Artigo

Brasil y la regin: una potencia emergente y

la integracin regional sudamericana
Brazil and the region: an emergent power and the
South-American regional integration
Sergio Caballero Santos*
Rev. Bras. Polt. Int. 54 (2): 158-172 [2011]

Introduccin
Una de las preguntas claves que se plantea en el actual proceso de integracin
regional sudamericano es el referente al papel de Brasil en dicho proyecto y su
grado de compromiso con la regin. En este artculo se presenta, en primer lugar,
las lneas tradicionales de poltica exterior brasilea. A continuacin, se argumenta
la apuesta por la integracin regional que ha manifestado Brasil, desde la poca de
Sarney y Alfonsn hasta la redefinicin sociopoltica posterior a la crisis de 19992002. En la siguiente seccin, se plantea cmo simultneamente con el ascenso
global de Brasil y su imagen de potencia emergente, surgen roces y conflictos
regionales que retan esa imagen de liderazgo consensual y benvolo de Brasil en
el mbito vecinal. As, se concluye, intentando ponderar los intereses brasileos
entre el liderazgo regional y el global player, constatando como su posicin en la
regin intenta ser minimizada o defensiva, mientras que en la arena internacional
pretende ser amplificada u ofensiva; pero, en cualquier caso, se afirma que Brasil
juega en todas las ligas ms all de que puntualmente considere a la regin o al
mundo ms o menos prioritarios.
Tensiones internas en la poltica exterior brasilea
Los principios clsicos de la poltica exterior brasilea se fijaron por el Barn
de Rio Branco a principios del siglo XX y se podran resumir en la apuesta por la
resolucin pacfica y arbitrada de los conflictos, el establecimiento de relaciones
de buena vecindad con los dems estados de la regin, la salvaguarda del territorio
brasileo y el no intervencionismo en los asuntos internos de otros estados1.
* Doctorando del programa de Relaciones Internacionales con un contrato de investigacin de Formacin del
Profesorado Universitario de la Universidad Autnoma de Madrid. (sergio.caballero@uam.es)

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As, las dos ideas centrales seran el universalismo y la autonoma2. De ah que,

estos principios se consolidaran a lo largo del tiempo a travs del Ministerio de
Relaciones Exteriores (Itamaraty) como un ente diplomtico con sus dinmicas
propias con el objetivo de consagrar los fundamentos de su poltica exterior. De
hecho, el Ministerio de Asuntos Exteriores es una institucin cerrada en la que
todos los jefes departamentales tienen que ser diplomticos de carrera y que se
nutre de la academia diplomtica brasilea, formada en el Instituto Rio Branco.
Sin embargo, podemos distinguir diversas corrientes o enfoques en el escenario
actual de la poltica exterior brasilea3. De este modo, aparte de la herencia clsica
del Barn de Rio Branco que constituye el ncleo tradicional en Itamaraty podemos
distinguir diferentes corrientes en funcin de los elementos que priorizan y que se
han ido perfilando y gozando de ms o menos influencia dependiendo de los
distintos momentos histricos y de los presidentes que han llegado al poder. Con
matices, se puede dividir este ncleo dominante entre una versin ms liberal e
internacionalista y otra ms nacional-desarrollista. La primera se destacara por una
mayor proyeccin econmica en la esfera global y fue especialmente caracterstica
durante los mandatos de Fernando Henrique Cardoso. Por su parte, la lnea ms
nacional-desarrollista pondra el nfasis en fortalecer la industria nacional y tendra
algunos sesgos de cariz ms proteccionista. Esta segunda tuvo un peso especfico en
las presidencias de Lula, balanceada con la particular visin de poltica internacional
emanada del Partido de los Trabajadores y personificada en el asesor presidencial
para asuntos internacionales, Marco Aurlio Garcia. Este subgrupo que accedi a
Itamaraty y a sentar las lneas maestras de la poltica exterior brasilea en los ltimos
aos introdujo una especial preponderancia por el mbito regional y por consolidar
y fortalecer los vnculos con los vecinos. As, mientras los liberal-internacionalistas y
los nacional-desarrollistas podan concebir la regin como trampoln o como medio
para un fin superior, el mbito internacional, el enfoque petista que se introduce
de la mano de la asuncin presidencial de Lula acarrea que la visin regional gane
un importante peso especfico. Esta corriente prioriza la sintona con los dems
estados de la regin sudamericana, dando una especial relevancia a la integracin
regional y a la dimensin identitaria de la misma por encima de las posibilidades
que pudiera ofrecer la categora de global player. Esta corriente tiene una especial
importancia para la redefinicin del Mercosur que hemos apuntado ms arriba y
para la apuesta brasilea por la integracin regional con posterioridad a la crisis
del Mercosur de 19992002.
1 Para ms detalle, ver entre otros BRADFORD BURNS, E. Tradition and Variation in Brazilian Foreign
Policy, Journal of Inter-American Studies, Vol. 9, No. 2 (Apr. 1967), pp. 195212.
2 VIGEVANI, Tulio; DE MAURO FAVARON, Gustavo; RAMANZINI JNIOR, Haroldo; ALVES CORREIA,
Rodrigo. O papel da integrao regional para o Brasil: universalismo, soberania e percepo das elites, Revista
Brasileira de Poltica Internacional 51 (1), pp. 527, 2008.
3 Ver, entre otros, GOMES SARAIVA, Miriam. Brazilian foreign policy towards South America during Lula
Administration: caught between South America and Mercosur, Revista Brasileira de Poltica Internacional 53
(edicin especial), pp. 15168, 2010.

