas actuales.
Incrementar la capacidad de sumidero de Andaluca para ayudar a mitigar el
cambio climtico.
Desarrollar herramientas de anlisis, conocimiento y gobernanza para actuar
frente al cambio climtico desde el punto de vista de la mitigacin.
El documento se estructura en varios bloques, entre los que se incluyen los siguientes:
Inventario de emisiones y escenarios.
Medidas del Plan de Accin. Este se organiza en doce reas de actuacin que recogen
un total de 48 objetivos y 140 medidas de mitigacin frente al cambio climtico
que el Gobierno Andaluz llevar a cabo en el horizonte 2007-2012 (captulo IV).
Indicadores de Seguimiento. En este ltimo bloque se presenta un sistema de indicadores que permitir valorar la ejecucin y eficacia de las medidas propuestas
en el PAAC, Programa de mitigacin (captulo V).
24
www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/web/menuitem.a5664a214f73c3df81d8899661525ea0/
?vgnextoid=a3224bf8796f2110VgnVCM1000000624e50aRCRD (acceso el 10 de abril de 2011).
324
6.3.2.10.Plan de Ahorro y Eficiencia Energtica de

Castilla y Len 2008-2012
El PAEE 2008-2012 se ha desarrollado bajo tres criterios fundamentales:
Continuidad con el PAEE 2002-2007.
Conseguir un ahorro de energa mnimo del 1% cada ao de vigencia del PAEE,
en consonancia con la Directiva 2006/32/CE.
Compaginar el PAEE con la Estrategia de Eficiencia Energtica de Espaa (E4),
Plan de Accin 2008-2012, que recoge muchas acciones similares a las previstas
en el citado PAEE. Esto ha obligado a modificar y ampliar los sectores contemplados en el PAEE 2002-2007, aunque sin alterar sustancialmente su continuidad.
Bajo estos criterios, el nuevo PAEE contempla los siguientes sectores y subsectores:
Sector industria.
Sector transportes.
Sector residencial y servicios.
Sector servicios pblicos.
Sector equipamiento y ofimtica.
Sector agricultura.
Sector transformacin de la energa.
Sector residuos.
Innovacin y desarrollo.
Formacin y promocin y difusin.
Cualitativamente los objetivos del PAAE son los que se reflejan a continuacin:
Utilizacin racional y eficiente de la energa.
Contribuicin a la diversificacin de las fuentes de energa.
Incremento del consumo de gas natural.
Desarrollo de nuevas infraestructuras energticas.
Aumento de la competitividad de las pyme.
Reduccin de las emisiones de CO2, contribuyendo con ello a lograr los compromisos adquiridos en el Protocolo de Kyoto.
Mantenimiento y creacin de puestos de trabajo.
Como medios de financiacin y otras ayudas econmicas para dinamizar el PAEE
se contemplan, entre otros, los siguientes instrumentos:
Ayudas econmicas va subvenciones.
Financiacin por terceros a travs del ahorro compartido (FPT).
Financiacin a travs de crditos especiales a los proyectos relacionados con el
ahorro energtico y desarrollado por las pyme (Programa FAECO).
Financiacin de proyectos piloto.
Participacin directa del EREN en sociedades para desarrollar proyectos innovadores.
Contratos de cuentas en participacin.
Convenios con entidades locales y otros organismos.
325
Para realizar estas actuaciones, las aportaciones de la Administracin General del

Estado, a travs de los fondos de la E4, se sitan en los 17,3 millones de euros anuales,
a los que hay que sumar 5,5 millones de euros anuales de aportaciones propias de
la Junta de Castilla y Len y de los presupuestos del EREN; es decir, cada ao se
emplearn 22,8 millones de euros para apoyar el Plan.
Con actuaciones energticas se pretende superar el objetivo energtico marcado por
la Unin Europea de reducir en un 1% anual el consumo energtico en los prximos
nueve aos, a la vez que diversificar en lo posible las distintas fuentes energticas.
Asimismo, se han descrito tres tipos de indicadores para el seguimiento del PAEE:
Indicadores globales para el mbito de Castilla y Len, fundamentalmente:
variacin de la demanda energtica y variacin de la intensidad energtica.
Indicadores derivados de la aplicacin del Programa de subvenciones PASCER
de la Junta de Castilla y Len.
Indicadores especficos para acciones concretas.
Estos indicadores permitirn efectuar anualmente las correcciones oportunas.
En resumen, caso de cumplirse el Plan en su totalidad y sobre la base de un
crecimiento anual en la demanda del 2% se lograra reducir el consumo energtico en
un 2,13%, es decir, un valor superior al previsto por la Unin Europea. Adems, las
inversiones asociadas al Plan durante todo el periodo (unos 480 millones de euros)
van a contribuir a la creacin o mantenimiento de aproximadamente 10.000 puestos
de trabajo.
6.3.2.11.Estrategia Regional de Desarrollo Sostenible

de Castilla y Len 2009-2014
La Junta de Castilla y Len, en sesin de Consejo de Gobierno de 19 de noviembre de
2009, aprob la Estrategia Regional de Desarrollo Sostenible 2009-2014, publicada en
el BOCyL n. 226, de 25 de noviembre de 2009.
La Estrategia de Desarrollo Sostenible de Castilla y Len 2009-2014 surge tras la
finalizacin del plazo de vigencia de la primera estrategia regional aprobada para el
periodo 2000-2006 y, como consecuencia, de la necesaria adaptacin a la Estrategia
Europea de Desarrollo Sostenible renovada en 2006 y la Estrategia Espaola aprobada
en noviembre de 2007.
Su principal objetivo es la consecucin de un desarrollo sostenible real en la comunidad, tratando de alcanzar el mximo nivel de prosperidad para todo el territorio
regional, con un alto nivel de creacin de empleo de calidad, de educacin y proteccin
sanitaria y de cohesin social en un marco de proteccin del medio ambiente. A la vez
se busca la utilizacin racional de los recursos naturales, as como conseguir la participacin y la implicacin de todas las entidades y personas que viven o desarrollan su
actividad en Castilla y Len en la implantacin de un nuevo modelo de desarrollo.
La Estrategia se divide en ocho captulos que se estructuran en 36 programas y
499medidas que afrontan los siguientes grandes retos:
1. Hacia una sociedad sostenible: informacin, educacin y participacin.
2. La Administracin como impulsora del desarrollo sostenible: el liderazgo de la
Administracin.
326
3. La gestin sostenible de la energa y el fomento de las energas limpias.

4. Nuevas pautas de movilidad y transporte.
5. Uso sostenible del territorio y de los recursos naturales.
6. Hacia una economa sostenible: modelos de produccin sostenible y consumo
responsable.
7. Hacia una nueva visin del bienestar y una sociedad ms saludable y solidaria.
8. Desarrollo sostenible: de la teora a la accin conjunta.
El seguimiento de la Estrategia se har en base a un sistema de indicadores de sostenibilidad de Castilla y Len y a travs de la Comisin delegada de poltica territorial
y desarrollo rural de la Junta de Castilla y Len.
6.3.2.12.Estrategia Regional contra el Cambio Climtico

2009-2012-2020
Por Acuerdo de Gobierno, de 26 de noviembre de 2009, la Junta de Castilla y Len
aprueba la Estrategia Regional de Cambio Climtico 2009-2012-2020 (BOCyL de 2 de
diciembre de 2009).
La Estrategia Regional contra el Cambio Climtico plantea un total de 413 acciones,
de las cuales 266 son coincidentes con la Estrategia de Desarrollo Sostenible de Castilla
y Len 2009-2014, y ser complementada con otras estrategias de mbito regional
relacionadas con el medio ambiente, como la de medio ambiente urbano.
La Estrategia ha sido definida en coordinacin con la Estrategia Regional de
Desarrollo Sostenible, con la cual coordinar su desarrollo e implementacin. Ambas
iniciativas se han elaborado de forma coordinada y estn destinadas a compatibilizar el crecimiento econmico y social de Castilla y Len con la preservacin del
medio ambiente.
La Estrategia Regional contra el Cambio Climtico tiene como objetivos reducir
la contribucin al cambio climtico a travs del apoyo y promocin de una batera
coordinada de medidas de control de las emisiones de GEI (gases efecto invernadero),
focalizando la actuacin en los sectores difusos (trfico, sector residencial y agricultura,
entre otros); aumentar la capacidad de absorcin de CO2 de la atmsfera por parte de las
formaciones vegetales y los ecosistemas castellanoleoneses; garantizar la seguridad del
abastecimiento energtico y reducir la dependencia de los combustibles fsiles a travs
del fomento de las energas renovables y otras actuaciones de carcter tecnolgico y
divulgativo; contribuir desde la Administracin autonmica al cumplimiento del compromiso de reduccin de emisiones adquirido a nivel estatal en el marco del Protocolo
de Kyoto; evaluar y analizar el impacto del cambio climtico en la regin; establecer
cauces de colaboracin con los ayuntamientos y diputaciones para el desarrollo de
polticas coordinadas de control de las emisiones; compatibilizar la necesaria reduccin
de las emisiones de GEI con la preservacin del empleo y la mejora de la competitividad
de la economa; e implicar al conjunto de la sociedad en las actuaciones de control de
las emisiones y en la implantacin de actitudes en favor del clima.
Las 413 acciones que incluye, estn agrupadas en 104 medidas que, a su vez, se
estructuran en siete planes de carcter sectorial y un plan de carcter transversal.
327
Dentro del plan de carcter transversal se plantean 2.058 actuaciones y entre los
planes sectoriales se plantean, entre otros, en el sector energtico 1.341 actuaciones;
en el de transporte 1.991; en el residencial, comercial e institucional 1.156; en el de
residuos 1.250.
6.3.2.13.Ley de Contaminacin Lumnica y de Fomento

del Ahorro Energtico de Castilla y Len
El objetivo bsico de la Ley 15/2010, de 10 de diciembre, de Contaminacin Lumnica
y de Fomento del Ahorro Energtico de Castilla y Len (BOCyL n. 243, de 20 de
diciembre) es establecer pautas y criterios para evitar las emisiones luminosas al cielo
nocturno y con ello lograr mantener las condiciones naturales de iluminacin evitando
con ello perjuicios a la salud de las personas, posibilitar la visin del cielo nocturno, de
los paisajes y de la vida silvestre. Al mismo tiempo, se pretende favorecer la eficiencia
energtica de estas instalaciones evitando las prdidas de energa que suponen las
emisiones al cielo y, con ello, colaborar en la lucha contra el cambio climtico en
lnea con lo marcado en la Estrategia Regional de Cambio Climtico 2009-2012-2020,
aprobada por el Acuerdo 128/2009 de la Junta de Castilla y Len de 26 de noviembre
de 2009 (BOCyL n. 231, de 2 de diciembre de 2009).
Esta norma prev que para sistemas de iluminacin nuevos o en las sucesivas
renovaciones de los existentes se cumplan una serie de criterios que van a permitir
optimizar el rendimiento de stas, evitando emisiones de luz a lugares donde esta
no es necesaria y mejorando la eficiencia energtica que redundar en la bajada de la
factura de la luz que pagan los municipios por la iluminacin de las vas pblicas. Al
mismo tiempo, la norma prev una serie de prohibiciones generales, como artefactos
y dispositivos areos de publicidad nocturna, iluminacin directa y deliberada sobre
farallones y cortados rocosos de inters natural, etc.
Para la determinacin de los niveles lumnicos, la norma prev la clasificacin por
zonas teniendo en cuenta el grado de vulnerabilidad a la contaminacin lumnica,
determinada por la tipologa o el uso predominante del suelo, las caractersticas del
entorno natural o su valor paisajstico o astronmico.
Por otro lado la norma establece que los sistemas de iluminacin de fachadas o
infraestructuras, con motivos estticos u ornamentales, debern ajustar su horario de
funcionamiento desde la puesta de sol a las 23 horas pudiendo prolongarse en una
hora en das festivos, vsperas de festivos y viernes de todo el ao o bien hasta la hora
de cierre del establecimiento.
Adems, como novedad, y a efectos de un mayor conocimiento por parte del
ciudadano de la aplicacin de esta Ley, se establece que los ayuntamientos podrn
publicar anualmente el dato de consumo energtico en alumbrado pblico por habitante, buscando con ello la participacin ciudadana en la demanda de la optimizacin
de los recursos que consume su localidad.
328
6.3.3.Diagnstico de la Comunidad Autnoma

de Andaluca
6.3.3.1.Competencias y funciones de la Administracin
autonmica en eficiencia energtica
Tras el Decreto del Presidente 14/2010, de 22 de marzo, sobre reestructuracin de
consejeras y los subsiguientes decretos de 13 de abril, la Administracin de la Junta
de Andaluca se organiz en una nueva planta de consejeras. En la Consejera de Economa, Innovacin y Ciencia recaen directamente la mayor parte de las competencias
relacionadas con el uso eficiente de la energa en el sector pblico. Se adscriben a esta
consejera las entidades instrumentales siguientes:
Agencia de Defensa de la Competencia de Andaluca.
Instituto de Estadstica de Andaluca.
Agencia Andaluza de Evaluacin de la Calidad y Acreditacin Universitaria.
Agencia de Innovacin y Desarrollo de Andaluca.
Agencia Andaluza de la Energa.
Agencia Andaluza de Promocin Exterior.
Cartuja 93.
Andaluca Emprende, Fundacin Pblica Andaluza.
Verificaciones Industriales de Andaluca (VEIASA).
Otras consejeras directamente relacionadas con la eficiencia energtica son las
siguientes:
a. Consejera de Hacienda y Administracin Pblica
El Decreto 422/2010, de 23 de noviembre, modifica el Decreto 133/2010, de 13 de
abril, que regulaba la estructura orgnica de la Consejera de Hacienda y Administracin Pblica (BOJA n. 232, de 26 de noviembre). Le corresponden a la consejera
la gestin de los ingresos provenientes de los Fondos Europeos y del Fondo de
Compensacin Interterritorial, la gestin del Banco de Proyectos de Inversiones
Pblicas y la inclusin, sustitucin o modificacin de proyectos de inversin en el
citado Banco.
La consejera integra la Direccin General de Innovacin, Organizacin y Procedimientos de los Servicios Pblicos, la Direccin General de Inspeccin y Evaluacin
de Servicios, la Direccin General de Recursos Humanos y Funcin Pblica, as
como el Instituto Andaluz de Administracin Pblica, la Agencia Tributaria de
Andaluca y el Instituto Andaluz de Finanzas.
b. Consejera de Obras Pblicas y Vivienda
Se adscriben a la Consejera de Obras Pblicas y Vivienda las entidades instrumentales Agencia Pblica de Puertos de Andaluca, Ferrocarriles de la Junta de
Andaluca, Gestin de Infraestructuras de Andaluca y Empresa Pblica del Suelo
de Andaluca.
329
c. Consejera de Medio Ambiente25

De acuerdo con el Decreto del Presidente 10/2008, de 19 de abril, corresponde a la
Consejera de Medio Ambiente la preparacin y ejecucin de la poltica del Gobierno en relacin con las competencias de la Comunidad Autnoma de Andaluca en
materia de medio ambiente, en particular las siguientes:
a. El fomento de la adecuada asignacin de usos del suelo y el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables, contribuyendo a la mejora de las
condiciones socioeconmicas de la poblacin rural.
b. La proteccin, conservacin y gestin de los bienes de dominio pblico afectos
al mbito medioambiental, as como las vas pecuarias.
c. La autorizacin de los usos ambientalmente admisibles en la zona de servidumbre
de proteccin del dominio pblicomartimo-terrestre, as como el impulso y
desarrollo de actuaciones para la proteccin y gestin integrada y sostenible
del litoral.
d. La gestin integrada de la calidad ambiental mediante la aplicacin y desarrollo
de los instrumentos de prevencin y control ambiental.
e. La proteccin y mejora de la calidad ambiental del aire, el agua y el suelo
mediante la aplicacin de normas de calidad, valores lmites de emisin y planes
de mejora.
f. La planificacin y desarrollo de modelos de gestin de residuos que minimicen
su produccin en origen y fomenten su reutilizacin y reciclado.
g. El fomento de instrumentos de gestin ambiental y de mecanismos voluntarios
para el ejercicio de una responsabilidad compartida que mejore la calidad
ambiental.
h. El desarrollo y promocin de actuaciones relacionadas con la informacin y la
participacin pblica en materia de medio ambiente.
i. La programacin, promocin y fomento de actividades de educacin y sensibilizacin ambiental, propiciando el uso social y recreativo del patrimonio natural.
j. La regulacin, desarrollo y aplicacin del rgimen de responsabilidad medioambiental y reparacin de daos al medio ambiente.
k. El ejercicio de las competencias de la Comunidad Autnoma de Andaluca en
materia de aguas. La proteccin y recuperacin del ciclo integral del agua y
la promocin de su uso sostenible, eficiente y responsable de acuerdo con el
inters general.
l. El desarrollo, seguimiento y evaluacin de la Estrategia Andaluza de Desarrollo
Sostenible.
m. La planificacin y desarrollo de actuaciones para la consolidacin de un modelo
de desarrollo urbano y ciudades sostenibles.
n. La definicin, desarrollo e implantacin de las polticas de mitigacin y adaptacin en materia de cambio climtico, en concreto la coordinacin e impulso de
la Estrategia Andaluza ante el Cambio Climtico y del Plan Andaluz de Accin
por el Clima.
25
www.juntadeandalucia.es/medio ambiente/site/web (acceso el 20 de octubre de 2010).
330
Como organismos adscritos tiene:

Agencia Andaluza del Agua.
Empresa de Gestin Medioambiental, S. A. (EGMASA).
Fundacin para el Desarrollo Sostenible de Doana y su Entorno-Doana 21.
6.3.3.2.rganos dependientes de la Administracin

relacionados con la energa
a. Agencia Andaluza de la Energa26
Es una entidad de derecho pblico creada mediante la Ley 4/2003, de 23 de septiembre,

de creacin de la Agencia Andaluza de la Energa. Est adscrita a la Consejera de
Innovacin, Ciencia y Empresa y tiene la misin de desarrollar las polticas de la Junta
de Andaluca destinadas a optimizar, desde el punto de vista energtico, econmico y
ambiental, el abastecimiento de la comunidad.
La entidad surge en el marco del VI Acuerdo de Concertacin Social Andaluz como
una potente herramienta puesta al servicio del tejido social, empresarial e institucional
andaluz para impulsar el desarrollo energtico sostenible de la comunidad autnoma.
Asume la apuesta por el ahorro energtico, las energas renovables y la mejora de la
calidad de los servicios y el suministro energtico de la comunidad.
En estos momentos, se puede asegurar que la Agencia se ha convertido en una
pieza clave en el avance hacia un modelo de desarrollo energtico ms sostenible que
cuenta con herramientas como la Red de Energa, el Centro de Evaluacin y Seguimiento Energtico de Andaluca (CESEA), los programas de ahorro dirigidos a todos
los sectores o las rdenes de incentivos.
La Agencia se encarga de coordinar y fomentar los objetivos establecidos en la
poltica energtica de la Junta de Andaluca. Entre sus objetivos se encuentran:
Mejorar la calidad de los servicios energticos.

Desarrollar las infraestructuras de generacin, transporte y distribucin de energa.
Conseguir la mxima autonoma energtica de Andaluca.
Fomentar el ahorro y la eficiencia energtica.
Promocionar el uso de energas renovables y las tecnologas de cogeneracin.
Colaborar con las administraciones pblicas en el diseo de planes y programas.
Gestionar los incentivos energticos concedidos por la Junta de Andaluca.
Apoyar las actividades de I+D+i en materia energtica, sirviendo de unin
entre los centros de investigacin, las empresas y los ciudadanos.
Apoyar a la cooperacin energtica internacional.
Ser vehculo de informacin, formacin, difusin y concienciacin social sobre
la importancia de las energas renovables, el ahorro y la eficiencia energtica.
26
www.agenciaandaluzadelaenergia.es/agenciadelaenergia/nav/com/portada.jsp (acceso el 20 de octubre de 2010).
331
La Agencia Andaluza de la Energa pretende implicar en su proyecto al ms amplio espectro de usuarios posibles: empresarios, ciudadana e instituciones pblicas
y agentes sociales. Adems de la colaboracin con las diferentes consejeras, la Agencia promueve acuerdos y alianzas con el Sistema Universitario Andaluz, el Centro
de Excelencia Energtica y otras empresas o entidades pblicas, as como con otras
administraciones con las que se comparten puntos de inters.
b.Red de Energa de la Administracin de la Junta de Andaluca (REDEJA)
Por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de junio de 2007 se crea la Red de Energa
de la Administracin de la Junta de Andaluca (BOJA de 10 de julio de 2007) que estar
constituida por las infraestructuras, medios y servicios necesarios para la gestin energtica de los centros de consumo de la Administracin General de la Junta de Andaluca
y de otros organismos, administraciones y entidades pblicas que quieran adherirse.
La REDEJA persigue como objetivo general mejorar la eficiencia energtica e impulsar
la incorporacin de energas renovables y la diversificacin energtica en los centros de
consumo adscritos a ella y presta los siguientes servicios:
a. Promocin de concursos pblicos para la seleccin y contratacin de servicios
centralizados de suministro energtico.
b. Interlocucin con las compaas energticas en las contrataciones de los suministros y equipamiento, y centralizacin de las incidencias que se reciban de
estas compaas para facilitar y agilizar la resolucin de las mismas.
c. Realizacin de estudios energticos que permitan evaluar la viabilidad de las
medidas de ahorro energtico y uso de energas renovables implementables en
sus centros de consumo.
d. Seguimiento de las instalaciones energticas para asegurar su eficiencia energtica.
e. Asesoramiento y formacin en la implementacin de la normativa energtica
vigente en cada momento.
f. Asesoramiento en relacin con las directrices generales y especificaciones
tcnicas de las contrataciones energticas relevantes que se realicen en los centros de consumo energtico adscritos a la REDEJA, hasta que se produzca la
contratacin centralizada prevista en el punto (a) de este apartado.
La consejera competente en materia de energa debe llevar a cabo cuantas actuaciones sean precisas para el adecuado funcionamiento de la REDEJA, a travs de
convenios de adhesin con los organismos, administraciones y entidades pblicas que
quieran adherirse.
La Agencia Andaluza de la Energa, en el mbito de las funciones e iniciativas que le
son propias, de acuerdo con el artculo 3 de la Ley 4/2003, de 23 de septiembre, de
creacin de la misma, asume la gestin de la REDEJA. Los gastos de funcionamiento
y los derivados de los servicios prestados se incorporan en el Programa de Actuacin,
Inversin y Financiacin Anual (PAIF), de acuerdo con lo establecido en el artculo18
del Decreto 21/2005, de 1 de febrero, por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia
Andaluza de la Energa.
332
En el referido Acuerdo, se crea una comisin de seguimiento con funciones de

asesoramiento, elaboracin de propuestas y seguimiento, formada por un representante
de cada consejera, que a su vez asumir la representacin de las entidades y organismos
pblicos dependientes o adscritos a la misma que se hayan adherido a la REDEJA.
Las consejeras y administraciones, organismos o entidades pblicas adheridos a la
REDEJA deben atender los gastos asociados a sus consumos energticos y a las inversiones identificadas en los estudios y auditoras energticas realizadas por la misma.
6.3.3.3.Actuaciones en eficiencia energtica ms importantes

que desarrolla la Comunidad Autnoma de Andaluca
Sin ningn gnero de duda el marco para permitir ejecutar diferentes actuaciones en
eficiencia energtica se ve favorecido con la aprobacin de la Ley 2/2007, de 27de
marzo, de fomento de las energas renovables y del ahorro y eficiencia energtica
deAndaluca. Esta ley reconoce como principio fundamental para el fomento de las
energas renovables la primaca de stas sobre el resto de fuentes de energa y regula
el fomento del ahorro y la eficiencia energtica, como la otra parte fundamental del
binomio de esta ley.
El Decreto 23/2009, de 27 de enero, establece el marco regulador de las ayudas a
favor del medio ambiente y del desarrollo energtico sostenible que se concedan por
la Administracin de la Junta de Andaluca. Las ayudas reguladas en este decreto irn
destinadas a alguno de los siguientes apartados:
a. La reduccin de la contaminacin que resulta de las actividades empresariales,
incrementando el nivel de proteccin ambiental.
b. El incremento del nivel de proteccin ambiental en el sector del transporte.
c. El ahorro de la energa.
d. El fomento de la energa procedente de fuentes renovables.
e. La cogeneracin.
f. La climatizacin urbana energticamente eficiente.
g. La gestin de residuos.
h. La recuperacin de solares contaminados.
i. La realizacin de estudios medioambientales y de desarrollo energtico.
Los beneficiarios de las ayudas reguladas podrn ser personas fsicas o jurdicas,
pblicas o privadas, o sus agrupaciones, siempre y cuando el proyecto subvencionado
se realice en Andaluca.
En esta misma lnea, la Orden de 4 de febrero de 2009, establece las bases reguladoras
de un programa de incentivos para el desarrollo energtico sostenible de Andaluca y
se efecta su convocatoria para los aos 2009-2014. Tiene como objetivo contribuir
al fomento del ahorro de energa, tanto en las nuevas instalaciones que se proyecten
como en las existentes. Incide en la mejora de la eficiencia en el uso de la energa
en los centros principales de consumo, como es la industria, as como en sectores
concretos en los que progresivamente est aumentando el uso de la energa y en los
servicios, especialmente en comercio, oficinas, hostelera y otros servicios, as como en
el transporte, en sus distintos mbitos.
333
El logro de estos objetivos se espera conseguir mediante la concesin de incentivos

econmicos que permitan a las empresas y dems beneficiarios optar por un proyecto
que sea ms respetuoso con la proteccin ambiental, en base a que todo ahorro de
energa o produccin de energa procedente de fuentes renovables tendr un efecto
beneficioso para la proteccin del medio ambiente, al reducir el consumo de fuentes de
energa fsiles, principales responsables de la emisin de gases de efecto invernadero.
En lo que respecta al apoyo a la investigacin en estas materias, el Plan Andaluz
de Investigacin, Desarrollo e Innovacin (2007-2013) incluye medidas concretas en
reas cientficas que aportan soporte al desarrollo de tecnologas para la generacin de
energas renovables.
Asimismo, el Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica (PASENER 2007-2013)
aprob una serie de medidas para, desde distintos programas, favorecer la competitividad energtica de la regin, contribuir a la incorporacin de la nueva cultura
energtica al sistema productivo y fomentar la innovacin e investigacin en el
mbito energtico.
El Plan Andaluz de Accin por el Clima 2007-2012: Programa de Mitigacin, ya
tratado anteriormente, incluye entre las medidas de mayor impacto las relacionadas
con energas renovables, las de movilidad sostenible en mbitos metropolitanos y
urbanos y las del Programa CIUDAD21.
Finalmente, la Consejera de Medio Ambiente27 ha realizado un Informe sobre la
evaluacin del grado de cumplimiento de las medidas del Plan que se encuentra actualmente en fase de revisin por los Grupos de Trabajo Sectoriales de Mitigacin de las
Consejeras, empresas pblicas y expertos.
a. Programas y proyectos
A continuacin se recogen los programas y actuaciones ms relevantes en desarrollo

por la Junta de Andaluca en materia de ahorro y eficiencia energtica.
a. Programa de Sostenibilidad Ambiental Urbana CIUDAD21
Se trata de un programa, que se inici en 2002, que es impulsado por la Consejera
de Medio Ambiente y la Federacin Andaluza de Municipios y Provincias y tiene
como objetivo el mejorar la calidad del medio ambiente urbano. En estos momentos
est adheridos 231 municipios, que representan al 75% de la poblacin de Andaluca y que conforman una red de ciudades sostenibles.
El punto de partida del Programa CIIUDAD 2128 es que los Ayuntamientos, en
su compromiso con el medio ambiente urbano, firman un protocolo general de
intenciones para la realizacin de los diagnsticos ambientales, que cuenta con la
colaboracin de la Consejera de Medio Ambiente y las diputaciones provinciales.
27
28
www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/web/menuitem.a5664a214f73c3df81d8899661525ea0/
?vgnextoid=c14cc079e2c81210VgnVCM1000001325e50aRCRD&vgnextchannel=46ceb19c7acf2010V
gnVCM1000001625e50aRCRD&lr=lang_es (acceso el 10 de abril de 2011).
www.ciudad21.org (acceso el 10 de abril de 2011).
334
En este momento, todos los municipios pertenecientes al Programa CIUDAD21

que se adhirieron en 2002 tienen un diagnstico de la situacin ambiental de su
municipio, sirviendo de documento base para la planificacin de sus Planes de
Accin. Con el fin de establecer criterios tcnicos homogneos, CIIUDAD21
adecu los contenidos mnimos de los diagnsticos ambientales, contando para
ello con losdatos y estructura de los documentos de aquellos municipios que
previamentelos haban desarrollado.
En una fase ms avanzada del Programa, los municipios elaboran sus respectivos
planes de accin con el apoyo de la Consejera de Medio Ambiente, que publica
en el BOJA una orden especfica de subvenciones CIUDAD21 de carcter anual
para financiar aquellas actuaciones ambientales que los ayuntamientos estiman
oportuno desarrollar para la mejora de su medio ambiente urbano.
Desde 2004 hasta la actualidad, se han cofinanciado alrededor de 300 actuaciones
puntuales pertenecientes a casi todos los indicadores del Programa, con inversiones
de la Consejera de Medio Ambiente para la mejora de la gestin de los residuos
urbanos, la eficiencia energtica, la gestin del agua, las zonas verdes, la contaminacin acstica, la participacin ciudadana y la movilidad sostenible.
b. Planes de Optimizacin Energtica en los municipios andaluces

Estn dirigidos a estimular el ahorro y la eficiencia energtica en el nivel municipal.
Hasta la fecha, un total de 703 municipios andaluces han realizado o estn desarrollando 718 planes que han supuesto una inversin total de 9,7 millones de euros y
cuyo desarrollo ha sido incentivado por la Junta de Andaluca con casi 5 millones
de euros.
c. Programa Edificante
En febrero de 2010, la Junta ha puesto en marcha una nueva medida, el programa
Edificante, para fomentar la rehabilitacin y la edificacin sostenible, con ayudas
destinadas a mejorar la eficiencia energtica de los edificios. Este programa, en el
marco del nuevo modelo de desarrollo Andaluca Sostenible, prev una vigencia
de diez aos y cuenta, en una primera fase de aplicacin, hasta 2012, con una
inversin de 52 millones de euros.
d. Domoheat
Es un proyecto de demostracin de sistemas calefactores sostenibles domsticos y
terciarios que utilizan residuos agrcolas, forestales y madereros. Est cofinanciado
por el Programa Europeo para la Energa Inteligente. El proyecto se centra en la
demostracin de dos sistemas calefactores europeos innovadores y sostenibles (de
combustin y cocombustin) de tamao medio (60 KW, 100 KW) para edificios
domsticos y terciarios, que utilizan como combustible residuos de calidad media-baja procedentes de la produccin agrcola, forestal y maderera. El periodo de
aplicacin es entre mayo de 2007 y mayo de 2011.
335
e. Promocin de la produccin de biogs y su desarrollo de mercado a travs de socios locales

y regionales
Es un proyecto cofinanciado por el Programa europeo Energa Inteligente para Europa.
Se trata de implementar la produccin de biogs en siete regiones europeas, siendo
una de ellas Andaluca. El proyecto tiene como base las directrices marcadas en el
marco del Plan de Accin Europeo para la Biomasa. Para ello se estudian posibles
barreras para el desarrollo de esta tecnologa y su potencial mercado, as como
las zonas del territorio con mejores condiciones para la instalacin de plantas de
aprovechamiento de biogs.
En el desarrollo del proyecto adems hay una parte de transferencia de conocimiento
por parte de los socios con ms experiencia en el desarrollo de plantas de biogs
como son Alemania y Austria.
f. Proyecto Hrcules
Durante el ao 2008 se ha continuado desarrollando el proyecto de I+D+i
Hrcules, consistente en la generacin de hidrgeno con energa solar fotovoltaica, almacenamiento del mismo y uso en un vehculo. La Agencia Andaluza de la
Energa participa a travs del subproyecto Olimpo, en el que se pretende realizar
una adecuada transferencia de tecnologa, accediendo a desarrollos nacionales y
regionales capaces de sustituir tecnologa fornea y creando nuevas oportunidades
de negocio en los sectores involucrados.
g. Proyecto Power
Proyecto en el marco del Programa Interreg IV C, que cuenta con un presupuesto
global de 5,8 millones de euros en siete regiones europeas participantes. Su
objetivo es estudiar las mejores formas de promocin en Europa de economas
sostenibles basadas en sistemas energtico-medioambientales de bajo consumo
de carbono. El proyecto tiene una duracin de tres aos y medio, y sus acciones estn centradas en las siguientes reas de actuacin: eficiencia energtica;
energas renovables; transporte sostenible; ecoinnovacin y tecnologas medioambientales; cambio de comportamiento, as como un grupo de trabajo sobre
financiacin de proyectos energticos.
b. Publicaciones
Publicaciones de la Agencia Andaluza de la Energa

Datos Energticos de Andaluca 2007 y 2008.
Gua de ahorro de eficiencia energtica en el sector hotelero andaluz.
Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica (PASENER).
Documento de sntesis del Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica.
En colaboracin con el Instituto para la Diversificacin y Ahorro de la Energa (IDAE):
Manual de conduccin eficiente.
Gua para la gestin del combustible en las flotas de transporte por carretera.
Manual de conduccin eficiente para conductores de vehculos industriales.
Gua prctica PMUS para la elaboracin e implantacin de planes de movilidad
urbana sostenible.
336
Gua prctica PTT para la elaboracin e implantacin de planes de transporte

al centro de trabajo.
Gua prctica de la energa. Consumo eficiente y responsable.
Ahorro y eficiencia energtica en climatizacin.
Otras publicaciones
El recorrido de la energa.
Planes de Asistencia Energtica en diferentes Sectores.
Cuadernos sobre el Uso Racional de la Energa.
Manual de Mejoras Horizontales de ahorro y eficiencia energtica.
Manual de Mejoras Horizontales. Energa Elctrica.
Manual de Mejoras Horizontales. Energa Trmica.
Manuales de procedimiento para la realizacin de auditoras energticas en edificios.
Manual de Energa Solar Trmica: Manual de Climatizacin Solar.
Ahorro y Eficiencia Energtica en diferentes sectores.
Manual de Energa Solar Fotovoltaica y Trmica para arquitectos, proyectistas,
instaladores, etc.
Herramientas energticas
La Agencia Andaluza de la Energa ha desarrollado una serie de programas informticos
de ayuda para los tcnicos y profesionales en las distintas reas de energas renovables
y de los diferentes sectores de servicio pblico, edificacin, transporte e industria para
el desarrollo de las energas renovables y el ahorro y la eficiencia energtica.
En el sector municipal, el rea de Servicio Pblico pone a disposicin de ingenieras y tcnicos municipales las siguientes:
GEFAEM: Gestin de facturas energticas municipales.
CARTOMOD: Edicin cartogrfica web.
INVIEM: Inventario de instalaciones energticas en Municipios.
ILUMINA: Sistemas de optimizacin de iluminacin interior (Versin con
contrasea).
SICAP: Simulacin de Cuadros de Alumbrado Pblico.
En el sector de edificacin, se ofrecen estas herramientas:
ILUMINA: Sistemas de optimizacin de iluminacin interior (Versin libre).
SEDAMIS: Sistema de Explotacin de Datos Medidos en Instalaciones Mixtas.
Desde el rea Solar se han elaborado una serie de programas de clculo que
pretenden servir de ayuda para el uso de la simulacin de instalaciones de:
Instalaciones de ACS (F-Chart).
Instalaciones de ACS y calefaccin (F-Chart).
Clculo de prdida de carga en circuitos hidrulicos.
Simulador de instalaciones solares trmicas de baja temperatura (ACSOL 2).
Programa de Radiacin Solar en Andaluca.
337
6.3.4.Diagnstico de la Comunidad de Castilla y Len

6.3.4.1.Competencias y funciones de la Administracin
autonmica en eficiencia energtica
La asignacin de las competencias en materia de eficiencia energtica en la Junta de
Castilla y Len presenta el siguiente reparto por consejeras:
a. Consejera de Economa y Empleo
Son competencias de la Consejera de Economa y Empleo las polticas de promocin
econmica y de participacin del sector financiero regional en el sistema productivo de la comunidad, las atribuciones en materia de ciencia y tecnologa, la poltica
industrial, energtica y minera, etc.
A esta consejera estn adscritos la Agencia de Inversiones y Servicios de Castilla y
Len y el Servicio Pblico de Empleo de Castilla y Len. A la primera se vincula el
Ente Pblico Regional de la Energa de Castilla y Len (EREN).
Las competencias ms importantes en materia de ahorro y eficiencia energtica
dependen de esta consejera. Dentro de ella, la Direccin General de Energa y Minas
es a la que le corresponde la ordenacin y planificacin energtica, el desarrollo y
ejecucin de programas relativos al ahorro, eficiencia energtica y energas renovables, el desarrollo de programas para la mejora de la infraestructura y calidad del
suministro de energa elctrica, gas natural y productos petrolferos, entre otras.
b. Consejera de Administracin Autonmica
A la Consejera de Administracin autonmica le corresponden, entre otras competencias, las del desarrollo general, la coordinacin y el control de la ejecucin de la
poltica de la Junta de Castilla y Len en materia de funcin pblica, la implantacin
de medidas de modernizacin y calidad de los servicios pblicos, la direccin y
ejecucin de las actuaciones en materia de informtica para la Administracin de la
Comunidad de Castilla y Len y las de impulsar, coordinar, y en su caso, establecer
los planes, medidas y actividades tendentes a mejorar la formacin del personal al
servicio de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len.
Tanto la Direccin General de Atencin al Ciudadano y Calidad de los Servicios como
la de Innovacin y Modernizacin Administrativa tienen entre sus funciones las de
impulsar y llevar a cabo el Plan Estratgico de Modernizacin de la Administracin
de Castilla y Len 2008-2011.
Finalmente, las delegaciones territoriales dependen orgnicamente de esta consejera
a travs de su Secretara General y funcionalmente de los diversos rganos superiores y directivos de las consejeras que correspondan por razn de las distintas
competencias materiales.
c. Consejera de Fomento
Es competencia de la Consejera de Fomento, dirigir y promover la poltica de
carreteras, vivienda, urbanismo, suelo, patrimonio arquitectnico, cartografa,
338
telecomunicaciones, transportes, logstica, infraestructuras del transporte y calidad en la construccin y en la obra pblica, as como el ejercicio de las funciones de
coordinacin, ejecucin e inspeccin en tales materias.
d. Consejera de Medio Ambiente
Compete a la Consejera de Medio Ambiente promover, proyectar, dirigir, coordinar,
ejecutar e inspeccionar, en el mbito territorial de la Comunidad de Castilla y
Len la poltica en materia de evaluacin, prevencin y control ambiental; ordenacin del territorio; educacin ambiental; medio natural, y aguas, residuos
e infraestructuras ambientales en el marco de las competencias atribuidas a la
comunidad autnoma.
6.3.4.2.Ente Pblico Regional de la Energa

de Castilla y Len (EREN)
El EREN es un ente pblico de derecho privado, dotado de personalidad jurdica y
patrimonio propio, que gestiona la poltica energtica regional, promoviendo el
ahorro y la eficiencia energtica. Se cre mediante la Ley 7/1996, de 3 de diciembre,
como organismo que desarrolla, unifica e integra, a nivel regional, todas las polticas
aprobadas e instrumentalizadas en las distintas reas energticas. Est adscrito a la
Consejera de Economa y Empleo, sus principales objetivos son:
Conseguir un sistema energtico competitivo y equilibrado.
Controlar y reducir la intensidad energtica.
Reducir el impacto ambiental producido por el consumo de energa.
Disminuir la dependencia energtica del exterior mediante la seguridad de
abastecimiento.
Fomentar la diversificacin de la energa.
Mejorar las garantas y calidad de suministro de los diversos tipos de energa
existentes.
Para conseguir estos objetivos sus funciones son:
Fomentar y desarrollar programas de asesoramiento energtico.
Elaborar programas de racionalizacin y promover la implantacin de sistemas
de produccin de energas renovables.
Elaborar estudios y emitir recomendaciones de aplicacin tecnolgica orientando
la actuacin a empresas de la regin.
Asesorar en materia de planificacin y programacin energtica, uso racional de
la energa y energas renovables y colaborar en la elaboracin de la normativa
relacionada con la energa.
Promocionar inversiones.
Tramitar ayudas en materia de energa.
Entre las funciones asignadas a esta entidad cabe destacar las actuaciones en la
promocin y desarrollo de programas de asesoramiento y de auditoras energticas;
la elaboracin de programas de racionalizacin del uso de la energa y fomento de la
339
implantacin de sistemas de produccin de energas renovables y de cogeneracin; y

la redaccin y propuesta del propio Plan Energtico Regional de Castilla y Len, en
concreto, del Plan de Ahorro y Eficiencia Energtica. Igualmente, se responsabiliza del
desarrollo de cualquier otra actividad que en el mbito energtico vaya destinada al
fomento de su eficiencia, a la utilizacin racional de la energa y a la introduccin de
tecnologas innovadoras y renovadoras.
6.3.4.3.Actuaciones en eficiencia energtica

ms importantes que desarrolla la Comunidad
de Castilla y Len
Las actuaciones se incluyen en la Estrategia Regional de Desarrollo Sostenible 2009-2012
y en la Estrategia Regional contra el Cambio climtico 2009-2012-2020 que establecen
453 y 419 medidas, respectivamente, para abordar asuntos, entre otros, sobre la eficiencia energtica y la energa limpia, el transporte, el consumo y el uso razonable de
los recursos, favoreciendo en todo caso la innovacin tecnolgica.
Si el principal objetivo de la Estrategia de Desarrollo Sostenible es el de lograr un
progreso a travs de una economa ms prspera protegiendo el medio ambiente y
utilizando racionalmente los recursos, el de la Estrategia contra el Cambio Climtico
se orienta hacia el control de las emisiones en general, incorporando nuevas fuentes
energticas y su ahorro, as como el fomento de las energas renovables.
a. Programas y proyectos
a. Plan de Ahorro y Eficiencia Energtica de Castilla y Len 2008-2012

Las polticas ms especficas en materia de eficiencia energtica se centran en el
desarrollo del Plan de Ahorro y Eficiencia Energtica para el periodo 2008-2012 en
conjuncin con el Plan de Accin 2008-2012 de la Estrategia de Eficiencia Energtica de Espaa (E4), cuyos fondos estn regionalizados.
Como se ha sealado anteriormente, el Plan de Ahorro y Eficiencia Energtica
2008-2012 (PAEE) se ha desarrollado bajo tres criterios fundamentales: dar continuidad al PAEE 2002-2007 adaptndolo a las nuevas situaciones; lograr un ahorro
de energa mnimo del 1% cada ao de vigencia; coordinar el Plan con los objetivos,
actuaciones y sectores prioritarios de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energtica
en Espaa (E4), Plan de Accin 2008-2012.
En el plan conjunto se acta en los siete sectores de actividad con mayor potencial
de ahorro energtico: industria, transporte, edificacin, equipamiento domstico,
servicios pblicos, agricultura y transformacin de la energa, a travs de medidas
consideradas prioritarias en el citado Plan de Accin por la Administracin Central.
La Junta de Castilla y Len establece otras medidas complementarias en consonancia con las peculiaridades de la regin, el entramado industrial, los servicios y la
actividad rural.
Los fondos previstos en el Plan de Accin para este periodo 2008-2012 se sitan
en los 22 millones de euros anuales, de los cuales unos 17 millones de euros son
340
aportados por la Administracin Central y los 5 millones de euros restantes por la

Administracin Autonmica.
Algunos ejemplos de las acciones que se financian son los siguientes:
Programa de ayudas pblicas en el sector industrial.
Planes de movilidad urbana.
Gestin de flotas de transporte por carretera.
Promocin de la conduccin eficiente de vehculos y renovacin del parque
automovilstico de vehculos.
Rehabilitacin de la envolvente trmica y mejora de las instalaciones trmicas y
de iluminacin de los edificios existentes.
Continuacin con el Plan Renove de electrodomsticos.
Potenciar el desarrollo de la cogeneracin.
Aplicacin de diversas tcnicas de uso eficiente de la energa en la agricultura.
Campaas de formacin y difusin.
Adicionalmente, en consonancia con las peculiaridades de la regin, se ha planteado
una serie de actuaciones complementarias que no tienen cabida en el marco de la E4,
pero que cuentan con un carcter estratgico para la regin. Se trata de actuaciones
como el apoyo a proyectos energticos innovadores, operaciones de demostracin
con posibilidades de rplica en diversos sectores, actuaciones de diversificacin de
fuentes energticas, valorizacin energtica de ciertos residuos, etc.
b. Participacin-Programa Escucha
Consiste en identificar las necesidades de los ciudadanos y sus expectativas sobre
las polticas pblicas, estableciendo canales de comunicacin entre la Administracin
ylos ciudadanos que no tengan un cauce formalizado, manteniendo contactos con
los ciudadanos que no tengan un cauce de representacin, recogiendo la opinin
delos ciudadanos sobre las polticas pblicas y evaluando el impacto de las mismas.
Como ya se ha sealado anteriormente, es un programa que se est desarrollando
en diversas comunidades autnomas. Fomenta la transparencia y la participacin
de los ciudadanos a travs del establecimiento de canales especficos para aquellos
que no estn organizados. Se dirige a recoger las preferencias y necesidades de los
ciudadanos y a valorar y evaluar las actuaciones pblicas.
c. Plan de Medidas Demostrativas 2008
Con el fin de potenciar el papel ejemplificador y el liderazgo de la Administracin
en el proceso de un desarrollo sostenible y en la lucha contra el cambio climtico,
la Junta aprob mediante Acuerdo de 21 de julio de 2008 un plan de medidas
demostrativas. Se trata de un conjunto de medidas especficas puestas en marcha
por la Junta de Castilla y Len en 2008 con los siguientes objetivos:
Poner de manifiesto el compromiso de la Junta de Castilla y Len con el desarrollo
sostenible, la lucha contra el cambio climtico y la proteccin del medio ambiente en general.
Servir de ejemplo de buenas prcticas y posibles medidas a desarrollar de forma
ms amplia en el marco de la Estrategia Regional de Desarrollo Sostenible.
341
Contribuir a la creacin progresiva de la cultura de la sostenibilidad de los

gestores de diferentes reas en las administraciones pblicas.
Potenciar el efecto incentivador y dinamizador de la Administracin Pblica
hacia todas las entidades y personas que se relacionan con la misma y hacia la
sociedad en su conjunto.
El Plan de Medidas Demostrativas ha establecido un conjunto de acciones especficas
en las siguientes reas:
De carcter transversal (I+D+i, informacin y sensibilizacin y participacin social).
Relativas a la mejora de la gestin administrativa y sus procedimientos.
Relativas al fomento de las energas limpias y el ahorro y eficiencia energtica.
Relativas a la mejora del transporte y la movilidad.
Relativas a la mejora de las ciudades y la vertebracin territorial.
Relativas al fomento de pautas de produccin y consumo ms sostenibles.
Relativas a la igualdad social, la calidad de vida de la poblacin y la mejora de
la salud de las personas.
d. Sistema mixto de energa solar, biomasa y gas natural en complejo deportivo

Como se ha sealado en el apartado que recoge las mejores prcticas, al que nos
remitimos, es un sistema en el que se daprioridad a la energa solar sobre la biomasa
y a la biomasa sobre el gas natural.
e. Red de calefaccin centralizada alimentada con biomasa forestal
En el apartado de las mejores prcticas se desarrolla esta experiencia en la que
participan el Ayuntamiento Cullar, el IDAE y EREN.
f. Demostracin de sistemas calefactores sostenibles domsticos y terciarios que utilizan
residuos agrcolas, forestales y madereros
Como se ha sealado para el caso andaluz, al que nos remitimos, es un proyecto
cofinanciado por el Programa Europeo para la Energa Inteligente.
g. Promocin de la produccin de biogs y su desarrollo de mercado a travs de socios locales
y regionales
Es un proyecto cofinanciado por el programa europeo Energa Inteligente para
Europa. Se trata de implementar la produccin de biogs en siete regiones europeas,
siendo una de ellas Castilla y Len y otra Andaluca. En el apartado de actuaciones
destacables de esta Comunidad, se desarrolla esta experiencia.
h. Otros proyectos singulares
Analizando el seguimiento y los indicadores relacionados con el PAEE, se indican
algunos de los proyectos ms singulares, adems de los anteriormente sealados, que
se han desarrollado o estn en fase de elaboracin para su inmediato desarrollo:
El Programa 3R del Plan estratgico de modernizacin de la Administracin de
Castilla y Len 2008-2011 en su lnea estratgica Administracin responsable
debe dar un paso ms hacia la transversalidad que impulsen la misma en reas
como la fiscalidad, las lneas de ayudas y subvenciones pblicas (Programa 3R,
Ahorra e Integra) y Programa tica.
342
Plantas de cogeneracin en los hospitales Monte San Isidro y Santa Isabel de Len.
Planta de cogeneracin con biogs en la EDAR de Segovia.
Proyecto de I+D sobre pila de hidrgeno aplicada al sector residencial.
Proyecto de Auditoras Energticas en 23 hospitales de la comunidad pertenecientes al SACYL.
Proyecto de 80 auditoras energticas en municipios de la Asociacin Regional
de Municipios Mineros (ARMI).
Proyecto de recuperacin de metano de capas de carbn en la cuenca CieraMatallana (Len).
Planta de generacin elctrica en el vertedero de residuos urbanos de Salamanca.
Anteproyecto de planta de tratamiento de residuos crnicos de mataderos avcolas de la comunidad.
Plan piloto de recogida de aceites vegetales usados generados en los domicilios.
Convenio especfico EREN-Federacin Regional de Municipios y Provincias de
Castilla y Len: actuacin en 54 municipios.
Plan de optimizacin energtica en la Universidad de Len.
Plan de movilidad en el Polgono Industrial de Villalonquejar (Burgos).
Sistema de prstamo de bicicletas en nueve poblaciones de la comunidad.
Plan piloto relacionado con el alumbrado interior en dos hospitales del SACYL.
Plan de modernizacin del alumbrado pblico en Castilla y Len.
Cursos de conduccin eficiente de turismos, de conduccin eficiente de vehculos
industriales, de ahorro de energa en la agricultura, etc.
b. Publicaciones
La Comunidad de Castilla y Len ha hecho un gran esfuerzo informativo y formativo

para acercar el conocimiento sobre ahorro y eficiencia energtica a los sectores econmicos, sociales y a los ciudadanos como se refleja en las siguientes publicaciones:
El recorrido de la energa en Castilla y Len.
Planes de Asistencia Energtica en diferentes Sectores.
Cuadernos sobre el uso racional de la energa.
Promocin del sistema de prstamo de bicicletas con sistema de seguimiento
por GPS de la Universidad de Len.
Manual de Mejoras Horizontales de ahorro y eficiencia energtica.
Cmic de movilidad para nios.
Manual del profesor de la campaa Ponte al corriente. Ahorra energa.
Cuaderno de ejercicios de la campaa Ponte al corriente. Ahorra energa.
Manual de Mejoras Horizontales. Energa Elctrica.
Manual de Mejoras Horizontales. Energa Trmica.
Manuales de procedimiento para la realizacin de auditoras energticas en edificios.
Manual de Energa Solar Trmica: Manual de Climatizacin Solar.
Ahorro y Eficiencia Energtica en la Agricultura, Ganadera, etc.
Manual de Conduccin Eficiente para Vehculos Turismos, Industriales y otros.
Manual de Energa Solar Fotovoltaica: Manual del Arquitecto.
Manual de Energa Solar Fotovoltaica: Manual del Proyectista.
343
Manual de Energa Solar Fotovoltaica: Manual del Instalador.

Manual de Energa Solar Trmica: Manual del Arquitecto.
Manual de Energa Solar Trmica: Manual del Proyectista.
Manual de Energa Solar Trmica: Manual del Instalador.
Manual de Energa Solar Trmica: Manual del Mantenedor.
6.4. Conclusiones y propuestas

6.4.1. Conclusiones
1. La Consejera de Economa, Innovacin y Ciencia, a travs de la Agencia Andaluza
de la Energa, ejerce el liderazgo real en las polticas de ahorro y eficiencia energtica en la Comunidad Autnoma de Andaluca.
2. La Consejera de Economa y Empleo de la Junta de Castilla y Len, a travs de la
Direccin General de Energa y Minas, ejerce el liderazgo real en las polticas de
ahorro y eficiencia energtica.
3. La nueva Consejera de Hacienda y Administraciones Pblicas de la Junta de
Andaluca, a travs de su Secretara General, tambin tiene competencias relacionadas con la energa, sobre todo en lo que se refiere al aprovechamiento en
la contratacin pblica de las economas de escala para abaratar los costes de
los servicios energticos en colaboracin con los rganos de contratacin de su
Administracin General.
4. La Consejera de Hacienda de la Junta de Castilla y Len, a travs de su Secretara
General, tambin tiene importantes competencias relacionadas con la energa,
sobre todo en lo que se refiere al aprovechamiento en la contratacin pblica de
las economas de escala en colaboracin con la Junta Consultiva de Contratacin
Administrativa de Castilla y Len.
5. De los resultados de este trabajo se puede deducir que entre las consejeras de
medio ambiente de ambas comunidades y el resto de consejeras deben realizarse
mayores esfuerzos de coordinacin para evitar que cada departamento se dedique
a desarrollar sus propias competencias, a pesar de la existencia de diversos rganos
de cooperacin y coordinacin.
6. Aunque algunos de los principales instrumentos de poltica energtica de la
Estrategia Espaola de Ahorro y Eficiencia Energtica se basen en impulsar las
energas renovables y promover la eficiencia energtica, todava sigue habiendo
un gran camino por recorrer en las relaciones con el exterior en el consumo y
suministro energticos.
7. El escenario energtico andaluz se sigue caracterizando por tener un consumo de
energa que crece por encima del PIB y una estructura de abastecimiento energtico
ligada a los combustibles fsiles con una elevada dependencia energtica exterior.
Aunque tiene una produccin de energa renovable de casi el 70% de la produccin
total autctona de energa destinada a su autoconsumo, debe seguir en la lnea de
desarrollar todo su potencial en fuentes energticas alternativas para produccin y
suministro energticos.
344
8. Si la Comunidad de Andaluca es de las regiones, dentro de la UE, que ms ha

apostado por las energas renovables, tambin debe ser referente en sus prcticas
respetuosas con el medio ambiente, al igual que lo es en otras reas de actividad.
Adems tiene que diversificar sus fuentes de recursos energticos y mejorar en
todo lo posible los desequilibrios energticos despejando las incertidumbres
actuales con sus propios medios. No se puede desaprovechar ninguna potencial
fuente de recurso energtico renovable.
9. La Comunidad de Castilla y Len la regin ms extensa de Espaa (18,62%
del territorio nacional y 26,8 habitantes por km2), la tercera de toda la Unin
Europea, con 2.248 municipios, de los que el 88% tiene menos de 1.000 habitantes y la comunidad autnoma que tiene mayor nmero de provincias (nueve)
del conjunto del Estado, tiene que desarrollar todo su potencial en fuentes
energticas alternativas para produccin y suministro energticos en la misma
lnea que el desarrollo econmico equilibrado, que le ha permitido situarse entre
las regiones ms avanzadas en este campo.
10. De todos los sectores, las administraciones pblicas en su conjunto son las que
comparativamente entre las de mayor potencial de desarrollo menos han
avanzado en la implantacin de polticas coordinadas, continuadas y claras, en
materia de ahorro y eficiencia energtica.
11. Las medidas establecidas han sido puntuales y no en el marco de una estrategia
global que implique a todas las instituciones pblicas. Estos mismos hechos se
dan en la mayora de las comunidades autnomas de forma ms o menos acusada.
12. Hay una tendencia generalizada a actuaciones concretas, loables, pero con poca continuidad y sin una planificacin. Se acta ms atendiendo a lo polticamente correcto
que a un cambio real estratgico para hacer la revolucin energtica necesaria.
13. Entre las diferentes campaas analizadas, de las medidas demostrativas que se
han realizado, apenas se encuentra algo destinado a promocionar el ahorro y
la eficiencia energticos en las administraciones pblicas y en sus centros dependientes de una manera global y coordinada, si exceptuamos el Programa
CIUDAD21 de Andaluca y las oficinas de la sede central del EREN en Castilla
y Len. En general, da la impresin que se han limitado a tmidas actuaciones
para introducir buenas prcticas en los centros de trabajo que, al parecer, no han
tenido continuidad en otros centros ni en los aos siguientes.
14. No se ha avanzado mucho en la lnea iniciada por la Administracin General del Estado hace ya casi diez aos y que se ha reforzado en enero de 2009 con la aprobacin
de un Plan de Accin especfico para la totalidad de edificios de la Administracin
General del Estado y los de sus organismos y sociedades dependientes. A este le
ha seguido la Resolucin de 14 de enero de 2010, de la Secretara de Estado de
Energa, por el que se aprueba el plan de activacin de la eficiencia energtica en
330 edificios de dicha Administracin. Con ambas iniciativas se busca incorporar
medidas de gestin y tecnolgicas para ahorrar energa y optimizar los consumos en
dichas instalaciones con un objetivo de ahorro energtico del 9% en el 2012 y del
20% en 2016.
345
15. La introduccin de criterios ambientales en las contrataciones pblicas de proyectos, obras y servicios, los llamados coloquialmente contratos verdes, tienen un
potencial de desarrollo en ahorro y eficiencia energtica que deben ser valorados
para su inclusin, al igual que se est haciendo en otras administraciones pblicas
del mbito nacional y europeo.
16. Las comunidades andaluza y castellanoleonesa disponen de un marco jurdico
adecuado, tienen experiencia prctica en actuaciones concretas en eficiencia
energtica en todos los sectores de actividad, disponen de suficiente personal motivado y cualificado con los conocimientos necesarios y, adems, est dispuesto a
implicarse en proyectos concretos dentro de un Plan de ahorro y eficiencia energtica para toda su Administracin Pblica. No obstante, ambas comunidades
corren el riesgo, si no satisfacen las expectativas de la demanda social, de perder
credibilidad por demostrar una discordancia entre lo que promueven hacia fuera
y lo que realmente practican en el mbito interno.
17. Es necesario estudiar diferentes opciones para implicar a los empleados pblicos a
nivel global y en cada edificio: es imprescindible comprometer a los responsables
y trabajadores de los servicios de mantenimiento.
18. Es necesario tambin que ambas comunidades autnomas potencien, con actuaciones en su propio patrimonio, la realizacin de inversiones dirigidas a la mejora
de la eficiencia energtica de sus edificios de forma global e integrada, que afecten
a la contratacin del suministro energtico, la gestin energtica, la ejecucin y,
sobre todo, el mantenimiento de medidas de ahorro y eficiencia energtica y el
aprovechamiento de las energas renovables usando tambin las potencialidades
de desarrollo de las Empresas de Servicios Energticos (ESE).
19. Para emprender un gran plan que implique a toda la Administracin Pblica en
cada comunidad autnoma es imprescindible reforzar el liderazgo poltico para
exigir a todas las administraciones la coordinacin y la cooperacin necesarias
para participar en la ejecucin de los programas de desarrollo.
20. Se debe estudiar si con la base jurdica actual y el recin estrenado marco
competencial es suficiente para que todos los departamentos y unidades participen en la ejecucin del futuro plan en toda la Administracin Pblica en
cada comunidad autnoma.
21. Algunos de los proyectos recogidos muestran cmo se puede aprovechar las
potenciales sinergias con la actividad empresarial privada para que el propio
mercado financie, promueva, ejecute y gestione parte o todas las infraestructuras
ambientales relacionadas con las instalaciones de energa solar trmica, fotovoltaica, energa elica, geotrmica, etc. Se pueden destacar como ejemplos varias
de las medidas propuestas en este trabajo y, en concreto, la Estrategia Regional
de Desarrollo Sostenible 2009-2012 y la Estrategia Regional contra el Cambio
climtico 2009-2012-2020, que hacen albergar las esperanzas suficientes para
creer que el cambio es posible.
346
6.4.2. Propuestas
Despus del estudio y comparacin de las experiencias expuestas y de otras que no se
han desarrollado se hacen las siguientes propuestas:
1. Para conseguir la revolucin energtica de la Administracin Pblica se necesita un
liderazgo poltico global claro, la posibilidad de volcar energa limpia a la Red Elctrica Espaola desde cualquier lugar de produccin y la garanta de la suficiente
seguridad jurdica que no altere el horizonte de amortizacin de las potenciales
inversiones en energas renovables. Si esto no sucediera, es mejor conformarse
con las actuaciones concretas que se puedan impulsar solo para la consejera
responsable en materia de eficiencia energtica. Quiz sea interesante valorar las
propuestas en los dos supuestos: Plan de Accin de Ahorro y Eficiencia de toda
la Administracin de la comunidad autnoma o un programa concreto para la
consejera o para un ayuntamiento.
2. Es necesario analizar si las competencias, funciones, obligaciones, medios, etc.,
de las consejeras, diputaciones provinciales, ayuntamientos, organismos dependientes, entidades pblicas y privadas, etc., son las adecuadas para que se pueda
ejecutar un plan energtico con xito.
3. Si dar ejemplo es la clave y la eficiencia decide, promover la contratacin y las
compras pblicas verdes debe ser una prioridad. Trabajar en los criterios ambientales para elaborar clusulas tipo en materia medioambiental para su inclusin por
los distintos rganos de contratacin en los correspondientes pliegos de clusulas
administrativas particulares es una necesidad que se tiene que implementar lo antes
posible en todos los departamentos y servicios dependientes.
4. Es necesario explorar si es pertinente una gran campaa de comunicacin para la
promocin de un gran plan de eficiencia energtica de la Administracin Pblica.
Para ello sera necesario aprovechar la coherencia de las campaas ms exitosas de
las ejecutadas hasta ahora buscando sinergias en una nueva campaa de promocin que anime a todos los actores afectados y permita que apoyen y se sumen los
sectores econmicos, especialmente los relacionados con las energas renovables,
para que participen en la ejecucin del plan.
5. Es bsico empezar por conocer la realidad de todos los edificios pblicos para lo
que se necesita plantear una auditora energtica general de todos los centros y servicios como paso previo en la elaboracin del plan director o programa sectoriales
de implantacin.
6. Finalmente, se tiene que buscar la implicacin formal, pero sobre todo real, de los
empleados de la Administracin. Sera conveniente estudiar posibles incentivos
vinculados a las buenas prcticas en ahorro y eficiencia en la gestin de los edificios
y los servicios pblicos, adems de desarrollar otros instrumentos que promuevan y
faciliten el cambio, como los de las empresas de servicios energticos (Convencer
con Energa).
347
Captulo
tica, transparencia
y participacin*
Manuel Arenilla Sez y Juan Carlos Redondo Lebrero
7.1.Introduccin
Dos de las caractersticas que definen a la Administracin Pblica de las ltimas dcadas
son la proliferacin de numerosos entes y niveles de gobierno y el cambio de posicin
y de valores del ciudadano respecto a ella. La complicacin de la gestin pblica ha
exacerbado su tendencia natural a la extensin y a la fragmentacin creando una gran
cantidad de organismos de diferente naturaleza especializados en la prestacin de
servicios concretos. Por otra parte, las corrientes gerencialistas dominantes en la
Administracin Pblica durante las ltimas dcadas han colocado al ciudadano en
una posicin ms exigente al considerarlo cliente de los productos pblicos.
Los procesos descentralizadores, algunos muy intensos como los espaoles, han
aportado tambin la visin del sector pblico como una gran maraa de organismos y
niveles de gobierno interrelacionados, aunque poco coordinados en algunas ocasiones,
lo que arroja al ciudadano una gran opacidad de la labor y la responsabilidad de los
distintos gobiernos.
Ya no es posible, o al menos fcil, reconstruir el camino que va desde el ciudadano
depositando el voto en la urna al ciudadano recibiendo un servicio pblico. En el trayecto aparecen numerosos pasos que se detienen en mltiples actores y organizaciones
pblicas, privadas o mixtas que hacen que resulte difcil exigir la responsabilidad
por las distintas actuaciones pblicas, llegndose a dudar realmente si los servicios y
prestaciones son pblicos o privados. El resultado es el de un ciudadano quiz ms
atendido como cliente, pero ms indefenso como ciudadano democrtico.
Esta es una de las causas principales del alejamiento de los ciudadanos de sus
instituciones polticas y administrativas, a las que no entienden y sienten ajenas y
distantes de sus necesidades y referentes de actuacin. La falta de transparencia resta
*
La redaccin de los apartados 7.2.6 a 7.2.9 ha sido realizada por Ricardo Garca Vegas.
349
legitimidad a la actuacin pblica, que ya no es aceptada sin ms por provenir de instituciones elegidas democrticamente. Esto ha hecho que desde diversas posiciones,
tanto ideolgicas, como institucionales y cientficas se haya planteado la necesidad de
corregir y reforzar la accin de gobierno mediante la participacin y la introduccin
de una serie de medidas que permitan asignar con claridad la responsabilidad por las
actuaciones pblicas y las sometan a una serie de consideraciones ticas previas.
Se trata, en definitiva, de modificar en profundidad el estilo de gobernar y de entender
de forma distinta la relacin entre los dirigentes polticos y los ciudadanos, para que
pasen a ser considerados esencialmente ciudadanos-democrticos, co-conformadores
del poder poltico y de sus decisiones y ante los que debe darse cuenta de los procesos
polticos y de los resultados de la accin pblica que les afectan. Supone un mayor
grado de control para la actividad poltica, pero tambin para la burocrtica, que debe
rendir cuentas a la ciudadana de sus actuaciones ms all de lo que ofrecen los sistemas
de control establecidos en la poca liberal y que resultan claramente insuficientes e
ineficaces para lograr la legitimidad de las instituciones y la adhesin ciudadana.
En este apartado se van abordar los enfoques e instrumentos que en la actualidad
se estn aplicando para aumentar la transparencia en los pases de nuestro entorno.
En primer lugar, la introduccin de nuevos o reforzados criterios ticos en la gestin
pblica y poltica. Para ello se realizar un planteamiento terico que liga la tica
con la transparencia, que toma como referencia a los principales autores actuales que
tratan esta materia, as como las recomendaciones e informes de los organismos internacionales, en especial la OCDE, y los principales aspectos jurdicos de esta cuestin.
Otra lnea de actuacin que refuerza la accin pblica es la participacin ciudadana. Hasta ahora se haba circunscrito principalmente al nivel local, extendindose
de su origen en Amrica Latina a los pases europeos. Sin embargo, es cada vez ms
frecuente que los instrumentos de participacin se apliquen en diversos pases en los
niveles intermedios de gobierno, como nuestras comunidades autnomas. En este sentido, se presentar una visin comparada de nuestro pas. Previamente se introducir
la cuestin desde una perspectiva terica.
La necesidad por resituar al ciudadano en el centro de la actuacin pblica ha
hecho que se defina de nuevo el concepto de ciudadana en los mbitos local y regional. Se supera la visin de cliente y se reconocen una serie de derechos y se exigen
una serie de obligaciones que permitan afrontar las nuevas exigencias de la sociedad
y unos poderes pblicos ms transparentes y orientados a los ciudadanos. Las cartas
del ciudadano responden a esta lgica. Sern abordadas desde diversas perspectivas
sintetizndolas desde una perspectiva comparada. Se observar que el enfoque de
las cartas de servicio, tan extendidas en Espaa y en otros pases, es superado generalmente por las cartas del ciudadano al hacer incidencia no solo en su relacin
con la Administracin Pblica como consumidor, sino especialmente en su naturaleza
poltico-democrtica. El panorama que se ofrece es el de una corriente que crece en
nuestro entorno y que en Espaa cuenta ya con numerosos ejemplos.
Junto con las cartas del ciudadano encontramos los cdigos de buen gobierno.
Aunque se busca una finalidad similar, reforzar la legitimidad de la accin pblica,
350
tica, transparencia y participacin
la perspectiva es distinta. Ahora es el poder poltico y administrativo de los distintos

niveles de gobierno el que se autolimita estableciendo una serie de medidas que refuerzan la exigencia de dar cuenta de sus resultados y de sus actuaciones. El alcance de los
distintos cdigos existentes es variable, como se puede ver en los diferentes casos que
se exponen, algunos de ellos referidos a Espaa.
En conclusin, lo que se pretende con este gran apartado es reorientar la concepcin
clsica de los procesos de calidad o modernizacin en las administraciones pblicas.
Hoy ya no es posible centrarse solo en la optimizacin de los medios con los que
trabaja la Administracin. Se hace preciso incorporar otros aspectos como los medioambientales y muy especialmente resituar al ciudadano en el panorama pblico y en
relacin con el sistema democrtico. Esto pasa necesariamente por la consideracin
de los aspectos ticos, de los derechos del ciudadano, de medidas que fomenten su
participacin en los asuntos pblicos y la manifestacin de un compromiso explcito
del poder poltico de rendir cuentas ante sus ciudadanos de una manera transparente.
En definitiva, se trata de la idea de que la reforma de la Administracin conlleva una
reforma de la sociedad y de sus valores, esto es, de la relacin de los ciudadanos con
sus instituciones polticas con el objetivo de reforzar a la democracia, al Estado y a sus
instituciones, lo que facilita el ejercicio del poder poltico y su aceptacin ciudadana.
7.2. tica y transparencia

