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ndice.

Publicaciones y trabajos representativos


1. Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad porosa? Retos y perspectivas ante la
fiscalizacin de la Auditora Superior. En, Undcimo certamen nacional de ensayo sobre
fiscalizacin superior y rendicin de cuentas. Auditoria Superior de la Federacin. 150
pp. Omar Manrquez, 2011. Mxico.
2. Entre mtines, consultas, y refrendos ciudadanos. La responsabilizacin cvica como motor democrtico de
transparencia en la toma de decisiones. En, Conferencia Mexicana para el Acceso a la
Informacin Pblica. 132 pp. (COMAIP). Omar Manrquez, 2012. Mxico.
3. Captulo 6. Responsabilizacin cvica y rendicin de cuentas democrtica: acciones cvicas para
transparentar el proceso legislativo de la reforma petrolera (Mxico, 2008). En, Lachenal, Ccile y
Pirker, Kristina (Coords.), (2012). Movimientos sociales, derechos y nuevas ciudadanas en Amrica
Latina. GEDISA y FUNDAR. 548 pp. Mxico. EAN: 9788497847308. ISBN:
9788497847308. Omar Manrquez, 2013. Mxico.
4. Captulo 5. Deficiencias y retos para el acceso a la informacin pblica en las contrataciones de Pemex.
En, Lachenal, Ccile y Ruiz, Ana (Coords.), (2013). Derecho de acceso a la informacin. La
visin de los usuarios. GEDISA y FUNDAR. Mxico. ISBN: 9786077631118. 492 pp.
Omar Manrquez, 2013. Mxico.
5. El Canal del Congreso en la transmisin pblica y la transparencia del quehacer legislativo:
Fortalecimiento de la evaluacin social en el desempeo legislativo y la calidad de las campaas electorales
en la democracia mexicana. En, Segundo Concurso de Ensayo, Elecciones y Democracia: el papel del
Canal del Congreso. Canal del Congreso. Senado de la Repblica. Mxico. 30 pgs. Omar
Manrquez y Rendn, Arias, 2012. Mxico.
6. Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica. En, II Diplomado de
Industrias Extractivas y desarrollo sustentable. 29 pp. Omar Manrquez, 2011. Per.
7. INFORME MXICO. Minera e hidrocarburos en Mxico. II Diplomado de Industrias
Extractivas y desarrollo sustentable. 71 pp. Omar Manrquez, 2011.
8. Manrquez, Omar. (2010). Constancia de prxima publicacin La revolucin que sigue.
Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico. 2011. (En pie de imprenta).

Noviembre de 2011

Undcimo Certamen Nacional

de ensayo sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas

Bajo el sistema federativo los funcionarios pblicos


no pueden disponer de las rentas sin responsabilidad.
No pueden gobernar a impulsos de una voluntad
caprichosa, sino con sujecin a las leyes. No pueden
improvisar fortunas ni entregarse al ocio y a la
disipacin, sino consagrarse asiduamente al trabajo
disponindose a vivir en la honrada mediana que
proporciona la retribucin que la ley les seala.
Benito Jurez

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LUGAR

Presentacin

La importancia de las auditoras sobre el desempeo


gubernamental en el desarrollo nacional

por Pamela Ivonne Rodrguez Padilla
y Marco Antonio Vega Servn

do

Hacia la construccin de un mecanismo efectivo


de rendicin de cuentas en el combate al lavado
de dinero en Mxico

por Alejandra Fabiola Medina Carrillo

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La evaluacin de polticas pblicas como instrumento


para la rendicin de cuentas

por Perla Carolina Gris Legorreta

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Accountability democrtica o cosmtica, transparencia


u opacidad porosa? Retos y perspectivas
ante la fiscalizacin de la Auditora Superior

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LUGAR

LUGAR

LUGAR

(A propsito de la reforma en Pemex)

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LUGAR

por Omar El Manrquez Santiago

La rendicin de cuentas y los procesos de fiscalizacin


superior en los municipios de Mxico

por Laura Patricia Crdova Macas
y Francisco Marcos Martnez

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Presentacin

El Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas forma parte importante de la estrategia
institucional de la Auditora Superior de la Federacin (ASF) orientada
a fomentar el inters de la sociedad sobre materias relacionadas con la
transparencia, la rendicin de cuentas y la fiscalizacin superior.
Al igual que en aos anteriores, el Jurado Calificador de
este Undcimo Certamen estuvo integrado por profesionales e
investigadores conocedores de dichos temas, quienes tuvieron a
bien otorgar el primer lugar al ensayo titulado La importancia de
las auditoras sobre el desempeo gubernamental en el desarrollo
nacional, en el cual, sus autores, Pamela Ivonne Rodrguez Padilla
y Marco Antonio Vega Servn, apoyados en una amplia bibliografa,
realizan un anlisis de las acciones de fiscalizacin que sobre la
gestin pblica lleva a cabo la ASF, destacando la importancia que
tienen las auditoras de desempeo que practica dicha Institucin
como insumo fundamental de los procesos de programacin del gasto
pblico y de la planeacin nacional.

Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

El segundo lugar correspondi al ensayo Hacia la construccin de un mecanismo efectivo de


rendicin de cuentas en el combate al lavado de dinero en Mxico elaborado por Alejandra Fabiola
Medina Carrillo. En este texto, la autora, con relacin al proceso de rendicin de cuentas en la materia
referida, detalla y analiza las insuficiencias, obstculos y problemas que ste registra, cuyos esfuerzos
por superarlos, seala, conducirn a evaluar de mejor manera las acciones gubernamentales que se
realizan para el combate de este delito.
Perla Carolina Gris Legorreta obtuvo el tercer lugar con el ensayo La evaluacin de polticas
pblicas como instrumento para la rendicin de cuentas, en cuyo desarrollo sustenta que la
evaluacin de la efectividad de las acciones de gobierno no debe quedar nicamente en un ejercicio
informativo, sino reconocerse y utilizarse como instrumento para retroalimentar de manera continua
el proceso de ajuste de las polticas pblicas.
El ensayo ganador del cuarto lugar correspondi al trabajo titulado Accountability democrtica
o cosmtica, transparencia u opacidad porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la
Auditora Superior. (A propsito de la reforma en Pemex). Su autor, Omar El Manrquez Santiago,
aborda algunos de los principales retos que registran los procesos de transparencia, derecho al
acceso a la informacin, rendicin de cuentas y fiscalizacin, sugiriendo alternativas de mejora
desde la ptica de la participacin ciudadana, as como el fortalecimiento de las atribuciones de la
ASF y una mayor articulacin de la sinergia social en las funciones de monitoreo de los resultados
que derivan de la fiscalizacin superior.
Finalmente, el quinto lugar fue otorgado al ensayo La rendicin de cuentas y los procesos de
fiscalizacin superior en los municipios de Mxico elaborado por Laura Patricia Crdova Macas
y Francisco Marcos Martnez, quienes, mediante un sealado anlisis, plantean los principales
obstculos y limitantes que, con relacin a las materias referidas, estn presentes en el mbito
municipal, planteando en consecuencia algunas reflexiones para la reconduccin y mejora de dichos
procesos en estos niveles de gobierno.
El contenido de estos ensayos reflejan, sin duda, el sentir de una sociedad ms participativa
e interesada en coadyuvar a la mejora de la gestin pblica en beneficio de nuestro desarrollo
nacional. La ASF, mediante la publicacin de sus textos, hace un reconocimiento a los ganadores
de este Undcimo Certamen con absoluto respeto a las opiniones y reflexiones expresadas en los
mismos que les mereci tal distincin.

CPC. Juan M. Portal M.

Auditor Superior de la Federacin

Cuarto Lugar

Accountability democrtica o cosmtica,


transparencia u opacidad porosa?
Retos y perspectivas ante la fiscalizacin
de la Auditora Superior
(A propsito de la reforma en Pemex)

Por Omar El Manrquez Santiago

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)

El sistema de gobierno en Mxico, basado en la democracia liberal representativa, est en crisis.


La responsabilidad1 en los actos de gobierno es un elemento que ha dejado de ser sustantivo en el
ejercicio del poder y en la representacin poltica. Esto ocurre as a pesar de la vanguardia del diseo
institucional para la fiscalizacin, la transparencia y la rendicin de cuentas, ya que en la praxis aun
resulta muy complejo asignar responsabilidades certeras a las acciones de los decisores y ejecutores
del poder; no obstante, una vez fincadas las responsabilidades, pocas veces son cumplidas cabalmente.

Omar El Manrquez Santiago

Introduccin

Sin embargo, en este turbio escenario, existen instituciones y entidades que han sido de suma
importancia para el fortalecimiento del sistema de rendicin de cuentas; una de las ms importantes
es la Auditoria Superior de la Federacin (ASF) por su funcin de fiscalizacin y sancin.2 Por
ello, es de suma importancia problematizar los principales retos que enfrenta la ASF en su labor de
fiscalizacin superior, para poder solventarlos y diversificar los insumos sistmicos que fortalezcan
este rgano de fiscalizacin. ste es el objetivo del presente ensayo: problematizar y presentar una
solucin combinada a los retos de fiscalizacin de la ASF.
En este tenor, ser necesario comenzar por despejar el campo conceptual donde transitaremos el
anlisis de los retos de la ASF para la fiscalizacin superior, como etapa vital del sistema de rendicin de
cuentas en la democracia, comenzando por definir este binomio junto con los insumos sistmicos que
requiere una fiscalizacin eficaz, para enseguida abordar la evolucin de la ASF y los complejos retos
que enfrenta al examinar casos emblemticos; despus se vern perspectivas de solucin acordes a los
avances en materia de transparencia y rendicin de cuentas. Finalmente, con el objetivo de comprender
de mejor manera los retos, avances y perspectivas para la fiscalizacin superior, ser de gran utilidad
examinar en forma breve el caso Pemex y hacer un anlisis prospectivo para una segunda reforma
energtica; ello permitir conjuntar los anlisis hechos con la evidencia emprica para plantear una
solucin adecuada a los problemas de fiscalizacin de la ASF en el sistema de rendicin de cuentas.

Democracia y rendicin de cuentas


Con relacin al problema de la crisis en las democracias liberales, existen posturas diversas.
En general, el anlisis se enfoca al grado de consolidacin de ciertas instituciones propias de
En este sentido, Fornero (2004:922-923) define a la responsabilidad como: la posibilidad de prever los efectos del
propio comportamiento y [corregirlo] con base en tal previsin; y recalca que el primer significado del trmino fue
poltico, en expresiones tales como <<gobierno responsable>> o <<responsabilidad de gobierno>> que expresaban
el carcter por el cual el gobierno constitucional obraba bajo el control de los ciudadanos.
2
Sin demeritar al Instituto de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) y su defensa del derecho al acceso a la informacin,
o a la Secretaria de la Funcin Pblica (SFP) y la funcin de contralora interna de la Administracin Pblica Federal
que conduce.
1

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Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

la democracia, encauzando el estudio a la arquitectura institucional con un enfoque racional


individualista, a la estructura de incentivos y, en especial, a los entes de control y fiscalizacin que
institucionalizan la rendicin de cuentas.
Otra postura ms analtica de la categorizacin arbitraria que antecede el anlisis anterior, cuestiona
la validez de tomar como referentes empricos de las instituciones democrticas, a las existentes en las
antiguas democracias de occidente (ODonnell, 1996). Dicho razonamiento es emprico, pues plantea
que aquella otra lgica clasificatoria importada al anlisis de las democracias latinoamericanas deja de
lado un amplio rango de particularidades y eventos en el desarrollo de las instituciones democrticas
que bien pudiera explicar por qu los fenmenos de descomposicin y deslegitimacin institucional
aquejan tanto a las antiguas democracias de occidente como a las recientes democracias.3
Un distinto posicionamiento seala que varias de las categoras analticas bajo las cuales se
pretende analizar el problema en los sistemas de gobierno, estn agotadas o vacas de la sustancia e
ideal que dieron origen a su concepcin debido a los vertiginosos cambios globales y el desarrollo
dialctico de los sistemas y sus instituciones.4 No es el propsito del ensayo abundar respecto a dichas
posturas, sin embargo, este antecedente permite justificar el anlisis inicial que este trabajo realiza
en torno al concepto de rendicin de cuentas, en virtud de ser til en la discusin del tema de la
fiscalizacin que nos ocupa abordado desde cualquiera de las tres perspectivas analticas descritas.
Pasando al examen del concepto de Rendicin de Cuentas (RDC), existen desacuerdos en
cuanto a los referentes constitutivos del mismo y de su marco procedimental y, por tanto, a la lgica
sistmica de las entidades de regulacin y sancin, al significado que se le atribuye a la participacin
ciudadana en el funcionamiento del sistema de rendicin de cuentas, y al alcance de las funciones de
las Entidades de Fiscalizacin Superior (EFS).
En este sentido, desde el anlisis institucional, la RDC tiene una concepcin mnima y
funcionalista; desde la segunda postura, aquella debe adecuarse al enfoque participativo y de derechos
que configura la evolucin institucional en las democracias, mientras que para el tercero, la RDC
debe recuperar el ideal de las relaciones soberanas y responsables en el ideal democrtico.

Accountability cosmtica y crisis


Regresando a la problematizacin de la crisis en nuestra democracia, aqu se apunta que el
funcionamiento institucional jurdico, econmico y poltico en el sistema ha descuidado la fortaleza

El cisma de las instituciones econmicas y polticas en Islandia, Italia, Estados Unidos, Grecia o Espaa, permite inferir
que no es solo un problema de arquitectura institucional, sino tambin de funcionamiento sistmico.
4
Ello aplica al mismo marco conceptual de democracia o poliarqua de Robert Dahl (1991), y su lgica clasificatoria cuya
praxis se ha desfasado de su conceptualizacin.
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Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)
Omar El Manrquez Santiago

de los mecanismos democrticos de acceso y distribucin equitativa del bienestar y del poder.
Las polticas econmicas orientadas al mercado global se sujetan a objetivos macroeconmicos de
maximizacin del valor transado en la balanza comercial. De tal manera que este objetivo requiere,
entre otras maniobras, de la irresponsable expoliacin de los recursos finitos que palian la economa
rentista (verbigracia: petrolera) no obstante las presiones estructurales y sus efectos liberados, como
la depreciacin de los recursos finitos y la desarticulacin de la economa nacional.5 En el mbito
de la competencia poltica, sta se disea en trminos de maximizacin de dividendos de capital
poltico-electoral y no en funcin de la justa distribucin de bienes pblicos entre la sociedad. El
clientelismo, la mercantilizacin del voto, la desconfianza creciente en los partidos polticos y en los
representantes acompaa a esta crisis institucional y ahonda las asimetras de poder entre ciudadanos
y gobierno. En el mbito del Poder Judicial, ciertos fallos judiciales se determinan, no pocas veces,
en funcin del poder monetario de los indiciados. Los casos de impunidad de funcionarios pblicos
y potentados abundan a la par de la privacin de acceso a la justicia a la poblacin ms vulnerable.
De esta manera, la lgica institucional jurdica, poltica, y econmica refuerza una interpretacin
ad hoc de los mtodos institucionales para acotar los abusos del poder que presionan hacia el desarrollo
de sobre-regulacin que sirva de placebo a tal abuso, relegando los incentivos positivos a la accin
responsable; adems, el sistema de rendicin de cuentas adolece de mecanismos de sancin efectiva
y dispositivos de ajuste sistmico que superen la mera cosmtica institucional.
En este escenario, la asignacin de responsabilidad poltica a la gama de entidades pblicas respecto
de sus decisiones y actos padece de fuertes obstculos. Asimismo, la ruptura del vnculo poltico en la
funcin pblica (de cuo tecnocrtico) para con los gobernados, y en este mbito, la reduccin de la
RDC a su esquema gerencial (formalidad administrativa y legal sin vnculo a la representacin poltica)
desarticulan la asignacin de responsabilidad de la funcin pblica y de la poltica gubernamental
(que aqu llamaremos responsabilizacin del poder pblico) (Manrquez, 2010). Cuando al fin sta
es fincada, hay una lgica del sistema que permite su disolucin. Las instituciones y las agencias
designadas (ODonnell, 1996) sufren un repentino ataque de parlisis; se obnubila la transparencia
y su prctica recursiva en las polticas del sistema se torna en transparencia opaca.6
La peligrosa institucionalizacin de esta prctica requiere de una categora de estudio: la
opacidad porosa; que son practicas institucionales que distorsionan la transparencia y menguan el
Derecho a la Informacin (DAI), al acondicionar la informacin la cual se otorga de forma codificada,
extempornea, o con informacin reservada, con lo que el ente pblico ejerce un poder que hace de la
opacidad y del secreto til una prctica sofisticada del secreto de Estado arcana imperi (Manrquez,
Tambin se prioriza el financiamiento con recursos pblicos del sector financiero, las corporaciones o los
monopolios, en desmedro de la economa interna y la microeconoma, fomentando la tercerizacin de la economa,
la informalidad, la devaluacin de la mano de obra, el desempleo y la precariedad de la seguridad social que
profundizan la desigualdad econmica.
6
Son formas de difusin de informacin oficial que no revelan cmo se desempean las instituciones en la prctica, ya
sea en trminos de cmo se toman decisiones o de cules son los resultados de sus acciones () [o] a la informacin que
solo se divulga nominalmente, () pero que no resulta confiable (referencia de Sandoval, 2009, a Fox, 2007; p. 89).
5

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Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

2011:60). Esto implica colocar a la informacin puntual tantos filtros legales y obstculos fsicos
o cognoscitivos como sean necesarios a fin de entregar informacin tenue o trivial que es vendida
como transparencia y que legitiman el discurso de rendicin de cuentas (Manrquez, 2010:3-4). En
donde no hay posibilidades de establecer juicios, prevalece ms bien la opacidad que solo trasmina
informacin poco til a la ponderacin (Manrquez, 2011:87). La informacin as otorgada o filtrada
carece de utilidad y oportunidad, y no permite su uso eficaz debido a su austeridad o a la oscuridad en
detalles importantes que impiden evaluar y sancionar el ejercicio del poder. (Manrquez, 2011:144146). Una forma transparente de negar informacin (Trevio, 2007:157-162) que tcitamente
permite la institucionalizacin de la opacidad porosa fortaleciendo la accountability cosmtica.
En consecuencia, la recursividad de este conjunto de prcticas concurre en la institucionalizacin
de una RDC cosmtica o accountability7 cosmtica, que contextualiza la prevalencia de la impunidad
en la crisis institucional, de manera que el sistema conjunto muestra indicios suficientes para
pensar que existen entornos en los que la rendicin de cuentas se ha vuelto un accesorio cosmtico
en la marcha institucional de nuestra democracia liberal. Entornos propicios para delinquir, en
los cuales, predominan los incentivos para que los individuos se organicen en torno a la obtencin
de dividendos ilcitos, en grado mayor a los que hay para conducirse en razn del bienestar
colectivo de la comunidad que sustenta dicho sistema institucional. Por tal razn, no bastan
ajustes institucionales, antes bien se requieren sinergias sistmicas que armonicen las ventajas
institucionales y la energa social, como se plantea enseguida.

Rendicin de cuentas democrtica, concepto y atributos


Antes de conceptualizar la Rendicin de Cuentas Democrtica (RDCD), es necesario tener al
menos una breve definicin de Democracia. Segn Norberto Bobbio (1984:53), es un conjunto de
reglas procesales para la toma de decisiones colectivas que prev y propicia una amplia participacin
de los interesados; es decir, un rgimen procesal basado en el sufragio universal para el ejercicio pleno
de los derechos y la soberana popular, sustentada en la dinmica de derechos de mayoras relativas y
de las minoras, segn Sartori (1988). Esto permite la continua inversin del poder. Desde un enfoque
de derechos (Ferrajioli, 1999), la democracia sustancial es el orden jurdico-institucional capaz de
garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Se definir entonces que la democracia
es el cuerpo jurdico procedimental que garantiza activamente los derechos fundamentales del
ciudadano para configurar en pro de su bienestar al poder pblico (Manrquez, 2011:29).

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RDC es el concepto que en la literatura refiere el trmino ingls accountability, usado para describir la obligacin del poder
de sujetarse a la inspeccin pblica, la cual est integrada por dos componentes, cuyos trminos en ingls tampoco tienen
traslacin exacta, el primero, answerability, que es la dimensin integrada por los actos de informacin y justificacin de
la funcin pblica, o capacidad de explicar y justificar los actos del poder; y el segundo, enforcement, que es la dimensin
punitiva o la facultad para sancionar positiva o negativamente la conducta de los servidores pblicos, es decir, la facultad
de supeditar a sanciones a dicho poder por sus actos o el hacer valer la ley. Lase Schedler (2004:16-18).

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)
Omar El Manrquez Santiago

En este sentido, la rendicin de cuentas debe armonizarse con esta conceptualizacin de


democracia para distinguirse de otros ejercicios de regulacin y sancin en distintos sistemas de
gobierno que no son democracias liberales. Esto es, analizar la fiscalizacin dentro del binomio
democracia-rendicin de cuentas, o RDCD. Por tal razn, la sustancia de la RDCD debiera ser la
responsabilidad poltica de los entes pblicos respecto de sus acciones, en la lgica de que la calidad de
dicha sustancia construye la legitimidad de la accin de gobierno en las democracias representativas.
En su sentido democrtico (soberana popular) requiere de la pro-actividad de los ciudadanos para
fortalecer y socializar la produccin y el usufructo de la informacin, y para la evaluacin y aplicacin
de sanciones congruentes con el desempeo de los entes pblicos (ver Cuadro 1).

Cuadro 1.

Fases de la Rendicin de Cuentas Democrtica


Instituciones, reguladoras del comportamiento y garantes del Estado democrtico de Derecho.
Actores

Garantas del Derecho al Acceso a la Informacin Pblica para el cumplimiento cabal del ciclo.

Entes pblicos
Ciudadanos

Representacin poltica.
Produccin de
Informacin til

Usufructo de la
Informacin.

Responsabilizacin
poltica.

Sanciones positivas
o negativas.
Retroalimentacin.

Respecto de la prctica institucional de la RDC, se dice que existe una relacin entre una
entidad facultada y otra obligada, en virtud de que en la misma existen atribuciones y condiciones
que capacitan al ente poltico y a otros en su entorno para sustentar responsablemente una relacin
de la cual dependen mutuamente. En esta lgica, A es ponderable (traslacin de accountable)8
ante B, cuando A est obligado a informar a B acerca de acciones y decisiones, pasadas
o futuras, para justificarlas y sufrir castigo en caso de una eventual conducta impropia.9 De
esta manera un ente poltico A puede supervisar10 a otro ente B, si el ltimo (ente obligado)
cumple ante el ente facultado con sus atribuciones y es capaz de garantizar las condiciones para
ello. Estas interacciones concurren en un entorno democrtico C, en el cual los ciudadanos
legitiman al sistema de gobierno en virtud de que en dichas relaciones se refrenda la clusula de
representacin poltica en el contrato social o constitucional, propio de los sistemas democrticoliberales (Lpez Aylln y Merino Huerta, 2009:12-16).

Accountable definido como el ser responsable ante algo respecto a algo. Diccionario Oxford University Press, 2004.
A is accountable to B when A is obliged to inform B about As (past or future) actions and decisions, to justify them,
and to suffer punishment in the case of eventual misconduct. Cunill (2003:) citando a Schedler. Mi traduccin.
10
Ejercer la inspeccin superior en trabajos realizados por otros. Real Academia Espaola en lnea, consultado febrero
6 de 2011; disponible en: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=cultura
8
9

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Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

Con base en todo lo anterior, definimos a la RDCD como la capacidad de ciudadanos y entes pblicos
para asignar responsabilidad poltica al gobierno respecto de decisiones y acciones, los cuales se
vinculan por representacin poltica o por acciones de responsabilizacin de los mismos (Manrquez,
2011:97). Algunas atribuciones de la RDCD son: 1) informatividad o capacidad informativa; 2)
responsividad o capacidad de respuesta; 3) responsabilidad o capacidad de actuar aceptando lmites
y consecuencias; y 4) exigibilidad o facultades sancionadoras (Manrquez, 2011:97).
En este sentido, la informatividad, o capacidad de producir informacin til para la evaluacin,
incluye garantizar la accesibilidad a la informacin, que aunada a la responsividad integra la poltica
de transparencia y garantiza el DAI. La carencia de tales atribuciones complica la asignacin de
responsabilidades, por ser ubicuas e intangibles. En cambio, la colocacin de responsabilidades
permitir a los sujetos facultados estar en condiciones de exigibilidad, para poder fincar la
responsabilidad de los actos del ente pblico e imponer sanciones adecuadas.
Se debe subrayar que el DAI se relaciona directamente con la transparencia, que es la poltica que
acondiciona cualquier acto de inters pblico y sus motivos con la publicidad necesaria que facilite la
vigilancia del poder pblico; que tambin comprende divulgar toda aquella informacin pblica11 para
cumplir con la supervisin y la evaluacin del ejercicio del poder (Manrquez, 2011:30). En esta lgica,
el DAI es un derecho fundamental y una condicin irreductible en las democracias representativas; se
ejerce de acuerdo con la accesibilidad de la informacin pblica que permite a la vez la exigibilidad de
los derechos y libertades de informacin y de la gama de los dems derechos fundamentales.12 Por ello,
el DAI subsidia la intervencin cvica en la exigibilidad del uso responsable de los bienes pblicos al
poder constitucional; en virtud de ello, si los ciudadanos encuentran condiciones de transparencia y se
ejercitan en el DAI, la rendicin de cuentas del poder pblico ser ms asequible.13

El enfoque sistmico de la rendicin de cuentas democrtica


La problematizacin adecuada de la crisis que enfrenta nuestra democracia requiere de un
abordaje que nos permita analizar la complejidad del sistema de rendicin de cuentas y el problema
de la fiscalizacin y retos que enfrenta la ASF para asignar responsabilidades y aplicar sanciones. En

Entendiendo por informacin pblica toda aquella contenida en los documentos que los sujetos obligados generen,
obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier ttulo, segn el artculo 3, fracin V, de la LFTAIPG.
12
Este derecho subsidia el derecho poltico de los ciudadanos para la vigilancia y sancin democrticas, adems hace
lo propio para con otros derechos en las democracias: libertad de expresin, derechos electorales, sociales, y civiles
(Carbajal y Rivera, 2008:8-9).
13
Asimismo, el escrutinio de los criterios e implantacin de decisiones sern un primer eslabn y la base del ciclo de
rendicin de cuentas y su institucionalizacin (produccin y acceso a informacin til, justificacin-evaluacin, sancin
y ajuste institucional); tal institucionalizacin consagra el derecho al acceso a la informacin, como uno de los pilares de
gobiernos constitucionales basados en instituciones democrticas y el Estado de Derecho.
11

112

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)
Omar El Manrquez Santiago

consecuencia, es de gran utilidad analizar tales contingencias examinando las relaciones complejas
entre instituciones, organizaciones pblicas y de ellos con los ciudadanos; las sinergias (relaciones
e insumos subsidiarios que retroalimentan el sistema y mantienen el entorno); sus interfaces,
componentes y sus usuarios (procesos de informacin, de evaluacin-justificacin y los de sancin
descritas por Schedler (2004); las condiciones de los diversos subsistemas que inciden e integran
el sistema de RDC (sistemas de contralora interna, entidades de fiscalizacin, normativa, sistema
judicial, estructura de incentivos), como las ms destacables, cuyo anlisis permite identificar los
retos ms significativos para la fiscalizacin y en consecuencia disear una solucin posible.
En este trabajo se concibe la RDCD como un sistema14 que integra mltiples procesos, insumos,
productos y sus interacciones respecto del procesamiento de informacin y demandas vinculadas
a responsabilidades y sanciones al interior de una unidad y sistema polticos que construye para
s legitimidad y capacidad de gobierno. Dicha integracin de procesos, elementos, interacciones
y delimitacin le otorgan el carcter de sistema (Gil-Garca, 2008:3-7). La asignacin de
responsabilidades y sanciones como productos obedece a la calidad de los insumos y procesos anteriores,
que luego dispare nuevas demandas por sanciones aplicables a otros entes, y as sucesivamente. Esta
transformacin de entradas en salidas y viceversa obedece a procesos de realimentacin del sistema,
en los que un elemento modifica a otro de acuerdo a la relacin que guardan (Gil-Garca, 2008:9).
Por ello, la disposicin o la demanda de informacin originan una respuesta, que puede ser desde
un comunicado, informe o expediente, o su trasferencia hacia otros medios. A la vez, esta comunicacin
(organizacin de datos en bloques de informacin) es esencial para la retroalimentacin del proceso; si
dicha comunicacin proporciona informacin til, la misma fluye como producto o salida del sistema,
y es sta la que provee nuevamente de informacin al receptor del sistema (agencias designadas, agentes
sociales o EFS) que modularn su respuesta o sancin con base en el conocimiento pleno de los actos del
ente escrutado. As, el sistema de RDCD, procesa la sinergia de estas relaciones polticas de forma que
el sistema no transite todos sus conductos hacia la impunidad, de manera que se colapse la legitimidad
o que se saturen las vas con inputs que paralicen la funcin pblica.15
Como se ha explicado, la responsabilizacin del poder pblico es viable segn la calidad,
accesibilidad y aprovechamiento de informacin producida y distribuida en el sistema de RDCD.
De conformidad con este razonamiento, la representacin poltica y el ejercicio de la funcin pblica
se realizan con base en el tipo de responsabilidad asumida y percibida durante el ejercicio de los
cargos, en la calidad de la informacin dispuesta para fincar responsabilidades, y en las capacidades

En el caso de un sistema poltico se referiran a todos los procesos tanto polticos como burocrticos que se llevan a
cabo para transformar una necesidad ciudadana (entrada) en una poltica pblica o programa gubernamental (salida).
Vase Gil-Garca, (2008:8).
15
Esto permite canalizar la energa existente en el sistema tensin (Gil-Garca, 2008:9), al procesar las sinergias en
sanciones; lo que permite generar ciclos de informacin, evaluacin, responsabilizacin y sancin, ya que, de cierta
forma, el sistema busca que el procesamiento de las demandas permita la obtencin de respuestas adecuadas con el fin
de mantener la gobernabilidad y legitimidad, por medio del intercambio con el ambiente socio-poltico.
14

113

Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

de sancin de las entidades facultades para ello. Por tales razones, la RDCD y la fiscalizacin se
distorsionan con un insumo informativo opaco y sin las capacidades adecuadas de sancin.16
Estas consideraciones indican que tanto ciudadanos como funcionarios deben integrar el sistema
de RDCD, lo que nos permite afirmar que la accin cvica tiene un papel fundamental en el proceso
sistmico de responsabilizacin poltica (vigilar, evaluar y sancionar los actos del poder pblico,
incluyendo la poltica gubernamental) y en la conformacin de sinergias, provisin de insumos e
impulso y legitimidad a las labores de fiscalizacin de la ASF.
Es en este plano que la lgica democrtica, es decir, la intervencin cvica que legitima y
fortalece las funciones de fiscalizacin, desarticular la accountability cosmtica y opacidad porosa
como sustitutos de la transparencia y rendicin de cuentas. Con ello, se crearn entornos con
las propiedades de informatividad y accesibilidad; vas de responsividad con espacios para la
deliberatividad entre actores sociales y entidades pblicas. De esta manera se puede verificar la
responsabilidad que subsidie la exigibilidad y facilite la sancin de la poltica gubernamental.
La responsabilizacin va ciudadana o cvica funge en este sentido como acondicionador de los
entornos de exigibilidad en la rendicin de cuentas, para vincular el acceso a la informacin con
los ajustes institucionales que derivan de la fiscalizacin.
En sintona con esto, es necesario crear y reforzar los rganos especficos y espacios pblicos
democrticos para el ejercicio de la responsabilizacin por va de los ciudadanos, cuya autonoma
respecto al Estado, pero en sinergia con aqul, permita la constitucin de ciudadanos en sujetos
directos del control social (Cunill, 2003:38) En la lgica antes sealada, se podr reducir la
discrecionalidad del ejercicio franco del poder, la opacidad y las asimetras de informacin y de
poder, al aumentar la informatividad, accesibilidad, responsividad y responsabilidad poltica.
Para esto se requieren las sinergias articuladas de la accin social autnoma como contrapeso poltico
de la accin discrecional de la funcin pblica; la reproduccin y socializacin de la informacin
til; la conformacin de opinin pblica y espacios de debate socio-estatal; la ponderacin autnoma
de la poltica gubernamental por las EFS (Secretara de la Funcin Pblica y Auditora Superior de
la Federacin); y la asignacin de sanciones formales y cvicas conjuntas.
Ejemplo de un diseo institucional que fortalece la responsabilizacin del ejercicio gubernamental
se tiene en Noruega, donde el Parlamento busc ejercer un control y escrutinio ms profundo
mediante un comit de control, audiencias abiertas y auditoras del desempeo a cargo de la
revitalizada Oficina de Auditora, lo que deposit ms presin a los ejecutivos polticos y procur
ms exposicin a los altos lderes administrativos, (Christensen y Lgreid, 2005:579). Estos ajustes

16

114

La responsabilizacin sujeta al cuerpo de funcionarios a un tipo de ejercicio del poder que poseen, puesto que es la
responsabilidad que asumen la que ordena los lmites de su conducta y los criterios usados en sus decisiones; Juan P.
Guerrero indica que para sustentar la RDCD se debe identificar a los responsables del acto de poder, el contenido de
dicha responsabilidad y los medios-fines de su ejercicio (2000:23).

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)

dificultades prcticas, sin embargo, no minan en absoluto el principio


bsico de que el Derecho Administrativo necesita estar comprometido con un
efectivo control democrtico de la administracin y que para ello debe ir ms all
de la subordinacin al jefe del ejecutivo o al parlamento. [] requiere moverse
desde el foco primario, puesto en la legalidad tcnica de las acciones del Estado,
hacia principios y normas que amplen la rendicin de cuentas [accountability]
respecto a la elaboracin de polticas.

Omar El Manrquez Santiago

institucionales muestran que una mayor eficiencia no puede producirse en contra de la confianza
del pblico (Christensen y Lgreid, 2005:590). La democratizacin de las labores de fiscalizacin
de los entes pblicos no tiene por qu contradecir la funcionalidad de los mismos. Por ello, Susan
Rose-Ackerman, (2009:6-9) seala que:

Como apunta Rose-Ackerman, los diseos institucionales deben ampliar los dispositivos de
intervencin popular con el fin de democratizarles; no obstante, seala que deben ser arreglos
institucionales que permitan que los procesos participativos contribuyan a una mejor RDC en la
elaboracin de la poltica pblica sustantiva del gobierno (policy making accountability)17; por ello apunta
que tales mecanismos de acceso debern ir ms all de la popularizacin de la participacin, y ms bien,
hacia diseos que formalicen la intervencin cvica en la ponderacin de la toma de decisiones.18
Entre los diseos institucionales que canalizan la intervencin social, se puede mencionar a las
defensoras de derechos humanos, la contralora social, la veedura ciudadana, los comits de vigilancia,
el defensor del pueblo y otros. Existen otros mecanismos de sancin social directa como lo son la
eleccin popular, el plebiscito, la iniciativa popular, las audiencias pblicas, la revocatoria de mandato
y los recursos frente a la administracin.19 Tenemos tambin, desde luego, las entidades de fiscalizacin
o anticorrupcin, las comisiones de investigacin del legislativo, las administrativas y los tribunales.

El policy making accountability o responsabilizacin por la elaboracin de polticas descrito por Susan Rose-Ackerman
(2009:2), es el proceso de elaboracin de polticas sustantivas del poder ejecutivo en la administracin pblica federal,
sin el control directo del poder legislativo a travs de normativa con fuerza de ley, cuya instrumentacin incluye el
ejercicio democrtico del poder frente a su ejercicio discrecional.
18
Otros diseos estn encaminados a recabar informacin para orientar la poltica, tales como las encuestas de opinin y
otros mecanismos ms institucionalizados o con mayor o menor grado de formalizacin. Lase, Ackerman (2004:448).
19
Los mecanismos de accountability ms conocidos son: los controles jerrquicos internos a la burocracia; controles de
cuentas, de legalidad o judicial; el proceso legislativo de sancin de leyes, revisin de decretos presidenciales, interpelaciones
y juicio poltico; el planeamiento estratgico y operativo con fijacin de metas e indicadores anuales y plurianuales; la
evaluacin de desempeo; la evaluacin de programas; la gerencia por objetivos; el presupuesto por programas; los tableros
de control; los contratos de gestin; y las cartas compromiso con el ciudadano. Lase Oszlak (2009:23).
17

115

Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

Avance de la fiscalizacin superior y de la Auditora Superior


de la Federacin
En Mxico, contamos con rganos garantes para la responsabilizacin de la poltica sustantiva
de gobierno; uno de ellos es la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) facultada para la contralora
interna de la administracin pblica y para la aplicacin de sanciones. Sin embargo, algunos puntos
dbiles de este ministerio para la funcin de fiscalizacin son su dependencia poltica y presupuestaria,
la subordinacin administrativa y la captura de sus cargos por el Poder Ejecutivo. Esto ha limitado
el desempeo autnomo de sus funciones.20 De all el importante papel que desempea la ASF como
rgano garante de la fiscalizacin superior y rendicin de cuentas democrtica.
Ser preciso en la problematizacin de la fiscalizacin y labor de la ASF contextualizar de forma
breve el desarrollo de sta. Los orgenes de la ASF datan de 1995, cuando la alternancia en el poder
foment el desarrollo de balances en los Poderes de la Unin que impulsaron la transparencia en la
funcin pblica, lo que demand de un marco normativo y un rgano para las labores de fiscalizacin
de la Cuenta Pblica; dicho ente pblico, que sustituira a la Contadura Mayor de Hacienda, fue la
Auditora Superior de la Federacin (Snchez, 2008:32).
El 14 de julio de 1999, el Congreso General, a travs del Constituyente Permanente, reform los
artculos 73, 74, 78 y 79 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, (CPEUM) con
la finalidad de crear la entidad de fiscalizacin de la Federacin: la ASF. Para reglamentar dichos
artculos, especficamente el 74, las principales fuerzas polticas presentaron iniciativas en la Cmara
de Diputados, aprobadas el 20 de diciembre de 2000, que dieron paso a la Ley de Fiscalizacin
Superior de la Federacin, cuyo rgano tcnico de la Cmara de Diputado encargado de la revisin
de la Cuenta Pblica se denomin: Auditora Superior de la Federacin, el cual est facultado para
observar la aplicacin de la normatividad en el gasto del gobierno; que los programas y su ejecucin se
ajusten a los trminos y montos aprobados, as como verificar el desempeo basado en los indicadores
aceptados en el presupuesto (Snchez, 2008:33-35).

116

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)

Evolucin de la fiscalizacin superior


1995, iniciativa para la creacin de la EFS federal.
1999, reformas constitucionales federales.
2000, Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin.
2008, reformas constitucionales federales.

Omar El Manrquez Santiago

Cuadro 2.

2009, armonizacin de las legislaciones estatales y federal.


Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin, 29 de mayo de 2009.
Modificacin de leyes estatales entre 2009-2010.
Fuente: Figueroa (2011, 24).

Modificaciones relevantes del marco normativo de fiscalizacin


superior
La fiscalizacin superior se enmarca en el contexto de las reformas constitucionales en materia de
transparencia y rendicin de cuentas efectuadas a los artculos 73, 74, 79, 116, 122, 134 de la CPEUM.
La reciente reforma del artculo 6 constitucional se enmarca tambin en dichas reformas.21 Estas
modificaciones instituyen el desarrollo del sistema de RDC, puesto que legislan nuevas obligaciones
en materias de transparencia y acceso a la informacin, archivos administrativos, indicadores de
gestin, publicidad en el uso de los recursos pblicos, contabilidad gubernamental, presupuestos por
resultados, evaluacin de polticas y fiscalizacin (Cejudo, 2009:34).
En 2009, se realizaron modificaciones importantes con objeto de fortalecer las capacidades de
la ASF. En este tenor, se abrog la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin y en su lugar se
expidi la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin (LFRCF). Las nuevas
facultades son: del Congreso General para legislar en materia de contabilidad patrimonial,22 y de la
ASF para practicar auditoras de desempeo y dar seguimiento al cumplimiento de objetivos de los
programas pblicos, as como para fiscalizar directamente los recursos federales que ejerzan estados,
municipios y las demarcaciones del Gobierno del Distrito Federal, incluidos recursos federales que
ejerza cualquier entidad, persona fsica o moral, pblica o privada, tales como fondos, fideicomisos,
mandatos y contratos anlogos;23 y revisar informacin de ejercicios anteriores para proyectos
Dicha reforma instituye garantas y obligaciones en materia de informacin y acceso a sta.
Esto garantiza la especificidad contable versus la anterior opacidad de la contabilidad general del gobierno y las
entidades federales.
23
Con excepcin de las participaciones federales.
21
22

117

Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

que abarquen diversos ejercicios fiscales.24 Ahora las entidades fiscalizadas tienen la obligacin de
proveer la informacin solicitada para la fiscalizacin, so pena de ser sancionados (Cejudo, 2009: 60).
Adems, con el objetivo de fortalecer la autonoma tcnica y de gestin, la ASF ser la encargada de
regular a las Entidades de Fiscalizacin Locales de los estados y del D.F. (ASF, 2011).
Existen otras modificaciones del marco normativo en pro de la transparencia y la rendicin de
cuentas, como son la aprobacin en 2002 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental (LFTAIPG), no obstante las reservas de la informacin incluidas y la nueva
Ley de Servicio Profesional de Carrera (LSPC) en la Administracin Pblica Federal. Sin embargo,
existe un desfase entre el desarrollo legislativo institucional a nivel federal y el de las entidades
federativas, ya que a pesar de la voluntad para crear un sistema federal en favor de la rendicin
de cuentas, en la prctica, hay una evolucin asimtrica, y el marco en los estados no es aplicable.
Adems, no hay armona integral del sistema de rendicin de cuentas entre niveles de gobierno.
Para un sistema eficaz de RDCD, es necesario un sistema nacional similar al de justicia; de justicia
electoral; y de derechos humanos. Se requiere adems que el Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica (IFAI) cuente con una real autonoma operativa, presupuestaria y de decisin (artculo 33)
de la Administracin Pblica Federal. De manera similar, la Auditora Superior de la Federacin
(ASF), instituida por medio del artculo 79 constitucional, tambin cuenta con autonoma tcnica y
de gestin, pero la supeditacin a la Cmara de Diputados despierta la sospecha de un mal uso poltico
en sus tareas de fiscalizacin. Por ello, es necesario dotar de autonoma plena a la ASF e integrarla a
una entidad judicial como la figura del Procurador Pblico en Brasil, con una interaccin directa con la
sociedad civil. En esta lgica, adems, sera ptima para la fiscalizacin superior la institucionalizacin
de un Sistema Nacional de Transparencia, Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas (Ackerman, 2006 45-50).
Sin embargo, la autonoma de la ASF es nica, vista desde una perspectiva comparada, pues
no obstante que depende de la Cmara de Diputados a travs de la Comisin de Vigilancia, sta
no tiene la facultad de determinar las actividades de fiscalizacin. Asimismo, tiene facultades de
sancin directa ya que puede fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes (artculo 79, CPEUM),25 facultad que regularmente se reserva a los
tribunales de cuentas (Ackerman, 2006:26).

24
25

118

Artculo 79. Ttulo Tercero. Captulo II Del Poder Legislativo. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Capacidad para fincar directamente responsabilidades resarcitorias, promover recursos civiles, polticos o penales
ante las autoridades competentes cuando se acrediten afectaciones a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio
de los entes pblicos federales o de las entidades paraestatales federales, atribuibles a servidores pblicos. Lase
artculo 39, de la LFRCF.

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)

Como se ha descrito en el primer apartado, la dificultad para asignar responsabilidad en los


actos del poder, los incentivos para delinquir tales como la maximizacin de rentas, corrupcin
sistmica e impunidad, la debilidad de los dispositivos de sancin y las vallas a la fiscalizacin, se
conjugan en la institucionalizacin de la accountability cosmtica. Asimismo, el desarrollo de una
poltica de opacidad porosa que sustituye la real transparencia afecta de manera grave el avance
de la fiscalizacin superior de las polticas sustantivas gubernamentales. Es tiempo de exponer
brevemente, algunos ejemplos de la conjugacin de estas anomalas y cmo afectan a la funcin de la
ASF y al sistema de rendicin de cuentas, con el fin de identificar elementos malignos potenciales,
sinergias nocivas a la rendicin de cuentas y tener una perspectiva ms amplia de cmo debilitan
la fiscalizacin y cmo pueden ser enfrentados estos retos.

Omar El Manrquez Santiago

Retos de la fiscalizacin: fideicomisos, secreto bancario y


opacidad porosa

Empecemos por mencionar que uno de los rasgos caractersticos de los grandes casos de corrupcin
sistmica (Rose-Ackerman, 2009:28-29) y de la impunidad son los conflictos de inters entre los entes
reguladores y que al mismo tiempo son regulados; el mecanismo de la puerta giratoria, el ser juez
y parte con el manejo discrecional de la informacin estratgica a la fiscalizacin. En uno de tantos
casos, por ejemplo, el ex titular de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) es contratado
por la trasnacional HSBC inmediatamente concluido su periodo, en contra de lo establecido en la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (LFRSP).
En otro caso, en la administracin del sexenio pasado (2000-2006), el entonces Secretario de
Hacienda que era a la vez integrante del Consejo de Administracin de la Lotera Nacional, es al
tiempo el encargado de regular el fideicomiso Transforma Mxico, que se sospechaba reciba
fondos de la Lotera Nacional para fondear a la organizacin civil Vamos Mxico, propiedad de la
esposa del entonces Presidente Vicente Fox (Sandoval, 2007:44-45).
En otro caso ms que involucra a la SHCP, la ASF descubri al revisar las Cuentas Pblicas de 2001
a 2003, que el Sistema de Administracin Tributaria (SAT) haba ocasionado un dao patrimonial
por 9,347.518 millones de pesos a la Tesorera de la Federacin (TESOFE), a travs del Fideicomiso
Aduanas 1, por medio de la compaa Integradora de Servicios Operativos, S.A. de C.V. (ISOSA)26, a
la que el SAT pagaba servicios logsticos. La ASF intent auditarla, pero la SHCP, a travs del SAT,
neg la informacin, no obstante que el IFAI fall a favor de que sta se entrega (Sandoval, 2007:49).
Adems, luego del pliego de observaciones que emitiera la ASF sobre las anomalas detectadas,
el Poder Ejecutivo Federal, a travs de la SHCP, interpuso una controversia constitucional en la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) contra la Cmara de Diputados para invalidar dicho

26

Establecida en 1993 por el subsecretario de ingresos, que sera despus el titular de la SHCP (Sandoval, 2007:46)

119

Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

pliego. La ASF tambin encontr que a travs de ISOSA se hicieron devoluciones irregulares a 34
corporaciones por un monto de 1,220 millones de pesos (Sandoval, 2007:51).
Con relacin al rescate bancario en Mxico, el Banco Mundial report la erogacin de alrededor
de 135,000 millones de dlares, cuyo costo fiscal equivala a cuatro veces los 33,000 millones de dlares
que recibi el Estado por todas las privatizaciones de los noventas. El Banco respondi: siendo
evidente las buenas relaciones con polticos poderosos que tenan los beneficiarios del rescate, quienes
ingresaron a la cartera vencida crditos bancarios resultado de corruptelas, fraudes y pillaje. A pesar
de las prohibiciones y previsiones normativas ante estas prcticas, las autoridades de la Comisin
Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) las aplicaron discrecionalmente (Sandoval, 2007:53). La
instrumentacin del rescate fue anmala ya que nunca cont con el aval del Congreso General, requisito
establecido por la Constitucin para toda deuda contrada por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, una vez
que se adquiri la cartera vencida por medio del Fideicomiso FOBAPROA, la fiscalizacin del proceso
fue bloqueada desde el poder Ejecutivo y la SHCP, negando sistemticamente informacin al amparo
del secreto bancario, no obstante que el IFAI se pronunci por la elaboracin de versiones pblicas de
todos los documentos que registraron aquel turbio proceso de toma de decisiones.27
En otro caso similar, el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas
(FARAC) que se constituy para el pago de la deuda privada de los operadores carreteros, fue
adquirida por el Gobierno Federal, de nuevo a espaldas del Congreso, de cuya deuda neta reportada
por la SHCP asciende a los 143,442 millones de pesos en una total opacidad (Sandoval, 2007:60).
La misma SCJN emplea una serie de fideicomisos para manejar discrecionalmente 3,272.7
millones de pesos de recursos pblicos, segn la fiscalizacin de la Cuenta Pblica de 2003 efectuada
por la ASF. La operacin de los recursos carece de documentacin que permita verificar su empleo
segn la normativa. De acuerdo con la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica de 2003, el
Sistema de Registro de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Anlogos de la Administracin Pblica
Federal contabiliz un total de 1,353 instrumentos de este tipo registrados, que operan un total de
662,007,326.1 miles de pesos (Sandoval, 2007:66).
En los casos anteriores de ISOSA, FOBAPROA, FARAC y los diversos fideicomisos establecidos
por los Poderes Judicial y Ejecutivo, fue notable observar como los entes pblicos se escudan en el
secreto bancariofiduciario para ocultar informacin e impedir su fiscalizacin.
Despus de revisar la magnitud de los retos que enfrenta la ASF en su labor de fiscalizacin, es
oportuno explorar, a propsito de la reciente reforma en Pemex, el entorno y prcticas dentro de la
paraestatal en relacin con la transparencia y rendicin de cuentas, a manera de estudio de caso,
para tener una perspectiva mejor de las sinergias e insumos que requiere la ASF para su funcin

27

120

Debido al fallo de la SCJN, no fue posible recuperar 20,735 millones de pesos identificados por la ASF; no obstante,
como resultado de la fiscalizacin de la ASF, se logr rescatar para el erario pblico 10,856.2 millones de pesos.
Lase Sandoval (2007:60).

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)

El caso Pemex, corrupcin, reforma y rendicin de cuentas


Las prcticas que atentan contra el inters pblico, ya sea por accin negligente, opacidad porosa,
conflicto de inters o corrupcin, tienen serias repercusiones en el desarrollo de la vida institucional
cuando prevalece la impunidad, en virtud de minar la confianza, legitimidad y la gobernabilidad.
La extensin endmica de dichas prcticas deriva en corrupcin sistmica28, la cual, por desgracia,
tiene mltiples rostros en el sector petrolero.29 Susan Rose-Ackerman (2009:35-36) afirma que la
corrupcin ms destructiva para la economa es aquella que sucede en los altos niveles del gobierno,
donde grandes empresas, frecuentemente multinacionales, sobornan a funcionarios gubernamentales
para obtener contratos, concesiones o recibir empresas en privatizacin.30

Omar El Manrquez Santiago

escrutadora en la paraestatal y las soluciones factibles hacia un eficaz sistema de rendicin de cuentas
aplicable al resto de la APF.

Desafortunadamente en Pemex concurren muchos tipos de corrupcin: el soborno, robo de


equipamiento e insumos, el conflicto de intereses, la malversacin de recursos pblicos, el fraude
y otros ms. Este problema es tan grande que en muchas ocasiones se rebasa la capacidad o no hay
facultades suficientes de fiscalizacin y los actos delictivos quedan impunes. Lo ms grave del caso
es que autoridades de nivel superior en la funcin pblica estn implicadas. Por ejemplo, el caso
conocido como Pemex-gate, en el que se financi la campaa poltica presidencial del candidato
del Partido Revolucionario Institucional (PRI) con recursos del sindicato de Pemex (Crdova
Vianello y Murayama Rendn, 2007:261-297).
En un caso de dao patrimonial, trfico de influencias y conflicto de inters, Juan Bueno
Torio, senador del PAN, ex director de Pemex Refinacin; Juan Jos Surez Coppel, ex director
de Finanzas de la paraestatal; los hijastros del ex Presidente Fox; el propietario de Arrendadora
Ocean Mexicana (AOM), Marcos Issa, y Ral Muoz Leos, ex presidente de Pemex y asesor de
Blue Marine Technology Group, empresa cuyo apoderado legal es Manuel Mayoral Piana quien
tambin es apoderado de Oceanografa, entretejen una red para obtener la adjudicacin para
el arrendamiento de un buque petrolero a Pemex por un monto muy por encima del precio de
mercado, no obstante que la empresa AOM era investigada por corrupcin (Avils, 2002:sp). A un
tiempo, Muoz Leos, Luis Ramrez Corzo (ex director de PEP) y el rgano Interno de Control
(OIC) acuerdan otorgar a Oceanografa el contrato 18575108/068/04 por ms de 150 millones de
Segn The New York Times, la corrupcin representa un costo de al menos 1,000 millones de dlares al ao para Pemex.
Bajo el anlisis poltico econmico de las causas y efectos de la corrupcin, Rose-Ackerman (2009:24-31) se enfoca en
las transferencias de bienes o beneficios ilcitos entre privados y funcionarios; de acuerdo con su experiencia, existen
prcticas de corrupcin de bajo y alto nivel.
30
Las empresas que con mayor probabilidad reportan casos de corrupcin como parte del entorno de los negocios son las
de telecomunicaciones, energa e industrias de la construccin (Rose-Ackerman, 2009:36).
28
29

121

Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

dlares (Badillo y Prez, 2004). Semejantes redes distribuyen los contratos ms cuantiosos entre
sus corporativos y, ms aun, obstaculizan labores de transparencia y rendicin de cuentas.31
En otro caso, a Tradeco, empresa del hijo de un ex directivo de Pemex, Federico Martnez Salas,
se le adjudica de un contrato por ms de 3,000 millones de pesos. En un proceso ms, el difunto ex
Secretario de Gobernacin, Juan Camilo Mourio, como apoderado legal de la empresa Transportes
Especializados Ivancar, recibe de Pemex contratos millonarios mediante los procesos de adjudicacin
directa para beneficio de la empresa de su familia, mientras era asesor del entonces Secretario de
Energa, Felipe Caldern, ahora titular del Ejecutivo Federal. Contratos signados por l que datan del
20 de diciembre de 2002, 1 de septiembre de 2003 y 29 de diciembre de 2003.
Como es evidente, los casos de corrupcin, impunidad y opacidad porosa son factor comn en la
gestin de la paraestatal. En estas anomalas han estado implicados los mismos servidores pblicos
que deben de aplicar la regulacin correspondiente. Por ello, la RDC en Pemex tiene marcados
rasgos cosmticos que deben ser problematizados y atacados, pues como se hace evidente, aunque
existe la normativa en materia de transparencia y accountability, la prctica de sanciones a los altos
funcionarios es letra muerta. En este mbito, la ASF enfrenta una batalla continua y frrea por la
rendicin de cuentas. Por ello, deben analizarse dichos retos y esfuerzos en el contexto del proceso
legislativo de reformas como antesala de los mecanismos de regulacin y sancin que una vez
legislados sern parte de las herramientas de fiscalizacin aplicables a las entidades pblicas.
Respecto a la reforma petrolera aprobada en 2008, la corrupcin en Pemex fue un tema bien conocido
por el Ejecutivo Federal32 y sealado por los expertos, pero sin una adecuada ponderacin y manejo en el
diseo de aquella.33 En este sentido, la reforma del Ejecutivo no planteaba compromisos cuantificables
a travs de indicadores (o por medio de gestin de la informacin); ni en trminos cualitativos para
lograr los objetivos y alcances de la rendicin de cuentas del ejercicio de gobierno. De hecho, la
reforma busc terminar con las controversias constitucionales en contra de los Contratos de Servicios,
adecuando el marco normativo para la suscripcin de los mismos, dejando pendiente el problema de la
discrecionalidad aplicada en la interpretacin de la normativa por parte de los funcionarios encargados
de las contrataciones, cuando uno de los grandes problemas es que la suscripcin de stos no requiere
En julio de 2004, PEP en licitacin 18575108-030-04, donde particip Oceanografa junto con otras empresas. En
adjudicacin directa DOCSM-095-04, se otorga el arrendamiento del barco Caballo de Trabajo deteriorado a sta, tras
declarar desierta la licitacin. Luis Ramrez Corzo, director de Pemex, ordena clasificar como confidenciales todos los
documentos relacionados con la naviera y reservarlos por un periodo de diez aos.
32
Lase, Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupcin, 2008 2012
y Plan Nacional de Desarrollo 2006-2007, Eje 5. Democracia efectiva y poltica exterior responsable: 5.5
Transparencia y rendicin de cuentas.
33
Hasta antes de la reforma petrolera de 2008, el total de las contrataciones gubernamentales en Petrleos Mexicanos
(PEMEX), se regan por la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM); y por la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP). De acuerdo a la ltima reforma de 2009
a estas Leyes, se impone una obligacin a la Secretaria de la Funcin Pblica para instrumentar un sistema integral de
informacin de contrataciones pblicas, que esta expreso en los artculos 74 de la LOPSRM y 56 de la LAASSP; el cual,
debe de integrarse a la pgina de CompraNet.
31

122

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)

Por tal motivo, el proceso legislativo de la reforma petrolera de 2008 cre una coyuntura poltica
de gran calado que, a pesar de los conflictos alrededor de la misma, signific una oportunidad dorada
para la implementacin de dispositivos democrticos de evaluacin y sancin de la toma de decisiones
en torno a la legislacin. Respecto de esta coyuntura fue trascendental en el juego de balance entre
poderes, la articulacin que sucedi entre la accin cvica en funciones de vigilancia y su alianza
con los legisladores de oposicin en el proceso de debate y la huelga legislativa. Esto permiti crear
entornos democrticos para la deliberacin y balance de poder frente al Ejecutivo. Cabe recordar que
la legislacin de la reforma por la va rpida, es decir, con una sancin legislativa de baja calidad o va
madruguete (fast track), excluira del proceso a un conjunto de actores e insumos indispensables
para la ponderacin o rendicin de cuentas de dicha poltica de gobierno.

Omar El Manrquez Santiago

ni permite la vigilancia de las cmaras, y adems de que los de mayor monto se han adjudicado
directamente en su mayora, y a menudo su contenido solo puede ser conocido por los funcionarios que
los suscriben,34 lo que impide la evaluacin institucional y social de la toma de decisiones, manejo de
recursos y el cumplimiento de objetivos de la poltica econmica y sectorial.35

Sin embargo, la sinergia generada entre la accin cvica y la funcin de contrapeso y control
del Poder Legislativo permiti coordinar las funciones de contralora ciudadana generadora de
espacios de debate pblico para la socializacin de informacin y sancionadora de las iniciativas del
Presidente, con las acciones legislativas para la deliberacin y sancin de dichas iniciativas de reforma.
Se debe recordar que tras la sinergia entre las acciones legislativas y ciudadanas, la produccin de
informacin alternativa y de los espacios de discusin de la misma fue mucho mayor (informacin
en medios, mesas de estudios, foros ciudadanos, coloquios, la consulta sobre la reforma energtica y
los foros del Senado de la Repblica). Adems, estos entornos permitieron la exigibilidad de acciones
responsables a los legisladores en la deliberacin de la reforma.
De hecho, la labor de fiscalizacin de la ASF en Pemex fue ampliamente difundida en el foro del
Senado, con lo cual se dio mayor legitimidad a dicha funcin a la vez que se publicitaron las cifras y
datos poco accesibles para la informacin de los ciudadanos.
Sin embargo, no todo fue miel sobre hojuelas. La reforma petrolera de 2008 aprob la desregulacin
del sector en materia de contrataciones gubernamentales bajo el nuevo marco normativo de la Ley
Reglamentaria del artculo 27 constitucional en el Ramo del Petrleo (LRA27) y la Ley de Petrleos
Mexicanos, al aumentar las causales de excepcin a la licitacin pblica36 y las facultades de nuevos
entes para clasificar y reservar informacin pblica y facultarlos para la realizacin de contrataciones
discrecionales de acuerdo con justificaciones previstas por las subsidiarias de Pemex. Con ello, se
Entrevista informal a funcionarios de Petrleos Mexicanos.
Ejemplo de esta opacidad, puede encontrarse en la poltica de la Clasificacin de Informacin; al amparo de esta prctica
administrativa, Pemex determin mantener en reserva por 12 aos la informacin sobre la certificacin de reservas
petroleras de los campos de Chicontepec. Lase, Rodrguez, (2010:22), Sern secretos por 12 aos datos sobre reservas
de Chicontepec.
36
Artculos 41 de la LAASSP y LOPSRM.
34
35

123

Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

fortalecieron las facultades indirectas de gestin en la paraestatal por parte del Ejecutivo Federal al
incluir ms rganos y agentes bajo la influencia del mismo (Comit de Transparencia y Rendicin de
Cuentas37, Comit de Auditora y Evaluacin del Desempeo y el Comit de Adquisiciones).

Acceso a la informacin y fiscalizacin en Pemex


Analizando el caso de la corrupcin y reforma en Pemex nos damos cuenta de la importancia que
tiene el acceso a la informacin, la transparencia en sus procesos y el diseo de la legislacin que
regular los procesos de fiscalizacin.
Si se considera la importancia que tienen los hidrocarburos al da de hoy como insumo energtico
que impulsa artefactos tecnolgicos, procesos de produccin global y rendimientos para las economas
nacionales, es indudable que la transparencia, fiscalizacin y rendicin de cuentas en Pemex es
fundamental para el desarrollo nacional. Esto radica en hechos fundamentales; basta mencionar que
Pemex es cuarto productor de crudo en el mundo38, adems de ser la empresa estatal ms importante en
Mxico. Otro claro ejemplo de la importancia que representan los hidrocarburos en el desarrollo de la
economa nacional, se hace evidente al analizar la cuanta de los ingresos petroleros en la composicin
del gasto pblico, que en la ltima dcada han representado alrededor de un tercio de los ingresos totales
del sector pblico presupuestario.39 Por tal razn, cobra vital importancia la fiscalizacin superior del
ingreso y gasto de Pemex y de manera especial la normativa vigente de contrataciones.40
En cuanto a la publicidad de los actos del poder, existe un marco normativo en los Lineamientos
para la Elaboracin de Versiones Pblicas, que dispone para las contrataciones gubernamentales que
realiza Pemex, la emisin de contratos en versin pblica aplicables tambin a toda documentacin en
poder las entidades pblicas. Es decir, versiones que restringen la divulgacin de cierta informacin

La Ley Pemex en el artculo 29 establece que ser el Comit de Transparencia y Rendicin de cuentas el que proponga
al Consejo de Administracin los criterios para determinar la informacin que se considerar relevante sobre
Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, as como las normas y, en su caso, recomendaciones para su
divulgacin; adems de establecer criterios para la organizacin, clasificacin y manejo de los informes, lo que se
suma a las facultades otorgadas a otros entes para la reserva de informacin establecidas en los artculos 7 y 8 del
Reglamento de la Ley Pemex (RLPemex).
38
Segn datos de PIW 2010 Rankings Petroleum, 6 de diciembre de 2010. Vase, Pemex en cifras: http://www.ri.pemex.com/
index.cfm?action=statusfilecat&categoryfileid=5440.
39
Anlisis estadstico de Ingresos Petroleros, en www.fundar.org.mx, Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario.
40
Respecto del tema de contratos gubernamentales, especficamente, en cuanto a la celebracin de los mismos, el
artculo 7, Fr. XIII de la LFTAIPG establece que los sujetos obligados todas las entidades de la APF dispongan
al pblico informacin precisa sobre las contrataciones. Esto confirma que segn el precepto constitucional del
artculo 6 y la LFTAIPG, toda informacin en poder de las entidades pblicas deber ser de acceso pblico, con
la salvedad de las reservas aplicables.
37

124

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)

Como hemos descrito, existe informacin gubernamental que por mandato debe ser pblica, y
tambin existen lineamientos especficos para la elaboracin de documentacin con informacin
en versiones pblicas, salvo aquella que sea reservada, la cual deber cumplir con las justificaciones
que estn sealadas por ley para reducir el uso de criterios discrecionales en su clasificacin. En
consecuencia, es muy importante una adecuada transparencia en las contrataciones gubernamentales
en Mxico como poltica estatal que fomente el DAI, y desde luego en Pemex, su ms importante
empresa estatal. Esto, para evitar cualquier espacio mnimo a la discrecionalidad en dichos procesos
y para generar informacin que una vez que sea dispuesta al pblico incentive el comportamiento
responsable de la funcin pblica y legitime la accin enrgica de la fiscalizacin superior.

Omar El Manrquez Santiago

reservada.41 En dicha legislacin se seala que existen elementos mnimos que debern contener las
versiones pblicas de documentos con informacin reservada (artculo 1).42

Reforma e insumos para una fiscalizacin eficaz


En virtud del anlisis alrededor de los insumos y procesos de fiscalizacin para la rendicin de
cuentas podemos identificar elementos clave para fortalecer la funcin de auditora y sancin de la ASF.
Se comenzar por sealar que es importante una arquitectura institucional que permita desconcentrar
entidades de fiscalizacin del control del Ejecutivo Federal, y tambin del Poder Legislativo, al conceder
la autonoma necesaria para el desarrollo independiente de sus funciones. Se requiere ampliar las
facultades ciudadanas para la supervisin y sancin de la poltica sustantiva de gobierno por medio de
la creacin de mecanismos de responsabilizacin va ciudadana incorporados a la lgica de fiscalizacin de
la ASF. En este sentido, pueden incrementarse las capacidades de sancin de la ASF para acercarse a la
figura del Procurador Pblico de Brasil con facultades judiciales, y/o establecer un Comit de Control,
audiencias abiertas y auditoras del desempeo como en el caso de la Oficina de Auditora en Noruega.
Es de vital importancia poder articular la sinergia social en funciones de monitoreo con la fiscalizacin
superior, fortaleciendo la interaccin entre la ASF con los ciudadanos y el vnculo cvico-legislativo
en las fases de justificacin y sancin de polticas con la implementacin de la iniciativa popular, las
candidaturas independientes, el plebiscito, las audiencias pblicas de deliberacin poltica (tipo foro en
el Senado) y las consultas ciudadanas como requisito para la poltica sustantiva de gobierno. Para ello,
es necesario ampliar los espacios disponibles a los ciudadanos en las entidades de vigilancia y sancin.

Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y Entidades de la
Administracin Pblica Federal.
42
La informacin que debe ser pblica lo ser de conformidad con el artculo 7 de la LFTAIPG, y no podr omitirse el
nombre de los servidores pblicos en los documentos, ni sus firmas autgrafas; [] ni la informacin que documente
decisiones y los actos de autoridad concluidos [], as como el ejercicio de las facultades o actividades de los servidores
pblicos, de manera que se pueda valorar el desempeo de los mismos, segn los artculos 4 y 5.
41

125

Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

Para esto sern adecuados una verdadera transparencia y el ejercicio pleno del DAI, con entornos
de alter informacin como condicin necesaria para el fortalecimiento de canales de transaccin
de demandas para la consolidacin de las instituciones democrticas y de un dinmico sistema
democrtico de accountability y Estado de Derecho contra la RDC cosmtica. Dichos entornos,
primero de informacin y luego de exigibilidad para la toma de decisiones trascendentales en la
esfera pblica, deben estar articulados a las funciones de la fiscalizacin superior que trabajen como
proceso proveedor de insumos informativos a los ciudadanos y de confianza institucional.

Conclusiones y reflexin final


Despus de haber analizado el desarrollo y los retos que concurren en la fiscalizacin superior, se
observa que existen insumos sistmicos en las acciones cvicas que fortalecen y legitiman la actuacin
enrgica de la ASF, al establecerse sinergias entre la fiscalizacin superior y la responsabilizacin
cvica de la poltica gubernamental y el ejercicio del poder pblico. No obstante, existen pendientes
en la agenda del fortalecimiento de la democracia y la rendicin de cuentas, como por ejemplo, la
adecuacin de las legislaciones estatales en materia de derecho a la informacin, segn los plazos
fijados constitucionalmente, al tiempo que legislar minuciosamente la reglamentacin general de
las reservas de informacin que no contravenga el DAI. Tambin son muy necesarias la concesin
de la autonoma de las entidades de fiscalizacin superior; la implementacin de un programa
de proteccin de los denunciantes internos en la SFP o en la APF; la institucionalizacin de
indicadores de gestin estratgica mesurables segn objetivos organizacionales; de gestin del
desempeo (mdulos de evaluacin del desempeo de funcionarios y agencias) cuyo registro
permita desarrollar indicadores para optimizar la funcin pblica segn el aprendizaje obtenido
(gestin de la informacin) (Cejudo, 2009:46).
Respecto a las tcnicas de la fiscalizacin superior, stas debern concretar la armonizacin contable;
los registros patrimoniales confiables; la virtualizacin de sus ejercicios; la evaluacin del desempeo
institucional; y los procesos organizacionales de mejora continua (Lpez Aylln y Cejudo, 2009). Se
deben fortalecer de manera proporcional los incentivos positivos a la funcin pblica responsable
y los mecanismos de disuasin de la corrupcin, adems de publicitar la importancia de la funcin
de fiscalizacin superior de la ASF para el desarrollo democrtico y econmico; al mismo tiempo de
generar un fuerte vinculo social con los auditores.43 Se debe elevar adems el nivel de fiscalizacin,
no solo con polticas presupuestarias adecuadas, sino tambin con la implementacin de mecanismos
pro-activos como plataformas de e-fiscalizacin, pblicas, aleatorias y en tiempo real.

43

126

Que mejor que los auditores fueran los candidatos presidenciales.

Accountability democrtica o cosmtica, transparencia u opacidad


porosa? Retos y perspectivas ante la fiscalizacin de la Auditora
Superior, (A propsito de la reforma en Pemex)

Es vital en la aplicacin de esta serie de acciones, que los altos funcionarios pblicos den
muestras ejemplares de observancia del Derecho para elevar la confianza en las instituciones en
esta crisis, so pena de recibir sanciones enrgicas y proporcionales al ejercicio irresponsable de la
funcin pblica. Esto, mucho ms que otras acciones, podra catalizar la sinergia del sistema de
RDCD y armonizar la fiscalizacin superior de la ASF y EFS con el desarrollo de instituciones
democrticas y ciudadanos pro-activos.

Omar El Manrquez Santiago

Es urgente tambin legislar sobre una Ley General de Fideicomisos que ponga lmites y reglas
ntidas ante la proliferacin de los fideicomisos como forma de evadir la transparencia y la RDC
(Sandoval, 2007:87). Respecto del riesgo de la institucionalizacin de la opacidad porosa, son
necesarias acciones vigorosas para cumplir con los criterios establecidos por ley para garantizar el
DAI, y en este mismo sentido, crear una ley general. La correcta regulacin del secreto bancario y
fiduciarios es tambin un asunto urgente que forzosamente atraviesa los rescates financieros.

127

Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

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Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin


Superior y Rendicin de Cuentas, 2011

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[Consultado: 13 de octubre de 2009] Disponible en:
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marzo de 2010.

Normatividad
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin.
Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con la Misma.
Ley de Petrleos Mexicanos.
Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Reglamento Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo.

130

RESULTADOS 2011

1er Concurso Nacional de Ensayo Universitarios


Construyendo Transparencia

DIRECTORIO

2012
Instituto de Acceso a la Informacin Pblica
y Proteccin de Datos Personales del Distrito Federal

Queda prohibida la reproduccin parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con
la autorizacin expresa y por escrito de los editores, en trminos
de lo as previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en
su caso, por los tratados internacionales aplicables.

Impreso Y HECHO en Mxico

www.infodf.org.mx
La Morena No. 865, esquina Av. Cuauhtmoc, Colonia Narvarte
Poniente, Delegacin Benito Jurez, C.P. 03020, Mxico, D.F.

RESULTADOS 2011

NDICE GENERAL
Prlogo
Ensayos
Primer lugar
Entre mtines, consultas, y refrendos ciudadanos.
La responsabilizacin civica como motor democrtico de
transparencia en la toma de decisiones.
Omar El Manrquez Julian Milligan

Segundo lugar
La privacidad en la era de la transparencia
Logros y desafos de la Ley Federal de Proteccin de Datos
Personales en Posesin de Particulares
Selene Lpez Snchez

61

Tercer lugar
Educacin, Transparencia y Acceso a la Informacin
Un pasado oscuro, los esfuerzos en un presente opaco y la
educacin para construir un futuro transparente
Florencia Deyanira Pech Crdenas Nikte

89

PRLOGO
La Conferencia Mexicana para el Acceso a la Informacin
Pblica (COMAIP), la Asociacin Nacional de Universidades
e Instituciones de Educacin Superior (ANUIES), la
Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (BUAP) y
la Universidad Autnoma de Yucatn (UADY) convocaron
al 1er Concurso Nacional de Ensayo Universitarios
Construyendo Transparencia con el objetivo de promover
el conocimiento y la investigacin dentro de la comunidad
universitaria de nivel licenciatura en temas relacionados con
el derecho de acceso a la informacin pblica, la proteccin
de datos personales y la rendicin de cuentas en nuestro
pas.
Este certamen recibi un total de 105 trabajos
provenientes de diversas entidades de la Repblica, de los
cuales 7 ensayos fueron los finalistas dadas sus destacadas
aportaciones y anlisis al tema de acceso a la informacin
y proteccin de datos personales en el contexto nacional.
Agradecemos especialmente a los integrantes del
Jurado Calificador: el Lic. Roberto Rock L., Director Editorial
de El Universal; la Dra. Lourdes Morales Canales, Profesora
Asociada del CIDE; y el Lic. Miguel Pulido Jimnez, Director
Ejecutivo de FUNDAR, en calidad de especialistas externos,
as como al Lic. Miguel Castillo Martnez, como Presidente
de la COMAIP y del Instituto Estatal de Acceso a la
Informacin Pblica de Yucatn (INAIP), por su compromiso
de coadyuvar en la promocin de derechos fundamentales
y quienes hicieron posible desarrollar este trabajo.

Nuestras ms sinceras felicitaciones a los ganadores


de los tres primeros lugares de este concurso: Omar El
Manrquez Santiago (Milligan), con el trabajo Entre mtines,
consultas y refrendos ciudadanos. La responsabilizacin
cvica como motor democrtico de transparencia en la
toma de decisiones de la Universidad Autnoma de la
Ciudad de Mxico (UACM); Selene Lpez Snchez, con
el trabajo La privacidad en la era de la transparencia
de la Universidad Autnoma de Nuevo Len (UANL); y
Florencia Deyanira Pech Crdenas (Nikte), con el trabajo
Un pasado oscuro, los esfuerzos en un presente opaco y
la educacin para construir un futuro transparente, de la
Universidad Autnoma de Yucatn (UADY).
No dejamos de lado nuestro reconocimiento a la labor
por parte Oscar Ruz Tovar (Augusto Prez) y de Adn
Eduardo Pedraza Moreno (Mandrake) como finalistas de
este certamen. Estos trabajos son acreedores a la mencin
honorfica que otorgar el Comit Organizador dada la
calidad de sus trabajos ensaysticos.
Por ltimo, agradecemos a los rganos garantes de
transparencia de todo el pas y al Instituto Federal de Acceso a
la Informacin y Proteccin de Datos, y particularmente a la
Comisin para el Acceso a la Informacin Pblica de Puebla
y al Instituto Estatal de Acceso a la Informacin Pblica de
Yucatn, dada la oportuna y eficiente difusin que hicieron
tanto de este certamen como del 2 Concurso Nacional
de Spot de Radio en Materia de Transparencia, Acceso a
la Informacin y Proteccin de Datos Personales, ya que
fueron los rganos garantes que aportaron ms trabajos a
estos proyectos.

Lic. Agustn Milln Gmez


Coordinador de Comunicacin Social de la COMAIP y
Comisionado Ciudadano del InfoDF

Primer lugar
Entre mtines, consultas, y refrendos ciudadanos
La responsabilizacin civica como motor democrtico de
transparencia en la toma de decisiones.
Omar El Manrquez Julian Milligan

Entre mtines, consultas, y refrendos ciudadanos


La responsabilizacin civica como motor democrtico de
transparencia en la toma de decisiones
Omar El Manrquez Julian Milligan

NDICE
Resumen ejecutivo

13

Introduccin 17
I.

Democracia y transparencia 17

II.

Participacin ciudadana y rendicin de cuentas en democracia 20

a. Participacin cvica como motor democrtico y de transparencia 22


III.

Responsabilizacin cvica y rendicin democrtica de cuentas 23

IV.
Complicaciones alrededor del proceso decisorio y la participacin
ciudadana. Racionalidad limitada y asimetras de informacin 27
a. La complejidad: Informatividad y exigibilidad 29
b. Problemas en el proceso de toma de decisiones

31

V. Participacin ciudadana, el marco normativo 34


VI. La experiencia del Distrito Federal 37
a. Desarrollo del marco normativo de participacin cvica en el D.F. 39
VII. La consulta sobre la reforma energtica del 2008 40
VIII. La articulacin de la sinergia cvica como factor poltico,
en torno a la reforma energtica 44

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Entre mtines, consultas y refrendos ciudadanos.


La responsabilidad cvica como motor democrtico de transparencia en la toma de decisiones

Conclusiones 46

12

a. Ventajas 48
b. Riesgos 49
c. Oportunidades 50
d. Propuestas 51
Bibliografa 52
Normatividad 57
Otras fuentes 57
Anexos 58

Resumen ejecutivo
En el presente ensayo se analiza la complejidad que tiene el ejercicio gubernamental
y la toma de decisiones bajo principios democrticos; y con una mayor transparencia.
A partir de lo cual, se demuestra con evidencias y argumentos que la participacin
de los ciudadanos bajo distintas modalidades en dichas funciones de gobierno
incide y mejora el proceso en la lgica de aquellos parmetros de anlisis. La
exposicin de argumentos parte del razonamiento de que la democracia como
forma de gobierno integra un conjunto de condiciones que garantizan derechos
fundamentales a los ciudadanos.1 En este sentido, diversos autores han recalcado
que en la concepcin de democracia est implcita la dotacin de capacidades
y facultades a los ciudadanos para ejercer y exigir la representacin poltica
responsable. A travs de la adecuacin de procedimientos que lo permitan. Ello
consiente un sano equilibrio del sistema poltico debido a la continua inversin
del poder, acotado por derechos de las minoras y configurado por la soberana
popular.
Por lo tanto, el trabajo parte de la premisa de que un rgimen democrtico
se interpreta como el ejercicio de la soberana popular dotada del conjunto de
derechos que configuran la ciudadana, a travs de las instituciones garantes del
acceso a la configuracin del poder pblico.
Al respecto, existe una tensin entre gobernar y representar, con lo cual surge
un dilema. En torno a dicha complicacin en este trabajo se diserta respecto a
dicha dicotoma y la validez de sus premisas. En este sentido, este trabajo plantea
que la intervencin de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones
1
En este tenor, la ciudadana est integrada por un conjunto de derechos, que garantizan la
racionalidad de la democracia; polticos, civiles y sociales, segn la clasificacin de Marshall.

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mejora el desempeo de los procesos polticos, la transparencia y rendicin de


cuentas de la funcin pblica; y fomenta a la vez las prcticas democrticas en el
desarrollo institucional. Dicha disertacin aqu planteada, concibe la accin cvica
como motor democrtico y la funcionalidad de la gestin pblica en la toma de
decisiones. Ambos fenmenos son cruzados por la rendicin de cuentas. Ante
este razonamiento surgen varias cuestiones respecto al tipo de relacin que
guardan la accin social y la funcin pblica. Para plantear argumentos y esbozar
propuestas ante estos razonamientos, se estudia la complejidad de las interacciones
entre ciudadanos y entes pblicos, que surgen durante los procesos de toma
de decisiones relevantes. En la que la accin estratgica de los ciudadanos y sus
colectivos sean estos, movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil,
asociaciones, prensa y dems grupos sociales permiten crear condiciones de
exigibilidad para la transparencia en la toma de decisiones y la funcin pblica
responsable con el inters general. Este proceso contemporneo de exigibilidad
de transparencia y rendicin de cuentas tiene sus fundamentos histricos en la
enrgica participacin de los ciudadanos. La cual se ha vinculado a lo largo de la
historia reciente para impulsar los procesos de democratizacin y que actualmente
ha sido coronada con la jerarquizacin constitucional de los derechos; entre ellos
el de la informacin. Este proceso social e histrico, hoy ocurre a travs de las
diversas dinmicas y sinergias entre los colectivos de la sociedad civil. A travs de la
demanda y retroalimentacin de los insumos para la informacin til al escrutinio
pblico; el refuerzo de los mecanismos de sancin intragubernamental y cvica; la
produccin social de entornos adecuados para la accesibilidad a dicha informacin;
y la deliberatividad de los tpicos relevantes de la toma de decisiones.
En esta complejidad, emergen una gama de problemas que es vital identificar
si deseamos ampliar las fronteras de las polticas de transparencia y acceso a la
informacin pblica. Esto, para localizar los obstculos a esta labor democratizadora
y ubicar las guaridas en donde cobran una cuota abusiva las facultades discrecionales.
En ello, est en juego la capacidad de regulacin mutua entre sociedad y gobierno;
la cual est determinada por la publicidad de los actos de Estado y su margen
de accin discrecional.2 En otras palabras, la lgica de la rendicin de cuentas
democrtica; cuya perspectiva sistmica, tiene un marcado carcter cvico-poltico,
al contenerse dentro de un sistema poltico que tiene que integrar proactivamente
la sinergia de los ciudadanos en la conformacin conjunta de incentivos formales
e informales para la asignacin de responsabilidad con transparencia. La diferencia
2
Siguiendo la definicin de enjeu de Touraine (2006), sobre la relacin conflictual entre el
movimiento social y su adversario en el poder institucional, que define la historicidad de la sociedad.

con la concepcin mnima o funcional de rendicin de cuentas radica en que sta se


ha reducido a los protocolos gerenciales de transparencia, siendo un instrumento
organizacional que ratifica legalmente responsabilidades, aislado de la propia lgica de
conflictividad y politicidad de la relacin entre gobernados y funcionarios pblicos.3
Mientras que la rendicin de cuentas democrtica ms que un instrumento es una
lgica de organizacin de un sistema poltico que busca la consolidacin de las
instituciones democrticas a travs de la ampliacin participativa del demos en la
integracin de las mismas. En este sentido, la rendicin de cuentas en democracia,
se distingue de otros ejercicios de regulacin y sancin practicados fuera de las
democracias liberales.
Por ello, es vital la intervencin de los ciudadanos en la toma de decisiones
transcendentales que afectarn las condiciones de ejercicio de otros derechos
de ciudadana. En consecuencia, la produccin social de ciudadana requiere del
continuo fortalecimiento de los derechos fundamentales de libertad de expresin,
asociacin, e informacin; los derechos polticos de participacin en la toma de
decisiones y de autogobierno.
El documento presenta un nuevo vocabulario para referir y operacionalizar
conceptos tericos que reflejen de mejor manera la realidad de los fenmenos
de rendicin de cuentas: responsabilizacin cvica, opacidad porosa, refrendabilidad
e informatividad. Los cuales proporcionan un enfoque y una propuesta que busca
fortalecer el anlisis de la transparencia y rendicin de cuentas en la funcin pblica
bajo una perspectiva democrtica, poltica y sistmica. En virtud de que poco se ha
abonado al diseo de soluciones que conjunten la sinergia social e institucional en
la funcin pblica con la debida refrendabilidad de los ciudadanos. Que adems, no
sean presas de los vicios del comportamiento individualista o predeterminado por
este, y que generen resultados y nuevas sinergias positivas a la rendicin de cuentas
democrtica.
En nuestra investigacin es toral el contraste de la dinmica de la participacin
cvica y su interaccin con el marco normativo vigente durante la coyuntura de
la reforma petrolera o energtica de 2008 en Mxico. De ello se recogen las
experiencias que a nivel local y nacional demuestran las sinergias articuladas a
3
Que en ocasiones se emplea para la obtencin o la construccin de legitimidad de sus propias
acciones o decisiones; y que se sustenta en la eficacia y certidumbre para la ejecucin de las mismas.
Se debe subrayar que dichos protocolos y legalidad pueden subsistir en las cadenas de mando de
regmenes autoritarios, por lo que esta transparencia y rendicin de cuentas son instrumentales.

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un mejor desempeo institucional. En este sentido, hacemos una comparacin


de los mecanismos de democracia directa para la participacin ciudadana y de
las prcticas y aplicacin de los mismos en el Distrito Federal, y en el caso que
aplica para el nivel federal. Se destaca el desarrollo vanguardista de la legislacin
capitalina, pero tambin sus debilidades y distorsiones. Ocupan un lugar primordial
en la investigacin, el anlisis histrico y sociolgico de los procesos ciudadanos
en la democratizacin institucional, a la vez que se presentan perspectivas para su
desarrollo en su aplicacin.

En congruencia con nuestro argumento, el estudio descubre cmo es


que la consulta ciudadana usada como dispositivo de democracia directa, ha
sido tilmente empleado por el gobierno local y de cierta manera, por el
gobierno federal. El cual, se ha convertido en un mecanismo de articulacin
entre la sinergia cvica y los presupuestos de legitimidad de la toma de
decisiones.
Destacan en nuestra argumentacin, las insuficiencias del marco
normativo en materia de participacin ciudadana, o su uso oportuno e
instrumental a la vez en el proceso de reforma petrolera de 2008, o en
los procesos decisorios del gobierno capitalino. Al respecto, encontramos
que la consulta sobre la reforma energtica fue un factor poltico significativo
durante la coyuntura en torno al proceso de legislacin de la reforma
petrolera de 2008. Puesto que en este proceso, el inusual refrendo cvico
articul sinergias y mecanismos cvicos de vigilancia y sancin desde la
enrgica accin popular.Tal refrendacin cvica, enfrent con xito el ejercicio
opaco y discrecional con el que se conduca inicialmente la legislacin de la
reforma.
Pero adems, lo que el estudio encuentra en torno a la implementacin
sistmica de las estrategias y la accin cvicas permite sustentar que la
responsabilizacin cvica es un motor democrtico para reconfigurar los
procedimientos de toma de decisiones, integrando un valioso elemento de
transparencia y rendicin de cuentas en democracia.

Introduccin
I.

Democracia y transparencia

En el presente trabajo se realiza una argumentacin entorno a la complejidad que


tienen los procesos gubernamental decisorios La democracia representativa es en
la actualidad, una forma positiva del gobierno democrtico; por ello, para abordar
los problemas complejos que concurren en su diseo y operacin en medio de
las recurrentes crisis econmicas y los recientes cambios tecnolgicos es necesario
distinguir las atribuciones esenciales que la distinguen de otras formas de gobierno
no democrticas con el objetivo de fortalecer la democratizacin del gobierno y
prevenir al menos las crisis polticas.
Para empezar, se debe recordar que una democracia se constituye solamente
a travs de un conjunto de condiciones que deben de garantizar el ejercicio de la
soberana popular en los procesos de toma de decisiones; la proteccin de una
amplia gama de derechos a los ciudadanos en condiciones de equidad; y el balance
en el sistema poltico que evite el abuso de los poderes. Sean estos constituidos o
fcticos. En este sentido, Norberto Bobbio (1984:53) seal que la democracia es el
conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones colectivas en el que est
propiciada la ms amplia participacin posible de los interesados. Ello, permite el
ejercicio de la soberana popular, acotada por los derechos de las minoras (Sartori,
1988). Ferrajioli (1999:50-52) aade, desde una perspectiva de derechos, que la
democracia sustancial se compone por el orden jurdico que tiene la capacidad de
garantizar activamente los derechos fundamentales de los ciudadanos.
En consecuencia, la democracia representativa, es el rgimen de gobierno en el
que la soberana popular est dotada de un conjunto de derechos fundamentales
de ciudadana;4 y que tambin est facultada para el acceso universal y equitativo a
la configuracin del poder pblico por mediacin de las instituciones garantes. En
Mxico, bajo esta lgica del principio democrtico, nuestra forma de gobierno se
constituy como una Republica Representativa, Democrtica, y Federal.5 En donde
se presume debieran existir condiciones que den facultad a los ciudadanos para
configurar la toma de decisiones de su gobierno. Facultad que es ser ejercida por
4
Que resultan ser particulares para cierto rgimen poltico como efecto de las luchas de los actores
que les van conquistando y del lienzo histrico, cultural, poltico, e identitario.

