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Honorable Asamblea:
A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; de Federalismo; de
Gobernacin; de Seguridad Pblica; de Estudios Legislativos; de Estudios Legislativos,
Primera, y de Estudios Legislativos, Segunda, se les turn para su estudio, anlisis y
elaboracin del dictamen procedente las iniciativas con proyecto de Decreto por el que se
proponen modificaciones a diversos artculos de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia de seguridad pblica y justicia, y que se detallan en el
apartado de Antecedentes de este dictamen.
Quienes integramos estas Comisiones Unidas procedimos al estudio de las iniciativas
citadas y analizamos en detalle las consideraciones y los fundamentos que sirven de base
a las reformas planteadas, con el propsito de emitir el presente dictamen.
Conforme a lo previsto para el trabajo de las Comisiones ordinarias por los artculos 85
prrafo 2, inciso a); 86 y 89 de la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, y 117, 135, 178, 182, 188 y 190 del Reglamento del Senado la
Repblica, formulamos nuestro dictamen al tenor de la siguiente:
METODOLOGA:
I. En el apartado de ANTECEDENTES, se da constancia del trmite de inicio del
proceso legislativo, de la recepcin y turno de las iniciativas que se conjuntan para la
elaboracin del presente dictamen, as como de los trabajos previos realizados por estas
Comisiones Unidas, incluidas las Audiencias Pblicas celebradas en torno al tema.
II. En el apartado relativo al OBJETO Y DESCRIPCIN DE LAS INICIATIVAS, se
sintetizan las propuestas de reforma materia de estudio.
III. En el apartado de ACTIVIDADES PARA EL ANLISIS DE LAS INICIATIVAS, se
relacionan las distintas modalidades de reuniones pblicas con servidores pblicos de los
tres rdenes de gobierno, especialistas, acadmicos, representantes de organizaciones de
la sociedad y expertos internacionales, sobre las distintas iniciativas presentadas.
I. ANTECEDENTES.
1. En la sesin ordinaria celebrada el 1 de diciembre de 2014, el Lic. Enrique Pea Nieto,
Presidente de la Repblica, present una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se
reforman los artculos 21, 73, 104, 105, 115, 116 y 123 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, a fin de precisar la competencia federal y de los Estados en la
funcin policial; proponer un procedimiento de intervencin de la Federacin en los
municipios que hayan sido infiltrados por la delincuencia organizada, y plantear un nuevo
sistema de competencias penales entre la Federacin y las entidades federativas.
En esa misma fecha, la Mesa Directiva determin turnar dicha iniciativa a las Comisiones
Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; de Federalismo; de Gobernacin; de
Seguridad Pblica, y de Estudios Legislativos, Segunda, a fin de que realizaran el estudio,
anlisis y dictamen correspondiente.
2. En la sesin del 4 de noviembre de 2015, el Grupo Parlamentario del Partido Accin
Nacional, present una iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma y
adicionan los artculos 21, 73, 76 y 123 Apartado C de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, con objeto de modificar el andamiaje institucional a cargo de
la funcin de la seguridad pblica, crear el Instituto Nacional de Seguridad Pblica y el
servicio nacional de carrera policial, as como el Instituto Nacional de Ciencias Forenses, y
la revisin del rgimen laboral de los trabajadores de la seguridad pblica.
En esa misma fecha, la Mesa Directiva determin turnar dicha iniciativa a las Comisiones
Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; de Federalismo; de Gobernacin; de
De acuerdo con la iniciativa del Presidente de la Repblica, las policas municipales son
corporaciones que carecen de recursos humanos y materiales suficientes para desarrollar
correctamente sus funciones, y el 86% de estas corporaciones cuentan con menos de 100
elementos. Las 20 corporaciones municipales ms grandes del pas concentran 25% del
total de los elementos de las corporaciones policiales municipales; en contraste, el 10% de
los elementos de las corporaciones policiales municipales, se dispersa entre 1,110
municipios, promediando 12 elementos en cada una.
Por lo anterior, se sostiene que los cuerpos policiales municipales no han sido una opcin
institucional viable para atender las necesidades presentes de seguridad pblica en gran
parte del pas.
Como parte de los compromisos que el Ejecutivo Federal expres en Palacio Nacional el
27 de noviembre de 2014, con el objetivo de lograr un Mxico en paz con justicia y
desarrollo, es que present una propuesta legislativa que diera respuesta al problema
social de inseguridad y violencia, particularmente en las instituciones de seguridad pblica
de los municipios, a travs de tres pilares fundamentales:
1) Establecer el Mando nico Policial Estatal.
2) Facultar al Congreso para expedir las leyes generales en materia de:
federal actuar nicamente en los casos y las formas que determine la ley, y cesar su
actuacin cuando se den por terminadas las situaciones que lo hayan provocado.
As mismo, se propone reformar los artculos 105 y 115 constitucionales en materia de
intervencin de municipios infiltrados por la delincuencia organizada.
En su iniciativa, el Ejecutivo Federal seala que a pesar de que existen modalidades de
intervencin poltica, en las que se faculta al Senado de la Repblica para intervenir en
ciertos casos a travs de los artculos 46 y 76 constitucionales; y la regulacin del
Ejecutivo para restablecer la seguridad pblica y garantizar el orden constitucional a travs
del artculo 119 de la Ley Fundamental, es necesario incorporar a la Norma Suprema la
posibilidad de que la Federacin asuma las funciones de seguridad pblica municipales,
cuando las corporaciones a cargo de esa tarea se encuentren infiltradas por la
delincuencia organizada.
En este orden de ideas, el Fiscal General de la Repblica deber advertir indicios
suficientes para considerar que hay una infiltracin del crimen organizado en la
administracin o ejecucin de los servicios pblicos municipales, situaciones que
comunicar al Secretario de Gobernacin para que, de considerarlo procedente, soliciten
la aprobacin de la Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, a fin de para que la
Federacin asuma temporalmente, en forma parcial o total, las funciones del municipio en
trminos de la ley reglamentaria que habra de expedirse..
En este caso, la iniciativa seala que de ser necesaria la intervencin federal en el
municipio, las Legislaturas estatales convocarn a elecciones en los trminos
constitucionales de cada Estado y, en caso de que no exista dicha regulacin, se deber
ceir al procedimiento genrico que se establezca en la ley reglamentaria aludida,
evitando que la Federacin mantenga de manera indefinida el control del orden municipal.
As mismo se establece en dicha propuesta que en estos casos no proceder la
controversia constitucional, a efecto de no judicializar las razones que llevaron a la
intervencin del Ayuntamiento.
En la exposicin de motivos de la iniciativa se seala que este tipo de intervencin ha
demostrado ser eficaz en los municipios de Italia, pas que ha utilizado frecuentemente
esta figura para garantizar el orden constitucional y evitar la infiltracin de la delincuencia
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TEXTO VIGENTE
Artculo 21.
a)
Las reglas para la homologacin de
los criterios y procedimientos para la
seleccin, el ingreso, la remuneracin
mnima, la formacin, la permanencia, la
12
TEXTO VIGENTE
operacin y desarrollo de estas acciones ser
competencia de la Federacin, el Distrito
Federal, los Estados y los municipios en el
mbito de sus respectivas atribuciones.
b) a d).
b) a d).
e)
Los fondos de ayuda federal para la
seguridad pblica, a nivel nacional, sern
aportados a las entidades federativas para ser
destinados exclusivamente a estos fines.
f)
La reglas para la homologacin de
los protocolos de actuacin y operacin,
equipamiento y dems aspectos que
permitan construir capacidades en todo el
pas para la eficaz funcin policial.
g)
La obligacin de las instituciones
policiales de las entidades federativas de
actuar bajo el mando de las federales, en
los casos que determine la ley.
Artculo 73.
Artculo 73.
I. a XX.
I. a XX.
13
TEXTO VIGENTE
XXII
14
TEXTO VIGENTE
XXIV. a XXX.
Artculo 104.
I. De los procedimientos relacionados con delitos
del orden federal;
II. a VIII.
II. a VIII.
a) a l).
a) a l).
II. y III.
II. y III.
Artculo 115.
Artculo 115.
I.
I.
15
TEXTO VIGENTE
II.
II.
a) a e)
a) a e)
III.
III.
a) a g)
a) a g)
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TEXTO VIGENTE
i)
i)
IV. a VI.
IV. a VI.
VIII. a X.
VIII. a X.
Artculo 116.
Artculo 116.
I. a VI.
I. a VI.
VII.
VII.
Artculo 123.
Artculo 123.
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TEXTO VIGENTE
A.
B.
B.
I. a XII.
I. a XII.
XIII.
XIII.
18
TEXTO VIGENTE
19
TEXTO VIGENTE
20
TEXTO VIGENTE
21
TEXTO VIGENTE
22
TEXTO VIGENTE
23
TEXTO VIGENTE
24
En la exposicin de motivos de esta iniciativa se seala que a los municipios se les otorg
en 1983 la atribucin en materia de seguridad pblica, con la reforma al artculo 115
constitucional de ese ao, que redefini la institucin municipal; al tiempo de otorgarse al
Estado y al Ayuntamiento -de manera concurrente- las funciones de polica preventiva y de
trnsito.
En la iniciativa se hace referencia al periodo que va de 1983 a 1994, y en el cual -se
expresa- que se dieron importantes procesos de transicin que derivaron en la creacin de
la Coordinacin de Seguridad Pblica de la Nacin, con la participacin de dependencias
del Gobierno Federal y las Procuraduras de Justicia de los Estados.
En la propuesta se expone que en 1995 se cre la Ley General que Establece las Bases
de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en la cual se contemplaron
los mecanismos de coordinacin, procedimiento, ingreso, permanencia, formacin,
promocin, disciplina y estmulos de los miembros de las instituciones policiales de los tres
rdenes de gobierno.
Tambin se refiere que en 1996 se expidi la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada, y en 1999 se cre la Polica Federal Preventiva, unificando en una sola
institucin diversas agencias federales; al tiempo que se reform el Apartado B del artculo
123 constitucional para impedir la reinstalacin de personal que no cumpliera con los
estndares impuestos en la ley.
Los proponentes sealan que durante la transicin poltica que se dio en el ao 2000, se
formaron la Secretara de Seguridad Pblica Federal, cuyas funciones hasta entonces
eran ejercidas por la Secretara de Gobernacin; y la Agencia Federal de Investigacin,
suprimindose la Polica Judicial Federal, a cargo de las investigaciones para el ejercicio
de las funciones de la Procuradura General de la Repblica, y la cual se encarg de
combatir ciertos delitos federales, como el secuestro, el trfico de drogas y la delincuencia
organizada, entre otros. A su vez, sealan el inicio del proceso de profesionalizacin de la
Polica Federal, a travs del servicio civil de carrera policial.
As mismo, se expone que la reforma constitucional del 2008 -en lo relativo a la seguridad
pblica- redefini el modelo de seguridad nacional, y que a partir del ao 2012 se
reformularon estrategias e instituciones en la materia, suprimindose la Secretara de
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30
- Establecer la institucin de seguridad social que atender las necesidades del personal
civil de las instituciones de seguridad pblica.
- Instituir un mbito de jurisdiccin especializada para atender los conflictos laborales entre
el personal de las instituciones de seguridad y las instituciones, as como los medios de
impugnacin.
- Salvaguardar los derechos laborales de policas acreditados, en caso de la subrogacin
o disolucin de una institucin policial.
Para mayor ilustracin de dicha propuesta, se inserta un cuadro comparativo entre la
norma vigente y las propuestas de modificacin constitucional:
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROPUESTO
Artculo 21.
Artculo 21.
31
32
b) La reglamentacin de la seleccin,
ingreso, formacin, permanencia, evaluacin,
reconocimiento y certificacin de los
integrantes de las instituciones de seguridad
pblica ser establecida por el Servicio
Nacional de Carrera Policial de acuerdo a
lo establecido en la ley. La operacin y
desarrollo
de
estas
acciones
ser
competencias de la Federacin, el Distrito
Federal, los Estados y los municipios en el
mbito de sus respectivas atribuciones.
Ninguna persona podr ingresar a las
instituciones de seguridad pblica si no ha
sido debidamente certificado y registrado en el
sistema
b) El establecimiento de las bases de datos
criminalsticos y de personal para las
instituciones de seguridad pblica. Ninguna
persona podr ingresar a las instituciones de
seguridad pblica si no ha sido debidamente
certificado y registrado en el sistema.
d) Se determinar la participacin de
comunidad que coadyuvar, entre otros, en
procesos de evaluacin de las polticas
prevencin del delito as como de
instituciones de seguridad pblica.
la
los
de
las
e) Se garantizar la participacin de la
comunidad que coadyuvar entre otros, en
los procesos Internos y externos de
evaluacin de las polticas de prevencin
del delito, as como de las instituciones de
seguridad pblica.