7.2.1. tica y democracia de calidad
Si hubiera que elegir una definicin para exponer el contenido de tica, la ms sencilla
y, a la vez, profunda, sera: la prctica del aprendido arte de la promocin del inters
general (Stewart y Sprinthall, 1993: 396). Mientras que la corrupcin sera la negacin
de la actitud y el comportamiento tico en el servicio pblico (Villoria, 2005a: 154).
El fomento de la tica en el sector pblico supone reflexionar sobre el fin ltimo
de la profesin, y sobre los valores, los hbitos, las conductas ms adecuadas en cada
mbito laboral, y las virtudes propias de un buen empleado pblico (Villoria, 2005b).
Generalmente, estas actividades se concentran en dos: la formacin en tica y la elaboracin e implantacin de cdigos de conducta.
Antes de abordar esas actividades es preciso considerar el fundamento de la tica
pblica. Aqu vamos a mantener que es difcil profundizar en cuestiones ticas y de
prevencin y lucha contra la corrupcin, si previamente no se ha articulado suficientemente un cuerpo terico slido sobre democracia como soporte a programas o planes
en esa direccin (Bourgon, 2007: 5 y ss.; Villoria, 2010b: 93). Es preciso tener una
concepcin del buen gobierno, del bien comn de cmo debe actuar moralmente un
gobierno y su Administracin en el enorme campo que existe entre las conductas
irreprochables y las conductas penalmente perseguibles.
Esa concepcin del bien comn tiene que fundamentarse en los siguientes argumentos:
Existe un marco de referencia moral de carcter universal y generalizable, este
marco est expresado en los Derechos Humanos.
351
El nico rgimen poltico que asegura el respeto a los Derechos Humanos y a los
principios y valores que los sustentan es la democracia.
No puede haber tica en el sector pblico fuera de un rgimen democrtico, la
tica profesional del servidor pblico slo puede desarrollarse en una democracia. Como consecuencia, la lucha contra la corrupcin que olvide la potenciacin
de la democracia est condenada al fracaso.
Para Beetham, a partir de dichos principios se pueden definir cuatro dimensiones que
surgen lgicamente de ellos (1994): elecciones libres y justas; un gobierno abierto y
que rinde cuentas; derechos civiles y polticos reconocidos y respetados; una sociedad
cultural y estructuralmente democrtica.
Estos principios implican, entre otras consecuencias, comprobar el nivel real
de rendicin poltica de cuentas frente a las instituciones de control; el nivel de
evaluacin de polticas existente; el grado de descentralizacin; la imparcialidad
y transparencia de las administraciones; la capacidad real y legal de los ciudadanos
de defender sus derechos frente al gobierno; y la calidad y rigor de las estadsticas
gubernamentales (Stoker, 1997: 3).
Los principios sealados tambin conllevan analizar el nivel de capital social existente;
el grado de control de las asociaciones por sus socios o miembros; el poder de las
grandes corporaciones y sus sistemas internos de gobierno y control; el desarrollo de
una cultura cvica; y la extensin de la participacin ciudadana, su representatividad
real de todos los sectores de la sociedad y hasta qu punto est limitada por factores
sociales o econmicos.
El resultado de aplicar polticas favorecedoras de una democracia de calidad es la
creacin de una red densa de organizaciones y asociaciones voluntarias de todo tipo que
favorecen el desarrollo econmico y el funcionamiento del mercado (Putnam, 1993).
Esa red implica el incremento del capital social que tambin favorece la existencia de
votantes bien informados, participacin poltica, implicacin ciudadana en la elaboracin de las leyes, respeto al derecho y control del poder poltico y de la Administracin
(Almond, 1998).
Por todo ello, la mejor poltica para combatir la corrupcin es construir una democracia de calidad, debido a que los principios y valores en que se basa la democracia,
y que son la base de la tica pblica, estn ms protegidos y tienen un reconocimiento
mayor que en ningn otro sistema poltico (Villoria, 2005a: 17). No obstante, hay que
tener en cuenta que la implantacin de una democracia de calidad puede producir una
prdida de capacidad del sistema poltico para procesar demandas y dar respuestas
coherentes a las mismas.
7.2.2.Planteamiento terico-poltico de la tica

en la Administracin Pblica
Se viene hablando del contenido tico de la accin pblica casi desde siempre, aunque
ltimamente aparece de una forma ms acuciante al presentarse como antdoto ante
hechos polticos que estn poniendo en peligro la democracia representativa en determinados pases europeos, muy especialmente en el nivel local. Desde los aos noventa
352
del pasado siglo la lnea doctrinal de tica pblica ha tratado de eliminar o contrarrestar los fuertes episodios de corrupcin poltica vividos en aquellos momentos en
diversos pases, entre ellos el nuestro. En la actualidad la orientacin de la tica pblica
se dirige a los cdigos de buen gobierno, cdigos ticos, cartas de ciudadana y otros
instrumentos similares.
El nfasis y la actualidad de la tica pblica pueden resumirse en este prrafo del
Consejo de Europa (2002):
La opinin pblica se acomoda cada vez menos a las prcticas opacas de
gestin local, asociada a menudo a sistemas de poder que aparecen cada vez
ms intolerables y anticuados. En algunos casos, el descubrimiento de situaciones
de malversacin o de corrupcin, con la publicidad que les rodea, sobre todo si
cuestiona a las autoridades locales, despus de haber provocado la clera, parece
generar ahora una especie de fatalismo desencantado de la opinin pblica, con
el peligro de derivas como el populismo, el absentismo electoral y la radicalizacin
del mensaje poltico. Aparte de que hay una desconfianza del ciudadano sobre las
instituciones polticas, sobre la poltica, sobre los funcionarios, sobre los polticos, y
la opinin pblica no se acomoda a la opacidad del poder.
Nos podemos preguntar a la vista de esta situacin a qu punto hemos llegado en la

vida poltica y administrativa si ya no es fcil saber si se est actuando bien o mal, si se
tienen que leer las normas para saberlo. La cuestin central, ms all de las declaraciones,
est en cmo reforzar ticamente, no a los ciudadanos, sino a los responsables polticos y
gestores de las administraciones pblicas con el fin de acercarlos a estos, los ciudadanos.
No se puede caer en el riesgo de que al hacer una excesiva incidencia en el aspecto tico
de la Administracin Pblica, en realidad lo que se est buscando es una medida de
marketing para rehabilitar el nombre de los polticos y de los poderes pblicos.
La perspectiva adecuada es asumir que las organizaciones pblicas son tambin
comunidades morales, que interactan y desarrollan relaciones humanas, por lo que
resultan esenciales en este grupo humano las buenas relaciones, las relaciones de cooperacin entre quienes trabajan en ella y los ciudadanos. En la Administracin Pblica,
habra al menos tres perspectivas de la tica pblica: una actividad social que persigue
un bien pblico; la organizativa, ya que se trata de un grupo humano compuesto por
personas especialistas que trabajan juntos en una tarea comn; y cultural ya que se
trata de grupo de creencias sobre las que se orientan la poltica y sus acciones.
En el interior de la Administracin Pblica hablar de tica pblica no es novedoso.
Lo que es ms reciente es la preocupacin por regularla, por establecer un catlogo de
principios que les sea exigible a los empleados pblicos y que traslade a la ciudadana
la forma en la que hoy los poderes pblicos entienden el desempeo de sus cometidos. Indisolublemente unido a la idea de comportamiento o conducta tica est la idea
de responsabilidad. Si al empleado pblico le son exigibles una serie de deberes y un
comportamiento respetuoso con unos principios ticos, unos y otro solo cobran pleno
sentido ante la sociedad cuando encuentran un nivel correspondiente y proporcionado
de responsabilidad. El concepto de responsabilidad es, por tanto, crtico en este mbito.
353
La tica va de dentro de la organizacin hacia fuera, lo que lleva a preguntarnos por

qu no se exige la responsabilidad en el interior de las organizaciones. Nuestra cultura
administrativa, la espaola, no est orientada a la exigencia de responsabilidad por las
actuaciones realizadas. Esto es algo que sealan de forma destacada los ciudadanos
como rasgo de la poltica y de la Administracin Pblica espaola. Esto nos debe hacer
pensar que sin conocer nuestra cultura administrativa y poltica es difcil cambiar
determinados comportamientos, por muy bien que conozcamos las mejores prcticas
y teoras de otros pases.
Lo que los ciudadanos estn demandando de los altos responsables de la gestin
pblica, polticos y funcionarios, es un nuevo estilo de gestionar, un nuevo estilo de
gobernar, en el que realmente los valores de los polticos se aproximen o se identifiquen
con los valores reales de los ciudadanos (Arenilla, 2003a: 85). stos son:
La responsabilidad quien haga algo incorrecto que lo pague.
La transparencia.
La informacin.
Los presupuestos accesibles.
Que las inversiones sean productivas y eficientes socialmente.
Que se informe al ciudadano del destino de los fondos pblicos.
Que se reduzca el gasto corriente en su acepcin de improductivo.
Que el ejercicio del poder pblico se ejerza de verdad en nombre de los ciudadanos.
Podemos constatar que estas demandas ciudadanas no se cumplen o se hacen de
una manera formal e insatisfactoria, lo que nos lleva a preguntar quines ganan en
esta situacin. Las respuestas ms significativas ofrecidas por los ciudadanos son:
las empresas privadas que suplen las deficiencias de la Administracin Pblica; los
funcionarios en comodidad porque no se les exige; los altos responsables de la gestin
pblica polticos y funcionarios inmovilistas; y ganan los polticos que no toman
medidas de riesgo, que buscan sobrevivir (Arenilla, 2003a: 51).
La cuestin central, por tanto, es cmo conseguir que los ciudadanos legitimen el
sistema democrtico, sus instituciones y sus dirigentes y no que stos tengan mejor
valoracin ciudadana, ya que realmente no son la misma cuestin. De ah que a veces
muchos de los intentos de modernizar o reformar la gestin y la vida pblicas vayan
encaminados ms a lo segundo que a lo primero. De otra manera nos encontraremos
cada vez ms con quiebras entre el nivel poltico y ciudadano manifestadas en altas
tasas de abstencin electoral y autoexclusin de determinadas capas sociales.
Desde la perspectiva anterior, el nfasis en las encuestas de satisfaccin o en las cartas de servicios, con ser instrumentos necesarios, resulta lejanamente til para llenar
el vaco que se produce entre el ciudadano y las decisiones polticas. Tampoco parece
que asociar la transparencia con la sociedad de la informacin y el enorme desarrollo
tecnolgico que la acompaa sea la cuestin central. Se puede constatar hoy en da
que, en general, y ms concretamente en nuestro pas, los sistemas de informacin y
las nuevas tecnologas han hecho poco para agrandar los valores democrticos como
la frecuencia y calidad de la participacin o la transparencia de las polticas y de la
forma de gobierno. Tampoco han mejorado la credibilidad del gobierno, aunque el uso
354
de las TIC tienen el potencial de avanzar en otros pilares de la democracia como la

responsabilidad, la igualdad poltica, las libertades de expresin y de asociacin y el
tratamiento y papel de las minoras, especialmente si llegan a ser ms simples de usar
y ms ampliamente distribuidas (Gualteri, 1999: 9) y se tiene la voluntad poltica de
aplicarlas para transformar la comunidad poltica y fortalecer la democracia.
7.2.3.Significados de la transparencia
Por el principio de transparencia, las organizaciones pblicas deberan poner a disposicin del ciudadano toda la informacin que sirva de base del dilogo entre las dos
partes fundamentales del servicio: Administracin y ciudadano. Al mismo tiempo, la
transparencia debe servir como instrumento de control por parte de los ciudadanos.
El principio de transparencia responde a una filosofa distinta en funcin de las
tradiciones estatales. As, en la tradicin escandinava prima el principio de que todos
los documentos oficiales son pblicos, y por tanto, susceptibles de consulta a no ser que
la ley los declare secretos. An en este caso, los documentos secretos deben ser pblicos
despus de un plazo estipulado.
Sin embargo, en la tradicin latina, y en concreto la espaola, la informacin
se considera un patrimonio del poder y de los que lo desempean; en el caso de
la Administracin Pblica, de los polticos y de los burcratas. Si rastreamos como
ejemplo las webs oficiales de las diecisiete comunidades autnomas, el diagnstico no
puede ser ms desolador ya que hay carencias importantes de informacin y resulta
difcil acceder a mucha que es relevante. En esta misma lnea hay que entender la
escasamente desarrollada e-Administracin en nuestro pas. Parece como si Internet, en vez de facilitar la conversin de lo pblico en un sistema poroso, abierto y
transparente, estuviera reforzando, por no aprovechar sus posibilidades, los muros de
contencin culturales que existen frente a los ciudadanos cuando quieren acercarse a
su Administracin Pblica.
En este principio tambin se producen diferencias entre el sector privado y el
pblico en dos aspectos fundamentales. Por una parte, el requisito de la transparencia
no opera en el sector privado. Por otra parte, las consecuencias de las quejas que
pueda tener un cliente de un producto o servicio privado son muy diferentes a las
consecuencias que se derivan de la disconformidad del ciudadano con la prestacin
del servicio pblico. En el primer caso, al cliente le queda el recurso de la salida y
de ir a la competencia; en el segundo caso, al ciudadano solo le queda la solucin de
la queja (Parrado y Ruiz, 2002).
La transparencia se refiere a elementos como el carcter abierto del sistema ante
los medios de comunicacin de masas, los procedimientos de control, especialmente
por los mismos ciudadanos, y las posibilidades de recurso (Ruano, 2002). El trmino
se asocia a otros que se consideran conexos en los distintos planes de modernizacin,
calidad o de buen gobierno de las distintas instituciones pblicas. As, lo encontramos
vinculado a profesionalizacin, objetividad de la seleccin del personal, equidad, mrito, responsabilidad, efectividad, eficiencia, consistencia y receptividad.
355
Hacia finales de la dcada de los aos ochenta, la OCDE public un libro, traducido
al espaol como La Administracin al servicio del pblico (OCDE-MAP, 1988), en el que
puso en circulacin el lema de la receptividad, en el contexto de las relaciones entre las
organizaciones pblicas y los ciudadanos, con cuatro significados bsicos: comprensibilidad del sistema administrativo; capacidad de respuesta a las necesidades de los
clientes; accesibilidad; y fomento de la participacin activa.
Todos ellos estn presentes con distinta intensidad en los movimientos de reforma
de la gestin pblica de las ltimas dos dcadas. Esta orientacin se incluye en la lnea de pensamiento de la Nueva Gestin Pblica que propugna el incremento de la
receptividad a las necesidades ciudadanas y el involucramiento de la comunidad, as
como una mayor transparencia del proceso de decisin con el fin de producir un mejor
rendimiento de los servicios pblicos (Longo, 2004).
El nfasis en la transparencia se presenta por la OCDE como un intento de combatir
la corrupcin. As, entre las Recomendacin del Consejo de la OCDE (2000) sobre la
mejora de la conducta tica en el servicio pblico encontramos las siguientes:
El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y abierto al escrutinio. El
pblico tiene derecho a saber cmo se aplican en las instituciones el poder y los
recursos que se les confan. El escrutinio pblico debe verse facilitado por procesos transparentes y democrticos, por la vigilancia del poder legislativo y por
el acceso a la informacin pblica. La transparencia debe mejorarse an ms a
travs de medidas tales como los sistemas de divulgacin y el reconocimiento del
papel que representan unos medios de comunicacin activos e independientes.
Deben existir mecanismos adecuados de responsabilidad y participacin. Los
mecanismos de rendicin de cuentas deben estar alertas a fin de identificar
acciones antiticas y cerrarles el paso. Entre los mecanismos, adems del procedimiento legal, se encuentran: el procedimiento administrativo, las auditoras, las
evaluaciones de desempeo de la dependencia y la denuncia. Otros mecanismos
pueden ser externos a la organizacin como la vigilancia de las comisiones
parlamentarias, la participacin ciudadana y los escrutinios pblicos. La participacin y el escrutinio pblico son poderosos factores desincentivadores de la
corrupcin y de las conductas indebidas en el sector pblico.
De esta manera, las medidas de incremento de la transparencia pueden reducir
la posibilidad de conflictos entre obligaciones pblicas e intereses privados (OCDE,
2004e). Adems, obligan a difundir y socializar un valor poco asumido como es el de
que la informacin producida por la Administracin es de dominio pblico, y no puede, por ello, ser patrimonializada por las clases polticas o la burocracia. Por otra parte,
la transparencia opera como un mecanismo preventivo, que obliga a los servidores
pblicos a anticipar las posibles consecuencias negativas de los comportamientos poco
ticos. La eliminacin de los reductos de opacidad en los sistemas pblicos es, por todo
ello, una prioridad de las estrategias de fortalecimiento tico.
Segn la OCDE (1997: 58), en todos los pases existe una infraestructura tica, que
implica factores formales e informales, en funcin de su cultura poltica, historia y de
su contexto, y de los cuales se pueden citar como ms relevantes, los siguientes:apoyo y
356
compromiso poltico; marco legal existente; mecanismos de formacin y de socializacin

de los empleados pblicos; cdigos de conducta aprobados; existencia o no de mecanismos de imputacin y de responsabilidad efectivos; liderazgo adecuado; condiciones
de trabajo y clima laboral de los empleados pblicos; existencia de una sociedad civil
activa y vigilante; y sistemas de control interno y externo de la gestin pblica, coordinados y eficaces.
De ellos, los cdigos de conducta y la participacin sern abordados en profundidad
y en perspectiva comparada.
7.2.4. Codificacin de la transparencia

Entre los informes y documentos ms conocidos e importantes sobre tica pblica,
encontramos el Informe Nolan, denominado as por el Presidente de la Comisin del
Parlamento britnico que elabor en 1994 a peticin del entonces primer ministro un
documento o informe sobre Normas de conducta para la vida pblica, que afectaba
a la tica y al comportamiento de la clase poltica y funcionarial de ste pas. Los
principios en los que se basa son los siguientes:
Altruismo. Los titulares de un puesto pblico deben tomar decisiones solamente
en trminos de inters pblico. No deben hacerlo para obtener beneficios financieros u otros beneficios materiales para ellos mismos.
Objetividad en el nombramiento para los puestos pblicos y la celebracin de
contratos o la recomendacin de personas para la obtencin de recompensas
o beneficios, adems los titulares de los puestos pblicos deberan tomar las
decisiones sobre la base del mrito.
Integridad. Los titulares de un puesto pblico no deberan tener ninguna obligacin financiera o de otro tipo con respecto a las personas u organizaciones
externas que pudieran influir en el ejercicio de sus funciones oficiales.
Responsabilidad. Los titulares de un puesto pblico son responsables de sus
decisiones y acciones ante el pblico y deben someterse a todos los controles
adecuados para su puesto.
Apertura o transparencia. Los titulares de un puesto pblico deberan ser lo ms
abiertos posible en todas sus decisiones y acciones. Deberan ofrecer las razones
de sus decisiones y restringir el acceso a la informacin solamente cuando el
inters pblico lo exija claramente.
Honestidad. Los titulares de un puesto pblico tienen el deber de declarar el inters
privado vinculado a sus funciones pblicas y de adoptar las medidas para resolver
todo conflicto que aparezca de forma que se proteja el inters pblico.
Liderazgo. Los titulares de un puesto pblico deberan promover y sostener estos
principios mediante sus cualidades de dirigentes y mediante su ejemplo.
Otro ejemplo lo constituye la Carta Iberoamericana de Funcin Pblica de 2003, que
establece la transparencia en un doble sentido: ante la sociedad, esto es, acceso a la

Aprobada en la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administraciones Pblicas y Reforma

del Estado en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003.
357
informacin sobre los acuerdos laborales y salariales entre burocracia y Estado; e interna,
de gestin de personal, por medio de reglas claras sobre las polticas de acceso, promocin y remocin de los funcionarios, para garantizar la eficacia, eficiencia y equidad.
La Carta establece como principios rectores de la misma la transparencia, la objetividad y la imparcialidad y como principios de todos los servidores pblicos
la honradez, la transparencia, la escrupulosidad en el manejo de los recursos pblicos
y los principios y valores constitucionales. El alcance de la transparencia llega a las
decisiones, la evaluacin y rendicin de cuentas, la gestin de los procesos as como en
el funcionamiento de los rganos de reclutamiento y seleccin.
Un enfoque similar a la Carta Iberoamericana lo encontramos en el Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno de 2006. La transparencia aparece junto a otros valores
que guiarn la accin del buen gobierno como objetividad, tolerancia, integridad,
responsabilidad, credibilidad, imparcialidad, dedicacin al servicio, ejemplaridad,
austeridad, accesibilidad, eficacia, igualdad de gnero y proteccin de la diversidad
tnica y cultural, as como del medio ambiente.
En este cdigo la transparencia alcanza al impulso y garanta en el debate poltico
de los mecanismos de informacin y participacin para el desarrollo de dicho debate,
adems de al establecimiento de normas de financiacin poltica que aseguren la transparencia de ingresos y gastos, sancionen equitativa y eficazmente los incumplimientos
y protejan las actividades investigadoras de los rganos de control.
Por su parte, el Comit de Expertos en Administracin Pblica de la Organizacin
de Naciones Unidas incluye entre los diez factores crticos para el xito de una reforma
comprehensiva en los pases en desarrollo: la habilidad para fortalecer la tica, responsabilidad, control y transparencia, lo que supone lograr equilibrios de vigilancia y
transparencia en los aparatos de gobierno y mantener la transparencia y la consistencia
sobre los cambios en la Administracin.
En cualquier caso, no debemos olvidar que el inters final de la transparencia es
dinamizar el principio democrtico e incentivar la participacin de los ciudadanos en
los asuntos pblicos. En este sentido se manifiesta el 2 Plan Gobernanza del Gobierno
de Cantabria (2008-2011) al considerar a las administraciones pblicas instrumentos de
desarrollo de la democracia y de su labor de aseguramiento del bienestar de la sociedad.
Este planteamiento se basa en que es preciso desarrollar una teora de la democracia de calidad para promover la tica y luchar eficazmente contra la corrupcin.
7.2.5.Nuevo papel de la Administracin

desde la tica pblica
Los diversos autores coinciden en sealar los valores especficos de una tica del
servicio pblico: la profesionalidad, la eficiencia, la calidad en el producto final, la
atencin y el servicio al ciudadano, la objetividad, la transparencia, la imparcialidad y
la sensibilidad suficiente para percatarse de que el ciudadano es el centro de referencia
de su actividad, y quien da sentido a su existencia (Martnez Bargueo, 1997: 19-20).

Declaracin de Interoperabilidad de Valencia, 2006.
358
Pero no todos esos principios tienen el mismo peso. La finalidad de la Administracin Pblica, en coherencia con lo que se viene manteniendo en este libro, no puede
ser buscar la eficiencia, sino servir lealmente al inters pblico, y ello implica adems
de gestionar correctamente, crear vas de comunicacin transparentes entre los ciudadanos y su gobierno, el fortalecimiento de la comunidad poltica y, finalmente, la
profundizacin de la democracia.
Este servir lealmente al inters pblico supone que los administradores pblicos
deben cubrir diversos campos (Wamsley, 1990: 113-114): el conocimiento experto
sobre cmo implantar polticas y programas; el conocimiento experto de la creacin y
mantenimiento de procesos de dilogo que permitan la ms amplia definicin posible
del inters pblico; las habilidades en la generacin de polticas creadoras de comunidad con el impulso de una activa ciudadana; y la defensa de la Constitucin y de los
procedimientos constitucionales.
Lo expuesto hasta ahora debe llevarnos a preguntar cul debe ser el papel de la
Administracin en nuestros das. Rohr (1986: 183) responde otorgndole un nuevo
papel que se aleja de la visin subordinada al Gobierno:
La Administracin y sus funcionarios deben mantener el equilibrio de poderes
de la Constitucin y respetar los Derechos Fundamentales de los ciudadanos,
aunque puedan enfrentarles al propio gobierno.
Los empleados pblicos deben ser incmodos al poder cuando ste tienda al
abuso arbitrario.
Un empleado pblico debe ser un obstculo a los propios intereses corporativos
y al uso arbitrario del poder por la propia burocracia.
Un poltico honesto con responsabilidades gubernamentales tiene que ser un
obstculo a las propias tendencias despticas de sus colegas y debe constituir
un freno a las tendencias despticas de la burocracia.
Tanto los funcionarios como los polticos deben poder justificar razonablemente
todos y cada uno de sus actos pblicos.
7.2.6.Transparencia. Su tratamiento jurdico

En la mayor parte de los pases europeos, la trasparencia administrativa y el acceso a
la informacin estn reconocidos como principios del Derecho administrativo, como
instrumentos de control por los ciudadanos de la Administracin Pblica y de prevencin de la corrupcin. Sin embargo, las normas varan segn los pases ya que, en
algunos casos, se mantienen amplios sectores de secreto. La misma informacin, por
ejemplo, la referente a los contratos administrativos y a las operaciones sobre el mercado competitivo, es accesible en algunos pases, pero no en otros. En numerosos casos,
hay que tener una relacin especial con los productores o gestores de la informacin
para obtenerla (Mattarella, 2003).
Con frecuencia la aplicacin de estos principios es insuficiente, especialmente
en las administraciones locales que tienen mayores problemas de organizacin y
son menos controladas por los medios de comunicacin. Asimismo, la mayor parte
de los pases europeos estn dotados de leyes que prevn reglas generales para los
359
procedimientos administrativos, tales como la identificacin de la persona responsable del procedimiento; la duracin del procedimiento, los plazos y la ausencia de
decisin administrativa; y la motivacin de las decisiones administrativas. A estos hay
que aadir otra serie de procedimientos que pueden dar lugar a la corrupcin con
facilidad: la celebracin de contratos; el apoyo financiero a las empresas privadas; y la
ordenacin del suelo y las licencias urbansticas.
La transparencia puede ser definida desde un punto de vista jurdico como el deber
que tienen todos los poderes pblicos de dar razn de sus actos, de explicar, razonada
y razonablemente, su actuacin. Este principio tiene numerosas aplicaciones en el
ordenamiento jurdico comunitario y en Derecho interno y se proyecta en tensin dialctica con el deber de secreto y de sigilo que ordenamientos jurdicos como el espaol
se esfuerzan en salvaguardar. Se trata de las dos caras del principio de transparencia
el deber de informar y el deber de callar, concretado en un deber genrico de sigilo
o discrecin y en el deber especfico de secreto. El deber de sigilo es de naturaleza
personal; su finalidad es la de evitar perturbar o causar daos o molestias innecesarias
a la Administracin y a los ciudadanos. Por su parte, el deber de secreto se refiere a
asuntos concretos considerados con el carcter de reservados, bien porque hayan sido
clasificados como tales, bien porque lo dispone la ley (Lpez Vila, 2003: 145).
Partiendo del contenido del artculo 103.1 de la Constitucin espaola, el artculo3.5
de la Ley del procedimiento administrativo comn establece entre los principios generales de la organizacin de las administraciones pblicas que en sus relaciones con los
ciudadanos las administraciones pblicas actan de conformidad con los principios de
transparencia y de participacin.
Por su parte, encontramos referencias a la transparencia en la Ley de organizacin
y funcionamiento de la Administracin General del Estado, que la incluye entre los
principios de funcionamiento de las administraciones pblicas. Otras manifestaciones, sin agotar los numerosos ejemplos, se encuentran en el artculo 9.1.c) de la Ley
del Gobierno, o los artculos 56, 64, 65, 69, 70 y 72 de la Ley Reguladora de las Bases
de Rgimen Local.
El principio de transparencia tiene importantes manifestaciones en el seno del
procedimiento administrativo, fundamentalmente por la consagracin del derecho de acceso al expediente y los restantes derechos de los ciudadanos reconocidos en el artculo35 de
la Ley del procedimiento administrativo comn. Asimismo, este principio se reconoce
en la exigencia de motivacin de los actos administrativos, manifestacin del principio
de legalidad de la actuacin administrativa y garanta de transparencia.
El principio de transparencia se recoge en el Libro Blanco de gobernanza en Europa de
2001 y tiene una importante presencia en la normativa comunitaria. As, viene fundida
y confundida con la apertura (artculo 1 del Tratado de la Unin Europea) y la participacin. Igualmente algunas nociones como la accesibilidad, legilibilidad e inteligilibilidad,
coherencia y otras virtudes se predican de la normativa y estructura de la UE cuando se
habla de transparencia. Incluso los derechos vinculados al nuevo derecho fundamental
a la buena administracin (artculo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales) suelen
quedar vinculados con la nocin de transparencia (Cotino, 2005: 726-727).
360
El principio de transparencia se ha extendido en la Unin Europea por impulso

de las siguientes causas y normas: declaracin anexa en el Tratado de Maastricht,
reconocimiento en la normativa interna para el Consejo y la Comisin en 1993;
la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia; la
influencia del Defensor del Pueblo Europeo; impulsor directo de la profundizacin
en el reconocimiento de la transparencia y de su extensin a todos los rganos e instituciones europeas; el Cdigo de buena conducta administrativa de 2001 y el de la misma
Comisin Europea; la Directiva 90/313/CEE, del Consejo, de 7 de junio de1990, sobre
libertad de acceso a la informacin en materia de medio ambiente. El artculo255
del Tratado de la Comunidad Europea los artculos 8, 41 y 42 de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la UE (NIZA); artculos 46, 49 y II.8, II.41 y II. 42 de la
Constitucin Europea.
A este respecto, y por lo que se refiere a nuestro ordenamiento jurdico, habra que
mencionar, en primer lugar, la Carta de Derechos del Ciudadano ante la Administracin
de Justicia, aprobada por una Proposicin no de Ley por el Congreso de los Diputados,
por unanimidad de todos los grupos parlamentarios, el 16 de abril del 2002.
7.2.7.Transparencia en Espaa
La transparencia se ha empleado fundamentalmente como una variable transversal
que afecta a otras estrategias en los procesos de modernizacin e implantacin de los
modelos de calidad. Se asocia con el acceso a la informacin y se valora como una garanta de accesibilidad a los servicios pblicos, de manera que los ciudadanos puedan
estar informados sobre los organismos responsables de cada servicio, as como de los
compromisos que asumen dichos organismos en su prestacin. Pero la transparencia
persigue otros fines que van ms all de la mera identificacin de los responsables de
las polticas pblicas. Pretende reducir la opacidad de la Administracin, fomentar la
responsabilidad de los cargos pblicos, estimular la participacin y motivar la incorporacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones.
La identificacin de experiencias especficas de transparencia tropieza con esa
transversalidad, pues muchas de las acciones desarrolladas forman parte de otras
lneas estratgicas como gobierno electrnico, sistema de cartas de servicio, sistema de
quejas y sugerencias o participacin, como se puede comprobar en el presente libro.
Asimismo, existe una tendencia de vincular la promocin de la transparencia con
cdigos o cartas de principios que no tienen carcter vinculante, y que apelan a la tica
de los funcionarios como garanta de su adecuado cumplimiento o aplicacin.
Las experiencias que siguen dan una idea de las acciones emprendidas en esta
materia. Por un lado, se expone el caso de la Administracin General del Estado, donde
la transparencia y la participacin forman parte de un mismo plan de accin, manteniendo una clara relacin de dependencia entre s. Tambin se describen las iniciativas
de tres comunidades autnomas, Galicia, Comunitat Valenciana y Castilla y Len.
La primera con una innovadora ley de transparencia que, al dar rango legal a esta
materia, rompe la tendencia dominante, el segundo caso, con la suscripcin de una
carta de principios, cuyas caractersticas reproducen algunas experiencias espaolas
361
e internacionales sobre buen gobierno, el tercer caso dos iniciativas innovadoras, la

primera con un enfoque holstico, la segunda ms enfocada en las nuevas tecnologas.
Finalmente, se incluye un caso de mbito municipal, el del Ayuntamiento de Madrid,
que presenta similitudes con la iniciativa de la Xunta de Galicia.
7.2.7.1. Administracin General del Estado

El Gobierno, a travs del Ministerio de Administraciones Pblicas, impuls para el
periodo 2006-2008 el Plan Moderniza, que rene un conjunto de medidas orientadas
a la mejora y modernizacin de la Administracin, entre las que destaca el plan de
medidas de promocin de la transparencia y la participacin. Esta iniciativa contempl
las siguientes acciones:
1. Promocin de la consulta pblica de proyectos normativos o decisiones del
Gobierno (en colaboracin con todos los ministerios). Para ello, se ha contemplado
en la pgina www.060.es la creacin de un rea de participacin ciudadana
donde los distintos ministerios podrn someter a consulta determinados anteproyectos de normas, as como planes, programas o cualquier otra accin antes de
su aprobacin.
2. Creacin de foros de debate en colaboracin con todos los ministerios. Al abrir
espacios para la consulta se impulsa la participacin ciudadana en el debate
social y el intercambio de opiniones con los ciudadanos.
En aspectos de tica e incompatibilidades, se aprob en 2005 el Cdigo de Buen
Gobierno y en 2006 la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulacin de los conflictos de
intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administracin
General del Estado, que se tratan ms adelante.
7.2.7.2.Comunidad de Galicia: Ley de transparencia y buenas

prcticas en la Administracin Pblica gallega
Una importante iniciativa en materia de transparencia en el sector pblico es la aprobacin
por parte del Parlamento gallego de la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y
buenas prcticas. Su principal objetivo es reforzar e impulsar el proceso de racionalizacin y transparencia en las actividades de la Administracin y eliminar la imagen de
opacidad e inaccesibilidad, que tanta desconfianza genera entre los ciudadanos.
En la Ley se reconoce el derecho de los ciudadanos y de la sociedad civil a conocer
la actividad de la Administracin y se destacan las consecuencias positivas que ello
genera en relacin con el control de la legalidad y de las decisiones administrativas.
En este sentido, la Ley, en su artculo 2, establece una serie de principios que deben
servir de gua a las entidades pblicas y a los funcionarios de la Administracin en el
cumplimiento de sus tareas:
1. Procurar la satisfaccin del inters general en la toma de decisiones.
2. Garantizar la transparencia, la eficacia y la eficiencia en la organizacin y en
la gestin pblica.
3. Proporcionar y difundir informacin constante, veraz, objetiva y clara sobre la
actuacin del sector pblico autonmico.
362
4. Potenciar su accesibilidad y receptividad al objeto de facilitar el conocimiento

por parte de la ciudadana de las informaciones y gestiones que resulten de
su inters.
5. Fomentar y favorecer la participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos
y en el diseo y mejora de los servicios pblicos. En particular se fomentar la
participacin equilibrada de las mujeres y los hombres en los asuntos pblicos.
6. Mantener un dilogo abierto, transparente y regular con las asociaciones representativas y con la sociedad civil.
7. Garantizar en sus relaciones con la ciudadana el principio de no discriminacin
por razn de gnero, raza, religin o creencia, ideologa, capacidad fsica o psicolgica, o cualesquiera otras circunstancias de ndole personal o social.
8. Hacer efectivos los principios de racionalidad, claridad y confianza legtima en
la relacin de la Administracin con los ciudadanos.
9. Impulsar el empleo de las tcnicas informticas y telemticas para el desarrollo
de su actividad y el ejercicio de sus competencias.
10. Promover el uso normal del gallego, oralmente o por escrito, en las relaciones
con la ciudadana, sin perjuicio del derecho de no discriminacin por razones
de la lengua.
11. Prestar especial atencin a las necesidades de las personas discapacitadas,
adoptando las medidas necesarias para facilitar su acceso a la informacin y sus
relaciones con la Administracin.
La Ley reconoce el derecho de las personas a solicitar y obtener informacin
sobre los aspectos de la actividad administrativa de las instituciones y rganos que
la integran. Para hacer efectivo este derecho se promueve la puesta en marcha de
instrumentos de informacin general, que obliga a las instituciones a publicar datos
sobre los servicios pblicos que prestan, informacin sobre su estructura orgnica y
funcional y la ubicacin de sus unidades administrativas.
De igual forma, la ley establece otros mecanismos para garantizar informacin
adicional a las personas interesadas en los procedimientos o cualquier acto administrativo. Por ejemplo, en la notificacin de las resoluciones y acuerdos administrativos, los
funcionarios pblicos responsables debern precisar su nombre y cargo que ostentan,
direccin postal, telfono y direccin de correo electrnico a los que la persona interesada podr dirigir sus solicitudes de informacin.
Otro aspecto importante que recoge la ley es la obligacin de la Administracin
a publicar programas anuales y plurianuales con los objetivos, las actividades y los
medios necesarios para ejecucin, as como el tiempo estimado para su consecucin.
Siguiendo este mismo criterio, se regula el rgimen aplicable a las subvenciones establecidas o gestionadas por la comunidad, las contrataciones pblicas, los convenios
de colaboracin y las concesiones de servicios.
Existe un captulo dedicado exclusivamente a los miembros del Gobierno y altos
cargos de la Administracin, de los que se exige el desempeo de sus funciones de
acuerdo con criterios de imparcialidad, tica y transparencia. Tambin se les impone la
obligacin de promover la discriminacin positiva en temas de gnero y la publicacin
de sus retribuciones en la web de la comunidad.
363
En la ley se hace especial mencin, manteniendo la tendencia dominante en Espaa y

resto del mundo, al uso de las nuevas tecnologas como herramienta de la Administracin
para garantizar la eficiencia en la difusin de sus actividades, garantizar el acceso de
los ciudadanos a la informacin y promover la participacin en la toma de decisiones
de acuerdo los principios ya descritos.
7.2.7.3. Comunitat Valenciana: Carta de buenas prcticas

El Gobierno de la Comunitat Valenciana ha impulsado, junto con los gobiernos locales,
la elaboracin y suscripcin en 2008 de una Carta de buenas prcticas con el objetivo de
favorecer la participacin ciudadana en la gestin pblica y garantizar la transparencia
en el funcionamiento de las administraciones. Su principal objetivo es poner en marcha
las recomendaciones establecidas por el Consejo de Europa en su Agenda de Budapest
para la Buena Gobernanza Local y Regional resaltando el fomento de la cooperacin
entre las distintas administraciones. Asimismo cumple con la Declaracin de Valencia
acordada en la XV Conferencia de Ministros Europeos responsables de administraciones locales y regionales celebrada en Valencia en 2007.
El documento contiene diecisis principios, destacando los de eficacia, compromiso
tico y receptividad. La Carta no tiene naturaleza vinculante y su aplicacin depende
de la discrecionalidad de los cargos pblicos.
Si bien la Carta no trata nicamente la transparencia en la Administracin Pblica,
dedica un apartado a este tema donde fija la obligacin de las instituciones a emplear los
cauces existentes o crear nuevos canales para rendir cuenta de las decisiones tomadas y
de las polticas llevadas a cabo. Su intencin es garantizar la difusin de una informacin
ms real al ciudadano y favorecer su participacin en el manejo de los asuntos pblicos,
acorde con el Plan Director de Ciudadana 2008-2011 aprobado por la Generalitat.
7.2.7.4.Transparencia en la Comunidad de Castilla y Len

La Junta de Castilla y Len ha aprobado una iniciativa ambiciosa que aborda, entre
otros temas, cuestiones relativas a la transparencia en el mbito pblico. Junto a este
principio se recogen los de simplicidad, comprensin, proactividad, celeridad y responsabilidad, constituyendo todos ellos los fundamentos de la actuacin de la Junta.
La finalidad de la iniciativa es fortalecer la orientacin al ciudadano como eje
central de las polticas pblicas, adems de profundizar en la mejora de sus frmulas
organizativas y de gestin. En este sentido, se despliegan tres grandes bloques que
contienen medidas vinculadas en mayor o menor grado con la transparencia.
El primer bloque es el referente a los Derechos del ciudadano en sus relaciones con
la Administracin. En la articulacin de estos derechos la Junta de Castilla y Len ha
establecido distintos mecanismos para hacer efectivos los derechos de acceso a los
servicios y uso de la informacin, los derechos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos o el derecho de peticin.
El segundo bloque lo forman las medidas de modernizacin administrativa. Dichas
medidas contemplan la mejora de las estructuras organizativas y de gestin con el

Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administracin
de la Comunidad de Castilla y Len y de gestin pblica.
364
objeto de construir una Administracin moderna, eficaz y eficiente cumpliendo con

los compromisos adquiridos con los ciudadanos. As, se hace especial mencin a la
racionalizacin administrativa y a la Administracin electrnica.
El ltimo bloque se refiere a la puesta en marcha de distintos instrumentos de anlisis para la evaluacin de las polticas pblicas, las necesidades y expectativas de los
ciudadanos y la calidad de los servicios pblicos. Los resultados de esos anlisis sern
de uso pblico.
En definitiva, se trata de un abanico amplio de medidas que, directa o indirectamente,
obligan a la Administracin a rendir cuentas de su actividad y a difundir los resultados
de la misma. Para ello se habilitan distintos canales, procedimientos y recursos para su
aplicacin efectiva con la intencin de crear un nuevo estilo de gobernar ms abierto,
ms inclusivo y con una orientacin ms social.
Otro programa desarrollado por la Junta de Castilla y Len es el denominado Open
Government; diez ideas para hacer tu Ayuntamiento abierto, enmarcado en la Red de
Municipios Digitales, iniciativa de la Consejera de Fomento de la Junta de Castilla
y Len, dentro de la Estrategia Regional para la Sociedad Digital del Conocimiento
(ERSDI) 2007-2013, cuya finalidad es impulsar los Servicios Pblicos en lnea en el
mbito local, empresas y organizaciones utilizando las Nuevas Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones.
El programa est vertebrado en tres conceptos bsicos; transparencia, colaboracin
y participacin, a partir de los cuales se agrupan una serie de medidas en diez categoras que tienen un carcter acumulativo:
Medidas sencillas. Haciendo la Web Municipal ms social.
Medidas para la participacin en redes sociales.
Medidas para la escucha activa en redes sociales.
Medidas para la realizacin de plataformas de participacin y colaboracin ciudadana.
Medidas para la apertura de datos pblicos (Open data).
Medidas para promover el desarrollo por parte de terceros de aplicaciones con
datos pblicos.
Medidas para hacer ms transparente la gestin municipal.
Medidas para la utilizacin de herramientas de trabajo colaborativo interno.
Medidas para fomentar la participacin interna en el Ayuntamiento.
Medidas para la gestin del cambio para el Gobierno Abierto.
Constituye un programa prometedor si a medio plazo un nutrido grupo de entidades
locales se adhieren a estos procesos de modernizacin de la gestin poltico-administrativa, dado que en Castilla y Len la mayora de los municipios tienen una poblacin
menor de diez mil habitantes, y siempre este tipo de municipios han tenido un menor
acceso a las nuevas tendencias en el mbito de la gestin pblica, con el consecuente
dficit para sus ciudadanos.

En este sentido se encuadra la Ley4/2011, de 31 de marzo de la buena administracin y buen gobierno de las Islas Baleares, desplegando un enfoque integral de la transparencia y la tica pblica.
En la direccin web www.jcyl.es/rmd se pueden consultar ms contenidos de esta inicitiva (acceso el
11 de abril de 2011).
365
7.2.7.5.Ayuntamiento de Madrid: Cdigo de buenas

prcticas administrativas
En el mbito local espaol tambin se han venido realizando iniciativas en materia de
tica y transparencia. Se trata del Cdigo de buenas prcticas administrativas aprobado por Acuerdo de 4 de diciembre de 2008 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de
Madrid. Su principal objetivo es definir los principios, criterios e instrumentos que
permitan incrementar los niveles de transparencia en la gestin pblica, el comportamiento tico de los servidores pblicos y mejorar las relaciones de confianza entre el
Ayuntamiento de Madrid y los ciudadanos.
En primer lugar, el Cdigo establece una serie de principios de actuacin clasificados
en cuatro bloques contenido:
1. Principios jurdicos generales: legalidad, seguridad, proporcionalidad e imparcialidad.
2. Principios generales de transparencia de la actividad administrativa en las
siguientes cuestiones: atencin al ciudadano, identificacin personal, acceso a
archivos y registros, sistema de cartas de servicios, publicidad de la programacin anual y plurianual y sugerencias y reclamaciones.
3. Principios procedimentales: relacionados con la modernizacin y mejora de los
procesos y procedimientos administrativos en aspectos como la e-Administracin,
las resoluciones y recursos, la tramitacin administrativa o la proteccin de datos.
4. Principios y medidas especficas de transparencia en determinados procedimientos: obligacin de la Administracin de publicar los objetivos, las actividades
y los medios necesarios para la ejecucin, as como el tiempo estimado para
su consecucin, entre otras cuestiones, en materias como contratos pblicos,
convenios de colaboracin, gestin indirecta de servicios pblicos, actividad de
fomento, planeamiento urbanstico y licencias urbansticas.
En segundo lugar, se estipulan los principios ticos y de conducta de los empleados
pblicos del Ayuntamiento de Madrid, siguiendo las directrices establecidas en el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico.
Finalmente, se crea un Comit de tica pblica como rgano con funciones de
asesoramiento, informe, seguimiento y evaluacin de la aplicacin de los principios,
criterios e instrumentos contenidos en el Cdigo.
Estamos pues ante una iniciativa que aglutina aspectos de transparencia en lo
referente a la actividad administrativa y aspectos de tica y conducta de los empleados
pblicos, excepcin hecha del personal poltico.
7.3. Participacin ciudadana

7.3.1. Consideraciones generales
Los gobernantes y las administraciones pblicas que dirigen se encuentran obligados
a legitimar las actuaciones que se emprenden dando respuestas a las expectativas y a
las necesidades de los ciudadanos. stos han pasado de ser meros receptores de los
servicios pblicos a asumir un papel ms exigente con respecto a la forma, las circunstancias y los principios gestores que utiliza la Administracin Pblica para prestarlos.
366
Los ciudadanos no se conforman con que se les garantice la prestacin de los

servicios pblicos que tradicionalmente se le ha venido ofreciendo, y a los que no
estn dispuestos a renunciar, sino que reivindican, a la vez que un mayor volumen en
la prestacin de servicios, mayor calidad en los mismos y el empleo eficiente de los
recursos econmicos. A su vez, el ciudadano pretende alentar su participacin en la
toma de decisiones sobre los servicios pblicos que directamente les afecten.
El problema es que las administraciones pblicas hasta nuestros das se han regido
en su gestin por un modelo organizativo de carcter weberiano que difcilmente es
capaz de afrontar los nuevos problemas y satisfacer las demandas ciudadanas actuales.
Las administraciones se encuentran obligadas a apoyarse sobre otros principios y valores
de gestin. Algunos de estos principios se han aglutinado hasta ahora bajo el paraguas
de lo que ha venido a denominarse la Nueva Gestin Pblica. Esta Nueva Gestin Pblica implica una mayor orientacin hacia el ciudadano en su faceta de cliente, la
evaluacin de los programas pblicos y una mayor eficacia, eficiencia y transparencia
en una gestin de los recursos que ha de efectuarse de manera responsable a los ojos de
los ciudadanos. Sin embargo, este enfoque no es suficiente ya que presenta una serie de
carencias, como se han puesto de manifiesto en otros captulos de este libro.
Frente al enfoque eficientista de la Nueva Gestin Pblica se propone integrar a los
ciudadanos en los procesos de toma de decisiones con el fin de mejorar la gobernanza de
los poderes pblicos, de legitimar sus actuaciones y de satisfacer con servicios pblicos
de calidad y eficientes sus expectativas y necesidades. Es precisamente la idea de gobernanza la impulsora de la participacin. El Banco Mundial es el que realiza la primera
utilizacin del trmino en 1989 para identificar las condiciones que determinados pases
en desarrollo deben cumplir al objeto de poder ser receptores de ayuda econmica. El
trmino pone ms nfasis en la cooperacin entre el gobierno y otros actores que en el
ejercicio del control jerrquico consustancial al ejercicio de la autoridad.
Puede hablarse de gobernanza segn los distintos niveles territoriales, es decir,
gobernanza local, regional, nacional, europea. Tambin puede referirse a la gobernanza
corporativa referida a las empresas, sobre todo multinacionales, para coordinar las
actividades de sus filiales en distintos pases del mundo.
De esta manera, podemos definir la gobernanza poltica como la inclusin de los
actores sociales y de los ciudadanos en las redes de elaboracin e implantacin de
las polticas pblicas (Mayntz, 1999). Esta inclusin no debe suponer la prdida del
control pblico en los procesos de toma de decisiones. As, el control jerrquico y la
autorregulacin no son excluyentes sino complementarios como elementos de una
forma de ejercicio de la gobernanza mediante el fomento de la cooperacin horizontal,
pasando de un modo de gobierno orientado a la autoridad y el control a un modo de
gobierno ms atento a las necesidades de los ciudadanos (Iglesias, 2006).
Un breve repaso de la participacin en el pensamiento poltico (Iglesias, 2006)
nos muestra que la participacin ciudadana se propone como medio para que los
ciudadanos intervengan en los asuntos de la comunidad desde la Grecia clsica. En
sta, el soporte de la democracia es la isegora, es decir, la libre opinin expresada de
los ciudadanos. Para Tocqueville en La Democracia en Amrica la esencia de la democracia es la propensin de los ciudadanos a asociarse para facilitar la participacin.
Rousseau en El Contrato Social argumenta que el bien comn debe ser el resultado de
367
la voluntad general para cuya conformacin es exigible la participacin. Stuart Mill en

sus Consideraciones sobre el gobierno representativo aboga por la participacin ciudadana
como mecanismo de educacin cvica. En el mbito de la Sociologa, la Escuela de
Chicago (McKenzie, 1923) identific a las asociaciones de ciudadanos como esenciales
para la integracin de un universo urbano fragmentado.
Ms recientemente, Habermas (2002) reclama la creacin de esferas pblicas
donde el debate sea posible, es decir, donde impere la racionalidad dialgica, aunque
sea dudoso que en estos foros se impongan los argumentos ms racionales, si acaso, los
ms razonables, o sea, los ms instrumentales. En la misma lnea, Offe (1985) entiende
que lo importante en democracia es el proceso y no tanto el producto y para que
un proceso sea realmente democrtico debe incluir en l la participacin ciudadana.
Ms recientemente las investigaciones de Putnam (1993) en los gobiernos regionales
italianos se centran en las interrelaciones entre instituciones sociales, compromiso
cvico y rendimiento organizativo. De acuerdo con Putnam, algunas instituciones son
capaces de promover lazos horizontales que son transversales a los distintos grupos
y que son capaces de generar confianza y compromiso cvico. Estos lazos a partir de
los cuales se configuran redes cvicas para la solucin de problemas colectivos son una
forma de lo que este autor denomina capital social.
A pesar de las ventajas que, como se ver, se puedan sealar sobre la bondad de la
intervencin de que los ciudadanos en la elaboracin y gestin de las polticas pblicas,
lo cierto es que ha tenido tradicionalmente escaso predicamento en las administraciones
pblicas espaolas para determinar la forma en la que han de tomarse decisiones
pblicas y prestar servicios pblicos. Esto es debido a que la actuacin de la Administracin Pblica se ha orientado en buena medida a garantizar su propia existencia
y a que la participacin de los ciudadanos suele quedar nicamente circunscrita a la
eleccin de los representantes polticos, sin contemplar su capacidad y protagonismo
para tomar parte en la toma de decisiones polticas que les afecten.
Los poderes pblicos de los principales pases de la OCDE, por una parte, han
intentado modificar la cultura administrativa de sus instituciones y, por otra, han ido
introduciendo algunas herramientas de gestin para dotar de calidad a la prestacin
de los servicios pblicos. De forma paralela, se ha buscado una mayor aproximacin
a la ciudadana para conocer sus preferencias e, incluso, en los ltimos aos se han
ido implantando algunos mecanismos participativos complementarios a la democracia
representativa. Por lo tanto, las iniciativas pblicas relacionadas con la calidad se han
compaginado simultneamente con una concepcin de Administracin cada vez ms
orientada al ciudadano.
Los motivos de este cambio cultural son diversos, citndose diferentes causas
posibles. En primer lugar, hay que tener en cuenta los requerimientos de las polticas
econmicas nacionales. La importancia de las administraciones en las economas
nacionales, con una participacin de en torno al 50% en los PIB nacionales, hace que
intervenir en ellas sea prioritario en situaciones de crisis como las que se han vivido
en las ltimas dcadas y en la actualidad. Objetivos como la estabilidad presupuestaria
requieren de los poderes pblicos una clara contencin del dficit. Se trata de gestionar, por tanto, recursos limitados de una manera ms eficiente.
368
Otro de los elementos a tener en cuenta en estos cambios en la gestin es el nuevo

perfil de la ciudadana, mucho ms instruida y ms informada que en otros tiempos.
Los ciudadanos cada vez son ms conscientes de su carcter de contribuyentes y demandan ms a las administraciones pblicas, tanto en cantidad como en calidad. Este
nivel de exigencia se combina con una habitual y generalizada percepcin de falta
de legitimacin de la actividad del sector pblico, considerado corrientemente como
ineficiente, en contraposicin con el sector privado.
El ciudadano tiene la predisposicin de abandonar un rol de mero espectador de las
acciones pblicas y, atendiendo a la informacin, el conocimiento del que dispone y su
formacin, asumir un papel ms relevante en la toma de decisiones pblicas. La participacin ciudadana aporta consenso entre los ciudadanos y las lites polticas y coadyuva
al desarrollo y al xito de los planes de actuacin legitimando la actuacin pblica.
Como nos demuestra Maravall (2003), el control de los gobiernos mediante las
elecciones es insuficiente para garantizar que los polticos no abusan de su poder
e informacin, ni obvian el inters general para primar sus intereses partidistas. Es
preciso incorporar otros elementos de control y participacin para asegurar que la
democracia no es pervertida. Es preciso avanzar hacia una democracia de calidad.
Segn Dahl (1999), la democracia parte de un principio, el de que todos los
miembros de la comunidad poltica deben ser tratados como si estuvieran igualmente
cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre las polticas que
vaya a seguir la asociacin. Y, de ah, surgen unos criterios que marcan el camino a una
democracia de calidad, que son:
La participacin efectiva.
La igualdad de voto.
El alcanzar una comprensin ilustrada de las polticas existentes y de las alternativas relevantes y sus consecuencias posibles.
El ejercitar el control final sobre la agenda del sistema y del gobierno.
La inclusin de los adultos, o la plena concesin de sus derechos de ciudadana,
con la consiguiente profundizacin democrtica.
Podemos concluir que un modelo de gobernanza que tenga a la participacin
ciudadana como una de sus prioridades (Iglesias, 2006) debe:
Tener algn grado de influencia en las decisiones que se toman en los rganos
propios de la democracia representativa.
Tener que fomentar y movilizar el asociacionismo con objeto de que se inserten
en el proceso decisional, creando capital social.
Crear espacios de deliberacin y negociacin por medio de instrumentos y
tcnicas de participacin.
Facilitar la participacin de los ciudadanos en los presupuestos pblicos.
Conciliar la rendicin de cuentas a que estn obligados los rganos que ostentan
la legitimacin representativa con la apertura a grupos de la sociedad civil.
7.3.2.Instrumentos y modelos de participacin ciudadana

En la actualidad se estn aplicando una mayor diversidad de instrumentos o tcnicas
participativas en los gobiernos regionales y locales en funcin del objeto o medida que
se quiere implantar, los costes que implica la aplicacin de cada instrumento de participacin, as como las circunstancias polticas, sociales y culturales de cada territorio.
369
Las experiencias en participacin muestran una tendencia a reforzar la participacin

de grupos organizados frente a los ciudadanos individuales. Las razones son las siguientes:
Los gobiernos consideran a las asociaciones como interlocutores vlidos.
La mayor facilidad de dilogo al haber menos interlocutores.
El mayor alcance, ya que lo acordado con los representantes se extiende a un colectivo.
Las administraciones consideran que estas organizaciones tienen un mayor
potencial conflictivo por poseer unos intereses y unas expectativas previas sobre el comportamiento del gobierno, as como por tener adems mayor facilidad
de movilizar a la opinin pblica.
No todos los grupos de inters de un sector o un territorio estn representados
en los rganos y procesos participativos. Por otra parte, se tiende a favorecer a las
asociaciones mejor adaptadas o ideolgicamente ms afines, lo que puede implicar que
se olviden colectivos importantes. Finalmente, la capacidad de los participantes para
representar a sus organizaciones puede ser cuestionable. Esas limitaciones llevan a que
la adopcin de las herramientas y metodologas de participacin se estn implantando
bajo frmulas mixtas, con base en dos criterios:
a. Base de la participacin:
Asociativa: slo participan ciudadanos organizados.
Personal: se permite la participacin de ciudadanos no asociados. Existen
dos frmulas:
Frmulas intensivas: nmero limitado y generalmente reducido.
Frmulas extensivas: buscan el mayor nmero de personas.
Mixta: hay presencia tanto de entidades como de personas. Hay dos posibilidades:
Frmulas sectoriales: pensadas para abordar distintas temticas.
Frmulas territoriales: pensadas para tratar temas de determinados espacios.
b. Fase del proceso de actuacin pblica de la participacin:
Incidencia en los procesos de diagnstico-formacin de agendas.
Incidencia en el diseo-adopcin de decisiones.
Incidencia en la gestin de equipamientos y servicios.
Frente a los instrumentos tradicionales de participacin como son la consulta popular,
la audiencia pblica, la iniciativa o la propuesta ciudadana, desde hace algn tiempo
se puede observar cmo distintos gobiernos estn desarrollando procesos innovadores
de planificacin participativa que intentan ser coherentes con un gobierno en red,
participativo y de proximidad.
Las principales caractersticas de las iniciativas participativas que se han aplicado
en los gobiernos locales y regionales, especialmente las ms complejas, las que implican
procesos de planificacin, son:
Profundizacin participativa: indica el pluralismo y el nmero de participantes.
Transversalidad: afecta a varios contenidos/sectores y redes de actores implicados.
Innovacin conceptual: novedad del mecanismo.
Impulso a redes de capital social: capacidad de las iniciativas para generar participacin, acuerdos, intercambios, cooperacin o confianza entre los actores participantes.
Rendimientos sustantivos: en qu medida transforman la actual vida de los ciudadanos.
370
Tabla 7.1. Clasificacin de instrumentos y frmulas de participacin.

Frmula
Base de la participacin
Fase del proceso
Frums sectoriales de entidades.
Asociativa sectorial.
Diagnstico/formacin agenda.
Consejos consultivos de entidades

(barrio, distrito).
Asociativa territorial.
Planes estratgicos.
Mixta.
Procesos participativos temticos

(AL-21).
Mixta.
Foros temticos.
Personal intensiva.
Crculos de estudios.
Personal intensiva.
Conferencia de consenso.
Personal intensiva.
Asambleas.
Personal extensiva.
Audiencias.
Personal extensiva.
Teledemocracia social.
Personal extensiva.
Consejos, comisiones, ponencias

sectoriales de entidades.
Formulacin/adopcin de decisiones.
Consejos municipales de barrio

o distrito.
Planes integrales.
Consejos territoriales mixtos.
Mixta.
Jurados ciudadanos mixtos.
Mixta.
Presupuesto participativo.
Personal intensiva.
Jurados ciudadanos.
Personal intensiva.
Paneles ciudadanos.
Personal intensiva.
Encuestas deliberativas.
Personal intensiva.
Referndum.
Personal extensiva.
Consultas populares.
Personal extensiva.
Teledemocracia local.
Personal extensiva.
Gestin asociativa de servicios

municipales.
Gestin equipamientos y servicios.
Gestin asociativa de centros cvicos. Asociativa territorial.
Gestin compartida de servicios:

entidades y voluntariado.
Mixta.
Gestin por voluntariado de

servicios y programas.
Personal intensiva.
Coproduccin personalizada
de servicios.
Personal extensiva.
Fuente: Prez (2003).
371
Tabla 7.2.Rasgos de las principales iniciativas de participacin ciudadana.

Profundizacin
Participativa
Transversalidad
Innovacin
Impulso a redes
de capital social
Rendimientos
Sustantivos
Planes
Estratgicos (PEL)
Baja.
Avanzada.
Media.
Dbil.
Medios.
Presupuestos
Participativos
Alta.
Avanzada.
Media.
Fuerte.
Altos.
Media/Alta.
Avanzada.
Alta.
Moderado.
Altos.
Alta.
Avanzada.
Alta.
Fuerte.
Altos.
Media.
Limitada.
Alta.
Moderado.
Bajos.
Planificacin
Participativa de EIN
Planes
Comunitarios
Proyectos
Educativos
Polticas Pblicas
Sectoriales
Varan los rasgos segn la materia de que se trate, siendo las polticas de inmigracin y
cooperacin al desarrollo las que generalmente obtienen los valores ms elevados en los
distintos tems.
Fuente: Elaboracin propia a partir de Gom y Blanco (2003).
Tabla 7.3.Modelos de participacin ciudadana.

Dimensin
Modelo burocrtico/
normativo
Modelo gerencial/
clientelar
Modelo relacional/
estratgico
Poltica
Representativa.
Orientacin al mercado.
Gestin
Prestacin directa de
los servicios.
Externalizacin de servicios. Compartida (cogestin).
Participativa.
Calidad
Prebenda.
Producto.
Proceso.
Participacin
Informacin.
Consulta.
Cooperacin/dilogo.
Instrumentos
de participacin
Entrevistas individuales.
Normas y reglamentos.
Consejos consultivos.
Grupos de discusin.
Encuestas de satisfaccin.
Consejos ciudadanos.
Planes estratgicos.
Teledemocracia.
Presupuestos participativos.
Asambleas.
Talleres.
Planes integrales de desarrollo
comunitario.
Polticas sectoriales.
Planificacin participativa EIN.
Fuente: Elaboracin propia a partir de Brugu, Font y Gom (2003) y Pindado (2005).
La mayor parte de los modelos de participacin ciudadana adoptados por los

gobiernos locales y regionales estn tendiendo hacia la planificacin participativa, de
perspectiva estratgica, tambin denominado modelo relacional. Estos modelos son
bastante formales y las funciones que confieren a los rganos de participacin son
primordialmente de carcter consultivo e informativo en la elaboracin, implementacin
372
y evaluacin de polticas y programas pblicos. Los modelos de participacin no son

excluyentes entre s. Las fronteras entre estos tres modelos son permeables, ya que se
pueden considerar complementarios, pues los distintos gobiernos poseen caractersticas
de los tres modelos, aunque alguno puede dominar sobre el resto.
7.3.3.Administracin, espacio para

la participacin ciudadana
En el contexto de nuestras administraciones pblicas han sido los entes locales los
que mayor desarrollo y protagonismo han dado a los sistemas de participacin ciudadana. Esta afirmacin no significa que los otros dos niveles territoriales, en especial
el autonmico, no estn obligados o facultados para disponer de los mismos, pero la
aplicacin prctica del principio de subsidiariedad o de proximidad se ha producido
con mucha ms intensidad en la Administracin local tanto en Amrica Latina como
en Europa.
La proximidad a la accin de gobierno que, en general, tienen los ciudadanos en
el mbito local repercute en la capacidad que tienen los entes locales para afrontar
los problemas de los ciudadanos. A la vez stos pueden discutir sobre sus intereses
y buscar las mejores formas y actuaciones de resolver los problemas que les afectan
o de influir en la definicin de los programas de accin que en su municipio se
establezcan. Sin embargo, esta tradicional proximidad atribuida a los entes locales
debe contrastarse con la relevancia y el impacto de los servicios que prestan las comunidades autnomas espaolas.
Los ciudadanos consideran entre los servicios preferentes a los que se debe orientar
el gasto pblico, entre otros, la sanidad, la educacin y los servicios sociales. Pues
bien, todos ellos constituyen el ncleo central de las polticas autonmicas y presentan
una serie de posibilidades ciertas en las que integrar la participacin ciudadana. La
creacin de defensores del paciente o la integracin de los padres y madres de alumnos
en la gestin de la educacin no universitaria constituyen buenos ejemplos de lo que se
seala y marcan una pauta clara de incorporacin de los ciudadanos a la informacin y
a la toma de decisiones de las polticas que son ms cercanas y relevantes.
Hoy en da las administraciones pblicas asumen valores competitivos entre ellas.
Luchan por atraer fuentes de inversin, por ser atractivas turstica y culturalmente, por
ser territorios medioambientalmente sostenibles y del agrado de sus habitantes y
por ofrecer un determinado nivel de calidad de vida. Se establece una competitividad
de carcter territorial que necesariamente obliga a las administraciones pblicas a
planificar estratgicamente y a considerar cules han de ser sus escenarios de futuro.
El diseo de esta planificacin obliga a contar con la participacin de los ciudadanos
y con los actores sociales y econmicos que en su territorio concurren para definir el
modelo de ciudad o de municipio que quieren y desean.
El principio de participacin ciudadana no es nuevo. La Constitucin espaola
en su artculo 23.1 reconoce el derecho de los ciudadanos a participar de los asuntos pblicos, directamente o por medio de sus representantes, libremente elegidos en
373
elecciones peridicas por sufragio universal. Su artculo 105 reconoce el derecho

de audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por ley. Lo realmente novedoso y, en cierta medida es un reto,
deriva de los esfuerzos que tratan de hacer las administraciones pblicas por facilitar
la participacin directa de los ciudadanos en los asuntos pblicos y por incorporarlos
bien de manera individual, bien a travs de las asociaciones ciudadanas y movimientos
vecinales a la elaboracin y gestin de polticas pblicas.
Las administraciones pblicas comienzan a tomar conciencia de que la participacin
activa de la ciudadana es una necesidad surgida de la crisis de representatividad poltica tradicional, del alejamiento que el sistema de democracia representativa supone
entre los polticos y los ciudadanos, de la prdida de legitimidad y de confianza que
esto supone y de la reivindicacin de los derechos polticos que ejercen los ciudadanos
para que los gestores pblicos promuevan una forma de gobierno relacional que estimule
el debate social entre los diferentes actores que han de intervenir en la definicin de
polticas pblicas.
Esa crisis de la democracia representativa ha de superarse, entre otros medios, a
travs de la creacin de nuevos mtodos y formas que estimulen y favorezcan la participacin ciudadana. Sin embargo, existen una serie de condicionantes que determinan
la efectividad de la participacin en las administraciones pblicas (Iglesias, 2006):
La voluntad poltica.
El diseo institucional, estructuras descentralizadas y reorganizacin de
procedimientos.
El establecimiento de redes que impliquen a actores privados y otros mbitos
de gobierno.
Los valores polticos y el liderazgo poltico, alguien a quien los ciudadanos
identifiquen como responsable de la participacin ciudadana.
Las ventajas que aporta la participacin ciudadana a la configuracin de las polticas
pblicas son fcilmente constatables:
Permite desde el mbito poltico ofrecer respuestas adecuadas a las necesidades
y demandas de los ciudadanos favoreciendo una mayor eficiencia y eficacia de
la intervencin pblica.
Permite planificar de una manera acorde las acciones a emprender dentro del
mbito territorial y competencial que se atribuye a las administraciones pblicas. A travs de la planificacin se puede medir el impacto que cada una de las
medidas que se adoptan produce en la poblacin de un determinado territorio.
Favorece una adecuada asignacin de los recursos pblicos a las necesidades y
demandas que son consideradas prioritarias conjuntamente por los ciudadanos
y por los gobernantes.
Profundiza en los valores de democracia directa haciendo partcipe a la ciudadana en la toma de decisiones e incluyendo a diferentes y variados segmentos de
la poblacin y clases sociales con intereses y reivindicaciones diversas.
374
Permite adquirir un mayor nivel de consenso en la aplicacin de los programas

pblicos y reducir las posibilidades de fracaso que puedan producirse.
Permite impulsar y dinamizar el tejido asociativo existente en el territorio,
creando capital social y promoviendo la cultura participativa de la ciudadana
canalizando, as, las aportaciones y/o opiniones de la misma.
Permite promover valores cvicos que permitan incrementar el bienestar social
de la ciudadana, garantizando la transparencia y el acceso a la informacin
pblica, gracias al compromiso de la Administracin con la ciudadana y a la
rendicin de cuentas.
Cuando se aborda la participacin hay que distinguir entre dos formas esenciales
que pueden combinarse: la participacin en la accin y la participacin en la decisin.
En el mbito de la participacin en la decisin, pueden darse tipologas diferentes aunque convergentes. La consulta es el primer grado de participacin de los habitantes.
Las autoridades que toman la iniciativa de la consulta informan sobre sus proyectos y
organizan la recogida de informacin. Recogen crticas y sugerencias aunque siguen
conservando el monopolio de la decisin, modifican el proyecto inicial conservando
lo que estiman pertinente.
Los ciudadanos que habitualmente expresan su opinin no desean quedarse ah:
pretenden participar en los debates de transformacin de los proyectos y ver que su
opinin se tiene en cuenta. La concertacin en sentido estricto implica un grado de
participacin superior, una cierta redistribucin del poder en provecho de los ciudadanos, permitindoles negociar aspectos del proyecto inicial.
La codecisin representa un grado todava superior de asociacin de los habitantes
a la decisin, sin embargo, su presencia real no deja de ser anecdtica y limitada a la
adopcin de decisiones en materias muy concretas de la accin pblica.
La distincin entre consulta y concertacin es importante. La paradoja de la
concertacin reside en que no puede darse sin redistribucin del poder, pero este
ejercicio de redistribucin no suele tener una formalizacin jurdica, por lo que es
una decisin revocable en cualquier momento y debe superar la prueba de la eficacia
para mantenerse en el tiempo. Hay que desconfiar de la dilucin de responsabilidades
como consecuencia de la proliferacin de estructuras informales. Estas experiencias
suelen acabar en lo que Mintzberg (1988) denomin adhocracias en las que se recurre
a comisiones consultivas, poco representativas pero influyentes, lo que oscurece el
proceso de adopcin de decisiones.
A partir de las experiencias en materia de participacin se puede constatar como
comn denominador a las mismas:
Crecientes demandas de participacin por parte de los ciudadanos.
Existencia de la tecnologa instrumental para la implantacin de la participacin.
Las experiencias de participacin son fundamentalmente de carcter consultivo.
Las prcticas de participacin ciudadanas estn sustentadas en un modo de
entender la democracia.
375
Los procedimientos administrativos no garantizan una participacin real. La

participacin formalmente regulada se constituye a veces en una rutina y est
alejada de la identificacin de temas genuinos que interesan a los ciudadanos.
No es difcil encontrar la adopcin de modelos consumistas (el ciudadano como
cliente, oficinas de atencin al ciudadano).
Los instrumentos no se pueden aplicar de forma top-down sin entender las relaciones entre las estructuras institucionales y la accin de los actores.
7.3.4.Indiferencia del ciudadano

A pesar de las bondades que el modelo de democracia participativa anuncia en cuanto
a la implicacin de los ciudadanos en el debate poltico y en la conformacin de
polticas pblicas, y a pesar de los esfuerzos que las administraciones realizan por
canalizar a travs de diversos rganos y planes la participacin a los ciudadanos, lo
cierto es que el ciudadano no se muestra excesivamente comprometido e implicado
en las cuestiones pblicas.
Los factores que explican este comportamiento son diversos y dependen de cuestiones
tales como:
El sentimiento de aburrimiento o desidia que producen las cuestiones ligadas
a la poltica.
La falta de tiempo y las escasas posibilidades que tiene el ciudadano para dedicarse a la cosa pblica.
La falta de representatividad de las asociaciones ciudadanas. Normalmente las
asociaciones que participan son siempre las mismas y generalmente son las ms
afines a las posiciones y lneas de actuacin que adoptan los distintos niveles
de gobierno.
La clase poltica se encuentra ms absorbida por funciones de gestin que por
las actividades que les permiten relacionarse directamente con los ciudadanos.
La falta de informacin y la capacidad que han de tener los ciudadanos para
comprender el complejo sistema de adopcin de decisiones pblicas.
Las acciones pblicas se encuentran presididas por actuaciones a corto plazo
que hacen intiles los procedimientos participativos.
El individualismo del ciudadano y la escasa participacin en asociaciones
ciudadanas y vecinales.
Los acuerdos que se producen para gestionar el municipio suelen implicar a las
fuerzas sociales y econmicas ms importantes dejndose de lado otros colectivos.
En un estudio realizado por el CIS en 2007, ya los ciudadanos ponan de manifiesto
las dificultades que para ellos representa no solo entender y comprender cuestiones
ligadas a asuntos pblicos, sino tambin el distanciamiento que de acuerdo con su
percepcin refleja la clase y lite poltica con respecto a ellos.

Nmero de estudio 2.700, correspondiente al barmetro de abril de 2007.
376
Es significativo comprobar cmo una importante parte de los ciudadanos entrevistados (60,7%) consideran que el voto es el nico mecanismo a travs del que participar en
la vida pblica o influir en lo que el Gobierno decide. A su vez, y aunque un considerable
porcentaje de ciudadanos (62,5%) son conscientes de la importancia que las decisiones
polticas tienen en la vida ciudadana, un porcentaje an ms relevante (72,5%) piensan
que los polticos no son receptivos a las prioridades o demandas de los ciudadanos.
Aspecto este ltimo que refleja una separacin clara entre la clase poltica y los ciudadanos y que se mantiene en el tiempo, segn otro estudio del CIS realizado en 2009 y el
barmetro del CIS de noviembre de 2010 (vanse las figuras 7.2 y 7.3).
Claro reflejo de la sociedad de la informacin y del conocimiento es el alto porcentaje
de ciudadanos (81,2%) que tratan de informarse sobre asuntos de actualidad, lo que les
permite formarse elementos de juicio para expresar opiniones o aportar valor aadido
en los planes de actuacin en los que participe. En contraposicin, alrededor de un
40% de los ciudadanos encuentran dificultades para entender los procesos en los que
se desenvuelven la toma de decisiones en poltica. Aspecto ste que indica la necesidad
de formar a los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones cuando participen
en procesos polticos de decisin.
En este mismo estudio, de 2007, los ciudadanos, en un 72,6% de los casos, estiman
muy importante que los polticos sean sensibles a las opiniones vertidas por ellos en
el momento de tomar decisiones y, un 82,2% se muestra favorable o muy favorable a
que se abran mecanismos eficaces de participacin para que los ciudadanos puedan
participar en el proceso de toma de decisiones pblicas.
A pesar del deseo que ese importante porcentaje de los ciudadanos tiene con respecto a abrir procesos participativos en la toma de decisiones pblicas, las figuras7.4
y 7.5 siguientes (con datos del barmetro de opinin del CIS de abril de 2007 y abril
de 2009), ponen de manifiesto cmo muy pocos de ellos dicen pertenecer a grupos
o asociaciones cvicas o ciudadanas a travs de las cuales poder ejercer influencias
sobre la toma de decisiones pblicas que afecten o tengan repercusin en la vida
social y ciudadana.
A la vista de lo anterior se puede concluir que no favorecer la participacin ciudadana
solo puede aumentar el repliegue del ciudadano. Se hace, por tanto, recomendable la
creacin de espacios de deliberacin. El dar relevancia a la participacin ciudadana
implica que:
La ciudadana deja de ser ocasional.
La opinin del ciudadano pasa a ser esencial en la elaboracin de la decisin.
Se creen los espacios de discusin apropiados para el municipio.
El discurso dialctico sea el centro de los proyectos.
La democracia representativa sea siempre la base de la participacin, no puede
ser sustituida en ningn caso sino enriquecida con las demandas ciudadanas.

Nmero de estudio 2.790, Calidad de la democracia (II), febrero/marzo de 2009.

