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Noviembre de 2011
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Presentacin
Cuarto Lugar
Introduccin
Sin embargo, en este turbio escenario, existen instituciones y entidades que han sido de suma
importancia para el fortalecimiento del sistema de rendicin de cuentas; una de las ms importantes
es la Auditoria Superior de la Federacin (ASF) por su funcin de fiscalizacin y sancin.2 Por
ello, es de suma importancia problematizar los principales retos que enfrenta la ASF en su labor de
fiscalizacin superior, para poder solventarlos y diversificar los insumos sistmicos que fortalezcan
este rgano de fiscalizacin. ste es el objetivo del presente ensayo: problematizar y presentar una
solucin combinada a los retos de fiscalizacin de la ASF.
En este tenor, ser necesario comenzar por despejar el campo conceptual donde transitaremos el
anlisis de los retos de la ASF para la fiscalizacin superior, como etapa vital del sistema de rendicin de
cuentas en la democracia, comenzando por definir este binomio junto con los insumos sistmicos que
requiere una fiscalizacin eficaz, para enseguida abordar la evolucin de la ASF y los complejos retos
que enfrenta al examinar casos emblemticos; despus se vern perspectivas de solucin acordes a los
avances en materia de transparencia y rendicin de cuentas. Finalmente, con el objetivo de comprender
de mejor manera los retos, avances y perspectivas para la fiscalizacin superior, ser de gran utilidad
examinar en forma breve el caso Pemex y hacer un anlisis prospectivo para una segunda reforma
energtica; ello permitir conjuntar los anlisis hechos con la evidencia emprica para plantear una
solucin adecuada a los problemas de fiscalizacin de la ASF en el sistema de rendicin de cuentas.
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El cisma de las instituciones econmicas y polticas en Islandia, Italia, Estados Unidos, Grecia o Espaa, permite inferir
que no es solo un problema de arquitectura institucional, sino tambin de funcionamiento sistmico.
4
Ello aplica al mismo marco conceptual de democracia o poliarqua de Robert Dahl (1991), y su lgica clasificatoria cuya
praxis se ha desfasado de su conceptualizacin.
3
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de los mecanismos democrticos de acceso y distribucin equitativa del bienestar y del poder.
Las polticas econmicas orientadas al mercado global se sujetan a objetivos macroeconmicos de
maximizacin del valor transado en la balanza comercial. De tal manera que este objetivo requiere,
entre otras maniobras, de la irresponsable expoliacin de los recursos finitos que palian la economa
rentista (verbigracia: petrolera) no obstante las presiones estructurales y sus efectos liberados, como
la depreciacin de los recursos finitos y la desarticulacin de la economa nacional.5 En el mbito
de la competencia poltica, sta se disea en trminos de maximizacin de dividendos de capital
poltico-electoral y no en funcin de la justa distribucin de bienes pblicos entre la sociedad. El
clientelismo, la mercantilizacin del voto, la desconfianza creciente en los partidos polticos y en los
representantes acompaa a esta crisis institucional y ahonda las asimetras de poder entre ciudadanos
y gobierno. En el mbito del Poder Judicial, ciertos fallos judiciales se determinan, no pocas veces,
en funcin del poder monetario de los indiciados. Los casos de impunidad de funcionarios pblicos
y potentados abundan a la par de la privacin de acceso a la justicia a la poblacin ms vulnerable.
De esta manera, la lgica institucional jurdica, poltica, y econmica refuerza una interpretacin
ad hoc de los mtodos institucionales para acotar los abusos del poder que presionan hacia el desarrollo
de sobre-regulacin que sirva de placebo a tal abuso, relegando los incentivos positivos a la accin
responsable; adems, el sistema de rendicin de cuentas adolece de mecanismos de sancin efectiva
y dispositivos de ajuste sistmico que superen la mera cosmtica institucional.
En este escenario, la asignacin de responsabilidad poltica a la gama de entidades pblicas respecto
de sus decisiones y actos padece de fuertes obstculos. Asimismo, la ruptura del vnculo poltico en la
funcin pblica (de cuo tecnocrtico) para con los gobernados, y en este mbito, la reduccin de la
RDC a su esquema gerencial (formalidad administrativa y legal sin vnculo a la representacin poltica)
desarticulan la asignacin de responsabilidad de la funcin pblica y de la poltica gubernamental
(que aqu llamaremos responsabilizacin del poder pblico) (Manrquez, 2010). Cuando al fin sta
es fincada, hay una lgica del sistema que permite su disolucin. Las instituciones y las agencias
designadas (ODonnell, 1996) sufren un repentino ataque de parlisis; se obnubila la transparencia
y su prctica recursiva en las polticas del sistema se torna en transparencia opaca.6
La peligrosa institucionalizacin de esta prctica requiere de una categora de estudio: la
opacidad porosa; que son practicas institucionales que distorsionan la transparencia y menguan el
Derecho a la Informacin (DAI), al acondicionar la informacin la cual se otorga de forma codificada,
extempornea, o con informacin reservada, con lo que el ente pblico ejerce un poder que hace de la
opacidad y del secreto til una prctica sofisticada del secreto de Estado arcana imperi (Manrquez,
Tambin se prioriza el financiamiento con recursos pblicos del sector financiero, las corporaciones o los
monopolios, en desmedro de la economa interna y la microeconoma, fomentando la tercerizacin de la economa,
la informalidad, la devaluacin de la mano de obra, el desempleo y la precariedad de la seguridad social que
profundizan la desigualdad econmica.
6
Son formas de difusin de informacin oficial que no revelan cmo se desempean las instituciones en la prctica, ya
sea en trminos de cmo se toman decisiones o de cules son los resultados de sus acciones () [o] a la informacin que
solo se divulga nominalmente, () pero que no resulta confiable (referencia de Sandoval, 2009, a Fox, 2007; p. 89).
5
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2011:60). Esto implica colocar a la informacin puntual tantos filtros legales y obstculos fsicos
o cognoscitivos como sean necesarios a fin de entregar informacin tenue o trivial que es vendida
como transparencia y que legitiman el discurso de rendicin de cuentas (Manrquez, 2010:3-4). En
donde no hay posibilidades de establecer juicios, prevalece ms bien la opacidad que solo trasmina
informacin poco til a la ponderacin (Manrquez, 2011:87). La informacin as otorgada o filtrada
carece de utilidad y oportunidad, y no permite su uso eficaz debido a su austeridad o a la oscuridad en
detalles importantes que impiden evaluar y sancionar el ejercicio del poder. (Manrquez, 2011:144146). Una forma transparente de negar informacin (Trevio, 2007:157-162) que tcitamente
permite la institucionalizacin de la opacidad porosa fortaleciendo la accountability cosmtica.
En consecuencia, la recursividad de este conjunto de prcticas concurre en la institucionalizacin
de una RDC cosmtica o accountability7 cosmtica, que contextualiza la prevalencia de la impunidad
en la crisis institucional, de manera que el sistema conjunto muestra indicios suficientes para
pensar que existen entornos en los que la rendicin de cuentas se ha vuelto un accesorio cosmtico
en la marcha institucional de nuestra democracia liberal. Entornos propicios para delinquir, en
los cuales, predominan los incentivos para que los individuos se organicen en torno a la obtencin
de dividendos ilcitos, en grado mayor a los que hay para conducirse en razn del bienestar
colectivo de la comunidad que sustenta dicho sistema institucional. Por tal razn, no bastan
ajustes institucionales, antes bien se requieren sinergias sistmicas que armonicen las ventajas
institucionales y la energa social, como se plantea enseguida.
110
RDC es el concepto que en la literatura refiere el trmino ingls accountability, usado para describir la obligacin del poder
de sujetarse a la inspeccin pblica, la cual est integrada por dos componentes, cuyos trminos en ingls tampoco tienen
traslacin exacta, el primero, answerability, que es la dimensin integrada por los actos de informacin y justificacin de
la funcin pblica, o capacidad de explicar y justificar los actos del poder; y el segundo, enforcement, que es la dimensin
punitiva o la facultad para sancionar positiva o negativamente la conducta de los servidores pblicos, es decir, la facultad
de supeditar a sanciones a dicho poder por sus actos o el hacer valer la ley. Lase Schedler (2004:16-18).
Cuadro 1.
Garantas del Derecho al Acceso a la Informacin Pblica para el cumplimiento cabal del ciclo.
Entes pblicos
Ciudadanos
Representacin poltica.
Produccin de
Informacin til
Usufructo de la
Informacin.
Responsabilizacin
poltica.
Sanciones positivas
o negativas.
Retroalimentacin.
Respecto de la prctica institucional de la RDC, se dice que existe una relacin entre una
entidad facultada y otra obligada, en virtud de que en la misma existen atribuciones y condiciones
que capacitan al ente poltico y a otros en su entorno para sustentar responsablemente una relacin
de la cual dependen mutuamente. En esta lgica, A es ponderable (traslacin de accountable)8
ante B, cuando A est obligado a informar a B acerca de acciones y decisiones, pasadas
o futuras, para justificarlas y sufrir castigo en caso de una eventual conducta impropia.9 De
esta manera un ente poltico A puede supervisar10 a otro ente B, si el ltimo (ente obligado)
cumple ante el ente facultado con sus atribuciones y es capaz de garantizar las condiciones para
ello. Estas interacciones concurren en un entorno democrtico C, en el cual los ciudadanos
legitiman al sistema de gobierno en virtud de que en dichas relaciones se refrenda la clusula de
representacin poltica en el contrato social o constitucional, propio de los sistemas democrticoliberales (Lpez Aylln y Merino Huerta, 2009:12-16).
Accountable definido como el ser responsable ante algo respecto a algo. Diccionario Oxford University Press, 2004.
A is accountable to B when A is obliged to inform B about As (past or future) actions and decisions, to justify them,
and to suffer punishment in the case of eventual misconduct. Cunill (2003:) citando a Schedler. Mi traduccin.
10
Ejercer la inspeccin superior en trabajos realizados por otros. Real Academia Espaola en lnea, consultado febrero
6 de 2011; disponible en: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=cultura
8
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Con base en todo lo anterior, definimos a la RDCD como la capacidad de ciudadanos y entes pblicos
para asignar responsabilidad poltica al gobierno respecto de decisiones y acciones, los cuales se
vinculan por representacin poltica o por acciones de responsabilizacin de los mismos (Manrquez,
2011:97). Algunas atribuciones de la RDCD son: 1) informatividad o capacidad informativa; 2)
responsividad o capacidad de respuesta; 3) responsabilidad o capacidad de actuar aceptando lmites
y consecuencias; y 4) exigibilidad o facultades sancionadoras (Manrquez, 2011:97).
En este sentido, la informatividad, o capacidad de producir informacin til para la evaluacin,
incluye garantizar la accesibilidad a la informacin, que aunada a la responsividad integra la poltica
de transparencia y garantiza el DAI. La carencia de tales atribuciones complica la asignacin de
responsabilidades, por ser ubicuas e intangibles. En cambio, la colocacin de responsabilidades
permitir a los sujetos facultados estar en condiciones de exigibilidad, para poder fincar la
responsabilidad de los actos del ente pblico e imponer sanciones adecuadas.
Se debe subrayar que el DAI se relaciona directamente con la transparencia, que es la poltica que
acondiciona cualquier acto de inters pblico y sus motivos con la publicidad necesaria que facilite la
vigilancia del poder pblico; que tambin comprende divulgar toda aquella informacin pblica11 para
cumplir con la supervisin y la evaluacin del ejercicio del poder (Manrquez, 2011:30). En esta lgica,
el DAI es un derecho fundamental y una condicin irreductible en las democracias representativas; se
ejerce de acuerdo con la accesibilidad de la informacin pblica que permite a la vez la exigibilidad de
los derechos y libertades de informacin y de la gama de los dems derechos fundamentales.12 Por ello,
el DAI subsidia la intervencin cvica en la exigibilidad del uso responsable de los bienes pblicos al
poder constitucional; en virtud de ello, si los ciudadanos encuentran condiciones de transparencia y se
ejercitan en el DAI, la rendicin de cuentas del poder pblico ser ms asequible.13
Entendiendo por informacin pblica toda aquella contenida en los documentos que los sujetos obligados generen,
obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier ttulo, segn el artculo 3, fracin V, de la LFTAIPG.
12
Este derecho subsidia el derecho poltico de los ciudadanos para la vigilancia y sancin democrticas, adems hace
lo propio para con otros derechos en las democracias: libertad de expresin, derechos electorales, sociales, y civiles
(Carbajal y Rivera, 2008:8-9).
13
Asimismo, el escrutinio de los criterios e implantacin de decisiones sern un primer eslabn y la base del ciclo de
rendicin de cuentas y su institucionalizacin (produccin y acceso a informacin til, justificacin-evaluacin, sancin
y ajuste institucional); tal institucionalizacin consagra el derecho al acceso a la informacin, como uno de los pilares de
gobiernos constitucionales basados en instituciones democrticas y el Estado de Derecho.
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consecuencia, es de gran utilidad analizar tales contingencias examinando las relaciones complejas
entre instituciones, organizaciones pblicas y de ellos con los ciudadanos; las sinergias (relaciones
e insumos subsidiarios que retroalimentan el sistema y mantienen el entorno); sus interfaces,
componentes y sus usuarios (procesos de informacin, de evaluacin-justificacin y los de sancin
descritas por Schedler (2004); las condiciones de los diversos subsistemas que inciden e integran
el sistema de RDC (sistemas de contralora interna, entidades de fiscalizacin, normativa, sistema
judicial, estructura de incentivos), como las ms destacables, cuyo anlisis permite identificar los
retos ms significativos para la fiscalizacin y en consecuencia disear una solucin posible.
En este trabajo se concibe la RDCD como un sistema14 que integra mltiples procesos, insumos,
productos y sus interacciones respecto del procesamiento de informacin y demandas vinculadas
a responsabilidades y sanciones al interior de una unidad y sistema polticos que construye para
s legitimidad y capacidad de gobierno. Dicha integracin de procesos, elementos, interacciones
y delimitacin le otorgan el carcter de sistema (Gil-Garca, 2008:3-7). La asignacin de
responsabilidades y sanciones como productos obedece a la calidad de los insumos y procesos anteriores,
que luego dispare nuevas demandas por sanciones aplicables a otros entes, y as sucesivamente. Esta
transformacin de entradas en salidas y viceversa obedece a procesos de realimentacin del sistema,
en los que un elemento modifica a otro de acuerdo a la relacin que guardan (Gil-Garca, 2008:9).
Por ello, la disposicin o la demanda de informacin originan una respuesta, que puede ser desde
un comunicado, informe o expediente, o su trasferencia hacia otros medios. A la vez, esta comunicacin
(organizacin de datos en bloques de informacin) es esencial para la retroalimentacin del proceso; si
dicha comunicacin proporciona informacin til, la misma fluye como producto o salida del sistema,
y es sta la que provee nuevamente de informacin al receptor del sistema (agencias designadas, agentes
sociales o EFS) que modularn su respuesta o sancin con base en el conocimiento pleno de los actos del
ente escrutado. As, el sistema de RDCD, procesa la sinergia de estas relaciones polticas de forma que
el sistema no transite todos sus conductos hacia la impunidad, de manera que se colapse la legitimidad
o que se saturen las vas con inputs que paralicen la funcin pblica.15
Como se ha explicado, la responsabilizacin del poder pblico es viable segn la calidad,
accesibilidad y aprovechamiento de informacin producida y distribuida en el sistema de RDCD.
De conformidad con este razonamiento, la representacin poltica y el ejercicio de la funcin pblica
se realizan con base en el tipo de responsabilidad asumida y percibida durante el ejercicio de los
cargos, en la calidad de la informacin dispuesta para fincar responsabilidades, y en las capacidades
En el caso de un sistema poltico se referiran a todos los procesos tanto polticos como burocrticos que se llevan a
cabo para transformar una necesidad ciudadana (entrada) en una poltica pblica o programa gubernamental (salida).
Vase Gil-Garca, (2008:8).
15
Esto permite canalizar la energa existente en el sistema tensin (Gil-Garca, 2008:9), al procesar las sinergias en
sanciones; lo que permite generar ciclos de informacin, evaluacin, responsabilizacin y sancin, ya que, de cierta
forma, el sistema busca que el procesamiento de las demandas permita la obtencin de respuestas adecuadas con el fin
de mantener la gobernabilidad y legitimidad, por medio del intercambio con el ambiente socio-poltico.
14
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de sancin de las entidades facultades para ello. Por tales razones, la RDCD y la fiscalizacin se
distorsionan con un insumo informativo opaco y sin las capacidades adecuadas de sancin.16
Estas consideraciones indican que tanto ciudadanos como funcionarios deben integrar el sistema
de RDCD, lo que nos permite afirmar que la accin cvica tiene un papel fundamental en el proceso
sistmico de responsabilizacin poltica (vigilar, evaluar y sancionar los actos del poder pblico,
incluyendo la poltica gubernamental) y en la conformacin de sinergias, provisin de insumos e
impulso y legitimidad a las labores de fiscalizacin de la ASF.
Es en este plano que la lgica democrtica, es decir, la intervencin cvica que legitima y
fortalece las funciones de fiscalizacin, desarticular la accountability cosmtica y opacidad porosa
como sustitutos de la transparencia y rendicin de cuentas. Con ello, se crearn entornos con
las propiedades de informatividad y accesibilidad; vas de responsividad con espacios para la
deliberatividad entre actores sociales y entidades pblicas. De esta manera se puede verificar la
responsabilidad que subsidie la exigibilidad y facilite la sancin de la poltica gubernamental.
La responsabilizacin va ciudadana o cvica funge en este sentido como acondicionador de los
entornos de exigibilidad en la rendicin de cuentas, para vincular el acceso a la informacin con
los ajustes institucionales que derivan de la fiscalizacin.
En sintona con esto, es necesario crear y reforzar los rganos especficos y espacios pblicos
democrticos para el ejercicio de la responsabilizacin por va de los ciudadanos, cuya autonoma
respecto al Estado, pero en sinergia con aqul, permita la constitucin de ciudadanos en sujetos
directos del control social (Cunill, 2003:38) En la lgica antes sealada, se podr reducir la
discrecionalidad del ejercicio franco del poder, la opacidad y las asimetras de informacin y de
poder, al aumentar la informatividad, accesibilidad, responsividad y responsabilidad poltica.
Para esto se requieren las sinergias articuladas de la accin social autnoma como contrapeso poltico
de la accin discrecional de la funcin pblica; la reproduccin y socializacin de la informacin
til; la conformacin de opinin pblica y espacios de debate socio-estatal; la ponderacin autnoma
de la poltica gubernamental por las EFS (Secretara de la Funcin Pblica y Auditora Superior de
la Federacin); y la asignacin de sanciones formales y cvicas conjuntas.
Ejemplo de un diseo institucional que fortalece la responsabilizacin del ejercicio gubernamental
se tiene en Noruega, donde el Parlamento busc ejercer un control y escrutinio ms profundo
mediante un comit de control, audiencias abiertas y auditoras del desempeo a cargo de la
revitalizada Oficina de Auditora, lo que deposit ms presin a los ejecutivos polticos y procur
ms exposicin a los altos lderes administrativos, (Christensen y Lgreid, 2005:579). Estos ajustes
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La responsabilizacin sujeta al cuerpo de funcionarios a un tipo de ejercicio del poder que poseen, puesto que es la
responsabilidad que asumen la que ordena los lmites de su conducta y los criterios usados en sus decisiones; Juan P.
Guerrero indica que para sustentar la RDCD se debe identificar a los responsables del acto de poder, el contenido de
dicha responsabilidad y los medios-fines de su ejercicio (2000:23).
institucionales muestran que una mayor eficiencia no puede producirse en contra de la confianza
del pblico (Christensen y Lgreid, 2005:590). La democratizacin de las labores de fiscalizacin
de los entes pblicos no tiene por qu contradecir la funcionalidad de los mismos. Por ello, Susan
Rose-Ackerman, (2009:6-9) seala que:
Como apunta Rose-Ackerman, los diseos institucionales deben ampliar los dispositivos de
intervencin popular con el fin de democratizarles; no obstante, seala que deben ser arreglos
institucionales que permitan que los procesos participativos contribuyan a una mejor RDC en la
elaboracin de la poltica pblica sustantiva del gobierno (policy making accountability)17; por ello apunta
que tales mecanismos de acceso debern ir ms all de la popularizacin de la participacin, y ms bien,
hacia diseos que formalicen la intervencin cvica en la ponderacin de la toma de decisiones.18
Entre los diseos institucionales que canalizan la intervencin social, se puede mencionar a las
defensoras de derechos humanos, la contralora social, la veedura ciudadana, los comits de vigilancia,
el defensor del pueblo y otros. Existen otros mecanismos de sancin social directa como lo son la
eleccin popular, el plebiscito, la iniciativa popular, las audiencias pblicas, la revocatoria de mandato
y los recursos frente a la administracin.19 Tenemos tambin, desde luego, las entidades de fiscalizacin
o anticorrupcin, las comisiones de investigacin del legislativo, las administrativas y los tribunales.
El policy making accountability o responsabilizacin por la elaboracin de polticas descrito por Susan Rose-Ackerman
(2009:2), es el proceso de elaboracin de polticas sustantivas del poder ejecutivo en la administracin pblica federal,
sin el control directo del poder legislativo a travs de normativa con fuerza de ley, cuya instrumentacin incluye el
ejercicio democrtico del poder frente a su ejercicio discrecional.
18
Otros diseos estn encaminados a recabar informacin para orientar la poltica, tales como las encuestas de opinin y
otros mecanismos ms institucionalizados o con mayor o menor grado de formalizacin. Lase, Ackerman (2004:448).
19
Los mecanismos de accountability ms conocidos son: los controles jerrquicos internos a la burocracia; controles de
cuentas, de legalidad o judicial; el proceso legislativo de sancin de leyes, revisin de decretos presidenciales, interpelaciones
y juicio poltico; el planeamiento estratgico y operativo con fijacin de metas e indicadores anuales y plurianuales; la
evaluacin de desempeo; la evaluacin de programas; la gerencia por objetivos; el presupuesto por programas; los tableros
de control; los contratos de gestin; y las cartas compromiso con el ciudadano. Lase Oszlak (2009:23).
17
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116
Cuadro 2.
117
que abarquen diversos ejercicios fiscales.24 Ahora las entidades fiscalizadas tienen la obligacin de
proveer la informacin solicitada para la fiscalizacin, so pena de ser sancionados (Cejudo, 2009: 60).
Adems, con el objetivo de fortalecer la autonoma tcnica y de gestin, la ASF ser la encargada de
regular a las Entidades de Fiscalizacin Locales de los estados y del D.F. (ASF, 2011).
Existen otras modificaciones del marco normativo en pro de la transparencia y la rendicin de
cuentas, como son la aprobacin en 2002 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental (LFTAIPG), no obstante las reservas de la informacin incluidas y la nueva
Ley de Servicio Profesional de Carrera (LSPC) en la Administracin Pblica Federal. Sin embargo,
existe un desfase entre el desarrollo legislativo institucional a nivel federal y el de las entidades
federativas, ya que a pesar de la voluntad para crear un sistema federal en favor de la rendicin
de cuentas, en la prctica, hay una evolucin asimtrica, y el marco en los estados no es aplicable.
Adems, no hay armona integral del sistema de rendicin de cuentas entre niveles de gobierno.
Para un sistema eficaz de RDCD, es necesario un sistema nacional similar al de justicia; de justicia
electoral; y de derechos humanos. Se requiere adems que el Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica (IFAI) cuente con una real autonoma operativa, presupuestaria y de decisin (artculo 33)
de la Administracin Pblica Federal. De manera similar, la Auditora Superior de la Federacin
(ASF), instituida por medio del artculo 79 constitucional, tambin cuenta con autonoma tcnica y
de gestin, pero la supeditacin a la Cmara de Diputados despierta la sospecha de un mal uso poltico
en sus tareas de fiscalizacin. Por ello, es necesario dotar de autonoma plena a la ASF e integrarla a
una entidad judicial como la figura del Procurador Pblico en Brasil, con una interaccin directa con la
sociedad civil. En esta lgica, adems, sera ptima para la fiscalizacin superior la institucionalizacin
de un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas (Ackerman, 2006 45-50).
Sin embargo, la autonoma de la ASF es nica, vista desde una perspectiva comparada, pues
no obstante que depende de la Cmara de Diputados a travs de la Comisin de Vigilancia, sta
no tiene la facultad de determinar las actividades de fiscalizacin. Asimismo, tiene facultades de
sancin directa ya que puede fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes (artculo 79, CPEUM),25 facultad que regularmente se reserva a los
tribunales de cuentas (Ackerman, 2006:26).
24
25
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Artculo 79. Ttulo Tercero. Captulo II Del Poder Legislativo. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Capacidad para fincar directamente responsabilidades resarcitorias, promover recursos civiles, polticos o penales
ante las autoridades competentes cuando se acrediten afectaciones a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio
de los entes pblicos federales o de las entidades paraestatales federales, atribuibles a servidores pblicos. Lase
artculo 39, de la LFRCF.
Empecemos por mencionar que uno de los rasgos caractersticos de los grandes casos de corrupcin
sistmica (Rose-Ackerman, 2009:28-29) y de la impunidad son los conflictos de inters entre los entes
reguladores y que al mismo tiempo son regulados; el mecanismo de la puerta giratoria, el ser juez
y parte con el manejo discrecional de la informacin estratgica a la fiscalizacin. En uno de tantos
casos, por ejemplo, el ex titular de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) es contratado
por la trasnacional HSBC inmediatamente concluido su periodo, en contra de lo establecido en la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (LFRSP).
En otro caso, en la administracin del sexenio pasado (2000-2006), el entonces Secretario de
Hacienda que era a la vez integrante del Consejo de Administracin de la Lotera Nacional, es al
tiempo el encargado de regular el fideicomiso Transforma Mxico, que se sospechaba reciba
fondos de la Lotera Nacional para fondear a la organizacin civil Vamos Mxico, propiedad de la
esposa del entonces Presidente Vicente Fox (Sandoval, 2007:44-45).
En otro caso ms que involucra a la SHCP, la ASF descubri al revisar las Cuentas Pblicas de 2001
a 2003, que el Sistema de Administracin Tributaria (SAT) haba ocasionado un dao patrimonial
por 9,347.518 millones de pesos a la Tesorera de la Federacin (TESOFE), a travs del Fideicomiso
Aduanas 1, por medio de la compaa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA)26, a
la que el SAT pagaba servicios logsticos. La ASF intent auditarla, pero la SHCP, a travs del SAT,
neg la informacin, no obstante que el IFAI fall a favor de que sta se entrega (Sandoval, 2007:49).
Adems, luego del pliego de observaciones que emitiera la ASF sobre las anomalas detectadas,
el Poder Ejecutivo Federal, a travs de la SHCP, interpuso una controversia constitucional en la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) contra la Cmara de Diputados para invalidar dicho
26
Establecida en 1993 por el subsecretario de ingresos, que sera despus el titular de la SHCP (Sandoval, 2007:46)
119
pliego. La ASF tambin encontr que a travs de ISOSA se hicieron devoluciones irregulares a 34
corporaciones por un monto de 1,220 millones de pesos (Sandoval, 2007:51).
Con relacin al rescate bancario en Mxico, el Banco Mundial report la erogacin de alrededor
de 135,000 millones de dlares, cuyo costo fiscal equivala a cuatro veces los 33,000 millones de dlares
que recibi el Estado por todas las privatizaciones de los noventas. El Banco respondi: siendo
evidente las buenas relaciones con polticos poderosos que tenan los beneficiarios del rescate, quienes
ingresaron a la cartera vencida crditos bancarios resultado de corruptelas, fraudes y pillaje. A pesar
de las prohibiciones y previsiones normativas ante estas prcticas, las autoridades de la Comisin
Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) las aplicaron discrecionalmente (Sandoval, 2007:53). La
instrumentacin del rescate fue anmala ya que nunca cont con el aval del Congreso General, requisito
establecido por la Constitucin para toda deuda contrada por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, una vez
que se adquiri la cartera vencida por medio del Fideicomiso FOBAPROA, la fiscalizacin del proceso
fue bloqueada desde el poder Ejecutivo y la SHCP, negando sistemticamente informacin al amparo
del secreto bancario, no obstante que el IFAI se pronunci por la elaboracin de versiones pblicas de
todos los documentos que registraron aquel turbio proceso de toma de decisiones.27
En otro caso similar, el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas
(FARAC) que se constituy para el pago de la deuda privada de los operadores carreteros, fue
adquirida por el Gobierno Federal, de nuevo a espaldas del Congreso, de cuya deuda neta reportada
por la SHCP asciende a los 143,442 millones de pesos en una total opacidad (Sandoval, 2007:60).
La misma SCJN emplea una serie de fideicomisos para manejar discrecionalmente 3,272.7
millones de pesos de recursos pblicos, segn la fiscalizacin de la Cuenta Pblica de 2003 efectuada
por la ASF. La operacin de los recursos carece de documentacin que permita verificar su empleo
segn la normativa. De acuerdo con la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica de 2003, el
Sistema de Registro de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Anlogos de la Administracin Pblica
Federal contabiliz un total de 1,353 instrumentos de este tipo registrados, que operan un total de
662,007,326.1 miles de pesos (Sandoval, 2007:66).
En los casos anteriores de ISOSA, FOBAPROA, FARAC y los diversos fideicomisos establecidos
por los Poderes Judicial y Ejecutivo, fue notable observar como los entes pblicos se escudan en el
secreto bancariofiduciario para ocultar informacin e impedir su fiscalizacin.
Despus de revisar la magnitud de los retos que enfrenta la ASF en su labor de fiscalizacin, es
oportuno explorar, a propsito de la reciente reforma en Pemex, el entorno y prcticas dentro de la
paraestatal en relacin con la transparencia y rendicin de cuentas, a manera de estudio de caso,
para tener una perspectiva mejor de las sinergias e insumos que requiere la ASF para su funcin
27
120
Debido al fallo de la SCJN, no fue posible recuperar 20,735 millones de pesos identificados por la ASF; no obstante,
como resultado de la fiscalizacin de la ASF, se logr rescatar para el erario pblico 10,856.2 millones de pesos.
Lase Sandoval (2007:60).
escrutadora en la paraestatal y las soluciones factibles hacia un eficaz sistema de rendicin de cuentas
aplicable al resto de la APF.
121
dlares (Badillo y Prez, 2004). Semejantes redes distribuyen los contratos ms cuantiosos entre
sus corporativos y, ms aun, obstaculizan labores de transparencia y rendicin de cuentas.31
En otro caso, a Tradeco, empresa del hijo de un ex directivo de Pemex, Federico Martnez Salas,
se le adjudica de un contrato por ms de 3,000 millones de pesos. En un proceso ms, el difunto ex
Secretario de Gobernacin, Juan Camilo Mourio, como apoderado legal de la empresa Transportes
Especializados Ivancar, recibe de Pemex contratos millonarios mediante los procesos de adjudicacin
directa para beneficio de la empresa de su familia, mientras era asesor del entonces Secretario de
Energa, Felipe Caldern, ahora titular del Ejecutivo Federal. Contratos signados por l que datan del
20 de diciembre de 2002, 1 de septiembre de 2003 y 29 de diciembre de 2003.
Como es evidente, los casos de corrupcin, impunidad y opacidad porosa son factor comn en la
gestin de la paraestatal. En estas anomalas han estado implicados los mismos servidores pblicos
que deben de aplicar la regulacin correspondiente. Por ello, la RDC en Pemex tiene marcados
rasgos cosmticos que deben ser problematizados y atacados, pues como se hace evidente, aunque
existe la normativa en materia de transparencia y accountability, la prctica de sanciones a los altos
funcionarios es letra muerta. En este mbito, la ASF enfrenta una batalla continua y frrea por la
rendicin de cuentas. Por ello, deben analizarse dichos retos y esfuerzos en el contexto del proceso
legislativo de reformas como antesala de los mecanismos de regulacin y sancin que una vez
legislados sern parte de las herramientas de fiscalizacin aplicables a las entidades pblicas.
Respecto a la reforma petrolera aprobada en 2008, la corrupcin en Pemex fue un tema bien conocido
por el Ejecutivo Federal32 y sealado por los expertos, pero sin una adecuada ponderacin y manejo en el
diseo de aquella.33 En este sentido, la reforma del Ejecutivo no planteaba compromisos cuantificables
a travs de indicadores (o por medio de gestin de la informacin); ni en trminos cualitativos para
lograr los objetivos y alcances de la rendicin de cuentas del ejercicio de gobierno. De hecho, la
reforma busc terminar con las controversias constitucionales en contra de los Contratos de Servicios,
adecuando el marco normativo para la suscripcin de los mismos, dejando pendiente el problema de la
discrecionalidad aplicada en la interpretacin de la normativa por parte de los funcionarios encargados
de las contrataciones, cuando uno de los grandes problemas es que la suscripcin de stos no requiere
En julio de 2004, PEP en licitacin 18575108-030-04, donde particip Oceanografa junto con otras empresas. En
adjudicacin directa DOCSM-095-04, se otorga el arrendamiento del barco Caballo de Trabajo deteriorado a sta, tras
declarar desierta la licitacin. Luis Ramrez Corzo, director de Pemex, ordena clasificar como confidenciales todos los
documentos relacionados con la naviera y reservarlos por un periodo de diez aos.
32
Lase, Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupcin, 2008 2012
y Plan Nacional de Desarrollo 2006-2007, Eje 5. Democracia efectiva y poltica exterior responsable: 5.5
Transparencia y rendicin de cuentas.
33
Hasta antes de la reforma petrolera de 2008, el total de las contrataciones gubernamentales en Petrleos Mexicanos
(PEMEX), se regan por la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM); y por la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP). De acuerdo a la ltima reforma de 2009
a estas Leyes, se impone una obligacin a la Secretaria de la Funcin Pblica para instrumentar un sistema integral de
informacin de contrataciones pblicas, que esta expreso en los artculos 74 de la LOPSRM y 56 de la LAASSP; el cual,
debe de integrarse a la pgina de CompraNet.
31
122
Por tal motivo, el proceso legislativo de la reforma petrolera de 2008 cre una coyuntura poltica
de gran calado que, a pesar de los conflictos alrededor de la misma, signific una oportunidad dorada
para la implementacin de dispositivos democrticos de evaluacin y sancin de la toma de decisiones
en torno a la legislacin. Respecto de esta coyuntura fue trascendental en el juego de balance entre
poderes, la articulacin que sucedi entre la accin cvica en funciones de vigilancia y su alianza
con los legisladores de oposicin en el proceso de debate y la huelga legislativa. Esto permiti crear
entornos democrticos para la deliberacin y balance de poder frente al Ejecutivo. Cabe recordar que
la legislacin de la reforma por la va rpida, es decir, con una sancin legislativa de baja calidad o va
madruguete (fast track), excluira del proceso a un conjunto de actores e insumos indispensables
para la ponderacin o rendicin de cuentas de dicha poltica de gobierno.
ni permite la vigilancia de las cmaras, y adems de que los de mayor monto se han adjudicado
directamente en su mayora, y a menudo su contenido solo puede ser conocido por los funcionarios que
los suscriben,34 lo que impide la evaluacin institucional y social de la toma de decisiones, manejo de
recursos y el cumplimiento de objetivos de la poltica econmica y sectorial.35
Sin embargo, la sinergia generada entre la accin cvica y la funcin de contrapeso y control
del Poder Legislativo permiti coordinar las funciones de contralora ciudadana generadora de
espacios de debate pblico para la socializacin de informacin y sancionadora de las iniciativas del
Presidente, con las acciones legislativas para la deliberacin y sancin de dichas iniciativas de reforma.
Se debe recordar que tras la sinergia entre las acciones legislativas y ciudadanas, la produccin de
informacin alternativa y de los espacios de discusin de la misma fue mucho mayor (informacin
en medios, mesas de estudios, foros ciudadanos, coloquios, la consulta sobre la reforma energtica y
los foros del Senado de la Repblica). Adems, estos entornos permitieron la exigibilidad de acciones
responsables a los legisladores en la deliberacin de la reforma.
De hecho, la labor de fiscalizacin de la ASF en Pemex fue ampliamente difundida en el foro del
Senado, con lo cual se dio mayor legitimidad a dicha funcin a la vez que se publicitaron las cifras y
datos poco accesibles para la informacin de los ciudadanos.
Sin embargo, no todo fue miel sobre hojuelas. La reforma petrolera de 2008 aprob la desregulacin
del sector en materia de contrataciones gubernamentales bajo el nuevo marco normativo de la Ley
Reglamentaria del artculo 27 constitucional en el Ramo del Petrleo (LRA27) y la Ley de Petrleos
Mexicanos, al aumentar las causales de excepcin a la licitacin pblica36 y las facultades de nuevos
entes para clasificar y reservar informacin pblica y facultarlos para la realizacin de contrataciones
discrecionales de acuerdo con justificaciones previstas por las subsidiarias de Pemex. Con ello, se
Entrevista informal a funcionarios de Petrleos Mexicanos.
Ejemplo de esta opacidad, puede encontrarse en la poltica de la Clasificacin de Informacin; al amparo de esta prctica
administrativa, Pemex determin mantener en reserva por 12 aos la informacin sobre la certificacin de reservas
petroleras de los campos de Chicontepec. Lase, Rodrguez, (2010:22), Sern secretos por 12 aos datos sobre reservas
de Chicontepec.
36
Artculos 41 de la LAASSP y LOPSRM.
34
35
123
fortalecieron las facultades indirectas de gestin en la paraestatal por parte del Ejecutivo Federal al
incluir ms rganos y agentes bajo la influencia del mismo (Comit de Transparencia y Rendicin de
Cuentas37, Comit de Auditora y Evaluacin del Desempeo y el Comit de Adquisiciones).
La Ley Pemex en el artculo 29 establece que ser el Comit de Transparencia y Rendicin de cuentas el que proponga
al Consejo de Administracin los criterios para determinar la informacin que se considerar relevante sobre
Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, as como las normas y, en su caso, recomendaciones para su
divulgacin; adems de establecer criterios para la organizacin, clasificacin y manejo de los informes, lo que se
suma a las facultades otorgadas a otros entes para la reserva de informacin establecidas en los artculos 7 y 8 del
Reglamento de la Ley Pemex (RLPemex).
38
Segn datos de PIW 2010 Rankings Petroleum, 6 de diciembre de 2010. Vase, Pemex en cifras: http://www.ri.pemex.com/
index.cfm?action=statusfilecat&categoryfileid=5440.
39
Anlisis estadstico de Ingresos Petroleros, en www.fundar.org.mx, Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario.
40
Respecto del tema de contratos gubernamentales, especficamente, en cuanto a la celebracin de los mismos, el
artculo 7, Fr. XIII de la LFTAIPG establece que los sujetos obligados todas las entidades de la APF dispongan
al pblico informacin precisa sobre las contrataciones. Esto confirma que segn el precepto constitucional del
artculo 6 y la LFTAIPG, toda informacin en poder de las entidades pblicas deber ser de acceso pblico, con
la salvedad de las reservas aplicables.
37
124
Como hemos descrito, existe informacin gubernamental que por mandato debe ser pblica, y
tambin existen lineamientos especficos para la elaboracin de documentacin con informacin
en versiones pblicas, salvo aquella que sea reservada, la cual deber cumplir con las justificaciones
que estn sealadas por ley para reducir el uso de criterios discrecionales en su clasificacin. En
consecuencia, es muy importante una adecuada transparencia en las contrataciones gubernamentales
en Mxico como poltica estatal que fomente el DAI, y desde luego en Pemex, su ms importante
empresa estatal. Esto, para evitar cualquier espacio mnimo a la discrecionalidad en dichos procesos
y para generar informacin que una vez que sea dispuesta al pblico incentive el comportamiento
responsable de la funcin pblica y legitime la accin enrgica de la fiscalizacin superior.
reservada.41 En dicha legislacin se seala que existen elementos mnimos que debern contener las
versiones pblicas de documentos con informacin reservada (artculo 1).42
Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y Entidades de la
Administracin Pblica Federal.
