Petracca e Hijos, S. A. y otros c.

Gobierno nacional -Ente

Autrquico Mundial 78
Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal,
en pleno, 24/04/1986
Buenos Aires, abril 24 de 1986.
1 cuestin. - "Si la impugnacin de los actos administrativos prevista en los incisos a y b
del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecucin de un contrato de la
administracin, est sujeto al plazo instituido por su art. 25".
Votaron por la afirmativa los doctores: Estves (segn sus fundamentos), Gonzlez Arzac,
Hutchinson, Mordeglia, Muoz, Pico (segn sus fundamentos) y Pinzn (segn sus
fundamentos).
Por la negativa lo hicieron los doctores Galli y Miguens.
De conformidad con lo dispuesto por el art. 298 del Cd. Procesal, la mayora fundament
su voto del siguiente modo:
I. El ttulo IV de la ley 19.549 (arts. 23 a 32, con las reformas introducidas por la ley
21.686) debe ser interpretado conforme a los fines tenidos en cuenta por el legislador al
sancionarlo; dar pleno efecto a su intencin, es la primera regla de hermenutica (Corte
Suprema, "Fallos", t. 281, p. 146; t. 297, p. 142; t. 299, p. 93; t. 301, p. 460; t. 302, ps. 973
y 1600; t. 303, ps. 248, 578, 600 y 957 -Rev. LA LEY, t. 146, p. 687; t. 1977-C, p. 455; t.
1978-B, p. 67; Rep. LA LEY, t. XLI, J-Z, p. 1901, sum. 63; Rev. LA LEY, t. 1980-D, p. 367;
t. 1981-D, p. 591, fallo 35.985-S; t. 1981-C, p. 310; t. 1982-C, p. 501, fallo 36.167-S; p
500, fallo 36.164-S-).
Ese fin ha sido "cubrir el vaco legislativo resultante de la ausencia de un cdigo nacional
que contemple aquella materia especfica": la contencioso administrativa (exposicin de
motivos, apart. II, "in fine").
En cuanto a los plazos para deducir -por accin o recurso- la impugnacin judicial de
actos administrativos, ese "vaco legislativo", que la ley procur llenar, consisti en la
ausencia de plazos generales, pese a haber sido instituidos en muchas leyes especiales.
Para los casos no comprendidos en stas, "el nico lmite temporal para el progreso de la
accin contra el Estado era el fijado para la prescripcin", "estado de cosas que se intent
subsanar en el anteproyecto de Cdigo Contencioso Administrativo para la nacin del 16
de enero de 1968, cuyo art. 47 fijaba un trmino perentorio para promover la accin contra
el Estado" (Marienhoff, "Demandas contra el Estado Nacional", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps.
1024/31, cap. II; Muoz, "Naturaleza de los plazos establecidos por la ley 19.549 para la
impugnacin judicial de actos administrativos", RADA, nm. 5, ps. 35/46, caps. IV y V;
Estrada, "Juicios contra el Estado Nacional", JA, 1977-III, ps. 689/98, caps. III y V).
Ese anteproyecto inspir las normas pertinentes de la ley 19.549 (exposicin de motivos,
apart. II, prr. 3; Cozzi, "El proyecto de la ley nacional de procedimientos administrativos",
Jus., nm. 19, ps. 163/74, cap. VII; Young, "Antecedentes y bases histricas de la ley de
procedimientos administrativos", Reg. Adm. Pub., nm. 46, p. 13), y someta al plazo de
caducidad la impugnacin de los actos dictados durante la ejecucin de contratos (arts.
1, 2 y 47), en armona con la doctrina, que los incluye sin excepcin en el concepto de
materia contenciosoadministrativa (Bielsa, "Derecho administrativo", 6 ed., t. II, nm. 273,
t. V, nm. 1085/86; Argaars, "Tratado de lo contencioso administrativo", nm. 46/55;
Marienhoff, "Tratado de derecho administrativo", t. III-A, nm. 614 y 825; Linares, "Lo
Contenciosoadministrativo en la justicia nacional federal", Rev. LA LEY, t. 94, p. 921, nm.

4), y con el derecho de las provincias argentinas, que precedi al federal en la regulacin
de esta materia (Cds. en lo Contenciosoadministrativo de: Buenos Aires, art. 3;
Catamarca, art. 10, inc. c; Crdoba, art. 1, inc. c; Corrientes, art. 1; Chaco, arts. 1 y 2;
Formosa, arts. 1 y 2 b; Jujuy, art. 1; La Pampa, art. 2, incs. b y g; La Rioja, art. 1 y 12;
Mendoza, arts. 1 y 2, inc. b; Misiones, art. 12, inc. b; Neuqun, art. 2; Salta, art. 3; San
Juan, art. 759; Santa Cruz, art. 6; Santa Fe, art. 10, inc. b; Santiago del Estero, art. 1).
En consecuencia, cualquier interpretacin que conduzca a excluir la impugnacin judicial
de estos actos administrativos por particulares, de la sujecin a los plazos fijados por el
art. 25 de la ley 19.549, resulta en principio contraria a una pauta interpretativa capital.
II. El ltimo prrafo del art. 7 de la ley 19.549, en cuanto dispone la aplicacin tan solo
analgica de las reglas del ttulo III a los contratos que celebre el Estado, se funda en
haberse asignado a stos una individualidad propia, desligada de la nocin general de
acto administrativo (Escola, "Tratado integral de los contratos administrativos", t. I, nm.
22; Beraitz, "Teora general del contrato administrativo", 2 ed., nm. 124; Gordillo,
"Tratado de derecho administrativo", t. 3, cap. IV, ps. 27/29; Diez, "Derecho
administrativo", t. III, ps. 17/22), pero nada autoriza a que la misma pauta -aplicacin
meramente analgica, y no directa- se extienda a las previsiones del ttulo IV de la ley
respecto de la impugnacin de las decisiones que la administracin dicte durante la
ejecucin del contrato.
En ejercicio de la potestad de autotutela que el ordenamiento jurdico le confiere (Grecco,
"Auto-tutela administrativa y proceso judicial", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 906/917),
durante el curso de una relacin contractual la administracin adopta decisiones que
gozan de presuncin de legitimidad y son ejecutorias (art. 12, ley 19.549). Paralelamente,
el contratista est vinculado por esas decisiones y tiene la carga de impugnarlas cuando
las considera ilegtimas (Cm. Civ. y Com. Fed., sala I, 29/12/83, "Cavalln c. Hipasam",
ED, t. 108, p. 434 -Rev. LA LEY, t. 1984-B, p. 28-). Las necesidades de inters general en
virtud de las cuales se confieren a las autoridades administrativas sus potestades y
competencias, no admiten las interferencias que generara una solucin inversa: que la
administracin tuviera que demandar previamente, y en cada caso, la modificacin judicial
de las situaciones de hecho producidas durante el curso de ejecucin de un contrato
como ocurre, en determinadas situaciones, con los acuerdos celebrados entre
particulares. Estas razones justifican las potestades conferidas a los rganos
administrativos para rescindir los contratos calificando unilateralmente las situaciones de
incumplimiento, imponer en forma directa sanciones contractuales, etc. (Cassagne,
"Derecho administrativo", t. II, ps. 18/23; Linares, "Derecho administrativo", nm. 117;
Barra, "Contrato de obra pblica", t. I, p. 36).
Tales decisiones, unilaterales, ejecutorias, y previas a cualquier intervencin judicial,
exteriorizan la declaracin de un rgano administrativo que genera en forma directa e
inmediata efectos jurdicos individuales. Su carcter de actos administrativos no es, pues,
discutible (Cm. Nac. Civ. y Com. Federal, sala I, 8/10/82, "Mengolini c. ENTel", consid. 3,
JA del 20/11/85, y ED del 26/2/86, sint. jur. nm. 509; Escola, ob. cit., t. I, ps. 390/91 y
409/11; Beraitz, ob. cit. nm. 111; Gordillo, ob. cit., t. 4, vol. 2, cap. XVI, p. 30; Diez, ob.
cit., t. II, p. 582).
Esta diferencia se explica porque, a los efectos de la impugnacin judicial y de una
eventual decisin anulatoria, una cosa es el contrato como acuerdo integrado por dos
declaraciones de voluntad, y otra los actos dictados por la administracin durante su
ejecucin. Cada uno de estos actos responde a reglas propias de validez, tiene sus
propias causas o funcionalidad especficas y, fundamentalmente, pueden ser anulados
independientemente del contrato, sin afectar la validez de ste.
La impugnacin de dichos actos por medio de los recursos y acciones previstos por la ley
19.549 y el dec. 1759/72, est expresamente reglada para el caso de no existir en las

leyes especiales una va de impugnacin diversa (dec. 9101/72, art. 1, inc. 6; Pearson,
"Manual de procedimiento administrativo", nm. 7, p. 43, 2 ed.; Fiorini, "Derecho
administrativo", t. II, ps. 480/86, esp. p. 484, 2 ed.
No corresponde, entonces, que existiendo normas que regulan la impugnacin judicial de
los actos administrativos, y que no excluyen, sino que incluyen en su imperio a los
dictados durante la ejecucin del contrato, se les asigne por va pretoriana un tratamiento
propio de las acciones regidas por el derecho privado, sujetndolas as a un rgimen que
no fue instituido para las pretensiones nacidas del derecho administrativo y que la ley
19.549 procur precisamente sustituir.
As lo ha entendido la doctrina (Bezzi, "El Contrato de obras pblicas", ps. 456 y sigts., 2
ed.; Fiorini, "Derecho administrativo", t. I, ps. 602, 706/7 y 730/31, 2 ed.; Dromi, "Los
actos separables en la contratacin administrativa", J.A. Doctrina 1975, p. 221; dem,
"Licitacin pblica", nm. 64, p. 71 y nm. 500, p. 535; Grecco, "Autotutela administrativa
y proceso judicial", Rev. LA LEY, t. 1980-B, p. 916; Beraitz, "Teora general del contrato
administrativo", nms. 260, 293 y 295, 2 ed.; Casella y otros, "Rgimen de compras del
Estado", ps. 309/311).
III. Lo decidido por la Corte Suprema de la Nacin el 26/11/85, "in re": "Mevopal, S. A. c.
Banco Hipotecario Nacional", en su consid. 4, no es razn que enerve las conclusiones
precedentes, ya que en tal caso el alto tribunal, para resolver si los nicos actos
administrativos impugnados haban sido atacados en trmino, aplic expresamente el art.
25 de la ley 19.549 (dos ltimos prrafos del consid. 4). En cambio, las manifestaciones
vertidas "obiter dicta" en torno a la exclusin -en principio- de dicho plazo respecto de los
actos referidos a relaciones contractuales, no han tomado en consideracin -sin duda por
no haber sido planteados por las partes- los fundamentos que en los puntos anteriores se
exponen, los que deben necesariamente ser examinados de modo explcito, y que, de ser
desatendidos, dan lugar a soluciones que se apartan de la letra y el espritu de la ley y su
reglamentacin y que contravienen el inters pblico que, sin desmedro del inters
particular que tambin se garantiza, dichas normas han procurado resguardar.
Por otra parte el alcance de la doctrina del plenario en este punto, al referirse a la
necesidad de que el acto sea definitivo y que agote la instancia, evita "que durante la
relacin contractual y frente a la emisin de cualquier acto de la administracin, el
administrado tenga que iniciar en cada caso, un juicio contra su contratante"
(antepenltimo prrafo del consid. 4 de dicho fallo). Con el alcance dado a este punto,
ello no puede ocurrir.
El doctor Pico dijo:
Toda vez que la primera de las cuestiones sometidas a conocimiento de esta Cmara ha
quedado zanjada por la decisin de la Corte Suprema dictada "in re": "Mevopal", con
fecha 26 de noviembre de 1985, conviene precisar los alcances del voto afirmativo
recado en ese interrogante, ya que resulta menester por obvias razones de economa
procesal, coincidir con esa jurisprudencia, pues siempre se ha reconocido la ventaja que
representa mantener unidad en la interpretacin de la ley con la doctrina del ms alto
tribunal del pas, a pesar de que no existe norma alguna que obligue a acatarla (confr.
plenarios de la entonces Cmara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso
Administrativo "in re": "Arsoda Trading. Co. S. R. L." y "Ford Motor Argentina", del 29 de
diciembre de 1972 y del 7 de setiembre de 1976, respectivamente).
En efecto, en el fallo de marras se puntualiza que los "actos administrativos aun
unilaterales, referentes a la celebracin, ejecucin o modificacin de un contrato
administrativo, en principio, no pueden considerarse en forma aislada, con abstraccin del
contrato del cual acceden en cuanto determinan los derechos y obligaciones emergentes