Nmero de estudio 2.853, correspondiente al barmetro de noviembre de 2010.
377
FiguraCrisis
7.1. Percepcin
con
respecto a la actitud de la clase poltica
y reforma de laciudadana
Administracin
Pblica
y las cuestiones pblicas (I).
Fuente: CIS. Nmero de estudio 2.700. Barmetro de abril de 2007.
Figura 7.2. Percepcin ciudadana con respecto a la actitud de la clase poltica

y las cuestiones pblicas (II).
Fuente: CIS. Nmero de estudio 2.798. Calidad de la democracia II. Febrero/marzo de 2009.
378
Figura 7.3. Percepcin ciudadana con respecto a la actitud de la clase poltica

y las cuestiones pblicas (III).
Fuente. CIS. Nmero de estudio 2.853. Barmetro de noviembre de 2010.
379

Figura
7.4.Nivel de pertenencia de los ciudadanos a grupos o asociaciones
ciudadanas (I).
Fuente. CIS. Nmero de estudio 2.700. Barmetro de abril de 2007.
Figura 7.5.Nivel de pertenencia de los ciudadanos a grupos o asociaciones

ciudadanas (II).
Fuente. CIS. Nmero de estudio 2.790. Barmetro de abril de 2009.
380
7.3.5. Revitalizar la implicacin de los ciudadanos

en las cuestiones pblicas
Si la legitimidad democrtica de la accin pblica se encuentra en buena parte determinada por la proximidad y por la receptividad que los cargos pblicos tienen
de las demandas de los ciudadanos, los lderes de la comunidad poltica deben
comunicar a los ciudadanos cules son sus principales objetivos de actuacin e
integrar a los ciudadanos en un proceso participativo con el que colaborar en la
definicin de los planes estratgicos. Planes conducentes tanto a lograr los objetivos previstos como a mejorar el desarrollo econmico y social del municipio o del
territorio en el que conviven.
El reto ahora reside en estimular a los ciudadanos a que participen en el proceso
de toma de decisiones pblicas dado el escepticismo y el retraimiento que, como
anteriormente hemos comprobado, muestran en todas aquellas cuestiones ligadas a
cuestiones polticas. Es misin de la clase poltica, as reconocida constitucionalmente
(artculo9.2), promover las condiciones que faciliten la participacin de los ciudadanos en la vida poltica, econmica, social y cultural.
Comprometer a los ciudadanos en un proceso participativo a travs del cual definen
su modo de vida en la ciudad o en el municipio en el que residen, supone emprender
acciones por parte de los poderes pblicos que conlleven:
Asumir el liderazgo del proceso participativo y manifestar la voluntad poltica
de efectuar una gestin participada.
Entender la participacin como un medio que se orienta a la consecucin de
objetivos que se definen por medio de los planes estratgicos. La participacin
no es un fin en s mismo. Los ciudadanos no se renen meramente para participar, sino porque a travs de la participacin pretenden mejorar su calidad de
vida y la convivencia democrtica en el municipio en el que residen.
Articular procedimientos de participacin dirigidos a los ciudadanos individualmente considerados que no forman parte de asociaciones vecinales y ciudadanas y
que, sin embargo, tienen reconocido el derecho a la participacin y se encuentran
habilitados para implicarse en la gestin de los asuntos pblicos.
Integrar a aquellos otros colectivos sociales por lo general excluidos o marginados
de los procesos de toma de decisin.
Vincular al mximo nmero de asociaciones y colectivos que se encuentren
dispuestos a participar.
Saber transmitir al ciudadano las relaciones que existen entre las decisiones
que toma en los procesos participativos y los resultados que, ligados a esas
decisiones, se consiguen.
Formar a los ciudadanos en la toma de decisiones pblicas en las que participa.
Potenciar el papel de las asociaciones vecinales y ciudadanas otorgndoles un
papel relevante durante todo el proceso de conformacin de una poltica pblica
y de sus planes de actuacin, desde su diseo hasta su evaluacin.
381
Mejorar la eficacia y transparencia de los canales de informacin que difunden

contenidos de carcter poltico. Ya que los ciudadanos manifiestan dificultades para entender los procesos de toma de decisiones en materia poltica, se
considera prioritario informarles sobre las razones y motivos que conlleva
tomar esas decisiones, lo que favorecer su participacin e identificacin con
el proceso.
7.3.6.Rgimen jurdico
de la participacin
La proclamacin del Estado como democrtico supone un expreso reconocimiento del
pluralismo que implica la posibilidad de alternancia en el poder y ms genricamente
en el derecho a la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica,
social y cultural (artculo 9.2). Se formula como derecho fundamental a participar en
los asuntos pblicos directamente o por medio de representantes libremente elegidos
en elecciones peridicas por sufragio universal (artculo 23.1) y a acceder en condiciones de igualdad a funciones y cargos pblicos (artculo 23.2).
La Administracin es un poder pblico, pero no el nico, del mismo modo que
sirve el inters general pero sin monopolizarlo, como corresponde a un Estado social
y democrtico de derecho en el cual la separacin entre Estado y Sociedad se torna
en interpenetracin entre ambos rdenes, tal y como tempranamente afirmara la
STC18/1984, de 7 de febrero:
La interpenetracin entre Estado y sociedad se traduce tanto en la participacin
de los ciudadanos en la organizacin del Estado como en una ordenacin por el
Estado de entidades de carcter social en cuanto su actividad presenta un inters
pblico relevante, si bien los grados de intensidad de esta ordenacin y de interven
cin del Estado pueden ser diferentes.
El protagonismo de los intereses generales y la constatacin de que stos no son

monopolio ni de la Administracin ni de los dems poderes pblicos, conduce a aceptar la concurrencia de una pluralidad de sujetos en el proceso de definicin de lo que sea de
inters general (administraciones, corporaciones, grupos, individuos, etc.), dando cumplimiento a las previsiones constitucionales de pluralismo (artculo 1.1) y participacin
(artculos 9.2, 23.1, 105 y tambin 92 y 125).
Esta pluralidad admite toda una gradacin que recoge el Tribunal Constitucional,
en una aproximacin realista:
Formaciones sociales con relevancia constitucional (partidos polticos, sin
dicatos, organizaciones empresariales); entes de base asociativa representativos
de intereses profesionales y econmicos; entes asociativos o fundacionales, de
carcter social y con relevancia pblica entes de carcter social, no pblico, que
cumplen fines de relevancia constitucional o de inters general (STC 18/1984, de
7 de febrero).
382
Por eso, el Tribunal Constitucional concluye lapidariamente:

La configuracin del Estado como social de derecho viene as a culminar una
evolucin en la que la consecucin de los fines de inters general no es absorbida
por el Estado, sino que se armoniza en una accin mutua Estadosociedad.
Tras casi veinticinco aos de vigencia de la CE de 1978, la participacin ciudadana

se nos muestra como una realidad dinmica, un concepto matriz portador de nuevas
tcnicas administrativas que las leyes introducen en los ms variados sectores:
En el Derecho ambiental (a travs, por ejemplo, de los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental).
En la contratacin pblica (con las muy variadas consecuencias prcticas del
contratista-colaborador).
En el Derecho urbanstico (sea por medio de la intervencin de los particulares
propietarios en el proceso de ejecucin del planeamiento, sea por medio de la
intervencin vecinal en el propio proceso planificador).
En el Derecho administrativo general, por medio de la terminacin convencional
de los procedimientos, de la participacin ciudadana en el procedimiento de
elaboracin de disposiciones generales o de la ampliacin de la legitimacin a
los llamados intereses difusos, en la frontera misma de la accin popular que
diversas normas concretas ya reconocen.
Por otro lado, la gestin de intereses colectivos por entes que no forman parte del
complejo orgnico de la Administracin, que convencional y tradicionalmente se han
calificado de Administracin corporativa (colegios profesionales, cmaras de comercio, cmaras agrarias, de la propiedad urbana, etc.), son reconocibles en la propia
Constitucin, que les atribuye autonoma para la defensa de unos intereses propios,
que constituyen a su vez inters general.
Por su parte, la exposicin de motivos de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organizacin y funcionamiento de la Administracin General del Estado (en adelante
LOFAGE), dispone que:
El modelo de Estado social y democrtico de Derecho a que se refiere la
Constitucin espaola tiene una singular trascendencia sobre el sistema de la Ad
ministracin Pblica En primer lugar, porque el artculo 103 de nuestra Carta
Magna consagra, no slo el principio de legalidad de la actuacin administrativa,
sino tambin su carcter instrumental al servicio de los intereses generales. Por su
parte, los intereses generales, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucio
nal, deben definirse a travs de una accin combinada con las instituciones sociales
y teniendo muy en cuenta los legtimos derechos e intereses de los ciudadanos de
acuerdo con el principio constitucional de participacin. Adems, el artculo 9.2 de
nuestra Norma Fundamental seala claramente que la Administracin Pblica debe
remover los obstculos que impidan la libertad y la igualdad de la persona y de
los grupos en que se integra. Y, por otra parte, el artculo 10.1 de la Constitucin
dispone solemnemente que el libre desarrollo de la personalidad sea uno de los
383
fundamentos del orden poltico y la paz social. Por eso, la Administracin, a travs
de sus diferentes modalidades de actuacin debe tener presente que el servicio a
los ciudadanos es el principio bsico que justifica su existencia y que debe presidir
su entera actividad (Exp. Motivos II).
El principio de participacin tambin tiene su extensin a las relaciones interadministrativas. El artculo 103.1 de la CE, se proyecta principalmente sobre cada
Administracin Pblica, que debe actuar descentralizando sus competencias propias
a travs de las administraciones pblicas inferiores; esta actuacin descentralizada se
puede alcanzar, como explica Santamara, mediante dos vas:
1. Cada Administracin Pblica superior debe conferir a las inferiores un nivel
de participacin en el ejercicio de sus competencias propias para la adecuada
defensa y gestin de sus intereses.
2. Cada Administracin territorial debe tender a constituirse en el escaln ejecutivo
de las competencias administrativas de las que es titular la Administracin
superior respectiva.
Por ltimo, el Tratado de Lisboa reconoce en el artculo 8A el principio de democracia participativa con el siguiente contenido:
1. Las instituciones darn a los ciudadanos y a las asociaciones representativas, por
los cauces apropiados, la posibilidad de expresar e intercambiar pblicamente
sus opiniones en todos los mbitos de actuacin de la Unin.
2. Las instituciones mantendrn un dilogo abierto, transparente y regular con las
asociaciones representativas y la sociedad civil.
3. Con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de
la Unin, la Comisin Europea mantendr amplias consultas con las partes
interesadas.
4. Un grupo de al menos un milln de ciudadanos de la Unin, que sean nacionales de un nmero significativo de Estados miembros, podr tomar la
iniciativa de invitar a la Comisin Europea, en el marco de sus atribuciones,
a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurdico de la Unin para los fines de la
aplicacin de los Tratados. Los procedimientos y las condiciones preceptivos
para la presentacin de una iniciativa de este tipo se fijarn de conformidad
con el prrafo primero del artculo 21 del Tratado de Funcionamiento de la
Unin Europea.
En el artculo 16A el Tratado de Lisboa establece que a fin de fomentar una buena
gobernanza y de garantizar la participacin de la sociedad civil, las instituciones,
rganos y organismos de la Unin actuarn con el mayor respeto posible al principio
de apertura.
384
7.3.7.Participacin ciudadana en las comunidades

autnomas
Las experiencias participativas de los gobiernos europeos son muy desiguales, no
solo en funcin del pas de que se trate, sino tambin atendiendo a los propios municipios, ya que, en gran parte, el nmero y alcance de las experiencias depende en
ltima instancia de la voluntad de los responsables pblicos. De todas formas, hay
que sealar que la nota predominante es el aumento de experiencias participativas
en toda Europa.
En Reino Unido se han potenciado las experiencias democratizadoras para potenciar
la implicacin ciudadana, como parte de una reforma del gobierno local, cuestin a la
que no son ajenos tampoco los gobiernos regionales.
En Alemania existen las iniciativas de la Deutscher Stdtetag y la Kommunale
Gemeinschaftstelle. Si bien las constituciones de los Lnder regulan la participacin,
tambin los gobiernos locales, y en especial los de las ciudades de tamao medio, han
llevado a cabo numerosas iniciativas de participacin ciudadana.
En Europa se vislumbran dos tendencias claras a la hora de afrontar la participacin:
Visin poltica y comunitarista: preconizan que el ciudadano tenga una intervencin real en las decisiones de la Administracin y en sus polticas.
Visin gerencialista: en ella la Administracin es un proveedor eficaz y eficiente de
servicios y el ciudadano un cliente con derecho a que sus responsables polticos le
doten de buenos servicios.
En las administraciones espaolas la participacin ciudadana no est presente de
una manera determinante. Es cierto que encontramos ms instrumentos participativos
en el nivel local, en concreto en los medianos y, especialmente, grandes ayuntamientos. Sin embargo, hasta muy recientemente, esta forma de entender la accin pblica
no haba llegado a las comunidades autnomas, ms all de los preceptivos procesos de
informacin en la tramitacin de determinadas actuaciones y normas pblicas.
La justificacin de la no extensin de la participacin local al nivel territorial
superior se ha basado en la idoneidad del tipo de competencias que gestionan los
gobiernos locales espaoles. En los ltimos aos se ha superado esta situacin y
el panorama autonmico espaol muestra no solo la extensin de determinados
instrumentos de participacin ciudadana sin que podamos sealar que nos encontramos de lleno en la democracia relacional, sino tambin la creacin de rganos
especficos destinados a la promocin de la participacin en la esfera institucional
autonmica y en el mbito local.
As, por ejemplo, la Generalitat Valenciana est desarrollando el Plan Director de
la Ciudadana 2008-2011, con una perspectiva estratgica/relacional, articulado en
tres ejes: ciudadana y redes sociales, participacin y solidaridad y voluntariado. El
objetivo es desplegar distintas iniciativas para introducir la gobernanza en su estilo
de gobernar, elaborar instrumentos ms precisos de participacin de la ciudadana
en el desarrollo de las polticas pblicas y mejorar los mecanismos del voluntariado
385
e integracin de los colectivos en riesgo de exclusin. Al mismo tiempo, ha aprobado

un marco normativo de referencia en el mbito de la participacin ciudadana con la
Ley11/2008,de 3 de julio de 2008, de la Generalitat, de Participacin Ciudadana de
la Comunitat Valenciana.
Otro caso es el de la Generalitat de Catalua, donde la Direccin General de
Participacin Ciudadana, adscrita al Departamento de Relaciones Institucionales y
Participacin, est llevando a cabo actuaciones en tres grandes reas, que tambin est
desarrollando el Gobierno de Aragn:
Apoyo a la participacin en las polticas de la Generalitat, con un enfoque
transversal e interorganizativo a travs del Plan interdepartamental de participacin ciudadana.
Apoyo a la participacin en las polticas de los entes locales.
Fomento, estudio y difusin de la participacin ciudadana.
El Gobierno de Aragn, despleg en 2007, a travs de la Consejera de Presidencia,
donde se ubic la Direccin General de Participacin ciudadana, la iniciativa Aragn
Participa con el objeto de implantar un modelo de participacin ciudadana que profundizara la calidad democrtica en cinco lneas estratgicas:
Incorporar la paticipacin ciudadana en la construccin de las polticas pblicas
(servicios sociales, empleo, medio ambiente, educacin, inmigracin).
Construccin de una nueva cultura organizativa y un discurso compartido.
Innovacin en los procesos participativos mediante la inclusin de las nuevas
tecnologas.
Articulacin de mecanismos de debate para los aspectos normativos de la
participacin ciudadana.
Transversalidad. Creacin de procesos participativos amplios en temas complejos donde es necesaria la intervencin de un amplio abanico de actores de
sectores diversos (Plan hidrogrfico).
Asimismo, con el objeto de realizar balance de la legislatura 2007-11, la Direccin
General de Participacin Ciudadana ha desarrollado un sistema de informacin para el
seguimiento de los distintos programas incluidos en la iniciativa Aragn Participa.
La comparacin de las estructuras e instrumentos participativos de las comunidades autnomas que ms han desarrollado los mecanismos de participacin
(Andaluca, Catalua, Comunitat Valenciana, Canarias y Aragn) arrojan las siguientes consideraciones:
1. Organismos de participacin ciudadana: las comunidades autnomas han
creado un rgano especfico de fomento de la participacin ciudadana con
rango de direccin general.
2. Domina la participacin de tipo sectorial o clientelar.

Para ver ms detalles puede consultarse la pgina web www.aragonparticipa.aragon.es (acceso el 11

de abril de 2011).
386
3. Anlisis territorial: los mecanismos de participacin suelen ser de tipo sectorial, aunque aparecen tambin las formas de consulta o integracin de los
intereses territoriales.
4. Segmentacin por colectivos: la informacin disponible seala que los procesos
de participacin se encuadran por polticas sectoriales.
5. Procesos de participacin: se encuentran muy desarrollados los mecanismos
de informacin articulados con las nuevas tecnologas; los medios de comunicacin con el ciudadano son variados aunque no suele existir la comunicacin
directa con los representantes pblicos; dominan los mecanismos de consulta
normativos o de algunas iniciativas de los gobiernos; est generalizada la existencia de foros temticos de deliberacin, aunque no est extendida la frmula de
mbitos especficos de deliberacin, como sucede en Canarias; las actuaciones
de participacin directa se han circunscrito a los procesos de referendos estatutarios en Andaluca y Catalua, aunque en sta encontramos espacios estables
de participacin de carcter sectorial.
6. Canales: destacan los medios tecnolgicos, aunque coexisten con los presenciales.
7. Planes de sensibilizacin y comunicacin con la ciudadana: se estn empezando
a potenciar, como en el caso del Gobierno de Aragn.
8. Marco normativo de referencia: la Generalitat Valenciana y el Gobierno de
Canarias disponen de una ley de participacin ciudadana. En el resto suelen
acudir a reglamentaciones de tipo sectorial y al marco estatutario.
9. Brecha digital: en todas las comunidades autnomas se contemplan planes
especficos para evitar la exclusin de colectivos en el acceso a los nuevos sistemas de informacin, lo que puede favorecer los mecanismos de participacin
sobre una base tecnolgica.
En vista de los datos aportados por los gobiernos regionales, se puede colegir que
los mecanismos de participacin desarrollados por las comunidades autnomas se
mueven en un entorno normativo y clientelar, aunque es indudable que la creacin
de organismos especficos de rango poltico, el impulso de planes especficos de
participacin, la aprobacin de normas en materia de participacin ciudadana y
las dinmicas participativas ya existentes y las que se vayan creando harn que
la participacin ciudadana se vaya generalizando y evolucione a escenarios ms
estratgicos. Esto va a depender de la voluntad poltica y de la fortaleza y grado de
independencia de los grupos sociales.
Por ltimo hay que sealar el variado color poltico de los gobiernos de las comunidades autnomas estudiadas, lo que permite afirmar que la participacin ha entrado
desde hace algn tiempo en un mbito de actuacin desideologizado y que la adopcin
de iniciativas pro participativas es probable que responda ms a la personalidad y
estrategia de los responsables polticos del rea de participacin que al partido de
adscripcin de los mismos.
387
Tabla 7.4.Estructuras e instrumentos participativos de Catalua 2011.

Catalua
Organismo que lidera la

participacin ciudadana
Departamento de Relaciones Institucionales y Participacin, a

travs de la Oficina de Participacin Ciudadana.
Grupos ciudadanos
Existencia de diferentes organismos ciudadanos que participan

de manera sectorial en los asuntos de inters pblico.
Anlisis territorial
Existen estudios sobre la participacin, enfocados

principalmente al mbito sectorial, aunque existen estudios de
mbito territorial por comarcas y municipios.
Segmentacin por colectivos
El proceso de participacin se da por colectivos y de acuerdo

a consideraciones sectoriales, en funcin de las polticas
emprendidas por el gobierno.
Procesos de
participacin
Informacin
Existen mecanismos a travs de los cuales los ciudadanos

pueden acceder a proyectos, estudios o datos de la
Administracin. La web es el principal vehculo para la difusin
de informacin.
Comunicacin
al ciudadano
Se han detectado mecanismos de participacin como:

Consultas on line.
Espacio web del presidente del Parlamento.
Buzones de contacto de altos cargos.
Buzones de los servicios parlamentarios.
Consulta
Se promueve la participacin en la elaboracin de leyes,

proyectos o planes. Existen espacios especficos donde se
informa al ciudadano cules son los procesos de participacin
en los que se puede incorporar.
Deliberacin
Se han desarrollado mecanismos de deliberacin sobre temas de

inters general, mediante foros y mesas temticas.
Participacin directa Existen experiencias recientes en materia refrendara (caso del

estatuto). Con algunas limitaciones, los espacios estables de
participacin se orientan a esta modalidad de manera sectorial.
Canales
Predomina el empleo de canales presenciales y el uso de las

nuevas tecnologas.
Planes de sensibilizacin y
comunicacin a la ciudadana
Se llevan a cabo acciones para estimular los valores y actitudes

participativos, como por ejemplo, campaas de comunicacin
dirigidas a los colectivos menos participativos, publicaciones
divulgativas y pedaggicas, actividades de sensibilizacin,
generacin de opinin en los medios de comunicacin,
actividades formativas, etc.
Marco normativo de referencia
No se ha detectado, salvo reglamentos de tipo sectorial.
Brecha digital
Existen planes para fomentar la participacin mediante el uso

de las nuevas tecnologas y la reduccin de la brecha digital.
Fuente: Elaboracin propia.
388
Tabla 7.5.Estructuras e instrumentos participativos de la Generalitat

Valenciana 2011.
Comunitat Valenciana

Consejera de Solidaridad y Ciudadana, Direccin General de

Ciudadana e Integracin. En el ao 2007 se aprob el decreto
por el que se crea la Comisin Interdepartamental para la
Participacin Ciudadana.
Grupos ciudadanos
Existe la participacin de organismos y entidades ciudadanas.
Anlisis territorial
No existe informacin al respecto, aunque s existe una DG de

Cohesin Territorial.
Existen mecanismos de participacin de acuerdo a polticas

sectoriales, de carcter no permanente.
Procesos de
participacin
Informacin
Se emplean distintos recursos para suministrar informacin

sobre asuntos de inters pblico: leyes, polticas y proyectos.
El uso de las nuevas tecnologas se ha convertido en una
herramienta clave, mediante el diseo de portales oficiales y
bases de datos temticas.
Comunicacin
al ciudadano
Se han detectado, entre otros, mecanismos como:

Lneas telefnicas de informacin.
Correo electrnico de contacto.
Consulta
Se aplican encuestas electrnicas para recoger la opinin de los

ciudadanos sobre algunas iniciativas gubernamentales.
Deliberacin
Se ha creado por decreto el Consejo de Ciudadana, un espacio

para las deliberaciones sobre los asuntos de inters pblico.
Participacin directa No se han identificado iniciativas en este mbito.

Canales
Prevalece la utilizacin de canales tecnolgicos

en la participacin.
Aprobacin de la Carta de buenas prcticas en las

administraciones autonmica y local, y el Plan Director de la
Ciudadana 2008-2011.
Ley11/2008,de 3 de julio de 2008, de la Generalitat,

de Participacin Ciudadana de la Comunitat Valenciana,
desarrollada por el Decreto 76/2009, de 5 de junio, del Consell.
Ley 11/2009, de 20 de noviembre, de la Generalitat, de
Ciudadana Corporativa, desarrollada por el Decreto 149/2010,
de 24 de septiembre, del Consell.
Brecha digital
El Plan para el desarrollo de la sociedad de la informacin

contempla acciones especficas en esta rea.
389
Tabla 7.6.Estructuras e instrumentos participativos de la Comunidad

Autnoma de Canarias 2011.
Canarias

Direccin General de Relaciones Institucionales y Participacin

Ciudadana de la Consejera de Presidencia, Justicia y Seguridad.
Grupos ciudadanos
Los organismos de ciudadanos participan de manera sectorial, de

acuerdo a las iniciativas de los diferentes rganos de gobierno.
Anlisis territorial
El elemento territorial es valorado en la puesta en marcha de

mecanismos de participacin y consulta.
No se constat la existencia de estudios especficos sobre

el tema.
Procesos de
participacin
Informacin
Los medios tecnolgicos son clave en la difusin de informacin

sobre los asuntos pblicos.
Comunicacin
al ciudadano
Se promueve el contacto con los ciudadanos mediante:

Uso de la web.
Correo electrnico.
Sistema de quejas y sugerencias.
Nmero telefnico de atencin al ciudadano.
Oficinas de atencin.
Consulta
Se han detectado iniciativas de consulta en leyes y proyectos de

gobierno, potenciando la va telemtica.
Deliberacin
Existen mecanismos de deliberacin como: comisin

intersectorial del voluntariado (actores pblicos y asociaciones).
Participacin directa No se dispone de informacin al respecto.

Canales
Los mecanismos presenciales y tecnolgicos de participacin

tienen un importante peso en la participacin.
Aprobacin del Plan Canario de Participacin ciudadana

en 2008.
Ley 5/2010, de 21 de junio, canaria de Fomento a la

Participacin Ciudadana
Brecha digital
Existencia de la brecha digital, por ello, la comunidad ha puesto

en marcha, por un lado, la iniciativa Internet para todos (apoyo
pblico para el acceso a las TIC y reducir la brecha digital) y,
por otro lado, el Plan Canarias Digital.
390
Tabla 7.7.Estructuras e instrumentos participativos del Gobierno de

Aragn 2011.
Aragn

Participacin Ciudadana
Direccin General de Participacin Ciudadana de la Consejera

de Presidencia.
Grupos ciudadanos
La participacin se produce especialmente de manera sectorial.
Anlisis territorial
Existen estudios sobre participacin vinculados a las distintas

polticas sectoriales, una de ellas, el desarrollo territorial.
Cuentan con un banco de experiencias donde se hace balance

de la participacin de los distintos colectivos involucrados.
Procesos de
participacin
Informacin
El gobierno tiene a disposicin de los ciudadanos bases de datos

(sistema de informacin al ciudadano) con informacin sobre
leyes, reglamentos, proyectos e iniciativas de gobierno. Las
web son el principal medio para la difusin de informacin,
mediante el servicio de suscripcin, a determinados temas
sectoriales, para el envo de datos o novedades a los interesados.
Comunicacin
al ciudadano
Existen mecanismos de comunicacin telemticos, presenciales

y telefnicos.
Los altos cargos y funcionarios del gobierno aragons cuentan
con buzones para recibir las opiniones de los ciudadanos.
Consulta
Los ciudadanos pueden participar por va telemtica en los

procesos de consulta de leyes o proyectos de las diferentes reas
de gobierno.
Deliberacin
Se ha detectado la existencia de mecanismos como los foros

temticos a travs de la web.
Participacin directa No existe informacin al respecto.

Canales
Los medios tecnolgicos tienen un alto valor en las tareas de

participacin. Ejemplo de ello es el portal web Aragn Participa.
Existen un gran nmero de iniciativas de sensibilizacin y

comunicacin.
El marco establecido en el Estatuto.
Brecha digital
Existe brecha digital y se han puesto marcha iniciativas como el

Plan para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin. Se ha
creado un el Observatorio aragons de la sociedad de
la informacin.
391
7.3.8.Otros anlisis de casos:

Consideraciones metodolgicas
Al realizar una revisin de las administraciones espaolas es posible encontrar un
mayor nmero de instrumentos participativos en el nivel local que en otros mbitos de
actuacin pblica, lo que se suele justificar en la idoneidad del tipo de competencias
que gestionan los gobiernos locales espaoles, frente a las gestionadas por el gobierno
nacional y los gobiernos autonmicos. En el caso de las comunidades autnomas, la
puesta en marcha de estas iniciativas no haba llegado hasta hace relativamente poco
tiempo ms all de los preceptivos procesos de informacin en la tramitacin de determinadas iniciativas pblicas.
Sin embargo, en los ltimos aos el panorama autonmico espaol muestra no solo
la extensin de determinados instrumentos de participacin ciudadana, sino tambin la
creacin de rganos especficos destinados a la promocin de la participacin en la
esfera institucional autonmica y en el mbito local. Este fenmeno, que se circunscriba a un par de comunidades autnomas en el periodo 2003-2007, se ha extendido
en la actualidad, siendo previsible (a medio plazo) el efecto mimtico en el resto de
las comunidades, como ya sucedi en el mbito local con la progresiva creacin de las
concejalas de participacin y la puesta en marcha de iniciativas participativas.
Andaluca y Castilla y Len son dos comunidades autnomas que estn empezando a
desarrollar la participacin ciudadana. Se van a estudiar su casos partiendo de la revisin
de dos variables: marco institucional y prcticas participativas. Con la primera variable
se abordarn las condiciones poltico-institucionales que favorecen el desarrollo de la
participacin ciudadana en las comunidades seleccionadas, empleando para ello tres
subvariables como son: modelo de participacin, rganos para la promocin de la
participacin y marco normativo.
En el primer caso se describirn los principios que sustentan el modelo de participacin ciudadana implantado en las comunidades autnomas de acuerdo con las
experiencias recogidas. Con la segunda subvariable se tratar de identificar y describir
los rganos responsables de fomentar la participacin en la regin y de formular
iniciativas que estn encaminadas a la consecucin de este objetivo. Por ltimo, con la
tercera subvariable se espera establecer el marco normativo de la participacin, por lo
que se describirn las leyes, reglamentos o normas que encauzan la participacin en
el mbito autonmico.
Las variables prcticas institucionalizadas de participacin hace referencia a las iniciativas promovidas desde el gobierno autonmico para promover la incorporacin de
los ciudadanos en la gestin de los asuntos pblicos. Esto implica verificar la existencia
de sistemas estables de participacin, entendidos como estructuras estables a travs de
las cuales se organiza y se rige de forma continua la participacin. Tambin supone
comprobar la existencia de procesos participativos, definidos como el conjunto de
acciones encadenadas o secuenciales que implican a la ciudadana en la elaboracin
de un proyecto, plan o poltica pblica (Pares y Resende, 2009).
392
7.3.9. Comunidad Autnoma de Andaluca

7.3.9.1.Marco institucional
Como ya se ha indicado, las comunidades autnomas estn comenzando a tener un
papel relevante en la promocin de la participacin ciudadana con la puesta en marcha
de iniciativas participativas y la configuracin de un marco normativo e institucional
idneo para su consolidacin en el tiempo. De esta forma, las caractersticas del modelo participativo, la existencia de rganos responsable del cumplimiento de estas tareas
y el marco normativo diseado para este fin son variables de anlisis que permiten
describir, de manera precisa, el avance de esta materia en el caso de Andaluca.
a.Modelo de participacin
En el modelo de participacin de la Comunidad Autnoma de Andaluca se integran

iniciativas de carcter territorial y sectorial. En el primer caso, la Junta de Andaluca
promueve actuaciones que tienen por objetivo impulsar la participacin de los ciudadanos en el mbito municipal, mediante una lgica deliberativa que busca primar el
anlisis de la problemtica que afecta a las localidades (con la consiguiente bsqueda
de soluciones), sobre cualquier otro tipo de anlisis ms global. Un ejemplo de ello
es el programa Participa en Andaluca, donde el gobierno autonmico ha auspiciado
una plataforma telemtica donde los ciudadanos pueden expresar sus ideas sobre la
poltica municipal.
En el caso de la participacin sectorial, los ciudadanos, asociaciones u organizaciones civiles andaluzas tienen la oportunidad de participar, segn sus intereses y
rea de actividad (econmica, social, salud, cultura, deporte entre otros), en espacios
deliberativos a travs de los cuales se evala la prestacin de los servicios pblicos y
se valoran las actuaciones desarrolladas por las concejalas de acuerdo con su rea de
competencia. Bajo este esquema prevalece una lgica deliberativa ms global, donde los
actores involucrados abordan los problemas de la comunidad en su conjunto, a partir de
las experiencias y conocimiento acumulado en las reas donde deciden intervenir.
Tanto en la participacin de carcter territorial como sectorial existen mecanismos
que conjugan la participacin organizada e individual de los ciudadanos. No obstante,
se observa mayor nfasis en la promocin de la participacin organizada, a travs de
las asociaciones de vecinos, asociaciones civiles y los colectivos que hacen vida en la
localidad. Por su parte, la participacin directa de los ciudadanos se ha visto favorecida
con la introduccin de las nuevas tecnologas y la consecuente puesta en marcha de
iniciativas de e-participacin.
b.rgano para el fomento de la participacin
En la estructura orgnica de la Consejera de Gobernacin y Justicia de la Junta de

Andaluca se encuentra la Direccin General de Voluntariado y Participacin, que tiene
como principal funcin fomentar la participacin ciudadana en la gestin de los asuntos
pblicos, mediante el impulso de distintas iniciativas en la esfera autonmica. Adicionalmente, le corresponde llevar a cabo la planificacin y coordinacin general de las polticas
393
pblicas en materia de accin voluntaria organizada, lo que incluye la representacin

de la Administracin de la comunidad autnoma en todas las acciones del voluntariado
y la coordinacin de los programas de voluntariado de las distintas consejeras10.
La creacin de esta Direccin General ha sido un importante paso en Andaluca,
pues denota el inters de los responsables polticos por promover la incorporacin de
los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones sobre los asuntos autonmicos,
mediante la creacin de instancias administrativas que, concentrando estas funciones,
abordan la participacin de forma particular, sin supeditarla a otros temas de gobierno.
Anteriormente, las tareas relacionadas con la promocin de la participacin ciudadana
se encontraban vinculadas con los temas de Administracin electrnica, modernizacin
y calidad de los servicios pblicos bajo la responsabilidad de rganos administrativos
que haban sido creados para gestionar, fundamentalmente, estos temas.
c.Marco normativo
La Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para

Andaluca establece las bases sobre las que se construye el modelo de participacin
ciudadana en la regin. En este sentido, el artculo 134 consagra la participacin de los
ciudadanos, directamente o a travs de las asociaciones y organizaciones en las que se
integren, en los procedimientos administrativos o de elaboracin de disposiciones que
les puedan afectar. Este mismo artculo hace referencia a la necesidad de garantizar por
medios legales el acceso de los ciudadanos a la Administracin de la Junta de Andaluca,
que comprender en todo caso sus archivos y registros, sin menoscabo de las garantas
constitucionales y estatutarias, poniendo a disposicin de los mismos los medios
tecnolgicos necesarios para ello.
De lo establecido en la Ley Orgnica 2/2007 se desprende que el modelo de participacin de Andaluca debe integrar iniciativas que garanticen tanto la participacin directa
de los ciudadanos como su participacin indirecta, a travs de las organizaciones
civiles que hacen vida en la comunidad. La Ley garantiza una mayor apertura de las
instituciones autonmicas, lo que implica promover la incorporacin de los ciudadanos en la formulacin de las polticas pblicas que les afecten, as como garantizar el
acceso a la informacin generada y gestionada por la misma Administracin.
Dos instrumentos legales clave para la participacin ciudadana en la Comunidad
de Andaluca son: la consulta ciudadana y la iniciativa legislativa popular y de los
ayuntamientos. En el primer caso, mediante la Ley 2/2001, de 3 de mayo, de regulacin de las consultas populares locales en Andaluca, las consultas ciudadanas son
entendidas como un instrumento de conocimiento de la opinin de los vecinos sobre
asuntos de la competencia propia municipal y de carcter local que sean de especial
relevancia para sus intereses, sin que su resultado vincule a la entidad local convocante
(artculo2.1). En esta ley se excluyen como temas objeto de consulta aquellos que
por su naturaleza sean contrarios al ordenamiento jurdico vigente, los que pretendan
10
Estas funciones estn recogidas en el artculo 14 del Decreto 132/2010, de 13 de abril, por el que se
establece la estructura orgnica de la Consejera de Gobernacin y Justicia.
394
menoscabar las facultades de decisin de los rganos representativos del municipio y

las materias propias de la hacienda local.
La iniciacin del procedimiento que lleva a la celebracin de la consulta popular
puede efectuarlo la propia corporacin municipal, mediante acuerdo adoptado por
mayora simple a propuesta de un grupo municipal, o por la solicitud de un grupo de
vecinos, suscrita por un nmero de firmas, cuyo mnimo lo establece la propia ley
de acuerdo con la cantidad de habitantes de los municipios (artculo 6).
En el caso de la iniciativa popular y de los ayuntamientos, la Ley 5/1988, de 17 de
octubre que regula esta materia, facilita la intervencin de los ciudadanos y de los
gobiernos locales en la dinmica poltica de la comunidad. Para ello, establece, por un
lado, que la iniciativa legislativa popular puede ser ejercida mediante la presentacin de
proposiciones de ley suscritas por las firmas de, al menos 75.000 electores andaluces
(autenticadas en la forma que fija la misma) y, por otro lado, que la iniciativa legislativa
de los ayuntamientos puede ser ejercida mediante el acuerdo favorable adoptado por
mayora absoluta del pleno de las corporaciones interesadas (artculos 6.1 y 15.1).
Tanto en el caso de la iniciativa popular como en el caso de la iniciativa legislativa
promovida por los ayuntamientos, la ley excluye aqullas materias que no sean de la
competencia legislativa de la comunidad autnoma, las materias de carcter tributario,
las relacionadas con la planificacin econmica de la comunidad autnoma y las relativas a la organizacin de las instituciones de autogobierno11.
7.3.9.2. Prcticas institucionalizadas de participacin

Ms all de la Direccin General de Voluntariado y Participacin no se han identificado
en la comunidad rganos especficos que de manera continua y estable faciliten la
participacin de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, las
iniciativas de Participa en Andaluca y el portal Mejora de los servicios pblicos son
iniciativas de enorme relevancia en esta materia por la multiplicidad de opciones que
tienen los ciudadanos (apoyados en las nuevas tecnologas) para expresar sus ideas
sobre los temas que les afectan directamente.
7.3.10. Comunidad Autnoma de Castilla y Len

7.3.10.1.Marco institucional
a.Modelo de participacin
En la Comunidad de Castilla y Len es posible identificar varias iniciativas a travs

de las cuales se fomenta la participacin desde una perspectiva tanto sectorial como
territorial, sin que esto suponga la existencia de un conjunto de acciones que, de forma
articulada, estn encaminadas a la consolidacin de un modelo especfico de participacin ciudadana en la regin. En el caso de la participacin sectorial, algunas consejeras
11
Se incluyen las materias recogidas en los artculos 63 y 65 del anterior Estatuto de Autonoma de
Andaluca, las cuales no se mencionan en el texto al quedar derogado tras la aprobacin y publicacin
de Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca.
395
han creado rganos estables de participacin donde se facilita la deliberacin y concertacin de los actores pblicos, privados y sociales sobre aquellos temas que son de su
competencia. Por su parte, la participacin territorial se puede observar en el desarrollo
de un portal para impulsar el debate entre los ciudadanos y sus representantes sobre
temas del mbito municipal12.
La existencia de este tipo de iniciativas da pie a que en la Comunidad Autnoma
de Castilla y Len se conjuguen rasgos propios de la participacin representativa, por
medio de las asociaciones u organizaciones sociales que trabajan en la regin y la
participacin directa de los ciudadanos, mediante la puesta en marcha de mecanismos
de e-participacin.
b.rgano para el fomento de la participacin
No se logr identificar un rgano especfico que concentre las competencias en materia

de participacin ciudadana. Sin embargo, desde las distintas consejeras se han desarrollado iniciativas participativas de carcter sectorial, que han llevado a la creacin de
rganos estables de consulta ciudadana y a la creacin de espacios para la evaluacin
de los servicios pblicos, apoyados en la incorporacin de las nuevas tecnologas.
c.Marco normativo
La Ley Orgnica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonoma

de Castilla y Len reconoce el derecho de los ciudadanos de participar en los asuntos
pblicos de forma directa o mediante la eleccin de sus representantes. En este sentido,
consagra el derecho de los ciudadanos a presentar iniciativas legislativas ante las Cortes
de Castilla y Len, a promover la convocatoria de consultas populares y a dirigir
peticiones a las instituciones y a las administraciones pblicas de la Comunidad, sobre
asuntos de su competencia (artculos 7 y 11).
Por su parte, la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en
sus relaciones con la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len y de gestin
pblica, define la participacin ciudadana como uno de los principios que deben guiar
las actuaciones de la Administracin autonmica, por lo que considera necesario la
incorporacin de los ciudadanos en la elaboracin y gestin de polticas pblicas y
en la prestacin de los servicios autonmicos. La ley establece que la Administracin
de la Comunidad de Castilla y Len debe adoptar un modelo de participacin que les
permita a los ciudadanos intervenir de forma individual u organizada en el funcionamiento de los servicios pblicos, mediante la formulacin de observaciones, quejas o
sugerencias (artculo 5 literal m).
De igual forma y completando los preceptos anteriormente reseados, este instrumento legal consagra una serie de derechos relacionados con la participacin como
son el derecho que tienen los ciudadanos a ser consultados y de formular sugerencias
sobre el funcionamiento de los servicios pblicos y las actividades realizadas por
la Administracin autonmica, as como el derecho de participar en la elaboracin,
12
Para obtener mayor informacin sobre esta iniciativa es posible acceder a travs del siguiente enlace:
http://castillayleon.ciudadanos2010.net (acceso el 11 de abril de 2011).
396
aplicacin y evaluacin de las polticas pblicas. Para ello, la ley define una serie de
instrumentos participativos como por ejemplo las encuestas, sondeos, paneles de
usuarios, audiencias o foros de consulta (artculos 27, 28 y 29).
La Ley 4/2001, de 4 julio 2001, reguladora de la iniciativa legislativa popular y de
los ayuntamientos define el marco normativo de este instrumento de participacin en
Castilla y Len. La ley establece que la iniciativa legislativa popular puede ser ejercida
mediante la presentacin ante la las Cortes de Castilla y Len de una proposicin de
ley suscrita por un nmero determinado de electores y reconoce en el caso de la iniciativa legislativa de los ayuntamientos que esta puede ser ejercida con la presentacin
de una proposicin de ley aprobada por mayora absoluta de los plenos de, al menos,
treinta y cinco ayuntamientos de la comunidad o de un mnimo de diez cuando stos
representen globalmente a 25.000 electores (artculos 2 y 3).
Las iniciativas legislativas pueden versar sobre cualquier materia de competencia
autonmica salvo aquellas materias que relacionadas con el desarrollo bsico del Estatuto
de Autonoma, las que requieran para su aprobacin el voto favorable de una mayora
cualificada, las materias que afectan la planificacin econmica, las de naturaleza
presupuestaria y tributaria o aquellas materias que tratan sobre la organizacin de las
instituciones de autogobierno y la organizacin tanto territorial como judicial de la
Comunidad (artculo 4).
7.3.10.2. Prcticas institucionalizadas de participacin

En el caso de Castilla y Len, las consejeras desarrollan distintas iniciativas para la
promocin de la participacin de los ciudadanos siguiendo una perspectiva de carcter sectorial, esto incluye la creacin de rganos de consulta que, de forma estable y
peridica, abordan los principales problemas de la regin. Un ejemplo de ello son los
rganos promovidos por la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades y la
Consejera de Economa y Empleo, los cuales presentan las siguientes caractersticas:
a. Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades
Adscrita a la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades es posible identificar

la existencia de un conjunto de rganos de participacin ciudadana que forman parte
del denominado Sistema de Accin Social de Castilla y Len. Estos rganos son instancias colegiadas que canalizan la participacin de las organizaciones sociales de la
regin en los temas relacionados con el bienestar social y, en especial, la atencin de
los grupos ms vulnerables de la poblacin en los mbitos local, regional y provincial.
Los rganos de participacin de carcter regional son los siguientes:
1. Consejo Regional de Accin Social. Es un rgano participativo de carcter
consultivo que se encarga de elaborar propuestas, de asesorar y coordinar el
trabajo de todos los actores que intervienen en materia de accin social.
2. Consejo Regional para las Personas Mayores de Castilla y Len. Es un rgano
de participacin y consulta que se encarga de promover la incorporacin de las
personas mayores en el proceso de toma de decisiones sobre los asuntos que son
de su inters.
397
3. Comisin Asesora para la Accesibilidad y Supresin de Barreras de Castilla

y Len. Es un rgano de participacin que se encarga de asesorar y elaborar
propuestas a la Administracin autonmica en materia de accesibilidad y supresin de barreras en todos los mbitos (urbanstico, arquitectnico, transporte
y comunicacin sensorial). As como promover la integracin de aquellas
personas que tienen problemas de movilidad o algn tipo de discapacidad.
4. Comisiones de Menores. Es un rgano de asesoramiento y coordinacin de los
actores que desarrollan acciones de atencin de nios y adolescentes.
b. Consejera de Economa y Empleo
La Junta de Castilla y Len ha promovido, a travs de la Consejera de Economa y

Empleo, la creacin del Consejo del Dilogo Social de Castilla y Len como un rgano
permanente de participacin institucional donde intervienen los agentes econmicos
y sociales, as como la propia Junta de Castilla y Len. En esta instancia, los actores participantes abordan la problemtica social y econmica de la regin, con el
objetivo de llegar por la va del dilogo y el acuerdo a posibles soluciones y lneas
estratgicas de actuacin.
7.3.11. Conclusiones
La participacin ciudadana aparece cada vez de manera ms generalizada en el discurso
de los distintos niveles de gobierno, en vista de que ha aumentado significativamente
el nmero de experiencias de participacin con distinto enfoque y alcance.
Los gobiernos locales cuentan con una mayor experiencia que los gobiernos regionales en el desarrollo y aplicacin de instrumentos y metodologas participativas.
En la mayor parte de los casos, la participacin que asumen las administraciones
es sustancialmente consultiva o informativa. Son escasas las administraciones que
confieren a los rganos de participacin ciudadana un poder vinculante en la planificacin y en la formulacin de polticas pblicas.
Los gobiernos regionales en su conjunto estn an en una fase normativa y de
conformacin de sus estructuras organizativas y de sus planes actuacin sobre
participacin ciudadana. Sin embargo, todo apunta a que sus estrategias a medio
plazo se enfocarn hacia una lnea estratgica, como sucede, por ejemplo, en los
casos de Catalua, Aragn, Valencia, Canarias y Pas Vasco.
Los problemas que se detectan en las experiencias desarrolladas son: el dominio de
la Administracin en los rganos y redes; la dificultad de incorporar al ciudadano
no organizado a los canales de participacin; y la dificultad de discutir de manera
desagregada los distintos asuntos pblicos, pues en la mayora de las ocasiones se
tratan en bloque.
El grado de consenso y aceptacin de las polticas pblicas se encuentra necesariamente vinculado tanto al nmero de asociaciones ciudadanas y de ciudadanos
que, considerados individualmente, participan en su diseo, implementacin
y evaluacin, como al contenido ms o menos vinculante de las decisiones que
puedan tomar.
398
La legitimidad de los lderes polticos proviene cada vez menos de los resultados
electorales, que de los esfuerzos que realicen por adoptar medidas que fomenten la
democracia participativa y la adhesin de los ciudadanos a los proyectos pblicos
de actuacin.
En los casos de Andaluca y Castilla y Len tiene mayor peso el modelo de participacin representativa o de participacin indirecta, donde las asociaciones civiles
mantienen un importante rol como articuladoras de las relaciones entre el Estado y
la sociedad. Si bien, se han desarrollado iniciativas de participacin directa (principalmente cuando se someten a consulta algunas actuaciones autonmicas o con la
creacin de espacios para el debate sobre la poltica local), las asociaciones civiles
tienen un rol preeminente en los rganos donde se desarrolla el proceso de toma
de decisiones.
El marco normativo sobre la participacin ciudadana en Andaluca y Castilla y Len
aborda ampliamente los derechos que tienen los ciudadanos de intervenir en los
asuntos pblicos y consagran una serie de instrumentos que deben ponerse en
marcha para la consecucin de este objetivo. Sin embargo, no existen normativas
o directrices especficas que contribuyan a la institucionalizacin de prcticas
participativas, en las que se regulen, con la incorporacin de todos los actores
involucrados, aspectos relacionados con: la asignacin de recursos, el tiempo para
su desarrollo, los criterios que deben seguirse para la toma de decisiones y su
seguimiento y la evaluacin de las prcticas llevadas a cabo. Estos aspectos s estn
tratados en los casos de Catalua y Aragn.
El uso de las nuevas tecnologas se ha visto potenciado en todas las comunidades
autnomas que han desarrollado planes de participacin ciudadana. En los casos
de Andaluca y Castilla y Len, los mecanismos tienen un alcance limitado pues,
no abarcan de forma transversal la totalidad de las actuaciones autonmicas y, en
cierta medida, se encuentran infrautilizados por los ciudadanos y los miembros de
la propia Administracin.
7.4. Cartas del ciudadano

Una de las iniciativas desarrolladas por los gobiernos para fortalecer la actividad poltica,
la gestin y el buen comportamiento administrativo en el desarrollo de polticas y
programas pblicos ha sido la aprobacin de las cartas del ciudadano. Transcienden
la clsica frmula de proteccin de los derechos individuales y conforman un espacio
colectivo de proteccin jurdica cada vez ms preciso y conectado con la realidad
social, que potencie la participacin ciudadana y el control de la actividad pblica
bajo el concepto del denominado derecho a una buena administracin, concepto de
fuerte raigambre en el mbito europeo (Baena, 2005: 61-66) y que est cobrando auge
nuevamente en los mbitos poltico-administrativo (Prats, 2010: 38-40) y jurdico
(Toms, 2006; Ponce 2008: 2 y ss.).
En los ltimos diez aos se ha producido un gran desarrollo de la regulacin
de distintos tipos de derechos en normas de ndole subconstitucional (constituciones
399
de Estados miembros, estatutos de autonoma) y en la legislacin ordinaria estatal,

autonmica y local que se ha extendido a diversos organismos de los sectores pblico
y privado. Asimismo, tambin se han realizado regulaciones de cartas de derechos en
mbitos de carcter sectorial (sanidad, Administracin de justicia, Hacienda o inmigracin), entremezclndose y superponindose entre s, generndose una proteccin
multinivel de derechos sociales, econmicos, culturales, medioambientales, entre otros
(Lpez 2009: 79-80; lvarez, Tur, 2007: 231). Este fenmeno est planteando problemas tcnico-jurdicos como la naturaleza de los instrumentos donde se contienen estas
declaraciones, el alcance de su contenido, su eficacia, los sistemas de proteccin, las
relaciones con otras declaraciones de derechos y con el sistema de fuentes del derecho,
entre otros, pues el mbito constitucional ha dejado de ser el nico escenario para
regular estos derechos (Tur, 2005: 232-235).
Por ello, es importante considerar cul ha sido la evolucin en la regulacin de los
distintos derechos individuales y colectivos. Se trata de esclarecer el auge que en la
actualidad ha tomado esta nueva revisin y regulacin de los derechos a la luz de los
distintos cambios polticos, sociales y tecnolgicos en los distintos niveles territoriales
de gobierno, especialmente en el nivel autonmico. Estamos entrando en un proceso
novedoso en nuestra experiencia constitucional en el que hay que configurar la articulacin de los derechos constitucionales con los derechos estatutarios, cuestin tpica
de los Estados compuestos13.
7.4.1.Evolucin de los derechos

7.4.1.1.Derechos de primera generacin. Libertad
Los derechos de primera generacin son fruto de las revoluciones norteamericana
y francesa. Se vinculan al movimiento constitucionalista que tiene su origen en la
Constitucin de 1787 y en la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789 respectivamente.
Sus caractersticas ms comunes son las siguientes:
La fundamentacin iusnaturalista racionalista de los derechos: las libertades,
naturales e imprescriptibles, preceden a las declaraciones y constituciones, que
solo las reconocen y no las otorgan, anteponindose al poder (Rodrguez, 1987).
La universalizacin e individualizacin de los derechos: reconocimiento abstracto
y generalizado de las libertades a los hombres por su propia condicin humana,
desvinculndose del carcter iusprivatista de los anteriores textos.
El moderno reconocimiento de los derechos est muy vinculado al movimiento
constitucionalista y el origen del Estado liberal. Los derechos no estn desvinculados
13
Realizamos una exposicin con las categoras de generaciones de derechos a efectos didcticos. Sin
embargo, ha de entenderse que esta clasificacin no es estanca, dada la relacin existente entre los
distintos derechos y que existe una estrecha relacin entre las distintas generaciones de estos. Unas
dan soporte a las otras, las perfilan y completan, lo que sucede especialmente con las ltimas generaciones sobre los derechos de corte liberal, democrtico y social.
400
de la misma conformacin del poder poltico, los derechos son parte nuclear del
Estado de derecho (Fioravanti, 1998).
Se introduce el mecanismo de positivizacin del sistema de derechos en las
constituciones para el pleno reconocimiento y efectividad de los mismos, aunque no ser hasta el periodo de entreguerras cuando se estandarice o normalice
este proceso.
Se enfatizan y protegen esferas privadas del individuo (derecho a una libre
expresin, la libertad y seguridad personales y en definitiva, la libertad del
individuo para actuar y hacer en aquellas reas o materias no prohibidas por el
Estado) aunque en el caso norteamericano predomina el enfoque utilitarista.
En definitiva, ambos sistemas adoptan un acentuado individualismo basado en
que el hombre es sujeto nico de derechos, aunque presentan visiones distintas. Una
visin estatalista en el caso francs y una visin historicista en el caso norteamericano.
Las dos sientan las bases modernas en la configuracin de los derechos centrados en
el individuo, que son concedidos de forma abstracta y universal y positivizados en las
declaraciones y constituciones que irn perfeccionndose a medida que vaya evolucionando el constitucionalismo.
Cuadro 7.1.Derechos de primera generacin.
Derechos civiles y polticos
A la vida.
A la integridad fsica y moral.
A la libertad personal.
A la seguridad personal.
A la igualdad ante la ley
A la libertad de pensamiento, de conciencia y de religin.
A la libertad de expresin y de opinin.
De resistencia y de inviolabilidad del domicilio.
A la libertad de movimiento o de libre trnsito.
A la justicia.
A una nacionalidad.
A contraer matrimonio y fundar una familia.
A participar en la direccin de asuntos polticos.
A elegir y ser elegido a cargos pblicos.
A formar un partido o afiliarse a alguno.
A participar en elecciones democrticas.

Fuente: Aguilar (1998: 94-96).
7.4.1.2.Derechos de segunda generacin. Igualdad

Se constituyen a travs de un largo proceso histrico que comienza en las primeras
dcadas del siglo XIX y principios del siglo XX. El Estado, con personalidad jurdica
propia, es el nico capaz de otorgar a sus ciudadanos derechos pblicos subjetivos,
mediante los cuales se activa el ordenamiento jurdico en razn de sus propios intereses (lvarez, 2005). En Europa se asimilan las corrientes utilitaristas (Bentham),
401
historicistas (Hegel, Savigny), y del positivismo jurdico (Carr de Malberg, Jellinek)

que van configurando la doctrina estatal liberal de los derechos (Bobbio, 1991). La
tendencia iusnaturalista que sirvi para el reconocimiento de derechos en los procesos
revolucionarios francs y norteamericano entrar en crisis a mediados del siglo XIX
provocando una transformacin de las libertades (lvarez, 2005).
Se pone de manifiesto en esta fase histrica la poca eficacia de los catlogos de
derechos promulgados en las cartas magnas por ser derechos meramente programticos
que emanan del poder poltico. Es el caso, por ejemplo, del constitucionalismo espaol
del siglo XIX, donde los derechos contenidos en las distintas constituciones estaban a
merced de los diversos legisladores hasta que estos los regularan. La Constitucin14
en este aspecto tan esencial, y en realidad en todos los dems, no poda ser invocada
directamente por los particulares ante los Tribunales, pues stos no estaban sometidos
a ella, al no ser una norma jurdica, sino tan solo a la ley y al resto del ordenamiento.
Por otro lado, la remisin a los derechos de la nacin y a los atributos esenciales del
Poder Pblico permita, dada su vaguedad, justificar al legislador cualquier restriccin
de los derechos (Varela, 2007: 476).
Cuadro 7.2.Derechos de segunda generacin.
Derechos econmicos
A la propiedad (individual y colectiva).
A la seguridad econmica.
Derechos sociales
A la alimentacin.
Al trabajo (a un salario justo y equitativo, al descanso, a sindicalizarse, a la huelga).
A la seguridad social.
A la salud.
A la vivienda.
A la educacin.
Derechos culturales
A participar en la vida cultural del pas.
A gozar de los beneficios de la ciencia.
A la investigacin cientfica, literaria y artstica.

Fuente: Aguilar (1998).
Pero es a comienzos del siglo XX cuando ms se evidencian las deficiencias de

los sistemas de derechos recogidos en las constituciones liberales del siglo XIX. El
marcado individualismo de los derechos y la excesiva abstraccin de sus contenidos,
que limitaban su eficacia jurdica, reflejaban la descontextualizacin de los mismos
de la realidad econmica y social que se vivan en las cuatro primeras dcadas del
sigloXX, tras el impacto de las dos guerras mundiales15. Con el paso del Estado liberal
14
15
Refirindose a la Constitucin de 1876, aunque es predicable a todas las constituciones anteriores.

Lo que culmin con la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948. Anteriormente, se
pueden citar como referentes ms significativos del nuevo constitucionalismo social la Constitucin
mexicana de 1917 y la Constitucin de Weimar de 1919.
402
al Estado social de derecho, se pone el acento en la igualdad, en el bienestar global

de la poblacin, en dar cobertura a la denominada procura existencial de las personas
(Garca Pelayo, 1985: 13 y ss.), lo que se traduce en derechos econmicos, sociales y
culturales que requieren una intervencin activa de los poderes pblicos articulando
polticas, programas y servicios pblicos para garantizar su ejercicio.
Sin embargo, muchos de estos derechos implican la aprobacin de grandes partidas
presupuestarias, por lo que han sido contemplados en las constituciones de forma
separada de los Derechos Fundamentales, dndoseles un tratamiento distinto. Muchos
derechos sociales y econmicos no disponen de garantas jurisdiccionales propias, por
lo que son proclamados en las constituciones como principios y aspiraciones socioeconmicas. Las constituciones no han sido los espacios propicios para regular los derechos
de segunda generacin, con la salvedad de la Constitucin alemana. De ah que ahora
las comunidades autnomas, a travs de sus normas fundacionales, quieran llenar ese
vaco en las materias que son de su competencia con los catlogos de derechos.
7.4.1.3.Derechos de tercera generacin. Solidaridad

Surgen de la necesidad de avanzar en las relaciones del hombre con los dems (otros
individuos, otras sociedades, otros pases) y con el medio natural bajo el principio de
la solidaridad, principio que conlleva aunar y compartir esfuerzos, responsabilidades,
fomento de la cooperacin y el voluntarismo para responder a las aspiraciones globales
comunes relativas a la paz, al desarrollo y al medio ambiente, partiendo de la totalidad
de las necesidades e intereses del ser humano tal como se manifiestan en el presente
(Prez, 2006: 34-36) donde tambin el Estado es vital para garantizar estas prestaciones, aunque es la sociedad internacional la que tiene un papel preponderante, pues se
trata de dar respuesta a problemas globales que rebasan las fronteras estatales, papel
que no fue tan relevante respecto a los derechos de segunda generacin.
Cuadro 7.3.Derechos de tercera generacin.
Paz
Derecho a la autodeterminacin.
Derecho a la independencia poltica.
Derecho a la identidad nacional y cultural.
Derecho a la coexistencia pacfica.
Derecho al patrimonio comn de la humanidad.
Derecho al entendimiento y confianza.
Derecho a la asistencia humanitaria.

Desarrollo
Derecho a la independencia econmica.
Derecho a la cooperacin internacional y regional.
Derecho a la justicia social internacional.
Derecho a la solucin de problemas alimenticios, demogrficos, educativos, etc.
Derecho al progreso y al desarrollo industrial y tecnolgico.

Medio ambiente
Derecho al desarrollo sostenible.
Derecho al agua (derecho al aprovechamiento racional de los recursos hdricos).
Derecho al patrimonio comn de la humanidad.
Derecho a la biodiversidad y bioseguridad.
Derecho de acceso a los entornos naturales.

Fuente: Aguilar (1998).
403
La titularidad de los derechos de primera generacin se enfocaba a las personas

individualmente consideradas, los de segunda generacin estaban concebidos como
derechos colectivos. En la tercera generacin, el enfoque es ms amplio, apuntando
a las necesidades globales del ser humano. Adems, la naturaleza de estos derechos
determina que tambin puedan ser titulares los propios estados, ante otros estados y
frente a la sociedad internacional.
7.4.1.4.Derechos de cuarta generacin. Ciencia

y tecnologa
Los avances cientficos y tecnolgicos estn generando cambios en los modos de vida de
las sociedades y de las personas, en sus valores y en sus derechos. De ah que hayan
de vertebrarse nuevas formas que estn revistiendo los derechos de primera, segunda
y tercera generacin en el entorno de la ciencia y de la tecnologa, entrando en la
denominada la cuarta generacin de los Derechos Humanos (Bustamante, 2001).
Esta nueva generacin de derechos no destaca tanto por la nueva constitucin de
derechos como por la aparicin de nuevas dimensiones de derechos ya existentes que
exigen su revisin y actualizacin. Siguiendo los postulados de lvarez y Tur (2007:243),
en esta nueva generacin de derechos ha de hacerse una doble distincin:
1. Derechos que consagran un nuevo estatuto jurdico de la vida y la integridad fsica
y psquica: vida (pena de muerte y estatuto jurdico del preembrin, embrin
y feto), integridad fsica y psquica (retos biotecnolgicos), autodeterminacin
fsica (tratamientos mdicos, consentimiento informado), igualdad en las aplicaciones biomdicas, identidad gentica (clonacin, informacin gentica), a
disponer de la propia vida (suicidio, eutanasia), reproduccin humana (derechos
procreativos), a la proteccin eficaz de la salud, a la investigacin y aplicacin
tcnica y cientfica biomdica.
2. Derechos relacionados con la globalizacin de las comunicaciones: derechos de la
comunicacin y la informacin (a una informacin completa y veraz, acceso
a informacin de relevancia para la humanidad, a la informacin gentica, a
comunicar por cualquier medio, acceso a medios tcnicos de comunicacin
pblicos y privados, a la autodeterminacin informativa, y a la proteccin de
datos), derechos en la red (derechos informticos, a conocer la identidad del
emisor de opiniones e informacin, a la vida privada, intimidad y honor en
la red, a la propia imagen en la red, derechos de propiedad intelectual en la
red), derechos de los menores ante las nuevas tecnologas informativas y de
la comunicacin (proteccin de la infancia, acceso a la cultura a travs de los
medios de comunicacin e informacin).
Son, por tanto, bsicamente dos materias, y sus ramificaciones, las que suscitan
esta nueva generacin de derechos. La primera es la Biotecnologa, relacionada principalmente con la salud (Bellver, 2004). La segunda es la Informtica e Internet, que
han desplegado una expansin de la libertad de expresin y de la transmisin global
de datos. Sin embargo, su potencial democratizador puede ser tambin lesivo por la
naturaleza de sus dimensiones. La dificultad de establecer distintos medios de control
plantea tambin problemas al sistema de derechos y libertades.
404
Cuadro 7.4.Derechos de cuarta generacin.

Derechos que consagran un nuevo estatuto jurdico de la vida y
la integridad fsica y psquica
Derecho a la vida: pena de muerte y estatuto jurdico del preembrin, embrin y feto.
Derecho a la integridad fsica y psquica, en tanto pueda verse afectado por los retos biotecnolgicos.
Derecho a la libertad de autodeterminacin fsica: tratamientos mdicos, consentimiento informado.
Derecho a la igualdad en las aplicaciones biomdicas.
Derecho a la identidad gentica: clonacin, derecho a la informacin gentica.
Derecho a disponer de la propia vida: suicidio, eutanasia.
Derecho a la reproduccin humana: derechos procreativos.
Derecho a la proteccin eficaz de la salud.
Derecho a la investigacin y aplicacin tcnica y cientfica biomdica.

Derechos relacionados con la globalizacin de las comunicaciones:
D
erechos de la comunicacin y la informacin: derecho a una informacin completa y veraz, derecho
de acceso a informacin de relevancia para la humanidad, derecho a la informacin gentica, derecho

a comunicar por cualquier medio, derecho de acceso a medios tcnicos de comunicacin pblicos y
privados, derecho a la autodeterminacin informativa, derecho a la proteccin de datos.
D
erechos en la Red: derechos informticos, derecho a conocer la identidad del emisor de opiniones e
informacin, derecho a la vida privada, intimidad y honor en la Red, derecho a la propia imagen en la
Red, derechos de propiedad intelectual en la Red.
D
erechos de los menores ante las nuevas tecnologas informativas y de la comunicacin: proteccin de
la infancia en los medios, proteccin de la infancia en la Red, derecho al acceso a la cultura a travs de
los medios de comunicacin e informacin.
Fuente: Gmez (2008).
7.4.2. Cartas del ciudadano en perspectiva comparada

Las cartas del ciudadano16 son inicialmente un producto de las polticas conservadoras
de reforma del sector pblico iniciadas en Reino Unido por los gobiernos thatcheristas
y representan, en cierta manera, la consolidacin de las reformas en la direccin de
transformar radicalmente los servicios pblicos acercndolos a los modos de gestin
del sector privado.
La idea de convertir al ciudadano en cliente tena el objetivo de sacudir la inercia
de los servicios estableciendo la soberana del usuario-consumidor. Se potencia el
individualismo del usuario, la medicin de los estndares del servicio, la eficiencia y la
eficacia, la accesibilidad y el buen trato, facilitando la emisin de quejas y reclamaciones. En este sentido, inicialmente se aproximan ms a la nocin de carta de servicios
que a la de carta del ciudadano.
En realidad se presta escasa atencin a la idea de la ciudadana, relegando a un segundo plano los aspectos colectivos y de solidaridad que unen a los miembros de una
comunidad, y se emplean trminos alternativos (usuario, pblico, cliente, consumidor)
ms en sintona con la nueva manera de entender las obligaciones pblicas. El giro que
representan respecto de las concepciones clsicas del servicio civil puede sintetizarse
en el lema del servicio pblico, al servicio al pblico. La va de otorgar unos derechos
efectivos de cara a la prestacin de servicios es una idea atrayente, especialmente dada
la escasa sensibilidad de la burocracia tradicional hacia las necesidades peculiares de
16
Citizen charters, en Espaa traducidas como cartas de servicio.
405
cada persona. Pero los nuevos derechos establecidos en las cartas son en realidad reduccionistas en lo referente a la nocin de ciudadano, pues contemplan esencialmente
su vertiente como consumidor. Esta visin de los derechos pone de manifiesto que
(Falconer y Ross, 1999):
Las cartas han introducido una visin muy selectiva y altamente individualista
de los derechos, que est lejos de fortalecer la idea de ciudadana.
Hay significativas barreras a la potenciacin (empowerment) del pblico, que es
uno de los objetivos prioritarios de las cartas.
Mientras que las cartas establecen los estndares de resultados que el pblico
puede exigir, los usuarios no tienen nada que decir respecto de los procesos que
establecen esos estndares.
En contra del principio de la soberana del consumidor, la gerencia domina los
servicios del sector pblico.
La habilidad de los usuarios para expresar su deseos e influenciar el sector
pblico es limitado, y ms bien reactivos que preactivos.
En relacin con los proveedores del servicio, los usuarios tienen ttulos dbiles
y poderes frgiles, si es que tienen alguno, en comparacin con los que ostenta
el sector pblico orientado al mercado.
La experiencia britnica tuvo un amplio eco en el resto de pases de la OCDE17,
adaptndola en mayor o menor medida a sus culturas poltico-administrativas, surgiendo una amplia gama de denominaciones para estos documentos como estndares de
calidad, carta de servicios, carta de compromiso, carta de cliente o garantas pblicas
de servicio (Madell, 2005). Aunque entre lneas esto da un matiz sobre las distintas
aproximaciones que sobre el fenmeno de las cartas se han realizado en los distintos
pases, no dejan de responder a una postura comn: conformar una nueva cultura de
servicio que mejore sus procesos de interaccin con el ciudadano.
Pueden establecerse dos grandes tendencias en cuanto a la estrategia de las cartas
del ciudadano; la primera es la seguida por los pases de la rbita de la Commonwealth
(Estados Unidos, Canad, Nueva Zelanda y Australia) que han adoptado ms frreamente los principios gerenciales, mientras que en los pases europeos continentales
(Francia, Espaa o Blgica) se han decantado ms por los conceptos garantistas del
Derecho administrativo clsico, por lo que la introduccin de las tcnicas del mbito privado han sido menos bruscas. Las concepciones de los sistemas legales y de
las normas del mundo anglosajn y las concepciones de estas materias del entorno
continental europeo son una variable que hay que tener siempre presente cuando se
analizan estas cuestiones (McGuire, 2002).
17
Australia (Service Charter, 1997), Blgica (Public Service Users Charter, 1992), Canad (Service Standards
Initiative, 1995), Francia (Service Charter, 1992), India (Citizens Charter, 1997), Jamaica (Citizens Charter,
1994), Malaysia (Client Charter, 1993), Portugal (The Quality Charter in Public Services, 1993), y Espaa
(El observatorio de la calidad, 1992). OCDE Service Quality Initiatives. Paris 1996. Todas estas cartas han
sufrido modificaciones segn han ido profundizando en su implementacin, sin embargo, el sustrato
bsico de las mismas sigue vigente. Una vez que estos proyectos fueron consolidndose en los niveles
estatales y federales, segn los casos, de gobierno, pasaron a ser adoptados por los gobiernos regionales
y locales. Algunas de estas iniciativas estn recogidas en OCDE Service Quality Initiatives Pars, 1996.
406
Los gobiernos acuden cada vez con mayor frecuencia a elaborar cartas del ciudadano por ser una herramienta til de comunicacin con el ciudadano. Las cartas del
ciudadano son una pantalla en la que proyectar valores, principios, compromisos,
derechos y deberes a la ciudadana, por lo que existe una gran variedad de cartas. Sus
denominaciones cambian en funcin de las tradiciones de cada pas, pero tambin
intervienen otras variables, como son los objetivos y finalidades que se pretendan
conseguir con las mismas. Esto ltimo, condiciona su alcance y su contenido en el
proceso de reforzar la democracia y la legitimacin de la actividad de los gobiernos y
sus administraciones.
Antes de continuar conviene aclarar la distincin entre cartas del ciudadano18 y
cartas de servicio. Las cartas del ciudadano son documentos que contienen de forma
clara y exhaustiva el listado de los derechos que los ciudadanos pueden exigir en
sus relaciones con las instituciones pblicas. Se trata de una iniciativa de aquellas
administraciones que han implantando sistemas de calidad para la prestacin de sus
servicios al ciudadano y que han generado instrumentos sencillos que hacen ms fcil
el ejercicio de los derechos ciudadanos. Son compromisos adoptados por la Administracin que se responsabiliza ante los ciudadanos de forma expresa del cumplimiento
efectivo de sus derechos y, a la vez, estos puedan contar con un documento nico que
les facilita el conocimiento de sus derechos.
Las cartas de servicio son documentos que informan a los ciudadanos sobre las
condiciones en que se prestan los servicios por parte de los organismos pblicos, los
niveles de calidad con los que se ofrecern dichos servicios y los derechos de los usuarios en relacin con stos. Se trata de un instrumento de comunicacin administrativa,
puesto que facilita informacin til al ciudadano sobre las unidades administrativas a
la vez que fomenta su participacin al proporcionarle las vas para conocer sus necesidades, sugerencias y expectativas. Pero adems, constituye una herramienta idnea
para la mejora continua de los servicios pblicos, puesto que contiene compromisos
explcitos y mensurables a travs de indicadores cuantificables que sirven para evaluar
continuamente dichos servicios.
Entendemos aqu las cartas de derechos del ciudadano como documentos ms
amplios y omnicomprensivos, que nacen con la vocacin de recoger derechos del ciudadano ms importantes, pues las clsicas cartas de servicio, si bien son necesarias, integran
derechos de menor calado y transcendencia, pues su finalidad es ms instrumental.
Con este fin, distintos gobiernos estn desarrollando un conjunto heterogneo de
proyectos que persiguen fortalecer las polticas y la gestin pblicas teniendo como eje
de sus actuaciones a los ciudadanos, buscando nuevos cauces de legitimidad democrtica. Son los casos de la ventanilla nica, la racionalizacin y simplificacin de los
procedimientos administrativos, las cartas de servicio, las encuestas de satisfaccin,
los sistemas de reclamaciones y sugerencias, los presupuestos participativos, las cartas
de derechos del ciudadano o los cdigos de buen gobierno.
18
En el mbito anglosajn la denominacin ms comn es Charter of rights and resposabilities/duties/freedoms,

dependiendo de cada caso.
407
7.4.2.1.Experiencias internacionales y nacionales.