Constitucin
Poltica
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos,
Capitulo I de la Soberana Nacional y de la forma de gobierno. Artculo 40.

Titulo

Segundo

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medio de los poderes de la Unin.6 En este sentido, nuestros entes de gobierno


deben de actuar respetando el principio democrtico y el de soberana popular.7
De manera que deben conducirse con responsabilidad, definida como la propia
regulacin de la conducta al prever los lmites que sustentan dicha relacin poltica
democrtica.8
Otra atribucin que hoy distingue con nfasis a la democracia, es la mxima
publicidad de los actos del gobierno, entendida as como transparencia. Debido a
que la publicidad y transparencia son ms usuales en las sociedades modernas; ello,
como consecuencia lgica del desarrollo de los derechos y la mejora de ciertas
condiciones de bienestar en los sistemas polticos liberales; adems del vertiginoso
incremento de los flujos de informacin, que hoy da, condicionan nuestros procesos
cognitivos y su expresin conductual. Cambios que tambin deben situarse en un
contexto de modernizacin tecnolgica del ejercicio burocrtico.
Sin embargo, en la actuacin gubernativa la discrecionalidad suele ser recursiva
en la labor ejecutiva que requiere de ciertos mrgenes para su funcionalidad.
Debemos subrayar adems que la calidad de los procesos de informacin junto con
dicha discrecionalidad condicionan el desarrollo de estos fenmenos. Asimismo, en
el plano de las interacciones entre la funcin pblica y la participacin ciudadana en
los procesos decisorios, notamos que el problema es ms evidente en la conduccin
de dicho proceso; en la gestin de la informacin pblica dispuesta antes de las
decisiones; y en la asignacin de responsabilidades a la accin de gobierno. Por ello,
la democracia analizada como un sistema de gobierno resulta bastante compleja.
Puesto que debe de mantener un equilibrio entre la funcionalidad del poder de
decisin y ejecucin de los entes gobernantes y la construccin de mecanismos
de acceso a la toma de decisiones que garanticen a los ciudadanos la capacidad
Articulo 39. La soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder
pblico dimana del pueblo [quien] tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar
la forma de su gobierno. Articulo 41. El pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la
Unin. Lase, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

7
Un ejercicio dbil de tales derechos de los ciudadanos o su anulacin, desvanece la legitimidad de
la democracia por el descontento de sus integrantes, los cuales sustentan al rgimen. Lase PNUD
(2011:42).
8
En este sentido, Fornero (2004:922-923) define a la responsabilidad como la posibilidad de prever
los efectos del propio comportamiento y corregirlo con base en tal previsin; puesto que en efecto, la
nocin de responsabilidad poltica se basa en la nocin de eleccin y sta es esencial al concepto de
la libertad limitada. El recalca que el primer significado del trmino fue poltico, en expresiones tales
como gobierno responsable o responsabilidad de gobierno que expresaban el carcter por el cual
el gobierno obraba bajo el control de los ciudadanos.

de influir en dicha funcin ejecutiva. Por lo tanto, el gobierno representativo


enfrenta un conflicto cuando hace uso de la discrecionalidad estando obligado a
ser transparente ante el requerimiento de publicidad de sus actos.
En este conflicto entre gobernar con transparencia y representar a la
soberana popular radica gran parte de la complejidad del diseo institucional.
Puesto que existe una evidente tensin entre el ejercicio de los derechos de los
ciudadanos; la ejecucin de la funcin de gobierno; y el conducir dicho proceso
con responsabilidad y publicidad al mismo tiempo. El cual, se podra pensar que se
complica an ms cuando a la vez deseamos dar transparencia al funcionamiento
de dichos dispositivos. Por lo que cabe preguntar: por qu y cmo articular la
participacin cvica como motor de transparencia en la toma de decisiones?
Nuestro argumento postula que cierta participacin objetiva ayuda a la higiene
del procesamiento de las corrientes de opinin pblica; a la gestin ciudadana e
institucional de la informacin pblica; a la mejora de las polticas de transparencia
y adems funge como contrapeso poltico frente al abuso de la discrecionalidad
en la toma de decisiones. Por ello, deben de articularse la movilizacin y las
sinergias ciudadanas con los procesos decisorios gubernamentales por medio
del establecimiento de mecanismos que intensifiquen la interaccin entre estos
entes y actores que as impulsarn la transparencia a travs de la gestin activa
de la informacin que se dispone a la sociedad, la deliberacin pblica y sancin
conjuntas entre sociedad y gobierno.
En consecuencia, en este trabajo marcaremos las caractersticas que existen en
torno al diseo y la prctica del marco normativo que regulan la participacin cvica
en los procesos de toma de decisiones. Para tal propsito habremos de hacer una
breve revisin de algunos recientes procesos de toma de decisiones en contraste
con aquel marco y a la luz de la rendicin de cuentas democrtica.9 Esto tiene
9
Manrquez (2011:84-121), ha argumentado que la rendicin de cuentas democrtica tiene un
carcter holstico, por contenerse dentro de un sistema poltico que tiene que integrar proactivamente
la sinergia de los ciudadanos en la conformacin conjunta de incentivos formales e informales para
la asignacin de responsabilidad y representacin poltica responsable con el inters pblico, y con la
dotacin de poder que ello implica. La diferencia con la concepcin mnima o funcional de rendicin
de cuentas radica en que sta se ha reducido a los protocolos gerenciales de transparencia, que
siendo un instrumento organizacional de ratificacin legal de responsabilidades, est aislado de la
propia lgica de conflictividad y politicidad de la relacin entre ciudadanos y gobierno. l subraya que
dichos protocolos y legalidad pueden subsistir en las cadenas de mando de regmenes autoritarios,
por lo que esta transparencia y rendicin de cuentas son instrumentales y no adecuadas para
distinguir, disear y progresar instituciones democrticas slidas.

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como objetivo comprender la complejidad del fenmeno y entonces proponer


una forma de canalizar dicha participacin cvica en los procesos decisorios esto
adems, sin instrumentar tal intervencin. Por este motivo, nuestra indagacin
busca reconocer los elementos y relaciones tiles en la participacin ciudadana que
adems mejoran la gestin de informacin pblica, la asignacin de responsabilidades
y que as abonan a la transparencia y a la optimizacin del proceso decisorio del
gobierno democrtico. Lo cual es de suma relevancia en virtud de que en los
actuales mecanismos institucionales no se establecen vnculos con la lgica informal
y autnoma de la accin colectiva, ni con la sinergia ciudadana en funciones de
informacin, vigilancia y sancin del ejercicio del poder; desaprovechando as la
energa de aquel capital social de suma importancia para la rendicin de cuentas.
En la aventura de este viaje, el lector descubrir lxicos de valoracin y
conceptos tales como: responsabilizacin cvica, informatividad, opacidad porosa
y refrendabilidad; que podr encontrar muy tiles para la interpretacin del
problema que surge entre el impulso cvico a la transparencia y la asignacin de
responsabilidad poltica, frente a la discrecionalidad operativa de los funcionarios
pblicos. Para el lector experto, estos nuevos vocablos tal vez puedan transgredir
sus marcos conceptuales de referencia, pero bien vale la pena utilizar estas
herramientas analticas que han sido muy tiles en la bsqueda de referentes
empricos conceptualizables y operacionales en la valoracin de los complejos
fenmenos aqu descritos de manera sencilla.
Al final de esta exposicin, se proporcionar una propuesta en donde se van
a esbozar los ejes para el diseo de dispositivos institucionales que faciliten dicha
relacin y den sustento a la transparencia y la rendicin democrtica de cuentas.10

II.

Participacin ciudadana y rendicin de cuentas en democracia

Como ya se ha sealado, un ente de gobierno debe conducirse de manera


responsable. Dicho comportamiento es responsable si ste obedece a los
principios que sustentan al rgimen democrtico. Pero adems, este proceso
debe realizarse con la transparencia necesaria para que tambin sea legtimo
ante la opinin pblica entendida como un mecanismo de sancin. En este
tenor, es pertinente sealar que la solidez de la democracia representativa, de
Fuera del contexto electoral.

10

acuerdo al concepto de los tericos de la democracia fuerte, est indicada por la


participacin de sus ciudadanos en la deliberacin en los actos de gobierno.11 Sin
embargo, tambin existe un concepto de democracia minimista postulado por
Joseph Schumpeter, en el cual, la participacin de los ciudadanos se debe reducir
al proceso electoral (Norris, 2002:311).
Es en torno a la definicin de los lmites de la accin ciudadana en el mbito
de la toma de decisiones, donde se renen las tensiones entre la conceptualizacin
de democracia fuerte y la de la democracia mnima. Tales fenmenos complejos
son totalmente cruzados por la teora de la rendicin de cuentas accountability;12
cuyo problema terico resulta importante analizar. Puesto que debe de hallarse
un sano equilibrio a la tensin que emerge cuando los procesos decisorios de
gobierno bajo un contexto social que demanda transparencia y rendicin de
cuentas se enfrentan a la intervencin de los diversos dispositivos de participacin
ciudadana activa e informal. Lo cual nos parece de la mayor importancia, en virtud
de considerar que por lo regular son las acciones cvicas responsables las que
determinan el desarrollo de la transparencia y el alcance de sus dispositivos, y en
menor medida, en un sentido inverso.
Esta perspectiva de la fenomenologa obedece a la conceptualizacin de la
rendicin de cuentas como un sistema que procesa insumos o demandas sociales,
para derivar productos o polticas pblicas que permiten un equilibrio dinmico
que sustenta la legitimidad y gobernabilidad democrticas con la responsabilidad
poltica de la funcin pblica. La cual es vital para distinguir estos fenmenos de
otros dispositivos burocrticos legales o disciplinarios presentes en regmenes
autoritarios; que pueden incluirse dentro de un concepto dbil o ambiguo de
rendicin de cuentas (Manrquez, 2011:228).
Recapitulando lo que se ha sealado hasta ahora, tenemos que un ente de
gobierno toma una decisin con responsabilidad si sta obedece a un proceso
democrtico y transparente que permita verificar que el mismo sea accesible (al
grupo pertinente de ciudadanos al que afecte la decisin) y responsable con el
11
En ello coinciden diversos autores clsicos y contemporneos como James Madison, John S. Mill,
Robert Dahl, Benjamin Baber, David Held y John Dryzak.
12
Vocablo en ingls sin traduccin exacta que se ha traslado al espaol como rendicin de cuentas.
Los referentes de aquel trmino ingls, answerability y enforcement, tampoco tienen traduccin exacta
en espaol; en este sentido, el ensayo contribuye a la construccin de un lenguaje propio de mayor
utilidad en ciencia poltica y en el idioma espaol.

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inters general. Con base en la anterior premisa es necesario determinar hasta


qu punto es deseable y prctica la participacin ciudadana en los procesos
decisorios; y tambin ser importante establecer de qu manera dicha intervencin
mantiene una retroalimentacin constante con la transparencia que fortalece el
comportamiento responsable de los entes de gobierno.

a. Participacin cvica como motor democrtico y de transparencia


Como se ha indicado antes, las complicaciones surgen cuando el desarrollo de
la transparencia y de la rendicin de cuentas que es impulsado con la directa
participacin de los ciudadanos en las decisiones y que rebasa a las instituciones
que pretenden acotar dicha intervencin. Las dificultades derivan del incremento
de las interacciones entre ciudadanos y entes gobernantes; que adems surgen en
medio de un marco normativo inacabado al respecto; y por los lmites que dicha
intervencin impone al ejercicio ejecutivo.
Sin embargo, se debe reconocer que la participacin cvica es un motor
democrtico de las prcticas de transparencia y por ende, de la rendicin de
cuentas. Basta mencionar algunos ejemplos que actualmente caracterizan este
proceso complejo del desarrollo de la transparencia y rendicin de cuentas. As
por ejemplo, tenemos que buena parte del desarrollo del derecho a la informacin
se debi al empuje de organizaciones sociales en torno al grupo Oaxaca, que
deriv en la materializacin de la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, en 2002. Tambin, la implementacin de la poltica de publicidad
de los padrones de beneficiarios de programas federales, antes impensable, hoy
responde a las enrgicas demandas sociales de combate a la corrupcin por el
uso discrecional de dichos programas.13 Misma situacin ocurre en la exigencia de
transparencia en el manejo de fideicomisos y fondos gubernamentales (Sandoval,
2009). Asimismo, la transparencia en las contrataciones gubernamentales ahora debe
sujetarse a las demandas cvicas de mxima publicidad14 en la toma de decisiones y
Como referencia, el lector puede indagar sobre el caso de Procampo, respecto de las denuncias
cvicas del subsidio que dicho programa a dado a empresas y familiares de narcotraficantes, hechas
por periodistas en el Universal y por investigadores de FUNDAR. A.C. Despus de lo cual se ha
llamado coloquialmente al programa pro-narco. Hay informacin disponible en los siguientes sitios:
http://www.eluniversal.com.mx/graficos/especial/EU_procampo/historico.html; http://www.eluniversal.
com.mx/primera/33368.html; y http://www.subsidiosalcampo.org.mx/mexico/estados/sinaloa//top/
PT/.
13

Segn esta mandatado en nuestra Constitucin Poltica, en el artculo 6.

14

ejecucin del gasto, as como a las mejores prcticas comerciales sobre publicacin
de contratos de gobierno, y en tanto que es un requisito para el financiamiento de
instituciones supranacionales.15 Por ello sealamos que el desarrollo de las polticas
de transparencia y rendicin de cuentas no son graciosos obsequios del Estado,
sino el resultado de luchas cvico democrticas.

III.

Responsabilizacin cvica y rendicin democrtica de cuentas

Es menester ahora describir brevemente la importancia que la participacin


ciudadana tiene en aquellos procesos y relaciones, bajo la teora de la rendicin
de cuentas; para entender la relacin fundamental que guardan la gestin de la
informacin pblica; el proceso decisorio; y las interacciones entre ciudadanos y
entes pblicos.
Para iniciar el estudio, debemos definir brevemente lo que comprendemos
bajo la categora de participacin ciudadana. Para algunos autores que defienden
un concepto amplio de participacin, este fenmeno es dinmico y proactivo, dicho
activismo construye la ciudadana. Mientras que dentro de la concepcin minimista
de democracia predomina el prototipo de participacin tutelada, que considera al
ciudadano un sbdito irracional, incompetente, manipulable, aptico, e ignorante.
Nocin que se refuerza o legitima en nuestros das, segn los sondeos de cultura
poltica (Peschard, 2002).
Sin embargo, aqu recuperaremos elementos vitales que permiten que la
accin cvica en las democracias operativas se incorpore al ejercicio de gobierno. En
esa lgica, segn Robert Dahl (1991:21) se requieren de condiciones sine quan non,
tales como una variedad de fuentes de informacin y la presencia de instituciones
que avalen la expresin de las preferencias de los ciudadanos para su inclusin
en las polticas del gobierno por medio del voto y otros mecanismos distintos
(Aguilar 2006:24). Dicho vnculo entre informacin, sancin y poltica, hara posible
que la rendicin de cuentas fuera el fruto de la transparencia y la democracia; lo
15
Por ejemplo, hay una mayor exigencia de transparencia en la informacin de contrataciones que
Petrleos Mexicanos la mayor empresa paraestatal del Estado pone a disposicin del pblico; ello
se debe por una parte a las demandas de informacin hechas por ciudadanos, acadmicos, expertos
y periodistas; y por el otro, a la emisin de los Criterios que el Instituto Federal de Acceso a la
Informacin ha emitido al respecto y que obedecen a dichas demandas. El lector puede consultar
los Criterios: 017-10, 020-10, 026-10, y 028-10, para tener un mejor panorama de referencia. Los
Criterios estn disponibles en http://www.ifai.org.mx/criterios

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cual, demandara de la activa participacin de los ciudadanos y de sus facultades


cognitivas que fungen como jueces de la funcin pblica, como hace tiempo afirm
Jeremas Bentham (Aguilar, 2006:28-29).
En este tenor, abogamos por una participacin cvica, amplia y activa, que
hoy est en movimiento y que se enriquece con la conquista de espacios en
los procesos de decisin, vigilancia y ejecucin del poder pblico; en los que se
configura el inters y carcter de lo que se torna pblico. Participacin cvica en el
ejercicio de gobierno, que implica un complejo proceso de transformacin desde
la base social (lvarez, 1997:34-35). Pero que obliga a que los servidores pblicos
afirmen sus responsabilidades y representacin poltica acordes al inters general;
logrando con ello una funcin superior de rendicin democrtica de cuentas, a
travs de la responsabilizacin directa por va de esta participacin cvica entendida
como motor democrtico.
Ahora bien, de acuerdo a la metfora espacial de los recintos de accin de la
rendicin de cuentas (ODonnell, 1998), existe un mbito horizontal, o de relaciones
institucionales de regulacin y sancin del ejercicio de gobierno.16 Hay otro entorno
vertical electoral, que refiere las relaciones de control de la sociedad hacia aquel
a travs de las elecciones; y un tercer mbito, descrito por Peruzzotti y Smulovitz
(2002:17-22), como categora alterna a los controles intra gubernamentales y al
control vertical-electoral, conocido como rendicin de cuentas social o societal
accountability.17 Este ltimo tipo de ejercicios ciudadanos, consiste en la ordenacin
de estrategias para activar mecanismos de sancin institucional que buscan agilizar
la capacidad de gobierno a travs de acciones que imponen costos polticos y
electorales, primordialmente; desarrollado en contextos de transicin democrtica
y de retroceso de los regmenes autoritarios o delegativos (Peruzzotti y Smulovitz,
2002 y 2004; y Peruzzotti, 2008 y 2009).

De acuerdo a la metfora espacial, sta accountability, se integra por controles mecanismos de


regulacin que se verifican longitudinalmente en el mbito estatal. Gracias a la existencia de agencias
estatales que tienen la autoridad [] fcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones,
que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relacin con
actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente,
ser calificadas como ilcitos (ODonnell, 1998:18).
16

Ernesto Isunza, ha empleado el trmino rendicin de cuentas transversal para comprender la


participacin directa de actores sociales como funcionarios en agencias estatales; otro concepto es el
de Leonardo Avritzer, quien define a los pblicos participativos como dispositivos en los cuales los
entes pblicos incorporan al actor social (Monsivis, 2005).
17

Por esta razn, ya sea que dicha intervencin se conciba como vigilancia, sancin
electoral o proceso de asignacin de responsabilidades, resulta imprescindible
valorar las lgicas de interaccin de la participacin ciudadana en los procesos
de informacin, evaluacin, y sancin que constituyen el esquema de la rendicin
de cuentas (Schedler, 2000). En virtud de que la relacin entre los entes pblicos
obligados a rendir cuentas y los actores sociales facultados para exigirlas debe
acontecer en el espacio pblico, para as evitar que dicho acto devenga en protocolo
o trampa burocrtica; puesto que dicha relacin debe publicitarse para optimizar la
calidad de la democracia (Lpez Aylln y Merino, 2009:12-16).
Sin embargo, como ya hemos sealado, la rendicin de cuentas debe
interpretarse como sistema, es decir, como un proceso complejo; en el que se
enfaticen las complicadas interacciones sistmicas de sus componentes y las
propiedades emergentes que permiten la autorregulacin del mismo.18 Situando el
centro del anlisis en la sinergia del conjunto de procesos entre ciudadanos y entes
pblicos; ya que es un fenmeno socio poltico de lgica sistmica (Gil-Garca,
2009)
Por ello, definimos a la rendicin de cuentas en democracia, como la
sinergia entre ciudadanos y entes pblicos para asignar responsabilidad poltica
hacia las funciones de gobierno respecto a decisiones y acciones, los cuales se
vinculan por representacin poltica o por otros dispositivos de afirmacin de
dicha responsabilidad. Por ende, aqu se ha llamado a este ltimo proceso como
responsabilizacin cvica, entendida como la sinergia de la participacin cvica, para
la construccin y asignacin mutua de responsabilidades. Esto, en un marco de
libertades de informacin y desarrollo de derechos democrticos; en donde emerge
un sistema dinmico que conjunta diversas acciones y energas desde los distintos
entornos sociales, cada cual con sus recursos particulares (Manrquez, 2011:114117). Es importante distinguir las siguientes atribuciones sistmicas inscritas en el
concepto de rendicin de cuentas democrtica: informatividad: que es la capacidad
de los entidades pblicas para la produccin y gestin de informacin pblica til;
18
John Ackerman (2006:21-27) apela a un modelo de rendicin de cuentas coactivo por medio
del cual los servidores pblicos informan y justifican sus planes de accin, su desempeo y sus
logros y se sujetan a las sanciones y recompensas correspondientes; que incluye la participacin
de los ciudadanos como factor determinante, lo que lo hace pro-activo, dinmico y que rebasa la
temporalidad de la sancin electoral.

Entre mtines, consultas y refrendos ciudadanos.


La responsabilidad cvica como motor democrtico de transparencia en la toma de decisiones

PRIMER CONCURSO NACIONAL DE ENSAYO

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Entre mtines, consultas y refrendos ciudadanos.


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y exigibilidad: es decir, la capacidad de ejercitar las facultades de sancin al ejercicio


del poder pblico (Manrquez, 2011:87).19
Como se ha mencionado, el concepto de responsabilizacin cvica nos permite
valorar las estrategias o acciones desde la sociedad civil para enfrentar su conflicto
con el poder pblico, al participar de manera formal o informal del proceso
decisorio por medio de la gestin de la informacin pblica y los mecanismos
de sancin formal e informal. Con el objeto de reforzar la institucionalizacin de
dispositivos de asignacin de responsabilidad y de sancin cvica al poder para una
efectiva fiscalizacin de la poltica de gobierno.
Con dicha actuacin cvica se va construyendo la exigibilidad de la funcin
pblica responsable, que antes de la democratizacin, careca de un poder adecuado
y de apropiadas herramientas metodolgicas, de las cuales hoy puede disponer a
travs de las legislaciones en materia de participacin ciudadana, trasparencia y
desarrollo del derecho de acceso a la informacin. En este tenor, la informacin
til permite al ciudadano discernir para debatir y deliberar de forma racional, con
lo que su capacidad de discernimiento crece proporcionalmente a su capacidad
sancionadora. Por ello se deben de acotar adecuadamente los mrgenes de
discrecionalidad de los decisores para as poder evitar la opacidad y una mayor
oportunidad para instrumentar la sinergia social.
En resumen, la responsabilizacin a los funcionarios pblicos es viable segn
el provecho que otorgue la informatividad alrededor de un proceso decisorio; la
deficiencia de informacin distorsiona la vigilancia y sancin de tal ejercicio. De esto
se sigue que las demandas cvicas para ampliar la transparencia, junto a las sanciones
informales a la toma de decisiones, quedan estrechamente vinculadas y conforman
nuestro importante motor democrtico.20

Existen otras atribuciones: la responsividad: entendida como la capacidad de respuesta de aquellas


entidades; la responsabilidad: que es la capacidad de actuar aceptando lmites y consecuencias; y la
deliberatividad (Manrquez, 2011).
19

Hace casi una dcada, Pippa Norris (2002:341-343), prescribi que en el contexto de transicin
de sociedades industriales a posindustriales, el distanciamiento entre ciudadanos y los canales
tradicionales de participacin poltica, aunado al desarrollo de los niveles de educacin, flujos de
informacin, comunicaciones, y con ciudadanos ms crticos con formas ms exigentes de expresin,
organizacin y movilizacin poltica; se avizoraban para el caso de una sociedad mexicana, ciudadanos
construyendo otras formas de participacin y cierta confianza en los procesos polticos.
20

En este sentido, debemos recuperar nuestra premisa inicial que indicaba que
una decisin responsable [obedeca] a un proceso democrtico [que permitiera]
verificar que el mismo [fuera] accesible y responsable con el inters general. Entonces,
ahora tenemos certeza de que dicha participacin conduce al refuerzo democrtico,
en virtud de que permite verificar el principio democrtico del ejercicio de la
soberana popular al impulsar con las acciones cvicas las garantas de acceso a la
informacin a decisiones y actos de gobierno que luego permiten retroalimentar
dichas acciones para influir en aquellos actos gubernativos.
Ahora habremos de identificar las complicaciones que surgen alrededor del
proceso decisorio y que adems tienen que ver con la forma en que se determina
lo que se entiende por inters general. Es decir, la forma en que se construye una
decisin, y la forma en que se constituye en un acto responsable con el inters general.

IV.

Complicaciones alrededor del proceso decisorio y la participacin


ciudadana. Racionalidad limitada y asimetras de informacin

Es preciso sealar, que aunque existe un avance en torno a los derechos de


informacin, en su marco normativo y en las polticas de transparencia, estos
tienen su contraparte en las prcticas discrecionales sofisticadas o abuso de la
racionalidad de las organizaciones pblicas para la accin ejecutiva. Lo que aqu
se va a denominar opacidad porosa, que es la implementacin tctica o tcita
de dispositivos institucionales por el empleo intencional de mtodos que impiden
la oportunidad y el aprovechamiento de la informacin pblica dispuesta a los
ciudadanos o a otras entidades pblicas.
A esto habr que agregar que habitualmente el proceso de toma de decisiones
implica que los decisores deban confiar en sus asesores quienes son vctimas de sus
propias subjetividades y de la asimetra de informacin que permea todo proceso
decisorio (Tamayo, 1997:283-284). El mismo Charles Lindblom (Parsons, 2007:420),
cuestion la conveniencia y los limites de hacer una toma de decisin de una poltica,
usando solo el mtodo racional. Joan Subirats (2000) experto analista, seala que
debido a la racionalidad burocrtica se emplean algunas soluciones organizacionales
a pesar de tener poca certeza de su aplicabilidad.21 En este sentido, Enrique
21
Joan Subirats (2000:435-436), ha sealado que regularmente existen consultores, cual vendedores
de soluciones listas para usar -llave en mano- que luego son implementadas ignorando su real
aplicabilidad y credibilidad, usndose como soluciones mgicas.

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Cabrero (2000:218), estudioso de la administracin pblica mexicana, ha descrito


la dificultad que existe al querer aplicar herramientas organizacionales diseadas
en contextos distintos al nuestro; por ejemplo, el modelo del policy sciences, el cual,
presenta significativas limitantes para desarrollar mecanismos formales que incluyan
el monitoreo ciudadano de la poltica pblica. Tambin apunta Cabrero (2010:181),
que respecto al tema de la transparencia y rendicin de cuentas, lejos de abrirse
espacios a la ciudadana para la evaluacin del desempeo de sus funcionarios y
del uso de los recursos que estos hacen; por el contrario, insiste, los dispositivos
de transparencia se convierten en simples procedimientos tendientes a cumplir
obligaciones legales. Puesto que en el caso mexicano, no existe un vinculo entre
la opinin pblica, las demandas ciudadanas, la inclusin de redes de actores y
de las agencias no gubernamentales, en el diseo de la agenda de gobierno. Al
respecto, Cabrero indica que aquella se induce a travs del empleo de los medios
de comunicacin, ms que a partir de la inclusin de la energa social expresa en
demandas puntuales. Ello, dificulta la elaboracin de la poltica de gobierno, de
forma democrtica y deliberada.
Al respecto, es importante reconocer las complicaciones que surgen de la
implementacin de la transparencia al interior de las organizaciones gubernamentales,
aplicables al proceso de toma de decisiones. Sobre este tpico, el Dr. David Arellano
Gault (2007 y 2008), experto en estos temas, ha acuado el concepto de fallas de
transparencia para denotar el conjunto prcticas organizacionales alrededor del
manejo de la informacin en tanto que es un insumo costoso, que colisionan
con los criterios normativos de transparencia, y sin embargo, son funcionales
al desempeo organizacional. El objetivo de la teora de Arellano, es identificar
las anomalas o los usos estratgicos que pueden solventarse con el diseo de
incentivos externos e internos, as como a partir del aprendizaje organizacional
de los usos y beneficios de la transparencia, como criterio organizacional, a fin de
integrarse a la funcionalidad de la organizacin.
No obstante, Arellano advierte, al igual que Cabrero y Subirats, que la solucin
no depende de recetas. Por ello, desde la perspectiva de complejidad sistmica que
aqu se emplea, subrayamos que las propias caractersticas de la cultura poltica y
organizacional, interiorizada entre ciudadanos y entes pblicos, respectivamente, no
pueden tenerse como factores determinantes pero tampoco deben desdearse.
Por tanto habr que buscar equilibrios en las tensiones ya sealadas, entre el
empuje cvico de la transparencia y el uso funcional de asimetras de informacin
entre los decisores en cuyo equilibrio adems, concurran insumos adecuados para
transparentar y optimizar el proceso decisorio.

PRIMER CONCURSO NACIONAL DE ENSAYO

Como ya hemos adelantado, la participacin cvica, como motor democrtico,


permite ampliar el campo de accin de la transparencia en la funcin pblica. Sin
embargo, este proceso es complejo y depende de muchos factores y coyunturas,
que ya han sido ejemplificados; y que no obstante, despus de analizar cierta
evidencia emprica (Peruzzotti y Smulovitz, 2002 y 2004; y Manrquez 2011), nos
han permitido identificar que gran parte de las complicaciones emergen durante el
proceso de produccin, acceso y empleo de la informacin pblica. Por tal razn,
la capacidad del gobierno para gestionar la informacin pblica til, es decir, la
informatividad, es un factor en los procesos polticos que condiciona las facultades
de los ciudadanos en sus labores de vigilancia y sancin (Manrquez, 2011:52-57).
Asimismo, surgen problemas cuando se requieren mecanismos efectivos capaces
de vincular responsabilidades al desempeo de los servidores pblicos, es decir
exigibilidad de una funcin pblica responsable con el inters pblico.
Precisamente, Adam Przeworski (1998:17) seal que la responsabilidad no
es suficiente para inducir la representacin cuando los electores tienen informacin
incompleta; adems, agregaba Przeworski (1998:27) a menos que los polticos
se preocupen por la aprobacin de los electores cuando vayan a dejar el puesto
en forma definitiva, los lmites temporales privan a los votantes de la posibilidad de
crear incentivos para que los polticos los representen.
Por estas razones, cuando se limita la participacin a los mecanismos de
eleccin o de participacin ciudadana preestablecidos, adems de perder la energa
social de su accin cvica, es muy probable que se instrumente dicha energa para la
legitimacin de la toma decisiones. Para ello, basta con reducir los canales informativos
y acotar las lgicas de acceso ciudadano a la informacin pblica, manipular la misma,
o construir cierta opinin pblica a travs del manejo de informacin en medios
masivos y sondeos. Bajo la lgica que ya ha sealado Przeworski. Esto quiere decir,
que si la gestin de la informacin pblica, necesaria para la construccin del juicio
ciudadano sobre la accin y el desempeo de un cierto servidor pblico, depende
de l mismo, es evidente que el proceso de evaluacin y sancin se distorsiona
a favor del ente pblico por el manejo oportuno o casual de la asimetra de
informacin.
Al respecto, baste sealar que el concepto gubernamental de contralora social,
entendida como participacin ciudadana en el control administrativo; redujo las
interacciones entre ciudadanos y gobierno a la atencin de quejas ciudadanas,

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a. La complejidad: Informatividad y exigibilidad

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sugerencias, recomendaciones, revisin de obras publicas locales y de suministro


de servicios (Hevia, 2004:14).22 Por ello, para incorporar la sinergia cvica que
impulsa la transparencia y rendicin de cuentas es necesario re-conceptualizar a la
participacin ciudadana como un proceso dinmico, como un motor democrtico.
En esta lgica, debe superarse la conceptualizacin de dicha participacin como
apndice corporativo o como instrumento de gestin de servicios pblicos,23 para
denotar bajo otro concepto las atribuciones que refieren de manera mejor la lgica
dinmica que tienen los procesos de vigilancia y sancin cvica de la funcin pblica
en el vertiginoso desarrollo de los derechos en democracia. Siendo fundamental
interpretar la participacin como un fenmeno colectivo con la autonoma y el
activismo necesario para el impulso de la transparencia y rendicin democrtica
de cuentas. En este sentido, la responsabilizacin cvica recoge estos referentes
conceptuales y empricos, a la vez que permite englobar la lgica de la participacin
cvica como motor democrtico.
En consecuencia con lo que ya hemos razonado, la responsabilizacin cvica,
es decir, las acciones cvicas para la gestin de informacin y vinculacin de
responsabilidades, puede ser articulada a la funcionalidad de los procesos de toma
de decisiones para solventar los lmites que encuentra en el diseo institucional;
respecto a la gestin de la informacin pblica, las fallas de transparencia, los vicios
del proceso decisorio y la exigibilidad de responsabilidades. Por esto, cobran gran
importancia en nuestras democracias representativas los procesos de produccin
de la informacin como insumo sistmico vital para el aprovechamiento y la
conformacin de opinin pblica; ya que son vitales para el posterior proceso de
responsabilizacin cvica.24

Felipe Hevia, seala que en Mxico el concepto oficial de contralora social se define como
un tipo de participacin orientada al control, vigilancia, y evaluacin de programas y acciones
gubernamentales; esta concepcin de contralora social le ha reducido a la atencin de quejas y
sugerencias para la gestin de obras y servicios, para indagar sobre ello, lase, Hevia, (2004:14).
22

John Ackerman (2004:448), seala que existen mecanismos institucionalizados o con mayor o
menor grado de formalizacin, que tan solo estn diseados para recabar informacin para orientar
la poltica, tales como las encuestas de opinin y otros.
23

24
Bernard Manin, destaca la importancia que cobra hoy da la opinin pblica en la democracia
de audiencias para la asignacin de responsabilidad en el mandato, cuando afirma que poder
discrecional no significa poder irresponsable cuando el electorado aparece, [] como una audiencia
que responde a los trminos que se le presentan en el escenario poltico. Lase Manin (1998:72).

PRIMER CONCURSO NACIONAL DE ENSAYO

Ahora bien, debemos analizar respecto de la racionalidad del proceso decisorio y


la incidencia de los ciudadanos en este. Entendemos bien que la relacin real entre
la representacin poltica responsable y la responsabilizacin cvica depende de
muchas condiciones que la afectan. Como ya se ha subrayado, la misma sufre severas
distorsiones por la mediatizacin de la poltica, la manipulacin informativa o el
abuso de la discrecionalidad. Por ello abogamos por articular la sinergia ciudadana
al proceso de toma de decisiones. Sobre todo en aquellas que por su relevancia
afectan de manera evidente el inters pblico. Esto deriva en ventajas para la
comunicacin entre ciudadanos y gobierno, adecuando canales que fomenten
una participacin ciudadana pro-activa y no en la lgica cclica de la resurreccin
electoral. Bernard Manin, seal que el tener una decisin legtima es producto
de la deliberacin colectiva, ms que la expresin de una voluntad general (Arias,
2007: 40-41).
Dicha deliberacin depende en gran medida de la informatividad enmarcada
en el proceso poltico, en este caso, de la toma de decisiones. Todo este proceso
est vinculado estrechamente a la informacin y publicidad del ejercicio de
poder poltico. En este sentido, Sartori (1998), ha sealado que la debilidad de
la capacidad de incidencia del ciudadano radica en la prdida de autonoma en
la formacin de opinin pblica; que actualmente depende en gran medida de la
conformacin artificial de la misma a travs de la instrumentacin de sondeos. Lo
que significa que, de acuerdo a lo que hemos considerado al momento, un proceso
de toma de decisiones puede convertirse en un mero protocolo institucional, si los
ciudadanos carecen de insumos y facultades para participar y deliberar en torno a
dicho proceso. Por eso, todo esfuerzo que se realice para aumentar o mejorar la
calidad de la informacin debera servir a una mejor evaluacin del cumplimiento
del contrato de gestin entre principal y agente, seala Oscar Oszlak (2009:21).
Por tal motivo, es evidente que ante todo proceso de toma de decisin inclusiva
y relevante que se presuma democrtico, debe de integrarse en su desarrollo
un amplio ejercicio de interaccin con los ciudadanos. Que comience desde la
publicidad de los motivos y justificaciones de un problema pblico, que articule las
demandas de los afectados y de los interesados, previo a la implementacin de los
mecanismos de sancin cvica o de eleccin. Tomemos como ejemplo, los referidos
en la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal: referendo, plebiscito y
consulta.

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b. Problemas en el proceso de toma de decisiones

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Esto significa que debe cobrar la mayor relevancia, el qu?; y el por qu?; adems
del cmo? De no ser as, se corre el riesgo de mantener la participacin ciudadana
como instrumento de legitimacin de una toma de decisiones preestablecida sin
la deliberacin social necesaria. Desperdiciando la capacidad transformadora que
tiene la intervencin cvica como motor democrtico de las practicas y el diseo
institucionales.
Esto implica que aquellos procesos donde se somete una decisin a la eleccin
o sancin de los ciudadanos, deben seguir un proceso que definimos aqu como
de refrendacin cvica. Es decir, deben de arroparse en la publicidad y acceso
pblico a toda informacin til desde el principio mismo de la problematizacin del
asunto, con el fin de construir polticas y toma de decisiones que se determinen
de manera responsable con el inters pblico y que as legitimen la accin del
responsable en la toma de decisin, al incorporar democrticamente la participacin
cvica. Lo cual permitir reforzar la cultura participativa y la interiorizacin de las
prcticas democrticas de transparencia y rendicin de cuentas en el mbito de los
tomadores de decisin.
Un proceso de toma de decisiones que incorpore mecanismos de publicidad,
monitoreo, evaluacin y refrendacin, tendr un valioso capital de legitimidad y por
supuesto, una mejora en la transparencia y rendicin de cuentas. Un proceso as
entendido gozar de refrendabilidad cvica o institucional; o dicho en trminos
ms acadmicos, tendr accountability.
A todo esto, debemos sealar algunos elementos vitales que deben incorporarse
a las prcticas de transparencia que obedecen a un mejor procesamiento entre
la sinergia cvica y la funcionalidad de los mbitos de toma de decisiones. Por
ejemplo, que todos los afectados reciban informacin til; que sean integrados al
desarrollo de la toma de decisiones y que exista la publicidad suficiente del proceso
decisorio (Arellano, 2007:41-45). Por otra parte, que los ciudadanos identifiquen
al responsable; sean agencias o funcionarios encargados de la toma de decisiones
y su ejecucin; esto, por medio de un control interno, la evaluacin, imputabilidad,
y la continua mejora de capacidades a travs de la gestin por desempeo
(Guerrero, 2000:23-24). En torno a estos sealamientos es necesario recalcar que
estos procesos deben articular la sinergia y lgica cvicas, no instrumentarla, esta
distincin es vital para no caer en la prctica de nuevos mecanismos demaggicos y
legitimadores entre una clase burocrtica poderosa y ciudadanos sbditos.

La transparencia en dicha fase del proceso de toma de decisiones, implica


adems de los ajustes necesarios en el flujo organizacional y las lgicas funcionales
de la entidad pblica respectiva, una distribucin del poder poltico, objetivo del
derecho a la informacin, seala Alasdair Roberts (Sandoval, 2009:197). De esto
se sigue que uno de los problemas de llevar la transparencia al proceso previo de
toma de decisiones, donde se problematiza y disean soluciones sea el de lograr
incentivos positivos entre los servidores pblicos a fin de que estos consientan
dicha transformacin con el fin de evitar el recurrir a mecanismos coercitivos o
normativos. Mismos que despus puedan generar fallas de transparencia o practicas
de opacidad porosa.
Por otra parte, ya que la implementacin temprana de la transparencia en
la toma de decisiones es un proceso que lleva el riesgo de paralizar el ejercicio
ejecutivo, se deben analizar con cuidado los mecanismos necesarios para mantener
la responsabilizacin cvica dentro de los niveles adecuados de incidencia en la
funcin pblica que permitan el flujo adecuado de su ejercicio, sin excluir la vital
funcin de refrendabilidad ciudadana, pero sin que ello signifique una licencia para
hacer de la presin poltica una metodologa de participacin cvica.
Este ltimo sealamiento pretende subrayar que, no obstante la importancia
de la responsabilizacin cvica como motor democrtico, debe contar con mtodos
adecuados para no romper la dinmica ejecutiva de un gobierno con carcter
democrtico, una vez ampliado el alcance de la publicidad. Con esto, no queremos
abogar por la regulacin de las expresiones ciudadanas de inconformidad y
cuestionamiento, es decir, regular las movilizaciones sociales, mtines y toma de
espacios pblicos. Por el contrario, se requiere de la estructuracin adecuada de
dispositivos de vinculacin y exigibilidad de responsabilidades de los funcionarios
pblicos que reduzca lo ms posible la fuga de responsabilidades y el incentivo a la
funcin pblica negligente o irresponsable, de manera tal que disminuya la necesidad
de ocupar los espacios pblicos para la manifestacin de inconformidades o la
imputabilidad de responsabilidades.
Ahora bien, vamos a revisar cul es el marco normativo vigente que regula
la participacin ciudadana, con el objetivo de analizar la lgica y contrastarla con
su prctica. Esto nos va a permitir dilucidar las complicaciones que surgen en el
desarrollo de la participacin cvica acorde a lo establecido normativamente, una
vez que ya hemos revisado la complejidad de los procesos funcionales de la toma
de decisiones y la utilidad de la responsabilizacin cvica.

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V.

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Participacin ciudadana, el marco normativo

La participacin ciudadana, est en el discurso y en las polticas de casi todo


gobierno; ello, en virtud de considerar que la misma coadyuva a solucionar la
emergencia de la crisis poltica en las democracias representativas construyendo
legitimidad a travs de la confianza y publicidad que agrega la intervencin cvica.
En esta materia, curiosamente no hay normatividad a nivel federal, aunque en
la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones
de la Sociedad Civil (LFFAROSC), se establece que los ciudadanos pueden, por
medio de las organizaciones de la sociedad civil, participar en los mecanismos de
contralora social que establezcan u operen dependencias y entidades;25 y seala
que dichas entidades facilitarn a las organizaciones el acceso a la informacin para
dicha labor.26 En un sentido ms amplio de la participacin, el gobierno federal se
ha comprometido en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, a transparentar
su gestin y disponer informacin para el escrutinio pblico como mecanismo
de sancin de la accin de gobierno para asumir la consecuentemente
responsabilidad de ello.27 Adems, dicho compromiso incluye el promover los
mecanismos para que dicha informacin gubernamental sea til y de calidad, es
decir, clara, veraz, oportuna y confiable. Con lo cual se permitir evaluar al
gobierno y realizar un ejercicio eficaz del derecho de acceso a la informacin.
Al respecto, podemos destacar que la lgica de participacin cvica inscrita en la
legislacin federal est reducida a la figura de contralora social, y que cualquier
otro tipo de intervencin no es vinculatoria. Adems, la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos no incluye mecanismos de democracia directa para
solventar la participacin cvica en las decisiones de gobierno.
En contraste, en el Distrito Federal (D.F.), la legislacin local en materia de
participacin ciudadana ha encabezado la vanguardia legislativa con la aplicacin
de la Ley de Participacin Ciudadana desde el ao de 1995, con lo cual puede
ser considerada como la entidad federativa que ha guiado dicho desarrollo en la
materia. Por esta razn nos detendremos a hacer una breve exploracin de su
lgica.

Lase el Artculo 6, de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones
de la Sociedad Civil. 2004ltimamodificacin2011.
25

Artculo 9, del Reglamento de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las
Organizaciones de la Sociedad Civil.
26

Eje 5.5 Transparencia y rendicin de cuentas; Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

27

La Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal (LPCDF), contempla


los siguientes instrumentos de participacin: I. Plebiscito; II. Referndum; III. Iniciativa
Popular; IV. Consulta Ciudadana; V. Colaboracin Ciudadana; VI. Rendicin de
Cuentas; VII. Difusin Pblica; VIII. Red de Contraloras Ciudadanas; IX. Audiencia
Pblica; X. Recorridos del Jefe Delegacional, y XI. Asamblea Ciudadana (artculo 4,
LPCDF).
Respecto al Plebiscito y el Referndum, hay minuciosidad en su regulacin,
pues se acotan las materias objeto de estos instrumentos de democracia directa;
los entes facultados para su convocatoria, su organizacin a cargo del Instituto
Electoral del Distrito Federal, IEDF y los plazos; las condiciones de vinculacin;
respecto al computo de resultados; y resolucin de controversias Tribunal
Electoral del Distrito Federal, TEDF; aunque existe un vaco sobre la regulacin de
la intervencin de los partidos polticos (Mndez de Hoyos, 2010:34). El Plebiscito,
se emplea bsicamente para solicitar el refrendo ciudadano respecto a algn acto
o decisin del Jefe de Gobierno (artculo 12, LPCDF). El Jefe de Gobierno puede
aceptar, rechazar o proponer modificaciones a la propuesta de Plebiscito elaborada
por los ciudadanos (artculo 13, LPCDF). Dicho refrendo es vinculatorio si la
opcin puesta a refrendo se cuantifica en al menos la tercera parte del padrn
electoral inscrito del Distrito Federal (artculo 21, LPCDF).
Tocante al Referndum, se emplea para que los ciudadanos puedan manifestar
su aprobacin o rechazo sobre la creacin, modificacin, derogacin o abrogacin
de leyes propias de la competencia de la Asamblea Legislativa (artculo 23,
LPCDF). Los resultados del Referndum no son vinculatorios para la Asamblea
Legislativa bajo ninguna circunstancia, ya que solamente se usaran como elementos
de valoracin para la autoridad (artculo 32, LPCDF).
En ambos casos, se podr solicitar a la autoridad competente la realizacin de
dicho instrumento cuando lo soliciten por lo menos el 0.5% de las y los ciudadanos
inscritos en el padrn electoral; aunque dicho requisito podra ser aun ms accesible
considerando que los ciudadanos no cuentan con recursos logsticos y monetarios
para convocar un llamado y consenso de la materia de este tipo de refrendos.
Hay que sealar tambin que no se pueden someter actos de autoridad del
Jefe de Gobierno relativos a materias de carcter tributario; fiscal o de egresos del
Distrito Federal; rgimen interno de la Administracin Pblica del Distrito Federal, o
Regulacin interna de la Asamblea Legislativa y de su Contadura Mayor de Hacienda;
los actos cuya realizacin sea obligatoria en los trminos de las leyes aplicables; y los

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dems que determinen las leyes (artculo 15 y 29, LPCDF). Esto implica un sera
restriccin a los procesos de incidencia cvica, que al proteger la funcionalidad de la
administracin local, impide la evaluacin sobre temas susceptibles a la sancin o la
mejora. Sin embargo debe de anotarse, esta legislacin es una de las ms avanzadas
en la ampliacin y garanta de los derechos ciudadanos de participacin poltica en
la toma de decisiones.
Debemos apuntar sin embargo, que aunque estos mecanismos de participacin
directa permiten la incidencia en la toma de decisiones, no es factible todava una
real intervencin ciudadana en el proceso decisorio y ejecucin de los actos de
autoridad. En virtud de las restricciones vigentes en cuanto al carcter vinculatorio
del Plebiscito, que pide una votacin que registre el equivalente a la tercera parte
del padrn electoral del D.F. Lo cual implica una cantidad mayor al nmero de votos
obtenidos en el triunfo electoral del actual Jefe de Gobierno. Lo mismos puede
decirse respeto al Referndum, con su tcita instrumentacin como dispositivo de
sondeo de opinin. Adems de que los facultados para resolver sobre la procedencia
de estos refrendos encausados por los ciudadanos, son los mismos entes pblicos a
quienes estn dirigidos, es decir, la Asamblea Legislativa y el Jefe de Gobierno.
La iniciativa popular tiene una lgica similar a los anteriores instrumentos de
participacin directa, pero se acota a la presentacin de proyectos de creacin,
modificacin, reforma, derogacin o abrogacin de leyes y decretos propios
del mbito legislativo local (artculo 34, LPCDF). Respecto a la Colaboracin
Ciudadana, la Rendicin de cuentas, la Difusin Pblica, la Red de Contraloras
Ciudadanas, la Audiencia Pblica, los recorridos del Jefe Delegacional y la Asamblea
Ciudadana; la regulacin vigente es insuficiente y no articula la sinergia que podra
derivarse de la misma combinacin de los instrumentos de participacin (artculos
46 al 75, LPCDF).
Respecto al mecanismo de Consulta Ciudadana, es importante comprender su
lgica debido a que este instrumento ha sido implementado de forma frecuente en
el D.F. Respecto de la Consulta Ciudadana, de acuerdo al artculo 42 de la LPCDF:
Es el instrumento a travs del cual el Jefe de Gobierno, las instancias de la
Administracin Pblica del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, la Asamblea
Ciudadana y/o el Comit Ciudadano, por s o en colaboracin, someten a
consideracin de la ciudadana por medio de preguntas directas, foros, o cualquier
otro instrumento de consulta, cualquier tema que tenga impacto trascendental en
los distintos mbitos temticos y territoriales en el Distrito Federal.

La Consulta, podr ser convocada por el Jefe de Gobierno, la Asamblea


Legislativa, el Jefe Delegacional de la Demarcacin correspondiente, la Asamblea
Ciudadana y/o el Comit Ciudadano (artculo 44, LPCDF). Este instrumento tiene
la siguiente lgica:
[Brindar] elementos de juicio para el ejercicio de las funciones de la
autoridad convocante. [] La autoridad deber informar acerca del
modo en que el ejercicio de sus funciones fue afectado por los resultados
de la misma. [] En el caso de que el ejercicio de las funciones de la
autoridad no corresponda a la opinin expresada por los participantes
en ella, la autoridad deber expresar con claridad la motivacin y
fundamentacin de sus decisiones. (artculo 45, LPCDF).

El uso de la Consulta, presenta las mismas restricciones en cuanto a la materia


de los temas que se pueden someter a refrendo. Hay un vaco en cuanto a la
definicin de los entes facultados para la organizacin, computo de resultados y
resolucin de controversias. Dicha ausencia, pone en riesgo el cumplimiento de los
principios democrticos que deben estar presentes en este tipo de instrumentos
de participacin cvica directa (Mndez de Hoyos, 2010:35).
Los anteriores mecanismos de participacin directa aunque incorporan
la lgica de una ciudadana proactiva, sin embargo minimizan en conjunto la
potencialidad de dichos instrumentos de participacin cvica directa en la toma de
decisiones relevantes; ello, como efecto de los requisitos operativos del instrumento
en cuestin, la racionalidad burocrtica; la discrecionalidad que poseen el Poder
Legislativo y el Ejecutivo locales para la acotacin de los actos de autoridad que
pueden incluirse en este tipo de refrendos, respecto al desarrollo del proceso y; los
candados para la implementacin de los resultados.
Parte del problema reside tambin en difundir enrgicamente la informacin
referente a los distintos instrumentos de participacin directa; para hacer atractivo
este ejercicio ciudadano e integrarse a la creciente cultura de la responsabilizacin
cvica. Evitando con ello, en lo posible, la captura del instrumento a manos de los
entes pblicos.

VI.

La experiencia del Distrito Federal

No obstante las insuficiencias de la consulta ciudadana, este mecanismo de


participacin directa en los procesos decisorios ha sido empleado en distintas

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ocasiones para poner a refrendo distintos tipos de decisiones relevantes que


afectaban las condiciones de bienestar de los habitantes en el Distrito Federal; o
bien, para poner a consideracin de los ciudadanos temas de carcter poltico y
econmico, que aunque controversiales, se consider que afectaban el entorno
social de los convocados y el sistema poltico y econmico de la entidad (ver
Cuadro 2 en Anexos). Lgica que escapa de la legislacin local y federal vigentes.
Por ejemplo, en el ao de 1993, tiene lugar el Plebiscito para la Reforma
poltica; en el 2001, la consulta respecto al horario de verano (telefnica); en 2002,
se llevan a cabo el Plebiscito respecto de la construccin de los Segundos niveles
en las vialidades de Viaducto y Perifrico; la consulta telefnica sobre el transporte
pblico y; respecto de la permanencia de Andrs M. Lpez Obrador en la Jefatura
de Gobierno (telefnica); en el 2003, tiene lugar otra consulta telefnica sobre el
Segundo nivel.
Durante la gestin del actual Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Marcelo
Ebrard, se organiza una consulta ciudadana, en el 2007, denominada Consulta
Verde. En dicha convocatoria, figuraban diez preguntas, que estaban relacionadas
con la regulacin existente sobre el transporte pblico, el concesionado y de carga;
la captacin y manejo de aguas, el manejo de residuos slidos y; la proteccin
ambiental.
En la consulta verde se trataron en general los temas que fueron la base para
las polticas y la agenda de proteccin ambiental. A dicha consulta concurrieron
1,033,190 personas; quienes se pronunciaron a favor o en contra de las acciones
ecolgicas propuestas por el Gobierno del Distrito Federal. Se ha sealado
que el sentido de la consulta y de las preguntas ya tenan un previo trabajo de
posicionamiento en medios (Pieyro, 2007). Sin embargo, destaca la participacin
de ms de un milln de ciudadanos.
En el ao 2008, se realiza la Consulta sobre la Reforma Energtica, que
discutiremos mas a fondo lneas adelante. Por otro lado, a principios del ao 2009,
se realiza la consulta ciudadana La polica que queremos; de la cual deriva el
documento de trabajo: Propuesta general para una reforma integral de las policas
del Distrito Federal. La cual, fue convocada por el presidente de la Comisin de
Derechos Humanos del Distrito Federal. En la misma, concurren alrededor de 100
mil personas, incluidos elementos de los cuerpos policiacos; adems de miembros
de la sociedad civil, entre representantes, activistas acadmicos, y de otros sectores

sociales.28 En dicha consulta, se recabaron un total 360 mil propuestas que se


sistematizan e integran a la Propuesta general (Insyde, 2009).29
Respecto de la consulta ciudadana sobre la Reforma Energtica de 2008,
realizada en el Distrito Federal, ha surgido un polmico debate alrededor de su
legalidad, utilidad y lgica, con respecto de la legislacin vigente de participacin
ciudadana. Muchas opiniones de expertos constitucionalistas, acadmicos y polticos
se han expresado en torno a la implementacin de la Consulta Ciudadana y su
capacidad como mecanismo de expresin cvica; o bien, de su instrumentacin
poltica en la coyuntura.
a. Desarrollo del marco normativo de participacin cvica en el D.F.
Para recapitular el aprendizaje de este apartado, es justo sealar que la vanguardia
legislativa en el Distrito Federal, en materia de dispositivos de democracia directa
e incidencia en la toma de decisiones, ha sido el reflejo de una lucha y movilizacin
cvica local bastante activa y emblemtica, que puede remontarse al menos, al
movimiento estudiantil de 1968 (cuya trgica represin deriv en la masacre cuya
responsabilidad fue asumida por el entonces Presidente Gustavo Daz Ordaz); que
luego fue replicado en 1971; y que por desgraciada, fue el costo que debieron
pagar aquellos ciudadanos por la forzada apertura democrtica a la que se oblig
el gobierno del Partido Revolucionario Institucional, tras estos sangrientos hechos.
Desde luego que aqu debemos mencionar la importante movilizacin social
del movimiento urbano popular de las dcadas de los ochenta y noventa, que logr
incidir en el diseo de las polticas de urbanizacin y vivienda a la vez que estimul
la conquista de espacios de toma de decisiones en los rganos de regulacin del
suelo y vivienda, por parte de las organizaciones sociales del dicho movimiento.
Destacan tambin las movilizaciones sociales posteriores al terremoto y sismos
de 1985, que impulsaron el acceso a la ciudad en equidad y la reconfiguracin del
espacio pblico. Apertura democrtica que tambin por desgracia, sucedi despus
de la enorme prdida de vidas por el gran terremoto, atribuida en parte, a la
negligente accin del gobierno en turno.
28
El lector puede consultar la Propuesta general para una reforma integral de las policas del
Distrito Federal. Resultados y compromisos de la consulta ciudadana la polica que queremos.
29
En colaboracin con Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, AC; el Centro de Derechos
Humanos Fray Francisco de Vitoria; e instituciones de educacin media superior de la Ciudad de
Mxico. Lase, Resultados la Consulta Ciudadana La polica que queremos, disponible en: http://
www.insyde.org.mx/shownews.asp?newsid=116

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Adems de estas grandes movilizaciones, existen una amplia gama de


manifestaciones y movimientos que en las ltimas dcadas han sido representativas
de la activa participacin cvica en el pas y en esta medida, hoy son el acervo
organizacional e insumo vital de los procesos de responsabilizacin cvica que dentro
de la perspectiva de derechos (sobre todo a la informacin) y de consolidacin
democrtica, buscan ampliar los espacios institucionales para la incidencia cotidiana
en los procesos decisorios relevantes. Por ejemplo, la sinergia en torno al colectivo
de organizaciones ciudadanas en Alianza Cvica cuya accin cvica empuj la
democratizacin de los procesos e instituciones electorales, iniciada en un principio
con la vigilancia de las elecciones de 1994. Ello promovi la institucionalizacin de
las prcticas democrticas y la ciudadanizacin del Instituto Federal Electoral (IFE).
Estos casos emblemticos de participacin cvica activa, nos permiten hacer una
crtica sustentada a las teoras y praxis de la democracia mnima y del ciudadano
sbdito (ver Cuadro 2). Con ello, tambin demostramos que la participacin cvica
ha sido un motor en la democratizacin de las instituciones polticas.

VII.

La consulta sobre la reforma energtica del 2008

Durante el ao de 2008, Felipe Caldern, titular del Poder Ejecutivo Federal,


presenta la reforma energtica. En la lgica de sus iniciativas de reforma plante
llevar a cabo una reforma petrolera, la cual, busc legalizar la inversin privada en
actividades de explotacin de hidrocarburos reservadas al Estado en sus fases de
exploracin, extraccin, refinacin y en las labores de transporte y almacenamiento.
Por otra parte pretendi ceder al sector social privado la propiedad de activos
tales como ductos, refineras, equipos e instalaciones a travs de la desregulacin en
la legislacin que restringa tal inversin por medio de un conjunto de iniciativas que
cabildeaba ante miembros del Congreso General. Dicha reestructuracin, segn
sus diseadores, dara una mayor autonoma de gestin a Petrleos Mexicanos
(Pemex) y a sus subsidiarias, para la contratacin y desarrollo en el sector.30
A raz del posible impacto social, poltico y econmico que tendra una reforma
de este calado (ver tabla 1); surgi un vigoroso movimiento ciudadano en el
Distrito Federal. Ello se debi tambin a la dinmica de este tipo de legislaciones
en el sector petrolero durante los pasados treinta aos (caracterizadas a partir
El artculo 28 constitucional, en su prrafo cuarto establece la exclusividad del Estado para la
explotacin de reas estratgicas, entre ellas petrleo y dems hidrocarburos; petroqumica bsica; y
otros sectores de energticos.
30

de 1982, por proceso laxos o por cuasi decretos); los lmites impuestos a la
intervencin cvica y aunado a la ausencia de informacin para ponderar las tesis
de la reforma en comento. Cuyo proceso de elaboracin y posterior deliberacin
parlamentaria suceda sin una minuciosa exanimacin de las tesis de la reforma,
y sin la discusin pblica de las mismas. No obstante que dicho acto legislativo
afectara las condiciones socio econmicas de toda la poblacin en Mxico. Por lo
que se converta en un asunto de inters pblico y general.

Cuadro 1
El desarrollo de la participacin ciudadana en la toma de decisiones en el
Distrito Federal (antes, Departamento del Distrito Federal)
Ao

Lgica o instrumento de participacin ciudadana

1928-83

Consejo consultivo de la Ciudad de Mxico. Colaboracin en la supervisin de


prestacin de servicios.

1985

Movilizacin y organizacin ciudadanas como consecuencia de los sismos de


1985 y la incapacidad del gobierno local para gestionar servicios y vivienda a
damnificados.

1987

Se constituye la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Se integran a


dicho rgano, luchadores sociales y miembros de la sociedad civil.

1993

Primera Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

1995

Primera Ley de Participacin Ciudadana.

1996

Reforma poltica del Departamento del Distrito Federal. Desaparecen el


Consejo Consultivo de la Ciudad de Mxico, la Junta de Vecinos y los Consejos
Ciudadanos.

1997

La Reforma Poltica permite la eleccin directa del primer Jefe de Gobierno del
Distrito Federal. Con dicho ejercicio soberano, el Presidente de la Republica no
designar ya ms al Regente del Departamento del Distrito Federal.

1998
Segunda Ley de Participacin ciudadana.
1999

Se realizan las primeras elecciones de los Comits Vecinales.

2000

Primera eleccin de Jefes Delegacionales

2004

Se aprueba la tercera Ley de Participacin Ciudadana.

2009

En vsperas de ao nuevo, el 30 de diciembre, se aprueban reformas a la Ley de


Participacin Ciudadana.
Elaboracin propia.

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El inusual proceso de cuestionamiento y refrendo cvico surgido en el Distrito


Federal, durante el desarrollo del proceso de dicha legislacin, dej avizorar
sinergias y mecanismos cvicos de vigilancia y sancin desde la enrgica accin
popular y la asociacin ciudadana. Que aqu se han categorizado como fenmenos
de responsabilizacin y refrendabilidad cvicas. Estos actores sociales se dieron a
la tarea de contrapesar el ejercicio discrecional del gasto en medios, sondeos y
propaganda, que desplegaron Caldern y los aliados a favor de la reforma.

Tabla 1
Ingresos Petroleros como porcentaje de los Ingresos del Sector Pblico
durante los ltimos once aos
Ao

2000

2001

2002

2003 2004

2005 2006 2007 2008

2009

2010

Porcentaje 32,31 32,52 27,53 30,41 29,48 33,38 35,98 39,90 38,05

35,43

36,91

Elaboracin propia. Con datos del Tercer Informe de Gobierno.

En este caso, la opacidad en la conduccin del proceso reduca la informatividad


y responsividad del proceso de toma de decisiones, a los canales de comunicacin
ya copados por la proclama del gobierno. Esto dejaba fuera a un caudal de actores
e informacin vital que podran enriquecer, legitimar y mejorar el proceso legislativo
de la reforma. Por otra parte, haba poca oposicin en el Poder Legislativo que
fungiera como contrapeso real en la previa deliberacin de la misma. Al mismo
tiempo que se ahogaba la voz de otras opiniones alternativas con la excesiva
mediatizacin de la propaganda gubernamental de la reforma.
En este sentido, el gobierno federal implement una agresiva campaa de
comunicacin en medios para orientar a la opinin pblica y convencerla de la
necesaria reforma y modernizacin de Pemex. En este proceso propagandstico
sin precedentes de una reforma, se utilizaron de forma excesiva recursos pblicos
para el gasto en comunicacin poltica que ascendieron, segn legisladores de
oposicin del Frente Amplio Progresista FAP, a 30 mil millones de pesos lo
que costaba, segn ingenieros petroleros, una refinera para gasolinas (Jornada,
2008:3). Tan slo del 4 de marzo al 30 de abril de 2008, Pemex destin ms de
220 millones de pesos en una campaa para promocionar la modernizacin de

Pemex.31 Esta estrategia de masificacin del discurso estatal y de su diagnstico,


en torno a las necesidades de Pemex, permiti temporalmente inducir una opinin
pblica favorable a la propuesta del Ejecutivo, esto, de acuerdo a los sondeos de
opinin; lo cual, form parte del mismo discurso gubernamental para justificar la
reforma energtica.
Adems de este sealamiento de discrecionalidad en la aplicacin de los
recursos para propaganda, exista tambin un efecto perverso de la opacidad porosa
aplicada. Puesto que por un lado, circulaba en los medios masivos una informacin
sesgada que menguaba las funciones de evaluacin y sancin del proceso de toma
de decisiones; y por el otro, la opacidad en el manejo gubernamental del gasto en
medios permita una excesiva sangra del erario que se destinaba hacia los grandes
medios de comunicacin. Con tal inyeccin de recursos econmicos en medios,
la iniciativa de reforma petrolera del Presidente obtena para s, el favor ilegtimo
en los medios de comunicacin beneficiados econmicamente. Pero adems, se
distorsionaba la funcin crtica que deben de cumplir los medios informativos en las
democracias. Con ello se sumergan otras voces crticas que naturalmente integran
la base de las democracias liberales.
Sin embargo, como efecto de la movilizacin cvica en el Distrito Federal,
las denuncias periodsticas de corrupcin en Petrleos Mexicanos sujeto de la
reforma petrolera, y el anlisis experto de las iniciativas a cargo de miembros de la
sociedad civil; se logr optimizar la gestin de la informacin pblica alrededor de la
reforma e incrementar el inters en torno del tema. No obstante la instrumentacin
de las asimetras de informacin y del empleo masivo de recursos a favor de la
legislacin de la reforma del Presidente.32 Lo que consigui impactar en el proceso
de deliberacin legislativa. Estos actos conjuntos inciden en las condiciones de
31
Un total de 220 millones 952 mil 304 pesos distribuidos y pagados en torno a 93 mil spots en 57
das; del 4 de marzo al 30 de abril de 2008; cuyo pago se haca tambin con base en las menciones
favorables a dicha reforma en los programas de la barra de entretenimiento y los noticiarios. Lase,
Tinoco (2008: s/d).
32
Tras la intensificacin de las acciones de responsabilizacin cvica, corre de manera paralela el
cambio en la opinin pblica, evidente en los sondeos de opinin; la cual se muestra crtica a la
reforma. Fue al paso de unos meses, que la masificacin meditica de la comunicacin poltica en pro
de la reforma no logr mantener la induccin favorable de la opinin pblica, ya que los niveles de
aceptacin de las iniciativas del Presidente de la Republica decrecen, lo cual fue ms evidente despus
del debate cvico-legislativo en el Senado de la Repblica. A pesar de las restricciones en medios
masivos para el acceso de las voces crticas a la reforma, las demandas cvicas cunden en los principales
espacios de los grandes medios como efecto de la retroalimentacin meditica con las audiencias;
entes primordiales en las democracias representativas. Lase, Manrquez (2011:208-220).

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legislacin de la reforma, generando cambios significativos en las iniciativas del


Ejecutivo Federal que finalmente se aprueban.33 Como la ratificacin que deber
de hacer el Senado de Repblica de la designacin del Consejero profesional hecha
por el Presidente de la Republica.34
Estos eventos nos permiten volver a fundamentar que la accin cvica es un
motor democrtico, en la medida en que el proceso de reforma se vuelve un
asunto pblico y deliberado frente al testimonio de la sociedad civil. Adems de que
la gestin de la informacin mejora sensiblemente tras el reclamo de los diversos
colectivos y asociaciones cvicas organizadas en torno a la demanda de informacin
til. Con lo cual nuestra premisa inicial se confirma; puesto que la responsabilizacin
cvica permite democratizar el proceso de legislacin al crear entornos de
accesibilidad a la informacin til. Adems de que despus de la concurrencia
pblica, se permite asignar responsabilidades a los funcionarios encargados de la
deliberacin de la reforma al generar un ambiente deliberativo con la vigilancia
social. Brindando refrendabilidad a la legislacin de la reforma. Adems de que con
todo ello se mejora el desempeo del proceso poltico al permitir la expresin
racional de las posturas antitticas y el flujo normalizado de las instituciones. Con
lo cual, se optimiz la funcin pblica; la produccin de informacin til y con ello,
la transparencia y rendicin de cuentas en democrticamente.

VIII.

44

La articulacin de la sinergia cvica como factor poltico,


en torno a la reforma energtica

Sin embargo se debe destacar que en torno a esta coyuntura poltica y proceso de
legislacin de la reforma, el Gobierno del Distrito Federal jug un papel estratgico
en la configuracin de la opinin pblica a travs de la implementacin de la Consulta
Ciudadana de la Reforma Energtica. La cual tuvo una gran convocatoria y en la que
confluyeron alrededor de 825 mil ciudadanos (Gobierno del Distrito Federal y
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, 2008:3). Lo cual, no fue un obstculo para
Como muestra, se crea ex profeso, el Consejo Nacional de Energa, mismo que se encargar de
integrar un Foro Consultivo para la Estrategia Nacional de Energa; con la participacin del sector
social; para normar la poltica petrolera, integrado por funcionarios y expertos de la sociedad civil.
Segn el Decreto que reforma y adiciona el artculo 33 de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal.
33

34
Segn el artculo 8, de la Ley de Petrleos Mexicanos, el Presidente de la Repblica
someter sus designaciones a la Cmara de Senadores o, en sus recesos, a la Comisin
Permanente, para su ratificacin por mayora absoluta.

que dicho proceso fuera impugnado por un ciudadano que consider a la consulta
como un ejercicio inadecuado. Cuya accin permiti develar las carencias de la
normativa de la consulta ciudadana en el Distrito Federal.
Fue as que en junio de 2008, el ciudadano, Jos Rodrguez Vega, promovi ante
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF),
un juicio35 contra el IEDF, por omisiones en el proceso de Convocatoria para la
Consulta Ciudadana sobre la Reforma Energtica (Mndez de Hoyos, 2010: 22-24).
Despus de valorar dicho juicio el TEPJF resuelve que el mismo no procede en dicha
instancia, por lo que ordena su reencauzamiento al Tribunal Electoral del Distrito
Federal (TEDF). Por su parte el TEDF, declara que el medio es improcedente. Ante
ello, el juicio del ciudadano Rodrguez contra el IEDF, toma cause en el TEPJF, el
cual, finalmente resuelve que las omisiones del IEDF durante la convocatoria para
la Consulta, no produjeron agravio en el demandante (Mndez de Hoyos, 2010:2526).
En este sentido, el TEPJF, demostr que dicha consulta no corresponda con el
instrumento de democracia directa al que hace referencia la Ley de Participacin del
D.F., por lo tanto, el IEDF no era el organizador correspondiente y en consecuencia,
no exista agravio al demandante. El punto importante del argumento del TEPJF,
fue que la Consulta sobre la Reforma Energtica slo consisti en un acto de dos
rganos de gobierno en el cual asumieron una posicin poltica en relacin con
dicho tema de inters nacional, cuya finalidad fue recabar la opinin ciudadana y en
ese sentido, incluir a los ciudadanos en la deliberacin pblica (Mndez de Hoyos,
2010:50-52).
De todo esto, debemos destacar dos elementos de discusin muy importantes.
Primero, que de acuerdo a la sentencia del TEPJF, los rganos de gobierno del
Distrito Federal instrumentaron la consulta ciudadana como factor poltico para
abrir a la deliberacin pblica el tema nacional de la reforma energtica. De ello
se desprende que existe ambigedad respecto al empleo de este mecanismo; su
aplicabilidad y pertinencia en estos casos de inters pblico. Por lo que debera
legislarse exhaustivamente al respecto.
En segundo lugar, dicho ejercicio inusual de consulta ciudadana permiti
en primer trmino encausar la sinergia cvica de los ciudadanos que buscaban
transparentar el proceso, responsabilizar a las autoridades respecto de la legislacin
Un juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano (JDC).

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de la reforma; y manifestar las distintas corrientes de opinin pblica. Cuyas


demandas hasta antes del proceso de responsabilizacin cvica no se tomaban
en cuenta. A la vista de tales acontecimientos podemos reflexionar que acorde
a la teora de la rendicin de cuentas democrtica que aqu se ha expuesto, la
responsabilizacin cvica fue un motor democrtico que permiti transparentar
el proceso de legislacin de reforma energtica del 2008 e incidir a travs de la
opinin pblica y la movilizacin en su configuracin final. Pero tambin que dicha
sinergia cvica transformada como opinin pblica fue utilizada como un mecanismo
de contrapeso poltico por el gobierno del Distrito Federal ante la ausencia de un
exhaustivo marco normativo que pueda prever este tipo de casos.

Conclusiones
Podemos ahora obtener algunas conclusiones de los casos examinados en este
ensayo. Por ejemplo, respecto a los mecanismos de participacin y responsabilizacin
cvica, destaca la evolucin de la institucionalizacin de la participacin ciudadana,
y el hecho de que los ciudadanos en el Distrito Federal mantienen una constante
evolucin en la conquista de espacios en los mbitos de toma de decisiones (ver
Cuadro 1 y Anexos, Cuadro 2).
Sin embargo, la institucionalizacin de la publicidad de los actos de gobierno
y del acceso real a la informacin pblica, tienen el gran reto de dar sustancia
democrtica a dichos logros para situar la vigilancia y refrendo cvicos bajo una lgica
funcional y no instrumental; y as impulsar la democratizacin de las instituciones y
enfrentar la instrumentacin abusiva de la discrecionalidad -opacidad porosa-. Esta
perspectiva debera ser adoptada en la vanguardia legislativa del Distrito Federal,
como entidad lder en este tipo de procesos de reforma poltica (ver Cuadro 3).
Puesto que dicha entidad, adems de contar con una legislacin de transparencia,
y una Ley de Participacin con un perfil de ciudadana ms activa, deber ahora
colocar el acento en la adecuacin de los instrumentos ya existentes para llevar la
transparencia al espacio mismo de conformacin de la toma de decisiones, que en
el caso del mecanismo de Consulta Ciudadana, debera solventar las insuficiencia y
ambigedades sealadas, y dotar de facultades a los ciudadanos para su participacin
activa en los procesos ya mencionados.36
Habr que hacer hincapi en la lucha por consagrar los derechos de informacin que seguramente
se va a potenciar con la reforma al artculo 1 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
36

En otro aspecto que es importante sealar, la legislacin en la materia que


regula los mecanismos de democracia directa, entendida como la normatividad
que determina los dispositivos no electorales de acceso ciudadano a los procesos
relevantes de toma de decisin, sufre un evidente rezago en comparacin con
el desarrollo y legislacin de la transparencia y el derecho a la informacin. Este
fenmeno es evidente cuando contrastamos el desarrollo de las normativas de
transparencia con las de la rendicin de cuentas (ver Anexo el Cuadro 3). Al
respecto, podemos inferir que existe una desarticulacin en la concepcin jurdica,
poltica, y burocrtica del concepto de rendicin de cuentas y de democracia, el
cual es peligroso por lo que ya se ha sealado en el trabajo. Es decir que no se
logra comprender que la rendicin de cuentas y la democracia forman un binomio
que no debe descomponerse. Esto es evidente al analizar que en el desarrollo
contemporneo de la democratizacin y de la transparencia est indubitablemente
ligada la accin cvica. Bajo la lgica de la activa participacin cvica, que ya hemos
descrito, se ha constituido en Mxico el derecho a la informacin, garantizado
por el artculo sexto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM).37 Intervencin cvica que dentro del ejercicio de su soberana exige
cuentas y a la vez optimiza la funcin pblica con su intervencin objetiva; en
virtud de que asigna responsabilidad y transparencia a la funcin pblica. Por esta
razn podemos afirmar que la responsabilizacin cvica es un motor democrtico
y funcional para la transparencia en la toma de decisiones.
En consecuencia, debe recorrerse el lmite de la participacin cvica en la toma
de decisiones y verificar su incidencia poltica, en virtud de que bajo esta lgica
se puede construir una sinergia entre gobierno y gobernados para incentivar y
verificar la transparencia y rendicin de cuentas de forma democrtica (Ackerman,
2004:449450). Por tanto, huelga aun la institucionalizacin jurdica de mecanismos
participativos con mayor politicidad (Ackerman, 2004:449); que incorporen la
energa social y la sinergia de los colectivos cvicos al proceso decisorio. Tambin se
requiere de la incorporacin de los dispositivos y sinergias de responsabilizacin
cvica que buscan orientar o refrendar la poltica gubernamental y que poco se han
estudiado, y que son mecanismos inherentes al funcionamiento de las democracias
37
Sustentada en aquella garanta constitucional, la Ley Federal para la Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG) culmina una parte importante de la transicin
democrtica que acompa la alternancia en el poder despus de las elecciones generales del ao
2000, cuyo constructo final integr a la propuesta del gobierno federal, las de la sociedad civil (Grupo
Oaxaca) y de la oposicin.

Entre mtines, consultas y refrendos ciudadanos.


La responsabilidad cvica como motor democrtico de transparencia en la toma de decisiones

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Entre mtines, consultas y refrendos ciudadanos.


La responsabilidad cvica como motor democrtico de transparencia en la toma de decisiones

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representativas. En esta medida, se deben disear ajustes institucionales que mejoren


la calidad de nuestras democracias y sus derechos.

a. Ventajas
Como ya hemos expuesto, la participacin ciudadana en el proceso de deliberacin
pblica y poltica, va interlocucin ciudadanos-gobierno, puede abonar a una mejor
transaccin de posturas antagnicas al requerir mayores flujos de informacin
para una deliberacin ms racional y objetiva entre ciudadanos y funcionarios. Con
ello, se permite la construccin racional de la crtica social. Esto permite reducir la
ausencia y ambigedad de los datos, la instrumentacin de la sinergia cvica o los
riesgos que conlleva la ilegitimidad de la accin gubernativa cuando se acta con
opacidad. Conduciendo a la vez la deliberacin de los temas de inters pblico
hacia trminos ms inclusivos, racionales, equitativos, consensuados y por ende, mas
democrticos. En este sentido, la pertinente accin cvica refuerza la accesibilidad
a la informacin y mejora la gestin informativa al requerir una mayor y mejor
transparencia.
En la triada: democracia, participacin y eficiencia, la interaccin entre gobiernosociedad requiere de un gobierno abierto y responsable ante la sociedad que
fortalezca la transparencia, informando de actos, proyectos o propuestas, dando
razones de las decisiones, escuchando seales acerca de la oportunidad de
las mismas y modificando, si as se requiere, las polticas o programas en curso.
(Subirats, 2000:2). La responsabilizacin en la toma de decisiones requiere adems
conjuntar las sinergias sociales con adecuadas reformas administrativas derecho
administrativo que amplen la participacin cvica a travs de mecanismos
institucionalizados que aseguren a aquellos que tienen algn inters en las polticas,
sern escuchados y tomados en cuenta en la elaboracin de polticas por cuanto
son procesos basados en la poltica y en el conocimiento (Rose-Ackerman,
2009:9).38 Esto es debido a que la deliberacin supone una confrontacin pblica,
presupuestando condiciones de libre acceso a la informacin y al debate en equidad,
entre argumentos racionales y en el cual, si alguno de ellos incluyese en sus medios
o fines la vulneracin de los derechos de sus interlocutores, la decisin no podra
prevalecer al hacerse pblica.
Lo cual debiera ser un criterio primordial en las polticas de urbanizacin de gran calado, como en
el caso de las sper vialidades, que afectan de gran manera el espacio privado de aquellos a quienes
al final, parece que se toma menos en cuenta.
38

Estos ajustes a la vez permitirn descongestionar la gestin poltica en los


cuellos de botella en que se transforman los conflictos cuando se pretende su
simplificacin o reduccionismo. En este sentido, definimos la aportacin social
positiva de la responsabilizacin va ciudadana, como vehculo de sinergias sociales
para la articulacin de capacidades asimtricas de participacin e informacin.
Esto, por medio del procesamiento de la informacin pblica que as reduce la
oportunidad del engao, la coercin y el comportamiento estratgico oportunista.
En esta lgica se amplan los espacios de acceso a la toma de decisiones; puesto que
las habilidades de interlocucin socio-estatal enriquecen el proceso democrtico
por va de la inclusin poltica de quienes adems tienen menores insumos
informativos y capacidades de participacin.
En resumen, la responsabilizacin cvica es un factor til a la gestin
institucional de la informacin pblica, que coadyuva al acceso, la socializacin y el
aprovechamiento de la misma que a la vez mejora los atributos sistmicos en las
polticas de transparencia. En donde la transparencia de los actos de gobiernos y la
adecuada gestin de la informacin pblica generan entornos idneos para que los
ciudadanos interesados y las autoridades involucradas puedan deliberar y decidir
democrticamente.

b. Riesgos
Sin embargo, como se ha sealado en este ensayo, debe de tenerse pericia en
el diseo de ajustes normativos y legislacin en materia de participacin cvica y
transparencia, para que estos deriven en dispositivos de acceso real y equitativo
a los espacios de toma de decisiones; y para que de estos no resulten nuevas
formas de micro corporativismos. Puesto que se corre el riesgo de que se tome a
la organizacin social como presupuesto de participacin formal, excluyendo otras
formas de participacin y responsabilizacin cvicas.
Tambin es vital evitar la instrumentacin de la sinergia cvica, como ha sido en
el caso del empleo de la consultas ciudadanas, en las que la participacin cvica se
ha utilizado como un presupuesto de la legitimacin de toma de decisiones y no
como un contrapeso real a la misma. En esta cruzada por la regulacin de dichos
instrumentos y adecuacin de lgicas y sinergias, desde nuestro punto de vista,
es primordial colocar en su justa dimensin la funcin socio poltica que tienen
los mecanismos informales de demanda, vigilancia y sancin; nos referimos a las

Entre mtines, consultas y refrendos ciudadanos.


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movilizaciones sociales y la toma de espacios pblicos. En este punto, debe tenerse


en cuenta que la cultura de la movilizacin y toma de espacios pblicos como
estrategia de lucha democrtica tiene un papel privilegiado en la configuracin
del espacio pblico y de la conquista de espacios en los mbitos de toma de
decisiones.39 Ms aun, tambin debe de priorizarse la intervencin de los ciudadanos
en las grandes coyunturas polticas que van configurando el funcionamiento y
consolidacin democrticos. Qu clase de democracia se practicara en nuestra
entidad sin las manifestaciones pblicas histricas de las diversas luchas democrticas
de 1968, 1984, 1994, 2000, 2006 y 2008?
Con esto no queremos abogar por la proliferacin desmedida o irracional de
este tipo de expresiones democrticas que vuelvan catica la vida en la ciudad y su
marcha cotidiana. Sin embargo pensamos que deben existir mecanismos adecuados
para preservar este mecanismo de responsabilizacin cvica e institucional sin
afectar el desarrollo funcional y democrtico en la capital y en el pas.

c. Oportunidades
La participacin cvica activa, asigna sanciones sociales informales y articula
sinergias a la funcionalidad institucional del sistema de rendicin de cuentas; lo
que puede incorporar condiciones pro-activas a la rendicin de cuentas, es decir,
brindar un carcter preventivo ex ante. Adems, las acciones ciudadanas para la
responsabilizacin pueden tener otras funciones, adems de activar los mecanismos
institucionales de rendicin de cuentas (O Donnell, 1998; Schedler 2004; Ugalde
2004; Lpez Aylln y Merino Huerta, 2009; y Crespo, 2001). Entre las que destacan:
Ser el constructo de confianza-legitimacin de polticas publicas (Oszlack,
2009);
Ser un mecanismos de poltica participativa y eficiencia gubernamental
(Subirats, 2000);
Un componente en la gestin de las organizaciones pblicas (Christensen
y Lgreid, 2005; Cabrero, 2000a, 2000b y 2010; Arellano, 2002, 2005 y
2007);
Por ejemplo, cuando los ciudadanos se ven forzados a exigir enrgicamente la responsabilidad
de funcionarios, a quienes en principio no conoce, y de cuyas funciones y obligaciones no tiene
informacin, pero cuyo ejercicio negligente en la funcin pblica afecta severamente el desarrollo de
sus condiciones de bienestar.
39

Elemento de sancin del proceso de polticas gubernamentales del Poder


Ejecutivo (Rose Ackerman, 2009);
Su dimensin autnoma proactiva, profundiza la institucionalidad
democrtica;
Verifica el vnculo representativo por va del refrendo de democrtico de
los actos del poder pblico;
Dosifica el debate, la racionalidad comunicativa.

d. Propuestas
Como pudimos comprobar, una toma de decisiones democrtica y responsable
implica la inclusin de la participacin cvica cuya intervencin mejora la
transparencia y la asignacin de responsabilidades. En congruencia se debe de
abrir a la transparencia los procedimientos previos a la toma de decisiones; para la
interaccin y sinergia entre las diversas corrientes de opinin publica de ciudadanos
interesados y afectados. Es necesario adecuar los mecanismos institucionales en la
legislacin local y nacional que vayan a la vanguardia de la legislacin de acceso a la
informacin, rendicin de cuentas y responsabilizacin cvica. No se trata de inventar
nuevas normas, sino de explicitar exhaustivamente las existentes, integrando la
lgica cvica democrtica aqu descrita. Esto es necesario si deseamos ejercer de
manera activa la transparencia y rendicin de cuentas en los procesos decisorios e
integrar los mecanismos naturales e informales de la participacin cvica articulada
a la toma de decisiones relevantes.
Con el fin de articular la coercitividad de la sinergia cvica y dotar a la ciudadana
de elementos que sean factores reales de acceso e incidencia se propone adems,
crear la figura jurdica del experto ciudadano, el cual, debe estar inserto en los
mbitos deliberativos y de toma de decisiones. Dicho ciudadano experto, puede
ser seleccionado de entre una serie de candidatos de la sociedad civil a travs de
los mecanismos de foro social que habitualmente llevan a cabo las organizaciones
civiles expertas, y del cual, podra emanar otra figura jurdica que se articule al
funcionamiento del proceso decisorio antes descrito (Rendn y Manrquez 2011).
Optimizar nuestras prcticas institucionales es viable y posible con la
participacin cvica como motor de transparencia y rendicin de cuentas en
democracia. Gracias.

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Anexos
Cuadro 2
Mecanismos de participacin ciudadana utilizados en el Distrito Federal al
2008.
Mecanismo

Tema

Partcipes

Organizado por

Plebiscito 1993

Reforma poltica

321,933

No disponible

Votacin 1999

Eleccin de Comits
Vecinales

573,251

Instituto Electoral del Distrito Federal

Consulta 2001

Horario de verano
(Consulta telefnica)

318,304

Secretara de Gobierno/Direccin
General de Concertacin Poltica y
Atencin Social y Ciudadana

Plebiscito 2002

Segundo piso

420,536

Instituto Electoral del Distrito Federal

Consulta 2002

Transporte Pblico
(Consulta telefnica)

47,835

Secretara de Gobierno/Direccin
General de Concertacin Poltica y
Atencin Social y Ciudadana

Consulta 2002

Permanencia AMLO
(Consulta telefnica)

691,619

Secretara de Gobierno/Direccin
General de Concertacin Poltica y
Atencin Social y Ciudadana

Consulta 2003

Segundo piso
(Consulta telefnica)

80,970

Secretara de Gobierno/Direccin
General de Concertacin Poltica y
Atencin Social y Ciudadana

Consulta 2007

Consulta Verde:
acciones ecolgicas
del gobierno del
Distrito Federal

1,033,190

Observatorio Ciudadano del DF:


participan universidades, organismos no
gubernamentales, autoridades locales y
los consejeros del Instituto Electoral del
DF.

826,028

Grupo Tcnico de la Consulta: Comit


Ciudadano de la Consulta, Gobierno
del Distrito Federal y colaboradores del
Instituto Electoral del Distrito Federal

Consulta 2008

Reforma energtica

Fuente: Basado en Mndez de Hoyos, 2010 p. 47.