33
intervencin:
a) A partir de las evaluaciones y auditoras
que practique, el Instituto Nacional podr
emitir observaciones y recomendaciones
para la correccin o mejora de capacidades
y procesos.
b) Cuando la institucin evaluada o
auditada incumpla las recomendaciones y
observaciones mencionadas en el inciso
anterior, el Instituto Nacional podr
designar un interventor encargado de
supervisar la implementacin de las
medidas correctivas, El Instituto podr
determinar la interdiccin de la corporacin
o un rea de ella cuando incumpla de
manera reiterada las bases del Sistema
Nacional de Seguridad Pblica. La
interdiccin consistir en la remocin de
mandos,
su
reestructuracin
organizacional o de procedimientos. La ley
establecer las bases y regalas para la
ejecucin de esta competencia.
c) El titular del Ejecutivo de cualquier orden
de gobierno podr solicitar la subrogacin
del ejercicio de la funcin de seguridad
pblica, por incapacidad o cualquier otra
situacin que afecte de forma relevante la
presentacin de dicho servicio, ante el
Instituto Nacional. El Instituto determinar
las
condiciones
de
coordinacin
subsidiaria, las responsabilidades de los
rdenes de gobierno y la temporalidad de
la subrogacin. El Instituto podr ejercer de
oficio
esta
competencia,
con
independencia de la facultad de los
congresos de los Estados prevista en el
inciso d) de la fraccin II del artculo 115 de
esta Constitucin.
d) A solicitud del titular del Ejecutivo de
cualquier orden de gobierno o de oficio, el
Instituto
Nacional
podr
iniciar
el
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operativas.
El Instituto Nacional se integrar por siete
consejeros que durarn en su encargo
siete aos con posibilidad de reeleccin.
Cada tres aos, el Consejo elegir de entre
sus miembros al presidente, el cual no
podr ser reelecto para el periodo
inmediato posterior. Para ser designado
consejero, los aspirantes debern ser
mayores de 30 aos, profesionistas
titulados con por lo menos 10 aos de
antigedad, tener reconocido prestigio en
el mbito acadmico, de la sociedad civil o
el sector pblico. La pluralidad e idoneidad
de profesiones afines a la seguridad
pblica deber ser observada. No debern
haber militado en un partido poltico
durante los 5 aos anteriores inmediatos a
la designacin, ni haber laborado
previamente en una institucin de
seguridad, procuracin de justicia o en las
Fuerzas Armadas durante el mismo
periodo.
El
nombramiento
de
los
consejeros estar a cargo del Senado de la
Repblica. La designacin se har por el
voto de las dos terceras partes de los
miembros presentes. Los nombramientos
quedarn sujetos a las objeciones que el
titular del Ejecutivo Federal pueda
presentar durante los siguientes 10 das
hbiles al de la designacin.
En caso de que el Presidente de la
Repblica objetara el nombramiento, la
Cmara de Senadores nombrar una nueva
propuesta, en los trminos del prrafo
anterior. Si este segundo nombramiento
fuera objetado, la Cmara de Senadores,
designar al consejero que ocupar la
vacante con la misma votacin.
Los
consejeros
se
abstendrn de
desempear
cualquier
otro
empleo,
trabajo, cargo o comisin pblicos o
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privados,
con
acadmicos.
excepcin
de
los
Artculo 73.
I a XXII.
I a XXII.
XXIV a XXX.
XXIV a XXX.
37
Artculo 76.
Artculo 76.
I.
III a XIII.
III a XIII;
XV.
XV.
Artculo 89.
Artculo 89.
I.
II.
I.
II.
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III a XX.
Artculo 123.
Artculo 123.
El Congreso de la Unin, sin contravenir a las El Congreso de la Unin, sin contravenir a las
bases siguientes deber expedir leyes sobre el bases siguientes deber expedir leyes sobre el
trabajo, las cuales regirn:
trabajo, las cuales regirn:
A.
A.
I a XXXI.
I a XXXI.
B.
B.
I. a XII.
I. a XII.
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42
43
44
TEXTO PROPUESTO
Artculo 21.
Artculo 21.
a) a e)
a) a e)
Los Secretarios responsables del gobierno
interior y de la Seguridad Pblica en el
mbito federal; as como los servidores
pblicos responsables de la planeacin y
ejecucin de la Estrategia Nacional de
Seguridad pblica, de la polica criminal
federal, y del Sistema Penitenciario
Federal, informarn al Poder Legislativo
Federal sobre los asuntos de su
46
Artculo 69.-
En el primer ao de su mandato, en la
apertura del segundo periodo de sesiones
ordinarias del Congreso, el Presidente de la
Repblica presentar ante la Cmara de
Senadores, para su aprobacin, la Estrategia
Nacional de Seguridad Pblica e informar
anualmente sobre el estado que guarde.
En el primer ao de su mandato, en la
apertura del segundo periodo de sesiones
ordinarias del Congreso, el Presidente de la
Repblica presentar ante la Cmara de
Senadores, para su aprobacin, la Estrategia
Nacional de Seguridad Pblica e informar
peridicamente sobre el estado que guarde,
en los trminos que establezca la ley.
I.
I.
47
III. a XIV.
III. a XIV.
TRANSITORIO.
nico. El presente decreto entrar en vigor al
da siguiente de su publicacin en el Diario
Oficial de la Federacin.
La Comisin estara facultada para cesar o disolver una corporacin de seguridad pblica
municipal o de alguno de sus elementos, en caso de que stos no cumplan con los
requisitos, previa aprobacin del Poder Legislativo del Estado de que se trate. As mismo,
dicha Comisin estara facultada para intervenir e investigar o que se subrogue por otra
corporacin la funcin de una institucin de seguridad pblica de cualquiera de los tres
rdenes de gobierno, en caso de que determine, despus de un procedimiento de
investigacin, la trasgresin de manera grave de los principios de actuacin establecidos
por la Constitucin, como puede ser violacin a los derechos humanos.
En el caso de tratarse de la intervencin estatal por parte de la Federacin, el Senado de
la Repblica deber aprobar dicha resolucin.
La Comisin Nacional de Seguridad Pblica podra iniciar el proceso de disolucin de una
institucin policial como resultado de sus investigaciones, o a peticin de los
ayuntamientos, los Gobernadores de los Estados o el titular del Ejecutivo Federal.
As mismo, esta iniciativa propone reformar la fraccin XXIII del artculo 73 constitucional
para otorgar al Congreso de la Unin la facultad de expedir leyes en materia de seguridad
pblica, as como para establecer el procedimiento para la intervencin institucional, para
conformar el Sistema Nacional de Carrera Policial, y para normar la seguridad social para
los trabajadores de dichas instituciones de seguridad.
Tambin propone reformar la fraccin XIV del artculo 76 constitucional a fin de otorgar al
Senado de la Repblica la facultad de nombrar a los integrantes de la Comisin Nacional
de Seguridad Pblica; y la fraccin d) del artculo 115 constitucional, para sealar que la
funcin de seguridad publica podr ser asumida por otra corporacin, de acuerdo a las
resoluciones de la Comisin Nacional de Seguridad Pblica.
As mismo, se propone modificar el Apartado B y adicionar un Apartado C al artculo 123
constitucional, con objeto de crear un rgimen laboral especfico para el personal de las
instituciones de seguridad pblica, los agentes del Ministerio Pblico y los peritos; un
esquema de ingreso, permanencia y ascenso en dichas instancias; un Sistema Nacional
de Carrera Policial; un rgimen de seguridad social para los servidores de seguridad
pblica y sus dependientes econmicos; un procedimiento y rganos para la resolucin de
50
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROPUESTO
Artculo 21.
Artculo 21.
51
mbito.
Los municipios que conforme al umbral
no mantengan una institucin de
seguridad podrn disponer de una fuerza
de orden pblico para el resguardo del
ejercicio
de
sus
potestades
de
prevencin, trnsito y buen gobierno.
Las constituciones y leyes de las
entidades federativas establecern el
marco regulatorio para el ejercicio de las
funciones de seguridad pblica para el
caso de los pueblos y comunidades
indgenas que se organicen bajo un
rgimen de libre determinacin y
autonoma en trminos de lo dispuesto
por el artculo 2 de esta Constitucin.
La Comisin Nacional de Seguridad
Pblica supervisar el cumplimiento de
las competencias y facultades en materia
de seguridad pblica de los distintos
rganos de los rdenes de gobierno
establecidos en la ley de la materia. El
rgano
nacional
contar
con
personalidad
jurdica
y
patrimonio
propios.
Su
rgimen
tcnico,
presupuestal
y
de
gestin
ser
determinado en la ley. Regular y
gestionar el ingreso, formacin y
certificacin del personal policial a travs
del Sistema Nacional de Carrera Policial.
Supervisar y evaluar de manera
funcional las capacidades y mecanismos
de control de las instituciones de
seguridad pblica de los tres rdenes de
gobierno.
La Comisin Nacional de Seguridad
Pblica ser la encargada de gestionar,
administrar y regular las bases de datos
de informacin en materia de seguridad
pblica; regular los mecanismos de
recopilacin, intercambio y acceso a las
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Artculo 73.
I a XXII.
I a XXII.
XXIV a XXX.
XXIV a XXX.
Artculo 76.
Artculo 76.
I a XIII.
I a XIII.
Artculo 104.
Artculo 104.
I a VIII.
I a VIII.
IX. De las acciones que la Comisin
Nacional de Seguridad Pblica por
55
Artculo 115.
I.
II.
I
II
a) a c)
a) a c)
III. a X.
III. a X.
Artculo 123.
A.
I a XXXI.
Artculo 123.
A.
I a XXXI.
B.
I a XII.
B.
I a XII.
56
propias leyes.
Los agentes del Ministerio Pblico, los peritos y
los miembros de las instituciones policiales de
la Federacin, las entidades federativas y los
Municipios, podrn ser separados de sus
cargos si no cumplen con los requisitos que las
leyes vigentes en el momento del acto sealen
para permanecer en dichas instituciones, o
removidos por incurrir en responsabilidad en el
desempeo de sus funciones. Si la autoridad
jurisdiccional resolviere que la separacin,
remocin, baja, cese o cualquier otra forma de
terminacin del servicio fue injustificada, el
Estado slo estar obligado a pagar la
indemnizacin y dems prestaciones a que
tenga derecho, sin que en ningn caso proceda
su reincorporacin al servicio, cualquiera que
sea el resultado del juicio o medio de defensa
que se hubiere promovido.
...
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61
En su exposicin de motivos seala que durante el sexenio del Lic. Felipe Caldern
Hinojosa se implement un nuevo Programa Sectorial de Seguridad Pblica 2007-2012,
en el que se seal que las soberanas estatales y las autonomas municipales eran una
limitante para alcanzar los resultados esperados, desde la falta de coordinacin entre los
tres rdenes de gobierno y un desarrollo desigual de policas.
El promovente seala en su iniciativa que los recursos asignados al Programa de
Seguridad Pblica Federal se ha incrementado sustancialmente, en contraste con los
recursos asignados a los municipios a travs del ramo 33, correspondiente al rubro de
Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (FASP). De igual
forma, seala que en la pasada administracin federal se dio un importante incremento en
el gasto militar, ya que mientras que este ltimo es de 62% en seguridad nacional, el gasto
en seguridad pblica federal es del 29%.
As, seala que existe una situacin salarial baja e inequitativa para los elementos de las
instituciones de seguridad publica estatales y municipales; no existen los elementos
suficientes para dar cobertura a los habitantes de cada Estado, y existe un esquema
desigual de jornadas laborales de trabajo; adems, tambin menciona que la carrera
policial solo existe en algunos Estados del pas.
La iniciativa que nos ocupa propone adicionar con un segundo prrafo la fraccin XXIII del
artculo 73 constitucional, a fin de otorgar al Congreso de la Unin la facultad de modificar
la orientacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, el cual deber estar enfocado
en el fortalecimiento de las instituciones de seguridad municipales.
A su vez, propone un sistema de profesionalizacin policial que atienda las necesidades
de los tres rdenes de gobierno, con controles de confianza para el ingreso al servicio
policial. Tambin plantea la creacin de una Academia de Polica de calidad mundial para
la capacitacin policial y educativa de los integrantes de los cuerpos policiales.
En esta iniciativa se propone que las policas municipales cuenten con salarios e
incentivos laborales para el desarrollo de su carrera policial, con base en estndares
internacionales para establecer un nmero de policas suficientes de acuerdo a la cantidad
de habitantes; as mismo, se propone la creacin de un registro nacional de policas.
62
Los municipios con mayor ndice de criminalidad tendrn prioridad para la asignacin de
recursos materiales y de capacitacin.
Por otro lado, la iniciativa propone modificar el primer prrafo de la fraccin VII del artculo
115 constitucional, a fin de otorgar el mando de la polica preventiva al presidente
municipal, y que la ley establezca los supuestos en los que el Gobernador podr ejercer
temporalmente el mando de dicha polica preventiva municipal, por causas de fuerza
mayor o alteracin grave del orden pblico.
Tambin propone reiterar que los municipios podrn promover controversias
constitucionales cuando a su juicio se invadan sus competencias en la materia de
seguridad pblica.
Para mayor claridad sobre las propuestas de reforma constitucional que plantea esta
iniciativa, se inserta un cuadro comparativo entre las normas vigentes y los textos
planteados:
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROPUESTO
Artculo 73.
I a XXII.
I a XXII.
XXIII.
XXIII.
El sistema nacional de seguridad pblica
establecer, con orientacin municipalista,
las reglas y procedimientos para constituir:
un sistema de profesionalizacin policial
que atienda las necesidades de los tres
niveles de gobierno; que se ocupe de la
profesionalizacin
de
los
cuerpos
policiacos locales; que obligue a los
aspirantes a los previos controles de
confianza para que el ingreso al servicio
policial; que estructure una Academia de
polica de calidad mundial para la
capacitacin policial y la educacin de los
policas de los tres niveles de gobierno.