de aqul, por lo que se rigen por idnticas pautas a las del contrato, ajenas, por ende, al
marco contemplado en los artculos 23 y 24 de la ley 19.549 y al sistema de impugnacin
de su art. 25".
Aadi, en ese mismo sentido el alto tribunal, que la "interpretacin contraria llevara a
que durante la relacin contractual frente a la emisin por la administracin de cualquier
acto unilateral, el administrado tuviera que iniciar en cada caso, un juicio contra su
contratante. Ello significara un dispendio jurisdiccional inusitado y provocara un
resentimiento en el espritu de colaboracin que debe existir entre la administracin y
quien ejecuta el contrato" (consid. 4).
En rigor de verdad, pues, a despecho de la ubicacin conferida en el art. 7, in fine de la
ley 19.549 dentro del ttulo III, que se relaciona con los requisitos esenciales del acto
administrativo, lo cierto es que la claridad de sus trminos impiden, tal cual lo postula la
Corte Suprema en el recordado caso "Mevopal", una interpretacin extensiva de sus
alcances que sirva para englobar cualquier decisin adoptada durante el transcurso del
vnculo contractual, debindose limitar la exigencia del plazo de impugnacin slo para
aquellos actos que, tomando las palabras de la ley, revisten el carcter de definitivos.
Por consiguiente, cuando el art. 23 de la ley 19.549 habla de la impugnacin judicial de
los actos administrativos se refiere, como se ha visto, al supuesto en que ostente calidad
de definitivo y se hubiesen agotado a su respecto las instancias administrativas, motivo
por el cual han de descartarse de plano todos aquellos que se dicten en el curso de una
relacin contractual y no renan tales caracteres.
El doctor Estves adhiri a los fundamentos del doctor Pico.
El doctor Pinzn dijo:
1) No existen, en nuestra legislacin, normas que desarrollen una teora general de
contratos administrativos. Por ende, las disposiciones genricas de la ley 19.549 les son
aplicables con la limitacin fijada en su art. 7, ltimo prrafo. Tambin deben
considerarse, a tal efecto, los principios que fluyen de leyes especiales, como la 13.064,
en particular por ser reglamentaria de un tpico contrato administrativo cual es el de obra
pblica.
2) Con base en tales fuentes, puede afirmarse, por va de principio, que los contratos
administrativos se caracterizan, entre otras cualidades, por la ejecutoriedad de los actos y
decisiones de la Administracin Pblica contratante y las facultades de direccin y control
de esta ltima sobre la realizacin de las prestaciones a cargo de la empresa contratista.
As tambin, la improrrogabilidad de los plazos convenidos (aunque esta cualidad hace
ms a la sustancia que a la esencia de estos contratos).
3) Las precedentes apreciaciones autorizan a determinar un particular rgimen de
cumplimiento contractual con el que no se concilia, cuanto menos en principio, la
posibilidad de sustraer en cualquier momento, del mbito de competencia administrativa,
la resolucin de conflictos o controversias suscitadas entre las partes. Esto ltimo, de
modo particular, cuando es pretendido ante el Poder Judicial en forma aislada y con
anterioridad al cumplimiento pleno y final de las prestaciones convenidas, es decir, a la
extincin del contrato o situaciones asimilables; hiptesis en las que, adems, las
mencionadas decisiones administrativas no revestiran, en la generalidad de los
supuestos, la cualidad de definitivas (o asimilables a tales), de indispensable verificacin
al referido efecto.
4) Tal hermenutica importa una interpretacin integrativa entre la doctrina sentada por
este pronunciamiento plenario y la que fluye del dictado por la Corte Suprema "in re": M.
56. XX. "Mevopal S. A. y otra" del 26 de noviembre de 1985 y se sustenta en el principio

antigua data (Confr. Corte Suprema; Fallos: t. 249, p. 654; t. 261, p. 336 -Rep. LA LEY,
XXII, p. 958, sum. 19; Rev. LA LEY, t. 119, p. 141- y muchos otros) segn el cual, la
necesaria tutela judicial de los derechos no supone la exigencia constitucional de la
preservacin en especie de las situaciones existentes.
5) A lo expuesto corresponde agregar, como decisivo, que el alcance e interpretacin
asignado a las normas en juego no pueden alterar claro est, el pleno ejercicio, por parte
de los contratistas, sus derechos de defensa e inviolabilidad de la propiedad garantidos
por la Constitucin Nacional. Esta evaluacin habr de ser necesaria y fundamental, por
parte del intrprete, para adecuar a cada caso las reglas y principios reseados.
Fundo, pues, en las razones expuestas y las concordantes vertidas por el juez
preopinante doctor Pico, el voto mayoritario emitido, en particular, en lo atinente a la
interpretacin integrativa y proyeccin asignada al precitado fallo del ms alto tribunal
recado en "Mevopal S. A. y otra", que comparto con el alcance expuesto supra.
El doctor Miguens, por la minora, funda su posicin de la siguiente manera:
El primer tema del plenario se refiere a si la impugnacin de los actos administrativos
previstas en los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecucin de un
contrato de la administracin, est sujeto al plazo instituido por su art. 25.
Comparto la postura que sostiene que los contratos administrativos son actos
administrativos en la medida que le son aplicables los principios de su teora general
(Bielsa, Rafael, t. II, ps. 171 y sigts.; Marienhoff, Miguel S., "Tratado de derecho
administrativo", t. II, ps. 226 y sigts.; Fiorini, Bartolom A., "Teora jurdica del acto
administrativo", ps. 32 y sigts.; Cassagne, Juan Carlos, "Derecho administrativo, t. II, ps.
56 y sigts.; entre otros). En la etapa de ejecucin de un contrato, a su vez, podrn dictarse
distintos actos administrativos, los que no tendrn independencia del originario
contractual, habida cuenta que debern ajustarse a sus clusulas por ser en ellas donde
se ha expresado la voluntad de las partes contratantes, y a las cuales habr que recurrir
en el caso de tener que interpretar aqullos. Existen entre estos actos -el contractual y los
de su ejecucin- estricta y necesaria relacin, careciendo los segundos de autonoma en
el aspecto apuntado.
La ley 19.549, en su ttulo tercero, especifica que los contratos que celebre el Estado se
regirn por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica de las
normas del referido ttulo (art. 7 in fine). Las normas sern en cada caso, por ejemplo, la
de obras pblicas y la reglamentacin de la ley de contabilidad en lo que se refiere a las
contrataciones del Estado. Fcil es deducir que ello es as, en atencin a las
particularidades de estos actos administrativos cuya complejidad es muestra de lo dicho
precedentemente, que en su formacin son bilaterales, en donde se ha volcado la
intencin comn de las partes de la que nacen los derechos y obligaciones de los
contratantes, y a cuyas estipulaciones debern referirse necesariamente en el esquema
de una ilacin lgica, los posteriores actos administrativos de ejecucin.
El ttulo IV de la ley 19.549, en lo que aqu interesa, trata la impugnacin judical de los
actos administrativos referidos en el ttulo III que son los que legisla esta ley de
procedimientos administrativos, excluyndose, como se dijo, los contratos administrativos.
Esto surge tambin palmariamente de su art. 25 al no contemplar este negocio jurdico en
ninguno de sus incisos (sentencia de la sala IV de esta Cmara del 7 de marzo de 1983,
"in re": "Grasso, Reineri, Nobati, S. R. L. c. Banco Hipotecario Nacional"). De ah que no
se aplique el art. 25 cuando se discuta la interpretacin de un contrato, situacin que se
da tanto cuando se impugnan directamente sus clusulas, como cuando se cuestiona su
cumplimiento por medio de la impugnacin de los actos administrativos de ejecucin.

Esta postura es tambin la sostenida por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin segn
la doctrina sentada con fecha 26 de noviembre de 1985 en los autos "Mevopal, S. A. y
otra c. Banco Hipotecario Nacional s/ ordinario".
Ampliar su aplicacin a los casos no previstos expresamente comporta una interpretacin
extensiva de una norma restrictiva de derechos, en colisin con fundamentales principios
jurdicos.
El doctor Galli adhiri a los fundamentos del doctor Miguens.
En virtud de la votacin efectuada a fs. 159 y los fundamentos precedentes, se establece,
con relacin a la primera cuestin, la siguiente doctrina legal: "La impugnacin de los
actos administrativos prevista en los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados
durante la ejecucin de un contrato de la Administracin, est sujeta al plazo instituido por
su art. 25".
2 cuestin. - "Si es admisible la accin por cobro de pesos o indemnizacin de daos sin
impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto
administrativo que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago
de lo reclamado", votaron por la negativa los doctores Estves, Gonzlez Arzac,
Hutchinson, Mordeglia, Muoz, Pico y Pinzn (segn sus fundamentos), mientras que por
la afirmativa lo hicieron los doctores Galli y Miguens.
En los trminos del art. 298 del Cd. Procesal, la mayora fundament su voto del
siguiente modo:
I. El acto administrativo, que, con las caractersticas previstas por el art., 24 inc. a de la ley
19.549, desestima una pretensin de cobro de pesos -inclusive a ttulo de indemnizacin
de daos- formulada por un particular, queda consentido si no es impugnado dentro del
plazo establecido por el art. 25. Igual efecto produce la falta de impugnacin oportuna del
acto administrativo cuyo contenido decisorio excluye el pago de lo reclamado (v. gr.: las
consecuencias previstas por el art. 54 de la ley 13.064 frente a una rescisin dispuesta
conforme a su art. 50; o las contempladas por el art. 42 de la ley 22.140 frente a una
separacin ordenada por aplicacin de sus arts. 32 33).
El acto administrativo consentido por los afectados no es susceptible de ser impugnado
judicialmente por ellos (Argaars, "Tratado de lo contencioso administrativo", nms.
94/96; Diez-Hutchinson, "Derecho procesal administrativo", p. 40; Dromi, "Proceso
administrativo provincial", nm. 93), y no cabe reconocer excepciones a esta regla en
materia de derechos patrimoniales que por esencia sean renunciables de modo expreso o
tcito (arts. 19, 872 y 873, Cd. Civil; Corte Suprema, "Fallos", t. 249, p. 51; t. 275, ps. 235
y 256; t. 293, p. 221 -Rev. LA LEY, t. 106, p. 786; t. 136, p. 808; t. 139, p. 774, fallo 24.134S; t. 1976-B, p. 426, fallo 33.443-S-).
Por ser ello as, no resulta admisible una accin contencioso administrativa posterior que
procure obtener el reconocimiento de crditos incompatibles con lo dispuesto por un acto
administrativo cuya validez no puede ser revisada (doctr. Marienhoff, "Demandas contra el
Estado nacional", Rev. LA LEY, t. 1980-B, ps. 1027/28; Hutchinson, "Ley nacional de
procedimientos administrativos", t. I, ps. 481/82; Muoz, "Naturaleza de los plazos
establecidos por la ley 19.549 para la impugnacin judicial de los actos administrativos",
RADA, nm. 5, ps. 35/46; Gonzlez Arzac, "Los plazos de impugnacin judicial de actos
administrativos nacionales", E. D., t. 51, p. 951, nm. 19; Spisso, "Procedimiento de la
municipalidad de Buenos Aires", DF XXVI-B, p. 1156).