Cuadro 3
Desarrollo de legislacin de transparencia y de legislacin de mecanismos de
democracia directa de los estados de la repblica. (Constitucin estatal, Ley
de participacin ciudadana o Ley de transparencia)
Refererndum

Plebiscito

Iniciativa
popular

Consulta
Revocacin
ciudadana/
de mandato
popular

Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas

X
X
X

X
X
X

X
X
X

X
X

X
X

X
X

Chihuahua

Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas

X
X

X
X

X
X
X
X

X
X

X
X

X
X
X
X

X
X
X
X
X
X

X
X
X
X
X
X

X
X

X
X
X
X
X
X
X*
X
X
X
X
X
X

X
X
X

Entidades con
legislacin de
transparencia
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X

Fuente:Elaboracin propia, basado en CESOP, 2006.

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PRIMER CONCURSO NACIONAL DE ENSAYO

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Primer Concurso Nacional de Ensayo Universitarios


Construyendo Transparencia Resultados 2011 . Se termin
de imprimir en XXXXXXXX, en la Ciudad de Mxico
durante el mes de XXXX de 2011. El tiraje consta de XXXX ejemplares.
La edicin estuvo al cuidado del Instituto de Acceso
a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos
Personales del Distrito Federal.

Ccile Lachenal
Doctora en derecho
~ b l i c opor el Insti;ut des Gutes Etudes
de I'Amrique Latine
(IHEAL) de la Universidad de la Sorbona
Nueva, Paris, Francia.
Desde 2010 es Coordinadora Acadmica
de Fundar, Centro de
Anlisis e Investigacin, una organizaion plural e independiente que busca avan!ar hacia la democracia sustantiva y se dedica
I la incidencia y monitoreo de polticas publi:as pol. medio de la investigacin aplicada, la
reflexih critica-y propositiva, la experimentacin y la vihculacin con actores civiles, sociales y gubernamefitiiles.Ha publicado artculos
sobre movimiento indgena, el Estado, y usos
del derecho y de los deiechos,

Kr stina Pirker
b c t o ra en Estud
tin0ai.r rer~anos
Univeraidad Na
Autnmoma de Nlxico,
cr
estudi",A,. 4- ,aciolo:iencias Polticas
Universidad de
(Austria). Becaria del Programa de
Becas Posdoctorales
en la UNAM en el Centro de Inve.iitig6ciones
sobre Amrica Latina y el Caribe (UNAM), Entre 2005 y 2010 form parte de Fundar, Centro
de Anlisis e Investigacin como investigadora del rea Transparencia y Rendicin de
Cuentas. Ha publicado artculos sobre Movimientos sociales e izquierda poltica en Centroamrica, y solbre Participacin ciudadana y
demo cracia en Amrica Latina.

Cecile Lachenal

Kristina Pirker

Coordinadoras

Movimientos sociales,
derechos y nuevas
ciudadanas
en Amrica Latina

Movimientos sociales,
derechos y nuevas
ciudadanfas
en Amrica Latina
Ccile Lachenal

Kristina Pirker

Coordinadoras

-pf

undar

Centro de Anllsls
e lnvestlgaclbn

gedisa
editorial

Movimientos sociales, derechos y ciudadanas


en Amrica Latina
O Ccile Lechenal, Kristina Pirker
Eduardo Bautista, Clara Ins Garcia, Sergio Garca,
Beatriz Gmez, Felipe Hevia, Tamil Kendall
Omar Manrquez, Mariana Mora, Lucio Oliver Costilla,
Juan Manuel Ramrez, Patricia Safa, Agustn Santella,
Gabriela Scodeller, Pablo Tepichn, Natalia G. Traversaro,
Rubn Antonio Valds, Felipe Varela,
Carmen Elena Villacorta.
Imagen de portada:
Arturo Lpez Barrera
Sin ttulo
Acuarela sobre opalina

ndice

Primera edicin diciembre de 2012, Barcelona, Espaa.


O 2012 Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C.
Cerrada de Alberto Zamora No. 21
04000, Villa Coyoacn..
Ciudad de Mxico, Mxico.

Presentacin .......................,.:...................................i ......................11


Miguel Pulido

Derechos reservados para todas las ediciones de esta obra.


O Editorial Gedisa, S.A.
Avda. Tibidabo 12,3"
08022 Barcelona Espaa
Tel: 93 253 09 04
Fax:93 253 09 05
gedisa@gedisa.com
www.gedisa.com

. Estado, partidos y actores sociales


lacia una lectura dinmica de la relacin
sntre molvimientos sociales, derechos y ciudadanfa
-. -

..............................19

cile La,chenal y Kristina Pirker

._
Capituio
31
L - _1

ISBN Gedisa 978-84-9784-730-8


ISBN Fundar 978-607-7631-10-1
IBIC JHB
Impreso en Mxico
Printed in Mexico
Queda prohibida la reproduccin total o parcial por
cualquier medio de impresin, en forma idntica, extractada
o modificada, en castellano o cualquier otro idioma.

Brasil: Ciudadana y Estado


ampliado bajo el gobierno Lula
Lucio Oliver Costilla

...............................................39

Captulo 2

Ciclos de protestas sin situaciones revolucionarias,


Argentina 1958-1969-2001 ........................................................79
Agustn Santella y Gabriela Scodeller

Csptiilo 3
Formas de relacin entre la sociedad poltica
y la sociedad civil en el Mxico contemporneo ................... 111
Felipe Hevia y Sergio Garcia

Captulo 8
Mujeres indfgenas latinoamericanas: procesos
organizativos y gestacin de demandas ciudadanas ...........
291
Beatriz Grnez Barrenechea

Todos somos clave: epidemiologa, gnero

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

e incidencia poltica de mujeres con VIH en Mxico


Tamil Kendall

Capitulo 4
Investigacin aplicada e incidencia poltica:
reflexiones en torno a una estrategia de participacin
ciudadana ................................................................................. 153
Kristina Pirker

...........311

Captulo 10
Consecuencias de las acciones.de gobierno en materia
de VIH en el INER (Instituto Nacional de Enfermedades
Respiratorias): un asunto de rendicin de cuentas ..............347
Rubn Antonio ValdezNez

Captulo 5
Las asociaciones vecinales de clase media y la construccin
de megaproyectos urbanos. El caso de "Jardines del Sol" ,
y "La Ciudadela" en Zapopan, Mxico (2006-2008) ............ 180
Juan Manuel Ramirez Siz y Patricia Safa Barraza

Captulo 11
Sociedad civil en torno al VIWsida: un recorrido para
alcanzar la efectividad del derecho a la salud en Mxico
Felipe Varela Ojeda
.

....363

Captulo 6
Responsabilizacin cvica y rendicin de cuentas democrtic;
acciones cvicas para transparentar el proceso legislativo
de la reforma petrolera (Mxico, 2008) .................................221
Ornar Manrquez

Ilr~~tr;ius
y pacticas
*

de comunicacin en el
w
1movimic:nto territorial "Movimiento Barrios de Pie
(de Crd oba-Argentina
.......................................................... ..387
Ni
7. Trave
-

1
1

i
1

Parte 3. Nuevas ciudadanas y derechos


iociales y violencia
Captulo 7
Encuentros y desencuentros entre el discurso indgena
y el discurso legal. La Ley de Derechos de los Pueblos y
Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca (1998) ........261
Ccile Lachenal

Z1 movirniento dle vctimias en Colombia:


,Por qui una ternporalicdad tan tarda? ................................
411
-Uara Ins Garcl

Captulo 14
Oaxaca 2006, prlogo de una crisis poltica ..........................433
Eduardo Bautista Martinez
Captulo 15
Frente a un modelo de seguridad de Estado, propuestas
de control y monitoreo ciudadano. Reflexiones desde
el trabajo del monitor civil de la polica en Guerrero ..........457
Mariana Mora

1
l

I
l

Parte 5. Retos para la teora democrtica


Captulo 16
Transitologa, institucionalismo y democracia:
una mirada centroamericana .................................................487
Carmen Elena Villacorta
1

Captulo 87
El lugar vaco de la democracia
Pablo Tepichin Jasso
Notas sobre los autores

.............................................513

................................................................ 539

71 libro que tengo el honor de presentar condensa muchos procesos,


nhelos y perspectivas. Cubiertos por el manto de este proyecto desansan una amplia gama de encuentros y conuencias. Todos ellos
realmente profundos. Bajo el nombre de "Movimientos sociales, derechos y nuevas ciudadanas en Amrica Latina" Ccile Lachenal y
Kristina Pirker coordinan la primera obra que Fundar, Centro de Ansis e Investigacin publica conjuntamente con una casa editorial.
;edisa nos ha abierto las puertas para esta importante iniciativa que
110s permitir construir cercana, gracias a los lazos que construye la
lectura, con muchas personas que hoy estn lejos de nosotros, geogrficamente o porque no nos conocen.
En el libro confluyen, adems, mltiples miradas. Reconozco que
parece obviedad, lugar comn o incluso clich decir que una obra colectiva presenta una amplia diversidad de perspectivas y pluralidad de
bordajes. Muchas en efecto la tienen, pero suelen ser una compilain de textos o un acopio de participaciones inconexas simplemente
pxentadas con algn pretendido orden. En esos libros, la diversidad
no es un valor agregado, sino una natural consecuencia del simple
apilamiento de entregas. Otras obras, en cambio, se tejen fino y se construyen con visin. En estos casos, los textos se seleccionan con cri-

11

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de particip~ion

Whittingham, Munevar, Ana Mara (2005). "Aportes de la teora Y la praxis para


la nueva gobernanza", Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 33,
octubre.

Wacquant, Loic (2007). Los condenados de la ciudad. Gueto, periferias y Estado, Argentina, Editorial Siglo XXI.
Zincone, Giovanna y John Agnew (2000). "The second great h;insformation: th,
politics of globalization in the global north", Space a n d P o l i ~vol.
, 4,
1, Routledge, London.

esponsabilizacin cvica y rendicin


de
democrtica: acciones cvicas
oara transparentar el proceso legistativo
:e la reforma petrolera (Mxico, 2008)
Ornar Manriquez

democracia representativa est regida por una serie de principios


gobierno cuyos pilares subyacen en la rectora del Estado de derecho y de la soberana popular -interpretada como autogobierno de los
ciudadanos- entendida como una compleja relacin contractual entre
ciudadanos y gobierno que implica certeras responsabilidades; y en
donde la mxima publicidad de los actos del gobierno -anttesis del
secreto de Estado- la distinguen del autoritarismo. La solidez de
la democracia, explicada como el conjunto de reglas procesales para la
toma de decisiones colectivas (que propicia) la ms amplia participacin posible de los interesados (Bobbio, 1984: 53), se manifiesta en
la interaccin armnica que existe entre el autogobierno, el Estado de
derecho y la participacin de los ciudadanos en la configuracin de los
actos de aquel1
1
m

La participacin cvica es sustantiva a la democracia representativa y sta es un


indicador de su solidez, en ello coinciden diversos autores clsicos y contemporneos como J. J. Rosseau, James Madison, John S. Mill, Robert Dahl, Benjamin
Baber, David Held y John Dryzak (Norris, 2002:311).

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

En este sentido, la institucionalizacin de la accountability -traducida al espaol como rendicin de cuentas


entendida como "la
obligacin del poder de sujetar sus actos al escrutinio pblico" (&hedler 2004: 16-18), establece una serie de relaciones entre ciudadanos
y gobierno que son un sostn importante en la consecucin del Estado
democrtico responsivo con la sociedad y sus necesidades. Ahora biQ,
la RDC, de acuerdo al concepto de Andreas Schedler (2004: 20), est
integrada por tres elementos fundamentales: 1) informacin y 2) justificacin, componentes de la dimensin de la answerabili~-que es la
disposicin a responder, trasladado al espaol a veces como respondibilidad o responsividad-; y, 3) sancin, la dimensin del enforcement -la
exigibilidad de la ley-. Por ende, y en virtud de que la RDC tambin
hace posible que el poder pblico sea escrutado por los ciudadanos, es
preciso imaginar esta relacin ms all del mero rito protocolario y comprenderla como un conjunto organizado de procesos -un sistema- para
la estmcturacin de interacciones definidas -sinergia- a partir del mayor suministro de informacin introducida -neguentropia- (Gil-Garca,
2009: 1-10). Es as que las acciones ciudadanas podran incidir en la
toma de decisiones en el sistema poltico integrando un subsistema de
incentivos positivos y negativos; lo cual facilitara la exigibilidad del vnculo de la representacin y de la verificacin de la responsabilidad poltica (Manrquez, 201 l).3
Por ende, en este trabajo hacemos una primera exploracin para identificar dichos componentes, ciertas correlaciones y tendencias del sistema de RDC, cual instrumentos de investigacin (Sartori, 1984: 285)
para observar y problematizar el conflicto entre los actos organizados
de los ciudadanos y los del gobierno en torno a la arquitectura de la informacin, justificacin y sancin -la RDC- en los procesos de toma de
decisiones; para as tener una abstraccin terica que extraiga de la

Andreas Schedler (2004:15) apunta que la traslacin en espaol de "rendicin de


cuentas no recoge a plenitud el concepto de accountability".
En esta investigacin entendemos que la responsabilidad es el efecto de undrelacin poltica que reconoce "la posibilidad de prever los efectos del propio comportamiento y (corregirlo) con base en tal previsin" (Fornero, 2004: 922-923).

6. Res~~nSabilidad
cvica y rendicin de cuenras democrtica...

rn~lejidadde la RDC los conceptos y elementos para un mejor anlisis


en la ponderacin de los fenmenos de participacin cvica que concurren en la construccin de la RDC y del derecho al acceso a la informacin ( ~ f lEllo
).~
a travs del anlisis del proceso poltico y legislativo
de la reforma petrolera o energtica de 2008, en donde se observaran
los cambios en las relaciones entre ciudadanos y gobierno a partir de la
accincvica -de los colectivos ms protagnicos-sobre los procesos de
y difusin de la informacin y formacin de opinin pblica
autnoma,5que as sujetan a los actores gubernamentales en sus responsabilidades. Los hallazgos permitirn ponderar la evolucin de los atrila RDC a partir de la observacin de las relaciones sistmicas.
bu

Rendicin de cuentas y responsabilizacin cvica


para que los principios de gobierno que rigen a la democracia re*resentativa se traduzcan en participacin ciudadana que construya
ciudadana, legitimidad y gobernabilidad, entonces la rendicin de
cuentas democrtica se debera distinguir de las formas administrativas de regulacin y sancin del ejercicio de gobierno que se
actiquen fuera de las democracias liberales. En tal sentido la puicidad y la transparencia debern tener una mayor jerarqua que

!si ta reflexin es necesaria para evitar la desintegracin del concepto de RDC ya


lue ahora es un desliz muy comn el que se categorice como "rendir cuentas" a
:ierios procedimientos o protocolos de difusin de informacin. Por ejemplo se
lfirma cumplir con la RDC cuando se emite un informe de gobierno, con la publicacin de informacin en un portal del internet o, con la difusin de la exposicin
de motivos de una iniciativa de ley; y de esta manera se est confundiendo el
proceso con el sistema.
La opinin pblica puede interpretarse como un mecanismo de sancin (retrospectiva) o de direccin (prospectiva) del accionar del ente pblico; en este sentido
sera muy sana la existencia de una opinin pblica autnoma diferenciada de
'a opinin publicada en los medios masivos y del discurso de la comunicacin
:ubernarnental que as pudiera asignar una sancin retrospectiva o prospectiva
especto de aquel accionar.

6. Responsabilidad cvica y rendicin de cuentas democrtica...

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

la discrecionalidad, la cual podr contar solo con ciertos mrgenes


de accin justicados y limitados por la ley. En esta lgica -axiol,j.
gica- los atributos de la rendicin de cuentas democrtica (RDCD)
habran de ser: "1) informatividad:que es la capacidad de las entida.
des pblicas para producir informacin til; 2) responsividad: que
es la disposicin de responder a las demandas de aquellas entidades
y a las de los ciudadanos; 3) responsabilidad interpretada como la
capacidad sustantiva de actuar admitiendo lmites y consecuencias
ya establecidas; y, 4) exigibilidad: que comprende la capacidad
de ejercitar las facultades sancionadoras constituidas (Manrquc
201 1:87). Es por tanto que un proceso de RDCD se fortalecera ci
la demanda cvica de informacin til que ampliara la informati,
dad y la responsividad de los entes pblicos, asimismo reforzara
los mecanismos de asignacin de responsabilidades y de sancin
institucional o cvica -exigibilidad-; mientras que la responsabilidad como atributo compartido por el actor gubernamental y el ciudadano -corresponsabilidad- fomentara la participacin ciudadana
activa en el proceso y en la produccin social de entornos adecuad
para la interaccin entre ciudadanos y gobierno a partir de la infc
macin generada.
Ahora bien, segn la metfora espacial de Guillermo O'Donnt
(1998), existen tres tipos de RDC: la horizontal, que se consti?
de las relaciones institucionales de regulacin y sancin del ejercicio
gubernamental y de los controles o sanciones legales que se verifican
"longitudinalmente (O'Donnell, 1998: 18); la RDC vertical-electora1,6 en la que son los ciudadanos quienes regulan al cuerpo de gobierno a travs de las elecciones y; la RDC social -societal accountability
(Peruzzotti y Smulovitz 2002: 17-22)- la cual se verifica cuando los
ciudadanos a travs de ciertos mecanismos, ms all de las eleccio-

En cuanto a la sancin electoral entendemos que en cada proceso de eleccin


funcionarios a los cargos de representacinpoltica se dota a los ciudadanos de 1-insurnos necesarios para que puedan evaluar y sancionar la accin gubernamental
y que dicha intervencin requiere del acceso a la informacin til -que es el insumo vital del sistema de RDC- que permita llevar a cabo la sancin electoral -sea
un castigo o una recompensa-.

coaccionan la capacidad de res


del gobierno respecto de
un tpico, fincndole diversos costos -ya sean polticos, ticos o de
gobernabilidad-.
sin embargo, en la realidad hay diversos cruces y complicadas relaciones entre los distintos mbitos de desarrollo de las tres categoras
de la RDC que rebasan dicha linealidad y temporalidad as acotadas.
Adems las interacciones entre ciudadanos y gobierno en los hechos
modificanel desarrollo de los controles horizontales, cuya lgica conceptual ypraxis, por otro lado, tiende a excluir la franca intervencin
cvica y a reducirla al proceso electoral; no obstante que dicha interacCin de control es desbordada por los procesos ciudadanos omnipresentes y capilares en la funcin piiblica. Por ejemplo, en el caso de la
de la informacin, la racionalidad burocrtica responde
a la ley, al devenir social y al desarrollo de los derechos -madurez del
DAI y proteccin de datos personales-. Respecto del caso de Mxico
destacar que en el ejercicio de gobierno la frontera entre la
pblicidad y el secretismo a menudo es ms voltil en tanto que la discrecionalidad suele ser recursiva en la accin gubernamental.' Tales
lgicas obedecen al manejo estratgico que se le concede al empleo de
la informacin y que se traduce en la reduccin o control de su flujo
-entr~pia-~
as como tambin de la participacin cvica en el proceso.
Sin embargo, existe un proceso de regulacin social que enfrenta la
discrecionalidad a travs de las acciones de los ciudadanos organizados y
que funciona como el vehculo de la energa dispersa en los reclamos
sociales. Dicho proceso lo hemos conceptualizado como responsabili-

' As lo ha demostrado la evidencia colectada en tomo de la evaluacin de la po*

ltica de transparencia y de acceso a la informacin pblica en el rgimen poltico mexicano (Fox, Haight, Hofoauer y Snchez, (Coords.) 2007; Salazar Ugarte,
(Coord.) 2007; Sandoval, 2009 (Coord.); y, Red por la Rendicin de Cuentas,
2011).
En la teora de sistemas, la entropa es la medicin de la complejidad del orden un
sistema; la tendencia a un orden ms complejo con mayor informacin se conoce
como entropa negativa o neguentropia (Gil-Garca, 2009: 8-10); en esencia la
informacin es neguentropia, un indicador de ordenacin o la energa para la organizacin (INEI, 2000: 28).

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

6. Responsabilidad cvica y rendicin de cuentas democrtica..

zacin9 cvica, en el cual los ciudadanos organizados de forma conjunta


generan demandas o insumos que alteran el flujo de la informacin qU,
permite adems la asignacin de responsabilidades a los actores guber
namentales de forma paralela a los mecanismos institucionales. Esto
dispositivos meta institucionales de asignacin de tales dbitos se ge
neran cuando los ciudadanos autogestionan distintos recursos y tctica,
que tienen diversa naturaleza, lgica y mtodo y que reflejan el gra
do de conanza de los ciudadanos en las instituciones democrticas.'
En este tenor, la responsabilizacin cvica podra delimitar el ejercici(
franco del poder pblico verificando su responsabilidad y representati.
vidad polticas, en tanto que los ciudadanos organizados lograran convertirse en agentes que modificaran la dinmica de la participacin y
del flujo de la informacin estructurandoinsumos que hacen ms com
plejo al sistema -neguentropia-. Por ende, la responsabilizacin cvic:
constituye un freno ante el abuso de los servidores pblicos puesto qu
su accin condiciona la lgica discrecional cuando los ciudadanos er
su quehacer buscan fortalecer la exigibilidad del DAI, para lo cual e!
necesario ampliar el espectro del ejercicio de la RDC hacia el proce.
dimiento de toma de decisiones. Es as que de la responsabilizacir
cvica emanaran las interacciones que pueden fomentar: 1) la transpa.
rencia al demandar informacin; 2) la discusin y opinin pblica cor
la informacin y publicidad generadas; y, 3) los entornos adecuados
para la exigencia de responsabilidades de los funcionarios.
En consecuencia, cierta participacin objetiva ayudara a la gestir
ciudadana e institucional de la informacin pblica; a la mejora de las

polticasde transparencia; la higiene del procesamiento de las corrientes de opinin pblica; y, fngira como contrapeso poltico frente al
de la discrecionalidad en la toma de decisiones." Por ello debieran de articularse las sinergias ciudadanas con los procesos decisorios
gubernamentalespor medio del establecimiento de mecanismos que intensifiquen la interaccin entre estos entes y los actores civiles que de
sta manera impulsen la transparencia a travs de la gestin activa de la
~lformacinque se dispone a la sociedad, de la deliberacin pblica y,
de las sanciones conjuntas. Este proceso permitira subsanar ciertas
fallascomo la insuficienciade la RDC horizontal para una eficaz fiscalizacin (0' Donnell, 1998), la dbil capacidad de sancin de las responsabilidades del cuerpo de gobierno por los lmites temporales de la
RDC vertical-electoral (Ackerman, 2004); y la frgil vinculacin de
la representacin poltica basada en el mandato electoral (Przeworski,
1998: 17-27; Manin, 1988; y Arato, 2002: 85-103).12 Con ello se podran reducir las oportunidades a la corrupcin, a la parlisis de la RDC
y se reconfiguraran los atributos de la misma: informatividad, responsividad y exigibilidad d e responsabilidad-representacinpoltica-.

El desarrollo institucional
de la rendicin de cuentas y de la participacin cvica
*ora bien, es necesario mencionar los antecedentes de la institucionalizacin de la transparencia y RDC y tener tambin una breve

En este anlisis el concepto responsabilizacin no se utiliza como un sustituto


del vocablo ingls accountability (Cunill, 2003 y Oate, 2004), puesto que aqu
"indica una relacin donde cierta entidad es sometida por otro(s) a un proceso o
exigencia puntual de RDC en funcin de las obligaciones dotadas en la funcin
pblica a efecto de imputar responsabilidades de los resultados frente a los compromisos asumidos" (Oszlak, 2005: 1-2).
'O

En un sistema de RDC,suponemos que burcratas y tecncratas buscan fortalece]


las facultades discrecionales para controlar el flujo de la informacin, reducir 10s
entornos de toma de decisiones, y la participacin cvica, lo cual entra en conic.
to con las directrices democrticas de transparencia.

" Giovanni Sartori (1998:69-102) seala que el debilitamiento del ciudadano guar-

da una estrecha relacin con la prdida progresiva de la autonoma de la opinin


pblica objetivamente informada ante la factura de las polticas basadas en la
informacin generada por la sntesis de la imagen y la instrumentacin de los
sondeos en la formacin subjetiva de las corrientes de opinin pblica.

Por ejemplo, la RDC vertical aplicada al poder ejecutivo se rompe cuando no hay
reeleccin, como en el caso de Mxico, o se distorsiona cuando la informacin
dispuesta al pblico es poco til para evaluar la aptitud y el ejercicio de los entes
pblicos en la competencia electoral.

Parte 2 Nuevas y viejas modaliaaaes ae participanon

-v---

perspectiva de la dinmica social del proceso en ~vxicoy de su de.


sarrollo actual para tener un mejor anlisis al respecto. En tal sentido,
se debe sealar que la organizacin de la sociedad civil ha sido un
factor vital en el desarrollo institucional de la transparencia y la RDc,
Habermas Pizberg, 2010: 54) seala que el "espacio de la opinin
pblica" es un medio de expresin de los problemas de la sociedad
civil y una red comunicante en el "espacio pblico" - en tanto es
la interseccin entre la sociedad y el sistema poltico- que encauza
las posturas y opiniones para el proceso de problemas con base en
el nivel de representatividad que le imprimen a los mismos. Haber.
mas identifica tres tipos de actores en funciones comunicantes para
la configuracin del espacio pblico y de la opinin pblica, que son:
las organizaciones funcionales; las auto-identitarias; y los periodistas
(Bizberg, 2010: 54). En este mismo plano, Peruzzotti y Smulovitz
(2002: 32-35) sealan que los protagonistas de la RDC social son:
los movimientos sociales coyunturales, las asociaciones ciudadanas
profesionalizadas y el periodismo independiente de denuncia.13 Al
respecto, los movimientos s~ciales~~cobran
una crucial relevancia al
ser estos una amplificacin de la accin colectiva y de la expresin
de la interaccin poltica entre grupos de la sociedad civil, ya que
el objetivo de su accionar es modificar la dinmica del cambio social
por vas meta-institucionales -aunque a la vez se fortalecen ciertos
mecanismos de participacin ciudadana (Cadena-Roa, 2008: 265) -.
Las asociaciones y el periodismo desempean una vital funcin en

las clasificaciones de Habermas (Bizberg, 2010:54) y de Peruzzottil


Smulovitz (2002), los principales protagonistas de la accin social se pueden reunir en cuatro reas de actuacin: los movimientos sociales, el periodismo, las asociaciones cvicas y los sujetos o colectivos que autogestionan insumos e impulsan
demandas bajo una lgica similar.

l3Siguiendo

l4 Touraine categoriza a los movimientos sociales con base en su capacidad de trans-

gresin de los marcos institucionales sin atacar su estructura, puesto que las reivindicaciones sociales Cacturan una visin y lmites del orden institucional, el
cual se cimbra con la energa del movimiento en tanto que se "profundiza" la democracia al incrementar las capacidades institukionales para procesar demandas
sociales (Bizberg, 2010: 54-55).

que procesan y
la responsabilizacinal ser los actores
producen informacin estratgica.
Como ejemplo de la sinergia enitre estos actores podemos remontamos a 10s aos 1990 y recordar a los coiectivos ciudadanos que integraron a Alianza Cvica y que fortalecieron y encauzaron la demanda
cvicade democratizacin hacia la vigilancia de las elecciones de 1994
a la ciudadanizacin del Instituto Federal Electoral (IFE); o la expeiencia de los colectivos en tomo al grupo Oaxaca que impulsaron el
derecho a la informacin con la materializacin de la Ley Federal para
la Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
(LFTAIPG), que es la base normativa de las acciones cvicas que a
travs de la autogestin de informacin inciden en la direccin de
la poltica y RDC. En este sentido se debe de apuntar tambin que el
jesarrollo internacional de la legislacin en materia de derechos humanos -sustancial al constitucionalismo en las democracias- ha estado y
:st incidiendo en la reconguracin de las polticas de transparencia
y de la institucionalizacin de la RDC. Fue bajo aquel desarrollo de
jerechos y gracias a las garantas instituidas en el artculo sexto de la
~lonstitucinPoltica de los Estados Unidos Mexicanos15 (CPEUM)
la LFTAIPG que en Mxico se constituy el DAI, cuyo ncleo nornativo ha impulsado nuevas dinmicas de participacin ciudadana en
la vigilancia, sancin y direccin del accionar del gobierno. En este
mismo plano la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas
por las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFAROSC) establece
lue los "ciudadanos pueden, por medio de las organizaciones de la
iociedad civil, participar en los mecanismos de contralora social que
:stablezcan u operen dependencias y entidades" (artculo 6), y seala
lue dichas entidades facilitarn a las organizaciones el acceso a la inbrmacin para dicha labor (artculo 9).
No obstante, bajo aquel modelo de participacin acotado a las
'organizaciones civiles" registradas y autorizadas por un padrn feleral, existen marcados lmites para el desarrollo de una labor autloma de responsabilizacin y sancin ciudadanas. Es decir que se ha
1

Artculo 60. "El derecho a la informacin ser garantizado por el Estado."

--

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

institucionalizado la publicidad de los actos de gobierno, el acceso


la informacin pblica y la vigilancia social bajo una lgica fncio
nal a la legitimacin de instituciones y cuerpo gubernamental, per,
el reto mayor es dotar de sustancia democrtica a estos ejercicios
Adems, la aplicacin discrecional de reservas a la informacin pfi
blica -sea esta lgica, operacional o cognitiva-,16 que obedece
al secretismo que al cumplimiento de los parmetros de transparen
cia, ha distorsionado las polticas de acceso a la informacin y col
ello ha surgido la opacidad porosa (Manrquez, 2011b), concebid;
como la filtracin de la informacin til y alejada de la transparenci
efectiva.
Cabe sealar adems que la corrupcin en las altas esferas de gobier.
no sigue siendo escandalosa y que la RDC en estos casos ha devenid(
en simulacin (RRC, 2011: 1). En este sentido el diseo de1 sistema de
RDC es insuficiente puesto que tiene lgica reactiva, en donde hay un;
prominencia de sanciones negativas -que eventualmente castigan en lu.
gar de inhibir la corrupcin-, adems de que tal sistema est desarticula.
do de las sanciones cvicas informales. Esto es, que el rgimen de RDc
se ha focalizado ms en la conformacin de protocolos gerenciales de
transparencia que no alcanzan las guaridas en donde la discrecionalidad
cobra su mayor cuota de corrupcin y saqueo. Sumemos a estas falencias
el que hay diversas oportunidades a la corrupcin sistrnica-aquella que
involucra a la alta burocracia, sistemas y estructuras de gobierne (oseAckerman, 2009: 26-29).'' Es as que la gran mayora de funcionarios
cuyo cargo en la Administracin Pblica Federal (APF) no depende del

En la investigacin el autor se ha encontrado con distintas fuentes de las carencias


de informacin entregada por los entes obligados ms all de las ntidas reservas de
informacin establecidas por ley, las cuales podran responder a la opacidad derivada de: 1) una Igica de proteccin del ncleo burocrtico en el cual se ejerce el
poder decisional gracias a las asimetras de informacin; 2) operacional, cuando
son consecuencia de carencias organizativas o tcnicas; y, 3) cognitiva cuando se
ignoran los procedimientos y requisitos legales que sujetan la produccin de informacin pblica.
l7 En

la Administracin Pblica Federal, el Poder Legislativo y el Judicial aun se


preserva buena parte de la lgica disciplinaria del aparato burocrtico autoritario;

6. Responsabilidad cvica y rendicin de cuentas democrtica...

directo referendo cvico y que no son sujetos de una efectiva RDC horizontal, encuentran muchas oportunidades para abusar del poder. Pemex
,S un caso ejemplar de corrupcin sistmica y sus costos, segn declar
un funcionano al diario The New York Times (Weiner, 2003), representan al menos 1,000 millones de dlares al ao.18
Ante tales problemas para una eficaz RDC horizontal se deben de integrar las distintas formas de regulacin y sancin cvica -como la movilizacin, la opinin pblica autnoma y la sanciones social retrospectiva y
prospecti~a
en procesos consultivos o de referende (Manrquez, 201lb).
En consecuencia se debe de dotar a los ciudadanos con facultades para
coadyuvar a corregir las fallas en la RDC horizontal y poder direccionar la poltica gubernamental para que de esta manera se pueda concretar la transparencia y RDC ms all del buzn de quejas, los sondeos
consultivos, el monitoreo de programas sociales y la instrumentacin de
la energa colectiva para la provisin de bienes y servicios locales. Dichas
sanciones pueden ser articuladas a la funcionalidad del sistema de RDC
al incorporar los incentivos positivos y la energa que fomenta la constante refrendabilidad cvica del ejercicio pblico -articular demandas,
valoraciones y sanciones de los ciudadanos-.
Ahora bien, como se ha mencionadoel concepto de responsabilizacin
cvica nos permite analizar las lgicas y las acciones de los ciudadanos
que haciendo uso de las libertades democrticas y de las herramientas
dispuestas por el DAI, fortifican la capacidad de vigilar, sancionar o, direccionar el ejercicio del poder pblico. En la prctica, las estrategias
cvicas para la responsabilizacinse diversifican en distintas tcticas que

es decir, la de remuneracin o castigo a la reciprocidad de subalternos; es decir


que la obediencia se recompensa con el apoyo a la carrera poltica.
l8 Existen

investigaciones sobre otros casos de corrupcin de "gran escala" @ose-Ackerman, 2009:28-29), sobre el financiamiento electoral ilcito en Pemex
(Crdova Vianello y Murayama Rendn, 2007); y de muchos otros casos ms documentados por los periodistas Miguel Badillo, Ana Lilia Prez, Jorge Melndez
y Nancy Flores. Adems de otros graves casos, como el del rescate financiero de
la banca y las privatizaciones (Gonzlez-Archiga, 2009; Sandoval, 2009; Ugarteche, 2009; Manzetti, 2009).

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

dependen del acervo de recursos, capacidad de negociacin y entornos


de desarrollo de los distintos sujetos; y las cuales condicionaran su impacto. En consecuencia, las acciones sociales conjuntas de los diversos
actores interactan procesando su energa, informacin y los insumos
para vericar que los actos de los entes de gobierno se sujeten de fama
responsable al principio de representacin poltica del inters pblico?g
A continuacin describiremos el contexto y desarrollo de la refoma
petrolera, cuyo anlisis posterior nos permitir comprender los retos y las
acciones ciudadanas emprendidas que incrementaron la transparencia y
la asignacin de responsabilidades en el proceso de justificacin y sancin de la toma de decisiones de la reforma.

Responsabilizacin cvica: las acciones para


transparentar la toma de decisiones de la reforma petrolera
A principios de 2008, Felipe Caldern, titular del Poder Ejecutivo Federal, pretendi llevar a cabo una reforma al rgimen del sector petrolero a travs de un conjunto de iniciativas que remiti al Congreso
General para su aprobacin durante el segundo periodo ordinario del
segundo ao de sesiones de la LX legislatura, lo cual dejaba un escaso
margen de tiempo para la discusin de tal iniciativa -que se present
el 10 de abril de 2008, a 20 das de finalizar el periodo-. Entre algunos
actores gubernamentales se pensaba que la rpida aprobacin de las
iniciativas sera viable alcanzando una mayora simple en el Congreso,
evitando con ello una minuciosa deliberacin con todas las fuerzas
polticas, incluida la oposicin que es minora en el Congreso General.
Una de las principales iniciativas de la reforma propuesta por Caldern fue la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional, la cual
ejemplo estn las acciones de los movimientos sociales, periodistas, asociaciones cvicas, o los sujetos y colectivos que denuncian en los diversos medios
alternativos de informacin o a travs de las redes sociales; o que emplean el litigio estratgico y que combinan distintas capacidades y recursos para el proceso
de informacin, su difusin y utilizacin.

de cuentas democrtica...

6. Responsabilidad cvica y

rabia1. Ingresos petroleros como porcentaje de 10singresos del sector pblico

durante los ltimos once aos.

32.31

32.52 27.53 30.41 29.48

33.38

35.98

39.90 38.05 35.43

36.91

Elaboracin propia. Fuente: Presidencia de la Repblica (2010).

or una mayor apertura del sector petrolero a la inversin privada -~orhneaprimordialmente- para profundizar su participacin
en la fase de explotacin de hidrocarburos y la propiedad de idt-aestmctura en refinacin, almacenamiento y transporte; ello, a travs de
la modificacin de las leyes que restringan tal inversin; con la introduccin de un nuevo rgimen de contrataciones similar a un modelo
de asociacin -particin de riesgo y renta-; y, con la legalizacin de
contratos de riesgo -ya suscritos bajo la modalidad de los contratos incentivad~~-.
Dicha reestructuracin, segn sus diseadores, dara una
mayor autonoma de gestin a Petrleos Mexicanos (Pemex) y a sus
subsidiarias, para la contratacin y desarrollo en el sector.20
En esta lgica las iniciativas del Presidente Caldern planteaban
cierta particin de la renta en explotacin -esquema de incentivosy la propiedad de infraestructura en ductos, transporte y almacenamiento, lo cual podra reducir el monto de los ingresos petroleros que
Pemex obtena como operador y propietario exclusivo de los bienes
de explotacin petrolera. Para entender el impacto econmico del que
hablamos hay que remarcar que durante los ltimos once aos, los ingresos petroleros han significado alrededor de un tercio del total de los
ingresos del sector pblico presupuestario (ver Tabla 1).
En virtud del visible impacto econmico que tendra la reforma
petrolera en Mxico, adems del peso simblico e identitario que el
petrleo tiene en el discurso poltico, aunado a la ausencia de infor-

PU

l9 Como

El artculo 28 constitucional, en su prrafo cuarto establece la exclusividad


de1 Estado para la explotacin de reas estratgicas, entre ellas petrleo y dems
hidrocarburos; ~etroqumicabsica; y otros sectores de energticos.

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participaci6n

6. Responsabilidad

macin til y canales de discusin para analizar las tesis de la refonn,


en cuestin, surgi un vigoroso movimiento poltico y ciudadano
el Distrito Federal -proyectado a nivel nacional- que busc aumentar
el flujo de la informacin, incidir en la formacin de la opinin ~,jblica y en la evaluacin del proyecto legislativo de reforma petrolera,
Dicho movimiento despus concordara con la accin de legisladores
de oposicin cuyos actos lograron incidir en la configuracin de las
condiciones del proceso de debate parlamentario, dictaminacin en
el Senado, y de legislacin de la misma. En este proceso, se fue integrando a la lgica del sistema de RDC la sinergia cvica de la presin
social del movimiento, del flujo de informacin alterna en medios
periodsticos y del cabildeo de las asociaciones cvicas con las fuerzas
parlamentarias para abrir el debate.
Comencemos por describir al Movimiento nacional en defensa del
petrleo y la soberana nacional (MNDPSN), en cuyo seno se concentr buena parte de la movilizacin ciudadana. Las bases socia.
les del MNDPSN son de los sectores ciudadanos y militantes polticos
de oposicin, que tradicionalmente optan por la poltica contenciosa: movilizacin social, toma de espacios pblicos y radicalizacin
del discurso de
Tambin estaba integrado por amplios
estudiantes de universisectores sociales, por ejemplo: sindicato~,2~
dades pblicas, movimiento urbano popular 4 o m o la Asamblea de
Barrios-, grupos de la tercera edad, comerciantes, transportistas y
taxistas, artistas y colectivos c~lturales,2~
gremios artesanales, alter-

,,.,

En el MNDF'SN convergen ciudadanos partcipes de anteriores movilizaciones:1)


la "marcha del silencio" de 2005, convocada en contra del desafuero del entonces
Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrs Manuel Lpez Obrador -candidato
de oposicin a la Presidencia de la Repblica en 2006- a la que asisten cerca de
1,2 millones de partcipes; 2) del movimiento para impugnar los resultados de las
elecciones presidenciales de 2006 y, 3) de la movilizacin de 2008 llamada "Sin
maz no hay pas".

Trabajadores del Estado, electricistas, maestros y telefonistas cuyo discurso rechazaba las polticas neoliberales de flexibilizacin laboral y de supresin de
prestaciones sociales.
23 Colectivos como La Lucirnaga, el Faro de Oriente o Flor y Canto, entre otros ms
22

de cuentas democrtica...

mundi~ta~,
movimientos verdes, feministas; tribus urbanas, y grupos
tnicos; de entre los ms visibles en medios informativos. Confluye
tambinun amplio grupo de acadmicos que constituyen el Comit
de ~ntelectualesen Defensa del P e t r l e ~Dicho
. ~ ~ Comit convoc y
diversos foros de estudios en materia de economa y poltide tal manera que funcion como un sector especialista
queformul propuestas, proces la informacin tcnica y produjo sus
insurnos para compensar la falta de informacin pblica gubernamental.
Durante los primeros meses del ao 2008 aquellas voces crticas
de la reforma fueron fustigadas o trivializadas en los medios. Este
meditico del disenso fue muy favorable a la formacin de
una corriente nica de opinin alimentada con el flujo de informacin extrado de las tesis de las iniciativas de la reforma propuesta
por el gobierno de Caldern -puntos clave de la exposicin de motivos de las iniciativas-. Frente a este problema severo de asimetra
informativa y la nula responsividad ante el cuestionamiento social,
la movilizacin fungi como un mecanismo de presin y un sistema
de divulgacin in-formativa, ya que la comunicacin en los mtines
abarc una amplia gama de redes que coordinaban la organizacin de
otras movilizaciones, con un nutrido intercambio de materiales informativos inteligibles y didctico~.~~
No obstante, la funcin social del
movimiento no se reduca al canje de informacin puesto que la intel4

21

Dicho Comit fue integrado entre otros por Bolvar Echeverra, Jos Emilio Pacheco, Carlos Monsivis; Lorenzo Meyer, Arnaldo Crdova, Vctor Rodrguez
Padilla, John Saxe-Fernandez, Antonio Gershenson, Felipe Ocampo Toma, Jos
Manzo Yepez, Francisco Garaicoechea, Javier Jimbnez Espriu, Rosa Mara Campa, AEedo Jalife, Rolando Cordera, Vctor Flores Olea, Enrique Semo, entre
otros ms.
En el MNDPSN se integraron las "brigadas blancas" de las "Adelitas", quienes
junto a otros colectivos afines al movimiento distribuyeron diversos materiales
informativos, tales como una coleccin de cuatro discos DVD titulados: "NO a
la privatizacin del petrleo!" que contenan una seleccin de informacin tcnica en lenguaje oral con un anlisis de expertos sobre el diagnstico oficial manejado en la comunicacin de la reforma y el spot "Tesoro en aguas profundas"; y
extractos de las ponencias en los posteriores Foros del Senado.

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

raccin entre ciudadanos permiti dosificar el espacio de la opinin


pblica con nuevos elementos de debate, y en este sentido, fungi
como contrapeso a la corriente de opinin publicitada en los medios.
El MNDPSN tuvo, en este sentido, una notable funcin de mejora y
socializacin de la informacin. Con ello, la accin de 10s ciudada.
nos y colectivos mejor su funcin vigilante y crtica incluyendo 1,
expresin de una opinin pblica alterna26sobre un tema tan contra.
vertido pero con los insumos informativos adecuados para un debate
racional. En este sentido, la tctica de producir informacin altema
a la tesis gubernamental y forzar su presentacin en el debate en los
medios (llamada por el MNDPSN: "romper el cerco informativo") fue
muy adecuada para complementar la dbil informatividad y respon.
sabilidad gubernamental y el fortalecimiento del DAI. Fue as que el
movimiento no tuvo una lgica contestatariaper se, ni revolucionaria,
o "subversiva" (Touraine, 2006: 266-267), como fue calificado por
polticos, locutores e informadores en muchos medios que simpatizaron con la propuesta de reforma del g~bierno.~'
Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil -entendidar
como agrupaciones civiles articuladas en tomo a beneficios pblicos es.
pecficos sin fines de lucro- desempean una labor estratgica de en.
lace, produccin de informacin y debate experto; ya que por un ladc
crean conexiones entre los mecanismos contenciosos del MNDPSN 1
su impulso al mayor flujo de informacin pblica en las calles, mien.
tras que por otro, generan propuestas alternativas a las tesis de la refor.
ma, organizan espacios de anlisis y disponen de ciertos medios para
la difusin de informacin necesarios a la labor de los dems actores.
Algunas de estas organizaciones son expertas en la agenda acadmica

26

6. Responsabilidad cvica y

de cuentas democrtica...

jnstitucional de la transparencia, RDC O participacin ciudadana y


,tras son especialistas en el sector energti~o.~~
En el gremio periodstico se generaron un gran nmero de denuncias a partir de las cuales se lograron sustentar otras acusaciones por
casos de corrupcin ante el Ministerio Pblico, la Secretaria de la
Funcin Pblica, o ante las comisiones especializadas del Congreso
Mexicano. Las labores periodsticas e investigaciones de Contralnea,
proceso, La Jornada, Reporte ndigo, MX, de miembros del Club de
periodistas y de otros espacios, en su conjunto sealaron anomalas o
la existencia del conflicto de intereses entre actores gubernamentales
funcionariosde Pemex que tenan negocios en la industria petrolera,
corno lo fue el recordado caso M o d o en la asignacin de contratos a familiares (Prez, 2008 y Ramrez, 2008). Por otra parte, muchos
se comprometieron activamente con la demanda de informacin a travs de las entidades gestoras de acceso a la informacin
*blica -Instituto Federal de Acceso a la Informacin, entidades de
kansparencia y unidades de enlace con la misma facultad-; con la
fusin de informacin a travs de las redes sociales virtuales, radio
televisin.
Estas acciones conjuntas hicieron posible simplificar el lenguaje
ipecializado, que regularmente es complicado para el dominio pico, y que as permiti la socializacin de la informacin til cuan) sta se intercambi a travs de vehculos ms didcticos -folletos,
scos, panfletos, etc.-. La apropiacin social de la informacin til
por vas alternas de comunicacin y la conformacin de una corriente de opinin pblica autnoma retroaliment con nuevos insumos al
sistema de RDC democrtica y brind capacidades de interlocucin a
S actores. Fue as que el mayor flujo de energa cvica, de insumos,
:informacin y de relaciones sociales estructuradas en pos de lograr
:neficios pblicos del proyecto legislativo de reforma, permiti un

Diferenciada de la opinin publicada en los medios masivos y desmarcada de la


tesis suscritas por la comunicacin gubernamental.

27 Varios trminos despectivos se emplearon en la comunicacin en medios masivo

para describir la articulacin cvico-legislativa: "toma de calles", "secuestro d


las tribunas", "secuestro del Congreso", y "golpe de Estado". Un legislador ca
racterizaba a la organizacin de Lpez Obrador y su "resistencia civil pacfica
como "la integracin de un gnipo paramilitar". Lase, Prez Silva (2008: sld).

El Grupo de Ingenieros de Pemex Constitucin de 1917, realiz el anlisis de las


iniciativas de reforma en tomo a la matriz energtica, la desarticulacin de
los proyectos de infraestructura y la pertinencia de los nuevos modelos contractuales; por otra parte Fundar realiz un anlisis de los dispositivos de transparencia y rendicin de cuentas inscritos en las iniciativas de reforma (Fundar, 2008).

6. Responsabilidad cvica y rendicin de cuentas democrtica...

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

proceso decisional ms legtimo con la interaccin de actores guberI


namentales y de ciudadanos.
I
En este sentido es importante resaltar que varias organizaciones
civiles y algunas clientelares se articularon con legisladores de oposicin del Frente Amplio Progresista para coordinar tcticas de presin
poltica pero tambin para organizar diversos espacios de anlisis. En 1
este tenor se celebr el Simposio Petrleo y seguridad energtica,
del 5 al 7 de mayo de 2008 para la discusin de otras alternativas a las
iniciativas propuestas por la reforma de Caldern con los expertos de
la sociedad civil. Esta produccin de informacin, los sealamientos
y las propuestas, lograron controvertir varios argumentos de la reforma
del Ejecutivo Federal, en virtud de que algunas tesis de aquella contenan una carga de vicios lingsticos y planteamientos subjetivos
del problema que se sublimaban en el lenguaje propagand~tico.~~
Fue en medio de esta sinergia que el da 10 de abril el Presidente
Caldern difundi por cadena nacional su proyecto de reforma, el
cual envi el mismo da ante el Congreso, no obstante que dos das
antes, su Secretario de Gobernacin, el presidente nacional de su partido (PAN) y l mismo, decan desconocer la prxima presentacin
de una reforma y su contenido (Herrera, 2008). Mientras tanto, en
el interior del Congreso, Ricardo Monreal, entonces Legislador del
Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), coordinaba la toma de
las tribunas y la huelga legislativa para impedir un proceso legislativo ftil, mientras que se coordinaban acciones en las calles con el
IV~NDPSN;~~
las cuales se intensificaron a la par de la radicalizacin
del discurso gubernamental critico de dichas acciones de responsa-

29

30

Por ejemplo, en la publicidad de gobierno se llamaba reforma energtica a lo que


en verdad solo era una reforma al rgimen legal de la explotacin petrolera en
Pemex; se usaba el trmino "reservas prospectivas"inexistente en el lenguaje tcnico internacional, para referir la presunta existencia de reservas en yacimientos
en aguas profundas; y, se propona un modelo de explotacin y de contrataciones
similares a los modelos de "asociacin" y "contratos de riesgo" pero bajo otro
concepto.
Un grupo de mujeres activistas del MNDPSN, autodenominadas "adelitas", implementara una tctica dilatoria para impedir una sesin en la que se acordda

bilizacin. Fue as que el conjunto de acciones y la sinergia entre el


MNDPSN y los legisladores de oposicin lograron constreir una
entre las fuerzas parlamentarias para la entrega de las
njbunas y el establecimiento de un protocolo para la deliberacin
ampliade la reforma.

Impacto de la responsabilizacincvica
1 el anlisis

de la sinergia observada en la organizacin de los ciudadanos destaca que el MNDPSN se articul con asociaciones civiles
y periodistas de diversas formas. Por ejemplo, en los mtines -cual
de formacin de opinin- se comparta la informacin sobre la
gica de la actual poltica petrolera y se haca eco a la demanda de
asignacin de la renta petrolera al gasto social; el MNDPSN tambin
,,articulara con las denuncias peridicas de un conjunto de periodistas
que se apoyaban en el anlisis experto de los investigadores y en la
difusin de informacin alterna de investigaciones que ya flua en los
medios. En esta dinmica, las asociaciones cvicas decodificaban informacin y enriquecan el debate de especialistas con sealamientos
y propuestas, mientras que el periodismo sacuda los medios con la
denuncia de severos casos de corrupcin alrededor de los procesos de
licitacin y contratacin en Pemex. De esta manera las distintas estrategias y capacidades sociales se conjuntaron articulando los diversos
recursos y objetivos de cada actor colectivo, haciendo uso del DA1 y
la Ley?' combinando el mpetu del movimiento social, la pericia de las
asc~ciacionescvicas y la publicidad en medios del periodismo; para

una legislacin al vapor de la reforma; cuando despus del medioda comenzaron


un bloqueo en tomo a las calles del Centro Histrico para impedir el arribo e ingreso de los legisladores del PAN y del PRI a la sede del Senado de la Repblica.
Invocando las obligaciones de transparencia en la LFTAIPG y los criterios de
trans-parencia instituidos por el FA1 o, utilizando los recursos de revisin, entre
Otras herramientas jurdicas.

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participac

ciudadana
con ello llevar los reclamos sociales y la
all del proceso electoral.
Juntos integraron procesos de informacin autnomos que madi
ficaron la produccin y difusin de la misma, ello permiti procesal
nuevos insumos informativos para retroalimentar el flujo y la produc
cin de conocimiento en torno a la problematizacin de la refoma
de las nuevas demandas que nutrieron al sistema de la RDC y reorde
naron la energa social hacia el debate cvico y discusin de demandar
sociales disminuyendo as la tensin social de la coyuntura. De est:
manera, la baja informatividad institucional registrada en el preludic
del proyecto legislativo de reforma se compens con la accin de los
ciudadanos que amplific el flujo informativo.
En este tenor, cabe recordar que en las encuestas y sondeos naciona.
les -de Mitofsky, Parametra, y Gea-Isa entre otros- alrededor del temi
de una reforma en el rgimen de Pemex, a finales de 2007 y principio!
de 2008, registraban la presencia de una corriente de opinin favorable
una posible reforma que coincida con las propuestas gubernamentales 1
que tenda a aumentar. Sin embargo, durante los tres primeros meses de
2008 en que se llevaron a cabo las primeras acciones de los ciudadanos
que comenzaron a exponer informacin alterna en tomo al tema, se logr
escalar en los medios el tpico de la reforma en Pernex como cuestin
de inters iiacional.Ante este panorama, el gobierno federal implement
una agresiva campaa de publicidad para orientar a la opinin pblica y
convencerla de la necesaria reforma y de la "modernizacin"; tan slo
en Pemex se destinaron ms de 220 millones de pesos al pago de 93 mil
spots en 57 das, del 4 de marzo al 30 de abril de 2008; cuyo rembolso se
haca tambin con base en las "menciones" favorables a dicha reform:
en los programas de la barra de entretenimiento y los noticiarios (Tinoco
2008: sld).
Esta estrategia de difusin intensiva del diagnstico gubernamental
en torno a las necesidades de Pemex permiti temporalmente inducir
una opinin pblica favorable a la propuesta del Ejecutivo; esto de
acuerdo con las encuestas mencionadas, lo cual tambin form parte del
argumento del gobierno para justificar la reforma. Se debe remarcar
que la opinin favorable hacia la reforma del Presidente registr 10s
niveles ms altos de aceptacin de forma paralela a la intensidad de li

6. Responsabilidad cvica y rendicin de cuentas democrtica..

+ Afavor
En contra

Figura 1. Mitofsky: Qu tan de acuerdo est usted en que se permita la


inversin privada en la perforacin de pozos petroleros?
Elaboracin propia. Fuente: Campos y Penna (2008:5).

publicidad en los medios entre marzo y abril (ver Figura l), mientras
que la produccin cvica de informacin alterna -del MNDPSN, las
asociaciones y los periodistas-comenzaba apenas a fluir. No obstante,
una vez que la propaganda en pro de la reforma se confronta con un
iayor flujo de informacin alterna, la favorable tendencia creciente
e detiene al final del mes de abril -justo cuando termina la campaa
ae propaganda masiva de la reforma- y comienza incluso a decrecer
hasta el punto en que dicha corriente de opinin se torna desfavorable
al llegar al mes de julio (ver Figura 2 y 3).
Es importante recalcar que la fuerte movilizacin social en las calles y las acciones de las organizaciones y periodistas fueron acompaados de importantes acciones polticas de parte de la oposicin
partidista que se congreg en el Frente Amplio Progresista y que fueron estos quienes ms apoyaron el debate y la deliberacin en el Conreso. Ello permiti la organizacin de los Foros en el Senado de la

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participaci

6. Responsabilidad cvica y rendicin de cuentas democrtica..

. ..

~bril'
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Parametria
.

'

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Junio
-.

-.

.-.

2
Figura 2. Parametra: 'Usted est a favor o en contra de ampliar la

participacin de capital privado en la industria petrolera?


Elaboracin propia. Fuente: Pararnetra (2008).

Figura 3. GEA-ISA: S e pregunta sobre la postura respecto de la participacin

d e los privados en actividades de explotacin etrolera y de la propiedad de


infraestructura.32P
Elaboracin propia. Fuente: GEA-ISA (2008a, b, c y d).

pepblica?3 10s cuales fueron un efectivo medio de discusin de la


reformade Caldern y de difusin de informacin alterna.
Un primer anlisis en las tendencias de las encuestas nos permite
descubrir que aquellos niveles de aceptacin de la reforma del Pre,idente decrecen a la par del mayor flujo de informacin y el debate
los cuales lograron una fuerte presencia primero en las calles y
luego en los grandes medios de comunicacin, y que obedeci a las
accionesparalelas o a veces conjuntas del MNDPSN, el periodismo, y
las asociaciones, ya que tuvieron un fuerte eco entre el pblico -cual
que evala y sanciona el ejercicio del poder sealaba Bernard ~ a n i nSe. ~
debe
~ enfatizar que en los resultados de los diferentes
se registraron los mximos niveles de aceptacin de las propuestas de Caldern durante las dos primeras semanas de abril; lo cual
coincida con la campaa gubernamental en pro de la reforma y a la
vez ajustaba con la baja informacin alterna en los medios de comunicacin masiva (ver Figura 4.). sta situacin cambi despus de que
las acciones del MNDPSN, asociaciones, periodistas y ciudadanos

l2

Las preguntas de la encuesta GEA-ISA (2008a, b, c y, d) fueron: febrero:est


usted de acuerdo o en desacuerdo con que se permita legalmente la participacin privada, junto con PEMEX, en la exploracin de las reservas petroleras del
pas?; abril 10: (qu) particulares puedan operar y ser propietarios de tuberas,
instalaciones y equipos para apoyar la produccin petrolera del pas?; abril 28:
Usted aprueba las reformas a la legislacin en materia petrolera propuestas por
el Presidente de la Repblica?; y, julio: actualmente la explotacin, transporte,
distribucin, almacenamiento y refinacin de los hidrocarburos son actividades
exclusivas del gobierno. Est usted de acuerdo o no est de acuerdo que en esas
actividades puedan ahora participar empresas privadas? GEA-ISA tiene como
socio a Federico Reyes Herles, hermano de JesiYs Reyes Ilerles, Director de
Pemex en 2008.

83

El Senado organiza un total de 21 foros en el Congreso General, con un total de


162 expositores, del 13 de mayo al 22 de julio de :

Bemard Manin (1998:72), arma que la importan~iaur; ia upinin pblica en la


"democracia de audiencias"radica en la capacidad que esta tiene en la conguracin del mandato ya que el "poder discrecional del cuerpo gubernamental no significa poder irresponsable
que el electorado funciona como una audiencia
que responde a los trminos que se le presentan en el escenario poltico".

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacibr

Figura 4. Parametra: La reforma energtica busca privatizar o no Pemex?


Elaboracin propia. Fuente Parametra (2008)

Si se demuestra que en la propuesta hay privatizacin


'usted cree que se debe o no se debe aprobar?

6.Responsabilidad cvica y rendicibn de cuentas democrtica...

se conjunt con las acciones polticas de los legisladores. Las encuestas


tambin registran el cambio de las corrientes de opinin pblica que
dejan de favorecer la reforma de Caldern y sancionaron negativamente el signo privatizador de la misma -participacin de los privados
la explotacin petrolera y propiedad privada de infraestructura-.
Dicha disminucin en el nivel de aceptacin de las iniciativas de
caldern fue ms visible despus del debate cvico-legislativo en el
senado de la Repblica que se verific entre mayo y julio de 2008. Un
muy claro de la reaccin institucional ante el rechazo de los
respecto de la posible privatizacin implcita en las iniciativas de reforma fue el spot: "Pemex no seprivatiza, se moderniza", el
cualnegaba el sentido privatizador que desde la oposicin y la sociedad civil se le atribua a la reforma.35La encuesta de Mitofsky refera
este rechazo ciudadano (ver Figura 5).
Cabe subrayar que el mayor flujo de informacin permiti el fortalecimiento del discurso crtico y del reconocimiento de la memoria
colectiva que adverta sobre las secuelas de la privatizacin en el sector petrolero y en Mxico; adems de evidenciar la corrupcin sistemtica y los errores de la gestin tecncrata en Pemex. Este cambio
en la informatividad y en los espacios de comunicacin concuerda con
la combinacin del trabajo de los diversos protagonistas sociales encaminado a la ampliacin de la informacin y a la afirmacin de la
responsividad de los actores gubernamentales en el proyecto legislativo. Este incremento en el contenido informativo se acompa de la
organizacin de espacios de retroalimentacin y debate informativo en
el que se conjuntaron las energas de los agentes gubernamentales, las
entidades pblicas y los ciudadanos cuya sinergia gener un proceso
legislativo ms responsivo a la demanda social y con la interlocucin
de los interesados.

35

Figura 5. La desaprobacin de la privatizacin, segn la Consulta Mitofsky


Fuente: Campos y Penna (2008: 8).

La encuesta de consulta Mitofsky, as lo refera: .. ."En este momento, (abril 2429, 2008) por lo que usted ha escuchado, considera usted que los diputados y
senadores deben o no aprobar esta reforma? No: 42.6; S: 36.3. (...) La iniciativa
propuesta en este momento incluye o no incluye la privatizacin de todo o de
alguna parte de PEMEX?; la respuesta, segn Mitoksky fue: "De todo o alguna
parte: 60.6 (31+29.6); No incluye: 14.6" (Campos y Penna, 2008: 6-7).

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participaci~

Es necesario subrayar que a pesar de las restricciones en medios


masivos para el acceso de las voces crticas a la reforma, la informa.
cin alternativa s encontr acomodo en los principales espacios de
los grandes medios como efecto de la retroalimentacin meditica
con las audiencias, logrando con ello equilibrar el fiero despliegue
de recursos y gasto en medios que realizaron las entidades de la App
en favor de la reforma del Ejecutivo Federal. As fue como los actos
conjuntos entre ciudadanos y polticos modificaron los entornos del
sistema de RDC, el nivel de transparencia, el caudal de informacin
y los mecanismos de interaccin entre ciudadanos y gobierno y con
ello, la informatividad, responsividad y la exigibilidad en el proceso
de legislacin de la petrolera.
A partir de la articulacin entre la responsabilizacin cvica y
las acciones del poder legislativo, las propuestas generadas en los
foros del Senado de la Repblica se tradujeron en modificaciones a
las iniciativas de reforma del Ejecutivo Federal. Por ejemplo, se
instituy ex profeso, el Consejo Nacional de Energa, mismo que se
encargara de integrar un Foro Consultivo para la Estrategia Nacional de Energa, con la participacin del "sector social", para norrnar
la poltica petrolera, integrado por funcionarios y expertos de la sociedad civil, segn el Decreto que reforma y adiciona el artculo 33
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF).
Adems, se modific la lgica inicial de la reforma del Ejecutivo
respecto de la figura del consejero profesional, el cual, aunque deber
ser propuesto por el Presidente de la Repblica, tendr que ser ratificado por el Senado de ~ e p b l i c acon
; ~ ~lo que se logr equilibrar la
iduencia del Ejecutivo Federal sobre el Consejero Profesional. Fue
as que las condiciones de legislacin de la reforma se modificaron
generando cambios significativos en las iniciativas del Presidente
Caldern.

6. Responsabilidad cvica y rendicin de cuentas democrtica..

La hformacin, subsidio
de la RDC democrtica en la reforma petrolera
~n el apartado anterior hemos descrito la forma en la que la responsabi]izacin cvica impuls un mayor flujo de informacin que permiti
&sidiar el proceso poltico del proyecto legislativo de reforma en
ms responsivos e interactivos -en las calles, los medios o
en las instituciones- y que permiti a los agentes del sistema de RDC
-actores civiles, gubernamentales y entidades pblicas- organizar la
informacin y su energa en la estructuracin de mecanismos de retroalimentacin-polticas y dispositivos de responsividad del gobierno- y de asignacin de responsabilidades -sanciones prospectiva y
y opinin pblica-.
El mayor flujo de informacin til y accesible a todo pblico en
tomo al proyecto de reforma favoreci la transparencia en la toma de
decisiones, la mayor responsividad de los actores gubernamentales
y permiti la permanente vigilancia y evaluacin de las justdcaciones y
decisiones de los actores gubernamentales. Sin embargo, aunque los
ciudadanos contaron con mayores insumos para la exigibilidad de la
representacin responsable en la toma de decisiones del proyecto legislativo de reforma, tambin existieron enormes esfuerzos y recursos
conjugados de distintos actores para bloquear la accin de la responsabilizacin cvica. Como ya se ha sealado antes, la informatividad
institucional tena importantes carencias y su desarrollo se acotaba por
la publicidad gubernamental de la reforma petrolera, la cual, no incorporaba el debate plural de tan crucial legislacin y que adems careca
de un coherente proceso de justificacin y legitimacin poltica. En
este sentido cabe destacar que concurrieron prcticas de actores gubernamentales y de otros con el suficiente poder -empresarios o lderes
de opinin- que repulsaron el flujo libre de la informacin y de la
participacin activa de los ciudadanos en este proceso de decisin3'

-36

Segn el artculo 8"de la Ley de Petrleos Mexicanos, el "Presidente de la Repblica someter sus designacionesa la Cmara de Senadores o, en sus recesos, a la
Comisin Permanente, para su ratificacin por mayora absoluta."

37

Algunos funcionarios sostenan que el pblico era incapaz de comprender temas


tan tcnicos como la reforma, otros se pronunciaron por reducir la participacin
ciudadana al entorno electoral, en este sentido Germn Martnez, el dirigente

ica y rendicit,n de cuentas democrtica...

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participa

Exista tambin un doble efecto perverso de las acciones empleadas


para el control discrecional del flujo informativo, pues por un lado 1,
informacin sesgada menguaba las funciones de evaluacin y sancin
del proceso de toma de decisiones y por el otro, la opacidad en el
manejo gubernamental del gasto en medios permita una excesiva san.
gra publicitaria que, al transferir recursos pblicos hacia los grandes
medios de comunicacin obtena para s el apoyo de los medios y un,
legitimidad mediticamente sustentada; adems de que se distorsiona.
ba la funcin crtica que deben cumplir los medios informativos en la
democracia.38En consecuencia, la corriente de opinin publicada m
e
los medios supona el apoyo social a la reforma planteada por Calde
rn, y el bombardeo publicitario abrumaba todo discurso crtico en la
calles y en los nacientes espacios de discusin. Esto dejaba fuera a U
caudal de actores e informacin vital que podran enriquecer y legiti
mar el proceso legislativo de las iniciativas adems de que se limitab
la libertad de expresin y el derecho a la informacin.
El pronunciamiento de los lderes de opinin ms influyentes en la
conformacin de la opinin pblica y de los voceros de los grande
medios de comunicacin -empresas muy beneficiadas con los multi
millonarios gastos de la propaganda gubernamental-39 tambin repre
sent un fuerte obstculo a la responsabilizacin cvica; adems del

del Partido Accin Nacional -donde milita el Presidente- rechaz una deliberacin de la reforma con la incorporacin de la opinin pblica, o de una consulta
arguyendo que la voluntad general estaba ya delegada en el voto, por lo que la definicin de la reforma era una tarea exclusiva del Congreso para construir una
mayora que la aprobase.
38

39

LOS legisladores del FAP sealaban que Caldern haba gastado aproximadamente "30 mil millones de pesos para defender y publicitar su reforma" lo que costaba, segn ingenieros petroleros, una refinera para gasolinas. Vase, la Jornada,
22 de julio de 2008, poltica, p. 3. Los datos precisos deben ya estar disponibles,
por ejemplo en la Cuenta Pblica 2008.
El gobierno de Felipe Caldern ha erogado en publicidad ms de 21 mil millonei
de pesos en cinco aos de gobierno, los cuales se suman a los 16 mil millones quc
gastase el ex Presidente Vicente Fox (Ramos, 201 l), la mayor parte de estos ejer
cicios se ha destinado a las dos principales televisoras de Mxico.

del discurso en los medios, que legitimaban el proceso expedito de reforma bajo una lgica de reciprocidad -intercambio de faPor tales condiciones la posibilidad de conformar una esfera
pblica con un debate plural era muy baja. De hecho, diversos espac i o ~en los medios de comunicacin de periodistas y comuniclogos
en los cuales se daba voz a las posturas con discurso crtico de la reforma de Caldern padecieron algn tipo de re~triccin.~~
En este mismo
plano, las facultades discrecionales de los agentes burocrticos en la
manejo, y clasificacin de la informacin permitan que
la opacidad porosa menguara los insumos informativos que luego reciban investigadores, periodistas y los mismos entes pblicos para sus
labores de vigilancia y fiscalizacin. La baja informatividad gubernamental sumada a la poca accesibilidad a la informacin alternativa, y la
ausenciade espacios institucionales de expresin y debate pblico, daaban seriamente las legtimas intenciones que podra tener la reforma.
En este sentido, uno de los ms grandes peligros que pueden sealarse
fue la deficiencia de informacin confiable y oportuna que permitiera
formar juicios y que caracteriz a la publicidad inicial del proyecto
legislativo; lo cual pona en riesgo toda la lgica sistmica de la RDCD
que en principio requiere de informacin completa e imparcial.
Sin embargo, se debe destacar tambin la funcin vital de acceso a
la informacin garantizada por el IFAI y sus entidades, lo cual permiti la revelacin de informacin til para la evaluacin cvica y gubernamental. Estos insumos hicieron posible articular labores de socializacin
de la informacin, de anlisis y de denuncias del periodismo de investigacin, permitiendo as la gestin social de la informacin y la formacin de una opinin pblica con ms autonoma y elementos racionales.

40

De acuerdo con la Auditora Superior de la Federacin (ASF), el ex Presidente


Fox, otorg en estmulos fiscales a un gmpo de empresarios la cantidad de 680
mil millones de pesos, que sumados a los otorgados en 2007 por Caldern suman
un total de 850 mil millones de pesos. Lase, La Jornada (2007: 7).

41

Por ejemplo, Carmen Aristegui, Francisco Rodrguez, Ricardo Rocha y Jos Gutirrez Viv, padecieron recortes en los horarios de transmisin de sus programas,
adems de que tambin fue cerrado el espacio televisivo del que dispona el movimiento poltico de oposicin que se transmita por Televisin Azteca.

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

6. Responsabil

Conclusin
La intervencin de los ciudadanos en el proceso legislativo de la 1
forma en funciones de vigilancia y de sancin -opinin pblica
evaluaciones retrospectiva y prospectiva- fue crucial para activar m
canismos de transparencia, deliberacin y rendicin de cuentas q,
acotaron las capacidades discrecionales del Ejecutivo federal y de 1
actores gubernamentales o privados que podran beneficiarse de
legislacin laxa de la reforma y cuya complicidad podra desencad
nar en beneficios particulares. Y que por lo tanto bajo el contexto
discrecionalidad, corrupcin sistmica, e impunidad era obligator
evaluar bajo la luz de la vigilancia soberana de los ciudadanos. Fi
as que las diversas tcticas y acciones de responsabilizacin cvi,
disminuyeron la opacidad del proceso de toma de decisiones hacia
reforma petrolera, subsanando el bajo flujo de informacin; la des8
ticulacin entre las demandas ciudadanas y la respuesta de gobiem
la desigualdad de recursos, capacidades y de poder entre los misma
as como las asimetras entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Tar
bin, las acciones conjuntas de responsabilizacin derivaron en
asignacin efectiva de costos polticos con miras a la prxima ele
cin y que lograron modificar los balances en las corrientes de opinic
pblica y la correlacin de fuerzas parlamentarias, reduciendo el pod
de negociacin de los partidos dominantes y de los cabilderos priv
dos profesionales.
Respecto a la sinergia cvica-legislativa, los espacios deliberativc
en el Poder Legislativo -en el Simposio de la Cmara de Diputados
en los foros del Senado de la Repblica- conformaron un gora qi
permiti la deliberacin en el proceso de justificacin; adems de qi
se consigui en gran medida el evaluar a los funcionarios que promi
van la reforma bajo un conflicto de intereses para entonces sujetarle
al inters pblico. Tambin es cierto que en dichos foros se pudieron
escuchar las voces y posturas de la sociedad civil, antes excluidas.
Adems, la deliberacin entre actores gubernamentales y ciudadanos
en los foros legitim el proyecto legislativo de reforma y la dictarninacin final del Poder Legislativo. Las enrgicas acciones de ciudadanos
y legisladores de oposicin sacudieron los balances entre las fuerzas

y rendicin de cuentas democrtica...

del Congreso que luego condicionaron el desarrollo de la legislacin


sobrela reforma y, en sta, los contrapesos en el seno del Consejo de
en Pemex.
Sin embargo no todos los resultados fueron positivos. La reforma
de 2008 instaur nuevos rganos y agentes, bajo la inuencia
del Ejecutivo federal, con nuevas facultades para classcar y reservar
dormacin en principio pblica y les facult para la realizacin de
discrecionales de acuerdo a criterios poco claros; con
lo cual se fortalecieron las capacidades de influencia que tiene aquel
en la gestin de la paraestatal. Esta ltima accin corrobora una premisa del enfoque sistmico aqu referida de que ciertos actores gubernamentales -en tanto agentes- buscan aislar el sistema burocrtico de
interaccin con otros entornos sistmicos sociales radicando lmites
al flujo de la informacin y reforzando sus cuotas de control sobre
sus dominios. Es decir que en el sistema burocrtico donde juegan los
actores gubernamentales se busca fortalecer la capacidad de gobierno
por medio de la simplificacin de las interacciones e influencia externas y de la reduccin del flujo de informacin (entropa) mientras que
en el sistema de la RDCD -donde se desenvuelven los ciudadanos- se
persigue a travs de la asignacin de responsabilidad cursos de accin
(polticas) que puedan fortalecer el vinculo representativo -responsabilizacin cvica-; lo cual tiende a incrementar la complejidad de interacciones internas y externas (neguentropa) cuyo insumo organizador
vital es la informacin.
Un hallazgo importante fue el de la dinmica estructuradora que
consinti el mayor flujo informativo y que de forma contra intuitiva a
lo que plantearon algunos defensores del aislamiento burocrtico q u e
as suponan una ptima deliberacin de la reforma- no solo no volvi
catico dicho proceso, antes bien, redujo asimetras de informacin,
canaliz la energa de la demanda social a un proceso consultivo y de
debate y, brind legitimidad al mismo. Otro descubrimiento relevante
fue el observado en el comportamiento de la opinin pblica -vista
como mecanismo para direccionar y sancionar a la poltica- a la cual
diversos actores gubernamentales y de medios buscaron operar a travs de una dispendiosa campaa en medios masivos para generar una
mayoritaria percepcin favorable a la reforma propuesta por el Pre-

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participaci

sidente como factor estratgico para la legislacin laxa de la misma.


En este caso, tambin de manera contra intuitiva, las acciones cvicas
de difusin de informacin lograron revertir el sentido de la opinin
pblica -despus del mes de abril y hasta el mes de julio-, no obstante
el enorme diferencial de recursos empleados por los ciudadanos y por
los actores gubernamentales y empresariales.
Ahora bien, respecto de los riesgos que conlleva la dinmica de la
responsabilizacin cvica como motor democratizador del ejercicio de
gobierno, se debe subrayar que en virtud de que la implementa~i~
temprana de la transparencia en la toma de decisiones es un proceso
que puede trastocar el desempeo de las funciones de actor &beniamental, es por tanto necesario articular con cuidado los mecanismos
necesarios para mantener la responsabilizacin cvica dentro de los
niveles adecuados de una sana incidencia, esto es, sin excluir la vital
funcin de refrendabilidad ciudadana -proceso de vigilancia, evaluacin y sancin cvicas-, pero sin que ello signifique una licencia para
hacer de la presin poltica un modelo de participacin cvica.
Adems de que un sistema de RDC democrtica no debera de responder tan marcadamente a los liderazgos de los polticos y de la poltica
contenciosacomo catalizadores de la convergencia de las sinergias sociales en funciones de contralora. Tampoco debiera depender de que los diversos actores sociales registren empatia para integrar dichas funciones,
ni de que cada protagonista se limite a un rol exclusivamente en el mbito
de su competencia y con sus propios recursos, puesto que ello dejara el
proceso de gestacin de la responsabilizacin cvica en las grandes coyunturas lo cual reducira a un mnimo la posibilidad de que tal fenmeno
se verifique como un proceso democrtico permanente. Por el contrario,
las funciones de gestin de la informacin pblica, monitoreo y sancin
cvica deben de aprenderse y entrelazarse naturalmente entre los actores.
Ello nos invita a reflexionar que no obstante la singular convergencia
registrada en el caso de la reforma, este hecho no implica que los actores
partcipes en ella ya hayan tomado plena conciencia de las acciones conjuntas que pueden articular en pro de la transparencia y de la RDC democrtica. Esto significa que an persisten las diferencias entre los sectores
sociales aventajados respecto de otros marginados, debido a las distintas capacidades que cada uno desempea al momento de responsabilizar

6. Responsabilidad cvica y rendicinde cuentas democrhtica...

1actor gubernamental con mtodos y recursos distintos que antes bien


,lebieran de combinarse en lugar de distanciarse. Por ende se deben de
fortalecer los vnculos entre ciudadanos, organizaciones civiles, imtitu,.iones y actores gubernamentales para integrar un dinmico sistema de
endicinde cuentas en democracia.

Parte 2. Nuevas y viejas modalidades de participacin

6.Responsabilidad cvica y rendicin de cuentas democrciticL..

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Notas sobre los autores

Dussel, Enrique (2006). 20 Tesis de Poltica, Mxico, Siglo XXI.


Hirsch, Joachimin (2001). El Estado Nacional de Competencia. Estado, democracia y poltica en el capitalismo global, Mexico, Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco.
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Stavrakakis, Yarris (2010). La izquierda lacaniana. Psicoanlisis, teora, politica, Argentina, Fondo de Cultura Econmica.

Eduardo Bautista Martnez


Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Integrante del Sistema Nacional de Investigadores CONACYT. Desde 1998 y hasta la fecha, se desempea
como Profesor Investigador del Instituto de Investigaciones Sociolgicas de la Universidad Autnoma "Benito Jurez" de Oaxaca. Es integrante del Cuerpo Acadmico Estudios polticos en donde cultiva las
lneas temticas relaciones de poder, cultura poltica y movimientos
sociales. Es autor del libro Los nudos del rgimen autoritario. Ajustes
y continuidades de la dominacin en Oaxaca, editado por Miguel ngel Porra, Mxico, 2010.
ecbm00@gmail.com

&ek, Slajov (1992). El sublime objeto de la ideologa, Mxico, Siglo XXI.


(1999). El acoso de las fantasas, Mxico, Siglo XXI.
(2008). Sobre la violencia. Seis reflexiones marginales, Barcelona, Paids.
(2008). Cmo leer a Lacan, Argentina, Paids.

Clara Ins Garca


7

Sociloga de la Universidad Javeriana, Bogot, Colombia. Investigadora del Instituto de Estudios Regionales, (INER), en la Universidad
de Antioquia, Colombia. Miembro del Observatorio para el desarrollo

Notas sobre los autores

Me 1. Estado, partidos y actores sociales

ntegral, la convivencia ciudadana y el fortalecimiento institucional,


ODECOFI) del Centro de Excelencia patrocinado por Colciencias.
'ublic: con Clara Ins Aramburo (Eds) (2011). Geografas de la gueOra, el poder y la resistencia. Oriente y urab antioqueos, 1990 1008.Bogot, Ed CINEP-INER-ODECOFI.
cigarcia@iner.udea.edu.co

Felipe Hevia

Doctor en antropologa (CIESAS). Profesor-investigador CIESASGolfo. Investigador Nacional (nivel 1). Lneas de investigacin: participacin, contralora social, sociedad civil, combate a la pobreza y
educacin.
fhevia@ciesas.edu.mx

Sergio Garca
4ntroplogo social por la ENAH. Su trabajo profesional se ha dado
:n las organizaciones de sociedad civil dedicadas a la promocin so:ial y derechos humanos. Sus temas de investigacin y publicaciones
se relacionan con sociedad civil, participacin ciudadana, donativos y
filantropa y marcos legales leyes y fiscales para el sector no lucrativo.
Actualmente trabaja temas relacionados con prevencin social de las
violencias y del delito.
sergiosalvad@hotmail.com
\

Beatriz Gmez Barrenechea

Profesora investigadora titular de la Universidad de Guadalajara y


docente a tiempo parcial en la Universidad PedaggicamNacional,
campus Guadalajara. Tiene estudios de licenciatura en Sicologa
social (Universidad Catlica del Per), Maestra en Ciencias Sociales
(Universidad de Guadalajara), estudios de doctorado en Estudios Latinoamericanos (Universidad Nacional Autnoma de Mxico). Ejes
de trabajo e investigacin: cultura poltica, trayectorias de vida en
actores sociales emergentes, procesos educativos, interculturalidad y
relaciones sociales de gnero, movimientos sociales en Amrica Latina, movimientos de mujeres y construccin de ciudadanas. Public:
"Saberes ancestrales y reconocimiento de derechos: nuevos espacios
para las mujeres indgenas de las Amricas", en Del Campo, Esther:
Mujeres Indgenas y Polticas pblicas en Amrica Latina, Madrid,
Editorial Fundamentos, 201 1.

Tamil Kendall
Maestra en Comunicacin por la Universidad de Simon Fraser y candidata a Doctora en Estudios Interdisciplinarios (Antropologa y Ciencias de la Salud) por la Universidad de Colombia Britnica (UBC),
ambas en Canad. Ha trabajado por ms de diez aos como investigadora con diversos organismos de la sociedad civil, gubernamentales,
e internacionales en Amrica Latina y el Caribe. Su rea de especializacin es gnero, VIH y polticas en salud. Las lneas de investigacin
que est explorando actualmente en este campo incluyen los derechos
humanos con enfoque en los derechos sexuales y reproductivos, migracin, y los roles de la sociedad civil organizada en la definicin de
prioridades en salud (a nivel local e internacional), procesos de toma
de decisin y rendicin de cuentas.

Ccile Lachenal
Doctora en Derecho Pblico por el Instituto de Altos Estudios de
Amrica Latina de la Universidad de la Sorbona Nueva-Paris 3. Actualmente es Coordinadora Acadmica de Fundar, Centro de Anlisis
e Investigacin. Sus temas de investigacin son: derechos de los pueblos indgenas y gnero, movimientos sociales, pluralismo jurdico,
desarrollo y derechos humanos.
cecile@fundar.org .rnx

'arte 1. Estado, partidos y actores sociales

Notas sobre los autores

Ornar Manrquez

Lucio Oliver Costilla

Licenciado en Ciencia Poltica y Administracin Urbana por la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico (UACM), con estudios
de Ingeniera por el Instituto Politcnico Nacional; Diplomado en Industrias Extractivas por la Pontificia Universidad Catlica del Per
y en Dinmica No Lineal y Sistemas Complejos por la UACM. Ensayista en temas de democracia, movimientos sociales, rendicin de
cuentas e industria petrolera. Estudiante de posgrado en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Consultor independiente en Fundar, Centro de Investigacin y
Anlisis, A.C.
omarmanriquez@live.com politikomico@gmail.com.

Doctor en Sociologa (1972) por la UNAM, Mxico. Posdoctor en


Sociologa poltica por la Universidade Federal do Cear (Brasil).
Profesor titular C de tiempo completo, adscrito al Centro de Estudios
Latinoamericanos de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de
la UNAM. SNI 1. Investigaciones sobre Acumulacin de capital, Estado en su integridad, ciudadana y movimientos sociales en Amrica
Latina (Mxico, Brasil, Bolivia, Argentina y Colombia). Docencia en
el Posgrado en Estudios Latinoamericanos de la UNAM: Problemas
tericos y metodolgicos del anlisis social y poltico de Amrica Latina. En la Licenciatura en Sociologa: taller de Teora Social Contempornea (Gramsci).
oliverbar@hotrnail.com

Mariana Mora
Investigadora del rea de derechos humanos de Fundar, Centro de
Anlisis e Investigacin e investigadora- profesora del Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS- Mxico). Es doctora en antropologa social por la University
of Texas-Austin (2008) y maestra en estudios latinoamericanos por
la Stanford University (2002). Sus temas de investigacin incluyen,
movimientos sociales, derechos de los pueblos indgenas y gnero,
violencia y la formacin del Estado. Sus publicaciones ms recientes
incluyen, Luchas muy otras": Zapatismo y autonoma en las comunidades indgenas de Chiapas (coordinadora junto con Bruno Baronnet
y Richard Stahler-Sholk. 2011); y captulos en los libros, Global
cin, Justicia y Derechos Indgenas desde una perspectiva de Gr
y Poder: Una propuesta comparativa (Coordinado por Mara Teresa
Sierra, Rachel Sieder, Rosalva Ada Hemndez Castillo. 2012); Contracorrientes: Apuntes sobre igualdad, diferencia' y derechos (editado
por Marco Aparicio. 2011.); La autonoma a debate: polticas de reconocimiento y Estado plurinacional en Amrica Latina (Co-editadlo por
Miguel Gonzlez, Araceli Burguete, Santiago Ortiz. 2010).
mrnora@fundar.org.mx.

Kristina Pirker
Sociloga y Doctora en Estudios Latinoamericanos por parte de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, (UNAM). Becaria posdoctoral de la Coordinacin de HumanidadesIUNAM en el Centro de
Investigacin sobre Amrica Latina y el Caribe de la UNAM (201 12013). Entre 2005 y 2010 form parte del equipo de investigadores
e investigadoras de Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin, A.C.
Sus lneas de investigacin son: movimientos sociales, movimientos
guerrilleros y militancia en Centroamrica, participacin ciudadana y
democracia en Amrica Latina.
kristinagirker@yahoo.com.mx

Juan Manuel Ramrez Siz


Doctor en Ciencia Poltica por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, (UNAM).
Profesor e investigador del Instituto Tecnolgico y de Estudio Superiores de Occidente, (ITESO). Interesado en el estudi de los movimientos sociales y de la ciudadana. Ha publicado: Ciudadana Mundial,

Notas sobre los autores

'arte l. Estado, partidos y actores sociales

!006; El acceso a la informacin pblica g-ubernamental,2008; Me!rpolis, asociaciones vecinales y megaproyectos urbanos, 2010; La
~obernanzay los Consejos Econmico-Sociales, 2012.
jrnramire@iteso.mx

ciones Gino Germani de la Univers


Buenos Aires, (IIGG-UBA).
Investiga sobre el movimiento obrero en Argentina, se focaliza en la
conflictividad poltica intragremial as como en la importancia de los
procesos de formacin de clase. Actualmente indaga sobre experiencias de formacin poltico-sindical en Amrica Latina.
g~scodeller@yahoo.com.ar

Patricia Safa Barraza


Doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Antropologa Social
por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa
Social (CIESAS). Profesora-investigadora del CIESAS en Occidente. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, (SNI), Nivel 11,
miembro de la Academia Mexicana de las Ciencias. Ha publicado: (con
Jorge Aceves Lozano) (2009) Relatos defamilia en situaciones de crisis. Memorias del malestary construccin de sentido, CIESAS. Yecinos
y Yecindarios en la Ciudad de Mxico. La construccin de la identidad
local en Coyoacn, Mxico, CIESAS 1 Porra, 2001.
psafa@ciesas.edu.rnx

Pablo Tepichn

as so

Politlogo y Maestro en Teora Crtica. Profesor de la Facultad de


Ciencias Polticas y Sociales, UNAM y de la Universidad Iberoamericana. Imparte: Procesos Polticos, Pensamiento Poltico Mexicano, y
tica y Poltica, respectivamente. Inters en las teoras de Carl Schmitt
y de Slavoj Ziiek. Public un ensayo Slavoj i i b k : Filosofa y crtica
de la ideologa, libro coordinado por la Universidad Iberoamericana,
2011.

Agustn Santella
Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Investigador del CONICET con sede en el Instituto de Investigaciones
Gino Germani de la Universidad de Buenos Aires (IIGG-UBA). Profesor Adjunto interino de Sociologa, Facultad de Ciencias Sociales
(UBA). Docente del Doctorado en Ciencias Sociales de la UBA y de
Historia de UNLP. Investiga sobre conflictividad laboral, relaciones
laborales, accin colectiva, sociologa del sindicalismo, y teora social
e histrica.
agustinsantella@gmail.com

Licenciada en Comunicacin Social. en la Universidad Nacional de


Crdoba Argentina; Diplomada en Estudios Avanzados de la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente colabora en la Universidad
Nacional de Crdoba; como Doctoranda.en la Universidad Complutense de Madrid. Las lneas de investigacin estn relacionadas a las
prcticas de comunicacin en movimientos sociales de Crdoba Argentina y las articulaciones entre dichas prcticas y polticas de comunicacin.