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Podemos, por tanto, afirmar que estas tensiones o pugnas entre distintos
enfoques no son nuevas. La poltica exterior brasilea ha oscilado, tradicionalmente,
entre una posicin nacionalista y una postura ms internacionalista,
prevaleciendo esta ltima durante las presidencias de Cardoso. [Por otra parte]
Itamaraty constituye un cuerpo de elite en el seno de la administracin federal
brasilea. A menudo, los ministros provienen de sus propias filas, como ejemplifica
la designacin de Celso Amorim como ministro de Asuntos Exteriores de Lula4.
En cualquier caso, pareciera que la tradicional poltica de Itamaraty, de corte ms
nacionalista y de proyeccin global, ha continuado teniendo un papel central en
los gobiernos de Lula, en contraposicin con las lneas de poltica exterior marcadas
por el propio Partido de los Trabajadores, que aup a Lula a la presidencia, con
un cariz ms regional y un mayor compromiso con la integracin regional con
sus vecinos sudamericanos.
A ttulo de ejemplo de esta tensin entre los distintos enfoques de poltica
exterior, baste sealar el reciente caso de Honduras y la decisin brasilea de acoger
en su embajada al presidente depuesto Zelaya. Esta tesitura ante la que se ha visto
la diplomacia brasilea, ha explicitado las divergencias entre el tradicional no
intervencionismo en asuntos internos de otros estados, emanado de Itamaraty, y
la implicacin de Marco Aurlio Garcia y la lnea del Partido de los Trabajadores
para que Brasil tomara cartas en el asunto pronuncindose a favor de la restitucin
del presidente depuesto.
La apuesta brasilea por la redefinicin del Mercosur
El Mercado Comn del Sur se crea en 1991 con la firma del Tratado de
Asuncin por parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Este proyecto rubrica
los previos acercamientos y acuerdos de cooperacin entre las, por aquel entonces,
recientemente democrticas Argentina y Brasil5. Dicho proceso de integracin
impulsado por los presidentes Alfonsn y Sarney tena como principal objetivo la
consolidacin democrtica al interior de estos estados, al mismo tiempo que la
generacin de una confianza recproca a la hora de actuar bilateralmente6.
Una vez constituido el Mercosur, la impronta comercial y neoliberal de los
presidentes Menem y Collor ser fundamental para su funcionamiento en un plano
marcadamente econmico. La implementacin de una cierta institucionalidad
4 KLOM, Andy. Mercosur and Brazil: a European perspective, International Affairs, Vol 79. No. 2 (Mar.
2003), p. 365. [Traduccin propia del original en ingls].
5 Al hacer referencia al proceso de integracin regional del Mercosur, por limitaciones de espacio en este trabajo,
estamos poniendo el foco solo en Argentina y Brasil, obviando consciente y lamentablemente con ello a los socios
menores: Uruguay y Paraguay.
6 En la primera fase, bajo los gobiernos de Alfonsn y Sarney, la preservacin de la democracia era la mayor
prioridad poltica y las estrategias de insercin internacional, incluida la integracin, estaba supeditada a este
objetivo, GARDINI, Gian Luca, Who invented Mercosur?, Diplomacy & Statecraft, v. 18, 2007, p. 824.
[Traduccin propia del original en ingls].

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a travs del Protocolo de Ouro Preto de 1994 unido a un fuerte aumento de

