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Derecho Politico - Tomo II - Carlos S. Fayt
Derecho Politico - Tomo II - Carlos S. Fayt
FAYT
DERECHO POLTICO
Tomo II
9 E D I C I N I N A L T E R A D A
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TEORA DE LA CONSTITUCIN
SUMARIO: 1. Derecho constitucional en el sistema del Derecho poltico. 2. Coiutiruconjlicmo: concepto. 3. Origen del constitucional tamo. 4. Surgimiento del constitu'ionalisnto. 5. Auge del coratiluekrcalUmo. 6. Crisis del corutitucionalisino.
7. Constitucionalismo toda!. 8. Concepto de constitudn. 9. Sentido formal de
constitucin. 10. Sentido material de conrtihxn. 11. Qtse*. 12. Poder constituyen y constituido. 13. Reforma, alteracin y destruccin de constitucisaes.
14. Superlegalidad y supremaca constitucional. 1 5 . Principio de subordinacin
al derecho. 16. Sistemas de garandas: poltico y Jurisdiccional; controles; realizacin de nuestra constitucia.
1 orden jurdico "rige porque se apoya en la orgarzacin" y la organizacin existe en virtud del orden jurdico ( ' ) .
2. Llmase constitucionalismo al proceso de institucionalizacin
del poder "mediante una constitucin escrita, cuya supremaca significa la subordinacin a sus disposiciones de todos los actos emanados
de los poderes constituidos que forman el gobierno ordinario" ( * ) .
Lo momentos de ese proceso corresponden a las fases de gnesis,
surgimiento, desarrollo, auge y crisis del Estado moderno, al que lleg
a caracterizarse como Estado individual y, por consiguiente, limitacin
al podei estatal mediante un sistema de derechos y garantas y la divisin del poder en competencias, como esferas de actividad de los
rganos del poder en el Estado para su recproco contralor y equilibrio.
Al fin de cuentos, segn Snchez Viamonte, "la historia del constitucionalismo es la historia de la repblica democrtica, con la cual
se deatifica ti Estado d derecho" { * ) .
3. El origen del constitucionalismo moderno puede situarse a
comienzos del siglo X I I I , momento histrico en que se inicia el proceso
de unificacin nacional que completara la monarqua a principios de
la Edad moderna. Es decir, en el perodo de transicin de la baja Edad
Media al Renacimiento, con la idea de soberana como fundamento
de la poltica moderna y la formacin de naciones sobre bases exclusivamente seculares. Es el momento de la gnesis o formacin del
constitucionalismo y comprende las cartas y fueros medievales, los
"ceventmt" americanos, las "leyes fundamentales" y las teoras iusnaturalistus. En el curso del siglo X I I I , como lo seiala Friedrich ( ) ,
el feudalismo militar se transform en gobierno por estamentos o estados, que se resume en la expresin "el rey en parlamento". Esta
estructura,, o si se quiere, esta constitucin estamental del gobierno,
basada en cartas o pactos, era una forma de limitacin al poder de
los prncipes, cuya base de legitimacin era esencialmente tradicional.
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En cuanto a la influencia de los coverutnt en la gnesis del proceso del constitucionalismo, debe tenerse en cuenta que eran pactos
celebrados entre los puritanos como fundamento del poder que los ministros de su culto adquiran sobre sus fieles, y en cuya virtud "stos
sentan inters por aqullos, y cada miembro de la Iglesia adquira
los derechos y deberes correspondientes frente a sus correligionarios" ( ) . Esa idea del pacto (covenant) como razn de ser de la
Iglesia puritana, cuando stos emigraron y se establecieron en las col,
nas de Amrica del Norte pas del campo religioso al campo poltico,
sirviendo de base y esencia a las constituciones que las colonias se
dieron. Farrington, a este respecto, dice que con los inmigrantes vinieron a la Nueva Inglaterra dos principios capitales, que en el fondo no
eran sino uno: el principio de la Iglesia democrtica y el del Estado
democrtico ( H ) .
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De este modo, la idea de la existencia de una ley o derecho fundamental de organizacin, basada en el acuerdo de todo el pueblo, para
garantar la libertad humana mediante limitaciones al poder, adquiere
forma a lo largo de este perodo. Pero el constitucionalismo propiamente dicho recin surgira en 1776, con la Constitucin ds Virginia,
siendo las piedras miliares de su difusin, segn Fredrich, la guerra
de la Independencia norteamericana y la aprobacin de la constitucin de los Estados Unidos { 1 7 7 6 - 8 7 ) ; el comienzo de la Revolucin
Francesa en 1789, seguido de numerosos experimentos constitucionales
en Francia; las reformas realizadas en Prusia por el barn von Stein
( 1 8 0 6 - 9 ) ; la restauracin de la monarqua en Francia de 1814-15: el
establecimiento de la confederacin alemana (Bund) en 1818; la revolucin francesa de 1830, seguida en Blgica y otros pases por movimientos semejantes, y por ltimo, el famoso dictamen de Lord Durham
elaborado en 1838, que a la larga tuvo como resultado la creacin del
Dominio de Canad, realizado en 1867".
4. El surgimiento del constitucionalismo se produce en los pueblos de habla inglesa. En Inglaterra, despus de casi todo un siglo de
luchas entre el rey y el parlamento, como consecuencia de la Revolucin de 1688, se estableci la monarqua constitucional, quedando
el poder real limitado en su accin tanto por los Comunes como por
los tribunales independientes. La limitacin del poder, idea esencial
del constitucionalismo moderno, adquiere asi su primera forma concreta en Inglaterra y el conjunto de ideas que condujeron al acontecimiento ya haban tenido trasplante, durante el siglo X V I I , a las colonias de Norteamrica, donde se desarrollaron con mayor amplitud
que en cualquier otro lugar de la tierra, si excluimos a Inglaterra y
Suiza.
Segn Linares Quintana, los primeros actos constitutivos de las
colonias inglesas en Amrica del Norte fueron imitaciones de los covenants religiosos y, por ende, importaron la realizacin prctica del
contrato por los peregrinos, a bordo del "Mayflower", el histrico barco que condujo el primer contingente de colonos. Ese documento es
sin duda el nico ejemplo histrico de un compromiso social tal como
lo haban soado los tericos del contrato social, toda vez que los
peregrinos acordaban asociarse en un cuerpo poltico para su mejor
gobierno y preservacin y cumplir los fines de libertad, mediante leyes
justu y equitativas, a las cuales prometan sumisin y obediencia ( " ) .
(1*) Cari J. Fredrich, op. cit., pig. 35; S. V. Linare* Quintana, Tratado da ta
Las colonias se dieron stis cartas, y algunas de ellas, como las de Connectieut de 14 de enero de 1639, y la de Rhode Island de 1663, han
sido consideradas por algunos autores como las primeras constituciones
escritas. No obstante, por su conexin can la corona inglesa y la naturaleza ds las mismas, no puede hablarse de constitucin propiamente
dicha.
Recin el 12 de junio de 1776, el Estado de Virginia, mediante
una Convencin reunida en Williamsburg, adopt una Constitucin
precedida de una declaracin de derechos o biQ of rights. Esta es la
primera constitucin escrita, que rene todos los elementos requeridos
formalmente para ser considerada tal. En ella se expresa que todo
poder reside en el pueblo, y, por consiguiente, de l se deriva; que
los magistrados son sus mandatarios y servidores, y en todo tiempo
responsables ante l; que el gobierno debe ser instituido para el beneficio comn, la proteccin y seguridad del pueblo, nacin o comunidad; que de todos los modos y formas de gobierno, la mejor es la
que sea capaz de producir el ms alto grado de felicidad y seguridad, y que est ms eficazmente garantizada contra el peligro de
una mala administracin; y que cuando un gobierno resulte inadecuado n contrario a estos fines, la mayora de la comunidad tiene el derecho inalienable a reformarlo, cambiarlo o abolirlo del modo que juzgue
ms adecuado para el bien pblico, consagrndose as el derecho de
resistencia a la opresin. En cuanto a los poderes legislativos, ejecutivo
y judicial, deban ser separados y distintos, y sus miembros renovados
por elecciones frecuentes, ciertas y regulares, impidiendo que incurran en opresin. Se protega y garantizaba a todos los miembros de
la comunidad, los derechos naturales a la vida, a la libertad y al goce
de la propiedad. Tal, pues, el punto de partida del constitucionalismo
moderno. Das despus, el 4 de julio de 1776, se produca la Declaracin de la Independencia de los Estados Unidos, histrico documento
cuya redaccin es obra de Thomas Jefferson. Las trece colonias se
emancipaban de la dominacin de Inglaterra, para tomar entre las
naciones lugar aparte e igual, y declaraban que todos los hombres han
nacido iguales; estando dotados de ciertos derechos inalienables; entre
estos derechos se cuentan la vida, la libertad y el procurarse la dicha.
Reconocan que los gobiernos se establecen slo para garantizar estos
derechos y que su poder emana del consentimiento de los gobernados.
La Constitucin de los Estados Unidos se adopta en 1787 y ha servido de modelo para todas las constituciones de tas repblicas sudamericanas, en particular la nuestra.
La Revolucin Francesa de 1789 contribuy con la formulacin
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y reconocimiento de los derechos del hombre, en su imperecedera Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. Las lyes inglesas, como lo reconoce Jellinek en su estudio sobre la declaracin de
derechos ( ) . no tienen ni la fuerza ni la intencin de limitar los derechos legislativos ni principios respecto de una legislacin del futuro,
manteniendo la omnipotencia del Parlamento, cuyas leyes tienen igual
valor como normas constitucionales que como leyes ordinarias. Las
declaraciones americanas, en cambio, pretenden formular ciertas bases
de organizacin poltica determinando las fronteras de separacin entre
el individuo y el Estado. Frente a ellas, la declaracin de derechos
de la Revolucin Francesa se eleva como un apasionado evangelio
poltico-social, expresando los puntos esenciales de la filosofa racionalista gestada en medio de la profunda fermentacin social, poltica y
econmica que conmovi la segunda mitad del siglo X V I I I . En realidad, postulan un nuevo orden social. Debe sealarse que el art. 18
de la Declaracin de Derechos de 1789 contiene la precisa formulacin del concepto formal de Constitucin, al proclamar que "toda
sociedad en la cual no est asegurada la garanta de los derechos ni
determinada la separacin de poderes carece de constitucin".
l S
Pata Snchez Viamonte, "los Estados Unidos consagraron el constitucionalismo y los derechos del hombre y del ciudadano en su derecho positivo, pero se abstuvieron de darles un fundamento filosfico o
simplemente racional. Los tenan como verdades indiscutibles, sin que
ninguna duda acere* de ellos obligase al razonamiento y a la discusin.
Francia tuvo a su cargo esa tarea, que haba comenzado antes de la
emancipacin norteamericana, y que despus de ella adquiri et carcter de una firme constitucin doctrinaria"
Hasta la fecha,
Francia ha tenido trece constituciones, habindose mantenido fiel el
principio de la Constitucin escrita.
A partir de este momento, el movimiento de consttucionalizacin
se difunde y expande en Europa y Amrica. La Constitucin escrita,
solemnemente formulada, con carcter de ley fundamental y suprema,
( 1 3 ) C. feUinek, La Declaracin de derechos del Hombre v del Ciudadano,
pagx. 8 0 / 3 .
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les, puede decirse que lo democratizaron, ampliando el mbito funcional del poder del Estado. De un modo u otro, el constitucionalismo
refleja en ese siglo la declinacin del liberalismo poltico y el auge de
la concepcin socialista que reclama un poder poltico activo que imponga justicia en la relacin entre el capital y el trabajo. La critica
marxista. en particular, consider a la democracia y al liberalismo utilitarista como ideologas de la clase media al servicio de la perpetuacin de un orden social basado en la explotacin del proletariado, y
mostr al capitalismo como una forma inhumana de servirse del trabajo ajeno, subordinando los objetivos de la vida humana a sus fines
de lucro. La respuesta vino no slo de las lneas de la democracia socialista, sino del neoliberalismo, parcialmente tributario de la doctrina social de la Iglesia. Tres grandes documentos perfilan esta doctrina: la Encclica Rerum Novarum, dictada por el Papa Len X I I I , el
15 de mayo de 1891, la Encclica Quadragssimo Armo, subscripta
por el Papa Po X I , el 15 de mayo de 1931 y la Encclica Mater et
Magistra, del Papa Juan X X I I I , dada a conocer en 1961 . En conjunto, abarcan y enjuician setenta aos durante los cuales- se han producido profundas transformaciones en la vida de la sociedad. Su base
comn es el reconocimiento de la propiedad privada como derivada de
la naturaleza, humana. Pero difieren fundamentalmente en la estimacin del capitalismo, al q u e ya la Quadragssimo Anno consideraba
como un rgimen decadente, a punto tal que "presiente, anuncia y
casi bosqueja nuevos tipos de organizacin econmica" ( " ) . Pero la
propiedad debe limitarse en funcin del inters social, particularmente
en la ltima, que muestra a la Iglesia enrolada en el liberalismo social,
o si se quiere, con el proceso actual del constitucionalismo social En
cuanto al Cdigo Social de Malinas, preparado por la Unin Internacional de Estudios Sociales de Malinas, en 1920, bajo la direccin del
cardenal Mercier, postula en su artculo 4' una posicin intermedia
entre el individualismo y el socialismo, entendiendo como tal " l a eminente dignidad del individuo y la necesidad de la sociedad para su integral desenvolvimiento". Al reconocer la intervencin del Estado con
miras a asegurar el bien comn, no obstante el mantenimiento de una
serie de principios tradicionales por otra parte en documentos de esta
ndole, el Cdigo de Malinas actualiza la doctrina social de la Iglesia,
intentando su adaptacin a las exigencias de la sociedad contempornea. La Constitucin de Irlanda de 1937 se encuentra inspirada direcA. Martin Artejo y Mximo Cuervo, Doctrina tocid catlica de Len
XIII y Pe XI, con prlogo de ngel Herrera, Barcelona, 1939, pag*. 15/17.
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(1*) Mirkine Cuetzevich, Modernas tendencia* del derecho constitucional, versin castellana de Alvarez Cendn, Madrid, 1934, pag. 11.
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la cual pareciera observarse durante los dos primeros lustros del siglo
que vivimos"
En realidad, este periodo de elaboracin terica corresponde a un
instante de aliento de la democracia poltica, acosada ya por la cuestin
social y el hecho concreto de la revolucin rusa de 1917. De ah que el
constitucionalismo de la primera postguerra se haya orientado a racionalizar el poder, intentando aprisionar con preceptos jurdicos las potencias vitales que golpeaban insistentemente en el orden jurdico con
requerimientos impostergables de justicia. Tenan preferentemente en
cuenta la seguridad jurdica, que es lo formal del derecho, y no la justicia, que es el contenido material, la esencia, la substancia del derecho.
Y las construcciones jurdicas elaboradas en ese tiempo son imponentes
estructuras formales, lgicamente perfectas, pero sin vida, sin contenido real, como formulaciones tericas vacas de existencia concreta.
Es que el orden social, la vida colectiva no tena cabida dentro de esos
recintos jurdicos. Las constituciones reflejaban un orden que perteneca al pasado, mantena inclume, tras de sus frmulas jurdicas, de
sus normas de orden y de fin, un sistema que era, ante la conciencia de
los hombres, injusto. El viejo orden poltico de la burguesa se haba
atrincherado, creyendo que el orden econmico poda seguir siendo
mantenido oculto, en la superestructura de la constitucin poltica.
La igualdad ante la ley, las garantas contra los privilegios, la
libertad asegurada contra las detenciones ilegales, el catlogo de derechos polticos y civiles que contenan las constituciones, no eran ya
suficientes frente a la sujecin econmica a que se encontraban sometidas las mayoras de las poblaciones. La realidad de su vida de todos
los das haca ver a las clases econmicamente dbiles que el mdulo
de la cuestin resida en el problema de la propiedad, de las situaciones
y condiciones econmicas. Se perciba con claridad que el engranaje
poltico de la democracia liberal era ineficaz, y tras la accin de los
partidos, los grupos econmicos y las fuerzas sociales, el poder autntico estaba en manos de los que posean los medios de produccin v la
tierra. El mecanismo del poder, la burocracia gubernativa, sus instituciones, estaban levantadas para defender la propiedad privada. Y ese
tipo de propiedad fue el campo de tensin donde se encontraron las
corrientes en pugna, y el escenario donde actuaban los dos protagonistas enconados: la burguesa y el proletariado. Ese es el nudo de la presente crisis universal, ta lucha entre el capital y el trabajo, entre la
burguesa, y el proletariado, entre las corrientes de la democracia liberal y la democracia social, se centran en el concepto de propiedad.
6. Cuando a partir de la tercera dcada del presente siglo hizo
su aparicin el Estado totalitario, como una de las derivaciones naturales del Estado liberal, qued al descubierto que esa tendencia del
constitucionalismo de la primera postguerra no elabor sino fantasas
jurdicas, un constitucionalismo de imitacin hecho por grandes tericos, que nada tenan de comn con la realidad social y poltica de los
pueblos para quienes haban sido dictadas. Desvertebradas, se produjo
el proceso de desconstitucionalizacin de los Estados con el surgimiento
del autoritarismo. El poder poltico, encarnado en el personaje carismtico, numnico, devenia el intrprete de las necesidades populares,
ante cuya voluntad los preceptos jurdicos eran smbolos sin sentido ni
vigencia. El ideal simulacro de la vida, el recinto jurdico que se supuso
eficaz, era un instrumento al servicio de la decisin poltica ( * ) . Las
causas de este proceso de regresin poltica radicaban en la lucha social
y en el desajuste entre las constituciones y la realidad social y econmica de los pueblos que pretendan regir. La crisis del constitucionalismo fue la crisis del Estado de derecho formal, tpicamente liberal,
que los regmenes fascista y nacionalsocialista, como contraccin del
capitalismo, negaron hasta el lmite de la destruccin. La autocracia
marusta, establecida en Rusia, hizo cuanto pudo porque ese aniquilamiento se llevara a cabo. Pero la revolucin puede hacerse por la ley,
y gradualmente conquistar la libertad por medio de la libertad.
7. Es asi como, en las postrimeras de la segunda guerra mundial, se hace visible una tendencia que marca el resurgimiento del
constitucionalismo, y que ha sido denominado por Linares Quintana
como fase del constitucionalismo social, en relacin de correspondencia
con la democracia social que se va cristalizando como rgimen poltico
en la sociedad contempornea. Tiene como antecedentes mediatos, la
Constitucin alemana de Weimar, de 1919, que estableca en su artculo 151 que la economa deba estar al servicio de la colectividad,
con miras a asegurar a lodos una existencia digna, subordinando los
intereses individuales al inters general y consagrando el derecho al
trabajo y a la seguridad social. En Amrica, la Constitucin de los
Estados Unidos de Mxico, de 1917, establece la propiedad en funcin
del inters social, regulando quines y bajo qu condiciones pueden
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tener propiedad privada, y enunciando, prolijamente, un amplio catlogo de derechos sociales, que va de la jomada mxima de trabajo de
ocho horas, el descanso semanal y la reduccin de la jornada del trabajo de menores y el salario mnimo, al reconocimiento del derecho de
huelga. Sus antecedentes inmediatos son la Carta del Atlntico, de
agosto de 1941, la Declaracin de Filadelfia, aprobada el 10 de mayo
de 1944 por la X X V I Conferencia Internacional del Trabajo, el Acta
de Chapultepec, el 21 de febrero de 1945 aprobada por la Conferencia
nter-americana sobre Problemas de la Paz y la Guerra, y la Carta de
las Naciones Unidas, aprobada en la Conferencia de San Francisco el
21 de junio de 1945. Sobre la base del derecho exclusivo de los pueblos
a elegir sus gobiernos y a vivir en paz, gozando de libertad y seguridad.
Y teniendo en cuenta que la pobreza, en cualquier lugar, constituye un
peligro para la prosperidad en todas partes, se fueron formulando una
serie de principios que luego tuvieron cristalizacin en las constituciones de la segunda postguerra, es decir, en estos ltimos aos. A travs
de ellos se han ido modelando los derechos sociales, como nuevos smbolos jurdicos, como cristalizacin de la revolucin de nuestro tiempo.
Esas frmulas consagran que el orden social est, fundado en el trabajo,
cimiento y base de la organizacin del Estado; que el capital industrial
nace del esfuerzo humano y quienes participan con su esfuerzo tienen
derecho al goce de una vida digna de ser vivida, debindose proteger al
hombre contra la miseria, el infortunio, la incapacidad y la muerte.
Que todos los seres humanos, sin distincin de raza, credo o sexo, tienen el derecho de perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condicionen de libertad y dignidad, de seguridad econmica,
y de igualdad de oportunidades, protegindose en el orden social, econmico y cultural, la realizacin de su personalidad humana. Esto hace
<jue la propiedad se encuentre subordinada al inters social, clave de
la efectividad de la realizacin del constitucionalismo social.
Esos principios fueron consagrados en la Constitucin francesa de
1946, y en la Constitucin italiana de 1947, entre otras. En el orden
de las formulaciones internacionales, debernos mencionar dos instrumentos de singular importancia: en primer lugar la Carta Internacional americana de garantas sociales, aprobada por la novena Conferencia Interamericana reunida en Bogot, en 1948, y la Declaracin
Universal de los Derechos del Hombre, sancionada el 10 de diciembre
de 1948 por las Naciones Unidas. En el orden nacional argentino, la
reforma de 1957 incorpor, bajo la forma de artculo 14 bis, los derechos sociales al orden jurdico constitucional. Respecto del futuro del
constitucionalismo, repitiendo una cita de Gurvich, podramos decir
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que "el mundo de ayer ha concluido. Un nuevo mundo est naciendo. .. El nuevo mundo, el siglo del pueblo, puede nacer vivo o muerto. Nacer vivo, en victoria, libertad y esperanza, si probamos ser
merecedores del nuevo mundo libre qus buscamos".
8. La Constitucin es la ley primera, fundamental y suprema de
la organizacin poltica. Se nos presenta como resultado y ordenamiento de los factores reales de poder, conjugando tres elementos
esenciales: los derechos ind viduales y sociales y sus defensas directas
e indirectas; un gobierno y su organizacin; y los fines y los medios
del gobierno instituido. Estos elementos se vinculan por relaciones
de finalidad imponiendo un orden determinado. Por su origen, es el
resultado de los elementos histricos de un pueblo determinado, el
compendio de un momento de su desenvolvimiento. Por su contenido,
representa la sntesis de un orden social deseable, resultante de las
ideas econmicas, polticas y sociales dominantes que buscan realizarse de un modo determinado. La Constitucin no slo contiene un
orden creado, sino que crea un orden que deber realizarse. De este
modo, se proyectan en el tiempo.
Toda constitucin tiene un espesor, dado por sus fuentes reales y
formales, que las transforma en una relacin de generaciones, especie
de fundacin perpetua, basada en la serie sucesiva y cambiante de
factores reales de poder. La potestad de autodeterminacin de una
generacin para consigo misma est limitada en extensin e intensidad
por la potestad que ejercitaron las generaciones anteriores, y la propia, que habr de ejercitar a su turno la generacin que suceda a la
presente. Es que es una transaccin entre fuerzas en constante proyeccin. Todas esta; caractersticas que pueden atribuirse a la Constitucin dejan abierta, como lo seala Hermann Finer, la cuestin de
la forma y substancia, haciendo poco menos que imposible abarcar
en una nica definicin de "extensin razonable" ( ) todos sus elementos materiales y formales.
S 1
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Hauriou dice que ella es "el conjunto de reglas relativas al gobierno y a la vida de la comunidad estatal, consideradas desde el
punto de vista de la existencia fundamental de sta" ( ) .
M
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Lasalle, a quien hemos sealado como el ms conocido representante de la concepcin de la constitucin en sentido material so(**) Feriando Lasalle, Qu e* una consiucin?, trad. de W. Roces, Madrid.
1931, pg. 0 5 .
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ciolgico, afirma que "los problemas constitucionales no son primariamente problemas de derecho, sino de poder; la verdadera constitucin reside en los factores reales y efectivos de poder que en este
pas rigen" . Factores, en el sentido de elementos, que en su tiempo y
en iu pas (Prusia) eran, a su juicio, la monarqua, la aristocracia,
la gran burguesa, los banqueros, la pequea burguesa, la clase obrera y el ejrcito.
Por su parte, Snchez Agesta construye el concepto material de
constitucin, con independencia de toda forma efectiva, estimando que
puede formularse una sntesis valedera distinguiendo los criterios con
que en la actualidad se trata al Derecho. As, para quienes consideran a la constitucin como norma, sta es el derecho positivo formal,
en su unidad lgico-jurdica. Es el concepto material normativo de
constitucin, cuyo representante es Hans Kelsen. La norma fundamental hipottica, es decir, la constitucin en sentido lgico jurdico,
constituye el fundamento de su unidad. Por tanto, en sentido material, no es otra cosa que la unidad del orden jurdico.
Para quienes la consideran como decisin, sta es el derecho nuevo, que quiebra un orden precedente de normas con el impulso del
poder. Es el concepto material decisionista de constitucin, cuya representante es Cari Schmitt. La constitucin no vale porque vale, sino
porque deriva de un poder constituyente que la impone mediante un
acto de voluntad, razn por la cual no es otra cosa que una decisin
fundamental sobre la forma y especie de la unidad poltica. Emerge
en primer plano, segn Snchez Agesta, la accin de un poder que
impone el orden.
Por ltimo, quienes sostienen que la constitucin es un orden
concreto; es decir, el derecho vivo emanado del propio sistema de fuerzas de un medio social, consideran que el derecho est constantemente
adecundose en un nuevo orden de instituciones. Es el concepto material de constitucin como orden concreto, basado en que el poder
que quiebra el derecho para imponer un nuevo orden deriva de las
fueizas sociales, ya como necesidades de un medio, como sentimiento
de injusticia respecto del orden existente, o como imperativo para realizar un orden nuevo de ms plena justicia. A su juicio, son variantes
de este concepto material de la constitucin como orden concreto el
punto de vista sociolgico, de Lasalle; el punto de vista histrico, de
Donoso Corts, para quien la constitucin es producto de la empresa
con.n hacia un destino determinado; el punto de vista institucionaUsta, de Hauriou, que se refiere a la constitucin material en trminos
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Este criterio de la "superlegalidad" es incompatible con la doctrina americana de la supremaca constitucional. Oculta detrs de las
palabras una posicin conservadora del orden existente. En efecto,
afirma la existencia de una constitucin en sentido material, cuyos
principios superpone a la constitucin formal. Pero en lugar de considerar como dinmicos los principios que integran la constitucin en
sentido material, orientados hacia formas ms plenas de justicia
igualdad, los concibe estticos, inmutables, funcionando como frenos
o lmites de toda revisin que exceda el marco configurado por las
instituciones existentes. Por otra parte, quin y con qu criterio
puede decir que unos principios integran y otros no la constitucin
real o material de un pueblo? Hasta ahora se ha actuado por intuicin, jugando un papel importante el coeficiente de subjetividad del
intrprete o investigador. Pero cientficamente ese contenido se encuentra indeterminado, requiriendo un profundo estudio sociolgico de la
realidad poltica y econmica, estudio que hasta el presente no ha
sido realizado.
De ah que la doctrina dominante y vlida sea la de la supremaca constitucional y no la de la superlegalidad.
Los principios que sirven de fundamento a la doctrina de la supremaca de la constitucin son los siguientes: primero, la distincin
entre poder constituyente y poderes constituidos; segundo, que la
(33) Maurice Kauriou, op. cit., pg. 327.
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cales, salvo para la Provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados despus del pacto del 11 de noviembre de 1859".
En virtud de este principio, el poder en el Estado debe conformar su actividad con la Constitucin, que tiene jerarqua de ley de
leyes, o ley suprema de la Nacin, La supremaca se da a la Constitucin, no a los gobernantes, con lo que ea definitiva se atribuye el
gobierno a la ley y no a los hombres. Correspondi a la Corte Suprema de los Estados Unidos interpretar el alcance de la disposicin
constitucional que establece el carcter supremo de la ley fundamental. En una causa' clebre (Marbury v. Madison), ese tribunal supremo dijo, por boca del juez J. Marshall, que los poderes que tienen
a su cargo la fundn legislativa son limitados y definidos y que precisamente para que esos lmites no sean confundidos ni olvidados la
Constitucin es escrita. Por qu estos poderes seran limitados y por
qu estos lmites seran consignados en un escrito, si ellos pudieran
ser, en todo momento, traspasados por aquellos mismos que se ha
tenido !a intencin de contener? " L a Constitucin es, o bien una ley
suprema y soberana, no susceptible de ser modificada por medios ordinarios, o bien est al nivel de las leyes ordinarias, y como todas las otras
leyes, puede ser modificada. Si la primera parte de la alternativa es
derta, una ky contraria a la Constitucin no es una ley; si la ltima
parte es la verdadera, las constituciones escritas son tentativas absurdas
de parte del pueblo para limitar un poder que, por su naturaleza misma,
no puede ser limitado." De este modo, toda ley repugnante a la Constitucin es nula, correspondiendo a los tribunales y a los jueces deddir sobre el conflicto entre una ley ordinaria y la ky suprema.
La Corte Suprema nadonal. por su parte, en distintos fallos, dej
establecido su carcter de intrprete final de la Constitucin, por cuya
razn, siempre que se haya puesto en duda la inteligencia de alguna
de sus clusulas y la decisin sea contra el derecho que en ella s
funda, aunque d pleito haya sido resuelto en un tribunal del lucro
comn, la ssntencia se encuentra sujeta a revisin de la Suprema
Corte. Es elemental en nuestra organizacin constitucional la atributn que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia
de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisin,
comparndolas con d texto de la Constitucin, para averiguar si guardan o no conformidad con sta, y abstenerse de aplicarlas si las
encuentran en oposicin con ella, constituyendo esta atribucin moderadora uno de los fines supremos y fundamentales del poder judicial
nacional y una de las mayores garantas con que se ha entendido
asegurar los derechos consignados en la Constitucin contra los abusos
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Linares Quintana entiende que, "a pesar de la trascendencia poltica que indiscutiblemente tiene o puede tener la declaracin de la
inccnstitucionalidad de los actos pblicos, esta ltima tiene una naturaleza esencialmente jurdica y no puede ser formulada sino por un
rgano de la misma ndole. Atribuirla a un rgano poltico importa
sacar tan importante funcin de su verdadera rbita y, por ende, des( ) Barthlwny y Du2, TroU, Park, 1933, pg. 206.
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por el Poder Legislativo son incompatibles con la Constitucin, rehusndose a aplicarlas. Tienen como funcin esencial, dentro del sistema
americano, mantener el imperio de la Constitucin y como consecuencia de ello mantener la supremaca del Poder constituyente sobre el Poder Legislativo; la del Poder Legislativo sobre las legislaturas locales; guardar la armona, en los Estados federales, entre la
-Nacin y las provincias, y, en definitiva, el mantenimiento de la soberana del pueblo.
Este inmenso poder de naturaleza jurdico-poltica, que hizo temer
que pudiera conducir al "gobierno de los jueces", ha sido objeto de
limitaciones por parte de las Cortes y tribunales supremos de los Estados donde se encuentra vigente el sistema del contralor judicial de
la constitucionalidad de las leyes. Asi, la Suprema Corte de los Estados
Unidos limit su funcin a la solucin de controversias o causas efectivas, es decir, resolver pleitos reales. Charles Evans Hughes, en su
conocido trabajo sobre la Suprema Corte de los Estados Unidos, cuenta
que recin comenzado su funcionamiento, el presidente Washington,
a instancias de su gabinete, requiri la opinin de la Corte acerca de
una serie de problemas en relacin con la controversia con Francia,
contestndole sta que consideraba inadecuado exponer opiniones sobre cuestiones que no hubieran surgido de pleitos sometidos a su conocimiento. Ha resuelto tambin que no pueden serle conferidas, ni
directamente ni en apelacin, jurisdiccin legislativa ni adrninistrativa.
Una segunda limitacin que seala Hughes es la de que " l a Corte no
debe entender de cuestiones que sean consideradas como de naturaleza puramente poltica y no judicial. Una controversia de este tipo
surgi de la revolucin del Dorr, en Hodhc Tsland, en 1841, dando motivo a que la Corte se pronunciara declinando jurisdiccin sobre cuestiones exclusivamente polticas ( ) . En esa oportunidad, como en otras
posteriores, se dej establecida la necesidad de distinguir entre el deber legislativo de determinar Lis cuestiones polticas implcitas en toda
decNin referida a :a forma republicana de gobierno y la facultad del
poder judicial de hacer cumplir y apoyar los preceptos constitucionales,
dentro de una controversia planteada correctamente. La Corte no inquiere los motivos que :1 Congreso o las legislaturas han tenido para
diciar las leyes, ni se pronuncia en los casos en que no sea necesaria
la solucin constitucional.
3 7
3 ?
paola de Roberto Molina Pasque! y Vicente Herrero, Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1946, pig- 23 y .
38
39
TEORA DE LA CONSTITUCIN
1) La Constitucin
en el sistema del
Derecho Pe-Utico:
2)
Constitucionalismo. Concepto:
4) Surgimiento del
Constitucional ismo:
f 1) Al
Altr
trmino de la guerra ds 1914 se produce el apogeo del
5) Auge del Consti\
constt
consruciontdismo.
Se tiende a racionalizar el poder, tratantucionalismo:
do de someter el conjunto de la vida colectiva al derecho.
1
40
1) El Constttvcionalirmo tortol:
8)
Concepto
de
Constitucin:
4?
11) Clasificacin:
9) Sentido formal:
v ,
42
e n c , a
escrita o codificada;
no escritas o dispersas.
{8
rgidas;
flexibles.
1) Poder constituyente es aquella dase de poder en el Estado de cuyo ejercicio es titular el pueblo y a travs del
cual acta soberanamente dndose una organizacin poltica, o la modifica, total o parcialmente, en caso necesario.
2) Poderes constituidos son aquellos dotados del poder de
autoridad y que derivan de la Constitucin, es decir, que
han sido establecidos y organizados pe el poder consti, tuyente.
14) Superiegaoadv
tu
premado
constitucional;
43
44
1) Son el conjunto de facultades y procedimientos establecidos en defensa de la Constitucin, con el objeto de asegurar no slo su permanencia sino su Supremaca, como
ley fundamental de la organizacin politica.
2) Quien debe vigilar la observancia, de la Constitucin?
Segn se confe esa funcin a un rgano poltico o a los
jueces, el sistema ser poltico o Jurisdiccional.
3) Sistema de contralor poltico de la constitucionalidad de
los actos y las leyes: En Ecuador, el Congreso tiene la
facultad exclusiva de declarar si una ley o decreto son o
no inconstitucionales. En el Uruguay, ta Comisin Permanente, integrada por miembros del Congreso, vigilan
la observancia de la Constitucin. En Francia, segn la
Constitucin de 1946, un comit constitucional es el encargado de pronunciarse acerca de ti las leyes votadas por
la Asamblea Nacional implican una reforma de la Constitucin.
4) Sistema de contralor jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes. Los jueces, en los casos concretos sometidos a su decisin, pueden declarar que los actos realizados por el Poder Ejecutivo son contrarios a la Constitucin y que las leyes diotadas por el Poder Legislativo son
incompatibles con la Constitocin, rehusndose a aplicarlas. Tienen como funcin, mantener el imperio de la
ConstRucsn.