Gabriela Scodeller

Rubn AntonioValds Nez

Doctora en historia, investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas, (CONICET) en el Instituto de Investiga-

Licenciado en Psicologa por la Universidad del Valle de Mxico,


Campus Tlalpan. Es presidente del Comit de Usuarios con VIH de

irte l . Estado, partidos y actores sociales

1s Servicios de Salud del Instituto'Nacional de Enfermedades Respiitorias .(USINER), desde su creacin.en 2005.
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Felipe Varela Ojeda


igresado de la carrera de Relaciones Internacionales de la Facultad
le Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM. Es investigador en el
lrea de Transparencia y Rendicin de Cuentas de Fundar, Centro de
hlisis e Investigacin A.C. Sus lneas de investigacin son acceso a
a informacin, transparencia y rendicin de cuentas con nfasis en el
)resupuesto federal asignado a la prevencin del VIWsida en Mxico.
felipe@fundar.org.mx

Carmen Elena Villacorta

Licenciada en filosofia por la Universidad Centroamericana Jos Sinen Caas UCA (San Salvador, El Salvador, 2002), misma instiacin en la que se desempe como analista poltica, articulista y
iocente. En 2010 obtuvo la Maestra en Estudios Latinoamericanos
ie la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). En la acnalidad, cursa el Doctorado en el mismo programa de Posgrado. Sus
;emasde investigacin son: teora de la democracia en Amrica Latina
y construccin de la democracia en El Salvador.

carmenelena.villacortazuluaga@gmail.com

Esta edicin se termino de imprimir en enero del 2013


en Encuadernaciones Maguntis, S.A. de C.V.
Batalla de Calpulalpan Lt. 1876 Mz 164
Col. Leyes de Reforma, Iztapalapa C.P. 093 10 Tel. 56 40 90 62

Responsabilizacin cvica y rendicin de cuentas democrtica


Acciones cvicas para transparentar el proceso legislativo de la reforma petrolera.
(Mxico, 2008).
Omar Manrquez.
La democracia representativa est regida por una serie de principios de gobierno cuyos
pilares subyacen en la rectora del estado de derecho y de la soberana popular interpretada
como autogobierno de los ciudadanos entendida como una compleja relacin contractual
entre ciudadanos y gobierno que implica certeras responsabilidades; y en donde la mxima
publicidad de los actos del gobierno anttesis del secreto de Estado la distinguen del
autoritarismo. La solidez de la democracia, explicada como el conjunto de reglas procesales
para la toma de decisiones colectivas [que propicia] la ms amplia participacin posible de
los interesados (Bobbio, 1984:53), se manifiesta en la interaccin armnica que existe entre
el autogobierno, el estado de derecho y la participacin de los ciudadanos en la
configuracin de los actos de aquel.1
En este sentido, la institucionalizacin de la accountability traducida al espaol como
rendicin de cuentas (RDC) 2 entendida como la obligacin del poder de sujetar sus actos
al escrutinio pblico (Schedler 2004:16-18), establece una serie de relaciones entre
ciudadanos y gobierno que son un sostn importante en la consecucin del estado
democrtico responsivo con la sociedad y sus necesidades. Ahora bien, la RDC de acuerdo
al concepto de Andreas Schedler (2004:20) est integrada por tres elementos
fundamentales: 1) informacin y 2) justificacin, componentes de la dimensin de la
answerability que es la disposicin a responder, trasladado al espaol a veces como
respondibilidad

o responsividad,; y, 3) sancin, la dimensin del enforcement la

exigibilidad de la ley. Por ende y en virtud de que la

RDC

tambin hace posible que el

poder pblico sea escrutado por los ciudadanos, es preciso imaginar esta relacin ms all
del mero rito protocolario y comprenderla como un conjunto organizado de procesos un
sistema para la estructuracin de interacciones definidas sinergia a partir del mayor
suministro de informacin introducida neguentropia (Gil-Garca, 2009:1-10). Es as que
las acciones ciudadanas podran incidir en la toma de decisiones en el sistema poltico
Licenciado en Ciencia Poltica y Administracin Urbana, por la Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico. Se
desempea como consultor independiente en Fundar A.C.

La participacin cvica es sustantiva a la democracia representativa y sta es un indicador de su solidez, en


ello coinciden diversos autores clsicos y contemporneos como J. J. Rosseau James Madison, John S. Mill,
Robert Dahl, Benjamin Baber, David Held y John Dryzak (Norris, 2002:311).
2
Andreas Schedler (2004:15) apunta que la traslacin en espaol de rendicin de cuentas no recoge a plenitud
el concepto de accountability.
1

integrando un subsistema de incentivos positivos y negativos; lo cual facilitara la


exigibilidad del vnculo de la representacin poltica y de la verificacin de la
responsabilidad poltica (Manrquez, 2011).3
Por ende, en este trabajo hacemos una primera exploracin para identificar dichos
componentes, ciertas correlaciones y tendencias del sistema de

RDC,

cual instrumentos de

investigacin (Sartori, 1984:285) para observar y problematizar el conflicto entre los actos
organizados de los ciudadanos

y los del gobierno en torno a la arquitectura de la

informacin, justificacin y sancin la RDC en los procesos de toma de decisiones; para


as tener una abstraccin terica que extraiga de la complejidad de la RDC los conceptos y
elementos para un mejor anlisis en la ponderacin de los fenmenos de participacin
cvica que concurren en la construccin de la RDC y del derecho al acceso a la informacin
(DAI).4 Ello a travs del anlisis del proceso poltico y legislativo de la reforma petrolera o
energtica de 2008, en donde se observaran los cambios en las relaciones entre ciudadanos
y gobierno a partir de la accin cvica de los colectivos ms protagnicos sobre los
procesos de produccin y difusin de la informacin y formacin de opinin pblica
autnoma,5 que as sujetan a los actores gubernamentales en sus responsabilidades. Los
hallazgos permitirn ponderar la evolucin de los atributos de la

RDC

a partir de la

observacin de las relaciones sistmicas.


Rendicin de cuentas y responsabilizacin cvica.
Para que los principios de gobierno que rigen a la democracia representativa se traduzcan en
participacin ciudadana que construya ciudadana, legitimidad y gobernabilidad, entonces
la rendicin de cuentas democrtica se debera distinguir de las formas administrativas de
regulacin y sancin del ejercicio de gobierno que se practiquen fuera de las democracias
liberales. En tal sentido la publicidad y la transparencia debern tener una mayor jerarqua
que la discrecionalidad, la cual podr contar solo con ciertos mrgenes de accin
justificados y limitados por la ley. En esta lgica axiolgica los atributos de la rendicin
de cuentas democrtica (RDCD) habran de ser: 1) informatividad: que es la capacidad de
3

En esta investigacin entendemos que la responsabilidad es el efecto de una relacin poltica que reconoce la posibilidad
de prever los efectos del propio comportamiento y [corregirlo] con base en tal previsin (Fornero, 2004:922-923).

Esta reflexin es necesaria para evitar la desintegracin del concepto de RDC ya que ahora es un desliz muy
comn el que se categorice como rendir cuentas a ciertos procedimientos o protocolos de difusin de
informacin. Por ejemplo se afirma cumplir con la RDC cuando se emite un informe de gobierno, con la
publicacin de informacin en un portal del internet o, con la difusin de la exposicin de motivos de una
iniciativa de ley; y de esta manera se est confundiendo el proceso con el sistema.
5
La opinin pblica puede interpretarse como un mecanismo de sancin (retrospectiva) o de direccin
(prospectiva) del accionar del ente pblico; en este sentido sera muy sana la existencia de una opinin pblica
autnoma diferenciada de la opinin publicada en los medios masivos y del discurso de la comunicacin
gubernamental que as pudiera asignar una sancin retrospectiva o prospectiva respecto de aquel accionar.
4

las entidades pblicas para producir informacin til; 2) responsividad: que es la


disposicin de responder a las demandas de aquellas entidades y a las de los ciudadanos; 3)
responsabilidad: interpretada como la capacidad sustantiva de actuar admitiendo lmites y
consecuencias ya establecidas; y, 4) exigibilidad: que comprende la capacidad de ejercitar
las facultades sancionadoras constituidas (Manrquez, 2011:87). Es por tanto que un
proceso de RDCD se fortalecera con la demanda cvica de informacin til que ampliara la
informatividad y la responsividad de los entes pblicos, asimismo reforzara los
mecanismos de asignacin de responsabilidades y de sancin institucional o cvica
exigibilidad; mientras que la responsabilidad como atributo compartido por el actor
gubernamental y el ciudadano corresponsabilidad fomentara la participacin ciudadana
activa en el proceso y en la produccin social de entornos adecuados para la interaccin
entre ciudadanos y gobierno a partir de la informacin generada .
Ahora bien, segn la metfora espacial de Guillermo ODonnell (1998), existen tres tipos
de

RDC:

la horizontal, que se constituye de las relaciones institucionales de regulacin y

sancin del ejercicio gubernamental y de los controles o sanciones legales que se verifican
longitudinalmente (ODonnell, 1998:18); la

RDC

vertical-electoral,6 en la que son los

ciudadanos quienes regulan al cuerpo de gobierno a travs de las elecciones y; la RDC social
societal accountability (Peruzzotti y Smulovitz 2002:17-22) la cual se verifica cuando los
ciudadanos a travs de ciertos mecanismos, ms all de la elecciones, coaccionan la
capacidad de respuesta del gobierno respecto de un tpico, fincndole diversos costos ya
sean polticos, ticos o de gobernabilidad.
Sin embargo, en la realidad hay diversos cruces y complicadas relaciones entre los distintos
mbitos de desarrollo de las tres categoras de la

RDC

que rebasan dicha linealidad y

temporalidad as acotadas. Adems las interacciones entre ciudadanos y gobierno en los


hechos modifican el desarrollo de los controles horizontales, cuya lgica conceptual y
praxis, por otro lado, tiende a excluir la franca intervencin cvica y a reducirla al proceso
electoral; no obstante que dicha interaccin de control es desbordada por los procesos
ciudadanos omnipresentes y capilares en la funcin pblica. Por ejemplo, en el caso de la
clasificacin de la informacin, la racionalidad burocrtica responde a la ley, al devenir
social y al desarrollo de los derechos madurez del DAI y proteccin de datos personales .

En cuanto a la sancin electoral entendemos que en cada proceso de eleccin de funcionarios a los cargos de
representacin poltica se dota a los ciudadanos de los insumos necesarios para que puedan evaluar y sancionar
la accin gubernamental y que dicha intervencin requiere del acceso a la informacin til que es el insumo
vital del sistema de RDC que permita llevar a cabo la sancin electoral sea un castigo o una recompensa.
6

Respecto del caso de Mxico podemos destacar que en el ejercicio de gobierno la frontera
entre la publicidad y el secretismo a menudo es ms voltil en tanto que la discrecionalidad
suele ser recursiva en la accin gubernamental.7 Tales lgicas obedecen al manejo
estratgico que se le concede a empleo de la informacin y que se traduce en la reduccin o
control de su flujo entropa8 as como tambin de la participacin cvica en el proceso.
Sin embargo, existe un proceso de regulacin social que enfrenta la discrecionalidad a
travs de las acciones de los ciudadanos organizados y que funciona como el vehculo de la
energa dispersa en los reclamos sociales. Dicho proceso lo hemos conceptualizado como
responsabilizacin9 cvica, en el cual los ciudadanos organizados de forma conjunta
generan demandas o insumos que alteran el flujo de la informacin que permite adems la
asignacin de responsabilidades a los actores gubernamentales de forma paralela a los
mecanismos institucionales; estos dispositivos meta institucionales de asignacin de tales
dbitos se generan cuando los ciudadanos autogestionan distintos recursos y tcticas que
tienen diversa naturaleza, lgica y mtodo y que reflejan el grado de confianza de los
ciudadanos en las instituciones democrticas.10 En este tenor la responsabilizacin cvica
podra delimitar el ejercicio franco del poder pblico verificando su responsabilidad y
representatividad polticas, en tanto que los ciudadanos organizados lograran convertirse en
agentes que modificaran la dinmica de la participacin y del flujo de la informacin
estructurando insumos que hacen ms complejo al sistema neguentropia. Por ende la
responsabilizacin cvica constituye un freno ante el abuso de los servidores pblicos
puesto que su accin condiciona la lgica discrecional cuando los ciudadanos en su
quehacer buscan fortalecer la exigibilidad del

DAI,

para lo cual es necesario ampliar el

espectro del ejercicio de la RDC hacia el procedimiento de toma de decisiones. Es as que de


la responsabilizacin cvica emanaran las interacciones que pueden fomentar: 1) la
transparencia al demandar informacin; 2) la discusin y opinin pblica con la

As lo ha demostrado la evidencia colectada en torno de la evaluacin de la poltica de transparencia y de acceso a la


informacin pblica en el rgimen poltico mexicano (Fox, Haight, Hofbauer y Snchez, [Coords.] 2007; Salazar Ugarte,
[Coord.] 2007; Sandoval, 2009 [Coord.]; y, Red por la Rendicin de Cuentas, 2011).

En la teora de sistemas, la entropa es la medicin de la complejidad del orden un sistema; la tendencia a un


orden ms complejo con mayor informacin se conoce como entropa negativa o neguentropia (Gil-Garca,
2009:8-10); en esencia la informacin es neguentropia, un indicador de ordenacin o la energa para la
organizacin (INEI, 2000:28).
8

En este trabajo el concepto responsabilizacin no se utiliza como un sustituto del vocablo ingls accountability (Cunill,
2003 y Oate, 2004), puesto que aqu indica una relacin donde cierta entidad es sometida por otro(s) a un proceso o
exigencia puntual de rdc en funcin de las obligaciones dotadas en la funcin pblica a efecto de imputar responsabilidades
de los resultados frente a los compromisos asumidos (Oszlak, 2005:1-2).
10
En un sistema de RDC, suponemos que burcratas y tecncratas buscan fortalecer las facultades discrecionales

para controlar el flujo de la informacin, reducir los entornos de toma de decisiones, y la participacin cvica,
lo cual entra en conflicto con las directrices democrticas de transparencia.

informacin y publicidad generadas; y, 3) los entornos adecuados para la exigencia de


responsabilidades de los funcionarios.
En consecuencia, cierta participacin objetiva ayudara a la gestin ciudadana e
institucional de la informacin pblica; a la mejora de las polticas de transparencia; la
higiene del procesamiento de las corrientes de opinin pblica; y, fungira como contrapeso
poltico frente al abuso de la discrecionalidad en la toma de decisiones.11 Por ello debieran
de articularse las sinergias ciudadanas con los procesos decisorios gubernamentales por
medio del establecimiento de mecanismos que intensifiquen la interaccin entre estos entes
y los actores civiles que de sta manera impulsen la transparencia a travs de la gestin
activa de la informacin que se dispone a la sociedad, de la deliberacin pblica y, de las
sanciones conjuntas. Este proceso permitira subsanar ciertas fallas como la insuficiencia de
la

RDC

horizontal para una eficaz fiscalizacin (O Donnell, 1998), la dbil capacidad de

sancin de las responsabilidades del cuerpo de gobierno por los lmites temporales de la
RDC

vertical-electoral (Ackerman, 2004); y la frgil vinculacin de la representacin

poltica basada en el mandato electoral (Przeworski, 1998:17-27; Manin, 1988; y, Arato,


2002:85-103).12 Con ello se podran reducir las oportunidades a la corrupcin, a la parlisis
de la

RDC

y se reconfiguraran los atributos de la misma: informatividad, responsividad y

exigibilidad de responsabilidad-representacin polticas.


El desarrollo institucional de la rendicin de cuentas y de la participacin
cvica.
Ahora bien es necesario mencionar los antecedentes de la institucionalizacin de la
transparencia y RDC y tener tambin una breve perspectiva de la dinmica social del proceso
en Mxico y de su desarrollo actual para tener un mejor anlisis al respecto. En tal sentido
se debe sealar que la organizacin de la sociedad civil ha sido un factor vital en el
desarrollo institucional de la transparencia y la

RDC.

Habermas (Bizberg, 2010:54) seala

que el espacio de la opinin pblica es un medio de expresin de los problemas de la


sociedad civil y una red comunicante en el espacio pblico en tanto es la interseccin
entre la sociedad y el sistema poltico que encauza las posturas y opiniones para el
proceso de problemas con base en el nivel de representatividad que le imprimen a los
11

Giovanni Sartori (1998:69-102) seala que el debilitamiento del ciudadano guarda una estrecha relacin con
la prdida progresiva de la autonoma de la opinin pblica objetivamente informada ante la factura de las
polticas basadas en la informacin generada por la sntesis de la imagen y la instrumentacin de los sondeos en
la formacin subjetiva de las corrientes de opinin pblica.
12
Por ejemplo, la rdc vertical aplicada al poder ejecutivo se rompe cuando no hay reeleccin, como en el caso
de Mxico, o se distorsiona cuando la informacin dispuesta al pblico es poco til para evaluar la aptitud y el
ejercicio de los entes pblicos en la competencia electoral.

mismos. Habermas identifica tres tipos de actores en funciones comunicantes para la


configuracin del espacio pblico y de la opinin pblica, que son: las organizaciones
funcionales; las auto-identitarias; y los periodistas (Bizberg, 2010:54). En este mismo plano
Peruzzotti y Smulovitz (2002:32-35) sealan que los protagonistas de la RDC social son: los
movimientos sociales coyunturales, las asociaciones ciudadanas profesionalizadas y el
periodismo independiente de denuncia.13 Al respecto, los movimientos sociales14 cobran
una crucial relevancia al ser estos una amplificacin de la accin colectiva y de la expresin
de la interaccin poltica entre grupos de la sociedad civil, ya que el objetivo de su accionar
es modificar la dinmica del cambio social por vas meta-institucionales aunque a la vez se
fortalecen ciertos mecanismos de participacin ciudadana (Cadena-Roa, 2008:265) . Las
asociaciones y el periodismo desempean una vital funcin en la responsabilizacin al ser
los actores especializados que procesan y producen informacin estratgica.
Como ejemplo de la sinergia entre estos actores podemos remontarnos a los aos noventa y
recordar a los colectivos ciudadanos que integraron a Alianza Cvica y que fortalecieron y
encauzaron la demanda cvica de democratizacin hacia la vigilancia de las elecciones de
1994 o a la ciudadanizacin del Instituto Federal Electoral (IFE); o la experiencia de los
colectivos en torno al grupo Oaxaca que impulsaron el derecho a la informacin con la
materializacin de la Ley Federal para la Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental (LFTAIPG), que es la base normativa de las acciones cvicas que a travs
de la autogestin de informacin inciden en la direccin de la poltica y RDC. En este sentido
se debe de apuntar tambin que el desarrollo internacional de la legislacin en materia de
derechos humanos sustancial al constitucionalismo en las democracias ha estado y est
incidiendo en la reconfiguracin de las polticas de transparencia y de la institucionalizacin
de la

RDC.

Fue bajo aquel desarrollo de derechos y gracias a las garantas instituidas en el

artculo sexto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos15 (CPEUM ) y


la LFTAIPG que en Mxico se constituy el

13

16

DAI,

cuyo ncleo normativo ha impulsado

Siguiendo las clasificaciones de Habermas (Bizberg, 2010:54) y de Peruzzotti/Smulovitz (2002), los


principales protagonistas de la accin social se pueden reunir en cuatro reas de actuacin: los movimientos
sociales, el periodismo, las asociaciones cvicas y los sujetos o colectivos que autogestionan insumos e
impulsan demandas bajo una lgica similar.
14
Touraine categoriza a los movimientos sociales con base en su capacidad de transgresin de los marcos
institucionales sin atacar su estructura, puesto que las reivindicaciones sociales fracturan una visin y lmites
del orden institucional, el cual se cimbra con la energa del movimiento en tanto que se profundiza la
democracia al incrementar las capacidades institucionales para procesar demandas sociales (Bizberg, 2010:5455).
15
Articulo 6o.- El derecho a la informacin ser garantizado por el estado.
16
El derecho de la informacin, segn Ernesto Villanueva (2006:10) es "la rama del derecho pblico que tiene
por objeto el estudio de normas jurdicas que regulan [] las relaciones entre Estado, medios y sociedad, as

nuevas dinmicas de participacin ciudadana en la vigilancia, sancin y direccin del


accionar del gobierno. En este mismo plano la Ley Federal de Fomento a las Actividades
Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFAROSC) establece que los
ciudadanos pueden, por medio de las organizaciones de la sociedad civil, participar en los
mecanismos de contralora social que establezcan u operen dependencias y entidades
(artculo 6), y seala que dichas entidades facilitarn a las organizaciones el acceso a la
informacin para dicha labor (artculo 9).
No obstante, bajo aquel modelo de participacin acotado a las organizaciones civiles
registradas y autorizadas por un padrn federal existen marcados lmites para el desarrollo
de una labor autnoma de responsabilizacin y sancin ciudadanas. Es decir que se ha
institucionalizado la publicidad de los actos de gobierno, el acceso a la informacin pblica
y la vigilancia social bajo una lgica funcional a la legitimacin de instituciones y cuerpo
gubernamental, pero el reto mayor es dotar de sustancia democrtica a estos ejercicios.
Adems la aplicacin discrecional de reservas a la informacin pblica sea esta lgica,
operacional o cognitiva17 y que obedece ms al secretismo que al cumplimiento de los
parmetros de transparencia, ha distorsionado las polticas de acceso a la informacin y con
ello ha surgido la opacidad porosa (Manrquez, 2011b), concebida como la filtracin de la
informacin til y alejada de la transparencia efectiva.
Cabe sealar adems que la corrupcin en las altas esferas de gobierno sigue siendo
escandalosa y que la RDC en estos casos ha devenido en simulacin (RRC, 2011:1). En este
sentido el diseo del sistema de

RDC,

es insuficiente puesto que tiene lgica reactiva, en

donde hay una prominencia de sanciones negativas que eventualmente castigan en lugar
de inhibir la corrupcin, adems de que tal sistema est desarticulado de las sanciones
cvicas informales. Esto es, que el rgimen de RDC se ha focalizado ms en la conformacin
de protocolos gerenciales de transparencia que no alcanzan las guaridas en donde la
discrecionalidad cobra su mayor cuota de corrupcin y saqueo. Sumemos a estas falencias
el que hay diversas oportunidades a la corrupcin sistmica aquella que involucra a la alta

como [] los alcances y los lmites del ejercicio de las libertades de expresin y de informacin y el derecho a
la informacin a travs de cualquier medio".
17
En la investigacin el autor se ha encontrado con distintas fuentes de las carencias de informacin entregada
por los entes obligados mas all de las ntidas reservas de informacin establecidas por ley, las cuales podran
responder a la opacidad derivada de: 1) una lgica de proteccin del ncleo burocrtico en el cual se ejerce el
poder decisional gracias a las asimetras de informacin; 2) operacional, cuando son consecuencia de carencias
organizativas o tcnicas; y, 3) cognitiva cuando se ignoran los procedimientos y requisitos legales que sujetan
la produccin de informacin pblica.

burocracia, sistemas y estructuras de gobierno (Rose-Ackerman, 2009:26-29).18 Es as que


la gran mayora de funcionarios cuyo cargo en Administracin Pblica Federal (APF) no
depende del directo referendo cvico y que no son sujetos de una efectiva

RDC

horizontal,

encuentran muchas oportunidades para abusar del poder. Pemex es un caso ejemplar de
corrupcin sistmica y sus costos, segn declar un funcionario al diario The New York
Times (Weiner, 2003), representan al menos 1,000 millones de dlares al ao.19
Ante tales problemas para una eficaz

RDC

horizontal se deben de integrar las distintas

formas de regulacin y sancin cvica como la movilizacin, la opinin pblica autnoma


y la sanciones social retrospectiva y prospectiva en procesos consultivos o de referendo
(Manrquez, 2011b). En consecuencia se debe de dotar a los ciudadanos con facultades para
coadyuvar a corregir las fallas en la

RDC

horizontal y poder direccionar la poltica

gubernamental para que de esta manera se pueda concretar la transparencia y RDC ms all
del buzn de quejas, los sondeos consultivos, el monitoreo de programas sociales y la
instrumentacin de la energa colectiva para la provisin de bienes y servicios locales.
Dichas sanciones pueden ser articuladas a la funcionalidad del sistema de RDC al incorporar
los incentivos positivos y la energa que fomenta la constante refrendabilidad cvica del
ejercicio pblico articular demandas, valoraciones y sanciones de los ciudadanos.
Ahora bien, como se ha mencionado el concepto de responsabilizacin cvica nos permite
analizar las lgicas y las acciones de los ciudadanos que haciendo uso de las libertades
democrticas y de las herramientas dispuestas por el DAI, fortifican la capacidad de vigilar,
sancionar o, direccionar el ejercicio del poder pblico. En la prctica, las estrategias cvicas
para la responsabilizacin se diversifican en distintas tcticas que dependen del acervo de
recursos, capacidad de negociacin y entornos de desarrollo de los distintos sujetos; y las
cuales condicionaran su impacto. En consecuencia, las acciones sociales conjuntas de los
diversos actores interactan procesando su energa, informacin y los insumos para
verificar que los actos de los entes de gobierno se sujeten de forma responsable al principio
de representacin poltica del inters pblico.20

18

En la Administracin Pblica Federal, el Poder Legislativo y el Judicial aun se preserva buena parte de la
lgica disciplinaria del aparato burocrtico autoritario; es decir, la de remuneracin o castigo a la reciprocidad
de subalternos; es decir que la obediencia se recompensa con el apoyo a la carrera poltica.
19
Existen investigaciones sobre otros casos de corrupcin de gran escala (Rose-Ackerman, 2009:28-29)
sobre el financiamiento electoral ilcito en Pemex (Crdova Vianello y Murayama Rendn, 2007); y de
muchos otros casos ms documentados por los periodistas Miguel Badillo, Ana Lilia Prez, Jorge Melndez y
Nancy Flores. Adems de otros graves casos, como el del rescate financiero de la banca y las privatizaciones
(Gonzlez-Archiga, 2009; Sandoval, 2009; Ugarteche, 2009 y; Manzetti, 2009).
20
Como ejemplo estn las acciones de los movimientos sociales, periodistas, asociaciones cvicas, o los sujetos
y colectivos que denuncian en los diversos medios alternativos de informacin o a travs de las redes sociales;

A continuacin describiremos el contexto y desarrollo de la reforma petrolera, cuyo anlisis


posterior nos permitir comprender los retos y las acciones ciudadanas emprendidas que
incrementaron la transparencia y la asignacin de responsabilidades en el proceso de
justificacin y sancin de la toma de decisiones de la reforma.
Responsabilizacin cvica: las acciones para transparentar la toma de
decisiones de la reforma petrolera
A principios del 2008, Felipe Caldern, titular del Poder Ejecutivo Federal, pretendi llevar
a cabo una reforma al rgimen del sector petrolero a travs de un conjunto de iniciativas que
remiti al Congreso General para su aprobacin durante el segundo periodo ordinario del
segundo ao de sesiones de la LX legislatura, lo cual dejaba un escaso margen de tiempo
para la discusin de tal iniciativa que se present el 10 de abril de 2008 y a 20 das de
finalizar el periodo. Entre algunos actores gubernamentales se pensaba que la rpida
aprobacin de las iniciativas sera viable alcanzando una mayora simple en el Congreso,
evitando con ello una minuciosa deliberacin con todas las fuerzas polticas incluida la
oposicin que es minora en el Congreso General. Una de las principales iniciativas de la
reforma propuesta por Caldern fue la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional, la
cual pugnaba por una mayor apertura del sector petrolero a la inversin privada fornea
primordialmente para profundizar su participacin en la fase de explotacin de
hidrocarburos y la propiedad de infraestructura en refinacin, almacenamiento y transporte;
ello, a travs de la modificacin de las leyes que restringan tal inversin; con la
introduccin de un nuevo rgimen de contrataciones similar a un modelo de asociacin
particin de riesgo y renta; y, con la legalizacin de contratos de riesgo ya suscritos bajo
la modalidad de los contratos incentivados. Dicha reestructuracin, segn sus diseadores,
dara una mayor autonoma de gestin a Petrleos Mexicanos (Pemex) y a sus subsidiarias,
para la contratacin y desarrollo en el sector.21
En esta lgica las iniciativas del Presidente Caldern planteaban cierta particin de la renta
en explotacin esquema de incentivos y la propiedad de infraestructura en ductos,
transporte y almacenamiento, lo cual podra reducir el monto de los ingresos petroleros que
Pemex obtena como operador y propietario exclusivo de los bienes de explotacin
petrolera. Para entender el impacto econmico del que hablamos hay que remarcar que
o que emplean el litigio estratgico y que combinan distintas capacidades y recursos para el proceso de
informacin, su difusin y utilizacin.
21
El artculo 28 constitucional, en su prrafo cuarto establece la exclusividad del Estado para la explotacin de
reas estratgicas, entre ellas petrleo y dems hidrocarburos; petroqumica bsica; y otros sectores de
energticos.

durante los ltimos once aos, los ingresos petroleros han significado alrededor de un tercio
del total de los ingresos del sector pblico presupuestario (ver tabla 1).
Tabla 1. Ingresos petroleros como porcentaje de los ingresos del sector pblico durante los ltimos
once aos.
Ao. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
%.
32,31 32,52 27,53 30,41 29,48 33,38 35,98 39,90 38,05 35,43 36,91
Elaboracin propia. Fuente: Presidencia de la Republica (2010).
En virtud del visible impacto econmico que tendra la reforma petrolera en Mxico,
adems del peso simblico e identitario que el petrleo tiene en el discurso poltico, aunado
a la ausencia de informacin til y canales de discusin para analizar las tesis de la reforma
en cuestin, surgi un vigoroso movimiento poltico y ciudadano en el Distrito Federal
proyectado a nivel nacional que busc aumentar el flujo de la informacin, incidir en la
formacin de la opinin pblica y en la evaluacin del proyecto legislativo del proyecto de
reforma petrolera. Dicho movimiento despus concordara con la accin de legisladores de
oposicin cuyos actos lograron incidir en la configuracin de las condiciones del proceso de
debate parlamentario, dictaminacin en el Senado, y de legislacin de la misma. Integrando
a la lgica del sistema de

RDC

la sinergia cvica de la presin social del movimiento, del

flujo de informacin alterna en medios periodsticos y del cabildeo de las asociaciones


cvicas con las fuerzas parlamentarias para abrir el debate.
Comencemos por describir al Movimiento nacional en defensa del petrleo y la soberana
nacional (MNDPSN), en cuyo seno se concentr buena parte de la movilizacin ciudadana.
Las bases sociales del

MNDPSN

de los sectores ciudadanos y militantes polticos de

oposicin, que tradicionalmente optan por la poltica contenciosa: movilizacin social, toma
de espacios pblicos y radicalizacin del discurso de oposicin.22 Tambin estaba integrado
por amplios sectores sociales, por ejemplo: sindicatos,23 universidades pblicas estudiantes,
movimiento urbano popular como la Asamblea de Barrios, grupos de la tercera edad,
comerciantes, transportistas y taxistas, artistas y colectivos culturales,24 gremios artesanales,
altermundistas, movimientos verdes, feministas; tribus urbanas, y grupos tnicos; de entre
los ms visibles en medios informativos. Confluye tambin un amplio grupo de acadmicos
En el MNDPSN convergen ciudadanos partcipes de anteriores movilizaciones: 1) la marcha del silencio de
2005, convocada en contra del desafuero del entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrs Manuel
Lpez Obrador candidato de oposicin a la Presidencia de la Republica en 2006 a la que asisten cerca de 1,2
millones de partcipes; 2) del movimiento para impugnar los resultados de las elecciones presidenciales del
2006 y, 3) de la movilizacin del 2008 llamada Sin maz no hay pas.
23
Trabajadores del Estado, electricistas, maestros y telefonistas cuyo discurso rechazaba las polticas
neoliberales de flexibilizacin laboral y de supresin de prestaciones sociales.
24
Colectivos como La Lucirnaga, el Faro de Oriente o Flor y Canto, entre otros ms.
22

10

que constituyen el Comit de Intelectuales en Defensa del Petrleo;25 dicho Comit,


convoc y organiz diversos foros de estudios en materia de economa y poltica petrolera,
de tal manera que funcion como un sector especialista que formul propuestas, proces la
informacin tcnica y produjo sus propios insumos para compensar la falta de informacin
pblica gubernamental.
Durante los primeros meses del ao 2008 aquellas voces crticas de la reforma fueron
fustigadas o trivializadas en los medios. Este manejo meditico del disenso fue muy
favorable a la formacin de una corriente nica de opinin alimentada con el flujo de
informacin extrado de las tesis de las iniciativas de la reforma propuesta por el gobierno
de Caldern puntos clave de la exposicin de motivos de las iniciativas. Frente a este
problema severo de asimetra informativa y la nula responsividad ante el cuestionamiento
social, la movilizacin fungi como un mecanismo de presin y un sistema de divulgacin
informativa, ya que la comunicacin en los mtines abarc una amplia gama de redes que
coordinaban la organizacin de otras movilizaciones, con un nutrido intercambio de
materiales informativos inteligibles y didcticos.26 No obstante, la funcin social del
movimiento no se reduca al canje de informacin puesto que la interaccin entre
ciudadanos permiti dosificar el espacio de la opinin pblica con nuevos elementos de
debate, y en este sentido, fungi como contrapeso a la corriente de opinin publicitada en
los medios. El MNDPSN tuvo en este sentido, una notable funcin de mejora y socializacin
de la informacin, con ello, la accin de los ciudadanos y colectivos mejor su funcin
vigilante y crtica incluyendo la expresin de una opinin pblica alterna27 sobre un tema
tan controvertido pero con los insumos informativos adecuados para un debate racional. En
este sentido, la tctica de producir informacin alterna a la tesis gubernamental y forzar su
presentacin en el debate en los medios (llamada por el

MNDPSN:

romper el cerco

informativo) fue muy adecuada para complementar la dbil informatividad y


responsabilidad gubernamental y el fortalecimiento del

DAI.

Fue as que el movimiento no

Dicho Comit fue integrado entre otros por Bolvar Echeverra, Jos Emilio Pacheco, Carlos Monsivis
q.e.p.d., Lorenzo Meyer, Arnaldo Crdova, Vctor Rodrguez Padilla, John Saxe-Fernandez, Antonio
Gershenson, Felipe Ocampo Torrea, Jos Manzo Yepez, Francisco Garaicoechea, Javier Jimnez Espriu, Rosa
Mara Campa, Alfredo Jalife, Rolando Cordera, Vctor Flores Olea, Enrique Semo, entre otros ms.
26
En el MNDPSN se integraron las brigadas blancas de las Adelitas, quienes junto a otros colectivos afines
al movimiento distribuyeron diversos materiales informativos, tales como una coleccin de cuatro discos DVD
titulados: No a la privatizacin del Petrleo! que contenan una seleccin de informacin tcnica en lenguaje
oral con un anlisis de expertos sobre el diagnstico oficial manejado en la comunicacin de la reforma y el
spot Tesoro en aguas profundas; y extractos de las ponencias en los posteriores Foros del Senado.
27
Diferenciada de la opinin publicada en los medios masivos y desmarcada de las tesis suscritas por la
comunicacin gubernamental.
25

11

tuvo una lgica contestataria per se, ni revolucionaria, o subversiva (Touraine, 2006:266267), como fue calificado por polticos, locutores e informadores en muchos medios que
simpatizaron con la propuesta de reforma del gobierno.28
Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil entendidas como agrupaciones
civiles articuladas en torno a beneficios pblicos especficos sin fines de lucro desempean
una labor estratgica de enlace, produccin de informacin y debate experto; ya que por un
lado crean conexiones entre los mecanismos contenciosos del

MNDPSN

y su impulso al

mayor flujo de informacin pblica en las calles, mientras que por otro, generan propuestas
alternativas a las tesis de la reforma, organizan espacios de anlisis y disponen de ciertos
medios para la difusin de informacin necesarios a la labor de los dems actores. Algunas
de estas organizaciones son expertas en la agenda acadmica e institucional de la
transparencia,

RDC

o participacin ciudadana y otras son especialistas en el sector

energtico.29
En el gremio periodstico se generaron un gran nmero de denuncias a partir de las cuales
se lograron sustentar otras acusaciones por casos de corrupcin ante el Ministerio Pblico,
la Secretaria de la Funcin Pblica, o ante las comisiones especializadas del Congreso
Mexicano. Las labores periodsticas e investigaciones de Contralnea, Proceso, La Jornada,
Reporte ndigo, MX, de miembros del Club de Periodistas y de otros espacios, en su
conjunto sealaron anomalas o la existencia del conflicto de intereses entre actores
gubernamentales o funcionarios de Pemex que tenan negocios en la industria petrolera,
como lo fue el recordado caso Mourio en la asignacin de contratos a familiares (Prez,
2008 y Ramrez, 2008). Por otra parte, muchos ciudadanos se comprometieron activamente
con la demanda de informacin a travs de las entidades gestoras de acceso a la
informacin pblica Instituto Federal de Acceso a la Informacin, entidades de
transparencia y unidades de enlace con la misma facultad; con la difusin de informacin a
travs de las redes sociales virtuales, radio y televisin.
Estas acciones conjuntas hicieron posible simplificar el lenguaje especializado, que
regularmente es complicado para el dominio pblico, y que as permiti la socializacin de

Varios trminos despectivos se emplearon en la comunicacin en medios masivos para describir la


articulacin cvico-legislativa: toma de calles, secuestro de las tribunas, secuestro del Congreso, y golpe
de Estado. Un legislador caracterizaba a la organizacin de Lpez Obrador y su resistencia civil pacfica
como la integracin de un grupo paramilitar. Lase, Prez Silva (2008: s/d).
29
El Grupo de Ingenieros de Pemex Constitucin de 1917, realiz el anlisis de las iniciativas de reforma en
torno a la matriz energtica, la desarticulacin de los proyectos de infraestructura y la pertinencia de los nuevos
modelos contractuales; por otra parte Fundar realiz un anlisis de los dispositivos de transparencia y
rendicin de cuentas inscritos en las iniciativas de reforma (Fundar, 2008).
28

12

la informacin til cuando sta se intercambi a travs de vehculos ms didcticos


folletos, discos, panfletos, etc. . La apropiacin social de la informacin til por vas
alternas de comunicacin y la conformacin de una corriente de opinin pblica autnoma
retroaliment con nuevos insumos al sistema de RDC democrtica y brind capacidades de
interlocucin a los actores. Fue as que el mayor flujo de energa cvica, de insumos, de
informacin y de relaciones sociales estructuradas en pos de lograr beneficios pblicos del
proyecto legislativo de reforma, permiti un proceso decisional ms legtimo con la
interaccin de actores gubernamentales y de ciudadanos.
En este sentido es importante resaltar que varias organizaciones civiles y algunas
clientelares se articularon con legisladores de oposicin del Frente Amplio Progresista para
coordinan tcticas de presin poltica pero tambin para organizar diversos espacios de
anlisis. En este tenor se celebraron el Simposio: Petrleo y seguridad energtica, del 5 al 7
de mayo de 2008 para la discusin de otras alternativas a las iniciativas propuestas por la
reforma de Caldern con los expertos de la sociedad civil. Esta produccin de informacin,
los sealamientos y las propuestas, lograron controvertir varios argumentos de la reforma
del Ejecutivo Federal, en virtud que algunas tesis de aquella contenan una carga de vicios
lingsticos y planteamientos subjetivos del problema que se sublimaban en el lenguaje
propagandstico.30 Fue en medio de esta sinergia que el da 10 de abril el Presidente
Caldern difundi por cadena nacional su proyecto de reforma, el cual envi el mismo da
ante el Congreso, no obstante que dos das antes, su Secretario de Gobernacin, el
presidente nacional de su partido (PAN) y l mismo, decan desconocer la prxima
presentacin de una reforma y su contenido (Herrera, 2008). Mientras tanto en el interior
del Congreso, Ricardo Monreal, entonces Legislador del Partido de la Revolucin
Democrtica, (PRD) coordinaba la toma de las tribunas y la huelga legislativa para impedir
un proceso legislativo ftil, mientras que se coordinaban acciones en las calles con el
31

MNDPSN;

las cuales se intensificaron a la par de la radicalizacin del discurso

gubernamental critico de dichas acciones de responsabilizacin. Fue as que el conjunto de


acciones y la sinergia entre el MNDPSN y los legisladores de oposicin lograron constreir
Por ejemplo, en la publicidad de gobierno se llamaba reforma energtica a lo que en verdad solo era una
reforma al rgimen legal de la explotacin petrolera en Pemex; se usaba el trmino reservas prospectivas
inexistente en el lenguaje tcnico internacional, para referir la presunta existencia de reservas en yacimientos en
aguas profundas; y, se propona un modelo de explotacin y de contrataciones similares a los modelos de
asociacin y contratos de riesgo pero bajo otro concepto.
31
Un grupo de mujeres activistas del mndpsn, autodenominadas adelitas, implementara una tctica dilatoria
para impedir una sesin en la que se acordara una legislacin al vapor de la reforma; cuando despus del
medioda comenzaron un bloqueo en torno a las calles del Centro Histrico para impedir el arribo e ingreso de
los legisladores del PAN y del PRI a la sede del Senado de la Repblica.
30

13

una negociacin entre las fuerzas parlamentarias para la entrega de las tribunas y el
establecimiento de un protocolo para la deliberacin amplia de la reforma.
Impacto de la responsabilizacin cvica.
En el anlisis de la sinergia observada en la organizacin de los ciudadanos destaca que el
MNDPSN

se articul con asociaciones civiles y periodistas de diversas formas, por ejemplo,

en los mtines cual espacio de formacin de opinin se comparta la informacin sobre la


lgica de la actual poltica petrolera y se haca eco a la demanda de reasignacin de la renta
petrolera al gasto social; el MNDPSN tambin se articulara con las denuncias peridicas de
un conjunto de periodistas que se apoyaban en el anlisis experto de los investigadores y en
la difusin de informacin alterna de investigaciones que ya flua en los medios. En esta
dinmica, las asociaciones cvicas decodificaban informacin y enriquecan el debate de
especialistas con sealamientos y propuestas, mientras que el periodismo sacuda los
medios con la denuncia de severos casos de corrupcin alrededor de los procesos de
licitacin y contratacin en Pemex. De esta manera las distintas estrategias y capacidades
sociales se conjuntaron articulando los diversos recursos y objetivos de cada actor colectivo,
haciendo uso del DAI y la Ley,32 combinando el mpetu del movimiento social, la pericia
de las asociaciones cvicas y la publicidad en medios del periodismo; para con ello llevar
los reclamos sociales y la participacin ciudadana ms all del proceso electoral.
Grfica 1. Mitofsky: Qu tan de acuerdo est Juntos integraron procesos de informacin
usted en que se permita la inversin privada en la autnomos que modificaron la produccin y
perforacin de pozos petroleros?

difusin de la misma, ello permiti procesar


nuevos

insumos

informativos

para

retroalimentar el flujo y la produccin de


conocimiento en torno al problematizacin
de la reforma y de las nuevas demandas que
nutrieron al sistema de la RDC y reordenaron
la energa social hacia el debate cvico y
discusin

de

demandas

sociales

disminuyendo as la tensin social de la


Elaboracin propia. Fuente: Campos y Penna coyuntura. De esta manera, la baja
(2008:5).

32

informatividad institucional registrada en el

Invocando las obligaciones de transparencia en la LFTAIPG y los criterios de transparencia instituidos por el
IFAI o, utilizando los Recursos de Revisin, entre otras herramientas jurdicas.

14

preludio del proyecto legislativo de reforma se compens con la accin de los ciudadanos
que amplific el flujo informativo.
En este tenor, cabe recordar que en las encuestas y sondeos nacionales de Mitofsky,
Parametra, y Gea-Isa entre otros alrededor del tema de una reforma en el rgimen de
Pemex, a finales de 2007 y principios de 2008, registraban la presencia de una corriente
de opinin favorable a una posible reforma que coincida con las propuestas
gubernamentales y que tenda a aumentar. Sin embargo, durante los tres primeros meses de
2008 en que se llevaron a cabo las primeras acciones de los ciudadanos que comenzaron a
exponer informacin alterna en torno al tema, se logr escalar en los medios el tpico de la
reforma en Pemex como cuestin de inters nacional. Ante este panorama, el gobierno
federal implement una agresiva campaa de publicidad para orientar a la opinin pblica y
convencerla de la necesaria reforma y de la modernizacin; tan slo en Pemex se
destinaron ms de 220 millones de pesos destinados al pago de 93 mil spots en 57 das del
4 de Marzo al 30 de Abril de 2008; cuyo rembolso se haca tambin con base en las
menciones favorables a dicha reforma en los programas de la barra de entretenimiento y
los noticiarios (Tinoco 2008: s/d).
Esta estrategia de difusin intensiva del diagnstico gubernamental en torno a las
necesidades de Pemex permiti temporalmente inducir una opinin pblica favorable a la
propuesta del Ejecutivo; esto de acuerdo con las encuestas mencionadas, lo cual tambin
form parte del argumento del gobierno para justificar la reforma. Se debe remarcar que la
opinin favorable hacia la reforma del Presidente registr los niveles ms altos de
aceptacin de forma paralela a la intensidad de la publicidad en los medios entre marzo y
abril (ver Grfica 1), mientras que la produccin cvica de informacin alterna del MNDPSN,
las asociaciones y los periodistas comenzaba apenas a fluir. No obstante, una vez que la
propaganda en pro de la reforma se confronta con un mayor flujo de informacin alterna, la
favorable tendencia creciente se detiene al final del mes de Abril justo cuando termina la
campaa de propaganda masiva de la reforma y comienza incluso a decrecer hasta el
punto en que dicha corriente de opinin se torna desfavorable al llegar al mes de julio (Ver
Grfica 2 y 3).
Es importante recalcar que la fuerte movilizacin social en las calles y las acciones de las
organizaciones y periodistas fueron acompaados de importantes acciones polticas de parte
de la oposicin partidista que se congreg en el Frente Amplio Progresista y que fueron
estos quienes ms apoyaron el debate y la deliberacin en el Congreso. Ello permiti la

15

organizacin de los Foros en el Senado de la Republica,33 los cuales fueron un efectivo


medio de discusin de la reforma de Caldern y de difusin de informacin alterna.
Grfica 2. Parametra: Usted est a favor o en

Grfica 3. GEA-ISA: Se pregunta sobre la postura

contra de ampliar la participacin de capital

del respecto de la participacin de los privados en

privado en la industria petrolera?

actividades de explotacin petrolera y de la


propiedad de infraestructura.34

Elaboracin propia. Fuente: Parametra (2008).

Elaboracin propia. Fuente: GEA-ISA (2008a, b, c


y d).

Un primer anlisis en las tendencias en las encuestas nos permite descubrir que aquellos
niveles de aceptacin de la reforma del Presidente decrecen a la par del mayor flujo de
informacin y el debate crtico; los cuales lograron una fuerte presencia primero en las
calles y luego en los grandes medios de comunicacin, y que obedeci a las acciones
paralelas o a veces conjuntas del mndpsn, el periodismo, y las asociaciones, y ya que
tuvieron un fuerte eco entre el pblico cual audiencia que evala y sanciona el ejercicio del
poder sealaba Bernard Manin.35 Se debe enfatizar que en los resultados de los diferentes

El Senado organiza un total de 21 foros en el Congreso General, con un total de 162 expositores, del 13 de
Mayo al 22 de Julio de 2008.
34
Las preguntas de la encuesta GEA-ISA (2008a, b, c y, d) fueron: Febrero:est usted de acuerdo o en
desacuerdo con que se permita legalmente la participacin privada, junto con PEMEX, en la exploracin de las
reservas petroleras del pas?; Abril 10: [que] particulares puedan operar y ser propietarios de tuberas,
instalaciones y equipos para apoyar la produccin petrolera del pas?; Abril 28: Usted aprueba las reformas a
la legislacin en materia petrolera propuestas por el Presidente de la Repblica?; y, Julio: Actualmente la
explotacin, transporte, distribucin, almacenamiento y refinacin de los hidrocarburos son actividades
exclusivas del gobierno. Est usted de acuerdo o no est de acuerdo que en esas actividades puedan ahora
participar empresas privadas? GEA-ISA tiene como socio a Federico Reyes Herles, hermano de Jess Reyes
Herles, Director de Pemex en 2008.
35 Bernard Manin (1998:72), afirma que la importancia de la opinin pblica en la democracia de audiencias
radica en la capacidad que esta tiene en la configuracin del mandato ya que el poder discrecional del cuerpo
33

16

sondeos se registraron los mximos niveles de aceptacin de las propuestas de Caldern


durante las dos primeras semanas de Abril; lo cual coincida con la campaa gubernamental
en pro de la reforma y a la vez ajustaba con la baja informacin alterna en los medios de
comunicacin masiva (ver Grfica 4.). sta situacin cambi despus de que las acciones
del MNDPSN, asociaciones, periodistas y ciudadanos se conjunt con las acciones polticas de
los legisladores. Las encuestas tambin registran el cambio de las corrientes de opinin
pblica que dejan de favorecer la reforma de Caldern y sancionaron negativamente el
signo privatizador de la misma participacin de los privados en la explotacin petrolera y
propiedad privada de infraestructura.
Dicha disminucin en el nivel de aceptacin Grfica 4. Parametra: La reforma energtica
de las iniciativas de Caldern fue ms busca privatizar o no Pemex?
visible despus del debate cvico-legislativo
en el Senado de la Repblica que se verifico
entre mayo y julio de 2008. Un ejemplo
muy claro de la reaccin institucional ante
el rechazo de los ciudadanos respecto de la
posible privatizacin implcita en las
iniciativas de reforma fue el spot: Pemex
no se privatiza, se moderniza, el cual
negaba el sentido privatizador que desde la Elaboracin propia. Fuente Parametra (2008).
oposicin y la sociedad civil se le atribua a la reforma.36 La encuesta de Mitofsky refera
este rechazo ciudadano (ver Grfica 5).
Cabe subrayar que el mayor flujo de informacin permiti el fortalecimiento del discurso
crtico y del reconocimiento de la memoria colectiva que adverta sobre las secuelas de la
privatizacin en el sector petrolero y en Mxico; adems de evidenciar la corrupcin
sistemtica; y los errores de la gestin tecncrata en Pemex. Este cambio en la
informatividad y en los espacios de comunicacin concuerda con la combinacin del
trabajo de los diversos protagonistas sociales encaminado a la ampliacin de la informacin
y a la afirmacin de la responsividad de los actores gubernamentales en el proyecto
gubernamental no significa poder irresponsable puesto que el electorado funciona como una audiencia que
responde a los trminos que se le presentan en el escenario poltico.
36
La encuesta de consulta Mitofsky, as lo refera: En este momento, [abril 24-29, 2008] por lo que usted ha
escuchado, considera usted que los diputados y senadores deben o no aprobar esta reforma? No: 42.6; S:
36.3. [] La iniciativa propuesta en este momento incluye o no incluye la privatizacin de todo o de alguna
parte de PEMEX?; la respuesta, segn Mitoksky fue: De todo o alguna parte: 60.6 (31+29.6); No incluye:
14.6 (Campos y Penna, 2008:6-7).

17

legislativo. Este incremento en el contenido informativo se acompa de la organizacin de


espacios de retroalimentacin y debate informativo en el que se conjuntaron las energas de
los agentes gubernamentales, las agencias y los ciudadanos cuya sinergia gener un proceso
legislativo ms responsivo a la demanda social y con la interlocucin de los interesados.
Grfica 5. La desaprobacin de la privatizacin, segn la Consulta Mitofsky.

Fuente: Campos y Penna (2008:8).


Es necesario subrayar que a pesar de las restricciones en medios masivos para el acceso de
las voces crticas a la reforma, la informacin alternativa s encontr acomodo en los
principales espacios de los grandes medios como efecto de la retroalimentacin meditica
con las audiencias, logrando con ello equilibrar el fiero despliegue de recursos y gasto en
medios que realizaron las entidades de la APF en favor de la reforma del Ejecutivo Federal.
As fue como los actos conjuntos entre ciudadanos y polticos modificaron los entornos del
sistema de

RDC,

el nivel de transparencia, el caudal de informacin y los mecanismos de

interaccin entre ciudadanos y gobierno y con ello, la informatividad, responsividad y la


exigibilidad en el proceso de legislacin de la petrolera.
A partir de la articulacin entre la responsabilizacin cvica y las acciones del poder
legislativo, las propuestas generadas en los foros del Senado de la Repblica se tradujeron
en modificaciones a las iniciativas de reforma del Ejecutivo Federal. Por ejemplo, se
instituy ex profeso, el Consejo Nacional de Energa, mismo que se encargara de integrar
un Foro Consultivo para la Estrategia Nacional de Energa, con la participacin del sector
social, para normar la poltica petrolera, integrado por funcionarios y expertos de la
sociedad civil, segn el Decreto que reforma y adiciona el artculo 33 de la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Federal (LOAPF). Adems, se modific la lgica inicial de la
reforma del Ejecutivo respecto de la figura del consejero profesional, el cual, aunque deber
ser propuesto por el Presidente de la Republica, tendr que ser ratificado por el Senado de

18

Repblica;37 con lo que se logr equilibrar la influencia del Ejecutivo Federal sobre el
Consejero Profesional. Fue as que las condiciones de legislacin de la reforma se
modificaron generando cambios significativos en las iniciativas del presidente Caldern.
La informacin, subsidio de la RDC democrtica en la reforma petrolera
En el apartado anterior hemos descrito la forma en la que la responsabilizacin cvica
impuls un mayor flujo de informacin que permiti subsidiar el proceso poltico del
proyecto legislativo de reforma en ambientes ms responsivos e interactivos en las calles,
los medios o en las instituciones y que permiti a los agentes del sistema de RDC actores
civiles, gubernamentales y entidades pblicas organizar la informacin y su energa en la
estructuracin de mecanismos de retroalimentacin polticas y dispositivos de
responsividad del gobierno y de asignacin de responsabilidades sanciones prospectiva y
retrospectiva, y opinin pblica.
El mayor flujo de informacin til y accesible a todo pblico en torno al proyecto de
reforma favoreci la transparencia en la toma de decisiones, la mayor responsividad de los
actores gubernamentales y permiti la permanente vigilancia y evaluacin de las
justificaciones y decisiones de los actores gubernamentales. Sin embargo, aunque los
ciudadanos contaron con mayores insumos para la exigibilidad de la representacin
responsable en la toma de decisiones del proyecto legislativo de reforma, tambin existieron
enormes esfuerzos y recursos conjugados de distintos actores para bloquear la accin de la
responsabilizacin cvica. Como ya se ha sealado antes, la informatividad institucional
tena importantes carencias y su desarrollo se acotaba por la publicidad gubernamental de la
reforma petrolera, la cual, no incorporaba el debate plural de tan crucial legislacin y que
adems careca de un coherente proceso de justificacin y legitimacin poltica. En este
sentido cabe destacar que concurrieron prcticas de actores gubernamentales y de otros con
el suficiente poder empresarios o lderes de opinin que repulsaron el flujo libre de la
informacin y de la participacin activa de los ciudadanos en este proceso de decisin.38
Exista tambin un doble efecto perverso de las acciones empleadas para el control
discrecional del flujo informativo, pues por un lado la informacin sesgada menguaba las

Segn el artculo 8 de la Ley de Petrleos Mexicanos, el Presidente de la Repblica someter sus


designaciones a la Cmara de Senadores o, en sus recesos, a la Comisin Permanente, para su ratificacin por
mayora absoluta.
37

38

Algunos funcionarios sostenan que el pblico era incapaz de comprender temas tan tcnicos como la reforma, otros se
pronunciaron por reducir la participacin ciudadana al entorno electoral, en este sentido Germn Martnez, el dirigente del
Partido Accin Nacional donde milita el Presidente rechaz una deliberacin de la reforma con la incorporacin de la
opinin pblica, o de una consulta arguyendo que la voluntad general estaba ya delegada en el voto, por lo que la definicin
de la reforma era una tarea exclusiva del Congreso para construir una mayora que la aprobase.

19

funciones de evaluacin y sancin del proceso de toma de decisiones y por el otro, la


opacidad en el manejo gubernamental del gasto en medios permita una excesiva sangra
publicitaria que, al transferir recursos pblicos hacia los grandes medios de comunicacin
obtena para s el apoyo de los medios y una legitimidad mediticamente sustentada;
adems de que se distorsionaba la funcin crtica que deben cumplir los medios
informativos en la democracia.39 En consecuencia la corriente de opinin publicada en los
medios supona el apoyo social a la reforma planteada por Caldern, y el bombardeo
publicitario abrumaba todo discurso crtico en las calles y en los nacientes espacios de
discusin. Esto dejaba fuera a un caudal de actores e informacin vital que podran
enriquecer y legitimar el proceso legislativo de las iniciativas adems de que se limitaba la
libertad de expresin y el derecho a la informacin.
El pronunciamiento de los lderes de opinin ms influyentes en la conformacin de la
opinin pblica y de los voceros de los grandes medios de comunicacin empresas muy
beneficiadas con los multimillonarios gastos de la propaganda gubernamental40 tambin
represent un fuerte obstculo a la responsabilizacin cvica; adems del control del
discurso en los medios, que legitimaban el proceso expedito de reforma bajo una lgica de
reciprocidad intercambio de favores.41 Por tales condiciones la posibilidad de conformar
una esfera pblica con un debate plural era muy baja, de hecho, diversos espacios en los
medios de comunicacin de periodistas y comuniclogos en los cuales se daba voz a las
posturas con discurso crtico de la reforma de Caldern padecieron algn tipo de
restriccin.42 En este mismo plano, las facultades discrecionales de los agentes burocrticos
en la produccin, manejo, y clasificacin de la informacin permitan que la opacidad
porosa menguara los insumos informativos que luego reciban investigadores, periodistas y
los mismos entes pblicos para sus labores de vigilancia y fiscalizacin. La baja
informatividad gubernamental sumada a la poca accesibilidad a la informacin alternativa,

Los legisladores del FAP, sealaban que Caldern haba gastado aproximadamente 30 mil millones de
pesos para defender y publicitar su reforma lo que costaba, segn ingenieros petroleros, una refinera para
gasolinas. Vase, la Jornada, 22 de julio de 2008, poltica, p. 3. Los datos precisos deben ya estar disponibles,
por ejemplo en la Cuenta Pblica 2008.
40
El gobierno de Felipe Caldern ha erogado en publicidad ms de 21 mil millones de pesos en cinco aos de
gobierno, los cuales se suman a los 16 mil millones que gastase el ex Presidente Vicente Fox (Ramos, 2011), la
mayor parte de estos ejercicios se ha destinado a las dos principales televisoras de Mxico.
41
De acuerdo con la Auditora Superior de la Federacin (ASF), el ex Presidente Fox, otorg en estmulos
fiscales a un grupo de empresarios la cantidad de 680 mil millones de pesos, que sumados a los otorgados en
2007 por Caldern suman un total de 850 mil millones de pesos. Lase, La Jornada (2007:7).
42
Por ejemplo, Carmen Aristegui, Francisco Rodrguez, Ricardo Rocha y Jos Gutirrez Viv, padecieron
recortes en los horarios de transmisin de sus programas, adems de que tambin fue cerrado el espacio
televisivo del que dispona el movimiento poltico de oposicin que se transmita por Televisin Azteca.
39

20

y la ausencia de espacios institucionales de expresin y debate pblico, daaban seriamente


las legtimas intenciones que podra tener la reforma. En este sentido, uno de los ms
grandes peligros que pueden sealarse fue la deficiencia de informacin confiable y
oportuna que permitiera formar juicios y que caracteriz a la publicidad inicial del proyecto
legislativo; lo cual pona en riesgo toda la lgica sistmica de la

RDCD

que en principio

requiere de informacin completa e imparcial.


Sin embargo se debe destacar tambin la funcin vital de acceso a la informacin
garantizada por el IFAI y sus entidades, lo cual permiti la revelacin de informacin til
para la evaluacin cvica y gubernamental. Estos insumos hicieron posible articular labores
de socializacin de la informacin, de anlisis y de denuncias del periodismo de
investigacin, permitiendo as la gestin social de la informacin y la formacin de una
opinin pblica con ms autonoma y elementos racionales.
Conclusin.
Como ya hemos analizado la intervencin de los ciudadanos en el proceso legislativo de la
reforma en funciones de vigilancia y de sancin opinin pblica y evaluaciones
retrospectiva y prospectiva fue crucial para activar mecanismos de transparencia,
deliberacin y rendicin de cuentas que acotaron las capacidades discrecionales del
Ejecutivo Federal y de los actores gubernamentales o privados que podran beneficiarse de
una legislacin laxa de la reforma y cuya complicidad podra desencadenar beneficios
particulares. Y que por lo tanto bajo el contexto de discrecionalidad, corrupcin sistmica, e
impunidad era obligatorio evaluar bajo la luz de la vigilancia soberana de los ciudadanos.
Fue as que las diversas tcticas y acciones de responsabilizacin cvica disminuyeron la
opacidad del proceso de toma de decisiones hacia la reforma petrolera, subsanando el bajo
flujo de informacin; la desarticulacin entre las demandas ciudadanas y la respuesta de
gobierno; la desigualdad de recursos, capacidades y de poder entre los mismos; as como las
asimetras entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. Tambin, las acciones conjuntas de
responsabilizacin derivaron en la asignacin efectiva de costos polticos con miras a la
prxima eleccin y que lograron modificar los balances en las corrientes de opinin pblica
y la correlacin de fuerzas parlamentarias; reduciendo el poder de negociacin de los
partidos dominantes y de los cabilderos privados profesionales.
Respecto a la sinergia cvica-legislativa, los espacios deliberativos en el Poder Legislativo
en el Simposio de la Cmara de Diputados y en los foros del Senado de la Repblica
conformaron un gora que permiti la deliberacin en el proceso de justificacin; adems
de que se consigui en gran medida el evaluar a los funcionarios que promovan la reforma
21

bajo un conflicto de intereses para entonces sujetarlos al inters pblico. Tambin es cierto
que en dichos foros se pudieron escuchar las voces y posturas de la sociedad civil, antes
excluidas, Adems, la deliberacin entre actores gubernamentales y ciudadanos en los
Foros legitim el proyecto legislativo de reforma y la dictaminacin final del Poder
Legislativo. Las enrgicas acciones de ciudadanos y legisladores de oposicin sacudieron
los balances entre las fuerzas del Congreso que luego condicionaron el desarrollo de la
legislacin sobre la reforma y, en sta, los contrapesos en el seno del consejo de
Administracin en Pemex.
Sin embargo no todos los resultados fueron positivos, la reforma petrolera de 2008 instaur
nuevos rganos y agentes, bajo la influencia del Ejecutivo Federal, con nuevas facultades
para clasificar y reservar informacin en principio pblica y les facult para la realizacin
de contrataciones discrecionales de acuerdo a criterios poco claros; con lo cual se
fortalecieron las capacidades de influencia que tiene aquel en la gestin de la paraestatal.
Esta ltima accin corrobora una premisa del enfoque sistmico aqu referida de que ciertos
actores gubernamentales en tanto agentes buscan aislar el sistema burocrtico de su
interaccin con otros entornos sistmicos sociales radicando lmites al flujo de la
informacin y reforzando sus cuotas de control sobre sus dominios. Es decir que en el
sistema burocrtico donde juegan los actores gubernamentales se busca fortalecer la
capacidad de gobierno por medio de la simplificacin de las interacciones e influencia
externas y de la reduccin del flujo de informacin (entropa) mientras que en el sistema de
la RDCD donde se desenvuelven los ciudadanos se persigue a travs de la asignacin de
responsabilidad cursos de accin (polticas) que puedan fortalecer el vinculo representativo
responsabilizacin cvica; lo cual tiende a incrementar la complejidad de interacciones
internas y externas (neguentropa) cuyo insumo organizador vital es la informacin.
Un hallazgo importante fue el de la dinmica estructuradora que consinti el mayor flujo
informativo y que de forma contra intuitiva a lo que plantearon algunos defensores del
aislamiento burocrtico que as suponan una ptima deliberacin de la reforma no solo
no volvi catico dicho proceso, antes bien, redujo asimetras de informacin, canaliz la
energa de la demanda social a un proceso consultivo y de debate y, brind legitimidad al
mismo. Otro descubrimiento relevante fue el observado en el comportamiento de la opinin
pblica vista como mecanismo para direccionar y sancionar a la poltica a la cual
diversos actores gubernamentales y de medios buscaron operar a travs de una dispendiosa
campaa en medios masivos para generar una mayoritaria percepcin favorable a la
reforma propuesta por el Presidente como factor estratgico para la legislacin laxa de la
22

misma. En este caso, tambin de manera contra intuitiva, las acciones cvicas de difusin de
informacin lograron revertir el sentido de la opinin pblica despus del mes de Abril y
hasta el mes de Julio, no obstante el enorme diferencial de recursos empleados por los
ciudadanos y por los actores gubernamentales y empresariales.
Ahora bien, respecto de los riesgos que conlleva la dinmica de la responsabilizacin cvica
como motor democratizador del ejercicio de gobierno, se debe de subrayar que en virtud de
que la implementacin temprana de la transparencia en la toma de decisiones es un proceso
que puede trastocar el desempeo de las funciones de actor gubernamental, es por tanto
necesario articular con cuidado los mecanismos necesarios para mantener la
responsabilizacin cvica dentro de los niveles adecuados de una sana incidencia, esto es,
sin excluir la vital funcin de refrendabilidad ciudadana proceso de vigilancia, evaluacin
y sancin cvicas, pero sin que ello signifique una licencia para hacer de la presin poltica
una modelo de participacin cvica.
Adems de que un sistema de RDC democrtica no debera de responder tan marcadamente
de los liderazgos de los polticos y de la poltica contenciosa como catalizadores de la
convergencia de las sinergias sociales en funciones de contralora. Tampoco debiera
depender de que los diversos actores sociales registren empata para integrar dicha
funciones, ni de que cada protagonista se limite a un rol exclusivamente en el mbito de su
competencia y con sus propios recursos, puesto que ello dejara el proceso de gestacin de
la responsabilizacin cvica en las grandes coyunturas lo cual reducira a un mnimo la
posibilidad de que tal fenmeno se verifique como un proceso democrtico permanente. Por
el contrario, las funciones de gestin de la informacin pblica, monitoreo y sancin cvica
deben de aprenderse y entrelazarse naturalmente entre los actores. Ello nos invita a
reflexionar que no obstante la singular convergencia registrada en el caso de la reforma, este
hecho no implica que los actores partcipes en ella ya hayan tomado plena conciencia de las
acciones conjuntas que pueden articular en pro de la transparencia y de la RDC democrtica.
Esto significa que an persisten las diferencias entre los sectores sociales aventajados
respecto de otros marginados, debido a las distintas capacidades que cada uno desempea al
momento de responsabilizar al actor gubernamental con mtodos y recursos distintos que
antes bien debieran de combinarse en lugar de distanciarse. Por ende se deben de fortalecer
los vnculos entre ciudadanos, organizaciones civiles, instituciones

y actores

gubernamentales para integrar un dinmico sistema de rendicin de cuentas en democracia.


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GEA-ISA, (2008c), Segunda Encuesta Telefnica Nacional GEA-ISA sobre las propuestas
de reforma de la legislacin para el sector petrolero, Reporte grfico de resultados, Abril 28,
2008,

disponible

en

http://www.debatepemex.org.mx/docs/PEMEX_ENCUESTAS_GEA.pdf, consultado el 24
de febrero de 2011.
27

GEA-ISA, (2008d), Encuesta Nacional GEA-ISA, Opinin ciudadana sobre las iniciativas
de reforma a la legislacin en materia petrolera, Reporte de resultados, Julio, 2008,
disponible en http://www.isa.org.mx/contenido/GIMX0807p.pdf, consultado el 28 de
febrero de 2011.
Parametra, (2008), Pierde gas la reforma energtica privatizadora, en Parametra,
disponible

en

http://www.parametria.com.mx/Mobile/DetalleEstudio.php?i=4113,

consultado el 15 de marzo de 2011.


Presidencia de la Republica, (2010),

Anexo estadstico. Tercer informe de gobierno,

disponible en:
http://tercer.informe.calderon.presidencia.gob.mx/anexo_estadistico/pdf/2_2.pdf,
consultado, 14 de febrero de 2010.
Normativa.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Petrleos Mexicanos.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo.

Licenciado en Ciencia Poltica y Administracin Urbana por la Universidad Autnoma de


la Ciudad de Mxico UACM. Cuenta con estudios de Ingeniera Industrial por el Instituto
Politcnico Nacional y con un Diplomado en Dinmica No Lineal y Sistemas Complejos
Aplicaciones a los Grandes Problemas de la Ciudad de Mxico; por la UACM.
Ensayista especializado en temas de democracia, transparencia y rendicin de cuentas,
cuyos trabajos ha publicado la Auditora Superior de la Federacin y la Conferencia
Mexicana de Acceso a la Informacin Pblica. Se desempea como consultor
independiente en Fundar A.C.

28

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

Manrquez Omar. (2013). Captulo 5. Deficiencias y retos para el acceso a


la informacin pblica en las contrataciones de Pemex. En Lachenal Ccile
y Ruiz Ana (Coords.) (2013). Derecho de acceso a la informacin. La visin
de los usuarios. Coeditado por GEDISA y FUNDAR Centro de Anlisis e
Investigacin y Editorial. Mxico. ISBN: 9786077631118. 492 pp. (Versin
para arbitraje ciego previo a la edicin e impresin)

Introduccin
De acuerdo a la legislacin internacional, los pases tienen derecho a la soberana sobre
sus recursos naturales lo que implica que dichos recursos deben ser gestionados para
lograr el bienestar de la poblacin.1En el caso del petrleo, el artculo 27 de la
Constitucin mexicana reconoce este derecho al estipular que los hidrocarburos son
propiedad de la Nacin. A partir de 1938, con la expropiacin de la industria petrolera, es
Petrleos Mexicanos (PEMEX), entidad pblica federal, la encargada de su explotacin.
Para realizar dicha explotacin PEMEX puede hacerlo directamente con sus propios
medios y personal o, en caso de ser necesario, contratar a empresas privadas para la
realizacin de determinados trabajos o el abastecimiento de bienes. Por ello, las
contrataciones son una pieza fundamental en la gestin del petrleo y de su calidad
caractersticas depende en buena medida que el aprovechamiento de este bien pblico se
haga adecuadamente. En el caso de PEMEX, alrededor del 90% de su gasto de inversin
es destinado a la contratacin de empresas privadas (Pacheco y Rodrguez Padilla,
2006), recursos que proceden del presupuesto pblico.
Por todo ello la vigilancia por parte de los diferentes actores sociales y polticos- de cmo
estos recursos son gestionados, es decir, de cmo se realizan las contrataciones y cules
son sus condiciones especficas es una cuestin de inters pblico. Para ello, el
cumplimiento del Derecho de Acceso a la Informacin (DAI) es central, ya que permite
contar con informacin clave para poder evaluar el actuar gubernamental. En el caso que
nos ocupa, existen dos momentos centrales sobre los cuales es necesario que el gobierno

Carta de las Naciones Unidas, Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
(PIDESC)deNacionesUnidasyResolucin1803(XVII)delaAsambleaGeneraldeNacionesUnidas.

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

provea informacin clara, til y oportuna. En primer lugar, el proceso de licitacin,


mediante el cual se elige a la empresa que llevar a cabo los trabajos. En segundo lugar,
la redaccin del contrato, en el cual se plasman las condiciones econmicas, fiscales,
laborales, sociales y ambientales concretas y las obligaciones de las partes en la
ejecucin de las actividades contratadas.
Bajo estas consideraciones, llevamos a cabo una investigacin enmarcada dentro del
proyecto que sobre la poltica pblica de hidrocarburos se desarrolla en Fundar con el
apoyo del Revenue Watch Institute. El objetivo de la misma fue evaluar las condiciones
normativas y prcticas para que la ciudadana pueda acceder a la informacin sobre los
procesos de licitacin y contratacin de PEMEX. Con ello, pudimos tener una primera
aproximacin al grado en el que el gobierno est asegurando el DAI en esta materia. Para
ello, la investigacin se desarroll en dos fases. En primer lugar, se realiz un anlisis del
marco legal y normativo al que PEMEX est sujeto para asegurar el derecho de acceso a
la informacin en las contrataciones. En segundo lugar, se llev a cabo un ejercicio para
determinar el acceso real a la informacin en una serie de licitaciones y contrataciones
que PEMEX Exploracin y Produccin (PEP) realiz entre noviembre de 2008 y abril de
2010. La seleccin de PEP como sujeto de estudio se hizo considerando que es la
subsidiaria de PEMEX2 que ms recursos dedica a la inversin3 y que ms contratos
otorga.4 Los principales hallazgos y resultados de la investigacin del estudio se
presentan en este artculo, as como recomendaciones para avanzar en el acceso a la
informacin sobre los procesos de contratacin de PEMEX que hagan frente a los vacos
detectados.
1. El acceso a la informacin en las contrataciones petroleras en Mxico: cuestin
de inters pblico
1.1. Petrleo, inters pblico y derecho de acceso a la informacin

Existen cuatro subsidiarias de PEMEX: PEMEX Exploracin y Produccin, PEMEX Refinacin, PEMEX Gas
PetroqumicaBsicayPEMEXPetroqumica.
3
De2007a2010PEPhaejercidocercadel79porcientodeltotalderecursosparaprogramasyproyectos
deinversindePEMEX(segndatosdelaSecretaradeHaciendayCrditoPblicoparaesosaos).
4
De 2007 a 2010, PEPha ejercido de media el 59.9por ciento de los recursos que PEMEX hadestinado a
adquisicionesyserviciosyel72.3porcientodelosdestinadosaobrasyserviciosrelacionados(segndatos
delaSecretaradelaFuncinPblica,2010).

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

El petrleo5 es un recurso natural, por lo cual est sujeto a las diferentes disposiciones
que establece la normativa internacional en cuanto a la explotacin,6 uso y disfrute de
estos recursos. En 1945, con la creacin de Naciones Unidas (ONU), se estableci la libre
determinacin de los pueblos7 (ONU, 1945). Este derecho incluy como elemento bsico
para su cumplimiento el derecho de los pueblos a la soberana permanente sobre sus
recursos y riquezas naturales.
Con base en estos principios, en 1961 la Asamblea General de Naciones Unidas elabor
la Resolucin 1803 (XVII). En esta resolucin se estableci que el derecho de los
pueblos y de las naciones a la soberana permanente sobre sus riquezas y recursos
naturales debe ejercerse en inters del desarrollo nacional y del bienestar del pueblo del
respectivo Estado. Ms tarde, en 1966, este derecho qued plasmado en el Pacto
Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de ONU.8
Adems de un recurso natural, el petrleo es un recurso estratgico. Dicho carcter viene
determinado por el papel central que juega en el sistema moderno de produccin y en la
economa mundial. El petrleo no es slo la principal fuente de energa, sino que tambin
es la materia prima utilizada para la fabricacin de numerosos productos fundamentales
para el modo de vida actual.9 Y las estimaciones indican que esta importancia seguir
incrementndose en el futuro prximo. Segn un estudio de la Agencia Internacional de la
Energa (AIE, 2009), se prev que la demanda mundial de petrleo aumentar un uno por
ciento anual, pasando de 85 millones de barriles por da (bpd) en 2008 a 105 millones en
2030.10

Por cuestiones prcticas, utilizaremos el trmino petrleo para referirnos a todos los hidrocarburos. Es
importante sealar que el petrleo es uno de los hidrocarburos existentes, entre los que tambin se
encuentranelgasyloscondensados(PetrleosMexicanos,PEMEX,2010).
6
Para el presente artculo, el trmino explotacin incluye los procesos de exploracin, extraccin,
procesamiento, transporte, almacenamiento, comercializacin y otras actividades relacionadas con el
petrleo.
7
Artculo2delaCartadeNacionesUnidas.
8
Artculo1,Fraccin2:Paraellogrodesusfines,todoslospueblospuedendisponerlibrementedesus
riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperacin econmica
internacionalbasadaenelprincipiodebeneficiorecproco,ascomodelderechointernacional.Enningn
casopodrprivarseaunpueblodesuspropiosmediosdesubsistencia.
9
Actualmente, el 84 por ciento del petrleo se utiliza como energtico mientras que el 16 por ciento
restante se destina a la produccin de diversos productos. Entre otros, se usa para fabricar plsticos,
frmacos,fertilizantes,desodorante,neumticos,amoniaco,etc.(Leonard,2010).
10
Lademandaen2010alcanzlos87.9mbd.(AIE,2011).

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

Sin embargo, se trata de un recurso no renovable. La AIE (citado por Leonard, 2010)
calcula que el pico mximo de produccin de petrleo llegar en 2020, momento a partir
del cual comenzar a declinar de manera inexorable (Crisis Energtica, 2003). Este
hecho, unido a todo lo sealado anteriormente, indica la importancia que tiene el buen
aprovechamiento de este bien para la poblacin de los pases ricos en petrleo. A travs
de un adecuado manejo, los pases pueden asegurar no slo su soberana energtica11 y
la generacin de ingresos para el presupuesto pblico, sino adems impulsar su
desarrollo industrial, econmico, social y el bienestar de la poblacin (Bernal,
2005).Desde esta perspectiva, se vuelve fundamental que el manejo del petrleo
contemple su carcter no renovable e implementar medidas para hacer frente a su
eventual agotamiento.
Como se seal anteriormente, el derecho de los pueblos a la soberana de sus recursos
y riquezas naturales incluye la obligacin del Estado de explotar y utilizar los recursos
naturales en funcin de las necesidades en beneficio de la poblacin. Un elemento para
caminar en este sentido es incluir a la poblacin en el monitoreo y evaluacin de la
poltica pblica de la gestin de los recursos como parte del ejercicio de
autodeterminacin en la construccin del propio bienestar (Vzquez y Del aplace, 2011).
Como seala Mujica (2001), para que la gestin pblica12 responda al inters de la
sociedad, se requiere necesariamente de la involucracin activa de la ciudadana en la
vigilancia de la misma, lo que es adems un derecho de las personas.13Es en este punto
donde el Derecho de Acceso a la Informacin (DAI)14 juega un papel central, ya que el

11

Conlafinalidaddeasegurar,paralacomunidaddequesetrate,unapotestadyunareservaderelativa
autonomasobreelusofuturodeesosrecursos(Lahoud,2008,p.4).
12
Gestinpblicaentendidacomoelusodelosrecursosparaelcumplimientodelosobjetivosytareasdel
Estado (Marcel y Toh, 1997; citados por Mujica, 2001, p. 10). En este caso la palabra recursos hace
referencia al uso amplio de la palabra, es decir, al conjunto de elementos disponibles para resolver una
necesidadollevaracabounaempresa(RealAcademiaEspaola,2011).
13
Elderechoalaparticipacinestconsagradoenelartculo21delaDeclaracinUniversaldelosDerechos
Humanos,elartculo25delPactoInternacionaldeDerechosCivilesyPolticosyelartculo13.1delPacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, todos ellos de Naciones Unidas (Vzquez y
Delaplace,2011).
14
ElDAIestestablecidoenelartculo19delPactoInternacionaldelosDerechosCivilesyPolticosyenel
artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, como parte inherente a la libertad de
Expresin(LpezAylln,2009).Comoinformaesteautor,unasentenciadelaCorteInteramericanaen2006
determinqueelartculo13.1delacitadaConvencinsalvaguardaelderechodetodapersonaasolicitar
informacin que se encuentre en manos del Estado. Adems, anivel nacional el DAIest contenido en el
Artculo6ConstitucionalylaLeydeTransparenciayaccesoalaInformacinPblica.

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

logro de una participacin ciudadana efectiva depende en buena medida de la informacin


con la que cuente la sociedad (Organizacin de Estados Americanos, OEA, 2007).
Como indica la Corte Interamericana (2004; citada por OEA, 2007), este derecho debe
asegurarse de manera tal que el acceso a la informacin bajo control del Estado, que sea
de inters pblico, [permita] la participacin en la gestin pblica, a travs del control
social que se puede ejercer con dicho acceso (p. 39). De esta manera, el DAI es adems
instrumental del derecho de los pueblos a la soberana permanente sobre sus recursos
naturales. Ello se debe a que permite a la poblacin obtener informacin relevante para
poder participar en las decisiones pblicas sobre los mismos.
El DAI es fundamental para mejorar la gestin de los recursos naturales, disminuir la
discrecionalidad en la toma de decisiones y asegurar su apego al inters pblico. Esto se
debe a que por s mismo y, a su vez, al combinarse con el derecho a la soberana de los
recursos naturales, se articula en una herramienta que permite demandar una mayor
rendicin de cuentas sobre dicha gestin, en lnea con lo sealado por Newell y Wheeler
(2006).15 Pero, adems, porque unido a la participacin ciudadana-de la que, como se ha
sealado, es precursor- favorece el control social sobre las decisiones y las polticas
implementadas (Infodf, 2008).
Por ltimo, el acceso a la informacin es vital en la lucha contra la corrupcin, ya que
obliga a los funcionarios a ser ms responsables al exponer sus decisiones y acciones.
Esta exposicin dificulta, sin lugar a dudas, esconder acciones y acuerdos ilegales en los
que puedan incurrir (Ackerman y Sandoval, 2008). La corrupcin es uno de los grandes
ataques que minan el bien comn, al desviar recursos pblicos a manos privadas y al
atentar contra el patrimonio nacional. Una vigilancia atenta de la poblacin propiciada por
el acceso a la informacin pblica sobre las decisiones y acciones de los gobernantes es
un efectivo mecanismo para combatir esta mala prctica.Ello se debe a que las decisiones
y acciones del gobierno quedan expuestas al escrutinio pblico lo que favorece un mayor
control y reduce las posibilidades de que los servidores pblicos respondan a intereses
personales.

15

Estos autores explican que las movilizaciones para exigir derechos pueden producir nuevas formas de
rendicin de cuentas (p. 6). Por lo tanto, sealan que los derechos se convierten en herramientas de
rendicin de cuentas cuando grupos marginados utilizan su exigencia alrededor de recursos clave para
demandarcuentasalEstado,elsectorprivadoyaotrossectoresdelasociedadcivil.

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

En Mxico, en lnea con los pactos internacionales mencionados, el artculo 27 de la


Constitucin16 establece la propiedad del petrleo por parte de la Nacin. De su
explotacin y aprovechamiento en beneficio de la poblacin est a cargo Petrleos
Mexicanos (PEMEX), entidad pblica que pertenece al Ejecutivo Federal.
De esta manera, no nicamente el petrleo es de carcter pblico sino tambin la
empresa encargada de su explotacin y transformacin. Consecuentemente, los recursos
que PEMEX utiliza para su funcionamiento y para invertir en proyectos petroleros son
pblicos, tanto porque vienen de la propia explotacin del petrleo como del presupuesto
estatal. Por ello el cumplimiento del DAI es fundamental para asegurar el acceso a
informacin clara, til y oportuna de las decisiones y actividades de PEMEX, tanto para el
control como la participacin social en las mismas que asegure la salvaguarda del inters
pblico. Esto tiene, por los motivos que se explicarn en el siguiente apartado, una
especial importancia en el caso de los contratos que PEMEX celebra con la iniciativa
privada como opcin para la explotacin de los recursos petroleros nacionales.
1.2. La importancia del acceso a la informacin en las contrataciones de PEMEX
Una aproximacin general
Una vez sealada la importancia del petrleo para el desarrollo de los pases y del DAI
como herramienta para que su explotacin se realice en beneficio de la poblacin, queda
por definir cmo entran las contrataciones petroleras17 en la ecuacin. Actualmente,
existen diferentes tipos de contratos petroleros en el mundo, los cuales varan de pas a
pas.18 La descripcin de los mismos excede el objetivo de este artculo,19 pero hay ciertas
caractersticas inherentes a todos ellos que s es importante conocer.
Como sealan Rosenblum y Maples(2009) los contratos son, esencialmente, la ley de los
proyectos de explotacin de recursos pblicos, debido a que son el eslabn normativo
final de la legislacin internacional y nacional en la materia. En ellos se especifican las

16

ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos
Poreconomadellenguaje,eltrminocontratacionespetrolerashacealusinalprocesoquevadesdela
planeacin del proyecto hasta el cierre del mismo, pasando por su licitacin, negociacin de clusulas y
condiciones,asignacin,implementacin,monitoreoyevaluacin.
18
Los tipos de instrumentos contractuales ms usados son las Concesiones, los Contratos de Produccin
Compartida,losContratosRiesgoylosContratosdeServiciosPuros(Grunstein,2010).
19
LoscontratosexistentesenelcasodeMxicoseexpondrnmsadelante.
17

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

condiciones y obligaciones fiscales, ambientales, sociales y de salud y seguridad, as


como los requisitos operacionales y de produccin.
Existen dos momentos clave que definen la calidad de los contratos y su alineamiento al
inters pblico y para los que, por lo tanto, el ejercicio del monitoreo ciudadano es
especialmente relevante. El primero de ellos es el proceso de licitacin, en el cual se elige
a la empresa que realizar los trabajos. En esta fase, lo importante es tomar una decisin
que no slo represente la mejor oferta econmica, sino que la empresa contrata cuenta
capacidades tcnicas y experiencia para llevar a cabo las actividades requeridas. Por ello,
es importante que la ciudadana tenga acceso a informacin que permita comprobar que
las decisiones fueron las ms adecuadas y que el inters pblico fue respetado y
salvaguardado.
Un segundo momento vital es la redaccin de las clusulas concretas de cada contrato.
Como se dijo, los contratos norman la relacin de las partes, establecen obligaciones y
responsabilidades y marcan las reglas del juego. As, el acceso a los mismos es
necesario para poder comprobar que las condiciones fiscales, econmicas, sociales y
ambientales son favorables para los intereses del Estado que los otorga.
El acceso a la informacin en los procesos de contratacin tiene, adems, otras virtudes.
Entre ellas, generar confianza en el Gobierno y en las empresas por parte de la sociedad;
equilibrar la relacin de fuerzas entre gobiernos y empresas; y generar contratos ms
estables a lo largo del tiempo; entre otras (Rosenblum y Maples, 2009).Por ltimo, es un
elemento bsico en la lucha contra la corrupcin y el consecuente mal uso de los recursos
pblicos.
El caso de las contrataciones de PEMEX
Actualmente, en parte de la explotacin del petrleo participan empresas privadas a
travs de contratos adjudicados por PEMEX. Esto contratos puedes realizarse bajo dos
modalidades, las cuales sern explicadas ms adelante: bajo la legislacin federal de
contrataciones y bajo la normatividad de contratacin propia de PEMEX y sus
subsidiarias.20

20

Enestetexto,seutilizaPEMEXcomotrminoqueenglobaaPEMEXysussubsidiarias.