42
La informacin que debe ser pblica lo ser de conformidad con el artculo 7 de la LFTAIPG, y no podr omitirse el
nombre de los servidores pblicos en los documentos, ni sus firmas autgrafas; [] ni la informacin que documente
decisiones y los actos de autoridad concluidos [], as como el ejercicio de las facultades o actividades de los servidores
pblicos, de manera que se pueda valorar el desempeo de los mismos, segn los artculos 4 y 5.
41
125
Para esto sern adecuados una verdadera transparencia y el ejercicio pleno del DAI, con entornos
de alter informacin como condicin necesaria para el fortalecimiento de canales de transaccin
de demandas para la consolidacin de las instituciones democrticas y de un dinmico sistema
democrtico de accountability y Estado de Derecho contra la RDC cosmtica. Dichos entornos,
primero de informacin y luego de exigibilidad para la toma de decisiones trascendentales en la
esfera pblica, deben estar articulados a las funciones de la fiscalizacin superior que trabajen como
proceso proveedor de insumos informativos a los ciudadanos y de confianza institucional.
43
126
Es vital en la aplicacin de esta serie de acciones, que los altos funcionarios pblicos den
muestras ejemplares de observancia del Derecho para elevar la confianza en las instituciones en
esta crisis, so pena de recibir sanciones enrgicas y proporcionales al ejercicio irresponsable de la
funcin pblica. Esto, mucho ms que otras acciones, podra catalizar la sinergia del sistema de
RDCD y armonizar la fiscalizacin superior de la ASF y EFS con el desarrollo de instituciones
democrticas y ciudadanos pro-activos.
Es urgente tambin legislar sobre una Ley General de Fideicomisos que ponga lmites y reglas
ntidas ante la proliferacin de los fideicomisos como forma de evadir la transparencia y la RDC
(Sandoval, 2007:87). Respecto del riesgo de la institucionalizacin de la opacidad porosa, son
necesarias acciones vigorosas para cumplir con los criterios establecidos por ley para garantizar el
DAI, y en este mismo sentido, crear una ley general. La correcta regulacin del secreto bancario y
fiduciarios es tambin un asunto urgente que forzosamente atraviesa los rescates financieros.
127
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marzo de 2010.
Normatividad
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin.
Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con la Misma.
Ley de Petrleos Mexicanos.
Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Reglamento Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo.
130
RESULTADOS 2011
DIRECTORIO
2012
Instituto de Acceso a la Informacin Pblica
y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal
Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con
la autorizacin expresa y por escrito de los editores, en trminos
de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en
su caso, por los tratados internacionales aplicables.
www.infodf.org.mx
La Morena No. 865, esquina Av. Cuauhtmoc, Colonia Narvarte
Poniente, Delegacin Benito Jurez, C.P. 03020, Mxico, D.F.
RESULTADOS 2011
NDICE GENERAL
Prlogo
Ensayos
Primer lugar
Entre mtines, consultas, y refrendos ciudadanos.
La responsabilizacin civica como motor democrtico de
transparencia en la toma de decisiones.
Omar El Manrquez Julian Milligan
Segundo lugar
La privacidad en la era de la transparencia
Logros y desafos de la Ley Federal de Proteccin de Datos
Personales en Posesin de Particulares
Selene Lpez Snchez
61
Tercer lugar
Educacin, Transparencia y Acceso a la Informacin
Un pasado oscuro, los esfuerzos en un presente opaco y la
educacin para construir un futuro transparente
Florencia Deyanira Pech Crdenas Nikte
89
PRLOGO
La Conferencia Mexicana para el Acceso a la Informacin
Pblica (COMAIP), la Asociacin Nacional de Universidades
e Instituciones de Educacin Superior (ANUIES), la
Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (BUAP) y
la Universidad Autnoma de Yucatn (UADY) convocaron
al 1er Concurso Nacional de Ensayo Universitarios
Construyendo Transparencia con el objetivo de promover
el conocimiento y la investigacin dentro de la comunidad
universitaria de nivel licenciatura en temas relacionados con
el derecho de acceso a la informacin pblica, la proteccin
de datos personales y la rendicin de cuentas en nuestro
pas.
Este certamen recibi un total de 105 trabajos
provenientes de diversas entidades de la Repblica, de los
cuales 7 ensayos fueron los finalistas dadas sus destacadas
aportaciones y anlisis al tema de acceso a la informacin
y proteccin de datos personales en el contexto nacional.
Agradecemos especialmente a los integrantes del
Jurado Calificador: el Lic. Roberto Rock L., Director Editorial
de El Universal; la Dra. Lourdes Morales Canales, Profesora
Asociada del CIDE; y el Lic. Miguel Pulido Jimnez, Director
Ejecutivo de FUNDAR, en calidad de especialistas externos,
as como al Lic. Miguel Castillo Martnez, como Presidente
de la COMAIP y del Instituto Estatal de Acceso a la
Informacin Pblica de Yucatn (INAIP), por su compromiso
de coadyuvar en la promocin de derechos fundamentales
y quienes hicieron posible desarrollar este trabajo.
Primer lugar
Entre mtines, consultas, y refrendos ciudadanos
La responsabilizacin civica como motor democrtico de
transparencia en la toma de decisiones.
Omar El Manrquez Julian Milligan
NDICE
Resumen ejecutivo
13
Introduccin 17
I.
Democracia y transparencia 17
II.
IV.
Complicaciones alrededor del proceso decisorio y la participacin
ciudadana. Racionalidad limitada y asimetras de informacin 27
a. La complejidad: Informatividad y exigibilidad 29
b. Problemas en el proceso de toma de decisiones
31
Conclusiones 46
12
a. Ventajas 48
b. Riesgos 49
c. Oportunidades 50
d. Propuestas 51
Bibliografa 52
Normatividad 57
Otras fuentes 57
Anexos 58
Resumen ejecutivo
En el presente ensayo se analiza la complejidad que tiene el ejercicio gubernamental
y la toma de decisiones bajo principios democrticos; y con una mayor transparencia.
A partir de lo cual, se demuestra con evidencias y argumentos que la participacin
de los ciudadanos bajo distintas modalidades en dichas funciones de gobierno
incide y mejora el proceso en la lgica de aquellos parmetros de anlisis. La
exposicin de argumentos parte del razonamiento de que la democracia como
forma de gobierno integra un conjunto de condiciones que garantizan derechos
fundamentales a los ciudadanos.1 En este sentido, diversos autores han recalcado
que en la concepcin de democracia est implcita la dotacin de capacidades
y facultades a los ciudadanos para ejercer y exigir la representacin poltica
responsable. A travs de la adecuacin de procedimientos que lo permitan. Ello
consiente un sano equilibrio del sistema poltico debido a la continua inversin
del poder, acotado por derechos de las minoras y configurado por la soberana
popular.
Por lo tanto, el trabajo parte de la premisa de que un rgimen democrtico
se interpreta como el ejercicio de la soberana popular dotada del conjunto de
derechos que configuran la ciudadana, a travs de las instituciones garantes del
acceso a la configuracin del poder pblico.
Al respecto, existe una tensin entre gobernar y representar, con lo cual surge
un dilema. En torno a dicha complicacin en este trabajo se diserta respecto a
dicha dicotoma y la validez de sus premisas. En este sentido, este trabajo plantea
que la intervencin de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones
1
En este tenor, la ciudadana est integrada por un conjunto de derechos, que garantizan la
racionalidad de la democracia; polticos, civiles y sociales, segn la clasificacin de Marshall.
13
14
15
16
Introduccin
I.
Democracia y transparencia
Constitucin
Poltica
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos,
Capitulo I de la Soberana Nacional y de la forma de gobierno. Artculo 40.
Titulo
Segundo
17
18
7
Un ejercicio dbil de tales derechos de los ciudadanos o su anulacin, desvanece la legitimidad de
la democracia por el descontento de sus integrantes, los cuales sustentan al rgimen. Lase PNUD
(2011:42).
8
En este sentido, Fornero (2004:922-923) define a la responsabilidad como la posibilidad de prever
los efectos del propio comportamiento y corregirlo con base en tal previsin; puesto que en efecto, la
nocin de responsabilidad poltica se basa en la nocin de eleccin y sta es esencial al concepto de
la libertad limitada. El recalca que el primer significado del trmino fue poltico, en expresiones tales
como gobierno responsable o responsabilidad de gobierno que expresaban el carcter por el cual
el gobierno obraba bajo el control de los ciudadanos.
19
20
II.
10
21
22
14
ejecucin del gasto, as como a las mejores prcticas comerciales sobre publicacin
de contratos de gobierno, y en tanto que es un requisito para el financiamiento de
instituciones supranacionales.15 Por ello sealamos que el desarrollo de las polticas
de transparencia y rendicin de cuentas no son graciosos obsequios del Estado,
sino el resultado de luchas cvico democrticas.
III.
23
24
Por esta razn, ya sea que dicha intervencin se conciba como vigilancia, sancin
electoral o proceso de asignacin de responsabilidades, resulta imprescindible
valorar las lgicas de interaccin de la participacin ciudadana en los procesos
de informacin, evaluacin, y sancin que constituyen el esquema de la rendicin
de cuentas (Schedler, 2000). En virtud de que la relacin entre los entes pblicos
obligados a rendir cuentas y los actores sociales facultados para exigirlas debe
acontecer en el espacio pblico, para as evitar que dicho acto devenga en protocolo
o trampa burocrtica; puesto que dicha relacin debe publicitarse para optimizar la
calidad de la democracia (Lpez Aylln y Merino, 2009:12-16).
Sin embargo, como ya hemos sealado, la rendicin de cuentas debe
interpretarse como sistema, es decir, como un proceso complejo; en el que se
enfaticen las complicadas interacciones sistmicas de sus componentes y las
propiedades emergentes que permiten la autorregulacin del mismo.18 Situando el
centro del anlisis en la sinergia del conjunto de procesos entre ciudadanos y entes
pblicos; ya que es un fenmeno socio poltico de lgica sistmica (Gil-Garca,
2009)
Por ello, definimos a la rendicin de cuentas en democracia, como la
sinergia entre ciudadanos y entes pblicos para asignar responsabilidad poltica
hacia las funciones de gobierno respecto a decisiones y acciones, los cuales se
vinculan por representacin poltica o por otros dispositivos de afirmacin de
dicha responsabilidad. Por ende, aqu se ha llamado a este ltimo proceso como
responsabilizacin cvica, entendida como la sinergia de la participacin cvica, para
la construccin y asignacin mutua de responsabilidades. Esto, en un marco de
libertades de informacin y desarrollo de derechos democrticos; en donde emerge
un sistema dinmico que conjunta diversas acciones y energas desde los distintos
entornos sociales, cada cual con sus recursos particulares (Manrquez, 2011:114117). Es importante distinguir las siguientes atribuciones sistmicas inscritas en el
concepto de rendicin de cuentas democrtica: informatividad: que es la capacidad
de los entidades pblicas para la produccin y gestin de informacin pblica til;
18
John Ackerman (2006:21-27) apela a un modelo de rendicin de cuentas coactivo por medio
del cual los servidores pblicos informan y justifican sus planes de accin, su desempeo y sus
logros y se sujetan a las sanciones y recompensas correspondientes; que incluye la participacin
de los ciudadanos como factor determinante, lo que lo hace pro-activo, dinmico y que rebasa la
temporalidad de la sancin electoral.
25
26
Hace casi una dcada, Pippa Norris (2002:341-343), prescribi que en el contexto de transicin
de sociedades industriales a posindustriales, el distanciamiento entre ciudadanos y los canales
tradicionales de participacin poltica, aunado al desarrollo de los niveles de educacin, flujos de
informacin, comunicaciones, y con ciudadanos ms crticos con formas ms exigentes de expresin,
organizacin y movilizacin poltica; se avizoraban para el caso de una sociedad mexicana, ciudadanos
construyendo otras formas de participacin y cierta confianza en los procesos polticos.
20
En este sentido, debemos recuperar nuestra premisa inicial que indicaba que
una decisin responsable [obedeca] a un proceso democrtico [que permitiera]
verificar que el mismo [fuera] accesible y responsable con el inters general. Entonces,
ahora tenemos certeza de que dicha participacin conduce al refuerzo democrtico,
en virtud de que permite verificar el principio democrtico del ejercicio de la
soberana popular al impulsar con las acciones cvicas las garantas de acceso a la
informacin a decisiones y actos de gobierno que luego permiten retroalimentar
dichas acciones para influir en aquellos actos gubernativos.
Ahora habremos de identificar las complicaciones que surgen alrededor del
proceso decisorio y que adems tienen que ver con la forma en que se determina
lo que se entiende por inters general. Es decir, la forma en que se construye una
decisin, y la forma en que se constituye en un acto responsable con el inters general.
IV.
27
28
29
30
Felipe Hevia, seala que en Mxico el concepto oficial de contralora social se define como
un tipo de participacin orientada al control, vigilancia, y evaluacin de programas y acciones
gubernamentales; esta concepcin de contralora social le ha reducido a la atencin de quejas y
sugerencias para la gestin de obras y servicios, para indagar sobre ello, lase, Hevia, (2004:14).
22
John Ackerman (2004:448), seala que existen mecanismos institucionalizados o con mayor o
menor grado de formalizacin, que tan solo estn diseados para recabar informacin para orientar
la poltica, tales como las encuestas de opinin y otros.
23
24
Bernard Manin, destaca la importancia que cobra hoy da la opinin pblica en la democracia
de audiencias para la asignacin de responsabilidad en el mandato, cuando afirma que poder
discrecional no significa poder irresponsable cuando el electorado aparece, [] como una audiencia
que responde a los trminos que se le presentan en el escenario poltico. Lase Manin (1998:72).
31
32
Esto significa que debe cobrar la mayor relevancia, el qu?; y el por qu?; adems
del cmo? De no ser as, se corre el riesgo de mantener la participacin ciudadana
como instrumento de legitimacin de una toma de decisiones preestablecida sin
la deliberacin social necesaria. Desperdiciando la capacidad transformadora que
tiene la intervencin cvica como motor democrtico de las practicas y el diseo
institucionales.
Esto implica que aquellos procesos donde se somete una decisin a la eleccin
o sancin de los ciudadanos, deben seguir un proceso que definimos aqu como
de refrendacin cvica. Es decir, deben de arroparse en la publicidad y acceso
pblico a toda informacin til desde el principio mismo de la problematizacin del
asunto, con el fin de construir polticas y toma de decisiones que se determinen
de manera responsable con el inters pblico y que as legitimen la accin del
responsable en la toma de decisin, al incorporar democrticamente la participacin
cvica. Lo cual permitir reforzar la cultura participativa y la interiorizacin de las
prcticas democrticas de transparencia y rendicin de cuentas en el mbito de los
tomadores de decisin.
Un proceso de toma de decisiones que incorpore mecanismos de publicidad,
monitoreo, evaluacin y refrendacin, tendr un valioso capital de legitimidad y por
supuesto, una mejora en la transparencia y rendicin de cuentas. Un proceso as
entendido gozar de refrendabilidad cvica o institucional; o dicho en trminos
ms acadmicos, tendr accountability.
A todo esto, debemos sealar algunos elementos vitales que deben incorporarse
a las prcticas de transparencia que obedecen a un mejor procesamiento entre
la sinergia cvica y la funcionalidad de los mbitos de toma de decisiones. Por
ejemplo, que todos los afectados reciban informacin til; que sean integrados al
desarrollo de la toma de decisiones y que exista la publicidad suficiente del proceso
decisorio (Arellano, 2007:41-45). Por otra parte, que los ciudadanos identifiquen
al responsable; sean agencias o funcionarios encargados de la toma de decisiones
y su ejecucin; esto, por medio de un control interno, la evaluacin, imputabilidad,
y la continua mejora de capacidades a travs de la gestin por desempeo
(Guerrero, 2000:23-24). En torno a estos sealamientos es necesario recalcar que
estos procesos deben articular la sinergia y lgica cvicas, no instrumentarla, esta
distincin es vital para no caer en la prctica de nuevos mecanismos demaggicos y
legitimadores entre una clase burocrtica poderosa y ciudadanos sbditos.
33
V.
34
Lase el Artculo 6, de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones
de la Sociedad Civil. 2004ltimamodificacin2011.
25
Artculo 9, del Reglamento de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las
Organizaciones de la Sociedad Civil.
26
27
35
36
dems que determinen las leyes (artculo 15 y 29, LPCDF). Esto implica un sera
restriccin a los procesos de incidencia cvica, que al proteger la funcionalidad de la
administracin local, impide la evaluacin sobre temas susceptibles a la sancin o la
mejora. Sin embargo debe de anotarse, esta legislacin es una de las ms avanzadas
en la ampliacin y garanta de los derechos ciudadanos de participacin poltica en
la toma de decisiones.
Debemos apuntar sin embargo, que aunque estos mecanismos de participacin
directa permiten la incidencia en la toma de decisiones, no es factible todava una
real intervencin ciudadana en el proceso decisorio y ejecucin de los actos de
autoridad. En virtud de las restricciones vigentes en cuanto al carcter vinculatorio
del Plebiscito, que pide una votacin que registre el equivalente a la tercera parte
del padrn electoral del D.F. Lo cual implica una cantidad mayor al nmero de votos
obtenidos en el triunfo electoral del actual Jefe de Gobierno. Lo mismos puede
decirse respeto al Referndum, con su tcita instrumentacin como dispositivo de
sondeo de opinin. Adems de que los facultados para resolver sobre la procedencia
de estos refrendos encausados por los ciudadanos, son los mismos entes pblicos a
quienes estn dirigidos, es decir, la Asamblea Legislativa y el Jefe de Gobierno.
La iniciativa popular tiene una lgica similar a los anteriores instrumentos de
participacin directa, pero se acota a la presentacin de proyectos de creacin,
modificacin, reforma, derogacin o abrogacin de leyes y decretos propios
del mbito legislativo local (artculo 34, LPCDF). Respecto a la Colaboracin
Ciudadana, la Rendicin de cuentas, la Difusin Pblica, la Red de Contraloras
Ciudadanas, la Audiencia Pblica, los recorridos del Jefe Delegacional y la Asamblea
Ciudadana; la regulacin vigente es insuficiente y no articula la sinergia que podra
derivarse de la misma combinacin de los instrumentos de participacin (artculos
46 al 75, LPCDF).
Respecto al mecanismo de Consulta Ciudadana, es importante comprender su
lgica debido a que este instrumento ha sido implementado de forma frecuente en
el D.F. Respecto de la Consulta Ciudadana, de acuerdo al artculo 42 de la LPCDF:
Es el instrumento a travs del cual el Jefe de Gobierno, las instancias de la
Administracin Pblica del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, la Asamblea
Ciudadana y/o el Comit Ciudadano, por s o en colaboracin, someten a
consideracin de la ciudadana por medio de preguntas directas, foros, o cualquier
otro instrumento de consulta, cualquier tema que tenga impacto trascendental en
los distintos mbitos temticos y territoriales en el Distrito Federal.
VI.
37
38
39
40
VII.
de 1982, por proceso laxos o por cuasi decretos); los lmites impuestos a la
intervencin cvica y aunado a la ausencia de informacin para ponderar las tesis
de la reforma en comento. Cuyo proceso de elaboracin y posterior deliberacin
parlamentaria suceda sin una minuciosa exanimacin de las tesis de la reforma,
y sin la discusin pblica de las mismas. No obstante que dicho acto legislativo
afectara las condiciones socio econmicas de toda la poblacin en Mxico. Por lo
que se converta en un asunto de inters pblico y general.
Cuadro 1
El desarrollo de la participacin ciudadana en la toma de decisiones en el
Distrito Federal (antes, Departamento del Distrito Federal)
Ao
1928-83
1985
1987
1993
1995
1996
1997
La Reforma Poltica permite la eleccin directa del primer Jefe de Gobierno del
Distrito Federal. Con dicho ejercicio soberano, el Presidente de la Republica no
designar ya ms al Regente del Departamento del Distrito Federal.
1998
Segunda Ley de Participacin ciudadana.
1999
2000
2004
2009
41
42
Tabla 1
Ingresos Petroleros como porcentaje de los Ingresos del Sector Pblico
durante los ltimos once aos
Ao
2000
2001
2002
2003 2004
2009
2010
Porcentaje 32,31 32,52 27,53 30,41 29,48 33,38 35,98 39,90 38,05
35,43
36,91
43
VIII.
44
Sin embargo se debe destacar que en torno a esta coyuntura poltica y proceso de
legislacin de la reforma, el Gobierno del Distrito Federal jug un papel estratgico
en la configuracin de la opinin pblica a travs de la implementacin de la Consulta
Ciudadana de la Reforma Energtica. La cual tuvo una gran convocatoria y en la que
confluyeron alrededor de 825 mil ciudadanos (Gobierno del Distrito Federal y
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2008:3). Lo cual, no fue un obstculo para
Como muestra, se crea ex profeso, el Consejo Nacional de Energa, mismo que se encargar de
integrar un Foro Consultivo para la Estrategia Nacional de Energa; con la participacin del sector
social; para normar la poltica petrolera, integrado por funcionarios y expertos de la sociedad civil.
Segn el Decreto que reforma y adiciona el artculo 33 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal.
33
34
Segn el artculo 8, de la Ley de Petrleos Mexicanos, el Presidente de la Repblica
someter sus designaciones a la Cmara de Senadores o, en sus recesos, a la Comisin
Permanente, para su ratificacin por mayora absoluta.
que dicho proceso fuera impugnado por un ciudadano que consider a la consulta
como un ejercicio inadecuado. Cuya accin permiti develar las carencias de la
normativa de la consulta ciudadana en el Distrito Federal.
Fue as que en junio de 2008, el ciudadano, Jos Rodrguez Vega, promovi ante
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF),
un juicio35 contra el IEDF, por omisiones en el proceso de Convocatoria para la
Consulta Ciudadana sobre la Reforma Energtica (Mndez de Hoyos, 2010: 22-24).
Despus de valorar dicho juicio el TEPJF resuelve que el mismo no procede en dicha
instancia, por lo que ordena su reencauzamiento al Tribunal Electoral del Distrito
Federal (TEDF). Por su parte el TEDF, declara que el medio es improcedente. Ante
ello, el juicio del ciudadano Rodrguez contra el IEDF, toma cause en el TEPJF, el
cual, finalmente resuelve que las omisiones del IEDF durante la convocatoria para
la Consulta, no produjeron agravio en el demandante (Mndez de Hoyos, 2010:2526).
En este sentido, el TEPJF, demostr que dicha consulta no corresponda con el
instrumento de democracia directa al que hace referencia la Ley de Participacin del
D.F., por lo tanto, el IEDF no era el organizador correspondiente y en consecuencia,
no exista agravio al demandante. El punto importante del argumento del TEPJF,
fue que la Consulta sobre la Reforma Energtica slo consisti en un acto de dos
rganos de gobierno en el cual asumieron una posicin poltica en relacin con
dicho tema de inters nacional, cuya finalidad fue recabar la opinin ciudadana y en
ese sentido, incluir a los ciudadanos en la deliberacin pblica (Mndez de Hoyos,
2010:50-52).
De todo esto, debemos destacar dos elementos de discusin muy importantes.
Primero, que de acuerdo a la sentencia del TEPJF, los rganos de gobierno del
Distrito Federal instrumentaron la consulta ciudadana como factor poltico para
abrir a la deliberacin pblica el tema nacional de la reforma energtica. De ello
se desprende que existe ambigedad respecto al empleo de este mecanismo; su
aplicabilidad y pertinencia en estos casos de inters pblico. Por lo que debera
legislarse exhaustivamente al respecto.
En segundo lugar, dicho ejercicio inusual de consulta ciudadana permiti
en primer trmino encausar la sinergia cvica de los ciudadanos que buscaban
transparentar el proceso, responsabilizar a las autoridades respecto de la legislacin
Un juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano (JDC).
35
45
46
Conclusiones
Podemos ahora obtener algunas conclusiones de los casos examinados en este
ensayo. Por ejemplo, respecto a los mecanismos de participacin y responsabilizacin
cvica, destaca la evolucin de la institucionalizacin de la participacin ciudadana,
y el hecho de que los ciudadanos en el Distrito Federal mantienen una constante
evolucin en la conquista de espacios en los mbitos de toma de decisiones (ver
Cuadro 1 y Anexos, Cuadro 2).
Sin embargo, la institucionalizacin de la publicidad de los actos de gobierno
y del acceso real a la informacin pblica, tienen el gran reto de dar sustancia
democrtica a dichos logros para situar la vigilancia y refrendo cvicos bajo una lgica
funcional y no instrumental; y as impulsar la democratizacin de las instituciones y
enfrentar la instrumentacin abusiva de la discrecionalidad -opacidad porosa-. Esta
perspectiva debera ser adoptada en la vanguardia legislativa del Distrito Federal,
como entidad lder en este tipo de procesos de reforma poltica (ver Cuadro 3).
Puesto que dicha entidad, adems de contar con una legislacin de transparencia,
y una Ley de Participacin con un perfil de ciudadana ms activa, deber ahora
colocar el acento en la adecuacin de los instrumentos ya existentes para llevar la
transparencia al espacio mismo de conformacin de la toma de decisiones, que en
el caso del mecanismo de Consulta Ciudadana, debera solventar las insuficiencia y
ambigedades sealadas, y dotar de facultades a los ciudadanos para su participacin
activa en los procesos ya mencionados.36
Habr que hacer hincapi en la lucha por consagrar los derechos de informacin que seguramente
se va a potenciar con la reforma al artculo 1 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
36
47
48
a. Ventajas
Como ya hemos expuesto, la participacin ciudadana en el proceso de deliberacin
pblica y poltica, va interlocucin ciudadanos-gobierno, puede abonar a una mejor
transaccin de posturas antagnicas al requerir mayores flujos de informacin
para una deliberacin ms racional y objetiva entre ciudadanos y funcionarios. Con
ello, se permite la construccin racional de la crtica social. Esto permite reducir la
ausencia y ambigedad de los datos, la instrumentacin de la sinergia cvica o los
riesgos que conlleva la ilegitimidad de la accin gubernativa cuando se acta con
opacidad. Conduciendo a la vez la deliberacin de los temas de inters pblico
hacia trminos ms inclusivos, racionales, equitativos, consensuados y por ende, mas
democrticos. En este sentido, la pertinente accin cvica refuerza la accesibilidad
a la informacin y mejora la gestin informativa al requerir una mayor y mejor
transparencia.
En la triada: democracia, participacin y eficiencia, la interaccin entre gobiernosociedad requiere de un gobierno abierto y responsable ante la sociedad que
fortalezca la transparencia, informando de actos, proyectos o propuestas, dando
razones de las decisiones, escuchando seales acerca de la oportunidad de
las mismas y modificando, si as se requiere, las polticas o programas en curso.
(Subirats, 2000:2). La responsabilizacin en la toma de decisiones requiere adems
conjuntar las sinergias sociales con adecuadas reformas administrativas derecho
administrativo que amplen la participacin cvica a travs de mecanismos
institucionalizados que aseguren a aquellos que tienen algn inters en las polticas,
sern escuchados y tomados en cuenta en la elaboracin de polticas por cuanto
son procesos basados en la poltica y en el conocimiento (Rose-Ackerman,
2009:9).38 Esto es debido a que la deliberacin supone una confrontacin pblica,
presupuestando condiciones de libre acceso a la informacin y al debate en equidad,
entre argumentos racionales y en el cual, si alguno de ellos incluyese en sus medios
o fines la vulneracin de los derechos de sus interlocutores, la decisin no podra
prevalecer al hacerse pblica.
Lo cual debiera ser un criterio primordial en las polticas de urbanizacin de gran calado, como en
el caso de las sper vialidades, que afectan de gran manera el espacio privado de aquellos a quienes
al final, parece que se toma menos en cuenta.
38
b. Riesgos
Sin embargo, como se ha sealado en este ensayo, debe de tenerse pericia en
el diseo de ajustes normativos y legislacin en materia de participacin cvica y
transparencia, para que estos deriven en dispositivos de acceso real y equitativo
a los espacios de toma de decisiones; y para que de estos no resulten nuevas
formas de micro corporativismos. Puesto que se corre el riesgo de que se tome a
la organizacin social como presupuesto de participacin formal, excluyendo otras
formas de participacin y responsabilizacin cvicas.
Tambin es vital evitar la instrumentacin de la sinergia cvica, como ha sido en
el caso del empleo de la consultas ciudadanas, en las que la participacin cvica se
ha utilizado como un presupuesto de la legitimacin de toma de decisiones y no
como un contrapeso real a la misma. En esta cruzada por la regulacin de dichos
instrumentos y adecuacin de lgicas y sinergias, desde nuestro punto de vista,
es primordial colocar en su justa dimensin la funcin socio poltica que tienen
los mecanismos informales de demanda, vigilancia y sancin; nos referimos a las
49
50
c. Oportunidades
La participacin cvica activa, asigna sanciones sociales informales y articula
sinergias a la funcionalidad institucional del sistema de rendicin de cuentas; lo
que puede incorporar condiciones pro-activas a la rendicin de cuentas, es decir,
brindar un carcter preventivo ex ante. Adems, las acciones ciudadanas para la
responsabilizacin pueden tener otras funciones, adems de activar los mecanismos
institucionales de rendicin de cuentas (O Donnell, 1998; Schedler 2004; Ugalde
2004; Lpez Aylln y Merino Huerta, 2009; y Crespo, 2001). Entre las que destacan:
Ser el constructo de confianza-legitimacin de polticas publicas (Oszlack,
2009);
Ser un mecanismos de poltica participativa y eficiencia gubernamental
(Subirats, 2000);
Un componente en la gestin de las organizaciones pblicas (Christensen
y Lgreid, 2005; Cabrero, 2000a, 2000b y 2010; Arellano, 2002, 2005 y
2007);
Por ejemplo, cuando los ciudadanos se ven forzados a exigir enrgicamente la responsabilidad
de funcionarios, a quienes en principio no conoce, y de cuyas funciones y obligaciones no tiene
informacin, pero cuyo ejercicio negligente en la funcin pblica afecta severamente el desarrollo de
sus condiciones de bienestar.
39
d. Propuestas
Como pudimos comprobar, una toma de decisiones democrtica y responsable
implica la inclusin de la participacin cvica cuya intervencin mejora la
transparencia y la asignacin de responsabilidades. En congruencia se debe de
abrir a la transparencia los procedimientos previos a la toma de decisiones; para la
interaccin y sinergia entre las diversas corrientes de opinin publica de ciudadanos
interesados y afectados. Es necesario adecuar los mecanismos institucionales en la
legislacin local y nacional que vayan a la vanguardia de la legislacin de acceso a la
informacin, rendicin de cuentas y responsabilizacin cvica. No se trata de inventar
nuevas normas, sino de explicitar exhaustivamente las existentes, integrando la
lgica cvica democrtica aqu descrita. Esto es necesario si deseamos ejercer de
manera activa la transparencia y rendicin de cuentas en los procesos decisorios e
integrar los mecanismos naturales e informales de la participacin cvica articulada
a la toma de decisiones relevantes.
Con el fin de articular la coercitividad de la sinergia cvica y dotar a la ciudadana
de elementos que sean factores reales de acceso e incidencia se propone adems,
crear la figura jurdica del experto ciudadano, el cual, debe estar inserto en los
mbitos deliberativos y de toma de decisiones. Dicho ciudadano experto, puede
ser seleccionado de entre una serie de candidatos de la sociedad civil a travs de
los mecanismos de foro social que habitualmente llevan a cabo las organizaciones
civiles expertas, y del cual, podra emanar otra figura jurdica que se articule al
funcionamiento del proceso decisorio antes descrito (Rendn y Manrquez 2011).
Optimizar nuestras prcticas institucionales es viable y posible con la
participacin cvica como motor de transparencia y rendicin de cuentas en
democracia. Gracias.
51
52
Bibliografa
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desarrollo de la cultura democrtica en Mxico. SEGOB, SEP, IFE, CIDE, ITAM, Miguel
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53
54
http://www.insumisos.com/lecturasinsumisas/
55
56
57
58
Anexos
Cuadro 2
Mecanismos de participacin ciudadana utilizados en el Distrito Federal al
2008.
Mecanismo
Tema
Partcipes
Organizado por
Plebiscito 1993
Reforma poltica
321,933
No disponible
Votacin 1999
Eleccin de Comits
Vecinales
573,251
Consulta 2001
Horario de verano
(Consulta telefnica)
318,304
Secretara de Gobierno/Direccin
General de Concertacin Poltica y
Atencin Social y Ciudadana
Plebiscito 2002
Segundo piso
420,536
Consulta 2002
Transporte Pblico
(Consulta telefnica)
47,835
Secretara de Gobierno/Direccin
General de Concertacin Poltica y
Atencin Social y Ciudadana
Consulta 2002
Permanencia AMLO
(Consulta telefnica)
691,619
Secretara de Gobierno/Direccin
General de Concertacin Poltica y
Atencin Social y Ciudadana
Consulta 2003
Segundo piso
(Consulta telefnica)
80,970
Secretara de Gobierno/Direccin
General de Concertacin Poltica y
Atencin Social y Ciudadana
Consulta 2007
Consulta Verde:
acciones ecolgicas
del gobierno del
Distrito Federal
1,033,190
826,028
Consulta 2008
Reforma energtica
Cuadro 3
Desarrollo de legislacin de transparencia y de legislacin de mecanismos de
democracia directa de los estados de la repblica. (Constitucin estatal, Ley
de participacin ciudadana o Ley de transparencia)
Refererndum
Plebiscito
Iniciativa
popular
Consulta
Revocacin
ciudadana/
de mandato
popular
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X*
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Entidades con
legislacin de
transparencia
X
X
X
X
X
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59
Ccile Lachenal
Doctora en derecho
~ b l i c opor el Insti;ut des Gutes Etudes
de I'Amrique Latine
(IHEAL) de la Universidad de la Sorbona
Nueva, Paris, Francia.
Desde 2010 es Coordinadora Acadmica
de Fundar, Centro de
Anlisis e Investigacin, una organizaion plural e independiente que busca avan!ar hacia la democracia sustantiva y se dedica
I la incidencia y monitoreo de polticas publi:as pol. medio de la investigacin aplicada, la
reflexih critica-y propositiva, la experimentacin y la vihculacin con actores civiles, sociales y gubernamefitiiles.Ha publicado artculos
sobre movimiento indgena, el Estado, y usos
del derecho y de los deiechos,
Kr stina Pirker
b c t o ra en Estud
tin0ai.r rer~anos
Univeraidad Na
Autnmoma de Nlxico,
cr
estudi",A,. 4- ,aciolo:iencias Polticas
Universidad de
(Austria). Becaria del Programa de
Becas Posdoctorales
en la UNAM en el Centro de Inve.iitig6ciones
sobre Amrica Latina y el Caribe (UNAM), Entre 2005 y 2010 form parte de Fundar, Centro
de Anlisis e Investigacin como investigadora del rea Transparencia y Rendicin de
Cuentas. Ha publicado artculos sobre Movimientos sociales e izquierda poltica en Centroamrica, y solbre Participacin ciudadana y
demo cracia en Amrica Latina.
Cecile Lachenal
Kristina Pirker
Coordinadoras
Movimientos sociales,
derechos y nuevas
ciudadanas
en Amrica Latina
Movimientos sociales,
derechos y nuevas
ciudadanfas
en Amrica Latina
Ccile Lachenal
Kristina Pirker
Coordinadoras
-pf
undar
Centro de Anllsls
e lnvestlgaclbn
gedisa
editorial
ndice
..............................19
._
Capituio
31
L - _1
...............................................39
Captulo 2
Csptiilo 3
Formas de relacin entre la sociedad poltica
y la sociedad civil en el Mxico contemporneo ................... 111
Felipe Hevia y Sergio Garcia
Captulo 8
Mujeres indfgenas latinoamericanas: procesos
organizativos y gestacin de demandas ciudadanas ...........
291
Beatriz Grnez Barrenechea
Capitulo 4
Investigacin aplicada e incidencia poltica:
reflexiones en torno a una estrategia de participacin
ciudadana ................................................................................. 153
Kristina Pirker
...........311
Captulo 10
Consecuencias de las acciones.de gobierno en materia
de VIH en el INER (Instituto Nacional de Enfermedades
Respiratorias): un asunto de rendicin de cuentas ..............347
Rubn Antonio ValdezNez
Captulo 5
Las asociaciones vecinales de clase media y la construccin
de megaproyectos urbanos. El caso de "Jardines del Sol" ,
y "La Ciudadela" en Zapopan, Mxico (2006-2008) ............ 180
Juan Manuel Ramirez Siz y Patricia Safa Barraza
Captulo 11
Sociedad civil en torno al VIWsida: un recorrido para
alcanzar la efectividad del derecho a la salud en Mxico
Felipe Varela Ojeda
.
....363
Captulo 6
Responsabilizacin cvica y rendicin de cuentas democrtic;
acciones cvicas para transparentar el proceso legislativo
de la reforma petrolera (Mxico, 2008) .................................221
Ornar Manrquez
Ilr~~tr;ius
y pacticas
*
de comunicacin en el
w
1movimic:nto territorial "Movimiento Barrios de Pie
(de Crd oba-Argentina
.......................................................... ..387
Ni
7. Trave
-
1
1
i
1
Captulo 14
Oaxaca 2006, prlogo de una crisis poltica ..........................433
Eduardo Bautista Martinez
Captulo 15
Frente a un modelo de seguridad de Estado, propuestas
de control y monitoreo ciudadano. Reflexiones desde
el trabajo del monitor civil de la polica en Guerrero ..........457
Mariana Mora
1
l
I
l
Captulo 87
El lugar vaco de la democracia
Pablo Tepichin Jasso
Notas sobre los autores
.............................................513
................................................................ 539
11
Wacquant, Loic (2007). Los condenados de la ciudad. Gueto, periferias y Estado, Argentina, Editorial Siglo XXI.
Zincone, Giovanna y John Agnew (2000). "The second great h;insformation: th,
politics of globalization in the global north", Space a n d P o l i ~vol.
, 4,
1, Routledge, London.
6. Res~~nSabilidad
cvica y rendicin de cuenras democrtica...
ltica de transparencia y de acceso a la informacin pblica en el rgimen poltico mexicano (Fox, Haight, Hofoauer y Snchez, (Coords.) 2007; Salazar Ugarte,
(Coord.) 2007; Sandoval, 2009 (Coord.); y, Red por la Rendicin de Cuentas,
2011).
En la teora de sistemas, la entropa es la medicin de la complejidad del orden un
sistema; la tendencia a un orden ms complejo con mayor informacin se conoce
como entropa negativa o neguentropia (Gil-Garca, 2009: 8-10); en esencia la
informacin es neguentropia, un indicador de ordenacin o la energa para la organizacin (INEI, 2000: 28).
polticasde transparencia; la higiene del procesamiento de las corrientes de opinin pblica; y, fngira como contrapeso poltico frente al
de la discrecionalidad en la toma de decisiones." Por ello debieran de articularse las sinergias ciudadanas con los procesos decisorios
gubernamentalespor medio del establecimiento de mecanismos que intensifiquen la interaccin entre estos entes y los actores civiles que de
sta manera impulsen la transparencia a travs de la gestin activa de la
~lformacinque se dispone a la sociedad, de la deliberacin pblica y,
de las sanciones conjuntas. Este proceso permitira subsanar ciertas
fallascomo la insuficienciade la RDC horizontal para una eficaz fiscalizacin (0' Donnell, 1998), la dbil capacidad de sancin de las responsabilidades del cuerpo de gobierno por los lmites temporales de la
RDC vertical-electoral (Ackerman, 2004); y la frgil vinculacin de
la representacin poltica basada en el mandato electoral (Przeworski,
1998: 17-27; Manin, 1988; y Arato, 2002: 85-103).12 Con ello se podran reducir las oportunidades a la corrupcin, a la parlisis de la RDC
y se reconfiguraran los atributos de la misma: informatividad, responsividad y exigibilidad d e responsabilidad-representacinpoltica-.