la interdependencia econmica entre los pases miembros gener la percepcin
de que asistamos a un proceso exitoso de integracin regional, toda vez que
fortaleca su dimensin econmica al mismo tiempo que, segn las polticas
neoliberales imperantes, minimizaba el riesgo de marginalizacin generado por la
globalizacin econmica7. Sin embargo, a pesar de esta fuerte apuesta por aspectos
ms macroeconmicos y menos de ndole sociopoltico8, una serie de circunstancias
tanto de cariz nacional como externas generaron la crisis mercosurea de finales
de los noventa y, con ella, asistimos a un punto de inflexin en el proceso. La
devaluacin brasilea de 1999, que afect gravemente a la relacin comercial
entre Argentina y Brasil, y la posterior crisis poltico-econmico-institucional de
Argentina hasta 2002, llevaron aparejadas no solo consecuencias nacionales sino
que, en ltima instancia, pusieron en entredicho la idea del modelo de integracin
regional e incluso motivaron el planteo de propuestas de reduccin del Mercosur a
un rea de libre comercio por parte de relevantes cuadros argentinos, encabezados
por el entonces ministro de Economa, Domingo Cavallo9.
En este punto, con una Argentina en una profunda crisis y con numerosos
detractores de los condicionantes que entraaba pertenecer a una estructura regional
como Mercosur, el papel de Brasil de apoyo regional y fortalecimiento del proceso
se torn fundamental. Posteriormente, la apuesta por la regin se vio tambin muy
reforzada con las declaraciones de la primera presidencia de Lula que sealaban a
Amrica del Sur como la gran prioridad brasilea10 y que apuntaban a la necesidad
de recuperar y ampliar el Mercosur11. El escenario que se abri con posterioridad
a la crisis de 19992002, con las asunciones presidenciales de proyectos polticos
7 Frente a estas tesis neoliberales y para ms informacin sobre este interesante debate acerca de la insercin
internacional y los riesgos de la globalizacin, ver entre otros a neoestructuralistas como Aldo Ferrer o Helio
Jaguaribe.
8 En la segunda fase, bajo los gobiernos de Menem y Collor, la integracin pas de ser eminentemente poltica
a ser eminentemente econmica: la integracin era an perseguida como conducente a una estabilidad poltica y
econmica, pero el objetivo principal pareca ser la competitividad econmica en un mundo que se globalizaba,
GARDINI, Gian Luca, Who invented Mercosur?, Diplomacy & Statecraft, v. 18, 2007, p. 824. [Traduccin
propia del original en ingls].
9 Por momentos, el MERCOSUR estuvo a punto de desaparecer. Cabe recordar que el entonces Ministro de
Economa argentino, Domingo Cavallo, propuso en 2001 reducir el bloque a una zona de libre comercio. El
colapso financiero de la Argentina, a finales de 2001, culmin la crisis del MERCOSUR, pero inaugur tambin
una nueva fase de cooperacin. GRATIUS, Susanne. Introduccin en GRATIUS, Susanne. MERCOSUR y
NAFTA. Instituciones y mecanismos de decisin en procesos de integracin asimtricos, 2008, p. 1718.
10 Ver, entre otros muchos, VILLAFAE G. SANTOS, Luis Claudio. A Amrica do Sul no discurso diplomtico
brasileiro, Revista Brasileira de Poltica Internacional 48 (2), 2005, p. 201; ALMEIDA, Paulo Roberto de.
Polticas de Integrao Regional no Governo Lula, Centro Argentino de Estudios Internacionales. Working
paper n. 11, 2005, pp. 56; o tambin FRYBA CHRISTENSEN, Steen. The influence of nationalism in
Mercosur and in South America can the regional integration project survive?, Revista Brasileira de Poltica
Internacional 50 (1), 2007, p. 144.
11 LULA DA SILVA, Luis Incio. Compromisso con a campanha, citado en ALMEIDA, Paulo Roberto de.
Polticas de Integrao Regional no Governo Lula, Centro Argentino de Estudios Internacionales. Working paper
n. 11, 2005, p. 12.

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relativamente coincidentes o, por lo menos, proclives a sintonizar entre ellos en

algunos puntos centrales, como fueran Eduardo Duhalde (y poco despus Nstor
Kirchner) en Argentina y Lula da Silva en Brasil y ms tarde Tabar Vzquez en
Uruguay y Nicanor Duarte Frutos en Paraguay, fue proclive a una redefinicin
sociopoltica del proyecto integrador. Gravemente afectada la productividad
econmica y con ella el intercambio comercial entre los estados vecinos, consolidada
la democracia y el retiro de los militares a los cuarteles, fortalecida la cooperacin
en materia de defensa y seguridad como para desechar las histricas hiptesis de
conflicto regional, la sintona entre Brasilia y Buenos Aires se canaliz por la va
de los aspectos sociopolticos12. Hay que precisar en cualquier caso que, a pesar de
la susodicha redefinicin, persistieron dos debilidades recurrentes del proceso de
integracin mercosureo: por un lado, la importante brecha entre la retrica de los
discursos presidenciales y las medidas realmente implementadas; y por otro lado,
la supeditacin de la agenda regional a las agendas domsticas en caso de conflicto
entre ambas, ms all de las manifiestas voluntades presidenciales de ahondar
en la integracin regional. A pesar de estas dos matizaciones, destacan una serie
de medidas y decisiones que se adoptan en esos primeros aos de sintona entre
los gobiernos de Lula y de Duhalde y posteriormente de Kirchner, aunque
muchas de estas iniciativas hundan sus races en unos aos antes. En 2002 se crea
el Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur, instalado en Asuncin desde
2004. Tambin en el 2002, se firma el Acuerdo de Residencia para Nacionales
de los pases miembros y los asociados para asegurar la libertad de residencia y
trabajo en el espacio Mercosur. Un hecho especialmente relevante en esta lnea
fue la firma del Consenso de Buenos Aires (2003), por el que los presidentes Lula
y Kirchner pretendieron establecer un estrecho vnculo binacional sustentado
en el desarrollo y la contraposicin al archiconocido Consenso de Washington.
Como base para esa alianza estratgica bilateral, aparte del Consenso de Buenos
Aires, se firm en 2004 la Declaracin de Copacabana, de marcado acento social.
En ambos documentos, la Argentina y Brasil se comprometen a intensificar la
cooperacin bilateral y mercosurea, definiendo una serie de valores y posiciones
comunes frente a la propia regin y el mundo. Esta alianza bilateral fortaleci el
MERCOSUR que se ha convertido en una plataforma de negociacin colectiva
tanto en Amrica Latina como frente al mundo.
12 Despus de la poca de Menem, la Argentina experiment una fase de introversin prcticamente desde
1999 hasta el cambio de gobierno de mayo de 2003 durante la cual el MERCOSUR estaba subordinado a la
agenda de reconstruccin nacional, tanto en trminos polticos como econmicos y sociales. Fue recin despus
de la eleccin del presidente Nstor Kirchner que el pas volvi a recolocar el tema de la integracin en su agenda
exterior, situando el MERCOSUR en un primer plano de su poltica exterior.[...] Aparte de los intensos lazos
polticos y econmicos, se han incrementado las relaciones culturales: en muchos colegios argentinos la enseanza
del portugus es obligatoria, Brasil es un importante destino del turismo argentino y a nivel de ciudadana est
emergiendo, por debajo de las identidades nacionales, una identidad mercosurea. CORONADO, Horacio;
GRATIUS, Susanne. Las asimetras de poder entre pases pequeos y grandes: intereses, alianzas y conflictos
en GRATIUS, Susanne. MERCOSUR y NAFTA. Instituciones y mecanismos de decisin en procesos de integracin
asimtricos, 2008, p. 22122.