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

Estas reglas especficas para PEMEXfueron concebidas en la Reforma Energtica que


tuvo lugar en 2008, en la cual se cre la Ley de Petrleos Mexicanos (Ley de PEMEX) y
se hicieron modificaciones a otras leyes.21Este nuevo marco regulatorio permiti la
aprobacin, por parte del Consejo de Administracin de la paraestatal, de los Contratos
Integrales de Exploracin y Produccin en noviembre de 2010.En sta, el gobierno cede a
los contratistas de PEMEX reas que pueden alcanzar los 170 kilmetros cuadrados por
hasta 35 aos, para que desarrollen de manera integral los proyectos de exploracin y
produccin de petrleo22(PEMEX, 2011b).El pago consiste en el reembolso del 70 al 80
por ciento de los gastos en que incurra el contratista ms una tarifa por barril (a definir
para cada proyecto).
La reforma parece indicar que la principal apuesta para el desarrollo de la industria
petrolera mexicana se situar en la ampliacin de la participacin privada en la misma y
en la celebracin de contratos de mayor complejidad. Esto implicar que se destinen
mayores recursos pblicos a las contrataciones.23
Como se seal anteriormente, la gestin de los recursos petroleros segn lo establece
la legislacin internacional y la propia Constitucin mexicana- debe realizarse a favor de
los intereses y necesidades de la poblacin. Las contrataciones son un eje cada vez ms
central de la poltica pblica nacional sobre hidrocarburos, lo que implica que cada vez
ms recursos pblicos se dirigirn a la explotacin del petrleo a travs de esta
modalidad. Por esta razn, el acceso a informacin clave en esta materia es un elemento
central en el manejo de los recursos petroleros toda vez que facilita la participacin
pblica.
Ahora bien, la pregunta es si en Mxico realmente es posible acceder a informacin clara,
til y oportuna sobre los procesos de licitacin y contratacin que permita la vigilancia y el
control social de los mismos; si existen las condiciones legales e institucionales y la

21

LaLeyReglamentariadelArtculo27Constitucional,LeyFederaldeEntidadesParaestatales,laLeydeLey
de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
ServiciosdelSectorpblico.
22
Desde la evaluacin del terreno o exploracin hasta la perforacin, extraccin, almacenamiento y
transportedelpetrleo,incluyendolacontratacindepersonal,laadquisicindematerialesytecnologay
lasubcontratacindeotrasempresas.
23
LoscontratoscelebradosporPEMEXyasuponenunabuenapartedelosrecursosqueelgobiernodestina
paraestefin.Unamuestradeelloesquedesdeenerode2007ajuniode2010,PEMEXhautilizadodemedia
cerca del 40% del total de recursos estatales para Adquisiciones y Servicios y el 45% en el caso de las
contratacionesdeObrasPblicasyServiciosRelacionados.

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

voluntad gubernamental para ello. Si bien el estudio realizado no alcanza para responder
de manera absoluta esta pregunta, s presenta algunos indicios interesantes, los cuales
sern presentados en las siguientes pginas.
2. De la normativa a la prctica: experiencia de acceso a la informacin sobre
contrataciones petroleras
Para determinar la calidad del acceso a la informacin en los procesos de licitacin y
contratacin de PEMEX, se llev a cabo una investigacin en dos etapas. En la primera,
se revis la legislacin y normatividad a las que PEMEX y sus subsidiarias estn sujetas a
la hora de asegurar el acceso a la informacin en materia de contrataciones. Tras ello se
procedi a realizar un ejercicio prctico para comprobar el acceso real a informacin
sobre una serie de contratos petroleros.24 A continuacin se presentan los principales
hallazgos de ambas experiencias.
2.1. Marco normativo de acceso a la informacin en contrataciones petroleras
Un primer paso para definir la calidad del acceso a la informacin en los procesos de
licitacin y contratacin de PEMEX es analizar el marco legal que sustenta el acceso a la
informacin en las contrataciones del sector petrolero. Este tipo de contrataciones las
realizan PEMEX y sus subsidiarias, quienes como entidades pblicas pertenecientes al
Ejecutivo Federal estn sujetas a diferentes leyes y normativas. A continuacin se
presenta este marco legal, de lo ms general a lo ms especfico. Es necesario sealar
que, en referencia a la legislacin contractual, nicamente se har referencia a lo
establecido por las leyes bajo el rgimen federal y no a aquellas bajo el rgimen especial
para PEMEX (ver cuadro 1). Esto se debe a que el caso prctico que se desarroll se hizo
bajo dicho marco normativo.
Cuadro 1. Normatividad a la que est sujetos PEMEX y sus subsidiarias en materia de
transparencia y acceso a la informacin

24

Es importante sealar que tanto el anlisis como la experiencia prctica se realizaron con base en la
legislacin y normativa vigentes hasta la Reforma Energtica de 2008. Con la misma, se realizaron
modificaciones al rgimen de contrataciones para lo quese denominactividades sustantivas de carcter
productivo.

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

NormatividadqueaplicaparatodaslascontratacionesdePEMEX
ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos
LeyFederaldeTransparenciayAccesoalaInformacinPblicaGubernamental
CriteriosdelIFAI

Legislacindiferenciadasegnrgimendecontratacin
RgimenespecialparaPEMEX

Rgimenfederal

LeydeObrasPblicasyServiciosRelacionados LeyReglamentariadelArtculo27Constitucional
conlasMismas
enelRamodelPetrleo
LeydeAdquisiciones,Arrendamientosy
LeydePetrleosMexicanos
ServiciosdelSectorPblico

PortalesdeTransparencia
CompraNet

PginaselectrnicasPEMEXysubsidiarias

En primer lugar, el DAI est reconocido en la Constitucin Poltica de los Estados


Unidos Mexicanos (2011) en su artculo 6. En la interpretacin de este derecho deber
prevalecer el principio de mxima publicidad,25 es decir, que toda la informacin
gubernamental es pblica y slo en contadas y ampliamente justificadas excepciones se
podr declarar su reserva o confidencialidad.
Este artculo se legisl en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental (LFTAIPG). Como establece su artculo 1, esta ley tiene la
finalidad de garantizar el acceso de toda persona a la informacin en posesin de los
Poderes de la Unin, los rganos constitucionales autnomos o con autonoma legal, y
cualquier otra entidad federal (LFTAIPG, p. 1). Al ser PEMEX y sus subsidiarias
entidades de la Administracin Pblica Federal, son sujetos obligados de esta Ley y
deben cumplir con todas las disposiciones de la misma. Entre ellas, garantizar las
condiciones de transparencia en su gestin para el acceso a la informacin (Artculo 4) y
favorecer la mxima publicidad de la informacin que poseen (Artculo 6).Condiciones
que deben favorecer la evaluacin del desempeo, la rendicin de cuentas, la
democratizacin y el Estado de Derecho. Para ello, la Ley establece como criterios de la
provisin de informacin: la calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad (artculo 7,
prrafo final). De esta manera, se instituyen una gama de garantas y obligaciones
alrededor del derecho de acceso a la informacin pblica que PEMEX debe seguir.
En lo referente a las contrataciones que realiza el sector pblico y, por lo tanto, a las
efectuadas por PEMEX, la LFTAIPG establece condiciones especficas respecto al

25

Lanegritaesnuestra.

10

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

acceso a la informacin de las mismas. En primer lugar, la fraccin XIII del artculo 7
determina que los sujetos obligados26 deben poner a disposicin al pblico la siguiente
informacin detallada sobre los contratos: a) Las obras pblicas, los bienes adquiridos,
arrendados y los servicios contratados; b) el monto; c) El nombre del proveedor,
contratista o de la persona fsica o moral con quienes se haya celebrado el contrato; y c)
Los plazos de cumplimiento.
Por otro lado, existen disposiciones especiales para la reserva de la informacin con base
en las caractersticas de su contenido o las posibles consecuencias que podra acarrear
su divulgacin.27 Estas reservas pueden afectar a la informacin sobre las contrataciones
a la que se puede tener acceso pblico. As, la LFTAIPG seala la reserva de informacin
que, de publicarse, puede generar lo que se denomina daos identificables (Artculo
13).28Adems, seala como reservada toda aquella informacin sobre las opiniones,
recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los
servidores pblicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisin definitiva, la cual debe
estar documentada (Artculo 14). Esta reserva puede suponer la inaccesibilidad a
informacin clave sobre la toma de decisiones durante los procesos de licitacin y
adjudicacin de los contratos. Pero, por otro lado, supone que una vez tomada la decisin
la informacin sobre la misma debe ser pblica.
Por su parte, el artculo 18 declara la confidencialidad de aquella informacin entregada y
considerada como tal por los particulares,29 as como los datos personales (fracciones I y
II). Esta disposicin implica que hay cierta informacin que no puede ser publicada para
proteger el derecho a la privacidad de las personas. Consecuentemente, hay lmites a la
informacin que puede hacerse pblica sobre los procesos de licitacin y contratacin ya
que hacerlo supondra la violacin de este derecho.

26

De acuerdo a la Fraccin XIV del artculo 3 de esta Ley, los sujetos obligados son el Poder Ejecutivo
Federal,elPoderLegislativo,elPoderJudicialdelaFederacinylosrganosconstitucionalesautnomos.
27
Aquellainformacinqueseencuentratemporalmentesujetaaalgunadelasexcepcionesprevistasenlos
Artculos13y14delasLFTAIPG.
28
Estos daos pueden ser a la seguridad nacional, a las relaciones internacionales, a la estabilidad
econmica y financiera, a la vida privada y a las diligencias judiciales, entre otras. Adems, tambin se
consideracomoconfidenciallainformacinsobreelsecretocomercial,industrial,fiscalyfiduciario(artculo
14).
29
Elartculo19agregaquelareservaporpartedelosparticularesdebeestarjustificadaynicamenteser
vlidasiemprequetenganelderechodereservarselainformacin,deconformidadconlasdisposiciones
aplicables(p.7).

11

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

Para que un documento que contenga informacin reservada y confidencial pueda ser
puesto a disposicin pblica, el artculo 30 del Reglamento de la LFTAIPG establece la
creacin de versiones pblicas.30En este sentido, existen lineamientos para la elaboracin
de versiones pblicas,31 aplicables a la emisin de los contratos que realiza PEMEX, los
cuales se desprenden de la LFTAIPG y su reglamento. En este documento se seala que
existen elementos mnimos que debern contener las versiones pblicas de documentos
con informacin reservada (Artculo 1). Respecto a dicha informacin, la entidad deber
elaborar una versin pblica, omitiendo las partes o secciones clasificadas y sealando
aqullas que fueron omitidas. La informacin que debe ser pblica lo ser de
conformidad con el artculo 7 de la LFTAIPG, y no podr omitirse el nombre de los
servidores pblicos en los documentos, ni sus firmas autgrafas; [] ni la informacin que
documente decisiones y los actos de autoridad concluidos [], as como el ejercicio de
las facultades o actividades de los servidores pblicos, de manera que se pueda valorar el
desempeo de los mismos-segn los artculos 4 y 5.
De todo lo anterior se desprende que toda informacin en poder de las entidades pblicas
deber ser de acceso pblico, con la salvedad de las reservas descritas. Estas ltimas
deben ser la excepcin y no la regla y siempre deben ponderarse a la luz del inters
pblico y el derecho de acceso a la informacin. Como veremos ms adelante, no todas
estas condiciones y obligaciones estn siendo cumplidas a cabalidad por PEMEX, an
existen importantes retos y reas de oportunidad para avanzar en este sentido.
A travs del IFAI, cualquier persona puede solicitar informacin a PEMEX y sus
subsidiarias32 y, en caso de negativa, tiene la posibilidad de presentar un recurso ante
este instituto quien decidir, con base en la legislacin en la materia, si la paraestatal
debe o no entregar la informacin. El pleno del IFAI tiene la facultad para la creacin de
normativa especfica en lo referente a la transparencia y el acceso a la informacin. En
este sentido, ha emitido varios criterios en relacin a la publicidad de la informacin sobre
contrataciones.

30

As, tratndose de un documento que contenga partes o secciones reservadas, se deber entregar una
versin en el que se omitan estas ltimas. Las reproducciones de los expedientes o documentos que se
entreguenconstituirnlasversionespblicascorrespondientes.
31
Denominados Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y
EntidadesdelaAdministracinPblicaFederal.
32
Estassolicitudesdeinformacinyrecursosderevisinpuedenserpresentadosatravsdelaplataforma
InfomexdispuestaporelIFAIpormediodelaDireccinGeneraldeInformticaySistemas.Disponibleen
https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/home.action.

12

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

Criterio

026-10.Establece

que

las

propuestas

econmicas

y/o

tcnicas

presentadas en un proceso de licitacin son de naturaleza pblica.

Criterio 017-10. El IFAI otorga la misma naturaleza a la informacin sobre los


precios unitarios contenidos en las propuestas econmicas de los concursantes.33

Criterio 020-10. Los anexos son parte integral del documento principal.

Criterio 028-10.Determina que cuando en una solicitud de informacin no se


identifique un documento en especfico, si sta tiene una expresin documental, el
sujeto obligado deber entregar al particular el documento en especfico.

Por otro lado, se encuentran las leyes de contratacin federales, es decir, la Ley de
Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP). Aunque
especficas en materia de contrataciones, incluyen ciertas disposiciones para el acceso a
la informacin y transparencia sobre las mismas. Como se expuso con anterioridad, hasta
2008 estas eran las nicas leyes que regulaban las contrataciones que realizaba PEMEX.
Para el acceso a la informacin sobre los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX,
estas leyes establecen un Sistema Electrnico de Informacin Pblica Gubernamental,34
cuya plataforma electrnica es CompraNet (artculo 2 de ambas leyes). El mismo tiene el
objetivo

de

transparentar

los

procesos

de

contratacin

de

bienes,

servicios,

arrendamientos y obra pblica de las dependencias y entidades de la Administracin


Pblica Federal (CompraNet, 2011). Para ello, debe presentar diversa informacin que
permita dar seguimiento a las contrataciones.35
Entre los documentos que deben ser publicados en CompraNet, se encuentran los fallos
de las licitaciones, los cuales deben ser difundidos en esta pgina el mismo da de su
emisin (artculo 39 de la LOPSRM y 37 de la LAASSP). Adems, se establecen
lineamientos sobre la informacin que deben incluir dichos fallos.36 As, se deben
presentar las razones por las que se rechazaron proposiciones, el contenido general de
las propuestas que fueron solventes y el ganador y las razones de la adjudicacin.

33

Amboscriteriosestndisponiblesenhttp://www.ifai.org.mx/Criterios
EstesistemaestacargodelaSecretariadelaFuncinPblica(fraccin2delartculodelaLAASSPyla
LOPSRM).
35
Entreotra,losprogramasanuales,elregistronicodecontratistasyproveedores,elpadrndetestigos
sociales, informacin derivada de los procedimientos de contratacin, el registro de contratistas
sancionadosylosdatosdeloscontratossuscritos.
36
Nopodrncontenerinformacinreservadaoconfidencial(artculo39delaLOPSRMy37delaLAASSP).
34

13

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

Actualmente, los fallos que emiten PEMEX y sus subsidiarias no estn siendo publicados
en CompraNet, lo que dificulta conocer los procesos de toma de decisin y la racionalidad
y adecuacin de los mismos.
Del anlisis anterior de la legislacin en materia del DAI en los procesos de licitacin y
contratacin de PEMEX se extrae que existen diferentes disposiciones en cuanto al
acceso a la informacin sobre contrataciones petroleras. Ahora bien, cabe preguntarse si
estas disposiciones se cumplen y si son suficientes para permitir a la ciudadana acceder
a informacin relevante para valorar la toma de decisin as como evaluar los procesos de
licitacin y contratacin.
2.2. El acceso a la informacin en las contrataciones petroleras: un caso prctico.
La investigacin que se llev a cabo emplea como criterios de evaluacin aquellos
establecidos en el marco de las obligaciones de transparencia de la LFTAIPG, su
Reglamento, los Criterios emitidos por el IFAI, y el marco normativo aplicable a las
contrataciones federales. Esto con la finalidad de comprobar si la informacin pblica
establecida est disponible, si cumple con dichos criterios y si es til para que el
ciudadano pueda conocer diversos aspectos clave de los procesos de contratacin y
licitacin de PEMEX.
El desarrollo del ejercicio prctico de acceso a la informacin se desarroll en dos
momentos. Primero, se realiz una bsqueda de la informacin pblica del proceso de
licitacin que legalmente debe de estar disponible en CompraNet, referente a la
modalidad del concurso, procedimiento de evaluacin de propuestas y del fallo; como de
la informacin disponible referente a los contratos ya adjudicados despus del fallo. En
cuanto a estos contratos, si bien su publicacin no es obligada de manera legal, son
documentos muy relevantes cuya publicacin debera ser proactiva. En segundo lugar, se
procedi a la solicitud de la informacin que no se encontraba en dicho portal electrnico
y que se considera de relevancia para evaluar los procesos de adjudicacin y redaccin
de los contratos. Como se seal en la introduccin, el anlisis se realiz sobre una
muestra de 60 licitaciones y 60 contratos que PEP realiz entre noviembre de 2008 y abril
de 2010.
2.2.1. El acceso a la informacin a travs del portal de CompraNet.

14

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

En primer lugar, se comenz con la observacin de las condiciones de accesibilidad a la


plataforma de CompraNet. Lo primero que se constat fue el que la interfaz grfica las
ventanas emergentes, objetos grficos, vnculos y elementos del entorno visual es poco
interactiva y, adems, los vnculos a las bsquedas especficas y filtros tienen algunas
fallas. Por ejemplo, en algunos navegadores Mocilla Forofos e Internet Explorer la
plataforma requiere intervencin del usuario para la instalacin de complementos
aplicaciones o software necesario para que opere la plataforma antes de permitir la
operacin de CompraNet. Esta maniobra requiere ciertos conocimientos tcnicos de
informtica que significan una barrera a la accesibilidad y uso de la informacin. Por
ltimo, es necesario invertir una gran cantidad de tiempo para ubicar informacin
especfica debido a que el motor de bsqueda es muy rgido y encontrar datos como la
descripcin de los contratos es complicado.
Una vez concluido este ejercicio, se procedi al acopio de informacin en las bases de
datos de los procesos de licitacin. Para ello, se seleccion una muestra de 60 concursos
de licitacin vigentes de entre un conjunto de 348 procedimientos; y de 60 contratos
adjudicados vigentes de obra pblica y de adquisiciones de entre un conjunto aproximado
de 181 de estos. Los cuales se estaban verificando en PEP entre el 1 de noviembre de
2009 y el 30 de marzo de 2010 bajo el rgimen contractual ya revisado y establecido
para la Administracin Pblica Federal. La muestra de los concursos de licitacin
vigentes para aquel periodo, representaba alrededor del 17% del total de procedimientos.
Por otra parte, la muestra de contratos significaba cerca del 33% de los contratos con
vigencia en PEP. Se utiliz como criterio de seleccin para la muestra escoger las
licitaciones de cuyos contratos fuesen los de mayor cuanta econmica, incluyendo en la
muestra contratos adjudicados por licitacin pblica, invitacin a tres personas y
adjudicacin directa; para la adquisicin de insumos y de obras pblicas y sus servicios.
Como primera valoracin de las caractersticas de acceso a la informacin, se busc la
informacin clave del proceso de licitacin y el soporte documental que debe de
suministrar PEP obligatoriamente. Consideramos pertinente seleccionar de entre los
criterios para verificar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia a la siguiente
informacin: 1) objeto del contrato; 2) Fallos proceso de adjudicacin; y 3) el contrato
mismo (ver Cuadro 2).

15

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

Despus de recabar la informacin, se pudo constatar que del total de los procesos de
licitacin y contratacin monitoreados en el portal de CompraNet, PEP dispuso al pblico
el dato sobre quien fue el ganador del contrato. En CompraNet esta informacin se
publica bajo la categora o nombre de: Fallo, esto en contradiccin con lo establecido por
la LOPSRM y la LAASSP que determinan que el Fallo debe incluir informacin sobre las
razones tcnicas y econmicas que justifican la adjudicacin del contrato, entre otras.37
Por esta razn, en nuestro anlisis no consideramos que la provisin de la informacin
relativa al nombre del ganador sea el equivalente a la informacin de la categora de
Fallo.

Cuadro 2. Indicadores del acceso a la informacin clave y soporte documental (en el


proceso de concurso y contratacin) dispuestos por PEP en portal de CompraNet.
Indicador
Modalidad del proceso de contratacin (se indica el tamao de la
Muestra
Informacin sujeta a
general del
total
muestra)
la ponderacin,
acceso a la
acorde al principio
Invitacin a cuando
informacin y
Licitacin pblica (32).
menos tres personas
Adjudicacin directa (9)
60
de mxima
soporte
(19)
publicidad y las
documental de
obligaciones de
Medicin
Medicin
Medicin
Medicin
la muestra
transparencia de la
X %X % X %X % X
%X
%
%

LFTAIPG, Art. 7
Ganador del contrato

100

19

100

100

60

100

13 19 40.6 59.4

14 26.3 73.7

11.1

88.9

41

68.3

Fallos

32

100

19

100

100

Contratos

32

100

19

100

100

Objeto de contrato

32

Fuente: elaboracin propia


Por otro lado, la informacin respecto del objeto del contrato no estaba completa en siete
de cada diez procesos monitoreados. Por ltimo, en ninguna de las contrataciones de la
muestra

estaban

disponibles

en

CompraNet

las

versiones

pblicas

soportes

documentales de los fallos de las licitaciones y de los contratos. Se debe recalcar que el
acceso ciudadano a las versiones pblicas de los contratos, es de vital importancia para la
vigilancia cvica puesto que ellos contienen informacin relevante sobre las condiciones
especficas de cada contratacin. Si bien la legislacin en la materia ha establecido los
criterios de transparencia y mxima publicidad que se deben cumplir, y entre ellos radica
la publicacin de contratos o soporte documental de los procedimientos en internet, por
otra parte el marco normativo no establece con exhaustividad las caractersticas y formato

37

Lasrazonesporlasqueserechazaronproposicionesyelcontenidogeneraldelaspropuestasquefueron
solventesyelganador.

16

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

para la publicacin de tales soportes, los mecanismos y las sanciones que vinculen con
cabalidad y certeza la poltica de transparencia y acceso a la informacin con la
participacin ciudadana en el monitoreo de estos procedimientos en Pemex.
Es por ello que se decidi incorporar a los contratos al proceso de anlisis de nuestra
investigacin. Ante las necesidades de este estudio se procedi a realizar un conjunto de
solicitudes de informacin para cada uno de ellos a travs del portal de Informe.
2.2.2. El acceso a la informacin a travs de Solicitudes de Informacin va Infomex.
Tras comprobar la no publicacin en CompraNet del soporte documental de fallos y
contratos, se procedi a la solicitud de las versiones pblicas de los 60 contratos de la
muestra empleada los cuales fueron entregados en un periodo de cuatro semanas a
travs de Infomex. Al mismo tiempo, se solicit la documentacin del procedimiento de
fallo y las carpetas tcnicas y econmicas de las propuestas en concurso.
En el caso de los contratos, toda la informacin fue entregada en tiempo por parte de
PEP. En el caso de aquellos que fueron entregados en medio electrnico (disco
compacto) el trmite se alarg hasta 7 meses por los tiempos de respuesta, pago, envo y
recepcin del material con la informacin, que no obstante que cumple con los tiempos
del trmite, significa un reto para optimizar la produccin de informacin til y reducir los
procesos de acceso y con el ello, estos tiempos de espera y respuesta.
Una vez recibida, se inici el anlisis de la calidad y contenido de la misma. Al respecto se
constat que el formato en el que se presentan los documentos imagen, hace imposible
realizar bsquedas especficas de informacin en el texto. Como consecuencia, el tiempo
empleado en el anlisis de la informacin se alarga y se dificulta ya que algunos contratos
cuentan con ms de 1500 fojas distribuidas entre una o dos docenas de anexos que no
estn indexados. Adems la localizacin de informacin precisa se dificulta debido a que
muchas imgenes tienen datos ilegibles.
Tambin se debe apuntar que, en la informacin de las versiones pblicas de los
contratos, se registr cierta disparidad en los contenidos que integraban el soporte
documental del contrato. En la mitad de los casos (ver Cuadro 2) se dispuso el clausulado
del contrato con todos los anexos, tal y como lo indica el Criterio 20-10; en otros casos,
sin embargo, el contrato se dispuso de forma incompleta. Por ejemplo, en contratos con el
17

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

mismo objeto de contratacin se realizan reservas de forma distinta, como es el caso del
manejo de los anexos de anlisis de precios unitarios, monto de los sueldos y
catlogo de conceptos usados.38 En algunos casos se reserva la informacin puntual de
ciertos costos de los insumos que el contratista cobra a Pemex bajo el argumento de que
los contenidos se protegen bajo la Ley de Propiedad Industrial (art. 82) o porque en el
contenido de dicha informacin se adjunta informacin que exhibe datos personales,
mientras que este tipo de reserva o manejo de la informacin no sucede en otros
procedimientos similares. Asimismo, algunos contratos contienen reservas que no
cumplen cabalmente con los Lineamientos para la Versiones Pblicas.39
Adems de las mencionadas carencias de informacin, la nomenclatura de los anexos es
confusa y su empleo no es homogneo. En este sentido, el trmino objeto del contrato
es una categora usada de forma genrica, sin detalles o bajo distintas denominaciones
que dificultaron su identificacin o, incluso no se publica. Al mismo tiempo, el objeto del
contrato aparece de forma abreviada, hasta en el mismo contrato.40 Por ejemplo, en las
contrataciones por va de la licitacin restringida adjudicacin directa o por invitacin a
tres personas, se publica bajo la descripcin otras obras no codificadas.
Para el caso de las licitaciones, se solicitaron el fallo y las carpetas tcnicas y econmicas
de las proposiciones. La informacin recibida dist mucho de cumplir con lo solicitado.
Esto debido a que si bien s se recibieron los padrones completos de las concursantes no
se daba respuesta satisfactoria a ninguna solicitud de soporte documental de las
propuestas en concurso ni del proceso decisorio del fallo (ver cuadro 2).
Debido a la persistencia de carencias en la informacin, fue necesario iniciar recursos de
revisin ante el IFAI por cada respuesta insatisfactoria. Por lo tanto, se presentaron un
total de 11 recursos de revisin que abarcaron la mayora de las licitaciones
monitoreadas. Una vez que fueron aceptados y resueltos 10 de los 11 recursos de
revisin,41 el IFAI orden modificar la postura de PEP y entregar las versiones pblicas

38

ContraviniendoelCriterio 1710delIFAI,queestableceelcarcterpblicodelainformacinsobrelos
preciosunitarios.
39
No se incluyen las leyendas indicativas de la reserva de informacin ni la justificacin normativa que
fundamentedichareserva.
40
Como en el contrato nmero 425029865, de la licitacin restringida, va invitacin a tres personas,
nmero18575062004409,cuyainformacindelobjetodelcontratoaparececomoobrasnocodificadas
yqueenlaversindelcontratoentregadoporPEPapareceabreviado.
41
UnodelosrecursosfuerechazadoenrazndequeelComisionadoponentedelIFAI en turno, no atendi
almotivodelrecursosinoalasintaxisqueenunciabaelplanteamientodelmismo.

18

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

en su soporte documentalde las propuestas tcnicas y econmicas presentadas por las


empresas concursantes en las licitaciones.42 Adems, instruy la entrega del dictamen
que fund el fallo como parte de la documentacin probatoria requerida.43
Cuadro 3. Indicadores del acceso a la informacin y del soporte documental dispuestos por
PEP a travs de Solicitud de Informacin (va Infomex).
Modalidad del proceso de contratacin (se indica el tamao de la
Muestra
Informacin y
total
muestra)
Indicador

soporte
documental
dispuestos por
medio de Solicitud
de Informacin

Licitacin pblica (32).

Invitacin a cuando
menos tres personas
(19)

Adjudicacin directa (9)

60

Medicin

Medicin

Medicin

Medicin

general
de la
muestra

%X

%X

%X

Padrn de
concursantes.

32

100

19

100

100

60

100

Contrato completo con


Anexos

14

18

43.8

56.2

10

47.4

52.6

77.8

22.2

30

50

Soporte documental de
las propuestas en
concurso

32

100

19

100

100

Soporte documental del


proceso decisorio del
Fallo

32

100

19

100

100

Fuente: Elaboracin propia


Dicho proceso culmin siete meses despus, con la entrega de 56,182 fojas de
documentos, por los cuales se debi cubrir un monto de $28,171 pesos44 50 centavos
por reproduccin fotosttica. Estas inversiones de dinero y de tiempo implican un serio
obstculo para el acceso a la informacin de la gran mayora de los ciudadanos. De esta
manera, se entorpece el suministro de informacin accesible y oportuna marcado por la
LFTAIPG.
Los resultados que se observaron en el conjunto de 60 procesos de licitacin y
contratacin nos permiten inferir que no se cumple de manera activa con el principio
de mxima publicidad; ya que PEP no publica proactivamente toda la informacin que
debe de disponer de acuerdo a la ley. Por otro lado, no aplica a cabalidad el principio de

42

Elloconbaseenlosartculos39y37delaLOPSRMylaLAASSP,respectivamenteyenaplicacindelos
Criterios2610y2810delIFAI.
43
No obstante, hubo una diferencia en la aplicacin de criterios de acceso a la informacin entre los
Comisionados ponentes del IFAI, ya que nos percatamos de que aun hay mrgenes amplios de
interpretacindelprincipiodemximapublicidadydelasobligacionesdelInstitutoparagarantizarelDAI,lo
cualseramateriadeotroanlisis
44
Alrededorde$2,247dlaresamericanosaunaparidadde12pesospordlar.

19

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

mxima publicidad, ya que no hay una entrega concreta del soporte documental de toda
aquella informacin pblica requerida. Adems cabe apuntar la entrega de versiones
pblicas y documentos incompletos con reservas que, como se ha sealado, contravienen
los Criterios 017-10, 020-10, 026-20 y 028-10 del IFAI.
De este ejercicio de acceso y del anlisis de la legislacin se desprende la existencia de
ciertos obstculos para el acceso a la informacin clave sobre las contrataciones
petroleras de manera oportuna y que el alcance de la misma no cumple con el principio de
mxima publicidad. Estas carencias o fallas pudieran deberse a carencias tcnicas, a
deficiencias organizacionales o a la aplicacin discrecional de los criterios de reservas de
informacin y de las obligaciones de transparencia. Por lo que an se requiere de mayor
investigacin para determinar las causas de las deficiencias encontradas y poder
proponer, entonces, medidas encaminadas a su superacin que garanticen el derecho de
acceso a la informacin en esta materia.
Conclusiones
A continuacin se presentan las principales conclusiones que se desprendieron, por un
lado, del anlisis del marco normativo y, por otro lado, del ejercicio de acceso a la
informacin en las licitaciones y contrataciones de PEP.
Marco normativo
No se puede negar el avance de la legislacin general y los mecanismos de acceso a la
informacin en Mxico. El reconocimiento del derecho a la informacin, de su componente
de derechos de acceso a la informacin pblica del principio de mxima publicidad en la
Constitucin, la existencia de la LFTAIPG y la creacin del IFAI, son claros ejemplos de
ello.
En cambio, este marco an est lejos de poder asegurar el acceso a la informacin para
el caso de los procesos de licitacin y contratacin de PEMEX y sus subsidiarias. En
primer lugar, la LFTAIPG no obliga a la publicacin de los contratos, como tampoco lo
hacen LOPSRM y la LAASSP. Esto cuando son elementos bsicos para poder valorar el
proceso de contratacin as como las condiciones econmicas, fiscales, sociales,
laborales y ambientales especficas. Por ello, ms all de poder obtenerlos mediante

20

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

solicitudes de informacin, se recomienda la publicacin proactiva y electrnica de los


mismos.
Por otro lado, el Reglamento de la LFTAIPG obliga a la generacin de versiones pblicas
de los documentos gubernamentales. En este sentido, aunque existen lineamientos para
su elaboracin, no hay criterios claros y concisos sobre cmo se determina si una
informacin es reservada o confidencial. Esto deja un gran margen de maniobra a PEMEX
para decidir qu informacin incluye o no en estas versiones y para reservar informacin
que debera ser pblica.
Especialmente grave es la disposicin que establece la reserva de la informacin sobre
los procesos deliberativos de los funcionarios pblicos. Al impedir el acceso a la
informacin cuando se toman las decisiones, se bloquea el momento en el que la
ciudadana puede ejercer mayor influencia e incidencia. Una vez que el contrato ha sido
adjudicado, dar marcha atrs es muy complicado.
Informacin disponible y procedimiento para acceder a la misma
En general, despus de analizar el acceso a la informacin sobre las 60 licitaciones y
contratos de PEP, encontramos varios vacos que dificultan el cumplimiento del DAI.
Algunos se deben al incumplimiento de la normatividad, mientras que otros podran
obedecer a los vacos que hay en la misma. Es necesario aclarar que los hallazgos no
pueden ser generalizados a todas las contrataciones de PEP y mucho menos de PEMEX.
An as, no puede negarse que el ejercicio realizado presenta algunos indicios
preocupantes en cuanto a la publicidad y acceso a la informacin en la materia.
El primero de ellos es que, en los casos estudiados, no se est publicando en CompraNet
informacin a la que PEP est obligado por ley como es en el caso del objeto del
contrato y el procedimiento de Fallo. En esta plataforma no fue posible acceder a los fallos
de las licitaciones, adems de que la dificultad y la inversin de tiempo y dinero que se
requiere para acceder a la informacin a travs de Infomex, suponen un obstculo para el
acceso oportuno a la informacin pblica para la mayor parte de la poblacin; ni siquiera
este acceso es del todo viable para aquellos que tienen acceso a internet.
En lo referente a los contratos, stos tampoco son publicados en CompraNet. En este
caso, la publicacin de versiones publicas est implcita en las obligaciones de
transparencia y es uno de los criterios emitidos por el IFAI, y no obstante que la ley no
21

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

obliga a ello sera deseable dicha publicacin para que el acceso a los mismos sea
oportuno, lo ms sencillo posible y a la vez se reduzcan esfuerzos en la gestin de este
tipo de informacin pblica y de los costos que generan a los ciudadanos y a los entes
gestores de informacin. Si bien es necesario reconocer que es posible obtener los
contratos a travs de solicitudes de informacin, la importancia de estos documentos y de
la informacin que contienen amerita su publicacin proactiva. En este tenor, la entrega
de informacin a travs de enormes volmenes de documentacin, la gran inversin de
tiempo, tcnica y los costos que requieren las solicitudes de informacin, dificultan el
acceso a la informacin de la ciudadana sobre estos procesos y, por lo tanto, su
participacin en los mismos.
En cuanto a la calidad de la informacin recibida, en el caso de los contratos las versiones
pblicas obtenidas a travs de las solicitudes de informacin carecen de informacin vital
para la evaluacin de la gestin de los contratos y sus procesos. Por ejemplo, la
informacin referente a los precios unitarios, los costos que el Estado paga por bienes y
servicios y otra informacin vital para la evaluacin y rendicin de cuentas, permaneci
reservada.
Tambin en lo referente al contenido de las versiones pblicas, el ejercicio realizado
indica una gran disparidad en cuanto a la informacin presentada en las mismas. Esto,
como dijimos, puede tener diversas causas, una de ellas podra ser la falta de criterios
legales claros y homogneos sobre dicho contenido, ya que actualmente son ambiguos;
mientras tanto, se requiere de mayor investigacin en este sentido.
Como hemos visto, an existen retos normativos para el efectivo cumplimiento del
derecho de acceso a la informacin pblica (DAI) en las contrataciones de PEMEX,
adems, el ejercicio prctico de acceso a la informacin permiti comprobar que tambin
existen vacos a la hora de aplicar la normativa, al menos en los casos analizados. La
falta de informacin clara, til y oportuna es un primer obstculo para la participacin,
evaluacin y control de las contrataciones, lo que abre espacios para que en las mismas
se apliquen criterios ajenos al inters pblico. Dicha discrecionalidad por lo tanto tiene
consecuencias sobre el cumplimiento del derecho de la poblacin a que los recursos
naturales sean aprovechados y explotados en su beneficio y para su desarrollo, tal y
como lo establece la ONU. Por ello, se hace necesario abrir el debate sobre el acceso a la
informacin de las contrataciones petroleras empujar los cambios que aseguren el
22

DeficienciasyretosparaelaccesoalainformacinpblicaenlascontratacionesdePEMEX

cumplimiento del DAI en esta materia. De esta manera, Mxico dar un paso ms dirigido
a que la explotacin de un recurso tan importante y estratgico como lo es el petrleo se
enfoque al bienestar de su poblacin.
Fuentes de informacin
Bibliogrficas
Ackerman, J.M. y Sandoval, I.E. (2008). Leyes de Acceso a la Informacin en el mundo.
Mxico DF: Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Agencia Internacional de la Energa (2009). World Energy Outlook: Resumen ejecutivo.
Mxico DF: OCDE/AIE
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26

La Comisin Bicameral del Canal del Congreso, la Universidad


Autnoma Metropolitana, la Universidad de Guadalajara y
el Consejo Nacional para la Enseanza y la Investigacin
de las Ciencias de la Comunicacin

Segundo Concurso de Ensayo

"Elecciones y Democracia: el papel del Canal del Congreso"

EL CANAL DEL CONGRESO EN TRANSMISIN PBLICA Y LA


TRANSPARENCIA DEL QUEHACER LEGISLATIVO:
Fortalecimiento de la evaluacin social en el desempeo
legislativo y la calidad de las campaas electorales en la
democracia mexicana.

Omar El Manrquez Santiago e Iliana Rendn Arias

ndice.

ndice. ............................................................................................................. 1
Resumen. ......................................................................................................... 2
Introduccin...................................................................................................... 3
1. El Canal del Congreso: La labor legislativa y su articulacin con
los problemas de la dinmica democrtica y electoral ...................................... 5
1.1. Transparencia: reivindicacin de la labor legislativa y acceso a la
informacin pblica. ........................................................................................... 7
1.2. La refrendabilidad del legislador: el sistema de incentivos ..................... 10
1.3. Fortalecimiento de capacidades cvicas: la responsabilizacin, la
televisin y los sondeos en la dinmica electoral ............................................. 12
1.4. La cualificacin de las instituciones democrticas: la televisin y
los electorados. ................................................................................................ 15
2.

Conclusiones .......................................................................................... 19

3.

Propuestas: ........................................................................................... 23

Bibliografa. .................................................................................................... 26
Paginas en lnea ............................................................................................ 29
Conferencias .................................................................................................. 30
Normatividad .................................................................................................. 30

Resumen.
En nuestra democracia representativa vivimos adversas condiciones en cuanto
a la crisis de la representacin poltica, el resquebrajamiento de la cultura
cvica, la precariedad de la participacin y la baja calidad del desarrollo
democrtico. En este crudo presente hay procesos histricos y socio polticos
que merman la consolidacin democrtica: la despolitizacin de la esfera
pblica y de la participacin ciudadana; las memorias de la simulacin
institucional en los procesos electorales; la cosmtica de la rendicin de
cuentas y la degradacin del ciudadano a su mero estatus de consumidor de
mercadera electorales.
Aunado a este panorama en el Poder Legislativo, mximo rgano de
representacin poltica popular y el contrapeso del Poder Ejecutivo por
excelencia, el principio de No reeleccin rompe con el sistema de incentivos
para coaccionar la representacin poltica responsable y desarticula la
dinmica legislativa con los procesos sociales de construccin democrtica..
En este tenor, la transmisin en seal pblica del Canal del Congreso vendra a
subsanar los grandes pendientes en la agenda democrtica al brindar
condiciones e insumos sistmicos para transparentar y legitimar la labor
legislativa y la dinmica de la competencia electoral.
Este anlisis lo fundamos en cuatro ejes: 1) transparencia legislativa; 2)
rendicin de cuentas del legislador; 2) fortalecimiento de las capacidades
ciudadanas; y; 4) cualificacin de las instituciones democrticas. Con ello
destacaremos la importancia de la apertura de la seal del Congreso en
Televisin abierta como mecanismo de seguimiento y evaluacin de la labor
legislativa y complemento de los dispositivos de participacin cvica en las
contiendas electorales para as mejorar sensiblemente la calidad democrtica.
Palabras clave: transparencia legislativa, refrendabilidad, responsabilizacin
cvica, pluralidad informativa, Canal del Congreso.

Introduccin.
La democracia representativa es, hasta ahora, la forma operativa ms viable
del gobierno democrtico. sta se constituye en un contrato social que sujeta a
sus integrantes a certeras responsabilidades, cuyo objetivo es construir
instituciones que procuren la distribucin equitativa de los bienes pblicos y
que supone la construccin de consensos que conforman el poder popular
soberano ejercido por un cuerpo de gobierno. El ejercicio de dicho poder
poltico, en trminos jurdicos, incluye a todos aquellos que tienen la calidad de
ciudadanos (Aguilar, 2006:14-15). En Mxico dicho poder estara representado
y ejercido por medio de los poderes de la Unin y, a travs de ellos, dicha
soberana estara habilitada para configurar al gobierno

segn la

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).1


En esta forma de gobierno una de las mayores complejidades es armonizar la
capacidad ejecutiva del gobierno con los mecanismos de representacin
poltica del inters general de los ciudadanos el arreglo entre representar y
gobernar.2 Dicho inters es un conglomerado complejo y es el resultado de
un proceso electoral en el que se eligen a los representantes de la soberana.
Por lo que nuestra democracia representativa aspira a captar con la mayor
fidelidad posible el inters o voluntad general de los ciudadanos; lo cual implica
sustentar componentes trascendentales para el bueno gobierno, entre ellos la
legitimidad y la aprobacin del ejercicio del poder instituido.3
En consecuencia a lo que se ha expuesto, el poder poltico de la soberana
popular est representado por los tres Poderes de la Unin: Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, en cuya mutua regulacin descansan los lmites del
1

Mxico est constituido, segn lo establecen el artculo 40 de la CPEUM, como una Repblica
Representativa, Democrtica, y Federal; adems se instituye en los artculos 39 y 41, que: La
soberana nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y; que El pueblo ejerce su
soberana por medio de los poderes de la Unin.
2
La construccin de instituciones democrticas, entendidas como los espacios pblicos con la
participacin de los ciudadanos virtud republicana, con acceso universal y oportunidades
equitativas cualidad democrtica que construyen dispositivos de gobierno y de
representacin poltica cualidad representativa, es uno de los mayores retos que enfrentan
los diseadores de dichas instituciones que configuran los poderes en democracia.
3
Se puede gozar de legitimidad electoral o por la correcta funcin pblica obtener la
aprobacin necesaria y as alcanzar una mayor legitimidad; pero difcilmente se puede
sustentar un gobierno democrtico si se carece de legitimidad electoral, o se comporta un
ejercicio irresponsable con el inters pblico consensado en las urnas.
3

contrato social, cuyas clusulas son renovadas en cada proceso de eleccin de


representantes. Por lo que el papel que tienen estos Poderes en el desarrollo
de los procesos electorales es consustancial a la calidad de la democracia.
En virtud de ello, este ensayo se enfoca en analizar el papel que le
corresponde desempear al Poder Legislativo en la salvaguarda de aquellos
principios constituyentes de nuestra democracia4 y en la dinmica del proceso
electoral; cuyo desarrollo, hasta hoy, esta tutelado por el Instituto Federal
Electoral (IFE). Para este objetivo, nuestra investigacin expone los problemas
y anomalas que concurren en los procesos electorales respecto de las
condiciones democrticas que permean las facultades de los ciudadanos como
electores y sobre la capacidad que tiene el IFE para garantizar procesos
electorales

sujetos

los

principios

rectores

de

certeza,

legalidad,

independencia, imparcialidad y objetividad articulo 41, CPEUM.


En este sentido se abordar el anlisis desde el estudio de la articulacin del
Canal del Congreso con los problemas de la dinmica democrtica y electoral.
Ello a travs de cuatro ejes: 1) transparencia de la labor legislativa, 2)
refrendabilidad del legislador, 3) fortalecimiento de capacidades ciudadanas y,
4) cualificacin de las instituciones democrticas. Nuestro trabajo busca
sealar las relaciones complejas que en un sistema poltico democrtico
construyen los procesos institucionales alrededor de las elecciones, la relacin
estrecha entre representacin poltica responsable del inters ciudadano y los
insumos para la rendicin de cuentas;

y en este sentido colocamos a la

transparencia como el factor clave que facultara y fortalecera a ciudadanos y


democracia. Para ello sera necesario vincular el proceso electoral con la
transmisin de ciertos contenidos en el Canal del Congreso, a travs de una
seal pblica, para sustanciar dichas facultades ciudadanas, procesos de
rendicin de cuentas y calidad democrtica. A continuacin exponemos los
argumentos.

Las condiciones que segn Dahl cualifican a la democracia son: 1) Autoridades pblicas
electas; 2) Elecciones libres y limpias; 3) Sufragio universal; 4) Derecho a competir por los
cargos pblicos; 5) Libertad de expresin; 6) Informacin alternativa; 7) Libertad de asociacin.
Para abundar sobre el tema, el lector puede consultar a Robert Dahl (1991:19-22).
4

1. El Canal del Congreso: La labor legislativa y su articulacin con los


problemas de la dinmica democrtica y electoral
La profundizacin de las prcticas democrticas ha cimentado el desarrollo de
los conceptos de democracia deliberativa y participativa, en las que la opinin
de los ciudadanos y la amplia participacin social es sustantiva en la
construccin de las decisiones, con la accin, el escrutinio y la argumentacin
de todas las expresiones cvicas que la democracia garantiza y estimula.
La participacin ciudadana, para Norberto Bobbio (1986), es un elemento que
concede la ciudadana con base al activismo poltico de sus miembros,5 el cual
es un factor de cohesin en la comunidad poltica, la cual se expresa por medio
de la opinin pblica.;6

la cual a su vez manifiesta la percepcin de los

ciudadanos respecto de su gobierno y es un mecanismo

director de las

decisiones relevantes tal como las elecciones, leyes o polticas pblicas.


Si analizamos la relacin compleja entre la participacin de los ciudadanos y la
labor legislativa, encontraremos importantes insumos que retroalimentan las
condiciones del ejercicio del poder, la calidad democrtica y la rendicin de
cuentas. Por tal motivo es importante optimizar el funcionamiento de las
instituciones de manera tal que fortalezcan la participacin cvica ms all de
la participacin ciudadana o formal, cuyo devenir, en los actuales procesos
de la tecnologa de la informacin y desarrollo de derechos, impacta en la
vigilancia y la ejecucin del poder pblico. Asimismo el desarrollo de las
instituciones democrticas requiere de nuevos modelos de participacin cvica
vinculatoria, entendida como la activa y fortalecida participacin de los
ciudadanos en las dinmicas y en los espacios de decisin y configuracin del
poder poltico.

Dicha participacin activa, deriva de los derechos de ciudadana, reconocidos en las leyes del
estado teora de los pluralistas, como Hurguen Habermas o Will Kymlicka y de los liberales
como Thomas Marshall.
6
Para Robert Dahl (1991:21), la existencia de una opinin pblica autnoma es una
circunstancia sine qua non, de la sociedad democrtica; aunque no es condicin per se.
Habermas, concibe una opinin pblica ideal, normativa y representativa, no maniquea. Segn
Noelle-Neumann, aquella opera la expresin pblica de temas controvertidos. Para
Baumhauer, es un producto sistmico resultado del proceso de transformacin de la
informacin inserta en l (Botero, 2007:80-88). Como el resultado de un dilogo racional y
plural para la interlocucin en la esfera pblica; bajo esta perspectiva ha desarrollado el
concepto de racionalidad comunicativa (Monsivis, 2005).
5

De tal suerte que dicha participacin cvica vinculatoria requiere de la


transparencia en el seno de la labor legislativa, a fin de mantener a los
legisladores dentro de sus responsabilidades y crear as un sistema de
incentivos a la representacin poltica responsable, es decir, acorde al inters
pblico. Con ello se podran cimentar procesos de rendicin de cuentas
democrtica,7

(rdcd)

interpretada

como

el

sistema

de

elementos,

procedimientos e, incentivos que permiten la vigilancia, evaluacin y sancin


del poder poltico institucional, con la activa participacin cvica. A dicho
concepto de rdcd habremos de llamarle refrendabilidad.
En este sentido hay relaciones complejas, por lo que en este sistema de
incentivos se demanda un mecanismo simplificador que canalice las demandas
sociales y los tpicos de discusin comn para el dilogo entre la sociedad y el
cuerpo de gobierno. En esta lgica, la opinin pblica es un elemento que tiene
la funcin sociopoltica de consensar los temas de debate en la agenda
legislativa e institucional y sin embargo, los mecanismos de interaccin y
dilogo entre sociedad y gobierno son ms complejos. Por ello, para articular y
optimizar la labor legislativa con la participacin cvica vinculatoria y la opinin
pblica es fundamental que los ciudadanos accedan democrticamente a los
espacios de expresin y accin del poder poltico y que adems cuenten con
las facultades cognitivas que permitan su articulacin con los procesos a los
que asisten. En razn de ello es que se requiere, inicialmente, de la
transparencia de la labor legislativa.
Ahora bien, en el seno del Poder Legislativo es donde se ejerce con mayor
furor el poder de la representacin poltica. Comencemos por distinguir que la
representacin es una facultad activa que rene en una sola persona las
caractersticas de las doctrinas sociolgica, jurdica y poltica; ya que tanto la
responsabilidad como la representatividad ligada al sentido de identidad, son
necesarias para legitimar como mandato delegado, en contraposicin a la
coaccin-imposicin. Es presentar algo que est ausente, y ms importante
an, decidir por los que no estn presentes.

Para una revisin del concepto y connotacin de la rendicin de cuentas democrtica, el


lector puede consultar Manrquez (2011:19-58).
6

La representacin, segn Sartori,

se desarrolla en tres direcciones

opuestas: a) con la idea de mandato o delegacin dicho mandato no es


imperativo y la delegacin tiene un carcter fiduciario;8 b) con la idea de
representatividad, es decir, de semejanza o similitud y; c) con la idea de
responsabilidad (1992: 225).

Si el mandato o delegacin de funciones

conlleva a la responsabilidad de actuar por el que est ausente, el


representante debera re-presentar los intereses de aquellos que le delegaron
el mandato. Empero, de facto, A quin representa el representante? Y
especficamente, A quin o a qu re-presenta el representante legislativo?
No es sencillo responder a las cuestiones anteriores en medio de la
crisis de representacin que se vive hoy en da en las democracias modernas,
de las cuales nuestro pas no es la excepcin. Los legisladores tienen a su
cargo la importante tarea de legislar en virtud de que la gobernabilidad y el
Estado de derecho prevalezcan. La carga negativa que se le ha impreso al
actuar representativo ha dejado de lado la relevancia que tiene esta actividad
en democracias tan complejas como la nuestra: sin la figura de la delegacin
de mandato, sin la transferencia del poder de decisin pblica a un tercero, la
esfera pblica sera un caos permanente (Rendn, 2011). Sin embargo, casi
nunca nos enteramos de cmo es un da de un legislador, qu es lo que hace
en su labor parlamentaria, qu es lo que sucede en el recinto legislativo: los
ciudadanos estamos tan alejados de la dinmica legislativa que la percibimos
como una esfera ajena a lo nuestro. La lejana y la desidentificacin del
ciudadano con la vida parlamentaria es lo que en buena medida ha provocado
la anteriormente mencionada crisis de la representacin y la deslegitimacin
del legislador. La desarticulacin de la esfera pblica cosifica a la labor
legislativa, los programas de gobierno, las polticas pblicas, y con ello, el papel
que tienen los ciudadanos, quienes son insertos en la democracia electoral
como meros consumidores de mercaderas electorales.
1.1. Transparencia: reivindicacin de la labor legislativa y acceso a la
informacin pblica.
La participacin cvica vinculatoria en los procesos de decisin es vital para la

Para los fines de este ensayo no ampliaremos


7

consolidacin y democratizacin de los poderes pblicos, en este tenor, es


importante fortalecer la transparencia en las labores legislativas precisamente
hoy que, ms que nunca, se denigra gratuitamente en los medios de
informacin a la labor del poder legislativo por un lado, o por el otro y para
agravar la situacin, no se cumple con las obligaciones de transparencia (Sal
Rodrguez, 2011).9 Adems, es fundamental contar con mecanismos que
dignifiquen la labor legislativa y los incentivos positivos a dicha labor ante la
ausencia de otros dispositivos de rendicin de cuentas tiles a este fin, como
lo son la reeleccin para fomentar el buen uso del poder del legislador o la
revocacin de mandato, para el caso del Poder Ejecutivo Federal.
En consecuencia si el Parlamento encarna el principio democrtico con el
sistema de representacin popular, y por tanto, los legisladores devienen
mandatarios del pueblo (Nava y Ortiz, 2007: 107) entonces hay que acercar su
labor al ciudadano en virtud de que ste conozca la actividad legislativa y
reconozca la importancia de la misma. Que la ciudadana se entere de qu,
cmo y por qu los legisladores llevan a cabo distintas determinaciones
alrededor de una coyuntura poltica, social o econmica, invita a acceder a la
informacin que los representantes legislativos producen mediante su labor y
transparenta los procedimientos parlamentarios. Pues, la transparencia y el
acceso a la informacin pblica parlamentaria resultan dos insumos esenciales
a la evaluacin social para la refrendabilidad y para la legitimidad y
reivindicacin del quehacer legislativo: la transparencia [] permite ver si los
representantes efectivamente representan (Fox, 2007: 29).
Sin embargo, cmo lograr la reivindicacin de la labor legislativa con los
mecanismos aun laxos de transparencia y acceso a la informacin en el
Congreso de la Unin? A esta pregunta responde la necesaria apertura de la
seal del canal del Congreso, puesto que es la solucin ms viable para lograr
ese cometido. A continuacin exponemos la justificacin de tal aseveracin.

Debemos aadir que no es posible excluir de la definicin de democracia, a la visibilidad o


transparencia, apunta Bobbio (Aguilar, 2006:56). Por otra parte, para que los ciudadanos
puedan tener incidencia en la definicin de la agenda legislativa, estos deben tener la
capacidad de decidir sobre ello y tambin respecto a que temas se integran, seala Dahl
(Aguilar, 2006:54).
8

El Canal del Congreso puede ser una herramienta muy til para que la mayora
de la poblacin acceda a la informacin legislativa. A diferencia de mecanismos
electrnicos10 y de consulta bibliotecaria11 , la televisin12 est al alcance de
casi todos los mexicanos: somos un pas de no lectores, con marcadas
carencias econmicas para el acceso a la informacin a travs de medios
impresos o internet; sin embargo, siempre hay una televisin en casa.
La importancia de la apertura del Canal del Congreso en seal de televisin
abierta radica en el reducido porcentaje de la poblacin mexicana que puede
acceder a televisin de paga slo el 37.3 % en el ao 2011 segn el INEGI
. Si lo que se busca es reivindicar la labor legislativa, sta debe estar al
alcance de la mayora de la poblacin, de lo contrario, adems de obstaculizar
el cometido, se dificulta el derecho a que cualquier ciudadano interesado est
informado del quehacer legislativo y de la informacin all producida; se elitiza
el acceso a la informacin gubernamental y se obnubila la transparencia.
Como anteriormente sealamos, los mecanismos laxos de transparencia en el
Congreso, asentados en su diseo institucional, han mermado el estudio y el
acercamiento al quehacer legislativo. A manera de ejemplificacin, el sistema
de comisiones ordinarias de las cmaras legislativas resulta un elemento
trascendental en la dinmica parlamentaria debido a que:
Las comisiones legislativas son el instrumento operador de la actividad poltica y
legislativa del Parlamento [] son subgrupos de legisladores que normalmente atienden
tareas especficas reglamentadas y habituales en el procedimiento legislativo
encargadas por la legislatura misma. Dentro de sus responsabilidades, las comisiones
comnmente gozan de privilegios en el proceso legislativo, es decir, en las comisiones
se pueden dictar, decidir, vetar o retrasar decisiones polticas pero tambin se puede
impactar al sistema poltico y no solo a la legislatura misma. (Puente, 2009: 99, 105).

Sin embargo, para acceder a la informacin que produce dicho


subsistema parlamentario, o bien para transparentar su labor, se debe realizar
una intensa pesquisa entre las bibliotecas del Congreso, o en sistemas
electrnicos que slo muestran datos agregados sin el respaldo cualitativo
10

Segn datos del INEGI, para 2010 slo la tercera parte de la poblacin mexicana mayor de
seis aos contaba con acceso a internet. Vase Estadsticas a propsito del da mundial de
internet. Datos nacionales (INEGI, 2011).
11
Segn datos de la UNAM, seis de cada diez mexicanos solamente leen un libro al ao, y el
39.9% de las personas mayores de quince aos no ley ningn libro en un ao. (El Universal,
2005
12
Datos del INEGI demuestran que para el ao 2011, el 95% de los hogares mexicanos tena
televisin mientras slo el 37.3% de la poblacin accedi a televisin de paga.
9

donde puedan observarse y analizarse las razones de la decisionalidad en el


quehacer legislativo (Rendn, 2011).
En consecuencia

la transparencia legislativa sera una importante

dimensin en la particular legislacin de la transparencia en el Congreso, que


mientras tanto pondra el acento y el ejemplo en la produccin continua de
informacin pblica que otorgara la difusin de la labor parlamentaria; y ello en
obediencia a lo establecido por el artculo 6 de la CPEUM relativa a la mxima
publicidad que debe garantizar el Estado mexicano para sustentar el derecho a
la informacin.
1.2. La refrendabilidad del legislador: el sistema de incentivos
Como ya hemos anticipado, la mayor accesibilidad a la informacin que
implicara transmitir en televisin abierta las sesiones de trabajo de las
comisiones ordinarias de ambas cmaras del Congreso redituara en un gran
acercamiento ciudadano al quehacer legislativo; donde el mismo ciudadano
tendra la oportunidad de valorar y evaluar tal actividad a partir de la
identificacin de los procedimientos legislativos en coyunturas polticas de
inters general. Lo anterior coadyuvara a abatir la apata por los asuntos de la
esfera pblica, adems de brindar la pauta para un eficaz sistema de incentivos
aun inexistente en nuestro sistema poltico: la rendicin de cuentas
democrtica o refrendabilidad.
En ese sentido es lgico inferir que si el ciudadano observa la actuacin y
las decisiones tomadas por los legisladores, tendra las herramientas
necesarias para implementar un sistema de incentivos premios y castigos
hacia los representantes y lograr que la carrera y agenda legislativa tambin
estn vinculadas a la ciudadana y no solo a la de los liderazgos y disciplina
partidistas. Se debe de subrayar que debido a que no hay reeleccin
consecutiva en los cargos legislativos se menoscaba el desempeo
responsable y la especializacin parlamentaria de nuestros legisladores; es as
que ellos eligen postularse para una candidatura en una Cmara distinta a la
que los acogi; accin recurrente que sujeta a los legisladores a la dinmica
partidista con la finalidad de continuar con su carrera poltica. Por ejemplo la
racionalidad del legislador y de su trabajo en las comisiones est motivado
10

principalmente por la lealtad hacia los liderazgos de los cuales depende su


carrera poltica (Bjar, 2009: 70).
Por tal razn, un sistema de incentivos fundado en la vigilancia y evaluacin
constante que tendran los legisladores al ser mostrados en la televisin,
permitira demostrar el desempeo histrico de cada actor y de su partido
y suministrar insumos cognitivos para la evaluacin de los ciudadanos cuando
estos devienen en electores. De esta forma la refrendabilidad del legislador
estara acompaada con la evaluacin y valoracin cvicas de las acciones y
decisiones que aquel ha tomado durante su periodo legislativo y la sancin
electoral no se reducira al vertiginoso bombardeo meditico que permea las
elecciones.
Ahora bien, el importante papel que desempeara el canal del Congreso en las
campaas electorales radica en la posibilidad que abre la refrendabilidad cvica
sustentada en la observacin y evaluacin del trabajo legislativo y en la
implementacin de la estructura de incentivos desde la sociedad vigilante, lo
cual nos remite a la transicin del estatus de elector, cual consumidor de
mercaderas electorales, a la del ciudadano. Hay que apuntar que si bien es
cierto que ser elector de ninguna manera anula la condicin de ciudadano, y de
que algunos opinaran que la accin de votar y elegir a los representantes
engrandece tal condicin, lo cierto es que durante las campaas electorales, el
mercadeo poltico political marketing suministra a los ciudadanos
informacin sobre preferencias electorales similar a una preferencia sobre el
consumo de una marca de ropa sin producir la informacin til para que los
electores evalen a candidatos y partidos en la contienda electoral como lo
podra ser la informacin al cliente sobre los elementos y la conducta de esa
marca a lo largo de su historia en el mercado; acotando as la capacidad
cognitiva del elector para votar libre y conscientemente. Aunque es obvio
reconocer que no es la finalidad de las empresas dedicadas al lucro de la
imagen y la informacin, sino una responsabilidad del cuerpo gubernamental; y
aqu el Congreso tiene una enorme ventana de oportunidad.
Para cerrar esta reflexin es necesario recordar que la mutacin del ciudadano
en mero elector conlleva a la desarticulacin de la representacin poltica y la
11

desvalorizacin del discurso poltico en aras del impacto de la propaganda


electoral. En este sentido sera de vital importancia la apertura del Canal de
Congreso y su transmisin pblica, tanto para la refrendabilidad del legislador
como para el suministro de los insumos cognitivos para la evaluacin social en
torno a los protagonistas de la contienda electoral y la exigibilidad de la
representacin poltica responsable.13 Con ello tambin se re-valorizaran las
campaas proselitistas, en tanto que el ciudadano tendra ms elementos de
juicio.
Veamos cmo podran articularse a la dinmica electoral.
1.3. Fortalecimiento de capacidades cvicas: la responsabilizacin, la
televisin y los sondeos en la dinmica electoral
Como se ha descrito anteriormente, la transparencia legislativa sera una
puerta abierta al sistema de incentivos para la refrendabilidad del legislador, en
poder de los ciudadanos. La Televisin del Congreso como mecanismo alterno
de rendicin de cuentas permitira sustentar procesos de informacin pblica al
brindar insumos para el seguimiento y la evaluacin social de los actores
gubernamentales.
Sin embargo para poder hablar de un sistema de incentivos efectivo en
trminos cuantitativos es decir con la fuerza necesaria para coaccionar la
conducta del cuerpo gubernamental y sus agentes es necesaria la existencia
de condiciones optimas para el florecimiento de una opinin pblica con la
autonoma suficiente para que pueda aportar su crtica e incentivo, que en caso
contrario, tan solo abonara a la legitimacin formal del rgimen.14 La ausencia
de una crtica objetiva y racional o el abuso de los sondeos de opinin
encuestocracia para legitimar la accin de gobierno son riesgos que deben

13

La exigibilidad de la representacin poltica responsable de los actores gubernamentales es


un atributo esencial de la rendicin de cuentas democrtica, en un sistema poltico de gobierno
que garantiza la accesibilidad a la informacin pblica informatividad-, la responsividad y,
la deliberatividad en la esfera pblica con la activa participacin y capacidad cvica para ello
(Manrquez, 2012).
14
Segn Marx y Engels, la opinin pblica oficial es una falsa conciencia. De esto se
desprende que habr que distinguir entre la opinin pblica, como opinin compartida por una
mayora, y a la opinin publicada, la cuenta, no siendo mayoritaria, si cuenta con el
consentimiento para tener difusin en los medios; quienes en este sentido, refuerzan o
cuestionan dicha opinin. Si el lector desea, puede abundar sobre el tema en Botero (2007).
12

problematizarse para consolidar una democracia representativa autentica.15


En esta lgica hay que sealar el papel hegemnico que tienen la radio y la
televisin como medios electrnicos en la comunicacin masiva. En este
mismo tenor, los contenidos teledirigidos de multimedia (audio-imagen-video)
tienen el rol ms importante en dicha comunicacin; y estas caractersticas son
primordiales para entender la comunicacin en el contexto electoral como el
insumo principal de la conformacin o modificacin de las preferencias
electorales, la informacin sobre los asuntos pblicos y, la evaluacin del
desempeo de los actores gubernamentales en la competencia poltica.
Es por ello que hoy predomina una nueva manera de hacer poltica con
sondeos y campaas publicitarias que desinforman o sub-informan para
integrar

aquella

opinin

(Sartori,

1988:73-78).16

En

este

sentido,

la

comunicacin poltica durante el contexto de las elecciones se respalda


vigorosamente en la produccin de encuestas y sondeos de las preferencias
electorales y la percepcin del ejercicio de gobierno. Lo cual les convierte en el
principal instrumento para conformar la
entendimiento

del

ejercicio

del

poder

informacin, percepcin y el
de

las

entidades

actores

gubernamentales y polticos esos bloques de datos recabados y ordenados


segn cierta metodologa cientfica o criterio que no necesariamente refleja la
compleja realidad ni que buscan fomentar las prcticas democrticas. 17 Esto,
en virtud de que el consenso manifiesto en la opinin pblica expresada en
medios libres, depende de la calidad de informacin que aquella recibe; y en

15

Como bien seala Giovanni Sartori con toda la autoridad del viejo sabio fundador de la
moderna Ciencia Poltica y hoy a la vez, su principal crtico la prdida de autonoma del
ciudadano en la conformacin de la opinin pblica radica en la operacin de sus preferencias
para la produccin de los sondeos de opinin y la desarticulacin de la energa social de la
construccin de la democracia representativa. Es as que la masificacin audiovisual de la
propaganda poltica dirigida a la conformacin de una corriente hegemnica de opinin sirve
para legitimar la accin ejecutiva de gobierno, es lo que l ha denominado video-poltica
(Sartori, 1998).
16
En este sentido, Giovanni Sartori subraya el carcter poltico de la opinin pblica; para l,
sta se compone de una corriente de informacin que recoge mltiples expresiones sociales
entendidas como nociones sobre la situacin de la res pblica; sin embargo, en democracia no
es suficiente el verificar la existencia de una prensa libre como dispositivo social de regulacin
del ejercicio del gobierno por consentimiento (Botero, 20087:81).
17
Las encuestas son una batera de preguntas tipificadas dirigidas a una muestra
representativa, para averiguar estados especficos [y no dinmicos] de opinin o diversas
cuestiones de hecho. Real Academia Espaola.
http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?LEMA=encuesta
13

este sentido, dicho insumo es hasta ahora insuficiente.


Por otra parte, una mejor educacin del ciudadano hoy parece muy lejana y no
resolvera del todo el problema, pues sta no asegura la competencia cvica en
el control del gobierno (Sartori, 1993:57-70). Se requiere ms bien de
competencia cognoscitiva, para tal labor (Aguilar, 2006:59).
En razn de lo antes expuesto, partir del supuesto funcionalista de que las
audiencias son crticas y no son influidas fcilmente por las encuestas
publicadas en medios es tan peligroso como

pensar que su influencia es

definitiva.18 Contra intuitivamente debemos de razonar que los estudios de


mercado moldean, retroalimentan o incentivan consumos.19 De no ser as, no
habra un floreciente mercado de servicios de imagen y consultora en estudios
de mercadeo electoral, por ello cada sondeo electoral es noticia.20
Barbero y Orozco afirman que las audiencias se apropian de los productos de
acuerdo a sus marcos culturales especficos, existe pues una posibilidad de
negociar una propuesta propagandstica electoral (Berrueto y Corduneanu,
2011:8-15). Sin embargo ello requiere de la interaccin del ciudadano, y en
razn de ello hay que remarcar que un gobierno slo rinde cuentas si los
ciudadanos poseen la capacidad de discernir sobre su actuacin del gobierno
(Arato, 2002:85-103).21 La capacidad sancionadora crece proporcionalmente a
su capacidad de discernimiento. Por esto el ciudadano necesita entretejer una
amplia gama de datos especficos duros, ms que una cierta ordenacin de
ellos, y entender el devenir histrico de actores y partidos polticos, y evaluar
as su pasado poltico.

18

Antes bien, hay que ponderar las condiciones culturales, histricas, sociopolticas que
contextualizan un proceso electoral; el tipo de audiencias; el diseo metodolgico y finalidad de
las encuestas y los medios que las difunden.
19
Las encuestas si influyen, lo convalida toda la metodologa del Rational Choice, sobre el
comportamiento oportunista, la Teora de Juegos, etc.
20
Existe el riesgo muy comn en los esquemas de negocios y la real politique, de obtener favor
quid pro quo al financiar ilegalmente a un candidato a travs del diseo de sondeos a la
medida para luego obtener beneficios. En este sentido tanto las empresas encuestadoras como
los monopolios de televisin estn en el centro de la polmica por ser actores y jueces en el
desarrollo de la regulacin de sus actividades y el contexto de las elecciones es crucial en esta
batalla (Salas, 2007).
21
Tal capacidad de discernir es una herramienta cognoscitiva poderosa que hace posible el
juicio de la realidad, sin tal capacidad la evaluacin social y la representacin se ejercen en
medio de la simulacin.
14

Por ello es pertinente preguntarnos si es til un sondeo o un spot para brindar


informacin til para la sancin social. Razonamos as el voto? Cmo
entendemos la historia de un sexenio en un spot de 20 segundos? No nos
parece adecuado equiparar informacin ni con opinin o percepcin, ni con
promesas o propaganda poltica acaso se fundara el conocimiento en la
creencia? y podran vincularse los buenos deseos con la exigibilidad legal de
la representacin poltica responsable?
En consecuencia es vital que para fortalecer las capacidades ciudadanas para
la correcta asignacin de responsabilidades implcitas en la representacin
poltica responsabilizacin cvica;22 el seguimiento, evaluacin y sancin
del ejercicio gubernamental refrendabilidad y el razonamiento del voto en
el proceso electoral, se deba de contar con los contenidos adecuados en la
produccin de informacin y si difusin en la televisin, que hoy es medio
hegemnico de comunicacin poltica disponible en casi todo hogar.
1.4. La cualificacin de las instituciones democrticas: la televisin y
los electorados.
Ahora bien, respecto de la dinmica electoral existen preocupantes anomalas
respecto del reciente desempeo del IFE en la salvaguarda de los principios
rectores

del

proceso

electoral

certeza,

legalidad,

independencia,

imparcialidad y objetividad y del papel que ha jugado como orquestador y


articulador de la participacin social en la vigilancia y sancin del proceso
electivo. Como ejemplo nos bastar citar el conjunto de anomalas que
permearon los recientes procesos electorales.
Las elecciones presidenciales de 2006 estuvieron caracterizadas por el
proselitismo

sucio,

la

discrecionalidad

en

el

uso

de

los

medios

gubernamentales para apoyar a un candidato, la parafernalia del spot, la


diseminacin del miedo y la polarizacin social como estratagema de induccin
del voto. Dicha situacin se volvi a presentar en las elecciones de los aos
2007 y 2008. En todos los casos, la investigacin acadmica demostr
22

la

Llamamos responsabilizacin cvica, a la articulacin de las acciones cvicas, para la


asignacin mutua de responsabilidades, en un marco de libertades de informacin y desarrollo
de derechos democrticos, actuando desde los distintos sectores y entornos sociales, cada
cual con sus particulares recursos (Manrquez, 2011:114-117).
15

inequidad en los tiempos concedidos y la parcialidad en la cobertura concedida


por las televisoras privadas y pblicas a los partidos polticos y sus candidatos
(Acosta, Trevio, Aguayo y, Athi, 2009:59-79).
En el caso especifico de las elecciones del ao 2006, podemos alertar sobre la
incapacidad u opacidad que caracteriz la actuacin del IFE en aquel proceso
tan controvertido. El alejamiento del Instituto de los reclamos de los ciudadanos
fue notoriamente evidenciado antes y despus del proceso de 2006. Por
ejemplo, los grupos cvicos organizados en torno al Comit Ciudadano para el
seguimiento del proceso electoral sealaron que el IFE mantuvo siempre una
postura lejana del Comit y clausur todo mecanismo de cuestionamiento y
revisin de los procedimientos internos. Los miembros del Comit acusaron la
discrecionalidad con la que se seleccion, substituy y capacit a los
funcionarios de casilla, encuestadores, y dems personal

incorporado al

proceso electoral por el IFE (Almada, 2007).23


Aquel 2 de Julio de 2006 el sistema de monitoreo y conteo informtico del voto
fue ampliamente cuestionado.24 En un contexto de sucia guerra proselitista por
televisin, en la que los ciudadanos quedaron a merced de la parafernalia del
spot, y de la incapacidad del IFE para garantizar los principios rectores del
proceso electoral, la sociedad sufri la polarizacin incitada desde los medios
masivos de comunicacin, la desconfianza en las instituciones electorales, y la
trasgresin a sus derechos polticos y de informacin que se sum con la
negativa del Tribunal Federal Electoral a la revisin de los paquetes electorales
en las casillas, secciones o distritos electorales que acusaron severas

23

Segn los sealamientos de Hugo Almada (2007), mas de 32% del padrn inicial de
ciudadanos seleccionados para la capacitacin electoral del IFE, no fue localizado; el 25% de
los contactados del grupo restante fue abandonado despus de acordar el entrenamiento; un
43% recibi una capacitacin deficiente; hubo distritos electorales en los que la sustitucin de
funcionarios, muchas veces injustificada, alcanz el 75%. La requisicin de los datos de
muchos funcionarios de casilla fue errnea o ficticia.
24
. Por mencionar algunos hechos, el conteo rpido al cierre de las elecciones, haban tres
millones de votos que no aparecan el conteo oficial del IFE; haba una diferencia sustancial
entre los votos emitidos para Senadores y Presidente de la Repblica; las cifras registradas en
las casillas no concordaban con las asentadas en las Actas, y stas a su vez con las emitidas
por el Instituto. Se registr un conteo informtico atpico y para agravar la situacin, el IFE
anunci cifras errneas del avance del conteo (98% en lugar de 89%) y respecto de la
diferencia irreversible entre los dos candidatos presidenciales que punteaban el conteo de
votos (menor al 0.6% en vez del 1%).
16

anomalas.25
Respecto a la garanta en las condiciones democrticas de derecho a la
informacin, de expresin y libertad de pensamiento, adems de aquellas que
facultan a los ciudadanos en la sancin electoral, vemos que hay grandes
vacios y problemas. Empecemos por sealar la pluralidad de medios para el
derecho a la informacin y dems libertades relacionadas. Esto no se verifica
en el caso de los medios electrnicos masivos televisin y radio
principalmente. En este rengln el Gobierno ha dejado mucho que desear pues
se verifican condiciones de oligopolio y los ciudadanos no cuentan con los
espacios necesarios para garantizar sus derechos a la informacin, expresin y
libertad de pensamiento. Como resultado las pocas frecuencias que no son
gubernamentales o comerciales solamente reproducen la comunicacin
gubernamental y la diseada para la propaganda partidista, electoral o el
mercadeo poltico.
Todo ello cierra el paso a las voces ciudadanas,

principalmente de las

comunidades indgenas, que son marcadamente excluidos de la esfera pblica


nacional, y a la formacin del pensamiento plural respecto de las cuestiones y
agenda institucional o legislativa por ejemplo, no existen suficientes
protocolos electorales en lenguas indgenas.26
Por ello, la casi nula pluralidad informativa (Salas, 2007) en la televisin atenta
contra el derecho a la informacin e impide la produccin de los insumos
necesarios para el seguimiento y evaluacin del ejercicio del poder; adems de
que al no existir deliberacin entre las partes ciudadanos y gobierno la
democracia se reduce al consumismo electoral, la parafernalia del spot, el
proselitismo sucio y la decadencia total de la cultura cvica.
25

Hay que recordar que se revisaron muchos ms paquetes en la eleccin de 2000, la cual
arroj una victoria incuestionable para el entonces candidato presidencial Vicente Fox.
26
El 80% de las concesiones para televisin estn en manos de dos grupos empresariales;
60% de las licencias para la operacin de estaciones de radio est en manos de catorce
familias, segn datos de la Secretara de Comunicaciones y Transportes. Las frecuencias que
operan con la figura de sin fines de lucro apenas alcanzan un 20% del total constituido para
este rubro, enfrentan las restricciones del marco normativo impuesto no pueden allegarse de
financiamiento externo para sus actividades cvicas. En contraste, en pases como Estados
Unidos e Italia, se reserva un importante porcentaje de las frecuencias para el uso comunitario;
adems de que en Estados Unidos, Canad y Argentina existen cientos de operadores sin
fines de lucro y; en Colombia y Venezuela son miles de ellos (Salas, 2007: 77-82).
17

La nueva realidad de la pluralidad poltica no puede ser ajena a la de los


medios masivos de comunicacin. Por ejemplo en la experiencia de la
transicin democrtica documentada por Peruzzotti y Smulovitz (2003)27
demostr que la pluralidad en medios y la posesin privada o ciudadana de los
mismos gener amplias experiencias de responsabilizacin cvica; siendo as
que el escndalo poltico o la estigmatizacin disuadan las conductas ilegales
de los funcionarios (Peruzzotti y Smulovitz, 2003:19).28 Claro est, que habra
que superar el enfoque del escndalo poltico por sobre el del fomento a la
cultura cvica y la tica en la contienda electoral.
La tica en la contienda electoral debe prevalecer a travs de la pluralidad
informativa concretada en la comunicacin teledirigida. Ello sin duda reducira
los costos econmicos y los conflictos sociales en torno a las contiendas
electorales (ver Cuadro 1). Para ejemplificar esto hay que anotar que las
lecciones en Mxico tendrn un costo aproximado de 139 pesos por elector,
mientras que en Brasil su costo equivale a 24.7 pesos, y en Estados Unidos no
alcanza los 6 pesos.29 Las elecciones se efectuarn el 1 de julio de 2012, se
elegirn: Presidente de la Repblica, 128 Senadores y 500 Diputados federales
y se prev que para estas elecciones se transmitirn cerca de 19 millones
de spots durante

90

das.

Sin

embargo

los

abstencionistas

superan

regularmente a los electores efectivos del partido en el poder.


Cuadro 1 Financiamiento pblico a partidos (pesos mexicanos)
PRI
PAN
PRD
PVEM
PT

$1,644,045,753.34
$1,299,839,541.66
$690,780,813.00
$478,911,729.74
$361,380,307.94

27

Por ejemplo, el desarrollo particular de la transicin democrtica en varios regmenes de


Latino Amrica condicion la extensin e intensidad de las estrategias ciudadanas; en donde
destaca el desarrollo de medios y herramientas dispuestas en internet como agentes de
[refrendabilidad ] En el mbito de los medios de comunicacin se incrementaron los espacios
dedicados a la denuncia o escndalo poltico en los noticieros: Pgina 12, Telenoche
Investiga, Revista XXI, en Argentina; S y Canal N en Per; Veja e Istoe en Brasil; o el
vigoroso periodismo de investigacin de Colombia: El tiempo, El Espectador y El
Colombiano de Medelln (Peruzzotti y Smulovitz, 2003: 6-22).Traduccin propia.
28
Traduccin propia.
29
Jueves, 27 octubre , 2011 Y cunto costarn las elecciones presidenciales del 2012?
http://www.sopitas.com/site/127292-%C2%BFy-cuanto-costaran-las-elecciones-presidencialesdel-2012/
18

Panal
Mov. Ciudadano
Fuente:

$352,192,747.41
$315,363,994.51

Solo la pluralidad informativa permite el derecho a la libertad de expresin, a


la informacin y, a la libertad de pensamiento; esto en condiciones libres de
censura, con la expresa garanta de poder diseminar el disenso y la critica a
travs de los medios existentes; para esto es imprescindible allegarse de
informacin alterna y diversa para poder formarse una opinin objetiva antes de
emitir un juicio electivo (Salas 2007: 77-82).
Es en este sentido en que valoramos el impacto benfico de la intervencin del
Canal del Congreso en la conformacin de la comunicacin poltica con los
ciudadanos; la apertura a espacios de expresin social del disenso; el derecho
a la informacin diversa; la produccin de insumos para la transparencia y
rendicin de cuentas y; para el monitoreo y capacitacin ciudadanos en el
proceso electoral.
2. Conclusiones
Ahora bien, hemos apuntado que en esta perspectiva de transparencia y
rendicin de cuentas se modifica el enfoque de los electores por el de
refrendadores del ejercicio del poder. Con base en esto podemos afinar la
dinmica del fortalecimiento de las capacidades ciudadanas que comenzara
con la apertura del Canal del Congreso.
Para esto se debe de anotar antes que dentro del concepto de democracia
mnima, acorde al concepto de democracia electoral, la participacin directa de
los ciudadanos en la toma de decisiones debe reducirse a los asuntos que
ataen a su comunidad inmediata, pues se presupone que la inmadurez, apata
o ignorancia del ciudadano haran catico y particularista el acceso directo a
dichos procesos. Habr que sealar que bajo aquellas premisas de la
democracia mnima y el diseo institucional basado en el bajo perfil de la
cultura poltica, se guarda una riesgosa cercana con la democracia delegativa,
en la que los mandatarios al encontrar un mnimo de determinaciones sociales,
se vuelven entes omnipotentes facultados de facto para la toma de decisiones,
19

cual dictadores de corto plazo (ODonnell, 1994).


Por tal razn hemos argumentado que la rendicin de cuentas debe de
sustentarse en la exigibilidad de la representacin poltica responsable y el
seguimiento de los procedimientos institucionales, en este caso, los electorales.
Los ltimos son, en muchos sentidos, la base de la legitimidad y del sistema
poltico y de un rgimen en particular. Puesto que ms all de que los
procedimientos puedan guardar en cierto grado lo formal-legal, el estado de
derecho y la vida en democracia requieren un esfuerzo mucho mayor al que
prestan la apariencia de la institucionalidad y el formalismo de la participacin
ciudadana. En este sentido, la desconfianza en las instituciones por la
desarticulacin y simulacin de la rendicin de cuentas y, peor aun, la
suspicacia alrededor de los procesos electorales merma desde la base misma
del referendo del contrato social la legitimidad y apoyo a todo un sistema de
gobierno.
Para ello es necesario entender que un sector ciudadano genera una directa
vinculacin y evaluacin de las promesas que emanan desde el proselitismo
electoral de candidatos y partidos frente a su ejercicio de gobierno, si la
relacin es positiva la aprobacin es un efecto lgico, de lo contrario, el
rgimen se atrae el rechazo y se torna en un gobierno ilegitimo y poco
representativo.
Para llegar a concretar este sistema de incentivos es necesaria la participacin
cvica en un proceso de seguimiento y evaluacin continuo. Este proceso
requiere de un flujo recproco de informacin entre ciudadanos y gobierno. En
un primer momento y sentido de un ciclo, los ciudadanos emiten sus
demandas, las cuales, en un segundo momento, el cuerpo gubernamental
convierte en polticas o acciones de gobierno que deben guardar el
compromiso suscrito en las elecciones o la informacin recabada en los
sondeos de opinin pblica. De tal manera que la direccin de la poltica
gubernamental obedezca el mandato resuelto en las urnas y a la responsividad
de las demandas sociales halladas en los sondeos o procesos consultivos.
La televisin del Congreso en seal publica podra articular un mejor y mayor
20

contenido de calidad informativa sobre el quehacer legislativo, en virtud de


reivindicarlo en medio de la crisis de representacin que persiste en nuestra
democracia.
La posibilidad de acercar el quehacer legislativo a la ciudadana mediante el
canal del Congreso resulta el antecedente para lograr un sistema de incentivos
premios y castigos- que es un insumo para la transparencia y la rendicin de
cuentas parlamentaria ante los mecanismos laxos de acceso a la informacin
en el legislativo asentados en su diseo institucional.
Reivindicar y transparentar la labor legislativa, entonces, es el antecedente
perfecto para que la ciudadana obtenga las herramientas necesarias para
decidir en momentos de contienda electoral: la transicin del ciudadano a
elector, pero que esta transicin no sea tortuosa ni violente derechos
ciudadanos, sino siente las bases para decidir a partir de la observacin y el
anlisis del actuar legislativo. Para ello, es necesario articular la transparencia
legislativa con la produccin efectiva de informacin til y el flujo adecuado de
la misma entre los ciudadanos: primero brindar la informacin necesaria a la
audiencia ciudadana y preparar as el terreno para audiencias de electores.
No obstante, se requiere de competencia cognoscitiva en el ciudadano para
poder articular un sistema de incentivos fundado en el entendimiento y
valoracin del pasado poltico de sus representantes. Y la forma ms viable de
lograr la competencia cognoscitiva en el ciudadano-elector es la transmisin de
la labor legislativa por el canal del Congreso en apertura de seal:
comprehender y decidir mediante la observacin y anlisis de la realidad
legislativa y no a causa de bombardeos visuales diseados por expertos en
venta de mercancas donde el arte del engao encuentra guarida en el objetivo
de venta.
La informacin sustanciosa generada a partir de la dinmica parlamentaria
transmitida por el canal del Congreso brindara un contexto socio histrico del
comportamiento de los actores gubernamentales a seguir y evaluar el
pasado y presente poltico de los legisladores que pretenden darle continuidad
a su carrera parlamentaria. Por ello, la razn del voto por determinado
21

candidato tendra su razn de ser en la consciencia ciudadana versus el


consumismo electoral, y las campaas negativas o sucias influenciaran lo
menos en la decisin del electorado: Si el ciudadano cuenta con la informacin
sustanciosa suficiente para formarse una opinin objetiva del desempeo del
actor gubernamental, podr entonces emitir juicios sobre la responsabilidad del
ejercicio del poder de aquel y brindar un premio o castigo a su desempeo.
Que el ciudadano anteponga sus juicios y sobreviva a la manipulacin e
instrumentacin de los sondeos de opinin y la propaganda masiva del
proselitismo electoral, es una de las razones de ser para la apertura de la seal
del canal del Congreso.
Cabe sealar que la televisin comercial y los sondeos de opinin son, en este
momento, los mecanismos hegemnicos para la formacin del debate pblico,
la retroalimentacin de informacin entorno a la agenda gubernamental, la
direccin de las corrientes de opinin pblica y la circulacin de la informacin
usada en el entendimiento de la funcin pblica. Al respecto, la apertura de la
seal del Congreso coadyuvara de manera muy significativa a restarle
hegemona a la televisin comercial, tanto para comprobar la calidad de
informacin que sta le proporciona a la ciudadana acerca de sus
representantes, como ser un contrapeso en el sesgo cuantitativo de los spots
publicitarios de los candidatos que recurrentemente se hace en algunos
canales televisivos y que el IFE, por s solo, no ha sido capaz de garantizar
los principios rectores certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y
objetividad en las recientes elecciones, adems de que con estas acciones
en buena medida se violenta el artculo sexto constitucional que garantiza el
derecho a la informacin en contextos electorales y la libertad de expresin.
Asimismo, los contenidos en los medios masivos de comunicacin no brindan
un espacio plural para la expresin de la mayora de las voces de los sectores
ciudadanos en situacin de vulnerabilidad como lo son los pueblos indgenas,
pobres, disidentes y crticos del rgimen poltico.
Ello vulnera las condiciones elementales de la democracia representativa ya
que no existe un medio alternativo comunicacional que de facto le reste
hegemona a los existentes, en el que adems de compilar informacin plural y
22

demandas diversas de la esfera pblica frente a las mostradas en los medios


hegemnicos, circule libremente dicha informacin compilada entre la
ciudadana: recordemos que la informacin es poder.
3. Propuestas:
1) La primera propuesta gira en torno a la reivindicacin el quehacer
legislativo. Como se mencion en el apartado 1.1 que versa acerca de la
transparencia parlamentaria, se debe acercar la labor parlamentaria al
ciudadano en virtud de que ste conozca la actividad legislativa y
reconozca su importancia. Para lograr este cometido, se recomienda
que las reuniones de trabajo de las comisiones ordinarias sean
transmitidas por el canal del Congreso una vez que ste cuente con la
apertura en la televisin abierta. Podra incluir contenidos destinados a
la produccin de informacin pblica producida en el seno de la labor del
Poder Legislativo.
Lo que se busca con esto es que la ciudadana se entere cmo y por
qu los legisladores dictaminan de determinadas iniciativas, proyectos
de decreto o puntos de acuerdo, mismos que resultan trascendentales
para coadyuvar a mantener la gobernabilidad, el Estado de derecho y
las condiciones para el desarrollo humano en nuestro pas.
De la misma manera, resulta necesario transmitir las reuniones que cada
grupo parlamentario lleva a cabo antes de iniciar sesiones en el Pleno
de ambas cmaras, debido que en stas se puede observar una
dinmica parlamentaria muy distinta a la del Pleno, adems de ser el
lugar donde se logran acuerdos trascendentales en torno a coyunturas
de inters general.
Y debemos decir que no slo debe transmitirse el trabajo legislativo de
las comisiones ordinarias, sino que tambin de las comisiones de
investigacin en virtud de que la tarea de stas es investigar el
funcionamiento de organismos descentralizados y empresas de
participacin estatal mayoritaria (art. 93 Constitucional), y cabe sealar
que esta investigacin es de impacto para la rendicin de cuentas y la
transparencia en la administracin pblica federal. Al tiempo que se

23

reivindica el trabajo que llevan a cabo dichas comisiones y se demuestra


su carcter de indispensable para mantener la divisin de poderes y la
relacin inter-orgnica30 de nuestro sistema poltico.
De lograr implementarse lo anterior, se estara acercando el trabajo
legislativo a la ciudadana y se dara pauta a la posibilidad de la
evaluacin-refrendacin ciudadana acerca del quehacer parlamentario,
instituyendo un sistema de incentivos como insumo para lograr la
rendicin de cuentas.
2) Establecer en la programacin del canal del Congreso los contenidos
necesarios para la labor de seguimiento, evaluacin y sancin cvicos
del ejercicio gubernamental, estableciendo de esa manera la formalidad
de la transparencia y los insumos para la refrendacin y rendicin de
cuentas.
3) La difusin de la dinmica electoral y la labor parlamentaria disminuir
los riesgos de enfrentar un proceso electoral polarizado desde la
mercadera electoral en medios masivos de comunicacin privados
debido a que el ciudadano decidira consciente y libremente a partir del
anlisis y aprehensin de la observancia y transparencia del quehacer
legislativo.
4) Con la transmisin de las biografas de cada legislador, aunado a la
transparencia de su la labor legislativa mediante la difusin televisiva de
las labores del sistema de comisiones, se permitira un monitoreo
ciudadano que redituara, primero en el conocimiento del quehacer
legislativo que conllevara al fundamento de sistema de incentivos, y
luego, coadyuvara en la decisionalidad ciudadana en los procesos
electorales: pasado poltico, campaas, discurso, evaluacin ciudadana
del desempeo e interaccin de los legisladores con la sociedad.
5) La programacin del canal del Congreso en el contexto electoral bien
podra incluir contenidos destinados a la capacitacin de los funcionarios
de casilla y de aquellos ciudadanos interesados en el proceso electoral
en virtud de coadyuvar efectivamente a las instituciones destinadas a la

30

Loewenstein defini a los controles inter-rganos horizontales (Loewenstein, 1964) como la


independencia funcional del parlamento, es decir, la proteccin del Legislativo contra la presin
del Ejecutivo y el contrapeso que el primero realiza frente al poder del segundo.
24

organizacin y logstica del proceso electoral, reforzando as los la


capacitacin de los funcionarios de casilla y ensalzando tal labor cvica
entre la ciudadana.
6) Se contempla la creacin de espacios audiovisuales en el canal del
Congreso para la expresin de todas las voces excluidas y sectores
vulnerables: pueblos indgenas, clase baja que no cuenta con acceso a
televisin de paga, crticos del rgimen, etc., y de sectores vulnerables
(indgenas) en el Canal del Congreso.
7) Espacios de expresin en el canal del Congreso para Asociaciones
Poltico Nacionales (APNs), Organizaciones No Gubernamentales
(ONGs), Asociaciones Civiles (AC), Sociedades Civiles (SC), en virtud
de exponer demandas ciudadanas y que estos mismos organismos den
seguimiento a la labor legislativa de cerca.
8) Transmisin en vivo del Congreso de los nios, Parlamentos juveniles y
dems actividades que ensalcen la labor parlamentaria e inviten a la
ciudadana a ser partcipe en este tipo de eventos.
9) Retroalimentacin entre la investigacin y la academia de universidades
pblicas y privadas para la observacin, anlisis y propuestas que
enriquezcan la dinmica parlamentaria y coadyuvar en los asuntos de
competencia ciudadana en el proceso electoral, solventando, al mismo
tiempo, algunos problemas en torno a la capacidad y veracidad de los
procedimientos en el IFE.
10) Fomentar y exigir la tica en la contienda electoral mediante el uso del
canal del Congreso para implementar los mecanismos de transparencia
en contenidos de campaas, el seguimiento al trabajo legislativo y los
insumos para la rendicin de cuentas, transparencia y acceso a la
informacin en el Poder Legislativo.