II. No resulta aplicable al caso la doctrina de algunos autores de derecho privado que
admiten en ciertos supuestos y a opcin del interesado, que sea demandada la reparacin
del dao sufrido como consecuencia de un acto jurdico invlido, sin requerirse al mismo
tiempo la anulacin de ste (Llambas, "Parte general", t. II, nm. 2048; Cifuentes,
"Negocio jurdico", nms. 369 y 370; en contra: Lloveras de Resk, "Tratado tericoprctico de las nulidades", ps. 324 y 328/31).
Las reglas fijadas en esta materia por el Cdigo Civil, slo concernientes a las relaciones
privadas, no rigen en derecho administrativo de modo directo ni supletorio (Corte
Suprema, "Fallos", t. 243, p. 98, esp. p. 106 -Rev LA LEY, t. 94, p. 731-), sino que pueden
llegar a ser aplicadas tan solo por razn de analoga, es decir: con las discriminaciones
impuestas por la naturaleza propia de esta ltima disciplina (doctr. Corte Suprema,
"Fallos", t. 190, p. 142; t. 293, p. 133; t. 301, p. 292, consid. 8 -Rev. LA LEY, t. 23, p. 251;
t. 1976-A, p. 41; t. 1979-C, p. 84-; Gordillo, "Tratado de derecho administrativo", t. I, cap.
VI, p. 3; Cassagne, "Derecho administrativo", t. I, ps. 189/190; Grau "El contrato de obra
pblica y el Cdigo Civil", RADA, nm. 14, ps. 107/115; Escola, "Comp. de derecho
administrativo", t. I, ps. 130/31).
No hay tal analoga si, por haberse consentido el acto, ste no es ya susceptible de ser
revisado judicialmente. Los tribunales no podran expedirse en contradiccin con l sin
menoscabar las prerrogativas de la administracin y el principio de separacin de
poderes. La regla que impide revisar de oficio la validez de los actos administrativos (arg.
art. 12, ley 19.549; Corte Suprema, "Fallos", t. 190, p. 142; t. 205, p. 165; t. 242, p. 112; t.
291, p. 499; t. 294, p. 72, consid. 13 -Rep. LA LEY, t. VIII, p. 219, sum. 11; Rev. LA LEY, t.
94, p. 645; t. 1975-C, p. 416; t. 1976-C, p. 431, fallo 33.671-S-), prohbe tambin resolver
los conflictos haciendo abstraccin de lo que dichos actos disponen, ya que no cabe
prescindir de su aplicacin y privarlos de efectos sin antes declarar su invalidez (doctr.
Corte Suprema, "Fallos", t. 289, p. 177, consids. 11 y 13; t. 300, p. 1012, consid. 6 -Rev.
LA LEY, t. 156, p. 499; Rep. LA LEY, t. XLI, J-Z, p. 1905, sum. 98-).
Antes bien, resulta extensible a los actos administrativos el principio conforme al cual la
responsabilidad del Estado por los daos derivados de leyes, reglamentos y actos
judiciales ilegtimos, requiere la invalidacin de stos por las vas procesales previstas a
tal fin (v.: Corte Suprema, "Fallos" t. 209, p. 610, Diez, "Derecho administrativo", t. V, ps.
155 y 162/63; esp. ps. 623/4 -Rev. LA LEY, t. 49, p. 756-; Marienhoff, "Tratado de derecho
administrativo", t. IV, ps. 746 y 768; Cassagne, "Derecho administrativo", t. I, ps. 303 y
319; Fiorini, "Derecho administrativo", t. II, ps. 743 y 747, 2 ed.; Dromi, "Derecho
administrativo econmico", t. II, nms. 579, 586 y 591). Ello sin perjuicio de la
responsabilidad por los daos ocasionados por la actividad legtima de los rganos
estatales, cuestin ajena a este plenario.
Ampliacin de fundamentos de los doctores Estves y Pico:
Sobre el tema resulta necesario formular algunas precisiones, toda vez que no reviste
carcter absoluto el principio segn el cual no cabe reconocer autonoma a la accin
indemnizatoria respecto de la impugnatoria, ya que es oportuno recordar, en este aspecto,
que a diferencia del derecho comn la responsabilidad del Estado puede suscitarse en
virtud de daos y perjuicios producidos a raz de actos administrativos inatacables de
nulidad, es decir, emitidos en ejercicio de facultades legales, razn por la cual en la esfera
del derecho pblico la ilicitud del acto y su consecuente anulacin judicial, no son
requisitos ineludibles para la viabilidad de la accin resarcitoria.
Otra salvedad indispensable consiste en advertir que si bien es cierto que el art. 23 de la
ley 19.549 no distingue explcitamente en cuanto al contenido del acto, requiere sin
embargo, para la procedencia formal de la accin de impugnacin, el previo agotamiento

de las instancias administrativas, circunstancia sta que obliga a descartar aquellos actos
que no presuponen el itinerario recursivo, como son los que se provocan mediante el
reclamo administrativo previo, como recaudo para demandar a la Nacin (art. 30, ley
19.549, modificado por la 21.686).
Por lo tanto, cuadra agregar, que segn el sistema de la ley de Procedimientos
Administrativos, la habilitacin de la instancia judicial est condicionada, tratndose de la
accin de impugnacin de un acto administrativo, al agotamiento de la va recursiva y no
al reclamo previo (art. 30, primer prrafo, de la ley citada, segn el texto dado por la ley
21.686). Correlativamente, el reclamo administrativo previo procede en los dems
supuestos -excluida la accin de impugnacin- en que se haya de entablar demanda
contra el Estado nacional.
En efecto, la evolucin histrica de las formalidades a cumplir para demandar a la Nacin,
marca una tendencia hacia la liberacin, que va desde la primitiva exigencia de
autorizacin del Congreso Nacional hasta el reclamo administrativo instituido por la ley
3952, como nico requisito previo.
Aun cuando la ley 19.549 lo mantiene y reglamenta, no cabe inferir de ello que por el
hecho de regular especficamente otro tipo de demanda, como es la accin de
impugnacin, que esa normativa deba cumplimentarse en toda clase de demanda.
En este sentido viene al caso apuntar que en diversos pronunciamientos la sala I ha
distinguido aquellos actos administrativos propiamente dichos, susceptibles de
impugnacin judicial, investidos de aptitud para modificar el status jurdico del
administrado, de aquellos otros actos administrativos -en sentido lato- carentes de tal
aptitud provocados por el interesado mediante reclamo administrativo previo, los que no
constituyen una expresin de la potestad del Estado, sino que definen tan solo la actitud
de la administracin requerida por el pretensor de un derecho subjetivo, originado en una
relacin obligacional preexistente. La demanda, en tal caso, actualizada una accin
creditoria y no impugnatoria, y el derecho que a travs de ella se intenta hacer valer,
permanece inmune al desconocimiento de que hubiera sido objeto en sede administrativa
(confr. "Cosentino", "Affani", "Necochea Neuqun" y "Polledo", fallos de la sala I del
18/9/80, 17/10/80, 8/3/83 y 5/7/84 -Rep. LA LEY, t. XLIV, A-I, p. 429, sum. 5-,
respectivamente, entre muchos otros).
El doctor Pinzn dijo:
I. El tema a fundamentar est referido, segn su expreso texto, a "la accin por cobro de
pesos o indemnizacin de daos y perjuicios", lo que importara asignarle un sentido
comprensivo de todas las hiptesis resarcitorias.
II. Empero, la circunstancia de revestir el tema bajo anlisis, carcter complementario y
ser derivacin del anterior dilucidado en este fallo plenario, lleva a tenerlo como slo
comprensivo de los supuestos de daos derivados de ilicitudes contractuales.
III. De no entenderse as, corresponde interpretar que la doctrina bsica sentada
encuentra excepcin en aquellos supuestos en que la pretensin sustancial del
demandante tenga por causa un hecho o situacin de aquellas contempladas por los
artculos 30 y siguientes de la ley 19.549; hiptesis en la que la accin judicial encuadra
dentro de su especfico rgimen, excluyente del de caducidad del art. 25 del mismo
ordenamiento legal.
IV. Tambin es oportuno precisar, a igual efecto que cuando se ha producido un hecho
que, sin ser acto administrativo, es directa e inmediata causa de un derecho por el que su
titular puede accionar judicialmente demandando su declaracin y cumplimiento con la
sola limitacin de la prescripcin (y sin perjuicio de lo que correspondiere en cuanto a
reclamo previo a fin de tener curso procesal), la promocin de una gestin o reclamo

administrativo tendiente a su logro y su eventual decisin negatoria no pueden, por