Los policas de los diferentes niveles de
gobierno, principalmente los municipales,
63
XXIV a XXX.
Artculo 115.
Artculo 115.
I. a VI.
I a VI.
VIII a X.
VIII a X.
TRANSITORIOS:
PRIMERO.- El presente decreto entrar en
vigor al da siguiente de su publicacin en el
Diario Oficial de la Federacin.
64
66
TEXTO PROPUESTO
Artculo 21.
Artculo 21.
67
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, que y asistencia policial, para cumplir los
estar sujeto a las siguientes bases mnimas:
objetivos de la seguridad pblica y
conformarn el Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, que estar sujeto a las
siguientes bases mnimas:
a) La regulacin de la seleccin, ingreso,
formacin,
permanencia,
evaluacin,
reconocimiento y certificacin de los integrantes
de las instituciones de seguridad pblica. La
operacin y desarrollo de estas acciones ser
competencia de la Federacin, las entidades
federativas y los Municipios en el mbito de sus
respectivas atribuciones.
b) a e)
b) a e)
Artculo 115.
I
II
Artculo 115.
I
II
a) al e)
III
a) a e)
III
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a) a i)
a) a i)
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IV. a VI.
IV. a VI.
70
71
entidades federativas, el
municipal o el ayuntamiento.
presidente
modelos
de
polica
de
VIII. a X.
Artculo 116.
Artculo 116.
72
I. a VI.
I. a VI.
VIII. a IX.
VIII. a IX.
Artculo 134.
Artculo 134.
Transitorios
73
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TEXTO PROPUESTO
Artculo 21.
75
..
Transitorio.
nico. El presente decreto entrar en vigor
al da siguiente de su publicacin en el
Diario Oficial de la Federacin.
76
Al considerar su iniciador que uno de los principales retos que hoy enfrenta nuestro pas
es el de la inseguridad pblica, y recapitular diversa informacin estadstica y analtica
sobre la incidencia delictiva en nuestra Repblica, distinguindose los ilcitos del fuero
federal y los listos del fuero comn, as como la asignacin de recursos presupuestales
para las actividades relacionadas con la seguridad pblica, seala la importancia de
reflexionar sobre la manera en que algunas comunidades han dado respuesta al problema
de la inseguridad.
En particular, refiere el surgimiento del Sistema de Seguridad y Justicia Comunitario en la
regin de La Costa Chica-Montaa de Guerrero, a partir del esfuerzo de sus habitantes,
ms all de las condiciones de pobreza que enfrentan. As, refiere que el esquema
implementado en esa entidad federativa tiene una importante caracterstica que deriva de
un cambio fundamental de paradigma, el planteamiento no est enfocado a vigilar los
ciudadanos, sino a cuidarse colectivamente, a protegerse entre ellos mismos.
Al efecto, relaciona las previsiones de la vigente Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica y su enfoque de seguridad ciudadana, con la experiencia de la polica
comunitaria guerrerense y su evolucin, enfatizndose que su principal caracterstica
radica en que al ser sus miembros parte de la comunidad en la que colaboran, no
requieren de buscar el acercamiento con la misma.
Luego de hacer expresin del surgimiento formal de la Polica Comunitaria de Guerrero el
15 de octubre de 1995, y su evolucin al Sistema de Seguridad y Justicia Comunitaria y
Reeducacin, explica que al momento de presentar la iniciativa atenda a 107
comunidades en 13 municipios de la regin, acreditndosele el buen resultado de abatir la
inseguridad entre un 90 y 95%; al tiempo que dicha forma de organizacin no intenta
competir ni suplir instituciones de los tres rdenes de gobierno a cargo de las funciones de
seguridad pblica, sino coadyuvar en las labores de seguridad preventiva y persecucin
de delitos del fuero comn.
Es con base en esta experiencia de raigambre indgena y sin demrito de su evolucin
regional en comunidades que no tienen la connotacin de pueblos indgenas, que el
promotor de esta iniciativa plantea la pertinencia de reconocer expresamente en la
Constitucin General de la Repblica la participacin y vinculacin de los pueblos y
comunidades indgenas a las tareas de seguridad pblica y, particularmente, al Sistema
Nacional de Seguridad Pblica.
77
TEXTO PROPUESTO
Artculo 21. La investigacin de los delitos
corresponde al Ministerio Pblico y a las
policas, las cuales actuarn bajo la
conduccin y mando de aqul en el ejercicio
de esta funcin.
78
b) a d)
b).a d)
Artculo 115.
Artculo 115.
79
I. y II.
I. y II.
III.
III.
a) a g)
a) a g)
h) seguridad pblica, en los trminos del h) seguridad pblica, en los trminos del
artculo 21 de esta Constitucin, polica artculo 21 de esta Constitucin, polica
preventiva municipal y trnsito y polica
preventiva municipal y trnsito; e
comunitaria; e
i)
IV. a X.
i)
IV. a X.
XI. Los pueblos y las comunidades
indgenas a travs de sus Asambleas
Generales Pblicas y en los trminos de
las leyes federales, estatales y municipales
relativas, estarn facultadas para:
a) Controlar y vigilar la utilizacin del
suelo, en el mbito de su competencia, en
sus jurisdicciones territoriales;
b)
Regular
la
organizacin
y
funcionamiento de sus propios sistemas
de seguridad y justicia.
XII. Los pueblos y las comunidades
indgenas administrarn libremente y con
transparencia los fondos que le sean
suministrados directamente por alguno de
los tres rdenes de gobierno, Federal,
estatal o municipal, y stos debern ser
ejercidos
exclusivamente
para
los
propsitos establecidos por los mismos.
a) Por acuerdo de Asamblea, podrn
percibir contribuciones extraordinarias
nicamente en especie para los fines
previamente establecidos.
80
derogan
todas
las
se contrapongan al
TEXTO PROPUESTO
Artculo 16.
Artculo 16.
...
...
TRANSITORIO
Artculo nico.- El presente decreto
entrar en vigor al da siguiente de su
publicacin en el Diario Oficial de la
Federacin.
82
83
En esta iniciativa se propone un modelo de mando nico policial estatal subsidiario, sobre
la base de una aplicacin flexible, al reconocerse la diversidad policial y contextual de
cada municipio, y establecindose parmetros de permanencia para aquellas policas
municipales que cumplan con las condiciones de desarrollo institucional determinadas por
la ley.
En este sentido, se propone contar con cuerpos policiales municipales certificados,
destinados a la prevencin y reaccin inmediata, al tiempo de tener a su cargo la atencin
y resolucin de problemas cotidianos de violencia domstica y delincuencia comn.
Por otra parte, en esta iniciativa se incluye la figura de reaccin inmediata de todas las
policas en los tres rdenes de gobierno; sta consiste en hacer frente a las conductas
delictivas al momento de ejecutarse y deber circunscribirse nicamente al momento
mismo de la comisin de dichas conductas. Dicha reaccin responde a la necesidad de
proteccin y reaccin policiaca, respecto de riesgos o afectaciones a la integridad fsica,
derechos, libertades y patrimonio de las personas, sin involucrarse en funciones de
investigacin o persecucin de delitos, que corresponden al Ministerio Pblico.
De igual forma, la iniciativa seala el establecimiento de corporaciones policiales estatales
que operen bajo un solo mando, a cargo del Gobernador. Dichas instituciones tendrn a
su cargo el restablecimiento del orden pblico; la prevencin, investigacin y reaccin
inmediata ante los delitos, y la sancin de infracciones administrativas.
Para conservar sus cuerpos policiacos, los municipios debern acreditar caractersticas
institucionales que cumplan con las condiciones que establezca la Ley General; en caso
de no lograr dicha acreditacin, los cuerpos policiacos quedarn a cargo del Gobernador,
quien ser responsable de garantizar la seguridad pblica en el municipio de que se trate.
Los municipios que s logren acreditar esas caractersticas conservarn su polica, pero
sta estar a cargo del Gobernador, quien designar a su director o titular, a propuesta del
Presidente Municipal respectivo, y lo podr remover libremente.
Los municipios que no tengan cuerpos policiales, contarn con servidores pblicos o
agentes municipales al mando de los Presidentes Municipales, a fin de que se hagan
cargo de las tareas de trnsito y vialidad, as como de la vigilancia del cumplimiento de los
reglamentos y bandos municipales, y la aplicacin de sanciones administrativas.
84
Por otra parte, los recursos de que dispongan las corporaciones policiales municipales, en
caso de no cumplir con la acreditacin, pasaran a formar parte de la polica estatal.
En la iniciativa tambin se plantea la creacin de policas metropolitanas, las cuales sern
policas nicas para aquellos municipios que formen parte de zonas metropolitanas en una
misma entidad, de tal forma que las corporaciones municipales que existieran transferiran
sus recursos a las instituciones de nueva creacin, a fin de homologar acciones en una
zona geogrfica determinada. Dichas policas metropolitanas estarn a cargo del
Gobernador, quien designar a su director o titular y lo podr remover libremente.
A su vez, la propuesta incorpora el principio de subsidiariedad o de complementariedad
escalonada, el cual establece que el orden de gobierno ms amplio, distante o mayor no
debe hacer lo que el orden de gobierno ms prximo o cercano a la ciudadana puede
hacer. Solo cuando ste no pueda, no cuente con las capacidades o no quiera resolver los
problemas pblicos de su comunidad, entonces entra complementariamente el siguiente
orden de gobierno.
Lo anterior tambin podr ser aplicable a la polica federal, en caso de que deba asumir la
conduccin de las policas estatales por razones tales como la falta de capacidades, la
corrupcin o cualquier otra circunstancia que impida su cumplimiento.
As mismo, la propuesta incorpora el principio de corresponsabilidad que consiste en la
obligacin compartida que tienen todas las instituciones de seguridad pblica del pas y el
apoyo que deben brindarse mutuamente; as, por ejemplo, en relacin al desempeo de
las funciones de prevencin y reaccin inmediata contra los delitos, se propone que las
ejerza la polica de cualquier orden de gobierno las ejerzan independientemente de si se
trata de materia de fuero federal o de fuero comn.
Adicionalmente, se proponen modificaciones para establecer un nuevo modelo de
concurrencia entre los tres rdenes de gobierno en materia de seguridad pblica. En la
iniciativa se seala que la ley secundaria definir los supuestos en los que la polica
federal dirigir operativamente a la polica estatal, y en su caso, esta ltima a la municipal.
Finalmente se propone modificar el artculo 73 constitucional para otorgar al Congreso de
la Unin las facultades para legislar en materia de seguridad pblica y distribuir
competencias y desarrollar las bases mnimas del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
85
Para mayor ilustracin se inserta un cuadro comparativo entre la norma vigente y las
reformas constitucionales que propone la iniciativa en comento:
TEXTO VIGENTE
Artculo 21.
TEXTO PROUESTO
Artculo 21.
86
TEXTO VIGENTE
coordinarse entre s para cumplir los objetivos
de la seguridad pblica y conformarn el
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, que
estar sujeto a las siguientes bases mnimas:
TEXTO PROUESTO
Federal y, en su caso, las municipales y
metropolitanas
acreditadas,
debern
coordinarse entre s para cumplir los fines y
objetivos de la seguridad pblica y
conformarn el Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, que estar sujeto a las
siguientes bases mnimas:
a)
a)
b) La regulacin del sistema de desarrollo
institucional, las condiciones objetivas del
mismo y el procedimiento para la
acreditacin de las instituciones policiales.
c) Los supuestos en los cuales la polica
federal deba asumir el mando y conduccin
de
las
policas
estatales
y
los
procedimientos correspondientes para
hacerlo, as como los supuestos y
procedimientos en los cuales las policas
estatales asuman la conduccin de las
municipales o metropolitanas acreditadas,
cuando incumplan con las condiciones
objetivas de desarrollo institucional o los
fines propios de la seguridad pblica; as
como aquellos en los que la polica federal
dirija operativamente a dichas instituciones
policiales en la reaccin inmediata en
contra de delitos.
d) Se determinar la participacin de la
comunidad que coadyuvar, entre otros, en los
procesos de evaluacin de las polticas de
f) Se determinar la participacin de la
comunidad que coadyuvar, entre otros, en los
procesos de evaluacin de las polticas de
87
TEXTO VIGENTE
prevencin del delito as como
instituciones de seguridad pblica.
de
las
TEXTO PROUESTO
prevencin del delito as como
instituciones de seguridad pblica.
de
las
Artculo 73.
Artculo 73.
I. a XXII.
I. a XXII.
XXIV. a XXX.
XXIV. a XXX.
Artculo 115.
Artculo 115.
I.
I.
II.
II.
88
TEXTO VIGENTE
ciudadana y vecinal.
TEXTO PROUESTO
ciudadana y vecinal.
a) a e)
a) a e)
III.
III.
a) a g)
a) a g)
i)
i)
IV. a VI.
IV. a VI.
89
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROUESTO
VII del artculo 116.
La Ley General establecer las hiptesis y
procedimientos mediante los cuales los
municipios podrn contar con polica
municipal, as como los casos en que se
puedan acreditar policas metropolitanas.
VIII. a X.
VIII. a X.
Artculo 116.
Artculo 116.
I. a VI.
I. a VI.
VII.
VII.
