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Resumen
Si bien la evaluacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan) no
puede reducirse a verlo como la fuente de todos nuestros males ni tampoco como la
panacea, no es posible dejar de sealar que tanto los resultados como el desempeo
econmico y social de Mxico a lo largo de estos aos, son ejemplo de la experiencia
histrica de un cambio institucional drstico que no dio los frutos prometidos ni permiti la emergencia de estructuras y potencialidades que el pas requiere para mantenerse
como Estado nacional y democrtico en medio de un proceso profundo de internacionalizacin.
Palabras clave: apertura comercial, cambio estructural asimtrico, vulnerabilidad social,
pobreza, reconfiguracin del poder.
Clasificacin JEL: F13, F14, F15, F55, I31.
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Rolando Cordera
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Introduccin
Veinte aos pueden ser vistos por el historiador o el tanguista como si fueran
nada. Y tendran sus razones. Sin embargo, los ltimos dos decenios, en realidad la treintena, en nuestro caso constituyen un periodo social y econmicamente significativo y definen una fase todava no cerrada de nuestro desarrollo
histrico: ms de una generacin de mexicanos ha nacido y crecido bajo el
influjo de las transformaciones institucionales decididas entonces y nuestra
evolucin poltica y econmica ha registrado mudanzas y contradicciones que,
en principio, deben atribuirse a dichas decisiones.
Tiene razn Antonio Gazol cuando nos advierte sobre el error analtico
y, agrego, el peligro poltico, de ver en el tlcan la fuente de todos nuestros
males o, por el contrario, la panacea para el salto cuntico hacia la modernidad
y la prosperidad que sus promotores prometan y, en algunos casos, todava insisten en prometer. Como lo postulara en su excelente texto Sobre las culpas
del tlcan, publicado en el suplemento de La Jornada de Morelos El Correo
del Sur, el Tratado debe ser visto como una parte de una poltica econmica
derivada de una concepcin de la sociedad y de la economa identificada como
neoliberalismo (Gazol, 2014).
La adopcin de este enfoque doctrinario, que se ha convertido en una
frmula poltica e ideolgica de alcances universales que marc la poca, sobre cuyas implicaciones advertimos con anticipacin (Cordera y Tello, 1981),
tuvo lugar antes de que el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari
hiciera del Tratado el propsito estelar de su estrategia de cambio estructural
y, desde luego, de que se firmara en 1994.
Antes, no lo olvidemos, tuvieron lugar cambios institucionales de indudable profundidad y alcance, como la reforma al artculo 27 constitucional y la
reprivatizacin de la banca que se haba nacionalizado en 1982; modificaciones en las leyes del petrleo y la energa elctrica; venta frentica de empresas
pblicas; prdica sin descanso sobre la magia del mercado, como sinnimo de
modernidad, etctera.
Este ensayo tiene el objetivo de analizar esa dinmica relacin entre la
trayectoria planteada para el cambio estructural desde el gobierno del presidente Salinas de Gortari y el tlcan; posteriormente se estudian los resultados
econmicos y las dificultades polticas que fueron desarrollndose subrayando
Una versin previa fue presentada en el seminario 20 aos del Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte: viejos problemas nuevos desafos, realizada en el Departamento de Estudios
de Posgrado de la Facultad de Economa de la unam, 23 y 24 de enero de 2014.
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Rolando Cordera
El tlcan pronto se convirti en la figura emblemtica de la estrategia de cambio estructural emprendida aos antes de su entrada en vigor, as como uno
de los instrumentos por excelencia para apoyar la vasta operacin de agit prop
desplegada por el gobierno en su empeo por construir no slo una trayectoria de crecimiento distinta a la que se haba seguido, sino una hegemona
que efectivamente pudiera relevar, desplazar diran no pocos, a la estrategia
heredada de la Revolucin mexicana en su fase desarrollista industrializadora
dirigida por el Estado.
La evaluacin del Tratado no puede hacerse por separado, salvo en una
primera aproximacin analtica. Tampoco se puede prescindir de los grandes
propsitos recogidos en su prembulo, a los que Gazol hace precisa referencia
en su ensayo.