El desarrollo institucional
de la rendicin de cuentas y de la participacin cvica
*ora bien, es necesario mencionar los antecedentes de la institucionalizacin de la transparencia y RDC y tener tambin una breve
" Giovanni Sartori (1998:69-102) seala que el debilitamiento del ciudadano guar-
Por ejemplo, la RDC vertical aplicada al poder ejecutivo se rompe cuando no hay
reeleccin, como en el caso de Mxico, o se distorsiona cuando la informacin
dispuesta al pblico es poco til para evaluar la aptitud y el ejercicio de los entes
pblicos en la competencia electoral.
-v---
l3Siguiendo
gresin de los marcos institucionales sin atacar su estructura, puesto que las reivindicaciones sociales Cacturan una visin y lmites del orden institucional, el
cual se cimbra con la energa del movimiento en tanto que se "profundiza" la democracia al incrementar las capacidades institukionales para procesar demandas
sociales (Bizberg, 2010: 54-55).
que procesan y
la responsabilizacinal ser los actores
producen informacin estratgica.
Como ejemplo de la sinergia enitre estos actores podemos remontamos a 10s aos 1990 y recordar a los coiectivos ciudadanos que integraron a Alianza Cvica y que fortalecieron y encauzaron la demanda
cvicade democratizacin hacia la vigilancia de las elecciones de 1994
a la ciudadanizacin del Instituto Federal Electoral (IFE); o la expeiencia de los colectivos en tomo al grupo Oaxaca que impulsaron el
derecho a la informacin con la materializacin de la Ley Federal para
la Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
(LFTAIPG), que es la base normativa de las acciones cvicas que a
travs de la autogestin de informacin inciden en la direccin de
la poltica y RDC. En este sentido se debe de apuntar tambin que el
jesarrollo internacional de la legislacin en materia de derechos humanos -sustancial al constitucionalismo en las democracias- ha estado y
:st incidiendo en la reconguracin de las polticas de transparencia
y de la institucionalizacin de la RDC. Fue bajo aquel desarrollo de
jerechos y gracias a las garantas instituidas en el artculo sexto de la
~lonstitucinPoltica de los Estados Unidos Mexicanos15 (CPEUM)
la LFTAIPG que en Mxico se constituy el DAI, cuyo ncleo nornativo ha impulsado nuevas dinmicas de participacin ciudadana en
la vigilancia, sancin y direccin del accionar del gobierno. En este
mismo plano la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas
por las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFAROSC) establece
lue los "ciudadanos pueden, por medio de las organizaciones de la
iociedad civil, participar en los mecanismos de contralora social que
:stablezcan u operen dependencias y entidades" (artculo 6), y seala
lue dichas entidades facilitarn a las organizaciones el acceso a la inbrmacin para dicha labor (artculo 9).
No obstante, bajo aquel modelo de participacin acotado a las
'organizaciones civiles" registradas y autorizadas por un padrn feleral, existen marcados lmites para el desarrollo de una labor autloma de responsabilizacin y sancin ciudadanas. Es decir que se ha
1
--
directo referendo cvico y que no son sujetos de una efectiva RDC horizontal, encuentran muchas oportunidades para abusar del poder. Pemex
,S un caso ejemplar de corrupcin sistmica y sus costos, segn declar
un funcionano al diario The New York Times (Weiner, 2003), representan al menos 1,000 millones de dlares al ao.18
Ante tales problemas para una eficaz RDC horizontal se deben de integrar las distintas formas de regulacin y sancin cvica -como la movilizacin, la opinin pblica autnoma y la sanciones social retrospectiva y
prospecti~a
en procesos consultivos o de referende (Manrquez, 201lb).
En consecuencia se debe de dotar a los ciudadanos con facultades para
coadyuvar a corregir las fallas en la RDC horizontal y poder direccionar la poltica gubernamental para que de esta manera se pueda concretar la transparencia y RDC ms all del buzn de quejas, los sondeos
consultivos, el monitoreo de programas sociales y la instrumentacin de
la energa colectiva para la provisin de bienes y servicios locales. Dichas
sanciones pueden ser articuladas a la funcionalidad del sistema de RDC
al incorporar los incentivos positivos y la energa que fomenta la constante refrendabilidad cvica del ejercicio pblico -articular demandas,
valoraciones y sanciones de los ciudadanos-.
Ahora bien, como se ha mencionadoel concepto de responsabilizacin
cvica nos permite analizar las lgicas y las acciones de los ciudadanos
que haciendo uso de las libertades democrticas y de las herramientas
dispuestas por el DAI, fortifican la capacidad de vigilar, sancionar o, direccionar el ejercicio del poder pblico. En la prctica, las estrategias
cvicas para la responsabilizacinse diversifican en distintas tcticas que
investigaciones sobre otros casos de corrupcin de "gran escala" @ose-Ackerman, 2009:28-29), sobre el financiamiento electoral ilcito en Pemex
(Crdova Vianello y Murayama Rendn, 2007); y de muchos otros casos ms documentados por los periodistas Miguel Badillo, Ana Lilia Prez, Jorge Melndez
y Nancy Flores. Adems de otros graves casos, como el del rescate financiero de
la banca y las privatizaciones (Gonzlez-Archiga, 2009; Sandoval, 2009; Ugarteche, 2009; Manzetti, 2009).
de cuentas democrtica...
6. Responsabilidad cvica y
32.31
33.38
35.98
36.91
or una mayor apertura del sector petrolero a la inversin privada -~orhneaprimordialmente- para profundizar su participacin
en la fase de explotacin de hidrocarburos y la propiedad de idt-aestmctura en refinacin, almacenamiento y transporte; ello, a travs de
la modificacin de las leyes que restringan tal inversin; con la introduccin de un nuevo rgimen de contrataciones similar a un modelo
de asociacin -particin de riesgo y renta-; y, con la legalizacin de
contratos de riesgo -ya suscritos bajo la modalidad de los contratos incentivad~~-.
Dicha reestructuracin, segn sus diseadores, dara una
mayor autonoma de gestin a Petrleos Mexicanos (Pemex) y a sus
subsidiarias, para la contratacin y desarrollo en el sector.20
En esta lgica las iniciativas del Presidente Caldern planteaban
cierta particin de la renta en explotacin -esquema de incentivosy la propiedad de infraestructura en ductos, transporte y almacenamiento, lo cual podra reducir el monto de los ingresos petroleros que
Pemex obtena como operador y propietario exclusivo de los bienes
de explotacin petrolera. Para entender el impacto econmico del que
hablamos hay que remarcar que durante los ltimos once aos, los ingresos petroleros han significado alrededor de un tercio del total de los
ingresos del sector pblico presupuestario (ver Tabla 1).
En virtud del visible impacto econmico que tendra la reforma
petrolera en Mxico, adems del peso simblico e identitario que el
petrleo tiene en el discurso poltico, aunado a la ausencia de infor-
PU
l9 Como
6. Responsabilidad
,,.,
Trabajadores del Estado, electricistas, maestros y telefonistas cuyo discurso rechazaba las polticas neoliberales de flexibilizacin laboral y de supresin de
prestaciones sociales.
23 Colectivos como La Lucirnaga, el Faro de Oriente o Flor y Canto, entre otros ms
22
de cuentas democrtica...
mundi~ta~,
movimientos verdes, feministas; tribus urbanas, y grupos
tnicos; de entre los ms visibles en medios informativos. Confluye
tambinun amplio grupo de acadmicos que constituyen el Comit
de ~ntelectualesen Defensa del P e t r l e ~Dicho
. ~ ~ Comit convoc y
diversos foros de estudios en materia de economa y poltide tal manera que funcion como un sector especialista
queformul propuestas, proces la informacin tcnica y produjo sus
insurnos para compensar la falta de informacin pblica gubernamental.
Durante los primeros meses del ao 2008 aquellas voces crticas
de la reforma fueron fustigadas o trivializadas en los medios. Este
meditico del disenso fue muy favorable a la formacin de
una corriente nica de opinin alimentada con el flujo de informacin extrado de las tesis de las iniciativas de la reforma propuesta
por el gobierno de Caldern -puntos clave de la exposicin de motivos de las iniciativas-. Frente a este problema severo de asimetra
informativa y la nula responsividad ante el cuestionamiento social,
la movilizacin fungi como un mecanismo de presin y un sistema
de divulgacin in-formativa, ya que la comunicacin en los mtines
abarc una amplia gama de redes que coordinaban la organizacin de
otras movilizaciones, con un nutrido intercambio de materiales informativos inteligibles y didctico~.~~
No obstante, la funcin social del
movimiento no se reduca al canje de informacin puesto que la intel4
21
Dicho Comit fue integrado entre otros por Bolvar Echeverra, Jos Emilio Pacheco, Carlos Monsivis; Lorenzo Meyer, Arnaldo Crdova, Vctor Rodrguez
Padilla, John Saxe-Fernandez, Antonio Gershenson, Felipe Ocampo Toma, Jos
Manzo Yepez, Francisco Garaicoechea, Javier Jimbnez Espriu, Rosa Mara Campa, AEedo Jalife, Rolando Cordera, Vctor Flores Olea, Enrique Semo, entre
otros ms.
En el MNDPSN se integraron las "brigadas blancas" de las "Adelitas", quienes
junto a otros colectivos afines al movimiento distribuyeron diversos materiales
informativos, tales como una coleccin de cuatro discos DVD titulados: "NO a
la privatizacin del petrleo!" que contenan una seleccin de informacin tcnica en lenguaje oral con un anlisis de expertos sobre el diagnstico oficial manejado en la comunicacin de la reforma y el spot "Tesoro en aguas profundas"; y
extractos de las ponencias en los posteriores Foros del Senado.
26
6. Responsabilidad cvica y
de cuentas democrtica...
29
30
Impacto de la responsabilizacincvica
1 el anlisis
de la sinergia observada en la organizacin de los ciudadanos destaca que el MNDPSN se articul con asociaciones civiles
y periodistas de diversas formas. Por ejemplo, en los mtines -cual
de formacin de opinin- se comparta la informacin sobre la
gica de la actual poltica petrolera y se haca eco a la demanda de
asignacin de la renta petrolera al gasto social; el MNDPSN tambin
,,articulara con las denuncias peridicas de un conjunto de periodistas
que se apoyaban en el anlisis experto de los investigadores y en la
difusin de informacin alterna de investigaciones que ya flua en los
medios. En esta dinmica, las asociaciones cvicas decodificaban informacin y enriquecan el debate de especialistas con sealamientos
y propuestas, mientras que el periodismo sacuda los medios con la
denuncia de severos casos de corrupcin alrededor de los procesos de
licitacin y contratacin en Pemex. De esta manera las distintas estrategias y capacidades sociales se conjuntaron articulando los diversos
recursos y objetivos de cada actor colectivo, haciendo uso del DA1 y
la Ley?' combinando el mpetu del movimiento social, la pericia de las
asc~ciacionescvicas y la publicidad en medios del periodismo; para
ciudadana
con ello llevar los reclamos sociales y la
all del proceso electoral.
Juntos integraron procesos de informacin autnomos que madi
ficaron la produccin y difusin de la misma, ello permiti procesal
nuevos insumos informativos para retroalimentar el flujo y la produc
cin de conocimiento en torno a la problematizacin de la refoma
de las nuevas demandas que nutrieron al sistema de la RDC y reorde
naron la energa social hacia el debate cvico y discusin de demandar
sociales disminuyendo as la tensin social de la coyuntura. De est:
manera, la baja informatividad institucional registrada en el preludic
del proyecto legislativo de reforma se compens con la accin de los
ciudadanos que amplific el flujo informativo.
En este tenor, cabe recordar que en las encuestas y sondeos naciona.
les -de Mitofsky, Parametra, y Gea-Isa entre otros- alrededor del temi
de una reforma en el rgimen de Pemex, a finales de 2007 y principio!
de 2008, registraban la presencia de una corriente de opinin favorable
una posible reforma que coincida con las propuestas gubernamentales 1
que tenda a aumentar. Sin embargo, durante los tres primeros meses de
2008 en que se llevaron a cabo las primeras acciones de los ciudadanos
que comenzaron a exponer informacin alterna en tomo al tema, se logr
escalar en los medios el tpico de la reforma en Pernex como cuestin
de inters iiacional.Ante este panorama, el gobierno federal implement
una agresiva campaa de publicidad para orientar a la opinin pblica y
convencerla de la necesaria reforma y de la "modernizacin"; tan slo
en Pemex se destinaron ms de 220 millones de pesos al pago de 93 mil
spots en 57 das, del 4 de marzo al 30 de abril de 2008; cuyo rembolso se
haca tambin con base en las "menciones" favorables a dicha reform:
en los programas de la barra de entretenimiento y los noticiarios (Tinoco
2008: sld).
Esta estrategia de difusin intensiva del diagnstico gubernamental
en torno a las necesidades de Pemex permiti temporalmente inducir
una opinin pblica favorable a la propuesta del Ejecutivo; esto de
acuerdo con las encuestas mencionadas, lo cual tambin form parte del
argumento del gobierno para justificar la reforma. Se debe remarcar
que la opinin favorable hacia la reforma del Presidente registr 10s
niveles ms altos de aceptacin de forma paralela a la intensidad de li
+ Afavor
En contra
publicidad en los medios entre marzo y abril (ver Figura l), mientras
que la produccin cvica de informacin alterna -del MNDPSN, las
asociaciones y los periodistas-comenzaba apenas a fluir. No obstante,
una vez que la propaganda en pro de la reforma se confronta con un
iayor flujo de informacin alterna, la favorable tendencia creciente
e detiene al final del mes de abril -justo cuando termina la campaa
ae propaganda masiva de la reforma- y comienza incluso a decrecer
hasta el punto en que dicha corriente de opinin se torna desfavorable
al llegar al mes de julio (ver Figura 2 y 3).
Es importante recalcar que la fuerte movilizacin social en las calles y las acciones de las organizaciones y periodistas fueron acompaados de importantes acciones polticas de parte de la oposicin
partidista que se congreg en el Frente Amplio Progresista y que fueron estos quienes ms apoyaron el debate y la deliberacin en el Conreso. Ello permiti la organizacin de los Foros en el Senado de la
. ..
~bril'
.!.-.-. . .-<.. - -
_ _._
Parametria
.
'
. _ _. , ._
Junio
-.
-.
.-.
2
Figura 2. Parametra: 'Usted est a favor o en contra de ampliar la
l2
83
35
La encuesta de consulta Mitofsky, as lo refera: .. ."En este momento, (abril 2429, 2008) por lo que usted ha escuchado, considera usted que los diputados y
senadores deben o no aprobar esta reforma? No: 42.6; S: 36.3. (...) La iniciativa
propuesta en este momento incluye o no incluye la privatizacin de todo o de
alguna parte de PEMEX?; la respuesta, segn Mitoksky fue: "De todo o alguna
parte: 60.6 (31+29.6); No incluye: 14.6" (Campos y Penna, 2008: 6-7).
La hformacin, subsidio
de la RDC democrtica en la reforma petrolera
~n el apartado anterior hemos descrito la forma en la que la responsabi]izacin cvica impuls un mayor flujo de informacin que permiti
&sidiar el proceso poltico del proyecto legislativo de reforma en
ms responsivos e interactivos -en las calles, los medios o
en las instituciones- y que permiti a los agentes del sistema de RDC
-actores civiles, gubernamentales y entidades pblicas- organizar la
informacin y su energa en la estructuracin de mecanismos de retroalimentacin-polticas y dispositivos de responsividad del gobierno- y de asignacin de responsabilidades -sanciones prospectiva y
y opinin pblica-.
El mayor flujo de informacin til y accesible a todo pblico en
tomo al proyecto de reforma favoreci la transparencia en la toma de
decisiones, la mayor responsividad de los actores gubernamentales
y permiti la permanente vigilancia y evaluacin de las justdcaciones y
decisiones de los actores gubernamentales. Sin embargo, aunque los
ciudadanos contaron con mayores insumos para la exigibilidad de la
representacin responsable en la toma de decisiones del proyecto legislativo de reforma, tambin existieron enormes esfuerzos y recursos
conjugados de distintos actores para bloquear la accin de la responsabilizacin cvica. Como ya se ha sealado antes, la informatividad
institucional tena importantes carencias y su desarrollo se acotaba por
la publicidad gubernamental de la reforma petrolera, la cual, no incorporaba el debate plural de tan crucial legislacin y que adems careca
de un coherente proceso de justificacin y legitimacin poltica. En
este sentido cabe destacar que concurrieron prcticas de actores gubernamentales y de otros con el suficiente poder -empresarios o lderes
de opinin- que repulsaron el flujo libre de la informacin y de la
participacin activa de los ciudadanos en este proceso de decisin3'
-36
Segn el artculo 8"de la Ley de Petrleos Mexicanos, el "Presidente de la Repblica someter sus designacionesa la Cmara de Senadores o, en sus recesos, a la
Comisin Permanente, para su ratificacin por mayora absoluta."
37
del Partido Accin Nacional -donde milita el Presidente- rechaz una deliberacin de la reforma con la incorporacin de la opinin pblica, o de una consulta
arguyendo que la voluntad general estaba ya delegada en el voto, por lo que la definicin de la reforma era una tarea exclusiva del Congreso para construir una
mayora que la aprobase.
38
39
LOS legisladores del FAP sealaban que Caldern haba gastado aproximadamente "30 mil millones de pesos para defender y publicitar su reforma" lo que costaba, segn ingenieros petroleros, una refinera para gasolinas. Vase, la Jornada,
22 de julio de 2008, poltica, p. 3. Los datos precisos deben ya estar disponibles,
por ejemplo en la Cuenta Pblica 2008.
El gobierno de Felipe Caldern ha erogado en publicidad ms de 21 mil millonei
de pesos en cinco aos de gobierno, los cuales se suman a los 16 mil millones quc
gastase el ex Presidente Vicente Fox (Ramos, 201 l), la mayor parte de estos ejer
cicios se ha destinado a las dos principales televisoras de Mxico.
del discurso en los medios, que legitimaban el proceso expedito de reforma bajo una lgica de reciprocidad -intercambio de faPor tales condiciones la posibilidad de conformar una esfera
pblica con un debate plural era muy baja. De hecho, diversos espac i o ~en los medios de comunicacin de periodistas y comuniclogos
en los cuales se daba voz a las posturas con discurso crtico de la reforma de Caldern padecieron algn tipo de re~triccin.~~
En este mismo
plano, las facultades discrecionales de los agentes burocrticos en la
manejo, y clasificacin de la informacin permitan que
la opacidad porosa menguara los insumos informativos que luego reciban investigadores, periodistas y los mismos entes pblicos para sus
labores de vigilancia y fiscalizacin. La baja informatividad gubernamental sumada a la poca accesibilidad a la informacin alternativa, y la
ausenciade espacios institucionales de expresin y debate pblico, daaban seriamente las legtimas intenciones que podra tener la reforma.
En este sentido, uno de los ms grandes peligros que pueden sealarse
fue la deficiencia de informacin confiable y oportuna que permitiera
formar juicios y que caracteriz a la publicidad inicial del proyecto
legislativo; lo cual pona en riesgo toda la lgica sistmica de la RDCD
que en principio requiere de informacin completa e imparcial.
Sin embargo, se debe destacar tambin la funcin vital de acceso a
la informacin garantizada por el IFAI y sus entidades, lo cual permiti la revelacin de informacin til para la evaluacin cvica y gubernamental. Estos insumos hicieron posible articular labores de socializacin
de la informacin, de anlisis y de denuncias del periodismo de investigacin, permitiendo as la gestin social de la informacin y la formacin de una opinin pblica con ms autonoma y elementos racionales.
40
41
Por ejemplo, Carmen Aristegui, Francisco Rodrguez, Ricardo Rocha y Jos Gutirrez Viv, padecieron recortes en los horarios de transmisin de sus programas,
adems de que tambin fue cerrado el espacio televisivo del que dispona el movimiento poltico de oposicin que se transmita por Televisin Azteca.
6. Responsabil
Conclusin
La intervencin de los ciudadanos en el proceso legislativo de la 1
forma en funciones de vigilancia y de sancin -opinin pblica
evaluaciones retrospectiva y prospectiva- fue crucial para activar m
canismos de transparencia, deliberacin y rendicin de cuentas q,
acotaron las capacidades discrecionales del Ejecutivo federal y de 1
actores gubernamentales o privados que podran beneficiarse de
legislacin laxa de la reforma y cuya complicidad podra desencad
nar en beneficios particulares. Y que por lo tanto bajo el contexto
discrecionalidad, corrupcin sistmica, e impunidad era obligator
evaluar bajo la luz de la vigilancia soberana de los ciudadanos. Fi
as que las diversas tcticas y acciones de responsabilizacin cvi,
disminuyeron la opacidad del proceso de toma de decisiones hacia
reforma petrolera, subsanando el bajo flujo de informacin; la des8
ticulacin entre las demandas ciudadanas y la respuesta de gobiem
la desigualdad de recursos, capacidades y de poder entre los misma
as como las asimetras entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Tar
bin, las acciones conjuntas de responsabilizacin derivaron en
asignacin efectiva de costos polticos con miras a la prxima ele
cin y que lograron modificar los balances en las corrientes de opinic
pblica y la correlacin de fuerzas parlamentarias, reduciendo el pod
de negociacin de los partidos dominantes y de los cabilderos priv
dos profesionales.
Respecto a la sinergia cvica-legislativa, los espacios deliberativc
en el Poder Legislativo -en el Simposio de la Cmara de Diputados
en los foros del Senado de la Repblica- conformaron un gora qi
permiti la deliberacin en el proceso de justificacin; adems de qi
se consigui en gran medida el evaluar a los funcionarios que promi
van la reforma bajo un conflicto de intereses para entonces sujetarle
al inters pblico. Tambin es cierto que en dichos foros se pudieron
escuchar las voces y posturas de la sociedad civil, antes excluidas.
Adems, la deliberacin entre actores gubernamentales y ciudadanos
en los foros legitim el proyecto legislativo de reforma y la dictarninacin final del Poder Legislativo. Las enrgicas acciones de ciudadanos
y legisladores de oposicin sacudieron los balances entre las fuerzas
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Porra.
Sociloga de la Universidad Javeriana, Bogot, Colombia. Investigadora del Instituto de Estudios Regionales, (INER), en la Universidad
de Antioquia, Colombia. Miembro del Observatorio para el desarrollo
Felipe Hevia
Doctor en antropologa (CIESAS). Profesor-investigador CIESASGolfo. Investigador Nacional (nivel 1). Lneas de investigacin: participacin, contralora social, sociedad civil, combate a la pobreza y
educacin.
fhevia@ciesas.edu.mx
Sergio Garca
4ntroplogo social por la ENAH. Su trabajo profesional se ha dado
:n las organizaciones de sociedad civil dedicadas a la promocin so:ial y derechos humanos. Sus temas de investigacin y publicaciones
se relacionan con sociedad civil, participacin ciudadana, donativos y
filantropa y marcos legales leyes y fiscales para el sector no lucrativo.
Actualmente trabaja temas relacionados con prevencin social de las
violencias y del delito.
sergiosalvad@hotmail.com
\
Tamil Kendall
Maestra en Comunicacin por la Universidad de Simon Fraser y candidata a Doctora en Estudios Interdisciplinarios (Antropologa y Ciencias de la Salud) por la Universidad de Colombia Britnica (UBC),
ambas en Canad. Ha trabajado por ms de diez aos como investigadora con diversos organismos de la sociedad civil, gubernamentales,
e internacionales en Amrica Latina y el Caribe. Su rea de especializacin es gnero, VIH y polticas en salud. Las lneas de investigacin
que est explorando actualmente en este campo incluyen los derechos
humanos con enfoque en los derechos sexuales y reproductivos, migracin, y los roles de la sociedad civil organizada en la definicin de
prioridades en salud (a nivel local e internacional), procesos de toma
de decisin y rendicin de cuentas.
Ccile Lachenal
Doctora en Derecho Pblico por el Instituto de Altos Estudios de
Amrica Latina de la Universidad de la Sorbona Nueva-Paris 3. Actualmente es Coordinadora Acadmica de Fundar, Centro de Anlisis
e Investigacin. Sus temas de investigacin son: derechos de los pueblos indgenas y gnero, movimientos sociales, pluralismo jurdico,
desarrollo y derechos humanos.
cecile@fundar.org .rnx
Ornar Manrquez
Licenciado en Ciencia Poltica y Administracin Urbana por la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico (UACM), con estudios
de Ingeniera por el Instituto Politcnico Nacional; Diplomado en Industrias Extractivas por la Pontificia Universidad Catlica del Per
y en Dinmica No Lineal y Sistemas Complejos por la UACM. Ensayista en temas de democracia, movimientos sociales, rendicin de
cuentas e industria petrolera. Estudiante de posgrado en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Consultor independiente en Fundar, Centro de Investigacin y
Anlisis, A.C.
omarmanriquez@live.com politikomico@gmail.com.
Mariana Mora
Investigadora del rea de derechos humanos de Fundar, Centro de
Anlisis e Investigacin e investigadora- profesora del Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS- Mxico). Es doctora en antropologa social por la University
of Texas-Austin (2008) y maestra en estudios latinoamericanos por
la Stanford University (2002). Sus temas de investigacin incluyen,
movimientos sociales, derechos de los pueblos indgenas y gnero,
violencia y la formacin del Estado. Sus publicaciones ms recientes
incluyen, Luchas muy otras": Zapatismo y autonoma en las comunidades indgenas de Chiapas (coordinadora junto con Bruno Baronnet
y Richard Stahler-Sholk. 2011); y captulos en los libros, Global
cin, Justicia y Derechos Indgenas desde una perspectiva de Gr
y Poder: Una propuesta comparativa (Coordinado por Mara Teresa
Sierra, Rachel Sieder, Rosalva Ada Hemndez Castillo. 2012); Contracorrientes: Apuntes sobre igualdad, diferencia' y derechos (editado
por Marco Aparicio. 2011.); La autonoma a debate: polticas de reconocimiento y Estado plurinacional en Amrica Latina (Co-editadlo por
Miguel Gonzlez, Araceli Burguete, Santiago Ortiz. 2010).
mrnora@fundar.org.mx.
Kristina Pirker
Sociloga y Doctora en Estudios Latinoamericanos por parte de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, (UNAM). Becaria posdoctoral de la Coordinacin de HumanidadesIUNAM en el Centro de
Investigacin sobre Amrica Latina y el Caribe de la UNAM (201 12013). Entre 2005 y 2010 form parte del equipo de investigadores
e investigadoras de Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C.
Sus lneas de investigacin son: movimientos sociales, movimientos
guerrilleros y militancia en Centroamrica, participacin ciudadana y
democracia en Amrica Latina.
kristinagirker@yahoo.com.mx
!006; El acceso a la informacin pblica g-ubernamental,2008; Me!rpolis, asociaciones vecinales y megaproyectos urbanos, 2010; La
~obernanzay los Consejos Econmico-Sociales, 2012.
jrnramire@iteso.mx
Pablo Tepichn
as so
Agustn Santella
Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Investigador del CONICET con sede en el Instituto de Investigaciones
Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires (IIGG-UBA). Profesor Adjunto interino de Sociologa, Facultad de Ciencias Sociales
(UBA). Docente del Doctorado en Ciencias Sociales de la UBA y de
Historia de UNLP. Investiga sobre conflictividad laboral, relaciones
laborales, accin colectiva, sociologa del sindicalismo, y teora social
e histrica.
agustinsantella@gmail.com
Gabriela Scodeller
Doctora en historia, investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas, (CONICET) en el Instituto de Investiga-
1s Servicios de Salud del Instituto'Nacional de Enfermedades Respiitorias .(USINER), desde su creacin.en 2005.
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Licenciada en filosofia por la Universidad Centroamericana Jos Sinen Caas UCA (San Salvador, El Salvador, 2002), misma instiacin en la que se desempe como analista poltica, articulista y
iocente. En 2010 obtuvo la Maestra en Estudios Latinoamericanos
ie la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). En la acnalidad, cursa el Doctorado en el mismo programa de Posgrado. Sus
;emasde investigacin son: teora de la democracia en Amrica Latina
y construccin de la democracia en El Salvador.
carmenelena.villacortazuluaga@gmail.com
RDC
poder pblico sea escrutado por los ciudadanos, es preciso imaginar esta relacin ms all
del mero rito protocolario y comprenderla como un conjunto organizado de procesos un
sistema para la estructuracin de interacciones definidas sinergia a partir del mayor
suministro de informacin introducida neguentropia (Gil-Garca, 2009:1-10). Es as que
las acciones ciudadanas podran incidir en la toma de decisiones en el sistema poltico
Licenciado en Ciencia Poltica y Administracin Urbana, por la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico. Se
desempea como consultor independiente en Fundar A.C.
RDC,
cual instrumentos de
investigacin (Sartori, 1984:285) para observar y problematizar el conflicto entre los actos
organizados de los ciudadanos
RDC
a partir de la
En esta investigacin entendemos que la responsabilidad es el efecto de una relacin poltica que reconoce la posibilidad
de prever los efectos del propio comportamiento y [corregirlo] con base en tal previsin (Fornero, 2004:922-923).
Esta reflexin es necesaria para evitar la desintegracin del concepto de RDC ya que ahora es un desliz muy
comn el que se categorice como rendir cuentas a ciertos procedimientos o protocolos de difusin de
informacin. Por ejemplo se afirma cumplir con la RDC cuando se emite un informe de gobierno, con la
publicacin de informacin en un portal del internet o, con la difusin de la exposicin de motivos de una
iniciativa de ley; y de esta manera se est confundiendo el proceso con el sistema.
5
La opinin pblica puede interpretarse como un mecanismo de sancin (retrospectiva) o de direccin
(prospectiva) del accionar del ente pblico; en este sentido sera muy sana la existencia de una opinin pblica
autnoma diferenciada de la opinin publicada en los medios masivos y del discurso de la comunicacin
gubernamental que as pudiera asignar una sancin retrospectiva o prospectiva respecto de aquel accionar.
4
RDC:
sancin del ejercicio gubernamental y de los controles o sanciones legales que se verifican
longitudinalmente (ODonnell, 1998:18); la
RDC
ciudadanos quienes regulan al cuerpo de gobierno a travs de las elecciones y; la RDC social
societal accountability (Peruzzotti y Smulovitz 2002:17-22) la cual se verifica cuando los
ciudadanos a travs de ciertos mecanismos, ms all de la elecciones, coaccionan la
capacidad de respuesta del gobierno respecto de un tpico, fincndole diversos costos ya
sean polticos, ticos o de gobernabilidad.
Sin embargo, en la realidad hay diversos cruces y complicadas relaciones entre los distintos
mbitos de desarrollo de las tres categoras de la
RDC
En cuanto a la sancin electoral entendemos que en cada proceso de eleccin de funcionarios a los cargos de
representacin poltica se dota a los ciudadanos de los insumos necesarios para que puedan evaluar y sancionar
la accin gubernamental y que dicha intervencin requiere del acceso a la informacin til que es el insumo
vital del sistema de RDC que permita llevar a cabo la sancin electoral sea un castigo o una recompensa.
6
Respecto del caso de Mxico podemos destacar que en el ejercicio de gobierno la frontera
entre la publicidad y el secretismo a menudo es ms voltil en tanto que la discrecionalidad
suele ser recursiva en la accin gubernamental.7 Tales lgicas obedecen al manejo
estratgico que se le concede a empleo de la informacin y que se traduce en la reduccin o
control de su flujo entropa8 as como tambin de la participacin cvica en el proceso.
Sin embargo, existe un proceso de regulacin social que enfrenta la discrecionalidad a
travs de las acciones de los ciudadanos organizados y que funciona como el vehculo de la
energa dispersa en los reclamos sociales. Dicho proceso lo hemos conceptualizado como
responsabilizacin9 cvica, en el cual los ciudadanos organizados de forma conjunta
generan demandas o insumos que alteran el flujo de la informacin que permite adems la
asignacin de responsabilidades a los actores gubernamentales de forma paralela a los
mecanismos institucionales; estos dispositivos meta institucionales de asignacin de tales
dbitos se generan cuando los ciudadanos autogestionan distintos recursos y tcticas que
tienen diversa naturaleza, lgica y mtodo y que reflejan el grado de confianza de los
ciudadanos en las instituciones democrticas.10 En este tenor la responsabilizacin cvica
podra delimitar el ejercicio franco del poder pblico verificando su responsabilidad y
representatividad polticas, en tanto que los ciudadanos organizados lograran convertirse en
agentes que modificaran la dinmica de la participacin y del flujo de la informacin
estructurando insumos que hacen ms complejo al sistema neguentropia. Por ende la
responsabilizacin cvica constituye un freno ante el abuso de los servidores pblicos
puesto que su accin condiciona la lgica discrecional cuando los ciudadanos en su
quehacer buscan fortalecer la exigibilidad del
DAI,
En este trabajo el concepto responsabilizacin no se utiliza como un sustituto del vocablo ingls accountability (Cunill,
2003 y Oate, 2004), puesto que aqu indica una relacin donde cierta entidad es sometida por otro(s) a un proceso o
exigencia puntual de rdc en funcin de las obligaciones dotadas en la funcin pblica a efecto de imputar responsabilidades
de los resultados frente a los compromisos asumidos (Oszlak, 2005:1-2).
10
En un sistema de RDC, suponemos que burcratas y tecncratas buscan fortalecer las facultades discrecionales
para controlar el flujo de la informacin, reducir los entornos de toma de decisiones, y la participacin cvica,
lo cual entra en conflicto con las directrices democrticas de transparencia.
RDC
sancin de las responsabilidades del cuerpo de gobierno por los lmites temporales de la
RDC
RDC
RDC.
Giovanni Sartori (1998:69-102) seala que el debilitamiento del ciudadano guarda una estrecha relacin con
la prdida progresiva de la autonoma de la opinin pblica objetivamente informada ante la factura de las
polticas basadas en la informacin generada por la sntesis de la imagen y la instrumentacin de los sondeos en
la formacin subjetiva de las corrientes de opinin pblica.
12
Por ejemplo, la rdc vertical aplicada al poder ejecutivo se rompe cuando no hay reeleccin, como en el caso
de Mxico, o se distorsiona cuando la informacin dispuesta al pblico es poco til para evaluar la aptitud y el
ejercicio de los entes pblicos en la competencia electoral.
RDC.
13
16
DAI,
RDC,
donde hay una prominencia de sanciones negativas que eventualmente castigan en lugar
de inhibir la corrupcin, adems de que tal sistema est desarticulado de las sanciones
cvicas informales. Esto es, que el rgimen de RDC se ha focalizado ms en la conformacin
de protocolos gerenciales de transparencia que no alcanzan las guaridas en donde la
discrecionalidad cobra su mayor cuota de corrupcin y saqueo. Sumemos a estas falencias
el que hay diversas oportunidades a la corrupcin sistmica aquella que involucra a la alta
como [] los alcances y los lmites del ejercicio de las libertades de expresin y de informacin y el derecho a
la informacin a travs de cualquier medio".
17
En la investigacin el autor se ha encontrado con distintas fuentes de las carencias de informacin entregada
por los entes obligados mas all de las ntidas reservas de informacin establecidas por ley, las cuales podran
responder a la opacidad derivada de: 1) una lgica de proteccin del ncleo burocrtico en el cual se ejerce el
poder decisional gracias a las asimetras de informacin; 2) operacional, cuando son consecuencia de carencias
organizativas o tcnicas; y, 3) cognitiva cuando se ignoran los procedimientos y requisitos legales que sujetan
la produccin de informacin pblica.
RDC
horizontal,
encuentran muchas oportunidades para abusar del poder. Pemex es un caso ejemplar de
corrupcin sistmica y sus costos, segn declar un funcionario al diario The New York
Times (Weiner, 2003), representan al menos 1,000 millones de dlares al ao.19
Ante tales problemas para una eficaz
RDC
RDC
gubernamental para que de esta manera se pueda concretar la transparencia y RDC ms all
del buzn de quejas, los sondeos consultivos, el monitoreo de programas sociales y la
instrumentacin de la energa colectiva para la provisin de bienes y servicios locales.
Dichas sanciones pueden ser articuladas a la funcionalidad del sistema de RDC al incorporar
los incentivos positivos y la energa que fomenta la constante refrendabilidad cvica del
ejercicio pblico articular demandas, valoraciones y sanciones de los ciudadanos.
Ahora bien, como se ha mencionado el concepto de responsabilizacin cvica nos permite
analizar las lgicas y las acciones de los ciudadanos que haciendo uso de las libertades
democrticas y de las herramientas dispuestas por el DAI, fortifican la capacidad de vigilar,
sancionar o, direccionar el ejercicio del poder pblico. En la prctica, las estrategias cvicas
para la responsabilizacin se diversifican en distintas tcticas que dependen del acervo de
recursos, capacidad de negociacin y entornos de desarrollo de los distintos sujetos; y las
cuales condicionaran su impacto. En consecuencia, las acciones sociales conjuntas de los
diversos actores interactan procesando su energa, informacin y los insumos para
verificar que los actos de los entes de gobierno se sujeten de forma responsable al principio
de representacin poltica del inters pblico.20
18
En la Administracin Pblica Federal, el Poder Legislativo y el Judicial aun se preserva buena parte de la
lgica disciplinaria del aparato burocrtico autoritario; es decir, la de remuneracin o castigo a la reciprocidad
de subalternos; es decir que la obediencia se recompensa con el apoyo a la carrera poltica.
19
Existen investigaciones sobre otros casos de corrupcin de gran escala (Rose-Ackerman, 2009:28-29)
sobre el financiamiento electoral ilcito en Pemex (Crdova Vianello y Murayama Rendn, 2007); y de
muchos otros casos ms documentados por los periodistas Miguel Badillo, Ana Lilia Prez, Jorge Melndez y
Nancy Flores. Adems de otros graves casos, como el del rescate financiero de la banca y las privatizaciones
(Gonzlez-Archiga, 2009; Sandoval, 2009; Ugarteche, 2009 y; Manzetti, 2009).
20
Como ejemplo estn las acciones de los movimientos sociales, periodistas, asociaciones cvicas, o los sujetos
y colectivos que denuncian en los diversos medios alternativos de informacin o a travs de las redes sociales;
durante los ltimos once aos, los ingresos petroleros han significado alrededor de un tercio
del total de los ingresos del sector pblico presupuestario (ver tabla 1).
Tabla 1. Ingresos petroleros como porcentaje de los ingresos del sector pblico durante los ltimos
once aos.
Ao. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
%.
32,31 32,52 27,53 30,41 29,48 33,38 35,98 39,90 38,05 35,43 36,91
Elaboracin propia. Fuente: Presidencia de la Republica (2010).