25

Bibliografa.

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30

Pontificia
Universidad
Catlica del Per

II DIPLOMA DE INDUSTRIAS
EXTRACTIVAS, VIGILANCIA Y
DESARROLLO SOSTENIBLE.

Licitacin pblica, transparencia contractual, y


responsabilizacin cvica; antdotos a la corrupcin
globalizada.
Cmo es que el gas de los peruanos es vendido a los
mexicanos para beneficiar a Repsol?
Omar Manrquez.

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

NDICE.

El problema de la opacidad de los actos de estado. ........................................... 2


Importancia de la transparencia y rendicin de cuentas en las
contrataciones de gobierno y la poltica energtica. ....................................... 3
1. Antecedentes y contexto del convenio de compra-venta del Gas
de Camisea del Per a Mxico por mediacin de Repsol-Espaa. ................ 5
2. Anlisis del caso. ........................................................................................... 10
3. Propuesta:

Licitacin

pblica,

transparencia

contractual

responsabilizacin social ............................................................................... 15


BIBLIOGRAFA. ................................................................................................. 21
OTRAS REFERENCIAS. ........................................................................................... 24
NORMATIVA. ......................................................................................................... 25
Anexo ................................................................................................................. 26

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

Omar E. Manrquez.

El problema de la opacidad de los actos de estado.

l desarrollo econmico en Mxico y Per, est ligado indubitablemente


al de sus industrias extractivas (IE), primordialmente al de los
hidrocarburos en el caso de Mxico y a la minera respecto a Per, pero
con una creciente importancia de los hidrocarburos. Los procesos de licitacin
para la adjudicacin de contratos y su posterior suscripcin entre el estado y
las IE expresan los derechos y obligaciones legales entre el estado y la
empresa en la explotacin y desarrollo de los proyectos. Sus clusulas
establecen convenios fiscales, ambientales y de inversiones, por ejemplo.

Un bajo perfil en dichos procesos, la discrecionalidad, corrupcin


administrativa1 o la desarticulacin de la rendicin de cuentas en los mismos,
generan a la brevedad conflictos; que pueden ser legales, polticos, sociales o
ecolgico-distributivos.2 En este sentido, la accountability rendicin de
cuentas ha cobrado gran importancia en el desarrollo de la vida institucional
de las democracias representativas y en la configuracin y solidez institucional
democrtica que est definiendo el ejercicio de gobierno. Asimismo resulta muy
til en la regulacin de la poltica macro econmica, la conformacin de las
relaciones socio estatales, y el combate a la corrupcin; debido a que la
transparencia, supervisin, evaluacin y sancin implcitos en la rendicin de
cuentas fomentan una responsable gestin de recursos y toma de decisiones.
El presente estudio de caso analiza la venta de gas del lote 56 de Camisea,
Per, a Manzanillo en Mxico, por mediacin de Repsol (de Espaa). En
primera instancia busca describir grosso modo, rasgos comunes en las
anomalas, impactos y repercusiones negativas en la gestin del proyecto; para
enseguida contextualizar dichas problemticas bajo un enfoque de ecologa
poltica que permita identificar los factores significativos que se conjugaron para
tales efectos negativos en este convenio de compra venta de gas entre PerMxico-Repsol (G-Per-Mxico-Repsol) primer apartado. Despus se realiza
un anlisis de los hallazgos resaltados y se subrayan las causas visibles y
efectos de tal situacin, para introducir al lector hacia una posible solucin
(segundo apartado). Finalmente se propondr una solucin conjunta desde el
enfoque de ecologa poltica y la perspectiva de transparencia y rendicin de
cuentas democrtica (tercer apartado). Pero antes de iniciar el estudio ser
preciso justificar la relevancia que tiene el mismo en el debate en torno al
desarrollo de las IE.

Rose-Ackerman, Susan. Economa poltica de las races de la corrupcin: Investigacin y


polticas pblicas. 2009. Pgs. 23-43.
2
Martnez-Alier. Joan. Conflictos ecolgicos y justicia ambiental En, Papeles. Especial,
numero 103, 2008. Pgs.11-27.

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

Importancia de la transparencia y rendicin de cuentas en las


contrataciones de gobierno y la poltica energtica.

n la lgica antes descrita, este trabajo hace hincapi en la dinmica de


los procesos de licitacin y de contratacin, que permita evaluar los
mecanismos de transparencia en la gestin del proyecto y las
articulaciones entre los entes pblicos, ciudadanos y empresas (stakeholders)3
en la configuracin del mismo. Esto permitir identificar factores clave para
analizar el papel que juegan dichos actores en la configuracin de la poltica
econmica de gobierno en el sector y en su toma de decisiones para vincular
sus sinergias con el entorno institucional su accin y su evolucin. Esto es de
gran importancia ya que el desarrollo de las industrias extractivas nos presenta
una gran variedad de temas de debate que difcilmente se pueden solventar en
el corto plazo. Sin embargo, es menester que ciertos conflictos y su naturaleza
sean problematizados a fin de visualizarse los horizontes de accin en busca
de su mejor solucin.
El estudio de caso indaga en el convenio G-Per-Mxico-Repsol, en virtud de
la importancia que tiene el analizar las practicas de la legislacin en la materia
bajo el contexto internacional; el impacto econmico en las economas de cada
pas; el crisol de elementos que se conjugan y; las diversas perspectivas de
anlisis enriquecedores posibles. Por ello, analiza el proceso econmico,
poltico y social de la venta de gas del lote 56 de Camisea Per, a Manzanillo
en Mxico por mediacin de Repsol (de Espaa).
En este tenor, se abordar el problema de las anomalas y consecuencias
perversas del proyecto desde un enfoque de ecologa poltica4 y de la
perspectiva de la rendicin de cuentas democrtica.5 Dicho abordaje busca
investigar la problemtica referida ms all del estudio intensivo de los marcos
normativos, la mecnica institucional o las polticas fiscales, para privilegiar el
anlisis de ciertos factores sistmicos y la conjugacin de sus sinergias que
permitan identificar los nodos comunes y focos rojos del fenmeno de

El Stakeholder 360, es un sistema de medicin socio-poltica que proporciona a los gerentes


informacin a gran detalle de las estructuras del tejido social, niveles de capital social y las
relaciones entre los diversos grupos de inters que por medio del empleo de herramientas de
gestin, tales como el manejo del sistema de creencias; mapeo de relaciones sociales;
clasificacin de liderazgos, redes, obstculos y necesidades sociales; permite el desarrollo
conjunto de relaciones sociales-locales junto a las corporativas para su aplicacin a la
reduccin de tensiones e incertidumbre en la implementacin de proyectos de negocios.
Lase, Boutilier, R. y Thompson, I. Asesorando al estado de las Relaciones los Grupos de
Inters: el Stakeholder 360.
4
Alimonda, Hctor (comp.), Ecologa Poltica: Naturaleza, Sociedad y Utopa. CLACSO,
Buenos Aires, 2002.
5
Manrquez, Omar. Responsabilizacin, accountability y rendicin de cuentas. Ciudadanos
frente al proceso poltico de reforma petrolera en el D.F.-2008. Tesis indita. Universidad
Autnoma de la Ciudad de Mxico - Instituto de Ciencia y Tecnologa del Distrito Federal. 2011.
pgs. 26-65.

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

Omar E. Manrquez.

perversin poltica econmica en ambas naciones. Este razonamiento no


pretender desdear los estudios desde las otras pticas referidas, s persigue
en cambio sealar significativos orgenes y posibles soluciones al problema
cuando los entes e instituciones reguladores se pervierten y los proyectos se
encuentran en plena fase de ejecucin. En este sentido, problematizar
adecuadamente las barreras a la transparencia y rendicin de cuentas es
necesario para disear mejores soluciones a la corrupcin e incompetencia
entre los actores involucrados; que desarticulen las lgicas que persiguen
conservar beneficios ilcitos y las ventajas en la asimetra de informacin entre
agente principal.
Adems, se considera de suma importancia argumentar respecto a temas que
deberan guiar el debate de las industrias extractivas y que suelen ser tabs
por sus implicaciones. Uno de ellos, la ilegalidad de los contratos que han sido
suscritos bajo entornos de corrupcin, y no menos importante, la poca
sustentabilidad de la matriz energtica que respalda la suscripcin de estos
grandes proyectos. Por ello, es importante reforzar los mecanismos
institucionales de rendicin de cuentas democrtica y articularse con la lgica
de la responsabilizacin social para establecer puentes entre los diversos
stakeholders, intereses y medios de transaccin. Creando sinergias para la
sana gestin de las IE a travs de la mejora de los procesos contractuales y de
licitacin; es decir: transparencia contractual y licitacin pblica. Para as
proteger aquellas acciones e iniciativas en pro del acceso a la informacin que
coadyuven a la evolucin y fortalecimiento de los derechos humanos (DDHH) y
las libertades de informacin, del derecho ambiental; y los dispositivos jurdicos
de compensacin; sustentados en la responsabilidad de la representacin
poltica de los entes pblicos y la responsabilidad social de los operadores y
licitantes.
Todo ello, en funcin a la generacin de elementos y ambientes para el
usufructo de la informacin que permitan la asignacin de responsabilidad
poltica e incentivos a los entes pblicos para la representacin responsable del
inters pblico; esencia de la rendicin de cuentas democrtica. Este abordaje
metodolgico tiene relevancia en virtud de sustentar su crtica en otras
metodologas de estudio del problema que tienen fundamento en las buenas
prcticas de la IE y el enfoque de derechos en los gobiernos democrticos. En
tanto que se pretende hallar una propuesta viable para que desde la sociedad
civil e instituciones nacionales e internacionales se puedan potenciar las
capacidades ciudadanas y de los expertos para la exigibilidad del inters
general a los entes pblicos y privados, en la gestin de las IE.
Especficamente en torno a la licitacin pblica, transparencia contractual y la
responsabilizacin social. Para abordar el estudio de caso es necesario
destacar los antecedentes y el contexto de desarrollo de los procesos
abordados cuestin que se expondrn enseguida.

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

1. Antecedentes y contexto del convenio de compra-venta del Gas


de Camisea del Per a Mxico por mediacin de RepsolEspaa.

xico y Per, son dos pases que comparten muchos rasgos en


comn, culturalmente estn enlazados por el desarrollo de sendas
civilizaciones prehispnicas hermanadas mticamente y por los
posteriores lazos culturales que despus del proceso de colonizacin de
Amrica Latina protagoniz de la mano de Espaa. En la actualidad, Mxico y
Per siguen participando de sus lazos culturales, econmicos y fraternos;
mientras tanto, su vnculo mercantil est vigente. Adems, comparten un
modelo econmico cuya matriz energtica se ha vuelto una maldicin de las
resacas del modelo de mercado y su globalizacin econmica, que estimula la
economa rentista de enclave, de nula diversificacin y gran dependencia de
una desfavorable balanza comercial e inversin extranjera para el
financiamiento del sector pblico.
En la actualidad, ambos pases se ligan aun ms por el gas que se extrae en la
regin de Camisea, en Per, especficamente del lote 56. Este gas es hoy da,
la manzana de la discordia econmica, poltica y social en ambos pases. El
caso de compra-venta de gas de Per, por intermediacin de Repsol de
Espaa, y su posterior venta a Mxico, es un caso emblemtico en las
industrias extractivas. Este gas, como recurso energtico, simboliza en buena
medida un motor de progreso importante del Per por las grandes expectativas
proyectadas alrededor de la explotacin del mismo. Ms all de la relevancia
econmica monetaria que representa alrededor de 21 mil millones de dlares
que Repsol obtendr en Mxico y de 6 mil millones de dlares que devengara
en Per su importancia radica tambin en la lgica de la matriz energtica
implcita en este proyecto, sobre lo cual, aqui se habr de reflexionar.
Del mismo modo, en ambos pases los proyectos de los sectores energticos y
extractivos que contextualizan la suscripcin de este mega proyecto conllevan
lgicas que rompen varios de los esquemas de buenas prcticas en las
industrias extractivas. En este sentido, es importante para nuestro anlisis del
caso G-Per-Mxico-Repsol, identificar los elementos que bajo nuestro
enfoque y perspectiva demuestran las sinergias perversas en la gestin de la
poltica econmica del proyecto estudiado.
Para ello, ser necesario exponer cierta informacin para contextualizar el
desarrollo institucional del modelo econmico de gestin que prevalece y las
condiciones bajo las que este ha ocurrido en ambas naciones. As como la
evolucin de la normatividad que regula los procesos de gestin y contratacin
que aplican al caso. Por esta razn y para una mejor panormica del caso de
estudio se ha sintetizado la informacin ms relevante para el nuestro estudio
(ver Cuadro 1).

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

Omar E. Manrquez.

Los antecedentes que contextualizan el caso nos llevan a los inicios del
proceso de reestructuracin econmica neoliberal, que en ambas naciones,
modifican los marcos normativos que mantenan una regulacin y control
estatal sobre los sectores energticos. En Per, la Ley 26221 permite privatizar
los lotes petroleros ms rentables, fragmenta Petro Per y le reduce a las
tareas de refinacin. En el proceso, se cre un subsistema de contratacin
gubernamental: el Patrn mercantilista de adjudicacin - contratacin; que
acondicion la norma regulatoria en el sector hidrocarburos, para que por va
de la negociacin directa se facilitara la adjudicacin de los proyectos ms
rentables.
En Mxico, se hizo lo mismo con las leyes reglamentarias del artculo 27 de la
Constitucin mexicana. Se trivializ el alcance de la potestad del estado sobre
la explotacin de los recursos estratgicos, dando paso a las nuevas
normatividades que permitieron la inversin privada en los rentables sectores
energticos de petroqumica, gas y electricidad
Bajo ambas lgicas, la transferencia de activos y actividades en poder del
estado, pasan a manos de privados irrumpiendo el marco constitucional
establecido, dejando en el camino las huellas del dao patrimonial, el conflicto
de intereses y en medio de relaciones de amiguismo y con la parlisis de los
mecanismos de rendicin de cuentas.
Cuadro 1. Aspectos normativos y contexto en torno a la gestin-convenio GPer-Mxico-Repsol. Elaboracin propia.
P
a

Contexto
geopoltico
econmico.

P
e
r

El estado peruano a
finales de la dcada de
1960,
estatiza
los
hidrocarburos
para
administrarlos
por
medio
de
PETROPER.

Artculo 66 Constitucin Poltica del Per: Los recursos naturales,


renovables y no renovables, son patrimonio de la Nacin. El Estado es
soberano en su aprovechamiento.

Disminucin
reservas.

Dicha Ley, es la Ley Orgnica de Hidrocarburos o Ley 26221.

Marco normativo

de

En los aos 90, bajo el


rgimen de Fujimori,
se
reestructura
el
sector de petrleo y
gas por medio del
patrn
mercantilista,
que
regir
las
adjudicaciones
y

Por ley orgnica se fijan las condiciones de su utilizacin y de su


otorgamiento a particulares. La concesin otorga a su titular un derecho
real, sujeto a dicha norma legal.
7

PETROPER, que se cre por Decreto, el 24 de julio de 1969 (Ley


17753), que se rige por su Ley Orgnica aprobada el 4 de marzo de 1981
mediante Decreto Legislativo N 43.Modificada despus por la Ley 26224,
el 23 de agosto de 1993, Ley 24948 (Ley de la Actividad Empresarial del
Estado del 2 de diciembre de 1988), modificada por la Ley 27170 (Ley del
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
del 8 de septiembre de 1999).8

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

contrataciones; con la
6
Ley 26221.
Se integra Repsol al
consorcio Camisea, y
es
quien
organiza
compra venta de gas
Per Mxico.
Liberalizacin
del
sector
de
hidrocarburos
por
cuasi
decreto
inconstitucional

Actualmente, PETROPER se cie a la refinacin.


El Artculo 6 de la Ley 26221 fragmenta a PETROPER para crear
9
PERUPETRO S.A., actual operadora estatal de los contratos en el
sector.10
El DS 040-99-EM,11 estableca que los contratos de explotacin deban
garantizar un horizonte mnimo de 20 aos de reservas destinadas al
abasto del mercado nacional peruano. El DS 031-EM, cambia dicha
norma por un periodo mnimo definido en el contrato.
En Junio 2005 se aprueba Ley 28552 que modifica ex profeso, dicha
condicin de ambigedad del artculo 4 de Ley 27133.
En Diciembre de 2005, se dicta el DS 050-2005-MEM, por el cual se
renegocia el contrato del Lote 88 usando ambigedad del DS 040-EM.
Pero sin el horizonte permanente, ahora solo a partir de cierto ao ancla
12
a partir del cual contar.
Se promulga la Ley N28176, Ley de Promocin en la Inversin de
Plantas de Procesamiento de Gas Natural, la cual incentiva aun ms la
exportacin del Gas de Camisea otorgando los mismos beneficios que
tienen las empresas encargadas del upstream.
Beneficios otorgados por dicha Ley:
Gastos de exploracin y desarrollo, costo de los pozos sern acumulados
en un monto que ser amortizado.
La exportacin exenta del todo tributo, incluyendo los que tienen mencin
expresa.
La importacin de bienes e insumos para la explotacin est exenta de
todo tributo, incluyendo los que tienen mencin expresa, hasta que dure
aquella fase.

x
i
c
o

Tratado
de
Libre
Comercio / Acuerdo
Marco ASPAN.
Desde

1995,

la

El artculo 27 Constitucional en su prrafo sexto, versa: Corresponde


exclusivamente a la Nacin generar, conducir, transformar, distribuir y
abastecer energa elctrica que tenga por objeto la prestacin de servicio
pblico. En esta materia no se otorgarn concesiones a los particulares y
la Nacin aprovechar los bienes y recursos naturales que se requieran

La Explotacin de Recursos Naturales se debe enmarcar en una Economa Social de


Mercado en donde se condiciona la participacin de los grupos econmicos en armona con el
bien comn y el respeto del inters general, estableciendo lmites para que la democracia
constitucional no sea un espacio donde se impongan las posiciones de los ms poderosos
econmicamente en detrimento de los bienes jurdicos protegidos constitucionalmente. (STC
048-2004-AI/TC).
8
El actual Estatuto Social de PETRLEOS DEL PER - PETROPER S.A. se aprob el 21 de
agosto de 2002 mediante DS 024-2002-EM.
http://www.petroperu.com.pe/portalweb/Main.asp?Seccion=34
6
Lase, Dammert, Manuel. La nueva nacionalizacin de petrleo y gas, requisito para forjar la
matriz energtica sustentable en el siglo XXI. 2009. Pg. 132.
9
Empresa Estatal de Derecho Privado del Sector Energa y Minas.
10
Cuyo Texto nico Ordenado fue aprobado por Decreto Supremo (DS) N 042-2005-EM, y
que se rige por las disposiciones contenidas en su Ley de Organizacin y Funciones, aprobada
por Ley N 26225.
http://www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/perupetro/site/NuestraEmpresa/Cont_Historia
11
Reglamento de la Ley de Promocin del Desarrollo de la Industria del Gas Natural.
12
Lase Dammert, op. cit. pgs. 156-160.

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

Omar E. Manrquez.

Comisin Reguladora
de
Energa
(CRE)
inici la privatizacin
del sector estratgico
de electricidad con
importantes
concesiones
a
productores
independientes, bajo la
figura de Productor
Independiente
de
Energa
(PIE),
iniciativa basada en la
contrarreforma
elctrica impulsada por
el entonces Presidente
Carlos
Salinas
de
Gortari (1988-1994) en
1992.
Con ello, reforma el
artculo 3 de la ley
reglamentaria
del
Artculo 27 de la
Constitucin en torno a
la energa elctrica,
para definir, lo que NO
era el servicio pblico
que cita el artculo 27
constitucional. Luego
surgieron las figuras de
autoabastecimiento y
13
cogeneracin.
Liberalizacin
del
sector
de
hidrocarburos
por
cuasi
decreto
inconstitucional

para dichos fines.


1992, modificacin a la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica.
Principales puntos:
No se considera servicio pblico:
I.- La generacin de energa elctrica para autoabastecimiento,
cogeneracin o pequea produccin;
II.- La generacin de energa elctrica que realicen los productores
independientes para su venta a la Comisin Federal de Electricidad
Al definir lo que no se considera servicio pblico, se abri la puerta a la
inversin privada.
En julio de 1992, tambin comienza la fragmentacin de Pemex en un
corporativo con empresas filiales.14 Para ello, Salinas abroga la Ley
Orgnica de Petrleos Mexicanos de 1971, y en su lugar aprueba la Ley
Orgnica de Petrleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, de julio de
1992.
Crea la Comisin Reguladora de Energa y firma el Tratado de Libre
Comercio.
Vicente Fox, abre la puerta a los contratos de servicios mltiples que
permiten la inversin privada en actividades en reas estratgicas
exclusivas del Estado. Promulga la Ley Minera que acelera la
desincorporacin de reservas mineras del estado y las concesiones a
particulares en el sector y que permite adems la inversin en la
explotacin del gas por va de la minera no petrolera.
Propone una reforma energtica que es rechazada por considerarse
conflictiva con el 27 constitucional y a causa de la movilizacin social
sindical.

Despus del anterior relato de los rasgos ms significativos que son comunes
en el desarrollo de los procesos de modificacin de la legislacin, licitacin y
adjudicacin en ambos pases se debe notar que existi una sinergia sistema
de accin armnica de varios entes y mecanismos hacia un objetivo comn de
todos los entes implicados para concretar el proyecto a toda costa. Dicha
sinergia comienza con la reestructuracin de los marcos regulatorios de los
sectores energticos y estratgicos de Mxico y Per.
En esta lgica, los actores involucrados se asumen en roles diversos: de
funcionarios facilitadores del proceso de privatizacin o liberalizacin de
activos o actividades del estado; como operadores estratgicos tanto en las
empresas estatales como en las privadas (la puerta giratoria) acompaando a
13

Prez, Ana Lilia (2006). Empresas pblicas Privatizacin silenciosa de energa elctrica. En
revista Fortuna.
14
Con ello se inicia la desintegracin de Pemex y comienza el esquema corporativo de
subsidiarias: Pemex Exploracin y Produccin (PEP), Pemex Refinacin (PR), Pemex Gas y
Petroqumica Bsica (PG y PB) y Pemex Petroqumica (PPQ).

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

los grandes inversores que adquieren o rescatan los residuos de dichos


activos y actividades poco rentables al estado, infravalorados despus de un
previo proceso ex profeso de descomposicin de los mismos.
Durante dicha sinergia, los papeles que desempean el estadista y sus
ministros; el director de `X corporacin; el servidor pblico; y el inversionista
privado, se integran de manera tal, que nos permite pensar que todos actan
en funcin del inters privado. Debido tal vez, a un proceso de sobornizacin,15
ignorancia o negligencia. De forma que la lgica legislativa modifica el marco
jurdico normativo en ambas naciones que desemboca en la privatizacin o
captura del patrimonio nacional. Sincronizndose con los decretos cuasiinconstitucionales; el ejercicio pblico en conflicto de intereses y la captura del
patrimonio nacional. Tambin destacan en ambos pases, los contextos de
corrupcin sistmica bajo los que se realizan las adjudicaciones, los regmenes
cuasi delegativos16 bajo los que el Poder Ejecutivo concentra el poder de
legislacin y el bajo perfil del activismo cvico desarticulacin de sinergias
entre los diversos sectores crticos de la sociedad civil.
A continuacin, algunas de las cuestiones que han generado justificadas
crticas (ver Anexo Cuadro 2.):
Perversa sinergia de los actores implicados para concretar el proyecto
a toda costa.
Discrecionalidad en torno al proceso de licitacin y adjudicacin en los
pases
Parlisis de los mecanismos de rendicin de cuentas
Pasividad de la responsabilizacin social
Ineficiencia econmica del proyecto
Caducidad de la matriz energtica.
Contradiccin entre perfectibilidad y estabilidad del contrato.
El caso del convenio G-Per-Mxico-Repsol, es la culminacin tpica de los
procesos de privatizacin, mismos que iniciaron bajo contextos autoritarios, y
que se consolidaron en los periodos llamados de transicin democrtica que
corran junto a la cualificacin de las instituciones representativas liberales
(pluralismo, elecciones libres, ciudadanizacin de entes pblicos) pero que hoy
da, bajo entornos geopolticos ms complejos, agotado el modelo de mercado
y en democracias con una mayor expectativa de la configuracin social del
poder, son por dems cuestionadas las vigencias de los espurios convenios.

15

Trmino acuado por Joseph Stiglitz, ex funcionario del Banco Mundial, para describir una
fase del proceso de reestructuracin econmica neoliberal. Disponible en:
http://www.voltairenet.org/El-Globalizador-que-deserto.
16
ODonnell, Guillermo, Delegative Democracy. En, Journal of Democracy, Vol. 5, No. 1,
January 1994. National Endowment for Democracy and the Johns Hopkins University Press.
1994. Pgs. 55-69.

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

Omar E. Manrquez.

2. Anlisis del caso.

omo bien se ha podido anotar en el apartado anterior, los mtodos


autoritarios del fujimorismo17 y del salinismo18 permitieron concretar la
agenda legislativa que modific el marco regulatorio y que impuls la
agenda de los grandes corporativos energticos y las nuevas oligarquas
nacionales amparadas en las relaciones de poder con el rgimen. Se registra
en ambos casos que el Poder Ejecutivo tiene amplias facultades para legislar
por decreto sin adecuados controles del Poder Legislativo y en ausencia de
mecanismos de seguimiento y evaluacin del proyecto.
Una vez modificados los marcos normativos, fueron vlidas las transferencias
de activos estatales, como la petroqumica secundaria, el transporte de gas o la
electricidad en Mxico; y de la explotacin hidrocarburfera en Per. No
obstante, se debe subrayar que sucedieron en medio de entornos de
corrupcin sistmica de la mano siempre de los hombres del poder: ministros
de energa o economa, por ejemplo, altos funcionarios de Estado y
Presidentes.

Tocante al anlisis del caso, y respecto a Per, diversos especialistas han


documentado respecto al proyecto Camisea, que sumado a las irregularidades
que permean el proceso de licitacin y adjudicacin, adems, no se han
concretado los beneficios esperados.19 Asimismo, queda la grave incertidumbre
que gener la perversa sinergia institucional que permiti una cadena de
irregularidades en los cimientos del proceso de adjudicacin de los lotes, la
frmula fiscal y los trminos de los contratos en este proyecto. Desde la franca
discrecionalidad de autoridades para la adjudicacin de contratos, el uso
circunstancial de informacin o su tergiversacin opacidad porosa,20 hasta la
incompetencia de funcionarios o la inconstitucionalidad de las frmulas de
regalas y trminos de los convenios.
En contradiccin con el inters pblico, se da prioridad a la exportacin del gas
de Camisea, con el agravante de que adems de ser polticamente incorrecto,
es econmicamente ineficiente, ya que los ingresos que el estado peruano
percibir por dicha exportacin son a todas luces mucho menores que los que
pudiera recibir si el gas se destinara al mismo mercado nacional. Incumpliendo
con los mandatos constitucionales en ambos pases de primar el bienestar
pblico por sobre cualquier otro inters particular.

17

Periodo en que Alberto Fujimori se mantuvo al frente del gobierno de Per, de 1990 a 2000.
Periodo sexenal gubernamental del ex mandatario mexicano Carlos Salinas de 1988 a 1994.
19
Lase, Gamboa, Csar, Cueto, Vanessa; Dvila, Jimpson. Resumen Ejecutivo. El Estado
Peruano Cumpli Con Camisea? DAR - Derecho, Ambiente y Recursos Naturales. 2008.
20
Concepto acuado por el autor para referir una categora de la informacin acondicionada
para obstaculizar su anlisis y uso en la vigilancia y sancin del ejercicio del poder. Lase,
Manrquez, Op. cit., pg. 144.
18

10

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

Adems, los ingresos percibidos difcilmente podrn impulsar al tiempo, el


motor de la restitucin de reservas y la cada vez ms lejana posibilidad de
desarrollar una matriz energtica sustentable o al menos diversificada. Al
contrario, fueron dilapidadas en beneficio de las altas tasas de retorno que
obtendr Repsol,21 todas las ventajas que el gas tiene sobre el petrleo
(respecto al contenido calrico), y las que en especfico posee el gas de
Camisea (nulo costo de exploracin puesto que ste lo cubri Shell) para el
desarrollo de la matriz industrial peruana y el consumo domstico.
La situacin se agrava por una fundada incertidumbre respecto del tamao real
de las reservas y de la capacidad de las mismas para abastecer el consumo
interno en el corto y mediano plazo. Mientras tanto, el tema de las bajas
regalas que el estado peruano recibe de Repsol, y del magro pago del gas
basado en el ndice de precios del mercado de Estados Unidos (precio de
netback)22 y su indicador Henry Hub (HH) se perfilan como el origen de
conflictos polticos, econmicos23 y sociales24 muy visibles.
Por otro lado, Perupetro S.A., concentra muchas facultades y poder de
negociacin para la disposicin del patrimonio natural de los peruanos; por lo
que los mecanismos de rendicin de cuentas para evaluar los contratos
celebrados por la paraestatal son dbiles. En consecuencia, al no existir control
legal o mecanismo de transparencia contractual adecuado, tampoco habr
control alguno del Poder Legislativo que sea efectivo.25
Por ello, sera muy loable transparentar y reponer el proceso de adjudicacin
del contrato, puesto que adems de los graves problemas antes descritos se
deben de sumar los conflictos derivados de la adversa balanza comercial
generada; la compleja distribucin de los beneficios sociales derivados de los
magros ingresos que Per recibe por el codiciado gas de la regin de Camisea;
la eliminacin de las clusulas de seguridad energtica; y los riesgos para la
optima negociacin del estado peruano derivados del control dominante que
posee el consorcio Camisea.26

21

Estratgicas en su roll back o reposicionamiento estratgico entre las petroleras privadas.


Vase el artculo de Humberto Campodnico, "Cuando el precio se calcula para atrs, del
16 de septiembre de 2007. Disponible en:
http://www.cristaldemira.com/articulo.php?idfecha=2007-09-16.
23
El 5 de agosto Perupetro y Consorcio Camisea negociarn regalas para exportacin de
gas.
Lase,
http://mercadoenergia.com/mercado/2010/07/23/el-5-de-agosto-perupetro-yconsorcio-camisea-negociaran-regalias-para-exportacion-de-gas.html.
24
El sur protesta contra exportacin de gas. Lase, http://peru21.pe/noticia/496476/surprotesta-contra-exportacion-gas.
25
Csar Gamboa Balbn, Anlisis Legal de los Contratos de Explotacin Lotes 88 y 56: Perdida
de la posicin dominante del Per del uso del gas de Camisea. Presentacin.
26
El Consorcio Camisea es liderado por Pluspetrol y est integrado tambin por las empresas
Tecpetrol del Per, Repsol YPF Sucursal del Per, SK Energy Sucursal del Per y Sonatrach
Peru Corporation. Fuente: http://www.andina.com.pe/Espanol/Noticia.aspx?id=BzGe0i1mxWI=
22

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

11

Omar E. Manrquez.

Para el caso de Mxico, la evolucin del proceso de apertura del sector


electricidad, gas y petroqumica, como se coment, culmina con los recientes
desarrollos y proyectos de privatizacin del sector energtico que han
desarticulado la funcionalidad econmica del sector, desintegrando eslabones y
encareciendo los costos en toda la cadena de insumos, pero beneficiando a los
inversionistas privados en detrimento de la renta nacional.
En el caso estudiado, la desarticulacin de la paraestatal Petrleos Mexicanos
(Pemex), en cuatro subsidiarias que funcionan bajo un esquema corporativo
y del sector electricidad, contextualizan el exitoso avance de las corporaciones
que desarrollan el mercado privado de estos sectores energticos en Mxico a
costa del bolsillo del consumidor y de la ausencia de insumos a la industria
nacional petroqumicos: fertilizantes, amoniaco; y electricidad por el
abandono de la inversin privada en aquellas reas concesionadas.
Cabe recordar que al trmino de la administracin del entonces Presidente
Ernesto Zedillo (1994-2000), los productores independientes generaban
apenas el 0.7 por ciento de electricidad para autoconsumo. Con Vicente Fox
(2000-2006), tenan ya el 22.3% de la generacin. En otras palabras, a partir
del sexenio de Fox en el ao 2000, el sector privado produca un 4%; a la
fecha, el sector privado produce el 40%. La Auditora Superior de la Federacin
(ASF), destaca que de acuerdo con los reportes de Generacin, Compra e
Importacin de Energa Elctrica de la CFE; de 2000 a 2004, aquella cedi el
22.3% de la generacin de energa elctrica a privados. Las proyecciones de la
ASF estiman que a finales del sexenio (periodo presidencial de seis aos) CFE
habr perdido un 34%.27
El punto es que la cogeneracin de energa elctrica28 no hubiese sido
necesaria si el sector energtico hidrocarburos sobre todo, no hubiese sido
desintegrado.29 Por ejemplo, el gas necesario para la generacin de
electricidad est disponible en Mxico, en los yacimientos de petrleo en
Chicontepec, Veracruz, pero ste es desperdiciado a causa de que se extrae el
crudo por medio de una tcnica de inyeccin de nitrgeno que deja sin utilidad
los millones de pies cbicos de gas emanados hacia la atmosfera por este
mtodo, el cual solo beneficia al contratista privado.30 Al parecer los altos

27

Obrador, A., Ibdem.


Existen otras opciones viables para la generacin de electricidad en Mxico, por ejemplo
con plantas de ciclo combinado o a base de carbn; la incongruencia es mayor en un pas que
reboza de energticos e insumos para la generacin de electricidad. Vase, Ocampo Torrea,
Pemex. Mitos, realidades, testimonios y propuestas. Universidad Autnoma de la Ciudad de
Mxico. Mxico. 2006.
29
En consecuencia, la transaccin del Gas de Camisea y el redituable negocio de Repsol son
posibles por aquella desintegracin y por las ineficientes polticas econmicas en el sector
energtico mexicano, los laxos dispositivos de rendicin de cuentas de la poltica
gubernamental y las anomalas antes citadas en los procesos de liberalizacin de dicho sector.
30
Lase, Ocampo, op. cit.
28

12

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

funcionarios mexicanos han convenido apoyar proyectos onerosos y poco


rentables para el gobierno y los ciudadanos, cuya matriz energtica beneficia a
corporaciones como Repsol y que por los altos costos de las tarifas de
electricidad derivadas y aplicadas al consumo domstico, vulneran el ingreso
de los ciudadanos.
Por ello, es urgente disear las nuevas lgicas bajo las cuales se puede dar
marcha atrs de manera legtima e institucional a todos aquellos convenios
espurios contrarios al inters pblico. En este sentido, se debe considerar que
existe un ejercicio sistmico de sinergias perversas que impiden la rendicin de
cuentas gubernamental y la proteccin del patrimonio social, que alimenta los
entornos de corrupcin que impiden una enrgica y sana accin institucional
que rompa esta inercia (ver Cuadro 3).
Por lo tanto, es fundamental desarrollar sinergias adecuadas que acondicionen
entornos de exigibilidad en los cuales se pueda verificar que la toma de
decisiones se d acorde al marco legal y en armona con el inters general.
Bajo este entorno es ms factible un ptimo diseo institucional que permita
definir en los contratos gubernamentales las polticas tributarias y de
distribucin de los ingresos de los sectores estratgicos que ms beneficios
otorguen a la poblacin en cada nacin.
Se deben generar asimismo los insumos necesarios a tal sinergia para la
responsabiliacin cvica y estatal, que groso modo son: la informacin til y el
derecho de acceso a la misma; entornos de evaluacin y deliberacin de la
poltica pblica; dispositivos de evaluacin y mejora de la gestin de recursos; y
entes con suficientes facultades de sancin del ejercicio del poder pblico.31
Especficamente en el caso referido, la intermitente sinergia cvica en el
cuestionamiento social de los convenios en ambos pases ha sido un factor de
fuerte oposicin al mismo ante la ausencia de efectivos dispositivos de sancin
institucional.32 Sin embargo, deben conjugarse bajo condiciones sociales y
polticas ptimas, la enrgica sinergia cvica33 con acciones potentes de los
entes y poderes pblicos facultados para la fiscalizacin y sancin. La sinergia
cvica implica que diversos actores sociales y sus recursos de transaccin,
entre ellos, los movimientos sociales, las organizaciones de la sociedad civil,
los medios independientes y periodistas, los denunciantes internos
whistleblowers, y las acciones de ciudadanos independientes, concurran y se
concentren en labores de responsabilizacin del poder pblico, que facilite la
31

Manrquez, op.cit.
Cabe resaltar que en Mxico, la compra de gas de la CFE a Per, se realiz con el aval de la
figura de los testigos sociales (entes de la sociedad civil designados por Secretaria de la
Funcin Pblica); uno de ellos fue David Shields Campbell, prestigiado consultor en materia
petrolera, que aprob este proceso de contratacin.
33
Lase Manrquez, op. cit.
32

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

13

Omar E. Manrquez.

accin enrgica de entes facultados y de los mecanismos vinculantes que


sancionen al poder. Con el objetivo de eslabonar una reaccin favorable al
estimulo social, sancionando correctamente las irregularidades del proceso.
Cuadro 3. Focos de vulnerabilidad que pervierten la poltica energtica en Mxico/Per.
mbito

Condiciones y
entorno vigentes

Consecuencias.

Estructura
institucional

-Poder Ejecutivo con


facultades
metaconstitucionales para
legislar por decreto.
-Impotencia de los
controles legislativos.

-Inconstitucionalidad de los convenios suscritos.


-Desbalance y conflicto en el ejercicio de los Poderes
constituidos.
-Condiciones de incertidumbre y desconfianza en el
rgimen poltico.

-Facultades
discrecionales de las
entidades que regulan
al sector.

-Conduccin del proceso con amplios mrgenes de


discrecionalidad.
-Altos incentivos a entornos de corrupcin.
-Debilidad para controlar las entidades.

-Conflicto de intereses.
-Legislacin
poco
-Practicas de puerta giratoria.
aplicable
para
la
Contexto normativo responsabilidad de la -Impunidad.
-Debilidad de la Legislacin para la evaluacin y sancin
funcin pblica.
de los actos, decisiones de los tomadores de decisin.
-Legislacin reactiva
- El derecho de acceso a la informacin tiene alcance
en
materia
de
limitado por que la Legislacin en la materia no es protransparencia
y
activa respecto a los efectos de la discrecionalidad y
rendicin de cuentas.
opacidad.

Concurso y
contrato de bienes
pblicos

-Discrecionalidad del proceso.


-Dudosa competencia de los licitantes.
-Procesos
de -Debilidad de los mecanismos de evaluacin de la
adjudicacin directa.
poltica energtica.
-Desarticulacin de los mecanismos reguladores del
sector energtico.

Transparencia
contractual

-Imposibilidad de verificar que los decisores actuaron


conforme al inters pblico.
-Opacidad contractual.
-Se impiden el derecho al acceso a la informacin
-Opacidad porosa.
pblica, y el derecho de expresin de los ciudadanos en
la materia.

-Acotados
mecanismos
de -Sospechas y desconfianza en las instituciones.
Responsabilizacin
intervencin social en -Se desarticula la sinergia cvica para la vigilancia y
social
funciones
de sancin del ejercicio del poder pblico.
-Se impide la articulacin entre ciudadanos y gobierno
regulacin.
para la rendicin de cuentas democrtica.

En razn a lo ya expuesto, a continuacin se presenta una propuesta que


conjunta diversas lgicas y estrategias de accin para solucionar algunos
problemas de perversin de la funcin pblica y de la gestin de la poltica
econmica de los sectores estratgicos aqu revisados.

14

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

3. Propuesta: Licitacin pblica, transparencia contractual y


responsabilizacin social

nte la evidencia antes destacada, en esta investigacin se ha recalcado


que es muy importante acompaar un adecuado rediseo institucional y
una sana gestin con la sinergia cvica. Esto es ms urgente en
contextos institucionales altamente vulnerables a la corrupcin y la perversin
sistmicas. En este sentido, se enfatizan tres componentes fundamentales para
evitar dicha distorsin en la gestin de gobierno.
Primero, practicar la licitacin pblica, es decir, la convocatoria y subasta
pblica en los procesos de contratacin gubernamental de bienes, obra pblica
y servicios. Esto, en razn de que esta prctica es un efectivo freno a los
procesos de adjudicacin discrecional que encubren una gama de anomalas.
La convocatoria pblica permite:
9 Inhibir condiciones de negociacin asimtrica por informacin incompleta;
9 Evitar que el proceso transite por zonas de conflicto de intereses entre
agentes reguladores a la vez dueos o socios de las concesionarias de los
contratos;
9 Simulacin de procesos de competencia y evaluacin;
9 Fortalecer con actos pblicos la accin de gobierno;
9 Garantizar las mejores condiciones de negociacin para el Estado.

Como se registr en la investigacin, los licitantes y los funcionarios


aprovecharon los mrgenes de discrecionalidad para obtener ventajas y rentas
ilcitas. Los primeros, aprovecharon la oclusividad del proceso para implantar
sus agendas particulares con las carencias e insumos que los acompaaban.
Los segundos, obtienen de esto rentas ilegales por sus labores de facilitacin,
la participacin como accionistas en las empresas o la asociacin comercial
con los licitantes.
En el caso de los ductos de Camisea, los continuos accidentes fundaron las
sospechas de incompetencia y el empleo de insumos de baja calidad. Situacin
que ha deslegitimado la funcin pblica del gobierno de Per, ya en el caso de
Mxico, el dao patrimonial al erario se acompao de beneficios particulares
para los funcionarios que gestionaron la compra del Gas a Repsol. Por ello, la
licitacin pblica disminuira en gran medida los mrgenes y entornos bajo los
que se cobijaron los ilcitos y las irregularidades.34

34

Como es el caso de los contratos suscritos entre CFE y Repsol, por ejemplo, no hay acceso
pblico al contrato en Mxico entre CFE-Repsol, de la licitacin pblica internacional
18164067-009-006, que estableci el convenio analizado.

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

15

Omar E. Manrquez.

Como segundo componente se seala la transparencia contractual. Existen


grandes ventajas a favor de dicha transparencia en el acceso al contenido de
los contratos35 por ejemplo:
9 Ayudar a una gestin responsable de los gobiernos de aquellos recursos
naturales finitos al informar a los ciudadanos de los precios que pagan por
la explotacin de sus recursos y respecto del precio al que venden los
mismos.
9 Conocer detalladamente los convenios legales de proteccin del medio
ambiente, tratamiento de pasivos ambientales, de acceso al uso de la tierra
y sus recursos.
9 Establecer ntidamente la jerarqua de los derechos de las comunidades
locales relacionados a impactos o reubicacin de las mismas por el
desarrollo de proyectos.
9 Favorecer la transparencia en materia de recaudacin fiscal.
9 Se fortalece la confianza institucional.
9 Hay mayor certidumbre jurdica en los procesos de contratacin para
inversores y contratistas.
9 Se pueden reducir conflictos entre poderes constitucionales por el
desbalanceo derivado del diseo, suscripcin y ejecucin de los mismos.
9 Los gobiernos pueden incrementar su capacidad de negociacin y mejorar
las condiciones generales para la misma.
9 Eventualmente habr una gestin gubernamental ms eficiente de los
sectores extractivos.
9 Se fomenta la cooperacin y coordinacin intragubernamental.
9 Se generan incentivos para mejorar la calidad de la contratacin.
9 Adems de que se otorgan mejores condiciones para el monitoreo social
tras la implementacin de los contratos.

Asimismo, la transparencia contractual, entendida como el acceso al contenido


pblico de los contratos, y la disposicin sistemtica y universal de toda
informacin relevante de inters pblico permite:
9 Reducir la opacidad porosa por medio de la publicidad de la documentacin
que sustenta los actos de toma de decisiones y el acceso libre a la
informacin contextual;
9 El suministro de informacin, para el escrutinio y autoridad de la sociedad
civil en labores de vigilancia y sancin;
9 Sustentar la accin enrgica de las entidades de fiscalizacin superior;
9 Desechar sospechas en los procesos de contratacin;
9 Corroborar el seguimiento de planes, polticas y programas en el desarrollo
de la obra pblica y adquisiciones.
9 Evaluar avances y ejercicios presupuestarios acorde a lo establecido.

35

Lase, Rosenblum, Peter y Maples, Susan. Contratos al descubierto: Poniendo fin a los
tratos secretos en las industrias extractivas. Resumen ejecutivo. Revenue Watch Institute.
2011.

16

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

9 Evitar la inconstitucionalidad en el contenido de clausulas del contrato y de


los trminos de referencia (costos, garantas, mrgenes de accin, calidad,
y particularidades convenidas).

Experiencias en el mundo respaldan los beneficios que aporta el seguir la


prctica de transparencia contractual en las IE.Hay que sealar que la
jurisprudencia internacional y las mismas legislaciones nacionales respecto al
derecho a la informacin y la libertad informativa, sustentan la divulgacin de
los contratos y la produccin de informacin pblica gubernamental al respecto
como parte de los derechos en las democracias.36 Por otra parte, el diseo
contractual expreso en las clausulas de confidencialidad no impide por
completo la divulgacin de informacin a travs de diversos medios.
En este sentido, de acuerdo a una investigacin de la Revenue Watch Institute
(RWI) al estudiar 150 clusulas de confidencialidad incluidas en los contratos
de las industrias petroleras y mineras internacionales qued evidenciado el
inters de la ciudadana de contar con informacin relevante por encima del
inters de las empresas en mantener dicha confidencialidad. En este tenor,
existen iniciativas por la transparencia en contratos impulsadas por diversas
instituciones, por ejemplo la del mismo RWI y su campaa Publish What You
Pay (Publica lo que pagas); desde el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la
Corporacin Financiera Internacional (IFC). Los cuales alientan la
transparencia contractual o incluso la colocan como un requisito para la
inversin y financiamiento solo viable en buenos gobiernos.37
El secreto comercial o la reserva de informacin en los contratos tienen ms un
uso tradicional en las IE que una real justificacin en los hechos.38 Todo apunta
a que dicha asimetra de informacin es tolerada entre el sector empresarial y
usada para obtener ventajas en la negociacin de contratos entre estado y
operador.
En otro plano, para asegurar la accin responsable de los servidores pblicos,
es necesario que el ejercicio de las dos anteriores prcticas se acompaen de
la responsabilizacin por va de los ciudadanos, como tercer componente. Es

36

Los informes de Amnista Internacional sobre contratos de los ductos Baku-Tblisi-Ceyhan


(BTC) y Chad-Camern as los demuestran. Los diversos informes de organizaciones de la
sociedad civil sobre el contrato de Mittal Steel en Liberia o de los realizados en la Repblica
Democrtica del Congo focalizaron la atencin hacia la solucin de vicios en los contratos
firmados discrecionalmente por los respectivos gobiernos segn Rosenblum y Maples, op. cit
Pg. 5.
37
Ibid., pgs. 5-7.
38
Adems, el empleo del mismo es relativo, puesto que en el sector es prctica comn el
trafico de informacin confidencial de los mismos; ya que los contratos se califican, se
ventilan sus detalles entre los inversionistas como parte de la normativa sobre ttulos y
valores y ms cuando se trata de empresas cotizadas en bolsa; e incluso entre colegas y
mismos competidores cuando concurren en los grandes proyectos. Adems de que no hay
evidencia solida que tipifique daos por la divulgacin. Ibid, pg. 3.

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

17

Omar E. Manrquez.

decir, que concurran acciones sociales de asignacin de responsabilidad de


aquellos funcionarios responsabilizacin cvica.39 Dichos mecanismos
sociales de responsabilizacin de la funcin pblica, son aquellas acciones de
los ciudadanos que activan procesos y mecanismos institucionales o llamados
horizontales40 de rendicin de cuentas informacin, evaluacin y sancin,
segn Schedler.41
En este sentido, las legislaciones nacionales e internacionales en materia de
derecho a la informacin, derechos ambientales, derechos de las comunidades
originarias y otras, para la determinacin de las polticas de estos sectores, no
han sido una graciosa concesin de los estados nacionales ni de las
corporaciones; por el contrario, son el resultado de la activa participacin
ciudadana que as ha incidido en la legislacin y que ha evolucionado en sus
mecanismos de transaccin y sus demandas.
Recapitulando, debemos recordar que la corrupcin o perversin sistmica, son
factores imperantes en la gestin de los sectores estratgicos en Mxico y en
Per que inhiben en gran medida los surjan enrgicos ajustes desde las
instituciones que puedan revertir tal inercia. Bajo este razonamiento, es
deseable que los rganos de control y monitoreo de la administracin pblica
cuenten con espacios, instrumentos y un marco jurdico que permita y garantice
un ejercicio autnomo y dinmico, complementado con el desarrollado por la
sociedad civil, ajeno a las distorsiones e inercias internas del sistema poltico y
sus relaciones endgenas. Asimismo, es necesaria la autonoma financiera y
poltica de las entidades de fiscalizacin y sancin, con la ciudadanizacin de
las mismas; que integren a la legislacin la eleccin popular para el
nombramiento de los titulares a cargo de las entidades de fiscalizacin y
rendicin de cuentas, para desconcentrar las facultades de control de los
poderes constitucionales sobre estos entes.
La combinacin de estos tres componentes licitacin pblica, transparencia
contractual y responsabilizacin social son necesarios para el ejercicio
responsable de la representacin poltica acorde al inters pblico en esta
materia.42 Es necesario adems, emplear mtodos adecuados de planeacin y
evaluacin en la elaboracin de proyectos y polticas de gran utilidad en la
valoracin de soluciones a problemas de gran complejidad con miras a largo
plazo; tales como la metodologa de la Evaluacin Ambiental Estratgica

39

Manrquez, Op. cit.


Lease, ODonnell, Guillermo, Accountability Horizontal. En gora Cuadernos de Estudios
Polticos. Nmero 8. Argentina. 1998. Pgs. 5-34.
41
Lase, Schedler, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas? Mxico. 2004.
42
Que han sido conceptualizados por Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, como
accountability social. Lase, Peruzzotti y Smulovitz, La poltica de accountability social en
Amrica Latina." En, Controlando la poltica: ciudadanos y medios en las nuevas democracias
latinoamericanas. Temas. Argentina. 2002.
40

18

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

(EAE)43 Este mtodo permitira superar una visin cortoplacista y coyuntural de


los procesos de toma de decisin. Permite a la vez la implementacin de
soluciones a largo plazo al usar un indicador que proporciona una prospectiva
de la aplicacin de cierta poltica, para mejorar programas, modificar planes y
en consecuencia, generar proyectos de explotacin de recursos naturales que
integren los factores social, poltico, ambiental y econmico acorde a una visin
de sustentabilidad de largo plazo.
En razn de que en la actualidad se tergiversa el beneficio social con la
maximizacin del valor de la produccin y competitividad econmica,
generando vacios en los dems mbitos de desarrollo social y ambiental y
ocasionando estragos en sus sistemas. Por ejemplo, se conciben las
externalidades con enfoques deterministas que solo incluyen los costos segn
las categoras econmicas y que no recogen una amplia gama de elementos
de aprovechamiento en la poblacin afectada por tales externalidades.
Respecto a la reflexin necesaria sobre la sustentabilidad de la matriz
energtica extraccionista que se realiza en ambos pases, Martnez-Alier, por
ejemplo, nos detalla los enormes impactos negativos al ambiente y sus efectos
en la preservacin de biodiversidad. De igual forma, sobre la cantidad de
recursos requeridos en la explotacin de las IE que no son considerados ni
evaluados en la integracin del costo-beneficio de los proyectos; es decir: las
proporciones requeridas de los flujos de energa y de materiales en generacin
de dicha economa, y la salida de los residuos con sus impactos negativos.44
Esto significa, que ni la contaminacin y degradacin a los ecosistemas
sociales y naturales, ni los costos reales de los procesos de explotacin de los
recursos finitos son valorizados en este tipo de matriz. Por tal razn, los planes,
las polticas y programas derivados tienen bases ficticias o dogmticas
(paradoja del optimista),45 al no integrar a dicha matriz los costes reales de
explotacin y los escenarios prospectivos de los lmites y consecuencias del
ritmo de extraccin segn esta matriz energtica.

43

En el cual se conciben de forma holstica los mbitos sociales, econmicos, polticos,


ambientales e institucionales como aspectos integrales fundamentales en los procesos de toma
de decisiones por medio del manejo adecuado de la comunicacin eficaz, como eje articulador
de las interacciones y actuaciones de los actores involucrados; el establecimiento de
procedimientos y tcnicas de acopio y medicin de tendencias a largo plazo; y la gestin de
procesos que articulan e integran un enfoque de gobernabilidad y flexibilidad ajustado a la toma
de decisiones. Lase, Partidrio, Maria. Conceptos, evolucin y perspectivas de la Evaluacin
Ambiental Estratgica. 2008. Pgs. 14-15.
44
Martnez Alier, Joan. Deuda ecolgica vs. deuda externa. Una perspectiva latinoamericana.
1998. Pg. 7
45
Lase, Martnez Alier, Joan. Hacia una economa sostenible: dilemas del ecologismo
actual. Sesin del captulo Cataln del Club del Roma, Barcelona, 14 de diciembre de 2010.

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

19

Omar E. Manrquez.

En conclusin, y para resumir la propuesta a continuacin se enlistan algunas


acciones y estrategias necesarias para una sana gestin poltica-econmica de
las IE.

Responsabili
zacin social

Transparen
cia
contractual

Licitacin
publica

Objetivo

Estrategia y accin
9 Establecer la licitacin pblica como poltica de estado en materia
de contratacin gubernamental.
9 Manejar las excepciones a la licitacin pblica como casos
extraordinarios y sometidos al refrendo de rganos en el poder
Legislativo.
9 Disear y fortalecer sistemas, entidades y procesos de produccin
especializados para la difusin y acceso a toda informacin pblica
de licitaciones y contratos en los sectores estratgicos de las IE.
9 Legislar de forma proactiva en materia de transparencia y derechos
de informacin.
9 Fortalecer el vnculo cvico-legislativo en labores de vigilancia,
evaluacin y sancin.
9 Privilegiar los derechos comunitarios frente a impactos del proyecto
para entonces convenir la proteccin del medio ambiente,
tratamiento de pasivos ambientales, de acceso al uso de la tierra y
sus recursos

Adems, sera fundamental establecer las siguientes modificaciones en la


estructura jurdica poltica que permitan el desarrollo institucional y la gestin
de las IE de manera ptima y responsable.

Planificacin y
Poltica publica

Rendicin
de
cuentas

Transparencia
Constitucional

Objetivo
9
9
9

9
9

Estrategia y accin
Integrar en las constituciones nacionales, las facultades y los
conceptos jurdicos necesarios para establecer el derecho
ciudadano a recibir rendicin de cuentas de todo ente pblico.
Jerarquizar en consecuencia las entidades y rganos facultados
para garantizar tal funcin.
Facultar rganos con autonoma poltica y presupuestal
establecidos constitucionalmente para la fiscalizacin y evaluacin
de los planes polticas y programas.
Legislar en materia de fiscalizacin superior y rendicin de cuentas
la creacin de mecanismos de regulacin, balance y equilibrio de
poderes a travs de la mutua regulacin de rganos garantes.
Someter a eleccin popular los nombramientos de los entes que
regulan, fiscalizan y sancionan la poltica gubernamental relevante.

9 Evitar la implementan de polticas cortoplacistas de sustento


dogmatico y dar paso a una planeacin integral sustentada en
metodologas de evaluacin y prospeccin basadas en la realidad.46
9 Evitar la persecucin de resultados inmediatos en la gestin
Presidencial, pues esto inhibe la planeacin, la evaluacin y la
creacin de polticas directrices con perspectiva a largo plazo.
9 Crear instituciones de planificacin a largo plazo que sean
autnomas y facultadas para el diseo de dichos planes.

46

Las proyecciones en base a los umbrales del peak oil, en la extraccin de los hidrocarburos;
los efectos del cambio climtico; los lmites de la economa de mercado; y el desarrollo de los
derechos humanos o de la llamada cuarta hola de derechos.

20

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.

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II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

25

Omar E. Manrquez.

Anexo
Cuadro 2. Anomalas y consecuencias en el convenio G-Per-Mxico-Repsol.
Elaboracin propia.
Pas

Per.

Actos
discrecional
es de los
entes
pblicos.
Irregularidade
s y favores
polticos.

Avance
de
proyecto
Camisea
II
con
Informacin
de reservas
sin
certificacin.
Ello justific la
exportacin
en virtud del
supuesto
incremento de
reservas de
14 TCF a 50
TFC.
Escndalo de
los
Petro
audios en la
adjudicacin.
Las reservas
probadas del
Lote
56
fueron
mal
clasificadas
como
probables
con
aprobacin de
Pedro Pablo
Kuczynski,
PPK; lo que
favoreci
la
transferencia
de
las
mismas y su
riqueza a la
Licitante.

Anomalas.

Consecuencias.

Repsol paga una regala mxima


de 40% no obstante el aumento
en el Precio de la Canasta. Repsol
obtiene una granjera por el tope
al precio de gas cuyo incremento
acumulado anual no ser mayor a
5% primeros 6 aos y de 7% los
restantes 5 aos.
Tambin de forma irregular se fija
el
costo
por
transporte,
almacenamiento y procesamiento
de lquidos del Gas Natural LGN
en un monto de US$/BI 6.40. Ms
del 200% del costo establecido en
el informe Tcnico Econmico del
Contrato que fijo el costo en
US$/BI 2.88 lo que reduce la
regala que el Concesionario paga
al estado despus de deducir sus
47
costos.
Las reservas del lote 56 que
tambin (descubiertas por Shell)
cuantificaban reservas de ms de
220 millones de barriles de
condensados y ms de 2 trillones
de pies cbicos (nomenclatura
inglesa).
Sin embargo, entre el 2001 al
2004 la Direccin General de
Hidrocarburos
(DGH)
nunca
reconoci
como
reservas
probadas los hidrocarburos de
este lote, a pesar que se
negociaba
su
exportacin.

Se entregaron en negociacin
directa, al mismo Consorcio
Camisea en el 2004.
Las reservas del lote 56 al no ser
reconocidas
como
reservas
probadas no tenan la restriccin
de abastecer el mercado interno
prioritariamente.
En esa lgica, con el abono de las
regalas, el Consorcio Camisea
poda disponer del gas y

47

Lase, Dammert, Op. cit., pgs. 150-160.

26

Perjuicio del erario de Per.


El gas exportado a Mxico tiene una
recaudacin tres veces menor.
Debido a la regala que corresponde
al Lote 56 de exportacin, basado en
el precio internacional (Henry Hub
que en promedio se coloca por
debajo de los US$8,00 y al que
corresponder al 30% sobre aquel
indicador). La regala efectiva es de
US$0,16 por MMBTU frente al US$
0,44 fijado como regala
a un
porcentaje de 37, correspondiente al
mercado nacional.
Prdida de
MMBTU.

US$1,2

por

cada

Problemas dficit en la balanza


comercial.
Pluspetrol (argentina), concesionaria
del lote 88, obtuvo en el contrato final
una
formula
contraria
a
la
normatividad del horizonte legal de
reservas continuas por 20 aos.
Ello, transfiri los beneficios al
concesionario, incentiv una veloz
extraccin de lquidos (50% de valor
comercial contra el 20% de su
contenido energtico).
Rendimientos dispares 225% para
plus y 25 % para Per. Segn
clculos de contralora para el caso
de reinyeccin.
Obstculos al cambio de la matriz
energtica.
Desabasto del mercado local.
Se ha violentado reas protegidas y
comunidades indgenas.
Adjudicaciones a pocos operadores
que concentran vastas reas en
condiciones monoplicas.
Bajo porcentaje de regalas.

Licitacin pblica, transparencia contractual, y responsabilizacin cvica.


condensados.
Mxico.

Alfredo Elas
Ayub al frente
de
la
Comisin
Federal
de
Electricidad,
Felipe
48
Caldern,
como
Secretario de
Energa
y
luego
Presidente de
Mxico; Juan
C. Mourio,
como
operador del
subsector
Electricidad;
forman red de
facilitadores
de
la
adjudicacin
de contratos
irregulares a
49
Repsol.

El 12 de diciembre del 2005,


Repsol se suma al consorcio
Camisea en el Per, obteniendo
participaciones en las distintas
fases,
pero
con
la
comercializacin exclusiva del
gas. A travs del Decreto firmado
por el Presidente Alejandro Toledo
Manrique; Repsol justifico
esta
adjudicacin sealando que el gas
de Camisea sera vendido en
Mxico y en la costa oeste de los
50
Estados Unidos.
Sin embargo, es hasta el hasta el
6 de junio de 2006, que la
Comisin Federal de Electricidad
51
(CFE), publica
las licitaciones
para el suministro de gas natural y
la construccin de la planta de
regasificacin en Manzanillo.
El 18 de septiembre del 2007, la
CFE asigna el contrato de
suministro de gas natural por 500
millones de pies cbicos diarios a
Repsol, sin que se presentara
ninguna otra oferta.
El costo por el suministro de los
500 millones de pies cbicos
diarios por 15 es de 6 mil millones
de dlares mmdd. Sin embargo
la CFE acept pagar a Repsol $21
mmdd que arroja una utilidad
extraordinaria para Repsol de
52
15mmdd.

48

Durante la gestin de Alfredo Elias


Ayub y la anuencia de los Gobiernos
de Vicente F ox y Felipe Caldern,
CFE, ha perdido una tercera parte de
su patrimonio,
capacidad de
generacin y abasto al consumo
nacional y con ello, la entrada del
sector privado para dicho abasto.
Esto ha permitido el encarecimiento
del costo de la electricidad y por
tanto de las tarifas que pagan los
mexicanos.
Los
compromisos
contractuales trans-gubernamentales
con privados para la generacin de
electricidad,
garantizan
esta
tendencia.
Se plane que la Planta de
Manzanillo en Mxico sea operativa
en el segundo semestre del 2011, y
las exportaciones de Per LNG bajo
responsabilidad
de
Repsol/YPF
empezaran en mayo o junio.

Con la compra de CFE a empresas


privadas, se ampla la deuda pblica.
Las clausulas de estabilidad de los
contratos que tienen una duracin de
30 aos, establecen un precio fijo
inamovible, as como medidas
precautorias con respecto al costo
del
Gas
Natural,
combustible
mediante el cual general la energa
elctrica.

La Auditora Superior de la Federacin hizo sealamientos sobre un dao patrimonial a


Pemex cuando Caldern era Secretario de Energa y Presidente del Consejo de
Administracin, por haber vendido a bajo precio las acciones que Pemex posea en Repsol,
(mediante emisin de bonos); meses despus de la venta, dichas acciones aumentaron su
valor, documentndose una prdida patrimonial para Pemex por 655 millones de dlares.
49
El 14 de noviembre de 2003, sin que haya participado en la licitacin ninguna otra empresa,
se entreg a Repsol de Espaa, un contrato por 2 mil 437 millones de dlares, para explotar
yacimientos de gas en la Cuenca de Burgos. Contrato que, por cierto, se encuentra en litigio en
los tribunales, por inconstitucionalidad. Conferencia de Andrs M. Lpez, del 1 de abril de
2008, disponible en: http://www.gobiernolegitimo.org.mx/noticias/conferencias.html?id=62960.
50
Este contrato que suscribe Repsol en Per, es por 18 aos: tres para la construccin de una
planta de licuefaccin de gas natural, con sus respectivos ductos, y 15 aos para la
comercializacin del gas natural.
51
Diario Oficial de la Federacin, en Mxico.
52
Segn los clculos del Partido de la Revolucin Democrtica PRD (de oposicin), el costo
mximo del gas que Repsol suministra en Manzanillo, es de $2.45 dlares por milln de BTUS
(unidades trmicas britnicas). Conformado coo sigue: a. Produccin: 60 centavos de dlar (M
por BTUS); b. Transporte por gasoducto a la planta de licuefaccin; 40 centavos de dlar.(M
por BTUS); c. Licuefaccin: 1.00 dlar (M por BTUS); d. Transporte por barco a Manzanillo: 45
centavos de dlar (M por BTUS) con las respectivas utilidades.

II Diploma de Industrias Extractivas, Vigilancia y Desarrollo Sostenible

27

Pontificia
Universidad
Catlica del Per.

II DIPLOMA DE INDUSTRIAS EXTRACTIVAS,


VIGILANCIA Y DESARROLLO SOSTENIBLE.

INFORME MXICO.

Omar El Manrquez Santiago.

Omar Manrquez

1.

NDICE.
RIQUEZA MINERA PRODUCCIN Y DESARROLLO. ............................................................................................................... 4

2.

MINERA METLICA Y NO METLICA, SERIES DE PRODUCCIN (TN / KG) DE 2005-2009. .................................................. 7

3.

CONCESIONES MINERAS. ............................................................................................................................................................ 8

4.

PARTICIPACIN DE MXICO EN LA PRODUCCIN MINERA MUNDIAL, 2008. ......................................................................... 8

i.

Listado de empresas / compaas con autorizacin de exploracin y produccin en minera. ...................................................... 9

ii.

Principales empresas mineras y su relacin con capitales estatales, privados nacionales, e internacionales. .............................. 9

5.

INVERSIN ENE LE SECTOR MINERO METALRGICO. .......................................................................................................... 11

6.

VALOR ABSOLUTO Y RELATIVO DE LAS EXPORTACIONES PETROLERAS Y MINERAS..................................................... 12

7.

EXPORTACIONES MINERO METALRGICAS, 2005-2009 . ...................................................................................................... 12

a.

Minera. Exportacin total minerales metlicos y no metlicos, 2005-2009. ................................................................................. 13

8.

EMPLEO EN LA INDUSTRIA MINERO-METALRGICA (NMERO DE PERSONAS)................................................................ 13

9.

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL AMBIENTAL ........................................................................................................................ 14

10.

NORMAS SOBRE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA EN MXICO. .......................................................................................... 14

i.

Marco legal..................................................................................................................................................................................... 15

ii.

Marco institucional. ........................................................................................................................................................................ 16

11.
i.

MECANISMOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIN EXISTENTES. ...................................................................................... 17


Concesin de licencias. ................................................................................................................................................................. 18

12.

NORMAS Y RESPONSABILIDADES EN LA NEGOCIACIN DE CONTRATOS. ................................................................... 18

13.

Instituciones Responsables De La Autorizacin ....................................................................................................................... 18

14.

PROBLEMAS QUE SE DERIVAN DE LAS NORMAS Y EL MARCO INSTITUCIONAL VIGENTE. ........................................ 20

15.

DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIN CON LOS PROYECTOS DE EXTRACCIN. ............. 20

i.

Obligaciones. ................................................................................................................................................................................. 21

16.

LA CONCESIN MINERA. ....................................................................................................................................................... 21

17.

MODELOS DE CONTRATOS. .................................................................................................................................................. 21

i.

Pautas para la presentacin de la documentacin o requisitos ..................................................................................................... 21

18.

ORGANISMOS QUE PARTICIPAN DIRECTAMENTE EN EL PROCESO. ............................................................................. 22

19.

ASPECTOS TRIBUTARIOS Y FISCALES. ............................................................................................................................... 23

i.

Organismos encargados de la recaudacin. .................................................................................................................................. 23

20.

CARENCIAS EN EL MANEJO TRIBUTARIO EN EL SECTOR. ............................................................................................... 24

21.

DERECHOS Y OBLIGACIONES SOCIO AMBIENTALES. ....................................................................................................... 24

22.

DISPOSICIONES RELATIVAS AL CUIDADO AMBIENTAL. .................................................................................................... 24

23.

ZONAS DE EXCLUSIN POR RAZONES AMBIENTALES. .................................................................................................... 25

24.

MECANISMOS PARA ASEGURAR LA PROTECCIN DEL AMBIENTE. ............................................................................... 26

i.
25.
i.

Zonificacin territorial, estudios de impacto ambiental. ................................................................................................................. 26


SISTEMA DE CONTROL Y SANCIONES. ............................................................................................................................... 27
Indicadores de la magnitud del problema ambiental. ..................................................................................................................... 27

26.

REDISTRIBUCIN DE INGRESOS. ......................................................................................................................................... 27

27.

TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y RENDICIN DE CUENTAS DE INICIATIVAS. ................................. 29

28.

LOS DEBATES POLTICOS SOBRE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS. .............................................................................. 30

i.

Conflictos sociales en torno a la explotacin minera ..................................................................................................................... 30

ii.

Importancia relativa de estos debates en la agenda poltica nacional. .......................................................................................... 32

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

1.

RIQUEZA HIDROCARBURFERA, PRODUCCIN Y DESARROLLO. ....................................................................................... 1

2.

PRODUCCIN DE HIDROCARBUROS (PETRLEO Y GAS) EN LOS LTIMOS DIEZ AOS. ................................................. 1

3.

RESERVAS PROBADAS DE PETRLEO CRUDO Y GAS NATURAL AL 1 DE ENERO DE CADA AO. ................................. 2

4.

RESERVAS DE HIDROCARBUROS. .............................................................................................................................................. 2

5.

Proyeccin de Reservas, lquidos y Gas. ........................................................................................................................................ 4

6.

Reflexiones. ..................................................................................................................................................................................... 5

7.

Empresas con autorizacin de exploracin y produccin para petrleo y gas: .............................................................................. 6

8.

Participacin de los hidrocarburos y la minera en los ingresos del sector pblico ......................................................................... 7

9.

importancia del sector petrolero en la composicin de los ingresos ................................................................................................ 7

10.

Poltica fiscal. Recaudacin Federal Participable. ...................................................................................................................... 8

11.

VOLUMEN DE LAS EXPORTACIONES DE HIDROCARBUROS. ........................................................................................... 10

12.

Producto interno bruto a precios de 2003 . ............................................................................................................................... 10

13.

Empleo en la industria petrolera. ............................................................................................................................................... 11

14.

MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL. ........................................................................................................................................ 12

15.

Normas sobre la propiedad de la tierra en Mxico.................................................................................................................... 12

16.

Marco legal. ............................................................................................................................................................................... 13

17.

MECANISMOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIN EXISTENTES. ...................................................................................... 15

18.

CONCESIN DE LICENCIAS. .................................................................................................................................................. 16

19.

LA LICITACIN. ........................................................................................................................................................................ 17

i.

Reglamentos y mecanismos de observancia y supervisin. .......................................................................................................... 17

20.

INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA AUTORIZACIN. ................................................................................................ 17

21.

MECANISMOS DE LICITACIN: .............................................................................................................................................. 18

22.

PROBLEMAS QUE SE DERIVAN DE LAS NORMAS Y EL MARCO INSTITUCIONAL VIGENTE. ........................................ 18

23.

DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIN CON LOS PROYECTOS DE EXTRACCIN. ............. 18

24.

MODELOS DE CONTRATOS. .................................................................................................................................................. 18

25.

PAUTAS PARA LA PRESENTACIN DE LA DOCUMENTACIN O REQUISITOS. .............................................................. 20

26.

NORMATIVA DE CONTRATACIN. ........................................................................................................................................ 20

27.

NORMATIVA FISCAL. .............................................................................................................................................................. 21

28.

REDISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS. ................................................................................................................................ 23

29.

USO DE LOS RECURSOS ....................................................................................................................................................... 24

30.

TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y RENDICIN DE CUENTAS .............................................................. 25

31.

DERECHOS Y OBLIGACIONES SOCIO-AMBIENTALES. ...................................................................................................... 28

32.

CONFLICTOS SOCIALES EN TORNO A LA EXPLOTACIN DE HIDROCARBUROS .......................................................... 28

33.

DEBATES POLTICOS ALREDEDOR DE LA EXPLOTACIN DE LOS HIDROCARBUROS. ................................................ 29

Anexos. .................................................................................................................................................................................................... 31
GLOSARIO. ............................................................................................................................................................................................. 32
BIBLIOGRAFA. ....................................................................................................................................................................................... 33

Informe Mxico.

Omar Manrquez

INFORME MXICO. Minera.


1. RIQUEZA MINERA PRODUCCIN Y DESARROLLO.
La importancia de las Industrias
Extractivas en Mxico, tales como la industria
minera y la de hidrocarburos, es vital. Sin
embargo, el sector petrolero petrleo, gas y
derivados tiene jerarqua por el peso que tiene
en la integracin del ingreso del sector pblico y
el papel que juega en la conformacin del
sistema poltico econmico.
No obstante dicha importancia, en fechas
recientes 2008 se aprob una reforma que
ampla an ms la inversin de los privados en
el desarrollo de infraestructura productiva y en
tareas de explotacin, reservadas en teora, a
Petrleos Mexicanos, nica titular de los
derechos de explotacin de los hidrocarburos.
En el sector de la minera y su industria
metalrgica, la situacin es distinta, este ramo
de la economa tiene un manejo diferente.
Debido a la desregulacin y apertura total de la
minera a la inversin privada a raz de las
reformas estructurales implantadas en Mxico
hace casi 30 aos, la industria ms lucrativa de
la minera yace en manos del sector privado,
casi en su totalidad.
La explotacin de la minera est
integrada por los siguientes minerales:
Minerales metlicos: metales preciosos: oro y
plata; metales industriales no ferrosos: plomo,
cobre, zinc, antimonio, arsnico, bismuto,
cadmio, molibdeno; Metales y minerales
siderrgicos: fierro, carbn no coquizable,
coque, manganeso. Minerales no metlicos:
azufre, grafito, barita, dolomita, fluorita, caoln,
slice, yeso, fosforita, wollastonita, celestita,
feldespato, sal, diatomita, sulfato de sodio, y
sulfato de magnesio.
Fuente: Anuario de Minera Ampliada 2009.
4

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

Cabe destacar que


el crecimiento de la
industria minera mexicana
durante
el
2009
se
sustent bsicamente en la
produccin de metales
preciosos como el oro y la
plata y de minerales
metlicos como el cobre.
Las
condiciones
econmicas
recesivas
durante 2009 y su impacto
en la minera se pueden
apreciar en la serie de
graficas y que demuestran
dicho anclaje.
Fuente: Informe Anual 2010 Cmara Minera de Mxico.

Al termino del ao 2009, el sector report un


crecimiento positivo cuyo PIB fue de 1.0%,
(Presidencia de la Repblica, 2010:265) que como
podemos apreciar en las graficas, se bas en la
expansin de las industrias de los metales preciosos.
Esto en parte, a que la dinmica del sector se
sustenta en la extraccin y exportacin de la materia
prima al mercado internacional, el desarrollo industrial
de la misma est anclado a esta premisa.
Fuente: Anuario de Minera Ampliada
.

Principalmente de la industria del oro, que se vio favorecida por la incertidumbre


generada en otros mercados y medios de inversin. (SENER, 2010).
En el mapa se puede apreciarse como la minera se desarrolla en todo el pas. La
actividad minera se concentra en 26 estados de la Repblica Mexicana con empresas con
capital extranjero realizando trabajos de minera.

Informe Mxico.

Omar Manrquez

Zonas de reserva minera (Miles de hectreas).


Superficie vigente al cierre del periodo

Ao

Superficie
vigente al
inicio del
periodo

Superficie
desincorporad
a.

1990

5.393,8

1995

Total

Superficie
concesible

Superficie no
concesible

612,8

4.781,0

4.684,4

96,6

146,7

0,4

146,3

49,7

96,6

2000

128,4

18,1

110,3

13,7

96,6

2001

110,3

1,0

109,3

12,7

96,6

2002

109,3

6,4

102,9

6,3

96,6

2003

102,9

0,0

102,9

6,3

96,6

2004

102,9

0,0

102,9

6,3

96,6

2005

102,9

0,0

102,9

6,3

96,6

2006

102,9

1,6

101,3

4,7

96,6

2007

101,3

0,0

101,3

4,7

96,6

2008r

101,3

0,0

101,3

4,7

96,6

2009

101,3

0,0

101,3

4,7

96,6

Destacan por el
mayor
nmero
de
proyectos: Sonora con
177, Chihuahua con 104,
Durango con 78, Sinaloa
con 77, Zacatecas con 54,
Jalisco con 43, Oaxaca
30, Baja California 16,
Nayarit 15, Guerrero 18,
Guanajuato 12,
Michoacn 15, San
Luis Potos 11, Chiapas 9,
Coahuila
Estado
de
Mxico,
Puebla
y
Quertaro 7, Nuevo Len
5, 2 en Hidalgo, Morelos,
Tamaulipas y Veracruz,
adems
de
1
en
Aguascalientes (SENER,
2010).

Elaboracin propia, basado en Anexo Estadstico Tercer Informe.

En el siguiente mapa se puede apreciar que el potencial de la industria minera para


la explotacin es inmenso y existen cada vez nuevos descubrimientos que colocan a las
reservas minerales mexicanas en un lugar privilegiado. Como los recientes yacimientos de
uranio, litio y titanio recientemente en descubiertos en Oaxaca en las zonas de poblaciones
y etnias indgenas (Bazn, 2004; Domnguez, 2000; Osorno, 2007).

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

2. MINERA METLICA Y NO METLICA, SERIES DE PRODUCCIN (TN / KG) DE 20052009.


2005

2006

2007

2008

2009

Total:

7 1,486,752,376.93

100,634,767,376.66

115,199,849,588.84

116,872,791,391.02

119,650,627,099.40

Metlicos:

3 9,920,389,800.00

63,585,270,100.00

74,323,000,915.94

73,239,030,628.62

74,549,091,608.66

Oro [Kg.].

4 ,191,692,200.00

7 ,628,188,800.00

9,622,240,500.00

15,698,429,385.36

21,712,205,800.00

Plata [Kg.].

6 ,618,590,400.00

9 ,777,994,200.00

11,037,250,100.00

13,972,569,039.65

17,331,026,500.00

Cobre.

1 4,970,131,200.00

23,619,126,500.00

25,931,188,800.00

20,199,189,103.73

15,727,029,700.00

Fierro.

2 ,699,275,100.00

3 ,546,039,400.00

4,695,318,515.94

6,259,436,425.79

4,884,608,700.00

Zinc.

6 ,504,326,600.00

15,456,394,600.00

15,126,205,800.00

8,098,713,300.96

8,562,304,400.00

No Metlicos:

3 1,566,362,576.93

37,049,497,276.66

40,876,848,672.90

43,633,760,762.40

45,101,535,490.74

Arcillas.

3 ,381,971,463.61

3 ,296,611,748.29

3,375,630,770.76

3,841,883,189.19

1,005,660,988.39

Sal.

1 ,190,934,400.00

1,125,770,486.47

1,503,579,461.70

1,481,327,684.26

2,113,837,700.00

Rocas
Dimensionables.

5 ,484,124,138.08

7,022,200,930.06

5,863,894,125.99

2,209,875,030.63

1,331,230,847.66

Carbn.

2 ,771,525,100.00

3 ,053,289,000.00

5,177,508,300.00

5,237,795,133.33

4,879,781,000.00

Arena Mineral. 1

4 ,169,593,327.69

4 ,310,996,386.44

4,990,496,241.04

5,688,854,125.25

8,824,344,895.69

Caliza.

3 ,046,206,317.02[7]

3 ,847,537,657.13

3,563,737,947.09

3,938,992,531.17

3,998,851,950.09

Grava.

4 ,980,491,797.81[8]

5,361,013,249.49

6,460,274,092.58

7,908,016,967.52

8,035,443,196.00

Elaboracin propia, basado en Anuario Estadstico de la Minera Mexicana Ampliada, 2009.

Como hemos mencionado antes, el oro, la plata y el cobre, son los minerales que
han sustentado en recientes aos, el crecimiento del sector, a diferencia de la explotacin
de otros minerales como el fierro o el carbn en los cuales hay una evidente contraccin de
la produccin.
En la tabla anterior, podemos identificar esta tendencia, adems del desarrollo de la
explotacin de algunos de los minerales durante los pasados 5 aos.
En la siguiente tabla podemos apreciar el ritmo de las concesiones mineras, el cual
a partir del 2000 es mayor a los aos anteriores, el tamao de las concesiones en el
presente periodo presidencial (2006-2012) ya ha alcanzo en solo tres aos a las obtenidas
en todo el sexenio pasado. Esta extensin territorial concesionada, aunque es importante,
genera muy bajos ingresos al Estado.

Para construccin.
7

Informe Mxico.

Omar Manrquez

3. CONCESIONES MINERAS.
Concesiones mineras2
Nuevas concesiones
Ttulos otorgados
(Nmero)
Total

Exploracin. Explotacin.
3

Total

Superficie
(Miles de hectreas)
Exploracin.
Explotacin.
3
3

Das
empleados
en la
expedicin
de
Exploraci Explotaci
concesione
n
n
s

Superficie bajo concesin 4


Ttulos
Superficie
(Nmero)
(Miles de hectreas)
Total

Exploracin

Explotaci
Total
n

1990

4.260

3.080

1.180

2.800,1

2.664,1

136,0

1995

1.510

1.311

199

2.191,9

1.995,6

196,3

23.184

13.514

9.670

8.582

7.540

1.042

2000

1.900

1.265

635

4.939,5

4.644,2

295,3

21.903

11.988

9.915

23.721

22.130

1.591

29,0

2001

2.170

1.719

451

2.559,4

2.334,9

224,6

19.376

10.954

8.422

18.220

16.654

1.566

19,5

2002

3.761

2.545

1.216

5.643,6

4.703,7

939,9

20.002

10.920

9.082

15.859

13.625

2.234

14,0

2003

2.560

1.683

877

2.378,3

1.723,8

654,5

20.966

11.256

9.710

14.697

12.094

2.603

10,9

2004

2.195

1.608

587

3.140,3

2.710,4

429,9

21.705

11.598

10.107

15.732

12.778

2.954

10,0

2005

2.904

2.113

791

6.634,6

6.038,8

595,8

22.249

11.602

10.647

16.375

12.962

3.413

10,0

2006

2.284

4.773,8

22.375

16.491

19,0

2007

2.423

8.377,9

24.398

21.248

15,2

2008r

2.152

6.147,0

24.713

25.167

30,3

2009
1.273
4.432,0
24.848
25.354
24,2
1/ Durante 2002 se desincorporaron dos zonas en el estado de Durango.
2/ A partir de 2006 la concesin minera es nica.
3/ A partir de la concesin nica, desde 2006 no es posible diferenciar entre exploracin y explotacin.
4/ Se refiere a datos acumulados en cada ao, considerando las nuevas concesiones y la cancelacin de las mismas.
5/ Durante 2005 se concluy al 100.0 por ciento.
6/ Para 2006 cifra revisada y actualizada por la Secretara de Economa.
Nota: Los espacios sin datos significa que no hubo registro, debido a que la sistematizacin de los datos sobre concesiones mineras
y la elaboracin de cartografa se inici a partir de 1995.
r/ Cifras reales al mes de junio de 2009. Para sociedades inscritas en el Registro Pblico de Minera, cifras acumuladas al mes de
junio de 2009.
Elaboracin propia, basado en Anexo Estadstico del Tercer Informe de Gobierno.