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Asimismo, en 2003, y con la intencin de dotar de una mayor visibilidad

al Mercosur en sus relaciones exteriores y con terceros, se crea la Comisin de
Representantes Permanentes del Mercosur, cargo ostentado en aquel primer
momento por el expresidente argentino Eduardo Duhalde. Aunque en principio
fue designado como estrategia de Kirchner para reacomodar a aquel desde la poltica
domstica a la regional, en la prctica supuso el primer paso de un cargo que luego
continuara con Chacho lvarez y que recientemente se ha rebautizado y asumido
un nuevo cariz y mayores competencias con la creacin del Alto Representante,
que ostenta Pinheiro Guimares. Aparte, esta representacin hacia el exterior se
reafirm a su vez a travs de la Declaracin de Brasilia de 2003 en virtud de la
cual Argentina y Brasil deciden acercar sus polticas exteriores en relacin a sus
intervenciones ante los organismos financieros internacionales.
Por otra parte, tambin asistimos en este perodo posterior a la crisis de
19992002 a una apuesta por avances en materias sociales. As, en diciembre
de 2004, se estableci el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur
(FOCEM) para limitar las asimetras e inequidades entre distintas subregiones al
interior del Mercosur. Aunque el monto total inicial fuera muy limitado (solo cien
millones de dlares), era sintomtica la decisin de crear un mecanismo con un alto
cariz redistributivo en el que Brasil aporta el 70% de la cantidad total, ms all de
que tenga dificultades para justificar ante su propia poblacin la ayuda prestada
a subregiones pobres del Mercosur cuando ostenta grandes bolsas de pobreza
en su propio territorio. Asimismo, se procedi a la ampliacin del espectro que
abarca el Mercosur, dando pie al surgimiento del Mercosur Social13 y al Mercosur
Educativo, que persigue el fomento del intercambio entre las distintas comunidades
acadmicas de la regin.
Por ltimo, los avances de cariz institucional se confirmaron con la redaccin
de la propuesta del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur por
parte de la Comisin Parlamentaria Conjunta14. De este modo, se inici el
camino para la constitucin de un Parlamento que represente a los ciudadanos
mercosureos, el cual empez a sesionar a partir de 2007. No ha sido hasta 2010
cuando se ha aprobado el Acuerdo Poltico15 que fijaba la proporcionalidad
atenuada y, hasta el momento, lo que se plantea como caja de resonancia de la
ciudadana mercosurea solo ha sido constituido por eleccin directa por parte
13 A partir del ao 2005 se ha logrado consolidar el trabajo acumulado a travs de la creacin de la Secretara
Permanente del MERCOSUR Social, la cual estuvo hasta el ao 2007 a cargo de la delegacin del Paraguay. Esta
secretara tiene como cometido sostener el proceso, generar insumos para la discusin y mantener el intercambio
entre los diferentes referentes en cada uno de los pases. Tambin tiene como cometido la elaboracin de una
Agenda Social para el MERCOSUR [...]. Extrado de la pgina oficial del Mercosur Social: http://www.mercosursocial.org/. ltima consulta el 12 de abril de 2011.
14 BERNAL-MEZA, Ral. Argentina y Brasil en la Poltica Internacional: regionalismo y Mercosur (estrategias,
cooperacin y factores de tensin), Revista Brasileira de Poltica Internacional 51 (2), 2008, p. 157.
15 Para ms informacin al respecto del Acuerdo Poltico, ver http://www.parlamentodelmercosur.org/
innovaportal/v/4594/1/secretaria/cancilleres_del_mercosur_aprueban_el_acuerdo_politico_del_parlasur.html.
ltimo acceso: 12 de abril de 2011.

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de los parlamentarios paraguayos16. Adems, no hay que olvidar que frente a su