En virtud del visible impacto econmico que tendra la reforma petrolera en Mxico,
adems del peso simblico e identitario que el petrleo tiene en el discurso poltico, aunado
a la ausencia de informacin til y canales de discusin para analizar las tesis de la reforma
en cuestin, surgi un vigoroso movimiento poltico y ciudadano en el Distrito Federal
proyectado a nivel nacional que busc aumentar el flujo de la informacin, incidir en la
formacin de la opinin pblica y en la evaluacin del proyecto legislativo del proyecto de
reforma petrolera. Dicho movimiento despus concordara con la accin de legisladores de
oposicin cuyos actos lograron incidir en la configuracin de las condiciones del proceso de
debate parlamentario, dictaminacin en el Senado, y de legislacin de la misma. Integrando
a la lgica del sistema de
RDC
MNDPSN
oposicin, que tradicionalmente optan por la poltica contenciosa: movilizacin social, toma
de espacios pblicos y radicalizacin del discurso de oposicin.22 Tambin estaba integrado
por amplios sectores sociales, por ejemplo: sindicatos,23 universidades pblicas estudiantes,
movimiento urbano popular como la Asamblea de Barrios, grupos de la tercera edad,
comerciantes, transportistas y taxistas, artistas y colectivos culturales,24 gremios artesanales,
altermundistas, movimientos verdes, feministas; tribus urbanas, y grupos tnicos; de entre
los ms visibles en medios informativos. Confluye tambin un amplio grupo de acadmicos
En el MNDPSN convergen ciudadanos partcipes de anteriores movilizaciones: 1) la marcha del silencio de
2005, convocada en contra del desafuero del entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrs Manuel
Lpez Obrador candidato de oposicin a la Presidencia de la Republica en 2006 a la que asisten cerca de 1,2
millones de partcipes; 2) del movimiento para impugnar los resultados de las elecciones presidenciales del
2006 y, 3) de la movilizacin del 2008 llamada Sin maz no hay pas.
23
Trabajadores del Estado, electricistas, maestros y telefonistas cuyo discurso rechazaba las polticas
neoliberales de flexibilizacin laboral y de supresin de prestaciones sociales.
24
Colectivos como La Lucirnaga, el Faro de Oriente o Flor y Canto, entre otros ms.
22
10
MNDPSN:
romper el cerco
DAI.
Dicho Comit fue integrado entre otros por Bolvar Echeverra, Jos Emilio Pacheco, Carlos Monsivis
q.e.p.d., Lorenzo Meyer, Arnaldo Crdova, Vctor Rodrguez Padilla, John Saxe-Fernandez, Antonio
Gershenson, Felipe Ocampo Torrea, Jos Manzo Yepez, Francisco Garaicoechea, Javier Jimnez Espriu, Rosa
Mara Campa, Alfredo Jalife, Rolando Cordera, Vctor Flores Olea, Enrique Semo, entre otros ms.
26
En el MNDPSN se integraron las brigadas blancas de las Adelitas, quienes junto a otros colectivos afines
al movimiento distribuyeron diversos materiales informativos, tales como una coleccin de cuatro discos DVD
titulados: No a la privatizacin del Petrleo! que contenan una seleccin de informacin tcnica en lenguaje
oral con un anlisis de expertos sobre el diagnstico oficial manejado en la comunicacin de la reforma y el
spot Tesoro en aguas profundas; y extractos de las ponencias en los posteriores Foros del Senado.
27
Diferenciada de la opinin publicada en los medios masivos y desmarcada de las tesis suscritas por la
comunicacin gubernamental.
25
11
tuvo una lgica contestataria per se, ni revolucionaria, o subversiva (Touraine, 2006:266267), como fue calificado por polticos, locutores e informadores en muchos medios que
simpatizaron con la propuesta de reforma del gobierno.28
Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil entendidas como agrupaciones
civiles articuladas en torno a beneficios pblicos especficos sin fines de lucro desempean
una labor estratgica de enlace, produccin de informacin y debate experto; ya que por un
lado crean conexiones entre los mecanismos contenciosos del
MNDPSN
y su impulso al
mayor flujo de informacin pblica en las calles, mientras que por otro, generan propuestas
alternativas a las tesis de la reforma, organizan espacios de anlisis y disponen de ciertos
medios para la difusin de informacin necesarios a la labor de los dems actores. Algunas
de estas organizaciones son expertas en la agenda acadmica e institucional de la
transparencia,
RDC
energtico.29
En el gremio periodstico se generaron un gran nmero de denuncias a partir de las cuales
se lograron sustentar otras acusaciones por casos de corrupcin ante el Ministerio Pblico,
la Secretaria de la Funcin Pblica, o ante las comisiones especializadas del Congreso
Mexicano. Las labores periodsticas e investigaciones de Contralnea, Proceso, La Jornada,
Reporte ndigo, MX, de miembros del Club de Periodistas y de otros espacios, en su
conjunto sealaron anomalas o la existencia del conflicto de intereses entre actores
gubernamentales o funcionarios de Pemex que tenan negocios en la industria petrolera,
como lo fue el recordado caso Mourio en la asignacin de contratos a familiares (Prez,
2008 y Ramrez, 2008). Por otra parte, muchos ciudadanos se comprometieron activamente
con la demanda de informacin a travs de las entidades gestoras de acceso a la
informacin pblica Instituto Federal de Acceso a la Informacin, entidades de
transparencia y unidades de enlace con la misma facultad; con la difusin de informacin a
travs de las redes sociales virtuales, radio y televisin.
Estas acciones conjuntas hicieron posible simplificar el lenguaje especializado, que
regularmente es complicado para el dominio pblico, y que as permiti la socializacin de
12
MNDPSN;
13
una negociacin entre las fuerzas parlamentarias para la entrega de las tribunas y el
establecimiento de un protocolo para la deliberacin amplia de la reforma.
Impacto de la responsabilizacin cvica.
En el anlisis de la sinergia observada en la organizacin de los ciudadanos destaca que el
MNDPSN
insumos
informativos
para
de
demandas
sociales
32
Invocando las obligaciones de transparencia en la LFTAIPG y los criterios de transparencia instituidos por el
IFAI o, utilizando los Recursos de Revisin, entre otras herramientas jurdicas.
14
preludio del proyecto legislativo de reforma se compens con la accin de los ciudadanos
que amplific el flujo informativo.
En este tenor, cabe recordar que en las encuestas y sondeos nacionales de Mitofsky,
Parametra, y Gea-Isa entre otros alrededor del tema de una reforma en el rgimen de
Pemex, a finales de 2007 y principios de 2008, registraban la presencia de una corriente
de opinin favorable a una posible reforma que coincida con las propuestas
gubernamentales y que tenda a aumentar. Sin embargo, durante los tres primeros meses de
2008 en que se llevaron a cabo las primeras acciones de los ciudadanos que comenzaron a
exponer informacin alterna en torno al tema, se logr escalar en los medios el tpico de la
reforma en Pemex como cuestin de inters nacional. Ante este panorama, el gobierno
federal implement una agresiva campaa de publicidad para orientar a la opinin pblica y
convencerla de la necesaria reforma y de la modernizacin; tan slo en Pemex se
destinaron ms de 220 millones de pesos destinados al pago de 93 mil spots en 57 das del
4 de Marzo al 30 de Abril de 2008; cuyo rembolso se haca tambin con base en las
menciones favorables a dicha reforma en los programas de la barra de entretenimiento y
los noticiarios (Tinoco 2008: s/d).
Esta estrategia de difusin intensiva del diagnstico gubernamental en torno a las
necesidades de Pemex permiti temporalmente inducir una opinin pblica favorable a la
propuesta del Ejecutivo; esto de acuerdo con las encuestas mencionadas, lo cual tambin
form parte del argumento del gobierno para justificar la reforma. Se debe remarcar que la
opinin favorable hacia la reforma del Presidente registr los niveles ms altos de
aceptacin de forma paralela a la intensidad de la publicidad en los medios entre marzo y
abril (ver Grfica 1), mientras que la produccin cvica de informacin alterna del MNDPSN,
las asociaciones y los periodistas comenzaba apenas a fluir. No obstante, una vez que la
propaganda en pro de la reforma se confronta con un mayor flujo de informacin alterna, la
favorable tendencia creciente se detiene al final del mes de Abril justo cuando termina la
campaa de propaganda masiva de la reforma y comienza incluso a decrecer hasta el
punto en que dicha corriente de opinin se torna desfavorable al llegar al mes de julio (Ver
Grfica 2 y 3).
Es importante recalcar que la fuerte movilizacin social en las calles y las acciones de las
organizaciones y periodistas fueron acompaados de importantes acciones polticas de parte
de la oposicin partidista que se congreg en el Frente Amplio Progresista y que fueron
estos quienes ms apoyaron el debate y la deliberacin en el Congreso. Ello permiti la
15
Un primer anlisis en las tendencias en las encuestas nos permite descubrir que aquellos
niveles de aceptacin de la reforma del Presidente decrecen a la par del mayor flujo de
informacin y el debate crtico; los cuales lograron una fuerte presencia primero en las
calles y luego en los grandes medios de comunicacin, y que obedeci a las acciones
paralelas o a veces conjuntas del mndpsn, el periodismo, y las asociaciones, y ya que
tuvieron un fuerte eco entre el pblico cual audiencia que evala y sanciona el ejercicio del
poder sealaba Bernard Manin.35 Se debe enfatizar que en los resultados de los diferentes
El Senado organiza un total de 21 foros en el Congreso General, con un total de 162 expositores, del 13 de
Mayo al 22 de Julio de 2008.
34
Las preguntas de la encuesta GEA-ISA (2008a, b, c y, d) fueron: Febrero:est usted de acuerdo o en
desacuerdo con que se permita legalmente la participacin privada, junto con PEMEX, en la exploracin de las
reservas petroleras del pas?; Abril 10: [que] particulares puedan operar y ser propietarios de tuberas,
instalaciones y equipos para apoyar la produccin petrolera del pas?; Abril 28: Usted aprueba las reformas a
la legislacin en materia petrolera propuestas por el Presidente de la Repblica?; y, Julio: Actualmente la
explotacin, transporte, distribucin, almacenamiento y refinacin de los hidrocarburos son actividades
exclusivas del gobierno. Est usted de acuerdo o no est de acuerdo que en esas actividades puedan ahora
participar empresas privadas? GEA-ISA tiene como socio a Federico Reyes Herles, hermano de Jess Reyes
Herles, Director de Pemex en 2008.
35 Bernard Manin (1998:72), afirma que la importancia de la opinin pblica en la democracia de audiencias
radica en la capacidad que esta tiene en la configuracin del mandato ya que el poder discrecional del cuerpo
33
16
17
RDC,
18
Repblica;37 con lo que se logr equilibrar la influencia del Ejecutivo Federal sobre el
Consejero Profesional. Fue as que las condiciones de legislacin de la reforma se
modificaron generando cambios significativos en las iniciativas del presidente Caldern.
La informacin, subsidio de la RDC democrtica en la reforma petrolera
En el apartado anterior hemos descrito la forma en la que la responsabilizacin cvica
impuls un mayor flujo de informacin que permiti subsidiar el proceso poltico del
proyecto legislativo de reforma en ambientes ms responsivos e interactivos en las calles,
los medios o en las instituciones y que permiti a los agentes del sistema de RDC actores
civiles, gubernamentales y entidades pblicas organizar la informacin y su energa en la
estructuracin de mecanismos de retroalimentacin polticas y dispositivos de
responsividad del gobierno y de asignacin de responsabilidades sanciones prospectiva y
retrospectiva, y opinin pblica.
El mayor flujo de informacin til y accesible a todo pblico en torno al proyecto de
reforma favoreci la transparencia en la toma de decisiones, la mayor responsividad de los
actores gubernamentales y permiti la permanente vigilancia y evaluacin de las
justificaciones y decisiones de los actores gubernamentales. Sin embargo, aunque los
ciudadanos contaron con mayores insumos para la exigibilidad de la representacin
responsable en la toma de decisiones del proyecto legislativo de reforma, tambin existieron
enormes esfuerzos y recursos conjugados de distintos actores para bloquear la accin de la
responsabilizacin cvica. Como ya se ha sealado antes, la informatividad institucional
tena importantes carencias y su desarrollo se acotaba por la publicidad gubernamental de la
reforma petrolera, la cual, no incorporaba el debate plural de tan crucial legislacin y que
adems careca de un coherente proceso de justificacin y legitimacin poltica. En este
sentido cabe destacar que concurrieron prcticas de actores gubernamentales y de otros con
el suficiente poder empresarios o lderes de opinin que repulsaron el flujo libre de la
informacin y de la participacin activa de los ciudadanos en este proceso de decisin.38
Exista tambin un doble efecto perverso de las acciones empleadas para el control
discrecional del flujo informativo, pues por un lado la informacin sesgada menguaba las
38
Algunos funcionarios sostenan que el pblico era incapaz de comprender temas tan tcnicos como la reforma, otros se
pronunciaron por reducir la participacin ciudadana al entorno electoral, en este sentido Germn Martnez, el dirigente del
Partido Accin Nacional donde milita el Presidente rechaz una deliberacin de la reforma con la incorporacin de la
opinin pblica, o de una consulta arguyendo que la voluntad general estaba ya delegada en el voto, por lo que la definicin
de la reforma era una tarea exclusiva del Congreso para construir una mayora que la aprobase.
19
Los legisladores del FAP, sealaban que Caldern haba gastado aproximadamente 30 mil millones de
pesos para defender y publicitar su reforma lo que costaba, segn ingenieros petroleros, una refinera para
gasolinas. Vase, la Jornada, 22 de julio de 2008, poltica, p. 3. Los datos precisos deben ya estar disponibles,
por ejemplo en la Cuenta Pblica 2008.
40
El gobierno de Felipe Caldern ha erogado en publicidad ms de 21 mil millones de pesos en cinco aos de
gobierno, los cuales se suman a los 16 mil millones que gastase el ex Presidente Vicente Fox (Ramos, 2011), la
mayor parte de estos ejercicios se ha destinado a las dos principales televisoras de Mxico.
41
De acuerdo con la Auditora Superior de la Federacin (ASF), el ex Presidente Fox, otorg en estmulos
fiscales a un grupo de empresarios la cantidad de 680 mil millones de pesos, que sumados a los otorgados en
2007 por Caldern suman un total de 850 mil millones de pesos. Lase, La Jornada (2007:7).
42
Por ejemplo, Carmen Aristegui, Francisco Rodrguez, Ricardo Rocha y Jos Gutirrez Viv, padecieron
recortes en los horarios de transmisin de sus programas, adems de que tambin fue cerrado el espacio
televisivo del que dispona el movimiento poltico de oposicin que se transmita por Televisin Azteca.
39
20
RDCD
que en principio
bajo un conflicto de intereses para entonces sujetarlos al inters pblico. Tambin es cierto
que en dichos foros se pudieron escuchar las voces y posturas de la sociedad civil, antes
excluidas, Adems, la deliberacin entre actores gubernamentales y ciudadanos en los
Foros legitim el proyecto legislativo de reforma y la dictaminacin final del Poder
Legislativo. Las enrgicas acciones de ciudadanos y legisladores de oposicin sacudieron
los balances entre las fuerzas del Congreso que luego condicionaron el desarrollo de la
legislacin sobre la reforma y, en sta, los contrapesos en el seno del consejo de
Administracin en Pemex.
Sin embargo no todos los resultados fueron positivos, la reforma petrolera de 2008 instaur
nuevos rganos y agentes, bajo la influencia del Ejecutivo Federal, con nuevas facultades
para clasificar y reservar informacin en principio pblica y les facult para la realizacin
de contrataciones discrecionales de acuerdo a criterios poco claros; con lo cual se
fortalecieron las capacidades de influencia que tiene aquel en la gestin de la paraestatal.
Esta ltima accin corrobora una premisa del enfoque sistmico aqu referida de que ciertos
actores gubernamentales en tanto agentes buscan aislar el sistema burocrtico de su
interaccin con otros entornos sistmicos sociales radicando lmites al flujo de la
informacin y reforzando sus cuotas de control sobre sus dominios. Es decir que en el
sistema burocrtico donde juegan los actores gubernamentales se busca fortalecer la
capacidad de gobierno por medio de la simplificacin de las interacciones e influencia
externas y de la reduccin del flujo de informacin (entropa) mientras que en el sistema de
la RDCD donde se desenvuelven los ciudadanos se persigue a travs de la asignacin de
responsabilidad cursos de accin (polticas) que puedan fortalecer el vinculo representativo
responsabilizacin cvica; lo cual tiende a incrementar la complejidad de interacciones
internas y externas (neguentropa) cuyo insumo organizador vital es la informacin.
Un hallazgo importante fue el de la dinmica estructuradora que consinti el mayor flujo
informativo y que de forma contra intuitiva a lo que plantearon algunos defensores del
aislamiento burocrtico que as suponan una ptima deliberacin de la reforma no solo
no volvi catico dicho proceso, antes bien, redujo asimetras de informacin, canaliz la
energa de la demanda social a un proceso consultivo y de debate y, brind legitimidad al
mismo. Otro descubrimiento relevante fue el observado en el comportamiento de la opinin
pblica vista como mecanismo para direccionar y sancionar a la poltica a la cual
diversos actores gubernamentales y de medios buscaron operar a travs de una dispendiosa
campaa en medios masivos para generar una mayoritaria percepcin favorable a la
reforma propuesta por el Presidente como factor estratgico para la legislacin laxa de la
22
misma. En este caso, tambin de manera contra intuitiva, las acciones cvicas de difusin de
informacin lograron revertir el sentido de la opinin pblica despus del mes de Abril y
hasta el mes de Julio, no obstante el enorme diferencial de recursos empleados por los
ciudadanos y por los actores gubernamentales y empresariales.
Ahora bien, respecto de los riesgos que conlleva la dinmica de la responsabilizacin cvica
como motor democratizador del ejercicio de gobierno, se debe de subrayar que en virtud de
que la implementacin temprana de la transparencia en la toma de decisiones es un proceso
que puede trastocar el desempeo de las funciones de actor gubernamental, es por tanto
necesario articular con cuidado los mecanismos necesarios para mantener la
responsabilizacin cvica dentro de los niveles adecuados de una sana incidencia, esto es,
sin excluir la vital funcin de refrendabilidad ciudadana proceso de vigilancia, evaluacin
y sancin cvicas, pero sin que ello signifique una licencia para hacer de la presin poltica
una modelo de participacin cvica.
Adems de que un sistema de RDC democrtica no debera de responder tan marcadamente
de los liderazgos de los polticos y de la poltica contenciosa como catalizadores de la
convergencia de las sinergias sociales en funciones de contralora. Tampoco debiera
depender de que los diversos actores sociales registren empata para integrar dicha
funciones, ni de que cada protagonista se limite a un rol exclusivamente en el mbito de su
competencia y con sus propios recursos, puesto que ello dejara el proceso de gestacin de
la responsabilizacin cvica en las grandes coyunturas lo cual reducira a un mnimo la
posibilidad de que tal fenmeno se verifique como un proceso democrtico permanente. Por
el contrario, las funciones de gestin de la informacin pblica, monitoreo y sancin cvica
deben de aprenderse y entrelazarse naturalmente entre los actores. Ello nos invita a
reflexionar que no obstante la singular convergencia registrada en el caso de la reforma, este
hecho no implica que los actores partcipes en ella ya hayan tomado plena conciencia de las
acciones conjuntas que pueden articular en pro de la transparencia y de la RDC democrtica.
Esto significa que an persisten las diferencias entre los sectores sociales aventajados
respecto de otros marginados, debido a las distintas capacidades que cada uno desempea al
momento de responsabilizar al actor gubernamental con mtodos y recursos distintos que
antes bien debieran de combinarse en lugar de distanciarse. Por ende se deben de fortalecer
los vnculos entre ciudadanos, organizaciones civiles, instituciones
y actores
23
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Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo.
28
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
Introduccin
De acuerdo a la legislacin internacional, los pases tienen derecho a la soberana sobre
sus recursos naturales lo que implica que dichos recursos deben ser gestionados para
lograr el bienestar de la poblacin.1En el caso del petrleo, el artculo 27 de la
Constitucin mexicana reconoce este derecho al estipular que los hidrocarburos son
propiedad de la Nacin. A partir de 1938, con la expropiacin de la industria petrolera, es
Petrleos Mexicanos (PEMEX), entidad pblica federal, la encargada de su explotacin.
Para realizar dicha explotacin PEMEX puede hacerlo directamente con sus propios
medios y personal o, en caso de ser necesario, contratar a empresas privadas para la
realizacin de determinados trabajos o el abastecimiento de bienes. Por ello, las
contrataciones son una pieza fundamental en la gestin del petrleo y de su calidad
caractersticas depende en buena medida que el aprovechamiento de este bien pblico se
haga adecuadamente. En el caso de PEMEX, alrededor del 90% de su gasto de inversin
es destinado a la contratacin de empresas privadas (Pacheco y Rodrguez Padilla,
2006), recursos que proceden del presupuesto pblico.
Por todo ello la vigilancia por parte de los diferentes actores sociales y polticos- de cmo
estos recursos son gestionados, es decir, de cmo se realizan las contrataciones y cules
son sus condiciones especficas es una cuestin de inters pblico. Para ello, el
cumplimiento del Derecho de Acceso a la Informacin (DAI) es central, ya que permite
contar con informacin clave para poder evaluar el actuar gubernamental. En el caso que
nos ocupa, existen dos momentos centrales sobre los cuales es necesario que el gobierno
Carta de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(PIDESC)deNacionesUnidasyResolucin1803(XVII)delaAsambleaGeneraldeNacionesUnidas.
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
Existen cuatro subsidiarias de PEMEX: PEMEX Exploracin y Produccin, PEMEX Refinacin, PEMEX Gas
PetroqumicaBsicayPEMEXPetroqumica.
3
De2007a2010PEPhaejercidocercadel79porcientodeltotalderecursosparaprogramasyproyectos
deinversindePEMEX(segndatosdelaSecretaradeHaciendayCrditoPblicoparaesosaos).
4
De 2007 a 2010, PEPha ejercido de media el 59.9por ciento de los recursos que PEMEX hadestinado a
adquisicionesyserviciosyel72.3porcientodelosdestinadosaobrasyserviciosrelacionados(segndatos
delaSecretaradelaFuncinPblica,2010).
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
El petrleo5 es un recurso natural, por lo cual est sujeto a las diferentes disposiciones
que establece la normativa internacional en cuanto a la explotacin,6 uso y disfrute de
estos recursos. En 1945, con la creacin de Naciones Unidas (ONU), se estableci la libre
determinacin de los pueblos7 (ONU, 1945). Este derecho incluy como elemento bsico
para su cumplimiento el derecho de los pueblos a la soberana permanente sobre sus
recursos y riquezas naturales.
Con base en estos principios, en 1961 la Asamblea General de Naciones Unidas elabor
la Resolucin 1803 (XVII). En esta resolucin se estableci que el derecho de los
pueblos y de las naciones a la soberana permanente sobre sus riquezas y recursos
naturales debe ejercerse en inters del desarrollo nacional y del bienestar del pueblo del
respectivo Estado. Ms tarde, en 1966, este derecho qued plasmado en el Pacto
Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de ONU.8
Adems de un recurso natural, el petrleo es un recurso estratgico. Dicho carcter viene
determinado por el papel central que juega en el sistema moderno de produccin y en la
economa mundial. El petrleo no es slo la principal fuente de energa, sino que tambin
es la materia prima utilizada para la fabricacin de numerosos productos fundamentales
para el modo de vida actual.9 Y las estimaciones indican que esta importancia seguir
incrementndose en el futuro prximo. Segn un estudio de la Agencia Internacional de la
Energa (AIE, 2009), se prev que la demanda mundial de petrleo aumentar un uno por
ciento anual, pasando de 85 millones de barriles por da (bpd) en 2008 a 105 millones en
2030.10
Por cuestiones prcticas, utilizaremos el trmino petrleo para referirnos a todos los hidrocarburos. Es
importante sealar que el petrleo es uno de los hidrocarburos existentes, entre los que tambin se
encuentranelgasyloscondensados(PetrleosMexicanos,PEMEX,2010).
6
Para el presente artculo, el trmino explotacin incluye los procesos de exploracin, extraccin,
procesamiento, transporte, almacenamiento, comercializacin y otras actividades relacionadas con el
petrleo.
7
Artculo2delaCartadeNacionesUnidas.
8
Artculo1,Fraccin2:Paraellogrodesusfines,todoslospueblospuedendisponerlibrementedesus
riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperacin econmica
internacionalbasadaenelprincipiodebeneficiorecproco,ascomodelderechointernacional.Enningn
casopodrprivarseaunpueblodesuspropiosmediosdesubsistencia.
9
Actualmente, el 84 por ciento del petrleo se utiliza como energtico mientras que el 16 por ciento
restante se destina a la produccin de diversos productos. Entre otros, se usa para fabricar plsticos,
frmacos,fertilizantes,desodorante,neumticos,amoniaco,etc.(Leonard,2010).
10
Lademandaen2010alcanzlos87.9mbd.(AIE,2011).
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
Sin embargo, se trata de un recurso no renovable. La AIE (citado por Leonard, 2010)
calcula que el pico mximo de produccin de petrleo llegar en 2020, momento a partir
del cual comenzar a declinar de manera inexorable (Crisis Energtica, 2003). Este
hecho, unido a todo lo sealado anteriormente, indica la importancia que tiene el buen
aprovechamiento de este bien para la poblacin de los pases ricos en petrleo. A travs
de un adecuado manejo, los pases pueden asegurar no slo su soberana energtica11 y
la generacin de ingresos para el presupuesto pblico, sino adems impulsar su
desarrollo industrial, econmico, social y el bienestar de la poblacin (Bernal,
2005).Desde esta perspectiva, se vuelve fundamental que el manejo del petrleo
contemple su carcter no renovable e implementar medidas para hacer frente a su
eventual agotamiento.
Como se seal anteriormente, el derecho de los pueblos a la soberana de sus recursos
y riquezas naturales incluye la obligacin del Estado de explotar y utilizar los recursos
naturales en funcin de las necesidades en beneficio de la poblacin. Un elemento para
caminar en este sentido es incluir a la poblacin en el monitoreo y evaluacin de la
poltica pblica de la gestin de los recursos como parte del ejercicio de
autodeterminacin en la construccin del propio bienestar (Vzquez y Del aplace, 2011).
Como seala Mujica (2001), para que la gestin pblica12 responda al inters de la
sociedad, se requiere necesariamente de la involucracin activa de la ciudadana en la
vigilancia de la misma, lo que es adems un derecho de las personas.13Es en este punto
donde el Derecho de Acceso a la Informacin (DAI)14 juega un papel central, ya que el
11
Conlafinalidaddeasegurar,paralacomunidaddequesetrate,unapotestadyunareservaderelativa
autonomasobreelusofuturodeesosrecursos(Lahoud,2008,p.4).
12
Gestinpblicaentendidacomoelusodelosrecursosparaelcumplimientodelosobjetivosytareasdel
Estado (Marcel y Toh, 1997; citados por Mujica, 2001, p. 10). En este caso la palabra recursos hace
referencia al uso amplio de la palabra, es decir, al conjunto de elementos disponibles para resolver una
necesidadollevaracabounaempresa(RealAcademiaEspaola,2011).
13
Elderechoalaparticipacinestconsagradoenelartculo21delaDeclaracinUniversaldelosDerechos
Humanos,elartculo25delPactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolticosyelartculo13.1delPacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, todos ellos de Naciones Unidas (Vzquez y
Delaplace,2011).
14
ElDAIestestablecidoenelartculo19delPactoInternacionaldelosDerechosCivilesyPolticosyenel
artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, como parte inherente a la libertad de
Expresin(LpezAylln,2009).Comoinformaesteautor,unasentenciadelaCorteInteramericanaen2006
determinqueelartculo13.1delacitadaConvencinsalvaguardaelderechodetodapersonaasolicitar
informacin que se encuentre en manos del Estado. Adems, anivel nacional el DAIest contenido en el
Artculo6ConstitucionalylaLeydeTransparenciayaccesoalaInformacinPblica.
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
15
Estos autores explican que las movilizaciones para exigir derechos pueden producir nuevas formas de
rendicin de cuentas (p. 6). Por lo tanto, sealan que los derechos se convierten en herramientas de
rendicin de cuentas cuando grupos marginados utilizan su exigencia alrededor de recursos clave para
demandarcuentasalEstado,elsectorprivadoyaotrossectoresdelasociedadcivil.
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
16
ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos
Poreconomadellenguaje,eltrminocontratacionespetrolerashacealusinalprocesoquevadesdela
planeacin del proyecto hasta el cierre del mismo, pasando por su licitacin, negociacin de clusulas y
condiciones,asignacin,implementacin,monitoreoyevaluacin.
18
Los tipos de instrumentos contractuales ms usados son las Concesiones, los Contratos de Produccin
Compartida,losContratosRiesgoylosContratosdeServiciosPuros(Grunstein,2010).
19
LoscontratosexistentesenelcasodeMxicoseexpondrnmsadelante.
17
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
20
Enestetexto,seutilizaPEMEXcomotrminoqueenglobaaPEMEXysussubsidiarias.
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
21
LaLeyReglamentariadelArtculo27Constitucional,LeyFederaldeEntidadesParaestatales,laLeydeLey
de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
ServiciosdelSectorpblico.
22
Desde la evaluacin del terreno o exploracin hasta la perforacin, extraccin, almacenamiento y
transportedelpetrleo,incluyendolacontratacindepersonal,laadquisicindematerialesytecnologay
lasubcontratacindeotrasempresas.
23
LoscontratoscelebradosporPEMEXyasuponenunabuenapartedelosrecursosqueelgobiernodestina
paraestefin.Unamuestradeelloesquedesdeenerode2007ajuniode2010,PEMEXhautilizadodemedia
cerca del 40% del total de recursos estatales para Adquisiciones y Servicios y el 45% en el caso de las
contratacionesdeObrasPblicasyServiciosRelacionados.
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
voluntad gubernamental para ello. Si bien el estudio realizado no alcanza para responder
de manera absoluta esta pregunta, s presenta algunos indicios interesantes, los cuales
sern presentados en las siguientes pginas.
2. De la normativa a la prctica: experiencia de acceso a la informacin sobre
contrataciones petroleras
Para determinar la calidad del acceso a la informacin en los procesos de licitacin y
contratacin de PEMEX, se llev a cabo una investigacin en dos etapas. En la primera,
se revis la legislacin y normatividad a las que PEMEX y sus subsidiarias estn sujetas a
la hora de asegurar el acceso a la informacin en materia de contrataciones. Tras ello se
procedi a realizar un ejercicio prctico para comprobar el acceso real a informacin
sobre una serie de contratos petroleros.24 A continuacin se presentan los principales
hallazgos de ambas experiencias.
2.1. Marco normativo de acceso a la informacin en contrataciones petroleras
Un primer paso para definir la calidad del acceso a la informacin en los procesos de
licitacin y contratacin de PEMEX es analizar el marco legal que sustenta el acceso a la
informacin en las contrataciones del sector petrolero. Este tipo de contrataciones las
realizan PEMEX y sus subsidiarias, quienes como entidades pblicas pertenecientes al
Ejecutivo Federal estn sujetas a diferentes leyes y normativas. A continuacin se
presenta este marco legal, de lo ms general a lo ms especfico. Es necesario sealar
que, en referencia a la legislacin contractual, nicamente se har referencia a lo
establecido por las leyes bajo el rgimen federal y no a aquellas bajo el rgimen especial
para PEMEX (ver cuadro 1). Esto se debe a que el caso prctico que se desarroll se hizo
bajo dicho marco normativo.
Cuadro 1. Normatividad a la que est sujetos PEMEX y sus subsidiarias en materia de
transparencia y acceso a la informacin
24
Es importante sealar que tanto el anlisis como la experiencia prctica se realizaron con base en la
legislacin y normativa vigentes hasta la Reforma Energtica de 2008. Con la misma, se realizaron
modificaciones al rgimen de contrataciones para lo quese denominactividades sustantivas de carcter
productivo.
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
NormatividadqueaplicaparatodaslascontratacionesdePEMEX
ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos
LeyFederaldeTransparenciayAccesoalaInformacinPblicaGubernamental
CriteriosdelIFAI
Legislacindiferenciadasegnrgimendecontratacin
RgimenespecialparaPEMEX
Rgimenfederal
LeydeObrasPblicasyServiciosRelacionados LeyReglamentariadelArtculo27Constitucional
conlasMismas
enelRamodelPetrleo
LeydeAdquisiciones,Arrendamientosy
LeydePetrleosMexicanos
ServiciosdelSectorPblico
PortalesdeTransparencia
CompraNet
PginaselectrnicasPEMEXysubsidiarias
25
Lanegritaesnuestra.
10
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
acceso a la informacin de las mismas. En primer lugar, la fraccin XIII del artculo 7
determina que los sujetos obligados26 deben poner a disposicin al pblico la siguiente
informacin detallada sobre los contratos: a) Las obras pblicas, los bienes adquiridos,
arrendados y los servicios contratados; b) el monto; c) El nombre del proveedor,
contratista o de la persona fsica o moral con quienes se haya celebrado el contrato; y c)
Los plazos de cumplimiento.
Por otro lado, existen disposiciones especiales para la reserva de la informacin con base
en las caractersticas de su contenido o las posibles consecuencias que podra acarrear
su divulgacin.27 Estas reservas pueden afectar a la informacin sobre las contrataciones
a la que se puede tener acceso pblico. As, la LFTAIPG seala la reserva de informacin
que, de publicarse, puede generar lo que se denomina daos identificables (Artculo
13).28Adems, seala como reservada toda aquella informacin sobre las opiniones,
recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los
servidores pblicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisin definitiva, la cual debe
estar documentada (Artculo 14). Esta reserva puede suponer la inaccesibilidad a
informacin clave sobre la toma de decisiones durante los procesos de licitacin y
adjudicacin de los contratos. Pero, por otro lado, supone que una vez tomada la decisin
la informacin sobre la misma debe ser pblica.
Por su parte, el artculo 18 declara la confidencialidad de aquella informacin entregada y
considerada como tal por los particulares,29 as como los datos personales (fracciones I y
II). Esta disposicin implica que hay cierta informacin que no puede ser publicada para
proteger el derecho a la privacidad de las personas. Consecuentemente, hay lmites a la
informacin que puede hacerse pblica sobre los procesos de licitacin y contratacin ya
que hacerlo supondra la violacin de este derecho.
26
De acuerdo a la Fraccin XIV del artculo 3 de esta Ley, los sujetos obligados son el Poder Ejecutivo
Federal,elPoderLegislativo,elPoderJudicialdelaFederacinylosrganosconstitucionalesautnomos.
27
Aquellainformacinqueseencuentratemporalmentesujetaaalgunadelasexcepcionesprevistasenlos
Artculos13y14delasLFTAIPG.
28
Estos daos pueden ser a la seguridad nacional, a las relaciones internacionales, a la estabilidad
econmica y financiera, a la vida privada y a las diligencias judiciales, entre otras. Adems, tambin se
consideracomoconfidenciallainformacinsobreelsecretocomercial,industrial,fiscalyfiduciario(artculo
14).
29
Elartculo19agregaquelareservaporpartedelosparticularesdebeestarjustificadaynicamenteser
vlidasiemprequetenganelderechodereservarselainformacin,deconformidadconlasdisposiciones
aplicables(p.7).
11
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
Para que un documento que contenga informacin reservada y confidencial pueda ser
puesto a disposicin pblica, el artculo 30 del Reglamento de la LFTAIPG establece la
creacin de versiones pblicas.30En este sentido, existen lineamientos para la elaboracin
de versiones pblicas,31 aplicables a la emisin de los contratos que realiza PEMEX, los
cuales se desprenden de la LFTAIPG y su reglamento. En este documento se seala que
existen elementos mnimos que debern contener las versiones pblicas de documentos
con informacin reservada (Artculo 1). Respecto a dicha informacin, la entidad deber
elaborar una versin pblica, omitiendo las partes o secciones clasificadas y sealando
aqullas que fueron omitidas. La informacin que debe ser pblica lo ser de
conformidad con el artculo 7 de la LFTAIPG, y no podr omitirse el nombre de los
servidores pblicos en los documentos, ni sus firmas autgrafas; [] ni la informacin que
documente decisiones y los actos de autoridad concluidos [], as como el ejercicio de
las facultades o actividades de los servidores pblicos, de manera que se pueda valorar el
desempeo de los mismos-segn los artculos 4 y 5.
De todo lo anterior se desprende que toda informacin en poder de las entidades pblicas
deber ser de acceso pblico, con la salvedad de las reservas descritas. Estas ltimas
deben ser la excepcin y no la regla y siempre deben ponderarse a la luz del inters
pblico y el derecho de acceso a la informacin. Como veremos ms adelante, no todas
estas condiciones y obligaciones estn siendo cumplidas a cabalidad por PEMEX, an
existen importantes retos y reas de oportunidad para avanzar en este sentido.
A travs del IFAI, cualquier persona puede solicitar informacin a PEMEX y sus
subsidiarias32 y, en caso de negativa, tiene la posibilidad de presentar un recurso ante
este instituto quien decidir, con base en la legislacin en la materia, si la paraestatal
debe o no entregar la informacin. El pleno del IFAI tiene la facultad para la creacin de
normativa especfica en lo referente a la transparencia y el acceso a la informacin. En
este sentido, ha emitido varios criterios en relacin a la publicidad de la informacin sobre
contrataciones.
30
As, tratndose de un documento que contenga partes o secciones reservadas, se deber entregar una
versin en el que se omitan estas ltimas. Las reproducciones de los expedientes o documentos que se
entreguenconstituirnlasversionespblicascorrespondientes.
31
Denominados Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y
EntidadesdelaAdministracinPblicaFederal.
32
Estassolicitudesdeinformacinyrecursosderevisinpuedenserpresentadosatravsdelaplataforma
InfomexdispuestaporelIFAIpormediodelaDireccinGeneraldeInformticaySistemas.Disponibleen
https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/home.action.
12
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
Criterio
026-10.Establece
que
las
propuestas
econmicas
y/o
tcnicas
Criterio 020-10. Los anexos son parte integral del documento principal.
Por otro lado, se encuentran las leyes de contratacin federales, es decir, la Ley de
Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP). Aunque
especficas en materia de contrataciones, incluyen ciertas disposiciones para el acceso a
la informacin y transparencia sobre las mismas. Como se expuso con anterioridad, hasta
2008 estas eran las nicas leyes que regulaban las contrataciones que realizaba PEMEX.
Para el acceso a la informacin sobre los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX,
estas leyes establecen un Sistema Electrnico de Informacin Pblica Gubernamental,34
cuya plataforma electrnica es CompraNet (artculo 2 de ambas leyes). El mismo tiene el
objetivo
de
transparentar
los
procesos
de
contratacin
de
bienes,
servicios,
33
Amboscriteriosestndisponiblesenhttp://www.ifai.org.mx/Criterios
EstesistemaestacargodelaSecretariadelaFuncinPblica(fraccin2delartculodelaLAASSPyla
LOPSRM).
35
Entreotra,losprogramasanuales,elregistronicodecontratistasyproveedores,elpadrndetestigos
sociales, informacin derivada de los procedimientos de contratacin, el registro de contratistas
sancionadosylosdatosdeloscontratossuscritos.
36
Nopodrncontenerinformacinreservadaoconfidencial(artculo39delaLOPSRMy37delaLAASSP).
34
13
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
Actualmente, los fallos que emiten PEMEX y sus subsidiarias no estn siendo publicados
en CompraNet, lo que dificulta conocer los procesos de toma de decisin y la racionalidad
y adecuacin de los mismos.
Del anlisis anterior de la legislacin en materia del DAI en los procesos de licitacin y
contratacin de PEMEX se extrae que existen diferentes disposiciones en cuanto al
acceso a la informacin sobre contrataciones petroleras. Ahora bien, cabe preguntarse si
estas disposiciones se cumplen y si son suficientes para permitir a la ciudadana acceder
a informacin relevante para valorar la toma de decisin as como evaluar los procesos de
licitacin y contratacin.