22
ORGANIZACIN DEL PODER
SUKAJUO: 1. La organizacin del poder en el Estado. 2. Formas de Estado. 3. Formas de gobierno. 4. Gasificaoonec; sntesis en los principales pensadores.
5. Formas mixtas. 8. La teora de la separacin de poderes: ta rsix poltica.
7. Desarrollo histrico de las doctrinas en el pensamiento potinco. 8. El criterio
Ce M. Hauriou. 9. La separacin de funciones y rgano* (Jellinek). 10. Criterio de Cano de Malberg (poder, funcin y rganos: la* operaciones propias d*
la actividad estatal). 11. Jerarqua del poder de gobierno. 12. Subordinacin.'
doctrina del ordercuniento turidico (Ceben).
puesta, con uno o mas centros o ncleos de poder, el Estada ser untaro o federal. De este modo, las formas de Estado pueden clasificarse en unitaria y federal.
El Estado unitario, tambin llamado simple o centralizado, es
aquel que tiene un nico centro de direccin jurdico-poltica, en sus
instancias de decisin, accin y sancin. El Estado federal, compuesto
o descentralizado, en cambio, tiene varios centros de direccin jurdico poltica, por ms que reconozca a uno de ellos como supremo.
En el Estado unitario hay un poder ejecutivo, legislativo y judicial
que regula la conducta de los individuos en todo el mbito espacial.
En cambio, en el Estado federal, adems de las funciones ejecutivas,
legislativas y judiciales conferidas al poder central, existen funciones
y rganos legislativos, ejecutivos y judiciales en las provincias o Estados particulares, que dentro de su esfera actan regulando la actividad individual.
3. La forma de gobierno se refiere a la estructura del poder
en el Estado, es decir, a la organizacin del poder de autoridad. La
forma de gobierno, en cuanto articulacin funcional del poder, depender de las condiciones generales del Estado, de las circunstancias
del medio y de las consecuencias que los dos elementos anteriores
produzcan en lo poltico, econmico y social. Distinguimos as un
aspecto estructural y un aspecto funcional en la forma gubernamental,
vinculndose el primero al nmero de magistraturas, al sistema de
autoridades cuya voluntad la Constitucin hace imputable al poder
en el Estado, y el segundo a la actividad que cumplen, a las funciones
que desempean.
Alberdi deca que "la eleccin de una forma de gobierno no es
materia de abstracciones. Se hace por motivos prcticos de convenienc i a " ( ) , toda vez que cada pueblo tiene su modo de ser peculiar, sus
costumbres, sus antecedentes histricos. La forma de gobierno debe
ser la expresin poltica de cada pueblo, en intima relacin con su
disposicin natural, sus costumbres y condicin social y econmica.
Sin perjuicio de estas consideraciones, la forma de gobierno se resuelve
en una cuestin de tcnica gubernamental, la de saber quines y para
qu funciones desempearn el gobierno.
z
4. La realidad poltica ofrece tal diversidad de gobiernos y tantos modos distintos de ejercer el poder que la formulacin de una
(*) Juan Bautista Alberdi, La revolucin de Sud Amrica, Obras Selectas,
t. XIII. pags. 7 5 / 6 .
47
clasificacin de las formas de gobierno sera necesariamente incompleta, no ofreciendo, al decir de Burdeau, "sino una imagen imperfecta
de la realidad poltica" ( ) . Esa dificultad proviene: a) de la falta de
un criterio capaz de comprender por igual a todas las formas de gobierno histricamente dudas; b) por la desaparicin y el surgimiento
de nuevas formas, distintas de las que les precedieron, que hacen insuficientes a las antiguas clasificaciones; y c) la complejidad de las
funciones del Estado social contemporneo que influye en la estructura del gobierno. As, por ejemplo, la democracia es hoy menos una
forma de gobierno que un rgimen poltico y con mayor vigor an
el principio de legitimidad del poder en los actuales modos de organizacin poltica.
3
Dejando de lado, pues, tanto la cuestin de la forma ideal, necesariamente circunstancial y variable,*subordinada a las condiciones de
cada Estado y la cuestin de una clasificacin de valor universal, pasamos a enumerar los intentos que se han hecho para clasificar las
formas de gobierno.
En la antigedad, la clasificacin de los gobiernos se hizo atendiendo a su aspecto estructural, sobre todo, al nmero de personas
que tiene a su cargo el ejercicio del gobierno. Herodoto, en Los nueve
libros de la historia, al tratar de la organizacin de los persas, en el
dilugo que sostienen Otanes, Megabizo y Daro pone en labios del
primero el consejo de que se dejase en manos del pueblo la suma potestad del Estado, parecindole que nadie poda en adelante ser nombrado monarca por ser tal gobierno ni agradable ni provechoso a la
sociedad, considerando al gobierno popular como el mejor. A su vez,
Megabizo se pronuncia por la aristocracia, negando que exista acierto
en pasar al "vulgo" la autoridad soberana, que obra "sin saber lo que
hace ni por qu lo hace". La autoridad soberana debe darse a un consejo compuesto por los hombres de mayor mrito y reputacin. Por
ltimo, Daro argument en favor de la monarqua, a la que estimaba
como la mejor forma de gobierno.
Platn se refiere a las formas de gobierno en La Repblica y en
El Poltico. Seala que hay necesariamente tantos caracteres de hombres como especies de gobierno, porque la forma de gobierno de los
Estados no procede "de las enemas o de las rocas, sino de las costumbres mismas, de los miembros que las componen y de la direccin
que este conjunto de costumbres imprime a todo lo dems" ( L a Repblica, Lib. V l l i ) . Estas formas son la monarqua, es decir, el go3
48
51
52
53
mritos substanciales del concepto forma] de constitucin. Es una categora histrica, un instrumento de lucha poltica contra el absolutismo
y de consolidacin de un tipo histrico de forma poltica, el Estado
libera], que emerge como conquista de la libertad.
Se nos presenta como un sistema de restricciones a la actividad
del Poder y, consecuentemente, como una garanta de la libertad individual. Reparte el poder de autoridad y regula su actividad en funcin
de la libertad. Atribuye -i los distintos rganos una fuerza deterrninada,
necesaria para la efectividad de las funciones que les asigna, y traza
una relacin de equilibrio fijando rbitas de actividad, lmites de autonoma, a fin de que acten externamente separadas pero internamente
vinculadas, por una ntima interrelacin funcional. Se reduce, en fin,
a un procedimiento de ordenacin del poder de autoridad, buscando un
equilibrio y armona de fuerzas mediante una serie de frenos y contrapesos, a fin de que sean iguales, independientes y separados, sin
que por ello deje de existir una necesaria coordinacin funcional.
;
55
56
los iribunales. Las diferencias entre los tribunales slo pueden recaer
sobre tres puntos: su personal, sus atribuciones, su modo de formacin.
En cuanto a su personal, los jueces pueden tomarse de la universalidad
o slo de una parte de los ciudadanos; en cuanto a sus atribuciones, los
tribunales pueden ser de muchos gneros; y en fin, respecto al modo
de formacin, pueden ser creados por eleccin o la suerte. La divisin
de poderes, a la que ya se refiere Platn en Las Leyes, tiene en Aristteles amplio desarrollo, distinguiendo entre el poder legislativo o consultivo, el ejecutivo y el judicial Sin embargo, Aristteles no tiene idea
de la relacin funcional entre las magistraturas ni considera un peligro la acumulacin de funciones en una sola mano, interesndole, nicamente, que esas fundones no sean opuestas por naturaleza.
Marsilio de Padua y los monarcmacos, durante la baja Edad
Media, distinguen dos poderes: uno, de orden legislativo, en manos del
pueblo; y otro, relacionado con el cumplimiento de la ley, en manos
del monarca. Particularmente Marsilio de Padua, en Defensor Pacis,
insiste sobre el derecho del pueblo a sancionar la ley sealando a la
autoridad ejecutiva como instrumento de la funcin legislativa.
Locke, en su Tratado sobre el gobierno dv, se refiere a cuatro
poderes: legislativo, ejecutivo, federativo y discrecional o de prerrogativa. El poder legislativo dice, es el que tiene derecho a dirigir el
empleo de las fuerzas del Estado con el objeto de preservar a la comunidad y a sus miembros. Mas seria una tentacin demasiado grande
para la frgil naturaleza humana, que tiende a abusar del poder, que
las mismas personas que detentan el poder legislativo poseyendo tambin en sus manos el poder de ejecutar sus decisiones, do tal manera
q u e podran eximirse de la obediencia a las leyes que sancionaran y
hasta acomodar la ley, en su forma y ejecucin, a su propia convenienda, y, en consecuencia, venir a tener un inters distinto al del
resto de la comunidad y contrario a la finalidad de la sodedad y del gobierno. Por eso en un Estado bien organizado, donde el bien de todos
es considerado como debe serlo, segn un recto criterio, el poder legislativo est puesto en manos de diversas personas que, debidamente
reunidas, tienen por eHaj mismas o por su unin con otras, el poder
de sandonar leyes, que, desde entonces, son obligatorias aun para los
mismos que las han hecho; lo que constituye un nuevo y fuerte motivo
que induce a los legisladores a obrar exclusivamente en mira del bien
pblico. Para la ejecucin de las leyes es necesario que exista un poder
en continua actividad que vigile la ejecucin de las leyes y se mantenga siempre fuerte. As el poder legislativo y el ejecutivo estn a
menudo separados. En cuanto al poder federativo, fundado en la razn
57
los tribupunto de
represensin saber
manera alguna que uno de los poderes destruya a otro, sino q u e todos
se apoyen, se comuniquen entre s, y obren de concierto. El poder
legislativo reside en las asambleas representativas con la sancin del
rey, el ejecutivo en los ministros, y el judicial en los tribunales. El
primero hace las leyes, el segundo provee a su ejecucin general, el tercero las aplica a los casos particulares. El rey est entre medio de
estos tres poderes como autoridad neutra o intermedia, sin ningn
inters bien entendido en romper el equilibrio. Constant estima a ese
poder "neutro" como la clave de toda organizacin poltica, reconociendo la paternidad de la idea a M. de Clermont-Tonnerre. A su juicio, el vicio de casi todas las constituciones ha sido el no haber creado
un poder neutro, y haber puesto la suma de la autoridad, de que l
deba estar investido, en uno de los poderes activos.
La divisin funcional del poder poltico, que, como hemos vista
a lo largo de esta visin general de su desarrollo histrico, toma forma
definitiva en Locke y Montesquieu, refleja una larga evolucin de las
instituciones polticas. Ella resume, en gran medida, los resultados
institucionales de la revolucin inglesa del siglo X V I I y la revolucin
americana y francesa del siglo X V I I I . Hasta entonces, el destino poltico de Europa haba estado dominado, alternativamente, por la aristocracia feudal, el clero y el trono, y los avances hacia la libertad eran
un producto de su coexistencia y de su lucha. Estas revoluciones son el
estallido y triunfo de una nueva fuerza, la de la burguesa y en definitiva del pueblo, que se apoder del poder poltico por los mismos
medios y con el mismo derecho con q u e a su tumo lo haban hecho
las otras fuerzas.
Estas revoluciones hicieron de la divisin de los poderes uno de
los cimientos del gobierno libre. En Estados Unidos fue incoporada
a la Constitucin como principio fundamental de la organizacin politica. Madison, en El Federalista, haba dicho que "la acumulacin de
todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, en las mismas manos,
sean de uno, de unos pocos o de muchos, sean hereditarios, autodesignados, o electivos, constituye justamente la verdadera definicin de la
tirana", y. Jefferson, poco menos que con idnticos trminos, haba
sealado que "la concentracin en las mismas manos es precisamente
la definicin del sistema desptico". Desde entonces, conforme lo ha
sostenido invariablemente la Corte Suprema norteamericana, uno de
los principales mritos del sistema americano de derecho constitucional
escrito es que todos los poderes investidos en el gobierno, sea nacional
o estadual, estn divididos en tres grandes departamentos; el ejecutivo,
el legislativo y el judicial; que las funciones asignadas a cada una de
eo
las ramas del gobierno estarn investidas en un cuerpo separado de servidores pblicos, y que la perfeccin del sistema requiere que las lineas
que separan y dividen a esos departamentos estn dar y precisamente
definidos. Es tambin esencial al funcionamiento exitoso del sistema,
que a las personas investidas con poder en cualesquiera de esos temas
no les sea permitido usurpar los poderes confiados a los otros, sino
que cada uno est por la ley de su creacin limitado al ejercicio de los
poderes asignados a su propio departamento y no a otros (Caso Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 1 8 8 ) ( ) .
En Inglaterra, el principio se mantuvo a pesar de la fusin de las
ramas ejecutiva y legislativa en el Parlamento. En Francia, la separacin de los poderes fue un credo de la doctrina revolucionaria, que la
llev ms all de donde quera el propio Montesquieu, pues consagr
la separacin absoluta de poderes. La Declaracin de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano, la proclam en su artculo 16 y en la Constitucin de 1791 la teora adquiere carcter de institucin, difundindose como elemento esencial del proceso del constitucionalismo, gradual y sucesivamente, en todos los Estados.
8. Maurice Hauriou, antes de examinar la cuestin relativa a la
divisin de los poderes, estudia la doctrina del poder del Estado. Sienta
dos premisas: a) que existen unidades compuestas; y b) que hay dos
formas del poder del Estado: el poder minoritario y el mayoritario,
porque en todo grupo, o manda la minora o la mayora, pudiendo
existir un entrecruzamiento, mandando una y vigilando la otra, como
ocuire, a su juicio, en las democracias. Define al poder como una libre
energa dotada de superioridad, considerando que es, a la vez, una
libertad (autonoma), una energa (fuerza) y"una superioridad (voluntad e inteligencia).
El poder asume la empresa de gobierno de un grupo humano y
gobierna por la creacin continua del orden y del Derecho. Existen
poderes de varias clases: religiosos, polticos, econmicos, considerando
que el poder del Estado moderno presenta dos caracteres que estima
como notables: por una parte, es un poder poltico, temporal y civil,
del cual se han separado los elementos de poder econmico, de poder
religioso y de poder militar, y por otra parte, es un poder centralizado.
El poder poltico consiste en el gobierno directo de los hombres, bajo
la amenaza de sanciones penales. El poder econmico consiste en el
gobtemo indirecto de los hombres, por la posesin de las cosas que
O Segundo V. Linares Quintana, Gobierno y Administracin, cit., pg 73
61
62
63
64
Camer, por otra parte, dice que la estricta separacin de los poderes "no slo es impracticable como un principio de actuacin en el
Gobierno, sino que no es deseable. La experiencia de la Constitucin
inglesa y de otras, en las que el principio no es estrictamente observado, demuestra que no es una condicin necesaria para las instituciones libres" ( ) . Laband, al sealar que los escritores alemanes que
se ocupan de poltica y de derecho pblico rechazan desde hace tiempo
casi unnimemente la teora de la separadn de los poderes, afirma
que "no trae ninguna utilidad hacer la crtica de esta teora, q u e destruye la unidad del Estado y no es ni lgica ni p r c t i c a . . . " ( ) .
u
1 S
(15) Laband, Le Droit public de VEmpire AUemond, t. II, cap. VI, pg. 54.
63
casos o un hecho individual La jurisdiccin fija en los casos individuales el derecho incierto o cuestionable o las situaciones o intereses
jurdicos. La administracin resuelve problemas concretos de acuerdo
con las normas jurdicas o dentro de los lmites de sta, valindose de
medios que ante una investigacin honda aparecen como un sistema
complejo" ( " ) .
Las funciones materiales estn distribuidas entre los distintos rganos. La separacin de funciones corresponde a la separacin de rganos. Pero esa separacin no es absoluta sino relativa.
En cuanto a las funciones formales, stas corresponden a la actividad del Estado segn actos de legislacin, administracin y justici/,,
y son ejercidas por los rganos legislativos, administrativos y judoses. As, la administracin en sentido formal tiene un poder reglar/"titano y de decisin; los rganos legislativos tienen funciones formales
de administracin, y los rganos judiciales tanto administrativa/ como
ciertas funciones, legislativas, como en el caso de que ejerzan e< control
constitucional, oe las leyes. Existen funciones ejecutivas del Jrgislativo,
legislativas del ejecutivo y ejecutivas del judicial. De todo esto se deduce queJk separacin de funciones adems de ser relativa est en
cierta subordinacin jerrquica respecto del rgano supremo, que puede
ser el legislativo o el ejecutivo segn se trate de los sistemas imperantes
en Europa o Amrica. En otras palabras, que no puede hablarse de divisin, equilibrio, independencia ni igualdad de poderes, sino de separacin de funciones, interrelacionadas jerrquicamente.
Por otra parte Jellinek distingue entre actividad libre y actividad
reglada, segn est o no determinada por una regla jurdica especial.
La primera corresponde a la actividad legislativa y a cierta actividad
de direccin dentro de la administracin donde este elemento recibe el
nombre de Gobierno. "Un Estado con un Gobierno que obrara slo
segn leyes, no sera posible polticamente. La direccin de la actividad del Gobierno necesariamente est sustrada a reglas jurdicas. Si
hay algo que por su naturaleza no sea susceptible de normas, es la
iniciativa que en su parte ms importante corresponde a todo Gobierno" f ) .
1 7
66
actos por intermedio de los cuales se ejerce la potestad estatal son manifestaciones de la voluntad del Estado que es una e indivisible. Establecida la unidad del poder del Estado, distingue desde el punto de
vista jurdico entre este poder que es uno, y las funciones del poder,
que son mltiples, y tambin de los rganos, que pueden ser igualmente mltiples. Las funciones del poder son las diversas formas de
actividad del Estado: dictar la ley, o aplicarla, son funciones del poder.
Los rganos del poder son los diferentes personajes o cuerpos pblicos
encargados de desempaar las diversas funciones del poder. El cuerpo
legislativo, por ejemplo, es el rgano que desempea la funcin legislativa del podeT estatal. Puntualiza Carr de Maibcrg que esta distincin tan sencilla entre el poder, sus funciones y sus rganos, est obscurecida, desgraciadamente, por el lenguaje usado en materia de poder,
lenguaje que es completamente vicioso.
En la terminologa vulgar, y hasta en los tratados de derecho
pblico, se emplea indistintamente la palabra "poder", para designar
a la vez, sea el mismo poder, o sus funciones, o sus rganos. As, por
ejemplo se emplea el trmino "poder legislativo", bien para designar
a la funcin legislativa, o bien para referirse a las asambleas que redactan las leyes. Es evidente, sin embargo, que el cuerpo legislativo
y la funcin legislativa son dos cosas muy diferentes. En virtud de la
misma confusin se designa por costumbre con el nombre de "poderes
pblicos" o "poderes constituidos" a diversas autoridades, como jefes
de Estado, Cmaras, Ministros, etc.* que poseen las diferentes funciones de la potestad del Estado. Dicha terminologa ilgica y equvoca
es peligrosa, pues su naturaleza suscita y mantiene numerosos malentendidos en esta materia. As, por ejemplo, ha contribuido a embrollar
y agravar la controversia sin fin que reina entre los autores en lo
referente al problema fundamental del nmero de los "poderes". Un
lenguaje claro y preciso es la primera condicin en todo estudio cientfico. Dbese emplear, concluye, separadamente, los tres trminos:
podor, funcin y rganos para designar respectivamente a la potestad
del Estado, a las diversas actividades que entraa y a las varias autoridades que ejercen esas actividades ( ) .
l s
67
la admiinstradn y la justicia, sobre cuyo fundamento existen doctrinas divergentes. En primer lugar, la escuela representada por Jellinek,
para quien la distincin de las funciones corresponde a la diversidad
de fines estatales, criterio que ha sido seguido por G. Meyer; en segundo trmino, la doctrina de Laband, que separa los actos del Estado
segn contengan operaciones intelectuales o actuantes. La legislacin
y la jurisdiccin se basan en operaciones intelectuales: la administracin ea operaciones actuantes, es decir, actos positivos; luego, la doctrina que resulta del derecho constitucional vigente, segn la cual los
actos del Estado sern de legislacin, de administracin o de justicia,
segn tengan por autores a los rganos legislativos, judiciales o administrativos, atenindose esencialmente al aspecto formal; y, por ltimo,
la que distingue entre funciones en sentido material y en sentido formal, que conduce a la divisin entre leyes materiales y formales que
sirven de base a la delimitacin de las competencias legislativa y administrativa. El gran inters prctico de esta ltima doctrina consiste
en que pone de manifiesto, para cada una de las categoras de los rganos del Estado, cul es en principio el campo reservado a su competencia especial. Esta teora dualista de las funciones es hoy la prevalente.
Respecto de la separacin de las funciones entre rganos distintos,
a quienes se confa las operaciones de deliberacin, legislacin, gobierno, administracin y justicia, estima Carr de Malberg que ella corresponde a la idea de que los rganos estatales no tienen en igual grado
la potestad del Estado. Es- decir que existe en este sentido cierto reparto o separacin de poderes. Pero que nada tiene en comn con la
doctrina de la separacin plural de poderes de Montesquieu, la que
a su juicio debe ser rechazada, por ser inconciliable con el principio
de la unidad del Estado y de su potestad. "No existen en el Estado tres
poderes, sino una potestad nica, que es su potestad de dominacin.
Esta potestad se manifiesta bajo mltiples formas: su ejercicio pasa por
diversas fases: iniciativa, deliberacin, decisin, ejecucin. Los diversos
modos de actividad que entraa pueden necesitar de la intervencin
de rganos plurales y distintos. Pero, en el fondo, todos estos modos,
formas o fases concurren a un fin nico: asegurar dentro del Estado
supremaca de una voluntad dominante, que no puede ser otra que
* voluntad nica e indivisible" ( ) . De todo lo cual se infiere que en
*1 Estado moderno no cabe distinguir tres poderes desde el punto de
U n
1 9
69
11. Esta gradacin de poderes, en Europa, muestra como preeminente al cuerpo legislativo. En Amrica al rgano unipersonal
encargado de la funcin ejecutiva, es decir, al Presidente. Tericamente, la funcin legislativa est situada en un grado ms alto que
las dems funciones, pues tiene la potestad ms alta: la de establecer
el derecho. Las leyes que dicta obligan a las dems autoridades u rganos. Prcticamente, y en escala mundial, existe un proceso de centralizacin del poder en las funciones del ejecutivo. Es una consecuencia
de la crisis, de la violencia y las tensiones de la sociedad contempornea. Las instituciones acuadas a lo largo del siglo X I X son insuficientes e ineficaces para gobernnr la vida de la sociedad del siglo X X . Una
muestra de ello es el crecimiento de las facultades del poder ejecutivo
en los Estados Unidos, el pas que adopt celosamente la separacin y
equilibrio de los poderes. En las expresiones de Edward S. Corwin se
ha operado el trnsito de la "presidencia personalizada" a la "presidencia institucionalizada" con el crecimiento de la Oficina Ejecutiva
del Presidente, por una parte, y la Oficina de la Casa Blanca, por la
otra. Se ha originado la rutinizacin de la responsabilidad presidencial
y un desdoblamiento entre presidente y presidencia,
Existe una inmensa maquinaria institucional auxiliar compuesta
por un cuerpo de asesores tcnicos para trabajos financieros y administrativos, para c\ programa legislativo, para lo concerniente a las
(21) Carr de Malberg, cp. ci-, pig. 839.
70
medidas econmicas y sociales, para lo exterior y lo militar, organizado al margen de la constitucin, como respuesta a las exigencias de
la realidad social y poltica contempornea. A este cuerpo de asesores
se agrega el cuerpo burocrtico que secunda al presidente en el ejercicio de sus deberes. Ese desdoblamiento entre presidente y presidencia, como consecuencia de la rotinizacin y burocratizacin de la funcin ejecutiva, acrece las facultades genricas de la funcin ejecutiva y
su posicin de pieza subordinante en la gradacin de los poderes ( ) .
u
71
72
ORGANIZACIN D E L PODER
1) La organizacin
del poder en el
Estado:
3) El fundamento del gobierno y de la autoridad de los gobernantes reside en la dominacin legal, impersonal >
objetiva.
4) El poder del gobierno se ejerce mediante fundones legislativas, ejecutivas y judiciales, confiadas a rganos cuya
actividad se encuentra prefijada por competencias. La
organizacin del gobierno, su estructura, funciones, rganos y competerjeais, provienen de la Constitucin, que
intitucionaliza el poder en el Estado, Ella determina
quin, y bajo que condiciones, tiene derecho a gobernar.
1) Es la relacin estructural de los elementos de la organizacin poltica.
Forma
todo:
de
Es-.
3) Formas de
biemo:
4) Clasificaciones.
(Sntesis de los ,
2) No existe una
principles penclasificacin de
sadores.)
v a l o r universal
por:
4) Clasificaciones.
(Sntesis de los
principales pensadores.)
75
5) Formas mixtos:
1)
2)
3)
0) La teoila de la
teparacitn de po- <
aeree:
4)
5)
6)
semiento
tico:
poli-
7 ) Desarrolla hist-
8) Criterio de Hauriou:
' 3) Maxtuio de Padua, en Defensor Pacis, insiste sobre el derecho del pueblo a sancionar la ley, sfffabndo a ta auto* ridad real como instrumento de la funcin legislativa.
Distingue, asi, entre poder legislativo y poder ejecutivo.
4) Locke se refiere a cuatro poderes: legislativo, ejecutivo,
federativo y discrecional o de prerrogativa. No menciona
al poder judicial, pues en ese entonces, la C i n a r a de los
Lores actuaba como el mis alto tribunal de justicia.
5) Montesquieu es quien elabora de modo orgnico la teora de la separacin de los poderes en legislativo, ejecutivo y judicial, sobro la base de que un poder debe frenar
al otro poder. Su originalidad consiste en haber hecho
de la divisin de poderes la garanta de la libertad. Quiere un poder judicial mvil.
6) Benjamn Constant, en tu Curto de Poltica Constitucional, enuncia cinco poderes: legislativo, ejecutivo, judicial,
real y municipal. El poder real en manos del monarca,
es un poder neutro", destinado a condliar toda diferencia o conflicto entre los otros poderes. Lo considera la
clave de toda organizacin poltica.
7) Xladison, en 1 Federalista, considera la acumulacin de
todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, como
la verdadera definicin de la tirana.
8) La doctrina de la divisin o separacin de los poderes fue
incorporada en los Estados Unidos a su constitucin, como
principio fundamental de la organizacin poltica. Eu Inglaterra, el principio se mantuvo a pesar de la fusin de
las ramas ejecutiva y legislativa en el Parlamento. En
Francia fue un credo de U doctrina revolucionaria; como
tal se la consagr en la Declaracin de Derechos de 1783
y se la incorpor a la Constitucin de 1791.
1) Para Hauriou, los "poderes pblicos", corno modalidades
del poder del que se sirve el Estado para realizar sus fun' cones, son "operaciones de voluntadr. Ules como la decisin ejecutoria, la deliberacin, el ccroeatimiento.
2 ) Sostiene que no se pueden confundir los poderes con los
funciones y los rganos. Un mismo poder interviene en
muchas funcioces. recibiendo el concurso de los otros.
Respecto de los rganos, en varios casos el poder pblico
ea una sntesis de una pluralidad de rganos.
3 ) Afirma que el poder del Estado es una unidad compuesta,
idea que hace derivar de la psicologa positiva; y que la
separacin, que segn l realmente existe, es mitigada en
forma de coparticipacin de los poderes en las mismas
funciones, de lo que resulta im sistema ligado y equilibrado de poderes, que garantizan la libertad.
4) Entiende que actualmente los poderes son tres: el poder
ejecutivo, el poder lgislativo y el poder del sufragio, entendiendo que el judicial, al perder carcter poltico, se
ha reducido a lo contencioso.
5) Admite una jerarqua normal entre los tres poderes: los
poderes de decisin (ejecutivo y deliberativo) deben prevalecer sobre el legislativo. En la realidad poltica ocurre
lo contrario: prevalece el poder del sufragio sobre el legislativo; y ste sobre el ejecutivo.
77
6) Hauriou defiende el principio de U separacin de poderes, dando base psicolgica a su justificacin. Afirma que
existen unidades compuestas, por lo cual no hay contradiccin entre la unidad y la multiplicidad.
nak):
3) Rechaza la doctrina de la separacin de poderes de Montesquieu, por ser inconciliable con la unidad del poder y
del Estado. Sostiene que no existen en el Estado tres poderes, sino una potestad nica, que es su potestad de
dominacin. Esta potestad se manifiesta bajo mltiples
formas: su ejercicio pasa por diversas fases: iniciativa,
deliberacin, decisin y ejecucin. Los diversos modos
pueden requerir la intervencin de rganos plurales y distintos. Pero en el fondo, todas estos modos, formas y fases, concurren a un fin nico: asegurar dentro del Estado
la supremaca de ia voluntad dominante, que no puede
ser otra que una voluntad nica e indivisible.
4) Existe cordinacin y jerarqua entre los rganos, derivada
de haberse dado superioridad a la funcin legislativa o
ejecutiva, segn los casos, sobre las dems funciones.
78
11) Jerarqua
biemo:
1) Esta gradacin de poderes, en Europa, muestra como preeminente al poder legislativo. En America al ejecutivo.
2) Tericamente, ta funcin legislativa est situada en un
grado ms alto que tas dems funciones, pues tiene la
potestad ms alta: la de establecer las leyes.
3) Prcticamente, y en escala mundial, existe un proceso de
centralizacin del poder en las funciones del ejecutivo,
como consecuencia de la crisis, la violencia y las tensiones actuales.
12)
del <
Subordinacin:
doctrina del ordenamiento jurdico (Kelsen):
1) Kelsen sostiene que en ta distribucin de los rganos estatales se manifiesta la articulacin esencial del proceso
jurdico.
) Ese procoso se centra en la legislacin y en la ejecucin
como creacin y aplicacin del Derecho. La constitucin,
las leyes, los reglamentos, las resoluciones, las sentencias^
tienen entre si una relacin de subordinacin, que desemboca en la norma jurdica fundamental, sobre la cual sebasa, el orden jurdico en su propia relacin dinmica.
3) Toda funcin del Estado es funcin del Derecho, es et
proceso graduado y sucesivo del establecimiento de
normas.
4) La subordinacin de funciones en razn del proceso de
creacin y ejecucin del Derecho, presupone la separacin
entre poderes constituidos y poder constituyente.
5) Una separacin entre los poderes legislativo, ejecutivo y
judicial slo es posible y puede concebirse, si existe por
encima de las autoridades a separar, una autoridad superior que establezca entre ellas ta separacin, como ocurre
entre nosotros, donde el pueblo, depositario del poder
constituyente u originario, delega separadamente los tres
poderes en tres clases de rganos, a los que coloca en
situacin de independencia recproca, pero dependiendo
de l los tres.
8) En este caso la unidad del Estado ce ha realizado desde
el primer momento por el rgano constituyente colocado
por encima de las autoridades constituidas.
7) Esa separacin extema, con esferas de competencia y lmites de autoridad, requiere necesariamente una coordinacin interfuncionaL De este modo, la reparacin de poderes tiene una nueva forma u contenido, distinta de la
teora concebida por Montesquieu.
79
23
GOBIERNO Y ADMINISTRACIN
SUMANO: 1. La actividad del poder en el Estado: actos, rganos y funciones. 2. Gobierno y administracin: distincin. 3. Actos de gobierno y actos administrativo.
4. Delegacin de competencia y el equilibrio institucional 5. La burocracia.
funciones de direccin en sus fases de decisin, accin y sancin, derivando directamente de la constitucin; y subordinados o mediatos, que
forman el equipo de transmisin y ejecucin de las decisiones y cuya
existencia no deriva directamente de la constitucin encontrndose en
situacin de subordinacin a los rganos de creacin constitucional.
De acuerdo a su estructura: individuales, colegiados y asambleas, segn
que la funcin est atribuida a uno, a varios o a un conjunto numricamente importante de personas; simples y complejos, si la funcin
se cumple plenamente por uno o por varios rganos. De acuerdo a su
funcin, en legislativos, ejecutivos y judiciales; y, segn su relacin
con el pueblo, en representativos y no representativos; y en gobernantes o magistrados, funcionarios y empleados o agentes segn ejerzan facultades de direccin, decisin y sancin o no, o sean simples
agentes de los dos primeros. Corresponde sealar que la Constitucin,
que organiza el poder en el Estado, se refiere a autoridades y empleos,
no haciendo mencin del trmino "rgano". Nada impide, por consiguiente, prescindir de la expresin y utilizar en cambio Lis de autoridades y empleados para referirse al poder en el Estado, o, simplemente, al Gobierno. Por otra parte, de la Constitucin proviene "el
poder de manifestar una voluntad que es imputable al Estado"
Los actos que realiza tienen, por consiguiente, carcter jurdico.
Estos se clasifican, segn sus efectos, en actos materiales, y segn
sus manifestaciones, en actos formales. Los actos materiales se dividen
en: actos normativos (actos regla) destinados a establecer normas jurdicas generales, objetivas e impersonales, v.g.: leyes y reglamentos;
actos subjetivos, destinados a producir efectos sobre situaciones jurdicas individuales, v.g.: el ascenso de un funcionario; actos-condicin,
que incorporan una persona a una situacin jurdica preexistente, v.g.:
el nombramiento de un funcionario; y actos jurisdiccionales, v.g.: sentencias y resoluciones, es decir, pronunciamientos sobre un conflicto o
controversia.
Los actos formales se dividen en unilaterales y plu rila torales, segn
el numero de voluntades cuyo acuerdo se requiera para la produccin
del acto Los plurilaterales, a su vez, se subdividen en contractuales y
convencionales; segn persigan fines opuestos o coincidentes ( ) . Segn los rganos que intervengan, los actos formales pueden ser legisla2
S3
84
En cuanto a la funcin administrativa, ella consiste en la ejecucin de las leyes, o bien, como la defina Duguit, en la creacin de
situaciones de derecho. Es decir, est referida al gobierno de las personas y a la organizacin y gestin de los servicios pblicos.
3. La actividad ejecutiva de carcter gubernativo o poltico, se
manifiesta medante los actos polticos. Se ha pretendido caracterizarlos por su referencia con el poder o con el Estado, teniendo en cuenta
los motivos que los originan o los intereses a los que buscan tutelar,
entendiendo por actos polticos los que el gobierno ejecuta por motivos
polticos o con el fin de proteger o salvaguardar tanto el ejercicio mismo del poder, como la seguridad general o el bienestar de la comunidad. Algunos estiman que su nota distintiva radica en la ejecucin
de prescripciones del ordenamiento constitucional, y otros, en fin, sostienen como criterio de distincin el de que los actos polticos son esencialmente discrecionales, es decir, no reglados jurdicamente.
En efecto, lo que precisamente distingue al acto poltico es que
se encuentra libre de condicionamiento previo de carcter legislativo,
cumplindose en un marco de autonoma y ubre accin del que carecen
( 9 ) Edward S. Corwin, El Poder Ejecutivo, trad. de Laura E. Peiegrino, Editorial Bibliogrfica Argentina, Buenos Aires, 1959, pag. 354.
67
los dems actos, pero sujetos a las prescripciones de orden constitucional, que determinan la esfera de competencia dentro de la cual esa
autonoma y libre accin pueden y deben desenvolverse. Es decir,
los actos polticos que realiza el poder ejecutivo ejercitados sin otro
control ni responsabilidad que la puramente poltica frente a su partido o al electoral. Tales son los actos vinculados al hecho de tener la
direccin y conduccin del gobierno directo sobre las personas, como
la declaracin del estado- de sitio; el nombramiento y remocin de ministros. Difieren de los actos administrativos, en que en stos domina
la nocin de funciones y servicios pblicos, jurdicamente determinados, tratndose de actos reglados, realizados por los agentes administrativos.