pretensin de acercar el proceso de integracin a la sociedad mercosurea, carece
de cualquier tipo de competencia o capacidad de toma de decisin, ms all de la
introduccin de temas sensibles a la ciudadana en la agenda regional por va de
sus deliberaciones, lo cual no debe ser desdeado.
En sntesis, retomando el anlisis de la poltica exterior regional, podramos
afirmar que el desencadenamiento de la crisis entre 1999 y 2002 supuso una
prueba de fuego para el Mercosur, haciendo peligrar su propia continuidad.
Pero, al mismo tiempo, la crisis abri una ventana de oportunidad para dirigir el
proceso por otros derroteros. As, el resultado no fue solo su supervivencia, sino
una suerte de revitalizacin del proceso de integracin regional17 y, en ltima
instancia, tambin una redefinicin del mismo, en la medida en que, sin que las
relaciones econmicas pierdan su importancia como sustento fundamental del
proceso de integracin regional, los aspectos sociopolticos adquirieron nuevos
bros en el proceso de integracin 18.
Brasil como global player y los obstculos regionales
Ms all de la explcita apuesta de Brasil por la regin en la actualidad,
el antiguo imperio luso rodeado de repblicas hispanas siempre consider que
tena una especial significacin internacional o, por lo menos, unas caractersticas
excepcionales en la regin 19 y, por extensin, en el mbito global. Ms
recientemente, durante la dictadura militar (en concreto desde finales de los aos
sesenta), el crecimiento econmico brasileo unido a la sintona con Estados
Unidos fortaleci la idea de Brasil como potencia emergente20, como un estado
llamado a desempear un papel creciente en el mbito regional y global. Algunos
han definido a las potencias emergentes como potencias intermedias en ascenso,
y estas potencias medias a su vez podran ser definidas como una categora especial
16 El ms que probable incumplimiento de los plazos, como en otros tantos casos, deja patente una vez ms el
desajuste entre los acuerdos alcanzados y las decisiones realmente adoptadas, es decir, la insalvable distancia entre
la retrica y la realidad en el proceso de integracin regional en Sudamrica.
17 In fact, one could even say that the crisis led to a stronger emphasis on Mercosur and South American
cooperation in the case of Argentina that had been very interested in the US proposal of a Pan-American regional
block during the Menem years (1989-1999). FRYBA CHRISTENSEN, Steen. The influence of nationalism
in Mercosur and in South America can the regional integration project survive?, Revista Brasileira de Poltica
Internacional 50 (1), 2007, p. 145.
18 Para un anlisis ms detallado sobre la redefinicin del Mercosur, ver CABALLERO, Sergio. El papel de las
ideas en el proceso de integracin regional en el Cono Sur: redefinicin del Mercosur tras la crisis de 2001?,
Diploma de Estudios Avanzados, Universidad Autnoma de Madrid, dic. 2008.
19 Pode o Brasil considerar-se um pais isolado, no s no seio de Amrica, mas no seio do mundo, Manifiesto
Republicano de 1870, citado en VILLAFAE G. SANTOS, Luis Claudio. A Amrica do Sul no discurso
diplomtico brasileiro, Revista Brasileira de Poltica Internacional 48 (2), 2005, p. 187.
20 VILLAFAE G. SANTOS, Luis Claudio. A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro, Revista
Brasileira de Poltica Internacional 48 (2), 2005, p. 199.

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de estados que carecen de la capacidad de las grandes potencias para moldear el

sistema, pero sin embargo, sus dimensiones, recursos y papel internacional desechan
la posibilidad de que sean ignorados por esas grandes potencias. As pues, se
definiran ms por su no irrelevancia que por su potencia en sentido estricto. Por
su parte, otros autores se centran en matizar la diferencia entre una gran potencia
regional y una potencia media global. El matiz residira en el liderazgo, esto
es, una potencia regional es una potencia media que ostenta apoyo dentro de la
regin y reconocimiento fuera de ella.
En cualquier caso, y aun siendo relevante el debate conceptual sobre estas
categoras, lo que nos ocupa en este trabajo es desentraar las lgicas brasileas
a la hora de relacionarse con la regin y con el mundo. De este modo, ponemos
el acento en la apuesta de los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso por la
insercin brasilea en la escena internacional, que qued patente con la ampliacin
de la esfera de relaciones internacionales de Brasil, incluyendo la cooperacin SurSur. La posicin internacional de Brasil se vio reforzada y se haba explicitado en
la regin de la mano de la creacin de las cumbres de presidentes de Amrica del
Sur21. Este hecho persegua dos objetivos: en primer lugar, consolidar la apuesta
regional entendiendo que el desarrollo brasileo solo tena cabida en un entorno
de vecinos que compartieran visiones similares, es decir, estabilidad democrtica
y crecimiento econmico; y, en segundo lugar, redisear el mapa de la regin,
expulsando a Mxico potencial rival latinoamericano al rea de influencia
estadounidense y reconfigurando una Amrica del Sur bajo el liderazgo (no
declarado ni explicitado) de un nico pas de grandes dimensiones como es Brasil.
Este hecho, en ltima instancia, comprometa los designios de Brasil con el del
resto de estados de la regin sudamericana. De hecho, la diplomacia brasilea
hablar solo en trminos de Sudamrica, y no de Latinoamrica.
Estas polticas de enfoque global y cariz multilateral no solo son continuadas
por el gobierno de Lula22, sino que son reforzadas con el establecimiento en 2003
de iniciativas como el Foro de dilogo IBSA (India, Brasil y Sudfrica)23 y el
nfasis en la cooperacin Sur-Sur. Asimismo, a partir de 2003 y de la mano de
las negociaciones en el marco de las reuniones de ministros de la Organizacin
Mundial del Comercio en Cancn, Brasil ejerce un rol creciente que se manifiesta
en su solicitud de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas junto a India, Alemania y Japn (como integrantes del G-4) y que, aos
ms tarde, tendr tambin su correlato en su papel protagnico en las cumbres de
21 La primera cumbre de presidentes de Amrica del Sur, auspiciada por el presidente brasileo Fernando
Henrique Cardoso, tuvo lugar en Brasilia en septiembre de 2000.
22 ALMEIDA, Paulo Roberto de. Polticas de Integrao Regional no Governo Lula, Centro Argentino de
Estudios Internacionales. Working paper n. 11, 2005, p. 1617.
23 Para ms sobre el IBSA, ver JOHN DE SOUSA, Sarah-Lea, Brasil, India y Sudfrica. Potencias para un
nuevo orden?, en Poltica Exterior, n. 121, enero-febrero 2008, pp. 16578; y GIACCAGLIA, Clarissa, India,
Brasil and South Africa (IBSA) and the Challenges of the International System: Revisionist Middle Powers? The
Case of the Biofuels, paper presentado en ISA, Rio de Janeiro, julio 2009.