Tipologa de cartas
En cuanto a la clasificacin de las cartas del ciudadano, en una primera aproximacin
se distinguen dos tipos de cartas (vase el Cuadro 7.5):
1. Cartas del ciudadano como marco macro: son documentos que contendran las
pautas y los principios para organizar la vida en comn (un proyecto de ciudad
o de regin). Su mbito de aplicacin incluira a todas las instituciones pblicas
y privadas de un territorio concreto y a su poblacin.
2. Cartas del ciudadano como marco intermedio: son documentos que contendran las
pautas, los principios, los derechos y los deberes orientados a definir referentes
de actuacin del conjunto del sistema pblico de provisin de servicios de un
gobierno territorial determinado.
Existe tambin una subtipologa, las cartas sectoriales del ciudadano, que podran
situarse en las categoras de cartas como marco macro o cartas como marco intermedio
en funcin de su contenido y su finalidad. Cuando las cartas se orientan predominantemente hacia la provisin de un rea funcional de servicios pblicos nos encontraramos
con cartas sectoriales del ciudadano de marco intermedio (seran los casos de las cartas
sectoriales del ciudadano de sanidad). En cambio, cuando el contenido y la finalidad
tienen un enfoque ms global, aunque sea menos preciso, orientado hacia los derechos
humanos y a la creacin de un sistema de valores sobre una temtica en una ciudad,
regin o Estado, estaramos hablando de cartas sectoriales del ciudadano de marco macro.
Es el caso de la Carta di Convivenza que desarroll el Ayuntamiento de Bolonia en 2003.
Cuadro 7.5.Tipologa de cartas del ciudadano.
Carta del ciudadano macro: Documento que contiene las pautas y los principios para organizar la vida en
comn de una ciudad o una regin.
Carta del ciudadano intermedia: Documento contiene las pautas y principios de actuacin del conjunto
de una Administracin Pblica en la provisin de servicios.
Carta del ciudadano sectorial (subtipologa): Documento mixto, que contiene las pautas y principios
respecto a la gestin de una materia o colectivo.
7.4.2.2. Cartas del ciudadano de marco macro

Son aquellas iniciativas que estn especialmente enfocadas a recoger diversos derechos
de la ciudadana dentro de un proyecto global de ciudad, regin o Estado con la intencin de crear una nueva cultura cvica en la actuacin de los ciudadanos y de las
instituciones pblicas y privadas.
Estas iniciativas macro se caracterizan por estar formalizadas de diversas maneras:
En forma de cartas.
Incorporadas al ordenamiento jurdico.
Integradas en el estatuto fundacional de los gobiernos.
408
a.Montreal Charter of Rights and Responsabilities (Canad)
En el mbito local destaca la Carta de derechos y deberes de la Villa de Montreal, aprobada

en 2005. Parte de los valores de los Derechos Fundamentales el respeto a la dignidad
humana, la igualdad, la inclusin, la tolerancia y la justicia (artculos1-4) como
valores superiores que han de compartir la ciudad y la ciudadana en el marco de
sus distintas relaciones. Otro valor en el que hace hincapi la carta es en el de la
transparencia en la gestin de los servicios municipales. Apela tambin a la progresiva implicacin de los ciudadanos en la construccin de una ciudad basada en estos
valores y principios19.
Es una de las primeras cartas que introduce de forma sistemtica el concepto de
responsabilidad o deber ciudadano como actitud compatible con los compromisos
asumidos y los derechos proclamados por la ciudad20.
Contiene no slo Derechos Fundamentales de tipo poltico, sino tambin derechos
de tipo econmico, social y cultural. Si bien el carcter de sus enunciados tiene un
componente ms poltico (programtico) que tcnico, el documento aporta una buena base para crear un modelo de ciudad en el que se puedan reflejar los ciudadanos
y sus instituciones, instaurando adems la figura del Defensor del Pueblo Municipal
(Young, 2006).
b.The Qubec Charter of Human Rights and Freedoms (Canad)
La carta de derechos y libertades del estado de Qubec fue adoptada en 1975 por el
Parlamento y las ltimas modificaciones realizadas a la misma son de diciembre
de 2009. Reviste la Carta carcter de ley de ndole casi constitucional (por lo que
tiende a normativizar bastante las cuestiones judiciales) ya que sus artculos 1 al 38
referidos a los Derechos Fundamentales, derechos polticos y judiciales tienen preponderancia sobre las dems leyes del Estado, salvo si existiera derogacin explcita
y comprometiera al Estado. Asimismo, la Carta recoge importantes derechos sociales
y econmicos. La proteccin del catlogo de derechos contenido en la misma se inspira en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos y en el Pacto Internacional de derechos econmicos,
sociales y culturales.
Es aplicable al sector pblico y privado, para lo cual se crea la Comisin de Derechos
de la Persona y Derechos de la Juventud con la misin de promover los principios
establecidos en la Carta, as como proteger los intereses de la infancia y el respeto
de los derechos que le son reconocidos en la Ley de Proteccin de la Juventud.
La Carta es utilizada tambin como soporte en la elaboracin de programas de
accin gubernamentales de carcter transversal.
19
20
Tambin estas cartas estn cobrando auge en el gobierno local italiano. Ejemplo de ello son las cartas
de derechos del ciudadano de los municipios de Mira y Termini Imerese.
Actualmente l'Office de consultation publique de Montral est llevando a cabo un proceso de
consulta pblica para conocer la opinin de la ciudadana sobre el funcionamiento y aplicacin
de la carta.
409
Cuadro 7.6..Estructura de la Carta de derechos humanos y libertades

de Qubec (Canad).
Prembulo
Parte I. Derechos y Libertades Fundamentales

Cap I: Derechos y Libertades Fundamentales (arts. 1-20).
Cap II: Derechos polticos (arts. 21-22).
Cap III: Derechos Judiciales (arts. 23-38).
Cap IV: Derechos econmicos y sociales (arts. 39-48).
Cap V: Disposiciones especiales (arts. 49-56).
Parte II. Comisin de Derechos de la Persona y de la Juventud
Cap I: Constitucin (arts. 57-70).
Cap II: Funciones (arts. 71-73).
Cap III: Reclamaciones (arts. 74-85).
Parte III. Programas de Accin (arts. 86-92)
Parte IV. Confidencialidad (arts. 93-96)
Parte V. Regulaciones (arts. 97-99)
Parte VI. Tribunal de Derechos Humanos
Cap I: Composicin y organizacin (arts. 100-110).
Cap II: Jurisdiccin y poderes (arts. 111-113).
Cap III: Procedimientos (arts. 114-124).
Cap IV: Decisin y ejecucin (arts. 125-131).
Cap V: Apelacin (arts. 132-133).
Parte VII. Disposiciones Finales (arts. 134-138).
c.The Victorian Charter of Human Rights and Responsibilities (Australia)
La Carta de derechos fundamentales y deberes del estado de Victoria fue aprobada en

julio de 200621. Una parte de la Carta entr en vigor en 2007 y otra en 2008. Su finalidad reside en fortalecer la proteccin de los Derechos Humanos que la Constitucin
federal no contemplaba de forma sistemtica.
Los principios que la guan son la dignidad humana, la igualdad y la libertad.
Destaca el especial hincapi que hace en las poblaciones aborgenes del territorio,
cuestin que no menciona de manera tan explcita la Carta canadiense, a pesar de
que Canad cuenta tambin con poblacin aborigen. La Carta del Estado australiano
de Victoria publicada es un extracto de la Ley, en concreto un extracto de la parte
segunda denominada Human Rights.
Es una Ley que pretende la reforma jurdica integral de su estructura polticoadministrativa al pretender que todas sus disposiciones normativas tengan un enfoque
de Derechos Humanos.
La Carta de Victoria responde, como el modelo de Qubec a leyes de mbito estatalfederado que intentan aglutinar todos los Derechos Fundamentales polticos, civiles,
21
410
Es una revisin de la Equal Opportunity Act.
econmicos, sociales y culturales en un solo texto que sirvan de referente con los
que definir los programas de la Administracin Pblica y del gobierno. Ambas cartas
pretenden cambiar las actitudes en la manera de actuar de las instituciones y de la
ciudadana respecto a los Derechos Humanos. La Carta de Qubec est ms orientada
a implantar programas de accin que mejoren los servicios pblicos y las formas de
gestin empresarial, mientras que la Carta de Victoria est ms enfocada a la mejora
del sistema legislativo y judicial (James, 2006).
d. Carta de derechos fundamentales de la Unin Europea
La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea fue aprobada en Niza el

7 de diciembre de 2000. La primera intencin de la misma es poner lmites al poder
poltico, tratando de asegurar que ciertos Derechos Fundamentales, los enumerados
en los artculos 1 a 50 de la Carta, sean respetados por las instituciones y rganos de la
Unin, as como por los Estados miembros, cuando apliquen el Derecho de la Unin,
segn prescribe el artculo 51 en su primer apartado, pues existe un dficit en el ordenamiento comunitario, que es la carencia de una declaracin formal de derechos.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ha realizado una gran
labor para compensar esta carencia, pues ha entendido que los Derechos Fundamentales forman parte del ordenamiento comunitario de manera indirecta, en calidad de
principios generales del Derecho22. Pero lo cierto es que falta un texto que codifique
los Derechos Fundamentales, porque no pueden ser las constituciones nacionales las
que establezcan, de manera unilateral, qu derechos deben imponerse a las normas y
decisiones comunitarias, lo que impedira que el Derecho comunitario fuera aplicado
de manera uniforme en los diversos pases.
Sin embargo, la Carta no supone una gran novedad, dado que la mayora de los
derechos que enuncia ya forman parte del ordenamiento comunitario. Como dice el
prembulo explcitamente la presente Carta reafirma [] los derechos reconocidos
especialmente por las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales
comunes de los Estados miembros, el Tratado de la Unin Europea y los Tratados
comunitarios, el Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales, las cartas sociales adoptadas por la Comunidad y por
el Consejo de Europa, as como por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. No obstante
se ha aplazado la decisin de incorporar la Carta a los Tratados comunitarios. En este
contexto se ha planteado el problema de cul es el estatus jurdico de la Carta, que se
encuentra meramente proclamada, y qu consecuencias tendra su integracin en los
Tratados (Sanz, 2004).
La intencin de la Carta de derechos fundamentales de la Unin Europea consiste
en crear una idea de ciudadana europea en dos sentidos:
En primer lugar, asegurar a todo ciudadano de la Unin Europea, con independencia
de su nacionalidad, una serie de derechos. La Carta contribuye a dar relevancia a esa
22
Sentencia Stauder, de 12 de noviembre de 1969, 29/69.
411
ciudadana, incluyendo el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento

Europeo (artculo 39), el derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales
(artculo 40), el derecho a una buena administracin (artculo 41), el derecho de acceso
a los documentos de las instituciones comunitarias (artculo 42), el derecho a acudir
al Defensor del Pueblo de la Unin (artculo 43), el derecho de peticin ante el Parlamento europeo (artculo 44), la libertad de circulacin y residencia (artculo 45) y la
proteccin diplomtica y consular (artculo 46).
En segundo lugar, la Carta refleja y pretende promover la creencia en ciertos valores.
Los ciudadanos de los Estados miembros, al constatar que comparten unas mismas
creencias bsicas en materia de derechos, intensifican su conciencia de pertenecer a
una misma comunidad.
La Carta de derechos fundamentales de la Unin Europea presenta similitudes con
las cartas estatales de Quebec y Victoria en lo referente a la enumeracin sistemtica
de los Derechos Fundamentales. Es la Carta Europea la que clasifica ms ordenada y
ampliamente los derechos (50 artculos). Sin embargo, no trata aspectos judiciales, ni
crea ni regula rganos o comisiones especficas como las anteriores cartas mencionadas, dado que no es una carta estatal y su estatus jurdico es an incierto.
e.Carta europea para la salvaguarda de los derechos fundamentales
en la ciudad
La segunda Carta de alcance supranacional, circunscrita al entorno europeo, es la

Carta europea para la salvaguarda de los derechos fundamentales en la ciudad, aprobada en el ao 2000. En este caso nos encontramos con un documento aprobado
por las autoridades municipales y donde no han intervenido autoridades de gobierno
de los Estados o de la Unin Europea. Su valor jurdico, por tanto, est limitado a
las ciudades que la han suscrito a modo de convenio interadministrativo de mbito
transnacional (Conferencia de Lyon, 2006)23.
La Carta europea para la salvaguarda de los derechos fundamentales en la ciudad
es el reflejo del compromiso voluntario que las ciudades asumen en lo que respecta
a la promocin y a la proteccin de los Derechos Humanos en su esfera territorial de
actuacin. Las ciudades firmantes se comprometen con los valores de la Carta y a
trasladarlos a la gestin cotidiana. Este compromiso se manifiesta en la importancia
que se le da a la lucha contra la exclusin, pero tambin en el lugar que ocupan la
consulta y la participacin ciudadana.
La Carta, lejos de ser rgida, constituye ms bien un punto de partida para generar
nuevas reflexiones. Se resalta en ella que el acceso a los derechos sociales fundamentales como vivienda, trabajo, salud, justicia y formacin, necesita de acciones voluntarias
para implicar verdaderamente a todos los habitantes de las ciudades. La Carta reformula
la promocin y la integracin de los derechos polticos, civiles, econmicos, sociales y
ambientales en el entorno urbano, profundizando en el concepto de democracia local
de proximidad con tres premisas que rezan en su prembulo: una voluntad, integrar el
23
As lo establece la Disposicin final de la Carta en sus seis apartados. El debate, en realidad, est
centrado en la manera de implantarla con mecanismos jurdicos efectivos.
412
vnculo social, de forma duradera en el espacio pblico; un principio, la igualdad; y un

objetivo, el incremento de la conciencia poltica de todos los habitantes.
Es una Carta importante porque es un documento base, de mnimos, con el que ir
integrando progresivamente los Derechos Humanos en la realidad municipal y orientando las polticas pblicas municipales, de ah que su texto sea muy flexible, en la
lnea con la Carta de Derechos Montreal. Ambas cartas apelan a la corresponsabilidad
de la ciudadana en la construccin de las ciudades, si bien la Carta europea se mueve
en unos registros ms amplios por ser un documento cuyo mbito de aplicacin son
las ciudades de los Estados miembros de la Unin Europea. Ambos textos introducen la figura del Defensor del Pueblo municipal como instrumento de control de las
acciones pblicas.
f.Carta dei diritti e dei doveri per una civile convivenza
di Bologna (Italia)
Se recoge esta Carta, a pesar de que no est en vigor, por su originalidad y porque
supuso un referente. La Carta di Convivenza fue aprobada en 2003 por el gobierno municipal de Bolonia. Posea un perfil sectorial con enfoque macro y constitua un buen
punto de partida para los municipios que se haban adherido a la Carta Europea para
la Salvaguarda de los Derechos Humanos en la ciudad, debido a que los derechos y los
compromisos globales en materia de inmigracin tienen gran incidencia en el mbito
local. La Carta fue traducida a nueve idiomas (ingls, francs, castellano, albans,
serbio, chino, bangla, urdu y rabe), lo que mostraba su pretensin.
Describa en el prembulo sus finalidades: los compromisos de generar una
identidad de ciudad y de ciudadana respetuosa con los derechos de las personas en
un entorno multicultural e implantar unas polticas municipales de inmigracin que
protejan los derechos polticos, econmicos, sociales y culturales de los distintos colectivos de poblacin inmigrante, instando a que los ciudadanos respeten y promuevan
esos derechos.
A continuacin desglosaba su contenido en nueve artculos:
1. Pacto de convivencia, por el que la ciudad se comprometa a garantizar un
equitativo acceso a todos los ciudadanos que residan en el municipio, sea cual
sea su origen y procedencia.
2. Insercin cvica, con dos objetivos prioritarios: mejorar la equidad respecto a la
igualdad de oportunidades de la poblacin inmigrante, y arbitrar mecanismos
de consulta y participacin.
3. Discriminaciones y racismo; la ciudad se fijaba como compromiso elaborar
programas con los que promover y prevenir la discriminacin por motivos
tnicos y religiosos en el devenir cotidiano de los ciudadanos.
4. Informacin y conocimiento, conceptos que tienen por finalidad articular una
serie de servicios a la poblacin inmigrante para aprender la lengua italiana, el
ordenamiento jurdico, las tradiciones culturales nacionales y locales, as como
los servicios de informacin y atencin ciudadana. Tambin se sealaba el deber
de utilizar estos servicios de la manera ms eficiente por estas personas.
413
5. Coordinacin, principio bajo el que se promova realizar polticas interinstitucionales que comprendan las iniciativas inherentes a los problemas de vivienda,
servicios escolares, sanitarios, laborales y de seguridad pblica.
6. Escuela, institucin de gran trascendencia al ofrecer igualdad de oportunidades
formativas a la poblacin inmigrante, adems de igualar los niveles educativos
de dichos colectivos con la del resto de la poblacin, instando al deber de los
cabeza de familia a inscribir a sus hijos en las distintas ofertas formativas que se
ponan a su disposicin.
7. Tutela de la salud. El municipio aceptaba el compromiso de promover acciones de
educacin preventiva de la salud en varios idiomas y de ofrecer los soportes oportunos para evitar disfunciones en la efectiva utilizacin de los servicios sanitarios.
8. Trabajo y vivienda. La formacin como plataforma para generar empleo en
funcin de las propias inclinaciones de las personas y de sus capacidades. En
materia de vivienda, la habilitacin de medidas especiales de acceso a la misma
para las personas con menos rentas.
9. Refugiados polticos. Refleja la intencin de asegurar el adecuado sostn y
asistencia a los solicitantes de refugio poltico y a los prfugos que venan de
pases en guerra, hasta el trmino del conflicto armado.
Se trataba de una carta estrictamente programtica de carcter sectorial, cuyo objeto
era sensibilizar a la poblacin sobre la evolucin hacia sociedades multiculturales. El
documento inclua, adems de derechos, deberes, tanto para la poblacin boloesa de
origen como a la nueva poblacin inmigrante que residiera y trabajara legalmente en
el municipio.
La Carta boloesa presentaba similitudes con la Carta de Derechos de Montreal,
en el sentido del carcter programtico y declarativo de su articulado. Las dos cartas
tratan de sensibilizar a la poblacin y a las instituciones de su mbito territorial con
una nueva cultura cvica en la que se tienen y comparten derechos y deberes. Las
diferencias estriban en que la Carta de Bolonia era sectorial, referida casi en exclusiva a
la inmigracin y a sus derivaciones, mientras que la Carta de Montreal es global, abarcando un elenco mayor de materias en su articulado, adems de hacer ms explcito
en su texto un enfoque de Derechos Humanos.
7.4.2.3.Conclusiones de las cartas del ciudadano

de marco macro
Los gobiernos de los distintos pases analizados tienen muy distintas formas de plasmar
los derechos de sus ciudadanas:
1. En el caso de la villa de Montreal, se pretende crear un marco global de convivencia entre los ciudadanos, la ciudad y sus instituciones pblicas y privadas
regido por derechos y deberes de carcter recproco. Este marco se concreta en
una carta separada, con un grado de vinculacin jurdica bajo, por lo que es un
texto ms programtico que tcnico. Es la lnea que estn siguiendo muchos
municipios canadienses y algunas ciudades norteamericanas.
414
2. En los casos de las cartas de derechos de Qubec y Victoria, se trata de leyes

muy estructuradas al ser de mbito estatal-federado, casi constitucionales,
plasmando las Libertades Fundamentales, los Derechos polticos, civiles, judiciales, econmicos, sociales y culturales de forma ms sistemtica, con un perfil
claramente juridicista, pues regulan con gran detalle los aspectos organizativos,
facultativos y jurisdiccionales de los distintos rganos con competencia en Derechos Humanos. La Carta de Victoria es un extracto de la parte de la ley que
enumera los Derechos Humanos, mientras que la Carta de Qubec incluye la
totalidad del articulado de la ley.
3. En el mbito de la Unin Europea, la Carta de derechos fundamentales de la
UE responde a la necesidad de construir una ciudadana europea y reconducir la gestin diaria de las instituciones europeas y de los Estados miembros
hacia una aplicacin homognea de los Derechos Humanos. La Carta europea
para la salvaguarda de los derechos humanos en la ciudad pretende arbitrar
instrumentos especficos de proteccin de derechos de distinta ndole en los
gobiernos locales. Ambas hacen una clasificacin muy completa de los distintos
bloques de Derechos Humanos, como las de Qubec y Victoria, pero no entran
en demasiados aspectos jurdicos y judiciales, reflejando un limitado alcance
jurdico de los textos y su eficacia, dado que sus mbitos de aplicacin son muy
extensos, las instituciones de la Unin Europea y los Estados miembros en el
caso de la Carta europea de derechos fundamentales, y los gobiernos locales de
los Estados miembros de la Unin europea en el caso de Carta europea para la
salvaguarda de los Derechos Humanos en la ciudad.
4. La Carta de convivencia del Ayuntamiento de Bolonia era un caso de proyecto
sectorial identitario de ciudad abierta y multicultural que respetaba las diferencias culturales y promova la integracin de la nueva poblacin inmigrante. Era
un documento estrictamente declarativo, con una vinculacin jurdica baja.
7.4.2.4. Cartas del ciudadano de marco intermedio

Son iniciativas que estn especialmente enfocadas a recoger derechos o deberes instrumentales de carcter administrativo que sirvan de plataforma para la elaboracin de
cartas de servicio sectoriales. Todas las iniciativas que se recogen en este marco suelen
adoptar forma de carta.
Son cartas que habitualmente forman parte de planes o programas de modernizacin
de la Administracin Pblica, en los que se incluyen medidas como la racionalizacin de
procedimientos, la aplicacin de las nuevas tecnologas o la implantacin y mejora
de la calidad, temas todos ellos que sitan al ciudadano como referente esencial de
las actividades de los gobiernos y sus administraciones pblicas en la prestacin de
sus servicios.
La carta del ciudadano de marco intermedio es el modelo ms utilizado tanto por
gobiernos estatales como por gobiernos regionales (especialmente en Espaa) y locales,
y es donde encontramos, por ello, mayor homogeneidad en sus estructuras y contenidos,
por lo que nos centraremos en el mbito de las comunidades autnomas en Espaa,
aunque sealaremos algunos casos de mbito local.
415
a.Carta de derechos del ciudadano de la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha (1999)
La Carta de derechos del ciudadano del gobierno autonmico de Castilla-La Mancha

es aprobada por el Decreto 30/1999, de 30 de marzo. En el prembulo establece la
orientacin al ciudadano como eje de la poltica de la Junta con el objeto de garantizar
un servicio ms cercano, eficaz y transparente acorde con las demandas y requerimientos de la ciudadana, que se detallarn en las cartas sectoriales de servicio.
No introduce definiciones de carta del ciudadano, pero la define indirectamente
al comentar en el prembulo: De una parte, la Carta recoge un conjunto de derechos de los ciudadanos y ciudadanas en sus relaciones comunes o generales con
la Administracin regional, que sta protege de una forma especial, disponiendo
instrumentos especficos de proteccin que complementan los ya reconocidos en el
ordenamiento jurdico. De otra, la Carta impele a la Administracin a elaborar cartas
sectoriales en las que se comprometa a prestar sus servicios de acuerdo a estndares
de calidad mensurables.
Apenas recoge en su breve articulado derechos sociales, econmicos y culturales,
excepto los relacionados con la igualdad de acceso a los servicios sin discriminacin negativa o a la progresiva integracin en la vida cotidiana de los colectivos con discapacidad.
Es una Carta estrictamente perfilada como soporte jurdico para la elaboracin de
las cartas de servicio, a tenor del contenido de los siete grandes principios en los que se
estructura, pues bsicamente desarrolla los derechos establecidos en la Ley de rgimen
jurdico y procedimiento administrativo comn (LRJPAC). En este sentido es una carta
garantista, preocupada por el cumplimiento formal de los derechos.
Aunque todas las cartas de marco intermedio tienden al perfil marcadamente
jurdico-garantista del modelo burocrtico tradicional, quiz sea la Carta de derechos
del ciudadano del gobierno de Castilla-La Mancha la que ms refleje esta cuestin, al
contrario, por ejemplo, que la Carta de la Generalitat Valenciana, cuyo texto, bsicamente, alude a los compromisos de mejora continua e innovacin.
Es la carta de derechos de marco intermedio ms antigua de las recogidas en Espaa, por lo que no han sido introducidas las nuevas tendencias que s han recogido
el resto de cartas de marco intermedio en cuanto a disposicin ms didctica de contenidos en los textos, ms orientadas a complementar dichos contenidos jurdicos con
declaraciones ms o menos precisas a Derechos Humanos o a cuestiones sociales y de
medio ambiente, como es el caso de la Carta de Derechos y Deberes de Pamplona.
b. Carta de derechos del ciudadano de la Generalitat Valenciana (2001)
La Carta de derechos del ciudadano de la Generalitat Valenciana fue aprobada en

200124 como parte del segundo Plan de Modernizacin que pretenda racionalizar la
24
Como complemento a esta carta, en 2008, se aprob por parte de la Generalitat, las tres diputaciones
provinciales y la FEMP, la Carta de buenas prcticas autnmicas y locales de la Comunitat Valenciana,
un documento base, no vinculante, estructurado en 16 principios: Estado de derecho, participacin,
elecciones regulares, receptividad, transparencia y rendicin de cuentas, eficacia y eficiencia,
coordinacin, compromiso tico, innovacin, sostenibilidad, consolidacin presupuestaria, fomento
del dilogo interreligioso, Derechos Humanos, integracin, lucha contra la xenofobia e informacin,
con una clara vocacin de carta de marco macro.
416
Administracin autonmica. La Carta se inscribe dentro dicho Plan con la intencin de

crear una nueva cultura administrativa con unos compromisos claros hacia el ciudadano, fruto de las aportaciones del primer Plan a travs de cual se implant el Modelo
Europeo de Excelencia (EFQM) para evaluar las entidades y centros de la comunidad autnoma valenciana y obtener diagnsticos de gestin. Se define el concepto
de Carta del ciudadano como el marco general de expectativas y aspiraciones que
los ciudadanos/as deben tener aseguradas en sus relaciones con la Administracin
de la Generalitat.
La Carta est estructurada en tres captulos. En el primero se define el mbito
de aplicacin de la misma, concibiendo la Carta como complemento del resto del
ordenamiento jurdico aplicable.
En el segundo captulo se desarrollan los tres ejes principales de vertebran la Carta:
orientacin al ciudadano, eficacia y eficiencia y modernidad e innovacin en torno a
los cuales se elaborarn las cartas sectoriales para cada tipo de servicio pblico, as
como los medios de difusin y seguimiento de la misma.
En el tercer captulo se marcan las directrices generales y metodologa para elaborar,
aprobar y evaluar las cartas de servicio, definindolas como aquellos instrumentos de
mejora de la calidad de los servicios pblicos en los que cada rgano explicitar y
difundir los compromisos de servicio y estndares de calidad a los que se ajustar la
prestacin de los servicios, en funcin de los recursos disponibles. Al mismo tiempo,
se designan qu rganos son los competentes para implantar dichos procesos.
Tiene la Carta de derechos del ciudadano de la Generalitat Valenciana un perfil
bastante distinto al de la Carta de derechos del ciudadano de Castilla-La Mancha,
orientado a la mejora y a la innovacin en la calidad ms que a los aspectos legales de
corte administrativo. La mencin expresa a contenidos de derechos es muy sucinta.
En el prembulo seala brevemente la legislacin de la LRJPAC; en el artculo 4.1 se
menciona el aseguramiento de un acceso igualitario a los servicios pblicos de los
colectivos desfavorecidos y el respeto a la normativa medioambiental en la provisin
de servicios.
La Carta centra sus objetivos en tres frentes bsicos:
1. Alcanzar la satisfaccin ptima del ciudadano en la provisin de servicios.
2. La innovacin tecnolgica como herramienta para mejorar el funcionamiento
organizativo.
3. La bsqueda de la excelencia.
c.Carta de derechos del ciudadano de la Comunidad Autnoma
de Extremadura (2004)
La Carta de derechos del ciudadano de la Comunidad Autnoma de Extremadura fue

aprobada en 2004 y, como la Carta de la Generalitat Valenciana, se enmarca dentro de
un proyecto modernizador, el Plan de modernizacin, simplificacin y calidad (20042007). La finalidad, dice su prembulo, es crear una Administracin ms receptiva y
abierta que sea capaz de dar un servicio a los ciudadanos con mayor agilidad, calidad,
eficacia y eficiencia.
417
La Carta est estructurada en cinco captulos principales; el primero desarrolla el

objeto y mbito de aplicacin, donde establece las siguientes definiciones:
Carta de derechos de los ciudadanos: el marco general de expectativas y aspiraciones que la Administracin de la Comunidad Autnoma de Extremadura garantiza,
en forma de derechos, a cuantos ciudadanos se relacionan con la misma. En este
sentido, la Carta de derechos de los ciudadanos se constituye como un referente
de mejora continua y permanente de los servicios pblicos prestados.
Las cartas de servicios: son instrumentos de mejora de la calidad de los servicios
pblicos en las que cada rgano explicitar por escrito y difundir los compromisos de servicio y estndares de calidad a los que se ajustar la prestacin de
sus servicios, en funcin de los recursos disponibles.
Calidad de un servicio pblico: el conjunto de requisitos, caractersticas o estndares que, como mnimo, debe cumplir dicho servicio para adecuarse a las
demandas sociales de los ciudadanos, hacer efectivo el ejercicio de sus derechos,
el cumplimiento de sus obligaciones y el acceso a las prestaciones pblicas.
El segundo captulo contiene el listado de derechos del ciudadano alrededor de seis
principios:
1. Derecho a una Administracin transparente, accesible y abierta a los ciudadanos.
2. Derecho a recibir atencin adecuada.
3. Derecho a obtener informacin.
4. Derecho a una Administracin gil y tecnolgicamente avanzada.
5. Derecho a una Administracin responsable ante el ciudadano.
6. Derecho a participar activamente en los servicios pblicos.
El captulo tercero regula las cartas de servicios, determinando sus contenidos
mnimos, los servicios prestados y los compromisos de calidad asumidos. Tambin
se indican los rganos competentes en la elaboracin y aprobacin de las mismas, as
como de coordinacin.
El cuarto captulo incorpora las tcnicas de diagnstico, medicin, observacin de
la calidad y crea el observatorio de la calidad como rgano de estudio y consulta.
En el quinto captulo se detallan las funciones de la Direccin General de Inspeccin
de Servicios, como rgano superior encargado de dirigir y coordinar todo el sistema.
A tenor de su texto, la Carta de derechos del ciudadano de la Junta de Extremadura
se sita en una posicin intermedia si la comparamos con las cartas de Castilla-La
Mancha y de la Generalitat Valenciana. Aunque sigue una lnea mayoritariamente jurdico-instrumental por la enumeracin de los derechos del ciudadano que establece,
introduce tambin bastantes elementos relacionados con la calidad y la mejora. Se
produce un cierto equilibrio entre las dos tendencias.
Su composicin es ms elaborada, ya que los principios que vertebran la Carta
tienen una mayor amplitud. Tambin aporta mayor detalle sobre los contenidos y la
metodologa de las cartas de servicio, as como sobre las funciones de los rganos con
competencias en esta materia.
418
d. Carta de derechos y deberes del ciudadano de Pamplona (2005)
La Carta de derechos y deberes del ciudadano del Ayuntamiento de Pamplona fue

aprobada en 2005. En su prembulo, la Carta resalta el compromiso institucional y
social en la defensa y proteccin de los derechos, en especial los Derechos Fundamentales, a todas las personas que se encuentren en la ciudad, sean o no residentes. En
el caso de Pamplona, la Carta se considera complementaria del resto del ordenamiento
jurdico. Es la que tiene un articulado ms extenso (49 artculos) de las cartas de
marco intermedio descritas.
La Carta est estructurada en cinco partes:
La primera desglosa el principio de Administracin moderna y abierta a los ciudadanos en cinco subprincipios:
1. Administracin transparente, en el que, adems de enumerar los derechos,
establece los compromisos generales que conllevar la implantacin de cartas
de servicio.
2. Administracin comprensible.
3. Administracin atenta con el ciudadano.
4. Administracin participativa y responsable ante el ciudadano.
5. Administracin gil y tecnolgicamente avanzada.
En la segunda parte, los principios del logro de una Administracin solidaria y
defensora del medio ambiente son enfocados en cuatro reas:
1. Proteccin de las personas con discapacidad.
2. Habilitar un acceso igualitario de la poblacin inmigrante a los servicios pblicos.
3. Proteccin y prevencin de las personas y colectivos en situacin de exclusin.
4. Proteccin del medio ambiente.
La tercera parte se refiere a los derechos de los ciudadano en su relacin con los
empleados pblicos.
La cuarta parte, alude a los deberes que han de tener los vecinos con su Administracin municipal.
Finalmente, la Carta concluye con una previsin genrica sobre su eficacia,
evaluacin y revisin.
La Carta de Pamplona tiene un perfil ms legalista que orientado a la calidad e
innovacin. No regula apenas las competencias y rganos en materia de coordinacin,
elaboracin, gestin y evaluacin. Fue la primera carta en Espaa de marco intermedio
no sectorial que incluy los deberes del ciudadano y no nicamente los derechos.
Aunque con carcter meramente programtico, la Carta de Pamplona tiene un
contenido ms social que el resto de las cartas de mbito intermedio, situndose en
una interseccin con las cartas macro, con el modelo de la Carta de derechos y deberes
de Montreal concretamente, al tratar ms explcitamente su compromiso con los Derechos Humanos, el medio ambiente, la solidaridad con los colectivos ms desfavorecidos
y la poblacin inmigrante.
419
e.Carta de derechos de la ciudadana de la Comunidad Autnoma

de Cantabria (2006)
La Carta de derechos de la ciudadana de la Comunidad Autnoma de Cantabria es

aprobado por el Decreto 152/2005, de 9 de diciembre, creando adems el Observatorio
de Calidad de los Servicios de la Administracin cntabra.
Se define la Carta de derechos de la ciudadana como el marco de expectativas y
aspiraciones que la Administracin de la Comunidad Autnoma de Cantabria garantiza,
en forma de derechos, a cuantos ciudadanos se relacionan con la misma.
Est estructurada en cinco principios bsicos:
1. Administracin moderna.
2. Atencin adecuada.
3. Derecho a la informacin.
4. Administracin responsable.
5. Adminitracin eficaz y eficiente.
Al igual que en los casos de las cartas de la Generalitat Valenciana y de la Junta de
Extremadura, esta iniciativa se engloba dentro del Plan Marco de Modernizacin de los
Servicios de la Administracin del Gobierno de Cantabria (2005-2007), va que ha
sido muy utilizada en el mbito autonmico en Espaa para abordar esta materia.
La Carta de derechos de la ciudadana de Cantabria se sita, en una posicin intermedia, si la comparamos con las cartas de Castilla-La Mancha y de la Generalitat
Valenciana, en la lnea seguida por la Carta de derechos del ciudadano de la Junta de
Extremadura. El tipo de derechos que contempla la definen como una Carta de perfil
jurdico-instrumental, sin embargo, introduce tambin elementos relacionados con la
calidad y la mejora.
f.Carta de ciudadana del Ayuntamiento de Barcelona (2010)
La Carta de ciudadana elaborada por el Ayuntamiento de Barcelona es uno de los

compromisos establecidos en el Plan de Actuacin Municipal (2007-2011). Se trata de
un texto de carcter normativo con carcter vinculante, susceptible de generar responsabilidades segn lo previsto en el ordenamiento jurdico, a tenor de lo estipulado en
su ttulo preliminar.
Recoge los derechos y deberes de los ciudadanos sobre muy distintas materias
como servicios pblicos, participacin, seguridad, vida privada y familiar, salud,
educacin, consumo, trabajo, no discriminacin, atencin a la tercera edad, cultura,
lengua, creencias religiosas y movilidad.
La carta de ciudadana no recoge nuevos preceptos, es una compilacin de normas
ya existentes en las legislaciones europea, espaola y autonmica, as como en la Carta
municipal de Barcelona y en la ordenanza de convivencia aprobada en 2006.
Los derechos estn clasificados en tres ttulos:
1. El ttulo primero, relativo a los derechos y deberes, aborda los derechos relacionados con los derechos y deberes de la ciudadana, los derechos sociales,
equidad, derechos y obligaciones en materia cultural y medioambiental.
2. El ttulo segundo establece los deberes u obligaciones de la ciudadana en tres
reas: ciudadana, convivencia y Administracin municipal.
420
3. El ttulo tercero est dedicado al establecimiento de mecanismos para garantizar el cumplimiento de la obligaciones y el respeto de los derechos recogidos en
la Carta. En concreto seala tres: el sndic o sndica de greuges de Barcelona, los
mecanismos de solucin alternativa de conflictos y la justicia de proximidad.
Presenta dicha iniciativa muchas similitudes con la experiencia del Ayuntamiento de
Montreal, si bien sta ltima tiene menos de mecanismos de vinculacin jurdica25.
7.4.2.5.Cartas del ciudadano de marco

intermedio sectoriales
Las cartas del ciudadano sectoriales son documentos mixtos que contienen los
principios, los derechos y las pautas que han de guiar la gestin pblica de una materia
concreta (medio ambiente, inmigracin, servicios sociales) o la accin pblica respecto
a polticas y programas centrados en un colectivo de poblacin26.
Son el formato de cartas que ms ha proliferado en el mbito pblico, quiz por su
interconexin con las cartas de servicio y la inercia de stas ltimas, puesto que cuentan con una mayor trayectoria en la gestin de las administraciones pblicas. Las ms
usuales en el mbito autonmico son aquellas referidas a los derechos del ciudadano en
sus relaciones con el sistema sanitario, como las cartas de derechos del ciudadano en el
mbito de la salud de la Comunidad de Madrid y de Catalua27.
Por otro lado, las comunidades autnomas estn dedicando un amplio espacio a los
catlogos de derechos, deberes y principios rectores en sus normas estatutarias28 en
dos sentidos: reproduciendo derechos ya consignados en regulaciones internacionales
y en la propia constitucin, e introduciendo derechos identitarios, econmicos, sociales y los llamados derechos emergentes que entran en su esfera o mbito de competencia,
siendo sta ltima la va ms utilizada (Canosa, 2007: 82). Sin embargo, el contenido
y alcance vara de unas comunidades autnomas a otras. As, en los estatutos de Catalua y Andaluca las declaraciones de derechos y sus garantas estn ms elaboradas,
mientras que en los estatutos de Castilla-La Mancha y de Aragn estos aspectos estn
menos desarrollados.
25
26
27
28
Se englobara la Carta de ciudadana de Barcelona en el mbito de cartas macro, pero la hemos

dejado englobada en el mbito de cartas de marco intermedio para reflejar las diferencias con el resto
de cartas aprobadas por los distintos gobiernos territoriales en Espaa, donde se ubican la prctica
totalidad de las mismas.
Un ejemplo de esto ltimo lo constituyen la Carta de derechos y deberes de la gente mayor de Catalua,
aprobada en 2003 o el Declogo de derechos del contribuyente de la Comunidad de Madrid, aprobado
en 1999.
Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenacin Sanitaria de la Comunidad Autnoma de Madrid,
donde se establecen los derechos y deberes de los ciudadanos con el sistema sanitario (Ttulo IV,
Captulo I, artculos. 27, 28 y 30) y la Carta de derechos y deberes de los ciudadanos en relacin con
la salud y la atencin sanitaria de la Generalitat de Catalua, aprobada el 24 de julio de 2001.
En la Comunidad Autnoma de Andaluca est el Ttulo I Derechos sociales, deberes y polticas
pblicas, en el Estatuto de Castilla y Lon el Ttulo I Derechos de los castellanos y leoneses, en el
Estatuto valenciano el Ttulo II De los derechos de los valencianos y valencianas o en el Estatuto de
Castilla-La Mancha el Ttulo I Derechos, deberes y libertades de los castellano manchegos.
421
Con carcter general, los derechos recogidos en las declaraciones de los estatutos
de autonoma se corresponden con los derechos polticos, sociales, derechos ante
la Administracin y los derechos de tercera y cuarta generacin, separados de los
principios rectores, que siguen la tcnica de la Constitucin espaola y suponen, por
tanto, pautas orientativas de la actuacin de los poderes pblicos, sin generar derecho
subjetivo alguno. En otras ocasiones, los derechos formulados se remiten a la intervencin del legislador para su desarrollo, ya sea a una ley del Parlamento o a una Carta
de derechos, por lo que muchos derechos heterogneos que se han ido integrando en
los estatutos autonmicos tienen limitada an su concrecin y aplicabilidad. Adems,
ninguno de los estatutos modula la eficacia de los derechos, distinguiendo grados entre
ellos, por lo que todos los derechos son declarados iguales en cada norma estatutaria.
La introduccin de esta parte dogmtica en las normas estatutarias autonmicas
ha supuesto un incremento considerable de la produccin normativa. Esta nueva tendencia hay que situarla en la voluntad de mejorar el autogobierno (no incrementar el
autogobierno con nuevos ttulos competenciales), en contextualizar de manera ms
precisa sus mbitos geogrficos, identitarios u otras peculiaridades de su idiosincrasia
poltica, social, econmica, cultural o demogrfica. Sin embargo, esta va de regulacin
en los estatutos de autonoma plantea todava muchos problemas de tcnica jurdica en
cuanto a la eficacia jurdica real de los principios rectores y de los derechos proclamados, la posicin de los ciudadanos en lo relativo a la exigibilidad de los derechos y
al sistema de garantas. Analizaremos a continuacin los casos de las comunidades de
Andaluca y de Castilla y Len. Andaluca por ser una comunidad autnoma que no ha
regulado cartas de derechos y Castilla y Len por constituir un caso mixto, incorporando
derechos en su estatuto fundacional y en una carta especfica de derechos.
7.4.2.6.Catlogos de derechos en la Comunidad

Autnoma de Andaluca
La Junta de Andaluca ha regulado los distintos derechos en su Estatuto fundacional
ms que a travs de cartas separadas de derechos que los desarrollen29. La regulacin
de los derechos en el Estatuto andaluz est integrada en ttulo primero (artculos 12
al 41), el cual est desglosado en cuatro captulos (disposiciones generales, derechos y
deberes, principios rectores de las polticas pblicas y garantas).
En cuanto a las disposiciones generales del Estatuto de Andaluca, el artculo 12
contiene una de las clusulas ms abiertas en comparacin con el resto de estatutos
autonmicos, al hacer depender la titularidad activa de los derechos estatutarios nicamente la condicin de residente, estableciendo que:
Los destinatarios de las polticas pblicas y los titulares de los derechos y deberes
contenidos en este ttulo son todas las personas con vecindad administrativa en
Andaluca sin perjuicio de lo establecido para el derecho de participacin en los
asuntos pblicos en el artculo 30 y de acuerdo con las leyes reguladoras de los
Derechos Fundamentales y Libertades Pblicas.
29
Los estatutos de la Comunitat Valenciana y de Catalua s remiten a la aprobacin de una Carta de derechos.
422
Por otro lado, se seala explcitamente que los derechos y principios no supondrn
una alteracin del rgimen de distribucin de competencias, ni la creacin de ttulos
competenciales nuevos o la modificacin de los ya existentes, al igual que en los estatutos aragons y cataln.
El captulo segundo, artculos 15 al 36, recoge los derechos y deberes. Destaca la
proclamacin de numerosos derechos de los integrantes de sectores concretos de
la poblacin (mujeres, menores, personas mayores, discapacitados). Tambin se recogen derechos de cuarta generacin (derecho a testamento vital y a la dignidad ante el
proceso de muerte), o derechos vinculados con la gobernanza y el fortalecimiento de la
democracia (derecho a una buena administracin, derecho de participacin poltica).
Sin embargo, una buena parte de los derechos estatutarios son de carcter social y
prestacional y su concrecin necesariamente pasa por la intermediacin del legislador
(artculo 38).
En el captulo tercero del Estatuto, artculo 37, se establecen veinticinco principios
rectores de las polticas pblicas, relacionados con el artculo 10, que contiene los
objetivos bsicos de la comunidad autnoma. Predominan los principios relacionados
con cuestiones de cohesin social y econmica: acceso de las personas mayores a unas
condiciones de vida digna e independiente, asegurando su proteccin social e incentivando el envejecimiento activo y su participacin en la vida social, educativa y cultural
de la comunidad, especial proteccin de las personas en situacin de dependencia que
les permita disfrutar de una digna calidad de vida; autonoma y la integracin social
y profesional de las personas con discapacidad, de acuerdo con los principios de no
discriminacin, accesibilidad universal e igualdad de oportunidades, incluyendo la
utilizacin de los lenguajes que les permitan la comunicacin y la plena eliminacin de
las barreras; atencin social a personas que sufran marginacin, pobreza o exclusin
y discriminacin social; integracin de los jvenes en la vida social y laboral, favoreciendo su autonoma personal, integracin laboral, econmica, social y cultural de los
inmigrantes; empleo de calidad, la prevencin de los riesgos laborales y la promocin
en el trabajo; plena equiparacin laboral entre hombres y mujeres; as como la conciliacin de la vida laboral y familiar.
El resto de principios podran englobarse bajo la denominacin cohesin territorial
y sostenibilidad: fomento de la capacidad emprendedora, la investigacin y la innovacin; fomento de los sectores turstico y agroalimentario, como elementos econmicos
estratgicos de Andaluca; acceso a la sociedad del conocimiento con el impulso de
la formacin y el fomento de la utilizacin de infraestructuras tecnolgicas; conservacin y puesta en valor del patrimonio cultural, histrico y artstico de Andaluca,
especialmente del flamenco; consumo responsable, solidario, sostenible y de calidad,
particularmente en el mbito alimentario; respeto del medio ambiente, incluyendo el
paisaje y los recursos naturales y garantizando la calidad del agua y del aire; impulso
y desarrollo de las energas renovables, el ahorro y eficiencia energtica; y uso racional
del suelo, adoptando cuantas medidas sean necesarias para evitar la especulacin y
promoviendo el acceso de los colectivos necesitados a viviendas protegidas.
En el Captulo cuarto, referido a las garantas de los derechos, se estipula la
vinculacin de los poderes pblicos autonmicos a los derechos proclamados, al igual
423
que los estatutos cataln y aragons. Sin embargo, el Estatuto andaluz es el nico que
matiza esa vinculacin no solo a los derechos, sino tambin al contenido esencial de
los mismos que ha de respetarse (artculo 38). Respecto a la incorporacin de reglas
interpretativas y jurisprudenciales a la norma, esto es, reglas que dan soporte a la
naturaleza fundamental de los derechos) el Estatuto de Andaluca, al igual que los
estatutos de Catalua y de Castilla y Len, opta por el principio de interpretacin ms
favorable a la plena efectividad de los derechos de toda la legislacin. La obligacin
de interpretar y aplicar la legislacin autonmica en el sentido ms favorable para esa
plena efectividad por las instituciones pblicas andaluzas y los tribunales.
Por ltimo, hay que tratar el mecanismo de tutela jurisdiccional de los derechos
estatutarios. El artculo 39 del Estatuto andaluz slo preanuncia la necesaria tutela
jurisdiccional de los derechos estatutarios, sin condicionar la libertad de configuracin
del legislador estatal. Por el contrario, en el caso cataln, ms elaborado en este sentido,
establece un recurso de amparo autonmico ante el Tribunal Superior de Justicia de
Catalua, que necesitar ley estatal para su desarrollo.
En definitiva, el Estatuto de Andaluca tiene una naturaleza innovadora, contiene un
amplio elenco de derechos proclamados bien estructurados, es uno de los estatutos autonmicos que ms espacio dedica al catlogo de derechos y deberes, aunque presenta
dficits en cuanto a su concrecin especfica y al sistema de garantas jurisdiccionales.
No obstante, al no haber transcurrido suficiente tiempo desde su aprobacin, es pronto
para realizar valoraciones sobre su impacto en los distintos sectores de la sociedad.
7.4.2.7.Catlogos de derechos en la Comunidad

de Castilla y Len
La Comunidad Autnoma de Castilla y Len, al igual que la Comunidad Autnoma
de Andaluca, ha regulado preferentemente los distintos derechos de la ciudadana en
su Estatuto, si bien, recientemente, ha aprobado una Carta de derechos del ciudadano
que constituye un caso singular al ser de las ms innovadoras entre los gobiernos
regionales en Espaa.
La regulacin de los derechos en el Estatuto castellanoleons est integrada en el
ttulo primero (artculos 7 al 18) y subdividido ste en cinco captulos (disposiciones
generales, derechos de los castellanoleoneses, deberes de los castellanoleoneses principios rectores de las polticas pblicas y garantas de los derechos estatutarios y los
principios rectores).
En el captulo primero, referido a disposiciones generales, el Estatuto de Castilla y
Len en su artculo 7.2 contempla como titulares de los derechos a los ciudadanos de
Castilla y Len, los espaoles residentes en el extranjero que hayan tenido la ltima
vecindad administrativa en Castilla y Len y acrediten esta condicin en la forma
prevista en la legislacin estatal. Igualmente gozarn de estos derechos sus descendientes inscritos como espaoles, si as lo solicitaren, en la forma que determine la
ley del Estado. Adems, seala en su artculo 10, la extensin de la titularidad de los
derechos a los extranjeros con vecindad administrativa en la Comunidad, pero esta
424
extensin no la efecta directamente el Estatuto, como en el caso andaluz, sino que

tendrn que hacerlo las leyes autonmicas que desarrollen los derechos. La extensin
la efectuar el legislador autonmico que podr modularla y determinarla en relacin
con cada derecho.
Por otro lado, se puntualiza en su texto que los derechos y principios no supondrn
una alteracin del rgimen de distribucin de competencias, ni la creacin de ttulos
competenciales nuevos o la modificacin de los ya existentes, como en los estatutos
andaluz, aragons y cataln.
En captulo segundo recoge el catlogo de derechos. Est estructurado en cuatro
bloques (artculos 11 al 14): derechos de participacin en los asuntos pblicos; derechos a una buena administracin; derechos a la no discriminacin por razn de gnero
y derechos sociales; stos ltimos son los ms numerosos del catlogo de derechos.
Su concrecin requiere la intervencin del legislador (artculo 17.2), frmula tambin
seguida por Andaluca. Se hace hincapi en derechos de carcter prestacional de colectivos especficos de poblacin (personas mayores, menores de edad, discapacitados,
personas en situacin de dependencia).
El captulo tercero del estatuto, artculo 15, contempla los deberes de los ciudadanos
castellanoleoneses: contribuir al sostenimiento del gasto pblico de acuerdo con su
capacidad econmica; conservar y proteger el medio ambiente y hacer un uso responsable de los recursos naturales, colaborar en las situaciones de catstrofes y emergencia;
respetar, cuidar y proteger el patrimonio cultural; hacer un uso responsable y solidario
de los bienes y servicios pblicos; y cualquier otro que se establezca por ley de Cortes.
Se trata de la parte ms clsica dentro del catlogo de derechos, siendo muy similar a los
deberes establecidos en el resto de las normas estatutarias autonmicas.
Son veinticinco los principios rectores de las polticas pblicas de Castilla y Len,
(captulo cuarto, artculo 16) coincidiendo bsicamente con los ttulos competenciales
autonmicos. Los principios rectores que podramos denominar ms especficos, que
no son tan frecuentes en los dems estatutos de autonoma, seran:
El desarrollo de todas las formas de actividad empresarial, con especial atencin
a la pequea y mediana empresa y a los emprendedores autnomos, y el fomento de las iniciativas de la economa social, especialmente al cooperativismo y
su promocin.
La lucha contra la despoblacin, articulando las medidas de carcter institucional, econmico, industrial y social que sean necesarias para fijar, integrar,
incrementar y atraer poblacin.
El apoyo a los sectores agrcola, ganadero y agroalimentario de la comunidad
mediante el desarrollo tecnolgico y biotecnolgico, con el fin de mejorar la
competitividad de los mismos.
La proteccin integral de las distintas modalidades de familia, garantizndose
la igualdad de trato entre las mismas, favoreciendo la conciliacin de la vida
personal, familiar y laboral, la informacin, formacin y orientacin de las
familias y la atencin a las familias con necesidades especiales.
425
En el captulo quinto, relativo a las garantas de los derechos, se estipula la vinculacin de los poderes pblicos autonmicos a los derechos proclamados de forma genrica
(artculo 17.3) como en los estatutos cataln y aragons. Respecto a la incorporacin de
reglas interpretativas y jurisprudenciales a la norma, el Estatuto de Castilla y Len opta,
como el Estatuto de Andaluca y el Estatuto de Catalua, por el principio de interpretacin ms favorable a la plena efectividad de los derechos de toda la legislacin.
En conclusin, podemos hablar de un estatuto ms moderno, aunque con dficits
en cuanto a la concrecin especfica de los derechos y al sistema de garantas jurisdiccionales30, dficits que son comunes a todos los estatutos autonmicos. Aunque el
balance es positivo en cuanto al desarrollo normativo del Estatuto en algunas materias,
an es pronto para analizar el impacto real de estas regulaciones en el desarrollo de las
polticas pblicas y en la sociedad. Una muestra del desarrollo normativo estatutario
es el siguiente:
a. Derechos de los castellanoleoneses en el exterior:
Creacin de la Fundacin para la Ciudadana Castellana y Leonesa en el
Exterior y la Cooperacin al Desarrollo, sesin constitutiva el 24 de marzo
de 2009.
Acuerdo 15/2009, de 5 de febrero, de la Junta de Castilla y Len por la que
se crea el Plan Integral de Apoyo a la Ciudadana Castellana y Leonesa en el
Exterior y a la Emigracin de Retorno 2009-2012.
b. Derecho a presentar iniciativas en las Cortes: el derecho de los ciudadanos a
presentar iniciativas en las Cortes ya se ha ejercido con la aprobacin de la
Ley4/2008, de 18 de diciembre, por la que se crea y regula una red de apoyo a
la mujer embarazada. Se trata de la primera iniciativa legislativa popular aprobada en las Cortes de Castilla y Len.
c. Derecho a una buena Administracin:
El 17 de abril de 2008 se aprob el Plan Estratgico de Modernizacin de la
Administracin de Castilla y Len 2008-2011.
Decreto 23/2009, de 26 de marzo, de medidas relativas a la simplificacin
documental en los procedimientos administrativos.
Decreto 61/2009, de 24 de septiembre, por el que se regula el Boletn Oficial
de Castilla y Len, estableciendo en su artculo 3 la regulacin de su edicin
electrnica, de modo que el Boletn Oficial de Castilla y Len se publica en
edicin electrnica, de conformidad con lo previsto en la Ley 11/2007, de 22
de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los servicios pblicos.
Cdigo tico de los empleados pblicos de la Administracin regional (Orden
ADM/62/2010, de 19 de febrero).
Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones
con la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len y de gestin pblica.
30
Cuestin que est siendo paliada con la aprobacin de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administracin de la Comunidad de Castilla y
Len y de gestin pblica, que establece un desarrollo de los derechos subjetivos establecidos en
la norma estatutaria.
426
d. Derecho a la educacin: Decreto 29/2009, de 8 de abril, por el que se regulan

los programas de conciliacin de la vida familiar, escolar y laboral en el mbito educativo.
e. Derecho a la salud:
Decreto 121/2007, de 20 de diciembre, por el que se regula el ejercicio del
derecho a la segunda opinin mdica en el Sistema de Salud de Castilla
y Len.
Decreto 68/2008, de 4 de septiembre, por el que se regula el Registro de pacientes en lista de espera en atencin especializada y se regulan las garantas
de espera mxima en intervenciones quirrgicas en el Sistema de Salud de
Castilla y Len.
f. Derechos en el mbito laboral:
Decreto 43/2009, de 2 de julio, por el que se regula la carrera profesional del
personal estatutario de los centros e instituciones sanitarias del Servicio de
Salud de Castilla y Len.
Decreto 48/2009, de 16 de julio, por el que se crea y regula el Observatorio de
Agresiones al personal de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y Len.
g. Derechos de las personas con discapacidad:
Decreto 75/2008, de 30 de octubre, que regula la acreditacin del cumplimiento de la normativa para la integracin laboral de las personas con
discapacidad y el establecimiento de criterios de valoracin y preferencia en
la concesin de subvenciones y ayudas pblicas de la Administracin de la
Decreto 83/2008, de 23 de diciembre por el que se regula el acceso de las
personas con discapacidad al empleo pblico, a la provisin de puestos de
trabajo y a la formacin en la Administracin de Castilla y Len.
a.Carta de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin
de la Comunidad de Castilla y Len y de gestin pblica
La Carta de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin de la

Comunidad de Castilla y Len y de gestin pblica se aprueba mediante la Ley 2/2010,
de 11 de marzo (BOCyL n. 55, de 22 de marzo de 2010).
Se trata de la Carta de derechos ms innovadora hasta la fecha. Parte del desarrollo
de la previsin contenida en el artculo 12 del Estatuto de Autonoma de Castilla y
Len, que reconoce el derecho a una buena Administracin. Determina que una ley ha
de garantizar los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin
autonmica, otorgando derechos subjetivos a las personas cuando interactan con los
servicios pblicos.
Otras previsiones del Estatuto que recoge esta Ley es el derecho de participacin
de los ciudadanos de Castilla y Len en los asuntos pblicos, las garantas de otros derechos de los ciudadanos, la responsabilidad administrativa y el derecho de peticin.
La Ley se estructura en cuatro ttulos, cuatro disposiciones adicionales, una
disposicin transitoria, una disposicin derogatoria y dos disposiciones finales. En
427
el ttulo preliminar se definen objeto, finalidad y principios de actuacin; en el ttulo

primero, se regulan los derechos y garantas de los ciudadanos en sus relaciones con
la Administracin; el ttulo segundo, est dedicado a la gestin pblica y a las medidas de modernizacin y mejora de la Administracin de la comunidad autnoma y,
finalmente, el ttulo tercero, recoge el sistema de evaluacin de las polticas pblicas y
de la calidad de los servicios a aplicar. A continuacin se realiza una descripcin ms
detallada de los contenidos.
1. Ttulo Preliminar
El objeto que regula la ley contempla:
Los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin autonmica y el establecimiento de garantas para su efectividad.
La gestin pblica y las medidas de modernizacin y mejora de la Administracin
de la comunidad.
La evaluacin de las polticas pblicas y de la calidad de los servicios pblicos
de la Administracin autonmica.
La finalidad es garantizar que la actuacin de la Administracin de la Comunidad
de Castilla y Len se oriente a la adecuada atencin a los ciudadanos, a la efectividad de
sus derechos y a la prestacin de unos servicios pblicos de calidad, que satisfagan sus
necesidades y expectativas, en el marco del inters pblico.
En lo referente al mbito de aplicacin de la Ley, este se extiende a la Administracin autonmica, los organismos autnomos y los entes pblicos de derecho privado
integrantes de la Administracin institucional de la comunidad, estos ltimos en
cuanto ejerzan potestades pblicas.
Adems quedan comprendidos en el mbito de aplicacin de esta ley los ciudadanos,
entendiendo por tales, las personas naturales, personas jurdicas y entidades sin personalidad que se relacionen o sean susceptibles de relacionarse con la Administracin
de la Comunidad de Castilla y Len, ampliando el mbito de aplicacin establecido en
la norma estatutaria.
La intencin de la Ley es regirse por los principios de interpretacin ms favorable
a los ciudadanos, equidad, buena fe y confianza legtima. Los principios de actuacin
de la Administracin autonmica son los que siguen:
Principio de orientacin al ciudadano.
Principio de transparencia.
Principio de eficiencia.
Principio de economa.
Principio de simplicidad.
Principio de comprensin.
Principio de modernizacin e innovacin.
Principio de mejora continua.
Principio de anticipacin o proactividad.
Principio de prevencin.
Principio de celeridad.
428
Principio de responsabilidad.
Principio de participacin ciudadana.
Principio de equilibrio territorial.
Principio de conciliacin de la vida personal, familiar y laboral.
Principios de colaboracin, cooperacin y coordinacin con otras administraciones pblicas.
A continuacin, la Ley seala tres principios rectores que han de regir las polticas
pblicas:
Sostenibilidad.
Orientacin social.
Incentivar el desarrollo econmico.
2. Ttulo primero. Derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administracin de la
Comunidad de Castilla y Len y garantas para su efectividad
En este apartado de la Ley, se regulan los distintos derechos de los ciudadanos,
agrupndolos en nueve captulos de la siguiente manera:
Derecho de acceso a la informacin, donde se recogen el acceso a los servicios, el
trato al ciudadano y el sistema de ventanilla nica.
Derecho a la informacin, que agrupa el derecho a recibir informacin de la
Administracin, desglosa cmo ha de ser el sistema de informacin de la Administracin autonmica y el catlogo de servicios de la misma.
Derechos procedimentales, aquellos relativos a las actuaciones administrativas,
como la proactividad de la Administracin, el derecho a un trato imparcial
y objetivo, derecho a identificar a los responsables de la tramitacin de los
procedimientos, las cuestiones relativas a la presentacin de documentos a la
Administracin por parte del ciudadano y el derecho a la notificacin expresa y
su notificacin a los ciudadanos en sus peticiones, solicitudes o reclamaciones
a la Administracin.
Derecho de acceso a documentos administrativos y reutilizacin de la informacin.
Derecho a formular quejas.
Derecho a exigir responsabilidades. El ejercicio del derecho por parte del ciudadano
a exigir responsabilidades por los retrasos injustificados, incorrecciones o perjuicios sobre sus derechos, pudiendo, para ello, ejercer su derecho a identificar
a las autoridades y empleados pblicos responsables de la tramitacin de los
procedimientos. Los ciudadanos indemnizados como consecuencia de responsabilidad patrimonial de la Administracin autonmica podrn solicitar que se
exija a las autoridades o empleados pblicos la responsabilidad en que hubieran
incurrido por dolo, culpa o negligencia grave. Ello sin perjuicio de la obligacin
de la Administracin de exigir de oficio dicha responsabilidad.
Derechos de participacin. Rene aquellos derechos vinculados con participacin
de los ciudadanos en los asuntos pblicos, como el derecho de consulta, el derecho
de participacin en las polticas pblicas o el derecho a formular sugerencias.
429
Derecho de peticin, regulando el rgimen del ejercicio de este derecho, su

contenido, diferenciando la peticin individual y colectiva.
Procurador del Comn, estableciendo el derecho de los ciudadanos a plantear ante
l quejas relativas a vulneraciones e incumplimientos de los derechos y los principios recogidos en esta Ley, as como las deficiencias o anomalas que observen
en el funcionamiento de los rganos administrativos y de los servicios pblicos.
Adems, se seala el deber de todas las autoridades y los empleados pblicos de
la Administracin autonmica de colaborar con el Procurador del Comn en la
realizacin de sus actividades.
3. Ttulo segundo. Gestin pblica y medidas de modernizacin y mejora de la Administracin
Bajo este epgrafe se recogen las diversas medidas de modernizacin de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len para mejorar su actividad y cumplir con los
compromisos adquiridos con la ciudadana.
En primer lugar, seala la ley que el modelo de gestin de la Administracin
autonmica estar conformado por los principios de actuacin mencionados en el ttulo
preliminar y por un modelo de calidad total que ser desarrollado reglamentariamente y
se implantar a travs de un itinerario gradual en todas las unidades administrativas.
La implantacin del modelo de gestin, apunta la norma, supondr que la Administracin autonmica ajuste su poltica y estrategia a las necesidades de los ciudadanos y al
inters pblico y garantizar que se hacen efectivos los principios de eficacia y eficiencia.
La estrategia se desplegar a travs de planes y programas, que definirn lneas
de actuacin concretas relacionadas con los procesos correspondientes, y en objetivos.
Los objetivos irn asociados a indicadores de eficiencia que midan la relacin entre los
servicios prestados o actividades realizadas y los recursos empleados, a la vez que a indicadores de eficacia que midan la repercusin en los objetivos generales de nivel superior.
En segundo lugar, se dedica un captulo a la racionalizacin administrativa, como
proceso de optimizacin organizativa a travs de las siguientes medidas:
El anlisis, el diagnstico y la adecuacin de las estructuras organizativas,
procedimientos y procesos.
La implantacin de tcnicas de gestin en atencin a los principios de eficacia,
eficiencia y economa.
El establecimiento de programas de mejora.
Reduccin y eliminacin de cargas administrativas.
Simplificacin administrativa.
Procesos de evaluacin de la calidad e impacto de la normativa.
Finalmente, se recogen en un ltimo captulo aspectos referentes a la Administracin electrnica, como el acceso electrnico a la Administracin de la comunidad
autnoma, la proteccin de datos de carcter personal, la libre eleccin de canales,
la neutralidad y el progreso tecnolgico, la sede electrnica, el registro electrnico,
la identificacin de los ciudadanos mediante medios electrnicos, las publicaciones
oficiales y Administracin electrnica, el expediente electrnico, el archivo electrnico del trfico de documentos administrativos, la utilizacin de medios electrnicos
430
por rganos colegiados de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len en

sus actividades y sesiones y la transmisin de datos, interoperabilidad, cooperacin y
colaboracin administrativa.
4. Ttulo tercero. Evaluacin de las polticas pblicas y de la calidad de los servicios de la
Administracin de la Comunidad de Castilla y Len
En este apartado de la norma, se pretende implantar progresivamente la cultura de la
evaluacin de las polticas pblicas y los servicios pblicos autonmicos que gestionan
los distintos organismos de la Administracin de Castilla y Len. Esto se realizar
mediante modelos comnmente validados de anlisis que permitan la comparacin
con otras administraciones. Los resultados de dichas evaluaciones sern pblicos.
Asimismo, se efectuarn peridicamente estudios de expectativas y necesidades de los
ciudadanos sobre la organizacin y los servicios de la Administracin autonmica.
En el contenido de las evaluaciones se habr de tener en cuenta algunos de los
siguientes aspectos:
Problemas detectados y problemas que se pretenden resolver.
Objetivos que se pretenden conseguir.
Resultados alcanzados.
Relacin entre los tres elementos anteriores.
Distribucin de los efectos.
Impactos que se han constatado y sectores sobre los que se han producido.
Medios jurdicos, tcnicos y administrativos y recursos econmicos y humanos
empleados.
Costes que se han soportado y relacin con los resultados obtenidos.
Procedimientos elegidos para actuar y razones de su eleccin.
Grado de colaboracin interadministrativa en la elaboracin y desarrollo de
la poltica.
Grado de participacin ciudadana en la elaboracin y desarrollo de la poltica.
Opinin que han merecido para los ciudadanos las actuaciones desarrolladas.
Cumplimiento de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos.
Tambin se regula en la norma la evaluacin de la calidad de los servicios pblicos
en los que habr que considerar los niveles de prestacin de los servicios en relacin
con las expectativas de los ciudadanos y la medicin del grado de cumplimiento de
compromisos previamente establecidos en las respectivas cartas de servicios al ciudadano o en los correspondientes programas de mejora; la opinin de los ciudadanos
destinatarios o usuarios de los servicios y el impacto que estos tienen en la sociedad de
Castilla y Len y establecer, a partir de los datos obtenidos, programas de mejora.
El contenido de la evaluacin de calidad de los servicios ser:
Los recursos materiales y humanos utilizados para prestar los servicios.
Los procedimientos administrativos y procesos de prestacin de servicios pblicos.
Los resultados de la actividad del rgano administrativo, unidad o centro
evaluado, a partir de los compromisos declarados, las expectativas de los ciudadanos destinatarios o usuarios y los programas de mejora desarrollados.
431
Finalmente, se seala que podrn efectuarse dos tipos de evaluacin: una evaluacin interna (autoevaluacin) realizada por los propios organismos o unidades
administrativas que proveen los servicios, o una evaluacin externa realizada por
entidades y organismos especializados independientes, con la finalidad de contrastar
los resultados de las autoevaluaciones anteriormente realizadas.
Haciendo una valoracin de conjunto, podemos decir que esta Carta de derechos de
los ciudadanos de Castilla y Len constituye el documento ms completo e innovador
delos realizados hasta el momento en el contexto autonmico en Espaa, pues no solo
recoge derechos subjetivos y sus garantas en el mbito de su competencia, sino que tambin integra aspectos de reforma organizativa y sistemas de evaluacin ms complejos.
7.4.2.8.Conclusiones de las cartas del ciudadano de marco

intermedio
De las cartas del ciudadano analizadas en el marco intermedio se pueden extraer las
siguientes reflexiones:
1. En lo concerniente a los principios vertebradores de derechos de las cartas de
nivel intermedio nos encontramos que todas las cartas hacen referencia en sus
principios a los mismos valores: modernidad, accesibilidad, apertura, transparencia, responsabilidad, participacin ciudadana, desarrollo tecnolgico.
Tambin, todas ellas estn muy enfocadas a configurar el sistema global de
provisin de servicios. Sin embargo, la Carta de la Comunidad Autnoma
de Castilla-La Mancha es la ms juridificada a la hora de establecer los principios generales, mientras que la menos juridificada es la Carta del ciudadano de
la Generalitat Valenciana.
2. La Carta de derechos y deberes de Pamplona es la que ms explcitamente se
refiere al compromiso con el medio ambiente junto con la Carta de Castilla
y Len. La Carta de Pamplona es la nica que declara cierta propensin hacia
los Derechos fundamentales y establece los deberes de los ciudadanos.
3. La Carta de ciudadana de Barcelona, tiene un enfoque ms de marco macro,
vinculada ms a un proyecto de ciudad que a la estricta descripcin de compromisos del sistema municipal de provisin servicios.
4. Todas las cartas enuncian el compromiso de ir eliminando las distintas barreras
que imposibilitan un correcto desarrollo de los derechos de las personas con
discapacidad. Todas las cartas hacen referencia a la no discriminacin en el
acceso y atencin de los ciudadanos en su relacin con la Administracin o con
entidades privadas ejerciendo funciones pblicas.
5. La estructuracin de los contenidos de las cartas y sus principios vertebradores
siguen pautas muy similares, a excepcin de la Carta de derechos del ciudadano
de Castilla y Len y la Carta de ciudadana de Barcelona. La Carta de derechos
y deberes de Pamplona y la Carta dederechos del ciudadano de la Generalitat
Valenciana contemplan un mayor desarrollo de los contenidos, especialmente
la Carta de derechos y deberes de Pamplona es la que contempla una mayor
amplitud de derechos en su articulado.
432
6. Otra va de reconocer clsicos y nuevos derechos, especialmente por parte

de las comunidades autnomas, es mediante la incorporacin en sus normas
fundamentales de una parte dogmtica en la que se establece un catlogo de
derechos y deberes, los principios rectores de las polticas pblicas y breves
referencias al sistema de garantas.
7. Se est produciendo un proceso de convergencia entre los derechos constitucionales y los derechos estatutarios. Se trata de un fenmeno relativamente nuevo,
propio de los Estados compuestos. Se habla tambin de proteccin multinivel de
los derechos, pues no solo es una relacin de derechos que regulan los estados
y los gobiernos regionales, sino que tambin han de considerarse los derechos
regulados por instituciones internacionales, supranacionales y locales.
8. Prcticamente la mayora de los derechos recogidos en los estatutos de autonoma
son de carcter econmico y social, de ndole prestacional, pues entran de lleno
con los ttulos competenciales de los gobiernos regionales. A su vez, el grado de
concrecin de dichos derechos es bajo, por lo que su eficacia, el sistema de proteccin, las relaciones con otras declaraciones de derechos y con el sistema de
fuentes del derecho, entre otros aspectos, estn an pendientes de un desarrollo
integral en la mayora de los casos.
9. La Carta de derechos de los ciudadanos de Castilla y Len constituye un caso
singular en la casustica de esta materia, pues es una Carta que recoge derechos
subjetivos y sus garantas de ejercicio. Adems, contempla en su articulado
medidas de modernizacin organizativa junto con sistemas de evaluacin de
normativa, polticas pblicas y calidad de los servicios. Todo integrado en un
nico texto, siguiendo el principio de simplificacin normativa y de reduccin
del nmero de leyes y reglamentos (better regulation).
7.5. Cdigos de buen gobierno