2.2. El acceso a la informacin en las contrataciones petroleras: un caso prctico.
La investigacin que se llev a cabo emplea como criterios de evaluacin aquellos
establecidos en el marco de las obligaciones de transparencia de la LFTAIPG, su
Reglamento, los Criterios emitidos por el IFAI, y el marco normativo aplicable a las
contrataciones federales. Esto con la finalidad de comprobar si la informacin pblica
establecida est disponible, si cumple con dichos criterios y si es til para que el
ciudadano pueda conocer diversos aspectos clave de los procesos de contratacin y
licitacin de PEMEX.
El desarrollo del ejercicio prctico de acceso a la informacin se desarroll en dos
momentos. Primero, se realiz una bsqueda de la informacin pblica del proceso de
licitacin que legalmente debe de estar disponible en CompraNet, referente a la
modalidad del concurso, procedimiento de evaluacin de propuestas y del fallo; como de
la informacin disponible referente a los contratos ya adjudicados despus del fallo. En
cuanto a estos contratos, si bien su publicacin no es obligada de manera legal, son
documentos muy relevantes cuya publicacin debera ser proactiva. En segundo lugar, se
procedi a la solicitud de la informacin que no se encontraba en dicho portal electrnico
y que se considera de relevancia para evaluar los procesos de adjudicacin y redaccin
de los contratos. Como se seal en la introduccin, el anlisis se realiz sobre una
muestra de 60 licitaciones y 60 contratos que PEP realiz entre noviembre de 2008 y abril
de 2010.
2.2.1. El acceso a la informacin a travs del portal de CompraNet.
14
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
15
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
Despus de recabar la informacin, se pudo constatar que del total de los procesos de
licitacin y contratacin monitoreados en el portal de CompraNet, PEP dispuso al pblico
el dato sobre quien fue el ganador del contrato. En CompraNet esta informacin se
publica bajo la categora o nombre de: Fallo, esto en contradiccin con lo establecido por
la LOPSRM y la LAASSP que determinan que el Fallo debe incluir informacin sobre las
razones tcnicas y econmicas que justifican la adjudicacin del contrato, entre otras.37
Por esta razn, en nuestro anlisis no consideramos que la provisin de la informacin
relativa al nombre del ganador sea el equivalente a la informacin de la categora de
Fallo.
LFTAIPG, Art. 7
Ganador del contrato
100
19
100
100
60
100
13 19 40.6 59.4
14 26.3 73.7
11.1
88.9
41
68.3
Fallos
32
100
19
100
100
Contratos
32
100
19
100
100
Objeto de contrato
32
estaban
disponibles
en
CompraNet
las
versiones
pblicas
soportes
documentales de los fallos de las licitaciones y de los contratos. Se debe recalcar que el
acceso ciudadano a las versiones pblicas de los contratos, es de vital importancia para la
vigilancia cvica puesto que ellos contienen informacin relevante sobre las condiciones
especficas de cada contratacin. Si bien la legislacin en la materia ha establecido los
criterios de transparencia y mxima publicidad que se deben cumplir, y entre ellos radica
la publicacin de contratos o soporte documental de los procedimientos en internet, por
otra parte el marco normativo no establece con exhaustividad las caractersticas y formato
37
Lasrazonesporlasqueserechazaronproposicionesyelcontenidogeneraldelaspropuestasquefueron
solventesyelganador.
16
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
para la publicacin de tales soportes, los mecanismos y las sanciones que vinculen con
cabalidad y certeza la poltica de transparencia y acceso a la informacin con la
participacin ciudadana en el monitoreo de estos procedimientos en Pemex.
Es por ello que se decidi incorporar a los contratos al proceso de anlisis de nuestra
investigacin. Ante las necesidades de este estudio se procedi a realizar un conjunto de
solicitudes de informacin para cada uno de ellos a travs del portal de Informe.
2.2.2. El acceso a la informacin a travs de Solicitudes de Informacin va Infomex.
Tras comprobar la no publicacin en CompraNet del soporte documental de fallos y
contratos, se procedi a la solicitud de las versiones pblicas de los 60 contratos de la
muestra empleada los cuales fueron entregados en un periodo de cuatro semanas a
travs de Infomex. Al mismo tiempo, se solicit la documentacin del procedimiento de
fallo y las carpetas tcnicas y econmicas de las propuestas en concurso.
En el caso de los contratos, toda la informacin fue entregada en tiempo por parte de
PEP. En el caso de aquellos que fueron entregados en medio electrnico (disco
compacto) el trmite se alarg hasta 7 meses por los tiempos de respuesta, pago, envo y
recepcin del material con la informacin, que no obstante que cumple con los tiempos
del trmite, significa un reto para optimizar la produccin de informacin til y reducir los
procesos de acceso y con el ello, estos tiempos de espera y respuesta.
Una vez recibida, se inici el anlisis de la calidad y contenido de la misma. Al respecto se
constat que el formato en el que se presentan los documentos imagen, hace imposible
realizar bsquedas especficas de informacin en el texto. Como consecuencia, el tiempo
empleado en el anlisis de la informacin se alarga y se dificulta ya que algunos contratos
cuentan con ms de 1500 fojas distribuidas entre una o dos docenas de anexos que no
estn indexados. Adems la localizacin de informacin precisa se dificulta debido a que
muchas imgenes tienen datos ilegibles.
Tambin se debe apuntar que, en la informacin de las versiones pblicas de los
contratos, se registr cierta disparidad en los contenidos que integraban el soporte
documental del contrato. En la mitad de los casos (ver Cuadro 2) se dispuso el clausulado
del contrato con todos los anexos, tal y como lo indica el Criterio 20-10; en otros casos,
sin embargo, el contrato se dispuso de forma incompleta. Por ejemplo, en contratos con el
17
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
mismo objeto de contratacin se realizan reservas de forma distinta, como es el caso del
manejo de los anexos de anlisis de precios unitarios, monto de los sueldos y
catlogo de conceptos usados.38 En algunos casos se reserva la informacin puntual de
ciertos costos de los insumos que el contratista cobra a Pemex bajo el argumento de que
los contenidos se protegen bajo la Ley de Propiedad Industrial (art. 82) o porque en el
contenido de dicha informacin se adjunta informacin que exhibe datos personales,
mientras que este tipo de reserva o manejo de la informacin no sucede en otros
procedimientos similares. Asimismo, algunos contratos contienen reservas que no
cumplen cabalmente con los Lineamientos para la Versiones Pblicas.39
Adems de las mencionadas carencias de informacin, la nomenclatura de los anexos es
confusa y su empleo no es homogneo. En este sentido, el trmino objeto del contrato
es una categora usada de forma genrica, sin detalles o bajo distintas denominaciones
que dificultaron su identificacin o, incluso no se publica. Al mismo tiempo, el objeto del
contrato aparece de forma abreviada, hasta en el mismo contrato.40 Por ejemplo, en las
contrataciones por va de la licitacin restringida adjudicacin directa o por invitacin a
tres personas, se publica bajo la descripcin otras obras no codificadas.
Para el caso de las licitaciones, se solicitaron el fallo y las carpetas tcnicas y econmicas
de las proposiciones. La informacin recibida dist mucho de cumplir con lo solicitado.
Esto debido a que si bien s se recibieron los padrones completos de las concursantes no
se daba respuesta satisfactoria a ninguna solicitud de soporte documental de las
propuestas en concurso ni del proceso decisorio del fallo (ver cuadro 2).
Debido a la persistencia de carencias en la informacin, fue necesario iniciar recursos de
revisin ante el IFAI por cada respuesta insatisfactoria. Por lo tanto, se presentaron un
total de 11 recursos de revisin que abarcaron la mayora de las licitaciones
monitoreadas. Una vez que fueron aceptados y resueltos 10 de los 11 recursos de
revisin,41 el IFAI orden modificar la postura de PEP y entregar las versiones pblicas
38
ContraviniendoelCriterio 1710delIFAI,queestableceelcarcterpblicodelainformacinsobrelos
preciosunitarios.
39
No se incluyen las leyendas indicativas de la reserva de informacin ni la justificacin normativa que
fundamentedichareserva.
40
Como en el contrato nmero 425029865, de la licitacin restringida, va invitacin a tres personas,
nmero18575062004409,cuyainformacindelobjetodelcontratoaparececomoobrasnocodificadas
yqueenlaversindelcontratoentregadoporPEPapareceabreviado.
41
UnodelosrecursosfuerechazadoenrazndequeelComisionadoponentedelIFAI en turno, no atendi
almotivodelrecursosinoalasintaxisqueenunciabaelplanteamientodelmismo.
18
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
soporte
documental
dispuestos por
medio de Solicitud
de Informacin
Invitacin a cuando
menos tres personas
(19)
60
Medicin
Medicin
Medicin
Medicin
general
de la
muestra
%X
%X
%X
Padrn de
concursantes.
32
100
19
100
100
60
100
14
18
43.8
56.2
10
47.4
52.6
77.8
22.2
30
50
Soporte documental de
las propuestas en
concurso
32
100
19
100
100
32
100
19
100
100
42
Elloconbaseenlosartculos39y37delaLOPSRMylaLAASSP,respectivamenteyenaplicacindelos
Criterios2610y2810delIFAI.
43
No obstante, hubo una diferencia en la aplicacin de criterios de acceso a la informacin entre los
Comisionados ponentes del IFAI, ya que nos percatamos de que aun hay mrgenes amplios de
interpretacindelprincipiodemximapublicidadydelasobligacionesdelInstitutoparagarantizarelDAI,lo
cualseramateriadeotroanlisis
44
Alrededorde$2,247dlaresamericanosaunaparidadde12pesospordlar.
19
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
mxima publicidad, ya que no hay una entrega concreta del soporte documental de toda
aquella informacin pblica requerida. Adems cabe apuntar la entrega de versiones
pblicas y documentos incompletos con reservas que, como se ha sealado, contravienen
los Criterios 017-10, 020-10, 026-20 y 028-10 del IFAI.
De este ejercicio de acceso y del anlisis de la legislacin se desprende la existencia de
ciertos obstculos para el acceso a la informacin clave sobre las contrataciones
petroleras de manera oportuna y que el alcance de la misma no cumple con el principio de
mxima publicidad. Estas carencias o fallas pudieran deberse a carencias tcnicas, a
deficiencias organizacionales o a la aplicacin discrecional de los criterios de reservas de
informacin y de las obligaciones de transparencia. Por lo que an se requiere de mayor
investigacin para determinar las causas de las deficiencias encontradas y poder
proponer, entonces, medidas encaminadas a su superacin que garanticen el derecho de
acceso a la informacin en esta materia.
Conclusiones
A continuacin se presentan las principales conclusiones que se desprendieron, por un
lado, del anlisis del marco normativo y, por otro lado, del ejercicio de acceso a la
informacin en las licitaciones y contrataciones de PEP.
Marco normativo
No se puede negar el avance de la legislacin general y los mecanismos de acceso a la
informacin en Mxico. El reconocimiento del derecho a la informacin, de su componente
de derechos de acceso a la informacin pblica del principio de mxima publicidad en la
Constitucin, la existencia de la LFTAIPG y la creacin del IFAI, son claros ejemplos de
ello.
En cambio, este marco an est lejos de poder asegurar el acceso a la informacin para
el caso de los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX y sus subsidiarias. En
primer lugar, la LFTAIPG no obliga a la publicacin de los contratos, como tampoco lo
hacen LOPSRM y la LAASSP. Esto cuando son elementos bsicos para poder valorar el
proceso de contratacin as como las condiciones econmicas, fiscales, sociales,
laborales y ambientales especficas. Por ello, ms all de poder obtenerlos mediante
20
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
obliga a ello sera deseable dicha publicacin para que el acceso a los mismos sea
oportuno, lo ms sencillo posible y a la vez se reduzcan esfuerzos en la gestin de este
tipo de informacin pblica y de los costos que generan a los ciudadanos y a los entes
gestores de informacin. Si bien es necesario reconocer que es posible obtener los
contratos a travs de solicitudes de informacin, la importancia de estos documentos y de
la informacin que contienen amerita su publicacin proactiva. En este tenor, la entrega
de informacin a travs de enormes volmenes de documentacin, la gran inversin de
tiempo, tcnica y los costos que requieren las solicitudes de informacin, dificultan el
acceso a la informacin de la ciudadana sobre estos procesos y, por lo tanto, su
participacin en los mismos.
En cuanto a la calidad de la informacin recibida, en el caso de los contratos las versiones
pblicas obtenidas a travs de las solicitudes de informacin carecen de informacin vital
para la evaluacin de la gestin de los contratos y sus procesos. Por ejemplo, la
informacin referente a los precios unitarios, los costos que el Estado paga por bienes y
servicios y otra informacin vital para la evaluacin y rendicin de cuentas, permaneci
reservada.
Tambin en lo referente al contenido de las versiones pblicas, el ejercicio realizado
indica una gran disparidad en cuanto a la informacin presentada en las mismas. Esto,
como dijimos, puede tener diversas causas, una de ellas podra ser la falta de criterios
legales claros y homogneos sobre dicho contenido, ya que actualmente son ambiguos;
mientras tanto, se requiere de mayor investigacin en este sentido.
Como hemos visto, an existen retos normativos para el efectivo cumplimiento del
derecho de acceso a la informacin pblica (DAI) en las contrataciones de PEMEX,
adems, el ejercicio prctico de acceso a la informacin permiti comprobar que tambin
existen vacos a la hora de aplicar la normativa, al menos en los casos analizados. La
falta de informacin clara, til y oportuna es un primer obstculo para la participacin,
evaluacin y control de las contrataciones, lo que abre espacios para que en las mismas
se apliquen criterios ajenos al inters pblico. Dicha discrecionalidad por lo tanto tiene
consecuencias sobre el cumplimiento del derecho de la poblacin a que los recursos
naturales sean aprovechados y explotados en su beneficio y para su desarrollo, tal y
como lo establece la ONU. Por ello, se hace necesario abrir el debate sobre el acceso a la
informacin de las contrataciones petroleras empujar los cambios que aseguren el
22
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
cumplimiento del DAI en esta materia. De esta manera, Mxico dar un paso ms dirigido
a que la explotacin de un recurso tan importante y estratgico como lo es el petrleo se
enfoque al bienestar de su poblacin.
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enero
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Tuero,
M.
(2010).
Una
mirada
sobre
el
petrleo
como
recurso
estratgico.
http://www.tesis11.org.ar/una-mirada-sobre-el-petroleo-como-recurso-estrategico/
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2011
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asp
Legislativas
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2011.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, 2008.
25
DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX
26
ndice.
ndice. ............................................................................................................. 1
Resumen. ......................................................................................................... 2
Introduccin...................................................................................................... 3
1. El Canal del Congreso: La labor legislativa y su articulacin con
los problemas de la dinmica democrtica y electoral ...................................... 5
1.1. Transparencia: reivindicacin de la labor legislativa y acceso a la
informacin pblica. ........................................................................................... 7
1.2. La refrendabilidad del legislador: el sistema de incentivos ..................... 10
1.3. Fortalecimiento de capacidades cvicas: la responsabilizacin, la
televisin y los sondeos en la dinmica electoral ............................................. 12
1.4. La cualificacin de las instituciones democrticas: la televisin y
los electorados. ................................................................................................ 15
2.
Conclusiones .......................................................................................... 19
3.
Propuestas: ........................................................................................... 23
Bibliografa. .................................................................................................... 26
Paginas en lnea ............................................................................................ 29
Conferencias .................................................................................................. 30
Normatividad .................................................................................................. 30
Resumen.
En nuestra democracia representativa vivimos adversas condiciones en cuanto
a la crisis de la representacin poltica, el resquebrajamiento de la cultura
cvica, la precariedad de la participacin y la baja calidad del desarrollo
democrtico. En este crudo presente hay procesos histricos y socio polticos
que merman la consolidacin democrtica: la despolitizacin de la esfera
pblica y de la participacin ciudadana; las memorias de la simulacin
institucional en los procesos electorales; la cosmtica de la rendicin de
cuentas y la degradacin del ciudadano a su mero estatus de consumidor de
mercadera electorales.
Aunado a este panorama en el Poder Legislativo, mximo rgano de
representacin poltica popular y el contrapeso del Poder Ejecutivo por
excelencia, el principio de No reeleccin rompe con el sistema de incentivos
para coaccionar la representacin poltica responsable y desarticula la
dinmica legislativa con los procesos sociales de construccin democrtica..
En este tenor, la transmisin en seal pblica del Canal del Congreso vendra a
subsanar los grandes pendientes en la agenda democrtica al brindar
condiciones e insumos sistmicos para transparentar y legitimar la labor
legislativa y la dinmica de la competencia electoral.
Este anlisis lo fundamos en cuatro ejes: 1) transparencia legislativa; 2)
rendicin de cuentas del legislador; 2) fortalecimiento de las capacidades
ciudadanas; y; 4) cualificacin de las instituciones democrticas. Con ello
destacaremos la importancia de la apertura de la seal del Congreso en
Televisin abierta como mecanismo de seguimiento y evaluacin de la labor
legislativa y complemento de los dispositivos de participacin cvica en las
contiendas electorales para as mejorar sensiblemente la calidad democrtica.
Palabras clave: transparencia legislativa, refrendabilidad, responsabilizacin
cvica, pluralidad informativa, Canal del Congreso.
Introduccin.
La democracia representativa es, hasta ahora, la forma operativa ms viable
del gobierno democrtico. sta se constituye en un contrato social que sujeta a
sus integrantes a certeras responsabilidades, cuyo objetivo es construir
instituciones que procuren la distribucin equitativa de los bienes pblicos y
que supone la construccin de consensos que conforman el poder popular
soberano ejercido por un cuerpo de gobierno. El ejercicio de dicho poder
poltico, en trminos jurdicos, incluye a todos aquellos que tienen la calidad de
ciudadanos (Aguilar, 2006:14-15). En Mxico dicho poder estara representado
y ejercido por medio de los poderes de la Unin y, a travs de ellos, dicha
soberana estara habilitada para configurar al gobierno
segn la
Mxico est constituido, segn lo establecen el artculo 40 de la CPEUM, como una Repblica
Representativa, Democrtica, y Federal; adems se instituye en los artculos 39 y 41, que: La
soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y; que El pueblo ejerce su
soberana por medio de los poderes de la Unin.
2
La construccin de instituciones democrticas, entendidas como los espacios pblicos con la
participacin de los ciudadanos virtud republicana, con acceso universal y oportunidades
equitativas cualidad democrtica que construyen dispositivos de gobierno y de
representacin poltica cualidad representativa, es uno de los mayores retos que enfrentan
los diseadores de dichas instituciones que configuran los poderes en democracia.
3
Se puede gozar de legitimidad electoral o por la correcta funcin pblica obtener la
aprobacin necesaria y as alcanzar una mayor legitimidad; pero difcilmente se puede
sustentar un gobierno democrtico si se carece de legitimidad electoral, o se comporta un
ejercicio irresponsable con el inters pblico consensado en las urnas.
3
sujetos
los
principios
rectores
de
certeza,
legalidad,
Las condiciones que segn Dahl cualifican a la democracia son: 1) Autoridades pblicas
electas; 2) Elecciones libres y limpias; 3) Sufragio universal; 4) Derecho a competir por los
cargos pblicos; 5) Libertad de expresin; 6) Informacin alternativa; 7) Libertad de asociacin.
Para abundar sobre el tema, el lector puede consultar a Robert Dahl (1991:19-22).
4
director de las
Dicha participacin activa, deriva de los derechos de ciudadana, reconocidos en las leyes del
estado teora de los pluralistas, como Hurguen Habermas o Will Kymlicka y de los liberales
como Thomas Marshall.
6
Para Robert Dahl (1991:21), la existencia de una opinin pblica autnoma es una
circunstancia sine qua non, de la sociedad democrtica; aunque no es condicin per se.
Habermas, concibe una opinin pblica ideal, normativa y representativa, no maniquea. Segn
Noelle-Neumann, aquella opera la expresin pblica de temas controvertidos. Para
Baumhauer, es un producto sistmico resultado del proceso de transformacin de la
informacin inserta en l (Botero, 2007:80-88). Como el resultado de un dilogo racional y
plural para la interlocucin en la esfera pblica; bajo esta perspectiva ha desarrollado el
concepto de racionalidad comunicativa (Monsivis, 2005).
5
(rdcd)
interpretada
como
el
sistema
de
elementos,
El Canal del Congreso puede ser una herramienta muy til para que la mayora
de la poblacin acceda a la informacin legislativa. A diferencia de mecanismos
electrnicos10 y de consulta bibliotecaria11 , la televisin12 est al alcance de
casi todos los mexicanos: somos un pas de no lectores, con marcadas
carencias econmicas para el acceso a la informacin a travs de medios
impresos o internet; sin embargo, siempre hay una televisin en casa.
La importancia de la apertura del Canal del Congreso en seal de televisin
abierta radica en el reducido porcentaje de la poblacin mexicana que puede
acceder a televisin de paga slo el 37.3 % en el ao 2011 segn el INEGI
. Si lo que se busca es reivindicar la labor legislativa, sta debe estar al
alcance de la mayora de la poblacin, de lo contrario, adems de obstaculizar
el cometido, se dificulta el derecho a que cualquier ciudadano interesado est
informado del quehacer legislativo y de la informacin all producida; se elitiza
el acceso a la informacin gubernamental y se obnubila la transparencia.
Como anteriormente sealamos, los mecanismos laxos de transparencia en el
Congreso, asentados en su diseo institucional, han mermado el estudio y el
acercamiento al quehacer legislativo. A manera de ejemplificacin, el sistema
de comisiones ordinarias de las cmaras legislativas resulta un elemento
trascendental en la dinmica parlamentaria debido a que:
Las comisiones legislativas son el instrumento operador de la actividad poltica y
legislativa del Parlamento [] son subgrupos de legisladores que normalmente atienden
tareas especficas reglamentadas y habituales en el procedimiento legislativo
encargadas por la legislatura misma. Dentro de sus responsabilidades, las comisiones
comnmente gozan de privilegios en el proceso legislativo, es decir, en las comisiones
se pueden dictar, decidir, vetar o retrasar decisiones polticas pero tambin se puede
impactar al sistema poltico y no solo a la legislatura misma. (Puente, 2009: 99, 105).
Segn datos del INEGI, para 2010 slo la tercera parte de la poblacin mexicana mayor de
seis aos contaba con acceso a internet. Vase Estadsticas a propsito del da mundial de
internet. Datos nacionales (INEGI, 2011).
11
Segn datos de la UNAM, seis de cada diez mexicanos solamente leen un libro al ao, y el
39.9% de las personas mayores de quince aos no ley ningn libro en un ao. (El Universal,
2005
12
Datos del INEGI demuestran que para el ao 2011, el 95% de los hogares mexicanos tena
televisin mientras slo el 37.3% de la poblacin accedi a televisin de paga.
9
13
aquella
opinin
(Sartori,
1988:73-78).16
En
este
sentido,
la
del
ejercicio
del
poder
informacin, percepcin y el
de
las
entidades
actores
15
Como bien seala Giovanni Sartori con toda la autoridad del viejo sabio fundador de la
moderna Ciencia Poltica y hoy a la vez, su principal crtico la prdida de autonoma del
ciudadano en la conformacin de la opinin pblica radica en la operacin de sus preferencias
para la produccin de los sondeos de opinin y la desarticulacin de la energa social de la
construccin de la democracia representativa. Es as que la masificacin audiovisual de la
propaganda poltica dirigida a la conformacin de una corriente hegemnica de opinin sirve
para legitimar la accin ejecutiva de gobierno, es lo que l ha denominado video-poltica
(Sartori, 1998).
16
En este sentido, Giovanni Sartori subraya el carcter poltico de la opinin pblica; para l,
sta se compone de una corriente de informacin que recoge mltiples expresiones sociales
entendidas como nociones sobre la situacin de la res pblica; sin embargo, en democracia no
es suficiente el verificar la existencia de una prensa libre como dispositivo social de regulacin
del ejercicio del gobierno por consentimiento (Botero, 20087:81).
17
Las encuestas son una batera de preguntas tipificadas dirigidas a una muestra
representativa, para averiguar estados especficos [y no dinmicos] de opinin o diversas
cuestiones de hecho. Real Academia Espaola.
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?LEMA=encuesta
13
18
Antes bien, hay que ponderar las condiciones culturales, histricas, sociopolticas que
contextualizan un proceso electoral; el tipo de audiencias; el diseo metodolgico y finalidad de
las encuestas y los medios que las difunden.
19
Las encuestas si influyen, lo convalida toda la metodologa del Rational Choice, sobre el
comportamiento oportunista, la Teora de Juegos, etc.
20
Existe el riesgo muy comn en los esquemas de negocios y la real politique, de obtener favor
quid pro quo al financiar ilegalmente a un candidato a travs del diseo de sondeos a la
medida para luego obtener beneficios. En este sentido tanto las empresas encuestadoras como
los monopolios de televisin estn en el centro de la polmica por ser actores y jueces en el
desarrollo de la regulacin de sus actividades y el contexto de las elecciones es crucial en esta
batalla (Salas, 2007).
21
Tal capacidad de discernir es una herramienta cognoscitiva poderosa que hace posible el
juicio de la realidad, sin tal capacidad la evaluacin social y la representacin se ejercen en
medio de la simulacin.
14
del
proceso
electoral
certeza,
legalidad,
independencia,
sucio,
la
discrecionalidad
en
el
uso
de
los
medios
la
incorporado al
23
Segn los sealamientos de Hugo Almada (2007), mas de 32% del padrn inicial de
ciudadanos seleccionados para la capacitacin electoral del IFE, no fue localizado; el 25% de
los contactados del grupo restante fue abandonado despus de acordar el entrenamiento; un
43% recibi una capacitacin deficiente; hubo distritos electorales en los que la sustitucin de
funcionarios, muchas veces injustificada, alcanz el 75%. La requisicin de los datos de
muchos funcionarios de casilla fue errnea o ficticia.
24
. Por mencionar algunos hechos, el conteo rpido al cierre de las elecciones, haban tres
millones de votos que no aparecan el conteo oficial del IFE; haba una diferencia sustancial
entre los votos emitidos para Senadores y Presidente de la Repblica; las cifras registradas en
las casillas no concordaban con las asentadas en las Actas, y stas a su vez con las emitidas
por el Instituto. Se registr un conteo informtico atpico y para agravar la situacin, el IFE
anunci cifras errneas del avance del conteo (98% en lugar de 89%) y respecto de la
diferencia irreversible entre los dos candidatos presidenciales que punteaban el conteo de
votos (menor al 0.6% en vez del 1%).
16
anomalas.25
Respecto a la garanta en las condiciones democrticas de derecho a la
informacin, de expresin y libertad de pensamiento, adems de aquellas que
facultan a los ciudadanos en la sancin electoral, vemos que hay grandes
vacios y problemas. Empecemos por sealar la pluralidad de medios para el
derecho a la informacin y dems libertades relacionadas. Esto no se verifica
en el caso de los medios electrnicos masivos televisin y radio
principalmente. En este rengln el Gobierno ha dejado mucho que desear pues
se verifican condiciones de oligopolio y los ciudadanos no cuentan con los
espacios necesarios para garantizar sus derechos a la informacin, expresin y
libertad de pensamiento. Como resultado las pocas frecuencias que no son
gubernamentales o comerciales solamente reproducen la comunicacin
gubernamental y la diseada para la propaganda partidista, electoral o el
mercadeo poltico.
Todo ello cierra el paso a las voces ciudadanas,
principalmente de las
Hay que recordar que se revisaron muchos ms paquetes en la eleccin de 2000, la cual
arroj una victoria incuestionable para el entonces candidato presidencial Vicente Fox.
26
El 80% de las concesiones para televisin estn en manos de dos grupos empresariales;
60% de las licencias para la operacin de estaciones de radio est en manos de catorce
familias, segn datos de la Secretara de Comunicaciones y Transportes. Las frecuencias que
operan con la figura de sin fines de lucro apenas alcanzan un 20% del total constituido para
este rubro, enfrentan las restricciones del marco normativo impuesto no pueden allegarse de
financiamiento externo para sus actividades cvicas. En contraste, en pases como Estados
Unidos e Italia, se reserva un importante porcentaje de las frecuencias para el uso comunitario;
adems de que en Estados Unidos, Canad y Argentina existen cientos de operadores sin
fines de lucro y; en Colombia y Venezuela son miles de ellos (Salas, 2007: 77-82).
17
90
das.
Sin
embargo
los
abstencionistas
superan
$1,644,045,753.34
$1,299,839,541.66
$690,780,813.00
$478,911,729.74
$361,380,307.94
27
Panal
Mov. Ciudadano
Fuente:
$352,192,747.41
$315,363,994.51
23
30
25
Bibliografa.
Conferencias
Casar, Mara Amparo. Conferencia en el Seminario de anlisis de Reforma
Poltica. Senado de la Repblica, enero 2010.
Normatividad
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (2009). Disponible en:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf.
30
Pontificia
Universidad
Catlica del Per
II DIPLOMA DE INDUSTRIAS
EXTRACTIVAS, VIGILANCIA Y
DESARROLLO SOSTENIBLE.
NDICE.
Licitacin
pblica,
transparencia
contractual
Omar E. Manrquez.
Omar E. Manrquez.
Omar E. Manrquez.
Los antecedentes que contextualizan el caso nos llevan a los inicios del
proceso de reestructuracin econmica neoliberal, que en ambas naciones,
modifican los marcos normativos que mantenan una regulacin y control
estatal sobre los sectores energticos. En Per, la Ley 26221 permite privatizar
los lotes petroleros ms rentables, fragmenta Petro Per y le reduce a las
tareas de refinacin. En el proceso, se cre un subsistema de contratacin
gubernamental: el Patrn mercantilista de adjudicacin - contratacin; que
acondicion la norma regulatoria en el sector hidrocarburos, para que por va
de la negociacin directa se facilitara la adjudicacin de los proyectos ms
rentables.
En Mxico, se hizo lo mismo con las leyes reglamentarias del artculo 27 de la
Constitucin mexicana. Se trivializ el alcance de la potestad del estado sobre
la explotacin de los recursos estratgicos, dando paso a las nuevas
normatividades que permitieron la inversin privada en los rentables sectores
energticos de petroqumica, gas y electricidad
Bajo ambas lgicas, la transferencia de activos y actividades en poder del
estado, pasan a manos de privados irrumpiendo el marco constitucional
establecido, dejando en el camino las huellas del dao patrimonial, el conflicto
de intereses y en medio de relaciones de amiguismo y con la parlisis de los
mecanismos de rendicin de cuentas.
Cuadro 1. Aspectos normativos y contexto en torno a la gestin-convenio GPer-Mxico-Repsol. Elaboracin propia.
P
a
Contexto
geopoltico
econmico.
P
e
r
El estado peruano a
finales de la dcada de
1960,
estatiza
los
hidrocarburos
para
administrarlos
por
medio
de
PETROPER.
Disminucin
reservas.
Marco normativo
de
contrataciones; con la
6
Ley 26221.
Se integra Repsol al
consorcio Camisea, y
es
quien
organiza
compra venta de gas
Per Mxico.
Liberalizacin
del
sector
de
hidrocarburos
por
cuasi
decreto
inconstitucional
x
i
c
o
Tratado
de
Libre
Comercio / Acuerdo
Marco ASPAN.
Desde
1995,
la
Omar E. Manrquez.
Comisin Reguladora
de
Energa
(CRE)
inici la privatizacin
del sector estratgico
de electricidad con
importantes
concesiones
a
productores
independientes, bajo la
figura de Productor
Independiente
de
Energa
(PIE),
iniciativa basada en la
contrarreforma
elctrica impulsada por
el entonces Presidente
Carlos
Salinas
de
Gortari (1988-1994) en
1992.
Con ello, reforma el
artculo 3 de la ley
reglamentaria
del
Artculo 27 de la
Constitucin en torno a
la energa elctrica,
para definir, lo que NO
era el servicio pblico
que cita el artculo 27
constitucional. Luego
surgieron las figuras de
autoabastecimiento y
13
cogeneracin.
Liberalizacin
del
sector
de
hidrocarburos
por
cuasi
decreto
inconstitucional
Despus del anterior relato de los rasgos ms significativos que son comunes
en el desarrollo de los procesos de modificacin de la legislacin, licitacin y
adjudicacin en ambos pases se debe notar que existi una sinergia sistema
de accin armnica de varios entes y mecanismos hacia un objetivo comn de
todos los entes implicados para concretar el proyecto a toda costa. Dicha
sinergia comienza con la reestructuracin de los marcos regulatorios de los
sectores energticos y estratgicos de Mxico y Per.
En esta lgica, los actores involucrados se asumen en roles diversos: de
funcionarios facilitadores del proceso de privatizacin o liberalizacin de
activos o actividades del estado; como operadores estratgicos tanto en las
empresas estatales como en las privadas (la puerta giratoria) acompaando a
13
Prez, Ana Lilia (2006). Empresas pblicas Privatizacin silenciosa de energa elctrica. En
revista Fortuna.
14
Con ello se inicia la desintegracin de Pemex y comienza el esquema corporativo de
subsidiarias: Pemex Exploracin y Produccin (PEP), Pemex Refinacin (PR), Pemex Gas y
Petroqumica Bsica (PG y PB) y Pemex Petroqumica (PPQ).
15
Trmino acuado por Joseph Stiglitz, ex funcionario del Banco Mundial, para describir una
fase del proceso de reestructuracin econmica neoliberal. Disponible en:
http://www.voltairenet.org/El-Globalizador-que-deserto.
16
ODonnell, Guillermo, Delegative Democracy. En, Journal of Democracy, Vol. 5, No. 1,
January 1994. National Endowment for Democracy and the Johns Hopkins University Press.
1994. Pgs. 55-69.
Omar E. Manrquez.
17
Periodo en que Alberto Fujimori se mantuvo al frente del gobierno de Per, de 1990 a 2000.
Periodo sexenal gubernamental del ex mandatario mexicano Carlos Salinas de 1988 a 1994.
19
Lase, Gamboa, Csar, Cueto, Vanessa; Dvila, Jimpson. Resumen Ejecutivo. El Estado
Peruano Cumpli Con Camisea? DAR - Derecho, Ambiente y Recursos Naturales. 2008.
20
Concepto acuado por el autor para referir una categora de la informacin acondicionada
para obstaculizar su anlisis y uso en la vigilancia y sancin del ejercicio del poder. Lase,
Manrquez, Op. cit., pg. 144.
18
10
21
11
Omar E. Manrquez.
27
12
Manrquez, op.cit.
Cabe resaltar que en Mxico, la compra de gas de la CFE a Per, se realiz con el aval de la
figura de los testigos sociales (entes de la sociedad civil designados por Secretaria de la
Funcin Pblica); uno de ellos fue David Shields Campbell, prestigiado consultor en materia
petrolera, que aprob este proceso de contratacin.
33
Lase Manrquez, op. cit.
32
13
Omar E. Manrquez.
Condiciones y
entorno vigentes
Consecuencias.
Estructura
institucional
-Facultades
discrecionales de las
entidades que regulan
al sector.
-Conflicto de intereses.
-Legislacin
poco
-Practicas de puerta giratoria.
aplicable
para
la
Contexto normativo responsabilidad de la -Impunidad.
-Debilidad de la Legislacin para la evaluacin y sancin
funcin pblica.
de los actos, decisiones de los tomadores de decisin.
-Legislacin reactiva
- El derecho de acceso a la informacin tiene alcance
en
materia
de
limitado por que la Legislacin en la materia no es protransparencia
y
activa respecto a los efectos de la discrecionalidad y
rendicin de cuentas.
opacidad.
Concurso y
contrato de bienes
pblicos
Transparencia
contractual
-Acotados
mecanismos
de -Sospechas y desconfianza en las instituciones.
Responsabilizacin
intervencin social en -Se desarticula la sinergia cvica para la vigilancia y
social
funciones
de sancin del ejercicio del poder pblico.
-Se impide la articulacin entre ciudadanos y gobierno
regulacin.
para la rendicin de cuentas democrtica.
14
34
Como es el caso de los contratos suscritos entre CFE y Repsol, por ejemplo, no hay acceso
pblico al contrato en Mxico entre CFE-Repsol, de la licitacin pblica internacional
18164067-009-006, que estableci el convenio analizado.
15
Omar E. Manrquez.
35
Lase, Rosenblum, Peter y Maples, Susan. Contratos al descubierto: Poniendo fin a los
tratos secretos en las industrias extractivas. Resumen ejecutivo. Revenue Watch Institute.
2011.
16
36
17
Omar E. Manrquez.
39
18
43
19
Omar E. Manrquez.
Responsabili
zacin social
Transparen
cia
contractual
Licitacin
publica
Objetivo
Estrategia y accin
9 Establecer la licitacin pblica como poltica de estado en materia
de contratacin gubernamental.
9 Manejar las excepciones a la licitacin pblica como casos
extraordinarios y sometidos al refrendo de rganos en el poder
Legislativo.
9 Disear y fortalecer sistemas, entidades y procesos de produccin
especializados para la difusin y acceso a toda informacin pblica
de licitaciones y contratos en los sectores estratgicos de las IE.
9 Legislar de forma proactiva en materia de transparencia y derechos
de informacin.
9 Fortalecer el vnculo cvico-legislativo en labores de vigilancia,
evaluacin y sancin.
9 Privilegiar los derechos comunitarios frente a impactos del proyecto
para entonces convenir la proteccin del medio ambiente,
tratamiento de pasivos ambientales, de acceso al uso de la tierra y
sus recursos
Planificacin y
Poltica publica
Rendicin
de
cuentas
Transparencia
Constitucional
Objetivo
9
9
9
9
9
Estrategia y accin
Integrar en las constituciones nacionales, las facultades y los
conceptos jurdicos necesarios para establecer el derecho
ciudadano a recibir rendicin de cuentas de todo ente pblico.
Jerarquizar en consecuencia las entidades y rganos facultados
para garantizar tal funcin.
Facultar rganos con autonoma poltica y presupuestal
establecidos constitucionalmente para la fiscalizacin y evaluacin
de los planes polticas y programas.
Legislar en materia de fiscalizacin superior y rendicin de cuentas
la creacin de mecanismos de regulacin, balance y equilibrio de
poderes a travs de la mutua regulacin de rganos garantes.
Someter a eleccin popular los nombramientos de los entes que
regulan, fiscalizan y sancionan la poltica gubernamental relevante.
46
Las proyecciones en base a los umbrales del peak oil, en la extraccin de los hidrocarburos;
los efectos del cambio climtico; los lmites de la economa de mercado; y el desarrollo de los
derechos humanos o de la llamada cuarta hola de derechos.
20
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21
Omar E. Manrquez.
22
23
Omar E. Manrquez.
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Reglamento de la Ley de Promocin del Desarrollo de la Industria del Gas
Natural.
25
Omar E. Manrquez.
Anexo
Cuadro 2. Anomalas y consecuencias en el convenio G-Per-Mxico-Repsol.
Elaboracin propia.
Pas
Per.
Actos
discrecional
es de los
entes
pblicos.
Irregularidade
s y favores
polticos.
Avance
de
proyecto
Camisea
II
con
Informacin
de reservas
sin
certificacin.
Ello justific la
exportacin
en virtud del
supuesto
incremento de
reservas de
14 TCF a 50
TFC.
Escndalo de
los
Petro
audios en la
adjudicacin.
Las reservas
probadas del
Lote
56
fueron
mal
clasificadas
como
probables
con
aprobacin de
Pedro Pablo
Kuczynski,
PPK; lo que
favoreci
la
transferencia
de
las
mismas y su
riqueza a la
Licitante.
Anomalas.
Consecuencias.
Se entregaron en negociacin
directa, al mismo Consorcio
Camisea en el 2004.
Las reservas del lote 56 al no ser
reconocidas
como
reservas
probadas no tenan la restriccin
de abastecer el mercado interno
prioritariamente.