Rafael Bielsa sostiene que entre poder administrador y poder ejecutivo hay una relacin de especie a gnero, pues el poder administrador, subjetivamente considerado, est comprendido en el poder
ejecutivo. La actividad ejecutiva gubernamental se ejerce sin otro contralor, en principio, que el poltico, y la responsabilidad que genera
es poltica. La actividad administrativa, a diferencia de la poltica,
est sometida a un contralor jurisdiccional que varia segn los sistemas
legales, pero que genera recursos jurdicos protectores de los derechos,
aun de los intereses del individuo, y ms precisamente del administrado. La actividad administrativa, a diferencia de la gubernativa, es
siempre legal, esto es, que se desenvuelve en una esfera limitada por
la ley (*). Conforme lo seala Linares Quintana, la tendencia actual
se orienta a someter a la revisin jurisdiccional todos los actos del
poder ejecutivo, tales como los actos concernientes a la seguridad extema de la Nacin y las relaciones con los dems .Estados; el nombramiento y remocin de ciertos funcionarios, el estado de sitio, entre
otros. Pero la clave de la distincin entre gobierno y administracin
(*) Rafael Bielsa, Principio* de Derecho Administrativo, Universidad Nacional
del Litoral, Buenos Ares, 1942, pg. 48. Manuel M. Dex, en 1 acto de gobierno:
eu contralor jurisdiccional, trabajo presentado al Segundo Congreso Argentino de
Ciencia Poltica, 13-16 de agosto de 1960, sostiene que los llamados actos de gobierno nacieron de la actividad prctoriana del Consejo de Estado francs y que no
puede hacerse diferencias en cuanto a su contralor jurisdiccional. El poder ejecutivo,
dice, para dictar el acto de gobierno, sube de grado. Pero las actividades de uno y
otro orgLtuo legislativo y ejecutivo, distintos al rgano legislativo y al ejecutivo. Por
lo que se refiere al legislador, la Constitucin le reconoce un poder ilimitado, tanto
en lo que se refiere a las decisiones que pueda tomar, como en lo relativo a ke objetos a los cuales puede extender su actividad. Por lo contrario, el acto de gobierno
no se funda en un poder ilimitado, sino que se realiza en virtud de una autorizacin
constitucional especial, que se refiere a un objeto determinado, o a una categora
particular de atribuciones.
88
Sin llegar a tales extremos, no hay duda que las fundones del
Estado se han ampliado orientndose hacia el reconocimiento de un
nivel mnimo de vida a todo individuo, la seguridad social, la plenitud
de empleos, la proteccin contra toda forma de opresin social y econmica, planificando la economa y creando condiciones sociales coma) lhering. El /;n en el Derecho, trad. de L. Rodrguez, Madrid, pag. 194.
89
91
Entre nosotros, Bielsa admite la delegacin limitada. A este respecto dice que: a) el poder legislativo puede delegar facultades de su
competencia en el poder ejecutivo, y tambin en entidades autrquicas
si en este caso no se afecta la unidad administrativa y el orden jerquicc, conforme al art. 86, inc. 1) de la ley suprema en materia
de administracin, siempre que no importe remisin del poder impositivo, ni represivo pena), ni de imposicin fiscal, ni de cargas personales, ni actos que restrinjan el derecho de propiedad, la libertad personal de locomocin, industria, trabajo, ensenar, aprender, ni la inviolabilidad del domicilio; b) en toda delegacin debe limitarse la extensin de la misma expresa o virtualmente; c) no comporta delegacin la clusula frecuente de que el poder ejecutivo reglamentar
la ley. porque dicha facultad corresponde a este ltimo poder por la
Constitucin: d) la delegacin no importa aumento de competencia
del poder ejecutivo, puesto que por principio el poder ejecutivo no
puede aumentar ni disminuir las atribuciones que la Constitucin da a
los otros poderes; en la delegacin, el que delega da al delegado un
7
92
93
S4
Han
Freyer,
op. cit.,
pig.
116.
95
98
GOBIERNO Y ADMINISTRACIN
' a) satisfacer los requeTumentos sociales:
b) organizar la cooperacin socialterritorial:
i c) realizar el Derecho.
Son funciones del Poder y no del Estado, por mas que se
impute a este los actos realizados por los rganos dentro
de los limites de su competencia.
Las funciones esenciales son tres: legislacin, ejecucin y
justicia. En el Estado moderno las funciones son jurdicas y se cumplen mediante rganos y una serie de operaciones o actos jurdicosLos rganos son los su- " objetivo (lo institucional):
jetos o instituciones enatribuciones y deberes,
cargados de r e a l i z a r
subjetivo (lo personal): las
una funcin. En todo
personas o conjunto de perrgano hay dos elementos:
-Los rganos deben actuar dentro del campo de su competencia: este es el lmite de la voluntad psicolgica o
arbitrio del rgano.
r 1) omisin: si no cumple plenamente su
Existe:
funcin;
2) desviacin de poder: si sale del marco
de su funcin o competencia;
3) (KUO de poder: cuando el arbitrio o
voluntad psicolgica rebasa la esfera de
la funcin o competencia.
constRuconaks o
1) de acuerdo a su j
inmediatos;
poeictn err-<
ordinados
o
oufca:
L
mediatos.
1) La actividad del
peder s* traduce
en
funciones
para;
2)
3)
i)
5)
al
1) La actividad del
poder en el Estado (actos. 6 f ganos y funciones):
wb
I" individuales;
2 ) de acuerdo a su j jegudos;
J
iasambleas.
estructura:
L judiciales,
representativos;
no representativos.
magistrados;
6 ) segn sus faculfuncionarios;
tades:
empleados.
{
1) La actividad del
poder en el Estado (actos, r-'
ganos y funciones):
contractuales;
convencionales.
2) simples y complejos:
. . ,
f legislativos:
3) segn bs rganos J
.
que intervengan:
[_ judiciales.
6) Las funciones pueden ser materiales y formales. Es decir,
que un rgano puede tener funciones materialmente diversas; v. g.: una ley de pensin graciable es materialmente un acto administrativo; fonoaknenre un acto legislativa
4 i e c a t i w t
l) Aeree de
biemo:
2) Acto*
admtni*-
S) La burocracia!
100
'
1-) La burocracia constituye el equipo de transmisin y ejecucin de lai decisiones de los rganos ejecutivos. Est
integrada por los tcnicos o expertos, los funcionarios y
empleados de la administracin pblica.
2) La organizacin burocrtica tiene superioridad tcnica
sobre cualquier otra organizacin. Se caracteriza por: la
precisin, la rapidez, continuidad, secreto, uniformidad,
subordinacin e idoneidad de su actividad.
3) El crecimiento de la burocracia ha sido continuo e incesante. Hoy no hay gobierno sm burocracia, siendo et
"alma" del Estado moderno.
4) Con relacin al equilibrio institucional, se observa que va
concentrado el poder y se le imputa ser la beneficiaria da
una transferencia de poder. Pero la democracia necesita
por ahora de la burocracia, para realizarlo poltica, social
y econmicamente. Debe si, extremar los controles necesarios para que la burocracia cvmpla.su funcin instrumental o adjetiva respecto del poder.
24
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN
SUMARIO: 1. Centralizacin y centralizacin: poltica, administrativa y burocrtica. 2. La deeoenrralixacoo euonmca (crterio de Dabm). 3. Confederacin
y federacin, doctrinas de ta indivisibilidad y pluralizad oras del asiento de la
soberana. 4. Distribucin de impotencia* en fot Estados federales actuales.
1. La forma del' Estado es unitaria o federal segn que los elementros de su estructura se encuentren articulados con referencia a
uno o varios centros de poder. E s a centralizacin o descentralizacin
poltica influye en la organizacin del poder en el Estado. Cuando
la forma es unitaria, el poder es ejercido por autoridades cuyas funciones comprenden todo el territorio y la poblacin de la organizacin
poltica. Hay un solo orden gubernativo y una unidad de direccin en
las fases de decisin, accin y sancin. El orden jurdico vale para
todo el territorio, no pudiendo existir dos normas referidas al mismo
objeto con una esfera de vigencia igual. Hay, as, un gobierno central
nico encargado de las funciones de legislacin, ejecucin y justicia.
Cuando la forma es federal, por lo contrario, el poder es ejercido por
un gobierno central y gobiernos locales. Si bien el orden jurdico tiene
vigencia en todo el territorio del Estado, las formuladas por el gobierno central tienen validez en todo el territorio coexistiendo con
otras normas, limitadas a parte del mismo, emanadas de los rganos
autnomos locales. La centralizacin o descentralizacin poltica comprende a la totalidad del poder constituido, es decir, del Gobierno. No
puede existir de modo parcial, afectando slo a una funcin o a un
rgano. O es unitario, o es federal. Esto obedece a la circunstancia
de que influye sobre toda la estructura de la organizacin poltica la
existencia de un centro unitario o plural de Poder. Afecta al territorio,
101
102
103
Tuna multitud de deberes de inters pblico que seran desempeajos por las autoridades locales, con mas eficacia y menos costos. No se
tratara <te dispensar lo especfico del poder, sino aquellas funciones
servicios que pueden estar a cargo de los grupos sociales. Supone,
je o t e modo, una idea de colaboracin de los grupos sociales con el
fttado en mira a la armona general Esto puede lograrse, segn Dabin, con la descentralizacin en base al principio de los intereses de
orden econmico y social'que se ligan a los criterios.de profesin y
de dase. Entendiendo que la autoridad pblica es emanacin de una
representacin de intereses especiales y fragmentarios con la finalidad
de equilibrar, arbitrar y dominar a los intereses, nada impedira la
descentralizacin en procura de la colaboracin de esos intereses, "en
tu rango y en cuanto a su especialidad", con el poder poltico y "no
slo por va de consulta, sino tambin por va de decisin". Los intereses actan agrupados en sindicatos y corporaciones. Pero para que
exista descentralizacin y no "descoo centra cin" esas formaciones por
Intereses deben ser libres y privadas, no dependiendo para nada del
Estado. El propio Dabin reconoce que esto es simple teora, que presupone el cese de los antagonismos sociales, la armona de los grupos,
el trmino de los egosmos econmicos. Nada es ms cierto que si los
hombres vieran realmente en su prjimo un igual, y lo amaran como
s mismos, no existiran diferencias sociales ni econmicas, ni odios
ni violencias, y, quiz, fraternidad y amor entre los individuos. Conchryen diciendo que, no obstante la situacin catica que la realidad
presenta, el Estado debera atribuir "a los grupos econmicos y sociales ciertos derechos de decisin reglamentaria, administrativa y aun
jurisdiccional, esto ultimo mediante un sistema de magistraturas profesionales, en las materias relativas a su especialidad, en que el Estado
t i m a que debe reconocerles competencia" (*). Si se examina el sistema, comprendemos que la postulacin de Dabin no se refiera ni
*1 "federalismo econmico" ni a la descentralizacin. Se reduce a la
Abstracta formulacin de un pensamiento corpora ti vista, de reminiscencia medieval, no intervencionista, temeroso del fascismo, que se
sirvi imtrumentalmente de las corporaciones, y que postula con el
fin ideal de "asegurar el reinado de la justicia para todos los individuos y el pueblo entero". Por otra parte, mientras el Estado no tome
su cargo la concreta gestin de los intereses econmicos, o cuanto
menos su direccin planificada, no se percibe cmo puede operarse
( < ) Jean Dabin. op. cit., pig. 338.
104
ese descentralismo econmico. Tiene razn Laski cuando dice que las
leyes tienden ms a proteger la posesin de los privilegios existentes
que a extenderlos y que la divisin de la sociedad en ricos y pobres
hace que los imperativos legales del Estado acten en ventaja de los
ricos. Y esa divisin, tan elemental, origina que las diferentes clases
de la sociedad parezcan, segn la famosa frase de Disraeli, "ms bien
pertenecer a dos naciones que a un mismo pueblo" ( ) . "Cualquiera
que observe los mtodos por los cuales la poltica del Estado del siglo X I X se ha transformado en el servicio social del siglo X X , comprender cmo la desigualdad slo puede mantenerse consintiendo concesiones por las cuales tiene que pagar. Y estas concesiones aumentan
en volumen. Los pobres comprenden la desigualdad de un sistema
social que equilibra proporcionalmente el trabajo y la ganancia en la
vida".
5
La confederacin es una formacin poltica moderna. L a s confederaciones antiguas, como la liga aquea en Grecia y la Confederacin
de las ciudades latinas, en Roma, no tienen semejanza con las confederaciones modernas. Corresponden a uniones entre formas polticas
distintas de la forma poltica moderna, es decir, del Estado. No tienen
nada en comr n "on la confederacin americana, que existi de
1777 a 1787, con la confederacin helvtica, que dur hasta 1848, en
que se transform en Estado federal, ni con la confederacin germnica, qu eexisti de 1815 a 1866.
Estas tuvieron personalidad internacional, con una esfera de competencia determinada en el pacto o carta de establecimiento, adoptada
por unanimidad de los miembros-
IOS
ranos que conservaron, y llegado el caso ejercitaron, el derecho de secesin, es decir, de separarse de la confederacin; y el derecho de
nulificacin, destinado a obtener la revisin y la no aplicacin de la
decisin contraria al pacto o al derecho interno de los Estados confederados. La confederacin no tiene poder directo sobre los pueblos.
Sus recursos materiales y humanos provienen de los Estados miembros. En los hechos, la confederacin expresa una relacin de intereses, a la que los Estados se someten en tanto no sea divergente de los
propios. Los Estados confederados no son circunscripciones descentralizadas de la confederacin, sino Estados plenamente soberanos e independientes, que se mantienen dentro de la confederacin con la finalidad de defensa como objetivo supremo, pero que no han renunciado
a ninguno de sus atributos como Estados, y que no vacilan en provocar la ruptura del pacto si lo consideran inconveniente. De ah que
esta forma permanente de unin no constituye una unin firme, no
existiendo en la actualidad ninguna confederacin. Es una forma muerta. La mas importante confederacin de la poca moderna, la suiza,
la norteamericana y la germnica se transformaron en federaciones.
Esto ocurri segn Ranelletti por el sentimiento de racionalidad
y la necesidad de asegurar la propia existencia e independencia, mediante una organizacin ms estrecha, q u e proporcione una mayor
eficacia a la accin poltica interna y extema. Esto determin una
transformacin del vfnculo de naturaleza internacional que exista en
la confederacin, en un vnculo de ndole constitucional, originndose
el Estado federal ( ) . Nace como un Estado de Estados, o, si se quiere,
como un "sper-Estado". Los Estados miembros pasan a ser partes del
nuevo Estado, la soberana queda depositada en el poder originario, o
poder constituyente, y en su titular, el pueblo, y emerge un solo y
nico Estado, el federal, descentralizado en unidades polticas autnomas que poseen rganos propios y facultades de autodeterminacin- limitadas por la Constitucin federal, que es el fundamento y soporte
jurdico del nuevo Estado.
7
Jellinek define al Estado federal como "un Estado soberano formado por una sociedad de Estados", y lo caracteriza, primero, porque
los Estados federados no son soberanos; segundo, porque la organizacin descansa en una constitucin considerada forma o ley fundamental; tercero, en virtud de la prevalencia del Estado federal sobre los
() LuU Le Fur, Drot inttmational puble, Ed. Dalloz. Parj, 1937, pg. 198.
(i Burgcss, Ciencia poltica u derecho constitucional comparado, rrad. etp.,
t. II, cap. Ul.
1 0
Estados miembros, stas pierden el carcter de formas polticas especficas, es decir, de Estados; cuarto, los Estados miembros conservan
facultades de autodeterminacin subordinada dentro de los lmites que
les reconoce la Constitucin federal; quinto, participan en el gobierno
central, y, sexto, el Estado federal constituye una unidad en la que
se funde la pluralidad de los Estados federados. Predomina la competencia del poder central, y el territorio y el pueblo conforman, con el
poder central y el ordenamiento jurdico general, una unidad ( " ) .
En cuanto a su origen, sin incluir la suma de los factores histricos, l no sencuentra ni en los poderes originarios, ni en las situaciones preexistentes, ni se reduce a disputas sobre si la soberana es
o no conservada por los Estados particulares y si conservan o no el
carcter de anteriores a la federacin, sino que debe vene en el acto
constituyente. Las fuerzas se orientan a la manifestacin del poder constituyente, y ste es quien, a travs del acto constituyente origina al
Estado federal.
El Estado federal excluye la posibilidad de doble racionalidad y de
doble soberana: convierte a un pueblo en una nacin y a una pluralidad de soberanas en una sola, depositada en un titular, el pueblo, y
en un rgano, el poder constituyente. El proceso de formacin del Estado federal lo demuestra. En Suiza, de la Unin Confederal de los
cantones es pas a la federacin, mantenindose el nombre de Confederacin Helvtica slo por tradicin; en los Estados Unidos, las
colouias tormaron una Confederacin de Estados (1778) basada en los
Artculos de la Confederacin sancionados en Filadelfia, la que al dictarse la Constitucin federal, en mayo de 1787, y entrar ea vigencia
en marzo de 1789, pas a ser federacin. Entre nosotros, como en los
Estados Unidos, el acto constituyente estableci el gobierno federal,
creando una unidad poltica donde Jas competencias estn repartidas
ntre el poder central y las provincias; hay un gobierno central con
los poderes legislativo, ejecutivo y judicial que abarcan con su actividad a todo el territorio y a la poblacin; y gobiernos locales, con
autonoma para dictar sus constituciones y sus leyes, y aun con idnticas funciones que deben realizar dentro de la esfera de competencia
que la Constitucin nacional establece. Las provincias son iguales entre si y sus actos y procedimientos tienen eficacia y validez en todas
las dems. Tanto el gobierno federal como los gobiernos locales actan
directamente sobre el pueblo, pero.sus esferas de actuacin son distintas. Actan coordinadamente cada uno dentro de una rbita pro( U ) Ceorg JdliDek, op. ct., pig. 579.
106
pa. Dentro de su esfera son independientes. Pero existe una gradacin que resulta de la supremaca de la Constitucin y de las leyes
nacionales. Pero esto no altera el principio federal, segn el cual coexisten el gobierno nacional y los gobiernos locales, coordinadamente,
cada uno de ellos dentro de los limites establecidos por la Constitucin
nacional.
En lo referente al asiento de la soberana en el Estado federal,
teniendo en cuenta que no existe uu tipo nico, sino por lo contrario,
tantos federalismos como -Estados federales hay, y asi, mientras Rusia
se aproxima a la confederacin, al reconocer a los Estados miembros
el derecho de secesin, Canad, en el otro extremo, reconoce a las provincias nicamente aquellos derechos expresamente delegados por el
poder central, se han formulado distintas teoras. Faustino Legn clasifica las soluciones propuestas, segn mantengan o no el principio
de la indivisibilidad de la soberana, en las siguientes:
"Primera: hay una sola y nica soberana, la del Estado federal;
no son soberanos sino autnomos los Estados particulares, provincias,
pases o cantones. Es incontestable, segn Le Fur, en su clasica obra,
que en el verdadero Estado federal, la soberana le pertenece; los
miembros no son soberanos ni Estados aunque coparticipen en el ejercicio y la substancia de la soberana, contribuyendo a la formacin del
Estado Federal ntegro. Esta es la posicin de los centralistas norteamericanos, empeados en contener las aspiraciones excesivas de los
Est&dos, slo dominadas despus de una trgica guerra civil. Esa doctrina de Lieber, Story y Webster, es la que prevaleci en Europa."
"Segunda: tambin partiendo del postulado de la indivisibilidad,
los defensores de la amplitud de los derechos locales, como Calhoun en
Amrica y Seydel en Alemania, entienden que la soberana reside
en los Estados particulares."
"Tercera: para mantener el principio de la unidad de la soberana,
y no obstante ello atribuirla al Estado central, y a los Estados particulares, Cierlce y Haenden insinuaron que la soberana radicaba en el
poder constituyente, por encima del gobierno central, y de los gobiernos
locales."
"Cuarta; la solucin tpicamente plural consisti en suponer que
la soberana puede considerarse dividida, siendo soberanos en relacin
a sus propias competencias, tanto el Estado central como los particulares. Madison as lo indic; la Corte norteamericana lo sigue." ( )
, s
109
111.
( " ) Ctrl J. Friedrich, op. c., pg. 207. Woodrow Wibon deca al respecto:
"Ea cada etapa de nuestro desenvolvimiento nacional hemos debido encontrarnos,
con esa. cuestin, y ninguna definicin de estadistas o de jueces la ha apaciguado
o resuello. No puede ser solucionada, por la opinin de una generacin, porque et
voa cuestin evolutiva, y cada etapa, sucesiva de nuestro desarrollo poltico y
eoonrnko plantea un nuevo aspecto, genera una nueva cuestin" (Woodrow Wilacn, Constitutional gooemment of the United State, Nueva York, 1908, pg. 1 7 3 ) .
- A . Corry, The federal dilemma, T h e Canadian Journal of Economic and Polittcal Science", Toronto, mayo 1941, pg. 215, afirma que "una. unin federal es
SlUupre un matrimonio de conveniencia... en el que las paites insisten en conservar
* identidades y penanalidades y de preservar una gran medida de su indepenBncsa". Conf.: Segundo V. Linar** Quintana, en Gobierno y Administracin de
f Repblica Argentina, t. IT, pgs. 2 y tt; y Tratado de la Ciencia de Derecho
Coo.fuctenol, t 8. pgs. 215 y sa.
112
113
2)
Descentralizacin
econmica (Dabin):
3) Confederacin a
federacin. Doctrinas sobre el
asiento de la soberana:
114
1) Confederacin:
'
1) Confederacin:
3) Confederacin y
federacin. Doctrina* sobre el
atiento de la soberana:
2 ) Federacin:
2) Federacin:
3 ) Confederacin y
federacin. Doctrina* tabre el
atiento de a soberana:
4) La distribucin
de competencias:
116
de la ft
divisibiU
dad:
1} en 1 poder central.
2) en los poderes
locales.
3) en el poder constituyente.
b) de la pfu>
ralidad o
tpicamen-'
te federal
i)
3) Doctrina*
o b r e l
siento de
ta soberana en el
EstadoFederal:
25
ESTADO DE NECESIDAD. REVOLUCIN.
GOBIERNOS DE FACTO
SUMARIO: 1.
1. Razn de Estado, para Meineckc, es la mxima del obrar poltico, la ley motora del Estado. Ella dice al poltico lo que tiene que
hacer para mantener la plenitud del Estado indicndole los medios
y les fines, los caminos y las metas. La conservacin del Estado y el
mantenimiento del orden en instancias forzadas liberan al poder poltico de todo condicionamiento jurdico, formal y material, y lo constrien a obrar, saltando de lo discrecional a lo arbitrario, sin otra ley
que la necesidad poltica.
La razn de Estado es el imperio de la necesidad poltica: la
legitimidad del obrar arbitrario del poder. Oculta una concepcin organicista del Estado, al que se le imputa no slo voluntad, tambin "razn". Subyace en ella, en lo que tiene de vital, una idea aristocrtica
de la conduccin poltica, que resume en los gobernantes, y, ms precisamente, en "el" gobernante, todo lo que hay de personal, de individual, en la dominacin y en el poder poltico.
Deja de lado lo racional, lo impersonal, lo objetivo de las reglas
sociales y sita al gobernante por encima de la ley. De ah q u e haya
117
sido la frmula suprema de santificacin de la actuacin arbitraria dlos gobernantes a travs de la historia.
En las formas polticas en las que la dominacin tiene carcter
personal o tradicional, la razn de Estado legitima la actuacin en
trminos de conservacin del propio poder antes que la de la organizacin, o la de la comunidad poltica. La apetencia del poder, por el
poder en s, es una intensificacin de la personalidad t ) . Un impulso
patente, elemental, eficaz, semejante al hambre o al amor, que ha
proyectado a la vida histrica al gnero humano. "Sin las brbaras
concentraciones de poder, tejidas con terror y con crueldad, de dspotas
y castas primitivos, no se hubiera llegado, en efecto, a la fundacin de
Estados ni a la educacin del hombre para grandes cometidos supra
individuales" ( ) . Al advenir el tipo de Estado liberal o constitucional,
dentro del cuadro general del Estado moderno, al consagrarse el imperio de la ley y la dominacin legal, la razn de Estado deja de legitimar el poder arbitrario. Pasa a subsumirse en el "estado de necesidad", en el hecho, la circunstancia o situacin que precisamente
permite al gobernante salir de la esfera de su competencia legal, traspasar las fronteras jurdicas de su actuacin, para afrontar el peligro
e imponer las soluciones. Entonces la actuacin del gobernante se santifica por la conservacin de la organizacin o la de la comunidad
poltica, antes que por la propia conservacin. Lo subjetivo de la razn
de Estado es substituido por lo objetivo del estado de necesidad.
1
118
119
>
123
124
La suspensin del habeos eorpus se encuentra establecida en Inglaterra. Por la "Emergency Powers Act", de 1920, que determina los
poderes del Cobiemo en casos extraordinarios de crisis nacional, se han
ampliado las facultades del Gobierno, no obstante lo cual la suspensin
del auto de habeos eorpus sigue siendo la medida de seguridad extraordinaria. En los Estados Unidos, conforme lo dispone su Constitucin, Art. I, Seccin I X , clusula 2 , el privilegio del autor de habeos
eorpus "no se suspendera, excepto cuando, en casos de rebelin o
invasin, la seguridad pblica lo requiera", correspondiendo la facultad
a
l f >
126
128
( ) Miguel Ralea, op. cit., pig. 395. "Nosotros encontrarnos en todas partes
los sfnlomas. En primer lugar, en el mundo intelectual y filosfico: las nuevas
tendencias se propagan siempre de la lite a la masa. Los pensadores tienen hoy el
rol de los profetas en b antigedad, anunciando a la humanidad lo que ella debeii
haoer una hora mis tarde. Toda la filosofa contempornea esti impregnada-de
la idra de contingencia, de libertad, de novedad. Boutroul y Eergson, el pragmatismo y la filosofa de los valores, son los diferentes aspectos de es'.a tendenola- El
nudo central de la filosofa berfisoniana es ta idea del perpetuo cambio, de la movilidad, de la variedad y de la libertad. Otro sntoma nos ofrece el resurgimiento de
las ciencias histricas y polticas".
129
130
13!
por la razn y la conciencia, por la voluntad y el poder. " S i nadie puede determinar lo que es justo, alguien debe establecer qu debe ser lo
jurdico. El derecho es la regulacin de la comunidad al servicio de
la justicia. Su fin remoto es la justicia, su fin prximo la seguridad
jurdica, y su misin es crear un orden superindividual, terminando
as, mediante una autntica decisin, la lucha entre las concepciones
individuales y la justicia. La positividad del derecho llega a ser presuncin de su justicia." Este criterio, que no slo reconoce juridicidad
al derecho revolucionario por el simple hecho de haber tenido efectividad y obligatoriedad, sino que le reconoce presuncin de justicia es
la consagracin de la doctrina de la fuerza, del hecho consumado, la
justificacin filosfica de la normatividad de lo real, de lo ejecutivo.
En consecuencia, es suficiente que el derecho revolucionario se cumpla y asegure un orden, es decir, proporcione seguridad jurdica, para
que tenga eficacia y presuncin de justicia, sin que importe su origen,
legitimidad o justicia intrnseca.
Esta doctrina, aplicable al derecho de la revolucin, encuentra sus
limites en el valor justicia, inmanente en el Derecho, y en el valor
libertad, soporte y fundamento ltimo del Derecho. En nuestro pas,
esta doctrina ha tenido aplicacin parcial, en la consideracin de la
eficacia y validez jurdica de los "decretos-leyes" dictados por los gobiernos de facto. En el caso de los gobiernos provisionales, o de "facto"
enre dos gobiernos de jure, entendemos que es necesaria la posterior
ratificacin legislativa, para que sus disposiciones sigan proyectndose
en el tiempo como normas jurdicas.
6. Por ms que las revoluciones, cuando son tales, implican un
cambio del centro de dominacin y, una transformacin tanto de su
fundamentacin como del reparto y distribucin de los instrumentos
de control de la vida poltica, social y econmica, y por consiguiente,
influyen sobre la Constitucin produciendo su modificacin y cambio,
stas se han desentendido del fenmeno revolucionario. Ello obedece
a que en lo formal existe oposicin entre Revolucin y Constitucin.
Snchez Viamonte seala que "las revoluciones triunfantes, sea cual
fuere su carcter, producen efectos jurdicos que son la necesaria consecuencia de los hechos, y se convierten en causas de perturbacin,
ms o menos profunda, del orden jurdico institucional. Son ellas, pues,
los enemigos naturales del constitucionah'smo: introducen el desorden
cuando quiebran, aunque sea en mnima parte, el orden preexistente,
132
133
don con la Constitucin existente y con el orden social que ella expresa, se produce un desplazamiento del centro del poder y la ruptura
del orden poltico, jurdico, social o econmico. Afecta a la totalidad
de las funciones del gobierno, y se justifica en el derecho a la i evolucin, obrando al margen y contra el orden jurdico existente, al que
substituye con su propio derecho. Su fuente de legitimidad es, pues,
el derecho a la revolucin y, con prescindencia del derecho pblico
que exista al momento de su instalacin, formula un nuevo ordenamiento cristalizando el orden social deseado por los ejecutores de la
revolucin. El gobierno de facto revolucionario, o simplemente revolucionario, hace derivar su investidura de la revolucin triunfante y,
proporcionalmente a la fuerza con que cuenta, o al consentimiento del
pueblo, en relacin con los fines propuestos, formula y establece un
nuevo ordenamiento jurdico, poltico, social o econmico.
No es un gobierno provisional entre dos gobiernos de fute unidos
por un mismo ordenamiento jurdico, sino un gobierno que creara, a
partir de su aparicin, una nueva fuente de legitimidad para los gobiernos que lo sucedan.
En America Latina se denominan "revoluciones" a los golpes de
Estado. Con exclusin de los casos en que se produce una revolucin
poltica o social, circunstancia realmente excepcional en esta parte del
mundo, los movimientos insurreccionales estn dirigidos a desalojar
del poder a sus titulares, incursos por lo general en acto de opresin,
y cuajan en un simple cambio de personas.
Circunscripta la denominacin "gobierno de facto" al que deriva
de los golpes de Estado, es necesario distinguir entre gobierno usurpador y funcionarios de facto. Gobierno usurpador es aquel que ejerce
el poder en contra de la voluntad del gobierno legal, que no tiene ninguna clase de investidura ni puede legitimarse en el derecho de resistencia a la opresin en alguno de sus grados, y que, mediante la
violencia o el dolo, asume funciones al margen o en contra de la
Constitucin. Funcionario de facto es el que asume una funcin o
poder sin derecho y puede comprender, tanto a un miembro de un
gobierno de facto, como el caso en que, como lo seala Bielsa, "se
produce una acefala no remediable en el orden constitucional (caso
de renuncia colectiva o sucesiva de todos los funcionarios que por la
Constitucin o la ley de acefala debieran asumir el gobierno y no lo
hacen, sea por renuncia o negativa); o cuando un gobernante "prolonga su mandato ms all del trmino legal, sin nimo de usurparlo,
sino con el objeto de mantener la continuidad del Estado jurdico, lo
134
que es muy distinto de usurpar, por la violencia, los cargos del gobierno
de ture" (),
Snchez Viamonte considera ms apropiado denominar funcionarios de fado y no gobierno de fado a quienes detentan por un golpe
de Estado el poder ejecutivo y aun el legislativo en los pases americanos. " L a expresin gobierno de hecho o gobierno de fado dice,
no puede tener en Amrica el mismo empleo que en Europa. En las
constituciones americanas, gobierno es una denominacin integral, que
comprende la totalidad de manifestaciones del poder pblico, emanado
de la soberana popular, y toda identificacin de uno de los poderes
con el gobierno mismo comporta, por lo menos, el desmedro de los
otros dos. Los europeos usan desaprensivamente la expresin gobierno,
y por eso no repugna a su tcnica hablar de gobierno de hecho en vez
de funcionarios de hecho o de fado. Dentro del sistema americano, la
expresin gobierno de hecho debe ser reservada exclusivamente para
tos casos de autntica revolucin, es decir, cuando se produce un cambio del gobierno y no de los funcionarios que lo desempean; cuando
se crean funciones de fado como consecuencia de haber caducado las
funciones de ture, correspondientes al orden jurdico institucional anterior*'
Esta distincin es ms formal que material No debemos
olvidar que en cierto nivel las relaciones de poder son relaciones de
fuerza, no pudindose fijar d priori las consecuencias de un hecho
de fuerza. De todos modos, ese criterio de diferenciacin se ajusta a
la realidad poltica americana, donde los golpes de Estado, en la mayora de los casos, son los sucedneos de la falta de elecciones libres
y sinceras.
8. La cuestin del reconocimiento de la autoridad de los gobiernos de fado, o de los funcionarios de facto, basada en consideraciones
de orden pblico, justicia y necesidad y destinada a proteger a la comuuidad o a las personas de los actos realizados por tales gobiernos o
funcionarios, se conoce con el nombre de doctrina de fado. Partiendo
de la base de que la autoridad que ejercen carece de todo fundamento
constitucional, parece incontestable que las disposiciones que adoptan
y los actos a travs de los cuales ejercen el poder, por ms que puedan
ser denominados "leyes" o "decretos-leyes", no son otra cosa que rdenes sin otro principio de legitimidad que los que resulten del propio
(20) Rafael Bielsa, El decreto-ley. Estudios de derecho pblico, t III; Vertcho Constitucional. pg. 434/*.
Carlos Snchez Viamonte, Revolucin y gobierno de facto, cit, pgias 8 7 / 8 .
135
136
137
pleto al ordenamiento constitucional. Respecto de stos, la Corte Suprema, en el caso Administracin de Impuestos Internos v. Martiniano
Malmonge Nebreda, seal que ese ejecutivo de facto "tuvo las facultades ejecutivas mas no las legislativas y judiciales. Si la fuerza de
la necesidad hace que al funcionario de hecho se le reconozcan Las
mismas facultades que al de derecho, nada justifica que se atribuyan
mayores. Ello importara dejar librado al albedro de un solo hombre
los mas delicados y graves intereses del Estado y el respeto de las
garantas individuales. Puede llegar el caso que un gobierno surgido
de la revolucin, bajo la presin de la necesidad, propia de lo extraordinario de esa situacin y en ausencia de un Congreso que colabore,
para llenar una exigencia que l considera vital use de facultdaei legislativas, dando lo que ha llamado decretos-leyes. El hecho, si bien
puede ser explicable y tener su imperio dentro de la anormalidad de
la situacin, el Poder Judicial, llamado a pronunciarse, no puede darle la autoridad legal de que intrnsecamente carece, ni menos acordarle
efectos jurdicos que lo proyecten sobre la situacin normal que le ha
sucedido. Tal ha acontecido con los decretos del Gobierno Provisional
creando nuevos impuestos o aumentando o modificando otros, que,
por exceder las facultades del poder que los dict, no tenan fuerza
compulsiva mientras una ley expresamente no les diera validez y vigor".