7.5.1.Introduccin
Existe una multiplicidad de cdigos con menor o mayor vinculacin jurdica que las
organizaciones del sector pblico y del sector privado estn aprobando para reformar
y mejorar su gobierno y su Administracin bajo la voz de buen gobierno, concepto
de larga trayectoria en la historia del pensamiento poltico (Fernndez 2007: 26-30).
Los ms usuales son los llamados cdigos de buen gobierno, los cdigos ticos y los
cdigos de conducta, mientras que la denominacin menos utilizada es cdigo de
buenas prcticas poltico-administrativas.
En el plano real la diferenciacin entre los cdigos existentes no es tan ntida, dado
que en muchas ocasiones estos documentos mezclan aspectos organizativos, ms propios de los cdigos de buen gobierno, con declaraciones de valores ticos, propios de
los cdigos ticos o con la fijacin de conductas determinadas, propias de los cdigos
de conducta. Por ello, empezaremos por ofrecer unas definiciones de los diferentes
cdigos con la finalidad de clarificar su especificidad.
433
En primer lugar, definiremos los cdigos de buen gobierno como aquellas disposiciones
voluntarias de autorregulacin de quienes ejercen el gobierno de las instituciones,
que a manera de compromiso tico buscan garantizar una gestin eficiente, ntegra y
transparente en la Administracin Pblica o en una empresa.
En segundo lugar, entendemos por cdigos de ticos aquellos documentos de referencia
para gestionar la tica en el da a da de la institucin. Estn conformados por los
principios y valores que todo empleado de la institucin debe observar en el ejercicio
de sus funciones y en el desempeo de su puesto de trabajo.
En tercer lugar, definimos cdigos de conducta como aquellas disposiciones que,
mediante un lenguaje claro y preciso, delimitan cules son los comportamientos que se
esperan de los miembros de una organizacin.
En todo caso, el propsito de los cdigos es claro, guiar e inducir las conductas en
varios sentidos:
Incrementar la probabilidad de generar conductas precisas en las personas.
Inculcar hbitos de conducta al establecer unos estndares.
Generar vnculos personales y grupales de reforzamiento profesional a travs
de valores.
Ejemplificar los principios y valores fundamentales.
Un cdigo de conducta de entidades pblicas o privadas establece de manera
prctica la forma en que se traducen en la vida diaria y en las relaciones humanas los
valores ticos y la misin de una organizacin. Los principios y valores se manifiestan,
implcita o explcitamente, en los cdigos ticos y en los cdigos de conducta. Son
esenciales tres:
Integridad: no usar el oficio pblico para fines privados.
Objetividad: imparcialidad en el ejercicio de las potestades conferidas.
Efectividad: actuacin competente en la provisin del servicio, generando a la
vez confianza en la ciudadana.
Durante el periodo 1965-1990, los cdigos ticos contenan elementos de tica y de
conducta. En un principio, los cdigos ticos eran declaraciones genricas de valores
sin conexin con los restantes factores de la tica. A partir de 1980, la mayora de
los cdigos ticos elaborados en distintos pases contienen normas de conducta ms
especficas, procedimientos y prohibiciones (Whitton, 2001: 3-4).
Es en la dcada de los aos noventa cuando la diferenciacin entre cdigos ticos
y cdigos de conducta empieza a ser ms clara por dos razones: los empleados de las
organizaciones comienzan a ver que las medidas disciplinarias no contenidas en un
especfico cdigo tico eran inaplicadas con facilidad; y el conflicto de asuncin de
valores entre las distintas generaciones de empleados de los aos sesenta, setenta y
ochenta, especialmente en el mbito pblico.
A pesar de que los cdigos de conducta deben tener congruencia con valores ticos
y de transparencia, no deben confundirse con los cdigos de tica o declaraciones
de valores.
Un cdigo de conducta se distingue de un cdigo de tica en que ste ltimo
enuncia valores sin describir situaciones concretas o conductas especficas. Determinar
434
si alguien acta o no de conformidad con ciertos valores ticos puede dar lugar a
imprecisiones, por lo que no siempre puede definirse si alguien ha cumplido o no con
un cdigo de tica. Por otra parte, la calificacin tica de las conductas puede abrirse
a muy distintas interpretaciones, dependiendo de la nocin de cada persona de un
mismo hecho.
Los cdigos de conducta, en cambio, determinan claramente unas reglas concretas
de actuacin de acuerdo con las actividades que cada organizacin desarrolla. De esta
manera, los cdigos de tica ensean y transmiten valores; los cdigos de conducta
definen comportamientos, y al hacerlo con base en criterios de tica e integridad,
contribuyen a la interiorizacin de esos valores.
Los cdigos de conducta complementan y refuerzan la ley, ya que regulan comportamientos que no siempre estn comprendidos en la legislacin. En algunos casos, la
ley resulta ambigua o bien, no alcanza a regular todas las conductas que se presentan
dentro de una organizacin. Un cdigo de conducta debe cubrir en lo posible, las
omisiones de la ley y esclarecer sus ambigedades. Es importante hacer nfasis en
que los cdigos de conducta no sustituyen a la ley; un cdigo que contradice a la
ley o que invade mbitos que solo competen al mbito legal es un cdigo mal hecho
(Gilman2005: 70-71).
Respecto a los cdigos de buen gobierno, la diferencia bsica con los cdigos ticos
y los cdigos de conducta es que los primeros suelen tratar aspectos estructurales de
las organizaciones, especialmente los referidos al funcionamiento de los rganos directivos, unipersonales o colegiados, o de gobierno, as como compromisos relacionados
con las polticas y estrategias de las mismas. Tambin, los cdigos de buen gobierno
son los que tienen un alcance ms transversal al englobar, en muchos casos, los mbitos de los otros dos tipos de cdigos, aunque aquellos casi siempre se circunscriben al
personal poltico y eventual de las organizaciones.
En definitiva, todo cdigo de buen gobierno, de conducta o tico es un compromiso
voluntario de la organizacin para mejorar su funcionamiento y no un documento
disciplinario impuesto de manera unilateral y arbitraria.
7.5.2.Cdigos de buen gobierno en el entorno

empresarial privado
La puesta en prctica de cdigos de buen gobierno tiene su origen en el mundo de la
empresa privada. La separacin entre los propietarios de las empresas y los gestores
de las mismas origina un conflicto de intereses entre ambas partes que puede afectar
negativamente al valor de la empresa y, en consecuencia, perjudicar los intereses de
los propietarios.
Surge as la preocupacin por articular procedimientos que garanticen los derechos
de los accionistas y alienten un comportamiento responsable de los directivos. Una
manifestacin de esta preocupacin ha sido la redaccin de cdigos de buenas prcticas. En estos se recoge un conjunto de recomendaciones dirigidas a las sociedades para
que voluntariamente pongan en marcha las medidas en ellos sugeridas.
435
En un escenario mundial en el que unos mercados financieros cada vez ms integrados

y globalizados asumen mayores cotas de protagonismo, los cdigos de buenas prcticas
tratan de mejorar el gobierno corporativo, especialmente cuando la disciplina externa
de los mercados y el entorno legal resultan insuficientes para garantizar una gestin de
la empresa orientada hacia la creacin de valor para los propietarios.
Este movimiento ha sido adoptado por numerosos pases. Empresas financieras y no
financieras han asumido diversas recomendaciones contenidas en documentos oficiales,
y los gobiernos nacionales y las autoridades supervisoras han mostrado especial inters
en incrementar la transparencia en los mercados de valores (Olivencia, 2004: 21 y ss.).
Con el fin de dar las pautas generales sobre el alcance y contenido de dichos cdigos,
se han venido constituyendo comisiones de expertos, la mayora bajo la iniciativa de
organismos oficiales. La norma que, sin ninguna duda, ha tenido mayor repercusin en
Estados Unidos sobre esta materia, es la ya conocidsima Ley Sarbanex-Oxley (2002).
Por su parte, la Comisin Europea no ha sido partidaria de crear un cdigo nico y ha
preferido dar un marco general conservando los pronunciamientos nacionales, con el
fin de respetar las tradiciones jurdicas internas.
La Directiva 2006/46/CE (DOCE 16/8/2006) establece con carcter general la
obligacin de todas las sociedades cotizadas europeas de elaborar un informe de gobierno corporativo y, aunque no se indican normas concretas sobre el contenido del informe,
su aprobacin representa un primer paso para avanzar hacia un marco de referencia en
la materia.
En los Estados miembros de la Unin Europea se haban promulgado hasta 200431
33 cdigos de buen gobierno, 25 de ellos despus de 1997, que han sido redactados por
gobiernos u otros entes pblicos y por comits creados ad hoc por bolsas o asociaciones
empresariales (Azofra, 2004: 98-99).
Como elemento para perfilar y comparar el contenido de los distintos cdigos de buen
gobierno es importante determinar quines son los emisores de dichos cdigos, puesto que
la identificacin de esos agentes orienta decisivamente el tipo de medidas aconsejadas.
Los cdigos de buen gobierno se pueden clasificar en seis categoras en funcin
del tipo de emisor (Aguilera y Cuervo, 2004: 417 y ss.):
Bolsas de valores: cuando la iniciativa proviene del rgano de gobierno del
mercado de valores, como en el caso del SEC, CNMV, etc.
Gobierno: cuando el emisor es el gobierno de la nacin o uno de sus ministerios,
como el Informe Olivencia, por ejemplo.
Asociaciones de consejeros: como es el caso de la Japan Corporate Governance
Committee.
Asociaciones de directivos: este es el caso de Institute of Directors-Proudly en la
Repblica Sudafricana o Comisso de Valores Mobilirios en Brasil.
Asociaciones de profesionales: este es el caso de Hong Kong Society of Accountants.
Asociaciones de inversores: sera el ejemplo de Investment and Financial Services
Association Limited-Blue Book en Australia.
31
No disponemos de datos actualizados a 2011, pero creemos que la tendencia ha sido incremental
durante estos aos.
436
En la misma lnea que ya se ha sealado en la introduccin, un cdigo de buen

gobierno o buenas prcticas contiene una serie de recomendaciones acerca de la estructura apropiada de los rganos de gobierno y del adecuado comportamiento de los
miembros de esos rganos (Aguilera y Cuervo, 2004: 440). Desde esta perspectiva,
los cdigos de buen gobierno corporativo abarcan aspectos tales como la divulgacin
de informacin sobre la empresa, los deberes fiduciarios de los administradores o la
misin de los rganos de gobierno.
Aunque el contenido de los cdigos vara entre los pases, se pueden definir dos
lneas vertebradoras del contenido de casi todos ellos: la calidad del equipo directivo
de la empresa y la importancia de los accionistas propietarios de la misma.
Partiendo de los cdigos de buen gobierno para empresas privadas consultados32
se pueden extraer ms o menos 22 medidas comunes estructuradas en tres bloques
de contenido:
Medidas sobre asambleas, estructura del accionariado y grupo de control.
Medidas relativas a la estructura y responsabilidad del consejo de administracin.
Medidas referentes a la funcin de auditora e informacin financiera.
En Espaa, los informes que hasta ahora existan Olivencia (1998) y Aldama (2003),
junto con los aspectos recogidos en la llamada Ley de Transparencia (Ley26/2003)
han sido refundidos por una comisin que diriga Manuel Conthe, centrada en cuestiones como la transparencia de la informacin (publicacin de prcticas de gobierno
corporativo, web corporativa, etc.), proteccin de intereses de grupos relacionados con
la empresa (especialmente accionistas minoritarios), equilibrio interno de poderes en
la organizacin, etc. Este cdigo unificado pretende que nuestro mercado de valores
sea ms eficiente y competitivo.
Hay dos cuestiones que en este momento se encuentran en pleno debate respecto
a la cuestin que venimos abordando: la obligacin o voluntad de asumir los cdigos por las empresas, y el coste-beneficio que implica su aplicacin. Respecto a la
obligacin, la tendencia europea es avanzar hacia modelos que apliquen la regla de
cumplir o explicar, es decir, los administradores de las compaas tienen el deber
de pronunciarse sobre el grado de cumplimiento de las recomendaciones de gobierno
corporativo, ofreciendo explicaciones en aquellos casos en los que la empresa se haya
separado de las mismas. Este planteamiento choca frontalmente con el enfoque de
recetario obligatorio impuesto por la Ley Sarbanes-Oxley en Estados Unidos.
La Comisin Nacional del Mercado de Valores espaola sigue el cdigo de buen
gobierno unificado de 2006 y ha aprobado separadamente un cdigo de conducta.
Este modelo ha sido seguido por la Administracin General del Estado al aprobar
un cdigo de buen gobierno y separadamente un cdigo de conducta para actualizar
el rgimen de incompatibilidades de los miembros del Gobierno y altos cargos de la
Administracin General del Estado.
32
Pueden consultarse en la pgina web del European Corporate Governance Institute, www.ecgi.org
/codes/all_codes.php (acceso el 11 de abril de 2011).
437
7.5.3.Cdigos de buen gobierno del entorno

empresarial pblico
Los problemas de gobierno en las empresas pblicas vienen por su ambivalencia
pblico/privada, por tener objetivos mltiples y, en ocasiones, contradictorios que entran
en conflicto a la hora de evaluar los resultados de su gestin. Su carcter de agencia doble
pone de manifiesto conflictos de intereses de los gestores en relacin a los propietarios
y de los polticos y altos funcionarios en relacin con la ciudadana representada en el
Parlamento. A esto se aaden adems otros rasgos comunes que las caracterizan:
Menor sujecin a la disciplina de mercado y a los incentivos.
Escasa sujecin al mercado de control corporativo y al escrutinio de capitales.
Menor nivel de transparencia que las empresas cotizadas.
Disfunciones en la gestin y administracin al ser el Estado, o una Administracin Pblica, propietario o gran accionista a la vez que financiador, regulador y
comprador o suministrador de bienes y servicios.
La mejora del gobierno de las empresas pblicas est siguiendo la estela de los
modelos de cdigos de buen gobierno de las empresas privadas, si bien se tratan de
adaptar al entorno del sector pblico. Tres son los pilares bsicos en los que se centra
la reforma del gobierno de la empresa pblica:
Cmo definir de forma ms precisa la funcin del propietario dentro de la
Administracin.
Cmo mejorar la transparencia, tanto de los objetivos como de los resultados
de la empresa.
Cmo fortalecer y dar capacidad de decisin a gestores y a los consejos de
administracin.
A este respecto, la OCDE (2005a) estableci unas directrices internacionales sobre
el gobierno de la empresa pblica, que son un complemento a otras directrices que esta
misma organizacin elabor para las empresas del sector privado (OCDE, 2004a), en
torno a cinco reas temticas:
1. Disear un marco legal y regulador claro, adaptndose en lo posible a las directrices corporativas del sector privado para evitar distorsiones en el mercado
y favorecer la competencia en condiciones de igualdad.
Adems, es condicin indispensable que exista una delimitacin entre los
distintos papeles que el Estado ejerce en los mercados que participa
como propietario.
En relacin a la financiacin, se recomienda que las empresas pblicas accedan
a la misma de manera competitiva y que el resto de acciones adicionales estn
reguladas para que los interesados sepan sus lmites y sus efectos.
2. El Estado, como accionista mayoritario, ha de actuar de manera activa y clara en
trminos de definicin de polticas y estrategias mediante una entidad centralizada en la que los objetivos del Estado como propietario, as como la poltica
438
general, su implementacin y sus sistemas de control interno y externo estn

explicitados con precisin.
3. En aquellas empresas pblicas en las que haya otros accionistas, darles un trato
equitativo y posibilitar un acceso comn a la informacin corporativa. Adems,
las empresas pblicas han de fijar explcitamente sus compromisos con todas las
partes interesadas (stakeholders) y las opciones de stos a la consulta o participacin en los procesos de decisin.
4. Introducir altos grados de transparencia mediante la divulgacin de informes
que incluyan todos los aspectos de la empresa, en especial aquellos potencialmente
ms sensibles o que puedan generar un mayor inters social. Para garantizar esto,
dichos informes han de complementarse con auditoras internas y externas.
5. Mejorar la calidad de los consejos de administracin dotndoles del poder
necesario para controlar la gestin de la empresa de manera independiente a la
poltica del Gobierno:
Para ello, es preciso desarrollar una estructura y nominacin de los consejos
en los que predomine la objetividad, la profesionalidad y la independencia,
a travs de bases de candidatos cualificados mediante proceso competitivo abierto con una comisin pblica que hiciera recomendaciones,
tambin pblicas.
Las remuneraciones de los consejeros aspecto que se recoge en muchos
cdigos privados de buen gobierno, lo que refleja que es un problema de cierta relevancia deben tener mecanismos de alineacin con el inters a largo
plazo de la empresa y ser suficientes para atraer a profesionales cualificados.
En cuanto a la composicin de los consejos de administracin, se recomienda
que estos sean reducidos para asegurar la discusin real de las estrategias
empresariales.
Para garantizar la objetividad de los mismos, tambin se seala la pertinencia
de contar con miembros que no formen parte de la direccin de la empresa,
que puedan venir del sector privado y de diferentes sectores relacionados con
los objetivos de la empresa (por ejemplo, el caso de Reino Unido). Asimismo,
se recomienda que el presidente del consejo no tenga por qu ser el director
general de la empresa.
En general, en Espaa se han seguido parte de las buenas prcticas en relacin
a las empresas pblicas. Este es el caso de la SEPI, agencia que, bajo la supervisin
del Ministerio de Economa y Hacienda, controla las empresas en las que el Estado
es propietario y pretende garantizar la representacin de accionistas minoritarios en
los consejos de administracin. Sin embargo, Espaa, segn la OCDE en el informe
mencionado, no alcanza altas cotas en trminos de incorporacin de miembros independientes a los consejos de administracin de las empresas pblicas y de evaluar de
manera formal la actuacin de dichos consejos.
439
7.5.4.Cdigos de buen gobierno en las

Administraciones Pblicas
7.5.4.1. Problemas de la elaboracin de los cdigos
El mayor problema para implantar cdigos ticos efectivos es su grado de generalidad,
que puede ser percibida por los empleados pblicos como un conjunto de valores
excesivamente abstractos sin demasiada vinculacin con la distinta casustica del
desempeo de sus puestos de trabajo.
Los cdigos de conducta suelen establecer estndares especficos de conducta
esperada en circunstancias y en organizaciones concretas, pretendiendo anticipar y
prevenir conductas futuras. Aunque pueden ser sucintos, la mayora de los cdigos
de conducta suelen ser largos y detallados. Estados Unidos de Amrica es el caso arquetpico. La razn de su extensin es proteger al empleado pblico y la reputacin
institucional del Gobierno y de la Administracin. Su filosofa es la restriccin, reflejar
lo que no se debe hacer, lo que realiza utilizando un lenguaje con afirmaciones siempre
en forma negativa. La crtica a estos cdigos es que producen una burocracia paralela
de interpretacin de los mismos, pues generan mucha casustica y con ella confusin e
inseguridad al someter las normas de conducta a demasiadas reinterpretaciones.
Siempre existe la duda a la hora de elaborar los cdigos de elegir entre el perfil tcnico
y la simplicidad o claridad de sus contenidos. Esto conduce a que sea preciso renunciar
a cierto grado de rigor tcnico en su redaccin. Conviene tener claro cul es el propsito
del cdigo y el pblico al que va dirigido, si tiene un fin orientador o un fin regulador, as
como su impacto y las medidas complementarias para su difusin e implantacin.
La discrecionalidad es necesaria para el funcionamiento de las administraciones
pblicas, pero no puede caer en una progresiva arbitrariedad. Por ello, es esencial
que el conjunto de potestades poltico-administrativas estn conformadas en torno a
unos cdigos globales de valores ticos slidos, as como a unas normas de conducta
especficas que personalicen la misin corporativa de unas organizaciones pblicas
cada vez ms fragmentadas y especializadas en sus cometidos, y en un contexto poltico, administrativo y cultural muy diverso. Esta es la tendencia seguida por todos
los pases. En los casos de Estados Unidos, Italia y Espaa (OCDE, 2007) elaboran un
cdigo de conducta al que agregan posteriormente unos valores ticos.
Otra posibilidad es elaborar un cdigo tico de carcter general aplicable a toda la
Administracin Pblica federal o estatal (Australia, Canad) que sirva de base para
que los distintos departamentos, organismos, agencias, entidades, sociedades o cualquier otra institucin del sector pblico diseen un cdigo de conducta ajustado a sus
singularidades. Esta es una va menos comn pero poco a poco se va extendiendo
(Farazmand, 2002).
7.5.4.2. Vinculacin jurdica de los cdigos

Otra cuestin es la vinculacin jurdica o la vocacin estrictamente orientadora de los
cdigos. Los cdigos de conducta, en la prctica, suelen tener generalmente una vocacin a medio camino entre lo orientativo y lo normativo, por lo que es frecuente que
440
en sus primeras pginas aludan genricamente a valores ticos bsicos. A la vez, contienen prohibiciones y restricciones en la actuacin de los servidores pblicos referidas
a conflictos de intereses, declaracin de patrimonios y condiciones para despus del
empleo. Junto a estas encontramos regulaciones ms o menos pormenorizadas de los
procedimientos administrativos a seguir segn los casos, as como del funcionamiento
y competencias de los rganos con jurisdiccin en aquellas materias.
Los cdigos ticos, por su parte, suelen tener vocacin estrictamente orientativa,
persiguen fomentar ms el comportamiento adecuado de las personas que su resultado
y son ms proclives a la creacin de comits u organismos de soporte para implantar
cdigos con una sostenibilidad temporal larga (Gilman 2005: 70-75).
En vista de lo referido, la opcin entre un tipo u otro de cdigo depende bsicamente de dos grandes cuestiones:
La cuestin cultural, es decir, que se quiera disear una poltica focalizada en la
creacin de una nueva cultura tica, invirtiendo en valores, en una perspectiva
psicosocial y haciendo prevalecer la dimensin simblica. Este sera el caso de
la Decision in Principle on State Personnel Policy Line aprobada 2001 en Finlandia,
como gua para el desarrollo de esta perspectiva.
La cuestin jurdica, esto es, que lo que se persiga primordialmente sea mejorar
parte del ordenamiento jurdico existente por existir lagunas en las regulaciones de ciertas materias en conexin con la tica. Encontramos ejemplos en
la Ley de conflicto de intereses para miembros del gobierno y altos cargos de la
Administracin General del Estado en Espaa, de 2006, en el Cdigo de servicio
pblico de Canad, aprobado en 2003, que aborda las cuestiones de conflictos
de intereses y condiciones posempleo y en la Orden ejecutiva 12674 de Normas
ticas para los miembros del poder ejecutivo del Gobierno Federal de Estados
Unidos, revisada en 2002. Este enfoque puede considerarse corto de miras si no
se acompaa de otras medidas interrelacionadas con la infraestructura tica.
La mayora de los pases han adoptado medidas en los dos sentidos. Domina la
opcin jurdica, ya que es ms visible, aunque no renuncian al marketing poltico de
los cdigos ticos, pues tambin stos dan sus rditos. Invertir en la variante cultural
implica planificar a medio y largo plazo, lo que genera siempre incertidumbre por su
cariz inmaterial y ms abstracto, y porque los resultados tardan ms tiempo en llegar
(Kirsi, 2004: 223 y ss.).
Los pases que han abordado con cierta sistemtica la tica en esta variante cultural
han sido Australia y Finlandia y, en menor medida, Reino Unido y Estados Unidos.
Canad, Italia y Espaa son los casos donde la inversin inmaterial en cultura tica
de valores, en la articulacin de mecanismos de consulta permanente en materia de
tica y conducta para los empleados pblicos y autoridades polticas es menor. Por otra
parte, Canad est comenzando a elaborar programas ticos en la lnea australiana.
En Espaa contamos con una declaracin formal de valores extensible a todo el
servicio pblico, en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico se incluye un cdigo de conducta en los artculos 52 a 54. La nueva legislacin
de personal para todas las administraciones pblicas actualiza e integra una serie de
441
principios y reglas dispersos en la legislacin en materia de funcin pblica. Su valor

normativo se encuentra en que informar la interpretacin y aplicacin del rgimen
disciplinario de los empleados pblicos. Es, por tanto, la normativa en materia de
rgimen disciplinario, existente desde hace dcadas en el caso espaol, la que debe
contener las normas de conducta para que puedan ser exigibles.
Respecto a la conducta de los miembros del gobierno y altos cargos, su regulacin fue
establecida en el Cdigo de Buen Gobierno de 2005, completado con la Ley5/2006,
de 10 de abril, de regulacin de los conflictos de intereses de los miembros del
Gobierno y de los altos cargos de la AGE33, llenando un vaco que exista en esta
materia, puesto que muchos pases de nuestro entorno ya disponan de diversa
legislacin al respecto.
7.5.4.3. Contenidos de los cdigos

Hay en los cdigos ticos una gran homogeneidad de valores asumidos, lo que anima
a afirmar la existencia de una tica pblica universal, unos valores ticos comnmente
aceptados por todos los pases, especialmente los pases con democracias consolidadas. Por tanto, se pueden encontrar una serie de contenidos comunes en los cdigos
que se recogen en la tabla siguiente.
Cuadro 7.7. Contenidos comunes de los cdigos.
Principios y valores
Medidas laborales
Integridad.
Objetividad.
Imparcialidad.
Legalidad.
Eficiencia.
Eficacia.
Acoso en el lugar del trabajo.
Igualdad de oportunidades.
Diversidad.
Trato justo a los empleados.
Discriminacin.
Uso correcto de los recursos de la organizacin.
Empleados, ciudadana
Informacin pblica/Comunicacin
Privacidad y confidencialidad.
Revelacin de informacin.
Conflictos de inters
Regalos y donaciones.
Actividad poltica.
Trabajo fuera del sector pblico.
Miembros de la familia.
Revelar intereses financieros.
Acceso.
Transparencia.
Claridad.
Relacin con proveedores y otros agentes
Transparencia en negociacin contratos.

Entorno
Compromiso con el medio ambiente.
Empleo saludable y seguro.
La prioridad de los valores es distinta en cada caso estudiado, lo cual en principio

puede significar que se potencian unos valores ms que otros en funcin de las tradiciones culturales y las inercias poltico-administrativas de los diferentes sistemas
33
Asimismo, el 23 de junio de 2006, Espaa se adhera al Cdigo iberoamericano de buen gobierno.
442
de gestin. Unos valores estn ms engarzados en el modelo burocrtico tradicional

legalidad, imparcialidad, objetividad mientras que otros valores eficiencia,
eficacia, receptividad responden al modelo burocrtico gerencial.
Si bien cada sistema poltico-administrativo suele optar por unos valores frente
a otros, la cuestin de qu modelo tico es el ms vlido podra solventarse con una
acepcin contingente de la tica, escogiendo y combinando soluciones de los distintos
modelos ticos a los problemas que vayan surgiendo (Maesschalk, 2004). La preferencia entre un modelo u otro es un debate ilusorio en el terreno de la praxis.
Otro aspecto a considerar, es el instrumento jurdico en el que se recogen los valores
dentro del marco legal, que presentan variaciones segn los pases. Estados Unidos,
Canad (ste ltimo tambin los recoge en Ley de Administracin Pblica) e Italia
optan por aprobarlos en leyes y estatutos genricos. Finlandia (tambin los recoge en
la Constitucin) y Reino Unido optan, en cambio, por aprobarlos en leyes de funcin
pblica. Australia (tambin los recoge en ley de funcin pblica) y Espaa optan por
integrarlos en Leyes de Administracin Pblica (OCDE, 2007).
Estos pases tambin han elaborado gran variedad de documentos no jurdicos
como guas (Finlandia), informes (Canad), papeles de trabajo (Australia), folletos (Estados Unidos y Canad) para promocionar y difundir el conocimiento y la asuncin de
valores en toda la Administracin Pblica, en organismos concretos o en la sociedad.
La mayora de los pases han aprobado normas de conducta para sus empleados
pblicos, pues los estndares de conducta son imprescindibles para ejecutar los principios y valores definidos con anterioridad y aplicarlos en el trabajo diario. La forma
habitual de aprobar las normas de conducta es mediante la publicacin de distintas
disposiciones normativas.
Cuadro 7.8.Formas de aprobar estndares de conducta.
Leyes, regulaciones: Canad, Espaa, Finlandia, Italia y Estados Unidos.
Cdigo tico/Cdigo Conducta: Italia, Canad, Espaa.
Cdigo funcin pblica: Australia, Reino Unido.
Guas: Australia, Estados Unidos.
Manuales: Reino Unido.
Cartas de servicio: Australia.
Formacin: Finlandia, Estados Unidos, Australia.

Estos pases, en lneas generales, tratan los distintos estndares de conducta como
la aceptacin de regalos y participacin en beneficios, el uso de informacin pblica,
los usos de la propiedad pblica, los trabajos fuera del sector pblico, los conflictos de
intereses y restricciones posempleo. Tambin consideran ciertas singularidades, dado
que las iniciativas sobre tica parten de entornos polticos diversos y las problemticas
y prioridades son distintas cuando hay que establecer directrices para la actuacin de
los cargos electos y los empleados pblicos.
Espaa ha hecho hincapi en los conflictos de intereses, Australia en los sistemas
de denuncia y proteccin de testigos y en la gestin pblica financiera, Canad en
443
conflictos de intereses y condiciones posempleo (como regulacin para el servicio

pblico el primero, como cdigo de conducta para personal poltico y altos cargos
el segundo).
Se han regulado restricciones adicionales para empleados pblicos en las leyes de
funcin pblica (Espaa, Finlandia, Italia), en las leyes de Administracin Pblica
(Espaa, Australia) o en las leyes del sector pblico (Italia, Estados Unidos). Tambin
proliferan otro tipo de documentos no jurdicos para esta materia, pues las leyes no
constituyen un marco flexible para profundizar en la implantacin de una cultura
tica. Se trata de las guas especficas para colectivos cuyo entorno de trabajo les expone potencialmente a conflictos de intereses como las guas para ministros en Reino
Unido, Canad, Irlanda y Noruega. Junto a estas medidas, se han ido desarrollando
otros documentos que definen las reas ms susceptibles de corrupcin. Como puede
observarse, aunque subsiste un sustrato comn en las polticas ticas de los pases
seleccionados, a la hora de aplicar los contenidos se perciben estrategias distintas en
funcin de sus contextos polticos, de sus tradiciones jurdicas y de las concretas problemticas de sus sistemas de direccin y gestin.
7.5.5.Cdigos de buen gobierno en administraciones

pblicas extranjeras
Se van a tratar una serie de cdigos de buen gobierno que se han seleccionado por
considerarse representativos de las principales tendencias existentes en la actualidad,
tal y como se ha sealado en las pginas anteriores. As, se han seleccionado el Cdigo
de conducta para los miembros del gobierno de Reino Unido, el Cdigo de valores y
tica para el Servicio Pblico de Canad, el Protocolo Supporting for decision-making
structures & city representation roles del Ayuntamiento de Melbourne, el Cdigo de buen
gobierno del Ministerio de Educacin y Cultura de Paraguay, el Codice di comportamento
de la Regin Emilia-Romaa y las Normas ticas para los empleados del rgano ejecutivo
de Estados Unidos.
7.5.5.1.Ministerial Code (Reino Unido, 2010)

En Reino Unido se han acometido muchas reformas de buen gobierno tras las intensas
iniciativas de cambio organizativo y de gestin realizadas en el mbito pblico34.
Las medidas sobre tica persiguen el objetivo de cubrir los efectos imprevistos de la
fragmentacin organizativa de las estructuras poltico-administrativas. La estrategia
que se ha seguido ha sido implantar cdigos ticos y de conducta sectoriales para
organismos y colectivos especficos, dado el grado de descentralizacin que tienen las
agencias y los departamentos.
34
Tambin se ha aprobado recientemente el Civil Service Code (11 de noviembre de 2010) de aplicacin
a los empleados pblicos de la Administracin Pblica de Reino Unido, o el cdigo de conducta para
asesores o personal de confianza de los gabinetes de los Ministros, Code of Conduct for special advisers,
aprobado en junio de 2010.
444
Se trata, en este caso, de un cdigo muy especfico centrado en los miembros del
Gobierno que, junto a valores de tica pblica y normas de conducta para los ministros,
tambin integra modos de proceder concretos para el conjunto de su actividad poltica
como rgano colegiado. El documento no es una norma jurdica y tiene el carcter de
gua orientativa de actuacin para los ministros en su faceta poltica individual y en su
participacin en rganos colegiados que desarrollan la actividad gubernamental.
As, se tratan temas como:
La relacin de los ministros con los secretarios privados, asesores personales y
otro personal de su gabinete.
La relacin de los ministros con los empleados pblicos.
La relacin de los ministros con los grupos de inters y el partido poltico.
El papel de los ministros en la coordinacin de la poltica del gobierno.
Intereses privados del Ministro (tipificando diversas reas susceptibles de
conflicto).
Ministros y Gobierno (orientando sobre procedimientos de actuacin referidos
al funcionamiento de la preparacin de reuniones, documentos en comits u
otros rganos ejecutivos).
Ministros y Parlamento (tipificando aspectos de su actuacin en el mbito
parlamentario).
Ministros y sus departamentos (recogiendo aspectos referidos a cambios organizativos, delegacin de competencias, contactos con lobbies, entre otros).
Ministros y presentacin de sus polticas (describiendo ciertos parmetros en lo
relativo a las conferencias de prensa, discursos, artculos de prensa, apariciones
en radio y televisin).
Ministros y viajes (detallando las distintas pautas que han de seguirse en funcin
del contexto de cada visita o viaje oficial y las implicaciones que conllevan).
7.5.5.2.Values and Ethics Code for the Public Service

(Gobierno Federal de Canad, 2003)
Tras los procesos de reestructuracin del sector pblico, no debidos a casos de
corrupcin, la prioridad en el caso canadiense era establecer cdigos de conducta
especficos en aspectos de conflictos de intereses y condiciones posempleo. Iba dirigido
inicialmente al personal poltico y de alta direccin, para luego extenderse a todo el
personal de la Administracin35.
El cdigo es el elemento central de los valores del gobierno canadiense. Su seccin
principal presenta los valores estructurados en tres bloques: valores democrticos, valores profesionales y valores ticos. Estos son considerados, no como valores distintos,
sino como diferentes perspectivas de entender los valores en el mbito pblico. Las tres
secciones restantes tratan, a su vez, el conflicto de intereses, las condiciones posempleo
y las vas de resolucin o cuestiones procedimentales para cada seccin del cdigo,
reflejando un especial nfasis en el concepto de inters pblico.
35
Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders, aprobado en 2006.
445
El cdigo es un complemento de la Gua de gobierno responsable para Ministros

y Secretarios de Estado, aprobada en 200836, y constituye el modelo utilizado en la
mayora de las provincias canadienses como Alberta, Ontario y Manitoba. Se trata de
una gua bastante detallada, con similitudes con el caso britnico, estructurada en
siete bloques de contenido:
1. Responsabilidad y rendicin de cuentas ministerial en su vertiente individual y
colectiva.
2. Relaciones laborales con el personal del gabinete.
3. Relaciones ministeriales con el Parlamento y el Senado.
4. Consulta y coordinacin con otras instituciones de gobierno.
5. Estndares de conducta, donde se diferencian las normas estrictamente conductuales, el conflicto de intereses, la relacin con la judicatura y las agencias
del gobierno.
6. Asuntos administrativos relativos a la gestin de recursos financieros, viajes
ministeriales o el acceso y uso de la informacin.
7. Se anexan distintas guas interrelacionadas entre s como soporte, como la
Cabinet Decision Making o la Ethical Guidelines for Public Office Holders, entre otras.
Finalmente, para dar cobertura a los distintos programas dentro del Plan Marco de
gestin de la responsabilidad (Management Accountability Framework) se crearon distintos organismos; la Oficina del Comisionado para la Integridad del Sector Pblico37
que informa directamente al Parlamento, y no al Primer Ministro, de la marcha de los
distintos programas ticos y de rendicin de cuentas. Por otro lado, est la Oficina de
tica del gobierno que gestiona directamente el Cdigo de conflicto de intereses de los
cargos pblicos. Adems, est la Oficina del Oficial de tica del Senado que fue creada
para aplicar el Cdigo especfico de conflicto de intereses para senadores.
7.5.5.3.Protocolo Supporting for decision-making

structures & city representation roles.
Ayuntamiento de Melbourne (Australia, 2010)
En el mbito especfico de la gestin tica y de la conducta, la tendencia en Australia
est basada ms en un acuerdo de adhesin a los valores que en regulaciones normativas detalladas. stas han sido reemplazadas por principios contenidos en la legislacin
con claros espacios de responsabilidad en la gestin de la tica en los distintos niveles
de gobierno.
La directriz marcada por el Gobierno federal australiano es mantener una cultura
tica en las actuaciones de los gobiernos y sus administraciones y en las actuaciones
individuales de los empleados pblicos en sus reas de responsabilidad. Esto se logra
mediante distintos mecanismos institucionales de asesoramiento, formacin y evaluacin en tica pblica.
36
37
Accountable Government Guide for Ministres and Ministers of State. Constituye una revisin de las gua
aprobadas en 2002 y 2006.
Office of the Public Sector Integrity Commissioner.
446
Reemplaza este Protocolo a la Charter of good governance, aprobada en 2005,

manteniendo la misma lnea, aunque limita el mbito de aplicacin al personal poltico
del gobierno y sus rganos, por lo que se aprob con anterioridad un cdigo de conducta
especfico para los empleados pblicos38, mientras que la Carta de 2005 integraba ambas
cuestiones. Puede afirmarse que este cdigo es uno de los mejor articulados en el mbito
municipal. Adems, su contenido se aproxima al concepto de cdigo de buen gobierno,
estando muy en la lnea de los cdigos britnicos para personal del gobierno.
Sus lneas de actuacin hacia el exterior son: aumentar la reputacin del Ayuntamiento a travs de la transparencia y la rendicin de cuentas; reforzar la confianza de
la sociedad y de los grupos de inters en el Ayuntamiento, especialmente en las reas
de actuacin no reguladas; demostrar el cumplimiento de sus obligaciones legales y
ticas; y profundizar en la prevencin y deteccin de acciones y comportamientos
fraudulentos, deshonestos o no ticos.
Las lneas de actuacin hacia el interior de la organizacin son: construir relaciones
slidas entre el equipo de gobierno, la direccin administrativa y los empleados que
no ejercen puestos de jefatura; integridad y transparencia en la toma de decisiones;
adecuar la estructura de gobierno para ofrecer una excelente representacin pblica;
dar cuenta en tiempo y forma de la poltica municipal; y asegurar que los controles,
procesos y sistemas usados para la direccin y gestin sean seguros.
7.5.5.4.Cdigo de buen gobierno del Ministerio de Educacin y

Cultura (Paraguay, 2006)39
El objeto de este cdigo es la construccin de una nueva cultura institucional basada en
la interaccin con la comunidad educativa, gremios, asociaciones, instituciones pblicas
y de la sociedad civil en el mbito de la educacin y la gestin de la cultura. Incorpora los
principios de competencia, idoneidad y tica del talento humano, como factores claves
para administrar con eficiencia, eficacia y transparencia los recursos del Estado.
Se trata de un cdigo de buen gobierno sectorial, concebido, segn su prembulo,
como un instrumento que establece pautas de accin tendientes a mejorar la transparencia y fortalecer la eficiencia en el cumplimiento de sus fines y objetivos, en
concordancia con la lnea poltica de la reforma educativa, que entre otras, promueve
la cultura de la participacin y el compromiso corresponsable de toda la sociedad y en
particular de la comunidad educativa.
Tiene carcter transversal al disear el cdigo partiendo de dos elementos; las
distintas polticas de la organizacin y la estructura organizativa. Dichas polticas son:
Polticas de desarrollo administrativo (recursos humanos, calidad, de integridad
y transparencia, promocin de prcticas ticas, conflictos de intereses).
Polticas de comunicacin interna y externa.
Polticas de responsabilidad social, compromiso con la comunidad y con el
medio ambiente.
38
39
Employee Code of Conduct, aprobado por el Consejo de Gobierno del Ayuntamiento de Melbourne en
diciembre de 2009.
Resolucin n. 11.623, adoptada en el marco del Convenio firmado por la Repblica del Paraguay y
USAID, para el periodo 2006-2008. Revisado en noviembre de 2009.
447
El cdigo habilita la creacin de un comit de buen gobierno como rgano con

funcin de administracin, seguimiento, control y evaluacin del mismo. Adems,
establece efectuar una evaluacin con una periodicidad anual del desempeo del buen
gobierno en la institucin, para lo cual fija los siguientes ndices de medicin:
a. ndice de gestin tica, para medir el estado de las prcticas ticas de la institucin
con sus diferentes grupos de inters, utilizando para el efecto la metodologa de
elaboracin de la lnea de base sobre el tema.
b. ndice de comunicacin para medir los resultados de la gestin en comunicacin
de la institucin, mediante la aplicacin de los instrumentos de diagnstico de
la comunicacin pblica.
El Cdigo de Buen Gobierno se complementa con el Cdigo tico para los empleados
pblicos del Ministerio, aprobado en 2007, cuya funcin es la gestin tica en la
institucin.
Es el modelo utilizado comnmente por los gobiernos y administraciones pblicas
estatales y regionales en diversos pases latinoamericanos adems de Paraguay, como
Mxico, Colombia y Chile.
7.5.5.5. Codice di comportamento de la Regin

Emilia-Romaa (Italia, 2004)
En Italia la prioridad de las iniciativas en tica son la corrupcin y los conflictos de
intereses despus de un amplio proceso de privatizacin y desregulacin del sector pblico, que fue muy seguido de cerca y denunciado por la prensa. La imagen pblica del
gobierno en todos sus niveles territoriales se deterior considerablemente, por lo que
hubo que invertir en polticas de orientacin al ciudadano y en la puesta en marcha de
una poltica tica que combinara elementos orientadores con elementos de control.
Este Cdigo representa una gua para los empleados pblicos de la Administracin
regional de Emilia-Romaa en el desempeo de sus puestos de trabajo. Su finalidad es
ofrecer un servicio de calidad con cortesa, objetividad e imparcialidad. Es un cdigo
sencillo y conciso, conductual y poco reglamentado, de carcter mixto, es un cdigo de
conducta muy prximo a las cartas de servicio y las cartas del ciudadano, aunque en este
caso el enfoque parte de los deberes del empleado, no de los derechos del ciudadano.
Destaca la frmula participativa para medir el funcionamiento del cdigo a travs
de dos frums, uno externo con la participacin de asociaciones y otro interno con la
participacin de los empleados pblicos regionales.
7.5.5.6.Standars of Ethical Conduct for Employees

of the Executive Branch (EE. UU., 2002)40
Se trata de uno de los cdigos de conducta ms prolijos ya que contiene setenta y ocho
pginas muy condensadas con ejemplos y exposiciones de casos para las conductas
que regula.
40
Orden Ejecutiva 12674 (enmendada por la Orden Ejecutiva 12731 de 2002) codificada en la Parte2635
del Ttulo 5 del Cdigo de Reglamentos Federales.
448
Las Normas son aplicables a todo el personal que trabaja en el rgano ejecutivo
del Gobierno federal, aunque existen disposiciones especiales para los miembros de la
Administracin militar y para los empleados en destinos temporales, y precisan un
desarrollo reglamentario para las agencias gubernamentales con el objeto de garantizar
que todo ciudadano tenga confianza completa en la integridad del Gobierno Federal,
cada empleado Federal debe respetar y adherirse a los principios fundamentales del
servicio tico. Estos principios son los siguientes:
El servicio pblico es un depsito de la confianza del pblico y, por lo tanto,
exige que los empleados le deban lealtad a la Constitucin, a las leyes, y a los
principios ticos por encima de la ganancia personal.
Los empleados no deben poseer intereses financieros que estn en conflicto con
el desempeo de sus deberes.
Los empleados no deben participar en transacciones financieras utilizando
informacin del Gobierno que no es pblica, ni permitir el uso impropio de
dicha informacin para beneficio de ningn inters particular.
Salvo las excepciones razonables que disponen los reglamentos, un empleado
no debe solicitar ni aceptar regalo alguno, ni ningn otro artculo de valor
monetario de ninguna persona o entidad que busque una accin oficial, o generen situaciones cuyos intereses puedan ser afectados sustancialmente por el
desempeo o no desempeo de los deberes del empleado.
Los empleados deben desempear su puesto de trabajo con honestidad.
Sin autorizacin, los empleados no deben hacer compromisos ni promesas de
ningn tipo que den a entender que comprometen al Gobierno.
Los empleados no deben utilizar un cargo pblico para obtener una ganancia
particular.
Los empleados deben actuar imparcialmente y no dar tratamiento preferente a
ninguna organizacin privada o individuo particular.
Los empleados deben proteger y conservar la propiedad federal y no deben
usarla para actividades que no sean las autorizadas.
Los empleados no deben llevar a cabo trabajo o actividades fuera de su empleo,
incluso buscar o negociar empleos que estn en conflicto con sus deberes y
responsabilidades gubernamentales.
Los empleados deben denunciar a las autoridades correspondientes cualquier
despilfarro, fraude, abuso, y corrupcin.
Los empleados deben cumplir de buena fe sus obligaciones como ciudadanos,
incluso todas sus obligaciones financieras justas, especialmente las que la ley les
impone, como impuestos federales, estatales, o locales.
Los empleados deben aplicar correctamente todas las leyes y reglamentos que
ofrecen igualdad de oportunidad a todos los ciudadanos estadounidenses, sea
cual fuere su raza, color, religin, sexo, origen nacional, edad, o impedimento.
Los empleados deben esforzarse por evitar cualesquiera acciones que den la
apariencia de que estn violando la ley o las normas ticas.
449
A continuacin las Normas ofrecen un glosario con definiciones de los conceptos a

utilizar. Finalmente regula las conductas de una manera muy exhaustiva con ejemplos,
procedimiento a seguir y sus excepciones en los siguientes casos:
Regalos provinientes de fuentes externas.
Conflictos de intereses financieros.
Imparcialidad en el desempeo de deberes oficiales.
Compatibilidades con otro empleo/condiciones posempleo.
Uso indebido de un cargo oficial.
Relaciones externas.
Es un modelo estrictamente conductista, de control, donde se prioriza la regulacin
normativa, aunque en la actualidad la tendencia que se persigue es confluir progresivamente con el modelo de integridad australiano, mayormente orientado a generar
una cultura tica. Tambin tiene un claro enfoque hacia los conflictos de intereses y
las condiciones de posempleo.
7.5.6.Cdigos de buen gobierno en administraciones

pblicas espaolas
El buen gobierno no es algo que simplemente debe estar implcito en las estructuras
poltico-administrativas, tambin es un derecho que asiste a los ciudadanos, con
posibilidad de su exigencia en sede judicial, por lo que hay que partir del marco
constitucional para situarlo.
El artculo 9.2 de la Constitucin espaola seala que a los poderes pblicos les
compete promover las condiciones para la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan
o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida
poltica, econmica, cultural y social.
Por otro lado, el artculo 10.1 de la Carta Magna establece que la dignidad de
la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la
personalidad, el respeto a la ley y al derecho de los dems, son el fundamento del
orden poltico y la paz social.
Tambin, con carcter general, el artculo 103.1 establece que la Administracin
sirve con objetividad los intereses generales, con criterios de cercana y descentralizacin, donde la programacin y ejecucin del gasto pblico debe responder a criterios
de eficiencia y eficacia, segn el artculo 31.2.
Desde una perspectiva de polticas pblicas, habrn de tenerse en cuenta los
principios rectores de la poltica social y econmica, los cuales, segn el artculo 53.3 de
la Constitucin informarn la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin
de los poderes pblicos.
7.5.6.1.Cdigo de conducta del Estatuto Bsico del Empleado

Pblico (2007)
El Estatuto Bsico del Empleado Pblico, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril,
aborda la tica pblica, a diferencia de la legislacin anterior que prcticamente haba
450
obviado la regulacin de los deberes de los empleados pblicos. El Estatuto se encuentra

en sintona con las actuaciones similares de mbito europeo, incluyendo un cdigo de
conducta desglosado en una serie de principios ticos y conductuales (artculos 52 al 54).
En primer lugar, el cdigo de conducta establece una serie de principios generales
que informan la interpretacin y aplicacin del rgimen disciplinario de los empleados
pblicos (artculo 52 EBEP):
Desempeo con diligencia de las funciones asignadas de acuerdo con la
Constitucin y el ordenamiento jurdico, y actuacin de acuerdo con los siguientes
principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, con
fidencialidad, dedicacin, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad,
eficacia, honradez, promocin del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la
igualdad de mujeres y hombres.
Estos principios son realmente valores, algunos de los cuales estn vinculados a
los valores democrticos que establece la Constitucin espaola, otros son claramente
instrumentales para favorecer el cumplimiento de fines propios de la Administracin
como institucin. Dichos valores estn organizados en dos perspectivas una finalista y
otra instrumental. En la perspectiva finalista estaran incluidos los valores de integridad,
responsabilidad, transparencia, ejemplaridad, austeridad, honradez, promocin del
entorno cultural y medioambiental y respeto a la igualdad entre hombres y mujeres.
En la perspectiva instrumental estaran englobados los valores de imparcialidad, confidencialidad, dedicacin al servicio pblico, accesibilidad, eficacia.
En segundo lugar, el artculo 53 del EBEP est dedicado a los principios ticos,
siendo stos el respeto de la Constitucin y del ordenamiento; obligacin de perseguir
la satisfaccin de intereses generales; objetividad, imparcialidad e inters comn;
ajuste de su actuacin a los principios de buena fe y lealtad; respeto de los derechos
sin discriminacin alguna; abstencin en asuntos en los que demuestren un inters
personal, as como en aquellas actividades privadas que impliquen un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto pblico; deber de no contraer obligaciones
econmicas, ni intervenir en operaciones o negocios cuando puedan suponer un
conflicto con sus obligaciones pblicas; no aceptacin de tratos de favor, privilegios o
ventajas; actuacin de acuerdo con los principios de eficacia, economa y eficiencia; no
influencia en la agilizacin o resoluciones de trmites sin justa causa; cumplimiento
diligente de sus tareas; dedicacin al servicio pblico; y deber de secreto y discrecin
sobre las materias que conozcan.
Finalmente, el artculo 54 establece los principios de conducta, como el trato
respetuoso respecto a ciudadanos y empleados pblicos; diligencia y cumplimiento de
su trabajo; deber de obediencia de instrucciones de sus superiores, salvo que constituyan
una infraccin del ordenamiento; informacin a los ciudadanos de los asuntos que les
incumban; administracin austera de recursos y bienes pblicos; rechazo de regalos,
favores o servicios; garanta de la constancia y permanencia de documentos; deber de
mantener actualizada su formacin profesional; observacin de normas sobre seguridad
y salud laboral; y obligacin de poner en conocimiento de sus superiores u rganos
competentes las propuestas que consideren para el mejor desarrollo de sus funciones.
451
A pesar de no estar muy clara la diferenciacin del contenido de ambos artculos,

dicho cdigo constituye un avance. Se trata de un marco genrico para que los distintos organismos pblicos lo adopten y lo adapten a su entorno institucional, en la lnea
que ya han realizado pases como Reino Unido, Canad o Finlandia.
7.5.6.2.Cdigo de buen gobierno para miembros

del Gobierno y altos cargos de la Administracin
General del Estado (2005)41
Es el primer documento que sobre esta materia se aprueba en una Administracin Pblica
en su acepcin clsica, puesto que en el sector pblico del Estado ya existan con anterioridad cdigos de este tipo referidos especialmente a organismos pblicos financieros.
La elaboracin de este cdigo responde a las lneas directrices de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE, 2004c y 2005b) y otras organizaciones internacionales (Naciones Unidas, 2002).
Se trata de un cdigo de conducta de mnimos, no un cdigo de gobierno en trminos
precisos, que acta como gua orientativa de principios ticos y de conducta que hasta
ahora no se haban plasmado expresamente en normas. La tcnica utilizada ha sido
la de un Acuerdo del Consejo de Ministros para su aprobacin, al que se ha dado
publicidad oficial, lo que lo sita en la tendencia anglosajona de regulacin de las
buenas prcticas.
El cdigo es un documento breve, de carcter orientativo, no estrictamente regulador, utilizado como sustento para la regulacin de los conflictos de intereses de los
miembros del Gobierno y los altos cargos del mismo. No existe una estricta conexin
entre valores superiores y principios ticos y principios de conducta, puesto que los
grandes listados que enumeran se contienen unos a otros sin una secuencia precisa.
El cdigo estructura los principios que han de regir la actuacin de los miembros
del Gobierno y de los altos cargos de la Administracin General del Estado, en
tres apartados:
a. Principios bsicos: se dispone su sometimiento a la Constitucin y al resto de
ordenamiento habiendo de ajustarse a los principios ticos y de conducta que se
desarrollan en el cdigo: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad,
credibilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicacin al servicio pblico, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promocin
del entorno cultural y medioambiental, y de la igualdad de mujeres y hombres.
b. Principios ticos: promocin de los derechos evitando al respecto toda actuacin
discriminatoria; satisfaccin de intereses generales y comunes; abstencin de
toda actividad que conlleve un riesgo de plantear conflictos de intereses con
su puesto pblico; promocin del respeto a la igualdad de mujeres y hombres
y remocin de obstculos que la dificulten; sometimiento a las mismas consideraciones y exigencias previstas para el resto de los ciudadanos; obligacin
41
Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, por la que se dispone del Acuerdo del Consejo de Ministros de
18 de febrero de 2005.
452
de no aceptar tratos de favor, privilegios o ventajas, as como de no influir en la

agilizacin y resolucin de trmites; actuacin de acuerdo con los principios de
eficacia, economa y eficiencia; abstencin de participar en negocios o actividades
financieras que comprometan la objetividad de la Administracin; transparencia y
accesibilidad de sus actividades; asuncin de responsabilidad por sus actuaciones;
buena fe y dedicacin al servicio pblico; deber de sigilo, reserva y discrecin.
c. Principios de conducta: plena dedicacin; obligacin de que el desempeo
en rganos ejecutivos de partidos polticos no menoscabe ni comprometa
sus funciones; garanta del derecho de los ciudadanos a la informacin sobre
el funcionamiento de servicios pblicos; obligacin de extremar el celo en el
desempeo de sus obligaciones (ejemplaridad); administracin de recursos con
austeridad y obligacin de evitar actuaciones que menoscaben la dignidad del
ejercicio de su cargo pblico; rechazo de regalos, favores o servicios; accesibilidad y deber de extremar la diligencia en sus relaciones con los ciudadanos;
tratamiento de carcter protocolario de los miembros del Gobierno y altos
cargos, de Sr. y Sra.; abstencin de usar impropiamente bienes y servicios; deber
de proteccin del entorno cultural y de la diversidad lingstica; garanta de la
constancia y permanencia de documentos.
El cdigo es un intento claro de introducir un cambio en la cultura poltica y
responde a principios ms emparentados con la regeneracin democrtica que con
el cambio y la innovacin organizativa. Se complementa con la Ley 5/2006, de 10
de abril, de regulacin de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno
y de los altos cargos de la Administracin General del Estado que tiene como objeto
actualizar el rgimen de incompatibilidades previamente existente.
En esta lnea de las incompatibilidades, se prev la comparecencia de algunos altos
cargos ante el Congreso de los Diputados antes de su nombramiento. Y as el Congreso
de los Diputados examinar a los candidatos propuestos y formularn los miembros de
aquel las preguntas o aclaraciones que crean convenientes.
Tambin se prev la dedicacin absoluta al cargo pblico, lo que implicar la no
percepcin de retribuciones por el desempeo de puestos de representacin de la Administracin General del Estado en los rganos colegiados de instituciones empresariales.
Igualmente se ponen limitaciones al ejercicio de actividades privadas durante dos
aos con posterioridad al cese. Tambin se incluye el deber de inhibicin y abstencin
del conocimiento de asuntos sobre los que hayan conocido durante los dos aos anteriores a su nombramiento.
La ley regula de forma tasada la compatibilidad con actividades pblicas y privadas,
la necesidad de declaracin de bienes y derechos, la existencia de registros de actividades
y de bienes y derechos patrimoniales y la configuracin de una Oficina de Conflictos de
Intereses, que actuar con plena autonoma funcional y que ser el rgano encargado
de requerir a quienes sean nombrados o cesen en un alto cargo del cumplimiento de las
obligaciones previstas en la Ley. La Oficina elevar al Gobierno cada seis meses, para
su remisin al Congreso de los Diputados, informacin del cumplimiento por los altos
cargos de las obligaciones de declarar.
453
Un captulo esencial de la Ley son las infracciones que, en el caso de ser muy
graves, llevarn consigo la destitucin sin perjuicio de las responsabilidades que de
orden penal puedan conllevar. Por otra parte, se prev que las personas que hayan
cometido infracciones muy graves no podrn ser nombradas altos cargos durante un
periodo entre cinco y diez aos.
Su mbito de aplicacin est restringido a miembros del Gobierno y altos cargos
y acta como gua de principios ticos y de conducta que hasta ahora no haban sido
plasmados expresamente en las normas.
7.5.6.3.Manual de buenas prcticas polticas del Ayuntamiento

de Donostia-San Sebastin (2005)42
El documento est inspirado en las Recomendaciones n. 60 y n. 86, aprobadas en
1999 por el Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa (CPLRE)
que pretende inspirar los comportamientos de las autoridades locales en relacin con
la tica poltica.
El Ayuntamiento de San Sebastin elabor un cdigo de buen gobierno, llamado
Manual de buenas prcticas polticas aplicable a la accin de gobierno del Alcalde/sa
y Delegados/as de acuerdo con el bloque de legalidad. El objetivo es generar un
compromiso por parte de los miembros del gobierno, cuyo cumplimiento no se cia
exclusivamente a las obligaciones previstas en el ordenamiento jurdico, sino conseguir
que, adems, sus actuaciones en la direccin y gestin municipal se guen por unos
principios ticos y unos principios de conducta.
Es un texto breve, de nueve pginas, lo que refleja que es un documento ms
orientador y divulgativo que regulador, como en el caso de la Administracin General
del Estado. Se trata de un cdigo muy dinmico en su confeccin, asociando la
conducta de los miembros y altos cargos a la actuacin de la corporacin municipal en
su conjunto por polticas o reas como la democracia participativa, la gestin del patrimonio o la contratacin pblica. Adems estos principios de conducta se trasladan
a los empleados pblicos municipales, aunque este aspecto est menos focalizado en el
texto, ya que no es su objeto. El Manual parte de que la actuacin de gobierno no deja
de ser una accin en la que intervienen todos los niveles de la organizacin.
7.5.6.4.Cdigo de transparencia y buenas prcticas de

la Administracin de la Xunta de Galicia (2006)43
El Cdigo de transparencia y buenas prcticas de la Xunta de Galicia, regulada por Ley
autonmica, est enfocado en tres lneas:
La participacin ciudadana en los asuntos pblicos en el contexto de un nuevo
modelo de gobierno caracterizado por la transparencia, la informacin y la
asuncin de responsabilidades.
42
43
Acuerdo de gobierno, de 12 de noviembre de 2005, complementario de los reglamentos orgnicos de

la corporacin municipal.
Ley 4/2006, de 30 de junio, de 2006 (publicada en el Diario Oficial de Galicia nmero 136, de 14
de julio de 2006).
454
La transparencia como va para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos y de

la sociedad civil a conocer la actividad de la Administracin y favorecer el control
de la legalidad y oportunidad de las decisiones administrativas, facilitando que
la sociedad asuma un papel activo en la vida administrativa.
Una Administracin eficiente en la utilizacin de los recursos pblicos y
comprometida con la satisfaccin de las necesidades de la ciudadana ha de
contar con profesionales respetuosos con los principios ticos y de conducta.
Es un cdigo mixto, en el que se combinan principios de actuacin de la Administracin Pblica de la Xunta de Galicia en su conjunto (rganos directivos, de gestin y
entidades del sector pblico autonmico gallego) con principios de actuacin para los
miembros de gobierno y altos cargos del gobierno. Esta parte est menos desarrollada en
el cdigo, ya que el enfoque es ms orgnico, por reas de actividad para el conjunto de
la Administracin afectada como contratos, concesiones de servicios pblicos y fomento.
Esto es debido a que el pilar bsico del texto es la transparencia en la actuacin pblica.
7.5.6.5.Cdigos de buen gobierno en la Comunidad

Autnoma de Andaluca
La Comunidad Autnoma de Andaluca no dispone de un cdigo de buen gobierno o
de conducta que, con carcter general, sea aplicable al personal poltico del gobierno
o a los empleados pblicos de su Administracin. Sin embargo, diversas instituciones
pblicas pertenecientes al gobierno autonmico s disponen de alguna regulacin al
respecto. Son los casos del Cdigo de buena rctica administrativa del Defensor del
Pueblo de Andaluca, aprobado en 2003, el Cdigo tico de la Fundacin Agencia de
Calidad Sanitaria de Andaluca y el Cdigo tico de la Agencia Andaluza de Evaluacin
de la Calidad y Acreditacin Universitaria, aprobado en 2008. Se trata de tres cdigos
con clara vocacin tica, orientativa, sin excesiva reglamentacin conductual.
El Cdigo de buena prctica administrativa del Defensor del Pueblo de Andaluca es
aprobado junto con su carta de servicios, siendo aplicable al personal al servicio de la institucin del Defensor del Pueblo Andaluz la siguiente serie de principios de actuacin:
1. Legalidad.
2. Ausencia de discriminacin.
3. Imparcialidad e independencia.
4. Confidencialidad.
5. Identificacin.
6. Cortesa.
7. Atencin en la sede de la institucin.
8. Comunicaciones telefnicas.
9. Presentacin de quejas y peticiones.
10. Medios para facilitar la consulta e informacin.
11. Informacin del curso del procedimiento.
12. Informacin adicional.
13. Transparencia administrativa.
14. Motivacin de decisiones y resoluciones.
15. Atencin a las personas con discapacidad.
455
El Cdigo tico de la Fundacin Agencia de Calidad Sanitaria de Andaluca

est articulado en torno a unos valores estructurantes, siendo stos transparencia,
integridad, cooperacin, compromiso, rigor cientfico-metodolgico, creatividad e
innovacin, e independencia. Valores sobre los que se establecen los principios ticos
agrupados en tres tipos de compromisos:
1. Compromiso frente a las personas:
El ciudadano como eje central de la calidad, la interrelacin con el mismo estar presidida por el respeto a sus derechos y dignidad (cortesa, intimidad,
manejo de la historia de salud, etc.).
Respeto y transparencia.
2. Compromiso frente al cometido de la Agencia:
Reconocimiento. Se mostrar una actitud de reconocimiento hacia la calidad ya presente en los servicios que el sistema sanitario pblico andaluz
viene prestando.
Confidencialidad.
Objetividad, imparcialidad y responsabilidad. Las actividades y toma de decisiones se efectuarn bajo estos tres principios.
Integridad. Los miembros de la Agencia de Calidad Sanitaria de Andaluca
no se sometern a ningn compromiso econmico ni de otro tipo (regalos,
obsequios, etc.) procedente de organizaciones o personas ajenas que pudieran influenciarlos en el ejercicio de sus deberes.
Tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC). Se har un uso responsable y adecuado de las mismas en relacin a las actividades a las que
estn dirigidas.
3. Compromiso frente a la Sociedad:
Mejora. La finalidad de favorecer e impulsar la mejora continua de las
instituciones, profesionales, formacin, etc., en beneficio de una mejora del
sistema sanitario andaluz y del estado de salud de los ciudadanos.
Finalmente, el Cdigo tico de la Agencia Andaluza de Evaluacin de la Calidad y
Acreditacin Universitaria es aplicable a todos los integrantes de la Agencia; personal
empleado, personal colaborador y evaluador y personal de la Direccin de este organismo autnomo.
Es un cdigo tico sencillo vertebrado en valores:
1. Transparencia.
2. Objetividad.
3. Confidencialidad.
4. Responsabilidad.
5. Conflicto de intereses.
6. Orientacin al usuario.
7. Colaboracin y participacin.
8. Trabajo en equipo.
9. Conviccin.
10. Buen uso de bienes materiales.
456
7.5.6.6.Cdigos de buen gobierno en la Comunidad

de Castilla y Len
El Gobierno de Castilla y Len cuenta con un Cdigo tico para los empleados pblicos
de su Administracin44. Obedece al compromiso establecido en su Plan Estratgico de
Modernizacin, en concreto en el Programa Administracin Responsable respondiendo al mandato del artculo 12 del Estatuto de Autonoma de Castilla y Len que
estipula el derecho de los ciudadanos a una buena administracin.
El cdigo tico tiene como objetivo el logro de la excelencia en el servicio pblico
como resultado en un largo camino de mejoras tendentes a acercar al ciudadano
a una Administracin moderna y de calidad de la que reciba un trato exquisito y
profesional, con el objeto de perseguir dos fines: uno externo a la organizacin,
como es la mejora del bienestar de las familias; y uno interno, ser un referente como
Administracin Pblica en el mbito nacional.
A continuacin se fijan una serie de compromisos organizativos, de carcter interno:
Tratar con dignidad, respeto y justicia a sus empleados pblicos, teniendo en
cuenta sus diferentes sensibilidades culturales.
No discriminar a sus empleados pblicos por razn de raza, religin, edad,
nacionalidad, sexo, discapacidad o cualquier condicin personal o social ajena
a los principios de mrito y capacidad.
No permitir ninguna forma de violencia, abuso o acoso en el trabajo.
Facilitar los derechos de asociacin, sindicalismo y negociacin colectiva
legalmente reconocidos.
Fomentar el desarrollo, formacin y promocin de los empleados pblicos.
Garantizar la seguridad y salud laboral adoptando todas las medidas posibles
para maximizar la prevencin de riesgos laborales.
Facilitar la conciliacin del trabajo en la Administracin con la vida personal y
familiar de los empleados pblicos.
Procurar la integracin efectiva en el mbito laboral de la Administracin de las
personas con discapacidad eliminando todo tipo de barreras que obstaculicen
su insercin.
Fomentar la participacin de los empleados pblicos en los programas de
accin social.
Facilitar la comunicacin e interaccin con los empleados pblicos a travs de
la Administracin electrnica.
Finalmente, el cdigo desglosa los distintos valores que han de guiar la actuacin
de los empleados pblicos, definiendo qu consideran cada valor y a continuacin
explicando su contenido. Los valores cdigo tico son la integridad, la neutralidad, la
transparencia, la dedicacin, la iniciativa, la innovacin, la creatividad, la receptividad, la cooperacin, la responsabilidad, la orientacin al ciudadano, la lealtad, el uso
racional y eficiente de los recursos y la ejemplaridad.
44
Aprobado por la Orden ADM/62/2010, de 19 de febrero (BOCyL de 26 de febrero de 2010).
457
En cuanto a su naturaleza, los valores ticos tienen un carcter orientativo de las

conductas, no generando obligaciones, apelando al compromiso y a la responsabilidad,
ms all de los deberes estrictamente jurdicos.
Al mismo tiempo, en la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos
en sus relaciones con la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len y de gestin
pblica, comentada anteriormente, se recoge el derecho de los ciudadanos a exigir
responsabilidades por los retrasos injustificados, incorrecciones o perjuicios sobre
sus derechos, pudiendo, para ello, ejercer su derecho a identificar a las autoridades y
empleados pblicos responsables de la tramitacin de los procedimientos. Adems, los
ciudadanos indemnizados como consecuencia de responsabilidad patrimonial de la
Administracin autonmica podrn solicitar que se exija a las autoridades o empleados
pblicos la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia
grave, todo ello sin perjuicio de la obligacin de la Administracin de exigir de oficio
dicha responsabilidad.
7.5.7. Conclusiones de los cdigos de buen gobierno

1. Si entendemos por cdigo de buen gobierno aquel que recoge cuestiones referidas
al gobierno corporativo (relaciones entre rganos, responsabilidades de sus
rganos unipersonales y colegiados, etc.) destacan los casos de Reino Unido y
Canad para el gobierno del Estado y los ministros, Melbourne para el gobierno
municipal y Paraguay para el caso concreto de un ministerio.
2. Los cdigos ticos apenas existen como tales en la praxis, suelen estar integrados
en los epgrafes iniciales de los cdigos de conducta o en los cdigos de buen
gobierno. Los cdigos aprobados en Andaluca representan una excepcin, en
especial el Cdigo tico de la Agencia Andaluza de Evaluacin de la Calidad y
Acreditacin Universitaria, al igual que el reciente Cdigo tico para los empleados
pblicos de la Administracin de Castilla y Len.
3. El tipo de cdigo ms utilizado por los gobiernos es el cdigo de conducta aunque con distintos matices, pues la casustica es diversa segn se trate de cdigos
de conducta ms o menos reglamentados o aspectos de conducta integrados en
cdigos de buen gobierno:
a. La Regin de Emilia-Romaa sigue la frmula de cdigo de conducta aunque
con un perfil de cultura tica.
b. El cdigo de normas ticas del Gobierno federal de Estados Unidos es estrictamente reglamentista, conductual.
c. El Cdigo de buen gobierno para miembros del Gobierno y altos cargos de la
Administracin General del Estado en el caso espaol es ms bien un cdigo
de conducta con un perfil poco reglamentado.
d. Los aspectos relativos a conducta integrados en el Cdigo de buen gobierno
de Melbourne tienen un carcter orientativo, no normativo, al igual que en
los caso del Cdigo para los Ministros del Gobierno de Reino Unido y de la
Ley de transparencia de la Xunta de Galicia.
458
e. El caso del Cdigo tico para los empleados pblicos de la Administracin

Federal de Canad, aunque est centrado en las condiciones posempleo y
conflicto de intereses, tiene tambin un enfoque tico destacado, potenciador
de cultura y valores, ms que estrictamente conductual.
f. El Manual de buenas prcticas polticas del Ayuntamiento de San Sebastin tambin
tiene un carcter orientativo de las conductas y no normativo.
4. El mbito de aplicacin de los cdigos puede revestir tres formas bsicas:
a. Un cdigo solo aplicable a personal poltico y altos cargos (Administracin
General del Estado en Espaa, Ayuntamiento de San Sebastin, Ayuntamiento
de Melbourne, Ministros del Gobierno de Reino Unido).
b. Cdigos que afectan a todo el personal de la Administracin Pblica,
excluyendo al personal poltico y electo (Regin Emilia-Romaa, Administracin Federal de Canad, Junta de Castilla y Len, Gobierno Federal
de EE. UU., ste ltimo con algunas excepciones dependiendo del tipo de
Administracin y el estatuto de su personal).
c. El caso de Paraguay est ms enfocado al personal poltico y a los altos
cargos, aunque en algunas cuestiones lo extiende al resto de empleados del
Ministerio. El caso de la Xunta de Galicia tambin es mixto.
5. En cuanto a la adopcin de valores, el orden de su jerarqua puede significar
que se potencian unos valores ms que otros en funcin de tradiciones culturales
e inercias poltico-administrativas de los diferentes sistemas de gestin. Unos
valores estn ms engarzados en el modelo burocrtico tradicional (legalidad,
imparcialidad, objetividad en los casos de la Regin Emilia-Romaa y la
Administracin General del Estado), mientras que otros valores (eficiencia,
eficacia, receptividad, como en el caso de Melbourne) responden al modelo
burocrtico gerencial.
6. San Sebastin opta en mayor medida por los valores sociales de Derechos
Humanos, solidaridad, igualdad para sus miembros del gobierno, aunque para
la accin de gobierno como rgano colegiado los valores que adopta son los
clsicos del modelo burocrtico. En este mismo sentido se sita el cdigo de
transparencia de la Xunta de Galicia.
459
460
Parte I
Reconoce:
D
erechos y Libertades
reconocidos en la
Declaracin Universal
de 1948.
L
os derechos bsicos
son indivisibles e
interdependientes
segn la Declaracin de
Viena de 1993.
O
tros documentos
como la Carta de
Qubec de 1975 y
la Carta canadiense
de 1982.
O
tros documentos
sectoriales como la
Declaracin Mundial
sobre la Mujer (2002),
o La Declaracin de
Montreal sobre la
diversidad cultural y la
inclusin (2004).
42 artculos.
Prembulo con
15 prrafos
declarativos,
4 ttulos
Estructura
Enuncia los principios y

valores de la Carta:
V
alores bsicos como
la dignidad humana,
la tolerancia, la paz, la
inclusin y la igualdad
y la justicia (arts. 1-3).
P
rincipios como el
gobierno transparente,
la participacin
ciudadana, proteccin
del medio ambiente y
el desarrollo sostenible,
la conservacin
y promocin del
patrimonio y la
cultura, la equitativa
provisin de los
servicios pblicos, el
ocio en sus diversas
manifestaciones, la
diversidad de culturas
ciudadanas y el respeto
a los derechos de los
dems (arts. 4-14).
Parte II
Establece los derechos

y deberes conjuntos
de la ciudadana y la
ciudad y desarrolla
los compromisos de la
corporacin municipal:
D
emocracia (arts. 15-16).
V
ida Econmica y
social (arts. 17-18).
V
ida cultural (arts.
19-20).
R
ecreacin, actividades
fsicas y deportes
(arts. 21-22).
M
edio ambiente y
desarrollo sostenible
(arts. 23-24).
S
eguridad (arts. 25-26).
S
ervicios municipales
(arts. 27-28).
Parte III
Ayuntamiento, su sector
pblico, sus empleados y los
ciudadanos.
D
efine ciudadano como
aquella persona que reside
en la ciudad de Montreal
(art. 29).
L
os compromisos de la Parte
II de la Carta estn sujetos
a lmites presupuestarios y
a los lmites competenciales
compartidos con otros
niveles de gobierno (art. 30).
A
nte cualquier violacin de
los Derechos de la Parte II el
ciudadano podr presentar
una queja al Defensor del
Pueblo (art. 31).
L
a Carta no servir como
base para una accin legal
en la va judicial (art. 32)
D
etalla las actuaciones del
defensor del pueblo en el
mbito municipal
(arts.33-41).
F
ija el mbito de aplicacin:
Parte IV
Tabla 7.8.Estructura de la Carta de derechos y deberes de la Villa de Montreal (Canad).
Finalmente establece en
cuatro aos la vigencia de
la Carta, la cual pasado
ese tiempo ser sometida
a consulta pblica para
ver su efectividad y
posible modificacin
(art. 42).
Parte V
(arts. 1-6)
P
rincipios que guan la Carta.
S
olo las personas tienen
Derechos Humanos.
L
a Carta obliga a personas
fsicas y jurdicas que ejercen
algn tipo de autoridad
pblica poltico-administrativa.
Q
ue todas las previsiones
estatutarias presentes y
por venir sean interpretadas
en la lnea de los
Derechos Humanos.
Q
ue todas las leyes que
apruebe el Parlamento sean
compatibles con los Derechos
Humanos.
Q
ue la Corte Suprema pueda
formular que una disposicin
no garantiza suficientemente
uno o varios Derechos
Humanos.
L
os Derechos Humanos
no incluidos no deben
considerarse limitados.
Prembulo y
parte preliminar
(arts. 28-39)
Subseccin I: Trata los criterios
y procedimientos para
analizar y validar la nueva
legislacin que el Parlamento
y el Gobierno quieran
aprobar y sean compatibles
con los Derechos Humanos.
(arts. 7-17)
T
oda persona es igual ante la ley
y tiene el derecho al disfrute y
proteccin de sus derechos.
T
oda persona tiene derecho a la
vida y no tiene el derecho a privar
de la misma a otra persona.
N
adie ha de ser torturado o
sometido a un trato inhumano
o degradante.
N
adie debe ser sometido a la
esclavitud ni a trabajos forzados.
L
ibertad de circulacin.
D
erecho a la intimidad
personal, familiar, domiciliar
y a la inviolabilidad de su
correspondencia.
L
ibertad de pensamiento,
conciencia y religin.
L
ibertad de expresin en todos
los medios.
L
ibertad de reunin pacfica y
asociacin.
D
erecho a la proteccin familiar y
de la infancia.
D
erecho a participar directa o
indirectamente en la vida poltica.
D
erechos de personas y
comunidades de otras etnias
a desarrollar y promover sus
culturas.
D
erecho a la propiedad segn
la ley.
D
erechos judiciales
(los ms extensos).
Comisin de
Derechos Humanos
Subseccin IV: Trata la

obligacin de las autoridades
pblicas a actuar bajo los
principios de esta Carta.
(arts. 40-43)
Funciones:
P
resentar al Ministro de
Justicia informes sobre la
operatividad de la Carta
respecto al resto del
ordenamiento jurdico
y las declaraciones de
omisin e inconsistencia de
Subseccin II: Trata los
interpretacin formuladas
distintos procedimientos
durante el ao.
jurdicos para declarar anulable A
poyar al Ministro de Justicia
alguna parte de una Ley o
en la revisin de la Carta.
reglamento contrario de los
A
sistir a los requerimientos
Derechos Humano que hayan
de autoridades que soliciten
ya sido promulgadas.
estudios de sus programas en
estas materias.
Subseccin III: Trata los
procedimientos en va judicial a I ntervenir ante tribunales
la hora de interpretar las leyes y en causas relacionadas con
la Carta.
reglamentos que contravengan
los Derechos Humanos.
Aplicacin
Derechos humanos
General
(arts. 44-49)
Revisin de la Carta despus de
4 aos y presentar informe al
Parlamento sobre:
I nclusin de nuevos
Derechos Humanos.
I nclusin o no del derecho de
autodeterminacin.
A
uditoras regulares de los
mandatos de las autoridades
pblicas en esta materia.
R
evisin y mejora de los
procedimientos jurdicos en
base a los anlisis de casos
producidos.
E
n el mbito local los
alcaldes podrn regular qu
organismos y entidades son
afectados por la Carta como
autoridades pblicas.
L
as distintas disposiciones
finales tratan de los efectos
o no efectos jurdicos de las
diversas materias.
Tabla 7.9.Estructura de la Carta de derechos fundamentales y deberes de Victoria (Australia).
461
462
seguridad.
R
espeto de la vida privada
y familiar.
D
erecho a la proteccin de
datos de carcter personal.
D
erecho a contraer
matrimonio y fundar
una familia.
L
ibertad de pensamiento,
de conciencia y de religin.
L
ibertad de expresin e
informacin
L
ibertad de reunin y
asociacin.
L
ibertad de las artes y de
las ciencias.
D
erecho a la educacin.
L
ibertad profesional y
derecho a trabajar.
L
ibertad de empresa.
Derecho a la propiedad
Derecho de asilo.
P
roteccin en caso de
devolucin, expulsin
y extradicin.
D
erecho a la libertad y la
es inviolable. Ser
respetada y protegida.
D
erecho a la vida y
negacin de la pena
de muerte.
D
erecho a la integridad
fsica y psquica,
incluyndolo en el
mbito de la medicina y
la biologa.
P
rohibicin de las
torturas y tratos
degradantes.
P
rohibicin de la
esclavitud y los trabajos
forzados.
Libertad
L
a dignidad humana
Dignidad
D
erecho a la informacin
Solidaridad
y consulta de los
negativa.
trabajadores en la empresa.
R
espeto de la diversidad D
erecho de negociacin y
cultural, religiosa y
accin colectiva.
lingstica.
A
cceso a los servicios
I gualdad entre hombres
de colocacin.
y mujeres.
P
roteccin en caso de
D
erechos del menor.
despido injustificado.
D
erechos de las personas C
ondiciones de trabajo
mayores.
justas y equitativas.
I ntegracin de las
P
rohibicin del trabajo
personas discapacitadas.
infantil y proteccin del
trabajo juvenil.
P
roteccin de la vida
familiar y profesional.
S
eguridad social y
ayuda social.
P
roteccin de la salud.
A
cceso a los servicios
econmicos de inters
general.
P
roteccin del medio
ambiente.
P
roteccin de los
consumidores.
I gualdad ante la ley.