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los estados ms poderosos tanto del G-8 plus reconvertido en G-20, como en
cumbres de relevancia internacional como la de diciembre de 2009 en Copenhague
sobre el cambio climtico. De hecho, su peso internacional queda patente en
hechos como el reconocimiento mundial que ostenta como potencia emergente
en el marco de los BRIC.
En lo concerniente a la propia regin sudamericana, un importante
punto de inflexin es la propuesta regional de la Comunidad Sudamericana de
Naciones (CSN), lanzada por Brasil en la III Cumbre Sudamericana de Cuzco,
en diciembre de 2004. La CSN parece pretender abarcar ms tanto en lo
cuantitativo como en lo cualitativo que las expresiones de integracin regional
ya existentes en Sudamrica, ya sea el Mercosur o la CAN. En ese sentido se apoya
en tres pilares: el primero se refiere a la concertacin de polticas exteriores y la
proyeccin internacional de Sudamrica. El segundo lo constituye la integracin
econmica, a partir de la convergencia entre la Comunidad Andina y el
MERCOSUR. En el tercer pilar se encuentra la integracin fsica, de la energa
y de las telecomunicaciones. Lo dicho hace pensar que la aspiracin, al menos
de partida, pareciera ser eminentemente poltica y apoyarse en un componente
como es el sentimiento de comunidad, que implique valores, lealtades, normas
e identidades comunes. Prueba de esto ltimo es la Declaracin de Ayacucho de
2004, donde las referencias a la identidad latinoamericana y a sus races comunes
son constantes, y en la que se aspira a sentar las bases de un futuro tambin
compartido. Posteriormente esta iniciativa inicialmente brasilea se reformul
como Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR) en la cumbre de abril de
2007 en la Isla Margarita, Venezuela, aqu ya bajo la tutela de Chvez24. Este
nuevo mecanismo de integracin ha explicitado la pugna por el liderazgo en la
regin sudamericana donde la poltica exterior del presidente venezolano Chvez,
sustentado en los ingentes ingresos por la exportacin de petrleo, ha pretendido
contrarrestar cualquier conato o pretensin hegemnica brasilea por otra parte,
siempre oportunamente negado desde Brasilia.
Sin embargo, ms all de la prudencia de Lula y de su talante conciliador, tal
y como apunta Andrs Malamud25, los vecinos regionales de Brasil le disputan en
los ltimos aos su pretendido liderazgo y se presentan distintos roces y rivalidades
con la prctica totalidad de ellos. En lo que se refiere a Mxico, como ya se seal
con anterioridad, la intencin del presidente Fernando Henrique Cardoso al fijar
las cumbres de presidentes de Sudamrica fue redisear el mbito de influencia de
la poltica regional brasilea, excluyendo a Mxico. Es sintomtico, por el contrario,
24 Para ms informacin sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones y la posterior UNASUR, ver entre
otros TURIENZO CARRACEDO, Raquel. Procesos de Integracin en Sudamrica. Un proyecto ms ambicioso: la
comunidad sudamericana de naciones, Universidad CEU San Pablo, Madrid, febrero 2007.
25 MALAMUD, Andrs. Leadership without Followers: The Contested Case for Brazilian Power Status, in
Estevo C. de Rezende Martins and Miriam Gomes Saraiva (eds): Brasil, Unio Europeia, Amrica do Sul: Anos
2010-2020. Brasilia: Fundao Konrad Adenauer, 12648, 2009.