El 4 de junio de 1943 un nuevo golpe de Estado derrib al gobierno de jure, siendo reconocido al da siguiente por la Corte Suprema,
mediante una acordada en la que se consider la situacin como anloga a la contemplada por la Corte en su acordada del 10 de setiembre
de 1930. Disuelto el Congreso, se reedit la prctica de legislar por
"decretos-leyes", habiendo dictado el gobierno de facto desde el 4 de
junio de 1943 al 4 de junio de 1946 la cantidad de 105.373 decretos,
muchos de ellos sobre las ms importantes materias de exclusiva competencia de la funcin legislativa. La Corte Suprema, el 2 de abril de
1945 se pronunci en distintos casos, confirmando su jurisprudencia
sobre las facultades de los funcionarios de facto y fijando claramente
criterios sobre la validez de su actividad funcional. Con motiva de la
designacin del doctor Fernando Dupuy como vocal de la Cmara de
Apelaciones del Norte, que deba funcionar en Resistencia, segn decreto nmero 4256, se neg a tomarle juramento por entender que la
materia de ese decreto (creacin de un rgano jurisdiccional) no se
encontraba comprendida en ninguno de los fines declarados por la
"revolucin" del 4 de junio, no presentndose, por otra parte, la situacin de urgencia y necesidad indispensable para que el poder ejecutivo
de hecho ejercitara, a titulo de excepcin, las facultades que la Cons138
Designa y remueve al presidente, convertido en rgano ejecutivo encargado de la ''administracin del pas". Compete a la Junta Militar el
mando de las Fuerzas Armadas, todo lo referente a la declaracin de
guerra, y a los tratados de paz, de alianza, neutralidad y de lmites y
todo cuanto se relacione con el estado de sitio.
Nombra a los ministros de la Corte Suprema de Justicia y a los
oficiales superiores y presta su acuerdo para la designacin y remocin
de los gobernadores provinciales y los embajadores. La Junta determina los objetivos del gobierno y supervisa su cumplimiento, fijando
bases, pautas y tiempos. Tiene la facultad de convocar a los ministros
y funcionarios nacionales y provinciales y recibe informes del presidente sobre la marcha de la administracin del pas. En materia legislativa, opera como instancia final, a travs de la Comisin de Asesoramiento Legislativo. El recambio trienal, en correspondencia con la
movilidad escalafonaria, elimina la posibilidad de la personalizacin
del poder. En la cspide del poder se sita, por tanto, la Junta Militar.
Le estn subordinados el rgano ejecutivo y la Comisin de Asesoramiento Legislativo. Como rgano independiente funciona el Poder Judicial, por ms que su designacin dependa, en unos casos de la Junta
y en otros del presidente.
En estricto rigor, el movimiento de 1976 estableci un rgimen
militar con caractersticas inditas en la Argentina.' Se trata de una
variante del modelo tecnoautoritario o simplemente autoritario con
definida orientacin a restablecer el Estado de Derecho e instaurar una
democracia orgnica, estable y permanente, que termine para siempre
precisamente con los gobiernos militares.
144
2) El Ettado de necesidad:
4)
Manifestaciones
a) Declaracin de Derechos de Virginia
histricas, dedo-,
(17781.
raciones: estimab) Declaracin de la Independencia de
cin moral:
2) En la E d a d ,
tos Estados Unidos ( 1 7 7 6 ) .
Moderna:
c) Declaracin de los Derechos del
Hombre de 1789 ( a r t 2) y en la
de 1793 (arts. 33 a 3 5 ) .
4)
Manifestacin**
histricas, declaraciones: estimacin moral:
4) Ha pasado
por tres eta-
pos:
Crisis u legislacin
preconstituidas para la
crisis. Ejemplos:
146
1) Acepcin:
1) Acepcin
6) Revolucin: con-,
cepto, doctrina;
e) poltica:
3) Un c a m b i o profundo
social y poltico ( L o ria).
4) Conquista del poder
por una dase que no lo
haba ocupado antes
con el fin de establecer un nuevo orden social y econmico (Marx
y Engels).
a) segn tus
mviles:
b)
a) formales o materiales
{segn afolen bu estructuras);
b) polticas o sociales.
2) Se le clasifican:
cualitati-.
tttffwnMs:
a) vohmtarsta {obra de
la voluntad):
c) en cuanto
a su tc-" b) mecanicista (producto
de factores inmutanica:
bles).
d) en cuanto C a) pacificar,
a su tac- i
rica:
L b) violenten.
3) Debe excluirse, como elementos determinantes, o cuanto
menos caractersticos de las revoluciones, a la violencia y
a su ritmo o tiempo. Esto ultimo ocurre cuando se califica a la revolucin de "evolucin acelerada". Lo que s
es fundamental es ta existencia de un espritu revolucionario y de una conciencia revolucionaria. Esto es, de un
estado de espritu que hace a la revolucin y a los grandes periodos de la historia humana.
7) Revolucin
y
golpe de Estado:'
147
8) Hecha revolucionario:
9) El derecho a la
revolucin:
2 ) - E s el derecho inherente al pueblo, de naturaleza suprapositivo o natural, de derrocar a sus gobernantes, cambiar
su poltica, establecer un nuevo sistema politice, econmico o social.
3) No esti consagrado en la legislacin positiva salvo El
Salvador.
1) La cuestin radica en saber si la revolucin puede originar un nuevo derecho y cmo y cual es su validez durante
la revolucin y despus de la revolucin.
10) 1 derecho de
la revolucin:
11) Constitucin
Revolucin:
12}
Gobierna
facto:
de
un
Ro'pe
Estado;
hecho puede de- j b) de una revolucin poltica o sorivar;
L
cial.
_
,
( a) hay una sustitucin de personas
3) Cuando dativa j
] poder;
de un golpe de < , .
,
, , .
Litado:
b) no hay ruptura ni desplazamiento del centro del poder;
m
el
e j e r c i c i o
t
148
d e
12)
Cobltrnot
fado:
de
2) El punto de partida es la carencia de fundamento constitucional de la autoridad que ejercen. Las disposiciones
que adoptan, por ms que las denominen "leyes" o "de. cretos-leyes", son rdenes sin otra legitimidad que la del
>pk> arbitrio. Esta consideracin debe oonciliane con
necesidad de resguardar a la comunidad y a los individuos, lo que obliga a reconocer validez dentro de ciertos limites, a los actos cumplidos por lor roblemos y funcionarios de facto.
149
14) Singularidad de
los movimientos
de
1966
y
1976:
151
26
S U F R A G I O
1. FJ sufragio es la base de la organizacin del poder en el Estado. Consiste en el derecho poltico que tienen los miembros del pueblo del Estado de participar en el Poder como electores y elegidos, es
decir, el derecho a formar parte del cuerpo electoral y, a travs de ste,
en la organizacin del Poder. En este sentido, su contenido no se agota
con la designacin de los representantes sino que comprende los procesos de participacin gubernamental, propios de las formas semidirectas de democracia, que consagran la intervencin del cuerpo electoral
en la formulacin de las decisiones, polticas, jurdicas y administrativas
del poder en el Estado.
Esta facultad de ser elector y ser elegido, jurdicamente, tiene
categora de un derecho pblico subjetivo de naturaleza poltica. B e servado a los miembros activos del pueblo en el Estado, en cuanto
actividad, exterioriza un acto poltico. Es una forma de energa o actividad poltica, que materializa el poder electoral. Estos dos aspectos
permiten comprender al sufragio como facultad, por una parte, y como
actividad, por la otra, y definirlo como el derecho que tienen los ciudadanos de elegir y ser elegidos, y participar en la organizacin y
actividad del poder en el Estado, o bien, como energa poltica reconocida a ciertos hombres para que elijan y participen del gobierno de
la comunidad.
153
134
157
danta para la participacin activa en las funciones pblicas y la ciudadana como un privilegio de nacimiento. 2 La doctrina medieval,
que consideraba al sufragio como un privilegio personal, de clase o
estamento. Era un privilegio feudal inherente a un status concreto,
tal como el derivado de la posesin de la tierra o la pertenencia a una
clase social determinada. Esta concepcin perdur en Inglaterra hasta
1918. 3 La doctrina jusnaturalista, que considera al sufragio un derecho natural y abstracto del individuo. Este tiene el derecho natural, intrasmisible y sagrado de participar con su voto en la formacin
d la ley como expresin de la voluntad general. Cada uno de ellos
es titular de una fraccin de la soberana. 4 La doctrina de la soberana nacional, que define al sufragio como un derecho emergente
de la ciudadana, y a sta en funcin de la nacin, titular concreto
de la soberana. Atribuye a la nacin entera, en su conjunto, el derecho
a determinar cuales de sus miembros pueden ejercitar la funcin electoral. 5 La doctrina del positivismo jurdico, para la cual el sufragio
es un derecho individual cuyo contenido dinmico se traduce en el reconocimiento por parte del Estado de la calidad de elector que reviste
el titular. Tal sera la posicin de Leening, StengeL Mayer, Triepel y
Jellinek. 6 La doctrina de la contraprestacin que considera al sufragio la contrapartida de los deberes pblicos, tales como el pago
de impuestos y el servicio militar. 7 La teora funrionalista, que considera al sufragio un derecho de carcter funcional, y que presenta
dos variantes: a) la que sostiene que el sufragio es una funcin pblica no estatal (Biscartt), y, b) la que lo define como una funcin
pblica estatal (Hauriou, Duguit, Carr de Malberg). Para la primera,
la funcin electoral es ejercida en nombre propio y no del Estado, aunque se oriente hacia el inters comn. Para la segunda, no se ejercita
en inters comn del elector sino de la colectividad estatal, a travs
del cuerpo electoral, entendido como rgano del Estado ( ) .
8
Las distintas concepciones, simplificando sus variantes y sus enlaces, se reducen a considerar al sufragio un privilegio; un derecho o
una funcin, Y la naturaleza del sufragio por consiguiente, se convierte en una cuestin de interpretacin, en un problema de escuelas.
7. Mauricio Hauriou identifica sufragio con libertad poltica. El
sufragio, para l, es la organizacin poltica del asentimiento, es decir,
de esa operacin de la voluntad que consiste en aceptar o en rechazar
una proposicin formulada o una decisin adoptada por otro poder.
8
158
El sufragio, por lo tanto, contiene un poder de asentimiento (electoral) y un poder de decisin (participacin) que en algunos casos
llega a revestir an el carcter de poder de iniciativa. En cuanto a si
debe considerarse el sufragio como una funcin social o como un derecho individual, Hauriou estima que la solucin de este clsico proCl Maurice Hauriou, Derecho Poltico y Constucional, rrad. Carlos Ruis
del Castillo, 2 ed.. Editorial Reus, Madrid, pg. 498.
(8) Maurice Hauriou, Oj>. cit., pag. 504.
159
160
El segundo problema consiste en quin reside la potestad electoral: en el cuerpo electoral (masa colectiva o asamblea colegiada) o
en los electores mismos? La importancia de la cuestin reside en determinar si el derecho de sufragio es una potestad colectiva o un poder
individual, por su gravitacin en el sistema de elecciones. Es decir,
si reserva a la mayora la facultad jurdica de crear elegidos, o si habr
de ''asegurar a cada elector la posibilidad y hasta la certidumbre de
poseer en la asamblea electiva un diputado a cuyo nombramiento haya
contribuido efectivamente. En otras palabras: sistema mayoritario o
rgimen proporcional. Pero con carcter previo: el sufragio es un derecho o una funcin?
Rousseau sostiene que pertenece al ciudadano una cuota parte de
la autoridad soberana. Que en ltima instancia la soberana es indi( " ) Carr de Malberjc op. cit.. pig. 1103.
{ " ) Cure de Malberg, op. cit., pig. 1102.
161
vidual, teniendo cada ciudadano "el derecho absoluto de ejercer, enferma de voto, su parte viril del poder soberano", siendo cada uno de
ellos, en cuanto miembros individuales de la nacin, el origen y los
autores de todos los poderes pblicos. De esto resulta que el sufragio
universal, directo e igual, es un derecho natural inherente a la cualidad de miembro del pueblo del Estado y anterior a toda constitucin.
El propio Rousseau dice: " E l derecho de votar es un derecho que nada
puede quitar a los ciudadanos" (Contrato Social, L i b . IV, cap. I ) .
Esta concepcin es la de la Revolucin francesa, la de la Declaracin
de derechos del hombre y del ciudadano y la sostenida por Robespierre, Condorcet y Boissy d'Anglas. Es tambin la de los autores jusnaturalistas. La crtica de que es objeto por parte de Esmein, Duguit
y Saripolos, se centra en el contrasentido que existe entre la soberana
individual y su subordinacin a la mayora, como forma de determinacin de las decisiones. " L a sumisin de la minora a la mayora
- d i c e Carro no puede explicarse ms que por un solo motivo, a saber, que la soberana reside en una persona colectiva superior a los
miembros individuales, es decir, en el ser nacional considerado como
indivisible; y tal es, en efecto, la conclusin a que llegan acerca de
la cuestin del fundamento jurdico del derecho electoral, la mayor
parte de los autores contemporneos". Por otra parte, la soberana se
origina por la organizacin, no existiendo con anterioridad a ella. La
soberana reside en el todo, sin haber residido primero en las partes
componentes. De ah que el sufragio, segn Carr, antes que un derecho natural anterior a la legislacin positiva, sea una funcin constitucional y su ejercicio un poder de la colectividad, es decir, una competencia constitucional dentro de los lmites y bajo las condiciones
que la misma constitucin ha determinado.
La propia Constituyente francesa no adopt el pensamiento de
Rousseau respecto de la soberana individual al reconocer que slo la
nacin, en su conjunto, es soberana. Rousseau confunda soberana
con ciudadana, de la que haca nacer necesariamente el derecho de
votar. La Constituyente distingui entre ambos derechos. Todo miembro de la nacin es ciudadano, pero todo ciudadano no es elector. Este
es el origen de la distincin entre ciudadano pasivo y ciudadano activo,
que consagr la Constitucin de 1791, como base del rgimen de limitacin del derecho de sufragio que adopt. La soberana es nacional,
pertenece al conjunto de todos los nacionales, con exclusin de toda
soberana individual. La nacin, sntesis o colectividad unificada de
los nacionales, ejerce su potestad por medio de aquellos miembros que
ha constituido como rganos, y ningn ciudndnno puede participar en
162
dicho ejercicio sino en virtud de una delegacin de este gnero. Corresponde sealar que en 1783, en Francia, prevaleci nuevamente el
criterio del sufragio como derecho natural inherente a la cualidad de
miembro de la comunidad nacional.
En definitiva, la tesis de que la funcin de elector no es un derecho, se basa en el principio de la soberana nacional. En el seno de
la nacin no puede existir otro poder que el poder nacional mismo.
Por consiguiente, cuando el ciudadano ejerce el poder nacional, este
poder, en sus manos, debe considerarse como una dependencia o u.ia
emanacin del poder mismo de la nacin. As el elector aparece como
un funcionario nacional, como un agente de ejercicio del poder nacional. De ah tambin que la nacin segn este criterio-, es duea
de determinar las condiciones para el ejercicio del sufragio por parte de
sus miembros, considerndose ciudadanos "activos" aquellos ciudadanos que cumplen o renen las condiciones establecidas. Esto hace
del derecho electoral una funcin constitucional. De ah que no obstante el sufragio universal, se mantenga en el fondo la distincin entre
ciudadanos activos y pasivos; que se determinen las condiciones de
adquisicin y ejercicio del derecho de sufragio; que ss estab'ezcan distinciones personales por edad, sexo, domicilio, dignidad o prestigio,
limitaciones que no podran imponerse si el sufragio fuera un derecho
natural o un derecho individual inherente a la ciudadana. A juicio
de Carr. no son razones jurdicas sino polticas las que explican la
expansin del sufragio universal. Se relaciona con el movimiento ascendente de las fuerzas y tendencias democrticas y a la consideracin
de un estado de cultura poltica en los ciudadanos que los hace ms
aptos para ejercer todos ellos la competencia electoral y participar en
la accin gubernamental. " E n la base del sufragio universal afirma
C a r r - se halla, por lo tanto, una presuncin constitucional de capacidad universal"
Toda funcin supone un poder y una carga. El sufragio no slo
confiere la potestad sino tambin el deber de votar, y el elector est
obligado a votar del mismo modo que el juez est obligado a juzgar o
el administrador a cumplir los actos de su funcin. Por considerrsele
una funcin es que el voto puede ser obligatorio y sancionarse su abstencin injustificada; y privarse de su ejercicio a quienes lo tenan por
una ley anterior, pues el elector no tiene un derecho oponibls al Estado.
Slo posee una competencia que depende de las variaciones constitucionales. Pero, reconocido el sufragio como una funcin: es posible
(13) Catre de Malberg. op. cU., pig. 1124.
183
Admitido que el sufragio tiene dos aspectos, como derecho individual, por una parte, y como fundn, por la otra, surgen las siguientes
variantes:
1 Criterio de Duguit: el elector, al votar, acta en una doble
oondidn. Ejerce un derecho individual (acto de sujeto jurdico) y
cumple una fundn.(como poltico; o de funcionario; o ejerce una
competencia nacional). Ambos aspectos coexisten y no son incompatibles.
2 Criterio de Catre de Malberg: el elector se encuentra en dos
situaciones incompatibles entre s. La primera, antes de la votacin,
en que tiene un derecho personal de naturaleza poltica, un derecho
subjetivo; y la segunda, al votar, en que desempea una fundn. " E n
el instante mismo de votar sostiene Ca, su derecho se ha transformado en fundn". De ah que a su juicio sea impropio sostener que
el elector no tiene ningn derecho subjetivo, o bien afirmar que el
sufragio sea simultneamente un derecho y una fundn.' Para l, el sufragio es alternativamente un derecho de la persona y una fundn
del Estado.
o
3 Criterio de Jeinek: el sufragio tiene como elementos el derecho y la fundn, pero el elector no es titular subjetivo de esta ltima.
H elector tiene el derecho individual a que se le reconozca la admisin
( " ) Caire de Malberg., op. ctf-, pig. 1127.
164
1 S
105
166
mundad. A su juicio, los intereses de la comunidad, en todos los grados de la escala social, estn confiados a un cierto nmero de individuos, que, en cumplimiento de su mandato, estn sometidos al control de los mandatarios. No obstante la debilidad de la tesis del sufragio como mandato, no hay dudas acerca del sentido de funcin
poltica que quera atribuir al sufragio.
El sufragio es un derecho poltico. Los derechos polticos se caracterizan por objetivarse en diversas funciones relacionadas con la organizacin y, en esencia, con el poder de la comunidad sobre s. Con
el poder que sta tiene de constituirse y organizarse poltica y jurdicamente y, hecho esto, de elegir a las autoridades para los distintos
centros de poder organizado y aun participar en las decisiones polticas. El sufragio no puede ser aislado de su significacin poltica, de
su conexin con el poder, con la organizacin poltica y el ordenamiento de la comunidad. La energa poltica, en cuanto actividad de
la vida humana social, tiene sede individual. Esa actividad, en conexin con la organizacin, se despliega en actos relacionados con el
poder poltico. Esa energa poltica reconocida a los miembros activos
de la comunidad nacional comprende un conjunto de facultades o atribuciones que concurren a cristalizar el poder poltico en instituciones
objetivas y a asegurar su actividad mediante la eleccin de los individuos en quienes ste habr de encamarse en la concreta realidad histrica. A esa energa poltica y a su manifestacin a travs de actos
de eleccin y participacin, la llamamos sufragio
187
SUFRAGIO
1) Concepto: Es un derecho pblico rubjetivo de naturaleza poltica- Comiste en
e) derecho que tienen los ciudadanos de elegir, ser elegidos y participar en la
organizacin y actividad del poder en el Estado. Tambin puede ser concebido
como la energa poltica reconocida a ciertos hombres para que elijan y participen en el gobierno de la comunidad.
' 1) El Estado tiene por fundamento el supuesto de la dominacin legal basada en la creencia en la legalidad de ordenamiento* impersonales, y objetivos.
. 2 ) Los que mandan lo hacen en tanto obedecen el orden impersonal en que fundan sus decisiones; y los que obedecen
2) Sufragio y domilo hacen en tanto mandan a travs de
orden
nacin legal:
legal o cuya formulacin participaron.
3) Esa participacin se hace efectiva por el sufragio, dando
sentido al principio de que el pueblo, titular concreto de
la soberana, es la fuente originaria de todos los poderes.
- ^
3) Funcin electoral
del rufragia:
4) Funcin de por-
ticipocin:
1) El voto es una determinacin de voluntad que comprende otras especies que el sufragio poltico.
2) Con relacin al sufragio poltico, el voto constituye el
fiecho de su ejercicio.
3) La accin de emitir el voto configura un acto poltico, no
un derecho poltico.
168
1) Se han formulado diversas concepciones sobre U naturaleza jurdica del sufragio. Estas concepciones han odo
, sistematizadas con el objeto de reducirlas a una serie de
Upas esenciales.
2} Snchez Agesta enumera las siguientes concepciones:
a) Concepcin histrica o tnedievolista: El sufragio es
un privilegio personal de estamento o dase.
b) Concepcin citica: El sufragio es un derecho de la
ciudadana.
c) Concepcin jurdica: El sufragio es la funcin de un
rgano (cuerpo electoral) para la formacin de otro
rgano (el llamado rgano representativo).
d) Concepcin personalista: El sufragio es un derecho
individual o personal a participar y ser odo en las
decisiones polticas.
3) Xifra Heras clasifica las concepciones en:
169
7 ) Criterio de Hauriou:
170
171
27
PRINCIPIOS. FUNDAMENTOS Y FORMAS
DEL SUFRAGIO
SVMUUO: 1. Baje* jurdica* del sufragio. 2. Teora de loa Tequalos e inca parida des: requisitos generales. 3. Requisitos especales: sufragio restringido y sufragio universal. 4. Sufragio reforzado (plural, mltiple y familiar) y sufragio
nico o igual 5. Voto pblico y voto secreto. 6. Sufragio facultativo y sufragio obligatorio. 7. Sufragio individual y sufragio corporativo. 8. Sufragio
directo y sufragio indirecto. 9. Sufragio urdnornfnal y sufragio plurnomlnal.
10. Las mcaparidades.
174
La
inscripcin en el censo, padrn o registro electoral, es la tercera de las condiciones generales. Consiste este requisito en la necesidad de que el ciudadano figure incluido en el padrn o censo electoral,
es decir, en la lista de los electores con derecho a ejercer el sufragio
en un determinado distrito o circunscripcin electoral.
A estos tres requisitos alude la Ley Senz Pea n 8871, sancionada el 10 de febrero de 1912, cuando en su artculo 1 establece:
"Son electores nacionales los ciudadanos nativos y los naturalizados
d e s J e los dieciocho aos cumplido; de edad, siempre que estn inscriptos unos y otros en el padrn electoral".
3. Los requisitos especiales se vinculan con la extensin cuantitativa del sufragio, es decir, si el voto debe ser universal e igual o,
por lo contrario, restringido y calificado.
Se denomina sufragio restringido o calificado cuando ste est condicionado a exigencias de orden econmico o intelectual, o a determinadas pautas de valor personal. Las de orden econmico originaron el
sufragio censitaro fundado en el reconocimiento del poder electoral
a los propietarios de bienes inmuebles, contribuyentes y rentistas.
o
I Calificacin por la propiedad, riqueza o renta: Pretende la exclusin del ejercicio del derecho de sufragio de los que no tienen otro
medio de vida que su trabajo personal. A tal efecto se sostiene que
las clases no propietarias carecen de la independencia indispensable
para el ejercicio del sufragio; que la propiedad inmueble y el capital
son garanta y fehaciente prueba de capacidad intelectual y moral y
de tu inters por el mantenimiento del orden y del buen gobierno de
la sociedad. Que siendo la clase de los propietarios quienes soportan
( 3 ) Rafael Bielsa, op. cit., pg. 214.
175
176
( ) Car! J. Friedrich. Teora u realidad de la organizacin constitucional demrocrtica. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1946, pag*. 256 y M.
177
no posea el arsenal de ideas y conocimientos que debe conocer el ciudadano de nuestro tiempo. Pero esa funcin es tarea del poder en el
Estado a la vez que indeclinable misin de la sociedad. El argumento
de la pereza y de la injusticia necesaria dados por Stuart Mili son
dos falacias. La humanidad tiene conciencia de su derecho social a
aprender. La educacin es la inversin ms productiva que un pueblo
y un gobierno pueden realizar. Y en todo el mundo se ha intensificado la demanda de enseanza, de ah que este tipo de exclusin no
sea ni justa ni racional. La benfica influencia de la instruccin pblica en el mantenimiento de la repblica democrtica y en el funcionamiento de sus instituciones debe completarse creando el hbito
del propio gobierno, la experiencia de gobernarse a s mismos, enseando a los ciudadanos cules son sus derechos y cmo ejercerlos, las
reglas de la administracin y el mecanismo de las leyes, haciendo
simle o cuanto menos comprensible el manejo de las cuestiones pblicas. Razn tena Tocqueville cuando afirmaba que el desarrollo de
las instituciones y de las costumbres democrticas no son slo el mejor
sino el nico medio que nos queda de ser libres. Sin la educacin poltica del pueblo no habr libertad para nadie sino una tiranta igual
para todos. O se funda el gobierno sobre el imperio pacfico del mayor
nmero o la libertad quedar aniquilada bajo el poder ilimitado de
uno solo ( ) .
7
( ? ) Alexis de Tocqueville, trad. de Lu H. Cuellar, Fondo de Culture Econmica, Mxico, 1957, pg. 338.
( 8 ) W. J. M. Mackenzie, op. cit., pg. 31.
178
danos del ejercicio del derecho de sufragio, sino de reconocerlo a todos, reforzando el que tienen determinados ciudadanos, con e) fin de
asegurarles por este medio, su influencia sobre el poder poltico. De
ah que genricamente a esta tcnica se la denomine sufragio reforzado, pudiendo comprenderte dentro de ella al sufragio plural, al
mltiple y al familiar.
En efecto, el sufragio plural consiste en atribuir uno o mis votos
complementarios a determinados electores por el hecho de su valor
personal, como seria el haber desempeado funciones que presupongan una competencia, formacin o saber especial o poseer un titulo
universitario. Autoriza al elector a emitir ms de un voto en una
circunscripcin electoral.
El sufragio mltiple, si bien significa asignar a un elector ms
de un voto, a diferencia del voto plural, no autoriza su emisin o acumulacin en una nica circunscripcin electoral sino que confiere el
derecho a votar en ms de una circunscripcin electoral.
El sufragio familiar consiste en asignar uno o ms votos suplementarios a los padres de familia en relacin con el nmero de miembros del ncleo familiar. Se trata de una modalidad del voto plural
o de capacidad. El reconocimiento del voto femenino ha hecho que
este tipo de voto reforzado carezca de sentido, en razn de que so fundaba en considerar al padre de familia representante de los dems
miembros de la familia para la existencia de la nacin, se los supona
con mayor capacidad poltica que los clibes para la gestin de los
negocios pblicos. Es decir, parte de dos supuestos de valor: et de la
familia como "ncleo social", con lo que se sustituye el principio de
la representacin poltica, convirtiendo a la familia y no al individuo en la unidad poltica y electoral; y en el de la familia como
criterio de calificacin para dar mayor valor al voto del padre de familia, sin desfiguracin del principio individual en que se base la representacin poltica. Dabin afirma que la tesis del sufragio familiar
es inexacta e insostenible. Ni la familia, ni el jefe de familia como
tal, estn calificados para votar. A su juicio, sean cuales fueren los
valores, y la importancia de la familia dentro de la organizacin estatal, no se podra decir que el punto de vista familiar coincida exactamente con el punto de vista poltico. "Acontece con el inters familiar lo que con los intereses de la ciencia, del arte, de la virtud,
de la higiene o la economa: son valores generales, sin duda, que
interesan a todo el mundo, a la generalidad del pueblo e incluso a
la humanidad, pero valores fragmentarios con respecto a la totalidad
del bien pblico, que, desde su punto de vista propio, coordinador y
160
181
Voto secreto: consiste en la emisin del sufragio con la garanta de no poder individualizarse al voto. Mediante sistemas apropiados
se asegura al elector la reserva del contenido de su voto. Cuartos o
cabinas aisladas, que entre nosotros toman el nombre de cuarto oscuro, sobres especiales y aun mquinas electorales, proporcionan al elector el aislamiento y la independencia necesaria para que pueda emitir
su voto libre de presiones. El sufragio universal e igual se complementa con esta tcnica de emisin.
6. Por su exigibilidad, se distingue entre sufragio facultativo y
sufragio obligatorio. La distincin, en cierto modo, se vincula con la
cuestin de la naturaleza jurdica del sufragio.
El sufragio es facultativo cuando el elector puede abstenerse de
votar sin que se sancione legalmente su omisin. En realidad, ms
apropiado resulta hablar de voto no obligatorio que de sufragio facultativo. De lo que se abstiene el elector no es de su derecho, sino de
realizar el acto poltico de votar.
La misma observacin puede hacerse respecto del sufragio ofcltgatorio, es decir, cuando el elector se encuentra legalmente obligado
a votar con sanciones para quienes no cumplen con dicha obligacin.
Lo que la ley hace obligatorio no es el derecho de sufragio sino su
ejercicio, es decir, el acto poltico de emitir el voto. De cualquier modo, tratndose de un derecho poltico de cuyo ejercicio depende la integracin del poder de autoridad en el Estado, es evidente que no
puede dejar de cumplirse, por va de la abstencin, sin peligro para
la existencia efectiva del gobierno o su deformacin. TradicionalI 0
182
183
184
tituye el mayor de los contrasentidos. "Aspira a lograr la unidad social y nacional y para obtenerla construye un rompecabezas con los
intereses econmicos y sociales antagnicos. Por eso, su coronamiento
inevitable es la dictadura."
8. Segn el grado de proximidad con el elegido, el sufragio es
directo o indirecto.
Sufragio directo o de primer grado: El elector ejerce por s mismo
poder electoral, emitiendo su voto para la eleccin de los representantes en una nica instancia, que asegura una relacin inmediata
entre representante y representado. El ciudadano elige por s mismo,
sin intermediarios, a los representantes.
Sufragio indirecto o de segundo grado: El elector no designa directamente a los representantes. Elije a terceros, que toman el nombre de "electores" o "compromisarios", los que proceden a elegir a los
representantes. La eleccin primaria, por consiguiente, sirve para elegir a los "electores" y estos, en eleccin de segundo grado, eligen los
representantes. Tal eleccin, bajo el pretexto de depurar el cuerpo
electoral, constrie el poder electoral de los ciudadanos y desnaturaliza
la esencia igualitaria del sufragio universal Ademas fomenta el ausentismo electoral, y en ocasiones supone, como lo seala Xifra Heras,
"el retomo a la idea censitaria si se exigen determinados requisitos
de tipo econmico a los compromisarios" ( ) . Quienes sostienen la
conveniencia del sufragio indirecto afirman que, lejos de fundarse
en principios aristocrticos, responde a una ms perfecta organizacin
del sufragio universal, haciendo posible una mayor proximidad al
ideal democrtico del gobierno de los mejores. Implica una tcnica
de seleccin, dicen, que "elimina la ignorancia y la irreflexin de los
sufragantes".
En nuestro pas, el presidente de la Repblica y los senadores
por ta Capital Federal son elegidos por voto indirecto, en tanto que
los diputados al Congreso son elegidos por voto directo. En realidad,
los electores votan a favor de determinados candidatos, quienes luego
son formalmente elegidos por los colegios electorales, con lo que la
eleccin indirecta carece virtualmente de sentido.
1 3
185
cunscripcin deternnada. Estas circunscripciones o colegios electorales son divisiones territoriales establecidas a los efectos del sufragio
pudiendo ser nicas o mltiples. El colegio electoral nico "comprende i todos los electores y elige tambin a todos los representantes". El
colegio electoral mltiple, como surge de su denominacin, divide a
los electores de acuerdo a las demarcaciones administrativas buscando
establecer una relacin exacta "entre la poblacin adscripta al colegio
y el nmero de votos requeridos por cada representante. La utilizacin
de l.i s divisiones administrativas requiere su adaptacin a las necesidades electorales, ya sea reduciendo las circunscripciones si superan con
exceso el cociente de representacin (colegios uninominales) o procurando que el nmero de diputados a elegir coincida con la poblacin
dividida por aquel cociente (colegios plurinominales)" ( ) .
u
166
187
1S8
I) Bates jurdica* ,
del sufragio:
1) La universalidad, la igualdad, la obligatoriedad y el secreto constituyen las condiciones furdic&s del sufragio.
2) Q sufragio asegura la autonoma de la comunidad politica, es decir, el autogobierno del pueblo.
a)
b)
1) Se puede clasificar, c)
d)
el sufragio:
*' *
Nota: el sexo, debido al reconocimiento universal (salvo Suiza) del voto femenino, ha dejado de ser requisito general.
189
4)
5 ) Voto publico
voto secreto:
1) Voto pWico.- El sufragio se emite en alta voz o por Ua- mamiento personal. Individualiza el voto permitiendo toda clase de presiones sobre el elector.
2) Voto secreto: El sufragio se emite con la garanta de no
poderse individualizar el voto. Cuartos o cabinas especiales, que entre nosotros tornan el nombre de cuarto oscuro, sobres especiales y an maquinas electorales aseguran al elector la libre emisin de su voto.
6) Sufragio faculta
Hvo u sufragio <
obligatorio.*
190
8) Sufragio directo
y tufragio indirecto:
10L
28
SISTEMAS ELECTORALES Y DE REPRESENTACIN
SuM/iWo: 1. La demoetada representativa como ttrtrma de partido*. 2. Los rislemas electorales: principios mayoritarios y de proporcionalidad. 3. Sistemas
mavcritarios: de nuyoria absoluta y de mayarla re i ti va. 4. Sistemas mino,
titanos: empricos y racionales (vo!o proporcional: proporcional uninominal;
del cociente electoral y d?) voto b-ansferibie). Subsistemas: del mayor residuo, del divisor comn (D'Hont) y de la media mayor. 5. Sistemas mistos.
Por su parte, quienes propugnan el principio de la proporcionalidad, distinguen entre poder de decisin y poder de representacin. Al
primero corresponde el principio de la mayora, al segundo, el de la
proporcionalidad. Afirman que el imperio del principio mayoritario
en el mbito del poder electoral desfigura y desvirta la democracia
representativa, convirtiendo el gobierno de todo el pueblo por todo el
pueblo igualmente representado, en el gobierno de todo el pueblo por
una simple mayora del pueblo exclusivamente representado. Stuart
Mili deca que en una deriwcracia realmente igual, todo partido debe
estar representado en una proporcin no superior, sino idntica a su
importancia numrica. "Una mayora de electores deber siempre tener una mayora de representantes; pero una minora de electores deber estar representada tan completamente como la mayora. De otra
3
( ) Han* Kelsen, Teora General del Eetado, trad. de Lu* Legaz Lectrflbre,
Editar* Nacional, Meneo, 1057, pg. 441.
{*) Han* Kelsen, Teora General del Tratado, op- cit., pig. 413.