N
o discriminacin
Igualdad
Justicia
D
erecho a la tutela
elegible en las elecciones
judicial efectiva y a un
al Parlamento Europeo.
juez imparcial.
D
erecho a ser elector y
P
resuncin de inocencia
elegible en las elecciones
y derechos de la defensa.
municipales.
P
rincipios de legalidad y
D
erecho a una buena
de proporcionalidad de
administracin.
los delitos y las penas.
D
erecho de acceso a los D
erecho a no ser
documentos.
acusado o condenado
D
efensor del Pueblo.
penalmente dos veces
Derecho de peticin.
por el mismo delito.
L
ibertad de circulacin y
de residencia.
P
roteccin diplomtica y
consular.
D
erecho a ser elector y
Ciudadana
Tabla 7.10.Derechos contenidos en la Carta de derechos fundamentales de la Unin Europea.
Parte II
de derechos y de no
poltica.
discriminacin.
D
erecho de
D
erecho a la libertad
asociacin,
cultural, lingstica y de reunin y
religiosa.
manifestacin.
P
roteccin de
P
roteccin de la vida
los colectivos
privada y familiar.
ciudadanos ms
D
erecho a la
vulnerables.
informacin.
D
eber de solidaridad.
C
ooperacin
municipal
internacional.
P
rincipio de
subsidiariedad.
D
erecho a la ciudad. D
erecho a la
P
rincipio de igualdad
participacin
Parte I
Parte IV
servicios pblicos de
proteccin social.
D
erecho a la
educacin.
Derecho al trabajo.
Derecho a la cultura.
D
erecho a la
vivienda.
Derecho a la salud.
D
erecho al medio
ambiente.
D
erecho a un
urbanismo
armonioso y
sostenible.
D
erecho a la
circulacin y a l
a tranquilidad en
la ciudad.
D
erecho al ocio.
D
erechos de los
consumidores.
servicios pblicos.
P
rincipio de
transparencia.
D
erecho general a los E
ficacia de los
Parte III
Administracin de
Justicia local:
P
olica de
proximidad.
M
ecanismos de
prevencin.
M
ecanismos fiscales
y presupuestarios.
Parte V
Disposiciones
adicionales
C
ompromiso a que
signatarias
las legislaciones
incorporarn a
nacionales
su ordenamiento
permitan el voto
jurdico los
en las elecciones
principios, normas
municipales a
y mecanismos de
residentes no
garanta de la Carta
nacionales.
como fundamentos
C
ompromiso a
jurdicos en sus actos
que los Estados y
municipales.
la UE completen
C
ompromiso de
las declaraciones
denuncia y rechazo
constitucionales
de cualquier acto
de los Derechos
contrario a los
Humanos o la CEDH
derechos establecidos para el control
en la Carta.
jurisdiccional de los
M
encin expresa
mismos.
de la Carta en las
C
ompromiso a
normativas locales
elaborar y ejecutar
como primera regla
programas
jurdica vinculante
Agenda 21 sobre
de la ciudad.
medio ambiente y
C
ompromiso de las
desarrollo.
ciudades signatarias C
ompromiso a
de crear una
respetar los derechos
Comisin, cada dos
de la Carta en caso
aos, para evaluar la
de conflicto armado.
aplicacin de
la Carta.
L
as ciudades
Disposicin final
Tabla 7.11.Derechos y garantas contenidos en la Carta europea de salvaguarda de los derechos fundamentales
en la ciudad.
463
464
Art. 1
Prembulo.
Considera al ciudadano/a
4 artculos.
centro y eje de la actividad
1 disposicin transitoria. pblica.
2 disposiciones finales. Recoge un conjunto
de derechos de los
ciudadanos/as en sus
relaciones comunes
o generales con la
Administracin, como
complemento a los
ya recogidos en el
ordenamiento jurdico.
Enuncia el compromiso
ms detallado de
elaborar cartas sectoriales
de servicio.
Describe sucintamente el
proceso de elaboracin de
la Carta.
Estructura
La carta considera sujetos de

estos derechos a la ciudadana de
Castilla-La Mancha o cualquier otra
persona fsica o jurdica que entable
relacin con la Administracin de
la Junta de Comunidades, por su
propia iniciativa o para cumplir una
obligacin legal.
Enumera y desglosa los siguientes
derechos:
Derecho de acceso a centros y
oficinas.
Derecho a recibir una atencin
adecuada.
Derecho a recibir informacin.
Derecho a presentar documentos.
Derecho a no tener que aportar
documentos.
Derecho a presentar reclamaciones,
iniciativas y sugerencias.
Derecho a participar en los
servicios pblicos.
Art. 2
Establece que los

rganos directivos de la
Administracin de la Junta
debern aprobar las cartas
sectoriales.
Art. 3
Tabla 7.12.Estructura y contenido de la Carta del ciudadano de Castilla-La Mancha.
Introduce las garantas de la

Carta, a saber;
Difusin y distribucin por
todos los medios disponibles.
L a Inspeccin general de
servicios como oficina tutelar
del funcionamiento de la Carta.
L a Direccin General de Calidad
de los Servicios elaborar
informes peridicos sobre las
reclamaciones y sugerencias.
Art. 4
administrativos para hacerlos ms sencillos y

accesibles y eficientes.
Utilizacin progresiva de las tecnologas de la
informacin.
Implantacin de la calidad como norma de
funcionamiento interno de la organizacin.
Funcionamiento equilibrado de la Administracin
en todo su territorio.
Introduccin de medios para que las decisiones se
tomen al nivel ms prximo al ciudadano.
Formacin permanente de los profesionales al
servicio de la ciudadana.
Asesoramiento, ayuda y orientacin sobre las
actuaciones a emprender ante la Administracin.
Coordinacin con el resto de administraciones
para que al ciudadano/a le resulte ms fcil
relacionarse con la Generalitat.
Simplificacin de los procedimientos
ciudadanos/as en todas sus modalidades.

Potenciar la mejora del trato y atencin ciudadana.
Fomento y ampliacin de los canales de
participacin ciudadana en la elaboracin, diseo
y mejora de los servicios pblicos.
Investigacin de necesidades y expectativas de la
ciudadana para mejorar los servicios.
Impulso de la cultura de la excelencia en la
actividad pblica.
Medicin del grado de satisfaccin de la
ciudadana respecto a los servicios ofrecidos.
Facilitacin de las vas para recoger y gestionar las
quejas y sugerencias de la ciudadana.
Informacin detallada de qu servicios se
ofrecen, as como de dnde, cmo y cundo
puede recibirlos.
Favorecer que los colectivos ms necesitados
tengan un acceso igualitario a los servicios
ofrecidos.
Se ofrecern servicios atendiendo la normativa que
respeta el medio ambiente.
Administracin eficaz/eficiente
Atencin adecuada de las necesidades de los
Administracin orientada al ciudadano
estableciendo nuevas de vas de comunicacin con

la ciudadana y mejorando las existentes.
Administracin dinmica y participativa en
proyectos y eventos nacionales e internacionales.
Administracin moderna, comprometida con
la accesibilidad y la utilizacin de tecnologa
avanzada para agilizar la gestin de los servicios
ofrecidos a la ciudadana.
Administracin exigente en sus metas,
estableciendo objetivos medibles y auditables de
mejora continua.
Administracin exigente con sus profesionales,
tratando de formar y optimizar las capacidades
de los mismos.
Administracin exigente con la mejora, llevando a
cabo autoevaluacin de sus servicios con modelos
de excelencia en la gestin y comparndose con las
mejores prcticas a nivel nacional e internacional.
Administracin comunicativa, abierta y accesible
prestaciones de servicios.
Adaptacin de las ltimas tecnologas a las
Administracin moderna/innovadora
Tabla 7.13.Ejes vertebradores de la Carta del ciudadano de la Generalitat Valenciana.
465
466
Orientacin al
ciudadano como
eje de actuacin
del gobierno y
la voluntad de
adaptacin a las
transformaciones
sociales,
econmicas y
tecnolgicas
actuales.
Prembulo
Prembulo.
5 captulos.
15 artculos.
Disposiciones
adicionales,
transitorias y
finales.
Estructura
Objeto y mbito
de aplicacin
y definiciones
de carta del
ciudadano, carta
de servicio y
calidad de servicio
(arts. 1-3).
Cap. I
Derechos en seis ejes:

Derecho a una
Administracin
moderna,
transparente y
accesible y abierta a
los ciudadanos.
Derecho a una
atencin adecuada.
Derecho a obtener
informacin.
Derecho a una
Administracin gil
y tecnolgicamente
avanzada.
Derecho a una
Administracin
responsable ante el
ciudadano.
Derecho a participar
activamente en los
servicios pblicos.
(art 4)
Eficacia de la carta
(art. 5)
Difusin y
salvaguarda (art. 6).
Cap. II
Cap. IV
Sistemas de
con determinacin
diagnstico y
del contenido con
observacin
datos identificativos,
para mejorar las
servicios prestados
prestaciones de los
y compromisos
servicios (art.11).
asumidos con
Sistemas de
indicadores y sistema
evaluacin de la
de quejas y sugerencias calidad mediante
(art. 7).
el IPCS y el
Elaboracin y gestin
seguimiento global
de las cartas de
de los compromisos
servicio corresponder
(art.12).
promoverlas a las
El IPCS se medir
secretaras generales
la accesibilidad,
de las consejeras
tangibilidad,
(art. 8).
fiabilidad,
Aprobacin y difusin,
credibilidad,
y corresponder a
capacidad de
los titulares de las
respuesta,
Secretaras generales
profesionalidad,
(art. 9).
cortesa, comprensin
L a Direccin general
y empata (art. 13).
de Inspeccin ser
El observatorio de
la encargada de
calidad como rgano
coordinar las guas de
de estudio global
servicios (art. 10).
(art. 14).
C artas de servicio
Cap. III
Funciones de la
Direccin General de
Inspeccin:
Impulsar y asesorar
estas iniciativas.
Velar por el
cumplimiento de las
cartas de servicio.
Emitir informe previo
a su aprobacin.
L levar el registro
de cartas.
Definir la metodologa
y medir el IPCS.
Comprobar el grado
de cumplimiento de
las cartas (art. 15).
Cap. V
Tabla 7.14.Estructura y contenido de la Carta de derechos del ciudadano de la Junta de Extremadura.
Hace referencia a
conceptos clave
como, defensa
y proteccin de
derechos (haciendo
hincapi en los
fundamentales)
y participacin
ciudadana.
La Carta ha de ser
complementada
por el resto del
ordenamiento
jurdico.
Prembulo
Prembulo.
4 ttulos.
49 artculos.
Estructura
Administracin
municipal moderna y
abierta a los ciudadanos
(arts. 1-32).
Desglosado en 5
principios:
Administracin
transparente (arts.1-7).
Administracin
comprensible
(arts.8-9).
Administracin atenta
con el ciudadano
(arts. 10-18).
Administracin
participativa y
responsable ante el
ciudadano
(arts.19-27).
Administracin
gil y avanzada
tecnolgicamente
(arts. 28-32).
Ttulo I
Ttulo III
Administracin
Relacin de confianza
municipal solidaria y
con los empleados
defensora del medio
pblicos (arts. 43-45).
ambiente
(arts. 33-42):
Solidaridad enfocada en
tres temas:

P roteccin a las
personas con
discapacidad (art. 33).
Inmigrantes ante la
Administracin
(arts. 34-35).
Administracin y
los ciudadanos en
situacin de exclusin
(art. 36).
La Administracin
municipal y el
medio ambiente no
se subtitula en el
articulado (arts. 37-42).
Ttulo II
Deberes de los
ciudadanos de
Pamplona ante su
Administracin
municipal (art. 46).
Ttulo IV
Ttulo V
Eficacia de la carta de
derechos y deberes
(arts. 47-49).
Tabla 7.15.Estructura y contenido de la Carta de derechos y deberes del ciudadano de Pamplona.
467
468
2.1. O
btener ayuda e informacin
sobre los trmites requisitos que
deben cumplir en sus actuaciones
ante la Administracin.
2.2. R ecibir el asesoramiento que
necesiten para cumplimentar
los impresos que dirijan a la
Administracin de la Comunidad
Autnoma de Cantabria.
Los modelos normalizados
de solicitud incorporarn
instrucciones claras para su
cumplimentacin, as como la
relacin de documentos que
debern acompaar a la misma.
2.3. Identificar a las autoridades
y al personal bajo cuya
responsabilidad se tramitan los
procedimientos que les afecten.
2.4. Obtener de las autoridades
y personal al servicio de la
Autnoma de Cantabria un
tratamiento respetuoso, diligente
y confidencial.
2.5. R ecibir un trato igualitario, sin
discriminacin por razn de
nacimiento, raza, sexo, religin,
opinin o cualquier otra condicin
o circunstancia personal o social.
2.6. P resentar alegaciones en los
procedimientos en los que tengan
la condicin de interesados y
recibir en trminos claros y
sencillos las notificaciones que
enve la Administracin de
la Comunidad Autnoma de
Cantabria.
2.7. Derecho a que se integre el
enfoque de gnero en las prcticas
y actividades de la Administracin
autonmica, fomentando la
igualdad entre hombres y mujeres.
1.1. R ecibir informacin clara, completa y

precisa sobre los servicios prestados
por la Administracin de la Comunidad
Autnoma de Cantabria y sus organismos
pblicos.
1.2. Acceder a las dependencias de la
Autnoma de Cantabria y sus organismos
pblicos, sin barreras que lo impidan o
dificulten y mientras aqullas perduren
recibir las mximas facilidades para ser
adecuadamente atendidas.
1.3. Encontrar, en los edificios de la
Autnoma de Cantabria, la dependencia
que se busque sin necesidad de hacer
preguntas o averiguaciones.
1.4. D isponer de los recursos necesarios para
facilitar la comunicacin de aquellas
personas que, padeciendo algn tipo de
discapacidad sensorial o no hablando
castellano, precisen utilizar los servicios
de la Administracin de la Comunidad
Autnoma de Cantabria.
1.5. Acceder a los registros y archivos
pblicos, con las limitaciones legalmente
establecidas y sin vulnerar el derecho a la
intimidad de las personas.
1.6. Obtener en cualquier oficina de registro
una copia compulsada, previo cotejo
con el original, de cualquier documento
que deba presentar ante la misma,
independientemente de cul sea la
Administracin que lo hubiera expedido.
1.7. P resentar en cualquier registro de
la Administracin de la Comunidad
Autnoma de Cantabria documentos
dirigidos a cualquiera de sus rganos, a
la Administracin General del Estado, a
cualquier comunidad autnoma o a una
entidad local.
Atencin adecuada
Administracin moderna
3.1. Tener informacin sobre
los horarios de atencin a
la ciudadana, de manera
clara y visible, en las
distintas unidades y
dependencias.
3.2. Conocer el estado
de tramitacin de
los procedimientos
administrativos en los
que tengan la condicin
de interesados y, en su
caso, obtener copia de
los documentos que
contengan.
3.3. Consultar en las
unidades de informacin
de las diferentes
consejeras y en las
oficinas de atencin
a la ciudadana, los
ejemplares del BOC
publicados, al menos, en
los ltimos cinco aos.
3.4. R ecibir resolucin
expresa, en los plazos
legalmente establecidos,
sobre las solicitudes
que formulen a la
Administracin de la
Comunidad Autnoma
de Cantabria y a conocer,
en las resoluciones que
hayan de motivarse, las
normas jurdicas en que
se basan, as como el
nmero y la fecha del
Boletn Oficial en que
estn publicadas.
Derecho a
Informacin
4.1. E xigir responsabilidades
por los daos ocasionados
en sus bienes o derechos
como consecuencia del
funcionamiento normal o
anormal de los servicios
pblicos, siempre que se
cumplan los requisitos
exigidos legalmente.
4.2. P resentar quejas por la
omisin de fases o retrasos
en la tramitacin de los
procedimientos en los que
sean parte interesada.
4.3. Presentar reclamaciones
ante cualquier supuesto de
desatencin o anomala en
el funcionamiento de los
servicios de la Administracin
de la Comunidad Autnoma
de Cantabria y sus organismos
pblicos y a recibir
contestacin adecuada en un
plazo mximo de 30 das.
4.4. P
resentar sugerencias ante
la Administracin de la
Comunidad Autnoma de
Cantabria y sus organismos
pblicos y a recibir
contestacin adecuada en
un plazo mximo de 30 das
4.5. Ser objeto de consulta
peridica sobre su grado
de satisfaccin con los
servicios que recibe de la
Administracin autonmica
mediante encuestas, sondeos,
paneles de opinin, etc. Esta
informacin ser pblica
y se dar a conocer tanto a
representantes del personal
como a la ciudadana.
Administracin
responsable
5.1. E xigir una Administracin

involucrada en la simplificacin
de procedimientos
administrativos, con el propsito
de hacerlos ms sencillos, giles
y eficientes, y comprometida
con la calidad como norma de
funcionamiento interno.
5.2. P resentar por fax, en los nmeros
que se habiliten expresamente
en cada caso, cualquier solicitud,
escrito o comunicacin,
con plena validez y eficacia,
siempre que quede acreditada
la autenticidad del documento,
conforme a la normativa que lo
regule y prevea.
5.3. Demandar una formacin
adecuada y continua del
personal de la Administracin
de Cantabria que garantice la
prestacin de los servicios con
los niveles de calidad y eficacia
deseados.
5.4. R equerir el establecimiento de
nuevos cauces de comunicacin,
reduciendo barreras fsicas
e incorporando las nuevas
tecnologas, accesibles para
todos, para agilizar la gestin
de los servicios dirigidos a la
ciudadana.
5.5. D isponer de cartas de
servicio sectoriales, en las
que los distintos rganos que
conforman la Administracin
de Cantabria informen de
los servicios que tienen
encomendados y definan
compromisos y estndares de
calidad a los que ajustarn la
prestacin de los mismos.
Administracin
eficaz/eficiente
Tabla 7.16.Estructura y contenido de la Carta de derechos de la ciudadana de la Comunidad de Cantabria.

Ttulo I
Establece el objeto y la
Hace referencia a
la proyeccin de su
eficacia de la Carta.
modelo de ciudad en
(arts. 1-3).
relacin a los propsitos
de la Carta.
Describe brevemente el
contenido de la Carta.
Prembulo
Prembulo.
4 ttulos.
44 artculos.
Estructura
Derechos y deberes (arts. 4-32):

Derechos y deberes de la ciudadana
A la ciudad.
A una buena administracin.
Acceso informacin y registros municipales.
Tramitacin procedimientos
administrativos.
Participacin en la vida poltica municipal.
Participacin en los asuntos municipales.
Asociacionismo.
Seguridad en el espacio pblico.
Convivencia pacfica.
Vida personal y familiar.
Derechos sociales
Proteccin de la Salud.
Educacin.
Ciudad educadora.
Trabajo y conciliacin.
Vivienda.
Consumidores y usuarios.
Equidad y solidaridad
Equidad.
No discriminacin.
Infancia y adolescencia.
Personas mayores.
Extranjeros.
Colectivos en riesgo de exclusin.
Servicios sociales.
Derechos y obligaciones respecto a la cultura
Acceso a la cultura.
Derechos lingsticos.
Pluralismo religioso.
Acceso a nuevas tecnologas.
Derechos medioambientales
Entorno urbano sostenible.
Movilidad de calidad.
Ttulo II
Tabla 7.17.Estructura y contenido de la Carta de ciudadana de Barcelona.

Ttulo IV
Garantas de los derechos

y deberes
(arts 40-44):
Se establecen tres
mecanismos para garantizar
la eficacia de la Carta:
S ndic o la sndica de Greuges
de Barcelona.
Mecanismos arbitrales
altenativos de solucin de
conflictos.
Sistema de justicia de
proximidad.
Finalmente, la Carta ser
revisada bianualmente.
Ttulo III
Deberes de la ciudadana
(arts. 33-39):
Ciudadana
Respeto de las normas
municipales.
Contribucin con los
impuestos.
Utilizacin correcta de
los servicios y bienes
pblicos.
Convivencia
Libertad y dignidad.
Conductas molestas.
Espacios pblicos.
Administracin Municipal
Relacin de ciudadano
con los empleados
municipales.
469
470
Ttulo preliminar
Titulo II
Captulo I. Derecho de acceso a la administracin

Acceso a los servicios pblicos.
Atencin al ciudadano.
Sistema de ventanilla nica.
Captulo II. Derecho a la informacin
Derecho a recibir informacin de la Administracin.
Sistema de Informacin al Ciudadano.
C atlogo de servicios de la Administracin de la Comunidad
de Castilla y Len.
Captulo III. Derechos procedimentales
Proactividad de la Administracin.
Derecho a un tratamiento imparcial y objetivo.
Derecho a identificar a los responsables de la tramitacin de
los procedimientos.
Presentacin de documentos.
Resolucin expresa.
Notificacin.
Captulo iv. derecho de acceso a documentos administrativos y
reutilizacin de la informacin
Derecho de acceso a documentacin administrativa.
Reutilizacin de la informacin.
Captulo V. Derecho a formular quejas
Finalidad.
Formulacin y contestacin.
Captulo VI. Derecho a exigir responsabilidades
Responsabilidad en la tramitacin de los procedimientos.
Exigencia de responsabilidad a autoridades y empleados pblicos.
Captulo VII. Derechos de participacin
Derecho de consulta.
Derecho de participacin en las polticas pblicas.
Derecho a formular sugerencias.
Captulo VIII. Derecho de peticin
Rgimen del ejercicio del derecho peticin.
Contenido de las peticiones.
Peticiones colectivas.
Captulo IX. El procurador del comn
Derecho a acudir al Procurador del Comn.
Obligacin de colaborar con el Procurador del Comn.
Captulo I. Disposiciones generales.

L a gestin pblica de la Administracin
autonmica.
Poltica y estrategia.
Colaboracin con las Administraciones locales.
Captulo II. Acionalizacin administrativa
Proceso de racionalizacin administrativa.
Anlisis y racionalizacin de estructuras
orgnicas.
Eliminacin y reduccin de cargas
administrativas.
Simplificacin administrativa.
C alidad normativa y evaluacin del impacto
normativo.
Captulo III. Administracin electrnica
Administracin electrnica de Castilla y Len.
Acceso electrnico a la Administracin de la
comunidad autnoma.
Proteccin de datos de carcter personal.
L ibre eleccin de canales, neutralidad y
progreso tecnolgico.
Sede electrnica.
Registro electrnico.
Identificacin de los ciudadanos.
P ublicaciones oficiales y Administracin
electrnica.
Expediente electrnico.
Archivo electrnico.
Utilizacin de medios electrnicos por
rganos colegiados de la Administracin de la
Sesiones electrnicas.
Transmisin de datos, interoperabilidad,
cooperacin y colaboracin administrativa.
Derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la

Gestin pblica y medidas de modernizacin y
Administracin de la Comunidad de Castilla y Len y garantas mejora de la Administracin de la Comunidad de
para su efectividad
Castilla y Len
actuacin de la
Administracin
autonmica.
Administracin
autonmica y
sostenibilidad.
Orientacin
social de la
Administracin.
Administracin
autonmica
y desarrollo
econmico.
P rincipios de
aplicacin.
Objeto.
Finalidad.
mbito de
Disposiciones
generales
Ttulo I
Tabla 7.18.Estructura y contenido de la Carta de derechos del ciudadano de Castilla y Len.

Ttulo III
Captulo I. Disposiciones generales

Sistema de evaluacin.
Evaluacin, calidad y
excelencia.
Anlisis de la demanda
y grado de satisfaccin
ciudadana.
Captulo II. Evaluacin de polticas
pblicas
mbito material
Modalidades.
Contenido.
Momento de la evaluacin.
Captulo III. Evaluacin de la
calidad de los servicios
Evaluacin de la calidad
de los servicios pblicos
de la Administracin de la
comunidad.
Contenido y tipos de
evaluacin de la calidad.
Evaluacin de las polticas

pblicas y de la calidad de los
servicios de la Administracin de
la Comunidad de Castilla y Len
Generalitat Valenciana
(2001)

Administracin orientada
y centros.
al ciudadano.
Derecho a atencin adecuada Administracin eficaz
Derecho a recibir
y eficiente.
informacin.
Administracin moderna,
Derecho a presentar
innovadora y exigente
documentos.
consigo misma.
Derecho a no tener que
aportar documentos.
Derecho a presentar
reclamaciones, iniciativas y
sugerencias.
Derecho de acceso a oficinas
Castilla-La Mancha
(1999)
Administracin municipal
moderna y abierta a los

ciudadanos.
Administracin municipal
solidaria y defensora del
medio ambiente.
Relacin de confianza con
los empleados pblicos.
Deberes de los ciudadanos
ante su Administracin
municipal.
transparente, accesible y
abierta a los ciudadanos.
Derecho a una atencin
adecuada.
Derecho a obtener
informacin.
Administracin gil
tecnolgicamente avanzada.
Administracin responsable
ante el ciudadano.
Derecho a participar
activamente en los servicios
pblicos.
Ayuntamiento de
Pamplona (2005)
Junta de Extremadura
(2004)
Tabla 7.19. Principios vertebradores de las cartas del ciudadano de marco intermedio.
transparente y abierta a
la ciudadana.
Derecho a recibir una
atencin adecuada.
Derecho a obtener
informacin.
Derecho a una
Administracin responsable
ante la ciudadana.
Derecho a una
Administracin eficaz
y eficiente.
Derecho a una
Comunidad de Cantabria
(2006)
471
Captulo
Anlisis territorial de los servicios

de informacin y atencin al
ciudadano de la Administracin de la
Comunidad Autnoma de Andaluca
Pedro Luis Prez Guerrero
8.1.Introduccin
Andaluca cuenta, segn el avance del padrn a 1 de enero 2010, con 8.353.843 habitantes, con una densidad media de 95,72 hab/km2, por encima de la media de Espaa
(81 hab/km2). Es la comunidad autnoma ms poblada de Espaa.
Su forma poblamiento es concentrada, ya que el 50% de la poblacin vive en una
de las veintinueve ciudades con ms de 40.000 habitantes y la otra mitad en poblaciones menores. Las dos ciudades ms pobladas son Sevilla, con 703.206 habitantes y
Mlaga, con 568.305. Otras diez ciudades superan los 100.000 habitantes: Crdoba,
Granada, Jerez de la Frontera, Almera, Huelva, Cdiz, Jan, Dos Hermanas, Algeciras
y Marbella. Pero adems hay otras once ciudades con ms de 50.000 habitantes: San
Fernando, El Puerto de Santa Mara, Chiclana de la Frontera, Sanlcar de Barrameda,
La Lnea de la Concepcin, El Ejido, Linares, Alcal de Guadaira, Vlez-Mlaga, Motril
y Roquetas de Mar.
Si se tiene en cuenta que otros 101 municipios superan los 10.000 habitantes,
se constata que un 77% de la poblacin vive en ciudades. Tan solo 180 municipios se
encuentran por debajo de los 1.000 habitantes.
La poblacin se agrupa en torno a Sevilla, Mlaga y Cdiz-El Puerto de Santa Mara.
Estas zonas junto con las de La Lnea de la Concepcin y Roquetas de Mar-El Ejido
muestran una densidad demogrfica que supera los 140 hab/km2. En Huelva, Algeciras,
Marbella, Motril, Adra, Almera, Crdoba, Linares, Puente Genil, Granada, Guadix y
el entorno de Sevilla, se superan densidades de 100 hab/km2. Estos datos contrastan
con el resto del valle del Guadalquivir, cuya densidad de poblacin se encuentra algo
por debajo de la media espaola. Finalmente, las zonas menos pobladas son las reas de
montaa de Sierra Morena, Ronda y Grazalema, Sierra Nevada, Segura y Cazorla, y la
mayor parte de la provincia de Almera en la que no se superan los 50 hab/km2.
473
Las circunstancias territoriales son un factor muy relacionado con la prestacin

de los servicios pblicos. Un espacio puede verse afectado por problemas sociales
intrnsecos pero tambin por la debilidad de sus servicios pblicos. Esta situacin
puede producirse por la falta de servicios adaptados a las caractersticas especficas de
los habitantes de esa zona, pero tambin por la poca presencia de los servicios tradicionales y comunes existentes que s se encuentran en abundancia en otros puntos de
cobertura por parte de una Administracin (Rodrigo, 1999: 23).
En las zonas de fuerte presin demogrfica, si no existen centros de prestacin
de un servicio pblico, automticamente pueden verse excluidos centenares de miles de
potenciales usuarios. Si los puntos de prestacin se encuentran muy por debajo de la
demanda real, puede producirse una verdadera saturacin de dicho servicio, con una
gran prdida de la calidad en la prestacin.
En los lugares ms apartados, la lejana de los servicios pblicos dificulta la accesibilidad de stos y genera, adems, un problema de equidad social. Por lo general,
los ciudadanos procuran emplear los servicios ms cercanos a su domicilio cuando
existen diversos servicios dentro de una variedad de distancias.
El concepto de accesibilidad consiste en la distribucin ms acorde posible de los
servicios pblicos con las necesidades del territorio, facilitando el mejor acceso de
sus ciudadanos. En este sentido, la equidad espacial depender de la mayor o menor
facilidad de acceso de que disponen los individuos respecto del bien o del servicio
pblico ms prximo. Sin embargo, esta equidad territorial se ve limitada por el coste
de mantenimiento de los servicios, que se incrementa en las zonas con menos densidad de poblacin. Es decir, aumenta el coste per cpita del servicio (Escalon, 2003:5).
Por lo tanto, es necesaria una planificacin espacial y una adecuada localizacin de
los servicios pblicos, equilibrando la necesidad de provisin del servicio con una
rentabilidad mnima.
La equidad combina los elementos propios de la distancia territorial con las caractersticas demogrficas y socioeconmicas de los usuarios. La equidad cabe entenderse
desde mltiples acepciones: la equidad como igualdad, es decir, como un trato idntico
para cada ciudadano, con idntica porcin de servicio; puede aludir a la igualdad
de oportunidades; a la compensacin que pueden recibir determinados colectivos e
individuos ante desigualdades existentes; a la distribucin proporcional en funcin
de la igualdad; a la distribucin proporcional en funcin de la demanda de servicio e,
incluso en funcin de la contribucin aportada por los usuarios (Rich, 1977: 383).
De cualquier modo, la equidad territorial es una autntica obligacin para los decisores
pblicos, porque todos los ciudadanos sostienen los servicios pblicos con sus impuestos, incluso aquellos que no pueden tener acceso a ellos por razones territoriales.
Por otra parte, se afirma que la introduccin de las Tecnologas de la Informacin
y de la Comunicacin (TIC) favorece cierto fenmeno de desterritorializacin, ya que
el acceso a algunos servicios puede realizarse de manera separada respecto del lugar
de ubicacin fsica (Lips y Boogers, 2000: 171).
Sin embargo, la accesibilidad plena a los servicios con el uso de las TIC se ve limitada
por la falta de capacidad tecnolgica; por los factores polticos, jurdicos y econmicos,
474
Anlisis territorial de los servicios de informacin y
que dificultan la cooperacin entre administraciones e, incluso, la coordinacin interna

en el seno de una misma Administracin. Por otra parte, a una parte de los usuarios
les resulta difcil la utilizacin de las nuevas tecnologas en sus relaciones con las
Administraciones, ya sea porque pertenecen a colectivos desconocedores de stas, por
el recelo de la seguridad que stas les provocan o la mayor tranquilidad que les genera
una atencin cara a cara, en una valoracin muy alta de las relaciones interpersonales,
propia de nuestra cultura espaola.
8.2.Marco de la dimensin territorial en la

Administracin de la Junta de Andaluca
8.2.1.Marco jurdico de la dimensin territorial
El principio de proximidad aparece plenamente reflejado, en primer lugar, en la Ley
Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma de Andaluca. En su Exposicin de Motivos se considera necesaria la propia reforma estatutaria
basndose en la necesidad de profundizar en el autogobierno, extrayendo todas las
posibilidades descentralizadoras que ofrece la Constitucin espaola para aproximar la
Administracin a la ciudadana. Adems, en su artculo 44 se reconocen los principios
de eficacia, de proximidad y de coordinacin. Se proclama que todas las actuaciones de
las administraciones andaluzas en materia competencial se regirn por los principios
de eficacia, proximidad y coordinacin entre administraciones pblicas responsables.
Por otra parte la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta
de Andaluca enfatiza en la importancia de las tecnologas de la informacin para la
modernizacin de la gestin administrativa. Sin embargo, entiende que este esfuerzo
es compatible con una mayor proximidad del servicio pblico al ciudadano. Esta consideracin aparece reflejada en la exposicin de motivos de este texto normativo, en
la que se afirma que se opta por mantener el rgimen departamental ya consolidado,
mantenimiento que resulta plenamente compatible con la previsin de nuevas formas
de gestin al servicio de una mayor proximidad al ciudadano y la mejor gestin de
los servicios.
Tambin se recoge dentro de los principios de organizacin y funcionamiento de la
Administracin de la Junta de Andaluca, ya que en su artculo 3, en su apartado r) se
cita la proximidad a la ciudadana.
Adems, en su artculo 9 se regula expresamente la figura de los convenios de colaboracin con otras administraciones pblicas, mbito en donde encontraran cabida
los instrumentos de colaboracin con las entidades locales en materia de oficinas de
informacin administrativa.
El Decreto-Ley 5/2010, de 27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en
materia de reordenacin del sector pblico, puede afectar a estos impulsos de manera indirecta, pero no de manera directa, ya que no modifica los artculos citados anteriormente.

Hay que tener en cuenta los posibles efectos que sobre este impulso puede tener Decreto-Ley 5/2010, de
27 de julio, por el que se aprueban medidas urgentes en materia de reordenacin del sector pblico.
475
8.2.2.Dimensin territorial en el marco de la mejora

de la calidad de los servicios pblicos
Las iniciativas de mejora de la calidad de los servicios tienen un punto de partida en
el Decreto 317/2003, de 18 de noviembre, por el que se regulan las cartas de servicios.
Este decreto se orienta a los compromisos de calidad de los rganos y organismos
pblicos de la Junta de Andaluca. Posteriormente el Decreto 177/2005, de 19 de
julio, ampliaba el mbito de aplicacin de las cartas de servicios a otras entidades
como las entidades locales y las universidades, a travs de la figura de los convenios
de colaboracin.
A raz de estas normas se pone en marcha un sistema de seguimiento de las
iniciativas de la calidad, publicndose memorias de carcter peridico sobre la calidad
de los servicios pblicos de la Junta de Andaluca.
Sin embargo, la cuestin territorial no aparece directamente reflejada en la valoracin de la calidad de los servicios. Aunque la primera Memoria de evaluacin global de
la calidad de los servicios pblicos de la Junta de Andaluca entiende que las distintas
actuaciones de calidad se basarn en una orientacin a la ciudadana, a travs de los
compromisos asociados a las expectativas de los ciudadanos, no se observa ningn
indicador de calidad relativo a la proximidad del servicio. Los indicadores de calidad
de este documento se centran ms bien en otras cuestiones, como la utilizacin de
las tecnologas de la informacin, en los tiempos de espera y los plazos, las mejoras
del servicio, la informacin ofrecida, las instalaciones y los equipamientos, la transparencia en la gestin, la participacin ciudadana y la satisfaccin de la ciudadana.
Sin embargo s se considera dentro de los denominados actores de mejora del Modelo
SEVQUAL como un elemento tangible, el acercar el servicio a los ciudadanos a travs
de los medios y de las nuevas tecnologas.
En la segunda Memoria de la calidad de los servicios pblicos se sigue lo fijado
en la Estrategia para la Modernizacin de los Servicios Pblicos para el periodo
2006-2010, adecundose a los principios fijados por la Ley 9/2007, de 22 de octubre,
de la Administracin de la Junta de Andaluca. Dichos principios son una Administracin gil, cercana a la ciudadana y ms participativa. La Estrategia de Modernizacin
se concreta en cinco lneas de actuacin: Administracin prxima; orientacin a los
resultados y compromiso pblico; creacin de valor a travs de las personas; gestin
del conocimiento; y, por ltimo, cooperacin.
Sin embargo esta proximidad en trminos fsicos no aparece abordada claramente
en dicho documento, pareciendo que toda la proximidad se busca a travs de las nuevas
tecnologas ms que desde la atencin presencial. No se trata la cuestin de las oficinas
de informacin y atencin al ciudadano de la Junta de Andaluca, situadas por el momento en las delegaciones provinciales. Tampoco se analiza la cuestin del desarrollo de
los convenios de colaboracin con las entidades locales, que la Comunidad Autnoma
de Andaluca s ha firmado con la Administracin General del Estado.
Sin embargo, adems de su presencia en el mbito de los principios, la proximidad
del servicio tiene un cierto inters para los ciudadanos andaluces. As, el Barmetro
476
del Observatorio para la mejora de los servicios pblicos de la Junta de Andaluca pone
de manifiesto que dentro de las mayores expectativas sobre un buen servicio pblico,
aparece en cuarto lugar, en un 27,2% de los entrevistados la proximidad de los servicios. Curiosamente esta preocupacin es mucho mayor que la de la utilizacin de las
nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin, que preocupa a un 5,9%
de los entrevistados.
La importancia que se concede a la proximidad de la atencin presencial queda
todava ms realzada cuando se pone en conexin con el grado de utilizacin de la
Administracin electrnica de la Junta de Andaluca. Un 62% de la poblacin entrevistada no haba utilizado nunca Internet para la realizacin de trmites administrativos,
por tan solo un 38% que lo haba utilizado alguna vez. Esta tendencia se acenta entre
la poblacin de mayor edad. Por otra parte esta baja utilizacin no se debe al desconocimiento, ya que un 75,4% de la poblacin entrevistada sabe que existe la posibilidad
de realizar trmites administrativos de la Junta de Andaluca por Internet. Es decir,
la poblacin sabe que puede utilizar Internet pero prefiere no hacerlo, ya sea por falta
de costumbre o por desconfianza. Adems, las oficinas presenciales tienen una gran
importancia para la iniciacin en la Administracin electrnica de los usuarios, ya que
un 54,24% de stos afirman que a travs de la informacin facilitada por las oficinas
ha conocido la posibilidad de realizar trmites administrativos en Internet.
Finalmente la informacin administrativa presencial se basa en aquella que ofrecen
las unidades de informacin al ciudadano de las consejeras situadas en las delegaciones provinciales. De este modo, se obtiene un mapa muy departamentalizado de la
informacin al ciudadano, sin que se observe la existencia de oficinas de informacin
y atencin general. Tampoco stas van en su ubicacin ms all de las capitales de
provincia, salvo en el caso de la sanidad y la educacin, con unos servicios pblicos
potentes y fuertemente territorializados.
Este hecho tiene incluso un reflejo en la distribucin del personal. Los cuatro
grandes servicios que ms personal dedican a la atencin directa al ciudadano son
los grandes del Estado del bienestar: Educacin, Empleo, Igualdad y Bienestar Social.
Otras Consejeras como Cultura, Obras Pblicas y Transportes, Agricultura y Pesca,
Economa y Hacienda, Salud o Medio Ambiente, dedican ms personal a la atencin
ciudadana (Consejera de Justicia y Administracin Pblica, 2008: 29).
8.3.Red de oficinas estudiadas

8.3.1.Convenio Marco de la red de oficinas integradas
de atencin al ciudadano
La Comunidad Autnoma de Andaluca ha suscrito un convenio bilateral con la Administracin General del Estado para la implantacin de una red de oficinas integradas
de atencin al ciudadano, abierto a las entidades locales. Este convenio va en la lnea
de la propia Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca,
477
que contempla en su artculo 82 que los registros generales de los ayuntamientos actuarn como registros de entrada de documentos dirigidos a la Administracin de la
Junta de Andaluca. No obstante, los objetivos fijados en el convenio firmado con la
Administracin General del Estado parecen ms ambiciosos.
Estos convenios se ponen en marcha en virtud de un Acuerdo del Consejo de
Ministros de 15 de julio de 2007 para la implantacin de una red de oficinas integradas de atencin al ciudadano en colaboracin con las comunidades autnomas y las
entidades que integran la Administracin local. Los convenios bilaterales 060 entre
la Administracin General del Estado y las comunidades autnomas, que dan lugar
a los convenios marco 060 a los que se pueden adherir las entidades locales buscan
articular espacios comunes de atencin a la ciudadana. No se trata meramente de
funciones de registro de documentacin, sino tambin de informacin. En definitiva, se pretende que las entidades locales sirvan como un espacio de informacin y
orientacin respecto de las dems administraciones territoriales. La interconexin
de registros se queda algo incompleta sin la posibilidad de recibir una mnima informacin ni asesoramiento.
Por otra parte, las medidas especficas dedicadas a colectivos concretos, como es
el caso de las ventanillas empresariales, no tienen un alcance universal, hallndose
alejadas de potenciales empleadores en muchas localidades. Adems, la filosofa del
convenio incluye el derecho del ciudadano a elegir el medio con el que comunicarse
con su Administracin, ya sea Internet, telfono o presencial. El aprovechamiento
de las infraestructuras pblicas y la coordinacin de las tres administraciones
territoriales parecen, adems, otros dos argumentos a tener en cuenta en tiempos de
restricciones presupuestarias.
El Convenio Marco fija un sistema de tres niveles de oficinas: oficinas de contacto,
para funciones de registro e informacin bsica; oficinas de informacin personalizada
al ciudadano y oficinas de gestin integral, para servicios conjuntos de tramitacin
compartida entre las diversas administraciones.
Estos convenios han sido suscritos por la mayora de las comunidades autnomas
y su desarrollo est siendo bastante dispar. Algunas comunidades autnomas poseen
oficinas de nivel mayor en las ciudades en donde se encuentran las sedes de la comunidad autnoma. Algunas otras han favorecido la adhesin de municipios para cumplir
con el nivel ms bsico de implantacin: el de las oficinas de contacto.
En el caso de Andaluca, la comunidad autnoma ha suscrito tanto el convenio
bilateral como el Convenio Marco para la adhesin de las entidades locales. El 2 de
febrero de 2006 se formaliz el Convenio Marco entre la Administracin General del
Estado y la Comunidad Autnoma de Andaluca, publicado en el BOE de 28 de febrero
de 2006 y en el BOJA de 23 de mayo de 2006. El convenio ha sido renovado y sigue
en vigor. Vase tambin la Resolucin de 23 de diciembre de 2009, de la Direccin
General de Modernizacin e Innovacin de los Servicios Pblicos, por la que se da
publicidad a la prrroga del Convenio Marco.
478
Tabla 8.1.Entidades locales adheridas al Convenio Marco entre la

Administracin General del Estado y la Comunidad Autnoma de Andaluca
para la implantacin de una red de oficinas integradas de atencin al
ciudadano en el mbito territorial de Andaluca*.
Almera
Cdiz
Crdoba
Granada
Huelva
Jan
Mlaga
Sevilla
Albanchez
Alcolea
Almera
Antas
Bdar
Cuevas de
Almanzora*
Dalas
Diputacin
de Almera
Fiana
Gdor
HuercalOvera
Lujar de
Andarax
Los
Gallardos
Mara
Njar
Olula del Ro
Sern
Sorbas
Tijola
Vera
Bornos
Diputacin
de Cdiz
Jerez
Olvera
Rota
San
Fernando
San Jos del
Valle
Setenil de las
Bodegas
Adamuz
Alcaracejos
Blmez
Bujalance
Carcabuey
Diputacin de
Crdoba
El Carpio
El Viso
Encinarejo
Encinas
Reales
Fuente
Obejuna
Fuente
Palmera
Iznjar
Lucena
Luque
Mancomunidad
de Municipios
de la Sierra
Morena
Cordobesa
Montoro
Obejo
Palma del Ro
Posadas
Pozoblanco
Villa del Ro
Villaharta
Villanueva de
Crdoba
Villanueva del
Rey
Villaviciosa de
Crdoba
Zuheros
Arenas del
Rey
Castilljar
Chauchina
Cortes de
Baza
Cullar Vega
Diputacin
de Granada
Fuente
Carreteros
Fuente
Vaqueros
Gobernador
Guadix
Hutor
Santilln
Hutor Vega
Illora
Lecrn
Loja
Macarena
Monachil
Murtas
Salar
Valor
Villamena
Villanueva
Mesa
Aljar
Aljaraque
Almonte
Aracena
Arroyomolinos
de Len
Ayamonte
Cala
Cartaya
Cortegana
Diputacin de
Huelva
El Almendro
Encinasola
Escacena del
Campo
Galaroza
Gibralen
Higuera de la
Sierra
Hinojos
Mancomunidad
de Islantilla
Jabugo
Lepe
Lucena del
Puerto
Moguer
Paymogo
San Bartolom
de la Torre
Santa Ana la
Real
Valverde del
Camino
Villanueva de
las Cruces
Alcal la
Real
Bailn
Cabra del
Santo Cristo
Cazorla
Chilluvar
Diputacin
de Jan
Huelma
Huesa
Iznatoraf
La Iruela
Linares
Lupin
Sorihuela del
Guadalimar
beda
Vilches
Villanueva
de la Reina
Alameda
Alcaucn
Alhaurn el
Grande
Alozaina
Alpandeire
Benamargosa
Campillos
Canillas de
Aceituno
Crtama
Casarabonela
Colmenar
Comares
Cmpeta
Mancomunidad
de la Costa del
Sol
Cuevas de San
Marcos
Diputacin de
Mlaga
El Borge
Fuente de
Piedra
Gaucn
Guaro
Istn
La Viuela
Micharaviaya
Mijas
Moclinejo
Montejaque
Ojn
Pizarra
Rincn de la
Victoria
Riogordo
Ronda
Sayalonga
Torremolinos
Torrox
Aguadulce
Bormujos
Burguillos
Cantillana
Castilleja de
Guzmn
Diputacin de
Sevilla
cija
El Coronil
El Palmar de
Troya
El Real de la
Jara
El Viso de
Alcor
Guadalcanal
Herrera
La Campana
La Luisiana
La Rinconada
Lebrija
Olivares
Pilas
Sevilla (nivel
avanzado)
Umbrete
Utrera
*Los nombres de los municipios que aparecen en cursiva se han adherido al Convenio 060 despus del 22 de octubre
de 2009.
Fuente: Direccin General de Innovacin, Organizacin y Procedimientos de los Servicios Pblicos de la Junta de
Andaluca (2010).
479
El Convenio Marco exige a las entidades locales adheridas el compromiso de

cumplir con el nivel ms bsico de servicio, es decir, que funcionen como oficina
de contacto. Posteriormente, la Comisin de Seguimiento y Evaluacin del Convenio,
con la voluntad de las entidades locales, podr aumentar la clasificacin de las oficinas
de contacto adheridas al primer nivel en oficinas de informacin. Posteriormente, en
las oficinas se prestarn, adems de los servicios iniciales de registro y presentacin
de documentacin, los correspondientes a un nivel ms avanzado, consistentes en
ofrecer una atencin y orientacin personalizada sobre los servicios pblicos de las
administraciones firmantes del convenio.
En el momento actual existen tres oficinas integradas de atencin e informacin al
ciudadano en Sevilla: una correspondiente a la Subdelegacin del Gobierno, otra a la
Junta de Andaluca y la tercera al Ayuntamiento de Sevilla. Adems existen numerosas
entidades locales que se han adherido al Convenio Marco, tal como refleja la Resolucin de 22 de octubre de 2009 de la Direccin General de Modernizacin e Innovacin
de los Servicios Pblicos.
8.3.2.Oficinas departamentales de las consejeras

El modelo de especializacin departamental es el asumido por la Ley 9/2007, de 22 de
octubre, de Administracin de la Junta de Andaluca. De este modo, las oficinas
de atencin al ciudadano en su versin ms sofisticada, pasa por un sistema completamente departamentalizado, disponiendo de una oficina cada consejera en cada
capital de provincia, en el entramado perifrico de las denominadas Delegaciones del
Gobierno de la Junta de Andaluca.
Por esta razn, las capitales de provincia reciben una atencin particularizada en el
clculo de distancias. Se puede entender que un alejamiento respecto de la capital de provincia supone un distanciamiento de los procedimientos en su versin ms sofisticada.
8.3.3.Posibilidad de implantar oficinas en zonas infraprovinciales

Aunque en el presente estudio no puede acometerse, por razones de tiempo, un anlisis
por zonas infraprovinciales para analizar el grado de cobertura de los servicios de
informacin y atencin al ciudadano, s es importante sealar que cabran otras ubicaciones de oficinas con servicios ms amplios ms all de las capitales de provincia.
En este sentido, un anlisis ms pormenorizado podra tratar variables tales como
el grado de cobertura del servicio por zonas, el porcentaje de poblacin viviendo en
municipios de menos de 5.000 habitantes en cada zona, la distancia del municipio
ms poblado de cada zona en relacin con las oficinas departamentales de la capital
de provincia y la distancia de los municipios de ms de 5.000 habitantes respecto del
municipio ms poblado en cada zona. Estos indicadores de zona permitiran un buen
conocimiento del grado de accesibilidad a los servicios de sus respectivas poblaciones y

Despus de esa fecha se han adherido al Convenio Marco nuevos municipios de todas las provincias
andaluzas y la citada Direccin General ha pasado a denominarse Direccin General de Innovacin,
Organizacin y Procedimientos de los Servicios Pblicos. Al no disponer, por el momento, de datos del
padrn desglosados por municipios de 2010, no se ha estimado oportuno incluir a los municipios incorporados este ao, para ajustar las fechas de vigencia del convenio con las de los datos demogrficos.
480
la funcionalidad de cada cabecera comarcal dentro de su zona a los efectos de posibles

ubicaciones de futuras oficinas o incremento de la calificacin de las ya existentes.
El empleo de zonas para el anlisis del territorio de Andaluca cuenta con una
importante tradicin en la comunidad autnoma. As, en 1986, la Direccin General
de Ordenacin del Territorio estableci un sistema de ciudades, que fijaba una divisin
funcional del territorio de Andaluca en ms de cien unidades diferentes, jerarquizndolo en cuatro tipos de mbitos: capitales regionales, centros subregionales, centros
intermedios y centros bsicos (Consejera de Poltica Territorial, 1986).
Posteriormente el Decreto 103/1999, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Plan
de Ordenacin del Territorio de Andaluca defini un modelo territorial de Andaluca.
Este esquema territorial se basa en tres tipos de estructuras: el sistema de centros
regionales, las redes de ciudades medias y las estructuras de organizacin de asentamientos rurales (Instituto de Estadstica de Andaluca, 2001).
No obstante, hay que tener en cuenta que existen otras divisiones territoriales
de carcter funcional utilizadas en la planificacin de los servicios pblicos de gran
importancia. Se trata de la territorializacin de los grandes servicios del Estado del
bienestar, que responden a una ubicacin basada principalmente en criterios demogrficos. Son las zonas de trabajo social, las zonas de enseanza posobligatoria y los
distritos sanitarios de atencin primaria.
El modelo territorial establece las siguientes zonas, tal y como refleja la Tabla 8.2.
Tabla 8.2.Codificacin de reas por el Plan de Ordenacin del Territorio
de Andaluca.
reas de centros
regionales
reas de redes de
ciudades medias
01 Almera
02 Baha de Cdiz-Jerez
03 Baha de Algeciras
04 Crdoba
05 Granada
06 Huelva
07 Jan
08 Mlaga
09 Sevilla
21 Costa Occidental de Huelva

22 Condado-Aljarafe
23 Bajo Guadalquivir
24 Costa Trafalgar
25 Costa del Sol
26 Costa Oriental Malaguea
27 Poniente Almeriense
28 Levante Almeriense
29 Almanzora
30 Noroeste de Jan
31 Montoro
32 Subbtico
33 Surco Intrabtico
34 Campia Sur
35 cija
36 Vega del Guadalquivir
37 Los Alcores
39 Costa Noroeste
40 Pozoblanco-Pearroyo
41 Cazorla-Villacarrillo
42 Guadix-Baza
43 Ronda-Ubrique
44 Ro Tinto-Nerva-Valverde del Camino
46 Loja-Hutor Tjar
45 Costa Tropical Granadina
38 Arcos-Villamartn
Asentamientos
rurales con centro en
un ncleo rural
50 Aracena
51 Sierra Norte de Sevilla
52 Huscar
53 Vlez-Rubio
54 Alhama de Granada
55 Alora
56 Medina Sidonia
57 Njar
Asentamientos
rurales sin
centralidad
81 Ro Nacimiento
82 Filabres
83 Sierra de Segura
84 Condado Jan
91 Andvalo
Occidental*
96 Los Montes
97 Sierra Mgina
98 Valle Lecrn
99 Alpujarras
* Codificacin tomada de la proyeccin de poblacin de las reas geogrficas de Andaluca, segn el Plan
de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Vase Proyeccin de la poblacin de Andaluca por mbitos
subregionales (1998- 2016). Instituto de Estadstica de Andaluca. Sevilla, 2001: 17.
Fuente: Instituto de Estadstica de Andaluca (2001).
481
8.4.Metodologa empleada para el anlisis

del estudio territorial
8.4.1. Cuestiones generales
El anlisis de localizacin territorial pretende conocer la accesibilidad que tienen los
ciudadanos a los servicios ofrecidos por las oficinas de informacin y atencin y el
grado de cobertura que poseen stas en el territorio de la comunidad autnoma.
Este anlisis se ha utilizado en planificacin de la ubicacin de los servicios pblicos
(Zoido Naranjo, Florencio y Caballero Snchez, 2001: 7). Esta metodologa de trabajo
considera la existencia de unas zonas de influencia institucional y de la importancia del
factor distancia en relacin con estas zonas de influencia (Christaller, 1966). Estas metodologas se han ido refinando, llegando a detallar las reas de influencia en trminos
cuantitativos sumamente sofisticados (Guagliardo, 2004: 17).
La ubicacin de los servicios pblicos en el territorio muestra unas caractersticas
propias que le diferencian de los servicios privados. Entre otros aspectos, los servicios
pblicos son de uso colectivo, tienen carcter de bienes necesarios y se articulan o bien
en forma de puntos, como por ejemplo, una oficina de informacin; o bien en forma
de redes, como por ejemplo las infraestructuras de transportes, el agua, el gas o la
electricidad (Teitz, 1968: 35).
El modelo idneo de accesibilidad a los servicios pblicos sera aquel que redujese
la distancia fsica entre la residencia del usuario y la ubicacin del servicio y ampliase
el nivel de cobertura de ste. En este sentido, algunas investigaciones entienden que
la solucin del problema de la localizacin se basa en tres factores: un conjunto de
usuarios distribuido sobre un rea, un conjunto de centros de servicios y una red que
conecte los puntos de demanda con los centros de servicios (Kumar, 2004: 2045).
Por tanto, el nivel de cobertura y la distancia de los usuarios al punto de servicio
son las dos grandes variables que se examinan en el presente estudio, desglosndose
en otras variables menores.
8.4.2. Variables objeto de estudio

8.4.2.1. Anlisis del grado de cobertura
a. Ratio de habitantes por oficina
Se establece un ndice a partir de una fraccin, en la que el numerador es una
cantidad relativa al volumen de servicios de una zona delimitada, mientras que
en el denominador se sita el nmero total de poblacin de la zona. Este tipo de
estudio ha sido utilizado habitualmente para calcular la cobertura sanitaria de una
poblacin, siendo el ejemplo paradigmtico el nmero de camas de hospital por
cada mil habitantes.
Este anlisis permite comparaciones rpidas entre zonas diferentes, al poseer las
ratios un carcter muy grfico. Adems, identifica con relativa facilidad las zonas
con poca presencia de oficinas. Sin embargo, presenta el inconveniente de no contemplar los movimientos fuera de los lmites de la zona por parte de los usuarios ni
tampoco incorpora las distancias ni los tiempos de viaje.
482
En el presente estudio, del cmputo del nmero de oficinas dentro de cada zona
geogrfica estudiada, se extraer una ratio de oficinas por nmero de habitantes.
Esta ratio de proveedor de servicios por poblacin siempre se calcula dentro de la
zona delimitada. Este mtodo no permite realizar comparaciones excesivamente refinadas, pero s detectar zonas con importante dficit en la prestacin de servicios.
b. Porcentaje de poblacin con oficina

Si se suman todas las poblaciones de los municipios en los que existen oficinas
de informacin general y atencin al pblico de la Administracin de la Junta de
Andaluca, se puede hallar el nmero total de personas atendidas por dicho servicio en cada zona. El porcentaje de cobertura, combinado con la distancia media
de los municipios de cada rea geogrfica a las oficinas de informacin y atencin
al ciudadano, pueden ofrecer una buena idea del nivel de inclusin o exclusin
territorial en relacin con este servicio pblico.
c. Nmero de oficinas en cada intervalo de poblacin municipal
Se calcula el nmero de oficinas existente en diversos intervalos de poblacin
municipales. Este sirve para extraer perfiles demogrficos de las oficinas. Un gran
nmero de oficinas en intervalos pequeos de poblacin reflejan una fragmentacin
de esta iniciativa y de la necesidad de incrementar los convenios en poblaciones ms
centrales. Por el contrario, una concentracin excesiva de oficinas en municipios
de gran poblacin aconsejara la implantacin de algunas oficinas en municipios de
tamao medio-bajo de las zonas ms despobladas. Los intervalos utilizados son:
oficinas en municipios de menos de 5.000 habitantes; en municipios de entre 5.000
y 20.000 habitantes; y oficinas en municipios de ms de 20.000 habitantes.
d. Porcentaje de cobertura en municipios de menos de 5.000 habitantes
El concepto de ncleo rural es difcil de establecer, variando en funcin de criterios
de tamao demogrfico, de densidad de poblacin o de alejamiento de las zonas
urbanas. En este trabajo se utiliza la cifra de 5.000 habitantes como una poblacin
mnima, por debajo de la cual los municipios se dedican a la prestacin de servicios
bsicos, tal como establece el artculo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora
de las Bases de Rgimen Local.
Las reas geogrficas con porcentajes muy elevados de poblacin rural requieren
la inversin en oficinas de informacin centrales en algn municipio de tamao
relativamente mayor. Por el contrario, una atomizacin excesiva de oficinas, aunque aproxima las funciones administrativas ms bsicas al ciudadano, dificulta la
implantacin de servicios ms complejos.
e. Nmero de municipios con oficina dentro de los diez ms poblados de la provincia
Se han seleccionado los diez municipios ms poblados de cada provincia al entenderse que stos son centrales tanto desde un punto de vista demogrfico como
territorial. Desde el punto de vista demogrfico los diez municipios ms poblados
concentran a un porcentaje importante de las poblaciones provinciales.
Desde un punto de vista territorial, los municipios ms poblados se corresponden con
cabeceras comarcales o municipios centrales de zonas funcionales subregionales. El
resto suelen formar parte de los cinturones metropolitanos de las grandes ciudades.
483
La existencia de oficinas integradas en los municipios ms poblados favorece una

mejor cobertura del servicio y la generacin de posibles economas de escala en relacin con sus zonas circundantes. Adems, cuentan con la capacidad de entidades
locales bien dotadas de recursos e infraestructuras para avanzar hacia modelos de
oficinas ms ambiciosos.
8.4.2.2.Distancia mnima a la oficina de atencin

a. Aspectos generales
Se calcula la distancia entre un municipio objeto de estudio y la oficina ms
prxima. Se obtienen unos valores mximos y mnimos que permiten establecer
comparaciones y calcular posteriormente distancias medias de una regin o zona
estudiada. Se aplica la siguiente frmula (Talen y Anselin, 1998: 595).
Zi = mn | di j|
Z corresponde al indicador de una distancia mnima. El subndice i se refiere al
lugar de residencia del usuario, es decir, el municipio de origen. El subndice j se
refiere al punto en que se ubica la oficina de informacin y atencin al ciudadano.
La variable d es la distancia entre ambos puntos.
Esta medida puede realizarse en lnea recta, a travs de las redes de transporte o
contabilizarse en tiempo de viaje. Cuanto ms baja sea la cantidad obtenida en la
medicin de esta magnitud, mayor es la accesibilidad. En este estudio se toman las
distancias kilomtricas a travs de la red de carreteras y no la distancia fsica real.
A efectos de desplazamientos de la poblacin parece la ms interesante. Aunque el
tiempo de desplazamiento resultara ser la medida ms adecuada para calcular los
costes de distancia en los usuarios de los servicios pblicos, no resulta contrastable
en todos los casos.
Sin embargo, hay que tener en cuenta en el caso de Andaluca, que la falta de
desarrollo de los convenios con las entidades locales y la no existencia de otras
oficinas en poblaciones que no sean capital de provincia, reducen todas las oficinas de
informacin y atencin al ciudadano a las capitales de provincia. Por lo tanto, los clculos de distancia a la oficina ms prxima se referirn siempre a la capital provincial.
b. Distancia a la oficina ms prxima
Se considera distancia a la oficina ms prxima la existente a la de la oficina de
contacto o de informacin y atencin al ciudadano ms cercana.
Las distancias elevadas son un indicio de una falta de equidad territorial en el acceso
al servicio pblico. Los ciudadanos no estn en situacin de igualdad en el acceso a la
informacin y posibles procedimientos administrativos, especialmente en aquellos que tengan el carcter de concurrencia competitiva. Aquellas poblaciones
ms prximas en trminos geogrficos al servicio se hallaran en una situacin
ms ventajosa. Si al factor de alejamiento del servicio se sumase adems un gran
volumen de poblacin, la situacin de exclusin del servicio pblico podra ser
especialmente acusada.
484
Por razones de espacio, se toman las distancias de los municipios superiores a

5.000 habitantes, cuya suma supone un porcentaje mayoritario en cada una de las
provincias andaluzas.
c. Distancia de los municipios de ms de 5.000 habitantes a la capital de provincia.