90
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROUESTO
paz pblicos y, en su caso, restablecerlo;
realizar funciones de prevencin de la
violencia y de los delitos, reaccionando de
manera inmediata en contra de los mismos,
as como ejercer subsidiariamente las
funciones sealadas en el prrafo tercero
de la fraccin VII del artculo 115, en los
municipios que no cuenten con polica
municipal o metropolitana acreditada.
c) El gobernador deber garantizar en todo
momento la seguridad pblica en su
Estado y deber atender los requerimientos
que en la materia le formulen los
Presidentes Municipales.
VIII. a IX.
VIII. a IX.
TRANSITORIOS
ARTCULO PRIMERO.- El presente decreto
entrar en vigor al da siguiente de su
publicacin en el Diario Oficial de la
Federacin, salvo lo dispuesto en los artculos
transitorios siguientes.
ARTCULO SEGUNDO.- A la entrada en vigor
del presente Decreto, los Gobernadores
asumirn el mando de todas las policas de su
Estado. Aqullos podrn ratificar a los titulares
de la polica municipal preventiva o su
equivalente, o en su caso, removerlos y
solicitar a los Presidentes Municipales la
propuesta de los sustitutos.
ARTCULO TERCERO.- Los Gobernadores
de los Estados, en manera inmediata,
realizarn las acciones necesarias para
fortalecer, y en los casos en que esta no
exista, implementar la estructura y operacin
de la Polica Estatal, las cuales debern
culminar dentro del plazo no mayor a catorce
meses contados a partir de la entrada en
vigor del presente decreto.
91
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROUESTO
Durante los dos aos siguientes a la entrada
en vigor del presente Decreto, Los
Gobernadores debern rendir un informe
trimestral al Consejo Nacional de Seguridad
Pblica sobre la observancia del presente
Decreto.
Las ministraciones a los Gobiernos de los
Estados relativas a las transferencias
federales en materia de seguridad pblica se
realizarn conforme al avance en el
cumplimiento de las obligaciones previstas en
el presente Decreto para implementacin de la
Polica Estatal que se presenten ante el
Consejo Nacional de Seguridad Pblica.
ARTCULO CUARTO.- En un plazo que no
exceder de catorce meses a partir del da
siguiente en que se publique el presente
Decreto, los municipios debern solicitar la
verificacin y, en su caso, la acreditacin de
las condiciones objetivas
de desarrollo
institucional ante el rgano que determine la
Ley General.
ARTCULO QUINTO.- Dentro de los seis
meses siguientes a la publicacin del presente
Decreto, el Congreso de la Unin deber
realizar las modificaciones correspondientes a
las Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, atendiendo a lo dispuesto
en el presente Decreto, debiendo establecer
en dicha reforma, un plazo no mayor a ocho
meses a partir de su publicacin para que los
municipios que hayan cumplido con el
Desarrollo Policial realicen la solicitud para
obtener la acreditacin de cumplimiento de las
condiciones
objetivas
de
desarrollo
institucional que determine la Ley General.
ARTCULO SEXTO.- El Ejecutivo Federal, los
Gobernadores de los Estados y el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal debern incluir
92
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROUESTO
en el proyecto de presupuestos de egresos
correspondientes las partidas presupuestarias
necesarias para la implementacin del
presente Decreto y el Congreso de la Unin,
las legislaturas de los Estados y la Asambleas
Legislativa
del
Distrito
Federal,
respectivamente, debern aprobarlas o, en su
caso hacer las modificaciones respectivas.
Las partidas correspondientes debern
sealarse en el presupuesto del ejercicio fiscal
inmediato siguiente a la entrada en vigor de
este Decreto, as como en los presupuestos
subsecuentes. Dichas partidas debern
utilizarse para financiar los
cambios
organizacionales, la construccin y operacin
de la infraestructura, as como las
profesionalizacin de los integrantes de las
corporaciones policiales estatales y, en su
caso, municipales o metropolitanas.
93
A su vez, plantea adicionar un prrafo a la fraccin IX del artculo 116 constitucional, a fin
de establecer el nmero de elementos para cada Municipio, atendiendo a la poblacin,
incidencia delictiva y tipologa del delito que corresponda, confiriendo esta responsabilidad
de asignacin de elementos al Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
En esta propuesta tambin plantea otorgar al Presidente Municipal la facultad de nombrar
al responsable del mando de la polica preventiva estatal que actuar dentro de su
Municipio, quien deber coordinarse con el Presidente Municipal para identificar sus
necesidades; as mismo se propone la creacin de una Fiscala especializada en
investigacin y persecucin de delitos en materia de corrupcin cometidos por integrantes
de las instituciones de seguridad publica en el ejercicio de sus funciones.
Para mayor ilustracin de la iniciativa en comento, se inserta un cuadro comparativo entre
las normas vigentes y las reformas constitucionales propuestas:
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROPUESTO
97
Constitucin seala.
98
c)
d) Se determinar la participacin de
comunidad que coadyuvar, entre otros, en
procesos de evaluacin de las polticas
prevencin del delito as como de
instituciones de seguridad pblica.
c)
la
los
de
las
d) Determinar la participacin de la
comunidad que coadyuvar; entre otros, en
los procesos de evaluacin de las polticas
de prevencin del delito.
e) Determinar la participacin de la
sociedad civil organizada, en los
procesos de evaluacin, supervisin y
control de las instituciones de seguridad
pblica, acorde a las disposiciones que
emita el sistema, privilegiando en las
mismas el respeto a los derechos
humanos y a la eficiencia en su
actuacin.
99
a estos fines.
Artculo 115.
Artculo 115.
I y II.
I y II.
III.
III.
a) a g)
a) a g)
i)
i)
IV a VI.
IV a VI.
VIII a X.
VIII a X.
Artculo 116.
I a VIII.
Artculo 116.
I a VIII.
100
DCIMO OCTAVO.
DCIMO OCTAVO.
101
102
Constitucin.
Quinto.- Lo dispuesto en los incisos a) y e)
del prrafo decimocuarto del artculo 21 de
esta Constitucin, entrar en vigor en un
plazo de 180 das, contando a partir de la
publicacin del presente decreto en el Diario
Oficial de la Federacin.
Sexto.- El Sistema Nacional de Seguridad
Pblica se encargar de establecer los
elementos de coordinacin y aplicacin de
las polticas que se requieran a efecto de
cumplir en un plazo que no exceda de un
ao, contando a partir de la publicacin del
presente decreto en el Diario Oficial de la
Federacin, respecto al contenido del inciso
b) del prrafo decimocuarto del artculo 21
de esta Constitucin.
Sptimo. Los estados asumirn la funcin
exclusiva de prevencin del delito al inicio
del ejercicio fiscal posterior a la entrada en
vigor de este decreto, para lo cual realizarn
las
actividades
y
adecuaciones
presupuestales
e
instituciones
correspondientes para su implementacin.
La asignacin cuantitativa de elementos de
polica preventiva estatal a cada municipio, el
nombramiento de su mando y el
establecimiento en las leyes de los
mecanismos
de
coordinacin
entre
presidente municipal, a que se refieren los
prrafos tercero y cuarto a la fraccin IX del
artculo 116, deber realizarse o, en su caso,
tener vigencia, a ms tardar en la misma
fecha.
103
En el rgimen transitorio de la propuesta se prev que dentro de los 180 das posteriores
a la entrada en vigor de la reforma, se expida la ley federal que regule la seleccin,
ingreso, formacin, permanencia, promocin, evaluacin, reconocimiento y certificacin
de los trabajadores; y la Ley Federal de Trabajador Policial y su Desarrollo Humano,
reglamentaria del Apartado C del artculo 123 constitucional.
Para mayor claridad de las reformas constitucionales propuestas, se inserta el siguiente
cuadro comparativo entre la Constitucin Poltica vigente y la propuesta de esta iniciativa:
TEXTO VIGENTE
TEXTO PROPUESTO
Artculo 21.
Artculo 21.
105
b) a e) ...
Artculo 115.
Artculo 115.
I. y II.
I. y II.
III.
III.
a) a g)
a) a g)
h) Seguridad Pblica en los trminos del h) Seguridad pblica, en los trminos del
artculo 21de esta Constitucin , polica artculo 21 y 123, Apartado C, de esta
preventiva municipal y trnsito; e
Constitucin, polica preventiva municipal y
trnsito; y
i)
i)
IV. a X.
IV. a X.
106
A.
A.
B.
B.
I. a XII.
I. a XII.
...
XIII Bis. .
XIII Bis. .
XIV.
XIV.
Apartado C. Entre los Poderes de la
Unin, las entidades federativas, sus
municipios, o alcaldas en el caso de la
Ciudad de Mxico, y sus respectivos
cuerpos policiacos:
I. Se garantizarn las condiciones
necesarias para una adecuada promocin
profesional, social y humana, sin
discriminacin de gnero o de cualquier
otro tipo. A tal efecto, se expedir una Ley
reglamentaria que regule la seleccin,
ingreso,
formacin,
permanencia,
promocin, evaluacin, reconocimiento y
certificacin
de
los
trabajadores
policiales.
II. Se brindar capacitacin permanente
que permita al trabajador policiaco la
ejecucin eficaz de las actividades
propias de su ocupacin, incluyndose la
actualizacin que le permita adaptarse a
107
108
se
rindan
los
honores
fnebres
correspondientes, as como al acceso a
los recursos correspondientes del Fondo
para los Trabajadores Policiacos Cados
en el Desempeo de sus Funciones.
VIII. Las corporaciones policiacas de
todos los niveles de gobierno debern de
realizar las acciones correspondientes a
fin de reconocer la labor de los
trabajadores policiacos, entre tales
acciones se declarar el 2 de enero como
Da del Polica. Adems, se realizarn
campaas de difusin y concientizacin
sobre la importancia y el reconocimiento
de la labor policial.
IX. Se velar especialmente por la salud y
cuidado
integral
de
las
mujeres
trabajadoras
policiales
durante
el
embarazo, debindoseles conceder un
descanso de seis semanas anteriores a la
fecha fijada aproximadamente para el
parto y seis semanas posteriores al
mismo, debiendo percibir su salario
ntegro y conservar su empleo y los
derechos adquiridos.
X. Se garantiza la estabilidad del empleo
para los trabajadores policiacos, los
cuales slo podrn ser suspendidos o
cesados por causa justificada, y siempre
respetando
el
principio
de
proporcionalidad entre la conducta
cometida y la sancin impuesta. En caso
de separacin injustificada, se tendr
derecho
a
la
indemnizacin
que
corresponda o a la reinstalacin, en su
caso. La ley reglamentaria regular lo
concerniente al rgimen disciplinario y
sancionador
de
los
trabajadores
policiacos.
Los conflictos suscitados entre los
trabajadores policiacos y la federacin,
109
110
Desde su punto de vista, cada Estado y municipio debe evaluar el modelo de mando policial
que mejor funcione de acuerdo a sus circunstancias.
Los Gobernadores y Presidentes Municipales coincidieron en que la implementacin del
mando nico es un asunto de voluntad poltica. Tambin estimaron que ese mismo
ingrediente se requiere para cualquier nuevo modelo de seguridad pblica que se necesite
implementar para combatir los fenmenos de la delincuencia organizada y la violencia que se
vive en algunas entidades federativas.
Durante la tarde del 20 de enero de 2014, se presentaron ante las Comisiones Unidas
representantes del sector acadmico, expresando su punto de vista favorable a mantener la
funcin policial como una competencia municipal, siempre y cuando pudieran demostrar su
capacidad en materia de seguridad pblica; se inclinaron por un modelo dual o mixto, de
acuerdo a la realidad de cada municipio, y reconocieron que la implementacin del mando
nico es una propuesta en la que el verdadero reto es de carcter poltico, toda vez que
implica ceder el mando de las instituciones de seguridad a otro orden de gobierno.
Por su parte, los representantes de las organizaciones civiles, como son Causa Comn,
Amnista Internacional e Insyde, se pronunciaron en contra de eliminar la atribucin en
materia de seguridad pblica de los municipios, y afirmaron que desde su punto de vista las
policas estatales no han comprobado ser ms eficientes o mejores que las municipales,
adems de que la problemtica de cada municipio es muy diversa.
Tambin expresaron que la implementacin del mando nico abre paso a la corrupcin y a la
centralizacin; no obstante que se han aplicado cuantiosos recursos al rubro de seguridad,
en las entidades federativas hay pocos resultados, impunidad y corrupcin. Adems
expresaron su desacuerdo con que los municipios contribuyan con recursos econmicos a la
sustentacin del rubro de seguridad, no obstante que esta atribucin se confiara a los
Estados, a la luz de la propuesta del Ejecutivo Federal.
Sealaron como puntos importantes a tomar en cuenta: la dignificacin de los policas y el
desarrollo de la carrera policial, que los impulse hacia mejores oportunidades de
remuneracin y preparacin; y la creacin de instancias externas de supervisin de los
resultados de las instituciones de seguridad pblica.
113
Por su parte, los representantes de las instituciones de seguridad pblica federal que
asistieron a expresar sus puntos de vista, expusieron la pertinencia de implementar el mando
nico estatal, toda vez que esto permitira implementar una mejor coordinacin
interinstitucional y la homologacin de los procesos de seleccin, reclutamiento y
capacitacin, as como un servicio de carrera policial para todos los elementos.
El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, la Coordinacin del
Sistema de Desarrollo Policial y el Comisionado de la Polica Federal manifestaron que el
mando de la polica estatal con un mando nico traera beneficios a las instituciones de
seguridad y a los elementos policiales, y facilitara la implementacin de una estrategia
especfica en cada municipio, la cual se diseara de acuerdo a sus caractersticas.