196
197
19-3
200
El sistema mayoritario simple uninominal es objeto de severas criticas Las principales son: 1) producir en el mbito de las circunscripciones resultados arbitrarios. Si participan en la eleccin los partidos
A. B y C, y sobre un total de 3 2 0 0 0 votos el partido A obtiene 12.000
votos, el partido B 11.000 y el partido G 9.000, obtiene la representacin el candidato dd partido A con apenas algo ms de un tercio de
los votos emitidos desvirtundose as la representacin; 2) producir
resultados injustos en el mbito de las elecciones generales. Mackenzie seala que las elecciones generales inglesas deben considerarse como
un plebiscito entre dos posibles gobiernos y no una serie de luchas entre
candidatos Individuales; y eso no se refleja en d recuento de los resultados generales que pone al descubierto grandes variaciones en la
relacin entre los votos logrados y d nmero de representantes obtenidos. "En 1924 cada escao cost a los conservadores 1 9 2 0 0 votos
y a los laboristas 3 6 3 0 0 ; en 1929 las cifras fueron 33.400 y 29.100;
en J 9 3 1 , 22,900 y 27.000. En 1945 d partido laborista obtuvo en la
Cmara de los comunes 393 escaos y 247 los dems partidos, pero
slo tuvo 11.992.292 votos contra 12981.008 de los dems partidos; en
1955, los conservadores obtuvieron 345 escaos contra 285 de sus ad( 1 0 ) " La Nacin", edicin del &S de octubre de 1881, nota titulada: *n el
mundo de la aritmtica electoral: mtodo proporcional', p i g . 4.
201
versarios y 13,311.938 votos contra 13.488.723. Resultados semejantes, anota Mackenzie, resultan peligrosos, porque pueden poner en
duda el derecho del gobierno a regir el pas sugiriendo que el sistema
electoral es un simple juego de azar." ( ) De todos modos no hay
duda que el sistema de circunscripciones unipersonales influye en el
proceso de formacin de amplias mayoras parlamentarias y a la formacin bipartidista.
1 1
b) Uninominal de doble vuelta: Dentro de las variantes del "ballotage" mencionamos al sistema de la segunda vuelta que ahora
incluimos tambin* dentro del sistema de mayora simple, porque en
definitiva resuelve la eleccin por simple mayora. Este sistema electoral, caracterstico de la cuarta Repblica francesa, consiste en lo siguiente; si en la primera eleccin ningn candidato obtuvo la mayora
absoluta de los votos validos, se procede, dentro de los quince das de
realizada la primera, a una segunda eleccin limitada a los dos candidatos que obtuvieron los primeros lugares, resultando elegido el
candidato que obtenga simple mayora. Este sistema permite el mantenimiento de las formaciones pluripartidarias, es decir, el rgimen de
partidos mltiples.
c) Flurinominal o de lista completa: El elector vota por una lista
de candidatos y la que obtiene simple mayora de votos se adjudica
la totalidad de las representaciones. Este mtodo consagra la voluntad
de la simple pluralidad de sufragios concediendo la victoria total a listas que por lo general no son sino minoras del cuerpo electoral. Sacrifica a las restantes minoras que en la realidad de la vida poltica,
en conjunto, reflejan la estructura de un pas y erige un gobierno sin
oposicin al asegurar el dominio absoluto del partido triunfante.
B. Sistemas minoritarios: Se basan en el reconocimiento del poder de representacin a las minoras a fin de que tengan participacin
en el ejercicio del poder en el Estado. Se pueden clasificar en sistemas
empricos, basados en consideraciones practicas, y sistemas racionales,
por fundarse en tcnicas de proporcionalidad matemticas.
1. Sistemas minoritarios empricos: Son llamados tambin sistemas
primarios o rudimentarios porque son "simples correctivos del exclusivismo mayoritario" debiendo mencionarse entre ellos al sistema del
voto limitado, de lista incompleta o de Crey; el del voto acumulativo
o de Marshall; el del voto gradual y el sistema del mnimo electoral,
a) Voto limitado: Consiste en la distribucin de los candidatos
< ) W. J. M, Mackente, op. cit, paj- 57.
-A/4*
2. Sistemas minoritarios racionales-. Son llamados tambin mtodos proporcionales, orgnicos o matemticos. Entre ellos se encuenl a
( ) Justino Gimnez de Archaga, La libertad poltica, ed. La Ubterta Nacional, Montevideo, 1884, pig. 168.
( ) Justino Gimnez de Archaga, op. cit., pg. 172.
l a
204
203
representacin poltica. Es decir, que una o mas representaciones queden sin cubrirse. De ahi que se hayan propuesto distintos mtodos
complementarios, entre ellos el del mayor residuo y el del ditrisor
comn o cifra repartidora.
I) Sistema complementario dd mayor residuo'. Sobre la base de
la aplicacin del mtodo de representacin proporcional por el cociente
electoral, este sistema consiste en atribuir la representacin vacante
a la lista que haya obtenido la cifra ms prxima al cociente electoral,
es decir, mayor resto. Si hubiere dos o ms vacantes, se procede del
mismo modo respecto de las listas que han obtenido, sucesivamente,
mayor residuo
I I ) Sistema complementario del divisor comn; Ideado por Vctor D'Hont, en 1878, se basa en la regla siguiente: " E l nmero de
votos emitidos por cada partido o agrupacin electoral se divide por
un nmero de cocientes cuya suma sea igual al nmero de representantes a elegir, y ese divisor ser la cifra de reparticin, esto es,
representar el nmero de votos indispensables para la eleccin de
cada candidato" ( ) . Es decir, se divide el nmero de votos obtenido
por cada partido por la serie 1, 2, 3, 4, etc., hasta el nmero igual al
de candidato) a elegir y se obtienen diversos cocientes. El menor de
estos cocientes ser utilizado como divisor comn, adjudicndose a
cada lista tantos representantes corno su cifra electoral contenga al
divisor comn. Por consiguiente, segn D'Hont, la justicia del sistema
"se encuentra en la divisin de todas las cifras electorales por el divisor que d cocientes cuya suma sea igual al nmero de representantes a elegir". La clave del mtodo reside en que cuando se dividen
varios nmeros por un mismo divisor, los cocientes que se obtienen estn t-n la misma proporcin que los nmeros divididos. Luego, la divisin de varios nmeros por un mismo divisor produce una reduccin
proporcional que resuelve, prctica y rarfonalmeae el problema.
w
Partido {
f 1501 + 1 = 1501
1 5 0 1 + 2 = 750
l 1501 + 3 = - 500
Partido
r 7 9 9 + 1 = 799
799 + 2 = 399
{ 799 + 3 = 266
Partido
C{
i 700 + 1 = 700
700 + 2= 350
l 700 + 3 = 233
d) Sistema dd voto transferQAe; Este procedimiento de proporcionalidad, ideado en 1855 por el Ministro de Hacienda dans C. C.
G. Andrae, antes del surgimiento de los modernos partidos, centra el
poder de representacin en el elector individualmente considerado. Su
mecanismo es el siguiente: 1) se divide el pas en que se aplica en circunscripciones pluripersonales; 2) el elector tiene un solo voto cualquiera sea el nmero de representantes a elegir; 3) el elector emite
su voto a favor del candidato de su preferencia, pero expresando tambin el nombre de otro candidato al que deber transferirse su voto en
caso de que el primero no resulte elegida Se le atribuyen como ventala el asegurar al elector la efectividad de su voto, simplificar el proceso electoral a una sola eleccin evitando las dobles y aun las terceras
vueltas y reducir la cuestin a las operaciones de recuento o escrutinio. En realidad, este sistema ha tenido poca aplicacin en comunidades polticas numerosas, habiendo tenido xito en pases pequeos,
como Irlanda, con 3.000.000 de habitantes; Tasmania, con 300.000, y
en Nueva Gales del Sur.
Mackenzie, que se muestra partidario del sistema, lo considera el
ms noble al permitir a los individuos expresarse a travs del proceso
electoral haciendo posible que el resultado de la votacin guarde una
relacin lgica con los votos emitidos. Pero reconoce que en las segundas y terceras preferencias puede ocurrir que lo que cuente finalmente no sea el voto individual de un elector especfico, un voto cualquiera dd total, sino la suma de los votos de un gran nmero de
electores. Debemos sealar que este sistema hace inoperante, por lo
menos en parto, la maquinaria de los partidos, permitiendo la presencia en las elecciones de candidatos independientes. Es decir, quiebra d predominio de los partidos ejercido a travs dd sistema de listas
bloqueadas. Nos parece conveniente su aplicacin, siquiera sea por va
de experiencia, como un medio que puede impedir que la vida poltica
quede aprisionada por Ja mquina de los partidos. Es evidente que el
elector tiene mayores posibilidades de expresar su opinin sobre las
calidades individuales de los candidatos y que "el electorado gana en
libertad a expensas de los partidos en las elecciones de representantes;
d que stos sean mejores o peores depende de la calidad del electorado y de sus fuentes de informacin acerca de la persona de los candidatos" ( ) . Por lo menos en la vida poltica municipal, y aun en
d orden general en pases de gobierno no parlamentario, es decir, en
los cuales el Poder Ejecutivo no depende para su estabilidad del apoyo
1 7
209
de 'as asambleas legislativas. Y esto no slo porque debilita la influencia electoral de los partidos y atena la dependencia de los representantes respecto de los comits ejecutivos partidarios sino por su funcin educativa, pues obliga a los electores a interesarse por la poltica,
a actuar activamente. De cualquier modo, al conspirar contra el sistema de lista defendido por los partidos, su implantacin no parece probable y las posibilidades polticas, por lo menos en la Repblica Argentina oscilan entre el sistema Grey o de voto limitado, para quienes propician los sitcmas minoritarios empricos; y el del cociente con
la variante D'Hont, para quienes propician la representacin proporcional integral.
C. Sistemas mixtos: Son aquellos mtodos o procedimientos electorales que tratan de armonizar la representacin proporcional con el
principio mayoritario y tienen aplicacin, respectivamente, en Francia, Alemania o Italia. Estos tres grandes pases europeos, que en
conjunto suman una poblacin de 140 millones de habitantes, procuran
dar solucin a los complejos problemas tcnicos electorales, referidos,
en particular, a la forma de hacer desaparecer a las fuerzas cuyo objetivo declarado es destruir desde adentro a la democracia Estos sistemas, por otra parte, no son meros artificios de ingeniera electoral,
sino productos de "largas negociaciones polticas" y se fundan en el
sistema de listas, mtodo tradicional en el continente europeo.
En general se dividen en plurinominales y en uninominales.
a) Sistemas mixtos plurinominales: Consisten en conferir a las
mayoras una representacin superior a la que resultara de la aplicacin del sistema proporcional integral Admiten las alianzas o coaliciones partidarias y conceden premios o primas, es decir, mayor representacin, a la alianza que triunfe en escala nacional, o bien a la
que triunfe en las circunscripciones. Este mtodo se sigue en Francia
y en Italia, con mltiples variantes. Feto mientras en Francia predomina el sistema de premios a las mayoras de la circunscripcin combinando la media mayor con el mayor residuo, en Italia predomina el
sistema de premios a las mayoras nacionales.
b) Sistemas mixtos uninominaless El procedimiento seguido en
Alemania se realiza de este modo*. 1) se divide al pas en circunscripciones uninominales destinadas a elegir la mitad de los representantes
por el sistema de mayora relativa; 2) la otra mitad de los representantes se asignan a las listas presentadas por los partidos proporcionaW-ntc al nmero de sufragios que cada una de ellas hubiera obtenido; 3) por consiguiente, el elector tiene dos votos: uno para la elec210
211
SISTEMAS E L E C T O R A L E S T DE R E P R E S E N T A C I N
1)
La democracia
reprttentattoa como sistema da
partido*:
!
!
a
212
Lo* tittemat
a) eiectorciu:
prin-
i
0
213
215
2) Sistemes minoritario* racional**: Se los ooooce eomo mtodo* piopta clnales orgnico* o matemticos. Eotre Do*
e encuentran: el sisteme H a n o del voto jjupurciuiiBl; el
sistema Hagenbach o del cociente electoral y sus sistemas
complementario* del mayor residuo, del divisor comn
(sistema D'Hont), el de la media mayor y el del voto
transerible.
B) Sistema* mmort-,
torio*:
216
Jf
c) Del voto transeribls: Es el sistema Andrae. Su mecanismo es el siguiente: 1) se divide el pas en que
se aplica en circunscripciones phiri persona les; 2) el
elector tiene un solo voto cualquiera sea el nmero
de representantes n elegir; 3) el elector emite su
voto a favor del candidato de su preferencia, pero
expresando tambin el Dombre de otro candidato al
que deber transferirse su voto en caso de que el
primero no resulte elegido.
217
C) Sirttmai
218
mixto*:'
1) Tratan do armonizar el principio rnavoritaro con la representacin proporcional. Tiene aplicacin respectivamente, en Francia, Italia y Alemania, Son producto de negociaciones polticas y se basan preferentemente en el sistema de listas.
2) Se dividen en plurinomlniles y en unioominale*.
3) En general, o bien confieren a la mayora una representacin superior a la que resultara d la aplicacin del
sistema propordooil integral, mediante prunas a la mayora, como en Italia; o bien eligeo la mitad de los representantes por el sistema de mayora relativa y la otra
mitad por el sistema proporcional, como en Alemania.
29
LA DEMOCRACIA POLTICA Y EL SUFRAGIO
EN NUESTRO PAS
220
oes, debiendo los alcaldes presidir los comicios en sus respectivas jurisdicciones, hacer la apertura del acto electoral y recibir juramento de
los escrutadores. Este sistema electoral, de mayora relativa, sufragio
universal y eleccin directa, permiti a la oposicin participar en las
elecciones y obtener parte de la representacin. Se aplic en Buenos
Aires para la eleccin de los diputados al Congreso General, convocado
por ley de la Junta de Representantes de 27 de febrero de 1824, que
tom por base de la representacin de las provincias la establecida en
el Reglamento Provisorio de 1817 (un diputado por cada 15.000 habitantes), elegidos por eleccin directa. El Congreso el 18 de enero de
1825 se declar constituyente y por ley de 21 de noviembre de 1825,
redujo la base de representacin. Cada 7 5 0 0 habitantes elegiran un
diputado, conforme a las leyes y prcticas de cada provincia. El 24
de diciembre de 1826 sancion la Constitucin, destinando la seccin
cuarta al Poder legislativo, compuesto por una Cmara de representantes y otra de Senadores. El sistema adoptado para la eleccin de
diputado era el de mayora relativa, por eleccin directa, en proporcin de un diputado por cada 15.000 habitantes o una fraccin de
8.000. Para ser elegido diputado era necesario tener 25 aos de edad,
siete aos de ciudadana y contar con capital o profesin, arte u oficio
til. La representacin se distribua del siguiente modo: Buenos Aires
9 (5 por la Capital y 4 por la campaa), Crdoba 6, Cata marca 3,
Corrientes 3, Entre Ros 2, Montevideo 4, Mendoza 2, Misiones 1, La
Roja 3, Salta y Jujuy 3, Santiago del Estero 4, San Juan 2, Santa
Fe 1, Tucumn 3, Tarija 2, San Luis 2. En cuanto a los senadores,
que deban ser dos por la capital y dos por cada una de las provincias,
deban ser elegidos por colegios electorales compuestos por 11 electores, requiriendo su designacin mayora absoluta de sufragios en los
respectivos colegios. En caso de no obtenerse esa mayora, corresponda al Senado proceder a la eleccin entre ios tres que hubieran sido
m* votados- En cuanto al presidente de la Repblica, su eleccin era
de segundo grado, mediante colegios electorales compuestos por quince
electores en la capital y en cada provincia. Pero el escrutinio lo haca
el Congreso, resultando electo el candidato que hubiera obtenido las
dos terceras partes de todos los votos de los electores. Si verificado el
escrutinio ninguno de los candidatos hubiera obtenido esa mayora de
dos tercios, ei Congreso tena la facultad de efectuar su designacin
entre los tres candidatos que hubieran obtenido mayor nmero de sufragios. Como novedad, la Constitucin del ao 1826 introduca la institucin del referndum para su aceptacin o rechazo.
2.
222
225
226
227
se le represente en la forma mis equitativa, mis igual posible; teniendo en cuenta, si es dado Llegar a ese resultado, tambin la igualdad de los derechos del elector", Y esa equidad, a su juicio, slo poda
lograrse adoptando el sistema proporcional lo que poda hacerse sin
violencia ni obstculo constitucional alguna
Este criterio es compartido por Rodolfo Rivarla, Carlos Snchez,
Viamonte, Martn Aberg Cobo y Segundo V. Linares Quintana, quienes consideran "que el nico principio del sistema implantado por el
art. 37 consiste en impedir que, para la eleccin de diputados se exija
por la ley la mayora absoluta de los votos** ( ) . Es decir, que los
constituyentes argentinos "estaUecieron en materia electoral principios
lo sufidentetnente elsticos como para dar cabida a cualesquiera de
los sistemas conocidos, y, entre ellos, el de la representacin proporcional" ( * ) , Partiopamos de esta opinin. El examen de los antecedentes, el anlisis de los sistemas electorales y la determinacin del
sentido de ia frase a simple pluralidad de sufragios permiten afirmar
quo la representacin proporcional no est excluida de la Constitucin
Nacional.
7
28
yoria absoluta. Pero nunca una segunda mayora o una primera minora. Porque hacer figurar a esa segunda mayora como primera
minora, todo lo que se hace es cercenarle a la primera y nica, un
nmero de representantes que le corresponda derechamente".
El diputado Dr. Lucas Ayarragaray hizo uso de la palabra para
expresar su opinin coincidente en absoluto con las ideas del Poder
Ejecutivo. Sobre la base de que toda reforma electoral entraa un
problema esencialmente poltico, ve en la reforma el instrumento de
una transformacin pacfica, que conducir a la democracia argentina
hacia nuevos mtodos de lucha y formas superiores de organizacin,
clausurando el sistema poltico de la violencia y el sistema poltico
del fraude y de la maa, frutos de las prcticas polticas antes que
hijos de la legislacin.
El diputado Dr. Nicols A. Calvo, por su parte, sostuvo el sistema
de las circunscripciones, considerndolo "un molde mejor para forjar
diputados".
El diputado Dr. Julio Lpez Man, que intervino luego, sostuvo
que la modificacin de la ley electoral y el reemplazo de la lista completa por la incompleta era una exigencia de la clase dirigente argentina, ampliada en su podero econmico que "exige una mayor elasticidad del instrumento para estar mejor representada. Entonces, pues,
la lista incompleta, sealando un primer paso para salir de la lista
completa, est dentro del orden natural, ya que esa es la forma como
todos los procesos evolutivos se producen".
El diputado Dr. Manuel Pea se pronunci en favor del proyecto
del poder ejecutivo, sosteniendo que el art. 37 de la Constitucin es
una combinacin del art. 10 de la Constitucin del ao 26 con el
art. 61 del proyecto de Alberdi, resultando de su inteligencia su compatibilidad con el sistema de la lista incompleta propuesto por el proyecto en discusin.
Por el proyecto presentado por la minora de la comisin de negocios constitucionales, que propona el voto uninominal, se pronunci
el diputado Dr. Manuel Caries y en idntico sentido el diputado Julio
A. Costa. En cambio, Toms E. Anchorena fund su voto favorable a
la reforma mediante la implantacin de la lista incompleta. El Dr.
Jos Miguel Olmedo, por su parte, se inclin por el sistema de circunscripciones uninominales.
En la sesin de la Cmara de Diputados del 24 de noviembre de
1911 volvi a usar de la palabra el ministro del Interior, doctor Indalecio Gmez, expresando, entre otros conceptos, que el mundo mar235
chaba naca la representacin de las minoras en una proporcin aproximada a sus fuerzas reales, que no podamos tomar un puesto de
avanzada en esa marcha, pero que a ese respecto, ningn impedimento
surga de la Constitucin. Centrando el problema, no en la abolicin
del sistema de lista completa, sino entre el de circunscripciones y el
de lista incompleta, con diversos argumentos demostr que en nuestro
caso, resultaba conveniente adoptar el procedimiento ds lista incompleta y no el sistema de las "circunscripciones. Luego de escucharse la
palabra de los diputados Luis Acote y Augusto Montes de Oca y dar
su opinin nuevamente el Dr. Julio A. Roca, el 24 de noviembre de
1911 el proyecto del poder ejecutivo fue aprobado en general por 49
votos contra 32. Su tratamiento en particular concluy el 20 de diciembre de 1911. Cabe sealar que la Cmara de Diputados rechaz
por 344 votos contra 32 el establecimiento del voto obligatorio contenido en.el art. 6 del proyecto. Y as pas para su tratamiento por
el Senado quien le dio entrada en su sesin del 26 de diciembre de
1911. Con despacho de la comisin de negocios constitucionales, inici
su consideracin en la reunin del 30 de enero de 1912, siendo aprobada el 7 de febrero de 1912. Como el Senado aprob la obligatoriedad del voto c introdujo algunas reformas de detalle al proyecto de ley
pas a la Cmara de Diputados, siendo sancionada el 10 de febrero y promulgada tres das despus, el 13 de febrero de 1912, bajo el
n 8871 ( * ) , Se incorpor de este modo la I^ey Senz Pea al mecanismo institucional del pas, y con ella el sufragio universal e igual,
ob'igatorio y secreto y el sistema de la lista incompleta.
La ley 8871 ha sido calificada de segunda constitucin nacional.
En cuanto al presidente Roque Senz Pea, ha sido considerado un
constructor, que realiz sin esfuerzo aparente, una verdadera revojucir incruenta y fecunda. Deposit en manos del pueblo una herramienta til para el trabajo cvico. Saba que la democracia es \>n
proceso sin trmino. Tal vez un reflejo de la conciencia humana. De
ah la inconmovible perennidad de su gloria.
6. El 11 de julio de 1951 se dict en el Congreso peronista ]a
ley 14.032 substituyendo el sistema de la lista incompleta por el de
ckinscripciones urdnominale:. La ley, dentro del cuadro de la reali 9
S w t o
. ii. i
*
*M
U Cmara de Diputado de la Nacin, ao 1811,
jj A L V
' - Sundo V. Linares Qiunlana, Tratado de la Ciencia
.P"*?
Cut.Komt, t. Vil, pags. 193 y u. U extraordinaria labor de istematlzacMn realizada por Uare* Quitara convierten a este Tratado, como a cualtiuiera ce su* numerosas obras, en una fuente valiosa y necesaria de informacin
sobre los temas.
3
236
c m i
dad poltica, teniendo en cuenta su nexo con la legislacin de setiembre de 1949 y diciembre de 1953, la divisin arbitraria de las circunscripciones y los obstculos a la accin de la oposicin, tena por sentido garantizar los dos tercios de la Cmara de Diputados al Partido
Peronista. Tericamente se volva a la experiencia del ao 1904. Pero
aquella se hizo, aunque fugazmente, para salir de la lista completa,
del unicato y la unanimidad. sta era un anacronismo. Se haca para
retornar a la unanimidad y al unicato. La lista completa tenia esta
vez una fisonoma siniestra.
Al trmino de aquella poca, el gobierno surgido de la Revolucin
Libertadora de 1955 dict el decreto n 3838 convocando a elecciones
de diputados constituyentes a realizarse el 28 de julio de 1957, por el
sistema de representadn proporcional, aplicndose a tal efecto el subsistema D'Hont. Con tal objeto se dispuso que el escrutinio se practicara por listas; el total de votos de cada lista sera dividido sucesivamente por la serie 1, 2, 3 y 4 y as sucesivamente hasta el total de
bancas a llenar. Los resultados obtenidos seran ordenados decrecientemente, cualquiera sea la lista de que provengan, hasta llegar al nmero de orden correspondiente a la cantidad de bancas a cubrir. La
cantidad as obtenida, esto es, que corresponda a ese nmero de orden,
es la cifra repartidora. Tantas veces esa cifra est contenida en las
listas, tantos sern los candidatos elegidos que les correspondan. La
experiencia dio resultado positivo. Por primera vez en d pas una
asamblea constituyente era el reflejo de un estado de opinin, a travs del ejercido del poder de representadn. Pero las elecdones generales para constituir las autoridades nacionales y provinciales, del
23 de febrero de 195S se hideron bajo el imperio del decreto 15.100/57,
que restableca en lo esencial el sistema de la ley Senz Pea en lo
referente al procedimiento de la lista incompleta. Esas elecdones llevaron a la presidencia de la Repblica al Dr. Arturo Frondizi. Depuesto ste por d golpe militar del 29 de marzo de 1962, las elecciones
generales de 7 de julio de 1963 se realizaron segn el subsistema de
Vctor D'Hont Es decir, funcion nuevamente la representacin proporcional. En las elecdones del 11 de marzo y 23 de setiembre de
1973, la deccin presidencial, de acuerdo al Estatuto Fundamental
dictado por el gobierno militar en 1972 y la ley 19.862, se hizo por el
sistema de ooo directo y mayoria absoluta a doble vuelta (ballotUge),
usndose el mismo sistema para elegir senadores. La d e c d n de diputados se hizo segn el sistema de representacin proporcional.
237
1) Antecedente* his- ,
torteo*;
I)
238
3) La regla de lo
"simple pluralidad" y la representacin proporcional:
239
5)
La Leu
Pifio:
1} El 7 de folio de 1911 se promulg la ley 6130 que dispuso la confeccin de un nuevo padrn electoral sobre la
base de los padrones del enrolamiento militar. Fue el
paso previo para la gran reforma de la ley electoral.
2) El proyecto da reforma electoral, firmado por el presidente Roque Senz Pea y su ministro del Interior, doctor
Indalecio Comea, tuvo entrada en la sesin del 11 de
agosto de 1911 de la Cmara de Diputados de la Nacin.
La Cmara de diputados dispuso qoe el proyecto y el
mensaje pasaran a la Comisin de negocios constitucionales. Esta, con algunas modificaciones de forma, lo despach favorablemente, entrando para su consideracin por
la Cmara en la sesin del 6 de noviembre de 1911.
3) El despacho fue informado por el doctor Jos Fonrouge.
Le siguieron en el uso de la palabra Marco Aurelio Avellaneda, en contra del proyecto; Horacio C. Vrela, en
Senz,
igual sentido. En las sesiones sucesivas usaron de la pa*
labra el ministro del Interior, doctor Indalecio Crner, el
doctor Jubo A. Roca, el doctor Ramn V. Carcano, el
diputado doctor Caspar Ferrer, el diputado Dr. Lucas
Ayarragaray, el doctor Nicols A. Calvo, el doctor Manuel
Caries, Julio A. Costa, Luis Acote y Manuel Augusto
Montes de Oca, entre otros. El 24 de noviembre de 1911
el proyecto fue aprobado en general por 49 votos contra
32. El tratamiento particular concluyo el 20 de diciembre de 1911. El Senado dio entrada al proyecto el 26 de
diciembre de 1911, quedando la ley definitivamente sancionada el da 10 de febrero de 1912 y promulgada el 13
de febrero de 1912 bajo el nmero 8871. Se incorporaba
al mecanismo institucional del pas el sufragio universal e
igual, obligatorio y secreto y el sistema de la Usta ncom pela.
240
30
LA REPRESENTACIN POLTICA
1. La representacin es una forma de raonalizacin de la actividad dd poder en el Estado. Convierte al gobierno en responsable
de las decisiones que adopta en nombre de la comunidad poltica.
Completa el sistema de creencias que sirve de soporte a la dominacin legal, caracterstica de la organizacin poltica moderna. De ah
su conexin con la eleccin general directa, en cuanto mecanismo de
transmisin del poder de autoridad y con el sufragio, en cuanto energa o actividad que materializa el poder electoral. La organizacin
estatal no tiene voluntad propia. La que se expresa a travs del gobierno es voluntad humana, que al objetivarse, en virtud del ordenamiento jurdico, se la considera voluntad de la comunidad. La voluntad de los gobernantes se encuentra sometida a su funcin, la que
debe cumplirse dentro de los cuadros previstos por la Constitucin.
Ella determina quines y bajo qu condiciones tienen derecho a gobernar y de qu manera desempearn su funcin gubernamental. Su
investidura proviene de la Constitucin y de las leyes que confieren
legitimidad a sus actos en virtud de la forma en que han sido designados y las fundones que desempean. Es legitimo un gobierno instituido conforme a las previsiones constitucionales y legales. La legitimidad te refiere, por esencia, a la investidura. La representacin, por
consiguiente, es la situacin objetiva por la que la accin de los gober241
nantes se imputa a los gobernados, siendo para stos de efecto obligatorio, siempre que se ejercite legtimamente en su nombre y con su
aprobacin expresa.
Esa situacin objetiva cristaliza una relacin dinmica. Lo especfico del proceso es la vinculacin entre el grupo gobernante y la comunidad poltica, pudiendo variar el mecanismo de designacin y el
grado de aprobacin y participacin de los gobernantes. En general,
es representativa toda actividad del poder en el Estado que se ejercita
a nombre del pueblo. En particular, lo representativo se vincula a la
funcin legislativa. La eleccin, en cuanto tcnica para la designacin
de los gobernantes, hace visible y en cierto modo efectiva la vinculacin entre representantes y representados. Pero la eleccin no es la
representacin. Los diputados representan al pueblo de la Nacin. Los
senadores al pueblo de las provincias. Sin embargo, estos ltimos no
son elegidos, como es sabido, directamente por el pueblo. De todos modos, esa particularizacin de la representacin en los encargados de
la funcin legislativa tiene una razn histrica, en conexin con el
origen y desarrollo de la idea y del rgimen representativo. En la
forja del Estado liberal, la lucha contra el absolutismo monrquico
convirti en instrumento de combate y en programa de realizacin la
implantacin del parlamentarismo, o si se quiere, del poder de las
asambleas electivas, erigidas en centros de poder efectivo. El poder
ejercido por quienes estaban investidos de la representacin popular,
materializaba en cierto sentido, el tipo ideal del Estado. En realidad,
reflejaba el ideal de moderacin poltica y de justo medio caracterstico
del pensamiento liberal. Representacin popular significa democracia.
Institucionalizada en congresos y parlamentos y dosificada por el sufragio censitario, se transforma en clave de un mecanismo destinado
a hacer desaparecer la inseguridad de las situaciones. Ni monarqua
fuerte ni democracia de masas. El censo debilit hasta transformar
en inofensiva la fuerza democrtica de la representacin. Cari Scbmitt
seala que la instruccin y la propiedad hacen posible y sostienen el
sistema parlamentario, agregando que "cuando dejan de coincidir histricamente y se separan, decae la artstica construccin de un equilibrio delicado y de la mezcla de formas polticas" { ' ) . En esas condiciones, el parlamento no era la "representacin general de la Nacin",
como deba ser, sino una asamblea de hombres ilustrados, encargados
por ello de decidir lo ms conveniente para la Nacin entera, cuyo
1
soporte era la clase media. Y, surgidos del voto censitario, representaban los intereses de las clases poseedoras. Al suprimirse el censo, al
hacerse universal el sufragio, la representacin recobra su esencia democrtica, y no obstante la diversidad de opiniones y de intereses la
asamblea legislativa, al decidir en instancia suprema sobre la formulacin de la ley, expresa la unidad de la comunidad poltica. En el
nivel de lo poltico, no son necesarias nuevas formas de representacin para hacer posible la integracin del proletariado en la comunidad poltica. Pero es necesario un ajuste en el modo de participacin
del pueblo en el gobierno. Manteniendo la representacin libre, el establecimiento del referndum y de la revocatoria ofrecen nuevas perspectivas.
2. La representacin poltica ha sido definida por Robert von
Mold como "el proceso mediante el cual la influencia que todo el cuerpo de ciudadanos o una parte de ellos tiene sobre la accin poltica
ejercida en su nombre y con su aprobacin expresa por un nmero
pequeo de dios, con efecto obligatorio para los as representados"
Comentando esta definicin, Friedrich indica que en ella se habla deliberadamente de influencia y no de partidpacin o control "ya que
no es muy probable que la mayor parte de los ciudadanos puedan participar en la accin gubernamental o ejercer un control efectivo sobre
ella", accin de gobierno y no de legislacin, "porque todas las formas
de actividad del gobierno pueden estar sujetas a la influencia popular", y de aprobacin expresa porque con esta frase se encuadra constihjt'ionalmeiite a la representacin, toda vez "que la autoridad de los
representantes no slo es creada por el poder constituyente, sino que
est sujeta al cambio mediante el poder de reformar la constitucin" ( ) .
Esta definicin omite referirse a la tcnica de selecrin y designacin,
es decir, a las elecdones y a la legitimidad de la representacin, esto
es, a la investidura.
3
243
244
si el individuo es el elemento bsico de la representacin, no es, aisladamente, el titular de ella. Cada individuo es un elemento, pero slo
la totalidad la Nacin, el pueblo, es la representada Y si slo el
conjunto es el representado, los representantes lo son de l del conjunto; la Nacin, el pueblo y no de cada individuo o de un sector
cualquiera de ellos." ( " ) La comunidad necesita una voluntad comn.
La representacin hace posible esa voluntad comn. "Los individuos
son demasiado numerosos y estn dispersos en una superficie demasiado extensa para ejercitar fcilmente ellos mismos su voluntad
comn. Para superar esa dificultad, confian el ejercicio de la porcin
de voluntad comn necesaria para velar y proteger a las atenciones
pblicas, a algunos de entre ellos. Pero no transfieren la voluntad comn, sino solamente su ejercicio, y de ste, slo una porcin. Adems,
los delegado no ejercen esa porcin de la voluntad comn como un
derecho propio, sino en comisin, y en la medida fijada y limitada por
la Constitucin de la Nacin." ( ) Los representantes lo son de la
Nacin y no de sus electores; no estn obligados por instrucciones de
stos ni s i n responsables ante ellos.
7
representacin
representacin
representacin
representacin
apropiada;
vinculada;
libre; y
de intereses.
Representacin apropiada: El representante tiene apropiado el derecho de representacin; se da en la dominacin patriarcal y carismtica y tiene un mbito tradicional. V. gr.: jefes de clanes, caciques de
(*) Mario Justo Lopes, La representacin poltica, op. cit, pig. 18.
( 7 ) Mario Justo Lopes, op. cit., pig. 14. En este libro, cuyo mrito hemos
destacado, el Dr. Lpez proporciona una lcida sintesis de la teoria de ta representacin poltica y expone su pensamiento sobre el tema.
( } Max Weber, Economa v Sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1.1, pgs. 46 y 307 a 309.
245
-esto la burocratizacin de los partidos, su especfico carcter plebiscitario que transforma a los diputados, de "seores" de sus electores, en
servidores del jefe de la "mquina del partido" ( ) .
Representacin de intereses: La representacin se hace en consideracin a la pertenencia profesional o de dase, siendo asignados por
sus iguales. Es la "representacin profesional". En sus versiones modernas, prescindiendo del mbito sindical, es el producto de los grandes
partidos de masa o clases. Tericamente pueden debilitar la representacin poltica. Pero, segn toda la experiencia, ni la substituye ni la
elimina. En esencia, es la fundn poltica de los sindicatos. Las probabilidades de la representacin profesional, de todos modos, no escasean por d hecho de que "la vida econmica adquiere color poltico y
la poltica color econmico" ( ) .
1 0
4. La representacin, en cuanto relacin social, tiene en el sentimiento de pertenencia, una de sus races psico-sodales. La lgica
de a pertenencia es siempre una lgica de las motivaciones. Ciovanoi
Sartori, en su anlisis poltico y sociolgico de los si temas representativos ( ) decta una pesquisa informal de esas motivariones. A su
juicio, para ser representante es preciso "sentirse representante", y en
igual sentido para que un sistema representativo tenga valor a los ojos
de los representados es preciso que ellos se "sientan representados".