En estas oficinas departamentales se produce el mximo nivel de prestacin de
servicio. Es decir, desde las funciones de registro y presentacin de documentacin,
pasando por las labores de informacin general y personalizada hasta, finalmente,
la tramitacin de procedimientos.
Un distanciamiento muy alto de las poblaciones respecto de las oficinas provinciales
de cada Consejera, aconsejara una cierta descentralizacin de oficinas en municipios de tamao medio y grande, ya sea por implantacin directa de oficinas
generalistas de la propia Junta de Andaluca o bien a travs de la extensin de los
convenios de colaboracin con las entidades locales.
8.5.Anlisis de las oficinas integradas

de atencin al ciudadano
8.5.1. mbito de poblacin estudiada
Para el estudio de las oficinas de informacin y atencin al ciudadano se han tomado
los municipios de poblacin superior a 5.000 habitantes, lmite fijado por la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local para pasar de unos servicios obligatorios bsicos
a otros de mayor complejidad.
El conjunto de municipios estudiados incluyen la mayor parte de la poblacin de
Andaluca, ya que las caractersticas de poblamiento de la comunidad autnoma se
corresponden con un sistema claramente urbano y periurbano. De los 8.302.923habitantes que tiene la comunidad autnoma en el padrn municipal de 2009, son 7.375.827
los que habitan en municipios de ms de 5.000 habitantes. Se trata, por tanto, del
86,39% de su poblacin.
No obstante, se observan algunas diferencias provinciales importantes, que reflejan
las caractersticas rurales o urbanas de su poblacin. Cdiz, Sevilla y Mlaga cuentan
con ms de un 90% con un perfil urbano o periurbano. As, Cdiz presenta un porcentaje de un 97,9% de su poblacin residiendo en ncleos de poblacin superiores a
los 5.000 habitantes. Sevilla se encuentra en una situacin similar, con un 94,68%, al
igual que Mlaga, con un 90,95%.
Estos datos contrastan con los de Jan, Huelva y Granada, en donde la poblacin
rural que habita en municipios de menos de 5.000 habitantes se sita por encima del
20%. En la provincia de Jan un 77,46% de la poblacin vive en municipios de ms
de 5.000 habitantes y, por el contrario, un 22,54% lo hace en municipios netamente
rurales. En las provincias de Granada y Huelva la poblacin que habita municipios
rurales es de un 20,79 y un 20,29% respectivamente.
485
Tabla 8.3. Poblacin incluida en el estudio y porcentaje respecto de la

poblacin total.
Porcentaje de poblacin
estudiada respecto de la
poblacin total (residente
en municipios de ms de
5.000 habitantes)
no estudiada respecto
de la poblacin total
(residente en municipios
de menos de 5.000
habitantes)
575.920
84,15
15,85
1.204.768
97,90
2,10
Crdoba
700.086
87,08
12,92
Granada
718.811
79,21
20,79
Huelva
409.227
79,71
20,29
Jan
518.827
77,46
22,54
Mlaga
1.449.024
90,95
9,05
Sevilla
1.799.164
94,68
5,32
Totales
7.375.827
86,39
13,61
Poblacin estudiada
(residente en municipios
de ms de 5.000
habitantes)
Almera
Cdiz
Fuente: Instituto Nacional de Estadstica. Datos referidos a 1 de enero de 2009.
Aunque existen municipios de poblacin inferior a 5.000 habitantes que se

han adherido al Convenio Marco de la red de oficinas, stos no se incluyen en el
presente estudio al ser necesario acotar el contenido de estudio. Estos municipios
de menos de 5.000 habitantes pueden jugar un papel importante dentro de una
zona rural cuanto mayor sea su poblacin, a modo de subncleos comarcales. Por
el contrario, si se trata de inframunicipios, no podrn tener una vocacin de apoyo
a otras poblaciones circundantes.
Tampoco se incluyen los municipios de menos de 5.000 habitantes que no se han
adherido al convenio. Estas necesidades de la investigacin no suponen minusvalorar
la realidad rural. De hecho, hay que incidir en la delimitacin en zonas territoriales
para la ordenacin del territorio de Andaluca apuntada anteriormente y la situacin
de las reas catalogadas como asentamientos rurales con centralidad y sin centralidad,
especialmente vulnerables a una posible falta de accesibilidad al servicio pblico.
Menos grave sera la situacin de los asentamientos rurales vinculados a las zonas
urbanas, que podran tener un acceso al servicio pblico razonable en trminos de
distancia y tiempo de viaje.
El Modelo Territorial de Andaluca considera como asentamientos rurales con
centralidad a Aracena, Sierra Norte de Sevilla, Huscar, Vlez-Rubio, Alhama de
Granada, Alora, Medina Sidonia y Njar. Entiende que son asentamientos rurales sin
centralidad Ro Nacimiento, Filabres, Sierra de Segura, Condado de Jan, Andvalo
Occidental, Los Montes, Sierra Mgina, Valle Lecrn y Alpujarras.
486
Figura 8.1.Ncleos de poblacin y zonas del Modelo Territorial

de Andaluca.
Fuente: Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Consejera de Vivienda y Ordenacin del Territorio
de la Junta de Andaluca (2009).
8.5.2.Grado de cobertura de las oficinas de contacto

con el ciudadano
8.5.2.1.Ratio de habitantes por oficina
Este dato ofrece una idea de las oficinas disponibles en las entidades locales de una
provincia, para el contacto con todas las administraciones pblicas, en relacin con su
poblacin total. Consiste, por tanto, en la divisin total de la poblacin por el nmero
de oficinas existentes. Se trata de una magnitud poco detallada, ya que no trata las
diferencias intraprovinciales en cuanto a grado de cobertura, ni las variaciones de
cobertura por tramos de poblacin.
Sin embargo s aporta una visin global y grfica de toda una cobertura provincial
y permite realizar comparaciones entre provincias a grosso modo. Para refinar el anlisis
sera preciso tratar los grados de cobertura dentro de las zonas del Modelo Territorial
de Andaluca, cuestin que no es posible abordar en el presente estudio.
En el momento actual existen 131 municipios en Andaluca adheridos al Convenio
Marco para una poblacin total de 8.302.923 habitantes. Tales datos arrojan una ratio
promedio de 72.755,61 habitantes por oficina.
Las ratios ms elevadas las presentan las provincias ms pobladas y ms urbanas.
En ellas es mayor la presin de demanda potencial que habran de recibir las diferentes
487
oficinas. As, Cdiz con una gran poblacin, dispone tan solo de nueve oficinas,
producindose una ratio muy elevada de 136.732,67 habitantes por oficina. Sevilla,
con ms poblacin que Cdiz y con trece oficinas muestra una ratio de 146.171,08
habitantes por oficina. Mlaga, con una poblacin provincial similar baja su ratio a
93.709,88 habitantes al disponer de 17 oficinas.
Por el contrario, las ratios ms bajas se observan en las provincias ms rurales.
Huelva, la tercera provincia con mayor poblacin residiendo en municipios de menos
de 5.000 habitantes y cuyos ayuntamientos se han adherido ms al Convenio Marco,
arroja la ratio ms baja, de 20.536,12 habitantes por oficina. Es decir, existira una
presin de pblico abarcable para el servicio. En Almera y Crdoba las ratios de
habitantes por oficina tambin se hallan por debajo de los 45.000, con 38.023,67 y
42.315,68 habitantes por oficina, respectivamente.
Nuevamente es preciso insistir en el hecho de que este dato por s solo no es
concluyente, sino se conecta con el porcentaje de poblacin con oficina y la situacin
de sta en cada zona. Puede darse el caso de ratios globales aparentemente bastante
razonables y, al mismo tiempo, que existan zonas de exclusin de amplias bolsas de
poblacin, por las posibles diferencias que pueden darse dentro de un mismo territorio. Tambin puede producirse el hecho de que las oficinas estn excesivamente
polarizadas en municipios de poca poblacin o escasamente centrales dentro de su
zona, no siendo detectable por esta magnitud tan global.
Tabla 8.4.Ratio de habitantes por oficina de contacto en las provincias
de la Comunidad Autnoma de Andaluca.
Poblacin total
Almera
Nmero
de oficinas
Ratio de habitantes
por oficina
684.426
18
38.023,67
1.230.594
136.732,67
Crdoba
803.998
19
42.315,68
Granada
907.428
16
56.714,25
Huelva
513.403
25
20.536,12
Jan
669.782
14
47.841,57
Mlaga
1.593.068
17
93.709,88
Sevilla
1.900.224
13
146.171,08
Totales
8.302.923
131
72.755,61
Cdiz
488
8.5.2.2. Porcentaje de poblacin con oficina

El porcentaje de la poblacin total con oficina muestra la proporcin de poblacin
cuyo municipio de residencia cuenta con una oficina de contacto con el ciudadano.
Dicho porcentaje indica la proporcin de la poblacin que podra realizar gestiones
con otras administraciones pblicas desde su Ayuntamiento, sin tener que desplazarse
de su localidad. Se trata de una cuestin importante si estas oficinas van a quedarse
con una orientacin tan slo centrada en la atencin a los vecinos del municipio en el
que estn situadas y no de los municipios colindantes. La utilizacin de oficinas por
parte de los ciudadanos de otros municipios no parece una realidad, aunque no exista
impedimento legal alguno para que sean atendidos.
No obstante, hay que tener en cuenta que algunos municipios andaluces han optado
por asociarse para la prestacin de este servicio y gestionarlo en el marco de una
mancomunidad de municipios. Son los casos de la Mancomunidad de la Costa del Sol
Occidental (Mlaga) e Islantilla (Huelva).
Los resultados que presenta la comunidad autnoma reflejan que de 8.302.923
habitantes, 5.257.864 cuentan con una oficina de informacin al ciudadano en su
propio municipio. Se trata de un 63,33% del total de la poblacin. Sin embargo, esta
media aritmtica es muy poco significativa, dadas las grandes disparidades existentes
entre provincias. Los porcentajes oscilan desde una prestacin casi generalizada en
Sevilla, con un 96,41% de la poblacin con oficina en su propio municipio; al pobre
nivel de implantacin de Granada, con tan solo un 34,15% de la poblacin.
Cabran dos explicaciones para explicar este comportamiento tan desigual en la
cobertura directa. En primer lugar, habra que apuntar que la adhesin al Convenio
Marco obedece ms a razones de voluntad poltica que a criterios de racionalidad
tcnica. Territorios con necesidades y caractersticas similares, de los que podran
deducirse parecidas soluciones tcnicas, van a conocer impulsos diferentes.
En segundo lugar, las caractersticas del poblamiento provincial tambin influyen
en la cobertura mayor o menor. En una zona muy urbana basta que los ayuntamientos
con mayor poblacin decidan suscribir el convenio para que este mero hecho ya ejerza
un efecto sobre el total de la poblacin provincial. En el caso de las zonas con ms
municipios rurales, las frmulas de implantacin, si son estrictamente municipales,
se van a ver bastante fragmentadas. Es decir, hay que firmar muchos ms convenios
para poder atender a ms poblacin. Esto parece explicar el hecho de que Sevilla con
13oficinas ya consiga atender al 96,41% de su poblacin, mientras que Almera con
18 solo pueda hacerlo con un 41,74%. El estudio nos muestra que las provincias con
mayor componente rural no superan el 50% de poblacin con oficina en su municipio
(Almera, Granada y Jan). En cambio, s se produce la excepcin de Huelva, que
contando con mucha poblacin en municipios de pequeo tamao, alcanza una cobertura del 65,36%, gracias a su cuantiosa firma de convenios, siendo la provincia de
Andaluca con ms adhesiones al Convenio Marco.
Por el lado urbano se produce la excepcin de Cdiz, muy densamente poblada, y
con solo el 48,72% de la poblacin con oficina en su municipio En este caso, algunos
489
grandes municipios de la provincia, con un gran nmero de habitantes, no han suscrito el convenio, dejando fuera de cobertura a sus numerosos vecinos. Es, adems,
la provincia en la que menos convenios se han firmado, con tan solo nueve ayuntamientos participantes. En la provincia de Cdiz no han suscrito el convenio Sanlcar
de Barrameda, El Puerto de Santa Mara, La Lnea de la Concepcin y Chiclana de la
Frontera, todos ellos municipios de ms de 50.000 habitantes.
Tabla 8.5. Porcentaje de poblacin con una oficina de contacto
en su localidad.
Poblacin
con oficina
con oficina
Almera
285.657
41,74
Cdiz
599.492
48,72
Crdoba
462.363
57,51
Granada
309.856
34,15
Huelva
335.535
65,36
Jan
285.836
42,68
Mlaga
1.147.028
72,00
Sevilla
1.832.097
96,41
Totales
5.257.864
63,33
8.5.2.3.Nmero de oficinas en cada intervalo

de poblacin municipal
La dimensin demogrfica de los municipios que se han adherido al convenio de oficinas
integradas nos permite atisbar una idea de la potencialidad futura de cada oficina. Si se
va a limitar a ser una oficina de mero registro o puede aspirar una proyeccin mayor. Si
se trata de municipios de pequeo tamao probablemente las oficinas se mantendrn
en sus funciones meramente de contacto y registrales, sin una vocacin mayor.
Por otra parte, el nmero de habitantes de los municipios miembros de los convenios
nos indican su incidencia sobre el total de la poblacin provincial, pudiendo explicarse,
de este modo, los mayores y menores niveles de cobertura.
Los resultados globales de la comunidad autnoma nos muestran un mayor peso
de los pequeos municipios inferiores a 5.000 habitantes. De 131 municipios con
convenio de oficinas de atencin al ciudadano, 69 se encuentran por debajo de esa
cifra demogrfica. Aunque la Comunidad Autnoma de Andaluca es una de las ms
pobladas de Espaa, el fenmeno de la fuerte fragmentacin municipal propia de todo
el pas, tambin le afecta. No obstante, este hecho es ms acusado en las provincias con
ms poblacin rural, esto es: Almera, Crdoba, Jan, Huelva y Granada.
490
Por el contrario, en las provincias ms urbanas hay una preponderancia de los municipios intermedios, caso de Sevilla, con ms oficinas en el tramo de poblacin de entre
los 5.000 y 20.000 habitantes; o de los municipios grandes de ms de 20.000 habitantes
(Cdiz y Mlaga).
Tabla 8.6.Ubicacin de las oficinas de contacto con el ciudadano en los
municipios por intervalos de poblacin.
N. de oficinas en
municipios de menos de
5.000 habitantes
N. de oficinas en
municipios de entre
5.000 y 20.000
habitantes
N. de oficinas en
municipios de ms
de 20.000 habitantes
13
Crdoba
11
Granada
10
Huelva
15
Jan
Mlaga
Sevilla
Totales
69
30
32
Almera
Cdiz
8.5.2.4.Porcentaje de cobertura en municipios de menos

de 5.000 habitantes
La realidad rural en Andaluca no es tan acusada, en trminos cuantitativos, como
puede serlo en otras comunidades autnomas, ya que solo un 13,6% de su poblacin
vive en municipios de menos de 5.000 habitantes. Sin embargo, el carcter rural es
ms pronunciado en unas provincias que en otras.
Las provincias con municipios ms rurales son las de Jan, Huelva y Granada, en
donde la poblacin rural que habita en municipios de menos de 5.000 habitantes se
sita por encima del 20%. En el caso de Jan el porcentaje es de un 22,54%, mientras
que en Granada y Huelva la poblacin que habita municipios rurales es de un 20,79 y
un 20,29% respectivamente.
Estos datos han de ponerse en conexin con el nmero de oficinas existentes en
los municipios rurales. Si se suma la poblacin directamente atendida por este tipo
de oficinas se puede calcular el porcentaje de cobertura de la poblacin rural. Este
dato es importante, ya que las zonas rurales son bastante proclives al aislamiento
en relacin con los servicios pblicos, a causa de la dispersin de la poblacin, de la
distancia respecto de los ncleos encargados de prestar los servicios y por la dificultad
de sostenimiento de los servicios pblicos en zonas con poblacin reducida.
491
Existen en toda Andaluca 69 oficinas situadas en municipios de menos de 5.000

habitantes, lo que supone una ratio de 13.436 habitantes por oficina. Si se tiene en
cuenta que son municipios de menos de 5.000 habitantes, se observa que la cobertura
es muy baja. Los datos relativos nos muestran que de los 927.096 habitantes de Andaluca que viven en zonas rurales, tan solo 171.945 cuentan con una oficina en su propio
municipio, lo que supone una cobertura de tan solo un 18,55% de la poblacin.
A nivel provincial estas diferencias se acentan todava ms. La peor cobertura
de su zona rural la tiene una de las provincias ms urbanas, que es Sevilla. En esta
provincia solo un 5,32% de la poblacin vive en zonas rurales. Sin embargo, en estas
mismas zonas rurales la cobertura del servicio es muy pobre, contando tan slo un
9,6% de la poblacin con una oficina en su municipio.
Dentro de las provincias ms rurales, la peor cobertura corresponde a Granada, en
donde un 20,79% de la poblacin vive en municipios de menos de 5.000 habitantes y
stos, a su vez solo tienen una cobertura directa del servicio del 10,47%.
En cualquier caso, los porcentajes de cobertura directa en todas las zonas rurales
no llegan en ningn caso al 33%, siendo el mejor nivel el de Almera con un 32,48%.
Estos datos demuestran la dificultad de intentar atender a las zonas rurales a partir
de un sistema centrado en el municipio. La gran fragmentacin municipal obliga a
la necesidad de generalizar prcticamente los convenios a todos los municipios, si se
pretende alcanzar unos porcentajes de cobertura ptimos. Por otra parte, el reducido
tamao de estos municipios dificulta el mantenimiento y expansin cualitativa de
este tipo de oficinas. Al menos en las zonas rurales, cabra plantearse otras soluciones
diferentes, como la de zonas geogrficas atendidas por un municipio de tamao medio
central. Es decir, una solucin de tipo comarcal o similar. Las frmulas mancomunadas
que ya empiezan a utilizarse en la adhesin al Convenio Marco por parte de algunos
municipios andaluces parece una tendencia interesante a seguir en el futuro.
Tabla 8.7. Cobertura de las oficinas de contacto en los municipios
de menos de 5.000 habitantes.
N. de oficinas
en municipios
de menos
de 5.000
habitantes
Almera
N. de
habitantes
que viven en
municipios
de menos de
5.000
Ratio de
habitantes por Poblacin con
oficina en zonas oficina en las
rurales
zonas rurales
Porcentaje de
poblacin con
oficina en las
zonas rurales
13
108.506
8.347
35.246
32,48
25.826
12.913
7.380
28,58
Crdoba
11
103.912
9.447
29.065
27,97
Granada
10
188.617
18.862
19.747
10,47
Huelva
Cdiz
15
104.176
6.945
29.653
28,46
Jan
150.955
18.869
18.557
12,29
Mlaga
144.044
20.578
22.592
15,68
Sevilla
101.060
33.687
9.705
9,60
Totales
69
927.096
13.436
171.945
18,55
492
8.5.2.5.Nmero de municipios con oficina dentro de los diez

ms poblados de la provincia
La presencia de oficinas en los municipios ms poblados indica una cobertura en
trminos cuantitativos importante. Si los municipios ms poblados de la provincia
cuentan con oficina de informacin, un porcentaje importante de la poblacin provincial posee acceso directo al servicio de la oficina de contacto. Por el contrario, si no
es as, la exclusin de porcentajes elevados de poblacin se har sentir. Incluso, en el
supuesto de que dicha poblacin pueda ser atendida en municipios prximos geogrficamente, stos van a sufrir una presin de la demanda de servicio muy elevada.
S se puede comprobar una relacin entre el nmero de municipios con oficina
dentro de los diez ms poblados y el porcentaje de cobertura en la provincia, al menos en dos provincias. Son los casos de Mlaga, con siete oficinas dentro de los diez
ms poblados y una cobertura del 72% y de Huelva, tambin con siete oficinas y una
cobertura del 65,36%. Parece, por tanto, interesante, promover este tipo de convenios
en los municipios de mayor poblacin, ya sea para dar cobertura a amplias zonas
metropolitanas o a una zona periurbana contigua.
La excepcin la marca Sevilla, con solo tres oficinas entre los ms poblados y una
cobertura del 96,41%. Este hecho se debe a la propia estructura urbana de la provincia,
con Sevilla capital, que supone el 37% de la poblacin de la provincia. Si a esto se
suma la gran presencia de oficinas en ciudades de tipo medio, se consigue un alto
grado de atencin directa.
Tabla 8.8. Presencia de oficinas entre los diez municipios
ms poblados.
N. de municipios con oficina de
entre los 10 ms poblados
Porcentaje de poblacin con oficina

en la provincia
Almera
41,74
Cdiz
48,72
Crdoba
57,51
Granada
34,15
Huelva
65,36
Jan
42,68
Mlaga
72,00
Sevilla
96,41
Promedio
4,13
63,33
493
8.5.3.Distancia mnima a la oficina de atencin

8.5.3.1.Distancia a la oficina ms prxima
En el estudio de la oficina ms prxima, ya sea de contacto o de informacin o atencin e
informacin al ciudadano, las distancias se calculan respecto de las poblaciones superiores a 5.000 habitantes. A su vez se calculan respecto de oficinas de municipios con
ms de 5.000 habitantes, ya que puede considerarse que por debajo de esta poblacin
una oficina tiene dificultad logstica para atender a poblacin de otros municipios. Por
otra parte, parece un contrasentido que un pequeo municipio tenga que asumir el
coste de las instalaciones y mantenimiento del servicio, para atender a la poblacin de
otros municipios ms grandes.
El factor distancia tiene un efecto directo sobre la accesibilidad o no al servicio. A
mayor distancia se produce un peor acceso al servicio, con su efecto negativo sobre la
equidad territorial.
La distancia media a la oficina ms prxima es, en toda la comunidad autnoma,
de 19,99 km Se trata de un trayecto muy razonable e indicativo de una buena accesibilidad. Esta distancia media se mantiene bastante homognea en casi todas las
provincias, siendo el promedio mximo el de Jan, con 25,39 km. No existen grandes
variaciones en cuanto a los promedios de distancia. La nica excepcin la constituye la
provincia de Huelva, que ofrece un promedio bastante ms rebajado, con una distancia
media de 9,47 km. Es decir, que en trminos de promedios, en Huelva casi todos los
ciudadanos o bien poseen una oficina de informacin en su propio municipio o bien
en alguno de los municipios limtrofes.
Tabla 8.9.Distancia a la oficina ms prxima.
Distancia media a la
oficina ms prxima de
un municipio con ms de
5.000 habitantes
Distancia ms alejada
de la oficina ms
prxima
Porcentaje de
poblacin con oficina
Almera
22,61
73,10
41,74
Cdiz
20,85
51,30
48,72
Crdoba
20,41
43,80
57,51
Granada
24,00
104,00
34,15
9,47
30,30
65,36
Jan
25,39
63,30
42,68
Mlaga
19,30
61,20
72,00
Sevilla
17,93
61,20
96,41
Promedio
19,99
61,03
63,33
Huelva
494
No obstante, es necesario comprobar los valores ms extremos que se alejan del

promedio de cada provincia, para detectar posibles situaciones de aislamiento. La
distancia ms alejada se obtiene en la provincia de Granada, en donde un municipio
est a 104 km de su oficina ms prxima. Este aislamiento no va referido solo a este
municipio, sino a toda la comarca a la que pertenece, cuyos municipios presentarn
valores, aunque no tan extremos, s propios de una situacin de aislamiento.
Es necesario relacionar los datos del grado de aislamiento con el porcentaje de
poblacin existente en la provincia. Si el porcentaje de cobertura es bajo y el aislamiento es elevado, se estar en una situacin de mayor aislamiento para una poblacin
bastante amplia. Sin embargo, sera preciso comprobar la estructura de ncleos de
poblacin de la provincia y si los porcentajes de mayor exclusin se producen en los
municipios ms apartados.
En este supuesto de la provincia de Granada, se obtiene la mayor distancia en
relacin con el promedio, en combinacin con la peor tasa de cobertura de Andaluca,
con un 34,15% de personas que reciben una atencin directa en su municipio. Por el
contrario, Huelva presenta la distancia alejada ms baja, de 30,3 km, con una relativamente buena tasa de cobertura de servicio directo, del 65,36%.
8.5.3.2.Distancia de los municipios de ms de

5.000 habitantes a la capital de provincia
La capital de provincia es la nica localidad en la que se provee el servicio dentro del
mximo nivel de sofisticacin: recepcin y registro de documentacin, informacin
y atencin personalizada y, finalmente, tramitacin de procedimientos. Este tipo de
servicio solo se oferta en las capitales de provincia por parte de las oficinas departamentales de las consejeras y, adems, por la oficina de informacin y atencin al
ciudadano situada en Sevilla.
Por tanto, la distancia de la capital de provincia es la fundamental en relacin con
los niveles de gestin administrativa que vayan ms all de la mera funcin de registro.
Este dato en muchas ocasiones est determinado por la pura realidad geogrfica. En las
provincias de mayor tamao mayores sern las distancias de los ncleos de poblacin en
relacin con su capital. Pero precisamente este hecho supone una ruptura con el principio de igualdad de oportunidades de los ciudadanos, cuyas obligaciones son las mismas
con independencia del lugar en que vivan, pero no as sus ventajas. Este fenmeno se
ve ms acentuado en los procedimientos de concurrencia competitiva o de concesiones
limitadas. La exclusin de la informacin supone la exclusin del procedimiento. Aunque las nuevas tecnologas pueden paliar esta problemtica, est claro que el grado de
implantacin de stas no siempre permite un acceso ptimo; ni todos los colectivos sociales tienen acceso a las nuevas tecnologas. Por ltimo, los ciudadanos tambin tienen
derecho a una informacin adaptada a sus proyectos e intereses, garantizada legalmente
por el artculo 35 g) de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo segn el cual los ciudadanos tienen derecho a obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o tcnicos que
las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar, que slo la informacin personalizada puede ofrecer.
495
La distancia media de los municipios de Andaluca en relacin con su capital de

provincia es de 51,28 km. Es un promedio relativamente manejable en funcin de las
caractersticas orogrficas y de las buenas comunicaciones. Sin embargo, las distancias
mximas s se alejan bastante, ya que excepto Crdoba y Huelva, todas las provincias
cuentan con algn municipio de ms de 5.000 habitantes que se encuentra a ms de
100 km de su capital. En algunos casos, como el de Cdiz, algn municipio se halla
a ms de 154 km de la capital provincial. En estos casos parece importante ir ms
all del modelo de oficinas de contacto. Si bien en el caso gaditano este problema est
solventado con la figura de las oficinas departamentales de la Junta de Andaluca en
Algeciras, en las dems provincias que superan la distancia de 100 km sera necesario
articular alguna solucin. Parece adecuado que en las periferias provinciales algn
municipio de tamao medio pudiese asumir niveles ms sofisticados de gestin en
relacin con las dems administraciones pblicas y con la capacidad de atender a los
vecinos de las localidades del entorno.
Tabla 8.10.Distancia de los municipios de ms de 5.000 habitantes a la
capital provincial.
Distancia media a
la capital de provincia
Distancia mxima a
la capital de provincia
Almera
64,99
110,00
Cdiz
75,85
154,00
Crdoba
56,55
96,30
Granada
33,14
104,00
Huelva
33,74
75,80
Jan
57,85
112,00
Mlaga
49,59
104,00
Sevilla
38,56
125,00
Totales
51,28
110,14
8.6. Conclusiones
La situacin territorial de los servicios de atencin al ciudadano puede sintetizarse en
las siguientes conclusiones:
La Junta de Andaluca ha apostado por un modelo de oficinas propias departamentalizadas, es decir, las oficinas propias de cada una de las consejeras que, salvo en
el caso de Algeciras, se cien a las capitales provinciales.
496
La Junta de Andaluca no ha puesto en marcha, salvo en el caso de Sevilla, un sistema territorializado de atencin presencial con vocacin generalista. La opcin de la
especializacin departamental ha sido asumida conscientemente, considerndose
adecuada y conforme al principio de proximidad, tal como lo expresa la Ley de
Administracin Pblica de la Junta de Andaluca.
La Junta de Andaluca ha suscrito el Convenio Marco para la creacin de una red
de oficinas integradas de atencin al ciudadano con la Administracin General del
Estado, para la adhesin de las entidades locales interesadas.
El Convenio Marco se ha desarrollado razonablemente, aunque de un modo
desigual en las distintas provincias andaluzas. La adhesin de las entidades locales
se ha producido en el nivel ms bsico de gestin, configurando sus instalaciones
como oficinas de contacto para la recepcin de documentacin y registro en relacin
con otras administraciones pblicas.
De acuerdo con su propia naturaleza, en la adhesin de las entidades locales prima la autonoma de la voluntad. No obstante, si bien no es posible forzar a las
entidades locales a la firma de este instrumento jurdico, s es posible promover
selectivamente la participacin de entidades locales interesantes desde el punto de
vista de la estrategia territorial.
La divisin en zonas territoriales llevada a cabo por el Plan de Ordenacin del
Territorio de Andaluca puede ser adecuado para detectar municipios centrales
en relacin con su zona circundante y promover futuros convenios o profundizar en
niveles ms elevados de gestin de las oficinas en relacin con los convenios
ya existentes.
Andaluca muestra un modo de poblamiento mayoritariamente urbano, a diferencia
de otras comunidades autnomas limtrofes. Sin embargo, en las provincias
de Jan, Granada y Huelva se observan porcentajes de poblacin rural en una
proporcin superior al 20% de su poblacin total, ncleos que han de ser especialmente considerados para evitar situaciones de aislamiento o falta de acceso
al servicio pblico.
Las ratios ms elevadas de habitantes por oficina se obtienen en las zonas ms
urbanas, dato que indica una mayor demanda potencial de servicio para cada una
de las oficinas de contacto con los ciudadanos.
Un 63,33% de la poblacin andaluza cuenta con una oficina de informacin y
atencin al ciudadano en su propio municipio. En el supuesto de que las oficinas
municipales tengan la vocacin de atender en exclusiva a sus propios vecinos,
estaramos ante un mbito de exclusin de casi el 37% de la poblacin. En el supuesto de que estos municipios estn abiertos a la asistencia a los vecinos de otros
lugares, sera conveniente fortalecer la posicin de los municipios ms centrales.
Tambin podra ser positiva la incorporacin al Convenio Marco de aquellos otros
municipios que, sin formar parte, por el momento, facilitaran una mejor articulacin del territorio.
497
Existen acusadas diferencias provinciales en cuanto al grado de cobertura de la red

de oficinas, desde una prestacin casi generalizada en Sevilla, con un 96,41% de la
poblacin con oficina en su propio municipio; al modesto nivel de implantacin de
Granada, con tan solo un 34,15% de la poblacin. Estas diferencias pueden basarse
en los distintos tipos de poblamiento de estas provincias. Cuanto ms rural es un
territorio ms acusada puede resultar la fragmentacin municipal y es necesario
firmar ms convenios para alcanzar un nivel ptimo de cobertura.
Por intervalos de poblacin, ms de la mitad de los municipios de Andaluca
adheridos al convenio son de poblacin inferior a 5.000 habitantes. Esta tendencia
es ms acusada cuanto ms rural es la provincia y cambia de signo a medida que la
naturaleza urbana es preponderante.
Aunque los municipios rurales suponen ms de la mitad de las oficinas, el grado
de cobertura de las zonas rurales es muy bajo, con un promedio del 18,55% de la
poblacin. Este hecho se explica por la fuerte fragmentacin municipal.
Las provincias en las que existe mayor nmero de oficinas dentro de sus diez
municipios ms poblados, cuentan con unos porcentajes de cobertura superiores
a la media.
La distancia media a la oficina de informacin ms prxima es de 19,99 km, siendo
sta bastante razonable para un desplazamiento, en el caso de que los municipios
admitan usuarios procedentes de otros municipios.
No obstante, aunque la distancia media a la oficina ms prxima es relativamente
moderada, las distancias ms alejadas, de hasta 104 km, pueden dar lugar a situaciones de exclusin efectiva del servicio.
498
Captulo
Anlisis territorial de los servicios de

informacin y atencin al ciudadano
de la administracin de la Comunidad
de Castilla y Len
Pedro Luis Prez Guerrero
9.1.Introduccin
La Comunidad Autnoma de Castilla y Len consta de 94.226 km, segn el censo
de 2010, con una poblacin de 3.209.683 habitantes y una densidad de poblacin de
34,06 hab/km. El hecho de ser la comunidad autnoma ms grande de Espaa y una
de las regiones ms extensas de Europa, convierten al factor territorio en un elemento central en la prestacin de los servicios pblicos. Si a este gigantismo espacial se
suman las caractersticas de despoblamiento y envejecimiento de una buena parte de
ste, resulta ineludible su consideracin en cualquier proceso de modernizacin administrativa. Este tipo de territorios es conocido por los estudiosos de la planificacin
espacial como espacio abandonado, cuyas caractersticas consisten en situaciones de
fragilidad por despoblacin, declive de los pequeos ncleos de poblacin, con cierre
de servicios pblicos por falta de rentabilidad (Serrelli, 2008: 145).
La cuestin territorial est muy relacionada con la prestacin de los servicios pblicos. Un determinado espacio, adems de los distintos problemas sociodemogrficos
propios de su poblacin, pueden sufrir una situacin de debilidad de sus servicios
pblicos. Esta debilidad puede producirse tanto por la falta de servicios orientados a
las circunstancias de los habitantes de esa rea, pero tambin por la ausencia misma
de los servicios generales y comunes (Robin Rodrigo, 1999: 23).
La lejana de los servicios pblicos dificulta la accesibilidad de stos y genera una
situacin contraria a la equidad. La equidad territorial relaciona la distancia territorial
con las caractersticas demogrficas y socioeconmicas de los usuarios. No obstante
el concepto de equidad puede entenderse de diferentes maneras: la equidad puede

Avance del Padrn a 1 de enero de 2010. Datos provisionales desglosados por comunidades autnomas
y provincias.
499
referirse a un trato idntico para cada ciudadano, con idntica porcin de servicio,
siendo muy parecida a la idea de igualdad absoluta; puede aludir a la igualdad de
oportunidades; a la compensacin que pueden recibir determinados colectivos e individuos ante desigualdades existentes, idea prxima a la de discriminacin positiva; a la
distribucin proporcional en funcin de la igualdad; a la distribucin proporcional en
funcin de la demanda de servicio e, incluso; en funcin de la contribucin aportada
por los usuarios, siguiendo criterios economicistas puros (Rich, 1977: 383).
Sea cual sea la orientacin de la equidad, siempre es necesario que los poderes
pblicos se planteen la cuestin de la equidad territorial, ya que todos los ciudadanos contribuyen fiscalmente, sin que las circunstancias territoriales les supongan
una exencin.
La equidad espacial depende de la facilidad en el acceso de la que disponen los
ciudadanos para acceder a un bien o el servicio pblico por razn de la distancia y
de las comunicaciones. Sin embargo, la equidad territorial se enfrenta con el mayor
coste de los servicios en las zonas de menor densidad de poblacin (Escalona,2003,
5). El reto de la planificacin espacial consiste en la adecuada ubicacin de los
servicios pblicos, equilibrando la necesidad de provisin del servicio con una
rentabilidad mnima.
En el tiempo actual se alude habitualmente a que la introduccin de las Tecnologas de
la Informacin y de la Comunicacin (TIC) favorece cierto fenmeno de desterritorializacin, ya que el acceso a algunos servicios puede realizarse de manera indiferenciada,
sin tener en cuenta el lugar de ubicacin fsica (Lips y Boogers, 2000: 171).
Sin embargo, la accesibilidad plena a los servicios con el uso de las TIC no resulta
fcil. Existen importantes dificultades motivadas por la falta de capacidad tecnolgica, pero tambin por factores polticos, jurdicos y econmicos, que obstaculizan la
cooperacin entre administraciones e, incluso, la coordinacin interna en el seno de
una misma administracin. En el caso de Castilla y Len, la propia fragmentacin
municipal existente en todas sus provincias dificulta la implantacin de medidas de
gran calado en este sentido, dada la falta de medios de muchos de estos municipios.
Adems, el envejecimiento de una buena parte de la poblacin de la comunidad
autnoma dificulta la utilizacin de las nuevas tecnologas para la prestacin de los servicios. En este supuesto parece necesario mantener un mnimo de atencin presencial.
El Plan Estratgico para la Modernizacin de la Administracin de Castilla y
Len (2008-2011) considera esta situacin como un elemento de debilidad en su
diagnstico de la Administracin autonmica. Se citan concretamente los siguientes
aspectos crticos:
Las caractersticas demogrficas de Castilla y Len dificultan el cumplimiento
del principio de igualdad en la prestacin de los servicios con los mismos estndares de calidad en todos los puntos de la geografa autonmica.
Entre la poblacin de edad ms avanzada hay una mayor resistencia para el
uso de las nuevas tecnologas, aspecto que hay que tener en cuenta a la hora
de implantarlas.
500
La dispersin de la poblacin dispara el coste de instalacin de infraestructuras

tecnolgicas, que puede desincentivar la inversin de los operadores.
Entre las administraciones pblicas existe un grado de modernizacin muy
dispar, lo que puede ralentizar los procesos de colaboracin y coordinacin
interadministrativa.
El gran tamao territorial dificulta la movilidad del personal y la provisin de
puestos de trabajo, especialmente en los servicios perifricos.
El distinto nivel de implantacin de medidas modernizadoras en las administraciones municipales dificulta la utilizacin de tcnicas de gestin (mtodos de
autoevaluacin, cartas de servicios, planificacin).
9.2.Metodologa empleada para el anlisis

9.2.1. Cuestiones generales
A travs del enfoque de la localizacin territorial se pretende averiguar el nivel de
accesibilidad que tienen los ciudadanos a los servicios ofrecidos por las oficinas
de informacin y atencin y el grado de cobertura que poseen stas en relacin con el
territorio de la comunidad.
El anlisis de localizacin espacial procede de las metodologas utilizadas en la
planificacin para la ubicacin de los servicios pblicos. La sistemtica de trabajo ha
partido del planteamiento clsico de la existencia de unas reas de influencia institucional y de las distancias y dimensiones territoriales de estas zonas de influencia
(Christaller, 1966). En las siguientes dcadas se ha ido sofisticando la metodologa,
llegando a detallar las reas de influencia en trminos cuantitativos realmente complejos (Guagliardo, 2004: 17).
La ubicacin de los servicios pblicos en el territorio tiene unas caractersticas
intrnsecas, diferentes a las propias de los servicios privados. Los servicios pblicos
son de uso general, tienen el carcter de bienes necesarios y su ubicacin puede
efectuarse o bien en forma de puntos, por ejemplo, una oficina de informacin; o de
redes, como por ejemplo, infraestructuras de transportes, agua, gas o electricidad
(Teitz, 1968: 35).
A partir de tales caractersticas, Pitarch entiende que la planificacin de la localizacin
de los servicios pblicos se resume en identificar las localizaciones que mejor puedan
responder a las necesidades de la poblacin y en determinar si esas localizaciones son
viables para la provisin de la oferta de servicios (Pitarch, 2000: 119).
El modelo ptimo de accesibilidad a los servicios pblicos sera aquel que minimizase la distancia fsica entre la residencia del usuario y la ubicacin del servicio y
maximizase el nivel de cobertura de ste (Kumar, 2004: 2045).
Por tanto, nivel de cobertura y distancia de los usuarios al punto de servicio son las
dos grandes variables que se analizan en el presente estudio. stas se van a desglosar
en otras variables menores que permitirn un anlisis ms detallado.
501
9.2.2. Variables objeto de estudio

9.2.2.1. Anlisis del grado de cobertura
a. Ratio de habitantes por oficina
Se fija un ndice a partir de una fraccin, en la que el numerador es el nmero de
servicios de una zona delimitada, mientras que el denominador se corresponde
con el nmero total de poblacin de la zona. Cuando mayor es el ndice, se
produce una mejor cobertura del servicio.
Este anlisis facilita las comparaciones rpidas entre zonas diferentes, al tener
las ratios un carcter muy grfico. Adems, identifica con relativa facilidad las
zonas con escasez de servicio. Sin embargo, su desventaja consiste en no contemplar el posible traspaso de los lmites de cada zona estudiada por parte de
los usuarios de otras zonas, ni incorpora las medidas de distancia ni del tiempo
de viaje (Guagliardo, 2004: 17).
b. Porcentaje de poblacin con oficina
Sumadas todas las poblaciones de los municipios que han firmado el convenio
de colaboracin se obtiene el nmero total de personas incluidas por dicho convenio en cada zona y extraer unos porcentajes de cobertura. Cuestin distinta es
el grado de efectividad y desarrollo de cada convenio. El porcentaje de cobertura,
combinado con el promedio de las distancias de los municipios de cada rea
geogrfica a las oficinas de informacin y atencin al ciudadano, ofrece una
expresin del nivel de inclusin o exclusin territorial en relacin con el
servicio pblico.
c. Tamao de los municipios que se han adherido al convenio y porcentaje de
poblacin rural
La dimensin de los municipios que se han adherido al convenio se relaciona
con su capacidad futura de profundizar en medidas de modernizacin de la
gestin ms ambiciosas. Por otra parte, la existencia de municipios de tamao
pequeo-mediano puede complementar a las cabeceras de rea o municipios
ms centrales, en el caso de tener que ubicar infraestructuras de informacin.
d. Porcentaje de poblacin viviendo en municipios de menos de 1.000 habitantes
El concepto de ncleo rural es difcil de establecer, variando en funcin de
criterios de tamao demogrfico, de densidad de poblacin o de alejamiento
de las zonas urbanas. En este trabajo se utiliza la cifra de 1.000 habitantes
como una poblacin mnima, por debajo de la cual es muy difcil la prestacin
de un servicio pblico.
Las reas geogrficas con porcentajes muy elevados de poblacin rural requieren
invertir en oficinas de informacin centrales en algn municipio de tamao
relativamente mayor. Por el contrario, una fragmentacin excesiva de oficinas,
aunque aproxima a las funciones administrativas ms sencillas al ciudadano,
como es la funcin de registro, dificulta, por otra parte, la implantacin de unos
servicios ms complejos.
502
9.2.2.2.Distancia mnima a la oficina de atencin

a. Aspectos generales
Calculando la distancia de cada municipio a la oficina ms prxima se obtienen
unos valores mximos y mnimos que permitirn establecer comparaciones y
calcular posteriormente la distancia media dentro de una zona (Talen y Anselin,
1998: 595).
Se aplica la siguiente frmula:
Zi = mn | di j|
Z corresponde al indicador de una distancia mnima. El subndice i se refiere
al lugar de residencia del usuario, es decir, el municipio de origen. El subndice
j se refiere al punto en que se ubica la oficina de informacin y atencin al
ciudadano. La variable d es la distancia entre ambos puntos.
Esta medida puede tomarse en lnea recta, o bien a travs de las redes de
transporte o bien contabilizarse en tiempo de viaje. Cuanto ms bajo sea este
nmero, mayor es la accesibilidad. En este estudio se tomarn las distancias kilomtricas a travs de la red de carreteras y no la distancia fsica real en lnea recta.
Dado el volumen de municipios a tratar dentro de la comunidad autnoma,
resulta imposible realizar un clculo de la oficina ms prxima en todos ellos.
Con este motivo, se toman los municipios de ms de 1.000 habitantes. Los
municipios cuya poblacin se encuentra por debajo no podrn ser analizados
por razn de tiempo y espacio. Sin embargo, su importancia es grande, ya que la
gran despoblacin que sufre la comunidad acenta ms si cabe el fenmeno de
la lejana. No obstante, salvo en zonas de alta montaa o con graves problemas
de acceso, se observa la existencia de municipios de ms de 1.000 habitantes
en todos los partidos judiciales, adems del municipio cabecera de partido.
Cuestin distinta es su presencia uniforme o no en todo el mbito geogrfico
analizado y la existencia de espacios concretos de municipios despoblados,
generalmente en alta montaa.
Por otra parte, tambin se tendr en cuenta la distancia de los municipios de ms
de 1.000 habitantes en relacin con la cabecera del partido judicial, con el fin de
conocer el grado de centralidad de esta localidad y la distancia de la cabecera
del partido en relacin con la oficina de informacin y atencin al ciudadano, es
decir a la capital de provincia o una de las ciudades con punto de informacin
administrativa. Este ltimo dato nos permite conocer el grado de proximidad o
de carcter perifrico de cada partido judicial en relacin con las unidades de informacin y atencin al ciudadano con ms nivel de sofisticacin en el servicio.
b. Distancia de la poblacin de cabecera del rea geogrfica estudiada (partido judicial)
a la Oficina de Informacin al Ciudadano o al Punto de Informacin y Atencin
al Ciudadano
La distancia entre el municipio de cabecera del rea estudiada y la oficina de
informacin y atencin al ciudadano supone una aproximacin a la centralidad
o al carcter perifrico de cada rea analizada. Esto es as porque cada oficina de
503
informacin y atencin al ciudadano se encuentra en cada una de las capitales de

provincia. Un distanciamiento muy alto supone un alejamiento de las oficinas
de informacin con unos niveles de tramitacin ms complejos. Lo mismo ocurre
con los puntos de informacin y atencin al ciudadano, situados en ciudades de
tamao medio que no son capitales de provincia. Por el contrario, una mayor
proximidad a este tipo de centros hace menos urgente la implantacin de oficinas
ms sofisticadas, salvo que el volumen de poblacin sea excesivo y difcil de
atender por las oficinas centrales.
c. Distancia de los municipios de ms de 1.000 habitantes a la localidad cabecera de
partido
Las distancias a la localidad cabecera de partido configuran el grado de centralidad de sta y si, en un supuesto proyecto de potenciacin de cabeceras
comarcales, ser la localidad adecuada a efectos de una mayor dotacin para el
desarrollo del convenio.
Por otra parte, revelan el grado de homogeneidad o heterogeneidad de la zona
examinada, en funcin de la cercana o no de sus municipios entre s. En
algunas zonas geogrficas estudiadas (partidos judiciales) podrn observarse
municipios ms prximos a las oficinas de informacin y atencin al ciudadano
que la localidad cabecera o incluso a otras localidades de cabecera, por su propia ubicacin geogrfica. En estos supuestos, las posibles inversiones futuras en
oficinas de informacin y atencin han de tener en cuenta estas funcionalidades
geogrficas de lmites desdibujados.
d. Existencia de oficina integrada en la localidad cabecera de partido y en la segunda
localidad del partido judicial
Una hipottica ubicacin de mayores medios en entidades locales ms centrales
ha de tener en cuenta el grado de compromiso de stas en el proyecto. As,
podemos encontrarnos con localidades cabecera de partido que ni tan siquiera
han suscrito el convenio de oficinas integradas. En estos supuestos podran ser
sustituidas por otras localidades pobladas y relativamente cntricas dentro del
rea geogrfica.
e. Distancia a la oficina ms prxima
Se considera distancia a la oficina ms prxima la existente a la de la oficina
integrada del municipio ms prximo.
Ahora bien, no conocemos el grado de desarrollo de dicha oficina integrada, si
se trata de una mera oficina de contacto, si consiste en una oficina de informacin personalizada al ciudadano o si consiste en una oficina de gestin integral.
El carcter reciente de la firma de los convenios por las entidades locales nos
lleva a pensar, en principio, en un grado de sofisticacin pequeo.
Por otra parte, habra que analizar si el convenio firmado por una entidad local
y la Administracin autonmica se limita solo a la atencin de los vecinos de
su localidad o si, por el contrario, al tratarse de un servicio relacionado con la
comunidad autnoma, es obligada la atencin a los vecinos de otros municipios
504
que no cuentan con este tipo de oficina. Si finalmente cada municipio se limitase a prestar este servicio nicamente a su poblacin, solo se podran tener
en cuenta los puntos propios de la Comunidad Autnoma de Castilla y Len,
es decir las oficinas de informacin y atencin al ciudadano y los puntos de
informacin y atencin al ciudadano. En tal caso, es posible que las distancias
territoriales se viesen incrementadas claramente y, sin duda, muchos espacios
quedaran relegados a una situacin prxima a la exclusin del servicio.
9.3.Delimitacin del objeto de estudio:

Oficinas de Informacin y Atencin
Presencial de la Administracin
9.3.1.Oficinas territoriales con informacin presencial
El estudio de los servicios de atencin presencial al ciudadano y su incidencia en el
territorio de la Comunidad de Castilla y Len requiere delimitar los distintos tipos de
oficinas autonmicas existentes, su naturaleza y cometidos.
De modo esquemtico y descriptivo citaremos las oficinas con implantacin
territorial relacionadas con la Administracin autonmica, ya sea porque dependen
directamente de sta o porque actan prestndole servicios a travs de convenios
firmados con otras administraciones pblicas. Posteriormente se detallarn ms las
caractersticas de estos tipos de oficinas.
1. Oficinas generales de informacin y atencin al ciudadano. Proveen de informacin
general acerca de los servicios pblicos que presta la Administracin autonmica, adems de actuar como registro nico y como oficinas de acreditacin y
obtencin de certificados de firma electrnica. Existe una en cada una de las
capitales de provincia de la comunidad.
2. Puntos de informacin y atencin al ciudadano. Prestan los mismos servicios que
las oficinas generales, pero su dimensin es ms reducida, dependen de stas y se
ubican en poblaciones importantes que no son capital de provincia. Actualmente,
pueden citarse las de Arenas de San Pedro (vila), Aranda de Duero, Trevio y
Miranda de Ebro (Burgos) y Ponferrada (Len).
3. Oficinas departamentales. Son oficinas especializadas en asuntos de competencia
de la Consejera a la que pertenecen y funcionan como registro nico.
4. Oficinas de registro propias. Son unidades propias de la Administracin autonmica en la que los ciudadanos pueden presentar y registrar documentos
dirigidos a la Administracin.
5. Oficinas integradas de informacin y atencin al ciudadano. Realizan funciones
de registro, de registro e informacin o de registro, informacin y gestin
integral de procedimientos para todas las administraciones pblicas. Surgen
505
de la adhesin de las entidades locales al Convenio Marco entre la Administracin

General del Estado y la Administracin de la Comunidad Autnoma de Castilla y Len en materia de creacin de una red de oficinas integradas.
9.3.2.Oficinas generales y puntos de informacin

y atencin al ciudadano
El Acuerdo de 30 de octubre de 1997 para la aprobacin del Plan de Atencin al Ciudadano y el Decreto 252/1997, de 18 de diciembre, por el que se regulan los servicios
de informacin y atencin al ciudadano, configuraron las caractersticas bsicas del
sistema de oficinas de informacin y atencin al ciudadano y su posterior influencia
territorial. Junto con un esfuerzo de mayor presencia en Internet, la implantacin de
un telfono de informacin administrativa y la fijacin de guas de servicios administrativos, se pusieron en marcha las oficinas de informacin y atencin al ciudadano.
La constitucin de la Direccin General de la Calidad de los Servicios a travs
del Decreto 162/1999, de 29 de julio, supuso la coordinacin visible de los servicios
de informacin y atencin al ciudadano, una de las tres reas bsicas en las que se
estructuraba la Direccin General de Calidad de los Servicios.
Las oficinas de carcter territorial se definen en el Decreto 230/2000, de 9 de
noviembre, por el que se aprueba la Carta de servicios al ciudadano de las oficinas
generales y puntos de informacin y atencin al ciudadano de la Administracin de la
Tanto las oficinas como los puntos de informacin se definen como unidades que
tienen como misin prestar las funciones de atencin e informacin administrativa de
carcter general y de orientacin al ciudadano. Las funciones de ambas consisten en
la informacin, recepcin y registro de documentacin, as como la admisin de quejas
y sugerencias sobre el servicio pblico autonmico.
Dentro del RD 230/2000, se fija como compromiso de calidad en relacin con
las oficinas de atencin presencial la reduccin de los tiempos de espera, un menor
nmero de quejas y sugerencias y el mayor nmero de ciudadanos satisfechos sobre el
total de los atendidos.
El Decreto 2/2003 de 2 de enero, por el que se regulan los servicios de informacin
y atencin al ciudadano y la funcin de registro en la Administracin de la Comunidad
de Castilla y Len. En su artculo 9 define la informacin presencial como aquella
que se ofrece en persona a los ciudadanos cuando stos la demandan en cualquier
dependencia administrativa.
Se establece que la informacin general se ofrecer por las unidades que tengan
atribuida la funcin de atencin al ciudadano, en tanto que la informacin particular
corresponder a las oficinas con responsabilidad en las materias especficas y en la
tramitacin de los procedimientos administrativos.
Sin embargo, el artculo 12 del citado Decreto abre la posibilidad de que la informacin administrativa particular tambin podr ser ofrecida, cuando los avances
tcnicos de esta Administracin lo permitan, por las unidades que tengan directamente
506
atribuida la funcin de atencin a los ciudadanos y, en su defecto, por el personal que la

autoridad responsable designe, as como a travs de la comunicaciones a distancia.
Por tanto, es posible que la informacin particular relativa al estado de tramitacin
de expedientes especficos pueda llegar a ser desconcentrada en las oficinas territoriales de informacin y atencin conjunta. No obstante, la previsin normativa ya
es consciente del coste tecnolgico de esta posibilidad. Los distintos procedimientos
de las consejeras pueden tramitarse a travs de aplicaciones informticas diferentes,
aunque sera posible volcar informacin sobre estado de tramitacin sin excesivos
detalles en una base de datos comn.
Los servicios de informacin y atencin al ciudadano de la Administracin de la
Comunidad de Castilla y Len se coordinan por el Centro de Coordinacin Administrativa, que a su vez se integra en el Servicio de Planificacin de la Informacin
Administrativa de la Direccin General de la Calidad de los Servicios.
Por su parte, la Comisin de informacin administrativa es el rgano de colaboracin
para el intercambio de la informacin administrativa, facilitando la fluidez en la transmisin de sta entre las diversas consejeras y las oficinas de informacin.
9.3.3.Oficinas integradas de informacin y

atencin al ciudadano
Las oficinas integradas nacen de la adhesin de las entidades locales al Convenio Marco
entre la Administracin General del Estado y la Comunidad Autnoma de Castilla y
Len para la implantacin de una red de oficinas integradas de atencin al ciudadano
en el mbito territorial de Castilla y Len, de 21 de marzo de 2007 (BOCyL n. 66,
3 de abril de 2007). Inicialmente, las oficinas integradas se conciben como espacios
comunes de atencin al ciudadano para la prestacin de forma presencial de servicios
integrados de informacin, orientacin, atencin y tramitacin sobre determinados
aspectos de la actividad administrativa.
Segn la variedad y complejidad de los servicios ofertados las oficinas integradas se
clasifican en oficinas de contacto, oficinas de informacin personalizada al ciudadano
y oficinas de gestin integral.
9.3.3.1.Oficinas de contacto
Realizan funciones de registro de las administraciones participantes, en donde los
ciudadanos podrn presentar solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidas a
cualquiera de ellas.
La Administracin General del Estado y la Administracin autonmica se comprometen en el marco del citado convenio a emplear criterios comunes con el fin de evitar
una descoordinacin en la recepcin y el registro de documentacin. En este sentido,
la Administracin autonmica se compromete en incluir a las unidades de registro
de las entidades locales dentro de su sistema de registro nico, tal como establece la
Disposicin Adicional Sexta del Decreto 2/2003, de 2 de enero, por el que se regulan
507
los servicios de informacin y atencin al ciudadano y la funcin de registro en la

Administracin de la Comunidad Autnoma de Castilla y Len.
La adhesin al convenio por parte de las entidades locales les obliga a cumplir con
unos compromisos, como son el configurar las oficinas de contacto como registros,
admitiendo la presentacin gratuita de solicitudes, escritos y comunicaciones por
parte de los ciudadanos, dirigidas a la Administracin General del Estado o de la
Comunidad Autnoma de Castilla y Len. Adems habrn de remitir inmediatamente
los documentos una vez registrados o, en todo caso, en plazo mximo de tres das, a la
Administracin competente para su tramitacin.
Las oficinas de contacto vienen a extender y generalizar los convenios con las
entidades locales en el territorio para que stas funcionen como registros de las administraciones pblicas. Este hecho, aunque parezca modesto en la filosofa de una
Administracin moderna y con gran presencia de las tecnologas de la informacin, es
de gran relevancia. Estamos ante una realidad demogrfica de envejecimiento y de una
gran fragmentacin municipal en el territorio. La utilizacin de la Entidad Local como
punto de contacto para cualquier Administracin Pblica puede cambiar la forma de
actuar de muchos usuarios que, de otra manera, tendran que recorrer largas distancias
para, simplemente presentar una instancia en cualquier procedimiento administrativo.
Para muchos ciudadanos supone una mejora que afecta incluso a su calidad de vida.
Por otra parte, el mero hecho de funcionar como registro de otras administraciones,
probablemente supondr un incremento de la demanda de informacin sobre las entidades locales. Aunque la funcin de registro es solamente de constancia, como podra
ofrecer cualquier oficina de correos, el hecho de que una Entidad Local sea una Administracin Pblica cambia la perspectiva del ciudadano. Normalmente ste considera
que esa primera Administracin de contacto debe informarle mnimamente y si no, al
menos derivarle a otra Administracin. Adems, una buena parte de los ciudadanos no
saben ni tienen por qu conocer la distribucin competencial entre administraciones
pblicas. Por tanto, con la consolidacin del punto de contacto, si existen los recursos
humanos y materiales necesarios, se tender a evolucionar de manera casi natural a la
implantacin del servicio de informacin.
9.3.3.2.Oficinas de informacin personalizada

al ciudadano
Adems de los servicios que ofrecen las oficinas de contacto, las oficinas de informacin
al ciudadano orientan de manera personalizada sobre los servicios pblicos de las
administraciones colaboradoras. La Comisin de Seguimiento del convenio aprueba la
oferta normalizada de servicios pblicos.
Para el buen funcionamiento de este tipo de oficinas es fundamental el intercambio
de informacin leal entre administraciones pblicas y entre departamentos dentro de
una misma Administracin. Adems del intercambio de informacin, la actualizacin
de los contenidos es casi tan importante como sta. Cuando se informa acerca de procedimientos son habituales los cambios de rganos y atribuciones, de unidades, de
direcciones y telfonos, quedando muchas informaciones desfasadas en poco tiempo.
508
Tambin tiene importancia el grado de formacin y experiencia del personal. Los

empleados pblicos dedicados a la informacin al pblico han de conocer las caractersticas generales de muchos procedimientos administrativos y el encaje de diferentes
administraciones y departamentos de una misma Administracin en cada uno de ellos.
Si bien la evolucin de las oficinas de contacto a las oficinas de informacin
personalizada es un hecho casi obligado desde el punto de vista de las demandas
de los ciudadanos, este es un paso muy difcil con los medios humanos y materiales
disponibles. Si ya resulta difcil para una Administracin ofrecer una buena informacin presencial acerca de todos sus procedimientos con personal propio, esto se
antoja muy difcil con personal propio de las entidades locales. A lo sumo se llegar a
la informacin general, pero difcilmente a la personalizada.
9.3.3.3.Oficinas de gestin integral

Adems de los servicios ofertados por las oficinas de contacto y por las oficinas de
atencin personalizada al ciudadano, las oficinas de informacin integral ofertarn
servicios conjuntos de tramitacin compartida y aquellos otros que, siendo responsabilidad de cada Administracin, exista una conexin material.
Segn el Convenio Marco, las administraciones pblicas se comprometen a adoptar
medidas organizativas, funcionales y tcnicas para posibilitar la gestin integral en
este tipo de oficinas.
Realmente es compleja la puesta en prctica de las oficinas integrales, ya que adems
de necesitar recursos humanos bien formados y capacidad tcnica, las propias caractersticas organizativas de las Administraciones Pblicas son una dificultad aadida.
Sera preciso integrar los procedimientos que hasta ahora funcionaban de manera
yuxtapuesta. Tal vez sera posible una estructuracin de los trmites sobre materias
afines o bien hechos causantes en la vida de los ciudadanos.
Para el ciudadano supondra un avance cualitativo muy importante que ve cmo,
en un solo trmite, realiza una gestin que anteriormente le supondra tener que recorrer diversas administraciones pblicas. Si esto ya es un avance enorme dentro de
una misma ciudad, cunto ms lo sera en las zonas rurales, en donde cada trmite
puede suponer un desplazamiento, una expedicin de nmero diferente, una cola
diferente, una comprobacin de documentacin diferente e, incluso, un requerimiento
de subsanacin diferente, por cada Administracin visitada.
Pero nuevamente este buen deseo parece difcil de aplicarse. Si ya resulta difcil la
informacin personalizada, mucho ms la tramitacin de procedimientos administrativos de muy diferentes caractersticas e, incluso, de diferentes administraciones
pblicas. Si pensamos en el simple hecho de que cada departamento de una misma
Administracin utiliza aplicaciones informticas distintas para sus procedimientos administrativos, qu pensar de diferentes administraciones pblicas. Habra un problema
de interoperabilidad, una limitacin en la capacidad de los servidores informticos y,
finalmente, la imposibilidad material de que los empleados pblicos conociesen todas
y cada una de las aplicaciones informticas y los requisitos jurdicos y documentales
de cada procedimiento.
509
9.3.4.Nmero de oficinas integradas

El nmero de oficinas integradas por provincias es variable y no necesariamente
responde al nmero de municipios existente ni al nmero de poblacin. No parecen a
priori proceder de una planificacin, sino de una implantacin basada en la voluntad
poltica de sus participantes.
Tabla 9.1.Nmero de oficinas integradas.
Provincia
Nmero de oficinas integradas
vila
28
Burgos
37
Len
52
Palencia
27
Salamanca
26
Segovia
41
Soria
16
Valladolid
34
Zamora
73
Fuente. Direccin General de Atencin al Ciudadano y Calidad de los Servicios,

(Consejera de Administracin Autonmica de la Junta de Castilla y Len),
diciembre de 2009.
9.3.5. mbito territorial del estudio

9.3.5.1.Fijacin de zonas geogrficas de referencia
Este anlisis se centra en las oficinas de informacin y atencin al ciudadano, en los
puntos de informacin y atencin al ciudadano y en las oficinas integradas de informacin y atencin al ciudadano.
Para conseguir unas ratios de disponibilidad de oficinas es necesario subdividir
la Comunidad de Castilla y Len en unas zonas geogrficas de referencia. Sin duda,
existe una realidad administrativa de referencia, que es la provincia. No obstante, la
Provincia suele tener unas elevadas dimensiones y suele englobar zonas geogrficas
muy diferentes entre s, con tipologas de municipios distintas.
En la prestacin de servicios administrativos al ciudadano los municipios cabecera
de comarca poseen una centralidad histrica en relacin con el entorno ms inmediato.
El mbito comarcal suele mostrar los movimientos diarios de poblacin por razones

En el ao 2010 se suman cuatro nuevos municipios al convenio y otro decide salirse de este instrumento de colaboracin.
510
de trabajo, estudios y comercio. El camino de las gestiones administrativas seguira el mismo ritmo que el resto del trfico mercantil y jurdico privado. Por este
motivo, dentro de cada realidad provincial se buscan referencias supramunicipales
o comarcales.
El seguimiento de los espacios comarcales de un modo funcional es algo que se
remonta en el tiempo en la Comunidad de Castilla y Len, ya se trate de viejos estudios
de la Administracin General del Estado, con fines sectoriales (parcelacin agraria,
inversin en infraestructuras y similares) o viejos y no tan viejos estudios de la Administracin autonmica, casi siempre ligados a la ordenacin del territorio (Santos y
Peiret, 2001: 177).
Estos espacios muestran una cierta homogeneidad geogrfica, el liderazgo urbano
de un centro prestador de servicios y un importante nivel de interrelacin interna
para un conjunto de actividades o servicios. No nos referimos a la comarcalizacin
administrativa, que solo ha conocido el caso del Bierzo en la comunidad autnoma,
sino a una zonificacin funcional para una mejor ubicacin de los servicios pblicos.
Sin embargo, a pesar del carcter prolijo y abundante de estos estudios, stos no
han dado lugar a una conclusin acerca de una divisin intermunicipal clara ni definitiva, aunque bien es cierto que las diferencias entre s de todos estos trabajos no han
sido excesivas. No existe una explotacin estadstica reciente de datos demogrficos o
socioeconmicos agrupados por espacios intermunicipales.
Por esta razn, a los efectos de este estudio, se toma como espacio infraprovincial
de referencia el partido judicial fijada por la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de
Demarcacin y Planta Judicial. sta responde a una tradicin histrica consolidada,
tanto como la provincia, que arranca de divisin territorial de la Pennsula e Islas
adyacentes por Real Decreto,de 21 de abril de 1834. Tiene su gran razn de ser en
el trfico jurdico de las poblaciones que lo integran y que posee efectos electorales
prcticos en la composicin de las diputaciones provinciales, tal como aparece recogido en el articulado de la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral
General (artculos de 204 a 209). Por otra parte, los partidos judiciales muestran una
variacin muy escasa en el conjunto de municipios que los integran con los propios
de las citadas divisiones comarcales fruto de varias dcadas de estudios territoriales.
No obstante, en algunos casos estas figuras territoriales se han visto superadas por
cambios funcionales en su territorio. As, la localidad de cabecera se ha mantenido
por razones de tradicin o histricas. Pero estos casos son minoritarios y, en general,
la figura de estas entidades se acompasa bastante bien con la realidad.
A efectos de este estudio se seguirn los datos referentes a la poblacin residente en
los municipios que integran los partidos judiciales de las provincias. Se tomarn para
el estudio de distancias a las oficinas de informacin y atencin al ciudadano, dentro
del partido, los municipios cabecera de partido, los municipios con oficina integrada
y aquellos otros que, sin ser cabeza de partido ni tener oficina integrada, superen los
1.000 habitantes.
511
Tabla 9.2.Fijacin de zonas geogrficas de referencia.

Provincia
Zonas geogrficas estudiadas

(partidos judiciales)
Poblacin
Len
1. Astorga.
2. La Baeza.
3. Cistierna.
4. Len.
5. Ponferrada.
6. Sahagn.
38.959
35.615
11.458
254.721
117.626
8.681
Zamora
1. Toro.
2. Zamora.
3. Benavente.
4. Puebla de Sanabria.
5. Villalpando.
20.429
113.786
39.956
9.738
9.552
Salamanca
1. Salamanca.
2. Ciudad Rodrigo.
3. Vitigudino.
4. Bjar.
5. Pearanda de Bracamonte.
230.062
29.565
19.248
38.719
21.216
Valladolid
1. Valladolid.
2. Medina del Campo.
3. Medina de Rioseco.
459.352
51.680
20.583
Palencia
1. Palencia.
2. Carrin de los Condes.
3. Cervera de Pisuerga.
118.842
17.510
26.399
Burgos
1. Burgos.
2. Aranda de Duero.
3. Villarcayo de Merindad de Castilla la Vieja.
4. Miranda de Ebro.
5. Lerma.
6. Briviesca.
7. Salas de los Infantes.
208.869
50.858
22.976
42.746
9.863
18.259
12.704
Soria
1. Almazn.
2. Burgo de Osma-Ciudad de Osma.
3. Soria.
13.888
14.896
65.878
Segovia
1. Segovia.
2. Cullar.
3. Seplveda.
4. Santa Mara la Real de Nieva.
97.415
22.277
20.442
19.627
vila
1. Arvalo.
2. Arenas de San Pedro.
3. vila.
4. Piedrahta.
21.277
35.220
99.906
13.412
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del INE (2009).
512
9.3.5.2.Estudio global y estudio de detalle

Teniendo en cuenta el gran tamao de la Comunidad Autnoma de Castilla y Len,
ha sido preciso acotar la extensin del trabajo. Por este motivo este estudio consta de
dos partes:
Estudio global de las zonas geogrficas (partidos judiciales) de las provincias
de Castilla y Len. En este apartado se mostrarn los datos generales de estas
zonas, permitiendo extraer conclusiones y comparaciones generales, as como
los casos extremos.
Estudio de detalle de las zonas geogrficas (partidos judiciales) de la provincia
de Len. En este apartado se muestran las caractersticas globales de la provincia de Len y las internas de cada una de sus zonas geogrficas.
9.4.Estudio general del territorio

de Castilla y Len
9.4.1. Anlisis del grado de cobertura
9.4.1.1.Ratio de habitantes por oficina
La ratio de habitantes por oficina permite conocer el volumen de carga de un servicio
a partir de su demanda. Sin embargo, este tipo de anlisis, en zonas geogrficas con
poblacin muy dispersa no ofrece por s sola una imagen clara de la cobertura del
servicio. Aunque aparezcan unas ratios no demasiado reducidas de habitantes por
oficina, esto no evita que puedan existir amplias zonas sin cobertura de ningn tipo.
En trminos generales, las provincias de la comunidad autnoma presentan realidades muy dispares al respecto. Estas disparidades vienen motivadas por las grandes
diferencias en cuanto a formas de poblamiento, como al nmero de oficinas implantadas
a partir de los convenios suscritos.
En general, las provincias ms pobladas muestran una mayor ratio de habitantes
por oficina, siendo Valladolid la mayor en este sentido, con 15.635 habitantes. Sin
embargo, Len, con una poblacin muy prxima presenta unas ratios inferiores, con
ms convenios suscritos. No obstante, la ubicacin de las instituciones autonmicas
en la capital vallisoletana puede explicar relativamente una menor urgencia a la hora
de firmar convenios por parte de sus municipios.
Es llamativo el nmero de convenios suscritos por los municipios zamoranos, con
71 oficinas de contacto, dando como resultado la ratio ms pequea de habitantes por
oficina, con 2.724. Es decir, una mejor cobertura. Sin embargo, estos datos han de conectarse con el tamao medio de los municipios que firman los convenios y su futura
capacidad econmica y tecnolgica a la hora de asumir mayores responsabilidades de
informacin y atencin al ciudadano y de modernizacin administrativa.
Aunque no es posible realizar en este estudio un anlisis pormenorizado de todos
los partidos judiciales de todas las provincias, s conviene poner de manifiesto la
513
multiplicidad de situaciones que se pueden producir dentro de una misma provincia, con
realidades comarcales muy diversas. Con el fin de poner de manifiesto estas situaciones,
se aludir a los valores mximos, mnimos e intermedios de las zonas estudiadas.
Tabla 9.3.Ratio de habitantes por oficina.
Provincia
Poblacin
Oficinas
Habitantes
por oficina
vila
169.815
26
6.531,35
Burgos
374.480
32
11.702,50
Len
500.169
50
10.003,38
Palencia
172.600
25
6.904,00
Salamanca
353.440
27
13.090,37
Segovia
163.969
38
4.314,97
94.662
15
6.310,80
Valladolid
531.615
34
15.635,74
Zamora
193.461
71
2.724,80
2.554.211
318
8.789,24
Soria
Totales Castilla y Len
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del INE y del Colegio General de Procuradores (2009).
Los valores mximos se suelen corresponder con las reas geogrficas ms pobladas.
As de diez valores mximos, ocho se corresponden con las reas de algunas capitales
de provincia, es decir, las zonas en donde se suele concentrar la poblacin provincial.
Sin embargo, el nmero de convenios firmados y de oficinas implantadas difiere sustancialmente entre unas y otras. As observamos cmo Valladolid muestra una mejor
cobertura que Burgos, contando con el doble de poblacin. En otros casos la ratio
elevada de habitantes por oficina no se corresponde con el volumen de la poblacin,
que es pequeo, sino por la prctica ausencia de oficinas, como es el caso del Burgo
de Osma (Soria).
Tambin es destacable la ausencia de oficina alguna en la zona de Lerma (Burgos)
en donde no existe cobertura de ningn tipo dentro del rea estudiada, salvo la que
ofrezcan las reas ms prximas de Burgos y Aranda de Duero.
En cuanto a los valores mnimos de esta ratio, las mejores coberturas se producen
lgicamente en las zonas con poca poblacin y mayor nmero de oficinas. Sin embargo,
estos datos no indican por s mismos una buena cobertura, sino que han de relacionarse
con las caractersticas de cada uno de estos espacios, del tamao y capacidad de los
municipios firmantes, de su capacidad financiera y tcnica y de la centralidad de stos
en cada uno de los sistemas territoriales. Es decir, que un gran nmero de convenios no significa necesariamente una buena cobertura real. En ocasiones solo es un
exponente de la fuerte fragmentacin municipal existente en zonas pocas pobladas.
514
Estos tamaos municipales exiguos dificultan el sostenimiento de un buen servicio

pblico.
Tabla 9.4.Ratio de habitantes por oficina. Valores mximos
por partidos judiciales.
rea geogrfica
(partido judicial)
Lerma (Burgos)
Habitantes
por oficina
Poblacin
Oficinas
11.048
Burgos
53.635,25
214.541
Salamanca
27.188,00
244.692
Valladolid
22.967,60
459.352
20
Miranda de Ebro (Burgos)
21.373,00
42.746
Len
21.226,75
256.264
12
Burgo de Osma (Soria)
14.896,00
14.896
Palencia
14.059,67
126.537
Segovia
12.649,25
101.194
Fuente: Elaboracin propia a partir de INE (2009).
La ratio ms baja, es decir con menos nmero de habitantes por oficina, es la que
muestra Puebla de Sanabria, con poca poblacin y un nmero alto de convenios suscritos (en la misma lnea que todas las reas estudiadas en la provincia de Zamora.
Tabla 9.5.Ratio de habitantes por oficina. Valores mnimos
por partidos judiciales.
rea geogrfica
(partido judicial)
Poblacin
Oficinas
Habitantes
por oficina
Puebla de Sanabria (Zamora)
9.738
11
885,27
Salas de los Infantes (Burgos)
12.704
10
1.270,40
9.552
1364,57
Seplveda (Segovia)
20.442
13
1.572,46
Toro (Zamora)
20.429
12
1702,42
Cullar (Segovia)
22.277
10
2.227,70
Carrin de los Condes

(Palencia)
19.264
2.752,00
Santa Mara la Real de Nieva

(Segovia)
20.056
2.865,14
Villalpando (Zamora)
515
9.4.1.2.Existencia de oficina en la poblacin de cabecera y en

la segunda localidad de la zona estudiada
Se puede completar el grado de la fragmentacin municipal con otro dato, que es el
de la existencia en cada zona estudiada de una oficina en la poblacin cabecera de
partido y en la segunda localidad ms poblada. La posible ausencia de oficinas en las
poblaciones cabecera y s de su existencia en otros municipios de menor poblacin
indican una atomizacin de los convenios y la imposibilidad de aplicar economas
de escala en la implantacin de oficinas.
Hasta seis zonas geogrficas estudiadas (seis partidos judiciales) no disponen de
oficina ni su primera ni su segunda poblacin ms importante, como son Arenas
de San Pedro (vila), Lerma (Burgos), Briviesca (Burgos), Astorga (Len), Burgo de
Osma (Soria) y Almazn (Soria). Este hecho tiene distintas consecuencias segn las
caractersticas de la zona y el nmero de convenios suscritos.
La situacin peor es la de la zona de Lerma (Burgos), en donde no existe oficina alguna, ni en localidades primarias ni secundarias, con lo que no hay cobertura de servicio.
Los ciudadanos que necesiten realizar alguna gestin con alguna administracin pblica
diferente de la municipal habrn de desplazarse a Burgos o a Aranda de Duero.
En una situacin similar a Lerma y prxima a la ausencia de servicio, se encuentra
el Burgo de Osma (Soria), en donde ni la primera localidad en poblacin ni la segunda
prestan este servicio. S lo presta otro municipio de menor poblacin, pero en solitario
y con una capacidad de actuacin muy limitada. Parecida es la situacin de Briviesca
(Burgos), con muy pocas oficinas y sin que las localidades ms importantes y centrales
presten este servicio. En el caso de Cistierna (Len), el servicio lo presta una segunda
localidad bastante central y prxima en nmero de habitantes a la poblacin cabecera,
con lo que este segundo municipio podra asumir esta funcin.
Tabla 9.6.Existencia de oficina en la primera y segunda poblacin
de la zona estudiada.
rea geogrfica
(partido judicial)
Poblacin
de cabecera
con oficina
Segunda
poblacin
con oficina
Poblacin
Oficinas
Habitantes
por oficina
Arenas de San Pedro
35.220
3.913,33
no
no
Lerma
11.048
no
no
Briviesca
18.259
6.086,33
no
no
Puebla de Sanabria
9.738
11
885,27
no
Cistierna
11.458
3.819,33
no
Astorga
38.959
11
3.246,58
no
no
Burgo de Osma
14.896
14.896,00
no
no
Seplveda
20.442
13
1.572,46
no
Almazn
13.888
3.472,00
no
no
19.264
2.752,00
no
516
Otros supuestos nos indican una fuerte fragmentacin municipal, como son los
casos de Puebla de Sanabria (Zamora) y Astorga (Len), en donde las poblaciones
centrales, de gran funcionalidad en sus respectivas reas, no prestan el servicio.
Aunque existen numerosas oficinas con convenio suscrito, se trata generalmente de
municipios pequeos, con poca capacidad operativa, sin probablemente poder ir ms
all del servicio de registro (es decir, realizando labores de oficina de contacto) y con
serias dificultades para atender a poblaciones ms amplias que la suya propia.
En los casos de Seplveda (Segovia) y Carrin de los Condes (Palencia) los
municipios cabecera de partido judicial no se corresponden ya con los municipios
ms importantes en cuanto a poblacin. Los distintos convenios se comparten entre
municipios de tamao medio bajo, que son iguales o superiores en poblacin a los de
la cabecera judicial.