Durante el segundo da de Audiencias en materia de Seguridad y Justicia, destac la
participacin de especialistas del exterior, quienes expresaron como aspectos positivos del
modelo de mando nico, la posibilidad de que se avance hacia la reorganizacin de una
estrategia gubernamental.
El Representante Regional de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito,
seal que la infiltracin del crimen organizado a las estructuras polticas y de gobierno es
progresiva y silenciosa, adems de que es en las instituciones municipales donde la
delincuencia puede ms fcilmente cooptar voluntades o infiltrarse en el mbito pblico.
Expres que la iniciativa del Presidente de la Repblica puede ser un avance en la
construccin de una poltica de Estado. Al efecto, estim que debera ir acompaada de dos
elementos fundamentales: la corresponsabilidad y coordinacin de los tres rdenes de
gobierno, y una serie de polticas pblicas dirigidas a remover las causas de infiltracin del
crimen organizado en las estructuras de gobierno.
Seal que la posibilidad de que el orden federal intervenga en municipios infiltrados por la
delincuencia organizada, puede ser un instrumento eficiente y eficaz que rompe el crculo
vicioso de complicidad y corrupcin que termina con el Estado de Derecho.
Tambin manifest que la disolucin de una autoridad municipal infiltrada por la delincuencia
organizada debe ser una medida preventiva y no penal, cuyo objetivo es restablecer las
funciones de las instituciones para que puedan cumplir con sus objetivos institucionales.
114
necesario establecer con claridad las competencias de los tres rdenes de gobierno y bajo
qu causas habr intervencin federal en un municipio infiltrado por la delincuencia
organizada.
Algunos acadmicos se pronunciaron a favor del fortalecimiento de los municipios y se
manifestaron contrarios a la propuesta de su disolucin, como posible solucin a la
infiltracin de la delincuencia organizada. A su vez, reconocieron que hay dependencia de los
municipios a las aportaciones federales y ello ha impedido el desarrollo de capacidades;
tambin expresaron que actualmente existen instituciones que no se estn utilizando al
mximo, adems de exponer que la previsin de intervencin federal es un mecanismo que
ya se encuentra incorporado en el artculo 115 de la Constitucin.
B) Foro Internacional de Seguridad Pblica por un Modelo Policial Digno.
Otro importante acto que se desarroll en el marco de las actividades del Congreso de la
Unin para analizar y discutir la iniciativa del Presidente Enrique Pea Nieto sobre seguridad
pblica y justicia, fue el Foro Internacional de Seguridad Pblica por un Modelo Policial
Digno, que se llev a cabo en la Cmara de Diputados los das 10 y 11 de febrero de 2015.
En este Foro se escucharon diversas voces provenientes del sector acadmico, especialistas
nacionales y del extranjero en materia de seguridad pblica, y la participacin de
representantes de la Administracin Pblica Federal y de servidores pblicos estatales y
municipales.
Los especialistas que asistieron a dicho Foro consideraron que en la base de problema de
inseguridad se encuentra la corrupcin al interior de las corporaciones policiales y de los
gobiernos municipales y estatales. A su vez, expusieron que el problema se agrava por la
impunidad de los delitos que se cometen, ya que no hay una efectiva aplicacin de leyes, y
por el contrario hay un desaprovechamiento de las actuales estructuras y organizaciones
existentes. Consideraron que la disolucin de los ayuntamientos infiltrados por la
delincuencia organizada no es una solucin atendible, y se manifestaron a favor de fortalecer
las capacidades municipales para la seguridad pblica; tambin se inclinaron por revisar la
geografa especifica del pas, as como el contexto regional, pues a su juicio no es
conveniente aplicar un esquema por igual, aunque s consideraron positiva la homologacin
en los diferentes procesos de reclutamiento, formacin, estmulo y actualizacin de las
policas, para los tres rdenes de gobierno.
116
117
118
Recientemente, el 24 de febrero de 2016, se llev a cabo una Mesa Redonda sobre Mando
nico, organizada por el Instituto Belisario Domnguez de este Senado, con la participacin
de acadmicos y funcionarios pblicos.
Se dieron a conocer las propuestas de la iniciativa presidencial y de las iniciativas de los
Grupos Parlamentarios del PAN, del PRD y del PT, destacndose sus diferencias.
En la Mesa, los acadmicos expresaron que el mando nico no es una reforma policial sino
gerencial y que es un mecanismo que actualmente ya existe a travs de convenios. Se
inclinaron por establecer una poltica de Estado en la materia, ms que una poltica de
gobierno, y algunos sealaron el riesgo de afectar el federalismo con el establecimiento del
mando nico estatal, si se disuelven las policas municipales, pues se desarrollara una
nueva distribucin de poder y de recursos financieros.
El Comisionado Estatal de Seguridad en Morelos manifest estar a favor del mando nico
policial, por ser una estrategia implementada con buen xito en dicho Estado. Seal que
frente a fenmenos delictivos cada vez ms complejos, como es la violencia ejercida por el
crimen organizado en las entidades federativas, se requiere un nuevo modelo de polica
capaz de enfrentar esos desafos.
Expres que la temporada electoral es un foco importante en el surgimiento de
negociaciones turbias y cooptacin de las instituciones municipales por la delincuencia
organizada, y seal que esta situacin se vive cada tres aos en cada transicin de partido
o gobierno.
Coment tambin que la mayora de los municipios apenas cuentan con 20 elementos
policiales y pocos Presidentes Municipales estn dispuestos a coordinarse o a cooperar con
el mando estatal, y reconoci que existe resistencia de los municipios al mando nico.
El funcionario expres que el mando nico en Morelos ha permitido combatir de mejor forma
a la delincuencia, homologar el sistema de reclutamiento y facilitar la actuacin y cooperacin
entre las instituciones, as como una mejor toma de decisiones de acuerdo a la realidad y al
contexto de cada municipio.
Como parte de las conclusiones de dicha Mesa de Anlisis, el Director del Instituto Belisario
Domnguez coment como posible solucin el establecimiento de un modelo policial mixto,
119
120
IV. CONSIDERACIONES.
Primera.- Estas Comisiones Unidas establecen que las iniciativas relacionadas en los puntos
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del apartado II de este documento se presentaron por quienes en
su oportunidad tenan o tienen la facultad de iniciativa en trminos de lo dispuesto por las
fracciones I y II del artculo 71 de la Constitucin General de la Repblica, en relacin por lo
previsto por el artculo 135 de la Ley Fundamental de la Repblica.
En todo sentido, es evidente que el presente dictamen no comprende expresin alguna sobre
las iniciativas de reformas constitucionales en materia de seguridad pblica y de rgimen
laboral para los servidores pblicos de las instituciones policiales, presentadas en la H.
Cmara de Diputados, que se relacionan en el apartado II del presente documento, toda vez
que se trata de propuestas que competen a la resolucin legislativa de la H. Colegisladora.
Sin demrito de lo que se expresar en la consideracin tercera de este dictamen, el anlisis
y la presentacin del documento que ahora nos ocupa comprende el anlisis y el dictamen
de las diez iniciativas de Decreto de reformas constitucionales a que se hace referencia en el
primer prrafo de este considerando.
Segunda.- Quienes integramos estas Comisiones Unidas estimamos de la mayor relevancia
los planteamientos formulados para enriquecer nuestro orden constitucional en materia de
seguridad pblica y para el fortalecimiento de la imparticin de justicia penal.
Desde luego que coincidimos en considerar a la seguridad pblica desde la perspectiva de
un derecho de las personas exigible al poder pblico y desde la perspectiva de la funcin
estatal que debe desarrollarse para su satisfaccin. De hecho, esta doble vertiente del
concepto de la seguridad pblica nos traslada a la concepcin originaria de las formaciones
polticas, sea el Estado Moderno o sus precedentes en la historia universal de la
conformacin de la organizacin poltica de las comunidades. La necesidad, la pertinencia y
la conveniencia de conformar un ambiente propicio para el desarrollo de toda actividad
humana en condiciones de tranquilidad y de paz condujeron al llamado pacto societario para
el establecimiento de las formaciones polticas; el establecimiento de formas de organizacin
que para salvaguardar la integridad de sus miembros, asumieron deberes con la seguridad
colectiva de la comunidad.
121
123
125
As, reconocemos que en el conjunto de diez iniciativas materia de este dictamen, pueden
distinguirse cuatro componentes temticos:
a) La revisin del modelo de las instituciones policiales, las competencias de los rdenes
de gobierno en el mbito policial, la incorporacin constitucional de las instituciones
penitenciarias a las instituciones de seguridad pblica y las previsiones del rgimen
laboral y de seguridad social de los servidores pblicos de las instituciones de
seguridad pblica.
b) Las propuestas de revisin de los modelos de intervencin directa de un orden de
gobierno en otro por razones vinculadas a la infiltracin de la delincuencia organizada
o la vulneracin grave de las funciones de seguridad pblica.
c) La revisin del sistema de competencias penales en el mbito de las atribuciones
legislativas al interior del Estado Mexicano y sus consecuencias para efectos de las
actividades de procuracin de justicia y de enjuiciamiento penal.
d) La revisin constitucional de los servicios periciales que requieren diversas actividades
del Estado Mexicano, como la investigacin cientfica de los delitos, la investigacin
cientfica de presuntas violaciones a los derechos humanos y la fase probatoria en los
procedimientos judiciales.
A partir del anlisis de las iniciativas que han sido turnadas estas Comisiones Unidas y con el
horizonte de explorar los entendimientos factibles en nuestra pluralidad poltica y la
construccin de los acuerdos ms amplios factibles para presentar una propuesta a ese H.
Pleno Senatorial, adoptamos la determinacin de concentrar nuestros esfuerzos en los
planteamientos sealados en los incisos a) y b) anteriores; es decir, en los planteamientos
relacionados con la revisin constitucional del modelo policial y sus subtemas, as como con
la revisin constitucional de los modelos de intervencin de un orden de gobierno en otro, en
materia de seguridad pblica.
Estas Comisiones Unidas tambin desean expresar que atribuimos un rango relevante y de
necesaria atencin en otro momento de nuestra actividad legislativa, la propuesta de revisar
el sistema de distribucin de competencias penales de nuestro orden constitucional, a fin de
trascender escenarios, no siempre infrecuentes, de falta de accin en el fuero local o en el
fuero federal en el mbito de la procuracin de justicia y el enjuiciamiento penal, por
126
asumirse que la conducta incide no solo en la competencia del orden federal sino tambin en
la del orden local y viceversa. Es decir, que la integracin de una averiguacin previa o de
una carpeta de investigacin en el mbito federal se rezaga con cargo al avance de la
averiguacin previa o la carpeta de investigacin en el mbito local, o exactamente en el
sentido inverso, que no se avanza en el mbito local con cargo a esperar las actuaciones y
los avances en el mbito federal.
En ese sentido, estimamos pertinente la propuesta para revisar el sistema de competencias
penales, lo que ahora no se comprende en el presente dictamen. Por un lado, la precisin de
aquellas conductas delictivas en que a la Federacin corresponde establecer los tipos
penales y las sanciones correspondientes, o bien la legislacin nacional nica para el
desarrollo de las fases del proceso penal, la mediacin y la ejecucin de las sanciones, o la
secuencia de lo procesal, la mediacin y la ejecucin de medidas de tratamiento en
tratndose de justicia para adolescentes. Y por otro lado, la emisin de la legislacin de
carcter general por el Congreso de la Unin del ordenamiento que norme la actuacin de
los rdenes federal y local, con nimo de atender la eficacia que demanda la poblacin, en la
persecucin y enjuiciamiento de los delitos, a partir de las figuras de la conexidad, la
atraccin, la delegacin y la coordinacin.
A su vez, expresamos que en el caso de la revisin constitucional de los servicios periciales,
tema abordado de manera particular en la iniciativa del Grupo Parlamentario del Partido
Accin Nacional del 4 de noviembre de 2015, optamos por reservar esa parte de la iniciativa
para su examen y anlisis en forma conjunta con otras iniciativas en la materia presentadas
durante esta LXIII Legislatura del Senado de la Repblica, como son la presentada el 22 de
septiembre de 2015 por senadores integrantes de los Grupos Parlamentarios del Partido de
la Revolucin Democrtica y del Trabajo, y la presentada el 2 de febrero prximo pasado por
diversos integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacional.
En el sentido de lo expuesto, conforme a dicho mtodo se proceder al anlisis general y
temtico de las iniciativas que se nos han turnado.
Cuarta.- Ante la presentacin de distintas propuestas de modificaciones constitucionales
vinculadas de manera genrica con los temas de la seguridad pblica, la persecucin de los
delitos y la imparticin de justicia penal, los integrantes de estas Comisiones Unidas hemos
atendido diversas manifestaciones y expresiones sobre la decisin fundamental del Estado
127
Mexicano por constituirse como una Federacin, as como de establecer el Municipio Libre
como la forma de organizacin poltica y administrativa al interior de los Estados de la Unin.
En ese sentido, a partir del concepto de la seguridad pblica y las competencias para atender
esa funcin en los rdenes federal, local y municipal, hemos tenido oportunidad de realizar
distintas reflexiones sobre nuestro Federalismo.