Uno puede sentirse: a) representado; b) no representado; c) subrepresentado; y d) sobre-representado. Esto genera satisfaccin o insatisfaccin, agrado o desagrado, confianza o desconfianza. Con independencia del modo o forma de eleccin o designacin. Consecuentemente,
determina d grado de proximidad entre representante y representado
y de confianza en d representante o asamblea de representantes. Hay
un proceso de transferencia, de personificacin, de encamacin en un
alter ego. Desde el punto de vista pscosocial, ms importante que haber votado por alguien es que ese alguien sea "uno como nosotros".
Es la representacin por pertenencia, es decir, sentirnos representados
"cuando encontramos una persona que nos substituye, que posea caractersticas semejantes a las nuestras, que se parece a nosotros, que
tiene d mismo origen" ( ) . Para d elector, el electo no es alguien
que deba ser instruido sobre lo que debe hacer; el electo es quien lo
u
l a
( U ) Ctovanni Sartori, A teora da representacao no Estado representativo moderno, Ed, Revista Brasileira de Estados Poltico*, 1992, Facultad* di Direito da
Univeraidade de Minas Oris, pg. 118.
(13) Ciovanni Sartori, op. c t r . , pg. 121.
( > ) Mar Weber, op. cit., pg. 313.
{">) Max Weber,op. di., pg. 31S.
247
representa, porque lo personifica. Esta relacin de pertenencia, cuando existe, no se da en el nivel racional sino en el plano inconciente
de las semejanzas y afinidades de origen. Los criterios de pertenencia,
o si se quiere, de transferencia o personificacin, son mltiples en la
medida que son mltiples las motivaciones psicosociaJes que pueden
orientar un comportamiento poltico que cristalice en la representacin. Asi, la composicin profesional es un criterio. Otro de gran importancia es la "extraccin social". Ademas, es frecuente la tendencia
del elector a identificarse con "una imagen de partido" y que vote por
una lista o por determinados candidatos, en cuanto expresan a "su"
partido. En esto, como en lo dems, el anlisis de una idea o de una
institucin nos conduce, en instancia final, a un anlisis del hombre, a
un escrutinio de las motivaciones del comportamiento humano. Reducido lo emocional y lo simblico a sus justos limites, la nocin de
pertenencia nos proporciona un dato complementario para la comprensin del desarrollo del poder representativo dentro de las estructuras
de dominacin.
5. Asi, en la estructura de la organizacin estamental, la representacin no poda ser libre sino vinculada, de acuerdo a los esquemas del derecho privado. La gravitacin del elemento patrimonial en
la organizacin poltica medieval explica que las relaciones de representacin se mantengan en el plano jurdico del mandato o, por ser
ste un caso particular de aqulla, en el de la representacin de derecho dvil. En este sentido, la representacin es una institucin jurdica por la cual una persona, en nombre y por cuenta de otra, realiza
uno o ms actos jurdicos, cuyos efectos se producen en relacin con
la persona representada. El representante acta en nombre y por cuenta del representado, con poderes para efectuar actos de representacin.
Segn que estos poderes resulten de la ley o del acuerdo de voluntades, la representadn ser legal o convencional. Es legal la que la
ley confiere a las personas incapaces para practicar por s actos de
la vida dvil. Son formas de representacin la patria potestad, la tutela
y la cratela. Es convencional, la representacin que resulta del mandato, civil o comercial, es decir, de un contrato por el cual alguien
recibe de otro poderes para practicar actos o. administrar intereses en
su nombre. Los muid pos y las corpo radones medievales, con el contrato de representadn, conforme lo seala Jellinek, separaban de
manera decisiva la persona del representante y del representado. Esta
representacin es idntica esendalmerte a la de derecho privado, y la
institudn queda fuera del derecho privado por sus fines, pero no por
su naturaleza interna. Por esto, el representante se obliga personal248
mente con sus propios bienes a reparar los perjuicios que 1 irrogue
a su mandante por traspasar los lmites de sus atribuciones, y puede
ser despojado o destituido, a causa de su carcter de mandatario ( ) .
Con la Revolucin Francesa la representacin se emancipa del derecho
privado. El mandato imperativo es desplazado por la representacin
Ubre, originndose no una relacin mandante-mandatario, sino una
relacin general gobernante-gobernado. En Francia, la Ordenanza Real
de 24 de enero de 1789 sobre reglamento de las elecciones, en su art.
4 5 . estableca que los poderes de los diputados deban ser generales,
in subordinacin de los representantes a los cahiers. En la sesin de
los Estados Generales del 23 de junio de 1789 el rey declar nulas las
limitaciones, prohibiendo todo mandato imperativo, no pudiendo admitirse en las sesiones sucesivas de los Estados Generales que los cahiers
o mandatos pudieran ser jams considerados como imperativos, no debiendo ser ms que simples instrucciones confiadas a la conciencia y
a la libre opinin de los diputados. Luego, sobre la base de que la voluntad general es la voluntad de todo el pueblo y no la voluntad particular de los individuos que instruyen a sus representantes, bajo la
influencia de las ideas de Rousseau y las consideraciones doctrinaras
y prcticas de Siys, la Constituyente se declar asiento de la soberana nacional, afirmando el concepto de representacin poltica en la
ley del 22 de diciembre d; 1789, "rechazando definitivamente las instrucciones, as como el derecho de los electores para revocar el mandato de los diputados y de aqu ha pasado a la Constitucin de 3 de
setiembre de 1791 el principio de que los diputados no representan
a un departamento en particular, sino a toda la nacin, y no deben
estar limitados por instruccin alguna" ( ) .
1 3
1 4
La representacin poltica, pues, aparece enunciada por vez primera en la Constitucin francesa de 1791, como consecuencia del principio consagrado en el art. 3? de la Declaracin de Derechos de 1789
de que "toda soberana reside esencialmente en la Nacin". Genticamente, la representacin poltica proviene de la jurdica. "Los progenitores de nuestros diputados, dice Sartori, eran mandatarios en sentido propio, ntimamente b'gados a las instrucciones recibidas de sus
mandantes." ( ) A partir de entonces se origina la sistematizacin
l s
249
250
, a
251
orden y tenor de nuestra. Constitucin. El Parlamento no es un congreso de embajadores q u e defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe sostener, como agente y abogado, contra otros agentes y abogados, sino una asamblea deliberante
de una nacin, con un inters: el de la totalidad; donde deben guiar
no los intereses y prejuicios locales, sino el bien general que resulta
de la razn general del todo. Elegs un diputado; pero cuando le habis
ecogtdO; no es el diputado por Brstol, sino un miembro del Parlamento." ( * ) . El Parlamento, por consiguiente, es la asamblea deliberante de la nacin y el diputado representa a la nacin, sin dejar
de ser el representante virtual, implcito de sus electores. Esta obligado moralmente slo a las convicciones de su juicio y su conciencia.
Es una exigencia tica, como anota Lpez, lo que lo hace "considerarse
a si mismo como custodio de los intereses nacionales" ( ) , miembro
de la asamblea nacional, sin otro propsito que el bien general.
t l
253
ducen ^evitablemente a lograr la unidad nacional a travs de la unidad del representante, como quera Hobbes" (**). En efecto, Hobbes,
el terico del absolutismo, hizo de la representacin la base de su sistema, entendiendo que la unidad del Estado slo puede obtenerse
cuando "uno de los individuos se superpone a los dems".
Por ltimo, la justificacin por razones de "necesidad material"
tiene en Rousseau y parcialmente en Siys y en Montesquieu, sus
expositores. Juan Jacobo Rousseau, dice en el Contrato Social que la
soberana no puede ser representada por la misma razn de ser inalienable; consiste esencialmente en la voluntad general, y la voluntad
no se representa: es una o es otra. Los diputados del pueblo, pues, no
son ni pueden resolver definitivamente nada. Toda ley que el pueblo
en persona no ratifica, es nula. El pueblo ingls, contina diciendo
Rousseau, piensa que es libre y se engaa: lo es solamente durante la
eleccin de los miembros del Parlamento: tan pronto como stos son
elegidos, vuelve a ser esclavo, no es nada. Los diputados, en suma,
no son representantes del pueblo sino sus comisarios, es decir, sus puros :nandatarios. "La idea de los representantes es moderna; nos viene
del gobierno feudal, bajo cuyo sistema la especie humana se degrada
y e hombre se deshonra. En las antiguas repblicas y aun en las monarquas, jamas el pueblo tuvo representantes." Tan pronto como un
pueblo se da representantes, deja de ser libre y de ser pueblo. No
siendo la ley sino la declaracin de la voluntad general, es claro que
en el poder legislativo el pueblo no puede ser representado; pero puede
y debe serlo en el poder ejecutivo, que no es otra cosa que la fuerza
aplicada a la ley. Pero concluye afirmando: "no veo que sea posible
en lo futuro que el soberano conserve entre nosotros el ejercicio de sus
derechos, si la ciudad no es muy pequea"
Como bien seala
Carr de Malberg, la absoluta exclusin del rgimen representativo
es una de las caractersticas mas salientes de la doctrina del Contrato
Social y nadie, incluso elegido por el pueblo, puede pretender expresar
la voluntad general, porque el pueblo no puede transmitir ni delegar
su soberana. Pero Rousseau "no tiene ms remedio que reconocer que
de hecho el gobierno directo por el pueblo slo es practicable en pequeos Estados como en la antigedad. En otros trminos, el rgimen
representativo, segn Rousseau, no tiene ms fundamento y justificIS Mario Justo Lpez, op. cit., pig. 19.
(25) Juan Jacobo Rousseau, El Contrato Social, cap. XV, L, III, Ed. E Ateneo, Buenos Aires. 1950, pgs. 934 a 937.
254
255
3 0
(**} Montesquieu. El espritu de lar leyes. Libro IV, cap. II, Del gobierno
republicano y de las leyes relativas a la democracia, y Libro X, cap. Vi, De Ta Constitucin de Inglaterra, pg. 48/49 y 202/206, Ed. El Ateneo, Buenos Aires, 1951.
(*) Len Duguit, 1/Efur, vol. II, pig. 174.
( ) Carr de -Valberg, op. c*t., pig. 924,
236
La teora francesa de los representantes como rganos de la na( ) Ceerg Jellir.ek, op. c t t , pig. 429.
(3S) Ceorg JeUmek, op. eat., pig. 442. .
258
cSn, enunciada por Garre de -Malberg tiene muchos puntos de contacto con la teora al emana. Difiere de ella en el acento que pone en
considerar a los representantes como rganos de la nacin, entendiendo al rgimen representativo no como un sistema de representacin
de la persona y de la voluntad nacionales sino precisamente n sistema de organizacin de la voluntad y de la persona nacionales" ( ) .
Faltando todos los elementos indispensables para que los diputados
puedan ser representantes de la nacin y teniendo en cuenta que la
voluntad expresada por stos constituye la voluntad misma de la nacin, la asamblea que stos integran, encargada de adoptar las decisiones, es uno de los rganos de la nacin. De ah que los diputados
no pueden ser considerados representantes sino rganos por medio de
los cuales "la nacin llega a ser capaz de querer. En adelante, dice
Carr de Malberg, hay que sustituir el concepto de representacin por
el de rgano nacional o tambin rgano de Estado" ( ) . rgano, en
este sentido, es el individuo o grupo de individuos a quienes la Constitucin habilita para querer por la colectividad. Mientras la idea de
representacin exige la existencia de dos personas diferentes, actuando
una de ellas por cuenta de la otra, la idea del rgano supone una
nica personalidad, la de la "colectividad organizada". El rgano no
requiere ninguna voluntad preexistente ni tiene su punto de partida
en la idea de mandato, convencin o contrato en razn de tener por
origen la Constitucin. Su competencia no emana ni esta sujeta a la
voluntad de los electores derivando de la Constitucin y de las leyes.
La relacin entre el rgano y la colectividad organizada es de unidad
de lo que resulta que la decisin del rgano vale como decisin de la
colectividad. Segn Carr de Malberg, una vez instituido de conformidad con 4a voluntad nacional, el rgano no se comporta como representante de una voluntad superior, sino como el agente libre de
la nacin.
u
260
3 S
(37) Hans Kelsen, Teora General del Ettado, op. cit., pigi. 396 y n.
231
282
Dedr que este diputado representa a la nacin es mas que una abstraccin o una ficcin, es faltar a la verdad" (**). La mayor o menor
subordinacin del elegido a sus electores, en cualquiera de sus grados,
significa una dependencia a una voluntad distinta que la propia y en
definitiva un elemento de representacin popular que ha venido a
transformar la esencia primitiva del rgimen representativo. La representacin proporcional, por otra parte, contribuye a que el rgimen
representativo sea "un rgimen de verdadera representacin", pues se
orienta a producir una relacin de concordancia entre la voluntad del
pueblo y la voluntad nacional que expresan las asambleas legislativas.
Es decir, hacer efectiva la representacin.
Esa subordinacin del representante a una voluntad extraa, se
acenta con la institudooalizadn de los partidos polticos, que han
perdido su carcter originario de simples organizaciones dectorales
para convertirse, con d advenimiento dd partido de masas, en organizaciones que reclaman poder para si y no para sus miembros. En esas
condiciones, d diputado se encuentra sometido a la disciplina y al programa dd partido y es portavoz de las resoluciones de sus rganos
directivo*. La figura dd diputado independiente que formaba parte de
una asamblea deliberativa de la nacin es sustituida por la figura dd
representante dd partido. En los hechos, d diputado sirve al grupo
que hizo posible su eleccin, lo que implica, en cierta medida, la resurreccin dd mandato imperativo entre partido y diputado afiliado de
partido. No es d representante dd pueblo ni de la nacin, lo es dd
partido y, en d mejor de los casos, del sector dd cuerpo doctoral que
lo ha elegido a travs dd partido. Su actividad se encuentra sometida
a las decisiones dd partido, debiendo servir al programa partidario,
tanto por disciplina como por conviccin, y aun por deber tico.
Si bien esta subordinacin varia segn se trate de un partido
centralizado o descentralizado, puede enunciarse como regla que cuanto mayor es la organizacin, ms fuerte es el sometimiento del diputado al partido. Duvrger, en su investigacin sobre los partidos europeos, coloca en d limite a los partidos facistas y comunistas, donde los
diputados no son ms que ejecutantes, sin "ningn poder sobre la direccin del partido; eo una zona intermedia, a los partidos socialistas
y demcratas cristianos y a otros de una estructura casi anloga, en
los que d diputado conserva una cierta prerrogativa individual-, y, en
d otro extremo, los partidos social mente indeterminados, de tipo tradicional, como son los conservadores, donde ta subordinacin indivi(*) Carr de Malterg, op. ct-, pg. 1058.
263
Todo esto ha transformado no slo la idea y el rgimen representativo sino el sentido de las elecciones y la significacin de los congresos y parlamentos. La eleccin adquiere el sentido de una consulta
a la opinin y voluntad popular, un medio a travs del cual el cuerpo
electoral expresa su pensamiento sobre la conduccin del Estado.
Hoy las elecciones son algo m i s que una tcnica para la designacin, operando como un medio de enlace entre la opinin y voluntad de los electores y 4a futura accin del representante, que en este
sentido, pasa a representar la voluntad popular. Y esto ha modificado
el carcter de los congresos y parlamentos, fistos ya no son las asambleas deliberantes que quieren arbitrariamente por la nadn sino los
inrb umentos de la voluntad popular. No son ni una reunin de procuradores de intereses hostiles ni de representantes de la nacin, sin
obra mira que el inters general Tienen, como lo indica Friedrich, un
carcter y una naturaleza dual, siendo por una parte el congreso de
los intereses sociales y de los antagonismos polticos, y en este sentido,
expresin del poder de representacin, del que hoy son elementos
esenciales los partidos polticos, y por otra parte, en cuanto tiene el
ejercido del poder de dedsin, la asamblea deliberante de la nacin,
cuya voluntad se expresar en forma de ley, y por tanto, sntesis de
la voluntad de la nacin en cuanto unidad poltica.
264
LA REPRESENTACIN POLTICA
1) Es la situacin objetiva par la que la accin de los gobernante* se imputa a lee gobernados, siendo para stos
de efecto obligatorio, siempre que se ejercite en su ascbre y con su aprobacin expresa.
2) En grostW, ec representativa toda actividad del poder en
el Estado que se ejercite a nombre del pueblo.
En partlcuUtr, lo repreaeaUvo se vincula a la funcin
legislativa.
3) La eleccin, como tecnias para la designa riitv, bao visible esa relacin catre representante y representada Pero
la eleccin SM es la iaytaaUcia.
4) Histricamente, la representacin poltica esti unida al
paitarnemarisaao, es dedr, al poder de las asambleas legislativas. La asamblea, al decidir en instancia suprema,
espresa la unidad de la comunidad poltica.
1) Robert von MoHi la define como "el proceso mediante el
cual la influencia que todo el cuerpo de ciudadanos o
una parte de ellos tten* sobre la accin poltica ejercida
ea su DOmbra y coa su aprobacin expresa por na pequeo nmero de ellos, con efecto obligatorio para los asi
representados'*.
2) Ceorg Jellinek entiende por representacin la relacin de
una persona con Otra o varias, en virtud de la cual la voluntad de la primera se considera como expresin Inmediata de U voluntad de la ultima, de suerte que Jurdicamente parecen como una sola persona". Los rganos representativos son rganos teaindarios, o sea rganos de
otro (el pueblo), que es rgano primario.
3) Carri de Malberg sostiene que la representacin tiene su
punto de partida en k soberana nacional. El pueblo, ea
su totalidad, es el titular de la soberana. Ningn individuo ni seccin del pueblo puede atribuirse el ejercido de
la soberana. Todo poder proviene del pueblo y slo pueden ejercerse en virtud de una "delegacin'*. En la Constitucin la nacin organiza el ejercicio de los poderes.
Los delegados de la nacin son sus representantes y la
voluntad que expresan vale como expresin de la voluntad nacional.
265
3)
4)
Interpretacin
psico-social: La ,
representacin
por pertenencia:
2) 1 poder representativo dentro de las estructuras de denudacin, da origen a las siguientes formas tpicas:
a) Representacin apropiada: El dirigente tiene apropiado el derecho de representacin. Se da en la dominacin patriarcal y cari sm tica y tiene un mbito tradicional. } . : jefes de dans, rsonaroas hereditarios, etc.
b) Representacin vinculada: El representante es elegido
por sorteo o cualquier otro medio. Se encuentra limitado por mandato imperativo y derecho de revocacin
y ligado al asentimiento de los representados. Estos
representantes son funcionarios de aquellos a quienes
representan. E : Tu* representantes a los Estados Ceneraks en Francia.
c) Representacin libra: El representante es generalmente "elegido", eventnahnente "designad''. No est ligado por instruccin alguna, siendo dueo de su propia conducta. El representante se convierte en el "seor** investido por sus electores y no en el "servidor"
de los misinos. Este es el carcter de las modernas
npreuntadOTjet parlamentaras,
d) Representacin de interesa*: La representacin se hace
en consideracin a la pertenencia profesional o de clase, siendo designados por sus iguales. Es la "representacin profesional''. No substituye ni ebmina a la
representacin poltica.
r
5) Origen histrico
dt ta representacin poltica:
2) Los representantes de los municipio* y corporaciones medievales revestan el carcter de mandatarios, estando sujetos a tas instrucciones. En esencia, el contrato de representacin era de derecho civil.
3) Con la Revolucin francesa el mandato imperativo es desplazado por la representacin libre. Ese cambio tiene su
origen: a) en la Ordenanza Real de 24 de enero de 1789
sobre reglamento de elecciones (art. 4 5 ) que estableca
que los podera de los diputados deban ser generales sin
sujecin a los cahiers; b) en la sesin de los Estados Cnenles de 23 de Junio de 1769 en que el rey declar nulas las limitaciones contenidas en los oahlerr, c) en la ley
del 2 de diciembre de 1780, sancionada por la Constituyente y en la Constitucin de 3 de setiembre de 1791
que estableci que l o s diputados no representan un departamento en particular, sino a toda la nadn y no deben
estar limitados por irticdn alguna'',
287
266
c) eora de la representacin virtual: El diputado representa a la nacin sin dejar de ser el representante
Implcito de sus electores. No hay mandato ni p o c a radn alguna, los electores no le han tranrmitdo poder alguno, pero ste ejerce la representacin virtual
de sus deseos y opiniones, en la medida que s e u c o a p> tibies con su condicin de representantes de la nacin y del nteres general
d) teora alemana de loe rganos de representacin: Sostiene que las personas o cuerpos encargados de la
actividad funcional del poder en el Estado son Jurdicamente rganos y aquellos cuya composicin resulta
del voto del pueblo (rgano primario) son rganos
inmeJiatoa y secundarios. Asi, los rganos secundarios
son rganos de rganos, o, conforme la denominacin
corriente, son rgano* representativos. Entre el pueblo y el Parlamenio no existe bu jurdico alguno al
que representa el mandato, la comisin u otra figura
anloga. Lo* lepifar- irfantes no reprereotan t la nacin
ni a lo* electores. Son rgano* cuya, fundn y facultades derivan de la Constitucin.
e) tSoria francesa de loe representantes como rganos de
la nacin: Enunciada, por Carr de Malberg, tiene muchos pontos de contacto con la te arla alemana. Difiere de ella, al considerar a lo* representantes como
rganos de la nacin, entendiendo que el rgimen representativo no i un sistema de representacin de U
persona y la voluntad nacionales, sino un sistema de
organizacin de la voluntad y de la persona nacionales. El rgano una vez Instituido de conformidad con
la voluntad nacional, no se comporta como representante de una voluntad superior, sino como el agente
libre de la nacin, la nadn no tiene representantes
sino rganos. Su funcin es eapiesai su voluntad de
modo tal que valga como voluntad unificada. El rgano por tanto, es d autor de la voluntad nacional.
289
) teora de la investidura: Expuesta por Hauriou considera que la representacin est en la esencia del Poder y que se explica por la idea de investidura. Lo
que los gobernado* lucen, mediante la eleccin, es
investir de poder a los gobernantes, quienes lo ejercen con carcter autnomo dentro de los limites de su
competencia. La Veedor no encierra ningn mandato o procuraciin ni el elector transmita al diputado
ningn poder. En realidad, ms que representantes
deben ser considerado* como gestores de negocios.
2) Este se orienta a ser "un rgimen de verdadera representacin'*, es decir, de oasxordancia 'entre k voluntad del
blo y la voluntad na dona 1 qu* expresan las asambleas
ilativas. La eleccin, adems de una tcnica de designacin, adquiere el sentido de consulta a k voluntad
popular y los congresos y parlamentos asumen carcter
dual, por una parta son el congreso de Intereses hostiles,
y por k otra k asamblea deliberante de k nacin cuya
vcfunUd se expresar en forma de ley, como sntesis de
su unidad poltica.
31
LOS PARTIDOS POLTICOS
SUUAMOI 1. Coacepte de loe futidos poUUco*. 9L Le wterpretacin sociolgice
(Weber y Neumsn). 3. La interpretacin psicolgica (Farseo, Rohmer, LowelL Micfael* y Hktscbeck). 4. La toerprecse politice (S4nchex Ageste y
Kledrich). 5. La taterpreUcia Jurdica (Kelsen y lelbnek). El criterio de ta
naturaleza dusl de U representacin de Friedrich. f. CtasiRcirfn de ios partios segn su origen y su arcuttuia (Partidos de gnesis parlamentaria y de
ueacia externa si cidio electoral y pralaaaentarlo; d estructura directa e todirecta; de articulacin dbil y de articulacin inerte; de enlaces verticales y da
enlaces horizontales; centralizados y descentralizados; parados de masas y
partidos de cuadro, y ana elementos de base, conforme a Duverger).
1. Los partidos polticos son grupos sociales concretos que tienen
por vinculo funcional la direccin de la sociedad a travs del Estado.
Se organizan en base a la solidaridad de intereses ideales y materiales
y existen respondiendo a los mviles polticos de la actividad social
humana, como centros de convergencia de las diversas tensiones y pretensiones que engendran los agruparaientos humanos en su relacin
con el poder. En su conjunto, reflejan dinmica mente la estructura
social, coexistiendo corno fuerzas de cooperacin y disyuncin para el
mantenimiento de la vida social, a cuya ordenacin concurren participando en la elaboracin y cristalizacin de normas jurdicas e instituciones. Marcan el ritmo interior de la democracia moderna, en la que
la poltica, como forma suprema de la actividad humana, trasvasa lo
social a lo poltico, extendiendo su actividad a todos los campos de ia
sociedad, cuya transformacin busca o por cuya conservacin lucha.
La sociedad presenta una trama de intereses contrapuestos segn
fines ideales y materiales, que agrupan a los hombres en fracciones
antagnicas. Estos intereses se polarizan en* tendencias que compiten
por el poder, como base para la conduccin del gobierno y la trans271
272
273
su instinto de lucha y su tendencia a la dominacin, siendo ste el substrartum sobre el cual los sentimientos, pasiones e intereses, en correspondencia con el ciclo vital humano, conforman el comportamiento
individual que encuentran expresin en, y a travs de los partidos.
c) la interpretacin poltica, que los considera agrupaciones destinadas a proporcionar la clase o estamento gobernante y obtener el control del gobierno para realizar sus fines ideales y materiales, postulando
candidatos y formulando doctrinas y programas polticos;
c) la interpretacin jurdica, que ve en los partidos polticos organizaciones de derecho pblico, necesarias para el desenvolvimiento de
la democracia representativa, l i n i m e n t o s de gobierno cuya ins ti rucional izadn genera vnculos y efectos jurdicos entre los miembros del
partido, entre stos y el partido en su relacin con el cuerpo electoral
y con la estructura del Estado, de la que los partidos son parte integrante ( ) .
2. Desde el punto de vista sociolgico, Max Weber, en su obra
monumental Economa y Sociedad, seala que los partidos polticos
"son formas de socializacin que descansando en un reclutamiento formalmente libre, tiene como fin proporcionar poder a sus dirigentes y
otorgar por ese medio a sus miembros activos determinadas probabili-
276
liante la exposicin y clarificacin de las ideas polticas; educar cvicamente a los ciudadanos para hacer buen uso de la herramienta cvica
que es ei voto; servir de enlace entre el gobierno y la opinin pblica,
rstrurnentando la interaccin entre los individuos y el gobierno; e intervenir activamente en $1 proceso de seleccin de los gobernantes.
Neuman distingue entre partidos de "representacin individual'' y
partidos de "integracin social". El primero es el resultado de "una
c'ase meda ansiosa de independencia, que luchaba por su liberacin de
las cadenas feudales y por el derecho de representacin para poner
freno al absolutismo monrquico". A su influjo se opera la emancipacin individual y adviene la moderna articulacin de las clases. El liberalismo produjo la desintegracin social y a partir de la mitad del siglo X I X . al lado de ios partidos conservadores y liberales, prototipos del
partido de representacin individual, comienzan a aparecer el socialismo
y finalmente ei neo^iberalismo o liberalismo social "ofreciendo respuestas diversas al problema crucial de nuestro tiempo" ( ) .
l a
principio en ra lealtad personal; se manifiesta a travs de numerosos grupos dentro del pas, y por ltimo su ideologa traspasa los lmites fronterizos para convertirse en internacionales" (
).
l l b U
i ) Alfredo Povis, Estructura sociolgico de los partidos polticos, en "Revista del Colegio da Abogadas de Rosario", 1937, t. 8, pigs. 247 y ss.
( " ) C Marx y P. Engels, Obras escogidas, fc H, pigs. 4 2 4 / 5 , ed. espaola..
275
3. El punto de vista psicolgico, que considera a los partidos productos de los impulsos y tendeadas existentes entre los hombres, est
relacionado con d pensamiento de Vilfredo Pareto y "su concepcin
mecanicista, individualista nominalista, fundada en una psicologa sumaria de los instintos" ( " ) . En sus obras: Cenas (Teconomie potinque, Lausana, 1896-7; Let systemes socialietet, Pars, 1902-3; Manude di economa poltica, Miln, 1906, y Traite de sociologie general, Pars 1917,
Pareto desenvuelve sus teoras, que nutrieron el fascismo italiano, habiendo merecido el apodo de "Carlos Marx de la burguesa". Considera
que "una forma de sociedad est determinada por todos los elementos
que sobre ella influyen; a su vez, la forma reacciona contra esos elementos", constituidos por condiciones geogrficas o ambientales, internas de un sistema social, como la raza, los sentimientos, ideologas, etc.
(Traite, IV, pgs. 2 0 6 0 } - , por factores econmicos, la heterogeneidad
de los seres humanos, los rerftiuoj (mviles, instintos, reflejos o complejos) y las derivaciones (reacciones verbales, ideologas), la movilidad social y la circulacin de las lites.
Las clases sociales, a juicio de Pareto, son et mero reflejo de la
heterogeneidad social. "Que esto plazca o no a ciertos teorizadores, es
un hecho que la sociedad humana no es homognea; los hombres son
diferentes, fsicamente, moralmente, inte!ectualmente Aqui querernos
estudiar ios fenmenos reales. Por consiguiente, debemos tener en cuenta este hecho". 'Tambin debemos tener en cuenta otro hecho, y es
que las clases no estn enteramente separadas y que en las modernas
naciones rivalizadas, se produce una circulacin intensa entre las diferentes clases". "Supongamos dice, que en todas las ramas de la acC-) Movan Djilas, op. cu\ pag*. 27 y **,
G. Curvitcb, op. cit., pag. 111.
280
Las acciones humanas son una rnanifest^cin de los residuos y asumen dos formas principales segn que sean instintivas o automticas o
procesos psquicos conscientes que generan reacciones o 'derivaciones"
verbales e ideolgicas. Los residuos se transforman, as, en "el padre
de las ideologas".
Los intereses econmicos, la heterogeneidad de los seres humanos
(1*) P. Soroldm, op. cfl., pag. 40.
281
y la estratificacin social, conjuntamente con el hecho de la circulacinde las lites, son elementos que influyen en la forma del sistema social.
Pero, a estar al substractum psicolgico, su fuerza motor est constituida
por los residuos, es decir, por los mviles del orden instintivo q u e impulsan la actividad humana. Desde este punto de vista, los partidos
serian producto de los residuos del instinto de lucha y del sentimiento
de dominaran, que exteriorizan la persistencia de los agregados y la
sociabilidad.
De algn modo, ras teoras de Pareto son tributarias del pensamiento de Federico Rohmer, quien en 1842 formul su teora de Iospartidos. "Para conocer lo que es ei cuerpo del Estado dice Rohmer,
estudio las cualidades esenciales del alma humana; para explicar su
vida, debo investigar las leyes de su desenvolvimiento*' ( * ) .
Blunstchli, quien llega a hacer extensivo no slo a ios partidos
sino a toda la poltica el principio psicolgico "de las fuerzas variables
del alma en la sucesin de las edades", expone las ideas de Rohmer,
que pueden resumirse en las siguientes
:
1) el hombre se desarrolla sucesivamente siguiendo la serie de las
edades que tienen cada una su carcter propio. Hay una ley psicolgica de las edades de la vida humana. Loa partidos se distinguen entre
s, simultneametrte, por diferencias que corresponden exactamente a
aquellas edades;
2) el hombre nace, crece, se desarrolla y declina, pasando de la
infancia a la juventud, de sta a la madurez, para llegar a la vejez. El
hombre joven y el hombre maduro ocupan, la cspide de la vida natural,
plenos de fuerzas creadoras, productivas, activas y viriles, -El hombre
joven responde al liberalismo y el hombre maduro al conservadorismo;
3) la infancia aspira a la virilidad, domina as fuerzas receptivas,
su imaginacin es viva pero su razn es insegura. Estos rasgos son los
del radicalismo;
4) la vejez es la declinacin de las fuerzas viriles, y domina la tirana, la astucia y el espritu de combinacin: esta es (a imagen del
partido absolutista (o reaccionario);
5) el gobierno pertenece a liberales y conservadores. Los otros dos
partidos extremos "no tienen en el Estado ms que una importancia
subordinada". "Rohmer quiere que el joven liberalismo gue al radicalismo, y q u e ei sabio conservador modere a los reaccionarios".
(*) Frledrich Rohmer, Lehrs von den FolUUchen Pareien, Zurich, 18+4.
{ ) J. C. Bluwtefcli, op. c., pigs. 346 y ss.
282
ste sobre el c i d o de las edades, estableciendo que es ms fcil el cambio de una disposidn individual que de dos, y en consecuencia, que
es ms fcil que un liberal se vuelva conservador, que un reaccionario
se vuelva liberal.
Sobre la suma de estos elementos, Lowell distingue entre un gobierno estable de uno inestable, y entre un gobierno progresista y uno
no progresista. As:
a) cuando en un gobierno hay mayora liberal y conservadora y
minora radical (socialista) y reaccionaria, estima que el gobierno es
estable;
b) cuando en un gobierno hay mayora radical (socialista) y reaccionaria y minora liberal y conservadora, considera que el gobierno es
inestable;
c) cuando existe mayora liberal y radical (socialista) y minora
conservadora y reaccionaria, d gobierno es progresista;
d) cuando existe mayora conservadora y reaccionara y minora
liberal y radical (socialista), el gobierno no es progresista (**).
Dos tendencias completaran la interpretacin psicolgica: las llamadas ley de Micbds, de petrificacin ds la dirigenria, y la ley Hatscheck, de desirttegradn del partido en el poder.
Hobert Michels ( " ) seal la tendencia oligrquica de la direccin
de los partidos, que permite que una reducida minora activa se apodere,
de hecho, de la dirigencia, paiticurarmente en los partidos proletarios,
percibiendo que por sobre una apariencia democrtica se da una realidad oligrquica. La base de legitimidad de la jefatura de los partidos
contemporneos est en la decrin, y la estructura de los partidos sigue
lneas democrticas, tanto por necesidades tericas como prcticas.
Pero estas ltimas, conducen, poco menos que inevitablemente, a formas oligrquicas. Esto se ve facilitado por la tendencia natural de los
dirigentes "a conservar d poder y acrecentarlo*' a lo que los "miembros
del partido no oponen obstculo reforzando esa tendencia, por lo contrario, con el culto a los jefes". "Sin embargo dice Duverger (**),
se esfuerzan por conservar la apariencia democrtica', los procedimientos autoritarios y oligrquicos se desarrollan generalmente sin tener en
(JO) A. Uwrrnce Lowell, PuWfc Opinin in Wat and Peace, New York.
1923, cap. VII.
( " ) Fobert Michels, Political Porfi* (Clencoe, III, Free Press, 1949).
Con!.: F. C. Gil, op. c*., pag. 29. y C J. Friedrich, op. cit., pig. 300.
( i * ) Maurice Duverger, Lo* Partido* Potirot, traduccin de Julieta Campos y Enrique Cooxlez Pedrero, Fondo de Cultura Econmica. Mlico. 1957,
pigs. 162 y 163.
284
285
mritos en el partido", lo que impide el rejuvenecimiento de la dirigencia y facita la oligarqua de los jefes.