El porcentaje de la poblacin total con oficina seala la proporcin de poblacin cuyo
municipio de residencia dispone de una oficina de informacin y atencin al ciudadano. Este dato es importante si lo que se pretende con las oficinas de informacin es una
vocacin meramente municipal y no intermunicipal. Pueden producirse importantes
diferencias entre provincias y entre reas de una misma provincia en funcin de los
municipios que hayan suscrito el convenio y el tamao poblacional de stos.
En cualquier caso, este porcentaje hace referencia a la ratio de cobertura ms real,
que es la referida a los vecinos de cada uno de los municipios que cuentan con oficina.
La utilizacin de oficinas por parte de los ciudadanos de otros municipios no parece
una realidad, aunque no exista impedimento legal alguno para que sean atendidos.
Tabla 9.7. Porcentaje de poblacin con oficina y porcentaje de poblacin
por oficina en relacin con la poblacin total. Datos provinciales.
Provincia
Poblacin
con oficina
Porcentaje de poblacin por

oficina en relacin con la
poblacin total
vila
107.591
50,36
Burgos
284.064
41,33
Len
349.368
53,67
Palencia
124.817
64,57
Salamanca
221.655
47,81
Segovia
107.476
62,46
53.835
33,22
Valladolid
444.769
66,84
Zamora
132.948
57,88
1.826.545
53,13
Soria
517
Los datos generales de Castilla y Len son de una cobertura ligeramente superior a
la mitad de su poblacin. Un 53,13% de la poblacin de la comunidad autnoma cuenta con una oficina integrada en su municipio, en donde puede realizar algn tipo de
gestin relacionada con otras administraciones pblicas. Existen diferencias acusadas
entre algunas provincias, siendo Valladolid la que presenta un mayor porcentaje de
cobertura, con un 66,84% de poblacin y Soria la que menos, con un 33,22%.
Sin embargo, las diferencias ms notables se observan entre las reas geogrficas
estudiadas dentro de cada provincia. En general, los mayores porcentajes de cobertura
se consiguen en las zonas ms pobladas. Suele tratarse de los partidos judiciales de las
capitales de provincia o de las segundas ciudades de las provincias. Por tanto, a mayor
poblacin se produce un mejor acceso al servicio pblico.
Tabla 9.8. Poblacin con oficina y porcentaje de poblacin por oficina
respecto de la poblacin total en zonas pobladas.
Datos por partidos judiciales.
rea geogrfica
(partido judicial)
Miranda de Ebro
Poblacin
con oficina
con oficina respecto de
la poblacin total
40.696
95,20
Valladolid
399.215
86,91
Burgos
182.697
85,16
Villablino
11.885
84,50
Cervera de Pisuerga
21.710
81,01
vila
79.724
79,80
Len
204.231
79,70
Toro
15.941
78,03
Aranda de Duero
39.065
76,81
Soria
50.477
76,62
El efecto contrario tambin parece producirse con una precisin casi proporcional.
Las reas geogrficas menos pobladas presentan los peores porcentajes de cobertura
de servicio. La poca poblacin incrementa el problema de la fragmentacin municipal.
Cuanto menor es la poblacin, mayor tiene que ser el nmero de municipios que firma
convenios para poder alcanzar un importante porcentaje de cobertura en una zona.
Adems del caso de Lerma, que no dispone de oficina alguna, los ndices ms bajos
de cobertura se producen en las reas geogrficas menos pobladas, como son el Burgo de
Osma y Almazn (Soria), Briviesca (Burgos) y Cistierna y Sahagn (Len).
518

respecto de la poblacin total en las zonas menos pobladas.
rea geogrfica
(partido judicial)
Poblacin
con oficina
por oficina
7.094
36,83
Villalpando
3.484
36,47
12.768
36,25
Pearanda
6.994
32,97
Sahagn
2.837
32,68
Cistierna
2.560
22,34
Briviesca
2.926
16,02
Burgo de Osma
2.340
15,71
Almazn
1.018
7,33
0,00
Arenas de San Pedro
Lerma
9.4.1.4.Tamao de los municipios que se han adherido al

convenio y porcentaje de poblacin rural
El promedio del tamao de los municipios que se han adherido al convenio de oficinas
integradas nos da una idea de la potencialidad futura de cada oficina. Si dicha oficina
se va a limitar a la funcin de mero registro o puede aspirar una proyeccin mayor. Se
toma el nmero de 1.000 habitantes como un lmite mnimo bajo el cual un municipio
se halla en situacin difcil para prestar unos servicios bsicos y, prcticamente, ser
necesaria la mancomunidad de servicios.
En trminos globales, existe una preponderancia del inframunicipio como titular de
un convenio. En total, en toda Castilla y Len los municipios de menos de 1.000 habitantes
que han suscrito el convenio son 172, por 138 que superan ese lmite poblacional.
Como se ha sealado anteriormente, unas oficinas ubicadas en municipios excesivamente pequeos pueden suponer una cierta parcelacin de las posibles medidas
futuras, una menor cobertura en las zonas con menos poblacin y una ausencia de
medios que imposibilite profundizar en el contenido de los convenios. En estos casos
la asociacin intermunicipal parece necesaria.
Sin embargo, s se observa que la mayor diferencia de nmero de oficinas en
municipios con ms de 1.000 habitantes y menos de 1.000 se produce en Valladolid,
con 25 en municipios ms poblados y nueve en los menos poblados. Este dato coincide
con el que sta es la provincia ms poblada y que es la segunda provincia con menos
519
poblacin viviendo en municipios con menos de 1.000 habitantes, un 25,62%. Este

hecho parece repetirse de algn modo en Len, con ms oficinas en municipios ms
poblados y el menor porcentaje de poblacin viviendo en municipios de menos de
1.000 habitantes de toda la comunidad autnoma.
Por el contrario, Zamora y Segovia presentan una superioridad de oficinas en
municipios con poca poblacin, con porcentajes de poblacin viviendo en municipios
de menos de 1.000 habitantes, situados por encima del 30%.
Aunque parece observarse una cierta tendencia en la que a mayor poblacin urbana
o periurbana se firman ms convenios en municipios de ms de 1.000 habitantes,
los datos no son proporcionales ni mucho menos. Existe un margen muy importante
procedente de la voluntad de los municipios implicados que no necesariamente tiene
que ver con el tamao poblacional.
Tabla 9.10.Tamao de municipios y oficinas. Datos provinciales.
N. de
municipios
con ms de
1.000 hab
con oficina
N. de
municipios
con ms de
1.000 hab
sin oficina
vila
16
76,19
40,95
Burgos
13
13
66,11
12
25,67
Len
29
38
43,28
23
13,56
Palencia
11
11
55,56
14
27,28
Salamanca
12
19
52,67
15
43,22
Segovia
14
73,33
23
38,62
34,92
27,76
Valladolid
25
18
63,46
25,62
Zamora
12
65,00
58
39,42
138
126
58,95
172
21,75
Provincia
Soria
Porcentaje de
municipios
de ms
Oficinas con
1.000 hab
menos de
con oficina
1.000 hab
Porcentaje de
poblacin en
municipios de
menos de
1.000 hab
Si se eligen las reas ms rurales de Castilla y Len, aqullas en las que mayor porcentaje de poblacin habita en municipios de menos de 1.000 habitantes, se observa
que no existe una relacin automtica con el nmero de oficinas en municipios de estas
caractersticas. Villalpando, la zona ms rural, con un 82,59% de la poblacin habitando en municipios menores de 1.000 habitantes, cuenta con seis oficinas, mientras
que Sahagn y Piedrahta, con ndices de ruralidad similares, no cuentan con ninguna
oficina en esos tramos de poblacin. Nuevamente, la voluntad de los municipios a la
hora de implantarlas vuelve a aparecer como el elemento ms destacable.
Por otra parte, los porcentajes ms o menos elevados de cobertura en las zonas
ms rurales, no dependen tanto del nmero de oficinas de municipios de menos de
520
1.000 habitantes, sino del modo de poblamiento del rea en cuestin y del nmero de
municipios mayores de 1.000 habitantes, o menores de 1.000 pero prximos a la cifra,
que han suscrito el convenio. As, Puebla de Sanabria, con una poblacin del 61,2%
viviendo en municipios de menos de 1.000 habitantes, dispone de una cobertura del
70,38% de la poblacin. Esto se debe a que sus nueve oficinas en municipios menores
lo son en los municipios ms prximos a los 1.000 habitantes.
Sin embargo, en las zonas de Sahagn (Len) y Piedrahta (vila), dada la dispersin
de la poblacin, la ausencia de oficinas en municipios pequeos hace que la cobertura
directa no llegue nunca al 40% de la poblacin. Cosa diferente y que se analizar en el
siguiente apartado, es que la proximidad geogrfica a un municipio central permitiese
una cobertura indirecta y de carcter intermunicipal.
Tabla 9.11.Tamao de municipios y oficinas en zonas rurales.
rea geogrfica
(partido judicial)
Porcentaje de
poblacin en
municipios de
menos de
1.000 hab
Oficina
con
menos de
1.000 hab
N. de
municipios
con ms de
1.000 hab
con oficina
Porcentaje
de
poblacin
con oficina
Poblacin
con oficina
Villalpando
82,59
36,47
3.484
Puebla de Sanabria
70,38
61,62
6.001
Vitigudino
67,63
38,78
7.464
Sahagn
67,32
32,68
2.837
Piedrahta
64,39
39,05
5.237
Salas de los Infantes
58,23
54,09
6.872
Arvalo
53,65
46,35
9.862
51,93
36,83
7.094
Medina de Rioseco
51,72
42,33
8.713
Cullar
50,42
72,06
16.053
Por el contrario, las zonas con ms poblacin son las que muestran mayores niveles
de cobertura de servicio. En todos los casos se supera el 67% de cobertura. Sin embargo, no hay ms oficinas en los municipios de ms de 1.000 habitantes que en los de
menos de 1.000, salvo en los casos de Valladolid y Len.
Generalmente, en estas zonas ms pobladas, la mera ubicacin de oficinas en la
capital de provincia o en una ciudad principal, as como en otros municipios bastante
poblados de su extrarradio, ya tiene un efecto de cobertura muy elevado sobre toda
la provincia. Sin embargo, quedan dentro de estas mismas provincias algunas zonas
perifricas y despobladas, en las que se produce la situacin de falta de cobertura
que muestra la Tabla 9.11. Por ejemplo, el grado de poblamiento de Len capital y su
521
entorno contrasta con el despoblamiento y la ruralidad que se produce en Sahagn

y alrededores. Las diferencias tambin son muy elevadas en cuanto a porcentajes de
cobertura poblacional.
Tabla 9.12.Tamao de municipios y oficinas en zonas no rurales.
Porcentaje de
poblacin en
municipios de
menos de
1.000 hab
Oficina con
menos de
1.000 hab
N. de
municipios
con ms de
1.000 hab
con oficina
Porcentaje
de poblacin
con oficina
Miranda de Ebro
Ponferrada
4,80
95,20
40.696
6,71
69,48
93.884
Valladolid
7,17
14
86,91
399.215
Len
7,79
10
79,70
204.231
Burgos
10,49
85,16
182.697
Palencia
13,98
75,88
96.013
Salamanca
14,17
67,97
166.329
Segovia
14,21
68,46
69.282
Villablino
15,50
84,50
11.885
Cervera de Pisuerga
15,94
81,01
21.710
rea geogrfica
(partido judicial)
Poblacin
con oficina
9.4.2.Distancia a la oficina ms prxima

9.4.2.1.Distancia a la Oficina de Informacin al Ciudadano o
al Punto de Informacin y Atencin al Ciudadano
En el clculo de la distancia a la Oficina de Informacin y Atencin al ciudadano
(capital de provincia) o al Punto de Informacin y Atencin al ciudadano (ciudad
importante no capital de provincia) se van a hallar dos distancias: la distancia que
nos ofrece la ciudad cabecera y aquella que es el promedio de las distancias de los
municipios de ms de 1.000 habitantes.
La primera de estas distancias nos muestra una idea del aislamiento de una zona,
tomando como referencia el que suele ser su ncleo de poblacin ms central. Sin
embargo, este dato puede variar en funcin de la existencia de municipios ms o menos perifricos dentro de cada zona estudiada. De hecho, en algunos casos, algunos
municipios estarn ms prximos a los servicios que les brinda una zona vecina.
Segn los datos globales de la comunidad autnoma, las diferencias medias de distancia de las distintas provincias no son muy grandes. Salamanca presenta las mayores
distancias medias de las cabeceras de partido a la capital, con 75,05 km y Soria las
distancias menores, con 46,6 km.
522
Tabla 9.13.Distancia en km de la poblacin

la zona espaola
Parte II cabecera
| La Crisis yde
la economa
(partido judicial) a la Oficina Provincial de Informacin y Atencin
al Ciudadano. Provincias.
Provincia
Distancia en km de la poblacin cabecera de la

zona (partido judicial) a la Oficina Provincial de
Informacin y Atencin al Ciudadano
vila
64,67
Burgos
58,15
Len
65,2
Palencia
62,78
Salamanca
75,05
Segovia
52,97
46,6
Soria
Valladolid
49,85
Zamora
62,04
Promedio Castilla y Len
51,52
Fuente: Elaboracin propia a partir de Google maps (2010).
Tabla 9.14.Distancias mximas en km de la poblacin cabecera de la

zona (partido judicial) a la Oficina Provincial de Informacin y Atencin
al Ciudadano, en km.
rea geogrfica
(partido judicial)
Distancias mximas de la poblacin cabecera de

la zona (partido judicial) a la Oficina Provincial de
Salas de los Infantes
115,00
Puebla de Sanabria
115,00
Cervera de Pisuerga
97,60
Ciudad Rodrigo
92,00
Vitigudino
90,00
Tabla 9.15.Distancias mnimas en km de la poblacin cabecera de la zona

(partido judicial) a la Oficina Provincial de Informacin y Atencin al Ciudadano.
rea geogrfica
(partido judicial)
Distancias mnimas de la poblacin cabecera de

la zona (partido judicial) a la Oficina Provincial de
Informacin y Atencin al Ciudadano, en km
Lerma
44.20
Medina de Rioseco
42,50
Toro
39,20
Almazn
35,10
Santa Mara la Real de Nieva
31,00
523
No obstante, hay que tener en cuenta que dos de las provincias ms grandes en
dimensiones, como son Len y Burgos, disponen de varias poblaciones con oficinas
de informacin y atencin al ciudadano adems de la capital de provincia (Ponferrada
en Len y Aranda de Duero y Miranda de Ebro en Burgos). Este hecho hace que las
situaciones de aislamiento en relacin con este servicio se atenen.
Si se realiza este anlisis tomando los valores mximos y mnimos de las distancias
medias de los municipios de ms de 1.000 habitantes con las oficinas de informacin
y atencin al ciudadano, s se observan algunas diferencias en relacin con los municipios de cabecera. Este hecho nos da la idea de que, en ocasiones, las zonas ms
pobladas (las de municipios de ms de 1.000 habitantes) son menos perifricas en
relacin con las capitales y ciudades de importancia provinciales que las cabeceras de
partido. Este hecho se puede deber a la propia dinmica de poblamiento, que tiende a
aproximarse a los hinterland de otras poblaciones ms grandes. En otros casos se puede
deber a la propia obsolescencia de la cabeza de partido judicial, que se mantiene por
razones histricas, perdida ya su centralidad funcional.
Tabla 9.16.Distancia media en km de los municipios de ms de 1.000
habitantes a la Oficina Provincial de Informacin y Atencin al Ciudadano.
Provincia
Distancia media en km de los municipios de ms

de 1.000 habitantes a la Oficina Provincial de
vila
62,16
Burgos
40,05
Len
50,10
Palencia
65,93
Salamanca
64,98
Segovia
41,76
Soria
51,89
Valladolid
41,81
Zamora
62,77
53,18
Tabla 9.17.Distancia media en km de los municipios de ms de 1.000

habitantes a la Oficina Provincial de Informacin y Atencin al Ciudadano.
rea geogrfica
(partido judicial)
Distancia media en km de los municipios de ms

de 1.000 habitantes a la Oficina Provincial de
Puebla de Sanabria
118,00
Vitigudino
109,00
Cervera de Pisuerga
108,67
Ciudad Rodrigo
102,33
Arenas de San Pedro

524
78,16
9.4.2.2.Distancia de los municipios de ms de 1.000

habitantes a la localidad cabecera de partido
A travs de este dato se puede llegar a conocer el grado de dispersin que existe dentro
de un mismo partido. Esta circunstancia es importante, porque en determinados casos,
la utilizacin de una poblacin central como provisora de servicios puede aconsejar
con otras.
Los resultados arrojan unas medias bastante razonables. Salvo los 33,79 km de los
municipios de Soria, en los dems casos no se llega a los 26 km de distancia a la poblacin de cabecera. Se trata de distancias aceptables para la presentacin de documentos
y realizacin de gestiones en horario de atencin al pblico. Cuestin diferente es el
estado de las comunicaciones y su accesibilidad, especialmente en los momentos de
inclemencia meteorolgica.
Tabla 9.18.Distancia en km de los municipios de ms de 1.000
habitantes a la cabecera del partido judicial.
Provincias
Distancia en km de los municipios de ms de

1.000 habitantes a la cabecera del partido judicial
vila
25,20
Burgos
18,34
Len
25,60
Palencia
23,18
Salamanca
16,27
Segovia
18,64
Soria
33,79
Valladolid
20,00
Zamora
13,13
20,63
Los datos de distancias mximas dentro de las zonas geogrficas estudiadas muestran
pocos casos excesivamente alejados de la media. Son los casos de La Baeza (Len), el
partido de Soria capital, Almazn, tambin en Soria y vila capital. En el primer caso,
las zonas ms pobladas de la zona geogrfica pivotan ms hacia otros centros. En los
dems casos, puede resultar interesante la utilizacin de segundos o terceros ncleos
ms poblados como centros de prestacin de servicio.
525
Tabla 9.19.Distancia en km de los municipios de ms de 1.000

habitantes a la cabecera del partido judicial.
rea geogrfica
(partido judicial)
Distancia en km de los municipios de ms de

1.000 habitantes a la cabecera del partido judicial
La Baeza
59,70
Soria
40,02
Almazn
38,10
vila
34,45
Zamora
33,34
Len
31,30
Arenas de San Pedro
29,94
Cervera de Pisuerga
26,87
Arvalo
25,70
Seplveda
25,08

La distancia a la oficina ms prxima indica la distancia media de los municipios de
ms de 1.000 habitantes a la oficina ms prxima, sea cual sea el tamao poblacional
del municipio que d soporte a este tipo de oficinas. Este dato seala la distancia
media que cualquier persona de un rea geogrfica estudiada tendra que recorrer
para realizar la gestin ms bsica en cualquier ayuntamiento con convenio suscrito,
es decir, hacer uso del registro para las administraciones pblicas.
Tabla 9.20.Distancia a las oficinas ms prximas en km por provincias.
Provincias
Distancia a las oficinas ms prximas en km
vila
4,82
Burgos
10,63
Len
6,80
Palencia
6,41
Salamanca
6,12
Segovia
4,40
Soria
27,17
Valladolid
6,42
Zamora
3,0
7,95
526
Los resultados muestran que en casi todas las provincias existe una proximidad muy
razonable de oficinas entre municipios. Tan slo se produce la excepcin de Soria, en
donde el nmero de convenios suscritos es relativamente bajo en comparacin con otras
provincias. Sin embargo, en casi todos los dems casos nos hallamos por debajo de los
10 km de distancia. Es destacable el caso de Zamora, en donde el gran volumen de
convenios reduce la distancia media a la oficina ms prxima a los 3 km.
Sin embargo, cuestin distinta es el grado de difusin que tienen estas oficinas
de su propio servicio y la vocacin que pueden tener los ayuntamientos de servir de
registro para los vecinos de otros municipios circundantes. En cualquier caso, para
un servicio bsico de estas caractersticas, en caso de funcionar de manera efectiva,
pueden ser de una gran utilidad.
Las reas geogrficas con mayor distancia a la oficina ms prxima se corresponden
con las zonas de Soria y Burgos. En el caso de Soria al despoblamiento de muchas
de las reas geogrficas de la provincia habra que unir la escasez de los convenios
suscritos (16). En el caso de Burgos, aunque se han firmado numerosos convenios,
stos son desiguales segn las zonas, adems de la percibirse una fuerte dispersin de
la poblacin.
Tabla 9.21.Distancia a las oficinas ms prximas en km.
rea geogrfica (partido judicial)
Distancia a las oficinas

ms prximas en km
Almazn
54,83
Burgo de Osma
24,33
Villarcayo
19,98
Briviesca
18,03
Burgos
17,00
Pearanda
16,56
Len
14,5
Arvalo
12,85
Cistierna
11,50
Vitigudino
10,67
9.4.3.Combinacin de variables: Anlisis del grado

de cobertura y alejamiento del servicio
Estas dos variables son las ms destacadas a la hora de obtener una expresin de la
inclusin/exclusin en relacin con el servicio pblico. Grficamente puede mostrarse
en un diagrama cartesiano de dos ejes.
527
9.4.3.1.Porcentaje de poblacin con oficina integrada en su

municipio y alejamiento de las oficinas y puntos de
informacin y atencin al ciudadano
Se parte del porcentaje de poblacin con oficina integrada en su municipio. Este es un
porcentaje de cobertura directa, aunque mnima. En el momento actual no se dispone
de datos del nivel de sofisticacin en la prestacin del servicio de las distintas oficinas
integradas. Por este motivo, suponiendo que stas se mantuviesen en el nivel ms
bsico, como oficinas de contacto, se relacionar el grado de cobertura con la distancia
de las oficinas de informacin y atencin al ciudadano, as como los puntos de informacin y atencin al ciudadano de las segundas ciudades provinciales. Es decir, el
grado de cobertura mnima y el alejamiento de la cobertura mxima.
Este anlisis permite conocer qu ocurre en el supuesto de una poblacin que no
dispone de oficina integrada en su municipio y no pueda hacer uso o de facto no haga
uso de las oficinas integradas de otros municipios prximos, ya sea por imposibilidad
material, por falta de difusin o por la falta de voluntad de prestar el servicio a vecinos
de otros municipios.
El grfico de dispersin muestra una tendencia clara de que a menor distancia a
las oficinas de informacin y atencin al ciudadano se observa un mayor porcentaje
de poblacin con oficina integrada en sus municipios. De hecho, hasta los 35 km de
distancia el porcentaje de poblacin con oficina en cada rea geogrfica estudiada, no
desciende del 68%. No existe ningn caso de proximidad y mala cobertura.
Los cambios comienzan a observarse en las distancias medias. Entre los 40 y 70 km
de distancia comienzan a apreciarse situaciones de cobertura muy variadas. As, el
rea de Villablino, con 56 km de distancia a un punto de informacin y atencin al
ciudadano, muestra en sus municipios una cobertura del 84,50%. Por el contrario, las
zonas de Almazn, Burgo de Osma y Cistierna con distancias entre los 56 y 66 km,
presentan una cobertura en sus municipios por debajo del 30%.
En estos casos, la distancia media es abordable en una jornada, pero es obligado
para la realizacin de cualquier gestin frente a las administraciones pblicas, por
muy bsica que sea. Es decir, que en estas zonas geogrficas citadas, ms del 70% de
la poblacin no cuenta en su ayuntamiento ni tan siquiera con una oficina de registro
y debera desplazarse ms de 56 km a una capital o ciudad importante para la realizacin de una gestin de este tipo. Salvo, evidentemente, que los pocos ayuntamientos
con oficina de la zona asuman esta carga de trabajo, aunque puede que no tengan ni la
voluntad ni los medios para acometerla.
En otros casos, el factor distancia es tan acusado, que agrava las posibles faltas
de cobertura, como ocurre en la zona de Vitigudino (Salamanca), con una distancia
media de 109 km a la oficina de informacin y atencin al ciudadano y una cobertura
del 38,78%. Es decir, que ms de un 60% de poblacin que no dispone de una oficina
integrada en su pueblo tendra que desplazarse a Salamanca capital a presentar una solicitud en un registro pblico. Cabe, evidentemente, la posibilidad de presentacin de
documentacin a travs de las oficinas de correos, pero sin una informacin mnima,
ni en forma de folletos o formularios de solicitud.
528
Sin embargo, en otros municipios muy alejados de la capital o de la ciudad con

punto de informacin, los niveles de cobertura son ms razonables, como es el caso
de Ciudad Rodrigo, con 102 km de distancia, pero en donde un 58,93% de la poblacin cuenta en su Ayuntamiento con una oficina de contacto, Puebla de Sanabria,
con 118 km de distancia, pero con un 61,62% de su poblacin con cobertura mnimas o Cervera de Pisuerga, con 108 km de distancia, pero con una cobertura del
81,01%. En estos casos la lejana no supondra necesariamente aislamiento al menos
del trmite administrativo ms bsico. S conllevara esta discriminacin respecto de
informaciones ms complejas y asesoramientos personalizados, una clara desventaja
en procedimientos de concurrencia competitiva o de concesiones limitadas en nmero.
A mayor complejidad de trmites, mayor necesidad de asesoramiento personalizado.
En estos supuestos, no pocas en las relaciones entre administraciones y ciudadanos:
la necesidad de oficinas con prestaciones ms complejas en zonas ms prximas, se
hace necesaria.
Por otra parte, la poblacin que no dispone de oficina integrada en su municipio,
aunque sea un porcentaje pequeo, dada la distancia a las oficinas de registro, puede
quedar en una situacin de discriminacin por motivos territoriales, al no poder realizar ni la ms mnima gestin ante una administracin pblica. Solo el apoyo de los
municipios limtrofes o cercanos con oficina integrada podra paliar esta situacin.
Figura 9.1. Porcentaje de poblacin con oficina integrada y distancia a
la Oficina de Informacin y Atencin al Ciudadano.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del INE (2009) y Google maps (2010).
529
9.4.3.2.Porcentaje de poblacin con oficina integrada en su

municipio y distancia al municipio de cabecera de la
zona geogrfica analizada
Este dato permite relacionar la proporcin de cobertura por oficinas de contacto en cada
zona estudiada con la distancia media de sus municipios con el municipio de cabecera.
Estos datos muestran la funcionalidad del municipio de cabecera en relacin con los dems municipios de su zona, teniendo en cuenta el nivel de cobertura mnima de stos.
En general, todos los municipios de ms de 1.000 habitantes, que son los que han
sido objeto de estudio, estn situados a menos de 30 km del municipio central. En su
mayor parte presentan unos porcentajes de poblacin con oficina integrada superiores
al 50%. Por tanto, el servicio ms bsico que ofrece la oficina integrada suele estar bien
cubierto. Sin embargo, habra que analizar el grado de desarrollo de cada una de estas
oficinas y su avance hacia niveles ms complejos de gestin.
Sin embargo, se observan algunas excepciones, como es el caso de Almazn (Soria) y Briviesca (Burgos), con tasas de cobertura por debajo del 20% y una distancia
superior a 20 km de la cabecera de su zona geogrfica. En estos casos, adems de
potenciar la figura de un municipio central como posible provisor de servicios, podra
ser necesario mantener algn otro segundo ncleo de poblacin que suavice el factor
de las distancia.
Figura 9.2. Porcentaje de poblacin cubierta con oficina integrada y
distancia al municipio cabecera de la zona geogrfica.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del INE (2009) y Google maps (2010).
530
En el caso de Soria existe un porcentaje muy elevado de poblacin (76,6%) cuyo

municipio dispone de una oficina integrada, con una distancia a Soria capital de
40km. En este caso la prestacin que ofrece Soria capital es la mxima, en tanto que
al menos tres cuartas partes de los municipios de su zona cuentan con una oficina
integrada.
En el caso de La Baeza (Len), existe un alejamiento de los municipios de ms de
1.000 habitantes muy pronunciado, con una distancia media del municipio de cabecera
de 59,7 km y un 53,43% de la poblacin con oficina integrada. En el caso de esta zona,
el mayor nivel de poblamiento se produce en una zona alejada de la zona de cabecera.
En este supuesto, para la prestacin de servicios ms complejos, sera preciso habilitar
otro segundo municipio o el municipio de cabecera de la zona geogrfica contigua, si
ste se encuentra mejor situado.
9.5.Estudio de detalle: La provincia de Len

9.5.1. Anlisis del grado de cobertura
9.5.1.1.Ratio de poblacin por oficina
La provincia de Len cuenta con dos partidos judiciales muy poblados en relacin con
los dems, que son los de Len, la capital de provincia y el de la segunda ciudad de la
provincia, que es Ponferrada. Ambas ciudades albergan, adems, una oficina de informacin y atencin al ciudadano y un punto de informacin y atencin al ciudadano,
respectivamente. Los dems partidos muestran una realidad demogrfica mucho ms
baja y menos densa.
No existe una relacin exacta entre el nmero de oficinas y la poblacin. Si bien
las dos zonas con ms poblacin tienen un nmero superior de oficinas, sin embargo,
estos nmeros no son proporcionales. Otras zonas con una poblacin por debajo de los
35.000 habitantes tienen un nmero de oficinas integradas casi igual a las dos grandes
zonas demogrficas de la provincia. Parece que no existe una racionalidad de demanda
de servicio a la hora de firmar convenios, sino otro tipo de criterios. Por otra parte, los
partidos de Sahagn y Villablino, con una poblacin bastante pequea, muestran un
ndice de cobertura tambin muy bajo, dado el reducido nmero de oficinas existente.
Por el contrario, los partidos judiciales medianos en cuanto a poblacin mostraran
una mejor cobertura, con menos de 5.000 habitantes por oficina.
Este indicador muestra unos valores de cobertura razonables. En el caso de los
partidos ms grandes, si bien la cobertura supera las decenas de miles de habitantes
por oficina, no hay que olvidar que en el de Len, se encuentra la oficina de informacin y atencin al ciudadano y las sedes de las delegaciones territoriales de la
Administracin autonmica, con lo que la cobertura est claramente asegurada. En el
caso de Ponferrada, se cuenta con el Punto de Informacin y Atencin al Ciudadano,
cuya capacidad en trminos de informacin y registro siempre es superior a la que
pueda aportar cualquier oficina integrada.
531
En las zonas de Astorga y La Baeza los ndices de cobertura son buenos en relacin
con sus oficinas integradas. Por otra parte, estos dos partidos no son demasiado perifricos en relacin con la capital.
En cuanto a los partidos ms pequeos y adems, ms alejados, la cobertura es
baja incluso con su poca poblacin. Este dato ha de complementarse necesariamente
con el relativo a la distancia a la oficina ms prxima. Si adems de la poca cobertura,
las distancias en trminos kilomtricos y de tiempo (no hay que olvidar el carcter
montaoso de todo el norte de la provincia) son elevadas, se produce una situacin de
una poblacin casi falta de servicio.
Por ltimo, la poblacin media de los municipios con oficina y la desviacin tpica
de estos respecto de la media en cada partido, ofrecen una idea de la estructura
demogrfica municipal de las oficinas integradas de atencin al ciudadano. En este
sentido, tanto los partidos de Len como el de Ponferrada muestran una poblacin
media en cada municipio con oficina ms alta. Sin embargo, la gran desviacin tpica
muestra realidades demogrficas muy diversas en los municipios con oficina dentro
de cada zona. Es decir, las situaciones van desde lo urbano en los casos de Len
y Ponferrada, pasando por municipios medianos periurbanos como San Andrs de
Rabanedo y Bembibre hasta llegar a los municipios ms pequeos dentro del rea analizada, siendo el caso del rea de Len-Sena de Luna, con 400 habitantes, o el rea de
Ponferrada-Balboa, con 406 habitantes.
Por el contrario, la zona ms uniforme en cuanto al municipio tipo con convenio
de oficina integrada es la de Astorga, con municipios en torno a los 1.200 habitantes y
una desviacin tpica menor. La zona de Cistierna presenta unos valores similares, con
poca desviacin respecto de la media, con municipios de poblacin baja, aunque con
un nmero de oficinas tan pequeo, que resulta difcil generalizar.
Tabla 9.22.Ratios globales de poblacin por oficina. Partidos judiciales
de la provincia de Len.
rea geogrfica
(partido judicial)
Len
Poblacin
Oficinas
Habitantes
por oficina
254.721
12
21.226,8
Poblacin media
de los municipios
con oficina
Desviacin
tpica
5.733,4
9.187,4
Sahagn
8.681
8.681
2.837
La Baeza
35.615
10
3.561,5
1.983,9
3.299,3
Cistierna
11.458
3.819,3
853,3
518,4
Villablino
14.065
7.032,5
5.942,5
6.671,6
Astorga
38.959
11
3.246,6
1.245,1
899,6
Ponferrada
132.891
11
12.081,0
8.613,1
20.127,8
Totales
496.390
50
8.521,2
3.886,9
6.784,0
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INE (2009).
532

La provincia de Len dispone de un total del 70,33% de poblacin viviendo en municipios
que han suscrito el convenio de oficinas integradas. Sin embargo, aunque se trata de un
porcentaje realmente elevado, se observan fuertes diferencias entre reas geogrficas,
algunas de ellas con unos porcentajes de poblacin atendida realmente bajos.
El porcentaje ms elevado de poblacin con oficina es el del rea de Villablino, con
un 84,5% de su poblacin cubierta por oficinas integradas de informacin al ciudadano. En esta zona las poblaciones se hallan concentradas mayoritariamente en los
municipios de tamao medio y todos ellos han firmado el convenio.
Los otros dos supuestos de mayor cobertura se corresponden con las reas ms
pobladas, las de la capital y la de la segunda ciudad de la provincia. Estos dos
grandes ncleos cuentan tanto con oficina como punto de informacin al ciudadano
y algunos de los municipios ms grandes de su rea o alfoz disponen, adems, de
una oficina integrada.
El porcentaje ms bajo de poblacin cubierta lo presenta Cistierna, en donde la
localidad cabecera de partido no cuenta con oficina y, adems, el resto de municipios
son de poblacin bastante baja. En el caso de Sahagn solo este municipio, dentro de
su partido, supera los 1.000 habitantes y es el nico que se ha adherido al convenio
de oficinas integradas.
Tabla 9.23. Poblacin con oficina y porcentaje de poblacin con oficina.
Partidos judiciales de la provincia de Len.
rea geogrfica
(partido judicial)
Len
Poblacin
con oficina
con oficina
203.106
79,74
Sahagn
2.837
32,68
La Baeza
19.030
53,43
Cistierna
2.560
22,34
Villablino
11.885
84,50
Astorga
14.941
38,35
Ponferrada
94.744
71,29
349.103
70,33
Total
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del INE (2009).
9.5.1.3.Tamao de los municipios que se han adherido al

convenio y porcentaje de poblacin rural
El nmero de oficinas en municipios con ms y menos de 1.000 habitantes es muy parejo.
No obstante, en las zonas ms pobladas, en las reas de Len y Ponferrada, el nmero de
oficinas en municipios de mayor poblacin es superior a otras reas geogrficas analizadas.
533
Tabla 9.24.Tamao de los municipios adheridos al convenio en los

partidos judiciales de la provincia de Len.
rea geogrfica
(partido judicial)
Len
N. total
de oficinas
Oficinas en municipios Oficinas en municipios

de ms de
con menos de
1.000 habitantes
1.000 habitantes
13
10
Sahagn
La Baeza
10
Cistierna
Villablino
Astorga
12
Ponferrada
11
Total
52
29
23
Fuente. Elaboracin propia a partir de los datos del INE (2009).
Estos datos han de relacionarse con el porcentaje de poblacin rural, es decir,

aquella que dentro de cada rea geogrfica estudiada vive en municipios de menos de
1.000 habitantes.
Se observa una relacin clara entre reas con poblacin ms urbana o periurbana y
un menor porcentaje de oficinas en municipios de menos de 1.000 habitantes. As, en
las zonas de Len y Ponferrada, los porcentajes de poblacin que vive en municipios de
menos de 1.000 habitantes es de un 7,79 y un 6,71% respectivamente. Los porcentajes
de oficinas en municipios de menos de 1.000 habitantes son menores a los de otras
reas estudiadas. Sin embargo, aunque las cifras son menores no son correlativas,
ya que consisten en un 36,36% en el caso de Ponferrada y un 23,08% en Len. La
fragmentacin municipal incrementa las cifras de oficinas en municipios pequeos por
encima de la posible poblacin demandante que habita en ellos.
En las zonas ms rurales se observa el caso especial del rea de Sahagn en donde
solo esta localidad supera los 1.000 habitantes, estando los dems municipios por
debajo de esta cifra y viviendo un 67,32% de la poblacin en localidades rurales. Solo
Sahagn ha firmado el convenio de colaboracin. Se trata del partido judicial ms rural
de todo Len, en donde el municipio cabecera s puede ejercer, dada su centralidad,
una funcin de prestacin de servicio a toda la zona rural circundante.
En los casos de La Baeza y Cistierna los porcentajes de poblacin rural son
importantes, con un 42 y un 46,01% respectivamente. En ellos, de modo correlativo
s se observa un porcentaje de oficinas en municipios de menos de 1.000 habitantes
acorde con la ruralidad de las zonas.
En el caso de Astorga, con tan solo un 26,35% de su poblacin habitando en municipios de menos de 1.000 habitantes se observa un porcentaje de oficinas en municipios de
menos de 1.000 habitantes de un 66,67%, ms propias de otras reas con caractersticas
ms rurales. Este hecho se debe a la falta de firma por parte del municipio de Astorga y
de algunos otros municipios importantes.
534
Tabla 9.25. Porcentaje de cobertura en los municipios de menos

de 1.000 habitantes, por partidos judiciales de la provincia de Len.
rea geogrfica
(partido judicial)
Oficinas en municipios Porcentaje de oficinas
con menos de 1.000 en municipios de menos que vive en municipios de
habitantes
de 1.000 habitantes
menos de 1.000 habitantes
Len
23,08
7,79
Sahagn
0,00
67,32
La Baeza
60,00
42,00
Cistierna
66,67
46,01
Villablino
0,00
15,50
Astorga
66,67
26,35
Ponferrada
36,36
6,71
23
44,23
13,56
Promedio total
Fuente. Elaboracin propia a partir de los datos del INE (2009).
9.5.2.Distancia a la oficina ms prxima. Provincia de Len

9.5.2.1. Distancia de la cabecera del partido judicial a la Oficina

de Informacin al Ciudadano o al Punto de Informacin

y Atencin al Ciudadano
En una provincia relativamente grande como lo es Len, la existencia de dos centros
de informacin y atencin al ciudadano en Len y Ponferrada, respectivamente, modera las distancias desde los ncleos centrales de las reas estudiadas. Estas distancias
permiten la realizacin de gestiones y trmites en media jornada. No obstante, dentro
de estos partidos, otras subzonas mostrarn un mayor alejamiento y se observarn
valores ms extremos. Se hace necesario habilitar otros puntos de informacin, ya sea
de carcter propio, con medios y personal de la Junta de Castilla y Len o bien con una
colaboracin ms intensa con algunas entidades locales ms centrales.
Tabla 9.26.Distancia de la cabecera de partido judicial a la Oficina
de Informacin y Atencin al Ciudadano.
rea geogrfica
(partido judicial)
Distancia de la cabecera a la Oficina/Punto de

Len
0,0
Sahagn
7,0
La Baeza
75,0
Cistierna
62,0
Villablino
63,0
Astorga
56,0
Ponferrada
Distancia media
0,0
65,2
Fuente. Elaboracin propia a partir Google maps (2010).
535
Curiosamente, adems, se observa cmo la distancia media de los municipios de

ms de 1.000 habitantes a las oficinas y puntos de informacin de la capital y segunda
ciudad, es ms corta que las de los propios municipios de cabecera. Tal vez es as,
porque las partes ms pobladas dentro de los partidos judiciales son las que se encuentran ms cerca de la capital de la provincia y de la segunda ciudad ms importante. El
poblamiento tiende a ubicarse cerca de los grandes ncleos de poblacin, dejando a los
municipios de cabecera de sus comarcas en una situacin excntrica.
Tabla 9.27.Distancia de los municipios de ms de 1.000 habitantes a la
Oficina de Atencin al Ciudadano, por partidos judiciales de la provincia
de Len.
rea geogrfica
(partido judicial)
Distancia de los municipios de ms de 1.000 habitantes

a la oficina de atencin al ciudadano
Len
31,3
Sahagn
70,0
La Baeza
59,7
Cistierna
66,7
Villablino
56,0
Astorga
42,9
Ponferrada
24,2
Distancia media
50,1
9.5.2.2.Distancia de los municipios de ms de 1.000

habitantes a la localidad cabecera de partido
Las distancias a la localidad cabecera de partido facilitan una idea del grado de centralidad de sta y si se trata de la localidad adecuada o no en un supuesto proyecto
de potenciacin de cabeceras comarcales, a efectos de una mayor dotacin para el
desarrollo del convenio.
Las distancias medias a la cabecera de partido se sitan por debajo de la mitad de
la distancia a las oficinas y puntos de informacin al ciudadano. La media se sita
en 25,6 km. En el caso del partido de Len la distancia es de 31,3 km, al tratarse de
un partido muy extenso, que engloba varias comarcas. En el caso de La Baeza, sta
muestra unas distancias tambin bastante elevadas, ya que muchos de sus municipios
de ms de 1.000 habitantes se encuentran ms prximos a otros partidos. Hay que
resear dentro de la zona de La Baeza el carcter central que posee en su comarca al
municipio de Santa Mara del Pramo, cuya oficina integrada est muy prxima a otros
muchos municipios de la zona.
536
Tabla 9.28.Distancia media de los municipios a la cabecera de partido

judicial. Provincia de Len.
rea geogrfica
(partido judicial)
Distancia a la cabecera
de partido
Len
31,3
0,0
Sahagn
La Baeza
59,7
Cistierna
11,0
Villablino
7,0
Astorga
20,2
Ponferrada
24,2
Distancia media
25,6
9.5.2.3.Existencia de oficina integrada en la localidad cabecera

de partido y en la segunda localidad del partido judicial
Es de destacar que ni Astorga ni Cistierna han suscrito el convenio de colaboracin.
En el caso del partido de Cistierna, s lo ha suscrito Sabero, la segunda poblacin ms
importante. En el caso de Astorga, el efecto es ms acusado, si cabe, ya que la centralidad
de Astorga es muy elevada y absorbe un nmero muy alto de poblacin. Tampoco lo ha
firmado la segunda localidad que le sigue, que es Villarejo de rbigo. Por otra parte,
la influencia de Astorga ya no solo lo es en trminos de poblacin, sino en cuanto a
extensin de partido, que va ms all de la comarca de La Maragatera y engloba otras
comarcas con problemas de aislamiento y despoblacin, como es el caso de la Cabrera.
Tabla 9.29. Primera y segunda poblacin de partido judicial con oficina.
Provincia de Len.
rea geogrfica
(partido judicial)
Cabecera
con oficina
Segunda poblacin
con oficina
Len
Sahagn
No
La Baeza
Cistierna
No
Villablino
Astorga
No
No
Ponferrada
Total
537

En el supuesto de que los municipios con convenio suscrito sirviesen a la poblacin
de otros municipios, ya sea por imperativo legal o por otras medidas de promocin,
tomando los municipios con ms de 1.000 habitantes, hallaramos unas distancias
kilomtricas muy razonables. El promedio de toda la provincia a la oficina ms prxima es de 6,8 km. Es decir, que en el peor de los casos, los mayores porcentajes de
poblacin, que son los que viven en municipios de ms de 1.000 habitantes, contaran
con una oficina prxima para presentar documentacin en un registro pblico.
Las mayores distancias se observan en el rea de Len, que es un partido judicial de
gran extensin, que engloba comarcas muy diversas desde el punto de vista orogrfico:
Tierras de Len, Montaa Oriental y Tierras de Luna. En las zonas de la Montaa
Oriental, con mayores dificultades en los accesos por carretera, sera tal vez preciso
potenciar la funcionalidad de ciertos municipios de tamao medio.
El rea de Cistierna muestra una situacin de un alejamiento relativo en relacin
con las oficinas ms prximas. Esto es debido al hecho de que el propio municipio
cabecera que debiese ejercer una cierta funcin central, no ha firmado el convenio de
colaboracin. Tambin hay que destacar que el nmero de municipios rurales en este
partido es relativamente alto como se ha mostrado anteriormente, cuyas distancias no
han sido estudiadas por razn de tiempo. Por este motivo, podemos encontrarnos con
unas distancias ligeramente mayores en algunos casos.
Tabla 9.30.Distancia a la oficina ms prxima. Partidos judiciales
de la provincia de Len.
rea geogrfica
(partido judicial)
Len
Distancia a la oficina
ms prxima
14,5
Sahagn
0,0
La Baeza
4,7
Cistierna
11,5
Villablino
0,0
Astorga
9,4
Ponferrada
7,3
Promedio
6,8
Fuente. Elaboracin propia a partir Google maps (2010)
9.6. Conclusiones
Las zonas geogrficas ms pobladas muestran un mayor grado de cobertura de
servicios de informacin a travs de oficinas integradas.
No existe, sin embargo, una relacin proporcional entre nmero de poblacin y convenios firmados, que parecen responder ms bien a una lgica de voluntad poltica.
538
Existe un importante nmero de zonas geogrficas estudiadas en las que ni el

municipio de cabecera ni su segunda localidad ms poblada disponen de oficina
integrada, hecho de importancia a tener en cuenta ante una futura planificacin.
En algunas provincias existe una densa red de oficinas integradas en municipios de
pequeo tamao. Estos ofrecen una buena cobertura de un servicio bsico como
oficina de contacto a sus vecinos. Sin embargo, por s solos no tienen capacidad
para profundizar en un servicio ms complejo, siendo necesario complementarles
con otros municipios centrales.
Poco ms de la mitad de la poblacin de la comunidad autnoma cuenta con una
oficina integrada en su municipio, en donde puede realizar algn tipo de gestin
relacionada con otras administraciones pblicas. Este dato es insuficiente para una
cobertura mnima, salvo que los ayuntamientos con convenio asuman la carga de
prestar tal servicio a sus vecinos que han decidido no firmarlo.
Existen importantes diferencias en cuanto a porcentajes de cobertura entre provincias. Estas disparidades son todava ms acusadas entre reas geogrficas de una
misma provincia.
Los mayores porcentajes de poblacin con oficina integrada en su municipio se
producen en las zonas ms pobladas. Por el contrario, en las zonas menos pobladas
la cobertura es mucho menor, ya que se observa que para mantener las tasas de
cobertura se precisa una firma casi masiva de convenios, dada la fragmentacin
municipal existente.
En trminos globales, existe una preponderancia del inframunicipio como firmante
de convenios de oficinas integradas. En total, en toda Castilla y Len los municipios
de menos de 1.000 habitantes que han suscrito el convenio es mayor que los que
superan ese lmite poblacional. Aunque este modelo reticular s facilita la implantacin de un servicio mnimo de atencin al ciudadano, ve limitado el desarrollo
de medidas ms complejas por falta de capacidad financiera y tecnolgica. En este
sentido, el Plan Estratgico para la Modernizacin de la Administracin de Castilla
y Len afirma que las alianzas existentes actualmente con las entidades locales para
la prestacin de servicios conjuntos de atencin al ciudadano necesitan un impulso
modernizador para responder a las nuevas exigencias de interoperabilidad.
La distancia media de las cabeceras de partido y de los municipios de 1.000 habitantes a la capital de provincia en donde se ubican las oficinas de informacin
y atencin al ciudadano se sita en los 51 km. Sin embargo existen grandes
diferencias entre provincias.
En algunas zonas geogrficas estudiadas las distancias de la cabecera y de los municipios de ms de 1.000 habitantes a las oficinas de informacin y atencin de la
capital superan los 100 km. Este hecho excluye directamente a poblaciones enteras
de los trmites ms complejos y de la informacin personalizada que requieren
ciertos procedimientos administrativos.
La existencia de puntos de informacin y atencin al ciudadano en otras ciudades
de las provincias de Len y Burgos distintas a la capital reduce el efecto negativo de
la distancia de la poblacin a los servicios ms sofisticados.
539
Las distancias medias de los municipios de ms de 1.000 habitantes a las oficinas

de informacin y atencin al ciudadano de la capital son menores que las de los
municipios de cabecera. Este hecho demuestra un movimiento de las poblaciones
hacia el hinterland de las capitales y una situacin de estancamiento de algunos de
los municipios histricos cabecera de partido.
Las distancias medias de los municipios al municipio cabecera dentro de cada rea
estudiada (partido judicial) son casi siempre inferiores a los 25 km. Desde el punto
de vista de la centralidad, estas localidades de cabecera pueden servir de manera
funcional a ofrecer un servicio mayor que el de meras oficinas de contacto.
Se dan casos de reas con lmites desdibujados y municipios situados en intersecciones
de dos reas o formalmente pertenecientes a un determinado partido, pero funcionalmente integrados en otra zona.
La distancia media a la oficina ms prxima est por debajo de los 10 km. Es
decir, que si todos los ayuntamientos asumiesen esta carga, cualquier ciudadano
contara con una oficina de contacto para la realizacin de trmites mnimos en
esta distancia. No obstante, algunas zonas de Soria y Burgos presentan distancias
medias a la oficina ms prxima bastante ms amplias.
Las zonas ms prximas a las oficinas de informacin y atencin al ciudadano
cuentan, a su vez, con un mayor porcentaje de oficinas integradas.
Las zonas de Almazn (Soria), Burgo de Osma (Soria) y Cistierna (Len) con
distancias entre los 56 y 66 km, presentan una cobertura en sus municipios por
debajo del 30%. Se produce, en estos casos una combinacin de distancia y falta
de cobertura de la poblacin prxima a la exclusin. En la zona de Vitigudino
(Salamanca), con una distancia media de 109 km a la Oficina de Informacin y
Atencin al Ciudadano y una cobertura del 38,78% de la poblacin, se vive una
autntica situacin de exclusin del servicio.
En general, los municipios de ms de 1.000 habitantes estn situados a menos de
30 km del municipio central de cabecera de la zona estudiada. En su mayor parte
presentan unos porcentajes de poblacin con oficina integrada superiores al 50%.
En estos casos, la cobertura de oficinas de contacto pueden servir para una primera
aproximacin a la Administracin y las cabeceras comarcales para la implantacin
de unos servicios ms sofisticados.
540
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Agencia Local de Energa de Barcelona: www.barcelonaenergia.com
Agencia local de la Energa de Sevilla: www.agencia-energia-sevilla.com
Agencia Local de la Energa del Ayuntamiento de Sevilla (ALES): www.agencia-energia-sevilla.com
Agencia Municipal de la Energa de Mlaga: www.agmem.es
Agencia Norteamericana de Proteccin Medioambiental: www.energystar.gov
Agencia para la Gestin de la Energa en Castilla-La Mancha (AGECAM): www.agecam.es
Agncia Portuguesa para a Energia (ADENE): www.adene.pt
Agencia Provincial de la Energa de Cdiz: www.agenciaenergiacadiz.org
Agencia Provincial de la Energa de Granada (APEG): www.apegr.org
Agencia Provincial de la Energa de Huelva (APEH): www.apeh.org
Agencia Provincial de la Energa de Sevilla (PRODETUR): www.prodetur.es
Agencia Valenciana de la Energa: www.aven.es
Alianza en Energa y Ambiente con Centroamrica (AEA): www.sica.int/energia
Argyll, Lomond and the Islands Energy Agency (ALIenergy): www.alienergy.org.uk
Asociacin Andaluza de Agencias de Gestin de la Energa,ANDANER
Asociacin de Productores de Energas Renovables (APPA): www.appa.es
Asociacin Empresarial Elica (AEE): www.aeeolica.org
Asociacin para la Investigacin y Diagnosis de la Energa (AEDIE): www.aedie.com
Associaci de Professionals de les Energies Renovables de Catalunya (APERCA): www.aperca.org
Austrian Energy Agency: www.energyagency.at
Centro de Investigacin y Recursos Energticos (CIRCE): http://circe.cps.unizar.es
Centro Nacional de Energas Renovables (CENER): www.cener.com
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Comit Espaol de Iluminacin: www.ceisp.com
Consejera de Innovacin, Ciencia y Empresa: web.cice.junta-andalucia.es
Delegacin de Medio Ambiente y Proteccin Civil: ww.dipucordoba.es/medioambiente
Deutsche Energie-Agentur GmbH (DENA): www.dena.de
Ente Vasco de la Energa (EVE): www.eve.es
Federacin de Asociaciones Espaolas de Energia Solar y Renovables (FAEES): www.faees.org
Fundacin Asturiana de la Energa (FAEN): www.faen.info
Fundacin de la Energa de la Comunidad de Madrid: www.fenercom.com
Fundacin del Instituto de Bioconstruccin y Energas Renovables (IBER): www.bioconstruccion.biz/
Institut Catal dEnergia (ICAEN): www.icaen.net
Institut Cerd: www.icerda.es
Instituto Enerxtico de Galicia (INEGA): www.inega.es
Instituto Geolgico y Minero de Espaa (IGME): www.igme.es
Instituto para la Diversificacin y Ahorro de la Energa (IDAE): www.idae.es
Netherlands Agency for Energy and the Environment (SenterNovem): www.senternovem.nl
Organizacin de Difusin de Medidas de Ahorro Energtico: www.energyoffice.org
Portal de Energas Renovables: www.energias-renovables.com
Portal de Medio Ambiente: www.ambientum.com
Red Elctrica de Espaa: www.ree.es
Sevillana de Electricidad-ENDESA: www.endesaonline.es
Servizo de Enerxas Renovables da Xunta de Galicia: www.dxindustria.org
Sociedad para el Desarrollo Energtico de Andaluca (SODEAN S.A.): www.sodean.es
Swedish Energy Agency (STEM): www.stem.se
www.juntadeandalucia.es/innovacioncienciayempresa
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Decreto 204/1995, de 29 de agosto, por el que se establecen las medidas organizativas para los
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Decreto 23/2009, de 27 de enero, por el que se establece el marco regulador de las ayudas a favor del
medio ambiente y del desarrollo energtico sostenible que se concedan por la Administracin
de la Junta de Andaluca.
Decreto 260/1988, de 2 de agosto, por el que se desarrollan atribuciones para la racionalizacin
administrativa de la Junta de Andaluca (BOJA n. 73).
Decreto 261/1988, de 2 de agosto, sobre coordinacin de la elaboracin y desarrollo de la poltica
informtica de la Junta de Andaluca (BOJA n. 73).
Decreto 262/1988, de 2 de agosto, por el que se establece el Libro de Sugerencias y Reclamaciones, en
relacin con el funcionamiento de los Servicios de la Junta de Andaluca. (BOJA n. 73).
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Decreto 46/2000, de 9 de marzo, por el que se aprueba el Plan Marco de Mejora y Calidad de los
Servicios de la Administracin de la Comunidad de Castilla y Len (BOCyL n. 51).
Decreto 69/2007, de 12 de julio por el que se establece la estructura orgnica de la Consejera de
Administracin Autonmica de la Junta de Castilla y Len.
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Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el rgimen
comunitario de imposicin de los productos energticos y de la electricidad (DOUE, L283, de
30 de octubre de 2003).
Directiva 2006/32/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, sobre la eficiencia del uso final de la energa y los servicios energticos y por la que se deroga la Directiva
93/76/CEE del Consejo (DOUE, L114/64, de 27 de abril de 2006).
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de 2 de marzo).
Orden 98/2005, de 13 de enero, de la Consejera de Economa e Innovacin Tecnolgica, por la que
se regula la concesin de ayudas para la promocin de las energas renovables y del ahorro y la
eficiencia energtica para el periodo 2005-2007 (BOCM n. 14 de 18 de enero). Comunidad de
Madrid.
Orden de 29 de noviembre de 2005, de la Consejera de Industria, Comercio y Nuevas Tecnologas,
por la que se conceden subvenciones a solicitantes que figuran en la lista de reserva de la Orden
de 30 de agosto de 2005, que resolvi la convocatoria 2005, para la concesin de subvenciones a
proyectos de ahorro, diversificacin energtica y utilizacin de energas renovables (BOC n.241
de 12 de diciembre). Comunidad Autnoma de Canarias.
Orden de 31 de mayo de 1996, de la Consejera de Hacienda y Promocin Econmica, sobre fomento del ahorro, diversificacin y eficiencia energtica (BOR n. 79 de 27 de junio). Gobierno
de La Rioja.
Orden de 4 de febrero de 2009, por la que se establecen las bases reguladoras de un programa de incentivos para el desarrollo energtico sostenible de Andaluca y se efecta su convocatoria para los aos
2009-2014. Junta de Andaluca.
Orden de 15 de mayo de 1998, de la Consejera de Hacienda y Promocin Econmica, por la que
se modifica la Orden de 31 de mayo de 1996, sobre fomento de uso de energa alternativa para
electrificacin autnoma de ncleos rurales aislados (BOR n. 64 de 28 de mayo). Gobierno de
La Rioja.
Orden de la Consejera de Medio Ambiente, Ordenacin del Territorio y Litoral, de establecimiento
de subvenciones para el ahorro, diversificacin energtica y aprovechamiento de recursos energticos renovables (BOCAIB n. 52 de 16 de abril). Gobierno de las Illes Balears.
Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Cdigo Tcnico de la Edificacin
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Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca.
Ley 4/2001, de 4 julio, reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos de
Castilla y Len.
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2008: 2.778. Barmetro noviembre 2008.
2009: 2.794. Barmetro marzo 2009.
2009: 2.809. Opinin pblica y poltica fiscal (XXVI).
2010: 2.853. Barmetro noviembre 2010.
Datos de opinin 1, 2, 3, 5 y 14. Series histricas del CIS. Series temporales del CIS.
CIS Opiniones y actitudes n. 29.
Series temporales del CIS.
Otros Estudios
Datos de opinin 14. Series histricas del CIS y Series temporales del CIS.
570
anexos
ndice de cuadros
Cuadro 7.1. Derechos de primera generacin............................................................................
Cuadro 7.2. Derechos de segunda generacin...........................................................................
Cuadro 7.3. Derechos de tercera generacin.............................................................................
Cuadro 7.4. Derechos de cuarta generacin..............................................................................
Cuadro 7.5. Tipologa de cartas del ciudadano.........................................................................
Cuadro 7.6. Estructura de la Carta de derechos humanos y

libertades de Qubec (Canad)..............................................................................
Cuadro 7.7. Contenidos comunes de los cdigos......................................................................
Cuadro 7.8. Formas de aprobar estndares de conducta...........................................................
401
402
403
405
408
410
442
443
ndice de tablas
Tabla 1.1. Comparacin entre la vieja Administracin Pblica,

la Nueva Gestin Pblica y el Nuevo Servicio Pblico..........................................
Tabla 4.1. Metodologa para la descripcin de los casos de estudio.......................................
Tabla 4.2. Revisin de la e-participacin................................................................................
Tabla 4.3. Niveles de implementacin de los servicios on line................................................
Tabla 4.4. Revisin de la e-participacin en la Comunidad de Castilla y Len......................
Tabla 5.1. Cauces de comunicacin empleados (2008)..........................................................
Tabla 5.2. Plazos de respuesta en los sistemas de quejas. Experiencias

autonmicas ms significativas..............................................................................
Tabla 5.3. Plazos de respuesta en los sistemas de quejas y sugerencias.

Experiencias municipales ms significativas.........................................................
Tabla 5.4. Sectores ms afectados (2008)...............................................................................
Tabla 5.5. Organismos e instrumentos para la calidad y la atencin

al ciudadano. Experiencias autonmicas ms significativas..................................
Tabla 5.6. Buena prctica de la Junta de Castilla y Len........................................................
Tabla 5.7. Buena prctica de la Junta de Extremadura...........................................................
Tabla 5.8. Buena prctica de la Comunitat Valenciana...........................................................
Tabla 5.9. Buena prctica de Andaluca..................................................................................
Tabla 5.10. Contenido de las cartas de servicios en Castilla y Len.........................................
Tabla 5.11. Procedimiento de elaboracin de las cartas de servicios

en Castilla y Len..................................................................................................
Tabla 5.12. Contenido de las cartas de servicios en Andaluca................................................
Tabla 5.13. Procedimiento de elaboracin de las cartas de servicios en Andaluca....................
Tabla 5.14. Dimensiones de anlisis para el estudio de las cartas de servicios........................
Tabla 5.15. Dimensiones de anlisis para el estudio de los compromisos de calidad..................
Tabla 7.1.
Clasificacin de instrumentos y frmulas de participacin...................................
Tabla 7.2. Rasgos de las principales iniciativas de participacin ciudadana..........................
33
214
224
234
237
246
248
249
249
260
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268
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269
277
277
280
280
282
283
371
372
571
Tabla 7.3. Modelos de participacin ciudadana.....................................................................

Tabla 7.4.
Estructuras e instrumentos participativos de Catalua 2011................................
Tabla 7.5. Estructuras e instrumentos participativos de

la Generalitat Valenciana 2011..............................................................................
Tabla 7.6. Estructuras e instrumentos participativos de la Comunidad
Autnoma de Canarias 2011..................................................................................
Tabla 7.7.
Estructuras e instrumentos participativos del Gobierno de Aragn 2011.................
Tabla 7.8. Estructura de la Carta de derechos y deberes de

la Villa de Montreal (Canad)................................................................................
Tabla 7.9.
Estructura de la Carta de derechos fundamentales y

deberes de Victoria (Australia)...............................................................................
Tabla 7.10. Derechos contenidos en la Carta de derechos fundamentales

de la Unin Europea..............................................................................................
Tabla 7.11. Derechos y garantas contenidos en la Carta europea

de salvaguarda de los derechos fundamentales en la ciudad.................................
Tabla 7.12. Estructura y contenido de la Carta del ciudadano de Castilla-La Mancha................
Tabla 7.13. Ejes vertebradores de la Carta del ciudadano de la Generalitat Valenciana..............
Tabla 7.14. Estructura y contenido de la Carta de derechos del ciudadano

de la Junta de Extremadura...................................................................................
Tabla 7.15. Estructura y contenido de la Carta de derechos y deberes

del ciudadano de Pamplona...................................................................................
Tabla 7.16. Estructura y contenido de la Carta de derechos de la ciudadana

de la Comunidad de Cantabria..............................................................................
Tabla 7.17. Estructura y contenido de la Carta de ciudadana de Barcelona............................
Tabla 7.18. Estructura y contenido de la Carta de derechos del ciudadano

de Castilla y Len..................................................................................................
Tabla 7.19. Principios vertebradores de las cartas del ciudadano

de marco intermedio.............................................................................................
Tabla 8.1. Entidades locales adheridas al Convenio Marco entre la
Administracin General del Estado y la Comunidad Autnoma de
Andaluca para la implantacin de una red de oficinas integradas

de atencin al ciudadano en el mbito territorial de Andaluca.............................
Tabla 8.2. Codificacin de reas por el Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca......
Tabla 8.3. Poblacin incluida en el estudio y porcentaje respecto

de la poblacin total..............................................................................................
Tabla 8.4. Ratio de habitantes por oficina de contacto en las provincias de

la Comunidad Autnoma de Andaluca.................................................................
Tabla 8.5. Porcentaje de poblacin con una oficina de contacto en su localidad....................
Tabla 8.6. Ubicacin de las oficinas de contacto con el ciudadano en

los municipios por intervalos de poblacin...........................................................
Tabla 8.7. Cobertura de las oficinas de contacto en los municipios de

menos de 5.000 habitantes....................................................................................
Tabla 8.8. Presencia de oficinas entre los diez municipios ms poblados..............................
Tabla 8.9. Distancia a la oficina ms prxima........................................................................
Tabla 8.10. Distancia de los municipios de ms de 5.000 habitantes a

la capital provincial...............................................................................................
Tabla 9.1. Nmero de oficinas integradas..............................................................................
Tabla 9.2. Fijacin de zonas geogrficas de referencia............................................................
Tabla 9.3. Ratio de habitantes por oficina..............................................................................
Tabla 9.4. Ratio de habitantes por oficina. Valores mximos por partidos judiciales...............
Tabla 9.5. Ratio de habitantes por oficina. Valores mnimos por partidos judiciales..............
Tabla 9.6. Existencia de oficina en la primera y segunda poblacin de

la zona estudiada...................................................................................................
Tabla 9.7.
Porcentaje de poblacin con oficina y porcentaje de poblacin por

oficina en relacin con la poblacin total. Datos provinciales...............................
Tabla 9.8. Poblacin con oficina y porcentaje de poblacin con oficina respecto

de la poblacin total en zonas pobladas. Datos por partidos judiciales.................
572
372
388
389
390
391
460
461
462
463
464
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466
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471
479
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486
488
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492
493
494
496
510
512
514
515
515
516
517
518
Anexos

respecto de la poblacin total en las zonas menos pobladas.

Datos por partidos judiciales.................................................................................
Tabla 9.10. Tamao de municipios y oficinas. Datos provinciales...........................................
Tabla 9.11. Tamao de municipios y oficinas en zonas rurales.

Tabla 9.12. Tamao de municipios y oficinas en zonas no rurales.

Tabla 9.13. Distancia en km de la poblacin cabecera de la zona (partido judicial)

a la Oficina Provincial de Informacin y Atencin al Ciudadano. Provincias............
Tabla 9.14. Distancias mximas en km de la poblacin cabecera de la zona

(partido judicial) a la Oficina Provincial de Informacin y
Atencin al Ciudadano, en km..............................................................................
Tabla 9.15. Distancias mnimas en km de la poblacin cabecera de la zona

(partido judicial) a la Oficina Provincial de Informacin y
Atencin al Ciudadano..........................................................................................
Tabla 9.16. Distancia media en km de los municipios de ms de 1.000 habitantes

a la Oficina Provincial de Informacin y Atencin al Ciudadano..........................
Tabla 9.17. Distancia media en km de los municipios de ms de 1.000 habitantes

a la Oficina Provincial de Informacin y Atencin al Ciudadano..........................
Tabla 9.18. Distancia en km de los municipios de ms de 1.000 habitantes

a la cabecera del partido judicial...........................................................................
Tabla 9.19. Distancia en km de los municipios de ms de 1.000 habitantes

a la cabecera del partido judicial...........................................................................
Tabla 9.20. Distancia a las oficinas ms prximas en km, por provincias...............................
Tabla 9.21. Distancia a las oficinas ms prximas en km........................................................
Tabla 9.22. Ratios globales de poblacin por oficina. Partidos judiciales

de la provincia de Len..........................................................................................
Tabla 9.23. Poblacin con oficina y porcentaje de poblacin con oficina.

Partidos judiciales de la provincia de Len............................................................
Tabla 9.24. Tamao de los municipios adheridos al convenio

en los partidos judiciales de la provincia de Len.................................................
Tabla 9.25. Porcentaje de cobertura en los municipios de menos de 1.000 habitantes,

por partidos judiciales de la provincia de Len.....................................................
Tabla 9.26. Distancia de la cabecera de partido judicial a la Oficina

de Informacin y Atencin al Ciudadano..............................................................
Tabla 9.27. Distancia de los municipios de ms de 1.000 habitantes a la Oficina

de Atencin al Ciudadano, por partidos judiciales de la provincia de Len..........
Tabla 9.28. Distancia media de los municipios a la cabecera de partido judicial.

Provincia de Len..................................................................................................
Tabla 9.29. Primera y segunda poblacin de partido judicial con oficina.

Provincia de Len..................................................................................................
Tabla 9.30. Distancia a la oficina ms prxima. Partidos judiciales

de la provincia de Len..........................................................................................
519
520
521
522
523
523
523
524
524
525
526
526
527
532
533
534
535
535
536
537
537
538
ndice de figuras
Figura 4.1. Evolucin del enfoque sobre prestacin de los servicios pblicos.........................
Figura 4.2. Porcentajes de personas que han utilizado un ordenador e Internet

en los ltimos 3 meses (Comunidad Autnoma de Andaluca)..............................
Figura 4.3. Servicios de Internet usados por motivos particulares en los ltimos 3 meses,

Comunidad Autnoma de Andaluca (porcentajes de personas, 2010)........................
Figura 4.4. Servicios de comunicacin con las administraciones pblicas por Internet

en los ltimos 3 meses, Comunidad Autnoma de Andaluca

(porcentajes de personas, 2010).............................................................................
204
215
215
216
573
Figura 4.5. Evolucin del porcentaje de empresas con ordenadores y

conexin a Internet, Comunidad Autnoma de Andaluca....................................
Figura 4.6. Servicios de comunicacin con las administraciones pblicas

por Internet, Comunidad de Andaluca

(porcentaje de empresas, 2009-2010)....................................................................
Figura 4.7. Evolucin del porcentaje de personas que han utilizado ordenadores

e Internet en los ltimos 3 meses, Comunidad de Castilla y Len........................
Figura 4.8. Servicios de Internet usados por motivos particulares en los ltimos

3 meses, Comunidad de Castilla y Len (porcentajes de personas, 2010).............
Figura 4.9. Servicios de comunicacin con las administraciones pblicas por Internet

en los ltimos 3 meses, Comunidad de Castilla y Len

(porcentajes de personas, 2010).............................................................................
Figura 4.10. Evolucin del porcentaje de empresas con conexin a Internet,

Comunidad de Castilla y Len..............................................................................
Figura 4.11. Servicios de comunicacin con las administraciones pblicas por Internet,

Comunidad de Castilla y Len (porcentaje de empresas, 2010)............................
Figura 4.12. Evaluacin global del nivel de implementacin de los servicios

en la Comunidad de Castilla y Len, 2009............................................................
Figura 4.13. Evaluacin global del nivel de implementacin de los servicios

en la Comunidad de Castilla y Len, 2009............................................................
Figura 5.1. Evolucin del nmero de quejas presentadas (2008).............................................
Figura 5.2. Evolucin del nmero de sugerencias presentadas (2008)....................................
Figura 5.3. Evolucin del nmero de sugerencias internas presentadas (2008)......................
Figura 5.4. Acciones de mejora en relacin con sus finalidades...............................................
Figura 5.5. Aspectos del funcionamiento de los servicios que ms

preocupan a la ciudadana.....................................................................................
Figura 5.6. Porcentaje de ciudadanos que puntan negativamente aspectos

relativos a la calidad del servicio...........................................................................
Figura 5.7. Origen y evolucin de las cartas de servicios.........................................................
Figura 5.8. Fases del proceso de mejora de la calidad de los servicios.....................................
Figura 5.9. Grado de implantacin de las cartas de servicios

segn sectores (en porcentaje)...............................................................................
Figura 5.10. Poblacin que conoce las cartas de servicios

(en porcentaje).......................................................................................................
Figura 5.11. Puntuaciones registradas en la evaluacin de las cinco dimensiones

de las cartas de servicios........................................................................................
Figura 5.12. Dimensiones abordadas por las Cartas de servicios

(en porcentaje).......................................................................................................
Figura 5.13. Cumplimiento de los compromisos segn tipo de rgano o unidad

(en porcentaje).......................................................................................................
Figura 7.1. Percepcin ciudadana con respecto a la actitud de la clase poltica y

las cuestiones pblicas (I)......................................................................................

las cuestiones pblicas (II).....................................................................................

las cuestiones pblicas (III)...................................................................................
Figura 7.4. Nivel de pertenencia de los ciudadanos a grupos o

asociaciones ciudadanas (I)...................................................................................
Figura 7.5. Nivel de pertenencia de los ciudadanos a grupos o

asociaciones ciudadanas (II)..................................................................................
Figura 8.1. Ncleos de poblacin y zonas del Modelo Territorial de Andaluca......................
Figura 9.1. Porcentaje de poblacin con oficina integrada y distancia a

la Oficina de Informacin y Atencin al Ciudadano..............................................
Figura 9.2. Porcentaje de poblacin cubierta con oficina integrada y

distancia al municipio cabecera de la zona geogrfica...........................................
574
217
217
226
227
227
228
228
235
236
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378
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380
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530

Arenilla. Crisis y Reforma de La Gestión Pública

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Crisis y reforma de la

Crisis y reforma de la Administracin pblica

A Jos Vilas Nogueira

Manuel Arenilla Sez es Doctor en Ciencias Polticas y de la Administracin por

Pedro Luis Prez Guerrero es Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la

Jess Ruiz Tutor es licenciado en Veterinaria por la Universidad de Zaragoza

Aunque el propsito inicial fue tratar el enfoque de calidad de una manera

que stas se relegitimen, pero no es suficiente. Es imperativa la incorporacin de

1. Marco terico actual de la Administracin Pblica

1.5. Revisin de los principios de la NGP.....................................................

2. Proceso modernizador de la Administracin.

4. Tendencias y buenas prcticas en e-Administracin

5.5. Experiencias espaolas en la implantacin de modelos de calidad........

6.3.3. Diagnstico de la Comunidad Autnoma de Andaluca.............

7.3.7. Participacin ciudadana en las comunidades autnomas...........

7.5.5.3. Protocolo Supporting for decision-making structures

8.5. Anlisis de las oficinas integradas de atencin al ciudadano.................

9.4.1.3. Porcentaje de poblacin con oficina..............................

Marco terico actual de la

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

metodologa propia que permitiera a la Ciencia de la Administracin diferenciarse de

Marco terico actual de la Administracin Pblica

La mayora de la literatura y de los planes y programas sobre gestin pblica presentan

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

casos, ante la incomprensin del manejo de la Administracin y de su funcin poltica

Marco terico actual de la Administracin Pblica

pesar de que se acepta firmemente su orientacin al logro de la eficiencia, y a que ha

1.2.Bases del Estado democrtico desde

1.2.1.Libertad e igualdad en la democracia directa y

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

naturaleza del ciudadano y su papel en la comunidad y en las instituciones polticas.

Marco terico actual de la Administracin Pblica

menos recursos accedan a la representacin y puedan alterar los fundamentos de la

1.2.2. Actualidad de la democracia directa

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

los ciudadanos de los procesos de concertacin y gobernanza se producira por su no

Marco terico actual de la Administracin Pblica

1.2.3.Libertad e igualdad en la democracia liberal

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

Marco terico actual de la Administracin Pblica

1.2.4.Desgaste de la democracia liberal y propuestas

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

El nuevo republicanismo incorpora el ideal poltico de los derechos y libertades

Marco terico actual de la Administracin Pblica

de la representacin democrtica, puede cuestionarse la legitimidad democrtica de

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

Marco terico actual de la Administracin Pblica

e individuales; por ahondar en los sistemas de responsabilidad, rendicin de cuentas y

1.3. Qu Administracin Pblica

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

Marco terico actual de la Administracin Pblica

Con ser significativos los cambios anteriores desde la perspectiva pblica, el ms

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

en el rendimiento de la que se espera el consentimiento por los ciudadanos porque se

1.3.2.Sentido poltico de la Administracin

Marco terico actual de la Administracin Pblica

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

Marco terico actual de la Administracin Pblica

de actuacin la igualdad, la solidaridad, la racionalidad, la armona, la virtud y la

1.3.5.Resultados de la gestin pblica y

Crisis y reforma de la Administracin Pblica

1.3.6.Naturaleza y alcance de los

Marco terico actual de la Administracin Pblica

2. Proceso modernizador de la Administracin.

4. Tendencias y buenas prcticas en e-Administracin

1.2.Bases del Estado democrtico desde

1.2.1.Libertad e igualdad en la democracia directa y

1.2.4.Desgaste de la democracia liberal y propuestas

1.3.5.Resultados de la gestin pblica y

1.3.6.Naturaleza y alcance de los

1.4.Aproximacin clsica y de la NGP

Tabla 1.1.Comparacin entre la vieja Administracin Pblica, la Nueva Gestin