En apretada y apresurada suma, podramos decir que el xito exportador
logrado en el periodo abierto por su firma, contrasta con el escaso grado de
integracin nacional alcanzado por esas exportaciones y, ms en general, por
el conjunto de la estructura productiva nacional. Podemos decir as, que la
frrea dependencia del ritmo de crecimiento econmico respecto de la capacidad para importar no ha sido en realidad superada y que, en todo caso, las
recurrentes crisis de pagos externos que caracterizaron la era industrializadora
y la llevaron a su crisis de deuda en 1982, se han evitado o modulado principalmente con cargo a una reduccin de dicho crecimiento mantenida a lo
largo del tiempo, hasta llevar al pas al estancamiento estabilizador que se ha
impuesto ya como trayectoria histrica en los ltimos lustros.
Lo mismo puede decirse de los incrementos notables registrados en los
flujos de Inversin Extranjera Directa (ied) en los primeros aos del Tratado: su monto y dinmica contrastan y deben contrastarse con los reducidos
ndices de crecimiento econmico y del empleo formal que marcan la poca.
Tambin, con el magro aprovechamiento de dicha inversin en lo referente
a la transferencia tecnolgica y el impulso a la innovacin.
Adems, como bien lo expone Gazol, el Tratado no reconoce explcitamente la evidente asimetra entre las partes (ni) prev mecanismo alguno para
reducirla o, al menos, no acrecentarla. Este reconocimiento debera haber
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sido el punto de partida para hacer del tratado un autntico vehculo para
el desarrollo, de Mxico desde luego, pero de la regin en su conjunto, para
convertirse en una zona en proceso de integracin propiamente dicha: lo que
ha sucedido es una marcada desintegracin productiva en el caso de Mxico y
una arrebatada integracin regional sin cauces ni rumbo claros.
El Tratado implic tambin la renuncia expresa al uso de las compras del
sector pblico como instrumento para promover el crecimiento y la industrializacin diversificada, como lo requiere un proceso de desarrollo propiamente
dicho. Como sabemos, la anterior decisin acompaa otra renuncia, en este
caso a condicionar la ied conforme a ciertos objetivos de desempeo, en materia de integracin productiva o transferencia tecnolgica.
Poco o ningn caso se ha prestado al hecho reconocido de que esta capacidad estatal de orientacin y modulacin de los flujos externos, en nuestro
caso atrados por la ampliacin del mercado norteamericano, se ha probado
fundamental en otras estrategias de apertura externa con fines de desarrollo
interno, como lo muestran la experiencia china y coreana.
En estos aspectos, como lo ha sealado repetidamente Federico Novelo
(2012), de manera expresa el Tratado introdujo tales limitaciones; sin embargo, hay que sealar que la manera tan peculiar de asumirlas no viene, al menos
no directamente, ni de las mejores prcticas del comercio libre o administrado, ni de los propios teoremas que supuesta o realmente las inspiran.
En lo sustancial han derivado de la conviccin, o de la reconversin si se
quiere, de las elites dirigentes del Estado y los negocios de que el cambio institucional condensado en el tlcan debera reflejar, a la vez que contribuir a reproducir, un profundo cambio cultural, ideolgico y poltico (aunque en esto
ltimo priv hasta el final el dogma autoritario del Estado posrevolucionario),
y que el entonces secretario de Programacin y Presupuesto, Ernesto Zedillo,
resumi en una sumaria condena de la poltica industrial. Esta sentencia fue
popularizada por su compaero de gabinete, el doctor Jaime Serra Puche (en
1992), con el dicho de que la mejor poltica industrial es la que no hay.
Sin duda, cambio estructural hubo y con l profundas mudanzas institucionales, constitucionales y no. Tambin podemos registrar mutaciones en los
modos de concebir y hacer negocios, consumir y tomar decisiones de ahorrar
e invertir.
Junto con lo anterior, la economa hubo de inscribirse progresivamente
en otro formato poltico, cada da ms distante del que sirvi para imponer el
cambio estructural y llevar al pas a una pauta de relacin con el exterior cada
da ms lejana de la que acompa la era industrialista de Mxico. Entonces,
los criterios de soberana solan ser explcitamente asumidos como compo15
Rolando Cordera
Porcentaje
50
40
30
20
10
1895
1899
1903
1907
1911
1915
1919
1923
1927
1931
1935
1939
1943
1947
1951
1955
1959
1963
1967
1971
1975
1979
1983
1987
1991
1995
1999
2003
2007
2011
Coeficiente de apertura
Tendencia
Fuente: Elaboracin propia con base en el Sistema de Cuentas Nacionales de inegi. Varios aos.
16
2004
1980
11.1% PIB
25.6% PIB
30.3% PIB
Fuente: Elaboracin propia con base en el Sistema de Cuentas Nacionales de inegi. Varios aos.