En diversas formulaciones que hemos escuchado, el debate sobre la revisin de las
competencias de los distintos rdenes de gobierno en materia de seguridad pblica se ha
establecido una polarizacin entre lo que corresponde a la forma federal y lo que constituira
un deterioro de esa decisin poltica. As, diversas voces han expresado que si el orden
municipal de gobierno viera disminuida su competencia para actuar en materia de seguridad
pblica, habra una vulneracin a nuestro Federalismo.
En ese sentido es menester expresar que la forma federal en la que se ha organizado y
organiza el Estado Mexicano, a partir de una decisin poltica fundamental y con una carga
tambin esencialmente poltica para la accin de los rdenes de gobierno, implica
necesariamente una distribucin de competencias. En primer lugar entre los Estados de la
Unin y la Federacin a la que stos dieron y dan vida mediante el acuerdo poltico
fundamental de conformar un Estado nacional a partir de la cesin de soberana a la
Federacin; y en segundo lugar entre los Estados de la Unin y los municipios conformados
a su interior para el ejercicio de las funciones de gobierno y administrativas en esa
demarcacin.
Desde luego que la primera distribucin de competencias es el mbito propio de la
Constitucin General de la Repblica, y tambin que la segunda distribucin de
competencias ha implicado e implica -en nuestra Repblica- determinaciones de la propia
Constitucin General de la Repblica y de las Constituciones particulares de los Estados de
la Unin.
Con lo anterior deseamos llevar a ese H. Pleno Senatorial la reflexin de que la revisin de
competencias en materia de seguridad pblica entre los tres rdenes de gobierno Federacin, Estados y Municipios- constituye un elemento de dilogo entre esas tres esferas
y fundamentalmente entre los Estados de la Unin y la Federacin. Sin pronunciarnos ahora
por la solucin de las propuestas para distribuir la competencia en la materia que nos ocupa
entre los distintos rdenes de gobierno, debemos afirmar que esa revisin no atenta contra la
128
III. Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando as fuere necesario y lo
determinen las leyes tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos:
131
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se refieren
tanto las fracciones III y IV de este artculo, como el segundo prrafo de la fraccin VII
del artculo 116 de esta Constitucin;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una funcin o
servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente la legislatura
estatal considere que el municipio de que se trate est imposibilitado para ejercerlos o
prestarlos; en este caso, ser necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo,
aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
e)
III.- Los municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos siguientes:
a) a g)
h) Seguridad Pblica, en los trminos del artculo 21 de esta Constitucin, polica
preventiva municipal y trnsito;
i)
IV a VI.
VII. La polica preventiva municipal estar al mando del Presidente Municipal, en los
trminos del reglamento correspondiente. Aqulla acatar las rdenes que el
Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que ste juzgue como de fuerza
mayor o alteracin grave del orden pblico.
El Ejecutivo Federal tendr el mando de la fuerza pblica en los lugares donde resida
habitual o transitoriamente;
132
VIII. a X.
Mediante el decreto de reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, del 18 de junio de 2008 se introdujo una nueva
reforma especfica al artculo 115 constitucional en materia de seguridad pblica,
concretamente en el texto de su fraccin VII, a fin de precisar que el mando de la polica
preventiva en el Presidente Municipal no sera en los trminos del reglamento
correspondiente, sino conforme a lo que determinara la Ley de Seguridad Pblica del Estado.
Al respecto, nos permitimos transcribir el texto modificado:
Artculo 115.
I. a VI.
VII. La polica preventiva estar al mando del presidente municipal en los trminos de
la Ley de Seguridad Pblica del Estado. Aqulla acatar las rdenes que el
Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que ste juzgue como de fuerza
mayor o alteracin grave del orden pblico.
VIII. a X.
Como puede colegirse de la revisin hecha a la evolucin de la materia de la seguridad
pblica en el artculo 115 constitucional, en un primer momento se dej a la consideracin de
los rganos constituyentes de los Estados la determinacin de qu el orden de gobierno -el
estatal, el municipal o ambos- tendra a su cargo la funcin de seguridad pblica en el
Estado. Luego, se establecieron la seguridad pblica y trnsito como servicios pblicos a
cargo del municipio, sealndose que lo haran con el concurso de los Estados cuando fuere
necesario y lo determinaran las leyes.
Posteriormente se estableci que la seguridad pblica es una funcin municipal a cargo del
ayuntamiento en trminos del artculo 21 constitucional, sin demrito de las labores de polica
preventiva municipal y de trnsito, previndose tanto una amplia posibilidad para convenir la
133
prestacin de esas funciones por parte del Estado, como para que la Legislatura local -previa
solicitud de ayuntamiento- acordara que esas funciones fueran atendidas por el orden
estatal, sin demrito de que el propio ayuntamiento solicitara al Estado que ste tomara a su
cargo la atencin temporal o en forma coordinada del servicio de la seguridad pblica. Y
finalmente, la revisin de que si bien el mando de la polica preventiva municipal corresponde
al Presidente Municipal, las normas para el ejercicio de esa funcin se regiran por el
principio de autoridad formal de la ley, en este caso local.
Veamos ahora la evolucin constitucional de la funcin de la seguridad pblica en el artculo
21 de nuestra Ley Fundamental.
Este concepto de nuestro Derecho Pblico ingresa al artculo 21 a la luz de su texto original,
que previ la competencia de la autoridad administrativa para sancionar las infracciones a los
reglamentos gubernativos y de polica, que se castigaran con multa o arresto administrativo.
A partir de esta previsin, el artculo 21 constitucional ha sido objeto de tres reformas a lo
largo de su vida constitucional, si bien ataen a la seguridad pblica las contenidas en los
decretos de modificaciones constitucionales publicados en el Diario Oficial de la Federacin
del 31 de diciembre de 1994 y del 18 de junio de 2008.
Es en la primera de estas modificaciones que se establece en forma especfica el concepto y
los principios para la atencin de la funcin entre los distintos rdenes de gobierno, as como
la competencia del Congreso de la Unin -en el artculo 73 constitucional- para establecer la
legislacin de carcter general en la materia.
As, mediante esta reforma se introdujeron los entonces nuevos quinto y sexto prrafos del
artculo 21 constitucional y la reforma a la fraccin XXIII del artculo 73 constitucional.
Para mejor ilustracin de esta H. Asamblea Senatorial, a continuacin se transcriben los
respectivos textos introducidos entonces a nuestra Ley Fundamental:
Articulo 21.
134
135
En lo relativo a la reforma a la fraccin XXIII del artculo 73, se revis la facultad legislativa
del Congreso en materia de seguridad pblica, tanto para el orden federal como para toda la
Nacin.
No obstante al tratarse de las normas en vigor, por razones de orden expositivo nos
permitimos transcribir las partes pertinentes de esos preceptos constitucionales:
Artculo 21.
137
Por otro lado, se estableci el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, como un espacio de
convergencia de los distintos rdenes de gobierno para asegurar su coordinacin en aras al
cumplimiento de los objetivos de la seguridad pblica.
Para ello, se establecieron cinco bases en torno al ingreso y desarrollo de los integrantes de
las instituciones de seguridad pblica; el establecimiento de bases de datos criminalsticos y
de su personal; la formulacin de polticas pblicas para la prevencin de los delitos; la
participacin de la comunidad en la evaluacin de las polticas de prevencin del delito y de
las instituciones mismas de seguridad pblica; y el establecimiento de fondos federales
destinados a las entidades federativas y municipios para los fines de la seguridad pblica.
Existe, pues, una evolucin hacia el establecimiento de un Sistema entre los tres rdenes de
gobierno y un conjunto de bases para promover el desarrollo homologado de las instituciones
de seguridad pblica.
Quinta.- Quienes integramos estas Comisiones Unidas nos avocamos al estudio de las
iniciativas materia del presente dictamen con el nimo preciso de explorar los entendimientos
factibles entre las diferentes visiones y propuestas que campean en esos documentos para
fortalecer las capacidades del Estado Mexicano en materia de seguridad pblica.
Reconocemos que todos los planteamientos formulados obedecen a una legtima
preocupacin por abatir la inseguridad, la violencia delincuencial y la conculcacin de
derechos y libertades fundamentales de las personas.
En s, el conjunto de propuestas que hemos analizado exigen, a travs de distintos
planteamientos de modificaciones a la Ley Fundamental de la Repblica, dar respuestas a la
sociedad sobre la accin estatal para hacer frente a la comisin de delitos que afectan sus
derechos y minan su seguridad. As lo reconocemos en los planteamientos vinculados con la
revisin del modelo policial en nuestro pas; con la revisin de competencias y capacidades
para llevar a cabo la funcin policial; con los planteamientos inherentes a la
profesionalizacin de las actividades policiales y los derechos y obligaciones de los
integrantes de las instituciones que las realizan; con la voluntad de incorporar
constitucionalmente a las instituciones penitenciarias en la esfera del sistema de las
instituciones de seguridad pblica, y con la revisin del sistema de distribucin de
competencias penales para la persecucin del delito y el enjuiciamiento y sancin de los
responsables.
138
Sin demrito del conjunto de iniciativas que se agrupan para el estudio y anlisis del tema de
la seguridad pblica en nuestra Constitucin, quienes integramos estas Comisiones Unidas
estimamos realizar la identificacin de temas coincidentes y complementarios que se
abordan en cinco de las propuestas recibidas, la iniciativa del Presidente de la Repblica del
1 de diciembre de 2014; la iniciativa de los Grupos Parlamentarios del Partido Accin
Nacional en las Cmaras del Congreso del 4 de noviembre de 2015; la iniciativa del Grupo
Parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica del 2 de febrero del ao en curso; la
iniciativa del Senador Manuel Bartlett Daz del 4 de febrero de este ao; y la iniciativa del
Grupo Parlamentario del Partido de la Revolucin Democrtica en la Cmara de Diputados
del 1 de marzo ltimo.
En este orden de ideas y con el nimo, como ya expresamos, de explorar los entendimientos
de la pluralidad poltica representada en este Senado, a fin de plantear ejes temticos que
nos permitieran arribar a la construccin de acuerdos, y a la luz de los ms amplios
contenidos de las cinco iniciativas referidas, los integrantes de estas Comisiones Unidas
adoptamos el mtodo de intercambiar impresiones y deliberar constructivamente en torno a
los siguientes conceptos:
A. Reforma sobre el modelo policial y la responsabilidad de la funcin policial, en el que
desglosamos los siguientes elementos de anlisis:
1. Competencia de la Federacin para realizar las funciones de prevencin, reaccin
e investigacin del delito, conforme a los criterios establecidos en ley general;
2. Competencia de los Estados y de la Ciudad de Mxico para realizar las funciones
de prevencin, reaccin e investigacin del delito, conforme a criterios establecidos
en ley general;
3. Competencia de los municipios para asumir las funciones de prevencin, reaccin
e investigacin, conforme a criterios establecidos en ley general y certificacin de
capacidades, de equipamiento y control de confianza;
4. Coordinacin de los rdenes de gobierno federal, de las entidades federativas y de
los municipios para el desempeo de la funcin policial y, en general, de seguridad
pblica, considerndose hiptesis de mando nico federal y de mando nico
estatal, conforme a las previsiones de las leyes aplicables;
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140
141
integridad y los derechos de las personas, as como preservar sus libertades y el orden y la
paz pblicos. Lo anterior de acuerdo a lo previsto por la propia Constitucin y la ley general
de la materia.
As, consideramos que en el texto del prrafo noveno del artculo 21 constitucional ha de
ubicarse la previsin inherente a que se trata de una funcin del Estado, misma que persigue
determinados fines de inters pblico y social.
Sin demrito de lo anterior, por lo que hace al planteamiento de sealar expresamente que
se trata de un derecho de toda persona, se estima que a la luz del texto y la interpretacin
del propio prrafo noveno del artculo 21 constitucional y su ubicacin en la Norma Suprema,
como de otras disposiciones constitucionales relevantes, particularmente las contenidas en
su Ttulo Primero, Captulo I, dedicado a los derechos humanos y sus garantas, puede
colegirse que en tanto la seguridad pblica corresponde a una funcin del Estado Mexicano,
los habitantes de nuestro pas disfrutan del derecho a la seguridad y la proteccin del poder
pblico frente a cualquier actividad ilcita que la vulnere.
Al efecto, cabe transcribir a la letra, nuevamente, la primera parte de dicho prrafo noveno
del artculo 21 constitucional, conforme a la propuesta de modificacin que se hace:
La seguridad pblica es una funcin a cargo del Estado que tiene como finalidad
salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar las
libertades, el orden y la paz pblicos, de conformidad con lo previsto en esta
Constitucin y la ley general en la materia.
Nos parece evidente que el sealamiento de la seguridad pblica como una funcin del
Estado y sus finalidades; es decir, la actuacin del poder pblico frente a eventuales
vulneraciones o a reales quebrantos de la seguridad de las personas, implica que se trata de
un derecho no slo exigible al Estado, sino alrededor del cual se han establecido una serie
de previsiones constitucionales y de instituciones para su atencin.