principio, alterar su encuadre dentro del rgimen de los arts. 30 y sigts. de la ley 19.549 y
sustituirlo por el de caducidad del art. 25.
Con tal limitacin y alcance interpretativo de la doctrina fijada y adhiriendo a las razones
concordantes del doctor Pico, fundo el voto mayoritario emitido sobre este segundo tema
sometido a consideracin de este tribunal plenario.
El doctor Miguens por la minora, dijo:
El segundo punto trado a estudio hace referencia a si es admisible la accin por cobro de
pesos o indemnizacin de daos y perjuicios sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de
la ley 19.549, la legitimacin del acto administrativo que ha desestimado la misma
pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado.
De acuerdo a las posturas doctrinarias expuestas por los integrantes de esta Cmara en
los debates que precedieron a la votacin, podra sintetizarse el tema en el sentido de si
se puede iniciar una demanda por los daos y perjuicios causados por un acto de la
Administracin sin haber impugnado la legitimidad del mismo dentro del plazo previsto en
el art. 25 de la ley 19.549.
En el derecho comn y ms precisamente en el mbito del derecho patrimonial, ante la
presencia, de un acto invlido (no vlido, no legtimo) el interesado jurdico en las
consecuencias del acto podr solicitar su nulidad en los trminos del art. 1037 y sigts. del
Cd. Civil, accin que tendr por fin evitar que aqul siga produciendo efectos; as como
tambin borrar los ya producidos. La nulidad pronunciada por los jueces vuelve las cosas
al mismo o igual estado en que se hallaban antes del acto anulado (art. 1050, Cd. Civil).
A esta accin podr acumularse la de reparacin de los daos y perjuicios producidos por
el acto anulado con fundamento en la responsabilidad que nace por los efectos de los
actos ilcitos, o de los hechos en general, cuyas consecuencias deben ser reparadas (art.
1056, Cd. Civil). Pero adems, sin que sea necesario la declaracin de nulidad que tiene
consecuencias autnomas, tales las que hacen a la vigencia de los efectos, se podr
cuestionar el acto invlido para obtener solamente la reparacin de los, daos y perjuicios
producidos por esos efectos. Esto ltimo con fundamento en la responsabilidad que nace
de los actos ilcitos en los supuestos contendios en los arts. 1066 y sigts. del citado
Cdigo. En esta accin el juez no valorar la legitimidad del acto para impedir que siga
produciendo efectos -nulidad-, sino para que se indemnicen los perjuicios producidos por
esos efectos. Es que la anulacin del acto no es, en principio, un presupuesto de la
indemnizacin de los daos y perjuicios. La nocin de nulidad "no es autnoma sino
subsidiaria, no es sustantiva sino calificativa". La nulidad "no es negacin de la existencia
sino negacin de la eficacia" (Jos Mara Lpez Olaciregui, "De la nulidad de los actos
jurdicos", Revista Lecciones y Ensayos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales,
nm. 17, p. 1960).
Queda para m clara la diversidad de estas acciones, explicadas con singular claridad por
Llambas en su tratado de derecho civil, t. II, p. 649. Al sintetizar, el eximio jurista ensea:
"En suma, aunque eventualmente el mismo hecho (acto invlido) pueda dar lugar a
ambas sanciones, la de nulidad y la resarcitoria de daos y perjuicios, ninguna vinculacin
existen entre stas, ni entre las respectivas acciones". En igual sentido opina calificada
doctrina privatista (G. A. Borda, "Tratado de derecho civil y argentino", t. II, p. 375, ed.
1959); Belluscio ("Cdigo Civil anotado", t. IV, p. 1057).
Traslademos el problema al derecho administrativo. La ley 19.549 en su ttulo IV trata de
impugnacin judicial de los actos administrativos, su art. 25 establece un plazo perentorio
de 90 das hbiles judiciales para demandar al Estado nacional o sus entes autrquicos,

exigindose como requisito de su procedencia formal una etapa recursiva administrativa

previa perseguidora de la revocacin del acto, o la existencia de
un comportamiento material de la Administracin que importen vas de hecho lesivas de
un derecho o garanta constitucionales. Es la regulacin nacional de la accin contenciosa
administrativa, que da la oportunidad al Poder Judicial de juzgar la actividad de la
Administracin desde el enfoque de la legitimidad de sus actos. Aqu lo que se pretende
es la proteccin jurisdiccional para obtener de aqulla un cierto comportamiento. La
decisin judicial confirmar o anular el acto; y en este ltimo caso podr simplemente
dejarlo sin efecto, ordenar el dictado de uno nuevo dando las pautas para ello, y en
algunas hiptesis hasta sustituir a la Administracin ordenando una determinada
conducta. Ejemplo de esto ltimo lo tenemos cuando se anula un acto administrativo que
decret una cesanta y el juez ordena la reincorporacin del agente. El plazo perentorio de
90 das judiciales establecido en el art. 25 de la ley 19.549 aparece as como razonable
en la medida que en esta accin siempre va a estar cuestionado el funcionamiento de la
Administracin por medio de la estabilidad de sus actos. A esta accin contenciosaadministrativa podr acumulrsele la de daos y perjuicios siguiendo el mismo principio
desarrollado anteriormente para el derecho privado (nulidad + daos y perjuicios) por no
oponerse a este procedimiento norma o principio alguno.
En cambio, vencido el plazo de 90 das del artculo de marras, perdida por lo tanto la
oportunidad de pedir la nulidad del acto invlido, siempre queda la posibilidad de
cuestionar su legitimidad judicialmente para perseguir la reparacin de los perjuicios que
produjo. Aqu las dos acciones son independientes; encuentro tambin aplicable al
derecho administrativo los principios que aludiera al citar la doctrina privatista. Una cosa
es la accin contenciosa-administrativa y otra la de daos y perjuicios en la que el Estado
puede ser demandado dentro de los mismos plazos que cualquier otra persona jurdica.
Esta interpretacin hace adquirir sentido a lo dispuesto en los arts. 31 y 32 inc. d) de la ley
19.549, en orden a la posibilidad de demandar al Estado por daos y perjuicios en
cualquier momento, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcin. Un
sector de la doctrina argentina postula la misma solucin al considerar separables las dos
acciones y no condicionante la una de la otra (Pearson, Marcelo M., "Esquema del
rgimen nacional de impugnacin judicial de los actos administrativos", Revista de la
Administracin Pblica, nm. 53, ps. 7 y sigts.; Cassagne, Juan Carlos, "Derecho
administrativo", t. I, p. 309, ed. 1983, Hctor A. Mairal "Control judicial de la administracin
pblica, t. I, p. 400, Ed. 1984). En igual sentido se ha pronunciado en sus dictmenes el
Procurador Fiscal de esta Cmara (Conf. dictamen de fecha 22 de abril de 1985 en autos
"Console de Ulla, Angela M. c. Universidad Nac. de Buenos Aires, s/ daos y perjuicios").
La misma solucin est prevista en el art. 27 del proyecto del Cdigo Procesal
Contencioso Administrativo de los doctores Miguel Santiago Marienhoff, Juan Francisco
Linares y Juan Carlos Cassagne. Tambin la doctrina extranjera, cuando no existe una
norma de contenido contrario expreso (ej. art. 42, ley reguladora de la jurisdiccin
contenciosa-administrativa espaola del 27/12/56, segn la interpretacin dada por Jess
Gonzlez Prez en su "Comentarios" de la citada ley, Ed. Civitas, Madrid 1978), est de
acuerdo con este procedimiento lgico jurdico (Georges Vedel, "Derecho administrativo",
p. 307, traduccin de la 6 ed. francesa, Biblioteca Jurdica Aguilar, Madrid 1980).
No se me escapa la opinin de mis colegas sosteniendo que cualquier accin de daos y
perjuicios resulta complementaria y accesoria de la sancin de nulidad, fundada en la
presuncin de legitimidad que gozan los actos administrativos segn lo dispuesto en el
art. 12 de la ley 19.549. Con todo respeto voy a disentir con la misma.
Si se est conteste que, por lo menos la presuncin deja de ser tal cuando el juez
interviniente declara que el acto es ilegtimo y como consecuencia de ello decreta su
nulidad por accin pedida dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549, no encuentro

ningn impedimento para afirmar que la presuncin de legitimidad tambin va a cesar si el

juez de la causa declara que el acto es ilegtimo como fundamento solamente de la
procedencia de una indemnizacin por daos y perjuicios. Que el acto siga produciendo
efectos o mantenga los ya producidos pese a la declaracin de ilegitimidad judicial, no es
una consecuencia de su presuncin de legitimidad, que ya no la tiene, sino de la
imposibilidad judicial de hacer cesar aqullos por no tratarse de una accin
contenciosoadministrativa pura. Por lo dems, de existir en ese caso una situacin que
choque con la moral y tica administrativas, la situacin ser achacable a la
administracin, quien, dentro de las facultades que le son propias en lo que hace a la
oportunidad del dictado de sus actos y la legitimidad de su accionar, tendr la posibilidad
de revocarlos de acuerdo a lo que dispone el art. 17 de la ley 19.549.
Todo lo dicho es sin perjuicio, por supuesto, de la responsabilidad que hace de los actos
legtimos del Estado que tiene sus propias reglas, las que no han sido tratadas por no
haber formado parte del tema del presente plenario.
Por ello he votado en forma afirmativa el segundo tema tratado.
El doctor Galli adhiri a los fundamentos del doctor Miguens.
En virtud de la votacin efectuada a fs. 159 y los fundamentos precedentes, se establece,
con respecto de la 2 cuestin, la siguiente doctrina legal: "No es admisible la accin de
cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar, dentro del plazo del art. 25 de la
ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la misma pretensin
o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado".
A mrito de los fundamentos expresados en cada caso y conforme con la votacin
efectuada a fs. 159, se establece respecto de los puntos sometidos a consideracin del
plenario la siguiente doctrina legal: "La impugnacin de los actos administrativos prevista
en los incs. a y b del art. 23 de la ley 19.549, dictados durante la ejecucin de un contrato
de la administracin, est sujeta al plazo instituido por su art. 25". "No es admisible la
accin de cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar, dentro del plazo del
art. 25 de la ley 19.549, la legitimidad del acto administrativo que ha desestimado la
misma pretensin o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado".
Los doctores Barletta, Damarco y Mar Arriaga no suscriben la presente, por no haber
participado en la resolucin de fs. 159.- Teobaldo Estves (segn sus fundamentos).Rafael M. Gonzlez Arzac. - Toms Hutchinson. - Roberto M. Mordeglia. - Guillermo A.
Muoz. - Valerio R. Pico (segn sus fundamentos).- Jorge N. Pinzn (segn sus
fundamentos).- Guillermo P. Galli. - Pedro A. Miguens. (Sec.: Francisco A. de las
Carreras).