Esa tendencia se agrava cuando el partido est en el poder, momento en que las posiciones ideales, deben ceder paso a las consideraciones materiales. El desgaste del partido en ta conduccin poltica del
Estado, la necesidad de transigir tanto con los adversarios como con
los intereses concretos, la friccin interna entre los que consideran que
se producen apartamientos de los principios y formulaciones ideolgicas
y programticas, el predominio de la realidad sobre la teora, te han
permitido a Hatscheck enunciar como regla que: "cuanto ms viejo es
un partido, tanto ms pronunciados son sus intereses", y su natural
desintegracin por el ejercicio del poder. El poder es un cido que
prueba el metal de los partidos y que debilita ei vigor de sus ideologas,
al ponerlos frente a frente con la realidad del gobierno efectivo y los
hechos concretos de la vida. La impotencia para realizar los proyectos
concebidos en el papel, el abatimiento y la decepcin de los afiliados
y de la masa al percibir la distancia que media entre las promesas y las
realizaciones, ias dificultades que existen y lo arduo que resulta moverse
en medio de las pretensiones, tensiones y presiones de los grupos de
intereses que configuran la realidad sociaj, econmica y poltica, ocasionan la ruptura del equilibrio interno, y conducen a la desintegracin
gradual de los partidos.
4 La interpretacin poltica, a su tumo, relaciona a los partidos
con su funcin de proporcionar el ncleo dirigente, o captar y conservar
el control dd gobierna En la primera de estas corrientes, Snchez
Agesta (**) examina el concepto de "estamento o dase poltica" para
comprender, a partir de l, d de los partidos. Tomando corno base d
dato proporcionado por Mosca, de que "en todo grupo poltico d d e mento humano se divide en dos grandes grupos: los gobernantes, que
desempean las funciones polticas, monopolizan d poder y disfrutan
de todas las ventajas inherentes (d Estado oficial o visible); y los gobernados, que viven a la sombra de la actividad poltica que d grupo
anterior desenveulve", considera misin especfica de las agrupaciones
polticas proporcionar i* "dase" gobernante, es decir, la pequea minoria que domina la organizacin poltica.
Ese circulo minoritario, estamento o "dase" gobernante, surge "de
la estructura minoritaria consubstancial al poder de autoridad"; de la
necesidad de un centro unitario de decisin, que reviste en la realidad
( " ) Lui Sanche* AgrtU, op. cu., pigs. 155 y o.
286
q u e se proponen fines polticos ( ) y cuyo carcter institucional proviene de su ordenamiento jurdico; y la existencia de una relacin
juiidico-irjstitucicnal entre sus miembros toda vez que stos se encuentran sometidos al poder de la institucin en cuanto voluntad comn,
lo que se pone de manifiesto a travs de las diferentes potestades
(constituyente, estatutaria, decisoria, administrativa, disciplinaria, tributaria, e t c . ) " . Estima, en cuanto al problema de la personalidad jurdica de los partidos, que sta es excepcionai, existiendo so*amneto
cuando el Estado le confiere tal carcter por un encuadramiento estatutario o legaL No considera a los partido como rganos dei Estado,
reconodndoies, s, carcter de instrumentos de gobierno, es decir, de
entes auxiliares del Estado. " L a excepcin se produce segn Xifra
Heras, cuando acta como grupo electoral, pues entonces se configura como un verdadero rgano del Estado que realiza la fundn
de designar a los titulares de los cargos pblicos, de carcter netamente
estatal Lo mismo ocurre con el pueblo cuando acta como cuerpo
electoral votando a los candidatos designados por los partidos."
No hay duda de que los partidos polticos, como organizaciones
activas orientadas a ta. captacin, control y conservacin del poder,
forman parte de la estructura poltica real. La vida poltica de la
sociedad moderna no puede concebirse sin los partidos, como fuerzas
q u e materializan la accin poltica.
Reflejan los intereses que unen y dividen a los miembros de una
sodedad dterminada, representando los grupos sedases, siendo los
encargados de transformar los requerimientos y tensiones sociales en
normas jurdicas. Actan como irttennediarios entre el gobierno y las
fuerzas sociales. De ellos surgen los que gobiernan, los que dirigen
desde el Poder la vida social y econmica de la sociedad, toda vez
q u e no hay gobierno sin un grupo que mande y otro que obedezca.
En los hechos se disuelve el dogma de la soberana popular. En
la realidad, no es todo el pueblo, sino un sector dei pueblo el que
elige ft los individuos que desempean las funciones directivas del
Estado. La ficcin de que cada diputado representa al pueblo, o de
q u e el Presidente o el Congreso representan a todo ei pueblo, oculta
esa realidad. "Es curioso observar dice Kelsen, que a medida que
el Parlamento se independiza jurdicamente dei pueblo (o mejor, de
su rgano creador, que no es nunca todo el 'pueblo' sino un sector
ms o menos amplio de electores), siguiendo el principio ds la divisin
(**) Jorge Xifr* H e m , Formal y fverxas polticas, Editorial Boech, Barcelona, 1968,'pgs. 34 y t*.
239
290
representantes. En la realidad, no delibera ni gobierna en forma alguna. Su nico derecho concreto es ser bien gobernado, es decir, elegir
a sus gobernantes. Excluido de la formulacin y sancin de las leyes,
el dogma poltico, como bien lo seala Kelsen, "est en contradiccin
con la reabdad jurdica". Esto ha hecho de los partidos polticos las
fuerzas efectivas del gobierno en la democracia contempornea. Ellos
cubren, como mejor pueden, el vaco dejado entre el gobierno y el
"pueblo" por la democracia representativa, de mandato libre.
La democracia poltica aboli el mandato imperativo de las constituciones de tipo esta menta rio y sobre la base formal de que todos
los hombres son iguales ante la ley, partcipes por igual de la soberana poltica, convirti a cada gobernante en un representante de todo
el pueblo, sin hacerlo tributario de instrucciones ni limitaciones, en
razn del libre mandato que la pura representacin les confera. Ignor la realidad de los grupos sociales, la estratificacin humana articulada en clases sociales, omitiendo decir cmo y porque medios surgiran
los representantes que et pueblo deba elegir, independizando jurdicamente al gobierno del pueblo, en cuyas manos, no obstante, y tericamente, quedaba la eleccin. Ese desajuste entre la realidad social
y la forma ped tica, condice con el predominio de la economa sobre
la vida poltica y social, facuitando a las dases aventajadas la titularidad del gobierno.
Jellinek seala que la formacin del principio de la representacin
debe buscarse en la prohibicin real de todo mandato imperativo, formulada por Luis XVI en la sesin de los Estados Generales del 23 de
junio de 1789, disponiendo que los cahiers o mandatos deban ser
considerados como simples instrucciones confiadas a la conciencia y a
la Ubre opinin de los diputados. La ley de 22 de septiembre de 1789,
"afirma enrgicamente el concepto de la representadn, rechazando
definitivamente las rnstruedones, as! como el derecho de los electores
para revocar el mandato de los diputados, y de aqu ha pasado a la
Constitudn de 3 de septiembre de 1791 el principio de que los diputados no representan un departamento particular, sino a toda la nacin,
y no deben estar limitados por instruccin alguna" ( ) .
M
Este renombrado maestro de la cienria poltica, justifica la representacin como supuesto unitario de la voluntad estatal, diciendo "que
la sociedad no tiene ni puede tener de un modo necesario una voluntad
unvoca. Que si bien en el Parlamento estn representados grupos
sociales que se oponen los unos a los otros, si no jurdicamente, por
{30} C. Jellinek, op. cu., pig. 436.
291
No debernos perder de vista de que la representacin es consecueenda tambin de la imposibilidad de la accin directa, con cuerpos dectonrles que hoy suman, en cada pas, millones de sufragios.
Las instancias para perfeccionar la representadn, pueden ser la representacin proporcional como "medio para conseguir'una asamblea legislativa representativa.que refleje con exactitud matemtica las diversas divisiones dd cuerpo electoral" { " ) ; d reconocimiento dd mandato
imperativo, institucionalizando lo que hoy ce la realidad existe, establecer en su plenitud d hecho de que d gobierno representativo es,
bajo todos los supuestos actuales, un sistema de partidos, dar contenido y expresin constitudonal a las formas de democracia semidirecta
instaurando d referndum y la iniciativa popular, juntamente con la
revocacin de mandatos, proporcionando al dector la mayor intervencin posible en la legislacin.
( j M ) C J. Friedrich, op. cU., pgs. Sl y a.
2S2
293
destinas de resistencia fueron la matriz de partidos, como ei Movimiento Republicano Popular en Francia.
Seala Duverger, que cada partido lleva la marca de su nacimiento
y presenta caracteres de diferenciacin tales como la centralizacin y
coherencia de los partidos de creacin interior y la influencia en estos
de los grupos parlamentarios, en tanto que en los de creacin exterior, la centralizacin, disciplina y coherencia es mayor, mostrndose
menos influido por los grupos parlamentarios.
2. De acuerdo a su estructura:
a) de estructura directa;
b) de estructura indirecta.
Los primeros, como el Partido Socialista Francs, se organizan,
sobre la base de la adhesin directa del elector al partido, quien se
afilia a las secciones o centros, participando en la vida partidaria, en
las asambleas ordinarias y extraordinarias y en los dems actos internos
y extemos de partido, a cuya financiacin concurre mediante su cuota
regular de afiliado. No se admite, como en el caso del Partido Socialista argentino, la afiliacin a travs de organizaciones o entidades
laterales.
En los segundos, como ocurre con el Partido Laborista Britnico,
el Partido Obrero Belga, el Bloque Catlico Belga y el Partido Popular Austraco, el afiliado por lo general no lo est directamente al partido, cotizando y actuando en l a travs de sindicatos, cooperativas,
asociaciones adheridas que conservan su individualidad, e inclusive sus
fines especficos generales, y que actan politicamente mediante el
imtrurnento del Partido. Son tpicos de los partidos socialistas y de
los partidos catlicos, presentndose en estos casos los primeros como
una ''federacin de sindicatos y cooperativas obreras, sociedades obreras mutuaiisras; ei partido toma el carcter de una comunidad basada
en una dase social nica. En los segundos, d partido se presenta
como una federacin de sindicatos y cooperativas obreras, unidos a
asociad ores campesinas, a ligas de comerciantes, de industriales, etc.;
d partido rene a clases sedales diferentes, cada una de las cuales
conserva su organizacin propia" (**).
En la actualidad d Partido Laborista Britnico es un partido
mixto, pues, al lado de ms de 10.000.000 de miembros indirectos, existan^ en 1949, 729.624 miembros directos.
3
294
secciones, o centros, o unidades seccionales, con funcionarios y un sistema de instituciorjes ms o menos compleja (congresos extraordinarios y ordinarios, o convenciones nacionales, convenciones o congresos
locales, juntas nacionales, comit ejecutivo nacional, etc.), por lo general de enlaces verticales, son partidos centralizados. Los que no tienen
repartido* los "poderes entre los escalones de direccin", son partidos
descentralizados.
i) partidos de cuadros;
j) partidos de masas.
La distincin no se funda en el nrriero de miembros reales o aparentes que las agrupaciones polticas puedan poseer o contar, sino,
como expresa JJuverger, en una diferencia de estructura, no de tamao. Considera que el partido de cuadros trata esencialmente de reunir
notables, "Notables fluyentes, en primer lugar, cuyo nombre, prestigio o brillo servirn de fiador al candidato y le cosecharn votos;
notables tcnicos, en segundo lugar, que conozcan el arte de coaducir
a los electores y de organizar una campaa; notables financieros, finalmente, que aportan el nervio de la batalla." La sustancia que conforma
al partido de cuadro, es, as, el prestigio, la habilidad, la fortuna, pretendiendo oponer la calidad al nmero, razn por la cual, en la base,
carecen de miembros, eo el sentido de la adhesin personal, voluntaria
y libre de un elector, sino que poseen squitos o clientelas personales.
En esta categora pueden colocarse a los partidos iKJrteamericanos, a
los partidos corjs^rvadores y a los liberales actuales, y sin arriesgar
mucho, a los partidos de centro de Arnrica Latina.
Los partidos de masas, que se muestran vinculados a la infraestructura ecoiiniica, estn orientados bsicamente hacia el proletariado. Entre los miembros de esta clase reotutan sus militantes y afiliados, sus adherenres y simpatizantes. Sus programas y objetivos ideolgicos tienen por substancia reivindicaciones sociales. As como los
partidos de cuadros corresponden a los partidos de "representacin
individual", los de masas corresponden a los partidos de "integracin
social", segn la tipologa de Neuman. Procuran capacitar cvicamente
a la clase obrera, entrenarla para la dirigencia poltica y admkustrauva y eccnniicamente se sostienen por aportes de los afiados, con
una celosa adnnisrracin de los ingresos y egresos.
le) partidos burgueses;
1) partidos proletarios.
Los primeros procuran el nuMeiu^niento de la propiedad privada;
no admiten por lo general la divisin clasista de la sociedad, y cuando
288
297
298
299
Evolucin c etapas: *
Hurgo* generte*:
300
301
g) Partidos burgueses y partidos proletarios: segn la posicin que adopten respecto del mantenimiento d: la
propiedad privada; la intervencin estatal en la eco'
noma y la existencia o no de la divisin clasista dt
la sociedad.
c) De acuerdo a tus elementos de basa:
1) comit: grupo cerrado; no trata de aumentar el
nmero de miembros sino en oportunidades prefijadas y viven generalmente en tomo a un notable
o influyente. Constituye la base de los partidos
tradicionales de tipo liberal y conservador2) seccione o centros: grupo abierto; de captacin
de afiliados; con actividad permanente; de constante actividad interna y externa; vinculan a los
miembros entre si, creando una estructura comunitaria. Corresponden a divisiones territoriales y
locales del partido. Constituyen la base de los
partidos socialistas.
3) la clula no tiene base territorial, sino profesional;
de nmero reducido, no inferior a 3 ni mayor de
100, son invento del Partido Comunista de la
URSS, cuya III Internacional impuso su adopcin
a todos tos partidos comunistas del mundo, corno
centro de gravedad del trabajo poltico.
4) las muidas: constituyen la base de los partidos
fascistas, erigido en verdadero ejrcito privado.
Operan como organizaciones similares a las de tipo
militar, con uniformes, saludos y disciplina parecida.
Clasificaciones:
302
Concepciones sobre
los partidos politi-"
eos:
para el desenvolvimiento de la democracia representativa, utrumentos de gobierno cuya tnstitucionazactn genera vnculos y efectos jurdicos entre los miembros del partido, entre estos y el partido en su relacin con el cuerpo electoral y con la estructura del
Estado, de la que los partidos son parte integrante.
1) Desde el punto de vista sociolgico, Mas Weber seala
que los partidos son "formas de socializacin que descansando en un reclutamiento formalmente libre, tiene como
fin proporcionar poder a sus dirigentes y otorgar por ese
medio a sus miembros activos determinadas probabilidades ideales o naturales", tales corno la realizacin de fines objetivo o el logro de ventajas personales.
2) Segn su organizacin, los partidos pueden pertenecer a
los siguientes tipos:
a) car isrrit ico-plebiscitario: basados en la fe en un caudillo;
b) tradicionales: basados en el apego al prestigio social
del dirigente o individuo prominente;
c) racionales: basados en el consentimiento o adhesin a
fines objetivos o valores.
Interpretacin sociolgica ( W e b e r y
Neuman):
3) El financian]iento de los partidos determina, segn Weber, la direccin material de la conducta del partido y
como se reparte su influencia. En general se debe optar
entre:
a) la plutocracia de los randidato;
b) la dependencia de los candidatos de la burocracia del
partido;
o) la dependencia del partdio y de loa candidatos de minoras o de grupos de intereses ubicados fuera del
partida
Importante: Cada tipo histrico de Estado tiene sus
grupos polticos; cada estructura de poder ta engendrada
y a la vez engendra tuerzas polticas que prevalecen o
procuran prevalecer. Los engendran intereses de estratos,
estamentos o ciases. Por ello: la estructura sociolgica de
los grupos polticos es necesariamente diversa y vara de
acuerdo con la estructura de poder por cuya influencia
luchan, de acuerdo con el sistema y la organizacin social, su estratificacin y articulacin y los intereses en
pugna.
4) En la corriente sociolgica, Neuman considera el partido
como: "la crganrxacin articulada de los agentes activos
de la sociedad, interesada en el control del gobierno, que
compite por el apoyo popular con otros grupos que mantienen criterios distintos, siendo el gran intermediario entre las fuerzas sociales y las iristituciones del gobierno y
encauza estas fuerzas hacia la accin poltica dentro de
la colectividad".
5) Tienen por funcin: 1) representar los grupos sociales;
2) organizar la voluntad papular mediante la expresin y
303
304
La
Interpretacin
psicolgica:
La
interpretacin
poltica:
La
interpretacin
jurdica:
3) Cari J. Fiedrich, vinculndolos directamente con rus objjetfvos de conquista del poder poltico, los define como
"un grupo de seres humanos que tiene una organizacin
estable con d objetivo de conseguir para sus lderes el
control del gobierno y con d objetivo ulterior de dar a
los miembros dd partido, por intermedio de tal control,
beneficios y ventajas materiales e Ideales". Considera, por
Consiguiente:
a) que la presa por la que luchan los partidos es d control del gobierno, no para ellos sino para sus lderes;
b) que son grupos de lucha o combate, que se manifiestan corno una estructura o aparato organizado pera
intervenir en tas luchas electorales y ocupar y ejercer
ei control dd poder por el sufragio;
c) que d acto eleccionario, en ltima instancia, no es
otra cosa que un recuento de hombres, es decir, un
recuento de voluntades.
1) Por ltimo, desde d punto de vista jurdico, los partidos
polticos se manifiestan como instrumento* del gobierno
representativo, actuando como entidades organizadas para
la eleccin por d cuerpo electoral de representantes en
los rganos dd Estado. Ellos hacen posible que el Estado moderno sea, jurdicamente, la organizacin poltica
de la comunidad nacional.
2) Aplicando la teora dd rgano, el cuerpo electoral reviste el carcter de rgano primario; los representantes,
el de rgano secundarlo y los partidos, de rganos intermedios. No obstante que en los hechos los partidos son
los rganos pera la formacin de la voluntad estatal, debemos tener presente que la cknd* polftica no los considera rganos del Estado, sino instrumentof de gobierno,
305
es decir, entes auxiliare* de! Estado, cuya naturaleza jurdica deriva de su carcter de "asociad ooei jurdicas de
una pluralidad de personas que se proponen fines polticos existiendo una relacin jurdico-institucional entre sus
miembros'*.
La interpretacin
jurdica:
306
2) La ley est dividida en nueve ttulos y regula la fundamentacin y constitucin de los partidos estableciendo los
La reglamentacin
requisitos para el reconocimiento de ta personalidad jurlegal de los partidos ,
dico-poltica, el derecho al nombre y la necesidad de
polticos en la Repcontar con una declaracin de principios, programa o
blica Argentina:
base de accin poltica y una organizacin basada en una
Carta Orgnica. La ley contiene normas referentes al
funcionamiento de los parados, en especial a la afiliacin,
las elecciones partidarias internas, los libros y documentos partidarios, timblos y emblemas y la formacin del
patrimonio del partido. Establece adems la forma y
modo de caducidad y extincin de los partidos, el procedimiento para la actuacin ante la justicia electoral.
3) Producidos los sucesos del 28 de junio de 1966, despus
de haberse disuelto los partidos y confiscado sus bienes,
se dispuso el 2 de abril de 1971 reconocer tu existencia
poltica y restituirles sus bienes, en procura de crear las
condiciones que posibiliten el restablecimiento del orden
consutiidonat. Nadie puede poner en duda que organizar
democrticamente a los partidos significa organizar democrticamente a la Nacin.
307
32
LOS MEDIOS DE ACCIN DE LA POLTICA
Y LA OPININ PBLICA
30
311
sacio en el saber profesional especializado, que asegura precisin, continuidad, disciplina y eficacia en el cumplimiento de la actividad estatal. La eleccin del q u e manda por el que obedece, el acceso sin otra
condicin que la idoneidad al cuadro administrativo y el predominio,
poltico de la mayora sobre la minora en las decisiones pblicas y
en la consagracin dei grupo dominante, completar, los rasgos mas
importantes de este tipo puro de dominacin, que en tal sentido es la
forma mas racional de dominacin . Por otra parte, el Estado moderno
se asienta sobre este tipo de dominacin, servido por un poderoso
aparato administrativo.
b) dominacin tradicional, basada en la creencia en la santidad
de ordenaciones y poderes de mando heredados de tiempos lejanos y
en la legitimidad de tos sealados por esas tradiciones para ejercer la
autoridad. Se opera en el crculo de lo consuetudinario, en el marco
de la costumbre. El soberano "no es un superior, sino un seor personal, su cuadro administrativo no est constituido por funcionaiios
sino por servidores y los dominados son subditos" ( * ) . En la dominacin legal existen ciudadanos, los dirigentes son "magistrados" y los
que integran el cuadro administrativo son ''funcionarios''. Aqu hay
subditos, y servidores de un seor tradicional estatuido soberano. El
mando y obediencia resultan de deberes objetivos de fidelidad personal y se fundamentan en la fuerza de la tradicin. Este tipo de dominacin tradicional ha existido sin un cuadro administrativo en el patriarcalismo originario y la gerontocracia, y con cuadro administrativo
en el sultanato y el patrimonialismo, considerado este ltimo por Weber,
como aqueHa dominacin orientada por la tradicin, pero ejercida en
virtud de un derecho propia Una forma particular de dominacin
tradicional seria la estamental, feudal o seorial, como tipo de dominacin territorial en la que los poderes de mando y sus correlativos
econmicos se desplazan hacia ei cuadro administrativo.
c) por ltimo, la dominacin carismtica, basada en la adhesin
y en la fe que despierta un caudilo, un profeta, un jefe militar, no
teniendo otra esencia que la entrega "extracotidiana a la santidad,
herosmo o ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones por ella
creadas o reveladas; se obedece al caudillo carismticamente calificado
por razones de confianza, heroicidad o ejemplaridad, dentro del crculo
en que la fe en su carirma (gracia, vocacin, misin, predestinacin)
tiene validez" ( ) .
(<) Max Weber, Economa y Sociedad, op. cit, p. 225.
( Max Weber, op. cit-, paga. 253 y u.
313
314
influir sobre la masa del pueblo, debe contener un plan vital adecuado
a la realidad de su vida, como respuesta a sus problemas, tendencias y
naturaleza. Excluidos como determinantes los grupos religiosos, dos
formaciones comunitarias influyen enrgicamente sobre la poltica: la
familia y la nacin, y en orden decreciente, las clases sociales, como
vastas formaciones de hecho. El de mayor gravitacin es la nacin,
siendo un hecho comprobado que "la conciencia de la nacionalidad
es una fuerza poltica del ms alto rango, y an ms: es la base y el
fundamento de toda accin poltica". "Cada pueblo exige el distinto
empleo de las formas de caudillaje, pide que se le hable en su propia
lengua, que se tenga en cuenta su merrtabilidad y estado de nimo,
tratndolo y procediendo con l de un modo determinado. Por esta
razn, todos los partidos de la actualidad que se dirigen a la gran
masa, pretenden ser representantes de k colectividad alegando que
slo sus fines y sus propsitos sirven a la nacin." ( )
8
Cuanto ms se identifica una organizacin con los intereses comunitarios nacionales, ms representa objetivamente la voluntad popular.
Todo partido que verdaderamente quiere conquistar ei poder y conservarse en l, debe tener en cuenta esta circunstancia que condiciona
la accin poltica. Los pueblos tienden a conformar enrgicas formaciones nacionales y a realizar, en sus contenidos sociales y econmicos,
una democracia intrnseca. Quieren verse libres de toda dependencia exterior y emanciparse social y econmicamente de las formas estructurales interiores tpicamente feudales, aristocrticas u oligrquicas. Si en Europa esta fuerza dinmica puede haber sido desplazada
por tendencias ms amplias y universales, es un hecho que en Amrica
mantiene su categora de fuerza de primera magnitud impulsando su
movimiento histrico.
Sobre el hombre convergen diferentes grupos, a los que pertenece
segn vnculos objetivos y subjetivos derivados de la existencia humana y que gravitan sobre l por conexiones de solidaridad. De entre
esas formaciones "generalmente existe una a la que el hombre reconoce como suprema y ms importante, y a la cual, por tanto, le concede su mayor lealtad en caso de conflicto" ( ) . Ese reconocimiento
9
515
taba , de consiguiente, no es tan slo un grupo al que mantiene unido y con vida
la conciencia comn, sino que tambin es un grupo en busca de expresin, en
cuanto n jo que l considera la forma suprema de la actividad organizada, el estado
soberano", pig 29. Es en este sentido que opera como hecho poli tico.
( ) Respec'o a la accin poltica y de Su adecuacin moderna, el pensamiento de Lenin constituye una valiosa fuente.
316
1 untad popular {
). Esta circunstancia condiciona la accin de las
organizaciones polticas, que deben intervenir en el proceso de comunicacin implcito en la formacin e informacin de la opinin pblica,
y en la expresin de la voluntad popular. La opinin pblica no es
la suma ni el producto de las opiniones individuales, sino una resultante de la opinin de los grupos sociales sobre puntos de coincidencia
unitarios y generales.
Hemos visto que las fuerzas sociales, las clases y los grupos de
inters, en su relacin con el poder, formulan, generan o provocan
pretensiones, tensiones y presiones eo correspond enca con sus fines
objetivos ideales o materiales. Las fuerzas polticas, por su parte, instrumentan o responden a estados de opinin, mediante un sistema de
expectativas o programa, de accin, con el que procuran satisfacer los
requerimientos que se manifiestan respecto de uno o m i s problemas
generales o particulares.
En realidad, existen tantas opiniones como intereses materiales
o ideales unen y dividen a los hombres. Cuando esas opiniones adquieren volumen y homogeneidad en correspondencia con los fines objetivos de los grupos sociales, y se expresan polticamente, constituyen
estados de opinin poltica. Si estos estados de opinin coinciden con
los intereses comunitarios de los grupos de integracin, o cuanto menos, con el de las clases sociales, se transforman en manifestacin racional de voluntad poltica. " L a existencia de una opinin pblica,
unitaria en lo posible seala Heller, constituye una de las ms
importantes condiciones para la formacin de la unidad estatal" " L a
opinin pblica es tanto menos unitaria cuanto ms dbil sea la comunidad de voluntad y valores del pueblo y, sobre todo, cuanto mayor
sean los antagonismos sociales entre las clases. La falta de homogeneidad social trae como consecuencia e que se formen, en las diversas
clases y partidos, opiniones diferentes y opuestas, que se afirman polticamente, acercndose unos frente a otros." ( )
u
317
1 3
319
I a
Kaii Maanben ( ) , relacionado con la segunda concepcin, substituye la posibilidad del conocimiento segn la perspectiva de las clases,
por la de un pblico privilegiado, el de los intelectuales. Cio Germani ensea, respecto de Mannbeim, que si bien en general niega el
logro de la verdad objetiva en virtud de lo relativo de toda perspectiva,
"salva el principio de objetividad en el pensamiento potinco" al transferir "los aspectos que el iluminismo asignaba a la opinin pblica de
la sociedad global" a un pblico altamente especializado como el de
los intelectuales ( ) .
1 7
H. D. Lasrwell ( ) , vinculado a la tercera concepcin, hace derivar el proceso de racionalizacin de la opinin pblica de motivaciones
inconscientes, imgenes y representaciones acumuladas desde los primeros aos de la vida. Ellas condicionan desde lo profundo de la
estructura dd carcter individual, las actitudes que asumen o adoptan
los individuos proyectndose sobre la conducta cuando el individuo
acciona en relacin con objetos de inters pblico.
Detrs de estas concepciones se agitan situaciones histricas concretas, como el liberalismo, el socialismo o el autoritarismo contemporneo, planteando el problema de la conducta individual y social tal
corno sta se da en la realidad, lo que conduce a la consideracin de la
opinin pblica como expresin pblica de actitudes polticas.
Llamase actitud a la conducta o comportamiento social de un individuo, como expresin de un estado de conciencia proveniente de su
posicin dentro de un grupo social determinado ( ) . La opinin implica siempre una actitud. Pero la opinin pblica, para serlo, adems
de opinin debe ser pblica (Lasswell).
1 B
Es opinin en cuanto manifiesta siempre una actitud, un juicio valora ta vo, una estimacin sobre cuestiones polticas, implicando un proceso no necesariamente racional segn los crculos o grupos sociales
que intervienen en su formulacin, promulgacin y aceptacin, dependiendo, as, tanto del objeto sobre el que verse la opinin como del
crculo o grupo que la sustente. Y es pblica en cuanto se exterioriza,
1 S
320
321
dos por sus miembros, o en todo caso, se presentan a cada uno de ellos
bajo ngulos fuertemente diferenciados" { ) . Esto, segn Lambert,
hace difcil la determinacin de los puntos de convergencia de la opinin pbfica, razn por la cual, los intereses concretos se desplazan
hacia una nocin abstracta de inters general. La opinin pblica primaria se traduce materialmente en "opinin preponderante'' y como tal
se impone instintivamente a la casi totalidad del grupo primario, en
tanto que la opinin pblica secundaria se traduce en "opinin mayoritaria", en razn de k exisCenca, dentro de los grupos secundarios, de
opiniones rninoritarias.
2 1
Ambas modalidades de opinin influyen en la vida poltica, gravitando en distintos niveles sobre su equilibrio, y tienden a contraponerse
en razn de su distinto origen, formacin y sentido. El desajuste entre
opinin preponderante y opinin mayoritaria ocasiona desequilibrio poltico, particularmente en los pases poco evolucionados en los cuales
la opinin de los grupos primarios es poderosa y "en los que la opinin
pblica de k familia o del vecindario a menudo se imponen sobre la
vida nacional en detrimento de los intereses generales" ( * * ) .
5. Nos resta, por ltimo, el criterio poltico sobre la opinin pblica, tomando como punto de vista su relacin con el poder.
Al respecto so no$ presentan dos concepciones distintas. En primer
trmino, la opinin pblica identificada con la voluntad del pueblo, o
cuanto menos como expresin calificarla de la voluntad del pueblo, y
como tal, fundamento de la democracia liberad, tradicional o representativa. En tal sentido, la democracia sera "el gobierno de la opinin
pblica, por los partidos polticos, para el pueblo" i* ) y el poder se
justificara segn el grado de concordancia con la voluntad popular,
en cuanto esta es expresada por la opinin pblica. Sus rasgos fundamentales podran resumirse en: a} la objetividad y racionalidad como
base ideal; b) la contradiccin por la existencia de varias opiniones;
c) el libre acceso a las fuentes de informacin; d) su canalizacin por
una pluralidad de partidos libremente organizados; e) el predominio
de la opinin de la mayora sobre la de la minora; f) su expresin por
los medios tcnicos del sufragio universal en elecciones libres y sinceras.
3
322
la democracia liberal, no se puede gobernar ni conservar el poder contra la opinin pblica. La tensin de esa contradiccin general se resuelve contra el grupo dominante.
Snchez Agesta, en busca del sujeto de la opinin pblica, luego
de descartar al pueblo y al pblico en general, lo considera integrado
por "aquella porcin, mayora o minora, del pueblo que presta su atencin a los fenmenos polticos y los enjuicia con una conviccin activa.
Segn esta idea, es la atencin que se presta lo que decide sobre esta
calidad de pblico; pblico son quienes atienden no quienes entienden.
No es la competencia o calidad tcnica del juicio lo decisivo, sino la
intensidad de la atencin" ( " ) . De esta manera la influencia de la opinin pblica sobre el gobierno es grande, no slo por lo que hace sino
por lo que le impide hacer, actuando en "un doble sentido, activo y
preventivo" (**). El proceso formativo de la opinin pblica, concebida
como opinin del pblico atento a los fenmenos polticos, comprende
diversas fases, teniendo su punto de partida en "el espritu de inventiva" de algunos pocos individuos cuyas ideas llegan a formar "estados
de espritu pblico" q u e paulatinamente penetran en ei campo de la
efectividad jurdica.
Dentro de esta concepcin, los problemas fundamentales consisten
en verificar la concordancia de la actuacin del gobierno con (a opinin
pblica y garantizar a esa opinin pblica condiciones de libertad para
su formacin y ezpresia Estos problemas no son ex elusivos de la democracia sino que tambin preocupan, en buena medida, a los regmenes autoritarios o totalitarios. Si bien en ellos las decisiones no estn
subordinadas a su concordancia con la opinin pblica, se han mostrado
extremadamente sensibles a su captacin y se han visto precisados a
montar gigantescos aparatos de persuasin y propaganda para influir
en ella. Es as como llegaron a adquirir categora de funcin gubernativa, las formas y procedimientos de comunicacin e informacin utilizadas para el manipuleo de la mente individual y social. Naturalmente
que el proceso se opera sobre la base de la inversin de sus trminos
naturales y en lugar de orientarse por la opinin pblica, tales gobiernos la orientan y moldean segn sus conveniencias y necesidades. La
institucionalizacin del monopolio de los medios de oomunJcacin indica hasta qu punto la estructura del gobierno autoritario depende del
control absoluto de la informacin y la propaganda.
En cuanto a la segunda concepcin poltica de la opinin pblica,
( " ) Luis Snchez Agesta, op. ct., pgs. 399 y is.
( " ) Luis Snchez Agesta, op. cit., pg. 401.
323
a a
324
326
327
intereses del pueblo, su opinin no es la opinin del pueblo, ni su voluntad la voluntad del pueblo. Y este es el lmite de su influencia por
grande que sea la sugestin que despierten.
La accin del pueblo ni-m que el Estado interviniera poniendo limites al monopolio de los grupos sobre los medios de comunicacin.
Los sistemas que se han adoptado oscilan desde el de libertad econmica e ideolgica hasta el del monopolio estatal. Es decir, desde un
rnnimo de regulacin legal para hacerlos compatibles con la moral y
las buenas costumbres, segn la clsica frmula liberal, hasta su mximo
control econmico e ideolgico por el Estado. Al respecto, cada pas
tiene su modalidad segn las tendencias que dominan su vida social,
econmica y poltica y al grado de su evolucin.
7. La informacin, la propaganda y la agitacin se diferencian
por su contenido y por sus efectos. La informacin es la divulgacin
de doctrinas e ideas, orientada a la educacin poltica del pueblo. La
propaganda, segn la frmula de Lasswell, en "la manipulacin de smbolos como medios de influenciar actitudes en asuntos de controversia".
La agitacin, por ltimo, consiste en la excitacin para provocar acciones o reacciones. La primera tiende a diseminar ideas, la segunda a
lograr la adhesin y el reclutamiento de voluntades y la tercera a llamar
a la accin, operando, respectivamente, en el plano de las ideas, de las
creencias y de los impulsos.
Esto requiere recursos humanos, econmicos y tcnicos. Hoy el amplificador, el mimegrafo, la prensa partidaria y los elementos plsticos
como las banderas, las insignias, los himnos, los cuadros y los carteles
murales, constituyen instrumentos comunes de la propaganda. En general, los medios que se utilizan pueden ser clasificados: en personales,
como la conversacin, el discurso o la conferencia e impersonales cerno
la radio y la prensa; y en individuales o de contacto directo y personal;
por grupos o de pblicos determinados, y masivos o de pblicos ir determinados. Los medios impersonales sirven con eficacia al proceso de
informacin y los personales, a la propaganda y agitacin.
Los medios de contacto personal se basan en k influencia d: la
palabra y en el prestigio y condiciones personales del informante, propagandista o agitador. Su fuerza radica en la comunicacin directa de
ideas, creencias y sentimientos.