En esa lgica, con el abono de las
regalas, el Consorcio Camisea
poda disponer del gas y
47
26
US$1,2
por
cada
Alfredo Elas
Ayub al frente
de
la
Comisin
Federal
de
Electricidad,
Felipe
48
Caldern,
como
Secretario de
Energa
y
luego
Presidente de
Mxico; Juan
C. Mourio,
como
operador del
subsector
Electricidad;
forman red de
facilitadores
de
la
adjudicacin
de contratos
irregulares a
49
Repsol.
48
27
Pontificia
Universidad
Catlica del Per.
INFORME MXICO.
Omar Manrquez
1.
NDICE.
RIQUEZA MINERA PRODUCCIN Y DESARROLLO. ............................................................................................................... 4
2.
3.
4.
i.
ii.
Principales empresas mineras y su relacin con capitales estatales, privados nacionales, e internacionales. .............................. 9
5.
6.
7.
a.
8.
9.
10.
i.
Marco legal..................................................................................................................................................................................... 15
ii.
11.
i.
12.
13.
14.
15.
DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIN CON LOS PROYECTOS DE EXTRACCIN. ............. 20
i.
Obligaciones. ................................................................................................................................................................................. 21
16.
17.
i.
18.
19.
i.
20.
21.
22.
23.
24.
i.
25.
i.
26.
27.
28.
i.
ii.
1.
2.
3.
RESERVAS PROBADAS DE PETRLEO CRUDO Y GAS NATURAL AL 1 DE ENERO DE CADA AO. ................................. 2
4.
5.
6.
Reflexiones. ..................................................................................................................................................................................... 5
7.
8.
Participacin de los hidrocarburos y la minera en los ingresos del sector pblico ......................................................................... 7
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
LA LICITACIN. ........................................................................................................................................................................ 17
i.
20.
21.
22.
23.
DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIN CON LOS PROYECTOS DE EXTRACCIN. ............. 18
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
Anexos. .................................................................................................................................................................................................... 31
GLOSARIO. ............................................................................................................................................................................................. 32
BIBLIOGRAFA. ....................................................................................................................................................................................... 33
Informe Mxico.
Omar Manrquez
Informe Mxico.
Omar Manrquez
Ao
Superficie
vigente al
inicio del
periodo
Superficie
desincorporad
a.
1990
5.393,8
1995
Total
Superficie
concesible
Superficie no
concesible
612,8
4.781,0
4.684,4
96,6
146,7
0,4
146,3
49,7
96,6
2000
128,4
18,1
110,3
13,7
96,6
2001
110,3
1,0
109,3
12,7
96,6
2002
109,3
6,4
102,9
6,3
96,6
2003
102,9
0,0
102,9
6,3
96,6
2004
102,9
0,0
102,9
6,3
96,6
2005
102,9
0,0
102,9
6,3
96,6
2006
102,9
1,6
101,3
4,7
96,6
2007
101,3
0,0
101,3
4,7
96,6
2008r
101,3
0,0
101,3
4,7
96,6
2009
101,3
0,0
101,3
4,7
96,6
Destacan por el
mayor
nmero
de
proyectos: Sonora con
177, Chihuahua con 104,
Durango con 78, Sinaloa
con 77, Zacatecas con 54,
Jalisco con 43, Oaxaca
30, Baja California 16,
Nayarit 15, Guerrero 18,
Guanajuato 12,
Michoacn 15, San
Luis Potos 11, Chiapas 9,
Coahuila
Estado
de
Mxico,
Puebla
y
Quertaro 7, Nuevo Len
5, 2 en Hidalgo, Morelos,
Tamaulipas y Veracruz,
adems
de
1
en
Aguascalientes (SENER,
2010).
2006
2007
2008
2009
Total:
7 1,486,752,376.93
100,634,767,376.66
115,199,849,588.84
116,872,791,391.02
119,650,627,099.40
Metlicos:
3 9,920,389,800.00
63,585,270,100.00
74,323,000,915.94
73,239,030,628.62
74,549,091,608.66
Oro [Kg.].
4 ,191,692,200.00
7 ,628,188,800.00
9,622,240,500.00
15,698,429,385.36
21,712,205,800.00
Plata [Kg.].
6 ,618,590,400.00
9 ,777,994,200.00
11,037,250,100.00
13,972,569,039.65
17,331,026,500.00
Cobre.
1 4,970,131,200.00
23,619,126,500.00
25,931,188,800.00
20,199,189,103.73
15,727,029,700.00
Fierro.
2 ,699,275,100.00
3 ,546,039,400.00
4,695,318,515.94
6,259,436,425.79
4,884,608,700.00
Zinc.
6 ,504,326,600.00
15,456,394,600.00
15,126,205,800.00
8,098,713,300.96
8,562,304,400.00
No Metlicos:
3 1,566,362,576.93
37,049,497,276.66
40,876,848,672.90
43,633,760,762.40
45,101,535,490.74
Arcillas.
3 ,381,971,463.61
3 ,296,611,748.29
3,375,630,770.76
3,841,883,189.19
1,005,660,988.39
Sal.
1 ,190,934,400.00
1,125,770,486.47
1,503,579,461.70
1,481,327,684.26
2,113,837,700.00
Rocas
Dimensionables.
5 ,484,124,138.08
7,022,200,930.06
5,863,894,125.99
2,209,875,030.63
1,331,230,847.66
Carbn.
2 ,771,525,100.00
3 ,053,289,000.00
5,177,508,300.00
5,237,795,133.33
4,879,781,000.00
Arena Mineral. 1
4 ,169,593,327.69
4 ,310,996,386.44
4,990,496,241.04
5,688,854,125.25
8,824,344,895.69
Caliza.
3 ,046,206,317.02[7]
3 ,847,537,657.13
3,563,737,947.09
3,938,992,531.17
3,998,851,950.09
Grava.
4 ,980,491,797.81[8]
5,361,013,249.49
6,460,274,092.58
7,908,016,967.52
8,035,443,196.00
Como hemos mencionado antes, el oro, la plata y el cobre, son los minerales que
han sustentado en recientes aos, el crecimiento del sector, a diferencia de la explotacin
de otros minerales como el fierro o el carbn en los cuales hay una evidente contraccin de
la produccin.
En la tabla anterior, podemos identificar esta tendencia, adems del desarrollo de la
explotacin de algunos de los minerales durante los pasados 5 aos.
En la siguiente tabla podemos apreciar el ritmo de las concesiones mineras, el cual
a partir del 2000 es mayor a los aos anteriores, el tamao de las concesiones en el
presente periodo presidencial (2006-2012) ya ha alcanzo en solo tres aos a las obtenidas
en todo el sexenio pasado. Esta extensin territorial concesionada, aunque es importante,
genera muy bajos ingresos al Estado.
Para construccin.
7
Informe Mxico.
Omar Manrquez
3. CONCESIONES MINERAS.
Concesiones mineras2
Nuevas concesiones
Ttulos otorgados
(Nmero)
Total
Exploracin. Explotacin.
3
Total
Superficie
(Miles de hectreas)
Exploracin.
Explotacin.
3
3
Das
empleados
en la
expedicin
de
Exploraci Explotaci
concesione
n
n
s
Exploracin
Explotaci
Total
n
1990
4.260
3.080
1.180
2.800,1
2.664,1
136,0
1995
1.510
1.311
199
2.191,9
1.995,6
196,3
23.184
13.514
9.670
8.582
7.540
1.042
2000
1.900
1.265
635
4.939,5
4.644,2
295,3
21.903
11.988
9.915
23.721
22.130
1.591
29,0
2001
2.170
1.719
451
2.559,4
2.334,9
224,6
19.376
10.954
8.422
18.220
16.654
1.566
19,5
2002
3.761
2.545
1.216
5.643,6
4.703,7
939,9
20.002
10.920
9.082
15.859
13.625
2.234
14,0
2003
2.560
1.683
877
2.378,3
1.723,8
654,5
20.966
11.256
9.710
14.697
12.094
2.603
10,9
2004
2.195
1.608
587
3.140,3
2.710,4
429,9
21.705
11.598
10.107
15.732
12.778
2.954
10,0
2005
2.904
2.113
791
6.634,6
6.038,8
595,8
22.249
11.602
10.647
16.375
12.962
3.413
10,0
2006
2.284
4.773,8
22.375
16.491
19,0
2007
2.423
8.377,9
24.398
21.248
15,2
2008r
2.152
6.147,0
24.713
25.167
30,3
2009
1.273
4.432,0
24.848
25.354
24,2
1/ Durante 2002 se desincorporaron dos zonas en el estado de Durango.
2/ A partir de 2006 la concesin minera es nica.
3/ A partir de la concesin nica, desde 2006 no es posible diferenciar entre exploracin y explotacin.
4/ Se refiere a datos acumulados en cada ao, considerando las nuevas concesiones y la cancelacin de las mismas.
5/ Durante 2005 se concluy al 100.0 por ciento.
6/ Para 2006 cifra revisada y actualizada por la Secretara de Economa.
Nota: Los espacios sin datos significa que no hubo registro, debido a que la sistematizacin de los datos sobre concesiones mineras
y la elaboracin de cartografa se inici a partir de 1995.
r/ Cifras reales al mes de junio de 2009. Para sociedades inscritas en el Registro Pblico de Minera, cifras acumuladas al mes de
junio de 2009.
Elaboracin propia, basado en Anexo Estadstico del Tercer Informe de Gobierno.
Dcimo: Feldespato,
Doceavo Oro y Cobre
Informe Mxico.
Omar Manrquez
Canad187
Estados Unidos 3188
Australia 428
Reino Unido 38
India 12
Japn 11
Corea / Canad 11
Luxemburgo 16
Per 17
Chile/ Mxico 14
Del total de empresas extranjeras, 209 (75%) tienen sus oficinas centrales en Canad,
42 (15.0%) en Estados Unidos, y 7 (3.0%) en Australia. Adems, se tienen 6 del Reino Unido,
4 de Japn, dos de China y Corea, y una de Suiza, Luxemburgo, Chile, Italia, Holanda, India y
Per. Respecto de los proyectos, 599 (83.5%) se encuentran en etapa de exploracin, 65
(9.0%) en etapa de produccin y 14 (1.9%) en etapa de desarrollo.
10
2006
2007
2008
2009
Total.3
1,167.8
1,923.0
2,156.0
3,656.0
2,858.0
Nacionales.
911.8
1,266.0
1,530.0
2,727.0
2,418.0
Extranjeros.
256.0
657.0
626.0
929.0
440.0
Informe Mxico.
Omar Manrquez
Exporta
ciones
totales
Petroler
as
Extracti
vas
Petrleo
crudo
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
166
100
159
100
161
100
165
100
188
100
214
100
250
100
272
100
292
100
230
100
298
100
16,1 9,69 13,2 8,31 14,8 9,19 18,6 11,29 23,7 12,61 31,9 14,89 39 15,61 42,9 15,77 50,6 17,34 30,9 13,45 41,7 13,97
0,5
0,30
0,4
0,25
0,4
0,25
0,5
0,30
0,9
0,48
1,2
0,56
1,3
0,52
1,7
0,63
1,9
0,65
1,4
0,61
2,4
0,80
14,6 8,79 11,9 7,49 13,4 8,32 16,7 10,13 21,3 11,33 28,3 13,21 34,7 13,89 37,8 13,90 43,3 14,84 25,7 11,19 35,9 12,03
Exportaciones Minero Metalrgicas, 2005-2009 (Ordenado conforme al valor de 2009, valor en dlares).
2005
2006
2007
2008
2009
5 ,249,337,642.00 1 00.00 8,109,976,103.00 1 00.00 10,435,639,600.00 1 00.00 12,450,223,940.00 1 00.00 10,229,956,664.00 1 00.00
I.- Minerales
4 ,502,093,687.00 8 5.76 7,273,453,347.00 8 9.69
Metlicos
A.- Metales
1 ,064,423,502.00 2 0.28 2,349,583,554.00 2 8.97
Preciosos
9,566,306,291.00
9,505,395,566.00 9 2.92
3,117,175,032.00
5,622,641,416.00 5 4.96
Oro.
3 14,066,246.00
1,578,114,022.00
4,004,361,347.00 7 1.22
Plata
7 12,414,397.00
1,434,218,575.00
1,490,124,143.00 2 6.50
6,449,131,259.00
3,882,754,150.00 3 7.95
Cobre.
6 81,101,802.00
1,746,483,461.00
Zinc
4 26,371,171.00
1 2.40
945,510,750.00
1 9.20
1,101,289,218.00
1 7.08
612,380,854.00
9 .04
572,587,018.00
1 4.75
Aluminio
2 62,551,564.00
7 .64
387,030,421.00
7 .86
512,807,838.00
7 .95
599,371,932.00
8 .84
380,385,684.00
9 .80
Molibdeno
5 71,333,146.00
1 6.62
412,748,305.00
8 .38
689,836,357.00
1 0.70
630,964,389.00
9 .31
254,066,426.00
6 .54
II.- No
Metlicos. Pp. 7 47,243,955.00
45
1 4.24
836,522,756.00
1 0.31
869,333,309.00
8 .33 1,055,750,490.00
8 .48
724,561,098.00
7 .08
8 8,549,880.00
1 1.85
80,556,885.00
9 .63
155,916,896.00
1 7.94
146,037,818.00
1 3.83
141,130,134.00
1 9.48
Rocas
1 49,961,948.00
Dimensionables
2 0.07
169,175,341.00
2 0.22
584,361.00
0 .07
134,319,689.00
1 2.72
91,142,357.00
1 2.58
1 .80
14,972,760.00
1 .79
19,727,172.00
2 .27
41,035,138.00
3 .89
37,671,393.00
5 .20
B.- Metales
Industriales
Sal
Carbn
1 3,467,415.00
12
Elaboracin propia basado en Informe Anual 2010 Cmara Minera de Mxico, Tercer Informe de Ejecucin del Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012 del Tercer Informe de Gobierno.
Nacional (A)
214,232,956.65
249,925,144.36
271,875,312.20
291,342,595.92
229,707,486.57
Metlicos
4,502,093.69
7,273,453.35
9,566,306.29
11,394,473.45
9,505,395.57
No Metlicos
747,243.96
836,522.76
869,333.31
1,055,750.49
724,561.10
Fuente: Elaboracin propia, basado en Anuario Estadstico de la Minera Mexicana Ampliada, 2010.4
Total Nacional
Sector Minero
Extraccin y beneficio de
carbn mineral,
grafito y minerales no
metlicos
Extraccin y beneficio de
minerales metlicos
Explotacin de sal
Fabricacin de productos de
minerales no
metlicos
Industrias metlicas
2004
2005
2006
2007
2008
2009
16,288,232
257,349
17,052,418
264,448
18,285,200
278,998
19,309,561
292,993
14,062,552
273,034
13,881,281
269,501
37,361
37,892
35,989
40,463
1,933
2,011
127,047
119,562
69,573
70,011
Cuadro: Exportacin Total y Minera de Metlicos y No Metlicos, 2005-2009.(Miles de dlares corrientes). En. Anuario Estadstico
de la Minera Mexicana.
13
Informe Mxico.
Omar Manrquez
14
i. MARCO LEGAL.
La Ley Minera es reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera, su
aplicacin corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Economa,
segn el artculo 2, bajo el que la exploracin, explotacin, y beneficio de los minerales6 se
otorga bajo la concesin minera.
Tendrn derecho preferente para obtener una concesin, quienes estn realizando
la exploracin o explotacin de los minerales o sustancias a que se refiere el Artculo 4 de
la Ley minera, con base en las disposiciones del derecho comn, y en los trminos de
dicha Ley y su Reglamento.
De acuerdo al artculo 7 de la Ley en comento, son atribuciones de la Secretara de
Economa:
Ley Minera, artculo 4. Son minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyen depsitos
distintos de los componentes de los terrenos los siguientes: I. Minerales o sustancias de los que se extraigan antimonio,
arsnico, bario, berilio, bismuto, boro, bromo, cadmio, cesio, cobalto, cobre, cromo, escandio, estao, estroncio, flor,
fsforo, galio, germanio, hafnio, hierro, indio, iridio, itrio, lantnidos, litio, magnesio, manganeso, mercurio, molibdeno,
niobio, nquel, oro, osmio, paladio, plata, platino, plomo, potasio, renio, rodio, rubidio, rutenio, selenio, sodio, talio,
tantalio, telurio, titanio, tungsteno, vanadio, zinc, zirconio y yodo; II. Minerales o grupos de minerales de uso industrial
siguientes: actinolita, alumbre, alunita, amosita, andalucita, anhidrita, antofilita, azufre, barita, bauxita, biotita, bloedita,
boemita, boratos, brucita, carnalita, celestita, cianita, cordierita, corindn, crisotilo, crocidolita, cromita, cuarzo, dolomita,
epsomita, estaurolita, flogopita, fosfatos, fluorita, glaserita, glauberita, grafito, granates, halita, hidromagnesita, kainita,
kieserita, langbeinita, magnesita, micas, mirabilita, mulita, muscovita, nitratina, olivinos, palygorskita, pirofilita, polihalita,
sepiolita, silimanita, silvita, talco, taquidrita, tenardita, tremolita, trona, vermiculita, witherita, wollastonita, yeso, zeolitas y
zircn; II. BIS. Diatomita; IV. Piedras preciosas: agua marina, alejandrina, amatista, amazonita, aventurina, berilo,
crisoberilo, crocidolita, diamante, dioptasa, epidota, escapolita, esmeralda, espinel, espodumena, jadeita, kuncita,
lapislzuli, malaquita, morganita, olivino, palo, riebeckita, rub, sodalita, tanzanita, topacio, turmalina, turquesa,
vesubianita y zafiro; V. Sal gema; VI. Los productos derivados de la descomposicin de las rocas cuando su explotacin
necesite trabajos subterrneos, como las arcillas en todas su variedades, tales como el caoln y las montmorillonitas, al
igual que las arenas de cuarzo, feldespatos y plagioclasas; VII. Las materias minerales u orgnicas siguientes,
susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes: apatita, colfano, fosfosiderita, francolita, variscita, wavelita y guano;
VIII.- El carbn mineral en todas sus variedades y el gas asociado a los yacimientos de ste; IX.- Los dems que
determine el Ejecutivo Federal, mediante decreto.
6
15
Informe Mxico.
Omar Manrquez
16
I.
II.
III.
Tambin puede suscribir convenios con los gobiernos del Distrito Federal o de los
Estados, para aprovechamiento de minerales y sustancias reservadas a la Federacin en
los trminos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia
Nuclear; segn el artculo 11 de la misma Ley.
La facultad de regular las actividades y efectos sobre el ambiente por actividades de
exploracin, explotacin y beneficio de los minerales corresponde a:
IV.
Informe Mxico.
Omar Manrquez
ambiental, se estableci de manera clara los asuntos que atender la Federacin, los
Estados, los Municipios y el Distrito Federal, con un claro enfoque de participacin de la
ciudadana en la toma de decisiones ambientales, fortaleciendo y enriqueciendo los
instrumentos de la poltica en la materia, al incorporar conceptos fundamentales como los
de sustentabilidad y biodiversidad (UN, 2010:4).
i. CONCESIN DE LICENCIAS.
La concesin minera consolida las obras de exploracin y explotacin en una.
Ley Minera.
Secretara de Economa.
Mecanismos de concesin.
Informe Mxico.
Omar Manrquez
i. OBLIGACIONES.
Comenzar las operaciones de exploracin y explotacin 90 das despus de la fecha
en la que la concesin es debidamente registrada, y dar evidencia de una inversin mnima
o de la obtencin de minerales econmicamente aprovechables en las cantidades
previstas por el Reglamento; Efectuar los pagos de derechos derivados de la concesin
minera; cumplir con las disposiciones tcnicas relativas a seguridad y medio ambiente;
mantener las obras necesarias para la estabilidad y seguridad de las minas; rendir a la
Secretara los informes estadsticos, tcnicos y contables; permitir visitas de inspeccin de
la Secretara de Economa; rendir a la Secretara un informe geolgico-minero cuando la
concesin minera correspondiente se cancele; rendir al Servicio Geolgico Mexicano, en el
caso de concesiones otorgadas mediante concurso, un informe semestral de los trabajos
realizados y de la produccin obtenida.
La Ley Minera, en el art. 6 establece que la exploracin, explotacin y el procesamiento de los minerales sealados por
la Ley tienen preferencia sobre cualquier otro tipo de uso de suelo.
8
21
Informe Mxico.
Omar Manrquez
Concesibilidad,
Capacidad,
Lote minero y
Terreno libre.
Las concesiones mineras solo se
otorgaran a personas y sociedades
mexicanas, ejidos, comunidades agrarias
y comunas y a comunidades indgenas9.
Cuyos domicilios estn en territorio
nacional. La participacin de extranjeros
en sociedades o empresas deber
sujetarse a lo dispuesto por la Ley de
Inversin Extranjera (LIE) la cual no
impone ninguna limitacin en relacin con
la minera, excepto en lo referente a
materiales radioactivos.
Trmite
Autorizacin para la constitucin de empresas
Registro fiscal de empresas y recaudacin de impuestos y derechos
Regulacin y promocin de la actividad minera e inscripcin y/o registro
10
22
23
Informe Mxico.
Omar Manrquez
24
11
Informe Mxico.
Omar Manrquez
26
27
Informe Mxico.
Omar Manrquez
28
Las mejores prcticas mineras en el sector minero-metalrgico mexicano son necesarias en razn a la importancia que
tiene el sector en la economa nacional, adems de que la actividad involucra por s misma, procesos fisicoqumicos de
alto riesgo que requieren de la mitigacin de los impactos generados, a fin de ser sustentables. En este tenor, el cierre de
14
29
Informe Mxico.
Omar Manrquez
31
Informe Mxico.
Omar Manrquez
figuran las empresas que dieron apoyo incondicional a la campaa del actual ocupante del
poder Ejecutivo.16
16
PROFEPA, (2010), Vigente, hacer cumplir la legislacin ambiental: Patrn Laviada, disponible
en:
http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/3478/1/mx/vigente_hacer_cumplir_la_legislacion_ambien
tal:_patron_laviada.html.
32
33
Informe Mxico.
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total crudo
3.012,0
3.127,0
3.177,1
3.370,9
3.382,9
3.333,3
3.255,6
3.075,7
2.791,6
2.601,5
Ligero.
0,0
0,0
846,6
810,7
789,6
802,3
831,5
837,7
815,5
811,8
Pesado.
0,0
0,0
2.173,7
2.425,4
2.458,0
2.387,0
2.243,8
2.039,4
1.765,6
1.520,0
Superligero. 0,0
0,0
156,9
134,8
135,3
144,1
180,4
198,6
210,4
269,7
Fuente: Elaboracin propia, basado en Prontuario Estadstico del Sector Energtico SENER. 2010.
Omar Manrquez
Produccin de gas natural asociado y no asociado (millones de pies cbicos diarios).
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Total
2009
7.030,
7
4.480,
3
2.550,
3
201
0
7.020,
0
4.542,
5
2.477,
5
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
18,8
17,2
16,0
14,8
13,7
12,8
12,2
11,7
Elaboracin propia, basado en Prontuario Estadstico del Sector Energtico SENER. 2010.
Este cuadro nos permite observar la declinacin de las reservas probadas a lo largo
de la dcada pasada, en razn a la baja inversin en la exploracin y desarrollo de nuevas
reservas, de campos maduros y la relacin inversa entre el ritmo de produccin y la
reposicin de reservas.
En aquel cuadro tambin podemos apreciar que de acuerdo al tamao de sus
reservas, en petrleo, Mxico se sita detrs de: Arabia Saudita, Irn; Irak; Venezuela;
Emiratos rabes Unidos; Rusia; Estados Unidos y China.
4. RESERVAS DE HIDROCARBUROS.
Reservas de gas natural (trillones de metros cbicos)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
reservas y se coloca despus de Rusia; Irn; Arabia Saudita; Emiratos rabes Unidos;
Estados Unidos; Venezuela; Irak; Noruega; y China.
Con respecto al manejo del sector petrolero Mxico, durante los ltimos 25 aos, ha
optado por la desincorporacin de activos y actividades para dar paso a las inversiones
privadas en cumplimiento a previos compromisos adquiridos por concepto de deuda. Como
comentario, algunos pases que han optado por un control gubernamental del sector
petrolero, mas centralizado y frreo, han mejorado su clasificacin y manejo soberano de
sus recursos.
Exploracin y produccin
2005
Reservas
Reservas 1P de lquidos y gas (MMMbpce) 16,47
Variacin
-6,7%
Reservas 1P desarrolladas (MMMb)
11,33
Reservas 1P de crudo (MMMb)
11,81
Reservas 2P de lquidos y gas (MMMbpce) 32,29
Reservas 3P de lquidos y gas (MMMbpce) 46,42
Vida promedio de las reservas 1P (aos)
10,3
Vida promedio de las reservas 2P (aos)
20,1
Exploracin
Tasa de restitucin de reservas 1P (2)
26,0%
Descubrimientos 3P (MMbpce)
950
Tasa de restitucin de reservas 3P (3)
59,2%
Elaboracion propia basado en PEMEX en cifras.
2007
2008
2009
2010
15,51
-5,8%
10,65
11,05
30,77
45,38
9,6
19,0
14,72
-5,1%
10,01
10,50
29,86
44,48
9,2
18,7
14,31
-2,8%
10,20
10,40
28,83
43,56
9,9
19,9
13,99
-2,2%
9,60
10,02
28,23
43,08
10,2
20,5
41,0%
966
59,7%
50,3%
1.053
65,8%
71,8%
1.482
102,4%
77%
1.774
ND
En la tabla anterior se
relaciona el tipo de reservas de
hidrocarburos, ya sean probadas,
posibles y probables; asi como la
proyeccion
en
aos,
de
explotacion de dichas reservas al
ritmo actual.
El
siguiente
grafico
muestra, los resultados de las
subsidiarias que integran el
corporativo: Pemex Refinacin
PR; Pemex Petroqumica PPQ;
Pemex Exploracin y Produccin
PEP; y Pemex Gas y Petroqumica
Bsica PGPB. Se aprecian los
resultados adversos del esquema
corporativo en tres, de las cuatro
subsidiarios.
-19
-16
-20
-46-120
-93
PEP
2007 19,966387
PR
PGPB
PPQ
-45,653619
4,958173
-16,085945
2008
23,5
-119,5
2,264
-18,671
2009
5,4
-92,5
0,552
-19,94
Informe Mxico.
5 2 1
Omar Manrquez
14,60
14,62
14,74
14,85
2006
2007
2008
2009
13,99
reservas 3P por actividad exploratoria superior a 100 por ciento. Para ello, la estrategia
exploratoria ha centrado su esfuerzo en los siguientes objetivos: Incrementar la
probabilidad de xito geolgico en aguas profundas. Aumentar el nivel de incorporacin de
reservas de aceite en las Cuencas del Sureste. Ampliar el portafolio de oportunidades
exploratorias en reas de gas no asociado. Intensificar la actividad en delimitacin para
incrementar la reclasificacin a reservas probadas. (Pemex, 2010a:23).
Exploracin
2005
Tasa de restitucin de reservas 1P (2) 26,0%
Descubrimientos 3P (MMbpce)
950
Tasa de restitucin de reservas 3P (3) 59,2%
2006
41,0%
966
59,7%
2007
50,3%
1.053
65,8%
2008
71,8%
1.482
102,4%
2009
77%
1.774
ND
6. REFLEXIONES.
En
Chicontepec,
campo petrolero al que se
han apostado casi dos
tercios de la inversin en
exploracin y produccin,
alrededor de 700 millones
de pies cbicos de gas se
queman al da, mientras
que se compra a Repsol
de Espaa, 500 millones
de pies cbicos de gas,
desde la regin de
Camisea en Per.
La
petrolera
intermediaria,
es
la
beneficiaria de los bajos
precios pactados del gas
peruano, que se revende
en Mxico a precios
elevados,
segn
el
estndar del mercado.
Fuente: Pemex.
Informe Mxico.
Omar Manrquez
2006
150,4
130,1
13,0
15,2
2007
170,1
148,8
13,6
16,0
2008
201,9
178,3
22,8
17,4
2009
251,9
226,4
30,4
18,5
Participacin de los hidrocarburos y la minera en los ingresos del sector pblico (miles de millones de pesos).
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1.187,7 1.271,4 1.387,2 1.600,3 1.771,3 1.947,8 2.263,6 2.485,8 2.860,9 2.817,2 2.960,3
393,1
386,6
410,0
533,4
637,4
726,5
861,3
880,7
1.054,6
874,2
973,0
No petroleros
794,6 884,8 977,2 1.066,9 1.134,0 1.221,3 1.402,3 1.605,1 1.806,3 1.943,0 1.987,3
Participacin de los ingresos por
33,1% 30,4% 29,6% 33,3% 36,0% 37,3% 38,0% 35,4% 36,9% 31,0% 32,9%
petrleo (%)
Elaboracin propia, basado en Prontuario SENER.
9. IMPORTANCIA DEL SECTOR PETROLERO EN LA COMPOSICIN DE LOS INGRESOS
Ingresos Petroleros *.
Ingresos Propios de Petrleos
Mexicanos Pemex.
Ingresos Petroleros como % de los
Ingresos
del
Sector
Pblico
Presupuestario.
Ingresos de PEMEX como % de
Ingresos Petrolero.
1998
783.045,90
252.990,40
1999
956.495,10
311.027,00
2000
1.187.704,10
326.927,00
2001
1.271.376,60
386.579,00
2002
1.388.166,70
409.200,90
2003
1.599.797,20
533.420,70
82.066,40
101.165,80
108.582,80
103.523,90
149.846,80
175.776,60
32,31%
32,52%
27,53%
30,41%
29,48%
33,38%
32,44%
32,53%
33,21%
26,78%
36,62%
32,98%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
1.771.314,20
1.948.173,00
2.263.602,50
2.485.785,10
2.857.148,90
2.817.185,50
637.360,40
777.224,50
861.279,20
880.698,20
1.054.626,20
874.163,90
190.772,00
185.578,40
317.655,00
374.839,90
362.530,70
381.953,20
35,98%
39,90%
38,05%
35,43%
36,91%
31,03%
29,93%
23,88%
36,88%
42,56%
34,38%
43,69%
* Incluye los ingresos propios de PEMEX, derechos por hidrocarburos, aprovechamientos sobre rendimientos excedentes
y IEPS de gasolinas y diesel.
Elaboracin propia, basado en Ingresos petroleros en el sector publico presupuestario de Fundar.17
17
http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/3abase/ingresossectorpublico.htm.
7
Informe Mxico.
Omar Manrquez
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010*
Total 1_/
No petroleros
Renta
Valor agregado
617.530,7
Produccin y
139.483,7 118.316,7 85.893,3
servicios
Impuesto a los
depsitos en efectivo
3_/
Derechos de minera
211,5
255,2
314.165,0
379,5
449,6
36.973,1
334,1
42.789,0
430,7
471.183,5
407.814,0
496.051,6
46.550,6
45.583,8
57.634,0
19.710,1
17.567,8
11.855,9
1.666,5
1.746,8
1.949,7
Nacional18
Minera19
Metlicos
No Metlicos
Saldo entre
importacionesex
portaciones
293,827,178
2,681,242,931
813
3,016,460,129
4.2
13
2009
Monto
229,707,486.5
7
10,229,956,66
4.00
9,505,395.57
724,561.10
4,913,318,950
4.4
63
18
19
Total
Petroleras
% Petroleras/ Total
Extractivas
% Extractivas / Total
1997
110.431,40
11.323,20
10,25%
477,90
0,43
1998
117.539,30
7.214,10
6,14%
466,20
0,40
1999
136.361,80
9.898,90
7,26%
452,50
0,33
2000
166.120,70
16.048,70
9,66%
520,70
0,31
2001
158.779,70
13.135,60
8,27%
388,50
0,24
2002
161.046,00
14.758,90
9,16%
389,30
0,24
2003
164.766,40
18.497,90
11,23%
517,00
0,31
2004
187.998,60
23.666,60
12,59%
900,80
0,48
2005
214.233,00
31.890,70
14,89%
1.167,70
0,55
2006
249.997,30
39.021,90
15,61%
1.316,80
0,53
2007
271.875,31
43.018,29
15,82%
1.737,10
0,64
2008
291.342,60
50.655,55
17,39%
1.930,99
0,66
2009
229.707,50
30.882,90
13,44%
1.447,87
0,63
13,63%
1.676,26
0,77
2010p
216.807,77
29.546,11
Elaboracin propia, basado en Prontuario SENER.
Informe Mxico.
Omar Manrquez
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total
1.603,7
1.755,7 1.705,1 1.843,9 1.870,3 1.817,1 1.792,7 1.686,2 1.403,4 1.222,1 1.360,5
Olmeca
397,6
317,4
244,8
215,6
221,4
215,8
230,6
172,7
129,6
143,5
211,7
Istmo
109,8
86,8
45,8
24,9
27,4
81,0
68,3
41,1
23,0
14,2
74,9
Maya
1.096,4
1.351,4 1.414,5 1.603,4 1.621,6 1.520,3 1.493,8 1.472,3 1.250,8 1.064,5 1.074,0
Valor de las exportaciones de petrleo crudo (millones de dlares).
2000
Total:
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
14.552,9 11.927,7 13.392,2 16.676,3 21.257,9 28.329,4 34.706,8 37.937,5 43.341,5 25.605,4 35.918,5
Olmeca. 4.219,9
Istmo.
1.119,5
Maya.
9.213,4
2.775,7 2.222,9 2.307,7 3.187,9 4.246,2 5.443,4 4.469,1 4.712,2 3.444,8 6.149,2
705,9
392,5
255,4
380,9
683,1
327,4
2.148,9
8.446,1 10.776,8 14.113,2 17.689,2 22.513,5 27.835,4 32.418,5 37.946,3 21.833,2 27.620,4
Elaboracin propia basado en Secretara de Energa y Sistema de Informacin Energtica, con informacin de Petrleos
Mexicanos.
10
20
21
22
23
11
Informe Mxico.
Omar Manrquez
12
Por otra parte la Ley Reglamentaria del Artculo 27 en materia del petrleo,
artculo 6 dice: PEMEX podr celebrar [] Contratos [] de prestacin de servicios. Las
remuneraciones sern en efectivo y en ningn caso [] participacin en los resultados de
las explotaciones.
16.
MARCO LEGAL.
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
13
Informe Mxico.
Reglamentos.
Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo
27 Constitucional en el ramo del Petrleo
Reglamento de la Ley Orgnica de Petrleos
Mexicanos
Reglamento Interior de la Secretara de Energa
Reglamento del Instituto de Administracin y
Avalos de Bienes Nacionales
Reglamento de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales
Reglamento de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico
Reglamento de la Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las mismas
Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y
Medio Ambiente de Trabajo
Omar Manrquez
14) Reglamento de la Ley General para la Prevencin
y Gestin Integral de los Residuos
15) Reglamento para la Proteccin del Ambiente contra
la Contaminacin originada por la Emisin del
Ruido
16) Reglamento para el Transporte Terrestre de
Materiales y Residuos Peligrosos
17) Reglamento para Prevenir y controlar la
Contaminacin del Mar por Vertimiento de
Desechos y otras Materias
Tratados internacionales.
14
Disposiciones diversas.
1) Manual Administrativo de Aplicacin General en
Materia de Transparencia.
27 Pemex:
Informe Mxico.
Omar Manrquez
16
19. LA LICITACIN.
La licitacin pblica, al ser un concurso con el cual la administracin pblica federal
emplea recursos pblicos para abastecerse de debe ser un proceso transparente. Existen
dos mbitos de concurso para el contrato de bienes, servicios u obras pblicas: la licitacin
pblica que es una modalidad de concurso abierta y la licitacin restringida28 con las
modalidades por invitacin a cuando menos tres personas o por adjudicacin directa, que
son modalidades de concurso cerrado de acuerdo a ciertos criterios de economa,
eficiencia, eficacia, urgencia y otros ms.
Cada subsidiaria propone y justifica la modalidad de contratacin por invitacin
restringida en lugar de por licitacin pblica Artculo 39 DAC`s. gestionados por el
Comit de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de Pemex quien decide
finalmente si el insumo, obra o servicio puede evadir la licitacin pblica29.
Por otro lado, se ampla el nmero de supuestos para las excepciones a la licitacin
pblica, por ejemplo, el artculo 57 del la Ley Pemex prev la adjudicacin directa y la
invitacin a tres personas, con el propsito de solucionar accidentes, sabotajes, robo, u
otros eventos que requieran de atencin inmediata; o para desarrollar innovaciones
tecnolgicas, respectivamente.30
17
Informe Mxico.
Omar Manrquez
18
19
Informe Mxico.
Omar Manrquez
contratos que realiza Pemex, es decir, versiones que restringen la consulta de ciertas
secciones del mismo clasificadas como reservadas. El problema es que su publicacin no
es obligatoria, no obstante lo sealado en el artculo 24 del RL27; y tampoco existe
documentacin publica accesible al proceso de clasificacin de informacin reservada en
dichas versiones pblicas.
Artculo 3, de los Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y Entidades de la
Administracin Pblica Federal.
36
20
Anlisis estadstico de Ingresos Petroleros, en www.fundar.org.mx, Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario;
Disponible en:
http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/ipdelsectorpublico.htm. Consultado 9 de octubre de 2010.
38 Medinaceli, Mauricio, (Coord.), (2010), Contratos de Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos: Amrica Latina, 2010, Junio,
2010, OLADE.
37
21
Informe Mxico.
Omar Manrquez
Grfica 1. Participacin de los ingresos petroleros en los ingresos totales del sector pblico
presupuestario (miles de millones de pesos). Elaboracin propia.
Bajo el efecto que Rosser identifica como estabilidad de los regmenes polticos, se aduce que las economas rentistas que
tiene un boom de ingresos inmerecidos, gastados complacientemente, de forma irresponsable y poco previsora; generan condiciones
propicias para mantener la legitimidad de sus ejercicios no democrticos a travs del asistencialismo o bajos niveles de recaudacin;
dependencia que a la vez fomenta economas cerradas, poco diversificadas y protegidas, a fin de mantener el control de las
condiciones que les permiten un estilo de vida desahogado y poco cuestionado. Rosser, Andrew (2006), The Political Economy of
the Resource Curse: A Literature Survey. IDS Working Paper 268.
39
22
Basado en anlisis estadstico de Ingresos Petroleros del programa de Monitoreo a Ingresos petroleros de FUNDAR. En
www.fundar.org.mx.
41 Si se incluyesen los costos financieros, la renta petrolera seria menor, puesto que en Mxico, el financiamiento es costoso,
derivado de crditos muy caros por la especulacin sobre su situacin actual.
40
23
Informe Mxico.