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el inters argentino en que Mxico est presente como observador y participe de los
mecanismos de integracin regional sudamericanos con la intencin de balancear
las posibles aspiraciones hegemnicas por parte de Brasil. En esta misma direccin
apunta el inters argentino por la definitiva adhesin plena de Venezuela en el
Mercosur. De hecho, la rivalidad entre Brasil y Argentina ha estado siempre ms
o menos presente a lo largo de la historia desde sus independencias, aunque al
mismo tiempo Brasil ha percibido la necesidad de alcanzar consensos con el vecino
del sur y principal cuestionador del liderazgo y superioridad brasileos26. A modo
de ejemplo, es reseable el fuerte desgaste que ha ejercido la diplomacia argentina
ante los reiterados pedidos brasileos de reforma del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas. De este modo, la no obtencin del apoyo regional ha mermado
los argumentos brasileos para postularse como candidato a un asiento permanente
en dicho foro.
Por su parte, las relaciones entre Brasil y Venezuela son peculiares, ya que
oscilan entre la rivalidad por el liderazgo regional y los intentos del presidente
Lula por limar las asperezas que puedan causar ciertas declaraciones del presidente
Chvez. En cualquier caso, la posicin de Venezuela, tanto a travs de la creacin
del ALBA27 como con su ingreso al Mercosur cuya plena adhesin sigue
pendiente del voto favorable del Senado paraguayo para ser plenamente formal y
su impulso al UNASUR, genera un desafo para la poltica exterior brasilea. Los
beneficios para Brasil de incluir en su dinmica regional a un socio muy potente
energticamente se ven contrarrestados con los costes de padecer las limitaciones
que ciertas actuaciones de Chvez generan para el colectivo regional28.
En lo concerniente a los socios menores del Mercosur, el descontento
uruguayo con el proceso de integracin regional y su crtica por las asimetras
polticas existentes al interior de la regin quedaron evidenciados con su tentativa
de acercamiento a la idea de establecer un acuerdo de libre comercio con los Estados
Unidos durante la presidencia de Tabar Vzquez, finalmente desechado. Adems,
desde Uruguay se ha cuestionado el pretendido liderazgo brasileo al no actuar para
dirimir el conflicto fronterizo entre uruguayos y argentinos por el establecimiento de
una planta de celulosa en la orilla oriental del ro Uruguay. Asimismo, los desafos
al liderazgo brasileo tambin han venido por parte de Paraguay que ha exigido a
Brasil una renegociacin para fijar un precio mayor por la energa sobrante de la
26 Para un exhaustivo repaso sobre las relaciones entre Argentina y Brasil, ver GARDINI, Gian Luca. The
Origins of Mercosur. Democracy and Regionalization in South America, Palgrave Macmillan, 2010.
27 La Alternativa Bolivariana para Amrica (posteriormente rebautizada Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra Amrica) surgi en 2004 a instancias del presidente venezolano Hugo Chvez para contraponerlo al
ALCA (rea de Libre Comercio de las Amricas) y como una tribuna ideolgica para criticar el capitalismo y
las polticas estadounidenses. Este grado de confrontacin y polarizacin ideolgica en el hemisferio occidental
ha creado situaciones incmodas a presidentes como Lula que aspiraban a posiciones ms conciliadoras y
eclcticas en la arena internacional.
28 Un ejemplo de ello es la problemtica del acuerdo Mercosur-Israel, motivada principalmente por la sintona
entre el presidente Chvez y el presidente iran Ahmadineyad y sus constantes crticas al estado de Israel.

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Brasil y la regin: una potencia emergente y la integracin regional sudamericana

Sergio C aballero Santos

represa hidroelctrica de Itaip. Despus de mucho tiempo acatando los trminos

del acuerdo inicialmente suscrito, el gobierno paraguayo ha considerado legtimo
poder vender a Brasil ms cara la energa que no utiliza, en base al nuevo papel
protagnico brasileo y a su creciente demanda energtica.
Otro vecino de Brasil, como es Bolivia, coloc en 2006 en una encrucijada
al gobierno de Lula al poner encima de la mesa su profundo desacuerdo con las
condiciones acordadas en su da respecto de los contratos energticos, afectando
seriamente a la brasilea Petrobras y condicionando las exportaciones de gas a
Brasil. La capacidad de consenso y de negociacin de Lula permiti capear la crisis
bilateral huyendo de las presiones en la poltica domstica brasilea donde algunas
voces exigan a Lula explicitar el podero de Brasil pasando del soft power a una
suerte de hard power, esto es, hacer gala del poder material brasileo para zanjar
as las amenazas bolivianas por una va ms intimidatoria.
Por ltimo, el nico pas sudamericano (adems de Chile) con el que Brasil
no tiene frontera, Ecuador, tambin puso a Brasil en una situacin comprometida
en los ltimos tiempos. Ya con Rafael Correa en la presidencia, Ecuador se neg
a pagar una deuda contrada con el BNDES a raz de los problemas tcnicos y
aduciendo irregularidades en una obra llevada a cabo por Odebrecht. En este punto,
lo que resulta significativo para nuestra argumentacin es que el hecho de que el
conflicto ascendiera hasta las ms altas instancias polticas constituye un ejemplo
ms del desafo al liderazgo regional de Brasil y las crecientes suspicacias y recelos
que genera la poltica regional brasilea en el resto de Sudamrica29.
Los eventos aqu presentados deben ser completados y modulados por dos
hechos posteriores no menores. En primer lugar, independientemente de las
fricciones regionales arriba referidas, en el ao 2010 se experimentaron importantes
avances en el mbito del Mercosur. Los acuerdos emanados de las cumbres de
presidentes de San Juan, Argentina, y Foz do Iguau, Brasil, comprenden materias
importantes como la aprobacin del cdigo aduanero, la eliminacin del doble
cobro del arancel externo comn, el acuerdo poltico para fijar la proporcionalidad
atenuada del Parlamento del Mercosur o la creacin del cargo de Alto Representante
con numerosas atribuciones para representar al bloque regional en el plano externo
y coordinar la pluralidad de organismos en la esfera interna. Estos logros podran
ser ledos como una fuerte apuesta por la mirada regional o volver a ser ledos en
clave de rditos polticos momentneos, toda vez que la brecha entre la retrica
y la realidad en el Mercosur sigue estando vigente. As pues, una vez ms habr
que balancear estos avances de ndole sociopoltica, que dejan traslucir la voluntad
poltica de hacia dnde se intenta encaminar el proceso de integracin regional,
29 Curiosamente dada su mayor distancia ideolgica aparente, los gobiernos de Per y Colombia han sido mucho
menos confrontativos con las polticas e intereses brasileos, tal y como nos recuerda MALAMUD, Andrs.
Leadership without Followers: The Contested Case for Brazilian Power Status, in Estevo C. de Rezende
Martins and Miriam Gomes Saraiva (eds): Brasil, Unio Europeia, Amrica do Sul: Anos 2010-2020. Brasilia:
Fundao Konrad Adenauer, 12648, 2009, p. 13.