Fravega S.A. c. Ciudad de Buenos Aires

Cmara de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo y Tributario de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, sala II, 28/12/2006
2 Instancia. Buenos Aires, diciembre 28 de 2006.
Vistos: El recurso interpuesto por el demandado a fs. 60 fundado a fs. 90/104
contra la sentencia que concedi una medida cautelar de fs. 53/55; y la apelacin
deducida por la actora a fs. 70 fundada a fs. 72/86 , contra la resolucin de fs.
67/vta. que declar no habilitada la instancia; y,
Considerando: 1. Que la seora jueza de grado declar no habilitada la instancia

judicial en el presente caso. Para as decidir se remiti a las conclusiones del dictamen
del Sr. Fiscal y cit el precedente "Osmifa S.A." de la Sala I de esta Cmara de
Apelaciones. Asimismo agreg que fue la propia actora quien dej transcurrir el tiempo
previsto para recurrir el acto en sede administrativa, provocando de tal modo la firmeza de
la decisin que pretende impugnar en sede judicial.
Por ltimo, sostuvo que el planteo de inconstitucionalidad del artculo 94 de la Ley de
Procedimientos Administrativos "no tiene mayor desarrollo que los tres ltimos prrafos
del pto. VI de su escrito" y no demuestra que tal norma sea contraria a la Constitucin
Nacional o de la Ciudad (fs. 67/vta.).
2. Que al fundar su recurso de apelacin fs. 72/86 la actora sostiene, en sntesis,
que:
a) La cita del fallo "Osmifa S.A." de la Sala I es, cuanto menos, parcial en virtud de que
omite el voto en disidencia del Dr. Balbn por el que declara la inconstitucionalidad del
artculo 94 de la Ley de Procedimientos Administrativos.
b) El agotamiento de la va administrativa no es un recaudo necesario cuando como
en el caso media una clara conducta de la autoridad administrativa que haga presumir
la ineficacia cierta de acudir a dicha instancia (cfme. artculo 5 del CCAyT). Afirma que
esta ineficacia resulta acreditada por la sancin de la ley 1543 que segn el recurrente
se dict "para establecer pautas temporales razonables para la configuracin de la
infraccin, lo que fue necesario ante la constante actitud de la autoridad administrativa
que prescindi siempre de toda consideracin sobre la proporcionalidad de la sancin con
la gravedad de la omisin, resultndole indiferente que la demora en el ingreso del tributo
fuera, como en el caso, de slo un da hbil".
c) Mediante una "mera apariencia de razonamiento" el fallo eludi el tratamiento del
planteo de inconstitucionalidad de la norma, que involucraba el derecho al debido proceso
y a la tutela judicial efectiva.
d) Las sanciones tributarias, como la multa del sub lite, poseen naturaleza penal, por lo
que se les aplican los principios bsicos del Cdigo Penal, entre ellos el de aplicacin de
la ley penal ms benigna. Afirma que la sentencia apelada omiti la aplicacin al caso de
una norma legal posterior ms benigna (ley 1543 que modific el tipo legal del artculo 100
del Cdigo Fiscal vigente) que desincrimin la conducta infraccional que se le imputa.
e) La a quo revel "un temperamento ambivalente y autocontradictorio" al haber
valorado como un elemento constitutivo de la verosimilitud en el derecho la sancin de la
ley 1543 al conceder la medida cautelar solicitada, y no haberla aplicado al resolver sobre
la habilitacin de la instancia. Expresa asimismo que tal circunstancia convierte en
arbitraria la sentencia apelada.
f) El "problema neurlgico" de la apelacin se relaciona ntimamente con la idea de la
viabilidad de la "impugnacin de una resolucin firme". Afirma, con citas de doctrina y
jurisprudencia, que la cosa juzgada no es absoluta y que debe estar condicionada a la
inexistencia de vicios de la voluntad tanto de las partes como del juzgador y que la
seguridad jurdica debe ceder a la razn justicia.
g) En el caso, la posibilidad de revisin de la cosa juzgada rrita cobra an mayor
relevancia en funcin de que el acto administrativo que se considera firme aplic una
sancin de multa de naturaleza penal, respecto de la cual rigen principios y garantas en
nuestra Constitucin nacional y tratados de derechos humanos con jerarqua
constitucional. Postula una aplicacin extensiva y analgica de las disposiciones
procesales relacionadas con el recurso de revisin previsto en el artculo 479, inc. 5 del
Cdigo Procesal Penal a fin de desterrar la resolucin administrativa que afect la verdad
material y la justicia del caso.

h) La sentencia apelada resulta arbitraria por haber omitido la aplicacin al sub lite de
una ley posterior desincriminante de la conducta sancionada.
3. Que la Sra. Fiscal de Cmara expres que el recurso de reconsideracin interpuesto
por la actora el 26 de enero de 2004 resulta extemporneo por cuanto fue debidamente
notificado el da 16 de diciembre de 2003, razn por la cual no se encontrara habilitada la
instancia judicial y la medida cautelar oportunamente dictada sera improcedente (fs.
117/19 vta.).
Para as dictaminar sostuvo que la declaracin de inconstitucionalidad constituye la
ultima ratio del orden jurdico y que la parte actora no haba desarrollado una slida
fundamentacin para desvirtuar la norma atacada el artculo 94 de la Ley de
Procedimientos Administrativos , ni tampoco demostr la contradiccin con la
Constitucin Nacional o de la Ciudad.
4. Que en este estado y previo a considerar los agravios de la actora, resulta
indispensable efectuar un repaso de los hechos relevantes para la solucin del caso, que
surgen de estos actuados y del expediente administrativo acompaado al presente (expte.
n 21.607/2004 EA ).
a) Atento que de la inspeccin efectuada por la Direccin General de Rentas en el
domicilio de la actora "se pudo establecer que la responsable deposit fuera de trmino
las retenciones correspondientes a los perodos mensuales 2 y 8 de 2002" se dispuso
instruir sumario respecto de FRVEGA S.A., mediante resolucin 3590-DGR-2003 del 20
de octubre de 2003, y consecuentemente se le confiri vista de las actuaciones para que
dentro de quince das efectuara su descargo y ofreciera y produjese la prueba que
considerase pertinente (fs. 229 EA ).
b) El 10 de diciembre de 2003, mediante Res. 4103-DGR-03 se dio por concluido el
sumario instruido a la actora y se la consider incursa en la infraccin prevista y
sancionada por el art. 99, primer prrafo del Cdigo Fiscal t.o. 2003 y disposiciones
concordantes de aos anteriores, respecto de las retenciones correspondientes al perodo
mensual 8 del ao 2002. Asimismo se le aplic una multa de $104.868,90 (pesos ciento
cuatro mil ochocientos sesenta y ocho con 90/100), equivalente al 200% del importe de
las retenciones correspondientes al perodo depositadas fuera de trmino (fs. 243/44
EA ).
As, tales obligaciones relativas al perodo mensual 8 del 2002, vencan el da jueves
12 de septiembre de dicho ao, y fueron ingresadas el lunes 16 de septiembre de 2002
(ver fs. 217 y 225 EA ).
c) El da 16 de diciembre de 2003 a las 13 horas se notific mediante cdula a
FRVEGA S.A. de los trminos de la resolucin 4103-DGR-03 (fs. 258 EA ).
d) El da 26 de enero de 2004 la contribuyente dedujo recurso de reconsideracin
contra la resolucin 4103-DGR-03 (fs. 270/72 EA ), respecto del cual se dej
constancia "que se recibe fuera de trmino" (fs. 272 EA ).
e) Mediante la resolucin 239-DGR-04, del 12 de febrero de 2004, la Direccin General
de Rentas rechaz in limine el recurso de reconsideracin interpuesto por Fravega S.A.
contra la resolucin 4103-DGR-03 (fs. 286/vta. EA ). All se decidi "no otorgarle al
recurso interpuesto, tratamiento como denuncia de ilegitimidad" en virtud de que "el
procedimiento se ajust a derecho, tanto en sus aspectos formales como sustanciales"
(fs. 286 vta. EA ).
f) El 15 de marzo se notific por cdula a la actora la resolucin 239-DGR-04 (fs. 299
EA ), y el 18 de marzo de 2004 se dedujo recurso jerrquico contra la resolucin
4103-DGR-03 (fs. 305/07 EA ).
g) El 24 de marzo de 2004 se produce una nueva presentacin de la contribuyente,

esta vez, un recurso jerrquico contra la resolucin 239-DGR-03 (fs. 316/327 EA ).

h) El 21 de julio de 2004 la Secretara de Hacienda y Finanzas desestim, por medio
de la resolucin 2264-SHyF-04, el recurso jerrquico interpuesto contra la resolucin 239DGR-04, confirmndola y declarando "firme y consentida la Resolucin N 4103-DGR2003" (fs. 341/vta.).
i) El 13 de agosto de 2004 se notific por cdula a la actora la resolucin
2264/SHF/2004 (fs. 344 EA ).
j) El 28 de octubre de 2004 la actora dedujo la demanda que da origen a estas
actuaciones (fs. 1/10).
k) El 6 de diciembre de 2004 se aprob la ley 1543, que fue publicada en el Boletn
Oficial el 4 de enero de 2005 y que, entre otros, modific los artculos 92 y 100 del Cdigo
Fiscal, por lo que estableci diversos plazos y recargos para los contribuyentes que
hubiesen incumplido los vencimientos originales (art. 92). Asimismo dispuso que,
cumplidos tales trminos, los contribuyentes incurren en defraudacin y son pasibles de
una multa graduable entre el doscientos por ciento (200%) hasta el mil por ciento
(1.000%) del gravamen retenido o percibido (art. 100).
5. Que sentado ello, corresponde puntualizar que, tal como surge del apretado repaso
efectuado, la accionante impugn el 26 de enero de 2004 en sede administrativa la
resolucin que le aplic una multa resolucin 4103-DGR-03 , y le haba sido
notificada el 16 de diciembre de 2003 a las 13 hs.. Esto es, lo hizo luego de ocho (8) das
hbiles de vencido el plazo de 15 das previsto en el Cdigo Fiscal para la interposicin
del recurso de reconsideracin, tal como surge de las constancias obrantes a fs. 258 y
270/72 EA .
A su vez, la resolucin impugnada le haba impuesto una multa de $104.868,90 (pesos
ciento cuatro mil ochocientos sesenta y ocho con 90/100) por haber ingresado
voluntariamente el tributo en cuestin con un retardo consistente en un (1) da hbil,
conducta que luego habra resultado desprovista de reproche por la ley 1543.
En tal contexto, la disposicin contenida en el ltimo precepto del artculo 94 impedira
el control judicial sobre el acto que resolvi la denuncia de ilegitimidad, adentrndose en
la cuestin de fondo al afirmar que "el procedimiento se ajust a derecho, tanto en sus
aspectos formales como sustanciales" (fs. 286 vta. EA ). As, se vedara en forma
arbitraria el acceso a la justicia del particular en el sub lite, transformando un
procedimiento administrativo previo que pretende dar a la Administracin la oportunidad
de revisar sus decisiones o corregir errores en un modo inconstitucional de consagrar la
irrevisibilidad judicial de un acto administrativo.
Advirtase que, conforme surge de los hechos alegados por las partes en este estado
preliminar del proceso, en el presente caso los ocho das hbiles de demora en que
habra incurrido el contribuyente para cuestionar el acto en sede administrativa, en virtud
de la pretendida falta de control judicial del acto que resolvi el fondo de la denuncia de
ilegitimidad, operaran en la prctica como un verdadero y brevsimo plazo de prescripcin
que le hara perder el derecho de cuestionar ante el Poder Judicial una multa de ms de
cien mil pesos motivada en el ingreso voluntario con un da hbil de retraso del tributo en
cuestin.
6. Que en su recurso de apelacin la actora sostuvo que mediante una "mera
apariencia de razonamiento" el fallo de primera instancia eludi el tratamiento del planteo
de inconstitucionalidad del artculo 94, norma que involucraba el derecho al debido
proceso y a la tutela judicial efectiva (fs. 72/86). Corresponde, de tal modo, abocarse al
tratamiento de dicho agravio.
En primer trmino, ha de destacarse que el tribunal no desconoce la doctrina de la