Omar Manrquez
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
783.046 956.495 1.187.704 1.271.377 1.388.167 1.599.797 1.771.314 1.948.173 2.263.603 2.485.785 2.857.149 2.817.186
82.066 101.166 108.583 103.524 149.847 175.777 190.772 185.578 317.655 374.840 362.531 381.953
252.990 311.027 326.927 386.579 409.201 533.421 637.360 777.225 861.279 880.698 1.054.626 874.164
32%
33%
28%
30%
29%
33%
36%
40%
38%
35%
37%
31%
32%
33%
33%
27%
37%
33%
30%
24%
37%
43%
34%
44%
416.691 482.249 563.468 556.883 697.379 889.359 979.106 1.084.818 1.250.020 1.330.280 1.226.892 1.380.570
Pasivos Pemex. ii 249.552 320.779 412.863 434.017 596.684 841.117 944.651 1.112.777 1.208.565 1.280.373 1.200.112 1.398.823
Patrimonio Pemex. ii 167.139 161.470 150.605 122.866 100.695 48.241 34.454 -27.959 41.456 49.908 26.780 -18.253
Rendimiento antes de
Impuestos, derechos
140.299 187.669 274.057 230.703 263.098 402.294 474.615 526.627 651.718 658.948 659.625 500.496
y aprovechamientos.
iii
Rendimiento
-11.588 -21.157 -19.710 -34.091 -30.492 -42.754 -26.345 -79.374 46.953 -18.308 -112.076 -46.137
Neto. iii
i Tomado del anlisis estadstico Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario. 43 /1 Incluye los ingresos propios de
Pemex, derechos por hidrocarburos, aprovechamientos sobre rendimientos excedentes y IEPS de gasolinas y diesel.
ii Tomado del anlisis estadstico Estado de Resultados en Pemex. 44
iii Tomado del anlisis estadstico Balance General.45
42 Elaboracin propia, basado en el anlisis estadstico del Programa de Monitoreo a Ingresos Petroleros de FUNDAR;
www.fundar.org.mx.
43 Tomado de www.fundar.org.mx, Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario. Consultado 9 de octubre de 2010,
disponible en: http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/ipdelsectorpublico.htm.
44 Tomado de www.fundar.org.mx, Estado de Resultados Consolidados. Consultado 10 de octubre de 2010, disponible en:
http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/edoresultadospemex.htm.
24
25
Informe Mxico.
Omar Manrquez
Si bien, la reforma genera un marco para disponer de un mnimo de informacin pblica respecto a los procesos de licitacin y
contratacin, descritos como el Sistema integral de informacin, segn el artculo 74 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y 56 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP);
y se introducen importantes modificaciones que buscan eficientar y simplificar diversos procedimientos relacionados con las
contrataciones pblicas; por otro lado, se ampla el nmero de supuestos de excepcin a la licitacin pblica, puesto que las
particularidades del marco permitieron adecuar la normatividad vigente para construir excepciones a la inspeccin pblica al crear
entes con facultades para clasificar la informacin que puede hacerse pblica.
51 Esta tendencia opuesta a la transparencia est distorsionando el libre acceso a la informacin pblica, como resultado de las
facultades discrecionales que el marco legal en el sector petrolero impone al suministro de informacin puntual. Adems hay que
agregar que se colocan otras barreras al acceso a la informacin pblica, por ejemplo:
1) La misma se entrega de forma codificada. Se requiere de una alta especializacin para su interpretacin o los datos precisos estn
agregados.
2) Con formatos que dificultan su aprovechamiento. Los archivos entregados y el formato electrnico utilizado
impide su gil lectura o el volumen del archivo fsico dificulta su manejo.
3) Los requisitos de entrega obstaculizan su acceso
pblico. Se entrega con altos costos, o se requieren conocimientos jurdicos para interponer recursos de revisin. A estas prcticas
contrarias a la trasparencia les he denominado: opacidad porosa, que en pocas palabras es aplicar a la informacin puntual tantos
filtros legales y obstculos fsicos o cognoscitivos sean necesarios a fin de entregar informacin tenue o trivial que es vendida como
transparencia y rendicin de cuentas (Manrquez, 2010:3-4).
52 Por otra parte el Reglamento de la Ley Pemex (RLPemex) establece en sus artculos 7 y 8 que sern los titulares de las unidades
administrativas de Petrleos Mexicanos quienes clasifiquen la informacin, documentos y proyectos de acuerdos que generen y
sometan a consideracin del Consejo de Administracin, quien a la vez clasificar dicha informacin y proyectos de acuerdos. Por lo
que de acuerdo a esta legislacin, existen entes facultados para clasificar que informacin puede ser pblica segn sus criterios
internos y la documentacin interna que se pronuncia sobre ello tambin puede ser reservada.
50
26
27
Informe Mxico.
Omar Manrquez
28
Su designacin como titular gener el rechazo de organizaciones ambientalistas, ya que en su gestin como gobernador de
Yucatn, otorg permisos para la tala de rboles, venta-explotacin de tierras y operacin de proyectos de explotacin minera,
violando la normatividad ambiental. Como Greenpeace, la Academia Mexicana de Historia, Alianza Ecolgica Fronteriza, Centro de
Estudios para el Desarrollo Sostenible, Centro Mexicano de Derecho Ambiental, entre otros, debido a que sea sealado que en su
gestin como gobernador del Estado de Yucatn, ha puesto el inters econmico por sobre la normatividad ambiental. Vase,
Martnez, (2008: s/p).
61 un informe del gobierno de los Estados Unidos dio a conocer que Alejandro Patrn Laviada, hermano del ex gobernador de
Yucatn, Patricio Patrn Laviada, procurador Federal de Proteccin al Ambiente, tiene vnculos con el narcotraficante Ignacio Coronel
Villareal. Tambin se relaciona a Pilar Cervera Hernndez, prima de la actual gobernadora de Yucatn, Ivonne Aracell y Ortega
Pacheco, e hija del ex mandatario extinto del Estado, Vctor Manuel Cervera Pacheco, como protectora del mismo capo internacional
de la droga. Incluso, la familiar de la mandataria est vinculada con el crtel de los Carrillo Fuentes, a quienes otorgara proteccin.
Castro, Gianni, (), Los Patrn Laviada, narcos! en: periodistasenlnea.org, Ah Semanal, disponible en:
http://www.periodistasenlinea.org/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=10247.
60
29
Informe Mxico.
Omar Manrquez
Adems, en relacin a las atribuciones y responsabilidades del Ejecutivo Federal expresas en los artculos 71, 80, 87, 108 y
110.
63 FAP, 2008. Pp.62-66.
64 El mismo PRI junto a las fracciones del PRD, PT y Convergencia, presentaron en octubre de 2009 una controversia constitucional,
con los sealamientos descritos de las inconsistencias jurdicas que contravenan el texto supremo.
62
30
ANEXOS.
2008
189,2
0,1
68,8
5,7
5,0
59,0
50,5
2009
239,2
1,1
71,4
4,2
0,0
121,2
41,2
2010
191,4
0,1
67,7
1,3
0,0
122,3
0,0
2008
5.488,7
3,0
2.173,8
258,8
220,0
1.122,1
1.711,2
2009
4.671,0
13,9
1.344,8
106,4
104,8
2.281,1
820,0
2010
4.742,9
2,2
1.848,7
42,2
13,5
2.836,3
0,0
Total
Gas licuado
Gasolinas
Turbosina
Diesel
Combustleo
Otros *
31
Informe Mxico.
Omar Manrquez
GLOSARIO.
Grados centgrados
kg / cm2
km
Kilmetros
Metros
bd
Barriles diarios
Mbd
MMb
Millones de barriles
MMbpce
Mm3
MMMpc
MMpcd
Mt
Miles de toneladas
Ps.
Pesos mexicanos
IVA
PPQ
PIDIREGAS
ppm
MMUS$
Millones de dlares
MM$
Millones de pesos
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37
Informe Mxico.
GRUPO: 201
ALUMNO: OMAR LI MANRQUEZ SANTIAGO.
MATRICULA: 06-002-0163
PLANTEL: CASA LIBERTAD.
2|Pgina
ndice.
I.
Introduccin. ............................................................................................................................... 3
II.
Sustentabilidad del proyecto de refinera: Fallas del mercado, de gobierno y anlisis ACB..... 17
Pgina |3
I.
Introduccin.
por su
Omar E. Manrquez
4|Pgina
beneficios esperados-.
Pgina |5
el new welfare state con la ampliacin de las agencias de gobierno, el ingreso del policy analist (economistas,
socilogos, politlogos, ingenieros, mecnicos, matemticos, investigadores de operacin) y la incorporacin de la
racionalizacin, investigacin de operaciones, estudios, planeacin estratgica. Lease: Aguilar, Luis, (2004), La
implementacin de las polticas pblicas. Estudio introductorio.
4
bid.
Omar E. Manrquez
6|Pgina
II.
Marco terico.
Toda poltica de gobierno es una accin que regula las actuaciones de los entes
pblicos y actores sociales para solucionar un problema. Las polticas pblicas son,
segn Tamayo Sez, el conjunto de decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado, los
ciudadanos y el propio gobierno consideran necesarios; proceso compuesto por 1)
Identificacin y definicin del problema, 2) Formulacin de las alternativas, 3)
Adopcin de una alternativa, 4) Implantacin de una alternativa seleccionada, y 5)
Evaluacin de los resultados obtenidos. Bajo nuevos enfoques de gobernabilidad
democrtica, se ha procurado que en tal ciclo de la poltica publica, se incorporen
nuevos actores en la definicin de la agenda publica debido a su peso en la arena
poltica; de tal forma que la agenda sistmica del gobierno, quede permeada por los
problemas ms visibles del conjunto de demandas impulsadas por los mismos, y de ello
derive la integracin de la agenda institucional para su solucin.5
En este sentido, el anlisis de la poltica pblica, como metodologa del
estudio de las acciones y efectos de la toma de decisiones del poder poltico, se
encamina hacia el examen de los mtodos y criterios empleados para la
problematizacin de dicha toma de decisiones. En tales metodologas predomina el
enfoque de la eleccin racional, -racionalismo econmico- para explicar y prescribir
el comportamiento poltico de actores y colectividades. De la combinacin del
anlisis econmico con la ciencia poltica se han derivado los instrumentos que hoy
da refieren la relacin gobierno-gobernados: la teora de la eleccin pblica,
teora de juegos, teora de la eleccin pblica, la poltica positiva o la nueva
economa poltica. Tal como anteriormente se suscitare la revolucin de los
comportamientos o behaviolarismo del anlisis sociolgico. 6
En la cual algunos actores quedan conformes y otros difieren; como tal es un
fenmeno de agregacin de preferencias excluyente que se analiza como la
Pgina |7
comportamiento
estratgico,
clientelismo,
secuelas
imprevistas,
Omar E. Manrquez
8|Pgina
decisiones pasadas []todas las polticas pblicas no son ms que una hiptesis de relacin
8
causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados
Ludwing
Pgina |9
una toma de decisin de una poltica solamente racional 14; un anlisis del tipo
costo-beneficios de alguna poltica no sera siempre adecuado ya que los precios
que se toman del mercado no reflejan del todo la realidad. 15
En este punto, es de suma importancia el anlisis de costo beneficio social,
que bien puede ser complementado con un anlisis de Evaluacin Ambiental
Estratgica (EAE) 16 que permita integrar los impactos perjudiciales de las
11
Omar E. Manrquez
10 | P g i n a
17
Contexto histrico.
y evolucin y perspectivas de la evaluacin ambiental estratgica. En: Seminario de expertos sobre la evaluacin
ambiental estratgica en Latinoamrica, del 20 al 22 de noviembre de 2006 Chile. Pp.1.
17
Llamados en la minera pasivos ambientales mineros o PAM, a aquellos efectos derivados de la manipulacin de
los recursos del medio, positivos o negativos, no cuantificados monetariamente, lease: BANCO MUNDIAL, (2005),
Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minera en el Per. BANCO MUNDIAL, 11 de
Abril de 2005. Unidad de Gestin del Pas-Per, Desarrollo Ambiental y Social Sostenible. Regin Latinoamrica y
El Caribe.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
P g i n a | 11
18
Debemos subrayar que la llamada reforma energtica conllevaba un error semntico, pues no se incluan al
sector gas, electricidad y otras energas; slo era una reforma a Petrleos Mexicanos y su potestad sobre el sector
petrolero.
19
Una de las principales iniciativas de la reforma petrolera fue la Ley Reglamentaria del Ar tculo 27 Constitucional;
la cual pugnaba por una mayor apertura del sector al financiamiento privado, la participacin de particulares en la
11
Omar E. Manrquez
12 | P g i n a
fase de explotacin de hidrocarburos a travs de la modificacin de los cdigos que restringan tal inversin para la
suscripcin de contratos de riesgo ya suscritos bajo la modalidad de los contratos incentivados. Desregulaciones y
reestructuracin que, segn sus diseadores, daran una mayor autonoma de gestin a Petrleos Mexicanos
(Pemex) y a sus subsidiarias para la contratacin y desarrollo en el sector.
20
Se trasladaban al sector privado actividades de exploracin y desarrollo de yacimientos de petrleo y de gas,
refinacin de petrleo crudo, propiedad de tanques y ductos, infraestructura de transporte, almac enamiento y
distribucin de productos petrolferos y petroqumicos bsicos, y tambin de transporte y almacenamiento de gas
entre los pozos y las plantas procesadoras de los hidrocarburos. Lase el artculo 3 y 4 de la iniciativa de reforma
de la Ley Reglamentaria del artculo 27 de la Constitucin y el anlisis alrededor de la reforma propuesta por el
Ejecutivo en: Carlos Huerta y Fluvio Ruiz (compiladores), (2008), Defensa del patrimonio y la soberana nacionales /
Prontuario de la reforma energtica, en: http://prd.diputados.gob.mx/publicaciones/p_03.htm.
21
Privatizar es transferir una empresa o actividad pblica al sector privado. Lase, Diccionario de la Lengua
Espaola, 22 edicin, en lnea: http://www.rae.es.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
P g i n a | 13
22
David
Shields,
opina
que
la
viabilidad
del
proyecto
esta
en
duda.
http://www.youtube.com/watch?v=GZ35aSeOZYM
23
En 1993, Royal Dutch Shell vendi a nuestra petrolera el 50% de esa planta en alrededor de 1,000 millones de
dlares, con un compromiso a 30 aos de suministro de crudo tipo maya extrado del subsuelo mexicano.
24
Hernndez, Alma (2010), Aplicarn a refinera norma mundial. Reforma on line. 26 de Agosto de 2010.
25
En marzo de 2008, Hacienda, Sener y Pemex recibieron del Instituto Nacional de Ecologa (INE) una evaluacin
que mostraba que reducir el azufre en combustibles y modificar el parque vehicular permitir evitar 63 mil muertes
13
Omar E. Manrquez
14 | P g i n a
La construccin de
prematuras, 270 mil casos de bronquitis crnica, 15 millones de das laborales perdidos y 136 millones de das con
actividad restringida. Asimismo, tendra un impacto de 17 mil 32 millones de dlares en el periodo 2008 -2024 (5 mil
428 para gasolinas y 11 mil 604 para diesel), lo que aceler los trabajos para mejorar la calidad de los
combustibles. bid.
26
Notimex, (2010), IP pide evaluar viabilidad de nueva refinera. El Universal, en lnea, 20 de junio de 2010.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
P g i n a | 15
27
La produccin de petrolferos es una de las actividades que ms prdidas le genera anualmente [] Pemex
Refinacin tuvo mermas por 119,500 y 48,500 millones de pesos en 2008 y 2009, respectivamente. [] Refinar un
barril de crudo, [] indica una prdida de 7 centavos de dlar por barril y, en conjunto, representa que brantos
inconmensurables para la paraestatal. Slo en el primer semestre de 2008, Pemex-Refinacin, [] quintuplic sus
prdidas 42 mil 664 millones de pesos de enero a junio del ao anterior- debido no slo a los costos de operacin,
tambin al creciente costo de los insumos necesarios para producir diesel y gasolinas: combustleo y gas natural
utilizados para el funcionamiento de las plantas de refinacin (autoconsumos); energa elctrica, agua y
catalizadores. [] Apunta Hernndez Samaniego: Segn registros oficiales, Pemex-Refinacin tiene capacidad
instalada en el pas para procesar 1 milln 684 mil barriles diarios. Suponiendo que se aprovechara esa capacidad al
92% que promedian las refineras norteamericanas, procesara 1 milln 550 mil barriles di arios. Sin embargo, []
slo procesa 1 milln 300 mil o un poco ms. [] tenemos en Mxico una refinera de 250 mil barriles diarios
totalmente pagada,[] pero sin producir una sola gota de gasolina o diesel. Lase: Rodrguez E., Francisco. (2009)
"Refinera:
dinero
bueno
al
malo."
ndice
Poltico,
en
linea,
disponible
en:
http://www.zocalo.com.mx/seccion/opinion-articulo/refineria-dinero-bueno-al-malo/
28
Especialistas prevn el cierre de al menos 56 plantas en los prximos tres aos en el orbe; grandes petroleras
apuestan por vender sus refineras. Lase: Cruz Serrano, No (2010, a), Es correcto construir una nueva
refinera?,
El
Universal,
en
lnea,
lunes
26
de
abril
de
2010.
Disponible
en:
http://www.eluniversal.com.mx/notas/675636.html.
29
Con la construccin de la supercarretera la Tinaja-Cosoleacaque, en la poca del gobernador Patricio Chirinos, la
autopista Cardel-Xalapa en la administracin de Miguel Alemn Velasco, as como en el impulso de la terminacin
de la carretera Mxico-Tuxpan en el gobierno actual. Rodrguez, Lauro, (2009), La lucha por la refinera, Crnica
15
Omar E. Manrquez
16 | P g i n a
P g i n a | 17
internacional.
El
32
apropiado
V.
rol
de
la
intervencin
del
gobierno
en
las
Fallas
del
democracias
a. Fallas de mercado
Respecto al caso que analizamos, las asimetras en la informacin derivadas de la
especulacin sobre precio petrleo, el riesgo moral derivado de ello y las ventajas
32
bid.
J. Wallis., Dollery, B. (--), Leadership and public policy. Cap.2 Market failure and government intervention.
Traduccin propia.
33
17
Omar E. Manrquez
18 | P g i n a
estratgicos de
acuerdo a los artculos 25, 27 y 28. Por tal razn, el manejo de los hidrocarburos y
sus refinados, en este caso, obedece a los alcances trazados segn objetivos
estratgicos de corto o largo plazo diseados en la lgica de la eleccin pblica
respecto a las adecuadas acciones de gobierno, y la evaluacin que los electores
hagan de ello. Lo que en la teora del acountability se conoce como sancin
electoral prospectiva.
Como sea, el hecho de que existan fallas de mercado al querer buscar de forma conjunta los
objetivos de eficiencia y bienestar social, ello, no implica necesariamente el xito de la
intervencin del gobierno, quien tambin falla. Ms especficamente, podemos identificar un
P g i n a | 19
numero de modelos o provisin de servicios que han empleado los gobiernos, cada uno bajo su
propia aplicacin o en conjunto a otros modelos, para logara esos fines cada uno de los cuales
34
tiene sus problemas e interpretaciones de la provisin de servicios -
34
Legrand, Julian, (--), Models of public service provision: command and control, network sor quasi -markets.
(MODELOS DE PROVISIN DE SERVICIOS). Traduccin propia.
35
De Haro, A., et al. (2004), Las fuentes econmicas de la nueva gestin pblica. En: Ms all de la reinvencin
del gobierno: fundamentos de la nueva gestin pblica y presupuestos por resultados en Amrica Latina . David
Arellano Gault, (coord.).
19
Omar E. Manrquez
20 | P g i n a
que dichos bienes son ofrecidos por el estado con baja eficiencia debida a la no
competencia; c) dificultades en el control de los monopolios naturales: es difcil
conocer el costo marginal de los servicios que presta las empresas pblicas, sean
precios polticos o subvenciones; d) internalidades: suponen costos y beneficios
privados asumidos en la toma de decisiones pblicas; e) externalidades asumidas:
en dicha s decisiones debido a la eleccin de una alternativa colocada a travs de
la presin de organizados grupos de inters, cuyos efectos negativos en la
sociedad, no se cuantifican; f) ignorancia de los costos reales: por la inexistencia
del riesgo de quiebra.
36
c. Cuasi mercados
La Nueva Gestin Pblica (NGP) considera la satisfaccin individual self satisfaction
(Etzioni) como sustituto del bien comn en trminos de costo-beneficio. Semejante
concepcin fomenta el trnsito de ciudadano a cliente y de servidor pblico a
gerente, es un proceso que conlleva como riesgos, el concebir las polticas
gubernamentales como proyectos econmicos que a travs de la aplicacin de
recursos
se
asignen
satisfactores
ciertas
necesidades
previamente
36
Cuadrado Roura, Juan R. (Compilador). (1997), El marco de la poltica econmica: de la economa de mercado a
las economas mixtas. En: Introduccin a la poltica econmica. Pp. 55.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
P g i n a | 21
37
PEMEX, (2009), Cmo tom PEMEX la decisin de la localizacin de la nueva Refinera Una secuencia de
eventos, Abril 14, 2009.
21
Omar E. Manrquez
22 | P g i n a
38
Arellano, G., David, (2007), Fallas de transparencia: hacia una incorporacin efectiva de las polticas de
transparencia en las organizaciones pblicas en: Convergencia, septiembre-diciembre, ao 14 nmero 45,Pp. 31-46
39
Stiglitz, Josep, (1995). La economa del sector pblico, pp. 294.
40
bid.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
P g i n a | 23
41
El valor presente neto (VPN) es el valor presente de todos los flujos del proyecto (positivos y negativos) relevantes
en la evaluacin del proyecto. Para comparar flujos de costos y beneficios que ocurren en distintos momentos, se
deben llevar todos a su valor en una misma fecha, ya sea al principio de la evaluacin, al final o una fecha
intermedia; consiste en determinar la equivalencia, en el presente, de los flujos de efectivos futuros que genera un
proyecto y compararla con el desembolso inicial. Pemex, Op. Cit.
23
Omar E. Manrquez
24 | P g i n a
42
P g i n a | 25
(Pemex 2009).
el valor presente neto del
portafolio 1 es superior en casi
700 millones de dlares que la
mejor
opcin
del
anlisis
individual de la tabla 3. [] El
anlisis pormenorizado realizado
por
Petrleos
Mexicanos
muestra que la nueva capacidad
de refinacin (nueva refinera)
debe localizarse cerca de las
regiones
de
consumo
de
petrolferos, esto es, en el
altiplano del pas.
De esta manera, en Pemex se elega a Hidalgo como alternativa; y segn los tres
objetivos: cobertura de demanda creciente de refinados,
cumplimiento de
43
25
Omar E. Manrquez
26 | P g i n a
Los anlisis econmicos ACB etc., en todo caso, son herramientas para valorar
monetariamente los resultados de proyectos, los cuales debern ser enfrentados
con anlisis de impacto ambiental y una estrategia ambiental social, por ello, no
puede ser la valoracin monetaria un criterio suficiente de la factibilidad de la
46 Jimnez, Roberto, (2010), Para qu queremos la nueva refinera?, CNN en expansin, en lnea, 16 de julio de
2010. Disponible: http://blogs.cnnexpansion.com/el-pozo-de-los-deseos/.
47
Martnez-Alier, Joan, (2005), Los conflictos ecolgico-distributivos y los indicadores de sustentabilidad, en
Ecologa social, publicado en Rebelin, en el sitio: www.rebelion.org. Pp. 1-11.
48
Instituto Nacional de Ecologa. (2006), La investigacin ambiental para la toma de decisiones. Instituto Nacional
de Ecologa. 2001-2006. Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales INE. pp. 195-201.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
P g i n a | 27
VI.
Conclusiones.
49
Por ejemplo, el valor de una ballena, debe contabilizarse a fin de justificar su conservacin como ser viviente, ella
tiene un 1) valor de uso: observacin cientfica, turstica para uso de sus miembros y carnes al matarla. 2) y un valor
de no uso: el simple valor de su existencia, atribuido la sociedad
50
Instituto Nacional de Ecologa. bidem.
27
Omar E. Manrquez
28 | P g i n a
51
Vargas, Pablo. (2010), Nuevo mega proyecto en Mxico: La refinera de Pemex 1972-2009, los viejos paradigmas
de desarrollo.
52
Martinez-Alier, (2005), Op.Cit.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
P g i n a | 29
de
la
composicin
social
los
factores
polticos
locales
53
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http://voluntariosgreenpeacedf.blogspot.com/2010/02/un-paisaje-gris-que-enferma.html
29
Omar E. Manrquez
30 | P g i n a
54
Por ejemplo, el petrleo que Mxico exporta a Estados Unidos est infravalorado porque no tiene en
cuenta la contaminacin producida en las zonas de extraccin de bosque tropical hmedo de Tabasco y
Campeche, porque no incorpora un costo adicional a cuenta de sus efectos negativos sobre el cambio
climtico global y porque menosprecia la demanda mexicana futura.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
P g i n a | 31
31
Omar E. Manrquez
32 | P g i n a
VII.
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Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
P g i n a | 33
33
Omar E. Manrquez
34 | P g i n a
La democracia sustentable es un rgimen de gobierno que requiere de estados fuertes con instituciones
con un buen desempeo y sociedades activas que construyan consensos, delimiten objetivos y
fortalezcan el estado de derecho a travs de la sana dinmica de las instituciones polticas y legales
(Przeworski, et al., 1998:157-158). Esta fue una prescripcin hecha hace 25 aos a raz de un profundo
estudio interdisciplinario efectuado en un gran nmero de democracias noveles en Amrica Latina. Sin
embargo, hoy nos damos cuenta que la sustentabilidad de dicha democracia requiere de elementos
sistmicos constitutivos que es difcil hallar y conjugar en nuestras democracias debido a la complejidad
de sus actuales sistemas econmicos, polticos y sociales con entidades, procesos, entornos y agentes
que por sus dinmicas divergentes suelen desintegrar la representacin responsable del inters general.
En consecuencia la conformacin de incentivos para la accin gubernamental responsable con el
bienestar pblico requiere de un diseo audaz e inteligente que considere a la fiscalizacin y a la
rendicin de cuentas como subsistemas institucionales multifactoriales y ms all del protocolo de las
mismas instituciones, aunque sin desatender su funcionalidad.
Es en esta perspectiva que la presente obra tiene el objetivo de dilucidar a la fiscalizacin y a la
rendicin de cuentas como sistemas vitales del gobierno democrtico colocando precisamente como
soporte conceptual a la democracia, entendida como el gobierno del poder pblico en pblico (Bobbio,
1986). Pblico integrado por ciudadanos que regulan el poder gubernamental a travs de la
institucionalizacin de mecanismos de informacin, evaluacin, responsabilizacin y, refrendo-sancin
rendicin de cuentas cuyo carcter democrtico les distingue de las verticales medidas disciplinarias
aplicadas en las autocracias; en virtud de que la construccin de consensos debe acontecer en un
ambiente de mxima publicidad. Por ello, la rendicin de cuentas permea de legitimidad al gobierno
democrtico pues este depende del consenso construido con la participacin cvica y activa del cuerpo
de ciudadanos y el correcto desempeo gubernamental el cual est condicionado a la canasta de bienes
pblicos ofertada y consensuada con la sociedad. Cualidades que hacen del rgimen democrtico la
mejor opcin en la gran mayora de los sistemas sociales.1
Ahora bien, con la mira puesta en un sistema nacional de fiscalizacin y en la institucionalizacin de un
sistema democrtico de rendicin de cuentas nuestro objeto de estudio sern las caractersticas de la
oferta gubernamental de informacin pblica a fin de analizar su utilidad como insumo para el control
ciudadano de la accin de gobierno; y a la configuracin de la agenda de fiscalizacin de la Auditora
Superior de la Federacin ASF. Para lo cual ser necesario presentar al amable lector un modelo
terico que propone un anlisis sistmico de la fiscalizacin y la rendicin de cuentas que busca
describir la complejidad de estos sistemas para comprender la importancia vital de ciertos
insumos/productos inputs/outputs, procesos y, agentes; que son contrastados empricamente. De esta
manera se va a construir una propuesta para ejecutar mejoras especficas en los procesos sistmicos de
informacin pblica que logren subsanar la desintegracin de la fiscalizacin y la rendicin de cuentas
(RDC); y con ello la recurrente opacidad, discrecionalidad e impunidad de la corrupcin sistmica
enquistada en la esfera pblica. Nuestra propuesta incluye la incorporacin de la figura conceptual de la
censora cvica en las estrategias y polticas de transparencia focalizada2 en la Administracin Pblica
Federal (APF) y su articulacin a la agenda de fiscalizacin de la Auditora Superior de la Federacin
(ASF).
La pregunta que guiar sta investigacin es: la oferta de informacin pblica fortalece la funcin de
fiscalizacin y la poltica de transparencia focalizada? (especficamente en el caso de las contrataciones
en Petrleos Mexicanos). Solicito al amable lector considere el siguiente modelo que analiza a la
fiscalizacin y a la rendicin de cuentas como procesos sistmicos.
2. Refrendabilidad, rendicin de cuentas y fiscalizacin
Mxico se ha constituido como una Repblica Representativa, Democrtica y Federal3 que se rige por
principios de gobierno fundados en la rectora del Estado de derecho y del autogobierno de los
La participacin cvica es sustantiva a la democracia representativa y sta es un indicador de su solidez, en ello coinciden
diversos autores clsicos y contemporneos como J. J. Rosseau, James Madison, John S. Mill, Robert Dahl, Benjamin Baber,
David Held y John Dryzak (Norris, 2002:311).
2
La transparencia focalizada es informacin socialmente til proporcionada para reducir la corrupcin, mejorar los servicios
pblicos y/o evitar riesgos a la salud y seguridad de la poblacin y en algunos casos proteger los derechos civiles. Lase,
Procedimiento 6.4., en Secretara de la Funcin Pblica (2011).
3
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Titulo Segundo Capitulo I de la Soberana Nacional y de la forma
de gobierno. Artculo 40.
2
ciudadanos soberana popular que implica una relacin contractual entre la sociedad y el gobierno con
responsabilidades acotadas por el marco constitucional. Es en este sentido que en la actualidad la
rendicin de cuentas ha cobrado gran importancia en el desarrollo de la vida institucional democrtica,
la direccin del ejercicio de gobierno y el combate a la corrupcin. Por tales razones concebir y
optimizar la relacin entre la fiscalizacin y la rendicin de cuentas es un reto titnico puesto que a la
histrica funcin de fiscalizacin no se le ha concedido el reconocimiento y jerarqua institucional que
se merece y porque la rendicin de cuentas es un concepto flotante y en plena construccin en las
democracias. Es as que la praxis institucional y el imaginario conceptual no logran sujetarse a una
slida estructura que dirija y consolide la legtima accin del gobierno democrtico; lo que en suma
impacta negativamente a la fiscalizacin y a la rendicin de cuentas.
El concepto accountability4 vocablo traducido al espaol como rendicin de cuentas se interpreta en
un contexto de gobierno democrtico como la obligacin contractual del poder gubernamental de sujetar
sus actos al refrendo pblico. El concepto trata de explicar el conjunto de complejas relaciones
sistmicas entre ciudadanos y gobierno que dan sustento al estado democrtico responsivo ante el inters
pblico. En dichas relaciones sobresalen los factores econmico, poltico, jurdico y sociolgico,
aspectos que no siempre logran conjuntarse de forma equilibrada en las diversas disertaciones tericas
sobre el tema; lo cual abona a la fragmentacin institucional, la desarticulacin funcional entre sociedad
y gobierno y al desfase normativo en el abanico legislativo.
Segn
RDC
disposicin del ente gubernamental a responder al inters del autogobierno democrtico; y por la
dimensin del enforcement, que es la facultad que tienen distintos entes de exigir y sancionar los actos
de aquel ente gubernamental; lo cual en nuestro modelo podramos entender como exigibilidad.
A partir de este razonamiento podemos sealar cuatro elementos fundamentales de las dimensiones de
Schedler, as que en la primera dimensin, como integrantes de la responsividad, tendramos: 1) la
informacin pblica y, 2) la evaluacin pblica del desempeo del cuerpo de gobierno. Mientras que en
la segunda, la exigibilidad, radican: 3) el fincar responsabilidades o responsabilizacin y, 4) el poder
Andreas Schedler (2004:15) apunta que la traslacin en espaol de rendicin de cuentas no recoge a plenitud el concepto
de accountability.
3
democrtico dela sancin o refrendo cvico que otorga incentivos positivos o negativos a la accin
gubernamental (Manrquez, 2011).
Es importante sealar que en este modelo las interacciones entre ciudadanos y gobierno, ms all del
contexto electoral, son vitales puesto que modifican el desarrollo de los controles gubernamentales
horizontales, cuya lgica institucional suele excluir la franca intervencin cvica no obstante que los
procesos ciudadanos omnipresentes y capilares en la funcin pblica desbordan los protocolos.5
La refrendabilidad, concebida como accountability en democracia, se ejerce cabalmente por una parte, a
travs de mecanismos de democracia directa o semi-directa elecciones, plebiscito, referndum,
consultas, auditora social, etc. o por medio de los dispositivos de representacin poltica
legislaturas, ejecutivos, servidores pblicos. Por la otra, a travs de las entidades de control
gubernamental, sobre todo por las entidades de fiscalizacin superior (EFS) en materia econmica y
normativa y desde luego con la accin de los entes judiciales. Por ello para concretar la refrendabilidad
son necesarios mecanismos coactivos en la accin gubernamental para lo que se requiere fortalecer al
mismo tiempo el cimiento institucional del ideal democrtico y las bases jurdicas de la punibilidad
incentivos negativos y la exigibilidad del refrendo cvico incentivos positivos que se
sobrepongan al surgimiento de la corrupcin y la impunidad.
Con base en esta reflexin podemos comprender que cuando un sistema de refrendabilidad es sometido
a mayores demandas de informacin pblica se cataliza la responsividad de los entes gubernamentales
y de igual forma el proceso ciudadano de responsabilizacin que cobija la exigibilidadde sanciones a la
accin gubernamental y con ello se impulsa la reconfiguracin de la agenda de las EFS.
Esta intervencin en el proceso permitira sanar la insuficiencia de la RDCgubernamentalpara una eficaz
fiscalizacin; la ineficacia de la
RDC
Por ejemplo, en el caso de la clasificacin de la informacin la racionalidad burocrtica responde al principio de mxima
publicidad configurado por el devenir social y el reciente desarrollo de los derechos humanos, como en el caso especfico de
la madurez del derecho a la informacin y el de la proteccin de datos personales.
6
En Mxico la RDC vertical-electoral tiene severas fallas puesto que no hay releccin, con lo cual se rompe la coaccin del
mandato, adems de que el pblico recibe informacin poco til para valorar la aptitud y el ejercicio gubernamental en la
competencia electoral.
4
RDC.
partir del cual se estructuran los procesos y polticas de transparencia y fiscalizacin;9 sus componentes
habran de ser: la informacin, evaluacin, responsabilizacin y el refrendo o sancin.
Esto ayudara a reinvertir el escaso capital cvico que aun sustenta prcticas vitales del tejido
democrtico, ya bastante desgarrado por la corrupcin impune y la desconfianza en el rgimen
econmico poltico. Para lo cual es adems fundamental otorgar la obligada jerarqua a la fiscalizacin
superior y articularse en su conjunto con los insumos informativos que ofrece la poltica federal de
transparencia, la cual junto al marco normativo del derecho a la informacin (DAI) y de la fiscalizacin
deben de comprenderse como una articulacin entre el poder sancionador del ciudadano visto como
portador de incentivos positivos o negativos y la constitucin de una eficaz fiscalizacin de los
recursos pblicos que ejerce el gobierno.
Giovanni Sartori (1998:69-102) apunta que en el debilitamiento del ciudadano existe la prdida progresiva de la autonoma
de la opinin pblica informada objetivamente, suplida por la sntesis de la imagen y la instrumentacin de los sondeos de
opinin.
8
Segn la metfora espacial de Guillermo ODonnell (1998), existen tres categoras de RDC: la horizontal, que se constituye
de las relaciones intra-gubernamentales de regulacin y sancin y, de los controles o sanciones legales que se verifican
longitudinalmente (ODonnell, 1998:18); la RDC vertical-electoral, la ejerce el ciudadano quien sanciona al gobierno por
medio de las elecciones y; la RDC social societal accountability (Peruzzotti y Smulovitz 2002:17-22), cuando los
ciudadanos y sus colectivos a travs de ciertos mecanismos, no electorales, implantan diversos costos sean polticos, ticos o
de gobernabilidad para coaccionar la capacidad de respuesta del gobierno respecto de un asunto de inters publico.
9
Se debe de entender a este sistema social como un conjunto organizado de procesos para la estructuracin de interacciones
definidas sinergia a partir del mayor suministro de informacin introducida que cambia el equilibrio del mismo sistema
neguentropia (Gil-Garca, 2009:1-10).
5
Con este enfoque sistmico se hace una importante distincin del rgimen de rendicin de cuentas
democrtico respecto del conjunto de prcticas disciplinarias y protocolarias ejecutadas en las
autocracias, colocando el acento en la generacin de valor democrtico y su funcin reguladora del
cuerpo gubernamental. De igual forma podemos analizar las relaciones entre la sociedad y los entes
gubernamentales con las entidades de fiscalizacin que son quienes sancionan el ejercicio del
presupuesto en cuyo manejo se expresa la crucial dinmica del consenso pblico lidiado entre los
poderes Legislativo representante de la soberana popular y Ejecutivo representante del poder del
Estado.
Por ello es toral entender a la fiscalizacin y a la rendicin de cuentas como componentes vitales del
sistema democrtico ms all de ser procesos tcnico-administrativos. Por lo tanto es fundamental
asignar a la ASF una jerarqua a la par de los poderes de la unin, ya que realiza la funcin de sanidad y
nutricin del entramado institucional democrtico y jurdico. En virtud de que las EFS verifican la
correcta higiene de la funcin pblica responsable y acorde al Estado de derecho y con ello se fortalece
un ejercicio gubernamental eficiente que permite la legitimidad del gobierno.
Sin embargo bajo el rgimen jurdico poltico actual la labor de fiscalizacin tiene una reducida
incidencia en la planeacin del gasto pblico debido a que los tiempos en que se presenta la agenda de
fiscalizacin no coinciden con los procesos de discusin del presupuesto, ni tampoco ostenta facultades
para implantar sanciones directas al incumplimiento de normas por parte de los servidores pblicos.
Adems de que una agenda de fiscalizacin es tan solo el piso necesario para construir un gobierno
eficiente que mejora continuamente su desempeo. En este sentido la gama de auditoras que ejerce la
ASF permite entregar productos especficos para cada tipo de ejercicio gubernamental que deben de
integrarse indudablemente a todo el ciclo de diseo, planeacin y ejecucin del gasto pblico y el
presupuesto. Las auditoras de desempeo por ejemplo, permiten verificar que los recursos ejercidos en
programas se apliquen con eficiencia, eficacia, y economa, contrastados con el impacto social de los
programas segn las necesidades de cierta poltica pblica; es decir para el diseo de un presupuesto
basado en resultados. Para ello son necesarios indicadores tanto en materia de desempeo institucional
como de incidencia social.
En consecuencia se deben de integrar las funciones de los rganos internos de control de la APF y el de
las entidades de fiscalizacin de la ASF en un sistema nacional de fiscalizacion (SNF). En este tenor la
coordinacin y subsidariedad entre los rganos estaduales de fiscalizacin y los de contralora interna
6
podran coadyuvar a evitar la duplicidad de funciones y la insuficiencia de las mismas que luego
permitan ampliar el alcance y la efectividad de la agenda de fiscalizacin. De ah la importancia que
tiene el contar con una poltica federal de transparencia focalizada que permita la oportunidad,
imparcialidad e integralidad de la fiscalizacin superior; y por ello uno de los insumos iniciales para una
Ley del Sistema Nacional de Fiscalizacin es la creacin de canales efectivos para el flujo e intercambio
de informacinpblica que integren los entornos estatales de transparencia y de fiscalizacin. La
aplicacin de las nuevas tecnologas de informacin para mejorar procesos de fiscalizacion superior
sera una respuesta lgica. Por ello el capital social que los ciudadanos pueden prestar en sus mbitos de
accin fsica y en las crecientes redes sociales puede auxiliar a solventar la insuficiencia de auditores, las
limitaciones normativas, temporales y presupuestales.
Es decir que el refrendo continuo de las polticas pblicas y la deteccin ciudadana de irregularidades en
la funcin pblica, que demandan la accin de auditoras especiales y de desempeo, vendran a
fortalecer la integralidad de la rendicin de cuentas y la fiscalizacin.