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y pasarlos por el tamiz de los dos grandes hndicaps que evidencia el Mercosur
desde larga data y que ya hemos referido varias veces a lo largo de este trabajo: la
no correspondencia entre lo dicho en el plano discursivo y lo hecho en el plano
de lo implementado y la inferior jerarqua de la agenda regional en detrimento de
las respectivas agendas nacionales en caso de colisin entre ambos niveles.
El segundo elemento a incluir es la reciente asuncin de la presidenta brasilea,
Dilma Rousseff. Aunque es an pronto para valorar sus lneas de actuacin, parece
que todo apunta a que no ostenta el mismo carisma poltico que tena Lula para
lidiar entre dos aguas, entre ese mbito regional controvertido y la arena global
que pone sus focos en las potencias emergentes. Su poltica exterior parece ms
dirigida a consolidar sus relaciones con el Norte, especialmente con los Estados
Unidos, y, por tanto, la esfera vecinal y, en concreto, el Mercosur podran pasar a
ser considerados reservorios donde mantener a los vecinos contentos (asegurando
un cierto volumen de intercambios econmicos y, lo que es ms importante, el
fortalecimiento democrtico y la comunidad de seguridad regional), pero pasando
a ser un plano secundario respecto a la prioridad de actuar como una potencia
emergente en el marco de los BRIC.
Conclusiones
La posicin internacional de Brasil en los ltimos aos es objeto de numerosos
debates, al mismo tiempo que de elucubraciones sobre su devenir en los aos
venideros. La ratificacin internacional de Brasil como potencia emergente actual
y presente y no ya del eterno pas del futuro30 le sita ante el dilema de
tener que balancear su apuesta por el desarrollo regional y el proceso de integracin
regional con su poltica exterior de ndole global. Aunque las prioridades por una u
otra vertiente han estado siempre presentes en distintos grupos de poder y de toma
de decisiones, parece que en el equilibrio que pretendieron establecer los ltimos
presidentes, Fernando Henrique Cardoso y Lula da Silva, la balanza a da de hoy
est ligeramente ms inclinada hacia lo global que hacia lo regional, mxime desde
la asuncin de la nueva presidenta, Dilma Rousseff.
Hemos asistido al paso de la necesidad de consolidacin democrtica regional
y de xitos regionales en la integracin que demostraran el buen desempeo
internacional de la regin a una apuesta cada vez ms abierta por intentar actuar a
nivel internacional con la marca Brasil antes que con la marca Mercosur. Todo
esto, en ningn caso supone para Brasil una renuncia a la integracin regional,
pero s probablemente una reestructuracin de las prioridades de la poltica exterior
brasilea en las que las polticas globales adquieran una mayor relevancia.
30 Es tpica la afirmacin que reza que Brasil es el pas del futuro... y siempre lo ser. Ver ZWEIG, Stefan,
Brazil, Land of the Future, 1941.

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Brasil y la regin: una potencia emergente y la integracin regional sudamericana

Sergio C aballero Santos

En definitiva, parece que la actitud de Brasil hacia el exterior ha pasado, cada

vez ms, de estar orientada a la regin a estar orientada globalmente debido a los
simultneos apuros creados por sus revoltosos vecinos y por el trato preferencial
conferido por los poderes mundiales y las instituciones globales.
As, tal y como algunos autores apuntan31, pareciera que Brasil pretende
dar una imagen amplificada de sus capacidades en el contexto internacional
para ser visto y reconocido como global player, al mismo tiempo que pretende
empequeecerse y evitar mostrarse como un hegemn regional para evitar
las suspicacias y recelos de sus vecinos. Pero, ms all de estas valoraciones, la
conclusin irrefutable es que la amplia diplomacia brasilea encuadrada en torno a
Itamaraty y los crecientes intereses brasileos en el mundo hacen que Brasil juegue
en todas las ligas y que, independientemente de puntuales preferencias por uno
u otro mbito dependiendo de quin ostente la presidencia, no renuncia a estar
presente en todos los foros y a ser interlocutor de todos los actores, aprovechando
as el actual momentum brasileo a nivel mundial, que es probable que siga in
crescendo por lo menos hasta poner la guinda con el Mundial de ftbol de 2014 y
los Juegos Olmpicos de 2016.
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Recibido en 18 de abril de 2011

Aceptado el 26 de agosto de 2011
Resumen
En los ltimos aos, Brasil se est convirtiendo en una potencia mundial, a la vez que se le
considera el lder regional. En este trabajo se aborda el papel creciente de Brasil en el mbito
internacional, al tiempo que aumentan las tensiones con sus vecinos. Cul es la prioridad de
la poltica exterior brasilea: las relaciones regionales o los asuntos mundiales?
Palabras clave: Brasil; integracin regional; Mercosur.

Abstract
In recent years, Brazil is becoming a global power and, at the same time, it is often considered
as the regional leader. In this paper, we tackle with the growing role of Brazil in the international
arena while tensions among neighbors are also increasing. What are Brazilian foreign policy
priorities: regional bonds or global affairs?
Keywords: Brazil; regional integration; Mercosur.

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