4. PARTICIPACIN DE MXICO EN LA PRODUCCIN MINERA MUNDIAL, 2008.


Lugar/Producto

Dcimo: Feldespato,
Doceavo Oro y Cobre

Segundo: Plata, Fluorita y Bismuto


Tercero: Celestita;
Cuarto: Diatomita, Wollastonita;
Quinto: Plomo;
Sexto: Cadmio, Molibdeno;
Sptimo: Zinc, Grafito y Sal;
Octavo: Barita, Manganeso
8

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

i. LISTADO DE EMPRESAS / COMPAAS CON AUTORIZACIN DE EXPLORACIN Y PRODUCCIN


EN MINERA.
Segn documentacin de la Direccin General de Minas, durante la ltima dcada
se han concedido 24 mil 586 permisos de exploracin de minas en todo el territorio
nacional. Alrededor de 2 mil concesiones por ao. La mayor beneficiaria de estos permisos
es la Compaa Minera La Parrea (filial de Industrias Peoles), con 1 mil 130
autorizaciones.2
A la filial de Peoles le siguen, en nmero de concesiones: Industrial Minera Mxico,
647; Exploraciones Mineras Parrea, 367; Minera Penmont, 199; Minera Pecobre, 182;
Minera Tayahua, 181; Minera Mara, 158; Minerales Monclova, 157; Minera de Cordilleras,
137, y Minera Largo, 109; como las 10 principales autorizadas para explorar en las minas
nacionales (,2010).

ii. PRINCIPALES EMPRESAS MINERAS Y SU RELACIN CON CAPITALES ESTATALES, PRIVADOS


NACIONALES, E INTERNACIONALES.
Listado de las 50 compaas (Capital Extranjero) y su pas de origen, que
desarrollan proyectos Mineros:
1. Azure Minerals, Ltd, 25, Australia;
26. Sterling Mining Co., 7, Estados Unidos
2. Almaden Minerals, Ltd, 17, Canad;
27. Arco Resources Corp., 7, Canad
3. Dia Bras Exploration Inc., 16, Canad;
28. Blackcomb Minerals Inc., 7 ,Canad
4. Pediment Gold Corp 14 Canad
29. Riverside Resources Inc., 7, Canad
5. Goldcorp Inc,.11, Canad;
30. High Desert Gold Corporation, 6,
6. Macmillan Gold Corp. 11, Canad;
Canad
7. Soltoro, Ltd., 11, Canad;
31. Linear Gold Corp., 6, Canad
8. Mag Silver Corp., 10, Canada;
32. Qrs Capital Corp., 6, Canad
9. Canasil Resources Inc., 10, Canada:
33. Cardero Resource Corp., 6, Canad
10. Chesapeake Gold Corp., 10, Canada;
34. Tara Gold Resources Corp., 6, Estados
11. First Gold Exploration Inc., 9, Canad;
Unidos
12. Golden Goliath Resources, Ltd., 9 35. Ternium, 6, Luxemburgo
Canad;
36. Xtierra Inc., 6, Canad
13. Oremex Resources Inc.; 9, Canada;
37. Cronus Resources, Ltd.5, Canad
14. Remstar Resources, Ltd., 9, Canada
38. Great Panther Resources, Ltd.5, Canad
15. Us Gold Corporation, 9, Canada;
39. Newstrike Capital5, Canad
16. Mexivada Mining Corp., 8, Canada;
40. Oro Silver Resources, Ltd., 5, Canad
17. Silvermex Resources, Ltd., 8, Canada;
41. Paramount Gold & Silver Corp., 5,
18. Timmins Gold Corp., 8, Canada;
Canad
19. Tumi Resources, Ltd., 8, Canada;
42. Premium Exploration Inc., 5, Canad
Peoles forma parte de Grupo BAL, un grupo privado y diversificado integrado por compaas como el Grupo Palacio de Hierro
(tiendas departamentales); Grupo Nacional Provincial (seguros); Profuturo GNP (Afore); Valores Mexicanos-Casa de Bolsa (servicios
financieros); Crdito Afianzador (fianzas); y negocios agropecuarios.
2

Informe Mxico.

Omar Manrquez

20. Coeur Dalene Mines Corp., 8, Estados


Unidos;
21. Cotton & Western Mining Inc., 8,
Estados Unidos;
22. Hochschild Mining Plc., 7, Per;
23. Lake Shore Gold Corp., 7, Canad;
24. Nwm Mining Corporation, 7, Canad;
25. Oro Gold Resources, Ltd., 7, Canad

43. Solitario Exploration & Royalty Corp 5


Estados Unidos
44. Zinco Mining Corp, 5, Canad
45. Arian Silver Corporation Plc., 5, Reino
Unido
46. Minefinders Corporation, Ltd., 5, Canad
47. Quaterra Resources Inc., 5 ,Canad
48. Yale Resources, Ltd., 5, Canad
49. Galena Capital Corp., 4, Canad
50. Geologix Explorations Inc,. 4,Canad

Fuente: Direccin General de Minas, Secretara de Economa.

Pases de las Empresas y numero de


concesiones, en la explotacin de minas mexicanas en
2010

Canad187
Estados Unidos 3188
Australia 428
Reino Unido 38
India 12
Japn 11
Corea / Canad 11
Luxemburgo 16
Per 17
Chile/ Mxico 14

Fuente: Tercer Informe de Gobierno.

Del total de empresas extranjeras, 209 (75%) tienen sus oficinas centrales en Canad,
42 (15.0%) en Estados Unidos, y 7 (3.0%) en Australia. Adems, se tienen 6 del Reino Unido,
4 de Japn, dos de China y Corea, y una de Suiza, Luxemburgo, Chile, Italia, Holanda, India y
Per. Respecto de los proyectos, 599 (83.5%) se encuentran en etapa de exploracin, 65
(9.0%) en etapa de produccin y 14 (1.9%) en etapa de desarrollo.

10

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

5. INVERSIN ENE LE SECTOR MINERO METALRGICO.


Composicin de inversin privada en el sector minero-metalrgico (Millones de dlares).
2005

2006

2007

2008

2009

Total.3

1,167.8

1,923.0

2,156.0

3,656.0

2,858.0

Nacionales.

911.8

1,266.0

1,530.0

2,727.0

2,418.0

Extranjeros.

256.0

657.0

626.0

929.0

440.0

Elaboracin propia, basado en Anuario Estadstico de la Minera Mexicana Ampliada, 2010.

.Fuente: Anuario Minera Mexicana 2010.

Como se ha mencionado antes, la composicin de la inversin en las industrias ms


rentables del sector minero, es primordialmente privada. En la siguiente tabla podemos
visualizar la inversin privada nacional y extranjera, siendo mayor la primera. As como
diferencian la inversin en exploracin, produccin, capitalizacin y otros.
En 2009, la inversin realizada en el sector minero alcanz un monto total de 2,858
millones de dlares, la destinada a expansin de proyectos, fue de 946 millones de
dlares. La inversin extranjera en exploracin, alcanz un monto de 440 millones de
dlares, 52.6% menos que el valor registrado en 2008. Al mes de marzo de 2010 se tenan
registradas en el pas un total de 279 empresas con capital extranjero operando en Mxico,
las cuales trabajan en 718 proyectos.
Los ingresos derivados de la explotacin minera, son mnimos y no son
comparables con los ingresos petroleros, como puede apreciarse en la anterior tabla, los
ingresos que recibe el Estado a raz de la aceleracin del ritmo de concesiones son
demasiado bajos.

Se refiere nicamente a la inversin de las empresas afiliadas a la Cmara Minera de Mxico.


11

Informe Mxico.

Omar Manrquez

6. VALOR ABSOLUTO Y RELATIVO DE LAS EXPORTACIONES PETROLERAS Y


MINERAS.
Valor absoluto y relativo de las exportaciones petroleras. (Miles de millones de dlares).

Exporta
ciones
totales
Petroler
as
Extracti
vas
Petrleo
crudo

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

166

100

159

100

161

100

165

100

188

100

214

100

250

100

272

100

292

100

230

100

298

100

16,1 9,69 13,2 8,31 14,8 9,19 18,6 11,29 23,7 12,61 31,9 14,89 39 15,61 42,9 15,77 50,6 17,34 30,9 13,45 41,7 13,97
0,5

0,30

0,4

0,25

0,4

0,25

0,5

0,30

0,9

0,48

1,2

0,56

1,3

0,52

1,7

0,63

1,9

0,65

1,4

0,61

2,4

0,80

14,6 8,79 11,9 7,49 13,4 8,32 16,7 10,13 21,3 11,33 28,3 13,21 34,7 13,89 37,8 13,90 43,3 14,84 25,7 11,19 35,9 12,03

Elaboracin propia, basado en Secretaria de energa.

7. EXPORTACIONES MINERO METALRGICAS, 2005-2009 .


a.
Minera
metlica.
Total

Exportaciones Minero Metalrgicas, 2005-2009 (Ordenado conforme al valor de 2009, valor en dlares).

2005

2006

2007

2008

2009

5 ,249,337,642.00 1 00.00 8,109,976,103.00 1 00.00 10,435,639,600.00 1 00.00 12,450,223,940.00 1 00.00 10,229,956,664.00 1 00.00

I.- Minerales
4 ,502,093,687.00 8 5.76 7,273,453,347.00 8 9.69
Metlicos
A.- Metales
1 ,064,423,502.00 2 0.28 2,349,583,554.00 2 8.97
Preciosos

9,566,306,291.00

9 1.67 11,394,473,450.00 9 1.52

9,505,395,566.00 9 2.92

3,117,175,032.00

2 9.87 4,616,891,455.00 3 7.08

5,622,641,416.00 5 4.96

Oro.

3 14,066,246.00

2 9.51 1,043,466,660.00 4 4.41

1,578,114,022.00

50.63 2,673,588,281.00 5 7.91

4,004,361,347.00 7 1.22

Plata

7 12,414,397.00

6 6.93 1,226,189,217.00 5 2.19

1,434,218,575.00

4 6.01 1,770,319,505.00 3 8.34

1,490,124,143.00 2 6.50

3 ,437,670,185.00 6 5.49 4,923,869,793.00 6 0.71

6,449,131,259.00

6 1.80 6,777,581,995.00 5 4.44

3,882,754,150.00 3 7.95

Cobre.

6 81,101,802.00

1 9.81 1,360,422,090.00 2 7.63

1,746,483,461.00

2 7.08 1,688,839,357.00 2 4.92 1,209,478,104.00 3 1.15

Zinc

4 26,371,171.00

1 2.40

945,510,750.00

1 9.20

1,101,289,218.00

1 7.08

612,380,854.00

9 .04

572,587,018.00

1 4.75

Aluminio

2 62,551,564.00

7 .64

387,030,421.00

7 .86

512,807,838.00

7 .95

599,371,932.00

8 .84

380,385,684.00

9 .80

Molibdeno

5 71,333,146.00

1 6.62

412,748,305.00

8 .38

689,836,357.00

1 0.70

630,964,389.00

9 .31

254,066,426.00

6 .54

II.- No
Metlicos. Pp. 7 47,243,955.00
45

1 4.24

836,522,756.00

1 0.31

869,333,309.00

8 .33 1,055,750,490.00

8 .48

724,561,098.00

7 .08

8 8,549,880.00

1 1.85

80,556,885.00

9 .63

155,916,896.00

1 7.94

146,037,818.00

1 3.83

141,130,134.00

1 9.48

Rocas
1 49,961,948.00
Dimensionables

2 0.07

169,175,341.00

2 0.22

584,361.00

0 .07

134,319,689.00

1 2.72

91,142,357.00

1 2.58

1 .80

14,972,760.00

1 .79

19,727,172.00

2 .27

41,035,138.00

3 .89

37,671,393.00

5 .20

B.- Metales
Industriales

Sal

Carbn

1 3,467,415.00

Elaboracin propia, basado en Anuario Estadstico de la Minera Mexicana Ampliada, 2009.

12

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

Elaboracin propia basado en Informe Anual 2010 Cmara Minera de Mxico, Tercer Informe de Ejecucin del Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012 del Tercer Informe de Gobierno.

En la tabla anterior podemos distinguir la importancia que guarda la exportacin de


los distintos minerales que se explotan en el sector, adems de presentar su valor relativo
a las exportaciones totales del sector, como se haba sealado anteriormente, destacan las
exportaciones de oro, plata, cobre y zinc. La minera alcanzo los dos mil quinientos
millones de pesos cerca de 229 millones de dlares en el monto de sus exportaciones
durante el pasado 2009.

a. MINERA. EXPORTACIN TOTAL MINERALES METLICOS Y NO METLICOS, 2005-2009.


Minera. Exportacin Total minerales Metlicos y No Metlicos, 2005-2009.
2005
2006
2007
2008
2009 p/

Nacional (A)
214,232,956.65
249,925,144.36
271,875,312.20
291,342,595.92
229,707,486.57

Total Minera (B)


5,249,337.64
8,109,976.10
10,435,639.60
12,450,223.94
10,229,956.66

Metlicos
4,502,093.69
7,273,453.35
9,566,306.29
11,394,473.45
9,505,395.57

No Metlicos
747,243.96
836,522.76
869,333.31
1,055,750.49
724,561.10

Participacin % (C). [C= (B)/(A)]


2.45
3.24
3.84
4.27
4.45

Fuente: Elaboracin propia, basado en Anuario Estadstico de la Minera Mexicana Ampliada, 2010.4

8. EMPLEO EN LA INDUSTRIA MINERO-METALRGICA (NMERO DE PERSONAS).


Durante 2009, el nmero de personas empleadas en el sector minero alcanz un
total de 269,501 sin embargo esta generacin de empleos represent una baja respecto al
2008, que registro 3,533 empleos ms. Por segundo ao consecutivo dichos niveles de
empleo en el sector presentaron un descenso, ya que durante 2009 se registr una cada
de 1.3% anual. (CAMIMEX, 2010:24).

Total Nacional
Sector Minero
Extraccin y beneficio de
carbn mineral,
grafito y minerales no
metlicos
Extraccin y beneficio de
minerales metlicos
Explotacin de sal
Fabricacin de productos de
minerales no
metlicos
Industrias metlicas

2004

2005

2006

2007

2008

2009

16,288,232
257,349

17,052,418
264,448

18,285,200
278,998

19,309,561
292,993

14,062,552
273,034

13,881,281
269,501

37,361

37,892

35,989

40,463

1,933

2,011

127,047

119,562

69,573

70,011

Cuadro: Exportacin Total y Minera de Metlicos y No Metlicos, 2005-2009.(Miles de dlares corrientes). En. Anuario Estadstico
de la Minera Mexicana.
13

Informe Mxico.

Omar Manrquez

9. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL AMBIENTAL


El marco legal que regula el sector minero es amplio, no obstante que la regulacion
sobre el mismo es tenue. Como sector industrial extractivo de recursos no renovables y
estratgicos presenta una legislacin bastante accesible a la inversin privada nacional y
extranjera comparada con otras legislaciones de la regin, privilegiada, podra decirse.
La poltica institucional del sector es presidencialista, ya que esta bajo la tutela del
Poder Ejecutivo y la estructura institucional y administrativa bajo su mando.

10. NORMAS SOBRE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA EN MXICO.


El artculo 27 de la Constitucin instituye que las tierras, aguas y el dominio directo
de todos los minerales dentro del territorio corresponden originariamente a los Estados
Unidos Mexicanos cuyo gobierno tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los
particulares, constituyendo la propiedad privada.
A) Prrafo cuarto del Artculo 27 Constitucional: Dominio directo de la Nacin sobre
todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan
depsitos de naturaleza distinta a los componentes de los terrenos, tales como: Minerales
de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria, Yacimientos de
piedras preciosas, Yacimientos de sal gema, Salinas formadas directamente por aguas
marinas, Productos derivados de la descomposicin de las rocas cuando su explotacin
necesite trabajos subterrneos, Yacimientos minerales u orgnicos susceptibles de ser
utilizados como fertilizantes, Combustibles minerales slidos.
B) Prrafo sexto del Artculo 27 Constitucional: Inalienabilidad e imprescriptibilidad
de los recursos minerales, Uso o aprovechamiento de los recursos minerales por
particulares y sociedades mexicanas constituidas conforme a las leyes mexicanas. Entre
las que se encuentran: La fraccin I del artculo 27 Constitucional, la Ley de Inversin
Extranjera y su Reglamento, y el artculo 10, primer prrafo, de la Ley Minera.
El usufructo de dichos recursos naturales por privados solo se permite a travs de
concesiones otorgadas por el Poder Ejecutivo Federa. Los concesionarios tiene la
obligacin de ejecutar y comprobar obras y trabajos para conservar la concesin. Las
mismas se otorgan por medio de las entidades pblicas correspondientes quienes a su
vez, podrn cancelar las concesiones mineras debido a incumplimiento de las leyes y
reglamentos.
La creacin de reservas mineras de la Nacin se podr realizar por causas de
utilidad pblica5 o para satisfacer las necesidades futuras del pas. Una vez incorporados
dentro de las reservas mineras de la Nacin, dichos depsitos no estarn sujetos a ser
La exploracin, explotacin y beneficio de los minerales son considerados de utilidad pblica, por lo tanto sern
preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno, sujetndose a las condiciones establecidas por la
Ley. El Ejecutivo Federal tiene la potestad de emitir decretos mediante los cuales puede incluir minerales o sustancias
adicionales al listado antes mencionado para que stos queden bajo la regulacin de la Ley.
5

14

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concesionados o asignados, a menos que dichas zonas sean desincorporadas mediante


un decreto emitido por el Ejecutivo Federal, mismo que permita a la Secretara de
Economa declarar dicho terreno como un terreno libre.
La propiedad privada puede ser expropiada u ocupada por causa de utilidad pblica
y mediante indemnizacin al propietario.

i. MARCO LEGAL.
La Ley Minera es reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia minera, su
aplicacin corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretara de Economa,
segn el artculo 2, bajo el que la exploracin, explotacin, y beneficio de los minerales6 se
otorga bajo la concesin minera.
Tendrn derecho preferente para obtener una concesin, quienes estn realizando
la exploracin o explotacin de los minerales o sustancias a que se refiere el Artculo 4 de
la Ley minera, con base en las disposiciones del derecho comn, y en los trminos de
dicha Ley y su Reglamento.
De acuerdo al artculo 7 de la Ley en comento, son atribuciones de la Secretara de
Economa:

Regular y promover la exploracin y explotacin;

Elaborar todas las normas relativas a la industria minero-metalrgica en materia


de higiene y seguridad en las minas, salud ocupacional y de proteccin al
ambiente;

Determinar la concesibilidad de minerales con la aprobacin del Ejecutivo-

Ley Minera, artculo 4. Son minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyen depsitos
distintos de los componentes de los terrenos los siguientes: I. Minerales o sustancias de los que se extraigan antimonio,
arsnico, bario, berilio, bismuto, boro, bromo, cadmio, cesio, cobalto, cobre, cromo, escandio, estao, estroncio, flor,
fsforo, galio, germanio, hafnio, hierro, indio, iridio, itrio, lantnidos, litio, magnesio, manganeso, mercurio, molibdeno,
niobio, nquel, oro, osmio, paladio, plata, platino, plomo, potasio, renio, rodio, rubidio, rutenio, selenio, sodio, talio,
tantalio, telurio, titanio, tungsteno, vanadio, zinc, zirconio y yodo; II. Minerales o grupos de minerales de uso industrial
siguientes: actinolita, alumbre, alunita, amosita, andalucita, anhidrita, antofilita, azufre, barita, bauxita, biotita, bloedita,
boemita, boratos, brucita, carnalita, celestita, cianita, cordierita, corindn, crisotilo, crocidolita, cromita, cuarzo, dolomita,
epsomita, estaurolita, flogopita, fosfatos, fluorita, glaserita, glauberita, grafito, granates, halita, hidromagnesita, kainita,
kieserita, langbeinita, magnesita, micas, mirabilita, mulita, muscovita, nitratina, olivinos, palygorskita, pirofilita, polihalita,
sepiolita, silimanita, silvita, talco, taquidrita, tenardita, tremolita, trona, vermiculita, witherita, wollastonita, yeso, zeolitas y
zircn; II. BIS. Diatomita; IV. Piedras preciosas: agua marina, alejandrina, amatista, amazonita, aventurina, berilo,
crisoberilo, crocidolita, diamante, dioptasa, epidota, escapolita, esmeralda, espinel, espodumena, jadeita, kuncita,
lapislzuli, malaquita, morganita, olivino, palo, riebeckita, rub, sodalita, tanzanita, topacio, turmalina, turquesa,
vesubianita y zafiro; V. Sal gema; VI. Los productos derivados de la descomposicin de las rocas cuando su explotacin
necesite trabajos subterrneos, como las arcillas en todas su variedades, tales como el caoln y las montmorillonitas, al
igual que las arenas de cuarzo, feldespatos y plagioclasas; VII. Las materias minerales u orgnicas siguientes,
susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes: apatita, colfano, fosfosiderita, francolita, variscita, wavelita y guano;
VIII.- El carbn mineral en todas sus variedades y el gas asociado a los yacimientos de ste; IX.- Los dems que
determine el Ejecutivo Federal, mediante decreto.
6

15

Informe Mxico.

Omar Manrquez

La incorporacin o desincorporacin de reservas mineras;

Expedir ttulos de concesin y de asignacin mineras;

Manejar, con carcter confidencial, informacin sobre la produccin, beneficio y


destino de los minerales, geologa de los yacimientos y reservas del mineral, as
como sobre los estados econmicos y contables de empresas mineras y
metalrgicas;

Llevar el registro pblico de minera y la cartografa minera, realizar toda clase


de levantamientos topogrficos y geodsicos con el fin de mantenerla
actualizada.

De acuerdo al artculo 9 de la Ley, la Secretara de Economa deber proporcionar


la informacin y asesora tcnica para el correcto uso de los recursos. Celebrar contratos
mediante licitacin pblica para llevar a cabo obras y trabajos dentro de los lotes que
amparen las asignaciones mineras expedidas en su favor, en los trminos previstos al
efecto por el Reglamento de la presente Ley.

ii. MARCO INSTITUCIONAL.


La Secretara est facultada para formular y dirigir la poltica minera nacional y
promover la utilizacin y desarrollo de los recursos mineros; es responsable del Registro y
de las actividades de inscripcin; la celebracin de convenios, concesiones, asignaciones,
permisos y autorizaciones que establecen las leyes y reglamentos federales de minera.
Las Entidades Administrativas a cargo se subordinan a la Secretaria de Economa
bajo el control del Poder ejecutivo, quien tiene la autoridad y las facultades para hacer
cumplir la Legislacin aplicable al sector. En Mxico, la estructura del sector minero
comprende una Coordinacin General de Minera, la Direccin General de Minas, la
Direccin General de Promocin Minera, el Fideicomiso de Fomento Minero y el Servicio
Geolgico Mexicano (UN, 2010:s/d). Dichas atribuciones legales se ejercen a travs de:
La Coordinacin General de Minera, quien a su vez se apoya en la Direccin
General de Minas CGM. Las principales responsabilidades de la CGM son el manejo y
control de concesiones, asignaciones y reservas mineras nacionales.
Otras agencias subordinadas a la CGM encargados de otros procedimientos como
el ejercicio de derechos, el cumplimiento de obligaciones, la nulidad y suspensin de
derechos, son: El Manual de Servicios al Pblico en Materia de Minera, el Registro de
Peritos Mineros y Registro Pblico de Minera. El propsito principal del Registro Pblico
es el de inscribir y dar publicidad a las concesiones, asignaciones, contratos, convenios y
acciones administrativas que puedan afectar los derechos mineros. Cualquier acto o
convenio que la Ley requiera que se inscriba en el Registro es oponible ante terceros y
ante la Secretaria slo si han sido inscritos en el Registro (Baker & McKenzie, 2011:3-4).

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I.

El Servicio Geolgico Mexicano. Quien se encarga de promover y realizar la


investigacin geolgica, minera y metalrgica.

II.

El Instituto de Administracin y Avalos de Bienes Nacionales INDAABIN-. Que


es un organismo descentralizado que est facultado para realizar avalos,
cuando el titular de una concesin minera solicite la expropiacin, ocupacin
temporal o creacin de servidumbres en los terrenos que sean necesarios para
realizar obras; a fin de cuantificar indemnizacin para el propietario del terreno.

III.

El Fideicomiso de Promocin Minera. El fin de la agencia es procurar la


exploracin, extraccin, proceso y comercializacin de todo tipo de minerales,
proporcionando asesora tcnica y apoyo financiero tanto a empresas de nueva
creacin y como a empresas ya existentes. Su propsito principal es sustituir las
importaciones actuales y promover las exportaciones.

Tambin puede suscribir convenios con los gobiernos del Distrito Federal o de los
Estados, para aprovechamiento de minerales y sustancias reservadas a la Federacin en
los trminos de las Leyes Minera y Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en Materia
Nuclear; segn el artculo 11 de la misma Ley.
La facultad de regular las actividades y efectos sobre el ambiente por actividades de
exploracin, explotacin y beneficio de los minerales corresponde a:
IV.

La Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.

11. MECANISMOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIN EXISTENTES.


No existe legislacin explcita, ni prohibiciones respecto a la consulta y participacin
cvica en la configuracin de la poltica en el sector, sin embargo el marco legal tanto el
artculo 34, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, y artculo 7 de la Ley
Minera, establece que a la Secretara de Economa le corresponde formular y conducir la
poltica nacional, en primer trmino y la segunda establece las atribuciones de la
Secretara en la materia; y la de verificar el cumplimiento de los deberes y obligaciones que
impone la Ley Minera a quienes lleven el usufructo del sector. En ambas legislaciones no
se faculta a la ciudadanos en labores de provisin de informacin o consulta, ni tampoco
existen normas que establezcan la obligacin de llevar a cabo procesos consultivos con los
pobladores de las zonas donde se realizar la actividad minera.
No obstante, la incidencia social es viable, salvo en los foros de discusin con los
diferentes actores involucrados en la actividad minera. Sin olvidar a facultad de la
soberana popular de incidir en la configuracin de la poltica, establecido por el articulo 26
sobre la facultad del Ejecutivo de consultar al pueblo e incluir al Congreso respecto a la
orientacin de la poltica de gobierno.
Adems, con la reforma de 1996 a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y
Proteccin al Ambiente (LGEEPA) para determinar los principios de la nueva poltica
17

Informe Mxico.

Omar Manrquez
ambiental, se estableci de manera clara los asuntos que atender la Federacin, los
Estados, los Municipios y el Distrito Federal, con un claro enfoque de participacin de la
ciudadana en la toma de decisiones ambientales, fortaleciendo y enriqueciendo los
instrumentos de la poltica en la materia, al incorporar conceptos fundamentales como los
de sustentabilidad y biodiversidad (UN, 2010:4).

i. CONCESIN DE LICENCIAS.
La concesin minera consolida las obras de exploracin y explotacin en una.

12. NORMAS Y RESPONSABILIDADES EN LA NEGOCIACIN DE CONTRATOS.


La legislacin determina la negociacin de contratos, que se sujetan a la misma, es
decir, el Reglamento de la Ley Minera, el Reglamento de la Ley Minera en materia de Gas
asociado a los Yacimientos de Carbn Mineral, el Manual de Servicios al Pblico en
Materia Minera y formatos de trmites en el Registro Federal de Trmites y Servicios.

Reglamentos y mecanismos de observancia y supervisin.

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Tratado de Libre Comercio.

Ley Minera.

Reglamento de la Ley Minera.

Manual de Servicios Pblicos en el Sector Minero.

Ley de Inversin Extranjera.

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012.

Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA) de


1988, y la paulatina publicacin de sus reglamentos.

Leyes Complementarias de: Aguas Nacionales, Desarrollo Forestal


Sustentable, Pesca, Vida Silvestre, Residuos y sus respectivos reglamentos y
al grupo de normas oficiales mexicanas en materia de emisiones a la
atmsfera, calidad de agua, residuos, ruido, impacto ambiental y recursos
naturales, completan el esquema global de la Legislacin Ambiental
Mexicana.

13. INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA AUTORIZACIN

Secretara de Economa.

Coordinacin General de Minera.


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Registro Pblico de Minera. El Registro.

Servicio Geolgico Mexicano.

Instituto de Administracin y Avalos de Bienes Nacionales INDAABIN.

Fideicomiso de Promocin Minera.

Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica INEGI.

Secretaria de Economa y Servicio

Mecanismos de concesin.

Las concesiones se otorgan bajo dos Mecanismos previstos: Licitacin bajo


concurso o por la solicitud peticin del interesado, ante la delegacin minera
correspondiente en trminos de la Ley. Las licitaciones pblicas se llevan a cabo cuando el
Gobierno Federal considera necesaria la explotacin de cierta zona de reserva minera, o
como resultado de la cancelacin de una asignacin minera concedida al Servicio
Geolgico Mexicano que haya tenido anteriores trabajos de explotacin (Baker & McKenzie
, 2011:12).
Estas se otorgan sobre terrenos libres de acuerdo al principio primero en tiempo,
primero en derecho, o tambin llamado en otras regiones geogrficas por orden de
llegada el cual establece que la primera persona que solicite una concesin sobre cierta
porcin de terreno, tendr derecho al mismo, siempre y cuando cumpla con todos los
requisitos establecidos por Ley excepto: Zonas incorporadas a reservas mineras; 2.
Concesiones y asignaciones mineras vigentes; 3. Solicitudes de concesiones y
asignaciones mineras en trmite; 4. Concesiones mineras otorgadas mediante concurso y
las derivadas de stas que hayan sido canceladas; y 5. lotes declarados desierto en el
concurso respectivo.
Tendrn prioridad en la asignacin de concesiones, las comunidades o pueblos
indgenas residentes en las zonas donde se localizan los lotes.
Las concesiones mineras permiten al propietario llevar a cabo trabajos de
exploracin en el terreno con el propsito de identificar depsitos, cuantificar y evaluar las
reservas tiles al desarrollo de las obras; la explotacin para separar y extraer productos
minerales de dichos depsitos.
Las concesiones tienen vigencia de 50 aos7 a partir de la fecha de su inscripcin
en el Registro, con una prorroga por un trmino igual siempre y cuando no se pierda la
misma y el titular la solicite dentro de los 5 aos antes de su fecha de expiracin. El ttulo

Artculo 15, Ley Minera.


19

Informe Mxico.

Omar Manrquez

de concesin y asignacin mineras se deber tramitar ante la Direccin General de Minas


de la Secretara de Economa (Baker & McKenzie, 2011:7-10)

14. PROBLEMAS QUE SE DERIVAN DE LAS NORMAS Y EL MARCO INSTITUCIONAL


VIGENTE.
Problemas por incumplimiento con la legislacin ambiental, incumplimiento con pago
de derechos, afectaciones a terceros, violacin de la legislacin de seguridad social laboral
y de normas de seguridad e higiene industrial en el trabajo.
Los privados se quejan de los conflictos sindicales y de aquellos derivados de la
incertidumbre jurdica el contexto de la lucha sindical en Cananea, el yacimiento ms
importante de cobre del pas, es un ejemplo. Otros conflictos se refieren principalmente al
acceso a la tierra o del manejo de riesgos para la obtencin de la licencia social por parte
de las empresas (CAMIMEX 2010:55).

15. DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIN CON LOS


PROYECTOS DE EXTRACCIN.
Los Derechos que otorgan las concesiones mineras, no son equiparables a
derechos de propiedad directa sobre el inmueble. De acuerdo a la Ley Minera, y su
captulo Tercero, artculos: 19-26, los derechos que otorgan las concesiones a los
concesionarios son:
(i) realizar trabajos de concesin o explotacin dentro del lote minero cubierto; (ii) la
disposicin de los productos minerales obtenidos; (iii) disponer de los terrenos dentro del
rea amparada por la concesin; (iv) Obtener la expropiacin, ocupacin temporal o
constitucin de servidumbre de los terrenos indispensables para llevar a cabo las obras, al
igual que constituir servidumbres subterrneas; (v) obtener derechos de aprovechamiento
de agua y el uso domstico del personal empleado en las mismas; (vi) Obtener
preferencia en la concesin sobre las aguas de las minas; (vii) Transferir su titularidad o los
derechos; (viii) dividir o unificar los lotes mineros; (ix) renunciar al ttulo de concesin y a
los derechos derivados del mismo; y (x) obtener la prrroga de las concesin minera por un
periodo de 50 aos ms.
El derecho principal que se confiere en las concesiones mineras es el de realizar
obras y trabajos de exploracin o de explotacin, segn el caso, dentro de los lotes
mineros que amparen; disponer de los productos minerales que se obtengan con motivo de
las obras y trabajos desarrollados en virtud del aporte de recursos propios, y riesgos
inherentes a la actividad en que incurre el concesionario; derechos a obtener la
expropiacin, ocupacin temporal o constitucin de servidumbre de terrenos
indispensables para la realizacin de las actividades mineras; aprovechar las aguas
provenientes de las minas en la exploracin o explotacin de stas, o bien obtener con
preferencia la concesin sobre tales aguas si se destinan a usos diferentes a los mineros; y
la facultad del particular de transmitir la titularidad de las concesiones mineras o los
derechos que de ellas deriven.
20

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Podrn celebrarse entre los particulares contratos comerciales de crdito o


garantas, mismos que pudieran imponer gravmenes o crear intereses asegurables. La
Ley no establece claramente si un extranjero que financie una operacin minera pudiera
tener derechos reconocidos sobre la concesin.

i. OBLIGACIONES.
Comenzar las operaciones de exploracin y explotacin 90 das despus de la fecha
en la que la concesin es debidamente registrada, y dar evidencia de una inversin mnima
o de la obtencin de minerales econmicamente aprovechables en las cantidades
previstas por el Reglamento; Efectuar los pagos de derechos derivados de la concesin
minera; cumplir con las disposiciones tcnicas relativas a seguridad y medio ambiente;
mantener las obras necesarias para la estabilidad y seguridad de las minas; rendir a la
Secretara los informes estadsticos, tcnicos y contables; permitir visitas de inspeccin de
la Secretara de Economa; rendir a la Secretara un informe geolgico-minero cuando la
concesin minera correspondiente se cancele; rendir al Servicio Geolgico Mexicano, en el
caso de concesiones otorgadas mediante concurso, un informe semestral de los trabajos
realizados y de la produccin obtenida.

16. LA CONCESIN MINERA.


El procedimiento para la obtencin de una concesin minera en caso de que el
solicitante de la misma no tenga los derechos de propiedad privada sobre el lote que
puede ser sujeto a la explotacin minera, permite que la concesin puede ser solicitada
junto con una solicitud de expropiacin, ocupacin temporal o constitucin de servidumbre
sobre el terreno8. La extensin de la tierra sujeta a la ocupacin temporal o servidumbre
derivada de una concesin deber ser designada considerando las porciones esenciales
de tierra requerida para llevar a cabo la exploracin, explotacin y trabajos de
aprovechamiento. La expropiacin de tierra que forme parte de un ejido o una comunidad
deber sujetarse a lo dispuesto por la legislacin en materia Agraria. La constitucin de
servidumbres de tierra sujeta al rgimen ejidal o propiedad comunal, se resuelve en
ocasiones bajo acuerdos de mutuo beneficio entre privados y comunidades.

17. MODELOS DE CONTRATOS.


El fundamento legal para la expedicin de ttulos se encuentra regulado por los
artculos 4, fracciones I a VIII, 10, prrafo primero, 11, 12, 13, prrafos primero, y 14 de la
Ley Minera y, 16 a 18 y, 22 a 28 de su Reglamento.

i. PAUTAS PARA LA PRESENTACIN DE LA DOCUMENTACIN O REQUISITOS


Las
siguientes:

condiciones y requisitos para la expedicin de una concesin son los

La Ley Minera, en el art. 6 establece que la exploracin, explotacin y el procesamiento de los minerales sealados por
la Ley tienen preferencia sobre cualquier otro tipo de uso de suelo.
8

21

Informe Mxico.

Omar Manrquez

Concesibilidad,

Capacidad,

Lote minero y

Terreno libre.
Las concesiones mineras solo se
otorgaran a personas y sociedades
mexicanas, ejidos, comunidades agrarias
y comunas y a comunidades indgenas9.
Cuyos domicilios estn en territorio
nacional. La participacin de extranjeros
en sociedades o empresas deber
sujetarse a lo dispuesto por la Ley de
Inversin Extranjera (LIE) la cual no
impone ninguna limitacin en relacin con
la minera, excepto en lo referente a
materiales radioactivos.

No obstante que la Constitucin establece que solo mexicanos de nacimiento y sus


sociedades estn facultados para obtener concesiones mineras, el Gobierno puede otorgar
concesiones a extranjeros sujetando las mismas a ciertas condiciones ante la Secretaria
de Relaciones Exteriores, como que, no debern invocar la proteccin de sus Gobiernos
en relacin a conflictos con dichas concesiones, bajo la pena de perder la misma a favor
del Gobierno Mexicano por incumplir este acuerdo. Los extranjeras no podrn adquirir el
dominio directo sobre tierras y aguas mexicanas en una faja de 100 kilmetros a lo largo
de las fronteras y de 50 en las playas por tener clasificacin de zona restringida o zona
econmica exclusiva (Baker & McKenzie, 2011:7-8).10

18. ORGANISMOS QUE PARTICIPAN DIRECTAMENTE EN EL PROCESO.


Las Dependencias Federales involucradas en la regulacin de la actividad minera
son principalmente 9:
Dependencia gubernamental
Secretara de Relaciones
Exteriores (SRE)
Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP)
Secretara de Economa (SE)

Trmite
Autorizacin para la constitucin de empresas
Registro fiscal de empresas y recaudacin de impuestos y derechos
Regulacin y promocin de la actividad minera e inscripcin y/o registro

Ley Minera, artculo 1.


LIE, articulo 10. Sin embargo la compaa mexicana con participacin extranjera del 10% no est sujeta a dicha
regulacin.
9

10

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Secretara del Medio Ambiente y


Recursos Naturales (SEMARNAT)
Comisin Nacional del Agua (CNA)
Registro Agrario Nacional (RAN)
Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS)
Secretara del Trabajo y Previsin
Social
(STPS)
Secretara de la Defensa Nacional
(SEDENA)

de empresas con inversin extranjera directa


Regulacin ambiental, fomento a la proteccin, restauracin y
conservacin de los ecosistemas y recursos naturales, y bienes y
servicios ambientales
Regular los derechos por uso de agua
Regula los asuntos relacionados con tenencia de la tierra
Brindar servicio mdico y seguridad social a los afiliados
Proporcionar seguridad laboral a los trabajadores

Autorizar y supervisar el uso de explosivos

19. ASPECTOS TRIBUTARIOS Y FISCALES.


Solamente mediante una ley de carcter federal se podrn establecerse
contribuciones que graven estas actividades.
En virtud de la escasez de los recursos minerales, su carcter estratgico y la
rentabilidad que produce su explotacin, los impuestos son un mecanismo para compensar
la prdida de tales recursos y distribuir los ingresos derivados de su explotacin.
En Mxico, no obstante la desregulacin que priva en el sector, no se ofrecen
convenios de estabilidad tributaria como en otros pases con 2perfil y vocacin minera, no
hay un rgimen fiscal especfico como ocurre en pases como Canada o Australia y slo
bajo ciertas reglas es permitida la deduccin inmediata de activos fijos.
Los costos por la exploracin son deducibles, a eleccin del contribuyente, en el
periodo pre-operativo o bien a una tasa del 10% anual, y se tiene un periodo de exencin
en el impuesto al activo que en el caso de la industria puede ser muy amplio (exencin en
el periodo pre-operativo). No existen cambios en la dinmica fiscal en parte porque la
minera no guarda una posicin preponderante en nuestro sistema recaudatorio.

i. ORGANISMOS ENCARGADOS DE LA RECAUDACIN.


La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) se encarga del registro fiscal
de empresas y de la recaudacin de impuestos y derechos.

23

Informe Mxico.

Omar Manrquez

20. CARENCIAS EN EL MANEJO TRIBUTARIO EN EL SECTOR.


En el sector minero se dispone de los tributos ambientales para solucionar
problemas econmicos derivados de los impactos negativos en equilibrio ecolgico y
desarrollo de la biodiversidad, externalidades en la economa de las poblaciones afectadas
por el desarrollo de la minera. Adems de la distorsin de los mercados de bienes y
servicios y su sistema de precios.
Este tributo ambiental depende de la correcta determinacin de la cuota por
la externalidad o gasto ambiental producido; la traslacin del tributo ambiental, en la
bsqueda del contribuyente-contaminador, genera un impacto inequitativo entre los sujetos
pasivos no siempre contaminadores intencionales que puede solucionarse con el
respeto a la exencin del mnimo vital contaminante y la utilizacin del gasto pblico,
tambin propuesta anteriormente (Figueroa, 2011:1016-1017).

21. DERECHOS Y OBLIGACIONES SOCIO AMBIENTALES.


Los concesionarios debern observar las disposiciones de la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, y las Normas Oficiales Mexicanas
aplicables; as como cualquier otra ley ambiental y administrativa relacionada. Ya obtenido
el ttulo de la concesin minera, debern sujetarse a las disposiciones emitidas por la
SEMARNAT en materia ambiental.
La Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente establece que la
Federacin tiene la facultad de regular el aprovechamiento de los minerales, y lo relativo a
sus efectos sobre el equilibrio ecolgico y el ambiente. La misma Ley establece como
requisito a ello, la autorizacin en materia de impacto ambiental de la Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).
Con el objeto de fomentar la mejora en el desempeo ambiental, esta Ley establece
en su captulo de autorregulacin y auditoras ambientales, el esquema de certificacin
voluntaria de procesos o productos, y el desarrollo de procesos voluntarios de
autorregulacin a travs de acciones que superen lo establecido en la normatividad
existente.
Los mecanismos para la prctica de las auditoras que para el efecto se lleven a
cabo, se encuentran establecidos en el Reglamento de la LGEEPA en Materia de Auditora
Ambiental (UN, 2011:5-6).

22. DISPOSICIONES RELATIVAS AL CUIDADO AMBIENTAL.


Como se mencionado antes, la facultad de regular las actividades y efectos sobre el
ambiente por actividades de exploracin, explotacin y beneficio de los minerales
corresponde a la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; ello, segn
la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, en orden al artculo 5.

24

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

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Respecto a la Evaluacin del Impacto Ambiental, es el procedimiento a travs del


cual la misma Secretara establece las condiciones a que se sujetar la realizacin de
obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecolgico o rebasar los lmites y
condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y
preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mnimo sus efectos
negativos sobre el medio ambiente.
Otras normas que Normas Oficiales Mexicanas que regulan en materia ambiental
son: la Norma Oficial Mexicana NOM-120-SEMARNAT-1997; la 141-SEMARNAT-2003; en
materia social, esta la NOM-023-STPS-2003.
En 1988 se public la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente (LGEEPA), en base a ello, existen instrumentos regulatorios, que van desde
leyes ambientales con disposiciones aplicables a todas las aguas nacionales, sean
superficiales o del subsuelo, o para los ecosistemas forestales del pas y la vida silvestre,
hasta los reglamentos de la LGEEPA en materia de Impacto Ambiental, Prevencin y
Control de la Contaminacin de la Atmsfera, Registro de Emisiones y Transferencia de
Contaminantes y reas Naturales Protegidas, adems de la normatividad ambiental
especfica en materia de exploracin minera, residuos peligrosos y sitios contaminados.
Por ello se requiere de autorizacin previa por parte de la SEMARNAT, en materia de
impacto ambiental (UN, 2011:4-6).11

23. ZONAS DE EXCLUSIN POR RAZONES AMBIENTALES.


Si, aquellas exceptuadas por ser zonas incorporadas a reservas mineras. Existen
disposiciones jurdicas para este sector, en materia de equilibrio ecolgico y la proteccin
al ambiente, as como en materia de prevencin y gestin integral de residuos.
Asimismo, se requiere de esta autorizacin cuando para llevar a cabo una actividad
minera es necesario el cambio de uso de suelo de reas forestales, as como en selvas y
zonas ridas. El artculo 49 de la LGEEPA, que se refiere a las actividades no permitidas
en las zonas ncleo de las reas naturales protegidas, seala que quedar expresamente
prohibido verter o descargar contaminantes en el suelo, subsuelo y cualquier clase de
cauce, vaso o acufero, as como desarrollar cualquier actividad contaminante. Por su
parte, el artculo 108 establece disposiciones para la exploracin y explotacin de los
recursos no renovables, lo cual se deber realizar conforme a las normas oficiales
mexicanas que se expidan para la proteccin de los suelos y de la flora y de la fauna, as
como para la adecuada ubicacin y formas de los depsitos de desmontes, jales y escorias
de las minas e instalaciones del beneficio de los minerales.

11

Artculo 28, LGEEPA.


25

Informe Mxico.

Omar Manrquez

24. MECANISMOS PARA ASEGURAR LA PROTECCIN DEL AMBIENTE.


El establecimiento de reglas claras en materia de manejo integral de residuos y
remediacin de suelos, se determina en la Ley General para la Prevencin y Gestin
Integral de los Residuos (LGPGIR), que regula a los residuos desde una perspectiva de
proteccin al ambiente y a la salud, y establece las bases para prevenir la contaminacin
de sitios por residuos peligrosos y llevar a cabo su remediacin.

i. ZONIFICACIN TERRITORIAL, ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL.


Evaluacin del impacto ambiental y seguimiento de todas las fases de la explotacin
minera (prospeccin, elaboracin del proyecto, extraccin, cierre).
La Manifestacin de Impacto Ambiental (MIA) es el documento mediante el cual se
da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que
generara una obra o actividad, as como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que
sea negativo.12 Derivado de la Ley General del Equilibrio y la Proteccin al Ambiente
(LGEEPA), y su Reglamento en Materia de Impacto Ambiental, se considera que las
actividades de prospeccin no generan significativos daos al medio ambiente, es por ello
que se encuentran exceptuadas de trmite de evaluacin alguno, no as en el caso de las
siguientes etapas.
Para el caso de las actividades de exploracin minera, existe la Norma Oficial
Mexicana NOM-120-SEMARNAT-1997, que establece las especificaciones de proteccin
ambiental para las actividades de exploracin minera directa, en zonas agrcolas,
ganaderas o eriales y en zonas con climas secos y templados en donde se desarrolle
vegetacin de matorral xerfilo, bosque tropical caducifolio, bosques de conferas o
encinos, la cual fue revisada en 2004 y se tiene previsto revisarla nuevamente.
En los casos de proyectos mineros de explotacin, stos deben presentar
manifestaciones de impacto ambiental que puede ser en dos distintos niveles
(dependiendo de la magnitud y complejidad del proyecto, as como de su ubicacin),
Particular o Regional, contando para ello con instructivos que determinan el alcance y
grado de detalle de los estudios e informacin que debe ser proporcionada a la autoridad
ambiental.
Existen otros trmites ambientales que tambin deben ser atendidos por los
proyectos mineros en fase de explotacin, tal es el caso del cambio de uso de suelo de
terrenos forestales, la presentacin de estudios de riesgo ambiental, de programas de
prevencin a accidentes, la inscripcin al registro de generadores de residuos, etc., sin
dejar de mencionar los trmites relacionados con la Comisin Nacional del Agua, como
parte de las instancias ambientales federales (UN, 2011:16-18).
En ella se describirn los posibles efectos en los ecosistemas que pudieran ser afectados por las obras a realizar, as
como las medidas preventivas, de mitigacin y las dems necesarias para evitar y reducir al mximo los efectos
negativos sobre el ambiente.
12

26

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

25. SISTEMA DE CONTROL Y SANCIONES.


La evaluacin del riesgo13 de las minas y de las actividades mineras, comprende la
determinacin de los alcances de los accidentes y la intensidad de los efectos adversos en
diferentes radios de afectacin.
El sector minero por su parte, a travs de la Cmara Minera de Mxico, trabaja por
la reduccin de la exposicin asociada a emisiones industriales de plomo; manejo de
plomo en los procesos productivos; uso y reciclaje de productos con plomo, manejo de
residuos, a fin de proteger el medio ambiente, la salud pblica y en particular, la salud de
los trabajadores expuestos al plomo.
La rehabilitacin de las comunidades y los ecosistemas sustentadores de la vida
afectados, incluido el desmantelamiento de los emplazamientos mineros. Por medio de la
generacin del Programa Nacional de Remediacin de Sitios Contaminados, -en
elaboracin- se tratar la situacin de los pasivos ambientales. SEMARNAT brinda
especificaciones para la segura disposicin final de residuos de procesos mineros,
medidas de post-operacin y actividades de cierre, comprendidas en las siguientes normas
oficiales mexicanas: - Norma Oficial Mexicana NOM-141-SEMARNAT-2003 y la NOM 120
que incluye disposiciones para el abandono del sitio cuando el proyecto de exploracin no
pasa a una etapa de explotacin.
La Norma Oficial Mexicana NOM-120-SEMARNAT-1997, que establece las
especificaciones de proteccin ambiental para las actividades de exploracin minera
directa, en zonas con climas secos y templados en donde se desarrolle vegetacin de
matorral xerfilo, bosque tropical caducifolio, bosques de conferas o encinos.

i. INDICADORES DE LA MAGNITUD DEL PROBLEMA AMBIENTAL.


El clculo ms reciente de 2006 (ver cuadro 1), pero todava incompleto,
encontr que la industria del hierro y acero contribua con un poco menos, el 4.5 %, los
metales no ferrosos con el 0.17%, las cementeras creca con el 4.45% y el minado de
carbn tambin era mayor, el 0.84%, del total nacional de gases (709 millones de ton).
Estos porcentajes significan 70 millones de toneladas de bixido de carbono contaminante,
y no incluyen la inmensa mayora de las emisiones que producen las transnacionales
mineras que explotan oro, plata y otros metales (Villamar, 2010:4).

26. REDISTRIBUCIN DE INGRESOS.


Los ingresos derivados de los derechos y tributos ambientales devengados por el
sector industrial minero son concentrados por la entidad recaudadora no importando su
origen geogrfico ni jurisdiccin. Dichos ingresos tributarios se distribuyen a las entidades
El riesgo ambiental se define como la probabilidad de que ocurran accidentes mayores que involucren a los materiales
peligrosos que se manejan en las actividades altamente riesgosas, que puedan trascender los lmites de sus
instalaciones y afectar adversamente a la poblacin, los bienes, al ambiente y los ecosistemas.
13

27

Informe Mxico.

Omar Manrquez

federativas de acuerdo al marco establecido por la Ley de Coordinacin Fiscal, en forma


de participaciones federales y aportaciones.
Actualmente, en algunas comunidades, la minera ha tenido que asumir un rol
esencial en la construccin de infraestructura bsica (agua, luz, caminos) o atencin de
servicios esenciales de salud, educacin, seguridad, difusin del deporte o cultura
(CAMIMEX, 2010:26).
Cuadro. 1. Informacin disponible del Inventario de Gases de Efecto Invernadero (IGEI) de Mxico.

Fuente: Villamar, 2010:6.

De acuerdo a la informacin parcial del Inventario las emisiones de empresas son


menores a las calculadas por Villamar, que sobrepasan los 90 millones de toneladas. No
obstante, es evidente que los 50 millones de toneladas de bixido de carbono anuales
reportados exigen acciones urgentes a causa del envenenamiento de poblaciones que
sufren estas emisiones (Villamar 2010:5-6).

28

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

27. TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y RENDICIN DE CUENTAS DE


INICIATIVAS.
Como pudimos apreciar anteriormente, muchos d elos proceso de regulacin tiene
carcter voluntario, son autoevaluaciones o aplicados como practicas de auto regulacin.
Por esta razn, muchos de los problemas derivados de la actividad minera entre
autoridades locales y entidades de regulacin ambiental y de los conflictos sociales
suscitados por prcticas anmalas en materia de seguridad laboral se deben a la
existencia de mecanismos contractuales basados en el criterio de sus contrayentes. Las
clusulas confidenciales en los contratos, dificultan el acceso a los mismos. La no
obligatoriedad de la publicacin de informacin en poder de las empresas privadas, supone
una amplia oportunidad a la discrecionalidad y corrupcin en el manejo de recursos,
concesiones e interpretacin de la legislacin aplicable.
No obstante, se pretende una actuacin tica sin regulaciones ntidas basada en el
seguimiento de las directrices en materia de transparencia descritas en el Plan Nacional de
Desarrollo. Sin embargo, cabe recodar que el sector minero a travs de la Secretaria de
Economa, est obligado a atender lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica del Gobierno (LFTAIPG), -2002- y a su Reglamento 2003-.
Adicionalmente, deben observarse los compromisos del Programa Nacional de
Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupcin 2008-2012. En
interaccin con agencias designadas (O`Donnell, 1998), para la rendicin de cuentas, tales
como la Auditora Superior de la Federacin; el Instituto Federal de Acceso a la
Informacin; los rganos Internos de Control. As como tambin de la implantacin de
otros mecanismos de accountability, como la instauracin del Servicio Profesional de
Carrera; la suscripcin de convenciones contra la corrupcin; la aplicacin de programas
de monitoreo ciudadano y testigos sociales, y el lanzamiento de los portales de
obligaciones de transparencia.
La LFTAIPG establece que con excepcin de la informacin reservada o
confidencial prevista en ella, se debe poner a disposicin del pblico y actualizar, en los
trminos del Reglamento y los lineamientos que expida el Instituto Federal de Acceso toda
Informacin.
El problema radica en que no existe legislacin explcita en la materia sobre que
informacin debe estar disponible al pblico y por ende, el sector minero no puede ms
que asumir que cumple con esta regulacin, poniendo a disposicin la informacin
correspondiente en el Portal de Obligaciones de Transparencia de la Secretara de
Economa (www.economia.gob.mx).14

Las mejores prcticas mineras en el sector minero-metalrgico mexicano son necesarias en razn a la importancia que
tiene el sector en la economa nacional, adems de que la actividad involucra por s misma, procesos fisicoqumicos de
alto riesgo que requieren de la mitigacin de los impactos generados, a fin de ser sustentables. En este tenor, el cierre de
14

29

Informe Mxico.

Omar Manrquez

28. LOS DEBATES POLTICOS SOBRE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS.


Existe un debate en torno a la necesidad y factibilidad de aplicar una slida
fiscalidad ambiental en Mxico. Muy complejo, ya que incluye desde el contexto poltico
actual, la legislacin voltil en materia fiscal, la falta de cultura fiscal y ambiental y de
rendicin de cuentas, entre muchas otras.
En un contexto en que los cacicazgos, las parcelas de poder en la alta jerarqua de
la Administracin Pblica de las que depende la regulacin de la minera, ponen cotas a
una legislacin adecuada a la distribucin de rentas; la creacin de incentivos
adecuados15. Para manejar los costos sociales y ambientales; la equidad fiscal y
responsabilidad austeridad- hacendaria de los gobiernos en turno.
La renacionalizacin de la industria minera estratgica es parte del debate en torno
a la soberana energtica y seguridad econmica.

i. CONFLICTOS SOCIALES EN TORNO A LA EXPLOTACIN MINERA


La inseguridad laboral y la falta de higiene industrial en las minas es un factor
concomitante de las problemticas sociales y conflictos en torno al sector minero. Por
ejemplo, a casi cinco aos de la explosin en Pasta de Conchos, no hay responsabilidad
poltica, legal ni penal de los culpables de la desgracias ni de los funcionarios
responsables. Ni siquiera ha habido mejoras en las condiciones de seguridad. Por otra
parte, los gobiernos han hecho caso omiso y justificado los hechos, o colocando culpas en
sus contrapartes. El mismo gobierno federal ha jugado un papel activo como legitimadores
de la clase empresarial responsable de los hechos, en actos de mutuo apoyo poltico
econmico.
Ni el gobierno de Vicente Fox ni el de Felipe Caldern o el de Coahuila, han podido
rendir cuentas sobre los hechos. A diferencia con siniestros mineros en China, Colombia y
ahora en Chile en donde las autoridades hablaron con la verdad, en Mxico se inventan
hiptesis para justificarlos. En otras naciones se toman medidas para reforzar la seguridad
y se aplican sanciones. El pasado 20 de mayo de 2010, la organizacin Familia Pasta de
Conchos entreg un informe complementario en las oficinas de la OIT sobre lo ocurrido en
el socavn. En ste se ofrecen pruebas de que el siniestro no fue un hecho aislado, sino
resultado de la sistemtica negligencia del gobierno mexicano (Gmez, 2010:s/p).
Existen diversos casos de negligencia de las autoridades, que sugieren que la
captura de la agencias reguladoras y la corrupcin administrativa (Rose-Ackerman, 2009),
minas es una actividad regulada por la SEMARNAT. Por otra parte, en las normas oficiales mexicanas (NOMs) que se
han elaborado sobre temas como presas de jales, lixiviacin de minerales preciosos y lixiviacin de minerales de cobre
(en proceso), se han incorporado criterios para las fases de post-operacin y cierre, lo que permite tambin cuidar esta
etapa mediante instrumentos de observancia obligatoria, como son las Normas Oficiales Mexicanas (NOMs). (UN, 2010).
15 Incentivadores y recuperadores de costos o redistributivos. Lease, Herrera Molina, Pedro Manuel, "Los tributos con
fines ambientales: impuestos sobre instalaciones contaminantes", en varios autores, Derecho del medio ambiente y
administracin local, Diputacin de Barcelona-Civitas, 1996, p. 688.
30

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

ocurren en torno a las irregularidades y casos graves de violacin de la legislacin


ambiental, laboral o legal en el sector.
Algunos de los casos ms sonados son:
Los frecuentes conflictos sociales derivados de problemas de acceso a a la tierra
disputada entre empresas mineras y comunidades indgenas. Similar a lo ocurrido en
frica o Colombia, se combinan los conflictos en las comunidades, los desplazamientos y
el exterminio en zonas prioritarias para la explotacin (Barreda, 2010:s/d). Fenmenos de
desplazamiento, militarizacin, represin de defensores de derechos humanos que
coinciden la geografa minera y los asesinatos de lderes comunitarios cometidos en los
ltimos sexenios en Oaxaca, en comunidades conocidas de la regin triqui, la zona de los
mixes, Santiago Xanica, la regin de los Loshicas, San Juan Copala, entre otros ms
(Osorno, 2007).
La virulencia de las empresas mineras en las zonas de su inters que estn
pobladas es un hecho documentado y cada vez ms habitual en Oaxaca: pobladores
envenenados en la cuenca alta del ro Largo por la extraccin de oro en Calpulalpan
(Sierra Norte); asedio contra la poblacin y emigracin de Loxichas para extraer titanio en
la Sierra Sur; diez aos de provocaciones constantes en las inmediaciones de Textitln y
Zaniza, en la Sierra Sur por un descomunal yacimiento de hierro; las recientes
provocaciones que padecen los habitantes de San Jos del Progreso, Magdalena Ocotln,
Maguey Largo y el Cuajilote por frenar las minas de oro que se pretenden abrir en Valles
Centrales (Barreda, 2010:s/d).
Casos muy sonados de corrupcin, negligencia, omisin o franca ineptitud
caracterizan la actuacin de una de las principales agencias designadas para la
verificacin de la regulacin ambiental. Como es el caso PROFEPA, la Procuradura
Federal de Proteccin Ambiental, la cual es ocupada por funcionarios claramente
vinculados a negocios e intereses particulares turbios, que impiden una sana gestin de la
regulacin del sector. El cado de la minera canadiense Blackfire en Chiapas como otros
mas, han demostrado el grado de invasin de las prcticas de corrupcin administrativa
alcanzado por los recientes gobiernos neoliberales en la etapa de transicin democrtica.
Los cuales se reproducen en la SEMARNAT y otras entidades de regulacin.
El Procurador Federal de Proteccin al Ambiente, Patricio Patrn Laviada, hace
unos das entreg 53 Certificados de Industria Limpia en el Estado de Mxico, entre
quienes se sitan dos plantas de Pemex y siete subestaciones de la Comisin Federal de
Electricidad (CFE), as como a las empresas DuPond Mxico, Unilever, Daimler Vehculos,
Grupo IUSA, Bimbo, Cementos Apasco, Nestl, General Motors, Pfizer, Barcel, Bardahl,
Ganadera Pastej y Jugos del Valle. En dicha lista, adems de encontrarse las
paraestatales e industrias indiciadas penalmente por los daos en ambientales en Hidalgo,

31

Informe Mxico.

Omar Manrquez

figuran las empresas que dieron apoyo incondicional a la campaa del actual ocupante del
poder Ejecutivo.16

ii. IMPORTANCIA RELATIVA DE ESTOS DEBATES EN LA AGENDA POLTICA NACIONAL.


Los recientes gobiernos neoliberales han negado al acceso a la justicia ambiental,
social y laboral a los quejosos y han mantenido cerradas las vas d negociacin a dichos
conflictos. En la agenda poltica de gobierno estos temas no forman parte de los tpicos
importantes puesto las demandas ciudadanas o la reforma al marco legislativo del sector
minero queda en manos de la mayora parlamentaria que esta en poder de los grupos que
ejercen el clsico capitalismo de amigotes en el sector y que forman una red de
complicidades en la que se intercambian desregulaciones por apoyo poltico electoral y
financiamiento de carreras en la funcin pblica.

16

PROFEPA, (2010), Vigente, hacer cumplir la legislacin ambiental: Patrn Laviada, disponible
en:
http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/v/3478/1/mx/vigente_hacer_cumplir_la_legislacion_ambien
tal:_patron_laviada.html.
32

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

33

Informe Mxico.

INFORME MXICO. Hidrocarburos.


1. RIQUEZA HIDROCARBURFERA, PRODUCCIN Y DESARROLLO.
Como ya hemos destacado, la economa mexicana se sustenta en la renta petrolera,
la cual en la ltima dcada ha representado un tercio, incluso hasta un 40%, de los
ingresos del sector pblico presupuestario.

2. PRODUCCIN DE HIDROCARBUROS (PETRLEO Y GAS) EN LOS LTIMOS DIEZ


AOS.
Produccin de petrleo crudo (miles de barriles diarios).
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Total crudo

3.012,0

3.127,0

3.177,1

3.370,9

3.382,9

3.333,3

3.255,6

3.075,7

2.791,6

2.601,5

Ligero.

0,0

0,0

846,6

810,7

789,6

802,3

831,5

837,7

815,5

811,8

Pesado.

0,0

0,0

2.173,7

2.425,4

2.458,0

2.387,0

2.243,8

2.039,4

1.765,6

1.520,0

Superligero. 0,0

0,0

156,9

134,8

135,3

144,1

180,4

198,6

210,4

269,7

Fuente: Elaboracin propia, basado en Prontuario Estadstico del Sector Energtico SENER. 2010.

El desarrollo de la explotacin petrolera, realizado por Petrleos Mexicanos, Pemex,


durante el periodo 2000-2009 ha oscilado alrededor de una produccin de 3 millones de
barriles diarios. De igual manera que en la minera, se ha privilegiado la extraccin y
exportacin por sobre la industria de transformacin de la materias primas. El gasto de
inversin en los sectores de produccin de productos petrolferos con valor agregado se ha
venido descapitalizando desde los aos noventa del siglo pasado.
La tabla anterior permite ver el volumen de la produccin de los tipos de crudo a lo
largo de la dcada pasada. Estos tipos de crudo son tres a saber: Crudo pesado: (Heavy
crude oil). Petrleo crudo con densidad igual o inferior a 22.API --American Petroleum
Institute--. Dentro de las regiones productoras ms importantes de este tipo de petrleo
crudo en Pemex se encuentran: Activo Altamira y Regin Marina Noroeste. Crudo ligero:
(Light crude oil). Petrleo crudo con densidad superior a 27 e inferior a 38 API. Dentro de
las regiones productoras ms importantes de este tipo de petrleo crudo en Pemex, se
encuentran: la Regin Marina Suroeste, Activo Poza Rica y Activo Cinco Presidentes.
Crudo superligero: (Extra light oil). Petrleo crudo con densidad superior a 38 API.
Dentro de las regiones productoras ms importantes de este tipo de petrleo crudo en
Pemex se encuentran: Activo JujoTecominoacan, Activo BellotaChinchorro, Activo
Muspac y Activo Samaria Sitio Grande (PEMEX, 2010c:13).

Omar Manrquez
Produccin de gas natural asociado y no asociado (millones de pies cbicos diarios).
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Total

4.679, 4.510, 4.423, 4.498, 4.572, 4.818, 5.356, 6.058, 6.918,


4
7
5
4
9
0
1
5
6
Gas asociado 3.380, 3.239, 3.118, 3.119, 3.009, 2.954, 3.090, 3.445, 4.319,
2
0
1
2
6
1
0
4
8
Gas
no 1.299, 1.271, 1.305, 1.379, 1.563, 1.863, 2.266, 2.613, 2.598,
asociado
2
7
4
2
3
9
1
0
8
Fuente: Elaboracin propia, basado en Prontuario Estadstico del Sector Energtico SENER. 2010.

2009
7.030,
7
4.480,
3
2.550,
3

201
0
7.020,
0
4.542,
5
2.477,
5

La produccin de gas asociado y no asociado, durante la dcada pasada ha ido en


aumento, al pasar de los 4 mil seiscientos millones de pies cbicos diarios a los 7 mil
millones en 2010.

3. RESERVAS PROBADAS DE PETRLEO CRUDO Y GAS NATURAL AL 1 DE ENERO


DE CADA AO.
Reservas de petrleo crudo (millones de barriles)1
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Mxico, lugar 9^ 21,5


20,2
1 Incluye reservas de condensados.

18,8

17,2

16,0

14,8

13,7

12,8

12,2

11,7

Elaboracin propia, basado en Prontuario Estadstico del Sector Energtico SENER. 2010.

Este cuadro nos permite observar la declinacin de las reservas probadas a lo largo
de la dcada pasada, en razn a la baja inversin en la exploracin y desarrollo de nuevas
reservas, de campos maduros y la relacin inversa entre el ritmo de produccin y la
reposicin de reservas.
En aquel cuadro tambin podemos apreciar que de acuerdo al tamao de sus
reservas, en petrleo, Mxico se sita detrs de: Arabia Saudita, Irn; Irak; Venezuela;
Emiratos rabes Unidos; Rusia; Estados Unidos y China.

4. RESERVAS DE HIDROCARBUROS.
Reservas de gas natural (trillones de metros cbicos)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Mxico, lugar 10* 0,9


0,8
0,8
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
^1) Arabia Saudita 2) Irn; 3) Irak; 4) Venezuela; 5) Emiratos rabes Unidos; 6) Rusia; 7) Estados Unidos; 8) China.
*1) Rusia; 2) Irn; 3) Arabia Saudita; 4) Emiratos rabes Unidos; 5) Estados Unidos; 6) Venezuela; 7) Irak; 8) Noruega; 9)
China.
Elaboracin propia, basado en Prontuario Estadstico, SENER, 2010.

En cuanto a las reservas de gas, se observa la misma tendencia respecto a las


reservas de crudo. Por ello, Mxico cae en la clasificacin de pases poseedores de
2

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

reservas y se coloca despus de Rusia; Irn; Arabia Saudita; Emiratos rabes Unidos;
Estados Unidos; Venezuela; Irak; Noruega; y China.
Con respecto al manejo del sector petrolero Mxico, durante los ltimos 25 aos, ha
optado por la desincorporacin de activos y actividades para dar paso a las inversiones
privadas en cumplimiento a previos compromisos adquiridos por concepto de deuda. Como
comentario, algunos pases que han optado por un control gubernamental del sector
petrolero, mas centralizado y frreo, han mejorado su clasificacin y manejo soberano de
sus recursos.
Exploracin y produccin
2005
Reservas
Reservas 1P de lquidos y gas (MMMbpce) 16,47
Variacin
-6,7%
Reservas 1P desarrolladas (MMMb)
11,33
Reservas 1P de crudo (MMMb)
11,81
Reservas 2P de lquidos y gas (MMMbpce) 32,29
Reservas 3P de lquidos y gas (MMMbpce) 46,42
Vida promedio de las reservas 1P (aos)
10,3
Vida promedio de las reservas 2P (aos)
20,1
Exploracin
Tasa de restitucin de reservas 1P (2)
26,0%
Descubrimientos 3P (MMbpce)
950
Tasa de restitucin de reservas 3P (3)
59,2%
Elaboracion propia basado en PEMEX en cifras.

2007

2008

2009

2010

15,51
-5,8%
10,65
11,05
30,77
45,38
9,6
19,0

14,72
-5,1%
10,01
10,50
29,86
44,48
9,2
18,7

14,31
-2,8%
10,20
10,40
28,83
43,56
9,9
19,9

13,99
-2,2%
9,60
10,02
28,23
43,08
10,2
20,5

41,0%
966
59,7%

50,3%
1.053
65,8%

71,8%
1.482
102,4%

77%
1.774
ND

En la tabla anterior se
relaciona el tipo de reservas de
hidrocarburos, ya sean probadas,
posibles y probables; asi como la
proyeccion
en
aos,
de
explotacion de dichas reservas al
ritmo actual.
El
siguiente
grafico
muestra, los resultados de las
subsidiarias que integran el
corporativo: Pemex Refinacin
PR; Pemex Petroqumica PPQ;
Pemex Exploracin y Produccin
PEP; y Pemex Gas y Petroqumica
Bsica PGPB. Se aprecian los
resultados adversos del esquema
corporativo en tres, de las cuatro
subsidiarios.

Resultados por segmento (Ps. MMM)


20
24 5

-19
-16

-20

-46-120

-93
PEP
2007 19,966387

PR

PGPB

PPQ

-45,653619

4,958173

-16,085945

2008

23,5

-119,5

2,264

-18,671

2009

5,4

-92,5

0,552

-19,94

Elaboracin propia basado en PEMEX en


cifras.
3

Informe Mxico.

5 2 1

Omar Manrquez

5. PROYECCIN DE RESERVAS, LQUIDOS Y GAS.


En estas graficas confirmamos el desagregado y las reservas.
Reservas
(MMMbpce)

46,42 45,38 44,48 43,56 43,08


14,16

14,60

14,62

14,74

14,85

15,79 15,26 15,14


14,52 14,24
16.47 15,51 14,72
14,31 13,99
2005
Posibles

2006

2007

2008

2009

14,1594 14,6047 14,6212 14,738 14,846

Probables 15,7885 15,2574 15,1444 14,517 14,237


Probadas 16,4696 15,5142 14,7172 14,308
Total

13,99

46,4175 45,3763 44,4828 43,563 43,075

Elaboracin propia, basado en PEMEX en cifras. Fuente: PEMEX en cifras.

De acuerdo a las proyecciones de Pemex sobre las reservas existentes, al ritmo de


exploracin y produccin vigentes, se calcula que el aumento tasa de restitucin de las
reservas observado en los recientes aos alcance el 100% para el 2012. Adems de que
este se supere. Cabe destacar que las proyecciones se basan en gran medida en los
descubrimientos prospectados en aguas profundas y que se prev que se transformen de
reservas probables a reservas probadas.
La contribucin de la
actividad exploratoria, en trminos
de volumen total descubierto, en
la historia de la exploracin en
Mxico, asciende a 93,526
millones de barriles de petrleo
crudo equivalente, de los cuales al
1 de enero de 2010, se han
producido 50,451 millones de
barriles y 43,075 millones de
barriles
de
petrleo
crudo
equivalente
son
reservas
remanentes 3P. No obstante, an
Fuente: Pemex 2010b.
existe en las cuencas de Mxico
un importante volumen de recursos prospectivos que conforme a la evaluacin vigente
asciende a 50,526 millones de barriles de petrleo crudo equivalente.
El reto para Pemex es acelerar la conversin de recursos prospectivos en reservas
para, junto con el desarrollo de campos, contribuir a lograr una tasa de restitucin de
reservas probadas de 100 por ciento en 2012 y mantener una tasa de restitucin de
4

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

reservas 3P por actividad exploratoria superior a 100 por ciento. Para ello, la estrategia
exploratoria ha centrado su esfuerzo en los siguientes objetivos: Incrementar la
probabilidad de xito geolgico en aguas profundas. Aumentar el nivel de incorporacin de
reservas de aceite en las Cuencas del Sureste. Ampliar el portafolio de oportunidades
exploratorias en reas de gas no asociado. Intensificar la actividad en delimitacin para
incrementar la reclasificacin a reservas probadas. (Pemex, 2010a:23).
Exploracin
2005
Tasa de restitucin de reservas 1P (2) 26,0%
Descubrimientos 3P (MMbpce)
950
Tasa de restitucin de reservas 3P (3) 59,2%

2006
41,0%
966
59,7%

2007
50,3%
1.053
65,8%

2008
71,8%
1.482
102,4%

2009
77%
1.774
ND

Elaboracin propia, basado en PEMEX en cifras.

6. REFLEXIONES.
En
Chicontepec,
campo petrolero al que se
han apostado casi dos
tercios de la inversin en
exploracin y produccin,
alrededor de 700 millones
de pies cbicos de gas se
queman al da, mientras
que se compra a Repsol
de Espaa, 500 millones
de pies cbicos de gas,
desde la regin de
Camisea en Per.
La
petrolera
intermediaria,
es
la
beneficiaria de los bajos
precios pactados del gas
peruano, que se revende
en Mxico a precios
elevados,
segn
el
estndar del mercado.
Fuente: Pemex.

En la actual administracin, alrededor de 30 millones de hectreas para explotacin


minera se han concesionado. Mas del 14% del territorio nacional, cuyo derecho de
explotacin oscila los $5 pesos por hectrea menos de 50 centavos de dlar--.

Informe Mxico.

Omar Manrquez

Infraestructura de Refinacin. Fuente: PEMEX Anuario Estadstico 2007.

7. EMPRESAS CON AUTORIZACIN DE EXPLORACIN Y PRODUCCIN PARA PETRLEO Y GAS:


De acuerdo al artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos solo le corresponde a Pemex. Sin embargo, Pemex contrata ms de dos
terceras partes de sus actividades con empresas privadas, transnacionales en su mayora.
Destacan Hallliburton, Shell, Schlumberger, Norpower, Repsol, ExxonMobil, Iberdrola,
Statoil entre otras.
Inversin en Hidrocarburos. (Ps. MMM) 2005
Total (9)
127,0
Exploracin y produccin (9)
112,9
Exploracin
14,7
Refinacin
9,0
Elaboracin propia, basado en Pemex en Cifras.

2006
150,4
130,1
13,0
15,2

2007
170,1
148,8
13,6
16,0

2008
201,9
178,3
22,8
17,4

2009
251,9
226,4
30,4
18,5

En la tabla anterior podemos distinguir los montos de inversin destinados a la


exploracin-produccin y refinacin.

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

8. PARTICIPACIN DE LOS HIDROCARBUROS Y LA MINERA EN LOS INGRESOS DEL SECTOR PBLICO


a.

Participacin de los hidrocarburos y la minera en los ingresos del sector pblico (miles de millones de pesos).
2000

Ingreso total Sector Pblico.


Petroleros

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

1.187,7 1.271,4 1.387,2 1.600,3 1.771,3 1.947,8 2.263,6 2.485,8 2.860,9 2.817,2 2.960,3
393,1

386,6

410,0

533,4

637,4

726,5

861,3

880,7

1.054,6

874,2

973,0

No petroleros
794,6 884,8 977,2 1.066,9 1.134,0 1.221,3 1.402,3 1.605,1 1.806,3 1.943,0 1.987,3
Participacin de los ingresos por
33,1% 30,4% 29,6% 33,3% 36,0% 37,3% 38,0% 35,4% 36,9% 31,0% 32,9%
petrleo (%)
Elaboracin propia, basado en Prontuario SENER.
9. IMPORTANCIA DEL SECTOR PETROLERO EN LA COMPOSICIN DE LOS INGRESOS

Es evidente la importancia del sector petrolero en la composicin de los ingresos del


sector pblico, como se ha destacado, en la ltima dcada ha representado un tercio de la
los ingresos del sector publico presupuestario. Esta tendencia inicio en los aos noventa,
con la intensificacin del modelo extractivista y el rentismo petrolero como poltica
econmica. A la par, se abandono la diversificacin del sector y la industrializacin de
materias primas con valor agregado, como la petroqumica y la refinacin, industrias que
se han descapitalizado y que en el caso de la petroqumica y el gas, llevan procesos
graduales de liberalizacin.
Ingresos totales del Sector Pblico
Presupuestario (1998-2010).
Ingresos Petroleros *.
Ingresos Propios de Petrleos
Mexicanos Pemex.
Ingresos Petroleros como % de los
Ingresos
del
Sector
Pblico
Presupuestario.
Ingresos de PEMEX como % de
Ingresos Petrolero.
Ingresos totales del Sector Pblico
Presupuestario (1998-2010).

Ingresos Petroleros *.
Ingresos Propios de Petrleos
Mexicanos Pemex.
Ingresos Petroleros como % de los
Ingresos
del
Sector
Pblico
Presupuestario.
Ingresos de PEMEX como % de
Ingresos Petrolero.

1998
783.045,90
252.990,40

1999
956.495,10
311.027,00

2000
1.187.704,10
326.927,00

2001
1.271.376,60
386.579,00

2002
1.388.166,70
409.200,90

2003
1.599.797,20
533.420,70

82.066,40

101.165,80

108.582,80

103.523,90

149.846,80

175.776,60

32,31%

32,52%

27,53%

30,41%

29,48%

33,38%

32,44%

32,53%

33,21%

26,78%

36,62%

32,98%

2004

2005

2006

2007

2008

2009

1.771.314,20

1.948.173,00

2.263.602,50

2.485.785,10

2.857.148,90

2.817.185,50

637.360,40

777.224,50

861.279,20

880.698,20

1.054.626,20

874.163,90

190.772,00

185.578,40

317.655,00

374.839,90

362.530,70

381.953,20

35,98%

39,90%

38,05%

35,43%

36,91%

31,03%

29,93%

23,88%

36,88%

42,56%

34,38%

43,69%

* Incluye los ingresos propios de PEMEX, derechos por hidrocarburos, aprovechamientos sobre rendimientos excedentes
y IEPS de gasolinas y diesel.
Elaboracin propia, basado en Ingresos petroleros en el sector publico presupuestario de Fundar.17

17

http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/3abase/ingresossectorpublico.htm.
7

Informe Mxico.

Omar Manrquez

10. POLTICA FISCAL. RECAUDACIN FEDERAL PARTICIPABLE.


Recaudacin Federal Participable 2002-2010. (Millones de pesos ). Monto y conformacin de la RFP
Concepto

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010*

Total 1_/

821.206,1 932.206,6 1.013.279,9 1.140.291,2 1.246.709,7 1.360.746,1 1.686.805,30 1.490.298,10 1.726.242,00

No petroleros

731.140,5 768.223,7 768.245,8 801.358,8 930.060,0 1.033.625,0 1.214.011,80 1.116.416,40 1.296.465,60

Renta
Valor agregado

319.008,3 336.844,5 341.376,2 351.163,4 446.352,2 515.209,4 549.614,20 527.810,40

617.530,7

216.001,7 253.082,5 285.019,2 380.127,5 381.200,1 406.902,0

Produccin y
139.483,7 118.316,7 85.893,3
servicios
Impuesto a los
depsitos en efectivo
3_/
Derechos de minera

211,5

255,2

314.165,0

379,5

449,6

36.973,1

334,1

42.789,0

430,7

471.183,5

407.814,0

496.051,6

46.550,6

45.583,8

57.634,0

19.710,1

17.567,8

11.855,9

1.666,5

1.746,8

1.949,7

* Total a diciembre de 2010.


Cifras publicadas por la SHCP en su pgina de internet el 28 de enero de 2011.
2_/ Se refiere al impuesto sobre tenencia o uso de vehculos recaudado y autoliquidado por las entidades federativas. Incluye los
accesorios derivados del gravamen.
3_/ No descuenta los acreditamientos que realizaron los contribuyentes a quienes las instituciones financieras les retuvieron este
impuesto. Estos acreditamientos estn descontados, en especial, del impuesto sobre la renta.
4_/ Incluye el Fondo de Compensacin del ISAN.
5_/ Fraccin IV del artculo 1o de la Ley de Ingresos de la Federacin: Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes
causados en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidacin o de pago.
Elaboracin propia, basado en tabla de SEGOB. Recaudacin Federal Participable Anual 2000-2010.

Respecto al valor de las exportaciones petroleras, este es muy representativo y


oscila entre el 8 y el 17% de las mismas, durante la dcada pasada. Situacin que
confirma la importancia del sector en el desarrollo econmico del pas.

Nacional18
Minera19
Metlicos
No Metlicos
Saldo entre
importacionesex
portaciones

Balanza comercial: exportaciones totales (Miles de dlares corrientes).


2005
2006
2007
2008
Monto
%
Monto
%
Monto
%
Monto
271,875,312.2
291,342,595.9
214,232,956.65
249,925,144.36
0
2
5
8,109,976,103.0
10,435,639,60
12,450,223,94
2.4
3.2
3.8
,249,337,642.00
0
0.00
0.00
4,502,093.69
7,273,453.35
9,566,306.29
11,394,473.45
747,243.96
836,522.76
869,333.31
1,055,750.49
999,640,733

293,827,178

2,681,242,931

813

3,016,460,129

4.2

13

2009
Monto
229,707,486.5
7
10,229,956,66
4.00
9,505,395.57
724,561.10
4,913,318,950

4.4

63

Elaboracin propia, basado en Anuario Estadstico de Minera 2010.

18
19

Exportacin Total y Minera de Metlicos y No Metlicos, 2005-2009 pp. 44.


(Minero Metalrgicas, 2005-2009. (Ordenado conforme al valor de 2009, valor en dlares)pp.45
8

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

Respecto a las aportaciones de la minera en la totalidad de las exportaciones, en la


tabla de arriba, se percibe que los mosntos durante los ltimos cinco aos, oscilan entre el
2.45% y 4.45% del total de la exportaciones.
Valor absoluto y relativo de las exportaciones petroleras y extractivas. (Millones de Dlares)
Periodo

Total

Petroleras

% Petroleras/ Total

Extractivas

% Extractivas / Total

1997

110.431,40

11.323,20

10,25%

477,90

0,43

1998

117.539,30

7.214,10

6,14%

466,20

0,40

1999

136.361,80

9.898,90

7,26%

452,50

0,33

2000

166.120,70

16.048,70

9,66%

520,70

0,31

2001

158.779,70

13.135,60

8,27%

388,50

0,24

2002

161.046,00

14.758,90

9,16%

389,30

0,24

2003

164.766,40

18.497,90

11,23%

517,00

0,31

2004

187.998,60

23.666,60

12,59%

900,80

0,48

2005

214.233,00

31.890,70

14,89%

1.167,70

0,55

2006

249.997,30

39.021,90

15,61%

1.316,80

0,53

2007

271.875,31

43.018,29

15,82%

1.737,10

0,64

2008

291.342,60

50.655,55

17,39%

1.930,99

0,66

2009

229.707,50

30.882,90

13,44%

1.447,87

0,63

13,63%

1.676,26

0,77

2010p
216.807,77
29.546,11
Elaboracin propia, basado en Prontuario SENER.

En la anterior tabla se tiene la relacin entre el valor de las exportaciones petroleras


y de las industria extractivas no minera Podemos anotar adems el porcentaje que
representan cada una de ellas respecto al total de exportaciones de Mxico. se puede
apreciar fcilmente, que el valor y porcentaje de las exportaciones petroleras es bastante
alto y alcanca valores relativos del 17.30% en 2008.
Respecto al volumen de las exportaciones de petrleo crudo, stas registran un
volumen constante durante la dcada pasada que se ubica entre los un mil seiscientos
millones de barriles diarios durante el ao 200, hasta alcanzar los un mil ochocientos mbd
en 2005. La declinacin de la plataforma de exportacin es evidente durante los cuatro
ltimos aos, cuya tendencia decreciente registra una breve recuperacin en 2010.

Informe Mxico.

Omar Manrquez

11. VOLUMEN DE LAS EXPORTACIONES DE HIDROCARBUROS.


Volumen de las exportaciones de petrleo crudo (miles de barriles diarios).
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Total

1.603,7

1.755,7 1.705,1 1.843,9 1.870,3 1.817,1 1.792,7 1.686,2 1.403,4 1.222,1 1.360,5

Olmeca

397,6

317,4

244,8

215,6

221,4

215,8

230,6

172,7

129,6

143,5

211,7

Istmo

109,8

86,8

45,8

24,9

27,4

81,0

68,3

41,1

23,0

14,2

74,9

Maya

1.096,4

1.351,4 1.414,5 1.603,4 1.621,6 1.520,3 1.493,8 1.472,3 1.250,8 1.064,5 1.074,0
Valor de las exportaciones de petrleo crudo (millones de dlares).

2000
Total:

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

14.552,9 11.927,7 13.392,2 16.676,3 21.257,9 28.329,4 34.706,8 37.937,5 43.341,5 25.605,4 35.918,5

Olmeca. 4.219,9
Istmo.

1.119,5

Maya.

9.213,4

2.775,7 2.222,9 2.307,7 3.187,9 4.246,2 5.443,4 4.469,1 4.712,2 3.444,8 6.149,2
705,9

392,5

255,4

380,9

1.569,6 1.427,9 1.049,9

683,1

327,4

2.148,9

8.446,1 10.776,8 14.113,2 17.689,2 22.513,5 27.835,4 32.418,5 37.946,3 21.833,2 27.620,4

Elaboracin propia basado en Secretara de Energa y Sistema de Informacin Energtica, con informacin de Petrleos
Mexicanos.

El valor de las exportaciones de petrleo crudo de 200 a 2010 ha registrado un


aumento de ms del 100%, puesto que ha pasado de los catorce mil millones de dlares
en 2000 a los treinta cinco mil millones en 2010. Los crudos que se exportan tiene la
siguiente composicin:
Crudo Maya: (Maya crude oil). Petrleo crudo con densidad de 22 API y 1.3% en
peso de azufre.
Crudo mezcla: (Mixture crude oil). Combinacin de crudos exportados por Mxico,
compuesta por los crudos Maya, Istmo y Olmeca.
Crudo Olmeca: (Olmeca crude oil). Petrleo crudo superligero con densidad de
39.3 API y 0.8% en peso de azufre.

12. PRODUCTO INTERNO BRUTO A PRECIOS DE 2003 .


En 2009 el PIB del sector minero mexicano creci a una tasa anual de 25.3%. El
pasado 2010, el producto interno bruto de la minera alcanz los cuatrocientos cuarenta y
cinco mil millones de pesos.

10

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.


PIB.(miles de millones de pesos
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
III/2010
de 2003).
Total
7.555,8 7.862,1 8.114,1 8.532,0 8.810,1 8.942,4 8.398,7 8.961,9
Impuestos netos de subsidios
393,0
409,1
422,6
444,2
459,3
466,2
438,2
467,6
Valor agregado bruto
7.162,8 7.452,9 7.691,4 8.087,8 8.350,8 8.476,2 7.960,5 8.494,3
Minera
443,2
449,1
447,7
453,9
452,8
446,1
435,3
454,4
20
Minera
382,48 385,70 385,21 389,05 380,73 369,21 435,31* 445, 65*
Petrolera ^.
Minera
60,72
63,39
62,53
64,83
70,55
69,97 82,26
---No petrolera ^
Electricidad, agua y suministro de
95,3
99,2
101,1
113,4
117,6
114,9
117,2
129,0
gas por ductos al consumidor final
Fuente: Elaboracin propia, basado en Secretaria de Energa 2010, (*) INEGI21 y (^) Tercer Informe de Gobierno.
() Promediada a partir de datos semestrales.
() Las cifras corresponden al primer semestre de cada ao.