Al efecto, permtasenos citar los muy relevantes contenidos de los prrafos primero y
segundo del artculo 16 constitucional, que establecen derechos humanos para salvaguardar
la seguridad de toda persona, no slo frente al poder pblico, sino frente a cualquier individuo
que pretenda vulnerar su esfera ms amplia de derechos; nos referimos a la prohibicin de
actos de molestia de cualquier autoridad y que desde luego comprenden a cualquier
143
Ahora bien, con relacin a los planteamiento de adicin de sendas fracciones XI y XII al
artculo 115 constitucional para otorgar facultades a los pueblos y las comunidades indgenas
en materia de control y vigilancia del uso del suelo, regulacin de la organizacin y
funcionamiento de sistemas de seguridad y justicia; y de administracin libre y transparente
de los fondos que les suministren cualesquiera de los tres rdenes de gobierno, quienes
suscribimos el presente dictamen estimamos que en el caso del uso del suelo y de la
administracin y ejercicio de fondos pblicos, estamos ante cuestiones que desbordan la
materia de seguridad pblica y cuyo anlisis rebasa el objeto de la encomienda de estas
Comisiones Unidas. En lo relativo a la propuesta para que los pueblos y las comunidades
indgenas regulen la organizacin y funcionamiento de sus propios sistemas de seguridad y
justicia, ya nos hemos pronunciado en el sentido de que se trata de aspectos comprendidos
hoy en el reconocimiento y garanta de la libre determinacin y autonoma de dichos pueblos
y comunidades para decidir sus formas internas de convivencia y organizacin y aplicar sus
sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, sujetndose a los
principios generales del orden constitucional.
Octava.- Con relacin a la iniciativa presentada por el Sen. Miguel Romo Medina y de la que
se dio cuenta en el punto nmero 8 del apartado relativo al Objeto y Descripcin de las
Iniciativas, quienes integramos estas Comisiones Unidas hemos reflexionado sobre el
planteamiento de adicionar un nuevo prrafo al artculo 16 constitucional para establecer la
facultad del Ministerio Pblico de solicitar la autorizacin judicial que le permita acceder a
cualquier medio de almacenamiento de datos en telfonos celulares o instrumentos
tecnolgicos de informacin, cuando considere que contienen elementos de prueba sobre la
comisin de algn delito.
Tambin ya hemos referido que el propsito de esta iniciativa es evitar la evasin de la
accin de la justicia por quienes sean responsables de la comisin de un ilcito penal, cuando
surja la hiptesis de presentar elementos de prueba almacenados en aparatos de las
actuales tecnologas de la informacin que pertenezcan a las vctimas, sin que hubiere
autorizacin judicial para ello.
Es de recordarse que la iniciativa de mrito se turn a las Comisiones dictaminadoras del 18
de septiembre de 2013, y que con posterioridad a ello, el 5 de marzo de 2014, se public en
el Diario Oficial de la Federacin el vigente Cdigo Nacional de Procedimientos Penales.
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150
Hemos considerado que hoy el sistema constitucional permite a las Cmaras del Congreso
de la Unin solicitar la presencia y hacer comparecer, sea ante sus Plenos o ante sus
Comisiones de trabajo, a los servidores pblicos que se estime pertinente. Al respecto,
tambin estimamos que en la Constitucin la referencia debe ser al titular de una Secretaria
de Estado o de una entidad paraestatal, y no a otros servidores pblicos dependientes de
aqullos, en razn del principio de la titularidad de la responsabilidad. Nos parece que esa
debe ser la previsin normativa de la Ley Suprema, sin demrito de que a la luz de la
dinmica de las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, se establezcan
otras previsiones, otros acuerdos u otras prcticas para que tratndose de asuntos
especficos de una dependencia o entidad federal, comparezca un servidor pblico distinto a
sus titulares.
En el orden de lo expuesto en la presente consideracin, encontramos que el criterio de
quienes conformamos estas Comisiones Unidas con relacin a las propuestas de que la
Constitucin General de la Repblica disponga la creacin y existencia de la Secretara de
Seguridad Pblica, as como diversos controles parlamentarios especficos con relacin al
nombramiento de su titular y a la comparecencia de servidores pblicos a cargo de esa
materia y de la materia de la poltica interior, es no introducir modificaciones a los textos
vigentes de la Ley Fundamental.
Dcima.- Con base en las distintas iniciativas presentadas, particularmente las cinco
referidas en la Consideracin Quinta de este dictamen, y la elaboracin de lneas
conceptuales para su deliberacin, a partir de contemplar en forma particular las propuestas
relacionadas con los planteamientos sobre las instituciones de seguridad pblica y de
manera especfica sobre las instituciones policiales, los integrantes de estas Comisiones
Unidas establecimos una serie de captulos temticos para analizar y valorar las distintas
proposiciones, a fin de buscar los entendimientos y construir propuestas que entraaran el
acuerdo ms amplio de sus integrantes.
As, determinamos que un primer apartado atenderamos las cuestiones inherentes a las
instituciones policiales y para ello agrupamos las propuestas en los siguientes captulos y
subcaptulos:
I. Propuestas de modificaciones en torno al modelo policial:
a) Rgimen de competencias en materia policial;
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Es por ello que a partir de las normas constitucionales vigentes en materia de previsiones de
carcter homlogo en el sistema nacional de seguridad pblica sobre las distintas fases que
abarcan el ingreso, desempeo y separacin de los integrantes de las instituciones policiales,
la participacin de la comunidad en los procesos de evaluacin de las instituciones policiales
y las propuestas para que los protocolos de actuacin, desempeo y operacin de las
instituciones policiales tengan el mismo contenido y carcter para todas ellas, que
proponemos consolidar el establecimiento de normas homlogas para su conformacin,
funcionamiento y evaluacin a partir de los siguientes ejes:
a) Todo lo relativo al rgimen de los colaboradores de la seguridad pblica, incluidos el
reclutamiento, el ingreso, la formacin, la capacitacin permanente, la remuneracin mnima,
la carrera profesional, los estmulos, los reconocimientos, la disciplina, el mando operativo y
las prestaciones complementarias.
En particular deseamos destacar la inclusin de nuevos conceptos a la luz del texto vigente,
como son la remuneracin mnima, cuyo objetivo es sealar nacionalmente el ingreso base
de todo miembro de una institucin policial, la formacin de mandos operativos, cuyo
propsito es establecer la base de esas competencias y su contribucin funcional a una
carrera policial de carcter nacional; y las prestaciones complementarias, cuyo objetivo es el
establecimiento de un conjunto de previsiones a favor de la dignificacin de los integrantes
de las instituciones policiales, con base en recursos del Presupuesto de Egresos de la
Federacin que permitan una atencin adecuada a necesidades de educacin de sus hijos,
vivienda para su familia y consideraciones de seguridad social acordes a las situaciones de
riesgo que enfrentan. Se trata de recursos nacionales para consolidar una homologacin
plena de dichas prestaciones complementarias, mismas que no tendran carcter de
expresin monetaria con respecto al salario o los emolumentos en pecuniario de los
miembros de las instituciones de seguridad pblica.
b) El mandato constitucional para el establecimiento de un sistema nacional de carrera
policial, cuyos integrantes prestaran servicios en los tres rdenes de gobierno, sentndose
las bases de sendos escalafones vertical y horizontal dentro de las instituciones policiales del
pas, independientemente del orden constitucional al cual est vinculada determinada
corporacin desde el punto de vista poltico (orden de gobierno) o desde el punto de vista
administrativo (origen de los fondos para su funcionamiento).
155
En tercer sitio, la posibilidad de que un rea especfica de una institucin policial o toda
la institucin policial, sea objeto de intervencin si ha incumplido reiteradamente con
las bases constitucionales del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Esta
intervencin podr comprender la reestructuracin organizacional; la reestructuracin
de procedimientos, la remocin de mandos y las dems acciones que se establezcan
en la ley general de seguridad pblica;
Y en cuarto trmino, la posibilidad de que ante la solicitud del Presidente Municipal, del
Gobernador del Estado o del Presidente de la Repblica, o bien con base en la
actuacin de oficio del Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica,
en virtud de la incapacidad para incumplir con la funcin de seguridad pblica o
cualquier otra situacin que afecte de manera relevante la prestacin de ese servicio,
se solicite la delegacin temporal en otro orden de gobierno del ejercicio de la funcin
de seguridad pblica a cargo de una institucin policial municipal o de una entidad
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159
Cabe destacar que la modificacin planteada a la fraccin XXIII del artculo 73 de nuestra
Constitucin, contiene un elemento importante en relacin al texto vigente, pues se trata de
emitir una ley general que determine la concurrencia de los tres rdenes de gobierno en
materia de seguridad pblica, y no solo las bases de la coordinacin entre los tres rdenes
de gobierno para atender esa materia.
Duodcima. Es de sealarse que a la luz del planteamiento referido en torno a la revisin del
modelo policial y las propuestas de modificacin del artculo 21 constitucional, resulta
menester realizar algunas adecuaciones a los textos de los artculos 115 y 116
constitucionales.
Con relacin a la determinacin de que el Congreso de la Unin establezca en ley general la
concurrencia de los tres rdenes de gobierno en materia de seguridad pblica, deben
revisarse las previsiones del inciso d) de la fraccin II del artculo 115 y el segundo prrafo de
la fraccin VII del artculo 116, toda vez que se trata de hiptesis que, de actualizarse en
materia de seguridad pblica, debern guiarse por lo dispuesto en la ley general de la
materia.
Efectivamente, el inciso d) del prrafo tercero de la fraccin II del artculo 115 constitucional
se refiere a la posibilidad de que -de acuerdo con el rgimen jurdico estatal- la Legislatura
local considere que determinada funcin municipal deba asumirse por el Gobierno estatal, si
llega a la conclusin de que el Ayuntamiento est imposibilitado para ejercerla. Sabemos que
la norma vigente requiere la solicitud previa del Ayuntamiento respectivo ante la Legislatura
local. Ahora bien, si la funcin que habr de asumir el Gobierno estatal es la de seguridad
pblica, se propone establecer que se observe lo previsto en la ley general de seguridad
pblica.
Por otro lado, con relacin a lo previsto por el segundo prrafo de la fraccin VII del artculo
116 constitucional, que prev la hiptesis de que los Estados celebren convenios con sus
Municipios para atender alguna funcin o prestar un servicio pblico, tambin se propone que
si el servicio que asumir el Estado es el de seguridad pblica, en la suscripcin del convenio
correspondiente se observe lo previsto en la ley general de la materia.
Adicionalmente, se proponen otras dos modificaciones al artculo 115 constitucional, una
relacionada con la enunciacin de funciones y servicios pblicos que corresponden al
Municipio, y otra vinculada al caso excepcional en que el Gobernador de un Estado
160
161
Derivado de esa consideracin, se propone que las dems reformas previstas en el Decreto,
inicien su vigencia al momento en que lo haga la propia ley general referida. Ello permitir
contar con el orden jurdico necesario para la implementacin de la reforma de las
instituciones policiales para la construccin de capacidades institucionales adecuadas.
Cabe sealar que en el tercer artculo transitorio se prev que la ya referida ley general se
expida dentro del plazo de un ao del calendario, a partir de la publicacin del Decreto de
reformas constitucionales.
Por otro lado, al considerar la multiplicidad de hiptesis sobre la situacin que guardan las
instituciones policiales municipales y las opciones que surgiran de estas reformas
constitucionales para atender la funcin de la seguridad pblica, como excepcin a la entrada
en vigor del propio Decreto para efectos de la facultad legislativa ya detallada, se establece
que en tanto se expide la ley general de seguridad pblica, los municipios que lo consideren
pertinente, podrn solicitar a sus respectivos Ejecutivos Estatales, la delegacin de la
institucin policial municipal, con la consecuente transferencia de los recursos humanos,
materiales y financieros correspondientes. A su vez, que el Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica podr llevar a cabo dos tareas: a) conformar un
programa inicial de evaluacin sobre las instituciones policiales, y b) ratificar la vigencia de
los convenios de seguridad pblica celebrados entre los Estados de la Unin y sus
Municipios.
Adicionalmente y como ya se haba adelantado, en una disposicin transitoria se establece la
previsin relativa a que el titular del Ejecutivo Federal considere la pertinencia de proponer el
establecimiento de un ramo presupuestal federal para la seguridad pblica.
Adems, se estim oportuno establecer en una disposicin transitoria la previsin de que sin
demrito de lo que ahora se adiciona a las facultades del Senado de la Repblica para
intervenir en el perfeccionamiento del nombramiento del titular del Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pblica, ello no afecte las disposiciones precedentes en
torno a la entrada en vigor de las atribuciones conferidas al Senado para el
perfeccionamiento de otros nombramientos en el mbito del Ejecutivo Federal, los cuales se
rigen por las disposiciones transitorias aplicables de los Decretos de reformas
constitucionales del 10 de febrero de 2014 y 27 de mayo de 2015.
162
PROYECTO DE TEXTO
Artculo 21.
163
COMENTARIOS
I. La regulacin para el
reclutamiento; la seleccin; el
ingreso;
la
remuneracin
mnima; la formacin inicial,
continua y de mandos; la
permanencia; la rotacin; la
evaluacin; el reconocimiento; la
certificacin de habilidades; los
estmulos y recompensas, as
como el rgimen disciplinario
de los integrantes de las
instituciones
de
seguridad
164
A
travs
establecimiento
sistema
nacional
carrera policial; y
En la ley general
seguridad pblica.
del
del
de
de
b) El establecimiento de las
bases de datos criminalsticos y
de personal para las instituciones
de seguridad pblica. Ninguna
persona podr ingresar a las
instituciones de seguridad pblica
si no ha sido debidamente
certificado y registrado en el
sistema.
c) La formulacin de polticas
pblicas tendientes a prevenir la
comisin de delitos.
d) Se determinar la participacin
de la comunidad que coadyuvar,
entre otros, en los procesos de
evaluacin de las polticas de
prevencin del delito, as como
de las instituciones de seguridad
pblica.
e) Los fondos de ayuda federal
para la seguridad pblica, a nivel
nacional sern aportados a las
entidades
federativas
y
municipios para ser destinados
exclusivamente a estos fines.