Corte Suprema de Justicia que, respecto del procedimiento administrativo y las vas
contenciosas del mbito federal, sostiene que "la decisin administrativa que desestima
en cuanto al fondo un recurso extemporneo, tramitado en el caso como denuncia de
ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado
vencer el interesado el trmino para deducir los recursos administrativos, ha quedado
clausurada la va recursiva y, por ende, la posibilidad de agotar la va administrativa,
requisito insoslayable para la habilitacin de la instancia judicial (art. 23 inc. a, de la ley
19.549). Esta conclusin encuentra sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e,
apart. 6 del artculo 1 de la ley 19.549, el cual determina una vez vencidos los plazos
para interponer recursos administrativos se perder el derecho para articularlos...`; y,
adems, el carcter perentorio (art. 1, inc. e, apart. 6) y obligatorio (art. 1, inc. e apart.
1) que dicho cuerpo legal confiere a los plazos para recurrir" (CSJN, "Gorordo Allara de
Krajl, Hayde Mara c/Estado Nacional Ministerio de Cultura y Educacin ", sentencia
del 4 de febrero de 1999).
Ahora bien, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad ha sealado que a las
materias de derecho local no cabe aplicar sin ms los precedentes de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin, que slo en materia federal establecen doctrina a la que deben
conformar sus decisiones los jueces de las instancias anteriores (voto de la Dra. Conde, al
que adhirieron los Dres. Ruiz y Muoz, al resolver en autos "GCBA s/queja por recurso de
inconstitucionalidad denegado en 'Sociedad Italiana de Beneficencia de Buenos Aires
c/DGR s/recurso de apelacin judicial c/decisiones de DGR'", resueltos el 26 de marzo de
2002).
De all que, tratndose en el caso de la impugnacin constitucional de normas de
procedimiento administrativo e impugnacin judicial del ejercicio de la funcin
administrativa, ambas de materia netamente local, no resultan aplicables en forma
mecnica los precedentes de la Corte Federal. Mxime cuando la Constitucin de la
Ciudad consagra con particular nfasis la garanta del acceso a la justicia (artculo 12,
inciso 6; 13, inciso 3; 14, todos ellos en conjunto con lo dispuesto en el artculo 10 in fine).
No se trata, en modo alguno, de desconocer la autoridad de los fallos del Mximo
Tribunal, sino de otorgarles el preciso valor que les corresponde respecto de las figuras
del derecho pblico local, en el marco de un sistema republicano federal como el
adoptado por nuestro pas. Esto es, verificar que no vulneren el "piso" establecido por la
Constitucin nacional y la obligacin respecto de los gobiernos provinciales (y de la
Ciudad, por supuesto) que impone su artculo 5.
Sentado lo expuesto, cabe recordar que el Mximo Tribunal de la Ciudad ha afirmado
que no puede hablarse con propiedad de supremaca de la Constitucin, si quien est
encargado de controlar la legitimidad constitucional de los actos es el propio poder que los
emite. La divisin de poderes significa, en la filosofa poltica de El Federalista, que ha
inspirado nuestro modelo republicano, separacin de funciones y control mutuo de su
ejercicio (causa SAO 50/99 "Partido Justicialista y otros c. Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires", resuelta el 14 de julio de 1999, Constitucin y Justicia - Fallos del Tribunal
Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, I - 1999, Buenos Aires, Ad Hoc, 2001,
p. 162).
Por su parte, esta Sala ha sostenido que la doctrina de la divisin de los poderes, con
su respectivo sistema de frenos y contrapesos, ha sido plasmada por nuestros
constituyentes de 1853 principalmente en los artculos 29, 75, 76, 99, 108 y 109 de la Ley
Fundamental, y que la propia experiencia histrica de la que emerga la Nacin en esos
momentos, indujo al legislador a reforzar tal modelo republicano con disposiciones ms
enfticas an que las de su precedente norteamericano. En la misma lnea de tradicin
institucional se expidieron los convencionales porteos de 1996 al sancionar la

Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires, en cuanto reiteran la prohibicin al Ejecutivo

de ejercer funciones judiciales y legislativas (arts. 103 y 108). De all que, la armnica
interpretacin de las normas mencionadas impide en modo claro y terminante aceptar la
existencia de una suerte de "zona franca" en cabeza de la Administracin, en la cual
pudiese dictar normas de carcter general y resolver controversias sin intervencin de los
poderes legislativo y judicial (esta Sala, en autos "Gamboa, Carlos Alfredo c/Secretara de
Educacin GCBA sobre Amparo [art. 14 CCABA]", resueltos el 12 de octubre de
2001, LL 2002-C, 2).
En sentido coincidente, la Sala I de esta Cmara ha afirmado que "como en un orden
jurdico democrtico ninguna actividad del Estado puede quedar por fuera del Derecho,
resulta palmario que todos los actos de aqul son susceptibles de ser confrontados con el
derecho vigente en cuya cspide se encuentra la Constitucin Nacional para evaluar
su grado de concordancia con l. En otras palabras, el Poder Judicial no puede arrogarse
funciones reservadas por la Constitucin a los otros Poderes del Estado, pero lo que s
debe hacer es ejercer la funcin judicial, esto es, la potestad de juzgar, entre otras
cuestiones, la constitucionalidad de las leyes y de los actos administrativos emanados de
aqullos" (autos, "Spisso, Roque c/G.C.B.A. s/amparo", resueltos el 8 de mayo de 2001,
LA LEY, 2002-A, 96).
Calificada doctrina, por su parte, ha expresado que en la Constitucin no existe
excepcin alguna que se aparte del principio general de la defensa en juicio de la persona
y de los derechos, y que, por eso mismo, "vanos son todos los esfuerzos de autoridad que
quieran forzar un texto constitucional" hacia el significado que contenga en algn caso
una excepcin clara a dicho principio general (Gordillo, Agustn, Tratado de Derecho
Administrativo, Tomo II, Buenos Aires, FDA, 2006, 8 ed., p. VIII-14).
Tal resulta, pues, el marco constitucional y conceptual en que debe analizarse la
impugnacin efectuada respecto del ltimo precepto del artculo 94 de la Ley de
Procedimientos Administrativos, por el cual "[l]a decisin que resuelva la denuncia de
ilegitimidad ser irrecurrible y no habilitar la instancia judicial".
Advirtase que la norma refiere a una "decisin" de la Administracin, esto es una
declaracin unilateral de la voluntad que produce efectos jurdicos directos e inmediatos, y
por ende un acto administrativo, al cual, independientemente del transcurso de plazo
alguno, se excluye de plano e ipso iure de la posibilidad de revisin judicial.
De all que, conforme la doctrina de los precedentes sealados, corresponde adelantar
que la tacha de inconstitucionalidad formulada por la actora tendr favorable acogida en
esta instancia en orden a las particulares circunstancias del caso. Ello as, por cuanto la
limitacin que consagra la norma implica asignar una suerte de "blindaje" a cierta
categora especfica de actos administrativos del eventual conocimiento y control judicial,
en abierta contradiccin con lo dispuesto por el artculo 106 de la Constitucin de la
Ciudad que asigna al Poder Judicial "el conocimiento y decisin de todas las causas que
versen sobre puntos regidos por esta Constitucin, por los convenios que celebre la
Ciudad, por los cdigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales" (...).
Se trata asimismo de preservar la integridad del derecho de defensa en juicio previsto
en el artculo 8 del Pacto de San Jos de Costa Rica, 18 de la Constitucin Nacional, y en
los artculos 12, inc. 6, y 13, inc. 3, de la Constitucin de la Ciudad, que se extiende a toda
la actividad administrativa y garantiza el acceso, al menos, a una instancia en la cual
acudir ante un rgano imparcial e independiente designado conforme los mecanismos
constitucionales. Lo contrario, implicara consagrar de hecho en estos casos, la facultad
de la Administracin de resolver una controversia con fuerza de verdad legal, lo cual
como ya quedara expuesto le est vedado tanto al Ejecutivo local (art. 108 CCABA)
como al nacional (art. 109 de la CN).

En este sentido, se ha pronunciado desde hace tiempo la Corte Suprema al consagrar

en el leading case, "Fernndez Arias c. Poggio" la obligatoriedad de la posibilidad de
control judicial suficiente de toda la actividad de los rganos administrativos (Fallos,
247:646).
De esta manera, la prohibicin de la revisin judicial del acto administrativo que
resuelve como denuncia de ilegitimidad el recurso interpuesto fuera de trmino, a la luz de
la consagracin de un plazo brevsimo de quince das para impugnar un acto en sede
administrativa donde el particular puede actuar sin patrocinio letrado , cuyo
vencimiento puede acarrear la prdida de todo derecho, atento la imposibilidad de agotar
la va administrativa (Muoz, Guillermo A. "Los Plazos", en Procedimiento Administrativo,
Buenos Aires, Ed. Cs. de la Administracin, 1998, p. 41; y Gordillo, Agustn, Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo IV, Buenos Aires, FDA, 2002, 5 ed., p. VIII-8), constituye
en el caso una reglamentacin de los derechos de acceso a la justicia y defensa en
juicio que no supera las pautas de razonabilidad que exigen el artculo 28 de la CN y el
artculo 10 de la CCABA, por lo que corresponde declarar su inconstitucionalidad.
Ello por cuanto, no resulta posible efectuar una interpretacin integradora que preserve
respecto del caso la vigencia de la norma que se cuestiona y, a su vez, contemple la
plena vigencia de la garanta de defensa en juicio y de acceso a la jurisdiccin previstas
en el artculo 18 CN y 12 inc. 6 y 13 inc. 3 de la CCABA, y a la vez preserve la vigencia
del principio pro actione, reconocido por la Corte Suprema como un criterio a seguir en
materia contencioso administrativa (Fallos, 312:1306).
Por ltimo, resta sealar que en sentido anlogo al aqu propiciado se pronunci en
disidencia el Dr. CARLOS F. BALBN, el 10 de septiembre de 2001, en los autos "Osmifa
S.A. contra DGR (Res. N 5300/DGR/2000) sobre Recurso de Apelacin Judicial c/
decisiones de DGR", expte. RDC-50, de la Sala I de esta Cmara de Apelaciones.
7. Que previo a resolver sobre la habilitacin de la instancia, la Sra. Jueza de grado
hizo lugar a la medida cautelar solicitada y orden al GCBA que se abstenga de iniciar la
ejecucin fiscal por la sancin decretada por los actos administrativos 4103-DGR-03, 239DGR-04 y 2264-SHYF-04 que impusieron y confirmaron respectivamente una multa de
$104.868,90, todo ello previo depsito de la suma de diez mil ($10.000) pesos en
concepto de caucin real (fs. 53/55).
8. Que contra lo as resuelto dedujo y fund recurso de apelacin la demandada (fs. 60
y 90/104). Al expresar sus agravios la apelante sostuvo que la medida se dict con
ausencia de fundamento normativo, al no reunirse los presupuestos legales esenciales
para su procedencia. Indic que no se efectu ninguna referencia al dao grave que
sufrira la actora si la medida solicitada fuese denegada.
Seal que el peligro en la demora slo fue analizado desde el punto de vista de la
actora y no desde el de la demandada que se vio impedida de accionar en la justicia.
Luego, destac que el acto suspendido se encontraba firme y consentido por la actora
y que la contracautela fijada en primera instancia resulta insuficiente.
Por ltimo efectu reserva del caso constitucional y federal para el caso que se adopte
una resolucin contraria a sus intereses.
La actora contest el traslado conferido a fs. 107/111.
9. Que gran parte de los agravios de la demandada enderezados a cuestionar los
fundamentos de la decisin apelada y la falta de verosimilitud en el derecho de la actora
radican en el hecho que "el acto que se intenta impugnar se encontraba firme y
consentido y era irrecurrible judicialmente" (fs. 95 vta.).
Ahora bien, habida cuenta de lo expuesto en los precedentes considerandos quinto y
sexto cabe poner de resalto que tales asertos no se ajustan a lo resuelto en la presente.