13. EMPLEO EN LA INDUSTRIA PETROLERA.


De acuerdo a clculos recientes22 en Pemex laboran alrededor de 156 mil personas,
de los cuales 124 mil son sindicalizados, y 29 mil de los mismos son trabajadores en
planta; de los cuales 3 mil estn en la alta directiva.
De acuerdo con estimaciones respecto a la generacin de empleos en Chicontepec,
se proyectan cerca de 6 mil 939 de los cuales el 75 por ciento sern generados por
Pemex, Exploracin y Produccin PEP--. Los empleos indirectos generados, se localizan
en los campos de Burgos Tradicional, con 14 mil 300 fuentes y con 7 mil 626 empleos de
Obra Pblica Financiada, de los cuales el 95 por ciento son nacionales. Para conjuntar
unas 28 mil 865 fuentes laborales en total que en arrojan alrededor de 36 mil empleos
durante ese ao.23

20

INEGI, 2011, Comunicado nm. 044/11 21 de febrero de 2011.

21

Presidencia de la Republica, 2010, anexo Estadstico. Tercer Informe de Gobierno.

22

Flores, Nancy. 2010. Despidos masivos en Pemex.


Empleos generados. Vase .Petrleos Mexicanos.

23

11

Informe Mxico.

Omar Manrquez

14. MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL.


En 2008 se legisl la ltima reforma poltica econmica al sector petrolero
modificando el marco jurdico poltico que le regula. Entre otras disposiciones legales se
encuentran, la Ley de Petrleos Mexicanos (Ley PEMEX) y la Ley Reglamentaria del
Artculo 27 Constitucional en el Ramo de Petrleo (Ley Reglamentaria del 27). Dichas
legislaciones, segn la justificacin poltica del Ejecutivo Federal, tienen como objetivo
agilizar la gestin de los procesos de licitacin para la inversin en los grandes proyectos
de infraestructura, al adecuar el marco vigente a las necesidades del portafolio de grandes
inversiones en proyectos de desarrollo y explotacin de reservas en aguas profundas,
yacimientos maduros y proyectos con particin de riesgo-renta.
As tambin, se busc adecuar los criterios vigentes para la evaluacin del
desempeo en la paraestatal;24 y un diseo especfico para implementar una poltica de
transparencia adecuada a la gestin corporativa de la paraestatal.25 Estas legislaciones se
complementan con la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con las Mismas
(LOPSRM) con su reglamento (RLOPSRM), la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Pblico (LAASSP) y reglamento (RLAASSP), y las recientes
Disposiciones Administrativas de Contratacin en Materia de Adquisiciones,
Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de Carcter Productivo
de Petrleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios (DACs.), principalmente.

15. NORMAS SOBRE LA PROPIEDAD DE LA TIERRA EN MXICO.


La Constitucin Poltica establece en su artculo 27 que corresponde a la Nacin de
forma exclusiva, el manejo y la tutela de recursos en reas estratgicas, como el petrleo
artculo 28. Ello faculta al Estado para ejercer la expropiacin con base a la utilidad
pblica; la misma se ejecuta por decreto presidencial de acuerdo a la Ley de Expropiacin.
Ello aplica a los territorios en los que se ubican los yacimientos que al ser bienes
nacionales26, estn sujetos a esta reglamentacin legal. Los artculos 25, 27 y 28 delimitan
y connotan la propiedad de la nacin sobre los hidrocarburos:
Artculo 25.-Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para
garantizar que ste sea integral y sustentable, [] El sector pblico tendr a su cargo, de
manera exclusiva, las reas estratgicas que se sealan en el Artculo 28, prrafo cuarto de
la Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los
organismos que en su caso se establezcan.
Artculo 27.- el dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la
explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los
particulares no podr realizarse sino mediante concesiones [] Tratndose del petrleo
y de los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no
Ello ha menguado la capacidad de entidades superiores de fiscalizacin sobre los ejercicios presupuestales, al limitar sus
facultades, capacidad tcnica y autonoma poltica-financiera para la sancin penal o administrativa de anomalas.
25 Que de jure se norma con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Gubernamental (LFTAIPG) y su reglamento
de Ley (RLFTAIPG).
26 Ley General de Bienes Nacionales
24

12

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.


se otorgarn concesiones ni contratos, ni subsistirn los que en su caso se hayan otorgado
y la Nacin llevar a cabo la explotacin de esos productos, en los trminos que seale la
Ley Reglamentaria respectiva.
Artculo 28.- [] No constituirn monopolios las funciones que el Estado ejerza de
manera exclusiva en las siguientes reas estratgicas: correos, telgrafos y radiotelegrafa;
petrleo y los dems hidrocarburos; petroqumica bsica; minerales radioactivos y
generacin de energa nuclear; electricidad y las actividades que expresamente sealen las
leyes que expida el Congreso.

Por otra parte la Ley Reglamentaria del Artculo 27 en materia del petrleo,
artculo 6 dice: PEMEX podr celebrar [] Contratos [] de prestacin de servicios. Las
remuneraciones sern en efectivo y en ningn caso [] participacin en los resultados de
las explotaciones.

16.

MARCO LEGAL.

A continuacin se relaciona el marco legal que rige sobre petrleos


mexicanos, la empresa paraestatal que en exclusiva explota los hidrocarburos para la
nacin:
Leyes.
1)

1) Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos


2) Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el
Ramo del Petrleo
3) Cdigo Fiscal de la Federacin
4) Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos y Organismos
Subsidiarios

2)
3)
4)
5)

5) Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal

6)

6) Ley Federal de Entidades Paraestatales


7) Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Pblicos

7)
8)

8) Ley General de Bienes Nacionales


9) Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del
Sector Pblico
10) Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con
las mismas

9) Reglamento de Gas Natural


10) Reglamento de Gas Licuado de Petrleo
11) Reglamento de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente en Materia
de reas Naturales Protegidas
12) Reglamento de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente en Materia
de Auditora Ambiental
13) Reglamento de la Ley General de Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente en Materia
de Impacto Ambiental

11) Ley Federal de Procedimiento Administrativo


12) Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental
13) Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al
Ambiente

13

Informe Mxico.

Reglamentos.
Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo
27 Constitucional en el ramo del Petrleo
Reglamento de la Ley Orgnica de Petrleos
Mexicanos
Reglamento Interior de la Secretara de Energa
Reglamento del Instituto de Administracin y
Avalos de Bienes Nacionales
Reglamento de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales
Reglamento de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico
Reglamento de la Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las mismas
Reglamento Federal de Seguridad, Higiene y
Medio Ambiente de Trabajo

Omar Manrquez
14) Reglamento de la Ley General para la Prevencin
y Gestin Integral de los Residuos
15) Reglamento para la Proteccin del Ambiente contra
la Contaminacin originada por la Emisin del
Ruido
16) Reglamento para el Transporte Terrestre de
Materiales y Residuos Peligrosos
17) Reglamento para Prevenir y controlar la
Contaminacin del Mar por Vertimiento de
Desechos y otras Materias

14) Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin


15) Ley Federal de Derechos
16) Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de
Residuos
17) Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio
Fiscal de 2011
18) Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria

18) Reglamento de Trabajos Petroleros

19) Ley del Impuesto a los Depsitos en Efectivo


20) Ley de Petrleos Mexicanos
21) Ley Para el Aprovechamiento de Energas Renovables
y el Financiamiento de la Transicin Energtica
22) Ley Para el Aprovechamiento Sustentable de la
Energa
23) Ley de la Comisin Reguladora de Energa

24) Ley de la Comisin Nacional de Hidrocarburos

25) Ley de la Propiedad Industrial


26) Ley Minera
27) Cdigo Penal Federal

28) Ley de Expropiacin

Tratados internacionales.

1) Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte.


Captulo X Compras del Sector Pblico.

19) Reglamento de la Ley Federal de Transparencia y


Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
20) Reglamento de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente en Materia
de Prevencin y Control de la Contaminacin de la
Atmsfera
21) Reglamento de la Ley Federal sobre Metrologa y
Normalizacin
22) Reglamento de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente en Materia
de Ordenamiento Ecolgico
23) Reglamento de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y Proteccin al Ambiente en Materia de
Emisiones y Transferencia de Contaminantes
24) Reglamento de la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y Proteccin al Ambiente para la
Prevencin y Control de la Contaminacin
Generada por los Vehculos Automotores que
circulan para el Distrito Federal y los Municipios de
su zona conurbada
25) Reglamento de la Ley de Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria
26) Reglamento Personal de Confianza
27) Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de
Carrera en la Administracin Pblica Federal
28) Lineamientos para la integracin y el
funcionamiento de los Comits de Auditora
Independientes en Petrleos Mexicanos, en la
Comisin Federal de Electricidad y en Luz y Fuerza
del Centro.
29) Lineamientos a los que debern sujetarse
Petrleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios
en la elaboracin y ejecucin del programa para
incrementar su eficiencia operativa a que se refiere
el artculo noveno transitorio del Decreto por el que
se reforman y adicionan diversas disposiciones de
la Ley Federal de Derechos en materia de
hidrocarburos, publicado el 1 de octubre de 2007
30) Lineamientos a que debe sujetarse Petrleos
Mexicanos y sus organismos subsidiarios en la
entrega de informacin a la Secretara de Energa,
relativa a los indicadores a que se refiere el artculo

14

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

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Noveno Transitorio del Decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones de la
Ley Federal de Derechos, publicado en 1 de
octubre de 2007..
31) Criterio en torno a si los Servidores Pblicos que
Ingresan por primera vez a la Administracin
Pblica Federal durante los Cinco Primeros Meses
del Ao de que se trate, adems de Presentar
Declaracin Inicial de Situacin Patrimonial, deben
de Presentar la de Modificacin.
32) Lineamientos para la elaboracin de los Programas
de Mejora Regulatoria 2009-2010; calendario de
presentacin y reportes peridicos de avances, de
las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica Federal.
33) Reglamento de para el Aprovechamiento de
Energas Renovables y el Financiamiento de la
Transicin Energtica

2) Decreto Promulgatorio del Protocolo de Kyoto de la


Convencin Marco de las Naciones Unidas.

3) Convenio Internacional para la Prevencin de la


Polucin de las Aguas del Mar por Hidrocarburos

Disposiciones diversas.
1) Manual Administrativo de Aplicacin General en
Materia de Transparencia.

34) Reglamento de la Ley de Petrleos Mexicanos

35) Reglamento Interno de la Comisin Nacional de


Hidrocarburos
36) Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento
Sustentable de la Energa
37) Reglamento del Cdigo Fiscal de la Federacin
38) Lineamientos para la Elaboracin de Versiones Pblicas, por Parte de las Dependencias y Entidades de la
Administracin Pblica Federal.
39) Lineamientos que Debern Observar las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal en el
Envo, Recepcin y Trmite de las Consultas, Informes, Resoluciones, Criterios, Notificaciones y Cualquier otra
Comunicacin que Establezcan con el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica.

1) Normateca institucional (Normatividad Interna).

17. MECANISMOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIN EXISTENTES.


Petrleos Mexicanos cuenta con diversos Mecanismos de Participacin
Ciudadana, conforme a los principios y lineamientos establecidos por las autoridades, bajo
la modalidad de foros; para participar en estos los interesados requieren solicitarlo a las
cmaras y/o asociaciones empresariales a que pertenecen.27
La participacin ciudadana, como elemento activo y autnomo capaz de incidir en la
configuracin de la poltica del sector petrolero no cuenta con un marco legal explicito que
regule los mbitos o entidades que manejen adecuadamente las demandas cvicas.
Tampoco con espacios diseados especficamente para la articulacin de las sinergias
sociales, que regularmente se circunscriben hacia el reclamo o diferente manejo de
externalidades negativas ambientales, manejo transparente de recursos y polticas
compensatorias, donaciones a comunidades y orientacin de la poltica gubernamental en
el mbito local y nacional.

27 Pemex:

Mecanismos de Participacin Ciudadana. Disponible en:


http://www.pemex.com/index.cfm?action=content&sectionID=10&catID=1574&contentID=18139
15

Informe Mxico.

Omar Manrquez

Respecto a este ltimo tema, la coyuntura poltica de 2008 en torno a la reforma


petrolera demostr que no hay vas democrticas para la inclusin de la sociedad en el
diseo y toma de decisiones transcendentales y tampoco hay voluntad para ello. Lo cual
quedo evidenciado despus de las diferencias y conflictos entre actores sociales y
funcionarios de gobiernos, respecto a la facultad de los primeros para incidir en el balance
poltico de la toma de decisiones, hechos que finalmente lograron desbordar y forzar vas
institucionales para su inclusin en los foros de Senado de la Republica.
No obstante que se reconoce que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos contempla derechos de los mexicanos esenciales para su participacin en
asuntos pblicos: el Derecho de acceso a la informacin: Artculo 6; el Derecho de
peticin: Artculo 8; y el Derecho de asociacin: Artculo 9. Asimismo, se reconoce el
derecho a la Participacin en la planeacin del desarrollo: Artculo 26 (CITCC, 2008:7).
Por otra parte, la Ley de Planeacin prev la participacin social en la planeacin
del desarrollo nacional. Su artculo 20 establece que las organizaciones representativas de
varios grupos sociales participen como rganos de consulta permanente en la planeacin
relacionados con su actividad. El Artculo 28 establece que el Plan Nacional de Desarrollo
y los programas federales sean objeto de coordinacin tanto con los Gobiernos de los
Estados como con los grupos sociales interesados. Los Artculos 32, 37, 38, 39 y 40
prevn la concertacin de acciones gubernamentales con los grupos sociales y con los
particulares interesados.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, establece como uno de sus objetivos el de favorecer la rendicin de
cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeo de los sujetos
obligados, y el de Contribuir a la democratizacin de la sociedad mexicana y la plena
vigencia del Estado de derecho.
La Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones
de la Sociedad Civil, tiene como parte de su objeto favorecer la coordinacin el gobierno
federal y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en lo relativo a las actividades
que fomenta la misma Ley. [] Establece que uno de los derechos de las OSC consiste en
participar en la planeacin democrtica conforme a la Ley de Planeacin (Artculo 6).
Establece la constitucin de la Comisin de Fomento a las Actividades de las
Organizaciones de la Sociedad Civil como una comisin intersecretarial permanente; dicha
Comisin tiene como parte de su objeto la definicin de mecanismos para la participacin
de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las polticas pblicas (Artculo 1 del Acuerdo
por el que se constituye la Comisin de Fomento (CITCC, 2008:8,9).

18. CONCESIN DE LICENCIAS.


No existe esta figura, por estar prohibida.

16

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19. LA LICITACIN.
La licitacin pblica, al ser un concurso con el cual la administracin pblica federal
emplea recursos pblicos para abastecerse de debe ser un proceso transparente. Existen
dos mbitos de concurso para el contrato de bienes, servicios u obras pblicas: la licitacin
pblica que es una modalidad de concurso abierta y la licitacin restringida28 con las
modalidades por invitacin a cuando menos tres personas o por adjudicacin directa, que
son modalidades de concurso cerrado de acuerdo a ciertos criterios de economa,
eficiencia, eficacia, urgencia y otros ms.
Cada subsidiaria propone y justifica la modalidad de contratacin por invitacin
restringida en lugar de por licitacin pblica Artculo 39 DAC`s. gestionados por el
Comit de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de Pemex quien decide
finalmente si el insumo, obra o servicio puede evadir la licitacin pblica29.
Por otro lado, se ampla el nmero de supuestos para las excepciones a la licitacin
pblica, por ejemplo, el artculo 57 del la Ley Pemex prev la adjudicacin directa y la
invitacin a tres personas, con el propsito de solucionar accidentes, sabotajes, robo, u
otros eventos que requieran de atencin inmediata; o para desarrollar innovaciones
tecnolgicas, respectivamente.30

i. REGLAMENTOS Y MECANISMOS DE OBSERVANCIA Y SUPERVISIN.


Los criterios de adjudicacin se hallan en el artculo 38 de la LOPSRM, que dispone
que la adjudicacin se otorgue a quien rena las condiciones legales 31, tcnicas y
econmicas, requeridas por la institucin y garantice satisfactoriamente el cumplimiento de
las obligaciones respectivas.

20. INSTITUCIONES RESPONSABLES DE LA AUTORIZACIN.


Las unidades administrativas en Petrleos mexicanos PEMEX, y en cada una de
sus subsidiarias, gestionan la autorizacin de los contratos.

Artculo 28 de la anterior Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas.


Artculo 26, Fraccin II de la Ley de Petrleos Mexicanos.
30 El artculo 41 de la LOPSRM prev excepciones a la licitacin cuando: no existan bienes o servicios alternativos o sustitutos [],
que en el mercado slo existe un posible oferente, o se trate de una persona que posee la titularidad [] de patentes; peligre [] el
orden social, la economa, los servicios pblicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o regin del pas como
consecuencia de caso fortuito o de fuerza mayor; se haya declarado desierta una licitacin pblica, [] se trate de la suscripcin de
contratos especficos que deriven de un contrato marco. Lanse adems, los artculos 40 a 42 de la LAASSP y 42 de la LOPSRM.
31 Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Artculo 41, 41-A Y 41-B.
28
29

17

Informe Mxico.

Omar Manrquez

21. MECANISMOS DE LICITACIN:

Concurso a las convocatorias en la modalidad dispuesta para la licitacin.

22. PROBLEMAS QUE SE DERIVAN DE LAS NORMAS Y EL MARCO INSTITUCIONAL


VIGENTE.
Hay que destacar que en la legislacin vigente y la que antes ha regulado la
industria de hidrocarburos existen vacios, ambigedades o se ha distorsionado su sentido,
lo que ha generado conflictos que se han hecho manifiestos en las controversias jurdicas
que envuelven a los recientes contratos de riesgo, la parlisis de las funciones de
fiscalizacin por la concentracin piramidal de los mecanismos de rendicin de cuentas, y
los negativos costos socio ambientales de los proyectos de explotacin minera y petrolera.
Que en conjunto han generado una serie de conflictos econmicos, polticos y socioambientales que ponen en riesgo el desarrollo de la paraestatal y la supervivencia de sus
finanzas.
En este tenor, existen relaciones informales donde la discrecionalidad se impone a
lo normativa, ello a travs de los rganos administrativos de los entes pblicos de gestin y
control, a causa de inadecuados parmetros de evaluacin de los impactos socioambientales y la insuficiencia en la fiscalizacin.

23. DERECHOS DE LOS PROPIETARIOS DEL SUELO EN RELACIN CON LOS


PROYECTOS DE EXTRACCIN.
De jure, el contratista o licitante no adquiere ningn derecho sobre los
hidrocarburos, los yacimientos, territorios, equipo e infraestructura dispuesta para la
realizacin de los proyecto de desarrollo o explotacin. Sin embargo, de facto, los
contratos que concesionan zonas de desarrollo o explotacin de hidrocarburos de forma
exclusiva, derivan en facultades discrecionales de los privados en la toma de decisiones.
Los distintos contratos incentivados, contratos integrales, contratos de servicios, guardan
en comn un derecho sobre porcentajes de produccin o reservas explotables,
denominado, incentivo al desempeo.

24. MODELOS DE CONTRATOS.


Actualmente se disponen de varios modelos. La Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las Mismas dicta:
Artculo 45.- Para los efectos de esta Ley, los contratos de obras pblicas y de
servicios relacionados con las mismas podrn ser de tres tipos: I. Sobre la base de precios

18

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unitarios32, en cuyo caso el importe de la remuneracin o pago total que deba cubrirse al
contratista se har por unidad de concepto de trabajo terminado;
II. A precio alzado, en cuyo caso el importe de la remuneracin o pago total fijo que
deba cubrirse al contratista ser por los trabajos totalmente terminados y ejecutados en el
plazo establecido. Las proposiciones que presenten los contratistas para la celebracin de
estos contratos, tanto en sus aspectos tcnicos como econmicos, debern estar
desglosadas por lo menos en cinco actividades principales, y III. Mixtos, cuando contengan
una parte de los trabajos sobre la base de precios unitarios y otra, a precio alzado.

Los Contratos Integrales de Servicios para Exploracin y Produccin CIEP,


Son contratos de prestacin de servicios por los que un contratista realiza obras y
servicios requeridos por Pemex-Exploracin y Produccin (PEP) y cuyo pago se determina
en funcin del cumplimiento de indicadores explcitos y cuantificables utilizados en la
industria petrolera internacional; buscan expandir las operaciones de PEP y que son
resultado de la Reforma Energtica de 2008, diseados para la reactivacin de campos y
desarrollo de proyectos complejos(PEP, 2010:s/d). A diferencia con los contratos de obra
pblica, en los que las remuneraciones nicamente se establecen a travs de precio
alzado, precios unitarios, mixtos y de amortizacin programada, en los CIEP las
remuneraciones son establecidas de acuerdo con las necesidades de cada proyecto en
particular, mediante esquemas fijos o frmulas predeterminadas por la que se obtenga un
precio cierto, lo que permite incentivos33 al desempeo.34
Los Contratos de Servicios Mltiples, CSM fueron diseados para soportar el
programa de expansin de la generacin de energa elctrica. Es un modelo de
contratacin llave en mano turn key de grandes obras adjudicadas a una sola
compaa; los CSM supeditan el pago de los servicios contratados al volumen de
produccin que se obtenga. Si se obtiene una cantidad de gas, cuyo precio de venta sea
inferior al costo de los servicios, los pagos se difieren. (Ocampo, 2004:1-4). Es un contrato
de obra pblica sobre la base de precios unitarios que basado en la Ley Reglamentaria del
Artculo 27 Constitucional en el Ramo del Petrleo y en la Ley de Obras Pblicas (Pemex,
2002:s/d).35 El marco legal tambin dispone la elaboracin de versiones pblicas 36 de los
Artculo 154.- Para los efectos de la Ley y este Reglamento, se considerar como precio unitario, el importe de la remuneracin o
pago total que debe cubrirse al contratista por unidad de concepto terminado, ejecutado conforme al proyecto, especificaciones de
construccin y normas de calidad.
El precio unitario se integra con los costos directos correspondientes al concepto de trabajo, los costos indirectos, el costo por
financiamiento, el cargo por la utilidad del contratista y los cargos adicionales.
33 Los incentivos son estmulos que se pactan en los contratos con el fin de reconocer mediante una compensacin adicional al pago,
el mejor desempeo de los contratistas. De acuerdo con la Ley de Petrleos Mexicanos, se podrn establecer incentivos cuando
PEMEX obtenga economas por menor tiempo en la ejecucin de los servicios, se apropie de nuevas tecnologas, o cuando ocurra
cualquier otra circunstancia que redunde en una mayor utilidad para PEMEX (PEP, 2010).
34 Los proyectos se desarrollarn en: campos maduros de las cuencas del sureste y norte, los cuales contienen el 29 por ciento de
las reservas totales del pas; Chicontepec, donde se concentra cerca el 39 por ciento de las reservas totales, y; Aguas profundas del
Golfo de Mxico, donde se calcula un recurso potencial mayor a 29 mil millones de barriles de crudo equivalente, es decir, ms del 50
por ciento de todos los recursos prospectivos del pas. Vase: Sitio de PEMEX Exploracin y Produccin. Acerca de Contratos
Integrales EP. Disponible en:
http://contratos.pemex.com/portal/index.cfm?action=content&sectionID=1.
35 Los contratos de servicios mltiples son la herramienta para reducir importaciones y ser autosuficientes en gas: Ral Muoz
Leos. Boletn no. 175. 12 de diciembre de 2002. Sitio de Petrleos Mexicanos. Vase:
http://www.pemex.com/index.cfm?action=news&sectionid=8&catid=40&contentid=318.
32

19

Informe Mxico.

Omar Manrquez

contratos que realiza Pemex, es decir, versiones que restringen la consulta de ciertas
secciones del mismo clasificadas como reservadas. El problema es que su publicacin no
es obligatoria, no obstante lo sealado en el artculo 24 del RL27; y tampoco existe
documentacin publica accesible al proceso de clasificacin de informacin reservada en
dichas versiones pblicas.

25. PAUTAS PARA LA PRESENTACIN DE LA DOCUMENTACIN O REQUISITOS.


Artculo 46 LOPSRM.- Los contratos de obras pblicas y servicios relacionados con
las mismas contendrn, como mnimo, lo siguiente:
I.
La autorizacin del presupuesto para cubrir el compromiso derivado del
contrato y sus anexos;
II.
La indicacin del procedimiento conforme al cual se llev a cabo la
adjudicacin del contrato;
III.
El precio a pagar por los trabajos objeto del contrato. En el caso de contratos
mixtos, la parte y su monto que ser sobre la base de precios unitarios y la que
corresponda a precio alzado;
IV.
El plazo de ejecucin de los trabajos determinado en das naturales,
indicando la fecha de inicio y conclusin de los mismos, as como los plazos para verificar
la terminacin de los trabajos y la elaboracin del finiquito referido en el artculo 64 de esta
Ley, este ltimo plazo no podr exceder de sesenta das naturales, los cuales deben ser
establecidos de acuerdo con las caractersticas, complejidad y magnitud de los trabajos;

26. NORMATIVA DE CONTRATACIN.


Esta es la normatividad que da origen a las contrataciones del Rgimen
Especfico en Pemex, tras la reforma Petrolera:

Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional.

Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional.

Ley de Petrleos Mexicanos.

Reglamento de la Ley de Petrleos Mexicanos.

Disposiciones Administrativas de Contratacin en Materia de Adquisiciones,


Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de
Carcter Productivo de Petrleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios
DACs--.

Artculo 3, de los Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y Entidades de la
Administracin Pblica Federal.
36

20

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

Con la divulgacin de las DACs, el 6 de enero de 2010, se establecieron las normas


especficas que en Pemex y subsidiarias debern observarse para la contratacin. Acorde
a su artculo 2 la unidad administrativa tanto en Pemex como en sus subsidiarias se
encarga de la contratacin de bienes, servicios u obras para ejecutarlo, en la lgica de la
nueva poltica y proyectos para los que se legisl la reforma petrolera. Ello a travs del
Comit de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios, quien est facultado para
determinar la modalidad de licitacin aplicable, pblica o restringida.

27. NORMATIVA FISCAL.


La Ley Federal de Presupuesto y de Responsabilidad Hacendaria y la Ley Federal
de Derechos establecen la normatividad fiscal en materia de hidrocarburos. Los ingresos
de Pemex, antes de rendimientos relacin costos-beneficio, son canalizados al Estado
en forma de derechos y aprovechamientos; lo que ocasiona que Pemex este en nmeros
rojos desde hace media dcada. Sealando que la carga fiscal a la que se somete a
Pemex es excesiva, pues adems de financiar la tercera parte del Gasto del Sector Pblico
Presupuestario (ver Grfica 1).37 Tiene una carga tributaria sobre el 70% de sus ingresos
aproximadamente (ver tabla 1).38
De acuerdo con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico los ingresos petroleros
estn constituidos por los siguientes Derechos e impuestos:

El impuesto a los rendimientos petroleros;

Derechos sobre extraccin de petrleo;

Aprovechamientos sobre Rendimientos Excedentes;

Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (IEPS), aplicado a gasolina y


diesel,

Determinacin y pago de los impuestos a la exportacin de petrleo crudo,


gas natural y sus derivados;

Impuesto a los Rendimientos Petroleros (IRP); 5) Impuesto a la Importacin


de Mercancas.

y los propios de Pemex.

Anlisis estadstico de Ingresos Petroleros, en www.fundar.org.mx, Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario;
Disponible en:
http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/ipdelsectorpublico.htm. Consultado 9 de octubre de 2010.
38 Medinaceli, Mauricio, (Coord.), (2010), Contratos de Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos: Amrica Latina, 2010, Junio,
2010, OLADE.
37

21

Informe Mxico.

Omar Manrquez
Grfica 1. Participacin de los ingresos petroleros en los ingresos totales del sector pblico
presupuestario (miles de millones de pesos). Elaboracin propia.

Esta situacin asfixia las finanzas de Pemex, cuyo efecto es la restriccin en


su flujo de caja y baja capacidad de inversin productiva, pero es a causa del rgimen
fiscal que lo ahorca, por la poltica del supervit primario que obliga a Pemex a ser la caja
de ahorro de las finanzas del Estado en su cuenta contable. Lo que ha generado en el uso
discrecional de los ingresos petroleros por parte del poder ejecutivo central en la
distribucin del gasto pblico.39 No es a efecto directo de la declinacin de reservas, de
competitividad o tecnologa. Fenmenos que tambin se han agravado, es verdad, pero
por causa de la gestin gerencial del corporativo en los gobiernos neoliberales que no han
invertido en dichos factores de produccin y que han desestimado la inversin en capital
productivo, capital expertise o intelectual.

Bajo el efecto que Rosser identifica como estabilidad de los regmenes polticos, se aduce que las economas rentistas que
tiene un boom de ingresos inmerecidos, gastados complacientemente, de forma irresponsable y poco previsora; generan condiciones
propicias para mantener la legitimidad de sus ejercicios no democrticos a travs del asistencialismo o bajos niveles de recaudacin;
dependencia que a la vez fomenta economas cerradas, poco diversificadas y protegidas, a fin de mantener el control de las
condiciones que les permiten un estilo de vida desahogado y poco cuestionado. Rosser, Andrew (2006), The Political Economy of
the Resource Curse: A Literature Survey. IDS Working Paper 268.
39

22

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

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Grfica 2. Rendimientos de Pemex, carga tributaria sobre ingresos y nmeros rojos. (Monto en millones de
pesos mexicanos). Elaboracin propia. 40

28. REDISTRIBUCIN DE LOS INGRESOS.


En virtud de que el rgimen petrolero es centralista y por la carencia de legislacin
fiscal local respecto al uso de los ingresos petroleros, se permite que el gobierno central
capte todos los ingresos y determina la distribucin del gasto por medio del Presupuesto
de Egresos de la Federacin, cuya aprobacin solo requiere de 251 de los 500 diputados.
La ausencia de una reforma hacendaria ha fomentado una recaudacin de cmodo
rentismo petrolero. La reciente legislacin del Fondo de Estabilizacin represent un
aliento al ahogo de las finanzas de Pemex.
No obstante, el gobierno ha recibido cuantiosos recursos a causa de los
excedentes petroleros, desde hace una docena de aos. Sin embargo, dichos excedentes
forzados con la baja capitalizacin y el precio del barril de petrleo presupuestado por
debajo del precio de mercado, tiene un destino incierto, actualmente, no se sabe a dnde
se quedaron cientos de miles de millones de pesos generados durante el periodo 20002006. No obstante, la bonanza econmica de Pemex, la renta petrolera no logra cubrir el
dficit fiscal de la nacin.41

Basado en anlisis estadstico de Ingresos Petroleros del programa de Monitoreo a Ingresos petroleros de FUNDAR. En
www.fundar.org.mx.
41 Si se incluyesen los costos financieros, la renta petrolera seria menor, puesto que en Mxico, el financiamiento es costoso,
derivado de crditos muy caros por la especulacin sobre su situacin actual.
40

23

Informe Mxico.

Omar Manrquez

29. USO DE LOS RECURSOS


Como ya se ha mencionado los ingresos petroleros se concentran en una bolsa del
Gobierno Federal de donde son distribuidos indiferenciadamente. Cabe notar, en cambio,
que s que existen especificaciones en cuanto al destino de los ingresos petroleros
excedentes, los cuales se destinan al gasto programable y no programable, adeudos,
desastres y otros. El restante es distribuido al Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de
las Entidades Federativas, 25% para el Fondo de Estabilizacin para la Inversin en
Infraestructura de Petrleos Mexicanos 25%, para el Fondo de Estabilizacin de Ingresos
Petroleros 40% y 10% para inversin en infraestructura y equipamiento de las entidades
federativas. El FEIP, tiene un monto lmite, que una vez alcanzado permite la canalizacin
a otros gastos definidos en el mismo artculo 19.
Tabla 1. Repartimiento de los Ingresos petroleros 1998-2009. (Cifras en millones de pesos mexicanos).42
Monto / Ao
Ingresos totales del
Sector Pblico
Presupuestario
(SPP). i
Ingresos Propios de
Pemex. i
Ingresos Petroleros
/1. i
Ingresos Petroleros
como % de los
Ingresos del SPP.i
Ingresos de Pemex
como % de Ingresos
Petroleros. i
Activos Pemex. ii

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

783.046 956.495 1.187.704 1.271.377 1.388.167 1.599.797 1.771.314 1.948.173 2.263.603 2.485.785 2.857.149 2.817.186
82.066 101.166 108.583 103.524 149.847 175.777 190.772 185.578 317.655 374.840 362.531 381.953
252.990 311.027 326.927 386.579 409.201 533.421 637.360 777.225 861.279 880.698 1.054.626 874.164
32%

33%

28%

30%

29%

33%

36%

40%

38%

35%

37%

31%

32%

33%

33%

27%

37%

33%

30%

24%

37%

43%

34%

44%

416.691 482.249 563.468 556.883 697.379 889.359 979.106 1.084.818 1.250.020 1.330.280 1.226.892 1.380.570

Pasivos Pemex. ii 249.552 320.779 412.863 434.017 596.684 841.117 944.651 1.112.777 1.208.565 1.280.373 1.200.112 1.398.823
Patrimonio Pemex. ii 167.139 161.470 150.605 122.866 100.695 48.241 34.454 -27.959 41.456 49.908 26.780 -18.253
Rendimiento antes de
Impuestos, derechos
140.299 187.669 274.057 230.703 263.098 402.294 474.615 526.627 651.718 658.948 659.625 500.496
y aprovechamientos.
iii

Rendimiento
-11.588 -21.157 -19.710 -34.091 -30.492 -42.754 -26.345 -79.374 46.953 -18.308 -112.076 -46.137
Neto. iii
i Tomado del anlisis estadstico Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario. 43 /1 Incluye los ingresos propios de
Pemex, derechos por hidrocarburos, aprovechamientos sobre rendimientos excedentes y IEPS de gasolinas y diesel.
ii Tomado del anlisis estadstico Estado de Resultados en Pemex. 44
iii Tomado del anlisis estadstico Balance General.45

42 Elaboracin propia, basado en el anlisis estadstico del Programa de Monitoreo a Ingresos Petroleros de FUNDAR;
www.fundar.org.mx.
43 Tomado de www.fundar.org.mx, Ingresos Petroleros en el Sector Publico Presupuestario. Consultado 9 de octubre de 2010,
disponible en: http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/ipdelsectorpublico.htm.
44 Tomado de www.fundar.org.mx, Estado de Resultados Consolidados. Consultado 10 de octubre de 2010, disponible en:
http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/edoresultadospemex.htm.
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30. TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y RENDICIN DE CUENTAS


Tras la reforma petrolera aprobada el 28 de noviembre del 200846 bsicamente se
generaron condiciones de certidumbre legal a la serie de contractos de riesgo ya otorgados
por la paraestatal y que entraban en conflicto con los artculos 25, 27 y 28 de la
Constitucin General y se adecu el marco legal respecto a las prcticas administrativas
de transparencia y rendicin de cuentas alineando sus ejercicios a entes pblicos bajo el
control del Ejecutivo Federal en tareas de vigilancia sobre la paraestatal. Por ejemplo, la
informacin sujeta de publicidad, la evaluacin del desempeo y la vigilancia externa de los
organismos, est a cargo de comits y agentes designados en su mayora por el Ejecutivo.
En este tenor, se ha validado la exclusin de agencias superiores de fiscalizacin sobre los
ejercicios presupuestales; aunado a ello, ciertos criterios administrativos impiden el acceso
libre a la informacin por reservas justificadas en la innovacin tecnolgica, proteccin a
datos personales o amparados en la propiedad industrial.47 Segn el Artculo 13 y 14 de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Publica Gubernamental
(LFTAIPG) hay varios supuestos para la clasificacin de la informacin, y el artculo 15
determina incluso periodos de doce aos para la reserva de informacin, mismo que an
puede ser ampliado.48
Respecto de las barreras que establecen las anteriores disposiciones legales, stas
se manifiestan en los contratos que son dispuestos en sus versiones pblicas,49 sin los
contenidos catalogados como informacin reservada o confidencial, as que la
informacin referente a los precios unitarios y otra que permita descubrir la condiciones
de negociacin bajo los que se suscribe el contrato, las actividades que se licitan, los
costos que el Estado paga por bienes y servicios y dems informacin vital para la
evaluacin y rendicin de cuentas, permanece oculta; tambin auspiciado por el marco
legal que se est desarrollando en PEMEX.
Dicha reforma ha generado fuertes conflictos polticos, una controversia
constitucional y se ha sealado reiteradamente como origen de inconsistencias jurdicas,
como la presentada por Senadores de la Republica el 26 de octubre de 2009 ante la
Tomado de www.fundar.org.mx, Balance General. Consultado 10 de octubre de 2010, disponible en:
http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/2abase/balancegeneralpemex.htm.
46 Se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin (DOF), entre otras disposiciones legales, la Ley de Petrleos Mexicanos (Ley
PEMEX) y la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional en el Ramo de Petrleo (Ley Reglamentaria del 27).
47 En el artculo 35 de la Ley Orgnica de Pemex, se establece que la La Secretara de la Funcin Pblica y el rgano Interno de
Control no podrn evaluar el desempeo del organismo [tampoco] podrn ejercer, en ningn caso, las facultades previstas en esta
Ley para el Comit de Auditora y Evaluacin del Desempeo o el Comisario; derivado de ello se aplican ms restricciones sumadas
a las explicitas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, Artculos 18, fraccin I, 19 y
14, fraccin II; a esta restriccin se suma la establecida por el artculo 82 de la Ley de la Propiedad Industrial.
48 Al amparo de la poltica de Clasificacin de Informacin, Pemex, determin mantener en reserva por 12 aos la informacin sobre
la certificacin de reservas petroleras de los campos de Chicontepec, no obstante que en el informe de la Auditora Superior de la
Federacin sobre la cuenta pblica 2008, documenta que se pierden ms de 33 mil millones de pesos otorgados a las empresas
trasnacionales en Chicontepec, sin que PEMEX logre recuperar la inversin; segn los datos proporcionados a travs del IFAI, que
confirman que en 2009 la rentabilidad de la explotacin en Chicontepec result muy negativa para el pas. Vase, Rodrguez,
(2010:22).
49 Lineamientos para la elaboracin de Versiones Pblicas por parte de las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica
Federal. Artculo 3.
45

25

Informe Mxico.

Omar Manrquez

Suprema Corte de Justicia de la Nacin.50 En este mismo sentido, la informacin


presupuestaria -alrededor del ejercicio de los recursos de ingresos petroleros- es
deficiente, los datos son presentados de manera agregada y es difcil por tanto evaluar el
cumplimiento de programas, polticas, seguimiento a donativos en localidades petroleras o
la aplicacin misma de los recursos.
De esta manera se va en un sentido contrario sistematizando la opacidad porosa
(Manrquez, 2010)51 que a travs de establecer filtros a la informacin slo se permite
pasar ciertos mnimos vendidos como transparencia. Recordemos que los artculos 13,
14 y 15 de la LFTAIPG, establecen los criterios para clasificar la informacin como
reservada o confidencial; a ello se suman los criterios especficos para Pemex, en virtud de
que la Ley Pemex en su artculo 29 establece que ser el Comit de Transparencia y
Rendicin de cuentas quien proponga al Consejo de Administracin los criterios para
determinar la informacin que se considerar relevante sobre Petrleos Mexicanos y sus
organismos subsidiarios, as como las normas y, en su caso, recomendaciones para su
divulgacin; adems de establecer criterios para la organizacin, clasificacin y manejo de
los informes a que se refiere esta Ley.52
Adems, debe agregarse que dichos facultados estn bajo el control del Ejecutivo
Federal, por lo que las tareas de vigilancia sobre la paraestatal, por ejemplo, la evaluacin
del desempeo o la auditora externa de los organismos, estn a cargo de comits y
agentes designados en su mayora por el Ejecutivo. Aquello est sealado en el artculo 23
del Reglamento de la Ley Reglamentaria del 27 (RL27) que establece que corresponde al
Comit de Auditora y Evaluacin del Desempeo evaluar el desempeo financiero y
operativo del organismo, verificar el cumplimiento de sus metas, objetivos, planes y
programas, incluyendo los plazos, trminos y condiciones de los compromisos, as como

Si bien, la reforma genera un marco para disponer de un mnimo de informacin pblica respecto a los procesos de licitacin y
contratacin, descritos como el Sistema integral de informacin, segn el artculo 74 de la Ley de Obras Pblicas y Servicios
Relacionados con las Mismas (LOPSRM) y 56 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico (LAASSP);
y se introducen importantes modificaciones que buscan eficientar y simplificar diversos procedimientos relacionados con las
contrataciones pblicas; por otro lado, se ampla el nmero de supuestos de excepcin a la licitacin pblica, puesto que las
particularidades del marco permitieron adecuar la normatividad vigente para construir excepciones a la inspeccin pblica al crear
entes con facultades para clasificar la informacin que puede hacerse pblica.
51 Esta tendencia opuesta a la transparencia est distorsionando el libre acceso a la informacin pblica, como resultado de las
facultades discrecionales que el marco legal en el sector petrolero impone al suministro de informacin puntual. Adems hay que
agregar que se colocan otras barreras al acceso a la informacin pblica, por ejemplo:
1) La misma se entrega de forma codificada. Se requiere de una alta especializacin para su interpretacin o los datos precisos estn
agregados.
2) Con formatos que dificultan su aprovechamiento. Los archivos entregados y el formato electrnico utilizado
impide su gil lectura o el volumen del archivo fsico dificulta su manejo.
3) Los requisitos de entrega obstaculizan su acceso
pblico. Se entrega con altos costos, o se requieren conocimientos jurdicos para interponer recursos de revisin. A estas prcticas
contrarias a la trasparencia les he denominado: opacidad porosa, que en pocas palabras es aplicar a la informacin puntual tantos
filtros legales y obstculos fsicos o cognoscitivos sean necesarios a fin de entregar informacin tenue o trivial que es vendida como
transparencia y rendicin de cuentas (Manrquez, 2010:3-4).
52 Por otra parte el Reglamento de la Ley Pemex (RLPemex) establece en sus artculos 7 y 8 que sern los titulares de las unidades
administrativas de Petrleos Mexicanos quienes clasifiquen la informacin, documentos y proyectos de acuerdos que generen y
sometan a consideracin del Consejo de Administracin, quien a la vez clasificar dicha informacin y proyectos de acuerdos. Por lo
que de acuerdo a esta legislacin, existen entes facultados para clasificar que informacin puede ser pblica segn sus criterios
internos y la documentacin interna que se pronuncia sobre ello tambin puede ser reservada.
50

26

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

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los indicadores de desempeo; tambin designar, supervisar y evaluar al auditor externo;


fijar su remuneracin, as como decidir sobre la contratacin de otros auditores.53
Por otra parte el flagelo de la corrupcin es evidente y altamente txico. 54 En francas
practicas de captura regulatoria, corrupcin administrativa y trfico de influencias, Juan
Bueno Torio, senador del PAN, ex director de Pemex Refinacin; Juan Jos Surez
Coppel, ex director de Finanzas de la paraestatal; los hijastros del Presidente Fox; el
propietario de Arrendadora Ocean Mexicana (AOM), Marcos Issa ex asesor de Rogelio
Montemayor Seguy, ex director de Pemex; y Ral Muoz Leos ex presidente de Pemex
tambin y asesor de Blue Marine Technology Group, empresa cuyo apoderado legal es
Manuel Mayoral Piana quien tambin es apoderado de Oceanografa, entretejen una red
para obtener la adjudicacin para el arrendamiento de un buque petrolero a Pemex con un
monto inflado; no obstante la empresa AOM era investigada por corrupcin.
La red de las empresas, antes mencionadas han firmado contratos con la
paraestatal por ms de 24 mil millones de pesos. Muoz Leos (Pemex), Luis Ramrez
Corzo (PEP) y el OIC acuerdan otorgar a Oceanografa el contrato 18575108/068/04, por
ms de 150 millones de dlares.55 Semejantes redes distribuyen los contratos ms
cuantiosos entre sus corporativos y ms aun, obstaculizan labores de transparencia y
rendicin de cuentas (Avils, 2008:s/p).
Los procesos que evaden la licitacin pblica56 y el influyentismo son frecuentes, no
obstante estn prohibidos.57 En otro caso, Tradeco, empresa del hijo de un ex directivo de
Pemex, Federico Martnez Salas, recibe adjudicacin de un contrato por ms de 3 mil
millones de pesos. Juan Camilo Mourio, como apoderado legal de la empresa
Transportes Especializados Ivancar, recibe de Pemex contratos millonarios mediante los
procesos de adjudicacin directa para beneficio de la empresa de su familia, mientras era
asesor del entonces secretario de Energa, Felipe Caldern. Signados por l en fechas 20
de diciembre de 2002, 1 de septiembre de 2003 y 29 de diciembre de 2003.
Salvador Vega Casillas, Secretario de Funcin Pblica, afirm que las empresas
fantasmas saquean a PEMEX y refiri que en 2009, la SFP sancion a 116 funcionarios
En el artculo 35 de la Ley Orgnica de Pemex, se establece que la Secretara de la Funcin Pblica y el rgano Interno de
Control no podrn evaluar el desempeo del organismo [tampoco] podrn ejercer, en ningn caso, las facultades previstas en esta
Ley para el Comit de Auditora y Evaluacin del Desempeo o el Comisario.
54 Susan-Rose Ackerman, experta en la economa poltica de la corrupcin, seala que, aun cuando segn cierta visin economicista
inscribe la utilidad de la corrupcin va sobornos para agilizar el funcionamiento econmico, como mecanismo de sistema de precios
que hace transacciones eficientes, verbi gratia quien recibe los beneficios es quien est dispuesto a pagar ms por ellos; la
corrupcin es sntoma de que las relaciones Estado sociedad estn marcadas por el debilitamiento de la justicia y la legitimidad
social del Estado (Rose-Ackerman, 2009: 24-25).
55 Badillo, Miguel y Prez, Ana. (2004) Peridico Exclsior, 24 de octubre de 2004.
56 Con el esquema de proveedura internacional, Pemex evade la licitacin pblica establecida en la Ley de Adquisiciones (LASSP)
por medio de su filial, Integrated Trade Systems. Los montos involucrados superan los 8 mil millones de pesos anuales, segn las
auditoras y algunas empresas son: Solar Turbines (de Luis Ramrez Corzo ex director de Pemex), Siemens Industrial
Turbomachinery, Geoquest Systems, Invemsys Systems, Nuovo Pignone Spa, Landmark Graphics Corporation. Vase, Flores,
Nancy. (2009).
57 En franca violacin al artculo 8 fr. XI, de la LFRSP y a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (LFRSP) y
a la de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con la Misma (LOPSRM).
53

27

Informe Mxico.

Omar Manrquez

de Pemex (Mimorelia, 2010:s/d). En 2010, la Secretara de la Funcin Pblica por medio


del rgano Interno de Control (SFP-OIC) mult a siete empresas de saneamiento
ambiental por un monto alrededor de los 1,624 millones de pesos. Se les acus de
falsificacin de documentos sobre costos, cobro de trabajos nunca realizados e insumos
no utilizados. Entre las implicadas est una empresa de ex director de Pemex. 58 En
resumen, la legislacin acopla inercias hacia la institucionalizacin de redes informales de
poder.
Hemos sealado antes, que la subordinacin de los organismos de control por la
dependencia presupuestal, la designacin de sus titulares por el Ejecutivo Federal, limita el
ejercicio de monitoreo y la capacidad tcnica que los organismos tienen para aplicar
sanciones. Cabe sealar que adems de la dependencia presupuestaria y poltica de
aquellas agencias y agentes para con el Ejecutivo los mecanismos y entes sancionadores
dependen de la voluntad de aquel y de la correlacin de fuerzas en el poder Legislativo
para poner en marcha la asignacin de responsabilidades y sanciones administrativas o
penales; mismas que a su vez, son fincadas y ejecutadas por organismos dependientes del
Presidente.

31. DERECHOS Y OBLIGACIONES SOCIO-AMBIENTALES.


No hay obligatoriedad en los contratos respecto a compensar y desarrollar el
entorno social y natural adecuadamente a las comunidades en donde se desarrollen obras
pblicas (DAC. Artculo 67).59
Las leyes que regulan la materia socio ambiental son: 1) Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, 2) Ley de Prevencin y Gestin Integral de
Residuos, 3) Ley para el Aprovechamiento de Energas Renovables y el Financiamiento de
la Transicin Energtica, y 4) la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energa
Ley de Expropiaciones, entre otras.

32. CONFLICTOS SOCIALES EN TORNO A LA EXPLOTACIN DE HIDROCARBUROS


Cabe recordar que en Mxico, durante el auge petrolero de 1972 a 1982, tuvo lugar
en el Estado de Hidalgo, la construccin de la refinera de Tula Hidalgo proyecto diseado
en la lgica de la creacin de infraestructura para la produccin de materias primas que
abastecieran la creciente demanda del mercado que al tiempo generara derrama
econmica local derivada de ello; al final del mismo, los costos ambientales y sociales
cuestionaron en gran medida los beneficios econmicos, dilapidados en la lgica de
rentismo. Tras el fin del auge petrolero, la regin perdi la dinmica regional que
previamente posea y las consecuencias al medio son devastadoras y en la que los
Entre las empresas sancionadas en 2009, una tiene como apoderado legal a Jorge Humberto Castaeda Sols, quien trabaj en
Pemex Exploracin y Produccin y en la oficina del abogado general entre 1998 y 2005. Vase, tambin:
http://www.imagendelgolfo.com.mx/resumen.php?id=170223. Megafraude a Pemex en Nanchital, por 1600 millones de pesos.
59 Segn las DAC:
ARTCULO 67.- Los Organismos Descentralizados procurarn que en los contratos se pacten clusulas para que los Proveedores y
Contratistas establezcan programas de desarrollo sustentable, en favor de las comunidades en donde se realicen los trabajos.
58

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pasivos ambientales y la deuda ecolgica de Pemex para con Hidalgo es incuantificable.


Recordemos que la regin Tula-Tepeji en Hidalgo, en 1976 fue declarada como
zona de desastre ambiental, la regin de Vito-Apaxco, se ostenta como la ms
contaminada del pas debido a la existencia de la Refinera Hidalgo, la industria minera y
calera, la cementera Apaxco y la termoelctrica de la Comisin Federal de Electricidad
(CFE). Respecto al nuevo proyecto de la refinera, el anlisis costo beneficio (ACB) no fue
acompaado de anlisis sensibles a esta situacin, el mismo adems de no tener una
estrategia de compensacin y reparacin clara en el proyecto, se suma el factor de
oposicin social por los estragos econmicos y ambientales de la anterior refinera, la
legislacin no se pronuncia sobre los pasivos ambientales ni respecto a las resistencias
albergadas en la poblacin; inconformidades que ya son visibles en el incipiente desarrollo
de este proyecto. En este mismo tenor, se calcula que del 2004 a la fecha Pemex
adeuda en pasivos ambientales en la zona sur de Veracruz -otra entidad petrolera- ms de
55 mil millones de pesos. La legislacin ambiental queda a cargo de la Procuradura
Federal de Proteccin al Ambiente (Profepa) cuyo titular Patricio Patrn Laviada ha sido
ligado a severos casos de corrupcin (Anexo 3) con esta reflexin quiero concluir que los
conflictos derivados de la implementacin de la legislacin petrolera son agravados por
esta cadenas de favores entre agentes ligados a la corrupcin del ms alto nivel que
impiden la rendicin de cuentas que ajuste a los funcionarios hacia la consolidacin del
estado de derecho en las IE. Por ejemplo, el Procurador Ambiental Patricio Patrn
Laviada60 ha sido sealado como parte de una red delictiva que incluye a sus familiares y
amigos incluso ligados con el narcotrfico.61

33. DEBATES POLTICOS ALREDEDOR DE LA EXPLOTACIN DE LOS


HIDROCARBUROS.
Actualmente, uno de los debates ms acalorados gira en torno a la estatizacin o
privatizacin de la paraestatal Pemex y del manejo de las reas y recursos estratgicos.
Derivado de ello, en Pemex, se discuten, por ejemplo, los niveles de endeudamiento y los
instrumentos adecuados a tal fin, la composicin del capital humano para el desarrollo
tecnolgico e industrial y de la planta productiva, la reforma fiscal necesaria al desarrollo
del sector y el desarrollo de una poltica energtica soberana y geoestratgica.

Su designacin como titular gener el rechazo de organizaciones ambientalistas, ya que en su gestin como gobernador de
Yucatn, otorg permisos para la tala de rboles, venta-explotacin de tierras y operacin de proyectos de explotacin minera,
violando la normatividad ambiental. Como Greenpeace, la Academia Mexicana de Historia, Alianza Ecolgica Fronteriza, Centro de
Estudios para el Desarrollo Sostenible, Centro Mexicano de Derecho Ambiental, entre otros, debido a que sea sealado que en su
gestin como gobernador del Estado de Yucatn, ha puesto el inters econmico por sobre la normatividad ambiental. Vase,
Martnez, (2008: s/p).
61 un informe del gobierno de los Estados Unidos dio a conocer que Alejandro Patrn Laviada, hermano del ex gobernador de
Yucatn, Patricio Patrn Laviada, procurador Federal de Proteccin al Ambiente, tiene vnculos con el narcotraficante Ignacio Coronel
Villareal. Tambin se relaciona a Pilar Cervera Hernndez, prima de la actual gobernadora de Yucatn, Ivonne Aracell y Ortega
Pacheco, e hija del ex mandatario extinto del Estado, Vctor Manuel Cervera Pacheco, como protectora del mismo capo internacional
de la droga. Incluso, la familiar de la mandataria est vinculada con el crtel de los Carrillo Fuentes, a quienes otorgara proteccin.
Castro, Gianni, (), Los Patrn Laviada, narcos! en: periodistasenlnea.org, Ah Semanal, disponible en:
http://www.periodistasenlinea.org/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=10247.
60

29

Informe Mxico.

Omar Manrquez

En el debate en torno a la reforma petrolera, Juventino Castro y Castro Ministro en


retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, reiteraba respecto a los artculos 25
27 y 28, que el fortalecer la Soberana Nacional era el principal criterio para connotar el
alcance de la tutela del Estado sobre el petrleo.62 Esta relacin vinculante quedaba
adems sujeta, recalcaba Castro, a lo expresado por el artculo 26 sobre la facultad del
Ejecutivo de consultar al pueblo e incluir al Congreso en este proceso consultivo. 63
Posturas antitticas entre sectores polticos sociales, ideolgicos y econmicos que
pugnan por la estatizacin de los activos y actividades del sector frente a quienes buscan
la privatizacin de los mismos.
En la comunicacin poltica de gobierno, por ejemplo, para justificar la
problematizacin de la poltica econmica petrolera y la toma de decisiones, se
tergiversaba la distincin explicita del constituyente sobre la rectora del Estado en reas
prioritarias y se confundan los lmites de la exclusividad del Estado en las reas
estratgicas como lo son el petrleo y otros bienes.64 Respecto a este mismo tpico, y en
relacin con el debate sobre la inconsistencia de las iniciativas de reforma, se sealaba
que el artculo 27 constitucional suscribe la exclusividad de la nacin en el manejo del
petrleo. Ral Carranca y Rivas, Doctor en Derecho, indic esta contradiccin jurdica en la
reforma.
Tambin se ha cuestionado constantemente el manejo gerencial inadecuado que
durante los gobiernos neoliberales se ha llevado a cabo. Por ejemplo, la inversin total se
redujo, llegando el ao 2007 a 0.57% del Producto Interno Bruto -PIB-. Ms del 60% de las
actividades de Pemex, Exploracin y Produccin PEP han sido realizadas por contratistas;
en su mayora extranjeros. La poltica se dirigi a incrementar la produccin sin reponer
reservas, de casi el 45% de reposicin que se daba en 1999, para el 2001 la reposicin fue
de cero; la inversin en tecnologa, ha sido reducida al 0.03% de las ventas Pemex. Todo
ello, a pesar de que Mxico recibi entre 2004 y 2007, 696 mil millones de pesos de los
que fueron destinados al gasto corriente el 61.7%, 429 mil millones de pesos en ese
periodo. Aos en que se tuvieron los precios ms altos en la historia (Ebrard, 2008:s/p).

Adems, en relacin a las atribuciones y responsabilidades del Ejecutivo Federal expresas en los artculos 71, 80, 87, 108 y
110.
63 FAP, 2008. Pp.62-66.
64 El mismo PRI junto a las fracciones del PRD, PT y Convergencia, presentaron en octubre de 2009 una controversia constitucional,
con los sealamientos descritos de las inconsistencias jurdicas que contravenan el texto supremo.
62

30

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

Pontificia Universidad Catlica de Per.

ANEXOS.

Volumen de las exportaciones de productos petrolferos (miles de barriles diarios).


2000
Total.
111,5
Gas licuado.
5,5
Gasolinas.
69,7
Turbosina.
3,6
Diesel.
4,5
Combustleo. 0,1
Otros.*
28,1

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


101,7 155,7 176,2 145,2 186,6 187,8 177,0
3,1
0,4
0,3
0,2
1,8
2,1
1,0
73,0 70,7
70,7 76,2
79,0
86,6 79,7
2,5
6,3
7,6
6,8
6,9
6,3
3,4
6,9
7,8
1,9
0,0
0,4
2,3
6,1
3,9
24,9 21,4
2,6
0,8
35,6 33,6
12,2 45,6
74,2 59,3
97,6
54,8 53,2
* Incluye gasavin 100, isobutano y gasleo de vaco.

2008
189,2
0,1
68,8
5,7
5,0
59,0
50,5

2009
239,2
1,1
71,4
4,2
0,0
121,2
41,2

2010
191,4
0,1
67,7
1,3
0,0
122,3
0,0

2008
5.488,7
3,0
2.173,8
258,8
220,0
1.122,1
1.711,2

2009
4.671,0
13,9
1.344,8
106,4
104,8
2.281,1
820,0

2010
4.742,9
2,2
1.848,7
42,2
13,5
2.836,3
0,0

Elaboracin propia, basado en en tabla de la Secretaria de Energa 2010.

Total
Gas licuado
Gasolinas
Turbosina
Diesel
Combustleo
Otros *

Valor de las exportaciones de productos petrolferos (millones de dlares).


2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
1.118,9 856,3 1.182,0 1.614,0 1.947,0 2.991,4 3.594,6 4.051,5
54,3
32,6
3,4
3,6
3,5
24,3
36,8
20,7
765,3
626,3
570,6
754,3 1.127,8 1.472,7 1.782,3 1.953,4
45,9
26,8
63,5
90,2
112,4
172,3
189,6
103,9
45,2
80,0
66,7
35,7
102,7
17,1
46,3
196,0
0,4
16,5
160,8
141,9
17,5
5,8
490,7
547,9
207,7
74,1
317,1
588,2
583,0 1.299,2 1.048,9 1.229,8
*Incluye pentanos, condensados, gasleo de vaco, asflatos y residuo largo.

Elaboracin propia, basado en tabla de la Secretaria de Energa 2010.

Valor de las ventas internas de productos petrolferos (millones de pesos).


2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total 185.180,7 171.346,0 161.455,7 222.983,5 296.437,9 373.694,6 433.920,3 473.960,2 543.369,0 513.158,0 584.883,7
Volumen de las ventas internas de productos petrolferos (miles de barriles diarios)
Total 1.729,4 1.712,8 1.660,2 1.684,9 1.718,6 1.771,6 1.762,9 1.816,5 1.827,3 1.772,0 1.762,8
Elaboracin propia, basado en tabla de la Secretaria de Energa 2010.

31

Informe Mxico.

Omar Manrquez

GLOSARIO.

Grados centgrados

kg / cm2

Kilogramo por centmetro cuadrado

km

Kilmetros

Metros

bd

Barriles diarios

Mbd

Miles de barriles diarios

MMb

Millones de barriles

MMbpce

Millones de barriles de petrleo crudo equivalente

Mm3

Miles de metros cbicos

MMMpc

Miles de millones de pies cbicos

MMpcd

Millones de pies cbicos diarios

Mt

Miles de toneladas

Ps.

Pesos mexicanos

IVA

Impuesto al valor agregado

PPQ

Pemex-Gas y Petroqumica Bsica

PIDIREGAS

Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo

ppm

Partes por milln

MMUS$

Millones de dlares

MM$

Millones de pesos

32

II Diplomado de Industrias Extractivas y desarrollo sustentable.

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37

Informe Mxico.

ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

PROFESOR: MARCO HERNNDEZ ROJO

SUSTENTABILIDAD DEL PROYECTO DE LA


REFINERIA EN HIDALGO

GRUPO: 201
ALUMNO: OMAR LI MANRQUEZ SANTIAGO.
MATRICULA: 06-002-0163
PLANTEL: CASA LIBERTAD.

2|Pgina

ndice.
I.

Introduccin. ............................................................................................................................... 3

II.

Marco terico. ............................................................................................................................. 6

III. Contexto histrico. .................................................................................................................... 10


IV. Debate, Actores y posturas. ...................................................................................................... 12
V.

Sustentabilidad del proyecto de refinera: Fallas del mercado, de gobierno y anlisis ACB..... 17

a. Fallas de mercado ...................................................................................................................... 17


b. Fallas del gobierno. .................................................................................................................... 18
c. Cuasi mercados .......................................................................................................................... 20
d. Anlisis costo-beneficio. ............................................................................................................ 21
e. Factibilidad o sustentabilidad. ................................................................................................... 21
f. Efectos Ambientales. ................................................................................................................. 25
g. Economa y poltica ambiental. ................................................................................................. 26
VI. Conclusiones. ............................................................................................................................. 27
VII. Bibliografa. ................................................................................................................................ 32

Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo

Pgina |3

I.

Introduccin.

El presenta trabajo, analiza la toma de decisiones alrededor del proyecto de


construccin de la nueva Refinera de Petroleros Mexicanos (Pemex), en Tula,
Hidalgo; con el objetivo de examinar los argumentos de viabilidad tcnica,
econmica o poltica de dicha decisin y su proceso poltico. La presente
investigacin, busca poner de relieve la complejidad del anlisis aplicado al
proyecto de la Refinera del Bicentenario; exponer el anlisis hecho por Pemex, as
como sealar los riesgos inherentes al proyecto en torno a las condiciones de
sustentabilidad y generacin de beneficios sociales que podra o no generar.
Adems de ponderar el impacto ambiental que dicho proyecto va a generar en los
ecosistemas naturales y la biodiversidad regional. Dicha decisin,

por su

importancia es considerada en el sexenio corriente como una de las polticas


econmicas ms trascendentales del gobierno central.
Iniciemos esta valoracin recordando que todo sistema de gestin pblica
traduce en buena medida los deseos del grupo gobernante, pero en virtud de la
implementacin de reformas a la administracin pblica tradicional debe de tener
como insumo necesario para su monitoreo una metodologa para el diagnstico de
variables internas y externas al aparato gubernamental 1 a fin de ubicar el espacio
de posibilidades, potencialidades y riesgos.
El problema que se enfrentan los decisores al elaborar una poltica pblica
que pretende resolver un gran problema complejo-, a la vez compuesto por otros
ms, reside en la ausencia de herramientas tericas suficientemente precisas para
la resolucin de ello. No existe pues, un cuerpo terico lo suficientemente preciso
que sea de utilidad en la ponderacin de las pocas alternativas y consecuencias
que se eligieron para la solucin de un problema. En este trabajo partimos de la

Cabrero, E., (---),Gerencia Pblica Municipal. M.A.Porra-CIDE.

Omar E. Manrquez

4|Pgina

premisa de que las decisiones de poltica son tomadas en base al criterio de


experiencias pasadas; que buscarn sin embargo, registrar las experiencias
externas que indiquen las consecuencias paso a paso de la implementacin de una
poltica para predecir las secuelas futuras de aplicaciones semejantes. De ah que
se elijan al final, combinaciones entre valores e instrumentos para obtener tales
objetivos segn estos. Este mtodo de adecuacin en base a experiencias previas
busca lograra metas de forma parcial, segn cambien las condiciones y
aspiraciones o mejora de las predicciones. Este mtodo se articula al proceso
racional mecnico que selecciona medios segn fines jerarquizados de manera
previa. 2
La aplicacin de los mtodos y modelos econmicos individualismo
metodolgico- aplicados a la poltica, conciben los siguientes supuestos: el
individuo como base; dotado de racionalidad instrumental para deliberar; y la
ocurrencia de efectos no previstos a la conducta humana. Limitado por las
estructuras institucionales y polticas bajo las que interaccionan, convergen y
compiten sus diversos y egostas intereses. Ms creble que la virtud cvica
altruista; aunque no ajena al comportamiento, ste sucede en mbitos econmicos
o polticos -me atrevo a decir, incluso afectivos-. En la poltica, los fines van desde
la consecucin de preferencias, bienes, normas, servicios, satisfaccin ideolgica y
poder

beneficios esperados-.

Se trata pues, de la bsqueda lgica, con una

motivacin y conducta coherente a lo que perseguimos como valores lo trgico es,


creo yo, determinarlo al mbito monetario y la competencia.
El neoconservadurismo como corriente de pensamiento ecnomo, critic el
reformismo social y el intervencionismo estatal; segn esta corriente, el liberalismo
norteamericano impulsor de estas polticas- desato el estancamiento econmico,
dispendio, desvo de recursos pblicos y dficit publico. 3 El neoconservadurismo

Aguilar, Luis, (2003), Hechura de las polticas pblicas. Pp. 201-225.


Al finalizar la depresin y tras la segunda guerra mundial los sesentas prometan con sus condiciones, llevar a
buen trmino las polticas del new deal de Roosevelt. Kennedy con su new frontier y en 1964 con London B.
Johnson y su mayora demcrata en las dos cmaras con su great society y la war on poverty. As se procur aplicar
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
3

Pgina |5

reivindico el individualismo racional el libre mercado y el estado limitado. 4 El


supuesto de un gobierno neoliberal llamado neoconservador fuera de Amrica
latina- respecto a la conduccin de la poltica econmica nacional se basa la
aplicacin de supuestos de racionalidad del hombre econmico que maximiza sus
beneficios, rentas, y eleccin publica como agregacin de estas conductas, de
acuerdo al funcionamiento empresarial que busca la acumulacin econmica como
fin ltimo. Se inclina por una nueva gestin-gerencia publica-poltica basada en
estas premisas que implican paradjicamente, desconfiar de la capacidad
burocrtica del estado para la gestin de la empresa estatal y confiar ms en la
gestin de corte empresarial por los privados.
No obstante se aplican tales criterios en el diseo de las polticas
gubernamentales sectoriales en la gestin de las mismas se aplican modelos
centralizados herencia del presidencialismo- para la captura de poder que facilite
su reproduccin y la bsqueda discrecional de rentas. Dicha carga ideolgica del
pensamiento neo-clsico o neo-conservador que aboga por la abolicin de
restricciones estatales a la participacin de capitales privados en los sectores
estratgicos de explotacin de los recursos naturales de la nacin, impulsa la
colocacin de sus activos y actividades en los mercados de capitales; mismos que
deberan conducir el desarrollo de la economa nacional. En tal visin, se defienden
los postulados racionalistas que determinan los beneficios sociales en trminos
monetarios y de satisfaccin de consumidores a travs de la provisin eficiente de
servicios, manifiesto en el enfoque de la gerencia publica.

el new welfare state con la ampliacin de las agencias de gobierno, el ingreso del policy analist (economistas,
socilogos, politlogos, ingenieros, mecnicos, matemticos, investigadores de operacin) y la incorporacin de la
racionalizacin, investigacin de operaciones, estudios, planeacin estratgica. Lease: Aguilar, Luis, (2004), La
implementacin de las polticas pblicas. Estudio introductorio.
4
bid.

Omar E. Manrquez

6|Pgina

II.

Marco terico.

Toda poltica de gobierno es una accin que regula las actuaciones de los entes
pblicos y actores sociales para solucionar un problema. Las polticas pblicas son,
segn Tamayo Sez, el conjunto de decisiones y acciones que lleva a cabo un
gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado, los
ciudadanos y el propio gobierno consideran necesarios; proceso compuesto por 1)
Identificacin y definicin del problema, 2) Formulacin de las alternativas, 3)
Adopcin de una alternativa, 4) Implantacin de una alternativa seleccionada, y 5)
Evaluacin de los resultados obtenidos. Bajo nuevos enfoques de gobernabilidad
democrtica, se ha procurado que en tal ciclo de la poltica publica, se incorporen
nuevos actores en la definicin de la agenda publica debido a su peso en la arena
poltica; de tal forma que la agenda sistmica del gobierno, quede permeada por los
problemas ms visibles del conjunto de demandas impulsadas por los mismos, y de ello
derive la integracin de la agenda institucional para su solucin.5
En este sentido, el anlisis de la poltica pblica, como metodologa del
estudio de las acciones y efectos de la toma de decisiones del poder poltico, se
encamina hacia el examen de los mtodos y criterios empleados para la
problematizacin de dicha toma de decisiones. En tales metodologas predomina el
enfoque de la eleccin racional, -racionalismo econmico- para explicar y prescribir
el comportamiento poltico de actores y colectividades. De la combinacin del
anlisis econmico con la ciencia poltica se han derivado los instrumentos que hoy
da refieren la relacin gobierno-gobernados: la teora de la eleccin pblica,
teora de juegos, teora de la eleccin pblica, la poltica positiva o la nueva
economa poltica. Tal como anteriormente se suscitare la revolucin de los
comportamientos o behaviolarismo del anlisis sociolgico. 6
En la cual algunos actores quedan conformes y otros difieren; como tal es un
fenmeno de agregacin de preferencias excluyente que se analiza como la

5 Tamayo, Manuel, (1997), El anlisis de las polticas pblicas, pp. 282-290.


6
Colomer, Joseph, (--), La teora econmica de la poltica En: Historia de la economa poltica.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo

Pgina |7

imposicin de una decisin a los dems. Kenneth Arrow, sealo en su teora de la


imposibilidad que no es posible tomar decisiones colectivas coherentes con las
preferencias individuales, independientemente de las alternativas irrelevantes o
eficientes, y sin ser una

dictadura (teora de la eleccin social). Amartya Sen7

encontr los comportamientos estratgicos, votar en razn a clculos y no a


convicciones o preferencias. Neumann y Morgerstern por otra parte, en su teora
de juegos, concluye que el individuo decide dependiendo de las decisiones ajenas.
Becker, Coase (escuela chicago) Buchanan y Tullock, comparan los equilibrios de
preferencias individuales en mercados en condiciones ideales con las decisiones
polticas; acordar entre antagnicos beneficios mutuos para despolitizar proceso de
toma de decisin; siempre que los costos de transaccin sean nulos, si estos son
altos entonces se requiere intervencin de rganos pblicos. Es Buchanan quien
desarrolla el anlisis costo-beneficio (ACB) al diseo de las reglas y sus costes:
convienen amplios consensos en las decisiones de alto impacto. North, contribuye
con su enfoque de neo institucionalismo, el cual, especifica condiciones
institucionales para reducir costos de transaccin o hacer acuerdos eficientes;
aunque seala, las fallas de gobierno por intervenir decidiendo con informacin
incompleta,

comportamiento

estratgico,

clientelismo,

secuelas

imprevistas,

determinadas por la estructura institucional; ineficiencia institucional perpetuada por


el poder de negociacin de actores que desincentiva la reestructuracin e
innovacin. Bajo otro enfoque, el modelo incrementalista surge como rplica del
modelo critico de racionalidad limitada que Simon hiciese del racionalismo
[] las decisiones sobre la polticas son, ante todo, pragmticas, no se basan en relaciones
causales bien estudiadas, ni en clculos exhaustivos de costes y beneficios, sino en el mtodo
de las aproximaciones sucesivas y limitadas. [] se toma en consideracin de aquellas
alternativas que difieren muy poco de las polticas que ya se llevan a cabo, rechazando las
dems, y analiza solo los aspectos en que la opcin nueva y sus consecuencias difieren de la
situacin actual, obviando el resto [] la decisin de hoy forma parte de una larga cadena de

Colomer. Op. Cit. Pp.352.

Omar E. Manrquez

8|Pgina
decisiones pasadas []todas las polticas pblicas no son ms que una hiptesis de relacin
8
causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperados

Bajo la perspectiva de la Eleccin pblica, el gobierno debe mantener la sustancia


del contrato social, es decir, garantizar las ventajas que los gobernados obtienen
por financiar al Estado y por sujetarse a la coercin que este ejerce sobre ellos ,
brindar beneficios traducidos en bienestar la ecuacin del mal necesario de
Buchanan y Tullock. Se tiene entonces que el enfoque econmico del
comportamiento humano explica el proceso colectivo o poltico por el cual:
se seleccionan las preferencias de algunas personas, y los med ios para imponer stas, como
las decisiones de la sociedad [] Hay pues, siempre en la poltica un elemento de consenso y
9
uno de coercin.

Ludwing

von Mises seala, respecto al carcter eminentemente poltico de la

presupuestacin como ejercicio de gobierno respecto a la eleccin de la distribucin


de bienes que es inadecuado hacer analogas entre el proceso pblico de toma de
decisiones y los problemas que enfrentan el consumidor y la empresa [] no es
vlida la afirmacin de que los gobiernos responden a las necesidades, debido a
que el anlisis del mecanismo poltico de seleccin ha sido omitido, por ello, el
anlisis institucional y el anlisis de polticas, neoclsico y keynesiano, es deficiente
por este rechazo. La afirmacin de que los polticos complacen al electorado es
errnea puesto que ellos no pueden manipular discrecionalmente no sin ser ilcitoel destino de los recursos pblicos. 10
De esta manera se puede entender la intervencin del Estado en la gestin
de la poltica petrolera, para brindar infraestructura que de condiciones ideales de
desarrollo, satisfacer una necesidad pblica empleos, legitimar la existencia del
gobierno y proveer la seguridad energtica refinados de petrleo. No obstante,
dicha intervencin no es del todo ideal, puesto que de acuerdo a la nocin de
eleccin publica de Tullock, los grupos de presin, grandes inversionistas y
funcionarios, se coluden para conseguir rentas; un caso que no es nada lejano al

Tamayo, M. Op. Cit. pp. 294-305.


Colomer. Op. Cit. Pp.352.
10
Aguilar, Luis, (2003), La hechura de la polticas pblicas. Miguel ngel Porrua. Mxico. Pp.393-404
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo
9

Pgina |9

desarrollo de la gestin de la poltica petrolera entre autoridades de la paraestatal


Petrleos Mexicanos (Pemex) e inversionistas privados.
Tales fallas de gobierno, se han hecho manifiestas en diversa forma y grado
en la gestin petrolera, por ello, el anlisis en torno a tales conductas, adems de
describir los criterios de toma de decisiones busca prescribir como debe sucederse
dicha toma. Es decir, que deba de guardarse una relacin estrecha y balance
adecuado entre el ejercicio del poder y la rendicin de cuentas. 11 Ello nos permitir
identificar los intereses que motivan al gobierno a tomar determinada solucin o
poltica; as como valorar las distribuciones futuras de los beneficios y de los
costos y a quienes son asignados los mismos. 12
Retomemos la reflexin en torno a las herramientas de eleccin y decisin. El
anlisis como investigacin para la toma de decisiones implica que los decisores
deban de confiar en los filtros a la realidad a travs de los valores que hacen
personas con determinadas capacidades tcnicas, intereses circunstanciales, y
grado de informacin. 13

Linblom, cuestiona la posibilidad y conveniencia de hacer

una toma de decisin de una poltica solamente racional 14; un anlisis del tipo
costo-beneficios de alguna poltica no sera siempre adecuado ya que los precios
que se toman del mercado no reflejan del todo la realidad. 15
En este punto, es de suma importancia el anlisis de costo beneficio social,
que bien puede ser complementado con un anlisis de Evaluacin Ambiental
Estratgica (EAE) 16 que permita integrar los impactos perjudiciales de las

11

El anlisis mismo, en s, es un elemento base de la rendicin de cuentas.


De Haro, A. Las fuentes econmicas de la nueva Gestin pblica, en Ms all de la reinvencin del gobierno.
Arellano, D. (coord.) pp.64- 72.
13
Tamayo, M. Op. Cit. pp. 283-284.
14
Wayne, Parsons, Polticas pblicas, FLACSO/Mio y Dvila, Mxico, 2007, p 420.
15
Josep, Stiglitz, La economa del sector pblico, Antoni Bosch, Barcelona 1995 pp. 283-287.
16
Un instrumento que permite la toma estratgica de decisiones, que integra las cuestiones ambientales en un
contexto de sustentabilidad, con escalas abarcadoras y de largo plazo. Lase: Pa rtidrio, Mara, (2008) Conceptos
12

Omar E. Manrquez

10 | P g i n a

anteriores y prximas operaciones petroleras, que se denominan como pasivos


ambientales

17

a la toma de decisiones y diseo de polticas, planes y programas de

una estrategia de largo plazo.


Estas, son consideraciones previas que hacemos respecto al anlisis costo
beneficio en el proyecto de la refinara en Tula Hidalgo. Que procure que la decisin
y poltica pblica tengan contemplado una serie de etapas que permitan en el corto
y largo plazo concretar objetivos de asignacin eficiente de beneficios y la
estrategia diseada para tal proyecto.
III.

Contexto histrico.

En Mxico durante el auge petrolero de 1972 a 1982, tuvo lugar en el Estado de


Hidalgo, la construccin de la refinera de Tula Hidalgo. Proyecto de poltica pblica
de gran calado de intervencin estatal basado en teoras del polo de desarrollo.
Plan diseado en la lgica de la creacin de infraestructura para la produccin de
materias primas que abastecieran la creciente demanda del mercado y a la vez la
derrama econmica local derivada de ello. Tal proyecto, se deca, traera un sinfn
de beneficios; segn los promotores del proyecto de aquellos das, el proyecto
representaba una serie de beneficios por la sinergia que sera creada a partir de
la articulacin de economas de escala, los beneficios sociales derivados de
la creacin de infraestructura bsica, la mejora de calidad de los servicios a causa
del aumento en la renta local por las actividades de refinacin y en conjunto, el
crecimiento econmico y eslabonamiento regional con otras entidades.
La realidad, por el contrario, no reflejo el discurso, lejos de generarse una
articulacin entre las distintas micro economas se genero una nica economa de
enclave; los efectos para el desarrollo de la economa agraria fueron severos y

y evolucin y perspectivas de la evaluacin ambiental estratgica. En: Seminario de expertos sobre la evaluacin
ambiental estratgica en Latinoamrica, del 20 al 22 de noviembre de 2006 Chile. Pp.1.
17
Llamados en la minera pasivos ambientales mineros o PAM, a aquellos efectos derivados de la manipulacin de
los recursos del medio, positivos o negativos, no cuantificados monetariamente, lease: BANCO MUNDIAL, (2005),
Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minera en el Per. BANCO MUNDIAL, 11 de
Abril de 2005. Unidad de Gestin del Pas-Per, Desarrollo Ambiental y Social Sostenible. Regin Latinoamrica y
El Caribe.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo

P g i n a | 11

negativos. El desarrollo del proyecto implic la desarticulacin regional de las


economas agrarias por la dislocacin del territorio. Los empleos prometidos
generados para la poblacin residente fueron mnimos y risibles pues la mano de
obra calificada provena de otras entidades. Los costos del suelo y de mltiples
servicios se encarecieron. La red de servicios y el desarrollo de infraestructura se
oriento al abastecimiento de las necesidades de la refinera, siendo el agua un
recurso vital que escase. Los problemas de salud a causa de la contaminacin de
suelo, mantos y atmsfera ubican a la regin, hasta hoy, como una de las ms
contaminadas del mundo. Al final, los costos ambientales y sociales superaron en
gran medida los beneficios econmicos del proyecto, dilapidados en lgicas de
rentismo e ingresos pblicos fciles. Tras el fin del auge petrolero, la regin perdi
la dinmica regional que previamente posea y las consecuencias al medio son
devastadoras.
Actualmente, se ha vuelto a resucitar este paradigma de desarrollo, el cual,
bajo el proyecto del ejecutivo federal busca desarrollar la refinera del bicentenario
nuevamente en Hidalgo; con las mismas justificaciones e inercias similares, la
refinacin en el nuevo proyecto representa retomar viejos discursos y subestimar
altos costos sociales y ambientales.
En una lgica de minimizacin de estado y eficiencia econmica va
mecanismos de mercado, en 2008, Felipe Caldern titular del Poder Ejecutivo
Mexicano, pretendi llevar a cabo una reforma energtica 18 a travs de un conjunto
de iniciativas que enviara al Congreso General para su aprobacin durante el
periodo ordinario de sesiones de la LX legislatura. 19 Un estudio de sus contenidos

18

Debemos subrayar que la llamada reforma energtica conllevaba un error semntico, pues no se incluan al
sector gas, electricidad y otras energas; slo era una reforma a Petrleos Mexicanos y su potestad sobre el sector
petrolero.
19
Una de las principales iniciativas de la reforma petrolera fue la Ley Reglamentaria del Ar tculo 27 Constitucional;
la cual pugnaba por una mayor apertura del sector al financiamiento privado, la participacin de particulares en la

11

Omar E. Manrquez

12 | P g i n a

permita inferir una legislacin de la reforma petrolera de carcter privatizador. 20


Debemos sealar que

las iniciativas propusieron trasladar actividades de

exploracin, explotacin -refinacin- (upstream) de transporte y almacenamiento, a


cargo exclusivo del Estado hacia el sector privado, lo que implicaba un a
privatizacin suave; as mismo, la propiedad de activos en dichas actividades y de
la infraestructura para el transporte y almacenamiento, es decir, una privatizacin
profunda21 de tales actividades y activos en la explotacin. Tras la coyuntura por la
reforma petrolera, debido a la articulacin entre el movimiento cvico y entes
pblicos, se modifica la iniciativa de reforma propuesta por el Ejecutivo. Como
efecto, se modifican elementos de la reforma; por ejemplo, se restringe la apertura
del sector energtico en los procesos de explotacin, refinacin y ventas de primera
mano de hidrocarburos; lo que ha restringido la inversin privada para el desarrollo
de refineras, segn han declarado los defensores de la propuesta presidencial.
(Manrquez, 2010).
Despus de esta coyuntura, el proyecto de la Refinera Bicentenario, ha sido
planteado, desde el 2008, como la poltica econmica que fundar el desarrollo
econmico regional y brindara soluciones eficientes para la provisin de petrolferos
refinados de petrleo crudo a la vez que pretende revertir efectos de la recesin
econmica, como lo es el desempleo.
IV.

Debate, Actores y posturas.

En torno a la decisin existen actores que se oponen o cuestiona la misma. De

fase de explotacin de hidrocarburos a travs de la modificacin de los cdigos que restringan tal inversin para la
suscripcin de contratos de riesgo ya suscritos bajo la modalidad de los contratos incentivados. Desregulaciones y
reestructuracin que, segn sus diseadores, daran una mayor autonoma de gestin a Petrleos Mexicanos
(Pemex) y a sus subsidiarias para la contratacin y desarrollo en el sector.
20
Se trasladaban al sector privado actividades de exploracin y desarrollo de yacimientos de petrleo y de gas,
refinacin de petrleo crudo, propiedad de tanques y ductos, infraestructura de transporte, almac enamiento y
distribucin de productos petrolferos y petroqumicos bsicos, y tambin de transporte y almacenamiento de gas
entre los pozos y las plantas procesadoras de los hidrocarburos. Lase el artculo 3 y 4 de la iniciativa de reforma
de la Ley Reglamentaria del artculo 27 de la Constitucin y el anlisis alrededor de la reforma propuesta por el
Ejecutivo en: Carlos Huerta y Fluvio Ruiz (compiladores), (2008), Defensa del patrimonio y la soberana nacionales /
Prontuario de la reforma energtica, en: http://prd.diputados.gob.mx/publicaciones/p_03.htm.
21
Privatizar es transferir una empresa o actividad pblica al sector privado. Lase, Diccionario de la Lengua
Espaola, 22 edicin, en lnea: http://www.rae.es.
Sustentabilidad del proyecto de la refinera en Hidalgo

P g i n a | 13

acuerdo a los anlisis de especialistas internacionales22, hoy da, la construccin de


la refinera en Tula Hidalgo no es la mejor opcin segn la lgica del mercado
internacional en el sector refinacin (generacin de recursos encaminados a la
economa de mercado). Jaime Brito, consultor de la firma PFC Energy con sede en
Washignton, DC. afirma que, el problema del balance de crudo sugiere una
estrategia de inversin en el mercado de refinacin estadounidense. Brito coment
que se han identificado por lo menos 56 refineras en estas regiones que podran
reducir significativamente sus ritmos de produccin o hasta cerrar operaciones
permanentemente, lo que representa 14% de la capacidad existente en Estados
Unidos y Canad. Pemex tiene limitaciones para asociarse con otras empresas
dentro del territorio nacional, en el extranjero, sin embargo, puede realizar
inversiones conjuntas, como es el caso de la refinera Deer Park. 23 En sintona con
ello, George Baker sugiere que es ms viable adquirir en el mercado una refinera
cuyo costo sera de un 25% del gasto proyectado en Mxico de 10 mil millones de
dlares (mmdd). Segn la Agencia Internacional de Energa (IEA, por sus siglas en
ingls), en las publicaciones Oil and Gas Journal y PFC Energy se revela que los
mercados de Estados Unidos, Canad y Europa analizan la posibilidad de eliminar
4.3 millones de barriles de capacidad de refinacin entre 2010 y 2013. Luis Puig
Lara,24

seala que debido a los nuevos cdigos de regulacin ambiental, la

operacin de la nueva refinera deber ajustarse; con el fin de tener mejores


niveles de desempeo y rentabilidad; y recalco que los altos precios del petrleo
reducen el margen de las refineras. 25 El Centro de Estudios Econmicos del Sector

22

David
Shields,
opina
que
la
viabilidad
del
proyecto
esta
en
duda.
http://www.youtube.com/watch?v=GZ35aSeOZYM
23
En 1993, Royal Dutch Shell vendi a nuestra petrolera el 50% de esa planta en alrededor de 1,000 millones de
dlares, con un compromiso a 30 aos de suministro de crudo tipo maya extrado del subsuelo mexicano.
24
Hernndez, Alma (2010), Aplicarn a refinera norma mundial. Reforma on line. 26 de Agosto de 2010.
25
En marzo de 2008, Hacienda, Sener y Pemex recibieron del Instituto Nacional de Ecologa (INE) una evaluacin
que mostraba que reducir el azufre en combustibles y modificar el parque vehicular permitir evitar 63 mil muertes

13

Omar E. Manrquez

14 | P g i n a

Privado (CEESP), organismo de investigacin del Consejo Coordinador Empresarial


(CCE), y Francisco Labastida, Senador del Partido Revolucionario Institucional
(PRI), por ejemplo, han sealado que la compra de una refinera en la costa del
Atlntico puede tener un costo aproximado a los 4 mmdd con capacidad y mrgenes
adecuados para el pas; puesto que hay que considerar que aun se seguir
importando el 15% de la gasolina que consumimos.
Aunado a estos sealamientos, desde el 2009, grandes petroleras como
Valero Energy Company, BP, Chevron, ExxonMobil, Shell, Petroplus, ENI y Total,
entre otras, registran prdidas por exceso de capacidad y la cada del consumo de
gasolinas. En febrero de 2010 la anglo-holandesa Royal Dutch Shell, anunci el
recorte de mil empleos en todo el mundo y el cierre de seis refineras. Espaa, se
seala, podra vender alguna de sus refineras en mil millones de dlares. La
contraccin de la demanda de refinados en el mercado estadounidense es
resultado tambin de los planes de ahorro de energa que el presidente Barack
Obama ha venido instrumentando desde mediados de 2009.

La