17
Rolando Cordera
Maquila
Manufactura
45.40
9.51
73.12
54.60
Resto
57.91
Petroleras
42.09
No petroleras
1
9
8
0
90.49
Crudo
Extractiva 16.75
Agricultura
20.13
Exportaciones
manufactureras
Exportaciones
no petroleras
Exportaciones
petroleras
Composicin
exportaciones totales
Otros
Maquila
Manufactura
87.02
No petroleras
44.56
Resto
2
0
1
3
13.83
95.25
55.44
12.98
Petroleras
86.17
Crudo
Extractiva 1.39
Agricultura
3.36
Fuente: Elaboracin propia con base en el Sistema de Cuentas Nacionales de inegi. Varios aos.
Porcentaje
5
0
-5
2006
2010
2002
1998
Filtro Hodrick-Prescott
Fuente: Elaboracin propia con base en el Sistema de Cuentas Nacionales de inegi. Varios aos.
18
1994
1986
1990
1982
1978
1974
1966
1970
1962
1958
1954
1950
1946
1942
1938
1934
1930
1926
-15
1922
-10
Privada
2011
2009
2005
2007
2003
2001
1999
1995
1997
1991
1993
1989
1987
1985
1981
1983
1979
1977
1975
1971
1973
1969
1965
1967
Pblica
Fuente: Elaboracin propia con base en el Sistema de Cuentas Nacionales de inegi. Varios aos.
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Rolando Cordera
Dependencia total
100
Bono demogrfico
80
Dependencia juvenil
(0-14 aos)
60
40
20
0
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Fuente: Elaboracin propia con base en Censos Poblacionales de inegi y las Proyecciones de Poblacin de Conapo. Varios aos.
Lnea
bienestar
econmico
Lnea
bienestar
mnimo
Vulnerables por
carencia social
28.6%
33.5 millones
1.8 Carencias en promedio
POBREZA MODERADA
Urbano=$2 329 Rural=$800
POBREZA
EXTREMA
9.8%
11.5 millones
3.7 Carencias en promedio
35.7%
41.8 milliones
2 Carencias en promedio
20
Vulnerables
por ingreso
6.2%
7.2 millones
Entre 2000 y 2010, la fuerza de trabajo aument en 10 millones de personas, pero slo 3 millones obtuvieron empleos formales, 4.3 millones se
alojaron en la informalidad y el resto cay en el desempleo. Sociedad de trabajadores, cuyas relaciones y satisfacciones pasan casi en su totalidad por el
mercado y el dinero, Mxico no ha podido crear las condiciones para mejorar
como colectividad dentro de estos parmetros.
En 2001, el 10.30% de la poblacin ocupada obtena ingresos equivalentes a cinco o ms salarios mnimos; en 2013, apenas 8.4% tena ese nivel
de ingresos, y 65 % de los ocupados reciba ingresos iguales o menores a tres
salarios mnimos.
Grfica 8. Poblacin ocupada segn nivel de ingresos 2001-2013
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2001
2002
Sin ingresos
2003
1 SMN
2004
2005
2006
1 a 2 SMN
2007
2008
2 a 3 SMN
2009
2010
3 a 5 SMN
2011
2012
2013
5 SMN y ms
21
Rolando Cordera
0.0
0.5
1.0
Formal
1.5
2.0
2.5
Informal
3.0
Desempleo
3.5
4.0
4.5
5.0
N. E.
22
En estos aos, no ha habido desarrollo porque el crecimiento ha sido insuficiente y la redistribucin social y de ingresos qued al margen de la estrategia
y sus polticas, pero tambin de los movimientos y reclamos de la sociedad.
La Gran Transformacin mexicana, para recordar a Polanyi (1992), aterriz
en un estancamiento histrico relativo y no en la dinamizacin econmica y
el reforzamiento de la cohesin social fruto de la democracia y el bienestar
comunitario.
tlcan y el profundo proceso de internacionalizacin
acompaado de una reconfiguracin del poder
Las creaturas simblicas y culturales, junto con las nuevas configuraciones del
poder que la pluralidad y la internacionalizacin de nuestra economa poltica
han prohijado, estn aqu y ahora. Su resultado es causa y consecuencia del
tlcan. Han condicionado y determinado nuestras perspectivas y el diseo
de las opciones y alternativas que pudieran trazar una trayectoria distinta a la
reseada.