Los medios impersonales o de contacto a distancia, como la prensa
y la radio, suplen en extensin pero no en intensidad la comunicacin
por contacto directo. No ocurre lo mismo con el cine y particularmente
pon la televisin, que unen a la fuerza comunica ti vr. de la palabra, el
323
Alex InkoJes, estudiando las tcnicas del Departamento de Propaganda y Agitacin del Partido Comunista de la U.R.S.S., pone de relieve la estructura monoltica del aparato de convencimiento y persuasin montado por el partido comunista sovitico para la operacin
constante del manipuleo de la mente y la voluntad del pueblo ruso,
ajustando fielmente su accin a las enseanzas de Lerrin, de propaganda para la lite y agitacin para la masa, en el circulo clave que
trazara entre propaganda, agitacin y organizacin, como fases continuas de un proceso dinmico de adoctrniairdento, en su funcin do "lder, instructor y gua de las masas" ( ) .
3 S
329
1) dominar el tema;
2) usar un lenguaje corriente y directo;
3) utilizar hechos corrientes de la vida cotidiana;
4) dar ejemplos concretos;
5) decir qu debe hacerse y cmo debe hacerse;
6) estar en condiciones de contestar todas las preguntas que se le
formulen.
En consecuencia, los cnones a los que deben ajustar su actividad
sontos siguientes:
a) expresar lo que e pueblo quiere y siente;
b) tener intereses comunes con el auditorio; estar convencido de
lo que dice, y saber expresarse con eficacia;
c) ir hacia la gente sin esperar a que la gente venga;
d} estar cerca de la masa, nica forma de lograr disciplina y sacrificio; despus de cada reunin, no huir de ella; buscar la intimidad
personal; conversar con la gente;
e) no hacer promesas que no puedan cumplirse y ocuparse de lo
que necesitan;
f) predicar con el ejemplo; tener prestigio, segn cualidades personales o status social;
g) conocer et estado de nimo del pueblo, sometindose a la discusin y a la autocrtica.
La importancia que se da en Rusia a la propaganda y. agitacin
con el fin de la organizacin del pueblo se mide por el dato que proporciona Inkeles respecto de la campaa electoral de febrero de 1946,
en que el partido Comunista "lanz e la tarea a 3.000.000 de agitadores,
es decir, un agitador por cada 65 personas mayores de 15 aos"
cifra extraordinaria si se tiene en cuenta el nmero de afiliados del
Partido, la naturaleza de las elecciones soviticas, y la estima que se
tiene por la tarea, considerada como la de "mayor responsabilidad part i d a r i a "( " ) .
La natural explicacin de este hecho, es que en Rusia, como en
cualquier otra parte de la tierra, se puede hacer trabajar y obedecer a
los hombres por la fuerza, mediante medidas coercitivas, pero con ese
medio no se obtiene leatad ni adhesin en trminos de sacrificio volun(33) Ales Inkeles, op. cit., pg. 82.
(a*) Ales Inkeles, op. cit., psg. 84.
330
Los partidos, concebidos desde el punto de vista de la gestin electoral como oficinas de propaganda, en recientes experiencias, no slo
han dejado la informacin a cargo de asociaciones extrapartidarias, prescindiendo por completo de 1c agitacin, tal como la hemos expuesto
precedentemente, sino que inclusive han entregado a empresas comerciales de publicidad la conduccin de sus campaas. De esta manera
han sido introducidos los mtodos de la propaganda comercial a la poltica. Las campaas electorales de los dos grandes partidos norteamericanos slo se diferencian en cuanto a sus fines, de las que podran
desarrollar dos empresas comerciales rivales. Con la campaa presdenos) A l lxeles, op. cit., pag. 127.
(3*) Francisco Ayala, Los polticos. Editorial De palma, Buenos Aires, 1944,
pig. 144.
5i
D C T
332
o n M
, a n
LA OPININ PBLICA
Concepto:
2) Las creencias estn situadas en el otro extremo. Son profundas y subjetivas. Se caracterizan por ser slidas, firmes, duraderas. Se basan en la fe, importando poco el
gr\do de realidad o certeza que contengan. Las creencias
nutren las raices del poder poltico. Ella son el soporte
de los diversos tipos de dominacin humana. Se desenvuelven a travs de la presin social, del encuadramsento
y la estratificacin colectivas. Los gobernados creen que
es necesario obedecer a los gobernantes segn ciertas y
Diferencia*
entre
determinadas forms. De ah que la legitimidad se relacreencia!, opiniones.
cione Intimamente con el sistema de creencias o convicy taber cientfico:
ciones dominante.
3) Las opiniones estn situadas en un nivel menos profundo
y mas objetivo que las creencias. Son la atmsfera del
universo poltico. Al respecto, segn Burdeau, en todo
grupo poltico existe un sentimiento general relativo a los
asuntos pblicos, a los intereses comunes, que se traduce
en fu icios que constituyen lo que denominamos "opinin
pblica". Esos juicios estn sujetos a cambios, variaciones, modificaciones, porque son posibles de modelar y
orknnu. En la realidad existe una interaccin continua
entre los rganos constitucionMes, los partidos polticos y
los grupos de inters para influir sobre la opinin pblica
y de sta, a su turno, para gravitar sobre aqullos. La
razn es sencilla: deDende del pueblo el acceso y mantenimiento en el poder y la aprobacin de las distintas
polticas.
La
U opinin pblica es una de las nociones fundamentales
Importancia d * '. * < f l ) de
la ciencia poltica y uno de los factores eunciales de
opinin pblica
'
l
U sociedad humana. Sea que ella se crea y desenvuelve
333
libremente, sea que te ta fabrique o mistifique, ella constituye un elemento fundamental para la justificacin de
la autoridad. Tiene et carcter de una institucin vital,
irremplazable e irreductible, que si bien pueden sus enemigas desnaturalizarla, en modo alguno pueden prescindir de ella ni de su influencia moral y poltica. Esto explica d nteres que existe, tanto en las estructuras de
poder abierto (democracias occidentales) como en las estructuras de poder cerrado (autocracias marxistas), por
fabricar una opinin pblica favorable, crearla artificialmente por medio de hbiles tcnicas, tales como la agitacin y la propaganda.
Importancia de la
opinin pblica:
334
3) Precisamente lo que distingue las opiniones de las creencias es su carcter no unnime, su divisin y diversidad.
Incluso, su superficialidad. No hay dudas del carcter
menos profundo de las opiniones frente a los criterios
cientficos o tcnicos, en el aspecto objetivo. Es decir,
las opiniones se mueven en un nivel intermedio entre las
creencias, por una parte, y entre lo tcnico y b cientfico,
por otra. Existe posibilidad de pasar de la opinin, que
admite la oposicin, a la creencia absoluta, que juzga tal
oposicin como inadmisible. La primera es susceptible de
discusin. La segunda adquiere carcter de indiscutible.
Precisamente porque la opinin contiene, en lneas generales, una afirmacin terica, controvertible, segn una
escala de valores.
4) Sobre un problema indiferente no hay opinin, como
tampoco existe cuando se careos de informacin. Sin la
competencia propia del saber especializado, "la opinin
pblica se desenvuelve con una fuersa particular ah
donde los intereses son potentes y la situacin compleja.
Ah donde los hombres son directamente afectados por
las cone:uencias de diferentes acciones posibles, sin tener ios medio y las posibilidades de acceder a un estudio
objetivo, esto es, cientfico y profundo de ta problemas".
Esto hace que la opinin pblica sea siempre, no la suma, sino la sntesis de opiniones.
1) La comprensin de la opinin pblica puede hacerse desde distintas perspectivas, segn se trate de los estratos
que intervienen en su formulacin o sustentacin; de la
sociologa del conocimiento; de la sociologa de la informacin; de la sociologa general o de la ciencia poltica.
PertpecHoat para la
comprensin de la
opinin pblica:
Criterios:
33S
337
Diferencias
entre ,
opinin pblica y
voluntad del pueblo:
33
FACTORES DE PODER Y GRUPOS DE PRESIN
SUMAJUO: 1. 1 gobierno efectivo y sus elementos materiales. 2. Criterio de diferenciacin entre grupo* de nter cae, de presin y de tensin sociaL 3. El grado de
su relacin con el poder poltico y las fuerzas poli ticas. 4. Su presencia como
fuerzas de conservacin y transformacin en el panorama de la crisis contempornea. 5. Los "lobbyist" como forma operativa de los grupos de presin.
1. El gobierno efectivo de una unidad poltica se realiza en medio de las pretensiones, tensiones y presiones de las fuerzas sociales y
de los intereses que configuran la realidad social. Con el fin de obtener
el equilibrio de fuerzas necesario para el desenvolvimiento de la vida
social, el gobierno debe expresar y satisfacer los intereses vitales de los
grupos que se articulan en la sociedad. La concentracin en sus manos
de los elementos militares, de los- que la polica de seguridad rutinaria
es una derivacin, y administrativos o recnoburocrticos, le aseguran
los medios materiales para imponer sus decisiones, obtener conformidad
exterior y garantizar la subsistencia y provisin de los servicios pblicos.
El proceso de democratizacin, en virtud del cual las clases y los grupos sociales representados en forma ms o menos directa por los partidos tienen acceso al poder pblico, hace necesario asegurar la conformidad interior, en forma de asentimiento (sufragio), o consentimiento
(no resistencia), por medio de la publicidad de los actos, la formacin
de estados de opinin, la persuasin o la propaganda.
Esos elementos materiales le permiten ejercer coaccin sobre las
fuerzas sociales, constituidas por los grupos concretos, tales como la familia, las sociedades y empresas comerciales, los sindicatos, las cooperativas, las mutualidades, las comunidades religiosas, las asociaciones
profesionales, filantrpicas, deportivas, etc.; y los agrupamentos de
339
hecho como las clases sociales, las multitudes, los pblicos, y genricamente, la masa de los gobernados
Los partidos polticos constituyen los iras^rurnentos de integracin
del gobierno y proporciona el ncleo de individuos que ocupan y desempean los puestos de direccin y mando, sustentando doctrinas y
programas que configuran una visin del futuro, inmediato o mediato,
segn el grado de correspondencia con la realidad social, econmica y
cultural de cada unidad poltica ( * ) .
a Poder se descompone en funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, con rbitas de actividad y lmites de competencia prefijados
( 1 ) Cari Sctunitt, Teora de la Conmocin, op. dt., pigs. 239 y ss. "No hay
Estado sin representacin, porque no hay ningn Estado sin forma poltica, y a la
forma le corresponde esencialmente la representacin de la unidad poli tica. En todo
Estado ha de haber hombres que puedan decir: VEtat c'ett nous. Pero representacin no necesita ser creacin de la unidad polKk. Es posible que la unidad poltica,
se produzca mediante la ! a r U n . sto ocurre en la medida del caso en que
la forma poltica se aproxima a la representacin absoluta". El gobierno efectivo en
manos del directorio poltico, con dominio de la fuerza militar y k fuerza administrativa, se atribuye tericamente la representacin absoluta, pero en la realidad esa
pretcnsin se disuelve en intereses de las clases sociales o de grupos econmicos qus
tienen autntico imperio privado sobre la produccin, circulacin y distribucin de
la riqueza. Esa divergencia substancial, explica la accin de los grupos que operan
para influir sobre la decisin poltica. Excluirnos a la minora eoonotruca que influye
directamente en el gobierno, que Integra los altos circuios a que se refiere C. Wright
Mills en La lite del Poder, F. C. E . , Mxico, 1957, pigs. 13 y ss. Lo hacernos,
toda vez que integrando el gobierno, o interviniendo materialmente en la elaboracin
de la decisin poltica, la actuacin es personal o individual y no en grupos organizados; mis an. no necesitan actuar como grupos de presin sino que sencillamente
hacen la decisin poltica, generalmente con discrecin y sin lugar a dudas, con
eficacia.
(*) Es muy estrecha la relacin entre los grupos de presin y tensin y los
partidos polticos. La estructura bipartidista de los EE.UU., de partidos de casi
equivalente contenido doctrinario o programitoo, poco disdpiinados, de representacin pura y con pretensin de representar "al pueblo norteamericano" en su integridad, es una de las razones quiza la mas importante, del desarrollo de los grupos
de presin en la vida norteamericana. Corrobora lo expuesto, la cricunstancia de
que la estructura pluripartidista europea, y en el caso de Inglaterra la estructura
clasista del Partido Laborista, los hace poco permeables a la actividad de los grupos
de presin. Mis orgnicos, coherentes y disciplinados, con programas claramente
concebidos frente a la realidad pluralista con tempornea, te orientan a representar
los intereses sociales y econmicos de tas clases sociales que constituyen el hecho
cardinal de la sociedad actual. "En razn de esta situacin ellos resisten mejor a la
"presin" de los grupos de Intereses particulares, grupos que los partidos mismos
pueden directamente representar. No encontramos por consiguiente en el continente
europeo una actividad tan fuerte d los grupos de intereses como en los Estados
Unidos: ellos se contentan con un papel ms modesto consistente en presentar sus
pretensiones a los partidos polticos o consultar a los rganos superiores de la administracin". Staiiisliw Ehrlich, Une Contribution a L'etude du I-rbleme Que Posent
Let Croupe DWeretr, Varsovia, en comuncadn al Congreso de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica, Roma, 1968, pigs. 3 y ss.
340
por el ordenamiento constitucional, que obran en interre1aci6n funcional, de hecho jerarquizada, con rganos encargados de diotar, ejecutar
y aplicar las leyes. El grupo de los individuos que gobiernan especficamente los gobernantes, son los encargados de adoptar decisiones
en forma de leyes, decretos, resoluciones, adecuando su actividad, a la
estructura jurdica vigente.
La decisin poltica, especie calificada dentro de la actividad gubernativa, es incondicionada en su aspecto material, y puede originarse:
en el contenido del programa del partido gobernante como expresin
unitaria de las pretensiones de la comunidad nacional, o de las clases
sociales o grupos que lo constituyen, sostienen o se encuentran representados en o por el partido; en las tensiones provocadas por fuerzas
sociales (grupos de resistencia o de lucha contra el ordenamiento econmico, social o poltico); o en las presiones ejercidas por fuerzas sociales (grupos econmicos que coaccionan de modo directo o indirecto,
visible o invisible, pblicamente o en la sombra, individual o colectivamente, a los encargados de la decisin poltica).
2. Los grupos sociales se organizan y actan persiguiendo finalidades econmicas o extra econmicas, revistando como grupos de intereses cuando, para la consecucin de sus fines, se relacionan con el
poder poltico procurando influir en una decisin gubernamental. Su
actividad como grupos de intereses se reduce a la pretensin, es decir,
al requerimiento, exigencia o peticin formulada pblicamente a los
rganos o agentes encargados de la funcin legislativa, ejecutiva o
administrativa. Se encuentran fuera del cuadro de los partidos polticos y del gobierno y si bien pueden apelar y generalmente apelan a la
opinin pblica, lo hacen con el objeto de reforzar su peticin, crear
un estado de opinin que vigorice o proporcione mayor fuerza a sus
pretensiones. No constituyen as, grupos de intereses, los partidos politicos, el ejrcito, la polica, la burocracia, toda vez que son parte del
gobierno o sus elementos materiales interiores. En cambio, todos los
dems grupos sociales constituyen potencialmente grupos de intereses,
entre los que se destacan neta y visiblemente, por su importancia, gravitacin e influencia, los grupos .econmicos de lucro y resistencia y
Jas iglesias.
Cuando la defensa de sus intereses excede el marco de la peticin
o pretensin, ya sea por considerar insuficiente el simple requerimiento
pblico, o por la naturaleza de los intereses que se defienden, o la negativa de los rganos o agentes gubernamentales a satisfacer el requerimiento o exigencias contenida en la peticin o pretensin, de acuerdo
341
de radicar en el mayor nmero de mentes posibles la idea de la justicia, legitimidad o conveniencia de las pretensiones y el beneficio colectivo de la decisin gubernamental acorde con los intereses del grupo.
Este expediente puede ser anterior o posterior a la utilizacin de los
medios de coaccin directa sobre los encargados de adoptar la decL.a
poltica, legislativa o adrninistrativa, y tiene preferente carcter complementario o supletorio.
Los grupos de tensin enfrentan el poder, lo que excluye toda posibilidad de soborno o corrupcin, actan abiertamente, desinteresados
generalmente de la legalidad formal y el vasto nmero de miembros
que los componen y la solidaridad de grupos afines les proporciona la
fuerza social necesaria para su accin, que va del estado de alarma al
estado de huelga. Carecen de potencial econmico que les permita utilizar ampliamente los grandes medios de difusin y propaganda. Movilizan vastos sectores sociales y producen deliberadamente estados de
tensin por la gravitacin que la paralizacin de sus actividades tiene
para el todo social, por la mterdependenda que existe en la moderna
organizacin y divisin del trabajo.
Los grupos interiores dd Estado pueden asumir actitudes de grupos de presin o de tensin atpleos, en el caso de que las fuerzas
armadas, saliendo de sus funciones especficas de instrumento material
dd poder, se nieguen a obedecer o se vuelvan contra el poder imponiendo una decisin, o su decisin, desvertebrando el ordenarniento
poltico regular, y en el caso del grupo tecnoburocritico, en aquellos
pases donde se admite su organizacin sindical, obren generando tensiones mediante la amenaza o materialidad de huelga. Pero no siendo
grupos de intereses, su actividad normal es de subordinacin al poder
careciendo de una organizacin para actuar dentro o frente al poder, corno ocurre con los grupos exteriores, situados fuera de la estructura del poder y que constituyen especficamente los grupos de presin
y de tensin.
C a b e destacar que las iglesias, por su especial naturaleza, contando
con vastos sectores de individuos en condicin de fieles, erigidas en
grupo de inters para la consecucin de algn fin o pretensin, pueden
actuar como grupo de presin o grupo de tensin, segn se siten dentro
o al margen del poder poltico. -La segunda situacin es excepcional, y
slo se da cuado el poder poltico les es adverso, persiguiendo finalidades de desvertebracin de su actividad o influencia regular.
En consecuencia, son grupos de inters los grupos sociales que sin
ser parte de la estructura poltica, para la obtencin de un fin especfico
343
344
dos en la estructura del poder, sino que son externos, ajenos a toda
condicin de elemento del poder poltico. Si actuaran en funcin de
una ideologa poltica en conexin con los elementos de organizacin
poltica y estructuracin social, dejaran de ser grupos de presin o de
tensin para ser lisamente partidos o fuerzas polticas, que despliegan
energa poltica y desarrollan actividad poltica en base a relaciones
mutuas, de agregacin o disgregacin, cooperacin o disyuncin con
elementos polticamente activos. Que el grupo de presin pueda subvencionar candidatos, ayudar econmicamente a los partidos y aun
mantener relaciones estrechas con el partido, no significa que adquieran
o asuman el carcter de fuerzas polticas, sino precisamente lo contraro,
y esto por la particular naturaleza del grupo de presin y los intereses
que defiende ( ) . Otro tanto puede decirse de los grupos de tensin,
que si bien pueden obrar influidos por el contenido ideolgico sobre la
funcin de la organizacin poltica y social, cuando opera como fuerza
condicionante de la poltica tiene que hacerlo a travs de los partidos
obreros, o en el caso de los sindicatos norteamericanos, comprometiendo
su apoyo a los partidos polticos de programas socialmente indeterminados. No es exacto que toda fuerza social sea una interpretacin ideolgica de la sociedad porque el proposito, la finalidad, la causa, la
creencia que le da origen como realidad intermedia en la que converge
la vida individual comprende todo el variado arsenal de la vida social,
econmica, poltica y cultural. Una sociedad deportiva, un centro cultural, una biblioteca, una asociacin de fomento, un centro estudiantil
no tienen vinculacin funcional, corno grupos concretos, con una ideologa poltica. Es frecuente, por otra parte, que se excluya estatutariamente los porpsitos polticos de la mayor parte de las fuerzas sociales
organizadas en grupos o asociaciones filantrpicas, de estudios, cientficas o deportivas. La ideologa poltica es el motor de la agrupacin
poltica, del partido poltico, como fuerzas sociales con finalidad y
propsito de accin poltica. Esto no excluye la posibilidad de que exiss
( ) La estrategia de los grupos de presin guarda correspondencia con el sistema poltico y social de cada sociedad global, por lo que las clasificaciones que se
han intentado revisten carcter condicional y relativo. Asi, para Burdeau, hay grupos
da mier* y grupo* de poder, segn que soliciten o que impongan una decisin poltica. Para Cavalcanti, los grupos de presin corresponden a las diversas forma ciott-j
sociales, y as distingue entre: a) grupos pertenecientes a la industria, comercio y
agri'.-ultura; b) grupos pertenecientes al trabajo; c) profesionales; d) cvicos; e) sociales: f) reb'giosos; g) recreativos y h) educativos y culturales. Con relacin a su
rbita de influencia, se ha distinguido entre grupos lcale*, nacionales e internadonaler Prof. Maree! Merle, Director del Instuto de Estudios Polticos de Burdeos,
Les troupe* de prestan et la vie intemaionale, comunicacin presentada en 19S8,
a la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica, en Boma.
345
( ) Si ten croo en cuenta que estos grupos son estertores a la estructura del
poder, que organizan y despliegan un sistema de coacciones sin pretender la conquista del poder ni asumir la responsabilidad directa y visible de la decisin poltica
y que su rbita de accin esti determinada no por la a m a sino por los niveles medios del poder, resida evidente que tu existencia se vincula a la cuestin de la
representacin parlamentaria o congresional, donde opera la ficcin de la representacin -(. Jtaria de la nacin o del puebla, 'iottiitando la realidad sociolgica que se
descompone en fc-imaciones sociales. Asimismo, resulta claro su vinculo con la configuracin *U sistema econmico capitalista imperante y con la estructura poltca
gene, al actuando como fuerza* 'e conservacin y transformacin--, gravitando en
ellos situaciones de dase.
346
les y la presencia de los sindicatos y del movimiento obrero polticamente organizado, hacen que el porvenir comprenda la economa y la
poltica en funcin de la vida social. Cuando se disuelve la antigua
estructura liberal, las fuerzas econmicas se organizan para la defensa
de sus intereses operando sobre quienes tienen a su cargo la sancin y
aplicacin de las leyes. Conocan por experiencia que los grupos que
controlan la sancin de las leyes constituyen el poder de hecho, el
poder efectivo y real. Numricamente en minora, la democracia poltica y el sufragio universal los condenaba a perder sin remedio sus
privilegios econmicos. Sus pretensiones como grupos de inters no
posean el suficiente contenido social como para influir por propia gravitacin en las decisiones polticas. Y entonces se organizan las fuerzas
econmicas en grupos de presin, actuando activamente y por todos
los medios a su alcance, explotando la debilidad de la estructura representativa, la debilidad de los hombres que llegaban a las asambleas
legislativas y a las funciones ejecutivas y administrativas, para mantener la clausura social, la desigual econmica y sus privilegios, mediante
un sistema de coaccin cuyos resortes eran sostenidos exclusivamente
por el poder econmico que pareca reducido a desaparecer por imperio
de la democracia poltica.
Concentraron sus esfuerzos para influir en las decisiones polticas,,
en la sancin de las leyes, sabiendo que quienes mandan a los que mandan, son los titulares de la soberana efectiva. La economa, de dominadora visible, en el riesgo de ser dominada, merced a los grupos de
presin, procura mantenerse en el rango de dominadora invisible. A
los medios de control directo del poder, reemplaza los medios indirectos, el soborno, la corrupcin, el cohecho de los representantes populares y funcionarios administrativos, y el control de los medios de expresin, el control de la opinin pblica, el control de los medios tcnicos de propaganda y el control del sufragio subsidiando campaas
polticas, manteniendo comits, financiando elecciones-.
La presencia de las fuerzas del trabajo organizado en la escena
social primero y en la poltica despus, con sus reclamos de justicia
econmica, buscando trasladar la democracia formal a la democracia
material, obligan al poder poltico a expandir su accin abarcando campos enteros de la actividad econmica y social. " S e desarrollaron dice
Kahler, las uniones de obreros y las sociedades cooperativas, y se conquist el derecho de asociacin, de contrato colectivo y de huelga. Esta
fase est caracterizada por el movimiento laborista en Inglaterra y
Norteamrica, que fue, principalmente, un movimiento econmico y
comercial y no poltico o social. Los patrones y la legislacin, en que
348
estos influan, dificultaron todo lo posible el desarrollo de ese movimiento. Una y otra vez los tribunales trataron de impedir el reconocimiento legal de las asociaciones obreras en Inglaterta mediante quisquillosos sofismas, declarando, por ejemplo, que las asociaciones no
eran, ciertamente, "criiTnales, pero sf ilegales" ( ) ,
7
La influencia de los intereses financieros, ma nufactu re ros, industriales y comerciales estadounidenses opera en todos los niveles del poder, de modo directo e indirecto, siendo la m i s poderosa organizacin
la "National Assodation of Manufacturer" que agrupa 20.000 empresas
y representa el 85 % de la produccin norteamericana utilizando todo
el poder del dinero para influir en dos frentes, el gubernamental y el
de la opinin pblica, en su objetivo de conservar sus posiciones y
reducir la accin sindical la moderna accin de tensin y la influencia de los sindicatos. A los redamos obreros .sobre convenios colectivos,
salarios, reduccin de la jomada de trabajo y seguros sociales, opone las
tcnicas ms avanzadas del manipuleo de las conciencias, mediante, por
ejemplo, las "Humans Relations", pasando de lo sodolgico a lo psicolgico, para salvaguarda de la empresa, arca santa del rgimen econmico capitalista.
Puesto que se rechazan los cambios profundos explica Michel
C r o z i e r ( ) , "no queda sino tratar de cambiar la mentalidad de los
obreros, y persuadirlos de esa comunidad de intereses: salario elevado,
desde luego, y hasta una participacin en tos beneficios, pero tambin,
y sobre todo, segn el anlisis de las motivaciones humanas que ya sabernos, la impresin de que uno se realiza, de que es alguien. Patemalisrno, han dicho algunos. Si, tal vez, porque es an ei pater que trata
de realizar el bien comn de su familia, pero un paternalismo muy distinto al que hemos conocido, cuando se trataba de vincular el empleado
a su empresa gradas a las ventajas sociales concebidas por el empleador: vivienda, guarderas infantiles, clubes deportivos, etc. Ese pateru
(10) El lobbying le encuentra reglamentado por el gobierno federal y 29 Estados locales norteamericanos. En el orden federal, la ley de reorganizacin del Congreso de 1946, dispone en su Titulo III, un registro de las personas dedicadas a
representar ante el Congreso a las asociaciones de intereses, obligando a llevar una
contabilidad detallada de todas las contribuciones que reciban, debiendo consignarse
el nombre y domicilio del contribuyente siempre que el aporte exceda los 500 dlares
anuales; la fecha de la contribucin y los gastos efectuados con los recibos correspondientes a todo gasto superior a tos 10 dlares. Toda persona que reciba tales
contribuciones o efecte los gastos mencionados, deber presentar trimestralmente
al Secretario de la Cmara de Representantes, un balance completo al da anterior
a su presenl catn con las facturas y cartas que justifiquen los ingresos y egresos.
Estas disposiciones son aplicables a "toda persona comprometida por medio de una
remuneracin o Cualquier otro medio de retribucin, a influir en la aprobacin o
rechazo de una ley por el Congreso". Conf.: Segundo V. Linares Quintana, Los
grupos de presin en la democracia contempornea, pgs. 12/13, 1969.
( ) Michel Crozier, La fabricacin de hombres. Editorial Deucalion, trad.
de Bernardo Guillen, Buenos Aires, 19S4, pg. 73.
n
351
352
l a
el rna retenimiento del sistema econmico capitalista, como en los Estados fascistas, ya se los institucionalice o se los trate de enmarcar en
normas jurdicas o administrativas, o se opere mediante tcnicas paternalistas para obtener la disociacin sindical, el objetivo siempre aparece
daro: despojarlos de su arma de combate, la huelga.
La actuacin tpica de las fuerzas econmicas, por consiguiente,
es la de grupos de presin, y la de las fuerzas del trabajo, la de grupos
de tensin. Los restantes grupos de intereses, con finalidades especficas, pueden organizarse y se organizan como grupos de presin, pero
su estrategia normal es la peticin o pretensin y slo por excepcin
apelan a un sistema de coacciones, manteniendo una estructura permanente para influir en lo interior del poder con rniras a coaccionar la
decisin poltica.
La posicin estratgica, influencia y gravitacin de lo grupos de
presin y de tensin, guarda relacin con la estructura poltica econmica y social de cada tipo de sociedad global. Las formas de propiedad
y las relaciones de produccin, el sistema econmico imperante y el
grado de su desarrollo y evolucin, el carcter abierto o cerrado de la
articulacin de las clases, la potencia interior de la sociedad, el predominio de una comunidad de intereses nacionales sobre los intereses
particulares, la instalacin de los individuos en estratos diferenciados,
asi como la vigencia.de un sistema bi partidario o pluri partida rio con
representadn mayoritara o representacin proporcional, y la existencia o inexistencia de mandatos imperativos impuestos por los partidos
polticos sobre sus rrembros, influye en la configuracin de la estrategia de los grupos.
353
El tema:
El pluralismo poli*
tico:
El pluralltme poltica:
355
lerar 1 orden, coaccionan a las autoridades para obligarlas a satisfacer sus demandas. Ellos despliegan frente
al poder poltico, poder econmico. Temen la con misin
social y la anarqua. Anhelan mantener o acrecentar su
situacin de privilegio o su seguridad y no buscan la nivelacin econmica. En lo interior del poder actan como elementos de coaccin utilizando todos los recursos a
su alcance, sean legtimos o no. Emplean el soborno y
la corrupcin, apoyan financieramente a los partidos o
candidatos, crean estados de opinin, centros de difusin
y utilizan los diarios, la radio y la televisin para justificar sus pretensiones y obtener la decisin gubernamental
que les interesa. Despliegan, esencialmente, poder econmico.
3) Cuando los grupos de inters provocan la anormalidad,
y te colocan al margen de la legalidad, en procura de
seguridad material, actan como grupos de tensin. Tratan, mediante la huelga u otros medios, de desarticular
el orden pblico- No temen la convulsin social ni la
anarqua. No tratan de conservar, sino de mejorar sus
condiciones de vida. Buscan la nivelacin econmica.
Enfrentan al Poder y tratan de despertar la solidaridad
de grupos afines, lo que les proporciona la fuerza social
necesaria para hacer eficaz tu accin. Despliegan, en
suma, poder social
4) En consecuencia, son grupos de inters los grupos sociales que sin ser parte del gobierno, buscan obtener una
decisin gubernamental, utilizando el derecho de peticin. Crupo de presin es todo grupo de inters que
para imponer una pretensin, organiza un sistema mas o
menos permanente de coacciones, sin salir ostensiblemente de la legalidad formal, desplegando en el Interior
del poder, poder econmico. Por ltimo, grupo de tensin es todo grupo de inters que para imponer sus pretensiones crea una relacin de fuerzas generalmente al
margen de la legalidad formal, desplegando frente al
poder poltico y con miras a obtener una decisin favorable a sus intereses, poder social.
No son fuerzas polticas (partidos y grupos polticos)
porque no se orientan, originan ni tienen por mira captaT,
conservar o modificar el poder poltico, limitando su influencia a lo econmico y social.
5) Por cierto que los grupos interiores del Estado sus elementos o factores de poder pueden actuar como grupos
de presin o de tensin social. Pero esa actividad er a tpica, toda vez que su funcin especifica es de subordinacin al poder, careciendo de una organizacin destinada a actuar frente al poder, como ocurre con tos grupos exteriores, situados fuera de la estructura del poder
y que, como los grupos econmicos y los sindicatos, constituyen especficamente los grupos de presin y de tensin. En cuanto a las iglesias, por su especia] naturaleza, erigidas en grupos de inters para la consecucin
de algn fin o pretensin, pueden actuar como grupos de
presin o de tensin, segn se siten dentro o al margen
del orden establecido por el poder poltico.
1} La actuacin tiplea de las fnenas econmicas, por consiguiente, es U de los grupos de presin, y la de las fuerzas del trabajo, la de grupos de tensin. Los restantes
grupos de Inters, con finalidades especificas, pueden organizarse y se organizan como grupos de presin, pero
su estrategia normal es la peticin o pretensin y slo por
excepcin apelan a un sistema de coacciones, mantenienJ
do una estructura permanente para influir en lo interior
del poder, con miras a coa Honor la decisin poltica.
2) La posicin estratgica, influencia y gravitacin de los
factores de poder (Fuerzas Armadas y burocracia), grupos de inters y sus forma operativas la presin y la
tensin social guardan relacin con la estructura politica, econmica y socia! de cada tipo dj sociedad global.
Las formas de propiedad y las relaciones de produccin.
357
el sisteme econmico imperante y el grado de su desarrollo y evolucin, el carcter abierto o cerrado de la articulacin de las clases, la potencia interior de la sociedad y
el predominio de una comunidad de intereses nacionales
sobre los intereses particulares, determinan su existencia
y mayor o menor grado de influencia sobre el poder poli tico.
NDICE
Or-fTVUO XXI
TEORA DE LA CONSTITUCIN
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7. CoTutitucionslirmo social
8.
9.
10.
11.
12.
)3.
14.
15.
18.
9
10
10
13
19
>
20
Concepto de Constitucin
Sentido forma] de Constitucin
Sentido material de Constitucin
Clases
Poder constituyente y constituido
Reforma, alteracin y destruccin de constituciones
Superlegalidad y supremaca constitucional
Principio de subordinacin al Derecho
22
23
24
27
28
29
32
34
30
CAPTULO X X 1 1
ORGANIZACIN D E L PODER
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
45
48
47
47
52
53
5?
61
64
66
70
71
361
CAPTULO X X J U 1
COBIERNO Y ADMINISTRACIN
1.
2.
3.
4.
5.
81
88
87
89
4
CAPTULO X X I V
CENTRALIZACIN Y DESCENTRALIZACIN
E L ESTADO F E D E R A L
CAT+TUIO XXV
CUrhvLO XXVI
S U F R A G I O
1.
2.
3.
4.
5.
6.
362
Concepto
Sufragio y dominacin legal
Funcin electoral del sufragio
Funcin de participacin
Sufragio y voto
Naturaleza jurdica del sufragio; concepciones
153
154
154 *
155
159
157
7.
8.
9.
10.
Criterio de Hauriou
Criterio de Ca de Malberg
Criterio de los corutituciooJilUtat argentinos
El sufragio como energa poltica
158
160
105
166
C u r l o XXVII
PRINCIPIOS, FUNDAMENTOS Y FORMAS D E L SUFRACIO
1.
2.
3.
4.
5.
8.
7.
8.
S.
10.
173
174
175
179
181
182
184
185
185
188
CArrnrLo XXVUI
SISTEMAS ELECTORALES Y DE REPRESENTACIN
1.
2.
A.
B.
CAPTULO XXIX
219
222
225
228
231
236
363
C*rhvu> XXX
LA I\ ^.PRESENTACIN POLTICA
1.
2.
3
4.
5.
0.
7.
8.
9.
Concepto
Definiciones
"."!',"
U representacin desde el punto de vista sociolgico
Interpretacin psirosocial: la rcjwesciitacin por perlencnrfa
Origen histrico de la representacin pcJca
Mandato impemtivo y mandato reprcs-nlalivo
gratificacin de la representacin ptHfca.
Naturaleza jurdica de In reprcsmlBciAn poltica
Los partidos polticos y la presentacin
re
*
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fT
* * J
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i / i 2
CAPITUIJO XXXil
CAPTUIJO
271
274
280288
288
293
XXXill
364
309
312
3)1
310
312
30
32B
CAPhvtxi XXXtU
365