3. Censora cvica, entornos de transparencia e integralidad a la fiscalizacin
Hacer ms estrecha y sustantiva la labor de vigilancia de manera que rebase la funcin de denuncia y se
articule a una nueva funcin de censora en la fiscalizacin requiere de una ptima oferta de informacin
pblica con valor para el sistema de fiscalizacin y con valor democrtico para la participacin cvica.
Ello depende de la mejora en los canales formales de publicidad y transparencia para enraizar la cultura
del gobierno abierto open government y canalizar la energa sistmica de las expresiones de
refrendo ciudadano, como lo son ahora los movimientos sociales virtuales en redes sociales, lo cual
gracias a las herramientas informticas plantea nuevos retos a la gestin de la informacin pblica y a
los procesos de evaluacin del desempeo y de mejora continua.
En este sentido cabe destacar que el Gobierno Federal ha suscrito un acuerdo multilateral llamado:
Alianza para el Gobierno Abierto10 en respuesta a la convocatoria hecha por el Presidente de los
Estados Unidos Barack Obama, para la publicacin de toda informacin relativa a la funcin pblica de
su gobierno, bajo el concepto del Open Government Data. Dicho documento reconoce la necesidad de
mejorar los servicios pblicos de la mano del ciudadano, al aumentar la integridad pblicaesdecir
articular la participacin ciudadana en la funcin pblica por medio de la transparencia focalizada que
10
Alianza para el Gobierno Abierto. Plan de Accin de Mxico. Nueva York 20 de septiembre de 2011.
7
permita al ciudadano decidir, prevenir, actuar y mejorar los bienes pblicos y la administracin de los
recursos pblicos con mayor eficacia; mejorar la rendicin de cuentas corporativa y; luchar contra la
corrupcin. En dicho documento de trabajo se reconocen las grandes asimetras en la gestin
institucional de la informacin [brecha digital]. Por ello se ha planeado el Acuerdo de interoperabilidad
y datos abiertos como un mecanismo que permitir avanzar en el desarrollo de sistemas que faciliten
la publicacin de todos los datos pblicos con la perspectiva del gobierno y datos abiertos.
Este Acuerdo busca transformar la relacin entre gobernantes y gobernados con el fin de mejorar la
participacin del ciudadano de manera ms informada en la elaboracin de polticas pblicas y en la
gestin de servicios y bienes de mayor calidad. Ello brinda la oportunidad de articular programas y
polticas ya en curso, para fortalecer el Estado de Derecho, la cultura de la rendicin de cuentas, el
combate a la corrupcin y, en general la mejora del desempeo institucional del gobierno. En este
mismo plano el gobierno busca la mejora regulatoria al eliminar el exceso de disposiciones normativas y
simplificando los manuales de aplicacin general en la APF (ver Tabla 1.).
11
Dicho Plan establece los objetivos de la poltica gubernamental y las estrategias en materia de transparencia y rendicin de
cuentas, ello por medio de la Secretara de la Funcin Pblica y de la Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el
Combate a la Corrupcin.
8
DAI,
adems de modificar las relaciones de poder entre los ciudadanos y el gobierno, vendra a
afectar desde luego las lgicas funcionales de la transparencia, fiscalizacin y rendicin de cuentas. Esta
modificacin obedece en gran medida al desarrollo actual de los derechos humanos fundamentales y la
profundizacin de las prcticas democrticas en los regmenes polticos.
Sin embargo no podemos defender con romanticismo, y en contra de la ruda realidad, la intervencin
cvica en la funcionalidad de la poltica de transparencia y fiscalizacin. Es claro que existe una baja
participacin ciudadana en los asuntos pblicos que se perciben como ajenos. Por ejemplo, aunque los
ciudadanos sienten indignacin con una clase poltica y administrativa; que no protege a los
ciudadanos de la corrupcin, que abusa de los recursos pblicos, que practica usualmente
el
12
Comunicado de prensa presentacin de los resultados del ndice de percepcin de la corrupcin 2011, Berln, 1 de
diciembre de 2011.
9
13
15
David Arellano (2007) califica as a todos aquellos eventos que obstaculizan la produccin y acceso a la informacin
pblica que gestionan las organizaciones pblicas debido a la inherente racionalidad burocrtica de las mismas.
16
Existen investigaciones sobre otros casos de corrupcin de gran escala (Rose-Ackerman, 2009:28-29) sobre el
financiamiento electoral ilcito en Pemex (Crdova Vianello y Murayama Rendn, 2007); y de muchos otros casos ms
documentados por los periodistas Miguel Badillo, Ana Lilia Prez, Jorge Melndez y Nancy Flores. Adems de otros graves
casos, como el del rescate financiero de la banca y las privatizaciones (Gonzlez-Archiga, 2009; Sandoval, 2009; Ugarteche,
2009 y; Manzetti, 2009).
11
Otros casos de corrupcin rebasan nuestras fronteras, por ejemplo tenemos el caso de la venta de gas
licuado del lote 56 de Camisea, Per, a la Comisin Federal de Electricidad (CFE) para su planta en
Manzanillo en Mxico,con un costo de 21 mil millones de dlares con la intermediacin de Repsol de
Espaa. Esta contratacin se caracteriz en ambos pases por la conjugacin de diversos elementos
comunes en la liberalizacin del sector energtico y el proceso de contratacin gubernamental:
opacidad;discrecionalidad en torno al proceso de licitacin y adjudicacin; atrofia de los mecanismos de
rendicin de cuentas; pasividad de la responsabilizacin social;complicidad de funcionarios y
exfuncionarios lgica de la puerta giratoria; proceso de sobornizacin;17ineficiencia econmica del
proyecto segn modelo de Paretto; inobservancia de las mejores prcticas; liberalizacin de activos
o actividades infravalorados del Estado (Dammert, 2009).
En otro caso, en la Corte de Distrito de Texas se descubri una eficaz red de sobornos entre una empresa
estadounidense Orthofix International, a travs de su filial en Mxico Promeca, S.A. de C.V.que
pagaba a tres empresas controladas por funcionarios del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); a
las que pagaron sobornos para asegurar alrededor de 857 contratos, que significaban 60% de sus
ingresos. Esta red de corrupcin funcion por ms de siete aos entre 2003 y 2010, y en 2008 logr
burlar los nuevos controles del comit especialpara seleccionar las ofertas ganadorasdel IMSS bajo el
sistema de licitacin nacional (Otero, 2012).
En otro ejemplo, en Octubre de 2008, de 78 casos de irregularidades reportados en el Portal de
Obligaciones de Transparencia (POT), el testigo social contratado por la Secretara de la Funcin
Pblica (SFP) no habra denunciado supuestos hechos de corrupcin; de los cuales 58 correspondan a
Pemex Exploracin y Produccinlos que devengaron ms de 16 millones de pesos, 72.08 % del gasto
total que Pemex destina a esta funcin y cabe destacar que esto se repeta en varias de las
contrataciones gubernamentales ms onerosas efectuadas por Pemex, CFE, IMSS o la Secretara de
Comunicaciones y Transportes (SCT). Por ejemplo, el arrendamiento de cuatro buque tanques en Pemex
Refinacin, por 4.2 mil millones de pesos, la venta de Mexicana de Aviacin, por 165.5 millones de
dlares, las compras del IMSS, (2004 y 2006), a dos familias y que son superiores a los 14 mil millones
(Flores, 2008).
17
Trmino acuado por Joseph Stiglitz, ex funcionario del Banco Mundial, para describir la coaccin ejercida sobre los
funcionarios impulsores de procesos de liberalizacin econmica neoliberal. Disponible en: http://www.voltairenet.org/ElGlobalizador-que-deserto.
12
Es claro que aunque hay esfuerzos por combatir la corrupcin, es comn ver que los funcionarios
sucumben al poder del dinero. Existe por lo tanto la urgente necesidad de disear mecanismosde
disuasin y una herramienta accesible al ciudadano para la deteccin deopacidad, discrecionalidad y
conflictos de inters que se anticipen al surgimiento de actos de corrupcin. La transparencia contractual
del gobierno es vital en este sentido. Es necesario contar con los recursos suficientes para aumentar el
espectro auditable y en especial en aquellas zonas oscuras de la APF en donde la corrupcin ha sido
endmica.
5. Fiscalizacin superior,lmites y oportunidades
La importancia de la ASF es vital en nuestro rgimen democrtico puesto que se encarga de fiscalizar y
aplicar el uso eficiente y legal de los recursos pblicos de los ciudadanos; mientras que las contraloras
internas lo hacen respecto de los bienes asignados de las entidades a las que pertenecen. Su misin es la
siguiente:
larevisin del origen y aplicacin de los recursos pblicos y del cumplimiento de los objetivos y las
metas del gobierno; inducir al manejo eficaz, productivo y honesto de los recursos y promover la
transparencia y la rendicin de cuentas por parte de los tres Poderes de la Unin, los entes pblicos
federales autnomos, los estados y los municipios, as como los particulares cuando hagan uso de los
recursos federales. [] aplicando con efectividad, consistencia y consecuencias su labor auditora de los
recursos pblicos.18
18
19
Es as que la ASF cuenta con nuevas facultades para implementar una agenda propia de auditoras para
evaluar la cabalidad de los objetivos de los programas pblicos aplicables a los poderes de la unin. No
obstante, por otro lado persisten deficiencias primordiales que las impiden, como viene siendo la falta
misma de indicadores que permitan realizar dicha actividad tcnica; para lo cual son necesarios datos,
fuentes estadsticas, metodologas para sistematizarles, y sobre todo la pertinencia de objetivos y metas
en el marco de una adecuada planeacin estratgica (Portal, 2009:14-18). Este es el tipo de informacin
ausente que debiera ser dispuesta al pblico de forma obligada por las entidades pblicas.
La debilidad que acusa la fiscalizacin superior la podemos relacionar con los lmites presupuestales,
tcnicos, humanos, polticos y jerrquicos para auditar el vasto espectro de las contrataciones en la APF
y en los dems poderes. La fortaleza de la ASF queda demostrada con su capacidad de recuperacin de
recursos, que hasta el 31 de diciembre de 2011 rebasaban los 56 mil millones de pesos, 6 mil millones
tan solo en el reciente ejercicio de 2010 (CVASF, 2012a:23).
20
Las reformas constitucionales a los artculos 73, 74, 79, 116, 122, 134 de la CPEUM y 6 Constitucional en materia de
transparencia y rendicin de cuentas, mandatan nuevas garantas y obligaciones en materia de informacin y acceso a la
informacin.
21
Artculo 88 de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin y Artculos 7 y 9 del Reglamento Interior
de la Auditora Superior de la Federacin
22
Artculos 14 y 23 del Reglamento Interior de la Auditora Superior de la Federacin.
14
Cuenta publica
Millones de pesos
Total
56,374.1
2010*
6,351.1
Subtotal
50,023.0
2009
10,399.3
2008
7,974.0
2007
5,174.8
2001-2006
26,474.9
* Recuperaciones operadas en el transcurso de
2010.
Basado en: CVASF (2012a:23).
necesario un sistema de incentivos externo que articule esta demanda con suficiente energa. La censora
cvica podra hacerlo.
6. Estado del acceso a la informacin pblica en la APF
La importancia de la informacin pblica radica en el poder estructurador que ostenta en todo sistema
social. Su preponderancia en un sistema de fiscalizacin y rendicin de cuentas es fundamental.
Informar del latn informre significa perfeccionar, sustanciar, dictaminar o dar forma (RAE,
2012). Informacin pblica no puede ser menos que sustanciar y tener conocimiento preciso de la cosa
pblica. El marco normativo la define como toda aquella [informacin] contenida en los documentos
que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier ttulo.23
En consecuencia, es necesario caracterizar adecuadamente el estado actual de la poltica de transparencia
y problematizar los obstculos al libre flujo de la informacin pblica como limitaciones propias a la
transparencia, fiscalizacin y rendicin de cuentas. Ello nos permitira concebir soluciones efectivas en
el combate a la corrupcin y de desintegracin de las funciones de fiscalizacin y rendicin de cuentas.
Aqu hay que anotar algo importante: la existencia de un enorme caudal de informacin pblica no
garantiza insumos adecuados para que el ciudadano tenga un conocimiento puntual de la cosa pblica.
23
Segn el artculo 3, fr. V, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
LFTAIPG, 2006.
15
Grfica 1. Las 10 Dependencias o Entidades con mayor nmero de consultas al Portal de Obligaciones de Transparencia Del
15 de febrero de 2007 al 02 de agosto de 2012
Incluso podra suceder todo lo contrario, exceso de informacin frvola para ocultar informacin til.
Por ello es importante analizar el estado actual de la poltica de transparencia. Enseguida presentamos
algunos datos estadsticos y ciertos hallazgos en torno a la poltica federal de transparencia y respecto de
la dinmica y el estado que guarda el acceso a la informacin en relacin a la oferta y demanda de
informacin pblica. Los datos que a continuacin se muestran recogen el estado que al respecto
guardan 279 entidades y dependencias de la APF, y que han sido registrados por el Instituto Federal de
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y Proteccin de Datos (IFAI).
El tratamiento de los datos hallados nos permitir descubrir que existen ciertas entidades cuya
interactividad con el ciudadano es sobresaliente, lo cual demuestra cierta correlacin entre la escala de la
demanda de informacin pblica en los diferentes entornos de transparencia, la capacidad de respuesta,
los ndices de negacin de informacin, los tpicos de la cosa pblica ms demandados y otras
correlaciones con las entidades que tienen mayor nmero de sealamientos en los ejercicios de
fiscalizacin de la ASF.
16
I. Su estructura orgnica
XII. Las concesiones, permisos o autorizaciones
30.50%
20.90%
SS
23,4423
4%
%
SEMARNA
AP
22,701
3%
ISSSTE
16,174
2%
SCT
20,498
3%
SFP
19,625
3%
PGR
R
16,2000
2%
CFE
13,971
2%
SEGOB
16,285
2%
S
SAT
122,847
2
2%
CO
ONAGUA
13,671
2%
SEDENA
12,726
2%
SHCP
24,093
4%
SER
10,943
2%
SEP
32,691
5%
SE
11,668
2%
IMSS
52,559
8%
IFAI
11,087
2%
PR
10,979
2%
SSP
10,633
2%
PE
EMEX
10
0,983
2%
E
Elaboracin
proopia, con base en datos de lass Estadsticas del
d IFAI.
81,530
7,140
88,670
T
Total
de recursoos ante el IFAII
42,916
37,143
E
Elaboracin
proopia, basada en
n datos de las Estadsticas
E
deel IFAI.
E la Grficaa 5, (Ver An
En
nexo) podem
mos visualizaar el porcenttaje de respuuestas inconclusas a cauusa de los
c
costos
de infformacin, en
e relacin a las respueestas terminaales. De nueevo el IMSS
S, CFE, y Pemex, se
localizan enttre las 20 en
ntidades quee mayor inccidencia de esta medicin presentann. En la Taabla 6, se
p
presenta
unn resumen sobre la dinmica
d
deel acceso a la inform
macin pbllica que reecoge el
18
7.9
7.5
7.1
6.5
6.1
4.0
3.3
3.0
2.7
2.4
2.3
2.3
2.2
Secretara de Gobernacin
2.0
1.7
Presupuesto Aprobado
Total:
1,280,234,217,536
442,485,386,919
394,492,697,982
141,452,104,610
253,820,046,811
Tabla 6. Detalles de la dinmica de acceso a la informacin pblica en algunas entidades de la APF a travs de la oferta y
demanda de informacin pblica gubernamental. Registros del ao 2003 a Julio de 2012.
Entidad
Medicin
PEMEX
2,261,228
1,356,946
567,672
528,826
137,285
11,772
8,034
6,096
803,464
7.89
1.6
1.2
0.9
100
6.07
0.87
1.42
1.15
1.36
52,559
10,983
7,738
5,693
665,965
84,726
789
296
403
137,499
120,560
10,542
7,450
5,587
704,099
35,950
1,786
1,156
624
134,395
10.28
8.72
----
12.59
87.82
89.55
92.73
91.65
87.63
2.26
2.97
4.04
----
----
PEP
PR
Total
APF
58,929,21
2
IMSS
7. Hallazgos
Como podremos verificar existen correlaciones entre la oferta y la demanda de informacin que se
concentra en ciertas entidades de la APF y que muestran el camino a seguir en la implementacin de
estrategias, agendas y polticas de transparencia y; de ajustes en el sistema de fiscalizacin.
Podemos reflexionar, a travs de este acercamiento, en importantes correlaciones y contrastes: 1) en el
espectro de entidades y dependencias de la APF existen zonas en las que hay una mayor interactividad
entre ciudadano y el entorno gubernamental de acceso a la informacin. Esta es una ventana
deoportunidad. 2) Las caractersticas del estado de transparencia o de opacidad que guardan en lo
particular cada una de las dependencias se puede apreciar con un anlisis estadstico de los registros que
dispone el IFAI, por ello sern necesarios ms datos e indicadores. 3) Existen temas sensibles en la
demanda ciudadana de informacin pblica: contrataciones, sueldos, responsables; que son tpicos a
incluir en un programa de transparencia focalizada. 4) Existe un gran porcentaje de respuestas negativas
a solicitudes de informacin pblica o de solicitudes inconclusas por causa de los costos de informacin
o de la incapacidad del ciudadano para responder a los requerimientos especficos de informacin del
20
ente pblico, aunados a un considerable nmero de recursos de revisin; ello seala que existen altos
costos en la oferta gratuita de la informacin pblica que escalan de forma gradual en cuanto el
ciudadano o una entidad pblica requieren ms informacin. 5) Coinciden ciertas entidades de la ASF
con una dinmica negativa en la disposicin de informacin al ciudadano con las entidades que son
objeto de los sealamientos de anomalas hechos por la ASF.
8. Caso de estudio: Monitoreo a las compras gubernamentales en Pemex
Ahora bien, una vez hechos los hallazgos sobre el estado del acceso a la informacin en las entidades de
la APF ser necesario observar la existencia de alguna correlacin con el estado de resultados de la
accin auditora de la ASF sobre las mismas entidades.
Con este objetivo y para seleccionar nuestra unidad de observacin procedimos a verificar en el portal
del IFAI un ejercicio de bsqueda y registro de la cantidad demandada de solicitudes de informacin
sobre temas especficos a entidades de la APF para inspeccionar en que medida el registro de las
demandasespecficas de informacin coincida con los registros de las demandas de informacin
observadas en los datos estadsticos del IFAI que analizamos y graficamos anteriormente.
A partir de ello, decidimos que se iban a registrar las demandas de informacin sobre requerimientos de
contratos y el soporte documental desu proceso de adjudicacin y toma de decisiones. Esto nos
permitira ver a vuelo de pjaro de qu forma el ciudadano busca la informacin de su inters. Para
determinar luego qu entidad sera observada con mayor detalle.
As se inici una discreta observacin de la informacin demandada en los entornos de transparencia.
Esto se desarrollo en el Portal del IFAI usando el men de bsqueda avanzada. As fue que se
registraron las demandas especficas de informacin sobre contrataciones, toma de decisiones y soporte
documental de los mismos. Al realizar una bsqueda avanzada sobre lo que los ciudadanos demandan
para obtener informacin sobre los procesos que justifican la adjudicacin de contratos, optamos por
iniciar nuestra bsqueda por medio de la palabra clave: dictmenes; la cual arroj 2960 resultados
distribuidos de la siguiente forma: IMSS: 447 (15,1%); PEP: 55 (1,85%); PR 33 (1,11%); Pemex: 21
(%); PGPB: 7 (%); PP5 (%). Fue as que el IMSS y Pemex concentraron 563 solicitudes (19% del total).
Luego utilizamos la palabra clave fallos que arroj 9803 resultados distribuidos as: IMSS, 860
(8,77%); Pemex: 62 (0,6%); PEP, 389 (3,96%); PR, 354; Pemex Gas y Petroqumica Bsica PGPB, 47
PP, 45. IMSS y Pemex concentraron 1757 solicitudes (17,92%)
21
Al usar la palabra clave contratos se obtuvieron 27715 resultados; distribuidos as: IMSS, 2501
(9,02%); PEP, 999 (3,6%), (solo en el ao 2010 hubo 222 solicitudes); Pemex,579 (2,08%); PR, 550
(1,98%); PGPB, 216; Pemex Petroqumica (PQ), 112. El IMSS y Pemex concentraron 4957 solicitudes
(17,88%).
Este breve ejercicio nos permiti confirmar que el IMSS y Pemex concentran buena parte de las
demandas de informacin sobre temas especficos relacionados con las contrataciones gubernamentales.
Luego de ponderar el peso que tiene el IMSS y Pemex en el ejercicio presupuestal de 2011 y de analizar
la dinmica de la oferta y demanda de informacin observada en los dos estudios aplicados a los datos
estadsticos delIFAI y en las bsquedasconducidas en el portal del IFAI se opt por examinar a detalle
la oferta de informacin pblica dispuesta por Pemex Exploracin y Produccin quien ejerce la mayor
parte del presupuesto asignado al corporativo Pemex24 en los procesos de contratacin; y as buscar
posibles relaciones con los resultados sealados por la fiscalizacin superior, mismos que a continuacin
presentamos.
Segn los resultados de la Fiscalizacin de la Cuenta Pblica 2010, la Comisin de Vigilancia de la
Auditora Superior de la Federacin (CVASF) destac a las entidades de la APF con mayor nmero de
observaciones-acciones entre las que se encuentra Pemex Refinacin con 97-157; y Pemex Exploracin
y Produccin con 92-120. Asimismo en Pemex Refinacin se realizaron 12 auditoras de inversin
fsica, 4 con dictamen negativo y una auditora de desempeo con dictamen con Salvedad. [] y con
dictmenes negativos Pemex Refinacin con 9 y, Pemex Exploracin con 6 (CVASF, 2012a:18-23).
Tambin seal la ASF que hubo un gran nmero de incumplimientos, 11 mil 078 inobservancias de
los ordenamientos legales, 4 mil 662 inobservancias a la CPEUM (42.1%); 354 a la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, LAASSP; 276 al Reglamento de la
LAASSP (2.5%); 238 a la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas, LOPSRM;
y 170 al Reglamento de la LOPSRM (1.5%). El sector Energa fue uno de los que present mayor
cantidad de inobservancias de los ordenamientos legales con 933; y con inobservancias de los
24
La importancia de Pemex no tiene precedentes, cabe recalcar que los ingresos petroleros en promedio han representado durante
los ltimos 12 aos alrededor de un tercio del total de los ingresos del Sector Pblico Presupuestario. En este tenor, el presupuesto
aprobado para el pasado 2011 alcanz un monto de $,485,386,919 (DOF, 2012:109).
22
presionados por la relacin de subordinacin, ni coaccionados por el dinero y que puedan verificar con
imparcialidad la legalidad de las dichas operaciones o en todo caso establecer una Denuncia de Hechos o
solicitar una auditora.
En este sentido existen firmes razones para analizar la poltica de transparencia y el desempeo de
Pemex, en virtud de que dicha dependencia se encuentra constantemente sealada por la ASF como una
entidad que padece de enormes anomalas y corrupcin sistmica. Si aunamos a este razonamiento la
dinmica negativa que se caracteriz en el anlisis estadstico en su poltica de acceso a la informacin,
nos parece entonces lgico el estudiar las correlaciones que existen entre las anomalas detectadas por la
fiscalizacin y la opacidad que aun permea en ciertos procesos de contratacin y oferta de informacin
pblica para ese fin.
Para este nuevo anlisis emprico se eligi observar la oferta de informacin pblica que PEP dispone al
ciudadano a travs de las respuestas que el ente otorgare a lasolicitud expresa de copias de los contratos
celebrados por PEP y que el ciudadano habra demandado. Por cuestiones de espacio se omite la primera
fase de la investigacin, la cual consisti en el acopio de la informacin ya referida pero a travs de la
consulta directa de la oferta informativa que PEP coloca en el portal de CompraNet. Solo habremos de
referir que se monitorearon alrededor de 60 procesos de contratacin y que debido a que no se hallaren
disponibles copias de los contratos, ni datos tiles para comprobar la regularidad del proceso de
contratacin, se demand directamente la informacin de nuestro inters por medio de solicitudes de
informacin a PEP.
25
De igual manera, se propone la comparecencia ante esta Comisin, del Secretario de Energa, del Director General de PEMEX
acompaado del Director de PEMEX PEP y del Director de PEMEX Refinacin, as como del Director de la Comisin Federal de
Electricidad (CVASF, 2012b:223)
23
Para la investigacin se recopil una muestra de 60 contratos suscritos por PEP para obra pblica y
adquisiciones obtenidos a travs de solicitudes de informacin entre el ao 2009 y 2010 los cuales estn
disponibles en el portal del IFAI. En la muestra se eligieron contratos adjudicados por licitacin pblica,
invitacin a tres personas y,adjudicacin directa. Asimismo se solicitaron 60 Fallos o soportes
documentales que demostraran la regularidad del proceso de adjudicacin de tales contratos.
Una vez que se sistematizaron las 120 respuestas que diera PEP a las solicitudes de informacin se
obtuvieron hallazgos importantes que a continuacin se describen. Los contratos que PEP ha estado
celebrando bajo el rgimen de licitacin publica enmarcado en la LAASSP y la LOPSRM, no son
publicados, ello a pesar de: 1) no haber restricciones normativas para hacerlo, 2) son soportes
documentales sobre los cuales existe una gran demanda ciudadana, 3) demanda de informacin que debe
ser suplida ya que esta garantizada por la misma Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental (LFTAIPG), 4) pese a que existen lineamientos para ser publicados en versiones
pblicas y, 5) no obstante que algunos contienen informacin til sobre relaciones jurdicas que afectan
directamente a ciudadanos afectados por el desarrollo de obras y trabajos de PEP.
Respecto del anlisis de la oferta de la informacin otorgada por PEP, tenemos que: 1) la entrega de los
contratos por medio electrnico impone un proceso discrecional de oferta de informacin pblica; 2) el
formato electrnico en el que se oferta la informacin imagen impide un uso oportuno y por tanto
til; 3) la informacin puntual del objeto del contrato no es del todo clara o incluso hay casos en las que
esta no aparece;26 4) en la informacin de las versiones pblicas de los contratos, se registr cierta
disparidad en los contenidos que integraban el soporte documental del contrato y en cuanto a la
informacin presentada en las mismas; 5) en la mitad de los casos (ver Tabla 7) se dispuso el clausulado
del contrato con todos los anexos, tal y como lo indica el Criterio 20-10, del IFAI; 6) los contratos que
se adjudican por licitacin pblica contienen ms informacin que aquellos que se adjudican por
invitacin a tres personas o por adjudicacin directa, lo que implica una doble carga de discrecionalidad
en este tipo de contrataciones y su oferta informativa.
En cuanto a la recepcin del soporte documental de los Fallos, en ningn caso se recibi dicho soporte.
Debido a la persistencia de carencias en la informacin, fue necesario iniciar recursos de revisin ante el
26
Como en el contrato nmero 425029865, de la licitacin restringida, va invitacin a tres personas, nmero 185750620044-09, cuya informacin del objeto del contrato aparece en Compra Net como obras no codificadas y que en la versin
del contrato entregado por PEP aparece abreviado.
24
IFAI. Tal proceso encarece el acceso a la informacin, el cual llega a ser posible despus de muchos
meses de interaccin y espera. Esta fase de la investigacin arroja resultados muy importantes que por el
momento rebasan el objeto de este estudio.
Es adems motivo de preocupacin el costo de la informacin pblica en trminos econmicos, de
tiempo, de conocimientos tcnicos, de inversin de recursos pblicos, e institucionales. Incluso desde el
momento de iniciar una consulta o una solicitud de informacin el ciudadano debe de hacer una
inversin, con la cual pocos estn dotados. Los costos aumentan a medida que avanza la interaccin
entre el ciudadano que demanda informacin especfica y el ente gestor de la misma que en principio
debiera ser pblica.
Tabla 7. Indicadores del acceso a la informacin y del soporte documental dispuestos por PEP a travs de
Solicitud de Informacin (va Infomex).
Modalidad del proceso de contratacin (se indica el tamao de la muestra)
Informacin y soporte
documental dispuestos
por medio de Solicitud
de Informacin
Invitacin a cuando
menos tres personas
(19 contratos)
Adjudicacin directa (9
contratos)
Medicin No(x), Si ()
Medicin
Medicin
Muestra
total
Indicador
general
60
de
la
contratos
muestra
Medicin
%X
%X
%X
14
18
43.8
56.2
10
47.4 52.6
77.8
22.2
30
50
32
100
19
100
100
Elaboracin propia.
9. Conclusiones.
La oferta de informacin pblica en los contratos que PEP entrega al ciudadano refleja en cierta medida
la dinmica negativa que acusa el estado de su poltica de transparencia elevado ndice de negacin a
respuestas, solicitudes inconclusas por falta de pago o de respuesta
a requerimiento. Estas
caractersticas de la oferta de informacin de PEP podran tener alguna relacin con el tipo de
irregularidades y anomalas frecuentemente detectados por la ASF. Cabe sealar, por ejemplo, que la
opacidad en los procesos de contratacin puede ser la antesala de la corrupcin. Llama la atencin en
nuestra investigacin que en variosprocesos de licitacin monitoreados no haba ningn desarrollo de
competencia entre licitantes, en virtud de que solo se presentaba una empresa a concursar. Este fue el
caso de los contratos que PEP otorg para comprar gasolina, servicios de mantenimiento de
automotores, y otros ms.
25
Para verificar que las contrataciones estn apegadas a derecho es vital ofertar ms informacin til y
estratgica en sus distintas etapas y procedimientos, principalmente en aquellos adjudicados por
excepcin a la licitacin pblica, que es donde se acusa mayor opacidad y riesgo.
En virtud de ello, la vigilancia a travs de la poltica de transparencia y de los dispositivos de acceso
ciudadano a la informacin til, son vitales para verificar la cabalidad de las obligaciones de
transparenciacomo insumo neural de un sistema colaborativo e integral de fiscalizacin y de rendicin
de cuentas.
10. Propuesta: censora cvica, opacidad cero y gobierno pblico
El acceso a la informacin pblica en los contratos implica grandes ventajas para reducir la capacidad
discrecional de los funcionarios, disuadir el conflicto de intereses y la corrupcin. La licitacin pblica
convocatoria y subasta pblicas son un freno efectivo a los procesos de adjudicacin discrecional
que encubren una gama de anomalas. Entre las que destacan las condiciones de negociacin desigual; la
asimetra de informacin y el conflicto de intereses.
La transparencia contractual permite el escrutinio por parte de la sociedad civil y entidades de
fiscalizacin superior sobre aquellos contratos que afectan la relacin jurdica y patrimonial de los
ciudadanos. Algunos beneficios adicionales seran:
Ahora bien, el estudio nos ha permitido comprobar posibles correlaciones que nos sealan la ruta donde
convergeran efectivas polticas de transparencia, fiscalizacin y rendicin de cuentas; puesto que hemos
visto que en los cuadrantes en donde hay opacidad y negacin de informacin tambin coinciden
irregularidades y corrupcin sistmica. En este sentido la oportuna produccin de informacin til al
26
ciudadano sera un factor coadyuvante en la integracin de un pblico vigilante. Dicho pblico sera un
factor de disuasin, la cual podra ser fortalecida con esquemas de censora cvica en los procesos de
contratacin. Para ello los ciudadanos necesitan tener acceso a una gran variedad de soportes
documentales que contienen la informacin puntual que es insumo de la censora cvica y el refrendo de
la funcin publica. Este insumo brinda una invaluable oportunidad la ciudadano comn para concretar la
vigilancia social, la evaluacin y el refrendo ciudadano del ejercicio de la funcin publica de los
diversos entes de gobierno.
En este sentido, la censoria cvica puede integrarse plenamente a un sistema de fiscalizacin y rendicin
de cuentas primeramente ampliando la oferta gubernamental de informacin pblica en esquemas de
transparencia focalizada o bien entendidos como cero opacidad ubicados precisamente en aquellas
entidades que han sido identificadas como zonas de gran riesgo: IMSS, Pemex, CFE, SEP, etc. La
implementacin de polticas en este sector de riesgo tendra un alto impacto en el espectro de entidades
de la APF, ya sea en trminos econmicos o de poblacin objetivo.
Con estas premisas como base pueden considerarse como objetivos generales para la censora cvica
integrada a los entornos de transparenciael mejorar las condiciones de acceso a la informacin;
optimizar la produccin de los diversos soportes y vehculos de la informacin pblica; y verificar la
utilidad y efectividad de la informacin pblica dispuesta como insumo de la rendicin de cuentas. Pero
lo ms importante sera el crear entornos o plataformas de transparencia idneas para la integralidad de
los ciudadanos a las labores de fiscalizacin; y en donde no se tolere la opacidad.
Como se ha demostrado, existe un sector cvico que dialoga con las instituciones y que cuenta con la
energa suficiente para fortalecer las labores de vigilancia, prevencin del delito y configuracin de la
agenda de fiscalizacin. Ahora corresponde a los diseadores y decisores colocar al ciudadano al interior
mismo de la funcin pblica por medio de plataformas de gestin de procesos o de tipo BPM que
permitiran ejecutar, a cualquier ciudadano interesado, funciones de vigilancia segn su nivel expertise.
Ahora bien, es fundamental que el gobierno modifique la cultura de opacidad y discrecionalidad
capitales y se dirija hacia un gobierno abierto con enfoque pblico, es decir, con una mayor intervencin
de los sectores ciudadanos y de su capacidad de refrendo.
A continuacin se sugieren ciertas lneas de accin y optimizacin que dan detalle de los objetivos antes
descritos:
27
1.
2.
27
Los portales de transparencia deberan de llevar al ciudadano comn paso a paso a travs de diversos niveles de
especificidad por medio de bateras de preguntas guas referenciadas a los tpicos que se solicitan con mayor frecuencia. Esto
permitira organizar y optimizar de mejor manera tanto la disposicin de la informacin publica ms solicitada como los
tiempos de respuesta que se emplean.
28
29
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http://www.voltairenet.org/El-Globalizador-que-deserto.
32
Anexos
Grfica 5 Solicitudes concluidas por falta de pago o de respuesta al requerimiento de informacin adicional 2003-Julio de
2012
20.40
77.77
20.17
78.71
18.83
15.99
15.81
Secretara de Gobernacin
15.37
79.12
82.86
82.90
84.04
15.09
14.94
Secretara de Salud
14.72
13.99
11.95
11.44
11.22
10.28
9.19
8.72
83.71
83.82
84.38
84.89
87.01
87.06
87.62
87.82
89.48
89.55
7.27
Secretara de Economa
91.59
6.91
6.40
5.85
0.00
20.00
92.45
92.65
93.17
40.00
60.00
80.00
100.00
1.
Sobre:
2.
Tarjeta:7
34
Deficiencias y retos
para el acceso a la
informacin pblica
en las contrataciones de PEMEX
C
I
TI
J.
Derecho de acceso
a la informacin.
La visin
de los usuarios
Ccile Lachenal m Ana Joaquina Ruiz
Coordinadoras
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Y;.'
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-fundar
Centro de Anhlisis e Investigacl6n
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ndice
'
Presentacin .................................................................................... 11
Impreso en Mxico
Captulo 2
Condiciones para una sociedad informada
Gabriela Edith Morales Martinez
- - - -.
................. 103
Captulo 5
Deficiencias y retos para el acceso a la informacin
pblica en las contrataciones de PEMEX ............................. 141
Ama de la Fuente y Omar Manriquez
Capitulo 6
Acceso a la informacin, transparencia y rendicin
de cuentas en el presupuesto para el VIWsida
en Mxico. El caso del programa presupuestario
"Prevencin y atencin del VIWsida y otras ITSn ...............175
Felipe Varela Ojeda
'
' 1
Capirirlo 7
Transparencia y acceso a la informacin en los
estados: el caso de los gastos en publicidad ........................... 195
Justine Dupuy
,
I
a ,
Captulo 8
Transparencia y acceso a la informacion
en instituciones financieras internactoaales.
El discurso del Banco Mundial ..............................................225
Mariana Gonzlez Amijo
J
---m-
'
i
i l
!
F
* .~?
Qu diseo institucional debe adoptar el
IFAI para lograr un mejor funcionamiento? ........................383
Gabriela Aguiwe
y'
................................................................ 485
p(2~10)."Gasto
1.
1-
Introduccin
uerdo con la legislacin internacional, los paises tienen d~
la soberana sobre sus recursos naturales lo que implica qw
recursos deben ser gestionados para lograr el bienes
in.' En el caso del petrleo, el artculo 27 de la Cons
a reconoce este derecho al estipular que los hidrocarburos sraar
dad de la nacin. A partir de 1938, con la expropiacin
a petrolera, es Petrleos Mexicanos (PEMEX), entidad pb@
1, la encargada de su explotacin.
:1!)3
ara realizar dicha explotaci6n PEMEX puede hacerlo
sus propios medios y pmmal o, en caso de ser n
empresas privadas para la realizacin de determinados
&g
taciq6 uso y disfrute de estos recursos. En 1945, con la creaNaciones Unidas (ONU), se estableci la libre determinacin
~l~blos'
(ONU, 1945). Este derecho incluy como elemento
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requeridas. Por
Petro
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in de la paraestatal, de
ccihn en noviembre
l7 Los tipos de
-4
Irvm.-m
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S;.;
22
Los contratos celebrados por PEMEX ya suponen una buena parte de los recw
que el gobierno des* para este fin. Una muestra de ello es que desde enero
2007 ajunib de 201@, PEMEX ha utilizado en promedio, cerca del 40% del tc
de recursos estatales.paraAdquisiciones y Servicios y el 45% en el caso de
:ontrataciones de Obras Pblicas y Servicios Relacionados.
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6 normativo de acceso
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irnoortante sefialar aue tantol antlisis como la experiencia prctica %
r b n con base en la legislacin y normativa vigentes hasta la Reforma Enegetica.
W
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i n pblics m al ejercicio del derecho de -so
a la infwmaci6n
.m---
Frn-
32
156
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&2.
P
procedi al acopio de infoiesos de licitacin. Para eilh
,,
arencia la siguiente
Bd
probar la no publicacin en CompraNet del soporte docue fallos y contratos, se procedi a la solicitud de las versioc
icas de los 60 contratos de la muestra empleada -los cuala
entregados en un periodo de cuatro semanas a travs de In-.Al mismo tiempo, se solicit la documentacin del p d -
carhcter pblico de
4
planteamiento del mismo.
'I
--tia)
de informacin
1.
pfblica h n e al ejercicio del derecho de acceso a la inforrnaci61
i
slaros y concisos sobre cmo se determina si una inforrnaci~~
Conclusiones
A continuacin se presentan las principales conclusiones quc
prendieron, por un lado, del anlisis del marco normativo y,
lado, del ejercicio de acceso a la informacin en las licitacioni
trataciones de PEP.
F,
,,.
*'
-,P:y-.L
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i,
hnacin disponible
:edimiento para acceder a la misma
1 1
,,
krlhil s i n r n ,
Marco normativo
hrd,
t m a d a o confidencial. Esto deja un gran margen de discreciod a PEMEX para decidir qu informacin incluye o no en estas
., sies y para reservar informacin que debera ser pblica.
Wcialmente grave es la disposicin que establece la reserva de
@nnacin sobre los procesos deliberativos de los funcionarios
kms. Al impedir el acceso a la informacin cuando se toman las
jiones, se bloquea el momento en el que la ciudadana puede ejerinayor influencia e incidencia. Una vez que el contrato ha sido
cado, dar marcha atrs es muy complicado.
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t~
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-7
l derecho
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Regir
Red