Sin correlativo
Sin correlativo
III.
IV.
V.
VI. Las
reglas para la
homologacin
de
los
protocolos de actuacin y
operacin, equipamiento y
dems aspectos que permitan
construir capacidades en todo
el pas para la eficaz funcin
policial.
VII. La obligacin de las
instituciones policiales de las
entidades
federativas
de
actuar bajo el mando de las
federales y de las municipales
bajo el mando de las estatales
o federales, en los trminos y
condiciones que determine la
ley general de la materia.
165
Sin correlativo
Sin correlativo.
Sin correlativo
Sin correlativo
Establecimiento de previsiones
bsicas para el funcionamiento
del SNSP.
Vinculacin
del
Secretario
Ejecutivo del SNSP con el rgano
colegiado nacional del mismo.
Nombramiento del SE por el
Presidente, con aprobacin del
Senado. Se seala que la
votacin ser por mayora de dos
terceras partes de los miembros
presentes.
Duracin del encargo del titular
del SE, con posibilidad de un
segundo perodo; y remocin a
cargo del Presidente.
Se prev que el Ejecutivo Federal
informe al Senado cuando se
remueva al Secretario Ejecutivo
del SNSP.
Establecimiento de un rgano
colegiado ciudadano de carcter
consultivo,
cuyos
miembros
sern electos por el Senado. Se
precisa que los integrantes del
Consejo
Consultivo
desempearn su encargo de
manera honorfica.
2) Elaborar investigaciones y
estudios sobre las polticas
pblicas
en
materia
de
seguridad pblica; y
Sin correlativo
3) Fungir como va de
interlocucin entre la sociedad
civil
y
el
Secretariado
Ejecutivo.
b) Para garantizar la eficacia
en el ejercicio de las funciones
policiales,
el
Secretariado
166
Sin correlativo
Sin correlativo
Sin correlativo
167
que
se
requiera
en
instituciones policiales.
las
Realizacin de evaluaciones y
auditoras,
y
emisin
de
observaciones
y
recomendaciones.
Previsin de la intervencin de
una institucin policial.
Sin correlativo
Sin correlativo
Artculo 73.
I. a XXII.
XXIII. Para expedir la ley
general de seguridad pblica
que reglamente el artculo 21
de esta Constitucin y defina
la concurrencia entre la
Federacin,
las
entidades
federativas y los Municipios en
168
en
materia
federal,
de
conformidad con lo establecido
en el artculo 21 de esta
Constitucin.
XXIV. a XXX.
Artculo 76.
III. a XIV.
Artculo 115. Los estados
adoptarn, para su rgimen
interior, la forma de gobierno
republicano,
representativo,
democrtico, laico y popular,
teniendo como base de su
divisin territorial y de su
organizacin
poltica
y
administrativa, el municipio libre,
conforme a las bases siguientes:
I.
II. Ratificar los nombramientos
que el mismo funcionario haga
de los Secretarios de Estado, en
caso de que ste opte por un
gobierno de coalicin, con
excepcin de los titulares de los
ramos de Defensa Nacional y
Marina;
del
Secretario
responsable del control interno
del Ejecutivo Federal; del
Secretario de Relaciones; de los
embajadores
y
cnsules
generales; de los empleados
superiores
del
ramo
de
Relaciones; de los integrantes
de los rganos colegiados
encargados de la regulacin en
materia de telecomunicaciones,
energa,
competencia
econmica, y coroneles y
dems jefes superiores del
Ejrcito, Armada y Fuerza Area
Nacionales, as como del
Titular
del
Secretariado
Ejecutivo
del
Sistema
Nacional
de
Seguridad
Pblica, en los trminos que la
ley disponga.
III. a XIV.
Artculo 115.
169
I.
II.
a) a c)
d) El procedimiento y condiciones
para que el gobierno estatal
asuma una funcin o servicio
municipal cuando, al no existir el
convenio correspondiente, la
legislatura estatal considere que
el municipio de que se trate est
imposibilitado para ejercerlos o
prestarlos; en este caso, ser
necesaria solicitud previa del
ayuntamiento
respectivo,
aprobada por cuando menos las
dos terceras partes de sus
integrantes; y
e)
III.
a) a g)
h) Seguridad pblica, en los
trminos del artculo 21 de esta
Constitucin, polica preventiva
municipal y trnsito; e
i)
IV. a VI.
VII. La polica preventiva estar
al
mando
del
presidente
municipal en los trminos de la
Ley de Seguridad Pblica del
Estado. Aqulla acatar las
rdenes que el Gobernador del
I.
II.
a) a c)
d)
El
procedimiento
y
condiciones
para
que
el
gobierno estatal asuma una
funcin o servicio municipal
cuando, al no existir el convenio
correspondiente, la legislatura
estatal
considere
que
el
municipio de que se trate est
imposibilitado para ejercerlos o
prestarlos; en este caso, ser
necesaria solicitud previa del
ayuntamiento
respectivo,
aprobada por cuando menos las
dos terceras partes de sus
integrantes. En el caso de la
funcin de seguridad pblica
se observar lo previsto en la
ley general de la materia; y
e)
III.
a) a g)
h) Polica de proximidad, con
competencia
para
la
aplicacin de los bandos de
polica
y
gobierno,
e
infracciones administrativas,
sin perjuicio de lo previsto en
el inciso c) de la fraccin VIII
del artculo 21 de esta
Constitucin y que slo podr
auxiliar en la investigacin de
los delitos; e
i)
IV. a VI.
VII. Los Gobernadores de los
Estados
podrn
asumir
temporalmente el mando de
las instituciones policiacas de
los municipios en casos de
fuerza mayor, alteracin grave
170
Vinculacin
de
las
determinaciones de la legislatura
estatal para que ese orden de
gobierno asuma la funcin de
seguridad
pblica
en
un
municipio, a los trminos que
prevea la ley general en la
materia.
Establecimiento de la naturaleza
de la polica municipal y sus
funciones.
VIII. a X.
VIII. a X.
I. a VI.
VII. La Federacin y los Estados,
en los trminos de ley, podrn
convenir la asuncin por parte de
stos del ejercicio de sus
funciones,
la
ejecucin
y
operacin de obras y la
prestacin de servicios pblicos,
cuando el desarrollo econmico
y social lo haga necesario.
Los Estados estarn facultados
para celebrar esos convenios
con sus Municipios, a efecto de
que stos asuman la prestacin
de los servicios o la atencin de
las funciones a las que se refiere
el prrafo anterior.
Artculo 116.
VIII. y IX.
Artculo 123. Toda persona
tiene derecho al trabajo digno y
socialmente til; al efecto, se
promovern la creacin de
I. a VI.
VII.
171
A.
B. Entre los Poderes de la Unin
y sus trabajadores:
I. a XII.
XIII.
B.
I. a XII.
XIII.
172
173
DCIMA SEXTA.- Por otro lado, a la luz del anlisis y las deliberaciones sostenidas en el
grupo de trabajo plural que realiz el planteamiento de las lneas conceptuales para articular
coincidencias e impulsar los entendimientos necesarios para la formulacin del presente
dictamen, se identificaron algunos temas relevantes, que sin ser de carcter constitucional,
se encuentran vinculados a los propsitos del proyecto de reformas y adiciones a la Ley
Fundamental de la Repblica que se propone en este dictamen.
En ese sentido, tambin se han establecido los entendimientos inherentes a la pertinencia de
impulsar algunas adecuaciones al orden jurdico vigente, as como para impulsar el
enriquecimiento y desarrollo del contenido temtico de la futura legislacin general en
materia de seguridad pblica.
Con relacin al primer tipo de entendimientos, se estima imperativo que los municipios sean
relevados de la obligacin de actuar ante el ilcito penal del narco-menudeo, considerndose
que la persecucin y combate a esa figura delictiva ha de ser competencia exclusiva de la
Federacin y de las entidades federativas. Este entendimiento conllevara a la revisin y
propuesta de modificacin consecuente a las reformas y adiciones que se hicieron a la Ley
General de Salud, al Cdigo Penal Federal y al Cdigo Federal de Procedimientos Penales,
mediante el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 20 de agosto de 2009,
en seguimiento de la revisin del sistema de competencias legislativas en materia penal de la
fraccin XXI del artculo 73 constitucional, que se hizo en el Decreto de reformas
constitucionales del 18 de junio de 2008.
En lo relativo al segundo tipo de entendimientos, se consider la trascendencia de que en la
futura legislacin general en materia de seguridad pblica, se afirme la rectora del Estado
Mexicano para normar, vigilar y, en su caso, sancionar el funcionamiento de empresas que
prestan servicios privados de seguridad, as como de las personas que colaboran en dichas
empresas, y de las personas fsicas que son contratadas para prestar servicios de seguridad,
muchas veces -en uno y en otros casos- con permisos para portar armas. Al respecto, sin
dejar de tener en cuenta lo dispuesto actualmente por el Ttulo Dcimo Segundo de la Ley
General del Sistema de Seguridad Pblica, se arrib al entendimiento de robustecer y
desarrollar el orden jurdico aplicable a los servicios privados de seguridad.
174
Por otro lado, tambin se estim que la naturaleza y profundidad de las modificaciones
constitucionales que se plantean en el presente dictamen para la consideracin del rgano
Revisor de la Constitucin, constituyen planteamientos para afirmar una poltica del Estado
Mexicano en materia de seguridad pblica y, en tal virtud, necesitan procesos de planeacin
de mediano y largo plazos, y procesos de implementacin gradual, acordes a la realidad
imperante, el compromiso de elevar las capacidades institucionales para brindar seguridad
pblica y combatir el delito, y la disposicin de recursos presupuestales para hacer realidad
la respuesta que requiere la sociedad frente a diversos fenmenos que afectan la paz y la
tranquilidad sociales.
En virtud de lo expuesto y fundado, y sobre la base de la funcin que corresponden a estas
Comisiones Unidas y, en su oportunidad, al H. Pleno Senatorial, se propone la aprobacin
del presente dictamen, que en el siguiente apartado contiene las disposiciones normativas
susceptibles de discusin y votacin.
artculo 115; el prrafo segundo de la fraccin VII del artculo 116, y el prrafo tercero de la
fraccin XIII del Apartado B del artculo 123, todos de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artculo 21.
La seguridad pblica es una funcin a cargo del Estado que tiene como finalidad
salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar las
libertades, el orden y la paz pblicos, de conformidad con lo previsto en esta
Constitucin y la ley general en la materia. La actuacin de las instituciones de seguridad
pblica se regir por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo,
honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin.
178
XXIII. Para expedir la ley general de seguridad pblica que reglamente el artculo 21 de
esta Constitucin y defina la concurrencia entre la Federacin, las entidades federativas y
los Municipios en dicha materia; as como para establecer y organizar a las instituciones de
seguridad pblica de carcter federal.
XXIV. a XXX.
Artculo 76.
I.
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de los Secretarios de Estado,
en caso de que este opte por un gobierno de coalicin, con excepcin de los titulares de los
ramos de Defensa Nacional y Marina; del Secretario responsable del control interno del
Ejecutivo Federal, del Secretario de Relaciones; de los embajadores y cnsules generales;
de los empleados superiores del ramo de Relaciones; de los integrantes de los rganos
colegiados encargados de la regulacin en materia de telecomunicaciones, energa,
competencia econmica, y coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y Fuerza
Area Nacionales, as como del Titular del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional
de Seguridad Pblica, en los trminos que la ley disponga.
III. a XIV.
Artculo 115.
I.
II.
a) a c)
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una funcin o servicio
municipal cuando, al no existir en el convenio correspondiente, la legislatura estatal
considere que el municipio de que se trate est imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en
este caso, ser necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando
179
menos las dos terceras partes de sus integrantes. En el caso de la funcin de seguridad
pblica se observar lo previsto en la ley general de la materia; y
e)
III.
a) a g)
h) Polica de proximidad, con competencia para la aplicacin de los bandos de polica
y gobierno, e infracciones administrativas, sin perjuicio de lo previsto en el inciso c)
de la fraccin VIII del artculo 21 de esta Constitucin y que slo podr auxiliar en la
investigacin de los delitos;
i)
IV. a VI.
VII. Los Gobernadores de los Estados podrn asumir temporalmente el mando de las
instituciones policiacas de los municipios en casos de fuerza mayor, alteracin grave
del orden pblico y las dems que determine la ley general en la materia, hasta en
tanto el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica determinar
lo conducente conforme a esta Constitucin.
VIII. a X.
Artculo 116.
I. a VI.
180
VII.
Los Estados estarn facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de
que stos asuman la prestacin de los servicios o la atencin de las funciones a las que se
refiere el prrafo anterior. Tratndose del servicio de seguridad pblica, deber
observarse lo previsto en la ley general de la materia.
VIII. y IX.
Artculo 123.
A.
B.
I. a XII.
XIII.
181
Dado en el Senado de la Repblica a los ___________ das del mes de abril del dos mil
diecisis.
182