As, al momento de resolver respecto de la medida cautelar planteada frente a la

posible ejecucin de un acto administrativo que impuso una multa tributaria que no se
encuentra firme, resulta de aplicacin la doctrina oportunamente fijada por esta Sala al
resolver en autos "Deheza" el 6 de julio de 2004 (entre otros casos, vg. "Buenos Aires
Container Services S.A. contra GCBA sobre otros procesos incidentales", Expte: EXP
4657, resueltos el 18 junio de 2002), y la coincidente del Tribunal Superior de Justicia de
la Ciudad al resolver en los mismos actuados el 16 de marzo de 2005, en cuanto a que no
procede la ejecucin fiscal de multas no ejecutoriadas.
Es que, el alcance que debe otorgrsele a la expresin "ejecutoriadas" contenida en el
artculo 450 del CCAyT, no puede diferir del que el propio legislador le ha otorgado en
otros artculos del mismo cdigo adjetivo (con remisin a los arts. 61, 93, 286, 392 y 409),
relativo a aquellas decisiones que se encuentran firmes, ya sea por no haber sido
cuestionadas o por haber sido confirmadas tras la pertinente impugnacin (esta Sala,
GCBA contra Scania Plan S.A. de Ahorro para fines determinados sobre Ej. Fisc. Ingresos Brutos", Expte: EJF 302173, 29/4/03 y en GCBA c/ Giuseppino S.R.L., EJF
321212/0, del 23/10/2003.).
Esta Sala afirm que los actos constitutivos de infraccin que den lugar a la imposicin
de sancin no pueden ser judicialmente ejecutados mientras sean cuestionados en sede
judicial y la decisin a su respecto no se encuentre firme; siendo por ende automtica la
suspensin con motivo de la interposicin de acciones judiciales.
En sntesis, cabe concluir que en materia de sanciones en el mbito de la Ciudad, la
impugnacin judicial tiene efectos suspensivos automticos, en funcin de lo regulado en
el artculo 450 del CCAyT.
No es preciso entonces prestar garanta alguna para lograr la suspensin, ni tampoco
se requiere la concurrencia de los recaudos de las medidas cautelares, ya que, de
acuerdo al criterio expuesto no hay ejecucin de sancin susceptible de suspensin en
caso en que estuviera judicialmente cuestionada, como en el sub lite. Si la multa no est
"ejecutoriada" nada hay que suspender.
No se trata de un problema de suspensin de la eventual ejecucin fiscal mediante el
dictado de una medida cautelar, sino de la inhabilidad que afecta al ttulo ejecutivo que
pudiera emitirse respecto de una sancin de multa, que hubiese sido impugnada en sede
judicial.
En estos casos no cabra hablar de "suspensin" de los efectos de un acto por lo
que no es necesario solicitar una medida cautelar , sino que su eficacia queda
demorada hasta que, eventualmente, adquiera firmeza.
Por todo lo expuesto, corresponde revocar la medida cautelar dictada a fs. 53/55.
10. Que atento las particularidades del caso y la dificultad que presenta su
interpretacin que pudo haber inducido razonablemente a las partes a considerarse con
derecho, corresponde imponer las costas de la incidencia cautelar en el orden causado.

Disidencia del Dr. Esteban Centanaro

1. Que toda vez que los considerandos 1 a 4 del voto que antecede resumen
adecuadamente las constancias de la causa, cabe tenerlos por reproducidos a efectos de
evitar reiteraciones innecesarias.
2. Que respecto del agravio relacionado con la inconstitucionalidad del artculo 94 de la
Ley de Procedimientos Administrativos, he tenido oportunidad de pronunciarme al integrar
el voto mayoritario en los autos "Osmifa", resueltos el 10 de septiembre de 2001, de la

Sala I de esta Cmara.

As, el art. 94 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires (decreto 1510/97) reza textualmente: "Una vez vencidos los plazos
establecidos para interponer recursos administrativos se perder el derecho para
articularlos, quedando firme el acto Ello no obstar a que se considere la peticin como
denuncia de ilegitimidad por el rgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que
ste dispusiera lo contrario por motivos de seguridad jurdica o que, por estar excedidas
razonables pautas temporales, se entienda que medi abandono voluntario del derecho.
La decisin que resuelva la denuncia de ilegitimidad ser irrecurrible y no habilitar la
instancia judicial."
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha establecido "[q]ue la decisin
administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporneo, tramitado en
el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede
judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el trmino para deducir los recursos
administrativos, ha quedado clausurada la va recursiva, y, por ende, la posibilidad de
agotar la va administrativa, requisito insoslayable para la habilitacin de la instancia
judicial (art. 23, inc. a, ley 19.549). Esta conclusin encuentra sustento, en primer lugar,
en lo dispuesto en el inc. e), apart. 6 del art. 1 de la ley 19.549, el cual determina: `Una
vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perder
el derecho para articularlos...; y, adems, en el carcter perentorio (art. 1, inc. e), apart.
6) y obligatorio (art. 1, inc. e), apart. 1), que dicho cuerpo legal confiere a los plazos para
recurrir" (CS, febrero 4-1999.- "Gorordo Allaria de Kralj, Hayde Mara c. Estado Nacional
Ministerio de Cultura y Educacin [6.1530.XXXII.R.H.]"). Los artculos mencionados
precedentemente encuentran su correlato en el art. 3, inc. 1, del Cdigo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y arts. 94 y 22 inc. e)
apart. 1) de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires (decreto N 1510/97) respectivamente.
El citado art. 94 es muy claro al sealar que el vencimiento de los plazos para
interponer recursos administrativos causa la prdida del derecho para hacerlo. De esta
manera queda firme el acto, imposibilitando el agotamiento de la va administrativa,
requisito incuestionable para habilitar la instancia judicial.
La denuncia de ilegitimidad es un remedio extraordinario previsto por el ordenamiento
legal cuya resolucin es irrecurrible y no habilita la instancia judicial. Esta busca asegurar
no slo el control de la legalidad sino tambin que la actividad administrativa sea eficaz,
consolidando el respeto de los derechos e intereses de los administrados (conforme Julio
Rodolfo Comadira, "El caso 'Gorordo: nueva jurisprudencia de la Corte Suprema en
materia de habilitacin de la instancia y revisin judicial de la denuncia de ilegitimidad",
ED 181-960).
Advirtase que la mayora de los agravios de la actora giran en torno a la cuestin de
fondo, dada por la pretendida aplicacin retroactiva de una reforma del Cdigo Fiscal, y a
lo que el contribuyente denomina "revisin de la cosa juzgada rrita" y "revisin de la cosa
juzgada en materia penal" (fs. 72/86). De este modo, la actora ha admitido la
extemporaneidad de su planteo, que impide tener por habilitada la instancia judicial.
Es que, el ordenamiento legal prev la posibilidad de interponer recursos
administrativos, posibilitando luego la habilitacin de la instancia judicial. En el caso de
autos, dado que la parte apelante ha dejado vencer los plazos perentorios para la
interposicin del recurso administrativo, se torna inviable el control judicial, no lesionando
en consecuencia su derecho de defensa; pues esta situacin ha sido ocasionada por su
actuar negligente. En consecuencia el acto administrativo ha quedado firme y cabe
confirmar lo resuelto en primera instancia respecto a que no se encuentra habilitada en

autos la instancia judicial, sin que resulte procedente indagar en las razones de fondo con
las que la apelante pretende poder, de alguna manera, hacer renacer los plazos que
fenecieron por su propia impericia en la defensa de sus intereses.
3. Que en virtud del modo en que se resuelve en relacin a la habilitacin de la
instancia la medida cautelar dictada en autos pierde virtualidad, por lo que nada cabe
sealar respecto de la apelacin deducida al respecto por la demandada.
Por las consideraciones que anteceden, habiendo dictaminado la Sra. Fiscal de
Cmara, por mayora, el tribunal resuelve: 1. Hacer lugar al recurso de apelacin
interpuesto por la actora y tener por habilitada la instancia judicial, declarando para ello la
inconstitucionalidad del artculo 94 de la Ley de Procedimientos Administrativos en cuanto
prescribe que "[l]a decisin que resuelva la denuncia de ilegitimidad ser irrecurrible y no
habilitar la instancia judicial". 2. Revocar la medida cautelar dispuesta a fs. 53/55 con el
alcance expuesto en el considerando noveno. 3. Costas por su orden (art. 62 CCAyT).
Regstrese, notifquese a la mencionada funcionaria en su despacho y,
oportunamente, devulvase.
Esteban Centanaro (en disidencia). N. Mabel Daniele. Eduardo A. Russo.