Para bien o para mal, el Tratado ya ha dado lo que tena que dar, as lo
manifiesta Gazol (2014), pero los miles de kilmetros de frontera seguirn
ah como tambin lo har la intensa y, en no pocas ocasiones tensa, relacin
con Estados Unidos, algunas preguntas a plantearnos en esta tesitura podran
ser: Ser gobernada por la inercia esa relacin?, por las fuerzas del mercado?,
por quin?, cmo?, hacia dnde? o no ser gobernada? La elite gobernante
tendr una respuesta para enfrentar esta situacin desde el mbito econmico,
poltico y social para revertir la Gran Transformacin.
Jorge Castaeda (2014) adelantaba una respuesta: A pesar de los resultados decepcionantes del Tratado, tal vez Mxico necesita ms tlc y no menos;
sin embargo, ms tlc y no menos, admite varios significados e implicaciones, no pocos de ellos contradictorios si se incorpora a la propuesta el complicado inventario poltico y social de ambas sociedades. El futuro de una
integracin efectiva y expresamente buscada en direccin de un mercado comn norteamericano, por ejemplo, no puede separarse de los grandes desafos
condensados en la cuestin social mexicana y muy afectada por la crisis actual
en Estados Unidos (Cordera, 2010: 32).
Por lo dems, en medio y a travs de las grandes dislocaciones que ha trado consigo la Gran Recesin, tanto Mxico como Canad y Estados Unidos
exploran otras vas de integracin comercial y financiera lo que hace de la
globalizacin presente un panorama abigarrado donde sus escenarios no son
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Rolando Cordera
claros para visiones integracionistas como las que acompaaran una proyeccin ms o menos lineal del actual tlcan.
Ms all de centrar la discusin en si ms o menos Tratado, lo que a Mxico
le urge es un nuevo curso de desarrollo; uno que nos permita ser capaces de
interiorizar las ganancias del comercio exterior que trajeron la apertura y la extensin parcial, pero eficaz del capitalismo asociado inaugurado en los aos
sesenta, con la energa, la maquila y la industria automotriz.
El desafo radica en nacionalizar la globalizacin para administrar sus trilemas, como los ha llamado Rodrik (2012). De aqu la importancia crucial de
la soberana y la democracia. Si hubiera que decirlo en una nuez, habra que
afirmar que pecamos de omisin en dos aspectos fundamentales:
1) Que para un pas en desarrollo, las exportaciones no son un fin en s mismo, sino que deben servir para incrementar su capacidad para importar; y
2) Que estas importaciones slo podrn rendir su servicio al desarrollo si se
inscriben en un proyecto nacional de industrializacin. En fin, que como
dijera Romano Prodi: no hay xito exportador que dure sin un mercado
interno robusto, y no puede haber mercado interno alguno sin poltica
industrial.
Entre los temas de la agenda de este nuevo curso estn, por mencionar algunos, la relacin entre la poltica industrial y la apertura (Tello, 2007: 738);
qu Estado fiscal para un nuevo desarrollismo, para la equidad y el crecimiento para la igualdad. Liberar la imaginacin de la poltica macroeconmica para
hacer que la apertura nos favorezca, como recientemente plante MorenoBrid (2013).
Reflexin
Revisar nuestras pautas mentales y econmicas de integracin al mundo,
adoptadas a fin de siglo con activismo y audacia, pero con una profunda
reflexin estratgica. Ser capaces de conjugar creativamente la igualdad con
la democracia, como el faro de un nuevo cambio estructural y del proceso
mismo de integracin de Mxico a los nuevos mundos globalizantes despus
de la crisis. Pensar en los renglones de la agenda para revertir la Gran Transformacin del milagro mexicano. Hoy el pensamiento de Polanyi inspira
una mayor justicia social, revertir la austeridad y el estancamiento frente a un
mundo sin crecimiento con ansias de terminar con las desigualdades en un
rgimen democrtico.
24
Bibliografa
Castaeda, Jorge (2014), Ms tlc y no menos, Nexos, nm. 433, enero,
pp. 32.
Cordera, Rolando (2010), Mxico frente a la crisis. Hacia un nuevo curso de
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noviembre), disponible en <http://periodicocorreodelsur.com/sobre-lasculpas-del-tlcan/>
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Rodrik, Dani (2012), La paradoja de la globalizacin. Democracia y el futuro de
la economa mundial, Espaa, Antoni Bosch editor.
Serra Puche, Jaime (1992), Conferencia. Universidad Iberoamericana. 19 de
marzo de 1992.
Tello, Carlos (2007), Estado y desarrollo econmico: Mxico 1920-2006,
Mxico, Facultad de Economa, unam.
25