Gorordo Allaria de Kralj, Hayde M. c. Ministerio de

Cultura y Educacin.
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, 04/02/1999
Buenos Aires, febrero 4 de 1999.
Considerando: 1. Que la sala II de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
administrativo Federal confirm el pronunciamiento del juez de 1 instancia por el cual se
declar, con fundamento en lo dictaminado por el fiscal federal, no habilitada la instancia
por haber vencido el plazo previsto en el art. 25 de la ley 19.549.
2. Que, para as decidir, sostuvo el a quo que "el rechazo en sede administrativa de una
denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una accin
contenciosoadministrativa por configurar el ejercicio de una facultad discrecional (...) y no
puede importar el restablecimiento de plazos perentorios fenecidos (art. 1, inc. e, punto 6,
ley 19.549...". Seguidamente expres que "un recurso extemporneo no produce el efecto
interruptivo previsto en el art. 1, inc. "e", p. 7, de la ley 19.549, ni su tramitacin suspende
el trmino para deducir la accin judicial, que es perentorio...".
Concluy la cmara que, al haber vencido los plazos legales para recurrir en sede
administrativa la resolucin impugnada, la demanda resulta extempornea, en tanto se
encuentra excedido el plazo establecido en el citado art. 25 de la ley 19.549.
3. Que contra el pronunciamiento de la alzada la demandante interpuso el recurso
extraordinario de fs. 85/89, cuya denegacin dio origen a la presente queja. Entre otras
consideraciones, destaca la recurrente que la sentencia dictada por el a quo lesiona sus
garantas constitucionales de defensa en juicio, igualdad ante la ley y propiedad. Ello toda
vez que, el juez de 1 instancia rechaz de oficio la demanda contraviniendo la doctrina de
este tribunal sentada en los precedentes registrados en Fallos: 313:228 y 315:2217 y

porque no existe norma legal que determine que los actos administrativos que rechazan
una denuncia de ilegitimidad son irrecurribles judicialmente.
4. Que por razones de orden lgico corresponde examinar en primer trmino el agravio
consistente en la imposibilidad de que el juez de 1 instancia deniegue de oficio la
habilitacin de la instancia judicial, pues de arribar a la solucin propiciada por la
recurrente devendra inoficioso pronunciarse sobre el restante agravio de naturaleza
federal.
5. Que el planteo formulado por la impugnante relativo a la imposibilidad de que el juez de
1 instancia deniegue de oficio la habilitacin de la instancia judicial por no ser ello
compatible con la garanta del art. 18 de la Constitucin Nacional suscita cuestin federal
suficiente para su examen en la instancia del art. 14 de la ley 48 (Fallos: 313.228).
6. Que si bien este tribunal en los casos "Cohen" (Fallos: 313:228) y "Construcciones
Taddia S.A." (Fallos: 315:2217) se pronunci contra la posibilidad de revisar de oficio o a
instancia de los fiscales el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la accin
procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis, un nuevo examen de esta
delicada y trascendente cuestin conduce a esta Corte a modificar dicho criterio y a
concluir en sentido opuesto al antes referido. Tal cambio de parecer se sustenta en las
razones que seguidamente se exponen:
7. Que para que el rgano jurisdiccional pueda examinar en cuanto al fondo la pretensin
que ante l se deduce es preciso que concurran ciertas circunstancias establecidas por el
derecho procesal conocidas como requisitos o presupuestos procesales. El examen de
estos recaudos, que condicionan la admisibilidad de la pretensin, puede ser efectuado
no slo a requerimiento de la demandada, sino tambin, dada su naturaleza, en una etapa
preliminar en la cual el juez puede desestimar oficiosamente la demanda (art. 337, Cd.
Procesal Civil y Comercial de la Nacin), sin que por ello se convierta en el intrprete de
la voluntad implcita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes
en desmedro de la parte contraria.
8. Que en lo que respecta al proceso contenciosoadministrativo al actor, adems de las
condiciones de admisibilidad establecidas en el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la
Nacin, debe cumplir con aquellos requisitos especficos de este tipo de proceso previstos
en el ttulo IV de la ley 19.549, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el juez est
facultado a verificar.
9. Que, por lo dems, la revisin de oficio "in limine litis" de los requisitos de admisibilidad
antes de correr traslado de la demanda tambin est establecida en diversas leyes
federales que regulan procesos contenciosoadministrativos especiales (art. 3, ley 16.986,
de amparo; arts. 84 y 85, ley 11.683, de procedimiento para la aplicacin, percepcin y
fiscalizacin de impuestos; arts. 1175 y 1176, ley 22.425, Cdigo Aduanero, y arts. 1 y 2
del dec.-ley 14.715, rgimen de contestacin de demandas del Banco Central) y en la
mayora de los cdigos procesales administrativos provinciales (Buenos Aires, art. 36, ley
2961; Catamarca, art. 22, ley 2403; Crdoba, arts. 11 y 20 de la ley 7182; Corrientes, arts.
58 y 59 de la ley 4106; Chaco, art. 32 de la ley 848 modificada por la ley 4051; Entre Ros,
art. 45 de la ley 7061; Formosa, art. 45 de la ley 584; Jujuy, art. 34 de la ley 1883,
modificada por la ley 4141; La Pampa, art. 29 de la ley 952; La Rioja, art. 43 de la ley
4243; Mendoza, art. 38 de la ley 3918 modificada por la ley 4232; Neuqun, art. 39 de la

ley 1305; Salta, art. 34 de la ley 793; Santiago del Estero, art. 33 de la ley 2297; Tierra del
Fuego, art. 30 de la ley 133 y Tucumn, art. 30 de la ley 6205).
10. Que teniendo presente lo expuesto corresponde decidir que dada la condicin de
presupuesto procesal del plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549 el
juez de 1 instancia estaba facultado para examinar de oficio su cumplimiento y rechazar
en caso contrario "in limine" la pretensin (art. 337, Cd. Procesal Civil y Comercial de la
Nacin), pues su falta no requera la expresa denuncia por parte del demandado.
11. Que, habida cuenta de lo expuesto cabe entrar a examinar el segundo agravio
desarrollado en el remedio extraordinario vinculado a la revisin judicial de la resolucin
del Ministerio de Cultura y Educacin 3416/94 por la cual se desestim la denuncia de
ilegitimidad presentada por la actora. Tal planteo suscita cuestin federal, pues se halla en
tela de juicio la interpretacin y aplicacin de una norma de naturaleza federal --como es
el art. 1, inc. "e", apart. 6 de la ley 19.549-- y la decisin de la alzada ha sido resuelta en
forma contraria al derecho que en ella fund el apelante (art. 14, inc. 3, ley 48).
12. Que la decisin administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso
extemporneo, tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de
ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el trmino
para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada la va recursiva, y, por
ende, la posibilidad de agotar la va administrativa, requisito insoslayable para la
habilitacin de la instancia judicial (art. 23 inc. "a", ley 19.549). Esta conclusin encuentra
sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e, apart. 6 del art. 1 de la ley 19.549,
el cual determina: "Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perder el derecho para articularlos..."; y, adems, en el carcter
perentorio (art. 1, inc. "e", apart. 6) y obligatorio (art. 1, inc. "e", apart. 1) que dicho
cuerpo legal confiere a los plazos para recurrir.
13. Que, asimismo, la no revisabilidad judicial del acto que rechaza en cuanto al fondo
una denuncia de ilegitimidad se deriva de su condicin de remedio extraordinario previsto
por el ordenamiento jurdico con el propsito de asegurar el control de legalidad y eficacia
de la actividad administrativa, y a travs de l, el respeto de los derechos e intereses de
los administrados.
14. Que el criterio expresado no causa lesin al derecho de defensa de la actora (art. 18,
Constitucin Nacional) pues sta, no obstante haber tenido la oportunidad para ejercerlo
adecuadamente, no lo hizo, en tanto omiti articular dentro del trmino perentorio fijado en
el dec. 1759/72 (t.o. por el dec. 1883/91) el recurso administrativo pertinente. La garanta
de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha tenido amplia oportunidad
para ejercer sus derechos responde por la omisin que le es imputable (Fallos: 287:145;
290:99 --La Ley, 1975-B, 922--; 306:195, entre otros).
15. Que, por lo dems, sera claramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la denuncia
de ilegitimidad --que no es ms que una impugnacin tardamente interpuesta-- que a un
recurso deducido en trmino. Ello implicara colocar en pie de igualdad al particular que se
comporta en forma negligente respecto de aquel que acta con diligencia para proteger
sus derechos.

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente al recurso interpuesto y se

confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin al cambio de criterio del
tribunal. -- Julio S. Nazareno. -- Eduardo Molin O'Connor. -- Carlos S. Fayt. (Por su voto)
-- Augusto C. Belluscio (en disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Guillermo
A. F. Lpez. -- Gustavo A. Bossert. -- Adolfo R. Vzquez.
Voto del doctor Fayt
Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala II de la Cmara Nacional de
Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal que, al confirmar la de primera
instancia, declar no habilitada la instancia judicial, la actora interpuso el recurso
extraordinario federal, cuya denegacin dio lugar a esta queja.
2. Que para as decidir la alzada sostuvo que "el rechazo en sede administrativa de una
denuncia de ilegitimidad no es, en principio, susceptible de ser impugnado por una accin
contenciosoadministrativa por configurar el ejercicio de una facultad discrecional" que "no
puede importar el restablecimiento de plazos perentorios fenecidos". Aadi que "un
recurso extemporneo no produce el efecto interruptivo previsto en el art. 1, inc. "e", p.
7, de la ley 19.549, ni su tramitacin suspende el trmino para deducir la accin judicial,
que es perentorio". "Siendo ello as --afirm finalmente-- y habiendo vencido los plazos
legales para recurrir administrativamente la resolucin S.F.P. 152/92, cabe concluir que la
demanda de autos resulta extempornea, en tanto se encuentra excedido el plazo
previsto por el art. 25 de la ley 19.549".
3. Que por razones de orden lgico corresponde examinar en primer trmino el agravio
relativo a la facultad judicial para denegar de oficio la habilitacin de la instancia, pues de
arribar a la solucin propiciada por la recurrente devendra inoficioso pronunciarse sobre
el restante agravio de naturaleza federal.
4. Que esta cuestin encuentra adecuada respuesta en lo resuelto en Fallos: 315:2217,
disidencia del juez Fayt, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de
brevedad.
5. Que el planteo relativo a la revisin judicial de la res. del Ministerio de Cultura y
Educacin 3416/94 suscita cuestin federal bastante, pues se encuentra en tela de juicio
la interpretacin y aplicacin de una norma de naturaleza federal --art. 1, inc. "e", apart.
6, de la ley 19.549-- y la decisin recurrida fue contraria al derecho que en ella fund la
apelante (art. 14, inc. 3, ley 48).
6. Que la decisin administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso
extemporneo, tramitado en el caso como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de
ser impugnada en sede judicial porque, al haber dejado vencer el interesado el trmino
para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada, la va recursiva, y, por
ende, la posibilidad de agotar la va administrativa, requisito insoslayable para la
habilitacin de la instancia judicial (art. 23, inc. "a", ley 19.549). Esta conclusin encuentra
sustento, en primer lugar, en lo dispuesto en el inc. e, apart. 6 del art. 1 de la ley 19.549,
el cual determina: "Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos
administrativos se perder el derecho para articularlos..."; y, adems, en el carcter
perentorio (art. 1, inc. "e", apart. 6) y obligatorio (art. 1, inc. "e", apart. 1) que dicho
cuerpo legal confiere a los plazos para recurrir.

7. Que el criterio expresado no causa lesin al derecho de defensa de la actora (art. 18,
Constitucin Nacional) pues sta, no obstante haber tenido la oportunidad para ejercerlo
adecuadamente, no lo hizo, en tanto omiti articular dentro del trmino perentorio fijado en
el dec. 1759/72 (t.o. por el dec. 1883/91) el recurso administrativo pertinente. La garanta
de la defensa no ampara la negligencia de las partes. Quien ha tenido amplia oportunidad
para ejercer sus derechos responde por la omisin que le es imputable (Fallos: 287:145;
290:99; 306:195, entre otros).
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso interpuesto y se
confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atencin al cambio de criterio del
tribunal. -- Carlos S. Fayt.

Disidencia del doctor Moline O'Connor y de los doctores Belluscio, Petracchi y Lpez
Considerando: Que la cuestin debatida en el sub examine encuentra adecuada
respuesta en lo resuelto en Fallos: 313:228 y 315:2217, a cuyos fundamentos
corresponde remitirse por razones de brevedad.
Por ello, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se
revoca la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien
corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo all expresado. -Eduardo Molin O'Connor. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi. -- Guillermo A.
F. Lpez.